Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 502/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: ART. 9 UST. 4, ART. 15 UST. 1, ART. 20. UST. 1, ART. 15 .UST. 2 PKT. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewoda [...] złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. - etap pierwszy.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

I. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w zakresie określenia: przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w związku z dopuszczeniem w § 33 ust. 2 i § 36 ust. 2 uchwały, zmiany tych parametrów i wskaźników;

II. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia przeznaczenia obszarów planistycznych, położonych na rysunku planu pomiędzy:

- obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami: XIV-MNE/U5, XIV-MNE12, XIV-W15 i terenem drogi dojazdowej (bez symbolu literowego na rysunku planu);

- obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami: XII-MNL6, XII-UW8 i granicą obszaru objętego planem;

III. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, z wyłączeniem obszarów planistycznych oznaczonych symbolami:

- XVII-MN/MNL1, XVII-MN/MNL2, XVII-MN/U3, I-MN/U1, I-MN/U2, I-MN/U3, I-MN/U4, I-MN/U6, II-MN/U4, II-MN10, II-MN14, II-MN17, II-MN/U20, XI-MN/U1, XI-MN/U4, X-MN4, IV-MN/U1, IV-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U7, IV-MN/U9, IV-MN/U11, IV-MN/U17, IV-MN/U20, IV-MN/U25, IV-MN/U29, IV-MN/U30, IV-MN/U39, IV-MN/U43, IV-MN/U47, IV-MN/U48, 1V-MN/U49, IV-MN/U50, IV-MN/U51, IV-MN/U52, IX-MN/U18, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu kolejowego zamkniętego, stanowiącego granicę obszaru objętego planem;

- IV-MN/U1, IV-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U8, IV-MN/U10, IV-MN/U14, IV-MN18, IV-MN/U28, IV-MN/U32, IV-MN/U35, IV-MN/U40, V-MN/U3, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu oznaczonego symbolem 1KDG;

- XIII-MN/U2, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od gazociągu;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez brak ustalenia:

- parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania obszaru planistycznego wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem VII-MN/U21 ;

- maksymalnej wysokości zabudowy dla obszarów planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami: UW, UK, UK/UA, Ul;

- maksymalnej intensywności zabudowy dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem Ul;

- minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem Ul;

- w jednoznaczny sposób: maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni działek budowlanych oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, poprzez ustalenia zawarte w: § 33 ust. 2, § 35 ust. 2 i § 36 ust. 2 uchwały,

V. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, poprzez ustalenia zawarte w § 35 ust. 3, ust. 4 ust. 5 ust. 6 uchwały.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zaznaczając, że ocenie legalności podlegała zarówno treść tekstowa uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak również jej załączniki, czyli m.in. część graficzna.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że analiza rysunku studium określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały, oraz tekstu studium, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, prowadzi do wniosku, że ustalenia planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, w zakresie określenia przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Wyjaśnił, że w obszarze objętym planem miejscowym znajdują się tereny, które według studium charakteryzują się odmiennymi formami zagospodarowania, a także różnymi funkcjami i wskaźnikami zagospodarowania. Zgodnie z ustaleniami studium, rozdział III pn. Kierunki polityki przestrzennej miasta, w pkt 3.1 pn. Ustalenia studium dla terenów o różnej charakterystyce funkcjonalnej (str. 58 66) - "W obrębie zurbanizowanej części miasta wyróżnia się tereny, charakteryzujące się odmiennymi formami zagospodarowania, różną funkcją i wskaźnikami wykorzystania terenu, w tym: tereny istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej położone wzdłuż linii kolejowej oraz w osiedlu M. tzw. "tereny śródmiejskie", tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny aktywności gospodarczej - usług komercyjnych, produkcji, składów i magazynów, tereny usług publicznych. Dla terenów tych ustala się podstawowe zasady kształtowania zabudowy i przestrzeni otwartych, dotyczące: struktury przestrzennej, wiodącej i dopuszczonej funkcji, wskaźników wykorzystania terenów, ograniczeń w wysokości zabudowy. Dla powyższych terenów ustalono w rozdziale III, pkt 3, str. 58 + 66 tekstu studium, następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

- maksymalną wysokość zabudowy: 12 m i 3 kondygnacje dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach śródmiejskich (str. 60 studium) oraz dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej, na działkach leśnych i intensywnej, w zależności od położenia w mieście - zgodnie z rysunkiem studium (str. 63 studium); 15 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (str. 62 studium); 15 m i 4 kondygnacje dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczonej na terenach śródmiejskich (str. 61 studium); 15 m i 4 kondygnacje dla budynków usługowych, użyteczności publicznej oraz lokalnych dominant przestrzennych na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 15 m dla zabudowy usługowej, produkcji, składów i magazynów na terenach aktywności gospodarczej (str. 64 studium); 15 m dla zabudowy usługowej na terenach usług publicznych (str. 65 studium);

- maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy netto: 0,6 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 0,4 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej, w tym na działkach leśnych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 63 studium); 0,6 dla pozostałej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 63 studium); 0,6-1,4 dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (str. 62 studium); 1,2 dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej i usługowej na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 1,8 dla realizacji inwestycji celu publicznego na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 1,0 dla zabudowy usługowej, produkcji, składów i magazynów na terenach aktywności gospodarczej (str. 64 studium); 1,8 dla zabudowy usługowej na terenach usług publicznych na terenach śródmiejskich (str. 65 studium); 1,2 dla zabudowy usługowej poza terenami śródmiejskimi (str. 65 studium);

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 40 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 25 % dla pozostałej zabudowy na terenach śródmiejskich (str. 60 studium); 40 % dla zabudowy mieszkaniowej w obrębie działek prywatnych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 63 studium); 60 % dla zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej oraz na działkach zalesionych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 63 studium); 25 % dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (str. 62 studium); 25 % dla zabudowy usługowej na terenach usług publicznych (str. 65 studium); 80 % dla parków miejskich i zieleńców na terenach wskazanych na rysunku studium na terenach aktywnych przyrodniczo (str. 66 studium); 90 % dla terenów lasów wyłączonych z zabudowy, z dopuszczeniem urządzania dróg pieszych i rowerowych, wprowadzania niekubaturowych elementów infrastruktury turystycznej i informacyjnej na terenach aktywnych przyrodniczo (str. 66 studium).

W ocenie Wojewody niezgodności pomiędzy ustaleniami planu i studium w zakresie przeznaczenia terenu dotyczą dopuszczenia lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej, zarówno na terenach śródmiejskich, jak i poza tymi terenami oraz poza miejscami wskazanymi na jej realizację na rysunku studium.

W tym zakresie organ nadzoru wywodził, że zgodnie z ustaleniami studium "Za "śródmieście" S. uznaje się obszar obejmujący: tereny położone po południowej stronie linii kolejowej, ograniczone od wschodu ul. [...] i AL. [...], od południa ciągiem ulic [...] do stacji kolejowej "M.", wraz z terenami zieleni urządzonej przy Stawie [...] oraz po północnej stronie linii kolejowej: tereny w rejonie stacji "M.", ograniczone od wschodu przedłużeniem ul. [...] w kierunku południowym (do linii kolejowej), ul. [...], ul. [...], cmentarzem, od północy ul. [...] i ul. [...] do ul. [...], tereny zieleni urządzonej - Parku Miejskiego przy ul. [...] oraz tereny pomiędzy ul. [...] i linią kolejową. " (str. 59 studium).

Wojewoda zaznaczył, że za wyjątkiem obszarów planistycznych: III-MW/U19, V-MW/U3 i V-U02, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na pozostałych obszarach wyznaczona została w studium na pojedynczych działkach ewidencyjnych.

Zgodnie z ustaleniami studium, zabudowę mieszkaniowa wielorodzinna można realizować:

- na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyłącznie jako "dokończenia" już istniejących zespołów oraz w miejscach wskazanych na rysunku studium, w formie uzupełniających strukturę przestrzenną miasta, zorganizowanych zespołów urbanistycznych, w których wyodrębnione są przestrzenie publiczne, sąsiedzkie (grupowe) i prywatne, o maksymalnej wysokości do 15 m i maksymalnie do 30 mieszkań w budynku (pkt 3.1.2 studium, str. 61, 62);

- na terenach śródmiejskich, jako ewentualnie dopuszczona funkcję uzupełniającą, lokalizowaną w już istniejących zespołach tego typu, o maksymalnej wysokości do 4 kondygnacji i 15 m oraz maksymalnie do 30 mieszkań w budynku z wykluczeniem przekształcania budynków jednorodzinnych w wielorodzinne (pkt 3.1.1 studium, str. 61);

- na terenach aktywności gospodarczej - usług, produkcji, składów i magazynów, jako ewentualnie dopuszczoną funkcję uzupełniającą, jako zabudowę komunalną (pkt 3.1.4 studium, str. 65).

W rozdziale III pkt 3.1.3 studium (str. 62 i 63) pn. Ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zawarto ustalenia w brzmieniu: "Utrzymanie istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej i uzupełnienie ich, w miarę potrzeb i możliwości terenowych, o nowe budynki mieszkalne, usługi podstawowe publiczne i komercyjne. Stworzenie spójności funkcjonaIno-przestrzennej zespołów zabudowy jednorodzinnej z terenami sąsiednimi o innych funkcjach — zespołami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenami aktywności gospodarczej, terenami otwartymi - poprzez sytuowanie zabudowy o podobnym charakterze i gabarytach, nawiązywanie do kompozycji otaczającego zagospodarowania, budowę powiązań pieszych i rowerowych. Budowa nowej zabudowy jednorodzinnej jako "dokończenia" już istniejących zespołów lub w formie zorganizowanych jednostek urbanistycznych, w których wyodrębnione są przestrzenie publiczne, sąsiedzkie i prywatne, uzupełniających strukturę przestrzenną miasta. Zespoły zabudowy muszą być wyposażone w usługi podstawowe - publiczne i komercyjne, infrastrukturę techniczną (w tym parkingi) oraz nawiązywać formą i gabarytami do zabudowy jednorodzinnej, typowej dla miasta. Dopuszcza się stosowanie zabudowy jednorodzinnej różnych typów — wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej, jednak w nawiązaniu do najbliższego sąsiedztwa oraz w zależności od popytu. (...). Jako funkcje uzupełniające na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskazywanych w sporządzanych w przyszłości miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ustala się: usługi podstawowe publiczne i komercyjne, tereny zieleni urządzonej, tereny rekreacyjne i sportowe, tereny nieuciążliwych miejsc pracy. (...) ".

Wojewoda podkreślił, że z przytoczonych ustaleń studium nie wynika, żeby zabudowę mieszkaniową wielorodzinną można byłoby lokalizować na dowolnych terenach, tj. innych niż wskazane powyżej, a w szczególności na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których jako funkcję uzupełniającą ustalono w studium jedynie: usługi podstawowe publiczne i komercyjne, tereny zieleni urządzonej, tereny rekreacyjne i sportowe, tereny nieuciążliwych miejsc pracy (pkt 3.1.3. tekstu studium, str. 63).

Tymczasem, zgodnie z ustaleniami:

- § 64 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 4 uchwały: "1. W obszarach planistycznych MN ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. 2. W obszarach planistycznych MN ustala się przeznaczenie dopuszczone związane z: (...) 3) lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostkach strukturalnych II i III do 8 lokali w budynku; 4) lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostkach strukturalnych IV, IX, Xl, XVXVII do 4 lokali w budynku;

- § 79 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i pkt 3 uchwały: " 1. W obszarach planistycznych MN/U, ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe usługi komercyjne realizowane jako pomieszczenia w budynkach lub jako zabudowa realizowana w formie oddzielnych budynków, także na wydzielonych działkach. (...) 3. W obszarach planistycznych MN/U ustala się przeznaczenie dopuszczone związane z: (...) 2) lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostkach strukturalnych I, II, III i VII do 8 lokali w budynku; 3) lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostkach strukturalnych IV, VIII, IX, Xl, XV i XVII do 4 lokali w budynku;

- § 79 ust. 2 uchwały: "2. W obszarach planistycznych, MN/U/MW oraz MN/MW/U ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinna i nieuciążliwe usługi komercyjne realizowane jako pomieszczenia w budynkach lub jako zabudowa realizowana w formie oddzielnych budynków, także na wydzielonych działkach.

Jednocześnie w planie wykluczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową MN/U, w przypadkach, o których mowa w:

- § 16 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "Na terenach zdrenowanych wyznaczonych na obszarach planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami II-MN32, II-MN33, II-MN34, II-MN35, II-MN36, II-MN37, II-MN38, IX-MN24, X-MN4, X-MNES, X-MN7 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ustala się: (...) 2) zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- § 64 ust. 3 pkt 2 uchwały: "3. W obszarach planistycznych MN wyklucza się; (...) 2) realizacje nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w jednostce strukturalnej X oraz na gruntach ewidencyjnie leśnych i na terenach zdrenowanych";

- § 79 ust. 5 pkt 2 uchwały: "5. W obszarach planistycznych MN/U wyklucza się; (...) 2) realizacje nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na nieruchomościach gruntowych posiadających ewidencje leśną oraz w obszarach planistycznych MN/U wyznaczonych, w jednostkach strukturalnych XlII i XIV ";

- § 79 ust. 6 pkt 2 uchwały: "6. W obszarach planistycznych, MN/U/MW oraz MN/MW/U wyklucza się: (...) 2) realizację nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o programie przekraczającym 30 mieszkań w budynku mieszkalnym;", co oznacza, że na tych obszarach planistycznych można realizować zabudowę mieszkaniowa wielorodzinna do maksymalnie 30 mieszkań w budynku.

W związku z rozbieżnościami pomiędzy ustaleniami uchwały i studium, w zakresie możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze objętym planem miejscowym, organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Miasta S. (pismo z dnia [...] października 2015 r. znak [...]) z wnioskiem o udzielenie informacji, w których jednostkach strukturalnych obszarów planistycznych: MN, MN/U i MN/U/MW i MN/MW/U, znajdują się już zrealizowane zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz planowane są zespoły takiej zabudowy lub budynki mieszkaniowe wielorodzinne, dla których wydano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę przed datą podjęcia ww. uchwały.

Z wyjaśnień Burmistrza Miasta S. przekazanych pismem z dnia 6 listopada 2015 r. znak [...] wynika, że budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się w następujących obszarach planistycznych: MN, w jednostkach strukturalnych: III - działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem III-MN12; IX - działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IX-MN9; MN/U, w jednostkach strukturalnych: I - działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem I-MN/U2; działki nr ew.: [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem I-MN/U3; II - działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem II-MN/U4; III - działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem III-MN/U4; IV: działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U17; działka nr ew. [...] w obrębie 3 - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U20; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U29; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U35; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U26; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IV-MN/U39; VII - działki nr ew.: [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem VII-MN/U104; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem VII-MN/U106; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem VII-MN/U39; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem VII-MN/U50; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem VII-MN/U86; IX: działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IX-MN/U11; działka nr ew. [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem IX-MN/U19; MN/U/MW, w jednostce strukturalnej: XV - działki nr ew.: [...] w obrębie [...] - obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu symbolem XV-MN/U/MW21.

Burmistrz Miasta S. poinformował, że przed datą podjęcia uchwały Rady Miasta S. nr [...] nie wydano pozwoleń na budowę nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W wyniku dokonanej analizy ustaleń tekstu i rysunku planu oraz dodatkowych materiałów przekazanych przez Burmistrza, organ nadzoru stwierdził, że realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została dopuszczona nie tylko w granicach terenów śródmiejskich, o których mowa w studium oraz w miejscach wskazanych na jej realizację na rysunku studium, ale także poza tymi terenami, tj. w obszarach planistycznych: MN (przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obrębie jednostek strukturalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami: II-MN29, II-MN30, II-MN31; III-MN24, III-MN26; IX-MN5, IX-MN6, IX-MN7, IX-MN8, IX-MN9, IX-MN10, IX-MN11, IX-MN12, IX-MN13, IX-MN14, IX-MN15, IX-MN25, IX-MN26, IX-MN27, IX-MN28, IX-MN29, IX-MN30, IX-MN31, IX-MN32, IX-MN33, IX-MN34, IX-MN35, IX-MN36, IX-MN37, IX-MN38, IX-MN39, IX-MN40, IX-MN41, IX-MN42; XI-MN5, XI-MN6, XI-MN7, XI-MN11, XI-MN12, XI-MN13, XI-MN14, XI-MN15, XI-MN16, XI-MN17, XI-MN18, XI-MN19; XV-MN6, XV-MN7, XV-MN8, XV-MN9, XV-MN13, XV-MN14, XV-MN20; XVII-MN6, XVII-MN7, XVII-MN8, XVII-MN9); MN/U przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, w obrębie jednostek strukturalnych (oznaczonych na rysunku planu symbolami: VIII-MN/U8, VIII-MN/U9, VIII-MN/U10, VIII-MN/U11, VIII-MN/U12; IX-MN/U1, IX-MN/U2, IX-MN/U3, IX-MN/U4, IX-MN/U11 (istn. MW), IX-MN/U17 (w części), IX-MN/U18, IX-MN/U19 (istn.MW), IX-MN/U20, IX-MN/U43; XI-MN/U2, XI-MN/U8, XI-MN/U9, XI-MN/U10; XV-MN/U3); MN/U/MW, przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, w obrębie jednostki strukturalnej (oznaczonej na rysunku planu symbolem: XV-MN/U/MW21).

Wojewoda wywodził, że lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w ww. obszarach planistycznych zostało dopuszczone niezgodnie ze studium, bowiem obszary te:

- nie są położone na terenach śródmiejskich, na których studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wyłącznie jako funkcję uzupełniająca w już istniejących zespołach takiej zabudowy;

- nie są położone w granicach terenów wyznaczonych na rysunku studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na których studium dopuszcza wyłącznie możliwość "dokończenia" już istniejących zespołów oraz w miejscach wskazanych na rysunku studium.

W ocenie organu nadzoru nie można również uznać za spełnienie wymogów studium w zakresie dopuszczenia lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w granicach całych jednostek terenowych (obszarów planistycznych), na pozostałych obszarach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (MN/U) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i nieuciążliwe usługi (MN/U/MW, MN/MW/U), znajdujących się także w granicach terenów śródmiejskich oraz poza nimi w przypadku, gdy na tych obszarach planistycznych istnieją tylko pojedyncze budynki mieszkaniowe wielorodzinne na pojedynczych działkach ewidencyjnych (w obszarach planistycznych: IX-MN9, IX-MN/U11, IX-MN/U19, XV-MN/U/MW21), a obszar planistyczny obejmuje wiele działek ewidencyjnych, na których brak istniejącej zabudowy wielorodzinnej, odnosi się to również do przypadku, gdy na tych obszarach planistycznych nie ma istniejących budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wyraził stanowisko, że możliwość lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mogłaby być ewentualnie uzasadniona tylko w obszarach: IX-MN9, IX-MN/U11, IX-MN/U19, XV-MN/U/MW21, w granicach których już istnieją budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

Zdaniem Wojewody, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż określone w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, w związku z czym Rada naruszyła art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy.

W zakresie zaś parametrów i wskaźników urbanistycznych z porównania ustaleń uchwały i tekstu studium wynika – w ocenie Wojewody - że określone w przedmiotowym planie miejscowym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone niezgodnie ze wskazaniami określonymi w studium.

W pierwszej kolejności Wojewoda podał, że niezgodności ustaleń uchwały w odniesieniu do treści studium dotyczą określenia maksymalnej ilości kondygnacji zabudowy dla obszarów planistycznych oznaczonych symbolami: MW/U: wg § 61 uchwały - 5 kondygnacji w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług komercyjnych, podczas gdy wg studium obowiązuje - 4 kondygnacje; MN/U/MW i MN/MW/U: wg § 81 ust. 3 uchwały - 5 kondygnacji w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nieuciążliwych usług komercyjnych, podczas gdy wg studium obowiązuje - 4 kondygnacje. Ponadto przytoczył rozbieżności między postanowieniami studium i planu miejscowego w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy określonej w metrach, dla poszczególnych obszarów planistycznych (oznaczonych symbolami: MNE/U, MNL/U i MN/UL, UW). Wojewoda wskazał, że niezgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, jest tym większa, iż zgodnie z ustaleniami § 33 ust. 2 uchwały, "2. Dopuszcza się zwiększenie o 10% maksymalnej wysokości zabudowy, o których mowa w ust. 1". W związku z tym, dysproporcje między studium i planem dla poszczególnych obszarów mogą wynosić do 1,5 m (co Wojewoda szczegółowo opisał, powołując oznaczenia obszarów). W tym zakresie powołał w szczególności tereny o następujących symbolach:

■ MW/U - 16,5 m (zamiast ustalonej w § 61 uchwały - 15 m), w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych, podczas gdy wg studium obowiązuje - 15 m;

■ MN - 13,2 m oraz 16,5 m (zamiast ustalonej w § 66 ust. 1 i ust. 2 uchwały - 12 m i 15 m), w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i nie zdrenowanych oraz dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych lub dla terenów zdrenowanych, podczas gdy wg studium obowiązuje odpowiednio: 12 m i 15 m;

■ MNE - 13,2 m oraz 16,5 m (zamiast ustalonej w § 71 ust. 1 i ust. 2 uchwały - 12 m i 15 m), w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje odpowiednio: 12 m i 15 m;

■ MNE/U - 16,5 m (zamiast ustalonej w § 71 ust. 3 i ust. 4 uchwały - 15 ni), w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, a wg studium obowiązuje - 15 m;

■ MN/MNL - 13,2 m oraz 16,5 m (zamiast ustalonej w § 76 ust. 1 i ust. 2 uchwały - 12 m i 15 m), w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje odpowiednio: 12 m i 15 m;

■ MNL- 13,2 m oraz 16,5 m (zamiast ustalonej w § 76 ust. 3 i ust. 4 uchwały - 12 m i 15 m), w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, a wg studium odpowiednio: 12 m i 15 m.

Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała narusza również ustalenia studium dotyczące określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym, dla obszarów planistycznych oznaczonych w szczególności symbolami: MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych, MN w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, MN w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych, MNE w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, MNE w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych, MNE/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 0,4 w odniesieniu do zabudowy ekstensywnej; MNE/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych, MN/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, MN/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych, MN/U/MW i MN/MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, UO w odniesieniu do usług oświaty, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, podczas gdy wg studium obowiązuje odpowiednio: UO/UK w odniesieniu do usług oświaty, usług kultury, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, UW w odniesieniu do obiektów sakralnych i wyznań religijnych, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy zamieszkania zbiorowego, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z obsługą przeznaczenia podstawowego, U w odniesieniu do nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, U/P w odniesieniu do nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, nieuciążliwych obiektów produkcyjnych, w odniesieniu do usług publicznych poza terenami śródmiejskimi, UA w odniesieniu do usług administracji publicznej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, UŁ w odniesieniu do usług łączności, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, UZ w odniesieniu do usług z zakresu ochrony zdrowia, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, UK w odniesieniu do usług kultury, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy mieszkaniowej, UK/UA w odniesieniu do usług kultury, usług administracji publicznej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, UN w odniesieniu do usług nauki, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych.

Wyraził stanowisko, że niezgodności pomiędzy ustaleniami planu a studium, dotyczą ponadto określenia wielkości wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie wskazał m.in. na obszary planistyczne oznaczone następującymi symbolami:

■ MN: wg § 66 ust. 2 uchwały - 50 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych lub dla terenów zdrenowanych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 %;

■ MNE/U: wg § 71 ust. 3 uchwały - 50 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej;

■ MNE/U: wg § 71 ust. 4 uchwały - 50 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 %;

■ MN/MNL: wg § 76 ust. 1 uchwały - 40 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej;

■ MNL; wg § 76 ust. 3 uchwały - 40 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej;

■ MNL/U i MN/UL: wg § 76 ust. 5 uchwały - 40 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje 60 % w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej.

Organ nadzoru wskazał, że podobnie, jak w przypadku określenia wysokości zabudowy, niezgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jest tym większa, iż zgodnie z ustaleniami § 36 ust. 2 uchwały, "2. Dopuszcza się zmniejszenie o 10% powierzchni biologicznie czynnych, o których mowa w ust. 1."

Wskazane niezgodności ustaleń uchwały z ustaleniami studium, w zakresie określenia przeznaczenia terenu oraz maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, Wojewoda zakwalifikował jako naruszenie przez plan miejscowy ustaleń części tekstowej studium, zawartych w Rozdziale III, pkt 3.1 studium (str. 58 - 66), podkreślając że niezgodności w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą wszystkich obszarów planistycznych przeznaczonych w planie pod zabudowę, a różnice w powyższym zakresie, tj. pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej studium a ustaleniami części tekstowej i graficznej planu, stanowią o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia.

Wojewoda argumentował, że ustalenia planu, w powyższym zakresie, muszą być jednoznaczne, a odczytanie normy wynikającej z planu miejscowego nie może polegać na dowolnej interpretacji jego ustaleń, jak również nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu. Zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych Wojewoda uznał za niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 ustawy. Przekroczenie wymogu ww. przepisu ustawy stanowi – jak dalej wywodził Wojewoda - istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia przeznaczenia obszarów planistycznych, położonych na rysunku planu Wojewoda podniósł, że z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy rysunku planu miejscowego wynika, że nie zostało na nim określone przeznaczenie terenów, zwanych w planie miejscowym, obszarami planistycznymi, wydzielonymi na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających, położonych pomiędzy: obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami: XIV-MNE/U5, XIV-MNE12, XIV-W15 i terenem drogi dojazdowej (bez symbolu literowego na rysunku planu) oraz obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami: XII-MNL6, XII-UW8 i granicą obszaru objętego planem. Brak ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia powyższych obszarów, nie spełnia wymogów dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Odwołując się do przepisów ustawy Wojewoda wskazał, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Tymczasem z analizy rysunku planu wynika, że na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, uchwałodawca nie określił (ustalonych fragmentarycznie w części tekstowej uchwały) nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem obszarów planistycznych oznaczonych symbolami:

- XVII-MN/MNL1, XVII-MN/MNL2, XVII-MN/U3, I-MN/U1, I-MN/U2, I-MN/U3, I-MN/U4, I-MN/U6, II-MN/U4, II-MN10, II-MN14, II-MN17, II-MN/U20, XI-MN/U1, XI-MN/U4, X-MN4, IV-MN/U1, IV-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U7, IV-MN/U9, IV-MN/U11, IV-MN/U17, IV-MN/U20, IV-MN/U25, IV-MN/U29, IV-MN/U30, IV-MN/U39, IV-MN/U43, IV-MN/U47, IV-MN/U48, IV-MN/U49, IV-MN/U50, IV-MN/U51, IV-MN/U52, IX-MN/U18, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu kolejowego zamkniętego, stanowiącego granicę obszaru objętego planem;

- IV-MN/U1, 1V-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U8, IV-MN/U10, IV-MN/U14, IV-MN18, IV-MN/U28, IV-MN/U32, IV-MN/U35, IV-MN/U40, V-MN/U3, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu ul. [...] - droga wojewódzka nr [...];

- XIII-MN/U2, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od gazociągu.

Wojewoda wskazał, że brak wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dotyczy większości obszarów planistycznych przeznaczonych pod zabudowę (plan obejmuje 351 obszarów planistycznych, na których może być sytuowana zabudowa, lecz na 300 z nich nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy).

Ponadto organ nadzoru zarzucił, że ustalenia zawarte w: § 17 pkt 2, § 24 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i § 31 ust. 2 uchwały, nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku planu, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, zobowiązującego do jednoznacznego powiązania rysunku planu z jego tekstem.

Rada Miasta S. określiła nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynków mieszkalnych od terenu drogi wojewódzkiej nr [...] - Alei [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem w sposób nienormatywny i niejednoznaczny, bowiem z dyspozycji § 24 ust. 1 pkt 1 uchwały wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy na obszarach planistycznych położonych przy drodze 3KDG/Z ustalona została w odległości nie mniejszej niż 15 m od krawężnika jej jezdni, przy czym na obszarach planistycznych, tj. terenach zgodnie z przepisem art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy bezpośrednio graniczących z tą drogą przewiduje się również realizację innych budynków, niż tylko budynki mieszkalne. W tym zakresie organ nadzoru wskazał, że w planie miejscowym nie określa się krawędzi jezdni, a wyłącznie linie rozgraniczające tereny przeznaczone pod drogi. Każda zmiana krawędzi jezdni wywoływać będzie zmianę ustaleń planu miejscowego w postaci usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w tej sytuacji z ustaleń planu miejscowego nie wynika gdzie nowa zabudowa ma być lokalizowana. Co więcej w sytuacji braku możliwości jednoznacznego określenia krawędzi jezdni, co może mieć miejsce w przypadku nieregularnej krawędzi jezdni, bądź zupełnie jej braku, nie będzie możliwe jednoznaczne określenie dopuszczalności sytuowania zabudowy. Tym samym zamiast w sposób jednoznaczny określić linie zabudowy, organy gminy zostawiły w tym zakresie luz interpretacyjny, mimo że określenie elementów w planie miejscowym, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia należy do wyłącznej kompetencji organów gminy.

Ponadto Wojewoda wywodził, że z tekstu i rysunku planu wynikają sprzeczne ustalenia dotyczące lokalizowania zabudowy na obszarze objętym przedmiotowym planem. W przytoczonych powyżej ustaleniach uchwały ustalono odległość sytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej pasa drogowego lub też od krawędzi jezdni. Natomiast wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy zostały "dociągnięte" do linii rozgraniczających dróg, co przy uwzględnieniu ustaleń § 31 ust. 1 uchwały, w którym nakazano sytuowanie zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, umożliwia lokalizowanie zabudowy bezpośrednio w granicy terenu przeznaczonego pod drogę, a to z kolei nie spełnia wymogów określonych w § 24 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz § 31 ust. 2 uchwały, w których nakazano sytuować budynki w określonych odległościach od linii rozgraniczających pasa drogowego.

Ponadto "dociągnięcie" nieprzekraczalnych linii zabudowy do linii rozgraniczającej terenu drogi 3KDG/Z, wyznaczonych na obszarach planistycznych I-MN/U1 i XVII-MN/U3, Wojewoda uznał za sprzeczne z ustaleniami § 24 ust. 1 pkt 1 uchwały, w których zakazano sytuowania nowych budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 15 m od krawężnika jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] - Alei [...], do czasu określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania. Budynki mieszkalne należą do funkcji chronionych. Tymczasem na rysunku planu wzdłuż terenu drogi wojewódzkiej nr [...] - Alei [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDG/Z, a więc w zasięgu jej uciążliwości komunikacyjnej, tj. nie wyznaczonego na rysunku planu obszaru ograniczonego użytkowania tej drogi, do którego odnoszą się ustalenia § 24 ust. 1 uchwały, znajdują się tereny, na których mogą być lokalizowane funkcje chronione, tj. obszary planistyczne oznaczone symbolami: III-M W/U 19 przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową: XVII-MN4, XVII-MN5, XV-MN20 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; XII-MNL1, XII-MNL3, XII-MNL4, XIV-MNL17, XIV-MNL18 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych; XVI-MNL/U2 przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych i usługi; I-MN/Ul, III-MN/U1, XIII-MN/U2, XVII-MN/U3, XIV-MN/U19 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi; XV-MN//U/MW21 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową wielorodzinną i usługi.

Jednocześnie w legendzie rysunku planu oznaczenie graficzne linii zabudowy opisane zostało jako "nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych", podczas gdy w § 3 pkt 6 i § 31 ust. 2 uchwały, jest mowa o "nieprzekraczalnych linii zabudowy" odnoszących się do sytuowania budynków, bez rozróżniania jakiego rodzaju zabudowy dotyczą. Z rysunku planu wynika zatem, że wyznaczone na części obszarów planistycznych nieprzekraczalne linie zabudowy dotyczą wyłącznie lokalizowania budynków mieszkalnych. Powyższe oznacza, w ocenie Wojewody, że w planie nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy dla innego rodzaju zabudowy, tj. dla zabudowy usługowej. Ponadto legenda rysunku planu w tym zakresie i ustalenia § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały, w których ustalono, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych jest obowiązującym oznaczeniem graficznym ustaleń planu, są niespójne z definicją nieprzekraczalnych linii zabudowy zawartych w § 3 pkt 6, a także z ustaleniami § 31 ust. 2 uchwały.

Następnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę Wojewoda wywodził, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy, należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego. Tymczasem uchwała nie spełnia wymogów powyższych przepisów, w szczególności z tego względu, że wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi obszar planistyczny oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem VII-MN/U21, nie został wskazany w § 78 ust. 1 pkt 5 uchwały, wśród obszarów planistycznych znajdujących się w obrębie jednostki strukturalnej VII, co oznacza, że ustalenia szczegółowe uchwały dla obszarów planistycznych MN/U, zawarte w § 79 ust. 1, ust. 3, ust. 5, § 80, § 81 ust. 1 i ust. 2 oraz § 82 uchwały, nie odnoszą się do obszaru planistycznego oznaczonego VII-MN/U21, a w związku z tym dla tego obszaru planistycznego nie ustalono w tekście uchwały żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda podniósł, że dla obszarów planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami: UW, UK, UK/UA, Ul, nie określono dopuszczonej na tych obszarach maksymalnej wysokości zabudowy; powyższe dotyczy: § 91 uchwały dla obiektów sakralnych i wyznań religijnych UW, § 116 uchwały dla usług kultury UK, § 117 uchwały dla usług kultury UK/UA, § 131 uchwały dla nieuciążliwych usług obsługi miasta Ul; tymczasem zgodnie z wymogami przywołanych powyżej przepisów, określenie tego parametru zabudowy należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego.

Dalej Wojewoda poniósł, że w uchwale zawarto ustalenia dopuszczające zmianę określonych w uchwale parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. poprzez ustalenia zawarte w: § 33 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "2. Dopuszcza się zwiększenie o 10% maksymalnej wysokości zabudowy, o których mowa w ust. 1."; § 35 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "2. Dopuszcza się zmniejszenie o 10% minimalnych powierzchni, o których mowa w ust. 1", § 36 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "2. Dopuszcza się zmniejszenie o 10 % powierzchni biologicznie czynnych, o których mowa w ust. 1", a powyższe ustalenia uchwały nie określają w jednoznaczny sposób maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz minimalnych powierzchni biologicznie czynnych, pozostawiając tym samym ostateczne ich ustalenie innemu niż gmina organowi administracji publicznej, przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia wykonywania robót budowlanych; tymczasem ustalone w planie parametry i wskaźniki powinny w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych kształtować sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, a do ich ustalenia w planie uprawnione są wyłącznie organy gminy. Wskazane powyżej ustalenia w ocenie Wojewody stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Dalej Wojewoda zarzucił, że z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, tj. określenie minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni, a także kąta ich położenia w stosunku do pasa drogowego, czego nie respektuje § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały.

W zakresie kolejnego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, Wojewoda wywodził, że stosownie do dyspozycji powyższego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości której mowa w Dziale III Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). Ponadto zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Zdaniem organu nadzoru ustalenia zawarte w § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały, nie spełniają powyższych wymogów, naruszając przy tym również inne przepisy, ponieważ uregulowano w niej kwestie dotyczące procedury podziału nieruchomości oraz odnoszące się do istniejących działek.

W ocenie Wojewody z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że są to dwie rożne, odrębne procedury. Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.).

Organ nadzoru wskazał, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu. Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Wojewody zawierając regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości, Rada naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny.

W tej sytuacji organ nadzoru uznał, iż ustalenia § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały, dotyczące podziałów nieruchomości oraz odnoszące się do istniejących działek, wykraczają poza zakres wskazanych przepisów i zostały sformułowane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji.

Wojewoda wywodził, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie skarżącego uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Przedmiotowe zarzuty dotyczą większości obszarów objętych planem, co w powiązaniu z brakiem komunikatywności jednostek redakcyjnych uchwały uniemożliwia zastosowanie planu w praktyce.

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 lutego 2016 r. Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Rada argumentowała, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy, poprzez sporządzenie miejscowego planu z naruszeniem ustaleń studium, bowiem uwadze organu nadzoru uszło, że Rada Miasta S. w dniu [...] września 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] wyrażającą stanowisko, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium, a uchwała ta nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...]. Uchwała pozostaje więc w obrocie prawnym, co rodzi rozbieżność stanowiska skarżącego, który z jednej strony kwestionuje zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, z drugiej strony nie zgłasza zastrzeżeń, a więc milcząco akceptuje uchwałę Rady Miasta S. stwierdzającą brak naruszenia w tym planie ustaleń studium.

Ponadto Rada Miasta S. podała, że uchwalając studium określiła długofalową politykę przestrzenną gminy. Wskazała, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy) w takim zakresie, jak to wynika z jego ogólnego charakteru, gdyż wyznacza ono tylko podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy. Stąd Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych - założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianę po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Skala mapy studium nie pozwala – w ocenie Rady - na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Ponadto studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na ściśle oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje jedynie planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób tylko funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Podobnie w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach objętych stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy. W ocenie Rady Miasta przykładem może być to, że w załączniku nr 1 do uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. na str. 60-66 występuje pojęcie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy netto, które nie zostało w żaden sposób zdefiniowane. W ocenie Rady nie ma podstaw by uznać wskaźnik netto za wskaźnik, o którym mowa w obecnym brzmieniu ustawy o zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium sporządzono na podstawie wersji ustawy przed 21 października 2010 r., kiedy to dopiero pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy zostało zdefiniowane w art. 15 ust. 2 pkt 6, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Ponadto Rada Miasta wskazała, że według Wojewody [...] użyte w tej definicji pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy odnosi się również do kondygnacji podziemnych projektowanych i istniejących budynków, co do tej pory nie miało miejsca w praktyce urbanistycznej, bowiem o intensywności zabudowy decydowały zawsze kondygnacje nadziemne. Jeśli uznać argumentację Wojewody [...] w tym zakresie, to przyjęte w studium wskaźniki intensywności netto tym bardziej mogą być zaniżone w stosunku do obecnej definicji tego wskaźnika. Przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia odnoszą się zarówno do pustych działek, na których zabudowa dopiero się pojawi, jak i do działek zagospodarowanych, na których inwestorzy będą realizować czasem bardzo drobne inwestycje, takie jak zmiany dachu, nadbudowy, adaptacje poddasza, zabudowy tarasów. Nie mają wielkiego wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego w obszarach planistycznych już zabudowanych. Zdecydowana większość obszaru objętego przedmiotowym planem jest zagospodarowana, więc ustalenia planu muszą przede wszystkim uwzględniać stan istniejący i nie można dopuścić do tego aby ustalenia planu w zakresie gabarytów zabudowy i wskaźników były mniejsze, niż występujące w zabudowie istniejącej. Z przeprowadzonej w trakcie opracowywania zmiany planu analizy urbanistycznej wynikało, iż na wielu zabudowanych działkach wskaźniki istniejącej zabudowy i jej gabaryty były większe, niż wskazane w studium.

Wywodząc słuszność swojego rozumowania Rada odwołała się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Z. (uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] lipca 2003 r. Nr [...], poz. [...]) i przyjętych w nim parametrów kształtowania zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Rada zaznaczyła, że zabudowa ta była dopuszczona w jednostkach strukturalnych nr I, II, II, V, VII, VIII, XV wcześniej (Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta S. - uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] stycznia 2009r. Nr [...] poz. [...]), który zaskarżony plan zmienia. Miasto zachowało te zapisy w uchwale [...] z dnia [...] października 2014 r. wprowadzając jedynie ograniczenia do ilości lokali (4 bądź 8), by uniknąć ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu ograniczenia nabytych wcześniej praw przez właścicieli gruntów. Ponadto Rada podała, że kwestia możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na obszarze istniejącej zabudowy jednorodzinnej była już rozstrzygana w decyzji SKO w S. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., która została wydana po tym, jak Burmistrz Miasta S. dwukrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami. Kolegium wskazało, że z treści wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja posiada funkcję mieszkaniową, a sam fakt, iż będzie to zabudowa wielorodzinna nie powoduje dyskwalifikacji wniosku inwestora, bowiem może być rozpatrywana w kategoriach kontynuacji istniejącej już funkcji, uzupełnionej o zabudowę wielorodzinną.

Zaznaczyła, że nie wszystkie pojedyncze budynki wielorodzinne zostały oznaczone na rysunku w studium, przyjęto jednak - zasadę, że stanowią one uzupełnienie dominującej w mieście zabudowy jednorodzinnej i wprowadzanie zakazu jej lokalizowania w sytuacji, gdy była ona już dopuszczona we wcześniej obowiązującym planie miejscowym, jest wątpliwe, zaś przyjęte w planie miejscowym rozwiązania muszą być racjonalne i wiarygodnie uzasadnione.

Jeśli chodzi o wysokość zabudowy dla obszarów MW/U, to Rada Miasta stwierdziła, że istniejąca zabudowa wielorodzinna na tych obszarach jest 5-cio kondygnacyjna i nie ma uzasadnienia ustalanie ilości kondygnacji niezgodnej ze stanem faktycznym, 4 kondygnacje wynikające ze studium nie uwzględniają stanu istniejącego zabudowy wielorodzinnej.

Odnosząc się zaś do dopuszczenia zwiększenia o 10% maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w § 33 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz dopuszczeniu w § 36 ust. 2 zmniejszenia o 10% powierzchni biologicznie czynnej, Rada wyjaśniła, że wprowadzenie ww. tolerancji podyktowane było różnorodnością istniejącej zabudowy, wśród której występują elementy takie jak, wieżyczki czy wyniesienie części kalenicy dachu w stosunku do pozostałej. Zastosowanie sztywnej wartości uniemożliwiłoby, zgodnie z przyjętą przez Starostwo zasadą, wykonywanie przebudowy istniejących poddaszy czy dachów. Również w istniejącej zabudowie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wielu przypadkach jest już całkowicie wykorzystany i brak tolerancji uniemożliwiać będzie docieplenie istniejących budynków. Nawet uznając za słuszne zarzuty organu nadzoru, wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności tych konkretnych zapisów, bez konieczności unieważniania całego aktu prawnego.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez brak określenia na rysunku planu przeznaczenia obszarów planistycznych wymienionych w części tekstowej planu Rada Miasta wywodziła, że nie jest prawdą, iż obszar położony między obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami XIV-MNE/U 5, XIV-MNE 12, XIV-W 15 i terenami drogi dojazdowej (bez symbolu literowego na rysunku planu) nie posiada określonego przeznaczenia oraz symbolu literowego i numeru wyróżniającego go spośród innych terenów. Obszar ten oznaczony jest w całości symbolem XIV - W 15. To działka miejska przeznaczona pod obiekty infrastruktury technicznej z zakresu zaopatrzenia w wodę. Takie przeznaczenie miała również w planie z 2008 r., którego rysunek, w tym również symbole przeznaczenia obszarów planistycznych nie zostały zmienione. Obszar planistyczny położony między obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami XII-MNl6, XII-V8 i granicą obszaru objętego planem o powierzchni ok. 60 m² jest fragmentem drogi dojazdowej bez symbolu na rysunku planu.

Odnośnie do zarzutu braku linii zabudowy na przeważającej części obszaru planu Rada Gminy podniosła, że linie te wyznaczono jedynie od drogi wojewódzkiej nr [...] i od linii kolejowej, a w pozostałych przypadkach sposób sytuowana budynków został opisany w części tekstowej planu. Podejmując w dniu 28 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. oraz w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla S. w S., Rada Miasta S. zadecydowała, by przedmiotem tej zmiany była wyłącznie część tekstowa obowiązującego od dnia 3 marca 2009 r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. uchwalonego dnia [...] czerwca 2008 r. (Uchwała Rady Miasta S. Nr [...]). Zmianą zostały objęte wyłącznie ustalenia zawarte w części tekstowej planu.

Podjęta w ten sposób przez Radę Miasta S. uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu nie została unieważniona przez Wojewodę [...], co – w ocenie Rady – powoduje, że niezrozumiałe są w tej sytuacji zarzuty dotyczące rysunku planu.

Uznano, że korekta jedynie ustaleń zawartych w części tekstowej planu rozwiąże większość problemów, z jakimi borykają się mieszkańcy od czasu wejścia w życie planu. Zmiana miała mieć charakter doraźny, porządkujący i usprawniający procesy inwestycyjne w mieście. Z tego względu rysunek zaskarżonego planu miejscowego w zakresie ustaleń planu nie różni się od wersji z 2008 r. kiedy organ nadzoru nie zgłosił do tego braku zastrzeżeń.

Zdaniem Rady nie występuje sprzeczność w możliwości lokalizowania funkcji chronionych zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 24 ust. 1 pkt 1 wzdłuż Alei [...]. Zapis o sytuowaniu budynków o funkcjach chronionych w tym również budynków mieszkalnych w odległości min. 15 m od krawężnika jezdni jest jednoznaczny i nie wyklucza mieszkalnego przeznaczenia terenów przyległych. Krawędź jezdni drogi wojewódzkiej jest utrwalona, z żadnych dokumentów planistycznych wyższego rzędu nie wynika potrzeba jej poszerzania.

Rada Gminy nie podzieliła oceny o braku spójności między definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy zawartą w § 3 pkt 6 uchwały a ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 4 i § 31 ust. 2. Wskazana miejscowo na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy rzeczywiście budynków mieszkalnych, ale w tekście uchwały ustalono również sposób sytuowania budynków mieszkalnych i innych obiektów na pozostałym obszarze planu. Z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy zawartej w § 3 pkt 6 nie wynika, by odnosiła się ona tylko do budynków mieszkalnych i tylko do linii zabudowy wskazanych do rysunku planu, więc zarzut o braku spójności tych zapisów jest chybiony. Ustalenia § 31 ust. 2 i ust. 3 odnoszą do wszystkich budynków, w tym również mieszkalnych, dla których nie wyznaczono na rysunku planu linii zabudowy. W § 24 dodatkowo uregulowano kwestie sytuowania zabudowy od dróg wojewódzkich i terenów kolejowych. Zapisy te jak dotąd nie budziły wątpliwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, a plan obowiązuje już od ponad roku.

Nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków mieszkalnych zostały wyznaczone miejscowo na rysunku planu po pierwsze dlatego, że w były wyznaczone w planie z 2008 r., a po drugie wynikały one z uciążliwości hałasowej zarówno od drogi wojewódzkiej nr [...] jak i od linii kolejowej. Droga wojewódzka nr [...] z uwagi na planowane obniżenie jej klasy nie miała aż takich obostrzeń i uznano, że zapisy w części tekstowej planu będą wystarczające. Zapisy te zostały uzgadniane zarówno z Wojewódzkim Zarządem Dróg Wojewódzkich, jak z P. S.A. Rada nie podzieliła poglądu Wojewody [...], że wyznaczenie linii zabudowy tylko dla budynków mieszkalnych jest naruszeniem prawa. W ocenie Rady jest to sprawa warsztatu zespołu projektowego, który oznaczenia planistyczne dostosował do skali i opracowania (1:2000) oraz do występujących na tym terenie problemów. Z tego względu nie wyznaczono I linii zabudowy na 300 spośród 351 obszarów planistycznych.

Pominięcie obszaru planistycznego nr VII-MN/U 21 – w ocenie Rady - należy potraktować jako oczywistą omyłkę.

W kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nieokreślenie parametrów, powierzchni minimalnej i maksymalnej zabudowy, oraz powierzchni biologicznie czynnej na wskazanych w skardze obszarach planistycznych, oraz poprzez nieprecyzyjne określenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej powierzchni działek budowlanych Rada wywodziła, że właściwym rozwiązaniem jest unieważnienie części zapisów dotyczących tych konkretnych obszarów planistycznych, a nie unieważnianie całego aktu prawnego.

Rada Miasta nie zgodziła się ze stwierdzeniem, jakoby dopuszczenie możliwości zmniejszenia powierzchni nowo wydzielanych działek o 10% skutkowało brakiem jednoznaczności ustaleń. Zmniejszenie powierzchni działki o 10% w stosunku do wyznaczonego w planie normatywu powierzchniowego daje wymierną wielkość, konkretną powierzchnię wyrażoną w metrach kwadratowych. Tolerancja ta w wielu przypadkach sprawiała, że dokonywane podziały były bardziej racjonalne. Blokowanie możliwości nieznacznej tolerancji przy ustalaniu wielkości działek przy projektowaniu podziałów w takich przypadkach, Rada uznała za nadmierną ingerencją Wojewody [...] we władztwo planistyczne gminy, gdyż żaden przepis prawa nie zabrania stosowania tego typu ustaleń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez ujęcie zasad podziału i scalania nieruchomości określonych w § 35 ust. 3, ust 4, ust. 5 i ust. 6 uchwały Rada zaakceptowała stanowisko Wojewody [...], w odniesieniu do § 35 ust. 4, ust. 5 i ust. 6, zaznaczając jednak, że w tym przypadku wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności tylko odnośnych ustaleń uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. - etap pierwszy.

Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, co nie oznacza, że pominąć można treść art. 28 ust. 1 ustawy, gdy przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej był plan miejscowy. Przeciwnie - obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na plan miejscowy jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten zawiera zróżnicowane przesłanki stwierdzenia nieważności, wymagając by - w odniesieniu do naruszenia zasad sporządzania planu – naruszenie miało postać kwalifikowaną, tj. było istotne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zaś pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi kwalifikowanymi wadami obarczona jest przedmiotowa uchwała.

I. Ta konstatacja wynika przede wszystkim ze słuszności pierwszego z zarzutów przedstawionych w skardze, tj. zarzutu sporządzenia planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w zakresie określenia: przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w związku z dopuszczeniem w § 33 ust. 2 i § 36 ust. 2 kwestionowanej uchwały, zmiany tych parametrów i wskaźników.

Sąd, uznając zarzut ten za słuszny, wyszedł z następujących złożeń natury ogólnej:

I.1. Rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:25 000 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Dla porównania, część graficzną planu miejscowego sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 ustawy), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten bowiem stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 omawianej ustawy), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy, bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest niewątpliwie prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego.

Z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (por. wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, LEX nr 1351346, 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13, LEX nr 1519315) i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Studium wiąże co do ogólnych wytycznych, jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy, to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu planistycznego z uchwalanym planem miejscowym. Stopień związania miejscowego planu studium jest zatem uzależniony od szczegółowych postanowień studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu ujętego w studium. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Temu wymogowi należy przypisać podstawowe znaczenie, bowiem bez niego bez znaczenia byłoby tworzenie studium i wyznaczanie przez niego porządku planistycznego. Formułowanie treści studium w większym stopniu ogólności nie podważa zatem obowiązku dostosowania zapisów planu do brzmienia studium w taki sposób, by postanowienia planu wynikały ze studium i z nimi korespondowały. Wszystkim tym zapisom studium, które ujęte zostały w taki sposób, że możliwe jest ich jednoznaczne odczytanie należy przypisać walor determinujący postanowienia planu miejscowego, zatem treść planu miejscowego nie może odbiegać od zapisów studium, jeżeli nie zostały one ujęte w sposób wariantowy czy fakultatywny. Postanowieniom planu, które nie odzwierciedlają zapisów studium, nie mieszczą się w zakreślonym przez nie kierunku, wykraczają poza dopuszczalne granice kryteriów w nim określonych, czy wręcz są sprzeczne z zakazami ujętymi w studium i nie wypełnieją zawartych w studium wskazań, można przypisać cechę braku zgodności ze studium, a co za tym idzie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (czyli jego nakazanej ustawowo lub ustawowo dozwolonej treści). Ponadto skład orzekający podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, na gruncie art. 28 ust. 1 w brzmieniu poprzednio obowiązującym, że naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ustawy skutkuje nieważnością planu (tak NSA w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2485/12, CBOSA).

I.2. Należy przyznać rację skarżącemu organowi, że oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium organ nadzoru winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część tekstową i część graficzną oraz inne załączniki, we wzajemnej ich łączności. Skoro bowiem zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu (postanowień ogólnych i szczegółowych ustawy) z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Ten pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie (tak np. NSA w wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2223/13, CBOSA), aprobuje Sąd rozpoznający sprawę.

I.3. Już samo określenie przedmiotu sprawy czyni niezasadną przedstawioną w odpowiedzi na skargę argumentację, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez sporządzenie miejscowego planu z naruszeniem ustaleń studium, bowiem Rada Miasta S. w dniu [...] września 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] wyrażającą stanowisko, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium, a uchwała ta nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...], pozostając w obrocie prawnym, co rodzi rozbieżność stanowiska skarżącego. Rada Miasta S. podjęła przedmiotową uchwałę, w zakresie dotyczącym lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarach planistycznych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, z naruszeniem ustaleń studium, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy. Rada Gminy pozbawiona jest bowiem właściwości organu nadzoru, stad jej wypowiedź w zakresie zgodności miejscowego planu z przepisami pozbawiona jest znaczenia prawnego dla możliwości i zakresu oraz wyniku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez inne, właściwe w tych sprawach organy państwowe, tj. Wojewodę i Sąd. Przedmiotem zaś rozpatrywanej sprawy jest uchwała podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego Sąd – nie tylko z braku wskazanej wyżej potrzeby, ale również z uwagi na inny przedmiot sprawy nie poddaje uchwały z [...] września 2014 r. kontroli.

Podobnie nie mogą wpłynąć na uznanie naruszenia przepisów za nieistotne względy pozaprawne, jak praktyka przyjęta przez organy wydające decyzje (w tym o warunkach zabudowy), dyrektywa szybkości procedowania przy uchwaleniu planu, intencja uniknięcia roszczeń odszkodowawczych czy naciski społeczne.

I.4. Kierując się powyższymi założeniami Sąd uznał, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż określone w studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa.

Nie jest uprawnione wywodzenie z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., żeby zabudowę mieszkaniową wielorodzinną można byłoby przewidywać w miejscowym planie na dowolnych terenach, a w szczególności na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których jako funkcję uzupełniającą ustalono w studium jedynie: usługi podstawowe publiczne i komercyjne, tereny zieleni urządzonej, tereny rekreacyjne i sportowe, tereny nieuciążliwych miejsc pracy (o czym przesądza pkt 3.1.3. tekstu studium, str. 63). Jednak w przedmiotowym planie przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dla: obszarów planistycznych MN (§ 64 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 4 uchwały), obszarów planistycznych MN/U (§ 79 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i pkt 3 uchwały), obszarów planistycznych MN/U/MN (§ 79 ust. 2 uchwały), jednocześnie w planie wykluczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową MN/U, na terenach zdrenowanych (§ 16 pkt 2 uchwały), w jednostce strukturalnej X oraz na gruntach ewidencyjnie leśnych i na terenach zdrenowanych (§ 64 ust. 3 pkt 2 uchwały), na nieruchomościach gruntowych posiadających ewidencje leśną oraz w obszarach planistycznych MN/U wyznaczonych, w jednostkach strukturalnych XlII i XIV (§ 79 ust. 5 pkt 2 uchwały) i realizację nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o programie przekraczającym 30 mieszkań w budynku mieszkalnym w obszarach planistycznych, MN/U/MW oraz MN/MW/U (§ 79 ust. 6 pkt 2 uchwały).

Z wyjaśnień Burmistrza Miasta S. przekazanych pismem z dnia 6 listopada 2015 r. znak [...], uzyskanych przez Wojewodę w związku z pismem z dnia 30 października 2015 r. wynika, że w niektórych jednostkach strukturalnych obszarów planistycznych: MN, MN/U i MN/U/MW i MN/MW/U, znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Jednak realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została dopuszczona nie tylko w granicach terenów śródmiejskich, o których mowa w studium oraz w miejscach wskazanych na jej realizację na rysunku studium, ale także poza tymi terenami, tj. w obszarach planistycznych: MN, przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obrębie jednostek strukturalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami: II-MN29, II-MN30, II-MN31; III-MN24, III-MN26, IX-MN5, IX-MN6, IX-MN7, IX-MN8, IX-MN9 (istn. MW), IX-MN10, IX-MN11, IX-MN12, IX-MN13, IX-MN14, IX-MN15, IX-MN25, IX-MN26, IX-MN27, IX-MN28, IX-MN29, IX-MN30, IX-MN31, IX-MN32, IX-MN33, IX-MN34, IX-MN35, IX-MN36, IX-MN37, IX-MN38, IX-MN39, IX-MN40, IX-MN41, IX-MN42; XI-MN5, XI-MN6, XI-MN7, XI-MN11, XI-MN12, XI-MN13, XI-MN14, XI-MN15, XI-MN16, XI-MN17, XI-MN18, XI-MN19; XV-MN6, XV-MN7, XV-MN8, XV-MN9, XV-MN13, XV-MN14, XV-MN20; XVII-MN6, XVII-MN7, XVII-MN8, XVII-MN9; MN/U przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, w obrębie jednostek strukturalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami: VIII-MN/U8, VIII-MN/U9, VIII-MN/U10, VIII-MN/U11, VIII-MN/U12; IX-MN/U1, IX-MN/U2, IX-MN/U3, IX-MN/U4, IX-MN/U11 (istn.MW), IX-MN/U17 (w części), IX-MN/U18, IX-MN/U19 (istn.MW), IX-MN/U20, IX-MN/U43; XI-MN/U2, XI-MN/U8, XI-MN/U9, XI-MN/U10; XV-MN/U3; MN/U/MW przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem: XV-MN/U/MW21 (istn. MW).

Lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarach, które nie są położone na terenach śródmiejskich, na których studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wyłącznie jako funkcję uzupełniającą w już istniejących zespołach takiej zabudowy lub nie są położone w granicach terenów wyznaczonych na rysunku studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na których studium dopuszcza wyłącznie możliwość "dokończenia" już istniejących zespołów oraz w miejscach wskazanych na rysunku studium jest niezgodne ze studium.

Prawidłowo Wojewoda wywodził, że nie można również uznać za spełnienie wymogów studium w zakresie dopuszczenia lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w granicach całych jednostek terenowych (obszarów planistycznych), na pozostałych obszarach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (MN/U) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i nieuciążliwe usługi (MN/U/MW, MN/MW/U), znajdujących się w granicach terenów śródmiejskich oraz poza nimi w przypadku, gdy na tych obszarach planistycznych istnieją tylko pojedyncze budynki mieszkaniowe wielorodzinne na pojedynczych działkach ewidencyjnych (w obszarach planistycznych: IX-MN9, IX-MN/U11, IX-MN/U19, XV-MN/U/MW21), a obszar planistyczny obejmuje wiele działek ewidencyjnych, na których brak istniejącej zabudowy wielorodzinnej, jak też w przypadku, gdy na tych obszarach planistycznych nie ma istniejących budynków mieszkaniowych wielorodzinnych.

Możliwość lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodna jest ze studium w obszarach planistycznych: IX-MN9, IX-MN/U11, IX-MN/U19, XV-MN/U/MW21, w których już istnieją budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

Słuszne jest stanowisko Wojewody również odnośnie do prawnej kwalifikacji stwierdzonych uchybień. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż określone w studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tym bardziej, że dotyczy zabudowy wielorodzinnej, która znaczenie ingeruje w przestrzeń publiczną, a jej realizacja w diametralny sposób modyfikuje sposób zagospodarowania, w porównaniu do obszarów, gdzie tego typu zabudowa nie występuje. Uprawniona jest konstatacja, że Rada Miasta S. podjęła przedmiotową uchwałę, w zakresie dotyczącym lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na wskazanych powyżej obszarach planistycznych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, z naruszeniem ustaleń studium, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy.

Kryterium oceny prawidłowości parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w planie miejscowym wynika z założenia, że mogą być inne niż określone w studium, pod warunkiem jednak, że nie przekraczają one wielkości w nim wyznaczonych.

W rozpatrywanej sprawie doszło do niezgodności ustaleń planu ze studium, w zakresie wysokości zabudowy. Zgodnie z ustaleniami § 33 ust. 2 uchwały, "2. Dopuszcza się zwiększenie o 10% maksymalnej wysokości zabudowy, o których mowa w ust. 1". Powodować to będzie odstępstwo od zapisów studium do 1,5 m m.in. dla obszarów planistycznych oznaczonych następującymi symbolami: MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 61 uchwały), MN w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i nie zdrenowanych oraz dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych lub dla terenów zdrenowanych (§ 66 ust. 1 i ust. 2 uchwały), MNE/U w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych (§ 71 ust. 3 i ust. 4 uchwały), MNL/U i MN/UL w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych (§ 76 ust. 5 i ust. 6 uchwały), MN/U, w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 81 ust. 1 uchwały), MNE w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, podczas gdy wg studium obowiązuje odpowiednio (§ 71 ust. 1 i ust. 2 uchwały), MN/MNL w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych (§ 76 ust. 1 i ust. 2 uchwały), MNL (zamiast ustalonej w § 76 ust. 3 i ust. 4) w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych i ewidencyjnie leśnych, MN/U w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do nieuciążliwych usług publicznych dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 81 ust. 2 uchwały), MN/U/MW i MN/MW/U w odniesieniu odpowiednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 81 ust. 3 uchwały), UO w odniesieniu do usług oświaty, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 86 ust. 1 uchwały), UO/UK w odniesieniu do usług oświaty, usług kultury, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 86 ust. 3 uchwały), UW - w odniesieniu do zabudowy zamieszkania zbiorowego, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 91 uchwały), U - 16,5 m w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych (§ 96 ust. 1 uchwały), U/P w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych (§ 96 ust. 2 uchwały), UA w odniesieniu do usług administracji publicznej, nieuciążliwych usług publicznych innych niż administracja (§ 101 uchwały), UŁ w odniesieniu do usług łączności i nieuciążliwych usług publicznych (§ 106 uchwały), UZ - w odniesieniu do usług z zakresu ochrony zdrowia i nieuciążliwych usług publicznych (§ 111 uchwały), UK w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych (§ 116 uchwały), UK/UA w odniesieniu do usług administracji publicznej i nieuciążliwych usług publicznych (§ 117 uchwały), UN w odniesieniu do usług nauki i nieuciążliwych usług publicznych (§ 122 uchwały), UI w odniesieniu do nieuciążliwych usług publicznych (§ 131 uchwały).

Uchwała narusza również ustalenia studium dotyczące określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Dotyczy to następujących terenów: MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 61 uchwały), MN w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 66 ust. 1 uchwały), MN w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 66 ust. 2 uchwały), MNE w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 71 ust. 1 uchwały), MNE w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 71 ust. 2 uchwały), MNE/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 71 ust. 3 uchwały), MNE/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 71 ust. 4 uchwały), MN/MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 76 ust. 1 uchwały), MN/MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 76 ust. 2 uchwały), MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 76 ust. 3 uchwały), MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 76 ust. 4 uchwały), MN/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 81 ust. 1 uchwały), MN/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 81 ust. 2 uchwały), MN/U/MW i MN/MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 81 ust, 3 uchwały), UO w odniesieniu do usług oświaty, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 86 ust. 1 uchwały), UO/UK w odniesieniu do usług oświaty, usług kultury, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 86 ust. 3 uchwały), UW w odniesieniu do obiektów sakralnych i wyznań religijnych, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy zamieszkania zbiorowego, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z obsługą przeznaczenia podstawowego (§ 91 uchwały), U w odniesieniu do nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 96 ust. 1 uchwały), U/P w odniesieniu do nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, nieuciążliwych obiektów produkcyjnych (§ 96 ust. 2 uchwały), UA w odniesieniu do usług administracji publicznej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 101 uchwały), UŁ w odniesieniu do usług łączności, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 106 uchwały), UZ w odniesieniu do usług z zakresu ochrony zdrowia, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 111 uchwały), 1,8 dla inwestycji celu publicznego i usług publicznych na terenach śródmiejskich, 1,2 dla usług publicznych na pozostałych terenach; UK w odniesieniu do usług kultury, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych, zabudowy mieszkaniowej (§ 116 uchwały), UK/UA w odniesieniu do usług kultury, usług administracji publicznej, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (§ 117 uchwały), UN w odniesieniu do usług nauki, nieuciążliwych usług komercyjnych, nieuciążliwych usług publicznych (wg § 122 uchwały).

Ponadto niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium należy upatrywać w sposobie określenia w planie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 36 ust. 2 uchwały, "2. Dopuszcza się zmniejszenie o 10% powierzchni biologicznie czynnych, o których mowa w ust. 1". Dotyczy to określenia wielkości wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, dla obszarów planistycznych oznaczonych w szczególności symbolami: MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieuciążliwych usług komercyjnych i nieuciążliwych usług publicznych (§ 61 uchwały), MN uchwały w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych lub dla terenów zdrenowanych (§ 66 ust. 2), MNE/U uchwały w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 71 ust. 3), MNE/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 71 ust. 4 uchwały), MN/MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 76 ust. 1 uchwały), MNL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 76 ust. 3 uchwały), MNL/U i MN/UL w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 76 ust. 5 uchwały), MNL/U i MN/UL: w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie leśnych (§ 76 ust. 6 uchwały), MN/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nieruchomości gruntowych ewidencyjnie nieleśnych (§ 81 ust. 1 uchwały), MN/U/MW i MN/MW/U w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 81 ust. 3 uchwały), ZP w odniesieniu do zieleni parkowej (§ 142 uchwały).

Wskazane powyżej niezgodności ustaleń uchwały z ustaleniami studium, w zakresie określenia przeznaczenia terenu oraz maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, stanowią o naruszeniu przez plan miejscowy ustaleń części tekstowej studium, zawartych w Rozdziale III, pkt 3.1 studium (str. 58 - 66). Różnice w powyższym zakresie, tj. pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej studium a ustaleniami części tekstowej i graficznej planu, stanowią o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia. O wadze tego naruszenia świadczy okoliczność, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz z § 4 pkt 6 rozporządzenia wynika, iż maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna intensywność zabudowy, a także minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, stanowią obligatoryjny element ustaleń planu miejscowego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania tych wskaźników zabudowy, które ustawodawca zdefiniował w przepisach. Uregulowanie w planie miejscowym wskaźników w sposób odmienny od określenia ustawowego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 115, § 116, § 118, § 136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 142 ust. 2, § 146, § 149 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz.U. Nr 100, poz. 908), naruszając równocześnie zasady sporządzania planu miejscowego (czyli jego nakazanej ustawowo lub ustawowo dozwolonej treści), skutkujące nieważnością (art. 28 ust. 1 ustawy).

Należy ponadto zaznaczyć, że zdaniem Sądu zastosowanie tolerancji do poszczególnych parametrów, z jednoczesnym obostrzeniem nieprzekraczania granicy tolerancji, dalej pozwala na jednoznaczne określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów. Użycie przez Radę formuły możliwości zwiększenia o 10 % danego wskaźnika samo w sobie nie przesądza o zaistnieniu przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy. Powodem stwierdzenia naruszenia przepisów jest brak zgodności ze studium.

II. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia przeznaczenia obszarów planistycznych, położonych na rysunku planu pomiędzy: obszarami planistycznymi oznaczonymi symbolami: XII-MNL6, XII-UW8 i granicą obszaru objętego planem. Zdaniem Sądu brak wypowiedzi uchwałodawcy realizującej wymóg określenia przeznaczenia terenu nie wyczerpuje dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Porównując zakres regulacji odnoszących się do studium i miejscowego planu, stwierdzić należy, że precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje w miejscowym planie. Braki w tym zakresie, postrzegane jako niespełnienie podstawowej funkcji planu, kwalifikowane powinny być jako wypełniające hipotezę art. 28 ust. 1 ustawy.

III. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, z wyłączeniem obszarów planistycznych oznaczonych symbolami:

- XVII-MN/MNL1, XVII-MN/MNL2, XVII-MN/U3, I-MN/U1, I-MN/U2, I-MN/U3, I-MN/U4, I-MN/U6, II-MN/U4, II-MN10, II-MN14, II-MN17, II-MN/U20, XI-MN/U1, XI-MN/U4, X-MN4, IV-MN/U1, IV-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U7, IV-MN/U9, IV-MN/U11, IV-MN/U17, IV-MN/U20, IV-MN/U25, IV-MN/U29, IV-MN/U30, IV-MN/U39, IV-MN/U43, IV-MN/U47, IV-MN/U48, IV-MN/U49, IV-MN/U50, IV-MN/U51, IV-MN/U52, IX-MN/U18, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu kolejowego zamkniętego, stanowiącego granicę obszaru objętego planem;

- IV-MN/U1, IV-MN/U2, IV-MN/U3, IV-MN/U4, IV-MN/U8, IV-MN/U10, IV-MN/U14, IV-MN18, IV-MN/U28, IV-MN/U32, IV-MN/U35, IV-MN/U40, V-MN/U3, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenu oznaczonego symbolem 1KDG;

- XIII-MN/U2, na których wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od gazociągu.

Linie zabudowy powinny w jednoznaczny sposób określać na rysunku planu, możliwość sytuowania nowej zabudowy, tj. wyznaczać obszar tzw. "ruchu budowlanego". Obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Tymczasem z rysunku planu nie wynika, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę, może być ona realizowana, co umożliwia dowolne i uznaniowe sytuowanie zabudowy na tych terenach, w zależności od interpretacji organu wydającego pozwolenie na budowę na podstawie ustaleń tego planu. Niewątpliwie wymóg spójności między częścią tekstową a graficzną planu oznacza również, że określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, a zatem plan nie może być tak sformułowany, by dawać pole do dowolnej interpretacji. Realizacja tego wymogu jest tym bardziej istotna, że do określenia w planie miejscowym zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym do wyznaczenia linii zabudowy, a tym samym do określenia sytuowania zabudowy na terenach objętym tym planem, na mocy przepisów ustawy, upoważniona została wyłącznie rada gminy.

Brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, powodować może problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie planu, przesądzając o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego.

Powyższe ustalenia uchwały stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia. Ponadto, niezgodności rysunku planu z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały, w powyższym zakresie, stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza przepis § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, zobowiązujący do jednoznacznego powiązania rysunku projektu planu miejscowego z projektem jego tekstu. Nie może istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej, zaś takie naruszenie kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy i oznacza konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę to czy i w jakim miejscu naniesione zostaną linie rozgraniczające nie jest "sprawą warsztatu zespołu projektowego".

Przychylić się należy do stanowiska Wojewody, stwierdzającego niejednoznaczność zapisów planu w aspekcie określenia linii rozgraniczających. W legendzie rysunku planu oznaczenie graficzne linii zabudowy opisane zostało jako "nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych", podczas gdy w § 3 pkt 6 i § 31 ust. 2 uchwały, jest mowa o "nieprzekraczalnych linii zabudowy" odnoszących się do sytuowania budynków, bez rozróżniania jakiego rodzaju zabudowy dotyczą. Z rysunku planu wynika zatem, że wyznaczone na części obszarów planistycznych nieprzekraczalne linie zabudowy dotyczą wyłącznie lokalizowania budynków mieszkalnych. W planie nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy dla innego rodzaju zabudowy, tj. dla zabudowy usługowej.

IV. Prawidłowo również Wojewoda wskazał, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez brak ustalenia:

- parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania obszaru planistycznego wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem VII-MN/U21 ;

- maksymalnej wysokości zabudowy dla obszarów planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami: UW, UK, UK/UA, Ul;

- maksymalnej intensywności zabudowy dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem Ul;

- minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem Ul;

- maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni działek budowlanych oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, poprzez ustalenia zawarte w: § 33 ust. 2, § 35 ust. 2 i § 36 ust. 2 uchwały.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii ciachu". Ponadto z przepisu § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia, wynika również, że "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać; (...) 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu". Stosownie do dyspozycji § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia "2. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego". Wyżej wskazane braki niewątpliwie naruszają przytoczone przepisy, nie realizując ich dyspozycji.

V. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, poprzez ustalenia zawarte w § 35 ust. 3, ust. 4 ust. 5 ust. 6 uchwały.

Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, tj. określenie minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni, a także kąta ich położenia w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem w § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały sformułowano ustalenia w brzmieniu: "3. W obszarach planistycznych nie wykluczonych planem z zabudowy dopuszcza się realizację obiektów budowlanych i budowli zgodnych z ich podstawowym i dopuszczonym przeznaczeniem na istniejących działkach mniejszych niż określone w DZIALE II, których wydzielenie geodezyjne uprawomocniło się przed wejściem w życie ustaleń planu, z zachowaniem pozostałych warunków i ograniczeń określonych w planie. 4. W obszarach planistycznych, nie wykluczonych planem z zabudowy dopuszcza się korekty istniejących podziałów, jeżeli mają one na celu doprowadzenie działek sąsiednich do wielkości ustalonych w pianie. 5. Dopuszcza się regulacje granic działek w celu poprawienia ich funkcjonalności również w sytuacji, gdy nie spełniają one ustalonych w planie normatywów działek budowlanych. 6. W obszarach planistyczny dla, dla których wskazano na rysunku planu strefy wjazdów do zespołów zabudowy, nowe podziały własnościowe należy realizować w sposób zapewniający obsługę komunikacyjną wszystkich nieruchomości gruntowych położonych w obrębie terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi."

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta S. naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Stosownie do dyspozycji powyższego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w Dziale III Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). Ponadto zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Ustalenia zawarte w § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały, nie spełniają powyższych wymogów, naruszając przy tym również inne przepisy, ponieważ uregulowano w niej kwestie dotyczące procedury podziału nieruchomości oraz odnoszące się do istniejących działek. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie rożne, odrębne procedury. Wskazuje na to art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż "Ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Powyższe wynika również z redakcji samej ustawy. Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenia dotyczące podziałów nieruchomości wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z ustawą, która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem, a konkretnie z jego treścią zawartą w § 4 pkt 8.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że ustanawiając w uchwale regulacje odnoszącą się do podziałów nieruchomości Rada Miasta W. naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza również naruszenie art. 7 Konstytucji. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

W tej sytuacji uznać należy, iż ustalenia § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały, dotyczące podziałów nieruchomości oraz odnoszące się do istniejących działek, wykraczają poza zakres wskazanych powyżej przepisów i zostały sformułowane bez podstawy prawnej.

VI. Wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1287/11, CBOSA). Jednak w rozpatrywanej sprawie zakres opisanych wcześniej naruszeń powoduje, że bez stwierdzenia nieważności planu w całości, pozostawiono by w mocy zdezintegrowany plan miejscowy. Opisane wyżej naruszenia są na tyle istotne i dotyczą ustaleń zarówno odnoszących się do wszystkich terenów objętych planem (wymienione wyżej niezgodności w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą wszystkich obszarów planistycznych przeznaczonych w planie pod zabudowę), jak również do ustaleń odnoszących się do poszczególnych terenów dla których obowiązuje kwestionowany plan miejscowy, jednak w sposób znaczący naruszając zasady sporządzenia planu (jak np. § 35 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 uchwały). Istotne dla konieczności stwierdzenia całości planu jest również dostrzeżona niespójność między częścią tekstową i graficzną z powodu braku zmiany tej ostatniej w stosunku do rysunku planu z 2008 r., a ponadto nieścisłość pewnych zapisów, np. co do linii zabudowy czy krawędzi jezdni. Nie było więc możliwym wyeliminowanie samych zapisów, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, aby pozostawić w obrocie prawnym spójny i kompletny plan miejscowy dla tak newralgicznych terenów, jak m.in. śródmieście Miasta S.

Pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu mogłoby wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, co powoduje, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, a przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Jest to o tyle istotne, że – jak podkreśla się w literaturze - zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, że jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184)

Ponadto należy wskazać, że Sąd w razie uznania, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności tej tylko części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. W rozpatrywanej sprawie taki warunek nie wystąpił. Przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych reguł legislacji, mieć na uwadze, że akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu prawnego winien być przejrzysty, a dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. W kontrolowanej uchwale powyższe warunki nie zostały spełnione.

Rada Miasta S. w odpowiedzi na skargę nie przedstawiła przesłanek, które warunkowałyby konstatację, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całego planu, o czym była wyżej mowa.

VII. Z uwagi na powyższe orzeczono jak sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy.