Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3720/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 32, pkt 34 i pkt 37aa, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, 2 i 3, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 § 1 pkt 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2542/16 w sprawie ze skargi P. U. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2542/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. U. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. U., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi na rozprawie i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

Z ostrożności:

1. zakładając, że przy rozpoznawaniu skargi wyłoni się zagadnienie prawne, np. dotyczące wzajemnej relacji hipotez norm z przepisów art. 68 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 32, 34 i 37aa ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.f.) oraz normy z przepisu art. 71 ust. 1a tej ustawy, wniesiono o przedstawienie takiego zagadnienia w trybie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, gdyż zakres pojęciowy terminu "obrót/handel detaliczny" w dotychczasowym dorobku orzeczniczym rozumiany jest różnie, w zależności od kontekstu nadanego przez strony postępowania, obejmując swymi ramami sprzedaż wysyłkową (np. Wyrok WSA w Łodzi z 2017-06-22 sygn. I SA/Łd 204/17, albo Wyrok NSA z 2017-04-25 sygn. I FSK 1585/15), bądź traktując jako odrębną, wobec sprzedaży wysyłkowej, kategorię obrotu (np. Wyrok WSA w Warszawie z 2016-01-05 sygn. VIII SA/Wa 241/15, albo z 2015-04-14 sygn. akt VI SA/Wa 2447/14).

2. na wypadek przyjęcia, mimo argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sprzedaż wysyłkowa preparatów weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza weterynarii jest niedozwolona mimo dochowania warunków z art. 71 ust. 1a, wniesiono o sformułowanie w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o treści jak w załączeniu do skargi, gdyż zakaz ten może stanowić niedozwolone zapisami art. 36 TFUE (dawny artykuł 30 TWE) ograniczenie swobody przepływu towarów, skoro dotyczy preparatów leczniczych innych niż wydawane z przepisu lekarza (na receptę).

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 68 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1a P.f. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za niedopuszczalne prowadzenie przez przedsiębiorców, którzy dokonali odpowiedniego zgłoszenia w myśl art. 71 ust. 1a ustawy, wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza, pomimo braku ustawowego zakazu w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 32, 34 i 37aa P.f. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w kategorii produktów leczniczych określonych w art. 68 ust. 3 ustawy, znajdują się również produkty lecznicze weterynaryjne, pomimo iż stanowią one odrębną grupę produktów leczniczych nieobjętych dyspozycją art. 68 ust. 3 ustawy,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1a ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, co wynikało z zawężonej interpretacji pojęcia obrotu detalicznego,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy C 326 , 26/10/2012 P. 0001 - 0390) - dalej: TFUE (dawny artykuł 30 TWE),

5. naruszenie prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagał się tego Skarżący formułując zarzuty, a w konsekwencji nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności,

6. naruszenie prawa procesowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż ziściła się podstawa do jej uwzględnienia.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W załączniku do skargi kasacyjnej przedstawiono treść pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości:

1. Czy zakaz sprzedaży wysyłkowej preparatów weterynaryjnych wydawanych bez przepisu lekarza weterynarii stanowi środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE (dawny artykuł 28 TWE)?

2. W przypadku twierdzącej odpowiedzi na pytanie 1: czy art. 36 TFUE (dawny artykuł 30 TWE) należy interpretować w ten sposób, że zakaz krajowy sprzedaży wysyłkowej ze względów ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt jest uzasadniony, nawet gdy dotyczy obrotu produktami leczniczymi nie wymagającymi przepisu lekarza (recepty)?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Skarżący kasacyjnie prowadził (jak to wynika z akt administracyjnych) sprzedaż produktów leczniczych weterynaryjnych za pośrednictwem strony internetowej i sklepu internetowego.

Na wstępie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny wskazywany już w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 136/15 pogląd, że z art. 65 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne wynika ogólna zasada wskazująca na to, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Omawiana zasada ta odnosi się także do obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi, co wynika m.in. z art. 2 pkt 32 i pkt 34 ustawy Prawo farmaceutyczne, w których prawodawca zawarł definicje produktu leczniczego oraz produktu leczniczego weterynaryjnego stwierdzając, że produktem leczniczym weterynaryjnym jest produkt leczniczy stosowany wyłącznie u zwierząt. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną prowadziła działalność polegającą na sprzedaży wysyłkowej produktu leczniczego (weterynaryjnego) w rozumieniu art. 2 pkt 37aa ustawy Prawo farmaceutyczne, to tym samym prowadziła działalność polegającą na obrocie detalicznym produktami leczniczymi weterynaryjnymi. W tym kontekście należy zaznaczyć, że ustawodawca przyjął generalną zasadę, iż obrót detaliczny produktami leczniczymi może być prowadzony w aptekach ogólnodostępnych, punktach aptecznych (art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1). W zakresie odnoszącym się do obrotu detalicznego produktem leczniczym przewidziano wyjątek, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że zarówno w art. 68 ust. 2 jak i w art. 71 ust. 1 i 1a ustawy Prawo farmaceutyczne czyni się wyraźne rozróżnienie między obrotem detalicznym produktami leczniczymi wydawanymi bez przepisu lekarza, a obrotem detalicznym produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Odwołując się do treści art. 68 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne wskazać należy, że obrót detaliczny produktami leczniczymi weterynaryjnymi zakupionymi w hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych może być prowadzony wyłącznie w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt z jednym wyjątkiem przewidzianym w art. 71 ust. 1a ustawy.

Zdaniem NSA oznacza to, że podmiotem uprawnionym do obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi jest zakład leczniczy dla zwierząt, który winien te produkty lecznicze weterynaryjne nabyć w hurtowni produktów leczniczych weterynaryjnych. Wyjątek, do którego odnosi się przepis art. 71 ust. 1a ustawy Prawo farmaceutyczne przewiduje sytuację, w której dopuszczalny jest obrót detaliczny produktami leczniczymi weterynaryjnymi wydawanymi bez przepisu lekarza poza zakładami leczniczymi dla zwierząt i poza palcówkami obrotu pozaaptecznego ale wyłącznie na zasadach ogólnych po uprzednim zgłoszeniu wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii, bez możliwości prowadzenia takiej działalności za pośrednictwem internetu w ramach sprzedaży wysyłkowej.

Jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku (trafnie bazując na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych - zob. np. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 849/15 oraz wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 136/15) wolą ustawodawcy było stworzenie prawnych regulacji umożliwiających prowadzenie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza ale tylko aptekom ogólnodostępnym i punktom aptecznym, czyli tym podmiotom, które nie są uprawnione do obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi. O wyjątkowym charakterze w zakresie regulacji prawnej w zakresie sprzedaży wysyłkowej świadczy także treść art. 68 ust. 3a, który zawiera delegację do wydania przepisów wykonawczych dotyczących warunków wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 136/15). Z treści zarówno poprzednio obowiązującego § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie warunków wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza, jak i obecnie obowiązującego § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych (Dz. U. poz. 481) wynika, że regulacje te odnoszą się wyłącznie do produktów leczniczych sprzedawanych przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne. W tym stanie rzeczy zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy ustaliły, iż strona wnosząca skargę kasacyjną prowadzi działalność polegającą na sprzedaży wysyłkowej za pośrednictwem internetu produktów leczniczych weterynaryjnych, a więc w sposób naruszający ustawowo określone wymagania dotyczące obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi. Takiej wykładni nie zmienia także analiza jednakże wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 11 grudnia 2003 r. w sprawie C-322/01 Deutscher Apothekerverband eV przeciwko 0800 DocMorris NV i Jacques Waterval (Zb.Orz. 2003, s. I-14887), gdyż jak wynika z powyższego w prawie polskim nie wprowadzono całkowitego zakazu sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych, które są nabywane bez recepty. Sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza z woli suwerena – ustawodawcy dotyczy jednak tylko aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych, czyli podmiotów, które nie są uprawnione do obrotu detalicznego produktami leczniczymi weterynaryjnymi. W tym kontekście należy podkreślić, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie może zastępować prawodawcy, inna jest bowiem rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z pozycji ustrojowej sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji). M.in. z tych względów, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o prymacie wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 372/04, ONSAiWSA 2005/1/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Stosowanie wykładni funkcjonalnej dopuszczalne jest pomocniczo (w celu rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych) i w granicach zakreślonych przez możliwy sens słów w tekście prawnym, w związku z czym nie może prowadzić do wyników z sprzecznych z rezultatami wykładni językowej, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie gdyby przyjąć interpretację przepisów prawa farmaceutycznego proponowaną przez autora skargo kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13.08.2009 r., sygn. akt II FSK 614/08 oraz wyrok NSA z 22 maja 2007 r., sygn. akt II FSK 676/06 oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę – dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dodatkowo, że wykładnia taka nie może być sprzeczna także z ratio legis przepisu i przekreślać celu jaki prawodawca chciał dzięki niemu osiągnąć. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że wydając przepisy racjonalny prawodawca kieruje się określoną spójną wiedzą i uporządkowanymi ocenami, zmierzając do ustanowienia w formie przepisów zespołu norm mających służyć spowodowaniu optymalnego z punktu widzenia jego ocen i jego wiedzy stanu społeczeństwa (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński - Zarys Teorii Państwa i Prawa, Wyd. PWN, Warszawa 1992 r., s. 202 oraz wyrok NSA z 24 marca 2005 r., FSK 1245/04). Sąd administracyjny nie może "uzupełniać" obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej (wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17).

Uwzględniając powyższe uwagi, trudno uznać, że wprowadzone podważanymi przez skarżącą przepisami, zakazy czy ograniczenia, można byłoby osiągnąć przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, o czym stanowi art. 36 TFUE. Zdaniem NSA treść art. 36 TFUE, dopuszcza bowiem, w celu ochrony wskazanych w nim wartości, wprowadzenie do krajowego porządku prawnego ograniczeń lub zakazów w sferze przywozów i wywozów, jakie przewiduje prawo farmaceutyczne.

W ocenie NSA trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organy administracyjne działały na podstawie obowiązującego prawa dokonując jego prawidłowej wykładni i tym samym nie naruszono art. 6 k.p.a.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Niezasadne są także sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagał się tego Skarżący formułując zarzuty, a w konsekwencji nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni art. 68 ust. 1, 2 i 3, art. 70 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1a ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2 pkt 37aa tej ustawy. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

W związku z przedstawioną powyżej argumentacją i zasadnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż działanie organów administracji publicznej nie naruszało prawa materialnego ani przepisów postępowania nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez sąd administracyjny art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Nie zasługuje także na uwzględnienie wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego.

Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04). Jak wynika z art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały. Należy dodatkowo podkreślić, że skład orzekający powinien kierować pytanie prawne tylko wtedy, gdy sam nie potrafi usunąć wątpliwości prawnych w inny sposób niż przez skierowanie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład poszerzony (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 108 oraz powoływane tam orzecznictwo, a także A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04).

W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa farmaceutycznego. Również skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.