Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1360/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: PrB) nałożył na M. Ż. (zwaną dalej: skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...] [...] [...]", obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego prowadzenie robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce budynku oraz rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków młyna - "[...]" na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...], arkusz [...]; zwanej dalej: Nieruchomość), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. w wyniku prowadzonej kontroli budowy na Nieruchomości ustalono, że prowadzone są roboty budowlane. Właścicielem Nieruchomości i inwestorem robót jest skarżąca, a roboty prowadzone były na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce budynku oraz rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków młyna - "[...]" na Nieruchomości (zwanej dalej: Pozwolenie na budowę). Dla budowy ustanowiony jest kierownik budowy i prowadzona jest dokumentacja budowy. W ocenie organu ww. roboty prowadzone są niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Projekt budowlany obejmował bowiem rozbiórkę dwóch części budynku o wymiarach [...] m x [...] m oraz [...] m x [...] m, tj. łącznie [...] m2. Cały budynek miał powierzchnię zabudowy [...] m2. Pozostała cześć budynku miała podlegać przebudowie i rozbudowie. Tymczasem, zdaniem organu, rozpoczęto niekontrolowaną rozbiórkę budynku metodą mechaniczną. Prace zostały w dniu kontroli przerwane na skutek interwencji władz samorządowych i PINB. Do chwili przeprowadzenia kontroli dokonano rozbiórki większości budynku: całości przeznaczonej do rozbiórki części o wymiarach [...] m x [...] m, części przeznaczonej do rozbiórki o wymiarach [...] m x [...] m - w zakresie konstrukcji dachu, części nie przeznaczonej do rozbiórki o wymiarach [...] m x [...] m + [...] m x [...] m - pozostała cześć o wymiarach [...] m x [...] m oraz część ścian wewnętrznych nośnych i część podpiwniczenia. Według organu rozbiórka była wykonywana w sposób niekontrolowany, mechanicznie, bez zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że na dokonanie rozbiórki inwestor nie posiadał dokumentacji technicznej.

Organ stwierdził zatem, że prowadzone roboty budowlane były wykonywane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1 i 5 PrB, a wymagały uprzedniego uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wykonanie rozbiórki spowodowało bowiem zmianę w zakresie planu zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu oraz ustaleń decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu dokonane zmiany wymagały także uzgodnienia (art. 39 ust. 3 PrB) przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], albowiem budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Ponadto w ocenie PINB roboty budowlane były prowadzone z zagrożeniem dla ludzi i mienia, co z kolei stanowi podstawę do wstrzymania robot budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 PrB. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...].

Wreszcie organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 PrB, stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżając w części - w zakresie uzasadnienia od słów: "Roboty prowadzone są niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę" do końca uzasadnienia i wnosząc o jej uchylenie w tej części. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie; niezastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem poprzez przyjęcie, iż "[...]" przy ul. [...] [...] w [...] jest zabytkiem; zaniechanie sprawdzenia w księdze wieczystej, czy "[...]" przy ul. [...] [...] w [...] jest zabytkiem – tj. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem w zw. z art. 7 Kpa; oraz naruszenie art. 8 Kpa poprzez powielanie nieprawdziwych informacji o rzekomym przekroczeniu zakresu prac ujętych w decyzji Pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia są nieprawdziwe, gdyż inwestycja była prowadzona w ramach Pozwolenia na budowę. Wykonawca nie przekroczył również zakresu prac ujętych w tej decyzji. Z uwagi na stan techniczny budynku podczas prac nastąpiło zawalenie się konstrukcji. Skarżąca powołała się w tej mierze na oświadczenie wykonawcy oraz ekspertyzę techniczną z dnia [...] czerwca 2014 r. Prace techniczne nie były prowadzone, jej zdaniem, w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi czy mieniu. Teren budowy był zabezpieczony, chodnik wyłączony z ruchu, ruch na drodze publicznej był wstrzymany w momencie prowadzenia prac.

Ponadto skarżąca podniosła, że budynek młyna nie był i nie jest zabytkiem, albowiem brak w tej sprawie stosownej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie potwierdza tego również treść księgi wieczystej (art. 9 ust. 4 ww. ustawy).

W ocenie skarżącej twierdzenia o niekontrolowanej mechanicznej rozbiórce młyna oraz przekroczeniu zakresu prac rozbiórkowych są sprzeczne z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie, na co wskazuje ekspertyza oraz oświadczenia świadka wykonującego prace rozbiórkowe. Skarżąca podkreśliła, że tezy o przekroczeniu zakresu prac ujętych w pozwoleniu na budowę są wielokrotnie powielane, podobnie jak teza o tym, że młyn jest zabytkiem (m.in. Konserwator podaje takie informacje w mediach, jak przekazuje je innym urzędom). Skarżąca upatruje w działaniu PINB naruszenia art. 8 Kpa.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 PrB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie wskazał, że niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Organ wskazał, że nie jest sporne między stronami, że realizacja przez inwestora – skarżącą – budowy z częściową rozbiórką budynku oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków młyna- "[...]" Centrum konferencyjno-rekreacyjne w miejscowości [...], przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji Pozwolenia na budowę. W toku kontroli ww. budowy, dnia [...] czerwca 2014 r., organ I instancji stwierdził jednoznacznie, że roboty budowlane w obiekcie trwają i ustalenie to również nie zostało przez strony zakwestionowane. W protokole tym zapisano jednak również, że roboty wykonywane są niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, Pozwoleniem na budowę, a niezgodność polegała na dokonywaniu rozbiórki w powiększonym zakresie w stosunku do określonego w zatwierdzonym projekcie. WWINB podzielił w tym zakresie ustalenia organu I instancji, wskazując na zakres przeprowadzonych prac rozbiórkowych, sposób ich przeprowadzenia, brak legitymowania się przez inwestora dokumentacją techniczną rozbiórki oraz okoliczność prowadzenia robót z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ podkreślił także, że w trakcie robót doszło do samoistnego zawalenia się większej części budynku, która to okoliczność została potwierdzona przez inwestora oraz projektanta (protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2014 r.). Zdaniem organu zgromadzone akta sprawy organu I instancji potwierdzają powyższą okoliczność.

Zdaniem organu zatem inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na rozbiórce w części budynku w powiększonym zakresie w stosunku do określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odwołując się do art. 36a ust. 5 PrB organ wskazał, że niewątpliwie dokonanie rozbiórki obiektu w powiększonym zakresie spowodowało zmianę w planie zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu oraz ustaleń ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślono, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestor miał rozebrać część obiektu oznaczoną nr [...] i kolorem fioletowym na planie zagospodarowania działki - część graficzna (strona [...]projektu) tj. dwóch części budynku o wymiarach [...]m x [...]m oraz [...]m x [...]m (łącznie [...]m2). Cały budynek objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę miał [...]m2. Ponadto zgodnie z wyszczególnionym w projekcie zakresem robót (projektowane zamierzenia budowlane wymienione w kolejności realizacji) inwestor miał najpierw przeprowadzić roboty budowlane związane z: fundamentami, ścianami konstrukcyjnymi, stropami, ścianami działowymi, konstrukcją i pokryciem dachu, posadzkami, rozbiórką istniejących części budynku. Ponadto w tej części projektu opisano także zakres rozbiórki wskazując, że: "...rozbiórka obejmuje część budynku od strony działki oznaczonej nr ewid. [...], a dotyczyć będzie rozebrania połaci oraz konstrukcji dachu a także fragmentów ścian zewnętrznych." ([...] strona projektu). Natomiast z ustaleń poczynionych przez PINB, a dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli wynika, że inwestor dokonał rozbiórki części obiektu nie przeznaczonej do tego (oznaczonej cyfrą [...]; kolor pomarańczowy na projekcie zagospodarowania działki, o wymiarach [...]m x[...]m + [...] m x [...]m) pozostawiając jedynie część obiektu o wymiarach [...]m x [...]m oraz część ścian wewnętrznych nośnych i cześć podpiwniczenia. W związku z powyższym uznać należało, według organu, że wymienione wyżej odstępstwa mają charakter istotny i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestor nie uzyskał. W konsekwencji skoro wykonane przez inwestora roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków udzielonego Pozwolenia na budowę, to – według organu II instancji – PINB prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 PrB. W przypadku stwierdzenia przez organ istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu jest on bowiem zobowiązany do wydania decyzji nakładającej na stronę wskazane obowiązki. PINB zachował przy tym wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 PrB termin, gdyż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w dniu [...] czerwca 2014 r. i skutecznie doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2014 r., a organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2014 r. (doręczona skutecznie stronie w dniu [...]sierpnia 2014 r.).

Końcowo, odnosząc się do podniesionych przez odwołującego zarzutów organ stwierdził, że kwestia ustalenia czy obiekt jest zabytkiem nie ma dla sprawy na tym etapie istotnego znaczenia. Na tym etapie postępowania organ bada bowiem czy zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Omawiane zaś przesłanki nie uzależniają powyższego obowiązku od poczynienia przez organ ustaleń w kwestii, czy obiekt w którym zrealizowano roboty jest zabytkiem. Organ podkreślił jednak, że zatwierdzonym projekcie budowlanym dla przedmiotowej inwestycji znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2009 r. nr [...] będące pozytywną opinią dla tego projektu. W opinii tej odnotowano, że przedmiotowy budynek młyna figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto w toku prowadzonego przez PINB postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] poinformował, że przedmiotowy budynek jest ujęty w wykazie zabytków wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Na uwzględnienie nie zasługują również – zadaniem organu – zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 Kpa, gdyż w toku postępowania strona potwierdziła poczynione przez organ ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy kwestii tj. faktu dokonania rozbiórki w powiększonym zakresie. W trakcie przeprowadzanej przez PINB kontroli budowy, w dniu [...] czerwca 2014 r., został sporządzony protokół. Obecny w trakcie tej kontroli inwestor złożył własnoręczny podpis pod sporządzanym protokołem, w którym to odnotowano wszystkie istotne dla sprawy ustalenia. Przy czym dodać należy, że w przywoływanym protokole z kontroli brak jest wzmianki, że obecny podczas kontroli inwestor kwestionuje odnotowane ustalenia. Zdaniem organu odwoławczego PINB zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy tzn. ustalił zakres robót budowlanych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskał zatwierdzony projekt budowy, dokonał kontroli zrealizowanego budynku.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zaskarżając ją w całości w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. W skardze podtrzymano zarzuty odwołania oraz zarzucono organowi odwoławczemu dodatkowo naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie kwestionowała sentencji decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia WWINB winno być uzasadnienie, którego treść w części zaskarżyła skarżąca. Powielając zarzuty odwołania skarżąca ponownie wskazała, iż nie zgadza się z twierdzeniami organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż:

roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] prowadzone są niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym,

rozpoczęto niekontrolowaną rozbiórkę budynku metodą mechaniczną,

rozbiórka była wykonywana w sposób niekontrolowany, mechanicznie, bez zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich,

na dokonanie rozbiórki inwestor nie posiadał dokumentacji technicznej,

prowadzone roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, co wymagało uprzedniego uzyskania zmiany pozwolenia na budowę,

wykonane rozbiórki spowodowały zmianę w zakresie planu zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu

dokonane zmiany wymagały uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 3 PrB przez [...] Konserwatora Zabytków z uwagi na ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków.

Podtrzymując twierdzenia odwołania skarżąca wskazała, że jej zdaniem okoliczności wskazywane przez organ, jakoby to skarżąca podjęła niezgodne z prawem działania, jest krzywdzące, niesprawiedliwe i nieodpowiadające faktom. Nie było wolą skarżącej doprowadzenie do samoistnego zawalenia się części budynku. Jak wskazuje ekspertyza techniczna, oświadczenie wykonawcy i wyjaśnienia inwestora (skarżącej) do zawalenia doszło samoistnie przy okazji wykonywania prac rozbiórkowych objętych zakresem pozwolenia. W ocenie skarżącej nie można zatem czynić skarżącej odpowiedzialną za tę okoliczność i zarzucać jej łamania prawa. Organy administracji nie poczyniwszy ustaleń obarczyły skarżącą odpowiedzialnością za okoliczność, na którą nie miała absolutnie żadnego wpływu. Skarżąca podkreśliła także, że samoistne zawalenie się części budynku nie ma charakteru nielegalnej rozbiórki.

Odnosząc się do kwestii, czy budynek był, czy nie był zabytkiem, którą to kwestię organ uznał za bez znaczenia dla wydania decyzji, skarżąca ponownie podkreśliła, że nie kwestionuje konieczności wydania decyzji w sprawie. Kwestionuje natomiast ustalenia i wnioski organu, które doprowadziły do jej wydania. Jej zdaniem budynek młyna nie był i nie jest zabytkiem ze względów podniesionych już w odwołaniu. Ponadto gmina [...] wydała zaświadczenie stwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)). Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowane jest stanowisko, że uzasadnienie, jako integralna część decyzji, może być przedmiotem odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia, lecz nie zgadza się z jego motywami. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Wyd. 5 Lexis-Nexis Warszawa 2012, s. 755 i n., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09 dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Wniesienie środka zaskarżenia od uzasadnienia decyzji nie uruchamia przy tym postępowania ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada na podmiot rozpoznający ów środek zaskarżenia obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami. W postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza to obowiązek sądu administracyjnego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. W sytuacji, gdy skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, skarga taka stanowi w istocie skargę na decyzję, bowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1457/11 z glosą H. Knysiak-Molczyk OSP nr 11/2012; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 716/13, LEX nr 1467775).

Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie została utrzymana w mocy przez organ II instancji, przy czyn strona skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem sądu, który w świetle art. 134 § 1 Ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz w związku z art. 135 Ppsa stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jest zatem kontrola zgodności z prawem decyzji organów obu instancji w całości.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 PrB w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 PrB. Zgodnie z tym ostatnim przepisem (art. 51 ust. 1 PrB) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w szczególności (pkt 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 abstrahuje nie tylko od kwestii winy, ale w ogóle od kwestii przyczyn zaistnienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do obiektywnej przesłanki zaistnienia odstąpienia, o którym mowa w tym przepisie i samo jego zaistnienie (bez względu na przyczyny) determinuje zachowanie organu, który obowiązany jest wydać decyzję nakładającą obowiązek przedstawienia projektu budowalnego zamiennego.

W konsekwencji polemika skarżącej z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej, co do tego, czy nieruchomość była, czy też nie zabytkiem, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę były wynikiem zawinienia skarżącej, czy też nie, wreszcie, czy do zawalenia się budynku doszło na skutek zawinionego, czy też nie działania skarżącej lub osób działających na jej zlecenie, pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie Sądu, wobec zaistnienia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 PrB, co zostało wykazane w postępowaniu dowodowym, organ prawidłowo nałożył na skarżącą, jako inwestora, obowiązki określone w tym przepisie. Konieczności ich nałożenia nie kwestionuje zresztą żadna ze stron.

Należy również wskazać, że Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Sąd nie dopatrzył się braków w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, ani też nieprawidłowości w zakresie oceny materiału dowodowego.

Kwestia tego, czy na skutek zawinionego działania skarżącej, bądź działających na jej zlecenie osób, nastąpiło zawalenie się budynku młyna, czy też tego, czy na skutek działania organu (Konserwatora zabytków), który według skarżącej rozpowszechnia nieprawdziwe informacje, organ ten wyrządził skarżącej szkodę, mogą by co najwyżej przedmiotem innych postepowań, w szczególności postępowania prowadzonego obecnie przez prokuraturę (jak wynika z akt sprawy – k. [...] akt administracyjnych I instancji; pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.), albo też postępowania prowadzonego w oparciu o któryś z przepisów rozdziału 9 PrB (Przepisy karne), czy wreszcie np. w postępowaniu wszczętym z powództwa cywilnego o odszkodowanie.

Nawet jednak, gdyby w tych postepowaniach ustalono, że zawalenie się młyna nie było zawinione przez skarżącą, to nadal nie będzie miało to wpływu na prawidłowość wydanych w niniejszym postepowaniu decyzji, ze względów skazanych powyżej.

Podobnie ma się do rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej kwestia, czy młyn, którego dotyczy postępowanie był, albo jest zabytkiem. O ile może to mieć znaczenie w świetle innych przepisów – dotyczących ochrony zabytków, to w niniejszym postępowaniu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. W świetle bowiem obiektywnych faktów – a tymi faktami są stwierdzone przez organ II instancji odstępstwa od pozwolenia na budowę – organy nie mogły wydać decyzji odmiennych aniżeli zaskarżone w niniejszym postępowaniu. Ubocznie jedynie wskazać należy, że w projekcie budowlanym znajdującym się w aktach sprawy, na stronie [...] zamieszona jest informacja, zgodnie z którą działka objęta zagospodarowaniem jest terenem zabytkowym i podlega ochronie konserwatorskiej. Do projektu załączone jest pismo z dnia 20 października 2009 r., w którym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdza, że budynek [...] [...] w [...] figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków (k. [...] projektu).

Nawet zatem, mimo być może częściowo błędnego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, (kwestia zawinienia skarżącej lub podległych jej osób w związku z częściowym zawaleniem się młyna zostanie wyjaśniona w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę i może zostać ustalona odmiennie aniżeli wskazuje organ w uzasadnieniu decyzji I instancji), - w powyższych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej. Sąd nie stwierdził bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.