Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1044/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 4, pkt 8
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie której przedsiębiorcy – J. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako: skarżąca; spółka) została wymierzona kara pieniężna w wysokości 833 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu czekoladek nadziewanych [...] a [...] g, nr partii [...], wyprodukowanych przez Z. z siedzibą w P., nie odpowiadających jakości handlowej, określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002 r., w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych (Dz. U. Nr 214, poz. 1813 z późn. zm.). W ocenie organów administracyjnych stan faktyczny ustalony w sprawie wypełnia dyspozycję art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577; dalej: ustawa o jakości).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. przedsiębiorca J. S.A. z siedzibą w K., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W skardze przedsiębiorca wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Złożył także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi (ocen dostawcy – audytów).

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości w związku z art. 3 pkt 4 tejże ustawy oraz art. 3 pkt 8 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 01.02.2002 r. s. 1 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi J. S.A. z siedzibą w K. podtrzymała poglądy prawne, wyrażone na etapie postępowania administracyjnego w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz w odwołaniu od decyzji I instancji. W ocenie skarżącej nie była ona podmiotem wprowadzającym do obrotu czekoladki nadziewane [...] w rozumieniu art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, a zatem niesłusznie została ukarany karą pieniężną na podstawie tego przepisu, gdyż nie była producentem przedmiotowego artykułu spożywczego. Wskazała, iż w świetle przepisów prawa, a także poglądów doktryny (m.in. A. Tomaszek, Pojęcie "wprowadzenia do obrotu" - glosa, Monitor Prawniczy, 1/2006) oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego (uchwała SN z 21 września 2005 r., I KZP 29/05; uchwała SN z 24 maja 2005 r., I KZP 13/05), za wprowadzenie do obrotu uznać należy wyłącznie "przekazanie przez producenta lub importera po raz pierwszy do obrotu towarów" (uchwała SN z 24 maja 2005 r.) oraz "przekazanie przez producenta lub importera po raz pierwszy do obrotu handlowego wyrobów" (uchwała SN z 21 września 2005 r.). Skarżąca podkreśliła, iż w tej ostatniej uchwale Sąd Najwyższy wyraźnie wskazuje na utrwalony pogląd (przywołując stosowną literaturę) zgodnie z którym "wprowadzenie do obrotu ma charakter czynności jednorazowej", a "w pojęciu tym mieści się tylko pierwszy akt "zaistnienia" towaru w obrocie, nie zaś kolejne transakcje". Ponadto Sąd Najwyższy, powołując się na trudne do zakwestionowania założenie spójności systemu prawnego, wskazuje, iż "wówczas, gdy ustawodawca wyraża wolę rozciągnięcia pojęcia "wprowadzenie do obrotu" na dalsze transakcje poza pierwszą, powodującą zaistnienie danego przedmiotu w obrocie, czyni to wyraźnie w treści danego aktu prawnego, odwołując się do odpowiednio skonstruowanej definicji legalnej". Wskazuje się także, iż pojęcie "obrotu handlowego" nie może być identyfikowane z pojęciem "obrotu", gdyż to pierwsze jest identyfikowane z transakcjami dokonywanymi w ramach stałej działalności handlowej (A. Tomaszek, Pojęcie ...). Przedmiotowa ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych odwołuje się do szerokiego pojęcia "wprowadzenia do obrotu", a nie "wprowadzania do obrotu handlowego". Oznacza to, iż pojęcie użyte przez ustawę winno być identyfikowane tylko i wyłącznie z wprowadzaniem do obrotu produktu przez producenta, a nie z dalszymi transakcjami dokonywanymi na rynku, w szczególności ze sprzedażą dokonywaną w placówkach handlowych. Zdaniem skarżącej spółki pośrednim potwierdzeniem powyższego poglądu może być także treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. (VI S.A./Wa 1131/06), który zapadł na gruncie wymienionej wyżej ustawy, który dotyczy postępowania w zakresie wprowadzania do obrotu artykułów nie spełniających wymagań jakości handlowej przez producenta.

Przepisy prawa żywnościowego Unii Europejskiej, w szczególności Rozporządzenie (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE, Nr L 31 z 01.02.2002 r.), nie mogą, w ocenie skarżącej, stanowić uzasadnienia słuszności nałożenia kary administracyjnej na J. S.A. na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r.. Rozporządzenie, do którego ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. odwołuje się m.in. w art. 3 pkt 4 w celu zdefiniowania pojęcia "obrotu", określa jedynie obowiązki podmiotów działających na rynku spożywczym, które J. S.A. bez wątpienia w przedmiotowej sprawie wypełniła. Skarżąca wskazała, iż J. S.A., jako podmiot nie uczestniczący w procesie produkcji, dopełniła wszelkiej należytej staranności w zakresie dbałości o jakość sprzedawanych produktów. Pamiętać jednak należy, iż są to działania ograniczone miejscem i funkcją, jakie J. S.A. zajmuje w łańcuchu dystrybucji żywności, wskazanym w art. 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 stycznia 2002 roku. Przepis ten wyraźnie wskazuje na wymogi prawa żywnościowego właściwe dla działalności podmiotów działających na rynku artykułów spożywczych, przez co należy rozumieć specyfikę działalności określonego podmiotu. Biorąc pod uwagę, iż J. S.A. nie jest producentem sprzedawanej żywności, może podejmować jedynie takie działania, na jakie pozwala zajmowana przez J. S.A. pozycja. W związku z tym J. S.A. odpowiednio kształtuje zobowiązania producentów w zawieranych umowach handlowych, nakładając na producentów obowiązek dbałości o dostarczanie produktów o odpowiedniej jakości (w szczególności zgodnej z zapewnieniami producenta o wadze i składzie produktu), którego naruszenie zagrożone jest zastosowaniem wobec producenta odpowiednich sankcji, wynikających z umowy (np. kar umownych).

Zdaniem skarżącej spółki, interpretacja przyjęta przez organ administracji, wydający decyzję, jest sprzeczna z podstawowymi zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, których organ, wydający decyzję, powinien bezwzględnie przestrzegać, w tym w szczególności z art. 6 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Organ obowiązany był nadto przestrzegać norm art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej jedynym podmiotem, na który może być nałożona wymieniona wyżej kara jest producent produktów wymienionych w wymienionych na początku decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 września 2010 r. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając skargę według powyższych reguł Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ona zasadna.

Poglądy prawne wyrażone przez organy administracyjne są prawidłowe i znajdują oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Ustawa o jakości stanowi w art. 40a ust. 1 pkt 3, że każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze, nie odpowiadające jakości handlowej, określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze, powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Wymagania jakości handlowej dla wyrobów czekoladowych, określone zostały w rozporządzeniu w sprawie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych.

W niniejszej sprawie badania próbki czekoladek nadziewanych [...], pobranej w placówce handlowej należącej do kontrolowanego przedsiębiorcy J. S.A. z siedzibą w K. wykazały, że produkt ten nie odpowiadał wymaganiom zawartym w § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, z uwagi na przekroczoną dozwoloną zawartość ekwiwalentów tłuszczu kakaowego.

W opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów powyższe ustalenie kontroli wskazywało na popełnienie czynu opisanego w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, a zatem mogło stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej tym przepisem.

Zasadniczą kwestią, podlegająca rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, była weryfikacja poglądu prawnego skarżącej spółki, zgodnie z którym "wprowadzającym do obrotu" w rozumieniu art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości jest wyłącznie producent danego artykułu rolno-spożywczego. Zdaniem strony, ustawa o jakości nie podaje definicji "wprowadzania do obrotu", ale interpretację tego pojęcia można wysnuć z brzmienia art. 3 pkt 9 ustawy o jakości (w którym użyto tych słów w celu zdefiniowania "producenta"), a także w oparciu o orzecznictwo sądów w podobnych sprawach.

Z argumentacją przedstawioną w odwołaniu nie można się jednak zgodzić, ponieważ ustawa o jakości w zakresie definicji odsyła do przepisów prawa żywnościowego Unii Europejskiej, których stanowi uzupełnienie. W myśl art. 3 pkt 4 ustawy o jakości, pod pojęciem "obrót" mieszczą się czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 01.02.2002 r. s. 1 z późn. zm.), to jest: wprowadzenie na rynek - oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania.

W związku z powyższym, w prawie żywnościowym pojęcie wprowadzania do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek. Wniosek ten znajduje poparcie w treści art. 17 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 178/2002, który stanowi, iż podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego, właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Warto przytoczyć również wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30.12.2006, s. 14) wydany w trybie prejudycjalnym, z którego wynika, iż wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość, nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on, jako zwykły dystrybutor do wprowadzania do obrotu produktu w postaci, w jakiej został mu dostarczony przez producenta. Obowiązek zapewnienia zgodności artykułów spożywczych z wymogami prawa żywnościowego spoczywa zatem także na przedsiębiorcy J. S.A. z siedzibą w K., więc może on być ukarany za nieprawidłowości w ww. zakresie.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty strony, przedstawiające definicje i interpretacje pojęcia "wprowadzania do obrotu", funkcjonujące w prawie w odniesieniu do innych branży handlu (np. Prawa własności przemysłowej, Systemu oceny zgodności). Jak wynika z uzasadnienia do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2005 r. (I KZP 13/05), przywołanego przez stronę w odwołaniu, w pojęciu "wprowadzenie do obrotu towarów" mieści się tylko pierwszy akt zaistnienia towaru w obrocie, a nie kolejne transakcje. (...) Gdyby miało być inaczej to ustawa powinna wprost na taką wolą ustawodawcy wskazywać. Należy zauważyć, że właśnie tego typu przypadek występuje w art. 3 pkt 4 ustawy o jakości.

Nie można przyjąć również jako potwierdzenia poglądu strony na temat "wprowadzania do obrotu" treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. (VI S.A./Wa 1131/06). Wyrok zapadł na gruncie ustawy o jakości w odniesieniu do producenta, ponieważ artykuły niespełniające wymagań jakości handlowej zostały stwierdzone w toku kontroli, przeprowadzonej u producenta.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości należy uznać za bezzasadne.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w [...], a następnie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydając zaskarżone decyzje postępowały zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w art. 6 i 7. Akta sprawy [...], a w szczególności protokół z kontroli, sprawozdanie z badań Nr [...] oraz korespondencja pokontrolna ze stroną, oraz producentem zakwestionowanego produktu wskazują, że cały materiał dowodowy został zebrany, a następnie rozpatrzony w sposób wyczerpujący w toku postępowania administracyjnego, co spełniało dyspozycję art. 7 k.p.a.

Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy skarżącej z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, iż dowód ten nie był niezbędny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Treść dokumentów załączonych do skargi, takich, jak oceny dostawców (audyty) nie mogły mieć bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, pozostają bowiem poza jej meritum, stanowiącym granice kognicji sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji.