Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 751/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. "A" S.A. w T. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Z. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Z. w celu prowadzenia robót polegających na budowie kanalizacji sanitarnej - montaż rur Ø 200 mm, Ø 160 mm, montaż studni Ø 1200 mm.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zezwolił firmie "A" S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej tj. ul. [...] w Z. w celu prowadzenia ww. robót, stanowiących inwestycję Gminy Z., w dniach od 17 marca 2008 r. do 20 marca 2008 r., zgodnie z projektem organizacji ruchu drogowego załączonym do wniosku o wydanie zezwolenia.

Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej wydana została na podstawie art. 40 ust 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 3, ust. 4, ust, 11, ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2007, Nr 19 poz. 115 z późn. zm. zwanej dalej: u.d.p.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych znajdujących się na terenie miasta Z., uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz art. 104 k.p.a.

Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności.

Pismem z dnia 13 stycznia 2012 r. "A" S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z.. Zdaniem strony decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności albowiem została skierowana do Spółki Akcyjnej "A", która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uzasadniając swoją tezę strona przywołała art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany między innymi do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z przywołanego przepisu, zdaniem Spółki, wynika zatem jednoznacznie, że to inwestor pod względem prawnym obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on jest adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Z., związanego z prowadzeniem robót: budowa kanalizacji sanitarnej- inwestycja Gminy Z., złożyła "A" S.A. Jednakże to inwestor - Gmina Z., obowiązany jest do uzyskania stosownego zezwolenia, to on jest również zobowiązany w myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. To inwestor posiada interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem to inwestor w świetle przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego obowiązany jest zapewnić wykonawcy dostęp do placu budowy. Spółka wskazała nadto, że istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. W konsekwencji w przypadku gdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub wniosek o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia pochodzi od wykonawcy, zarządca drogi zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium, cytując stosowne orzecznictwo i poglądy doktryny podkreśliło m.in., iż kluczowym zagadnieniem dla sprawy jest wyjaśnienie, komu przysługuje legitymacja procesowa do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji kto może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej takiego zezwolenia. Zdaniem bowiem pełnomocnika Spółki interes prawny uprawniający do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego posiada jedynie inwestor. Tym samym wykonawca prac na rzecz inwestora nie może ubiegać się o zezwolenie, a także nie może być obciążany opłatą za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko swe pełnomocnik Spółki wywiódł przede wszystkim z treści art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium powyższy przepis nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wskazuje on, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym. Skoro adresatem takiej decyzji jest właśnie ten podmiot to też do niego kierowane są pouczenia, w tym o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić należy ponadto, że ten element decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p. ma tu jedynie charakter informacyjny. Nie można więc z niego wywodzić braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot. Kontynuując swe wywody Kolegium wskazało, że art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie tego uprawnienia tylko inwestorom, zostałoby to wyartykułowane w jednoznaczny sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest zaś w tej kwestii jednolitości. Przeważa jednak, w odczuciu organu, akceptowany przez Kolegium pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p., może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to również on jest adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Taki pogląd pozostaje jednak w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym akcentuje się odpowiedzialność podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Zasadnym jest więc stwierdzenie, że takie zezwolenie może uzyskać inwestor jak i bezpośredni wykonawca prac.

Kolegium podniosło nadto, że skoro w orzecznictwie występują różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. to ze względu na istnienie tychże rozbieżności nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż rozpatrując wniosek Spółki nie stwierdzono istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., której wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z.. Ponadto przeprowadzone postępowanie nie ujawniło istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 16 marca 2012 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania to jest art. 28 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż skarżąca Spółka posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 § 3a, art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy.

W obszernym uzasadnieniu Spółka podniosła, że SKO błędnie utożsamia interes prawny skarżącej Spółki z obowiązkiem wykonania robót polegających na wykonaniu kanalizacji, wynikającym z jej zobowiązań cywilnoprawnych mających swe źródło w umowie o roboty budowlane w ramach zamówień publicznych. Nie budzi wątpliwości, iż wykonawca posiada interes faktyczny w możliwości prowadzenia robót w pasie drogowym. Jednakże ów interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych z inwestora na wykonawcę robót. Idąc tokiem rozumowania SKO należałoby przyjąć, iż w przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również wykonawca robót posiadałby status strony. Takie rozumowanie zarówno na gruncie ustawy prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych nie może zostać uznane za prawidłowe. Stwierdzenie nadto SKO, iż ustawa o drogach publicznych nie precyzuje kto jest stroną postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest błędne. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ustawy precyzuje to bowiem wyraźnie posługując się sformułowaniem "inwestor". Wbrew opinii SKO art. 39 ust. 3a ustawy w żadnej mierze nie może być traktowany jako przepis bez znaczenia dla oceny, kto jest stroną postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Na marginesie należy zauważyć, iż w doktrynie prawa próżno szukać kategorii norm prawnych "o charakterze informacyjnym". Należałoby by przy tym ustalić, jaki cel miałby ustawodawca aby rozróżnić adresata norm informacyjnych od adresata norm kształtujących obowiązek. Spółka podkreśliła nadto, że jej zdaniem błędne jest również stanowisko SKO wedle którego przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie wprowadza ograniczeń podmiotowych (w tym miejscu Spółka przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 28/08). Kontynuując swe wywody Spółka podniosła, że adresatem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie może być wykonawca robót budowlanych. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wypaczenia celu regulacji dokonanych przez ustawodawcę albowiem inwestor w celu uniknięcia dodatkowych kosztów inwestycji przerzucałby obowiązek zajęcia pasa drogowego na wykonawcę. Spółka podkreśliła w tej mierze, że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego art. 647 i następne, wykonawca wykonuje roboty osobiście lub za pośrednictwem podwykonawców. Gdyby zatem przyjąć, że obowiązkiem obarczony jest podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy, a nie zajmujący ją organizacyjnie (prawnie), to obowiązkiem uzyskania zezwolenia obarczeni byliby nie tylko poszczególni podwykonawcy ale również osoby fizyczne pracujące na tej budowie i zajmujące fizycznie pas swoimi narzędziami pracy i samą swoją osobą. Takie rozumowanie prowadzi do cyt. "absurdu". Niewątpliwym jest zatem, zdaniem Spółki, że ustawodawca nie chcąc doprowadzić do sytuacji kiedy każdy wykonawca występujący na budowie zobowiązany byłby do uzyskiwania pozwolenia na budowę w zakresie jakim ją prowadzi, nie doprowadził również w rozpatrywanym przypadku do sytuacji multiplikowania podmiotów zobowiązanych do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek zaadresował do tego, kto w sposób relewantny prawnie zajmuje pas drogowy posługując się przy tym innymi podmiotami tj. inwestora.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej firmie "A" S.A. z siedzibą w T. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w swej decyzji z dnia [...] r. Dlatego też skład orzekający Kolegium nie zgadza się z poglądem pełnomocnika Spółki, że art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzasadnia tezę, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten określa bowiem elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiot tej decyzji jest zatem odmienny od decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym, której dotyczy niniejsze postępowanie. W konsekwencji zgodzić się należy, że interes prawny do uzyskania zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma jedynie inwestor (art. 39 ust. 3a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Czyli ustawodawca przyjął w tym zakresie podobne rozwiązanie jak w przypadku pozwolenia na budowę. O ile zezwolenie określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. dotyczy lokowania urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią własność określonego podmiotu, to zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczy wykonywania pewnych czynności technicznych. Dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kolegium ponownie wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak w tej mierze jednolitości, przeważa jednak pogląd zbieżny ze stanowiskiem Kolegium (organ przywołał szereg przykładowych wyroków). Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji Prezydenta Miast Z. oznaczałoby, że "A" S.A. zajmowało pas drogowy bez zezwolenia. W dalszej konsekwencji rodziłoby to po stronie zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Z. obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Pismem z dnia 18 maja 2012 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż skarżąca Spółka posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 § 3a w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy a przedmiotowy przepis ustawy nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż adresatem norm jest każdy podmiot w sensie faktycznym zajmujący pas drogowy a nie podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki przytoczył in extenso argumentację zawartą w kierowanym do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podkreślił, iż wbrew tezie SKO wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie grozi "A" S.A. żadnymi sankcjami z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W momencie zajmowania pasa drogowego istniała bowiem decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, którego adresatem była Spółka. Fakt późniejszego wyeliminowania decyzji z obrotu z powodu wadliwego procedowania przez organ administracyjny nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z przyczyn wskazanych przez Spółkę oznacza, iż Spółka nie może być w ogóle stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego, gdyż nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. A skoro nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie może być adresatem decyzji sankcjonującej uchybienie przez stronę jej obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pełnomocnik Spółki wskazał nadto, iż w ocenie strony skarżącej za miarodajny dla rozstrzygnięcia istoty sprawy jest wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 28/08 z dnia 31 marca 2008 r., jak również ostatnio wydany wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SA/GI 97/12 z dnia 13 kwietnia 2012 r., w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd iż to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium odniosło się do sformułowanego w skardze zarzutu, iż organ błędnie sugeruje, że pełnomocnik składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. działa na szkodę reprezentowanej Spółki. Kolegium wyjaśniło w tej mierze, że okoliczność ta nie stanowiła podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. skarżąca Spółka wskazała, że jej zdaniem rozstrzygnięcie to skierowane zostało do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem bowiem skarżącej Spółki decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego winna być skierowana do inwestora, tj. Gminy Z., nie zaś do ww. Spółki. Określeniem "inwestor" posługuje się bowiem jednoznacznie i wprost art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. W przypadku zatem gdy wniosek o zezwolenie składa podmiot nie będący inwestorem lecz np. wykonawcą wówczas organ winien, zdaniem Spółki, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w wydanych przez siebie decyzjach wywiodło z kolei, iż jego zdaniem nie zachodzą przewidziane w art. 156 k.p.a. okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z.. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, zdaniem organu, nie może być podstawą do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przepis ten określa bowiem elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń. Przedmiot tej decyzji jest zatem odmienny od decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym, której dotyczy niniejsze postępowanie. Zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczy bowiem wykonywania pewnych czynności technicznych, dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Zdaniem zatem Kolegium podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza bowiem ograniczeń podmiotowych. Kolegium podkreśliło istnienie jednak w tej mierze rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentując stanowisko, iż przepisy prawa nie wyłączają możliwości skierowania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia określonych robót do wykonawcy, a nie tylko do inwestora, Kolegium przytoczyło szereg wspierających pogląd ten orzeczeń jak np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 146/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 15/10, WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 555/11.

Obecny skład orzekający przychyla się jednak do poglądu, że to nie wykonawca lecz inwestor jako podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., władny jest złożyć skuteczny wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. W tym zakresie skład orzekający przychyla się do argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu wydanego w odniesieniu do nałożonej na Spółkę kary wyroku tut. Sądu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 97/12 (przywoływanego przez Spółkę w skardze). Sąd wywiódł wówczas w uzasadnieniu, iż decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania – oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień – także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta, w odczuciu ówczesnego składu orzekającego przemawia za tym, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pogląd ten zaakceptował tut. Sąd także w nieprawomocnym wyroku z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 318/12.

Wobec jednak faktu, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy jednoznacznie wyłączającej możliwość wydania ww. zezwolenia wykonawcy robót, wobec rozbieżności w poglądach judykatury, a także faktu, iż w niniejszej sprawie to właśnie będąca wykonawcą, Spółka Akcyjna "A" złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a wydanej decyzji udzielającej jej wnioskowanego zezwolenia nie zaskarżyła, tym samym w pełni ją wówczas akceptując – uchybienie w postaci wadliwego, zdaniem Sądu oznaczenia podmiotu, na rzecz którego zezwolenia udzielono nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można go też zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Z uwagi na brak precyzji art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., który to przepis jednoznacznie i wprost nie wskazuje na czyją rzecz winna zostać wydana przedmiotowa decyzja, oraz brak ustawowo jednoznacznie ustanowionej relacji pomiędzy normą tą a art. 39 ust. 3a ustawy, a w konsekwencji fakt, iż stosownej odpowiedzi doszukiwać się można jedynie w drodze interpretacji, rażącego naruszenia prawa w decyzji, której stwierdzenia nieważności Spółka się domaga, nie można się dopatrzyć.

W konsekwencji o ile wskazane wyżej wątpliwości i wynikające z wykładni przepisów rozbieżności w poglądach mogłyby ewentualnie zostać wzięte pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, o tyle rację należy przyznać Kolegium, iż dyskusyjne tezy i wnioski nie mogą dowodzić istnienia przesłanek nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Na marginesie można wskazać, że oceniając przedłożony w sprawie materiał dowodowy Sąd dopatrzył się jeszcze innej wątpliwości, nie podniesionej w skardze, okoliczności sprawy są bowiem bardzo nietypowe. Inwestorem w zakresie robót polegających na budowie kanalizacji była Gmina. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej kanalizacji Prezydentowi Miasta Z., który to Prezydent występuje jednocześnie w roli zarządcy drogi albowiem zajęciu miał podlegać fragment drogi gminnej. Na tle obowiązującego stanu prawnego powstaje zatem pytanie czy w sytuacji gdy wykonawca dokonać ma robót budowlanych w pasie drogowym na zlecenie Zarządcy drogi, jednocześnie będącego inwestorem, w ogóle wydana winna być w tej mierze decyzja udzielająca zezwolenia, a jeśli tak to kto miałby się o nią ubiegać (jeszcze bardziej paradoksalna w tej mierze sytuacja miałaby miejsce gdyby inwestor będący zarządcą drogi inwestycję zamierzał zrealizować przy pomocy własnych pracowników, bez udziału zewnętrznego wykonawcy). Także taka wątpliwość mogłaby jednak podlegać rozważaniom jedynie w zwykłym trybie odwoławczym, w braku stosownych precyzyjnych norm jej istnienie nie może bowiem dowodzić naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Kolegium podkreśliło również, iż nie dopatrzyło się także innych wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Także i tę ocenę należy podzielić. Decyzja nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie stanowiłoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Sądu poprawnie zatem Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Z..

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.