Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 544/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Sygn. akt V SA/Wa 544/ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 12 maja 2005 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - 16 maja 2005 r., k. 340 akt administracyjnych) M. N. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że mimo, iż wcześniej prosiła o rozłożenie zaległości na raty, to jednak spełnienie warunku wstępnego do przystąpienia do układu ratalnego nie jest dla niej możliwe, ponieważ nie posiada wymaganej przez ZUS kwoty.

Strona wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w formie [...] od [...] roku, a środki finansowe na jej rozpoczęcie pochodziły z kredytu, który spłaciła. Podkreśliła, że osiągane zyski wystarczały na kolejne remonty, udoskonalenie [...], zakup sprzętu, który znikał po powtarzających się wielokrotnie włamaniach oraz wydatki na bieżące koszty utrzymania i na życie. M. N. podniosła ponadto, że w 2001 roku sytuacja się pogorszyła i z miesiąca na miesiąc było coraz gorzej ze względu na malejącą ilość świadczonych usług oraz wzrost kosztów związanych z działalnością. Wskazała, że pogorszył się jej stan zdrowia i przeszła operację; mieszka z rodzicami, którym musiała pomagać ze względu na ich niskie renty i konieczność specjalistycznej opieki lekarskiej. Wyjaśniła także, że z dniem [...] kwietnia 2005 r. zlikwidowała działalność i obecnie jest osobą bezrobotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, kosztów upomnienia w łącznej kwocie [...] zł, oraz stwierdził, iż na koncie rozliczeniowym M. N. figuruje zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych - na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne a także odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] i że wniosek o umorzenie tej części zaległości nie podlegał rozpatrzeniu, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się ulg i umorzeń.

W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że w dniu [...].11.2004r.w stosunku do zaległych należności została wdrożona egzekucja w postaci zajęcia rachunku bankowego, jednak wobec zamknięcia rachunku bankowego, w dniu 03.02.2005r. skierowano należność z tytułu składek na drogę przymusowego dochodzenia należności w trybie egzekucji administracyjnej do [...] Urzędu Skarbowego w B..

Odnośnie sytuacji materialnej Wnioskodawczyni, ustalono na podstawie kwestionariusza majątkowego, iż zamieszkuje ona z rodzicami w lokalu komunalnym, w którym głównym najemcą jest jej ojciec. Nie posiada ona wartościowego majątku ruchomego ani żadnej nieruchomości, nie korzysta z pomocy społecznej ani z innej pomocy doraźnej. Poza zadłużeniem wobec ZUS-u posiada również zobowiązania wobec Urzędu Miasta z tytułu dzierżawy gruntów w kwocie [...] zł, które spłaca w ratach miesięcznych po [...] zł.

Ostatecznie organ uznał, iż "wobec braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności w drodze postępowania egzekucyjnego, o której traktuje art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także spłatę należności w dogodnym dla Pani układzie ratalnym w oparciu o art. 29 ust.1 powołanej ustawy, brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek."

Po rozpoznaniu wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...].

Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, iż leczy się na [...] i pozostaje na utrzymaniu rodziny, która dodatkowo pokrywa jej zobowiązania wobec komornika sądowego. Oświadczyła także, że nie ma możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS nawet w ratach.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 532/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości i określił, że decyzja ta nie może być wykonana, uznając, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej, zaś w przedmiotowej sprawie decyzję w drugiej instancji wydał organ niewłaściwy, czyli Prezes ZUS.

Postanowieniem z [...] września 2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu organ powołał się na zmianę treści przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zakresu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje do Prezesa Zakładu.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Nr [...] Prezes ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...] zł.

Prezes ZUS wyjaśnił, iż dokonano ponownej wnikliwej analizy całokształtu sprawy, pismem z 31 października 2006 r. wezwano wnioskodawczynię do wyjawienia aktualnej sytuacji majątkowej i na podstawie spisanego w dniu 6 listopada 2006r. kwestionariusza o stanie majątkowym ustalono m.in., że nadal zamieszkuje ona z rodzicami i pozostaje na ich utrzymaniu nie uczestnicząc w kosztach prowadzenia gospodarstwa domowego, jest osobą bezrobotną a ze względu na zły stan zdrowia nie prowadzi działalności gospodarczej. Na dowód kłopotów zdrowotnych M. N. przedłożyła zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że od roku poddaje się leczeniu z powodu [...] o znacznym nasileniu. Poza tym strona nie przedstawiła - w ocenie organu - żadnych nowych okoliczności w sprawie mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska.

Prezes ZUS uznał, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdził, iż na niekorzyść strony przemawia przede wszystkim brak stwierdzenia nieściągalności w trybie postępowania egzekucyjnego, a ponadto według zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie stwierdzono określonej przepisem art. 28 ust. 3a powołanej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia przesłanki "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek, rozumianej jako niemożność opłacenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w tym w ramach ewentualnego układu ratalnego, obejmującego spłatę zadłużenia, w dogodnych, dostosowanych do płatniczych możliwości skarżącej ratach.

Organ odwoławczy stwierdził, iż ustawodawca przewidział możliwość umorzenia przedmiotowych należności z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia jedynie w wyjątkowej sytuacji, w szczególności w przypadku ubóstwa osoby zobowiązanej do opłacenia należności, której sytuacja majątkowa i konieczność jednoczesnej spłaty zadłużenia zagraża dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego, tj. środków niezbędnych dla zachowania potrzeb życiowych (wyżywienie, ubranie, utrzymanie mieszkania i inne).

W ocenie Prezesa ZUS w sprawie brak jest stwierdzenia całkowitej nieściągalności ponadto ze względu na dziesięcioletni okres dochodzenia należności przez ZUS (zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 4 cytowanej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 5-5d ustawy), który w stosunku do wnioskodawczyni jest odległym terminem - zatem w tym okresie może nastąpić poprawa jej sytuacji majątkowej, umożliwiająca przystąpienie do spłaty zadłużenia choćby w układzie ratalnym, nie znaleziono podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Organ wskazał również, że przedsiębiorca podejmując działalność gospodarczą ponosi samodzielnie ciężar pełnego jej finansowania i bez znaczenia jest jej charakter, jak również fakt osiągania niskich dochodów lub ich brak.

Odnosząc się do trudnej sytuacji finansowej Prezes ZUS wskazał, iż fakt ten nie może uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i automatycznego umarzania zaległości z tego tytułu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich niezastosowanie,

2. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. Nr 141, poz. 1365] w zw. z art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie,

3. niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co narusza przepis art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: kpa w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ZUS odmawiając umorzenia należności oparł się na braku całkowitej nieściągalności, którą zdefiniował wyłącznie w oparciu o postępowanie egzekucyjne, co nie jest - w ocenie strony - jedyną przesłanką stanowiącą o całkowitej nieściągalności, gdyż przepis art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wymienia szereg przyczyn, których zaistnienie powoduje całkowitą nieściągalność - w tym zawarte w pkt 3 zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku oraz gdy oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Skarżąca podkreśliła, że przeciw niej toczyły się postępowania egzekucyjne, w których został zlicytowany jej cały majątek, w tym w dniu [...] czerwca 2006 r. w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na wniosek wierzyciela ([...]) ostatni jego składnik, samochód marki [...]. Wskazała, że ZUS nie wszczynał postępowania egzekucyjnego wobec niej właśnie z uwagi na fakt, iż nie posiada ona majątku, wobec czego oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne - czego organ nie wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję i nie zakwalifikował jako omawianej przesłanki nieściągalności.

Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż jest bezrobotna bez prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu rodziców (uzyskujących dochody z emerytury w wys. [...] zł - ojciec oraz renty w wys. [...] zł - matka) i podniosła wystąpienie w sprawie również przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można wyegzekwować należności.

Podniosła także, że od ponad roku leczy się z powodu [...] o znacznym nasileniu, który uniemożliwia jej samodzielną egzystencję, wobec czego nie tylko nie może prowadzić działalności gospodarczej, ale także podjąć jakiegokolwiek sposobu zarobkowania pozwalającego jej na samodzielne utrzymanie się, nie mówiąc o spłaceniu zaległych zobowiązań. M. N. podkreśliła, że ZUS ustalając jej sytuację życiową uznał powyższe fakty ([...], pozostawanie na utrzymaniu rodziców, zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej) za bezsporne, jednak wydając decyzję w ogóle nie wziął ich pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Zarówno lakoniczne uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2005r., jak i uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2006r. nie spełniają wyżej wymienionych warunków.

Jeśli chodzi o pierwszą z możliwych przesłanek umorzenia należności wobec ZUS czyli tzw. całkowitą nieściągalność, to w obu decyzjach nawet nie zacytowano treści przepisu art. 28 ust.3 u.s.u.s., ponadto kwitując brak tej przesłanki po stronie Skarżącej, w zaskarżonej decyzji stwierdzono wyłącznie "na niekorzyść Pani przemawia przede wszystkim brak stwierdzenia nieściągalności w trybie postępowania egzekucyjnego", co jest prawie dosłownym powtórzeniem sformułowania decyzji pierwszoinstancyjnej -"wobec braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności w drodze postępowania egzekucyjnego". Nie wyjaśniono co prawda na czym organ opiera tą konkluzję, z okoliczności sprawy można jedynie się domyślić, iż chodzi o toczące się wobec M. N. postępowania egzekucyjne, prowadzone przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., które nie zostało do tej pory umorzone. Jeśli nawet organ na tej właśnie podstawie stwierdził brak nieściągalności, to przede wszystkim powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., co umożliwiłoby kontrolę sądową decyzji w tym zakresie, natomiast przy tak zredagowanym uzasadnieniu zagadnienie to wymyka się spod tej kontroli.

Ponadto słusznie podnosi Skarżąca, iż stwierdzenie nieściągalności w trybie postępowania egzekucyjnego nie jest wyłączną podstawą stwierdzenia całkowitej nieściągalności zgodnie z art. 28 ust.3 u.s.u.s.

ZUS nie wziął pod uwagę przesłanek opisanych w punktach 3 i 6 tegoż artykułu tzn. zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz tego, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Już z samych twierdzeń M. N. prezentowanych w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do WSA od decyzji z dnia [...].07.2005r., a także z ustaleń organu dotyczących jej sytuacji materialnej, choćby z tych, iż nie posiada ona nieruchomości, wartościowych ruchomości, ani zupełnie żadnych dochodów, pozostając na utrzymaniu rodziców i rodzeństwa, wynika, iż organ winien rozważyć cytowane wyżej przesłanki nieściągalności. Nie może go w tym zastąpić sąd administracyjny, sprawujący wyłącznie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a nie orzekający zamiast organu.

Nie została również, zdaniem sądu, właściwie rozważona możliwość umorzenia należności w zakresie składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, w oparciu o art. 28 ust.3a oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z dnia 13 sierpnia 2003 r. Nr 141, poz.1365). W decyzji pierwszej instancji - ani w jej podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu - nawet nie powołano tych przepisów, co wskazuje, iż w ogóle nie były one brane pod uwagę, mimo, iż Skarżąca we wniosku ewidentnie kładła nacisk na swoją bardzo trudną sytuację materialną. W zaskarżonej decyzji organ co prawda powołuje się na w.wym. przepisy, jednak również i w tym zakresie kwituje tę kwestię lakonicznym sformułowaniem, iż " nie stwierdzono określonej brzmieniem art. 28 ust. 3a wyżej powołanej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia ustawowej przesłanki "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia składek, rozumianej jako niemożność opłacenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w tym w ramach ewentualnego układu ratalnego, obejmującego spłatę w dogodnych (...) ratach." Ani z tego sformułowania, ani z dalszych wywodów odnoszących się abstrakcyjnie do przewidzianych przez ustawodawcę możliwości umorzenia należności z powodu ubóstwa osoby zobowiązanej, nie wynika czy tą przesłankę stwierdzono w stosunku do Skarżącej. Zdaniem sądu to jednoznaczne ustalenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, dopiero potem organ może rozważać, czy mimo istnienia przesłanki do umorzenia, w ramach uznania administracyjnego, mając na uwadze ważny interes osoby zobowiązanej i interes społeczny ( stan finansów ubezpieczeń społecznych ) ostatecznie należności umarza, czy też nie. W żadnym wypadku rozważania dotyczące ważnego interesu indywidualnego i interesu społecznego nie mogą zastąpić ustalenia istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości. Tylko takie wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie pozwoli sądowi skontrolować, czy organ rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zaprezentowanego w cytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji poglądu jakoby zrealizowanie się "ważnego interesu" Skarżącej mogło nastąpić w ramach ewentualnego układu ratalnego, obejmującego spłatę zadłużenia w dogodnych, dostosowanych do jej możliwości płatniczych ratach, należy przypomnieć, że przynajmniej dwukrotnie proponowano M. N. układ ratalny, na warunkach, których w swojej sytuacji materialnej nie była ona w stanie spełnić. Ostatni wniosek Skarżącej - z dnia 17.03.2005r.o rozłożenie zaległości na raty pozostawiono bez rozpoznania, gdyż nie była ona w stanie spłacić jednorazowo i w krótkim czasie, kwoty [...] zł. Sąd oczywiście nie uzurpuje sobie praw do ingerowania w warunki układów ratalnych proponowanych przez ZUS, jednak w opisanej sytuacji powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na możliwość spłaty zadłużenia w "dogodnych" ratach w ramach układu ratalnego, nie może być ocenione inaczej jak przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, poza słusznością zarzutów podniesionych w skardze sąd dopatrzył się również innych nieprawidłowości, w tym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

W niniejszej, z akt administracyjnych nie wynika, aby obowiązek ten został dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. organ nie wywiązał się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym.

Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające podstawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ocena ta musi prowadzić do wniosku, że niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie kolejnym dostrzeżonym uchybieniem jest stwierdzenie w sentencji decyzji pierwszej instancji, iż na koncie Skarżącej figuruje określone zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych a następnie wzmianka, iż "wniosek o umorzenie tej części zaległości nie podlegał rozpatrzeniu"; zaskarżona decyzja drugoinstancyjna utrzymała w mocy decyzję ZUS odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez M. N. składek za okres 01/01 -04/05 w łącznej kwocie [...] zł, brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do drugiej części decyzji pierwszoinstancyjnej z [...].06.2005r. Jeśli uwzględnimy, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności dotyczył całości obciążających ją zaległości wobec ZUS z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, obejmował całą decyzję I instancji to stwierdzić należy, iż Prezes ZUS orzekający w wyniku tego wniosku uchybił obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. Należy podkreślić że organ odwoławczy rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien rozpatrzyć ją merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, iż ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Z kolei katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 k.p.a., z którego wynika, iż sentencja decyzji organu II instancji winna się odnosić do całości decyzji pierwszej instancji - a nie, tak jak to jest w niniejszej sprawie - do jej części. Należy stwierdzić, iż powyższe naruszenia przepisów postępowania ( art. 15 i 138 k.p.a.), są tego rodzaju, iż mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej powyżej przez Sąd oceny prawnej i przeprowadzenia postępowania z pełnym poszanowaniem przepisów postępowania, nie zapominając przed wydaniem decyzji postąpić stosownie do wymogów art. 10 § 1 k.p.a. .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po pierwsze rozpozna całą sprawę, z ustosunkowaniem się również do należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, orzekając w zakresie tego żądania zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11k.p.a. wskaże czy spełnione są przez Skarżącą przesłanki z art. 28 ust.2, 3 i 3a u.s.u.s. odnośnie pozostałych należności z tytułu składek, wyczerpująco analizując materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a., a następnie uzasadni dokonanie takiego, a nie innego wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.