Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2860/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Słubickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 479/17 w sprawie ze skargi Powiatu Słubickiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 21 grudnia 2016 r. nr FG3.4144.3.2016 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 479/17 na podstawie art. 151 art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych.

Pełnomocnik Powiatu [...] złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o uchylenie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U.2009.157.1241 ze zm.) (dalej: u.f.p.) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a u.f.p., poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji tychże przepisów, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż czynsz i opłaty eksploatacyjne nie stanowią jednolitej należności, co miałoby znaczenie dla wysokości kwot należnych z tego tytułu Skarbowi Państwa, podczas gdy dostarczanych przez Powiat [...] wyrobów i usług nie można traktować jako świadczenia odrębnego od czynszu najmu lub dzierżawy i definiować jako "opłaty eksploatacyjne", albowiem przedmiotem świadczenia na rzecz najemców i dzierżawców jest usługa główna, tj. najem lub dzierżawa powierzchni, a koszty dodatkowe (pomocnicze), w tym opłaty z tytułu mediów ("opłaty eksploatacyjne"), służą realizacji tegoż celu, a tym samym, stanowią element rachunku kosztów zmierzający do ustalenia kwoty odpłatności za usługę najmu lub dzierżawy, gdyż - z ekonomicznego punktu widzenia - dopełniają świadczenie zasadnicze jakim jest najem/dzierżawa i nie należy sztucznie oddzielać ich od tegoż świadczenia, co potwierdza tezę, iż najem/dzierżawa powierzchni oraz za opłaty media stanowią świadczenie jednolite;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 111 pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 111 pkt 8 u.f.p., poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji tychże przepisów, a w konsekwencji niewłaściwie przyjęcie, iż opłaty za media stanowią odrębne od usługi najmu lub dzierżawy świadczenie, które należy kwalifikować jako sprzedaż majątku, rzeczy i praw, podczas gdy dopełniają one świadczenie zasadnicze jakim jest najem lub dzierżawa powierzchni, co czyni zasadnym przyjęcie, iż należy traktować je jako świadczenie Jednolite, albowiem dopełniają świadczenie zasadnicze jakim jest usługa najmu powierzchni, a tym samym, jako nierozerwalne, nie mogą być sztucznie oddzielanie od tegoż świadczenia;

3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a u.f.p. w zw. z art. 111 pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 111 pkt 8 u.f.p., poprzez błędną wykładnię tychże przepisów przez Sąd I instancji a w konsekwencji przyjęcie, iż bez znaczenia - dla zakwalifikowania czynszu i opłat eksploatacyjnych, jako świadczenia jednolitego - pozostają zapisy umów najmu i dzierżawy, albowiem o wysokości rozliczeń opłat eksploatacyjnych decydują przepisy prawa, podczas gdy właściwa egzegeza zapisów umownych oraz kontekstu sytuacyjnego, prowadzi do wniosku o nierozłączności świadczenia, gdyż podmioty gospodarujące na nieruchomościach po byłym T. (dalej: T.) i D. (dalej: D) nie zawierałyby rzeczonych umów, gdyby nie fakt że opłaty za media nie stanowiły celu samego w sobie, lecz były środkiem do pełnego zrealizowania lub wykorzystania usługi zasadniczej, jaką była usługa najmu/dzierżawy;

4. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1 - 5 u.f.p., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a w konsekwencji powtórzenie za Organem, iż Powiat [...] jest zobowiązany do zwrotu do budżetu państwa nieodprowadzonych "opłat eksploatacyjnych", pobieranych od najemców, dzierżawców oraz władających nieruchomościami po byłym T i D. w S., podczas gdy Skarżący kasacyjnie, traktował opłaty za media jako element świadczenia zasadniczego, jakim jest usługa najmu/dzierżawy, a tym samym - z uwagi na jednorodność tegoż świadczenia - nie miał obowiązku przekazywania tychże opłat na rzecz budżetu państwa, albowiem winien to czynić w ramach pobieranego od najemców oraz dzierżawców czynszu za korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa, jako usługi zasadniczej, co uzasadnia wadliwość stanowiska Organu w tymże zakresie;

5. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [dalej: u.g.n.] w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego [dalej: u.d.j.s.t.], poprzez ich błędną wykładnię oraz subsumpcję przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przyjęcie, iż Powiat [...] był zobowiązany do odprowadzenia na rzecz budżetu państwa 95% pobranych - od najemców, dzierżawców i innych władających nieruchomościami po byłym T. i D. - "opłat eksploatacyjnych", podczas gdy opłaty za media stanowiły element świadczenia zasadniczego, jakim jest usługa najmu oraz dzierżawy, co bezspornie przemawia za tym, iż Skarżący kasacyjnie nie był obowiązany do przekazywania w/w opłat na rzecz Skarbu Państwa, co - z uwagi na jednorodność świadczenia - powinien był czynić w ramach odprowadzanego czynszu, z których to kwot 25% stanowi dochód Powiatu;

6. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 111 pkt 8 i pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Starosta [...] - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, polegające na gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa – pobierał opłaty za media od najemców bądź dzierżawców prowadzących działalność na terenie T. i D. w S., podczas gdy opłaty te były wyłącznie wnoszone za pośrednictwem Starosty [...], stanowiąc tym samym jedynie przychód budżetowy, stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e lub 5 u.f.p.;

7. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1-5 u.f.p., poprzez niewłaściwie ich zastosowanie, a konsekwencji przyjęcie przez Sąd 1 instancji, iż Powiatu [...] był zobowiązany do przekazania do budżetu państwa 95% pobranych od najemców/dzierżawców opłat za media ("opłaty eksploatacyjne"), podczas gdy wskazane opłaty stanowią tylko i wyłącznie przychód, a nie dochód budżetowy, co implikowało wadliwym zastosowaniem tychże przepisów;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, a polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia - przez Organ - całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

9. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 roku, znak [...] [dalej: "Decyzja"] została utrzymana w mocy przez Organ II instancji, podczas gdy zapadła z rażącym naruszeniem przepisów postępowania;

10. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Decyzja zawiera w swej treści nieczytelny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także braku oznaczenia (przy podpisie) jej stanowisko służbowego, co uniemożliwia identyfikację osoby skarżone orzeczenie wydającej, przy czym do obligatoryjnych części składowych decyzji należy podanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, a wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest podstaw faktyczny do stwierdzenia, jakoby podpis złożył sam uprawniony do wydania decyzji, przy braku oznaczenia - przy podpisie - jego stanowiska służbowego;

11. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym wskazanie przez Sąd I instancji, iż niepodpisanie załączników stanowiących integralną cześć decyzji nie dyskwalifikuje samej decyzji, podczas gdy niepodpisanie przez osobę upoważnioną do wydania decyzji załączników stanowiących integralną część decyzji - do tegoż orzeczenia dołączonych - powoduje, iż wydana przez Organ I instancji decyzja nie może być kwalifikowana jako wydana w sposób prawidłowy - jako właściwie podpisana – co obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi Powiatu [...];

12. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z 78 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska Skarżącego kasacyjnie o bezzasadnym nieprzedłużeniu terminu do złożenia wniosków, wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosku Skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie - przez Organ I instancji - dowodu z opinii biegłego rewidenta, podczas gdy charakter sprawy administracyjnej, jej zawiłość, zgromadzona w aktach dokumentacja, czyniły koniecznym przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska przez Skarżącego kasacyjnie, a co istotne nie zachodziły przesłanki wskazane w dyspozycji przepisu art. 78 § 2 k.p.a., a wnioskowany dowód (z opinii biegłego rewidenta) dotyczył okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Strona przeciwna skorzystała z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz. 2095 ze zmianami).

Zgodnie z art. 183 § 1p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną.

Jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie próbuje nawet wykazać, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazywane uchybienia. Nie wskazuje, jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji miałoby przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazywanych uchybień.

Wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Powyższe konstatacje należy odnieść do zarzutów ujętych w pkt 8-12 petitum skargi kasacyjnej, gdzie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest wskazywany w ich podstawie.

Sąd administracyjny kontroluje zgodność decyzji z prawem, mogąc ją wyeliminować z obrotu prawnego tylko w przypadku stwierdzenia jej nieważności, naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 p.p.s.a). Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujących potrzebę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a , dokonał więc kontroli działalności organów administracji zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., stosując przewidziane prawem środki określone w ustawie, to jest oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie naruszył też WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81k.p.a. prawidłowo bowiem wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wyrażonych w tych przepisach.

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu zawartego w treści decyzji, nieczytelnego podpisu osoby upoważnionej do jej wydania, a także braku oznaczenia przy podpisie jej stanowiska służbowego, uznając że decyzja została sporządzona w taki sposób, że na jej stronie pierwszej wskazany został organ oraz imię i nazwisko piastuna funkcji organu zaś pod pouczeniem strony o zasadach zaskarżenia decyzji złożony został podpis na tyle czytelny, że w ocenie Sądu dowodzi on, że złożony został przez właściwą osobę. Taki sam podpis i podobne oznaczenie zawiera postanowienie o sprostowaniu decyzji. Skoro podpis złożył sam uprawniony do wydania decyzji Sąd I instancji nie znalazł podstaw ażeby zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Sąd I instancji również odniósł się do zarzutu niepodpisania załączników do decyzji ( pkt. 9 a i b petitum skargi na decyzję). Również tą ocenę NSA podziela. Załącznik do decyzji stanowiąc jej integralną część co do zasady powinien być podpisany przez reprezentującego organ. Jednak w realiach tej sprawy Sąd I instancji słusznie zauważył, że przedmiotowe załączniki stanowiły zestawienia liczbowe kwot należnych opłat eksploatacyjnych, których łączne wyniki jako stanowiące o treści decyzji, zostały zawarte w decyzji i jej uzasadnieniu, podpisanym przez przedstawiciela organu. Tak więc decyzja nawet i bez tych załączników była kompletna i zrozumiała, podobnie jak motywy jej wydania.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania postawione w skardze kasacyjnej (pkt. 8-12 petitum skargi kasacyjnej) za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt. 1-7 petitum skargi kasacyjnej dotyczą w istocie jednej kwestii, czy opłaty eksploatacyjne (opłaty pobierane za udostępnianie korzystającym z nieruchomości ogrzewanie, energię elektryczną, wodę itp.) wraz z czynszem pobieranym za wynajmowane (wydzierżawiane, udostępniane nieruchomości) i stanowią jednolite należności, od których traktowanych łącznie Powiat [...] powinien odprowadzać do budżetu Państwa 75% (jak chce Skarżący), czy też powinny być traktowane odrębnie i w efekcie opłaty eksploatacyjne powinny być odprowadzane do budżetu Państwa w 95% (jak chce Organ). Dlatego też do zarzutów tych, ze względu na ich komplementarny charakter, należało odnieść się łącznie. Należy przy tym zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może polegać zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię. Przepisy art. 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a) u.f.p. wskazują dwie odrębne kategorie dochodów publicznych: wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p.), oraz dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze (art. 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a u.f.p.). Dla wykładni tych przepisów niezbędne jest odniesienie się do przepisów ustawy 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: "k.c."), gdyż przepisy u.f.p. nie zawierają własnej definicji tych pojęć. Podstawową cechą umów najmu i dzierżawy, a zatem i umów o podobnym charakterze jest oddanie rzeczy (w tym wypadku nieruchomości) do używania najemcy (dzierżawcy, korzystającemu) w zamian za umówiony czynsz stanowiący wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy (art. 659 k.c. odnoście najmu i art. 693 § 1 k.c. – odnośnie dzierżawy). Nie należy do essentialia negotii, a więc nie jest obowiązkiem wynajmującego, wydzierżawiającego (czy udostępniającego rzecz na podobnych zasadach co najem lub dzierżawa) tych umów zapewnienie korzystającemu z rzeczy innych świadczeń umożliwiających korzystanie z rzeczy, takich jak (w przypadku nieruchomości), zapewnienie elektryczności, ogrzewania, wody itp.). Tak więc w przypadku, gdy jednostka samorządowa pobiera dochody z czynszu z tytułu umowy najmu (dzierżawy czy podobnych umów) składników majątkowych Skarbu Państw, to zaliczane są one do dochodów z mienia jednostek sektora finansów publicznych, o czym mowa w art. 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a u.f.p., natomiast gdy dostarcza korzystającym z wynajętego (wydzierżawionego lub udostępnionego na podobnych warunkach) mienia Skarbu Państwa usług i towarów takich jak energia elektryczna, ogrzewania, gaz, woda itp., to są to wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. W ramach swobody zawierania umów nie jest przy tym wykluczone, by ustalony łącznie ryczałtowo czynsz obejmował również wynagrodzenie za udostępnienie rzeczy wraz z przydatnymi do korzystania z nich usługami dostarczania mediów. Jednak w okolicznościach sprawy to sam Powiat [...] zawierając umowy rozdzielił w ramach opłat pobieranych od korzystających z nieruchomości czynsz sensu stricto rozumiany zgodnie z art. 659 k.c. (art. 693 § 1 k.c), od opłat pobieranych od korzystających z nieruchomości za dostarczane im media, nawet jeśli te ostatnie opłaty miały charakter zryczałtowany. Poza tym Powiat [...] księgował dochody z tytułu udostępnienia nieruchomości na koncie 130/1 w odrębnych paragrafach przychodów: w § 0750 dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze, natomiast w § 0830 dochody netto z tytułu płatności opłat eksploatacyjnych, to jest: obsługi, energii elektrycznej, ogrzewania, zużycia wody, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości, rozmów telefonicznych. Do rozdzielenia tych dwóch rodzajów płatności dawały też podstawę przepisy art. 111 pkt 8 i pkt 14 u.f.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z drugim z nich dochodami budżetu państwa są dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, (niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b dochody ze sprzedaży papierów wartościowych i prywatyzacji – co w sprawie bez wątpienia nie miało miejsca), a sprzedaż właśnie towarów i usług w ramach dostarczania "mediów" miała miejsce. Wreszcie nie dawał podstaw do jednolitego (łącznego) traktowania czynszu i opłat eksploatacyjnych art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Rozdzielający pierwszą cześć zdania i słowo nieruchomości myślnik (znak " – ") ma to znaczenie, że wpływy ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania czy to czynszu dzierżawnego lub najmu mają się odnosić do nieruchomości, a nie do sprzedaży innych niż nieruchomości rzeczy lub usług. Trafnie Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę Organu, iż dochody z tytułu opłat eksploatacyjnych nie stanowią czynszu dzierżawnego czy czynszu najmu i wpływy te nie podlegają regulacji wynikającej z art. 23 ust. 3 u.g.n. O wysokości rozliczeń opłat eksploatacyjnych decydują przepisy prawa, w tym wypadku prawidłowo wskazany przez organy i potwierdzony przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. z którego jednoznacznie wynika że powiat ma prawo do 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W konsekwencji nie można się również zgodzić twierdzeniem autora skargi kasacyjnej (w pkt. 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej), że opłaty eksploatacyjne są wnoszone wyłącznie za pośrednictwem Starosty [...] stanowiąc tym samym przychód budżetowy.

Zatem uwzględniając przedstawioną wykładnię wskazanych wyżej przepisów należało uznać, że biorąc pod uwagę prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy, których prawidłowości w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano, Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, ani nie dokonały ich wadliwej subsumcji, uznając za prawidłowe rozdzielenia opłat eksploatacyjnych pobieranych przez Powiat [...] za media dostarczane korzystającym z nieruchomości od czynszu za najem (dzierżawę lub korzystanie na podobnych zasadach), jako podlegających odrębnym regulacjom, zwłaszcza w zakresie zaliczania od tych pierwszych 5% a nie 25 %, jako stanowiących dochód powiatu. Tym samym prawidłowe było zobowiązanie Powiatu [...] do zwrotu tych środków na podstawie art. 255 u.f.p. Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej (w pkt. 4 i 7 petitum skargi kasacyjnej) zarzucił naruszenia art. 255 ust. 1-5 u.f.p. nie precyzując, uchybienie których jednostek redakcyjnych art. 255 u.f.p. zarzuca, a naruszenia tych przepisów upatruje w niewłaściwym – jego zdaniem – rozdzieleniu opłat eksploatacyjnych od czynszów. Ponieważ nietrafność jego zarzutów w tym względzie została wykazana wyżej, w konsekwencji nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 255 u.f.p., zwłaszcza że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie okoliczności faktycznych mających wpływ na szczegółowe wyliczenie kwot i okresów liczenia odsetek, wynikających z zastosowania art. 255 u.f.p. Również niezasadne jest kwalifikowanie dochodu jako przychodu, gdy nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, a nie powiatu, stąd wszelkie należności stanowią należność Skarbu Państwa i muszą być odprowadzone jako dochód na podstawie art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., do budżetu państwa.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.