Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1649/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 32
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10 w sprawie ze skargi W.O. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. nr 83/06 w przedmiocie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.O. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. Nr 83/06 w przedmiocie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 14 września 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego Nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, domagając się jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w R., gm. Z., objętej użytkiem ekologicznym [...], utworzonej działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący twierdzi, iż wskutek zaskarżonego rozporządzenia Wojewody został naruszony jego interes prawny, albowiem zaskarżone rozporządzenie wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które nie są znane ustawie i są niczym nieuzasadnione. Nadto wskazano, że fakt utraty kompetencji do stanowienia nowych aktów tego typu nie ma wpływu na fakt, iż rozporządzenie Nr 83/06 z dnia 17 października 2006 r. wydane zostało przez Wojewodę Małopolskiego i wobec jego wadliwości powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Jako merytoryczne zarzuty w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia wskazano, że rozporządzenie to zostało wydane z obrazą zakresu delegacji ustawowej, bez zachowania ustawowej procedury, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz zasady państwa prawnego.

Podniesiono także, że podstawą kwestionowanego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego jest przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zawierający katalog aktów które na jego podstawie może wydać wojewoda. Tymczasem zaskarżone rozporządzenie w tym katalogu się nie mieści, albowiem ustawa nie przewiduje rozporządzeń wydawanych "w sprawie" bliżej nieokreślonego parku krajobrazowego. Wojewoda może utworzyć, zlikwidować, powiększyć park krajobrazowy lub zmniejszyć jego obszar. Przy czym następuje to w rozporządzeniu w sprawie utworzenia lub powiększenia obszaru parku. W tym rozporządzeniu organ miał prawo określić nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. W ocenie skarżącego gdyby nawet przyjąć, że Wojewoda Małopolski przedmiotowe rozporządzenie mógł wydać, to w każdym przypadku winien był uprzednio uzgodnić projekt rozporządzenia z Radami Gmin właściwymi miejscowo, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże takiego uzgodnienia nie było.

W ocenie strony skarżącej wydając przedmiotowe rozporządzenie Wojewoda Małopolski naruszył zasadę proporcjonalności wynikającą tak z art. 31 Konstytucji RP, jak i z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozporządzenie powiela jedynie treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pomijając tylko dwa zakazy - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego i używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Jak się wydaje pominięcie to wynika tylko z faktu braku w parku krajobrazowym brzegów klifowych i pasa technicznego brzegów morskich oraz otwartych zbiorników wodnych o stosownej dla uprawiania sportów motorowych głębokości.

W ocenie skarżącego nie można racjonalnie uznać, że na terenie wszystkich parków krajobrazowych i w każdym ich miejscu istnieje konieczność wprowadzania wszystkich zakazów przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody, a zapisany w niej wybór nie może ograniczać się do automatycznego przepisania. Stąd zamiast wprowadzać wszelkie możliwe zakazy, Wojewoda powinien przeprowadzić analizę warunków, w jakich wskazane zakazy będą wprowadzane, a wszystko po to, aby przewidzieć jak konkretne, szczegółowe zakazy mogą oddziaływać na podlegający ochronie teren i czy w ogóle spełniać będą przewidziane w nich cele - ochronę przyrody. Dodatkowo Wojewoda Małopolski naruszył zasadę proporcjonalności i legalizmu w zakresie postulatu przyzwoitej legislacji w ten sposób, iż wprowadził na przedmiotowych nieruchomościach zakazy, które już tam obowiązywały na podstawie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 339/01 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny.

Zdaniem skarżącego działaniem nielegalnym jest również przyznawanie organom parku krajobrazowego kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności "hamowania presji urbanizacyjnej". Jedynym organem, który może kształtować zasady ładu przestrzennego, a w szczególności może decydować o tym, w jakich kierunkach powinien przebiegać rozwój danej miejscowości jest rada gminy. A zatem jest rzeczą całkowicie nielegalną i niedopuszczalną zapisywanie przepisem rangi podustawowej takiej kompetencji. Brak jest również wskazania szczególnych celów uzasadniających ochronę parku.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazano, że Sejmik Województwa nie ma legitymacji biernej w niniejszej sprawie, a strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego pozwalającego na skuteczne skarżenie wydanego aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że Tenczyński Park Krajobrazowy został utworzony na mocy uchwały nr 65 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie miejskim krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 14, poz. 76), zmienionej następnie rozporządzeniem Nr 8 Wojewody Krakowskiego z dnia 22 grudnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 1, poz. 1) oraz rozporządzeniem Nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 18, poz. 113), a także uchwały Nr III/11/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 20 czerwca 1980r. w sprawie utworzenia Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w granicach województwa katowickiego (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Katowicach Nr 3, poz. 16), rozporządzenia Nr 17/95 Wojewody Katowickiego z dnia 1 lutego 1995r. w sprawie ochrony krajobrazu jurajskiego na terenie województwa katowickiego (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 3, poz. 30) zmienionego rozporządzeniem Nr 271/01 Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 87, poz. 1357).

Z treści tych przepisów wynika, że parki krajobrazowe utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 r., a przepisy wykonawcze dotyczące tych parków wydane na podstawie ustawy z 1991 r. zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 r. Treść art. 153 ustawy z 2004 r. pozwala zatem stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m.in. Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski nie mógł ponownie utworzyć Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, gdyż park ten już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej.

Skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Przepisy zawierające delegację do wydania m.in. rozporządzenia, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku. Z zestawienia treści art. 153 i 157 ustawy z 2004 r. wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów, stare przepisy wykonawcze (wydane na podstawie ustawy z 1991 r.) czasowo zachowały moc prawną. Uchylenie starych przepisów następowało automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmowało cały akt prawny. Dlatego też nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Tenczyński Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły moc wiążącą. Gdyby właściwy organ poprzestał tylko na nowelizacji, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji wojewoda zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, mimo że nie tworzył go, nie likwidował, ani też nie zmieniał jego obszaru (granic), a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody. Nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą.

Strona skarżąca, jak zaznaczył Sąd, dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do właściwego organu. W ocenie Sądu to Sejmik Województwa Małopolskiego byłby obecnie kompetentny do ewentualnego uwzględnienia wezwania, a zatem posiada legitymację bierną w przedmiotowej sprawie. Sama skarga została złożona w terminie, a skarżący ma legitymację do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie jest niezgodne z prawem.

Nie jest zasadne stanowisko, że zaskarżone rozporządzenie wydane zostało z obrazą zakresu delegacji ustawowej. Kwestia, że art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody daje podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego "w sprawie" parku krajobrazowego została już wyjaśniona wyżej. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia wymagało przeprowadzenia wcześniejszej procedury uzgadniającej. Wynika to z treści art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozporządzenie nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, dlatego przyjęto, że projekt takiego rozporządzenia nie wymagał podjęcia procedury uzgodnienia.

W ocenie Sądu zaskarżone rozporządzenie nie narusza również zasady proporcjonalności, albowiem realizuje wszystkie wymogi z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 16 ust. 3 tej ustawy wynika też, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Powielenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gminnymi, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu motywy przyjętego rozstrzygnięcia w zestawieniu z treścią zaskarżonego rozporządzenia nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego również w zakresie określenia w zaskarżonym rozporządzeniu szczególnych celów ochrony właściwych dla Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Nie ma także przeszkód, aby rozporządzenie wyodrębniało kategorię "społecznych celów ochrony", wśród których wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenną i hamowanie presji urbanizacyjnej oraz promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji. Dotyczą również wartości przyrodniczych ("promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska") i walorów krajobrazowych, które pozostają w ścisłym związku z racjonalną gospodarką przestrzenną. Samo sformułowanie "hamowanie presji urbanizacyjnej" wpisuje się w zakres ochrony powyższych wartości, chociaż jest określeniem bardzo ogólnym. Nie jest jednak określeniem nielegalnym, jak twierdzi strona skarżąca, a stanowi dopuszczalny wyraz wskazania przez organ wartości, którym daje on pierwszeństwo ochrony. "Hamowanie presji urbanizacyjnej" nie wyklucza bowiem procesów urbanizacyjnych, a jedynie podkreśla pierwszeństwo wartości chronionych ustawą o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom skargi "szczególne cele ochrony" nie są celami szczegółowymi i mogą być określone w sposób ogólny, a ich "szczególny" charakter polega na tym, że cele te powinny uwzględniać specyfikę konkretnego parku krajobrazowego. Sąd nie dopatrzył się – podobnie jak w przypadku zakazów - w katalogu celów ochrony wskazanych w § 2 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych celów jest zbędny lub nie koresponduje z charakterem Parku. Nadto Sąd podkreślił, że w § 2 pkt 3a rozporządzenie wprost nawiązuje do pojęcia "krajobrazów jurajskich", tj. niewątpliwie do jednej z cech charakterystycznych Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Również analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że przyjęte w tym zakresie ustalenia nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia.

Nadto Sąd podkreślił, że normy wskazujące określone cele, w tym przypadku cele ochrony parku, mają charakter kierunkowy, pozostają w związku z kategorią norm-zasad i w żadnym wypadku nie mogą być traktowane jako normy kompetencyjne. Tym samym zarzut przyznania organom parku krajobrazowego w § 2 rozporządzenia kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności kompetencji do "hamowania presji urbanizacyjnej" jest nieuzasadniony, gdyż treść rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że nie zawarto w nim norm kompetencyjnych. Tym samym niezasadne są twierdzenia strony skarżącej, że w drodze zaskarżonego rozporządzenia doszło do ingerencji w zakres kompetencji rad gmin w zakresie stanowienia przez nie aktów planistycznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.O. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 153 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Tenczyński Park Krajobrazowy został utworzony na mocy przepisów poprzednio obowiązujących, jako forma ochrony przyrody;

b) art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten daje Wojewodzie kompetencje do wydania aktu miejscowego "w sprawie" parku krajobrazowego, w stosunku do parku krajobrazowego, który nie był nigdy utworzony jako forma ochrony przyrody;

c) art. 16 ust 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wydanie zaskarżonego rozporządzenia przez Wojewodę Małopolskiego nie wymagało dokonania uzgodnień i konsultacji z Gminami znajdującymi się w granicach objętych rozporządzeniem;

d) art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dopuszczalne jest arbitralne wprowadzenie wyżej wskazanych zakazów na terenie całego parku krajobrazowego bez jakiejkolwiek analizy potrzeby ich wprowadzenia oraz proporcjonalności wprowadzonych zakazów w stosunku do celów ich wprowadzenia (naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności);

e) art. 16 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że szczególnym celem ochrony mogą być "społeczne cele ochrony: racjonalna gospodarka przestrzenią, hamowanie presji urbanizacyjnej; promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym w szczególności turystyki, wypoczynku i edukacji";

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu legitymacji Sejmiku Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie sądowo-administracyjnej;

b) art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy, mimo iż nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie statusu prawnego i obszaru Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego w chwili wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia oraz poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w tym zakresie zarzutów;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieorzeczeniu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;

d) art. 151 P.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w warunkach uzasadniających orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

W uzasadnieniu przytoczono argumentację mającą na celu uzasadnienie ww. podstaw skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalając skargę.

Mając na uwadze charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo przyjęto w tej sprawie legitymację Sejmiku Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, a więc zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a nie może zostać w tej sprawie uwzględniony. Norma ta stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.

Postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna – organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W świetle tego przepisu nie trzeba być organem administracji publicznej, aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Dla prawidłowego wskazania organu, o którym mowa w tej normie, decyduje kryterium przedmiotowe do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym jest Sejmik Województwa Małopolskiego, na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Kompetencje związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżony akt, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że Sąd I instancji prawidłowo uznał legitymację Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie ze skargi W.O.

Jak już wyżej podniesiono Sąd I instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności kwestionowanego aktu, stanu faktycznego w tej sprawie i właściwie doszedł do przekonania, że należy tę skargę oddalić jako niezasadną. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie tej sprawy mimo, iż cytat: - "nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości co do stanu faktycznego"- koniec cytatu. Jednak powyższe wątpliwości - co podnosi skarżący kasacyjnie - dotyczą przede wszystkim nie stanu faktycznego lecz cytat: - "statusu prawnego i obszaru Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego" – koniec cytatu, w chwili wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia. Oznacza to w istocie kwestionowanie zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Natomiast kwestionowanie stanu faktycznego nie może być dokonywane za pomocą podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ich niewłaściwego zastosowanie lub błędnej wykładni.

Nie można też uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takich przesłanek nie wskazano w skardze kasacyjnej. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, wskazując w obszernych motywach dlaczego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Motywy te są przekonujące czyniąc zadość wyżej wskazanej normie P.p.s.a.

Dlatego też nie można również uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. jak i art. 151 P.p.s.a. z powodu niestwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonego rozporządzenia, lecz zastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Tenczyński Park Krajobrazowy został utworzony jeszcze na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, będąc obecnie formą ochrony przyrody. W tym przypadku prawidłowe jest bowiem stanowisko powszechnie akceptowane w doktrynie prawa ochrony środowiska o ciągłości funkcjonowania parków krajobrazowych w rozumieniu dyspozycji art. 153 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parki krajobrazowe stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że przedmiotowy park krajobrazowy powinien być ponownie utworzony zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ pierwszy raz ustawodawca expressis verbis zaliczył je dopiero w ustawie o ochronie przyrody z 2004 r. do form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Już bowiem w poprzedniej ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), art. 13 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie stanowił, że poddanie pod ochronę następuje przez m.in. tworzenie parków krajobrazowych (pkt 3). Pojęcie prawne "formy ochrony przyrody" zostało wprowadzone w tytule rozdziału 3 tejże ustawy z 1991 r., który zawierał art. 13 - 34, a więc także dotyczące parków krajobrazowych. Ponadto jeszcze art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie przyrody i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) wprowadzał zakaz zabudowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony jak m.in. parki krajobrazowe. Z kolei zakazy obowiązujące w jego obrębie była władna wprowadzić właściwa miejscowo wojewódzka rada narodowa na podstawie art. 41 tejże ustawy obowiązującego w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. Stąd błędny jest oczywiście pogląd, iż w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego ustawodawca nie zezwalał na tworzenie parków krajobrazowych (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 371/08, podobnie w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki również nieusprawiedliwiony w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego - przez uznanie kompetencji tego organu do wydania danego aktu prawa miejscowego "w sprawie parku krajobrazowego", chociaż uprzednio nie był utworzony jako forma ochrony przyrody. W tym przypadku należy także podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07, oraz wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11. iż upoważnienie do wydania rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego obejmuje również upoważnienie do jego nowelizacji. Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd, że każdorazowa zmiana zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego wymagałaby zawsze wydania nowego rozporządzenia, tak jak w przypadku utworzenia, zmiany granic lub zniesienia parku krajobrazowego, biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu 17 października 2006 r. stan prawny, czyli w dacie wydania rozporządzenia Nr 83/06 Wojewody Małopolskiego w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 655, poz. 3999).

Na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. poprzez ich błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie z powodu przyjęcia stanowiska, że wydanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nie wymagało uzgodnień i konsultacji z Gminami będącymi w granicach parku krajobrazowego. Abstrahując już od konstrukcji tego zarzutu, a więc jednoczesnego wystąpienia błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, wskazać generalnie należy, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie przedmiotowym, ponieważ biorąc pod uwagę także ówczesny stan prawny, nie było to rozporządzenie Wojewody - jako akt prawa miejscowego - w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, co wymagało uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (miasta) (art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Przedmiotowy park krajobrazowy został bowiem utworzony jeszcze w 1981 r. (co wyraźnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku - przypomnienie Sądu), jak i nie nastąpiła zmiana jego granic ani likwidacja (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07, podobnie wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11). Wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych prezentujące inne stanowisko w tym zakresie niż wyżej wyrażone, podejmowane były w innym stanie faktycznym, niż ten jaki mamy w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego w rozporządzeniu Nr 83/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w stosunku do uprzedniego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 79/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. na terenie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzono szeregu nowych zakazów. Natomiast jak wskazuje materiał dowodowy w sprawie, w tym uzasadnienie przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego, to nie tylko, że nie ma nowych zakazów lecz nawet poszerzono katalog wyjątków od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych i uszczegółowiono zakaz dotyczący realizacji robót ziemnych poprzez określenie dopuszczalnego odstępstwa od niego. Wykreślony został także zakaz utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych z powodu ich niewystępowania na obszarze Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego oraz iż nastąpiło wykluczenie prowadzenia takiej formy gospodarki wodno - ściekowej przez ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Natomiast z dyspozycji art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, wynika upoważnienie do konsultacji - czego nie należy utożsamiać w prawie polskim z obowiązkiem uzgadniania - wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej. Oczywiście zakres podmiotowy i przedmiotowy tych konsultacji reguluje ustrojowe i materialne ustawodawstwo prawa krajowego. Ponadto, co wynika również z akt administracyjnych sprawy, zarządzeniem Nr 78/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2006 r. powołany został zespół zadaniowy do spraw rozpatrzenia wniosków gmin dotyczących nowelizacji rozporządzenia Wojewody Małopolskiego. Zespół prowadził prace przy udziale służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu oraz przedstawicieli zainteresowanych samorządów terytorialnych, co wynika także z uzasadnienia do danego rozporządzenia. Prace te zatem co jest niesporne prowadzono w ramach szeroko zakrojonych konsultacji i negocjacji z poszczególnymi gminami.

Należy także podkreślić, że chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W obecnym stanie prawnym tj. po wejściu w życie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., zgodnie właśnie z linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko ustawodawca. Natomiast, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny wymagający ochrony prawnej (w przypadku parku krajobrazowego są to wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz jego walory krajobrazowe), oczywistym jest, że odpowiedniego wyboru tych zakazów musi dokonać właściwy organ kompetentny do jej utworzenia. W dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, czyli w dniu 17 października 2006 r. był to Wojewoda Małopolski. Stąd powyższy organ dokonał ich wyboru spośród katalogu zakazów ujętych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody biorąc oczywiście pod uwagę opisane wyżej wartości. Oznacza to, że powtórzenie ustawowych zakazów w rozporządzeniu wojewody nie jest naruszeniem zasady proporcjonalności, jeżeli jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania danej formy ochrony przyrody. Ponadto o prawidłowości wyboru zakazów dokonanego przez wojewodę - co należy jeszcze raz podkreślić, w ramach ustawowego upoważnienia - świadczy również podjęcie stosownej analizy w tym zakresie przez przedmiotowy zespół zadaniowy, który poddał ocenie prawnej i faktycznej poprzedni katalog zakazów wprowadzony rozporządzeniem Nr 79/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy również zaznaczyć, że brak jest przesłanek, które potwierdzałyby zbędność któregokolwiek z zakazów obowiązujących obecnie na terenie parku krajobrazowego, w świetle dyspozycji § 1 jak i § 3 cytowanego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. jak i uzasadnienia tego aktu.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem przypomnieć, że park krajobrazowy w świetle dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody jest to ustawowa prawna forma ochrony przyrody na terenie której obowiązuje reżim prawny danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym (art. 17 ustawa o ochronie przyrody). Stąd dyspozycja art. 17 powołanej ustawy nie narusza oczywiście dyspozycji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności. Z kolei dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zezwala na ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wartości i praw tylko w drodze ustawy oraz gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwa m.in. dla ochrony środowiska, przy czym one także nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Za chybiony należy również uznać ostatni z zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wykładnia art. 16 ust. 3 powołanej ustawy zezwala bowiem wojewodzie (obecnie sejmikowi województwa) na określenie szczególnych celów ochrony parku krajobrazowego, a więc cele te mogły być również ustalone dla Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto dyspozycja art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednoznacznie stanowi, że celem ochrony przyrody jest nie tylko ochrona walorów krajobrazowych zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. W świetle zatem art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, celem ochrony jest bowiem także: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt, grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Oznacza to, że społeczne cele ochrony określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 83/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r., takie jak racjonalna gospodarka przestrzenna, hamowanie presji urbanistycznej, promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, a szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji, nie są sprzeczne ze szczególnymi celami ochrony określonymi w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a także w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy- podobnie NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2001 r., sygn. akt II OSK 665/11.

Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić.