Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 372/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 i ust. 3, ar. 26 ust. 2, art. 36
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 2, par. 10 , par. 11, par. 12 ust. 1 pkt 1-6, par.44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 1 i ust. 2, par. 47 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 15
journal: Dz.U. 1946 nr 53 poz 298
law: Dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.
article: 365 par. 1, art. 366
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w W. Oddział w Z. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2011 r. "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział w Z. G. wystąpiła o uaktualnienie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] w obrębie K. B., gmina K., nr [...] a nr [...] i nr [...] w obrębie K. B., nr [...] a nr [...] w obrębie K. B., nr [...] a nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie K. B., nr [...] w obrębie K. B. a działkami nr [...] i nr [...] obrębie Ż. poprzez ujawnienie w ewidencji danych z mapy katastralnej.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Starosta odmówił uaktualnienia danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic pomiędzy wyżej określonymi działkami.

W podstawie prawnej podano art. 104 k.p.a. w związku z art. 7d pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z dnia 7 marca 2011 r. wnioskująca spółka została wezwana do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zatwierdzonej decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy lub poprzez prawomocne orzeczenie sądu o rozgraniczeniu nieruchomości. Ponadto poinformowano, że Wójt Gminy prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic prawnych w/w nieruchomości położonych w obrębie K. B., wszczęte w dniu 16 stycznia 1997 r., a następnie zawieszone z uwagi na toczący się proces sądowy. W związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G., Z. C. właściciel działki nr [...] zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania.

W wykonaniu zobowiązania do usunięcia braków, spółka przedłożyła poświadczony za zgodność z oryginałem wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I C 1387/06 oddalający powództwa Z. C. i M. B. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt I ACa 939/08, które w jej ocenie, w uzasadnieniu zawierają rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniami tych orzeczeń m.in. granice działek nr [...] i nr [...] zgodne z ich stanem prawnym są granicami katastralnymi tych działek i powinny być ustalone według danych liczbowych katastralnych. Ponadto, z uwagi na oddalenie powództwa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, Sąd Okręgowy w G. nie zastosował art. 36 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, i w orzeczeniu nie zamieścił rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości. Jak wskazał organ, przeszkodą był także podział działki nr [...], przywołując uzasadnienie sądowe, z którego wynika, że wymaga to rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, Sąd Okręgowy w G. nie przeprowadził więc rozgraniczenia działek. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia jest Wójt Gminy. Dopiero dostarczenie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (operatu technicznego) wykonanej przez upoważnionego geodetę łącznie z decyzją Wójta Gminy o rozgraniczeniu nieruchomości wymienionych we wniosku lub z prawomocnym orzeczeniem sądu o rozgraniczeniu nieruchomości pozwoli na rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie wniosku o uaktualnienie danych.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. organ orzekł o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy pod nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, błędnie zostało przyjęte, że rozgraniczenie nieruchomości ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Zmian dokonuje się na podstawie dostępnych dla organu na dzień wydania rozstrzygnięcia, dokumentów i materiałów źródłowych, rozgraniczenie nieruchomości nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku. Następnie organ podjął zawieszone postępowanie, a za strony postępowania oprócz właścicieli w/w działek wymienionych we wniosku uznał również właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie K. B. w gminie K.

Zdaniem organu, przeszkodą w ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków granic działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] według danych katastralnych jest podział działki nr [...] wykonany w 1993 r. (operat techniczny nr [...]) przez geodetę M. K. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Geodeta ustalając granice działki nr [...] przed podziałem posłużył się danymi z mapy sytuacyjno-wysokościowej, z powodu braku w tym czasie danych katastralnych, oparł się także na dokumentach dotyczących podziału działki nr [...] oraz wskazaniach i oświadczeniach stron. W ten sposób ustalone granice działki nr [...] oraz jej podział zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez B. S. (właściciela dz. nr [...]), Z. C. (właściciela dz. nr [...] - KW [...]) oraz przedstawiciela Gminy (właściciela dz. nr [...] i nr [...]). Tak ustalone granice działki nr [...] spowodowały przybytek jej powierzchni w wysokości 0,15 ha do wcześniejszej powierzchni ewidencyjnej 0,75 ha. Pomimo braku danych liczbowych i braku katastru w 1993 r. geodeta nie ustalił granic działki nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wykaz zmian gruntowych podziału działki nr [...] został ujawniony w ewidencji gruntów w dniu 7 stycznia1994 r. Aktualnie działki nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość (KW [...]), podobnie jak działką nr [...] (KW[...]).

Z załączonych do akt sprawy opinii biegłych sądowych: mgr inż. S. K. z dnia 4 kwietnia 2000 r. i mgr inż. K. C. z dnia 25 listopada 2004 r. i z dnia15 czerwca 2005 r. - wszystkie opinie do sprawy sygn. akt I C 306/99 w Sądzie Okręgowym w G. oraz załączników graficznych do tych opinii wynika, że część działek nr [...] i nr [...] ustalonych w granicach katastralnych pokrywa się z istniejącymi na gruncie zagospodarowanymi działkami nr [...], nr [...], nr [...] oraz częścią działki nr [...]. Ujawnienie w części graficznej ewidencji gruntów granic działek nr [...] i nr [...] według danych katastralnych spowodowałoby "usunięcie" z mapy działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...], co doprowadziłoby do sporu granicznego.

W ocenie organu, ujawnienie w ewidencji gruntów granic prawnych przedmiotowych działek, zgodnych ze stanem faktycznym nieruchomości może nastąpić dopiero na podstawie danych technicznych (operat techniczny) pozyskanych w wyniku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy i w związku z powstałym sporem granicznym przekazanych na podstawie art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do sądu w celu rozpatrzenia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości łącznie z ustaleniem ekwiwalentów za zajęte części nieruchomości.

Wnioskująca spółka oraz Z. C. odwołali się od tej decyzji.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewprowadzenie aktualizacji z urzędu wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych oraz błędne przyjęcie, że orzeczenia te nie zawierają danych pozwalających na aktualizację.

Zdaniem spółki, ustalenia sądowe wskazują na konieczność uaktualnienia prowadzonej mapy ewidencji gruntów w celu ujednolicenia jej z mapą katastralną. Organ nie ma uprawnień do negowania prawomocnych wyroków i dokonywania wykładni odmiennej, niż ta która została nakazana.

Z. C. w odwołaniu zwrócił się m.in. o naprawianie przez organ błędów własnych oraz podkreślił, że tylko południowa część działki jest pokryta niezgodnie z mapą katastralną przez działki nr [...],[...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, oraz stwierdził, że z art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż starosta właściwy miejscowo, jako organ administracji publicznej, prowadzi operat ewidencji gruntów i budynków. Natomiast § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków obliguje starostę do utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Sposób aktualizacji został wskazany w § 45, § 46 oraz § 47 tego rozporządzenia, z których wynika że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do aktualizacji ewidencji są m.in.: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także prawomocne orzeczenia sądowe.

Analizując akta sprawy, a w szczególności kopię dostarczonych wyroków organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił uaktualnienia ze względu na treść § 47 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje aktualizować operat niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

W ocenie organu odwoławczego, odpowiedniość dokumentów oznacza ich kompletność i bezsprzeczność z pozostałymi dokumentami znajdującymi się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a więc powinny to być dokumenty, które nadają się do wprowadzenia do ewidencji.

Organ odwoławczy wskazał, że Sąd Okręgowy w G. rozstrzygając zaistniały między stronami spór dotyczący wydania nieruchomości, w pierwszej kolejności podjął się ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...]. Na podstawie opinii biegłych geodetów ustalił stan faktyczny, zgodnie z którym właściciel działki nr [...], jak i właścicielka działki nr [...] nabyli swoje nieruchomości w granicach katastralnych, zaś Sąd Apelacyjny w G. podtrzymał rozstrzygnięcie i argumentację sądu pierwszej instancji. Analiza dokumentacji geodezyjnej przedmiotowych działek, zgodna z orzeczeniami sądów obu instancji i opiniami biegłych geodetów (tj. mgr inż. S. K. i mgr inż. K. C.) wykazała, że w wyniku "przesunięcia" działek w ich "pierwotne położenie", tj. zgodnie z mapą katastralną, doszłoby do nałożenia się części działek nr [...] i nr [...] oraz działek nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...] wykonanego przez geodetę M. K. w 1993 r. w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową. Doszłoby więc do nałożenia się praw własności do nieruchomości przysługujących różnym osobom fizycznym. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjne-techniczne. Nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

Jednocześnie organ podkreślił, że Sąd Okręgowy w G. w swoim orzeczeniu wskazał, że w odniesieniu do działki nr [...] toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało zakończone decyzją administracyjną, a w ocenie Sądu "w zaistniałej sytuacji konieczne jest rozstrzygnięcie przez organ w drodze stosownej decyzji administracyjnej".

Wobec powyższego stwierdzenia Sądu i poczynionych przez organy ustaleń, organ pierwszej instancji nie ma możliwości odnieść się pozytywnie do wskazań zawartych w orzeczeniach sądowych, tj. niedopuszczalne jest przywrócenie granic działek nr [...] i nr [...] zgodnie z katastrem ze względu na rozbieżności istniejące między mapą katastralną a aktualnymi danymi ewidencyjnymi. Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniem spółki, że powoływane wyroki zawierają w uzasadnieniu rozgraniczenie nieruchomości. Sąd postawił jedynie tezę, zgodnie z którą granice działek nr [...] i nr [...] winne być wykazane w ewidencji gruntów budynków zgodnie z danymi katastralnymi, nie zaś w oparciu o dane z mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1971 r. Dokonał więc jedynie ustalenia przebiegu granic działek należących do powodów, nie orzekł natomiast o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości z działkami sąsiadującymi. Jedynym sposobem prowadzącym do właściwego ustalenia granic wszystkich działek objętych wnioskiem jest rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z uwzględnieniem wyroków.

"A" S.A. z siedzibą w W. Oddział w Z. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opisaną decyzję organu odwoławczego domagając się jej uchylenia.

Skarżąca spółka zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewprowadzeniu aktualizacji, pomimo faktu, iż wynika to z prawomocnych orzeczeń sądowych oraz błędne przyjęcie, iż prawomocne orzeczenia sądowe nie zawierają danych pozwalających na aktualizację;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 44 pkt 2 w/w rozporządzenia poprzez nieutrzymywanie operatu ewidencyjnego w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;

3) naruszenie przepisu postępowania - art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie przez organ odmiennych wniosków niż Wójt Gminy w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, iż prawomocne wyroki nie zawierają w uzasadnieniu rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i nr [...];

4) naruszenie przepisu postępowania - art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organu, w postaci wydawania sprzecznych ze sobą decyzji, jak również nie ze względu na nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że m.in. wadliwe oznaczenie granic w ewidencji nie jest sposobem nabycia - prawa, a jedynie błędem w dokumentacji tego prawa. Organ winien uaktualnić dane w takim zakresie w jakim jest to możliwe. Jeśli organ posiada dokumentację pozwalającą na dokonanie aktualizacji tylko w określonym zakresie, to winien jej z urzędu dokonać. Skoro dane w ewidencji gruntów i budynków są błędne, organ winien je zaktualizować.

Wójt Gminy w decyzji z dnia 8 marca 2012 r. wskazał, że istnieją dokumenty katastralne pozwalające na jednoznaczne ustalenie granic nieruchomości będących przedmiotem postępowania o rozgraniczenie. Oparł się również na prawomocnym wyroku.

Organ wprowadzający dane do ewidencji gruntów i budynków ma obowiązek aktualizowania operatu ewidencyjnego niezwłocznie po uzyskaniu dokumentów. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy takie dane znajdują się w posiadaniu Starosty, skoro geodeta powiatowy wskazał, iż w zasobie znajdują się kompletne materiały katastralne. Ponadto ww. prawomocne orzeczenia sądowe stwierdzają, że istniejąca ewidencja gruntów i budynków nie jest zgodna ze stanem prawnym, który wynika wprost z opinii wydanej w sprawie cywilnej. Granica pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] oraz nr [...] a nr [...], które były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym nie oddziaływuje na inne działki. Dlatego organ winien uaktualnić dane w tym zakresie, bez względu na pogląd, iż niezbędne jest rozgraniczenie innych nieruchomości.

Nadto istnienie w tej samej sprawie dwóch wykluczających się decyzji podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej. Z jednej bowiem strony Wójt Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, ze względu na niedopuszczalność powtórnego przeprowadzenie takiego postępowania, a z drugiej strony Starosta i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazali, że jedynym sposobem prowadzącym do właściwego ustalenia granic wszystkich działek jest rozgraniczenie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Pismem procesowym z dnia 10 września 2012 r. spółka poinformowała, że decyzja Wójta Gminy z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe jest ostateczna, załączając ją do pisma.

Skarżąca spółka przedłożyła także do akt w dniu 26 września 2012 r. wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 15 grudnia 2005 r. zapadły w sprawie I C 306/99 oraz protokół rozprawy z dnia 02 lipca 2004 r. z tej sprawy. Jednak należy wskazać, że wyrok ten został uchylony w toku instancji, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadł w dniu 29 kwietnia 2008 r. wyrok Sądu Okręgowego w G. w sprawie sygn. akt I C 1387/06. Przedłożony zaś protokół rozprawy zawiera jedynie postanowienie sądu o dopuszczeniu dowodu z uzupełniającej opinii biegłego geodety. Pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w świetle dokonanych poniżej rozważań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 marca 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2011 r., odmawiającą uaktualnienia danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic nieruchomości.

Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że nie została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 193 poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454), zwanej dalej rozporządzeniem.

Ustawa ta określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w akcie wykonawczym do tej ustawy, przywołanym rozporządzeniu (art. 26 ust. 2 ustawy).

Rozporządzenie zaś określa m.in. sposób prowadzenia ewidencji gruntów oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy do zadań starosty należy w szczególności: prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu.

Art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Sposób prowadzenia i zasady wymiany danych zostały uregulowane w Rozdziale III rozporządzenia, zatytułowanym: prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, istotne jest zwrócenie uwagi na charakter i funkcje ewidencji gruntów i budynków.

Przede wszystkim należy podkreślić techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków.

Organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Prowadząc ewidencje gruntów i budynków, organy administracji publicznej, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami.

Ewidencja - jest bowiem tylko zbiorem informacji, rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej.

Dlatego też z uwagi na taki charakter ewidencji, ustawodawca wskazał expressis verbis dokumenty, z których zmiany danych ewidencyjnych powinny wynikać, by możliwe było ich ujawnienie w ewidencji.

Aktualizacja jest zatem procedurą sformalizowaną w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Formalny i wtórny charakter tej procedury wyznacza też organ administracji publicznej ścisłe granice postępowania (rejestracja i zmiany ewidencyjne mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu).

Pochodny zaś charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji (§ 12 ust. 1 pkt 1- 6 rozporządzenia) oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny - ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1596/10, lex 1068442 i przywołane w nim orzecznictwo).

Powyższe uwagi dotyczące charakteru i funkcji ewidencji gruntów i budynków, mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości zapadłej w niniejszej sprawie decyzji.

Ponadto, co jest ważne, wpływają bezpośrednio na wykładnię przepisów regulujących kwestie wpisu danych i zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Stosownie zaś do § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, co może następować na wniosek lub z urzędu osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów - § 46 ust. 2 pkt 1- 4 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 28 lutego 2011 r. w Starostwie Powiatowym w P. (vide: wniosek z dnia 16 lutego 2011 r. w aktach administracyjnych).

We wniosku "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział w Z. G. (zwana dalej spółką) wystąpiła o uaktualnienie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic pomiędzy działkami nr [...] a nr [...], nr [...] a nr [...] i nr [...], nr [...] a nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...] - wszystkie działki obręb K. B. a działkami nr [...] i nr [...] obręb Ż., poprzez ujawnienie w ewidencji danych z mapy katastralnej. W uzasadnieniu wniosku powołano się na ustalenia Sądu Apelacyjnego w G. i wskazano na konieczność uaktualnienia mapy ewidencji gruntów w celu ujednolicenia z mapą katastralną, ujawniającą prawny przebieg granicy nieruchomości.

Do złożonego wniosku nie zostały dołączone dokumenty.

W wykonaniu wezwania do usunięcia braków wniosku, spółka przedłożyła: poświadczony za zgodność z oryginałem wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I C 1387/06 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt I ACa 939/08. Oba orzeczenia wraz z uzasadnieniami.

Zdaniem spółki, przedłożone uzasadnienia "zawierają rozgraniczenie nieruchomości".

Ponadto spółka reprezentowała stanowisko, iż "w związku z tym powyższe orzeczenia należy uwzględnić w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie rozstrzygnięcia zawartego w ww. wyrokach". Na poparcie swojego poglądu przywołała fragmenty uzasadnienia Sądu Okręgowego w G., w których wskazano m.in. że granice działek nr [...] i nr [...] zgodne z ich stanem prawnym są granicami katastralnymi tych działek. A także rozważania Sądu Apelacyjnego w G., stosownie do których sąd dokonuje rozgraniczenia w sprawie m.in. o wydanie nieruchomości albo jej części, a w przypadku oddalenia powództwa w tych sprawach, nie zamieszcza w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu, ponieważ takie ustalenie zawarte jest w uzasadnieniu jako przesłanka rozstrzygnięcia.

Reasumując, spółka domagała się, aby organ dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie granic nieruchomości (działek objętych wnioskiem), na podstawie ustaleń zawartych w treści uzasadnień sądowych.

Stanowiska tego nie można jednak podzielić.

Zgodnie z przywołanym § 47 ust. 1 rozporządzenia aktualizacji operatu dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów. Do dokumentów takich rozporządzenie zalicza m.in. prawomocne orzeczenia sądowe (§ 46 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Przy czym przepis art. 22 ust. 3 ustawy nakłada obowiązek dostarczania na żądanie organu dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych "niezbędnych do wprowadzenia zamian w ewidencji gruntów i budynków". Zmiany ewidencyjne mogą więc zostać wprowadzone, gdy przedstawiony przez stronę dokument może być podstawą tych zmian (według treści rozporządzenia), a przedmiotowe zmiany z niego wynikają.

I tak, spółka przedłożyła prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego w G. wraz z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G.

Pierwszy z wyroków stanowił rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji w sprawie z powództwa Z. C. przeciwko Gminie, A. G. –T., T. K., J. K. – S., R. N., A. N. o nakazanie i zapłatę oraz z powództwa M. B. przeciwko A. G. – T., T. K., J. K. – S., R. N., A. N. o nakazanie. Oba powództwa zostały przez Sąd oddalone. Drugi wyrok zapadł przed sądem drugiej instancji na skutek wywiedzenia apelacji przez powodów i również obie apelacje zostały oddalone.

Przedmiotem sądowego postępowania oraz prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego było żądanie wydania nieruchomości - "zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczył wydania nieruchomości", a także zapłaty. I te żądania pozwu zostały prawomocnie oddalone.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy ustalenia, które legły u podstaw prawomocnego wyroku oddalającego powództwo w sprawie o wydanie nieruchomości, a dotyczące granic nieruchomości zawarte w uzasadnieniu wyroku mogą stanowić podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego? I czy w takim przypadku za prawidłowe można uznać twierdzenie spółki, że uzasadnienie wyroku oddalającego żądanie w przedmiocie wydania nieruchomości "zawiera rozgraniczenie nieruchomości"?

Zdaniem Sądu, na tak postawione pytania należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Jak stanowi przepis art. 36 ustawy Sąd, przed którym toczy się postępowanie o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.

Treść przywołanego przepisu jednoznacznie stanowi - o zamieszczeniu rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości - w orzeczeniu.

Nie może też budzić, wątpliwości, że takiego rozstrzygnięcia przedłożony wyrok sądu pierwszej instancji ani wyrok sądu apelacyjnego, nie zawierają.

Dlatego trudno mówić o "ujawnieniu w ewidencji rozstrzygnięcia zawartego w ww. wyrokach" - jak wnosiła spółka, bowiem takiego rozstrzygnięcia po prostu jest brak.

Niemniej, spółka stała na stanowisku, że uzasadnienie wyroku "zawiera rozgraniczenie nieruchomości". Oczywistym jest, i co wynika z treści uzasadnienia wyroku, że rozpoznając powództwa windykacyjne Sąd określał przebieg granic, gdyż - "istota sporu stron sprowadzała się bowiem do ustalenia zasięgu prawa spornych działek" oraz analizował przesłanki objęte dyspozycją art. 153 Kodeksu cywilnego (zob. m.in. str. 10 uzasadnienia Sądu Okręgowego w G.). Dotyczyło to m.in. granic prawnych działek nr [...] i nr [...], które jak przyjął Sąd w poczynionych ustaleniach, są granicami katastralnymi. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Nie można jednak w takim przypadku traktować tych ustaleń jako "rozstrzygnięcia o rozgraniczenia nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ustawy, ani też nie można "rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości" utożsamiać z ustaleniami Sądu, uzasadniającymi oddalenie powództwa o wydanie nieruchomości.

Takie ustalenia poczynione w uzasadnieniu wyroku - nie mogą zastąpić prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w tym przedmiocie. Ani też innego rodzaju rozstrzygnięcia wymaganego w przypadku istnienia sporu, co do przebiegu granic (np. decyzji administracyjnej). Ustalenia poczynione w uzasadnieniu Sądu są przesłankami niezbędnymi do wyrokowania w zakresie powództwa windykacyjnego i mają charakter posiłkowy.

W tym miejscu należy się odnieść do przywołanego (w uzupełnieniu wniosku) przez skarżącą spółkę za Sądem Apelacyjnym w G. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1981 r., III CRN 315/80, a w zasadzie końcowego fragmentu uzasadnienia orzeczenia, w którym wskazano, że w przypadku oddalenia żądania nie zamieszcza się w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu, a ustalenie takie zawarte w uzasadnieniu jest wówczas przesłanką rozstrzygnięcia.

Fragment ten należy odczytywać w powiązaniu z wcześniejszą częścią uzasadnienia, w której Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził - "Otóż wynikająca z art. 15 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości właściwość sądu do rozgraniczania w procesie nie rozciąga się na wypadki, w których w wyniku ustalenia granic żądanie wydania nieruchomości albo jej części okazało się nieuzasadnione. Istotą sporu bowiem w takim wypadku jest problem własności (wydania), natomiast ustalenie granicy ma charakter pomocniczy i wtórny (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 31.III.1963 r. III CR 136/63-OSNCP 1964 z.10, poz. 203) i traci wszelkie znaczenie, gdy zasadnicze żądanie zostaje oddalone".

Powyższy wyrok zapadł w sprawie, w której pierwotnie zgłoszono żądanie eksmisji, a także żądanie rozgraniczenia, na tle analogicznego unormowania zawartego w art. 15 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 53, poz. 298 ze zm. Przepis tego artykułu stanowi, że sąd przed którym toczy się sprawa o wydanie nieruchomości albo jej części, właściwy jest także do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu Najwyższego o charakterze pomocniczym i wtórnym takich ustaleń, jak i utracie ich znaczenia, w przypadku oddalenia żądania.

Ponadto stosownie do przepisu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego administracyjnego - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia charakteryzuje się w istocie rzeczy dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia (fakt ten nie budził wątpliwości w niniejszej sprawie), drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. W przypadku zaś przedłożonego wyroku, walor prawomocnego rozstrzygnięcia dotyczył (co również nie może budzić wątpliwości) - żądania wydania nieruchomości i zapłaty.

Zgodnie zaś z art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

W literaturze prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że powagę rzeczy osądzonej ma tylko sentencja orzeczenia. Motywy i zawarte w nich ustalenia faktyczne nie są objęte powagą rzeczy osądzonej. Jedynie w przypadku gdy sentencja wyroku nie zawiera jasnego orzeczenia, co do wszystkich elementów rozstrzygnięcia, to do jej dokładnego wyjaśnienia może służyć uzasadnienie wyroku (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż sentencje przedłożonych wyroków są czytelne).

Wobec powyższych uwag nie można uznać, aby uzasadnienie wyroku oddalającego powództwa o wydanie nieruchomości - poczynione w nim ustalenia, mogły stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego i to w jakimkolwiek zakresie. Niewątpliwie, nie mamy też w takiej sytuacji do czynienia z "rozstrzygnięciem o rozgraniczeniu".

Tym samym nie można upatrywać naruszenia przez organy przepisów § 46 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia, ani nakazu utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności czyli zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Należy tu dodać, że spółka w skardze błędnie wskazała na naruszenie artykułów, zamiast paragrafów rozporządzenia (co Sąd poczytuje za oczywistą pomyłkę pisarską). Trafnie organ odwoławczy wskazał na nakaz aktualizowania operatu, ale tylko w przypadku uzyskania - odpowiednich dokumentów określających zmiany. Takie zaś dokumenty, jak wynika z dokonanych powyżej rozważań, nie zostały przez spółkę przedstawione.

Zatem stanowisko organu odmawiające aktualizacji było zasadne.

Za niemożnością dokonania aktualizacji przemawia również techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz jej funkcje, które szczegółowo zostały przedstawione powyżej.

Ponadto aktualizacja jest postępowaniem rejestrowym i następuje poprzez wprowadzenie - udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. I to zmian bezspornych.

Nie może bowiem ujść uwadze, że przedłożone przez spółkę orzeczenia zapadły w wyniku długoletniego procesu, trwającego ponad 10 lat postępowania przed sądem powszechnym, dotyczącym wydania nieruchomości. Powództwa windykacyjne zostały jednak prawomocnie oddalone, a w wyroku nie zamieszczono rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu. Postępowanie sądowe nie zakończyło definitywnie istniejącego sporu na tle granic. Podobnie jak postępowanie rozgraniczeniowe toczące się przed Wójtem Gminy od 1997 r., które decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2012 r., nr [...] zostało umorzone w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Tu należy dodać, że kontrola prawidłowości tej decyzji, jak i motywów które legły u podstaw rozstrzygnięcia, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Obowiązek zamieszczania w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył również, że odpowiedniość dokumentów oznacza również ich kompletność i bezsprzeczność z pozostałymi dokumentami znajdującymi się w zasobie. Ponadto organ dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej przedmiotowych działek zgodnie z orzeczeniami sądów obu instancji i opiniami biegłych geodetów, wskazując m.in. na skutki "przesunięcia" działek w ich "pierwotne położenie", tj. zgodnie z mapą katastralną (powodujące nałożenie się części działek nr [...] i nr [...] oraz działek nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...]), na rozbieżność między mapą katastralną a aktualnymi danymi ewidencyjnymi czy na konieczność zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki nr [...] (co zostało podniesione przez sąd powszechny w uzasadnieniu).

Przechodząc dalej, to w konsekwencji dokonanych rozważań należy uznać, że bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, pozostają podnoszone w skardze naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego.

Należy tu zauważyć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca spółka istnienia takiego wpływu nie wykazała.

W ocenie Sądu, również materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia, w świetle poczynionych rozważań, miały wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Na zakończenie należy zauważyć, że wniosek o wprowadzenie zamian w ewidencji może zostać złożony w każdym czasie i wydanie decyzji odmownej, zaskarżonej w niniejszej sprawie, nie wyłącza możliwości ponownego jego złożenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.