Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 3 w zw z art. 113 ust. 3 art. 114 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1799
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 28/18 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 28/18 oddalił skargę W. Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

- prawa materialnego:

1) art. 222 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.) przez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego skarżącemu stanowiska reguł określonych w Zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w związku z § 2; Dz. Urz. MF poz. 52);

2) art. 222 ust. 3 w związku z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 559 ze zm.) przez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, mimo że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej;

- przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść wyroku:

1) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", wskutek wadliwego przyjęcia, że wejście w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o KAS", powoduje brak konieczności stosowania się przez organ do związania oceną prawną i wskazań co do dalszego postępowania z powodu zmiany przepisów prawa; podczas gdy w sprawach ze stosunku służbowego zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS stosuje się przepisy dotychczasowe, co nie prowadzi do dezaktualizacji oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z "art. 1 § 1, 2 i 3 § 1" P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwą i niekompletną kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących uczestniczenia skarżącego w procesie opisu i wartościowania stanowiska służbowego, zapoznania skarżącego z opisem stanowiska przez przełożonego i zaakceptowania przez skarżącego opisu, a nadto przez ustalenie jakoby sam proces wartościowania i opisu stanowiska przebiegał prawidłowo oraz przyjęcie, że skarżący po procesie wartościowania i opisu stanowisk (oraz przed przyjęciem propozycji pełnienia służby) wykonywał takie same zadania służbowe;

4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez ich niestosowanie i art. 151 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie i oparcie się przez Sąd Wojewódzki na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób pełny, tj. z pominięciem dokładnego i rzetelnego ustalenia sposobu przeprowadzenia procedury dotyczącej zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Wyrokiem z 6 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1434/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15 uchylił wskazany wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z [...] r. nr[...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny uznał, że organ naruszył procedurę określoną zarządzeniem nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych. Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie ustalenia skarżącemu warunków służby zobowiązał organ do zachowania warunków przewidzianych w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz § 14 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r., a więc w sposób zapewniających skarżącemu swobodny i przemyślany wybór co do przyjęcia przedstawionej propozycji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z [...] r. nr [...] ustalił W. Z. z dniem 1 stycznia 2011 r. warunki służby pełnienia służby w oparciu o przedłożoną propozycję z [...] r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania W. Z., decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy ustalając warunki służby uznały, że nie mogą wykonać zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15 dotyczących zapoznania skarżacego z opisem stanowiska służbowego, ze względu na zmianę stanu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę W. Z. i podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu zmiany stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę ustalenia warunków służby W. Z. były związane oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15, czy mogły od tej oceny odstąpić. W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności). Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2719/16, System Informacji Prawnej LEX).

We wskazanym wyroku z 23 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił naruszenie procedury przewidzianej w § 14 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, zgodnie z którym osoba nadzorująca zapoznaje funkcjonariusza celnego z zatwierdzonym opisem stanowiska, na którym ma on pełnić służbę. Fakt zapoznania z zatwierdzonym opisem funkcjonariusz celny potwierdza podpisem w karcie opisu stanowiska służbowego. W. Z. przed przedstawieniem mu propozycji warunków służby, tj. przed dniem [...] r., nie został zapoznany przez osobę nadzorującą z zatwierdzonym opisem stanowiska służbowego. NSA uznał, że karta opisu stanowiska przedłożona przez Dyrektora Izby Celnej i podpisana przez skarżącego wraz z propozycją z [...] r. nie dowodzi o spełnieniu powyższych warunków. Ponadto nie zostało wyjaśnione kto, jako osoba nadzorująca, sporządzał opis i wartościowanie stanowiska służbowego zaproponowanego skarżącemu zgodnie z § 7 zarządzenia, który stanowi, że projekt opisu sporządza osoba bezpośrednio nadzorująca opisywane i wartościowane stanowisko służbowe, zwana dalej "osobą nadzorującą", i przekazuje Zespołowi do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych, zwanemu dalej "Zespołem", w terminie 14 dni od dnia utworzenia stanowiska służbowego. W przypadku przypisania zadań stanowisku służbowemu zgodnie z § 3 ust. 2, 2a albo 2b, zmiany czasochłonności ogólnej zadań oddziału celnego i komórki dozoru w urzędzie celnym oraz w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 5, do projektu opisu należy dołączyć uzasadnienie. NSA stwierdził, że w sprawie osoba nadzorująca nie zapoznała skarżącego z zatwierdzonym przez zespół opisem jego stanowiska, gdyż nie ma takiego dowodu w aktach sprawy. Niespełnienie powyższego wymogu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stawiało skarżącego w sytuacji, w której nie miał pełnej swobody w podjęciu właściwej decyzji co do propozycji z [...] r., od której przecież zależało czy pozostanie w służbie, czy też zostanie z niej zwolniony.

Ponowne ustalenie warunków służby skarżącemu nastąpiło w sytuacji, gdy z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa o KAS tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. W myśl art. 159 pkt 3 Przepisów wprowadzających z dniem 1 marca 2017 r. straciła moc ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, której przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z tym dniem zniesiono również Szefa Służby Celnej oraz dyrektorów izb celnych (art. 160 ust. 1 pkt 2 i 4 ww. ustawy) - organy pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Przy czym zdecydowano, z mocy art. 184 Przepisów wprowadzających, że w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS, stosuje się przepisy dotychczasowe, a sprawy te przejmują organy Krajowej Administracji Skarbowej właściwe w takich sprawach po dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Prawidłowo przyjął Szef Krajowej Administracji Skarbowej, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie przepisy regulujące sprawy ze stosunku służbowego, do dnia wejścia w życie ustawy, tj. zarówno przepisy ustawowe, jak i wykonawcze, w tym zarządzenia o charakterze wewnętrznym, będą miały zastosowanie do tego rodzaju spraw. Utrzymane w mocy, na podstawie art. 256 Przepisów wprowadzających, akty wykonawcze, do czasu wydania nowych przepisów, mają bowiem zastosowanie do spraw zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy i z faktu braku wskazania w art. 256 ustawy innych aktów wykonawczych, nie można wywodzić braku możliwości ich stosowania do spraw ze stosunku służbowego zaistniałych przed wejściem w życie ustawy.

Pomimo jednak pozostawienia w obrocie prawnym dotychczasowych przepisów regulujących sprawy ze stosunku służbowego, nie ma możliwości wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy polegającą na zmianach ustrojowych i organizacyjnych w Krajowej Administracji Skarbowej, która w istocie jest konsekwencją zmian w stanie prawnym. Przepisy ustawy o KAS nie przewidują opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy, brak jest podstawy prawnej do powołania organów (Zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych i Zespół Centralny) właściwych do tych spraw, a co za tym idzie nie ma możliwości ponownego przeprowadzenia procesu opisu i wartościowania stanowiska służbowego skarżącego w sposób zapewniający funkcjonariuszowi udział w tym procesie. Podobnie zapoznanie funkcjonariusza z aktualnym opisem stanowiska służbowego również nie mogłoby zostać uznane za wykonanie wyroku, gdyż funkcjonariusz nie miałby możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag do prawidłowości zastosowanych zasad sporządzenia opisu stanowiska do zespołu lokalnego czy centralnego.

W świetle powyższych ustaleń, niekwestionowanych w sprawie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, przyjęte za Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, że w sprawie zaistniała istotna zmiana stanu faktycznego i prawnego, uniemożliwiająca wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15. Konsekwentnie należy stwierdzić, że ustalenie warunków pełnienia służby W.Z. prawidłowo zostało odniesione do złożonej uprzednio propozycji z [...] r.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 184 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nieusprawiedliwione pozostają również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie na poparcie tego zarzutu wskazuje argumenty zmierzające w istocie do podważenia ustalonego przez organy celne i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy dotyczącego procesu opisu i wartościowania stanowiska służbowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11).

W kwestii naruszenia art. 3 § w powiązaniu 1 z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten zawierający normę o charakterze ustrojowym, mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana albo Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia powyższych przepisów w powiązaniu z "art. 1 § 1, 2" P.p.s.a. pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sadu Administracyjnego, gdyż został wskazany nieprecyzyjnie. Nie jest możliwe odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej, ponieważ art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Równie nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Podobnie nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 222 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej i stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 (odpowiednio stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy i uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy), miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Przepisy art. 113 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej regulują zadania Ministra Finansów w zakresie opisu i wartościowania stanowisk służbowych, które zrealizował w formie wydanych aktów wykonawczych. Problematyka ta dotycząca w szczególności czynności z zakresu organizacji, ustroju służby i zarządzania kadrami, pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Ustalenie wartości zadania i wartości stanowiska nie może być też przedmiotem badania organów w niniejszej sprawie, w której ma miejsce jedynie określenie funkcjonariuszowi konkretnego stanowiska służbowego w danej kategorii stanowisk służbowych, miejsca pełnienia służby i uposażenia. W tym zaś zakresie kierownik urzędu odpowiadający za realizację zadań kadrowych w urzędzie (art. 19 ustawy) określił skarżącemu stanowisko specjalisty Służby Celnej, mieszczące się w kategorii stanowisk specjalistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Ustalenie uposażenia nastąpiło według VIII grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej 1,627, przewidzianym dla stanowiska specjalisty Służby Celnej. W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 przepisów przejściowych ustawy, skarżący zachował dotychczasową wysokość uposażenia określonego mnożnikiem 1,647.

Prawidłowo organ wyjaśnił też kwestię przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na stanowisko odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Wskazano w niej jasno, że ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Wytyczone zostały ramy czasowe powyższej transformacji. Oznacza to, że zastosowanie mają przepisy odnoszące się wyłącznie do wskazanych przepisem art. 222 kwestii, z wyłączeniem innych, takich jak awans, czy rekrutacja wewnętrzna, uregulowanych w przepisach wykonawczych do art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, to jest w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest uregulowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r., warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie.

W tej sytuacji prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że zmiany ustrojowe w Służbie Celno-Skarbowej mają charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych, a więc należało je uwzględnić niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Konstatacja ta oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. W oczywisty sposób zaistniały podstawy do jego zastosowania, skoro organy administracyjne działały legalnie.

Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosownie zaś do art. 193 in fine P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.