Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2838/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 113 par 1, art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 490/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., skierowanym do Wojewody [...], Zarząd Województwa [...] wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od km 29+400 do km 30+700. Według wniosku planowane zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę chodnika, zatok autobusowych, oświetlenia ulicznego i zjazdów. Pośród nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek, położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji i wymagających

w związku z tym zatwierdzenia projektu podziału, wymieniono m.in. działki nr [...] należące do J. K..

Inwestor do wniosku dołączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia.

W trakcie postępowania administracyjnego swoje uwagi wnieśli M. B., W. S. oraz J. K..

J. K. przeprowadziła krytykę przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących chodnika i przejęcia części jej nieruchomości, podnosząc nieuwzględnienie innych wariantów przedsięwzięcia zmniejszających te niedogodności, a także uciążliwości związane z hałasem i kurzem. Zwróciła zarazem uwagę na nieprawidłowości, które jej zdaniem wystąpiły na wcześniejszym etapie przebudowy drogi, polegające na zlikwidowaniu zjazdu do jej działki nr [...]. Uniemożliwia to jej korzystanie z działki, na której usytuowany jest zajmowany przez nią budynek mieszkalny, gdyż dostęp do drogi publicznej zapewniony jest z niej przez zjazd zlokalizowany na działce nr [...], a ta działka została przeznaczona do zbycia.

Inwestor nie zgodził się z tymi zarzutami stwierdzając, że są one związane są z odrębnym, już zrealizowanym zamierzeniem inwestycyjnym, toteż dotyczą obecnego sposobu zagospodarowania terenu, a nie planowanej inwestycji. Inwestycja ta nie ogranicza więc dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, skoro obecnie działka ta nie jest wyposażona w zjazd. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa nowego zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu,

w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Inwestor odnotował też przewidzianą w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) możliwość nabycia przez jednostkę samorządu tej części nieruchomości, która nie stanie się jej własnością z chwilą, kiedy decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] udzielił Zarządowi Województwa [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzając projekt budowlany oraz podział nieruchomości, w tym tych oznaczonych jako działki nr [...], określając linie rozgraniczające teren inwestycji oraz warunki i wymogi, jakie inwestycja musi spełniać. Decyzji na wniosek inwestora nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązując m.in. do niezwłocznego wydania nieruchomości stosownie do art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nawiązał m.in. do uwag zgłoszonych przez J. K. oraz do stanowiska, jakie w ich przedmiocie zajął inwestor, i podkreślił, że zobowiązany jest do działania wyłącznie w granicach wniosku złożonego przez inwestora, wobec czego nie może korygować ani zaproponowanych we wniosku wariantów lokalizacji drogi, ani innych przyjętych w nim rozwiązań.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli J. K. oraz W. S.. J. K. podtrzymała swoje twierdzenia, w szczególności swój pogląd, że "w pierwszym etapie inwestycji" inwestor zlikwidował zjazd do jej działki

nr [...], pomijając go w projekcie. Dlatego zażądała, aby zjazd ten był odbudowany obecnie. Zakwestionowała też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Następnie odwołująca przy piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. przedstawiła dokumentację, z której wynika, że podczas poprzedniej przebudowy drogi nie odtworzono wcześniej istniejącego zjazdu na działkę nr [...]. Swoje stanowisko powtórzyła m.in. w piśmie z dnia 23 marca 2012 r.

Dotychczasową argumentację podtrzymał również inwestor, zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec tych zarzutów strony (pisma z dnia 9 marca 2012 r.

i z dnia 2 maja 2012 r.).

Powołaną już wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności (zapisy w wierszach 15-24 na stronie

7 decyzji) oraz orzekł o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, określił termin wydania nieruchomości zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy,

a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarówno wniosek, jak i decyzja spełniają wszystkie warunki przewidziane prawem, zwłaszcza iż inwestor przedstawił komplet wymaganej dokumentacji. Organ odwoławczy, powołując orzecznictwo, podzielił zapatrywanie, że to inwestor dokonuje wyboru rozwiązań wykonawczych

i techniczno-wykonawczych, wobec czego w przypadku, gdy przedłożony przez niego wniosek jest zgodny z prawem, należy wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej bez możliwości zmiany parametrów planowanego przedsięwzięcia. W tym kontekście podkreślił, że w toku postępowania kilkukrotnie zobowiązano inwestora do ustosunkowania się do uwag m.in. J. K.

i przypomniał racje prezentowane w tym zakresie, w tym argumenty inwestora odnoszące się do projektowanej budowy chodnika wymagającej wykorzystania części jej nieruchomości oraz dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Jego zdaniem argumentacja inwestora odpowiada prawu oraz sposobowi zagospodarowania terenu istniejącemu już w chwili, kiedy przystąpiono do projektowania spornej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji, w tym kwestie uciążliwości spowodowanych hałasem, określa dołączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która w tej materii ma charakter wiążący.

J. K. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólną skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. domagając się stwierdzenia nieważności zarówno jej, jak i decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, określona przez nich jako decyzja pierwotna warunkująca wydanie obu tych decyzji, nie została skutecznie ogłoszona. Wyeksponowali także nieprawidłowości, jakie wystąpiły podczas wcześniejszej przebudowy drogi w związku ze zlikwidowaniem zjazdu na działkę nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z poprzednio wskazanych już powodów oraz

o zawieszenie postępowania ze względu na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji złożony przez W. S. pismem

z dnia 20 lutego 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., odrzucił skargę W. S. z powodu nieuiszczenia wpisu, po czym postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r. zawiesił postępowanie.

We wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania skarżąca J. K. skorygowała swoje stanowisko w sprawie w związku z ujawnieniem się nowych dowodów. Podniosła mianowicie, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r.,

nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Zarządowi Województwa [...] rozbiórkę jednego ze zjazdów wykonanych podczas poprzedniej przebudowy drogi nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] decyzję tę utrzymał w mocy. W związku z tym powołała się na art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stanowiący, że należy odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zaznaczyła, że przepis ten zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie w sprawie oraz że na spornym terenie znajduje się więcej zjazdów, które powinny podlegać rozbiórce. Według uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie robót budowlanych odnoszących się do zjazdów, których rozbiórkę nakazano tą decyzją, wszczął w dniu 21 maja 2013 r. Zjazdy zostały samowolnie wykonane podczas przebudowy drogi

w 2008 r. na działki skarżącego W. S..

Postępowanie zostało podjęte przez Sąd postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r., po tym jak Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Pismem z dnia 18 marca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do stosownych czynności w przedmiocie zjazdów drogowych nielegalnie wykonanych na terenie, którego dotyczy zaskarżona decyzja

i o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań administracyjnych w tej materii.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Sąd ten wniosek oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2014 r., którym oddalił skargę, najpierw omówił zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej, przypomniał treść zaskarżonej decyzji i stwierdził, że została ona wydana na podstawie przepisów ustawy, która ma charakter szczególny, epizodyczny i ma na celu uproszczenie procedur warunkujących rozpoczęcie inwestycji drogowej poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej kilku różnych rozstrzygnięć z tym związanych.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 11d ust. 1 ustawy, wyliczający dokumentację, jaką należy załączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i skonstatował, że wniosek złożony w niniejszej sprawie nie budzi żadnych zastrzeżeń z tego punktu widzenia. Zaznaczył zarazem, że organy rozstrzygające w przedmiocie wniosku muszą się ograniczyć do zbadania jego kompletności i zgodności z prawem, lecz nie są uprawnione od oceny racjonalności czy słuszności proponowanych rozwiązań projektowych. Nawiązując do zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu drogi oraz budowy chodnika podkreślił, że organy były związane wnioskiem i nie mogły tych rozwiązań zmieniać, korygując trasę wynikającą z projektu.

Sąd przyznał, że przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia tak prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak i faktyczne, w tym również skutki finansowe planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Zastrzegł jednak, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, a zarzuty skarżącej nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Rozwijając tę myśl Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r.

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia została wydana

w odrębnym postępowaniu i nie może stanowić przedmiotu jego oceny. Analogicznie ustosunkował się do zarzutu pozbawienia działki nr [...] zjazdu na drogę publiczną. Nawiązał do pism skarżącej, zgodnie z którymi pierwszy etap przebudowy drogi wraz z robotami dotyczącymi zjazdów był wykonany w 2008 r. na podstawie zgłoszenia. Zauważył również, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie administracyjne obejmujące wykonane wówczas roboty budowlane.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

J. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 czerwca 2014 r., zaskarżając go

w całości.

Pełnomocnik najpierw zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, "w szczególności":

– art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nakazał rozbiórkę jednego ze zjazdów z drogi nr [...] oraz że Główny inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

– art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo iż skarżąca tę okoliczność podnosiła.

W konsekwencji pełnomocnik sformułował zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 ustawy. Jego zdaniem naruszenie prawa w tym zakresie polegało na oddaleniu skargi mimo tego, że "na terenie realizacji planowanej inwestycji znajduje się obiekt budowlany, co do którego wydany został nakaz rozbiórki".

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej krótko przypomniał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania skutkującym naruszeniem prawa materialnego. Rozwijając tę myśl ponownie zwrócił uwagę na decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdów z drogi nr [...]. Podkreślił, że oznacza to, iż zachodzi okoliczność zobowiązująca organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy-Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 ustawy. Zaznaczył zarazem, iż skarżąca kilkukrotnie informowała Sąd o decyzjach organu nadzoru budowlanego, lecz fakt ten został całkowicie pominięty

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł

o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami kasacyjnymi odwołał się szeroko do orzecznictwa i podniósł, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, tj. wedle ujawnionego wynikającego z tych akt stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W konsekwencji sąd nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, ale bada, czy takie ustalenia zostały poczynione przez organ zgodnie z prawem. Nie uwzględnia więc zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia

i przez to pozostaje bez wpływu na jego prawidłowość. Organ zaakcentował, że tak było w niniejszej sprawie, gdyż decyzje nakazujące rozbiórkę zostały wydane już po podjęciu zaskarżonej decyzji i nie mogły być wówczas wzięte pod uwagę.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. skarżąca podjęła polemikę z odpowiedzią na skargę. Podniosła, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. poinformowała organ

o przestępstwie samowoli budowlanej, co organ powinien potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. W związku z tym stwierdziła, że organ pozostaje

w bezczynności w sprawie tego wniosku i wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia tego postępowania.

Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej cofnął jej pismo

z dnia 30 grudnia 2014 r., natomiast kolejnym pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 stycznia 2015 r. poinformował

o wypowiedzeniu mu pełnomocnictwa.

Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. nowy pełnomocnik skarżącej, będący adwokatem, wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a, co uzasadnił tym, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] od km 29+400 do km 30+700, sygn. akt II SAB/Łd 151/14. W toku tego postępowania doszło do wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o nakazie rozbiórki jednego ze zjazdów. Sąd wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie to nie jest prawomocne). Ponadto skarżąca uważa, że w związku z przygotowaniem dokumentacji budowlanej doszło do popełnienia przestępstwa, następnie szereg osób dopuściło się kolejnych przestępstw polegających na niedopełnieniu obowiązków służbowych, poświadczeniu nieprawdy w dokumentach i posługiwaniu się przerobionymi dokumentami jako autentycznymi celem ukrycia samowoli budowlanych. Zatem potrzeba ustalenia, czy w toku postępowania administracyjnego związanego z wydaniem zezwolenia na realizację przebudowy drogi wojewódzkiej

nr [...] doszło do popełnienia tych przestępstw, powoduje, że wniosek o zawieszenie postępowania sądowego jest uzasadniony.

Pełnomocnik Zarządu Województwa [...] na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej odwołując się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Dodatkowo wskazał, że w dniu 14 maja 2014 r. inwestor dokonał rozbiórki zjazdu orzeczonego decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] maja 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zaznaczyć zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie

w granicach skargi kasacyjnej, chyba że spełnione są wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowego.

W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając jego zakres. Autor skargi kasacyjnej, będący pełnomocnikiem profesjonalnym, powinien mieć to na względzie i skonstruować te zarzuty w sposób precyzyjny i zarazem adekwatny do prezentowanego przez niego stanowiska, tak aby przeprowadzona przez niego polemika z zaskarżonym rozstrzygnięciem nawiązywała do podstaw kasacyjnych i znajdowała w nich potwierdzenie. Innymi słowy, w każdym przypadku, gdy kwestionuje ona to rozstrzygnięcie w jakimś aspekcie, musi ona wskazywać przepisy, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Należy je przy tym oznaczyć wyczerpująco, nie pozostawiając żadnego spośród nich poza granicami skargi, np. – jak to uczyniono w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie – poprzez użycie zwrotu "w szczególności", zmuszającego Naczelny Sąd Administracyjny do domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, jakie jeszcze przepisy, oprócz tych wymienionych przykładowo, zamierzała ona objąć zarzutami kasacyjnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów kasacyjnych jedynie w kontekście tych przepisów, które zostały w nich wyszczególnione.

Wszystkie te zarzuty ogniskują się w istocie wokół jednej kwestii, podniesionej przez skarżącą jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, a mianowicie tego, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca

2013 r., orzeczono nakaz rozbiórki jednego ze zjazdów na terenie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Zarzuty procesowe akcentują to, że Sąd pierwszej instancji tę okoliczność pominął, mimo tego, iż oznaczała ona konieczność odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy-Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 ustawy, do których odniesiono zarzut materialny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia pozostają zatem argumenty przywołane we wnioskach

o zawieszenie postępowania kasacyjnego, odwołujące się m.in. do możliwości popełnienia przestępstw mogących uzasadniać wznowienie postępowania administracyjnego z innych przyczyn niż te, które mieszczą się w granicach skargi kasacyjnej i jako takie zostały poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem tej oceny ma być przecież wyłącznie relacja pomiędzy zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji a decyzjami w sprawie nakazu rozbiórki i jej wpływ na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Dlatego brak było podstaw do zawieszenia postępowania kasacyjnego, gdyż nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody do rozpoznania sprawy.

Pierwszy z tych zarzutów niewątpliwie trafnie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu w uzasadnieniu wyroku powinno się znaleźć tak przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także ustosunkowanie się do kwestii prawnych podnoszonych przez stronę skarżącą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przemilczano, że skarżąca przed podjęciem tego orzeczenia złożyła wniosek

o zawieszenie postępowania, który został oddalony postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji powinien natomiast nie tylko ten fakt odnotować, ale i wyjaśnić stronie motywy, jakimi się kierował podejmując to rozstrzygnięcie, przede wszystkim dlaczego przyjął, iż orzeczony już po wydaniu zaskarżonej decyzji nakaz rozbiórki jednego ze zjazdów zrealizowanego podczas poprzedniej przebudowy nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Brak rozważań w tym zakresie oznacza, że sposób, w jaki Sąd pierwszej instancji załatwił wniosek skarżącej, jest dla niej arbitralny

i niezrozumiały, zwłaszcza że całkowicie zignorował on pismo z dnia 27 maja 2014 r., w którym wniosek ten został ponowiony.

Stwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie oznacza jednak konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Wady konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia mogą spowodować taki skutek wtedy, gdy orzeczenie w ich wyniku nie poddaje się kontroli instancyjnej, nie pozwalając na odtworzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13, LEX nr 1478765). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jasno wyraził swoje poglądy oraz przesłanki, z których zostały one wywiedzione. Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało wpływ, i to istotny na wynik sprawy. Strona musi więc wykazać nie tylko to, że uchybienie takie wystąpiło, ale także to, że pozostaje ono w związku przyczynowym z zaskarżonym wyrokiem, i to tego rodzaju, iż mogło ono kształtować lub współkształtować treść rozstrzygnięcia podjętego tym wyrokiem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). W konsekwencji skuteczność rozpatrywanego zarzutu uzależniona jest od ustalenia, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei wymaga rozważenia jej racji z uwzględnieniem pozostałych przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. połączył

z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy fakt orzeczenia nakazu rozbiórki zjazdu drogowego, podniesiony przez stronę już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniał wznowienie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odpowiedź ta musi być przecząca. Wspomniany fakt można rozważać tylko w odniesieniu do jednej z przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., mianowicie tej przewidzianej w jego punkcie 5. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Rozpatrywana przesłanka wznowienia zachodzi więc wyłącznie wtedy, gdy nowe fakty lub dowody, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji, istniały już w tym dniu, a po tym dniu zostały jedynie ujawnione

(por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179). Tymczasem nakaz rozbiórki, na który powołuje się strona skarżąca, został orzeczony po wydaniu zaskarżonej decyzji,

w postępowaniu wszczętym po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, toteż Sąd ten nie miał żadnych podstaw do tego, by z powyższego względu stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W świetle dotychczasowych rozważań nie można przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., w myśl którego przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jest tak tym bardziej dlatego, że obowiązek, jaki został na przewodniczącego nałożony tym przepisem, polega na stwierdzeniu tego, że dopełniono wszystkich wymogów formalnych pozwalających wydać wyrok, a nie tego, że w aktach sprawy znajdują się wszelkie niezbędne w tym zakresie dokumenty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1528/11, LEX

nr 965194 i z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2265/12, LEX nr 1495250).

To, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przed orzeczeniem rozbiórki, wyklucza również uwzględnienie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego. W świetle art. 35 ust. 5 ustawy-Prawo budowlane, stosowanego w sprawie na zasadzie odesłania zawartego w art. 11i ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Końcowy fragment przytoczonej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że może ona znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy

w chwili rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na budowę nakaz rozbiórki innego obiektu budowlanego jest już orzeczony; w literaturze przyjmuje się nawet, że decyzja orzekająca nakaz powinna być wtedy ostateczna, gdyż jedynie w takim przypadku wywołuje ona skutki prawne, które mogą być uwzględnione przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz /red. A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski/, LEX 2014, uwaga nr 13 do art. 35). Niewystarczające zatem jest to, by w tym momencie na danym terenie znajdował się obiekt lub obiekty podlegające rozbiórce, jeżeli organ nadzoru budowlanego nie wydał jeszcze decyzji w tej materii. W kontekście tego spostrzeżenia nie zachodzi nawet potrzeba odniesienia się do stwierdzenia pełnomocnika inwestora, że orzeczony nakaz rozbiórki został wykonany jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny – z braku podstaw branych pod uwagę z urzędu – oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.