Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1225/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6 i par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. K. i K. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić J. K. i K. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] m. W. uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. i K. K. o zawarcie umowy najmu lokalu po śmierci najemcy, rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania wniosku o najem zajmowanego lokalu nr [...] przy [...] w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie spełniają przesłanek określonych w § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), ponieważ nie zamieszkiwali wspólnie z najemcą do jego śmierci w zajmowanym lokalu (najemca nie zamieszkiwał w lokalu i nie był w nim zameldowany od 1983 r.). Nadto skarżąca nie należy do grona osób wymienionych w art. 691 K.c.

W ocenie organu skarżący nie spełniają również wszystkich przesłanek określonych w § 31 ww. uchwały, ponieważ przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w § 31 ust. 1 pkt 4 uchwały. Nadto zachodzą okoliczności, o których stanowi § 6 ust. 1 i § 22 uchwały, ponieważ skarżący jest właścicielem nieruchomości oraz 3-pokojowego lokalu mieszkalnego, natomiast skarżąca miała możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych, ale własność lokalu przekazała aktem darowizny swojej wnuczce.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi J. K. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili wydanie uchwały z naruszeniem:

1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) naruszenie prawa materialnego, czyli art. 30 w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 680¹ Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydanej w wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz uznanie, że skarżący są najemcami lokalu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433, z późn. zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym – na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która, jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżących nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po poprzednim najemcy – członku rodziny.

Podstawą prawą zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do wniosku skarżących, jest § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat;

2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 18 m² na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m² na każdą osobę uprawnioną;

3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia;

4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego,

Przez osoby wymienione w ust. 1 rozumie się małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów (§ 31 ust. 2 uchwały).

Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z jakich zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta, będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 630/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w ocenie Sądu, przepis § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. W., wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a o zwrocie wpisu - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.