Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 205 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 102, art. 134, art. 146, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 552/15 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Sp. z o.o. w Z. [...] zł ([...]) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 552/15, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego OW Narodowego Funduszu Zdrowia w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Lubuskiego OW Narodowego Funduszu Zdrowia w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2015 r.; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Zarządzeniem z dnia 12 marca 2014 r., Nr 30/2014, Dyrektor Lubuskiego OW NFZ ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w latach 2014-2018, w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program badań prenatalnych, na obszarach: 0802 – krośnieńskim, 0808 – świebodzińskim, 0809 – zielonogórskim, 0862 – Miasta Zielona Góra.

Dnia [...] czerwca 2014 r. NFZ Oddział w Zielonej Górze ogłosił rozstrzygnięcie powyższego konkursu, wskazując jako wybranego oferenta S. w Z.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła C. sp. z o.o., zarzucając: - nieprzyznanie Oferentowi przez Komisję konkursową 2 punktów za kryterium "Jakość - wyniki kontroli"; - nieprzyznanie Oferentowi przez Komisję konkursową dodatkowych 10 punktów za kryterium "kompleksowość - kompleksowa realizacja programu badań prenatalnych", poprzez pominięcie zapewnienia przez Oferenta realizacji wszystkich procedur określonych w programie, w tym również z zakresu genetyki; - niezapewnienie przez konkurencyjną ofertę S. w Z. wykonywania badań przez lekarzy posiadających odpowiednie, wysokie kwalifikacje; - dokonanie wyboru konkurencyjnej oferty, w której jeden z lekarzy wskazanych do realizacji świadczeń w zakresie badań prenatalnych nie podlegał corocznemu audytowi wykonywanemu przez Fetal Medicine Foundation; - nieposiadanie przez S. w Z. certyfikowanego programu komputerowego, umożliwiającego kalkulację oceny ryzyka wystąpienia aneuploidii, w tym w drugim trymestrze ciąży; - dokonanie wyboru konkurencyjnej oferty, w której S. w Z. wskazał do realizacji świadczeń aparat ultrasonograficzny niespełniający wymogów dokładnego i prawidłowego przeprowadzania badań prenatalnych, tj. nieposiadający obrazowania 3D lub 4D.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Lubuskiego OW NFZ w Zielonej Górze oddalił odwołanie.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez C. Sp. z o.o., Dyrektor Lubuskiego OW NFZ w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję I instancji, podtrzymując w znacznej części argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Za chybiony organ uznał zarzut niespełniania przez lekarza S. J. P. kryteriów wskazanych w załączniku do zarządzenia Prezesa NFZ nr 81/2013/DSOZ z 17 grudnia 2013 r. i stwierdził w tym zakresie, że zgodnie z przedłożonym przez S. w Z. tłumaczeniem z j. angielskiego opinii Koordynatora Fetal Medicine Foundation ds. Badań Przesiewowych, wskazany lekarz spełnia warunki. Organ wskazał ponadto, że kryteria oceny ofert zostały określone w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 850/14, uchylił decyzje administracyjne obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym obowiązkiem organów Funduszu Zdrowia jest zapewnienie w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej równego traktowania wszystkich ubiegających się świadczeniodawców i zagwarantowanie uczciwej konkurencji. Podniósł również, że w przedmiotowym postępowaniu obowiązuje zasada niezmienności i jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147 oraz art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach). Kryteria ocen określone w zarządzeniu Prezesa NFZ muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową. WSA uznał, że organ nie zrealizował wymogów postępowania odwoławczego, dokonując jedynie kontroli oferty skarżącego pod kątem podniesionych zarzutów, kiedy to tylko ścisłe przestrzeganie procedur stanowi gwarancję prawidłowego zrealizowania celu. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji, a ustalenie wyniku w postaci rankingu mieści w sobie porównywanie ofert uczestniczących w postępowaniu świadczeniodawców. W związku z powyższym WSA stwierdził, że ocena obu oferentów w tych kategoriach winna być odzwierciedlona w decyzji, tak aby można było sprawdzić, czy organ oferentów traktował równo i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Sąd podkreślił, że organ nie odniósł się wprost do zarzutu braku corocznego audytu wyników badań J. P. wykonywanego przez Fetal Medicine Foundation, podając jedynie, że personel, który będzie realizował świadczenia w ramach programu, musi posiadać certyfikat sekcji USG Polskiego Towarzystwa Ginekologicznego i certyfikat FMF w zakresie badań ultrasonograficznych wraz z aktualną licencją do programu komputerowego, obliczającego ryzyko aberracji chromosomalnych. W ocenie Dyrektora Oddziału, personel wykazany w ofercie S. spełniał te wymogi. Ponadto WSA podniósł, że w aktach brakowało dokumentów z przebiegu negocjacji, a jedynie są ich wyniki.

Podsumowując WSA wskazał, że organ skupił się na zarzutach skarżącej, a z uzasadnienia obu decyzji nie wynikają powody zróżnicowania punktacji. W prowadzonym przez organy postępowaniu nie doszło zatem do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem oceny wymagań stawianych w ogłoszeniu. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, stanowiła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

W ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Lubuskiego OW NFZ w Zielonej Górze oddalił odwołanie oferenta. W uzasadnieniu organ bardzo szczegółowo przedstawił każdy etap postępowania konkursowego, punktację za poszczególne kryteria i zasady jej przyznawania oraz zindywidualizował i wyjaśnił, dlaczego poszczególnym oferentom przyznano określone liczby punktów za każde z kryteriów. Dyrektor wskazał, że w stosunku do wszystkich oferentów stosowane były te same kryteria określone w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., nr 3/2014/DSZOZ oraz w zarządzeniu z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 81/2013/DSZOZ. Odnosząc się do negocjacji z oferentami i różnych wartości proponowanych kontraktów stwierdził, że zakwalifikowani oferenci mieli możliwość swobodnego kształtowania swojej ceny, co wiązało się z liczbą punktów za kryterium "cena" i miało wpływ na klasyfikacje w rankingu końcowym.

W odniesieniu do przebiegu procedury konkursowej organ wskazał, że porównania i oceny obu ofert wraz z przeprowadzeniem negocjacji z oboma oferentami Komisja konkursowa dokonała w części niejawnej konkursu, w oparciu o kryteria oceny ofert zgodnie z Załącznikiem Nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ. W zakresie programu badań prenatalnych Komisja oceniła oferty, biorąc pod uwagę następujące kryteria:

- jakość zewnętrzna ocena - systemy zarządzania - w przypadku, gdy oferent posiadał jedynie certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością, otrzymywał 2 punkty jednostkowe, a więc uzyskiwał 3,333 pkt;

- jakość wyniki kontroli - oferent mógł otrzymać punkty ujemne (max. do - 5 punktów) w sytuacji, jeśli w wyniku ostatniej kontroli stwierdzono naruszenia dotyczące ogólnych warunków umów. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy niniejsze postępowanie;

- dostępność - dostęp dla osób niepełnosprawnych- szczegółowa punktacja: - zapewnienie, przy lokalizacji poradni/gabinetu powyżej pierwszej kondygnacji, dźwigu dla chorych na wózkach, a w budynkach do dwóch kondygnacji innego urządzenia umożliwiającego wjazd niepełnosprawnych albo lokalizacja na parterze -1,6667 pkt; - zapewnienie co najmniej jednego pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych - 1,6667 pkt; - zapewnienie podjazdu oraz dojścia o nachyleniu zgodnym z prawem budowlanym - 1,6667 pkt;

- kompleksowość - oferent miał możliwość uzyskania 10 punktów, zapewniając wykonywanie wszystkich procedur określonych w programie, zarówno z zakresu położnictwa i ginekologii, jak i genetyki;

- cena - zgodnie z tabelą nr 13 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ nr z dnia 23 stycznia 2014 r. każdy z oferentów mógł uzyskać maksymalnie 20 punków za to kryterium. Rzeczywista liczba punktów jaką otrzymał każdy z oferentów uzależniona była od ceny, jaką ostatecznie zaoferował w negocjacjach. Liczba ta dla każdego z oferentów była ustalana na podstawie wzoru określonego w zał. nr 2 do powyższego zarządzenia. Organ wskazał, że każde obniżenie przez oferenta ceny ofertowej o 0,12 zł w stosunku do ceny oczekiwanej, gwarantowało uzyskanie kolejnego punktu. Mając na uwadze fakt, że cena oczekiwana wynosiła 12,00 zł za punkt rozliczeniowy, zaproponowanie przez oferenta ceny w wysokości 10,80 zł czyli o 10% niższej, gwarantowało mu uzyskanie 20 punktów za to kryterium. W decyzji zawarto szczegółowe wyliczenie dotyczące ceny ofertowej w wysokości 10,80 zł za punkt rozliczeniowy;

- ciągłość - oferent miał możliwość uzyskania 5 punktów w przypadku, jeśli w dniu złożenia oferty realizował na podstawie umowy zawartej z LOW NFZ proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczyło postępowanie.

Organ wskazał, że oferent S. w Z. uzyskał łącznie w postępowaniu konkursowym 28,333 punktów na 45 możliwych, co dało mu 1 pozycję w rankingu końcowym. Za kryterium "jakość zewnętrzna ocena" otrzymał 3,333 punkty, ponieważ zgłosił posiadanie certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością, co zostało zweryfikowane przez Komisję Konkursową. Za kryterium "kompleksowość" nie otrzymał punktów ponieważ nie zapewniał wykonywania wszystkich procedur określonych w programie, zarówno z zakresu położnictwa i ginekologii, jak i genetyki. Za kryterium "ciągłość" nie otrzymał dodatkowych punktów, ponieważ nie realizował na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczyło postępowanie. Za kryterium "jakość - wyniki kontroli" nie otrzymał punktów ujemnych, ponieważ w dniu składania oferty nie realizował procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Za kryterium "dostępność - dostęp dla osób niepełnosprawnych" otrzymał maksymalne możliwe 5 pkt, a za kryterium "cena", wskutek zaproponowania ostatecznie ceny w wysokości 10,80 zł, a więc o 10% niższej od ceny oczekiwanej, ostatecznie otrzymał maksymalne 20 punktów.

Z kolei oferent C. sp. z o.o. otrzymał łącznie 26,322 punktów na 45 możliwych, co dało mu 2 pozycję w rankingu końcowym. Organ podkreślił, że Zarządzenie Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. przyznaje punktację za spełnienie wymagań w sposób jednoznaczny, poprzez określenie konkretnej liczby punktów. Komisja konkursowa nie ma więc możliwości dzielenia punktów za spełnienie danego kryterium, bądź przyznania jednemu oferentowi więcej punktów za spełnienie kryterium, a innemu, również je spełniającemu, mniej. Kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa Prezes NFZ zaś organizator konkursu je stosuje. Organ stwierdził, że kryteria i zasady ich stosowania były znane wszystkim oferentom i zostały podane w ogłoszeniu o konkursie, a Komisja konkursowa stosowała je jednolicie do wszystkich nieodrzuconych ofert. W ogłoszeniu podano także jaką kwotą dysponuje NFZ na świadczenia będące przedmiotem konkursu do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz jakiego zakresu i ilości świadczeń NFZ oczekuje od oferentów. Wszystkie materiały konkursowe, w tym przepisy regulujące warunki, które musiał spełniać oferent, aby oferta nie uległa odrzuceniu, przepisy regulujące kryteria oceny ofert, druki ofert wraz z niezbędnymi załącznikami, każdy z oferentów mógł pobrać z portalu NFZ. Po sprawdzeniu ofert pod względem ich formalnej poprawności oraz kompletności, po kontroli oferentów pod kątem sprawdzenia prawdziwości oświadczeń w zakresie spełnienia wymogów lokalowych, Komisja, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje z obydwoma oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Wartość postępowania wynosiła 175.308 zł, zaś łączna wartość ofert złożonych i zakwalifikowanych do części niejawnej opiewała na kwotę 350.616 zł, co stanowiło 200 % wartości ogłoszenia i przekraczało kwotę wskazaną w ogłoszeniu. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na postępowanie uniemożliwiła wybranie ofert bez przeprowadzania negocjacji w zakresie ceny oraz liczby świadczeń. O wyborze oferty decydował ranking końcowy, w którym oferty były uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników oraz wartości zamówienia.

Organ stwierdził, że w części niejawnej konkursu ofert Komisja przyjęła do negocjacji obu oferentów, ponieważ spełniali wymagania wynikające z warunków zawierania umów i ich oferty nie podlegały odrzuceniu. Suma punktów w rankingu otwarcia ofert dla poszczególnych oferentów przedstawiała się następująco: C. Sp. z o.o. otrzymał punktów 9,655 , a S. Z. otrzymał 8,333 punktów. W ramach negocjacji każdy z oferentów został poinformowany o liczbie punktów uzyskanych w rankingu otwarcia za poszczególne kryteria oceny ofert, jednakże nie znał liczby punktów konkurenta. Oferentów poinformowano również o możliwości uzyskania dodatkowych punktów za obniżenie ceny poniżej oczekiwanej oraz o zasadach tych obniżeń.

W dniu [...] czerwca 2014 r. odbyły się ostateczne negocjacje z C. sp. z o.o. Oferent zaproponował wówczas cenę jednostkową 11,20 zł oraz 15.652 pkt, co stanowiło wartość propozycji równą 175.302,40 zł (99,99 % wartości postępowania). Cena została zatem obniżona, przy maksymalnym zwiększeniu liczby punktów. W tym samym dniu odbyły się również ostateczne negocjacje z S. w Z., podczas których oferent zaproponował cenę jednostkową 10,80 zł oraz 16.232 pkt, co stanowiło wartość propozycji równą 175.305,60 zł. (99,99 % wartości postępowania). Oferent obniżył maksymalnie cenę w stosunku do ceny oczekiwanej oraz zwiększył liczbę punktów. W konsekwencji uzgodnienia z negocjacji z oboma oferentami zawarto w protokołach końcowych.

Odnosząc się do zarzutu, że oferent dysponował wiedzą o przyznanej ilości punktów C. sp. z o.o. po negocjacjach końcowych, organ nie znalazł podstaw wskazujących na naruszenie zasady prowadzenia negocjacji z oferentami w części niejawnej postępowania.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut braku kwalifikacji dr P., który został wybrany do świadczenia usług w zakresie badań prenatalnych. Kwalifikacje lekarza i ocena FMF oraz Koordynatora ds. badań prenatalnych zostały bowiem szczegółowo wskazane w decyzji nr [...]. Organ podzielił opinię skarżącego, że lekarze wykazani w ofercie C. posiadają większe kwalifikacje i doświadczenie niż dr P., ale lekarz ten spełnia przesłanki określone w Zarządzeniu nr 81/2013/DSZOZ Prezesa i jego kwalifikacje są wystarczające do realizacji umowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Lubuskiego OW NFZ w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powtórnie przeanalizował akta postępowania konkursowego i nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów prawa obowiązujących w postępowaniu. Dyrektor ustalił, że w części jawnej postępowania konkursowego Komisja dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalno-prawnych oraz wymagań koniecznych dotyczących warunków udzielania świadczeń. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u obu oferentów i przeanalizowała oferty w szczególności pod kątem ich kompletności, dołączonych dokumentów. Wyjaśniała rozbieżności pomiędzy ofertą, a wypełnioną przez oferenta ankietą i przyjmowała od oferentów wyjaśnienia i oświadczenia. Komisja przeprowadziła również weryfikację merytoryczną ofert pod względem spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych oraz w Zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 17 grudnia 2013 r., Nr 81/2013/DSOZ, w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, w tym porównała informacje zawarte we wszystkich częściach formularza ofertowego. W trakcie postępowania żaden z oferentów nie wniósł protestu na czynność komisji.

Organ wskazał, że podsumowując część jawną postępowania, Komisja konkursowa przyjęła do części niejawnej obu oferentów i dokonała ostatecznego porównania i oceny obu ofert oraz przeprowadziła negocjacje z obydwoma oferentami. Oceny ofert dokonano w oparciu o kryteria oceny ofert zgodnie z załącznikiem Nr 1 do Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ. Na podstawie sporządzonego przez Komisję rankingu końcowego C. sp. z o.o. otrzymała 26,322 pkt, a S. otrzymał 28,333 pkt, na 45 punktów możliwych do otrzymania.

Odnosząc się do zastrzeżeń co do uprawnień lekarza J. P., Dyrektor podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, uznając ten zarzut za niezasadny. Organ wskazał, że załącznik nr 5 do zarządzenia ma charakter opisowy i nie jest w nim taksatywnie wymienione, jakie konkretne dokumenty ma przedstawić Funduszowi lekarz, które uprawniałyby go do realizacji świadczeń. Badania biochemiczne i badania ultrasonograficzne powinny być przeprowadzane przez osoby posiadające wysokie kwalifikacje oraz podlegające pozytywnej kontroli zewnętrznej - corocznemu audytowi wyników badań. Zarówno kwalifikacje, jak i zewnętrzną kontrolę zapewnia Fetal Medicine Foundation. Fundusz, mając na uwadze wymagania stawiane wobec oferentów, dobro pacjentów oraz fakt zapewnienia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych na najwyższym poziomie, dołożył należytej staranności, aby właściwie ocenić lekarzy, którzy wskazani zostali w ofercie. W szczególności sprawdzane były kwalifikacje potwierdzone przez FMF, co znajduje uzasadnienie w Opisie problemu zdrowotnego stanowiącego część załącznika nr 5 zarządzenia Nr 81/2013/DSZOZ. Organ zaznaczył, że nie weryfikował posiadania pozytywnego audytu badań w dniu składania oferty, ponieważ nie było to niezbędne do stwierdzenia zgodności z kryteriami szczegółowymi dotyczącymi warunków realizacji świadczeń w odniesieniu do kwalifikacji personelu. W momencie rozstrzygania konkursu najważniejszą była sprawa uprawnień lekarzy, którzy wykonywać będą badania prenatalne zgodne z opisem, a nie ilość przeprowadzonych badań z aktualnym certyfikatem oceny NT.

W skardze na powyższą decyzję "C." Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygając sprawę ponownie organy, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 850/14. Związanie dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie określonych przepisów prawa materialnego. WSA uznał, że wskazówki zawarte w ww. wyroku zostały częściowo zrealizowane. Uzasadnienia ponowionych decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zawierają dokładny opis konkursu, wyłaniania ofert, przyznawania punktacji w stosunku do poszczególnych kryteriów oraz każdego z oferentów. Organ przedstawił etapy konkursu oraz czynności podjęte w sprawie. Zdaniem Sądu, co do zasady organ zrealizował procedurę konkursową zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, dokonując porównania ofert w toku postępowania w odniesieniu do sformułowanych dla tego konkursu kryteriów.

W ocenie Sądu, w zakresie negocjacji zgromadzone dowody nie wskazują by doszło do naruszenia zasad z art. 134 ustawy, zgodnie z którymi Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Postępowanie wykazało, że wymogi te zostały spełnione, a postawione przez skarżącą zarzuty okazały się nieskuteczne. Kryteria oceny ofert były znane przed rozstrzygnięciem konkursu i strona ich nie kwestionowała. WSA podkreślił, że podanie przez oferentów określonej wartości stanowiło jedną z przesłanek oceny ofert i nie mogło być przedmiotem powziętych z góry założeń organu. Zgodnie bowiem z ideą konkursu, zadaniem komisji jest wybór ofert najkorzystniejszych. Negocjacje dają możliwość zweryfikowania i podania ostatecznego kształtu oferty. Skoro nie wprowadzono innych niż zachowane w konkursie wymogów dotyczących przeprowadzenia negocjacji, zdaniem WSA, brak jest podstaw do zarzucenia komisji konkursowej naruszenia zasad równości i uczciwej konkurencji przez dokonanie wyboru kolejności prowadzenia negocjacji z danym oferentem. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza tezy skarżącej, że wybór ten determinował wyniki negocjacji lub też, że w trakcie negocjacji wybrany oferent dysponował wiedzą o ofercie konkurenta.

Sąd I instancji podniósł, że Komisja każdą ofertę oceniała z uwzględnieniem kryterium ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń wyposażenia w sprzęt i aparaturę, wyniki zewnętrznej i wewnętrznej oceny potwierdzonej certyfikatem jakości lub akredytacją, biorąc pod uwagę dokumenty i fakty, co znalazło odzwierciedlenie w punktacji jaką uzyskiwał każdy z oferentów. W tym zakresie WSA uznał postępowanie konkursowe za zgodne z art. 134, art. 148 w zw. z art. 146 ustawy o świadczeniach oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyniki te oraz cząstkowe ustalenia znalazły wyraz w decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – w zakresie realizacji wytycznych zawartych w wyroku, którym organ był związany. Sąd wskazał również, że w odniesieniu do wskazówek zawartych w poprzednim wyroku WSA, wyjaśniona została kwestia obsady komisji konkursowej i podpisywania protokołów, które odpowiadały wymogom wskazanym w § 5 ust. 4 pkt 5 załącznika nr 36/2005/1 Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.

Sąd nie podzielił zaś stanowiska organu dotyczącego prawidłowości oceny kryterium kwalifikacji personelu medycznego w odniesieniu do jednego z pracowników wybranego świadczeniodawcy. Kwestia ta pozostaje w związku z oceną normatywności zarządzenia nr 81/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, wydanego na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zarządzenie to wraz z załącznikiem nr 5 zatytułowanym "Zasady realizacji programu badań prenatalnych" stanowi przepisy prawa wewnętrznego wydane na podstawie delegacji ustawowej, jednakże nie należy do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), wobec czego nie może regulować w sposób powszechnie obowiązujący praw i obowiązków wszystkich jego adresatów. Przepisy zarządzenia mogą natomiast regulować stosunki i sytuacje prawne w ramach jednostek organizacyjnych podległych kompetencji organu, który je wydał. Zatem podmiotem bezpośrednio i bezwzględnie związanym treścią zarządzenia i jego załączników, jest jednostka organizująca konkurs jako jednostka podległa Prezesowi NFZ. Jeśli zaś chodzi o uczestników postępowania konkursowego, przepisy zarządzenia należy uznać za wymogi prawne konkursu, które - jeśli zostały podane uczestnikom konkursu przed jego rozpoczęciem i nie sprzeciwiają się powszechnie obowiązującemu prawu - wiążą podmioty przystępujące do konkursu. Istotą tego związania jest to, że warunki określone przez przepisy wewnętrzne mają być takie same dla podmiotu organizującego konkurs, jak i jego uczestników. W tym aspekcie WSA stwierdził naruszenie przez organ zasady związania i równości wobec uczestników konkursu, gdyż interpretacja zapisu zawartego w pkt I.1 ww. załącznika nastąpiła na korzyść jednego z uczestników konkursu. Z wymogu tego punktu wynika, że "badania powinny być przeprowadzone przez lekarzy posiadających odpowiednie, wysokie kwalifikacje do ich przeprowadzenia, a także podlegających pozytywnej kontroli zewnętrznej – coroczny audyt wyników badań". Sąd wskazał, że w cytowanym zapisie mowa jest o "pozytywnej kontroli zewnętrznej", co dowodzi, że audyt powinien być już przeprowadzony, a jego wynik znany. Za nietrafny WSA uznał argument organu, że wystarczające jest wdrożenie procedury audytu. W takiej sytuacji nie może być jeszcze mowy o jego wyniku (negatywnym lub pozytywnym). Zdaniem Sądu, jego stanowisko ma również uzasadnienie aksjologiczne w celu programu, jakim są wysokie i sprawdzone kwalifikacje kadry medycznej. Z przebiegu postępowania, w tym przede wszystkim problemów z pozytywną opinią konsultantów widoczne jest, że organ forsował interpretację wbrew zastrzeżeniom dotyczącym spornego zapisu, jak również i przedłożonej przez oferenta S. w Z. dokumentacji lekarza J. P. Z treści opinii konsultanta wprost wynika potrzeba ponowienia procedury konkursowej.

W związku z powyższym WSA nie podzielił poglądu organu, bowiem w stosunku do wybranego oferenta nie został spełniony warunek wymagany przez załącznik nr 5 do zarządzenia nr 81/2-2013 DSZOZ. Ponadto Sąd podkreślił, że interpretacja prezentowana przez organ narusza zasadę równości również w ten sposób, że była korzystniejsza dla jednego z oferentów, a nie została przedstawiona przed rozpoczęciem postępowania konkursowego.

Sąd I instancji stwierdził, że poza błędnym stanowiskiem co do braku związania treścią zarządzenia oraz błędną interpretacją spornego zapisu, organ w ponowionym postępowaniu nie dokonał żadnych nowych ustaleń w tym zakresie, nie wyeliminował uchybień dowodowych wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 12 lutego 2015 r., poprzestając jedynie na rozszerzeniu argumentacji opartej na tym samym i niepoddającym się weryfikacji materiale faktycznym. W świetle powyższego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 134 w zw. z art. 102 i 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z przepisami zawartymi w części A pkt 1 załącznika nr 5 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 81/2013 DSOZ z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 7, art. 77 § 1 i rt. 80 k.p.a., co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., decyzji ją poprzedzającej. Sąd wskazał na związanie organu oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu w zakresie wykładni i stosowania przepisów określających kwalifikacje kadry medycznej określone w powołanym wyżej załączniku nr 5 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 81/2013 DSOZ z dnia 17 grudnia 2013 r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Lubuskiego OW NFZ w Zielonej Górze, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i "rozpoznania skargi kasacyjnej" w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zakresie prawidłowej oceny w postępowaniu konkursowym kryterium "kwalifikacje personelu" w odniesieniu do jednego z pracowników wybranego świadczeniodawcy;

b) błędną wykładnię w zaskarżonym wyroku unormowań zawartych w części A pkt 1 załącznika nr 5 do zarządzenia nr 81/2013/DSOZ z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezesa NFZ wydanego na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczących kwalifikacji jednego z lekarzy do przeprowadzania opisanych tam badań z uwzględnieniem posiadania przez niego pozytywnej kontroli zewnętrznej w postaci corocznego audytu wyników badań przez Fetal Medicine Foundation, poprzez uznanie, iż jeden z lekarzy oferenta, który został wskazany przez podmiot leczniczy i wybrany w wyniku konkursu do realizacji umowy, nie spełniał wymogów przeprowadzonego audytu, gdyż audyt w stosunku do jego kwalifikacji był wdrożony, a nie zakończony, w związku z czym zdaniem Sądu, nie można uznać, iż audyt jest pozytywny (co wymagane jest w opisie programu w części 1A załącznika nr 5), gdyż tylko audyt zakończony poddaje się ocenie - pozytywnej lub negatywnej, i pominięcie faktu, iż wskazany pracownik oferenta spełniał przesłanki wymagania wobec oferentów określone w punkcie 7 załącznika nr 5 cytowanego zarządzenia Prezesa w zakresie kwalifikacji personelu, jakie wymagane są wobec oferentów składających wniosek do postępowania konkursowego tzn.: posiadanie certyfikacji sekcji USG Polskiego Towarzystwa Ginekologicznego i certyfikatu FMF w zakresie badań ultrasonograficznych wraz z aktualną licencją do programu komputerowego obliczającego ryzyko aberracji chromosomalnych;

c) błędną wykładnię art. 134 ust. 1 w zw. z art. 102 i art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach i w związku z przepisami zawartymi w części A pkt 1 załącznika nr 1 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 81/2013/DSOZ poprzez uznanie, iż organ naruszył zasadę związania i równości wobec uczestników konkursu, gdyż interpretacja zapisu zawartego w pkt 1 wskazanego załącznika nastąpiła na korzyść jednego z uczestników konkursu, gdy tymczasem konkurs prowadzony był z zachowaniem zasad równego traktowania stron postępowania, umożliwiających im na każdym etapie postępowania uczestnictwo w postępowaniu, przedkładania dowodów i dokumentów na potwierdzenie swoich twierdzeń i żądań, dostępu do akt postępowania konkursowego.

2. przepisów postępowania:

a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pracownik oferenta wybranego do realizacji umowy nie posiadał odpowiednich kwalifikacji opisanych w Zarządzeniu nr 81/2013/DSOZ w związku z czym nie posiadał kwalifikacji do realizacji niniejszej, co miało wpływ na zawarcie umowy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewskazanie, jakie przepisy prawa materialnego naruszył organ w zakresie oceny oferty,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnienie wyroku podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania, jakimi przepisami winien kierować się organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy,

d) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ponownie rozpoznając sprawę organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez członka zarządu C. Sp. z o.o. wniesiono o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pracownik oferenta

wybranego do realizacji umowy nie posiadał odpowiednich kwalifikacji opisanych

w Zarządzeniu nr 81/2013/DSOZ w związku z czym nie posiadał kwalifikacji do

realizacji niniejszej, co miało wpływ na zawarcie umowy należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu nie wskazano, który konkretnie przepis został naruszony przez Sąd I instancji. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Sformułowanie kolejnej podstawy kasacyjnej – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w tym, że WSA nie wskazał, jakie przepisy prawa materialnego naruszył organ w zakresie oceny oferty. W istocie zatem organ zarzuca Sądowi I instancji wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (co i tak już uczynił formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), a nie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z racji związania granicami skargi kasacyjnej, nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa, czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Przywołany w jej zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mógłby być samodzielną podstawą kasacyjną jeżeli np. sąd pierwszej instancji nie zastosuje tego przepisu pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też zastosuje ten przepis w sytuacji gdy stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, lecz ze sformułowanego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu ani z zawartego w niej uzasadnienia tego rodzaju zastrzeżenia nie wynikają.

Z powyższych przyczyn, w ocenie składu orzekającego, wskazany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.

W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 134, art. 148 w zw. z art. 146 ustawy o świadczenia zdrowotnych oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zaznaczając, że poza kwestią rozważoną w punkcie 11 uzasadnienia postępowanie konkursowe należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym ze wskazanymi wyżej przepisami. W zakresie opisanym w tym punkcie szczegółowo wskazano, iż doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 134 w zw. z art. 102 i 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w zw. przepisami zawartymi w części A pkt 1 załącznika nr 5 do w.w. Zarządzenia. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo odniósł się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku WSA z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 850/14). W wyroku tym WSA w Gorzowie Wielkopolskim jednoznacznie przy tym stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego dotyczącego potwierdzenia z Fetal Medicine Foundation aktualności i zakresu uprawnień zawartych w certyfikatach posiadanych przez lekarza J. P. zgłoszonego do konkursu wynika, iż "lekarz ma ważną licencję i może wykonywać badania ultrasonograficzne, ale nie ma przeprowadzonego (dokończonego) audytu". Sąd uznał zatem, że "organ w sposób niedostateczny wyjaśnił w toku postępowania kwestię należytego potwierdzenia posiadania kwalifikacji przez aplikujących do wykonywania badań lekarzy".

W zaskarżonym zaś wyroku WSA podkreślono, że z wymogu opisanego w ostatnim akapicie pkt I.1 załącznika nr 5 do zarządzenia nr 81/2-2013 DSZOZ wynika, że "badania powinny być przeprowadzone przez lekarzy posiadających odpowiednie, wysokie kwalifikacje do ich przeprowadzenia, a także podlegających pozytywnej kontroli zewnętrznej – coroczny audyt wyników badań". Natomiast kontrolę tę i audyt zapewnia organizacja Fetal Medicine Fundation. W tym kontekście WSA zauważa również, iż w "zapisie mowa jest o "pozytywnej kontroli zewnętrznej" co jasno dowodzi, że audyt powinien być już przeprowadzony, a jego wynik znany. Nietrafny jest zatem argument organu, że wystarczające do realizacji omawianego normatywu jest wdrożenie procedury audytu. W takiej bowiem sytuacji nie może być jeszcze mowy o jego wyniku: negatywnym lub pozytywnym". Sąd I instancji dodaje również, że pogląd ten "znajduje oparcie nie tylko w językowym brzmieniu zapisu ale również ma uzasadnienie aksjologiczne w celu programu, jakim są wysokie i sprawdzone kwalifikacje kadry medycznej".

Naczelny Sąd Administracyjny powyższy pogląd Sądu I instancji podziela. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy uznać też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie prawidłowej oceny w postępowaniu konkursowym kryterium "kwalifikacje personelu" w odniesieniu do jednego z pracowników wybranego świadczeniodawcy oraz zarzut błędnej wykładni w zaskarżonym wyroku unormowań zawartych w części A pkt 1 załącznika nr 5 do zarządzenia nr 81/2013/DSOZ z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezesa NFZ.

Należy bowiem uznać, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do zaleceń Sądu I instancji zawartych w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., ponieważ jak to trafnie podkreślono w zaskarżonym orzeczeniu "błędne stanowisko co do braku związania treścią zarządzenia oraz błędna interpretacja spornego zapisu" spowodowały, że organ "nie dokonał żadnych nowych ustaleń w tym zakresie, nie wyeliminował uchybień dowodowych wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r. i jedynie rozszerzył argumentację opartą na tym samym co dotychczas materiale faktycznym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 205 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do złożonego na rozprawie wniosku o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę oraz utraconego dochodu należy zauważyć, że zgodnie z art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623 ze zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Podkreślenia wymaga fakt, że za niezbędne uznaje się tylko koszty przejazdu strony związane ze stawiennictwem na rozprawie. Sąd uwzględnił zatem wniosek Skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę na podstawie przedstawionej faktury na zakup biletu, natomiast nie uwzględnił wniosku o zwrot utraconego dochodu i przejazdu na lotnisko, ponieważ nie były one udokumentowane.