Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny
Powołane przepisy: article: art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 121e ust. 7, ust. 10, ust. 12,
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 145 § 1 pkt 1lit. c, art. 239 § 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 22 września 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. B., (zwanego dalej: stroną, skarżącym, policjantem) jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, zwanego dalej także organem drugiej instancji lub organem odwoławczym, z 5 listopada 2021 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 22 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 2 lipca 2021 r. do 29 lipca 2021 r. w związku z ustalonym nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedził następujący stan faktyczny: pismem z 23 lipca 2021 r., doręczonym stronie 27 lipca 2021 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 2 lipca 2021 r. do 29 lipca 2021 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w [...] dwukrotnie pisemnie (27 lipca 2021 r. oraz 17 sierpnia 2021 r.) zwrócił się do lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie o udzielenie informacji czy z powodu choroby w okresie od 2 do 29 lipca 2021 r. policjant:

1) "mógł uczestniczyć w dniu [...] lipca 2021 r. w spotkaniu w [...], czy też nie",

2) "mógł uczestniczyć w dniu [...] lipca 2021 r. w spotkaniu z przedstawicielami [...]".

Ponadto w piśmie tym poproszono o wskazanie: czy nie było przeciwwskazań, uwzględniając rodzaj urazu/schorzenia/choroby, do udziału w ww. spotkania, a także jakie były zalecenia lekarskie w związku z wystawionym zwolnieniem lekarskim.

W dniu 18 sierpnia 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynęło pismo z Prywatnej Praktyki Lekarskiej od lekarza A. Ś., z treści którego wynika, że "wszelkie informacje dotyczące sianu zdrowia pacjenta objętego leczeniem są objęte tajemnicą lekarską, a leczenie [...] jest również daną wrażliwą".

Z kolei w dniach 27 i 30 sierpnia 2021 r. oraz 1 września 2021 r., podjęto (bezskuteczne) próby zapoznania policjanta z protokołem z kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego sporządzonym w przedmiotowej sprawie.

Następnie pismem z 6 września 2021 r. (doręczonym 8 września 2021 r.) zawiadomiono policjanta o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz pouczono go o przysługujących mu uprawnieniach.

Po czym 22 września 2021 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2. ust. 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) wydał – przytoczony na wstępie – rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 2 do 29 lipca 2021 r. w związku z ustalonym nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego złożył policjant. Zarzucił organowi pierwszej instancji:

1) niewłaściwą podstawę prawną wszczęcia postępowania administracyjnego,

2) błąd polegający na rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w postaci postępowania administracyjnego,

3) liczne niedopatrzenia związane z protokołem z kontroli prawidłowości wykorzystania przez niego zwolnienia lekarskiego wystawionego na okres od dnia 2 do 29 lipca 2021 r., a także

4) błędną interpretację czynności, jakie funkcjonariusz może wykonywać w trakcie zwolnienia lekarskiego.

Funkcjonariusz jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości ze względu na rażące naruszenie prawa w przedmiocie podstaw prawnych do jego wydania.

Do odwołania strona załączyła zaświadczenie lekarskie z 29 września 2021 r. wystawione na jej prośbę przez lekarza A. Ś.

Po zapoznaniu się z odwołaniem Komendant Powiatowy Policji w [...] nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Opolu, z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugoinstancyjny, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach wskazał, że obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, oraz rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną, a organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Na poparcie tych twierdzeń przytoczył organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Następnie stwierdził organ odwoławczy, że tym bardziej upoważniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia do decyzji. Organ ten może bowiem zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w decyzji organu o instancji. Zaznaczył, że "rozszerzenie argumentacji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w odniesieniu do argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji, nie narusza przy tym art. 15 K.p.a.". Tym razem także na poparcie tych twierdzeń przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400/12.

Następnie podał organ odwoławczy, że naruszeniem takim byłoby natomiast powielenie przez niego błędnej treści uzasadnienia organu pierwszej instancji, bowiem spowodowałoby zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak – jak podał – WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt IISA/Wr 268/09).

W dalszej kolejności przytoczył organ odwoławczy treść art. 121e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), dalej: ustawa o Policji, który stanowi, iż prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli, a także art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym kontrolę przeprowadzają przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeśli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

W dalszych motywach podniósł organ odwoławczy, że analiza czasu służby przeprowadzona 12 października 2021 r. przez organ drugiej instancji wykazała, że w okresie od 8 stycznia 2021 r. do 11 sierpnia 2021 r. policjant przebywał na ciągłym, nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim. Okres orzeczonej niezdolności do służby potwierdzają zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do służby/pracy wydane przez lekarza – A. Ś. (Prywatna Praktyka Lekarska [...] B., ul. [...]).

Jednocześnie zaznaczył organ odwoławczy, że policjant orzeczeniem Opolskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 11 sierpnia 2021 r., nr [...], został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji.

Podkreślił następnie organ drugoinstancyjny, że organy orzekające w sprawie nie kwestionują zasadności wystawienia policjantowi zwolnienia lekarskiego ani tego, że okres przebywania na zwolnieniu lekarskim był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie, a przedmiotem oceny jest prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariusza.

Wyjaśnił organ, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wykorzystania zwolnienia lekarskiego, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje wszelkie wykryte nieprawidłowości (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem. Protokół kontroli nie stanowi jednak samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Ustawodawca łączy odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli (por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17, wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op267/20).

Podkreślił nadto organ drugoinstancyjny, że jeżeli ustalenia poczynione w postępowaniu są bezsporne i kwalifikowane przez organ jako bezprawne wykorzystanie zwolnienia, to stanowią one podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17). Po czym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było ważne, w jaki sposób doszło do przeprowadzenia kontroli, gdyż nie miało to wpływu na ustalenie stanu fatycznego. Istotnym jest, jak zaznaczył, sposób w jaki funkcjonariusz wykorzystywał udzielone mu zwolnienie lekarskie w czasie jego trwania. Zdaniem organu odwoławczego dla rozpatrywanego odwołania ważna jest również treść art. 121e ust. 7 i 10 ustawy o Policji. Zgodnie z nim ocena czy funkcjonariusz Policji nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem nie odnosi się jedynie do pracy zarobkowej, ale również do zajęć niezarobkowych, które nie dają się uzasadnić koniecznością zaspokojenia potrzeb osoby korzystającej ze zwolnienia. W tym kontekście zwrócił uwagę, iż w aktach postępowania organu pierwszej instancji znajduje się dokumentacja potwierdzająca obecność policjanta [...] lipca 2021 r. na spotkaniu dotyczącym konsultacji ustawy o zmianie ustawy o Policji w [...]. Ponadto jednoznacznie wynika z niej, że [...] lipca 2021 r. strona brała również udział w spotkaniu z przedstawicielami [...].

Wskazał organ odwoławczy, że w policjant nie zaprzecza, że brał udział w konsultacjach ustawy o zmianie ustawy o Policji lub w spotkaniu z przedstawicielami [...]. Funkcjonariusz poddał jednak w wątpliwość zasadność wezwania strony w ramach postępowania dyscyplinarnego, podczas, gdy organ pierwszej instancji uznał "wyjazd do W." oraz "przebywanie w rejonie akwenu wodnego" jako niezgodne z przeznaczeniem wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Wyraził zastrzeżenie odnośnie odmiennego podejścia organu pierwszej instancji do tych przypadków.

Odnosząc się do zarzutów strony wskazał organ odwoławczy na treść art. 135f ust. 10 ustawy o Policji, zgodnie z którym choroba obwinionego, świadka i innego uczestnika postępowania dyscyplinarnego stwierdzona zwolnieniem lekarskim usprawiedliwia nieobecność tych osób podczas czynności objętych danym postępowaniem przez okresy nie dłuższe niż łącznie 14 dni w ciągu całego postępowania dyscyplinarnego. Usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby za każdy następny jej okres wymaga przedstawienia zaświadczenia wystawionego przez lekarza uprawnionego do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne.

Mając to na uwadze w ocenie organu drugoinstancyjnego należy jednoznacznie ustalić, jakim zakresem swobód dysponuje funkcjonariusz Policji podczas zwolnienia lekarskiego. W przypadku zaświadczeń lekarskich strony, jego zdaniem, zaznaczenia wymaga, iż w punkcie 16 "wskazania lekarskie" widnieje zapis: 2 "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak zdaniem organu odwoławczego, że funkcjonariusz może gospodarować swoim czasem w sposób dowolny. Niedopuszczalnym jest, aby traktował okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować, gdyż nie jest on tożsamy z okresem urlopu wypoczynkowego. Powyższy zapis oznacza jedynie, że policjant może wykonywać zwykłe czynności dnia codziennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op267/20). Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3406/21).

Mając to na uwadze zdaniem organu drugoinstancyjnego, zasadnym jest stwierdzenie, że nawet jeżeli aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwwskazań medycznych, lub sprzyja rekonwalescencji, jest ona z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotnym jest za to, czy ta aktywność mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Oznacza to, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, pomimo tego, że są zgodne z procesem leczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/18).

Następnie przypomniał organ odwoławczy, że w zaświadczeniu lekarskim z 30 września 2021 r. wystawionym na prośbę funkcjonariusza przez lekarza specjalistę [...] A. S. z Prywatnej Praktyki Lekarskiej, a dołączonym do odwołania jako treść ewentualnych uwag do protokołu z kontroli można przeczytać, iż "(...)[...] (...)" natomiast "korzystanie z przyrody, udzielanie się społecznie, pozwala [...]". W jego ocenie "nie oznacza to automatycznie, że [...] R. B. mógł brać udział w konsultacjach ustawy o zmianie ustawy o Policji w [...] lub w spotkaniu z przedstawicielami [...] w ramach zwolnienia lekarskiego, nie są to czynności rekonwalescencyjne, które przyczyniłyby się w jakikolwiek sposób do poprawy zdrowia ww. funkcjonariusza, bądź czynności podyktowane stanem wyższej konieczności".

Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również to, że organ pierwszej instancji dwukrotnie (27 lipca 2021 r. oraz 17 sierpnia 2021 r.) wysyłał pismo do specjalisty [...] A. Ś. w związku z przedmiotową sprawą, nie uzyskując żadnych informacji mogących wpłynąć na postrzeganie stanu faktycznego prowadzonego postępowania.

Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, 19 października 2021 r. zwrócił się do pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu ds. Ochrony Praw Człowieka oraz Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o przekazanie informacji czy policjant złożył zgłoszenie dotyczące sytuacji konfliktowej, zachowań [...], [...] lub innych zachowań niepożądanych w służbie w myśl obowiązujących przepisów. Z treści nadesłanych odpowiedzi jednoznacznie wynika, że takie zgłoszenie nie miało miejsca. Wobec braku potwierdzenia, uznał organ odwoławczy, iż "daleko posunięte twierdzenie w ww. zaświadczeniu lekarskim nie zasługuje na uwzględnienie".

W kontekście tych ustaleń organ odwoławczy stwierdził bezpodstawność zastrzeżeń policjanta odnośnie do niemożliwości zapoznania się z protokołem z kontroli. Zaznaczył przy tym, że trzykrotnie próbowano zapoznać funkcjonariusza z protokołem sporządzonym w związku z toczącym się postępowaniem, za każdym razem nie zastając policjanta w domu. Świadczą o tym, jak podkreślił, notatki służbowe sporządzone w dniach: 27 sierpnia 2021 r., 30 sierpnia 2021 r. oraz 1 września 2021 r. Zaakcentował następnie, że policjant "był świadom podjętych prób kontaktu, gdyż został o nich poinformowany telefonicznie". Ponadto policjantowi przysługiwało prawo do czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań o czym został poinformowany pismem z 23 lipca 2021 r.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną także w kwestii, iż rozpatrywana sprawa nie powinna być zakończona decyzją administracyjną. Wyjaśnił, że prawo do uposażenia jest chronione, a jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach określonych przez ustawę. Jedną z takich przesłanek jest wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Rodzi to poważne konsekwencje i umożliwia pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Dlatego też decyzja w takich sprawach nie może być wynikiem arbitralnej, niczym niepopartej oceny organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 806/19). Ponadto, jak zaznaczył, postępowanie administracyjne chroni interes strony, umożliwia czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania. Wyposaża stronę w prawo wnioskowania o przeprowadzenie każdego dowodu spełniającego przesłanki art. 75 § 1 K.p.a., a prowadzącego do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Podkreślił, że wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym powinno być poprzedzone należytym, a przede wszystkim obiektywnym, ustaleniem stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej.

Podsumowując ten wątek przypomniał nadto, że [...] złożył ślubowanie zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, czym zobowiązał się do przestrzegania prawa i zasad etyki zawodowej, a także do dbania o honor, godność i dobre imię służby. W konsekwencji oznacza to, że z chwilą złożenia ślubowania policjant powinien znać zasady etyki zawodowej. Ponadto bierze on na siebie obowiązek samodzielnego pogłębiania wiedzy na ich temat. Nie ma więc konieczności osobnego zapoznawania funkcjonariusza z zasadami etyki, ponieważ to on sam powinien wykazać inicjatywę w ich poznaniu. Policjant nie tylko na służbie, lecz także poza jej godzinami, ma obowiązek postępować w sposób niebudzący wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1056/11). Powyższe uregulowane zostało zarządzeniem nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), dalej zarządzenie). Zgodnie z § 2 załącznika do tego zarządzenia w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Dobro służby oraz troska o umacnianie autorytetu, którym Policja cieszy się w społeczeństwie, wymagają aby zadania powierzone tej formacji były wykonywane wyłącznie przez funkcjonariuszy, których postawa etyczna nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. W świetle art. 58 ust. 1 ustawy o Policji policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 761/19).

Na zakończenie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten stanowi pewną całość z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny uregulowanej w art. 80 K.p.a., czyli oceny, która powinna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny. Podkreślenia również wymaga, że działania organu nie mogą stanowić naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Zgromadzona dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie.

W opinii organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej analizy.

W związku z poczynionymi ustaleniami stwierdził, że każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego, należy uznać za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Mając na uwadze powyższe, udział strony na spotkaniu w [...] [...] lipca 2021 r. lub w spotkaniu z przedstawicielami [...] [...] lipca 2021 r. należy potraktować jako wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Jednocześnie wskazał, że osobiste oczekiwania strony wobec organu, czy też poczucie szeroko rozumianej krzywdy, nie mogą doprowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jego ocenie materiał dowodowy oraz ustalenia dokonane przez organ pierwszoinstancyjny są bezsporne i – jak stwierdził – "świadczą o nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariusza, a tym samym stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia".

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze sformułowano kilkanaście zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Postawiono pięć zarzutów natury prawnoprocesowej.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. wyrażające się naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego, poprzez:

- niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, a spowodowane przede wszystkim dokonaniem własnej interpretacji przez organ zwolnienia lekarskiego, z pominięciem obowiązku weryfikacji czy wyjazd był elementem zalecanym w ramach przedmiotowego zwolnienia;

- całkowite pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, tj. załączenie do akt postępowania administracyjnego dokumentów potwierdzających wiedzę piastuna organu pierwszej instancji z zakresu [...], w szczególności form przywracania pacjentom sprawności psychicznej i fizycznej oraz jego uprawnienia do weryfikacji zaświadczeń lekarskich dotyczących stosowania tych form i metod leczniczych. Przesłuchanie jego charakterze świadka na okoliczność podstaw prawnych nałożenia na policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim, obowiązku stawiania się na wezwania rzecznika dyscyplinarnego oraz sankcji, jakie policjant poniesie w sytuacji niedopełnienia tego obowiązku oraz przesłuchanie w charakterze świadków policjantów sporządzających protokół kontroli na okoliczność wykazania i uzasadnienia czasu miejsca, ze wskazaniem godziny, widniejących na protokole z kontroli załączonym do akt postępowania oraz źródeł informacji o ustaleniach faktycznych w zakresie zdarzeń opisanych w protokołach;

- bezpodstawne i bezprawne przyjęcie, że zastosowana przez lekarza prowadzącego terapia jest nieprawidłowa poprzez całkowite pominięcie zaleceń lekarskich przedstawionych w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza dla potrzeb tego postępowania;

- brak ustalenia tego, w jaki sposób pobyt skarżącego w [...] oraz na terenie [...] wpłynął na pogorszenie się jego stanu zdrowia.

Po drugie, naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, z uwagi na zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącego.

Po trzecie, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji, przejawiające się w braku odniesienia się do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Po czwarte, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Po piąte, naruszenie art. 81 K.p.a., poprzez interpretowanie okoliczności faktycznej polegającej na uznaniu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego za udowodnioną mimo, że strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W dalszej kolejności sformułowano trzy zarzuty natury materialnoprawnej.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 121e ustawy o Policji, poprzez uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zaświadczeniu lekarskim nie był zawarty zakaz wyjazdu, a skarżący nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu spowodowanie pogorszenia jego stanu zdrowia, przy jednoczesnym zaleceniu zmiany miejsca pobytu celem poprawy zdrowia.

Po drugie, zarzucono naruszenie art. 121 e ust. 12 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od przedstawienia protokołu kontroli policjantowi w celu wniesienia do niego uwag i potwierdzenie ich wniesienia własnoręcznym podpisem.

Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 121e ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 22 września 2021 r., a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.

W motywach skargi jej autor rozwinął zarzuty sformułowane w jej petitum. Wskazał, że jedynym argumentem jakim organ w tej kwestii się posłużył to jest fakt wyjazdu skarżącego do W. i uczestnictwo w posiedzeniu [...] oraz przebywaniu na spotkaniu z [...] zaangażowanymi w sprawę na terenie [...]. Jego zdaniem "wysoce bulwersujące w tej sprawie wydaje się być stanowisko organu pierwszej instancji w związku z odwołaniem od jego rozkazu personalnego, cyt.". Stwierdzenie to – jak uznał skarżący – "jest o tyle bulwersujące, że Komendant Powiatowy Policji w [...], jako formę takiej trapi uznaje obowiązek zgłaszania się pacjenta na wezwania rzecznika dyscyplinarnego". Przypomniał, że na potrzeby tego postępowania lekarz [...] prowadzący leczenie skarżącego, na jego wniosek wystawił stosowne zaświadczenie określając w nim sposób przebiegu terapii. Przypomniał, a jednocześnie podkreślił, że w zaświadczeniu tym lekarz wskazał, że "pacjent w regularnym leczeniu farmakologicznym i [...]. W trakcie leczenia w celu poprawy [...]".

W dalszych motywach wskazał autor skargi, że po zapoznaniu się z aktami w 2 i 4 listopada 2021 r., zostały wysłane wnioski dowodowe, które do organu wpłynęły 5 listopada 2021 r. W tej też dacie, czyli 5 listopada 2021 r., został wydany zaskarżony rozkaz personalny, a otrzymane wnioski dowodowe zostały pozostawione bez rozpatrzenia. Wyraził przy tym przypuszczenie, że "może ich nie być w aktach postępowania". Zaznaczył, że skarżący nie został poinformowany o zebraniu materiału dowodowego, a tym samym nie umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). W ocenie skarżącego organ drugiej instancji nie odniósł się w żaden sposób do istotnych okoliczności wskazywanych w odwołaniu. Jego zdaniem niebagatelne znaczenie ma również całkowite pominięcie przez organ pierwszej i drugiej instancji szkodliwych następstw w [...] skarżącego, poprzez jego udział w posiedzeniu [...]. Mówiąc o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niewątpliwe należy wskazać negatywne skutki tego zachowania na stan zdrowia skarżącego. W tej sytuacji całkowicie ten wątek został pominięty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Postanowieniem z 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w przedłożonych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Równocześnie wskazania wymaga, że przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli określa art. 3 P.p.s.a., wskazując konkretne formy stanowiące przejaw działalności organów administracji publicznej podlegające takiej kontroli. Jedną z nich jest decyzja administracyjna. Stosownie do treści art. 121e ust. 13 i 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, rozkaz personalny stanowi decyzję administracyjną. Badając tego rodzaju decyzję sąd bierze pod uwagę kryterium legalności, tj. zgodności z mającym zastosowanie w sprawie prawem materialnym i procesowym. Sąd uchyla wskazaną decyzję tylko w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, bądź stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, jak wskazano powyżej, wyznaczają art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia oraz - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - orzeczenia organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie je poprzedzające naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy o Policji. Stosownie do art. 121e ust. 1 tej ustawy prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Zgodnie z ust. 2 art. 121e ustawy o Policji kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Taka kontrola, tj. prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji.

W tym miejscu wskazania wymaga, że w tut. Sądzie zawisło kilka spraw w tożsamego przedmiotu, w tym także skarżącego w tej sprawie, w której WSA w Opolu wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 579/21 uchylił zarówno zaskarżony rozkaz personalny jak i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego policji w [...], co znane jest Sądowi z urzędu. Zapadłe w tej, jak i innych sprawach o tożsamym przedmiocie ze skarg funkcjonariuszy policji w [...], orzeczenia skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje i podziela, stąd też odwoła się do nich uznając wskazane w nich motywy za swoje.

Tym samym wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Przy czym ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że protokół kontroli, o którym mowa w powyższych przepisach nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Ustawodawca łączy utratę uposażenia z poczynieniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli – tak NSA w wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17, WSA w Warszawie w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2257/19, WSA w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 938/19).

W drugiej zaś kolejności wskazania wymaga, że użyty w art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" winien być interpretowany łącznie z treścią art. 121e ust. 7 tej ustawy, w którym ustawodawca stwierdził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje go w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Podkreślenia, wobec takiego brzmienia przepisu, wymaga zatem to, że ustawodawca przewidział w tym przepisie otwarty katalog przesłanek, które mogą powodować uznanie, że stanowią o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Skoro ustawodawca jedynie w odniesieniu do wykonywania pracy zarobkowej przyjął, że stanowi ono podstawę do uznania niezgodnego z celem wykorzystania zwolnienia lekarskiego, to przy ustalaniu i ocenie innych okoliczności co do nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego nie uprawnionym jest całkowite abstrahowanie od rodzaju schorzenia czy też niepełnosprawności, jaką stwierdzono u policjanta i w związku z istnieniem, której udzielono mu zwolnienia od służby. Każda choroba może wymagać bowiem od pacjenta innego zachowania i innego postępowania, co oznacza, że każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny, bez opierania się wyłącznie na ogólnych założeniach dotyczących celu zwolnienia lekarskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, podnosi się, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, gdyż sam fakt uzyskania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Co do zasady zgodzić się można z organami orzekającymi w przedmiotowej sprawie, że przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego oraz, że zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Okoliczność, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16 przytoczony w wyrokach tut. Sądu: z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 42/22, z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 43/22 a także tego dnia za sygn. akt II SA/Op 579/21).

Obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi więc o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do pracy. Przy analizie okoliczności faktycznych związanych z oceną zachowania osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim należy wziąć pod uwagę rodzaj schorzenia, z uwagi na które zostało udzielone zwolnienie od pracy oraz zalecenia lekarskie. Ponadto, z uwagi na fakt, że lekarz we wskazaniach określił, iż "chory może chodzić", istotne jest ustalenie jak w kontekście leczonego schorzenia udział w posiedzeniu [...] jak i na spotkaniu [...] wpłynął na proces leczenia skarżącego, czy było to zgodne z przyjętym procesem leczenia, czy miało wpływ na jego długość i powrót do zdrowia. Sąd podkreśla, że skarżącemu udzielono zwolnienia z uwagi na [...]. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 30 września 2021 r., (k. 6 akt administracyjnych), w którym wystawiający zwolnienie lekarz specjalista [...] jednoznacznie, w sposób przy tym kategoryczny i wyraźny stwierdza, że "Pacjent w regularnym leczeniu farmakologicznym oraz [...].[...] (...)". Organ drugiej instancji, odnosząc się do jego treści, wskazał jedynie, że nie oznacza to, iż skarżący mógł automatycznie brać udział w zakwestionowanych spotkaniach. Jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), to jednak swoboda ta nie może być dowolnością, szczególnie gdy w sprawie potrzebna jest specjalistyczna wiedza medyczna. Wyjaśnienie, czy w świetle treści zaświadczenia lekarza specjalisty prowadzącego medycznie skarżącego, a w szczególności etiologii schorzenia i wskazań [...], jego udział w posiedzeniu [...] czy spotkaniu [...] był wykorzystaniem zwolnienia niezgodnie z jego celem, wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, organy Policji nie dysponują bowiem specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. Z tego względu stanowisko organu odwoławczego jest stanowiskiem dowolnym. Warto również zauważyć, że wskazany środek dowodowy (zaświadczenie lekarskie) nie istniał i nie był analizowany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Jego ocena dokonana została tylko w jednej - i to drugiej – instancji, co narusza, sformułowaną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza ciążący na organach administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. przepis art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy, w tym konkretnym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu rodzaju schorzenia skarżącego oraz rodzaju i stopnia jego aktywności w aspekcie prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga uzupełnienia o poczynienie wskazanych wyżej ustaleń. W zależności bowiem od rodzaju schorzenia wymagającego zwolnienia lekarskiego, kuracja zalecana przez lekarzy jest inna. Oznacza to więc, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W zależności od wskazań lekarskich również w inny sposób oceniać należy adnotację "chory może chodzić" (tak w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2676/19). Ocenę sposobu prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego wiązać należy zarówno ze wskazaniami lekarskimi dotyczącymi procesu leczenia, jak i oceną indywidualnej aktywności policjanta w okresie tego zwolnienia lekarskiego. Samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia powrotowi do zdrowia i służby.

Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącego błędnego zastosowania w sprawie przepisów K.p.a. oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Stosownie do treści art. 121e ust. 13 i 14 ustawy o Policji rozkaz personalny komendanta Policji stanowi decyzję administracyjną. Jest to prawna forma załatwienia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy tego Kodeksu normują postępowanie (czyli znajdują zastosowanie) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Stan akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji uczyniły również zadość, sformułowanej w art. 10 K.p.a., zasadzie ogólnej obowiązku organu administracji publicznej zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. strona skarżąca jest zwolniona od kosztów sądowych.