Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1328/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2-4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 561/10 w sprawie ze skargi Gminy Gryfino i D. Ł. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Gryfino 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/10, po rozpoznaniu skargi Gminy Gryfino i D. Ł. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfińskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Starosta Gryfiński decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , składającej się z wieży stalowej o wysokości 52 m wraz z montażem i instalacją systemu antenowego, kontenera technicznego, instalacji energetycznej oraz zjazdu z drogi na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że po uzupełnieniu dokumentacji oraz po ustosunkowaniu się przez strony oraz innych osób zgłaszających żądania i wnioski dowodowe w sprawie, uznał, że spełnione zostały wymagania określone w art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a mianowicie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino – rejon wsi Krajnik, Krzypnica, Nowe Czarnowo – zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie nr XX/266/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r., w którym na terenie lokalizacji inwestycji – symbol R (tereny użytków rolnych) dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Projektanci i sprawdzający zgodnie z art. 20 ustawy – Prawo budowlane, do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza ogólnej zasady odpowiedzialności projektantów za rozwiązania przyjęte w projekcie.

Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja – jak wynika z treści wniosku – nie jest przedsięwzięciem wymagającym oceny oddziaływania na środowisko, albowiem nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. Ł., S. S., Z. L., L. W., M. W., W. W., Z. J., P. W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również Gmina Gryfino, reprezentowana przez Burmistrza.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Gryfińskiego.

Uzasadniając powody podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest lokalizowana w K., na działce nr [...]. Działka znajduje się w obszarze na terenie elementarnym, oznaczonym jako użytki rolne, planowana inwestycja pozostaje w zgodzie ze szczegółowymi ustaleniami (§ 9) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie w dniu 29 czerwca 2000 r. nr XX/266/2000 w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino –rejon wsi Krajnik, Krzypnica, Nowe Czarnowo (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 29, poz. 355).

Zdaniem organu odwoławczego budowa przedmiotowej stacji bazowej nie podlegała przepisom prawa o ochronie środowiska, a zatem nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, co oznacza, że udział społeczeństwa w postępowaniu przedmiotowym nie był przewidziany. Udział społeczeństwa zapewniony został bowiem przepisami prawa na etapie sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę analiza kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie szkodliwego oddziaływania na środowisko wykazała, iż dla danej lokalizacji projektowanych parametrów anten (w zakresie mocy, azymutów, tiltów, wysokości zawieszenia), na przebiegu wiązek ponadnormatywnych nie występują miejsca dostępne dla ludności, zatem przedsięwzięcie nie będzie szkodzić środowisku.

W zakresie zarzutów dotyczących zapewnienia uczestnikom postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu organ wskazał, że właściciele działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji, wymienieni w decyzji, również Gmina Gryfino byli powiadamiani na każdym etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, na co wskazują dowody w aktach sprawy.

Według Wojewody Zachodniopomorskiego, organ I instancji dokonał sprawdzenia złożonego w dniu 23 listopada 2009 r. wniosku zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, sprawdził kompletność projektu oraz wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione.

W ocenie organu odwoławczego, rozpatrujący sprawę organ I instancji decyzję swą uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazał i ocenił fakty oraz dowody na których się oparł, oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec spełnienia wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego – organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w K.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina Gryfino oraz D. Ł.

Gmina Gryfino wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina powtórzyła zarzuty postawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wszystkie strony i uczestnicy postępowania byli powiadamiani na każdym etapie prowadzonego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż Gmina została jeden raz zawiadomiona o możliwości zapoznania się, i to jedynie z częścią materiału dowodowego.

Pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. Gmina Gryfino wyjaśniła, że upatruje swój interes prawny w sprawie w tym, że jako podmiot realizujący prawa i obowiązki określone m.in. przez ustawę o samorządzie gminnym, wykonuje zadania publiczne, w tym zadania związane z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej. Ponieważ Zebranie Wiejskie w Krajniku negatywnie zaopiniowało sprawę udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej, a Starosta Gryfiński odmówił Radzie Sołeckiej w Krajniku przymiotu strony tego postępowania, mieszkańcy wsi Krajnik zwrócili się do Burmistrza Gryfina o ochronę ich interesów. Wobec tego, zdaniem Gminy, jej interesu prawnego upatrywać należy w ochronie interesów mieszkańców wsi Krajnik, jako części wspólnoty samorządowej.

Skarżąca D. Ł. zarzuciła organowi II instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia decyzji nie ma związku z jej rozstrzygnięciem. Wojewoda naruszył także przepis art. 78 k.p.a., wydając zaskarżoną decyzję nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów, które przedstawiła wraz innymi uczestnikami postępowania w odwołaniu, których waga miała wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na ww. skargi wniósł o ich oddalenie.

Pismem z dnia 28 listopada 2010 r. udział w niniejszym postępowaniu sądowym zgłosiło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wskazując, iż jej celem statutowym jest ochrona środowiska, dołączając jednocześnie statut Stowarzyszenia oraz aktualny odpis z krajowego rejestru sądowego. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2010 r. Sąd rozpatrując skargę Gminy Gryfino postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego. W piśmie procesowym Stowarzyszenie poparło skarżących, opowiadając się za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarga Gminy Gryfino została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie pod sygn. akt II SA/Sz 561/10, a skarga D. Ł. otrzymała sygn. akt II SA/Sz 562/10.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy i zarządził ich prowadzenie pod sygnaturą akt II SA/Sz 561/10.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfińskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły wskazane w niej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane w brzmieniu wskazanym w Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. W przypadku takim jak przedmiotowy, zainicjowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, powinnością organu jest przede wszystkim ustalenie spełnienia przez inwestora wymogów wynikających z art. 35 ust. 1. Przepis powyższy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ stwierdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania przestrzennego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, sprawdza także kompletność projektu oraz wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione. Należy jednak mieć także na uwadze, iż warunki realizacji inwestycji winny uwzględniać uwarunkowania, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powołanej jako: ustawa środowiskowa).

Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy środowiskowej oraz uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy administracyjne obu instancji winny w pierwszym rzędzie zbadać czy wzdłuż osi głównej promieniowania projektowanych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, czyli ustalenie, czy przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na środowisko. W tym zakresie – jak wynika z treści wydanych decyzji – organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych nie poczynionych samodzielnie, lecz opartych na ustaleniach wynikających z dokumentacji "Analiza oddziaływania na środowisko" sporządzonej przez mgr inż. A. Ż. Zgodnie z treścią tej analizy organ ustalił obszar oddziaływania inwestycji oraz ustalił krąg stron postępowania.

Fakty dotyczące tego, czy projektowana inwestycja wpływa znacząco, czy też potencjalnie może wpływać na środowisko, stanowi zatem istotny element materiału dowodowego, który winien być zgromadzony w sprawie przez organ wydający w takiej sprawie pozwolenie na budowę. Należy zgodzić się z zarzutami uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego – Stowarzyszenia [...], że określając dany stosunek administracyjnoprawny organy nie ustaliły samodzielnie faktów istotnych w sprawie z punktu widzenia wymogów ustawy środowiskowej oraz wydanych na jej podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Braki we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwiają dokonanie rzeczywistej, obiektywnej i zgodnej z przepisami procedury administracyjnej oceny, czy planowane przedsięwzięcie wymaga bądź może wymagać sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, opartego wyłącznie na opinii przedstawionej przez inwestora wynika, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Stanowisko to zostało przyjęte także przez organ odwoławczy.

Organy administracji nie wywiązały się zatem z obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, bowiem nie dokonały prawidłowej wszechstronnej oceny dokumentu przestawionego przez inwestora – analizy oddziaływania na środowisko. Analiza środowiskowa, przedłożona przez inwestora nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jej treści ze stanem faktycznym. W związku z tym, zawarte w niej stwierdzenia odnośnie faktów i analiza ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie uzna, że zachodzi potrzeba weryfikacji danych zawartych w dokumencie, powinien podjąć stosowne działania w tym celu (art. 77 § 1 k.p.a.). Efekt poczynionych ustaleń powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia według wymagań wyrażonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza środowiskowa przedłożona w niniejszej sprawie dla wykazania, iż nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie wskazuje danych dotyczących odległości oddziaływania pola elektromagnetycznego i jego natężenia w kontekście występowania terenów zamieszkałych przez ludzi. Braki w zakresie ustaleń faktycznych w tej kwestii uznać należy za naruszające art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej D.Ł., że oddziaływanie pola elektromagnetycznego także w przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej powiązaniu z innymi polami (np. znajdującymi się na terenach sąsiednich nieruchomości), może powodować kumulowanie oddziaływań. W niniejszej sprawie organy nie zbadały, czy zasięg oddziaływania stacji nie obejmuje innych urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne (inne stacje, linie energetyczne). Nie można wykluczyć, że oddziaływanie stacji bazowej łącznie z innym urządzeniem spowoduje zwiększenie czynników oddziaływujących na dany obszar, w tym także – ludzi. Z uwagi na możliwe oddziaływanie kumulatywne, nie można ograniczać oceny oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej tylko do oceny jej parametrów, wskazanych w projekcie budowlanym, bez sprawdzenia czy nie znajduje się ona w zasięgu oddziaływania innych urządzeń. Nie można bowiem wykluczyć, że przez kumulację zmieni ona parametry oddziaływania.

Organy nie dokonały również samodzielnej interpretacji i wykładni pojęć zawartych w przedłożonej przez inwestora analizie środowiskowej. W ocenie Sądu, brak jest w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie szczegółowego odniesienia się i wyjaśnienia znaczenia zawartych w niej terminów pozwalających jednoznacznie ustalić, czy planowane przedsięwzięcie, polegające na zamontowaniu zespołu anten, z ich parametrami, poziomem promieniowania izotropowego oraz odległością miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązek promieniowania anten, zalicza się bądź nie do grupy, która znacząco oddziałuje na środowisko.

W sprawie niniejszej organ wydający pozwolenie na budowę winien był ustalić, a nie przyjąć bezrefleksyjnie, czy w przypadku każdej z projektowanych anten spełnione są wymogi w zakresie parametrów przewidzianych w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. celem ustalenia, czy w przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania anten znajdują się miejsca dostępne dla ludzi i jaka jest odległość od takich miejsc. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę organ winien wskazać, czy zachodzi bądź nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których była wyżej mowa. Organy obu instancji nie dokonały tych ustaleń, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie stanowi to o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia decyzji zarówno I jak i II instancji.

Niezależnie od powyższych wywodów, w związku z treścią skarg i podnoszonych w nich zarzutów Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 czerwca 2000 r. nr XX/266/2000 w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gryfino – rejon wsi Krajnik, Krzypnica, Nowe Czarnowo, z której wynika, że na trenach oznaczonych jako użytki rolne R gdzie zlokalizowana ma być stacja bazowa telefonii komórkowej dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej oraz inwestycji liniowych związanych z obsługą miejscowości (§ 9 ust. 2). Zatem organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że lokalizacja stacji bazowej na działce [...] obręb K. jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Gryfino, rejon K., gdzie planowana jest inwestycja. Ustalenia zawarte w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwalony plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, obowiązują także w zakresie ustalenia inwestycji celu publicznego i są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę zapisem planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej uchwale. Przepis ten rodzi bowiem nie tylko obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał takie uprawnienie. Inwestor może wówczas projektować obiekt budowlany, jego funkcje oraz zagospodarowanie terenu. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi, z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji. Z tych też względów w sprawie pozwolenia na budowę nie występuje po stronie organów obowiązek oceny poprawności planowanych rozwiązań przestrzennych, w tym możliwości innej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Z tego też względu nie mógł zostać uwzględniony zarzut skarżących, że lokalizacja stacji bazowej spowoduje szkody ekonomiczne oraz ograniczy możliwość korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Przepisy Prawa budowlanego winny być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z wymogami stawianymi przez takie przepisy, to spowodowane nią dolegliwości dla otoczenia, czy naruszenie interesów ekonomicznych właściciela (użytkownika wieczystego) działki sąsiedniej nie może być uznane za naruszenie powołanego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1371/05, publ. LEX nr 318227).

Nie zasługuje także na aprobatę pogląd skarżącej Gminy Gryfino, iż jej interes prawny wynika w niniejszej sprawie z obowiązku realizowania przez gminy zadań publicznych, związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (w przedmiotowym przypadku wspólnoty wsi Krajnik), który to obowiązek nakłada na gminy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Są to ustawowe zadania organów gminy, ale nie decydują one o posiadaniu przez gminę interesu prawnego w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomościami znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd przyjął, że interes prawny Gminy Gryfino do wniesienia skargi, wynika z faktu, iż Gmina ta jest właścicielem działek nr [...] oraz nr [...] (drogi), obręb ewidencyjny K., które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, określonej w zaskarżonej decyzji, jako budowa Stacji Telefonii Komórkowej [...] i z tego tytułu była stroną postępowania administracyjnego. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym na środowisko i miejsca dostępne dla ludności, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny rozważyć przedstawione wyżej aspekty, wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organy administracji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego w zakresie dotyczącym odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka projektowanej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, a tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – w związku z art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji ustaliły stan faktyczny na podstawie dokumentów złożonych przez stronę, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, czym zdaniem Sądu organy administracji obu instancji naruszyły art. 80 k.p.a., gdy tymczasem dokumenty fachowe złożone w sprawie mogą stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i zostały prawidłowo ocenione i uwzględnione przez organy administracji; opisane w tym zarzucie naruszenie prawa procesowego doprowadziło WSA w konsekwencji również do naruszenia przepisów art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. (poprzez ich pominięcie i niezastosowanie), gdyż Sąd pośrednio odmówił mocy i wiarygodności dowodom zebranym w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez uznanie, że organy administracji właściwe w sprawach architektoniczno-budowlanych miały obowiązek w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badać, czy zasięg oddziaływania stacji nie obejmuje innych urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne (inne stacje, linie energetyczne), gdy tymczasem nie jest to okoliczność istotna dla ustalenia, czy dana inwestycja jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponadto zaś kompetencja do uwzględniania ewentualnej kumulacji oddziaływania należy wyłącznie do organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz wydania decyzji w tej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyła Gmina Gryfino, a także Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.

Gmina Gryfino wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Gryfino kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiło polemikę z zarzutami tejże skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie dokumentów złożonych przez stronę, które nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim nie zostały przez organy orzekające w ogóle zweryfikowane.

Tymczasem obowiązkiem organów w tej sprawie i to obu instancji było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego, tak by zrekonstruować rzeczywisty jego obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego, trafnego przepisu prawa materialnego. Organ by zrealizować ogólne (podstawowe) zasady procedury administracyjnej przewidziane w szczególności w art. 7, 77, 80 k.p.a. nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do działań podejmowanych na wniosek stron oraz wyłącznie o przedkładane przez stronę środki dowodowe (dokumenty). Jakkolwiek ma rację skarżący kasacyjnie, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to zauważyć należy, że chodzi tu o źródło informacji prawdziwych, mających znaczenie dla sprawy. To zaś wymaga stosownej aktywności organu, poprzez rzeczową analizę zgromadzonego materiału i jego ocenę według reguł swobodnej oceny dowodów i na koniec dać takiemu procesowi wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu. Jednakże organy do przedłożonej przez stronę analizy środowiskowej wprost się nie odniosły. Nie wskazały dlaczego ten środek dowodowy zasługuje na wiarę i de facto nadały temu dokumentowi niesłusznie cechę dokumentu urzędowego, co prawidłowo zakwestionował Sąd pierwszoinstancyjny. Odejście od wskazanych wyżej reguł proceduralnych stanowi wadę procesową powodującą konieczność wyeliminowania podjętych w wyniku takiego postępowania orzeczeń z obrotu prawnego co najmniej w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto organy wydające pozwolenie na budowę anteny telefonii komórkowej były zobowiązane ustalić, czy w przypadku każdej z projektowanych anten spełnione są wymogi w zakresie parametrów przewidzianych w rozporządzeniu z 9 lipca 2004 r.

Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Jednocześnie w sprawie bezspornym jest, że oceny czy objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie należy do znacząco oddziałujących na środowisko należy dokonać mając na względzie postanowienia § 2 lub 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 254, poz. 2573 ze zm.).

Podnieść należy, że przepis § 2 ust. 1 pkt 7 powoływanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organy obu instancji nie rozważyły i nie zbadały możliwości i zakresów stosowania przepisu § 4 rozporządzenia w niniejszej sprawie, a przed wszystkim nie poczyniły należytych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem winne one były szczegółowo wyjaśnić czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowego, czego wymaga przepis § 2 pkt 1 ppkt 7 przywołanego wyżej rozporządzenia, a w razie potrzeby winny dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z przepisu § 4 rozporządzenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1928/07). Organy winny również dokonać ustaleń a następnie ich wyniki poddać analizie, w zakresie tego czy zasięg oddziaływania anten planowanych na realizowanej inwestycji budowlanej nie obejmuje (nie kumuluje się) z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne w tym innymi antenami telefonii komórkowej.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).