Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 264/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r., nr SKO Gd/5168/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/5168/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Gniew z dnia 31 sierpnia 2021 r. (nr ŚR.5202.SP.001221.08.2021) o odmowie przyznania K. K. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, D. B.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 25 października 2019 r. (nr [...]) na mocy którego D. B. (ur. 1973 r.) została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że orzeczenie wydaje się do dnia 31 października 2025 r., niepełnosprawność istnieje od dnia 31 stycznia 2014 r., a stopień niepełnoprawności datuje się od dnia 21 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że K. K. jest synem niepełnosprawnej w stopniu znacznym D. B. i jednocześnie jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, która może sprawować i faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Zaznaczono, że D. B. jest panną oraz, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 świadczenie pielęgnacyjne może być przyznana bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jak również to, że nie jest to świadczenie dedykowane tylko rodzicom osób niepełnosprawnych.

W celu weryfikacji spełnienia warunków przyznania świadczenia w sprawie przeprowadzony został w dniu 28 lipca 2021 r. wywiad środowiskowy. W toku wywiadu ustalono, że K. K. zamieszkuje z matką i ojcem w jednym mieszkaniu. Ojciec, R. K. jest kawalerem i pracuje zawodowo. Wnioskodawca z kolei po ukończeniu gimnazjum w 2010 r. w późniejszych latach pracował bardzo krótko na podstawie umów zlecenia bądź umów o dzieło. W 2019 r. pracował w Niemczech, a potem, jak zadeklarował, już nie pracował zawodowo. Według złożonego oświadczenia wnioskodawca zaczął się opiekować matką w związku z pogarszającym się stanem jej zdrowia. D. B. choruje na serce, tarczycę, zapalenie żołądka. Według oświadczenia wnioskodawcy nie może sama zostawać w domu, gdzie jego obowiązki względem matki polegają na podawaniu leków, umawianiu wizyt do lekarza i wspólnych wizytach, utrzymywaniu porządku w mieszkaniu, robieniu zakupów i wspólnych wyjściach na spacery. K. K. wskazał ponadto, że matka ma czasami nocą ataki bólu i wtedy jest jej potrzebny - podaje jej leki oraz pomaga się matce uspokoić. Ustalono, że D. B. porusza się samodzielnie - chociaż powoli, sama się myje, ubiera, spożywa posiłki, jest w stanie sama przygotować posiłek - chociaż zajmuje to dużo czasu. Jest osobą kontaktową. Kontroluje potrzeby fizjologiczne. Od marca 2021 r. zapalenie żołądka powoduje u niej silne bóle, którymi jest wyczerpana.

Pełnomocnik strony w lipcu 2021 r. przesłał następnie do organu prowadzącego sprawę dokumentację dotyczącą stanu zdrowia T. O. - matki D. B. na okoliczność wykazania, że nie jest się ona w stanie zajmować niepełnosprawną córką.

Z kolei na wezwanie organu w sierpniu do akt sprawy przedłożono dodatkowo kserokopię umów zlecenia i o dzieło zawieranych w latach 2013-2015 przez wnioskodawcę, kserokopię wyciągu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w której wskazano, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od 15 maja 2017 r. pod nazwą B. gdzie wykreślenie działalności z rejestru nastąpiło z dniem 26 czerwca 2020 r. Jednocześnie pełnomocnik strony złożył w dniu 3 sierpnia 2021 r. oświadczenie, w którym co do zakresu czynności wykonywanych w ramach opieki przez K. K. wskazał, że pomaga on matce we wszystkich czynnościach codziennych, higienicznych oraz samoobsługowych. W ciągu dnia u matki występują bowiem silne i częste skurcze, a w nocy jest zobowiązany czuwać nad matką podczas snu ze względu na stan jej zdrowia. W formie tabelki wskazano, że matka wnioskodawcy jest chodząca, ale wymaga prowadzenia do toalety z asekuracją, wymaga ponadto takich czynności jak higiena osobista (codzienny prysznic lub kąpiel, mycie twarzy, higiena jamy ustnej, pranie ubrań, przycinanie włosów, dbanie o paznokcie), przygotowanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne np. rozruszanie stawów, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie (umawianie, zawożenie), robienie zakupów, realizacja recept, załatwienie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, masaże i oklepywanie, czuwanie podczas snu.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. (nr ŚR.5202.SP.001221.08.2021) Burmistrz Miasta i Gminy Gniew po rozpatrzeniua wniosku strony, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art.17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność D. B. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie można przyznać tylko w odniesieniu do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

W ocenie organu, sytuacja taka z uwagi na ustalony zakres sprawowanej opieki nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie. Podkreślono w szczególności, że organ wnikliwie przeanalizował oświadczenie pełnomocnika strony z dnia 3 sierpnia 2021 r. oraz wywiad sporządzony przez pracownika socjalnego pod kątem sprawowanej opieki i ustalił, że oświadczenie pełnomocnika z dnia 3 sierpnia 2021 r. nie polega na prawdzie w zakresie wykonywanych czynności podczas sprawowanej opieki. Tym samym organ oparł się, jeśli chodzi o ustalenie faktycznego zakresu opieki, wyłącznie na wywiadzie środowiskowym z dnia 28 lipca 2021 r. i złożonym w jego toku oświadczeniach. Według opinii pracownika socjalnego D. B. jest zaś w stanie samodzielnie się poruszać, sama się myje, sama ubiera, spożywa posiłki i kontroluje potrzeby fizjologiczne. Do obowiązków wnioskodawcy należy zaś podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów i wspólne wyjścia na spacery.

W złożonym odwołaniu pełnomocnik strony wskazał na wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na mocy wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jest niezgodny z Konstytucją RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/5168/21) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako prawidłowo odmawiającą przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu pierwszej instancji o konieczności odmowy przyznania świadczenia w oparciu o podstawę prawną z art. 17 ust. 1b u.ś.r., podzielając w tym zakresie zarzuty odwołania. Przechylając się do jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie Kolegium przyjęło bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. należy stosować z pominięciem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł więc stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia tylko dlatego, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała po jej 25 roku życia.

Tym niemniej, w ocenie Kolegium w sprawie prawidłowo stwierdzono brak podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jest brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką.

Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki. Jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą, gdzie rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli więc sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

W tym zakresie wskazano, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Z tych względów prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie tak rozumianego związku nie sposób się dopatrzyć, skoro D. B. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu od stycznia 2014 r. zaś jej syn K. K. pracował na podstawie umów zlecenia i umów o dzieło (P. od 16 maja 2013 r. do 6 czerwca 2013 r, I. od 17 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. i od 31 lipca 2015 r. do 31 października 2015 r.), a od 15 maja 2017 r. do 27 czerwca 2020r. prowadził własną działalność gospodarczą.

W uzasadnieniu decyzji przede wszystkim podkreślono jednak, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodowa.

Tymczasem jak wynikało z przeprowadzonego w dniu 28 lipca 2021 r. wywiadu środowiskowego matka wnioskodawcy choruje na serce, tarczycę i zapalenie żołądka, ale pomimo wskazanych schorzeń porusza się samodzielnie, sama się myje, ubiera, spożywa posiłki, kontroluje potrzeby fizjologiczne. Do obowiązków wnioskodawcy jako opiekuna należy zaś podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie, robienie zakupów, wspólne wyjścia na spacery. Ponadto wnioskodawca twierdzi, że matka nocą ma ataki bólu i wtedy podaje jej leki i ją uspokaja. Z powyższego opisu wynika zatem, że skarżący wykonuje codzienne obowiązki domowe. W ocenie Kolegium matka wnioskodawcy nie wymaga zaś opieki całodobowej i wsparcia innych osób przy wykonywaniu najdrobniejszych nawet czynności życia codziennego.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Kolegium uznało zatem, że niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę nie ma faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która w znacznej mierze jest niezależna. Czynności związanych z pomocą niepełnosprawnej matce, które wykonuje wnioskodawca nie można uznać w tej sytuacji zdaniem organu za opiekę, która stanowiłaby rzeczywistą przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Czynności te, w przeważającej większości, wynikają ze wspólnego zamieszkiwania i nie mogą być uznane za czynności związane ze sprawowaniem opieki. W szczególności za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną matką nie można uznać wykonywanych na co dzień prac domowych takich jak zakupy, przygotowanie posiłku czy sprzątanie, związanych z faktem wspólnego mieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki, czy nie. Kolegium wskazało, że syn pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, jednak wykazanych czynności, wykonywanych w ramach sprawowanej opieki nad nią, nie można uznać za sprawowanie stałej opieki, a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w jej funkcjonowaniu. Czas i zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad matką z całą pewnością nie wyklucza więc w ocenie organu możliwości podjęcia zatrudnienia co najmniej w niepełnym wymiarze czasowym. To oznacza zaś, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, reprezentowany przez pełnomocnika skarżący wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niemniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1. zarzut dokonania błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r poprzez:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji tego przepisu podczas gdy w jego prawidłowym rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

2. zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a." poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłania się stanowisko organu, że o sprawowaniu opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. można mówić jedynie w sytuacji stałej i permanentnej pomocy osobie niepełnosprawnej w czynnościach samoobsługowych, higiniczno-sanitanych, medycznych itp. W skardze nie zakwestionowano, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą, jednak podkreślono, że skarżący wykonuje w związku z opieką nad matką czynności związane z pomocą w podstawowych codziennych czynnościach (których wykonanie nie stanowiłoby kłopotu dla osoby zdrowej) - przygotowuje i podaje posiłki, umawia i dowozi na wizyty lekarskie, nadzoruje leczenie i realizację recept, zajmuje się gospodarstwem domowym, załatwia za matkę wszelkie sprawy, robi zakupy, pomaga w utrzymywaniu kontaktów społecznych. Za nieuprawnione i pozbawione fachowej wiedzy uznano stanowisko organu aby stan zdrowia matki wnioskodawcy był na tle dobry, by mogła przez większość czasu funkcjonować samodzielnie. Powyższe stoi bowiem w sprzeczności z treścią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności posiadanym przez matkę skarżącego.

Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, pełnomocnik strony podkreślił, że przez sprawowanie opieki w rozumieniu użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć nie tylko czynności związane z pielęgnacyjną w sensie medycznym i higienicznym, ale także wyręczenie chorego w jego normalnych codziennych obowiązkach rodzinnych i życiowych, którym nie jest w stanie sprostać z uwagi na niepełnosprawność. Wskazano, że pomoc w czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień. Tak więc konieczność sprawowania opieki całodziennej w godzinach od 8 do 17 poprzez faktyczne prowadzenie domu - sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, dbanie o przyjmowanie leków oraz dowożenie do lekarza stanowi wykonywanie opieki w sposób stały i trwały. Organy nie są zaś władne do tworzenia dodatkowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisów wynika zaś, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga zaś w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długoterminowej, lecz niekonieczne całodobowej - takiej opieki wymagają bowiem co do zasady tylko osoby, które nie mogą zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych za które uważa się samoobsługę, poruszenie się i komunikację.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy dokonały w przedmiotowej sprawie wykreowania dodatkowych, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest wymóg, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, "pampersowaną", aby opieka była sprawowana całodobowo, wymóg wspólnego zamieszkiwania opiekuna i osoby niepełnosprawnej, czy wymóg aby opieka sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych. Gdyby wolą ustawodawcy było np. aby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem należnym jedynie opiekunom osób niepełnosprawnych niezdolnych do samodzielnego poruszania się to wymóg taki znalazłby odzwierciedlenie w treści art. 17 u.ś.r. Skoro jednak ustawodawca słusznie nie zdecydował się na takie rozwiązanie - kierując się zapewne świadomością mnogości i różnorodności sytuacji uregulowanych powołanym przepisem - jego nadinterpretacja ze szkodą dla opiekunów osób niepełnosprawnych jest niedopuszczalna.

W sprawie z pola widzenia organu, zdaniem pełnomocnika nie powinna przy tym znikać okoliczność, że od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad matką skarżącego, opieka ta jest przez niego sprawowana. Skarżący istotnie, we wcześniejszym okresie, w którym stan zdrowia matki na to pozwalał, próbował łączyć opiekę nad matką z podejmowaniem zatrudnienia. Jednak, co normalne, pogarszający się z czasem stan zdrowia matki skarżącego wymagał zwiększenia zakresu opieki. Obecnie zaś skarżący nie jest w stanie pogodzić opieki nad matką z pracą choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi strona uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/5168/21) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Gniew z dnia 31 sierpnia 2021 r. (nr ŚR.5202.SP.001221.08.2021), którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej w skrócie jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki te zostały wymienione przez ustawodawcę w kolejnych punktach art. 17 ust. 5 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy m.in. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy).

Poza katalogiem przesłanek negatywnych ustawodawca zawarł też odrębny przepis w postaci art. 17 ust. 6 u.ś.r., który stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy, zarówno organ odwoławczy, jak też organ pierwszej instancji wykazały, że w sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotycząca związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.

Należy podkreślić, że tylko ta podstawa prawna odmowy przyznania dochodzonego świadczenia, została zakwestionowana przez pełnomocnika strony w złożonej skardze, gdzie wskazano, że skarżący sprawuje nad matką opiekę, która nosi w ocenie pełnomocnika, wszelkie cechy opieki nad osobą niepełnosprawną, za sprawowanie której ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności podkreślono, że z uwagi na stan zdrowia matki skarżący nie jest obecnie w stanie pogodzić sprawowania opieki nad matką z zatrudnieniem choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Wskazana kwestia ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. istotnie bowiem wynika, że zasadniczym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja/niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy rezygnują z pracy lub jej nie podejmują z uwagi na ściśle wskazaną przez ustawodawcę okoliczność, to jest z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Omawiane świadczenie skierowane jest więc do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki.

Celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma być bowiem rekompensata za rezygnację z pracy, a nie rekompensata za udzielanie opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji sprawowania opieki, jednak jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., aby można było mówić o opiece w rozumieniu przepisów ustawy, musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Takiej też prawidłowej interpretacji przepisu dokonały w sprawie organy obu instancji. Okoliczność niepodejmowania aktywności zawodowej przez opiekuna ma być zatem spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeżeli więc opiekujący się osobą niepełnosprawną wnioskodawca faktycznie nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn (np. brak możliwości znalezienia pracy, zły stan zdrowia, pracę we własnym gospodarskie domowym, lub inne uznane za ważne z punktu widzenia danej osoby względy) świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

Przy odmowie przyznania świadczenia z uwagi na brak wypełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązkiem organów jest więc wykazanie z jakich względów nie dały wiary twierdzeniom wnioskodawcy aby przyczynę braku aktywności stanowiła wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy sprostały temu obowiązkowi. Faktyczna przyczyna braku podejmowania zatrudnienia może pozostać w tym przypadku nieustalona. Za wystarczające dla uznania prawidłowości podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia jest już bowiem wykazanie przez organ - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - że sam rozmiar i zakres sprawowanej opieki nad daną osobę niepełnosprawną nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie pracy.

Dokonując analizy złożonych przez skarżącego i jego pełnomocnika oświadczeń organy wskazały, że rodzaj czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad matką i czas jaki mogą one zajmować, nie wyklucza sam w sobie możliwości podjęcia zatrudnienia. W tym zakresie uwzględniono też rozbieżności co do zakresu opieki podanego przez stronę w toku wywiadu środowiskowego, a szerszym zakresem opieki zadeklarowanym przez pełnomocnika strony w złożonym po przeprowadzeniu wywiadu środkowego, oświadczeniu z dnia 3 sierpnia 2021 r., podpisanym przez pełnomocnika skarżącego. Mając na uwadze powyższe, w sprawie zasadnie oparto się na ustaleniach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez uprawnionego i wykwalifikowanego pracownika opieki społecznej, który uwzględnił w jego ramach deklarowany przez skarżącego zakres opieki (podawanie leków - w tym leków przeciwbólowych w nocy, umawianie wizyt do lekarza i wspólne wizyty, utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, wspólne wyjścia na spacery). Deklarowany następnie w ww. oświadczeniu przez pełnomocnika szerszy zakres opieki mający obejmować m.in. wszystkie czynności higieniczne, ubieranie, przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, prasowanie, masaże oklepywanie, ćwiczenia fizyczne budził przy tym istotne wątpliwości z uwagi na stwierdzony w toku wywiadu środowiskowego stopień samodzielności D. B., gdzie w oparciu o złożone w toku wywiadu oświadczenia ustalono jakie czynności wykonuje ona samodzielnie. Następcze twierdzenie, że jest inaczej, wymagałoby wykazania, że od czasu wywiadu środowiskowego (28 lipca 2021 r.) do czasu złożenia oświadczenia przez pełnomocnika skarżącego (3 sierpnia 2021 r.) nastąpiło znaczne pogorszenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Tego rodzaju okoliczności nie zgłoszono, ani w żaden inny sposób nie wykazano.

Zdaniem Sądu, organy dokonały w tym zakresie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasadnie przyjęły, że opieka którą skarżący sprawuje względem matki nie stanowi opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniającej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak bezpośredniego i wyłącznego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez skarżącego, a opieką sprawowaną nad matką. W świetle ustalonych przez organy okoliczności faktycznych, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, uzasadnione było jednak stwierdzenie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wyklucza całkowicie podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podstawowa teza skargi, że zakres opieki nie pozwala obecnie na podjęcie zatrudnienia, w żadnym nawet najmniejszym wymiarze nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, co zostało też dostrzeżone przez orzekające w sprawie organy. Wbrew zarzutom skargi nie wskazano, że opieka ta musi być całodobowa. Niewątpliwie powinna jednak wypełniać większość dnia opiekuna, który z tego powodu nie może pracować.

Prawidłowo uwzględniono przy tym z jednej strony, że rodzaj czynności wykonywanych w ramach opieki jest w tym wypadku determinowany przez fakt, że D. B. pomimo posiadanych schorzeń była w czasie rozpoznawania wniosku przez organy w dużej mierze samodzielna. W toku wywiadu środkowego ustalono bowiem, że na ocenę, że stopień samodzielności matki skarżącego jest stosunkowo duży wpływa to, że stwierdzono, iż matka skarżącego porusza się samodzielnie, sama się myje, ubiera, spożywa posiłki, jest w stanie sama przygotować posiłek i kontroluje potrzeby fizjologiczne.

Posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na posiadane schorzenia nie wyklucza możliwości zaistnienia takiego stanu rzeczy i sytuacja taka niewątpliwie istniała w przedmiotowej sprawie.

Matka skarżącego pomimo orzeczonej niepełnosprawności była bowiem w stanie samodzielnie poradzić sobie z czynnościami samoobsługowymi, poruszeniem się, spożywaniem posiłków, komunikacją, a także mogła i wykonywała sama pewne czynności dnia codziennego. W tego rodzaju sytuacji za nieadekwatne należy uznać przytoczone przez pełnomocnika strony orzecznictwo sądowe, które dotyczyło wykonywania przez opiekunów wszystkich czynności dnia codziennego, które zostały uznane za mieszczące się w pojęcie stałej opieki, z tego właśnie powodu, że stopień niesamodzielności osoby wymagającej opieki był większy i tego rodzaju, że osoby niepełnosprawne nie mogły samodzielnie w ogóle wykonać tych czynności. Z tej właśnie przyczyny wykonywanie czynności dnia codziennego jak sprzątanie i zajmowanie się domem może być uznane za istotny element opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do tych osób posiadających orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które nie są w stanie tych czynności wykonać z uwagi na to, że są leżące, pampersowana, nie poruszają się samodzielnie. Wbrew stanowisku pełnomocnika strony nie stanowi to dodatkowego warunku przyznania świadczenia, lecz przeciwnie, wyraz całościowego uwzględniania treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. który nie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się każdemu opiekunowi osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli tylko opiekun ten mieści się w katalogu osób mogących wnioskować o świadczenie, ale wymagane jest aby opiekun ten obiektywnie nie mógł podjąć żadnej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Z tego względu zatem istotnym elementem ustalania stanu faktycznego sprawy zawsze jest ustalenie zakresu opieki, a ten wiąże się i wynika również ze stopnia samodzielności osoby, którą wnioskodawca się opiekuje.

Po zweryfikowaniu i skonfrontowaniu oświadczeń składanych w sprawie przez skarżącego oraz pełnomocnika strony, organ prawidłowo zdaniem Sądu przyjął zatem, że zakres opieki jaką skarżący sprawuje względem matki obejmował takiego rodzaju czynności, które ze swej istoty nie mogą być uznane za absorbujące codziennie i stale cały czas skarżącego. W sprawie nie wykazano też aby zajmowały one skarżącemu cały dzień (jak w powołanych w skardze orzeczeniach). Jak wskazano wyżej, czynności te obejmowały bowiem podawanie leków, umawianie wizyt do lekarza i wspólne wizyty, utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, wspólne wyjścia na spacery. Dostrzec trzeba, że wszystkie wymienione czynności wykonuje się co jakiś czas. Skoro zaś czynności wchodzące w zakres opieki nad matką ze swej istoty mogą być realizowane w pewnych odstępach czasowych, to przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy - pomimo bezsprzecznie istniejącej znacznej niepełnosprawności członka rodziny stwierdzonej orzeczeniem lekarskim - nie wykazują, aby w przypadku wnioskodawcy występowało tak duże zaabsorbowanie czasu opieką sprawowaną nad matką by podjęcie przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej było rzeczywiście obiektywnie niemożliwe (niewykonalne) tylko z tego powodu. Przesłanka wystąpienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., co ujęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powinna bowiem być zaś rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).

Ustalony przez organ zakres sprawowanej opieki wskazuje zaś, że skarżący który niewątpliwie wspiera w chorobie swoją matkę, zadeklarował w toku wywiadu środowiskowego adekwatny zakres opieki do stwierdzonego w toku tej czynności dowodowej stopnia samodzielności jego matki. Tego przymiotu nie miał zaś zakres opieki rozszerzony w piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 r. przez pełnomocnika strony i z tego względu oświadczenie to prawidłowo zostało uznane za niewiarygodne. Z kolei rodzaj potwierdzonych i wykonywanych w ramach opieki czynności wskazuje, że mogą być one wykonywane w odstępach czasowych umożliwiających przeznaczenie części dnia na wykonywanie innego rodzaju aktywności. Szczególnie, że jak ustalono w sprawie matka skarżącego na etapie rozpoznania wniosku przez organy administracji była w stanie samodzielnie sobie radzić w zakresie części czynności dnia codziennego, a poza synem, mieszka również z ojcem K. K., który nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że nie pozostaje w związku małżeńskim z D. B. oraz jest też osobą aktywną zawodowo. Tym niemniej nie wydaje się niemożliwe w sytuacji gdy główny trzon opieki deklarowanej przez syna ma sprowadzać się do utrzymywania porządku w mieszkaniu i zakupach, aby tego rodzaju czynności nie mogły być wykonywane również przez innych domowników.

Reasumując, zważywszy na ustalony zakres zaangażowania skarżącego w czynności opiekuńcze Sąd podzielił dokonaną przez organy obu instancji ocenę, że przy właściwej organizacji pracy, czynności opiekuńcze nie kolidowałyby na ówczesnym etapie samodzielności D. B. z możliwością podjęcia przez K. K. pracy zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Przy tak ustalonym zakresie opieki, zdaniem Sądu, za budzące istotne wątpliwości należy uznać przy tym deklarowanie przez skarżącego, że w odróżnieniu od wcześniejszych okresów, gdy pracował na podstawie umów zlecenia i o dzieło w latach 2013-2015 a także w ramach samodzielnie prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2017-2020, nie jest już w stanie pogodzić pracy zawodowej z opieką nad matką. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma bowiem właśnie ustalony zakres sprawowanej nad matką opieki, który wskazuje, że syn wspomaga matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, jednak w rozmiarze który nie uprawnia go do otrzymania i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).