Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2072/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2007 r., nr KOC/3011/Dr/07, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki News Outdoor Poland S.A. z siedzibą w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2007 r., nr ZDM/DZZP/R/1b/723/W/07/O w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Powsińskiej w rej. ul. Idzikowskiego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 1 lutego 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się o wydanie, od dnia 23 marca 2007 r. do dnia 22 września 2008 r., decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Powsińskiej w rej. ul. Idzikowskiego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, dwustronnego, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Pismem z dnia 14 marca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, ustosunkowując się do w/w wniosku, poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM poinformował skarżącą o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach.

Decyzją z dnia 16 maja 2007 r., nr ZDM/DZZP/R/1b/723/W/07/O, Prezydent m. st. Warszawy – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Powsińskiej w rej. ul. Idzikowskiego w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, iż rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w Warszawie (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A.; Opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. Warszawie, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. Organ powołał się także na pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. oraz na pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia 21 września 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego bądź o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie wykazał zaistnienia zmiany stanu faktycznego lub prawnego uzasadniającego wydanie odmownej decyzji. W ocenie skarżącej spółki jedyną okolicznością, jaką organ wykazał w toku postępowania jest znaczne natężenie ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej natężenie ruchu wskazane przez organ występuje na większości w. dróg i samo w sobie nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Według skarżącej w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał w ogóle, czy w przypadku spornej lokalizacji występuje takie zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć – zgodnie z powołanymi badaniami – wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Zdaniem skarżącej dopiero nadmierne nagromadzenie reklam przydrożnych może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. Skarżąca spółka stwierdziła, że skoro przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego organ uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji, a sytuacja w sprawie nie zmieniła się, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. I. Zdaniem skarżącej wydana przez organ decyzja nosi cechy decyzji zupełnie dowolnej, nie mieszczącej się w ramach uznaniowości. Ponadto strona skarżąca – powołując się na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych oraz na zasadę racjonalności ustawodawcy - stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, albowiem do czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym. W ocenie skarżącej spółki skoro ustawodawca nie zalicza do tej grupy umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, organ ma obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie danej reklamy mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał tego w niniejszej sprawie, czym dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia 16 maja 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 – wskazał, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W dniu 29 października 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w całości w/w decyzję SKO w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła organom obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem do czynności wymienionych w tym przepisie nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym. Każda inna interpretacja prowadziłaby – zdaniem skarżącej – do wniosku, iż art. 39 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy jest zbędny. Skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że skoro ustawodawca nie zalicza do tej grupy umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, organ ma obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie danej reklamy mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według skarżącej organy obu instancji nie wykazały tych okoliczności. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem strony skarżącej ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie, zaś próba przerzucenia tego obowiązku na wnioskodawcę jest działaniem bezprawnym. Skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że skoro przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego organ uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji zezwalającej, a sytuacja w sprawie nie zmieniła się, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji. Strona stwierdziła ponadto, iż nie wskazywała na żaden szczególny przypadek dla wydania zezwolenia, gdyż organ uznał już wcześniej, iż taki przypadek zachodzi wydając uprzednie decyzje pozytywne dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie stanowi przykładu uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem SKO w Warszawie fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły i nie stanowi o tym, że jest to urządzenie związane z funkcjonowaniem drogi, a także nie powoduje, że organ jest zobowiązany do wykazania, że nie zachodzą szczególne okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki News Outdoor Poland S.A. z siedzibą w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 września 2007 r., nr KOC/3011/Dr/07, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia 16 maja 2007 r., nr ZDM/DZZP/R/1b/723/W/07/O w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w w/w przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem do czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym.

W ocenie Sądu nie ma racji strona skarżąca, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy reklam w obszarze zabudowanym, a także, że to organ administracji ma wykazać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Zarówno reklama na obszarze niezabudowanym, jak i reklama posadowiona w pasie drogowym obszarów zabudowanych jest niewątpliwie urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem może być umieszczana w pasie drogowym tylko i wyłącznie na warunkach określonych w powołanym wyżej przepisie, tj. za zezwoleniem zarządcy drogi, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach.

W związku z pojawiającymi się również wątpliwościami dotyczącymi kwestii zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy, należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić, iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06).

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 cyt. ustawy to, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. Powsińskiej w rejonie ul. Idzikowskiego na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądu administracyjnego nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądu wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem Sądu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w Warszawie, że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. Powsińskiej w rej. ul. Idzikowskiego.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. Powsińskiej w rejonie ul. Idzikowskiego jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że po części trafne być może zarzuty skarżącej spółki dotyczące zarówno mocy dowodowej, jak i niskiego poziomu naukowego opinii sporządzonej przez mgr inż. L. Kornalewskiego - nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji, albowiem opinia ta mogła być i tak co najwyżej wyłącznie pewnym materiałem pomocniczym, uzasadniającym jedynie zmianę dotychczasowego, całkowicie wadliwego zresztą - sposobu działania organów. W istocie pewne uchybienia, jakich być może w tym zakresie dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.