Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3376/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., znak [...]:, dalej zwana decyzją organu II instancji, w której, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a", oraz art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej dalej "u.f.p.", po rozpatrzeniu odwołania z dnia 5 czerwca 2014 r. wniesionego przez Uniwersytet [...], dalej zwanego "skarżącym", "beneficjentem", utrzymano w całości w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 u.f.p. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i w zw. z § 3 ust. 4 pkt 7 Porozumienia nr POKL/P3/IP2/2011/1 z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dofinansowania poddziałania 3.3.2 "Efektywny system kształcenia i doskonalenia nauczycieli - projekty konkursowe", poddziałania 3.3.4 "Modernizacja treści i metod kształcenia –projekty konkursowe" oraz poddziałania 3.4.3 "Upowszechnianie uczenia się przez całe życie - projekty konkursowe" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wraz z późniejszymi aneksami), dalej zwaną decyzją organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji, zwanego dalej "Dyrektorem ORE lub organem I instancji" z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Uniwersytet [...] zobowiązany został do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 2 886,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania, z których poniesione zostały kwestionowane wydatki, tj.: dla kwoty 991,83 zł od dnia 11 lutego 2013 r.; dla kwoty 1 331,35 zł od dnia 17 maja 2013 r.; dla kwoty 563,17 zł od dnia 16 sierpnia 2013 r. do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że podczas weryfikacji wniosku o płatność nr [...] stwierdzono, iż Beneficjent rozlicza wydatki związane z dokonywanym w 2013 r. odpisem na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (dalej "ZFŚS") od wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w ramach projektu pt. "[...]". Dyrektor ORE uznał, że rozliczane we wnioskach o płatność wydatki związane z odpisem na ZFŚS są niezgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1533), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej zwana "ustawą o szkolnictwie wyższym") i wezwała Beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych na ten cel w kwocie 2 886,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

W związku z niedokonaniem zwrotu przedmiotowych środków przez Uniwersytet [...] pismem z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor ORE zawiadomił Odwołującego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Beneficjent wyjaśnił, iż w jego ocenie z treści art. 94 ust. 1 oraz art. 151 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym bezsprzecznie wynika, że cyt. : "w projektach dokonuje się rozliczenia odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych odprowadzany od wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy wyłącznie do projektu". Zdaniem Uniwersytetu [...] wynagrodzenia te nie stanowią zwiększenia wynagrodzenia w rozumieniu art. 151 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, ponieważ jest to podstawowe wynagrodzenie, wynikające z jedynego stosunku pracy pracownika.

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], na mocy której wezwał Uniwersytet [...] do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację tego projektu w kwocie 2 885,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania, z których zostały poniesione podlegające zwrotowi wydatki do dnia zwrotu.

Uniwersytet [...] w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł o jej uchylenie. IZ PO KL nie znalazła podstaw do uwzględnienia odwołania. Ustaliła, że na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...] " zawartej w dniu [...] listopada 2010 r. z Ministrem Edukacji Narodowej, Skarżąca realizowała projekt o wartości dofinansowania 2 982 608 zł w okresie realizacji od [...] września 2010 r. do [...] lipca 2014 r.

Głównym celem projektu było przygotowanie 15 przedszkoli i 15 szkół podstawowych do realizacji praktyk zawodowych oraz poprawa jakości działań edukacyjnych przez 30 nauczycieli pracujących w przedszkolach oraz 30 nauczycieli pracujących w kształceniu zintegrowanym na rzecz 270 studentów Uniwersytetu [...] studiów stacjonarnych I stopnia kierunku pedagogika, specjalizacja edukacja wczesnoszkolna i wychowanie przedszkolne do wykonywania zawodu nauczyciela w przedszkolu i szkole. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu w ramach zadania 1 Zarządzanie projektem na podstawie umowy o pracę został zatrudniony asystent projektu i specjalista ds. finansowych. We wnioskach o płatność nr [...],[...] i [...] skarżący rozliczył wydatki związane z dokonywanym w 2013 r. odpisem na ZFŚS od wynagrodzeń ww. pracowników. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych wydanym na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym ze środków planowanych przez uczelnię publiczną na roczne wynagrodzenia osobowe, będące podstawą odpisu na ZFŚS, wyłączono wynagrodzenia osobowe finansowane ze środków przeznaczonych przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym. Znowelizowane przepisy rozporządzenia wyłączają środki, o których mowa w art. 151 ust. 8 ustawy, tj. pochodzące z innych źródeł niż określone w art. 94 ust. 1 ustawy dotacje z budżetu państwa ze środków, od których dokonywany jest odpis za ZFŚS. Wyłączenie to jest niezależne od czasu ujęcia tych środków w planie rzeczowo - finansowym oraz czasu, w którym będą przeznaczane na zwiększenie wynagrodzeń. Jedynym kryterium jest to, że są to środki dodatkowe, pochodzące z innych źródeł niż określone w art. 94 ust. 1 ustawy, przeznaczone przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń. Oznacza to, że podstawą odpisu na ZFŚS na uczelni publicznej są wynagrodzenia osobowe finansowane wyłącznie ze środków pochodzących z dotacji podstawowej, określone w art. 94 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. W art. 94 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym w sposób enumeratywny jako zamknięty katalog wskazano środki, tj. dotacje, które uczelnia otrzymuje z budżetu państwa wraz z określeniem zadań, na jakie zostają one przyznane. W art. 94 ust. 1 nie ujęto środków na zadania związane z realizację projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zatem, zadania i środki na wynagrodzenie personelu projektu pt. "[...] " stanowią zwiększenie wynagrodzeń w rozumieniu art. 151 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym. Wynagrodzenia personelu takiego projektu pokrywane są ze środków dodatkowych, przeznaczonych na realizację projektu, a nie z dotacji budżetu państwa przeznaczonej na podstawową działalność uczelni. W świetle przytoczonych przepisów nie mogą stanowić podstawy odpisu na ZFŚS. Wydatek ten nie spełniał podstawowych warunków kwalifikowania wydatków określonych w Podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zwanych dalej "Wytycznymi" do których stosowania aktualnej wersji skarżący zobowiązał się na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatek poniesiony na odpisy na ZFŚS nie spełnił warunku zgodności z przepisami prawa krajowego, bowiem nie był zgodny z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych, zgodnie z którym: "Planowane przez uczelnię publiczną roczne wynagrodzenia osobowe, będące podstawą odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, o którym mowa w art. 157 ust 1 ustawy, stanowią planowane roczne środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe w rozumieniu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) z wyłączeniem wynagrodzeń osobowych finansowanych ze środków przeznaczonych przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust 8 ustawy. Naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p., na podstawie którego wydatki związane realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 - tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Naruszenie z kolei art. 184 ust. 1 ufp. stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Zgodnie bowiem z art. 207 ust 1 pkt 2 ufp w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, tj. procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu ww. środków należą w szczególności zapisy umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytyczne.

Zdaniem organu II instancji, nie można przyjąć, że wydatek był poniesiony zgodnie z przepisami prawa krajowego, w tym przypadku § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych, skoro ze środków projektu wskazano wydatki związane z odpisem na ZFS.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący Uniwersytet [...], zarzucając naruszenie:

przepisów prawa materialnego

-art. 151 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U 2005, poz. 572),dalej "p.s.w.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania i środki na wynagrodzenie personelu omawianego projektu stanowią zwiększenie wynagrodzeń w rozumieniu w/w przepisu;

-§ 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. 2012, poz. 1533), dalej zwanego "Rozporządzeniem" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w uczelni publicznej są tylko wynagrodzenia osobowe finansowane wyłącznie ze środków pochodzących z dotacji podstawowej, określonych w art. 95 ust. 1 ustawy P.s.w.;

-art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym, że organ administracji uznał,, że Uniwersytet [...] naruszył wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków określonych w ramach programu operacyjnego Kapitał Ludzki czym naruszył procedury o których mowa w art. 184 ustawy, żądając zwrotu środków wraz z odsetkami mimo braku ku temu podstaw.

Przepisów prawa procesowego:

-art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie za podstaw decyzji treści aktu niestanowiącego źródła powszechnie obowiązującego prawa w postaci komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie dokonywania odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Bezspornym jest w sprawie, że Skarżący realizuje projekt pb. "przyjazna i bezpieczna szkoła. Praktyczne przygotowanie szkół do realizacji zadań wychowawczych i opiekuńczych" finansowany ze środków unijnych. W ramach tego projektu zatrudnił na podstawie umowy o pracę kierownika projektu, asystenta projektu,, specjalistę ds. finansowych, ewaluatorów wewnętrznych i od ich wynagrodzeń dokonał odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. . Organ uznał, że wydatki te (na ZFFS) są sprzeczne z przepisami § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych. Zdaniem organu odpisów tych nie dokonuje się od wynagrodzeń osobowych finansowanych ze środków przeznaczonych przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust. 8 p.s.w.. Podstawę odpisu na ZFSS na uczelni publicznej są wyłącznie wynagrodzenia finansowane ze środków pochodzących z dotacji podstawowej określone w art. 94 ust. 1 p.s.w Organy przyjęły więc, że wynagrodzenie personelu projektu stanowią zwiększenie wynagrodzeń a nie wynagrodzenie w rozumieniu art. 151 ust. 8 p.s.w. pokrywane ze środków dodatkowych nie zaś z dotacji budżetu państwa a więc nie mogły stanowić podstawy odpisu na ZFSS.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwsze kolejności należy przywołać powoływane przez obie strony przepisy Rozporządzenia z 18 grudnia 2012 r., wydane na podstawie art. 105 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z § 14 "planowane przez uczelnię publiczną roczne wynagrodzenia osobowe będące podstawą odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych o których mowa w art. 157 ust. 1 ustawy stanowią planowane roczne środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe w rozumieniu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r, poz. 1585), z wyłączeniem wynagrodzeń osobowych finansowanych ze środków przeznaczonych przez senat uczelni publicznej na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust. 8 ustawy".

W przywołanym w § 14 rozporządzenia art. 110 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2015.121 j.t.), ustawodawca definiuje na potrzeby aktów regulujące instytucje jakim jest zakładowy fundusz świadczeń socjalnych rozumienie pojęcia "planowanych rocznych środkach przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe" i "przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub w drugim półroczu roku poprzedniego" stanowiąc, że pod tymi pojęciami należy rozumieć:

"1. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub drugim półroczu roku poprzedniego,

2. planowane roczne środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe

pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe".

Kolejny, przywołany w § 14 Rozporządzenia art. 151 ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, że "Senat uczelni może przeznaczyć dodatkowe środki na zwiększenie wynagrodzeń, jeżeli uczelnia posiada na ten cel środki pochodzące z innych źródeł niż określone w art. 94 ust. 1".

Wykładnia językowa tych przepisów wskazuje na to, że podstawą odpisu na zakładowy fundusz socjalny są wyłącznie wynagrodzenia osobowe w rozumieniu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z wyłączeniem wynagrodzeń osobowych finansowanych ze środków przeznaczonych przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust. 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcia ustawowe należy wykładać i rozumieć tak samo dla całego aktu normatywnego lub grupy tych aktów. W ustawie o szkolnictwie wyższym, systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 grudnia 2012 r. ustawodawca posługuje się jednolitym pojęciem "planowane roczne środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe" i nadaje temu pojęciu takie same znaczenie. Rozporządzenie odsyła do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a ta do przepisów dotyczących zakładowego funduszu świadczeń społecznych. W art. 157 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wprost ustanawiono obowiązek tworzenia odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości 6,5 % planowanych przez uczelnię rocznych wynagrodzeń osobowych a więc, zgodnie z definicją z 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z planowanych rocznych środków na wynagrodzenia osobowe. Zgodnie z § 14 Rozporządzenia nie obejmują one wynagrodzeń finansowanych na zwiększenie wynagrodzeń na podstawie art. 151 ust. 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Przepisy Rozporządzenia wyłączają bowiem środki o jakich mowa w art. 151 ust. 8 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym czyli pochodzące ze źródeł innych niż określone w art. 94 ust. 1 tej ustawy jako stanowiące podstawę do dokonywania odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych.

W świetle art. 94 ust. 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym kwoty wypłacone z tytułu zatrudnienia w projekcie finansowanym z pieniędzy pochodzących ze środków unijnych nie stanowią wynagrodzenia o jakim mowa w w § 14 rozporządzenia ponieważ nie stanowią planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe w rozumieniu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydatki te stanowią natomiast zwiększenie wynagrodzeń w rozumieniu art. 151 ust. 8 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu oraz § 14 Rozporządzenia poprzez dokonanie przez organ wadliwej ich wykładni.

Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Choć istotnie, zgodnie z Wytycznymi wydatki na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych co do zasady są wydatkami kwalifikowalnymi, to jednak warunkiem kwalifikowalności wydatku jest zgodność z przepisami krajowego (3.1. Podrozdział 1 Wytycznych). Poniesienie więc wydatków, które są niezgodne z przepisami prawa krajowego, w tym wypadku § 14 Rozporządzenia, daje podstawy do uznania, że zostały naruszone przepisy prawa krajowego, które regulują zasady tworzenia Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

Odnosząc się do wywodów skargi co do braku podstaw do przyjęcia, że wypłacane członkom projektu kwoty stanowią środki na zwiększenie wynagrodzenia w rozumieniu art. 151 ust. 8 p.s.w. a nie wynagrodzenie jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca dokonał rozróżnienia pomiędzy wynagrodzeniem osobowym w rozumieniu art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a wynagrodzeniem osobowym w rozumieniu środków przeznaczonych przez senat uczelni na zwiększenie wynagrodzeń dokonując rozróżnienia w zależności od sposobu pozyskania tych środków. Systemowa wykładnia tych przepisów prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, że celem tego rodzaju zabiegów ustawodawczych było m.in. nie objęcie obowiązkiem odprowadzania na fundusz kwot od wynagrodzeń finansowanych z innych niż ustawowe (art. 94 ustawy o szkolnictwie wyższym) źródeł. Jednym z takich nie wymienionych w tym przepisie źródeł są dotacje uzyskane przez uczelnię w związku z realizacją zadań związanych z realizacją projektów realizowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Wynagrodzenia personelu projektu pokrywane są ze środków dodatkowych niż te o jakich mowa art. 94 ust. 1 ustawy p.s.w., a więc nie mogą stanowić podstawy odpisu na ZFŚS.

W tej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ponieważ środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Artykuł 184 ust. 1 u.f.p. odsyła w zakresie dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA do procedur określonych w odrębnych aktach, w tym w umowie międzynarodowej. Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 (LEX nr 1457654) wskazał, że "przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r., rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych." Procedurami są więc postanowienia umowy a także procedury określone w ustawodawstwie krajowym ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i Prawie o szkolnictwie wyższym wraz z przepisami wykonawczymi.

W związku z tym zasadnie organ przyjął, że skarżący Uniwersytet [...] naruszył procedury dotyczące kwalifikowania i rozliczania wydatków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych i dlatego środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Czyni to niezasadny zarzut naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, przez organ jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 czerwca 2013 r.

Jak wynika z decyzji organu II instancji podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy o finansach publicznych, co wynika z sentencji decyzji a więc przepisy rangi ustawowej. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że treść komunikatu, powołana w uzasadnieniu ma co najwyżej walor poglądowy na poparcie zaprezentowanej przez organ wykładni prawa.

Sąd nie znalazł także podstaw prawnych uzasadniających uchylenie rozstrzygnięcia z powodów, które powinien brać pod rozwagę z urzędu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.