Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 242/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Kraków, dnia 29 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Ryglic w przedmiocie niewykonywania czynności nakazanych prawem polegających na zapewnieniu dostępu do danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Ryglic w przedmiocie niewykonywania czynności nakazanych prawem polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" – dla planów miejscowych Miasta Ryglic za pośrednictwem usługi pobierania - zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Skarżąca podniosła, że Burmistrz Ryglic nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta Ryglic za pośrednictwem usług pobierania, o których mowa w art. 9 ust 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, umożliwiających pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

Brak zapewnienia przez Burmistrza Ryglic dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza prawa materialne skarżącej, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje skarżącej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Nieudostępnianie przez organ pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu “zagospodarowanie przestrzenne". Firma skarżącej m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego.

Z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym).

Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami.

Na podstawie tych zarzutów, szczegółowo omówionych w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Ryglic wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem niniejszej skargi A. W. uczyniła bezczynność Burmistrza Ryglic polegającą - jej zdaniem - na niezapewnieniu dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Ryglic (MPZP), spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa.

Rozważenia wymaga, czy wskazana przez skarżącą czynność organu administracji publicznej, polegająca na prowadzeniu, aktualizacji i udostępnianiu zbiorów danych określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) w związku z art. 67a i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wspominany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 611/08, LEX nr 532346).

Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Sąd nie jest zatem władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie - tak jak wskazała to skarżąca - do oceny prawidłowości prowadzenia przez Burmistrza Ryglic udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje zatem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.

W ocenie Sądu opisany obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej (w określonym formacie) nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający z przepisów ustawy, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy przyjęte przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, zgodnie z którymi wszelkie czynności organu w powyższym zakresie, w tym ewentualna jego bezczynność, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego (tak między innymi WSA w: Białymstoku (postanowienie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22); Gdańsku (postanowienia z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22), w Opolu (postanowienie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. II SA/Op 306/22) oraz w Krakowie (postanowienie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 230/22, postanowienie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 238/22, postanowienie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 200/22, postanowienie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 233/22).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przy tym przeciwnego poglądu wyrażonego przez tutejszy Sąd – WSA w Krakowie - w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IISAB/Kr 198/22.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.