Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 344/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 75 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. - Oddział w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 480/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. - Oddział w Ś. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski A.K. i J.K. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu wysokoprężnego Ø 200 PN 6,3 MPA, na odcinku przebiegającym przez nieruchomość przy ul. M. w C.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., po rozpoznaniu wniosku J.K., decyzją z [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej budowy. Organ wskazał, że przedmiotowy gazociąg zrealizowany został przez Z., jako inwestora zastępczego, na podstawie prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] czerwca 1973 r. Właścicielem nieruchomości, przez którą przebiega gazociąg jest J.K., który zażądał wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K. podnosząc, że inwestor nie posiadał oryginału skutecznego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się gazociąg.

Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) na budowę gazociągu wymagane było pozwolenie na budowę. Zaś decyzja z [...] czerwca 1973 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) i nie stanowi pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. Organ podkreślił, że w przypadku samowoli dokonanej pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. zastosowanie znajduje art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana na podstawie materiału dowodowego pozbawionego w znacznej części mocy prawnej. W sprawie nie zebrano istotnego materiału dowodowego, gdyż nie stanowi dowodu i nie ma cech dokumentu – kopia orzeczenia wywłaszczeniowego (decyzja z [...] czerwca 1973 r.), pozbawiona potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Ponadto w toku postępowania konieczne jest ustalenie kręgu stron postępowania przez udokumentowanie następstwa prawnego [...]S.A. po Z. do własności przedmiotowego rurociągu oraz przez ustalenie właścicieli działek sąsiednich do działki nr 1 i ustalenie w oparciu o zasób archiwalny, czy w sprawie nie wydano pozwolenia na budowę gazociągu, co obligowało by organ do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Jedynie bowiem ustalanie, że zasoby archiwalne nie są kompletne w zakresie budowy przedmiotowego gazociągu albo ustalenie, że zawierają pozwolenie na jego budowę dawałoby podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł [...] S.A., domagając się jej uchylenia. Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a., art. 13 w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 36 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 37 ust. 1 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 oraz pkt 6 k.p.a. oraz naruszenie załącznika nr 1 pkt 17 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym z dnia 4 października 2010 r. (Dz.U. Nr 198, poz. 1314). Ponadto zarzuciła naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28 w związku z art. 61 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 75, art. 76a § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie uzasadniał umorzenia postępowania, gdyż był pozbawiony mocy prawnej, w znacznej części składał się z kserokopii. Sąd stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 1973 r. wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem pozbawiona jest potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Stosownie zaś do art. 76a § 2 k.p.a. "zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym". Ponadto, zdaniem Sądu, decyzja ta bez wątpienia nie jest pozwoleniem na budowę o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r., a więc (i to niezależnie od faktu braku poświadczenia za jej zgodność) nie uzasadniała ona umorzenia postępowania w zakresie legalności wykonania gazociągu. Umorzenie bowiem było możliwe jedynie w razie ustalenia, że zasoby archiwalne dotyczące przedmiotowej budowy są niekompletne lub, iż zawierają pozwolenie na budowę gazociągu. Z kolei ustalenie, że w sprawie nie wydano pozwolenia na budowę skutkowałoby przeprowadzeniem postępowania przewidzianego art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd podkreślił również, że przepis art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dawał podstawę do ograniczenia prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Należy zwrócić też uwagę na fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 35 powołanej wyżej ustawy, stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości. Sąd zgodził się także ze stwierdzeniem, iż w sprawie wadliwie ustalono kręgu stron postępowania. Podkreślił przy tym, że zaskarżona decyzja nie ogranicza w żaden sposób możliwości wykonywania przez skarżącą ustawowych obowiązków publicznego operatora, ani nie udziela ochrony interesowi właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest gazociąg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 k.p.a. oraz art. 76a § 1 k.p.a. z art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie analizy oraz oceny uwierzytelnionych kopii dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w C. pismem z 9 listopada 2010 r., wskazujących na legalność budowy przedmiotowego gazociągu, potwierdzających bezprzedmiotowość postępowania przez organami nadzoru budowlanego; naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 w związku z art. 76 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r. polegające na przyjęciu istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę gazociągu, pomimo braku w aktach sprawy odpowiedzi na pisemne zapytania kierowane przez organ nadzoru budowlanego do Ministra Gospodarki oraz Polskiego Komitetu Normalizacyjnego w sprawie wskazania aktów normatywnych zwalniających obiekty gazownicze z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 w związku z art. 76 k.p.a. poprzez pominięcie analizy oraz oceny kopii dokumentów przekazanych wraz z pismem z 11 lutego 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. organowi odwoławczemu, które jako dokumenty urzędowe, niebudzące wiarygodności zostały zupełnie pomięte przy rozpoznaniu sprawy oraz naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek wadliwości w zakresie oznaczenia stron postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niezastosowanie art. 70 i art. 43 Prawa budowlanego z 1961 r., także błędną wykładnię art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż istnieje podstawa prawna oraz legitymacja ustawowa organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku badania legalności budowy należącego do skarżącej gazociągu wysokoprężnego R. wykonanego w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wobec braku ustawowego obowiązku archiwizowania oraz dysponowania w chwili obecnej, ówczesnymi pozwoleniami na budowę. Zarzucono także naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na przyjęciu, iż wystarczającym dla prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy odcinka gazociągu, jest brak dokumentu – decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem wyników postępowania dowodowego w sprawie potwierdzających, pomimo niekompletności dokumentacji, legalność budowy uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wobec wniosku właściciela nieruchomości położonej w C. przy ul. M., J.K., o nakazanie rozbiórki odcinka gazociągu, usytuowanego na tej nieruchomości zdaniem wnioskodawcy nielegalnie, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek rozpoznać ten wniosek. Sprawa należy bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisem art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten daje organom nadzoru budowlanego prawo nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dlatego niezrozumiałe i nieuzasadnione jest stanowisko strony skarżącej, że wobec upływu wielu lat od czasu budowy gazociągu i braku obowiązku archiwizowania sporządzonych wówczas dokumentów organy nadzoru budowlanego nie są legitymowane do prowadzenia kontroli legalności budowy tego gazociągu. Data budowy obiektu budowlanego nie ma wpływu na uprawnienia organów nadzoru budowlanego wynikających z powołanego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie przesądził ostatecznego wyniku postępowania a wyraził jedynie stanowisko, iż w obecnym stanie sprawy brak było podstaw do jego umorzenia. Nie został bowiem należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Okoliczność tę pośrednio potwierdza strona wnosząca skargę kasacyjną, pisząc na stronie 6 jej uzasadnienia, iż "na dzień rozpoznania sprawy niepewnym pozostaje stan prawny stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w zakresie jednoznacznego ustalenia istnienia bądź braku uzyskania pozwolenia na budowę gazociągu R., co stanowi oczywiste naruszenie art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.". Należy jednak zauważyć, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nie należy do obowiązków sądów administracyjnych, których rolą jest kontrola działania organów administracji (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a), w tym przestrzegania przepisów proceduralnych przy rozpoznawaniu spraw, a więc i prawidłowości ustalenia stanów faktycznych spraw. Skoro więc dotychczas stan taki w rozpoznawanej sprawie nie został prawidłowo ustalony, to zgodne z prawem było oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym podstawowej dla jej wyniku kwestii związanej z pozwoleniem na budowę gazociągu na gruncie J.K., winno nastąpić za pomocą wszelkich, możliwych do uzyskania obecnie środków dowodowych. Zgodnie bowiem z ogólnym przepisem art. 75 § 1 zdaniem 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Podniesiony w skardze kasacyjnej brak obowiązku archiwizowania dokumentów związanych z budową gazociągu jest problemem dowodowym, który może być rozwiązany wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi. Chodzi bowiem o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej inwestor zrealizował gazociąg na przedmiotowej działce. W wypadku ustalenia, że podstawą prawną do tego był przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rolą organu będzie ustalenie, czy wydane na podstawie tego przepisu zezwolenie zastąpiło wymagane art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane pozwolenie na budowę. Pomocne do tego mogą być orzeczenie Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 (OSNC-ZD 2010, nr 3, poz. 92) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07 (Lex nr 496170) i z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 238/11 (niepubl.). Wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy powinno też objąć ustalenie, czy wnoszący skargę kasacyjną jest prawnym następcą inwestora.

W tej sytuacji należało uznać za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności nie został naruszony przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., gdyż nie orzeczono obowiązku rozbiórki gazociągu na podstawie tego przepisu i nie przyjęto – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej – iż wystarczającym dla prowadzenia postępowania jest brak dokumentu – pozwolenia na budowę. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Sad oddalił też wniosek J. i A.K. o zwrot na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie ma on oparcia w obowiązujących przepisach.