Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1290/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 e, 151 a par 2 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.T. i K. T. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister Kultury") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A. T. i K. T., zwanych dalej "skarżącymi", od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] marca 2017 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] park w miejscowości [...], gm. [...]. Na wskazany park składają się: 1) park krajobrazowy, 2) aleje drzew, 3) otoczenie alej w formie pasa przylegającego do ww. alej drzew oraz 4) cmentarz rodowy. Minister Kultury jako organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte z urzędu [...] lipca 2014 r. W toku postępowania uzyskano bądź zbadano dokumenty i publikacje odnoszące się do ww. parku w miejscowości [...]. Były to m.in. protokoły i dokumentacja fotograficzna z [...] października 2013 r., opinia merytoryczna opracowana przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] oraz Katalog parków województwa [...], który przygotowali W. K. i M. S.. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy oraz biorąc pod uwagę wiedzę historyczną na temat przedmiotowego obszaru [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków") uznał za celowe dokonanie wpisu ww. obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...].

W związku z powyższym Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2014 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] park w miejscowości [...], gm. [...], na który składają się: 1) park krajobrazowy położony na części działek o nr ewid. [...], [...],[...]; 2) aleje wraz z ich otoczeniem położone na części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; 3) cmentarz rodowy położony na fragmencie działki nr ewid. [...]. Granice ochrony konserwatorskiej oznaczono na załączniku do decyzji Konserwatora Zabytków.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Minister Kultury decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił ww. decyzję Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja niejednoznacznie określa granice ochrony konserwatorskiej, co w przyszłości może powodować dowolność interpretacji jej zakresu, a ponadto wobec rozbieżności w treści jej orzeczenia i załącznika graficznego jest wewnętrznie sprzeczna.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...], park w miejscowości [...], gm. [...], obejmujący: 1) park krajobrazowy położony na części działek o nr. ewid. [...], [...],[...]; 2) aleje drzew położone na działkach nr ewid. [...], [...] i części działki nr ewid. [...], w odległości 80 m na północ od jej skrzyżowania z działką nr [...]; 3) otoczenie alej w formie pasa o szerokości 5 m od granic działek nr ewid. [...], [...],[...], tym samym położone na częściach działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz 4) cmentarz rodowy położony na fragmencie działki nr ew. [...], oznaczony na mapie jako użytek o symbolu LsIII. Integralną część decyzji stanowił załącznik graficzny, na którym kolorem czerwonym oznaczono granice ww. parku, w tym parku krajobrazowego, alej drzew oraz cmentarza rodowego, natomiast kolorem niebieskim – granice strefy otoczenia alej drzew.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydania na podstawie art. 8, art. 9 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu Konserwator Zabytków podkreślił, że przedmiotowy park posiada wartość zabytkową, na którą składa się wartość historyczna, naukowa i artystyczna. Z tego względu niezbędne jest rozciągnięcie ochrony konserwatorskiej na całość parku, a także skorygowanie granic parku zgodnie z decyzją Ministra Kultury z [...] lipca 2014 r.

4. Od powyższej decyzji Konserwatora Zabytków, w zakresie dotyczącym parku krajobrazowego położonego w granicach działek nr ewid. [...], [...] i [...] oraz cmentarza rodowego, położonego na działce nr ewid. [...], skarżący A. T. i K.T. wnieśli [...] kwietnia 2017 r. odwołanie, wskazując przede wszystkim na brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących w postępowaniu prowadzonym przez Konserwatora Zabytków doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący zarzucili również decyzji Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 6 ust. 1 lit. g, art. 8 oraz art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. Skarżący złożyli również w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność faktycznego stanu zabytkowego parku, w tym pozostałości drzewostanu, wartości krajobrazowej i historycznej parku oraz zaniku autentyczności chronionego obiektu.

5. W toku postępowania odwoławczego, Minister Kultury, mając na uwadze art. 7 k.p.a., zwrócił się [...] września 2017 r. do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] (dalej "Instytut") o wykonanie opinii specjalistycznej w sprawie stanu przedmiotowego parku oraz zakwestionowanych przez skarżących walorów historycznych i krajobrazowych. Minister Kultury wskazał, że opinia Instytutu będzie podstawą do ustaleń granic, w jakich zachowany jest park w miejscowości [...], istnienia powiązań widokowych parku krajobrazowego z cmentarzem rodowym oraz granic ochrony konserwatorskiej.

W związku z ww. pismem Ministra Kultury, Instytut przygotował opinię specjalistyczną z [...] grudnia 2017 r., poprzedzoną oględzinami założenia parkowego w [...].

Minister Kultury, po rozpatrzeniu ww. odwołania skarżących z [...] kwietnia 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję Konserwatora Zabytków w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, Minister Kultury wskazał art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z.

Minister Kultury podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. w postępowaniu w sprawie wpisania określonego obiektu do rejestru zabytków organ ochrony konserwatorskiej ustala i ocenia, czy dany obiekt bądź zespół obiektów odpowiada legalnej definicji zabytku, sformułowanej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. W szczególności organ bada, czy zachowanie obiektu leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z materiałem dowodowym założenie parku w miejscowości [...], gm. [...], zachowało się w formie pozwalającej na potwierdzenie jego wartości zabytkowych i przestrzennych. Wynika to m.in. z opinii Instytutu z [...] grudnia 2017 r. W związku z tym Minister Kultury uznał za udowodnione, że założenie przestrzenne, na które składa się park krajobrazowy, cmentarz rodowy oraz aleje drzew, posiada wartości zabytkowe uzasadniające objęcie go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków.

Natomiast w ocenie Ministra Kultury nie można w pełni zgodzić się z opinią, że granice wyznaczone w decyzji Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. zapewniają skuteczną ochronę wartości przestrzennych tego zabytku. W granicach ochrony konserwatorskiej nie znalazł się bowiem obszar wzajemnych powiązań widokowych parku krajobrazowego i cmentarza rodowego. Zdaniem Ministra Kultury powiązania te nie są wystarczająco chronione. Relacje przestrzenne założenia parkowego mogą zostać utracone w związku z niekontrolowanym wykorzystaniem terenów między ww. parkiem a cmentarzem.

Minister Kultury podkreślił, że Konserwator Zabytków w zaskarżonej decyzji wskazał m.in. na walory przestrzenne parku i uznał powiązania widokowe pomiędzy elementami parku za jedną z istotnych wartości tego zabytku. Nie zdecydował się wszakże na ścisłe ustalenie granic i objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowego obszaru. Tym samym w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ wojewódzki powinien dokonać ustaleń w ww. zakresie i dobrać adekwatne środki skutecznej ochrony prawnej walorów przestrzennych założenia parkowego.

Minister Kultury podkreślił, że w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. ustawodawca przewidział możliwość ustanowienia strefy otoczenia wokół zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W omawianej sprawie Konserwator Zabytków, poza ustaleniem strefy otoczenia dla alej drzew, w żaden sposób nie uzasadnił konieczności wprowadzania tej dodatkowej i nieobowiązkowej formy ochrony konserwatorskiej. Uzasadnienie działania organu pierwszej instancji w tym zakresie jest szczególnie istotne, ponieważ kształtuje ono bezpośrednio sferę prawną podmiotów, które władają nieruchomościami tworzącymi otoczenie zabytku. Tymczasem, rozstrzygnięcie Konserwatora Zabytków nie zostało odpowiednio uzasadnione w zakresie dotyczącym konieczności wyznaczenia strefy otoczenia dla zabytkowych alej drzew.

Minister odniósł się także do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii dendrologicznej, wskazując, że opinia taka (określająca gatunek drzew, ich wiek oraz stan zdrowotny) nie odnosi się wprost do istoty sprawy, tj. zachowania wartości zabytkowej parku. Kwestia liczebności i kondycji istniejącego drzewostanu nie przesądza o zaistnieniu ustawowych przesłanek uzasadniających wpisanie zabytku do rejestru, a dotyczy elementu założenia parkowego, który w doktrynie konserwatorskiej uznawany jest za odnawialny. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że opinia dendrologiczna nie była niezbędna do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i rozpatrzył ten wniosek negatywnie.

6. Sprzeciw od decyzji Ministra Kultury z [...] kwietnia 2018 r. złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] park w miejscowości [...], gm. [...], w granicach określonych działek, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili m.in., że Minister Kultury nie wskazał, jakie przepisy postępowania, konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy, mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zostały naruszone przez Konserwatora Zabytków, a ograniczył się jedynie do zobowiązania go do wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej ww. parku poprzez przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżących Minister Kultury, zlecając przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wykroczył poza merytoryczny przedmiot sprawy. Objęcie szczególną formą ochrony konserwatorskiej, jakim jest założenie przestrzenne, jest czym innym niż wpisanie do rejestru indywidualnego zabytku. Każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład założenia może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków.

Skarżący podkreślili także, że ich zdaniem nie ma podstaw do wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. W toku prowadzonego postępowania Minister Kultury ustalił, że materiał dowodowy potwierdza, że założenie parku zachowało się w formie pozwalającej na ocenę jego wartości zabytkowych i przestrzennych. Jako dowód wskazano opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w [...], w której zawarto opis stanu rzeczy, przyjęty w uzasadnieniu przez Ministra Kultury, jednakże z błędnym wnioskiem, że park został zachowany w historycznych granicach. Ponadto, nie można ustalić, które drzewa na działkach są pozostałościami parku, a które są wynikiem późniejszej działalności okolicznych mieszkańców, niemającej nic wspólnego z nieistniejącym parkiem. Zdaniem skarżących samo występowanie starodrzewu bez zorganizowanego układu parkowego, w tym bez ustalenia przebiegu alei parkowej i granicy parku, jest niewystarczające, żeby uznać taki obiekt za zabytek.

7. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister Kultury wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uzasadniając rozstrzygnięcie przyjęte w niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze przede wszystkim fakt, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej jest decyzja Ministra Kultury wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Od wskazanej decyzji organu drugiej instancji skarżący wnieśli skutecznie sprzeciw przewidziany w art. 64a-64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 64e k.p.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw.

Należy zatem podkreślić, że w razie rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy ze sprzeciwu, dokonywana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a przez to sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525).

Dokonując oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście przedstawionych wyżej zasad, Sąd stwierdził, że Minister Kultury nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione.

Wyjaśniając podstawę prawną stanowiska Sądu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: (a) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie (b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3180/15, LEX nr 2 441 452). Wskazany przepis należy przy tym interpretować ściśle, a nie rozszerzająco z korzyścią dla strony zgłaszającej sprzeciw. Taki sposób rozumowania wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, w polskiej kulturze prawnej respektuje się zasadę, że "wyjątków nie wolno rozciągać w drodze wykładni" (exceptiones non sunt extendendae)". Po drugie, rygoryzm stosowania art. 138 § 2 k.p.a. ma też sens praktyczny: jeśli organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia, to nie traćmy czasu na kolejne spory na etapie postępowania odwoławczego. Sprawa będzie przecież jeszcze raz badana przez organ pierwszej instancji i strony będą miały możność obrony swoich praw.

Wyjaśniając wyjątkowość art. 138 § 2 k.p.a. należy też podkreślić, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy powinien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania orzekać w sposób reformatoryjny, czyli co do istoty sprawy. Z kompetencji kasacyjnych, czyli prawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien korzystać tylko w ograniczonym zakresie, tylko wówczas, gdy nie ma możliwości samodzielnego zbadania istotnych okoliczności, a bez ustaleń w takim zakresie nie można rozstrzygnąć sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, LEX nr 2 423 038).

9. Odnosząc przedstawione reguły i zasady prawa do okoliczności wydania decyzji Ministra Kultury z [...] kwietnia 2018 r. wymienioną decyzję należało uznać za prawidłową i uzasadnioną z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w pełnym zakresie, wymaganym w okolicznościach sprawy. Tym samym należało stwierdzić w postępowaniu odwoławczym, że decyzja Konserwatora Zabytków została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., a także zasady oficjalności postępowania dowodowego, o której jest mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienie organu pierwszej instancji polegało na tym, że nie zostały w pełni określone granice otoczenia zabytkowego parku, czyli obszaru powiązania widokowego pomiędzy poszczególnymi elementami parku.

Wbrew opinii skarżących, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. Konserwatora Zabytków, nie musi oznaczać, że postępowanie wyjaśniające z konieczności będzie się odnosić do wszystkich elementów decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał bowiem, w jakim zakresie decyzja Konserwatora Zabytków musi być uzupełniona, co nie wymaga jednak rozstrzygnięcia dotyczącego każdego z obiektów wchodzących w skład założenia parkowego. Skarżący sami wskazują, że każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład założenia parkowego może być wpisany odrębnie do rejestru zabytków. Niezasadnie zatem kwestionują potrzebę przesądzenia, czy ww. strefa otoczenia alej drzew wykraczająca poza pas o szerokości 5 m od działek o numerach: [...], [...] i [...] powinna być wpisana do rejestru zabytków czy nie, a także czy wynika to wyłącznie z położenia poszczególnych części zabytkowego parku oraz cmentarza rodowego, czy też innych względów. Podobnie, nie zostały ostatecznie wyjaśnione granice obszaru wzajemnych powiązań widokowych parku krajobrazowego i cmentarza rodowego. Kwestia ta nie znalazła bowiem pełnego rozwinięcia w specjalistycznej opinii Instytutu, mimo że Minister Kultury o taką ocenę wystąpił.

Zdaniem Sądu Konserwator Zabytków nie uzasadnił również przyczyn, pozwalających na ostateczne rozstrzygnięcie co do konieczności wprowadzenia ochrony konserwatorskiej strefy otoczenia zabytkowego parku. Uzasadnienie takie powinno odwoływać się do konkretnych ustaleń faktycznych, zarówno widokowych i krajobrazowych, jak i historycznych.

W świetle przedstawionych analiz nie powinno budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury spełnia łącznie obydwa warunki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Konserwatora Zabytków jako organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 107 § k.p.a. Jednocześnie, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Od wskazanych wyżej ustaleń zależy bowiem treść wpisu w publicznym rejestrze, jakim jest rejestr zabytków prowadzony dla województwa [...].

10. Na marginesie zasadniczych rozważań należy również podkreślić, że mimo rygoryzmu art. 138 § 2 k.p.a. i wąskiego zakreślenia przesłanek decyzji kasacyjnej wydawanej przez organ odwoławczy, stanowisko Ministra Kultury w rozpatrywanej sprawie znajduje uzasadnienie w podstawowych zasadach, w tym w przepisach konstytucyjnych, odnoszących się do ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Wpis do rejestru zabytków jest w sensie prawnym czynnością postrzeganą jako formalna, ale biorąc pod uwagę miejsce przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w systemie prawa trzeba pamiętać, że działania organów konserwatorskich mają na celu ochronę istotnych wartości kulturowych. Dlatego też, jak najściślejsze ustalenie zakresu ochrony w odniesieniu do konkretnego obiektu zabytkowego jest w pełni uzasadnione przez wartości, których ochrona jest obowiązkiem ww. organów administracji. Nie można też kwestionować pewnego zakresu uznania administracyjnego przysługującego organom konserwatorskim. W konkretnych okolicznościach faktycznych konserwator zabytków musi mieć swobodę rozstrzygania o tym, co zostanie objęte ochroną konserwatorską, a co nie.

Powyższe argumenty systemowe i aksjologiczne odnoszą się oczywiście już do meritum decyzji w kwestii ochrony zabytków, a nie do czysto procesowego rozstrzygnięcia o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje jednak na tę argumentację, aby podkreślić, że argumenty funkcjonalne nie podważają rozstrzygnięcia procesowego, lecz przeciwnie, wzmacniają wagę argumentu wywiedzionego wyłącznie z art. 138 § 2 k.p.a.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.