Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1731/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 3, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Zambrowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 317/11 w sprawie ze skargi E. W. na czynność Starosty Zambrowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 317/11 stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Zambrowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu oraz stwierdził, że E. W. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty w kwocie 425,00 zł.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E. W. wnioskiem z dnia 1 lutego 2011 r. wystąpiła do Starosty Zambrowskiego o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej część uiszczonej przez nią opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawczynię, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) opłata za kartę pojazdu do dnia 14 kwietnia 2006 r. wynosiła 500 zł. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził, iż § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej w skrócie Prawo o ruchu drogowym Prawo o ruchu drogowym) oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże zachował moc tego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Powołany przepis przestał obowiązywać dopiero po wejściu w życie nowego rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 421), ustalającego nową wysokość opłaty za kartę pojazdu. Oznacza to, że opłaty pobrane na podstawie wówczas obowiązującej regulacji były opłatami należnymi. Dlatego brak jest podstaw do zwrotu żądanej przez E. W. kwoty 425,00 zł.

W dniu 11 marca 2011 r. E. W. wezwała Starostę Zambrowskiego do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu. W piśmie z dnia 18 marca 2011 r. organ wskazał, że odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu prawa nie narusza, ponieważ przedmiotowa należność była pobrana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła E. W. Domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Zambrowskiego z dnia 18 marca 2011 r. i uznania uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł., wskazała, że uprawnienie do otrzymania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, w wysokości przewyższającej koszty związane z drukiem i dystrybucją takiej karty, zostało jednoznacznie przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

W odpowiedzi na skargę Starosta Zambrowski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił również znaczenie odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nawiązując do orzecznictwa Sądu Najwyższego wyraził przy tym pogląd o niedopuszczalności niestosowania przepisu uznanego wprawdzie za niezgodny z Konstytucją, ale którego utrata mocy obowiązującej została odroczona.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przesądzenie przez NSA, że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno- technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądowoadministracyjnej powinna przed wniesieniem skargi wyczerpać drogę postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarga została złożona w ustawowym terminie i z zachowaniem innych wymogów formalnych.

WSA w Białymstoku wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wydając powyższy wyrok, Trybunał Konstytucyjny odroczył jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej powyższego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu musi odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów i powinna być ekwiwalentna w stosunku do kosztów usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu była ona określona w wysokości 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed ustaloną przez Trybunał datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma żadnego znaczenia argument podnoszony przez organ, iż w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09). Dlatego też sąd kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, że powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z wyżej wymienioną ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Stosownie do art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu, mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł, Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania ustawodawcy.

Reasumując WSA w Białymstoku stwierdził, że skoro opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona, to skarżącej należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Zambrowski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi E. W. na czynność Starosty Zambrowskiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. obrazę art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ administracji publicznej w chwili rozstrzygania sprawy nie mógł zastosować § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego i jego uprawnieniem wynikającym z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP uprawnienie sądu do niestosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją, ale odroczył utratę jego mocy obowiązującej;

- prawa procesowego:

a/ art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Zambrowskiego dokonania zwrotu E. W. części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. Jednocześnie z sentencji wyroku nie wynika, za jaki pojazd zwrot opłaty przysługuje

b/ art. 152 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor akcentował, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie TK uznające przepis za niezgodny z Konstytucją lub ustawą nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym przepisem przed wejściem orzeczenia w życie. Należy odróżnić stan niekonstytucyjności i nieważności przepisu prawnego. Uznanie przepisu za niezgodny z Konstytucją wywołuje skutki na przyszłość i nie ma wpływu na przeszłe stany prawne, powstałe w okresie poprzedzającym utratę mocy prawnej przepisu. Niekonstytucyjność nie oznacza więc nieważności. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 TK określił, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. utraci moc z dniem 1 maja 2006 r. Oznacza to, że do tego czasu przepis ten był przepisem obowiązującym. Sądy administracyjne wkraczają w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, powołując się na kompetencję sądu w zakresie nieuwzględnienia zastosowanego przez TK odroczenia mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Sądy powołują się również na art. 178 Konstytucji RP i możliwość odmowy zastosowania przez sąd aktu niższej niż ustawa rangi w przypadku stwierdzenia przez sąd niekonstytucyjności tego aktu. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie rozumienie art. 178 Konstytucji w tym konkretnym przypadku jest nieuprawnione, gdyż sąd "poprawia" w tym zakresie orzeczenie TK.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł. Przepis art. 146 §1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącej. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącej. Brak tych przepisów stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a., bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest prawomocny, to nie wywołuje on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. W tej sytuacji niezbędne jest, aby sąd określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie zawiera tego elementu, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z wyżej wymienionymi aktami prawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 stwierdził, że sąd administracyjny ma kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten uznaje za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w między innymi wyroku NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05. Zapatrywanie to zostało zaakceptowane powszechnie nie tylko w judykaturze ale także w piśmiennictwie prawniczym. Podobne stanowisko w tym względzie zostało również wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, w którym Trybunał uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Uzasadnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktów, czynności, postanowień i decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie znajduje się ponadto w przepisach Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Natomiast art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie pozostałym aktom podustawowym.

Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej aktu prawnego, to przepis rozporządzenia zyskuje szczególną, niepodważalną moc wiążącą. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z.5-6, poz. 61) zajął stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do określonego dnia jest on zgodny, a od tej daty staje się on niezgodny z Konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (vide wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku miał podstawy przy uwzględnieniu przedstawionych motywów wyroku do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie powinien być stosowany.

Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że także organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Wychodząc z powyższych założeń, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem, może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Stanowisko to w pełni podziela także NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną.

Przepis art. 146 P.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (T.Woś, w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że określony w § 1 sposób orzekania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114).

Sąd uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności. Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 P.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lexis Nexis, str. 314). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać, należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo zastosował w sprawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a. zauważyć należy, że rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonego orzeczenia stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Natomiast ważnym jest również to, że tylko takie orzeczenie nie podlega wykonaniu, które ze swojej istoty nadaje się do wykonania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 375). Zatem w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, biorąc pod uwagę, że jej przedmiotem jest zwrot części opłaty, która już została uiszczona.

Dodać również należy, że z sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jednoznacznie wynika, że orzeczenie to dotyczyło zwrotu omawianej opłaty na rzecz E. W., a pisemne motywy wyroku, a zwłaszcza powołany w nich wniosek E. W. z dnia 1 lutego 2011 r. oraz udzielona na to wystąpienie odpowiedź Starosty Zambrowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] jednoznacznie dowodzą, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji była sprawa odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu skarżącej tj. jej samochodu marki [...] zarejestrowanego w dniu [...] września 2004 r. pod nr rejestracyjnym [...]. Bezzasadne są zatem zarzuty organu, że treść zaskarżonego wyroku uniemożliwia ustalenie za kartę, jakiego dokładnie pojazdu E. W. przysługuje zwrot części uiszczonej należności.

Mając na uwadze powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.