Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 282/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 15. w zw. z art.136 i art.138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.53 ust.4 i 5 oraz art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi G.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 282/15

Uzasadnienie

Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...].08.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku G.U. z dnia 16.04.2014r. (oraz jego uzupełnienia z dnia 21.05.2014r.) ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości B. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny - restaurację, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze kuchenne dla potrzeb lokalu gastronomicznego i pensjonatu wraz z przebudową, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pensjonat z pokojami hotelowymi z salą bankietową oraz częścią rekreacyjno - wypoczynkową wraz przebudową i rozbudową, przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego o zaplecze gospodarcze i część rekreacyjną (wiata grillowa), budowy budynku inwentarskiego.

W uzasadnieniu wskazano, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku planu organ administracji publicznej zgodnie z art. 59 u.p.z.p. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Ustawodawca wskazał w art.61 u.p.z.p. jakie przesłanki należy spełnić, by móc wydać ww. decyzję. W niniejszej sprawie spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie. Projekt decyzji został sporządzony przez urbanistę M.K. wpisaną na listę członków Z. Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...]. W świetle powyższego organ I instancji ustalił przedmiotowe warunki zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła D.C. zarzucając m.in, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zmienia funkcje działki z mieszkaniowej na usługową i jest sprzeczna z wymogiem kontynuacji funkcji z działkami sąsiadującymi.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła także właścicielka sąsiedniej działki nr [...] M.T. . Zarzuciła, że planowana inwestycja spowoduje, iż obok będzie gwar, hałas i być może głośna muzyka do późnych godzin nocnych. Ponadto nie wskazano bezpiecznej drogi dla pieszych oraz bezpiecznego wyjazdu z projektowanego obiektu znajdującego się na łuku drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].02.2015r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.pz.p., które Kolegium przytoczyło.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Przepis art. 106 k.p.a., do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie występuje zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów wraz z ich rozbudową i przebudową, a ponadto zmiana sposobu użytkowania. Ponieważ dla istotnego dla sprawy obszaru brak jest planu miejscowego zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a stwierdzenie czy planowana inwestycja zachowuje wymogi ładu przestrzennego poprzedzone być musi sporządzeniem analizy urbanistycznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., ma także zastosowanie w przypadku, gdy inwestor składa wniosek o zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 201 Ir. sygn.. akt II OSK 103/10). W wyroku tym wskazano, iż w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie tylko dla nowej zabudowy, czyli projektowanej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być poddany wyłącznie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Oznacza to, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu istniejącego decyzja musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestorów ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Podobnie, w wyroku NSA w W - wie z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II OSK 1643/09 wskazano, iż przywołany przepis (art. 61 ust. 1 pkt 1) ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, w pozostałym zakresie natomiast zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przyjęło, iż zaskarżona decyzja nie spełnia warunków przepisów prawa materialnego. Zgodnie z uregulowaniami § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1 : 2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, która zapewne stanowiła podstawę dla wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dla dokonania na niej analizy urbanistycznej.

W ocenie organu odwoławczego obszar analizowany został wykreślony w sposób prawidłowy. Jednak organ pierwszej instancji naruszył przepisy § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Na podstawie zarówno analizy tekstowej, jak i analizy graficznej, nie można bowiem przesądzić jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w analizie urbanistycznej całkowicie ominięto wskazanie sposobu zagospodarowania działek występujących w obszarze analizowanym. Nie wskazano ponadto aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Z treści analizy nie wynika jaki jest w otoczeniu wnioskowanej nieruchomości rodzaj zabudowy. Na tym tle organ pierwszej instancji w ogóle zaniechał rozważań co do kontynuacji funkcji obiektów planowanych względem zabudowy sąsiedniej. Organ pierwszej instancji zaniechał też analizy, czy projektowane przedsięwzięcie może bezkonfliktowo współistnieć z dotychczasowym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Tej okoliczności organ pierwszej instancji wcale nie wyjaśnił. Podkreślono, iż celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania jest przede wszystkim wykazanie, że nieruchomość objęta wnioskiem kontynuuje funkcję obiektów występujących w badanym obszarze.

Zaakcentowano, że w analizie nie wykazano nawet jaka jest dominująca, czy też występująca, funkcja budynków z obszaru analizowanego. Oceniając tę okoliczność ograniczono się wyłącznie do enigmatycznego stwierdzenia, jakoby planowana inwestycja kontynuowała funkcję obiektów występujących w obszarze analizowanym. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak w ocenie Kolegium na wyprowadzenie tezy, że planowana funkcja obiektów stanowi kontynuację funkcji obiektów występujących w obszarze analizowanym.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wykazał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów występujących w obszarze analizowanym. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie tylko nie opisał rodzaju zabudowy, ale także nie wskazał na parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nie wykazał ponadto, w jaki sposób dokonał ustalenia parametrów dla nowej inwestycji. Organ pierwszej instancji nie wskazał również, które spośród nieruchomości z obszaru analizowanego stanowiły odniesienie dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Podkreślono, iż przy ustalaniu warunków zabudowy, organ wydający warunki nie może ograniczyć się do ogólnikowego określenia parametrów, ani także nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że któryś z parametrów pozostaje bez zmian. Tym bardziej, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budowę. Z treści wniosku inwestora oraz z treści zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika szczegółowo na czym miałaby polegać przebudowa i rozbudowa obiektów objętych wnioskiem i czy czynności te nie wpłyną na zmianę parametrów oraz powierzchnię zabudowy. Zauważono, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, które doprowadziłyby do jasnego sprecyzowania zamiaru inwestora.

Wyjaśniono też, iż postępowanie w tej sprawie jest niepełne przez brak wskazania miejsc parkingowych planowanych dla inwestycji, a także brak uzgodnienia inwestycji z zarządcami dróg. Co prawda konkretyzacja ilości i położenia miejsc parkingowych następuje w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę jednak w decyzji o warunkach zabudowy należy zawrzeć warunek dotyczący ilości i przybliżonego położenia miejsc parkingowych. W tym przypadku jest to okoliczność o tyle istotna, że planowana projektowana działalność będzie wymagała realizacji znacznej ilości miejsc parkingowych.

Co prawda organ pierwszej instancji zwracał się o uzgodnienie inwestycji do W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. oraz do Starostwa Powiatowego w zakresie dostępu inwestycji do drogi wojewódzkiej i powiatowej jednak w aktach sprawy brak jest przedmiotowych uzgodnień. Ponadto uzgodnienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Inspektorat w Pr. z siedzibą w B. nie posiada prawidłowej formy, gdyż powinno być wydane postanowienie w myśl art. 106 § 5 k.p.a.

Natomiast zarzut jakoby w tej sprawie inwestycja nie została uzgodniona z konserwatorem zabytków jest chybiony bowiem Konserwator w dniu [...] lipca 2014r. postanowieniem nr [...], znak; [...] dokonał uzgodnienia inwestycji.

Wyjaśniono, że na podstawie zebranych dowodów aktualnie nie wiadomo w jakim otoczeniu aktualnie miałaby być położona planowana inwestycja i jaki będzie jej wpływ na sąsiednie nieruchomości. Nie wykazano też, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

W ocenie SKO organ pierwszej instancji naruszył także przepisy prawa procesowego. Wójt naruszył przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji naruszył także wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a. zasadę przekonywania

Naruszenie przez organ pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiło zastosowanie instytucji reformacji i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 kpa. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niemożliwe było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor G.U. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji;

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji nie pozwala na dokonanie ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;

2. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie pobieżnej

i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

w szczególności poprzez całkowite pominięcie istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

3. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż organ I instancji w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obowiązany do wskazania konkretnych nieruchomości z obszaru analizowanego stanowiących odniesienie dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na podstawie całości analizowanego obszaru;

4. naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż organ I instancji w toku postępowania nie dokonał wszystkich niezbędnych uzgodnień, o których stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i to pomimo faktu zwrócenia się w toku postępowania o uzgodnienie planowanej inwestycji z odpowiednimi organami, podczas gdy z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż w przypadku zwrócenia się przez organ w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o uzgodnienie planowanej inwestycji, niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodnie uważa się dokonanie uzgodnienia;

5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i to pomimo faktu, iż ewentualne braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji były brakami o niewielkim znaczeniu dla sprawy i łatwo usuwalnymi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ I instancji w pkt 6 "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego" oraz pkt 7 "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego" wyraźnie określił sposób zagospodarowania działek znajdujących się na analizowanym obszarze z uwzględnieniem funkcji zabudowy sąsiedniej, linii zabudowy, stosunku wielkości powierzchni istniejącej zabudowy i powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości istniejącej zabudowy oraz geometrii dachów istniejącej zabudowy. Ponadto sposób zagospodarowania analizowanego obszaru został częściowo przedstawiony także na stanowiącym załącznik do decyzji rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącego Wójt wykazał, iż funkcje budynków znajdujących się na analizowanym obszarze są mocno zróżnicowane, natomiast istniejące funkcje budynków zostały szczegółowo wymienione w pkt 6 analizy.

W pkt 7 analizy szczegółowo określono parametry zabudowy występującej w analizowanym obszarze, z uwzględnieniem linii zabudowy, stosunku wielkości powierzchni istniejącej zabudowy i powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości istniejącej zabudowy oraz geometrii dachów istniejącej zabudowy.

Podkreślono, iż organ I instancji w pkt 3 uchylonej decyzji określił wszystkie istotne parametry projektowanej inwestycji, tj. linię zabudowy, frontową linię zabudowy, powierzchnię zabudowy, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, liczbę kondygnacji naziemnych, rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych, kąt nachylenia głównych połaci dachu oraz wysokość całkowitą. Wszystkie powyższe elementy zostały określone osobno dla każdego z budynków, których dotyczy planowana inwestycja.

Zgodnie z treścią pkt 6 ppkt b uchylonej decyzji, organ określił minimalną ilość miejsc postojowych na 24. Lektura poszczególnych postanowień decyzji nie pozostawia wątpliwości, iż winny się one znajdować w obrębie przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto zarzucono, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie zinterpretował treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez uznanie, iż organ I instancji w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obowiązany do wskazania konkretnych nieruchomości z obszaru analizowanego stanowiących odniesienie dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. W świetle tego przepisu organ winien przeprowadzić analizę urbanistyczną na podstawie całości analizowanego obszaru, a nie na podstawie konkretnych, arbitralnie wybranych nieruchomości.

Błędnie przyjęto, iż organ I instancji nie dokonał wszystkich niezbędnych uzgodnień, o których stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Organ I instancji zwrócił się do odpowiednich, wskazanych w powołanym przepisie organów z wnioskiem o uzgodnienie planowanej inwestycji. Niedokonanie przez przedmiotowe organy uzgodnień w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest zgodnie ze wskazanym przepisem równoznaczne z dokonaniem uzgodnienia.

Ponadto w ocenie skarżącego organ II instancji rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne nieścisłości bądź też braki postępowania prowadzonego przez Wójta są niewielkie i łatwo usuwalne, a zatem winny zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Dodatkowo wskazano, że w sprawie w istocie został sporządzony dokument pn. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Zawiera on jednak przywołane w sposób ogólny występujące w obszarze analizowanym parametry zabudowy. Brak jest w aktach sprawy analizy urbanistycznej w postaci tekstowej z której wynika, jakie konkretnie nieruchomości zostały przyjęte do analizy, w jaki sposób badane nieruchomości są zabudowane, jakie obiekty i o jakiej funkcji położone są na poszczególnych nieruchomościach i jakie występują parametry zabudowy. Wójt zaniechał ustalenia średnich parametrów zabudowy, wykazał je w sposób ogólny, zawierając w granicach "od - do". Organ I instancji sporządził załącznik graficzny, na którym wykreślił obszar analizowany, nie wskazał jednak szczegółowo nieruchomości przyjętych do analizy i nie naniósł na załączniku żadnych parametrów występujących w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie sporządził prawidłowo samej analizy urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej oraz nie sporządził prawidłowo jej wyników także w postaci tekstowej i graficznej. Nie wiadomo więc w jaki sposób i na jakiej podstawie organ pierwszej instancji dokonał ustalenia parametrów dla nowej inwestycji. Z treści materiału dowodowego nie wynika, która spośród nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry obiektów znajdujących się w tym obszarze.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. oraz do Starostwa Powiatowego w zakresie dostępu inwestycji do drogi wojewódzkiej i powiatowej. W przedłożonych aktach sprawy brak jest tych uzgodnień, a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił braku tych dokumentów, ani w trakcie toczącego się postępowania, ani w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w sposób istotny narusza przepis art. 107§ 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że uzgodnienie wydane przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Inspektorat w P. z siedziba w B. narusza przepis art. 106 § 5 k.p.a., gdyż nie jest wydane w formie postanowienia.

Dodatkowo zarzucono, iż w dniu opracowania projektu decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2014r., osoba sporządzająca projekt nie legitymowała się uprawnieniem do jego sporządzenia. W aktach sprawy brak jest bowiem aktualnego zaświadczenia o wpisaniu sporządzającej projekt decyzji na listę zawodową urbanistów lub architektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma zasadniczo kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz w zasadzie jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1– 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla jego uznania go za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak już wspomniano wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Należy wskazać, że podstawę do przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, iż to właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia - jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu. Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

Szczególnie istotnym warunkiem wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 jest zaistnienie przesłanki określanej jako zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego, służącej zachowaniu ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Z powyższego, dla niniejszej sprawy wynika, że tak wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie uznał, że wytyczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób prawidłowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust 1 .pkt 1 u.p.z.p. (patrz : wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja.

Należy jednak zaakcentować, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy toku rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w aktach brak jest analizy urbanistycznej, a wyniki analizy są bardzo enigmatyczne i na ich podstawie trudno jednoznacznie orzec czy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji nie opisał bowiem poszczególnych działek ani nie określił parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Trudno wiec stwierdzić, czy - lub ewentualnie które - zabudowania stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia parametrów planowanej zabudowy i czy parametry te ustalono zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym. Tym samym wspomniane wyniki analizy, a w konsekwencji również decyzja organu I instancji, z uwagi na ogólnikowość są nieweryfikowalne i nie poddają się merytorycznej kontroli organu wyższego rzędu oraz sądu administracyjnego.

Kontrola wyników części tekstowej wyników analizy funkcji prowadzi do wniosku, że dokument ten jest nad wyraz lakoniczny. Wprawdzie jednoznacznie wskazuje on, że niezbędne przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, jednakże w ogóle nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjęte zostały takie konkluzje. Brak przedstawienia w wynikach analizy toku rozumowania i wskazania argumentów przemawiających za spełnieniem poszczególnych przesłanek połączony z brakiem samej analizy w aktach uniemożliwia dokonanie oceny, czy przesłanki te w istocie zostały spełnione.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Zgodzić się trzeba z zarzutem, iż na podstawie zarówno wyników analizy tekstowej, jak i analizy graficznej, nie można przesądzić jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W wynikach analizy urbanistycznej pominięto wskazanie sposobu zagospodarowania działek występujących w obszarze analizowanym, nie wskazano także aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Z treści wyników analizy nie wynika w ogóle jaki jest w otoczeniu wnioskowanej nieruchomości rodzaj zabudowy. W połączeniu z brakiem samej analizy w aktach sprawy prowadzi to do wniosku, że zasadniczy dowód w sprawie został wadliwie przeprowadzony. Rację ma organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji zaniechał rozważań co do kontynuacji funkcji obiektów planowanych względem zabudowy sąsiedniej. Organ pierwszej instancji zaniechał też w ogóle analizy, czy projektowane przedsięwzięcie może bezkonfliktowo współistnieć z dotychczasowym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Ma rację Kolegium, że w wynikach analizy nie wykazano jaka jest dominująca, czy też występująca, funkcja budynków z obszaru analizowanego ograniczając się jedynie do enigmatycznego stwierdzenia, jakoby planowana inwestycja kontynuowała funkcję obiektów występujących w obszarze analizowanym.

Kolegium słusznie wskazało, że, organ pierwszej instancji nie wykazał w ogóle, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów występujących w obszarze analizowanym. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie tylko nie opisał rodzaju zabudowy, ale także nie wskazał w ogóle na parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, nie wykazał ponadto, w jaki sposób dokonał ustalenia parametrów dla nowej Inwestycji. Organ pierwszej instancji nie wskazał również, które spośród nieruchomości z obszaru analizowanego stanowiły odniesienie dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Trafnie Kolegium dostrzegło, że z wyników analizy urbanistycznej w postaci tekstowej nie wynika, jakie konkretnie nieruchomości zostały przyjęte do analizy, w jaki sposób badane nieruchomości są zabudowane, jakie obiekty i o jakiej funkcji położone są na poszczególnych nieruchomościach i jakie występują parametry zabudowy. Wójt zaniechał ustalenia średnich parametrów zabudowy, wykazał je w sposób ogólny, zawierając w granicach "od - do". W załączniku graficznym, na którym wykreślono obszar analizowany, nie wskazano szczegółowo nieruchomości przyjętych do analizy i nie naniesiono żadnych parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Reasumując Sąd orzekający podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego w stosunku do zasadniczego dowodu w sprawie, a mianowicie przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno – urbanistycznej, a w konsekwencji wobec decyzji organu I instancji zasadniczo opartej na wspomnianej analizie. Słusznie Kolegium przyjęło, iż w aktach sprawy brak jest samej analizy, a znajdujące się w aktach jej wyniki w istocie nie poddają się kontroli z uwagi na ich ogólnikowość. Jak trafnie zauważyło Kolegium przy ustalaniu warunków zabudowy organ wydający warunki zabudowy nie może ograniczyć się do ogólnikowego określenia parametrów, ani także nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że któryś z parametrów pozostaje bez zmian. Już tylko powyższe uchybienia musiały skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek z dnia 16.04.2014r., którym zainicjowano niniejsze postępowanie, jest nieprecyzyjny. Wskazuje on w wielu przypadkach przybliżone wartości (np. w przypadku budynku gospodarczego wskazuje się, że wysokość kalenicy wynosi ok.10 m, a powierzchnia zabudowy ok.170 m.kw.) Inwestor nie podaje z reguły sprecyzowanych i jednoznacznych wartości. Często wskazuje się we wniosku, że dane parametry będą bez zmian bez wskazania ich dotychczasowych wartości. Uchybienia te nie pozwalają na pełną i prawidłową ocenę wniosku. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że z treści wniosku inwestora oraz z treści zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika szczegółowo na czym miałaby polegać przebudowa i rozbudowa obiektów objętych wnioskiem i czy czynności te nie wpłyną na zmianę parametrów oraz powierzchnię zabudowy. Prawidłowo też zarzucono Wójtowi, że nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, które doprowadziłyby do jasnego sprecyzowania zamiaru inwestora.

Kolegium trafnie wskazało w odpowiedzi na skargę, że osoba sporządzająca projekt nie legitymowała się uprawnieniem do jego sporządzenia. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się aktualne w chwili sporządzenia wyników analizy urbanistycznej zaświadczenie o wpisaniu sporządzającej projekt decyzji na listę zawodową urbanistów lub architektów, jednakże utraciło ono swą ważność z dniem 30.06.2014r. (k.48 akt admin.organu I inst.) Tymczasem ostateczny projekt decyzji sporządzony został w dniu 03.07.2014r. Brak jest więc dokumentu z którego wynika, że osoba sporządzająca projekt posiadała w tej dacie uprawnienie do jego sporządzenia w myśl art.60 ust.4 u.p.z.p.

Sąd orzekający nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego mógł sam usunąć dostrzeżone wady decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art.136 k.p.a. Takie działanie SKO byłoby wadliwe, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.).

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy (bądź wadliwej decyzji pozytywnej), organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji (a tym bardziej w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy) nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA).

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Odnosząc się do kwestii niezbędnych uzgodnień trzeba przypomnieć, że projekt decyzji musi być poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W rozpatrywanym przypadku co prawda organ pierwszej instancji zwracał się m.in. o uzgodnienie inwestycji do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. oraz do Starostwa Powiatowego w zakresie dostępu inwestycji do drogi wojewódzkiej i powiatowej jednak w aktach sprawy brak jest przedmiotowych uzgodnień. Skarżący stanął jednak na stanowisku, że wymóg uzyskania w/w uzgodnień został spełniony przez organ I instancji. Powołał się na treść przepisu art. 53 ust. 5 d.drugie u.p.z.p i pogląd doktryny, iż organ uzgadniający jest zobowiązany przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie (czyli natychmiast), gdy to możliwe - bez zbędnej zwłoki. Nie może to jednak nastąpić później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, gdyż po tym terminie, zgodnie z. uzgodnienie uważa się za dokonane. (Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Beck 2011, s.444). Sąd podziela ten pogląd. Zważywszy, że w aktach znajdują się dowody doręczenia w/w organom uzgodnieniowym wniosków o uzgodnienie przedmiotowych warunków zabudowy należało uznać te uzgodnienia za dokonane. I to pomimo tego, że organ pierwszej instancji istotnie nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do braku tych dokumentów, ani w trakcie toczącego się postępowania, ani w uzasadnieniu swojej decyzji. To uchybienie zaskarżonej decyzji nie zmienia jednak ogólnej oceny, że była ona zasadna.

Wadliwie organ odwoławczy stwierdził brak wskazania przez Wójta miejsc parkingowych planowanych dla inwestycji. W pkt 6 lit.b decyzji organu I instancji ustalono minimalną liczbę miejsc postojowych na 24. Słusznie jednak Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy miejsca parkingowe będą realizowane na terenie nieruchomości objętej wnioskiem.

Trafnie także organ II instancji zarzucił organowi I instancji naruszenie art.107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w istocie rzeczy nie uzasadnił swej decyzji. W nad wyraz lakonicznym uzasadnieniu wskazano tylko, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje m.p.z.p., a także że zostały spełnione przesłanki określone w art.61 u.p.z.p. Takie uzasadnienie w ogóle nie wyczerpuje przesłanek określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyżej stwierdzone uchybienia w postępowaniu i decyzji organu I instancji, a w szczególności wadliwość analizy architektoniczno – urbanistycznej, organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję. Dlatego też na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.