Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1805/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8, art.16, art 77 par.1, art.105 par.1, art 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 103/10 w sprawie ze skargi S. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 1805/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia

[...] września 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia dla S. i R. B. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi B. Ł., oznaczonej geodezyjnie, jako działki nr [...] oraz nr [...], AM - 2, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z jej zbyciem.

Kolegium stwierdziło, że istotą postępowania przed organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie, w oparciu o stan faktyczny i prawny aktualny w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, analizy mającej ustalić, czy jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena prawidłowości decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007r., Nr [...] opiera się więc na zbadaniu, czy została ona podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu wydania tej decyzji stanem prawnym.

Podstawę prawną wydania badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty.

Przedmiotem postępowania jest zawsze konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć

na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tylko w razie braku związku pomiędzy sferą praw podmiotu (strony postępowania), a przedmiotem sprawy administracyjnej, postępowanie należy zawsze uznać za bezprzedmiotowe i co się z tym wiąże umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że nie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Materialnoprawną podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej ("planistycznej") stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Regulacja ta obowiązywała również w dacie wydania decyzji, której legalność jest badana. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa

tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest zdaniem Kolegium zbywca nieruchomości, tj. jej właściciel lub użytkownik wieczysty, który odpłatnie przenosi swoje prawo do nieruchomości na inny podmiot. Chodzi przy tym wyłącznie o podmiot, który był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dacie uchwalania bądź zmiany planu miejscowego. Analizując tę kwestię w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrócono uwagę, że za takim rozumieniem przepisu przemawia to, że w ramach wykładni jednego przepisu stosuje się takie same kryteria wykładni. Skoro zatem art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakłada tożsamość osoby właściciela, zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu, jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw, by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w art. 36 ust. 4 ustawy.

Kolegium wskazało, że R. i S. B. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]) nabyli w dniu 3 stycznia 2006 roku nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], obręb nr [...], B. Ł.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. Ł. uchwalony został przez Radę Gminy Długołęka w dniu 17 listopada 2005 roku uchwałą Nr XXXVI/615/2005 i wszedł w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia, czyli w dniu 14 stycznia 2006 roku. Do procedury uchwalania m.p.z.p. miała bowiem w tym przypadku zastosowanie regulacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz.139 ze zm.), w tym między innymi art. 28 ustawy. Możliwość taką przewiduje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr80, poz.717 ze zm.).

Dalej Kolegium wskazało, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 roku (akt notarialny Repertorium A nr [...]) R. B. i S. B. zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby fizycznej.

W opisanym stanie faktycznym zaistniały zdaniem Kolegium przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia R. B. i S. B. opłaty jednorazowej. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wszczął to postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony postępowania.

Tym samym, skoro w sprawie istniała podstawa do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie opłaty jednorazowej R. B. i S. B., to brak było w ocenie Kolegium podstaw do umorzenia postępowania. W szczególności podstawą taką nie mogła być podana w uzasadnieniu decyzji błędnie ustalona przez organ pierwszej instancji okoliczność, że nabycie nieruchomości nastąpiło już po dniu wejścia w życie planu miejscowego.

Umorzenie postępowania, mimo braku ku temu podstaw faktycznych, należało zdaniem Kolegium ocenić, jako rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie takie nie może być akceptowane, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W ocenie Kolegium taką, kwalifikowaną wadę zawiera opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. Jej treść pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym w podstawie prawnej przepisem powszechnie obowiązującym.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Ewentualny, powoływany przez skarżącego brak wzrostu wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego nie należy do przesłanek, od których zależy możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej. Jest to przesłanka materialna, konieczna do orzeczenia o wysokości opłaty jednorazowej. Niewykazanie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyżej wymienioną przyczyną oznaczać będzie konieczność podjęcia rozstrzygnięcia o nieustaleniu opłaty rocznej. Będzie to zatem w dalszym ciągu orzeczenie merytoryczne (o istocie sprawy).

Natomiast, jeśli chodzi o ocenę ważności uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł., Kolegium zauważyło, że nie jest to kwestia, jaką należałoby brać pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia

[...] października 2007 roku, Nr [...]. Istotne, dla oceny prawidłowości decyzji w tym postępowaniu, jest ustalenie stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie jej wydania. Poza tym Kolegium wskazało, że nie posiada prawnych środków w celu kwestionowania ważności uchwał organów samorządu terytorialnego.

Kolegium zauważyło też, że jeżeli wnioskodawca kwestionuje możliwość zastosowania stawki procentowej, określonej w "§ 14 uchwały" w sprawie o ustalenie opłaty jednorazowej, to zarzut taki będzie mógł zostać podniesiony w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli S. B. i R. B., zarzucając Kolegium naruszenie:

1. przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...], tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 8 i 16 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji jego nieprawidłowe rozpatrzenie;

2. norm konstytucyjnych, tj. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady ochrony praw nabytych oraz zasady proporcjonalności.

Zdaniem skarżących tryb wzruszenia decyzji ostatecznej określony w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i nie może prowadzić do naruszenia ogólnych zasad prawa obowiązujących w demokratycznym Państwie prawa, a w konsekwencji zasad charakterystycznych dla postępowania administracyjnego. Tym samym zastosowanie w/w trybu możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wyeliminowanie decyzji z obiegu prawnego uzasadnione jest nie tylko naruszeniem prawa przy jej wydawaniu, ale w szczególności naruszeniem takich przepisów w sposób rażący.

W opinii skarżących dla stwierdzenia takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie jest wystarczającym uznanie, że decyzja wydana została w sposób sprzeczny z przepisem, którego znaczenie nie budzi wątpliwości. Taka bowiem interpretacja normy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzić musiałaby do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji z pominięciem konieczności dokonania wykładni celowościowej. Skutkowałaby to bowiem sytuacją, w której organ wyższego stopnia, stwierdzając autorytarnie, że naruszona norma ma charakter oczywisty, mógłby wzruszyć każdą decyzję, przy wydawaniu której w jego ocenie naruszono przepisy prawa, bez względu na ich rangę. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że taka praktyka pozostawałaby w oczywistej sprzeczności choćby z zasadą trwałości decyzji oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Stąd też pojęcie rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, musi być interpretowanie nie tylko z punktu widzenia samego formalnego naruszenia przepisu prawa choćby oczywistego, ale też uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony, czyli skutki społeczno-gospodarcze. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia nieważności decyzji, jeśli nie przemawiają za tym ważne względy, które uzasadniałyby naruszenie zasady trwałości decyzji i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Skarżący wskazali, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji, choć niewątpliwie została ona wydana z naruszeniem prawa. Naruszona norma nie ma bowiem charakteru istotnego czy naczelnego. Nie bez znaczenia jest również wątpliwość, w ocenie skarżących, co do ważności uchwały Nr XXXVI/615/2005 Rady Gminy Długołęka z dnia 17 listopada 2005 roku. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast zgodnie z § 14 uchwały ustalono stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, który to przepis dotyczy obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, w ocenie skarżących, uchwała ta jest nieważna. Potencjalna zaś nieważność tej uchwały winna bezpośrednio wpływać na ocenę zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym.

Skarżący wskazali ponadto, że działając w najlepszej wierze i dochowując wszelkiej staranności dzięki w/w decyzji Wójta mieli podstawy uznać, iż sprzedaż nieruchomości nie generowała w tym wypadku ciężarów publicznoprawnych, a tym samym mogli całą kwotę uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości spożytkować na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. W obecnej sytuacji finansowej, w przypadku ostatecznego stwierdzenia po czterech latach nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, nie są w stanie uiścić opłaty planistycznej bez rażącego uszczerbku dla funkcjonowania rodziny.

Skarżący podkreślili także, że wydając zaskarżone decyzje SKO nieprawidłowo zebrało i dokonało oceny materiału dowodowego. W przypadku jednej z działek, których pierwotne postępowanie dotyczyło, tj. oznaczonej [...], nowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił jej charakteru, a tym samym nawet hipotetycznie nie mógł nastąpić wzrost jej wartości w związku z jego wejściem w życie. Tym samym brak tym samym było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Oczywistym jest zatem, że w tym zakresie postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Fakt, że w tym przypadku uzasadnienie decyzji było nieprawidłowe w żaden sposób nie może być uznany za rażące naruszenie przepisów prawa. Skarżący nie zgodzili się przy tym ze stanowiskiem SKO, że zarzut ten ma charakter materialnoprawny i może być rozpatrywany jedynie w postępowaniu wymiarowym. Fakt że nie została dokonana zmiana kwalifikacji gruntu w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość wzrostu jego wartości na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Wr 103/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009 roku., Nr [...] nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga wniesiona przez S. B. i R. B. nie została uwzględniona.

Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane przez niego sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. Podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu niesporne jest w sprawie, że opisaną wyżej decyzją z dnia

[...] października 2007 roku, Nr [...], Wójt Gminy Długołęka, powołując się na art.105

§ 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia dla S. B. i R. B. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi B. Ł., oznaczonej geodezyjnie, jako działki nr [...] oraz nr [...], AM-2, wywołanego uchwaleniem 17 listopada 2005 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł. i w związku z jej zbyciem.

W uzasadnieniu tejże decyzji, Wójt Gminy Długołęka stwierdził, że skoro strona opisane wyżej nieruchomości nabyła 3 stycznia 2006 roku, czyli już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. Ł., to należało orzec o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy niewątpliwie wynika zaś, że nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], obręb 0005, B. Ł. – S. B. i R. B. nabyli w dniu 3 stycznia 2006 roku – na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] Wójt Gminy Długołęka zatwierdził projekt podziału w/w nieruchomości nr [...], w wyniku czego powstały dwie działki o numerach [...] i [...].

Zdaniem Sądu, istotne jest przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł., obejmujący opisaną wyżej nieruchomość, uchwalony przez Radę Gminy Długołęka w dniu 17 listopada 2005 roku uchwałą Nr XXXVI/615/2005 został opublikowany w dniu 30 grudnia 2005 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 264, poz. 4709.

Plan ten zgodnie z § 16 tejże uchwały w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz.139 ze zm.), wszedł w życie, po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł. uchwalony uchwałą z dnia 17 listopada 2005 roku, Nr XXXVI/ 615/2005 zaczął obowiązywać od 14 stycznia 2006 roku.

Z akt sprawy niewątpliwie również wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 roku (akt notarialny Rep. A nr [...]) R. i S. B. zbyli nieruchomości nr [...] i nr [...] na rzecz osoby fizycznej.

Materialnoprawną podstawę prawną wydania decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...], stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Uwzględniając powyższe przepisy oraz stan faktyczny sprawy, zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że nie było podstaw do wydania decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W sprawie prowadzonego przez Wójta Gminy Długołęka postępowania dotyczącego ustalenia przedmiotowej opłaty jednorazowej nie wystąpiły przesłanki stanowiące o bezprzedmiotowości postępowania, albowiem skarżący w dniu wejścia w życie w/w planu miejscowego byli właścicielami opisanych wyżej nieruchomości, zaś ich zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. Ł..

W takiej sytuacji podjęcie przez Wójta Gminy Długołęka decyzji z dnia

[...] października 2007 roku, Nr [...] w sposób rażący naruszyło przepis art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym Kolegium zasadnie stwierdziło nieważność tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, iż w pełni podziela także stanowisko Kolegium, że organ ten w tym postępowaniu nie jest uprawniony do oceny legalności postanowień uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/615/2005 Rady Gminy Długołęka w dniu 17 listopada 2005 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł..

Również poza kontrolą Sądu pozostaje w niniejszej sprawie uchwała Nr XXXVI/615/2005 Rady Gminy Długołęka z dnia 17 listopada 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł..

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. B. i S. B., zarzucając:

– naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez: 1. przyjęcie, iż istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Długołęką z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], tj. poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz poprzez naruszenie art. 8 i 16 k.p.a., 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego w sprawie, a konsekwencji jego nieprawidłowe rozpatrzenie, 3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię,

– naruszenie norm konstytucyjnych, a to art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady ochrony praw nabytych oraz zasady proporcjonalności.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o:

– zamianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji z dnia

31 września 2009 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w całości oraz utrzymanie w mocy uchylonej przez nią decyzji Wójta Gminy Długołęka,

– zasądzenie na ich rzecz od organu administracji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strony stwierdziły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że stan faktyczny nie jest w sprawie sporny. Podniosły, że przedmiotem sporu nie jest kwestia, czy decyzja Wójta Gminy Długołęka wydana została z naruszeniem prawa lecz, czy naruszenie to miało rażący charakter.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną naruszenie prawa decyzją Wójta nie miało charakteru kwalifikowanego. Umorzenie postępowania w oparciu o nieprawidłową przesłanką nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, ponieważ istniały inne przesłanki umorzenia postępowania, m.in. brak podstaw do naliczenia "renty planistycznej", co najmniej w przypadku działku nr ew. [...] oraz nieważność postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strony podniosły, że plan nie zmieniał charakteru wskazanej działki, a tym samym nawet hipotetycznie nie mógł nastąpić wzrost jej wartości w związku z jego wejściem w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozpatrzył zarzutu nieprawidłowego zabrania i błędnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie. Nie bez znaczenia także według wnoszących skargę kasacyjną są podnoszone przez nich wątpliwości do co ważności uchwały zatwierdzającej plan miejscowy.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną zastosowanie przez organ nadzoru jedynie formalnego kryterium oceny jest niewystarczające i doprowadziło w ich przypadku do naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa oraz zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw

do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który nie jest kwestionowany przez wnoszących skargę kasacyjną. Z ustaleń tych bezspornie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. Ł. został opublikowany w dzienniku urzędowym Wojewody Dolnośląskiego w dniu 30 grudnia 2005 r. Zgodnie z § 16 uchwały zatwierdzającej plan, weszła ona w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, to jest 14 stycznia 2006 r. Skarżący nabyli natomiast nieruchomość oznaczoną obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] we wsi B. Ł. w dniu 3 stycznia 2006 r. - przed wejściem w życie opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem ustalenie Wójta Gminy Długołęka przyjęte w decyzji z dnia

[...] października 2007 r., jakoby nabycie nieruchomości nastąpiło już po wejściu

w życie miejscowego planu zagospodarowania, który spowodował wzrost jej wartości, było oczywiście błędne. To oczywiście błędne ustalenie faktyczne doprowadziło do wydania rażąco wadliwej decyzji Wójta Gminy Długołęka, bowiem

z niego właśnie organ samorządu gminy wywiódł bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzył postępowanie, rażąco naruszając tym samym art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Już tylko pobieżna analiza akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy Długołęka z dnia

[...] października 2007 r. pozwala stwierdzić, że w sprawie tej nie było mowy

o zaistnieniu powołanej przez organ gminy przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Oczywiście błędne ustalenie przez Wójta Gminy Długołęka, że wnoszący skargę kasacyjną nabyli nieruchomość oznaczoną obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] we wsi B. Ł. po wejściu w życie planu miejscowego spowodowało, że organ administracji ewidentnie nieprawidłowo stwierdził brak elementu stosunku administracyjnoprawnego niezbędnego do prowadzenia postępowania w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił mianowicie, że wzrostu wartości tych nieruchomości, skutkującego obowiązkiem uiszczenia "renty planistycznej", nie mogły spowodować przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie przed nabyciem tych nieruchomości przez wnoszących skargę kasacyjną. Organ samorządu gminy ustalił zatem, że skoro stan faktyczny sprawy nie wypełniał hipotezy normy prawnej zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak było prawnych podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie tego przepisu. Umorzył więc postępowanie i nie badał innych okoliczności, mających istotne znaczenie dla ustalenia przedmiotowej opłaty.

Ewidentnie wadliwe ustalenie faktyczne doprowadziło więc niewątpliwie do sytuacji, w której właściwy w sprawie organ administracji, zaniechał przeprowadzenia postępowania niezbędnego do ustalenia, czy wnoszący skargę kasacyjną zobowiązani są do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut niedostatecznego zebrania materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), które uzasadnione zostały przez wnoszących skargę kasacyjną nieprawidłową kwalifikacją naruszenia prawa przez Wójta Gminy Długołęka polegająca na przyjęciu, że miało ono kwalifikowany charakter.

Wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, w toku prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogło podejmować czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy wartość zbytej przez strony nieruchomości faktycznie wzrosła. Dokonanie takich ustaleń stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie granic postępowania "nieważnościowego" i wkroczenie w kompetencje organu gminy, właściwego do dokonania tych ustaleń w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej przez wnoszących skargę kasacyjną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jest również wyrażona przez nich wątpliwość co do legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. Ł.. Ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji, nie miały podstaw prawnych do dokonywania oceny ważności tej uchwały.

Ocena legalności zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego przekonania, że brak jest podstaw do uznania,

iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia

[...] października 2007 r. obowiązkiem organu samorządu gminy będzie ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienionych w art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.