Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 856/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 4 pkt 1, § 14 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 214 poz 1270
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 886/14 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., II SA/Wa 886/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia za rok akademicki 2013/2014.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w świetle art. 199c ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), stypendia ministra za wybitne osiągnięcia przyznawane są doktorantom przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - przez senat uczelni. Zgodnie z brzmieniem art. 199c ust. 3 szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania powyższego stypendium określa właściwy minister rozporządzeniem wykonawczym.

Na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra NiSW z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1271) stypendium może być przyznane doktorantowi, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) wykazał się postępami w pracy naukowej; 2) uzyskał wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich w poprzednim roku akademickim, klasyfikujące go wśród 5% najlepszych doktorantów w danej dziedzinie; 3) uzyskał wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe w okresie od dnia rozpoczęcia studiów doktoranckich do dnia 30 czerwca roku ubiegania się o stypendium.

Zaś za wybitne osiągnięcia naukowe, o których mowa w ust. 2 pkt 3, uważa się: 1) co najmniej dwie publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu międzynarodowym lub publikacje naukowe w formie książki; 2) znaczący udział w projektach lub grantach badawczych prowadzonych przez uczelnię lub we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi; 3) autorstwo lub współautorstwo patentu lub wzoru użytkowego; 4) wystąpienia na międzynarodowych konferencjach naukowych; 5) nagrody i wyróżnienia w konkursach o zasięgu międzynarodowym (§ 2 ust. 4). Doktorant przedstawia wniosek o przyznanie stypendium wraz z załącznikami dokumentującymi jego osiągnięcia, kierownikowi podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - rektorowi uczelni. Wnioski doktorantów są przedstawiane do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. Opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2. Następnie rektorzy uczelni w terminie od 1 lipca do 15 października przekazują wnioski pozytywnie zaopiniowane przez organ wskazany w ust. 2, ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego (§ 3 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia).

W świetle § 4 ust. 1 – 6 ww. rozporządzenia, oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, którego skład tworzą eksperci z dziedziny nauki, sztuki i sportu w liczbie określonej przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, w którego pracach mogą uczestniczyć bez prawa głosu podmioty wymienione w ust. 3. Zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Przy ocenie wniosków nie są uwzględniane osiągnięcia, które były uprzednio podstawą przyznania stypendium. Po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów. Liczba przyznanych stypendiów w danym roku kalendarzowym wynosi nie więcej niż 100.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że mając na względzie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, Minister NiSW w dniu 31 października 2012 r. wydał zarządzenie powołujące Zespół ds. oceny wniosków stypendialnych za wybitne osiągnięcia, któremu nadał uprawnienie do ustalenia szczegółowego trybu pracy zespołu oraz ustalenia wytycznych punktacji wniosków. W dniu 5 listopada 2013 r. Zespół, składający się z 27 ekspertów reprezentujących 8 obszarów nauki i sztuki, podjął uchwałę w sprawie sposobu oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla doktorantów na rok akademicki 2013/2014. Jednolite zasady oceny wniosków Zespołu (rozszerzonego w dniu 4 listopada 2013 r. do 36 członków) szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wytyczne dla Zespołu dotyczące przyjętych kryteriów i zasad oceny zostały udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa NiSW.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi wskazującego, że powyższe wytyczne dla Zespołu powinny być ustalone w rozporządzeniu Ministra NiSW, a nie przez Zespół w formie uchwały (akcie wewnętrznym), co skutkuje jej podjęciem bez podstawy prawnej, należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. Zespół jest organem pomocniczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o charakterze fachowym, któremu na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia powierzono prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku o przyznanie stypendium ministra. Ze względu na pomocniczy charakter Zespołu jego uchwała w tym przedmiocie nie jest wiążąca dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie - Ministra NiSW. Oznacza to w praktyce, że stan faktyczny ustalony przez Zespół w postaci rankingu wniosków o przyznanie stypendium ministra, przede wszystkim ranking wniosków uszeregowany wg największej liczby punktów stanowi dowód podlegający ocenie Ministra NiSW, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o ile Minister ten nie stwierdzi naruszenia prawa, będący podstawą faktyczną podejmowanych przez niego decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 2 lipca 2014 r., I OSK 565, że "uchwała (zespołu ws. oceny wniosków stypendialnych – dopisek własny) nie wprowadza żadnych zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (§ 2 cyt. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r.), a jedynie przypisuje im jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych (§ 2 ust. 4 cyt. rozporządzenia), a zatem będzie porównywalny. Nie można zatem uznać przepisów tej uchwały jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. (...) rola Zespołu oceniającego wnioski o przyznanie stypendium jest pomocnicza, ponieważ jest on tylko i wyłącznie organem doradczym Ministra. Oznacza to, że Minister jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie nie tylko może, ale i jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony mu ranking został ustalony zgodnie z prawem".

Minister NiSW ustalił próg 61 punktów uprawniających do otrzymania stypendium w roku akademickim 2013/2014 oraz określił limit przyznawanych stypendiów na 84. Skarżąca uzyskała łącznie 8 pkt, z czego 5 pkt za średnią ocen i 3 pkt za wybitne osiągnięcia naukowe (1 publikację w czasopiśmie "Gdańskie Studia Prawnicze"), co uplasowało ją na 633 pozycji listy rankingowej. Odzwierciedlenie oceny wniosku T. Z. znajduje się protokole oceny Zespołu, jak też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem, jej wniosek o przyznanie stypendium Ministra NiSW nie uzyskał wystarczającej ilości punktów, kwalifikujących doktoranta do grona osób nabywających prawo do stypendium. To z kolei obligowało Ministra NiSW do wydania decyzji dla skarżącej odmownej. Ocena wniosku skarżącej przez Zespół, a następnie Ministra NiSW została dokonana z poszanowaniem przepisów powołanego rozporządzenia z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendium ministra za wybitne osiągnięcia oraz uchwały Zespołu z 5 lipca 2013 r. w sprawie oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla doktorantów na rok akademicki 2013/2014.

Nie można podzielić poglądu, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał za jaką publikację przyznał doktorantce określoną wartość punktową i nie podał, dlaczego pozostałym 23 zgłoszonym we wniosku publikacjom nie przyznano wartości punktowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister NiSW uznał ustalenia i ocenę Zespołu za prawidłową. Wskazał, że liczba punktów przyzwana przez ekspertów jest wynikową ich oceny bazującej na znajomości dziedziny, którą się zajmują oraz cech danego osiągnięcia. Wniosek o przyznanie T. Z. stypendium ministra uzyskał za osiągnięcia 3,250 pkt (13,00 pkt przed przeliczeniem) w kategorii "publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej międzynarodowym lub publikacje naukowe w formie książki" - za 1 publikację w czasopiśmie "Gdańskie Studia Prawnicze". Natomiast nie uwzględnił skarżącej 23 publikacji w czasopiśmie "Lekarz Rodzinny" z uwagi na brak naukowego charakteru publikacji. Powołane przez doktorantkę artykuły są z rodzaju poradnictwa i opisu prostych przypadków stosowania prawa w obszarach związanych z medycyną i prowadzeniem praktyki lekarskiej. Te teksty nie są tekstami naukowymi, wobec czego nie można ich ocenić w kategorii wybitnych osiągnięć naukowych. Sama zaś ranga wydawnictwa nie wystarcza do zakwalifikowania publikacji do wysokiej oceny.

W ocenie Sądu wskazana argumentacja jest przekonywująca, zaś dokonana przez Zespół analiza materiału aktowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów. Dla przykładu, z treści wniosku skarżącej o poznanie stypendium wynika, że po części zgłoszone przez nią publikacje w czasopiśmie "Lekarz Rodzinny" mają charakter poradnikowy, np. "Na stronie W-M NFZ ukazała się informacja wyjaśniająca, jakie kody kreskowe powinna zawierać dokumentacja zewnętrzna i wewnętrzna (...)", "Z jakiegoś powodu w poradni pilnie potrzebujemy lekarza na zastępstwo. Jak rozwiązać problem z wystawieniem recepty, gdy lekarz nie podpisał własnej umowy z NFZ w zakresie (...)", "Czy zgodne z prawem jest zamieszczanie logo świadczeniodawcy na druku recepty? Czy wpływa to na ważność recepty?". Inne dotyczyły wprost stosowania prawa np. "Dokumentacja medyczna lekarza POZ w 2013 r.", "Weryfikacja listy pacjentów w POZ". Wprawdzie nie można zanegować, że ww. czasopismo jest kwalifikowane jako naukowe. Niemniej jednak, sama ranga czasopisma nie wystarcza do zaliczenia artykułu w nim publikowanego jako naukowego i do przyznania punktów za wybitne osiągnięcia naukowe. Tego typu czasopisma prowadzą niejednokrotnie rubryki poradnikowe, popularne, informacyjne, itp. To zaś oznacza, że wartość merytoryczna publikacji, a nie sam fakt ukazania się artykułu w czasopiśmie naukowym, determinuje punktację w dziedzinie "publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu międzynarodowym lub publikacje naukowe w formie książki" - § 2 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

Z powyższych powodów niezasadny jest także zarzut skargi mówiący o przyznaniu skarżącej przez Ministra NiSW w ubiegłym roku punktów za artykuły opublikowane w "Lekarzu Rodzinnym", ponieważ Zespół musi mieć możliwość zaostrzenia kryteriów oceny wniosków na dany rok stypendialny, jeżeli wnioski te reprezentują znacznie wyższy poziom w stosunku do lat ubiegłych. Ważne jest aby kryteria oceny wniosków były jednakowe dla wszystkich ubiegających się o stypendium, co w niniejszej sprawie zostało spełnione.

W nawiązaniu zaś do argumentu skargi wskazującego, że organ dokonując punktacji publikacji w czasopismach naukowych powinien posłużyć się wykazem punktowym czasopism Ministerstwa NiSW dostępnym w Internecie na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra NiSW z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i typu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (Dz. U z 2014 r. poz. 1126), należy stwierdzić, zarówno ustawa o szkolnictwie wyższym, jak też powołane rozporządzenie z 14 września 2011 r. oraz uchwała Zespołu z 5 lipca 2013 r. w sprawie oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla doktorantów na rok akademicki 2013/2014 nie odsyłają przy ocenie punktowej publikacji w czasopismach naukowych do stosowania ww. wykazu czasopism, czy też przepisów ww. rozporządzenia z 13 lipca 2012 r. Oznacza to, że nie można skutecznie czynić organowi zarzutu, że rozpatrując wnioski o przyznanie stypendium nie stosuje kryteriów, do których stosowania nie obligują go przepisy prawa. Być może przedmiotowy wykaz, jak postuluje skarżąca, stanowiłby obiektywny i publicznie dostępny wzorzec oceny artykułów publikowanych w czasopismach naukowych. Niemniej jednak, w świetle § 1 rozporządzania z 13 lipca 2012 r., rozporządzenie to określa kryteria i tryb przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym, a to oznacza, że nie może niejako samoistnie stanowić podstawy do oceny punktowej w obszarze wybitnych osiągnięci naukowych doktoranta.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła T. Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) § 2 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia poprzez nieuznanie zgłoszonych publikacji doktorantki w czasopiśmie "Lekarz Rodzinny" za wybitne osiągnięcia naukowe w postaci publikacji naukowych w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu międzynarodowym;

b) brak zastosowania w sprawie § 14 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 877 ze zm.) - poprzez błędne przyznanie wartości punktowej poszczególnym publikacjom doktorantki, niezgodnie z wydanym w' tej sprawne Komunikatem Ministra NiSW i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia wymogów uprawniających do uzyskania stypendium;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona jako naruszająca prawo materialne,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd nie można się zgodzić, albowiem prowadzi ona do krzywdzących wniosków i nierównego traktowania. Efektem stosowanej praktyki MNiSW, ocena jednostek naukowych dokonywana na podstawie punktacji dorobku naukowego jej pracowników realizowana jest w oparciu o punktację za publikacje tychże pracowników w recenzowanych czasopismach naukowych określoną w wykazie MNiSW, a ocena dorobku naukowego studentów i doktorantów tych samych jednostek naukowych w procesie aplikacji o stypendium tego samego ministra - w oparciu o niższą, mniej korzystną i ograniczoną limitem 5 pkt. punktację ustaloną wewnętrzną uchwałą Zespołu MNiSW. Taka praktyka stanowi wadliwą realizację delegacji ustawowej i narusza wolności i prawa człowieka i obywatela, w tym zasady równego traktowania studentów i doktorantów. Ten sam stan faktyczny (publikacja naukowa w czasopiśmie z wykazu MNiSW) jest różnie oceniany w dwóch różnych postępowaniach przed tym samym organem. Wykładnia systemowa przepisów zakładająca spójność regulacji w całym systemie przepisów o szkolnictwie wyższym prowadzi do wniosku, że ocena jednostek naukowych oraz dorobku naukowego jej studentów i doktorantów powinna być oparta na takich samych zasadach zapewniając równe traktowanie. Podkreślenia wymaga, że wykaz MNiSW stanowi obiektywne i publicznie dostępne kryterium pozwalające na weryfikację prawidłowości naliczonej punktacji za publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych - czego nie zapewnił opisany w uzasadnieniu wyroku tryb publikacji wytycznych przyjętych przez Zespół (trzy dni przed wydaniem decyzji stypendialnej), gdzie ustalono zasady oceny wniosków i model oceny punktowej. Taka praktyka ustalania podstaw do wydawania decyzji administracyjnych stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą określoności i z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Doktoranci powinni znać zasady na jakich są przyznawane stypendia MNiSW jeszcze przed upływem terminu do składania wniosków, a zasady powinny wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i aktów wydanych w granicach określonych przepisami prawa. Zasady służące ujednoliceniu oceny wniosków stypendialnych nie mogą pozostawać .w sprzeczności z opublikowanym wykazem MNiSW oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z okoliczności sprawy wynika, że uchwala nr 8 z 5 listopada 2013 r. Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w zakresie ustalenia sposobu oceny wniosków stypendialnych i naliczania punktacji za publikacje w recenzowanych czasopismach naukowych wprowadziła zmiany w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium w sposób sprzeczny z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i wydanymi w tym zakresie komunikatami Ministra NiSW zawierającymi wykaz punktowanych czasopism naukowych. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie stypendium za wybitne osiągnięcia w nauce jest decyzją uznaniową. Jednakże liczba punktów przyznawanych za publikacje w czasopiśmie naukowym powinna być wartością zdeterminowaną ilością punktów określoną w wykazie MNiSW recenzowanych czasopism naukowych, zwłaszcza że był to wówczas powszechnie stosowany i jedyny dostępny zestaw kryteriów oceny dorobku naukowego.

Na marginesie należy wskazać, że przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 565/14 z 2 lipca 2014 r.) dotyczy uchwały Zespołu MNiSW z 7 listopada 2012 r. w sprawie oceny wniosków o stypendium dla studentów wydanej na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia MNiSW w roku akademickim 2012/2013, a nie zasad przyznawania stypendium doktorantom określonych uchwałą Zespołu w dniu 5 listopada 2013 r. obowiązujących w roku akademickim 2013/2014. Z tego też powodu przyjęcie w uzasadnieniu Sądu założenia, że "uchwała (zespołu ws. oceny wniosków stypendialnych - dopisek własny) nie wprowadza żadnych zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (§ 2 cyt. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r.), a jedynie przypisuje im jednakowe wagi (...)"- jest błędne. W niniejszej sprawie Sąd powinien orzekać na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r., a więc interpretacja przyjęta przez NSA w wyroku I OSK 565/14 z 2 lipca 2014 r. nie jest już aktualna, tym bardziej że organ potwierdził, że w porównaniu z ubiegłym rokiem akademickim przyjęte przez Zespół kryteria oceny wniosków na rok 2013/2014 zostały uszczegółowione i podwyższone.

Sąd ocenił dorobek naukowy doktorantki na podstawie tytułów publikacji wymienionych w treści wniosku skarżącej. Nie zapoznał się z treścią publikacji doktorantki, gdyż wówczas z pewnością nie popełniłby błędu w tytule przykładowo wymienionych publikacji (chodziło o "kody resortowe" na dokumentacji medycznej, a nie o "kody kreskowe"). Przedstawione do oceny artykuły należy oceniać kompleksowo, w kontekście całokształtu badań naukowych prowadzonych w okresie studiów doktoranckich. Obrana za temat rozprawy doktorskiej problematyka kary umownej w umowie z Narodowym Funduszem Zdrowia wymagała pogłębionej analizy materialnego prawa administracyjnego regulującego konkretne naruszenia umowy stanowiące podstawę faktyczną nałożenia tej sankcji cywilnej na świadczeniodawcę. W artykułach zastosowano metodę dogmatycznoprawną polegającą na analizie obowiązujących norm prawa powszechnie obowiązującego, treści zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i postanowień wzorów umów o udzielanie świadczeń przyjętych do stosowania w poszczególnych zakresach świadczeń. Uzupełniająco dla treści o charakterze poznawczym, przedstawiono kontekst historyczny wdrożenia wybranych rozwiązań prawnych. Zaprezentowano również szereg zmian przepisów prawa mających nastąpić w najbliższej przyszłości. Źródłem informacji o stosowaniu prawa w praktyce były rozstrzygnięcia i ich uzasadnienia faktyczne i prawne wyrażone w orzecznictwie sądowym i sądowo administracyjnym na tle rozpatrywania indywidualnych przypadków odpowiedzialności kontraktowej świadczeniodawców'. Analiza indywidualnych przypadków stosowania prawa w praktyce oraz efektów kontroli sądowej realizacji obowiązków kontraktowych następnie stała się podstawią do sformułowanych w rozprawcie doktorskiej wniosków o charakterze ogólnym, jak również postulatów na temat pożądanych zmian przepisów prawa w przyszłości. Warstwa postulatywna pracy zawiera bowiem wnioski de lege ferenda uwzględniające skutki społeczne stosowania obowiązującego prawa oraz zaobserwowane patologie.

Ponadto, Sąd całkowicie pominął zarzuty podniesione przez skarżącą w piśmie z 27 października 2014 r. na temat wiarygodności materiału dowodowego złożonego do akt sprawy, na którym oparto rozstrzygnięcie organu, a w ten sposób skarżąca wykazała, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Ustalenia tego Zespołu stanowiły dowód podlegający ocenie Ministra NiSW, który obowiązany był ocenić, czy został zebrany zgodnie z prawem.

Sąd nie odniósł się również do rozbieżnego między stronami okresu za jaki powinien być oceniany dorobek naukowy doktorantki czteroletnich studiów, która aplikuje o stypendium ministra w ostatnim roku nauki. Ocenie powinien podlegać dorobek uzyskany w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium, a rok akademicki doktorantów, podobnie jak studentów kończy się 30 września (na takie daty graniczne ustalania osiągnięć wskazuje NSA w wyroku I OSK 362/11), a nie jak twierdzi organ 30 czerwca. W niniejszej sprawie cenie powinien podlegać dorobek naukowy z III roku studiów doktorantki za okres od 1 października do 30 września włącznie. Nieuzasadnione jest skrócenie tego okresu do 30 czerwca, skoro dorobek z IV roku nauki nie będzie już podstawą oceny MNiSW, gdy doktorantka ukończy studia.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstaw zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji na temat charakteru naukowego oraz oceny punktowej dorobku doktorantki. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania przez organ § 2 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia oraz odmowy zastosowania § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawne kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenia skargi mimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona jako naruszająca prawo materialne. Sąd oddalił skargę mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.. Skutek ten był jednak również następstwem błędnej wykładni przepisów, dokonanej przez organ, której Sąd nie zakwestionował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: "§ 2 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia poprzez nieuznanie zgłoszonych publikacji doktorantki w czasopiśmie "Lekarz Rodzinny" za wybitne osiągnięcia naukowe w postaci publikacji naukowych w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu międzynarodowym" nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet ocenę, czy przepisy, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji w ogóle miały zastosowanie w sprawie.

Przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis stanowi: "Za wybitne osiągnięcia naukowe, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się: 1) publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki". Skarżąca kasacyjnie nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie, poza stwierdzeniem, że "Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania przez organ § 2 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2014 r. ...". Nie ma to jednak istotnego znaczenia, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), czy też wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Bezzasadny jest również zarzut braku zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 14 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym, ponieważ rozporządzenie to określa między innymi kryteria (wartości punktowe) stosowane przy ustalaniu kategorii naukowej jednostek wymienionych w tytule tego rozporządzenia. Z tego względu nie ma ono zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest kwestia przyznania doktorantowi stypendium za wybitne osiągnięcia. Przy tym podkreślić należy, że stosowanie odmiennej regulacji w odniesieniu do doktorantów i studentów nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, ponieważ ich status jest odmienny od statusu pracowników naukowych.

Dodać należy, że rozpoznawanej sprawie zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku NSA z 2 lipca 2014 r., I OSK 565/14, mimo zmiany stanu prawnego, ponieważ normodawca zarówno § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia, jak i w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia, definiując pojęcie "wybitnych osiągnięć naukowych", czyni to w sposób ogólny. Mimo więc zaostrzenia tych kryteriów w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r., w dalszym ciągu pozostała aktualna kwestia przypisania przesłankom warunkującym przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia naukowe jednakowych wag.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest trafny, ponieważ skarżąca kasacyjnie nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać uchybienie przez organ administracji wskazanym przepisom k.p.a.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga T. Z. podlega oddaleniu, a więc nie można mu było postawić zarzutu, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.