Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 772/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 1, art. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, 8, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/12 w sprawie ze skargi P. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J. kwotę [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1877/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania na rzecz P. J. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. G. w W.

W motywach wyroku Sąd podniósł, że pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. P. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wskazując, że w związku ze śmiercią w dniu [...] czerwca 2011 r. jego babki – H. J. najemczyni w/w lokalu, oraz śmiercią w dniu [...] września 2011 r. jego dziadka – A. J. (który początkowo po rozwodzie wyprowadził się z w/w lokalu i zrzekł się praw do niego, ale następnie w 2005 r. ponownie w nim zamieszkał), skarżący wystąpił do władz Dzielnicy o zawarcie z nim umowy najmu wspomnianego wyżej lokalu, a który to wniosek nie został jednak uwzględniony.

Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wnosił o jej oddalenie.

Wg stanowiska organu skarżący, chociaż spełniał, wymagane przepisem § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, kryteria metrażowe i dochodowe oraz nie zalegał z opłatami za lokal, jednak nie został w tym przypadku potwierdzony fakt jego stałego zamieszkiwania z H. J. aż do jej śmierci i prowadzenia z nią wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Wprawdzie – jak twierdził organ - skarżący był zameldowany w spornym lokalu od 1979 r. i zgłaszany do opłat, ale przeprowadzony przez administratora wywiad wykazał, że P. J. opiekował się dziadkami jedynie "na przychodne", to znaczy faktycznie z nimi w tym lokalu nie zamieszkiwał.

Ponadto podnoszono, iż rodzice skarżącego – M. i E. J. byli właścicielami lokalu nr [...] przy ul. K. w W., który początkowo był im przyznany w 1983 r. a przydziałem tym był objęty również P. J. i w przypadku zamieszkiwania zainteresowanego pod w/w adresem, nie powstałoby zagęszczenie, w rozumieniu przepisów prawa miejscowego o najmie.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Sąd, zauważył na wstępie, że przedmiotowa uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. a zatem podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, po dochowaniu ustawowych wymogów, warunkujących jej wniesienie. W rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały zaś dopełnione.

Rozpatrując zatem merytorycznie sprawę, Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy

był przepis § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm), dotyczący zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art.691 k.c.

W ocenie zaś Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, uchybił treści art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki uzasadniał tym, że przeprowadzając wywiad z mieszkańcami budynku przy ul. G. , organ poprzestał jedynie na uzyskaniu informacji od sąsiadów, iż P. J. dziadkami zajmował się "na przychodne" a ustalenia te nie zostały w żaden sposób ocenione - w kontekście wyjaśnień skarżącego, zawartych we wniosku o uregulowanie tytułu do lokalu nr [...], w piśmie z dnia [...].01.2012 r. ani też w dołączonych do wniosku i pisma dokumentach. Okoliczność ta skutkowała zaś uznaniem, że organ w sposób dowolny zakwalifikował stan faktyczny sprawy, czym dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki przyjął, iż wprawdzie zaskarżona uchwała nie była decyzją, wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tym niemniej, do uchwały tej stosowały się wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należało zaś – jak wywodził Sąd - eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego oraz prawa i dlatego Sąd miał prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Organ samorządu terytorialnego, podejmując rozstrzygnięcie w formie uchwały miał więc prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie, które odpowiadałoby standardom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż tylko sporządzenie takiego uzasadnienia warunkowało realną możliwość zweryfikowania legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

W rezultacie Sąd Wojewódzki polecił by ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił stanowisko przedstawione w treści uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu, a także rozważył i ocenił materiał dowodowy dołączony do skargi.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest:

- art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 1 i 3 § 2 P.p.s.a. polegające na nie odrzuceniu skargi i rozpoznaniu sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym zachodzi nieważność postępowania;

ponadto, w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucono istotne naruszenie:

- art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i zarzucenie uchybienia przez organ treści art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania oraz przypisanie niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), zwanej dalej: "Uchwałą",

- art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:

- pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania treści art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, w związku z tym, że zakres obowiązywania k.p.a. określa art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i nie należą do tego uchwały organów podejmowane na podstawie Uchwały;

- pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca

2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego

zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), zwanej dalej: "Uchwałą", podczas gdy, przepis ten ze względu na swoje

brzmienie dopuszcza uznaniowe stosowanie go przez Zarząd Dzielnicy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie była ocena, czy dopuszczalna w niej jest droga sądowa. Sąd I instancji wskazując, iż uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 6 P.p.s.a., powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r.( sygn. akt IOPS4/08). Zwrócić jednak należało uwagę, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego rozpatrywany był na podstawie § 31 uchwały, zgodnie z którym z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie warunki określone w przepisie. Przepis ten zatem umożliwiał uregulowanie najmu osób już zamieszkujących w lokal "komunalnym".

Odwołując się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12), skarżący kasacyjnie twierdził, że w sprawach dotyczących uregulowania stosunku najmu osób pozostałych w lokalu po śmierci najemcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty - w rozumieniu k.c., zaś rozstrzygnięcia podejmowane przez Zarząd Dzielnicy nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej.

Z ostrożności procesowej natomiast twierdzono także, iż Sąd I instancji zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. podczas, gdy zgodnie z art. 1 k.p.a. "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

- przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,

- przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1,

- w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2,

- w sprawach wydawania zaświadczeń."

Ponadto zgodnie z art. 2 k.p.a. normuje on ponadto postępowanie w sprawie skarg wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

W związku z powyższym, należało ocenić, że stosowanie przepisów k.p.a. jest możliwe - poza sporami o właściwość, wydawaniu zaświadczeń i sprawami skarg i wniosków, jedynie w tych sprawach indywidualnych należących do właściwości organów administracji publicznej, w których przepisy prawa materialnego przewidują rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98, publ. LEX nr 47920 i WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1793/07, publ. LEX nr 466178).

Tymczasem obecnie obowiązujące ustawy, regulujące sprawy związane z najmem lokali ( Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.), są przepisami o charakterze cywilnym i nie zawierają przepisów umożliwiających rozstrzyganie w sprawach związanych ze stosunkiem najmu w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym należało uznać, że w sprawach związanych z najmem lokali, przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania.

Akcentowano w tym miejscu, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem pozbawione jest podstaw stosowanie przez organ dowolnie przepisów i środków nie przewidzianych wprost przez przepisy prawa. Tym samym zarzucenie organowi naruszenie treści przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w powyższych okolicznościach nie znajdowało uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. J. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu stanowiska uczestnik podnosił w szczególności, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uczestnik opowiadał się przy tym za szerokim rozumieniem pojęcia " sprawy z zakresu administracji publicznej", podkreślając, iż taką wykładnię przyjmowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a także Trybunału Konstytucyjnego.

Zwracał też uwagę na dwuetapowość postępowania w sprawach dotyczących udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę, z których etap pierwszy toczy się w postępowaniu administracyjnym, a dopiero etap drugi ma charakter cywilny. Autor pisma stał jednocześnie na stanowisku, że w postępowaniu prowadzonym w etapie pierwszym, winien być stosowany kodeks postępowania administracyjnego, gdyż inaczej (cyt.) "...nie byłoby żadnych norm formalnych w oparciu o które organ miałby procedować".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Podkreślić także trzeba, że również skarga kasacyjna zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie - art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 1 i 3 § 2 P.p.s.a. polegające na nie odrzuceniu skargi i rozpoznaniu sprawy, w sytuacji, w której droga sądowa była niedopuszczalna, co w konsekwencji prowadziło do nieważność postępowania.

Ponadto, wypada zauważyć, że stan faktyczny, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie był w zasadzie tożsamy od sytuacji, w których zostały wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2499/12, I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12), z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1042/12) i dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1381/13). W postanowieniach tych Sąd zaś wyjaśnił, iż generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych.

W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy ( w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Pismo P. J., kierowane do władz Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawcy tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. G. w W., w którym zainteresowany – jak podnosił - mieszkał jako członek rodziny zmarłych dziadków i nadal mieszka, choć bez tytułu prawnego.

Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych- (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1( w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad".

Podzielając powyższe stanowisko skład orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.

Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Znamienną jest również okoliczność, że regulacja prawna, zawarta w uchwale z dnia 9 lipca 2009 r. w odniesieniu do sytuacji określonych w § 31 ust. 1 nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych, które pozwalałyby na dokonywanie ustaleń faktycznych, o których mowa w omawianym przepisie. Trafnie przy tym problem ten dostrzegł uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale z faktu tego wyciągnął błędne wnioski.

Jak słusznie bowiem zauważył to autor skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 1 k.p.a. "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, w sprawach wydawania zaświadczeń." Ponadto – w myśl – art. 2 k.p.a. normuje on też postępowanie w sprawie skarg wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. W związku z powyższym, brak było podstawy prawnej, dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie Zarząd Dzielnicy winien procedować na podstawie procedury administracyjnej, nawet przy stosowaniu jej (jak postulował uczestnik) w sposób odpowiedni. W przypadku uchwał jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, zasady postępowania winny bowiem wynikać z treści uchwały.

Omawiane unormowanie, przewidziane w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia natomiast jedynie gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu.

Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że także pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu (nieskonkretyzowanego lokalu). W postępowaniu takim kwalifikuje się do umieszczenia na liście osoby, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu a różnice dotyczą zarówno kwestii faktycznych wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne, jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały).

Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu m. st. Warszawy (dzielnicy), wyrażonego w stosownej uchwale Zarządu Dzielnicy. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Z drugiej zaś strony, wydaje się uprawnionym twierdzenie, iż skoro m. st. Warszawa sprecyzowało warunki, przy spełnieniu których jest gotowe zawrzeć umowę najmu danego lokalu komunalnego, to powyższe może stanowić podstawę do dochodzenia zawarcia takiej umowy przed sądem powszechnym np. na podstawie art. 64 k.c.

W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych - i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, albo – jak wyżej wspomniano – rozważyć możliwość dochodzenia zawarcia umowy najmu przed sądem cywilnym i wówczas dowodzić zaistnienia, przewidzianych w przepisie § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, okoliczności faktycznych w oparciu o przepisy procedury cywilnej.

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.