Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2259/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 141 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 222/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. (sygn. akt II Sa/GL 222/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan sprawy:

Prezydent Miasta Mysłowice decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (znak [...]) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez [...] Sp. z o.o. zamiaru budowy na dachu budynku w M. przy ul. [...] (działka nr [...]) dwóch konstrukcji wsporczych o wysokości 8 m wraz z antenami sektorowymi i radiolinii oraz urządzeń sterujących. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...].

Uzasadniając wydane decyzje, organy administracji publicznej przyjęły między innymi, że inwestor nie uzupełnił w terminie zgłoszenia o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.; dalej: u.w.r.u.s.t.) w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

[...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 3., art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), a także art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w skardze do Sądu I instancji znalazły się zarzuty naruszenia art. 4 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 46 ust. 3 i art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. (sygn. akt II Sa/GL 222/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego prowadzenie robót polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z tym, Sąd I instancji przyjął, że instalowanie urządzeń o jakie chodzi w niniejszej sprawie wymaga zgłoszenia.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby w konkretnej sytuacji wykonanie instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą nieprzekraczającą wysokości 5 m wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, inwestycja ta byłaby na podstawie art. 47 u.w.r.u.s.t. zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak z tego wynika, katalog zwolnień z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. ulega rozszerzeniu na podstawie art. 47 u.w.r.u.s.t. Jednakże, rozszerzenie to nie dotyczy konstrukcji przewyższających 5 m. Jak wskazał w jednozdaniowym akapicie Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż jest wyłączony przez art. 47 u.w.r.u.s.t. na mocy zasady lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny).

W wyniku analizy art. 46 ust. 3 oraz art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że gdy zamierzenie budowlane nie mieści się w pojęciu "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu", jak to ma miejsce w przypadku inwestycji zgłoszonej przez P4 Sp. z o.o., zachodzi konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z wykładni art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t., prowadzonej a contrario.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi lex generalis (przepis ogólny), a art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. lex posteriori specialis (przepis szczególny późniejszy). Z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika generalne wyłączenie spod obowiązku uzyskiwania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. nakłada jednak taki obowiązek w stosunku do określonego zakresu sytuacji. W związku z tym, stosując zasadę lex specialis posteriori derogat legi generali (przepis szczególny późniejszy uchyla przepis ogólny), należy uznać, że w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i jednocześnie w art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. zachodzi obowiązek uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez organy administracji publicznej, gdyż na [...] Sp. z o.o. spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oddalony został również zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej art. 4 Prawa budowlanego.

Jak stwierdził Sąd I instancji, z faktu trafnego zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego wynika niezasadność zarzutów naruszenia przez nie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez organy sprawia, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie znajdują potwierdzenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie, wnosząca skargę kasacyjną). Skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.) przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy administracji publicznej – ponieważ nie istniały podstawy do wniesienia i utrzymania w mocy sprzeciwu wobec robót budowlanych;

2. art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: P.u.s.a.) i art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. – ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną, oddalając skargę, gdyż organy administracji publicznej naruszyły art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. – ponieważ w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawarto analizy przesłanek i zasadności zastosowania zasady lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny), tym samym nie dokonano wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zgłosiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 46 ust. 3 i art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. – ponieważ Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, nieprawidłowo stosując zasadę lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny);

2. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – ponieważ przepisu tego nie zastosowano w wyniku naruszenia opisanego w punkcie poprzednim;

3. art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego – ponieważ doszło do zastosowania tego przepisu, mimo że nie zaistniały odpowiednie przesłanki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było skutkiem wadliwej wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia jest następująca:

- art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. ma tylko takie znaczenie, że przesądza kontrowersje, które do tej pory istniały w orzecznictwie. Z przepisu tego wynika jedynie, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 47 u.w.r.u.s.t. dodaje kolejne, obok określonych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zwolnienie z wymogu uzyskania od samorządu gminnego zgody na lokalizację inwestycji w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka interpretacja wyżej wskazanych przepisów wynika z ich literalnego brzmienia. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. "(...) lokalizację inwestycji celu publicznego (...) ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Jak z tego wynika, ustawodawca jedynie ustalił (przesądził, zdecydował o ostatecznej formie, postaci lub przebiegu), że

określony rodzaj inwestycji ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak stanowi art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t., lokalizację inwestycji celu publicznego, takiej jak zgłoszona przez P4 Sp. z o.o., ustala się na warunkach określonych w u.p.z.p. – w tym art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Co więcej, w ocenie skarżącej kasacyjnie za zaprezentowaną przez nią interpretacją przepisów u.w.r.u.s.t. przemawia także wykładnia historyczna i celowościowa. Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na uzasadnienie projektu u.w.r.u.s.t., w którym akcentowano konieczność m.in. "usunięcia barier prawnych" czy "skrócenia i uspójnienia procedur administracyjnych" oraz podkreślono, że zgodnie z art. 47 projektu przyszłej u.w.r.u.s.t. infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, dokonanej przez nią wykładni art. 47 u.w.r.u.s.t. nie przeczy fakt, że realizacja inwestycji w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu może być zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego także na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Art. 47 u.w.r.s.t. obejmuje bowiem szerszy zakres przypadków niż wyżej wskazany przepis u.p.z.p. W szczególności, gdyby w konkretnym stanie faktycznym wykonanie inwestycji w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu wymagało pozwolenia na budowę (na przykład w związku z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego), inwestycja taka byłaby na mocy art. 47 u.w.r.u.s.t. zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – mimo że zgodnie z art. 50 ust. 2 takie zwolnienie nie miało by miejsca. Jak z tego wynika, art. 47 u.w.r.u.s.t. poszerza katalog zwolnień z konieczności uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie stanowi więc jego zawężenia w odniesieniu do instalacji telekomunikacyjnych, w skład których wchodzi konstrukcja wsporcza o wysokości przekraczającej 5 m.

W ocenie skarżącej kasacyjnie między art. 46 ust. 3 a art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie zachodzi relacja jak między przepisem szczególnym i przepisem ogólnym. Regulują one bowiem odmienną materię:

- z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika katalog przypadków, w których inwestycja celu publicznego nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. określa (przesądza; zob. wyżej) jakie przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu.

Jak wynika z powyższego, w ocenie skarżącej kasacyjnie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. określa kiedy inwestycja nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. stwierdza jakie przepisy mają zastosowanie we wskazanych w tym artykule sytuacjach – nie regulują więc tej samej materii.

Natomiast art. 47 u.w.r.u.s.t. stanowi, że lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Reguluje więc tę sama materię co art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z przytoczoną wyżej argumentacją wnoszącej skargę kasacyjną przepisy te nie są ze sobą sprzeczne.

W ocenie skarżącej kasacyjnie błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegał więc na nieuzasadnionym zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny). To uchybienie Sądu I instancji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci niezastosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oraz nieuzasadnionego zastosowania art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego.

Swoje zarzuty wnosząca skargę kasacyjną poparła argumentami funkcjonalnymi. W jej ocenie wykładnia zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do pojawienia się wymogu uzyskania w procesie inwestycyjnym, dotyczącym inwestycji celu publicznego, w skład której wchodzą konstrukcje wsporcze o wysokości większej niż 5 m, decyzji, która dotychczas nie była wymagana. Nie skutkuje więc usunięciem barier prawnych ani skróceniem i uspójnieniem procedur administracyjnych. Natomiast wykładnia proponowana przez skarżącą kasacyjnie prowadzi do osiągnięcia tych celów.

Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, z wyżej opisanych naruszeń prawa materialnego wynikło błędne zastosowanie przepisów postępowania, w postaci oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd I instancji powinien był uchylić decyzje organów administracji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Uchybienie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. wynika zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, gdyż dokonał błędnej wykładni prawa.

Osobno skarżąca kasacyjnie uzasadniła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Jej zdaniem w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku zabrakło szczegółowej analizy przesłanek i zasadności zastosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny). Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił trafności ani zasadności swojej tezy o tym, że analiza art. 46 ust. 3 oraz art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. prowadzi do wniosku o konieczności uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której zamierzenie inwestycyjne obejmuje roboty budowlane nie mieszczące się w pojęciu "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Sąd I instancji nie wyjaśnił, które elementy treści wyżej wskazanych przepisów wskazują na trafność takij wykładni. Nie opisał również przebiegu analizy, na którą się powołał ani nie odniósł się do aspektu celowościowego przeprowadzonej interpretacji prawa.

Co więcej, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie uzasadnił również swoją tezę, że między art. 50 ust. 2 u.p.z.p. a art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. zachodzi relacja jak między przepisem ogólnym a przepisem szczególnym. Nie zaprezentował bowiem całości operacji logicznej, którą przeprowadził. Nie wyjaśnił jasno i precyzyjnie dlaczego oba te przepisy regulują tę samą materię, jaka to materia i dlaczego zachodzi między nimi sprzeczność. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. nakłada obowiązek uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazane uchybienia w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku świadczą w ocenie P4 Sp. z o.o. o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dołożył należytej staranności przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło prowadzić do błędnej wykładni prawa i nieprawidłowego zastosowania przepisów. Co więcej, uchybienia te powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić czy rozumowanie Sądu I instancji było poprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić zastrzeżenie, że Naczelny Sąd Administracyjny opiera się w niniejszej sprawie na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika, że planowana inwestycja nie została uznana za przedsięwzięcie zawsze mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jak i za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) i w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). Planowana inwestycja nie została też uznana za przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tylko przyjąwszy powyższe ustalenia faktyczne można rozważać możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie zgłoszenia. W przeciwnym wypadku, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) inwestor musiałby uzyskać pozwolenie na budowę, co czyniłoby bezprzedmiotowymi rozważania na temat wzajemnego stosunku uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) oraz ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.; dalej: u.w.r.u.s.t.). Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika bowiem, że wszystkie inwestycje wymagające pozwolenia na budowę wymagają również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zaś wynika z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają również uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż nfrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. Z kolei zgodnie z art. 47 u.w.r.u.s.t. budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez "infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu" należy rozumieć, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., w szczególności instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy zasadnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej wykładni prawa, stwierdzając, że w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i jednocześnie w art. 46 ust. 3 u.w.r.u.s.t. (o ile zamierzenie budowlane nie stanowi "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu") zachodzi obowiązek uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gdyby okazało się, że wskazane stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, upadają tym samym pozostałe zarzuty kasacyjne, poza zarzutem naruszenia art. 141 ust. 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w wyniku wykładni samych tylko przepisów art. 46 ust. 3 i art. 47 u.w.r.u.s.t. należy dojść do wniosku, że skoro budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to – a contrario – budowa innej infrastruktury telekomunikacyjnej wymagać będzie wydania takiej decyzji. Pozostaje więc rozstrzygnąć jak taka sytuacja normatywna ma się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z sytuacją, gdy jeden przepis stanowi lex generalis, a drugi lex specialis mamy do czynienia, gdy oba regulują ten sam zakres stanów faktycznych, jednak drugi z nich dotyczy tylko określonego, węższego, fragmentu tego zakresu. Art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. dotyczy wszelkich robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Stanowi, że są one zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 46 ust. 3 i art. 47 u.w.r.u.s.t. również dotyczą robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę – jednak tylko określonego rodzaju tych robót. Wskazane przepisy u.w.r.u.s.t. stanowią więc lex specialis w stosunku do lex generalis, jakim jest art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Stąd należy dać pierwszeństwo zastosowania tym właśnie przepisom. Skoro więc wskazują one, że niektóre roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę (a mianowicie te, które nie stanowią infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu) wymagają uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy uznać że w tym zakresie wyłączają zastosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumenty celowościowe, funkcjonalne i historyczne, wskazane przez skarżącą kasacyjnie, nie są na tyle przekonujące, aby odstąpić od wykładni językowej wskazanych wyżej przepisów. Nie stanowią bowiem dostatecznie silnego uzasadnienia, że taka wykładnia prowadzić będzie do rezultatów absurdalnych czy sprzecznych z jednoznacznie określonymi wartościami systemu prawa. Ustawodawca z całą pewnością miał prawo wprowadzenia w ustawie, której tytuł brzmi "o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych" dodatkowych wymogów prawnych dla realizowania wybranych zamierzeń budowlanych, a ocena zasadności czy celowości takiego rozwiązania legislacyjnego nie mieści się w ramach kompetencji władzy sądowniczej.

Nie jest kwestią sporną, że zamierzenie budowlane zgłoszone przez P4 Sp. z o.o. z uwagi na swoją wysokość, przekraczającą 5 m, nie stanowi "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącą kwestii ustalenia, czy zastosowanie w niniejszej sprawie mają wyżej wskazane przepisy u.w.r.u.s.t. czy u.p.z.p. Stwierdza tym samym, że stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym należało zaniechać zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p., gdyż regulacja ta została wyłączona przez unormowania u.w.r.u.s.t., jest w pełni uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, z wyjątkiem dotyczącego art. 141 ust. 3 P.p.s.a., zależy od oceny czy art. 46 ust. 3 i art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. zostały właściwie zinterpretowane przez Sąd I instancji. Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyżej, że zarzuty skarżącej kasacyjnie, dotyczące wyżej wskazanych przepisów u.w.r.u.s.t. nie są zasadne, upadają też zarzuty pozostałe.

W sytuacji, w której nie było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zamiast przepisów u.w.r.u.s.t., bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo, nie stosując wskazanego przepisu u.p.z.p.

Podobnie, skoro, jak wskazano wyżej, w odniesieniu do zamierzenia budowlanego, zgłoszonego przez wnoszącą skargę kasacyjną istniała konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zachodziły przesłanki do wydania przez organy administracji publicznej sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego.

W związku z tym co wskazano wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaniechał zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c, i nie uwzględnił skargi. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył też art. 1 § 1 i 2 – P.u.s.a. ani art. 3 § 1 P.p.s.a., gdyż prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

W treści skargi kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 141 ust. 3 P.p.s.a. Zarzut ten zasługuje na osobne rozpatrzenie.

Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czyli wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie sposobu ich wykładni. Treść uzasadnienia wyroku powinna odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega między innymi na wyjaśnieniu dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie dane przepisy. Jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to Sąd I instancji powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Jednakże, wadliwość uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Prawdą jest, że fragment uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku, odnoszący się do wykładni art. 46 ust. 3 i art. 47 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s. oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jest sformułowany w sposób lakoniczny. Jednakże, pozwala on na zrekonstruowanie rozumowania Sądu I instancji. Rozumowanie to było nieskomplikowane, opierało się na językowym rozumieniu przepisów oraz na powszechnie uznanych dyrektywach wykładni prawa. Jego odtworzenie, mimo skrótowego charakteru tej części uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku i zawartych w niej błędów językowych, nie nastręcza większych trudności. Wskazać należy, że kwestie poprawności stylistycznej uzasadnień skarżonych kasacyjnie wyroków nie stanowią przedmiotu kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w procedurze skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.