Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1241/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,b,c, art. 183
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 pkt 1,  par. 2 ust. 3,4,5 pkt 2, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego
article: art. 97 par. 3, art. 98 par. 3 zd. 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 395
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA (del.) Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 880/14 w sprawie ze skargi G. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 880/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] lipca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. (dalej Komendant bądź organ) poinformował G. S. (dalej skarżący), w odpowiedzi na jego wniosek z 8 lipca 2014 r., że brak jest podstaw do sprostowania w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby przypisanych mu punktów, przez wpisanie liczby 4 punktów za wykroczenie z [...] maja 2013 r.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd), Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej rozporządzenie z 2012 r.), wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone m.in. prawomocnym mandatem karnym.

Zgodnie z art. 98 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm., dalej kpsw), w postępowaniu mandatowym można nakładać grzywnę w drodze mandatu karnego kredytowanego, wydawanego ukaranemu za potwierdzeniem odbioru. Mandat taki staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego (art. 98 § 3 zd. 3 kpsw).

Stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2012 r., do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczbę punktów odpowiadającą tym naruszeniom przedstawia tabela, zamieszczona w wymienionym załączniku. Poszczególnym naruszeniom przypisuje się liczbę punktów określoną w tabeli, z zastrzeżeniem § 2 rozporządzenia z 2012 r.

W świetle obowiązujących przepisów, policjant za popełnione wykroczenie drogowe nie ma możliwości przypisania mniejszej liczby punktów niż określona w załączniku do rozporządzenia. Kwestia uchybień formalnych w postaci błędnego wpisania liczby punktów na mandacie karnym kredytowanym, nie może mieć wpływu na punktację ujętą w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Konkretnemu przewinieniu przypisuje się z mocy prawa właściwą, wynikającą ze stosownego rozporządzenia liczbę punktów i nanosi się ją do ewidencji wyłącznie na podstawie informacji precyzującej popełnione wykroczenie, a nie na podstawie formularza sporządzonego mandatu karnego.

Dnia [...] maja 2013 r. na skarżącego nałożono mandat karny kredytowany seria [...] nr [...], za wykroczenie w ruchu drogowym - przekroczenie dopuszczalnej prędkości o [...] km/h, za który to czyn załącznik nr 1 do rozporządzenia przewiduje 6 punktów i taką liczbę punktów wpisano do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 16. 12.2013 r., I OSK 1110/12 (dalej wyrok I OSK 1110/12), wskazując m.in., że organy administracji publicznej nie mają możliwości działania w ramach uznania administracyjnego - obowiązane są w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ruchu drogowego przypisać temu naruszeniu określoną liczbę punktów, wynikającą z rozporządzenia [Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji] z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 [ze zm.], dalej rozporządzenie z 2002 r.). Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. Punkty karne przypisywane kierowcom w związku z popełnionym przez nich wykroczeniem lub przestępstwem drogowym mają charakter akcesoryjny w stosunku do tego wykroczenia lub przestępstwa. O ich naliczeniu nie decyduje policjant lub sąd, lecz są one przypisywane ex lege do poszczególnych naruszeń.

Pismem z "[...]" [winno być "[...]"; k. 1 akt administracyjnych] lipca 2014 r. skarżący wezwał Komendanta do usunięcia naruszenia prawa, przez sprostowanie treści ewidencji i dostosowanie jej brzmienia do treści wydanego mandatu karnego. W odpowiedzi na wezwanie organ stwierdził, że brak jest podstaw do sprostowania ewidencji kierowców.

Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na naruszającą prawo czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., polegającą na braku sprostowania ostatecznego wpisu 6 zamiast 4 punktów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., zgodnie z treścią nałożonego na niego mandatu karnego seria [...] numer [...] z [...] maja 2013 r.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), i wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, przez działanie w sposób sprzeczny z § 4 rozporządzenia z 2012 r.;

2. art. 7 kpa i wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej, przez dokonanie wpisu do ewidencji niezgodnie z prawomocnie wymierzoną karą, co z kolei nie tylko narusza interes skarżącego, ale prowadzi także do naruszenia interesu społecznego w wyniku aprobowania sytuacji, w której organ administracji publicznej przyznaje sobie bez podstawy prawnej uprawnienie do skorygowania prawomocnie orzeczonej kary;

3. art. 76 § 1 kpa, przez dokonanie wpisu w ewidencji kierowców wbrew dokumentowi urzędowemu, jakim jest mandat karny, nie przeprowadzając przy tym dowodu przeciwko treści tego dokumentu;

4. § 4 rozporządzenia z 2012 r. w zw. z art. 101 kpsw przez ich niewłaściwe zastosowanie i wpisanie na podstawie tego przepisu 6 punktów karnych do ewidencji kierowców, a tym samym dokonanie zmiany prawomocnego, wydanego w postępowaniu wykroczeniowym mandatu karnego, podczas gdy prawomocny mandat karny nakładał na skarżącego 4 punkty karne i w tym zakresie zawierał wymiar kary nałożonej na skarżącego, a treść czynności materialnotechnicznej nie może modyfikować wymierzonej kary, a dodatkowo wpisu do ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnego mandatu karnego, a nie załącznika do rozporządzenia.

Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na wpisaniu do ewidencji na podstawie prawomocnego mandatu karnego z [...].5.2013 r. [...] numer [...] sześciu punktów karnych zamiast czterech punktów karnych; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dnia [...] maja 2013 r. otrzymał od funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w L. mandat karny serii [...] numer [...] za wykroczenie w ruchu drogowym. Na mocy nałożonego mandatu karnego skarżącemu przypisano liczbę 4 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co wynika z treści mandatu karnego. Tymczasem ostateczny wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. otrzymał treść: "[...].05.2013, L., J., SAMOCHÓD OSOBOWY, [...], Przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h; Punkty 6".

O powyższym skarżący dowiedział się dnia 30 czerwca 2014 r., kiedy to jego pełnomocnik zapoznał się z aktami postępowań w sprawie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie kategorii BCE prawa jazdy oraz w sprawie decyzji kierującej na egzamin kontrolny z zakresu kategorii B, C, CE prawa jazdy.

Skarżący wezwał Komendanta do usunięcia naruszenia prawa przez sprostowanie treści ewidencji i dostosowanie jej brzmienia do treści wydanego mandatu karnego. W odpowiedzi na wezwanie organ stwierdził, że brak jest podstaw do sprostowania ewidencji kierowców.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2012 r., wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym mandatem karnym. Stosownie do art. 32 § 1 kpsw, jedną z form rozstrzygnięć w tych sprawach stanowi mandat karny. Postępowanie mandatowe prowadzone jest za zgodą karanego, a w razie jej braku sprawa jest kierowana do sądu (art. 97 § 3 i art. 99 kpsw). Rodzaje mandatów karnych zostały uregulowane w art. 98 § 1 kpsw. Jednym z tych rodzajów jest mandat karny kredytowany. Mandat taki staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego (art. 98 § 3 zd. 3 kpsw)..

Skarżącego ukarano mandatem karnym kredytowanym. Mandat stał się prawomocny w dniu jego odbioru, tj. w dniu 5 maja 2013 r. Skarżący przyjął ten mandat, bowiem uwidoczniona na nim liczba punktów przyznanych za popełnione wykroczenie wynosiła 4. Tymczasem ilość punktów przypisanych skarżącemu uwidoczniona w ewidencji kierowców wynosi 6. Przyjmując mandat nakładający 4 punkty karne wyraził zgodę na taką, a nie inną wysokość przypisanych mu punktów. Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania (art. 42 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP). Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP).

Sprowadzanie ilości przyznawanych punktów w innej wysokości aniżeli ilość orzeczona prawomocnym mandatem karnym wyłącznie do uchybienia formalnego, w ocenie skarżącego, jawi się jako pozbawione podstaw ingerowanie w orzeczenie wykroczeniowe. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22.3.2012 r., III SA/Gd 37/12. Zgodnie z tym wyrokiem, nie da się pogodzić z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego stanowiska organów administracji, według którego wymieniona w mandacie karnym ilość punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego ma charakter czysto informacyjny. WSA przytacza także § 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" [winno być "d"] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. nr 20, poz. 201 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie nakładania grzywien), zgodnie z którym funkcjonariusz, nakładając na sprawcę wykroczenia mandat karny kredytowany na odcinku "C" formularza wpisuje m. in., w przypadku naruszenia przepisów o ruchu drogowym, liczbę punktów przewidzianych za to naruszenie na podstawie odrębnych przepisów. Ujęcie tej liczby w prawomocnym akcie, mającym charakter rozstrzygnięcia opatrzonego autorytetem władzy publicznej, czyni niemożliwym uznanie ustalonej w mandacie liczby punktów za całkowicie niewiążącą.

Naruszenie ww przepisów powoduje równolegle uchybienie przez organ wyrażonej w art. 6 kpa zasadzie praworządności, bowiem w przedmiotowej sprawie organ, dokonując korekty kary wymierzonej prawomocnym mandatem karnym, przekroczył te granice. Organ naruszył również wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, gdyż takie postępowanie jest nie tylko sprzeczne z prawem i nie zmierza do ochrony praworządności, ale również godzi w interes skarżącego oraz interes społeczny. Za niedopuszczalne należy uznać akceptowanie sytuacji umożliwiającej organowi zmianę prawomocnie orzeczonej kary w sposób nieprzewidziany prawem.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (postanowienia NSA z: 30.8.2011 r., I OSK 1413/11; 9.3.2010 r., I OSK 329/10; wyrok NSA z: 4.4.2013 r., I OSK 127/13, przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z 17.12.2013 r., I OSK 2114/13).

Skarżący mógł zwrócić się z wnioskiem do organu prowadzącego ewidencję kierowców o zmianę liczby punktów, a po otrzymaniu niesatysfakcjonującej odpowiedzi wezwać do usunięcia naruszenia prawa i wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność polegającą na odmowie zmiany liczby przypisanych mu punktów.

Z art. 130 ust. 1 prd wynika, że podmiotem, któremu ustawodawca powierzył zadanie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest Policja. Podmiot ten ma dokonać oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie winien stwierdzonemu naruszeniu przyporządkować właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10. Kolejnym krokiem jest wprowadzenie tej liczby punktów do ewidencji. Czynności wymienionych w tym przepisie podmiot prowadzący ewidencję dokonuje samodzielnie. Użyte w zdaniu drugim art. 130 ust. 1 prd "przypisuje się" i "wpisuje się", odnoszą się wprost do zdania pierwszego i dotyczą podmiotu prowadzącego ewidencję.

Fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego przez danego kierowcę organ prowadzący ewidencję stwierdza w oparciu o wyroki sądu, mandaty karne albo orzeczenia dyscyplinarne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - Dz.U. nr 236, poz. 1998, obowiązującego w dacie popełnienia wykroczenia przez skarżącego). W myśl art. 98 § 3 kpsw mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Przyjęcie mandatu oznacza przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania. Mandat karny zawiera określenie wykroczenia zarzucanego sprawcy, wskazuje więc rodzaj i kwalifikację prawną czynu (art. 97 § 3 kpsw).

Prawomocny mandat karny w świetle art. 130 ust. 1 i 2 prd jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie ma takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, dalszych czynności dokonuje już samodzielnie w oparciu o art. 130 ust. 1 prd. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "przypisuje się". "Przypisywać" oznacza "ustanowić związek czegoś z kimś lub z czymś" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Chodzi o ustanowienie związku między popełnionym naruszeniem przepisów ruchu drogowego a przewidzianą dla niego, w przepisach rozporządzenia z 2002 r., liczbą punktów karnych. Liczba punktów przypisana wykroczeniu polegającemu na przekroczeniu prędkości od 31 do 40 km/h zarówno w rozporządzeniu z 2002 r., jak i w rozporządzeniu z 2012 r., wynosi 6.

Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat policjant lub sąd, lecz są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń.

To organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest uprawniony do przypisania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów karnych. Słusznie organ uznał, że był uprawniony do samodzielnego przyporządkowania prawidłowej liczby punktów karnych, niezależnie od liczby punktów ujawnionych w mandacie karnym (wyrok NSA: [z 6.3.2013 r.] I "OPS" [winno być "OSK"] 1991/11; I OSK 1110/12, cbosa).

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 76 kpa, jak i zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia z 2012 r. w zw. z art. 101 kpsw (dotyczące uchylenia prawomocnego mandatu) nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną wywiódł G. S., reprezentowany przez r. pr.: S. N., A. Ł., K. B., J. C., każdego z nich samoistnie, który zaskarżył wyrok II SA/Sz 880/14 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

a. art. 130 ust. 1 prd przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarte w nim kompetencje Policji rozpatrywać należy osobno i niezależnie od siebie, w szczególności ustalając, że dany funkcjonariusz wystawiający mandat karny kredytowany i funkcjonariusz dokonujący ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego realizują różne uprawnienia, podczas gdy w rzeczywistości tak z treści cytowanego przepisu, jak i przepisów wykonawczych wynika, że ustawodawca nie wprowadził podobnego rozróżnienia a organem upoważnionym do wykonywania wszystkich czynności objętych dyspozycją art. 130 ust. 1 prd, poczynając od dokonania oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, przez przyporządkowanie stwierdzonemu naruszeniu właściwej liczby punktów w skali 0 do 10 jest funkcjonariusz Policji wystawiający mandat karny kredytowany, a ewentualne błędy mandatu karnego prostowane mogą być w drodze przewidzianej ku temu procedury, a nie prostego wpisu do ewidencji treści sprzecznej z prawomocnym mandatem karnym kredytowanym;

b. art. 130 ust. 1 prd w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), przez błędną wykładnię i uznanie, że Policja ma prawo do modyfikacji prawomocnego mandatu karnego i zwiększenia nałożonej na obywatela kary przez czynność materialnotechniczną, podczas gdy, wobec nałożenia w okolicznościach niniejszej sprawy przez funkcjonariusza Policji na skarżącego mandatu karnego kredytowanego, zastosowanie znajduje § 4 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje, że wpis do ewidencji następuje wyłącznie w oparciu o prawomocny mandat karny kredytowany, a w niniejszej sprawie mandat karny zaakceptowany przez skarżącego, a tym samym prawomocny obejmował 4, a nie jak wpisano do ewidencji, 6 punktów karnych;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały oddaleniem skargi:

1. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania Wojewódzkiego Komendanta Policji odpowiadały przepisom obowiązującego prawa, podczas gdy działanie to naruszało szereg przepisów prawa co uzasadniało pozytywne rozstrzygnięcie skargi;

2. art. 145 § 1 ust. 1 ppsa przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działania Wojewódzkiego Komendanta Policji odpowiadały przepisom obowiązującego prawa, podczas gdy działania te naruszały:

a. art. 97 § 3 kpsw w zw. z § 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien, przez ustalenie, że wydany w niniejszej sprawie mandat zachowuje cechę prawomocności wyłącznie w zakresie rodzaju i kwalifikacji prawnej czynu, podczas gdy cytowany przepis ustawy uzupełniany jest przez treść § 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia, który wskazuje, że obligatoryjnym elementem mandatu karnego jest należyte i wiążące wskazanie liczby punktów przewidzianych za dane naruszenie na podstawie odrębnych przepisów, a przepisy ustawy i rozporządzenia nie przeprowadzają jakiegokolwiek rozróżnienia w zakresie większej rangi czy też większego znaczenia prawnego któregokolwiek z elementów mandatu, co oznacza, że prawomocność obejmuje określenie liczby przypisanych punktów karnych;

b. art. 98 § 3 w zw. z art. 97 § 3 kpsw w zw. z § 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien, przez ustalenie, że mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą jego odbioru przez ukaranego, ale jedynie w części dotyczącej rodzaju i kwalifikacji prawnej naruszenia, podczas gdy:

i. analiza wskazanych przepisów prowadzi do skrajnie odmiennych wniosków, albowiem sprawca wykroczenia przyjmując mandat składa na odcinku "C" formularza mandatu podpis akceptując całą jego treść i tym samym wyraża zgodę na jego przyjęcie i obejmuje nią całą treść mandatu karnego w tym także zgodę na określoną przez funkcjonariusza Policji liczbę punktów;

ii. przyjęcie stanowiska Sądu oznacza pozbawienie obywatela prawa do drogi sądowej bowiem w ocenie Sądu o rzeczywistej liczbie punktów karnych obywatel w ogóle się nie dowiaduje, jako że wpis do ewidencji następuje w postępowaniu gabinetowym, a właściwy organ w żaden sposób nie informuje obywatela o rzeczywistej sankcji za popełnione wykroczenie;

iii. przyjęcie stanowiska Sądu oznacza, że w istocie właściwy organ nałożył na skarżącego karę poza jakimkolwiek postępowaniem i w drodze czynności faktycznej, pozbawiając tym samym skarżącego zarówno prawa do sądu jak i rzeczywistej wiedzy na temat rozmiarów tej kary (podjęte zostały przeciwko skarżącemu działania zmierzające do odbioru prawa jazdy), a na skutek błędnego działania funkcjonariusza Policji, braku jakiejkolwiek informacji o przyznaniu większej ilości punktów i tym samym wprowadzenia skarżącego w błąd podjęte zostały przeciwko skarżącemu działania zmierzające do odbioru prawa jazdy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w S. reprezentowany przez r. pr. K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazuje obie podstawy kasacyjne (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa), to nie stawia zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, skutkiem czego stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W istocie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (II.1 i 2) ograniczają się do wskazania naruszenia norm wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 ust. 1 ppsa, o czym w dalszej części uzasadnienia), przy czym zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 ppsa jest postawiony niestarannie, bowiem art. 145 dzieli się na paragrafy, nie zaś na ustępy, przy czym paragraf 1 dzieli się na trzy punkty, z których pierwszy dzieli się na trzy litery (a, b, c) o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

W istocie zarzuty Ia. i b. oraz II.2 są zarzutami naruszenia prawa materialnego z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej i jako takie podlegały badaniu przez Sąd kasacyjny.

Zarzuty naruszenia art. 130 ust. 1 prd (czy to samoistnie – zarzut I.a), czy w związku z § 4 rozporządzenia z 2012 r. (zarzut I.b), okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 prd, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Na zasadzie art. 130 ust. 4 prd, Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo - w miarę możliwości technicznych - w innej jednostce Policji (§ 9 rozporządzenia).

Analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 prd jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organem tym jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r.) a nie funkcjonariusz Policji wystawiający mandat kredytowany. Tylko komendant wojewódzki Policji ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prd. W sytuacji, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z: 7.10.2016 r., I OSK 3206/14; 20.5.2014 r., I OSK 2697/12; 4.4.2013 r., I OSK 127/13; 24.10.2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11; 15.3.2012 r., I OSK 413/11; 9.12. 2011 r., I OSK 73/11; 13.10.2011 r., 1721/10; 15.9.2010 r., I OSK 1456/09; 7.9.2010 r., I OSK 1451/09; postanowienie NSA z 30.8.2011 r., I OSK 1413/11) - wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji.

Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - wystawiający mandat policjant, lecz są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń (stąd w tabeli załącznika nr 1 starannie wyszczególniono: rodzaj czynu, kwalifikację prawną czynu przez wskazanie konkretnych przepisów kodeksu karnego, kodeksu wykroczeń, zsd bądź prd, a przy każdy kodzie wskazano konkretną liczbę punktów). Prawomocny mandat karny nie wiąże właściwego organu – komendanta wojewódzkiego Policji co do odpowiedniej liczby punktów (art. 130 ust. 1 prd), bowiem te są wprost określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2012 r., wydanego w sposób prawidłowy, na podstawie prawidłowej delegacji ustawowej.

Trafnie Komendant Wojewódzki Policji w S. przypisał skarżącemu w prowadzonej przez siebie ewidencji za wykroczenie popełnione dnia [...] maja 2013 r., prawidłowo zakwalifikowane z art. 92a kodeksu wykroczeń, 6 punktów (kod E03 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2012 r.). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że to organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest uprawniony do przypisania określonemu naruszeniu prawa, odpowiedniej liczby punktów (wyrok NSA z: 6.3.2013 r., I OSK 1991/11, cbosa; 10.11.2016 r., I OSK 1654/16, Lex 2177184).

Błędnie autor skargi kasacyjnej używa sformułowania "punkty karne" bowiem prawodawca posługuje się jedynie sformułowaniem "punkty" (art. 130 ust. 1 in medio prd; § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 3, 4, 5 pkt 2, § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r.). Nie sposób też mówić, jak bezpodstawnie czyni to autor skargi kasacyjnej, o "zwiększeniu nałożonej na obywatela kary"; "nałożeniu na skarżącego kary poza jakimkolwiek postępowaniem", "rozmiarach tej kary" (s. 2-3 skargi kasacyjnej). Mandat z [...] maja 2013 r. został na skarżącego nałożony w trybie ustawowym, na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482, dalej kw). Kodeks wykroczeń zawiera zamknięty katalog kar: karę aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 złotych lub nagany (art. 1 § 1 kw). Tym samym funkcjonariusz, nakładając na sprawcę wykroczenia mandat karny kredytowany, po oddzieleniu części A i B od części C-E: 1) na odcinku "A" formularza wpisuje wysokość nałożonej grzywny, 2) na odcinku "C" formularza: a) wpisuje wysokość nałożonej grzywny, [...], c) wpisuje rodzaj i charakter wykroczenia oraz kwalifikację prawną, d) w przypadku naruszenia przepisów o ruchu drogowym, wpisuje liczbę punktów przewidzianych za to naruszenie na podstawie odrębnych przepisów (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien), wpisując akcesoryjnie liczbę punktów, w tej części mandatu nie orzeka o karze i ta cześć mandatu nie podlega wymogom właściwym dla odpowiedzialności karnej (nawet w szerokim znaczeniu) w rozumieniu art. 42 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). Skoro punkty nie są karą, to nieuprawnione jest twierdzenie przez skarżącego, że doszło do "zwiększenia nałożonej na obywatela kary" w jakimkolwiek aspekcie, o którym mowa w zarzutach: I.a i b.; II pkt 2 lit. a i lit. b tiret pierwsze, drugie i trzecie.

Wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd I instancji uznał, że prawomocny mandat karny w świetle art. 130 ust. 1 i 2 prd jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie ma takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, dalszych czynności dokonuje już samodzielnie w oparciu o art. 130 ust. 1 prd. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 6.3.2013 r., I OSK 1991/11; 10.11.2016 r., I OSK 1654/16).

Prawomocność mandatu kredytowanego nie obejmuje liczby punktów, wpisanych przez wystawiającego mandat policjanta w części "C" formularza, przewidzianych za to naruszenie na podstawie odrębnych (zatem nie obejmujących odpowiedzialności za wykroczenie) przepisów. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie został pozbawiony prawa do obrony, bowiem mógł odmówić przyjęcia mandatu, co skutkowałoby skierowaniem sprawy na drogę sądową przed sądem powszechnym. W tym postępowaniu sąd powszechny rozstrzygnąłby o winie skarżącego i kwalifikacji prawnej czynu, a to pozwoliłoby zweryfikować ilość punktów, które komendant wojewódzki Policji mógłby przypisać skarżącemu zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia (art. 130 ust. 1 prd w zw. z § 2 ust. 3, § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r.), nie zaś wpisanych w mandacie przez policjanta wystawiającego mandat (§ 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien).

Mimo omyłkowego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "§ 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - Dz.U. nr 236, poz. 1998, obowiązującego w dacie popełnienia wykroczenia przez skarżącego" (s. 7 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Sz 880/14), nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r. Rozporządzenie z 2002 r. utraciło moc dnia 9 czerwca 2012 r. (§ 14 rozporządzenia z 2012 r.), zatem w dacie popełnienia wykroczenia ([...] maja 2013 r.) obowiązywało rozporządzenie z 2012 r. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro normy zawarte w § 4 ust.1 rozporządzenia z 2002 r. i z 2012 r. były tożsame i tyle samo punktów (6) określono w załącznikach nr 1 obu tych rozporządzeń za taki sam rodzaj czynu, o takiej samej kwalifikacji prawnej czynu (kod E03 w obu tych załącznikach), a Sąd I instancji w pozostałej części uzasadnienia odwoływał się wprost do § 4 ust.1 rozporządzenia z 2012 r.

Zarzuty naruszenia art. 97 § 3 kpsw w zw. z § 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien oraz art. 98 § 3 w zw. z art. 97 § 3 kpsw w zw. z § 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie nakładania grzywien, nie zasługiwały na uznanie.

Funkcjonariusz nakładający grzywnę obowiązany jest określić jej wysokość, wykroczenie zarzucone sprawcy oraz poinformować sprawcę wykroczenia o prawie odmowy przyjęcia mandatu karnego i o skutkach prawnych takiej odmowy (art. 97 § 3 kpsw). W niekwestionowanym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz, który wystawił mandat dnia [...] maja 2013 r., wszystkim tym wymogom sprostał. Tylko od skarżącego zależało, czy skarżący pokwituje odbiór mandatu kredytowanego, skutkiem czego mandat stanie się prawomocny (art. 98 § 3 kpsw), czy też skorzysta z prawa odmowy przyjęcia mandatu karnego. W razie odmowy przyjęcia mandatu karnego, organ, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, występuje do sądu z wnioskiem o ukaranie. We wniosku tym należy zaznaczyć, że obwiniony odmówił przyjęcia mandatu, a w miarę możności podać także przyczyny odmowy (art. 99 kpsw). Wówczas to sąd powszechny rozstrzygnąłby o winie skarżącego i kwalifikacji prawnej jego czynu, co wpłynęłoby jednoznacznie na ustalenie ilości punktów. Z tej możliwości skarżący nie skorzystał, podobnie jak z możliwości przewidzianej w art. 101 ust. 1 kpsw.

Nie sposób zatem przyjąć, że skarżącego pobawiono prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), skoro tylko od niego zależało, czy z tego prawa w związku z wystawieniem mandatu skorzystać. Skarżący szeroko korzystał z prawa do sądu – w sprawach ze skarg skarżącego zapadły: postanowienie WSA w Szczecinie z 9 stycznia 2015 r., II SAB/Sz 163/14 i postanowienie NSA z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 529/15; wyrok WSA w Szczecinie z 26 marca 2015 r., II SAB/Sz 149/14 i wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1618/15.

Wyrok z 22 marca 2012 r., III SA/Gd 37/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (Lex 1133953) uprawomocnił się bez wywiedzenia skargi kasacyjnej. Zapadł w związku z kontrolą decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zatem dotyczył innego przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd wskazał, że organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, stwierdzając rozbieżność między ilością punktów obciążającą skarżącego według wniosku Policji i ilością punktów ustalonych za popełnienie tych samych wykroczeń w mandacie karnym winny udzielić skarżącemu, zgodnie z art. 9 kpa wskazówek dotyczących możliwości i sposobu domagania się usunięcia wpisu punktów karnych z ewidencji oraz przysługującej mu w tym zakresie ochrony sądowej.

Tymczasem w sprawie kontrolowanej wyrokiem II SA/Sz 880/14, skarżący skorzystał z postępowania, którego przedmiotem było sprostowanie ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W wyniku ustaleń okazało się, że punkty wpisane w trybie art. 130 ust. 1 prd przez właściwy organ zostały skarżącemu przypisane prawidłowo (kod E03 w załączniku nr 1 rozporządzenia z 2012 r.). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanej z tej zasady – zasady zaufania obywateli do państwa (s. 7 skargi kasacyjnej; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 23 i 27, nb 9, p. 2). W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b badź c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.