Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 872/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1352/10 w sprawie ze skargi D. S. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W związku z informacją telefoniczną, przekazaną w dniu 27 maja 2009 r., przez D. S. W., właściciela działki nr ew. [...]/2 położonej przy Al. [...] nr [...], w Bogutach Piankach, o występującym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia od nieizolowanego napowietrznego przyłącza energetycznego, pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej w dniu 15 czerwca 2009 r. przeprowadzili czynności kontrolne na ww. działce. Ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek mieszkalny drewniany, usytuowany na dwóch odrębnych działkach o nr ew. [...]/1 i [...]/2, do którego doprowadzono dwa przyłącza elektroenergetyczne – jedno przewodem izolowanym 4x25 AsXn, zamocowanym na stalowym wysięgniku, drugie przyłącze przewodem gołym 2x16A1, zamocowanym na stojaku stalowym w kalenicy dachu budynku. W trakcie kontroli nie stwierdzono wizualnie, aby istniejące przyłącza były w złym stanie technicznym, mogącym stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa. Ponadto ustalono, że napowietrzne nieizolowane przyłącze 2x16A1 zasila innego, niż zawiadamiający odbiorcę, z którym właściciel sieci zawarł umowę kompleksową na dostawę energii elektrycznej.

W nawiązaniu do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 31 lipca 2009 r. - Zakład Sieci Bielsk Podlaski poinformował organ nadzoru budowlanego, że w miesiącu lipcu 2009 r. dokonano planowanych oględzin i przeglądu linii niskiego napięcia w Bogutach Piankach przy Al. [...] i na podstawie dokonanych zabiegów stwierdzono, że przyłącze napowietrzne 2x16A1 do zacisków prądowych na stalowym stojaku jest w stanie technicznym dobrym zgodnym z Polską Normą.

W dniu 29 września 2009 r. przed organem pierwszej instancji odebrano zeznanie dyrektora Zakładu Sieci Bielsk Podlaski, który oświadczył, że przedmiotowe przyłącze wybudowane zostało w 1964 r. w ramach powszechnej elektryfikacji i służyło do zasilania obydwu części budynku nr [...], a następnie w 1986 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Łomży zostało ono przebudowane. Przyłącze jest w dobrym stanie technicznym. PGE Dystrybucja Białystok spółka z o.o. może dokonać przebudowy kwestionowanego przyłącza poprzez wybudowanie nowego izolowanego przyłącza z doprowadzeniem do szczytu budynku, na działce sąsiedniej o nr ew. [...]/1, spełniając tym samym żądanie właściciela działki o nr ew. [...]/2 i po uregulowaniu stanu prawnego budynku mieszkalnego, w sprawie którego toczy się obecnie postępowanie sądowe.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, dalej jako "Prawo budowlane"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na PGE Dystrybucję Białystok sp. z o.o. Zakład Sieci Bielsk Podlaski obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego opisanego wyżej, napowietrznego nieizolowanego przyłącza elektroenergetycznego 2x16A1, opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia odpowiedniej specjalności w terminie do dnia 30 października 2009 r.

Właściciel przyłącza wykonał nałożony obowiązek i w dniu 30 października 2009 r. przedłożył ocenę stanu technicznego przyłącza A12x16mm², sporządzoną przez W. N., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych nr [...], będącego członkiem Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...]. W ww. ocenie stwierdzono, że przyłącze elektroenergetyczne jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do eksploatacji. Przewody energetyczne są w dobrym stanie technicznym, bez uszkodzeń. Przyłącze przebiega nad drogą, odległość przewodów od jezdni 7,8 m, odległość przewodów od drogi i drzew - zgodna z normami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej, w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego, do budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...]/2, położonej przy Al. [...] nr [...] w Bogutach Piankach, powiat ostrowski. Organ wskazał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowania przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przyłącze elektroenergetyczne wykonane zostało na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest w stanie dobrym i nadaje się do dalszej eksploatacji, ocena stanu technicznego przyłącza nie wykazała jakichkolwiek nieprawidłowości w jego utrzymaniu tym samym nie zostały naruszone przepisy ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania D. S. W., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, ze kwestia stanu technicznego została wnikliwie zbadana i oceniona przez organ pierwszej instancji, co znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Zarzut braku przez W. N. wymaganych uprawnień do badania i oceny stanu technicznego przyłączy elektroenergetycznych jest bezpodstawny. Do oceny technicznej stanu przyłącza załączono decyzję z dnia [...] grudnia 1992 r., stwierdzającą przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, z której wynika, że W. N. upoważniony jest do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów sieci i instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci i instalacji elektrycznych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma podstaw do podważania ustaleń dokonanych przez W. N. specjalistę w danej dziedzinie, będącego członkiem Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Organ pierwszej instancji, po zawiadomieniu o złym stanie technicznym przyłącza, wszczął postępowanie. Następnie poczynił ustalenia, które tej okoliczności nie potwierdziły, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie prawidłowo umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną wyżej decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono, że organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie bez udziału właściciela nieruchomości D. W. bądź jego pełnomocnika W. W., w związku z czym organ naruszył art. 7 i 10 k.p.a. Podczas kontroli nie okazano inspektorom dokumentacji dotyczącej przedmiotowego przyłącza energetycznego, ani protokołów z okresowych kontroli wymaganych na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inspektorzy nie wiedzieli, że napowietrzne przyłącze energetyczne kończy się na urządzeniu pomiarowym zamontowanym wewnątrz budynku mieszkalnego, do którego nie mieli dostępu. Zarzucono również, że podczas wyjaśnień w dniu 29 września 2009 r. J. K., dyrektor Zakładu Sieci Bielsk Podlaski, nie okazał dokumentacji technicznej przedmiotowego przyłącza i dokumentu potwierdzającego zgodę właściciela budynku jednorodzinnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnej do wydania decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] grudnia 1986 r. w przedmiocie przebudowy przyłącza energetycznego. Nie przedstawiono także wyników pomiarów wykonanych podczas kontroli, potwierdzających, że nie stwarza ono zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego oraz porażenia prądem elektrycznym. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie zauważył, że organ pierwszej instancji zażądał sporządzenia ekspertyzy, a nie oceny technicznej. Przekazana ocena techniczna nie może być uznana za spełnienie nałożonego obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej, gdyż została sporządzona nierzetelnie, bez oględzin i odpowiednich pomiarów, zgodnie z obowiązującymi normami przepisami prawa i nosi znamiona przestępstwa potwierdzenia nieprawdy w sprawie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej przeprowadził wnikliwie postępowanie dowodowe, które wbrew informacji przekazanej do organu przez D.S.W. potwierdziło jednoznacznie, dobry stan techniczny przyłącza energetycznego. Tym samym organ pierwszej instancji, zasadnie ustalił brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Sąd I instancji wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, podziela stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającej jego umorzenie. Zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że organ działał w związku z zawiadomieniem w którym nie precyzowano, żądania w przedmiocie konkretnego rozstrzygnięcia, np. żądania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył zasad wynikających z przepisu art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności, o czynnościach dowodowych zawiadamiał strony postępowania, o czym świadczą dowody doręczeń złożone do akt administracyjnych sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo został wykonany obowiązek, wynikający z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]. Sąd I instancji uznał, iż złożona ocena techniczna, odpowiada nałożonemu obowiązkowi przedstawienia ekspertyzy w przedmiocie stanu technicznego przyłącza. Kwestia nomenklatury nie ma w tych warunkach znaczenia. Przedłożona cena techniczna, została sporządzona zgodnie z nałożonym przez organ pierwszej instancji obowiązkiem, przez osobę legitymującą się odpowiednimi ku temu uprawnieniami. Do sporządzonej oceny technicznej, dołączono kopię decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego W.N. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W.N. posiada uprawnienia do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci i instalacji elektrycznych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Załączono również zaświadczenie o przynależności W. N. do Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zaświadczenie było ważne w okresie od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. Sąd I instancji wskazał, iż poza oceną w niniejszej sprawie, są rozstrzygane w postępowaniach cywilnych kwestie własnościowe związane z nieruchomością, na której usytuowane jest przyłącze, w szczególności, gdy zważyć zakres zawiadomienia skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inicjującego postępowanie, a dotyczącego stanu technicznego przyłącza. Sąd I instancji wskazał, iż zarzut o tym, że przedstawiona ocena techniczna nosi znamiona przestępstwa potwierdzenia nieprawdy w sprawie bezpieczeństwa ludzi i mienia, może być ewentualnie przedmiotem zawiadomienia skierowanego do organów ścigania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.S.W. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. /c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 81c ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 54 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci - poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. pomimo proceduralnej zasadności uchylenia tejże decyzji, tj. oparcia orzeczenia na dowolnie (arbitralnie) przeprowadzonej przez organ prawidłowości stanu technicznego kontrolowanej instalacji, podczas gdy wskazana kontrola była prowadzona bez udziału stron, bez dostępu organu lub specjalistów do przedmiotu kontroli, w tym poprzez osoby nie mające uprawnień do kontroli funkcjonowania łączy elektroenergetycznych, co w sposób rażący narusza prawo, a tym samym implikuje niemożność wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania kontrolnego;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że informacje pozyskane przez organ kontrolny nie mają przymiotu dowodu, jako że uchybiają prawu, a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania kontrolnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 2 lutego 2011 r. co wyklucza wszechstronne rozważenie sprawy;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność stron jest zgodne z przepisami prawa w sytuacji, gdy przepis ten wymaga udziału stron postępowania w oględzinach dotyczących stanu technicznego nieruchomości wspólnej, tj. elementów wspólnych budynku, bez czego nie może zakończyć się postępowanie kontrolne;

- art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 81c ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 54 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie kontrolne może być oparte na ekspertyzie technicznej wykonanej przez osobę niemającą uprawnień do kontroli eksploatacji (funkcjonowania) instalacji elektroenergetycznych, a jedynie uprawnienia budowlane (instalacyjne), tj. nietożsame zakresowo;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez złamanie zasady rzetelnego postępowania wskutek oparcia rozstrzygnięcia sprawy na dowodach przedstawionych wyłącznie przez jedna ze stron.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o przyznanie na rzecz radcy prawnego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy za obie instancje w wysokości stawki minimalnej przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, podwyższonego o należny podatek VAT.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie podziela argumentacji Sądu I instancji i uważa, że stanowisko zajęte przez Sąd jest nieprawidłowe. Zaznaczono, że orzeczenie Sądu I instancji zupełnie pomija polemikę z zarzutami podnoszonymi przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 2 lutego 2011 r. (opartym na orzecznictwie i istocie uprawnień w zakresie oceny technicznej sieci), co może świadczyć o braku wszechstronnego rozważania przez tenże Sąd meritum sprawy lub oparciu rozstrzygnięcia jedynie na pobieżnej analizie skargi skarżącego. Jak już zostało wielokrotnie podkreślone, skarżący, tj. właściciel tej części budynku, na której stoi stalowy stojak z energetycznymi łączami napowietrznymi wysokiego napięcia (dalej "Łącze") i samego pionu Łącza (Zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, która ma zastosowanie w sprawie "wewnętrzne urządzenia odbiorcze jako też pion elektryczny w budynkach, założony przy powszechnej elektryfikacji, stają się własnością właścicieli budynków", a tym samym skarżący jest z mocy ustawy jest właścicielem pionu Łącza, który był instalowany pod rządami wskazanej ustawy), jeszcze raz wskazuje, że kontrola inicjująca wszczęcie postępowania w sprawie była przeprowadzona przez organ pod jego nieobecność, a zatem nie mógł on przedstawić legitymowanym kontrolerom problemów, które pojawiają się na jego części budynku w związku z eksploatacją Łącza (polegających na przebiciach wysokiego napięcia na dach jego części budynku). Kontrolerzy organu oraz przedstawiciel dystrybutora, ze wskazanych wyżej względów, nie mieli nadto następczo dostępu do "przedłużenia" Łącza, tj., urządzenia pomiarowego, które kończy się wewnątrz posiadanej przez niego części budynku. Co więcej, podczas rzeczonej kontroli przedstawiciel dystrybutora nie posiadał stosownej dokumentacji Łącza, a skarżący nie miał możności przedstawienia dokumentacji "właścicielskiej" pionu, co nie przeszkodziło jednak stwierdzić, że "stan Łącza jest dobry, nie stwarzając zagrożenia dla ludzi". Pomijając aspekty kryminalne takich poświadczeń oraz oczywistą konstatację o tym, że kontrolerzy prowadzący czynności pod nieobecność strony nie mieli żadnej możliwości na weryfikację znanych tylko stronie problemów eksploatacji Łącza, dostępu do jej elementów istotnych i "właścicielskiej" dokumentacji pionu, co w oczywisty sposób (wynikający z logiki oraz doświadczenia życiowego) wypaczyło wyniki tejże kontroli i pozyskane dane oraz podniesiono, że działanie takie jest bezprawne, a dowody zdobyte w taki sposób nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania, co miało jednak miejsce w sprawie. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn.: II SA/Go 595/2006 podniesiono, że postępowania kontrolne prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w żaden sposób nie mogą być prowadzone z pominięciem w nich czynnego udziału strony, a tym bardziej strony będącej właścicielem kontrolowanej istotnej części łącza oraz tej części budynku, na której posadowione jest samo łącze jest to skądinąd oczywista konsekwencja przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Jak wiadomo, nieobecność strony we wskazanym postępowaniu kontrolnym nie tylko uniemożliwiła zgłaszanie uwag stron co do występujących problemów lub zakresu kontroli - co ogranicza z kolei postępowanie dowodowe lub zaburza jego wyniki - lecz nadto w skrajnych przypadkach uniemożliwia prowadzenia go co do zasady. Trudno sobie bowiem wyobrazić możliwość kontroli urządzenia, do którego z uwagi na nieobecność właściciela nieruchomości nie mają przykładowo dostępu kontrolerzy lub organ. Podniesiono, że skoro skarżący został pozbawiony możliwości czynnej ingerencji w toczącym się postępowaniu - to trudno jednocześnie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, gdy na "dowód" złożyło się stanowisko wyłącznie jednego podmiotu. Łamie to więc konstytucyjne gwarancje rzetelnego postępowania. Zdaniem skarżącego całkowicie niezrozumiałe wydaje się także bagatelizowanie przez Sąd I instancji kwestii podmiotu uprawnionego do dokonania ekspertyzy w postępowaniu kontrolnym. Z całą pewnością nie można przychylić się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że określenie uprawnionego podmiotu jest jedynie "nomenklaturą", która w zaistniałej sytuacji nie ma żadnego znaczenia. Skarżący nie podważa umiejętności pana W.N., który z racji swojego doświadczenia i praktycznej wiedzy może być uważany za fachowca z dziedziny budownictwa (także sieci). O powyższym fakcie może świadczyć przynależność pana N. do Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Jednakże do przeprowadzenia ekspertyzy w postępowaniu kontrolnym powyższe umiejętności nie są wystarczające. Zdaniem skarżącego uprawnionym do przeprowadzenia ekspertyzy w postępowaniu kontrolnym jest wyłącznie osoba posiadająca stosowne świadectwo kwalifikacyjne uprawniające do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci na stanowisku eksploatacji. Pan N. pomimo posiadania umiejętności budowlanych w specjalności "instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych" nie może dokonać kontroli ich eksploatacji, ponieważ nie legitymuje się świadectwem, o którym mowa powyżej. W rezultacie, Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu rozporządzenia i utożsamił pojęcie świadectwo kwalifikacyjne z uprawnieniami posiadanymi przez Pana N.. Podniesiono, że skoro rzeczoznawca nie przedstawił omawianego świadectwa lub nie powołał się na nie istnieje domniemanie braku kwalifikacji zawodowych tejże osoby co do badania stanu łącza, co Sąd winien był brać pod uwagę z urzędu, a co uszło jego uwadze. Tak więc nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż ocena techniczna została poprawnie dokonana, skoro osoba, która tą ocenę przeprowadziła, nie miała stosownych uprawnień. W każdym zaś wypadku dane pozyskane w ten sposób nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają, zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak również na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie o mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Uzasadnieniu Sądu I instancji nie można zarzucić ani lakoniczności, ani ogólnikowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonym przez przepisy prawa materialnego, nie naruszały przepisów proceduralnych.

Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy, iż uwzględniając przedmiot rozpoznawanej sprawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a ust. 2 i art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 54 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, bowiem ustaleń w sprawie i to wyczerpujących dokonały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, a Sąd I instancji w warunkach rozpoznawanej sprawy uprawniony był do ich zaakceptowania. Z tych względów także zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji właściwie ocenił materiał dowodowy zebrany przez organy.

Nadto zaznaczyć należy, iż obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu.

Wskazać należy, iż art. 54 ustawy Prawo energetyczne składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie dookreślać, który przepis prawa został naruszony.

Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy postępowanie kontrolne dotyczące przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym czy ustalenia poczynione przez organ nadzoru w oparciu o przedstawioną ekspertyzę mogą stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W omawianym zakresie skarżący kładzie szczególny nacisk na okoliczność braku posiadania stosownych uprawnień przez autora oceny technicznej oraz na okoliczność pozbawienia skarżącego możliwości udziału w czynnościach kontrolnych.

Nie można zgodzić się poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika, że organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zawarte w przytoczonym wyżej przepisie sformułowania "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują, iż celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć.

Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż celem uzyskania przez organ konkretnych informacji jest umożliwienie dokonania przezeń ustaleń, czy zachodzi konieczność wydania nakazu przeprowadzenia określonych zmian w istniejącej instalacji, bądź umorzenia postępowania, jeśli okaże się, że nie narusza ona przepisów technicznych.

Zarzuty podnoszone przez skarżącego kasacyjnie co do pozbawienia go możliwości udziału w czynnościach kontrolnych również są bezpodstawne, bowiem jak wynika z dyspozycji art. 81a ust. 2 Prawo budowlane organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w ust. 2 – 3. Środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzonej kontroli.

Jak wynika z akt sprawy PINB w Ostrowi Mazowieckiej pismem z dnia 31 maja 2009 r. zawiadomił skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności kontrolnych (k – 2 akt administracyjnych), w dniu 15 czerwca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy w/w zawiadomienie odebrał W.W. Nadto PINB w Ostrowi Mazowieckiej zawiadomieniem z dnia 18 września 2009 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia uwag i zastrzeżeń do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W tym samym dniu organ I instancji wezwał zarówno skarżącego jak i upoważnionego przedstawiciela PGE Dystrybucja Białystok do złożenia zeznań i posiadanych dokumentów w sprawie przedmiotowego przyłącza. Kolejne zawiadomienie o możliwości zapoznania się zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia uwag i zastrzeżeń do zebranych dowodów i materiałów w sprawie zostało skierowane do skarżącego w dniu 30 października 2009 r. Skarżący zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym w dniu 13 listopada 2009 r.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organ uprawniony był do umorzenia postępowania. Bowiem jak wynika z akt sprawy pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w dniu 15 czerwca 2009 r. na działce nr ewid. [...]/2 przy Al. [...] nr [...] w Bogutach Piankach w sprawie przyłącza elektroenergetycznego do istniejącego budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby istniejące przyłącza były w złym stanie technicznym mogącym stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa. Organ w dniu 31 lipca 2009 r. zwrócił się do Zakładu Sieci Bielsk Podlaski o dostarczenie dokumentacji przedmiotowego przyłącza. W odpowiedzi Zakład Sieci Bielsk Podlaski, że w miesiącu lipcu dokonano planowanych oględzin i przeglądu linii niskiego napięcia i stwierdzono, że przedmiotowe przyłącze jest w stanie technicznym dobrym i zgodnym z Polską Normą. Dodatkowo mimo dokonanych własnych ustaleń organ postanowieniem z dnia 6 października 2009 r. w trybie omawianego przepisu nałożył na PGE Dystrybucja Białystok Sp. z o.o. (właściciela przedmiotowego przyłącza) obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego. Właściciel przyłącza wykonał nałożony na mocy w/w postanowienia obowiązek i przedłożył wymagane dokumenty.

Wskazać należy, iż w cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące braku po stronie autora ekspertyzy W. N. stosownych uprawnień jest całkowicie bezpodstawny. Bowiem jak wynika z akt sprawy autor oceny technicznej posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe do badania i oceny stanu technicznego przyłączy elektroenergetycznych. Wskazać należy, iż W. N. jest upoważniony do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów sieci i instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci i instalacji elektrycznych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych (k- 56 akt administracyjnych). Posiada także zaświadczenie, z którego wynika, iż jest członkiem Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Rozporządzenie, którego przepisy wskazuje skarżący kasacyjnie dotyczą osób, zajmujących się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, natomiast w przedmiotowej sprawie organ zażądał opinii rzeczoznawcy posiadającego wiadomości specjalne, a takie posiada W.N.

Należy zgodzić się z ustaleniami Sądu I instancji co do tego, że w toku postępowania skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony prawa do obrony. Stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym należy uznać za bezsporny. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.