Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 34/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 384/18 w sprawie ze skargi A. D. i B. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. D. oraz B. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 384/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A. D. i B. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. oraz B. D. (dalej: wnioskodawcy) złożyli w dniu 24 stycznia 2018 r. do Starosty O. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...] marca 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. oraz S.K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego wraz z infrastrukturą przynależną. Wnioskodawcy jako podstawy wznowieniowe podali art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 8 K.p.a. Wskazali, że w dniu 29 grudnia 2017 r. ich poprzedniczka prawna (córka) przekazała im dokumentację sprawy, z której dowiedzieli się o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia [...] lipca 2017 r., uchylającą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i umarzającą postępowanie w sprawie. Podnieśli także, że ich córka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, co stanowi dodatkową okoliczność uzasadniającą wznowienie tego postępowania.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców od postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania, ustalił, że skoro wnioskodawcy, jako następcy prawni córki, są aktualnymi właścicielami działki nr [...] znajdującej się w odległości 7 m od działki, na której znajduje się warsztat samochodowy, usytuowany 3 m ścianą pełną od granicy z działką wnioskodawców, to ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawcy są stronami niniejszego postępowania. W ocenie organu drugiej instancji, wznowienie postępowania było jednak niedopuszczalne, ponieważ wnioskodawcy nie dochowali terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który to termin powinien być liczony od dnia 13 lutego 2017 r., kiedy wnioskodawcy, jako pełnomocnicy córki, zapoznali się z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2015 r.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę wnioskodawców na powyższe postanowienie Wojewody [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że podziela stanowisko Wojewody [...] co do przysługującego wnioskodawcom przymiotu stron przedmiotowego postępowania, ponieważ status strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać m.in. z ochrony przysługującego mu prawa własności i taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, a lokalizacja i wymiary inwestycji pozwalają na uznanie, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze jej oddziaływania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że organom umknęło, iż we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy wskazali dwie podstawy wznowieniowe, mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 8 K.p.a. W przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie biegnie, stosownie do art. 148 § 1 K.p.a., od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie okolicznością tą, jak wynika z wniosku o wznowienie, jest uchylenie przez Burmistrza Miasta i Gminy w O. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r., decyzji własnej z dnia [...] lipca 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie uchybienia przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymagałoby w okolicznościach niniejszej sprawy wcześniejszego ustalenia przez organy, że wnioskodawcy przed dniem 29 grudnia 2017 r., kiedy to jak twierdzą, córka przekazała im dokumentację sprawy i dowiedzieli się o wydaniu decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, mieli świadomość wydania decyzji Kolegium z dnia [...] października 2017 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie podjęły czynności wyjaśniających tę okoliczność, do czego zobowiązał je w zaskarżonym wyroku, nakładając nań obowiązek ustalenia komu została doręczona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2017 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M.K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że A. i B. D. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w ciągu miesięcznego terminu od dnia uzyskania informacji o wskazanej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy nie wykazali oni, że dochowali wskazanemu terminowi,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 147 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) poprzez błędne uznanie, że A. i B. D. przysługuje status strony w sytuacji, gdy ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej przez skarżących inwestycji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że to na wnioskodawcach ciążył ciężar dowodu w zakresie wykazania zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, tymczasem w złożonym wniosku wnioskodawcy tej okoliczności nie wykazali. Ponadto skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że działka wnioskodawców nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, wnioskodawcy nie są stronami niniejszego postępowania, zaś Sąd pierwszej instancji nie wskazał w zaskarżonym orzeczeniu przepisów prawa, które pozwalałby przyjąć odmienne ustalenia.

W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnioskodawcy wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.,), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia tych ostatnich przepisów.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. przez wadliwe uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo niewykazania przez wnioskodawców zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania powinno być udowodnione przez stronę, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż mimo że z regulacji zawartej w art. 148 K.p.a. wynika, że strona musi wykazać kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na zasadach ogólnych, o których mowa w art. 7 i 9 K.p.a. (por. np. wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 438/20, por. też prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1092/20). Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, zarówno w fazie wstępnej, jak i po ewentualnym wznowieniu postępowania, ponieważ tylko podanie wniesione z zachowaniem terminu umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaś odmowa wznowienia postępowania na wniosek strony, pomimo braku dostatecznych podstaw do przyjęcia uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, stanowi naruszenie prawa strony do procesu. Brak ustalenia przez organy okoliczności zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest zatem naruszeniem, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a stron postępowania, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nie mogą obciążać negatywne konsekwencje procesowe zaniechania podjęcia przez organy czynności wyjaśniających w tym zakresie.

W podaniu o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wnioskodawcy powołali dwie podstawy wznowieniowe, tj. podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w pkt 8 K.p.a. i w odniesieniu do każdej z nich przedstawili osobne okoliczności świadczące w ich ocenie o zasadności wznowienia postępowania na tych podstawach.

W postępowaniu wstępnym zmierzającym do oceny dopuszczalności wznowienia postępowania organy administracji publicznej zbadały terminowość wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., i ustaliły, że wnioskodawcy, jako pełnomocnicy córki, zapoznali się z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji w dniu 17 lutego 2017 r., w związku z czym ich wniosek o wznowienie postępowania z dnia 24 stycznia 2018 r. został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Konkluzja ta stała się następnie przesłanką odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że odmowa wznowienia postępowania uzasadniona uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., nastąpiła z naruszeniem prawa, ponieważ organy zaniechały podjęcia wymaganych na zasadach ogólnych czynności weryfikujących zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w odniesieniu do drugiej ze sformułowanych we wniosku podstaw wznowieniowych, tj. podstawy: "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". W odniesieniu do tej podstawy wznowieniowej wnioskodawcy w złożonym przez nich podaniu wskazali w pierwszej kolejności, że na mocy umowy darowizny z dnia [...] września 2017 r. stali się właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [..], która sąsiaduje z nieruchomością Państwa M. i S. K., na której wznoszą oni budynek warsztatu samochodowego wraz z infrastrukturą przynależną. Dalej podnieśli, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. dowiedzieli się w dniu 29 grudnia 2017 r., kiedy to ich poprzedniczka prawna (córka) przekazała im dokumentację sprawy, z której wynikało, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy w O. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez Państwa K. Wnioskodawcy w podaniu o wznowienie postępowania powołali zatem okoliczności świadczące o tym, że ich żądanie wznowienia postępowania z powodu zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., którą jest w tej sprawie uchylenie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., a co nie zostało zweryfikowane przez organy, które ograniczyły się do zbadania terminowości wniesienia podania wyłącznie pod kątem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dochodząc do wniosku, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. został uchybiony. Dlatego też Sąd pierwszej instancji trafnie zobowiązał organy do wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy twierdzenia wnioskodawców co do zachowania terminu do wniesienia podania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., znajdują oparcie w stanie faktycznym sprawy, w szczególności zaś jakim podmiotom została doręczona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2017 r.

Niezależnie od nietrafności argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zawartej w zarzucie kasacyjnym dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, zwrócić należy uwagę, że jeszcze przed kontrolą kasacyjną zaskarżonego w sprawie wyroku, Starosta O. podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Starosta we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r., natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i stwierdził jedynie wydanie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2015 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja z dnia [...] maja 2019 r. jest prawomocna wskutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi wnioskodawców na tę decyzję wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 479/19.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 147 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że wnioskodawcy posiadają status stron postępowania wznowieniowego również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (zob. wyr. NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 472/10).

Pewne wątpliwości w orzecznictwie budzi natomiast, czy przyjmując szeroką interpretację pojęcia przepisów odrębnych należy zaliczyć do nich regulacje cywilnoprawne (np. art. 140 i 144 k.c.), dotyczące ochrony własności oraz immisji z powodu oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości. W niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych podnosi się, że nie można wykluczyć, iż przepisami powodującymi ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym oraz innych ustawach (np. wyr. NSA z 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08). Przeciwnicy szerokiego rozumienia pojęcia przepisów odrębnych, którym posługuje się art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, wskazują, że obszar oddziaływania obiektu jako teren w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, nie może być wyznaczony na podstawie regulacji cywilnoprawnych, dotyczących ochrony prawa własności oraz immisji. Nawet fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego (np. przekroczenie immisji pośrednich) rodzi bowiem określone roszczenia cywilnoprawne, wśród takowych można wskazać np. powództwo negatoryjne (art. 222 § 2 k.c.), czy roszczenie odszkodowawcze (art. 415 k.c. i nast.) dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego (por. np. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. II OSK 1241/06).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, zgodnie z którym przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności, zatem przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z tychże przepisów.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Stanowisko to zyskuje szczególne znaczenie w obliczu nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, która dokonana została w wyniku uchwalenia ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła także zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dnia 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie nowelizacji, uległa zmianie dotychczasowa definicja obszaru oddziaływania obiektu. W poprzednim stanie prawnym, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Wojewody [...], przez obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu. W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że dokonano zawężania definicji obszaru oddziaływania obiektu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że uniemożliwia to w praktyce wywodzenie interesu prawnego z ogólnych regulacji przepisów prawa cywilnego dotyczących uprawnień właścicielskich (por. S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Pomimo sformułowanych powyżej zastrzeżeń względem stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, zgodzić się z nim należy, że wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie istniała potrzeba zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawców w powiązaniu z konkretnymi przepisami prawa administracyjnego, o których będzie mowa poniżej, regulującymi dopuszczalne granice jej oddziaływania. O przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje sam fakt stwierdzenia przez organ oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena, czy oddziaływanie mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się postępowaniu, choćby po to, aby mieli oni możliwość zakwestionowania ustaleń organów co do intensywności oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości.

Wnioskodawcy we wniosku o wznowienie postępowania podnieśli, że ich nieruchomość leży w zasięgu oddziaływania inwestycji (warsztatu samochodowego), gdyż jak wynika z dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy w O. w toku wznowionego postępowania w sprawie warunków zabudowy, hałas emitowany przez warsztat będzie skupiał się w przeważającej części właśnie na ich nieruchomości i będzie utrudniał korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Podniesiona przez wnioskodawców okoliczność powinna mieć znaczenie w kontekście wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, które dokonane być powinno w oparciu o przepisy odrębne, jakimi są m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska. Okoliczność dotycząca emitowanego przez inwestycję hałasu, w kontekście dopuszczalnych przez przepisy mające za przedmiot ochronę środowiska, ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, nie stała się przedmiotem analizy organów administracji publicznej orzekających w sprawie niniejszej oraz analizy Sądu pierwszej instancji, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd pierwszej instancji uznał przymiot stron wnioskodawców. Okoliczność ta wzięta została natomiast pod uwagę przez organy na etapie postępowania wznowieniowego, które toczyło się już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, ale jeszcze przed jego kontrolą kasacyjną. We wznowionym w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez Starostę O. postępowaniu organy zweryfikowały, czy przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109) hałas generowany przez warsztat samochodowy przekroczy dopuszczalne normy wymienione w przepisach cyt. rozporządzenia. W sprawie zbadano również, czy ze względu na powierzchnię zabudowy budynku warsztatu nie dojdzie do przekroczenia progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 52 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Istnienie powyżej określonych, dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko przesądzało, że w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogło dojść do pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości wnioskodawców, co sprawia, że wnioskodawcy powinni byli uzyskać status strony postępowania, w którym organy administracji publicznej były zobligowane do weryfikacji, czy pogorszenie warunków użytkowania tych terenów nie nastąpi w sposób większy niż określony w przepisach obowiązującego prawa. Zidentyfikowanie w systemie prawa przepisów materialnego prawa administracyjnego, które należało zastosować w sprawie w celu zbadania, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z dopuszczalnych szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko przez inwestycję w odniesieniu do możliwości zagospodarowania działki wnioskodawców, wskazuje, że zasadnie organ drugiej instancji, a następnie Sąd pierwszej instancji uznały, że nieruchomość wnioskodawców leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a wnioskodawcom przysługuje status strony postępowania wznowieniowego. Takie ustalenia co do statusu stron wnioskodawców przyjęły również organy orzekające we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeszcze przed kontrolą kasacyjną zaskarżonego w sprawie wyroku. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i weryfikując we wznowionym postępowaniu zakres prawnie dopuszczalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, organy ustaliły, że zgodnie z opisem technicznym do projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz [...] położonych w O. oraz analizą akustyczną, stanowiącą załącznik do decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2015 r. inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Najwyższy poziom hałasu w granicach terenu inwestycji wyniósł 49,9 dB, co stanowi wartość dopuszczalną według rozporządzenia z dnia 1 października 2012 r., z kolei poziom hałasu na najbliższym budynku mieszkalnym wyniósł 43,6 dB (wartość dopuszczalna według rozporządzenia z dnia 1 października 2012 r. to 55db). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że poziomy hałasu będą niższe od dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organy ustaliły również, że z uwagi na fakt, że powierzchnia zabudowy budynku warsztatu wynosi [...] nie dojdzie do przekroczenia progów określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., a budowa warsztatu nie będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Ustalenia te podtrzymał Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 479/19, który przyjął, że niepowodowanie przez inwestycję przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko zostało prawidłowo przeanalizowane przez organy orzekające we wznowionym postępowaniu w oparciu o normy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu działki [...] i [...] położonych w O.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzili wnioskodawcy osobiście, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).