Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 555/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 a. art. 23 a ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 848/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 848/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił A. K. prawa do świadczeń rodzinnych: zasiłku rodzinnego na dzieci – P. T. w kwocie 64 zł miesięcznie i J. K. w kwocie 64 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2006r. w kwocie po 100 zł na rzecz każdego z dzieci. Uznał także za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dzieci P. T. w kwocie 64 zł miesięcznie i J. K. w kwocie 64 zł miesięcznie w tym samym okresie, przypisał do zwrotu kwotę 1736 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 447,70 zł.

Organ wskazał, że wysokość odsetek naliczana jest od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, zaś kwota odsetek wynosi 0,62 zł za każdy dzień. Zatem do kwoty 2183,70 zł (kwota główna 1736 zł i odsetki 447,70 zł) należy doliczyć kwotę odsetek licząc od dnia 6 maja 2009r. do dnia spłaty. Zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami należy dokonać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Nienależne pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ I instancji ustalił, że w dniu 15 września 2006r. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. przyznał A. K., zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 23.08. 2005r. świadczenia rodzinne na dzieci: P. T. oraz J. K. na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. i w tymże okresie A. K. pobierała świadczenia rodzinne na w/w dzieci. W dniu 9 lutego 2009r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynęły z brytyjskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych formularze unijne na podstawie których ustalono, że A. K. podjęła zatrudnienie w Wielkiej Brytanii od 25 stycznia 2006r. i ubiega się o brytyjskie świadczenia rodzinne.

W dniu 27 kwietnia 2009r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynęło pismo Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia 2 kwietnia 2009r. w sprawie uznania się niewłaściwym rzeczowo i przekazaniu akt A. K., bowiem sprawy w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa. Od dnia 1 maja 2004 r., tj. od chwili przystąpienia do Unii Europejskiej z mocy art. 3 ust. 1 Traktatu akcesyjnego Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. System świadczeń rodzinnych nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które to przepisy, zgodnie z dorobkiem orzeczniczym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mają prymat nad przepisami prawa krajowego. Koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, która została wyłączona od dnia 7 lipca 2008r. (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 592/2008 z dnia 17 czerwca 2008r. zmieniające rozporządzenie Rady 1408/71).

W ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Wielkiej Brytanii. Problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest: w rozporządzeniu Rady EWG z dnia 14 czerwca 1971r., nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie i w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Rozporządzenia te zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknięcia sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych przepisów prawnych tych państw. Prawo polskie jako warunek konieczny do przyznania świadczeń rodzinnych wymienia kryterium zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści wniosku zainteresowanej nie wynika spełnienie tego warunku od dnia 25 stycznia 2006r. W związku z tym organ I instancji stwierdził, iż należy odmówić stronie przyznania świadczeń rodzinnych na okres od 25 stycznia 2006r. do 31 sierpnia 2006r., zaś pobrane w tym okresie świadczenia uznać za nienależnie pobrane oraz podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że regionalne Centrum Polityki Społecznej, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustaliło, iż pierwszym krajem do wypłaty świadczeń rodzinnych od dnia 25 stycznia 2006 roku jest Wielka Brytania, gdyż wnioskodawczyni podjęła od tej daty zatrudnienie w tymże kraju. Powyższe ustalenie uznać należy za prawidłowe. W związku z tym organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, iż A. K. nienależnie pobrała świadczenia wypłacone w okresie od września 2006 do sierpnia 2007r. łącznie w kwocie 1736 zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych.

Kolegium podkreśliło, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że przez cały okres zasiłkowy wnioskodawczyni pracowała na terenie Wielkiej Brytanii, a zatem nie zamieszkiwała przez okres zasiłkowy na terytorium Polski. Ustawodawca w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wnioskodawczyni podejmując zatrudnienie w Wielkiej Brytanii stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w tymże państwie, a zatem jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji, pierwszym krajem do wypłaty świadczeń rodzinnych stała się Wielka Brytania. Bezspornym jest także, iż o fakcie podjęcia zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii skarżąca nie poinformowała organu, który przyznał jej świadczenie pomimo tego, że została pouczona została o tym obowiązku. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego w dniu 23 sierpnia 2006r. złożyła oświadczenie, iż w przypadku wyjazdu poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązuje się do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie organu właściwego. Strona została także pouczona pisemnie (część V wniosku), iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba ubiegająca się jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na tę decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 8 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przez organ prowadzący postępowanie, a w szczególności nie dopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj. nie ustalenie charakteru pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii oraz osiąganego przez nią dochodu.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 848/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co sprawia, ze wydana decyzja jest decyzją przedwczesną oraz do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Wskazał, że materialną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity - Dz.U. 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz przepisy wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971r. ze zm.), rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (D.Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 ze zm. ).

Sąd zauważył, że brak przesłanki zamieszkiwania w Polsce w okresie zasiłkowym nie został przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie należycie wyjaśniony. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługują one obywatelom polskim (...), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że organ przyjmuje, iż A.K. nie zamieszkiwała w Polsce od stycznia 2006 roku tylko na podstawie bezspornego zresztą faktu, że podjęła ona zatrudnienie w Wielkiej Brytanii. Jest to błędna interpretacja art. 1 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia zamieszkiwania na terytorium RP. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2007 (sygn. Akt V SA/Gl 609/07), zgodnie z którym kwestii tych nie rozstrzygają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i należy odwołać się w tej materii do regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, gdyż jest to akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Artykuł 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki występujące i trwające łącznie: zewnętrzny - faktyczne przebywanie i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu.

Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości w celu stałego pobytu można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie NSA W-wa z dnia 30 marca 2006 r., sygn. I OW 265/05, LEX nr 198360).

W ocenie Sądu I instancji za taką interpretacją pojęcia "zamieszkanie" przemawiają w ocenie sądu również zmiany w zakresie redakcji art. 1 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do dnia 1 października 2005 roku przepis ten uprawniał do świadczeń z ustawy osoby, które w okresie zasiłkowym zamieszkują i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z dniem 14.01.2006r. przepis ten otrzymał brzmienie: "Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne". Ustawa zatem ograniczyła wymóg do zamieszkiwania na terytorium RP. Zmiana powyższa nastąpiła już po wejściu Polski do Unii Europejskiej, gdy zjawisko peregrynacji zarobkowych stało się jeśli nie powszechne, to dość częste a nie zawsze wiązało się to ze zmianą stałego miejsca zamieszkania. Podkreślił, iż wykładnię tę wspierają także mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy wspólnotowe o koordynacji systemów zabezpieczeń, które pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania.

Tymczasem organ nie ustalił czasu pobytu ani charakteru wyjazdu skarżącej do Wielkiej Brytanii. A. K. wskazuje tymczasem, że jej wyjazd do Anglii nie oznacza zmiany miejsca stałego pobytu, rodzina - mąż z dziećmi nadal pozostają w Polsce, dotychczasowe miejsce zamieszkania w Polsce stanowi nadal jej centrum życiowe. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko skarżącej, że wyjazd w celach zarobkowych i czasowe, nawet dłużej trwające opuszczenie miejsca zamieszkania nie oznacza automatycznie, że skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania. Organ nie pokusił się o ustalenie np. takich okoliczności, jak to, czy skarżąca podczas pobytu w Wielkiej Brytanii przyjeżdżała do męża i dzieci. Miejsce stałego pobytu ludzi to miejsce, w którym organizują oni centrum osobistych, rodzinnych i majątkowych interesów, jest to miejsce, gdzie skupia się życiowa działalność człowieka. Miejsce wykonywania pracy, zwłaszcza w dobie powszechnej zarobkowej peregrynacji nie może stanowić decydującego kryterium dla ustalenia miejsca zamieszkania w kontekście art. 1 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na wnioski co do tego, gdzie w okresie zasiłkowym znajdowało się miejsce zamieszkania skarżącej.

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył, iż organy nie ustaliły w ogóle, czy ostatecznie i w jakim okresie nabyła skarżąca uprawnienia do świadczeń w Wielkiej Brytanii, czy ewentualnie instytucje brytyjskie uwzględniły fakt wypłacania w Polsce tych świadczeń przy ustalaniu świadczeń w Wielkiej Brytanii.

Wydanie decyzji bez dokonania powyższych ustaleń Sąd uznał za przedwczesne. Stanowisko organu, iż sama informacja z kraju zatrudnienia o wystąpieniu tam przez świadczeniobiorcę z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczeń nie jest uprawnione. W szczególności nie uprawnia do tego brzmienie art. 23a ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani mające zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.5 art. 23a). W przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.6 art.23a). Przy czym przepisy powyższe należy interpretować w zgodzie z zasadami wynikającymi z przepisów wspólnotowych.

W ocenie sądu dla ustalenia, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego Państwa należy wyjaśnić zakres i czas owej podległości, w szczególności z jakich świadczeń może tam skorzystać, na co wskazują także unormowania wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów, w szczególności normy art. 10 §1 rozporządzenia Rady 574/72, o czym niżej. Tymczasem organ dysponował jedynie informacją instytucji brytyjskiej o podjęciu zatrudnienia przez skarżącą.

Sąd I instancji podał, iż koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. rozporządzenia nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. Normy tych aktów nie rozstrzygają o uprawnieniach poszczególnych osób, a regulują kwestie kolizji ustawodawstwa Państw członkowskich - Rozporządzenia Rady nr 1408/71 i nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujący warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje.

Rozporządzenie Rady nr 1408/71 zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia ( art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71). Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia Rady nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 Rozporządzenia 1408/71 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. Trafnie zatem organ wskazał na zasadę prawa państwa zatrudniającego. Nie ustalono jednak, czy skarżącej przysługiwały w spornym okresie uprawnienia do świadczeń tożsamych ze świadczeniami przysługującymi w Polsce.

Sąd I instancji dodał, iż organy nie rozważyły również, czy i w jakim zakresie zastosowanie ma norma art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72. Powołany przepis art. 10 §1 lit. a rozporządzenia Rady 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Norma art. 10 §1 lit a Rozporządzenia 574/72 dotyczy zatem kwestii rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Powyższy przepis stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie, czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych

Zastosowanie ww. przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne w wysokości wzajemnie się uzupełniającej z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe, to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania.

W tej sytuacji Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem rygorów postępowania określonych w art. 7, 77 k.p.a.

Dodał, iż trafny jest również zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. Zasadnie skarżąca zarzuca również wadliwe powołanie podstawy prawnej. Zgodnie z art. 107 §3 k..p.a. organ obowiązany jest wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów, które zastosował w sprawie. Tymczasem organy - w zakresie regulacji unijnych - wskazały jedynie akty prawne. Nie jest to rozwiązanie akceptowalne, uniemożliwia ono bowiem adresatom decyzji weryfikację przyjętych rozwiązań. Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia organ cytował niektóre zasady wynikające z powołanych aktów prawnych, nie jest to jednak przytoczenie podstawy prawnej w rozumieniu art. 107 §3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami ), gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, przy pominięciu prymatu prawa krajowego nad normami wspólnotowymi w tym przypadku;

2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), bowiem w przypadku zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma znaczenia jako przesłanka do nabycia świadczeń rodzinnych, gdyż przepisy o koordynacji maję znaczenie decydujące i norma ta nie kształtuje w sposób samodzielny kwestii i uprawnień do świadczeń rodzinnych;

3) art. 23a ust. 1 , ust. 2, ust. 2a w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, gdyż sam wyjazd członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych nie mający charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka poza granicami RP, lecz zarobkowy daje podstawę do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem nie zachodzi konieczność ustalania okresu pobytu, okoliczności pobytu, zmiany miejsca zamieszkania, przyjeżdżania do kraju;

4) art. 23a ust. 1 w związku z ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" z pojęciem "nabycia uprawnień do świadczeń" poza granicami RP, w sytuacji, gdy informacja uprawnionej jednostki organizacyjnej o zatrudnieniu poza granicami RP i wystąpieniu o przyznanie prawa do świadczeń poza granicami RP daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń od momentu podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych;

5) art. 23a ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na nieodróżnianiu poszczególnych faz działań dwóch odrębnych organów administracji w przypadku zaistnienia stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy decydujące znaczenia ma stan faktyczny, jaki jest podleganie ustawodawstwu innego państwa;

6) prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

8) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne zastosowanie, bowiem pominięto fakt, że w obrocie prawnym jest decyzja ostateczna i decyzja ta wiąże stronę, organy administracji oraz sądy w tym również sądy administracyjne;

9) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, schematycznej z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

Autor skargi kasacyjnej uznał, że Sąd I instancji dokonał oceny decyzji zaskarżonej mając na uwadze nie kryterium zgodności z prawem, lecz, jak się wydaje, mając na uwadze względy słuszności, pomijając fakt, iż w tym przypadku prymat mają normy prawa krajowego, a więc ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, zwaną dalej u.ś.r., a nie normy wspólnotowe.

Sad I instancji skupiając swe rozważania na tle "zamieszkiwania" i w konsekwencji dwóch czynników występujących i trwających łącznie: zewnętrznego - faktycznego przebywania i wewnętrznego - zamiaru stałego pobytu na tle art. 1. ust. 3 u.ś.r. pomija po pierwsze całe brzmienie tej normy, a po drugie stosuje ją w zupełnym oderwaniu od art. 23a tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Zatem norma kształtując zasadę przysługiwania świadczeń wynikających z powołanej powyżej ustawy odwołującą się do zamieszkiwania na terytorium RP przez określony okres czasu formułuje jednocześnie wyjątek, który to odnosi się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronnych umów międzynarodowych.

Kwestie związane z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poza definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 15a u.ś.r. reguluje art. 21, a w szczególności art. 23a ustawy.

W art. 23a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. ustawodawca reguluje dwie odrębne sytuacje odnoszące się stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym w żaden sposób "zamieszkiwanie" na terytorium RP nie jest żadną przesłanką warunkującą zaistnienie właściwości marszałka województwa.

Zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lodzi, ustawodawca kryterium które ma znaczenie przy uzyskaniu świadczenia rodzinnego na terytorium RP - zamieszkiwanie - świadomie i zupełnie pomija i w konsekwencji odnosi się do "wyjazdu" i "przebywania" w zależności od sytuacji członka rodziny do państwa w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Kolegium podkreśliło, że skoro charakter wyjazdu członka rodziny po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest znany i nie ma on charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka, co jest bezsporne, to marszałek województwa ustala, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba (osoba która wyjechała) podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych ( art. 23a ust. 2, ust. 2a i ust. 5 u.ś.r. ).

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej i schematycznej oceny prawnej, z pominięciem orzecznictwa sądowego oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.

W realiach sprawy zarzuty te są nieusprawiedliwione. WSA uchylając decyzje organów obu instancji dokonał - z uwagi na braki w materiale dowodowym - po części abstrakcyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 1 ust. 3 i art. 23a u.ś.r. oraz przepisu art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz.WE L Nr 74, z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.), jak również art.10 § 1 lit.a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz.Urz.WE L z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.) i stwierdzić należy, że wykładnia ta zasługuje na aprobatę.

Zasadnie wskazano na relacje, jakie zachodzą pomiędzy treścią art. 1 ust. 3 a art. 23a ust. 2 u.ś.r. Pierwszy z przepisów przewiduje nakaz ustalania przez organy zamieszkiwania osoby (posiadania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.) na terytorium RP, a od braku takiego miejsca zamieszkania uzależnia utratę prawa do świadczeń. Jednocześnie wskazuje, że reguły tej nie stosuje się – w drodze wyjątku – gdy przepisy o koordynacji wyraźnie tak stanowią. Rację należy przyznać WSA, że organy nie wskazały żadnego przepisu koordynacyjnego obowiązującego osoby zarobkujące w Wielkiej Brytanii, który z "wyjazdem członka rodziny" do tego państwa w rozumieniu art. 23a ust. 2 u.ś.r. wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego (art. 23a ust. 5 u.ś.r.). Nie można inaczej rozumieć "ustalenia podlegania ustawodawstwu", jak tylko jako wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 u.ś.r., dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu świadczeniowego.

Trafnie WSA więc przyjął, że dla stosowania przepisów rozporządzeń Rady, dotyczących zbiegu świadczeń względnie ich kumulacji, organy administracji winny ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym zatrudniona jest /była/ A. K.. Nie jest wystarczające powoływanie się na informację, jaka wpłynęła od brytyjskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych, że matka P. T. i J. K. podjęła zatrudnienie w Wielkiej Brytanii i ubiega się o brytyjskie świadczenia rodzinne. Przy tego rodzaju informacji Marszałek Województwa winien konkretnie ustalić, jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznawane są w Wielkiej Brytanii, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Rzeczypospolitej Polskiej świadczeniu rodzinnemu i wreszcie - które z tych świadczeń – oraz czy w ogóle – A. K. w okresie objętym niniejszym postępowaniem pobierała. Powyższe braki postępowania wyjaśniającego zasadnie przez WSA zostały zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przedwczesne było dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sporządzone przez WSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu. W szczególności zawiera przedstawienie stanu sprawy, streszcza zarzuty skargi i stanowisko organu, a także wskazuje przepisy prawa dokonując jednocześnie ich analizy, która – jak już wyżej zaznaczono – nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie naruszają też prawa zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wytyczne dla organów, będące konsekwencją stwierdzonych braków postępowania wyjaśniającego.

Ponieważ zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony, a WSA nie stosował prawa materialnego, a jedynie abstrakcyjnie dokonał jego interpretacji, dlatego w tym przypadku i na tym etapie postępowania zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły podlegać ocenie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.