Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1716/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J.S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej także: "skarżąca") od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania i odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Miasta [...] na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym: doziemne i wewnętrzne instalacje elektryczne, doziemna i wewnętrzna instalacja gazowa, doziemna i wewnętrzna instalacja wodociągowa, doziemna i wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, budowę nawierzchni utwardzonych w postaci chodników, dojazdu i parkingów oraz rozbiórkę istniejącej części budynku szkoły przy ul. [...] w [...] na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] w granicach opracowania inwestycji oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. Starosta [...] wznowił na wniosek [...] postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...].

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta [...], decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2015 r. nr [...] o udzieleniu Miastu [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. Szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł pełnomocnik [...].

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewody [...] wniósł pełnomocnik [...].

Sąd po rozpoznaniu ww. skargi, wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1500/17), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uwzględniając skargę [...], jednocześnie oddalając skargę [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów: art. 6 i 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odnosiła się do zarzutów skarżącej, zawierała w tej kwestii ogólnikowe twierdzenia i nie został w należyty sposób udokumentowany obszar oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącej.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zlecił Staroście [...], w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie monitem z 8 kwietnia 2019 r. wyznaczył organowi pierwszej instancji 14 dniowy termin do udzielenia wyczerpujących informacji na temat obszaru oddziaływania inwestycji w odniesieniu do działek skarżącej. Starosta [...] w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., udzielił wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Ponadto, w dniu 17 kwietnia do organu odwoławczego wpłynęło pismo z Urzędu Miasta [...] z 15 kwietnia 2019 r., udzielające odpowiedzi w przedmiocie obszaru oddziaływania inwestycji.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę ponownie uznał, że orzeczenie Starosty [...] odmawiające uchylenia decyzji tego organu o udzieleniu pozwolenia budowę odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd Starosty stwierdzając, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji prawidłowo ustalono, iż działki której właścicielem jest skarżąca nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym nie może być Ona stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy powołał się na ustalenia Starosty [...] zamieszczone w piśmie z 24 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że działki skarżącej zlokalizowane są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oznaczone na rysunku planu symbolem MN. Zgodnie z pkt 1 § 9 ww. planu - "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN i MN1 ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę jednorodzinną. Natomiast pkt 2 ww. paragrafu dopuszcza lokalizację 1) usług nieuciążliwych; 2) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych do obsługi terenu". Ponadto plan definiuje usługi nieuciążliwe - "Obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej (bez przesądzania profilu usług), przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii, administracji, biurowości, rzemiosła usługowego a także zdrowia i oświaty - nie zaliczane do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz spełniające wymogi właściwe dla podstawowego przeznaczenia terenu". Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że w myśl zapisów ww. miejscowego planu skarżąca nie może przekazać osobie trzeciej w użytkowanie swoich nieruchomości na cele związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przy użyciu pojazdów o dużych gabarytach, ponieważ nie można przekazać uprawnień, których się nie posiada. Na swoich nieruchomościach skarżąca może prowadzić działalność nieuciążliwą, natomiast zarejestrowanej działalności [...] do nieuciążliwych nie można zaliczyć, co – zdaniem organu – potwierdza ogólnodostępna klasyfikacja PKD, specjalistyczne pojazdy o dużych gabarytach, a także hałdy na przedmiotowych nieruchomościach.

Organ odwoławczy uwzględnił również wyjaśnienia Starosty [...], który wskazał, że "ul. [...] była i jest głównym dojściem do Szkoły Podstawowej nr [...], którą poruszają się małe dzieci, dlatego włączanie się do ruchu jakichkolwiek pojazdów niezależnie czy są to samochody osobowe, czy specjalistyczne pojazdy o dużych gabarytach przeznaczone do obsługi odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, winno się odbywać z zachowaniem podwyższonej ostrożności. Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] w swojej lokalizacji funkcjonuje nieprzerwanie od 1903 r., a działalność gospodarcza osób trzecich na nieruchomościach skarżącej została zarejestrowana w 1989 r., dlatego od samego początku funkcjonowania działalności gospodarczej podczas włączania się pojazdów do ruchu osoby trzecie zachowywały podwyższoną ostrożność. Droga ul. [...] zlokalizowana między innymi na działce [...] w obrębie [...] jest drogą nieprzelotową dlatego, zgodnie z § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124) powinna być wyposażona w plac do zawracania samochodów osobowych o promieniu nie mniejszym niż 6,0 m, ewentualnie plac do zawracania samochodów ciężarowych o promieniu nie mniejszym niż 9,0 m. Zjazd na drogę publiczną z nieruchomości skarżącej pozostał podczas realizacji inwestycji w dotychczasowej lokalizacji, jest on włączony w odcinek jezdni zakończony placem do zawracania samochodów ciężarowych o średnicy 12,5 m i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa skarżącej. Droga ul. [...] w rejonie zjazdu na drogę publiczną z nieruchomości skarżącej jest funkcjonującą drogą gminną publiczną, żadna decyzja administracyjna wydana na podstawie ustawy Prawo budowlane nie może zmienić kategorii drogi, nie wyłącza również konieczności zaprojektowania i wybudowania drogi zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dlatego droga gminna ul. [...] w rejonie zjazdu na drogę publiczną z nieruchomości skarżącej posiada odpowiednie parametry zachowując bezpieczeństwo skarżącej".

Zdaniem organu drugiej instancji, z powyższego wynika, że zarzut pozbawienia odwołującej dostępu do drogi publicznej należało uznać za bezzasadny. Poza tym za bezzasadny organ odwoławczy uznał pogląd skarżącej, że część drogi publicznej ul. [...] zostanie zlikwidowana i stanie się częścią składową terenu szkoły, a w innym miejscu odwołania skarżąca twierdzi, że ta sama część drogi została zaplanowana jako droga wewnętrzna. Według Wojewody [...], jak wynika z projektu zagospodarowania terenu nie ulega likwidacji część ul. [...] na dz. nr ew. [...] lecz przebudowie. W tej części drogi oraz na części działki nr [...], która stanowi teren szkoły zaplanowano plac manewrowy oraz miejsca postojowe ogólnodostępne.

Z przedstawionych względów, Wojewoda [...] przyjął, że orzeczenie Starosty [...] uznające brak interesu prawnego [...] do kwestionowania decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę, odpowiada prawu.

Z takim rozstrzygnięciem organu drugiej instancji nie zgodziła się [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania mającego na celu rozpoznanie sprawy oraz niepowiadomienie Skarżącej o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji poprzez bezzasadną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r.

Skarżąca podnosi, że decyzja Starosty [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w [...], nie została jej doręczona. Dlatego złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak Starosta [...] bezpodstawnie odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej, stwierdzając, że skarżącej nie przysługują prawa strony w tym postępowaniu.

Według skarżącej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wskazuje, że organ ten ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [...] w ogóle me przeprowadził postępowania administracyjnego i nie rozpoznał sprawy. Wojewoda na poparcie swojej decyzji przywołał wyłącznie argumenty zawarte w piśmie Starosty [...] z dnia 24 kwietnie 2019 r. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do argumentacji podnoszonej przez nią już na etapie wniosku o wznowienie postępowania i następnie w odwołaniu, a która była podstawą do uznania przez WSA w Warszawie, że decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., należy uchylić i przekazać sprawę organom administracji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca przypomina zatem, że w jej ocenie w sprawie naruszony został art. 38 Konstytucji RP, z uwagi na to, że zatwierdzony projekt budowlany likwiduje chodnik, na który wychodziło się z nieruchomości skarżącej, a zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wchodzi się wprost na jezdnię drogi wewnętrznej. Ponadto, skarżąca uważa, że likwidacja wyjazdu z należących do niej działek na drogę publiczną automatycznie likwiduje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez [...], gdyż nie będzie On w stanie wyjechać z siedziby swojej firmy, należącymi do niej samochodami i maszynami.

Skarżąca uważa, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 30 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo że jest Ona właścicielką działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wskazuje dalej, że naruszony został art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że przy projektowaniu inwestycji konieczne jest uwzględnienie wymagań dotyczących zachowania bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których droga jest przeznaczona, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Skarżąca wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 13, § 19, § 23, § 31, § 36, § 57, § 60, § 27-273 poprzez bezzasadne uznanie, że projektowana inwestycja nie będzie ograniczała zagospodarowania działek, z których korzysta skarżąca.

Według skarżącej naruszone zostały także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r Nr [...] poz. [...]) poprzez uznanie, że dopuszczalna jest budowa drogi publicznej na działce (nr ew. [...]) przeznaczonej pod usługi oświaty.

Dodatkowo wskazuje, że Wojewoda [...] naruszył art. 10 k.p.a. i nie powiadomił skarżącej o zebraniu całego materiału dowodowego i gotowości do wydania decyzji, a tym samym nie dał Skarżącej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Skarżąca podnosi, że na należących do niej działkach nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, jednak na dwóch działkach skarżącej jej syn [...] przechowuje pojazdy swojej firmy. Pojazdy te są przechowywane w miejscu ich rejestracji. Nie oznacza to, że na działkach skarżącej prowadzona jest działalność gospodarcza. Przechowywanie pojazdów me jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej w miejscu ich przechowywania. W ocenie skarżącej żaden przepis prawa nie zabrania przechowywania pojazdów na działce za zgodą jej właściciela. Odnosząc się natomiast do kwestii hałd na przedmiotowych nieruchomościach, o których wspomina Wojewoda [...], skarżąca stwierdza, że na jej działkach znajduje się tylko jedna "hałda" i nie ma ona nic wspólnego z działalnością gospodarczą [...]. "Hałda" ta stanowi ziemię (humus) zdjęty z działki skarżącej o nr ew. [...], na której zostanie urządzony ogród.

Według Skarżącej organ w sposób nieuzasadniony zestawia również datę powstania Szkoły Podstawowej objętej inwestycją z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej przez jej syna.

Skarżąca zwraca uwagę na jej zdaniem nieprawidłową przebudowę drogi publicznej – ul. [...], z uwagi na to, że wymagane na drodze "nieprzelotowej" miejsce do zawracania pojazdów powinno znajdować się na końcu tej drogi, a nie w jej środkowej części. Skarżąca zwraca także uwagę, że plac do zawracania nie spełnia wymagań określonych w odrębnych przepisach.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...], że zjazd

na drogę publiczną z nieruchomości skarżącej pozostał w dotychczasowej lokalizacji oraz, że droga na ul. [...] w tym miejscu nadal stanowi funkcjonującą drogę gminną publiczną i żadna decyzją administracyjna wydana na podstawie ustawy Prawa budowlane nie może tego zmienić. Skarżąca podnosi bowiem, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. zjazd z działek Skarżącej miał szerokość ok. 12 m. Wyjazd z działek skarżącej polegał na bezpośrednim wjeździe na drogę publiczną na działkę nr ew. [...]. Obecnie zaś, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wyjeżdżając z działek skarżącej należy skręcić w prawo w celu objechania wysepki na placu manewrowym. Jezdnia objeżdżająca wysepkę została zaprojektowana na dz. ew. nr [...], która to działka jest działką szkolną, co oznacza w sposób jednoznaczny, że nie jest drogą publiczną. Działka ew. nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod usługi oświaty, a więc nie może być częścią drogi publicznej. Dopiero po objechaniu wysepki na placu manewrowym zjeżdża się ponownie na działkę nr ew. [...], stanowiąca przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. drogę publiczną.

Skarżąca wskazuje, że stan ten przedstawiony jest na "Projekcie zagospodarowania terenu" (str. 28 Projektu budowlanego). Wystarczy porównać "Mapę do celów projektowych" (str. 3 Projektu budowlanego), na której jest przedstawiony stan faktyczny sprzed rozpoczęcia inwestycji z "Projektem zagospodarowania terenu" (str. 28 Projektu budowlanego), który przedstawia stan po realizacji inwestycji, aby stwierdzić że twierdzenia Wojewody [...] są nieprawdziwe.

Według skarżącej powyższe oznacza, że aby wyjechać ze swoich działek, musi wjechać na drogę wewnętrzną znajdującą się na terenie działki o nr [...], do czego może nie mieć uprawnień i dopiero następnie wyjechać na drogę publiczną – ul. [...]. Z tego względu skarżąca uznaje, że obszar oddziaływania inwestycji dotyczy również należących do niej działek, co powoduje, że przysługuje jej prawo udziału w postępowaniu na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] marca 2017 r. naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., którą utrzymana w mocy została decyzja Starosty [...] z [...] marca 2017 r. odmawiająca – po wznowieniu postępowania – uchylenia własnej decyzji tego organu z [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę budynku szkoły podstawowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] z obrębu [...].

Niesporne są w sprawie ustalenia, że [...] jest właścicielką działek o nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...], dla których zapewniony został zjazd z drogi publicznej – ul. [...], znajdującej się na działkach o nr ewid. [...] objętych inwestycją, dla której Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Podstawę ww. orzeczenia stanowi jednak przekonanie organu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...]. Organ odwoławczy przyjął, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją – w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem ww. działek należących do skarżącej. Zdaniem organu drugiej instancji, położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe stanowisko, należy przypomnieć, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1500/17), wskazał na lakoniczne, w zasadzie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji i brak odniesienia się do tego przez Wojewodę [...], m.in. odnośnie możliwości zagospodarowania działek skarżącej, wynikających z planu miejscowego. Sąd zaakcentował, że organy powinny były zająć stanowisko odnośnie tego, czy prawo do korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z jej przeznaczeniem obejmuje również uprawnienie do oddania jej osobie trzeciej w użytkowanie na cele związane z działalnością gospodarczą, prowadzoną przy użyciu pojazdów o dużych gabarytach – takich, jak pojazdy [...], a ponadto, należało odnieść się do twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że inwestycja w tej części może stanowić zagrożenia bezpieczeństwa skarżącej podczas włączania się do ruchu z terenu jej nieruchomości. Sąd zważył zarazem, że organa miały obowiązek w taki sposób sporządzić uzasadnienie prawne (art. 107 § 3 k.p.a.), aby wykazać, czemu zmiana parametrów i przebiegu ulicy [...] nie utrudni korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości lub dlaczego przebieg (i parametry) tej ulicy nie ulegnie zmianie. Według wskazań Sądu, organa obu instancji zaniechały wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego możliwości negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomości skarżącej, przy czym jak podkreślił WSA w Warszawie, pamiętać należy również, że poprzez obszar oddziaływania inwestycji rozumie się nie tylko faktyczne oddziaływanie, ale przede wszystkim potencjalną możliwość takiego oddziaływania. W tym zakresie rozważania organu powinny być nie tylko bardzo precyzyjne, ale przede wszystkim nie powinny ograniczać się wyłącznie do okoliczności wskazywanych przez skarżącą, ale obiektywnie i całościowo ocenić możliwy wpływ inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej.

Mając na uwadze powyższe konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a, organ ponownie rozpoznając sprawę związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku.

W ocenie tutejszego Sądu, nie są uzasadnione zarzuty skarżącej, że organ odwoławczy wbrew wytycznym zamieszczonym w ww. orzeczeniu WSA w Warszawie nie dokonał samodzielnie ustaleń w kwestii uprawnienia skarżącej do oddania należących do niej działek osobie trzeciej w użytkowanie na cele związane z działalnością gospodarczą, prowadzoną przy użyciu pojazdów o znacznych gabarytach. Wojewoda [...] korzystając z uprawnień, jakie stwarza przepis art. 136 § 1 k.p.a. był bowiem uprawniony do zlecenia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie organowi pierwszej instancji. Nie można natomiast czynić organowi odwoławczemu zarzutów, gdy podziela on ustalenia dokonane w ten sposób rzez Starostę [...].

Tak też zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że w świetle postanowień § 9 pkt 1 i pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r Nr [...] poz. [...]), na działkach należących do skarżącej, znajdujących się na terenie zabudowy jednorodzinnej, gdzie dopuszcza się lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych, oraz dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych do obsługi terenu, niedozwolone jest oddanie nieruchomości do wykorzystania w celach prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem ciężkich i dużych pojazdów budowlanych.

Nieuzasadnione są przy tym argumenty skarżącej, że tego rodzaju pojazdy mogą być dowolnie parkowane na ww. działkach. Nie można bowiem w sposób uprawniony przyjąć, w sytuacji, gdy teren przedmiotowych nieruchomości służyć może jedynie celom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługom nieuciążliwym, ażeby przeznaczenie terenu pozwalało na utworzenie na tych działkach parkingu dla pojazdów ciężarowych lub maszyn budowlanych.

Jedynie na marginesie wypada w tym miejscu zauważyć, że sprzeciwia się temu również treść przepisu art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zgodnie z którym, pojazdom lub zespołom pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 t lub o długości przekraczającej 12 m, zabrania się postoju na obszarze zabudowanym, poza wyznaczonymi w tym celu parkingami.

Rację mają również organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazując, że skoro ul. [...] była i jest głównym dojściem do Szkoły Podstawowej nr [...], którą poruszają się małe dzieci, a zjazd do nieruchomości skarżącej w dalszym ciągu odbywać się będzie z tej drogi publicznej, to zmianie nie ulega zasada, iż włączanie się do ruchu jakichkolwiek pojazdów niezależnie od tego, czy są to samochody osobowe, czy specjalistyczne pojazdy o dużych gabarytach, powinno odbywać się z zachowaniem podwyższonej ostrożności. Wynika to wprost z przepisu art. 17 ust. 2 przywołanej ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który przewiduje, że kierujący pojazdem, włączając się do ruchu, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność oraz ustąpić pierwszeństwa innemu pojazdowi lub uczestnikowi ruchu. Wbrew zarzutom skarżącej, z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika ponadto, ażeby zmianie uległa lokalizacja i wymiary zjazdu z drogi publicznej na jej nieruchomość.

Niczym nieuzasadnione są także zarzuty skarżącej, dotyczące rzekomego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów § 13, § 19, § 23, § 31, § 36, § 57, § 60, § 27-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Skarżąca nie wskazała nawet w jaki sposób projektowana inwestycja miałaby naruszać ww. przepisy, dotyczące m.in. kwestii przesłaniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych, w odniesieniu do należących do niej nieruchomości, tym bardziej w sytuacji, gdy graniczą one wyłącznie z działkami drogowymi o nr ewid. [...].

W ocenie tutejszego Sądu, trafnie podnosi natomiast autor skargi zarzut błędnego przyjęcia przez organy, że inwestycja nie oddziałuje na dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z należących do niej nieruchomości. Stanowisko to jest wadliwe już tego tylko powodu, że jak niezbicie wynika z projektu zagospodarowania terenu (patrz rys. Z 01 na s. 28), istotnej przebudowie podlega dotychczasowy przebieg układu drogowego, który zapewniał skarżącej dostęp do drogi publicznej. Jak słusznie zauważa skarżąca, porównanie dotychczasowego układu komunikacyjnego przedstawionego na "Mapie do celów projektowych" (str. 3 Projektu budowlanego), z rozwiązaniem przyjętym w "Projekcie zagospodarowania terenu" (str. 28 Projektu budowlanego, rys. Z 01), pozwala na stwierdzenie, że wskutek planowanej przebudowy, ruch drogowy odbywać się będzie w znacznej części drogą wewnętrzną na rondzie wzniesionym na działce o nr ewid. [...] należącej do objętej inwestycją Szkoły Podstawowej nr [...]. Pomimo zatem, że wyjazd z nieruchomości skarżącej (z działki dr. nr [...]) w dalszym ciągu następować będzie bezpośrednio na drogę publiczną – ul. [...], stanowiącą działkę o nr ewid. [...], to jednak dalszy przejazd tą drogą (po działce o nr ewid. [...]) możliwy będzie wyłącznie po przejechaniu po drodze wewnętrznej urządzonej na działce szkolnej o nr ewid. [...] (rondo).

Powyższa kwestia nie została należycie uwzględniona przez organy przy ocenie interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że jak wskazał WSA w Warszawie w wydanym uprzednio wyroku z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1500/17), przy analizie obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny mieć na uwadze nie tylko jej faktyczne oddziaływanie, ale przede wszystkim potencjalną możliwość takiego oddziaływania na nieruchomość skarżącej. Bez wątpienia, projektowana inwestycja w zakresie, w jakim zmienia układ drogowy w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej i wpływa na dotychczasowy dostęp do drogi publicznej, może prowadzić do istotnego ograniczenia przedmiotowego uprawnienia skarżącej, które to znajduje swoje umocowanie nie tylko w przepisach ustawy - Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9), ale także w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia na budowę) gdzie prawodawca wymienia dostęp do drogi publicznej jako konieczny element kwalifikujący daną działkę jako działkę budowlaną.

W tym miejscu Sąd uznaje zatem za konieczne wyjaśnienie, że jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 nie należą jedynie przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Regulacjami odrębnymi są także przepisy wielu innych ustaw i rozporządzeń wykonawczych do nich (por.: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl.: WK 2016; tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3089/13, LEX nr 1796281, z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, LEX nr 1367300), Nie należy zatem ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 283/11, LEX nr 1081772).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać w ogóle wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906; z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 176/12, LEX nr 1329468, a także z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1373/09, CBOSA). Innymi słowy, zagadnienie zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy art. 3 pkt 20 ma charakter zupełnie odrębny od tego, czy przepisy techniczno-budowlane zostały prawidłowo w niej uwzględnione. Odmienna interpretacja prowadziłaby do istotnego ograniczenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nieznajdującego umocowania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Gliniecki, teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Bez wątpienia rację ma organ drugiej instancji wskazując, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Trzeba przy tym podkreślić, że nie chodzi o to, czy planowana inwestycja narusza przepisy prawa materialnego, ale o samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się nawet w granicach norm prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W tym tonie wypowiadają się sądy administracyjne podkreślając, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11 oraz z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11, a także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Tymczasem, organy orzekając w sprawie zupełnie pominęły okoliczność możliwości wywiedzenia interesu prawnego skarżącej z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć skarżąca już we wniosku o wznowienie postępowania akcentowała możliwość ograniczenia jej uprawnień w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, które może skutkować negatywnym oddziaływaniem inwestycji na jej nieruchomość. Taką sytuację stwarza niewątpliwie sposób przebudowy układu drogowego, który powoduje, że skarżąca – celem dostępu do drogi publicznej – zmuszona będzie korzystać z drogi wewnętrznej, urządzonej na działce inwestora, do czego ma Ona – nie bez podstaw – obawy w zakresie zagwarantowania jej prawa korzystania z tej nieruchomości.

Z przedstawionych względów, nie sposób zaakceptować stanowisko Wojewody [...], że wskazane wyżej okoliczności nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego i nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, gdyż świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego skarżącej.

Należy podkreślić, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tutejszy Sąd podziela jednak także szersze zapatrywanie na to zagadnienie, zgodnie z którym w postępowaniu nadzwyczajnym stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wzruszenia takiej decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045; z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 248/11, LEX nr 1406700; z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, LEX nr 526048).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuściły się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Brak poczynienia rzetelnych ustaleń i odniesienia się do meritum sprawy doprowadziło również do obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą zatem zastosować się do ww. wskazań tutejszego Sądu, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).