Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1292/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.91 ust.1, art. 18 ust.2 pkt 9 lit.g, art. 30 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2016 r. nr NPII.4131.1.490.2016 w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Bielska-Białej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Przedsiębiorstwa "A" Spółka z o.o. w B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym wyraziła zgodę na wniesienie aportu niepieniężnego do Przedsiębiorstwa "A" Spółka z o.o. w postaci węzłów cieplnych w budynkach: przy ul. [...], [...] oraz [...] w Bielsku-Białej o wartości wskazanej w uchwale (§ 1 uchwały). Z kolei w § 2 uchwały Rada wyraziła zgodę na objęcie przez Gminę Bielsko-Biała w podwyższonym kapitale zakładowym "A" Spółka z o.o. w B. 144 udziałów po 500,00 zł każdy, stanowiących równowartość węzłów cieplnych wniesionych aportem. W § 3 uchwały przyjęła, że kwota 187,02 zł przeznaczona zostanie na zasilenie kapitału zapasowego spółki.

Pismem z dnia [...]r. Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W dniu 7 października 2016r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 49 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając przyjęte stanowisko organ nadzoru wyjaśnił, że węzeł ciepłowniczy nie może stanowić samodzielnego przedmiotu aportu. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zatem węzeł cieplny może stanowić albo część składową nieruchomości albo też, w sytuacji gdy jest podłączony do sieci cieplnej istniejącego przedsiębiorstwa, stanowi część tegoż przedsiębiorstwa. Dla oceny przedmiotowej uchwały bez znaczenia pozostaje, czy wnoszone jako aport węzły cieplne stanowią część składową nieruchomości, czy też część przedsiębiorstwa. W pierwszym przypadku, jako aport mogłaby być wniesiona wyłącznie nieruchomość, której część składową stanowi dany węzeł, co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, natomiast w drugim przypadku węzły mogłyby być wniesione aportem jako część przedsiębiorstwa, przy czym decyzje w tej sprawie podejmować może wyłącznie właściwy organ przedsiębiorstwa nie zaś organy gminy. Ponadto przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę miasta do określania w drodze uchwały zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta jako dotyczących spraw majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd. Katalog czynności, jakich dotyczyć mogą ww. zasady jest jednak określony przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący i nie zawiera czynności objęcia czy nabycia udziałów. Co więcej, w odróżnieniu od treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, przywołany wyżej przepis nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Zatem dokonywanie tych czynności, tj. obejmowania lub nabywania udziałów i akcji należy do spraw zwykłego zarządu podlegających wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy na podstawie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy zawiera ogólne upoważnienie dla wójta do gospodarowania mieniem komunalnym. Organ wykonawczy obejmując lub nabywając udziały lub akcje spółki działa zatem samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady. Dlatego w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Bielsko-Biała reprezentowana przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 49 k.c., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, ze Rada Miasta nie miała uprawnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie objęcia udziałów w spółce oraz, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że urządzenia wymienione w art. 49 § 1 k.c. z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. Jednocześnie przyłączenie węzłów cieplnych, stanowiących własność Gminy, do sieci przedsiębiorstwa stanowi przesłankę istnienia po stronie Gminy roszczenia o przeniesienie własności tych urządzeń na przedsiębiorstwo. Z kolei przez pojęcie " wnoszenia udziałów" o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem skarżącej należy rozumieć wyłącznie czynności obejmowania udziałów w spółce prawa handlowego, bowiem pojęcie "wnoszenia udziałów" nie jest znane regulacji Kodeksu spółek handlowych. Zaś określenie zasad dotyczących między innymi wnoszenia (obejmowania) udziałów w spółce należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy. W tych okolicznościach zdaniem skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podkreślił, że przepis art. 18 ust.2 lit. g nie przyznaje Radzie prawa do określania zasad wnoszenia wkładów do spółek, w tym wkładów niepieniężnych, a tym bardziej podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Jednocześnie organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w treści odpowiedzi na skargę akcentując, że kompetencje rady gminy określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 466 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie zostały spełnione, wobec przedłożenia Wojewodzie uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr [...] z dnia [...] r. w dniu 8 września 2016r.

Rozpatrując skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005r. Nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5).

Zasady te zostały naruszone przez Radę Miejską w Bielsku-Białej, poprzez wejście w kompetencje organu wykonawczego gminy. Rada Miasta przyjmując zaskarżoną uchwałę wyszła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie zatem zdaniem składu orzekającego organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia [...]r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Przedsiębiorstwa "A" Spółka z o.o. w B. z siedzibą przy ul. [...].

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, że urządzenia wymienione w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 380 z późn. zm. dalej: "k.c.") z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu ( por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2010r. sygn. akt V CSK 195/09, OSNC 2010, nr7-8 poz.116). Zatem co do zasady możliwe jest aby węzeł cieplny był przedmiotem obrotu, w tym również poprzez wniesienie w formie aportu do przedsiębiorstwa przesyłowego.

Zatem kwestią do rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje ustalenie, czy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem kompetencji określonych art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do powyższej kwestii, należy wskazać, że zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) w sposób przykładowy wymienia art. 30 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (prezydenta). Niewątpliwie na mocy wskazanego przepisu gmina jest uprawniona do określenia zasad, a więc ogólnych reguł postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów. Przy czym przez pojęcie "zasady" należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rada może określić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to również w stosunku do konkretnego podmiotu, nie może natomiast nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym związanych z obciążeniem finansowym nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej.

Zgodzić się należy, ze skarżącą, że do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, ale również przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowniczych (art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 573 z późn. zm. dalej: u.g.k.). Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem uregulowania zaskarżonej uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Z porównania przywołanych wyżej przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00 (w:) OSS 2002/4/101). Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. dokonują podziału kompetencji stanowiących dotyczących określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji to jakiekolwiek od nich materialne odstępstwa muszą być traktowane, jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze. Niedopuszczalne jest bowiem aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).

Tymczasem w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale Rada Miejska w Bielsku-Białej szczegółowo określiła nie tylko wartość początkową wymienionych w niej węzłów cieplnych, ale i wartość umorzeń oraz ilość i wartość nominalną udziałów, formę ich wniesienia, jak również kwotę przeznaczoną na zasilenie kapitału zapasowego spółki. Skoro przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., nie przewidują upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na objęcie udziałów w konkretnej spółce, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje. Wobec tego postanowienia uchwały w tym zakresie należało również uznać za podjęte z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Skoro zatem ustawodawca nie przewidział dla Rady Miejskiej uprawnienia do podejmowania uchwał w przedmiocie obejmowania udziałów w spółkach, to upoważnienia takiego nie można domniemywać. Tym samym należy uznać, iż Rada wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych jej ustawą.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, dlatego stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości przez organ nadzoru było uzasadnione i konieczne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.