Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 693/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]/2020 Burmistrz J. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej: Kpa), art. 7 ust. 1 pkt. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, zwanej dalej: ustawa) po rozpatrzeniu wniosku G. i J. M. z dnia [...] listopada 2019 r. po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia łącznie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: ciągiem pieszo-jezdnym oraz siecią wodociągową na terenie działki nr [...], położonej w H. , arkusz mapy [...], obręb B., gmina J..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z wymogami wynikającymi z przepisów prawa przeanalizował dokumentację w sprawie i stwierdził, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy, które zacytował.

Kolejno organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki wyznaczono wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Granice obszaru analizowanego ustalono na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, (zwanego dalej: Rozporządzenie) w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki ([...] m) w ten sposób, że: - granica północna, którą stanową grunty rolne - [...],0 m od granicy wnioskowanej działki, - granica wschodnia, którą stanową grunty rolne - [...] m od granicy wnioskowanej działki, - granica południowa, którą stanową leśne - [...] m od granicy wnioskowanej działki, - granica zachodnia, którą stanową grunty rolne z budynkiem gospodarczym - [...] m od granicy wnioskowanej działki.

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie wskazane wymogi art. 61 ust 1 ustawy, w następstwie czego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niedopuszczalność realizacji wnioskowanej inwestycji wynika jedynie z częściowego spełnienia wymogów art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy dotyczącego kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji zarówno funkcji jak i sposobu zagospodarowania terenu.

Jedyny budynek usytuowany na działkach objętych obszarem analizy urbanistycznej pełni funkcję mieszkalną. Pozostałe analizowane nieruchomości pełnią funkcję rolniczą - grunty orne lub funkcję leśną i nie są zabudowane żadnymi budynkami. Sposób zagospodarowania jedynej zabudowanej nieruchomości objętej analizą nie daje jednak możliwości stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja w jakikolwiek sposób nawiązuje do stanu zastanego na analizowanym terenie. Zlokalizowanie wnioskowanych 13 budynków mieszkalnych nie stanowiłoby nawiązania do dotychczasowego zagospodarowania terenów sąsiadujących. Potwierdzeniem wskazanej sprzeczności są wyniki analizy powierzchni zabudowy budynku względem powierzchni działki, na której ten budynek jest usytuowany oraz tym samym parametrem dla wnioskowanej działki i inwestycji. Omawiany budynek posiada bowiem powierzchnię zabudowy [...] m2 i usytuowany jest na działce (nr [...]) o powierzchni [...] m2. Wynika więc z tego, że budynek zajmuje [...] działki. Natomiast dla projektowanej zabudowy zadeklarowano łączną powierzchnię zabudowy [...] m2 wskazaną do zlokalizowania na terenie działki o powierzchni [...] m2, co oznacza, że zabudowa zajęłaby [...]% działki. Przekładając te parametry na nowo wydzielone działki (podział wnioskowanej działki deklaruje wnioskodawca) wynika, że zabudowa stanowiłaby od [...]% do [...]% działki. Wartości te, w ocenie organu, stoją w sprzeczności z parametrami wykazanymi w wynikach analizy i opisanymi powyżej.

Kolejno organ wskazał, że w pozostałym zakresie art. 61 ust 1 wyniki analizy przedstawiają się następująco: Ad. 2. dostęp do drogi publicznej - projektowanym zjazdem od strony drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...]; Ad. 3. uzbrojenie terenu - zgodnie z porozumieniem inwestora z P. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2019 r., projektowanym przyłączem z istniejącej sieci elektroenergetycznej na zasadach określonych przez zarządcę sieci, zgodnie z uzgodnieniem E. z dnia [...] listopada 2019 r. oznaczonym sygn. [...]; Ad. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 ze zm.); Ad. 5) zgodność z przepisami odrębnymi w tym nie narusza warunków określonych w pkt 6 niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. M. żądając jej uchylenia

w całości.

Odwołująca, działając przez pełnomocnika, stwierdziła, że w myśl art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, co ma miejsce w sprawie.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że nie chcąc narzucać organowi II instancji sposobu rozpoznania odwołania ograniczył się tylko do przedstawienia niektórych zarzutów.

Jego zdaniem kluczowym zarzutem jest wadliwie wyznaczony obszar analizowany. Organ błędnie bowiem rozumie § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Na potwierdzenie tego pełnomocnik przytoczył obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol [...], podkreślając zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego.

Kolejno pełnomocnik wskazał, że następnym zarzutem jest wadliwe rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa". Na tę okoliczność pełnomocnik ponownie przytoczył fragment wyroku sądowego – wyroku o sygn. akt II SA/Po [...], podkreślając, że brak zabudowy podobnej może uniemożliwiać w ogóle wykorzystanie prawa własności.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z organem I instancji, a następnie wywodził, że Kolegium zweryfikowało sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami ustawy oraz Rozporządzenia.

SKO wywodziło, że decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 ustawy).

Wskazano również, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Kolejno organ wywodził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, którego treść organ przytoczył.

Podkreślono, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony w Rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy organ skonstatował, że zdaniem SKO organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. W tym celu przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi bowiem ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...] m.

Nadto z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce o nr [...] występują tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. W obszarze analizowanym występuje tylko jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (działka [...]).

W kontekście powyższego, w ocenie Kolegium, zgodzić należało się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

SKO stwierdziło, że co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...]) to słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego poprzez ciąg jezdno-pieszy. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie SKO, wnioskowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji intensywności zabudowy. Jak wynika bowiem z przeprowadzonej analizy w obszarze analizowanym występujący na działce nr [...] budynek mieszkaniowy jednorodzinny ma wskaźnik intensywności zabudowy [...] %. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy po zrealizowaniu zabudowy wyniesie [...] %. Organ I instancji wskazał, że przedkładając to na nowo powstałe działki (inwestor deklaruje podział działki) wskaźnik intensywności zabudowy będzie się mieścił w przedziale od [...] % do [...] %, co kłóci się z wynikami analizy i odstaje od istniejącego ładu przestrzennego.

Analizując odstępstwo od uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden budynek mieszkalny na działce nr [...] o wskaźniku intensywności [...], a zatem nie ma żadnych podstaw do zastosowania tego odstępstwa.

W ocenie Kolegium organ ustalający warunki zabudowy nie ma obowiązku szukania takiej metody ustalania wskaźników zabudowy, żeby móc ustalić warunki zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ I instancji ustalając poszczególne parametry winien kierować się przepisami ustawy oraz Rozporządzania wykonawczego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie, zaś organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ ten wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 w Rozporządzeniu, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium organ I instancji ma możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, jednakże zależy to od istniejącego stanu zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie, jeżeli nawet organ I instancji poszerzyłby nieco granice obszaru analizowanego, to i tak na tym terenie nie ma osiedla domków jednorodzinnych z ciągiem jezdno-pieszym. Prawdą jest, że należy brać pod uwagę szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", jednakże ustalając warunki zabudowy nie można nie uwzględniać całej analizowanej przestrzeni urbanistycznej. W ocenie SKO pojedynczy budynek mieszkaniowy jednorodzinny nie uzasadnia realizacji "osiedla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych wraz z ciągiem jezdno-pieszym".

Skargę na powyższą decyzję wniosła G. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)); uchylenie decyzji organów obu instancji w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła następujące naruszenia prawa:

1. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez jego zastosowanie,

2. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez jego niezastosowanie,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy głównie w zakresie "intensywności zabudowy", w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały wadliwej oceny w tym zakresie; organy bowiem błędnie utożsamiają działkę ewidencyjną z działką budowlaną; w warunkach przedmiotowej sprawy nie tylko dopuszczalne jest istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanej w formie osiedla składającego się z maksymalnie z 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: ciągiem pieszo-jezdnym oraz siecią wodociągową, ale wręcz taka zabudowa jest wskazana z uwagi na zapotrzebowanie społeczne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, potrzebą rozwoju wsi i urbanizacji tego terenu,

4. § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu w istocie zbyt małego obszaru analizowanego,

5. art. 107 § 3 Kpa polegające na [przypis Sądu – winno być "nie odniesieniu"] odniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do zarzuty podniesionego w punkcie 2 odwołania z dnia [...] marca 2020 r. związanego z wadliwym rozumieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" na terenach do tej pory niezabudowanych,

6. art. 8 Kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik wywodził, że w ocenie skarżącej, wbrew stanowisku obu organów, wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, są spełnione.

Zdaniem pełnomocnika zaskarżone decyzje obu organów zostały wydane bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i przy zbyt wąskim rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa i wadliwym wyliczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Pełnomocnik skonstatował, że skarżąca oczekuje, że WSA w Poznaniu wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę legalności zaskarżonych decyzji weźmie pod uwagę przywołane prawomocne wyroki sądów administracyjnych potwierdzające racje skarżącej. Podtrzymując zarzuty odwołania pełnomocnik odwołał się ponownie do wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...].

Zdaniem pełnomocnika kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno jednak kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Według pełnomocnika organy nie są konsekwentne w swej ocenie. SKO jednoznacznie bowiem stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji (str. 5), że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (...)", ale jednocześnie wyklucza budowę kolejnych budynków jednorodzinnych na tym terenie.

Potwierdzeniem stanowiska skarżącej, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową, a stanowi jej uzupełnienie może być, w ocenie pełnomocnika wyrok NSA sygn. akt II OSK [...]

Kolejno pełnomocnik wywodził, że kluczowym zarzutem podniesionym w odwołaniu z był zarzut wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, który to zarzut pełnomocnik podtrzymał, powołując się ponownie na wyrok o sygn. akt II SA/Ol [...].

Zarzucając kłamstwo organowi II instancji pełnomocnik wywodził, że niewielkie przesunięcie granic obszaru analizowanego w kierunku zachodnim spowodowałoby, że w obszarze analizowanym znalazłyby się między innymi działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, do których zapewniono dojazd drogą wewnętrzną oznaczoną na mapie jako "droga doj. do drogi do H. ". To zaś, w ocenie pełnomocnika przesądza o istnieniu dobrego sąsiedztwa.

Kolejno pełnomocnik podtrzymał zarzut odwołania w zakresie wadliwego rozumienia przez organy zasady "dobrego sąsiedztwa", na potwierdzenie czego skarżąca przywołała ponownie uzasadnienie wyroku w sprawie IV SA/Po [...], wskazując, że SKO się do niego nie odniosło.

Według pełnomocnika SKO w żaden sposób nie wyjaśniło, dlaczego w przedmiotowej sprawie zostało ograniczone konstytucyjne prawo własności skarżącej do wykorzystywania jej nieruchomości na cele inne niż rolnicze w sytuacji, gdy teren ten nie wymaga żadnej ochrony, w szczególności zaś ochrony na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz: pkt 6 i 10 wyników analizy - załącznik nr [...] decyzji). Podkreślono także, że nie można tracić z pola widzenia zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W tym kontekście, zdaniem pełnomocnika, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organy odmawiając ustalenia warunków zabudowy, w sposób absolutnie bezprawny ograniczyły prawa skarżącej do zabudowy swej nieruchomości zgodnie z jej wolą.

Pełnomocnik wskazał, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że działka nr [...] (nie [...], jak podaje SKO w K.) o powierzchni 21 622 m2 stanowi w całości działkę budowlaną. Organy błędnie bowiem utożsamiają działkę ewidencyjną z działką budowlaną. W tej mierze pełnomocnik powołał się na wyroki o sygn. akt II SA/Go [...] i II SA/Go [...].

Podniósł również, że zgodne z art. 2 pkt 12 ustawy jako działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, w ocenie pełnomocnika, że istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 Kpa pełnomocnik wywodził, że odstąpiono w istocie (nie wiedzieć czemu) od uprzednio udzielonej zgody na przeprowadzenie zaplanowanej inwestycji. Burmistrz wydał bowiem w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję Nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej doprowadzającej wodę do celów użytkowych do działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo domów jednorodzinnych na działce nr [...] w H.. Decyzja ta posłużyła do opracowania kosztownej dla skarżącej dokumentacji projektowej i w konsekwencji do wydania decyzji przez Starostę Jarocińskiego pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej NR [...] znak [...] z dnia [...] marca 2020 r., które pełnomocnik załączył do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej na żądanie skarżącej wniósł o dołączenie do akt sprawy decyzji Starosty [...] NR [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działkach nr [...] i [...] w m. H. Gmina J. wraz z projektem i jednocześnie wniósł o przyśpieszenie rozpoznania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.Dz.U.2021.137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2019.2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Sprawa została rozpoznana po zawiadomieniu stron i uczestników postępowania oraz umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym stosownie do dyspozycji przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli w świetle niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020r. nr SKO- [...]/20 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2020r. nr [...]/2020 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: ciągiem pieszo-jezdnym oraz siecią wodociągową, na terenie położonym w H., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb B. ), gmina J..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.Dz.U.2020.293, dalej zwana u.p.z.p.), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w normie prawnej art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w graniach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, wymaga ustalenia - w drodze decyzji – warunków zabudowy.

Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu co do zasady następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, w przypadku jego braku - jak w sprawie niniejszej – określenie to następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 06.09.2013r., sygn. akt II OSK 813/12, Lex nr 1559908, wyrok NSA z dnia 13.12.2017r., sygn. akt II OSK 717/17, Lex nr 2456034). Innymi słowy, celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art . 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z cytowanego wyżej przepisu wynika zatem, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz rozważyć czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jeżeli choć jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ziści się w okolicznościach danej sprawy, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do rozważań, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 61 ustawy, Lex).

Celem przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a tym samym wpływ planowanej do zrealizowania na danym terenie inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym należy badać zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszar) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z dnia 20.03.2012r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy kierować się generalną zasadą wyrażoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którą jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia zacytowanych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Przedkładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że do kwestii niebudzących wątpliwości należał sam tryb procedowania z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu, którego dotyczył wniosek skarżącej G. M.. Do kwestii spornych między stronami należało przede wszystkim właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie, stanowiącego w istocie punkt wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w H., obręb B., gmina J. dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: ciągiem pieszo-jezdnym oraz siecią wodociągową.

Analiza zgromadzonego w aktach materiału dowodowego doprowadziła Sąd do przekonania, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji jako zabudowaną jednorodzinnym budynkiem działkę nr [...] zamiast prawidłowo działkę nr [...] popełniło jedynie oczywisty błąd pisarski, który nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ponadto zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w sposób bezbłędny zastosowały przepisy prawa materialnego, a także wyciągnęły trafne konkluzje i wszechstronnie umotywowały swoje rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony prawidłowo. Sąd podziela w pełni ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do odpowiedniości wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o ww. rozporządzenie oraz prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę dokonania tejże analizy. Mimo, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wyznaczono minimalny zakres analizowanego obszaru określony w § 3 rozporządzenia obejmujący teren dookoła działki we wszystkich kierunkach, stanowiący po każdej ze stron trzykrotność szerokości frontu działki nr [...], to w okolicznościach niniejszej sprawy było to wystarczające. Mianowicie, słusznie organy administracji publicznej przyjęły, że analizowany obszar wokół działki nr [...] należało wyznaczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu ww. działki tj. części działki przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się miała podstawowa obsługa komunikacyjna od strony drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...]. Rację ma skarżąca, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze – jak już wspominano - zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wyrażony w treści art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Istotnym z punktu widzenia analizy jest fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] występują nieruchomości pełniące funkcje rolnicze – grunty orne lub funkcje leśne, a ponadto żadne z nich nie są zabudowane. W obszarze analizowanym występuje tylko jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o nr [...], który pełni funkcje mieszkalne, jednakże na analizowanym obszarze nie jest to funkcja dominująca. Ponadto, sposób zagospodarowania działki nie jest zbieżny w żadnym aspekcie z założeniami wnioskowanego zagospodarowania terenu. Co więcej, powoływane przez skarżącą orzeczenia o sygn. IV SA/Po [...] wyrok WSA w Poznaniu z [...].06.2017r., Lex nr 2299499 (w skardze błędnie podano sygnaturę II SA/Po [...]) oraz II OSK [...] (wyrok NSA z [...].01.2015r., Lex nr 1769903) dotyczą zgoła odmiennych stanów faktycznych i nie potwierdzają stanowiska skarżącej. Poza tym, wyrażone w cytowanym wyżej art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, zaś prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem bowiem organu administracyjnego było ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło więc do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów kontynuacji sposobu zagospodarowania, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne.

Wbrew stanowisku reprezentowanemu przez skarżącą, poszerzenie wyznaczonego na potrzeby rozpatrzenia złożonego przez nią do Burmistrza J. wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego, nie skutkowałoby modyfikacją oceny w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania przestrzennego. Wszak przesunięcie – zgodnie z żądaniem skarżącej – granic obszaru analizowanego w kierunku zachodnim poprzez objęcie analizowanym obszarem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, do których zapewniono dojazd drogą wewnętrzną oznaczoną na mapie jako "droga dojazdowa do H.", nie zmienia dotychczasowej oceny w tym przedmiocie. Nadal, pomimo spełniania przez te budynki funkcji mieszkalnych, to i tak planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obecnie istniejących obiektów. Nawet poszerzając analizowany obszar stwierdzić należy, że nadal brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego poprzez ciąg jezdno-pieszy. Powiększenie obszaru analizowanego nie miałoby więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie od powyższego, wbrew zarzutom skarżącej, organy administracji publicznej doszły do słusznej konkluzji, że wnioskowana przez Panią G. M. inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji intensywności zabudowy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalany w oparciu o § 5 rozporządzenia wyznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która – jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, organy prawidłowo ustaliły na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym (mając na uwadze występujący na działce nr [...] budynek mieszkaniowy jednorodzinny) średni wskaźnik zabudowy wynosi [...] % (budynek posiada powierzchnię zabudowy [...] m2 i usytuowany jest na działce o powierzchni [...] m2). W przypadku zaś planowanej przez skarżącą inwestycji, intensywność zabudowy – po zrealizowaniu zamiaru zabudowy jednorodzinnych domków – wyniesie [...] % (dla projektowanej zabudowy zadeklarowano łączną powierzchnię zabudowy [...] m2, zaś działka ma powierzchnie [...] m2). Ponadto, przekładając te parametry na nowo wydzielone działki (podział działki nr [...] deklaruje skarżąca) wynika, że zabudowa stanowiłaby od [...] % do [...] % działki. Nie ulega wątpliwości, że wymienione wartości stoją w sprzeczności z parametrami wykazanymi w wynikach przedmiotowej analizy.

Zarzuty skarżącej odnoszące się do wadliwej oceny średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu należało zatem uznać za chybione. Wyjaśnić należy, że przepis § 5 rozporządzenia określający sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – wbrew zarzutom skarżącej – nie ogranicza ustalenia stosunku powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowalnej. Zgodnie z regułą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere (czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać), nie można dokonywać rozróżnienia pojęcia "działka" zawartego w normie § 5 rozporządzenia na "działkę budowlaną" i na "działkę ewidencyjną". Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie nie przesądził, że przy ustaleniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, to nie można zapisu § 5 rozporządzenia utożsamiać z działką budowlaną. Pojęcie "działka" zawarte w tej normie należy rozumieć szeroko, w znaczeniu działki oznaczonej na mapie granicami, nie ograniczając tego pojęcia do "działki budowlanej" w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Ponadto, powoływanie się przez skarżącą w tym zakresie na orzeczenia sądów administracyjnych (II SA/Go 393/19 i II SA/Go 394/19) mających jakoby potwierdzić zaprezentowaną w skardze wykładnię § 5 rozporządzenia jest chybione, albowiem wspomniane orzeczenia nie dotyczą istoty rozpoznawanego zagadnienia (odnoszą się do procedury planistycznej w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego).

Bezzasadny jest również zarzut skarżącej naruszenia przez organy administracji publicznej wydające w niniejszej sprawie orzeczenia przepisu art. 8 k.p.a. Wydanie przez Burmistrza J. decyzji z dnia [...].12.2019r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej doprowadzającej wodę do celów użytkowych do działek nr [...] i nr [...] zlokalizowanych w H., obręb B., gmina J., nie wiązało organu wydającego decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, zgodnie z jej oczekiwaniami. Obie decyzje są od siebie niezależne w tym sensie, że wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci sieci wodociągowej nie determinowało wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji w brzmieniu uwzględniającym wniosek skarżącej. Ponadto, poniesione dotychczas przez skarżącą koszty dokumentacji projektowej ściśle wiążą się z ryzykiem prowadzonej przez nią działalności gospodarczej i same w sobie nie mogą uzasadniać modyfikacji zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Zważywszy na powyższą argumentację, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.