Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 577/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500,-zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik / -/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. D. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie murowanego, parterowego kiosku o pow. 10 m2 do sprzedaży zniczy i kwiatów oraz wypożyczania narzędzi i sprzętu służących do sprzątania i pielęgnacji grobów na cmentarzu [...] przy ul. [...] w G., na działce nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta, powołując art. 59, art. 60 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenie Ministrów Gospodarki i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla obiektu o funkcji handlowej oraz ustalił następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

- ustalił przeznaczenie działki nr [...] – teren cmentarza o symbolu graficznym ZC

- ustalił na tym terenie zasady zagospodarowania terenu – teren pochówków oraz miejsce domu pogrzebowego

- ustalił zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy – teren pochówków – miejsce grzebalne zwykłe, grobowce, kolumbarium; dom pogrzebowy z funkcją przechowywania zwłok, oględzin zwłok, inne czynności w tym kultowe; urządzenie zieleni o charakterze parkowym

- określił komunikację zewnętrzną z ulicy [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż ustalone w decyzji warunki uzyskały przewidziane prawem uzgodnienia, przywołano przepisy rozporządzenia z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych oraz stwierdzono, że nie ma podstaw do zaakceptowania zamiaru inwestycyjnego przedstawionego we wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania inwestorki D. K., uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego odwołującej się.

W uzasadnieniu podano, iż na terenie na którym położona jest przedmiotowa działka nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy dla takiego terenu ustala się, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powyższych przepisów wynika, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ustala w decyzji przeznaczenia terenu, zastępując w ten sposób plan miejscowy, lecz bada czy wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i czy spełnia łącznie wymogi sformułowane w wymienionych wyżej przepisach. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił przeznaczenie przedmiotowej działki, zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, a jednocześnie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla budowy obiektu o funkcji handlowej. Takie działanie organu wykracza poza charakter decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może tworzyć prawa miejscowego, musi być oparta o prawo powszechnie obowiązujące. Zamierzenie inwestora musi być zgodne z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie jest to ustawa z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych. Przepisy powyższych aktów nie zawierają definicji cmentarza. Odwołać się zatem należy do definicji słownikowej – Słownik języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN) określa, że cmentarz to " miejsce grzebania zmarłych lub przechowywania prochów po ich kremacji". Tak więc pomimo, że z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika jednoznacznie zakaz realizacji obiektów handlowych na terenie cmentarza, to uznać należy, iż cmentarz to wyłącznie miejsce grzebania zmarłych, na którym dodatkowo mogą być realizowane budynki na potrzeby cmentarza, tj. dom pogrzebowy, kostnica. Na terenie cmentarza nie można realizować budynków służących działalności handlowej.

Od powyższej decyzji skargę złożyła D. K., domagając się jej uchylenia w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez nią inwestycji.

Skarżąca podniosła, iż swoją decyzję organ II instancji oparł na nieistniejącym zakazie, stosując do przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia wykonawczego swobodną wykładnię. Organ naruszył zasadę wolności gospodarczej. Cmentarz jest nie tylko miejscem grzebania zmarłych, ale także miejscem kultu dla zmarłych. Realizacja tego kultu odbywa się przez dbanie o groby, zapalanie zniczy, składanie kwiatów. Administrator cmentarza w pełni akceptuje zamierzenie inwestycyjne skarżącej. Takie samo jest też stanowisko konserwatora zabytków. Na terenie innych cmentarzy istnieją obiekty o takim samym przeznaczeniu handlowym, które otrzymały pozytywne decyzje na podstawie tych samych obowiązujących przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił wadliwość decyzji Prezydenta Miasta w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]. W pełni należy podzielić przytoczoną powyżej argumentację SKO w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu I instancji zmierzało w istocie do zastąpienia przepisów prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i miało charakter kształtujący, co jest niedopuszczalne.

Jak jednak słusznie podniesiono w skardze zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r.) oraz przepisów ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 23 poz. 295 z 2003 r.).

Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Kryterium ustalenia tych warunków stanowią przepisy obowiązującego prawa, które decydują także o dopuszczalności danego przedsięwzięcia. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Wszelkie ograniczenia wolności zabudowy muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jej granicach.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady.

Nie można się bowiem zgodzić z zaprezentowaną przez Kolegium argumentacją co do sprzeczności wnioskowanej przez skarżącą inwestycji, polegającej na budowie na terenie cmentarza niewielkiego kiosku służącego do sprzedaży zniczy, kwiatów, wypożyczania narzędzi i sprzętu do sprzątania i pielęgnacji grobów, z przepisami ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, czy przepisami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 47 poz. 299 z 1972 r.).

Kolegium samo przyznaje, iż z przepisów wymienionych aktów prawnych nie wynika zakaz sytuowania tego typu obiektów na terenie cmentarza. Zakaz ten organ wywodzi z ustalonej przez siebie definicji cmentarza i jej interpretacji.

Analizując przepisy powołanej ustawy o cmentarzach oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy stwierdzić należy, iż nie zawierają one definicji cmentarza, jak również zamkniętego katalogu obiektów, których lokalizacja na terenie cmentarza jest dopuszczalna, czy zakazu lokalizacji konkretnych rodzajów obiektów.

Z przepisów art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że na terenie cmentarza powinien znajdować się dom pogrzebowy i kostnica, zaś powierzchnia cmentarza obejmuje część grzebalną, teren gospodarczy, parkingi i inne obiekty. Natomiast rozporządzenie z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych określa, że powierzchnia grzebalna powinna obejmować od 40% do 60% powierzchni ogólnej cmentarza, do powierzchni ogólnej zalicza się także tereny pod zieleń, drogi, pod dom pogrzebowy, pod część gospodarczą, a także pod budynek administracyjno-mieszkalny.

W oparciu o te uregulowania uznać należy, iż na terenie cmentarza mogą być lokalizowane obiekty służące obsłudze cmentarza i grobów. Do tej kategorii może być także zaliczony niewielki obiekt budowlany przeznaczony do sprzedaży zniczy, kwiatów, wypożyczania sprzętu do pielęgnacji grobów.

Brak jest więc podstaw do uznania zamierzenia inwestycyjnego skarżącej za sprzeczne z wymienionymi powyżej przepisami dotyczącymi cmentarzy i odmowy na tej wyłącznie podstawie ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Uchyleniu podlega decyzja SKO w całości, bowiem uchylenie tylko części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji nie odpowiadającej dyspozycji art. 138 § 1 i § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę należy ocenić projektowaną inwestycję pod względem spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200. Przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na treść zaskarżonej decyzji, która nie ma przymiotu wykonalności.

/-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik / -/ A.Łaskarzewska

MarK