Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2831/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.10; art.75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. I. M. w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. I. M. w W. kwotę 21.010 zł (dwadzieścia jeden tysięcy dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) października 2011 r. ustalającą Przemysłowemu Instytutowi Motoryzacji w Warszawie do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 1.379.300 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 21 grudnia 2007 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:

decyzją wydaną w dniu (...) grudnia 2007 r. nr (...) Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zwiększył Instytutowi Paliw i Energii Odnawialnej w W. dotację na podstawową działalność statutową o kwotę 1.379.300 zł, która miała być przeznaczona na zakup aparatury badawczej zgodnie z załącznikiem do decyzji.

W dniu (...) maja 2010 r. Departament Kontroli i Nadzoru MNiSW przeprowadził w IPiEO kontrolę, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w wydatkowaniu publicznych środków finansowych, przyznanych na podstawie powyższej decyzji. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia (...) maja 2010 r. stwierdzono, że IPEO nie posiada aparatury, na którą przyznano środki jak również środków finansowych na koncie bankowym, stanowiących niewykorzystaną kwotę dotacji oraz, że jej nie rozliczył.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie połączenia Przemysłowego Instytutu Motoryzacji oraz Instytutu Paliw i Energii Odnawialnej ( Dz. U. 259 poz. 1764) IPiEO został włączony do PIMOT , który przejął wszystkie jego prawa i obowiązki. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. PIMOT został wezwany do zwrotu dotacji w kwocie 1.379.300 zł wraz z odsetkami jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Pismem z dnia 22 marca 2011 r. PIMOT powołując się na trudną sytuację finansową i na swoje znaczenie dla nauki polskiej zwrócił się o umorzenie kwoty dotacji.

Decyzją z dnia (...) października 2011 r. nr (...) Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ustalił PIMOT kwotę dotacji w wysokości 1.379.300 zł wraz z odsetkami do zwrotu.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz.U. nr 96 ,poz. 620, z późn. zm.) do rozliczenia zadań, na które zostały przyznane środki przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. 96, poz. 615 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków na działalność statutową (Dz. U. 205, poz. 1489 ze zm.).

Minister wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o zasadach finansowania nauki, środki finansowe na naukę z dotacji podmiotowej niewykorzystane w danym roku kalendarzowym, mogły pozostać w jednostce na rok następny z przeznaczeniem na użycie do celów na jakie je przyznano, w związku z czym w odniesieniu do przedmiotowej dotacji mogła ona zostać wydatkowana do końca 2008 r. W sytuacji gdy środki nie zostały wydane w tym terminie PIMOT powinien je zwrócić do budżetu państwa zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249 poz. 2104 ze zm.), która miała zastosowanie w sprawie.

Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi PIMOT, który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie art. 107 § 3 kpa, art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie Minister przyjął, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, oraz wskazując na § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie połączenia Przemysłowego Instytutu Motoryzacji oraz Instytutu Paliw i Energii Odnawialnej zakwestionował – co do zasady –istnienie obowiązku zwrotu środków z dotacji. Ponadto wskazując na treść art. 7 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. 96 poz. 618 ze zm.) wskazał, że zostało ono wydane przez Radę Ministrów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 Konstytucji.

Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) Minister Nauki i Szkolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister ponownie ustalił stan faktyczny sprawy, uznał, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na co wskazują wyniki kontroli przeprowadzonej w IPiEO w 2010 r. przez Departament Kontroli Ministerstwa jak również wystąpienie pokontrolne NIK skierowane do strony.

Odwołując się do pisma PIMOT, w którym wnosił on o umorzenie kwoty dotacji Minister wskazał, że dowodzi ono, iż strona nie kwestionowała wcześniej obowiązku jej zwrotu oraz wskazał, że Minister nie musi wykazywać na jaki cel w istocie jednostka wydała kwotę dotacji. Dla obowiązku jej zwrotu istotne jest bowiem jedynie ustalenie, że nie została wydana na cel na jaki został przyznana. Minister nie uznał również argumentacji strony dotyczącej niekonstytucyjności rozporządzenia o połączeniu PIMOT i IPiEO wskazując, że wymogi co do szczegółowej treści tego aktu, który stanowi również o prawach i obowiązkach nowopowstałej jednostki ( instytutu badawczego) określa rozporządzenie Rady Ministrów z 17 listopada 2010 r. w sprawie tworzenia, łączenia, podziału, reorganizacji, przekształcania, włączania lub likwidacji instytutów badawczych ( Dz. U. 230 poz. 1512), a w sprawie zastosowanie ma art. 11 ust. 2 rozporządzenia odnoszący się do łączonych instytutów.

Od decyzji tej Przemysłowy Instytut Motoryzacji w Warszawie złożył skargę do sądu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucił jej naruszenie:

art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty,

art. 77 § 4 kpa polegające na zaniechaniu wzięcia pod rozwagę okoliczności znanych organowi administracji z urzędu,

art.. 77 § 1 i 80 kpa polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również zaniechanie wyprowadzenia ocen w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że PIMOT w wyniku włączenia doń IPiEO przejął ciążące na nim dotychczas zobowiązania. Podkreślił, że podstawą takiego obowiązku nie może być treść art. 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 listopada 2010 r. w sprawie tworzenia, łączenia, podziału, reorganizacji, przekształcania, włączania lub likwidacji instytutów badawczych, na co powołuje się Minister w zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia o połączeniu ( rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2010 r. dop. Sądu) z dniem 1 stycznia 2011 r. zostały połączone dwa instytuty tj. PIMOT i IPiEO, przy czym połączenie to zgodnie z ust. 2 tego przepisu nastąpiło przez włączenie IPiEO do PIMOT. Fakt ten ma istotne znaczenie dla sprawy w kontekście § 7 ust. 1 rozporządzenia z 17 listopada 2010 r., który stanowi, że łączenie instytutów może nastąpić na dwa niezależne od siebie sposoby czyli poprzez :

1. utworzenie jednego instytutu z dwóch lub większej liczby instytutów, które w wyniku połączenia tracą osobowość prawną i powstaje nowy instytut ,

2. włączenie do instytutu jednego lub większej liczby instytutów, które w wyniku włączenia tracą osobowość prawną, przy czym osobowości tej nie traci instytut, do którego włączone zostały inne instytuty– ta ostatnia sytuacja miała miejsce w odniesieniu do PIMOT. Stanowisko Ministra odnosi się zaś do sytuacji opisanej w pkt. 1 zatem doszło do naruszenia prawa materialnego.

Skarżący wskazał, że Minister w sposób lakoniczny odniósł się do odpowiedzi na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy jego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie sprawy, co powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa. Ponadto skarżący wskazał, że organowi znana była okoliczność, że w IPiEO, nie była prowadzona własna księgowość, którą do 2010 r. prowadziła firma zewnętrzna, poza tym wiedział on o tym, że IPiEO co roku składał sprawozdania finansowe, i co roku otrzymywał dotację na działalność statutową i działalność podstawową. Organ nigdy nie kwestionował tej sprawozdawczości, sposobu rozliczania dotacji, w tym przedmiotowej, przy czym organ jest w posiadaniu wszystkich związanych z tym dokumentów w przeciwieństwie do strony. Był zatem w posiadaniu informacji na co wydana została sporna dotacja a w związku z tym zobowiązany był do oceny wspomnianych informacji i dowodów. Podkreślił, że na dzień, w którym pełnomocnik zapoznawał się z aktami liczyły one 10 stron ( łącznie z decyzjami) a organ nie dołożył starań ażeby chociaż te materiały, na które powołuje się w rozstrzygnięciu włączyć do akt sprawy. Podkreślił, że ostatnim pismem jakie otrzymała strona było pismo z 22 grudnia 2011 r., w którym wskazano, że skarżący będzie informowany o dalszym toku sprawy, a następnym - decyzja doręczona skarżącemu. Naruszony został tym samym art. 10 kpa ponieważ gdyby okazało się przed wydaniem decyzji, że w aktach sprawy nie ma dokumentów w postaci wniosków o udzielenie dotacji, decyzji o ich przyznawaniu za lata 2008 – 2011, protokołu NIK, skarżący mógłby złożyć stosowne wnioski dowodowe.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego ponowił zarzut naruszenia treści art. 10 kpa, co w jego ocenie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazał, że decyzja organu II instancji została doręczona bezpośrednio stronie a nie pełnomocnikowi. Ponadto odwołując się do załącznika do rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2010 r. o połączeniu PIMOT i IPiEO, który stanowi wykaz majątku PIMOT wskazał, że jego zdaniem pod pozycjami 266, 316, 554, 555, 556, 576,577 wykazany jest sprzęt, na który przeznaczona była sporna dotacja.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W sprawie doszło do naruszenia treści art. 10 kpa, co w ocenie Sądu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z faktu, że w sprawie na etapie postępowania administracyjnego ustanowiony został pełnomocnik w osobie radcy prawnego, który zapoznał się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w I instancji. W aktach sprawy, która nie jest obszerna, znajduje się protokół z dnia 10 października 2011 r., z którego wynika, że pełnomocnik zapoznał się z materiałem dowodowym, który na ten dzień obejmował 5 dokumentów, które zostały wymienione w tym protokole, w tym raport z kontroli IPiEO przeprowadzonej w 2010r.

W raporcie z kontroli, której celem było sprawdzenie prawidłowości wydatkowania środków przyznanych decyzjami Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w 2008 r., znalazł się zapis, z którego wynika, że w IPiEO brak jest dokumentacji potwierdzającej zakup aparatury za kwotę przyznanej w 2007 r. spornej dotacji, jak również środków niewykorzystanych na koncie oraz, że dotacja na zakup aparatury, nie została rozliczona. Na etapie przed wydaniem decyzji w II instancji dołączone zostało wystąpienie pokontrolne NIK (bez daty i podpisu) stanowiące wydruk ze strony internetowej, w którym również znalazło się odniesienie do spornej dotacji, w którym zawarto stwierdzenie o braku rozliczenia dotacji i braku środków na koncie.

Odnosząc się do wspomnianych dokumentów należy stwierdzić, że pismem z dnia 6 września 2011 r. zawiadomiono PIMOT o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji statutowej przyznanej IPiEO w 2007 r.

Obowiązkiem Ministra było w związku z tym przeprowadzenie postępowania administracyjnego, celem zgromadzenia a następnie oceny materiału dowodowego w myśl art. 7, 77 § 1 , 80 kpa. Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w sprawie o zwrot dotacji mogą być zatem wszelkie dokumenty, w tym księgowe ale również sprawozdania, protokoły z kontroli , informacje, zalecenia pokontrolne. Organ miał zatem prawo dopuścić w charakterze dowodu raport pokontrolny czy też wystąpienie NIK, które odnoszą się do spornej dotacji i jej wykorzystania. Tym niemniej, nie mogą to być wyłączne dowody na tę okoliczność zwłaszcza jeśli się zważy, że w obydwu tych dokumentach, mowa jest o braku dokumentów dotyczących rozliczenia dotacji i braku środków na koncie. W żadnym z tych dokumentów nie ma natomiast zapisu, z którego wynikałoby, że miało miejsce również ustalenie, że rzeczywiście IPiEO nie posiada na stanie wspomnianej aparatury, na które przeznaczona została dotacja. Biorąc pod uwagę nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji księgowej, czym zajmowała się firma zewnętrzna, nie można wykluczyć, że aparatura taka w istocie została zakupiona. Należy zauważyć, że niezależnie od twierdzenia, że PIMOT nie jest zobowiązany w świetle prawa do zwrotu dotacji, skarżący podkreślał, że organ bezpodstawnie twierdzi, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a ostatecznie jego pełnomocnik wskazuje, że jego zdaniem sprzęt, na który udzielono dotacji znajduje się w spisie mienia, które zostało przejęte przez PIMOT od 1 stycznia 2011 r. w związku z włączeniem w jego skład dotychczasowego IPiEO.

W świetle tych okoliczności w ocenie Sądu brak możliwości zapoznania się przez pełnomocnika z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w II instancji spowodował, że nie miał on szansy ocenić jego wagi i zaproponować ewentualnych dowodów. Fakt, że w lutym 2011 r. dyrektor PIMOT zwrócił się o umorzenie kwoty dotacji, nie może stać na przeszkodzie prawu skarżącego do ubiegania się o wyczerpujące wyjaśnienie sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Należy zauważyć, że w świetle okoliczności sprawy powinno zostać wyjaśnione czy i na jakich zasadach IPiEO po 2008 roku otrzymywał dotacje, czy poza kontrolą Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, która miała miejsce w 2010 r., miały miejsce kontrole w poprzedzających latach czyli 2008-2009, czy kontrole takie przeprowadzał Minister Gospodarki, który sprawował - jak wskazuje w odpowiedzi na skargę organ - nadzór funkcjonalny nad IPEO i jeśli je przeprowadzał, to w jakim zakresie. Istotne dla sprawy powinno być ustalenie, czy IPiEO przed udzieleniem dotacji na aparaturę wymienioną w załączniku do decyzji z 10 grudnia 2007 r. o zwiększeniu dotacji posiadał już taki sprzęt, czy też nie, bo wówczas można byłoby krytycznie ocenić twierdzenia pełnomocnika o tożsamości tej aparatury, która znajduje się w spisie mienia IPiEO w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2010 r.. Należy ustalić w związku z tym, czy przed 31 grudnia 2008 r. ( do tej daty należało zakupić sprzęt) , były dokonywane spisy z natury posiadanej aparatury badawczej stanowiącej własność IPiEO.

Brak wyjaśnienia ponad wszelką wątpliwość, czy istotnie sporna dotacja nie została wykorzystana na cel na jaki została przyznana powoduje, że trafny jest zarzut skargi dotyczący braku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celem wyjaśnienia przedstawionych wyżej kwestii, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinien przeprowadzić niezbędne dowody ( w tym oczywiście ewentualnie zgłoszone przez stronę) poprzez zgromadzenie wszelkich posiadanych przez siebie dokumentów, jak również dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Gospodarki, które mogłyby przyczynić się do należytego wyjaśnienia wydatkowania dotacji na cel zakupu aparatury badawczej, na którą była przyznana.

Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego powoduje, że na tym etapie sprawy brak jest podstaw do wypowiadania się przez Sąd w zakresie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.