Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2025/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 1, par. 12, par. 13, par. 14 ust. 1-3, par. 57 ust. 1, par. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 32 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 i 3, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 844/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą sieciowo-drogową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej M. we W. na rzecz D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 844/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą sieciowo-drogową uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi D. sp. z o.o. sp.k. - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą sieciowo-drogową, przy ul. Ż. [...] (S. [...]) we W., na działkach gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], obręb G..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." we W. oraz C. K., J. K., D. B., M. R., Z. O., T. B., J. J., R. L. – osoby posiadające wyodrębnione lokale mieszkalne w budynku przy S. [...].

W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." poruszyła szereg kwestii związanych z dokumentacją projektową inwestycji, w tym z treścią samego projektu budowlanego, jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy a także uzyskania uzgodnień wymaganych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim wskazała na nieścisłości w projekcie budowlanym w zakresie lokalizacji drogi pożarowej dla projektowanej inwestycji (lokalizacja niezgodna z określonym w warunkach zabudowy sposobem komunikacji, brak uzgodnień z organami dysponującymi terenem pod projektowaną drogę pożarową od strony ul. Gajewickiej, brak konieczności wytyczenia drogi pożarowej dla inwestycji), pozbawienie przez planowaną inwestycję dostępu do drogi publicznej (obsługa komunikacyjna i droga pożarowa) istniejącego na tej działce zespołu szkolno-przedszkolnego. W tym zakresie zauważono, że w uzasadnieniu decyzji powołano się na zaświadczenie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta o domniemanym dostępie do drogi publicznej, natomiast nie zostało uwzględnione stanowisko Spółdzielni z dnia [...] marca 2013 r., w którym wykazano, że zespół szkolno-przedszkolny nie ma zgody na korzystanie z działki nr [...],[...], obręb G., co potwierdza obecny stan - droga przez teren Spółdzielni została zamknięta. Wskazano, że planowana budowa nowego budynku nie uwzględnia drogi dojazdowej i pożarowej dla zespołu szkolno-przedszkolnego prowadzonego przez - Fundację W., która jest użytkownikiem wieczystym terenu zajmowanego przez placówkę. Projekt nie zawiera odpowiedniej liczby miejsc postojowych w tym dla osób niepełnosprawnych, a w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji nie wytyczono miejsc do parkowania, co spowoduje negatywne konsekwencje w postaci braku miejsc do parkowania dla mieszkańców zamieszkałych przy ul. S. [...]. Zwrócono uwagę na negatywne konsekwencje realizacji inwestycji dla środowiska (ograniczenie i zniszczenie terenów zieleni miejskiej stanowiącej barierę przed hałasem z bardzo ruchliwej drogi powiatowej, narażenie na wyziewy spalin, hałas wentylatorów) oraz dla dotychczasowych użytkowników terenu (brak placu zabaw i obszaru zieleni dla dzieci z pobliskiego ośrodka szkolno-przedszkolnego, brak zabezpieczeń przed drganiami wywołanymi ruchem samochodów korzystających z garażu z wyjazdem na ul. Ż.). Wskazano również na nie spełnienie warunków określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w szczególności zawartych w § 12 i 13 (bliskie położenie względem budynku Spółdzielni), § 60 (nieodpowiednie nasłonecznienie niektórych lokali w budynku Spółdzielni) czy też kwestie braku tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane częścią działki Spółdzielni (wyjazd z garażu na ul. Ż.) oraz braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele wykonania przyłącza sieci energetycznej do planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze z odwołań właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. [...], uznając, że nie mają oni odrębnej od Spółdzielni - będącej zarządcą tej nieruchomości - legitymacji procesowej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. pełnomocnik inwestora - autor projektu budowlanego złożył wyjaśnienia odnosząc się do zarzutów Spółdzielni. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., inwestor poinformował, że po przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami Spółdzielni przyjęto niektóre merytoryczne uwagi do projektu, w związku z czym zdecydowano się obniżyć budynek o jedną kondygnację. Następnie autor projektu budowlanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. doprecyzował kwestię czasu nasłonecznienia w sąsiednim budynku wielorodzinnym przy ul. S. [...].

Wojewoda Dolnośląski, rozpoznając odwołanie, którego autorem była Spółdzielnia, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazując na decyzje o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na rzecz Fundacji W. - ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi w parterze wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianego do realizacji we Wrocławiu, przy ul. G. na działkach oznaczonych ewidencyjnie jako nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (część działki) oraz działkach oznaczonych ewidencyjnie jako nr [...], nr [...], [...], obręb G., która następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] została przeniesiona na rzecz D. sp.k. - poprzedniczki prawnej D. Sp. z o.o. sp.k.) ustalił pełną zgodność pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a zawartymi w decyzji lokalizacyjnej ustaleniami dotyczącymi funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania terenu, co w kontekście art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zasadnicze znaczenie dla wydania pozwolenia na budowę. Dokonana przez niego analiza przedłożonego projektu budowlanego wskazuje, że większość przyjętych parametrów i wskaźników nie przekracza normatywów narzuconych przez decyzję ustalającą warunki zabudowy. Tylko w przypadku szerokości elewacji frontowej od strony ul. Ż. inwestor wykorzystał maksymalną wartość wyznaczoną w decyzji lokalizacyjnej. Podobne stanowisko organ odwoławczy sformułował na tle zaplanowanej ilości miejsc postojowych. Powołując się na treść § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej r.M.I.), organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym przewidziano 50 miejsc postojowych w garażu podziemnym na 40 zaprojektowanych mieszkań. Tym samym uzyskany wskaźnik miejsc postojowych 1,25 mp/1 mieszkanie istotnie przewyższa wskaźnik 1 mp/1 mieszkanie, który narzuca decyzja lokalizacyjna. Zarzut braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w oparciu analizowany projekt budowlany uznano za bezpodstawny. Wskazując na brak w tym zakresie normatywów wynikających decyzji o warunkach zabudowy organ zauważył, że projekt budowlany przewiduje jedno miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej (por. rysunek rzutu piwnic, rys ŻEL-PB-A-03, Tom 2 Projektu budowlanego).

W zakresie zgodności z wymogami środowiska organ ustalił, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym, projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych.

Wojewoda Dolnośląski nie dopatrzył się niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 ust. 1 r.M.I. Analizy projektu budowlanego w tym zakresie wykazała, że odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] wynosi ponad 4 m, które to odległości są większe od minimalnej, wymaganej dla sytuowania budynków ze ścianami z otworami okiennymi względem granicy działki (por. rysunek projektu zagospodarowania terenu).

Organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie w ponadnormatywny sposób wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w budynkach położonych w sąsiedztwie. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy przesłaniania wynika bowiem, że zostaną spełnione warunki z § 13 r.M.I. Najmniejsza odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym a projektowanym budynkiem przesłaniającym wynosi 14,35 m. Natomiast wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 2 r.M.I. wynosi nie więcej niż 12,00 m. Podkreślono, że wynikający z przepisów r.M.I. wymóg jest spełniony z uwagi na zakwalifikowanie terenu inwestycji do tzw. zabudowy śródmiejskiej (por. Analiza przesłaniania, rys. ŻEL-PB-A-09, Tom 2 Projektu budowlanego).

Jak wynika z przedłożonej analizy także wymogi nasłonecznienia budynków sąsiednich wynikające z § 60 ust. 1 r.M.I. zostaną spełnione przez wszystkie lokale mieszkalne budynku przy ul. S. [...] z wyjątkiem jednego lokalu [...]. W przypadku tego lokalu organ odwołał się do wyjaśnień projektanta opartych na analizie przesłaniania, rys. ŻEL-PB-A-09, Tom 2 Projektu budowlanego zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., który badając załączony do projektu budowlanego podkład mapowy z analizą czasu nasłonecznienia ww. budynku stwierdził, że "Pomiędzy godziną 7.00, a 10.00, a więc w czasie 3 godzin mieszkanie to posiada nasłonecznienie bezpośrednim światłem naturalnym poprzez nasłonecznienie pokoju od strony południowo-wschodniej, by przed godziną 11.00 stracić nasłonecznienie na skutek samozacieniania się wynikającego z ukształtowania budynku (uskoku w elewacji budynku istniejącego pomiędzy segmentami ozn. numerami bram [...] i [...]). Czas nasłonecznienia tego pokoju, na skutek planowanej inwestycji zostanie wprawdzie ograniczony, nie więcej jednak, niż o 1 godzinę w przedziale pomiędzy 8.00 a 9.00, gdzie dojdzie do częściowego zacieniania okna balkonowego pokoju od strony południowo-wschodniej w tym lokalu". Organ odwoławczy wywiódł, że skoro dla lokalu [...] zostanie zapewniony czas co najmniej 2 godzin nasłonecznienia, to spełnione zostaną normy wynikające z zastosowania § 60 ust. 2 r.M.I. Organ podzielił przy tym argumentację projektanta zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., że planowaną zabudowę można zakwalifikować, jako zabudowę śródmiejską, co oznacza że obowiązują łagodniejsze regulacje z § 60 ust. 2 r.M.I. Zaznaczył, że w myśl § 3 pkt 1 r.M.I., przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć, zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Według organu odwoławczego potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest również analiza istniejącej zabudowy oraz uwarunkowań wynikających z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wrocław, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr L/1467/10 z dnia 20 maja 2010 r. Według organu II instancji wyceniana nieruchomość położona jest na terenie Śródmiejskiego Zespołu Dzielnicowego w ramach Centralnego Pasma Mieszkalnego i należy do Zespołu Urbanistycznego Śródmiejskiego - Śródmieście Południowe (SR).

Jednocześnie nie zostało podzielone stanowisko odwołania wskazujące, że identyfikacja danego terenu jako "zabudowy śródmiejskiej" musi nastąpić w decyzji lokalizacyjnej. Podkreślono, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 52 ust. 3, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), nie upoważniają do zawierania w decyzji lokalizacyjnej zapisów tego typu. Według organu uznanie terenu jako "zabudowy śródmiejskiej" jest uzależnione od dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych w oparciu o stan istniejącej zabudowy. Takie ustalenia zostały poczynione. Stwierdzono, że teren inwestycji znajduje się na obszarze, gdzie zgrupowania budynków mają charakter zabudowy intensywnej, przy tym obszar ten ma również charakter faktycznego "funkcjonalnego śródmieścia", wynikający z roli jaką dla terenu wyznacza Studium.

Odnosząc się do podniesionej przez Spółdzielnię kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego inwestycji, tj. zagadnienia konieczności lokalizacji drogi pożarowej, a także wzajemnych odległości pomiędzy budynkami organ odwoławczy powołując się na dyspozycję art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U z 2009 r. Nr 178. poz. 1380 ze zm.) i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.), wywiódł, że skoro uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił przedłożony projekt budowlany, to znaczy, że stwierdził on zgodność inwestycji we wszelkich ww. aspektach. Wskazano przy tym, że jeżeli zatwierdzono przez rzeczoznawcę projekt budowlany budynku mieszkalnego o IV kondygnacjach nadziemnych, czyli budynku niskiego (N), który nie przewiduje drogi pożarowej, to należy uznać że przepisy prawa w omawianej sytuacji jej nie przewidują. Zatwierdzenie określonej koncepcji zagospodarowania terenu oznacza, że podmiot posiadający wiadomości specjalne - uprawniony rzeczoznawca zbadał kwestię dopuszczalnych odległości pomiędzy budynkami. Wskazał, że nie powziął informacji o unieważnieniu zastosowanego w niniejszej sprawie uzgodnienia, zatem w zakresie kwestii podlegającej uzgodnieniu, projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa. Podkreślił również, że fakt dołączenia do projektu budowlanego rysunków przewidujących pierwotną (nieaktualną) koncepcję budynku V kondygnacyjnego, czyli wymagającego realizacji drogi pożarowej nie świadczy, że realizacja takiej drogi jest wymagana. Zdaniem organu, posłużenie się nieaktualną koncepcją zagospodarowania terenu (w zakresie ilości kondygnacji oraz lokalizacji ww. drogi) nie ma żadnego wpływu na merytoryczną poprawność projektu budowlanego. Wobec powyższego przyjęto, że przedłożony projekt budowlany jest w pełni kompletny oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7 (zob. Tom 1 Projektu budowlanego).

Organ odwoławczy wskazał również, że wśród znajdujących się w projekcie budowlanym dokumentów znajduje się m.in. decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie której zezwolono inwestorowi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej we W. - ul. Ż., co jest zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W tej decyzji określono parametry i szczegółowe zlokalizowanie zajazdu, które nie naruszają prawa własności Spółdzielni. Do projektu budowlanego dołączono również uzgodnienie Zastępcy Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r. w zakresie ochrony zieleni, gdzie wyspecjalizowany organ wyznaczył do usunięcia określone drzewa. Wobec tego podnoszona przez Spółdzielnię kwestia "nieodwracalnego zniszczenia zieleni" została właściwie rozpoznana.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja planowana do realizacji na niezabudowanej części działki gruntu nr [...] nie spowoduje jakiejkolwiek zmiany w sposobie obsługi komunikacyjnej istniejących tam budynków szkoły i przedszkola. Wynika to ze sposobu usytuowania budynków względem granic działki, w tym działki nr [...] (por. k. [...] - [...] akt organu pierwszej instancji). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że niemożliwe jest zorganizowanie zgodnego z przepisami prawa dojazdu do tych budynków od strony ul. Ż. (por. także ad. 3-4 wyjaśnień autora projektu budowlanego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." (dalej jako skarżąca), domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca zarzuciła obu wskazanym organom naruszenie:

1) art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie spełnienia w projekcie budowlanym wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, art. 35 ust. 1 pkt. 1), 2), 3), art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane - w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz art. 20 ust. 1 pkt. 1), 2) ustawy Prawo budowlane w zakresie dokonania uzgodnień rozwiązań projektowych;

2) § 13 ust 1, § 57, § 60 ust. 1 i § 309 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie odległości budynku od sąsiedniego budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zagrożenia dla higieny i zdrowia mieszkańców sąsiedniego budynku w wyniku ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego;

3) art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

4) § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną;

5) § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów oraz odległości granicy działki budowlanej;

6) art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w zakresie wykonania projektu zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących: bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, ochrony zdrowia, poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. S. [...] we W., w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej - dla nieruchomości przy ul. S. [...] we W.;

7) § 309 pkt 2 w zakresie zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników nieruchomości sąsiedniej z uwagi na obecność szkodliwych gazów w powietrzu;

8) § 323 ust. 1 i § 325 r.M.I. w zakresie poziomu hałasu i drgań, na które będą narażeni użytkownicy sąsiedniej nieruchomości w związku z usytuowaniem wjazdu do garażu podziemnego pod ich oknami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 844/13, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Na wstępie Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przywołał treść art. 32. ust. 4, art. 33. ust. 2 pkt 1-3, art. 34 określających wymogi jakie powinien spełnić podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, co powinien zawierać wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany. Mając na uwadze obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego Sąd przywołał regulacje z art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Sąd mając na uwadze stan prawny wynikający w powołanych przepisów uznał, że Wojewoda Dolnośląski nie zauważył dość istotnych uchybień przedłożonego projektu budowlanego mimo, że jak sam stwierdził, dokonał oceny całości materiału dowodowego nie ograniczając się jedynie do treści odwołania.

Sąd uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny) a także decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wskazuje, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmuje, poza działkami nr [...], [...] dr, [...]dr i [...], całą działkę nr [...] [...] Obręb G., co jednak nie koresponduje z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd zauważył, że planowane zamierzenie budowlane dotyczy tylko części działki nr [...]. W szczególności z projektu zagospodarowania terenu - części rysunkowej wynika, że projektant wyłączył z opracowania część działki zajmowaną przez budynek oświatowy. Granice opracowania obejmują wyłącznie część działki znajdującą się u zbiegu ulic Ż. i G.. W zakresie określenia granic działki budowlanej projektant nie jest do końca konsekwentny, ponieważ w części opisowej projektu zagospodarowania terenu - m.in. w bilansie powierzchni terenu (s. 16), podaje jako powierzchnię działki – [...] m², która to powierzchnia odpowiada wielkości całej działki nr [...]. Również w bilansie powierzchni terenu zsumowano powierzchnie zabudowy istniejącej i projektowanej na tej działce. Może to świadczyć o zasadności postawionego orzekającym w sprawie organom zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Ustalić zatem należy, czy żądanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy całości działki nr [...] – jak wynika to z wniosku, czy też jej części zaznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu. Kwestia ta w ocenie Sądu przekłada się nie tylko na zakres samego opracowania zatwierdzonego zaskarżoną decyzją - w kontekście złożonego wniosku, ale także na konkretne rozwiązania projektowe, w tym na związane z obsługą komunikacyjną, zarówno dla planowanej zabudowy ale także dla już istniejącej na działce nr [...]. Z tego też względu zatwierdzony projekt wymaga analizy pod kątem pojęcia "działki budowlanej". Sąd dokonał analizy jak należy rozumieć pojęcie "działka budowlana" odwołując się do regulacji zawartych w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.) oraz do poglądów doktryny. Uznał, że zasadniczą cechą pojęcia działki budowlanej dla stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, jest ustalenie, czy działka ta nadaje się do zagospodarowania, w tym do zabudowy, zgodnie z wymogami dotyczącymi danego sposobu zagospodarowania i zabudowy. Działką budowlaną w rozumieniu powołanych przepisów jest zatem taka nieruchomość lub jej wyodrębniona granicami ewidencyjnymi część, która nie jest jeszcze zabudowana, ale nadaje się do określonego sposobu zabudowy. W orzecznictwie stwierdzono, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Sąd uznał, że istotnym elementem pozwalającym przesądzić o tym, że nieruchomość gruntowa lub działka gruntu spełnia ustawowe kryteria do zakwalifikowania jej, jako działka budowlana jest również dostęp do drogi publicznej. W rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej musi mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter - ma wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądu albo rozstrzygnięcia organu administracji.

Sąd zauważył, że kwestia związana z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej jest istotna ze względu na przepis § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

Rozważając kwestię zapewnienia dostępu do drogi publicznej w kontekście planowanej i istniejącej zabudowy na działce nr [...] Sąd zauważył, że według powołanego wyżej przepisu obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej obejmuje nie tylko działkę budowlaną ale także znajdujące się na niej budynki i urządzenia z nimi związane. W ocenie Sądu, obowiązkiem projektanta jest zaproponowanie nie tylko takich rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej, które będą spełniać wymogi wynikające z przepisów dla części terenu przygotowanego dla nowej zabudowy, ale również nie będą w tym zakresie kolidować z istniejącą zabudową na działce budowlanej. Fakt, iż działka oraz znajdujące się na niej budynki należą do jednego właściciela nie zwalnia od obowiązku przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury dla już istniejącej na tej działce zabudowy.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że z punktu jurydycznego, wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w decyzji organu I instancji działka ewidencyjna nr [...], ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej wyłącznie od strony zachodniej, tj. ul. Ż. przez działki nr [...] i [...]. W świetle znajdujących się w aktach dowodów, za taki dostęp nie może być traktowany dostęp od strony północnej, tj. od ul. S. (dz. nr [...]), poprzez istniejący zjazd na dz. nr [...], przez teren dz. nr [...], który jest wykorzystywany jako istniejący i funkcjonujący dojazd do działki i istniejącego na działce [...] budynku oświatowego. O istnieniu dostępu do drogi publicznej nie może bowiem świadczyć faktycznie wykorzystywany sposób komunikacji. Należąca do Spółdzielni działka nr [...], pomimo faktycznego pełnienia takiej funkcji, nie jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną, a inwestor, jak też użytkownik wieczysty działki nr [...] nie wykazał, aby dysponował tytułem prawnym uprawniającym do korzystania w tym celu z należącej do Spółdzielni działki drogowej.

Zdaniem Sądu, za przedwczesne należało uznać twierdzenie organu odwoławczego, że inwestycja planowana do realizacji na niezabudowanym fragmencie działki nr [...], z punktu widzenia formalno-prawnego nie spowoduje jakiejkolwiek zmiany dla istniejącego na tej działce budynku oświatowego. Ponownej weryfikacji wymaga zatem zaakceptowane w sprawie stanowisko projektanta, który przyjął, że sposób usytuowania budynków na działce [...] względem granic działki, w tym działki nr [...] powoduje, że niemożliwe jest zorganizowanie zgodnego z przepisami prawa dojazdu do tych budynków od strony ul. Ż..

Sąd uznał, że skoro możliwe jest posadowienie na działce nr [...] nowego budynku, to tym bardziej powinno być możliwym zapewnienie dla już istniejącej zabudowy odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, który to dostęp nie będzie się odbywał kosztem nieruchomości sąsiednich. Z pewnością nie sprzeciwia się temu istniejący sposób zagospodarowania tej części działki, w tym występujące zadrzewienia. Inwestor planujący realizację nowej zabudowy na należącej do niego działce lub jej części nie może tego robić kosztem osób trzecich, w tym również oczekiwać, że w przypadku zrealizowania zamierzenia budowlanego, dostęp do drogi publicznej dla istniejących budynków, które takiego dostępu zostały pozbawione, będzie odbywał się kosztem innych nieruchomości. Uwzględniając zatem przedstawione rozumienie pojęcia "działka budowlana" i odnosząc powyższe do treści § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Sąd stwierdził, że powinno się przyjmować takie rozwiązania projektowe, które uwzględniają zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla już istniejących obiektów oraz dla obiektów planowanych. Taka sytuacja – w danych okolicznościach faktycznych – może wymuszać na inwestorze i właścicielu ograniczenia w zabudowie (dla niezabudowanej części terenu) przez zapewnienie w sposób zgodny z prawem (np. ramach własnej działki) dostępu do drogi publicznej istniejącym obiektom. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że w przedmiotowej sprawie (ze względów wynikających, jak można przypuszczać z pewnych zaszłości historycznych) dotychczasowa obsługa komunikacyjna – bez jakiegokolwiek w tym zakresie umocowania prawnego - odbywała się przez działkę należącą do Spółdzielni. W końcu nie można nie zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, również zawiera zakaz podejmowania działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione przez orzekające w sprawie organy.

Odnośnie do kwestii zapewnienia odpowiedniego oświetlania i nasłonecznienia w pomieszczeniach znajdujących się w budynkach położonych w sąsiedztwie spornej inwestycji Sąd przywołując stosowne przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (§ 57 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 1, ust. 4) stwierdził, że z wyliczeń zawartych w projekcie i dołączonej analizy przesłaniania wynika, że warunki usytuowania obiektu z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury są spełnione, ponieważ najmniejsza odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym a projektowanym budynkiem przesłaniającym wynosi 14,35 m, przy wysokości przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia wynoszącej nie więcej niż 12,00 m. Sąd przywołał stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że "powyższy wymóg byłby spełniony - z nawiązką - z uwagi na zakwalifikowanie terenu inwestycji do tzw. zabudowy śródmiejskiej (por. Analiza przesłaniania, rys. ŻEL-PB-A-09, Tom 2 Projektu budowlanego)". W kwestii nasłonecznienia budynków sąsiednich, regulowanej przez § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Sąd wskazał, że z treści przedłożonej analizy wynika, że normy określone w powołanym przepisie spełniają wszystkie lokale mieszkalne budynku przy ul. S. [...] z wyjątkiem lokalu nr [...]. W tym ostatnim przypadku, według projektanta czas nasłonecznienia został zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zapewniony co najmniej przez 2 godziny.

Sąd zwrócił uwagę, że dla prawidłowości ustaleń analizy w zakresie spełnienia przez planowaną zabudowę warunków przesłaniania i nasłonecznia kluczowego znaczenia nabiera pojęcie "zabudowy śródmiejskiej". Definiuje je § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Sąd stwierdził, że ustalenie czy dany budynek znajduje się w zabudowie śródmiejskiej wymaga albo odwołania się do tego co istnieje w dającej się ustalić rzeczywistości ("faktyczne centrum miasta lub dzielnicy miasta"), albo co zostało ujęte w konkretnym dokumencie planistycznym mającym rangę aktu prawa miejscowego – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny, czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską można zatem dokonać – nie jak wskazuje skarżąca Spółdzielnia – wyłącznie w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w przypadku braku takiego planu powołany przepis pozwala na dokonanie owej oceny poprzez odwołania się do tego co istnieje w otoczeniu planowanej zabudowy. Również wbrew poglądom strony skarżącej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie odsyłają w tym zakresie do treści decyzji lokalizacyjnej. Ale nie można także, jak czyni to organ odwoławczy, dokonywać identyfikacji danego obszaru miasta jako posiadającego "zabudowę śródmiejską" poprzez odwołanie do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Tak jak decyzja lokalizacyjna jest to bowiem dokument planistyczny nie wymieniony w cytowanym przepisie, nie mający rangi aktu prawa miejscowego.

Sąd zakwestionował poprawność ustaleń organu, który z kolei oparł się na opinii projektanta, że według analizy istniejącej zabudowy jak również uwarunkowań wynikających z treści Studium, gdzie stwierdzono, iż "wyceniana nieruchomość położona jest na terenie Śródmiejskiego Zespołu Dzielnicowego w ramach Centralnego Pasma Mieszkalnego i należy do Zespołu Urbanistycznego śródmiejskiego – Śródmieście Południowe (SR)" można przyjąć za niewątpliwe w sprawie, że teren inwestycji znajduje się na obszarze, gdzie zgrupowania budynków mają charakter zabudowy intensywnej a ponadto, że obszar ten ma charakter faktycznego "funkcjonalnego śródmieścia", wynikający z roli jaką dla terenu wyznaczają przepisy Studium.

Sąd stwierdził, że przedstawione stanowisko - nie tylko z powodu odwołania się do treści Studium - budzić musi uzasadnione wątpliwości. W ocenie Sądu, zaprezentowana argumentacja, nie wyjaśnia ponad wszelką wątpliwość, czy projektowana zabudowa znajduje się w terenie, na którym zgrupowana została intensywna zabudowa na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy. Sąd zauważył, że wprawdzie ciężar takiej analizy leży po stronie projektanta, niemniej to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę winien dokonać oceny jej prawidłowości. Nie ma przy tym żadnych przeszkód, aby jako dowód w tym zakresie uznać opinie architektoniczne (urbanistyczne), lub też inne opracowania. W przedstawionym w sprawie stanowisku zabrakło więc bezpośredniego odniesienia się do powołanej treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Sąd zauważył, że wobec braku funkcjonowania dla obszaru na którym leży sporna działka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje odwołanie się do tego co istnieje w dającej się ustalić rzeczywistości. Przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury za zabudowę śródmiejską uznaje zatem alternatywnie albo zabudowę w centrum miasta albo w centrum dzielnicy miasta. Sąd wskazał, że w kwestii rozumienia kluczowych dla sprawy pojęć "centrum miasta" oraz "centrum dzielnicy miasta" wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 908/12). Odsyłając do lektury powyższego orzeczenia w zakresie wykładni pojęć "centrum" i "dzielnica" Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ nie tylko błędnie zinterpretował § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie odnosząc się do drugiej części tego przepisu, ale także nie zweryfikował poprawności stanowiska zaprezentowanego przez projektanta w złożonej do akt sprawy analizie. Nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych dowodów pozwalających na ustalenie, czy rzeczywiście planowany budynek przy ul. Ż. [...] znajduje się w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, stanowiącego, wobec braku podziału Wrocławia na dzielnice - centrum miasta czy dzielnicy w potocznym rozumieniu znaczenia tego pojęcia, a więc części miasta o określonym rodzaju zabudowy i charakterze zamieszkujących ją grup społecznych, w którym coś się koncentruje. W zaskarżonej decyzji zabrakło rozważań dotyczących tego, czy występująca na spornym obszarze zabudowa ma rzeczywiście charakter intensywny. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku przedstawionemu w analizie dotyczącej zakwalifikowania terenu inwestycji do obszaru zabudowy śródmiejskiej, zabudowa w rejonie ulic S., Ż., G., pomimo obiektów budowlanych zrealizowanych w ostatniej dekadzie, pozostaje przede wszystkim typową zabudową mieszkaniową z lat 60 i 70-tych. Jest to więc architektura charakteryzująca się zdecydowanie luźnym sposobem zagospodarowania terenu, z dużymi odstępami między blokami. Trudno zatem twierdzić, że powstała wówczas zabudowa posiada charakter zabudowy intensywnej, pierzejowej, nawet pomimo historycznych uwarunkowań wynikających m.in. z zachowania układu ulic nawiązujących do przedwojennej intensywnej zabudowy w tej części miasta.

Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy administracji w żaden sposób nie dokonały własnej analizy tego, czy obszar, na którym ma powstać inwestycja, znajduje się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia. Fakt opracowania opinii urbanistycznej dotyczącej tej kwestii nie zwalniał organów od własnej oceny owej okoliczności. Za taką weryfikację nie można uznać odwołania się do szczegółowych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocław. Brak samodzielnych ustaleń, biorąc pod uwagę przytoczone znaczenie pojęć "dzielnica" i "centrum", zdaniem Sądu, czyni co najmniej przedwczesnym uznanie spełnienia przez planowaną zabudowę norm związanych z zapewnieniem odpowiedniego oświetlania i nasłonecznienia w pomieszczeniach znajdujących się w budynkach położonych w sąsiedztwie spornej inwestycji. Wojewoda zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz zasad określonych w art. 107 § 3 K.p.a. przedwcześnie przyjął, że nieruchomość skarżącej Spółdzielni i inwestorów znajduje się w zabudowie śródmiejskiej.

W kwestii dołączenia do zatwierdzonego decyzją administracyjną projektu budowlanego dokumentów (rysunków) przewidujących pierwotną (nieaktualną) koncepcję budynku V kondygnacyjnego z zaznaczonym przebiegiem drogi przeciwpożarowej Sąd zauważył, że dołączone do projektu budowlanego uzgodnienia wraz z rysunkami (k. 86, 89, 95, 108, 111, 113, 116, 123, 128), dotyczą nie, jak twierdzi organ odwoławczy, tylko niektórych uzgodnień z dostawcami mediów (T.), czy też zarządcą drogi (Z.), ale większości wymaganych przepisami prawa uzgodnień. Przyjąć zatem należy, że inwestor ubiegając się o udzielnie pozwolenia na budowę posłużył się nieaktualną koncepcją planowanej zabudowy (w zakresie ilości kondygnacji oraz lokalizacji dróg przeciwpożarowych), na podstawie której dokonał części uzgodnień projektu. W ocenie Sądu, taka dokumentacja nie mogła stanowić podstawy upoważniającej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie się przez organy od analizy tej dokumentacji, w tym jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki dowodzi naruszenia w sprawie organy art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Ze względów powyżej przedstawionych Sąd uznał, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył przepisy prawa procesowego, wcześniej w uzasadnieniu wskazane i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjętą decyzję wadliwością, uprawniającą do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska autorów skargi w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, zapewnienia spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, ochrony zdrowia. Za słusznością stanowiska organu odwoławczego przemawiają w tym zakresie szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, poparte analizą stosownych przepisów prawa i weryfikacją projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we Wrocławiu (dalej jako skarżąca) zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego, uchylenie się od oceny prawnej stanowiska organów podatkowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że organ naruszył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 4 tej ustawy poprzez uznanie, że organ nie zauważył dość istotnych uchybień projektu budowlanego w sytuacji, gdy organ ustalił zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa oraz ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.,

3.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że organ naruszył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez uznanie, że organ wadliwie sprawdził zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i wadliwie uznał, że istniejąca zabudowa na części działki ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy organ opierał się o ustalenia faktyczne i zaświadczenie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] marca 2013 r., że część działki nr [...] nie pozostająca w zakresie przedmiotowej inwestycji (zabudowana budynkiem oświatowym) posiada dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej od ul. S. przez działkę nr [...] i nr [...], podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że organ naruszył przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 2 pkt 14 i art. 61 ust, 1 pkt 2, poprzez uznanie przez Sąd, że mimo wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...], istniejący na niej. budynek oświatowy nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy jest on skomunikowany z drogą publiczną od strony ul. Skwierzyńskiej poprzez ogólnie dostępną drogę wewnętrzną, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że organ naruszył zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie samodzielnych ustaleń i przedwczesne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, w sytuacji, gdy powyższe wynika z obowiązującego dla tej nieruchomości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław i skutkuje przyjęciem bardziej liberalnych norm nasłonecznienia budynków sąsiadujących, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzez uznanie, że organ uchylił się od analizy dokumentacji przewidującej pierwotną (nieaktualną) koncepcję budynku V kondygnacyjnego, która w ocenie Sądu nie mogła stanowić podstawy upoważniającej do wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ odniósł się do dokumentacji budynku IV kondygnacyjnego i uznał ją za kompletną i zgodną z parametrami i wskaźnikami narzuconymi przez decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzez uznanie, że organ pominął w swojej ocenie, czy żądanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy całości działki nr [...], czy też jej części zaznaczonej na projekcie zagospodarowania, w sytuacji, gdy organ orzekał na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zakreślającej zasięg inwestycji, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czym Sąd naruszył również przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe stosowanie, poprzez uznanie przez WSA, że projekt budowlany będący podstawą wydania uchylonych decyzji zawiera uchybienia i że wobec powyższego organ był zobowiązany do uchylenia decyzji, w sytuacji, gdy projekt jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi: jest kompletny i zostały wydane wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, pozytywnie weryfikujące projekt budowlany,

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe stosowanie polegające na przyjęciu, że obowiązkiem projektanta jest zaproponowanie nie tylko takich rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej, które będą spełniać wymogi wynikające z przepisów dla części terenu przygotowanego dla nowej zabudowy, ale również nie będą w tym zakresie kolidować z istniejącą zabudową na działce budowlanej poprzez zapewnienie jej dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy istniejący na nieruchomości budynek jest skomunikowany z drogą publiczną od strony ul. Skwierzyńskiej poprzez ogólnie dostępną drogę wewnętrzną,

3. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegającą na przyjęciu, iż prawidłowy dostęp do drogi publicznej musi mieć zarówno faktyczny jak i prawny charakter oraz na przyjęciu, że należąca do Spółdzielni działka nie może być uznana za ogólnodostępną drogę wewnętrzną, w sytuacji, gdy w sprawie została wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy,

4. § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie można dokonywać identyfikacji danego obszaru miasta, jako posiadającego "zabudowę śródmiejską" w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w szczególności wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ nie musiał czynić osobnych ustaleń odnośnie tego, czy działka [...] w całości, czy w części podlega zabudowie objętej pozwoleniem na budowę, gdyż wynikało to wprost z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pominął również, że w sprawie zostały poczynione ustalenia odnośnie do dostępu istniejącego budynku oświatowego do drogi publicznej, z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że taki dostęp istnieje od ul. S., poprzez działki nr [...] i nr [...] i zostało to potwierdzone Zaświadczeniem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] marca 2013 r. (str. 129, t. 1 projektu). Sąd błędnie ustalił, że organ odnośnie do spełnienia norm nasłonecznienia budynku sąsiadującego oparł się na stanowisku projektanta i nie poczynił w tym czasie swoich własnych ustaleń. Wbrew temu, co twierdzi Sąd organ dokonał szczegółowej analizy spełnienia norm nasłonecznienia, a dodatkowo przyjmując, że inwestycja jest realizowana w zabudowie śródmiejskiej, co wynika wprost ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław i podzielając w tym względzie opinię projektanta, przyjął w stosunku do lokalu [...] łagodniejszą regulację § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Sąd I instancji okoliczności nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że nie wiadomo, czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmuje całość czy też część działki o nr ew. [...]. Projekt budowlany zawiera część rysunkową, w której wskazano granice działki oraz usytuowanie na niej budynku, który ma być zrealizowany. Działka o nr ew. [...] do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie została podzielona. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę odnosił się tym samym do całej działki, natomiast oczywistym jest, że inwestycja będzie realizowana na tej części działki o nr ew. [...], która nie jest jeszcze zabudowana.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że działka budowlana, to działka, która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, iż na skutek realizacji planowanej inwestycji, ta część działki, na której znajduje się już istniejący budynek będzie pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

Przede wszystkim zauważyć należy, że z uwagi na rozmiary już istniejącego budynku, ta cześć działki na której się on znajduje nie mogłaby mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej przez tę część działki, na której ma być realizowana inwestycja. Istniejący budynek jest tak duży, że po jego bokach znajdują się jedynie wąskie paski gruntu, które nie mogą być wykorzystane jako dojście lub dojazd spełniające wymogi wynikające z § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.).

Dostęp tej części działki o nr ew. [...], na której znajduje się budynek następuje przez działkę o nr ew. [...] należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej "M.". Za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że nie jest to prawny dostęp do drogi publicznej. W aktach sprawy znajduje się pismo właściciela działki o nr ew. [...], to jest Fundacji W. z dnia [...] marca 2013 r., z którego wynika, że Spółdzielnia od kilku lat nalicza Fundacji opłaty za korzystanie z działki o nr [...]. Do pisma tego dołączono kserokopie not obciążeniowych oraz dowodów uiszczania tych opłat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy to o tym, że doszło do zawarcia w sposób dorozumiany między Spółdzielnią a Fundacją umowy najmu nieruchomości. Wobec powyższego uznać należy, że W czasie wydawania pozwolenia na budowę ta cześć działki o nr ew. [...], na której znajduje się budynek Fundacji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest również podstaw do przyjęcia, że ta część działki o nr ew. [...], na której planowany jest do realizacji budynek nie będzie miała dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu nienależytego wyjaśnienia kwestii nasłonecznienia lokali w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce. Tylko w odniesieniu do jednego z lokali znajdujących się w tym budynku nie jest spełniony wymóg wynikający z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odniesieniu natomiast do jednego lokalu, to jest lokalu nr [...] organ administracji uznał, że zachodzą przesłanki do obniżenia wymogów wynikających z ww. przepisu, gdyż spełnione są przesłanki wskazane w § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Organ administracji uznał, że planowany do realizacji budynek będzie znajdował się w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni pojęcia "zabudowa śródmiejska" i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że planowany obiekt będzie znajdował się w zabudowie śródmiejskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, błędem było przy definiowaniu tego pojęcia odwołanie się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przepis ten odwołuje się wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołanie się przez organ administracji do ustaleń studium nie miało charakteru rozstrzygającego. Odwołanie to należy traktować jako argument dodatkowy, wspierający pogląd, że budynek będzie realizowany na terenie zabudowy śródmiejskiej.

Odnośnie do takich wymogów uznania zabudowy za zabudowę śródmiejską, to jest by istniało zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy miasta, stwierdzić należy, że są to wymogi niedookreślone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zabudowa intensywna nie może być utożsamiana z zabudową pierzejową. Tymczasem analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że Sąd ten optuje za takim rozumieniem tego pojęcia.

Z kolei odnośnie do kwestii tego, czy teren, na którym ma być zrealizowany budynek nie znajduje się w obszarze funkcjonalnego śródmieścia miasta lub części miasta, stwierdzić należy, że jest to również kryterium niedookreślone. O naruszeniu tego wymogu można byłoby więc mówić wówczas, gdyby z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż teren ten znajduje się np. na obrzeżach miasta. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było w przedmiotowej sprawie podstaw do czynienia organom administracji zarzutu, że dowolnie zaakceptowały wyrażone przez projektanta stanowiska, iż planowany obiekt będzie znajdował się w zabudowie śródmiejskiej.

Kwestia dołączenia do zatwierdzonego decyzją administracyjną projektu budowlanego dokumentów (rysunków) przewidujących pierwotną (nieaktualną) koncepcję budynku V kondygnacyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nie ma wpływu na uzyskane przez inwestora uzgodnienia. Skoro uzgodniony został obiekt pięciokondygnacyjny, to uzgodnienia te zachowają aktualność również do budynku niższego, to jest czterokondygnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły należycie wskazanych przez ten Sąd okoliczności. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów sam w sobie był wystarczającą podstawą do uwzględnienia tej skargi. Dokonywanie oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę, że wskazane w zaskarżonym wyroku okoliczności nie mogły być podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien też dokonać oceny pozostałych podniesionych w skardze do tego Sądu zarzutów. Za odniesienie takie nie może być bowiem uznane stwierdzenie, że skład orzekający nie podziela stanowiska autorów skargi w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, zapewnienia spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, ochrony zdrowia oraz stwierdzenie, że za słusznością stanowiska organu odwoławczego przemawiają szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, poparte analizą stosownych przepisów prawa i weryfikacją projektu budowlanego. Tego rodzaju odniesienie się do zarzutów skargi uznać należy za zbyt ogólne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.