Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 166/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 63/13 w sprawie ze skargi H. D. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skarg H. D. na bezczynność Wójta Gminy S. i przewlekłość postępowania Wójta Gminy S., w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy S. do wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, stwierdził że wystąpiła przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wójtowi Gminy S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, a ponadto zasądził od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. H. D. wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem odprowadzenia wody z posesji sąsiada.

Dnia [...] maja 2013 r. H. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy S. w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w której wniosła o:

1) stwierdzenie przewlekłości i bezczynności Wójta Gminy S. w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom przez J. P.,

2) zobowiązanie Wójta do podjęcia natychmiastowych działań w celu wydania finalnej decyzji,

3) ukaranie Wójta za rażące naruszenie prawa w postaci niezałatwienia sprawy w terminie,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła, że problem zalewania jej posesji wodą i gnojowicą z działki sąsiedniej trwa od 2002 r. do chwili obecnej. Pomimo informowania o powyższym Wójta Gminy S., nie przedsięwziął on żadnych czynności w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz przedstawił chronologicznie czynności podejmowane w niniejszej sprawie. Wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowane do rzeczoznawcy – J. I., z którego wynika, że zlecenie do opracowania opinii w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2013 r., zaś termin jej sporządzenia określono do dnia [...] maja 2013 r. Jednakże, jak wynika z pisma, do dnia [...] czerwca 2013 r., opinia ta nie została przedłożona pomimo wielokrotnych prób nawiązania kontaktu z rzeczoznawcą. Ponadto, organ poinformował rzeczoznawcę, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie upływa w dniu [...] czerwca 2013 r.

Opinia rzeczoznawcy o specjalności wodno-melioracyjnej została sporządzona dnia [...] czerwca 2013 r., zaś pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy S. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2013 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2013 r., wskutek oświadczenia skarżącej z dnia 4 lipca 2013 r., skargi dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania zostały rozdzielone. Sprawa tocząca się pod sygn. akt II SAB/Bk 63/13 dotyczy bezczynności Wójta Gminy S., zaś sprawa przewlekłości postępowania zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 67/13.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. organ poinformował Sąd, że dnia [...] lipca 2013 r. została wydana decyzja o odmowie nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Do pisma załączono kopię decyzji.

Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność Wójta Gminy S.

W dniu [...]. października 2013 r. organ złożył pismo, do którego załączono kopie decyzji SKO w Łomży: z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r. zobowiązującej J. P. do wykonania określonych czynności budowlanych na gruncie.

Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. połączono sprawy i objęto jednym rozstrzygnięciem sprawę o sygn. akt II SAB/Bk 63/13 ze skargi H. D. na bezczynność Wójta Gminy S. ze sprawą o sygn. akt II SAB/Bk 67/13 ze skargi H. D. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, albowiem obie sprawy były objęte jedną skargą i pozostają ze sobą w ścisłym związku. Połączone sprawy postanowiono prowadzić pod sygn. akt II SAB/Bk 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych, niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą jest data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Wójt Gminy S. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przyjął, że w sprawie mamy do czynienia nie z bezczynnością organu, tylko z przewlekłością. Organ bowiem sukcesywnie podejmował czynności, chociaż nie czynił tego w ustawowych terminach, zaś część tych działań, ze względu na ich opieszałe przeprowadzanie, nosiła cechy bezcelowości lub małej przydatności dla wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Sąd jest uprawniony do badania stanu bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w sprawie wszczętej wskutek wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie zaś w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami w 2005 r. i w 2009 r.

Następnie Sąd wskazał, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., w ww. przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Za bezsporne Sąd uznał, że Wójt Gminy S. rozpoznał w dniu [...] lipca 2013 r. wniosek H. D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W sytuacji zaś wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i przewlekłość, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Badając, czy w sprawie doszło do przewlekłości Sąd przytoczył czynności przeprowadzone w sprawie. Przypomniał, że H. D. dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyła w Urzędzie Gminy w S. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem odprowadzania wody z posesji J. P. - sąsiada wnioskodawczyni. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. H. D. poinformowała Wójta Gminy S. o zalaniu piwnicy jej domu oraz działki wodą wypływającą od strony działki sąsiada. Wniosła o przeprowadzenie jak najszybszej kontroli. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dowodu, wyznaczając jednocześnie termin oględzin nieruchomości na dzień [...] września 2012 r.

Sad pierwszej instancji wskazał także dalsze czynności organu:

- dnia [...] września 2012 r. miały miejsce oględziny posesji J. P.; z protokołu oględzin wynika, że oględziny zostały przeprowadzone w pogodny dzień, stwierdzono drożność kanału odprowadzającego wodę,

- pismem z dnia [...] września 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów,

- dnia [...] października 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, która decyzją SKO w Łomży z dnia [...] listopada 2012 r. została, na skutek odwołania wnioskodawczyni, uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia,

- dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy S. wraz z pracownikiem Urzędu Gminy S., w obecności małżonki J. P., dokonali oględzin posesji, stwierdzając drożność rowu odprowadzającego wody deszczowe oraz brak zalegania wody w kanale, (w notatce służbowej sporządzonej z ww. oględzin wskazano, że zostały one przeprowadzone po intensywnych opadach deszczu, na prośbę H. D.),

- pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ poinformował, że sprawa niniejsza nie zostanie załatwiona w terminie z art. 35 K.p.a. z powodu jej skomplikowanego charakteru, panujących zimowych warunków pogodowych oraz konieczności uzyskania specjalistycznej opinii; termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] kwietnia 2013 r.,

- pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ odpowiadając na wniosek H. D. z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał na prawa strony wynikające z art. 79 K.p.a. oraz odmówił powołania biegłego spoza województwa podlaskiego,

- dnia [...] kwietnia 2013 r. organ odpowiedział na wezwanie H. D. doręczone osobiście do urzędu dnia [...] kwietnia 2013 r. (o natychmiastową interwencję w związku z zalaniem jej posesji i piwnicy domu roztopioną woda pośniegową wraz gnojowicą), wskazując, że przepisy nie przewidują natychmiastowego przeprowadzenia oględzin, a postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone w najbliższym czasie, o czym strony zostaną zawiadomione,

- także dnia [...] kwietnia 2013 r. organ poinformował o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2013 r., ze względu na wydłużony okres zimowy, który uniemożliwił przeprowadzenie oględzin i uzyskanie specjalistycznej opinii; jednocześnie Wójt wyznaczył termin oględzin z udziałem specjalisty na dzień [...] maja 2013 r.,

Wskutek zażalenia wnioskodawczyni na bezczynność Wójta, SKO w Łomży postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązało Wójta Gminy S. do wydania decyzji w sprawie do dnia [...] czerwca 2013 r.

Kolejne czynności organu przedstawiały się następująco:

- dnia [...] maja 2013 r. miały miejsce oględziny posesji H. D., w których uczestniczył biegły J. I. i podczas których stwierdzono m.in. zawilgocenie ścian i posadzek w piwnicy domu skarżącej,

- dnia [...] maja 2013 r. dwóch pracowników Urzędu Gminy wraz z małżonką J. P. dokonało oględzin posesji po występujących poprzedniego dnia opadach deszczu; nie stwierdzono stagnacji wody w kanale i rowie, nie stwierdzono wycieku gnojówki,

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do biegłego J. I., organ ponaglił biegłego do przedłożenia opinii, którą biegły miał sporządzić do dnia [...] maja 2013 r. (termin ten został ustalony ustnie),

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wezwał biegłego do ustosunkowania się do uwag zgłoszonych przez H. D.,

- odrębnym pismem także z dnia [...] czerwca 2013 r. organ przedłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia [...] lipca 2013 r.

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ poinformował, że dnia [...] lipca 2013 r. (a więc już po wniesieniu skargi) została wydana decyzja o odmowie nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, opisany ciąg czynności i sposób ich podejmowania przez organ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wójt Gminy S. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Na poparcie swego stanowiska Sąd przytoczył następujące okoliczności:

1) Pomimo, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z chwilą doręczenia do organu wniosku H. D., tj. [...] sierpnia 2012 r., organ pozostawał w bezczynności aż do dnia [...] sierpnia 2012 r., kiedy to poinformował o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu oględzin na dzień [...] września 2012 r., który w ocenie Sądu, był terminem odległym biorąc pod uwagę fakt wszczęcia postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r.

2) Organ trzykrotnie dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy, każdorazowo wyznaczając terminy odległe, podczas gdy charakter sprawy wymaga podejmowania natychmiastowych, bezzwłocznych działań i sprawnego przeprowadzania czynności dowodowych. Problem zalewania posesji H. D. jest organowi znany od wielu lat. Mimo, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy jedynie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., to nie pozostaje bez znaczenia fakt, że podobne postępowania toczyły się i były kończone na przestrzeni od 2002 r. Oznacza to, że organ znając dobrze podłoże konfliktu i badaną materię już od kilku lat, powinien działać w tym przypadku zdecydowanie, ze szczególną rozwagą i starannością oraz ukierunkować swoje działania na jak najszybsze i skuteczne załatwienie sprawy. W przypadku bowiem dokonywania oceny, czy działanie organu miało charakter rażącego, sąd administracyjny bierze pod uwagę nie tylko łączny czas trwania postępowania, ale także sposób i formę działania organu, a także celowość i konieczność podejmowanych przez organ czynności. Postępowanie było natomiast prowadzone w sposób rozwlekły, działania organu nie były skoncentrowane, dokonywanie oględzin w dużych odstępach czasu po zgłaszanych zalaniach było bezcelowe, zlecenie zaś dokonania opinii specjaliście nastąpiło dopiero po 8 miesiącach od wszczęcia postępowania. Istotnym jest ponadto, że do przedłużenia w dniu [...] czerwca 2013 r. terminu zakończenia sprawy, organ nie był uprawniony, albowiem ograniczony był terminem wskazanym w postanowieniu SKO w Łomży z dnia [...] maja 2013 r.

3) Skarżąca dwukrotnie (tj. [...] sierpnia 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r.) wnosiła o przeprowadzenie natychmiastowej kontroli na jej posesji w związku z zalaniem piwnicy budynku mieszkalnego. Organ mimo to, nie przedsięwziął żadnych działań, argumentując swoje zaniechanie tym, że K.p.a. nie przewiduje dowodu z natychmiastowych oględzin. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie stanowisko organu jest nieuzasadnione, albowiem wedle art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim ww. przepisu został wymieniony przykładowy katalog środków dowodowych, jednakże nie ma on charakteru zamkniętego, co nie wyklucza np. dokonania zabezpieczenia dowodu.

Zdaniem Sądu, opisane czynności wskazują, że organ prowadził postępowanie opieszale i przedłużał je w sposób nieuzasadniony, nie podając przy tym przekonujących i uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy. Dowody dopuszczał i przeprowadzał w terminach nieuzasadnionych, co powodowało, że czynności dowodowe w istocie nie mogły się przekładać na jak najszybsze i skuteczne wyjaśnienie i zakończenie sprawy. Działanie organu cechował przy tym brak koncentracji działań powodujący w efekcie dokonywanie czynności nieadekwatnych da zaistniałej sytuacji. Wszystkie powyżej opisane okoliczności uzasadniają, w ocenie Sądu, stwierdzenie, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] lipca 2013 decyzji kończącej postępowanie, albowiem przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie.

Sąd uwzględnił także wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie, art. 149 § 2 P.p.s.a., określając wysokość grzywny na 500 zł. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., o wysokości grzywny sąd rozstrzyga samodzielnie, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie" biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Orzekając o wysokości grzywny w wymiarze 500 zł, Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, cel powyższy został już wobec organu osiągnięty.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie drugim uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa, zaś o grzywnie w punkcie trzecim orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., w części dotyczącej stwierdzenia, że wystąpiła przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Wójtowi Gminy S. grzywny w wysokości 500,00 zł i zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 200 zł – pkt 2, 3, 4 wyroku.

Zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 7 i 12 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez sąd, że skarga na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona, w sytuacji, kiedy to organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku H. D. w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w szczególności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, która w sposób jasny i przejrzysty wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, postępowanie w sprawie wniosku H. D. było skomplikowane, wymagało uzyskania szeregu opinii, analiz i uzgodnień, które każdorazowo i na każdym etapie postępowania były kwestionowane przez wnioskodawczynię, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 12 oraz art. 35 § 5 K.p.a., przejawiające się tym, że sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co uzasadnione było wymierzenie organowi – Wójtowi Gminy S. – grzywny w kwocie 500 zł, mimo że organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku H. D. w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez J. P., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób wybiórczy wskazał tylko kilka czynności procesowych i w konsekwencji w sposób nieuprawniony podał między innymi, że Organ – Wójt Gminy S. – nie podejmował żadnej czynności procesowej, zapominając jednocześnie, że sam ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 K.p.a., a w § 5 wskazał, że: "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu."

Wniósł o:

1) uchylenie wymienionego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Najpierw zauważyć trzeba, że przepis ten w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7).

Sąd pierwszej instancji przedstawił zasadnicze powody, dla których uznał, że zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to ocena wszechstronna i wyczerpująca. Wskazane przez Sąd przejawy zachowania się organu rzeczywiście pozwalają na zakwalifikowanie postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły. Nie było żadnych powodów dla wszczęcia postępowania dopiero po upływie trzech tygodni od złożenia prośby o wszczęcie postępowania. Tak samo należy ocenić trzykrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy i wyznaczanie odległych terminów załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy istota sporu znana była organowi od wielu lat. Niedopuszczalna była reakcja na prośbę skarżącej o natychmiastową interwencję w dniu [...] sierpnia 2012 r., polegająca na wyznaczeniu oględzin na dzień [...] września 2012 r., a także reakcja na prośbę o natychmiastowe oględziny, zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., polegająca na poinformowaniu o niemożliwości przeprowadzenia oględzin z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów prawa.

W związku z takim stanowiskiem organu, co do możliwości wynikających z procedury, stwierdzić należy, że w postępowaniu, w którym ustalenia faktyczne są uzależnione od zmieniającej się sytuacji pogodowej, a do takich należy postępowanie w sprawie odprowadzania wód gruntowych, czy też opadowych na działkę sąsiednią (art. 29 ust. 1 Prawa wodnego) konieczne jest przeprowadzenie takich czynności dowodowych, które pozwolą na ustalenie prawdy obiektywnej możliwe szybko po zarzucanym delikcie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym należy wówczas stosować w zgodzie z naczelnymi zasadami Kodeksu, ale także w sposób elastyczny. Wbrew stanowisku organu, obowiązek z art. 79 § 2 K.p.a. nie uniemożliwia szybkiego działania organu. Przepis art. 75 § 1 K.p.a. zdanie pierwsze stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast przepis art. 75 § 1 zdanie drugie K.p.a. zawiera katalog środków dowodowych, który nie ma charakteru zamkniętego. Stanowi bowiem, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Utrwalenie stanu przejściowego, po opadach atmosferycznych, nie jest zatem możliwe jedynie w formie oględzin wymienionych w art. 75 § 1 zdanie drugie i normowanych przepisami art. 85 oraz art. 79 § 1 K.p.a. W sytuacji, w której strona w piśmie procesowym informuje o faktach, możliwe jest odebranie od niej oświadczenia w trybie art. 75 § 2 K.p.a. Oświadczenie takie, jak każdy dowód, podlega weryfikacji organu przy pomocy innych środków dowodowych. Nie jest wykluczona w takiej sytuacji także obserwacja na miejscu niestanowiąca oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/06, ONSA i wsa 2008/4/73). Obserwacja ta może być połączona z czynnościami o charakterze zabezpieczającym dowód, do których to czynności trafnie nawiązał Sąd pierwszej instancji.

Nadto, organ nie dotrzymał terminu wskazanego przez organ wyższego stopnia w postanowieniu wydanym na skutek zażalenia skarżącej. Powołanie biegłego po wielu miesiącach od wszczęcia postępowania również było przejawem rażącej przewlekłości. To biegły mógł ocenić, czy możliwe jest wydanie opinii w okresie jesienno-zimowym. Poza tym, organ bezpodstawnie utożsamił działanie biegłego z przeprowadzeniem oględzin. Tymczasem są to różne środki dowodowe. Biegły opiera się przede wszystkim na wiedzy specjalistycznej oraz skonfrontowaniu tej wiedzy z sytuacją w terenie, którą ustala nie tylko na podstawie własnych obserwacji.

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Organ nie wykazał, aby opisane wyżej okresy przedłużenia trwania postępowania były spowodowane przyczynami niezależnymi od organu. Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował przewlekłość jako mającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Sąd prawidłowo zaakcentował konieczność oceny działań organu w kontekście okresu trwania sporu sąsiedzkiego. Niezależnie od tego, która ze stron sporu ma rację i niezależnie od tego, że spór ma także pierwiastek cywilnoprawny, obowiązkiem organu administracyjnego jest niezwłoczne podejmowanie działań, które rozstrzygają sprawę w jej publicznoprawnym aspekcie (w tym przypadku co do dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego).

W rezultacie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności uzasadniające zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz uzasadnił wysokość grzywny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.