Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1901/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7a § 1, art. 8 § 2, art. 9, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2670/20 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w N. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki, nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. Sp. j. w N. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. j. w N. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki, nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej.

A. Sp. j. w N. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej jako: p.f.) poprzez błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i uznanie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki podczas, gdy umieszczenie na szyldzie apteki firmy podmiotu prowadzącego Aptekę A. sp. j. takiej reklamy nie stanowiło i było działaniem prawnie dopuszczalnym. Powyższe spowodowało naruszenie przez organ administracji art. 129b ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki, które to naruszenie w istocie nie miało miejsca.

- art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, poprzez przyjęcie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki lub jej działalności, podczas, gdy umieszczenie na szyldzie apteki firmy podmiotu prowadzącego Aptekę A. sp. j. takiej reklamy nie stanowiło i było działaniem prawnie dopuszczalnym.

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji uznającej, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki, podczas, gdy umieszczenie na szyldzie apteki firmy podmiotu prowadzącego Aptekę A. sp. j. takiej reklamy nie stanowiło i było działaniem prawnie dopuszczalnym.

2. przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku ogranicza się w istocie do W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku ogranicza się wyłącznie do zacytowania przepisów prawa i orzecznictwa bez dokonania jakiejkolwiek ich subsumcji do realiów przedmiotowych. Taka konstrukcja uzasadnienia uniemożliwia w istocie odniesienie się do sposobu rozumowania Sądu".

3. przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez niezgodność treści decyzji z zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzutami sformułowanymi wobec strony w trakcie postępowania kontrolnego, czym organ naruszył prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

- art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), zgodnie z którym - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez niezgodność treści decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzutami sformułowanymi wobec strony w trakcie postępowania kontrolnego, czym organ naruszył prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

- art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, poprzez rozstrzygnięcie przez Organ wątpliwości dotyczących interpretacji art. 94a ust. 1 p.f., na niekorzyść strony postępowania,

- art. 8 § 2 k.p.a., zawierającego zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zgodnie z którą Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w związku z art. 129b p.f., poprzez nałożenie na stronę kary w wysokości rażąco odbiegającej od kar nakładanych w innych postępowaniach z tytułu stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f., w sytuacji w której do naruszenia zakazu dochodziło po raz pierwszy. Organ II instancji bezpodstawnie odmówił sporządzenia informacji o wysokości kar nakładanych na Apteki, w związku ze stwierdzonym naruszeniem zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94 a ust. 1 p.f., w sytuacji w której do naruszenia zakazu dochodziło po raz pierwszy, za okres ostatnich trzech lat, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej Organ dopuścił się naruszenia zasady utrwalonej praktyki poprzez ustalenie kary w wysokości rażąco odbiegającej od dotychczas naliczanych, a odmowa udzielenia informacji tylko tę okoliczność potwierdza.

Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych wyżej błędów w decyzji GIF i poprzedzającej ją decyzji WIF skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do istoty sprawy należy w tym miejscu zauważyć, iż ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenie reklamy apteki stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji organ administracji publicznej zasadnie – a, to w konsekwencji prawidłowego podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz prawidłowego zastosowania tego przepisu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przypisał stronie - przedsiębiorcy A. Spółka jawna z siedzibą w N. ([...] N.), [...] [...], ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności, poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w miejscowości J., [...] [...] oraz jej działalności polegającej na:

- obecności na zewnątrz budynku [...] szyldu o czerwonym tle z napisem o treści: APTEKA [...], z pisanym dużo mniejszą czcionką dopiskiem o treści: Sp. J.;

- obecności w witrynie na zewnątrz budynku [...] napisu o treści: APTEKA [...], z pisanym dużo mniejszą czcionką dopiskiem o treści: Sp. J.;

- obecności bezpośrednio nad wejściem do apteki z pasażu [...] napisu świetlnego o treści: APTEKA [...], z pisanym dużo mniejszą czcionką dopiskiem o treści: Sp. J., który ponadto w odróżnieniu od pozostałych elementów nie był podświetlony;

- obecności w witrynie apteki od strony pasażu [...] napisu o treści: APTEKA [...], z pisanym dużo mniejszą czcionką dopiskiem o treści: Sp. J.

W rozpatrywanej sprawie – co w punkcie wyjścia trzeba podkreślić – nie jest sporna okoliczność ujawnienia szyldów o czerwonym tle z napisem o treści: "APTEKA [...], z pisanym dużo mniejszą czcionką dopiskiem o treści: Sp. J.". Nie jest również sporne, że treści zawarte na wymienionych szyldach oraz wynikający z nich przekaz pochodzą od skarżącej spółki. Sporne jest natomiast to, czy forma i treść tego przekazu oraz sposób jego komunikowania stanowi niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności – jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organów administracji publicznej za prawidłowe – czy też, jak z kolei podnosi skarżąca spółka, stanowi tyko i wyłącznie dozwoloną informację, która nie jest reklamą.

Tak zarysowana istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie uzasadnia, aby w tym miejscu odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i uznanie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki, podczas, gdy umieszczenie na szyldzie apteki firmy podmiotu prowadzącego Aptekę [...] sp. j. takiej reklamy nie stanowiło i było działaniem prawnie dopuszczalnym.

Podkreślić należy, iż sprawy o podobnym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozstrzygnięć dokonywanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 13 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 699/18; 4 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1294/20, 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 574/20, 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 54/20, 20 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 4298/17, 27 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3204/17, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1987/18. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych wyrokach i argumenty na jego poparcie. Z tego powodu zasadnym będzie posłużenie się poglądami NSA w uzasadnieniach tych wyroków zaprezentowanymi.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym. Z regulacji tej wynika, że pojęcie reklamy aptek – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., II GSK 3397/15).

Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, WSA słusznie uznał, że działania skarżącej – zostały prawidłowo ocenione przez organy administracji obu instancji z punktu widzenia znamion reklamy apteki, o której mowa w art. 94a ust. 1 p.f. Były to bowiem działania organizowane w celu pozyskania klientów i zachęcenia ich do nabywania towarów oferowanych przez aptekę. Skoro zaś okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy uzasadniają stwierdzenie, że powyższe działania skarżącej były przedsięwzięciem mającym zachęcać do korzystania z usług apteki, to nie ma też podstaw do kwestionowania stanowiska organów, że w sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą spółkę zakazu reklamy apteki ustanowionego w art. 94a ust. 1 p.f. Nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu także okoliczność, iż skarżąca na szyldach posługuje się określeniem "[...] sp. j.", które oznacza firmę spółki jawnej będącej właścicielem apteki.

Rozumienie pojęcia reklamy apteki pozwala na przyjęcie, że taką reklamą może być w pewnych przypadkach również użycie określenia "[...] sp. j.", które oznacza firmę spółki jawnej będącej właścicielem apteki (podobnie jak w przypadku niektórych nazw apteki) zawierają bowiem zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem, zachęcające do dokonania zakupów w konkretnej aptece. W niniejszej sprawie działania podjęte przez spółkę powodują, iż nad funkcją informacyjną wypowiedzi, w tym przypadku słowa apteka połączonego z określeniem "[...] sp. j.", przeważa funkcja marketingowa. Stosownie zaś do treści art. 94a ust. 1 zd. 2 p.f. nie stanowi reklamy apteki wyłącznie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 1987/18). Przepis ten nie wspomina o firmie spółki będącej właścicielem apteki, czy o nazwie apteki.

Wskazać trzeba także na wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r. (sygn. akt II GSK 4298/17), którego tezę skład orzekający w analizowanej sprawie podziela, gdzie podkreślono, iż: "Reklama apteki to reklama, która zachęca do nabycia towarów (określonych lub nie) w konkretnej aptece, pozbawiony podstaw jest wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż reklama apteki musi zachęcać do nabycia konkretnych towarów". Z faktu więc, że firma spółki jawnej będącej właścicielem apteki oraz reklama jej działalności miały swoistego rodzaju wspólny mianownik – zarówno nazwa spółki, jak i przekaz reklamowy zamieszczony na szyldach nawiązywały do pojęcia "[...]" - nie sposób jest wywodzić konsekwencje wskazywane przez spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organy administracji oraz Sąd I instancji, że Spółka A. Spółka jawna z siedzibą w N. eksponując przedmiotowe napisy i szyld pod pozorem przekazywania informacji określającej firmę spółki jawnej będącej właścicielem apteki, wykorzystała m.in. efekt złudzenia optycznego. Dla potencjalnego klienta z odległości widoczny był głównie komunikat "APTEKA [...]". Wyrazy te zostały napisane wielką czcionką i dlatego były czytelne dla każdego przeciętnego pacjenta, nawet mającego słabszy wzrok. Pozostałe wyrazy w postacie dopisku "Sp. J." były zaś pisane małą czcionką i pozostawały nieczytelne z odległości. W konsekwencji trzeba więc przyjąć, że określenie na szyldzie apteki firmy spółki będącej właścicielem apteki (podobnie jak nazwa pod którą prowadzona jest apteka) nie może stanowić swoistego rodzaju pretekstu do naruszania zakazu prowadzenia reklamy działalności apteki. Zwłaszcza w sytuacji, gdy nazwa ta jest eksponowana w sposób właściwy dla przekazu reklamowego oraz celu, któremu ma on służyć.

W niniejszej sprawie, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, organ wskazał w zaskarżonej decyzji przesłanki ustalenia wysokości nałożonej na skarżącą spółkę kary, akcentując, że przy jej wymierzaniu uwzględniono okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Trafnie uznano, iż kwota 20 000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa w zakresie zakazu reklamy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 129b ust. 1 i 2 p.f.

W ocenie NSA przedstawione wyżej argumenty przekonują także o braku trafności zarzutu naruszenia art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Rację ma bowiem Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 8 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro art. 94a ust. 1 u.p.f. zakazuje prowadzenia reklamy aptek i ich działalności to przedsiębiorca nie może podejmować takiej działalności, która miała miejsce jak w niniejszej sprawie. Dodatkowo skoro organ administracji publicznej działał w tym przypadku na podstawie i w granicach przepisów prawa i wydając w niniejszej sprawie administracyjnej decyzję prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania, to nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że organ I instancji informował stronę nie tylko o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ale także powołując się na art. 10 k.p.a. o przysługującym stronie uprawnieniu do zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się w sprawie. Nadto podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu II instancji, jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżąca nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mogła w postępowaniu administracyjnym dokonać. Zwłaszcza, gdy podnieść również, że ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a więc również omawianego zarzutu kasacyjnego – nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przepisów prawa w relacji do określonych nimi i adresowanych organów administracji wzorów zachowania, które jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miałyby zostać naruszone przez ten Sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których mowa była powyżej (zob. w tej mierze również wyroki NSA np. z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., należało stwierdzić, że omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Powyższe, nie jest również bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a., które ustanawiają odpowiednio zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (zasadę pewności prawa, zasadę uprawnionych oczekiwań). Z art. 7a § k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, zaś art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że mowa jest w nim o "pozostających w sprawie wątpliwościach prawnych co do treści normy prawnej", które – jak wynika z tego przepisu prawa – odnoszone są do procesu wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu jego stosowania w relacji do ustalonego stanu faktycznego. Nie chodzi więc zatem, o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej", lecz tylko i wyłącznie o te wątpliwości, które "pozostają", a więc takie, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Jeżeli tak, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skoro z decyzji tej nie wynika – zważywszy na treść jej uzasadnienia – aby organy administracji publicznej rozstrzygając w rozpatrywanej sprawie znajdowały się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie prawa.

Co więcej, z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wynika, że dokonując rekonstrukcji normatywnej treści przepisu art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne organy administracji nadawały temu przepisowi prawa rozumienie wynikające z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. przywoływane powyżej orzeczenia NSA) – inną kwestię stanowi bowiem prawidłowość jego zastosowania – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 7a § 1 k.p.a. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że istota regulacji prawnej zawartej w przywołanym przepisie prawa odnosi się do wykładni przepisu prawa mającego stanowić podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu jego stosowania w relacji do ustalonego stanu faktycznego, o czym w kontekście potrzeby uwzględniania koniecznej refleksji w relacji do okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, również mowa była powyżej.

Jeżeli przy tym w kontekście powyższego podkreślić, że w art. 8 § 2 k.p.a. mowa jest o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym", to za uzasadniony należy uznać wniosek, że naruszenie zasady, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań), aby mogło być uznane za skuteczne, wymaga wykazania istnienia trwałej praktyki rozstrzygania spraw danego rodzaju. A mianowicie wykazania po pierwsze, że w określonej perspektywie czasowej – aspekt czasu ma bowiem zasadnicze znaczenie, skoro chodzi o "utrwaloną", a więc stałą i niezmienną praktykę działania – ukształtowała się określona praktyka rozstrzygania spraw danego rodzaju, a po drugie, że wspólnym mianownikiem tak rozstrzyganych spraw był taki sam stan faktyczny oraz stan prawny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaktualizowanie się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a., o których mowa powyżej, a zadość temu wymogowi – jak w pełni zasadnie należy przyjąć – nie czyni argument o odmowie sporządzenia przez organ informacji o wysokości kar nakładanych na Apteki, w związku z stwierdzonym naruszeniem zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Odmowa taka nie dowodzi bowiem naruszenia przez organy administracji – a pośrednio także przez Sąd I instancji – ani zasady pewności prawa (uprawnionych oczekiwań), ani też zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zwłaszcza, że ta ostatnia nie oznacza również rozstrzygania sprawy na korzyść strony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).