Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 280/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 9 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. - Redaktora Naczelnego Portalu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 31 stycznia 2012 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. K. - Redaktora Naczelnego Portalu [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej w skrócie jako "ustawa") oraz art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 101, poz. 926 ze zm.), Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku B. K. z dnia 18 stycznia 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie podania informacji i dokonania fotografii wszystkich dokumentów dotyczących projektu budowy kanalizacji dla miejscowości D., S. i B., znajdujących się w posiadaniu Urzędu Miejskiego, odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dokumenty objęte wnioskiem zawierają informacje prywatne i poufne, znane jedynie określonemu kręgowi osób, udostępnione tylko na potrzeby postępowania administracyjnego, wobec których to informacji osoby, których one dotyczą, podjęły odpowiednie środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Wyjaśnił również, że w związku z tym, iż wnioskodawca ww. dokumenty chciałby sfotografować, zaistniałoby ryzyko rozpowszechnienia zawartych tam informacji. Powyższe informacje nie dotyczą działalności publicznej żadnej z osób. Dokumenty objęte wnioskiem są dowodami w prowadzonych przez Gminę postępowaniach, zatem Gmina nie może ich udostępnić, gdyż jedynymi podmiotami, które mogą mieć do nich dostęp są Sąd oraz strony i uczestnicy postępowania. Akta objęte wnioskiem zawierają dane osobowe wielu podmiotów, do których ochrony Gmina jest obowiązana na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. - Redaktor Naczelny Portalu [...] zarzucił decyzji organu pierwszej instancji:

1) naruszenie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy oraz art. 1 i art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych - poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie,

2) art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez uznanie za stronę osoby fizycznej B. K., a nie dziennikarza Redaktora Naczelnego Portalu [...] B. K. działającego na podstawie prawa prasowego,

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projekt inwestycji publicznej, jak i decyzje administracyjne dotyczące inwestycji publicznej, są dokumentami zawierającymi informacje poufne i prywatne podlegające ochronie w rozumieniu przepisów ww. ustaw.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący się stwierdził, że o udzielenie informacji publicznej zwrócił się Redaktor Naczelny Portalu [...], działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 roku - Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.), a nie - jak oznaczono w decyzji – B. K. jako mieszkaniec K. i osoba fizyczna. Zaznaczył przy tym, iż kolejne wnioski o udzielenie informacji publicznej były składane od dnia 29 grudnia 2011 roku i nie zawierały pytań dotyczących sfery prywatnej Gminy, która jako podmiot prawa konstytucyjnego nie posiada sfery prywatnej. Skarżący stwierdził również, iż fakt prowadzenia przez Gminę postępowań - sporów sądowych nie może prowadzić do ograniczenia praw prasy wynikających z ustawy - Prawo prasowe. Zarzucił nadto, iż zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów formalnych określonych w art. 16 ustawy, poprzez niewskazanie podmiotów, ze względów na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia 7 marca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, a także

art. 5 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wnioskowany sposób udostępnienia informacji mógłby doprowadzić do naruszenia danych podlegających ochronie, w szczególności danych osobowych. Zdaniem Kolegium, organ I instancji miał jednak, przed wydaniem decyzji, obowiązek zastosować tryb z art. 14 ust. 2 ustawy, zaś nieuwzględnienie tego przepisu stanowiło uchybienie proceduralne uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium stwierdziło również, iż decyzja organu pierwszej instancji zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 107 k.p.a. Wyjaśniło, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu, stąd dookreślenie wnioskodawcy jako dziennikarza, bądź pominięcie tego elementu, jest bez znaczenia, gdy wniosek rozpatrywany jest w procedurze udostępnienia informacji publicznej. Kolegium wyjaśniło także, że dokumenty urzędowe mogą zawierać dane osobowe osób prywatnych nie będących ani osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani innego rodzaju funkcjonariuszami publicznymi. Dane osobowe to chronione prawem informacje o osobach, które mogą występować w dokumentach tak prywatnych jak i publicznych.

W skardze na powyższą decyzję B. K. - Redaktor Naczelny Portalu [...] wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 4 ustawy - Prawo prasowe, art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów rozdziału 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Kolegium pominęło aspekt stosowania przepisów prawa prasowego, a także nie dokonało samodzielnej oceny materiału objętego żądaniem udzielenia informacji. Kolegium nie ustaliło, czy zachodzą przesłanki do objęcia danych ochroną. Nie ustaliło też, czy jest organem władnym do rozpoznania odmowy udzielenia informacji prasie, czy właściwym jest sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 roku skarżący wniósł o uzupełnienie akt administracyjnych o dokumentację dotyczącą kanalizacji dla miejscowości D., S. i B., w celu wykazania, że postępowanie przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było postępowaniem abstrakcyjnym, nie opartym na stanie faktycznym, to jest na rzeczywistych dokumentach. Skarżący wyjaśnił, iż Kolegium nie badało tych dokumentów, a bez ich analizy nie można było określić czy zawierają one dane osobowe podlegające ochronie, a powodem odmowy udostępnienia tych dokumentów była ochrona tych danych. W jego ocenie organy błędnie zawęziły przy tym przedmiot postępowania odnosząc się jedynie do wniosku o podanie informacji i dokonanie fotografii wszystkich dokumentów dotyczących projektów budowy kanalizacji dla miejscowości D., S. i B., a winne były odnieść się do wszystkich wniosków skarżącego zawartych w pismach z dnia 13 stycznia 2012 roku i 29 grudnia 2011 roku. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 roku, wydanym na rozprawie, Sąd oddalił powyższy wniosek skarżącego o uzupełnienie akt administracyjnych.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 roku, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 1 sierpnia 2012 roku, skarżący wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odpowiedział tylko na wybrane pytania, a w przypadku pozostałych uchylił się od odpowiedzi. Kolegium zaś pominęło sposób załatwienia tej części wniosku i w żaden sposób nie odniosło się do bezczynności organu w tym zakresie. Burmistrz ponadto nie wskazał, które dokumenty spośród żądanych zawierają dane osobowe, nie stwierdził też, że wszystkie dokumenty, o których ujawnienie wnosił skarżący, zawierają dane osobowe, nie wskazał też w jakiej formie i kiedy udostępni ewentualnie zanonimizowane informacje publiczne objęte wnioskiem. Zdaniem skarżącego, trudno uznać, że dokumenty takie jak umowa o dofinansowanie, projekt budowlany kanalizacji, dokumentacja przetargowa oraz decyzje administracyjne dotyczące budowy inwestycji realizowanej ze środków publicznych zawierają jakiekolwiek dane osobowe podlegające ochronie. Kolegium nie zapoznało się z żądanymi przez skarżącego dokumentami, zatem uchyliło się od merytorycznego rozpoznania odwołania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku zmieniającą m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Warunkiem prawidłowego zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w zgodzie z wymogami przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest obowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, czego wymaga art. 7 k.p.a., zebrać cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś wynik poczynionych ustaleń przedstawić w uzasadnieniu decyzji, wskazując jednocześnie podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów praw (art. 107 § 3 k.p.a.).

W zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, jest precyzyjne ustalenie przedmiotu sprawy. Bez dokonania wystarczających ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe dokonanie prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z prawem.

W niniejszej sprawie przedmiotu sprawy nie ustalił prawidłowo zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji. Z osnowy decyzji Burmistrza wynika, że organ I instancji rozpatrywał wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem nie był to jedyny wniosek skierowany przez skarżącego do Burmistrza w tym przedmiocie. Z samej bowiem treści wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2012 roku wynika jednoznacznie, że już w dniu 29 grudnia 2011 roku skarżący, drogą elektroniczną, wystąpił do tego organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 18 stycznia 2012 roku wskazał, że odpowiedź na jego pismo z dnia 29 grudnia 2011 roku go nie satysfakcjonuje i ponawia zadane tam pytania oraz dodatkowo prosi o odpowiedź na pytania kolejne, określone w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 roku. Należało zatem uznać, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie. Treść wniosku była bowiem zawarta zarówno w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 roku, jak i w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 roku, stąd obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozważenie udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na pytania skarżącego zawarte w obu ww. pismach. Należy przy tym zaznaczyć również, iż informacji dotyczących kanalizacji w B., nie wskazując na tryb z ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako ustawa), skarżący domagał się już drogą elektroniczną w dniu 13 czerwca 2011 roku.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji również wynikało, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącego w pełnym zakresie, lecz wydał decyzję jedynie w odniesieniu do wniosku skarżącego w części zawartej w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 roku, nie odnosząc się do wniosku w części zawartej w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 roku.

Brak prawidłowego ustalenia treści żądania stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy i już to uchybienie uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał nadto, że Kolegium w istocie nie dokonało żadnych ustaleń faktycznych w sprawie. Mieć bowiem należy na uwadze, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej, dysponentem informacji objętych wnioskiem jest co do zasady podmiot obowiązany do jej udostępnienia. To on dokonuje oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie może zostać udostępniona wnioskodawcy. Jeżeli dysponent informacji publicznej dokona oceny, iż nie może udostępnić informacji publicznej ze względu na wymóg ochrony danych osobowych i w związku z tym odmawia uwzględnienie wniosku, a strona odwołuje się od wydanej w tym przedmiocie decyzji, to obowiązek dokonania takiej oceny przechodzi na organ odwoławczy, który jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Oznacza to, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wydający w pierwszej instancji decyzję) jest obowiązany wraz z odwołaniem przekazać organowi odwoławczemu treść informacji publicznej objętej wnioskiem. Bez tego materiału dowodowego, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem abstrakcyjnym, oderwanym od stanu faktycznego sprawy. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był wymóg zachowania tajemnicy danych osobowych, które - w ocenie Burmistrza, były zawarte w dokumentach objętych wnioskiem skarżącego. Konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w takiej sytuacji wymagała, aby organ ten dysponował w pełnym zakresie dokumentami, w których zawarte są informacje objęte wnioskiem. Tymczasem z pisma przewodniego, przy którym Burmistrz przekazał odwołanie skarżącego Kolegium, wynika jednoznacznie, że przekazaniu podlegała jedynie - oprócz odwołania - decyzja oraz pisma stanowiące korespondencję pomiędzy Burmistrzem, a skarżącym. Brak w tym piśmie natomiast informacji o przekazaniu dokumentów objętych wnioskiem. Dokumentów tych nie zawierały także akta administracyjne nadesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz ze skargą. Mimo braku tych dokumentów Kolegium dokonało merytorycznej oceny wniosku, albowiem podzieliło stanowisko Burmistrza, iż nie może udostępniać informacji podlegających ochronie. Uczyniło tak nie dysponując przedmiotowymi dokumentami, co potwierdza także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której w żaden sposób Kolegium nie sprecyzowało jakich konkretnie dokumentów i danych osobowych dotyczy rozstrzygniecie. Tak przeprowadzone postępowanie organu odwoławczego uchybia wymogom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału dowodowego i narusza przez to w sposób istotny art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocena stanu faktycznego sprawy bez prawidłowego zebrania materiału dowodowego, nosi znamiona swobodnej oceny dowodów, która nie korzysta z ochrony zawartej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji takiego sposobu przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Kolegium nie miało możliwości zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytycznych co do dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji, skoro w istocie nie znało jego rzeczywistego przedmiotu, ponieważ nie zbadało treści wniosku i nie przeanalizowało dokumentów, których on dotyczył. W rezultacie wytycznych co do dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji Kolegium zabrakło, mimo że - zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. - przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponadto Kolegium, podzielając stanowisko Burmistrza co do zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych, wskazało, że wydanie decyzji było przedwczesne z uwagi na odstąpienie przez Burmistrza od zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Przyjęty w tym zakresie pogląd organu odwoławczego stanowił konsekwencję błędnej interpretacji ww. przepisu. Przepis art. 14 ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

Z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma możliwości udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku, lecz wyłącznie ze względu na niewystarczające środki techniczne. Nie dotyczy on natomiast, wbrew stanowisku Kolegium, sytuacji, gdy istnieją techniczne możliwości udzielenia informacji publicznej lecz nie może być ona udzielna z uwagi na np. ochronę danych osobowych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykluczył możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób określony we wniosku, to jest przez umożliwienie dokonania zdjęć dokumentów, a jedynie zasugerował, że taki sposób udostępnienia będzie prowadzić do naruszenia tajemnicy danych osobowych, a Burmistrz winien zaproponować sporządzenie kopii tych dokumentów z zachowaniem wymogów ochrony danych osobowych.

Zasadnie podnosił także skarżący, że wydane w sprawie decyzje naruszały art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W decyzjach organów obu instancji takiego oznaczenia bowiem zabrakło.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy skarżącemu, że art. 4 ustawy - Prawo prasowe nie mógł stanowić podstawy zarówno złożonego przez niego wniosku, jak i wydanych decyzji w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnica lub nie narusza prawa do prywatności. W sposób oczywisty jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina K., nie można zaliczyć do kategorii przedsiębiorców, jak również do podmiotów spoza sektora finansów publicznych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest jednoznaczna treść art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którym sektor finansów publicznych tworzą jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki. Brak było zatem podstaw aby wniosek skarżącego rozpatrywać w trybie art. 4 ustawy - Prawo prasowe.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 roku, wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącego o uzupełnienie akt administracyjnych o dokumentację dotyczącą kanalizacji dla miejscowości D., S. i B., złożony w celu wykazania, że postępowanie przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było postępowaniem abstrakcyjnym, nie opartym na stanie faktycznym, to jest na rzeczywistych dokumentach.

Powyższe postanowienie Sąd wydał, kierując się treścią art. 106 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodziła, ponieważ na podstawie akt przekazanych przez organ odwoławczy Sąd mógł prawidłowo rozstrzygnąć niniejszą sprawę. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie był natomiast uprawniony do samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego, w celu ustalenia, które z dokumentów żądanych przez skarżącego mogą mu zostać udostępnione i w jakiej formie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie zaś kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził (w punkcie drugim sentencji wyroku) od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny - odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż z postanowienia tutejszego Sądu, wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 154/12 - wynika, iż nie przysługiwała mu skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim nie rozpoznał on wniosków skarżącego, wyjaśnia, że postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 154/12, odrzucono skargę Redakcji Portalu [...] reprezentowanej przez Redaktora Naczelnego B. K. jako wniesioną nie w przedmiocie bezczynności Burmistrza, lecz jako skargę na decyzję organu I instancji - Burmistrza z dnia 31 stycznia 2012 roku o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na którą istotnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługiwała.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższe uwagi, zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz dokona analizy korespondencji ze skarżącym i ustali prawidłowo przedmiot sprawy, a następnie rozpatrzy wniosek w pełnym zakresie, uwzględniając przy tym treść art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy.