Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 66/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 55, par. 78, par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 8, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia 10 sierpnia 2010 r. (nr [...]) orzekającą o odmowie udzielenia na wniosek E. K. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] w G. na działkę nr [...] poprzez działkę nr [...] KM [...] obręb G.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 9 marca 2010 r. E. K. (dalej: "strona" lub "skarżący") wystąpił do Urzędu Miasta o uzgodnienie projektu budowlano-wykonawczego zjazdu na teren działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...].

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r. (nr [...]) Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm. – dalej zwaną "u.d.p.") w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 - dalej zwanym "rozporządzeniem") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej zwaną "K.p.a.") – orzekł o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] w G. na działkę nr [...] poprzez działkę nr [...] obręb G.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ul. [...] na wysokości posesji nr [...] jest drogą wojewódzką ("W") a w aspekcie wymagań technicznych i użytkowych drogą klasy "G", w stosunku do których przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia narzuca na zarządcę drogi ograniczenie liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Ponadto organ wskazał, że projektowany zjazd to "zjazd publiczny" w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, co w konsekwencji § 78 rozporządzenia powoduje konieczność spełnienia określonych warunków technicznych i lokalizacyjnych dla takiego zjazdu (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). Organ wyjaśnił, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania – węzła [...]. W tym kontekście organ wskazał, że przy tak dużym natężeniu ruchu pojazdów na dobę (20 tys.) zlokalizowanie wnioskowanego zjazdu stwarzałoby dodatkowy punkt kolizji wpływający na obniżenie bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku. Organ podkreślił, że zasada bezpieczeństwa może wpływać na ograniczenie prawa jednostki do swobodnego korzystania z nieruchomości, a ponadto wskazał, że istnieje dojazd bezpośredni do posesji (od zaplecza przez działki osób trzecich), który z punktu widzenia bezpieczeństwa jest jedynym zasadnym rozwiązaniem. Organ wyjaśnił także, że przedstawiony przez stronę projekt zjazdu nie spełnia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu dla zjazdu publicznego (co do szerokości zjazdu i dostosowania pochylenia podłużnego zjazdu w obrębie korony drogi do jej ukształtowania przy zapewnieniu dopuszczalnych spadków niwelety zjazdu), a ponadto nie uwzględnia możliwości zawracania pojazdów na posesji (samochody wyjeżdżałyby do ul. [...] tyłem przez dwa ciągi piesze i ścieżkę rowerową).

Od powyższej decyzji E. K. złożył odwołanie podnosząc, że zagrożenia komunikacyjne były analizowane przez Sąd Rejonowy w G. w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Z powoływanych przez organ opinii nie wynika, kiedy przeprowadzono pomiary natężenia ruchu, co ma znaczenie z uwagi na fakt otwarcia dla ruchu łącznika [...] z ul. [...], który miał w zamyśle odciążyć ruch na ul. [...]. Ponadto nie jest prawdą, że zjazd będzie miał charakter publiczny, skoro tylko dwie witryny sklepowe skierowane są na ul. [...]. Sama Gmina liczyła się 3 lata wcześniej z realizacją zjazdu w tym miejscu, gdyż obniżyła wysokość krawężnika. W ocenie strony niewielka modyfikacja obecnego pasa postojowego mogłaby umożliwić bezpieczne i bezkolizyjne włączanie się do ruchu.

Decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 55 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 29 ust. 1 u.d.p. nie precyzuje kryteriów dla wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Z art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, że decyzja o udzieleniu zezwolenia zarządu drogi na lokalizację zajazdu jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Zatem organ, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, może ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację. Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie chodzi o zjazd publiczny, gdyż w budynku usytuowanym na działce strony prowadzona jest działalność gospodarcza. Przyjęcie, iż projektowany zjazd to "zjazd publiczny" a nie "zjazd indywidualny" powoduje konieczność spełnienia warunków technicznych i lokalizacyjnych określonych w § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdził, że naczelną zasadą przy udzielaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że urządzenie zjazdu bezpośredniego z działki nr [...] usytuowałoby go w bezpośrednim oddziaływaniu węzła [...] i ul. [...] - odległość od wlotu łącznicy węzła [...] w ul. [...] do planowanego zjazdu wynosi tylko ok. 70 m, zaś widoczność dla pojazdów skręcających w prawo ul. [...] jest ograniczona przez budynki jak i zaparkowane pojazdy w pasie drogowym. Przy natężeniu ruchu - poziom 1.500 poj./h w godzinach szczytu oraz 20.000. poj. na dobę wg pomiarów ruchu z 2008 r. - powstanie zjazdu z drogi publicznej we wnioskowanym miejscu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Zarzut strony o nieaktualnych pomiarach natężenia ruchu nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż jak wynika z pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 14 stycznia 2011 r. badania te przeprowadzono po uruchomieniu ostatniego odcinka [...]. Wprawdzie po oddaniu do użytku [...] zmniejszyły się korki, ale natężenie ruchu w sąsiedztwie posesji nr [...] przy ul. [...] i tak osiąga graniczne wartości przepustowości. Organ podkreślił też, że fakt bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie daje z mocy prawa możliwości ustanowienia zjazdu. Nie może zatem mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ustanowienie przez Sąd powszechny dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...] służebności drogi koniecznej na działce nr [...]. Organ stwierdził, że przeciwko usytuowaniu zjazdu świadczy także fakt złożenia projektu niespełniającego wymogów wynikających z rozporządzenia wskazując jednocześnie, że nie byłaby także możliwa realizacja wariantu proponowanego przez stronę, tj. modyfikacji istniejącego pasa ruchu, gdyż bark byłoby możliwości odtworzenia zlikwidowanych w ten sposób miejsc postojowych ze szkodą dla innych użytkowników drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że strona ma możliwość dojazdu do swojej nieruchomości, gdyż dotychczasowy dostęp odbywa się przez przejście piesze od ul. [...], a dojazd pojazdem samochodowym od zaplecza przez działki osób trzecich. Wskazano, że zasada bezpieczeństwa wynikająca z przepisów u.p.d. oraz rozporządzenia może wpływać na ograniczenie prawa własności. W konsekwencji, w ocenie organu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i warunki techniczne określone normami prawnymi (§ 9 ust. 1 pkt 4, a także § 78 oraz § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) uniemożliwiają wydanie zgody na usytuowanie przedmiotowego zjazdu.

W skardze na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. K. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z zaskarżoną sprawą oraz nieuwzględnieniem stanu faktycznego zgodnie z wyrażonymi w tych przepisach zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, jak i niewłaściwego zastosowania słuszności interesu społecznego jako dominującego nad interesem jednostki, co narusza konstytucyjną zasadę równości stron wobec prawa.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ odwoławczy pobieżnie potraktował szereg kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Poprzestał wyłącznie na ustaleniach oraz ocenie stanu faktycznego dokonanych przez organ niższej instancji, nie odniósł się natomiast do wniosku skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia wpływu projektowanego zjazdu na ruch pojazdów przy ulicy [...] w G. Podkreślił, że przywołane w decyzji organu pierwszej instancji opinie specjalistyczne były nieaktualne i nie analizowały konkretnego stanu faktycznego będącego przedmiotem decyzji. Prawdopodobnie w chwili obecnej inaczej kształtuje się natężenie ruchu na ulicy [...]. Z kolei gołosłowne są twierdzenia organu odwoławczego o wzroście motoryzacji w przeciągu ostatnich kilku lat.

W ocenie skarżącego nieuprawnionym było także pominięcie opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego i wypadków drogowych sporządzonej na potrzeby postępowania przeprowadzonego przed Sądem Rejonowym w G., skoro przedmiotem tej opinii było m.in. badanie natężenia ruchu na ulicy [...] w G., w obrębie posesji skarżącego. W przywołanej opinii wskazano, że otwarcie trasy [...] znacząco wpłynęło na zmniejszenie natężenia ruchu na ulicy [...], dlatego też należy wykluczyć, iż zabudowanie wyjazdu z dwóch przylegających do niego posesji (nr [...] i [...]), bezpośrednio na jezdnię ulicy [...], będzie miało jakiś wpływ na ponowny wzrost natężenia ruchu na tej ulicy.

W oparciu o te stwierdzenia skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Skarżący zaznaczył, że lokale handlowe znajdujące się od kilkunastu lat w budynku skarżącego, działają bez potrzeby wykorzystywania zaplecza tego budynku. Na teren ten nie przyjeżdżają samochody dostawcze, a twierdzenia organu jakoby dotychczasowy szlak dojazdowy w zupełności spełniał swoją funkcję i zaspokajał interes strony są nietrafne. Charakter przyznanej skarżącemu prawomocnym postanowieniem Sądu służebności nie pozwala na zakwalifikowanie owej drogi do kategorii zjazdów publicznych. Taką drogą nie jest też gruntowa droga od strony ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 116/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że praworządne działania organów administracji nie mogą prowadzić do zniweczenia możliwości wykonania prawomocnego orzeczenia Sądu powszechnego, tak więc w niniejszej sprawie organy obu instancji winny nie tylko wziąć pod uwagę treść opinii biegłego i prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilnego z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie VII Ns 649/04, skoro jest to materiał dowodowy sprawy, ale nade wszystko - dążyć do wykonania omawianego postanowienia, ustanawiającego służebność dojazdu przez działkę nr [...], będącą własnością Gminy G. Ponadto Sąd wskazał, że żaden z organów nie odniósł się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa pojęcie "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych, oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Rozważania na temat prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym skarżącego, zawarte w uzasadnieniach do decyzji pozbawione są podstaw, o ile obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego kwestie te rozstrzygnął, wszak plan ten wyraża wolę wspólnoty lokalnej, dla której został uchwalony. Nadto zdaniem Sądu okoliczności faktyczne powołane w decyzjach, takie jak: natężenie ruchu na ul. [...], oddziaływanie sąsiedniego skrzyżowania, ograniczenie widoczności, ograniczenie możliwości parkowania pojazdów po wybudowaniu zjazdu itp., nie wyjaśniają jednoznacznie problemu.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1383/11 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "(...) Ustęp 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych wprowadza podstawową przesłankę, którą organ winien zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji. Przesłanką tą jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Natomiast warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określa rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. Stanowi ono w § 111 ust. 7, że zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Po myśli tych przepisów organy administracji publicznej zobowiązane są do oceny wniosku pod kątem spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych określonych w tym rozporządzeniu". Sąd stwierdził, że przyjęcie stanowiska reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, a w szczególności, że organy obu instancji winny nie tylko wziąć pod uwagę treść opinii biegłego i prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilnego z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie VII Ns 649/04, ale nade wszystko dążyć do wykonania omawianego postanowienia, ustanawiającego służebność dojazdu przez działkę nr [...] nie może zwalniać organu z obowiązku oceny wniosku w aspekcie spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku oznaczałoby bowiem, że o ustanowieniu zjazdu przesądził sąd powszechny ustanawiając służebność przejazdu, co jest nie do pogodzenia z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz § 111 ust. 7 cyt. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że "w świetle przywołanych przepisów nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej będzie niezgodne z względami technicznymi, a organy pomimo tego - jak wskazuje Sąd I instancji - mają dążyć do realizacji służebności przejazdu. To zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego, dlatego organy obu instancji nie bez powodu zwróciły w swych decyzjach uwagę na takie okoliczności faktyczne jak: natężenie ruchu na ul. [...], oddziaływanie sąsiedniego skrzyżowania, ograniczenie widoczności czy też ograniczenie możliwości parkowania pojazdów po wybudowaniu zjazdu, podczas gdy Sąd w zaskarżonym wyroku nie ustosunkował się do podniesionej przez organy argumentacji dotyczącej względów technicznych, które ich zdaniem uniemożliwiały wydanie wnioskowanej decyzji. Sąd I instancji zupełnie pominął również wskazywane przez organ wady przedstawionego przez skarżącego projektu budowy zjazdu". Sąd wskazał, że wyjaśnienia przez Sąd I instancji wymaga także kwestia "braku odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania, wobec zakwestionowania przez wnoszącego skargę kasacyjną samego istnienia takiego planu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak stanowi art. 190 tejże ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej "rozporządzenia"). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.p.d.). Podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zatem spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji (lokalizacji) zjazdu zostały ustanowione w ww. rozporządzeniu. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

W § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia – w celu określenie wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony podział zjazdów na zjazdy publiczne i indywidualne. Zgodnie z powołanym przepisem jako "zjazd publiczny" należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, natomiast "zjazdem indywidualnym" jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Z materiału dowodowego wynika, że na posesji skarżącego prowadzona jest działalność gospodarcza (na parterze budynku zlokalizowane są dwa lokale handlowe), a zatem organy słusznie przyjęły, że projektowany zjazd to "zjazd publiczny" w rozumieniu rozporządzenia. Przyjęcie takiego ustalenia pociąga z kolei konieczność oceny spełnienia warunków technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia dla takiego właśnie typu zjazdu. Szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji "zjazdu publicznego", jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1/ w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2/ w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3/ na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4/ nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5/ na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Należy zatem przyjąć, iż jedną z okoliczności istotnych dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które należy poddać szczególnej ocenie z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu, np. – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – gdy ma on być usytuowany w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postępowaniu wynika, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła - [...] oraz ul. [...]. Organy ustaliły, że odległość od wlotu łącznicy węzła z [...] w ul. [...] do posesji skarżącego, do której projektowany jest zjazd, wynosi ok. 70 m, zaś widoczność dla pojazdów skręcających w prawo w ul. [...] z łącznicy jest ograniczona przez budynki oraz parkujące na pasie postojowym samochody. W postępowaniu ustalono, że natężenie ruchu drogowego (już po uruchomieniu w dniu 12 czerwca 2008 r. ostatniego odcinka [...]) na odcinku ul. [...] na wysokości projektowanego zjazdu wynosi 20 tys. pojazdów na dobę (w godzinach szczytu ponad 1500 poj./h) i – co stanowi okoliczność notoryjną – cały czas wzrasta. Nie można zatem mówić o zmniejszeniu ruchu drogowego na ul. [...] w związku z uruchomieniem [...], a jedynie zmianie jego struktury spowodowanej tym, że ruch pojazdów ciężarowych z portu w kierunku Polski centralnej przeniósł się na [...] do ul. [...], jednakże pojazdy ciężarowe jadące z portu w kierunku Szczecina nadal muszą poruszać się ul. [...], przejeżdżając na wysokości posesji skarżącego. W wyniku uruchomienia [...] zmniejszyły się korki, jednakże natężenie ruchu w sąsiedztwie posesji nr [...] przy ul. [...] nadal osiąga graniczne wartości przepustowości. Co więcej, z materiału dowodowego wynika, że poziom ulicy [...] leży powyżej posesji skarżącego, co zważywszy na fakt, iż brak byłoby na posesji możliwości zawrócenia pojazdu, powodowałoby konieczność jazdy tyłem przez dwa ciągi piesze i ścieżkę rowerową, co niewątpliwie stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu (pieszych, rowerzystów czy pojazdów).

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał w istocie podstawę do przyjęcia, iż realizacja projektowanego zjazdu stanowiłaby – zważywszy na szczególne uwarunkowania związane z usytuowaniem projektowanego zjazdu - zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Należy przyjąć, że podstawową zasadą przy lokalizacji zjazdów publicznych musi być zasada bezpieczeństwa, gdyż – jak wskazał w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny - to zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa, lokalizacja projektowanego zjazdu – na co także wskazywały organy administracji – nie jest pożądana również z uwagi na uregulowanie określone w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem narzuca na zarządcę drogi ograniczenia, co do liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G – ul. [...] na wysokości posesji nr [...] jest w aspekcie wymagań technicznych i użytkowych drogą klasy G. Organy zwróciły uwagę (co zresztą wynika także z opinii biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz z zakresu ruchu drogowego i wypadków drogowych, sporządzonych na potrzeby postępowania przeprowadzonego przed Sądem Rejonowym w G. w celu ustanowienia służebności drogi koniecznej), że istnieje alternatywny dojazd do posesji skarżącego.

W ocenie Sądu zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy w sposób wystarczający i przekonujący obrazował ustalenia faktyczne związane z istniejącym oddziaływaniem sąsiadującego węzła komunikacyjnego, natężeniem ruchu na wysokości posesji skarżącego czy ograniczeniem widoczności, a więc okolicznościami mającymi znaczenie dla dokonanej przez organy oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonywanego pod katem usytuowania projektowanego zjazdu. W tym kontekście należy wskazać, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia wpływu projektowanego zjazdu na ruch pojazdów przy ul. [...] w G., gdyż z materiału dowodowego wynikało, że badania natężenia ruchu zostały dokonane już po oddaniu do użytkowania ostatniego etapu [...]. Także zarzut skarżącego dotyczący pominięcia sporządzonej na potrzeby postępowania przeprowadzonego przed Sądem Rejonowym w G. opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego i wypadków drogowych z dnia 18 czerwca 2008 r. (karta nr 44 i nast.) należy uznać za chybiony. Z treści tej opinii wynika bowiem, że została ona wydana w celu ustalenia zgodności z zasadami ruchu drogowego projektowanej zgodnie z wariantem II wskazanym w opinii biegłego ds. geodezji i kartografii z dnia 27 czerwca 2006 r. służebności drogi koniecznej do posesji nr [...], natomiast wariant ten dotyczył dojazdu do działki nr [...] od ul. [...] lub od ul. [...] poprzez ulice [...] i [...] (karta nr 41), a zatem nie dotyczył dojazdu do posesji skarżącego (działki nr [...]) bezpośrednio od ul. [...], co w istocie było przedmiotem żądania skarżącego oraz prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego pod kątem oceny wpływu projektowanego na działce nr [...] zjazdu na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie dawał także podstawy do stwierdzenia, by projektowany przez skarżącego zjazd spełniał wymogi techniczne przewidziane dla zjazdu o charakterze publicznym, o których mowa w § 78 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien m.in. mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze (lit. a). Jak wynika z ustaleń faktycznych szerokość pasa działki nr [...], co do której skarżącemu ustanowiono służebność drogi koniecznej a na której zgodnie z przedłożonym projektem budowlano-wykonawczym miałby być usytuowany przedmiotowy zjazd, wynosi wyłącznie 3,0 m. Mając na uwadze "publiczny" a nie "indywidualny" charakter projektowanego zjazdu należy przyjąć, że organy zasadnie uznały, iż wnioskowana przez skarżącego lokalizacja zjazdu nie jest możliwa z uwagi na brak spełnienia warunku technicznego określonego w § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, że – zgodnie z wyrażonym przez NSA poglądem – postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilnego z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie VII Ns 649/04 o ustanowieniu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...] – działka nr [...] służebności drogi koniecznej na nieruchomości położonej w G. – działka nr [...] nie mogło przesądzać o udzieleniu zezwolenia na lokalizację projektowanego zjazdu z ul. [...] do posesji skarżącego. Postanowieniem tym Sąd powszechny niewątpliwie przyznał skarżącemu prawo bezpośredniego – bo poprzez działkę nr [...] - dostępu do ul. [...] z jego nieruchomości (tj. działki nr [...]), jednakże sam ten fakt nie mógł decydować o wydaniu przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, stanowiącego podstawę do realizacji (budowy) takiego zjazdu w oparciu o art. 29 u.d.p. Decydujące znaczenie dla lokalizacji zjazdu ma bowiem nie fakt ustanowienia służebności drogi koniecznej lecz spełnienie wynikających z przepisów prawa administracyjnego warunków (parametrów) techniczno-budowlanych koniecznych dla budowy danego rodzaju zjazdu. Te wymogi, zważywszy na "publiczny" charakter projektowanego zjazdu, nie zostały jednak spełnione.

Sąd pragnie zwrócić także uwagę, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie może oznaczać, iż organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1998 r., II SA 1686/97, LEX nr 41628; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 1999 r., II SA 1892/98, LEX nr 46765).

Wskazać należy, że granice administracyjnego uznania przez organ zasadności (słuszności) zgody na lokalizację danego zjazdu wyznaczają - w myśl art. 7 K.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu – obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 705/98, LEX nr 41384). Akcentuje się, że przesłanka ta stanowi wręcz podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., IV SA/Wa 395/07, LEX nr 344919). Należy zaznaczyć, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, LEX nr 382712; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2009 r., IV SA/Po 222/09, Zbiór Orzeczeń Legalis).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ w szczególności nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja (a także decyzja organu I instancji) została wydana po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego oraz należytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organy poddały rozwadze interes społeczny polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącego polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, dając prymat pierwszemu z nich.

W orzecznictwie wskazuje się także, że o dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do określonej nieruchomości rozstrzygają - obok kryterium bezpieczeństwa drogowego – również ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06, Zbiór Orzeczeń Legalis), jednakże ta okoliczność w niniejszej sprawie nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż na terenie objętym wnioskiem o realizację przedmiotowego zjazdu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.