Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 889/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1,  art. 28,  art. 138  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości S. gmina Z., jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...]lutego 2012r. do organu wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.y, z którego wynika, iż S. B. zam. w miejscowości R. M., złożył skargę na działania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. w kwestii odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości S., gmina Z.. Przeprowadzona kontrola w dniu [...] marca 2012r. w miejscowości S. wykazała, iż odprowadzenie wód opadowych z poszczególnych obiektów odbywa się w ten sposób, że z połaci dachowej budynku mieszkalnego wody opadowe odprowadzane są za pomocą kanalizacji deszczowej do studni chłonnej zlokalizowanej na działce nr [...] i do drenażu znajdującego się na działce nr [...], która stanowi własność Mi. i A. G.. G. i W. S. dostarczyli do organu zgodę właścicieli działki nr [...] na odprowadzenie wody opadowej do drenażu. Z kolei wody opadowe z terenu kortu tenisowego odprowadzane są za pomocą kanalizacji deszczowej do ww. studni chłonnej.

Organ I instancji dodał, że odcinek kanalizacji deszczowej od drenażu położonego na działce nr [...], do brzegu przy jeziorze S. został w marcu 2012 r. zdemontowany. Stąd też nie ma możliwości przedostawania się wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego i terenu kortu tenisowego do jeziora S. (działka nr [...]). Nieczystości bytowe z budynku mieszkalnego odprowadzane są przyłączem kanalizacyjnym do sieci gminnej, ułożonej przy drodze powiatowej. W ocenie organu nieprawdziwe i niepotwierdzone były informacje o odprowadzaniu nieczystości bytowych z budynku mieszkalnego do jeziora S. zatem nie było zagrożenia zanieczyszczeniem wód jeziora S. przez czynności jakich mógłby się dopuścić W. S. zaś budynek mieszkalny użytkowany jest przez jego rodzinę w ciągu roku sporadycznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] czerwca 2011r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę zakończoną spisaniem protokołu odnośnie studzienki betonowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w m. G. przy jeziorze S., w trakcie której ustalono, że właścicielami działki są M. i A. G. W studzience gromadzone są wody deszczowe pochodzące z dachu budynku mieszkalnego i kortu tenisowego, usytuowanych na działce nr [...] i [...], których właścicielami są G. i W. S.. W dniu [...] marca 2012r. ten sam organ przeprowadził kontrolę zakończoną spisaniem protokołu odnośnie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], podczas której ustalono, że woda opadowa z połaci dachowej ww. budynku odprowadzana jest do gruntu tj. do dołu chłonnego, znajdującego się na działce nr [...]. Ustalono ponadto, że ścieki bytowe z budynku mieszkalnego odprowadzane są do kanalizacji gminnej.

Zdaniem organu odwoławczego sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie w ocenie organu II instancji nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisów prawa materialnego tj. prawa budowlanego nakazującego wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania organ ustalił, że wody opadowe odprowadzane z nieruchomości nr [...] i [...], będące własnością G. i W. S., są odprowadzane zgodnie z § 28 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. z 2002 Nr 75 z późn.zm). Przepis ten stanowi, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Organ odwoławczy uzupełnił sentencję zaskarżonej decyzji organu l instancji o zapis ,,oraz na działce nr [...]", gdyż jak wyjaśnił na tej działce było także prowadzone postępowanie wyjaśniające, a dotyczyło odprowadzenia wód opadowych i ścieków z budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do wniesionego odwołania, organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem organu l instancji z dnia [...] marca 2012r. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera określenia stron postępowania, gdyż postępowanie nie wskazało na podmioty, które nabyły prawa lub obowiązki. Dlatego też w decyzji nie wymienia się podmiotów na prawach strony, które brały udział w postępowaniu, gdyż decyzja jest im doręczana jedynie do wiadomości, aby mogły skorzystać z posiadanych uprawnień procesowych w toku weryfikacji decyzji. W ocenie organu ll instancji decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego zawiera uzasadnienia faktyczne, które zostało przedstawione w oparciu o dokonane oględziny i utrwalone stosownymi protokołami, podpisanymi przez pełnomocników zainteresowanych stron.

S. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego tj.: § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr 75 z późn. zm) przez przyjęcie przez organ, iż wody opadowe i ścieki z działki [...] odprowadzane są na własny teren nieutwardzony tj. do studni chłonnej usytuowanej na działce [...], podczas gdy wody te odprowadzane są na działkę nr [...],

2) postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 9 pkt 19 lit. f oraz art. 37 pkt 1 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jednolity Dz.U.2012r. poz.145) poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ posiadania przez W. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód bez ustalenia czy takie pozwolenie zostało wydane, art. 9 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., art. 139 K.p.a. w zw. z art. 107 §1 i § 3 K.p.a., art. 111 § 1a K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie wniesionych przez skarżącego zarzutów organ wyjaśnił, że zgodnie z otrzymanym zawiadomieniem organu l instancji z dnia [...] marca 2012r. pełnomocnik strony skarżącej uczestniczyła w kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012r. na działce nr [...] stanowiącej własność G. i W. S. i dopiero wówczas przedłożyła organowi kopię odpisu zwykłego KW [...] wg. której ustalono prawo własności działki nr [...] na rzecz S. B.. Po przedłożeniu tego dokumentu został skarżący uznany za stronę postępowania w toczącym się postępowaniu zarówno przed organem l instancji jak i organem odwoławczym.

Organ podał, że wody opadowe są odprowadzane zgodnie z § 28 ust.2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. za pomocą kanalizacji deszczowej do dołu chłonnego znajdującego się na działce G. i W. S. tj. [...]. Świadczy o tym załączona do akt sprawy mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana przez uprawnionego geodetę i zaewidencjowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod nr [...] z [...].04.2012r. Dalej organ ll instancji zauważył, że stwierdzone przez stronę skarżącą uchybienie poprzez nie podanie w sentencji zaskarżonej decyzji oraz "działki nr [...]", nie miało wpływu na rozstrzygnięcie decyzji.

Ponadto organ odwoławczy uznał za zasadne, iż w zaskarżonej decyzji winno być § 28 ust. 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i jest to oczywista omyłka pisarska lecz nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Wyjaśnił także, że odprowadzenie wód opadowych ze swojej nieruchomości nie jest urządzeniem wodnym wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ścieki bytowe z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] odprowadzane są do gminnej sieci kanalizacyjnej.

G. i W. S. – uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę wnieśli pismem z dnia [...] listopada 2012 r. o jej odrzucenie bądź oddalenie. W ich ocenie skarżącemu nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na tę okoliczność zwrócili uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gd 948/11. Ponadto wskazali, że przed Sądem Rejonowym w B., toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt [...]).

Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. M. G. oświadczyła, że od stycznia 2011 r. nie jest właścicielką działki o numerze [...] położonej w miejscowości S. gmina Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości S. gmina Z., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 K.p.a. kom. Lex 2010).

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy").

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. II GSK 1096/12 LEX nr 1218383). W indywidualnej sprawie fakt lub zdarzenie prawne powinno być ustalone przez organ administracji publicznej w taki sposób żeby z niego wprost wynikała istota bezprzedmiotowości. Celowi temu służy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Powyższe zagadnienie ma jednak drugorzędne znaczenie dla sprawy, wobec stwierdzenia przez Sąd z urzędu wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 K.p.a., które to naruszenia, w ocenie Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a.), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponowne rozpoznanie tożsamej sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania administracyjnego. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, iż warunkiem skuteczności zainicjowania postępowania administracyjnego w drugiej instancji jest dokonanie przez jego stronę czynności procesowej – wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym wyjaśnić i ustalić czy odwołanie pochodzi od strony, i czy zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jak również jego niedopuszczalność stwierdza organ odwoławczy w drodze postanowienia proceduralnego (art. 134 K.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide uchwała NSA z 5 lipca 1999r. OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119, wyrok NSA z dnia 7 września 2012r, sygn. akt II OSK 905/11, Lex nr 1218396). Sytuacja taka wypełnia bowiem przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, skoro przepisy K.p.a. dopuszczając wniesienie odwołania wyłącznie przez stronę postępowania

W myśl 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wedle powyższego przyjąć trzeba, że stroną w postępowaniu odwoławczym może być nie tylko osoba, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony, ale również osoba, która nie brała udziału w tym postępowaniu, jednak mogła brać w nim udział, jeśli postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego lub faktycznego. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji istniał spór co do tego czy S. B. jest stroną spornego postępowania administracyjnego. Tym bardziej zatem organ odwoławczy, w świetle powyższych przepisów, winien tę okoliczność faktyczną wyjaśnić w pierwszej kolejności rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez ten właśnie podmiot odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012r.

Wskazać przyjdzie, że przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji został jednoznacznie określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2012 r. Organ administracji wszczął i prowadził to postępowanie z urzędu w sprawie odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości S. gmina Z.. Z zawiadomienia tego wynika jednocześnie, że postępowanie związane było z utrzymaniem obiektów budowlanych na działce nr [...] i [...], a za jego strony organ uznał wyłącznie właścicieli tych właśnie działek (G. i W. S. oraz M. i A. G.), które wezwał do wzięcia udziału w kontroli.

Przedmiotowe zawiadomienie doręczono również S. B., jednak z adnotacją, że w związku z brakiem tytułu prawnego do działki nr [...] nie będzie on informowany o dalszym toku postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi S. B. pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa wskazując, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jak działka nr [...] w miejscowości S., dla której SR w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i zażądał uznania go za stronę postępowania i informowania o wszystkich czynnościach. W dniu kontroli do organu zgłosiła się, jako pełnomocnik S. B. radca prawny A. S.. W aktach sprawy znajduje się również odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 25.07.2011r.), z którego wynika, że S. B. jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S. gmina Z., numer działki [...], sposób korzystania rola, obszar [...] ha, uprawnienie wynika z prawa ujawnionego w dziale III innej księgi wieczystej, a z własnością tej nieruchomości związana jest służebność gruntowa o treści zgodnej z § 9 aktu z dnia [...] lutego 1995 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów umożliwiających jednoznaczne ustalenie wzajemnego położenia nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...]. Nie wynika z nich również czy wobec treści przepisów prawa materialnego ewentualny właściciele działki oznaczonej nr [...] ma interes prawny w sprawie dotyczącej wyłącznie "odprowadzania wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...]". Z ustaleń organu wynika wyłącznie, że są one odprowadzane na działkę nr [...]. Brak wskazania, iżby odprowadzane miały być również na działkę nr [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w zakresie obowiązków określonych podmiotów związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.), w szczególności rozdziału 6.

Zgodnie z przepisem art. 61 ww. ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z kolei po myśli art. 66 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art. 66 ww. ustawy nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Obliguje on organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w razie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek i nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Nie oznacza to jednakże, iż w każdej sytuacji osoba trzecia, zgłaszając organowi nadzoru budowlanego zaistnienie okoliczności określonych powyższą normą, będzie posiadała "niejako automatycznie" przymiot strony takiego postępowania administracyjnego.

Z kolei w przepisach rozdziału 8 Prawa budowlanego określone zostały uprawnienia i kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego między innymi dla zapewnienia realizacji i przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy użytkowaniu obiektów budowlanych.

Stwierdzić przyjdzie, iż jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej w każdym postępowaniu zarówno wszczynanym na wniosek, jak i z urzędu jest właściwe ustalenie kręgu stron tego postępowania, celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Należy zatem stwierdzić, że wszystkie osoby, które organ informował o przebiegu postępowania, dokonywał doręczeń traktował jako strony tego postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Procedura administracyjna nie przewiduje dodatkowego trybu informowania o przebiegu postępowania, w szczególności treści rozstrzygnięć, innych podmiotów niż strony postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. swoją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., kończącą niniejsze postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, doręczył między innymi pełnomocnikowi S. B. – oznacza to, że uznał go za stronę tego postępowania.

Stwierdzić należy, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, że ustalenie to jest co najmniej przedwczesne i nosi cechy dowolności. Tym bardziej w sytuacji, że dokumentacji znajdującej się w aktach organu odwoławczego zdaje się wynikać,, ze działka nr [...] nie graniczy z działka nr [...], a nadto, że działka nr [...] nie jest nieruchomością gruntową – rolą, jak wynika to z nieaktualnego odpisu z KW, lecz stanowi jezioro.

W świetle powyższego organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalcie czy wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji S. B., powołujący się na swój interes prawy wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...] posiada własny indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy zupełnie pominął ten obowiązek przystępując do ponownego rozpoznania sprawy i wydał decyzję ostateczną uznając również S. B. za stronę niniejszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia i wskazania, iżby organ odwoławczy rozważał i oceniła czy strona podmiot wnoszący odwołane jest strona tego postępowania, zatem czy przysługiwała mu legitymacja skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego w drugiej instancji.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej odmowy. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala zaistnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż o ile zostanie ustalone przez organ odwoławczy, że właścicielowi działki nr [...] przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, z akt sprawy sądowej pośrednio wynika, iż organom orzekającym znana jest z urzędu okoliczność sporu także co do tego czy w istocie skarżącemu przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] (jezioro S.). Z pisma pełnomocnika uczestników postępowania G. i W. S. z dnia [...] listopada 2012r. wynika, że przed Sądem Rejonowym w B. toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ([...]), według którego S. B. nie jest właścicielem jeziora S., które jako " Śródlądowe wody płynące" nie może być przedmiotem obrotu i stanowi własność Skarbu Państwa ex lege. Powyższe ustalenia mogą zatem również być istotne dla ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym – niezależnie od ostatecznego sposobu jego zakończenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 107 § 1 K.p.a. każda decyzja administracyjna powinna zawierać między innymi oznaczenie strony lub stron postępowania. Jak już wskazano stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Określenie strony/ stron postępowania administracyjnego zawsze następować musi w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, kształtującego obowiązki lub uprawnienia konkretnych podmiotów prawa.

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zaskarżona odwołaniem decyzja: "nie zawiera określenia stron postępowania, gdyż postępowanie nie wskazało na podmioty, które nabyły prawa lub obowiązki. Dlatego też w decyzji nie wymienia się podmiotów na prawach strony, które brały udział w postępowaniu, gdyż decyzja jest im doręczana jedynie do wiadomości, aby mogły skorzystać z posiadanych uprawnień procesowych w toku weryfikacji decyzji."

Powyższe stanowisko jest błędne i sprzeczne z powyższą normą prawną. Każda decyzja administracyjna powinna zawierać w swej treści oznaczenie wszystkich stron postępowania. Nie chodzi tu jedynie o wskazanie podmiotów, które otrzymują decyzję. Niestety wskazać należy, że organy stosują w tym zakresie dość powszechnie błędną praktykę ograniczając się często do wskazania jedynie rozdzielnika podmiotów, którym doręczają rozstrzygnięcie. Wówczas co do zasady należy uznać, że te podmioty organ uznał za strony postępowania.

WINB w B. błędnie utożsamia pojęcie adresata decyzji (rozumianego jako podmiot do którego organ kieruje nakazy, zakazy, nakłada obowiązki lub przyznaje bądź stwierdza uprawnienia) od instytucji procesowej strony postępowania administracyjnego. Dodatkowo z błędnej wykładni przepisów procedury wynika z pewnością w okolicznościach niniejszej sprawy i ta konsekwencja, ze organ odwoławczy przyznaje domyślne prawo "skorzystania z posiadanych uprawnień do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji" przez wszystkie podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu. Podczas, gdy obowiązujące przepisy kształtują legitymacje do weryfikacje decyzji administracyjnej w trybie odwoławczym, jak również w trybach nadzwyczajnych jedynie dla stron postępowania administracyjnego. Nie rzadko zdarza się tak, że organ pierwszej instancji błędnie poszerzy krąg osób, którym zapewnił udział w postępowaniu pomimo, iż nie przysługuje im przymiot strony tego postępowania oparty na własnym interesie prawnym. Możliwe są też sytuacje, że dopiero zebrany w toku postępowania wyjaśniającego i dowodowego materiał pozwoli na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W takiej sytuacji niezależnie od tego czy organ pierwszej instancji doręczył danej osobie decyzję, i czy brała ona udział w postępowaniu, to organ odwoławczy zobligowany jest do ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną tego postępowania i czy wniesiono je w terminie. Jak już wskazano w niniejszej sprawie obowiązku tego organ odwoławczy nie dopełnił. Nie zostało zatem ustalone czy S. B. jest stroną niniejszego postępowania, i czy był legitymowany do wniesienia odwołania. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest w tym zakresie niewystarczający, co uniemożliwia dokonanie oceny tej istotnej okoliczności przez Sąd.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona wydana została z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a. także poprzez wydanie orzeczenia w niedopuszczalny sposób modyfikującego katalog form rozstrzygnięć organu odwoławczego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Artykuł 138 § 1 pkt 1 i 2, norma pierwsza, reguluje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które mogą być następujące. Po pierwsze – zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięcie m organu pierwszej instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu pierwszej instancji prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Tylko w takim wypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przy czym w orzecznictwie podnosi się, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygniecie. W rozstrzygnięciu (osnowie) bowiem zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie.

Po drugie – rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, co będzie miało miejsce gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pokrywa się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, na skutek stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości – organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza jest bowiem władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika jednoznacznie, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może również rozszerzać jej zakresu, zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z naruszeniem powyższych norm utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych z obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości S. gmina Z. jednocześnie, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, "uzupełnił sentencję zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o zapis na działce nr [...]". Organ wskazał, że na działce tej również prowadzone było postępowanie wyjaśniające.

Nie budzi wątpliwości, że obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy pozornego uzupełnienia przez organ odwoławczy zakresu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy, winien wadliwą decyzje uchylić. Jak wyżej wskazano utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ drugiej instancji akceptuje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości.

Poza tym, na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 111 § 1a K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zatem słusznie skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie ma również kompetencji do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji.

Zatem zaskarżona decyzja także z tego powodu musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom procedury administracyjnej, a nade wszystko istniejąca wątpliwość, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, przedwczesnym i niedopuszczalnym czyni odnoszenie się przez Sąd, na obecnym etapie postępowania, do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak również innych zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i szczegółowe wskazania. W pierwszej kolejności organ winien podjąć niezbędne czynności procesowe celem ustalenia czy skarżący, który wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, jest stroną postępowania administracyjnego obejmującego taki zakres sprawy, o jakim orzekł ten organ. W zależności od wyników tych ustaleń organ orzeknie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 o umorzeniu postępowania odwoławczego lub po ponownym rozpoznaniu sprawy wyda inne orzeczenie w sprawie przewidziane normami art. 138 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.