Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 486/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. J. i Z. J. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [....] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], Nr [..]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. J. i Z. J. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 kpa nakazał J. i Z. J. doprowadzić w terminie do 30 kwietnia 2006 r. budynek gospodarczy realizowany na terenie nieruchomości przy ul. A 6 w P. do stanu zgodnego z warunkami uzyskanego w dniu 12 maja 1982 r. pozwolenia na budowę nr[...], w zakresie wysokości oraz likwidacji ganku.

W toku badania sprawy, ustalono, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na J. i Z. J. obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 30 lipca 2002 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac przy realizacji budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną dotyczącą wykonanych dotychczas prac oraz projektem na ich dokończenie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wskazał przy tym, że dokumentacja winna zawierać adaptację wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, części piwnic budynku na cele związane z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił inwestorom pozwolenia na dokończenie prac budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] nr [...]

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji przeanalizował złożone przez strony opracowanie projektowe wraz z dokumentami uzupełniającymi, mającymi na celu doprowadzenie budynku do zgodności z przepisami prawa, wykonane przez uprawnionego projektanta W. H. i stwierdził, że nie spełnia ono wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Mianowicie, w opracowaniu nie uwzględniono wszystkich zaleceń wynikających z decyzji ŁWINB w Ł. z dnia [...] Nie sporządzono również obliczeń statycznych i wytrzymałościowych, które miały stanowić źródło informacji o stopniu ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji całego obiektu. W związku z powyższym PINB w P. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał J. i Z. J. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zgodności przedłożonego opracowania z warunkami decyzji organu II instancji z dnia [...] nr [...] i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie nieruchomości przy ul. A 6 w P. Zobowiązał ich również do przedłożenia obliczeń statycznych i wytrzymałościowych oraz zaświadczenia osoby sporządzającej opracowanie dokumentacyjne o przynależności do Izby Architektów lub Izby Inżynierów Budownictwa.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy i po przedłożeniu dokumentów uzupełniających dokumentację budowlaną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] wydał decyzję nakazującą inwestorom doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 1982 r. w zakresie wysokości oraz likwidacji ganku.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się B. P. oraz J. i Z. małż. J.

B. P. wniósł o uzupełnienie decyzji o wskazane w odwołaniu dokumenty. W punkcie 25, odwołujący zażądał umożliwienia mu, przed wydaniem kolejnej decyzji zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dodatkowo załączył oświadczenie swoje i małżonki o braku zgody na uzyskanie w dniu 12 maja 1982 r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Małżonkowie P. zażądali również niezwłocznej likwidacji piwnicy, drugiej kondygnacji i komina, które niekorzystnie wpływają na powietrze, ziemię, szatę roślinną i klimat akustyczny, pogarszając korzystanie z ich nieruchomości.

Z kolei, małżonkowie J. podnieśli, iż wykonali wszelkie obowiązki, które przewidywała decyzja organu odwoławczego z dnia [...]. Ich zdaniem, organ I instancji nie przedstawił okoliczności dających podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sporny budynek gospodarczy nie odbiega bowiem gabarytami od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich (przy ulicy B 5, 7, 9, 11, 17, i 22), wybudowanych sprzecznie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo odwołujący podkreślili, że w rozpoznawanej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 103 i 49 Prawa budowlanego, skoro z akt administracyjnych wynika, że budowa budynku gospodarczego została zakończona z dniem 12 maja 1992 roku. Konkludując, inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i udzielenie pozwolenia na dokończenie prac budowlanych budynku gospodarczego i jego użytkowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [..] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 203/03, poz. 2016 ze zm.) nałożył na J. i Z. J. obowiązek rozbiórki następujących części budynku gospodarczego mieszczącego się na terenie nieruchomości przy ul A 6 w P. poddasza użytkowego do poziomu górnej powierzchni stropu nad parterem i wiatrołapu.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Powołując się na zgromadzoną dokumentację wskazał, iż inwestorzy w dniu 10 lutego 2003 r. przedłożyli projekt budowlany budynku gospodarczego, który nie został zaakceptowany przez organ nadzoru budowlanego. Z tego też powodu w dniach 10 marca 2003 r. i 4 grudnia 2003 r. małż. J. ponownie składali projekt budowlany. Z omawianego projektu wynika, że odstępstwa od pozwolenia na budowę, polegające na wykonaniu dodatkowej kondygnacji poddasza oraz wiatrołapu od strony zachodniej naruszają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację obiektów gospodarczych wyłącznie jednokondygnacyjnych o maksymalnej powierzchni 40 m2. Natomiast powierzchnia użytkowa budynku gospodarczego, wynikająca z projektu wynosi 130,84 m2. Co istotne, sam projekt nie określa zmian, jakie należy wprowadzić w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Chodzi tu głównie o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powołując się na § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia organ wywiódł, iż żadna z przewidzianych w tych przepisach okoliczności nie występuje, a to oznacza, że projekt jest sprzeczny z przepisami i narusza interesy właścicieli sąsiedniej działki.

Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w związku z nowelizacją przepisów Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93/04, poz. 888) zmieniony został art. 51. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Zatem, decyzja organu I instancji z dnia [...] nakładała na skarżących obowiązki, o jakich jest obecnie mowa art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania obowiązków przewidzianych w ust. 1 pkt 3 organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez J. i Z. J. organ odwoławczy wskazał, że nie mają one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W kwestii zarzutów B. P. stwierdził natomiast, że żądanie wykracza poza dyspozycję art. 107 § 3 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. i Z. małż. J. podkreślili, iż sporny budynek gospodarczy był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] nr[...]. W trakcie jego budowy złożony został projekt zamienny, w którym uwzględnione zostały zmiany budynku polegające na wybudowaniu piwnic. Stosowna decyzja w tym przedmiocie wydana została w dniu [...] nr[...]. Orzeczenia te stanowiły podstawę do usytuowania budynku w granicy z działką sąsiadów, którzy wówczas nie zgłaszali żadnych sprzeciwów. Ponadto skarżący wywodzą, że od momentu zakończenia budowy budynku gospodarczego do momentu kontroli upłynęło 10 lat, a to z kolei oznacza, że do sprawy winny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r., jak również przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1977 r. Zasadnym byłoby także zastosowanie przez organ I instancji art. 49 Prawa budowlanego, który z uwagi na upływ 5 lat od zakończenia budowy pozwala na legalizację samowoli budowlanej.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego, obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego.

Badając niniejszą sprawę pod tym kątem, skład orzekający uznał, iż w toku postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego I jak i II instancji uchybiły przepisom prawa materialnego jak i przepisom procedury administracyjnej.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, co wynika niespornie z zebranej dokumentacji wszczęte zostało w roku 2002 i prowadzone było przez organy orzekające w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na J. i Z. J. obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do dnia 30 lipca 2002 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej prac wykonanych przy realizacji budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną dotyczącą wykonanych dotychczas prac oraz projektem na ich dokończenie w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że dokumentacja musi być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i winna zawierać adaptację wraz niezbędnymi uzgodnieniami, części piwnic budynku na cele związane z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej.

Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, stanowił, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Ustawodawca w cytowanym wyżej przepisie posłużył się pojęciem "obowiązek wykonania określonych czynności".

W dotychczasowym piśmiennictwie przedmiotu podobnie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, który zresztą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pod tym sformułowaniem należy rozumieć obowiązek wykonania konkretnych czynności związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi. Przykładowo, może tu wchodzić w rachubę obowiązek zamurowania okna. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może natomiast oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie można doprowadzić prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy i oceny stanowią tylko element postępowania dowodowego i mają na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej wyłącznie w drodze postanowienia może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Takiej podstawy nie może z kolei stanowić art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28.06.2005 r., OSK 1780/04, Lex nr 179100; wyrok WSA z 25.11.2004 r., IV SA 2262/03 Lex nr 164663; wyrok WSA 05.11.2004 r., IV SA 1212/03, Lex nr 164697; wyrok WSA 04.10.2004 r., IV SA 2050/03, Lex nr 160781; wyrok WSA z 17.03.2004 r. IV SA 3442/02, Lex nr 156960; Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, s.538-540).

Z powyższych wywodów wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego wydając w dniu [...] decyzję, nakładającą na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów zastosował niewłaściwy przepis prawa budowlanego, czym naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym, co trzeba, zdaniem Sądu, podkreślić jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy, co do jej istoty (art. 104 kpa), zaś postanowienie, zgodnie z art. 123 § 2 kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma chyba wątpliwości, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy, co do jej istoty i organ powinien mieć tego pełną świadomość. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie, zaś nakładając w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy, co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Rozważana decyzja, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, mimo późniejszego wyeliminowana z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr[...], udzielającego inwestorom pozwolenia na dokończenie prac budowlanych.

Decyzja z dnia [...] co należy zaakcentować, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1045/03, Sąd administracyjny oddalił skargę J. i Z. J., albowiem podzielił argumentację organu II instancji uzasadniającą uchylenie decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na dokończenie prac budowlanych. Sąd, nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] mimo jej sprzeczności z prawem, z uwagi na to, że przedmiotem jego kontroli była decyzja o charakterze kasacyjnym, która w istocie rzeczy przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania i co istotne merytorycznego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Sąd będąc pozbawionym prawnych możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazówki dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. co do dalszego sposobu postępowania, wskazując między innymi na konieczność wyegzekwowania od inwestora projektu budowlanego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Pozostawił zatem ocenie organu nadzoru budowlanego sposób merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie badając pod tym kątem zebrany materiał dowodowy doszedł do przekonania, iż organy nadzoru budowlanego w dalszym toku postępowania nie wyeliminowały stwierdzonych wyżej uchybień, co uprawniało Sąd do zastosowania środków przewidzianych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przechodząc następnie do oceny legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] nie można odmówić słuszności twierdzeniom organu odwoławczego, że od momentu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji z dnia [...] nr [...] art. 51 Prawa budowlanego był kilkakrotnie nowelizowany. Skład orzekający nie może jednak podzielić stanowiska, jakoby wspomniana decyzja, nakładająca obowiązek opracowania i przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej prac wykonanych przy budowie budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną i projektem na ich dokończenie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, była obecnie decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3., do której w przypadku niewykonania nałożonych nią obowiązków, organ w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego zobligowany będzie wydać w zależności od okoliczności stanu faktycznego określone w tym przepisie rozstrzygnięcie.

W myśl art. 51 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji z dnia 3 kwietnia 2006 r., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 3). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Analiza powyższego przepisu w kontekście decyzji organu I instancji z dnia [...] uzasadnia wniosek, że nie można, tak jak uczynił to organ odwoławczy, utożsamiać obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną i projektem na ich dokończenie, z obowiązkiem złożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym stanowi art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Prezentując takie stanowisko, organ orzekający pominął przede wszystkim obecne unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które w istocie rzeczy odpowiada brzmieniu tego przepisu, obowiązującemu w dacie wydania decyzji z dnia 11 czerwca 2002 r., oraz fakt, że konsekwencje niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 zostały uregulowane przez ustawodawcę w ust. 3 pkt 2 omawianego przepisu, a nie w ust. 5.

Podkreślić wreszcie trzeba, że wywody organu nadzoru budowlanego dotyczące usytuowania obiektu w granicy z działką Państwa P. w kontekście § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać za błędne, zważywszy, że zgodnie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...] budynek gospodarczy miał zostać zrealizowany właśnie w granicy z działką Państwa P.

Godzi się w tym miejscu podnieść, że wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę została w dniu [...] wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Fakt ten, nie stanowił jednak dla organu I instancji przeszkody do nałożenia na małżonków J. (decyzją z dnia [...] nr[...]) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku doprowadzenia spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 1982 r., w zakresie wysokości oraz likwidacji ganku. Pominięcie w toku postępowania tej okoliczności świadczy jednoznacznie o wadliwym ustaleniu przez organ orzekający rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarzut ten jest o tyle zasadny, że nawet z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść w oparciu o jakie dokumenty, organ I instancji stwierdził, że zachodzą okoliczności dające podstawę do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnił także załącznik do decyzji, którym jest opracowanie techniczne autorstwa B. M., w którym ani jednym zdaniem nie mówi się o koniczności wykonania prac nakazanych w sentencji decyzji.

Na marginesie powyższych wywodów, trzeba według Sądu podkreślić, że obie decyzje (I jak i II instancji) w istocie rzeczy nakazywały rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji budynku gospodarczego. Wydając takie rozstrzygnięcie organy administracyjne, nie rozważyły zwłaszcza kwestii wykonania decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, a więc możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku gospodarczego. Orzekając nakaz rozbiórki, części bądź całości obiektu budowlanego, organ winien mieć na uwadze, że wykonanie tego obowiązku rodzi trudne do odwrócenia skutki, mogące wyrządzić znaczne szkody w przypadku późniejszego stwierdzenia wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę. Co więcej, żaden z organów nadzoru budowlanego nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia, kiedy inwestorzy nadbudowali dodatkową kondygnację budynku gospodarczego i czy budowa tego obiektu, z uwagi na sprzeczne oświadczenia inwestorów w tym przedmiocie, została już zakończona.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym uwagi, są błędy proceduralne, które w ocenie Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] oprócz inwestorów złożył także B. P. Odwołanie, co jednak uszło uwadze organu II instancji podpisane zostało nie przez B. P., lecz przez jego małżonkę B. P.

Odwołanie, co niewątpliwie wynika z art. 63 § 3 kpa powinno być podpisane przez adresata. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany był w takiej sytuacji wezwać B. P. do złożenia podpisu pod odwołaniem w trybie art. 64 § 2 kpa, informując, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ewentualnie organ mógł też zwrócić się do małżonków P. o wyjaśnienie, które z nich złożyło odwołanie od decyzji I instancji.

Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji (por. wyrok WSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, nr 175366).

Rozpoznanie odwołania, które nie pochodziło od adresata świadczy, według Sądu, o rażącym naruszeniu prawa i mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Po drugie, w punkcie 25 odwołania B. P. zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W toku postępowania wyjaśniającego, które toczy się od ponad 4 lat inwestorzy, podobnie jak i małżonkowie P. ani razu nie zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do tego materiału, tak jak stanowi o tym art. 81 kpa. Wskazane uchybienie, co trzeba szczególnie podkreślić jest kwalifikowaną wadą procesową, która już sama w sobie mogłaby stanowić dostateczną przesłankę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego i to niezależnie od tego, czy stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym, co zostało już ugruntowane w sądownictwie administracyjnym może również stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z 01.07.1999 r., IV SA 595/99, Lex nr 47888; wyrok WSA z 30.09.2004 r., I SA 149/03, Lex nr 156896).

Analizując uzasadnienie decyzji drugo-instancyjnej, Sąd odniósł wrażenie, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa został zupełnie zignorowany przez organ orzekający. Podobnie zresztą zostały potraktowane pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniach. Lakoniczne i bardzo ogólnikowe ustosunkowanie się do argumentów stron świadczy dodatkowo o naruszeniu art. 107 § 3 kpa.

Po trzecie, organ I instancji przeprowadzając w dniu 6 stycznia 2006 r. oględziny nieruchomości Państwa J. z zewnątrz uchybił art. 79 § 1 i § 2 kpa. Inwestorzy, co jednoznacznie wynika z zebranej dokumentacji nie zostali bowiem powiadomieni o terminie oględzin.

I wreszcie po czwarte, w aktach administracyjnych sprawy niniejszej brak jest projektu budowlanego autorstwa W. H., do którego organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] Nie ma w nich również decyzji z dnia [..] dotyczącej projektu zamiennego spornego budynku gospodarczego, na którą powołują się inwestorzy w skardze.

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej powinny mieć pełną świadomość tego, że podstawą postępowania administracyjnego jest rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i 80 kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego i co ważne kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r. I SA/Wr 700/97, Lex nr 30873; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, Lex nr 54171).

Na marginesie powyższych wywodów, Sąd musiał jeszcze odnieść się do oględzin nieruchomości Państwa J., jakie zostały przeprowadzone w dniu [...] przez pracowników organu I instancji, a z której to czynności jak stwierdził skarżący nie został sporządzony protokół. Praktyka podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności procesowych po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją administracyjną, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest w ocenie Sądu niedopuszczalna i godzi w zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 7 i 8 kpa).

Podsumowując, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał skargę J. i Z. małżonków J. za zasadną, albowiem stwierdził, że postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone od dłuższego czasu wadliwie. Dlatego też należało, według Sądu, zastosować w sprawie środki przewidziane w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu wyeliminowania oprócz zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [....] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr[...] , wprawdzie nie zaskarżonej, choć wydanej na wcześniejszym etapie postępowania wbrew dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji organu I instancji z dnia 11 czerwca 2002 r. nr 82/2002.

Organ nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie administracyjne zobowiązany będzie dążyć do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom prawa materialnego jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a", "b" i "c", art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w trybie art. 200 ustawy.