Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 144/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 113 par.1 i 112
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1498/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Spółki jawnej w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1498/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr DOZ [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy, z upoważnienia którego działał Stołeczny Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. sprostował oczywistą omyłkę zaistniałą w postanowieniu tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem tym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (wnioskowanej przez [...] Sp. j. z siedzibą w W.), polegającej na budowie zespołu obiektów małej architektury służących rekreacji na dziedzińcu budynku [...] przy ul. D. w W. na działce ewidencyjnej o nr [...]. Oczywista omyłka polegała na błędnym wskazaniu nazwy ulicy i numeru wpisu do rejestru zabytków, jej układu urbanistycznego w drugim i trzecim wersie uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2009 r., zaś sprostowania dokonano w ten sposób, że fragment "układ urbanistyczny ul. M. wpisany został do rejestru zabytków pod nr rej. [...]" zastąpiono fragmentem "układ urbanistyczny ul. D. wpisany został do rejestru zabytków pod nr rej. [...]".

Postanowienie o sprostowaniu doręczono wnioskodawcy 12 października 2009 r. z pouczeniem o możliwości wniesienia zażalenia w terminie 14 dni. W dniu 23 października 2009 r. zostało wniesione zażalenie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - postanowieniem z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

[...] Sp. j. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego z [...] marca 2010 r. - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie poniesionych kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77, art. 113 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na wadliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, błędnej wykładni przepisu regulującego instytucję sprostowania przez uznanie, że oczywistą omyłką może być błąd w numerze ewidencyjnym, pod którym wpisany został budynek [...] i układ urbanistyczny ul. D.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, jednak z innych powodów, niż podane w skardze.

Sąd wskazał, że postanowienie z [...] października 2009 r. o sprostowaniu zostało doręczone skarżącej w dniu 12 października 2009 r., co znajduje odzwierciedlenie w załączonym do akt administracyjnych sprawy zwrotnym potwierdzeniu jego odbioru oraz w treści zażalenia z 23 października 2009 r. W tej sytuacji bieg ustawowego terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął się od dnia następnego po dacie doręczenia postanowienia, tj. od 13 października 2009 r., a upłynął 19 października 2009 r.

Skarżąca złożyła zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za pośrednictwem Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 23 października 2009 r., co wynika z pieczęci nadawczego urzędu pocztowego widniejącej na kopercie, w której nadano zażalenie.

Przytoczone okoliczności świadczą o wniesieniu zażalenia z kilkudniowym opóźnieniem, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Podkreślono, że obowiązkiem organu odwoławczego, po wniesieniu zażalenia przez stronę, jest zbadanie - czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - stwierdzenie w formie postanowienia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu stosownie do treści art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Rozpatrzenie zaś zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i oznacza weryfikację w postępowaniu zażaleniowym ostatecznego postanowienia.

Skoro Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wydał aktu administracyjnego o wskazanej formie i treści, tylko dokonał merytorycznego rozpatrzenia wniesionego po terminie zażalenia, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, z racji wydania go z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zauważył, że skarżąca wnosząc zażalenie w dniu 23 października 2009 r. zastosowała się do treści pouczenia zawartego w postanowieniu o sprostowaniu. W pouczeniu tym zakreślono czternastodniowy termin do wniesienia zażalenia. Pouczenie nie odpowiadało więc treści art. 141 § 2 K.p.a., który przewiduje siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, lecz chociaż przepisy te chronią stronę postępowania przed poniesieniem szkody z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia, niemniej jednak nie mogą być podstawą do uzyskania przez nią szczególnych uprawnień procesowych wykraczających poza ustalone reguły postępowania administracyjnego. W związku z tym odwrócenie niekorzystnych dla skarżącej skutków nieprawidłowego pouczenia powinno się dokonać przy zastosowaniu instytucji procesowej - przywrócenia terminu unormowanej w art. 58 - art. 60 K.p.a.

Od wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania poprzez naruszenie: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w rezultacie błędnej wykładni art. 112 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że rozpatrzenie zażalenia wniesionego po terminie, ale zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w postanowieniu organu pierwszej instancji, oznacza działanie organu z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych na tle art. 112 k.p.a. oraz stanowiskiem strony skarżącej, w każdym przypadku uchybienia terminu do wniesienia zażalenia lub odwołania w postępowaniu administracyjnym spowodowanym błędnym pouczeniem strony co do terminu wniesienia środka zaskarżenia, należy go rozpatrzyć tak, jakby został on wniesiony w terminie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis art. 112 k.p.a. stworzył podstawę prawną do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., a uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było błędne, co prowadzi do wniosku, że nie było także podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko o skuteczności wniesionego środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie administracyjne, mimo przekroczenia terminu ustawowego, przy jednoczesnym zachowaniu terminu określonego w błędnym pouczeniu rozstrzygnięcia, do którego zastosowała się strona, przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lipca 2010 r. (sygn. akt II ONK 1396/10) oraz w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 840/10) oraz J. Borkowski i A. Wróbel w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 549; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 694).

Naruszając art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, zdaniem Ministra Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zastosowano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd nie mając podstaw do wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonałby merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uwzględniając założenie, że zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona z powodu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wobec błędnej wykładni art. 112 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Art. 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W rozpoznawanej sprawie organ sprzecznie z przepisami pouczył stronę o terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Stosownie do art. 113 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie sprostowania służy zażalenie, a zażalenie zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. wnosi się w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia stronie. Termin ten jest terminem prawa procesowego i uchybienie takiemu terminowi może być naprawione w drodze przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu uchyla bowiem skutki powstałe w związku z uchybieniem terminu. Skutkiem uchybienia terminu jest bezskuteczność spóźnionej czynności procesowej. Bezskuteczna czynność procesowa to czynność, która nie wywołuje skutków prawnych związanych z jej wniesieniem, a więc tamuje możliwości kontynuacji postępowania.

W tym zakresie rozważania sądu są prawidłowe, jednak kluczowe znaczenie ma interpretacja art. 112 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia, lecz dokonała czynności w terminie wynikającym z wadliwego pouczenia. Uchybienie terminowi przez stronę było zatem niezawinione, gdyż przyczyna uchybienia nie wynikała z okoliczności leżących po jej stronie. Brak zawinienia jest pozytywną przesłanką do przywrócenia terminu i z tego punktu widzenia strona nie byłaby dotknięta niekorzystnym skutkiem dokonania spóźnionej czynności procesowej. Nie można jednak uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwą formą naprawienia skutków uchybienia terminu jest jego przywrócenie.

Stanowisko Sądu I instancji jest niewłaściwe, gdyż stawia stronę w tożsamej sytuacji z podmiotem, który uchybił terminowi z powodu własnych zaniechań. Gdyby ustawodawca nie chciał zróżnicować sytuacji procesowej strony, która uchybiła terminowi z przyczyn leżących po jej stronie z sytuacją podmiotu, który uchybił terminowi wskutek błędnego pouczenia przez organ, nie wprowadziłby przepisu art. 112 K.p.a. Niewątpliwie przepis ten ma charakter normy interpretacyjnej. Nie pozwala on na narażenie strony na szkodliwe skutki błędnego pouczenia przez organ co do prawa wniesienia środka odwoławczego. Ustawodawca nie ogranicza się jednak tylko do wskazania na konieczność uchronienia strony wprowadzonej w błąd przez organ. Aby uchronić stronę od szkodliwych następstw procesowych wadliwego działania organu, należy zastosować się do błędnego pouczenia. Oznacza to konieczność dokonania czynności zgodnie z pouczeniem. Z uwagi na to, że art. 112 K.p.a. jest normą interpretacyjną, ocenie organu będzie podlegało to, czy czynność ta została dokonana prawidłowo z punktu widzenia spełnienia innych wymagań formalnych. Sąd z tego punktu widzenia sprawy nie analizował.

Dla skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu, konieczne jest dokonanie czynności procesowej, której wniosek dotyczy. W przypadku normy zawartej w art. 112 K.p.a., niezbędne jest zachowanie się zgodnie z pouczeniem co do prawa wniesienia odwołania (przez art. 144 K.p.a. – zażalenia). Jeżeli strona składa poprawny z punktu widzenia wymagań formalnych środek odwoławczy, poddaje się tak jak przy wniosku o przywrócenie terminu ocenie, czy istnieją podstawy do odwrócenia negatywnych skutków uchybionej czynności. Przywrócenie terminu nie jest wydłużeniem terminu, nie jest sanowaniem spóźnionej czynności, nie jest reaktywacją terminu – jest instytucją służącą uchyleniu skutków związanych ze spóźnioną czynnością, przywróceniem skuteczności czynności procesowej.

Realizacja normy zawartej w art. 112 K.p.a. to także ochrona strony przed negatywnymi skutkami w postaci bezskuteczności działań procesowych. Strona, która składa spełniający wszystkie wymagania formalne środek zaskarżenia, choć w wadliwie określonym przez organ terminie, skutecznie wnosi środek zaskarżenia. W tym duchu wypowiedzial się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1396/10 i wyroku I OSK 840/10.Takie stanowisko zaprezentowano też w przywolanych przez wnoszącego skargę kasacyjną komentarzach.

Zawarty w art. 112 K.p.a. zakaz szkodzenia stronie w przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia co do prawa wniesienia środka zaskarżenia, by był w sposób pewny zrealizowany, nie może prowadzić przez odesłanie strony do podejmowania kolejnych czynności procesowych, które wiążą się z ryzykiem nie doprowadzenia do odwrócenia negatywnych skutków spóźnionej czynności procesowej. O ile zastosowanie się do błędnego pouczenia pozwala na spełnienie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej przy ocenie przesłanek do przywrócenia terminu, o tyle nim dojdzie do badania tej przesłanki, należy zachować termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i spełnić określone warunki formalne, w przeciwnym razie strona nie osiągnie zamierzonego efektu. Ponadto strona zobowiązana jest dokonać spóźnionej czynności procesowej, a więc zachować się tak, jak wymaga się przy składaniu wniosku o przywrócenie terminu.

Tu ujawnia się kolejny argument przemawiający za brakiem podstaw do odwoływania się do procedury związanej z wnioskiem o przywrócenie terminu, gdyż przy zastosowaniu się do wadliwego pouczenia, strona mogła już dokonać prawidłowej czynności, zatem procedura przywracania terminu wraz z koniecznością dokonania spóźnionej czynności procesowej nie jest adekwatna. Byłaby ona właściwa, gdyby spóźniona wskutek błędnego pouczenia czynność była wadliwa.

Organ administracji musi być strażnikiem praworządności. Jego błędy nie mogą szkodzić i obciążać strony. Nie mogą też narażać na powstanie szkody, na zamknięcie drogi do kontynuacji postępowania, pozbawienia strony możliwości szybkiego rozpoznania sprawy, konieczności podejmowania dodatkowych czynności. Odsyłanie strony, która dokonała poprawnej z punktu widzenia formalnego czynności, lecz z uchybieniem terminu, wynikającym z błędnego pouczenia, przeczy właściwej interpretacji art. 112 K.p.a.

Zakaz szkodzenia stronie wskutek błędnego pouczenia to nie narażanie na niepewność co do powodzenia przy podejmowaniu dodatkowych czynności procesowych, to działania przeciwdziałające zwłoce w rozpoznaniu sprawy.

Przekładając te okoliczności na rozstrzygnięcie Sądu, stwierdzające nieważność zaskarżonego postanowienia należy podkreślić, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonego aktu. Rażące naruszenie to kwalifikowana postać naruszenia prawa. Takich cech nie ma rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy po wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu wskutek błędnego pouczenia strony o terminie. Działanie organu, które uchroniło stronę od negatywnych skutków wadliwego pouczenia, nie stanowi kwalifikowanej wady rozstrzygnięcia, uzasadniającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż stanowiło realizację normy określonej w art. 112 K.p.a.

Na rozprawie pełnomocnik spółki złożyła wniosek o umorzenie postępowania sądowego, motywując go faktem wydania w dniu [...] sierpnia 2010r. postanowienia uchylającego postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach należy poddać ocenie złożony wniosek.

Stosownie do art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie i umarza postępowanie, jeżeli istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Aby stwierdzić, że istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym należy ocenić czy wystąpiła jedna z przesłanek o których mowa w art. 161 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie jest to ustalenie czy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z jednej strony Sąd kontroluje zgodność z prawem orzeczenia na dzień jego wydania. W dniu w którym organ wydał postanowienie o sprostowaniu, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie, którego ono dotyczyło. Poza tym przedmiot rozstrzygnięcia nie dotyczył bezpośrednio bytu prawnego orzeczenia podstawowego, choć był on z nim integralnie związany.

Z drugiej strony przed wydaniem wyroku usunięto z obrotu to postanowienie. Rozstrzygnięcie poddane sądowej kontroli ma charakter formalny. Dla uznania, że zaistniałyby podstawy do umorzenia postępowania, konieczne byłoby ustalenie, że sąd wiedział o usunięciu z obrotu prawnego postanowienia, którego dotyczyło sprostowanie. Sprostowanie postanowienia jest integralnie związane z postanowieniem , którego dotyczy, zatem przez uchylenie tego postanowienia istnieją podstawy do uznania, że wyeliminowany został z obrotu substrat zaskarżenia. Ponadto niezbędne jest, by rozstrzygnięcie organu było ostateczne w chwili orzekania przez sąd. Nie mając tej wiedzy nie można uznać, że w chwili orzekania przez sąd pierwszej instancji nie było przedmiotu zaskarżenia.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę merytorycznie. W wyniku rozpoznania zarzutów kasacyjnych sąd podzielił stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę fakt wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia, którego dotyczyło sprostowanie.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.