Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1999/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 223/12 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IISA/Łd 223/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust.1-3, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej w skrócie u.ś.r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130, poz. 903) oraz art. 104 i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej w skrócie K.p.a., odmówił przyznania B.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem H.G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji podał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawczyni nie spełnia warunków ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], B.G. wyjaśniła, że ma [...] lata, jest zdrowa, ale nie może podjąć zatrudnienia, gdyż musi opiekować się niepełnosprawnym mężem, który choruje m.in. na [...]. Podkreśliła, iż wymaga on całodobowej opieki, zarówno przy podstawowych czynnościach dnia codziennego, jak i przy sporządzaniu posiłków, a w szczególności w okresie [...], zaś sytuacja materialna rodziny jest bardzo ciężka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podało, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem dołączyła m.in. orzeczenie zaliczające męża do znacznego stopnia niepełnosprawności, oświadczenie o rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem oraz zaświadczenie KRUS z dnia 16 września 2011 r. o podleganiu przez nią ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik. Kolegium przyznało, że jest mu znany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008r., sygn. akt P 41/07 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym prezentowany był pogląd, że przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 2a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej, a nie literalnej, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny. Stwierdziło jednak, że to stanowisko dotyczyło spraw prowadzonych przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (z wyjątkiem art. 1 pkt 6, który wszedł w życie z dniem 14 października 2011 r.). Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych został bowiem zmieniony w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodano zatem, iż wyjątek stanowią osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy nadano brzmienie, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca nie pozostawił przyznania tego świadczenia uznaniu administracyjnemu, lecz uzależnił je od spełnienia przesłanek określonych w powołanej ustawie. Wskazało, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że osoba wymagająca sprawowania opieki pozostaje w związku małżeńskim, a osobą wnioskującą o jego przyznanie jest małżonek osoby wymagającej opieki. Nie należy ona zatem do kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie rozważenia wymagał również fakt, czy wnioskodawczyni podlegająca ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako domownik, od dnia [...] lipca 2010 r., spełnia przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącą, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie ugruntował się bowiem pogląd, iż sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 omawianej ustawy określa dwa niezależne od siebie przypadki, a mianowicie:

1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności),

2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Istotą omawianego świadczenia, które jest przyznawane opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie jej rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Przy czym podkreślić należy, iż przepisy dopuszczają sytuację, gdy składki na taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie, pomimo oświadczenia odwołującej się z dnia 15 września 2011 r., że rezygnuje z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem, nie można uznać, iż faktycznie zrezygnowała ona z aktywności zawodowej, tj. faktycznie nie pracuje w gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że jest ona objęta ubezpieczeniem społecznym rolników KRUS. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) określa, że ubezpieczenie obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników, przy czym – zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy – przez domownika należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Stosownie do treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym, wymagającym stałej opieki. Oznacza to, że zarówno w przypadku rolnika, jak i domownika podlegającego ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie może być mowy o bezrobotności, gdyż z samej definicji ustawowej wynika, iż muszą być to osoby czynnie prowadzące gospodarstwo rolne (pracujące w tym gospodarstwie). W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że odwołująca nie spełnia również przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podała, że Kolegium podważa jej rezygnację z zatrudnienia, wskazując, iż jako osoba ubezpieczona w KRUS, jako domownik, nie rezygnuje z zatrudnienia. Wyjaśniła, że nie posiada gospodarstwa rolnego, jej mąż pobiera rentę strukturalną, a jednym z warunków koniecznych do jej uzyskania jest fakt przekazania gospodarstwa. Z kolei ona nie ma prawa do renty strukturalnej i do momentu uzyskania wieku uprawniającego do jej pobierania, musi opłacać składki KRUS. Dodała, że podejmując decyzję o możliwości pobierania renty strukturalnej nie wiedzieli o chorobie męża, którego stan stale się pogarsza, a środki finansowe nie wystarczają na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu uwzględniającym nowelizację dokonaną ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz.1212), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, w tym zakresie należy bowiem uwzględnić zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem dwukrotnej analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.(Dz. U. Nr 120 z 1991 r., poz. 526 ze zm.),

2. art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie pierwszym, w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie tej ustawy zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wprawdzie przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprzed nowelizacji tego przepisu, to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji przepisów tej ustawy w przedmiocie nabywania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym – do właściwej wykładni ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. winien być odczytywany przez pryzmat art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę, w związku małżeńskim. Pogląd ten został zaaprobowany w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 (publ. OTK-A 2010/5/53), w którym wprawdzie umorzył on postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów administracyjnych w tym zakresie, ale uczynił tak m.in. z uwagi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W uzasadnieniu tego postanowienia, powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że przyznały one pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócił również uwagę na fakt, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych, wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia ona bowiem Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Stosowanie zatem wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując wskazany przepis należy zatem przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając powyższe stwierdził, że w tej sprawie okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności mężem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazał jednak, że powyższe stwierdzenie nie było wyłączną przesłanką odmowy przyznania skarżącej tego świadczenia. Organ ustalił bowiem, iż skarżąca od dnia 13 lipca 2010 r., jako domownik, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a jednocześnie, jak oświadczyła, zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem. W ocenie organu, w tym przypadku nie można jednak mówić o rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, tj. o wystąpieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bycie domownikiem rolnika wyklucza bowiem warunek bezrobotności, gdyż z ustawowej definicji tego pojęcia zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika, że musi być on osobą czynnie prowadzącą gospodarstwo rolne, pracującą w tym gospodarstwie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organu jest błędne, gdyż powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas w definicji określonej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. taka działalność zostałaby wprost wymieniona. Oznacza to, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest zatrudnieniem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zatem skarżąca spełnia inne wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, to fakt pracy w rolnictwie jako niewymieniony w art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie może pozbawiać jej uprawnienia do tego świadczenia. W powołanym przepisie, jako przesłanka negatywna nie jest również wymieniona kwestia ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nie można utożsamiać tego ubezpieczenia z zatrudnieniem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim przypadku dokonywanie wykładni rozszerzającej byłoby sprzeczne z określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i prowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia zamkniętego katalogu negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określona w 17 ust.1 pkt 1-3 u.ś.r., stanowi bowiem oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć należy, że wykonywanie opieki wobec osoby, ze wskazaniami szczegółowo opisanymi w powołanym wyżej przepisie, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r, które – z oczywistych względów – absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady, zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał zarówno wadliwej wykładni przepisu art. 17 u.ś.r, jak również nie wyjaśnił, czy skarżąca rzeczywiście zrezygnowała z zatrudnienia rozumianego według definicji ustawowej określonej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że skarżąca i jej mąż nie posiadają gospodarstwa rolnego, które zostało przekazane w zamian za prawo do renty strukturalnej, pobieranej przez męża skarżącej. Ponadto z załączonego do skargi zaświadczenia z Urzędu Gminy w G. wynika, że H. i B. G. nie figurują w rejestrze wymiarowym jako podatnicy podatku rolnego i od nieruchomości. W sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Wobec treści zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd pierwszej instancji odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie odzwierciedla stanu prawnego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdyż tak stanowi ustawa;

3) art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest zatrudnieniem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych;

4) art. 32 ust. 1, art.18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny, sprawując wymiar sprawiedliwości, nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a w szczególności dokonywać, w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

5) art. 193 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania oraz brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny oraz błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż ewentualne uchybienia nie miały takiego wpływu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że sądy administracyjne, badają legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a zatem kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, dokonał ich błędnej wykładni, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swojej właściwości, gdyż dokonał oceny dowolnej.

Wskazało, że ustawodawca w art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r, określił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisu tego nie można zatem pominąć i odmówić jego zastosowania. Korzysta on bowiem nadal z domniemania konstytucyjności. Skoro zatem racjonalny ustawodawca, mając wiedzę w zakresie poglądów prezentowanych przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, oznacza to, że w istocie jego zamierzoną wolą jest wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dopóki omawiany przepis nie zostanie przez ustawodawcę zmieniony, należy stosować go wprost, zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

Kolegium podkreśliło, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P27/07 art. 17 ust. 1 u.ś.r. został znowelizowany. W związku z tym krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego to osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 tego Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, z kolei art. 129 cyt. Kodeksu ustala "kolejność" zobowiązanych, zaś art. 132 cyt. Kodeksu określa, kiedy powstaje obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał jedynie na te przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie nawiązał, nie powołał, ani nie odniósł się natomiast do przepisów tego Kodeksu dotyczących sytuacji prawnej małżonków, w tym art. 27 i art. 28. Regulacja zawarta w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 do 144 i obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny o których mowa w art. 27 i art. 28, nie są tożsame. W ocenie Kolegium, skoro w treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego brak jest wyraźnego orzeczenia o niekonstytucyjności przesłanki uregulowanej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., to uznać należy, iż przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. "Prokonstytucyjna wykładnia ustaw" nie może bowiem stanowić klauzuli generalnej do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji dowolności w ich przyznawaniu. To ustawodawca, a nie sąd administracyjny, w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. określił przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i gdyby jego zamiarem było ustalenie, że przedmiotowe świadczenie należy przyznać nieograniczonemu kręgowi osób, które opiekują się daną osobą, to dałby temu wyraźny wyraz w ustawie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie jest niesporne, że B.G. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie do treści art. 3 pkt 22 tej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro B.G., jako domownik prowadzący gospodarstwo rolne, nie wykonuje pracy, o której mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. lub nie miała możliwości jej wykonywania, to należy ją uznać za osobą niespełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo podkreślił, że stanowisko Sądu pierwszej instancji stawia w pozycji uprzywilejowanej tych rolników, którzy aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie muszą rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Takie stanowisko, jest sprzeczne z ideą przedmiotowego świadczenia, które z założenia jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej, celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielniej egzystencji. Ponadto dochód z gospodarstwa rolnego stanowi dochód w rozumieniu art. 5 ust. 8 u.ś.r. , tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w warunkach nieuzyskiwania żadnych dochodów.

Kolegium uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania stwierdziło, że Sąd pierwszej instancji schematycznie oraz wybiórczo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zacytował bowiem jedynie fragmenty uzasadnień części wyroków sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Tymczasem warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest wykazanie, że uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zatem pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji i wskazał uchybienia, które nie miały wpływu na ich wynik. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, z uwagi na ich znaczenie dla organów i sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, powinny być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości co do ich treści. Ogólnikowość wskazań co do dalszego postępowania jest w istocie jednoznaczna z ich brakiem. Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku, jako pozbawione jednego z obligatoryjnych przy uchyleniu decyzji elementów, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych B.G., domownik, objęta ubezpieczeniem społecznym rolników, która złożyła oświadczenie o rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem H.G., legitymującym się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, jest uprawniona do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w skardze kasacyjnej zawarło zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego i co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich zasadność czyniłaby zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jednak w tej sprawie zarzuty procesowe stanowią konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., i z tego względu w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z powyższym, pomijając nawet zagadnienie prokonstytucyjnej wykładni celowościowej ww. przepisów, której dokonał Sąd pierwszej instancji, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przyjęcie interpretacji powyższych unormowań prawnych, tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej, prowadzi do sytuacji, w której osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie – również niepełnosprawnej w znacznym stopniu – to jest drugiemu współmałżonkowi. Poza tym, z mocy przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., osoba w znacznym stopniu niepełnosprawności, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (a taki obowiązek spoczywa na współmałżonkach, o czym będzie mowa niżej) jest w ogóle wyłączona z grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Zakładając więc racjonalność ustawodawcy, wykładnia powyższych przepisów, zaprezentowana przez organ nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek powoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji omawianej regulacji prawnej w taki sposób, że w dalszym ciągu wprost (zgodnie z wykładnią językową), współmałżonkowi nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić należy, że podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczność, że obowiązki małżeńskie są w szczególny (szerszy) sposób regulowane przez prawo nie oznacza bowiem, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, w myśl art. 23 tego Kodeksu są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Tak też powszechnie pojmowane są wspomniane wyżej przepisy prawa rodzinnego, zarówno przez literaturę przedmiotu jak i orzecznictwo. Akcentuje się wręcz nawet, że "obowiązek alimentacyjny z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma szerszą treść od zwykłego obowiązku alimentacyjnego" oraz, iż "pomimo istnienia (...) różnic obowiązek alimentacyjny ustanowiony w tym przepisie nie zmienia swojego charakteru alimentacyjnego" (por. np. Jerzy Ignatowicz, Kazimierz Piasecki, Janusz Pietrzykowski i Jan Winiarz: Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy z Komentarzem Wyd. Prawn. Warszawa 1990 str. 131 i 132). W związku z tym nie można przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należało rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 i następnych tego Kodeksu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się – w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. (który posługuje się pojęciem "osoby na której ciąży obowiązek alimentacyjny") brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż powyższe rozważania prowadzą to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się – jak w przypadku męża B.G. – orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Dodatkowo wskazać należy, iż wykładnia sądowa, która została zastosowana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, mając charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, niepublikowany).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art.128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego takiej wykładni dokonał i z tego względu zarzut, iż była ona błędna jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny jako nietrafne uznał także zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 193 Konstytucji RP. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjna wykładnia przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nie miała bowiem charakteru dowolnej oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, poprzez nieodzwierciedlenie stanu prawnego i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji w zakresie swojej właściwości w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem kwestionowanej w skardze decyzji .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również trafny zarzut wskazujący na naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych praca w gospodarstwie rolnym nie jest zatrudnieniem, gdyż w zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicji użytego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. określenia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymieniono prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Poza tym podał, że ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie można utożsamiać z zatrudnieniem.

Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12 (Lex nr 1230181) stwierdził, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)". W uzasadnieniu uchwały podał m.in., że ustawodawca, w art. 17 ust. 1 u.ś.r., określił podmioty uprawnione do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając jednak jego przyznanie od spełnienia przesłanki funkcjonalnej: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sformułowana w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicja legalna tej przesłanki zawierająca enumeratywne wyliczenie jej zakresu pojęciowego wyklucza możliwość zastosowania w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Ustawodawca w przepisie tym nie wymienił expressis verbis prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Pojęcie to ograniczył do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych oraz prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (...). Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zatem zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r., formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej wprawdzie trafnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., to jednak uznać należy, iż Sąd zasadnie przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy B.G. rzeczywiście zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem uzależnione od spełnienia tej przesłanki funkcjonalnej. W sprawie jest niesporne, że na podstawie zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego [...] z dnia 16 września 2011 r. organ uznał, iż B.G., jako domownik, jest objęta ubezpieczeniem społecznym rolników i w związku z tym nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Nie spełnia zatem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej i z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o zmianie wysokości renty strukturalnej oraz zaświadczenia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]) wynika, że H.G. przekazał gospodarstwo rolne w zamian za rentę strukturalną i wspólnie z B.G. nie figurują w rejestrze płatników podatku rolnego i podatku od nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy nie ustalił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśnił bowiem, czy B.G. rzeczywiście spełniała warunki określone w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników do uznania jej za domownika. Ponadto zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że od przekazania przez H.G. gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną minęło kilka lat (od dnia [...] kwietnia 2008 r.), a z orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność znacznego stopnia istnieje od dnia [...] listopada 2008 r. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, rozważeniu należałoby poddać obie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ubocznie zauważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne. Chodzi tu jednak o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Przepis ten określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wymieniono w nim jednak osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jako rolnicy. Oznacza to, że wyłączenia zawarte w tym przepisie nie odnoszą się do jakichś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź umieszczenia w rodzinie zastępczej lub pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.