Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 303/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrza Gminy Miłosław (zwany dalej: Burmistrz), po rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. (zwanej dalej: Inwestor) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego tj. inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej WN [...]kV relacji Miłosław-Środa Wielkopolska, na działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...], gmina Miłosław, obręb Pałczyn (zwanej dalej: Inwestycja).

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył P. W. (zwany dalej: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 54 ust. 2 pkt b i pkt d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 3 pkt 7a oraz pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem wyżej powołanych przepisów. Decyzja ta musi być, jego zdaniem, absolutnie zgodna z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc raportem, albo decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesiono, że w rozważanej sprawie organ I instancji uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniu [...] maja 2013 r., w której została określona dopuszczalna wartość natężenia pola elektrycznego i magnetycznego wytwarzanego przez linię o napięciu [...]kV w miejscach ogólnie dostępnych dla ludności. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że na wysokości powyżej 2,0 metrów pod linią natężenie pola elektrycznego i magnetycznego przekracza dopuszczalną wartość dla miejsc ogólnodostępnych dla ludności. Wywodzono również, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na str. 6, iż "Teren wokół linii jest terenem ogólnodostępnym". Z tego faktu skarżący wyciągnął wniosek, że teren, na którym ma nastąpić przebudowa linii jest gruntem rolnym i polem uprawnym, co oznacza, że właściciel nieruchomości – skarżący – o wzroście 1,85 m, siedząc na maszynach rolniczych takich jak traktor, kombajn itp., przy wykonywaniu prac polowych znajdzie się na wysokości ponad 2,0 m.n.p.t., to znaczy w strefie zagrażającej życiu i zdrowiu. Zaniechanie natomiast przez P. W. uprawy części poła objętego szkodliwym oddziaływaniem linii przesądzi o tym, że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie użytkowania terenów sąsiadujących z linią, a w zasadzie wyłączenie tej części pola z uprawy. W ocenie pełnomocnika wadliwe jest też ustalenie przez Burmistrza w pkt. 3 ust. 4 zaskarżonej decyzji, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich należy określić na etapie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, a to z tego względu, że art. 29. ust.2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, stanowi że "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie sieci elektroenergetycznych." Z powyższego skarżący wywiódł wniosek, że ochrona interesów skarżącego powinna zostać objęta wydaną decyzją. Pełnomocnik zarzucił także, że w zaskarżonej decyzji brak wymiarów słupów - podpór linii. Strona skarżąca podkreśliła, że są to słupy o większych gabarytach, zatem ich wbudowanie oznacza zwiększenie powierzchni zabudowy, co z kolei przesądza o tym, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane daje: SKO, Kolegium), na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 4 ust. 2, art. 52, art. 53ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 3, a następnie – powołując się na orzecznictwo sądowe – wskazało, że organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice, jak również nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ustawy planistycznej).

Kolejno, powołując się na konkretne przepisy, organ wskazywał na kwestie dotyczące zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji lokalizacyjnej, koniecznością dokonania przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podniesiono także, że organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Reasumując organ stwierdził, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Podkreślono, że organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, bowiem to nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Organ argumentował również, że nowelizacja (ustawa z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106. poz.675 ze zm.)) art. 56 ustawy planistycznej "zatwierdziła" przyjęty w literaturze i orzecznictwie pogląd, iż art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej nie może stanowić jedynej podstawy uzasadniającej odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy ustalające lokalizację inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przy czym normy są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. Wywodzono, że w tak wyznaczonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach prawnych, organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, zobowiązany jest jedynie do oceny, czy wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi prawne w zakresie jego kompletności oraz czy projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa dotyczącymi tego zamierzenia, a także z przepisami prawa właściwymi ze względu na miejsce położenia projektowanej inwestycji. Organ podkreślał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, nie podlega więc swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Odwołując się do art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej wskazano, że właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny terenu i dokonuje ustaleń w celu oceny stanu prawnego, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, będą miały do danego przypadku zastosowanie przepisy szczególne m.in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W konsekwencji , zdaniem organu, organ I instancji zobowiązany był także do oceny czy planowane przedsięwzięcie nie będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Na tle powyższych rozważań organ stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na wniosek Inwestora z dnia [...] lipca 2013 roku. Organ I instancji wszczął postępowanie dokonując stosownych obwieszczeń. W toku postępowania organ I instancji sporządził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem wskazując, iż projektowana inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym wymiany zużytych przewodów roboczych na nowe o napięciu znamionowym linii [...]kV zmniejszonej rezystancji w stosunku do istniejących przewodów powodujących ograniczanie strat przesyłowych, wymiany przewodu odgromowego, wymiany wyeksploatowanych konstrukcji wsporczych słupów wraz z fundamentami na słupy stalowe o trójkątnym układzie przewodów roboczych i na fundamenty prefabrykowane, wylewane lub palowe wymiany łańcuchów izolatorowych wraz z osprzętem przewodowym na projektowanych słupach. Orientacyjny przebieg projektowanej inwestycji oznaczono na mapie w skali 1 do 1000. Projekt decyzji został sporządzony przez architekta - osobę zobowiązaną do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością, właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności z zasadami etyki zawodowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że kwestie te były przedmiotem szczegółowych rozważań w toku postępowania przed organem I Instancji. Pismem z dnia [...] września 2013 roku wyjaśniono pełnomocnikowi odwołującego, że za ograniczenia użytkowania nieruchomości wynikające z ustawienia słupów właścicielowi przysługuje wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu .Wyjaśniono, że teren wokół linii jest terenem ogólnodostępnym. Dla tego typu terenów obowiązuje Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003 Nr 192 póz. 1883). Zgodnie z zapisami zawartymi w tym rozporządzeniu (załącznik nr 1 do rozporządzenia) dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz nie powinien przekraczać w miejscach dostępnych dla ludzi, wartości granicznej: natężenie pola elektrycznego (E) - 10kV/m; natężenie pola magnetycznego (H) - 60 A/m.

Wyjaśniono, że uznaje się zatem, podobnie jak stanowią to ustalenia przepisów obowiązujących w innych krajach, że pola o podanych powyżej poziomach nie oddziałują niekorzystnie na żaden z elementów środowiska (rośliny, zwierzęta) w tym na ludzi, nie wykazując przy tym żadnego działania kumulacyjnego. Organ wywodził, że wskazano także, iż na podstawie przeprowadzonych obliczeń (przy założeniu maksymalnego przesyłu prądu) można stwierdzić, że natężenie pola magnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi w otoczeniu przedmiotowej linii, nie będzie większe niż [...], a więc będzie znacznie mniejsze niż dopuszczalna wartość 60 A/m, czyli 74,4uT. Wyjaśniono, że w żadnym miejscu nawet przy założeniu maksymalnego możliwego promieniowania elektrycznego jak i magnetycznego nie są przekroczone wartości przywołane w przepisach. Zaznaczono, że wartości maksymalne napięć i prądów w linii są mało prawdopodobne, w normalnych warunkach pracy linii wartości natężenia pola elektrycznego i magnetycznego będą dużo mniejsze. Tzw. "Obszar oddziaływania linii WN [...]kV" w odniesieniu do obowiązujących przepisów ogranicza się jedynie do wskazania obszaru, gdzie wartość promieniowania elektrycznego może w najbardziej niekorzystnych warunkach pracy linii przekroczyć wartość 1 kV/m, co stanowi jedynie ograniczenie w zakresie lokalizacji ewentualnej przyszłej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał także, iż wyjaśniono, że wszystkie powyższe zależności pola elektrycznego i magnetycznego zostały dogłębnie przeanalizowane przez odpowiednie urzędy w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Poznaniu w konsultacji z Wielkopolskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji. Nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów.

Przyznając słuszność organowi I instancji, SKO wskazało, że oddziaływanie pola było bardzo dokładnie analizowane na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów. W zakresie ochrony interesów osób trzecich stwierdzono, że będzie realizowana na kolejnym etapie postępowania przed organami architektoniczno- budowlanymi.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącego, dotyczących braku wymiarów słupów oraz związanych z tym, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii, Kolegium wskazało, że z wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2013 roku, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, wynika, że inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej. We wniosku wprost wskazano, że przebudowa nie zmienia parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, będzie realizowana po istniejącej trasie linii napowietrznej, w związku z czym nie zmieni się teren zajęty pod inwestycje. Inwestycja uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2013 znak [...]. Maksymalną wysokość słupa określono na [...]m.

Końcowo, powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą planistyczną oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu).

Skargę na powyższą decyzję złożył, działający przez pełnomocnika, skarżący, zaskarżając ją w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza i wnosząc o uchylenie obu decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, albo przekazanie i sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 51 ust.3, art. 53 ust. pkt 1, 2 i ust. 4 pkt 6, art. 54 ust. 1 i ust.2 pkt d, art. 56 ustawy planistycznej; art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego; art. 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy; oraz przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła również o przeprowadzenie dowodu z: wniosku E. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r., opinii biegłego sądowego z [...] stycznia 2015 r. oraz pisma projektanta linii z [...] lutego 2015 r. na okoliczność, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarga jest zasadna przede wszystkim dlatego, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa. Na tę okoliczność przytoczono fragmenty wniosku Inwestora z dnia [...] października 2012 r. W tej mierze skarżący wskazywał, że na działkach wymienionych w zaskarżonej decyzji, stanowiących własność Skarżącego, istniejąca linia zostanie całkowicie zdemontowana; stare słupy wraz z przewodami zostaną usunięte z nieruchomości i zastąpione nowymi o większych gabarytach, po to aby od nich wyprowadzić także inne obwody.

Zarzucono również, że organy obu instancji popełniły dwa podstawowe błędy, tj.: wyszły z błędnego założenia, że Inwestor posiada tytuł prawny do posadowienia linii po śladzie linii istniejącej, oraz nie respektowały normy prawnej wyrażonej w art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne założenie, że tor i długość linii nie ulegnie zmianie. Podniesiono, że bezspornie w dacie wydania zaskarżonej decyzji Inwestor nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na których usytuowana jest linia, a których właścicielem jest Skarżący. Tytuł zaś do dysponowania gruntem na cele budowlane może Inwestor uzyskać w drodze sądowej albo administracyjnej, zawsze jednak z uwzględnieniem norm prawnych zawartych art. 305 i n. w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, co wiążę się z koniecznością badania jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji. Powyższe stanowisko, w ocenie skarżącego, pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego, z powyższego wynika, że długość linii może się zmienić w stosunku do istniejącej, posadowionej bez tytułu prawnego do nieruchomości. Tymczasem skarżący, zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym, wnosi właśnie o przesunięcie słupów do granicy działek, wyrażając, co do zasady, zgodę na ich posadowienie, co skutkuje zmianą długości linii. Według skarżącego obecne usytuowanie słupów na środku działek znacznie utrudnia prace rolne wykonywane dużymi maszynami rolniczymi i zmniejsza wartość nieruchomości z gruntami III klasy.

Skarżący kontestował stanowisko organów, według których decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi tytułu prawnego do nieruchomości i nie narusza prawa własności a zabezpieczenie interesów osób trzecich nastąpi w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu i o wydaniu pozwolenia na budowę. Skarżący wskazywał również obowiązki organu wynikające z ustawy planistycznej (art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1), według których w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji, uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.

Skrzący wywodził także, że przebudowa linii elektromagnetycznej nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na art. 50 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczący tego, że słupy podpierające linię zajmą większą powierzchnię gruntów III klasy niż istniejące, powołując na te okoliczność dowód w postaci pisma projektanta z dnia [...] lutego 2015 r.

Końcowo zarzucono również, ze decyzja nie uwzględnia też słusznego interesu obywatela, który w rozważanej sprawie może być pogodzony z interesem ogólnym (powołano się w tej mierze na opinię opinii biegłego sądowego z dnia [...] stycznia 2015 r.), jak również , że, co do zasady, posadowienie linii na słupach o podstawach większych od istniejących o około 3 m2 i 1,54 m2 na gruntach rolnych III klasy jest sprzeczne z art. 6 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ww. ustawy).

W ocenie Skarżącego budowa nowej linii powinna uwzględnić prawa właściciela nieruchomości do posadowienia słupów w miejscu najmniej uciążliwym dla właściciela gruntów, co wynika z Kodeksu cywilnego i Konstytucji. Decyzja o lokalizacji inwestycji powinna być wydana po ustanowieniu służebności przesyłu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są bezzasadne i były one przedmiotem odwołania. Organ podtrzymał zatem swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Gminy Miłosław o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej, [...] kV Września – Środa Wielkopolska, na wyszczególnionych w decyzji działkach, w tym skarżącego oznaczonych nr ewid. [...], obręb Pałczyn.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja inwestycja celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może zostać zrealizowana po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowany przez inwestora zakres prac – wymiana słupów w linii napowietrznej [...]kV – mieści się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem roboty budowlane obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym budowlą są również sieci uzbrojenia terenu (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że realizacja zgłoszonych przez inwestora robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, Baza NSA). Warunkiem przyporządkowania inwestycji, jako inwestycji celu publicznego jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie dla ustalenia, czy zamierzenie budowlane, które ma zostać zrealizowana wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieistotnym jest, czy inwestorem jest podmiotem prywatny, czy też publiczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, Baza NSA).

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio.

Zgodnie zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z kolei zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

W świetle zacytowanej regulacji należy stwierdzić, iż wyłączenia spod obowiązku wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy znalazły się m.in. w art. 50 ust. 2 ustawy, który regulując sytuacje zwalniające od wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie ze sformułowaniem art. 59 ust. 1 zd. 3 ustawy, znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania warunków zabudowy. Ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1, wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu - całościowa lub częściowa - także polegająca na wykonaniu robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2013 k.486). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominująca i powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy ( oraz decyzje lokalizacji celu publicznego) wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 226/10 publ. LEX nr 758454, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08). W świetle nie budzącej wątpliwości regulacji art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy należy doprecyzować, iż decyzje o warunkach zabudowy ( także lokalizacyjne) wydaje się m.in. dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, więc niezbędne było uzyskanie przez niego decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego .

Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w ust. 2 art. 52 ustawy i tylko wniosek nie dotknięty brakami formalnymi może uruchomić postępowanie administracyjne w tym sensie, iż powstaje obowiązek organu rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji w sprawie. W takim postępowaniu organ bada, jak już wyżej wspomniano, ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c).

Wszystkie te parametry zostały tak we wniosku jak i w decyzji oznaczone.

W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu organu II instancji, iż prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organu stosującego prawo. Własność jednak podlega ograniczeniom (zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji) tylko w drodze ustawy, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny był, zdaniem Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki z dnia [...].01.2015r. na okoliczność celowości lokalizacji linii energetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Przesłanką zmiany lokalizacji lub odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby jedynie wykazanie, że lokalizacja taka jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, o czym już była mowa. Ponadto przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej lecz przebudowy już istniejącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd odnosząc się do zarzutu skarżących opartego na naruszeniu przez Organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. Nr 1205 ze zm.; zwana dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych), podkreśla iż w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy Września decyzji z dnia [...] maja 2014r. właściwy dla tak sformułowanego zarzutu art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał : "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Powołany przepis dla postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miał znaczenie z uwagi na treść art. 56 ustawy planistycznej., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto do postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z mocy art. 50 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio warunek, o jakim mowa w art. 61 § 1 pkt 4 tej ustawy.

Powołane regulacje nie mogły zostać przez Burmistrza Gminy Miłosław naruszone z tej przyczyny, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym, nie sposób było ustalać jako warunku dopuszczenia lokalizacji inwestycji zgody właściwego z względu na klasę użytku organu na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób twierdzić, iż na terenach do których w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stosować jej przepisy, na skutek powstania inwestycji w postaci przebudowy napowietrznej linii energetycznej nastąpiłaby zmiana powodująca brak możliwości prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. W innym wypadku, inwestycja celu publicznego polegająca choćby na postawieniu słupa służącego jako wsparcie dla napowietrznej linii energetycznej na użytku rolnym klasy od I do III, wymagałaby w określonych przypadkach uchwalenia dla tego miejsca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej uzyskania zgody właściwego ministra.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, co spowodowało konieczność jej oddalenia.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.