Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 800/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Wójt Gminy N. odmówił E. i K. M. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy kur brojlerów o łącznej obsadzie 276 000 szt. (1104 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości S., gm. N.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że lokalizacja fermy kur brojlerów o łącznej obsadzie 276 000 szt. (1104 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości Siemichocze budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej, gdyż jest to duża inwestycja mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko (gleba, powietrze). Zdaniem mieszkańców i organu planowana inwestycja zagraża dalszemu rozwoju miejscowości oraz ochronie wartości przyrodniczych i zasobów naturalnych. Jednocześnie przyczyni się do obniżenia wartości nieruchomości, należących do mieszkańców zamieszkujących we wsi od wielu lat. Zdaniem organu przemysłowy chów drobiu generuje duże ilości złożonych gazów mających negatywy wpływ na organizmy w tym wpływ odorowy (amoniak, siarkowodór), co doprowadzi do pogorszenia warunków życia mieszkańców a także pogorszy warunki środowiskowe.

Zdaniem organu pierwszej instancji zasada przezorności nakazuje traktować wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych oddziaływań na środowisko jako pewność ich wystąpienia, a zatem realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na jakość życia ludzi. Tym samym, mając na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, szczególnie że planowana inwestycja generuje konflikty społeczne. Organ wskazał także na zagrożenia związane ze zwiększonym ruchem wielkogabarytowego transportu drogowego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, p. E. i K. M. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym zarzucili naruszenie: art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), art. 20 Konstytucji RP, art. 85 Prawa ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane także jako Kolegium, organ odwoławczy), wskazując m.in. na art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, nie przesądzając czy względem planowanej inwestycji winny być ustalone środowiskowe uwarunkowania, wskazało na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem organ pierwszej instancji zaniechał w praktyce prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ustalając, czy faktycznie zaistniały przesłanki do odmowy wydania przedmiotowej decyzji oraz pomijając złożony materiał dowodowy.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Taka decyzja sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do choćby minimalnego ustalenia, czy rzeczywiście inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Organ pierwszej instancji skoncentrował się na chronologicznym zestawieniu podejmowanych czynności oraz praktycznie dosłownym przepisaniu treści opinii organów współdziałających (RDOŚ, PPPIS, Wody Polskie) nie próbując nawet wykazać, z jakiego powodu (oprócz protestów lokalnej społeczności i potencjalnych uciążliwości odorowych) inwestycja może zagrażać środowisku. Jest to o tyle istotne, że uczestnicy postępowania - Stowarzyszenie T., przedłożyło obszerny materiał dowodowy polemizujący z treścią Raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego przez inwestorów. Co przy tym ważne, z przedłożonych ekspertyz wynika, że: w postępowaniu doszło do błędnego ustalenia stanu średniorocznego DJP; zaniżono (w Raporcie) ilość amoniaku powstającego w ramach planowanego przedsięwzięcia (6,4 krotnie); zaniżono (w Raporcie) wielkość emisji pyłów PM10 i PM2,5; nie policzono (w Raporcie) wielkości emisji metanu; nie doszło do ustalenia bioróżnorodności w okolicy planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 245 ze zm., dalej powoływana jako u.i.o.ś.). Przesłankami odmowy zgody mogą być wyłącznie: (1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.); (2) odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.); (3) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.; (4) wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.) oraz (5) wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.). Istnieją także inne przesłanki wynikających z przepisów odrębnych, które uzasadniają odmowę wydania decyzji środowiskowej. Zatem, o ile żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Jednocześnie Kolegium przypomniało, że sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Kolegium, w prowadzonym w pierwszej instancji postępowaniu nie tylko nie doszło do wykazania, czy którakolwiek z ww. przesłanek umożliwiła wydanie decyzji odmownej, ale odmowa została oparta jedynie na: (1) sprzeciwie lokalnej społeczności; (2) możliwym naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju; (3) potencjalnym zastosowaniu zasady przezorności. Jest to niezgodne zarówno z obowiązującym prawem, jak i ukształtowaną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu należy konkretnie ustalić, czy zaistniała którakolwiek z wymienionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przesłanek odmowy wydania decyzji, i dopiero jeśli któraś z wymienionych w prawie przesłanek zaistniała - odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, zaś jeśli żadna z tych przesłanek nie zaistniała, ustalić te uwarunkowania. Nie można przy tym - jak uczynił organ pierwszej instancji - opierać odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na przesłance braku zgody społeczności lokalnej i teoretyzowaniu na temat zasady przezorności i zrównoważonego rozwoju.

Kolegium, wyjaśniając istotę postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na środowisko oraz charakteru dowodu z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wskazało że organ pierwszej instancji nie tylko w żaden sposób nie wykazał, czy istnieje którakolwiek z powyżej wskazanych przesłanek umożliwiających wydanie decyzji odmownej, ale w treści skarżonej decyzji nie sposób odnaleźć oceny rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie degradacji środowiska przedstawionych przez inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko. Nie dokonano też analizy dokumentów w postaci ekspertyz przedłożonych przez Stowarzyszenie T. Ten brak w wyjaśnieniu sprawy należy w ponownym postępowaniu wyeliminować, a w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji znajdzie sprzeczności w ustaleniach raportu i innych dowodów (w tym ekspertyz) należy dokonać stosownej analizy i oceny wiarygodności przedłożonych dokumentów. Ocena przedłożonego raportu należy nie tylko do organów uzgadniających ale przede wszystkim do organu prowadzącego postępowanie.

Zdaniem Kolegium, zakres koniecznego przeprowadzenia postępowania dowodowego wykluczał możliwość jego uzupełnienia przez organ odwoławczy, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada owa statuuje bowiem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Reasumując Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. przepisów zgodnie z którymi organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie, wydać decyzję wyłącznie w oparciu o ocenę całego, podlegającego zabraniu materiału dowodowego oraz racjonalnie i rzetelnie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie, czego w niniejszym postępowaniu zabrakło. Konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowi o spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i zobowiązywało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Regionalny w B. (który uczestniczył w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony), zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy kur brojlerów o łącznej obsadzie 276 000 szt. (1104 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości S., gm. N. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej;

- istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazania konkretnych uchybień prawa procesowego w działaniu organu pierwszej instancji w sposób istotny wpływających na rozstrzygnięcie i wykazania braku możliwości ich uzupełnienia przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator, wskazując na istotę i zasady wydania decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podkreślił, że w treści zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazuje konkretnych uchybień prawa procesowego w działaniu organu pierwszej instancji, jedynie na stronie 3 zaskarżonej decyzji wskazuje, że w postępowaniu doszło do błędnego ustalenia stanu średniorocznego DJP, zaniżono (w raporcie) ilość amoniaku powstającego w ramach planowanego przedsięwzięcia (6,4 krotnie), zaniżono (w raporcie) wielkość emisji pyłów PM 10 i PM 2,5, nie policzono (w raporcie) wielkość emisji metanu, nie doszło do ustalenia bioróżnorodności inwestycji. Jednakże nie sposób przyjąć, że jest to istotny zakres uchybień, którego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Prokuratora poza powyższymi wyjątkami, Kolegium nie kwestionuje poprawności i uzyskania właściwych dowodów przez organ pierwszej instancji, a także zakresu zawartych w nich informacji. Nie wskazuje na istotne braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji bądź zaniechanie konkretnych czynności dowodowych bądź na pominięcie obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania.

Prokurator podkreślił, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Stąd też Kolegium winno dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o obszerny i zasadniczo kompletny materiał dowodowy. W zakresie wskazanych nielicznych uchybień może jak najbardziej przeprowadzić czynności w trybie art. 136 k.p.a. Argumentacja Kolegium sprowadzająca się do wskazań, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy jednoczesnym braku określania w uzasadnieniu decyzji konkretnych, istotnych naruszeń prawa i konkretnego zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, potwierdzają, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż jej uzasadnienie jest niejasne, niekonkretne i ogólnikowe oraz nie odnosi się w sposób niebudzący wątpliwości do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a.) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a., każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza, przy wyraźnie zarysowanym konflikcie między inwestorem a pozostałymi stronami postępowania oraz społecznością lokalną. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Innymi słowy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącego (w przedmiotowej sprawie Prokuratora, działającego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym) wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości odmowną decyzję środowiskową Wójta i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności:

- (1) nie wskazanie podstawy materialnoprawnej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lecz oparcie się na sprzeciwie lokalnej społeczności, możliwym naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju oraz potencjalnym zastosowaniu zasady przezorności;

- (2) brak oceny rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie degradacji środowiska przedstawionym w raporcie oddziaływania na środowisko w związku ze złożoną ekspertyzą Stowarzyszenia T. Kolegium wskazało przy tym na rozbieżności w zakresie treści raportu i przedłożonej ekspertyzy w zakresie zaniżenia (w Raporcie) ilość amoniaku powstającego w ramach planowanego przedsięwzięcia (6,4 krotnie); zaniżenia (w Raporcie) wielkość emisji pyłów PM10 i PM2,5; nie policzenia (w Raporcie) wielkości emisji metanu; nie ustalenie bioróżnorodności w okolicy planowanej inwestycji;

- (3) brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonych przez organy współdziałające (RDOŚ, PPPIS, Wody Polskie) opinii oraz ekspertyzy Stowarzyszenia T. Organ pierwszej instancji skoncentrował się na chronologicznym przestawieniu podejmowanych czynności oraz przepisaniu treści opinii organów współdziałających, nie próbując wykazać, czy planowana inwestycja może zagrażać środowisku.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy u.i.o.ś., które nakazują przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) – art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. Rodzaje tych przedsięwzięć zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71; dalej: "rozporządzenie RM"). Przedmiotowe przedsięwzięcie jako zaklasyfikowane w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM, niewątpliwie należy do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (co nie jest okolicznością sporną), a zatem podlegało ocenie oddziaływania środowisko w ramach kontrolowanego postępowania. Zauważyć przy tym należy, że wedle art. 62 ust. 1 u.i.o.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia (1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami oraz dostępność do złóż kopalin; (1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; (2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; (3) wymagany zakres monitoringu. Informacje umożliwiające analizę tych kryteriów powinien zawierać raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 u.i.o.ś.). Szczegółowe elementy, które raport ten powinien zawierać zostały sprecyzowane w pkt 1-20 ww. przepisu.

Nie budzi wątpliwości sądu, że w tego typu sprawach jak kontrolowana to właśnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter specyficznego dowodu i stanowi podstawę do ukształtowania odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Jako specyficzny, sformalizowany środek dowodowy oraz zawierający oświadczenie inwestora o założonych parametrach projektowanej inwestycji i jej oddziaływaniu na środowisko, podlega weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Nie służy on wykazaniu stanu obiektywnie istniejącego ale wykazaniu tego, jak będzie kształtować się oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o dostępną wiedzę. Zgodnie z powyższym, powinien on nie tylko zawierać opis wariantów, lecz rolą inwestora przedstawiającego raport jest przekonanie organu, że rozważał on realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko. Zatem powyższy dowód ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki czy też nie do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji.

Sąd podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w istocie organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności w zakresie wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Analiza treści uzasadnienia decyzji pierwszo instancyjnej, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, sprowadzało się w istocie do opisania podejmowanych przez organ czynności i przepisania uzyskanych od organów współdziałających opinii – de facto właściwe uzasadnienie decyzji rozpoczyna się dopiero pod koniec 21 strony jej uzasadnienia i zawiera niewiele ponad 3 strony. Jednocześnie trudno jest przyjąć, aby ten fragment uzasadnienia odpowiadał wymaganiom stawianym art. 107 § 3 k.p.a. – nie wynika z niego, na podstawie jakich przepisów prawa organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji) oraz na podstawie jakich dowodów (za wyjątkiem sprzeciwu lokalnej społeczności) przyjął, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana zgodnie z wolą inwestorów. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że z u.i.o.ś. jednoznacznie wynika, że decyzja odmowna w tego typu sprawach może być wydana wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie bądź gdy jest sprzeczna z innymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji nie wskazał takich przepisów, a zatem w tym zakresie koniecznym było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślić przy tym należy, że w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie tylko raportu o oddziaływaniu na środowisko, ale również przedłożonych przez organy współdziałające opinii czy tez ekspertyz przedłożonych przez strony postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskakuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a zatem organ powinien każdorazowo oceniać także takie dokumenty, pod kątem, czy zostały spełnione warunki określone przepisami prawa do wydania przedmiotowej decyzji. Takiej oceny, zarówno względem raportu jak i innych dokumentów, w przedmiotowej sprawie zabrakło.

W ocenie sądu, Kolegium słusznie również zwróciło uwagę na brak oceny przedłożonego przez inwestorów raportu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności przedłożoną przez Stowarzyszenie T. ekspertyzą. Z jej treści wynika, że przedłożony przez inwestorów raport zaniża ilość amoniaku powstającego w ramach planowanego przedsięwzięcia, zaniża wielkości emisji pyłów PM10 i PM2,5, nie zawiera wielkości emisji metanu oraz nie ustala bioróżnorodności w okolicy planowanej inwestycji. Powyższe dane i okoliczności mają kluczowe znaczenia dla oceny wiarygodności i prawidłowości sporządzanego raportu, który to dokument, jak wskazano na wstępie uzasadnienia, ma istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie Prokuratora. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można przyznać za Prokuratorem, że organ ten naruszył art. 138 § 2 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie konieczność przeprowadzenia wyjaśnień i dokonania ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

Owszem, słusznie wskazuje Prokurator, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szerszej wykładni i analizy przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Podkreślić należy, że Kolegium w nagłówku decyzji wskazało wprost na jakiej podstawie prawnej wydaje swoją decyzję – art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem strona odwołująca się, która była w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uzyskała informację na jakiej podstawie prawnej zapadło rozstrzygnięcie. Także w uzasadnieniu skarżonej decyzji (str. 5) Kolegium wprost wskazało naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zatem skutecznie formułować zarzutu jakoby Kolegium nie wskazało konkretnych uchybień prawa procesowego w działaniu organu pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do argumentacji sprzeciwu, wskazującej że Kolegium nie zakwestionowało poprawności i kompletności zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, zaznaczyć należy, że przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie muszą być zawsze braki w zgromadzonym materialne dowodowym, wystarczającym jest bowiem brak dokonania oceny prawidłowo zgromadzonych dowodów. Właśnie na tę kwestię zwróciło uwagę Kolegium, wskazując że w istocie organ pierwszej instancji, mimo zgromadzenia obszernego materiału dowodowego zaniechał jego oceny przez pryzmat obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie przytoczenie poszczególnych opinii organów współdziałających, natomiast nie zawiera ich oceny.

Zdaniem sądu, w sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 136 k.p.a. Uzupełniające postępowanie wyjaśniające może i powinno być przeprowadzone przez organ odwoławczy w zakresie niedotyczącym istoty sprawy. Natomiast w kwestiach kluczowych, takich jak wskazanie podstawy materialnoprawnej decyzji odmawiającej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia czy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów – w tym raportu oddziaływania na środowisko i ekspertyzy wskazującej na błędy w tymże raporcie - muszą wypowiedzieć się merytorycznie organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie rozpatrzenia istoty sprawy, bowiem pozbawiałoby to strony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Ma to kluczowe znaczenie przede wszystkim w takich sprawach jak zawisła przed sądem, gdzie istnieją sporne interesy, z jednej strony inwestorów z drugiej pozostałych stron postępowania, w tym okolicznych mieszkańców.

W przedmiotowej sprawie, na co słusznie wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy bowiem nie wskazał z jakich przesłanek, mających oparcie w przepisach prawa, w szczególności u.i.o.ś., odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Taką przesłanką, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, nie może być sprzeciw społeczności lokalnej biorącej udział w postępowaniu czy też szeroko interpretowana zasada zrównoważonego rozwoju.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem z jednej strony nie wskazania przez organ pierwszej instancji materialnoprawnych przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z drugiej powziętych wątpliwościach co do stanu faktycznego i oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów. Niewątpliwie brak takiej oceny nie pozwalał na rozstrzygnięcie istoty sprawy już na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.