Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1865/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 77, 49, 49a, 49b
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi P K na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpoznaniu wniosku P. K. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla S. S.A. z siedzibą w S. na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulic B. i B. w W. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

Uzasadniając postanowienie, organ wyjaśnił, że [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. pozwolenia na budowę.

Prezydent Miasta [...] zgodnie z art. 49 i 49a K.p.a., zawiadomił strony o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulic B. i B. w dzielnicy M. w W. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. P. K. złożył odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Wojewoda wyjaśnił też, że stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (58 § 2).

Jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, co w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oznacza konieczność złożenia odwołania.

Odwołanie nie może być oceniane tak jak samoistny środek zaskarżenia, stanowi ono bowiem jedynie element formalny wniosku o przywrócenie terminu. Rozpatrzeniu podlega zatem wniosek, a okoliczność równoczesnego złożenia odwołania, powinna być oceniana tylko pod kątem spełnienia warunków formalnych przez zainteresowanego składającego prośbę o przywrócenie terminu. Dopiero przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powoduje, ze odwołanie nabiera charakteru samoistnego i może być rozpoznawane jako środek zaskarżenia.

Aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie cztery następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 K.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu; uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; prośba musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby.

Koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest: uchybienie terminu i uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. W przypadku niespełnienia choćby jednego z warunków, wniosek nie może zostać uwzględniony. W takiej sytuacji organ odmawia przywrócenia terminu.

Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że oceniając brak winy w uchybieniu terminu, organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Kryterium braku winy nie będzie spełniać okoliczność nieznajomość prawa.

Na podstawie art. 59 K.p.a. przewidziana jest możliwość wydania wyłącznie dwóch postanowień - pierwsze o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej, drugie o odmowie jego przywrócenia. Według NSA, odmowa przywrócenia terminu dotyczyć będzie również przypadku, gdy strona mylnie sądzi, że uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, czy nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu, ale dotyczyć też będzie wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony np. wniosek jest bezprzedmiotowy, (wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 2108/10 ).

P. K. w swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowiącym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosi, iż pozbawiony został możliwości złożenia odwołania w terminie, z uwagi na fakt nie doręczenia skarżącemu, ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

Organ wyjaśnił, że strony postępowania zawiadomione zostały o wydanej decyzji przez publiczne ogłoszenie. Natomiast, zgodnie z art. 49 K.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia. w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Zgodnie z art. 49a K.p.a., poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, infrastrukturą na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulic B. i B. w dzielnicy M. w W. W tym zawiadomieniu zostało wskazane, że o pozostałych czynnościach związanych z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w ww. sprawie, strony będą informowane zgodnie z art. 49 i 49 a K.p.a. Zawiadomienie odebrane zostało w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc tym samym skarżący został poinformowany o zamiarze powiadamiania stron zgodnym z art. 49 i 49a K.p.a..

W sytuacji, gdy decyzja ogłaszana jest publicznie w drodze obwieszczenia, uważa się ją za doręczoną z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie ostatnie publiczne ogłoszenie o wydaniu ww. decyzji miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r. (opublikowano w prasie). A zatem decyzję należy uznać za doręczoną stronom postępowania w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. Natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, zostało złożone w Urzędzie Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r.

Doręczenie przez obwieszczenie z art. 49 K.p.a. jest uważane za prawnie skuteczne po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia (tj. po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej). Dzień publicznego ogłoszenia wskazuje się odpowiednio w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Oznacza to, że sam upływ okresu 14 dni jest wystarczający do uznania tego, że czynność doręczenia jest prawnie skuteczna.

Wojewoda [...] uznał więc, że skarżący nie podał przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., która by uzasadniała brak winy zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 K.p.a..

W sytuacji gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 K.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienie odwołania.

Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadna jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, bezprzedmiotowy był wniosek P. K. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] lipca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości to postanowienie Wojewody [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

"1. naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż skarżący "nie podał przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania" w sytuacji, gdy we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący jasno i klarownie wskazał, że po pierwsze pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania co do zastosowania w sprawie art. 49 i 49a k.p.a. miało charakter nieprecyzyjny i niewyczerpujący w konsekwencji doprowadziło do niezłożenia odwołania w terminie, a po drugie, że skarżący wzywał organ do pisemnego poinformowania o sprawie, który to wniosek powinien zostać potraktowany jako wniosek w trybie przepisu 49b k.p.a. jako wniosek o udostępnienie decyzji w formie pisemnej;

2. naruszenie art. 49b k.p.a. poprzez:

• nieudostępnienie/niedoręczenie decyzji wydanej w sprawie przez ogłoszenie w sytuacji, gdy skarżący w zajętym w sprawie stanowisku w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 roku zgłosił wniosek o pisemne odniesienie się do jego uwag, co powinno zostać potraktowane jako wniosek w trybie 49b k.p.a. o udostępnienie decyzji (ewentualnie w sytuacji gdyby organ miał wątpliwości co do zakresu żądania strony powinien ją wezwać do doprecyzowania wniosku);

• niepouczenie stron o treści tego przepisu;

3. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe, nieprecyzyjne, ograniczające się jedynie do wskazania podstawy prawnej przez co niewyczerpujące informowanie o okolicznościach prawnych mających wpływ na uprawnienia strony postępowania, co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości skutecznego złożenia odwołania;

4. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które zupełnie nie odnosi się do treści i argumentacji podniesionej we wniosku o przywrócenie terminu, stronie nie zostało wyjaśnione, dlaczego błędne pouczenie nie jest przesłanką przywrócenia terminu, ani dlaczego jej wniosek o pisemne poinformowanie o sprawie nie został potraktowany jako wniosek w trybie art. 49b k.p.a.".

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że wskazał we wniosku o przywrócenie terminu, że przyczyną uchybienia terminowi do wniesienia odwołania była nieznajomość prawa w zakresie doręczenia decyzji przez jej obwieszczenie. Pouczenie zaś było tak lakoniczne, że żadna ze stron go nie zrozumiała, co było przyczyną nieskutecznych odwołań. Organ nawet nie wskazał, gdzie mają być publikowane orzeczenia. Skarżący stwierdził, że dopiero podczas wizyty w urzędzie uzyskał takie informacje.

Organ nie pouczył stron o tym, którą z trzech możliwości doręczeń, przewidzianych w art. 49 k.p.a., wybrał i nie wskazał, gdzie będą zamieszczane ogłoszenia o decyzjach i innych czynnościach. Samo wskazanie przepisów, na podstawie których ma być prowadzone postępowanie, jest – zdaniem skarżącego - sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. W tym przepisie chodzi o to, aby stronę jednoznacznie poinformować, gdzie dokładnie będą dokonywane ogłoszenia, tak aby wiedziała gdzie szukać decyzji.

Skarżący przytoczył obszerne fragmenty "z uzasadnienia nowelizacji k.p.a. podkreślając, że "Organ jest przy tym zobowiązany do wskazania konkretnego środka, z jakiego będzie korzystał, zawiadamiając stronę o dalszych czynnościach i decyzjach." Organ powinien precyzyjnie i dokładnie pouczyć stronę, gdzie będą publikowane dane dotyczące sprawy, a nie ograniczyć się w pouczeniu do ogólnikowego wskazania przepisów art. 49 i 49a k.p.a. Znamienne, iż organ nie pouczył strony o art. 49b zgodnie z którym strona ma prawo otrzymania pisemnego odpisu decyzji w sytuacji, gdy o to wniesie.

I właśnie do art. 49b k.p.a. sprowadzała się kolejna wątpliwość skarżącego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzje lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący zgłosił w postępowaniu administracyjnym swoje uwagi, co do zasadności udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie tym skarżący wskazał: "proszę o pisemne ustosunkowanie się do moich uwag". Skarżący zatem zażądał od organu, aby ten pisemnie informował go o dalszym przebiegu postępowania.

Skarżący składając taki wniosek spodziewał się, że decyzja zostanie mu fizycznie doręczona. Zdaniem skarżącego, organ nie poinformował ponadto wyłącznie o sposobie podejmowania czynności w określonym trybie, ale nie o ogłaszaniu decyzji.

Zdaniem skarżącego, uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom art. 124 § 2 k.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił, czy pouczenie o przyjętym trybie było prawidłowe i skąd skarżący miał wiedzieć, że ogłoszenie dokonane zostanie w prasie, a do tego, w której – skoro nie wynika to z art. 49 i 49a k.p.a. Organ w pouczeniu nie zawarł informacji o treści art. 49b k.p.a. Skoro skarżący zwrócił się do organu z uwagami, to mógł oczekiwać pisemnej odpowiedzi.

Jak wynika z orzecznictwa, fakt mylnego pouczenia strony o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (podobnie jak i o trybie i terminie wniesienia odwołania czy zażalenia) nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą pouczenia o prawie do odwołania, ale przez analogię te same zasady należałoby stosować w niniejszej sprawie, gdyż brak precyzji w zawiadamianiu stron o zasadach prowadzenia postępowania administracyjnego nie może dla nich wywoływać negatywnych konsekwencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Możliwość doręczania decyzji przez jej obwieszczenie jest możliwa od 1 lipca 2017 r., a skarżący nie miał wiedzy o zmianie przepisów k.p.a. w tym zakresie, spodziewał się, iż tak jak w poprzednim postępowaniu z wniosku inwestora, decyzję otrzyma pisemnie. Organ nie zawiadomił ani nie pouczył strony w taki sposób, aby była świadoma, że decyzja będzie wydana w inny sposób.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: 1 brak winy przy uchybieniu terminu i uprawdopodobnienie braku winy, 2 wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 3 dochowanie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu, 4 dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin.

Jak wynika z akt sprawy, przesłanki wskazane w pkt.. 2 – 4 powyżej zostały przez skarżącego dochowane. Zdaniem organu, skarżący nie uprawdopodobnił natomiast braku winy przy uchybieniu terminu, z czym z kolei nie zgadzał się skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że utartym poglądem zarówno judykatury, jak i nauki prawa jest, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. np. komentarz do art. 58 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017 oraz powołaną tam literaturę).

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego "należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku".

Nie stanowi natomiast o braku winy strony jej nieznajomość prawa (op. cit., por. też wyrok NSA: z 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 101/96, z 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 153/97, z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 827/13). Co więcej, jak słusznie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 451/18 (CBOSA) - niezrozumienie treści dokumentu (jako przyczyna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym) nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Słusznie bowiem wskazał ten Sąd, że art. 58 k.p.a. dotyczy sytuacji wyjątkowych, czyli takich których zaistnienie jednoznacznie wskazuje na niemożność ich przezwyciężenia.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (i jest to pogląd niekwestionowany) o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony, a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 181/18 – CBOSA).

Wyjaśnić też należy, że przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w żadnej mierze nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Innymi słowy, każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie przez stronę negatywnych skutków spóźnionej czynności procesowej wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1156/17 – CBOSA).

Powyższa teza znalazła też aprobujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 553/16 - CBOSA).

Ponadto, w ocenie tut. Sądu, na stronie zainteresowanej, a nie organie, ciąży obowiązek uwiarygodnienia, że dochowała ona należytej staranności w sprawie, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Nie można więc wymagać od organu, aby prowadził postępowanie w kierunku wyjaśnienia przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Skarżący, skoro powołuje się i na nieznajomość prawa i na brak wiedzy o publikatorze, w którym organ miał dokonywać ogłoszenia o czynnościach i decyzjach, mógł wcześniej udać się do siedziby organu i dane te ustalić; mógł to uczynić także telefonicznie. Ustalenie okoliczności, które – jak twierdzi skarżący – nie były oczywiste nie wymagało szczególnego wysiłku od strony; nie stanowiło żadnej szczególnej przeszkody niemożliwej do pokonania.

Skoro więc przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie, to w sprawie niniejszej takie okoliczności nie wystąpiły i dlatego organ II instancji słusznie odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania.

Odnośnie twierdzeń skarżącego, że organ I instancji dopuścił się uchybień w zakresie należytego poinformowania strony o treści art. 49, 49a i 49b k.p.a. należy wyjaśnić, że Prezydent [...] w piśmie z [...] grudnia 2017 r. prawidłowo poinformował strony, że o wszelkich czynnościach związanych z postępowaniem strony informowane będą zgodnie z art. 49 i 49a k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, pod pojęciem "czynności w postępowaniu administracyjnym" rozumie się nie tylko czynności techniczne, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia materialno prawne (decyzje). Zgodnie bowiem z § 1 art. 59 k.p.a. zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Decyzja jest czynnością administracyjną i wprost z ww. przepisu to wynika; co powinno oczywiste (wobec jasnej treści dyspozycji art. 59 § 1 k.p.a.) również dla osób niemających prawniczego wykształcenia.

Zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. upływ 14 dni po okresie, w którym obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. W wyroku z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2957/12 NSA uznał, że w świetle art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jak podkreśla się w doktrynie, "Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek – w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 KPA). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 KPA" (op. cit., komentarz do art. 49 k.p.a.).

Co więcej (ibidem) i jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12 wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata.

Słusznie więc wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...], że skoro w tej sprawie ostatnie publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla S. S.A. z siedzibą w S. na budowę miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r. i zostało opublikowano w prasie, to decyzję tą należało uznać za skutecznie doręczoną stronom postępowania w dniu [...] kwietnia 2018 r.

Postępowanie administracyjne jest co do zasady postępowaniem wszczynanym na wniosek lub z urzędu. Oznacza to, że jeżeli strona oczekuje od organu dokonania określonej czynności, to może wystąpić ze stosownym wnioskiem. Nie inaczej jest w sprawach związanych z wydaniem decyzji, która doręczana jest stronom przez dokonanie ogłoszenia publicznego. Jeżeli bowiem strona postępowania chce otrzymać odpis takiej decyzji, które podlega zaskarżeniu, wówczas może wystąpić do organu o udostępnienie stronie odpisu decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku (art. 49b § 1 k.p.a.). Organ jest zobowiązany wówczas do udostępnienia stronie odpisu decyzji niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku - chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie.

Jak wynika z powyższego, strona może złożyć stosowny wniosek o wydanie odpisu decyzji. Nie jest jednakże takim wnioskiem pismo strony, zawierające jej uwagi do pozwolenia na budowę. W szczególności z podnoszonego przez skarżącego stwierdzenia "proszę o pisemne ustosunkowanie się do moich uwag" w żadnej mierze nie wynika żądanie doręczenia odpisu decyzji, zgodne z art. 49b § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, za realizację tego obowiązku nie można uznać odesłania strony do przepisów prawa – ich wskazania bądź zacytowania – lecz organ musi podać "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. np. komentarz do art. 9 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, 2019 i powołane tam orzecznictwo).

Obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, odnosi się do toczącego się postępowania – od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją.

Tym niemniej, art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych czy też doradztwa. Nie jest również równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Określony w tym przepisie obowiązek nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (op. cit.). Należy wyjaśnić, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (tak np. NSA w wyroku z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 302/09, z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12).

Jeżeli jednak zawarta w pisemnym zawiadomieniu do strony informacja o przyjęciu przez organ sposobu zawiadomień w trybie art. 49 k.p.a. stanowi jasny i zrozumiały przekaz informacyjny, to nie można uznać, że naruszony został przepis art. 9 k.p.a.

Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a. polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony, co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16 – CBOSA). Jak ponadto słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1734/17 (CBOSA) wyrażona w art. 9 k.p.a. "zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaznaczyć przy tym należy, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 ww. ustawy, nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że Prezydent [...], zawiadamiając strony o publicznym sposobie informowania o czynnościach administracyjnych (a więc i decyzjach) podejmowanych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego w sposób oczywisty wskazał treść tych przepisów, które w sposób niebudzący obiektywnie wątpliwości co do ich treści określały zarówno sposób, jak i miejsce publikacji ww. informacji. Jak już była o tym mowa, strona - subiektywnie nierozumiejąca tej informacji - mogła zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienia. Dopiero brak takich wyjaśnień mógłby przesądzać o naruszeniu obowiązku informacyjnego z art. 9 k.p.a.

W takim też zakresie (wobec oczywistej treści powołanych przez organ I instancji przepisów prawa, również dla osób bez wykształcenia prawniczego) nie powstał obowiązek organu informowania o najkorzystniejszym dla strony trybie postępowania. Organ nie może bowiem wyręczać strony w podejmowaniu decyzji, zaś swój obowiązek wypełnił wyjaśniając, jakie regulacje prawne mają zastosowanie w sprawie. Od strony zaś zależy, czy zapozna się ze wskazanymi przepisami, czy też będzie niezasadnie oczekiwała dalszych informacji, mających już charakter porady prawnej.

Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe i zawiera wszelkie elementy niezbędne, a określone w art. 124 § 2 k.p.a.; w szczególności zawiera opis stanu faktycznego (uzasadnienie faktyczne) i wskazane oraz wyjaśnione przepisy prawne, przyjęte przez organ za istotne dla dokonanego rozstrzygnięcia (uzasadnienie prawne).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.