Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 6/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 138 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal /budynek/ znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /art. 28 Kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.

TEZY

Najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal /budynek/ znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /art. 28 Kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, delegowanej do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Renaty i Zbigniewa O. na postanowienie Wojewody P. z dnia 30 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie II SA/Gd 860/01, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

"czy osobie, która na podstawie stosunku obligacyjnego /najmu, dzierżawy/ wynikającego z umowy zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używała lokal /budynek/ znajdujący się na tej nieruchomości i dokonała na niej nakładów przysługuje, przy uwzględnieniu przepisów art. 138 ust. 2 i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /art. 28 Kpa/?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. - działając na podstawie art. 136-141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ - decyzją z dnia 30 lipca 1999 r. (...) orzekł o zwrocie na rzecz Jana Ż., za zwrotem odszkodowania, wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr 208/1, o powierzchni 0,4219 ha, położoną przy ul. W. 61 w G., zabudowaną domem mieszkalnym, który użytkują na podstawie umowy najmu Renata i Zbigniew O. Wnieśli oni odwołanie od tej decyzji, zarzucając, że nie zostały rozliczone ich nakłady dokonane na tej nieruchomości oraz, że nie zostały spełnione przesłanki do uznania jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda P. - działając na podstawie art. 134 Kpa - postanowieniem z dnia 30 stycznia 2001 r. (...) stwierdził niedopuszczalność odwołania Renaty i Zbigniewa O. od decyzji Prezydenta Miasta G., uznając, że najemcy nie są stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Renata i Zbigniew O. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, skargę na tę decyzję. Skład orzekający Sądu postanowieniem z dnia 9 lipca 2003 r. II SA/Gd 860/01 wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie, przez skład siedmiu sędziów, następującej wątpliwości prawnej:

"czy osobie, która na podstawie stosunku obligacyjnego /najmu, dzierżawy/ wynikającego z umowy zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używała lokal /budynek/ znajdujący się na tej nieruchomości i dokonała na niej nakładów przysługuje, przy uwzględnieniu przepisów art. 138 ust. 2 i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /art. 28 Kpa/?".

Skład orzekający podał, że w orzecznictwie sądowym, oraz w literaturze prawniczej, nie ma jednolitego stanowiska, co do tego zagadnienia.

Wojewoda bowiem powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1993 r., SA/Kr 1806/92 i z dnia 21 czerwca 1996 r., SA/Po 1772/95 /nie publ./, natomiast skład orzekający przytoczył przede wszystkim wyrok NSA z dnia 17 lipca 1996 r., SA/Gd 3291/95 /nie publ./ oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02 /OSNAPU 2003 nr 5 poz. 209/.

W pierwszym wyroku wyrażono pogląd, że sytuacja prawna osoby trzeciej, która ma roszczenie o zapłatę równowartości nakładów dokonanych na podlegającą zwrotowi nieruchomość, jest analogiczna do sytuacji prawnej interwenienta ubocznego w procesie cywilnym /art. 76 Kpc/, i dlatego osoba ta ma interes prawny nie tylko w tym, aby rozliczenia z tytułu nakładów zostały zamieszczone w decyzji o zwrocie nieruchomości, ale i w tym, aby kwota obciążająca byłych właścicieli /ich następców prawnych/ na rzecz gminy /Skarbu Państwa/ odpowiadała zwiększeniu wartości nieruchomości na skutek nakładów, gdyż rozmiar nakazanego zwrotu nakładów będzie rzutował na przyszłe rozliczenia cywilne tej osoby z gminą /Skarbem Państwa/.

Natomiast z wyroku Sądu Najwyższego wynika, że: Za interesem prawnym najemcy do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przemawia art. 138 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia wygasa w upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Ze względu na wynikające z tej decyzji konsekwencje, najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że nie zachodzą określone w ustawie /poprzednio w art. 69 ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a obecnie w art. 136 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/ przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Interes prawny najemcy /obecnie wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ nie stwarza prawnej podstawy do niezastosowania przepisu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /obecnie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ określającego prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skład orzekający - w świetle powyższych orzeczeń - przychylił się do stanowiska, że najemca wywłaszczonej nieruchomości, który dokonał nakładów na tę nieruchomość, jest stroną postępowania o jej zwrot, jego interes prawny wynika z art. 138 ust. 2 i art. 140 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, zważył, co następuje:

Wątpliwość ta została przedstawiona w sprawie ze skargi na decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 74 ze zm./. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i uchyliła obowiązującą do tej daty ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, oznaczonej dalej skrótem "ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Na tle przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności jej art. 69, w doktrynie i orzecznictwie powstała między innymi wątpliwość, czy zwrotowi na tej podstawie może podlegać nieruchomość wywłaszczona, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością w dacie wniesienia żądania jej zwrotu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych lub w dacie orzekania w tym przedmiocie przez organ administracji publicznej. W praktyce orzeczniczej w tym przedmiocie dość szybko ukształtowało się jednolite stanowisko, że zwrotowi w tym trybie - na podstawie przesłanek określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może podlegać tylko taka wywłaszczona nieruchomość, która nadal jest własnością Skarbu Państwa lub gminy i pozostaje w ich władaniu. Przyjęto także jednolicie, że oddanie tej nieruchomości w wieczyste użytkowanie osobom trzecim, istniejące w dacie żądania lub orzekania co do jej zwrotu, czyni niedopuszczalnym dokonanie zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela lub jego następców prawnych.

Natomiast przez cały okres obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utrzymywała się rozbieżność co do tego, czy oddanie wywłaszczonej nieruchomości w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania albo wydzierżawienie jej, wynajęcie lub użyczenie - jeśli prawa te istnieją w dacie żądania zwrotu i orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości - uniemożliwia jej zwrot, a jeśli nie, to jakie wywołuje skutki prawne między Skarbem Państwa lub gminą i osobami żądającymi zwrotu oraz podmiotami, które posiadają tę nieruchomość lub jej część na podstawie jednego z powyższych tytułów prawnych. W konsekwencji, rozbieżność stanowiska dotyczyła kwestii, czy podmioty korzystające z wywłaszczonej nieruchomości na podstawie stosunków obligacyjnych mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do udziału w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości. W tym zakresie w niniejszej sprawie wskazuje się przykładowo na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1993 r., SA/Kr 1806/02 i z dnia 21 czerwca 1996 r., SA/Po 1772/95 /nie publ./, w których uznano, że podmioty, które korzystają z wywłaszczonej nieruchomości na podstawie stosunków obligacyjnych nie mają interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu tej nieruchomości. Wskazano też na odmienne stanowisko, zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 1996 r., SA/Gd 3291/95, w którym Sąd przyjął, że osoba trzecia, która rości pretensje do gminy lub Skarbu Państwa o zwrot nakładów dokonanych na wywłaszczoną nieruchomość będącą przedmiotem postępowania o zwrot, ma z tego tytułu interes prawny do udziału w tym postępowaniu jako strona, z uwagi na to, że decyzja o zwrocie nieruchomości musi zawierać także rozliczenie między gminą lub Skarbem Państwa a poprzednim właścicielem lub jego następcami prawnymi z tytułu przyznanego odszkodowania wywłaszczeniowego a wartością nieruchomości w dacie zwrotu, w tym zwiększenia jej wartości na skutek nakładów.

Powołano też wyrok NSA z dnia 29 marca 1994 r., SA/Kr 789/93 /Prokuratura i Prawo 1995 nr 5 poz. 53/, w którym Sąd przyjął, że o istnieniu interesu prawnego osoby trzeciej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości można mówić wówczas, gdy osoba ta może wykazać się określonymi uprawnieniami do przedmiotowej nieruchomości nie tylko rzeczowymi lecz także o charakterze obligacyjnym.

Całkowicie odmienne stanowisko od zawartego w wyroku SA/Gd 3291/95, zajął NSA w wyroku z dnia 29 października 1996 r. II SA/Po 832/96 /nie publ./ stwierdzając, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłączone jest dokonywanie rozliczeń z tytułu odszkodowania i zmiany wartości zwracanej nieruchomości, z udziałem osób trzecich, które dokonały nakładów na tę nieruchomość.

Dotychczasowe wątpliwości co do pozycji prawnej takich osób w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności co do tego, czy i jakie uprawnienia osób trzecich do tej nieruchomości mogą stanowić przeszkodę jej zwrotu na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, zostały w znacznej mierze przesądzone w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /ustawa o gospodarce nieruchomościami/.

Przede wszystkim z art. 229 tej ustawy wynika, że zwrotowi nie podlega wywłaszczona nieruchomość, chociażby była zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego ujawnione w księdze wieczystej.

Z przepisów art. 138 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ani oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, ani też umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia mające za przedmiot taką nieruchomość lub jej część, nie stanowią przeszkody dla dokonania jej zwrotu. Stosunki te bowiem wygasają z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna albo z upływem trzech miesięcy od tego dnia.

Nie ulega zatem obecnie wątpliwości, że prawa wymienione w art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą stanowić przeszkody dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli zachodzą przesłanki jej zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami /nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu/, a nie istnieje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 229 tej ustawy. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, stwierdzając, że interes prawny najemcy wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stwarza prawnej podstawy do niezastosowania przepisu art. 136 ust. 3 tej ustawy, określającego prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Należy więc uznać za niewątpliwe, że istniejąca w dacie orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości umowa najmu tej nieruchomości bądź jej części, nie może zniweczyć samego prawa do żądania jej zwrotu - zwrotowi podlega także nieruchomość wynajęta.

Nie oznacza to jednak, że najemca nie ma interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości.

Jeśli chodzi o przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zdecydowanie przeważają poglądy, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 Kpa.

Na gruncie tego stanowiska, analizując przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny bycia stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Stosunek najmu ustaje z tą datą z mocy prawa, niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio, wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy przedmiotowej nieruchomości. Decyzja taka prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie, jak wyżej wskazano, nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Do takiego poglądu skłania się także Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, gdy stwierdza, że pogląd o istnieniu interesu prawnego najemcy opartego na uregulowaniu zawartym w art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako uzasadniający udział najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wydaje się przekonujący zwłaszcza, że ze względu na wynikające z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konsekwencje, najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że nie zachodzą określone w ustawie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stanowisko to, jak wyżej wywiedziono, uznać należy za w pełni trafne.

Nie można natomiast uznać za prawidłowe stanowiska, że o interesie prawnym najemcy w omawianym postępowaniu decyduje to, czy poczynił on nakłady na przedmiotową nieruchomość. Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutku w postaci wygaśnięcia umowy najmu nie łączy z kwestią nakładów poczynionych przez najemcę - nie uzależnia tego skutku ani od takich nakładów ani od kwestii rozliczeń ich z najemcą.

Przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości są - jak to trafnie wskazał skład orzekający w uzasadnieniu przedstawionej wątpliwości prawnej - następujące kwestie: czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy nie zachodzi negatywna przesłanka jej zwrotu, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w razie orzekania o zwrocie nieruchomości kwestie rozliczeń, o jakich mowa, w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisów art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że rozliczenia, o jakich tu mowa dokonywane są wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie jest ono uzależnione czy powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu.

Także przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia w jakimkolwiek zakresie wygaśnięcia stosunku najmu od tego, czy najemca poczynił jakiekolwiek nakłady na tę nieruchomość.

Nie ma zatem podstawy materialnoprawnej do uzależnienia udziału najemcy wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu o jej zwrot od tego, czy poczynił on nakłady na tę nieruchomość.

Z powyższych względów nie można przychylić się do stanowiska, jakie w tym zakresie zostało zawarte w cytowanym wyroku NSA z dnia 17 lipca 1996 r., SA/Gd 3291/95 i za którym opowiada się sąd orzekający w uzasadnieniu wątpliwości prawnej. Podzielić należy natomiast pogląd wyrażony w tym względzie w cytowanym wyroku NSA z dnia 29 października 1996 r., II SA/Po 832/96, a także w wyroku z dnia 20 marca 2002 r., I SA 2163/00 /nie publ./.

Nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez najemcę mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji należy uznać, że niezależnie od tego, czy najemca poczynił jakiekolwiek nakłady na wywłaszczoną nieruchomość, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyjaśnił przedmiotową wątpliwość prawną jak w sentencji uchwały.