Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1066/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a., a także na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalił dla G. W. jednorazową opłatę w wysokości 43 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem udziału 16/360 w prawie własności nieruchomości - działce nr [...] o pow. 0,0991 ha w Skawinie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

W planie miejscowym z dnia 16.05.1989 r. i z dnia 30.11.1994 r. obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., działka objęta postępowaniem położona była w terenach o przeznaczeniu rolnym bez prawa zabudowy, rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych o symbol R/UC. Z kolei, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r., działka ta ujęta była w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu A1P. Nieważność tego planu stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1208/13. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r., przedmiotowa działka ujęta została w terenach o przeznaczeniu zabudowy produkcyjno-usługowej A30PU. Organ I instancji wskazał, że par. 52 uchwały przewiduje opłatę planistyczną w wysokości 30%. W myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie.

Organ administracji wskazał, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia.

Podał też, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Skawina, argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych - są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. W związku z tym przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie.

Organ I instancji podał m.in., że dokonując porównania przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnym planie miejscowym ustalił, że przeznaczenia te nie są tożsame. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany planu na dzień 16.02.2014 r., a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania z uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej oraz 16/360 zbytego udziału w nieruchomości – wynosi 43 zł.

2.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł G. W.. Zarzucił m.in. naruszenie art. 7, 8, 77 par. 1 w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają przesłanki naliczenia opłaty planistycznej. Podkreśliło SKO w [...], że bezsporne w sprawie jest, iż działka nr [...] w Skawina została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z aktu notarialnego – umowy sprzedaży (Rep. A [...]) z dnia [...] stycznia 2017 r. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz planie miejscowym aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z:

- porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo:

- porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, że tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Zgodnie z zapisami uchwały Rady Miejskiej w Skawinie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego z dniu 12 grudnia 2013 r., nr XIIN/456/13, przedmiotowa działka znalazła się na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A 30PU. Uchwała została ogłoszona w dniu 14 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego nr 266 z 2014 r. , a weszła w życie 16 lutego 2014 r. Wcześniej, sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC określały: uchwała nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. Obydwie te uchwały obowiązywały - zgodnie z art. 87 ust.3 a cytowanej wyżej ustawy - do 31 grudnia 2003 r. Uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2016 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006r . Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol A 1 P. Odnośnie wymienionej uchwały, zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12 została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13 oddalona skarga kasacyjna Gminy Skawina. Organ odwoławczy podkreślił, że autor sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonał wyboru podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości, dla faktycznego sposobu jej wykorzystywania została wyliczona na 36 627 zł. Natomiast wartość rynkowa analizowanej nieruchomości z uwzględnieniem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. została wyliczona na 6 878 zł. Natomiast wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została określona na kwotę 39 848 zł. Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny - możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Wbrew twierdzeniom odwołania dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości określonymi w ustawowej definicji zawartej w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmiany cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Wzrost ten stanowi różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Różnica wartości wynosi 3 221 zł, co przy 30% stawce opłaty planistycznej daje kwotę 966 zł. Przy uwzględnieniu udziału w wysokości 16/360 daje kwotę opłaty planistycznej w wysokości 43 zł.

4.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. W.. Zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2) art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

5.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału w prawie własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r. przeznaczenie to określone zostało jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. , oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to nie jest poprawne.

Zgodnie z art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 u.p.z.p. przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu, użyty w art. 36 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcje czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Mianowicie, wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe, a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany - jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC). Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol A1P). Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol A30PU). Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w planistycznym określeniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P. W planie z 12 grudnia 2013 r. (§ 15) podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie pod obiekty produkcyjne składowe i magazynowe. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne to (§ 15) lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013 r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest przy tym analiza konsekwencji prawnych (dopuszczalności nałożenia opłaty planistycznej) w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały), która ten plan przyjęła, co nastąpiło wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina - w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. - nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące po uchwaleniu planu miejscowego z 12 grudnia 2013 r. Uchwała o planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 266 z 2014 r., i weszła w życie w dniu 16 lutego 2014 r. Nastąpiło to zatem 4 dni po wyżej wskazanym wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA, a datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08. W wyroku tym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Uchwalenie lub zmiana miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację, gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne. Nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006 r., a nadto zmiana planu z 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie spornej nieruchomości. Zatem, pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013 r. było prawie tożsame, to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu, jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Wskazać też można, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tę konsekwencję, że organ nałoży na zbywcę opłatę planistyczną w wysokości maksymalnie 30%, wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należałoby dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić często znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obarczony wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskiwałby korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działających w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W ponownym postępowaniu organ administracji winien uwzględnić przedstawione powyżej poglądy prawne i poddać ponownej ocenie zebrane dotychczas dowody, uzupełniając je w razie potrzeby w koniecznym zakresie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.