Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1029/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1,  art. 59 ust. 1,  art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.Ł, D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), a także ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej także: ustawa lub ups) — po rozpatrzeniu sprawy z odwołania J. Ł. i D. Ł., od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] w sprawie:

1. ustalenia odpłatności wobec J. Ł. (dalej: córka pensjonariusza, strona) za pobyt jej ojca A. Ł. (dalej: pensjonariusz, mieszkaniec DPS) w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w J. od 1 marca 2017 r. w wysokości 1312,96 zł miesięcznie do dnia opuszczenia przez niego domu pomocy społecznej,

2. ustalenia całkowitej kwoty zobowiązania wskazanej w pkt 1 za okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. w łącznej kwocie 21007,36 zł, ze wskazaniem, że opłatę należy wnieść na wskazany nr rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r.,

3. ustalenia odpłatności wobec D. Ł. (dalej: syn pensjonariusza, strona) za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w J. od 1 grudnia 2017 r. w wysokości 1312,96 zł miesięcznie do dnia opuszczenia przez pensjonariusza domu pomocy społecznej,

4. ustalenia całkowitej kwoty zobowiązania wskazanej w pkt 3 za okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. w łącznej kwocie 9190,72 zł, ze wskazaniem, że opłatę należy wnieść na wskazany nr rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r., a także określenia, iż

5. opłaty, o których mowa w pkt 1 i 3 za okres bieżący /od lipca 2018 r./ należy wnosić do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego na konto OPS w J.

— decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w tych ramach — po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny — odnotował, że Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] nr [...]

po pierwsze - ustalił odpłatność córce pensjonariusza za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w J. od 1 marca 2017 r. w wysokości 1312,96 zł miesięcznie do dnia opuszczenia przez pensjonariusza domu pomocy społecznej,

po drugie: ustalił całkowitą kwotę zobowiązania wskazanej w pkt 1 za okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. w łącznej kwocie 21007,36 zł. Określając zarazem, że opłatę należy wnieść na wskazany nr rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r.,

po trzecie: ustalił odpłatność synowi pensjonariusza za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w J. od 1 grudnia 2017r. w wysokości 1312,96 zł miesięcznie do dnia opuszczenia przez pensjonariusza domu pomocy społecznej,

po czwarte: ustalił całkowitą kwotę zobowiązania wskazanej w pkt 3 za okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. w łącznej kwocie 9190,72 zł, wskazując zarazem, iż opłatę należy wnieść na wskazany nr rachunku bankowego do dnia 31 grudnia 2018 r.,

po piąte: stwierdził, że opłaty, o których mowa w pkt 1 i 3 za okres bieżący /od lipca 2018 r./ należy wnosić do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego na konto OPS w J.

Wyjaśnił przy tym, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. A. Ł. złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej, ubiegając się o przyjęcie do domu pomocy społecznej oświadczył, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego M-3, nie posiada zasobów majątkowych, a jego dochodem jest emerytura. Potrzebę umieszczenia w domu pomocy społecznej potwierdziło zaświadczenie lekarskie. Na mocy decyzji Zastępcy Dyrektora OPS w J. z dnia [...]skierowano go do Domu Pomocy społecznej "[...]" w J. Następnie decyzją Dyrektora OPS w J. z [...] ustalono odpłatność za jego pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 960 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora OPS w J. ustalił odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 1157,58 zł. Wskazał nadto, że w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 26 kwietnia 2012 r. stwierdzono, że syn pensjonariusza zobowiązał się do ponoszenia częściowo kosztów pobytu ojca za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 500 zł miesięcznie. Oświadczył również, że prześle listem poleconym zaświadczenie o wysokości zarobków netto za m-c kwiecień, zgodnie z wydanym drukiem zaświadczenia. Tymczasem ze zobowiązania tego nie wywiązał się, a wielokrotne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z nim do roku 2016 były nieskuteczne, gdyż nie odbierał kolejnych wezwań. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2017 r. zawiadomiono go o zasadności wszczęcia postępowania w sprawie opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej w związku z czym konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zawiadomienie to odebrał w dniu 17 listopada 2017 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano do niego pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. Zawiadomienie to odebrał w dniu 22 grudnia 2017 r.

Równocześnie wskazał, że w oświadczeniu z dnia 14 maja 2012 r. córka pensjonariusza stwierdziła, że "nie wyraża zgody na podanie informacji dotyczącej jej sytuacji materialnej do dnia uzyskania informacji na temat sytuacji finansowej ojca. Celem rozliczenia jest podanie wielkości środków posiadanych na koncie bankowym wielkości środków pieniężnych na koncie bankowym po sprzedaży domu oraz okazanie własności mieszkania w J." Nie wyrażała ona zgody na przeprowadzanie w jej miejscu zamieszkania wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o wyjaśnienie czy OPS w J. zgodnie z prawem przyjął do domu pomocy społecznej jej ojca i czy zgodnie z prawem żąda od niej opłacania jego pobytu. Stwierdziła, iż po śmierci matki w roku 2009 jej ojciec odziedziczył mieszkanie o wartości 130.000 zł i środki finansowe w kwocie 150,000 zł. Natomiast OPS nie chce jej poinformować co stało się z pieniędzmi ze sprzedaży ww. mieszkania i ze zgromadzonymi środkami na rachunku bankowym ojca. Pismem z dnia 6 marca 2017 r. organ I instancji zawiadomił ją o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na to zawiadomienie - jak zaznaczył organ drugoinstancyjny - córka pensjonariusza stwierdziła, iż odmawia uiszczania jakichkolwiek opłat za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Stwierdziła, że odmawia udziału w wywiadach, sprawdzaniu jej sytuacji i dochodów. Postępowanie OPS uważa za nękanie, co zgłosiła w Prokuraturze Rejonowej w C. Uważa, że opłatę powinna wnosić kobieta, z którą jej ojciec związał się w roku 2009, albo Kościół, gdyż w trakcie postępowania przed Sądem w sprawie o ubezwłasnowolnienie jej ojciec stwierdził, że posiadane środki "dał na tace w Kościele" albo osób, które w Domu Pomocy Społecznej umieściły ojca bez wiedzy jego dzieci. Wskazał także, że uważa ona, iż jej ojciec posiadając majątek w wysokości 300.000 zł powinien z niego finansować swój pobyt w domu pomocy społecznej.

W dalszych wywodach Kolegium wskazało, że OPS pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. poinformował strony, tj. dzieci pensjonariusza, zarówno córkę jak i syna, że w maju 2012 r. mieli wiedzę o umieszczeniu ich ojca w domu pomocy społecznej. Zaznaczył, że w roku 2012 pensjonariusz informował, że posiada mieszkanie własnościowe, a w roku 2013 informował, że nie ma żadnych nieruchomości. Podał także, że nie posiada wiedzy o posiadanych środkach finansowych przez pensjonariusza. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Dyrektor OPS poinformował córkę pensjonariusza, iż dochód ze sprzedaży jego mieszkania został wzięły pod uwagę przy ustalaniu jego odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednakże ze względu na ochronę danych osobowych brak jest możliwości podania informacji o przeprowadzonej transakcji. Ponadto pracownicy OPS i DPS nie brali udziału w przeprowadzaniu sprzedaży mieszkania. OPS uzyskał informacje dotyczące jej wynagrodzenia z firmy A SA za okres od lutego do kwietnia 2017 r. oraz za maj 2017 r. W maju 2017 r. wyniosło ono 5149,74 zł. Z kolei - jak zaznaczył - jej mąż pobiera policyjną emeryturę w kwocie 6701,59 zł netto. W dalszych motywach wskazał, że za rok 2016 złożyła ona wspólne z mężem zeznanie podatkowe.

Jednocześnie przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] OPS w J. połączył postępowania prowadzone w sprawie odpłatności za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej przez dwoje jego dzieci: córkę (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 6 marca 2017 r.) i syna (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 13 grudnia 2017 r.). Zaznaczył, że z informacji Urzędu Skarbowego z dnia 17 kwietnia 2018 r. wynika, że 13 kwietnia 2017 r. syn pensjonariusza złożył zeznanie o wysokości dochodu osiągniętego w roku podatkowym 2016. Wskazano w nim, iż dochód ze stosunku pracy wyniósł 3497,44 zł, a przychody z praw autorskich wyniosły 74178,00 zł, koszty uzyskania praw autorskich wyniosły 50% przychodu czyli 37089,00 zł.

Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz prezentując treść odwołania organ odwoławczy zacytował art. 61 ustawy o pomocy społecznej, a następnie art. 64 i art. 54a ustawy, po czym odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 741/17 orzekł, iż obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej uzależnione są zgodnie z art. 61 ust. 2 ups wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups.

Następnie stwierdził, że pensjonariusz nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Ma więc prawo oczekiwać, że dzieci będą partycypowały w ponoszeniu przez niego opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty dla dzieci pensjonariusza. Ustalono, że posiadają oni dochody przekraczające 300% kryterium, a po uiszczeniu opłat pozostanie im do dyspozycji kwota powyżej 300% kryterium. Odpłatność dla każdego z nich ustalono od daty zawiadomienia każdego z nich o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Uzyskanie przez pensjonariusza dochodu z tytułu sprzedaży mieszkania w roku 2013 mogło mieć znaczenie jedynie do ustalenia jego opłaty przez 12 miesięcy po zyskaniu dochodu przekraczającego 5-krotnie wysokość kryterium dochodowego. Nie dotyczy więc kwestii ustalenia opłaty za rok 2017.

Jednocześnie uznał, że ustalając opłatę organ I instancji wziął pod uwagę wytyczne Kolegium dotyczące wspólnego prowadzenia postępowania wobec obojga dzieci zobowiązanych do alimentacji.

Na zakończenie wskazał, że do obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez małżonka, zstępnych, wstępnych odnosi się uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której uznano, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że "należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej".

Tym samym uznał, że organ I instancji był uprawniony do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności dzieci pensjonariusza za okres od umieszczenia ich ojca w domu pomocy społecznej do dnia ustalenia opłat określonych zaskarżoną decyzją organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca, zarówno córka pensjonariusza, jak i jego syn, powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu wskazała — co do istoty — że decyzja narusza art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego a także zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie orzeczenia nakazującego skarżącej bezwarunkowe opłacanie pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w sytuacji, gdy uprawniony do świadczeń uporczywie postępował sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, nie utrzymywał kontaktu z dziećmi, zmarnotrawił swój majątek bądź na użytek postępowania wskazuje, że go nie ma.

Pełnomocnik córki pensjonariusza wskazał, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. i wnosi o ich uchylenie. Zarzucając w/w decyzjom uchybienia przepisom prawa materialnego jak i postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

a) art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o pobieżną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności nie odniesienie się do nagannego postępowania pensjonariusza wobec swoich dzieci pozostającego w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego oraz poprzestanie li tylko na stwierdzeniu, iż nie był on pozbawiony władzy rodzicielskiej, a także poprzez wskazanie na dochody ze sprzedaży mieszkania w 2013 r., a nie wskazanie na los jego oszczędności;

b) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania opisanych na stronie 2/7, co oznacza nie rozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

c) art. 61 ust. 1 i 2 ups w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez obciążenie skarżącej kosztami pobytu w DPS w sytuacji, w której nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona sytuacja finansowo-dochodowa umieszczonego w DPS, a w konsekwencji organy błędnie przyjęły, że dochody i oszczędności umieszczonego nie są wystarczające do pokrycia w całości jego pobytu w DPS;

d) art. 2 i 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także rażące naruszenie zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie orzeczenia nakazującego skarżącej bezwarunkowe opłacanie pobytu ojca A.Ł. w DPS "[...] " w J. w sytuacji gdy uprawniony do świadczeń w sposób uporczywy postępował sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, nie utrzymywał kontaktu z dziećmi, zmarnotrawił swój majątek bądź na użytek postępowania wskazuje, że nie ma go;

e) art. 107 § 3 Kpa poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska co do zarzutów opisanych na stronie 2/7 odwołania co uniemożliwia ocenę i weryfikację kontestowanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Na wstępie przedstawił, analogicznie jak organ, dotychczasowy przebieg postępowania a następnie zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że sprawa, mimo iż formalnie prowadzona była wobec obojga zobowiązanych nadal została przeprowadzona z naruszeniem zasady równomierności obciążania zobowiązanych. Zdaniem autora skargi organ nie może arbitralnie dokonać wyboru osoby spośród zstępnych, którą jego zdaniem stać na uiszczenie wymaganej części opłaty wstecznej, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Z kolei pełnomocnik syna pensjonariusza postawił zarzuty:

po pierwsze: naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 105, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez:

a) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności przy przeprowadzaniu wywiadów z A. Ł., oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym i nieprawidłowo rozpatrzonym, z uzasadnieniem lakonicznym, enigmatycznym, wewnętrznie sprzecznym, sprowadzającym się (mimo pozornej obszerności) w istocie do streszczenia sprawy oraz

b) błędne ustalenie stanu faktycznego spawy polegające na uznaniu, iż organ I instancji był uprawniony do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie odpłatności D. Ł. za okres od umieszczenia jego ojca w domu pomocy społecznej do dnia ustalenia opłat określonych decyzją organu I instancji, tj. ustalenia opłaty obejmującej okres przed wydaniem decyzji w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 mimo, iż postępowanie zostało wszczęte przez wydaniem w/w uchwały a organy nie są nią związane,

po drugie: naruszenia art. 61 ust. 1 i ust 2 ustawy o pomocy społecznej i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy obejmującej opłatę za okres przed wydaniem decyzji,

po trzecie: naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 105, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na całkowitym braku zbadania sytuacji dochodowej pensjonariusza, pominięciu kwestii kwoty jaką otrzymał po sprzedaży mieszkania powołując się na ochronę danych osobowych dotyczących transakcji czy kwoty znajdującej się na koncie bankowym; bezkrytycznym uznaniu, iż skarżący D. Ł. posiada dochody przekraczające 300 % kryterium mimo, iż całkowicie przeczy temu rachunek matematyczny a do odwołania dołączono PIT za 2017 rok, który to dowód nie został ani przeprowadzony ani dopuszczony, podobnie jak informacja o obowiązku alimentacyjnym skarżącego wobec jego małoletniego dziecka,

po czwarte: naruszenie art. 136 Kpa w związku z art. 78 i 79 Kpa oraz art. 54 ups przez zaniechanie wysłuchania mieszkańca DPS-u przy udziale skarżącego na okoliczność wyjaśnienia, czy zgadza się na dalszy pobyt w DPS oraz na okoliczności związane z jego majątkiem,

po piąte: naruszenie art. 89 § 1 i 2 kpa polegającego na nie wyznaczeniu rozprawy, mimo złożonego wniosku wobec podniesionych wątpliwości i wydanie decyzji na posiedzeniu niejawnym, a także

po szóste: obrazę przepisów prawa - art. 103 Kpa w zw. z art. 14 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 13 Kpa polegający na pominięciu przy rozstrzyganiu ustawowego obowiązku podjęcia działań przez organ I instancji zmierzających do zawarcia umowy ustalającej wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, poprzedzonych możliwością ustalenia dochodów i możliwości zarobkowych strony i wydanie decyzji, która stanowić będzie tytuł do przymusowej egzekucji świadczenia.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Zaakcentował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej decyzji obszernie streściło przebieg całego postępowania, następnie nie wgłębiając się w analizę materiału dowodowego zastałego jak i złożonego wraz z odwołaniem arbitralnie uznało, iż skarżący posiada dochody przekraczające 300 % kryterium.

Podał także, że zarówno córka jak i syn - skarżący próbowali wymusić na organach administracji jakiekolwiek działania jednakże spotkali się tylko z niedokładnym audytem ich osób oraz enigmatycznymi stwierdzeniami "(...) Dyrektor DPS poinformował (...), iż dochód ze sprzedaży mieszkania Pana A. Ł. został wzięty pod uwagę przy ustalaniu jego odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ze względu na ochronę danych osobowych brak jest możliwości podania informacji o przeprowadzonej transakcji". Wobec takiego stanowiska strony - jak zaznaczy - nie mogą nawet go zweryfikować. W jego ocenie organy obu instancji nie wyjaśniły od kiedy same kwoty transakcji są danymi osobowymi. W związku z tym skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy jednakże nie ustosunkowano się do jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w objętej skargą decyzji oraz powtarzając w pełni zawartą w niej argumentację wskazał, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazania wymaga, że skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr[...] złożyła zarówno córka pensjonariusza, jak i jego syn. Skargi te wobec łączności przedmiotowo-podmiotowej zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygania pod sygn. akt I SA/Gl 1029/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, ale także decyzja ją poprzedzająca, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie, jak wskazano na wstępie, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa" lub ups).

Tym samym na wstępie rozważań wskazać należy na art. 54 ust. 1 ustawy stanowiący, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (por. art. 59 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z powyższego wynika zatem, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. O ile zaś ta wpłata nie pokryje kosztu pobytu określonego przez burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, to ustawodawca wskazał kolejno zobowiązanych. W dalszej kolejności zobowiązanymi są zatem małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Przy czym osoby te ponoszą opłaty według zasad wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2, czyli jeżeli ich dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza 300% kryterium dochodowego. Tym samym wysokość opłaty wyznacza różnica pomiędzy 300% kryterium dochodowego a uzyskanym dochodem. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12. W wyrokach tych wyrażono pogląd, z którym utożsamia się skład orzekający, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy.

Ponadto wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest aktualnie pogląd, że dla wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w DPS, należy najpierw wydać decyzję ustalającą opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy nie tylko dla mieszkańca, ale też dla członków rodziny zobowiązanych do współfinansowania. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/2010 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłat przez osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Stanowisko to potwierdził NSA także w wyroku z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/2012 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 877/13 opowiedział się za skonkretyzowaniem, w drodze wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji, podstawy ustalającej kwotę opłaty. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W wyroku tym Sąd stwierdził, z czym nie można się nie zgodzić, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak też jak obowiązek alimentacyjny ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określonymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Zatem obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, a mianowicie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że: "(...)Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Przytoczona uchwała przesądziła kwestię prawnej formy, w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych (innych niż mieszkaniec domu) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. W uchwale tej wskazano, że ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia.

Tymczasem ani z decyzji odwoławczej, ani też pierwszoinstancyjnej, pomimo obszerności uzasadnienia, ani też z akt sprawy nie wynika jak faktycznie kształtuje się sytuacja materialna mieszkańca DPS, który - co ważne - w pierwszej kolejności zobowiązany się do ponoszenia kosztów pobytu w DPS-ie. Nie ma racji organ odwoławczy akceptując stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że sytuacja majątkowa pensjonariusza jako zweryfikowana w postępowaniu dotyczącym ustalenia jego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - jak zdaje się uznał - pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania, a także, oszczędności pensjonariusza nie mają znaczenia dla ustalenia dochodu osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, co jednakże zdaje się zmarginalizowały orzekające w sprawie organy, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, to najpierw osoba świadczeniobiorcy, w tym przypadku pensjonariusza domu pomocy społecznej, uruchomić powinna własne możliwości i zasoby finansowe, a dopiero w drugiej kolejności korzystać ze środków publicznych czy kolejno podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności w sytuacji poniesienia tych kosztów zastępczo przez gminę. Skoro strona skarżąca tak córka, jak i syn pensjonariusza konsekwentnie podnoszą, że ich ojciec jest dobrze sytuowany, posiada własne zasoby finansowe (określonej wysokości), to organ winien to prawidłowo zweryfikować zgodnie z zasadą, że pensjonariusz najpierw zobowiązany jest wykorzystać te środki, a w dalszej kolejności korzystać z pomocy ze środków publicznych. Z akt sprawy nie wynika ani jakie posiada oszczędności będące źródłem spadkobrania, kiedy, ani za jaką kwotę i czy w ogóle sprzedał mieszkanie, a zatem nie ustalono czy nie ulokował tych środków czerpiąc z nich dochód, co ma nierozerwalne znaczenie na obowiązek strony skarżącej (córki i syna pensjonariusza). Nie ma racji organ uznając, że "w przedmiotowym postępowaniu nie ustala się także kiedy i za jaką kwotę pensjonariusz sprzedał mieszkanie". Wszak okoliczność ta pozostaje w bezpośrednim związku z obowiązkiem zobowiązanych dzieci pensjonariusza, kształtuje ona w sposób bezpośredni ich stosunek materialno prawny, ma też bezpośredni wpływ na ich prawnie ukształtowany obowiązek materialny.

Okoliczności te jawią się jako istotne albowiem, jak wskazano powyżej, zasada kolejności prawnie uregulowana w 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność. O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Tymczasem, czego nie można pominąć i co wymaga podkreślenia, zaskarżona decyzja, jak także wskazano powyżej, zapadła na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Jedną z form pomocy nią regulowanej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, pozbawionej możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej.

Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, że nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Wysokość odpłatności ustalana jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki. Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w placówce opiekuńczej. Zadania te, jako własne, pokrywane są ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy.

I jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie rozbieżne linie, co do wykreowania się obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to niezależnie jednak od zajęcia przez organ stanowiska akceptującego jeden z przytoczonych powyżej poglądów postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie tejże odpłatności musi być przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami legalności i praworządności. Zapadłe w jego toku rozstrzygnięcie musi poprzedzone zostać zebraniem materiału dowodowego i właściwym udokumentowaniem twierdzeń wywodzonych przez organ – czemu w tej sprawie nie sprostał organ pierwszej instancji a zaaprobował to organ odwoławczy. I tak, dla przypomnienia tych stanowisk, zgodnie z pierwszym z poglądów – przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy i nie wywiązują się z tego obowiązku. Zgodnie z przedstawianym poglądem judykatury obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej) przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej za taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1062/15, we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 603/14, w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 449/14, w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1182/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 202/15, czy w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 573/14, z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1355/13, a także z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 345/15). Zgodnie natomiast z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarcie umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania tej opłaty wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11).

Przy czym tak jak wskazano powyżej, niezależnie od zajęcia przez organ stanowiska akceptującego jeden z przytoczonych powyżej poglądów postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie tejże odpłatności musi być przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami legalności i praworządności, a zapadłe w jego toku rozstrzygnięcie musi poprzedzone zostać zebraniem materiału dowodowego i właściwym udokumentowaniem twierdzeń wywodzonych przez organ – czemu w tej sprawie nie sprostał organ pierwszej instancji a zaaprobował to organ odwoławczy.

Skoro art. 61 ust. 1 ustawy przedstawia katalog podmiotów zobowiązanych, to wymagane jest skonkretyzowane ich sytuacji z uwzględnieniem szeregu indywidualnych okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy podmiotami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być, co wymaga powtórzenia, w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić:

po pierwsze – skonkretyzowany i

po drugie – zindywidualizowany.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika ani w jaki sposób, ani nawet na jakich dokumentach procedował organ ustalając odpłatność ojcu stron, czy i jakie wzięto pod posiadane przez niego środki finansowe, sposób gospodarowania nimi w aspekcie celów pomocy społecznej. Brak dokumentacji już od momentu umieszczenia go w DPS0ie, uniemożliwia ocenę skonkretyzowanego i zindywidualizowanego obowiązku w stosunku do stron. Z akt sprawy ale i z uzasadnień decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów ustalono zasoby majątkowe zobowiązanego, czyli mieszkańca DPS-u, wyłącznie w aspekcie przydanej mu pomocy społecznej.

Powyższe jest istotne zwłaszcza, że strony skarżące konsekwentnie podnoszą, a organ nie dowiódł przeciwnie, że ojciec posiada majątek (środki pieniężne) na samodzielne zaspokojenie potrzeb związanych z pobytem w DPS-ie. Dalej – co także nie zostało zweryfikowane przez organy odmiennie – strony podnoszą, że ojciec posiada, czy posiadał mieszkanie, jednakże nie wiadomo kto ponosił koszty jego otrzymania po skierowaniu go do DPS-u, czy chociażby wynajmował je, w jaki sposób na ów czas nim gospodarował, czy też sprzedał je, kiedy, komu, na jakich warunkach, ale i jak zagospodarował pozyskane z tego źródła środki. Przy czym – jak wskazano powyżej – brak jest jakiegokolwiek dowodzenia w tym zakresie, a okoliczności te nie są obojętne, gdyż być nie mogą, przy kształtowaniu prawa do korzystania z pomocy społecznej. Nie dołączono do akt ani aktów notarialnych, ani wypisów z Ksiąg Wieczystych danych nieruchomości, obrazujących stan majątkowy pensjonariusza, co z kolei skutkowało wadliwością dowodzenia gdyż miało wpływ na ustalenie odpłatności podmiotów zobowiązanych. Okoliczność ta wymaga szczegółowego odniesienia się i zweryfikowania.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w zaskarżonych decyzjach pierwszej i drugiej instancji, jakkolwiek szeroko organy opisują i cytują regulacje prawne przedmiotu rozpoznania, to już w marginalnej części odnoszą je do sytuacji życiowej stron i mieszkańca domu w aspekcie ich obowiązków związanych z kosztami pobytu w DPS i norm wykonawczych stanowiących o ziszczeniu się przesłanek wymaganych do ziszczenia się potrzeby udzielenia pomocy społecznej.

Podkreślenia i powtórzenia wymaga także, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej - co ważne - w pierwszej kolejności może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a następnie dopiero także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 i z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Zatem prawidłowe ustalenie odpłatności mieszkańcowi DPS jest warunkiem sine qua non dalszych konkretyzowań tego obowiązku względem pozostałych osób ustawowo określonych. Wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ups, określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawidłowo prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Na marginesie Sąd wskazuje, że niedopuszczalna jest przy tym konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji jedynie częściowo przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, gdyż nie w pełni prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Konstatując Sąd zauważa, że w sytuacji w której kilka osób jest zobowiązanych do ponoszenia odpłatności (i to w różnym stopniu), niezależnie czy są one czy też nie są w stanie uzupełnić brakującej opłaty za pobyt pensjonariusza w DPS, nawet gdy część z nich byłaby już zwolniona od opłat, organ realizując zasadę legalizmu i budowania zaufania do organu prowadzić jedno postępowanie z udziałem wszystkich zobowiązanych, tak aby mogli się oni stać uczestnikami bądź jego stronami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicuje ich wyłącznie osiągane kryterium dochodowe.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że z art. 107 § 3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu, motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 8/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 311/13,). Niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że mocą art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniosek taki - na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. - strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Mocą art. 157 § 1a p.p.s.a. wniosek powyższy, o którym mowa w § 1, zgłoszony po upływie terminu, podlega odrzuceniu. Tym samym - podsumowując - Sąd poucza Stronę, że wobec ziszczenia się przesłanki doręczenia jej uzasadnienia wyroku z urzędu może w ciągu czternastu dni od doręczenia jej wyroku zgłosić wniosek o zwrot kosztów. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym - art. 157 § 2 p.p.s.a. Natomiast mocą art. 157 § 3 p.p.s.a. orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów. Przy czym Sąd wskazuje, że uprawnienie do żądania zwrotu kosztów należy zgłosić należy najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia (art. 210 p.p.s.a.).