Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1118/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 19 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów  z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w K na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sporządzenia wymaganej dokumentacji powypadkowej pracowników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz [...] Szpitala [...] w K kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. Nr [...] uchylił nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w części nakazującej [...] Szpitalowi [...] w K ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sporządzenia wymaganej dokumentacji powypadkowej pracowników: K. B.– data ekspozycji 24.01.2012 r., A. S. - data ekspozycji 13.07.2012 r., P. K. - data ekspozycji 10.10.2012 r., M. S. - data ekspozycji 23.08.2013r., K. Z. - data ekspozycji 29.09.2013 r., B. B. - data ekspozycji 20.11.2013r, B. Z. - data ekspozycji 30.12.2013 r. i K. N. - data ekspozycji 11.01.2014 r., umarzając postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymując nakaz w mocy.

W podstawie prawnej decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks posterowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej Kpa) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach tanu faktycznego:

Inspektor pracy, po przeprowadzeniu kontroli w [...] Szpitalu [...] w K, sporządził protokół w dniu 16 kwietnia 2014 r., a następnie powołując się na art. 11 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wydał w dniu [...] 2014 r. nakaz nakładający na Szpital jako pracodawcę obowiązek ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sporządzenie wymaganej dokumentacji powypadkowej dotyczącej wypadków przy pracy, jakim ulegli wymienieni w nakazie w liczbie 191 pracownicy Szpitala [...] w K w związku z ekspozycją na czynniki biologiczne wskutek zakłucia lub skaleczenia narzędziami medycznymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Termin wykonania nakazu wyznaczony został na 31 grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu nakazu organ stwierdził, że w latach 2012-2013r. zaistniało w Szpitalu 177 zdarzeń związanych z ekspozycją na czynniki biologiczne, wskutek zakłucia, zachlapania lub skaleczenia ostrymi narzędziami medycznymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych oraz w 2014r. do dnia kontroli zaistniało 14 takich zdarzeń - dla których nie zostało przeprowadzone postępowanie powypadkowe, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy (Dz.U. z 2009 r. Nr 105, poz. 870). W ten sposób pracodawca postąpił wbrew przepisowi art. 234 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) i § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Szpital Uniwersytecki odwołał się od ww. nakazu, podnosząc, że wypadek i zranienie ostrym narzędziem nie są pojęciami tożsamymi, a przepisy nakazują postępować odmiennie w obu tych przypadkach. Wyjaśnił, że w przypadku zakłuć, nie jest obowiązany do stosowania przepisów dotyczących wypadków przy pracy. Zdaniem strony stosowanie "przepisów" dyrektywy 2010/32/UE z dnia 10 maja 2010 w sprawie wykonania umowy ramowej dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej zawartej między HOSPEEM (Europejskie Stowarzyszenie Pracodawców Szpitalnictwa i Opieki Zdrowotnej) a EPSU (Europejska Federacja Związków Zawodowych Służb Publicznych) i przepisów rozporządzenia z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 696) jest okolicznością wyłączającą stosowanie norm regulujących postępowanie w sprawach wypadków przy pracy. Szpital podniósł, że żaden z wymienionych aktów prawnych nie nazywa zranień wypadkami, a wskazane przez stronę akty prawne przewidują procedurę odmienną od procedury przewidzianej w razie wystąpienia wypadku przy pracy.

Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji zwrócił uwagę, że hierarchia aktów prawnych przyjęta w polskim systemie prawnym stawia ustawę ponad rozporządzeniem. Oznacza to, że rozporządzenie nie może wyłączać ani modyfikować stosowania przepisów rangi ustawowej. Ustawa Kodeks Pracy narzuca obowiązek stosowania określonej procedury powypadkowej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 167, poz. 1322 ze zm.) definiuje natomiast wypadek przy pracy. Zatem kwestię wszczęcia postępowania powypadkowego i definicję wypadku regulują przepisy rangi ustawowej. Akt ustawodawczy niższej rangi, jakim jest rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych nie może wpływać na obowiązywanie wspomnianych wyżej ustaw. Jedynie inna ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa mogłyby derogować przepisy rangi ustawowej lub wprowadzać wyjątki, co do mocy obowiązującej tych przepisów. Organ wyjaśnił też, że powoływane przez stronę rozporządzenie należy do kategorii rozporządzeń wydanych na podstawie art. 23715 § 2 KP (rozdział "Przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące wykonywania prac w różnych gałęziach pracy"). Rozporządzenia te wyznaczają obowiązki pracodawcy, które według ustawodawcy zmniejszają lub eliminują niebezpieczeństwo urazów i chorób, które mogłyby powstać w związku z wykonywaną pracą, a zatem dotyczą one kwestii BHP. Wypadek przy pracy jest natomiast przede wszystkim zdarzeniem wywołującym skutki w zakresie uprawnień odszkodowawczych i rekompensacyjnych wynikających z przepisów dotyczących ubezpieczenia społecznego. Nieprzeprowadzenie postępowania przewidzianego dla wypadków przy pracy uniemożliwiałoby pracownikowi skorzystanie z przywilejów i uprawnień przyznanych w ramach tych właśnie przepisów. Natomiast w związku z powołaniem się przez Szpital na dyrektywę organ stwierdził, że nie są one bezpośrednim źródłem prawa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektywy są dokumentami kierowanymi do państw i zawsze wymagają transpozycji do prawa krajowego (art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Powoływanie się na dyrektywy w postępowaniu przed organami krajowymi możliwe jest jedynie wówczas, gdy państwo nie dokonało transpozycji regulacji w wymaganym czasie. W tym przypadku taka okoliczność nie zachodzi, gdyż regulacje wskazane przez dyrektywę zostały wprowadzone w życie rozporządzeniem z dnia 6 czerwca 2013 w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych (Dz. U. z 2013 r. doz. 696). Organ zakwestionował stwierdzenie Szpitala, że dyrektywa i ww. rozporządzenie nie nazywają. zranień wypadkami. Umowa ramowa dotycząca zapobiegania zranieniom narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej, stanowiąca załącznik do w.w. dyrektywy wprowadzającej zapisy tej umowy, w klauzuli 10 zawiera następującą regulację: "Klauzula 10: Reagowanie i działania następcze

W miejscach, w których występują zranienia ostrymi narzędziami, należy obowiązkowo stosować określoną politykę i procedury....

... W szczególności należy podjąć następujące działania:

- pracodawca bada przyczyny i okoliczności zdarzenia oraz odnotowuje wypadek/zdarzenie w rejestrze, podejmując konieczne działania, zależnie od potrzeb. Pracownik zobowiązany jest przedstawić we właściwym czasie odpowiednie informacje w celu uzupełnienia szczegółów dotyczących danego wypadku lub zdarzenia. (....) Kwestie rehabilitacji, dalszego zatrudnienia i możliwości uzyskania odszkodowania reguluje się zgodnie z krajowymi lub sektorowymi umowami lub prawodawstwem..."

Oznacza to zdaniem organu, że dyrektywa przewiduje możliwość traktowania przez prawo krajowe zranień lub zakłuć narzędziami medycznymi, jako wypadków. Zawarte w dyrektywie zapisy dotyczące uprawnień osób zranionych mają charakter wyraźnie subsydiarny i przez to w żadnym zakresie nie wyłączają stosowania przepisów korzystniejszych (w tym przypadku przepisów krajowych, nakazujących traktować takie zdarzenie jako wypadek). Stanowi o tym wprost klauzula 11 zd. 1 ww. umowy stanowiącej załącznik do dyrektywy 2010/32/UE z 10.05.2010 r. Zatem obecna regulacja tych kwestii w polskim prawie wewnętrznym jest zgodna z regulacjami UE.

Ponadto organ wyjaśnił, że podstawa materialnoprawna nakazu w stosunku do przypadków zranienia narzędziami medycznymi opiera się na definicji wypadku przy pracy, zawartej w art. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Za wypadek, zgodnie z powyższa ustawą, uważa się nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną powodujące uraz lub śmierć, które nastąpiło w związku z pracą. Uraz został zdefiniowany, jako uszkodzenie tkanek ciała lub narządów wskutek działania czynnika zewnętrznego (art. 2 pkt. 13 ww. ustawy). Łącząc obie definicje należy zdaniem organu przyjąć, że wypadkiem przy pracy może być nagłe zdarzenie, powodujące uszkodzenie tkanek ciała lub narządów, wskutek działania czynnika zewnętrznego. Skóra jest jednym z narządów ciała. Tkanki natomiast są elementami składowymi narządu. Uszkodzenie skóry jest zatem uszkodzeniem narządu, które jednocześnie jest uszkodzeniem tkanek wchodzących w skład tego narządu.

Powyższe przesłanki zdaniem organu pozwalają stwierdzić, że prawdziwe jest zdanie mówiące, że wypadkiem przy pracy jest "nagłe zdarzenie powodujące uszkodzenie skóry wskutek działania czynnika zewnętrznego." Zranienie ostrym narzędziem (np. igłą) jest zdarzeniem nagłym i jest naruszeniem ciągłości skóry - czyli jej uszkodzeniem. Niewielki rozmiar tego uszkodzenia nie ma tu znaczenia, gdyż ustawodawca nie ogranicza możliwości traktowania danego zdarzenia, jako wypadku w zależności od rozmiaru urazu. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku uszkodzenia innego narządu lub tkanki niż skóra. Ponadto organ zwrócił uwagę, że następstwa drobnego urazu potencjalnie zakaźnym narzędziem medycznym mogą okazać się znacznie poważniejsze niż w przypadku urazów o wiele bardziej rozległych, w których nie występuje zwiększone ryzyko zakażenia patogenami wywołującymi schorzenie nieuleczalne lub zagrażające życiu. Urazy potencjalnie zainfekowanym sprzętem medycznym mogą powodować konieczność podjęcia leczenia prewencyjnego lub konieczność leczenia samej choroby. Niekiedy leczenia długotrwałego powodującego absencję w pracy. Zdaniem organu nieprzeprowadzenie postępowania bez wątpienia stawiałoby grupę pracowników służby zdrowia w sytuacji mniej korzystnej niż w przypadku pracowników innych branż, w których każdy uraz mieszczący się w definicji wypadku przy pracy daje możliwość skorzystania z przysługujących w takiej okoliczności uprawnień.

Organ wyjaśnił na koniec podstawy uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, iż w tym zakresie zdecydował przebieg zdarzeń związanych z pracą. W przypadku wymienionych poniżej osób, doszło do następujących zdarzeń: zachlapania i zabrudzenia krwią, które to zdarzenia nie kwalifikują się jako wypadki przy pracy. Raz jeszcze podkreślono, że aby zdarzenie mogło zostać zakwalifikowane jako wypadek, musi dojść do uszkodzenia narządu lub tkanki. Zachlapanie lub zabrudzenie płynami ustrojowymi nie powoduje uszkodzenia narządów lub tkanek. Brak urazu jest w tym przypadku okolicznością wyłączającą możliwość traktowanie danego zdarzenia, jako wypadku przy pracy, co w razie gdyby doszło do infekcji, nie wyklucza dochodzenia przez pracowników uprawnień z tytułu choroby zawodowej.

Szpital [...] wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, w której zgłosił następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący Szpital stosuje odpowiednie procedury wymagane przy wykonywaniu prac związanych

z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, określone w przepisach Dyrektywy Rady 2010/32/UE, Umowy Ramowej dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013r w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych;

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1, 2 i 3 Dyrektywy Rady 2010/32/UE w związku z Klauzulą nr 1, 2, 3, 4 i 10 Umowy Ramowej dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że przepisy wymienione wyżej, w szczególności Dyrektywa, nie mogą być bezpośrednim źródłem prawa;

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisów § 3, 4, 5, 6, 8 10 i 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013r w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienia ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych polegające na przyjęciu, że jako akt prawny niższego rzędu nie może wyłączać stosowania przepisów ustawy z dnia 30 października 2002r o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, podczas, gdy cytowane wyżej rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23715 kp, podobnie jak na podstawie delegacji ustawowej zawartej w cytowanej ustawie o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, wydane zostały rozporządzenia: Rady Ministrów z 1 lipca 2009r w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 września 2004r w sprawie protokołu ustalenia okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy, które to rozporządzenia określają procedury, jakie należy stosować w razie stwierdzenia wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, natomiast rozporządzenie z 6 czerwca 2013 r. szczegółowo określa procedurę postępowania w przypadku zranienia lub zakłucia ostrymi narzędziami przy wykonywaniu świadczeń zdrowotnych.

Wobec treści zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, która nie uchylała decyzji I instancji oraz decyzji I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Organ zaznaczył, że w świetle przepisów prawa, jeżeli dane zdarzenie jest wypadkiem przy pracy, musi być sporządzony protokół powypadkowy. Jeśli nie jest wypadkiem, protokołu takiego się nie sporządza, a pracownikowi nie przysługują uprawnienia przyznane osobom, które uległy wypadkom przy pracy. Zakłucie nie może równocześnie być i nie być wypadkiem przy pracy. Spełnienie przesłanek uznania danego zdarzenia za wypadek przy pracy przesądza o stosowanej w takim przypadku procedurze postępowania. Organ zauważył, że skarżący nie kwestionuje faktu, że w okresie od 1.01.2012 r. do 18.02.2014 r. w szpitalu wielokrotnie dochodziło do zranień ostrymi narzędziami. Posługując się definicją zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych organ uznał, że zdarzenia polegające na zranieniu ostrym narzędziem były:

urazem

zdarzeniem nagłym

zostały wywołane przyczyną zewnętrzną

miały miejsce podczas wykonywania zwykłych czynności pracowniczych. Łączne spełnienie powyższych przesłanek wypadku przy pracy skutkuje koniecznością uznania danego zdarzenia za wypadek przy pracy. Organ powtórzył także argument, że przepisy rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych (Dz.U z 2013, poz. 696) nie mogą, z uwagi na hierarchię tych aktów, wyłączać stosowania przepisów rangi ustawowej. Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy, należy stwierdzić, że gdyby zamiarem ustawodawcy była modyfikacja norm rangi ustawowej, przeprowadziłby implementacje dyrektywy dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej na poziomie regulacji ustawowych. Organ zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej , bezpodstawne byłoby przyjęcie tezy, że rozporządzenie tworzy wyjątek o charakterze materialnoprawnym od definicji wypadku przy praccy lub nadaje inny kierunek wykładni przepisów. Wspomniane rozporządzenie jest typowym aktem dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy wydanym na podstawie art. 23715 § 2 Kodeksu pracy. Rozporządzenie w § 1 wskazuje cel : określenie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami [...]. Zatem celem rozporządzenia nie jest zapewnienie pracownikom dodatkowych przywilejów ubezpieczeniowych związanych z uszczerbkiem na zdrowiu, którego doznali wykonując zadania na rzecz pracodawcy. Celem rozporządzenia jest redukcja ilości zdarzeń wypadkowych. Podporządkowana temu celowi jest, dokumentacja wymagana przez to rozporządzenie, dokumentacja ta nie zawiera danych osobowych pracowników, którzy ulegli wypadkom. Nie da się zatem na podstawie takiej dokumentacji określić indywidualnych uprawnień, jakie prawo przewiduje dla osób zranionych podczas wykonywania czynności pracowniczych. Uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych wymagają sporządzenia dokumentacji imiennej, opisującej przebieg zdarzenia i jego związek z pracą. Brak takiej dokumentacji w postaci protokołu powypadkowego stanowi podstawę odmowy przez zakład ubezpieczeń wypłaty świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego (art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych) Dla zaistnienia obowiązku sporządzenia karty wypadku przy pracy nie jest istotne to, że pracodawca zrealizował obowiązek sporządzenia dokumentacji innego rodzaju, choć dotyczącej tego samego zdarzenia. Anonimowa dokumentacja sporządzana na podstawie rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienia ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych - ma charakter dokumentacji statystycznej lub systemowej, służącej analizie przypadków i mającej ułatwić pracodawcy wyciągnięcie prawidłowych wniosków oraz podjęcie możliwe najskuteczniejszych środków zaradczych. Przestrzeganie przez Szpital Uniwersytecki przepisów rozporządzenia czy nawet regulacji zawartych w dyrektywie, nie wpływa na wynikający z ustawy obowiązek dokumentowania wypadków przy pracy.

Organ dalej wskazał, że powoływana przez stronę skarżącą okoliczność polegająca na sprzeczności między decyzją inspektora pracy a regulacjami dyrektywy rady 2010/32/UE z dnia 10 maja2010 r. w sprawie wykonania umowy ramowej dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej zawartej między HOSPEEM a EPSU nie znajduje potwierdzenia w zapisach wspomnianej dyrektywy. Celem dyrektywy, której implementację stanowi wspomniane wyżej rozporządzenie jest: "zapewnienie możliwie najbezpieczniejszego środowiska pracy poprzez zapobieganie zranieniom pracowników wskutek stosowania wszelkich ostrych narzędzi medycznych (w tym zranieniom igłą) oraz poprzez ochronę pracowników narażonych w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej". Celem dyrektywy nie jest zatem ograniczanie, wynikających z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, uprawnień pracowniczych. Umowa ramowa dotycząca zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej, stanowiąca załącznik do wyżej wymienionej dyrektywy wielokrotnie używa terminu "wypadek" odnosząc się do zdarzenia polegającego na zranieniu ostrym narzędziem. Termin "wypadek" używany jest w sekcji "uwagi ogólne" w ust. 13, klauzuli 4 ust. 11, klauzuli 7 tiret 3, klauzuli 9 ust. 2, klauzuli 10 tiret 2. Zwroty "wypadek" i "zdarzenie" używane są w znaczeniu alternatywnym. W klauzulach 7 i 9 rozdzielone są spójnikiem "lub" a w innym miejscu tych samych klauzul ukośnikiem prawym ("/"). Znak ten, zgodne z Międzyinstytucjonalnym przewodnikiem redakcyjnym, stosowanym obowiązkowo przy tworzeniu aktów prawa unijnego, używany jest w celu pokazania alternatywy. Oznacza to, że zakłucie jest traktowane przez dyrektywę jako wypadek. Skoro zatem zakłucie jest wypadkiem, do którego doszło w okolicznościach pozwalających na kwalifikację rodzajową jako wypadku zaistniałego w związku z pracą, zarzut sprzeczności z regulacją unijną, ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie Kodeks pracy - rozporządzenia w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy jest bezpodstawny. Wskazane powyżej okoliczności nie dają żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości implementacji dyrektywy do systemu krajowego, a tym samym prawidłowości środków zastosowanych w wyniku kontroli. Stwierdzenie wystąpienia zdarzenia w postaci wypadku przy pracy jest okolicznością wystarczająca do powstania obowiązku sporządzenia dokumentacji takiego wypadku. Dla zaistnienia tego obowiązku nie jest istotne to, że pracodawca realizował obowiązek sporządzenia dokumentacji innego rodzaju (dokumentacja BHP), choć dotyczącej tego samego zdarzenia. Fakt prowadzenia przez szpital dokumentacji statystycznej wynikającej z rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami [...] nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem sporządzenia dokumentacji niezbędnej do skorzystania z uprawnień wynikających z przepisów ubezpieczeniowych. Organ zaznaczył, że wyłączenie zakłuć igłami - będących wypadkami przy pracy - od obowiązku sporządzania dokumentacji przewidzianej w przepisach rangi ustawowej, mogłoby nastąpić tylko w drodze uchylenia tego obowiązku przez akt równej (lex specialis) lub wyższej rangi (lex iuperrior). Nie można w drodze wykładni uchylić literalnie wyrażonej normy prawnej. Organ podniósł, że w prawie polskim, jak i w prawie UE, nie ma przepisów wyłączających obowiązek sporządzenia dokumentacji powypadkowej w razie zaistnienia jakiegokolwiek wypadku przy pracy, niezależnie od tego jakiej gałęzi gospodarki by dotyczył. Jeżeli dane zdarzenie spełnia definicję wypadku przy pracy, procedura postępowania w związku z tym zdarzeniem jako z wypadkiem przy pracy, jest obowiązkowa i powszechna.

Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1, 2 i 3 dyrektywy Rady 2010/32/UE w związku z klauzulą nr 1, 2, 3, 4 i 10 Umowy Ramowej dotyczącej zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej oraz przepisów prawa materialnego tj. paragrafów: 3, 4, 5, 6, 8, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienia ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, organ zauważył, że adresatem tych norm nie jest inspektor pracy. Po stronie inspektora pracy leży jedynie stwierdzenie, na podstawie istniejących dowodów, czy pracodawca podlega czy nie podlega danego rodzaju obowiązkom określonym w przepisach prawa pracy.

Na koniec organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone przez Inspektora Pracy było adekwatne a zebrane dowody wystarczające do określenia istnienia obowiązku sporządzenia wymaganej przepisami dokumentacji, a strona skarżąca nie zaprzeczyła zaistnieniu zdarzeń, których przebieg wymaga, aby zakwalifikowano je jako wypadki przy pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wojewódzkie sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i badają legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki postepowania( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kierując się kryterium legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu.

Argumentacja organu wywodzi się z poglądu, że wprowadzony przepisem § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych ( w/w ) rejestr generuje obowiązek stosowania procedury powypadkowej określonej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy

i chorób zawodowych ( w/w ), a niezwłoczne nieprzeprowadzenie postępowania przewidzianego dla wypadków przy pracy pozbawia pracownika uprawnień przyznanych tymi przepisami.

Rozumowanie to nie jest trafne, bowiem nie uwzględnia usytuowania powołanych przepisów w systemie prawa, a w szczególności zakłada tożsamość dwóch niezależnych gałęzi prawa, jakimi są przepisy związane z systemem ubezpieczeń społecznych oraz przepisy dotyczące bezpieczeństwa pracy. Według organu zachodzi konieczność równoczesnego stosowania w przypadkach określonych rozporządzeniem Ministra zdrowia z dnia 6 czerwca 2013 r. postępowania poekspozycjnego oraz procedury powypadkowej.

Stanowisko Sadu w tym względzie jest odmienne. Należy zauważyć i wyprowadzić z tego odpowiednie wnioski, że obydwa rozporządzenia wydane zostały na podstawie tej samej delegacji ustawowej tj. na podstawie art. 237 15 K.p. Przyjęcie, że prawodawca uznał, za niezbędne odmienne uregulowanie kwestii związanych z postepowaniem poekspozycyjnym i wprowadza obowiązek prowadzenia rejestru zakłuć, prowadzi do wniosku iż nie każde zakłucie z istoty swej stanowi wypadek przy pracy. Stworzenie systemu przewidzianego w/w rozporządzeniem Ministra Zdrowia podyktowane zostało potrzebą udokumentowania wszelkich zdarzeń związanych ze zranieniami narzędziami w sektorze opieki zdrowotnej, niezależnie od tego, czy podlegają procedurze powypadkowej. Dwoistość tych systemów oznacza, że nie każde tego typu zdarzenie jest wypadkiem przy pracy, natomiast względy związane ze szczególnym charakterem profilaktyki dotyczącej zranień przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, a także koniecznością wdrożenia dyrektywy 2010/32/UE, wykonującej wspomnianą na wstępie umowę ramową dotyczącą zapobiegania zranieniom ostrymi narzędziami w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej zawartej pomiędzy HOSPEM a ESPU.

Trafnym jest spostrzeżenie strony skarżącej, że żaden z wymienionych aktów prawa europejskiego ani krajowego nie nazywa zranień, których akty te dotyczą, wypadkami przy pracy.

W świetle powyższych spostrzeżeń nie można zgodzić się z argumentem, że objęcie zranień wyłącznie procedurą przewidzianą rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013r., godzi w hierarchię aktów prawnych przyjętą w polskim systemie prawa, gdyż pomija przepisy rangi ustawowej, jakim jest Kodeks Pracy, który nakłada obowiązek stosowania procedury powypadkowej, w sytuacji gdy dojdzie do wypadku przy pracy w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (w/w). Przede wszystkim objęcie zdarzenia będącego zranieniem przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych procedurą poekspozycyjną nie wyklucza uruchomienia procedury powypadkowej. Są to dwie niezależne procedury, co oznacza, że nie każde zranienie ostrymi narzędziami przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, ujęte w wykazie przewidzianym w § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013 r. podlega równocześnie procedurze powypadkowej, jak również możliwe jest, a nawet konieczne w niektórych przypadkach zastosowanie równocześnie obu tych procedur. Dla jasności określenia wzajemnego stosunku regulacji prawnych dotyczących narażenia na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych i dotyczących wypadków przy pracy dodać należy, że też poza zakresem zastosowania procedury poekspozycyjnej znajdują się z kolei takie zdarzenia, które będąc wypadkami przy pracy (choćby w sektorze udzielania świadczeń zdrowotnych), nie podlegają działaniom określonym w/w rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Taka wzajemna relacja w teorii zbiorów określana jest, jako stosunek niezależności. W rozpatrywanym przypadku zbiór stanowią z jednej strony zdarzenia objęte zakresem zastosowania procedur powypadkowych, a z drugiej poekspozycyjnych.

Już z tych dotychczas przedstawionych rozważań, wynika, ze u podstaw wydania objętego kontrolą administracyjną nakazu leży mylne założenie , że relację tę charakteryzuje stosunek podległości tj., że każde zdarzenie podlegające ujawnieniu w rejestrze określonym § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia jest zarazem wypadkiem przy pracy, co sytuowałoby w/w rozporządzenie jako lex specialis w stosunku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy . Tymczasem innym celom służą przepisy wynikające z wdrożenia Dyrektywy Rady 2010/32/UE, do których zaliczyć należy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013r., a innym przepisy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków i chorób zawodowych.

W pierwszym przypadku cele te zostały określone w Dyrektywie 2010/32/UE jako "zapewnienie możliwie najbezpieczniejszego środowiska pracy poprzez zapobieganie zranieniom pracowników wskutek stosowania wszelkich ostrych narzędzi (w tym zranienia igłą) oraz poprzez ochronę pracowników narażonych

w sektorze szpitali i opieki zdrowotnej" , bowiem zdaniem Rady UE cele te nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii . W preambule umowy ramowej zawartej między HOSPEM a ESPU ( będącej także załącznikiem do Dyrektywy Rady 2010/32/UE ) jako szczególne zadanie wskazane zostało podejmowanie działań ukierunkowanych na zapobieganie niepotrzebnym zranieniom i ochronę przed nimi, oraz wdrożenie polityki w odniesieniu do ostrych narzędzi medycznych, która powinna być wynikiem dialogu społecznego.

Natomiast system ubezpieczeń społecznych w tym zadania ustawy

o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, nakierowane są na indywidualną ochronę pracowników na wypadek choroby spowodowanej wypadkiem przy pracy, trwałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu lub choroby zawodowej w sytuacji, gdy skutkiem tych zdarzeń ograniczenia doznają dotychczasowe możliwości zarobkowe pracownika. Z szeroko rozumianym odszkodowawczym charakterem tych unormowań związany jest obowiązek uiszczania składek na te ubezpieczenia, podczas gdy przewidziany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2013 r. wykaz zranień ani wspomniana Dyrektywa 2010/32/UE nie są związane z żadnymi konkretnymi świadczeniami na rzecz pracownika. W przypadku, gdy wskutek zakłucia dojdzie do wypadku i konieczności wdrożenia ochrony powypadkowej przewidzianej w systemie ubezpieczeń, wówczas istnieje możliwość sporządzenia dokumentacji powypadkowej.

Nie ma racjonalnych podstaw do traktowania każdego zakłucia identycznie jak wypadku przy pracy i sporządzania karty wypadku. Dla uznania zdarzenia za wypadek przy pracy nie wymaga się jednoczesnego wystąpienia przyczyny i skutku

( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2013 r. II UK162/12 ). Jeżeli wskutek zakłucia dojdzie do urazu, za jaki należy uznać np. zakażenie, wówczas można mówić, że jest to wypadek przy pracy. Natomiast uznanie, że sam fakt zakłucia jest urazem, stanowi tworzenie niczym nie uzasadnionej fikcji.

W tych okolicznościach nakazanie ustalenia okoliczności i przyczyn sporządzenia dokumentacji powypadkowej dla 183 przypadków zakłuć w stosunku do których nakaz ten został utrzymany w mocy, jest co najmniej przedwczesny, gdyż nie było podstaw do przyjęcia, że doszło do urazu. Tylko w przypadku, gdy dojdzie do urazu ( lub śmierci ) można zakwalifikować zdarzenie jako wypadek przy pracy.

W świetle powyższego Sad uznał, ze zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez niewłaściwą interpretację art. 3 ust 1ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (op.cit.), wskutek czego nie ustalono czy we wszystkich wymienionych przypadkach doszło do urazu.

Z tego względu orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit a oraz c, art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.