Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3199/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 65 ust. 2 i 5
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 11 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 342/14 w sprawie ze skargi L. A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

L. A. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowie Wielkopolskim (PUP) w dniu 17 maja 2013 r.. Dnia 22 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu Oddziału Zamiejscowego w Kaliszu (WUP) wpłynął jej wniosek dotyczący ubiegania się przez WUP o dokument urzędowy potwierdzający okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (UE), niezbędny do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Do wniosku L. A. dołączyła m.in., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie z 17 maja 2013 r., dotyczące jej sytuacji życiowej podczas pobytu w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii), a także dokumenty od brytyjskiego pracodawcy mające potwierdzić okresy jej pracy w tym państwie. W konsekwencji WUP zwrócił się w dniu 22 maja 2013 r. do brytyjskiej instytucji właściwej o wydanie urzędowego dokumentu. Dnia 19 września 2013 r. do WUP wpłynął z dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez L. A. w tym państwie od 20 września 2009 r. do 30 kwietnia 2013 r.. W związku z powyższym w dniu 20 września 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego poinformował L. A. o treści dokumentu SED U002, a także pouczył ją o wynikającej z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek Województwa Wielkopolskiego orzekł w dniu [...] października 2013 r., w drodze decyzji administracyjnej, o odmowie przyznania L. A. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano, że L. A. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Polski), a także nie może ona zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą zachował miejsce zamieszkania w Polsce.

Od powyższej decyzji L. A. wniosła odwołanie.

Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt b podpunkt ii) rozporządzenia 1408/71, art. 10 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie L. A. ubiegała się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia, okresy jej pracy za granicą nie mogą być, co do zasady, uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski.

Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) w orzeczeniu w sprawie C-272/90 - van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004. W wyroku tym ETS orzekł, że prawo unijne, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnich okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie.

Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Organ podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Stanowisko takie potwierdził ETS w orzeczeniu w sprawie C-128/83 - Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W wyroku tym ETS wyraźnie stwierdził, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość jej pobytu w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy powyższe kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz powody, które skłoniły ją do wyjazdu do innego państwa.

Organ podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - tj. treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia z dnia 17 maja 2013 r. – wynika, iż L. A. przed wyjazdem za granicę od urodzenia nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Wielkiej Brytanii, L. A. wpisała w oświadczeniu, że zamieszkiwała w tym państwie w trzech wynajmowanych mieszkaniach. W odniesieniu do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą L. A. wskazała natomiast, że posiadała w Polsce mieszkanie stanowiące jej współwłasność, które nie było przedmiotem najmu. W świetle tych informacji należy uznać, że sytuacja mieszkaniowa L. A. w Polsce podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Wielkiej Brytanii. Okoliczności te mogłyby sugerować, że L. A. nie przebywała za granicą na stałe.

Jednakże treść tego oświadczenia wskazuje, że L. A. przebywała w Wielkiej Brytanii od września 2009 r. do kwietnia 2013 r., tj. przez ponad trzy i pół roku. a jej kontakty z Polską podczas pobytu za granicą ograniczały się do przyjazdów raz do roku na okresy jednego miesiąca, co oznacza, że jej pobyt w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym. W treści swego oświadczenia L. A. stwierdziła również, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii była zatrudniona w tym państwie na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, z których ostatnia trwała od stycznia 2010 r. do kwietnia 2013 r., co oznacza, że jej praca w tym państwie miała charakter stały. Należy również wskazać, że w swym oświadczeniu L. A. zaznaczyła, iż nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, a tym samym należy uznać, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii nie miała ona w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). W swoim oświadczeniu jako najbliższych członków rodziny wskazała swojego męża i córkę, którzy przebywali wraz z nią w Wielkiej Brytanii, oraz swojego syna, który zamieszkiwał w Polsce. Zaznaczyła także, że podczas pracy za granicą przekazywała środki finansowe na utrzymanie swojego syna, z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Z akt sprawy wynika jednak, że syn L. A. jest osobą dorosłą i samodzielną, a tym samym nie można uznać, że prowadził on z nią wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania L. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania.

W treści oświadczenia L. A. zaznaczyła także, że podczas pobytu za granicą nie prowadziła jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii.

Ponadto wskazała, że podczas pracy w Wielkiej Brytanii była w Polsce zameldowana na pobyt stały. Należy jednak zauważyć, że utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z utrzymywaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W treści oświadczenia L. A. jako powód, który skłonił ją do wyjazdu do Wielkiej Brytanii wpisała: "brak pracy", a także zaznaczyła, że nie przebywała w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Jednakże, po analizie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu należy jednoznacznie stwierdzić, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania L. A. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. powodów, które skłoniły L. A. do wyjazdu do Wielkiej Brytanii ani jej zamiaru.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy organ stwierdził, że L. A. nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez L. A. na obszarze Wielkiej Brytanii jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez nią ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a także fakt, że L. A. nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca L. A. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. wraz z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono okoliczność, iż centrum interesów życiowych skarżącej mieści się w Polsce, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce.

W uzasadnieniu skargi L. A. podała między innymi, że nie zgadza się z ustaleniem, iż jej miejscem zamieszkania podczas pracy za granicą była Wielka Brytania.

Podkreśliła, że nie miała nigdy zamiaru wykonywania stałej pracy w Wielkiej Brytanii. Ponadto w czasie wykonywania pracy za granicą dokonywała opłat za należące do niej i jej męża mieszkanie w Polsce.

W jej przekonaniu organ II instancji dokonał w sposób dowolny oceny dowodów przeprowadzonych w niniejszej sprawie. Analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić do uznania, że miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Polska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał skargi za uzasadnioną.

Wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.). W przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE.L.04.166), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych, zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytuł III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek.

Warunek spełnienia tych okresów nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

W przekonaniu Sądu i instancji każdy wyjątek od reguły lex loci labori, sformułowanej w pkt 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a), powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a) , w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy wyłożyć treść tego określenia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że pracodawca wspólnoty, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 określenie "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa.

Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EW), Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonania rozporządzenia (EW)883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.I) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009 za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W świetle powyższego w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba jest uważana za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające jedynie wówczas, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. W Wielkiej Brytanii przebywała od września 2009 do kwietnia 2013 roku, a więc przez ponad trzy i pół roku, kontakty z Polską w tym czasie ograniczały się do krótkich odwiedzin. Wynika z powyższego, że pobyt w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym. W tym czasie była zatrudniona na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, co również oznacza, że praca w tym państwie miała charakter stały. W tym czasie L. A., nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, więc w czasie pobytu w Wielkiej Brytania, nie miała miejsca zamieszkania dla celów podatkowych w Polsce. W Wielkiej Brytanii przebywała z rodziną tj. mężem i córką. Wprawdzie oświadczyła, że pomagała finansowo synowi, który został w Polsce, ale wskazać należy, że syn ten jest dorosły (27 lat) i ma własną rodzinę.

Powyższe okoliczności wskazują, że organy słusznie przyjęły, iż miejscem zwykłego zamieszkania L. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania.

Podkreślił Sąd I instancji, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić, wówczas gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Również w świetle tej definicji miejscem zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą była Wielka Brytania.

Wobec tego, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania, nie jest możliwe zastosowanie kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia.

Podkreślił WSA w Warszawie, że L. A. nie może być uznana za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. L. A. nie spełniła również ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a także fakt, że L. A. nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, słusznie organy uznały, że nie jest możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skargę kasacyjną od powyższy wyroku wniosła L. A. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. wraz z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ administracyjny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono okoliczność, iż centrum interesów życiowych skarżącej mieści się w Polsce, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata

W treści skargi kasacyjnej skarżąca L. A. podkreśliła, że spełniła warunek dla zastosowania art. 65 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, udokumentowała bowiem fakt zamieszkania w Polsce podczas zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Skarżąca wskazała, że w czasie wykonywania pracy za granicą posiadała w Polsce mieszkanie, stanowiące jej współwłasność, które nie było przedmiotem najmu. Organ orzekający słusznie wskazał, że sytuacja mieszkaniowa skarżącej w Polsce podczas wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii była bardziej stabilna niż w tym drugim państwie. Nie powinno budzić wątpliwości, zdaniem skarżącej kasacyjnie, iż O. był głównym ośrodkiem interesów życiowych skarżącej od jej urodzenia, również w okresie wykonywania pracy zarobkowej w Wielkiej Brytanii. Skarżąca miała stały związek z miejscem zamieszkania w Polsce.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ administracyjny w toku postępowania zasadnie zwrócił uwagę na to, iż skarżąca składając oświadczenie z 17 maja 2013 r. zaznaczyła, że nie przebywał w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Pomimo tego jednak, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że miejscem zamieszkania skarżącej była Wielka Brytania.

Nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie ze wskazaniem, że przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. W jej przekonaniu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, należy uznać, że w stosunku do skarżącej powinien mieć zastosowanie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że wobec tego, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania, nie jest możliwe odnoszenie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca nie miała nigdy zamiaru wykonywania stałej pracy w Wielkiej Brytanii. W czasie wykonywania pracy za granicą skarżąca dokonywała opłat za należące do niej i jej męża mieszkanie w Polsce. W związku z takim charakterem zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, nie miał również nigdy zamiaru wynajęcia mieszkania znajdującego się w Polsce.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organ II instancji dokonał w sposób dowolny oceny dowodów przeprowadzonych w niniejszej sprawie. Analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić do uznania, że miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Polska,

Ponadto, organ II instancji w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który byłby istotny dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy. Skarżąca do odwołania z 16 października 2013 r. załączyła zaświadczenie z 10 października 2013 r., z którego wynika, iż w okresie przebywania w Wielkiej Brytanii opłacała wszystkie należności za mieszkanie znajdujące się w Polsce. Skarżąca załączyła również kartki z zeszytu z zapiskami co do wysokości opłat za mieszkanie w Polsce, z których wynika, że opłacała wszystkie należności.

Ponadto, jak wynika z załączonego do skargi poświadczenia zamieszkania, syn skarżącej P. A. od dnia 17 listopada 2005 r. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem: ul. [...] G., pod którym zamieszkują we wspólnym mieszkaniu jego syn oraz córka. W czasie pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii jej syn nie zamieszkiwał w należącym do skarżącej mieszkaniu w O. Dokonywał on opłat związanych z tym mieszkaniem jedynie w imieniu skarżącej i jej męża. Nie utrzymywał on zatem tego mieszkania w czasie, kiedy skarżąca wykonywała pracę zagranicą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Socjalnej wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nadto podniósł, że stanowisko takie jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne (por. wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13 oraz I OSK 729/13).

Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi II instancji niewzięcie pod uwagę faktu, że skarżąca podczas pracy za granicą była właścicielem mieszkania w Polsce, które utrzymywała. Należy zauważyć, że informacja została wzięta pod uwagę przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie na str. 4 uzasadnienia. Należy jednak podkreślić, że sytuacja mieszkaniowa skarżącej jest tylko jednym z wielu kryteriów ustalania miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., z późn. zm.), a co za tym idzie fakt posiadania przez skarżącą mieszkania w Polsce nie może przesądzać o miejscu jej zamieszkania podczas pracy za granicą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie mają jednak uchybienia materialne. Zarzucane naruszenia procesowe związane są bowiem bezpośrednio z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty dotyczące prawa materialnego.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddane zostało rozstrzygnięcie odmawiające przyznania L. A. zasiłku dla bezrobotnych. Przyczyną odmowy było uznanie przez organy obu instancji, że L. A. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Ustalono także, że nie może być ona uznana za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że organy niewłaściwie zastosowały art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. wraz z późn. zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że L. A. nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce.

W przekonaniu składu orzekającego NSA prawidłowo organy obu instancji przyjęły, co zaakceptował Sąd I instancji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III powołanego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek.

Warunek spełnienia ostatnio tych okresów nie dotyczy jednak przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004. Stosownie do tego przepisu bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest zatem przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia należy mieć na uwadze, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, co podkreślił Sąd I instancji, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba uwzględnić również fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004).

Przepis art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być zatem stosowany jedynie do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Natomiast dlo celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Zgodnie z art. 11 ust.1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym:

• charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę;

• jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne;

• prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym;

• w przypadku studentów - źródło ich dochodu;

• jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały;

• państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.

Dopiero w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.

Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające dopiero, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach o podobnym stanie faktycznym (por. wyrok z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13, wyrok z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1888/13, wyrok z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1608/13, wyrok z 13 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 687/13, dostępne w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl)

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałka Województwa Wielkopolskiego, że L. A. nie mogła być uznana za osobę, która w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszania w Polsce. Z akt sprawy wynika bowiem, że w Wielkiej Brytanii przebywała od września 2009 do kwietnia 2013 roku, a więc przez ponad trzy i pół roku, kontakty z Polską w tym czasie ograniczały się do krótkich odwiedzin Polski. W tym czasie była zatrudniona na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, co oznacza, że jej praca w tym państwie miała charakter stały. W tym czasie L. A. nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, więc w czasie pobytu w Wielkiej Brytania, nie miała miejsca zamieszkania dla celów podatkowych w Polsce. W Wielkiej Brytanii przebywała z rodziną tj. mężem i córką. Do Polski przyjeżdżała raz w roku na okres miesięcznego urlopu. Pomagała finansowo synowi, który został w Polsce, ale wskazać należy, że syn ten jest dorosły (27 lat) i ma własną rodzinę. Zasadnie zatem organy przyjęły, że miejscem zwykłego zamieszkania L. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.