Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 21/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność A. S.A. w [...] Oddział w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. S.A. w [...] Oddział w [...] do dokonania odpowiedniej czynności albo do wydania odpowiedniego aktu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia Spółce odpisu niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność A. S.A. w [...] Oddział w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o przyznanie od A. S.A. w [...] Oddział w [...] sumy pieniężnej; IV. zasądza od A. S.A. w [...] Oddział w [...] na rzecz skarżącego J. N. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a dalej idący wniosek w tym zakresie oddala. V.


UZASADNIENIE

W dniu 1 kwietnia 2020 r. do siedziby "[...]" S.A. Oddziału w [...] wpłynęła skarga J. N. (skarżący) na bezczynność "[...]" S. A. z siedzibą w [...] Oddziału w [...] (Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 14 marca 2017 r. do siedziby Spółki wpłynęło pismo skarżącego, w którym wezwał on Spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 315 położonej w miejscowości R., obr. R., gm. [...], obj. Kw nr [...], stanowiącej własność skarżącego, wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Ponadto w ww. piśmie skarżący zawarł również wniosek o udostępnienie w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej własnością skarżącego, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno- prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo- odbiorczych, protokołów zdawczo- odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 u.d.i.p. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (m. in. świadczące usługi przesyłu, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), a z uwagi na to, iż według skarżącego jego nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby ww. urządzeń przesyłowych, nie zostało ograniczone prawo własności do tej nieruchomości na drodze administracyjnej, ani też nie zostały zawarte żadne umowy w przedmiocie korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności nie została ustanowiona służebność przesyłu w rozumieniu art. 3051 i nast. ustawy Kodeks cywilny.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Spółka poinformowała skarżącego, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych. Jednocześnie Spółka wskazała nowy termin załatwienia sprawy na dzień 20 czerwca 2017 r.

Następnie w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono żądanych dokumentów. Spółka zaznaczyła przy tym, że brak nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne, itd. w sprawie nie były wydawane, mogą znajdować się one we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej.

W skardze na bezczynność Spółki skarżący zarzucił nieudostępnienie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) Stwierdzenie bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

2) Zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej w pełni zgodnej z wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie;

3) Zasądzenie od "[...]" S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

4) Zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od "[...]" S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a.;

5) Przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pismo Spółki z dnia 12 czerwca 2017 r. stanowi jedynie próbę pozbawienia jego osoby prawa do żądania spełnienia ustawowych przesłanek u.d.i.p., bez wykazania chociażby próby podjęcia przez Spółkę jakichkolwiek kroków zmierzających do uzyskania, a następnie przedłożenia skarżącemu wnioskowanej dokumentacji stanowiącej informację publiczną, chociażby w przypadku posiadania przedmiotowej informacji (w tym w zakresie żądanych dokumentów w zakresie czynności eksploatacyjnych wobec przedmiotowych urządzeń przesyłowych) w postaci kserokopii, o których to nie było mowy w piśmie Spółki.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego niniejszej skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, iż w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że na szczególną rolę przedsiębiorstw przesyłowych w systemie gospodarczym konsekwentną uwagę zwraca orzecznictwo, przytaczając wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09.

Skarżący stwierdził, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia jej udzielenia. W przypadku gdy organ nie wykonuje żadnej z czynności przewidzianych w ustawie należy uznać, iż nie rozpatrzył on w istocie wniosku o udzielenie informacji publicznej, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/08. Zdaniem skarżącego podobnie należy ocenić postawę Spółki w niniejszej sprawie, z uwagi na przedłożenie lakonicznej informacji o braku posiadania niniejszej dokumentacji w wersji oryginalnej w oddziale Spółki, podczas gdy główny wniosek skarżącego tyczył się działalności całej Spółki. W ocenie skarżącego wskazane twierdzenia stanowią próbę przerzucenia na niego obowiązków ustawowych uczestnika niniejszego postępowania wynikających z u.d.i.p., poprzez próbę sugestii zwrócenia się przez skarżącego do właściwych organów i archiwów państwowych w celu przedłożenia dokumentacji stanowiącej informację publiczną, której to posiadanie jest obowiązkiem Spółki. Ponadto zgodnie z wiedzą skarżącego, powyższa praktyka jest ostatnimi czasy częstym procederem wśród m. in. przedsiębiorców przesyłowych w zakresie postępowań dotyczących informacji publicznej, przy czym na uwadze należy mieć, iż na etapie ewentualnych postępowań cywilnych dotyczących urządzeń przesyłowych przedsiębiorcy przesyłowi chcąc bronić swoje stanowisko procesowe w sprawie hipotetycznie w drodze zarzutu zasiedzenia, są bezproblemowo w stanie przedłożyć na żądanie sądu powszechnego dokumentację stanowiącą podstawę budowy określonych urządzeń przesyłowych, natomiast próby pozyskania wspomnianych dokumentów przez właścicieli obciążonych nieruchomości urządzeniami przesyłowymi w drodze u.d.i.p. częstokroć są ukracane prostym lakonicznym stwierdzeniem o braku posiadania niniejszej dokumentacji przez danego przedsiębiorcę przesyłowego. Skarżący zwrócił uwagę, na pismo Spółki z dnia 12 kwietnia 2017 r., w którym to wskazano w sposób bezpośredni datę budowy urządzeń przesyłowych na jego nieruchomości. Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego Spółka jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji stanowiącej informację publiczną.

Ponadto z uwagi na to, że zakresem wniosku skarżącego były również objęte dokumenty związane z bieżącą eksploatacją urządzeń Spółki posadowionych na nieruchomości skarżącego, zważając na profesjonalizm Spółki nie wydaje się zdaniem skarżącego możliwym i racjonalnym niekompletowanie dokumentacji związanej z bieżącą eksploatacją, modernizacją, przetargami etc. urządzeń przesyłowych. W ocenie skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie w przedmiocie przedłożenia przez Spółkę dokumentacji techniczno- prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury przesyłowej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego stanowi informację publiczną.

Skarżący zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Dalej skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał w ogóle wnioskowanych dokumentów, ani zasadnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zanegował również stanowisko Spółki, iż przedsiębiorca przesyłowy nie jest w posiadaniu dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przytaczając na poparcie swoich twierdzeń wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 1595/14. Dlatego też w ocenie skarżącego nie sposób uznać, iż lakoniczne twierdzenie Spółki, nie poparte żadnymi dowodami i twierdzeniami, w zakresie braku posiadania dokumentacji objętej wnioskiem neguje stan bezczynności niniejszego przedsiębiorcy przesyłowego w sprawie. Ponadto zgodnie z wnioskiem skarżącego Spółka winna również przekazać dokumentację stanowiącą informację publiczną tyczącą się obecnej eksploatacji urządzeń przesyłowych stanowiących własność Spółki a posadowionych na nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi.

Spółka podniosła, że jak wynika z treści prowadzonej korespondencji, wymiana pism nie została pomiędzy stronami zakończona, przez co również skarga jest przedwczesna, bowiem jak stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności (tu także bezczynność), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało w sprawie sformułowane.

Odnosząc się do meritum Spółka wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", z kolei w świetle art. 6 ww. ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m. in. treści aktów administracyjnych, natomiast powyższy katalog nie zawiera następującej kategorii informacji: podstawy prawnej korzystania z nieruchomości, podstawy prawnej wybudowania, przebudowania urządzeń energetycznych, względnie informacji o zgodzie na posadowienie urządzeń na gruncie.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, Spółka stwierdziła, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/GI 28/07). Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Dlatego też w ocenie Spółki jako żądania złożonego na podstawie u.d.i.p. nie można uznać wniosku skarżącego o udostępnienie "(...) dokumentacji technicznej i prawnej stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej (...) w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na wymienionej działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrz Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp." Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (z taką nie mamy tu do czynienia), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego i tym samym - gdyby uznać, iż mamy do czynienia z informacja publiczną - co najwyżej, adresatem żądania nie jest Spółka a właściwy organ (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem Spółki trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy korespondencja z ich uzyskaniem wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od Spółki wynagrodzenia. Takie bowiem ustalenie bezsprzecznie znamionuje indywidualny, prywatny interes skarżącego, nie ma przez to związku z definicją informacji publicznej powołaną w art. 1 u.d.i.p. Powołana ustawa w art. 1 stanowi, iż "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną ". Tym samym a contrario nie stanowi informacji publicznej informacja mająca charakter indywidualny i nie odnosząca się do spraw publicznych. Zdaniem Spółki konstruowanie roszczenia cywilnoprawnego wynikającego z prawa własności ma zaś wyłącznie indywidualny i prywatny charakter - przyznawanie mu dodatkowej ochrony wynikającej z u.d.i.p. sprzeciwia się celom i funkcjom przedmiotowej regulacji szczególnej. Sprawami publicznymi nie są zaś konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym.

Mając powyższe na uwadze, Spółka stwierdziła, że żądane przez skarżącego informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, przesadowienia przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach skarżącego, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na wskazanych działkach oraz innych dokumentów techniczno- prawnych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący formułuje bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domaga się udostępnienia informacji publicznej. Istotnym jest też znaczenie przypisywane wskazanej informacji przez samego skarżącego, który nie jest zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jego roszczeń cywilnoprawnych. Na naprowadzony powyżej zupełnie indywidualny, a nie publiczny aspekt wniosku, w ocenie Spółki wskazuje wprost skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2017 r.

Spółka podkreśliła, że żądanie ustanowienia służebności przesyłu (art. 3051 i nast. ustawy Kodeks cywilny), jak również żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (art. 225 k.c.) jest przedmiotem typowych stosunków cywilnych. Zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawy ze stosunków cywilnych należą do kognicji sądów powszechnych. Ponadto - w kontekście zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia dokumentów - Spółka wskazała, że przepisy k.p.c. w sposób szczegółowy regulują zasady gromadzenia dowodów. Przepis art. 248 k.p.c. nakłada obowiązek udostępnienia dokumentu na osobę, w której posiadaniu on się znajduje. Jednocześnie przepis ten wskazuje wyjątki od ww. obowiązku. Należy zatem przyjmować - obok pomijanych rozważań dotyczących właściwości organów wydających decyzje, których żąda skarżący - że także przepisy k.p.c. stanowią samodzielną regulację dotyczącą udostępniania dokumentów. W tym zakresie Spółka podniosła, iż nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy ustawy - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Niedopuszczalne jest więc stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 131/10 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11). W kontekście powyższego, żądane informacje zdaniem Spółki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że co do zasady rozpoznała wniosek skarżącego mając na uwadze przepisy u.d.i.p. Przy przyjęciu zatem, że żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., Spółka nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak mówić o bezczynności Spółki. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Spółka odpowiedziała na korespondencję skarżącego, wskazując że nie posiada żądanych dokumentów. Spółka podkreśliła, że wskazanie na datę budowy urządzeń (którą to datę Spółka wywodzi z zapisów w księdze majątkowej - jak wynika z pisma z dnia 12 kwietnia 2017 r.) nie przesądza o posiadaniu wnioskowanych dokumentów.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/18 Spółka uznała, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązana była udzielić informacji lub zawiadomić skarżącego, że informacji nie posiada. Skoro zaś pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. poinformowała, że nie posiada oryginałów żądanych dokumentów, nie sposób przyjąć stanu bezczynności.

Końcowo, na marginesie powyższych rozważań, Spółka wskazała, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony - oczywiście, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem ze względu na często dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń Spółki, brak jest możliwości czy to wyszukania bądź też wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania tychże dokumentów, generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są "zwracane" (ujmowane) w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Już tylko te kwestie każą postawić zarzut nierównego traktowania podmiotów, wobec braku odnoszenia stosowania regulacji u.d.i.p. do podmiotów, które w strukturze kapitału nie posiadają jednostek publicznych. Również przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, a następczo formułowanie wobec Spółki zobowiązania do ich udostępnienia prowadzi w prostej linii do (w części) negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wskutek powyższego, po stronie Spółki rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, iż prywatny interes skarżących znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, w szczególności konsumentów, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługiwała co do zasady na uwzględnienie, niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Sąd – nie będąc jednak związany granicami skargi – wziął pod rozwagę z urzędu wszystkie stwierdzone naruszenia prawa i stojącą u podstaw uwzględnienia skargi argumentację.

Wstępnie należy stwierdzić, że zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został zrealizowany. Jedynym akcjonariuszem skarżonej Spółki jest "[...]" S.A. z siedzibą w [...], w której większościowy pakiet akcji (ponad 57 %) posiada Skarb Państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) skarżona Spółka jest zatem osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przez "pozycję dominującą" rozumie się "pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%". Kryterium podmiotowe jest spełnione także z tego względu, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej są obowiązane także inne niż władze publiczne podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Skarżona Spółka wykonuje określone ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne zadania publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, pełniąc zgodnie z decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 roku Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki funkcję Operatora Systemu Dystrybucyjnego na obszarze określonym w koncesji na dystrybucję energii elektrycznej.

Zakres przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej również został spełniony. Skarżący zwrócił się bowiem z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie majątku, którym dysponuje skarżona Spółka (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p.), oraz danych publicznych, które mogą być w posiadaniu Spółki w postaci dokumentów urzędowych (w tym obejmujących treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, protokołów lub planów sporządzonych przez organy administracji publicznej) (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.).

Wątpliwości skarżonej Spółki budzi natomiast kwestia legitymacji strony skarżącej do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonych składników majątkowych Spółki, które są lub mogą być przedmiotem określonych postępowań sądowych (np. w sprawach cywilnych związanych z dochodzeniem roszczeń cywilnoprawnych względem skarżonej Spółki). W przedmiotowej sprawie jest to szczególnie wyraźne, gdyż – niezależnie od tego, czy postępowanie cywilne przeciwko Spółce zostało wszczęte i czy nadal jest w toku albo zostało zakończone (strony niniejszego postępowania nie zajęły w tym zakresie stanowiska), faktem jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji technicznej i prawnej dotyczącej infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością skarżącego został zamieszczony w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. zatytułowanym "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", co dowodzi, że istniał (lub nadal istnieje) bezpośredni związek między żądaniem udostępnienia informacji a dochodzeniem ochrony prawnej na drodze postępowania przed sądem cywilnym.

W ocenie Sądu, mającego świadomość istotnych i aktualnie występujących rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozważanym zakresie (zob. dwa odmienne stanowiska np. z jednej strony wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 2267/19, z drugiej zaś – wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 2598/19), sama okoliczność powiązania motywów lub przesłanek wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z indywidualną sferą praw lub obowiązków wnioskodawcy nie jest wystarczająca do tego, aby odmówić podmiotowi wnioskującemu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na redukowanie lub warunkowanie publicznego prawa podmiotowego do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publicznego od spełnienia dodatkowych przesłanek podmiotowych, mi.in. w zakresie nieistnienia związku wykonywania tego prawa z dochodzeniem swoich praw w innych postępowaniach przed organami władzy. W tym sensie motywy lub przesłanki realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie mogą wyłączać lub ograniczać tego prawa. Ustawodawca – jak się zdaje – był świadomy tej zależności, skoro w art. 2 u.d.i.p. nie tylko potwierdził, że z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 5 tej ustawy (stanowiących konkretyzację art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dodatkowo – co niezwykle istotne – wprowadził normę zakazującą organom i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne żądania wykazania przez osoby wykonujące prawo do informacji publicznej interesu prawnego lub faktycznego. Organy administracji publicznej, inne podmioty wykonujące zadania publiczne oraz sądy administracyjne co do zasady nie są zatem uprawnione do badania i kontrolowania przesłanek lub motywów stojących u podstaw żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem zasadniczo nie można żądać wykazania choćby interesu faktycznego, to znaczy, że podmiot żądający dostępu co do zasady nie musi w ogóle wyjaśniać, czy i w jakim zakresie jego żądanie ma związek z jakimkolwiek interesem prawnym tak publicznym, jak i prywatnym. Oczywiście sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej bazuje na zasadzie ochrony interesu publicznego przez obywateli, którzy przez wykonywanie swoich praw podmiotowych w tym zakresie mają zapewnić transparentność i praworządność szeroko rozumianej działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne lub zawiadujących mieniem publicznym. Jednak samo wykonywanie prawa do informacji publicznej w związku z realizacją własnego interesu prawnego lub faktycznego nie tylko nie może być podstawą do zanegowania realizacji konstytucyjnego prawa, lecz także nie może być badane i oceniane przez organy i sądy w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W takiej bowiem sytuacji nie chodzi już o proste udostępnienie – niezależnie od istnienia interesu prawnego lub faktycznego – informacji publicznej, lecz konieczne jest poniesienie dodatkowych kosztów (np. finansowych, społecznych, organizacyjnych) związanych z zaspokojeniem żądania (które także może być motywowane interesem indywidualnym), a zatem zachodzi potrzeba wskazania przez wnioskodawcę, jakie istotne znaczenie dla interesu publicznego może mieć uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej w postaci złożonej. Jeżeli więc w zakresie informacji prostej nie wymaga się od wnioskodawcy wykazania żadnego interesu (tak publicznego, jak i indywidualnego), to brak jest podstaw, aby w drodze wykładni ustalać takie znaczenie treści normatywnej wynikającej z przepisów u.d.i.p., które będzie prowadziło do ograniczenia zakresu prawa podmiotowego z art. 61 Konstytucji RP.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądami, które dokonują nieznanego ustawie o dostępie do informacji publicznej rozróżnienia między "obiektywnym" lub "subiektywnym" interesem w uzyskaniu informacji publicznej. Jak już wskazano, w odniesieniu do informacji prostej zagadnienie "interesu", jego rodzaju lub zakresu nie może warunkować dostępu do informacji publicznej. Brak ku temu ustawowej podstawy. Innym zagadnieniem jest natomiast kwestia nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej (np. w celach utrudniania pracy organom władzy publicznej lub w innych celach sprzecznych z prawem dostępu do informacji publicznej). Dopóki jednak ustawodawca (konstytucyjny lub zwykły) nie wprowadzi odpowiedniej regulacji tamującej tego rodzaju naganne praktyki, dopóty nie można w drodze wykładni lub stosowania norm ustawowych wprowadzać pozaustawowych podstaw do ograniczania konstytucyjnego prawa. Podobnie zbyt ogólnikowe są twierdzenia, że należy odmówić dostępu do informacji publicznej, jeśli dany podmiot może uzyskać określone informacje w trybie określonym przez inną ustawę (np. ustawę – Kodeks postępowania cywilnego), zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należy jednak przyjąć, że dostęp do dokumentów zawierających informację publiczną w trybie przepisów innych ustaw (np. k.p.c.) jest możliwy dopiero w toku wszczętego już postępowania, a nie w związku z planowanym jego wszczęciem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pismo pt. "Wezwanie przedsądowe" zawierało jedynie zapowiedź skierowania sprawy na drogę sądową, a więc nie stanowiło pisma, z którego wynika że postępowanie cywilne jest w toku lub że wnioskodawca może aktualnie uzyskać żądaną informację publiczną w trybie postępowania uregulowanego w k.p.c. Samo natomiast ujawnienie rodzaju interesu związanego z żądaną informacją, którego dochodzenie nie jest niezgodne z prawem oraz z samą istotą prawa dostępu do informacji publicznej, nie może pozbawiać obywatela konstytucyjnych praw.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny, czy i w jakim zakresie Spółka – która ostatecznie nie odmówiła skarżącemu dostępu do żądanej informacji publicznej ani nie stwierdziła, że żądane informacje nie są informacją publiczną albo że skarżący nie jest legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zrealizowała swój ustawowy obowiązek, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie obwiązek ten nie został zrealizowany prawidłowo, co stanowi wystarczającą podstawę, aby uznać, że skarżony podmiot pozostaje do chwili obecnej w stanie bezczynności.

W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić nie tylko wtedy, gdy zobowiązany podmiot nie podjął odpowiedniej czynności lub nie wydał odpowiedniej decyzji administracyjnej w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także wówczas, gdy udzielona informacja publiczna lub zawiadomienie o braku możliwości udzielenia informacji publicznej były niepełne, nieprecyzyjne lub nieweryfikowalne.

W przedmiotowej sprawie skarżona Spółka w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącego, że nie może udostępnić żądanych informacji w terminie z powodu konieczności "odszukania akt archiwalnych", a następnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. zawiadomiła skarżącego, że "w [...] S.A. Oddział [...], na dzień dzisiejszy w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów" wskazanych we wniosku, zastrzegając jednocześnie, że brak ten "nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne, itd. w sprawie nie były wydawane, w tym jako mogące znajdować się we właściwych organach oraz w archiwach administracji publicznej".

Oceniając treść powyższych pism, należy stwierdzić, że niekategoryczność oraz temporalne i terytorialne zastrzeżenia zawarte w odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2017 r. nie pozwalają na weryfikację i ostateczną ocenę przez Sąd legalności realizacji ustawowego obowiązku przez skarżony podmiot. Samo przytoczenie w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. treści wniosku skarżącego oraz kolejne nierozstrzygające i asekuracyjne stwierdzenia, że dokumenty zawierające żądane informacje nie zostały "odnalezione" (jednak nie w zasobach archiwalnych Spółki, lecz jedynie w archiwum zakładowym Oddziału w [...]), a ponadto, że stan braku dokumentacji jest aktualny jedynie "na dzień dzisiejszy", stanowią wystarczające podstawy, aby uznać, że negatywna odpowiedź Spółki nie bazuje na pełnym ustaleniu stanu archiwalnego i dokumentacyjnego, a tym samym nie jest wiarygodna (por. także zbliżony pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyrokach z dnia 4 grudnia 2019 r., II SAB/Rz 94/19; z dnia 6 listopada 2019 r., II SAB/Rz 95/19).

Ocena legalności realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie może w tym wypadku ograniczać się jedynie do formalnego stwierdzenia, że podmiotowi żądającemu udzielono "jakiejkolwiek odpowiedzi". Efektywna kontrola sądowoadministracyjna musi zmierzać do całościowej oceny materiałów zgromadzonych przez zobowiązany podmiot w aktach sprawy i dopiero na tej podstawie sąd administracyjny może dokonać kwalifikacji działań lub zaniechań tego podmiotu na tle treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w świetle przesłanki bezczynności.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że odpowiedź skarżonej Spółki co do niemożliwości udostępnienia żądanych informacji publicznych była nieprecyzyjna, niekategoryczna i nieweryfikowalna. Skarżony podmiot musi udzielić wiarygodnej, zgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym, pełnej i kategorycznej odpowiedzi co do wszystkich elementów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bez czynienia zastrzeżeń lub warunków nieprzewidzianych prawem. Należy zatem kategorycznie stwierdzić, czy i w jakim zakresie w dokumentach archiwalnych Spółki jako osoby prawnej (nie jedynie jej Oddziału) znajdują się określone kategorie żądanych informacji (nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że "na dzień dzisiejszy" "nie odnaleziono" dokumentów) oraz – jeśli dokumenty te znajdują się w posiadaniu Spółki – czy w świetle obowiązującego prawa mogą być one udostępnione w pełnym lub ograniczonym zakresie skarżącemu.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł w punkcie pierwszym wyroku o zobowiązaniu skarżonego podmiotu do dokonania odpowiedniej czynności albo do wydania odpowiedniego aktu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia Spółce odpisu niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie drugim wyroku, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo znacznego okresu trwania bezczynności (stan ten trwa od czerwca 2017 r.) Spółki brak jest podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa, albowiem strona skarżąca nie wykazała, że w okresie od czerwca 2017 r. od dnia złożenia skargi podejmowała określone czynności mające na celu zamanifestowanie względem Spółki, że nie aprobuje stanowiska przez nią zajętego i sposobu udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 14 marca 2017 r.

Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1365/16, jeżeli podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu nieprawidłowej odpowiedzi na wniosek (np. odpowiedzi niezupełnej, niejasnej lub pozornej) pozostaje następnie bierny – w zakresie działań mających na celu powiadomienie organu o niespełnieniu żądania udzielenia informacji publicznej w prawidłowej formie lub w prawidłowym zakresie bądź o prawidłowej treści – aż do momentu wniesienia skargi, to brak jest podstaw do kwalifikacji stanu bezczynności organu – nawet po upływie dłuższego okresu czasu – jako wypełniającego znamiona rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego i w oparciu o tożsamą argumentację Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku o oddaleniu wniosku skarżącego o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od skarżonej Spółki sumy pieniężnej.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie czwartym wyroku zasądzono od skarżonego podmiotu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a dalej idący wniosek w tym zakresie oddalono, uznając, że udział pełnomocnika procesowego w wyjaśnieniu istotnych kwestii jej stanu prawnego i faktycznego nie był na tyle istotny, aby zasądzić koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie wyższej niż określona prawem stawka minimalna.