Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1739/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16 i art. 17, art. 134 ust. 3-4, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 4 i par. 36 ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/12 w sprawie ze skargi D. S. i H. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz H. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2366/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. i H. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona w K., w obrębie [...] i oznaczona jako działka nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miast K. i C. oraz gmin M., M., P. i S.

W związku z powyższym Wojewoda Ś. orzekając w ramach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2199/10), decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz: H. G., D. S. oraz B. B. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie - z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – własności opisanej na wstępie nieruchomości.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu w/w decyzji Minister przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. - dalej powoływanej jako: "specustawa drogowa") i stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił w rozpoznawanym przypadku operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] lutego 2012 r. przez rzeczoznawczynie majątkowe – A. S. i J. J.

Biegłe, wyceniając grunt, zastosowały podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W procesie wyceny określono odrębnie wartość nieruchomości o powierzchni [...] ha wraz ze składnikami budowlanymi i roślinnymi oraz odrębnie część niezabudowaną gruntu o powierzchni [...] ha. Z uwagi na brak na badanym rynku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogły by stanowić podstawę wyceny, analizą objęto transakcje obrotu nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi, położonymi na terenach o podobnym do przedmiotu wyceny sposobie zagospodarowania i zabudowie. Biegłe odnotowały bowiem na terenie strefy peryferyjnej i pośredniej miasta K. wystarczającą ilość tego rodzaju transakcji.

W operacie wskazano, iż funkcją dominującą na tym terenie była funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, stąd też analizą objęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych, zabudowanych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a położonych w strefie peryferyjnej i pośredniej, która była właściwa, pod względem lokalizacji, dla przedmiotu wyceny. Zostało wyselekcjonowanych zatem 14 transakcji dotyczących, podobnych do przedmiotu wyceny, nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, położonymi w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta K.

Z kolei, w zakresie nieruchomości gruntowych niezabudowanych, podobnych do przedmiotu wyceny, a przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową przyjęto zbiór 12 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe. Nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł.

Ostatecznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegłe określiły na łączną kwotę [...] zł (wartość prawa własności nieruchomości pomniejszona o wartość ograniczonego prawa rzeczowego) i w takiej wysokości, powiększonej na rzecz D. S. o [...] zł z tytułu opróżnienia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, Wojewoda Ś. ustalił odszkodowanie.

Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, w tym zgodnie z zasadami, wnikającymi z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawczynie określiły wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje o przeznaczeniu nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, z uwagi na brak na rynku transakcyjnym nieruchomości drogowych, które spełniałyby w ocenie biegłych kryterium podobieństwa. Odpowiadając zaś na zarzuty stron, autorki operatu szacunkowego w piśmie, które wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu [...] maja 2012 r., wyjaśniły wątpliwości związane z wyceną przedmiotowej nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. D. S. i H. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 7, 9, 75, 77, 80, 107 § 3, art. 136 oraz art. 140 k.p.a., § 36 ust. 1,2,4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 154 ust. 1 w związku z art. 134, 151, a także art. 4 pkt 16 i art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej powoływanej jako: "u.g.n.") i art. 21 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie był bezsporny, a kwestią sporną pozostawała jedynie wysokość przyznanego odszkodowania.

W tej mierze Sąd przytoczył treść art. 12. ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej a także wskazał na § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny (...), w którym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele.

Zdaniem Sądu, treść zaskarżonej decyzji wskazywała, że organ dokonał analizy poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie powyższych przepisów i ocena ta była prawidłowa. W związku z tym nie można było w ogóle dopatrzyć się naruszenie § 36 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił też, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych, wg których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości i wskazał w tym miejscu na treść art. 134 ust. 3-4 u.g.n. Stwierdził też, iż przyjęta w tych przepisach "zasada korzyści" polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady – jak kontynuował Sąd - występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z tych pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg faktycznego stanu nieruchomości, bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym, jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i da wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje zaś o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

W przedmiotowej sprawie, jak wywodził Sąd, z uwagi na brak transakcji drogowych, taka analiza nie mogła mieć miejsca i dlatego biegłe przyjęły do porównania transakcje nieruchomościami o podobnym sposobie zagospodarowania. W istocie zatem biegłe określiły wartość nieruchomości, według aktualnego sposobu użytkowania, co stanowiło wypełnienie podstawowej zasady określania słusznego odszkodowania, zawartej w art. 134 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez biegłe analiza rynku (pkt 3.1 operatu) doprowadziła do wyselekcjonowania nieruchomości podobnych, które nie mogły być jednak, w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n., rozumiane jako nieruchomości identyczne do wycenianej. Dysponując odpowiednia ilością nieruchomości podobnych, biegłe miały zatem prawo zastosować podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zastosowanie przez biegłe metody i podejścia) były prawnie dopuszczalne.

Zdaniem Sądu, również określenie wartości poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny nie naruszało prawa a w związku z tym brak było tym samym podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, skoro odszkodowanie zostało ustalone na podstawie bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Poza tym Sąd podkreślił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i z tego powodu ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca.

Z tych względów, nie był – zdaniem Sądu - zasadny zarzut nie uwzględnienia przez organ okoliczności zbyt dużej odległości czasowej pomiędzy transakcjami ze zbioru, zwłaszcza, że jednym z elementów analizy rynku było określenie trendu czasowego (str. 20 operatu). Biegłe stwierdziły, że w analizowanym okresie, pomimo wahań cen, nie było widać ich wzrostu w ostatnim czasie. Dlatego też do aktualizacji cen transakcyjnych przyjęto trend czasowy na poziomie 0 % miesięcznie.

W tym miejscu Sąd ponadto nadmienił, że strona skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości operatu szacunkowego przed powołaną do oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - zgodnie z art. 157 ust. 3 u.g.n. a jedynie przedłożenie przeciwdowodu z ww. opinii, mogłoby ewentualnie podważyć przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Zatem jeżeli strona podważała prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Organ nie był zaś zobowiązany do powoływania kolejnego biegłego, skoro opinia, którą dysponował odpowiadała prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 136 i 140 k.p.a.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało w tym przypadku przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony był właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy materialne i procesowe zostały prawidłowo przez organy zinterpretowane zinterpretowane a zatem nie można było w żadnym razie mówić o naruszeniu art. 6, 7, 11, 75, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) poprzez niezastosowanie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej co uniemożliwiło Sądowi Wojewódzkiemu ocenę legalnych aspektów decyzji organu I i II instancji w kierunku ustalenia, czy przyznane skarżącej odszkodowanie za wywłaszczoną - z mocy prawa - nieruchomość jest słuszne. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował wskazany przepis wówczas mógł stwierdzić, że odszkodowanie ustalono wadliwie poprzez wadliwie określenie wartości wywłaszczonej działki, nie odpowiadające jej wartości rynkowej - zgodnie z zasadami wyrażonymi w treści art. 134 ust. 1 i 2 oraz 151 ust. 1 u.g.n.,

b) poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 1, art. 153 ust.1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. i § 4 ust. 4 oraz § 36 ust.1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, iż sporządzony operat szacunkowy jest logiczny, spójny i stanowi dowód w sprawie, podczas gdy opiera się on na nieprawidłowym doborze do zbiorów porównawczych nieruchomości, które nie są podobne nawet do dwóch części nieruchomości wycenianej a także na nieuprawnionym podziale nieruchomości wycenianej, na dwie części nie odpowiadające stanowi nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie lokalizacji drogi publicznej, co miało wpływ na określenie nieprawidłowej wartości wycenianej nieruchomości i ustalenia -zaniżonego odszkodowania, nieodpowiadającego wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości ani też słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczoną - z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - działkę nr [...] położoną w K. przy ul Ł. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał przytoczone powyżej przepisy, zobowiązujące organy do określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości - wg stanu tej nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 8 grudnia 2008 r. - oraz dokonania szacowania wywłaszczonej nieruchomości wg zbiorów nieruchomości sporządzonych w oparciu o zasady określone w art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n., tj. podobnych do nieruchomości wycenianej i zastosowanie trybu szacowania, wymienionego w § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określając wartość badanej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z rynku lokalnego i regionalnego wówczas przy rozstrzyganiu sprawy nie doszłoby do naruszenia prawa i skarga strony mogła być uwzględniona;

c) poprzez błędną wykładnię art. 157 ust 4 w związku z art. 156 ust. 1 i 154 ust 1 u.g.n., polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż strona, podważająca prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, powinna na poparcie swoich zarzutów przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek przedstawienia poprawnego operatu szacunkowego w oparciu o który ustala się wysokość odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomość;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust 4 i § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego legalności decyzji organu I i II instancji co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, a to, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2008 r. spełnia wymogi określone w cytowanym powyżej rozporządzeniu podczas, gdy został on sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego to jest bez uwzględnienia, przewidzianego w tym przepisie, trybu postępowania przy wyborze sposobu szacowania nieruchomości (przyjęte przez rzeczoznawczynie podejście oparte na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości << § 36 ust.4 w/w rozporządzenia>> dokonane zostało bez uprzedniej wnikliwej analizy rynku lokalnego i bez uwzględnienia danych z rynku regionalnego w zakresie występowania na nich transakcji drogowych, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w sposób niezgodny z ww. przepisami). Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny poprawności zgromadzonego materiału dowodowego przez organy I i II instancji i zarzutów strony przeciwko treści operatu szacunkowego w zakresie określenia wartości szacowanej działki nr [...] i ich sposobowi rozpatrzenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wówczas dopatrzyłby się naruszenia postępowania przez organy I i II instancji tj. braku dokładnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, co naruszało art. 7 i 77 k.p.a. przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę, zatem nie doszłoby do oddalenia skargi,

b) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a w kontekście błędnie dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w związku z art. 7, 77 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nie narusza prawa podczas, gdy organy administracji publicznej I i II instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, błędnie ustalając stan faktyczny sprawy, a który Sąd Wojewódzki zaakceptował jako własny, tj. bez wnikliwego rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności Sąd I instancji nie skontrolował czy organy dokonały w sposób wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości wyboru przez rzeczoznawców metody szacowania wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalności podziału wycenianej nieruchomości na dwie części w dowolny sposób, nieodpowiadający stanowi nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej i poprawności doboru nieruchomości do porównań - przy zgłaszanych przez skarżącą istotnych różnicach tych nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości wycenianej, ograniczeniu przez rzeczoznawców badania rynku lokalnego tylko do strefy pośredniej i peryferyjnej miasta K., co doprowadziło do wadliwego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości a następnie wadliwego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął sprawy o wadliwie ustalony stan faktyczny to treść rozstrzygnięcia Sądu mogła być inna albowiem Sąd I instancji powinien dostrzec, że materiał dowodowy został zgromadzony przez organy wadliwie i bez wszechstronnego rozpatrzenia, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej,

c) art. 141 § 4, art. 151 i art. 3 § 1 i § 2 pkt1 1 p.p.s.a poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki uznał stan faktyczny, ustalony przez organ II instancji, jako własny, że zastosowana przez rzeczoznawców metoda i podejście są prawnie dopuszczalne a określenie wartości nieruchomości poprzez wydzielenie jej części celem odrębnej wyceny nie narusza prawa, co pozbawiło skarżącą informacji o przesłankach prawnych rozstrzygnięcia, a także brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, dotyczących braku wyeksponowania w operacie cech świadczących o podobieństwie nieruchomości tworzących próbę reprezentatywną, podczas gdy Sąd miał obowiązek skontrolować stan faktyczny bo chodzi o ustalenie stanu rzeczywistego sprawy a w związku z tym rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącej albowiem pominięcie milczeniem lub ogólnikowe stwierdzenia Sądu o poprawności operatu szacunkowego nie stanowiły o rozpatrzeniu sprawy. Gdyby zatem nie doszło do powyższych uchybień w postępowaniu sądowym wówczas Sąd I instancji nie oddaliłby skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł szczegółową argumentację dotyczącą wyżej przedstawionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także obrazy prawa materialnego.

Jako zarzuty prawnoprocesowe (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) sformułowano zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 153 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. a także art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawnomaterialnymi. Skarżąca zarzucała bowiem Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z zarzutami tymi należy się zgodzić.

Wskazać bowiem trzeba, że wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2199/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pierwotnie wydane w tej sprawie decyzje odszkodowawacze (decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. i decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2010 r.) jako naruszające przepisy prawa polecając, by organy, ponownie sprawę rozpatrując, oceniły wiarygodność operatu szacunkowego, dokładnie przy tym wyjaśniając kwestię doboru materiału porównawczego przyjętego w opinii biegłych a ponadto zwracając uwagę na błędne określenie w opinii wartości części składowych gruntu z jednoczesnym zastosowanie wszystkich technik wyceny. Ponadto Sąd podkreślił również, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje zawarte w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzania operatu.

Powyższe zalecenia implikowały więc obecnie konieczność dokonania szczególnie wnikliwej oceny kolejnej wyceny, co jednak nie zostało zrealizowane w toku postępowania administracyjnego, a to świadczyło o naruszenia przepisów 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki przyjmując, że obecnie zaskarżone decyzje były prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest mocno ogólnikowe i praktycznie powtarza jedynie treść uzasadnienia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. Nie wyjaśnia istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych i pomija też zalecenia dotyczące okresu z jakiego winien pochodzić materiał porównawczy.

W szczególności Sąd przyjął za organem, że zastosowany w sprawie przez biegłe sposób wyceny był prawnie dopuszczalny bo (cyt.) "brak było transakcji drogowych" podczas, gdy nie odniósł się do kluczowej w tym przypadku kwestii, jaką było pojęcie rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Ponadto Sąd uznał, że określenie wartości poprzez wydzielenie z wycenianej nieruchomości funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny nie naruszało prawa, ale stanowiska tego w żaden sposób nie wyjaśnił, chociaż, to zagadnienie było przedmiotem zarzutów wskazanych w skardze.

Powyższe dowodzi zatem, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponieważ zaś organy obu instancji nie zastosowały się do także do wskazówek Sądu Wojewódzkiego, co do poprawności sporządzenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej działki nr [...] w celu prawidłowego określenia jej wartości a kwestia ta nie została podniesiona w zaskarżonym wyroku, tym samym wyrok ten naruszał także art. 153 p.p.s.a.

Zasadne w dużej mierze okazały się również zarzuty obrazy prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2012 r., wydane w przedmiocie ustalenia na rzecz H. G. i D. S. odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - jako przeznaczoną pod inwestycję drogową – naruszały prawo materialne.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym dowodem, na którym zostały oparte decyzje organów obu instancji, był dowód z opinii biegłych do spraw wyceny nieruchomości.

Choć należy zgodzić się, że w/w rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego powodu, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością, tym niemniej, wycena, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy jest w znacznym stopniu sformalizowana przez przepisy prawa. Przepisów tych biegły musi przestrzegać.

W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny).

Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 tej ostatniej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Jednocześnie § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie miały przy tym regulacje zawarte w § 36 ust. 2 i 4 cytowanego rozporządzenia.

W myśl § 36 ust. 2 omawianego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z punktu widzenia powyższych unormowań prawnych istotne jest zatem zdefiniowanie terminu, użytego przez ustawodawcę w art. 151 u.g.n. i § 4 ust. 4 a także § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny (...) , to jest wskazania właściwego rozumienia pojęcia "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" a dokładnie jego zasięgu.

Spór zatem, jaki wystąpił w analizowanej sprawie dotyczył m. in. ustalenia, czy istniały w tym przypadku ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, bo dopiero w przypadku ich braku możliwe było dokonanie wyceny przejętej nieruchomości w oparciu o jej przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Okoliczność ta mogła zaś mieć wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, LEX nr 1456962, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, LEX nr 126491, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z w/w regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawczynie majątkowe a za nimi organy i Sąd Wojewódzki zdefiniowały badany rynek lokalny jako obszar miasta K., ale ograniczyły go jedynie tylko do strefy peryferyjnej i pośredniej. Rzeczoznawczynie majątkowe nie wskazały ponadto granic podziału tych stref ani też nie przedstawiły uzasadnienia dla zawężenia w ten sposób badanego rynku lokalnego. W rezultacie, biegłe uznały, że nie było możliwe określenie wartości rynkowej przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na to, że na badanym przez nie rynku brak było transakcji, które mogłyby stanowić podstawę wyceny.

Z tej przyczyny słusznie zatem zarzuca skarżąca, że nieuprawnione zawężenie obszaru, z którego rzeczoznawczynie utworzyły dwa zbiory nieruchomości porównywalnych, niespełniających kryterium podobieństwa - wg art. 4 pkt 16 u.g.n. - mogło się przyczynić do wadliwego określenia wartości szacowanej działki nr [...]. Skoro bowiem brak było w najbliższym otoczeniu obrotu nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości wycenianej, to – zgodnie z § 36 ust. 1 i 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny (...) – należało objąć analizą tereny K. dalej położone, a które przecież również należały rynku lokalnego. Dopiero bowiem, gdyby się okazało, że na rynku lokalnym i regionalnym nie ma podobnych nieruchomości do wycenianej, należało przystąpić do określenia wartości szacowanej nieruchomości, przyjmując jej przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.

Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie zostało także wyjaśnione, na jakiej podstawie rzeczoznawczynie majątkowe, wyceniając przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, dokonały jej podziału na dwie części, co przecież nie odpowiadało stanowi (stanowiącej jednolitą całość) nieruchomości, istniejącemu na dzień wydania decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie lokalizacji drogi publicznej, a to mogło mieć wpływ na określenie jej wartości.

Jak wyżej wspomniano, Sąd Wojewódzki uznał, że podział taki był prawnie dopuszczalny, ale nie wskazał przy tym żadnej podstawy prawnej dla takiego zabiegu. Tymczasem, przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy wymaga, aby wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie przepisów specustawy drogowej określano, przyjmując stan nieruchomości (a nie stan poszczególnych jej części) z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej. Bezsprzecznie bowiem w tym przypadku przedmiotem wyceny była cała nieruchomość, stanowiąca działkę o powierzchni [...] ha, która w części była zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi, infrastrukturą towarzyszącą i nasadzeniami roślinnymi a w części stanowiła obszar niezabudowany. Na dzień wydania decyzji Wojewody Ś. w sprawie lokalizacji drogi publicznej z dnia [...] grudnia 2008 r. ta nieruchomość stanowiła zorganizowaną gospodarczo całość i wydaje się zatem, że jako całość powinna podlegać oszacowaniu.

Niedostatecznie również została wyjaśniona kwestia doboru (pod względem czasowym) transakcji porównywalnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trend czasowy był jednym z elementów analizy rynku nieruchomości, ale powyższe stwierdzenie nie tłumaczy w sposób wystarczający, dlaczego rzeczoznawczynie majątkowe, dokonując analizy i charakterystyki rynku nieruchomościami, uwzględniły przy wycenie części zabudowanej jedynie transakcje obejmujące okres od kwietnia 2010 r. do maja 2011 r., zaś w przypadku wyceny części niezabudowanej - od lipca 2010 r. do listopada 2011 r. Z operatu nie wynika także, dlaczego rzeczoznawczynie nie uwzględniły przy wycenie transakcji bardziej zbliżonych czasowo do daty sporządzenia operatu.

Zasadnie również akcentuje skarżąca, iż do operatu szacunkowego winny być dołączone istotne dokumenty, wykorzystane przy jego sporządzaniu a rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny.

Z tych powodów należało uznać, że zaskarżony wyrok naruszał art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny (...).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien wnikliwie dokonać oceny zaskarżonej decyzji, mając w szczególności na uwadze, przyjętą wyżej wykładnię prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była usprawiedliwiona, co skutkowało oparciem wyroku na treści przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego miało swoje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.