Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5611/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 okt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 i art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1053/20 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.M. (powoływanej dalej również jako: "skarżąca", "wnioskodawczyni") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/20 (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji"), którym oddalono skargę ww. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (powoływanego dalej jako: "organ", "Kolegium") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Sąd I instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz Miasta M. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości dz. nr ew. [...] w obr. [...], położonej przy ul. C., dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia części budynku garażowo-gospodarczego na magazynowo-biurowy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. M.M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, że w konsekwencji ww. decyzji na terenie nieruchomości i budynku C. [...] i [...] prowadzona jest cały czas uciążliwa działalność gospodarcza. Uciążliwość polega głównie na zakłócaniu odpoczynku.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2008 r.

W motywach uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2016 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi poinformowała, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. C., dz. nr ew. [...], która to nieruchomości sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr ew. [...]. Nie nadesłała jednak żadnych dowodów, ani nie wskazała okoliczności potwierdzających przysługiwanie jej prawa własności lub innego tytułu prawnego do nieruchomości. Organ zaznaczył, z uwagi na to, ze że akta i mapa w aktach sprawy nie pozwalały bezpośrednio potwierdzić twierdzenia wnioskodawczyni, organ wystąpił do Burmistrza M. o nadesłanie mapy obrazującej położenie ww. działek, jak i numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek. Burmistrz M. nadesłał wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], z którego wynika, że jako jedyny właściciel wpisana jest L.K., a dla działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Ten stan prawny potwierdza treść elektronicznej wersji księgi wieczystej, prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Wobec powyższego organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, z którego mogłaby wywodzić, że posiada interes prawny w sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczył też, że oprócz powyższych twierdzeń wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych innych argumentów uzasadniających jego udział w postępowaniu.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. M.M. zwróciła się o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Kolegium. W uzasadnieniu podniosła, że organ przedwcześnie uznał, że nie posiada ona przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wyjaśniła, że faktycznie błędnie podała, że jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...], jest bowiem współwłaścicielem działki o nr [...] (która podobnie jak działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że budynek będący przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego położony jest faktycznie na dwóch działkach: nr [...] i [...]. Inwestor celowo podzielił inwestycje na 2 części aby uniemożliwić właścicielem sąsiednich nieruchomości udział w sprawie i zgłaszanie sprzeciwu co do zmiany sposobu użytkowania.

Wnioskodawczyni przedłożyła jednocześnie kopię zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, potwierdzające, że jest współwłaścicielem działki o nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2017 r.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...]. Działka ta nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], dla której Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] września 2008 r., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia części budynku garażowo- gospodarczego na magazynowo-biurowy i której to decyzji Burmistrza, stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni.

Organ stwierdził, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], nie jest bowiem właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem ani też właścicielem nieruchomości sąsiedniej

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; obecnie tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – powoływanej dalej jako "k.p.a". Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] października 2016 r. Kolegium wezwało skarżącą do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi poinformowała, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. C., dz. nr ew. [...], która to nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr ew. [...]. Strona w powyższym piśmie podniosła, że okoliczna zabudowa stanowi zabudowę jednorodzinną i zmiana przeznaczenia części budynku garażowo-gospodarczego na magazynowo-biurowy spowoduje zwiększenie oddziaływania przedmiotowego budynku na nieruchomość skarżącej. Obecny sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej zakłóca korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Inwestor pomimo orzeczenia zakazu prowadzenia działalności, nadal ją prowadzi. W uzupełnieniu ww. pisma w piśmie z [...] listopada 2016 r. dodała, że była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z budynku garażowo-gospodarczego na budynek magazynowo-biurowo-gospodarczy. Organ zaznaczył, że wystąpił do Burmistrza M. o nadesłanie mapy obrazującej położenie ww. działek, jak i numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek. Z nadesłanego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...], jak i z księgi wieczystej wynikało, że jako jedyny właściciel wpisana jest L.K. Z tych ustaleń – zdaniem Kolegium - wynika, że wnioskodawczyni nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, z którego mogłaby wywodzić, że posiada interes prawny w sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy.

Organ zwrócił uwagę, że oprócz powyższych twierdzeń skarżąca nie przedstawiła żadnych innych argumentów uzasadniających jej udział w postępowaniu. Nie powołała żadnego przepisu, który stanowiłby o jej interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Zaś samo wskazywanie na potencjalne niekorzystne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni nie przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nadto aby uznać za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy właścicieli działek nie znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki nie jest wystarczające wskazanie przez te osoby, że zamierzenie to wpływa na ich nieruchomość. Podmiot taki musi wykazać w jaki sposób takie zamierzenie oddziałuje na nieruchomość. Natomiast we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca oprócz wskazania ogólnych przepisów nie wykazała w jaki konkretny sposób inwestycja planowana na działce nr [...] oddziałuje na jej działkę, która nie jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja.

Na powyższe postanowienie M.M. wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będące skutkiem niewłaściwego przyjęcia, że skarżąca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

- art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu a związanych z faktem, że przedmiotowy budynek, w którym prowadzona jest uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich działalność gospodarcza jest faktycznie posadowiony na dwóch działkach ewidencyjnych, z których jedna (nr [...]) bezpośrednio graniczy z działką skarżącej, oraz że w innych postępowaniach dotyczących tego samego budynku przyznawano jej przymiot strony;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska co do przyczyn nieuwzględnienia zarzutów zawartych w zażaleniu co uniemożliwia zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w tym zakresie i rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca dodała, że nie zostało uwzględnione przez Kolegium, że kwestia jej interesu prawnego była już przedmiotem oceny tego organu, który prowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z budynku garażowo - gospodarczego na budynek magazynowo - biurowo - gospodarczy. W postępowaniu tym została wydana przez organ odwoławczy decyzja na skutek jej odwołania, a postępowanie zostało umorzone jedynie na skutek cofnięcia przez inwestorów wniosku. Wprawdzie wniosek w tej sprawie dotyczył części budynku posadowionego na działce nr [...] (z którą to nieruchomością bezpośrednio graniczy jej nieruchomość) jednakże w świetle okoliczności, że budynek objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania jest posadowiony na 2 działkach nie można przyjąć, że nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności.

Skarżąca podkreśliła, że co do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania toczyło się dotychczas wiele postępowań przed różnymi organami administracyjnymi, w których uznawana była za stronę postępowania w oparciu o tę samą podstawę prawną - art. 28 k.p.a.

Ponadto, skarżąca wskazała, że decyzja określająca warunki zabudowy wymaga ustalenia obszaru analizowanego. Obszarem tym objęte są nie tylko nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z działka inwestycyjną, ale i inne sąsiednie nieruchomości. W świetle przepisów dotyczących sposobu ustalania obszaru analizowanego niewątpliwie nieruchomość stanowiąca jej własność mieści się w granicach takiego obszaru. W takiej sytuacji powinna być uznana za stronę postępowania oraz przysługuje jej skuteczne prawo do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę – powołując się na stanowiska sądów administracyjnych – że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Poza tym by być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, przeznaczony był pod zabudowę jednorodzinną. A zatem jako mieszkańcowi tego terenu w interesie skarżącej jest, ażeby, sąsiadujące z jej nieruchomością nieruchomości były zgodne z postanowieniami tego planu, w przeciwnym jej nieruchomość znacznie traci na wartości i atrakcyjności, bo sąsiaduje z budynkiem, który w żadnej sposób nie harmonizuje z zabudową i funkcją tego terenu.

Skarżąca po raz kolejny wskazała, że działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości jest ściśle związana z nieruchomością inwestora, który rozbudował budynek objęty niniejszą decyzją tak, że posadowiony jest na 2 działkach ewidencyjnych. W konsekwencji rozdzielenie zmiany sposobu użytkowania odrębnie na działkę nr [...] i [...] stanowi obejście prawa. Inwestor celowo podzielił inwestycję na 2 części, aby uniemożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomość udział w sprawie i zgłaszanie sprzeciwu co do zmiany sposobu użytkowania. Takie działanie niewątpliwie nie zasługuje na aprobatę a odmowa przyznania przymiotu strony w tych okolicznościach stanowi działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art 8 k.p.a.).

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1053/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie WSA, w świetle poczynionych przez organ ustaleń skarżącej nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Wbrew stanowisku skarżącej, nie jest możliwa wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może wykazać się posiadaniem takiego prawa. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie mając przymiotu strony nie mogła wszcząć skutecznie postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze wskazującej, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w innych postępowaniach, WSA wyjaśnił, że każda sprawa o ustalenie warunków zabudowy stanowi odrębne postępowanie, w którym analizuje się konkretne okoliczności i są to ustalenia poczynione niezależne od postanowień wskazanych w innych sprawach przed różnymi organami. Fakt iż działalność gospodarcza jest faktycznie posadowiona na dwóch działkach ewidencyjnych, z których jedna (nr [...]) bezpośrednio graniczy z działką skarżącej oraz że w innych postępowaniach dotyczących tego samego budynku przyznawano jej przymiot strony, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. WSA zaznaczył, że sama skarżąca zwróciła uwagę, że poprzedni wniosek inwestorów dotyczył części budynku posadowionego na działce nr [...], z którą to nieruchomością bezpośrednio graniczy jej nieruchomość. Przy czym wyjaśnił, że kwestia podziału działki przez inwestora (jego intencji dokonania podziału) nie ma znaczenia dla oceny, czy skarżącej przysługuje status strony. Obiekt budowlany może skutkować ograniczeniem w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość ta graniczy z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, z uwagi na nie wykazanie przez stronę, by w związku z realizacją inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy powstały prawne ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej, by inwestycja oddziaływała na jej nieruchomość. W toku postępowania skarżąca nie podważyła przekonywująco ustaleń organów. Poza tym okoliczność, iż nieruchomość skarżącej została uwzględniona w obszarze analizowanym, który jest obligatoryjnie ustalany w toku każdego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie determinuje od razu, że będzie ona stroną tego postępowania. Przesłanki przemawiające za uznaniem za stronę w takim postępowaniu, każdorazowo są analizowane w konkretnej sprawie. Co także miało miejsce w niniejszej sprawie.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego. Organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie interesu prawnego wyjaśnić, ale tylko w sytuacji gdy kwestia ta wymagałaby poczynienia szerszych ustaleń biorąc pod uwagę argumenty podawane przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie z uwagi na ogólne zarzuty strony w tym zakresie dotyczące przede wszystkim "uciążliwości", które nie zostały sprecyzowane w toku postępowania, organ zasadnie uznał, że kwestia interesu prawnego skarżącej nie wymaga dalszych ustaleń mając na uwadze zakres inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji ogólne wskazania i twierdzenia skarżącej dotyczące uciążliwości związanych z funkcjonowaniem w sąsiedztwie inwestycji, wykraczających swoim oddziaływaniem poza granice zajmowanego terenu, stanowią jedynie o istnieniu interesu faktycznego strony w niniejszym postępowaniu. Poza tym przeznaczenie przedmiotowego terenu w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego - nie ma wbrew twierdzeniom skarżącej żadnego znaczenia w niniejszej sprawie odnoszącej się do kwestii wszczęcia postępowanie nieważnościowego, gdyż decydujące znaczenie ma stan istniejący w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] września 2008 r.

Od powyższego wyroku M.M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwie przyjęcie, że organ administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu, będące skutkiem wadliwego przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia tego postępowania;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawy do przyjęcia, że skarżącej kasacyjnie w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony zamiast przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wg reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego odnoszących się do obowiązku działania w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a. i 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), poprzez wadliwe przyjęcie, że M.M. nie przysługuje przymiot strony w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu posadowionego na działce pozostającej w sąsiedztwie z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd do kluczowego zarzutu skargi a mianowicie, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczy fragmentu budynku, który posadowiony jest na 2 działkach ewidencyjnych, z czego jedna - [...] bezpośrednio graniczy z działką skarżącej.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo - w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2020 r. i poprzedzającego go postanowienia tego organu z dna [...] marca 2017 r.

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych;

3. nie obciążanie skarżącej obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu;

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

a nadto

5. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność, że skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu i jako strona traktowana była przez organy administracji w dotychczasowych postępowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała na obie z ww. podstaw prawnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie ocenił, jaki wpływ na posiadanie przez skarżącą przymiotu strony ma fakt, że budynek, którego dotyczy decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2008 r., posadowiony został na 2 działkach ewidencyjnych. Argument ten jest jednak chybiony bowiem w zaskarżonym wyroku WSA odniósł się do kwestii położenia ww. budynku stwierdzając, że nie ma to wpływu na wynik niniejszego postępowania, na co zresztą zwróciła uwagę skarżąca w dalszej części skargi kasacyjnej. Natomiast podważanie prawidłowości tej oceny nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W drodze tego zarzutu kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, wszakże celowi temu służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. III FSK 1399/21). Ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, jednakże taka okoliczność w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Trafne są natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293).

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Z orzecznictwa wynika, że możliwe jest to wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2211/18 oraz wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3031/18).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości dz. ew. nr [...] w obr. [...], położonej przy ul. C., dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia części budynku garażowo-gospodarczego na magazynowo biurowy.

Odmawiając skarżącej wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. organ wskazał, a Sąd I instancji pogląd ten zaakceptował, że skarżąca nie ma przymiotu strony bowiem nie jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani też działka będąca jej współwłasnością nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Nadto nie powołała żadnego przepisu, który stanowiłby o jej interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Powyższe stanowisko jest błędne a odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest, jak słusznie zauważono w złożonej skardze kasacyjnej, co najmniej przedwczesne. Wbrew twierdzeniem organów i WSA, kwestia ta nie jest na tyle oczywista aby mogła być rozważana w fazie wstępnej.

Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ustalenie stron postępowania o stwierdzenie nieważności jest uwarunkowane posiadaniem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny powinien zaś być rozważony w odniesieniu do tego, czy wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych określonego podmiotu. Stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3489/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Jak powszechnie przyjmuje się orzecznictwie sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. Podkreśla się, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy (czy to w trybie zwykłym czy też w postępowaniu nieważnościowym) ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Inaczej rzecz ujmując stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1024/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Przy czym interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić również przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 551/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1007/17 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II OSK 257/17). Przyjęcie takiego stanowiska uwzględnia, że charakter i rozmiary określonej inwestycji mogą wskazywać na możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położone w sąsiedztwie inne nieruchomości, co może skutkować powstaniem utrudnień w korzystaniu z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2008 r. w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazała m.in., że budynek, o którym mowa w ww. decyzji jest halą o powierzchni ok. 500 m2. Zaznaczyła, że w konsekwencji tej decyzji na terenie nieruchomości i budynku pod adresem C. [...] i [...] prowadzona jest cały czas uciążliwa dla niej działalność gospodarcza, która prowadzona jest w całym budynku, a nie tylko w wyznaczonej do tego części. Wyjaśniła, że działki przy ul. C. [...] i [...] nie są odgrodzone na całej ich długości, lecz tylko w przedniej części działki. W tylnej części działek są one połączone. Wskazała też, że uciążliwość głównie polega na zakłócaniu odpoczynku na jej małej działce oraz na piętrze jej domu przez odgłosy związane z przewożeniem towarów wózkiem widłowym i ręcznym oraz pracą maszyny do (prawdopodobnie) pakowania słoików, przez wiele godzin codziennie. Występują też czasami zakłócenia ciszy nocnej.

Dodatkowo, w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego, skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2016 r. podała, że jest współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanej w M. przy ulicy C. [...], działka ewidencyjna nr [...], która to nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką [...]. Zaznaczyła, że wraz z rodziną mieszka na tej nieruchomości od 1970 r. na tej nieruchomości od 1970 r. Okoliczna zabudowa stanowi zabudowę jednorodzinną, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] przez Burmistrza Miasta M. polegającej na zmianie przeznaczenia części budynku garażowo-gospodarczego na magazynowo-biurowy spowodowało zwiększenie oddziaływania przedmiotowego budynku na nieruchomości sąsiednie w tym na nieruchomość skarżącej. Pomimo wydania sądowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, faktycznie działalność jest dalszym ciągu prowadzona. Skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, ponieważ jako współwłaściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z niej bez zakłóceń. Tymczasem obecny sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej przy ulicy C. [...] i [...] stanowiącej działkę nr 92/2, zakłóca korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę (art. 140 oraz 144 kodeksu cywilnego).

W istocie w ww. piśmie skarżąca omyłkowo skazała, że jest współwłaścicielem działki [...] zamiast [...] (co skorygowała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Jednakże prawidłowo podała adres swojej nieruchomości - ul. C., co już wskazuje na sąsiedztwo z nieruchomością mieszcząca się przy ul. C. [...] i [...]. Na marginesie zaznaczyć należy, że z pozyskanego przez organ wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka [...] mieści się przy ul. C. co już powinno skłonić organ do podjęcia dalszych wyjaśnień, a czego organ, działając w I instancji, nie uczynił.

Skoro zatem skarżąca wykazała, że jest współwłaścicielem działki znajdującej się w sąsiedztwie (nawet jeśli nie jest to sąsiedztwo bezpośrednie) działki objętej decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2008 r. oraz, że w konsekwencji tej decyzji powstały immisje, które zakłócają prawo do korzystania z nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, organy – przynajmniej bez przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym zakresie - nie mogły stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta M. Akceptacja tego stanowiska przez Sąd I instancji niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz 140 k.c.

W okolicznościach niniejszej sprawy zupełnie chybione jest stwierdzenie Sądu I instancji że z uwagi na ogólne zarzuty strony w tym zakresie dotyczące przede wszystkim "uciążliwości", które nie zostały sprecyzowane w toku postępowania, organ zasadnie uznał, że kwestia interesu prawnego skarżącej nie wymaga dalszych ustaleń mając na uwadze zakres inwestycji. Bezpodstawne jest także stanowisko WSA, że ogólne wskazania i twierdzenia skarżącej dotyczące uciążliwości związanych z funkcjonowaniem w sąsiedztwie inwestycji, wykraczających swoim oddziaływaniem poza granice zajmowanego terenu, stanowią jedynie o istnieniu interesu faktycznego strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1795/22). Stąd też wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Dokumenty te skarżąca może natomiast przedłożyć w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu.

Mając na uwadze, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę. Jak już wyżej wyjaśniono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Z tego też względu, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zasadzono od organu na rzecz strony skarżącej łącznie kwotę 677 zł na którą składają: się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) i od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za drugą instancję (360 zł), zwrot opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa

(17 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (100 zł). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia w szczególności wykładnię art. 28 i art. 61a k.p.a. Rozważając czy skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu organ winien ocenić czy nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania działalności prowadzonej na działce 92/2, w szczególności w kontekście art. 140 i 144 k.c. Winien mieć przy tym na uwadze, że do przyznania statusu strony istotne jest wykazanie istnienia interesu prawnego. Przy czym nie ma znaczenia czy interes ten został naruszony, a jedynie czy interes taki stronie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II OSK 257/17).