Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2170/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/16 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania udrożnienia przepustu pod drogą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2170/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy nakazania udrożnienia przepustu pod drogą.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

R. M. oraz E. G. zwróciły się do Wójta Gminy Iwkowa o wszczęcie postępowania w związku zasypaniem fosy oraz przepustu drogowego znajdującego się między granicami działek nr [...] oraz [...] przez właściciela działki W. R.. W podaniu tym wskazano, iż na skutek zasypania fosy może zostać zalany dom znajdujący się na działce nr [...].

Wójt Gminy Iwkowa decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazał:

1. W. R., przywrócenie stanu poprzedniego wodnicy poprzez udrożnienie przepustu pod nowo wyremontowaną drogą dojazdową do swojego gospodarstwa (...) w obrębie własnej nieruchomości na działce nr [...] w miejscowości I. i skierowanie wody pochodzącej z wodnicy do studzienki betonowej, usytuowanej na gruncie H. K., działka nr [...], z której to woda rurą znajdującą się w ziemi odprowadzana jest do rzeki [...];

2. R. i M. M. oraz E. i K. G. przywrócenie stanu poprzedniego wodnicy poprzez wykonanie wodnicy po stronie północnej działki nr [...] należącej do E. i K. G., na odcinku od ogrodzenia R. i M. M., a dalej po stronie północnej działki nr [...] i działki nr [...] należącej do R. i M. M. (...) w obrębie własnych nieruchomości i odprowadzenie wód gruntowych i opadowych do rzeki [...] w celu uniknięcia zalewania gruntów (...).

Po rozpatrzeniu odwołania stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 407/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Sąd administracyjny nie zgodził się z poglądem wyrażonym w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., iż zmiana stanu wody na gruncie, jakiej dokonał W. R. nie jest objęta dyspozycją art. 29 ustawy Prawo wodne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy Iwkowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił nakazania W. R. udrożnienia przepustu pod drogą dojazdową, znajdującą się na działce nr [...] w miejscowości I. w celu kierowania wody opadowej, pochodzącej z wodnicy do studzienki betonowej, usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości I.. Organ wyjaśnił, że według opinii biegłego "większość zmian na spornym terenie dokonywali Państwo R. i M. M. z korzyścią dla swoich działek, np. poprzez podniesienie terenu swojej niezabudowanej działki. Za stan pierwotny na gruncie autor opinii uznał okres przed 2001 lub 2000 rokiem, kiedy właścicielem działki był jeszcze Pan K., wówczas były dwa rowy odprowadzające wody opadowe lub roztopowe z górnych partii terenu do rzeki [...]. W stosunku do ustalonego stanu pierwotnego, doszło wielokrotnie do zmian stosunków wodnych na spornych gruntach".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. M., M. M., i E. G., K. G.. W odwołaniu podniesiono, że konieczne jest udrożnienie przepustu, ponieważ woda spływająca z góry niszczy drogę dojazdową. Zakwestionowano opinię biegłego wskazując, że błędnie przyjęto, iż to odwołujący zmienili stosunki wodne. Dołączono również nagrania filmowe obrazujące stan, jaki istnieje po spływie wody na skutek opadów deszczu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] września 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odwołując się do wskazań Sądu administracyjnego, organ II instancji stwierdził, że W. R. dokonał zmiany stanu wód na gruncie, przy czym chodzi tu o wodę, która do tej pory spływała z działek R. M. i M. M. oraz E. G. i K. G. i była zbierana za pomocą rowu do korytek betonowych usytuowanych wzdłuż wyremontowanej drogi, a następnie spływała do studzienki rewizyjnej i dalej przepustami betonowymi wzdłuż ogrodzenia H. K. do potoku [...]. Na skutek braku drożności przepustu woda ta rozlewa się po terenie drogi dojazdowej do nieruchomości odwołujących i wywołuje niszczenie tej drogi. Jak wynika z dołączonych do odwołania nagrań filmowych, woda nie mogąc wpłynąć do przepustu i dalej do studzienki rewizyjnej, płynie szerokością drogi dojazdowej, wypłukując materiał, którym ta droga jej utwardzona i tym samym przyczyniając się do niszczenia tej drogi.

Zdaniem SKO, organ l instancji powinien zatem po pierwsze, uwzględnić wiążące wskazania Sądu, a po drugie rozważyć, czy dla przywrócenia zmienionych stosunków wodnych wystarczającym będzie przywrócenie drożności przepustu, czy też konieczne będzie wykonanie jeszcze jakichś innych urządzeń, które mogą zapobiegać szkodom. Organ odwoławczy uznał, że opinia wykonana przez biegłego bazuje na błędnym założeniu, że stosunki wodne należy analizować począwszy aż od 2000 r. Zdaniem SKO, wówczas stosunki wodne wyglądały inaczej - wg dokonanych ustaleń istniały dwa rowy odprowadzające wody z poszczególnych nieruchomości. Przedmiotem sprawy nie jest jednak to, kto jako pierwszy dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy ta zmiana miała wpływ na stosunki wodne, tylko to, czy konkretna zmiana polegająca na zasypaniu przepustu przez W. R. zmieniła stosunki wodne, i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, a także, czy wystarczającym będzie przywrócenie stanu poprzedniego, czy też konieczne będzie wykonanie jeszcze urządzeń zapobiegających szkodom w przyszłości. Taki powinien być przedmiot opinii biegłego.

Dalej organ II instancji wyraził pogląd, że biegły powinien się skupić na tej konkretnej zmianie, nie zaś analizować zmiany na gruncie sprzed kilkunastu lat. Takie wnioski płyną również z wydanego w sprawie wyroku Sądu. WSA w Krakowie nakazał bowiem dokonanie analizy wpływu tej konkretnej zmiany, przy założeniu, że dyspozycją art. 29 ustawy Prawo wodne, objęte są nie tylko te wody, który znajdują się na nieruchomości podmiotu dokonującego zmiany, ale również te które napływają na teren nieruchomości tego podmiotu. Zdaniem SKO, bez wątpienia chodzi tu o wody spływające wcześniej (przed zasypaniem przepustu) do studzienki znajdującej się na nieruchomości H. K..

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. R., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł m.in. zarzut naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne wobec nie wzięcia po uwagę analizy stosunków wodnych zawartej w opinii i jej uzupełnieniu sporządzonej przez biegłego M. K., w tym wykazywaną przez skarżącego permanentną zmianę stosunków wodnych co najmniej od 1999 r. (...) wobec braku szkody na gruncie wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że jest ona bezzasadna.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie ma charakter kasacyjny. Istotą sprawy jest zatem zbadanie przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego, a więc spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie istotną okolicznością była ocena działań podjętych przez W. R., polegających na zlikwidowaniu przepustu w drodze dojazdowej (na dz. [...]) umożliwiającego spływ wód z działek R. M. i M. M. oraz E. G. i K. G. do studzienki betonowej usytuowanej na działce nr [...], w kontekście przesłanek z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2011r. Prawo wodne.

Mając na uwadze wskazania WSA w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 407/15 należy jako prawidłową ocenić konstatacje SKO w Tarnowie wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że skarżący W. R. dokonał zmiany stanu wód na gruncie, przy czym chodzi tu o wodę, która do tej pory spływała z działek R. M. i M. M. oraz E. G. i K. G. i była zbierana za pomocą rowka do korytek betonowych usytuowanych wzdłuż wyremontowanej drogi, a następnie spływała do studzienki rewizyjnej i dalej przepustami betonowymi wzdłuż ogrodzenia H. K. do potoku [...]. Zadaniem organu administracyjnego było powiązanie konsekwencji prawnych ze skutkiem działania skarżącego powodującego niedrożność przedmiotowego przepustu.

Z kolei zasypanie przepustu spowodowało rozlewanie się wody po terenie drogi dojazdowej do nieruchomości R. i M. M. oraz E. i K. G., które w efekcie wpływa destrukcyjnie na stan drogi oraz ich działek.

Jak zwrócił uwagę WSA w Krakowie w poprzednim wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., istotnym dowodem przeprowadzanym w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne jest opinia biegłego. W takiej opinii biegły powinien ustalić aktualny stan stosunków wodnych, zmianę tego stanu i przyczyny takiej zmiany, a także ewentualne szkody, jakie spowodowała lub może spowodować dokonana zmiana stosunków wodnych.

W tej sprawie opinia została sporządzona przez biegłego mgr inż. M. K., ale wymaga ona krytycznej oceny.

Zgodnie bowiem ze wskazaniami WSA w Krakowie, przedmiotem opinii biegłego powinno być określenie wpływu, jaki na stosunki wodne wywarło zasypanie przepustu przez W. R. i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy działanie to spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a w konsekwencji, czy wpływa ono szkodliwie na grunty sąsiednie. Jednak zamiast na zasadniczych dla sprawy kwestiach, biegły skupił się na historycznych opisach przebiegu stosunków wodnych na analizowanym obszarze sięgających czasów sprzed 2000 roku. Sąd administracyjny wskazał wyraźnie w swoim uzasadnieniu, że to wniosek stron zakreśla przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Rację ma organ odwoławczy, że dokonany przez biegłego opis zaszłości historycznych, zawarty we wnioskach opinii, chociaż obrazujący całokształt zmian stosunków wodnych na tym terenie na przestrzeni ostatnich lat, czyni ten dowód nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonane przez biegłego ustalenia w żaden sposób nie wyjaśniają bowiem rzeczywistych powodów zalewania drogi dojazdowej, a tylko zaciemniają stan faktyczny sprawy. Zadaniem biegłego nie jest także sugerowanie rozstrzygnięcia organowi administracyjnemu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ( pkt VI Wnioski ppkt 7 – str. 52 opinii mgr inż. M.K.).

Przedmiot postępowania zakreślony wnioskiem R. M. i E. G. wymaga przeprowadzenia postępowania w całości, tak w zakresie dowodowym, jak i następnie ustaleń faktycznych, wobec tego nie podlegał on w żadnym wypadku uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Czynienie tak rozległych ustaleń i prowadzenie dowodów po raz pierwszy przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zatem – zgodnie ze wskazaniami SKO w Tarnowie zawartymi w zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. – wezwać biegłego do uzupełnienia opinii z maja 2016 r. poprzez jednoznaczne stwierdzenie w kontekście dyspozycji art. 29 ustawy Prawo wodne, czy W. R. wskutek zasypania fosy oraz przepustu drogowego znajdującego się między granicami działek nr [...] oraz [...] dokonał zmiany stanu wody na gruncie (kierunku jej spływu, intensywności spływu itp.) oraz czy nastąpiło to ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Do odpowiedzi na te dwa kluczowe pytania oraz do oceny, czy wystarczy przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, czy też niezbędne będzie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, mają się ograniczać konkluzje sporządzonej w tym postępowaniu opinii biegłego.

Pozostałe kwestie podnoszone przez biegłego w opinii z maja 2016 r., także przez obie strony w tym postępowaniu administracyjnym, dotyczące zmian stosunków wodnych na przestrzeni ostatnich lat są dla tego postępowania prawnie irrelewantne i mogą być co najwyżej impulsem do wspólnego działania wszystkich zainteresowanych i zawarcia ugody administracyjnej w tym postępowaniu albo skierowania do sądu powszechnego stosownego pozwu o zaniechanie w trybie art. 144, albo też wszczęcia z odrębnego wniosku innego postępowania na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne w stosunku do podmiotów, które swoimi działaniami rzekomo naruszyły stosunki wodne.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. R., następca prawny W. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko z zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt lI SA/Kr 407/15 dotyczące ustaleń faktycznych i prawnych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu, nie rozważając wnikliwie tego zagadnienia w sprawie bez uwzględnienia całokształtu jej okoliczności, w tym wynikających z ustalonego stanu faktycznego po wydaniu powyższego orzeczenia będącego przedmiotem procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny utrwalony w powyższym orzeczeniu,

2. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia do nich w wyroku,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez pominięcie przy orzekaniu przez SKO w Tarnowie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego wobec powołania się na dowody przedstawione dopiero przez wnioskodawców do ich odwołania bez możliwości odniesienia się do nich pozostałych stron, tym bardziej, iż z ustaleń zawartych w skarżonej przez nich decyzji Wójta Gminy w Iwkowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, iż skarżący kasacją nie dokonał zasypania rowu i przepustu drogowego, lecz odwołujący się właściciele nieruchomości sąsiednich swym działaniem wykazanym przez składającego kasację oraz potwierdzonymi i niekwestionowanymi ustaleniami biegłego spowodowali bez jego zgody i wiedzy nadmierny spływ wód opadowych na nieruchomość W. R.,

4. art. 29 ustawy Prawo wodne, którego celem jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów, gdy tymczasem dowody przedstawione przez skarżącego kasacją oraz opinia biegłego wykazały, iż pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy, aczkolwiek ustalenie tego związku przyczynowego jest najistotniejszym elementem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. Prawo wodne, a ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na organach orzekających w sprawie, a co było przesłanką ustalenia w decyzji Wójta Gminy Iwkowa z dnia [...] sierpnia 2016 r. o braku podstaw do nałożenia na skarżącego kasacją obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżący kasacją wykazał, iż domniemane szkody określone we wniosku R. i M. M. oraz E. G. i K. G. wynikają jedynie z intensyfikacji działań wymienionych osób oraz z naruszenia przezeń stosunków wodnych, które winny być przywrócone do stanu poprzedniego, wobec trwającego od 1999 r. postępowania w tej sprawie, m. in. poprzez dokonanie rozbiórki opisanego także w protokole oględzin w niniejszej sprawie zbiornika na ścieki z kręgów betonowych, który jest nieszczelny i odprowadza wody opadowe na działkę W. R., czyniąc widoczne gołym szkody na jego nieruchomości, co potwierdzą ponowne oględziny obu nieruchomości, jak też dalsze fakty immisji ustalone i potwierdzone wynikami oględzin oraz opinii biegłego J. K.. Tym samym niesłusznie skarżony wyrok podziela ocenę tej opinii dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednak zarzuty te nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2016 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy Iwkowa z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą nakazania W. R. udrożnienia przepustu pod drogą dojazdową na działce nr [...] w miejscowości I..

Podlegająca ocenie decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokonuje oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Konstrukcja decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w kontekście powyższych zasad Sąd I instancji stwierdził, że organ w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutów sformułowanych w kontekście ewentualnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji nie jest możliwa ocena wyroku w tym zakresie. Brak zarzutu naruszenia przepisu, który stał się podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w pewien sposób ogranicza również możliwość ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., aczkolwiek zarzut ten należy uznać za bezzasadny.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że z treści uzasadnienia wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., II SA/Kr 407/15 wynika, że przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem R. M. i E. G. mogą być wyłącznie zmiany stanu wód wywołane przez W. R., a polegające na zasypaniu przepustu pod drogą, przy czym Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie ma znaczenia ani wina, ani stopień przyczynienia się do tych zmian. Tym samym nie jest uprawnione podnoszenie na obecnym etapie przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związanych z uprzednimi zmianami stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach i upatrywanie w tego rodzaju ustaleniach biegłego okoliczności umożliwiających odstąpienie od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 407/15. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem opinii biegłego powinno być określenie wpływu, jaki na stosunki wodne wywarło zasypanie przepustu i czy wywołało ono szkodę na gruntach sąsiednich. Z uwagi jednak na brak zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może podlegać konstatacja Sądu I instancji, że sporządzona przez mgr. inż. M. K. opinia jest w tym zakresie nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy, co determinowało przekazanie sprawy ponownie do rozpatrzenia organowi I instancji i wyłączało możliwość zastosowania art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia do nich w wyroku, należy stwierdzić, że z uwagi na zakres kontroli decyzji o charakterze kasacyjnym, przedwczesne lub bezcelowe byłoby odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi, a brak ustosunkowania się nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Nie mógł okazać się również skuteczny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wobec skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji strona będzie mogła skorzystać w postępowaniu administracyjnym z przysługujących jej uprawnień procesowych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 29 (ust. 3) ustawy Prawo wodne, to jest on przedwczesny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wobec zakwestionowania opinii sporządzonej przez biegłego nie można uznać, aby został ustalony stan faktyczny sprawy, co wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego.

Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.