Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 ; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2; art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 2 i § 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 259/09 w sprawie ze skargi H.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M.P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie w formie przebudowy dachu ze stropodachu na dach spadzisty ze strychem użytkowym, przeznaczonym na pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz powiększenie otworu okiennego w elewacji od strony ogrodu, docieplenie budynku i otynkowanie, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.N., właścicielka nieruchomości bliźniaczej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając między innymi brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, niezapewnienie czynnego udziału spadkobiercom jej męża, współwłaściciela nieruchomości, a także zaniechanie przeprowadzenia oględzin i skonfrontowania ich wyników z zebranym materiałem dowodowym.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że przystępując do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, organy sięgnęły do ewidencji gruntów celem weryfikacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Analiza wypisów z ewidencji wskazuje, że na tym etapie postępowania organy dysponowały informacją o śmierci męża skarżącej, taka bowiem adnotacja odręczna widnieje na wydruku z ewidencji, jednak nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości niegdyś należącej do strony skarżącej i jej męża. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji organy powinny zwrócić się do skarżącej o wskazanie aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i dopiero po ustaleniu kręgu stron postępowania prowadzić dalsze czynności w sprawie.

Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi konsekwentnie do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony te nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły zgłaszać wniosków oraz przeglądać akta sprawy.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że wszystkie dokumenty zaliczone w poczet akt administracyjnych stanowią kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że zostały one wysłane do organu odwoławczego w związku ze skargą, ale gdzieś zaginęły, w przeciwnym razie powinny zostać w oryginałach nadesłane wraz ze skargą do sądu. Następnie, na skutek wezwania Sądu, Kolegium ponownie wystąpiło o akta do organu pierwszej instancji. W wyniku podjętych działań zostały nadesłane poświadczone za zgodność z oryginałem kopie akt znajdujących się w posiadaniu organu pierwszej instancji. O ile możliwe wydaje się orzekanie na podstawie tak zgromadzonego materiału, o tyle wydaje się zasadne nakazanie organowi ponowne orzekanie na podstawie akt oryginalnych, w szczególności wobec braku pewności co do ich kompletności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W tym też celu organy powinny przeprowadzić wstępną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na brak w aktach oryginałów dokumentów trudno ocenić czy załączona kserokopia wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzona została przez podmiot uprawniony, posiadający odpowiednie kwalifikacje do jej sporządzenia. Ponadto zarówno w zaskarżonej decyzji, decyzji pierwszoinstancyjnej ani w części opisowej analizy urbanistycznej nie ma uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego,

2) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż część graficzna analizy urbanistycznej znajdująca się w aktach sprawy nie odpowiada obowiązującym normom prawa,

3) art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, z powodu niewłaściwego rozumienia pojęcia osoby trzeciej i automatycznego utożsamiania ze stroną postępowania.

Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, a przede wszystkim bez wskazania, że uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ poprzez uchybienie obowiązkowi wskazania, jakiego rodzaju naruszenie prawa miało miejsce, co do wskazanych w wyroku uchybień przepisom art. 28 K.p.a. i jaki wpływ te uchybienia miały na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ i c/ p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie, że uchybienie polegające na niezapewnieniu osobom posiadającym status strony postępowania administracyjnego, powoduje naruszenie art. 10 k.p.a. co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy uchybienie takie stanowić może naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś prawa proceduralnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż takie naruszenie nastąpiło oraz braku wskazania co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania,

5) art. 62 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że akta są niekompletne i pominięcie obowiązku zarządzenia ich skompletowania,

6) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w sytuacji, kiedy Sąd powziął wątpliwości co do prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i błędną ocenę prawną, nieprzystającą do stanu sprawy,

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne.

Po pierwsze należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że błędnie organy prowadzące postępowanie ustaliły zakres podmiotowy stron tego postępowania w świetle art. 28 k.p.a., czy też nie zapewniły wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu, co naruszać miało zasadę ogólną z art. 10 k.p.a.

Natomiast z będącego w aktach sprawy administracyjnej skróconego aktu zgonu E.N. wynika, że zmarł 1 czerwca 2002 r. w Łodzi, zaś z będącego także w aktach tej sprawy administracyjnej odpisu zwykłego księgi wieczystej – stan z dnia 11 lutego 2009 r. wynika, że dalej jest oznaczony jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że nawet żona zmarłego H.N. nie wystąpiła o aktualizację danych w tym zakresie, niezależnie od ewidencji gruntów, chociaż to księga wieczysta stanowi rękojmię co do właściciela danej nieruchomości, a nie ewidencja gruntów. Ponadto H.N. – żona zmarłego współwłaściciela danej nieruchomości – jako następca prawny, a obecnie jedyny właściciel tej sąsiedniej nieruchomości ma wszelkie atrybuty strony toczącego się w tej sprawie postępowania, w świetle art. 28 k.p.a. także jako spadkobierca, a jej czynności zachowawcze są podejmowane również na rzecz innych spadkobierców, jeszcze ewentualnie nie ustalonych, w sytuacji gdy w świetle księgi wieczystej jest dalej jedynym właścicielem przedmiotowej – sąsiedniej nieruchomości. Stąd brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez właściwe organy art. 54 pkt 2 lit. d/ cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ochrony interesów osób trzecich, jeżeli nawet w księdze wieczystej nie są wykazani inni współwłaściciele danej – sąsiedniej nieruchomości, po upływie 7 lat od dnia śmierci E.N.. Stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) czy też art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Po drugie, zasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Dotyczyło to nakazania przez Sąd pierwszej instancji organowi ponownego orzekania na podstawie oryginalnych akt sprawy, a w szczególności wobec "braku pewności co do ich kompletności".

Jest bowiem oczywiste, że poświadczone prawidłowo kserokopie akt sprawy za zgodność z oryginałem, są wystarczające do orzekania przez właściwe organy w tej sprawie, zaś zarzut o ich braku kompletności nie został w ogóle przez Sąd pierwszej instancji nawet uprawdopodobniony jak i nie podnosiła tego zarzutu strona skarżąca do Sądu pierwszej instancji , tj. H.N. Ponadto w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie zastosował także dyspozycji art. 62 pkt 1 p.p.s.a.

Po trzecie, zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), z powodu błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że część graficzna analizy urbanistycznej znajdująca się w aktach sprawy nie odpowiada obowiązującym normom prawa. Trzeba bowiem podkreślić, że projektowana inwestycja polega tylko na nadbudowie w formie przebudowy dachu ze stropodachu na dach spadzisty ze strychem użytkowym przeznaczonym na pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz powiększeniu otworu okiennego elewacji od strony ogrodu, docieplenie budynku i otynkowanie, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Nie jest to więc budowa nowego obiektu budowlanego.

Ponadto brak jest przesłanek do przyjęcia stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzona analiza funkcji jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy jest wadliwa gdyż narusza § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mapa stanowiąca część graficzną do tej decyzji spełnia bowiem wymagania wynikające z § 9 cyt. wyżej rozporządzenia w związku z dyspozycją art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno co do prawidłowości skali tej mapy jak i granic obszaru analizowanego. Ponadto przedmiotowa mapa posiada pieczątkę Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – MODGiK – bądź oznaczenie – modgik.pl. Oznacza to, że dana mapa jest w zasobach tego podmiotu, co świadczy także o jej wpisaniu do ewidencji. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie wykazał, w jaki sposób rzekome nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego miało istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Nie można bowiem uznać za wykazanie wpływu uchybienia stwierdzenia Sądu, że brak oznaczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, chociaż w aktach sprawy jest mapa zasadnicza z zaznaczonym na niej obszarem analizowanym, zaś Sąd pierwszej instancji nie zastosował w tym zakresie dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponadto w świetle § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszar analizowany jest wyznaczany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa.

Z kolei brak przytoczenia podstaw prawnych wyznaczenia obszaru analizowanego stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., lecz nie zachodzą pozostałe podniesione przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego wyżej przytoczonych przepisów. Ponadto żeby naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji musi mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji kiedy brak było naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu rzekomego naruszenia przez właściwe organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. biorąc pod uwagę także ograniczony zakres przedmiotowy projektowanej inwestycji.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 tejże ustawy p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.