Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2346/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2563/13 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. K. na rzecz E. Ś. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. K. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr [...] położonej w K. przy ul. P. [...].

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. przeprowadzono kontrolę prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. [...] w K. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. działce E. Ś. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji z dnia [...] października 2003 r., nr [...] znak: [...] zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany (opracowanie indywidualne) wydanej przez Burmistrza Miasta Kobyłka. Do dnia kontroli wykonano ściany nośne do wysokości stropu. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał ściany z cegły ceramicznej szczelinowej natomiast wykonano je z gazobetonu. Na powyższą zmianę wyraził zgodę kierownik budowy będący jednocześnie autorem projektu. Kierownik budowy został ustalony, dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...] listopada 2003r., przez Urząd Miasta K., wypełniany był na bieżąco, a wytyczenia na gruncie dokonał uprawniony geodeta. Podczas oględzin stwierdzono, że ścianę posiadającą dwa otwory okienne zlokalizowano w odległości 3,25 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony Z. K. Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego powyższą decyzją wynika, że ww. ogrodzenie nie znajduje się w granicy pomiędzy działkami. Natomiast szkic tyczenia uwidacznia odległość 4.00 m budynku od granicy działki.

Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr [...] położonej w K. przy ul. P. [...].

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie zawiesił prowadzone postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego działki nr ew. [...] i [...] przy ul. P. w K. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] organ powiatowy podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

W trakcie ponownie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] października 2012 r. stwierdzono, że E. i Z. Ś. wybudowali budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] wydanego przez Burmistrza Miasta Kobyłka. Inwestor okazał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] wydanego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Budynek jest wykonany w całości i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Organ powiatowy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza przyjęcie zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania. Organ pierwszej instancji podkreślił, że nie zgłoszono sprzeciwu i przyjęto do użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny - potwierdzenie przyjęcia z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...]. Ponadto organ powiatowy wyjaśnił, że usytuowanie ogrodzenia działki nie jest jednoznaczne z granicą działki. Budynek został wytyczony zgodnie z projektem, a wtórne określenie granic nieruchomości nie może powodować nakładania nieuzasadnionych obowiązków na inwestora.

Wobec powyższego, organ powiatowy podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. uznając, iż w niniejszej sprawie kontynuowanie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, umorzenie postępowania w zaistniałym stanie faktycznym było zasadne. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor na wykonanie przedmiotowego obiektu posiadał stosowną decyzję Burmistrza Miasta Kobyłka o pozwoleniu na budowę. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. inwestor okazał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. Organ drugiej instancji zaznaczył także, iż organ powiatowy dokonał oceny zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz nie stwierdził dokonania przez inwestorów odstępstw od projektu, w tym co do usytuowania obiektu.

Dalej, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą dotyczących wykonania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się w odległości 3,25 m od działki skarżącej. Wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta Kobyłka nr [...] zatwierdzająca E. i Z. Ś. projekt budowlany i zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. P. [...] została wydana w dniu [...] października 2003 r., natomiast obiekt został skutecznie przyjęty do użytkowania w dniu [...] kwietnia 2008 r., zaś postanowienie Sądu Rejonowego w Wołominie sygn. akt I Ns 1009/06 rozstrzygające kwestię rozgraniczenia działek nr ew. [...] i [...] zostało wydane w dniu [...] lipca 2010 r. W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, iż nie można zarzucić inwestorom bezprawnego wykonania otworów okiennych z naruszeniem § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. P. [...] przewidywał, że omawiany obiekt zlokalizowany będzie w odległości 4,00 m od granicy działki skarżącej (granica działki nie przebiegała wówczas w miejscu posadowienia ogrodzenia) i tak też został wytyczony przez uprawnionego geodetę.

Następnie, organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana okoliczności faktycznych związanych z działaniami innymi aniżeli wymienione w § 2 rozporządzenia, nie może być uznana za przesłankę późniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli wcześniej obiekt budowlany spełniał określone w nich wymagania, w szczególności spełniał warunki pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05).

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy nie dokonali którejkolwiek z czynności wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia, która skutkowałoby niezgodną z prawem lokalizacją budynku. Po zgodnym z pozwoleniem na budowę usytuowaniu budynku nie dokonano robót budowlanych, na skutek których zmieniono by jego lokalizację. Organ zaznaczył, że korekta linii granicznej w 2010 r. (w wyniku rozgraniczenia) nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w omawianej sprawie nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego dlatego też zasadnym jest jego umorzenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła Z. K. podnosząc zarzuty naruszenia.

– § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż usytuowanie budynku na działce o nr ew. [...] obręb [...] w K. nie narusza wskazanych w rozporządzeniu odległości,

– obrazę art. 6, art.7, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję zatwierdzającą inwestorom projekt budowlany i zezwalający na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. P. [...];

– obrazę art. 105 § 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji zasadnym było umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że od przeszło 40 lat jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. P. [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] należącą do E. Ś. Skarżąca wskazała, że granicę pomiędzy obiema nieruchomościami od początku wyznaczało drewniane ogrodzenie tzw. płot. Dodała, że przebieg ww. granicy nigdy nie był kwestionowany przez żadną ze stron i oczywistym było, że obie działki kończą się w miejscu przebiegu ogrodzenia.

Skarżąca podała, że w kwietniu 2004 r. zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, iż inwestorka E. Ś. stawia budynek wbrew obowiązującym warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ścianie budynku usytuowane zostały dwa otwory okienne, mimo iż budynek znajduje się w odległości zaledwie 3,25 metra od ogrodzenia wyznaczającego jednocześnie granicę między obiema działkami. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę tego uchybienia zupełnie nie dostrzegł, uzasadniając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., że inwestycja została zrealizowana.

Dalej, skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł ww. okoliczności, lecz nie nadał im dostatecznej rangi.

Zdaniem skarżącej, inwestorka E. Ś. sytuując w odległości 3,25 m od granicy działki budynek z dwoma otworami okiennymi naruszyła przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zawarte w ww. rozporządzeniu. Okoliczność tę potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Wołominie, I Wydział Cywilny z dnia 30 lipca 2010 r. (sygn. akt: I Ns 1009/06) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

W ocenie skarżącej argumentacja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wedle której nie można uznać, że korekta linii granicznej w 2010 r. (w wyniku rozgraniczenia) może być uznana za okoliczność uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, jest chybiona. Skarżąca poinformowała, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wraz z mężem wnosiła o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości położonej w K., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z nieruchomościami sąsiadującymi - w tym z nieruchomością należącą do uczestniczki E. Ś. Wobec tego skarżąca podniosła, że inwestor E. Śl. od wielu lat miała świadomość, iż przebieg granic może się zmienić i że winno to zostać uwzględnione w planach dotyczących budowy.

Zdaniem skarżącej, organy orzekające w niniejszej sprawie działały z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a., dokonując błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto, nie zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również błędnie sporządzono uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Skarżąca wskazała także, iż organ pierwszej i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę zakończonego postępowania rozgraniczeniowego i ewentualnej zmiany granic, a na które to okoliczności wyraźnie wskazał Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest, jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, kwestią w sprawie niniejszej zasadniczą, która jednak nie została wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie w ramach nadzoru budowlanego było ustalenie, czy zrealizowany na działce nr ew. [...] przy ul. P. [...] w K. obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta Kobyłka nr [...] z [...] października 2003 r. zwłaszcza w zakresie odległości usytuowania ściany z dwoma otworami okiennymi od granicy z działką stanowiącą własność Z. K. W tym celu organ winien przeprowadzić analizę projektu budowlanego, a przede wszystkim projektu zagospodarowania działki a następnie dokonać ustaleń w terenie na okoliczność realizacji rozwiązań projektowych. W aktach sprawy brak bowiem projektu budowlanego, poza mapką wytyczenia przez geodetę która żadną miarą nie może zastąpić elementu decyzji o pozwoleniu na budowę jakim jest projekt zagospodarowania terenu. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że inwestycja została zrealizowana w zgodzie z projektem budowlanym pozwoli organom nadzoru budowlanego na umorzenie "w sprawie prowadzonych robót przez E. Ś. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w K. przy ul. P. [...]".

Ewentualna wadliwość samego projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowi podstaw do działania organów nadzoru budowlanego, bowiem weryfikacja projektu budowlanego należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła E. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 153 P.p.s.a. z uwagi na uchylenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, gdyż zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy,

2) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że pomimo prawidłowo wykonanych robót budowlanych istnieje konieczność kontynuowania postępowania naprawczego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie organowi odwoławczemu zastosowanie ww. przepisu, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ma żadnego powodu, by uznać, że prace przy budowie budynku mieszkalnego naruszyły prawa osób trzecich. W czasie wydania pozwolenia na budowę oraz w czasie dokonywania zgłoszenia budynku do użytkowania odległość ściany budynku z oknami od granicy działki nie naruszała wymogów wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana przebiegu granicy nastąpiła na mocy rozgraniczenia dokonanego przez Sąd i obowiązuje od dnia wydania postanowienia sądowego, to jest od dnia [...] lipca 2010 r. i nie ma mocy wstecznej. Przy składaniu dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na budowę granice działki i położenie budynku określone zostało prawidłowo. Budynek został posadowiony prawidłowo zaś inwestorka nie mogła i nie musiała przewidzieć, że 7 lat później wydane zostanie postanowienie o rozgraniczeniu. Dalsze ustalenia są zupełnie zbędne i prowadzą do wykonania niepotrzebnych czynności przez organy administracji. Dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, skutkowałoby oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Ś. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było ustalenie przez organy administracji, czy ściana budynku z otworem okiennym, zlokalizowanego na działce o nr ew. nr [...] umiejscowiona została zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że ściana z otworem okiennym została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy z działką o nr [...].

Z akt sprawy wynika, że wytyczenia położenia budynku na działce dokonał uprawniony geodeta i przewiduje ono umiejscowienie ściany budynku od strony działki o nr ew. [...] w odległości 4 m od granicy tej działki. W aktach sprawy znajduje się protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2004 r., z którego wynika, iż odległość ściany z oknem od ogrodzenia oddzielającego działkę o nr ew. [...] od działki o nr ew. [...] wynosi 3,25 m. Z oświadczenia złożonego przez inwestorkę wynika, że granica miedzy tymi działkami nie przebiegała wzdłuż ogrodzenia, tylko za tym ogrodzeniem. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu Rejonowego w Wołominie z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I Ns 1009/06, którym to postanowieniem dokonano m.in. rozgraniczenia działek o nr ew. [...] i [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że rozgraniczenie było skutkiem zasiedzenia przez właścicielkę działki o nr ew. [...] części działki o nr ew. [...]. Przebieg granicy między ww. działkami wzdłuż dzielącego je ogrodzenia ustalony został więc dopiero z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Wołominie z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I Ns 1009/06. Wcześniej granica ta znajdowała się w innym miejscu. W chwili realizacji budynku ściana z oknem znajdowała się w odległości 4 m od granicy działki o nr ew. [...]. Późniejsza zmiana przebiegu granicy miedzy działkami nie ma znaczenia dla oceny zgodności z projektem budowlanym robót wykonanych przed tą zmianą. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do kontynuowania postępowania i nakładania na inwestorkę jakichkolwiek obowiązków. W konsekwencji zasadnie postępowanie administracyjne zostało umorzone.

Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji nie ma znaczenia okoliczność, że Sąd stwierdził zasiedzenie części działki o nr ew. [...] na dzień 1 stycznia 1985 r. Wprawdzie nabycie własności przez zasiedzenie nastąpiło w tym dniu jednakże osoba, na rzecz której stwierdzono zasiedzenie może powoływać się na ten fakt dopiero z chwilą wydania i uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Rejonowego w Wołominie z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I Ns 1009/06. Przebieg granicy ustalony tym orzeczeniem jest wiążący dla osób trzecich, w tym również dla organów administracji dopiero z tą chwilą. Dokonując posadowienia budynku na swojej działce inwestorka nie miała natomiast obowiązku brać pod uwagę, że w przyszłości Sąd może stwierdzić zasiedzenie część jej działki.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i brak było podstaw do uchylania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w celu kontynuowania postępowania dowodowego. Jak to zostało już wcześniej wskazane umorzenie postępowania było rozstrzygnięciem prawidłowym.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że pomimo prawidłowo wykonanych robót budowlanych istnieje konieczność kontynuowania postępowania naprawczego stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że pomimo prawidłowego wykonania robót budowlanych istnieje konieczność kontynuowania postępowania naprawczego. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, iż Sąd uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego w celu dokonania, zdaniem Sądu, jednoznacznych ustaleń faktycznych. Skoro Sąd I instancji uznał, że istnieje konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, to Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa materialnego. Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przeprowadzana jest bowiem wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony w sprawie, tylko jego kwalifikacja prawna. Zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł więc być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby Sąd wyraził pogląd, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie są wiążące bądź też gdyby wyraził pogląd, że ocena prawna i wskazania są wiążące także wówczas, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny takich poglądów nie wyraził. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.