Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1900/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 ust 2, art 1 ust 1, art 6 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art 11 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: "k.p.a.", art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci m. in.:

- treści ugody wraz z załącznikami zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz jej akcjonariuszami (pkt 1 wniosku),

- wszelkich analiz, ekspertyz, opinii, informacji dotyczących ww. ugody przygotowanych przez pracowników Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, konsultantów lub inne organy administracji publicznej, w szczególności UKE, UOKiK (pkt 3 wniosku).

W dniu [...] października 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał wnioskodawcy treść ugody, w której zaczerniono informacje stanowiące w opinii [...] oraz jej akcjonariuszy tajemnicę przedsiębiorstwa. W odniesieniu do pkt 3 wniosku, organ przekazał część wnioskowanych dokumentów informując jednocześnie, że jest w posiadaniu "Opinii eksperckiej [...]", która została przygotowana na zlecenie Ministerstwa. Jednak opinia ta, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy.

W dniu 13 listopada 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji polegającą na nieuprawnionym zaniechaniu ujawnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 marca 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie: pkt 1, tj. treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] oraz pkt 3 w zakresie opinii eksperckiej [...].

W następstwie ww. wyroku Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej pkt 1 i 3 wniosku, tj. treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [...] oraz opinii eksperckiej [...].

Na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., jednakże nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie [...] S.A. i jej akcjonariusze, poprzez zawartą w ugodzie klauzulę o poufności, wyrazili wolę utajnienia informacji zawartych w tym dokumencie. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. ww. podmioty wskazały, iż ugoda zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa oraz informacje niejawne, do których należy ograniczyć dostęp, a nadto, że ugoda nie zawiera innych fragmentów, które można ujawnić w stosunku do przekazanej wnioskodawcy ostatecznej wersji zaczernionej treści ugody.

Odwołując się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.n.k.", oraz orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie relacji między tajemnicą przedsiębiorcy oraz tajemnicą przedsiębiorstwa organ wskazał, iż tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie [...] S.A. oraz jej akcjonariusze podjęli działania celem zachowania ww. ugody w poufności. Podjęte czynności stanowią podstawę do uznania, że warunek objęcia ochroną informacji zawartych w ugodzie - jako tajemnicy przedsiębiorstwa - został spełniony. Zatem ujawnienie przez organ informacji poufnych, które stanowią dla przedsiębiorcy tajemnicę, stanowiłoby działanie niezgodne z prawem.

Natomiast odnośnie udostępnienia opinii eksperckiej [...] Minister stwierdził, że dokument ten w całości nie podlega udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Opinia została opracowana na podstawie raportu [...] "[...]", który opatrzony został klauzulą "prywatne i poufne". Organ podkreślił, że zarówno założenia opinii, jak i pochodzące z niej wnioski, oparte są w całości na informacjach pochodzących z ww. raportu [...].

Na skutek skargi [...] Sp. z o.o. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14 uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. z powodu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.)

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie spełniony został zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Administracji i Cyfryzacji jest bowiem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądane informacje mają charakter informacji publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższych okoliczności nie kwestionują strony postępowania. Sporna natomiast pozostaje kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Następnie Sąd powołał art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wskazując, iż aby dana informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza ww. elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. W rezultacie, interpretując powołany przepis, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie Minister nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżąca Spółka, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Stwierdzenie zaś organu, że [...] S.A. oraz jej akcjonariusze podjęli działania celem zachowania ugody i opinii eksperckiej w poufności oraz, że podjęte czynności spełniają przesłanki objęcia ochroną informacji zawartych w ugodzie jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jest niewystarczające.

Nadto Sąd stwierdził, powołując pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - rozumiany jako wola utajnienia danych informacji - to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", czy zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy.

Sąd zaznaczył, iż organ odmawiając udostępnienia żądanych informacji odniósł się jedynie do istnienia aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sensie formalnym, pomijając całkowicie aspekt materialny tego zagadnienia.

Sąd wskazał również na konieczność dołożenia przez podmiot, do którego skierowano zapytanie o informację, należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez ten podmiot, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Sąd zwrócił również uwagę na relację między pojęciem "tajemnica przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) a "tajemnica przedsiębiorstwa" (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Zaznaczył, iż oba terminy - aczkolwiek zbliżone - nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r. sygn. akt IV CKN 211/01, publ.: LEX nr 585877).

Sąd zauważył również, że w ww. wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność badania w postępowaniu sądowym, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, stwierdził, iż w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy w aspekcie materialnym i formalnym). NSA przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu.

Sąd zaznaczył również, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno odnosić się do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji. Okoliczności te w decyzji administracyjnej muszą być wskazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny jak i materialny tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa. Wskazanych wymogów weryfikowane decyzje nie realizują. Zawarta w nich argumentacja dla wykazania zasadności odmowy udzielenia informacji ma charakter wysoce ogólnikowy i hipotetyczny, nie realizując wymogu z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Tym samym uzasadnione pozostawały zarzuty skargi nakierowane w istocie ma wykazanie pozorności uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę winien zbadać tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie przesłanek nie tylko formalnych, bowiem w tym aspekcie już zbadał sprawę, ale również pod kątem istnienia przesłanek materialnych.

W następstwie powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a Spółką [...] S.A. oraz jej akcjonariuszami (pkt 1 wniosku), oraz opinii eksperckiej [...] dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A. (pkt 3 wniosku).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie niebudzącą wątpliwości jest okoliczność podjęcia przez [...] S.A. działań mających na celu zachowanie ugody w poufności. W pkt 6.1 ugody została bowiem zawarta klauzula w brzmieniu: "Strony postanawiają nie ujawniać osobom trzecim treści niniejszej ugody ani informacji uzyskanych od drugiej Strony w związku z niniejszą ugodą, a w szczególności żadnych kwestii lub propozycji omawianych przez Strony podczas negocjacji mających doprowadzić do osiągnięcia i zawarcia niniejszej Ugody, chyba że druga Strona wyrazi na to uprzednią zgodę". Powyższe potwierdza zatem, że [...] S.A., zawierając wyraźne zastrzeżenie o nieujawnianiu osobom trzecim zawartych w ugodzie danych, podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania jej do wiadomości publicznej.

Z tego względu organ pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (sygn. [...]) ponownie wystąpił do [...] S.A. i jej akcjonariuszy o doprecyzowanie powodów, dla których zaczernione postanowienia ugody nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie organ poinformował, że uzasadnienie stanowiska powinno zawierać szczegółową argumentację, które z postanowień ugody zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015r. sygn. II SA/Wa 1732/14, a także wyjaśnienie, jaką ewentualnie szkodę Spółka i jej akcjonariusze mogliby ponieść w przypadku udostępnienia treści ugody. Organ wystąpił także do ww. podmiotów o zajęcie stanowiska odnośnie udostępnienia opinii eksperckiej [...].

W odpowiedzi [...] S.A. i jej akcjonariusze wskazali, że uznanie informacji za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa było jednym z istotnych elementów ugody i stan ten nie uległ zmianie, tzn. że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa a ich ujawnienie może narazić [...] S.A. na szkodę. [...] S.A. i jej akcjonariusze nie wyrazili również zgody na udostępnienie treści opinii eksperckiej [...].

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. [...] S.A. wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji o uznanie jej za stronę niniejszego postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek [...] S.A. podniosła, że jako jedna ze stron ugody z dnia [...] lipca 2013 r. posiada interes prawny w nieujawnianiu jej treści w zakresie w jakim stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, która poprzez dotychczasowe działania Spółki była skutecznie chroniona.

Organ uznał, że [...] S.A. posiada interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), wynikający z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nadto organ uznał, że interes prawny do udziału w postępowaniu posiadają także akcjonariusze [...] S.A. Z tego względu, pismem z dnia [...] maja 2015 r., organ zawiadomił [...] S.A. i jej akcjonariuszy o toczącym się postępowaniu.

W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. [...] S.A. wyraziła zgodę na ujawnienie określonych fragmentów ugody powołując się przy tym na okoliczność, że "z uwagi na upływ czasu i zdarzenia jakie nastąpiły, niektóre informacje przestały mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa". W ocenie Spółki pozostałe, dotychczas nieujawnione fragmenty ugody, podlegają ochronie w części w jakiej zawierają dane osób fizycznych występujących jako udziałowcy, akcjonariusze i pełnomocnicy lub stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Uzasadniając powyższe [...] S.A podniosła, że objęte ochroną zapisy ugody zawierają: (1) wartości lub wyceny wynikające z konkretnych planów biznesowych, strategii rozwoju usług, strategii kosztowych i pozycjonowania się Spółki na rynku; (2) informacje wpływające na bezpieczeństwo sieci telekomunikacyjnej i przyjęte przez Spółkę strategie w zakresie kosztów zapewnienia tego bezpieczeństwa, w szczególności strategie i koszty ochrony własnej sieci przed szkodliwymi zakłóceniami innych sieci oraz ochrony innych sieci przed szkodliwymi zakłóceniami powodowanymi przez nadajniki [...] S.A. działające w ramach przyznania [...] S.A. limitów; (3) informacje o roszczeniach [...] S.A. i wobec [...] S.A., ich adresatach, wynegocjowanych wysokościach kar umownych i odszkodowań; (4) informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych Spółki; (5) informacje, których ujawnienie podmiotom konkurencyjnym względem [...] S.A. mogłoby pogorszyć rynkową pozycję Spółki względem konkurentów; (6) informacje, których ujawnienie podmiotom znajdującym się w sporach prawnych ze [...] S.A. mogłoby pogorszyć pozycję procesową Spółki względem tych podmiotów.

Przedstawiając powyższe [...] S.A. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. I OSK 2631/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "kierowanie do organu administracyjnego żądania udostępnienia danych nie może zmierzać do uzyskania dostępu do newralgicznych danych danego podmiotu stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają wartość gospodarczą dla konkurentów danego podmiotu na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych". Zdaniem [...] S.A., taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia opinii eksperckiej [...], [...] S.A. podniosła, że wszelkie kwoty wyliczeń dotyczących poniesionych strat oraz opracowane analizy zawierają informacje poufne o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym, prawnym i innym, posiadające wartość gospodarczą, wskazujące w szczególności sposoby jakimi [...] S.A. mogła podjąć walkę konkurencyjną z operatorami zasiedziałymi (w tym [...] Sp. z o.o.). Zdaniem Spółki, informacje te i wyliczenia wskazują na poniesione lub planowane do poniesienia koszty, w wariantach uzależnionych od działań [...] S.A. i reakcji rynku na działania [...] S.A., strategiczne kierunki działań gospodarczych i szczegóły planowanych ofert, oczekiwane wyniki finansowe podjętych działań oraz wyniki czasochłonnych analiz działalności konkurencji zawierające oceny i wskazania słabych oraz mocnych stron [...] S.A. oraz jej konkurencji. W ocenie Spółki, wyliczenia te zachowują swoją aktualność przez długi okres czasu i ich ujawnienie grozi znacznym obniżeniem skuteczności przyszłych ofert komercyjnych Spółki.

Tożsame stanowisko w kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. ugody i opinii eksperckiej [...], zaprezentowali akcjonariusze [...] S.A.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister wystąpił do [...] S.A. o przekazanie nowej zaczernionej wersji ugody, uwzględniającej ujawnienie fragmentów wymienionych w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Za pismem z dnia [...] lipca 2015 r. [...] S.A. przekazała nową, zanonimizowaną wersję dokumentu.

W wyniku analizy ww. nowej wersji ugody, organ uznał, że ujawnieniu winny podlegać dalsze zapisy dokumentu, które w ocenie organu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. W konsekwencji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skierowanym do [...] S.A. i jej akcjonariuszy, organ wskazał na dalsze zapisy, które winny zostać ujawnione i zobowiązał Spółkę oraz jej akcjonariuszy do zajęcia stanowiska w wyznaczonym terminie. [...] S.A. oraz jej akcjonariusze przychylili się w przeważającej części do stanowiska organu odnośnie ujawnienia kolejnych zapisów ugody. Spółka i jej akcjonariusze podtrzymali natomiast dotychczasowe stanowisko odnośnie nieujawniania fragmentów ugody zawierających m.in. informacje o wycenie i kwocie roszczeń oraz wynikach analiz (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.).

Wobec powyższego, Minister dokonał ponownej analizy treści ugody i stwierdził, że objęte poufnością zapisy nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zawierają bowiem informacje posiadające dla Spółki wartość negocjacyjną, a tym samym i wartość gospodarczą. Ugoda stanowi bowiem efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, jak i wynikające z niego dla stron szczegółowe wzajemne zobowiązania. Tym samym, stanowić może źródło cennej informacji dla konkurencji [...] S.A. (tj. innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, takich jak [...] Sp. z o.o.) i z tego względu wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy, a w konsekwencji spowodować wymierną szkodę.

Minister, dokonując oceny zakresu anonimizacji treści ugody uznał, że udostępnienie dokumentu w takiej formie nadal uniemożliwia pozyskanie informacji o najistotniejszych warunkach porozumienia i szczegółowych wzajemnych zobowiązaniach. Zatem zaczernienie treści ugody w odnośnym zakresie jest równoznaczne z odmową jej udostępnienia, co skutkuje koniecznością wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei w wyniku ponownej analizy opinii eksperckiej [...], organ stwierdził, iż została ona przygotowana na zlecenie Ministra Administracji i Cyfryzacji na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zawartej z Kancelarią [...] Spółka komandytowa. Opinia zawiera analizę raportu "[...]" ([...]) sporządzonego przez [...]. Jest oparta w całości o dane zawarte w tym raporcie. Opinia służyła Ministrowi, reprezentującemu Skarb Państwa w sporze inwestycyjnym ze [...] S.A. i jej inwestorami, w uzyskaniu wiedzy eksperckiej odnośnie prawidłowości oszacowania przez [...] S.A. jej roszczeń i dostarczeniu informacji istotnych dla oceny przyjętej strategii procesowej.

Organ podkreślił, iż ww. raport [...] - będący podstawą do sporządzenia opinii [...] - zawiera klauzulę "prywatne i poufne". Raport ten stanowi dokument prywatny [...] S.A., która jest stroną postępowania przed Trybunałem Arbitrażowym. Dokument ten dotyczy wyceny hipotetycznej wartości Spółki w oparciu o dane finansowe (dochody i wydatki, analizy przepływów finansowych), zamierzenia biznesowe oraz strategię technologiczną Spółki. Informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie podlegającą ochronie prawnej. [...] S.A. podjęła działania w celu zachowania ww. informacji w tajemnicy, o czym świadczy fakt opatrzenia dokumentu stosowną klauzulą. Udostępnienie opinii [...] byłoby równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy oraz udostępnieniem informacji zawartych w dokumencie prywatnym. Opinia oparta jest bowiem w całości na informacjach pochodzących z raportu [...], co obejmuje zarówno jej założenia, jak i końcowe wnioski.

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka materialna i formalna definicji tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W konsekwencji, mając na względzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia ugody (pkt 1 wniosku informacyjnego) oraz opinii eksperckiej (pkt 3 wniosku) jest w pełni uzasadniona.

Minister podkreślił, iż decyzja w niniejszej sprawie została podjęta w następstwie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie czynności zmierzające do pełnego rozpatrzenia sprawy, w szczególności dokonał ponownej, wnikliwej analizy treści obu wnioskowanych dokumentów. Ponownie wystąpił do [...] S.A. i jej akcjonariuszy o zajęcie stanowiska w sprawie oraz jego uzasadnienia - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. Niezależnie od wyjaśnień Spółki, organ stwierdził możliwość ujawnienia dalszych fragmentów ugody jako niestanowiących - w jego ocenie - tajemnicy przedsiębiorcy.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając:

I. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

1) bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że treść ugody zawiera informacje posiadające dla [...] S.A. wartość gospodarczą, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy:

a) organ nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia ugody zawierają informacje posiadające dla [...] S.A. wartość gospodarczą, uzasadniającą objęcie ich w całości tajemnicą przedsiębiorstwa,

b) organowi znana jest treść ugody, jednak odmowę udostępnienia jej treści oparł wyłącznie na stanowisku [...] zaniechawszy pełnej i samodzielnej oceny rzekomej wartości gospodarczej informacji w niej zawartych, w tym nie sprecyzował dlaczego uznał, że cała treść ugody, odnosząca się też do oświadczeń i obowiązków samego organu jako strony ugody, może narazić [...] S.A. na osłabienie jej pozycji na rynku, w szczególności, że sam fakt zawarcia ugody i okoliczności jej zawarcia są jawne i zostały ujawnione przez sam organ,

- przez co organ nie wykonał nałożonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. obowiązku szczegółowego i wyczerpującego przeanalizowania przesłanek udostępnienia ugody;

c) z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieudostępnienie treści ugody nastąpiło z uwagi na to, że informacje nią objęte, w ocenie organu, mogą mieć dla [...] S.A. potencjalne znaczenie negocjacyjne, podczas gdy nie może to stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji, bowiem udostępnienie informacji publicznej nie zależy od tego, jaki podmiot się o nią ubiega, zatem organ dokonał niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.,

2) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że opinia ekspercka sporządzona przez [...] nie może zostać udostępniona, bowiem w całości jest oparta na informacjach pochodzących z - uznanego przez organ za dokument prywatny - raportu [...], a więc stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A., a w konsekwencji nieuzasadnione dokonanie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci treści opinii, w sytuacji, gdy:

a) z zaskarżonej decyzji wynika, że organ oceniając możliwość udostępnienia opinii nie dokonał analizy jej treści, która jest mu znana z urzędu jako dokument wytworzony na polecenie organu, a poprzestał na analizie dokumentu, który jedynie pomocniczo posłużył do wytworzenia opinii, tj. raportu [...], a także na stanowisku [...] S.A. i jej akcjonariuszy, którym nie jest znana treść opinii,

b) w świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, opinia została uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a nie za dokument prywatny, która to ocena prawna wiąże organ, przy czym zgodnie z przedmiotową oceną prawną dla uznania opinii za informację publiczną nie ma żadnego znaczenia okoliczność, że podstawą do jej sporządzenia był raport [...],

c) wśród okoliczności wyłączających możliwość uznania opinii za informację publiczną WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13 nie wskazał okoliczności jej oparcia na raporcie [...],

d) organ nie wykazał, że treść opinii zawiera informacje posiadające dla [...] S.A. wartość gospodarczą, poddając analizie wyłącznie treść raportu [...],

e) organ nie uzasadnił dlaczego uznał, że cała treść opinii dotyczy informacji mogących zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że opinia służyła organowi jako podstawa do uzyskania wiedzy eksperckiej i stanowiła źródło informacji dla przyjętej przez organ (a nie przez [...] S.A.) strategii procesowej,

f) odmawiając udostępnienia treści opinii organ oparł się jedynie na tym, że raport [...] stanowi dokument [...] S.A., występującej w postępowaniu arbitrażowym, natomiast nie zbadał, czy sama opinia ma dla [...] S.A. realne znaczenie gospodarcze, w sytuacji gdy ewentualne znaczenie procesowe określonego dokumentu - w dodatku uzyskanego dla poparcia stanowiska procesowego organu a nie [...] S.A. - nie może stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji, gdyż takiej przesłanki nie zwierają art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a przy tym opinia nie jest wykorzystywana przez [...] S.A. w postępowaniu arbitrażowym i [...] S.A. nie zna jej treści,

g) organ miał obowiązek samodzielnego ustalenia, czy zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia informacji, nie mógł poprzestać wyłącznie na stanowisku przedsiębiorcy o woli zachowania informacji w poufności, bowiem ocenie organu podlega - poza zachowaniem informacji w tajemnicy - przede wszystkim charakter informacji objętej żądaniem udostępnienia, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarcza podstaw do przyjęcia, że organ takiej oceny dokonał, pomimo, że był do tego zobowiązany wskazaniami i oceną prawną zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14.

W związku z powyższymi zarzutami [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej, tj. ugody oraz opinii.

Minister Administracji i Cyfryzacji nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów.

W motywach powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] września 2015 r. podał, iż WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14, wskazał, iż Minister nie przedstawił wystarczających argumentów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. W szczególności, w ocenie Sądu, organ winien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona swe uzasadnienie. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji.

Organ zauważył, iż wobec zawartej w treści ugody z dnia [...] lipca 2013 r. klauzuli poufności, kilkakrotnie występował do [...] S.A. i jej akcjonariuszy o przedstawienie stanowiska odnośnie udostępnienia jej treści (pisma z dnia: [...] kwietnia 2015 r., [...] maja 2015 r.) Organ wystąpił także o zajęcie stanowiska odnośnie udostępnienia opinii eksperckiej [...].

Mając na względzie uzyskane wyjaśnienia Spółki, organ dokonał analizy treści ugody, w następstwie której stwierdził, że ujawnieniu winny podlegać dalsze zapisy dokumentu. [...] S.A. i jej akcjonariusze przychylili się w zasadniczej części do stanowiska Ministra, podtrzymując jednocześnie stanowisko co do nieujawniania pozostałej części ugody.

Organ zauważył, iż [...] S.A. w kolejnym piśmie z dnia [...] września 2015 r. podniosła, że [...] Sp. z o.o., wnosząc o udostępnienie treści ugody, nie zmierza do osiągnięcia celu publicznego, ale własnego partykularnego interesu, jako podmiot bezpośrednio konkurujący na rynku usług telekomunikacyjnych ze [...] S.A.

Dokonując oceny zakresu anonimizacji ugody organ uznał, że udostępnienie dokumentu w takiej formie uniemożliwia w efekcie pozyskanie informacji dotyczących najistotniejszych warunków porozumienia i przyjętych wzajemnych zobowiązań. W konsekwencji stwierdził, że zaczernienie treści ugody w takim stopniu jest równoznaczne z odmową jej udostępnienia.

Minister, rozstrzygając o odmowie udostępnienia ugody miał na względzie, że zaczernione jej fragmenty obejmują m.in. dane osobowe; wysokość szkód jakie [...] S.A. poniosła, a których ujawnienie mogłoby wpłynąć na osłabienie pozycji rynkowej Spółki względem konkurentów; rozważane przez [...] S.A. i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, w tym strategie negocjacyjne i procesowe Spółki dotyczące jej sytuacji finansowej; proponowane przez [...] S.A. i akcjonariuszy warunki polubownego rozwiązania powstałych sporów; wysokość i zakres roszczeń [...] S.A. i akcjonariuszy; wysokość wynegocjowanych kar umownych, skutki niewykonania postanowień ugody; warunki wygaśnięcia ugody.

W konsekwencji, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy treści ugody organ uznał, że objęte poufnością zapisy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą podlegać udostępnieniu - zawierają bowiem informacje posiadające wartość gospodarczą dla Spółki. Ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, jak i wynikające z niego dla stron szczegółowe wzajemne zobowiązania. Zasadnym jest przyjęcie, że ugoda może stanowić źródło informacji dla konkurencji [...] S.A., a jej ujawnienie może wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy i może skutkować powstaniem szkody dla [...] S.A., w tym osłabić jej pozycję rynkową względem konkurentów.

Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie poprzestał wyłącznie, jak to wskazuje [...] Sp. z o.o., na oświadczeniu [...] S.A. i jej akcjonariuszy, lecz dokonał samodzielnej analizy i oceny żądanego dokumentu. Organ w sposób szczegółowy wykazał ze względu na jakie przesłanki odmawia udostępnienia treści ugody. Tym samym organ w pełni zrealizował wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14. Przeciwne w tym względzie stanowisko [...] Sp. z o.o. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zdaniem organu, całkowicie nieuzasadniony jest zarzut dokonania przez organ "niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.". Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. III SO 8/14 (publ. LEX nr 1621354), na gruncie art. 11 u.z.n.k. ochronie podlega każda informacja bez względu na jej charakter, a więc informacja handlowa, techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Z kolei aby spełniona została przesłanka materialna, określone informacje ze swojej istoty muszą dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Odnosząc się do kwestii braku udostępnienia opinii eksperckiej [...], organ wskazał, że również i w tym wypadku przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe. Organ ponownie wystąpił do [...] S.A. i jej akcjonariuszy o stanowisko w sprawie udostępnienia opinii zobowiązując jednocześnie do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie.

Organ ustalił, że ww. opinia zawiera analizę - sporządzonego przez [...] - raportu "[...]". Raport [...], będący podstawą do sporządzenia opinii [...], zawiera klauzulę "prywatne i poufne". Dokument ten dotyczy wyceny hipotetycznej wartości Spółki w oparciu o dane finansowe (dochody i wydatki, analizy przepływów finansowych), zamierzenia biznesowe oraz strategię technologiczną Spółki.

Opinia [...] jest w całości oparta na informacjach pochodzących z raportu [...]. Zawiera dane źródłowe dotyczące działalności gospodarczej [...] S.A., jej rozmiarów i strategicznych planów rozwojowych. Opinia zawiera również ocenę zawartych w raporcie [...] informacji, m.in. dotyczących możliwości rozwoju biznesu Spółki, szacunkowych strat, projekcji przepływów pieniężnych, oraz uwagi dotyczące podejścia [...] do kwestii finansowania i wyceny, w tym ocenę kosztu kapitału zastosowanego przez [...]. Dane te stanowią niewątpliwie informacje handlowe przedsiębiorcy i posiadają wartość gospodarczą dla Spółki.

Z powyższych względów, zdaniem organu, zarzuty spółki [...] Sp. z o.o. dotyczące braku przeprowadzenia przez organ analizy ww. dokumentów w zakresie przesłanek objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa, jak i braku odniesienia się do ich treści, nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Końcowo organ wskazał, iż przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonał przy tym ponownej dogłębnej, samodzielnej analizy treści obu dokumentów w oparciu o wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. b) i c) u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na:

a) uznaniu, że żądana informacja publiczna w postaci treści ugody oraz opinii eksperckiej nie podlegała udostępnieniu w całości z uwagi na wolę utrzymania tych informacji w poufności przez [...] S.A. i jej akcjonariuszy z czym zgodził się organ ogólnie wskazując, że ugoda i opinia zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, pomimo tego, że w toku postępowania organ ustalił, że kolejne, poprzednio nieujawnione fragmenty, nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i mogą zostać udostępnione, a [...] S.A. i jej akcjonariusze wyrazili zgodę na udostępnienie tych fragmentów;

b) odmowie udostępnienia ugody w całości, pomimo, że dotyczyła jednorazowej umowy z organem dotyczącej swobodnego dysponowania reglamentowanym dobrem publicznym o dużej wartości, a która jako umowa dwustronna zawierała nie tylko oświadczenia, zobowiązania i stanowisko [...] S.A., ale też oświadczenia zobowiązania i stanowisko organu, w dużej mierze już ujawnione publicznie, w sytuacji gdy:

- postanowienia ugody nie zawierają, przynajmniej w przeważającej części, informacji technologicznych, technicznych czy organizacyjnych [...] S.A. o ogólnym charakterze, wykraczającym poza skonsumowane porozumienie z organem i które mogłyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, co wynika z treści ugody znajdującej się w aktach sprawy przy piśmie [...] S.A. z dnia [...] lipca 2015 r.;

- informacja o okolicznościach, ogólnych założeniach i celu zawarcia przez [...] S.A. ugody i sporządzeniu przez organ opinii umożliwiającej zajęcie przez organ stanowiska jest jawna, zatem zapoznanie się z treścią ugody i opinii zawierających tylko doprecyzowanie tych informacji nie będzie miało wpływu na pozycję gospodarczą [...] S.A., w tym nie osłabi jej względem jej konkurentów;

- organ nie wskazuje, na czym miałby polegać ewentualny uszczerbek [...] S.A. związany z udostępnieniem bardziej szczegółowych, niż już ujawnione przez sam organ, informacji o zawartej i już wypełnionej umowie;

c) bezpodstawnej i nieuzasadnionej odmowie ujawnienia całości treści ugody pomimo dostrzeżenia przez organ kolejnych fragmentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy na wcześniejszym etapie postępowania organ udostępnił skarżącej znacznie bardziej okrojoną wersję;

d) nieudostępnieniu opinii eksperckiej opierającym się wyłącznie na przyjęciu, że jest to dokument wytworzony na podstawie dokumentu prywatnego [...] S.A., tj. raportu [...] na potrzeby wykorzystania w postępowaniu arbitrażowym, a przez to mogącego mieć znaczenie biznesowe i procesowe dla Spółki, podczas gdy:

- postępowanie to zostało już umorzone z uwagi na zawarcie ugody;

- przedmiot tego postępowania i powody jego wszczęcia są jawne;

- stanowisko organu przyjęte na podstawie opinii jest jawne;

- opinia nie została wytworzona przez [...] S.A., ani na jej zlecenie, natomiast została wytworzona na potrzeby zawarcia ugody przez organ - opinia stanowiła zatem część stanowiska organu uzasadniającego samodzielne przyznanie [...] S.A. częstotliwości z pominięciem ustawowego trybu przetargowego;

- jak ustalił organ, opinia zawiera wyłącznie informacje o wycenie hipotetycznej, a nie rzeczywistej wartości Spółki i jest efektem analizy pewnych informacji przez sam organ, a nie przez Spółkę, ponadto przeprowadzonej nie w ogólności, ale wyłącznie pod kątem zawartej ugody,

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oraz co świadczy o niewypełnieniu przez organ wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14 i naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez:

a) brak ponownej i wyczerpującej analizy sprawy, co przejawiało się w wystąpieniu do [...] S.A. i jej akcjonariuszy z prośbą o zajęcie stanowiska względem jedynie dowolnie wybranych przez organ fragmentów ugody zamiast względem całej treści tego dokumentu, przy czym organ nie uzasadnił dlaczego, pomimo jasnych wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. II SA/Wa 1732/14, nie wystąpił o zajęcie stanowiska przez [...] S.A. także w stosunku do tych fragmentów;

b) niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odmowy udostępnienia treści ugody i opinii w sposób odpowiadający wytycznym sformułowanym w ww. wyroku Sądu, a więc w sposób szczegółowo wyjaśniający dlaczego określone informacje znajdujące się w obu dokumentach zostały przez organ uznane za zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa w całości;

c) oparcie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej wyłącznie na przyjęciu za [...] S.A. i jej akcjonariuszami ich stanowiska, bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy charakteru informacji zawartych w ugodzie i opinii, pomimo, że ze stanowiska [...] S.A. i jej akcjonariuszy nie wynika, iż nieujawnione informacje mają charakter informacji technicznej, technologicznej bądź organizacyjnej o realnej wartości gospodarczej;

d) oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przytoczonej treści orzeczeń sądowych bardzo ogólnie prezentujących wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa i pozostawionych bez odniesienia ich przez organ do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

e) odmowę udostępnienia opinii eksperckiej w całości bez szczegółowego wskazania dlaczego organ uznał, że cała jej treść zawiera informacje mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy opinia została przygotowana przez organ i nie stanowi dokumentu prywatnego [...] S.A., a także pomimo, że opinia sporządzona została wyłącznie na potrzeby zajęcia przez organ stanowiska w ugodzie i dotyczy wyłącznie hipotetycznej oceny [...] S.A., jako drugiej strony ugody, mającej wpływ na dokonanie przez organ rozporządzenia majątkiem Skarbu Państwa;

f) brak ponownego pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do czego zobowiązany był organ w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a więc wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o dowolne twierdzenia powzięte przez organ w pierwszej instancji, co przejawiało się m.in. w powtórzeniu ustaleń pierwszej instancji, czy braku wstrzymania się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu uzyskania stanowisk wszystkich stron,

- pomimo tego, że organ był zobowiązany do zbadania sprawy i podania wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji, w szczególności ujęcia w sposób szczegółowy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona swoje uzasadnienie, co w konsekwencji poddaje w wątpliwość, czy Minister rzeczywiście przeprowadził ponowne badanie treści ugody i opinii pod kątem własnej oceny charakteru tych fragmentów, a nie pod kątem wyłącznie stanowiska [...] S.A. i jej akcjonariuszy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła, iż jak wynika z informacji ujawnionych przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w "Komunikacie [...] o ugodzie ze Spółką [...]" oraz ustaleń poczynionych w toku niniejszego postępowania, ugoda stanowi wynik porozumienia organu i [...] S.A. w zakresie przyznania [...] S.A. rezerwacji określonego pasma częstotliwości bez przeprowadzenia trybu aukcji lub przetargu, wymaganego ustawą, a więc de facto nieodpłatnie, w zamian za rezygnację przez [...] S.A. z dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa spowodowanych wydaniem wadliwej decyzji przez Prezesa UKE. [...] S.A. zobowiązała się w okresie do dnia [...] grudnia 2015 r. nie brać udziału w jakiejkolwiek aukcji lub przetargu na pozostałe częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej (tj. [...] MHz).

Przyznanie [...] S.A. rezerwacji częstotliwości na mocy ugody obowiązuje do końca 2018 r. i oznacza, że inne spółki telekomunikacyjne nie mogą w trybie aukcji lub przetargu ubiegać się o tę częstotliwość. Skarb Państwa nie uzyska zaś odpowiedniego wynagrodzenia za rezerwację sieci, bowiem ekwiwalentem świadczenia Skarbu Państwa ma być niedochodzenie potencjalnych roszczeń majątkowych przez [...] S.A.

Jak wynika z treści oświadczenia prasowego organu oraz treści częściowo zanonimizowanej ugody złożonej do akt ostatnio przy piśmie [...] S.A. z dnia [...] lipca 2015r., ugoda zawiera opis okoliczności jej zawarcia oraz opis ekwiwalentnych świadczeń obu stron i zobowiązań względem siebie. Ugoda została już wykonana poprzez wydanie przez Prezesa UKE decyzji zmieniającej rezerwację częstotliwości dla [...] S.A., w sposób uzgodniony w ugodzie (decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]).

W niniejszej sprawie organ, rozpatrując po raz kolejny sprawę żądania skarżącej w zakresie udostępnienia jej treści ugody i opinii, uznał - wbrew poprzedniemu udostępnieniu treści ugody w części - że żadna część żądanej informacji nie powinna podlegać udostępnieniu. Wadliwość stanowiska organu przejawia się w ponownym uznaniu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu w całości z uwagi na wolę utrzymania tych informacji w poufności przez [...] S.A. i jej akcjonariuszy, z czym bez bardziej szczegółowej oceny (do której był zobowiązany mocą wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14) zgodził się organ ogólnie wskazując, że ugoda i opinia zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ przyjął takie twierdzenia ostatecznie za własne pomimo tego, że w toku postępowania sam ustalił, że kolejne, poprzednio nieujawnione fragmenty, nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i mogą zostać udostępnione. Za wyjątkiem jedynie czterech fragmentów, stanowisko organu w zakresie zasadności ujawnienia części ugody, zostało zresztą zaaprobowane przez [...] S.A. i jej akcjonariuszy.

Skarżąca podniosła, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej nastąpiła bez dokonania analizy charakteru informacji zawartych w ugodzie. Organ bowiem przyjął za własne stanowisko [...] S.A. i jej akcjonariuszy złożone w pierwszej instancji, z pominięciem jednak tego, że [...] S.A. i jej akcjonariusze wyrazili zgodę na ujawnienie większości fragmentów objętych pismem organu z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Zdaniem skarżącej, organ błędnie i w sposób całkowicie dowolny uznał informacje zawarte w treści ugody za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa [...] S.A. i jej akcjonariuszy. Dokument ten, jako porozumienie między dwiema stronami, którego przedmiot i cel są ujawnione, nie zawiera informacji chronionych, w tym informacji technicznych, technologicznych, czy organizacyjnych [...] S.A. lub jej akcjonariuszy, a ponadto jedynie precyzuje dotychczas ujawnione informacje o przedmiocie ugody co wynika z ujawnionej już treści tego dokumentu.

Skarżąca wskazała, iż w tabeli zaprezentowała swoją ocenę klauzul częściowo ujawnionych ze wskazaniem fragmentów utajnionych wraz z komentarzem w zakresie tego, co prawdopodobnie znajduje się w zakrytych fragmentach ugody, wskazując, że ich treść nie może - wbrew twierdzeniom organu - spełniać warunków uznania ich za informację publiczną.

Skarżąca podniosła, iż ustalenia między [...] S.A. a organem, jak też analizy poczynione w celu ustalenia stanowisk stron ugody obowiązują tylko na gruncie ugody, która została już skonsumowana. Ujawnienie tych informacji nie rodzi zatem żadnej szkody dla Spółki na przyszłość. Opinia publiczna ma natomiast prawo uzyskać informację o zadysponowaniu ograniczonymi dobrami przez Ministra w zamian za niedochodzenie od Skarbu Państwa miliardowych roszczeń.

Uznanie zatem, że cała treść ugody, odnosząca się też do oświadczeń i obowiązków samego organu jako strony ugody, może narazić [...] S.A. na osłabienie jej pozycji na rynku, w szczególności, że sam fakt zawarcia ugody i okoliczności jej zawarcia są jawne i zostały ujawnione przez sam organ - nie może zostać zaakceptowane i stanowi rażący przykład niedozwolonej szerokiej wykładni ustawowego wyjątku od zasady udostępniania informacji publicznej w całości.

Organ nie wskazuje przy tym na czym szkoda dla [...] S.A. miałaby polegać, skoro fakt przyznania [...] S.A. częstotliwości, a także środki prawne podejmowane przez nią celem uzyskania odszkodowania zostały dość szczegółowo omówione w komunikacie prasowym organu po zawarciu ugody. Jest to konieczny do ustalenia element odmowy udostępnienia informacji, zaś jego brak stanowi o zignorowaniu przez organ nakazu zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14.

Odnośnie opinii eksperckiej Spółka wskazała, że organ posiada z urzędu wiedzę, że dokument ten został przygotowany na podstawie raportu [...]. Sam fakt jednak zawarcia w raporcie klauzuli "poufne" oraz fakt wytworzenia raportu na potrzeby postępowania arbitrażowego, które jednak zostało umorzone wobec zawarcia ugody, nie może stanowić przesłanki odmowy udostępnienia opinii. Opinia nie została wytworzona przez [...] S.A., ani na jej zlecenie, lecz została wytworzona na potrzeby zawarcia ugody przez organ. Stanowiła zatem część stanowiska organu uzasadniającego samodzielne przyznanie [...] S.A. częstotliwości z pominięciem ustawowego trybu przetargowego. Organ wskazuje także, iż opinia zawiera wyłącznie informacje o wycenie hipotetycznej, a nie rzeczywistej wartości Spółki i jest efektem analizy pewnych informacji przez sam organ, a nie przez [...] S.A., ponadto przeprowadzonej nie w ogólności, ale wyłącznie pod kątem zawartej ugody, której rezultat i podstawowe założenia są jawne.

Dalej skarżąca wskazała, iż działanie organu nie wypełnia wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu, który nałożył na niego obowiązek wyczerpującego i precyzyjnego omówienia wszystkich przesłanek przemawiających za nieudostępnieniem informacji. Skarżąca nie jest w stanie ocenić - z oczywistych względów - czy części ugody nadal zaciemnione, które mogłyby zostać jej ujawnione, mają większe czy mniejsze znaczenie z punktu widzenia jej żądania, niemniej wskazuje, że jej intencją było poznanie wszystkich szczegółów porozumienia. Szczegóły te zaś opisane są także w tych postanowieniach ugody, które organ w świetle swojej analizy mógł ujawnić skarżącej.

Organ zaś nie wyjaśnił dlaczego przyjął założenie, że uznanie większej niż poprzednio części ugody za podlegającą ujawnieniu skutkuje przyjęciem, że nie powinien udostępniać jej w ogóle. Informacja publiczna może być wszakże udostępniona w części, w formie zanonimizowanej, np. w zakresie danych osobowych. Anonimizacja informacji równoznaczna z odmową udostępnienia informacji zachodziłaby jedynie w przypadkach, gdy rzeczywiście jawne informacje stanowiłyby strzępki treści niepozwalające na wyczytanie z nich jakiejkolwiek informacji. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem ugoda już w formie udostępnionej w aktach sprawy przy piśmie [...] S.A. z dnia [...] lipca 2015 r. pozwala na uzyskanie pewnych spójnych informacji o treści porozumienia i pozostałych fragmentów tego dokumentu. Przyjęcie innego poglądu nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia zasady jawności informacji publicznej i zwężającej interpretacji wyjątków od udostępnienia informacji.

Skarżąca podniosła, iż organ powołał się też na orzecznictwo ogólnie wskazujące, że tajemnicą przedsiębiorcy są informacje techniczne i technologiczne lub organizacyjne, objęte poufnością i posiadające wartość gospodarczą, nie odnosząc jednak tych tez do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca nie kwestionuje takiej wykładni tego pojęcia, jednak podnosi, że informacje znajdujące się w przeważającej części ugody nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorcy. [...] S.A. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., uzasadniając brak zgody na udostępnienie części ugody, wskazała bowiem wyłącznie ogólnikowo, że informacje wskazane w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. albo nie były przedmiotem publicznego oświadczenia organu, albo nie stanowią odzwierciedlenia przepisów powszechnych albo wzmiankują analizę przeprowadzoną pod kątem zawarcia ugody. Opinia [...] S.A. i jej akcjonariuszy nie stanowi jednak, na co wskazał wiążąco Sąd, przesłanki odstąpienia przez organ od dokonania samodzielnej analizy możliwości udostępnienia tych informacji.

Powyższe, zdaniem skarżącej, skutkuje naruszeniem przepisów dotyczących obowiązku kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wyjaśnienia stronom wyników i przebiegu tej analizy. Dokonywana przez organ interpretacja przepisów ograniczających udostępnienie informacji publicznej ma zatem charakter całkowicie dowolny. Tak szerokie ujęcie wyjątku od udostępniania informacji publicznej o swobodnym dysponowaniu przez organ dobrem publicznym dużej wartości, z pominięciem procedur ustawowych, jest zaś niedopuszczalne. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ nie uczynił zadość zobowiązaniu zawartemu w ww. wyroku Sądu do szczegółowego określenia z czego wywodzi przesłanki odmowy udostępnienia informacji i w czym znajduje ona swoje uzasadnienie, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi jak nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, iż wydając decyzję o odmowie udostępnienia odczernionej nowej wersji ugody miał na względzie zakres odczernienia. W ocenie organu anonimizacja dokonana w przedmiotowy sposób nadal dotyczyła kluczowych elementów ugody, przez co uniemożliwiała pozyskanie przez skarżącą Spółkę informacji o najistotniejszych warunkach porozumienia zawartego między stronami i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązaniach wzajemnych. Z tego względu organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ dodał również, że [...] S.A. przedstawiła nową wersję jawną ugody uwzględniającą ujawnienie fragmentów przez nią wskazanych. Nowa wersja ugody znajduje się w aktach sprawy. Skarżąca niewątpliwie dokonała przeglądu akt, na co wskazują zawarte w aktach sprawy notatki sporządzone przez organ. Taki stan rzeczy niezbicie dowodzi, że skarżąca zapoznała się z treścią ujawnionej, nowej wersji ugody i miała możliwość porównania zakresu dokonanego przez [...] S.A. ujawnienia. Skarżąca, dokonując zestawienia pism [...] S.A. i organu, mogła także odczytać zakres dalszego ujawnienia fragmentów ugody przedstawionych [...] S.A. przez organ.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2016 r. uczestnik postępowania - [...] S.A. złożyła odpowiedź na skargę [...] Sp. z o.o. wnosząc o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Spółka wskazała w szczególności, iż skarżąca wielokrotnie i uporczywie przytacza w skardze nieprawdziwy stan faktyczny, błędne informacje z akt administracyjnych sprawy, jak również z dokumentów, które sama załączyła do skargi, a ponadto błędnie przytacza przepisy obowiązującego prawa, co zostało przedstawione w szczegółowym zestawieniu tabelarycznym. Powyższe powoduje, że zgłoszone w niniejszej sprawie zarzuty nie dotyczą rzeczywistego stanu sprawy i są całkowicie nieuzasadnione.

W dalszej części ww. pisma procesowego [...] S.A. szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skardze wskazując w szczególności na to, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14. Organ uzyskał najpierw stanowisko [...] S.A. i jej akcjonariuszy co do zakresu objęcia ugody i opinii tajemnicą przedsiębiorcy, a następnie sam poddał analizie i ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazując z jakich powodów wydał decyzję odmowną.

Zdaniem uczestnika postepowania, organ również w sposób jasny i jedynie możliwy (dla zachowania informacji poufnych w tajemnicy) uzasadnił swe stanowisko. Oczywistym jest bowiem, że bardziej szczegółowa, niż dokonana w decyzji, analiza poszczególnych postanowień objętych tajemnicą przedsiębiorcy spowodowałaby ujawnienie tych postanowień. Oczywistym jest również, iż nie taka była intencja Sądu, który w ww. wyroku nakazał organowi zbadanie tajemnicy przedsiębiorcy pod kątem istnienia przesłanek materialnych.

[...] S.A., powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1681/14 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdziła również, że wnioskowana opinia ekspercka [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. W związku z powyższym, żądanie skarżącej wykracza poza zakres uprawnienia określonego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, opinia ta bazuje na przekazanych przez [...] S.A. informacjach stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy - Spółki i jej akcjonariuszy. Ujawnienie treści opinii byłoby jednoznaczne z ujawnieniem tajemnicy oraz udostępnieniem informacji zwartych w dokumencie prywatnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Cyfryzacji podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14 (publ. j.w.), w którym zaprezentowany został pogląd, iż dokumenty w postaci opinii eksperckiej [...] i raportu [...] nie spełniają kryterium przedmiotowego u.d.i.p. NSA wskazał, że raport [...] został sporządzony dla Zarządu [...] S.A. i zawiera wycenę hipotetycznej wartości inwestycyjnej tej Spółki, dokonaną w oparciu o jej dane finansowe i zamierzenia biznesowe. Jest on zatem dokumentem prywatnym, który nie stanowi informacji publicznej. Z kolei opinia ekspercka [...] została sporządzona na potrzeby sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A. i służy Ministrowi Administracji i Cyfryzacji w uzyskaniu wiedzy eksperckiej odnośnie prawidłowości oszacowania przez [...] S.A. jej roszczeń oraz dostarczeniu informacji istotnych dla oceny przyjętej strategii procesowej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. zatytułowanym "Replika skarżącej na odpowiedź Spółki [...] S.A. - uczestnika postępowania oraz na pismo organu z dnia [...] czerwca 2016 r." skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi.

Dodatkowo obszernie ustosunkowała się do stanowiska uczestnika postępowania oraz stanowiska organu przedstawionych w ww. pismach. Wskazała w szczególności, iż jakkolwiek na gruncie u.d.i.p. nie można żądać od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego, to jednak w niniejszej sprawie istnienie ważnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanej informacji publicznej jest dodatkowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi. Nie sposób bowiem abstrahować od okoliczności towarzyszących zawarciu wnioskowanej ugody, czy sporządzeniu opinii, tj.: (1) znacznej wartości przedmiotu ugody - częstotliwości, która w przypadku jej rozdysponowania w trybie aukcji, mogła osiągnąć cenę nawet [...] zł, (2) potencjalnego ubytku w budżecie Państwa znacznej kwoty - nawet ok. [...] zł, (3) niejasności dotyczącej wartości roszczenia [...] S.A., a co za tym idzie wątpliwości, czy rzeczywista wartość tych roszczeń odpowiada rynkowej wartości częstotliwości, która została przyznana [...] S.A. bez przeprowadzenia procedury aukcyjnej, (4) zadysponowania dobrem publicznym znacznej wartości poza przewidzianą procedurą, a dodatkowo poza kontrolą opinii publicznej, w sytuacji, w której częstotliwość przyznana [...] S.A. bez przeprowadzenia aukcji, stanowiła wartościową część majątku publicznego. Z powyższych względów udostępnienie treści ugody i opinii jest konieczne w celu zapewnienia transparentności działania władz publicznych w zakresie gospodarowania mieniem publicznym znacznej wartości. Skarżąca wskazała, iż - jak wynika z komunikatu [...] - treścią ugody było zobowiązanie się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz Prezesa UKE do dokonania zmiany rezerwacji [...] S.A. z pasma [...] MHz oraz [...] MHz na pasmo [...] MHz oraz [...] MHz. Przyznanie częstotliwości [...] S.A. miało być rekompensatą dla Spółki w zamian za wycofanie z Międzynarodowego Trybunału Arbitrażowego w Paryżu roszczeń wycenionych przez nią na [...] zł. Częstotliwość została wyłączona z [...]. Jednak bloki częstotliwości, które zostały rozdysponowane ostatecznie w trybie aukcji, osiągnęły cenę nawet ponad [...] zł. Fakt ten musi budzić wątpliwości co do prawidłowości ustaleń ugody z punktu widzenia interesu publicznego. Nie jest przy tym wiadome jakie zobowiązania rzeczywiście przyjął Rząd Polski w ugodzie w odniesieniu do częstotliwości. Odpowiedź na to pytanie przyniesie dopiero udostępnienie ugody. Nie jest także jasne, czy wycena roszczeń [...] S.A. (analiza tej wyceny) została przeprowadzona w rzetelny, prawidłowy sposób, a co za tym idzie, czy rzeczywiście uzasadniała przekazanie [...] S.A. poza aukcją, praktycznie nieodpłatnie, określonej częstotliwości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udostępnienie opinii oraz jej analiza przez bezstronnych ekspertów mogłaby doprowadzić do innej oceny prawidłowości wyceny roszczeń [...] S.A. W niniejszej sprawie olbrzymia wartość rynkowa częstotliwości uniemożliwia, zdaniem skarżącej, przyjęcie, że społeczna kontrola nad prawidłowością działań Rządu, a przynajmniej uzyskanie informacji o tych działaniach, jest niezasadne lub powinno zostać objęte szerszą niż to możliwe wykładnią wyjątku od dostępności informacji publicznej. W ocenie skarżącej, prawdziwą przyczyną odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej są w rzeczywistości zobowiązania, jakie Minister podjął względem [...] S.A. i jej akcjonariuszy w ugodzie, a nie kwestie związane z tajemnicą przedsiębiorcy. Powyższe wynika z załączonej opinii prawnej z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie zakresu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, sporządzonej przez dr hab. M. B. na zlecenie Ministra Cyfryzacji.

Końcowo skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie uzasadnione jest skorzystanie przez Sąd z przepisu art. 145a p.p.s.a. i wskazanie organowi jakie konkretnie rozstrzygnięcie ma wydać, a więc wskazanie, które dokumenty i ewentualnie z wyłączeniem jakich fragmentów ma udostępnić skarżącej. Nowelizacja p.p.s.a. miała bowiem umożliwić zapobieżenie wielokrotnemu powtarzaniu rozpoznawania spraw z uwagi na niedokładne wypełnianie wytycznych sądów.

Za pismem procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, Minister Cyfryzacji przesłał zanonimizowaną ugodę w wersji pierwotnej - przesłanej stronie skarżącej w dniu [...] października 2013 r. oraz w nowej wersji - objętej zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, iż skarga jest w pełni uzasadniona.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. [...] S.A. ustosunkowała się do wywodów zawartych w piśmie skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. "Replika skarżącej na odpowiedź Spółki (...)". Wskazała w szczególności, że prawdziwym motywem, dla którego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie ugody jest chęć pozyskania - niezwykle istotnych dla skarżącej jako bezpośredniego konkurenta [...] S.A. - informacji, które w sposób sprzeczny z zasadami konkurencji pozwolą jej uzyskać przewagę nad [...] S.A. w planowaniu działań strategicznych, wyboru partnerów i zakresu współpracy dotyczącej gospodarowania częstotliwościami, wyboru kierunku inwestycji, konstruowaniu ofert dla odbiorców hurtowych i abonentów detalicznych [...] S.A., aby w konsekwencji przejąć klientów [...] S.A. i uniemożliwić jej pozyskanie nowych abonentów. Zaczernione postanowienia ugody stanowią cenne informacje, które pozwoliłyby skarżącej uzyskać również przewagę wobec [...] S.A. we wszystkich postępowaniach selekcyjnych organizowanych przez Prezesa UKE. Naruszona zostałaby w ten sposób zasada równości i niedyskryminacji w tych postępowaniach, co byłoby sprzeczne z Konstytucją RP i ustawą - Prawo telekomunikacyjne.

[...] S.A. podkreśliła, że zaskarżona decyzja prawidłowo realizuje wytyczne określone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14. Minister przedstawił bowiem konkretne, rzeczywiste i wiarygodne okoliczności wskazujące w sposób obiektywny na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wśród elementów materialnych, składających się na tajemnicę przedsiębiorcy, wymienia się: wartość informacji, potencjalną szkodę dla jej posiadacza, korzyści po stronie konkurencji w przypadku jej ujawnienia. Organ przeanalizował ww. elementy materialne tajemnicy przedsiębiorcy i potwierdził, że występują one w niniejszej sprawie. Przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącej nie znajduje prawnego ani faktycznego uzasadnienia.

[...] S.A. wskazała również, mając na względzie spójność orzecznictwa sądów administracyjnych, iż opinia ekspercka nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zatem powinna być wyłączona z analizy przesłanek zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednak nawet gdyby uznać, że ww. opinia podlega przepisom u.d.i.p., to i tak organ w sposób całkowicie przekonujący wyjaśnił, z jakich powodów odmówił dostępu do tego dokumentu.

W dalszej części niniejszego pisma [...] S.A. szczegółowo ustosunkowała się do argumentów podniesionych przez skarżącą akcentując stanowisko, iż skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś ujawnienie żądanych informacji - w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy - stanowiłoby naruszenie prawa, zasad konkurencji oraz bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. uczestnik postępowania – [...] Ltd. wniosła o oddalenie skargi i ustosunkowała się do argumentacji skarżącej, podtrzymując prezentowane na rozprawie stanowisko o nietrafności podnoszonych zarzutów. Spółka podkreśliła, iż ujawnienie poszczególnych postanowień ugody oraz treści opinii stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Postanowienia te zawierają bowiem tajemnicę przedsiębiorcy i z tego względu wyłączone są spod obowiązku ich ujawnienia w trybie ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14 - uprzednio wydanych w sprawie decyzji (z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2014 r.) o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, publ. LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, publ. LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, publ. OSP 1999, nr 5, poz. 101).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że działania naruszające powyższą zasadę związania oceną prawną muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego, które oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, publ. LEX 47848; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14, albowiem po wydaniu przedmiotowego wyroku nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co między stronami jest niesporne.

Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonych decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 19 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a także przepisy postępowania administracyjnego - art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Orzekając w sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji nie przedstawił bowiem wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. treści opinii eksperckiej dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A., sporządzonej przez [...], oraz treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [...] S.A. i jej akcjonariuszami - ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podkreślił, iż organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej odniósł się jedynie do istnienia aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sensie formalnym, rozumianego jako wola utajnienia danych informacji wyrażająca się w podjęciu przez przedsiębiorcę określonych działań np. w postaci dokonania w umowie zapisu zawierającego "klauzulę poufności", czy też zobowiązania pracowników do zachowania tajemnicy. Organ pominął natomiast aspekt materialny tego zagadnienia, bowiem zaniechał zbadania, czy informacje publiczne, których udostępnienia odmówił, spełniają przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. stanowią np. szczegółowy opis technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwę kontrahenta, warunki zawartej umowy, czy też inne poufne informacje posiadające wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy.

Sąd, co należy podkreślić, odwołując się w swych rozważaniach do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zwrócił również uwagę na relację między pojęciem "tajemnica przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., podkreślając, iż oba terminy - jakkolwiek zbliżone - nie są tożsame. Sąd wskazał, iż tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się bowiem z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy - w niektórych sytuacjach - może być rozumiana szerzej.

Jednocześnie w motywach wyroku z dnia 19 lipca 2015 r. Sąd zaznaczył, iż uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno odnosić się do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji. Okoliczności te muszą być wskazane w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Argumentacja dla wykazania zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej winna realizować wymogi z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, iż ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie przesłanek materialnych, czyniąc to w sposób odpowiadający powyższym wymogom.

W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Minister Administracji i Cyfryzacji w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 19 lutego 2015 r.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie ww. wyroku Sądu, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy odnośnie kwestii dostępu do wnioskowanych dokumentów. Pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2015 r. organ zwrócił się do Spółki i jej akcjonariuszy o przedstawienie stanowiska w sprawie udostępnienia treści opinii eksperckiej oraz dotychczas nieujawnionej treści ugody powołując się na pogląd prawny zawarty w wyroku Sądu z dnia 19 lipca 2015 r. dotyczący przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie, w oparciu o własną analizę stanowiska uzyskanego w tej materii od ww. podmiotów, organ stwierdził, iż ujawnieniu powinny podlegać dalsze fragmenty ugody, które nie spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do [...] S.A. i jej akcjonariuszy o wyrażenie stanowiska odnośnie ujawnienia wskazanych, dalszych zapisów ugody. Spółka w przeważającej części przychyliła się do stanowiska organu przedstawiając jednocześnie argumentację mającą przemawiać za odmową udostępnienia treści ugody w pozostałym (dotychczas nieujawnionym) zakresie. W wyniku dokonania ponownej analizy treści dokumentu, organ, niezależnie od stanowiska Spółki zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., postanowił o ujawnieniu dalszych fragmentów ugody, jako niestanowiących tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie organ uznał, iż w pozostałym zakresie ugoda nie podlega udostępnieniu ze względu na wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto organ, w wyniku analizy treści opinii eksperckiej oraz uzyskanego względem tego dokumentu stanowiska [...] S.A. i jej akcjonariuszy, doszedł do przekonania, iż opinia nie podlega ujawnieniu w całości ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd w składzie orzekającym, co należy podkreślić, szczegółowo zapoznał się z treścią dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego, tj. z opinią ekspercką oraz ugodą. W wyniku analizy wydanych w sprawie decyzji oraz treści ww. dokumentów Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie ugody - w zanonimizowanej części oraz w zakresie opinii eksperckiej - w całości, jest prawidłowe.

Odnośnie opinii eksperckiej organ zasadnie stwierdził, iż stanowi ona analizę i ocenę sporządzonego przez firmę [...] raportu "[...]" ([...]), który został opatrzony klauzulą "prywatne i poufne". Raport ten przygotowany został dla [...] S.A. w oparciu o dane finansowe (dochody i wydatki, analizy przepływów finansowych), zamierzenia biznesowe oraz strategię technologiczną tej Spółki.

Treść i struktura przedmiotowej opinii eksperckiej wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że jest ona w całości oparta na informacjach zaczerpniętych z ww. raportu [...]. Dotyczy to zarówno przyjętych w niej założeń jak i końcowych wniosków. Opinia, która w istocie stanowi "rozpatrzenie" raportu [...], bazuje na zawartych w nim danych źródłowych dotyczących działalności gospodarczej [...] S.A., jej rozmiarów, wyników finansowych oraz strategicznych planów rozwojowych. Opinia zawiera analizę wskazanych informacji, dotyczących w szczególności możliwości rozwoju biznesu spółki, szacunkowych strat, projekcji przepływów pieniężnych. Zawiera również ocenę podejścia [...] do kwestii finansowania i wyceny, w tym ocenę kosztu kapitału zastosowanego przez [...].

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko organu, że treść opinii eksperckiej nie podlega udostępnieniu w całości, bowiem jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Opinia ta stanowi analizę danych finansowych i biznesowych Spółki objętych poufnością, a więc danych posiadających wartość handlową, których ujawnienie podlega ochronie przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich. Udostępnienie opinii byłoby równoznaczne z ujawnieniem tychże danych, co obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację gospodarczą Spółki oraz jej pozycję konkurencyjną na rynku usług telekomunikacyjnych.

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ww. opinia została sporządzona na potrzeby organu i służyła organowi w sporze inwestycyjnym w pozyskaniu wiedzy eksperckiej odnośnie prawidłowości oszacowania roszczeń przez przeciwnika procesowego. Analogicznie należy również ocenić argumentację skarżącej, iż przedmiotowa opinia zawiera informacje o hipotetycznej, a nie rzeczywistej wycenie wartości roszczeń Spółki i jest efektem analizy informacji przez sam organ, a nie przez Spółkę. Podkreślić bowiem należy, że opinia, jakkolwiek odnosząca się do hipotetycznej wyceny roszczeń, została oparta na źródłowych danych finansowych Spółki, przy czym przesądzające dla oceny ww. opinii, jako podlegającej wyłączeniu z ujawnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jest kryterium przedmiotowe, a więc treść tejże opinii, w której obszernie powoływane są poufne dane finansowe i biznesowe [...] S.A., stanowiące podstawę oceny jej roszczeń. Ujawnienie opinii byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje również argumentacja skarżącej, iż "nie jest jasne, czy wycena roszczeń [...] S.A. (analiza tej wyceny) została przeprowadzona w rzetelny, prawidłowy sposób (...), a nadto, że "udostepnienie opinii oraz jej analiza przez niezależnych ekspertów mogłaby doprowadzić do innej oceny prawidłowości wyceny roszczeń [...] S.A.". Podkreślenia bowiem wymaga, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena merytorycznej poprawności wnioskowanej opinii, lecz jej analiza z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy podlega ona wyłączeniu ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Jak już wyżej stwierdzono, dokonana przez organ ocena przedmiotowej opinii - co do zaistnienia tej przesłanki - jest prawidłowa.

Podkreślić przy tym należy, że Sądowi znany jest z urzędu pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14, w którym stwierdzono, iż opinia ekspercka [...] (będąca przedmiotem wniosku informacyjnego w niniejszej sprawie) oraz raport [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie opinii eksperckiej NSA stwierdził, iż "została ona sporządzona na potrzeby sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A. i służy Ministrowi Administracji i Cyfryzacji w uzyskaniu wiedzy eksperckiej odnośnie prawidłowości oszacowania przez [...] S.A. jej roszczeń oraz dostarczeniu informacji istotnych dla oceny przyjętej strategii procesowej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119)".

Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowej opinii eksperckiej została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, który zobowiązał Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku skarżącej [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku, tj. treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] S.A. oraz opinii eksperckiej dotyczącej sporu pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami firmy [...] S.A., sporządzonej przez [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, iż omawiana ekspertyza posiada status informacji publicznej, odnosi się bowiem do organu władzy publicznej, a nadto sporządzona została w odniesieniu do istniejącego sporu inwestycyjnego. Dotyczy więc sfery faktów, tj. działań podjętych już przez organ, polegających na zawarciu ugody, a nie stanów przyszłych czy sfery niedookreślonych zamierzeń. Przy czym istnienie faktów należy badać na datę udzielenia odpowiedzi przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozważania, jak wskazał Sąd, nie przesądzają tego, czy sporne materiały mają zostać udostępnione wnioskodawcy. Organ ma bowiem możliwość ich oceny przez pryzmat przepisów dotyczących wyłączeń w dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdyby organ dopatrzył się takich wyłączeń, to rezultat takiej oceny powinien być wyartykułowany w treści decyzji wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., o czym była już mowa powyżej, Sąd w składzie orzekającym związany jest wykładnią prawa dokonaną w ww. wyroku Sądu z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13. Związanie to dotyczy również organu, który wydając zaskarżoną decyzję miał na względzie charakter wnioskowanej opinii eksperckiej - jako posiadającej walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym odmawiając jej udostępnienia w całości organ prawidłowo przyjął, że podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej stanowi tajemnica przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, uprawnione jest również stanowisko organu, że wnioskowana ugoda, w części nieujawnionej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podlega odmowie udostępnienia ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy.

Jak zasadnie wskazał organ, tajemnicą przedsiębiorcy objęte są zapisy ugody dotyczące wysokości oszacowanych szkód jakie [...] S.A. poniosła w swej działalności; rozważane przez Spółkę i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, w tym strategie negocjacyjne i procesowe Spółki dotyczące jej sytuacji finansowej; proponowane przez Spółkę i jej akcjonariuszy warunki polubownego rozwiązania powstałych sporów; wysokość roszczeń Spółki i jej akcjonariuszy; zakres tychże roszczeń, wysokość wynegocjowanych kar umownych, skutki niewykonania postanowień ugody, a także warunki wygaśnięcia ugody.

Zgodzić należy się z organem, że elementy, które zostały wymienione w zaskarżonej decyzji, a które znajdują odzwierciedlenie w treści ugody, stanowią istotną wartość gospodarczą dla Spółki i jako takie mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy. Elementy te - jako całość - definiują pozycję negocjacyjną Spółki, która została przez nią wypracowana w celu zawarcia przedmiotowej ugody. Owa pozycja negocjacyjna, której odpowiadają określone warunki porozumienia, a także przyjęte wzajemne zobowiązania stron, stanową dobro chronione przed ingerencją osób trzecich z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy. W tym zakresie posiadają dla przedsiębiorcy informację gospodarczą o wymiernej wartości.

Jak zasadnie wskazał organ, ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, a także szczegółowe, wzajemne zobowiązania. W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że ugoda może stanowić źródło informacji dla konkurencji [...] S.A. o wypracowanej strategii negocjacyjnej, a jej ujawnienie może negatywnie wpływać na pozycję rynkową [...] S.A. względem konkurentów. Należy przez to rozumieć ograniczenie zdolności [...] S.A. do konkurowania z operatorami telekomunikacyjnymi działającymi na rynku oferowania usług telekomunikacyjnych w sieciach ruchomych, w tym poprzez ograniczenie zdolności Spółki do utrzymania aktualnej i potencjalnej bazy abonentów przed ich przejęciem przez konkurentów rynkowych oraz pozyskiwania nowych abonentów.

Podkreślić przy tym należy, że fakt zawarcia przedmiotowej ugody oraz szereg okoliczności związanych z jej zawarciem podanych zostało do publicznej wiadomości w Komunikacie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ("Komunikat [...] o ugodzie ze spółka [...]" opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa pod adresem: [...]). Sama zaś ugoda została objęta klauzulą poufności, a udostępnienie jej dalszych treści prowadziłoby w istocie do ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że w sytuacji, gdy informacja o okolicznościach, ogólnych założeniach i celu zawartej ugody jest jawna, to zapoznanie się z pozostałymi zapisami ugody, stanowiącymi jedynie "doprecyzowanie" tych informacji, nie będzie miało wpływu na pozycję rynkową [...] S.A. i nie osłabi jej pozycji względem konkurentów. Przede wszystkim, ujawnienie na obecnym etapie postępowania dalszych fragmentów ugody nie oznacza, że pozostałe jej zapisy zawierają tylko doprecyzowanie udostępnionych już informacji, przy czym zaznaczyć należy, że przedstawione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi hipotezy dotyczące możliwej treści ugody, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ, anonimizacja dokonana w zakresie objętym zaskarżoną decyzją nadal dotyczyła kluczowych elementów ugody, przez co uniemożliwiała pozyskanie przez skarżącą informacji o najistotniejszych warunkach zawartego porozumienia i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązaniach wzajemnych.

Skarżąca akcentuje okoliczność, że jedną ze stron ugody jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, a więc organ władzy publicznej. Prezentuje przy tym stanowisko, że udostępnienie treści ugody w całości jest uzasadnione ze względu na potrzebę społecznej kontroli w celu zapewnienia transparentności działania władz publicznych w zakresie gospodarowania mieniem publicznym (częstotliwością) znacznej wartości. Jednocześnie skarżąca zarzuca, iż organ odmawiając udostępnienia całej treści ugody zinterpretował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób całkowicie dowolny, a w konsekwencji uniemożliwił skarżącej realizację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatelskie uprawnienie do informacji publicznej, jakkolwiek ma znaczenie fundamentalne z punktu widzenia jawności życia publicznego, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym stanowi art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej. Zgodnie z jego treścią ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji określonych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca dostrzegając zatem potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, w tym prawa dostępu do informacji publicznej, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tajemnicę przedsiębiorcy, na co wskazał również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2015 r., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przy czym pojęcia te, jakkolwiek zbliżone, nie są tożsame. W niektórych bowiem sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2631/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag i poczynionych rozważań nie można zgodzić się ze skarżącą, iż odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ dokonał dowolnej interpretacji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Organ w sposób przekonujący wskazał z jakich względów uznał, że w niniejszej sprawie powyższa przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. znajduje zastosowanie, zaś wykładnia tego przepisu koresponduje z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2015 r. Ponadto, uwzględniając okoliczność, iż stroną wnioskowanej ugody jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ugoda ta została zawarta z podmiotem prawa prywatnego, działającego na rynku telekomunikacyjnym w warunkach konkurencyjnych. Uprawnione jest przy tym stanowisko, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy odnosi się do postanowień ugody wypracowanych w wyniku negocjacji [...] S.A. ze Skarbem Państwa i dotyczy kluczowych warunków porozumienia, jak i przyjętych wzajemnych zobowiązań, które pozostają ze sobą immanentnie powiązane.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na powyższą ocenę pozostają - jako nieuzasadnione - pozostałe zarzuty skargi.

Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. z tego mianowicie powodu, że na obecnym etapie postępowania odmówił udostępnienia ugody w całości, podczas gdy uprzednio - za pismem z dnia [...] października 2013 r. - udostępniona została ugoda w wersji częściowo zanonimizowanej. Wprawdzie w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odmówił udostępnienia treści ugody nie precyzując, że dotyczy to wyłącznie fragmentów nieujawnionych, jednakże z uzasadnienia tejże decyzji oraz decyzji z dnia [...] września 2015 r., wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednoznacznie wynika, że odmowa udostępnienia nie dotyczy całości, lecz wyłącznie określonych fragmentów ugody. Organ bowiem "dokonując oceny zakresu anonimizacji treści ugody (a nie wyłączenia z udostępnienia jej całości - przyp. Sądu) uznał, że udostępnienie dokumentu w takiej formie uniemożliwia w efekcie pozyskanie informacji dotyczących najistotniejszych warunków porozumienia zawartego między stronami i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązań wzajemnych". Powyższe potwierdza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie stwierdzono, że organ "wydając decyzję o odmowie udostępnienia nowej, odczernionej wersji ugody, miał na względzie zakres odczernienia". Wskazać przy tym należy, że równolegle z wydaniem decyzji odmownej organ powinien był przekazać skarżącej oraz pozostałym stronom postępowania administracyjnego ugodę w nowej, ostatecznie zanonimizowanej wersji, co uczynił na etapie postępowania sądowego. Nie czyniąc tego w toku postępowania administracyjnego, organ narażał się na ewentualny zarzut bezczynności w zakresie nieudostępnienia nowej zanonimizowanej wersji ugody, co jednak w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na prawidłowość podjętej decyzji odmownej, która stała się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wskazać w tym miejscu należy, iż udostępnienie zanonimizowanej informacji publicznej uwalnia organ od zarzutu bezczynności w zakresie realizacji wniosku informacyjnego tylko wówczas, gdy sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. W sytuacji natomiast, gdy dokonana przez organ anonimizacja dotyczy istotnych elementów wnioskowanego dokumentu, organ - obok przekazania wnioskodawcy materiału w formie zanonimizowanej - winien odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie nieujawnionym. Odmowa ta, w myśl at. 16 ust. 1 u.d.i.p. winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, tylko bowiem wydanie decyzji pozwoli stronie i ewentualnie Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia pewnych treści.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/14. Organ bowiem zrealizował sformułowane tam wytyczne, a mianowicie przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przeanalizował uzyskane stanowisko [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy odnośnie ograniczenia dostępu do wnioskowanych dokumentów ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dokonał własnej oceny treści wnioskowanych dokumentów. W następstwie powyższego organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniając je w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, iż organ zbadał przesłanki materialne tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazał na poszczególne jej elementy, wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych elementów, które przekładają się na konkretne zapisy ugody oraz opinii, mogą doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla Spółki. Organ przedstawił konkretne, rzeczywiste i wiarygodne okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Uczynił to, co należy podkreślić w sposób, który nie niweczy przedmiotu sporu. Należy bowiem mieć na względzie, że bardziej szczegółowa analiza zapisów wnioskowanych dokumentów, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie motywów odmowy ich udostępnienia, mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści ww. dokumentów objętych poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podkreślić również należy, że organ przekazał Sądowi dokumenty źródłowe stanowiące przedmiot wniosku informacyjnego. Pozwoliło to na weryfikację stanowiska organu w oparciu o ww. dokumenty. Weryfikacja ta z kolei skutkowała przyjęciem przez Sąd, że stanowisko organu jest trafne.

Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nosi bowiem cech pozorności, ani dowolności i poddaje się kontroli Sądu.

Sąd nie stwierdził również, aby w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Nie jest tym samym trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a.

Nie ma również racji skarżąca twierdząc, iż w toku postępowania doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wobec zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji organ ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie ustosunkowując się również do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Końcowo, odnosząc się do powołanej przez stronę skarżącą "Opinii prawnej w sprawie zakresu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (tekstu ugody z dnia [...] lipca 2013 r. zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a [...] S.A. i jej akcjonariuszami)", sporządzonej przez r. pr. dr hab. M. B. w dniu [...] lutego 2016 r. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z ww. opinii, jednocześnie Sąd nie stwierdził z urzędu zaistnienia przesłanek, określonych w powołanym przepisie, do przeprowadzenia takiego dowodu.

W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.