Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 180/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Krystyna Sidor (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1721/00 w sprawie ze skargi W. W., E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2004 r. po rozpoznaniu skargi W. W., E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził co następuje:

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań W. W., E. W. i J. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydaną na podstawie art. 95 pkt 1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) i § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) - zatwierdzającą z urzędu projekt podziału działki Nr 108, położonej w [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez właścicieli działki będącej przedmiotem podziału, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie mogą być one uwzględnione, gdyż podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami to znaczy w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, która to decyzja jest wiążąca dla organu zatwierdzającego projekt podziału. Będący przedmiotem decyzji o podziale nieruchomości - wyłącznie geodezyjny i ewidencyjny podział nie przesądza o wywłaszczeniu, odszkodowaniu ani o uprawnieniach do zajęcia terenu przyszłej inwestycji.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie – W. W., J. W. i E. W. wnosili o uchylenie decyzji organu administracji zgłaszając zarzuty dotyczące naruszenia ich prawa własności, a także przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny, bowiem stanowi podstawę do wywłaszczenia części ich nieruchomości oznaczonej Nr 108/1, na co oni nie wyrażają zgody domagając się wykupu całej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przed dniem 1 stycznia 2004 r. - zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie będąc związany granicami skargi (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.o p.p.s.a. - uznał, że w świetle art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Jakkolwiek w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wydanych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130) , wydanego w wyniku delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawarty jest zapis, iż w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1, co oznaczałoby, iż wskazane rozporządzenie wyłączyło stosowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to zdaniem Sądu - zawarta w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami delegacja ustawowa nie upoważniała Rady Ministrów do zmiany przepisu ustawowego tj. art. 93 ust. 4.

Zdaniem Sądu - na sprzeczność § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zwracano uwagę w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w ramach przysługującego mu uprawnienia do badania zgodności aktu podstawowego z ustawą - uznał niezgodność tegoż aktu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z art. 100 ustawy) i odmówił jego zastosowania w sprawie.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż wobec braku w formie podlegającego zaskarżeniu postanowienia zaopiniowania podziału nieruchomości w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawami szczególnymi - zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyczerpania toku postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec stwierdzenia powyższych uchybień oraz naruszenia przepisów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.o p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia go i rozpoznania sprawy, podniosło następujące zarzuty.

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 93 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 13), poprzez niewłaściwe ich zastosowania polegające na błędnym przyjęciu, iż procedura opiniowania podziału ma zastosowanie także w sytuacji, gdy wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady następuje niezależnie od ustaleń planu, zaś brak wymogu opinii nie wynika z rozporządzenia Rady Ministrów, lecz z samej ustawy (art. 93 ust. 4).

2. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy przy całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku wskazania takich okoliczności oraz art. 141 § 4 ww. ustawy w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyroku) poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie są zgodne z obowiązującymi aktualnie przepisami ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 93 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130).

Powołany art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 15 lutego 2000 r. wprowadzonym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) - stanowił, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu ani też nieprawidłowo go nie zastosował. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że uprawniony organ nie wydawał opinii w przedmiocie projektu podziału nieruchomości.

Zawarty w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) zapis, iż w przypadku podziału nieruchomości z urzędu nie jest wymagana opinia do opracowania projektu podziału trafnie został oceniony przez Sąd I instancji jako wydany z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Powyższy przepis rozporządzenia jest bowiem sprzeczny z zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 93 ust. 4 - tj. przepisem ustawowym. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisu wyższej rangi. Sąd administracyjny jest uprawniony do dokonywania takiej oceny, co wynika zarówno z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także znajduje uzasadnienie w przepisach Konstytucji (art. 8, 178 ust. 1, art. 184).

W takim przypadku zaistniała w sprawie podstawa do stwierdzenia przez Sąd administracyjny naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji -prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Nie można zatem uznać za trafny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to nie jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw. Według art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego przepisy wynika, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przy wydawaniu orzeczenia przez organ administracji nie stanowi podstawy do uchylenia orzeczenia. Uchylenie orzeczenia może nastąpić, jeśli stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał okoliczności, które wykazywałyby taki wpływ stwierdzonego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Obowiązująca od dnia 22 września 2004 r. zmiana art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzoną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) wyłącza obowiązek opiniowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zgodności przeprowadzonego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w przypadku podziałów,

0 których mowa w art. 95 ustawy, tj. dokonywanych niezależnie od ustaleń

miejscowego planu w celach wymienionych w pkt 1 - 8 tegoż przepisu. W art. 95

pkt 6 mowa jest o podziale nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości

objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a takiego rodzaju podział jest

przedmiotem postępowania w sprawie.

Wyłączenie w obecnym stanie prawnym obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. procedury opiniodawczej odnośnie podziału nieruchomości w przypadkach wskazanych w art. 95 spowodowało, że prawidłowo stwierdzone przez Sąd instancji naruszenie prawa materialnego przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ administracji po uchyleniu przez Sąd wydanych decyzji, byłby zobowiązany wydać je ponownie bez zasięgania opinii burmistrza.

Z tych względów uznając słuszność zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji arat. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a jednocześnie biorąc pod uwagę fakt, ze Sąd nie odniósł się w swoich rozważaniach do zarzutów, jakie skarżący sami podnosili w złożonej skardze na decyzję administracyjną - Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.