Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 47/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1 , art. 17 , art. 20 , art. 27 , art. 28 ust. 1 , art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 106 , art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Nr IV/22/2007 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 22 w granicach administracyjnych Sołectwa Węgrzce rejon Krzemionka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, § 22 oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej załącznik graficzny (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem "22.R.67" terenu działki ewidencyjnej nr 305/148, obręb 0016 w Węgrzcach.


UZASADNIENIE

"D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 stycznia 2007 r. nr IV/22/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 22 w granicach administracyjnych Sołectwa Węgrzce Rejon Krzemionka (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2007 r. nr 254, poz. 1693), dalej "m.p.z.p.", w odniesieniu do kierunku zagospodarowania nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr 305/148, obręb 0016, w Węgrzcach.

Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Uchwałę zaskarżono w zakresie, w jakim kierunek zagospodarowania ww. działki jest sprzeczny z kierunkiem zagospodarowania działki przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001, dalej "studium".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", poprzez uchwalenie m.p.z.p. pomimo, że w zaskarżonym zakresie plan ten narusza ustalenia studium.

2. Art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie m.p.z.p. wbrew wiążącym ustaleniom studium.

3. Art. 7 Konstytucji poprzez niezgodne z prawem działanie Rady Gminy Zielonki poprzez uchwalenie m.p.z.p. sprzecznego z ustaleniami studium i tym samym naruszenie u.p.z.p..

Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, tj. w części, w jakiej uchwała ta jest sprzeczna z kierunkiem zagospodarowania części działki 305/148 przewidzianym w studium.

Skarżący wskazał, że zgodnie z m.p.z.p. teren nieruchomości stanowiącej działkę nr 305/148 jest w znacznej większości przeznaczony na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach (symbol 22.R.67), jedynie południowa część nieruchomości stanowi natomiast obszar oznaczony symbolem 22.U.2 czyli teren zabudowy usługowej. Oprócz tego część działki obejmuje teren zieleni parkowej (symbol 22.ZP.2) oraz teren KDW przeznaczony pod drogi wewnętrzne - obydwa obszary położone są w północnej części działki.

Tymczasem zgodnie z ustaleniami studium, większość część działki nr 305/148 oznaczona w m.p.z.p. symbolem 22.R.67, jest przewidziana w studium jako "obszar kształtowania nowych zasobów zabudowy mieszkalnej" (symbol MP) pozostała zaś część jest oznaczona jako obszar zabudowy usługowej i jedynie w tym zakresie występuje zgodność pomiędzy studium, a m.p.z.p.

W tym kontekście skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP.

W związku z powyższym pismem z dnia 7 października 2015 r. skarżący wezwał Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany uchwały o m.p.z.p. tak, aby treść planu nie naruszała ustaleń studium.

Pomimo wezwania Rada Gminy Zielonki nie ustosunkowała się do niego, wysyłając jedynie pismo z informacją o przedłużeniu terminu do rozpoznania wezwania do dnia 26 listopada 2015 r. Skarżący nie otrzymał jednak odpowiedzi Gminy, a co więcej, jak wynika z umieszczonego na stronie internetowej Gminy zawiadomienia o proponowanym porządku obrad, Rada Gminy odmówiła zmiany zaskarżonej uchwały. Jednocześnie w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. Rada Gminy oświadczyła, że wezwanie otrzymała w dniu 12 października 2015 r., wobec czego niniejsza skarga została złożona z zachowaniem terminu.

Skarżący przywołał treść art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Mając na uwadze powyższe zaskarżona uchwała została, zdaniem skarżącego, wydana z naruszeniem u.p.z.p., co winno skutkować jej nieważnością w części, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Skarżący podniósł, że zgodnie z poglądami judykatury zasadniczą kwestią przy uchwalaniu planu jest związanie organu stanowiącego gminy ustaleniami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Związanie rady gminy studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest także pogląd, że jeśli w okresie obowiązywania danego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest m.p.z.p., to plan ten musi być zgodny z zapisami studium i nie może naruszać jego ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 697/14).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, by nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13).

Skarżący wskazał, że umową z dnia [...] października 2015 r., sporządzoną przed notariuszem, nabył nieruchomość objętą KW [...], składającą się z działki ewidencyjnej nr 305/148.

Legitymację do wniesienia skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści.

Zaskarżona uchwała weszła w życie przed dniem nabycia przez skarżącego własności nieruchomości, niemniej jednak zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10).

Skarżący wskazał, że wywodzi swój interes prawny w oparciu o art. 140 Kodeksu cywilnego. Na skutek naruszenia przez Radę Gminy Zielonki przepisów u.p.z.p skarżący nie może korzystać z nieruchomości w taki sposób, w jaki mógłby korzystać, gdyby Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Ustalenia m.p.z.p. współkształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s.75).

W uzupełnieniu skargi skarżący podniósł, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., wymóg uzyskania zgody na zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne dotyczy tylko użytków rolnych klasy l - III. Tymczasem grunty stanowiące działkę nr 305/148 składają się również z gruntów stanowiących Ł III - łąki trwałe (pow. 2,7 ha) oraz Ł IV - łąki trwałe (pow. 0,4 ha).

Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. do zadań organów Gminy należy badanie, czy m.p.z.p. jest zgodny ze studium, a w przypadku braku takiej zgodności obowiązkiem Gminy jest podjęcie działań zmierzających do zmiany planu.

Zdziwienie skarżącego budzi argumentacja Rady Gminy Zielonki, zawarta w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. odmawiającej zadośćuczynieniu wezwaniu skarżącego, że organy gminy są zobowiązane do rozsądnego gospodarowania gruntami rolnymi położonymi na terenie Gminy oraz ochrony tych gruntów, co zdaniem Rady Gminy ma uzasadniać brak zmiany m.p.z.p. tak, aby plan ten był zgodny z kierunkami zagospodarowania przewidzianymi w studium.

Skarżący podniósł, że w dniu 14 października 2010 r. Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę nr XLIV/63/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia do zmiany m.p.z.p. gminy Zielonki nr 22, dla części działki nr 305/148 w miejscowości Węgrzce. Zgodnie z § 2 uchwały przedmiotem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego była zmiana przeznaczenia terenu obejmującego część działki nr 305/148 w Węgrzcach (z wyłączeniem m. in. terenu usług), z przeznaczeniem na tereny budowlane dla budownictwa jednorodzinnego wraz z przeznaczeniem towarzyszącym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że postanowienia obowiązującego wówczas (i obecnie) studium przewidują dla w/wymienionego terenu przeznaczenie oznaczone MP - obszar kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Celem zmiany planu miało być umożliwienie wybudowania osiedla mieszkaniowego o dużych walorach funkcjonalnych i estetycznych, nieosiągalnego w przypadku zabudowania terenu przez wielu różnych właścicieli w różnym czasie. Rada Gminy wskazała przy tym, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. kierowała się art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym potrzeb w sprawach zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą z dnia 20 marca 2014 r. nr XXXIV/9/2014 Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę o uchyleniu wskazanej wyżej uchwały z dnia 14 października 2010 r.. W uzasadnieniu powołano się na rzekomy brak przedłożenia koncepcji urbanistycznej i architektonicznej przez ówczesnego właściciela nieruchomości. Co więcej, w uzasadnieniu Rada Gminy Zielonki przyznała, że od roku 2010, w związku z planowaną inwestycją na działce 305/148 przeprowadziła szereg inwestycji służących przyszłemu osiedlu, tj. zmodernizowała przepompownię ścieków w Węgrzcach, z założeniem przyjęcia ścieków z planowanego osiedla, rozpoczęła budowę sieci wodociągowej prowadzącej do planowanego osiedla, a także wybudowała drogę asfaltową z pełną infrastrukturą techniczną, celem zapewnienia dojazdu do planowanego osiedla.

Tym samym zdumienie skarżącego budzi powoływanie się przez Radę Gminy Zielonki, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2004 r., która to decyzja, co sama Gmina przyznaje, została wydana w kompletnie odmiennym stanie faktycznym , tj. w okresie, w którym nieruchomość stanowiąca obecnie działkę 305/148 należała do Skarbu Państwa, a była użytkowana przez S. w W. .

Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. obowiązkiem Gminy było wystąpienie do właściwego Ministra z wnioskiem o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia terenu obejmującego część działki 305/148 na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem Gmina miała pełną świadomość o zmianie statusu działki nr 305/148, a już na pewno ze stosownym wnioskiem Gmina powinna wystąpić przed podejmowaniem uchwały z dnia 14 października 2010 r. nr XLIV/63/2010 w sprawie przystąpienia do zmiany m.p.z.p. i przed przedsięwzięciem, na koszt Gminy, wskazanych wyżej wielomilionowych inwestycji.

W piśmie z dnia 4 marca 2016 r., k. 85 i nast., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z: zaświadczenia o przeznaczeniu działki w m.p.z.p. oraz studium, mapy ewidencyjnej przedmiotowej działki, uchwał Rady Gminy Zielonki, decyzji Ministra Rozwoju i Rolnictwa w kwestii odrolnienia nieruchomości sąsiednich, pism Wójta Gminy Zielonki, wydruku z treści KW przedmiotowej działki, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w sprawie, wydruku z zdjęcia satelitarnego, mapy z Geoportalu i kopii protokołu Komornika Sądowego - na okoliczności szczegółowo wskazane w tym piśmie oraz zawarł w nim polemikę ze stanowiskiem Rady Gminy w kwestii interesu prawnego skarżącego, braku wskazania planów co do przedmiotowej nieruchomości oraz zakresu studium i m.p.z.p. i kwestii zgody Ministra na odrolnienie.

Rada Gminy Zielonki w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że w obecnym m.p.z.p. działka należąca do skarżącego jest położona: w większości w terenie rolnym oznaczonym symbolem 22.R.67 oraz w części w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 22.U.2. Natomiast w obowiązującym studium teren ten znajduje się: częściowo w obszarach kształtowania nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej (symbol MP), częściowo w terenie usług publicznych (symbol UP), częściowo w terenie ochrony podstawowych zasobów ekologicznych (symbol ZE) oraz częściowo w obszarze projektowanego zbiornika retencyjnego.

Teren przedmiotowej działki jest wskazany jako obszar dla obowiązkowego sporządzenia planów miejscowych, oznaczony symbolem PM I. W związku z powyższym uchwałą Rady Gminy Zielonki numer XXIX/32/02 z dnia 18 kwietnia 2002r. przystąpiono do sporządzania m.p.z.p. na tym obszarze. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Wójt Gminy Zielonki wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2004 r. (znak: RA 7329-10/19/04) wystąpił o zgodę do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,49 ha gruntów rolnych klas I - III, położonych na terenie sołectwa Węgrzce Gmina Zielonki w obszarze działki numer 305/148.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo pozytywnej opinii Wojewody Małopolskiego z dnia 2 września 2004 r. (znak: ŚR.VII.LS.7711 - 1234-04), decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. znak: L GZ.tr.057-602-525/04 nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów.

Rada Gminy szeroko przywołała orzecznictwo sądowe i poglądy piśmiennictwa w kwestii legitymacji czynnej w postępowaniu skargowym przed sądami administracyjnymi i naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Rada Gminy stanęła na stanowisku, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a zatem nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Podniesiono, że nie ma racji skarżący, iż naruszenie interesu prawnego polega na niezgodnym z prawem ograniczeniu jego prawa własności poprzez wyłączenie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek inwestycji budowlanej na posiadanej przez niego nieruchomości. W takim przypadku nielegalne działanie organu nie jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego, mającego swoje źródło w prawie materialnym.

Rada Gminy podniosła, że brak zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze stanowił wystarczającą przesłankę do nieprzeznaczenia tych terenów na cele budowlane. W związku z tym, ograniczenie prawa własności skarżącego w m.p.z.p. nie ma cech dowolności, gdyż Radzie Gminy nie można zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki skarżącego.

Dodatkowo Rada Gminy podniosła, że Wójt jest zobowiązany do rozsądnego gospodarowania gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Wójt przystępując do opracowania m.p.z.p. winien mieć także na uwadze kryteria określone w art. 6 ust.1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przedmiotowe grunty rolne stanowią zwarte kompleksy glebowo-uprawowe zaliczane do najwyższych klas bonitacyjnych. Grunty te znajdowały się w czasie procedury planistycznej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, a użytkowane przez S. w W. i ich przeznaczenie wówczas pod planowane inwestycje byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Zatem, zdaniem Rady Gminy, granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone w uchwale. Tym samym w wyniku podjęcia przez Radę Gminy Zielonki uchwały nr IV/22/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r. nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Zdaniem Rady Gminy art. 140 Kodeksu cywilnego nie jest normą administracyjnoprawną i w konsekwencji jego naruszenie nie korzysta z ochrony w trybie postępowania skargowego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto przedmiotowa nieruchomość w dacie jej zakupu przez skarżącego miała również przeznaczenie rolne. Skarżący stał się właścicielem nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i do chwili obecnej przeznaczenie tego terenu nie uległo zmianie. Wobec powyższego, zdaniem Rady Gminy, zaskarżona uchwała nie wpłynęła w żaden sposób na sytuację prawną i faktyczną skarżącego, jako właściciela tej nieruchomości.

Rada Gminy przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swoich tez (m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09).

Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżący, poza faktem powołania się prawo własności nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 305/148, nie wskazał na inne okoliczności uzasadniające twierdzenie o naruszeniu jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

Właściciel nieruchomości nie może wymagać ochrony własności w zakresie szerszym, niż zakres przewidziany w przepisach art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. i art. 6 u.p.z.p., ponieważ regulacje te stanowią wprost o możliwości ograniczenia prawa własności w granicach określonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Co znamienne, skarżący nie określa w skardze żadnych konkretnych planów wobec przedmiotowej nieruchomości, wskazując jedynie, iż takie, a nie inne przeznaczenie terenu, którego stał się właścicielem w październiku 2015 r. uniemożliwia mu korzystanie z działki w pełnym zakresie. Tym samym nie wskazuje on żadnego konkretnego uprawnienia, które miałoby zostać naruszone.

Przywołano art. 9 u.p.z.p. i wskazano, że studium zawiera uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę (kierunki) w tym zakresie. Jednakże szczegółowe umiejscowienie określonych obiektów, czy też przeznaczenie danego terenu, należy do ustaleń planu miejscowego, bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów prawa. Zgodność, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polega zatem na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej wyrażonej w studium. W związku z powyższym celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Akt zwierający cele polityki przestrzennej i jej zasady musi być z natury rzeczy ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie można z tego powodu twierdzić, że jest on ze studium niezgodny. Skarżący nie uwzględnił tej różnicy między zakresem studium i planu.

W opinii Rady Gminy Zielonki określona w studium polityka przestrzenna może być realizowana w planach poprzez dokonanie racjonalnego jej etapowania. Postanowienia projektu planu dla poszczególnych etapów, jeśli tylko nie uniemożliwiają w przyszłości realizacji polityki przestrzennej gminy wynikającej ze studium, spełniają wymóg zgodności planu z ustaleniami studium. Dlatego, zdaniem organu, podjęta uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

Rada Gminy podkreśliła również fakt, że zaskarżona uchwała została w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym zweryfikowana pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również zgodności ze studium przez Wojewodę Małopolskiego. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru nie stwierdził naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, bądź w części. Wojewoda w treści rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał tylko na wystąpienie nieistotnych naruszeń prawa w tej uchwale. Wobec tego należy uznać, że organ nadzoru rozstrzygnął kwestie prawne zawarte w zaskarżonej uchwale w interesie porządku prawnego w sposób wiążący i ostateczny w tym postępowaniu. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest czynnością o charakterze władczym. Organ nadzoru bowiem stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia niezależnie od woli organu gminy, działając zawsze z urzędu. Z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest najważniejszą instytucją w zakresie nadzoru nad unormowaną przepisami ustawy o samorządzie gminnym działalnością gminną, Rada Gminy Zielonki zastosowała się do tego rozstrzygnięcia.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (pismo z 8 marca 2016 r., k. 187 i nast.) Rada Gminy Zielonki podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Podtrzymała w całości zarzut braku wykazania przez skarżącego legitymacji skargowej do zakwestionowania zaskarżonej uchwały.

Wskazała, że skarżący jest kolejnym nabywcą nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [...]. Nieruchomość ta na przestrzeni 5 lat stanowiła przedmiot obrotu między osobami fizycznymi, jak i spółkami prawa handlowego. Pierwszym nabywcą tej nieruchomości był m.in. P. P., który obecnie jest prezesem zarządu spółek: "D." sp. z o.o. (obecnego właściciela nieruchomości), "R." sp. z o.o., "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. (poprzedniego właściciela tej nieruchomości). Oznacza to, że skarżący, nabywając przedmiotową nieruchomość, miał pełną świadomość jej stanu faktycznego i prawnego.

Rada Gminy Zielonki jednocześnie podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w podobnym stanie faktycznym, w szczególności wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 490/11 i oddalił skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjmując w uzasadnieniu tego wyroku (za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyrok z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1715/08), że skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego, niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne.

Rada Gminy przywołała w tym zakresie również stanowisko wyrażone w literaturze. Rada Gminy wskazała, że nawet przy zaakceptowaniu stanowiska, iż nabywcy, który stał się właścicielem nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługuje legitymacja skargowa, to za stanowiskiem NSA z wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1064/12 i wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, należy przyjąć, że nabywca ten musi spełnić dodatkowy warunek dotyczący naruszenia jego interesu prawnego.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż istotnym jest, czy nabywca stał się następcą prawnym wskutek np. dziedziczenia, czy też wskutek czynności prawnej takiej np. jak sprzedaż. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, a skarżący miał pełną wiedzę co do przeznaczenia nabywanej działki w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to też nie może być mowy o naruszeniu jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego, co jednoznacznie potwierdzają oświadczenia skarżącego złożone w akcie notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie którego skarżący stał się właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 305/148.

W pkt IV zdanie 2 tego aktu skarżący oświadczył: "P. P. działający w imieniu Spółki pod firmą "D." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oświadcza, że reprezentowana przez niego Spółka będzie na przedmiotowej nieruchomości prowadziła gospodarstwo rolne". A zatem w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości skarżący miał pełną świadomość o przeznaczeniu nabywanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i to przeznaczenie w pełni akceptował, skoro jego zamierzeniem było prowadzenie gospodarstwa rolnego na tym terenie. Nie można zatem obecnie przyjąć, iż zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia jakiegokolwiek interesu skarżącego. Bez znaczenia jest też kwestia, iż dla innych terenów, wskutek złożenia przez Wójta Gminy Zielonki wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmienił uprzednie decyzje odmawiające wyrażenia zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów i wyraził zgodę na odrolnienie tych terenów. Należy bowiem pamiętać, iż każdy wniosek w tym zakresie dotyczył innego terenu, o różnym charakterze. W przypadku terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 27 konieczność zmiany przeznaczenia wynikała m.in. faktu nieużytkowania rolniczo tego terenu, również struktura własnościowa wskazywała, iż właściciele nie prowadzili działalności rolnej, a głównym źródłem utrzymania była praca wykonywana na terenie K., ponadto treść niemalże wszystkich wniosków złożonych w toku procedury planistycznej odnosiła się wyłącznie do zmiany przeznaczenia tego terenu z rolnego na mieszkaniowy, ewentualnie usługowo - mieszkaniowy. Zakres terenowy dla planu miejscowego nr 27 w Węgrzcach to obszar składający się z ponad 60-ciu działek ewidencyjnych, będących własnością prywatnych właścicieli, natomiast teren objęty planem miejscowym nr 22 to teren, który w roku procedowania planu i jego uchwalenia stanowił jedną działkę, będącą na ten czas własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu S. .

Ponadto w wykazie wniosków złożonych w toku procedury planistycznej zaskarżonej uchwały nie stwierdzono żadnego wniosku dotyczącego planu nr 22, w przeciwieństwie do miejscowego planu nr 27.

Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż wszyscy poprzednicy prawni skarżącego, jak i sam skarżący, wskazywali, iż kupują przedmiotową nieruchomość wyłącznie bądź to w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, bądź to w celu jego prowadzenia. Już bowiem w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r. Repertorium A nr [...], kiedy to P. P. oraz A. P. nabyli opisaną powyżej nieruchomość od T. w K. w pkt XI tego aktu oświadczyli: "A. P. i P. P. oświadczają, że przedmiotową nieruchomość nabywają na powiększenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, położonego w O. , którego obydwoje są wyłącznymi współwłaścicielami".

Podobne oświadczenie kolejnego nabywcy - spółki "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna zostało zawarte w pkt VII zdanie 2 aktu notarialnego z dnia [...] marca 2014 r. Repertorium A nr [...]: "E. P. działająca w imieniu Spółki pod firmą "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. oświadcza, że reprezentowana przez nią Spółka będzie na przedmiotowej nieruchomości prowadziła gospodarstwo rolne".

Wskutek powyżej wymienionych argumentów, gdy po odmowie odrolnienia działki o numerze ewidencyjnym 305/148 zaskarżonego planu nr 22, dokonano ponownej analizy zasadności przeznaczenia tych terenów na cele budowlane, Gmina Zielonki nie uznała za zasadne składanie kolejnego wniosku w tym zakresie.

We wskazanym piśmie z dnia 8 marca 2016 r. Rada Gminy Zielonki wniosła o dopuszczenie dowodów z przywołanych w nim dokumentów, w tym ww. aktów notarialnych.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594 ze zm. – dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy: zaliczyć 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć także należy, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem pismem z dnia 7 października 2015 r. (k. 133-134, cz. I akt planistycznych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę) skarżący wezwał Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany uchwały o m.p.z.p. tak, aby treść planu nie naruszała ustaleń studium. Rada Gminy Zielonki nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na to wezwanie, natomiast wysłała do skarżącego pismo z dnia 9 listopada 2015 r. z informacją o przedłużeniu do dnia 26 listopada 2015 r. terminu do rozpoznania wezwania (k. 153, cz. I akt planistycznych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę). Następnie pismem z dnia 2 grudnia 2015r. (k. 154, cz. I akt planistycznych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę) Rada Gminy Zielonki zawiadomiła skarżącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 października 2015 r. (data wpływu do organu planistycznego 12 października 2015 r.) zostało rozpatrzone odmownie, co zostało wyrażone uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XII/69/2015. Pismo informujące o sposobie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostało odebrane przez skarżącego dnia 7 grudnia 2015 r..

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

W odniesieniu do przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. w orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki. W niniejszej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - tj. działki oznaczonej nr 305/148, obręb 0016 w Węgrzcach, bowiem umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2015 r. nabył własność ww. nieruchomości objętej KW [...]

Zdaniem Sądu, a wbrew stanowisku organu planistycznego, skarżący ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego nie zmienia fakt, że zaskarżona uchwała weszła w życie przed dniem nabycia przez skarżącego własności ww. nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel ) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Wykładnia tak literalna, jak i celowościowa oraz funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wywodzi swój interes prawny w oparciu o art. 140 Kodeksu cywilnego i twierdzi, że na skutek naruszenia (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) przez Radę Gminy Zielonki przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U.2015 poz. 199 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.) skarżący nie może korzystać z nieruchomości w taki sposób, w jaki mógłby korzystać, gdyby Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami (np. nie może prowadzić inwestycji budowlanych pod zabudowę mieszkaniową).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, skarżący ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał wcześniej z tego uprawnienia w stosunku do tej samej uchwały. Nie mają przy tym znaczenia podnoszone przez organ planistyczny okoliczności, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, a skarżąca spółka jest kolejnym nabywcą nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym 305/148, gdyż nieruchomość ta na przestrzeni ostatnich 5 lat stanowiła przedmiot obrotu (sprzedaży) między osobami fizycznymi, jak i spółkami prawa handlowego. Sąd miał na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość w dacie jej zakupu przez skarżącego miała również przeznaczenie rolne, czyli skarżący stał się właścicielem nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i do chwili obecnej przeznaczenie tego terenu nie uległo zmianie. W świetle rozważań przedstawionych powyżej legitymacji skargowej skarżącego nie wyklucza także fakt,, że nie doszło do żadnej zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od momentu nabycia przez niego tej nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 305/148. Z punktu widzenia legitymacji do wniesienia skargi przez skarżącego nie ma też znaczenia, że (czego skarżący nie kwestionuje) w pkt IV zdanie 2 aktu notarialnego z dnia [...] października 2015 r., na podstawie którego skarżący stał się właścicielem tej nieruchomości, skarżący "D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oświadczył, że na przedmiotowej nieruchomości będzie prowadził gospodarstwo rolne. Bez znaczenia pozostaje także fakt, że wszyscy poprzedni właściciele tej nieruchomości wskazywali, iż kupują ją bądź w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, bądź w celu jego prowadzenia.

Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 18 stycznia 2007 r. nr IV/22/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 22 w granicach administracyjnych Sołectwa Węgrzce Rejon Krzemionka) i z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi. Mając na uwadze regulację art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i kontrolując zaskarżony plan miejscowy pod kątem naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia, na podstawie ww. przepisu, nieważności planu w częściach nie objętych skargą.

Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne (zarówno dołączone do odpowiedzi na skargę, jak i nadesłane przy piśmie organu z dnia 26 lutego 2016 r., k. 83 akt sądowych) z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, załącznik – sposób rozpatrzenia uwag ( podczas wyłożenia projektu planu nie wniesiono uwag ) oraz informację o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku planu miejscowego zostały sporządzone poprawnie.

Należy ubocznie wskazać, że zaskarżona uchwała z dnia 18 stycznia 2007 r. nr IV/22/2007 była uprzednio przedmiotem także rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lutego 2007 r., w którym organ nadzoru nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w całości bądź w części, a jedynie dostrzegł uchybienia o charakterze nieistotnego naruszenia prawa (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego, k. 132 cz. I akt planistycznych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę).

Odnosząc się natomiast do zrzutów skargi i mając na uwadze regulację art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że skarga okazała się uzasadniona. Kontrola zaskarżonego planu skutkowała koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego części jego postanowień (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej), ze względu na naruszenie zasad jego tworzenia. Jako usprawiedliwiony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Co do zarzutu sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. ze zm., w pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona uchwała pozostaje w reżimie konieczności pozostawania w "zgodności" ze Studium. Zgodnie bowiem z art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę nr XXIX/32/02 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 22 w granicach administracyjnych Sołectwa Węgrzce Rejon Krzemionka w dniu 18 kwietnia 2002 r., zatem jeszcze pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stąd – wobec braku odmiennej regulacji w tym zakresie - zastosowanie znajdzie poprzednie brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (mówiące o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium).

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II OSK 1825/12, przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne (podobnie wyroki NSA z dnia 11.09.2012r. sygn. akt II OSK 1408/12, publ. CBOiS; z dnia 15.11.2011r. sygn. akt II OSK 2080/11 publ. LEX nr 1134725; WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 LEX nr 1222376, WSA w Olsztynie z dnia 27.11.2012r. sygn. akt II SA/Ol 199/12 publ. LEX nr 1241131).

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowych tych postanowień, co oznacza, że związanie zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą co do zasady respektować w tym obszarze. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 2 października 2014r. sygn. akt II OSK 1599/14).

Sąd, dokonując w niniejszej sprawie oceny zgodności planu ze studium, doszedł do wniosku, że - w odniesieniu do działki skarżącego - owa zgodność nie występuje. Zgodnie z m.p.z.p. teren nieruchomości stanowiącej działkę nr 305/148 jest w znacznej większości przeznaczony na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach (symbol 22.R.67), jedynie południowa część nieruchomości stanowi obszar oznaczony symbolem 22.U.2, czyli teren zabudowy usługowej. Oprócz tego część działki obejmuje teren zieleni parkowej (symbol 22.ZP.2) oraz teren KDW przeznaczony pod drogi wewnętrzne - obydwa obszary położone są w północnej części działki. Tymczasem zgodnie z ustaleniami studium, większa część działki nr 305/148 oznaczona w planie symbolem 22.R.67, jest przewidziana w studium jako "obszar kształtowania nowych zasobów zabudowy mieszkalnej" (symbol MP), zaś pozostała część jest oznaczona jako obszar zabudowy usługowej i jedynie w tym zakresie występuje zgodność pomiędzy studium, a planem.

W części tekstowej w pkt 3.3.1. Studium określa "obszar kształtowania nowych zespołów zabudowy mieszkalnej (MP)" i stanowi, że obszar ten obejmuje obszary w południowej części gminy predysponowane do rozwoju funkcji mieszkalnych.

Rozwój obszarów wymaga:

- ukształtowania zespołów zabudowy o wysokim standardzie i racjonalnym wykorzystaniu terenu,

- przekształceń istniejących terenów o typowym rolnym układzie własności w teren zabudowy podmiejskiej (o zróżnicowanej intensywności zabudowy w poszczególnych zespołach) drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- racjonalnego ukształtowania sieci ulic i placów publicznych tworzących szkielet nowych układów przestrzennych,

- ukształtowania przestrzeni publicznych oraz ogólnodostępnych terenów zieleni tworzących ciągły system powiązań z terenami zewnętrznymi,

- zapewnienia programu usług publicznych niezbędnych dla obsługi zespołów mieszkalnych,

- uzupełnienia funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną lub lokalizowania pojedynczych obiektów komercyjnych w tych obszarach przy uprzednim sporządzeniu szczegółowych analiz skutków wpływu ich realizacji na rozwój i prawidłowe funkcjonowanie zespołu.

Obszary te należy traktować jako tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 Art. 6 ust. 5 pkt 5).

Zapis ten znajduje odzwierciedlenie w części graficznej studium, w której większa część działki nr 305/148 oznaczona w m.p.z.p. symbolem 22.R.67, jest przewidziana w rysunku studium właśnie jako "obszar kształtowania nowych zasobów zabudowy mieszkalnej" (symbol MP).

Jeśli chodzi natomiast o zapisy zaskarżonego planu, to zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. teren nieruchomości stanowiącej działkę nr 305/148 jest w znacznej większości przeznaczony na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach (symbol 22.R.67).

Zgodnie z regulacją § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d części tekstowej planu:

obowiązującymi elementami ustaleń planu wyznaczonymi na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 2, są tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz zróżnicowanych warunkach zabudowy i zagospodarowania, oznaczone następującymi symbolami identyfikacyjnymi:

R – tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach.

Natomiast regulacja § 22 części tekstowej planu to:

1. Wyznacza się tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach sadach, oznaczonych na rysunku planu / "R"/

2. Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych w ust.1 ustala się, uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady,

3. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się możliwość lokalizacji:

1) ogólnodostępnych, nie kubaturowych urządzeń turystyki i rekreacji takich jak np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne z towarzyszącymi elementami małej architektury;

2) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej;

3) dojść pieszych, dojazdów niewydzielonych w planie / wyłącznie po drogach polnych i leśnych /;

4) zachowanie niewydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych z bezpośrednią ich otuliną biologiczną o szerokości 15 m po obu stronach cieku;

5) dopuszcza się lokalizację budowli związanej wyłącznie z produkcją rolną.

4. Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się:

1) dostosowanie obiektów i urządzeń przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;

2) zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia;

3) wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, z wyjątkiem paragrafu 22 ust.3 pkt.5;

4) utrzymanie istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż do 25% oraz dodatkowo możliwość adaptacji poddaszy na cele mieszkalne, realizację uzupełniającej zabudowy gospodarczej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego;

5) spełnienie warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref w ramach zasięgu terenowego tych stref;

6) spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale V.

Badając zatem zarówno część tekstową i graficzną studium, jak również część tekstową i graficzną zaskarżonego planu Sąd doszedł do wniosku, że ww. zapisy planu pozostają w oczywistej sprzeczności z określoną w studium funkcją obszaru MP- "obszar kształtowania nowych zespołów zabudowy mieszkalnej ". Nie jest możliwe, w oparciu o zapisy studium, wprowadzenie w m.p.z.p. terenów gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach sadach /"R"/ z przeznaczeniem podstawowym: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady oraz przeznaczeniem dopuszczalnym jak zacytowany powyżej. Tymczasem takie sprzeczne ze studium zapisy zostały zawarte w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i § 22 części tekstowej planu.

Powody uzasadniające stanowisko Rady Gminy dla przeznaczenia w m.p.z.p. nieruchomości należącej do skarżącego pod tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach – symbol R – pozostają bez znaczenia przy badaniu zgodności zapisów planu z postanowieniami studium, mogłyby być natomiast brane pod uwagę w przypadku rozpatrywania zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez organ planistyczny.

Wprowadzenie na tym obszarze terenów gospodarki rolnej Rada Gminy argumentowała tym, że w toku procedury planistycznej nie uzyskała koniecznej zgody na zmianę przeznaczenia m. in. tego terenu na cele nierolnicze. Wskazała, że teren przedmiotowej działki jest obszarem dla obowiązkowego sporządzenia planów miejscowych, oznaczony symbolem PM I. W związku z tym uchwałą Rady Gminy Zielonki numer XXIX/32/02 z dnia 18 kwietnia 2002 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Wójt Gminy Zielonki wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2004 r. (znak: RA 7329-10/19/04) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia 20,49 ha gruntów rolnych klas I – III położonych na terenie sołectwa Węgrzce, Gmina Zielonki, w obszarze działki numer 305/148, na cele nierolnicze. Pomimo pozytywnej opinii Wojewody Małopolskiego z dnia 2 września 2004 r. (znak: ŚR.VII.LS.7711 - 1234-04) decyzją z dnia l grudnia 2004r. (znak: L GZ.tr.057 - 602 – 525/04) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Zatem, zdaniem organu planistycznego, przeznaczenie części terenu tych działek, zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium, jako obszar kształtowania nowych zasobów zabudowy mieszkaniowej (symbol MP) byłoby sprzeczne z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p., co skutkowałoby nieważnością zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zdaniem organu planistycznego brak zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie tych gruntów stanowił wystarczającą przesłankę do nieprzeznaczenia tych terenów na cele budowlane, zatem ograniczenie w zaskarżonym planie prawa własności skarżącego nie ma cech dowolności, gdyż Radzie Gminy nie można zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego w planie przeznaczenia działki skarżącego.

Z tą argumentacją organu planistycznego nie sposób się zgodzić. Studium zostało przyjęte uchwałą z dnia 20 września 2001 r. Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek regularnej, okresowej weryfikacji aktualności studium. Takiej weryfikacji studium (poza jego korektą w 2002 r. i zmianą w 2003 r.) nie dokonano.

W pełni słusznie wywodzi skarżący, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Oznacza to, że Rada Gminy Zielonki przed wprowadzeniem w planie (co było sprzeczne ze studium) na obszarze działki skarżącego terenów gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach – symbol R, miała obowiązek wcześniej wszcząć procedurę zmierzającą do stosownej zmiany studium (vide: stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 627/14).

Mając to na uwadze za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co skutkowało stwierdzeniem nieważności w części zaskarżonej uchwały.

Sąd, mając na uwadze regulację art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe obu stron złożone w pismach z dnia 4 marca 2016 r. i 8 marca 2016 r.. W części dotyczyły one okoliczności bezspornych między stronami, a przede wszystkim nie miały one znaczenia dla wyniku sprawy. Należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Okoliczności wynikające z zawnioskowanych dowodów pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie, które zapadło z przyczyn przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.

Należy na koniec wskazać, że wobec opisanej wyżej sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium także pozostała argumentacja stron pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie, dlatego też Sąd się do niej nie odnosił.

Wskazane wyżej powody skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz § 22, a także w części graficznej obejmującej załącznik graficzny (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem "22.R.67" terenu działki ewidencyjnej nr 305/148. Zaskarżony plan wprowadzał obszar oznaczony symbolem R tylko w obrębie działki skarżącego. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności ww. fragmentu części graficznej pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności także fragmentu części tekstowej planu tak, aby w części tekstowej nie znajdowały się regulacje nie odnoszące się i nie mające swych odpowiedników w części graficznej planu.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów, a wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Wymaga jednak podkreślenia, że co do obszaru stanowiącego nieruchomość będącą własnością skarżącego organ naruszył zasady sporządzania planu, co zostało wyjaśnione powyżej. Zatem należy stwierdzić, że w zakresie objętym niniejszym wyrokiem, tj. w części tekstowej obejmującej § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, a także § 22 oraz w części graficznej obejmującej załącznik graficzny (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem "22.R.67" terenu działki ewidencyjnej nr 305/148, obręb 0016 w Węgrzcach, zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą o charakterze opisanych powyżej naruszeń zasad sporządzania planu, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje jej nieważność w tej części. Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a..