Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 600/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 133/16 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 133/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził do organu na jej rzecz 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którą nakazano – na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – J.C. rozbiórkę, będącego w budowie, budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13m x 6m na nieruchomości nr ewid. [...] położonej w S.

Wniosek o uchylenie ww. decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., złożyła skarżąca.

W związku z powyższym, na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec tego, iż art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozostawiał organom swobody w rozstrzygnięciu, to nie ma możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Wskazał także, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Dalej organ dodał, że podnoszona we wniosku strony kwestia pozbawienia, ze względu na treść obowiązujących w tamtym czasie przepisów, możliwości legalizacji obiektu, a które to przepisy zostały uznane za niezgodne z Konstytucją wyrokiem TK z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06, nie może być podnoszona jako uzasadnienie przesłanki interesu społecznego o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w judykaturze wyklucza się zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki, wydanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśnił także, że o interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić wówczas, gdy uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, tj. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Zaś w omawianym przypadku uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. o nakazie rozbiórki prowadziłoby do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K.C., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie można podzielić poglądu jakoby w trybie art. 155 k.p.a. nie można było uchylić decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, na poparcie czego skarżąca wskazała stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przyczyną odmowy uchylenia decyzji przez organy było uznanie, iż art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych. Jednakże zasadność tego poglądu w odniesieniu do tego typu decyzji, w ocenie Sądu, ma miejsce wówczas gdy decyzja objęta wnioskiem została podjęta w postępowaniu zwykłym zgodnie z obowiązującym prawem. Wówczas istotnie, zdaniem Sądu, zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mogłaby prowadzić do naruszenia prawa. Dalej Sąd wskazał na dwa poglądy judykatury – pierwszy opowiadający się za niemożnością stosowania trybu art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych, a drugi dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji związanej w tym trybie.

W ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.

Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. winno być ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych objętych hipotezą przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie. Ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania jej w świetle przesłanek określonych w artykule 155 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane (zastosowany w decyzji objętej wnioskiem skarżącej) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wyprowadzenie takiej tezy z aktualnej konstrukcji norm prawa, wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w gramatycznej wykładni przepisu art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu nie można domniemywać istnienia zakazu stosowania art. 155 k.p.a. do określonych stanów faktycznych objętych decyzją ostateczną. Oczywistym jest, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obchodzenie prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m.in. w interesie strony, wtedy gdy z przyczyn uzasadnionych istnieje taka potrzeba.

Dalej Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki wydany został w czasie, gdy obowiązywały częściowo niekonstytucyjne przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie dawały one realnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tym bardziej, zdaniem Sądu, wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a. nie mógł być załatwiony przez organy nadzoru budowlanego odmownie, z powołaniem się na argumentację, że co do zasady decyzje o nakazie rozbiórki nie mogą być uchylane w trybie art. 155 k.p.a., albowiem doprowadziłoby to do stanu niezgodności z prawem.

W ocenie Sądu w sprawie tej doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ustalenie, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. oraz czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego możliwa jest legalizacja samowolnie zrealizowanego budynku, to jest czy spełnione są wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, tj.:

1/ art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przesłanek określonych w tym przepisie, w przypadku decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy rozważenie wystąpienia możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego;

2/ art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 48 ww. ustawy nie jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;

- przepisów postępowania, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał rozpoznania sprawy o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a ponadto zobligowany był do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są warunki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ zbadał i odniósł się do wszystkich przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a w świetle brzmienia art. 155 k.p.a. nie był zobligowany do badania możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a organ zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zaś złożony w tej sprawie środek odwoławczy uznano, iż zawiera on usprawiedliwione zarzuty pozwalające na wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie art. 155 k.p.a., a odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o nakazie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13m x 6m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 155 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Weryfikacji w trybie określonym we wskazanym przepisie podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3043/17; publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r. III SA 326/95, LEX nr 27118). Podobnie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/96 (LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pogląd ten w pełni zachował swą aktualność, albowiem nie jest sporne, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej - patrz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17 (LEX nr 2611773) - gdzie jednoznacznie wskazano, iż zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. Natomiast istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Skoro więc, jak wyżej zaznaczono, art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Generalnie bowiem zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest niewykonany od lat prawomocny nakaz rozbiórki, co stanowi pogwałcenie podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 2, 7, 32 i 83 Konstytucji RP) - podobnie w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05.

Wobec przedstawionych wyżej rozważań w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w tej sprawie objęta przedmiotowym wnioskiem decyzja o nakazie rozbiórki oparta o dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany, a uzasadnienie tej decyzji wskazuje na występującą sprzeczność spornej inwestycji z przepisami prawa, uniemożliwiającą doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w tej sytuacji obowiązkiem organu określonym właśnie w cytowanym wyżej art. 48 ust. 1 było wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co powoduje już, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji objętej wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. Poza tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie i w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podzielając stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, podkreślić należy, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane jest takim szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę – patrz wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2130/11, z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3034/17, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Trzeba bowiem odnotować, że art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Mianowicie właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515 – 516; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r. IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r. IV SA 1539/97, LEX nr 47880; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. II OSK 352/06, LEX nr 339409.

W tej sprawie, Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie decyzje, jak trafnie podniósł to organ w złożonej skardze kasacyjnej, przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku wadliwą wykładnię art. 155 k.p.a. w szczególności przyjmując, że przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane (zastosowanego w decyzji objętej wnioskiem skarżącej), nie należy traktować jako przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Pogląd ten nie został w zaskarżonym wyroku należycie uzasadniony, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę dominującą, a wyżej przedstawioną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie i zawarte tam obszerne motywy wyjaśniające tę kwestię. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 155 k.p.a. jak i błędnej wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako 1 i 2) zasługiwały na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga w tej sprawie, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2004 r. o nakazie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., o uchylenie której w trybie art. 155 k.p.a. wystąpiła skarżąca jest ostateczna i prawomocna, albowiem podlegała ona kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 386/05 oddalił wniesioną skargę na ww. decyzję. Analiza akt sprawy, w oparciu o które wydano ww. wyrok, prowadzi do wniosku, iż po wdrożeniu procedury legalizacyjnej wobec ujawnionej samowoli budowlanej uznano, że brak jest podstaw do jej kontynuowania, albowiem sprzeciwiają się temu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podniesiono w wydanych decyzjach, że wobec zrealizowanego już obiektu budowlanego, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale przede wszystkim, że usytuowanie spornego budynku narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), który stanowi, że obiekty budowlane powinny być sytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej na terenie zabudowy miast i wsi. Natomiast sporny budynek zrealizowany w ramach samowoli budowlanej od strony północnej usytuowany jest w odległości 3,3 m od krawędzi jezdni asfaltowej drogi powiatowej, taras przy budynku od strony wschodniej znajduje się w odległości 2,85 m od tej drogi, zaś jak wskazano "najdalsze odsunięcie" budynku od krawędzi drogi powiatowej wynosi 3,6 m. Stąd też, biorąc pod uwagę przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że nie ma możliwości doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, ponieważ szerokość budynku wynosi 6,0 m, co pociąga za sobą brak możliwości zmiany szerokości budynku w celu zachowania odpowiedniej odległości od drogi powiatowej. Niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane sprawdza się nie tylko zgodność tych obiektów z przepisami o planowaniu, do czego służy w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także zgodność samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z innymi przepisami. Jeżeli samowolnie pobudowany obiekt budowlany narusza przepisy innych ustaw, w tym ustawy o drogach publicznych, to legalizacja nie jest możliwa, a w tej sprawie, co jest niesporne, nie dało się doprowadzić przedmiotowej samowoli do stanu zgodnego z prawem (z przepisami ustawy o drogach publicznych) z uwagi na wymiary spornego budynku.

Dlatego też przepis szczególny, a to art. 48 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie samowoli budowlanej od drogi publicznej (drogi powiatowej) uniemożliwił doprowadzenie tak zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zatem zastosowany przez organy orzekające przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będący konsekwencją niemożności doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem należy traktować jako przepis szczególny, który w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym uchylenie przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki, w trybie art. 155 k.p.a., jest w tej sprawie niedopuszczalne ze względu na związany i restrykcyjny charakter tej decyzji.

Nie jest sporne, iż w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a., po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przejść do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (porównaj wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 1195/01, publikowany w zbiorze LEX 137821). W tej sprawie przywołany wyżej przepis wskazywany jako szczególny niewątpliwie sprzeciwiał się uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2004 r. o nakazie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13 m x 6 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. W tej sytuacji prawidłowe było stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajęte w zaskarżonej decyzji, odmawiające w okolicznościach tej sprawy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji, z uwagi na związany i restrykcyjny charakter tej decyzji opartej na przepisie szczególnym, bowiem w przeciwnym wypadku prowadziłoby to do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem. Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na naruszenie wydanymi w sprawie decyzjami przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. i przywołana tam argumentacja nie zasługują na aprobatę. Nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego w motywach kwestionowanego wyroku, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako naruszające prawo wymagały ich uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tej konstrukcji prawnej uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych w zaskarżonym wyroku było wadliwe, co słusznie zakwestionował organ w złożonej skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Dotąd powiedziane pozwalało uznać zaskarżony wyrok za wydany z naruszeniem prawa co uzasadniało konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając jednocześnie na uwadze treść art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego też po uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego orzeczenia przeszedł do rozpoznania wniesionej skargi strony, a w konsekwencji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji rozbiórkowej wydanej w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będącej decyzją związaną, w tej sprawie sprzeciwia się przepis szczególny tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie samowoli budowlanej od drogi publicznej (drogi powiatowej), co uniemożliwia doprowadzenie tak zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedstawione wyżej we wstępnej części tego uzasadnienia rozważania jednoznacznie wskazują na niezasadność skargi. Powoływanie się zaś w motywach skargi na incydentalne orzeczenia sądów administracyjnych, które prezentują stanowisko odmienne od wyżej wyrażonego, będącego aktualnie dominującym i akceptowanym w literaturze (patrz: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/J. Borkowski C.H. Beck Warszawa 2017, str. 840-841) nie zasługuje na uwzględnienie.

Dlatego też, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach w punkcie II sentencji wyroku oparto o treść art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącej na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlane uwzględniono szczególne okoliczności tej sprawy uznając je za uzasadniające dla zastosowania tej konstrukcji prawnej.