Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7,  art. 7a,  art. 7b,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.437.2021.AN w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na podwyższeniu murów oporowych w celu zabezpieczenia terenu utwardzonego przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w G. wykonanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte w następstwie wniosku S.P. (dalej jako strona lub skarżący) domagającego się przywrócenia stanu pierwotnego zaburzonych stosunków wodnych pomiędzy sąsiadującymi posesjami. We wniosku tym wskazano, że wykonany z kostki brukowej parking skierowany jest w stronę jego nieruchomości. W następstwie powyższego wniosku organ pierwszej instancji postanowieniem z 16 marca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W następstwie rozpatrzenia wniesionego zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. uchylił w całości powyższe postanowienie i nakazał przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia czy sygnalizowane przez stronę roboty budowlane zostały wykonane. W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego przeprowadzono kontrolę wskazanej nieruchomości i poczynione w jej trakcie stosowne ustalenia, które zostały omówione w uzasadnieniu decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przybliżył treść poszczególnych pism sporządzanych w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego jak również dokonał analizy materiału fotograficznego zgromadzonego w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W następstwie poczynionych ustaleń uznano, że mur oporowy na nieruchomości przy ul. [...] został podwyższony, a wykonane roboty nie można zakwalifikować jako prace remontowe, lecz należało je zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na podwyższeniu istniejących murów oporowych wydzielających teren utwardzony. Opisano zakres wykonanych prac jak również funkcję, którą pełnią. Następnie organ pierwszej instancji przybliżył działania związane z rozstrzygnięciami wydawanymi na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także podejmowane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności istnienia muru oporowego na przedmiotowej nieruchomości. Po omówieniu powyższych ustaleń, przybliżono stan aktualny występujący na przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem, że obniżenie terenu na działce o nr [...] skierowane jest w stronę działki o nr [...], a różnica wysokości jest między wskazanymi działkami oscyluje między 30 a 50 cm. W następstwie przeprowadzonych działań organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie tej sporne jest czy wykonany został remont, przebudowa czy podwyższenie muru oporowego, czyli jego budowa. W podsumowaniu swoich rozważań organ pierwszej instancji ponownie przybliżył zakres wykonanych prac i przeprowadził opis sytuacji faktycznej występującej na spornych nieruchomościach i doszedł do przekonania, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest możliwości wydania merytorycznej decyzji administracyjnej rozpoznającej sprawę, a w szczególności brak jest podstaw dla uruchamiania procedury naprawczej, przewidzianej przepisami prawa budowlanego.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 38, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zasugerowano, że działania pracowników organu pierwszej instancji wyczerpują znamiona popełnienia przestępstwa to jest przekroczenia swoich uprawnień. Odwołujący się zakwestionował informacje przekazywane przez Panią R., ponieważ w jego ocenie nie brała ona udziału w prowadzonych pracach. Zdaniem odwołującego się pierwotny mur oporowy na działce nr [...] został wyburzony, a na jego miejsce postawiono nowy, mający umożliwić parkowanie dwóch samochodów.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzja z 15 lutego 2022 r. nr WINB.WOA.7721.437.2021.AN wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania z przywołaniem argumentacji zamieszczonej w odwołaniu. Następnie wskazany organ odniósł się do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego i w tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W podsumowaniu tej części swoich rozważań organ ten odniósł się do specyfiki prawa budowlanego i podkreślił, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Przy czym podkreślono rolę i znaczenie zasady prawdy obiektywnej i niezbędność dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu tym podkreślono, że w sprawie tej zastosowanie mają regulacje prawne prawa budowlanego obowiązujące przez nowelizacją tego aktu ustawą z 13 lutego 2020 r. W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego są roboty budowlane polegające na podwyższeniu murów oporowych w celu zabezpieczenia utwardzonego terenu przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Następnie organ odwoławczy przywołał kluczowe ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego i odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie niemożności domniemywania samowoli budowlanej, która zgodnie z nim musi być wykazana. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, ponieważ nie można wydać rozstrzygnięcia nakładającego nakaz lub zakaz. W konkluzji podkreślił, że kierując się zasadą dwuinstancyjności we własnym zakresie rozpoznał całość materiału dowodowego i podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 § 1 i art. 73 § 3 powyższego Kodeksu. W motywach skargi podkreślono, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób dogłębny, wyjaśniający wszystkie istotne jego okoliczności. W ocenie wnoszącego skargę organ odwoławczy oparł swoje stanowisko na stronniczych i słownych zapewnieniach inwestorki, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a to oznacza, że dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów prawa. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wykonane prace na sąsiedniej nieruchomości są samowolą budowlaną czy też nie. W ocenie skarżącego organy nie przesłuchały świadka w sprawie, a mianowicie Pani R. w obecności stron postępowania. W konkluzji skargi podkreślono, że organy administracji oparły się na stwierdzeniach inwestorki, które nie mają umocowania w stanie faktycznym sprawy. Z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy organy wadliwie umorzyły postępowanie administracyjne. W podsumowaniu podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji brak jest odwołania się do argumentów i dowodów, którym przyznano moc dowodową oraz tych, którym takiej mocy odmówiono.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczna argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Pismem z 25 maja 2022 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i zakwestionował zajęte stanowisko. Podtrzymał podniesione zarzuty jak również postawił nowy zarzut o przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, skoro nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy dotyczące ustalenia tego, czy inwestorka dopuściła się samowoli budowlanej czy też nie.

Pismem z 6 września 2022 r. uczestniczka postępowania, a właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w G. wniosła o oddalenie skargi i podkreślono w nim, że organy administracji publicznej dokonały własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie znalazły uzasadnionych podstaw dla prowadzenia postępowania administracyjnego. W piśmie tym silnie zaakcentowano, że na przedmiotowej nieruchomości był jeden mur oporowy, który został przez uczestniczkę postępowania odremontowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu są decyzje organów administracji publicznej, mocą których umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na podwyższeniu murów oporowych w celu zabezpieczenia terenu utwardzonego przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w G. Przedmiotowe rozstrzygnięcie podjęte zostały w oparciu o postanowienia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Z przyczyn podmiotowych bezprzedmiotowość postępowania wystąpi wówczas, gdy okaże się, że we wszczętej sprawie administracyjnej brak jest podmiotu, na który można nałożyć obowiązek lub któremu można przyznać prawo. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania przyczyn przedmiotowych wystąpi wówczas, gdy brak jest przedmiotu prowadzonego postępowania, a zatem brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby adresatowi rozstrzygnięcia prawo lub też nakładał na niego określony obowiązek. W przypadku bezprzedmiotowości z przyczyn przedmiotowych kluczowe jest zatem istnienie przepisu prawa materialnego, który warunkował będzie byt prawny danego postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie w następstwie wniosku skarżącego organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia, czy na terenie przedmiotowej nieruchomości wykonane zostały roboty budowlane polegające na podwyższeniu murów oporowych w celu zabezpieczenia terenu utwardzonego przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej i czy faktycznie prace te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź też wymagały zgłoszenia. W następstwie przeprowadzonego pogłębionego postępowania wyjaśniającego organy te uznały, że w sprawie tej brak jest podstaw dla wydania nakazów lub zakazów dla podmiotu realizującego przedmiotowe prace.

W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej ustaliły, że wykonane zostały roboty budowlane polegające na podwyższeniu murów oporowych, w celu zabezpieczenia terenu utwardzonego. Roboty te zakwalifikowane zostały jako remont tych murów i wskazane organy doszły do przekonania, że brak jest podstaw dla uruchamiania procedury naprawczej przewidzianej treścią art. 50 art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie takie pozwoliło wskazanym organom na uznanie, że w sprawie tej brak jest podstaw do nałożenia na uczestniczkę postępowania nakazu lub zakazu, który miałby umocowanie w przepisach przywoływanej ustawy. W konsekwencji w ocenie organów nadzoru budowlanego wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego przewidziane treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej ustalenia organów nadzoru budowlanego pozwalają uznać, że organy te nie dopuściły się naruszenia postanowień powyższego przepisu postępowania administracyjnego. Stanowisko takie wynika z tego, że w następstwie przeprowadzonej analizy stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegły występowania takiego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ustalenie takie powoduje, że byt prawnych wszczętego postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w przepisie prawa materialnego, przepisie Prawa budowlanego. Skoro brak jest występowania przepisu prawa materialnego pozwalającego organowi administracji publicznej prowadzić postępowanie administracyjne obowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcie o zakończeniu jego prowadzenia, czyli o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego.

W skardze do tutejszego Sądu kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 § 1 i art. 73 § 3 powyższego Kodeksu. W motywach skargi podkreślono, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób dogłębny, wyjaśniający wszystkie istotne jego okoliczności. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, albowiem organy administracji publicznej obu instancji, a w szczególności organ pierwszej instancji przeprowadził pogłębione postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pozwala uznać, że wskazane organy miały w polu widzenia zarówno okoliczności, które występowały w sprawie przed bardzo wielu laty, w okresie budowania przedmiotowych budynków i kształtowania również ich otoczenia wraz z budową murów oporowych. Uwadze przywoływanych organów nie umknęły również prace wykonywane na przywoływanej nieruchomości w ostatnich latach. Zatem zakres prowadzonego postępowania dowodowego obejmował pełną historię spornego budynku i wykonywanych prac. Zarzuty formułowane przez skarżącego wynikają z tego, że rozstrzygnięcia organów administracji są z jego punktu widzenia niezasadne i świadczą o naruszaniu przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W ocenie wnoszącego skargę organ odwoławczy oparł swoje stanowisko na stronniczych i słownych zapewnieniach inwestorki, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a to oznacza, że dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów prawa. Ponadto zdaniem skarżącego organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wykonane prace na sąsiedniej nieruchomości są samowola budowlaną czy też nie. W kontekście tak sformułowanych zarzutów przyjdzie uznać, że nie są one zasadne, ponieważ akurat podnoszone zarzuty były przedmiotem powadzonego postępowania i wypowiadające się w sprawie organy administracji badały kwestię legalności wykonanych robót budowlanych jak również ewentualnych działań zmierzających do sanowania wykonanych prac. Tym samym tak sformułowany zarzut nie może zyskać aprobaty ze strony składu orzekającego. W ocenie skarżącego organy nie przesłuchały świadka w sprawie, a mianowicie Pani R. w obecności stron postępowania. Podniesiona przez skarżącego okoliczność może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdyby od tej czynności zależne było rozstrzygnięcie podejmowane przez organy nadzoru budowlanego. Jak wynika z dostarczonej dokumentacji i akt administracyjnych wskazana osoba dokonywała stosownych wpisów do dziennika budowy, tym samym argumentacja prezentowana przez skarżącego nie znajduje umocowania w przedłożonym materiale dowodowy. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że skarżący rozmijał się z prawdą, oznacza jedynie, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wskazana osoba nadzorowała prowadzone prace i sukcesywnie dokonywała stosownych wpisów do dziennika budowy. Jako ostatni zarzut w skardze podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji brak jest odwołania się do argumentów i dowodów, którym przyznano moc dowodową oraz tych, którym takiej mocy odmówiono. Tak sformułowany zarzut opiera się na subiektywnym odczuciu skarżącego. Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jak również zaskarżonej decyzji pozwala uznać, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej wskazały, którym dowodom przyznały moc dowodową, a którym takiej mocy dowodowej odmówiły. W konsekwencji tak sformułowany zarzut nie mógł uzasadniać uwzględnienia wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę