Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 609/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130, art. 152, art. 154 ust. 1 , art. 156 ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: part. 36, par. 55 ust. 2, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 79
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. R. i A. R. oraz B. T. i T. T. na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 8 maja 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr: [...] o powierzchni 0,0005 ha, nr [...] o powierzchni 0,0055 ha, nr [...] o powierzchni 0,0079, położne w obrębie B. – [...], które przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na drogę krajową na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 14 sierpnia 2007 r. wydanej na wniosek właścicieli, dla: A. R. – w wysokości 11091,52 zł za działkę nr [...] i udział 482/1000 w działce nr [...]; T. i B. T. – w wysokości 10028,48 zł za udział 518/1000 w działce nr [...]; B. R. – w wysokości 27808,00 zł za działkę nr [...]. Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji wskazano art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy.

Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku A. R., B. R. i B. i T. T., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] - będąca własnością A. R., nr [...] – będąca współwłasnością A. R. i B. i T. T. i nr [...] – będąca własnością B. R. Wskutek tego podziału powstały m.in. działki: nr [...] o powierzchni 5 m², nr [...] o powierzchni 55 m² i nr [...] o powierzchni 79 m², które zostały wydzielone pod drogę krajową i na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. B. R., A. R. oraz B. i T. T. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za przejęte od nich na własność Skarbu Państwa nieruchomości. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy – M. D. w dniu 12 grudnia 2008 r. sporządziła operaty szacunkowe dotyczące oszacowania wartości rynkowej nieruchomości gruntowych: nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w B. przy ul. D., w związku z wypłatą odszkodowania. W operatach tych działka: nr [...] - wyceniona został na kwotę 269 zł (53,80 zł za 1 m²), nr [...] – wyceniona została na kwotę 2962 zł (53,85 zł za 1 m²) i nr [...] – wyceniona została na kwotę 4255 zł (53,86 zł za 1 m²). Wnioskodawcy, w piśmie z dnia 15 lutego 2009 r., zakwestionowali jednak sporządzone operaty z uwagi na przyjęcie w nich zaniżonej wartości nieruchomości i podnieśli jednocześnie, że biegła nie zawiadomiła ich o terminie oględzin nieruchomości a do wyceny przyjęła stan nieruchomości na dzień 1 grudnia 2008 r., podczas gdy powinna uwzględnić stan na dzień utraty przez nich prawa własności. Wnioskodawcy powołali się również na treść umowy przedwstępnej z dnia 17 listopada 2003 r., w której to w oparciu o wycenę rzeczoznawcy sporządzoną w dniu 14 sierpnia 2003 r. Gmina Miejska B. zaoferowała im odszkodowanie w wysokości 297 zł za 1 m². Ostatecznie wnioskodawcy zwrócili się o: wystąpienie do Urzędu Miasta w B. o nadesłanie wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę zawarcia umowy przedwstępnej z dnia 17 listopada 2003 r. oraz o wystąpienie w trybie art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z grudnia 2008 r. oraz operatu, który nadeśle Urząd Miasta w B.. Następnie, z uwagi na brak zgody wnioskujących na zawarcie porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, pismem z dnia 9 września 2009 r., Starosta zwrócił się do wnioskujących z zaproszeniem do przeprowadzenia rokowań odnośnie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. W dniu 7 grudnia 2009 r. wnioskujący przedłożyli w Starostwie sporządzony na ich zlecenie w dniu 9 listopada 2009 r. operat szacunkowy z wyceny nieruchomości gruntowej – działek nr: [...], [...] i [...] (po podziale) lub [...], [...] i [...] (przed podziałem), położonych przy skrzyżowaniu ul. D. i W. w mieście B., wnosząc o jego uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu. W operacie tym wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 17 listopada 2003 r.

W dniu 3 lutego 2010 r. w siedzibie Starostwa w B. przeprowadzono rokowania, których przedmiotem było uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę krajową mocą decyzji Burmistrza Miasta z dnia 14 sierpnia 2007 r. i które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. W trakcie tych rokowań nie doszło jednak do uzgodnienia wysokości odszkodowania, albowiem Starosta stwierdził, że wysokość odszkodowania powinna wynikać z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy w dniu 12 grudnia 2008 r. a wnioskujący domagali się ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 listopada 2009 r. Zdaniem Starosty operat ten nie mógł być z kolei wzięty pod uwagę ponieważ, określenie aktualnej wartości rynkowej nastąpiło według stanu nieruchomości z dnia podpisania przedwstępnej umowy o przeniesienie własności nieruchomości tj. 17 listopada 2003 r. a powinno być według stanu w dniu wydania decyzji w sprawie podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Wobec niepowodzenia rokowań w dniu 13 października 2010 r. do Starostwa wpłynął wniosek B. R., A. R. oraz B. i T. T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa działki nr [...], [...] i [...], które wydzielone zostały pod drogi krajowe. W związku z powyższym w dniu 3 listopada 2010 r. rzeczoznawca majątkowy – Z. S. sporządził operat szacunkowy obrazujący wartość rynkową tych nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W operacie tym ustalono wartość rynkową prawa własności tych nieruchomości na kwotę 16 678 zł, gdzie: działka nr [...] – 9150 zł (cena 1 m² - 115,82 zł), nr [...] – 1158 zł (cena 1 m² - 231,64 zł), nr [...] – 6370 zł (cena 1 m² - 115,82 zł). Wnioskujący zwrócili się do Starosty o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie w dniu 9 listopada 2009 r. W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. Starosta wyjaśnił, że operat ten nie może być uznany jako dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym, albowiem minął już termin jego ważności, a poza tym jest on niezgodny z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W rezultacie w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. wnioskujący zakwestionowali operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 listopada 2010 r., podnosząc, że ustalona w nim wartość nieruchomości jest zaniżona. Dlatego też wnieśli o zwrócenie się do Urzędu Miasta w B. o nadesłanie wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę zawarcia umowy przedwstępnej z dnia 17 listopada 2003 r. oraz wystąpienie w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego z listopada 2010 r. oraz operatu, który nadeśle Urząd Miasta w B.. Nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność wartości przedmiotowych dziełek.

W dalszym toku postępowania, w dniu 8 grudnia 2010 r., przeprowadzono rozprawę administracyjną, następnie uzyskano od Burmistrza kserokopię operatu szacunkowego z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz informację, że nie dokonano wypłaty A. R., B. R. oraz B. i T. T. odszkodowania określonego w § 2 umowy przedwstępnej z dnia 17 listopada 2003 r., albowiem osoby te nie stawiły się po jego odbiór. W piśmie z dnia 6 maja 2011 r. rzeczoznawca majątkowy Z. S. przedstawił swoje stanowisko co do zarzutów wniesionych do sporządzonego przez niego w dniu 3 listopada 2010 r. operatu szacunkowego.

Następnie, z uwagi na wniosek strony oraz z uwagi na zmianę treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, sporządzony został, w dniu 23 września 2011 r. przez rzeczoznawcą majątkowego – A. O., kolejny operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności przedmiotowych nieruchomości gruntowych na kwotę 48 928 zł, w tym działek: nr [...] – 27808 zł, nr [...] – 1760 zł, nr [...] – 19360 zł. Wnioskujący zakwestionowali ten operat w całości, ponieważ przyjęta w nim wartość nieruchomości jest zaniżona. Jednocześnie wskazali, że nie zostali zawiadomieni o terminie oględzin przedmiotowych nieruchomości, a biegły błędnie przyjął stan nieruchomości na dzień 14 sierpnia 2007 r., podczas gdy powinno to nastąpić według stanu na dzień utraty prawa własności przez wnioskodawców. Wprawdzie decyzja Burmistrza Miasta w sprawie podziału nieruchomości wydana została właśnie w dniu 14 sierpnia 2007 r., ale nie stała się ona ostateczna w tym dniu. Dlatego też wnieśli oni o: zwrócenie się do Urzędu Miasta w B. o nadesłanie wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę zawarcia umowy przedwstępnej z dnia 17 listopada 2003 r.; wystąpienie w trybie art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego z listopada 2010 r. oraz operatu, który nadeśle Urząd Miasta w B.; przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 listopada 2009 r.; przeprowadzenie dowodu z umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 1999 r., z której wynika cena 314,29 zł za 1 m²; przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność wartości przedmiotowych działek. Odpowiedzi na przedstawione zarzuty udzielił rzeczoznawca majątkowy A. O. w piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. wyjaśniając, że są one nieuzasadnione, gdyż żaden przepis prawa nie obliguje bowiem rzeczoznawcy do dokonania oględzin z udziałem stron postępowania; stan nieruchomości określony został zgodnie z art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji; z kolei zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna nr 1 – Podejście Porównawcze, do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny.

Ponadto Starosta poinformował wnioskujących, że: do akt sprawy dołączono operat szacunkowy z dnia 14 sierpnia 2003 r., którego celem było wyznaczenie rynkowej wartości 1m² niezabudowanej nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania do negocjacji ceny wykupu gruntu niezbędnego pod budowę ronda i wykorzystanie go do innego celu jest zabronione, a operat ten mógł być wykorzystany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.; bezpodstawny jest wniosek o wystąpienie w trybie art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o dokonanie oceny operatów, ponieważ nie zostały one sporządzone do tych samych celów; również operat szacunkowy z dnia 9 listopada 2009 r. został sporządzony w innym celu a mianowicie w celu określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności 1 m² powierzchni działek gruntu odpowiadających numerom ewidencyjnym [...], [...] i [...] według stanu nieruchomości z dnia podpisania przedwstępnej umowy o przeniesienie własności nieruchomości celem negocjowania jej warunków; brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodu z umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 1999 r.; aktualny operat został sporządzony w związku z nowelizacją rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości, która zmieniła m.in. § 36.

W piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. wnioskujący ponownie zakwestionowali sporządzony operat szacunkowy. W dniu 23 marca 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zgodnie z Krajowymi Zasadami Wyceny - Nota interpretacyjna Nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż 2 lata od daty, od której określa się wartość nieruchomości (pkt 3.3). Zgodnie z tą samą notą do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości przyjmuje się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny (pkt 4.2.6). Na terenie miasta B. w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomości bardziej podobnych, które przyjęto do porównania. Rzeczoznawca nie ma wpływu na to jakie nieruchomości występują w obrocie na rynku. Na stronie 7 operatu szacunkowego przedstawiono kilkanaście transakcji, które występowały na rynku wraz z podaniem ich charakterystyki. Do porównań zgodnie z opisanymi wyżej zasadami przyjęto 3 nieruchomości, które można było potraktować w procesie wyceny jako obiekty podobne. W trakcie rozprawy wyjaśniono ponownie, że Starosta aktualnie działa w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może brać odpowiedzialności za wcześniejsze uzgodnienia organów Gminy. Organ nie może również brać pod uwagę operatów szacunkowy sporządzonych w dniu 14 sierpnia 2003 r. i w dniu 9 listopada 2009 r., albowiem zostały one sporządzone do innych celów. A ponieważ, w ocenie organu, sporządzony przez A. O. operat szacunkowy jest wiarygodny i zgodny z prawem, nie widzi on potrzeby skorzystania z możliwości, które daje art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale wnioskujący mają możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Jeżeli bowiem strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Uzasadniając wydaną decyzję z dnia 8 maja 2012 r. Starosta stwierdził ostatecznie, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. wycena jest zgodna z przepisami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i mogła ona stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji Starosty z dnia 8 maja 2012 r. odwołanie wnieśli: B. R., Artur R. oraz B. i T. T., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.

W ocenie odwołujących się decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 130 ust 1 w zw. z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ustalenie wartości nieruchomości na dzień 14 lipca 2007 r. a nie na dzień, w którym stała się ostateczna decyzja Burmistrza Miasta z dnia 14 lipca 2007 r. w sprawie podziału nieruchomości.

Ponadto, zdaniem odwołujących się, decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść tj.:

- art. 10 i art. 79 § 1 kpa – poprzez brak zawiadomienia wnioskujących przez biegłego o terminie oględzin nieruchomości oraz zaakceptowanie przez Starostę praktyki oględzin;

- art. 7 i art. 80 kpa – poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym opinii z dnia 9 listopada 2009 r. i opinii z dnia 13 sierpnia 2003 r. oraz opinii biegłego A. O. i umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 1999 r.;

- art. 157 ust 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego biegłego A. O. z września 2011 r., operatu z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz operatu z 9 listopada 2009 r.

Odwołujący się wskazali ponadto, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym, albowiem przyjął, że wartość przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w B. przy ul. D. wynosi kwotę 48928 zł.

Wojewoda, decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 8 maja 2012 r.

Wojewoda uznał bowiem, że decyzja ta wydana została w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy przyjęto faktyczne przeznaczenie nieruchomości na dzień 14 sierpnia 2007 r. tj. na dzień wydania przez Burmistrza Miasta decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, które w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brzmiało "M,UC" – funkcja usługowo – mieszkaniowa. Ponadto, określenie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej chroni właściciela przed ewentualnymi stratami poniesionymi w związku z "nowym" drogowym przeznaczeniem jego nieruchomości i jest, zdaniem rzeczoznawcy majątkowego A. O., najkorzystniejsze dla dotychczasowego właściciela. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a w piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. wyjaśnił dlaczego do analizy przyjął takie a nie inne nieruchomości oraz wskazał, że przyjęcie do porównań 3 transakcji jest zgodne z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna Nr 1 – Podejście porównawcze. Wojewoda zaznaczył w tym miejscu, że nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, a jedynie opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może stanowić przeciwdowód w sprawie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednakże o opinię taką może wystąpić jedynie strona, która kwestionuje bądź podważa operat, a odwołujący się takiej opinii nie przedłożyli. Ani organ odwoławczy, ani też organ I instancji, nie podważały natomiast prawidłowości sporządzonego przez A. O. operatu. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, nie było uzasadnione domaganie się, aby Wojewoda, a wcześniej Starosta, wystąpili do organizacji rzeczoznawców opinię co do prawidłowości sporządzenie operatu przez A. O., który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania, a także nieaktualnych już operatów z dnia 14 sierpnia 2003 r. i 9 listopada 2009 r.

Wojewoda wskazał ponadto, że w kwestii dotyczącej niezawiadomienia stron postępowania o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego słusznie wypowiedział się rzeczoznawca majątkowy A. O. w piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. wyjaśniając, że żaden przepis prawa nie obliguje go do dokonania oględzin z udziałem stron postępowania, gdyż wizja lokalna jest jedynie elementem dowodu – opinii o wartości nieruchomości. Dodatkowo, Wojewoda wyjaśnił, że udział stron nie zawsze jest w wizji lokalnej możliwy, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością, która położona jest w centrum miasta, jest do niej bardzo dobry dostęp, na Skarb Państwa przeszła już 5 lat temu a zatem rzeczoznawca nie miał żadnych problemów z jej lokalizacją.

Wojewoda ponownie podkreślił również, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu ustala wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: B. R., A. R. oraz B. i T. T., domagając się jej uchylenia.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ustalenie wartości nieruchomości na dzień 14 lipca 2007 r. a nie na dzień, w którym stała się ostateczna decyzja Burmistrza Miasta z dnia 14 lipca 2007 r. w sprawie podziału nieruchomości.

Ponadto, zdaniem skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść tj.:

- art. 10 i art. 79 § 1 kpa – poprzez zaakceptowanie przez Wojewodę braku zawiadomienia wnioskujących przez biegłego o terminie oględzin nieruchomości;

- art. 7 i art. 80 kpa – poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym opinii z dnia 9 listopada 2009 r. i opinii z dnia 13 sierpnia 2003 r. oraz opinii biegłego A. O. i umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 1999 r.;

- art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego biegłego A. O. z września 2011 r., operatu z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz operatu z 9 listopada 2009 r.

Skarżący stwierdzili ponadto, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych, przyjmując, że wartość przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w B. przy ul. D. wynosi kwotę 48928 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 8 maja 2012 r. ustalającą na rzecz A. R., B. R. oraz T. i B. T. odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na drogę krajową w wyniku podziału dokonanego na ich wniosek.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010, nr 102, poz. 651), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, z uwagi na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...] położone w B. - według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podział ten został dokonany na wniosek właścicieli działek nr: [...], [...] i [...], tj. A. R., B. R. oraz B. i T. T. Powstałe w wyniku dokonanego podziału działki o nr: [...], [...] oraz [...] wydzielone zostały pod drogę krajową i przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Właściciele działek, które uległy przejęciu przez Skarb Państwa nie uzgodnili ze Starostą wysokości przysługującego im odszkodowania i dlatego też pismem z dnia 2 września 2010 r., złożonym w dniu 13 października 2010 r., wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Zasady i tryb ustalania odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości określone zostały przede wszystkim w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomości, zgodnie z którym w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust 2).

Z przywołanej regulacji wynika zatem, że przy określaniu wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości, zaś wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Żaden inny dokument, nawet ten który występował w toku postępowania podziałowego, nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Dla potrzeb niniejszej sprawy warto w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (ust. 3). Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, z § 56 rozporządzenia wynika, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powołanych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Skoro zatem na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 123/08, Lex nr 522410).

Wskazać w tym miejscu również należy, że stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przy czym, jak wynika z art. 157 ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nadto zgodnie z art. 157 ust. 4 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Z powyższego wynika, że obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 505/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na przedmiot i stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać ponadto należy na treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który ma zastosowanie do określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa. Istotne jest, że w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dla skarżących, treść tego przepisu uległa zmianie. Mocą § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. z 2011 r., nr 165, poz. 985) zmieniono treść § 36 rozporządzenia, a organy orzekające w obu instancjach zobowiązane były uwzględnić tę zmianę i zastosować podczas wydawania decyzji aktualne brzmienie tego przepisu. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do działania na podstawie obowiązującego prawa a wynika to z art. 6 kpa. Od dnia 26 sierpnia 2011 r. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego otrzymał więc następujące brzmienie:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

6. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności:

1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem;

2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;

3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857);

4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy;

5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Z nowej regulacji § 36 rozporządzenia wynika zatem, że wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w toku, wszczętego na wniosek złożony dnia 13 października 2012 r., postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania dla skarżących na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzone zostały na zlecenie organu I instancji dwa operaty szacunkowe. W dniu 3 listopada 2010 r. operat szacunkowy sporządził bowiem rzeczoznawca majątkowy Z. S. Natomiast w dniu 23 września 2011 r. operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy A. O. Organ I instancji zlecił wykonanie nowej wyceny z uwagi na wniosek skarżących, a także z uwagi na zmianę treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Nadto w toku postępowania skarżący powoływali się na operaty szacunkowe, które zostały wykonane przez rzeczoznawców majątkowych przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a mianowicie na operat z dnia 14 sierpnia 2003 r. sporządzony w celu wyznaczenia rynkowej wartości 1 m² niezabudowanej nieruchomości gruntowej na potrzeby negocjacji ceny wykupu gruntu niezbędnego pod budowę ronda drogowego, operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2008 r., który sporządzono według stanu na dzień 1 grudnia 2008 r., na poziomie cen na dzień 12 grudnia 2008 r. i na podstawie wizji lokalnej z dnia 1 grudnia 2008 r., a także operat szacunkowy sporządzony na ich z dnia 9 listopada 2009 r., który został sporządzony w celu określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności 1 m² powierzchni działek według stanu nieruchomości z dnia podpisania przedwstępnej umowy o przeniesienie własności nieruchomości celem negocjowania jej warunków.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że podstawę wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla skarżących, stanowić mógł jedynie operat szacunkowy z dnia 23 września 2011 r. Operat ten, jako jedyny z wymienionych powyżej, jest bowiem zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Przede wszystkim zaś operat ten wykonany został w oparciu o znowelizowaną treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, obowiązującą w dacie podejmowania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Wartość rynkową przedmiotu wyceny określono na dzień 23 września 2011 r., a stan przedmiotu wyceny określono i uwzględniono na dzień 14 sierpnia 2007 r. Oględzin nieruchomości dokonano w dniu 2 września 2011 r. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło poprzez zastosowanie podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W operacie wyjaśniono, że wyceniane działki położone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 26 listopada 1999 r. nr [...]) w obszarze oznaczonym symbolem "M,UC" – funkcja mieszkaniowo – usługowa. Spośród kilkunastu transakcji, które zostały przeprowadzone w latach 2010 – do września 2011 na rynku obejmującym niezabudowane transakcje gruntowe na terenie będącym przedmiotem analizy rzeczoznawca wybrał 3, położone w strefie centralnej miasta oraz przy głównych ulicach, na których możliwa jest realizacja funkcji mieszkaniowej i usługowej i które posiadają najbardziej zbliżoną powierzchnię do wycenianego obiektu. Przede wszystkim wskazać zaś należy, że ten operat szacunkowy zachowywał swą ważność w czasie wydawania zarówno decyzji przez organ I, jak i II instancji.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z dnia 23 września 2011 r., nie naruszyły przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena ta nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi w operacie tym prawidłowo określono stan i przeznaczenie nieruchomości, a nie jej wartość, na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, zaś wartość na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jak wymaga tego cytowany wyżej art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Pozostałe operaty szacunkowe, które wcześniej zostały przywołane, nie mogły zostać wykorzystane przez orzekające w sprawie organy chociażby z powodu upływu okresu ich ważności, a który wynosi 12 miesięcy od dnia ich sporządzenia. Ponadto operaty te zostały sporządzone w oparciu o nieobowiązujące już w dniu orzekania przez organ I instancji przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego też, bez zagłębiania się w merytoryczną ich treść – nie mogły one stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Sąd podziela ponadto stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy, zgodnie z którym w sprawie nie było podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać bowiem należy, że nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W przypadkach rozbieżnych operatów szacunkowych sporządzanych dla tego samego celu wyceny stosuje się przywołane wcześniej przepisy art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ będzie mógł zasięgnąć opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dopiero wtedy, gdy rozbieżne operaty sporządzono z zastosowaniem takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08, Lex nr 477260). Poza tym dopiero ustalenie przez organ, że sporządzone operaty nie naruszają w sposób oczywisty zasad ustalenia wartości rynkowej gruntu, powinno skutkować podjęciem czynności określonej w art. 157 ust. 1, tj. prowadzić do wystąpienia o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 599/09, Lex nr 552563). Jeśli chodzi zaś o inne strony postępowania, to dopiero w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, Lex nr 351279). Podkreślić ponownie jednak należy, że ocena prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu należy do organu administracji. Oceny tej w żadnym razie nie wyłączają uregulowania zawarte w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie nie zaistniała zatem taka sytuacja, w której organ musiałby wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Stąd też nie można uznać, że brak wystąpienia o ocenę operatu narusza jakiekolwiek przepisy postępowania. Z tych też względów podniesione w skardze w tym zakresie zarzuty nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie wnioskodawców o terminie oględzin nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego będąca opinią i tylko ta opinia podlega ocenie według norm jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością jaką może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 kpa, a zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 kpa. Biegły, przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 717/04, Lex nr 307925). Operat szacunkowy bowiem stanowi w istocie opinię pisemną. Właśnie ta forma ta wyklucza udział strony w jej sporządzaniu. Po sporządzeniu natomiast opinii w formie pisemnej, należy zawiadomić stronę z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia zastrzeżeń, a w razie zgłoszenia zastrzeżeń należy zwrócić się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia czy też wyznaczyć rozprawę w celu wysłuchania rzeczoznawcy z udziałem stron postępowania, tak aby zapewnić stronom możliwość zarówno zadawania pytań i składania wyjaśnień, jak i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów.

W niniejszej sprawie organy administracji podjęły stosowne działania umożliwiające skarżącym prawidłowy udział w postępowaniu. W szczególności zaś organ I instancji pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. wezwał rzeczoznawcę do wyjaśnienia sporządzonej wyceny i odniesienia się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów. Rzeczoznawca majątkowy A. O. udzielił odpowiedzi na przedstawione zarzuty w piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r., szczegółowo odnosząc się do tych zarzutów. Wskazał miedzy innymi, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek rzeczoznawcy do dokonania oględzin z udziałem stron postępowania. Nadto wyjaśnił, że stan nieruchomości określony został zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji. Również wyjaśnił, że zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna nr 1 – Podejście Porównawcze, do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny. Wyjaśnienia te zostały przekazane pełnomocnikowi skarżących, który podtrzymał zarzuty zgłoszone do operatu. Następnie zaś w dniu 23 marca 2012 r. została przeprowadzona rozprawę administracyjna z udziałem rzeczoznawcy i pełnomocnika skarżących. Podczas tej rozprawy rzeczoznawca majątkowy składał wyjaśnienia dotyczące sporządzonej wyceny i ponownie odnosił się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania aby doszło do naruszenia art. 10 kpa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, są zgodne z prawe. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalił.