Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 288/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

W. S. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1986 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] i o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 1986 r. rozstrzygnął o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5029 m2 oraz ustalił za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość odszkodowanie w łącznej kwocie 1 056 090 zł (zwanej dalej: "decyzją z 1986 r.").

Wnioskiem z 13 października 2016 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania – Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania. W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podlegała decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1986 r. wydana na podstawie m. in. art. 50, art. 56, art. 58, art. 59, art. 63 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) – zwana dalej: "ustawą z 1985 r."). Z akt sprawy wynika, że w skład przedmiotowej nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...], wchodzą obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z 1985 r., wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu w związku z budową osiedla mieszkaniowego "[...]". Plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta w [...] z [...] maja 1984 r. Zatem ww. przesłanka została spełniona.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r., wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Z analizy akt sprawy wynika, że Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] pismem z [...] listopada 1986 r. poinformował S. S. i C. S. o możliwości dobrowolnego sprzedania przedmiotowej nieruchomości za ustaloną przez biegłych cenę wraz z pouczeniem, że w przypadku braku odpowiedzi w ciągu 14 dni od daty doręczenia traktowane będzie jako odmowa na dobrowolne przystąpienie do umowy cywilnoprawnej. Pismo to zostało doręczone 29 listopada 1986 r. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1980 r. (sygn. akt [...]) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1984 r. (sygn. akt [...]) spadkobiercą wyżej wymienionych części przedmiotowej nieruchomości jest W. S. Skarżący pismem z 1 grudnia 1986 r. skierowanym do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami poinformował, że wyraża zgodę na wywłaszczenie przedmiotowej działki za oferowaną kwotę. W konsekwencji organ stwierdził, że wypełnił przesłankę określoną w art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. Niemniej zawarcie aktu notarialnego nie było możliwe ze względu na istniejącą przeszkodę w postaci braku założonej księgi wieczystej.

W myśl art. 51 ust. 1 ww. ustawy, o nadaniu nieruchomości zamiennej i o zwrocie nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] grudnia 1986 r., z której wynika, że skarżący wyraził zgodę na wywłaszczenie i na oferowane odszkodowanie oraz wniósł o wydanie decyzji. Powyższa dokumentacja według organu wskazuje na fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania.

Z kolei odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość gruntową w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1986 r. zostało ustalone w oparciu o treść art. 59 ust. 1 ustawy z 1985 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. W rozpatrywanej sprawie, była to uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 7 [...] października 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane grunty oraz zasad ustalania cen na nieruchomości państwowe położone na terenie województwa [...]. Przepisy tej uchwały znalazły odzwierciedlenie w wycenie sporządzonej [...] maja 1986 r. przez W. B. - biegłego do spraw rolnych z listy Wojewody [...] oraz w przeszacowaniu ww. wyceny sporządzonej [...] sierpnia 1986 r. przez T. K. Odszkodowanie zostało ustalone w łącznej wysokości 1 056 090 zł. Organ podniósł, że w myśl § 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 23, poz. 205), zmienionego zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 1985 r., cenę nieruchomości ustala się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. W dalszej kolejności biegły ustalił, kierując się wartościami przyjętymi w załączniku do powyższego zarządzenia, odpowiednią stawkę szacunkową hektara gruntów ornych IVa klasy z uwzględnieniem okręgu podatkowego. Wykaz gmin, miast oraz dzielnic w miastach zaliczonych do poszczególnych okręgów podatkowych stanowi natomiast załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1984r. w sprawie podatku rolnego (Dz. U. Nr 58, poz. 294). Zgodnie z ww. załącznikiem przedmiotowa nieruchomość zalicza się do II okręgu podatkowego.

Odnosząc się do zarzutu braku podpisu osoby upoważnionej na egzemplarzu decyzji skarżącego organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis, natomiast od okoliczności konkretnej sprawy zależeć będzie, czy skuteczne będzie pozostawienie oryginału w aktach sprawy, czy też taki oryginalny egzemplarz decyzji będzie doręczony stronie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., I OSK 2932/12). Podobne stanowisko zostało wyrażone w piśmiennictwie - jeżeli doszło do wydania decyzji w sprawie (przynajmniej jeden egzemplarz decyzji został opatrzony wszystkimi wymaganymi podpisami), to należy zbadać, czy decyzja, podpisana w prawidłowy sposób, została ogłoszona lub doręczona przynajmniej jednej stronie (por. M.P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 1, Warszawa, WKP 2017). Z akt sprawy wynika, że decyzję z [...] grudnia 1986 r. wydano w dziesięciu jednolitych egzemplarzach. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sześć egzemplarzy decyzji z [...] grudnia 1986 r. jest niepodpisanych. Z treści pisma Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych w [...] sp. z o.o. z [...] kwietnia 2014r. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] czerwca 2014 r. wynika, że ww. podmioty nie odnalazły skierowanych do nich egzemplarzy decyzji z [...] grudnia 1986r. Ponadto z treści pisma z [...] października 2016 r. inicjującego niniejsze postępowanie wynika, że skarżący również nie dysponuje egzemplarzem swojej decyzji wywłaszczeniowej. Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki zebrał cały dostępny materiał dowodowy w sprawie. Organ podjął starania, aby odnaleźć wszystkie egzemplarze decyzji z [...] grudnia 1986 r. Jednakże wobec braku możliwości odszukania brakujących czterech egzemplarzy przedmiotowej decyzji (skierowanych do skarżącego, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz do poprzedników prawnych Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych w [...] sp. z o.o.) - Wojewoda [...] w sposób prawidłowy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1986 r., tym bardziej, że od wydania przedmiotowej decyzji minęło ponad 30 lat.

W związku z powyższym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wyłącznie na podstawie domysłu, że może ona być obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. Wiąże się z tym również fakt, że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawdziwości. Zatem brak możliwości zbadania przez organ wszystkich egzemplarzy przedmiotowej decyzji wskazuje na brak możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podkreślono też, że po otrzymaniu ww. decyzji z [...] grudnia 1986 r. skarżący nie kwestionował przedmiotowej decyzji i nie odwoływał się od niej w prawnie przypisanym terminie, a w toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego skarżący nie kwestionował ani samego wywłaszczenia ani wysokości odszkodowania.

Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie dała podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1986 r. obarczona była którąkolwiek z wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności.

W. S. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 157 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie została ona podpisana przez osobę do tego upoważnioną;

2) art. 157 § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie została ona podpisana przez osobę do tego upoważnioną, a powstały nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] grudnia 1986 r. obciążona jest kwalifikowaną wadą jaką niewątpliwie jest brak podpisu. Z treścią zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji w przypadku wydania jej m. in. z rażącym naruszeniem prawa. O takim naruszeniu można mówić również gdy decyzja nie zawiera jednego z elementów opisanych w art. 107 § 1 K.p.a., m. in. podpisu osoby upoważnionej. Zatem w opisanej sytuacji to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne aby odmówić stwierdzenia nieważności decyzji powinien wykazać, że istnieje jakikolwiek egzemplarz podpisanej decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Tymczasem Wojewoda [...] stwierdził, co bezkrytycznie zaakceptował organ II instancji, że skoro mogą istnieć jeszcze 4 egz. decyzji, które mogą zawierać podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, to nie można przyjąć, że którakolwiek z nich nie zawiera podpisu. W ocenie odwołującego taka argumentacja jest oczywiście nieuzasadniona, bowiem to nie odwołujący ma wykazać nie istnienie podpisu a organ winien wykazać istnienie decyzji z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby wydającej decyzję. Takich danych organ administracji nie zaoferował stronom w toku postępowania w I instancji, w związku z tym zastosowanie ma ogólna reguła dotycząca ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym, iż ciężar dowodu spoczywa na organie administracji - art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący stwierdza, że nie dysponuje aktualnie dokumentem decyzji wywłaszczeniowej, zaś stwierdza, że na tym egzemplarzu nie było podpisu. Fakt, iż od wielu lat nie zwracał na to uwagi wynikało z braku wiedzy prawniczej po stronie odwołującego. Organy powołały się również na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13, Dz.U. z 2015 r., poz. 702). Zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2016 r. (I OSK 2566/15) wskazał, że wyrok ten ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 K.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Jak podkreślił NSA w cyt. wyżej wyroku "w sprawie z niniejszej skargi o wznowienie postępowania stwierdzona została nieważność orzeczenia o przejściu na własność Państwa mienia obywatela - Przedsiębiorstwa [...]. Występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania Gmina Miasta [...] stała się właścicielem mienia przedsiębiorstwa na skutek przejęcia go przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa i przekazania następnie Gminie. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją bowiem wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa następca prawny właściciela może odzyskać przynajmniej cześć mienia, przejętego wadliwie i to rażąco wadliwie i to ochrona jego odzyskanego prawa znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych, o których mówił Trybunał w swoim wyroku. Przenosząc rozważania zawarte w powyższym wyroku na realia niniejszej sprawy podkreślono niezwykłe podobieństwo obu stanów faktycznych, polegające na przejęciu mienia prawa, zaś jak podkreślił Trybunał, intencją powołanego wyroku była ochrona obywatela a nie organów publicznych. Dzięki zastosowaniu w tej sytuacji instytucji stwierdzenia nieważności dojdzie, podobnie jak w stanie faktycznym, który był podstawą rozstrzygnięcia NSA, do odzyskania mienia przejętego rażąco wadliwie przez właściciela, zaś ochrona praw odwołującego znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych.

Minister Infrastruktury - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1986r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] i o odszkodowaniu z tego tytułu na rzecz skarżącego - korzystająca z przymiotu ostateczności. W skład przedmiotowej nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...] wchodzą obecnie działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać.

Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1986 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". W wyniku dokonanej oceny uznano brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. Argumentację przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku Sąd w pełni podziela.

Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt, były regulacje ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) – zwanej dalej: "ustawą z 1985 r."], w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1986 r., czyli w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej.

I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1985 r., treść decyzji z 1986 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, ówcześnie zgromadzoną dokumentację wywłaszczeniową, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1986 r., a nadto treść skargi - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego, jakoby decyzja z 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w konsekwencji zachodzi brak podstaw do zakwestionowania wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego – za nieważnością decyzji z 1986 r. opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Minister, po przytoczeniu w szczególności treści art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z 1985 r., § 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 23, poz. 205), zmienionego zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 1985 r. oraz powołaniu załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1984 r. w sprawie podatku rolnego (Dz. U. Nr 58, poz. 294), w sposób szczegółowy wykazał prawidłowość zastosowania tych przepisów w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenia te Sąd uznaje za prawidłowe. Wyczerpujące przytoczenie tych ustaleń nastąpiło w przedstawionym stanie sprawy, co dało Sądowi podstawy do uznania ich za własne, bez jednoczesnej konieczności ich powtarzania. Miarodajnym dla powyższego jest również to, że skarżący nie zakwestionował przedmiotowych ustaleń.

Natomiast spór w sprawie toczy się wokół zarzutu skargi wskazującego na wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. związanym z brakiem podpisu osoby upoważnionej pod decyzją z 1986 r. Postawiony zarzut, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 1986 r. przez stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, z niżej przedstawionych względów. Stosownie do ówczesnego brzmienia art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Norma art. 107 § 1 K.p.a. określa niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że każda prawidłowo wydana decyzja winna zawierać przedmiotowe elementy. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem jednym z niezbędnych składników decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji (J. Stelmasiak, M. Zdyb, Glosa do wyroku NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, nr 2, poz. 27). Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis, natomiast od okoliczności konkretnej sprawy zależeć będzie, czy skuteczne będzie pozostawienie oryginału w aktach sprawy, czy też taki oryginalny egzemplarz decyzji będzie doręczony stronie (wyrok NSA z 13 września 2013 r., I OSK 2932/12). Podobne stanowisko zostało wyrażone w piśmiennictwie, mianowicie stwierdzono, że wówczas gdy doszło do wydania decyzji w sprawie (przynajmniej jeden egzemplarz decyzji został opatrzony wszystkimi wymaganymi podpisami), to należy zbadać, czy decyzja, podpisana w prawidłowy sposób, została ogłoszona lub doręczona przynajmniej jednej stronie. Chodzi o ustalenie, czy decyzja weszła do obrotu prawnego (M.P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 1, Warszawa, WKP 2017). Trafny jest pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2013 r. (III SA/Gd 152/13, publ. LEX nr 1316060), że brak podpisu członka składu orzekającego SKO na egzemplarzu decyzji doręczonym jednej ze stron nie stanowi rażącego naruszenia prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy pozostałe egzemplarze decyzji, w tym decyzja znajdująca się w aktach SKO i doręczona pozostałej stronie, zostały prawidłowo podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego

Z akt sprawy wynika, że:

1) w obrocie prawnym funkcjonowało dziesięć egzemplarzy decyzji z 19 grudnia 1986r

2) sześć egzemplarzy ww. decyzji jest niepodpisanych;

3) Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych sp. z o.o. w [...] i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie odnalazły skierowanych do nich egzemplarzy decyzji z 1986 r. (pisma z 16 kwietnia 2014 r. i 9 czerwca 2014 r.);

4) skarżący nie dysponuje swoim egzemplarzem decyzji wywłaszczeniowej (pismo z 13 października 2016 r.);

5) ostatecznie nie odnaleziono czterech egzemplarzy decyzji z 1986 r. Powyższe nie dało więc organom podstawy do zakwestionowania legalności decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Wobec zaistniałej i wykazanej przez organy niemożliwości odnalezienia brakujących czterech jednobrzmiących egzemplarzy decyzji z 1986 r., tym samym braku podstawy do stwierdzenia, że decyzja wydana w 1986 r. nie zawierała podpisu odpowiadającego wymogowi określonemu art. 107 § 1 K.p.a., za słuszne Sąd uznał stanowisko organów co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Oczywiście przeciwnie byłoby w sytuacji, gdyby organy były w posiadaniu wszystkich egzemplarzy decyzji z 1986 r. i na żadnym nie byłoby podpisu osoby uprawnionej do jej wydania. Tymczasem, w tym stanie sprawy, trzeba było mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji, wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Zatem w przypadku, gdy brak dowodów przemawiających za wydaniem decyzji bez podpisu, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa ze względu na zasadę trwałości aktów administracyjnych byłoby niedopuszczalne. W ocenie Sądu rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby organ uwzględnił argumentację skarżącego. W rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć "wejścia" do obrotu prawnego decyzji opatrzonej podpisem. Konkludując podkreślić należy, że gołosłownym argumentom skarżącego, czy przypuszczeniom, które miałyby zaważyć na stabilności decyzji posiadającej walor ostateczności, nie można było przypisać większej mocy prawnej niż decyzji stanowiącej akt stosowania prawa. Innymi słowy, na podstawie domysłu skarżącego, nie można było doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej ponad 30 lat temu, chronionej zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Słuszna też jest uwaga organu, że zaraz po wydaniu decyzji nie odwołano się od niej i nie podjęto próby jej podważenia przez kilkadziesiąt lat.

W kontekście treści skargi trzeba też zauważyć, że:

- po pierwsze w sytuacji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r., prowadzenie rozważań w przedmiocie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych byłoby zbędne;

- po drugie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.;

- po trzecie z zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. wynika, że organ administracji powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy, jednak treść tego przepisu nie wyklucza obowiązku strony w zakresie współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, np. w drodze złożenia wyjaśnień czy przytoczenia dowodów w sprawie. Nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ, zwłaszcza gdy organ poczynił wszelkie możliwe czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. W orzecznictwie już niejednokrotnie też wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (np. wyrok NSA z 10 grudnia 1992 r., II SA 2119/92, LEX nr 1689100; wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, CBOSA; wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 285/16). Nadto, nie jest prawidłowy wniosek, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33414).

W świetle powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1986 r., tak z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, jak i na inną z podstaw nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Wobec zgodności z prawem wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji, skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.