Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 852/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłata targowa
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 19 pkt.1 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 849
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ SO del. Piotr Popek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] kwietnia 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie opłaty targowej.

Na mocy tej uchwały ustaliła stawki opłaty targowej na targowisku stałym "A" przy ul. [...] w P. w wysokości 1 zł za sprzedaż z kosza, z ręki, 7 zł za sprzedaż w stałych stoiskach zadaszonych do 16 m2 , 7 zł za sprzedaż w innych miejscach poza stałymi stoiskami do 16 m2 - powiększona o 1 zł za każdy dodatkowy 1 m2, 10 zł za sprzedaż z samochodu, zaś poza targowiskiem stałym "A" przy ul. [...] w wysokości 80 zł za sprzedaż z kosza, z ręki, z samochodu oraz za stanowisko do 20 m2 włącznie, powiększona o 4 zł za każdy dodatkowy 1 m2.

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa D. S., P. C., P. Z., S. D., Z. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt 852/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi D. S., P. C., S. D. i Z.K., ponieważ ww. skarżący nie uiścili należnego wpisu od skargi.

W konsekwencji rozpoznaniu podlegała skarga P. Z. gdyż tylko ona została skutecznie wniesiona.

W ocenie autora skargi zaskarżoną uchwałą niezasadnie zróżnicowano opłatę targową w zależności od miejsca prowadzenia sprzedaży towarów, co jest niezgodne z przepisami prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie uchwały godzącej w zasadę równości wobec prawa, ustanawiającej nieuzasadnione zróżnicowanie w sytuacji gospodarczej podmiotów prowadzących handel na terenie gminy,

- art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm. - określanej dalej jako u.p.o.l.) poprzez przekroczenie swobody decyzyjnej i przyjęcie, że jedynym ograniczeniem w ustalaniu stawki opłaty targowej jest jej maksymalna wysokość,

- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez przyjęcie uchwały sprzecznej z prawem i dobrymi obyczajami, która narusza interes przedsiębiorców handlujących poza targowiskiem stałym "A",

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) poprzez nadużycie pozycji dominującej,

- art. 9 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez stworzenie niejednolitych warunków prowadzenia handlu na terenie gminy opartego na kryterium terytorialnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącego wprowadzenie przez Radę Miejską tak dużych rozbieżności w stawkach opłaty targowej jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że prowadzi handel na placu GS w P. i w związku z tym jest zobowiązany do uiszczania opłaty w wysokości określonej przez Radę w zaskarżonej uchwale. Posiada więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nałożono na niego dodatkowe obowiązki w postaci zapłaty wyższej opłaty targowej niż na targowisku "A". Wysokość opłaty znacząco wpływa na prowadzoną przez skarżącego działalność i pogarsza jego pozycję rynkową w sposób nieusprawiedliwiony zwykłym ryzykiem ekonomicznym opartym na zasadach uczciwej konkurencji.

Skarżący podniósł, że uchwała narusza ustanowioną art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. W jego ocenie wprowadzenie zróżnicowanych stawek nie jest obiektywnie uzasadnione, występuje znacząca dysproporcja w wadze interesów prawnych przedstawianych przez strony, a nierówność którą wprowadza uchwała nie jest związana z innymi zasadami konstytucyjnymi, które usprawiedliwiałyby różnicowanie, lecz stanowi instrument przymusu.

Znaczące różnice w wysokości opłat targowych, które w istotny sposób zmieniają sytuację prawną licznych podmiotów trudniących się handlem stanowią bez wątpienia naruszenie przepisów konstytucyjnych

Skarżący wskazał, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę w zakresie ustalania stawek opłaty targowej jednak w ich ocenie swoboda ta nie może naruszać uzasadnionego interesu osób zajmujących się handlem na terenie gminy i z tego tytułu zobowiązanych do uiszczania opłaty targowej. Jego zdaniem maksymalna wysokość opłaty targowej nie jest jedynym ograniczeniem, które powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki opłaty. Organ stanowiący gminy powinien mieć na uwadze także inne przepisy prawa, zwłaszcza przepisy Konstytucji, gdyż każdy organ administracji publicznej powinien działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem zachowanie zasadniczo legalne jakim jest swobodne ustalanie wysokości opłaty targowej, delegalizuje dominująca pozycja rynkowa gminy (tak: wyrok SA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. VI ACa 830/13). Rada wykorzystując swoją pozycję oświadcza wprost w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że celem wprowadzenia tak wysokich opłat targowych poza targowiskiem "A" jest zmuszenie podmiotów handlujących na innych targowiskach niż "A" do przeniesienia się w miejsce wskazane przez gminę. Działanie takie narusza interesy osób, które handlują na targowisku GS w P. i zaburza konkurencję istniejącą na lokalnym rynku.

Zróżnicowanie wysokości opłaty targowej przyjęte w zaskarżonej uchwale jest zdaniem skarżącego nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami ekonomii. Wyższa opłata targowa byłaby uzasadniona na terenie targowiska "A", gdyż jest ono w atrakcyjnej lokalizacji, w centrum miasta, w pobliżu parkingów i posiada szereg innych udogodnień zarówno dla handlujących i kupujących. Rozumując zgodnie z zasadami ekonomii niższa opłata powinna być wprowadzona w miejscu, gdzie warunki panujące na targowisku są gorsze.

Wobec powyższego skarżący podniósł, że poza naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przyjęcie zaskarżonej uchwały stanowi czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uchwała podnosząca wysokość stawek w sposób oczywisty zagraża interesom przedsiębiorców handlujących na placu GS przy ul. [...] w P. i osłabia ich pozycję na rynku względem pozostałych kupców.

Wprowadzenie kilkukrotnie wyższych stawek opłaty targowej dla handlującym na targowiskach innych niż "A" prowadzi do naruszenia konkurencji i jest także sprzeczne z dobrymi obyczajami, które nakazują traktować jednakowo wszystkich kupców bez względu na to, na którym targowisku prowadzą działalność. Zróżnicowanie wysokości stawek opłaty targowej powoduje, że pozycję uprzywilejowaną uzyskują ci, którzy handlują na targowisku "A". Działanie to stanowi przejaw dyskryminacji handlujących na placu GS przez gminę.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W ocenie organu skarżący nie mieli legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie narusza ich interesu prawnego ani ich uprawnień. Organ podkreślił, że żaden ze skarżących nie jest mieszkańcem Gminy P. Brak jest również dowodu, aby którykolwiek z nich był właścicielem nieruchomości na terenie Gminy P. lub prowadził targowisko na podstawie innego tytułu prawnego na terenie tej gminy. Co więcej według posiadanej wiedzy, żaden inny podmiot nie prowadzi na terenie Gminy P. zorganizowanego i stałego targowiska, wyposażonego w odpowiednią infrastrukturę techniczną i zaplecze sanitarne. Fakt prowadzenia przez skarżących handlu na terenie parkingu (plac GS w P.) nie oznacza jeszcze, że są oni osobami prowadzącymi targowisko.

Organ wyjaśnił, że zaskarżone przepisy uchwały znajdą zastosowanie do skarżących jedynie w sytuacji, gdy będą handlowali na terenie Gminy P. poza targowiskiem stałym "A", a żaden przepis nie nakazuje im tego. Co więcej skarżący z premedytacją pomijają fakt, że mają niczym nieograniczoną możliwość handlowania na targowisku prowadzonym przez Gminę P. i uiszczania niższych opłat targowych, gdyż nie zdarzyła się jeszcze taka sytuacja, żeby nie było wolnych miejsc dla handlujących na tym targowisku, a miejsca są zajmowane na zasadzie pierwszeństwa w danym dniu.

Organ podkreślił, że Gmina P. nie pobiera innych opłat niż opłata targowa za korzystanie z terenu targowiska "A" przy ul. [...], zatem nieprawdziwy jest zarzut, że wykorzystuje uprzywilejowaną pozycję dla osiągania dochodu, a tylko w takiej sytuacji można mówić o praktykach monopolistycznych. Co więcej, w rzeczywistości postanowienia zaskarżonej uchwały ustanawiające dużo wyższą opłatę targową na targowisku "A" połączone z działaniami informacyjnymi prowadzonymi przez władze Gminy, zachęcające do korzystania z nowego targowiska powodują zmniejszenie dochodów Gminy P., a nie ich zwiększenie. Wynika to z faktu, że realizacja jakim jest uporządkowanie ładu przestrzennego Gminy i zapewnienie bezpieczeństwa handlującym i kupującym, co zostało uznane przez władze Gminy za ważniejszy cel niż maksymalizacja wpływów z opłaty targowej.

W ocenie organu nietrafiony jest zatem zarzut, jakoby zaskarżona uchwała miała stawiać Gminę P. prowadzącą jedyne stałe targowisko w tej gminie, w uprzywilejowanej pozycji względem innych podmiotów prowadzących takie targowiska lub w stosunku do handlujących. Gmina P. nie odnosi bowiem żadnej korzyści z tego tytułu.

Organ podkreślił, że argumentacja przedstawiona przez skarżących, co do naruszenia ich praw w rzeczywistości zmierza do wykazania, że dyskryminowany jest hipotetyczny podmiot, który zdecydowałby się na prowadzenie stałego targowiska na terenie Gminy P., a nie sami handlujący, którzy mają możliwość wyboru gdzie będą handlowali.

Organ wyjaśnił także, że do 30 września 2014 r. Gmina P. dzierżawiła teren przy ul. [...] na potrzeby placu targowego (plac GS), na którym odbywał się handel w każdy czwartek. Po zakończeniu umowy na wykorzystywanie tego placu uruchomione zostało przy ul. [...] w P. (w odległości ok. 600 m i położone bliżej rynku w P.) targowisko stałe "A", z którego handlujący mogą korzystać bez żadnych opłat, poza opłata targową. Targowisko posiada pełną, wymaganą przepisami prawa krajowego i UE infrastrukturę i jest to jedyne gminne stałe targowisko. Większość handlujących przeniosła się na nowe targowisko, jednak na terenie "starego" placu targowego nadal część osób rozkłada stoiska i handluje w jeden dzień w tygodniu.

Zmiana lokalizacji targowiska uzasadniona była potrzebą przywrócenia ładu i porządku na terenie miasta, ponadto zapewnia lepsze warunki zarówno dla kupujących jak i sprzedających. W celu zachęcenia do skorzystania z nowego targowiska Rada Miejska w P. wprowadziła zróżnicowanie wysokości stawek opłat targowej - w zależności od tego, czy sprzedaż prowadzona jest na targowisku miejskim, czy poza nim. Przyczyną takiej regulacji była konieczność zapobiegania rozprzestrzenianiu się tzw. "dzikiego handlu", który odbywał się często w obrębie pasa drogowego, czy też na parkingach, stwarzając realne niebezpieczeństwo w ruchu. Taki handel ponadto generuje dla konsumentów szereg niebezpieczeństw (np. sanitarnych), a celem ukształtowania stawek opłaty targowej w powyższy sposób było zachęcenie handlujących i klientów do korzystania z infrastruktury targowiska miejskiego.

W ocenie Rady Miejskiej w P., wpływając na lokalną gospodarkę poprzez kształtowanie miejscowej polityki podatkowej, nie naruszyła zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, ponieważ każdy (ponosząc wprawdzie większe koszty) może prowadzić sprzedaż poza targowiskiem lub handlować na terenie targowiska miejskiego, na którym jak dotychczas "nie zabrakło miejsc dla handlujących, a wstęp i korzystanie ze stoisk są bezpłatne.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2015 r. pełnomocnik gminy, wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. 2013, poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Orzecznictwo i doktryna (m. in. Andrzej Matan) wyraża zgodny pogląd, że "skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09, niepubl.). Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17)" - zob. Andrzej Matan, komentarz do art. 101 u.s.g., lex 2015.

"(...) interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny.

(...) Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584)" - zob. Andrzej Matan, komentarz do art. 101 u.s.g., lex 2015.

Naruszenie interesu prawnego danej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie ono zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08, lex nr 490092).

W ocenie Sądu skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu poboru tej opłaty narusza jego własny indywidualny interes prawny. Wykazał on bowiem, że istnieje związek pomiędzy kwestionowaną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Tym samym P.Z. wykazał, że powyższa uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną i nakłada na niego dodatkowe obowiązki (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, lex nr 1647643).

Rację ma skarżący, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający z przepisu art. 15 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 19 pkt. 1 lit. a u.p.o.l. Zgodnie z tą regulacją prawną rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość opłaty targowej pobieranej od podmiotów dokonujących sprzedaży na targowiskach (miejscach w których prowadzona jest sprzedaż). Wydana na podstawie tych przepisów uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] zróżnicowała stawkę opłaty targowej w zależności od miejsca dokonywania sprzedaży. Prowadzi to niewątpliwie do nałożenia na stronę dodatkowego obowiązku finansowego związanego z ustaleniem wyższej stawki opłaty targowej za handel poza targowiskiem stałym "A". Ten rodzaj naruszenia interesu prawnego istniał co najmniej w dacie wnoszenia skargi do sądu.

Wobec powyższego, skoro skarga była dopuszczalna: dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, zachowano termin do wniesienia skargi i naruszony został interes prawny skarżącego, to możliwe stało się jej merytoryczne rozpoznanie. Sąd dokonał analizy zaskarżonej uchwały i stwierdził, że ten akt prawa miejscowego jest legalny i nie narusza przepisów prawa (a tym bardziej nie narusza ich w istotny sposób).

Mając powyższe na uwadze należało odnieść się w pierwszym rzędzie do okoliczności wskazanej w piśmie procesowym pełnomocnika gminy z dnia 7 grudnia 2015 r., że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06: "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia". Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b. Z ust. 2b wynika, że opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub ich częściach. Targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż (art. 15 ust. 2 ustawy).

Z kolei w myśl art. 19 pkt 1 u.p.o.l. rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek określonych w ustawie.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżoną uchwałą zróżnicowano niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi opłatę targową w zależności od miejsca prowadzenia sprzedaży towarów.

Targowisko jest definiowane zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.o.l. jako wszelkie miejsce, w którym prowadzona jest sprzedaż towarów. Definicja targowiska w art. 15 ust. 2 u.p.o.l. została zakreślona bardzo szeroko. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z mocy prawa z chwilą faktycznego podjęcia czynności handlowych zmierzających do dokonania sprzedaży (niezależnie od skutku) w każdym miejscu danej gminy, a nie tylko w miejscach do tego celu wyznaczonych (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1107/13, lex nr 1404434). Organ gminy jest uprawniony do określenia wysokości opłaty targowej z tytułu handlu również w sytuacji, gdy sprzedaż dokonuje się poza miejscem do tego wyznaczonym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1542/11, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Sprzedaż może być dokonywana w miejscu publicznym lub prywatnym (uchwała RIO w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. 6/318/13, Wielk. 2013/2415). Obowiązek uiszczenia opłaty targowej dotyczy targowisk rozumianych jako wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel (uchwała RIO w Łodzi z dnia 3 lutego 2003 r., sygn. 4/16/03, lex nr 144752). Targowiskiem jest miejsce przeznaczone przez władze gminne na handel (plac targowy), ale również każde inne miejsce (nawet organizacyjnie nieprzystosowane), w którym odbywa się handel (G. Dudar, komentarz do art. 15 u.p.o.l. - lex 2015).

Nie można skutecznie wywodzić, że opłata targowa za sprzedaż towaru powinna być identyczna dla każdego przypadku dokonywania takiej sprzedaży. Podkreślić należy, że to każdorazowo określone względy społeczne i ekonomiczno - gospodarcze decydują o zróżnicowaniu obciążeń finansowych w zakresie opłat targowych na terenie danej gminy. Jest to uprawnienie rady gminy w zakresie jej - przewidzianej ustawowo - polityki gospodarczej i fiskalnej prowadzonej na terenie gminy. Wybór określonej stawki dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy i w tym zakresie rada gminy nie jest krępowana przez ustawodawcę (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11, lex nr 1336888).

W ramach granic wyznaczonych przez art. 15 i art. 19 pkt. 1 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest takie różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 1277/10, lex nr 1128395; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11, lex nr 1336888).

Podkreślić trzeba, że dobro wspólne (np. chęć wyeliminowania handlu z miejsc, które są z tych czy innych względów ważne dla jednostki samorządu terytorialnego) może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża przekonanie, że ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy. Jedne miejsca są bardziej atrakcyjne z punktu widzenia kupujących i sprzedających, niż inne. Możliwość różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach wynika ponadto z przepisów określających kompetencje gminy do samodzielnego wykonywania powierzonych jej zadań (m. in. art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.) w granicach prawem zakreślonym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 616/09, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Działając w oparciu o wskazane przepisy nie można uznać, że gmina naruszyła wskazane w skardze przepisy ustaw o ochronie konkurencji i konsumentów czy o zakazie konkurencji.

Zdaniem Sądu Gmina P. wprowadzając w zaskarżonej uchwale wyższe stawki opłaty targowej (80,00 zł) w odniesieniu do sprzedaży poza targowiskiem stałym "A" i czyniąc to wobec wszystkich osób tam sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym sprzedawcom, choć subiektywnie mogą oni mieć takie odczucia z uwagi np. na przywiązanie do dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności, opłacalność handlu oraz brak chęci zaakceptowania zmian. W tej sytuacji z tytułu sprzedaży prowadzonej przez skarżącego poza targowiskiem stałym "A" wynika zgodny z prawem obowiązek uiszczenia opłaty targowej w wyższej wysokości (80,00 zł). Wszyscy, którzy będą handlować poza targowiskiem stałym "A" muszą uiścić wyższą opłatę targową. Taka regulacja nie narusza zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady niedyskryminowania wskazanych w art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 616/09, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Równouprawnienie polega na możliwości wyboru miejsca, gdzie działalność handlowa będzie prowadzona.

Ponadto odnosząc się do zasady równości wobec prawa należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998 r., U 17/97, Lex nr 32606).

Reasumując stwierdzić trzeba, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a u.p.o.l., jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.