Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1354/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 53 par. 2, art. 54 par. 1, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2002 nr 51 poz 458
law: Rozporządzenie MInistra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego  oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta A z dnia 19 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską A I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2-5 i ust. 11 zaskarżonej uchwały, II. zasądza do Rady Miasta A na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2011r.

W dniu 19 grudnia 2007r. Rada Miasta A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską A. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Pismem z dnia 24 września 2010r. K. K. wezwał Radę Miasta A od usunięcia naruszenia prawa i unieważnienia § 6 w/w uchwały z dnia 19 grudnia 2007r. Nr [...]. K. K. wskazał, iż powyższa uchwała Rady Miasta A w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 6 opłaty stałej niezwiązanej z liczbą i charakterem dodatkowych zajęć, na które dziecko uczęszcza, a z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę – określaną na podstawie odrębnych przepisów. K. K. stwierdził, iż przy braku kompetencji Rady Gminy do ustalania opłat stałych za korzystanie z tego rodzaju świadczeń, przedmiotowe opłaty stałe są nakładane na rodziców (opiekunów) niezależnie od faktu i czasu korzystania przez ich podopiecznych z konkretnych świadczeń wykraczających poza podstawy programowe, a faktycznie obciążających ich za każdy miesiąc, w którym dane dziecko będzie zapisane w przedszkolu czy oddziale przedszkolnym przez czas przekraczający 5 godzin. K. K. podkreślił, iż z treści tej uchwały wynika, że przewidziana w § 2 ust. 1 opłata naliczana jest nie za uczestnictwo w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawy programowe, a za sam pobyt dzieci w przedszkolach czy oddziałach przedszkolnych w czasie przekraczającym 5 godzin i to w oderwaniu od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę, gdyż naliczana jest wskaźnikiem średniego wynagrodzenia.

Rada Miasta A nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ograniczyła się tylko do przesłania stanowiska Prezydenta Miasta A, będącego projektodawcą przedmiotowej uchwały, zastrzegając przy tym, iż nie jest to jej stanowisko i ma ono jedynie charakter informacyjny.

Pismem z dnia 8 listopada 2010r. K. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską A, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyjaśnił, iż na podstawie zaskarżonej uchwały był zobowiązany do ponoszenia comiesięcznej odpłatności za pobyt swojego dziecka w przedszkolu. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 6 opłaty stałej nie związanej z liczbą i charakterem dodatkowych zajęć, na które dziecko uczęszcza, a z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę – określaną na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący stwierdził, iż przy braku kompetencji Rady Gminy do ustalania opłat stałych za korzystanie z tego rodzaju świadczeń, przedmiotowe opłaty stałe były nakładane na rodziców (opiekunów) niezależnie od faktu i czasu korzystania przez ich podopiecznych z konkretnych świadczeń wykraczających poza podstawy programowe, a faktycznie obciążających ich za każdy miesiąc, w którym dane dziecko będzie zapisane w przedszkolu, czy oddziale przedszkolnym przez czas przekraczający 5 godzin. K. K. wskazał, iż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 tej ustawy. Skarżący podniósł, iż obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, na podstawie jakiego tytułu opłata jest ustalana. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być bowiem oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli, które wykraczają poza podstawy programowe, zaś rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winny być szczegółowo dookreślone tak, aby rodzice czy opiekunowie danego dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których będzie korzystać ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne.

Zdaniem skarżącego, z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż przewidziana w § 2 ust. 1 opłata była naliczana nie za uczestnictwo w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawy programowe, a za sam pobyt dzieci w przedszkolach czy oddziałach przedszkolnych w czasie przekraczającym 5 godzin i to w oderwaniu od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę – gdyż naliczana jest wskaźnikiem średniego wynagrodzenia. Dodatkowo skarżący wskazał, iż opłata stała była pobierana również w czasie pobytu przez dzieci – do 5 godzin – jeśli korzystały w tym czasie z posiłków. Opłata ta była wnoszona odrębnie od opłaty za wyżywienie dzieci (§ 6 ust. 2). Skarżący stwierdził, iż kompetencji do ustalenia takiego rodzaju opłat nie przyznał radzie gminy żaden przepis prawa, w tym także art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. W opinii skarżącego, treść przepisów przedmiotowej uchwały wskazuje, iż rodzicom oraz opiekunom wychowanków uczęszczających do przedszkoli, czy oddziałów przedszkolnych, nie pozostawiono możliwości wyboru świadczeń z jakich ich podopieczni mieliby korzystać i za które zobowiązani byli do uiszczania określonych opłat. Skarżący uważa, iż regulacja ta dawała zatem uprawnienie do obciążania rodziców czy opiekunów dzieci opłatą stałą w każdym przypadku korzystania przez ich podopiecznych ze świadczeń przedszkoli, opłatą niezależną od rodzaju zajęć, w których będą ci podopieczni uczestniczyli, w tym i zajęć objętych podstawą programową jeżeli tylko wychowankowie ci będą przebywali w stosownych placówkach przez czas przekraczający 5 godzin dziennie. Zdaniem skarżącego, taka regulacja pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy o systemie oświaty, w myśl których do zadań własnych gminy należy m.in. prowadzenie publicznych przedszkoli zapewniających bezpłatne nauczanie i wychowanie objęte co najmniej podstawą programową.

Skarżący zwrócił także uwagę na fakt, że Rada Gminy bezpodstawnie łączy zakres podstawy programowej z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół, który stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może się to zatem odbywać w większym wymiarze czasowym. W ocenie skarżącego, nie jest więc tak, że wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Ponieważ obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest, zdaniem skarżącego, wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową i dopiero do nich przypisać należy konkretne opłaty. Skarżący zaznaczył przy tym, iż omawiane opłaty można pobierać za świadczenia rzeczywiście udzielone.

Skarżący nie zgodził się również z tym, że opłata stała nie podlega zwrotowi (§ 6 ust. 11 zaskarżonej uchwały) w przypadku usprawiedliwionej nieobecności dziecka bez względu na okres i przyczynę nieobecności, gdyż takie postawienie sprawy zaprzecza, jego zdaniem, zasadzie ekwiwalentności wnoszonych przez rodziców opłat. Rodzicom w przypadku długotrwałej choroby zakaźnej dziecka zwracana jest tylko odpowiednio policzona wniesiona wcześniej opłata za wyżywienie.

Skarżący wskazał, iż orzecznictwo sądów administracyjnych, w zakresie pobierania opłat stałych jest już ugruntowane. Niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola. Opłata uchwalona na wskazanej podstawie nie może mieć charakteru stałego, gdyż powinność jej uiszczenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględniania rodzaju świadczeń oraz czasu ich trwania. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Skarżący wskazał również, iż przedmiotowa opłata stała przeznaczana jest nie na pokrycie kosztów zajęć dodatkowych, ale na pokrycie kosztów tzw. "mediów". Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest pobieranie opłaty za pobyt dziecka w czasie do pięciu godzin – oddzielnie za wyżywienie i oddzielnie za "media". Opłat takich nie ma przecież w szkołach, w których funkcjonują stołówki uczniowskie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta A wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta A wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi do dnia 1 września 2010r. przepisami ustawowymi i w żaden sposób nie wykracza poza granice ustalone przepisami ustawy o systemie oświaty. Nie została też zakwestionowana przez Wojewodę, co zdaniem Rady świadczy o tym, iż jest zgodna z prawem. Rada Miasta A wskazała, iż w zaskarżonej uchwale prawidłowo ustalono odpłatność za zajęcia prowadzone z dziećmi, w tym opiekuńcze i bytowe wykraczające poza podstawę programową, która zgodnie z § 4 tej uchwały wynosi 5 godzin dziennie. Odpłatność uzależniono od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i nie ma tu żadnego naruszenia prawa. Zdaniem Rady, ustalone w taki sposób opłaty za przedszkole mają charakter cywilno-prawnego wynagrodzenia za usługę, zbliżonego do ceny i są egzekwowane na drodze cywilnej poprzez wniesienie pozwu o zapłatę przeciwko rodzicom nie uiszczającym opłat. W żadnym razie opłaty te nie maja jednak charakteru daniny publicznej. Są to bowiem opłaty za usługi zakładów publicznych. Dlatego też Rada Miasta A uważa, iż art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. w dotychczasowym brzmieniu stanowił samoistną podstawę podejmowania uchwał w sprawie opłat za przedszkola i w żaden sposób nie był powiązany z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje podejmowanie uchwał przez radę w sprawie podatków i opłat "w granicach określonych w odrębnych ustawach". Natomiast ustawa o systemie oświaty takich granic nie wyznacza. Rada Miasta A stwierdziła, iż wymienione w zaskarżonej uchwale opłaty zostały ustalone w drodze kalkulacji ekonomicznej i relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, a którymi są np. dodatkowe zajęcia językowe, taneczne i opiekuńcze odbywające się we wszystkich przedszkolach w A w czasie wykraczającym poza 5 godzin dziennie.

W ocenie Rady Miasta A, zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące odpłatności za usługi świadczone przez przedszkole są prawidłowe, mają oparcie i podstawę prawną w dotychczas obowiązującym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Opłatę ustalono za świadczenia powyżej 5 godzin (co jest zgodne z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.) z wyjątkiem § 6 ust. 2, który jednak został już zmieniony. Rada Miasta A wyjaśniła, iż w dniu [...] 2010r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...], zgodnie z którą od 1 stycznia 2011r. rodzice dzieci uczęszczających do samorządowych przedszkoli do 5 godzin dziennie i spożywających posiłki nie będą ponosili opłat (jedynie koszty związane z zakupem surowców służących do przygotowania posiłków). Jest to związane z doprecyzowaniem w ust. 6 dodanym do art. 14 ustawy o systemie oświaty. Rada stwierdziła również, iż wysokość odpłatności za przedszkole powyżej 5 godzin uzależniła od ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do placówki jak i od orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej dotyczącej danego dziecka.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego zapisu § 6 ust. 11 i § 12 ust. 8 zaskarżonej uchwały Rada Miasta A stwierdziła, iż brak zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu jest jak najbardziej uzasadniony. Rada wyjaśniła, iż rodzic zawiera z dyrektorem przedszkola umowę na korzystanie ze świadczeń przedszkola przez dziecko w określonym czasie. Niekorzystanie dziecka ze świadczeń przedszkola przy braku wypowiedzenia umowy jest, zdaniem Rady, niedotrzymaniem warunków umowy ze strony rodzica, gdyż przedszkole cały czas jest w gotowości, aby zapewnić dziecku zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, a nie może na jego miejsce przyjąć kolejnego dziecka. Tak więc Rada Miasta A uważa, iż w przypadku konieczności zwrotu opłaty przedszkole ponosiłoby swego rodzaju koszty. Dopiero po wypisaniu dziecka z przedszkola opłata nie jest pobierana.

Podsumowując Rada Miasta A stwierdziła, iż ustalona w zaskarżonej uchwale opłata nie jest opłatą stałą, jest zróżnicowana w zależności od przebywania dziecka w przedszkolu, do 5 godzin – bezpłatnie, powyżej w określonych uchwałą wysokościach w zależności od okoliczności. Zdaniem Rady, gdyby nawet przyjąć, że poza podstawą programową nie w każdym przedszkolu są dodatkowe, konkretne zajęcia, to wszędzie świadczone są usługi opiekuńczo-bytowe dla dzieci, za które mogą być pobierane dodatkowe opłaty, gdyż usługi te nie są objęte zakresem bezpłatnych ustawowych obowiązków gminy.

Rada Miasta A zwróciła także uwagę na nowelizację ustawy o systemie oświaty obowiązującą od 1 września 2010r, która miała na celu doprecyzowanie przepisów i usunięcie pojawiających się wątpliwości będących podstawą orzecznictwa sądów uznających uchwały gmin za niezgodne z prawem. Rada wskazała, iż obecne brzmienie art.14 ust. 5 oraz art. 6 ustawy o systemie oświaty nie wiąże już tak jak poprzednio bezpłatnego nauczania i wychowania w przedszkolu z realizacją podstawy programowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkole publiczne ma zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący na mocy upoważnienia określonego w art. 14 ust. 5 ustala wysokość opłat za świadczenia przedszkoli w czasie przekraczającym ustalony wymiar bezpłatnych zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Tak więc obecnie gminy nie muszą już wykazywać, że zajęcia, za które pobierane są opłaty pozostają poza podstawą programową wychowania przedszkolnego. Rada Miasta A stwierdziła również, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zachowują moc do czasu wydania uchwał zgodnych z nowym brzmieniem art. 14 ust. 5, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r. Dlatego też Rada Miasta A podejmie nową uchwałę dotyczącą opłat za świadczenia przedszkoli w czasie przewidzianym w/w ustawą.

W piśmie z dnia 20 grudnia 2010r. skarżący odniósł się do argumentów Rady Miasta A podniesionych w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności skarżący odniósł się do kwestii zwrotu opłaty stałej w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu i umowy o korzystanie ze świadczeń przedszkola zawieranej przez rodziców z dyrektorem przedszkola. Skarżący stwierdził, iż prawnie wątpliwe jest pobieranie na podstawie takiej umowy jakichkolwiek opłat poza opłatą za wyżywienie. W umowie nie określono bowiem, że w przedszkolach realizowane są jakiekolwiek zajęcia wykraczające poza podstawę programową, a jedynie określono czas trwania zajęć, a skoro tak, to zdaniem skarżącego, pobierane odpłatności za zajęcia, w których realizowana jest tylko podstawa programowa jest nielegalne, ponieważ żadna ustawa nie przewiduje odpłatności za te zajęcia, jak i nie określa granicy czasowej jej realizowania. W umowie tej podane jest jedynie, że realizacja podstawy programowej nie może odbywać się w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Skarżący podniósł, iż rodzic deklaruje wolę posyłania dziecka do przedszkola w określonych godzinach, a dyrektor przedszkola do zapewnienia mu w tym czasie opieki. Jednakże zdarza się, że niezależnie od deklaracji rodziców dzieci są chore i nie korzystają z przedszkola. W takiej sytuacji zgodnie z zasadą ekwiwalentności opłaty – opłata powinna zostać rodzicom zwrócona. Zdaniem skarżącego, pobieranie opłat również od dzieci, które były chore w danym miesiącu (nawet kilka dni) przeczy w/w zasadzie i powoduje nieuzasadnione wzbogacenie się jednej ze stron umowy i jest w stosunku do drugiej nieuczciwe.

Skarżący stwierdził, iż zgodnie z zasadą ekwiwalentności, ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy bowiem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. W opinii skarżącego, uchwała Rady Miasta A powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być natomiast przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W zaskarżonej uchwale oraz w uchwale ją zmieniającej z dnia 3 listopada 2010r. Nr [...] brak jest jednak takiej kalkulacji czy argumentacji.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała ją zmieniająca Nr [...] mają braki, gdyż w zapisach umownych nie określono, że w przedszkolu są realizowane jakiekolwiek zajęcia wykraczające ponad podstawę programową, nie określono czasu trwania zajęć obowiązkowych i dodatkowych, nie wyszczególniono rodzaju zajęć dodatkowych, od których pobierana jest opłata, brak jest zindywidualizowanego sposobu naliczenia opłaty za usługi wykraczające poza podstawę programową, brak jest również możliwości zwrotu opłaty za zajęcia, w których dziecko nie bierze udziału z powodu choroby – nabierają one więc cech świadczenia nieodpłatnego, bezzwrotnego, pieniężnego i przymusowego.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. skarżący sprecyzował, iż przedmiotem niniejszej skargi jest § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta A z dnia 19 grudnia 2007r. Nr [...] w brzmieniu pierwotnym.

Pełnomocnik organu wyjaśnił z kolei, że zaskarżona uchwała z 2007r. już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą z dnia [...] 2011r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przeszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską A. Dodał przy tym, iż także uchwała z dnia [...] 2011r. już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miasta A z dnia [...] 2011r. Nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik Rady wskazał, iż Wojewoda zaskarżył do WSA w Krakowie uchwałę z dnia [...] 2011r. oraz uchwałę z dnia [...] 2010r. Nr [...] zmieniającą zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, jednak sprawy te nie zostały jeszcze rozstrzygnięte przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga K. K. wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga K. K. została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona z zachowaniem wskazanego powyżej trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. W niniejszej sprawie zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem pismem z dnia 24 września 2010r. skarżący zwrócił się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia, i na to wezwanie nie uzyskał odpowiedzi, a zatem należy uznać, że było ono bezskuteczne. Wprawdzie wraz z pismem z dnia 25 października 2010r. Przewodniczący Rady Miasta A przesłał skarżącemu stanowisko Prezydenta Miasta A jako projektodawcy uchwały, jednakże wyraźnie zaznaczył, że nie jest ono stanowiskiem Rady Miasta A wezwanej do usunięcia naruszenia prawa. Sąd ocenił także, że skarżący dochował przewidzianego w obowiązujących przepisach terminu do wniesienia skargi, została ona bowiem wniesiona przed upływem 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia. K. K. jest także podmiotem mającym legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., słusznie wywodzi uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z tego, że jego dziecko uczęszczało do przedszkola na terenie gminy A i ponosił z tego tytułu opłaty wprowadzone zaskarżoną uchwałą, przez co naruszała ona jego interes prawny.

Należy na wstępie zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

Należy też zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991), która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r., nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Jak już powyżej zaznaczono, istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie część przedmiotowej uchwały, to jest § 6 ust. 2-5 i ust. 11 uchwały Rady Miasta A Nr [...] z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską A, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewidywał, że nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych jest bezpłatne (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach). Dodatkowo, zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione były w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały w załączniku nr 1 do wykonawczego do ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podstawa programowa winna być bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad podstawę programową, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie mogła mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należało więc szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest precyzyjne określenie zajęć wychowawczych przekraczających podstawy programowe. Winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona część uchwały, tj. § 6 ust. 2-5 oraz ust. 11, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez wprowadzenie opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy (§ 6 ust. 2-5). Wbrew twierdzeniom organu, wprowadzone przez Radę Miasta A opłaty mają bowiem charakter opłat stałych. Rada Miasta A nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola przekraczających podstawę programową z jakich konkretne dziecko korzysta, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczym oraz od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wysokość opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu jest jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało (§6 ust. 11). Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty.

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę Miasta A granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, iż zaskarżone części uchwały, tj. § 6 ust. 2-5 i ust. 11, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała jedynie część uchwały dotyczącą opłat, a nie całą uchwałę. Wobec obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady skargowości, wyeliminowaniu w porządku prawnego poprzez stwierdzenie nieważności podlegać mogła zatem jedynie zaskarżona część uchwały, uznana przez sąd za niezgodną z prawem.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.