Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 434/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2016 roku sprawy ze skargi R. M. i V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] i R. M., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr [...], położonej w m. Ś. , gm. C..

W uzasadnieniu Wójt C. wyjaśnił, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce niezabudowanej o pow. 1,84 ha, w tym: RV - 0,14 ha, RVI - 1,39 ha, PsV – 0,31 ha. W jej sąsiedztwie urbanistycznym (działki nr [...], [...], [...], [...],, 171, [...]) nie występuje zabudowa. Działka nr [...] położona jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody. Na terenie tym nie występuje też zabudowa zabytkowa, ani obszar ochrony archeologicznej. Teren nie wymaga też zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał, że warunki zabudowy zostały uzgodnione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz ze Starostą C. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. Jednocześnie podał, że inwestycji sprzeciwia się M. K., właścicielka działki rolnej niezabudowanej nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] (gm. L. ), bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (obręb Ś., gm. C.). Ponadto M. K. jest właścicielką działki nr [...] w [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]w Ś., ale jest od niej oddalona na ok. 200 m. M. K. podniosła, że sprzeciwia się inwestycji, gdyż na działce nr [...] planowana jest budowa elektrowni wiatrowej, która dla działki nr [...] będzie emitowała hałas na poziomie 45-50 dB, a więc przekraczającym dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.). Wójt wskazał, że dla budowy wspomnianej elektrowni wiatrowej wydał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2015 r. i ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. na rzecz [...] sp. z o.o. Zdaniem Wójta obie ostateczne decyzje nie upoważniają organu do odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w Ś., albowiem ustawodawca nie przewiduje odmowy z tego powodu. Odnosząc się do zarzutu M. K., jakoby uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu, organ wyjaśnił, że zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, z pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz możliwości wniesienia uwag. W dniu [...] grudnia 2015 r. M. K. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej i możliwości zapoznania się ze zgromadzony materiałem, z czego skorzystała przez swojego pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2015 r.

Odnosząc się do meritum sprawy Wójt stwierdził, że podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4, a także art. 63 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W oparciu o powyższe przepisy organ dokonał analizy i stwierdził, że brak jest przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wójt ustalił, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., u.o.g.r.l.) oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. z 2012 r. poz. 803 ze zm., dalej: u.k.u.r.), że nieruchomość wnioskodawców posiada łączną pow. 23,7228 ha jako gospodarstwo rolne i jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., która wynosi 10,6198 ha (zarządzenie Wójta Gminy C. z [...].11.2015 r. nr [...]). Dlatego, zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zastosowania nie znalazł przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. o koniecznym sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Wójt przytoczył definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: K.c.) i stwierdził, że nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych analiz w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Agencji Nieruchomości Rolnych, ponieważ nie wniosą one żadnych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem organu przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 u.p.z.p. nie dały podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Nie można zaś odmówić ustalenia warunków zabudowy na niniejszą zabudowę zagrodową z tego powodu, że na działce nr [...] w P. nie istnieje jeszcze obiekt budowlany (elektrownia wiatrowa), która uniemożliwiałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy na obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K.. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji brak należytego zbadania, czy wnioskodawca posiada wymagającą powierzchnię grunt rolnych w Gminie C., by spełnić wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a także brak ustaleń co do tego, czy w gospodarstwie będzie prowadzona gospodarka polowa, czy zwierzęcia o wielkości pow. 40 DJP. Ponadto podniesiono, że Wójt nie uzgodnił zjazdu z drogi powiatowej na teren działki stanowiącej własność Gminy C. służącej do obsługi komunikacyjnej pól. Zaznaczono przy tym, że działka, którą organ określił jako droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, a z akt sprawy i decyzji nie wynika żaden tytuł prawny wnioskodawcy do poruszania się po terenie tej działki w celu dojazdu do planowanego gospodarstwa rolnego. Zdaniem M. K. błędnie wyznaczono również linię nowej zabudowy od strony działki gminnej, a nie od strony drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa. Nie wykazano też, że wnioskodawcy posiadali umowy na dostawę wody i energii elektrycznej.

Uszczegóławiając postawione zarzuty odwołująca podniosła, że V. i R. M. na terenie Gminy C. posiadają łącznie 6,9823 ha, a zatem nie spełniają warunku średniej wielkości gospodarstwa w gminie. Nie spełniają też wymogu dostępu do drogi publicznej – działki nr [...]. Odnośnie braku uzbrojenia terenu M. K. wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał budowę studni przez inwestorów w miejsce przedstawienia umowy z gestorem sieci wodociągowej. Jednocześnie podniosła, że badania gruntu przeprowadzone na należącej do niej sąsiedniej działce o nr [...] wykazały, że możliwość uzyskania wody pitnej występuje dopiero na głębokości 30 m, a dla budowy studni na taką głębokość wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w postępowaniu pominięto kwestię gospodarki odpadami. Wójt nie wspomniał też, że na sąsiedniej działce (nr [...]) planowana jest budowa elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, dla której uzyskano ostateczne decyzje: o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., by następnie stwierdzić, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z pisma organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, ze inwestorzy posiadają grunty rolne położone na terenie czterech gmin: gminy wiejskiej C., gminy miejskiej miasta C., gminy D. i gminy K., a ich łączna pow. wynosi 23,7228 ha. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z uwagi na średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie C. wynoszącą 10,6198 ha. Kolegium stwierdziło jednak, że wnioskodawcy nie wykazali, aby nieruchomości położone na terenie tych czterech gmin stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Dodało, że bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tym bardziej, że wnioskodawcy posiadają na terenie gminy C. działki o pow. 6,9823 ha. Zdaniem organu odwoławczego ujawniona wada wniosku oraz braki w ustaleniach oznaczają, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Kolegium nakazało, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwać wnioskodawców do wykazania, że nieruchomości położone na terenie ww. czterech gmin stanowią zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Ponadto organ II instancji nakazał Wójtowi ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez odwołującą zarzutów i uwzględnić zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli R. i V. M., żądając jej uchylenia. Powołując się na przepis art. 553 K.c. wskazali, że ustawodawca przewidział, że np. nowo powstająca zabudowa zagrodowa spowoduje, że gospodarstwo rolne dopiero będzie stanowiło zorganizowaną całość gospodarczą. Tymczasem Kolegium nakazuje wykazanie, że gospodarstwo rolne skarżących już wykazuje te cechy. Skarżący wyjaśnili, że obecnie posiadają grunty rolne na terenie czterech gmin o łącznej pow. 21,7567 ha. Skoro zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie C. wynosi 10,6198 ha, to spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto wskazali, że od 2005 r. uczestniczą w programie płatności obszarowych, a co za tym idzie ich gospodarstwo odpowiada definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (UE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (UE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 s. 608 ze zm.), zgodnie z którą gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Ponadto skarżący podali, że spełniają wymogi definicji rolnika, za którego, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia uważa się osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w zw. z art. 349 i 355 TFUE oraz które prowadzą działalność rolniczą. W obu definicjach nie ma zaś ograniczenia, co do tego, że nie można mieć gospodarstwa w kilku gminach. Dodatkowo skarżący wskazali, że warunkiem uzyskania płatności obszarowych jest posiadanie i użytkowanie gruntów rolnych. W świetle powyższego skarżący podnieśli, że ich zdaniem wykazali, że należące do nich gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podało, że okoliczność otrzymywania dopłat unijnych na posiadane grunty nie jest rozstrzygająca dla sprawy, gdyż w sprawie nie znajduje zastosowania szeroka definicja gospodarstwa rolnego wynikająca z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, utworzona wyłącznie na użytek stosowania płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, lecz powyższą kwestię należy zbadać przez pryzmat art. 553 K.c. Ponadto Kolegium wskazało, że nie miało możliwości pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji, a wobec stwierdzonych istotnych naruszeń przepisów postępowania należało uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc zaś pod uwagę konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w znacznym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przekazanie to miało również na celu zapewnienie dwuinstancyjności prowadzonego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2016 r. skarżący powtórzyli argumentację zaprezentowaną w skardze. Ponadto zważyli, że Kolegium przez pięć miesięcy rozpatrywania odwołania nie dokonało żadnych czynności, a następnie uzasadnienie decyzji sporządzano 3 miesiące.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 października 2016 r. skarżąca V. M. podniosła, że organ II instancji w swojej argumentacji wyszedł poza zakres wystąpienia M. K., która kwestionowała planowaną inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań i odnosząc się do argumentacji podnoszonej zarówno przez inwestorów [...] i V. M. w skardze, jak i uczestnika postępowania M. K. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż M. K. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie, bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy wskazać należy na zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr [...], położonej w Ś. powodujący, iż ustalenie dla niego warunków zabudowy wprowadzać będzie ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej (działka nr [...]), a należącej do strony odwołującej, wprowadzając ograniczenia w zakresie swobody wykonywania prawa własności, w tym do wykorzystania tejże nieruchomości zgodnie z ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW. Sam, zatem już zakres planowanych prac pozwala na przyjęcie, że właściciel działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją ze względu na jej zakres ma interes prawny w uznaniu go za stronę niniejszego postępowania, a źródło jego interesu prawnego będzie stanowić w tym przypadku art. 140 K.c.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia.

Zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Niewątpliwie ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom osiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15, Lex nr 1933081).

Wyjaśnienia wymaga, iż przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, zabudowę takową stanowi zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym przyjąć należy, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż główną osią sporu stało się ustalenie, czy posiadane przez skarżących (inwestorów) grunty rolne stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 K.c., czy ich łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., a w związku z tym, czy planowana inwestycja jest zabudową zagrodową, do której znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z. wyłączający zastosowanie wymogu dobrego sąsiedztwa.

Należy przy tym przypomnieć, że skarżący są właścicielami gruntów rolnych w czterech sąsiadujących ze sobą gminach: gminie wiejskiej C., gminie miejskiej miasta C., gminie D. i gminie K., a ich łączna pow. wynosiła wedle ustaleń organów 23,7228 ha (jak podali skarżący: 21,7567 ha, albowiem część ziemi w kwietniu 2016 r. przekazali w drodze darowizny synowi). Koniecznym było zatem również rozstrzygnięcie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestorów położone w tej gminie, w której inwestorzy zamierzają realizować zabudowę zagrodową, czy może również jego grunty rolne, w ramach tego samego gospodarstwa rolnego, ale położone w gminach sąsiednich (ościennych).

W tym miejscu zważyć należy, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy C. dokonał analizy w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak stwierdził: "ustalił w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, że nieruchomość wnioskodawców posiada łączną pow. 23,7228 ha jako gospodarstwo rolne i jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., która wynosi 10,6198 ha (zarządzenie Wójta Gminy C. z [...].11.2015 r. nr [...]). Dlatego przyjął, że zastosowania nie znalazł przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. o koniecznym sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Wójt przytoczył przy tym definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 553 K.c. i stwierdził, że nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych analiz w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Agencji Nieruchomości Rolnych, ponieważ nie wniosą one żadnych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć, że swe ustalenia organ I instancji poczynił na podstawie wypisów z ewidencji gruntów.

W odwołaniu M. K. w tym zakresie zarzuciła organowi I instancji brak należytego zbadania, czy wnioskodawca posiada wystarczającą powierzchnię gruntów rolnych w Gminie C., by spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podniosła, że [...] i R. M. na terenie Gminy C. posiadają łącznie jedynie 6,9823 ha, a zatem nie spełniają warunku średniej wielkości gospodarstwa w gminie.

Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się w tej kwestii jedynie do podania, że z pisma organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że inwestorzy posiadają grunty rolne położone na terenie czterech gmin: gminy wiejskiej C., gminy miejskiej miasta C., gminy D. i gminy K., a ich łączna pow. wynosi 23,7228 ha. Zdaniem Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji wnioskodawcy nie wykazali, aby nieruchomości położone na terenie tych czterech gmin stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Kolegium uznało, że bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tym bardziej, że wnioskodawcy posiadają na terenie gminy C. działki o pow. 6,9823 ha. Zdaniem organu odwoławczego ujawniona wada wniosku oraz braki w ustaleniach oznaczają, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Kolegium nakazało, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwać wnioskodawców do wykazania, że nieruchomości położone na terenie ww. czterech gmin stanowią zorganizowaną całość gospodarczą i funkcjonalną, pozwalającą uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Dlatego Kolegium uznało, że konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji miało również na celu zapewnienie dwuinstancyjności prowadzonego postępowania.

Zważyć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, a więc nie ogranicza się jedynie do zbadania czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wtedy, gdy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.) [por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r., II SA/Op 573/14, Lex nr 1635086]. Innymi słowy organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału.

W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., albowiem jedynie w celu ustalenia, czy ziściły się przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dopuszczalne było przeprowadzenie przez Kolegium - na podstawie art. 136 K.p.a. - uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Zważyć należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję posiadał wiedzę, co do tego, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie C.. W aktach sprawy znalazło się bowiem zarządzenie Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w tym przedmiocie. Pozostało zatem ustalić, czy istnieje funkcjonalny związek pomiędzy należącymi do skarżących nieruchomościami gruntowymi, zlokalizowanymi na terenie czterech gmin, (tj. czy stanowią one gospodarstwo) a planowaną zabudową zagrodową.

Zważyć należy, iż powyższa kwestia dotyczy wyjątku przewidzianego ust. 4 art. 61 u.p.z.p., który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 553 K.c., zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Także w art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w miejsce stwierdzenia, że "bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zważywszy że wnioskodawcy posiadają na terenie Gminy C. działki o pow. 6,9823 ha", powinien był uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i stwierdzić, czy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Niemniej, Kolegium powinno było mieć też na uwadze, że ustalenie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z przedmiotową zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie decyduje jedynie o tym, czy wobec planowanej inwestycji winien być spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.). Kwestia ta nie odnosi się zatem do pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy.

Oznacza to, że obowiązkiem Kolegium było nie tylko ustalenie, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., lecz także stwierdzenie, czy planowana inwestycja zgodna jest z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy, czy organ I instancji dokonał wymaganych w świetle art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień oraz czy projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Tymczasem Kolegium wydając zaskarżoną decyzję sprowadziło niniejsze postępowania li tylko do konieczności zbadania przesłanki określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym.

Organ odwoławczy winien zatem co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie.

Przyjęty w K.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. K. podniosła zarzut, iż działka nr [...], objęta przedmiotową inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem sąsiadująca z nią droga wewnętrzna (działka nr [...]), będąca drogą gminną, nie ma charakteru drogi publicznej. Przypomnieć należy, że w decyzji Wójta C. określono, że dostęp do drogi publicznej odbywa się z drogi powiatowej Nr 1346P o nr ewid. działki nr [...] poprzez gminną drogę wewnętrzną gruntową o nr ewid. działki nr [...], a projektowany zjazd należy uzgodnić z zarządcą drogi. Kolegium w żaden sposób kwestii tej, która dotyczy wprost spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozważył.

Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem wystarczającego dla inwestycji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W odwołaniu M. K. podniosła, że wnioskodawcy nie wykazali, że legitymują się umowami na dostawę wody i energii elektrycznej. Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. określa zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawcy określili że wodę zamierzają pozyskiwać ze studni o głębokości mniejszej niż 30 m, ścieki odprowadzać będą do oczyszczalni ekologicznej, zaś energię elektryczną pozyskają z linii energetycznej średniego napięcia, która biegnie przez działkę nr [...], na podstawie projektowanego przyłącza energetycznego. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. określił, że dostawa wody odbywać się będzie z sieci wodociągowych na warunkach określonych przez gestora sieci, przy czym dopuszcza się dostawę wody z ujęcia indywidualnego – studni. Co do zasilania w energię elektryczną organ I instancji określił, że nastąpi ono na warunkach określonych przez gestora sieci. Z kolei odprowadzanie ścieków – do zbiornika bezodpływowego, docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach określonych przez gestora sieci, przy czym dopuszcza się możliwość odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Odwołująca się dołączyła do odwołania pismo Z. sp. z o.o. w B. z dnia [...] października 2015 r., w którym wskazuje się, że w związku z brakiem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w rejonie działki nr [...] położonej w Ś. nie można zapewnić dostawy wody i odbioru ścieków z tej nieruchomości. Jednocześnie M. K. dołączyła do odwołania promesę zawarcia umowy z gestorem sieci elektrycznej – E. sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2015 r., w której wskazuje się, że istnieje możliwość przyłączenia niniejszej inwestycji, z mocą przyłączeniową w wys. 16 kW, na podstawie warunków przyłączenia wydanych na wniosek inwestora. Zważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jakiejkolwiek oceny w powyższym zakresie, co świadczy o naruszeniu przez Kolegium art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się również do pozostałych zarzutów odwołania, ograniczając się jedynie do ich powołania, jak też nie przeprowadziło analizy w zakresie spełnienia pozostałych wymogów, od których zależy ustalenie warunków zabudowy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zbadał sprawy w jej całokształcie, nieuprawniona była konstatacja o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania. Dopiero bowiem rzetelna ocena zgromadzonego materiału w kontekście wszystkich przesłanek, od których spełnienia zależy ustalenie warunków zabudowy, uprawniała organ odwoławczy do konkluzji, że braki w ustaleniach faktycznych są na tyle istotne, że niedopuszczalne byłoby uzupełnianie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. i konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Dlatego zdaniem Sądu należało uchylić zaskarżoną, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając normę zawartą w art. 153 P.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku. Powinien przy tym mieć na uwadze, że odnośnie wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować nie tylko grunty inwestora położone w tej samej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. W tej mierze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 16 października 2009 r. sygn.. akt II OSK 1632/08 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla dokonania tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego.

Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt II wyroku).