Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1901/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, 34, 35
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...].

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...]stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek W. P., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i C. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w [...], ul. [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia A. M. odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, co następuje.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Organ wyjaśnił też znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Powołując poglądu orzecznictwa, organ wyjaśnił, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.", według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy – A. i C. M.- wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] położoną przy ul. [...] w [...], na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...] położona w [...], ul. [...], na której przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...], w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] położonej w [...], ul. [...]. oznaczona jest w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Z projektu budowlanego nie wynikało, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni zabudowy - maks. 50% (projektowana - powierzchnia opracowania 250,0 m2, powierzchnia zabudowy istniejącej 60,0 m2, powierzchnia zabudowy projektowanej 63,5 m2 - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki, część opisowa, str. nr 3, co daje 49,4%); powierzchni terenu biologicznie czynnej - co najmniej 10% powierzchni działki budowlanej (projektowana - powierzchnia opracowania 250,0 m2, powierzchnia biologicznie czynna 48,5 m2 - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki, część opisowa, str. nr 3, co daje 19,4%), wysokości budynku - wysokość budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji nadziemnych, wysokość budynków o wysokości 3 kondygnacje licząc od poziomu terenu do kalenicy - maks. 14,00 m (projektowana - budynek dwukondygnacyjny z podpiwniczeniem o wysokości 8,80 m - Projekt budowlany - Przekrój pionowy, rys. nr 11).

Organ I instancji prawidłowo uznał, że sporna decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r., wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 3 pkt 18 ww. planu miejscowego (w terenach o przeznaczeniu dopuszczającym realizację budynków (z wyłączeniem budynków wpisanych do rejestru zabytków) obowiązują poniższe zasady kształtowania dachów (...) połacie dachowe na budynku mieszkalnym jednorodzinnym symetryczne i o nachyleniu od 40% do 100%, od 18° do 45°). Z analizy projektu budowlanego (Rzut połaci i więźby, rys. nr 10) wynika, że przedmiotowy budynek posiada dach o nachyleniu 12°, a więc niezgodny z ustaleniami ww. planu miejscowego.

W ocenie GINB, powyższe naruszenie nie stanowiło jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazano wyżej, nie każde naruszenie prawa jest rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było niewątpliwe oraz nie powodowało skutków społeczno-ekonomicznych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 18 ww. planu miejscowego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia, z uwagi na jego charakter, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że dach projektowanego budynku posiada spadek o 6° mniejszy od wymaganego. Nie sposób zatem stwierdzić, że powyższe uchybienie w sposób rażący narusza ład przestrzenny.

Z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.).

W szczególności, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowił zaś, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z treści ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...], w terenach, na których przeznaczenie umożliwia realizację budynków, dopuszczalne jest usytuowanie budynków przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną przy zachowaniu przepisów dotyczących dostępu do pomieszczeń naturalnego oświetlenia, zapewnienia w pomieszczeniach czasu nasłonecznienia, zachowania bezpieczeństwa pożarowego oraz przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu (§ 3 pkt 13 planu).

Elewacja północna projektowanej rozbudowy bez otworów znajduje się wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], elewacja południowa projektowanej rozbudowy z otworami znajduje się w odległości ok. 5,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja zachodnia projektowanej rozbudowy z otworami znajduje się w odległości 4,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś elewacja wschodnia projektowanej rozbudowy z otworami znajduje się w odległości ok. 7,00 m od granicy z działką drogową - ul. [...].

W ocenie GINB, nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, że doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Rozważania w tej kwestii organ poprzedził stwierdzeniem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jako niemożliwa do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który - nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji - może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest natomiast przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie.

Z treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znalazły się zapisy pozwalające na realizacje inwestycji bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. Kwestia wzajemnej relacji § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. budziła również poważne wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, do tego stopnia, że powyższe zagadnienie zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jakkolwiek NSA, w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, uznał że zaistnienie przesłanki z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie wyłącza konieczności spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości nastąpiło po wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sporna inwestycja, w ocenie organu odwoławczego, nie naruszała rażąco § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia (zgodnie z którym rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego), GINB wyjaśnił, że z treści § 206 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, iż sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji powinno nastąpić przed przystąpieniem do jej budowy. Brak jest natomiast przepisu, który przewidywałby obowiązek sporządzenia takiej ekspertyzy przed wydaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, ekspertyza techniczna, o której mowa w przywołanym unormowaniu, może być sporządzona zarówno na etapie poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, jak i później - po udzieleniu pozwolenia, lecz przed przystąpieniem do realizacji inwestycji.

Skoro więc organ wydający pozwolenie na budowę nie miał obowiązku żądania przedstawienia ekspertyzy w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to nie sposób zarzucić, aby w analizowanym przypadku organ stopnia podstawowego rażąco naruszył § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Tym samym stwierdzić należało, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], nie naruszała w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, która w czasie wykonania ww. projektu budowlanego była członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektant złożył oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], prowadziła do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, która pismem swej pełnomocnik adw. K. P., datowanym na 7 lipca 2018 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła decyzji, że:

"I. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 K.P.A. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.P.A. oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich nie zastosowanie i nie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018r., oraz z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 K.P.A. poprzez jego zastosowanie, skutkujące uchyleniem ww. decyzji Wojewody i odmową stwierdzenia decyzji Starosty [...] - pomimo że w decyzji Wojewody [...] w prawidłowy sposób zostały ocenione jako rażące uchybienia obowiązującym przepisom, a Starosta [...] wbrew treści przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie zweryfikował zgodności projektu z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności w zakresie:

1. § 12 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) — w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę, w zakresie w jakim wskazywał na to, że ściana budynku nowoprojektowanego musi przylegać całą swoją powierzchnią do ściany budynku już istniejącego, co implikuje konieczność utrzymania tych wymiarów nowego budynku takich samych — a w przypadku budynku inwestorów — ściana ta znacznie wykracza poza wymiar i obrys ściany budynku mojego Mocodawcy,

2. § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) - w zakresie w jakim, zgodnie z tym przepisem - "wyniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nic może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowanie? — zaś w sprawie niniejszej nie dokonano jakiegokolwiek badania i analizy w tym zakresie, w szczególności zaś w zaskarżonej decyzji wskazano, że wymóg sporządzenia ekspertyzy z § 206 pkt. 1 rozporządzenia nie jest obowiązkowy przed wydaniem decyzji,

3. § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) — w zakresie w jakim GINB stwierdził, że sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku — nie jest obligatoryjne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę — podczas gdy to właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę winny zostać wyjaśnione wszelkie kwestie zgodności nowego budynku z przepisami i bezpieczeństwa budynków, które znajdują się w strefie jego oddziaływania; nadto zaś GINB nie wskazał kiedy zatem taka ekspertyza powinna zostać wykonana i kto oraz w jakim trybie powinien ocenić czy stwierdzony nią stan obiektu istniejącego oraz oddziaływanie wywołane nowym obiektem są akceptowalne i bezpieczne dla dotychczas istniejącego budynku, a także jakie są sankcje, zalecenia i konsekwencje ewentualnych negatywnych wniosków ekspertyzy.

4. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w zakresie w jakim nie dokonano weryfikacji, czy nowoprojektowany budynek inwestorów nie będzie przesłaniał światła budynkowi mojego Mocodawcy,

5. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.), w zakresie w jakim "Wymagane w rozporządzeniu wymiary należy rozumieć jako uzyskane z uwzględnieniem wykończenia powierzchni elementów budynku", natomiast wymiary wznoszonego budynku jeszcze bez ocieplenia wymiary te przekraczają, nadto zaś wymiary wznoszonego budynku są niezgodne (większe) niż wskazano to w projekcie, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę.

6. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dla obszaru obejmującego działki nr [...] i [...] uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.):

- § 3 pkt. 16 uchwały — w zakresie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, która dla obszaru działki inwestorów wynosi 50% (1.80.MNu) a faktycznie jest większa i wynosi 52,5 % (67,8 m2 obecna, stara + 63,50 m2 nowa = 131,30 m2, przy powierzchni działki równej 250 m2).

- § 3 pkt. 18 tiret 2 uchwały — w zakresie nachylenia połaci dachowej, która powinna mieścić się w przedziale 18-45° a w przypadku domu inwestorów wynosi 12°.

które w konsekwencji winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty

[...] z dnia [...] września 2015r., a nie odmową stwierdzenia jej nieważności.

II. została wydana z naruszeniem następujących przepisów (podczas jej wydawania GINB naruszył następujące przepisy):

1. § 12 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) — w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę, w zakresie w jakim przepis ten wskazywał na to, że ściana budynku nowoprojektowanego musi przylegać całą swoją powierzchnią do ściany budynku już istniejącego, co implikuje konieczność utrzymania tych wymiarów nowego budynku takich samych — a w przypadku budynku inwestorów — ściana ta znacznie wykracza poza wymiar i obrys ściany budynku mojego Mocodawcy,

2. § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) - w zakresie w jakim, zgodnie z tym przepisem - "wyniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania - zaś w sprawie niniejszej nic dokonano jakiegokolwiek badania i analizy w tym zakresie, w szczególności zaś w zaskarżonej decyzji wskazano, że wymóg sporządzenia ekspertyzy z § 206 pkt. 1 rozporządzenia nie jest obowiązkowy przed wydaniem decyzji,

3. § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) — w zakresie w jakim GINB stwierdził, że sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku — nie jest obligatoryjne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę — podczas gdy to właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę winny zostać wyjaśnione wszelkie kwestie zgodności nowego budynku z przepisami i bezpieczeństwa budynków, które znajdują się w strefie jego oddziaływania; nadto zaś GINB nie wskazał kiedy zatem taka ekspertyza powinna zostać wykonana i kto oraz w jakim trybie powinien ocenić czy stwierdzony nią stan obiektu istniejącego oraz oddziaływanie wywołane nowym obiektem są akceptowalne i bezpieczne dla dotychczas istniejącego budynku, a także jakie są sankcje, zalecenia i konsekwencje ewentualnych negatywnych wniosków ekspertyzy.

4. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w zakresie w jakim nie dokonano weryfikacji, czy nowoprojektowany budynek inwestorów nie będzie przesłaniał światła budynkowi mojego Mocodawcy,

5. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktur)- z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75 poz. 690 z późn. zm.), w zakresie w "Wymagane w rozporządzeniu wymiary należy rozumieć jako uzyskane z uwzględnieniem wykończenia powierzchni elementów budynku", natomiast wymiary wznoszonego budynku jeszcze bez ocieplenia wymiary te przekraczają, nadto zaś wymiary wznoszonego budynku są niezgodne (większe) niż wskazano to w projekcie, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę.

6. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dla obszaru obejmującego działki nr [...] i [...] uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]marca 2005r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.):

- § 3 pkt. 16 uchwały — w zakresie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, która dla obszaru działki inwestorów wynosi 50% (1.80 MNu) a faktycznie jest większa i wynosi 52,5 % (67,8 m2 obecna, stara + 63,50 m2 nowa = 131,30 m2, przy powierzchni działki równej 250 m2).

- § 3 pkt. 18 tiret 2 uchwały — w zakresie nachylenia połaci dachowej, która powinna mieścić się w przedziale 18-45° a w przypadku domu inwestorów wynosi 12°."

Pełnomocnik wniosła o dopuszczenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów oraz o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2018r. a ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy GINB do ponownego rozpoznania".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że skarżący początkowo wyraził zgodę uczestnikom na posadowienie budynku w ostrej granicy działek nr [...]i [...] oraz takie wzniesienie budynku, aby mógł przylegać do ściany jego domu, tym niemniej jego dobra wola została wyzyskana a budynek został zaplanowany inaczej niż zostało to opisane mojemu Mocodawcy - jest znacznie większy niż zostało Mu to przedstawione i znacznie wysuwa się poza wymiary domu mojego Mocodawcy - których przecież miał nie przekraczać. Efektem tego jest niemal całkowite zacienienie frontu budynku mojego Mocodawcy przez frontową, wystającą część budynku inwestorów i osłabienie ściany domu mojego Mocodawcy ze względu na zastosowanie nieodpowiedniej konstrukcji ściany szczytowej domu inwestorów. Z chwilą rozpoczęcia budowy ustała też jakakolwiek możliwość porozumienia się z inwestorami".

Pełnomocnik podkreśliła, że budynek należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz godnie z fasadami wiedzy techniczne" (art. 5 ust. 1 Pr. bud.) oraz zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt. 9 cyt. ustawy).

Zupełnie niezrozumiałe jest zatem zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu budowlanego inwestorów, który w tak wielu punktach kłóci się z tym przepisami. Tak samo niezrozumiała jest również decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Uchybienia wytknięte projektowi i postępowaniu powadzonemu przez Starostę są jasne, oczywiste. W znacznej części w niebagatelny sposób oddziałują na nieruchomość skarżącego, co łącznie czyni te naruszenia rażącymi. Istnieją zatem ważkie podstawy aby decyzja Starosty [...] pozostała nieważną.

Od samego początku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany skarżący podnosił nieprawidłowe zaprojektowanie budynku w zakresie rozmiarów budynku w tym w szczególności tego, że ściana którą dom inwestorów graniczy z jego domem jest za duża, a nowy budynek zarówno od frontu jak i z tyłu znacznie wykracza poza budynek skarżącego i to, że budynek inwestorów znacznie zacienia jego dom, a także, że sytuowanie tak dużego budynku w sąsiedztwie jego budynku może osłabiać fundament i ścianę szczytową budynku skarżącego.

Skala, ilość i stopień stwierdzonych naruszeń uzasadniają wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z obrotu prawnego, stąd też wniosek pełnomocnik skarżącego o zmianę (a ewentualnie uchylenie) zaskarżonej decyzji GINB jest zasadny.

Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę - ściana budynku nowoprojektowanego musi przylegać całą swoją powierzchnią do ściany budynku już istniejącego. Przepis jest więc jasny i prosty, nie budzi wątpliwości i nie wymaga wykładni. Tymczasem został przez Starostę [...] zupełnie zignorowany. Starosta dopuścił do tego, że ściana nowego budynku, która styka się ze ścianą budynku skarżącego na znacznie większe wymiary niż ta ostatnia. W rezultacie budynek inwestorów jest znacznie dłuższy od budynku skarżącego i "wystaje" zarówno od frontu budynku skarżącego, jak i z tyłu tego budynku po ok. 2 m. Nie jest to tylko okoliczność rzutująca na estetykę, a okoliczność która wpływa na kwestie techniczne, bo większa ściana to większy dom, a większy dom to zupełnie inny wpływ na fundamenty i ścianę szczytową domu skarżącego i jego większe zacienienie.

W tym zakresie pełnomocnik skarżącego przywołała orzeczenia sądów administracyjnych.

Zgodnie z § 204 ust. 5 wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowanie. Zgodnie zaś z § 206 pkt. 1 rozporządzenia, w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W sprawie niniejszej nie dokonano jakiegokolwiek badania i analizy w tym zakresie.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, nałożenie tego obowiązku dopiero w tym momencie procesu budowlanego wydaje się być nielogiczne i ryzykowne, albowiem może się okazać na skutek wykonania tej ekspertyzy, że wybudowanie budynku objętego pozwoleniem nie jest możliwe. Tak samo z punktu widzenia interesów sąsiadów - skoro zgodnie z zapisem § 12 ust. 4 " Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane." A co za tym idzie - właścicieli tej działki stronami postępowania — okoliczności wpływające na nieruchomości sąsiednie winny zostać zbadane w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r. nie dokonano analizy wpływu przedłużonego frontu i tyłu budynku na zacienienie budynku skarżącego. Zgodnie z § 13 rozporządzenia, w bardzo precyzyjny sposób dokonuje się obliczenia dopuszczalnego zacienienia budynku sąsiedniego. Tymczasem w projekcie jest mowa tylko o tym, że "nie przekracza granicznych norm naświetlania". Okoliczność ta powinna zostać zbadana i w sposób konkretny, liczbowy winno zostać wykazane że zacienienie powodowane przez budynek inwestorów będzie lub jest dopuszczalne.

Jak wnika treści projektu oraz treści zaskarżonej decyzji - wskaźnik powierzchni zabudowy jest zachowany, gdyż dotychczasowy budynek ma 60m2 zabudowy a nowy 63,7m2, co razem daje 123,7 m2, a zatem mniej niż 50% zabudowy działki, która łącznie liczy 250 m2. Tymczasem powierzchnia dotychczasowej zabudów)' działki [...] wynosi nie 60 m2, a 67,8 m2 — dokładnie tyle samo co powierzchnia budynku skarżącego (zgodnie z geoportalem — jest to 65 m2). Wielkość ta po zsumowaniu z wielkością projektowaną daje łącznie 131,3 m2, a więc 52,5%. Weryfikacja w tym zakresie w ogóle nie została wykonana.

Co więcej, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzanej przez PINB na nieruchomości inwestorów — realna powierzchnia zabudowy nie jest zgodna z projektem i faktycznie wynosi 64,93 m2, gdyż dom w stanie nieotynkowanym i nieocieplonym ma wymiary 13,67 m x 4,75 m, co daje właśnie 64,93 m2. Po zakończeniu budowy realna powierzchnia zabudowy będzie jeszcze większa.

Pełnomocnik podtrzymała zarzuty wcześniej zgłaszane, dotyczące pochylenia połaci dachu domu inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że pełnomocnik skarżącego w skardze dwukrotnie powołała tożsame zarzuty (w pkt. I i II skargi), bez wskazania jednakże, czy dotyczą one – w jej ocenie – zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Tym niemniej Sąd brał w tym zakresie pod uwagę dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie tut. Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i C. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Poprawnie – czego zresztą nie kwestionuje pełnomocnik skarżącego – GINB ustalił, że skoro inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, to nie został naruszony art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.

Prawidłowo również, w ocenie tut. Sądu, uznał organ odwoławczy, że podczas wydawania kwestionowanej co do jej ważności decyzji z [...] września 2015 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud. oraz § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2, § 12 ust. 2 i 3, § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z p. zm., dalej: "rozporządzenie techniczne") i § 13 pkt. [...]uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar urbanistyczny [...](dalej: "plan miejscowy").

Rozważania organu w tym zakresie poprzedzone zostały szczegółową analizą tego stanu, który na dzień wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę wynikał z zatwierdzanego projektu budowlanego i obowiązujących przepisów (s. 3 i 6 uzasadnienia decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że są one poprawne zarówno co do przywołania faktów, wynikających z akt sprawy i odnoszonych do daty wydania pozwolenia na budowę, jak również co do wniosków prawnych organu, wysnutych z tych faktów.

W powyższym zakresie należy – wobec treści skargi - przypomnieć, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. "Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie" – tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2018 r., sygn.. akt II OSK 2488/16 (CBOSA).

Nie należy utożsamiać błędu organu, którego decyzja jest co do jej ważności kwestionowana, w zakresie dotyczącym ustalenie stanu faktycznego, nawet łatwo zauważalnego, z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ błąd taki nie dotyczy kwalifikacji materialnoprawnej. Jak słusznie stwierdził Sąd Apelacyjny w [...], "brak jest również rażącego naruszenia prawa procesowego w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi taka sytuacja, w której brak jest w ogóle ustaleń faktycznych lub brak jest jakiejkolwiek oceny dowodów. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem postępowaniem, którego przedmiotem jest weryfikacja dowodów w celu ponownego i niewadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia" (wyrok z [...]października 2018 r., sygn.. akt [...] – Legalis Nr [...]). Organ nadzorczy, w postępowaniu nadzwyczajnymi, nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia okoliczności podlegających badaniu jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym i weryfikowanych w postępowaniu odwoławczym (tak np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2109/16 – CBOSA).

Niekwestionowane jest w orzecznictwie ponadto, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Służy sprawdzeniu, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1501/16 – CBOSA).

Wszelkie zarzuty strony, sprowadzające się więc do naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych, mogą służyć wzruszeniu decyzji, ale w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym.

Dlatego też w sprawie zawisłej przed tut. Sądem podnoszona przez pełnomocnik skarżącego kwestia "nieprawidłowego zaprojektowania budynku" (s. 6 uzasadnienia skargi), niezachowania wskaźnika zabudowy, rzeczywistej jej powierzchni, powierzchni istniejących budynków (s. 8) nie ma znaczenia prawnego. Skoro organ II instancji opisuje stan faktyczny, przyjmując za podstawę jego ustalenia tą dokumentacje projektową, która była podstawą udzielenia pozwolenia budowlanego, to działa poprawnie; kontrola nadzwyczajna w postępowaniu nieważnościowym opiera się bowiem na tym stanie faktycznym, który na podstawie złożonych dokumentów przyjmował organ w dniu wydania kwestionowanej co do ważności decyzji.

Przeprowadzone przez pełnomocnik skarżącego rozważania w zakresie odmiennego postrzegania stanu faktycznego, w tym w szczególności odmienne od dokonanych przez organ administracji architektoniczno budowlanej wyliczenia powierzchni, jak i wskazywane, rzekome, błędy w innych ustaleniach tego organu w zakresie stanu faktycznego niezbędnego dla wydania pozwolenia na budowę są obecnie spóźnione – właśnie dlatego, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. jest nadzwyczajnym, a nie zwykłym postępowaniem.

GINB natomiast prawidłowo ocenił, że organ I instancji słusznie uznał, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w zw. z § 3 pkt. 18 planu miejscowego. Rzeczywiście bowiem – co wynika z analizy projektu budowlanego – dach przedmiotowego budynku ma dach o nachyleniu 12°, a więc niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan przewidywał bowiem, że połacie dachowe na budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinny być symetryczne i mieć kąt nachylenia od 40% do 100%, od 18° do 45°).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że słusznie GINB uznał, że to naruszenie nie było rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie każde naruszenie prawa jest rażące. Dla wystąpienia rażącego naruszeniu prawa muszą zaistnieć i to łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wprawdzie orzecznictwo jest w tym zakresie już utrwalone, tym niemniej por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16 – CBOSA).

Skoro określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), to decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie jest z tak ustalonym sposobem zabudowy zgodna, narusza prawo. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie "ładu przestrzennego" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Należy jednak pamiętać, że zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., powoduje, że ostateczna decyzja może być w trybie nadzwyczajnym wzruszona, ale wyłącznie wówczas, gdy wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem jej obalenia. To zaś, że kąt pochylenia dachu budynku, ujętego w kwestionowanym co do ważności pozwoleniu na budowę, jest o 6° mniejszy od wymaganego nie stanowi w ocenie tut. Sądu tak drastycznego skutku prawnego, jakim jest rażące naruszenie ładu przestrzennego. Zaburzenie harmonijnej całości okolicznej, już istniejącej zabudowy oraz kompozycji i estetyki ustalonej planem miejscowym jest w wypadku takiego odstępstwa w kącie nachylenia dachu niewielkie.

Należy zauważyć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w wypadku tak niewielkiego odstępstwa od przyjętego w planie miejscowym 18 o kąta nachylenia połaci dachowej, doprowadziłoby najprawdopodobniej w efekcie do niewspółmiernego do odstępstwa skutku w postaci konieczności orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Skoro bowiem ten niewielki, sześciostopniowy, nieprawidłowy kąt nachylenia dachu uznany zostałby za rażąco naruszający ustalenia miejscowego planu, to nie byłoby możliwe przeprowadzenie legalizacji budynku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, porównanie wagi naruszenia miejscowego planu ze skutkiem, jaki wywołałoby stwierdzenie z tej właśnie przyczyny nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że nie można zasadnie mówić o tym, że owo uchybienie prawu miejscowemu nie daje się pogodzić z wymaganiami praworządności. Wręcz przeciwnie, tak niewielka skala naruszenia planu miejscowego nie może być uznana za rażące naruszenie prawa i stać się przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – wówczas bowiem działanie organu byłoby niezgodne z wymaganiami praworządności.

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia technicznego, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Jednakże, jak wynikało z przywołanego przez organ planu miejscowego, dopuszczona została lokalizacja inwestycji bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od niej. Wobec takiego stanu, powstawała rzeczywiście wątpliwość interpretacyjna, czy określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia.

W odniesieniu więc do podnoszonej przez pełnomocnik skarżącego kwestii rażącego naruszenia § 12 ust. 3 pkt. rozporządzenia technicznego, należy stwierdzić, co następuje. Rażąco może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, gdyż nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych i dlatego może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu.

W zakresie zaś stosunku § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia technicznego – na dzień orzekania przez Starostę [...] – a więc w takim zakresie, w jakim orzekał organ, mogły zaistnieć poważne wątpliwości interpretacyjne. Doprowadziły one zresztą (i słusznie fakt przytoczył GINB) do postawienia poprzez NSA - w trakcie rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu - do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego. Zagadnienie zostało sformułowane w sposób następujący: "czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia".

Przyjmując zagadnienie do rozpoznania, skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "spełnione są warunki do podjęcia uchwały, ponieważ przedstawione zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości i od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy rozpoznanie sprawy."

Po rozpoznaniu sprawy, NSA wydał 27 lutego 2017 r. uchwałę o sygn. akt II OPS 3/16 (CBOSA), zgodnie z którą "w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422)".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu uchwały, że źródłem wątpliwości jest sposób sformułowania § 12 rozporządzenia, który składa się z wielu ustępów i nie jest jasna wzajemna relacja między poszczególnymi ustępami tego paragrafu, a w szczególności między ust. 2 § 12 i ust. 3 § 12 rozporządzenia.

Dopiero w tej uchwale w sposób jednoznaczny wyjaśnione zostało, że "(...) to, że w przepisie ust. 2 § 12 rozporządzenia nie odniesiono się do ust. 3 § 12 tego rozporządzenia nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za tym, że przepisy te nie pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku. Nie ma żadnych racji przemawiających za tym, że w zabudowie jednorodzinnej można pominąć warunek, iż budynek bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną będzie przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, a jego część wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na sąsiedniej działce budowlanej (§ 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia). Z kolei to, że § 12 ust. 3 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do budynków w zabudowie jednorodzinnej nie oznacza, że z tego powodu przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia wyłącza stosowanie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia".

Jak wynika z powyższego, cytowana uchwała NSA miała na celu usunięcie istniejących w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego wątpliwości prawnych, związanych z zakresem stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, w szczególności w aspekcie hipotezy § 12 ust. 2a tego rozporządzenia. Skoro więc wspomniany § 12 rozporządzenia wymagał uchwały NSA, zawierającej wykładnię prawa, to nie można twierdzić, że jego treść była oczywista. Rażąco zaś może być naruszony tylko taki przepis, którego wykładnia nie nasuwa wątpliwości, gdyż jest oczywisty. W tym zakresie stanowisko judykatury i nauki prawa jest jednoznaczne.

Niejednoznaczna wykładnia przepisu cogentis – w aspekcie przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji administracyjnej – uniemożliwia uznanie oczywistości naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1024/18 – CBOSA). "O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową" (ibidem).

Dlatego też GINB, odmawiając rażącego charakteru naruszeniu § 12 ust. 3 (ze wskazaniem na pkt. 2) rozporządzenia technicznego, postąpił słusznie; trafnie odczytując zarówno znaczenie ww. uchwały NSA, jak również wskazując na istniejącą w dniu wydawania kwestionowanej decyzji Starosty [...] prawną nieoczywistość ww. przepisu, zwłaszcza w kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia, jako negatywną przesłankę dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie tut. Sądu, GINB prawidłowo ocenił brak rażącego naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Po pierwsze więc należy stwierdzić, że ekspertyza, o której mowa w ww. przepisie byłaby wymagana wyłącznie w wypadkach enumeratywnie w nim wskazanych; nie każda budowa w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu musi powodować ryzyko zagrożenia. Należy więc uznać, że jeżeli obiekt istniejący jest cały czas użytkowany na cele zgodne z przeznaczeniem (budynek mieszkalny) i nie zachodzą obiektywne przesłanki do uznania jego złego stanu technicznego, zaś budowa w sąsiedztwie nie polega na wznoszeniu obiektu o parametrach, mogących zagrozić istniejącemu budynkowi, to nie ma potrzeby sporządzania takiej ekspertyzy. Po drugie - na co słusznie zwrócił uwagę GINB – z hipotezy § 206 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost, że ewentualna ekspertyza powinna być sporządzona przed rozpoczęciem budowy, a nie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W tym też zakresie GINB słusznie przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, popierających tą tezę i uznał brak naruszenia zarówno § 206 ust. 1, jak i § 204 ust. 5 rozporządzenia technicznego.

Organ odniósł się również do przesłanek z pkt. 1, 3 - 7 § 1 art. 156 k.p.a., stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad w ww. punktach wskazanych.

Wobec wniosków, wysnutych przez organ odwoławczy odnośnie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylając wadliwą decyzje organu I instancji i orzekając merytorycznie.

Z podanych powyżej przyczyn skarga nie była zasadna, a jej zarzuty (pomimo ich dwukrotnego powołania) i ich uzasadnienie w przeważającej mierze nie uwzględniały nadzwyczajnego charakteru postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Właśnie ten nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego umknął uwadze skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do podnoszenia zarzutów w większości charakterystycznych dla postępowania zwykłego. Zarzut dotyczący niezbadania "przesłaniania światła budynkowi" świadczy ponadto o tym, że skarżący utożsamia przesłanianie budynku z ograniczeniem dostępu światła – co nie jest prawnie tożsame. Świadczy także o tym, że skarżący nie bierze pod uwagę związania organu administracji architektoniczno budowlanej treścią projektu i tym, że za prawidłowość projektu odpowiada projektant. Tymczasem, kwestie podnoszone przez skarżącego zostały projekcie wyjaśnione, zaś skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na wadliwość ustaleń projektanta.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.