Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1021/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. T. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 20 czerwca 2001 r. nr 647/XXVIII/2001 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w zakresie działki o nr 1, 2) odrzuca skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Gminy Rybnik na rzecz skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Rybnika, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 1996, Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) w dniu 20 czerwca 2001 r. podjęła uchwałę nr 647/XXVIII/20001 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych wskazanych ulic, w tym także w poz. 3 - ulicy Jarzynowej - od ulicy Niedobczyckiej zakończona polną drogą.

Pismem z dnia 29 października 2018 r., reprezentowana przez pełnomocnika, E. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie ulicy Jarzynowej, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zarzuciła wymienionej uchwale naruszenie prawa materialnego - tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie i zaliczenie do dróg publicznych ulicy Jarzynowej w sytuacji, gdy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały droga ta nie znajdowała się na gruntach należących do gminy. Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów, na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej położonej w Rybniku, która składa się z działki o nr 1, dla której Sąd Rejonowy w Rybniku prowadzi księgę wieczystą o nr [...], przez część której przebiega ulicy Jarzynowa. Aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie podziału tej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne - tj. nr 2 i nr 3 - która ma zostać przeznczona na działkę drogową. Decyzja w tym przedmiocie nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności. Z powyższego wynika, że skarżąca została ograniczona w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, z uwagi na fakt, iż przez jej działkę przebiega ulica Jarzynowa jako droga gminna.

Wobec powyższego skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa - ale organ nie ustosunkował się do tego wezwania.

Podkreśliła, iż istota problemu w sprawie sprowadza się do tego, czy zaistniały przesłanki prawnomaterialne do podjęcia uchwały o wskazanej treści, tzn. zaliczającej ulicę Jarzynową do dróg publicznych - droga gminna. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ uprawniony był do podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych wyłącznie drogi, która stanowi własność gminy. Nie jest więc dopuszczalne zaliczenie do wspomnianej kategorii drogi, która składa się działek przynajmniej w części prywatnych. Taka sytuacja w stosunku do ulicy Jarzynowej w była w dacie podjęcia uchwały, a także jest i dzisiaj.

Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się konsekwentnie, że droga publiczna zakwalifikowana jako droga gminna może znajdować się wyłącznie na gruntach należących do gminy, na co przytoczyła odpowiednie orzeczenia sądowe.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 29 listopada 2019 r. działający w imieniu Gminy Rybnik pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Potwierdził, iż bezsprzecznie droga publiczna może być ustanowiona wyłącznie na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z uwagi na fakt, iż na dzień podejmowania skarżonej uchwały grunty pod ulicą Jarzynową nie miały uregulowanego stanu prawnego organ wykonawczy Miasta Rybnika wystąpił z inicjatywą podjęcia stosowanej uchwały zmierzającej do pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy Jarzynowej. Jednak podjęta w dniu 27 kwietnia 2017 r. przez Radę Miasta Rybnika uchwała nr 525/XXXV/2017 została uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2017r.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, iż na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały stosowny przepis ustawy o drogach publicznych nie przewidywał wskazanego powyżej ograniczenia, a tym samym organ uprawniony był do podjęcia skarżonej uchwały.

Niezależnie też od powyższego grunt pod ulicą Jarzynową ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga, przesądzając również o przebiegu tej drogi. Pozbawienie ulicy Jarzynowej charakteru drogi publicznej uniemożliwi utrzymanie jej przejezdności i w zasadniczy sposób utrudni lub uniemożliwi dostęp do nieruchomości położonych w sąsiedztwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przechodząc do wniesionej skargi i badając formalną dopuszczalność jej wniesienia należy podnieść, iż jest to skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec zaskarżenia uchwały z dnia 20 czerwca 2001 r. nr 647/XXVIII/20001 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, nie ma do niej zastosowania przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. zwalniający podmiot skarżący od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjny i niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 czyli ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia niniejszej ustawy, czyli po dniu 1 czerwca 2017 r. Wobec tego, iż zaskarżona uchwała przyjęta została w 2001 r., skarżąca pismem z dnia 25 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do adresata w dniu 30 sierpnia 2018 r., wezwała Radę Miasta Rybnika do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie ustosunkował się do powyższego pisma, stąd skarga została złożona w ustawowym terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, tj. zgodnie z treścią art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Rozważając z kolei legitymację skarżącej do wniesienia skargi wskazać należy, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przytoczony przepis uzależnia dopuszczalność skargi od wykazania przez stronę skarżącą naruszenia przez uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga wniesiona w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podmiot wnosząc skargę na uchwałę musi wykazać, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny. Chodzi przy tym o takie naruszenie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Skarżąca jako właścicielka nieruchomości - tj. działki nr 1 położonej w Rybniku, przez część której przebiega ulica Jarzynowa - zaliczona do kategorii dróg gminnych - w zakresie, w jakim dotyczy ona zajęcia przez ulicę Jarzynową części jej działki jest zasadna. Zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącej, co stwarza po jej stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń.

Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wymienionej powyżej działki należącej do skarżącej.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Miasta Rybnika nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych ulicy Jarzynowej w opisanej powyżej części. Wskazać więc trzeba, że Rada Miasta Rybnika podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi, jednak wobec powyższych wskazań tylko w zakresie dotyczącym własności skarżącej, tj. działki nr 1. W pozostałym zakresie skarga musiała zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w pozostałym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 w związku z art. 206 cytowanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). .