Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 324/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29, 49 b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,8,124,107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia J. S. z 8 października 2020 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] września 2020 r., wstrzymujące prowadzenie robot budowalnych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w G. oraz nakładające na J S obowiązek dostarczenia w oznaczonym terminie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając postanowienie MWINB wyjaśnił, że 23 lipca 2020 r. – w związku z pismem pełnomocnika M. S. z 5 maja 2020 r. - PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w G.. Podczas oględzin stwierdzono, że został wybudowany "budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej z zadaszonym tarasem i wiatą. Budynek składający się z jednego pomieszczenia mieszkalnego o pow. zabudowy 26,77m2 (2,56m x 2,72m + 3,87m x 5,12 m) i kubaturze ok. 65,60m3 (26,77 m x 2,45m). Zasadnicza konstrukcja posadowiona na słupach betonowych, ściany części mieszkalnej docieplone, dach dwuspadowy pokryty papą. Przy ścianie południowej taras zadaszony o powierzchni zabudowy 20,64 m2 (5,9m x 2,44m + 2,56m x 2,44m), od strony wschodniej wiata (zadaszenie) o powierzchni zabudowy 15,38 m2 (2,98m x 5,16m) z dachem jednospadowym. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, przyłącze elektryczne doprowadzone od Państwa K (właściciel działki sąsiedniej). Obiekt bez bieżącej wody (dostawa wody z ujęć położonych poza granicami działki), ogrzewanie piecykiem tzw. kozą na paliwo stałe, przewód dymowy wyprowadzony poza ścianę budynku. W pomieszczeniu wentylacja - kratki wentylacyjne zamontowane w ścianie szczytowej budynku (2 szt.). Wysokość pomieszczenia mieszkalnego 2,72 m (do szczytu budynku) i przy oknie - ściana południowa 2,15 m. Obiekt usytuowany w odległości 8,40 m i 4,25 m od granicy działek sąsiednich nr [...] i [...]. Na terenie działki ustęp wolnostojący i kompostownik. Na budowę budynku letniskowego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę".

PINB zawiadomieniem z 28 lipca 2020 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami budowy ww. budynku mieszkalnego i postanowieniem Nr [...] z [...] września 2020 r. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych "przy budowie budynku rekreacji indywidualnej" oraz nałożył na J S obowiązek dostarczenia w terminie do 15 grudnia 2020 r. dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. J. S. zażalił ww. postanowienie.

MWINB wyjaśnił charakter postepowania odwoławczego i przywołał ustalenia faktyczne PINB. Podzielił też pogląd PINB, że w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować w/w inwestycję, skazując i omawiając art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Zdaniem organu, warunki skorzystania przez skarżącego ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, bowiem powierzchnia jego zabudowy przekracza 35 m2. MWINB odwołując się do Polskiej Normy PN-łSO 9836 wyjaśnił pojęcie powierzchni zabudowy. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 ww. Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".

MWINB nie podzielił stanowiska skarżącego, że wadliwie ustalono powierzchnię zabudowy przedmiotowego obiektu letniskowego, co uzasadniało przyjęcie stanowiska o wymogu uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę. Błędnie ustalił PINB, że całkowita powierzchnia zabudowy budynku wynosi 62,79m2 (26,77m2 - części kubaturowej oraz 20,64 m2 - zadaszonego tarasu i 15,38m2 - zadaszenia), bowiem powinna zostać pomniejszona o powierzchnię 15,38m2 tj. zadaszenia, jako elementu drugorzędnego, niezwiązanego funkcjonalnie i konstrukcyjnie w sposób trwały z główną bryłą budynku, które to zadaszenie należało potraktować, jako "wydzielony obiekt pomocniczy". Niemniej jednak nie sposób zgodzić się z argumentacja skarżącego w zakresie tarasu. Do powierzchni zabudowy domku rekreacji indywidualnej, zaliczyć należy także powierzchnię jego tarasu. Nie można bowiem uznać w świetle wskazanej wyżej Polskiej Normy, aby taras był elementem drugorzędnym. Ponadto taras ten jest w istocie werandą, obudowany częściowo ścianami, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Taras przykryty jest dachem i tworzy z budynkiem jedną całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. Dlatego też należy go uwzględnić przy obliczaniu powierzchni zabudowy.

Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, określona zgodnie z zasadami zawartymi w ww. Normie, po zrzutowaniu pionowym zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a zatem po zrzutowaniu pionowym na powierzchnię terenu również ww. tarasu wynosi ok. 47,4m2 (26,77m2 - części kubaturowej oraz 20,64 m2 - zadaszonego tarasu).

Za kwalifikacją przedmiotowego obiektu budowlanego, jako budynku, przemawia ustawowa definicja budynku, zawarta w art. 3 pkt 2 Pr. bud., gdyż jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt budowlany jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian i podłogi), posiada dach oraz fundamenty oraz nie ulega wątpliwości, że posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć (wynika to z dokumentacji zdjęciowej PINB), co z kolei definiuje jego trwałość związania z gruntem. Zasadnicza konstrukcja posadowiona jest na słupach betonowych, uniemożliwiających np. jego przemieszczenie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też przemieszczenie na inne miejsce.

Skoro obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, słusznie stwierdził PINB, że został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 P. bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Materialno - prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 P. bud. MWINB zacytował cały ww. artykuł i stwierdził, że przewidziana w tym przepisie możliwość legalizacji jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Nie przedkładając żądanej dokumentacji inwestor pozbawił się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie art. 48 ust. 4 Pr. bud.

Argumenty skarżącego nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Ponieważ jednak termin wskazany przez PINB na dostarczenie wymaganej dokumentacji w związku z prowadzonym postępowaniem zażaleniowym w przeważającej części upłynął, MWINB uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej terminu i orzekł w tym zakresie, wskazując nowy termin na dostarczenie wymaganej dokumentacji do dnia 15 marca 2021 r.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 13 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Pełnomocnik zarzuciła organowi naruszenie:

"1) Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (...) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez przeprowadzenie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób prowadzący do błędnych ustaleń faktycznych - wyliczenia powierzchni zabudowy domku letniskowego na działce nr [...] w G.,

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 KPA poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich zarzutów powołanych w zażaleniu na postanowienie PINB;

c) art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] września 2020 r., w sytuacji, gdy MWINB powinien był uchylić to postanowienie.

2) Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie zastosowania tego przepisu nie mieści się budynek rekreacji indywidualnej Skarżącego posadowiony na działce nr [...] położonej w G. oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do powierzchni zabudowy, o której mowa w tym przepisie wlicza się powierzchnię tarasu;

b) art. 28 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dla budowy obiektu położonego na działce nr [...] wymagane było pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy wymagane było jedynie zgłoszenie;

c) art. 48 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania) poprzez błędne zastosowanie go w sprawie i przeprowadzenie postępowania w trybie powyższego przepisu, w sytuacji, gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania) - z uwagi na fakt, że na budowę domku letniskowego na działce nr [...] wymagane było wyłącznie zgłoszenie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z ar. 30 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania) i w trybie tego przepisu powinno być prowadzone całe postępowanie".

Pełnomocnik wniosła "o uwzględnienie’ przedłożonych przy skardze "dokumentów i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego" oraz o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła też "o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości do czasu zakończenia postępowania sądowo- administracyjnego z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków na skutek wykonania decyzji" i "o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie sądowe zawisłe przed Sądem Rejonowym Wydział [...] w G. pod sygn. akt [...], z powództwa Skarżącego o zobowiązanie Uczestnika do złożenia oświadczenia woli przez M. S. do przeniesienia na Skarżącego prawa własności nieruchomości dz. nr [...] położonej w G., KW [...] z uwagi na istotny interes prawny będący przedmiotem rozstrzygnięcia wskazanego postępowania sądowego i mający wpływ na niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego opisała stan sprawy i stwierdziła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P. bud. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych, jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wyjaśniła, że taras z jedną ścianą boczną, dostawiony do budynku, niepołączony trwale z bryłą budynku, nie powinien być wliczony do powierzchni zabudowy. Tym niemniej kwestia powierzchni nie ma znaczenia wobec faktu, że obiekt ten nie jest budynkiem. Organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny; taras dostawiony jest do domku letniskowego i oparty o jego ścianę i nie jest połączony trwale z budynkiem. Posiada zadaszenie, ale jest ono elementem odrębnym od dachu budynku letniskowego, nie jest to przedłużenie dachu. Konstrukcja dachu tarasu jest umocowana pod dachem domku letniskowego, co potwierdza szpara widoczna między dachem domku letniskowego a dachem tarasu, a każdy z dachów ma inny kąt nachylenia. Ma dostawioną tylko jedną ścianę boczną (a nie jak wskazuje MWINB, "taras jest obudowany częściowo ścianami").

Z rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 (Dz.U. z 2020 poz. 1609) wynika, że tarasu nie wlicza się do powierzchni zabudowy (§14 pkt 4 lit a). Z § 12 rozporządzenia wynika, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest norma PN-ISO 9836. Ustawodawca uregulował kwestię tarasów bezpośrednio w aktualnym Prawie Budowlanym obowiązującym od 20 września 2020 r., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ale pokazuje, że nie tylko Polska Norma, ale obecnie już przepisy prawa bezpośrednio regulują tą kwestię. W art. 29 ust. 2 pkt 31 Pr. bud. wyłączony został taras naziemny do 35 m2, jako niewymagający pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Słusznie natomiast MWINB nie podzielił argumentacji PINB w zakresie włączenia do powierzchni zabudowy budynku wiaty, tj. zadaszenia, jako elementu drugorzędnego, niezwiązanego funkcjonalnie i konstrukcyjnie w sposób trwały z główną bryły budynku, które to zadaszenie należało potraktować, jako wydzielony obiekt pomocniczy, o którym mowa w normie i wyłączyć go przy obliczaniu powierzchni zabudowy. Wskazana argumentacja w istocie powinna być również zastosowana do tarasu, jako obiektu budowlanego niewliczanego do powierzchni zabudowy.

Budowa domku letniskowego wymaga zgłoszenia - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 a) Pr. bud., a nie pozwolenia na budowę. Tym samym "doszło do naruszenia podstawy trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia "inwestycji' do zgodności z prawem -legalizacyjnego (organ zastosował art. 48 zamiast 49b Prawa budowlanego)".

W konsekwencji bezpodstawne jest żądanie skierowane do skarżącego przez PINB, poparte postanowieniem MWINB, do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud.

Przywołując art. 7 i 77 § 1 k.p.a. pełnomocnik uznała, że PINB nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, a MWINB przyjął tak przedstawiony stan faktyczny w zakresie nieprawidłowego określenia wymiarów tarasu. Wymiary tarasu to: 3,97 m x 2,45 m, tj. łącznie 9,73m2. Natomiast organy administracyjne błędnie przyjęły, że powierzchnia zabudowy tarasu wynosi 20,64 m2 (5,9m x 2,72m + 2,56 m x 2,56 m). Organ nie wyjaśnił, co jest składową podanych wymiarów, najprawdopodobniej do powierzchni tarasu zostały doliczone zewnętrzne schody wejściowe do budynku, których nie wlicza się do powierzchni zabudowy, jako element drugorzędny, zgodnie z normą PN-ISO 9836 (tak jak i powierzchni tarasu).

Domek letniskowy był wybudowany w dwóch etapach, w kwietniu 2014 r. została rozpoczęta budowa domku letniskowego, a następnie na początku 2016 r. skarżący dobudował oddzielną część oraz zadaszone wejście do budynku, co oznacza, że przed rozpoczęciem budowy domku letniskowego należało zgłosić jego wybudowanie, a nie uzyskać pozwolenie na budowę. MWINB nie rozpoznał zarzutów zażalenia skarżącego, gdyż uznał, że "nie wnoszą do sprawy istotnych elementów Prawa budowlanego i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia." Zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie przyjął, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę domu letniskowego, zamiast dokonać zgłoszenia. Wobec powyższego ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana w sposób niewszechstronny, niewyczerpujący i wybiórczy oraz doprowadziła do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni zabudowy, a tym samej błędną subsumcją pod przepisy prawa.

Przywołane przez WMINB orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2017 r. zostało wydane na tle innego stanu faktycznego, oraz na tle innego stanu prawnego. Pełnomocnik powołała się na wyrok WSA w Olsztynie z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 82/20.

Pełnomocnik zawarła również uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia i o zawieszenie niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021, poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących jakiekolwiek postepowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Wyłącznie bowiem dokładne wyjaśnienie sprawy, a więc także w zakresie przedstawianych przez stronę twierdzeń i zarzutów, umożliwia prawidłową subsumpcję prawną, czyli działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), budzące zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego umożliwia organowi administracji publicznej wyjaśnienie stronom w sposób obiektywny zasadność przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Dlatego też organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności.

Mające charakter cogentis zasady prowadzenia przez organa postępowania administracyjnego mają na celu umożliwienie organowi wydania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, uwzględniającego nie tylko interesy stron postępowania (często sprzeczne), ale również biorącego pod uwagę odmienności stanu faktycznego.

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie dokonały prawidłowej oceny dokonanych w trakcie postępowania ustaleń faktycznych, pozwalających na poprawne ustalenie zarówno kwalifikacji obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącego, jak również ustalenia właściwego trybu postepowania w sprawie i – w konsekwencji – należytej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

1. Podstawową kwestią, wyznaczającą zarówno tryb postępowania, jak i uprawnienia organu nadzoru budowlanego oraz obowiązki skarżącego było ustalenie prawnego charakteru obiektu budowlanego, wzniesionego przez skarżącego. PINB – a także MWINB – przyjęły, że obiekt ten jest budynkiem rekreacji indywidualnej, uznając jednocześnie, że skoro jego powierzchnia przekracza 35 m2, to na budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Zgodnie z obowiązującym w dacie budowy ustalonej przez organa art. 29 ust. 1 pkt. 1a i 2a Pr. bud. (wg. brzmienia tekstu jednolitego opublikowany w Dz. U. z 2016, poz. 290) niewymagane było pozwolenie na budowę wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane i wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych, jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Jak wynika z powyższego przepisu, ustawodawca nie wprowadził kryterium maksymalnej powierzchni w wypadku wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast w odniesieniu do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej określił, że maksymalna powierzchnia ich zabudowy nie może przekraczać 35 m2. Co istotne, ustawodawca wyraźnie i w sposób wiążący określił, że pod pojęciem "budynki rekreacji indywidualnej" rozumie się budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku.

Jeśli więc z akt sprawy i zawartych w nich dowodów (oświadczenia skarżącego, zdjęć, protokołu z oględzin) wynika, że skarżący wraz z małżonką na stałe mieszkał w przedmiotowym budynku (a więc nie użytkował go w celu "okresowego wypoczynku", ale na cele mieszkalne), to ustalenie przez PINB (zaakceptowane przez MWINB), że jest to budynek rekreacji indywidualnej było najzupełniej dowolne (a więc sprzeczne z art. 80 k.p.a.). Tym samym, organa obu instancji w żaden sposób nie mogły poprawnie sporządzić uzasadnień postawień w sposób odpowiadający dyspozycji art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego.

Skoro z akt sprawy – wobec braku odmiennych ustaleń organów - wynikało, że posadowiony przez skarżącego budynek należało uznać za wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny (w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt. 1a Pr. bud.) jako, że sposób jego rzeczywistego użytkowania przeczył użytkowaniu okresowemu, wypoczynkowemu (art. 29 ust. 1 pkt. 2a Pr. bud.), to w konsekwencji organa nadzoru budowlanego obu instancji nie miały żadnych podstaw do tego, aby rozważać powierzchnię budynku; była to bowiem okoliczność prawnie obojętna w sprawie.

Jak już tut. Sąd wyjaśnił, w dacie budowy, wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pr. bud. Jak wynika z powyższego, budowa takiego budynku, jaki wybudował skarżący, nie wymagała pozwolenia na budowę, ale dokonania zgłoszenia wykonywania budowy. Budynki takie – w razie ich samowolnego wybudowania – podlegały reżimowi prawnemu z art. 49b ust. 1 i n. Pr. bud., a nie z art. 48 ust. 1 i n. tej ustawy.

Ww. art. 49b należało stosować w dacie orzekania przez organa obu instancji z uwagi na dyspozycję ww. art. 48 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z art. 25 ("do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym") ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie zaś z art. 49b Pr. bud., organ nadzoru budowlanego mógł nakazać w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa taka była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego (art. 49b ust. 2 Pr. bud.) wstrzymywał postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakładał na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z powyższego, po pierwsze organ mógł wstrzymać budowę tylko wówczas, gdy nie została ona zakończona, a po drugie podstawę prawną postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do wybudowanych samowolnie (tzn. bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych) wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej stanowił nie art. 48 ust. 2 i n., ale art. 49b ust. 2 i n. Prawa budowlanego.

2. Gdyby natomiast organ nadzoru budowlanego, na podstawie zebranych dowodów (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), mógł zakwalifikować obiekt budowlany skarżącego, jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, to dla poprawnego doboru trybu postępowania musiałby ustalić, co następuje.

Skoro z akt sprawy (na co wskazuje pełnomocnik skarżącego) wynika, że obiekt ten powstał przynajmniej w dwóch etapach (w kwietniu 2014 r. została rozpoczęta budowa domu, a na początku 2016 r. skarżący dobudował taras oraz zadaszone wejście do budynku), to organa obu instancji były zobowiązane to okoliczności – jako istotne – wyjaśnić. Po pierwsze dlatego, że ma to znaczenie dla ustalenia, czy w sprawie doszło do samowolnego wybudowania w 2014 r. budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni nieprzekraczającej w dacie budowy 35 m2 (organ I instancji ustalił bowiem powierzchnię zabudowy lokalu mieszkalnego na 26,77m2) i następnie samowolnej budowy (rozumianej, jako wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego – co też organ powinien ustalić) w 2016 r. tarasu zadaszonego o powierzchni zabudowy 20,64 m2.

Po drugie, powyższe ma znaczenie dla poprawnego ustalenia trybu postępowania organu nadzoru budowlanego. Jeżeli organ ustaliłby należycie, że w wyniku samowoli budowlanej powstały dwa obiekty (budynek i taras), to postępowanie legalizacyjne powinno dotyczyć każdego z tych obiektów oddzielnie. W takim wypadku, prawidłowa kwalifikacja tych obiektów (należy raz jeszcze podkreślić, wynikająca z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego) byłaby następująca - budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni nieprzekraczającej w dacie budowy 35 m2 i wiata, również nieprzekraczająca powierzchni zabudowy 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt. 2c Pr. bud.).

Zdaniem tut. Sądu, przedmiotowy taras należałoby wówczas uznać za wiatę, gdyż choć ustawa Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty", to w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Wiata to zatem najczęściej samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20, CBOSA).

Oba takie obiekty nie wymagałyby pozwolenia na budowę, ale budynek rekreacji indywidualnej wymagałby dokonania zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.). W wypadku wiaty, obowiązkiem organu byłoby ustalenie, czy taki obiekt w ogóle wymagał zgłoszenia w świetle art. 30 ust. 1 pkt. 1 – 1b Pr. bud., w konsekwencji zaś, czy postępowanie legalizacyjne w zakresie wiaty (tarasu) nie byłoby przedmiotowo bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

W takim wypadku jednak również nie art. 48 ust. 1 i n. Pr. bud., ale art. 49b ust. 1 i n. Pr. bud. stanowiłby podstawę prawną dla organu do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Gdyby natomiast organ – po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego – uznał, że w sprawie ma do czynienia z budową budynku rekreacji indywidualnej, a następnie z jego przebudową lub rozbudową (w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Pr. bud.), to po pierwsze powinien w uzasadnieniu postanowienia zamieścić stosowne rozważania faktyczne i prawne w tym zakresie, a po drugie rozważyć (także w uzasadnieniu), czy w wyniku potencjalnej rozbudowy powstał obiekt budowlany przekraczający powierzchnię użytkową 35 m2, dopuszczającą dokonanie wyłącznie zgłoszenia.

Również dopiero takie ustalenia pozwalałyby organom nadzoru budowlanego brać pod uwagę konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 ust. 1 i n. Pr. bud. Dopiero wówczas organ nadzoru budowlanego mógłby ustalać, czy budowa taka była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W razie pozytywnego stwierdzenia, organ mógłby ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr. bud.

Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organów administracji publicznej w takim ustalaniu stanu faktycznego, który umożliwia dokonanie subsumpcji prawnej; jest to obowiązek prawny organu. Dlatego braki postępowania administracyjnego w tym zakresie wywierają skutek procesowy w postaci uchylenia decyzji lub postanowienia, których rozstrzygnięcie zostało podjęte w nienależycie ustalonym (lub nieustalonym) stanie faktycznym

3. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest prawidłowość prowadzonego przez organa nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego; podstaw prawnych i nakładanych na inwestora obowiązków. Kognicji tut. Sądu podlega także prawidłowość zastosowania przez MWINB w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Dlatego też poza granicami niniejszej sprawy pozostaje to, czy skarżący będzie w stanie skutecznie złożyć niezbędne w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W postanowieniu nakładającym określone obowiązki inwestora organ określa jedynie, jakie – zgodnie z prawem – dokumenty należy przedłożyć w celu potencjalnej legalizacji samowoli budowlanej.

Kwestie związane z tytułem prawnym do gruntu – na co słusznie zwraca uwagę pełnomocnik skarżącego w skardze – podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny, w postępowaniu cywilnym. Tym niemniej należy wskazać, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane nie musi wynikać z własności tego gruntu lub innego prawa rzeczowego. Dlatego też organa prowadzące postępowanie legalizacyjne nie mogą w ramach własnych kompetencji rozstrzygać tego, czy stronie prawo takie przysługuje; mają natomiast obowiązek wezwać stronę do złożenia stosownego oświadczenia.

4. Z uwagi na dokonaną powyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną należało uznać, że PINB naruszył zarówno art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Błędnie lub przedwcześnie – nie dokonując w tym zakresie wymaganych ustaleń – przyjął też za podstawę prawną postanowienia art. 48 ust. 2 Pr. bud. Stanowi to naruszenie art. 6 k.p.a., jako działanie organu nie na podstawie przyjętego wadliwie prawa. Takie postępowanie organu narusza również zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

MWINB, przyjmując wadliwe ustalenia organu I instancji za poprawne i nie czyniąc w zasadzie żadnych własnych ustaleń niezbędnych dla subsumcji prawnej, również ww. przepisy naruszył. Błędnie też – wobec wadliwości postanowienia PINB – orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. o utrzymaniu w mocy w zasadniczej części postanowienia PINB, gdyż ten przepis pozwala na utrzymanie w mocy, ale wyłącznie poprawnego orzeczenia organu niższej instancji.

Dlatego też PINB, ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), ustali w sposób należyty stan faktyczny w zakresie, w jakim jest on istotny dla prawnej kwalifikacji obiektu (lub obiektów) budowlanego wzniesionego przez skarżącego, uwzględni w postępowaniu legalizacyjnym okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku i dokona subsumpcji prawnej, prawidłowo ustalając podstawę prawną postępowania, tryb tego postępowania i rodzaj obowiązków, nakładanych na stronę. Powyższe ustalenia organ – zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. – zawrze w uzasadnieniu postanowienia.

5. Z wymienionych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.