Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1387/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 34 pkt 13, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1389/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 11 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Rz 1389/18, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 11 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 10 września 2018 r., stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił dla Nadleśnictwa L. za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości U. M. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (140 m3). Dalej wyjaśnił, że wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 ppkt a, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie", natomiast współczynnik różnicujący przyjęto dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W złożonej reklamacji Nadleśnictwo L. nie zgodziło się z naliczeniem opłaty zmiennej.

Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia 11 października 2018 r. nr [...], określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32,00 zł, za pobór wody podziemnej w miejscowości U. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa w protokole kontroli nr [...] do innych celów – socjalno-bytowych (§ 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia). Jak wskazał organ, Nadleśnictwo L. jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne: "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Natomiast zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nadleśnictwo L. korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co zdaniem organu oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci Protokołu Kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach 4 kwietnia oraz 4 maja 2018 r. przez Zarząd Zlewni w P., na okoliczność ustalenia ilości wody pobieranej z ujęcia w kwartale, którego dotyczy opłata oraz na okoliczność ustalenia, że pobór wody odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje więc nie tylko osobom fizycznym ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Dlatego przepis art. 36 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest przy tym oczywiste, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie korzystania, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie z wód zgodnie z art. 34 ustawy Prawo wodne.

Jak wskazał Sąd meriti przedstawiona wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego. Wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postaci korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakim celom służy pobierana woda podziemna, podobnie jak - jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód podziemnych na dobę, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem tego Sądu, jeśli rzeczywiście pobór wody objęty pkt VI protokołu dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych, to jeśli wybudowana ona została wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie tzw. statio fisci Skarbu Państwa, należy przyjąć, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu oraz, że możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód, (o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania).

W świetle przedstawionej argumentacji, w ocenie Sądu meriti, musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej, a więc naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ Polskich Wód nieprawidłowo bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego założył z góry, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Orzecznictwo sądów powszechnych traktujące stronę skarżącą jako przedsiębiorcę absolutnie nie zaprzecza, a jedynie potwierdza, że w pewnych, a więc nie we wszystkich okolicznościach należy traktować Nadleśnictwa jako prowadzących działalność gospodarczą. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy/użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych, jakie pełnią organy Polskich Wód, trudno było bezkrytycznie podzielić założenie wykorzystywania pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która rzeczywiście generuje potrzebę posiadania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w I kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej jak również w konsekwencji opłaty podwyższonej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego konieczne w kontekście usług wodnych, z którymi jest związana opłata zmienna jest wyjaśnienie, czy w chwili realizacji ujęcia wód podziemnych przez Nadleśnictwo w okolicznościach sprawy pozwolenie wodnoprawne było wymagane czy też nie. Analiza przepisów aktualnie obowiązującej ustawy nie pozwala na podzielenie poglądów jakoby legalizacja była konieczna także w wypadku, gdy pozwolenie nie było wymagane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Takiej tezy nie można wyprowadzić ani z brzmienia art. 190 ustawy Prawo wodne, ani z żadnego z przepisów przejściowych. Zwykle zresztą ustawodawca precyzyjnie daje czas na podjęcie pewnych działań legalizacyjnych, gdyby coś się zmieniło w kluczowych z punktu widzenia legalności inwestycji kwestiach. Zwrot użyty w art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne: "urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" jednoznacznie zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazuje, że urządzenie wodne musiałoby zostać wykonane bez wymaganego w chwili jego wykonania (a nie aktualnie) pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i wykazania powyższego zarówno w aktach sprawy jak i w decyzji. Tymczasem z akt w ogóle nie wynika, w jaki sposób odbywa się pobór wód podziemnych przez Nadleśnictwo i czy wiąże się z nim istnienie urządzenia, na które w chwili jego wykonania wymagane było pozwolenie wodnoprawne – biorąc pod uwagę wcześniej wyrażone stanowisko Sądu dotyczące co do zasady możliwości zwykłego korzystania z wód przez jednostkę organizacyjną właściciela.

Mając na uwadze powyższe Sąd meriti uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że Stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie Skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym.

b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie Skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL Lasy Państwowe pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

c) błędne zastosowanie przepisu art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który odnosi się do legalizacji urządzeń wodnych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 281 ust. 1 pkt 1 odnoszący się do konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem procesu dochodzenia do prawdy materialnej i braku podjęcia czynności procesowych w kierunku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości, a także faktycznego wykorzystania pobranej wody.

W ocenie skarżącego do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa L. zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2022 r. pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 13 września 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (pismo z dnia 17 maja 2022 r.). Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L. stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 5 ww. ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje, stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2919/16, (LEX nr 2468853) i z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21, (LEX nr 3355631). W tych orzeczeniach NSA przyjął, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu wymieniona w unormowaniu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Także w piśmiennictwie zaprezentowano pogląd, że: "gospodarstwo domowe oznacza [...] ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe" (B. Rakoczy, Komentarz do art. 36, [w:] Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013 r.).

W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo L., oczywistym jest że podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania Nadleśnictw, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m. in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje, albo na podstawie umowy najmu, albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. Nr 221, poz. 1751).

Pobór wód podziemnych, do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując interpretacji pojęcia: "zwykle korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Relewantne powinno być zatem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemne. Rzeczą drugorzędną powinna być natomiast kwestia dotycząca tego, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca.

Prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Powołany 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 ze zm.), nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym, jak trafnie kierunkowo wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, że w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko - systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednakże opłata podwyższona expressis verbis ustalana jest w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie odnośnie tego jaki jest cel poboru wody podziemnej, oraz kto faktycznie korzysta z pobranej wody. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na informacjach przekazanych przez Nadleśnictwo L. w treści Protokołu Kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniu 4-5 kwietnia 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. Natomiast w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu potwierdzania bądź w celu zaprzeczenia zarzutom prezentowanym przez stronę. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z ustawy Prawo wodne. Trafna jest zatem konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie przez organ kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy pobierana woda a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. Nie wystarczy tylko ustalenie średnich ilości na kwartał. W świetle powyższego nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi niewłaściwego zastosowania przepisu art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który odnosi się do legalizacji urządzeń wodnych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że konieczne w kontekście usług wodnych, z którymi jest związana opłata zmienna, jest także wyjaśnienie, czy w chwili realizacji ujęcia wód podziemnych przez Nadleśnictwo pozwolenie wodnoprawne było wymagane czy też nie. Sąd trafnie zauważył, że użyty w art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne zwrot: "urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" wskazuje, że urządzenie wodne musiałoby zostać wykonane bez wymaganego w chwili jego wykonania, (a nie aktualnie) pozwolenia wodnoprawnego. Te okoliczności wymagają wyjaśnienia; z akt sprawy bowiem nie wynika, w jaki sposób odbywa się pobór wód podziemnych przez Nadleśnictwo i czy wiąże się z nim istnienie urządzenia, na które w chwili jego wykonania wymagane było pozwolenie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.