Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 552/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52, art. 53, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 63, art. 64, art. 77 § 1, art. 106, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 22
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: § 1, § 4, § 5 ust. 2, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. A.N. zwróciła się do Burmistrza Miasta i gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przebudową i rozbudową o garaż i ganek na działce nr [...]. Zgodnie z treścią wniosku przedsięwzięcie miało polegać na pracach remontowych i adaptacyjnych budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z bieżącymi naprawami tego budynku. Charakterystyczne parametry inwestycji określono jako 148,55 m² powierzchni mieszkalnej, 29,72 m² garażu oraz 11,23 m² ganku przeszklonego. Nie przewidziano wpływu inwestycji na środowisko naturalne. Do wniosku dołączono m.in. mapę zasadniczą w skali 1:1000, kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] nakładającego na A.N. jako inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 8 tygodni od dnia otrzymania postanowienia:

- inwentaryzacji budowlanej powykonawczej samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego, zawierającą plan usytuowania obiektu, charakterystyczne rzuty, przekroje i widoki, opis techniczny, obliczenia statyczne na dz. nr [...],

- oceny stanu technicznego samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego stwierdzającą zdatność obiektu do użytkowania,

- oceny lokalizacji obiektu budowlanego na działce budowlanej, co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (warunki techniczne),

- inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej lub zaświadczenia z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o namierzeniu obiektu budowlanego,

- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności rozbudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym,

a także kopię skierowanego do PINB pisma z dnia [...] października 2015r. dotyczącego chronologii oraz charakteru robót budowlanych dokonywanych w obiekcie, którego dotyczył wniosek.

W toku postępowania Burmistrz Miasta i Gminy dołączył do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów dla działek położonych w granicach obszaru analizowanego, ustalonego jako 3-krotna szerokość frontu działki, ustalił krąg stron postępowania oraz sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w części pisemnej i graficznej. Burmistrz zwrócił się również na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia budowlanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Starosty, uzyskując od tego ostatniego organu pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w drodze postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] RDOŚ nie wydał natomiast postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Nadto stanowisko w sprawie zajęły strony postępowania K.D. oraz G.Z., które nie zgodziły się na zmianę sposobu użytkowania budynku wskazując, że ich siostra A.N. rozebrała dom, który był jeszcze zamieszkały i nie miała zgody Starostwa Powiatowego oraz, że w odniesieniu do działki nr [...] toczy się sprawa w Sądzie Rejonowym, o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A.F., poprzednim właścicielu działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W sentencji decyzji, w zakresie ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Burmistrz stwierdził m.in., iż ustala się zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przebudową i rozbudową o garaż i ganek, inwestycja jest już zrealizowana i jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, z uwagi na lokalizację budynku objętego planowaną inwestycją w głębi posesji, w oddaleniu od pasa drogowego nie wyznaczono linii zabudowy, nie ustalono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki nr [...] z uwagi na planowaną niewielką rozbudowę (o garaż i ganek z dodatkowym gankiem przeszklonym) w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki – jako nie ulegającego zasadniczej zmianie, szerokość elewacji frontowej budynku (od strony północnej, czyli tej, która zwrócona jest w kierunku drogi, skąd odbywa się skomunikowanie w wyniku planowanej inwestycji – zwiększa się o szerokość ganku (ganków), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od strony północnej, czyli tej, która zwrócona jest w kierunku drogi skąd odbywa się skomunikowanie): do okapu – dla planowanej rozbudowy nie wyższa niż istniejąca, geometria dachu budynku – istniejący dach stromy dwuspadowy, dla dobudowy garażu – dach jednospadowy, dla dobudowy ganku dach jednospadowy z przełamaniem na części na dach dwuspadowy, dla ganku przeszklonego – dach jednospadowy (podobnie jak dachy ganków budynków mieszkalnych oraz dachy budynków gospodarczych w obszarze analizowanym, odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym). W zakresie ustalenia warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ stwierdził m.in., iż na terenie objętym inwestycją nie występują obszary objęte ochroną konserwatorską. Co do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ stwierdził m.in., iż istniejący budynek posiada uzbrojenie w zakresie infrastruktury technicznej (m.in. woda, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna), ewentualne nowe zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej – na warunkach właścicieli sieci,

W uzasadnieniu organ podał, iż dla wskazanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji.

Odnosząc się do uwag K.D. i G.Z. organ poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 63, ust. 4 u.p.z.p. wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Zatem na etapie wydawania warunków zabudowy nie jest wymagane posiadanie prawa do dysponowania daną nieruchomością, a w odniesieniu do tego samego terenu zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Prawo do dysponowania nieruchomością wymagane jest dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a w przypadku, kiedy inwestycja jest już zrealizowana i jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) – przed tym organem. Wydanie niniejszej decyzji o warunkach zabudowy jest częścią postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nałożył obowiązek dostarczenia m.in. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności rozbudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Warunki niezbędne do wydania decyzji zostały zdaniem organu spełnione, zatem nie było podstaw do uwzględnienia stanowiska K.D. oraz G.Z..

Organ stwierdził, iż wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust 2 u.p.z.p. Przeprowadzona na podstawie art. 53 ust 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 z 2003 r. poz. 1588) analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury organ wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd wynosi 49 m x 3 = 147 m) z każdej strony (uwzględniając granice działek). Minimalny obszar analizowany wyznaczono z korektą uwzględniającą jedynie granice działek bez potrzeby zwiększenia tego obszaru, bowiem obejmuje on układ urbanistyczno-przestrzenny zawierający w sobie jednorodny rodzaj zabudowy i zagospodarowania. Wnioskowana działka nr [...] (będąca własnością wnioskodawcy) znajduje się w środku wyznaczonego obszaru analizowanego. Zabudowana budynkiem mieszkalnym (wcześniej gospodarczym), budynkiem stodoły (wpisanym do gminnej ewidencji zabytków) oraz obiektami gospodarczymi zlokalizowana jest w [...] z dostępem z drogi powiatowej poprzez działki nr [...]. Wnioskowany budynek gospodarczy, który przeznacza się na budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z czego druga w poddaszu dachu stromego dwuspadowego, sąsiedni budynek stodoły również z dachem stromym dwuspadowym, a obiekty gospodarcze z dachami płaskimi jednospadowymi. Przy drodze powiatowej, po jej południowej stronie w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa na działce sąsiedniej nr [...] – budynki mieszkalne jednorodzinne (z dachami stromymi dwuspadowymi i poddaszami użytkowymi) oraz budynki gospodarcze (z dachami jednospadowymi o mniejszych spadkach). Wokół tej zabudowy roztaczają się tereny użytków rolnych (m.in. dz. nr [...]). Na północ od drogi powiatowej znajduje się rzeka [...]. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przebudową i rozbudową o garaż i ganek kontynuuje mieszkalny rodzaj zabudowy wzdłuż drogi powiatowej w [...] w obszarze analizowanym.

Działka nr [...] o pow. 0,28 ha, wg ewidencji gruntów jest użytkiem rolnym zabudowanym, z uwagi na klasę gruntu nie wymagającym uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wchodzi w obszar Natura 2000 [...] oraz w Park Krajobrazowy [...]. Nie przylega do drogi publicznej.

Projekt decyzji uzgodniono w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 9 w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi powiatowej – z Zarządem Powiatu. Na podstawie art 53 ust 4 pkt. 6 u.p.z.p. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego o uzgodnienie przed wydaniem niniejszej decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. W terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia nie zostało zajęte stanowisko przez organ uzgadniający, co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za dokonanie uzgodnienia. Z kolei na podstawie art. 53 ust 4 pkt. 8 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie przed wydaniem decyzji z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 [...] oraz w obszarze Parku Krajobrazowego [...]. W terminie 21 dni od otrzymania przez RDOŚ pisma wraz z projektem decyzji nie zostało wyrażone stanowisko w sprawie, co zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. uznano za uzgodnienie decyzji.

Od powyższej decyzji odwołania o jednolitej treści wniosły Z.K., G.Z. i K.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego – art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji bez analizy stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

- prawa procesowego – art. 53 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 ust. 1 k.p.a. polegające na nieuzgodnieniu planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

- prawa procesowego – art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia co do ustalonych warunków dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i geometrii dachu budynku.

W uzasadnieniu podniosły, że zdaniem organu wydającego zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie nie jest istotne badanie stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy zamierzenie budowlane. Jednakże według art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powyższej analizy zabrakło, a jak już wcześniej K.D. wskazywała, w Sądzie Rejonowym w sprawie o sygn. akt [...] toczy się sprawa o zmianę stwierdzenia nabycia spadku po A.F. (ojcu odwołującej się) której rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na ustalenie osób dziedziczących spadek po A.F..

Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy organ w toku toczącego się postępowania powinien uzgodnić planowaną inwestycję z wojewódzkim konserwatorem zabytków, albowiem stodoła znajdująca się na działce o nr [...] i przylegająca do budynku, którego dotyczy zmiana użytkowania, została wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Brak powyższego uzgodnienia stanowi istotne uchybienie w toku prowadzonego postępowania stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalonych warunków dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i geometrii dachu budynku. W § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazano, jakie okoliczności należy uwzględnić przy analizie dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i geometrii dachu budynku. W decyzji zaś brak odniesienia się do powyższych kwestii co do zabudowań w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy.

Przyczyną takiego rozstrzygnięcia były następujące, wytknięte Burmistrzowi przez organ odwoławczy uchybienia, jakimi obarczona była zaskarżona decyzja:

- brak załączonej do wniosku charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz brak wezwania strony o uzupełnienie tego braku,

- brak rozważań odnoszących się do kwestii wymagających uzgodnienia, tzn. w rozpatrywanej sprawie związanych z posadowionym na działce nr [...] obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków – art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 u.p.z.p.,

- brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także pozostałych parametrów technicznych przedsięwzięcia, a w konsekwencji możliwość niedozwolonej zmiany wskaźników,

- brak określenia przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji na mapie – co było jego obowiązkiem w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- brak wskazania w decyzji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ I instancji ustalił krąg stron postępowania.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO zwróciło uwagę, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi legitymować się jakimkolwiek prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja taka stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawie Prawo budowlane, w tym wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Nawet więc, gdyby to skarżąca była właścicielką działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a wniosek w tym przedmiocie złożyła inna osoba, to sam fakt sprzeciwu skarżącej wobec takiej inwestycji, nie dawałby podstaw do wydania decyzji odmownej.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.N., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie w toku postępowania uprawnień strony Z.K., G.Z. i K.D., pomimo iż postępowanie nie dotyczy ich interesu prawnego ani obowiązku, jak również osoby te nie żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy pomimo stwierdzonych przez organ II instancji uchybień formalnych odpowiada ona prawu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania odwoławczego.

Zdaniem skarżącej osoby składające odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nie są stronami postępowania administracyjnego. Wywodzą one swoje uprawnienia z faktu, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A.F.. Postępowanie to nie zostało zakończone, nawet w pierwszej instancji. Tym samym odwołujące się nie mają żadnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, postępowanie nie dotyczy ich praw i obowiązków, a żądanie podjęcia czynności przez organ administracji nie ma związku z ich prawami i obowiązkami. Samo tylko inicjowanie postępowania cywilnego, które teoretycznie wpłynąć może na zakres uprawnień osoby do nieruchomości, nie ma znaczenia dla określenia zakresu podmiotowego osób uprawnionych do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że organ I instancji nie wskazał sposobu określenia kręgu stron postępowania. Nie wiadomo w szczególności, z jakiego powodu ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działce A.N., w zakresie opisanym we wniosku strony, ma wpływać na uprawnienia i obowiązki wnoszących odwołanie. Przeciwnie – z akt sprawy wynika, że wnoszące odwołanie nie mają żadnego interesu prawnego w kwestionowaniu treści wniosku A.N., a ich żądania mają charakter hipotetyczny, oparty na pożądanym rezultacie postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym. W tym stanie rzeczy uzasadniony jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania prowadzonego przez organ II instancji.

Zakres uchybień formalnych wskazanych przez organ II instancji nie uzasadniał uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy spełniała bowiem kryteria wynikające z przepisów art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. i pomimo pewnych uchybień formalnych co do zasady odpowiadała prawu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w odniesieniu do zarzutów skargi jak i w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie jest też obarczona wadą nieważności postępowania.

W myśl art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji organu I oraz II instancji – dalej w skrócie u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepisy rozdziału 5 wskazanej ustawy regulują problematykę lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy, przy czym zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy, odnoszące się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

I tak, przy uwzględnieniu treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W art. 61 ust. 6 u.p.z.p. została zawarta delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, przy czym w myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. rozporządzenie to powinno określać wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze, tzn. dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie w toku postępowania uprawnień strony podmiotom, których interesu prawnego ani obowiązku nie dotyczy postępowanie (skarżąca wskazuje tu Z.K., G.Z. i K.D.), należy zwrócić uwagę, iż fakt posiadania przez te osoby statusu strony w niniejszym postępowaniu nie wynika bynajmniej z faktu, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o zmianę stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym A.F., sygn. akt [...], w którym biorą oni udział jako uczestnicy, a które – jak wynika z ustaleń Sądu – nawet jeszcze się nie zakończyło. Osoby te, z uwagi choćby na fakt, że została do nich skierowana decyzja organu I instancji, zasadnie są uznawane za strony niniejszego postępowania. Na gruncie postępowania administracyjnego pojęcie strony ma bowiem obecnie wymiar formalno-materialny, obejmując swoim zakresem trzy kategorie podmiotów:

1) osoby, które biorą udział w postępowaniu dotyczącym (w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku;

2) osoby, które biorą udział w postępowaniu, choć nie dotyczy ono (w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku;

3) osoby, które nie biorą udziału w postępowaniu, pomimo tego, że dotyczy ono (w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku.

Innymi słowy, pod pojęciem strony kryją się – zarówno uprawnione jak i nieuprawnione materialnie – osoby uczestniczące w tym charakterze w postępowaniu, jak też niebiorące w ogóle udziału w postępowaniu podmioty, które z kolei udział w nim brać powinny (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 124).

W tej sytuacji to, że wymienione wyżej osoby organ I instancji uznał za strony postępowania i doręczył im wydaną przez siebie decyzję, otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania przez SKO odwołania wniesionego przez G.Z. i K.D..

Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast, czy osoby te posiadają w niniejszej sprawie interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy źródłem ewentualnego interesu prawnego tych osób może być fakt, że – jak wynika ze zgromadzonych w aktach dokumentów w postaci wypisów z rejestru gruntów - są one wraz ze skarżącą współwłaścicielami działki nr [...], z którą graniczy działka nr [...] (tzn. ta, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, z 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06 oraz z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). W sprawach o ustalenie warunków zabudowy materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że powołana ustawa nie zawiera regulacji określającej zakres podmiotowy postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zatem, oprócz wnioskodawcy, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są tylko te podmioty, które mają interes prawny, tzn. interes znajdujący oparcie w normie obowiązującego prawa.

Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością której dotyczy postępowanie (zarówno bezpośrednio sąsiadujących jak i położonych w dalszej odległości), mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnych okolicznościach sprawy o ustalenie warunków zabudowy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku postępowania w tej sprawie na własny interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Okoliczność, iż nieruchomości odwołujących się znajdują się w obszarze analizowanym, nie przesądza o posiadaniu przez nich statusu stron postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Należy przy tym pamiętać, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.

W świetle powyższego uznać należy, iż SKO zasadnie wytknęło organowi I instancji brak należytego wykazania, w jaki sposób w niniejszej sprawie ustalono krąg stron postępowania, co przemawia za uznaniem zaskarżonej decyzji w tym zakresie za prawidłową.

Jedną z podstawowych kwestii w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej. Z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

Aktualne brzmienie przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wynikiem nowelizacji z dnia 8 października 2008 r. dokonanej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06. W świetle wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie (wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12).

Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Go 122/08).

W ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Taki związek obu decyzji znajduje potwierdzenie w szeregu przepisów prawa budowlanego i regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl bowiem z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższego wynika zatem, iż uruchomienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest nie tylko w stosunku do inwestycji planowanej, ale w okolicznościach określonych prawem również w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej w stosunku do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, iż za dopuszczalne uznane zostało w orzecznictwie również wydanie takiej decyzji dla inwestycji zrealizowanej w stosunku do której toczy się postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone w trybie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. II OSK 1741/14 ).

Z akt administracyjnych wynika, iż w rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie m.in. art. 103 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w toku prowadzonego postępowania w sprawie samowolnego wzniesienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce nr [...], rozbudowanego przed 1995 r., nałożył na A.N. obowiązek dostarczenia w terminie 8 tygodni od dnia otrzymania postanowienia m.in. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności rozbudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Wniosek A.N. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przebudową i rozbudową o garaż i ganek na opisanej wyżej działce nr [...] został natomiast wniesiony do Burmistrza Miasta i Gminy dopiero w dniu 10 grudnia 2015 r. W treści decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji zaś zawarł jedynie stwierdzenie, że inwestycja jest już zrealizowana i jest przedmiotem postępowania przez PINB w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest częścią postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB, który postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nałożył na stronę obowiązek dostarczenia m.in. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności rozbudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji tego organu nie wynika natomiast, aby poddał on analizie, czy wskazany wniosek o ustalenie warunków zabudowy istotnie został – z uwagi na wskazana rozpiętość czasową - złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym w odniesieniu do omawianego obiektu budowlanego. Innymi słowy, czy w niniejszej sprawie zachodzi opisany wyżej dopuszczalny przepisami prawa wyjątek, umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Zaniechanie zbadania tej okoliczności przez organ I instancji stanowi okoliczność przemawiającą za wadliwością rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy, a co za tym idzie, za trafnością zaskarżonej decyzji kasatoryjnej SKO.

Niezależnie jednak od tego SKO zasadnie wytknęło Burmistrzowi Miasta i Gminy szereg uchybień, jakimi została obarczona decyzja organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. nie zawierał szeregu elementów wymaganych przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z wykładni językowej tych przepisów wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, oprócz określenia granic terenu planowanej inwestycji, wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali (podobnie, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2015 r., II OSK 821/14).. Tak więc to wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie przez inwestora jest dla organu orzekającego punktem wyjścia do ustalenia i ewentualnej weryfikacji stron postępowania w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.

W świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp., a także § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ulega wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach, powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać. Inną kwestią jest czy ów wymóg zostaje spełniony dopiero wówczas, gdy przedmiotowe gabaryty zostaną wskazane expressis verbis, czy też wystarczy ich wskazanie pośrednie. W tej mierze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., II OSK 1603/07 (LEX nr 518222), że nawet pośrednie wskazanie gabarytów planowanego zamierzenia budowlanego czyni zadość wymogom przewidzianym w ww. przepisach prawa, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości. We wniosku skarżącej takiego określenia zabrakło.

Podobnie określenie wielkości dotyczących szerokości elewacji frontowej i konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, jak również może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2011 r., II SA/Po 71/11, LEX nr 798207).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien również w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Skarżąca zastosowała się do tych wymogów fragmentarycznie, poprzez określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy jako "prac remontowych i adaptacyjnych budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z bieżącymi naprawami tegoż budynku", charakterystycznych parametrów inwestycji poprzez wskazanie jedynie powierzchni zabudowy (mieszkalnej, garażu i ganku przeszklonego), bez podania ich gabarytów, a także bez określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, wskazując jedynie, iż woda będzie czerpana z istniejącej studni, ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, wody opadowe będą odprowadzane na teren działki oraz wskazując w tym zakresie na energię elektryczną. Biorąc pod uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, konieczność określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków należy uznać za istotną na tyle, iż wskazany brak wniosku nie powinien zostać pomięty przez organ I instancji w toku jego rozpoznania.

W tym zakresie w załączonej do akt sprawy analizie urbanistycznej stwierdzono, iż istniejące uzbrojenie terenu (woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna) są wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei w decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie, iż istniejący budynek posiada uzbrojenie w zakresie infrastruktury technicznej, przy czym przewidziano rozbudowę instalacji w budynku. Jednakże w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy – także w celu legalizacji istniejącego budynku – wymaga posiadania przez inwestora zapewnienia dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania takiego obiektu zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca. Z obowiązku powyższego nie zwalnia więc inwestora okoliczność wybudowania i korzystania z obiektu budowlanego objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji brak jest możliwości oceny prawidłowości dokonania ustaleń w zakresie wszechstronnej oceny wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy uwzględnieniu tej okoliczności.

Burmistrz Miasta i Gminy nie wezwał skarżącej o uzupełnienie wniosku o elementy wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Konsekwencją tego było określenie w decyzji organu I instancji szeregu parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Tym samym decyzja ta nie zawiera elementów istotnych z punktu widzenia określenia charakterystyki i zasadniczych parametrów planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem parametry zabudowy objęte są wyraźną regulacją prawną i nie mogą być w procedurze określania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji pozostawione domniemaniu, lecz muszą zostać wyraźnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., II OSK 708/07).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek. Wniosek ten powinien składać się z części opisowej i graficznej. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Organ nie może bowiem sam modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, a tym bardziej gdy zawiera on braki, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości (wyroki NSA z 3 marca 2009 r., II OSK 272/08 oraz z 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14).

Wprawdzie w szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się pewien margines tolerancji co do ścisłego określenia parametrów i cech zabudowy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6, § 7 ust. 3 i 4), jednakże przewidziane ww. rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2016 r., IV SA/Po 874/15). Innymi słowy, niedopuszczalna jest sytuacja, w której analiza urbanistyczna skupia się w istocie na wykazaniu, że budynek inwestora po rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania nadal będzie pełnił funkcję mieszkalną (wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09). W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w toku postępowania legalizacyjnego, a więc ma charakter następczy do zaistniałego stanu, punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest moment sprzed dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem (wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1269/12).

Nie wszystkie jednak zastrzeżenia SKO względem decyzji organu I instancji okazały się uzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził bowiem m.in., iż w sprawie nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy z uwagi na lokalizację budynku objętego planowaną inwestycją w głębi posesji, w oddaleniu od pasa drogowego, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy uznać za nieprawidłowe. Jednakże z powyższym zapatrywaniem nie można się zgodzić.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wprawdzie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, m.in. w zakresie linii zabudowy, zaś na podstawie rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. określa się m.in. linię zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podaje jednakże legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje natomiast w § 4, iż "obowiązującą linię nowej zabudowy" na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4).

Tymczasem jak wynika z orzecznictwa sądowego, z uwagi na konstytucyjną hierarchię źródeł prawa, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie są w pełni zgodne z delegacją ustawową (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11). W przepisie art. 61 ust. 1, ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "linii zabudowy" tymczasem w § 4 ust. 1 rozporządzenia wprowadza się pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", co bez wątpienia w drodze pozaustawowej nakłada na inwestora obowiązek ograniczający jego prawo własności. Przy czym żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane w ustawie. Nie oznacza to jednak, że należy bezkrytycznie przyjąć rozumienie "obowiązującej linii zabudowy" takie, na jakie wskazuje wykładnia gramatyczna tego pojęcia. Wręcz przeciwnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (wyroki WSA w Łodzi: z 26 stycznia 2007 r., II SA/Łd 931/06, 16 marca 2007 r., II SA/Łd 19/07, wyrok NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09, Lex nr 746463, wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1344/11, Lex nr 1215820).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, o bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak będzie to wynikać z należycie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Organ nie wziął również pod uwagę okoliczności, iż na działce objętej wnioskiem znajduje się obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie i załączonej do akt administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że na działce objętej wnioskiem, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, którego dotyczyła decyzja znajduje się budynek stodoły wpisany do gminnej ewidencji zabytków.

Z treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji – wynikało, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W myśl ostatniego z powołanych przepisów formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 4 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, przy czym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5)

Tym samym uznać należało, iż na podstawie cytowanych wyżej przepisów istniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zwłaszcza że dodatkowo w myśl art. 54 pkt 2 lit. b) w związku z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W rozpoznawanej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy wymogu tego nie dochował.

Dodać należy, iż postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. jest formą wiążącego wpływania organu uzgadniającego na wydawanie aktów administracyjnych przez organ prowadzący postępowanie główne. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a postępowanie to ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie głównej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych. Dotyczą one obiektów i obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z która ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa zatem opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Postanowienie organu uzgadniającego, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne.

W sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a przez to – bez pełnej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a nadto zawierała w swej treści wskazane wyżej uchybienia względem norm prawa materialnego, zachodziła konieczność uwzględnienia odwołania i uchylenia jej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., nie było w tej sytuacji możliwe z uwagi na konieczność ustalenia istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres postępowania, od których zależą zasadnicze elementy rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Naruszałoby to bowiem wynikająca z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Przedstawione wyżej rozważania czynią niezasadnym drugi z podniesionych w skardze zarzutów, w myśl którego decyzja organu I instancji zdaniem skarżącej odpowiadała prawu, przez co niesłusznie została uchylona w postępowaniu odwoławczym.

Poza uznaniem podniesionych w skardze zarzutów za nieuzasadnione również sądowa kontrola z urzędu zaskarżonej decyzji SKO nie dostarczyła podstaw do uznania jej za wydaną z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych okoliczności skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.