Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 669/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 35, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i  art. 43 ust1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1, art 61 ust. 1 pkt5, art. 64 ust. 1 w zw z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 587/17 w sprawie ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S.M. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] października 2016 r., Zarząd Powiatu Kartuskiego uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]/2, obręb [...], gmina [, sąsiadującej z pasem drogowym drogi powiatowej nr 1915G Szklana – Borzestowo. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 35 art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej: ustawa o drogach publicznych) oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej: u.p.z.p.).

Organ I instancji wskazał, że budynek położony jest na działce nr [...]/2 oraz częściowo na działce nr [...]/1 – stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr 1915G. Zarządca drogi nie udzielił skarżacemu zezwolenia, o którym stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Domniemana zgoda na zbliżenie budynku do drogi powiatowej, o czym stanowi art. 43 ust. 2 tej ustawy, nie oznacza zgodności usytuowania budynku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto istniejący obiekt budowlany nie może pozostać w dotychczasowym stanie, ponieważ stanowi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy toczy się z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w stosunku do przedmiotowego budynku. Tylko z twierdzeń skarżącego i treści projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że sprawa dotyczy legalizacji spornego budynku. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie jest decyzja o warunkach zabudowy, ale uzgodnienie jej projektu. Skarżący wskazuje na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Wójta Gminy Sierakowice z [...] maja 1993 r. nakazującą rozbiórkę budynku, którego budowę rozpoczęto w latach 70-tych i zakończono w 1986 r., czyli przed urządzeniem drogi powiatowej. Jednocześnie w skardze skarżący powołuje się na toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do przedmiotowego budynku, co miało uzasadniać wniosek skierowany do sądu o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Takie stwierdzenia uzasadniałyby tezę, że nie toczy się żadne postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, ale postępowanie egzekucyjne realizujące decyzję o rozbiórce z 1993 r. Kwestia ta powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zasadą jest ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej, a jedynie wyjątkiem dla już istniejącej. W konsekwencji nie byłoby też możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu podlegającego rozbiórce.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że wniosek dotyczy legalizacji obiektu istniejącego, budynku mieszkalnego, niewątpliwie niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, według twierdzeń skarżącego wybudowanego przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów istniejących, uprzednio zlokalizowanych w pasie drogowym. Ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy na dzień wejścia w życie tej ustawy dany obiekt niezwiązany z gospodarką drogową był już zlokalizowany w pasie drogowym. Przedmiotowy budynek powstał w ramach samowoli budowlanej, a więc jego usytuowanie w pasie drogowym drogi powiatowej, nawet później powstałej, co do zasady powoduje zagrożenie dla ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącego. Ocena zagrożenia musiałaby się bowiem opierać wyłącznie na ilości ewentualnych wypadków, które miały miejsce, a nie na potencjalnej możliwości ich zaistnienia wskutek usytuowania budynku w pasie drogowym.

W ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący dysponował decyzją administracyjną wydaną przez zarządcę drogi w innym postępowaniu (na podstawie art. 38 ust. 2 lub na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), z których wynikałaby zgoda na usytuowanie przedmiotowego budynku w pasie drogowym. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie uzyskania milczącej zgody zarządcy drogi, w trybie art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, na skutek wniosku z 6 lutego 2013 r. o "zgodę na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8 m od pasa drogi powiatowej". Wynika to z tego, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną i brak jest dowodów, żeby toczyło się wówczas jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne. Ponadto, jak wynika z treści skargi, wydano w stosunku do tego budynku decyzję o rozbiórce z 1993 r. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska, że milcząca zgoda obejmuje zarówno lokalizację przedmiotowego budynku w mniejszej od ustawowej odległości od krawędzi jezdni, jak i zgodę na przebudowę i remont tego budynku. Nie znajduje to bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w tej sprawie oraz nie zostało wykazane przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie mają zastosowania, ponieważ budynek istniejący przed urządzeniem drogi publicznej stanowił samowolę budowlaną.

Po drugie, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym. Skarżący wskazał, że korzysta z ustawowej zgody wyrażonej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Po trzecie, art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że zarządca drogi nie wyraził zgody na przebudowę budynku zlokalizowanego częściowo w pasie drogowym.

Po czwarte, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację budynku w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego, zgoda ta została wydana w trybie art. 38 ust. 3 in fine ustawy o drogach publicznych.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Polegało to na stwierdzeniu, że organ administracji nie naruszył w toku prowadzonego postępowania tych przepisów. W konsekwencji Sąd I instancji przyjał, że organ prawidłowo ustalił, że istniejący w pasie drogowym budynek mieszkalny powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, pomimo że budynek ten istnieje ponad 30 lat i nie stwierdzono jakichkolwiek zagrożeń, utrudnień i zakłóceń.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu zaskarżonych postanowień, a także "rozliczenie" kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował ten przepis przez uznanie, że nie ma on zastosowania, ponieważ budynek istniejący przed urządzeniem drogi publicznej stanowił samowolę budowlaną. Wynika to przede wszystkim z tego, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, ale dokonywał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zastosowania tego przepisu przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Niezależnie jednak od tego, nie ulega w tej sprawie wątpliwości i nie jest kwestionowane, że sporny budynek powstał w ramach samowoli budowlanej i jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych oświadczeń skarżącego, został orzeczony wobec tego budynku niewykonany do tej pory nakaz rozbiórki. Nie ulega także wątpliwości, że budynek nie jest związany z gospodarką drogową lub obsługą ruchu oraz zgodnie z oświadczeniem skarżącego został wybudowany przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że norma z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mogłaby mieć zastosowanie w tej sprawie, ale tylko pod warunkiem, że budynek nie stwarzałby zagrożenia dla ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że zrealizowanie budynku w ramach samowoli budowlanej co do zasady powoduje zagrożenie dla ruchu drogowego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wyłącznie o "realnym" a nie tylko "potencjalnym" zagrożeniu lub utrudnieniu w ruchu drogowym. Norma z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach nie zawiera żadnego tego rodzaju kwantyfikatora. Zgodnie ze definicją słownikową zagrożenie to sytuacja lub stan, które komuś zagrażają lub w których ktoś czuje się zagrożony. Z istoty rzeczy chodzi zatem o sytuację potencjalną, w której może zaistnieć określone niebezpieczeństwo. Okoliczność, że w związku z posadowieniem budynku w pasie drogowym nie doszło do tej pory do żadnej kolizji drogowej nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia, ponieważ zasadnicze znaczenie ma, że w ocenie zarządcy drogi, istnieje niebezpieczeństwo, że do tego rodzaju kolizji może dojść.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest oczywiste, że występując do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8 metrów od pasa drogowego, skarżący wystąpił jednocześnie o zgodę z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim skarżący powołuje się na pismo z 6 lutego 2013 r. stanowiące wniosek skierowany do zarządcy drogi, jednak pisma tego nie składa do akt sprawy, a to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, na której opiera korzystne dla siebie skutki prawne. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy (wyjaśnienia skarżącego z 24 października 2014 r., k. 85), skarżący wniosek ten oparł na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy innego rodzaju zgody zarządcy drogi i który nie ma zastosowania do obiektów już wybudowanych w pasie drogowym. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (który został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej, podczas gdy przepis ten dzieli się na punkty od 1 do 12), jak również 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych, nie zasługiwały na uwzględnienie. Inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym i nie wykazał, że korzysta z ustawowej zgody wyrażonej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak już wyżej wskazano, inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację budynku w pasie drogowym, a zatem zarządca drogi prawidłowo uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ocena Sądu I instancji była w tym zakresie prawidłowa.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy czym ostatni z tych przepisów nie jest przepisem prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo ustalony w tej sprawie stan faktyczny sprawy pozwalał na przyjęcie, że skarżący nie dysponował zgodą na pozostawienie w pasie drogowym samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenia organów z zakresie zagrożenia i utrudnień jakie stanowi przedmiotowy budynek.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.