Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2369/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 629/12 w sprawie ze skargi K.J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., Nr XII/131/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.J. na rzecz Miasta Kraków kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 629/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr XII/131/11, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 255, poz. 2059).

Na powyższą uchwałę skargę do sądu administracyjnego wniósł K.J. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej,

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w postaci ogródków gastronomicznych związanych z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [...],

- naruszenie art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wprowadzenie zakazów niesłużących ochronie krajobrazu kulturowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ograniczenie wprowadzone § 11 ust. 2 pkt 8 lit. b uchwały (ograniczenie powierzchni ogródków gastronomicznych związanych z kawiarniami istniejącymi w piwnicach [...] do 250 m², gdy tymczasem powierzchnia ogródka związanego z kawiarnią istniejącą w [...] tradycyjnie wynosi 350 m²) jest nieuzasadnione i sprzeczne z tradycyjnym obszarem wskazanych ogródków gastronomicznych, ponieważ celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było tworzenie nowego kształtu przestrzeni publicznej, lecz jego zachowanie w historycznym kształcie. Zakwestionowano również zakaz umieszczania urządzeń gastronomicznych i nagłaśniających na terenie ogródków (§ 11 ust. 2 pkt 8 lit. d uchwały). Zdaniem skarżącego we wskazanym ogródku, z uwagi na ograniczenia architektoniczne, konieczne jest umieszczanie urządzeń gastronomicznych. Ponadto w ogródku tym tradycyjnie odbywają się koncerty, mini koncerty, jak również inne wydarzenia kulturalne, w przypadku których zastosowanie urządzeń nagłaśniających jest niezbędne. Wydarzenia te wpisały się już w tradycję krajobrazu kulturowego K. W ocenie skarżącego powyższe prowadzi w istocie do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a takie ograniczenia mogą być dokonane tylko w drodze ustawy (art. 22 Konstytucji RP) oraz do naruszenia interesu publicznego.

Nadto, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie została zachowana właściwa proporcja pomiędzy zakresem ingerencji w sferę wolności jednostki, a celami którym miała ona służyć. W sposób arbitralny wprowadzono szereg zakazów, podczas gdy zamierzone cele można było osiągnąć przy użyciu mniej uciążliwych środków. Ponadto skutkiem przedmiotowej uchwały jest dyskryminacja podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w piwnicach [...]. Zdaniem skarżącego istotne jest, że ogródek kawiarni "[...]" funkcjonuje w niezmienionej formie od 16 lat, tzn. ogródek posiada zadaszenie i integralnie połączony z nim podest z barem. Takie rozwiązanie podyktowane jest specyfiką lokalu mieszczącego się w piwnicach [...], gdzie do zaplecza, w którym są przygotowywane posiłki prowadzi kilkadziesiąt schodów. Jak wiadomo w piwnicach [...] ma swą siedzibę również Teatr [...], w którym odbywają się prawie codziennie spektakle. W trakcie, przed i zaraz po spektaklach komunikacja jest znacznie utrudniona, a co za tym idzie również obsługa gości kawiarni. Dlatego od lat szesnastu skarżący posiada zgodę na prowadzenie w ramach ogródka baru, w którym przygotowywane są dla gości zimne i ciepłe napoje. Taka aranżacja ogródka podyktowana jest również tym, że na podeście odbywają się cykliczne koncerty jazzowe oraz różnego rodzaju imprezy.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na istotną rozbieżność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną miejscowego planu. W części tekstowej wskazano bowiem powierzchnię 250 m² i taki obszar potwierdzony został w piśmie UMK z dnia 14 lipca 2011 r. oraz z dnia 30 listopada 2011 r. Z kolei w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. UMK wskazał powierzchnię 130 m² powołując się na załącznik graficzny. Nadto podniósł, że tzw. władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, a w tym przypadku doszło do jego nadużycia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości z powodu braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

Odnośnie legitymacji skarżącego organ planistyczny wskazał, że w jego ocenie prawo obligacyjne (umowa najmu) do nieruchomości nie świadczy o posiadaniu legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądami orzecznictwa, na poparcie czego Rada przytoczyła konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

Następnie Rada opisała dokonane czynności proceduralne, które zakończyły się podjęciem zaskarżonej uchwały oraz ustosunkowała się do zarzutów skarżącego uznając je za bezzasadne. Obszerne odniesienie się do powyższych kwestii znalazło swój wyraz w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem – zdaniem Sądu – skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.

W uzasadnieniu wskazano, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym – na jego podstawie – może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem, przy czym interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje ten przepis, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Natomiast o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie (ani też w dniu wniesienia skargi) nie był on właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej powyższą uchwałą. Skarżący nie legitymuje się zatem prawem rzeczowym do nieruchomości objętej zaskarżonym planem, ale jedynie prawem obligacyjnym. Nadto Sąd wskazał, że na podstawie umowy podnajmu nr [...] z dnia 10 listopada 2005 r. skarżący podnajmuje lokal użytkowy położony w podziemiach [...] na [...] w K. o pow. ok. 89 m² na prowadzenie kawiarni - aperitif baru pod nazwą "[...]". Zgodnie z § 7 ust. 5 i 6 umowy skarżący jako podnajemca zobowiązał się prowadzić na podstawie odpowiedniego zezwolenia w sezonie letnim ogródek kawiarniany na płycie [...], uzgadniając z wynajmującym jego wystrój oraz zobowiązał się utrzymywać w czystości ogródek i jego otoczenie. Na rozprawie skarżący podał, iż co rok uzyskuje ww. zezwolenie i zawiera z gminą K. umowę najmu określonej powierzchni [...] celem prowadzenia ogródka kawiarnianego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący nie miał żadnego nieograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie mógł legitymować się wymaganym przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interesem prawnym.

W ocenie Sądu podzielić należy przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości, czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść kształtowana jest przede wszystkim przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym przyjmuje się, że ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela gruntu i na zawierane przez niego umowy, a interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu jest jedynie interesem faktycznym wynikającym wyłącznie ze stosunku najmu, którego posiadanie nie legitymuje go do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego (tak jak wcześniej, w trakcie uchwalania planu, nie uprawniał skarżącego do brania udziału w procedurze np. poprzez wniesienie uwag do wyłożonego projektu planu).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K.J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. przyjęcie, że najemcy lokalu oraz nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego podniesiono, że nie można zgodzić się z argumentacją wskazaną w uzasadnieniu wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że interes prawny należy rozumieć jak najszerzej. Przemawiają za tym przepisy Konstytucji, a w szczególności jej art. 77. Nadto podniesiono, że właścicielem obszarów dla których został uchwalony miejscowy plan jest Gmina Miejska Kraków. Zatem, gdyby rozumieć interes prawny tak jak Sąd I instancji, to w tym przypadku droga sądowa byłaby wyłączona, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Naruszony zostałby także art. 45 ustawy zasadniczej.

Dodatkowo skarżący podniósł, że powszechnie w doktrynie przyjmuje się, iż źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes ten może być także wyprowadzony spoza tego prawa, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Zdaniem skarżącego tytuł prawny jakim skarżący dysponuje do obszaru objętego miejscowym planem, tj. umowa najmu powinien wystarczyć do wyprowadzenia jego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Nadto w wynajmowanym lokalu skarżący prowadzi działalność gospodarczą, co jest dodatkowym przejawem tego interesu.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa legitymacja wypływa także z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na poparcie czego przytoczono wskazane w treści skargi kasacyjnej orzeczenia.

W tej sytuacji twierdzenia Sądu, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jak konkludowano nie zasługują na uwzględnienie.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2012 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" Miasto Kraków wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanka nieważności nie zaistniała, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpatrywana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż najemcy lokalu oraz nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej znajdującej się obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z dyspozycji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, jak trafnie uznał to Sąd I instancji, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, niepublikowany, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publikowany ONSA i WSA 2005 r., nr 1, poz. 2, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 163/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Osoba skarżąca musi zatem, w tym wypadku, wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, niepublikowany).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Ponadto zauważyć należy, iż wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.

Tym samym dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu, a naruszeniem interesu prawnego.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy skarżący mający umowę podnajmu lokalu użytkowego i coroczną umowę najmu określonej powierzchni na [...] w K. dla prowadzenia ogródka kawiarnianego ma interes prawny uprawniający go do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" oraz czy interes ten został naruszony postanowieniami tej uchwały, a więc czy ma legitymację procesową do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego jest w pełni prawidłowe, a argumentacja skargi kasacyjnej nie może w żaden sposób zmienić tego poglądu.

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, że przepisy ogólne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2036/05 - dostępne i publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009r., II OSK 521/09, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 233 Kodeksu cywilnego). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w związku z tym pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (patrz: powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, LEX nr 597302). Ze stanowiskiem tym należy się co do zasady zgodzić, gdyż prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Taka sprzeczność ma miejsce w szczególności, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący K.J. mający obligacyjne prawo do nieruchomości nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/131/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto". W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię, albowiem nie jest on w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony.

Zatem stanowisko skarżącego zawarte w motywach skargi kasacyjnej, iż sam tytuł pochodzący z umowy najmu powinien wystarczyć do wyprowadzenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały należy uznać za chybione, tym bardziej że przywołane na poparcie tego poglądu orzeczenia sądów administracyjnych nie potwierdzają tego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia.