Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1055/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.PW/4171/50/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.PW/4171/34/2022 działając na podstawie art. 61 a K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. znak: RBG MB 7212/65/96 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B. odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 28 października 1996 r. znak: RBG MB 7212/65/96 Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B.. W wyniku tego podziału działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na podstawie tej decyzji działka nr [...] stanowiąca drogę przeszła na własność Gminy Miasta B.. Podaniem z 28 grudnia 2016 r. B. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Decyzją z dnia 22 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu l instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli B. C. i B. C.. Postanowieniem z dnia 12 maja 2017 r. w wyniku rozpatrzenia wniosku B. C. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku B. C. Kolegium decyzją z dnia 12 maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 22 marca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. C.. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 898/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Następnie B. C. wniosła skargę kasacyjną, która została oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt: l OSK 1444/18.

Wnioskiem z dnia 15 marca 2019 r. B. C. ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. W obszernym uzasadnieniu stwierdziła m.in.: "w tym przypadku nie zachodzi tożsamość obecnej sprawy z zakończoną. O braku tożsamości może. świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności nie były powoływane te same argumenty, a w tym wniosku istotnie zmienił się stan prawny i wskazane zostają skutki prawne przywrócenia prawowitej własności Skarbu Państwa do działki nr [...], a tym samym rażącego naruszenia prawa wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału dz. nr [...] bez prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej poprzez grunt pod powierzchniowymi wodami płynącymi wyłącznie należący do Skarbu Państwa, jako łącznika drogowego między działką nr [...] wydzieloną pod budowę drogi i początkiem tej drogo dojazdowej w punkcie położonym na linii pasa drogowego ulicy [...] Skarb Państwa jest ujawniony w ewidencji gruntów jako właściciel dz. nr [...] w dacie wydania decyzji zatwierdzenia projektu podziału. Zatem orzekając ponownie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w całości czy tylko w części zmiany podstawy prawnej tj. usunięcia art. 10 ust. 5 dotyczącej przejścia gruntu na własność gminy, Kolegium nie dopuści się naruszenia procedury". Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. C., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 916/19 skargę oddalił.

Podaniem z dnia 25 listopada 2021 r. K. C. wniósł o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. i jednocześnie o unieważnienie tej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta B. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca K. C. nie wykazał interesu prawnego, a ponadto podanie o wznowienie postępowania złożone zostało po terminie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. C.. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Kolegium uchyliło w/w postanowienie Burmistrza Bochni w sprawie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że organ rozpatrywał wniosek K. C., podczas gdy wnioskodawcą w tej spawie jest B. C.. Jednocześnie pozostało do rozpatrzenia żądanie B. C. zawarte w podaniu z dnia 25 listopada 2021 r. o unieważnienie tj. stwierdzenie nieważności decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r.

W powołanym na wstępie postanowieniu organ wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. była przedmiotem weryfikacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, które odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Decyzja z 1996 r. kontrolowana była też przez sądy administracyjne. W sprawie II SA/Kr 898/17, wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. C., z kolei skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt: l OSK 1444/18. Kolejnym wnioskiem z dnia 15 marca 2019 r. B. C. znów wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. utrzymało zaskarżone postanowienie z 10 kwietnia 2019 r. w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. C., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 916/19 skargę oddalił. W tym kontekście należy wyjaśnić, że wszelkie zarzuty podnoszone obecnie przez B. C. były już rozpatrywane przez organy administracji oraz sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt: l OSK 1444/18 wyjaśnił, że argumentacja B. C. opiera się w głównej mierze na okoliczności, że aktualne urządzenia budowlane wybudowane na działce nr [...] po dokonaniu podziału uznane zostały za samowolę budowlaną i należy dokonać ich rozbiórki. Jak wskazał Sąd, w skardze nie dostrzeżono różnicy pomiędzy oceną legalności działania inwestorów realizujących urządzenia budowlane na działce stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną i ewentualnej niewykonalności zrealizowania) urządzenia budowlanego, jakim jest droga w rozumieniu prawa budowlanego, od przesłanki trwałej niewykonalności (i to już w dacie dokonania podziału nieruchomości) decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Tymczasem, jak argumentował Sąd, nie sposób mówić o trwałej niewykonalności decyzji z dnia 28 października 1996 r. w kwestionowanej części co najmniej z dwóch powodów. Przede wszystkim decyzja ta była w dacie jej wydania wykonalna, ponieważ została wykonana. Działka nr [...] została wydzielona i od 1996 r. pełni funkcję dojazdu do pozostałych, graniczących z nią działek. Okoliczność, że położony w międzyczasie asfalt i mostek nad ciekiem wodnym zrealizowane zostały nielegalnie, nie oznacza, że działka nr [...] nie stanowiła dojazdu. Dalej Sąd zauważył, iż art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost wskazuje, że przejście na rzecz gminy prawa własności działki wydzielonej pod ulicę następowało z mocy prawa (ex legę). Zatem organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (w tym wypadku Kierownik Urzędu Rejonowego w B.) nie miał kompetencji do orzekania o własności, jego rzeczą było jedynie wskazanie działki wydzielonej pod ulicę. Tym samym sam skutek przejścia prawa własności działki nr [...] pozostawał poza kompetencją organu zatwierdzającego projekt podziału i nie był objęty zakresem władztwa administracyjnego Kierownika Urzędu Rejonowego w B.. Z kolei w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 916/19 zapadłym w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia niewonności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponowny wniosek strony jest tożsamy z wnioskiem wcześniejszym Wskazania wymaga, że w decyzji Kolegium z dnia 22 marca 2017 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu l instancji, wskazano m.in.: "Kolegium ustaliło również, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B., nie jest obarczona pozostałymi, kwalifikowanymi wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało, że pozostałe przesłanki ż art. 156 § 1 Kpa również nie są w niniejszej sprawie spełnione, albowiem decyzja o podziale z dnia 28 października 1996 r. wydana została przez organ właściwy (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (pkt 2)., nie rozstrzyga sprawy już uprzednio, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (pkt 4), jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7)." Powyższa decyzja poddana była kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie (dwukrotnie) i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrola ta dotyczyła występowania okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Skargi B. C. okazały się nieskuteczne. Innymi słowy kwestionowana decyzja była badana pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i na żadnym etapie postępowania, czy to administracyjnego, czy to sądowego nie wykryto aby taka przesłanka wystąpiła.

W niniejszej sprawie B. C. żąda stwierdzenia nieważności decyzji, co do której było prowadzone postępowanie administracyjne właśnie w tym zakresie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jako nie związany granicami skargi, również dokonał oceny tego czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Ponowione po raz trzeci przez B. C. zarzuty dotyczące decyzji podziałowej z 1996 r. w istocie stanowią powtórzenie zarzutów formułowanych na etapie postępowania administracyjnego jak i przez sądami administracyjnymi. Otóż stan sprawy jest taki, jak ustalono to w w/w postępowaniach tj. na dzień wydania kwestionowanej decyzji działka drogowa nr [...] była skomunikowania z drogą publiczną ul. [...] w B.. Fakt iż obecnie jest spór co do własności działki nr [...] (rów z wodą), przez którą działka nr [...] łączy się z drogą publiczną, nie ma znaczenia w obliczu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. C. podnosząc, że kwestionowana decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału wydana została w celu obejścia obowiązujących ustaw, w tym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.PW/4171/50/2022 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga - przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny). Jako "oczywiste przypadki", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, należy traktować takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami na gruncie art. 61 a § 1 są np. przypadki, gdy sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji (bo nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej), uprawnienie lub obowiązek wynikają z mocy samego prawa (zatem wydanie decyzji jest bezcelowe), żądanie wniesione przez stronę zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną (zob. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 61 (a)).

Jak już zwrócono uwagę, to już jest kolejny- trzeci wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.. Zarzuty podnoszone obecnie przez B. C. były już rozpatrywane przez organy administracji oraz sądy administracyjne. Istota kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. sprowadza się ponownie do tego samego tj. zakwestionowania legalności wydzielenia działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową ogólnodostępną. Dlatego też w tej sprawie nie można pominąć okoliczności, iż w kwestii charakteru czy też statusu działki nr [...] wypowiadał się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Oto bowiem decyzją z dnia 19 października 2009 r. Burmistrz Miasta Bochna odmówił zatwierdzenia projekt podziału nieruchomości położonej w B. oznaczonej nr [...] na działki nr [...] i [...]. We wniosku o wydanie decyzji przedstawiając projekt podziału działki nr [...] wnioskodawcy tj. Z. i J. Ś. wskazali, iż dojazd z drogi publicznej do działki nr [...] odbywał się będzie poprzez działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w/w decyzję organu l instancji w mocy wskazując, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kolegium wskazało, iż przejście działki nr [...] na własność Gminy Miasta B. i oznaczenie jej jako droga nie stanowi samo w sobie o uznaniu takiej działki za drogę publiczną, albowiem drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, nie musiały należeć do żadnej z kategorii dróg publicznych, wymienionych wart. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rozpatrując skargę na tą decyzję Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 243/10, uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Istotne jest to, do jakich przekonań doszedł Sąd na temat statusu działki nr [...]. Sąd przypomniał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na wniosek J. F., decyzją z 28 października 1996 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B.. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] jako droga. Sąd dalej stwierdził: "Artykuł 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście prawa własności na rzecz gminy następowało ex legę. W orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielaną pod ulicę. Sama decyzja organu administracji publicznej zezwalająca na podział i zatwierdzająca jego projekt, jeżeli wskazywała działkę pod budowę ulicy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności przysługującego gminie. Artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 roku, sygn. akt W13/92, wykonując przysługujące mu wówczas uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65). Powyższe nie oznacza jednak, że takie ulice służyć miały wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wyczerpującą wykładnię przepisów, z uwzględnieniem ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w powoływanym przez obie strony i cytowanym obszernie w skardze wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05. Podzielając wyrażone w nim poglądy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na te elementy uzasadniania wyroku, które przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia " ulic ", w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu, kładą nacisk na charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych oraz akcentują , że wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. W świetle powyższego należy przyjąć, że działka nr [...] powstała jako ulica, dla obsługi pozostałych nieruchomości wydzielone w ramach tego samego podziału. Z chwila przejścia tak powstałej nieruchomości ex leg na własności Gminy Miasta B., ulica jako ogólnodostępna droga przeznaczona była do obsługi bezpośredniego otoczenia, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Przyjęcie odmiennej interpretacji nie jest uzasadnione. Zważyć należy bowiem, że regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkuje quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym. W samej ustawie wskazano przedmiot przejścia własności, którym jest ulica, przy czym uznaniu, że wydzielenie ulicy następuje li tylko w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości sprzeciwia się choćby fakt, że utrata własności następuje za odszkodowaniem [...] Wydzielenie i przejecie na własność przez Gminę Miasta B. z mocy prawa działki nr [...] przesadza także aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy -obecnie drogi innej niż publiczna – ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób, która stanowi pośredni, niezależny dostęp do drogi publicznej". Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: l OSK 1784/10 oddalił ją, uznając argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za zasadną. Sąd stwierdził, iż przejęcie na własność z mocy prawa przez Gminę B. działki nr [...] przesądza aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób.

Przytoczenie powyższych orzeczeń ma także istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Nie jest bowiem tak jak twierdzi skarżąca, że działka drogowa nr [...] nigdy nie spełniała tej funkcji, a mówiąc wprost nigdy nie była i nie mogła być drogą. Jest całkiem przeciwnie. Fakt iż organy nadzoru budowlanego orzekały w przedmiocie legalności budowy ulicy, dotyczy wyłącznie kwestii budowli tj. jej parametrów technicznych itp. a nie drogi jako takiej. Istotą wniosku B. C. jest uznanie, iż działka nr [...] niezgodnie z prawem przeszła na własność Gminy Miasta B.. Otóż co do statusu tejże drogi zapadły cztery wyroki sądów administracyjnych. Za każdym razem uznawano, że działka nr [...] stanowi drogę ogólnodostępną i nie ma podstaw prawnych ani faktycznych do kwestionowania tej okoliczności. Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podział zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. zatwierdził wydzielenie działki nr [...] jako drogi dojazdowej do wydzielanych nieruchomości. W tym kontekście byt prawny działki, na której znajduje się potok [...] nie ma wpływu na prawidłowość dokonanego podziału. Podział ten bowiem tylko i wyłącznie orzeka o wydzieleniu działki drogowej. Na zakończenie należy powtórzyć za zaskarżonym postanowieniem Kolegium, iż w postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, przy czym, organ nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już wskazano wyżej, Kolegium taką ocenę decyzji organu l instancji już dokonało. Jak wskazuje się w orzecznictwie wskazanie nowej okoliczności w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie stanowi podstawy złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której już raz takie postępowanie przeprowadzono. Oznaczałoby to bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną (Wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2014 r., VII SA/Wa 22/14).

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. C. podnosząc, że organ nie posiadał w pełni zgromadzonego materiału, gdyż nie posiadało opinii biegłego od spraw bezpieczeństwa ruchu o braku zagrożenia dla zdrowia i życia człowieka w przypadku wybudowania ślepej ulicy lokalnej o dwukierunkowej jezdni o szerokości 3,20 m w sprzeczności z przepisami budowlanymi na gruncie wydzielonej działki nr [...] o szerokości 3,50 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.").

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.PW/4171/50/2022, którym organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 4 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 28 października 1996 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] przy ul. [...] w B..

Podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a K.p.a., na gruncie którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarto więc dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do drugiej z nich - istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania - okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w kodeksie, jednak przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 61a). Jednocześnie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Należy również podkreślić, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie. Konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny czy został on złożony przez stronę postępowania oraz czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.

Jak już zwrócono uwagę, to już jest kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 28 października 1996 r. Zarzuty podnoszone obecnie przez skarżącą były już rozpatrywane przez organy administracji oraz sądy administracyjne. Istota kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. sprowadza się ponownie do tego samego tj. zakwestionowania legalności wydzielenia działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową ogólnodostępną. Dlatego też w tej sprawie nie można pominąć okoliczności, iż w kwestii charakteru czy też statusu działki nr [...] wypowiadał się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać również należy, że podaniem z 28 grudnia 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Decyzją z dnia 22 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca. Kolegium decyzją z dnia 12 maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 22 marca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 898/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Następnie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która została oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt l OSK 1444/18.

Wnioskiem z dnia 15 marca 2019 r. skarżąca ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 28 października 1996 r. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. C., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 916/19 skargę oddalił.

Na obecnym etapie jak wynika z uzasadnienia postanowienia SKO w Tarnowie z dnia 15 czerwca 2022 r., organ prezentuje pogląd, że uprzednie rozstrzygnięcie kwestii nieważności danej decyzji stanowi bezwzględną przeszkodę do prowadzenia w stosunku do niej kolejnego postępowania nieważnościowego. Z kolei zarzut skargi wskazuje, że skarżąca pogląd ten kwestionuje i twierdzi, iż kolejne postępowanie nieważnościowe co do tej samej decyzji jest dopuszczalne, o ile wnioskodawca powołuje się na inne okoliczności tudzież formułuje odmienną niż poprzednio argumentację. Zdaniem Sądu, rację ma organ.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać istnienie przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym w założeniu jest brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana w podaniu strony albo – szerzej rzecz ujmując – "legła u podstaw wszczęcia postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; por też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., I SA 1197/03, LEX nr 708061 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 195). W konsekwencji podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to tworzy stan rei iudicatae – granice tego stanu są pochodną granic "sprawy nadzorczej", limitowanych wprawdzie decyzją, której postępowanie nieważnościowe dotyczy, ale obejmujących kwestię istnienia wszystkich – gdy idzie o tę decyzję – wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. Granice stanu rei iudicatae mają tu charakter obiektywny, a w szczególności nie zależą ani od treści wniosku strony, ani od treści uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 11/09, LEX nr 580325). Jeżeli nawet organ nie odniósł się w tym uzasadnieniu do którejś z przyczyn nieważności, nie oznacza to, że kwestia jej istnienia pozostaje otwarta. Trzeba przyjąć, że organ stwierdził jej brak – w sposób dorozumiany, ale autorytatywny i prawnie wiążący.

Rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji implikuje zatem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. M. Kamiński (w:) T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 584; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 547/08, LEX nr 508493). Niedopuszczalności tej nie można "ominąć" powołaniem się na inną przyczynę nieważności niż eksponowana w zakończonym postępowaniu ani wskazaniem "nowych" okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01, LEX nr 121768). "Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719).

Argumentację zbieżną z argumentacją przedstawioną powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/18. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając tę argumentację, podkreślił, że okoliczność składania przez stronę kolejnych wniosków, które różnią się w treści nie ma żadnego znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W innym przypadku strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi w nich okolicznościami" (wyrok z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3337/19).

Mając na uwadze powyższe, jedynie na marginesie zaznaczyć należy, że w kolejnym wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nieważnościowego istota zarzutu co do odnośnej decyzji ostatecznej pozostaje taka sama. Spostrzeżenia organu w tej mierze są trafne.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicate) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia – art. 66 § 3 K.p.a.).

W niniejszym przypadku organ prawidłowo zidentyfikował "inną uzasadnioną przyczynę", z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte, w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę i prawidłowo zastosował art. 61a K.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.