Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 217/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 497 (słownie czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. A. W. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał m.in., że przed 1990 rokiem zajmował stanowiska służbowe niższego szczebla, wykonując głównie czynności pomocnicze. Dodał, że jego praca nie miała związku z prześladowaniem czy szykanowaniem polskich obywateli. Poinformował, że pozytywne przejście weryfikacji umożliwiło mu kontynuowanie kariery zawodowej w Urzędzie Ochrony Państwa, zaś od 2002 r. w Agencji Wywiadu, gdzie wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób rzetelny, z narażeniem życia i zdrowia, o czym świadczą otrzymane przez niego awanse oraz nadany mu Srebrny Krzyż Zasługi. Nadmienił, że za swoją służbę poza granicami kraju uzyskał podwyższenie świadczenia emerytalnego o 1% za każdy rok służby pełnionej w trudnych i niebezpiecznych warunkach.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dalej organ podniósł, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu w dniu [...] kwietnia 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 8 lat i 7 miesięcy. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 28 lat, 3 miesiące i 6 dni.

Z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 30,3%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, brak jest podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji bowiem, w której wnioskodawca niemal jedną trzecią służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

W związku z tym, że obie przesłanki wymienione w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Tym samym brak jest podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony.

Organ wskazał nadto, że podnoszone przez wnioskodawcę argumenty dotyczące niepodejmowania przez niego czynności operacyjnych podczas pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro ustawodawca przewidział tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, Minister SWiA nie ma w tym zakresie żadnej swobody, lecz jest związany informacją o przebiegu służby przekazaną przez IPN. W prowadzonym na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowaniu analiza organu ogranicza się m.in. do oceny czy służba funkcjonariusza, pełniona w jednostce organizacyjnej wymienionej enumeratywnie w katalogu wprowadzonym w art. 13b ww. ustawy, miała charakter krótkotrwały.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez:

- rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który to przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, także w warunkach narażenia życia i zdrowia, wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co w 2006 r. został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi, mógł oczekiwać, że jego kariera przed 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie 6 lat od zakończenia służby,

- nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym ww. odznaczenie, dodatki służbowe, nagrody, awanse w stopniach i stanowiskach oraz bardzo dobre oceny pracy operacyjno-śledczej, prowadzą do wniosku, że skarżący pełnił służbę rzetelnie, w warunkach narażenia zdrowia i życia oraz, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy,

- nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, że szczegółowa działalność skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował, jest objęta klauzulą tajności, a zatem, że skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, tj. wysokie oceny pracy wystawione przez Agencję Wywiadu, powinny prowadzić do wniosku, że skarżący wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, a zatem że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania oraz zasady pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

3) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że wykonywał on po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a sytuacja skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie,

- art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do skarżącego art. 15c tej ustawy, pomimo tego, że skarżący spełnił warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji,

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznanie, że służba skarżącego trwająca 8 lat i 7 miesięcy, w stosunku do 28 lat, 3 miesięcy i 6 dni, tj. czasu trwania całej służby skarżącego, nie miała krótkotrwałego charakteru,

- art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla skarżącego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść skarżącego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż oceniając indywidualnie okres jego służby przed 31 lipca 1990 r. można uznać, że odpowiada on wykładni językowej klauzuli generalnej "krótkotrwałej służby". Okres ten stanowi nieco ponad 30% czasu trwania całej służby skarżącego. Ponadto, pierwsze lata służby miały przede wszystkim charakter szkoleniowy. Część okresu służby przed 31 lipca 1990 r., tj. blisko rok, skarżący spędził w Ośrodku [...]. Oznacza to, że po odjęciu czasu niezbędnego na przeszkolenie, efektywna służba skarżącego stanowiła jeszcze mniejszy procent całego okresu służby. Nadto, w pierwszych latach służby, bezpośrednio po szkoleniu, skarżącemu powierzano zadania właściwe dla funkcjonariusza bez większego doświadczenia w służbie, a co za tym idzie, były to zadania o znacznie mniejszej doniosłości niż zadania powierzane mu w dalszych latach służby. Jak podkreślano we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., pierwsze 3 lata w służbie stanowiły tzw. służbę przygotowawczą, w trakcie której skarżący zajmował się czynnościami pomocniczymi, zadaniami administracyjnymi, biurowymi. Nie powierzano mu wówczas poważniejszych spraw operacyjnych, a wszystkie jego działania były ściśle nadzorowane przez przełożonych i miały na celu przyuczenie go do pracy operacyjnej.

Skarżący podkreślił, że przeważająca część jego służby, tj. niemal 70%, przypadała na okres po dniu 31 sierpnia 1990 r. i to właśnie wtedy zajmował najwyższe stanowiska służbowe, uzyskał wysokie stopnie, odnosił największe sukcesy, za które był odznaczany i nagradzany.

Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby związanie informacją o przebiegu służby przekazaną przez IPN prowadziło do ograniczenia kompetencji organu wydającego decyzję na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie do oceny przesłanki krótkotrwałości służby jedynie przez pryzmat obliczeń matematycznych. Rozstrzygnięcie sprawy jedynie w oparciu o procentowy stosunek służby przed 31 lipca 1990 r. wobec całego przebiegu służby uznać należy za niewystarczające. Każdą sprawę organ powinien rozpatrywać indywidualnie, a wydana decyzja odmowna powinna zostać uzasadniona merytorycznie. Zaskarżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w ogóle przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie przebiegu służby skarżącego pod kątem spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a także pełnienia służby w warunkach narażenia życia i zdrowia. Organ nie przeanalizował osiągnięć skarżącego w toku służby pod kątem nadzwyczajnych osiągnięć, nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby mu tę kwestię ocenić.

Szczegółowa działalność skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne w których uczestniczył lub którymi kierował, podejmowane przez niego działania i ich rezultaty, są objęte klauzulą tajności. Skarżący jest zobligowany do zachowania tajemnicy służbowej, w związku z czym nie mógł powoływać się na dokładny przebieg swojej służby, a także na konkretne w niej osiągnięcia w postępowaniu przed organem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednak, że skarżący wykonywał zadania służbowe na wysokim poziomie, wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu za co został odznaczony otrzymując Srebrny Krzyż Zasługi (2006 r). W toku służby skarżący awansował w stanowiskach i w stopniach, co wynikało z sumiennego pełnienia przez niego obowiązków. W niniejszej sprawie takiego wszechstronnego zebrania materiału i zbadania stanu faktycznego przez organ zabrakło, co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno organ jak i pełnomocnik skarżącego (odpowiednio pismami z dnia 2 czerwca 2020 r. i 9 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - wymieniający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. CBOSA), przepis ten zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza".

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (por. ww. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ, podając iż skarżący - według informacji przekazanej przez IPN - pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 8 lat i 7 miesięcy, stwierdził, że okres ten nie może być uznany za krótkotrwały. Wskazał przy tym, że "zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą". Organ nie wyjaśnił jednak z jakich względów uznał, że taka właśnie sytuacja, w której całkowity okres służby skarżącego znacząco przeważa nad okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem okres ponad 28 lat służby, którym legitymuje się skarżący, wyraźnie przewyższa ww. okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Dokonując powyższej oceny organ nie rozważył argumentów podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., iż w okresie służby określonym jako służba na rzecz totalitarnego państwa, przechodził tzw. okres próbny, tj. 3-letni okres służby przygotowawczej, w którym nie wykonywał istotnych zadań operacyjnych. Realizował głównie czynności biurowe, pomocnicze, administracyjne i inne zlecone pod ścisłym nadzorem przełożonych. Nie służył na stanowiskach samodzielnych, nie zajmował stanowisk kierowniczych. Służbę podjął bezpośrednio po ukończeniu studiów wyższych, z motywacją pracy w Centrali Polskiego [...] lub [...]. W sierpniu 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany, a następnie kontynuował - z narażeniem zdrowia i życia - ciężką służbę na rzecz demokratycznego Państwa Polskiego.

Warto w tym miejscu wskazać, iż w powołanym już wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 NSA stwierdził, że "unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego". NSA podkreślał również potrzebę "indywidualistycznej" wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że "istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych".

W tym samym wyroku NSA stwierdził, iż wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej kryteria: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jednocześnie NSA wskazał, że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru (...)". W tym ostatnim przypadku "dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W tym względzie podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się (choć w stopniu niewystarczającym) wyłącznie do kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", błędnie uznając za bezcelową analizę kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ pominął przy tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym "Informację o przebiegu służby" w ZW UOP i AW z dnia [...] lutego 2018 r., przesłaną za pismem z Szefa AW z dnia [...] marca 2018 r., która szczegółowo przedstawia: przebieg służby skarżącego, nagrody i wyróżnienia (nagrodę Szefa UOP przyznaną w dniu [...] września 2000 r.), odznaczenia (Srebrny Krzyż Zasługi nadany w dniu [...] października 2006 r.), awanse w stopniu (ostatni w dniu [...] maja 2008 r. na stopień [...]), bardzo dobre oceny w opiniach służbowych oraz zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. d i art. 154 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...); (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ pominął również argumenty podnoszone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., iż służba po dniu 31 lipca 1990 r. wymagała ciągłej dyspozycyjności, bezgranicznego zaangażowania, wiązała się z narażeniem na stres i niebezpieczeństwo własne oraz rodziny. Skarżący wskazywał w ww. wniosku, że był dwukrotnie delegowany do pracy za granicą, w krajach wschodnich (łącznie ponad 8 lat), na stanowiska dyplomatyczne, gdzie wykonywał zadania wywiadowcze. Organ tych kwestii w ogóle nie rozważył w kontekście kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, co powinien był uczynić w celu dokonania rzetelnej i miarodajnej oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa. Wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia, zaś Sąd wziął pod uwagę zarówno nakład pracy pełnomocnika, jak i charakter niniejszej sprawy. W związku z powyższym, o kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce podstawowej (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.