Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 590/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na czynność Starosty B. z dnia [...] maja 2012 r. nr Km.[...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność; II. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skierowanym do Starosty B. J. D. wniósł o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaconej części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu Opel Corsa o numerze rejestracyjnym [...].

W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] organ odmówił zwrotu żądanej przez skarżącego kwoty stwierdzając, że należność uległa przedawnieniu. Podniesiono, że zgodnie art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), opłata za kartę pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym i do tych należności maja zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

Dlatego pismem z dnia [..] maja 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Podniósł, że jego roszczenie uzasadnia orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Trybunał w powołanym wyroku orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast nowe Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł, różnica zatem winna podlegać zwrotowi.

Odnosząc się do podniesionej przez organ okoliczności przedawnienia roszczenia skarżący wskazał, że jego żądanie powinno zostać rozstrzygnięte w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy. W jego ocenie zastosowanie przepisów odnoszących się do terminu przedawnienia zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej byłoby sprzeczne z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., które nie obwarowywały czynności zwrotu jakimkolwiek terminem przedawnienia. Podkreślił również, że takie działanie organu oparte o przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. powodowałoby sytuację, w której prawo działa wstecz, co stanowiłoby pogwałcenie art. 2 Konstytucji RP, który sytuuje zasadę demokratycznego państwa prawa oraz prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta B. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zmienił wyrażonego wcześniej stanowiska.

W tych okolicznościach w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność Starosty B. w sprawie odmowy zwrotu kwoty 425 zł, to jest części opłaty pobranej w dniu [...] lipca 2005 r. w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 425 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu i obciążenia Starosty kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko organ ponownie stanął na stanowisku, że roszczenie skarżącego o zwrot kwoty 425 zł jest przedawnione. Wyjaśnił, że potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy o finansach publicznych, jest zgodne z intencją ustawodawcy.

Starosta B. zwrócił też uwagę, że niezależnie od faktu uznania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za niezgodne z Konstytucją, obowiązywały one do dnia 15 kwietnia 2006 r., stanowiąc wiążącą normę prawną, do której stosowania organy administracji publicznej były zobowiązane. Natomiast uwzględniając wniosek strony skarżącej o zwrot należałoby określić kwotę rzeczywistej nadpłaty za kartę pojazdu, co wymaga uwzględnienia kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie tej konkretnej karty w tamtym czasie. W niniejszej sprawie, po upływie siedmiu lat od faktu pobrania opłat organ nie dysponuje szczegółową wiedzą o kosztach towarzyszących wydaniu karty. W tej sytuacji dokonując zwrotu musiałby działać na podstawie uogólnień i analogii co do kosztów, a takie działanie – zdaniem organu – stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazano również, że gdyby organ miał określić wysokość tej nadpłaty uwzględniając koszty i nakłady poczynione na jej wydanie (czyli także koszty administracyjne związane z wydaniem kart), mogłoby się okazać, że nadpłata nie występuje, ponieważ koszty te są równe lub wyższe niż pobrana kwota 500 zł. Dlatego wyrażone przez skarżącego żądanie przyznania kwoty 425 zł w sytuacji, kiedy nie są znane rzeczywiste koszty wytworzenia tych dokumentów, a zgłoszone roszczenie nie jest udowodnione co do wysokości żądanej kwoty, jest żądaniem nieweryfikowalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań odnośnie zasadności żądania skarżącego w zakresie zwrotu przez organ części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu, jaka pobrana została w 2005 roku, należy w pierwszej kolejności odnieść się do formalnej kwestii dopuszczalności wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Starosty B. z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówiono skarżącemu J. D. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2005 roku. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego typu czynność jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Warunek ten został spełniony, co umożliwia merytoryczną ocenę skargi, a jednocześnie wskazuje, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dla uporządkowania dalszego wywodu należy przypomnieć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3), przepis stanowiący podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł, to jest § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Ponadto sprzeczność tej regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości), w wydanym w trybie prejudycjalnym wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07 Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna).

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest w pierwszej kolejności nie tyle ocena zasadności roszczeń o zwrot nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu, ile ustalenie formy, w jakiej organ winien odpowiedzieć na skierowane do niego żądanie odnośnie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA zaznaczył, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, że do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazana uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez tutejszy Sąd, w której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tę czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobraną na podstawie nieobowiązujących przepisów kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł.

Tę utrwaloną linię orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej jako "u.f.p. lub ustawa). Ustawa ta dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. W art. 60 ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których w art. 60 pkt 7 u.f.p. zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W ocenie orzecznictwa i doktryny do tej kategorii należy zaliczyć m.in. właśnie opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. dla przykładu wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 980/11, dostępny w bazie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych":

M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8).

Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), wśród tych zaś wymienia m.in., daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Dział III Ordynacji, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9).

Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że aktualnie w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, to żądanie zwrotu części takiej opłaty w kwocie przekraczającej opłatę należną, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Takie stanowisko nie budzi żadnej wątpliwości odnośnie powstania nadpłaty w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w 2005 roku.

Dlatego w związku z tym rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna części opłaty za wydanie karty pojazdu została pobrana przed [...] stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" części opłaty w określonej kwocie został złożony już po tym dniu.

W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska.

Po pierwsze, można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (np. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2012 r., sygn. III SA/Łd 1139/11; WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. III SA/Wr 592/11).

Według drugiego nurtu orzeczniczego, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (tak dla przykładu: WSA w Opolu w wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Op 663/11, sygn. II SA/Op 670/11 i sygn. II SA/Op 677/11 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 71/12).

Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych, do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność rozstrzygania tych wniosków w formie decyzji administracyjnych (tak w szczególności: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można jednak mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty – jak okazało się już post factum – w zawyżonej wysokości, było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz z rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Oznacza to, że wniosek o zwrot kwoty stanowiącej nadpłatę pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu – jest już zatem sprawą nową, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji należałoby uznać, że art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie ma zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r.

Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają bowiem kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zaś zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie stosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba, że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawy. W sprawie niniejszej, jak to wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2005 r. Dlatego wniosek o zwrot złożony w dniu [...] maja 2012 r. wszczyna nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać już w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. Skoro bowiem w dacie złożenia tego wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, to nie ma podstaw do przyjmowania, że taki wniosek powinien być nadal rozstrzygany przez podjęcie czynności materialno-technicznej.

W takich warunkach pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej, pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organ należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że niezgodne z prawem było zastosowanie przez Starostę B. formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu 4 maja 2012 r. Prawidłową formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna.

W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Starosty B. z dnia [...] maja 2012 r., mocą której odmówiono skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Sąd nie ma natomiast w takich okolicznościach możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była forma czynności materialno-technicznej.

Uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej powoduje, że Starosta B.i winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., tym razem we właściwej formie (decyzji administracyjnej), co – jak wynika z odpowiedzi na skargę – organ ma na uwadze.

Sąd jednocześnie uznaje za celowe zwrócenie uwagi stronom sporu, w szczególności organowi, na aktualne poglądy orzecznictwa w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Jak już wyżej wyjaśniono, aktualnie obowiązujące regulacje prawne nakazują stosowanie do opłat za wydanie karty pojazdu przepisów k.p.a. oraz – co wymaga podkreślenia – odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej (art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 u.f.p.). Dział III ordynacji podatkowej, a ściślej przepisy dotyczące nadpłaty, przewidują przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej) oraz przedawnienie prawa do nadpłaty (art. 80 Ordynacji podatkowej).

W konsekwencji aktualizuje się problem, czy w ogóle stosować i ewentualnie jak stosować powyższe przepisy do wniosków o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, a jeżeli tak, to w szczególności problematyczne staje się ustalenie początku biegu terminu przedawnienia.

Gdyby przyjąć, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej nakazuje stosowanie przepisów o przedawnieniu, to w tej mierze znów można wskazać na kilka rozbieżnych nurtów, które pojawiły się w orzecznictwie.

Po pierwsze – można wskazać na przywoływane na wstępie poglądy, w świetle których nawet, gdy wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu został złożony po dniu 1 stycznia 2010 r., należy stosować poprzednio obowiązujący stan prawny, skoro opłatę pobrano przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych (np. WSA w Opolu w przytaczanych wyżej wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r.).

Wedle drugiej koncepcji, w stosunku do wniosków o zwrot części opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., należy z mocy art. 60 i art. 67 u.f.p. stosować nie tylko decyzyjną formę rozstrzygania wniosków, ale również i przepisy dotyczące przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty (w szczególności art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Według tej grupy poglądów, próba pominięcia uregulowań dotyczących przedawnienia prawa do zwrotu, względnie ich modyfikacji co do określenia początkowego terminu biegu przedawnienia roszczenia byłaby nie tyle interpretacją prawa, ile zastępowaniem ustawodawcy, a zatem przejawem niedopuszczalnego prawotwórstwa sądowego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 980/11).

Trzeci wreszcie kierunek wykładni prezentowany w orzecznictwie, choć wychodzi od tezy, zgodnie z którą do wniosków o zwrot opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. mają zastosowanie nowe regulacje, wskazuje na konieczność modyfikacji przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia roszczeń – w kontekście obliczania terminu początkowego. Ten kierunek interpretacji najlepiej obrazuje następujący fragment wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Po 955/11, gdzie stwierdzono, że: "wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (k.p.a., Ordynacji podatkowej) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 u.f.p., a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 u.f.p. – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych" (podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I SA/Bd 83/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. II SA/Go 914/11 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Trzeba dodatkowo zaakcentować, że możliwe jest również jeszcze jedno stanowisko w omawianej kwestii (zob. prawomocne wyroki WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. III SA/Lu 242/12 i z dnia 6 września 2012 r. sygn. III SA/Lu 240/12), gdzie zwrócono uwagę na to, że art. 67 u.f.p. odsyła do odpowiedniego tylko stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa. "Odpowiednie stosowanie" to szeroki wachlarz możliwości, poczynając od stosowania wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, do całkowitego wykluczenia stosowania regulacji objętych odesłaniem. Oznaczałoby to w ostatnim wypadku niestosowanie przepisów odnoszących się do kwestii przedawnienia w ogóle. Za takim stanowiskiem przemawiałaby argument, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej w omawianym zakresie odnoszą się do podatku, o czym przesądza brzmienie art. 79 § 1 i 2, które stanowią, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej oraz w okresie między zakończeniem kontroli a wszczęciem postępowania – w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, jak również art. 80 § 1, według którego prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Po upływie terminu określonego w § 1 wygasa również prawo do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych oraz możliwość zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych (art. 80 § 1), a złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, zwrot nadpłaty lub zaliczenie jej na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych przerywa bieg terminu do zwrotu nadpłaty (art. 80 § 3). Tymczasem przedmiotowa opłata za wydanie kraty pojazdu stanowi – jak już wskazywano – niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p.

Na zakończenie przypomnieć można, że w sprawach dotyczących roszczeń o zwrot nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu dopuszczono również drogę postępowania przed sądami powszechnymi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., sygn. III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72). Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia takiego roszczenia na drodze cywilnoprawnej trzeba odnotować uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (sygn. III CZP 37/10; OSNC 2011 r., nr 1, poz. 2), zgodnie z którą bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Uchwała odnosi się oczywiście do sytuacji, gdy podstawą roszczenia, żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu są przepisy Kodeksu cywilnego, tym niemniej rozważania Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu uchwały mogą być pomocne przy interpretacji zagadnienia przedawnienia analogicznych roszczeń w przypadku, gdy rozstrzyga się o nich na drodze administracyjnej. Kierunek interpretacji przyjęty w powołanej uchwale może bowiem zamknąć możliwość dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi, z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą uiszczenia opłaty a chwilą zgłoszeniem żądania o zwrot jej części.

Jak wynika z przedstawionych poglądów orzecznictwa i stanowiska Sądu, przyjęcie w rozpoznawanej sprawie, że w kwestii procesowej formy rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu należy stosować nowe przepisy (wydawać decyzję administracyjną), nie oznacza, że taki sam zabieg należy stosować do uregulowań o charakterze materialnoprawnym, jakimi są normy dotyczące przedawnienia. Natomiast przepis art. 67 u.f.p. nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej do spornych opłat za wydanie karty pojazdu. Odpowiednie stosowanie winno również uwzględniać kontekst systemowy i aksjologiczny przepisów oraz standardy ochrony jednostki wyznaczane normami konstytucyjnymi.

Jak wspomniano wyżej – z uwagi na brak bezpośrednich związków pomiędzy zagadnieniem ewentualnego przedawnienia roszczeń a badaną w niniejszej sprawie czynnością materialno-techniczną, sąd nie może bezpośrednio wskazać organowi właściwego kierunku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do roszczeń o zwrot części opłaty za kartę pojazdu. Organ musi w tym względzie dokonać samodzielnej oceny, uwzględniającej aktualne stanowisko orzecznictwa przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o zwrot części opłaty, tym razem w formie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną czynność Starosty B. z dnia [...] maja 2012 r. – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.