Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 433/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 76,76a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, spowodowanego podziałem tej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania K. B. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych w Urzędzie Miejskim W. dnia [...] r. (Nr [...]), ustalającej dla K. B. opłatę adiacencką w wysokości 3336,90 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 25, AM-47, obręb Z., spowodowanego podziałem tej nieruchomości, na podstawie : art. 98a ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. ,Nr 102, poz. 651 ze zm.); art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ wskazał, że opisaną na wstępie decyzją organ administracyjny pierwszej instancji ustalił dla K. B. opłatę adiacencką w wysokości 3336,90 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej we Wrocławiu, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 25, AM-47, obręb Z. spowodowanego podziałem tej nieruchomości.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie, w ustawowym terminie, wniosła K. B.. Strona argumentowała bowiem, że nałożono już na nią opłatę adiacencką w kwocie 2928 zł, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), w związku z podziałem tej nieruchomości zatwierdzonym decyzją administracyjną z dnia [...] r. (Nr [...]). Dalej odwołująca się argumentowała, że z winy urzędników, którzy dopuścili się uchybień i zaniedbań oraz doprowadzając do niezgodności decyzji podziałowej z dnia [...]r. (Nr [...]) z decyzją ustalająca warunki zabudowy, doszło do kolejnego podziału nieruchomości decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]). Dlatego strona stwierdziła, że skoro ostatni podział został dokonany z winy urzędników, to poczuwa się jedynie do pokrycia różnicy w opłatach adiacenckich, ustalonych odpowiednio decyzjami z dnia [...] r. (Nr [...]) oraz obecnie kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]).

Pismami z dnia 13 stycznia 2014 r. oraz z dnia 6 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 136 Kpa, zwróciło się do autorki operatu szacunkowego nieruchomości, wykonanego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, odłączeni do niego kopii powołanej w tym operacie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, wraz z infrastrukturą techniczną zagospodarowaniem terenu (wraz załącznikami graficznymi). Ponadto Kolegium wezwało rzeczoznawcę do złożenia jednoznacznego oświadczenia, że dla potrzeb dokonania wyceny nieruchomości w przedłożonym operacie szacunkowym źródłem informacji o cenach transakcyjnych były wyłącznie transakcje, które spełniały kryteria wyznaczone przez § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późno zm.). Odpowiadając na wystosowane wezwania autorka wyceny przesłała do kolegium pismo z dnia 14 marca 2014 r., w którym stwierdziła min., że rzeczoznawca majątkowy nie jest upoważniony do przesyłania dokumentów planistycznych, w tym kopii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących i uchylonych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzji o warunkach zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organem odpowiednim w sprawie udzielania tych informacji jest bowiem Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W.. Stwierdziła również, że w analizie pominięto transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki, tj. sprzedaże z bonifikatą, darowizny. Dlatego w jej ocenie transakcje przyjęte do analizy, spełniają warunki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem regulowane jest przepisami art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Jednocześnie wart. 98a ust. 1 a ustawy znalazło się zastrzeżenie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Przytoczone przepisy upoważniają do sformułowania następujących materialnoprawnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej: 1) dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika 2) obowiązywanie - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne - uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) brak upływu okresu trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; 4) wystąpienie na skutek dokonanego podziału - wzrostu wartości rynkowej nieruchomości.

Na podstawie przywołanych przepisów prawa można zatem wysnuć generalne założenie, że rola organu administracyjnego, orzekającego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, sprowadza się do przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie powyższych okoliczności. Jeżeli więc materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na dokonanie takich ustaleń, a ponadto dokonana w pierwszej instancji ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń, zaistnieją warunki do wydania prawidłowej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dokonany został geodezyjny podział przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy wydana z upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. ostateczna decyzja Kierownika Pracowni z dnia [...] r. (Nr [...]), zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 25, AM-47, obręb Z., w wyniku którego powstało pięć nowych działek oznaczonych geodezyjnie jako nr 25/1, nr 25/12, nr 25/3, nr 25/4 oraz nr 25/5.

Przy tym - odnosząc się do argumentacji K. B. - nie ma znaczenia, że odwołującej się stronie poprzednio ustalono już opłatę adiacencką z tytułu wcześniejszego podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Fakt, że podział geodezyjny, zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), został poprzedzony scaleniem wcześniej istniejących działek gruntu (nr 21/7, nr 21/8, nr 21/9 oraz nr 21/10), które z kolei powstały w wyniku wcześniejszego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność ustalenia kolejnej opłaty adiacenckiej. Poza tym, jak wynika z treści ostatniej decyzji podziałowej została ona wydana na wniosek odwołującej się K. B. oraz nie ma związku z uchyleniem, ewentualnie stwierdzeniem nieważności, wcześniejszej decyzji podziałowej z dnia [...] r. (Nr [...]). W dalszej kolejności wypada zauważyć, że w dacie uostatecznienia się wzmiankowanej decyzji podziałowej, obowiązywała uchwała Nr [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. z [...]). Wreszcie ostatnim warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości. Zadaniem organu administracyjnego jest zatem dokonanie hipotetycznych ustaleń, czy zbycie poszczególnych działek wyodrębnionych z nieruchomości w wyniku podziału, pozwoliłoby właścicielowi nieruchomości na uzyskanie łącznie za całą nieruchomość sumy większej, niż gdyby zbywał poszczególne działki wydzielone z tej nieruchomości w kształcie sprzed aktualnego podziału. Dlatego ustawodawca przewiduje w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który - uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy - dokonuje każdorazowo ustaleń w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem (art. 146 ust. 1a, w związku z art. 98a ust. 1 in fine ustawy).

Jak wynika z operatu szacunkowego (z dnia 10 kwietnia 2013 r.) biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że założeniem opisanej metody wyceny jest porównywanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami spełniającymi atrybut podobieństwa. Z kolei w myśl definicji z art. 4 ust. 16 ustawy, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że jednym z najistotniejszych czynników wpływających na wartość nieruchomości jest jej przeznaczenie. Właśnie od przeznaczenia nieruchomości będzie bowiem w dużym stopniu zależało, czy podział geodezyjny nieruchomości wpłynie na wzrost jej wartości, czy też wręcz przeciwnie.

W rozpatrywanej sprawie biegła podała, że dla terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, na dzień wydania oraz uostatecznienia decyzji o podziale, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu Prezydent W. natomiast wydał decyzję z dnia [...] r. (Nr [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Niemniej w dokumentach załączonych do operatu brakowało kopii decyzji lokalizacyjnej. Co istotne, autorka operatu szacunkowego nie przedłożyła rozstrzygnięcia także później, w związku z uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym przed organem odwoławczym (zob. wezwania Kolegium z dnia 13 stycznia 2014 r. oraz z dnia 6 marca 2014 r.).

Dlatego w konsekwencji należy uznać, że operat sporządzony na potrzeby weryfikowanego postępowania w sposób niewystarczający dokumentuje dokonane przez biegłego czynności. Stosownie bowiem do przepisu § 56 ust. 4 rozporządzenia, do operatu szacunkowego powinny zostać dołączone istotne dokumenty wykorzystywane przy jego sporządzeniu. Operat szacunkowy powinien być więc w pewnym sensie "samowystarczalny", to jest zawierać materiały wykorzystywane w procedurze wyceny i umożliwiające zweryfikowanie - przez stronę jak i przez organ - dokonanych przez biegłego czynności. Tym samym, niemożliwe jest zweryfikowanie twierdzeń rzeczoznawcy co do sposobu przeznaczenia wycenianej nieruchomości, skoro nie dołączył do operatu kopii decyzji lokalizacyjnej determinującej przeznaczenie wycenianego gruntu. Mając zatem na uwadze przytoczone uchybienia, związane z naruszeniem art. 4 ust. 16 ustawy, w związku z § 56 ust. 4 rozporządzenia, Kolegium uznało, że przedłożony operat szacunkowy nie jest wiarygodnym materiałem dowodowym, w oparciu o który można byłoby ustalić opłatę adiacencką.

Jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia opłaty zostanie uzupełniony o uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. (Nr [...]). Rzeczoznawca wyjaśni również jednoznacznie - tym razem już w treści operatu - że przyjęte transakcje porównawcze spełniają kryterium normatywne nie tylko z art. 151 ustawy, ale także z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Określi przy tym jednoznacznie nie tylko to, że nie są to transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), ale także to że nie są to transakcje przetargowe (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła zobowiązana. W skardze podniosła, że (jej zdaniem) skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji narusza art. 98a i art. 107 oraz art. 147 i 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U z 2014 po.518) przez dokonanie dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej w pełnej wysokości przez ustalanie ponowne pełnej opłaty adiacenckiej w decyzji nr [...] z całkowitym pominięciem opłaty ustalonej i pobranej stosownie do decyzji nr [...], mimo podziału tej samej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzić winna co najwyżej do naliczenia opłaty w wysokości odpowiadającej różnicy kwot, dodatkowo w sytuacji, gdy nie nastąpił dwa razy wzrost wartości tej samej nien1chomości: 2. przekroczenie zasady swobodnej oceny okoliczności sprawy i dokonanie w całości dowolnej ich interpretacji (art. 107 § 3 kpa) co znalazło w szczególności wyraz w arbitralnym uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż ostatnia decyzja podziałowa nie ma związku uchybieniem, ewentualnie stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji podziałowej z dnia [...] r. (Nr [...]), podczas gdy tylko i wyłącznie błędy i uchybienia postępowaniu związanym z dokonaniem podziału nieruchomości (oznaczonej jako działka [...]) zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...]roku wydanej w sprzeczności z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej nieruchomości określone decyzją nr [...] z dnia [...] roku, stanowiły jedyną i wyłączną przyczynę (konieczność) dokonania ponownego podziału nieruchomości decyzją z dnia [...] roku ( nr [...]);. nieuwzględnienie w decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony przez nieuwzględnienie zarzutów i argumentów przedstawionych w odwołaniu strony, w tym przede wszystkim kwestionujących zasadę dwukrotnego naliczenia opłat,. także przyczyny i przesłanki ponownego scalenia i podziału nieruchomości (art. 7 kpa i 80 kpa ).

Wskazując na te zarzuty, strona skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji ustalającej dla K. B. opłatę adiacencką w wysokości 3336,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka gruntu nr 25. AM-47. spowodowanego podziałem tej nieruchomości.

Na uzasadnienie strona wskazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., jakkolwiek uchylająca w następstwie złożonego przez skarżącą odwołania zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] roku z dnia [...]roku o ustaleniu ponowie opłaty adiacenckiej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. jest błędna i narusza przepisy prawa, jako taka powinna więc podlegać weryfikacji na korzyść skarżącej. Decyzja bowiem narusza prawo w sposób wskazany w tej skardze, w konsekwencji narusza też usprawiedliwiony interes prawny strony - właścicielki nieruchomości podlegającej podziałowi.

W zaskarżonej decyzji samorządowe kolegium odwoławcze, w ramach rozpoznawania wniesionego przez skarżącą odwołania, ograniczyło się w zasadzie do kontroli - zarówno formalnej, jak i merytorycznej - prawidłowości sporządzenia w postępowaniu operatu szacunkowego odnośnie wartości nieruchomości, wykonanego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Stąd też z całą stanowczością trzeba podnieść (i zarzucić zaskarżonej decyzji) że poza zakresem rozstrzygnięcia pozostała istota zagadnienia, wynikająca wprost z wniesionego przez skarżącą odwołania, a sprowadzająca się do zakwestionowania ustalenia i pobrania ponownie opłaty adiacenckiej w pełnej wysokości, a zatem w rzeczywistości dwukrotnego ustalenia opłaty adiacenckiej w następstwie ponownego podziału nieruchomości.

Nie rozstrzygając więc istoty odwołania, samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając odwołanie, w ramach oceny opracowanego operatu, wyraziło zapatrywanie, iż niemożliwie jest zweryfikowanie twierdzeń rzeczoznawcy co do sposobu przeznaczenia wycenianej nieruchomości. a w konsekwencji uznało, że przedłożony operat szacunkowy nie jest wiarygodnym materiałem dowodowym, w oparciu o który można byłoby ustalić oplatę adiacencką. Przy tak wyrażonym zapatrywaniu, w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest kwestionowany fakt ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej w pełnej wysokości, a więc w rzeczywistości dwukrotnego ustalenia tej opłaty, jakkolwiek wartość nieruchomości w następstwie podziału nie wzrosła (o ile w ogóle wzrosła) dwa razy (po raz drugi ). Już to z tych względów z oceną i rozstrzygnięciem samorządowego kolegium odwoławczego zgodzić się nie można. W żaden sposób nie można bowiem aprobować wyrażonej w decyzji konstatacji, iż cyt. "nie ma znaczenia, że odwołującej się stronie poprzednio ustalono już opłatę adiacencką z tytułu wcześniejszego podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej . Fakt, że podział geodezyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] r., Nr [...] został poprzedzony scaleniem wcześniej istniejących działek gruntu (nr 2I17, nr 21/8. nr 21/9 oraz nr 2I/I0), które z kolei powstały w wyniku wcześniejszego podziału, zatwierdzonego decyzją z dnia [...]me ma żadnego wpływu na dopuszczalność ustalenia kolejnej opłaty adiacenckiej.

Przy tak wyrażonym poglądzie samorządowe kolegium odwoławcze w ogóle nie dostrzegło, że konieczność dokonania ponownego podziału nie była następstwem okoliczności leżących po stronie skarżącej, a wprost przeciwnie, wynikała jednoznacznie z uchybień (niezależnych od skarżącej przeprowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym, które doprowadziły do niezgody decyzji nr [...] z dnia [...] roku z decyzją nr [...] z dnia [...] (określającej warunki zabudowy dla wyodrębnionych działek z działki pierwotnej o numerze 21/6)

Stąd też nie znajduje oparcia taktycznego i prawnego stanowisko, jakoby ostatnia decyzja podziałowa została wydana na wniosek odwołującej się K. B. oraz nie ma związku z uchybieniem, ewentualnym stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji podziałowej z dnia [...].

Okoliczności sprawy uzasadniają twierdzenie, że ponownie przeprowadzone postępowanie nie stanowiło kolejnego (dalej idącego) podziału i w rzeczywistości jedynie korektę poprzedniego podziału wadliwego, i to w wyniku okoliczności niezależnych od skarżącej. Skarżąca uważa za celowe podnieść także, iż nie zostało przeprowadzone wyłącznie w jej interesie. Strona wskazuje, iż ilość podziałów przeprowadzonych w ramach tej samej nieruchomości (scalenie po podziale i ponowny podział) w żadnym przypadku nie jest tożsame z ilością opłat adiacenckich. W ramach tej samej nieruchomości skorygowany podział nie doprowadził kolejnego wzrostu wartości tej samej nieruchomości (jako przesłanki opłaty).

Odwołując się do ratio legis ustawy i istoty opłaty adiacenckiej, a także orzecznictwa w tym zakresie nie można nie podnieść, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości(I OSK 1443/06; Lex nr 453459 ).

Skarżąca wskazuje z tej perspektywy, iż nie odniosła dwukrotnie (ponownie) korzyści z powodu podziału dokonanego decyzją nr [...] z dnia [...] roku, które następstwem jest zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] roku ustalająca ponowną (raz drugi ) opłatę adiacencką w pełnej wysokości.

Z tego względu w pełni słuszne jest i zasługuje na uwzględnienie stanowisko zawarte przez skarżą w odwołaniu, iż co najwyżej skarżąca - w świetle regulacji art. 98a i art.157 ustawy o gospodarce neruchomościami - może być zobowiązana do pokrycia różnicy w wysokości wyliczonych opłat. W ocenie wykazanych faktów i okoliczności sprawy, racjonalny i logiczny w tej sytuacji jest wniosek, iż poprzednia opłata winna zostać zaliczona.

Ma to także odniesienie dla opłaty sądowej w formie wpisu stosunkowego od kwestionowanej przez skarżącą wysokości opłaty adiacenckiej, kształtowanej różnicą wartości opłat adiacenckich w obu decyzjach.

Końcowo skarżąca zwraca uwagę na błędne określenie w opisie zaskarżonej decyzji geodezyjnej znaczenia nieruchomości jako obręb Z., gdyż prawidłowo winno być – Ż. .

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie choć z innych, niż naprowadzone w niej przyczyn.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ drugiej instancji wskazał art. 98a ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) natomiast odstawą procesową zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 138 § 2 kpa i stąd osnowa decyzji uchylająca zaskarżone orzeczenie i przekazująca organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tym należy przypomnieć, że omawiany przepis proceduralny ewoluował w czasie, aby ostatecznie nowelą, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmienić (po raz kolejny) przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, jeśli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien kategorycznie stwierdzić w kontrolowanej decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto musi uznać i wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ drugiej instancji, aby mógł wydać decyzję kasacyjną musi dostrzec i pokazać stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania i dodatkowo dowieść, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Lektura zakwestionowanej decyzji wskazuje, że kolegium nie określiło jakie przepisy postępowania naruszył Prezydent W. w swoim orzeczeniu. Nie wskazał również organowi pierwszej instancji jaki, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W motywach decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji skupiło się na "niekompletności" (jego zdaniem) operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłą i wskazało, że do tegoż operatu winien być dołączony dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący bazę dla decyzji podziałowej. Nadto, w uzasadnieniu decyzji zawarło tezę, że dokument w postaci operatu winien być dowodem "samowystarczalnym", to znaczy takim, który zawiera materiały wykorzystywane w procesie wyceny i umożliwiające zweryfikowanie przez strony postępowania i przez organ dokonanych przez biegłego czynności. Trzeba zatem powiedzieć, że organ nie zastosował się do normatywnych wytycznych, jakie winny być zastosowane przy wydawaniu orzeczenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Istotnie, jeśli chodzi o zawartość operatu szacunkowego, to rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w § 56 ust. 4 stanowi, ze do operatu winny być dołączone istotne dokumenty, wykorzystywane przy jego sporządzeniu. Jednakże podkreślić należy, że z jednej strony chodzi o dokumenty istotne, z drugiej zaś należy pamiętać, że stosownie do treści art. 76a. § 1 kpa, jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Zatem kolegium mogło uzupełnić żądany dokument we własnym zakresie. Zadanie zaś, aby biegła oświadczyła ponownie, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych były wyłącznie transakcje, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, podczas gdy takie oświadczenie złożyła biegła na k. 5 i n. akt organu drugiej instancji należy uznać za nadmierny formalizm.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba powiedzieć, ze zgodnie z treścią art. 98a. ust.1. ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U 2014, poz. 518, ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Taki właśnie zakres postępowania został przez ustawodawcę zakreślony w kontrolowanym przez sąd postępowaniu. Wobec uchylenia zakwestionowanej decyzji, strona będzie mogła składać (ewentualnie) wnioski dowodowe, a organ będzie musiał się do nich ustosunkować. Należy zatem, sumarycznie, uznać, że wobec uchylenia zakwestionowanej decyzji, ustosunkowanie się szczegółowo do zarzutów skargi należy uznać za przedwczesne.

Reasumując, wobec uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa.