Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1057/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg M. L. i A. L. (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz S. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr 1865 położonej w M., gm. [...].

W podstawie prawnej organ wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2016 r. skarżący zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Motywując wniosek, zarzucili wydanie powyższej decyzji z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr 1865 posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr 1614/1 - przez działkę nr 1870, bez wyjaśnienia czy dostęp ten ma charakter rzeczywisty, a nie tylko formalny,pomimo wątpliwości w tym zakresie wynikających z niedostatecznej szerokości działki nr 1870.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej powyższym wnioskiem.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił charakter przesłanek warunkujących zastosowanie nadzwyczajnego o trybu weryfikacji decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dokonując analizy akt sprawy nie dostrzegło na gruncie badanej sprawy uchybień w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogących mieć charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu tylko w sytuacji ustalenia warunków zabudowy dla działki, która w sposób oczywisty jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, można by rozważać rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W realiach niniejszej sprawy teren objęty wnioskiem (działka nr 1865) posiada dostęp do drogi publicznej nr 1614/1 poprzez ogólnodostępną drogę nr 1870 o nawierzchni gruntowej, będącą własnością Skarbu Państwa i pozostającą wewładaniu Gminy [...], oraz poprzez zjazd indywidualny przez działkę nr 1869, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu Gminy [...]. W aktach sprawy zalega również pismo Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2009 r. w sprawie zezwolenia na wybudowanie zjazdu z działki nr 1865 w celu korzystania z drogi gminnej nr 1870. Działka ta zatem wbrew podnoszonym zarzutom ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny wypis z rejestru gruntów nie jest przesłanką do stwierdzenie nieważności decyzji, ale jako ujawniona nowa okoliczności może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymali zarzut o niewyjaśnieniu czy działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, którego istnienie wnioskodawcy kwestionują.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, ort. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uprzednio wydanej decyzji co do tego, że objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, w tym także wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju wadzie można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta z dnia [...] listopada 2014 r. jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. nie spełniają warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w szczególności poprzez niespełnienie wymagań pkt 2 cyt. przepisu. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez działkę nr 1870 – ogólnodostępną drogę oraz poprzez wjazd indywidualny przez działkę nr 1869. Dostęp ten nie ma charakteru bezpośredniego. A zatem bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Kwestia szerokości dojazdu podlegać zaś będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wtedy bowiem stosowane będą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków.

Zdaniem Kolegium, nie mogły odnieść również zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności badanej decyzji, zarzut dotyczący sprzeczności decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przedłożonych organowi nadzoru akt wynika bowiem, iż w ramach postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wójta Gminy została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna), obejmująca część tekstową oraz graficzną, a jej wyniki dają podstawy do uznania, iż inwestycja nie będzie sprzeczna z występującą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy. Ustalone w decyzji cechy zagospodarowania terenu oraz gabaryty (parametry) projektowanej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, realizują zasadę kontynuacji funkcji, a tym samym dają gwarancję zachowania ładu przestrzennego. Podobnie chybiony jest także zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegający na niepełnym wyjaśnieniu sprawy w zakresie ustalenia dostępu do drogi publicznej. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego, czy też dokonywanie nowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Organ nadzoru może dokonać kontroli decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.ą. tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1213/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę skarżących, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zobligowany był podzielić zarzut skargi o naruszeniu przez Kolegium normy art. 27 § 1a K.p.a. Przepis art. 27 § 1a k.p.a. stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Zdaniem Sądu, naruszenie przepisu art. 27 § 1a k.p.a. prowadzi do powstania kwalifikowanej wady procesowej aktu wydanego przez taki organ. Wadę tego rodzaju przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. kwalifikuje jako przyczynę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W myśl tej regulacji, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.Sąd podniósł, że w opisywanej sprawie nie ulegało żadnej wątpliwości, że pierwszą decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. tj. decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydało Kolegium w składzie: K. H. (przewodniczący), D. O., A. M. (sprawozdawca). Natomiast drugą decyzję, wydaną w wyniku skierowania do Kolegium przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Kolegium wydało w składzie: K. F. (przewodniczący), D. O., K. M. (sprawozdawca). Zatem w obydwu składach SKO orzekał w sprawie ten sam członek samorządowego kolegium odwoławczego – D. O., która na podstawie art. 27 § 1a k.p.a. podlegała z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro brała udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Nie ma też w tym zakresie żadnego znaczenia, że D. O. nie była sprawozdawcą ani w związku z wydaniem pierwszej decyzji, ani też drugiej, wydanej na skutek wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ kolegialny działa bowiem in corpore, zatem rozstrzygnięcie jest podejmowane przez wszystkich członków organu kolegialnego, a nie tylko przez sprawozdawcę w danej sprawie. Zdaniem Sądu, skoro w składzie Kolegium, które wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2016 r., znalazł się członek organu kolegialnego wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r.

Sąd podał, że z uwagi na stwierdzenie istotnych wad procesowych zaskarżonej decyzji nie były badane w niniejszym postępowaniu sądowym merytoryczne podstawy rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wobec uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., nie mogła być skontrolowana prawidłowość tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2016 r. w pozostałym zakresie, w tym wynikającym z zarzutów podniesionych w skardze.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

Uzasadniając wydaną decyzje Kolegium wskazało, że charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został szczegółowo nakreślony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], zakwestionowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przypomnieć zatem należy, iż istotą tego postępowania jest ustalenie, czy inkryminowana decyzja ostateczna jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej łub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ nadzoru orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji i eliminuje ją z obrotu prawnego jeżeli stwierdzi, że decyzja zawiera choćby jedną z wyżej wymienionych tzw. wad kwalifikowanych. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ ten ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem wyjaśnić, czy dana decyzja cechuje się kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w czasie jej wydania. Zaakcentować przy tym trzeba, iż w orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podkreślono, iż art. 156 § 1 k.p.a. wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, co stanowi konsekwencję doniosłej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], w kontekście istnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, skład orzekający Kolegium podniósł, że na wstępie nakreślić trzeba jej charakter. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Każdorazowo stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie prawa powinno mieć jednak znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ podał, że kierując się powyżej przedstawionymi zasadami, po wnikliwej analizie akt badanej sprawy, stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obarczona tak definiowaną, kwalifikowaną wadą prawną. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu, analiza decyzji wydanej przez Wójta Gminy, którą inkryminowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015r., [...] utrzymano w mocy, prowadzi do wniosku, iż postawione w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione. Przeprowadzona przez organ nadzoru analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W szczególności, zdaniem organu, nie zasługuje na aprobatę forsowana przez wnioskodawców teza o braku spełnienia przesłanki określonej z art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p., tj. istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Rozwijając powyższą tezę w pierwszej kolejności Kolegium podało, iż treść art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazuje, iż ustawodawca nie zezwala na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp ten - na gruncie omawianego aktu normatywnego -należy uważać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zdaniem Kolegium, w omawianym akcie prawnym ustawodawca nie przewidział wprost żadnych innych, dodatkowych wymogów, jakie spełniać powinien dostęp do drogi publicznej tak, aby było możliwe ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W orzecznictwie podkreślono zatem, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej formułowanego na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć możliwie jak najszerzej, co prowadzić winno do uznania warunku dostępu do drogi publicznej za spełniony zawsze wtedy, kiedy na daną działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie postawił przy tym wymagań, co rodzaju tego dostępu, tj. np. czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1433/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 446/09, wyrok WSA w Białymstoku z 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 778/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 58/12).

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie dostęp terenu inwestycji (działki nr 1865) do drogi publicznej (drogi powiatowej, stanowiącej działkę ew. nr 1614/1) ma być realizowany poprzez działkę nr 1870 stanowiącą własność Skarbu Państwa, administrowaną przez Gminę, natomiast z działki inwestycyjnej nr 1865 na działkę nr 1870 ma być realizowany zjazd przez działkę nr 1869, stanowiącą grunt pod wodami (rów), będącą własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu Gminy, urządzonym w tym celu przepustem. W analogiczny sposób - jak wynika z załączników mapowych do decyzji oraz informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy [...] dnia 25 maja 2016 roku – przejazd przez urządzone przepusty odbywa się na sąsiednich nieruchomościach. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na działce nr 1870 urządzony jest szlak drożny, którym jest realizowany jest także dostęp do dalej położonych gruntów rolnych. Działka ta jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga i w świetle art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (u.d.p.) stanowi drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium, nie ulega również wątpliwości, iż droga wewnętrzna na działce nr 1870 ma charakter ogólnodostępny. Na pełnienie funkcji drogi dojazdowej tej działki wskazuje również jej kształt. Istnienie urządzonego na niej szlaku drożnego nie jest zresztą w postępowaniu kwestionowane.

Kolegium wskazało, że argumenty i zarzuty podniesione przez skarżących koncentrują się wokół stwierdzenia, iż dostęp do drogi publicznej, aby spełniał wymogi ustawowe, musi być zagwarantowany "w sposób faktyczny i prawny", o czym w ich ocenie na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić. Organ podał, że analizując w pierwszej kolejności drugi z wymienionych aspektów, stwierdzić należy, iż w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite. W istocie, w części wypowiedzi judykatury spotkać można rygorystyczną wykładnię omawianego tu zagadnienia, akcentującą – także w przypadku zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – konieczność dysponowania tytułem prawnym uprawniającym do korzystania z tej drogi, jednakże drugi z równolegle funkcjonujących poglądów wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy takiego tytułu prawnego. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016r., II OSK 370/15; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1681/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Rz 1790/16).Kolegium podało, iż w zakresie omawianego aspektu "prawnego zagwarantowania" dostępu do drogi publicznej spotkać można także dalej idące poglądy, które przyjmują, że "dla ustalenia warunków zabudowy wystarczy aby teren przyszłej inwestycji miał potencjalną możliwość takiego dojazdu" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2012r., II SA/Kr 379/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., II OSK 2196/12).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do postawienia tezy, że dostęp działki nr 1865 do drogi publicznej nie jest "zagwarantowany prawnie". Samo bowiem istnienie na działce nr 1870 gminnej drogi wewnętrznej, ogólnodostępnej w sposób wystarczający realizuje warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Kolegium zaznaczyło, że sygnalizowane wyżej rozbieżności w orzecznictwie nie tylko nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo, lecz de facto stanowią argument przeciwko stwierdzeniu jej nieważności. W omawianym przypadku nie można mówić ani o oczywistości naruszenia prawa, ani o zaistnieniu sytuacji, w której wydana decyzja byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O rażącym naruszeniu prawa nie można bowiem mówić w przypadku wybrania jednej z możliwości wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wersji wykładni przepisu prawa wskazuje, że przyjęcie jednej z możliwych wersji nie może być oceniane jako rażące naruszenie normy prawnej (np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017r., II OSK 2148/15).

W dalszej kolejności, jeśli o chodzi o kwestię związaną z ustaleniem, czy określony w decyzji Wójta Gminy [...] dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma charakter "rzeczywisty", Kolegium stwierdziło, iż w części orzeczeń sądów administracyjnych w istocie akcentuje się konieczność badania realności tego dostępu (przy czym brak jest jednoznacznego zdefiniowania jak ową realność należałoby postrzegać i w oparciu o jakie kryteria badać), w innych natomiast przypadkach sądy administracyjne przyjmują możliwie najbardziej szerokie rozumienie pojęcia dostępu do drogi publicznej, bez analizy jego szczegółowych uwarunkowań w terenie, czy też oceny parametrów, takich jak np. szerokość, czy odpowiednie przystosowanie nawierzchni drogi dla potrzeb ruchu (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2009 r., II SA/Lu 446/09).

Organ podniósł, że stoi na stanowisku, iż skoro w przepisach u.p.z.p. nie sprecyzowano, jakie cechy powinien spełniać dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14) tej ustawy, to chybiony jest zarzut skarżących, że brak zbadania na etapie postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. tych okoliczności stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy. Obowiązkiem tego organu było ustalenie czy dostęp ten istnieje (co potwierdziły akta sprawy), natomiast brak było podstaw do dokonywania analizy cech tego dostępu, czy też - jak chcą skarżący - odnoszenia go do "istoty realizowanej inwestycji".

Organ podkreślił, iż u.p.z.p. nie formułuje żadnych konkretnych wymagań dotyczących cech, czy też parametrów szlaku drożnego stanowiącego dostęp do drogi publicznej, ani tym bardziej nie różnicuje definicji owego dostępu w zależności od rodzaju zabudowy objętej zamiarem inwestycyjnym. Zdaniem Kolegium, tworzenie w tym zakresie nowych przesłanek, czy też warunków, które nie wynikają z u.p.z.p., nie może być zaakceptowane. Definicja zawarta w art. 2 pkt 14) ustawy przewidując, iż dostęp do drogi publicznej może być zrealizowany m.in. poprzez drogę wewnętrzną i nie wskazuje, iż ma to być droga wewnętrzna "o cechach odpowiednich do charakteru realizowanej inwestycji". Uznać zatem należy, iż dostęp do drogi publicznej jest dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy "odpowiedni", jeżeli jest zapewniony w jeden z trzech wymienionych w art. 2 pkt 14) u.p.z.p. sposobów. Zupełnie odrębną kwestią, wykraczającą jednak poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostaje jak tego rodzaju dostęp zostanie oceniony na dalszym etapie procesu inwestycyjnego przez organy uprawnione do wydania pozwolenia na budowę, tj. w świetle przepisów mających zastosowanie dopiero w tym postępowaniu.

Organ podał, że jak zasadnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 2246/13: "Gdyby przyjąć, że dostęp do drogi publicznej należy w istocie rozumieć jako istnienie lub zapewnienie właściwych technicznych parametrów stanu drogi publicznej, które mają być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to wówczas powstałaby wewnętrzna sprzeczność między poszczególnymi punktami zamieszczonymi w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Nie byłoby wówczas żadnych podstaw, by odrębnie umieszczać warunek dostępu do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej dróg, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej zarazem przez ten dostęp do drogi publicznej rozumieć jako zapewnienie odpowiednich technicznych warunków przemieszczania się po takiej drodze. Mogłoby okazać się, tak ja to miało miejsce w tej sprawie, że wprawdzie teren inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale droga ta ma zbyt małą szerokość i w związku z tym nie można zapewnić właściwej przepustowości tej drogi i bezpieczeństwa użytkowania jej, a więc samo spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia. Nie można dokonywać podziału na odpowiedni technicznie dostęp do drogi publicznej i dostęp nieodpowiedni pod względem technicznym".

W kontekście powyższego Kolegium wskazało, iż w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] (jak również w innych pismach wnoszonych w toku postępowania) skarżący podnosili, że w obecnym stanie faktycznym działka nr 1870 "pełni co najwyżej funkcję drogi dojazdowej do gruntów rolnych", akcentując, iż nie stanowi ona "ogólnodostępnej drogi do działek budowlanych". W powyżej przytoczonym w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 2246/13 NSA podkreślił, że: "Niedopuszczalne jest twierdzenie, ze teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze".

Organ podał, że konstruując zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wnioskodawcy łączą go z zarzutem naruszenia przepisów procesowych, to jest art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., wskazując, że w kwestii spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie zostały rozwiane w toku postępowania zwyczajnego wszystkie wątpliwości co do tego, czy dostęp ten rzeczywiście istnieje. W ocenie składu orzekającego nieuprawnione jest stwierdzenie, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium w ogóle nie badało czy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest zapewniony. Zdaniem organu fakt, iż wywód na ten temat w kształcie, czy też aspekcie oczekiwanym przez skarżących nie został w uzasadnieniu tej decyzji sformułowany nie oznacza, że takiej analizy przy wydaniu decyzji nie dokonano. Zresztą nawet ewentualny brak spełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji.

Końcowo organ stwierdził, iż argumentacja wnioskodawców odwołuje się znacznej mierze do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 1402/13, który po pierwsze nie został wydany w sprawie dotyczącej inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., a więc w tej sprawie nie jest formalnie wiążący, a po drugie, nie dotyczył decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, lecz decyzji wydanej w trybie zwyczajnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, co w sposób oczywisty determinuje zakres oceny jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie organu, podkreślenia wymaga, że decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący nie zaskarżyli w drodze skargi do sądu administracyjnego i w ramach niniejszego postępowania nie mogą domagać się jej weryfikacji w takim samym zakresie i aspekcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji koncentruje się bowiem wyłącznie wokół przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, na marginesie wypada również zauważyć, iż w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1402/13, NSA nie przesądził, iż działka nr 1865 nie posiada dostępu do drogi publicznej, lecz jedynie nakazał organom orzekającym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dokonanie szerszych ustaleń związanych z oceną charakteru tego dostępu i jego ewentualnych ograniczeń.

Organ podniósł, że sami skarżący nie przedstawili zresztą szerszej argumentacji uzasadniającej ich przekonanie o braku "rzeczywistego" zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zaprzeczają bowiem jakoby chodziło wyłącznie o szerokość drogi wewnętrznej i spełnienie norm dotyczących szerokości dojazdu do działek budowlanych ustalonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, ale w istocie ich zarzuty się właśnie do tego sprowadzają. Skarżący zarzucając, że"SKO w [...] nie ustaliło, czy wskazany przez inwestora pas ziemi fizycznie oraz prawnie gwarantuje jemu możliwość dostania się do drogi publicznej, bez naruszenia prawnie chronionych osób trzecich", pomijają, iż po pierwsze dostęp do drogi publicznej nie jest w niniejszej sprawie zapewniony przez bliżej nie określony "pas ziemi", lecz przez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr 1870, po drugie, nadużyciem jest stwierdzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi dla inwestora zezwolenie na naruszenie praw osób trzecich, w szczególności właścicieli gruntów przyległych do tej drogi. Jeżeli bowiem inwestor realizując dostęp do drogi publicznej będzie naruszał uprawnienia właścicielskie jakichkolwiek gruntów sąsiednich, to właścicielom takim przysługiwać będą stosowne roszczenia cywilnoprawne. Organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy - z uwagi na jej charakter i treść - nie kreuje żadnych praw do nieruchomości - ani tej, która jest objęta zamiarem inwestycyjnym, ani tym bardziej względem innych, położonych w sąsiedztwie szlaku drożnego. W konsekwencji samo wydanie takiej decyzji nie może również praw tych naruszać.

Odnosząc się końcowo do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu związanego z podjęciem przez Kolegium - przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016r. "działań mających na celu ustalenie nowych okoliczności w sprawie" zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. (tj. zwrócenia się do Wójta Gminy [...] pismem z dnia 23 maja 2016 r.) organ stwierdził, iż jest on chybiony. Przeprowadzenie powyższego dowodu nie wykraczało bowiem w żadnym razie poza granice postępowania dowodowego dopuszczalnego w postępowaniu nadzorczym. Organ nadzoru ma w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego, (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., I OSK 845/06; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08).

Końcowo organ podał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Kolegium podniosło, że podzielając stanowisko wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], postanowiło o utrzymaniu jej w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., zobowiązanie Kolegium do wydania w wyznaczonym terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r., a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że:

1) rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wskazany dostęp terenu inwestora do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a jednocześnie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości, czy wymiary samej działki drogowej zapewniają w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu inwestora do drogi publiczne],

2) rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych oraz art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób dopuszczający lokalizację tej zabudowy na części w/w działki, która powinna być wyłączona spod zabudowy w oparciu o przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych w zbliżeniu z napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi, a jednocześnie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości odnośnie przyczyn pominięcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., istotnych uwarunkowań wynikających z faktu usytuowania działki inwestora na zapleczu zabudowy istniejącej od strony drogi publicznej oraz z faktu przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia nad działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] maja 2016 r. są wadliwe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Skarżący podali, że składy orzekające Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuściły się rażącego naruszenia przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., stosując przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 tej ustawy poprzez odniesienie ich w istocie wyłącznie do "świata pojęć", którymi te przepisy się posługują, a nie do "sfery zachowań ze świata realnego, które te przepisy regulują". Tę zasadniczą cechę przepisów prawa przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r. (II OSK 1402/13), w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego inwestora co w przedmiotowej sprawie, dla tego samego terenu inwestycji oraz dla tego samego dostępu do drogi publicznej wskazanego przez inwestora, w której stroną byli skarżący oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Skarżący podali, że skład orzekający Kolegium sprowadził warunek dostępu działki inwestora do dogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., do kwestii niejednoznacznie rozumianej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie dającej w praktyce podstawy do stawiania zasadnego zarzutu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżących, jeśli nawet niektóre składy orzekające sądów administracyjnych podnoszą konieczność wykazania, że wskazany dostęp działki inwestora do dogi publicznej ma rzeczywisty charakter i jest prawnie zagwarantowany, nie oznacza to jednak, że wyklucza to możliwość uznania za zgodny z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostępu działki inwestora do dogi publicznej, który takich wymogów nie spełnia.

Skarżący wskazali, że w konkluzji takiego podejścia do powyższego zagadnienia skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wydał zaskarżoną decyzję, przyjął, że za wystarczające do uznania dostępu działki inwestora nr 1865 do drogi publicznej za pośrednictwem działce nr 1870 jest to, że na mapie działka nr 1870 jest oznaczona jako droga wewnętrzna. Zdaniem strony skarżącej, zaprezentowany sposób rozumowania jest jedynie pozornie poprawny. Z faktu bowiem, że za dostęp do drogi publicznej można uznać nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, nie oznacza, że każdą działkę oznaczoną symbolem "dr" i tym samym formalnie zaliczaną do kategorii dróg wewnętrznych można uznać za zapewniającą dostęp działki budowlanej do drogi publicznej. Należy bowiem mieć na względzie to, że do dróg wewnętrznych zalicza się wszystkie te drogi, które nie stanowią dróg publicznych. Do tego zbioru będą zaliczać się w szczególności drogi na osiedlach mieszkaniowych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe, a także drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. Obejmuje on zatem zarówno drogi związane z działkami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę, jak i drogi związane z działkami obejmującymi grunty rolne i leśne.

Skarżący wskazali, że w opisywanej sprawie mamy do czynienia z działką nr 1870 oznaczoną symbolem "dr", której powstanie było związane z działkami obejmującymi grunty rolne i leśne. Formalnie stanowi drogę wewnętrzną, jednakże z tego faktu nie można wyciągać automatycznie wniosku, że stanowi drogę wewnętrzną służącą za pośredni dostęp działki budowlanej do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, oczywistość nieadekwatności działki nr 1870 oznaczonej symbolem "dr" do pełnienia przez nią roli pośredniego dostępu działki inwestora nr 1865 jako działki budowlanej do drogi publicznej wynika z kształtu działki nr 1870, który został ujawniony na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji znak: [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją znak: [...] SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W ocenie strony skarżącej, na podstawie tej mapy można ustalić, że działka nr 1870 zróżnicowaną szerokość, przy czym na znacznej długości ma mniej niż 3 m szerokości, a na niektórych odcinkach tylko około 2 m. Zdaniem skarżących, jeśli uznać, że taka szerokość działki nr 1870 jest wystarczająca do zapewnienia pośredniego dostępu działki inwestora nr 1865 jako działki budowlanej do drogi publicznej, to równie dobrze działka nr 1870 mogłaby mieć szerokość np. ścieżki nie przekraczającą 0,3 m.

Strona skarżąca wskazała, że nieprawidłowe ustalenie w ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. dostępu działki o nr 1865 do drogi publicznej, rażąco narusza przepisy prawa określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Z tego względu – w ocenie skarżących – decyzja dotknięta tego rodzaju wadą nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżący podali, że rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie ma tutaj samoistnego charakteru. Pozostaje ono jednak w ścisłym związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Brak bowiem uprzedniego wyjaśnienia istotnej wątpliwości, czy wymiary samej działki drogowej nr 1870 zapewniają w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu inwestora do drogi publicznej, służy w istocie ukryciu pozorności przyjętego w ostatecznej decyzji nr SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalenia o posiadaniu przez działkę nr 1865 dostępu do drogi publicznej powiatowej (działka nr ew. 1614/1) za pośrednictwem działki nr 1870.

Zdaniem skarżących, w świetle wyrażonego przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które wydał zaskarżoną decyzję, poglądu, że do zapewnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wystarcza to, iż na działce nr 1870 istnieje droga wewnętrzna, trudno uznać za przekonywujące twierdzenie o działaniu Kolegium w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., polegającym na wezwaniu Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia 23 maja 2016 r. do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja ma zapewniony rzeczywisty i faktyczny dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr 1614/1) i jednocześnie wskazania czynności jakie podjął w toku prowadzonego postępowania celem ustalenia tej kwestii, jako służącym sprawdzeniu, czy sten faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Skoro kwestia zapewnienia przez działkę nr 1870 rzeczywistego i faktycznego dostępu do drogi publicznej powiatowej (dz. nr 1614/1) nie miała znaczenia dla uznania przez organy wydające decyzje w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego takiego dostępu za spełniający warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to co w postępowaniu nadzwyczajnym miałoby uzasadniać konieczność wyjaśnienia tej kwestii.

Skarżący podali, że podobne znaczenie dla bytu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. posiada kolejna wada zawarte w tej decyzji, polegająca na akceptacji określenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy na działce o nr 1865 w sposób dopuszczający lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części tej działki, która powinna być wyłączona spod zabudowy w oparciu o przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych w zbliżeniu z napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi.

Strona skarżąca podniosła, że w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., określono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy na działce nr 1865 w odniesieniu do granicy działki nr ew. 1869, tj. od strony działki stanowiącej rów melioracyjny, w odległości 4,0 m od granicy tej działki, w sytuacji, gdy zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011r., II OSK 406/10). Z uwagi na to, że działka nr 1865 znajduje się na zapleczu już istniejącej zabudowy od strony drogi publicznej powiatowej (działka nr ew. 1614/1), a ani działka nr ew. 1869, ani też znajdująca się za nią działka nr 1870, nie stanowią dróg publicznych, brakuje w ogóle podstawy do ustalania kolejnej linii zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr 1865 (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07). W ocenie skarżących, ustalenie jednak nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy na działce nr 1865 tylko od strony działki nr ew. 1869, w odległości 4,0 m od granicy tej działki, z jednoczesnym przyjęciem ustalenia, że od strony granic sąsiednich planowaną inwestycję należy lokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, sprawia, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zaakceptowano ustalenie dotyczące wyznaczenia obszaru dopuszczalnego rozmieszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obrębie działki nr 1865 w jaskrawy sposób sprzecznie z przepisami określającymi konieczność zachowania minimalnego odstępu od istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej w przypadku budowy budynku w pobliżu tej linii z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uregulowano kwestię usytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi ze względu na istniejące zagrożenia i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, tj. poza zasięgiem tych zagrożeń i uciążliwości (§ 11 rozporządzenia) odrębnie w stosunku do kwestii odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeńbudowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 5 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV i 10 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 15 kV, lecz nieprzekraczającym 30 kV. W ocenie strony skarżącej, jest oczywiste, że nie można sytuować budynków na danym obszarze, nie prowadząc przy nich robót budowlanych, przy użyciu określonych wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych.

Skarżący podkreślili, że rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie ma tutaj również samoistnego charakteru. Pozostaje ono bowiem w ścisłym związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak bowiem uprzedniego wyjaśnienia istotnej okoliczności odnośnie przyczyn pominięcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., uwarunkowań wynikających z faktu usytuowania działki inwestora na zapleczu zabudowy istniejącej od strony drogi publicznej powiatowej (działka nr ew. 1614/1) oraz faktu przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia nad częścią działki nr 1865 istotnego punktu widzenia określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obszaru dopuszczalnego rozmieszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obrębie tej działki, zdaniem skarżących służy ukryciu pozorności poprawności przyjętego w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalenia dotyczącego linii zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr 1865.

Skarżący zaznaczyli, że w pierwszej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., został określony obszar dopuszczalnego rozmieszczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obrębie działki nr 1865 z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających zarówno z faktu usytuowania działki inwestora na zapleczu zabudowy istniejącej od strony drogi publicznej powiatowej (działka nr ew. 1614/1), jak i faktu przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia nad działką inwestora.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zachowało wymogu zachowania obiektywizmu oraz należytej staranności w załatwieniu sprawy. Świadczyć mogą o tym m. in. następujące fakty. Do składu orzekającego, który wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., wyznaczono bowiem osoby biorące już udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. (K. F.), a także w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. (K. F., T. W.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych rozstrzygnięć decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że kontrolowane decyzje skarżonego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności.

Przechodząc do szczegółowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy wstępnie przypomnieć i wyraźnie zastrzec, że zakres rozpoznania i orzekania organów w sprawach o stwierdzenie nieważności jest ściśle ograniczony i zamyka się w granicach podstaw weryfikacji orzeczeń administracyjnych. Sprawa o stwierdzenie nieważności jest bowiem typową sprawą administracyjną weryfikacyjną, w ramach której organ nadzoru dokonuje oceny, czy i w jakim zakresie poddane weryfikacji orzeczenie jest dotknięte co najmniej jedną z wad nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest więc kontynuacją postępowania administracyjnego zakończonego weryfikowaną decyzją (np. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy), a dokonywana w tym trybie weryfikacja nie może prowadzić – poprzez rozszerzającą wykładnię podstaw stwierdzenia nieważności (np. przesłanki "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – do niedopuszczalnego podważania trwałości decyzji wadliwych. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.) podlegają zatem restryktywnej (ścisłej) wykładni, a ich stosowanie nie może prowadzić do pośredniego i ponownego rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności sprawy już załatwionej ostateczną decyzją administracyjną. Przykładowo zbyt szeroka wykładnia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – także w postępowaniu sądowoadministracyjnym – może prowadzić do podważenia prawidłowości dopuszczalnej i przyjętej w weryfikowanej decyzji wykładni prawa materialnego i – poprzez zdyskwalifikowanie powyższej wykładni – do podważenia trwałości ostatecznej decyzji z jednoczesnym związaniem organu ponownie orzekającego w sprawie nową oceną prawną.

Powyższe ograniczenia w zakresie rozpoznania i orzekania organów w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności odnoszą się przede wszystkim do kwestii materialnoprawnych i procesowych rozstrzygniętych już decyzją, która rozstrzygnęła sprawę poddawaną weryfikacji. Ograniczenia te są również wiążące dla sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie legalności decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności. Sąd kontrolując decyzję wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności innej decyzji ocenia zatem, czy weryfikacja tej ostatniej decyzji była zgodna z podstawami kompetencyjnymi i procesowymi stwierdzenia nieważności. W sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności sąd nie dokonuje więc pełnej i nieograniczonej kontroli legalności decyzji weryfikowanej (objętej postępowaniem nieważnościowym). Zastrzeżenie to jest bardzo istotne, gdyż w przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystali z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2015 r. objętej następnie postępowaniem o stwierdzenie nieważności, pozbawiając się tym samym możliwości żądania pełnej weryfikacji powyższej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strony skarżące nie mogą więc oczekiwać, aby za pośrednictwem kontroli decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało im przywrócone prawo do pełnej kontroli legalności tej ostatniej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do zasadniczego zarzutu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która jest pozbawiona w sensie faktycznym (realnym) dostępu do drogi publicznej, należy stwierdzić, że zagadnienie powyższe tak w sensie podstaw prawnych, jak i stanu faktycznego sprawy nie może uzasadniać twierdzenia, że ustalenia faktyczne oraz powiązane z nimi oceny prawne organów zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z poglądami wyrażanymi współcześnie w piśmiennictwie, z przesłanką rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy niebudząca wątpliwości interpretacyjnych, jednoznaczna znaczeniowo i jednolicie rozumiana treść normatywna wynikająca z określonych przepisów została zastosowana w sposób oczywiście sprzeczny z przyjętą powszechnie jej wykładnią, a jednocześnie uwzględniając pozycję hierarchiczną, znaczenie, rodzaj, stopień wpływu naruszonej regulacji na wynik sprawy, należy uznać, że regulacja ta bezpośrednio warunkowała rozstrzygnięcie sprawy (zob. np. M. Kamiński, Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 566 i n.).

Podobne podejście dominuje w dotychczasowych rozważaniach doktrynalnych (rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków – tak np. J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171).

Powyższe ogólne zastrzeżenia determinują dalszy tok kontroli decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niewystąpienie wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. Oceniając legalność negatywnej decyzji weryfikacyjnej wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności trzeba zatem przesądzić, czy wniosek organów, że decyzje w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest prawidłowy.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że działka inwestycyjna nr 1865 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) w sensie prawnym i faktycznym poprzez działki nr 1869 (rów) oraz nr 1870 (droga), należące do Skarbu Państwa i użytkowane przez Gminę. Sporne mogą być natomiast warunki i zasady powyższego dostępu.

Jeżeli chodzi o warunki prawne dostępu, to nie ulega wątpliwości, że będąca dysponentem działek nr 1869 i 1870 Gmina – działając jako osoba prawna i realizując zadania publiczne z zakresu utrzymania gminnej sieci drogowej – wyraziła zgodę na korzystanie z powyższych działek przez inwestora (zob. pisma Wójta Gminy z dnia 6 października 2009 r. oraz z dnia 25 maja 2016 r.). Jakkolwiek więc powyższe działki nie mają statusu dróg publicznych, to jednak – zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia z 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10) – gmina nie dysponuje w tym zakresie pełną prywatnoprawną swobodą w zakresie odmowy lub cofnięcia zgody na korzystanie przez mieszkańców gminy z nieruchomości będących w jej zarządzie (użytkowaniu), a zatem również udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W tym sensie warunek tzw. pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez gminną drogę wewnętrzną został spełniony.

Jeżeli natomiast chodzi o warunki faktyczne dostępu do drogi publicznej, rozumiane także jako warunki umożliwiające zachowanie techniczno-drogowych i techniczno-budowlanych wymogów m.in. w zakresie szerokości lub jakości pasa (szlaku) drożnego, to w tym zakresie należy wyjaśnić, że kwestia ta może budzić wątpliwości. Skarżący akcentowali w skardze okoliczność, że wskazana na mapie inwestycyjnej oraz na mapie stanowiącej załącznik do decyzji szerokość planowanego szlaku drożnego przez działkę nr 1870 w niektórych miejscach nie osiąga szerokości 3 m (wynosząc np. 2 m lub 1,8 m), co – w ocenie skarżących – nie tylko nie zapewnia "realnego dostępu" do drogi publicznej, ale dodatkowo może prowadzić do sytuacji ciągłego naruszania granic działek skarżących, które sąsiadują z działką nr 1870.

Sąd dostrzega oczywiście problem szerokości oraz przebiegu szlaku drożnego prowadzącego przez działkę nr 1870. Z treści stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. mapy można nawet wysnuć wniosek zgodny z zarzutami skarżących, gdyż rzeczywiście w niektórych miejscach szerokość szklaku drożnego zawarta w granicach działki nr 1870 na pewno nie osiąga szerokości co najmniej 3 metrów. Skarżący pomijają jednak, że niezależnie od oceny prawidłowości tego rodzaju wyznaczenia przez inwestora przebiegu szlaku przez gminną drogę wewnętrzną, organ pierwszej instancji wyraźnie ustalił w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., że planowana inwestycja powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że z treści powyższej decyzji wynika jednoznacznie, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji posadowionej na działce nr 1865, która posiada dostęp do drogi publicznej jedynie poprzez "ogólnodostępną drogę nr 1870 o nawierzchni gruntowej, będącą własnością Skarbu Państwa i pozostającą we władaniu Gminy [...], oraz poprzez zjazd indywidualny przez działkę nr 1869, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu Gminy [...]". Oznacza to, że już z treści decyzji wynika, iż interesy prawne skarżących jako właścicieli działek sąsiednich względem działki nr 1870 lub 1869 nie zostaną w żaden sposób naruszone przez decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż warunki określone w powyższej decyzji wiążą w zakresie wyznaczenia zasad dostępu do drogi publicznej jedynie w obszarze działek nr 1870 i 1869. Jeżeli więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę okaże się, że inwestor nie dysponuje tytułem prawnym – poza oczywiście działkami nr 1870 i 1869 – do szlaku drożnego o minimalnej łącznej szerokości (zasadniczo 3 m), to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie mógł wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to stąd, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym oraz w granicach swoich ustaleń (np. co do tego, że dostęp do drogi publicznej jest możliwy jedynie za pośrednictwem określonych działek – w przedmiotowej sprawie dz. nr 1869 i 1870), natomiast nie rozstrzyga bezpośrednio o zgodności z przepisami budowlanymi lub innymi przepisami, które warunkują legalność robót budowlanych, obiektu budowlanego oraz warunków jego połączenia z innymi terenami. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., II OSK 1780/08; wyrok NSA z 21 maja 2015 r., II OSK 2561/13, LEX nr 1751634; wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., II OSK 484/14).

Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. A zatem decyzja tego rodzaju nie może przyznać inwestorowi – także na potrzeby kolejnego etapu inwestycyjnego, związanego z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę – praw związanych z korzystaniem z jakichkolwiek działek, także tych co do których nie ma wątpliwości, że inwestor może z nich korzystać (tak jak w niniejszej sprawie – z działek nr 1869 i 1870).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, jak również nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., II OSK 484/14). Zasadnie przyjmuje się również, że techniczne rozwiązania odnoszące się do projektowanej inwestycji rozstrzygane są dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego możliwa i dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na danej działce, co jednak nie przesądza, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Niewątpliwie konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., II SA/Kr 1024/15, LEX nr 1939199).

Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (m.in. § 11 i § 14) przede wszystkim poprzez brak oceny, czy planowany szklak dojścia i dojazdu umożliwia dostęp do drogi publicznej w zakresie szerokości oraz warunków technicznych, trzeba wyraźnie podkreślić, że zagadnienia te staną się przedmiotem szczegółowej oceny na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy również skarżący jako strony postępowania będą mieli możliwość podnoszenia kwestii naruszenia § 14 cyt. rozporządzenia, niezależnie od obowiązku tego organu do stosowania tego przepisu z urzędu. Warto również zauważyć, że warunek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu użytkowania działek budowlanych oraz wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika bezpośrednio z § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który nie jest bezpośrednio stosowany przez organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W tym miejscu należy ponownie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693) zagadnienia związane z parametrami technicznymi drogi, za pośrednictwem której zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej (w tym co do szerokości szlaku drożnego lub warunków jego używania, np. co utwardzenia), podlegają badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Etap związany z ustaleniem warunków zabudowy ma jedynie wyznaczyć ramowe warunki dopuszczalności realizacji inwestycji, bez szczegółowego określania jej lokalizacji, cech oraz parametrów technicznych. Jak już wspomniano, na etapie planistycznym procesu inwestycyjnego nie określa się parametrów technicznych drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej oraz szerokości szlaku drożnego, albowiem kwestie te będą szczegółowo badane na etapie zmierzającym do realizacji konkretnej i zaprojektowanej inwestycji, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na tle powyższych rozważań prawnych oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy nie sposób przyjąć, aby w sprawie zakończonej decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nawet więc gdyby przyjąć, że ustalenia lub oceny prawne organów w zakresie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej były wadliwe, to i tak w stanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie mogłoby to stanowić podstawy do twierdzenia, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów.

Nie jest również uzasadnione twierdzenie, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych oraz w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie do lokalizacji zabudowy na tej części działki nr 1865, która ze względu na odległość napowietrznych linii elektroenergetycznych powinna być wyłączona z zabudowy.

Po pierwsze bowiem, ostateczna lokalizacja obiektu budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami budowlanymi i odrębnymi zostanie kompleksowo oceniona w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Po drugie – w przeciwieństwie do sieci i instalacji gazowych (zob. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie) – sytuowanie budynków względem już istniejących sieci elektroenergetycznych nie jest bezpośrednio uregulowane w zakresie norm odległościowych; może być natomiast oceniane z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska (np. w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym – zob. np. art. 121 i n. ustawy Prawo ochrony środowiska) lub być przedmiotem regulacji poprzez decyzje w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości (zob. art. 124 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powyższa ocena może zostać jednak dokonana dopiero na etapie oceny projektu budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Po trzecie, Sąd nie dostrzega rażącego naruszenia przepisów § 3 ust. 1 (wyznaczenie granic obszaru analizowanego) oraz § 4 (wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z działką nr 1869) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomijając w tym miejscu sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie zakresu obowiązku ustalania linii zabudowy (nieprzekraczalnej albo obowiązującej), należy zauważyć, że wyznaczenie linii nieprzekraczalnej na działce 1865 względem drogi wewnętrznej (działka nr 1869), prowadzącej do drogi publicznej, było dopuszczalne także ze względu na konieczność ochrony rowu melioracyjnego. Po czwarte, nie wykazuje dostatecznej relewancji zarzut naruszenia przepisów § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, gdyż przepisy te dotyczą sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów. Powyższe przepisy nie dotyczą bowiem samego sytuowania obiektów budowlanych, warunków techniczno-budowlanych lub zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te zostały ustanowione w celu ochrony pracowników przed działaniem czynników szkodliwych i jako takie nie mogą być uwzględniane w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Na zakończenie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1a w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. członków SKO, którzy brali udział w wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. oraz w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Powyższy zarzut jest oczywiście bezzasadny. Udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. tego samego członka SKO, który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. jest konsekwencją wyroku WSA w Rzeszowie, który uchylił tę ostatnią decyzję, co oznacza, że ponowne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (po usunięciu ze składu członka, co do którego zachodziła stwierdzona przez Sąd podstawa wyłączenia) mogło odbyć się w częściowo tożsamym składzie. Jeżeli natomiast chodzi o powtarzalność członków w składach wydających decyzje z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r., to należy zauważyć, że o ile decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczy sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., o tyle decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. miała charakter kasatoryjny (uchylając decyzję z dnia [...] września 2013 r.) i została wydana w otwartym toku instancji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Członkowie SKO wydający decyzję z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r. w postępowaniu nadzwyczajnym nie brali natomiast udziału w wydaniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 roku.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki oraz uwzględniając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.