Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 592/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2020 r., nr [..], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [..], Prezydent Miasta udzielił A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w granicach działek nr [..]-[..] obr. [..] położonych przy ulicy P. w G.

H. W., działając w imieniu własnym oraz mieszkańców dzielnicy [..], złożyła w dniu 7 sierpnia 2019 r., 21 sierpnia 2019 r. oraz 29 sierpnia 2019 r. pisma zatytułowane "skarga/protest" na wydaną w dniu 21 sierpnia 2018 r. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. w G. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

Uznając, że powyższe pisma stanowią odwołania od decyzji z 21 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta przekazał je Wojewodzie. Wojewoda przekazał pisma Prezydentowi Miasta, albowiem ze złożonych przez H. W. wyjaśnień wynikało, że pisma te obejmują żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., tj. ze względu na pozbawienie jej udziału w postępowaniu.

Analizując wniosek strony organ stwierdził, że wskazano w nim przyczynę wznowienia powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. organ wszczął postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją oraz do merytorycznego załatwienia sprawy. W dniu 21 listopada 2019 r. organ odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 21 sierpnia 2018 r.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 21 sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi w stosunku do art. 28 k.p.a. regulację szczególną i o węższym zakresie stosowania. Ponadto, organ odniósł się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i do obszaru oddziaływania obiektu. Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ musi ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tak ustalony obszar oddziaływania pozwala organowi ustalić krąg stron postępowania.

Organ wyjaśnił, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. organ wyznaczył obszar oddziaływania biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne budynku oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Uwzględniono przy tym treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych. Nie stwierdzono naruszenia konkretnego przepisu prawa, który ograniczyłby możliwość zagospodarowania nieruchomości działki nr [..], której wnioskodawczyni H. W. jest właścicielem w udziałach 344/10000 (oraz jakiejkolwiek innej). Analiza projektu budowlanego nie wskazuje, aby działka nr [..] znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Powołano się na poglądy orzecznictwa, według których, jeśli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu administracyjnym wznowieniowym. Takiej podstawy H. W. jako członek spółdzielni mieszkaniowej jednak nie wskazała.

Według organu, H. W. składała swoje wnioski, w tym do Wojewody, jako radna Dzielnicy [..] oraz w "imieniu Mieszkańców dzielnicy". Oryginał listy 21 nazwisk z podpisami zebranymi podczas sesji Rady Dzielnicy z dnia 21 sierpnia 2019 r. został załączony do wniosku datowanego na dzień 29 sierpnia 2019 r., a lista dotyczyła "poparcia protestu przeciw budowie na działce nr [..] i [..]". Przekazując pisma Wojewoda uznał, że są one wnioskami o wznowienie postępowania złożonymi wyłącznie przez H. W.

Po rozpatrzeniu odwołania H. W. decyzją z dnia 26 marca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca dowiedziała się o wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 sierpnia 2018 r. w dniu 22 sierpnia 2019 r., gdy rozpoczęto pierwsze prace związane z przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 23 sierpnia 2019 r. uznano za wniesiony z zachowaniem terminu. Biorąc pod uwagę, że wniosek wskazywał ustawową przesłankę wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że został wniesiony z zachowaniem terminu, o których mowa w art. 148 § 2 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta prawidłowo wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 30 października 2019 r.

Następnie, organ odniósł się do pojęcia strony postępowania w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem stroną postępowania jest osoba, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i która posiada interes prawny lub obowiązek do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Skarżąca jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (KW [..]) z udziałem w nieruchomości wspólnej, tj. dz. nr [..] (KW [..]) w wysokości 344/10000, na której usytuowany jest budynek przy ul. P. Jednakże, wskazana działka nie graniczny bezpośrednio z terenem inwestycji. Wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r. dotyczy działek o numerach [..]-[..]. Organ przytoczył twierdzenia skarżącej, według których przez to, że działka nr [..] stanowi własność spółdzielni, to członkowie spółdzielni mają prawo do decydowania o stanie jej zagospodarowania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach organu I instancji wypisu z ewidencji gruntów, działka nr [..] (obecnie po podziałach geodezyjnych stanowiąca działki o numerach [..] i [..]) znajduje się w użytkowaniu wieczystym B. Wojewoda powołał się na ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i wyjaśnił, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Na mocy wyżej cytowanego przepisu w prowadzonych postępowaniach administracyjnych do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego co do zasady legitymację posiada spółdzielnia mieszkaniowa, nie zaś poszczególni członkowie czy właściciele lokali. Podkreślono, że w okolicznościach niniejszej sprawy za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r. uznano B", sprawującą na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd powierzony nieruchomością wspólną obejmującą działkę nr [..] (przed podziałem działka nr [..]).

W świetle utrwalonego orzecznictwa, członkowie spółdzielni i właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony i nie mając interesu prawnego nie mogą występować o wydanie decyzji administracyjnych, ani podważać decyzji nieadresowanych do nich jako stron w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż w postępowaniu administracyjnym podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Wojewoda zaznaczył, że istnieje możliwość udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, lecz może to nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wskaże swój własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej, wykazując przy tym, że określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. W tym kontekście organ wyjaśnił, że interes prawny uzasadniający udział H. W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę musiałby być odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej. Innymi słowy własny, indywidualny, odrębny od spółdzielni mieszkaniowej interes prawny skarżącej, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, powinien odnosić się do takich okoliczności, które wyróżniają jej sytuację prawną od sytuacji prawnej pozostałych właścicieli lokali, a których interesy prawne są chronione przez zapewnienie udziału w postępowaniu B. W trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała na takie okoliczności, które powodowałyby, że po zrealizowaniu zabudowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 sierpnia 2018 r. jej lokal znalazłby się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali w budynku. Nadto, działka nr [..] (współwłasność skarżącej) znajduje się w odległości ok. 60 m od terenu inwestycji i nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji, wobec stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą interesu prawnego należało uznać, że nie jest ona stroną niniejszego postępowania.

Odnosząc się do żądania skarżącej dotyczącego wykreślenia z zapisów decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r. "inwestycji budowy schodów" oraz "wykreślenia z decyzji działki Spółdzielni nr [..] (obecnie o nr [..] i [..])", Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpatrzenie odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 21 sierpnia 2018 r., nie zaś kontrola ani zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda podtrzymał też stanowisko, że wszystkie pisma i wnioski były podpisywane i wnoszone przez H. W., a załączane do niektórych z nich listy z podpisami były, jak słusznie zauważył organ I instancji, listami "poparcia protestu przeciw budowie na działkach nr [..] i [..]." Wnosząca pisma nie posiadała zatem pełnomocnictwa do reprezentowania osób popierających jej skargi/protesty, a złożone podpisy były jedynie wyrazem poparcia, czego nie można uznać za skuteczne złożenie wniosku ani odwołania.

W skardze na powyższą decyzję H. W. zarzuciła organom obu instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ani skarżąca ani inni mieszkańcy budynków B." nie są stronami postępowania oraz że ostateczna decyzja z dnia 21 sierpnia 2018 r. nie podlega uchyleniu. W ocenie skarżącej, to właściciele – członkowie Spółdzielni decydują jako pojedyncze osoby o majątku Spółdzielni a prawidłowa ocena całości okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, że właściciele gruntów w wieczystym użytkowaniu słusznie dochodzą swoich racji cofnięcia zatwierdzonego w takim kształcie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [..] wraz z infrastrukturą na 3 działkach, w tym na działce nr [..] będącej własnością spółdzielców. Skarżąca wskazała, że pomimo tego, że to spółdzielcy są właścicielami, to umożliwiono deweloperowi dysponowanie jak swoją działką nr [..] i mieszkańcami budynków położonych na niej oraz wystąpienie o zamienny projekt budowlany polegający na rezygnacji z budowy schodów w granicach działki nr [..] obr. [..] - obecnie po podziale działki nr [..], bo – zdaniem skarżącej - ten zapis w decyzji umożliwia deweloperowi dysponowanie działką nr [..] po jej podziale. W ocenie skarżącej, deweloper dąży do wyeliminowania spółdzielców z ich własności.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca pismami z: 22 czerwca 2020 r., 23 czerwca 2020 r., 30 czerwca 2020 r., 28 sierpnia 2020 r. i 2 listopada 2020 r. uzupełniła argumentację sformułowaną w skardze podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2020 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 21 sierpnia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną w granicach działek nr [..]-[.]. położonych przy ul. P. w G.

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie narusza ona prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowionego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną w granicach działek nr [..]-[..] położonych przy ul. P. w G.

Kontrolowane postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4).

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 21 sierpnia 2018 r. r. wznowił postępowanie administracyjne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżąca w podaniu o wznowienie powołała się na przesłankę pozbawienia jej udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr [..]-[..] w G. przy ul. P.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały pisma skarżącej jako wniosek wyrażający wolę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., ze względu na pobawienie jej jako strony udziału w tym postępowaniu. Pomimo tego, że do składanych przez nią pism, jak i odwołania od decyzji organu I instancji skarżąca dołączała listę podpisów mieszkańców ul. P. popierających jej stanowisko, ani wniosek o wznowienie postępowania ani odwołanie nie zostało podpisane przez inną osobę niż skarżąca, a skarżąca nie legitymowała się pełnomocnictwami upoważaniającymi ją do działania w imieniu osób składających podpisy. Na żadnym również etapie postępowania żadna inna osoba oprócz skarżącej nie notyfikowała swoich uwag i nie dążyła do ustronnienia.

Wskazać należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Postępowanie wznowieniowe każdy podmiot winien inicjować oddzielnie w oparciu o swój indywidualny interes prawny, a nie interes zbiorowy wynikający z członkostwa w spółdzielni i wspólnego dążenia do zachowania majątku spółdzielni, czego oczekuje skarżąca. Organy zasadnie zatem potraktowały pisma skarżącej jako jej indywidulany wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podobnie jak organ odwoławczy potraktował jej odwołanie jako wniesione od decyzji Prezydenta Miasta wyłącznie przez nią.

Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2276/11, LEX nr 1331889 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z niewątpliwych ustaleń organów wynika, że skarżąca jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. P. w G., z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej, tj. działce nr [..]. Wskazana działka nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie opisanej wyżej inwestycji. Z ustaleń organów wynika, że działka będąca przedmiotem współwłasności skarżącej jest oddalona od terenu inwestycji o około 60 m.

Istota zastrzeżeń skarżącej względem inwestycji koncentrowała się na wykorzystaniu przez inwestora działki nr [..] (aktualnie po podziale stanowiącej dwie działki: nr [..] i [..]), która według skarżącej, jest własnością Spółdzielni, a w konsekwencji również jej członków, którzy mają wynikające z własności uprawnienie do decydowania o losach tej nieruchomości. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie na podstawie wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [..] stanowi własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym B. Inwestor uzyskał prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego, czemu sprzeciwia się skarżąca i z czego wywodzi swoje uprawnienie do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną enumeratywnie w k.p.a. Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z tych wad postępowania nie wpłynęła na treść decyzji. Zaznaczyć trzeba jednak, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero wyniki postępowania przeprowadzonego w tym trybie pozwalają określić, czy wskazana na początku, jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Jak stanowią przepisy art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe przepisy determinują sposób postępowania organu, który zobligowany jest w pierwszej kolejności do stwierdzenia, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy są efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i winny być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty organ może przejść dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że podstawa wznowienia postępowania istnieje.

Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego udzielonego Spółce, co skutkowało stwierdzeniem, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania polegająca na pozbawieniu skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r. udzielającą pozwolenia na budowę.

Kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Uwzględnienie wymienionych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyklucza również jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, na której mają być wykonywane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel tej nieruchomości. Taka wykładnia jest przyjmowana w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 11 maja 2015 r., II OSK 2648/13, LEX nr 1780518).

W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego - według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy.

W związku z tym, że skarżącej przysługuje odrębne prawo własności do lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. P. w G. wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej (działka nr [..]) to w sprawie istotne były ustalenia organów obu instancji w zakresie oddziaływania spornej inwestycji na budynek, w którym znajduje się lokal skarżącej. Przedstawiona w kontrolowanych decyzjach analiza dotycząca wzajemnego usytuowania inwestycji na działkach nr [..]-[..] oraz budynku na działce nr [..] doprowadziła organy obu instancji do wniosku, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania działki nr [..] oraz korzystania przez skarżącą z jej własności. Nieruchomość ta zlokalizowana jest w odległości około 60 m od działek zainwestowanych. Analiza dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji, w tym projektu zagospodarowania terenu, potwierdza, że obszar zajęty pod inwestycję nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [..], albowiem oddziela je dodatkowo działka nr [..] i nr [..], na której zlokalizowany jest budynek przy ul. P. Z projektu budowlanego nie wynika, aby obszar oddziaływania inwestycji obejmował działkę nr [..]. Z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść żadnych argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Również skarżąca takich argumentów nie dostarczyła. Natomiast z faktu bycia członkiem spółdzielni, w której użytkowaniu wieczystym znajduje się działka o poprzednim numerze ewidencyjnym [..] (aktualnie po podziale działki nr [..] i [..]), objęta kwestionowaną inwestycją, skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji tam zlokalizowanej bądź postępowania wznowieniowego w tym zakresie. W postępowaniu nie wykazano, aby skarżącej jako współwłaścicielce działki nr [..] przysługiwały z mocy prawa bądź umowy jakiekolwiek uprawnienia do korzystania z działki nr [..], przekazanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową inwestorowi na cele budowlane, które mogłyby zostać naruszone.

Osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w budynkach znajdujących się w zasobach spółdzielni, w postępowaniu dotyczącym inwestycji na działce lub działkach sąsiadujących z nieruchomościami spółdzielni bądź na działkach spółdzielni, są co do zasady reprezentowane przez spółdzielnię. Działania związane bowiem z nieruchomościami wspólnymi mieszczą się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1465), zwanej dalej u.s.m. (tak uchwała NSA z 19 października 2015 r., II OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/2/16). Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

W postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zarządem, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., ochrona interesów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej objętej tym zarządem, należy do spółdzielni mieszkaniowej. W sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania również jest spółdzielnia mieszkaniowa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której B." była stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach sąsiadujących z nieruchomościami będącymi w zarządzie Spółdzielni oraz na działce pozostającej w jej użytkowaniu.

W takiej sytuacji uznanie właściciela odrębnego lokalu i współwłaściciela gruntu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej bądź nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności jest co do zasady spółdzielnia reprezentowana przez zarząd. Właściciel lokalu dopiero w sytuacji, kiedy wylegitymuje się indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni może występować obok niej w charakterze strony. W takiej sytuacji winien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Skarżąca takiego indywidualnego interesu nie wykazała, tym bardziej, że z działką nr [..] nie wiąże jej ani wieź prawnorzeczowa ani zobowiązaniowa. Stosunek członkostwa w spółdzielni źródłem takiego interesu prawnego być nie może.

Wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 648), zwanej dalej p.s., który stanowi, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, nie jest źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji planowanej na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Przepis ten bowiem nie statuuje zasady, że członkowie są współwłaścicielami nieruchomości spółdzielczych czy też innych praw, a zawiera jedynie określenie majątku spółdzielczego, traktowanego jako mienie prywatne, z ekonomicznego punktu widzenia (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., III CZP 4/96, OSNC 1996/4, poz. 58). Własność taka w rozumieniu przepisów prawa pozostaje jednak własnością cudzą, a jej przedmiot jest cudzym mieniem, także dla członka tej spółdzielni (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2009 r., I SA/Ol 505/08, M.Spół. 2009/2/41-45). Podmiotem własności w znaczeniu cywilnoprawnym jest bowiem spółdzielnia jako osoba prawna, nie zaś poszczególni jej członkowie.

W konsekwencji na podstawie art. 3 p.s. członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma tytułu prawnego do tego, aby w stosunkach zewnętrznych (niewynikających z członkostwa w spółdzielni i spółdzielczego prawa do lokalu) mógł występować o wydanie decyzji administracyjnej i podważać decyzję nieadresowaną do niego jako do strony (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97, LEX nr 47855).

W rezultacie prawidłowo wskazały organy obu instancji, że skarżąca nie wykazała zindywidualizowanego interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2018 r., a tym samym zasadnie, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono uchylenia tej decyzji z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tych okolicznościach sprawy poza kontrolą sądową były wszelkie okoliczności związane z geodezyjnym podziałem nieruchomości nr [..] oraz przekazaniem prawa dysponowania tą działką na cele budowlane inwestorowi. W szczególności poza kognicją organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego było badanie zarzutów dotyczących nieprawidłowości przekazania działki nr [..] inwestorowi. Podobnie bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, rozstrzygającej o podstawie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozostaje ujawniony w toku postępowania sądowoadministracyjnego fakt stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [..], w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając jej zarzuty i argumentację za niezasadne.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie doprowadziło do uszczuplenia praw procesowych stron. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).