Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 407/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2 w zw. z  art. 64d par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr 1, obręb L., położonej na terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu o powierzchni ok. 4900 m, obejmującego cześć działki ewidencyjnej nr 1, obręb L., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej L. A o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W dniu 16 czerwca 2021 r. do Urzędu Gminy P. wpłynął wniosek z dnia 14 czerwca 2021 r. A sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej : Spółką) o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr 1, obręb L., gmina P. — L. A". We wniosku wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie ok. 0,49 ha i że zakres przedsięwzięcia obejmuje: panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 szt. o łącznej mocy do 1 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną na potrzeby dostarczania energii do stacji kablowej podziemnej niskiego napięcia – transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia (przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci), stację kontenerową (transformatorowo-kontrolną), inwertery (falowniki), ogrodzenie instalacji, instalację odgromową oraz inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Do wniosku dołączono m.in. mapę zasadniczą w skali 1:1000, na której zaznaczono w granicach działki nr 1 obszar objęty wnioskiem, oznaczony literami ABCDEFGH-A. Następnie po przeprowadzeniu stosownego postępowania, Wójt Gminy P. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr 1, obręb L., położonej na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego zasięg określa część graficzna decyzji) oraz ustalił warunki zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu o powierzchni ok. 4900 m2, obejmującego część działki ewidencyjnej nr 1, obręb L., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej L. A o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ pierwszej instancji wyjaśnił m.in., że wnioskowany teren znajduje się częściowo w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. Ustalenia wymienionego miejscowego planu określają przeznaczenie podstawowe tego terenu jako "MR, MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz usług komercyjnych i nieuciążliwej działalności gospodarczej. Dla pozostałej części działki nr 1 objętej wnioskiem, przeprowadzono postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym ustalono, że nieruchomość w granicach określonych wnioskiem jest niezabudowana i nieuzbrojona, w ewidencji gruntów stanowi użytek rolny klasy IV (Ps) i V (R), natomiast obszar, dla którego ustala się warunki zabudowy w całości znajduje się na terenie stanowiącym użytek rolny klasy V (R). Tereny położone w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz grunty rolne i grunt pod rowami (W). Dla działki nr 1 prowadzone jest drugie odrębne postępowanie wszczęte wnioskiem tego samego inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "L. B". Obszar wnioskowany do realizacji farmy "L. B" stanowi powierzchnię 0,49 ha i częściowo pokrywa się z obszarem przewidzianym pod realizację farmy "L. A". Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że z uwagi na fakt, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze. zm.), to zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie przeprowadza się analizy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. nie jest wymagane spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wyniki analizy w formie graficznej przedstawione zostały na załączniku nr 2a do decyzji a w formie tekstowej w załączniku nr 2.

W odwołaniu z dnia 20 października 2021 r. od ww. decyzji A. P. podniósł, że część działki nr 1 objęta wnioskiem, przeznaczona jest w miejscowym planie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz usług komercyjnych i nieuciążliwej działalności gospodarczej a pozostała część nie objęta planem, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przeznaczona jest pod tereny rolne. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie." W związku z tym planowana farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW na terenie części działki nr 1 jest niezgodna z przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie i studium. Nadto odwołujący podniósł, ze lokalizacja takiej inwestycji zaburzy ład przestrzenny na tym terenie i obniży walory krajobrazowe terenu, a tym samym wartość działek sąsiednich. Wątpliwości odwołującego budziło także to, dlaczego inwestor rozdzielił planowaną inwestycję i wystąpił z dwoma oddzielnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch identycznych farm fotowoltaicznych (każda o mocy do 1 MW), a Wójt Gminy P. wydał dwie oddzielne decyzje. W związku z tym zauważył, że na wniosek tego samego inwestora dla budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW na terenie działki nr 1, została przez Wójta Gminy P. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r. nr [...] Z uwagi na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Natomiast R. M. w odwołaniu z dnia 20 października 2021 r. podniósł, że mająca powstać farma fotowoltaiczna będzie bardzo uciążliwym sąsiedztwem dla jego działki nr 2. Fakt podzielenia budowy farmy na dwie części nie zmienia wcale jej rozmiaru i w zamiarze firmy budującej jest odcięcie reszty gruntu działki nr 1 żeby ją w kolejnym okresie przejąć pod dalszą rozbudowę farmy, gdyż według mapy nie będzie możliwości dojazdu do niej. Inwestycja ta zaburzy ład przestrzenny we wsi, gdyż panele nie są czymś naturalnym pośrodku pól uprawnych. Farma będzie bardzo uciążliwym sąsiedztwem przy produkcji rolnej oraz stwarza duże niebezpieczeństwo pożarowe.

Organ pierwszej instancji przekazując odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji, w piśmie z dnia 27 października 2021 r. nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniach, stwierdzając jedynie, że nie znalazł podstaw do uznania odwołań za zasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (zwane dalej: Kolegium) po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium podniosło m.in., iż stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było i jest przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazano na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 (Lex nr 3130321) oraz na podobne stanowiska zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/ Go 277/21 (Lex nr 3188293), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/ Sz 42/21 (Lex nr 3191029), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/ Bd 392/21 (Lex nr 3229301), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/ Po 672/20 (Lex nr 3215561) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/ Ke 444/21 (Lex nr 3241235). Kolegium wskazało również na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że przedmiotem ocenianej w trybie odwoławczym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. jest lokalizacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW (tj. 1000 kW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 sztuk oraz kontenerowa stacja transformatorowa. Na wniosek Spółki została wydana także przez Wójta Gminy P. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r. nr [...] dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr 1 w obrębie L., gmina P.". Z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do wskazanej decyzji wnika, że przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce ewidencyjnej nr 1, obręb L.. Powierzchnia zajęta przez planowaną inwestycję będzie wynosić do 1,66 ha. Planowana instalacja będzie się składać z paneli fotowoltaicznych, które zostaną zainstalowane w liczbie do 7500 szt. Planowana łączna moc systemu paneli fotowoltaicznych będzie miała do 3 MWp. Inwertery DC/AC w liczbie do 60 sztuk będą miały łączną moc nominalną do 3 MWp. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji środowiskowej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało ją w mocy.

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. wpłynął wniosek z dnia 14 czerwca 2021 r. tego samego inwestora a dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "L. B", zlokalizowanej na części działki nr 1, obręb L., obejmującej panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 sztuk o łącznej mocy do 1 MW. Kolegium zauważyło również, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji co prawda wskazał na drugi wniosek inwestora dotyczący farmy "L. B", jednak nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii mając na uwadze wydaną wcześniej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r. nr [...].

W ocenie Kolegium, z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do wymienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z analizy zakresu przedsięwzięcia wskazanego w obu wnioskach z dnia 14 czerwca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestor zaplanował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w częściach. Z dokonanej analizy zakresu przedsięwzięcia wskazanego we wnioskach z dnia 14 czerwca 2021 r. wynika bowiem, że farmy fotowoltaiczne "L. A" i "L. B" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, odpowiadają części planowanej inwestycji scharakteryzowanej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r.

Zdaniem Kolegium przedstawiona analiza akt sprawy (w tym wskazane na załącznikach graficznych do wniosków lokalizacje ww. farm) nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja a określona w dwóch wnioskach z dnia 14 czerwca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy, ma polegać na budowie farmy fotowoltaicznej (panele fotowoltaiczne w łącznej ilości do 5000 szt.) z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 2 MW, która będzie lokowana na części działki nr 1 o powierzchni ok. 0,98 ha.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien rozważyć połączenie obu postępowań wszczętych na podstawie wymienionych wniosków.

Kolegium podniosło również, analizując ustalenia organu pierwszej instancji, że część wymienionej działki przeznaczona pod omawianą inwestycję to użytki rolne klasy IV (Ps) i V (R). Jak wynika z wniosku i dołączonej do niego mapy zasadniczej (w skali 1: 1000) oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, działka nr 1 jest częściowo zabudowana od strony ul. [...] , w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się grunty rolne (R), pastwiska (Ps), a na sąsiedniej działce nr 3 w odległości ok. 5 m od granic obszaru planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa gospodarcza, a w odległości ok. 11 m zabudowa mieszkaniowa. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, że część działki nr 1, a z ustaleń Kolegium, że także części sąsiednich nieruchomości w pasie ok. 65 m od ul. [...] , objęte są ustaleniami ww. miejscowego planu z 2007 r. i położone są w terenie o symbolu MR, MN. W związku z tym Kolegium wskazało, iż z § 8 tekstu miejscowego planu wynika, że podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu MR, MN - to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz usług komercyjnych i nieuciążliwej działalności gospodarczej. Zaś z § 4 pkt 8 tekstu miejscowego planu wynika, że przez nieuciążliwą działalność gospodarczą należy rozumieć wykluczenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, lub dla których, obowiązek ten może być wymagany - zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490). Wyjaśniono, że obecnie kwestię tą reguluje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Z kolei w § 15 ust. 1 tekstu planu dla terenów oznaczonych symbolem MR, MN ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych - za wyjątkiem przedsięwzięć dotyczących infrastruktury wymaganej dla obsługi terenów objętych ustaleniami planu. Z kolei z § 16 ust. 1 wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem MR, MN obowiązują ustalenia ogólne zawarte w Rozdziale III w zakresie ujętym w §§ 9, 10 i 11 tekstu planu. I tak w § 9 ust. 1 plan ustala zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych za wyjątkiem przedsięwzięć dotyczących infrastruktury wymaganej dla obsługi terenów objętych ustaleniami planu, a w szczególności budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz sieci wodociągowej. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy zakończonej ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r. zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] wynikało, że pozostała część działki nr 1 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r.) przeznaczona jest pod tereny rolne o symbolu R 1.

W studium dla terenów oznaczonych symbolem R 1 określono:

- przeznaczenie dominujące: tereny rolne, w tym grunty orne, łąki, pastwiska, uprawy

polowe, sadownicze i ogrodnicze wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu,

- przeznaczenie dopuszczone: zabudowa zagrodowa, tereny produkcji rolnej, hodowlanej i ogrodniczej, w tym przeznaczone dla obiektów i terenów różnego rodzaju działalności związanej z produkcją rolniczą, hodowlą zwierząt i roślin, tereny wód powierzchniowych oraz urządzenia związane z dopuszczonymi przeznaczeniami na podstawie Rozdziału VI wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu.

W ocenie Kolegium wobec przedstawionej charakterystyki planowanej inwestycji, która jest niewątpliwie inwestycją produkcyjną, a zwłaszcza zaplanowanej mocy instalacji wytwarzającej energię elektryczną wynoszącej łącznie do 2 MW, nie można uznać, iż realizacja tej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu i nie zmieni jego funkcji. Dlatego też, zdaniem Kolegium, możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymaga spełnienia łącznie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Przyjmując takie stanowisko Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien mając na uwadze ustalenia organu odwoławczego oraz wskazane stanowiska sądów administracyjnych, wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i na jej podstawie sporządzić projekt decyzji, a następnie przy zachowaniu wymogów z art. 10 § 1 k.p.a, winien podjąć odpowiednią decyzję.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wywiodła Spółka wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa:

procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – zwany dalej : k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji — bez uwzględniania studium którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez Wójta Gminy B. , ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

c) powszechność,

d) brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

e) brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory

f) redukcja zużycia paliw kopalnych,

g) zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

h) wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

i) brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

j) brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.

k) art. 7 i art. 50 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nie zastosowanie powyższych przepisów i zaniechanie przez Organ wezwania Wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy w postaci przedłożenia oświadczenia o zapewnieniu podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej przez jej operatora, pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku, czym rażąco naruszył przepisy prawa.

l) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w

następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych

źródłach energii,

materialnego, będącą konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Wójt po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego a nie obligującego Wnioskodawcę,

b) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Wójt Gminy P. odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

c) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę

wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium nie zgodziło się z ww. zarzutami i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia [...] r. Kolegium zwróciło uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie wskazywało, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącej Spółki winien sugerować się ustaleniami studium. Kolegium jednoznacznie wskazało, że możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymaga spełnienia łącznie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie z zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja Kolegium nie narusza prawa i powinna pozostać w obiegu prawnym.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla części działki nr 1 Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej dopuszczalne jest wówczas, gdy ta część nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W tym względzie sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r. (II OSK 1881/18, CBOSA), że w ww. przepisach jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Co więcej NSA wskazał, że z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, co oznacza, że ustawodawca odróżnia pojęcie "teren" od pojęcia "działka"; a ponadto analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby dla części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem, nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku objęcia zapisami tego planu, jedynie części nieruchomości).

Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej przez Spółkę (docelowej) farmy fotowoltaicznej wynosi do 3 MW, a w przedmiotowym postępowaniu zamierzenie inwestycyjne obejmuje farmę do 1 MW (farma "L. A"). Z akt sprawy wnika, że prowadzone było również przez Wójta postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla drugiej farmy na działce 1 o projektowanej mocy do 1MW (farma "L. A").

W ocenie Sądu spór pomiędzy stronami sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jego relacji do pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konsekwencji zastosowania określonej wykładni tego przepisu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust.3 u.p.z.p., drugie na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por.m.in. wyroki: Wyrok WSA Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie; z kolei wedle art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21).

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu. Niezwykle pomocne w tworzeniu wykładni autentycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (pismo z dnia 09.07.2019 r.), z którego wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy – wyrażonym w powołanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy - nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Świadczy o tym również treść powołanych wcześniej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd doszedł do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja oznacza "instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW;". Przy zastosowaniu wykładni autentycznej regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. staje się spójna z pozostałymi przepisami ustawy.

W świetle wyżej przedstawionej wykładni, w ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z poglądem Skarżącej oraz Wójta Gminy P., o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Skoro zatem stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.), zaś uwarunkowania te zostały przez Wójta Gminy P. pominięte, to oznacza, że w konsekwencji organ ten błędnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że słusznie Kolegium uznało, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla przy tym, że sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, jej brak stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.