Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 547/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [....] roku, nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku nakazał M. i J. Ł. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 14,25 x 11 m (powierzchnia zabudowy 176 m2) realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce nr ewid. 50 w miejscowości C., 99-220 W., usytuowanego między łącznikami zespołu budynków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.).

J. Ł. wniósł odwołanie podkreślając, iż przedłożył całą wymagana dokumentację projektową, zatem nakaz rozbiórki jest zbyt krzywdzący.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w dniu 15 czerwca 2015 roku organ powiatowy przeprowadził oględziny na nieruchomości stwierdzając, iż na tym terenie powadzone są roboty budowlane związane z budową dwóch budynków gospodarczych na podstawie pozwoleń na budowę. Budowa obiektów prowadzona jest z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę: budynek gospodarczy (decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...]) został posadowiony w odległości 5,25 m od istniejącego budynku gospodarczego (w projekcie zaplanowano 2 m). W przestrzeni pomiędzy budynkami wykonano łącznik stanowiący przejście pomiędzy tymi budynkami wraz z pomieszczeniami socjalnymi (szatnia dla pracowników). Na łącznik inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Następnie za wznoszonym budynkiem gospodarczym powstał łącznik o długości 11 m, w którym planowany jest magazyn i miejsca garażowe. Na budowę tego łącznika inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Za łącznikiem powstaje nowy budynek gospodarczy o długości 16 m realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2015 roku, nr [...]. Jednocześnie planowana jest zmiana sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na usługowe. Wpisem w dzienniku budowy wstrzymano roboty budowlane.

Pismem z dnia 17 lipca 2015 roku organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Ponownie w dniu 4 sierpnia 2015 roku organ przeprowadził oględziny stwierdzając, iż budynek został wybudowany za łącznikiem nr 2 na podstawie pozwolenia na budowę. Z uwagi na wybudowanie łącznika nr 1, budynku gospodarczo – usługowego i łącznika nr 2 obiekt został przesunięty w terenie, zatem powstał niezgodnie z planem zagospodarowania terenu. W związku z tym inwestorzy uzyskali zamienną decyzję z dnia [...] roku, nr [...] uwzględniającą zmiany w planie zagospodarowania terenu. Do wykonania pozostały roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu. Obiekt nie jest użytkowany, a roboty budowlane realizowano w roku 2015.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku zobowiązał M. i J. Ł. do dostarczenia ekspertyzy wraz z inwentaryzacją budowlaną, inwentaryzacją geodezyjną budynków, w terminie do 30 września 2015 roku. Obowiązek ten został zrealizowany, dostarczyli oni do organu stopnia powiatowego wszystkie ww. dokumenty.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie do siedziby organu stopnia powiatowego została przekazana decyzja Starosty P. z dnia [...] roku, nr [...], którą tenże uchylił własną decyzję z dnia [...] roku, nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] roku, nr [...] zatwierdzającą projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej zmiany w zakresie projektu zagospodarowania terenu dotyczącego lokalizacji budynku.

W tej sytuacji organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę obejmujących budowę budynku gospodarczego oraz nakazał wykonanie określonych zabezpieczeń uniemożliwiających wejście na teren budowy osobom nieupoważnionym.

Następnie organ decyzją z dnia [...] roku, nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego – sporządzonego przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane – dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 15 lutego 2016 roku.

Tymczasem Starosta P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, realizowanego w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę.

Inwestorzy wypełnili obowiązek wynikający z decyzji organu powiatowego z dnia [...] roku i przedłożyli dokumentację zamienną.

W tej sytuacji organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym. Zobowiązani wywiązali się z ww. obowiązku i dostarczyli dokumentację zamienną.

W dniu 12 maja 2016 roku organ powiatowy przeprowadził oględziny na nieruchomości stwierdzając, iż wewnątrz obiektu ustawione są maszyny i urządzenia, które w późniejszym czasie będą wykorzystywane do świadczenia usług. Obecnie są składowane z uwagi na ich zabezpieczenie przed warunkami atmosferycznymi.

Następnie organ stopnia powiatowego postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie zamiennym wskazując, iż zakres i treść projektu budowlanego winna obejmować obiekt wobec którego prowadzone jest postępowanie, tj. obiekt o powierzchni zabudowy wynoszącej 176 m2, w terminie do dnia 30 października 2016 roku. Postanowieniem z dnia [...] roku organ, uwzględniając wniosek inwestorów, przedłużył termin wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] roku, do dnia 15 grudnia 2016 roku.

Zobowiązani nie wypełnili w wyznaczonym terminie ww. obowiązków, w związku z czym pismem z dnia 3 stycznia 2017 roku organ poinformował, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia dokumentacji, zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ nakaże w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego.

Przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 15 lutego 2017 roku poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami stosowanie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

W takim stanie faktyczno – prawnym organ powiatowy wydał, na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w dniu [...] roku decyzję nakazującą inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 14,25 x 11 m (powierzchnia zabudowy 176 m2) realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, usytuowanego od strony zachodniej zespołu budynków.

Organ drugiej instancji cytując treść art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego podkreślił, iż przepis ten określa prawne konsekwencje niedochowania przez inwestora terminu realizacji obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru budowlanego w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, a polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Podstawę nałożenia tego obowiązku stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku niewykonania w terminie tego zalecenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Następnie organ podkreślił, iż fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego uzasadnionym jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego.

W sprawie konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś w toku postępowania naprawczego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a inwestor obiekt budowlany realizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym. Jeśli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nakładając obowiązki na inwestora, a w przypadku ich niewypełnienia – można rozważać rozbiórkę obiektu budowlanego. Tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ jest zobowiązany ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Organ może również nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych ocen technicznych bądź ekspertyz. Ten materiał dowodowy umożliwi organowi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po stwierdzeniu jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w sprawie, organ nadzoru budowlanego winien – w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz – w razie konieczności – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może jedynie zatwierdzić ten projekt. Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo.

Jak następnie wyjaśnił organ odwoławczy, inwestorzy realizują obiekt z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem została zmieniona jego lokalizacja. Przeprowadzone w dniu 4 sierpnia 2015 roku oględziny wykazały, iż budynek został wybudowany za łącznikiem nr 2, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2015 roku. Z uwagi na wybudowanie łącznika nr 1, budynku gospodarczo – usługowego i łącznika nr 2, obiekt został przesunięty w terenie, zatem powstał niezgodnie z planem zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w terminie do dnia 15 lutego 2016 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego – sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane – uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (decyzja z dnia [...] roku).

Przedłożenie przez inwestorów projektu zamiennego oznacza, że organ pierwszej instancji, obowiązany jest sprawdzić, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zatem organ powiatowy powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jeżeli zmiany dotyczą tego zakresu, oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jeżeli dokonane zmiany tego wymagają, a także zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby, która wykonała projekt.

Inwestorzy przedłożyli projekt zamienny, jednakże po weryfikacji tego projektu organ powiatowy ocenił, iż jest on niekompletny (część rysunkowa jest nieczytelna, brak czytelnych wymiarów na planie zagospodarowania działki), a ponadto, dokumentacja zamienna obejmuje obiekt wraz z dobudowanym do niego łącznikiem między budynkami, co do którego toczyło się odrębne postępowanie.

Postępowanie co do łącznika o powierzchni zabudowy 121 m2, zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Łd 605/16, oddalającym skargę J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, nr [...] nakazującą M. i J. Ł. rozbiórkę budynku przemysłowo – magazynowego o powierzchni zabudowy 121 m2 zlokalizowanego na działce nr ewid.50 w miejscowości C., 99-220 W.

Następnie organ podkreślił, iż niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki, czyli do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skoro bowiem wyznaczony termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, to może też zostać wydłużony na żądanie stron. Mając na uwadze powyższe, organ stopnia powiatowego dwukrotnie zgodnie z żądaniem inwestorów przedłużał postanowieniem termin na przedłożenie żądanej dokumentacji zamiennej, a przed wydaniem kwestionowanej w odwołaniu decyzji (pismem z dnia 3 stycznia 2017 roku) poinformował inwestorów, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia dokumentacji, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakaże w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego.

Jednakże zobowiązani nie przedłożyli dokumentacji, której obowiązek przedłożenia wynikał z decyzji organu powiatowego z dnia [...]. Ponadto inwestorzy byli informowani przez organ powiatowy na wszystkich etapach postępowania o wszelkich podejmowanych czynnościach, wysyłana przez organ korespondencja była przez nich odbierana, jednakże na żadnym etapie postępowania inwestorzy nie wykazali woli legalizacji spornego obiektu.

Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja podjęta w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, albowiem ww. przepis dopuszcza orzeczenie o nakazie rozbiórki zarówno całości, jak i części obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, jak również inne rozstrzygnięcia, tj. zaniechanie dalszych robót albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Uwzględniając powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał iż organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, zastosował prawidłowy tryb postępowania. W stanie faktycznym sprawy organ zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki budynku na mocy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, iż argumenty w nim zawarte nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania oraz zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, dlatego też organ stopnia wojewódzkiego nie znalazł podstaw do uchylenia orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego J. Ł. wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie kontestowanej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż na działce nr ew. 50 w miejscowości C. gm. W. realizowana była inwestycja – budowa budynku gospodarczego na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy, po kontroli stwierdził, że budynek wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem wskazując na inną lokalizację niż w projekcie zagospodarowania terenu. Ta nieprawidłowość skutkowała wstrzymaniem robót i nakazaniem wykonania projektu zamiennego. Podczas kontroli w dniu 4 sierpnia 2015 roku organ stwierdził i zawarł to w protokole, że do zakończenia budowy pozostały roboty wykończeniowe oraz że obiekt nie był użytkowany.

Jak podkreślił skarżący, przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego uzyskał pozwolenie na budowę uwzględniające zmiany w zakresie lokalizacji budynku.

W sprawie budynku gospodarczego organ powiatowy prowadził postępowanie w zakresie dokonanych istotnych zmian i orzekał w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toku postępowania opracowano dokumentację, która obejmuje całe zamierzenie wraz z łącznikami, na które wydano nakazy rozbiórki.

W sprawie sporządzonych zostało kilka opracowań technicznych złożonych w siedzibie organu pierwszej instancji oraz projekt zamienny zatwierdzony przez Starostę P. Dziwnym zatem – dla skarżącego – jest fakt, że jeżeli chodziło jedynie o zmianę lokalizacji obiektu, żądano od niego rozbudowanej dokumentacji projektowej. Zmiana lokalizacji obiektu została wykazana i zinwentaryzowana przez uprawnionego geodetę i żaden z uprawnionych projektantów nie wykazał kolizji w tym zakresie z obowiązującymi przepisami.

Autor projektu zamiennego – J. K. zmarł we wrześniu 2016 roku i opracowanie nowego projektu wiązało się z nowym kosztownym zleceniem.

Od dnia 20 kwietnia 2016 roku skarżący jest jedynym właścicielem działki nr ewid. 50 w C., co potwierdza załączony do skargi dokument.

W konkluzji skarżący podniósł, iż organ nadzoru budowlanego zbyt rygorystycznie rozpatrzył sprawę, narażając skarżącego na wysokie koszty opracowania dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).

Procedura naprawcza, jaka uregulowana została w art. 51 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie m.in. w sytuacjach, w których doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od przysługujących stronie pierwotnych uprawnień. W zależności od rodzaju stwierdzonych naruszeń organ nadzoru budowlanego stosuje adekwatny tryb doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Każdy z nich stanowi odrębne postępowanie, które może zakończyć się w sposób wymieniony w art. 51 ust. 3, ust. 4, bądź ust. 5 Prawa budowlanego.

W przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w zakreślonym terminie. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) w przypadku pozytywnej weryfikacji nałożonego obowiązku, bądź decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, to jest decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym ostatni z przepisów znajduje zastosowanie również w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z obowiązującymi przepisami.

Oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ dokonuje zatem przez jego zatwierdzenie i – ewentualnie – wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone, o czym stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego skutkuje wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przytoczonym wyżej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przy czym, niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono nie tylko bierność adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – to jest nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji budowlanej zamiennej – jak i sytuację, w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienia rozwiązań nieuwzględniających nałożonego obowiązku wykonania wskazanych czynności lub robót budowlanych. W takich przypadkach organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 roku, sygn. II OSK 1375/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki obiektu, bowiem skarżący wprawdzie przedłożył projekt budowlany zamienny, ale projekt ten zawierał nieprawidłowości, których inwestor nie usunął. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazał wykonanie odpowiednich zabezpieczeń. Decyzją z tej samej daty – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – organ nałożył na inwestorów – M. i J. Ł. obowiązek przedłożenia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia 15 lutego 2015 roku. Uwzględniając datę wydania wspomnianej decyzji należy uznać, że podanie daty realizacji obowiązku (15 lutego 2015 roku) jest oczywistą omyłką i niewątpliwie chodziło o dzień 15 lutego, ale 2016 roku. Inwestorzy realizując wskazany obowiązek złożyli dokumentację, niemniej jednak organ pierwszej instancji dostrzegł, iż dokumentacja ta zawierała nieprawidłowości. W konsekwencji zatem organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...] roku, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Organ we wspomnianym postanowieniu określił na czym polegały stwierdzone przez niego nieprawidłowości i określił, że inwestor ma zrealizować obowiązek do dnia 30 marca 2016 roku. Inwestorzy realizując wskazany obowiązek złożyli dokumentację, która także i w tym przypadku zawierała nieprawidłowości. W tej sytuacji organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...] roku, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Organ we wspomnianym postanowieniu określił na czym polegały stwierdzone przez niego nieprawidłowości i określił, że inwestor na zrealizować obowiązek do dnia 30 października 2016 roku. Postanowieniem z dnia [...] roku, na wniosek inwestorów, organ przedłużył termin wykonania powyższego obowiązku do dnia 15 grudnia 2016 roku. A ponieważ w tym wypadku inwestorzy nie zrealizowali nałożonego postanowieniem z dnia [...] roku obowiązku, organ pierwszej instancji w dniu [...] roku wydał – na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego – decyzję o nakazie rozbiórki obiektu.

Opisany tok czynności potwierdza, że decyzja o nakazie rozbiórki w stanie faktycznym sprawy zyskuje uzasadnienie. W toku postępowania legalizacyjnego organ nakładał na inwestorów obowiązki, których oni nie zrealizowali, co uprawniało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało przez organ powiadomieniem inwestorów o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki jeżeli nie złożą wymaganych dokumentów (pismo z dnia 3 stycznia 2017 roku) oraz zawiadomieniem w trybie art. 10 K.p.a. (pismo z dnia 15 lutego 2017 roku). Mimo tych działań obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] roku nie został zrealizowany. Także w toku postępowania odwoławczego inwestor nie zrealizował wspomnianego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał jedynie, iż w toku postępowania złożył on kilka opracowań technicznych, a także projekt zamienny. Autor projektu zmarł we wrześniu 2016 roku, a opracowanie nowego projektu wiązało się z nowym kosztownym zleceniem. Odnosząc się do tej kwestii podkreślić wypada, iż niewątpliwie inwestorzy na wstępnym etapie postępowania wykonywali nakładane na nich wówczas obowiązki, ale z uwagi na to, że nadal przedkładana przez nich dokumentacja zawierała nieprawidłowości niewątpliwie koniecznym było ich usunięcie, do czego skarżący zostali zobowiązani. Organ nie mógł zbagatelizować dostrzeżonych nieprawidłowości, nawet w obliczu faktu, że autor projektu zmarł. Inwestor w toku postępowania uczestnicząc w postępowaniu legalizacyjnym, powinien realizować nałożone na niego obowiązki w sposób prawidłowy. Oceny w tym zakresie nie zmienia kwestia, że w obliczu śmierci autora projektu, opracowanie nowego łączyłoby się z kosztownym zleceniem.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu związanego z faktem, iż od dnia 20 kwietnia 2016 roku skarżący jest jedynym właścicielem działki, na której znajduje się sporny obiekt objęty nakazem rozbiórki, podkreślić wypada, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Wynika z tego, że decyzja oparta na przepisie art. 51 Prawa budowlanego może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestorem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu byli M.i J Ł., stąd organy nadzoru budowlanego obowiązek określony w kwestionowanej decyzji skierowali do M. i J. Ł.. Z tego również powodu okoliczność podniesiona w skardze, nie skutkuje uchyleniem kontestowanych decyzji.

W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnosił argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

A.B.