Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2173/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu wniosku R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] r. orzekającej o podziale z urzędu nieruchomości - działki położonej [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku R. G. o stwierdzenie nieważności, orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości [...]. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] R. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że jest właścicielem działki nr [...], a ze względu na to, że zmieniły się numery i granice działek sąsiednich oraz zmienił się stan prawny działek sąsiednich, niezbędne jest ponowne przyjęcie granic i przeprowadzenie postępowania podziałowego. Jego zdaniem, nie da się na jednej i tej samej starej mapie podziałowej zatwierdzić podziału jego nieruchomości, bo to narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości dzielonej. Skarżący zauważył, że mapa podziałowa jest nieaktualna, co stanowi naruszenie prawa - § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] września 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją procesową umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, dlatego Kodeks postępowania administracyjnego, w powyżej powoływanym przepisie, wyczerpująco wylicza podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie dopuszczając wykładni rozszerzającej. Przy czym organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie orzeka, co do istoty sprawy, tak jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] nie zawiera wad powodujących jej nieważność, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja nie zawiera przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została oparta o istniejącą i prawidłową podstawę prawną - art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn".

Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwaliﬁkuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W świetle poglądu utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią jednoznacznego przepisu prawa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa zaś ma miejsce, w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono.

Kolegium wskazało, że R. G. upatruje naruszeń prawa w niezapewnieniu jemu czynnego udziału w postępowaniu i w nieprawidłowościach zawartych w mapie z projektem podziału. Jednakże postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki położonej [...] toczy się od połowy 2016 r. Co prawda pismo informacyjne skierowane do J. B. [...] maja 2017 r. nie mogło być utożsamiane z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z urzędu, ale później była ona w sposób prawidłowy informowana o czynnościach w sprawie. [...] września 2016 r. dokonano przyjęcia protokołu granic nieruchomości nr [...]. J. B., obecna przy czynności, odmówiła podpisania protokołu z tej czynności. [...] października 2016 r. wysłano do J. B. (odebrane [...] października 2016 r.) zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Aktem notarialnym z [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu- 15 listopada 2016 r.) J. B. - poprzednia właścicielka ww. działki darowała ją synowi R. G. i wstąpił on w miejsce J. B. jako strona postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, zmiana ta nie wymagała jednak ponownego przeprowadzenia czynności dowodowych. Uprzednia decyzja zatwierdzająca podział działki [...] wydana przez Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] została skierowana już do nowego właściciela nieruchomości. Uchylenie decyzji z [...] listopada 2016 r. przez SKO [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wywołało skutków w postaci wszczęcia nowego postępowania, ale wymuszało jedynie na organie l instancji, w toku toczącego się już postępowania, uzupełnienie brakującego materiału dowodowego (o postanowienie opiniujące podział jako zgodny z planem miejscowym) i wydanie nowej decyzji w sprawie. Wysłane do R. G. zawiadomienie o wszczęciu postepowania z [...] lutego 2017 r. należało traktować nie jako wszczęcie postępowania w nowej sprawie, ale informacja o toczącym się postępowaniu. W tym zakresie Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa.

Co się zaś dotyczy nieprawidłowości w mapie z projektowanym podziałem nieruchomości w zakresie nieprawidłowego określenia właściciela działki nr [...] i nieaktualnych granic działek sąsiednich, to zgodnie z § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) – zwanego dalej "rozporządzeniem" mapa z projektem podziału nieruchomości, która następnie stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zawiera w szczególności: nazwę jednostki ewidencyjnej, oznaczenie obrębu, numer arkusza mapy; adres nieruchomości podlegającej podziałowi; skalę mapy; granice nieruchomości podlegającej podziałowi; oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi Wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości; powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu; przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu; przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu; szkic orientacyjny w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi; wykaz zmian gruntowych; wykaz synchronizacyjny, w przypadku, gdy w księdze wieczystej - lub w razie jej braku - w innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość podlegająca podziałowi posiada inne oznaczenia i inną powierzchnię, niż w katastrze nieruchomości; niezbędne do projektu podziału nieruchomości elementy zagospodarowania terenu, a w szczególności: ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa stanowiące pomniki przyrody, elementy sieci uzbrojenia terenu przebiegające przez nieruchomość podlegającą podziałowi; datę wykonania mapy oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała mapę.

W ocenie Kolegium, mapa podziałowa zawiera wszelkie niezbędne elementy. Dokumentacja geodezyjna została przekazana do Ośrodka Dokumentacji w październiku 2016 r. (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu, to [...] październik 2016 r.), a więc nie mogła ona siłą rzeczy wskazywać na R. G. jako na właściciela nieruchomości nr [...]. Jego wejście w uprawnienia właścicielskie nie było związane jednak ze zmianą granic działki, czy jej powierzchni, a więc dla prawidłowości samego podziału i aktualności mapy nie miało większego znaczenia i nie wymagało sporządzenia nowej mapy. W innym przypadku, zmiany stosunków własnościowych mogłyby tamować podział nieruchomości konieczny do realizacji potrzeb publicznych, istotnych dla całego społeczeństwa.

Odnośnie braku aktualności oznaczeń działek sąsiednich, organ odwoławczy wskazał, że mapa była sporządzona na etapie postępowania podziałowego toczącego się niezależnie dla kilku nieruchomości, a związanego z wydzieleniem nowych działek pod cmentarz [...]. Fakt, że część postępowań już się zakończyła nie prowadzi do uznania, że mapa z projektem podziału nieruchomości jest sporządzona z rażącym naruszeniem prawa. Na dzień jej sporządzenia była aktualna i prawidłowa, a w istotnej dla niniejszego postępowania części, tj. podziału działki nr [...], na dzień wydania kwestionowanej decyzji była prawidłowa.

Wobec tego Kolegium nie dopatrzyło się, aby w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] wystąpiła jakakolwiek przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kpa.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2017 r. nr [...] R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO [...] z [...] września 2017 r. nr [...] jako sprzecznych z prawem; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako zarzuty przeciwko decyzji podziałowej, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, wskazał rażące naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów, w tym jego praw jako właściciela nieruchomości - strony postępowania; naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez wykorzystanie w postępowaniu "starej" mapy, niepełnej i o nieaktualnej treści, bez przeprowadzenia czynności przyjęcia granic z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości dzielonej i nieruchomości sąsiednich.

Skarżący wskazał, że pismem z [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu, podstawie art. 61 Kpa, postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Powodem wszczęcia postępowania był podział nieruchomości zgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędny do realizacji celu publicznego - planowanego cmentarza komunalnego oraz planowanych dróg gminnych dojazdowych. Organ nie wykazał jednak na czym owa "niezbędność" miałaby polegać.

Dalej wskazał, że Wójt nie zakończył, nie zawiesił, a wszczął postępowanie, lecz SKO [...] twierdzi inaczej. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 154/09, zgodnie z treścią art. 61 § 4 Kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Od tej pory strona ma prawo być obecna przy wszelkich czynnościach dowodowych i występować ze stosownymi wnioskami dowodowymi. Czynny udział w postępowaniu dowodowym zapewnia jej wpływ na ustalenia stanu faktycznego, a tym samym na zastosowanie określonej normy prawa materialnego.

R. G. uważa, że w niniejszej sprawie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. Skarżącego pozbawiono zwłaszcza możliwości uczestnictwa w czynnościach przyjęcia granic jego nieruchomości. O czynnościach przyjęcia przebiegu granic nie zawiadomiono aktualnych właścicieli działek sąsiednich. Skarżący nie wie, co jest dzielone i w jakich granicach, bo nie pokazano mu tego w terenie. Dotychczas skarżący uważał, że najpierw jest wszczęcie postępowania, a później toczy się postępowanie. SKO [...] stwierdziło, że jest inaczej. Najpierw jest postępowanie, a dopiero potem wszczyna się to postępowanie. Z takim stanowiskiem skarżący się nie zgadza. Uważa, że wszelkie czynności w zakresie postępowania podziałowego powinny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania i z właścicielami (aktualnymi właścicielami) nieruchomości. Tak też np. orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt Il SA/Sz 429/09 wskazując, że dopiero wszczęcie postępowania administracyjnego umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu.

Skoro podstawowym dowodem w postępowaniu podziałowym jest mapa podziału nieruchomości, to wszelkie czynności związane z jej wykonaniem, w tym w szczególności czynności przyjęcia granic do podziału, powinny być realizowane dopiero po wszczęciu postępowania, a więc - w tym przypadku - z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości. Podobnie stanowią przepisy rozporządzenia, w których jest mowa o właścicielach, a nie poprzednich właścicielach. Zgodnie z § 6 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 3, o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela nieruchomości podlegające] podziałowi oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi.

Odnosząc się do kwestii wadliwości mapy podziału skarżący wskazał, że projekt podziału nieruchomości jest dokumentem urzędowym i żeby spełniać taką funkcję, projekt ten musi odpowiadać ściśle warunkom przewidzianym dla tego rodzaju projektów. Projekt podziału nieruchomości, nie spełniający wymogów urzędowych, w istocie rzeczy nie jest projektem, w oparciu o który może zostać formalnie przeprowadzony podział nieruchomości. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 1659/06 w sprawie, w której zakwestionowano "tylko" szkic orientacyjny na mapie. SKO [...] stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że mapa podziałowa zawiera wszystkie niezbędne elementy. Jest to oczywista nieprawda. SKO nawet nie sprawdziło, czy faktycznie numery działek na mapie po kilku latach od jej wykonania, w dalszym ciągu są aktualne, albo czy aktualne są granice działek. W przedmiotowej sprawie na mapie podziałowej: - nie przedstawiono aktualnych granic nieruchomości (podzielono działki sąsiednie, co spowodowało powstanie nowych punktów granicznych); - nie przedstawiono aktualnych oznaczeń nieruchomości sąsiednich (działki sąsiednie zostały podzielone, wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów i budynków, działki zostały sprzedane); - brak jest daty wykonania mapy – co jest sprzeczne, odpowiednio, z § 9 ust. 1 pkt 4, 6 i 14 rozporządzenia.

Z tego wynika, że jest to znacznie większa waga uchybień w porównaniu z przytoczoną wyżej sprawą, w której wypowiedziało się NSA.

Skarżący wskazał również, że w ramach postępowania podziałowego zostały wydzielone m.in. dwie działki nr [...] pod drogi gminne dojazdowe oraz działka nr [...] pod planowany cmentarz komunalny wraz z zielenią urządzoną z elementami małej architektury, ścieżkami spacerowymi i miejscami wypoczynku. W decyzji nie wykazano jednak, że którakolwiek z ww. działek jest niezbędna inwestorowi (Gminie) na realizację celu publicznego. Okoliczność, że nieruchomość objęta podziałem znajduje się częściowo w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne nie jest wystarczająca przesłanką do dokonywania podziału z urzędu. Warunkiem koniecznym jest wykazanie, że działki te są rzeczywiście inwestorowi niezbędne na ten konkretny cel. Tak wypowiedział się m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt Il SA/Bd 1220/12.

Natomiast w decyzji podziałowej Wójt stwierdził jedynie, że podział jest zgodny z planem, a działki są niezbędne na cel publiczny. Zupełnie nie wykazano, by działki te były rzeczywiście niezbędne do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] winne było to zauważyć i uwzględnić w rozstrzygnięciu, czego nie uczyniło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] zatwierdzająca z urzędu podział nieruchomości stanowiącej własność R. G. oznaczonej jako działka [...]. Podstawę materialnoprawną tejże decyzji stanowiły stosowne przepisy Działu III Rozdziału 1 ugn (Podziały nieruchomości). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Z tym, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 opiniuje uprzednio w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 i 5 ugn). Jeżeli postępowanie zatwierdzające podział nieruchomości poprzedzone jest wyrażeniem opinii, o której mowa w art. 94 ust. 4 i 5 ugn, po uzyskaniu tejże opinii należy przedłożyć organowi dokumenty wymienione w art. 97 ust. 1a pkt 5-8 ugn, tj.: protokół z przyjęcia granic nieruchomości; wykaz zmian gruntowych; wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne, niż w księdze wieczystej; mapę z projektem podziału. Dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wedle zaś art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Według art. 6 ugn celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (pkt 1), zakładanie i utrzymywanie cmentarzy (pkt 9), wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (pkt 9c).

Wobec tego, że podział nieruchomości z urzędu dokonywany w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn w praktyce ma umożliwić nabycie (dobrowolne lub w trybie wywłaszczenia) przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (np. gminę) nieruchomości na potrzeby realizacji celu publicznego, wynikającego z planu miejscowego (art. 112 ust. 1 i 3 ugn), już samo wejście w życie planu miejscowego, przewidującego przeznaczenie nieruchomości lub jej części na cel publiczny świadczy o tym, że nieruchomość ta lub jej część od tej chwili staje się "niezbędna" dla realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09).

Mając na uwadze wskazane wyżej przesłanki podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu Sąd podziela stanowisko SKO [...], że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa.

Decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wydał organ właściwy – Wójt Gminy [...]. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem ostatecznego postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] opiniującego zgodność podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] r. Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 5 lutego 2016 r. poz. 1128). Postanowienie to utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania została przedłożona dokumentacja, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5-8 ugn. W aktach administracyjnych znajduje się protokół przyjęcia granic nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z [...] września 2016 r. sporządzony w oparciu o dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości (postanowienie spadkowe – [...], akt notarialny – [...], Kw nr [...]) oraz dane uwidocznione w ewidencji gruntów, co było zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W czynności tej uczestniczyła J. B., która odmówiła podpisania protokołu granicznego, mimo, że nie wniosła żadnym zastrzeżeń do okazanych przez geodetę granic nieruchomości. Protokół graniczny został przyjęty do PZGiK [...] grudnia 2016 r.

Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez geodetę D. C. (pismo z [...] lipca 2017 r.) projekt podziału został wykonany na kopii mapy zasadniczej, zarejestrowanej pod nr [...], a więc na standardowym opracowaniu kartograficznym (art. 4 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2016 r. poz. 1629). Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości została przedłożona Wójtowi Gminy [...] mapa z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wraz z naniesionym na niej wykazem zmian gruntowych. Mapa ta spełnia wymogi z § 9 ust. 1 rozporządzenia, za wyjątkiem daty wykonania mapy. Skoro jednak mapa ta została przyjęta do PZGiK [...] października 2016 r., to na podstawie tej daty należało ocenić, czy była ona aktualna w momencie jej sporządzenia. Skoro R. G. nabył [...] listopada 2016 r. (umowa darowizny [...]) nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], to trzeba zgodzić się z SKO [...], że mapa z projektem podziału zawierała, w momencie jej sporządzenia, aktualne dane, jeżeli chodzi o osobę właściciela.

Sąd zwraca uwagę, że Starosta [...] jako organ służby geodezyjnej i kartograficznej miał obowiązek zweryfikowania prac geodezyjnych i kartograficznych wykonanych na potrzeby postępowania podziałowego (protokołu przyjęcia granic, mapy z projektem podziału wraz z wykazem zmian gruntowych) pod względem zgodności z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności w zakresie wykonania pomiarów geodezyjnych, opracowania wyników tychże pomiarów, kompletności przekazanych wyników wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych. Pozytywny wynik tej weryfikacji skutkował przyjęciem tychże prac do PZGiK [...] października 2016 r. (mapa z projektem podziału wraz z wykazem zmian gruntowych) i [...] grudnia 2016 r. (protokół graniczny) poprzez wpis do ewidencji materiałów tego zasobu (art. 12b ust. 1, 4 i 5 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. a tiret drugie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został zatwierdzony w postępowaniu wszczętym z urzędu. Z akt sprawy wynika, że J. B., a później R. G. nie wnioskowali o dokonanie podziału działki nr [...] celem wydzielenia z niej części gruntów pod drogi gminne i cmentarz komunalny. J. B. i R. G. konsekwentnie sprzeciwiają się temu podziałowi. J. B. odmówiła podpisania protokołu z przyjęcia granic nieruchomości. R. G. wniósł zażalenie na postanowienie opiniujące proponowany podział oraz odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie jest kwestionowane to, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. zapadła po przeprowadzeniu postępowania podziałowego, poprzedzonego uzyskaniem ostatecznego postanowienia opiniującego proponowany podział na mapie obrazującej wstępny projekt podziału. Jak wskazało SKO [...] (organ nadzoru) w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2017 r., [...] października 2016 r. organ podziałowy skierował do J. B. zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę [...] października 2016 r. (okoliczności niekwestionowane w sprawie). Należało zatem przyjąć, że opisane wyżej zawiadomienie, jako pierwsza czynność w postępowaniu, o której zawiadomiono stronę (J. B.), skutkowało wszczęciem z urzędu (art. 61 § 1 i 4 Kpa) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa, był tylko właściciel dzielonej nieruchomości, którego dotyczyły skutki podziału. Stronami tego postępowania nie byli właściciele nieruchomości sąsiednich, ponieważ podział działki [...] nie powodował żadnych zmian w sferze prawnej nieruchomości sąsiednich.

Poza sporem jest to, że cele publiczne które miał realizować niniejszy podział wymienione są w art. 6 pkt 1 ugn (wydzielanie gruntów pod drogi publiczne – chodzi o wydzielone działki [...]) oraz art. 6 pkt 9 i 9c ugn (zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, wydzielanie gruntów pod ciągi piesze, place – chodzi o wydzieloną działkę [...]). Skoro część nieruchomości oznaczonej jako działka [...], tj. wydzielone działki [...] zostały przeznaczone w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] r. Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. na cel publiczny, to Wójt Gminy [...] miał podstawy, aby przyjąć, że podział nieruchomości R. G. od daty wejścia w życie tego planu (20 lutego 2016 r.) był niezbędny na realizację celów publicznych. Jedynym instrumentem prawnym pozwalającym na wykonanie planu miejscowego, jeżeli chodzi o teren o funkcjach planistycznych: 2 ZC, O2 KDD, O4 KDD, w sytuacji braku inicjatywy ze strony właściciela działki [...], był podział tejże nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, aby wydzielić tę część z nieruchomości oznaczonej jako działka [...], która zawiera się w liniach rozgraniczających planu miejscowego, wydzielających tereny przeznaczone na cele publiczne. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Wójt Gminy [...] wskazał zaś na jakie konkretne cele publiczne zostają wydzielone działki [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że R. G. zdecydował się na kwestionowanie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nie poprzez wniesienie odwołania, ale poprzez tryb stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego należy odnieść się do natury postępowania nadzorczego. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie) oraz czy naruszenie to jest tego rodzaju, że powoduje, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a stwierdzone naruszenie w oczywisty sposób wpływa na wynik sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

W niniejszej sprawie kontrola legalności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. winna być dokonana z perspektywy jej rozstrzygnięcia, które dotyczy podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], a nie – jak tego chce skarżący – z perspektywy mapy z projektem podziału przyjętej do PZGiK [...] października 2016 r., która została sporządzona jako mapa zbiorcza na potrzeby podziału większej liczby nieruchomości [...].

Mając to na uwadze rację ma R. G., że – co do zasady – mapa z projektem podziału musi spełniać walor aktualności, jeżeli chodzi o dane geodezyjne w niej zawarte. Trzeba mieć też na uwadze to, że mapa z projektem podziału w skali: 1:1000 dotyczyła, prócz podziału działki [...], także podziału działek sąsiednich [...]. Zatem mapa ta była mapą dla celów prawnych, wspólną dla toczących się odrębnych postępowań podziałowych w stosunku do tych nieruchomości. Wobec tego ostateczne zakończenie postępowania podziałowego w stosunku np. do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] skutkowało tym, że w zakresie podziału działki [...] stan ewidencyjny nieruchomości sąsiedniej uległ zmianie i w tym zakresie mapa przestała być aktualna. Naruszenie tego wymogu mogłoby być rozważane jako "istotne" naruszenie prawa w toku postępowania odwoławczego. Powoływany w skardze wyrok NSA z 3 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1659/06 nie jest miarodajny dla niniejszej sprawy. Skarżący pomija to, że wyrok ten był wydany w sprawie toczącej się w trybie postępowania zwyczajnego, w którym uwzględnienie skargi może nastąpić już tylko z powodu "istotnego" naruszenia prawa.

Tymczasem w niniejszej sprawie nadzorczej oceniane było wystąpienie szczególnie ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności wystąpienie wady kwalifikowanego "rażącego" naruszenia prawa.

Przepisy ugn i rozporządzenia nie wskazują precyzyjnie według jakiego stanu ma być sporządzona mapa z projektem podziału. Z art. 97 ust. 1a pkt 5 ugn wynika, że już do wniosku o wszczęcie postępowania ma być załączona taka mapa, a jeżeli wymagana jest opinia z art. 93 ust. 4 i 5 ugn, mapę tę dołącza się do wniosku po uzyskaniu tejże ostatecznej opinii. Dołączenie do wniosku takiej mapy po uzyskaniu opinii nie świadczy wprost o tym, że taka mapa ma być sporządzona po uzyskaniu tejże opinii. Z tym, że jeżeli chodzi o tryb podziału dokonywanego z urzędu (art. 97 ust. 3 ugn), gdzie nie ma wniosku strony, przepisy ugn nie wypowiadają się na jakim etapie postępowania przedmiotowa mapa ma być przedłożona organowi i kiedy ma być sporządzona. Sąd zwraca uwagę, że jedyny kategoryczny wymóg odnośnie mapy z projektem podziału przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od dokonywanego trybu podziału (na wniosek, z urzędu) operat podziału (zawierający mapę z projektem podziału) podlega przyjęciu do PZGiK przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Mapa z projektem podziału została przyjęta do PZGiK [...] października 2016 r., a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana [...] maja 2017 r.

Zdaniem Sądu, samo wykazanie na mapie z projektem podziału, nieaktualnego w dacie wydania decyzji podziałowej dla działki [...], stanu ewidencyjnego (granic, oznaczeń geodezyjnych) działki sąsiedniej [...] (będącej przedmiotem obrotu [...] stycznia 2017 r. – wydruk z Kw [...] załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też innych działek, nie mogło być uznane w niniejszej sprawie za "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podnoszone naruszenie nie miało wpływu na wynik podziału działki [...] stanowiącej własność R. G..

Jeżeli chodzi o podnoszoną kwestię wykazania na mapie nieaktualnego stanu prawnego w zakresie działki [...], Sąd podziela stanowisko SKO [...], że jeżeli po sporządzeniu mapy z projektem podziału nastąpiło zbycie nieruchomości, wówczas – zgodnie z art. 30 § 4 Kpa – w miejsce dotychczasowej strony wstępuje jej następca prawny. W tej sytuacji nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Trafnie zwróciło uwagę SKO [...], że gdyby przyjąć tok rozumowania R. G. organ podziałowy musiałby liczyć się z tym, że nigdy nie zakończy procedury podziału z urzędu. Strona niezgadzająca się na taki podział mogłaby bowiem poprzez wielokrotne dokonywanie czynności przeniesienia prawa własności skutecznie zablokować możliwość przeznaczenia jej nieruchomości na cel publiczny.

Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący pozbawienia udziału w czynnościach przyjęcia granic nieruchomości właścicieli nieruchomości sąsiednich Sąd zwraca uwagę, że o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jedynie w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3 i 4 w zw. z ust. 1 rozporządzenia. Chodzi tu o sytuację, gdy przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje jedynie na podstawie danych wykazanych w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), ponieważ nie ma dokumentów określających stan prawny nieruchomości (księgi wieczystej, innych dokumentów). Skarżący pomija to, że taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Dla nieruchomości podlegającej podziałowi w niniejszej sprawie (działki [...]) istniały dokumenty potwierdzające jej stan prawy, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. Księga wieczysta [...]. Wobec tego w niniejszej sprawie nie było obowiązku, aby czynność przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi odbyła się z udziałem właściciela nieruchomości dzielonej i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że brak udziału R. G. w czynnościach sporządzenia protokołu przyjęcia granic nieruchomości nie stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Taki udział miała zagwarantowana jego poprzedniczka prawna J. B..

Co się tyczy zarzutu skarżącego odnośnie tego, że protokół przyjęcia granic nieruchomości winien być sporządzony po wszczęciu z urzędu postępowania podziałowego Sąd zauważa, że zasadniczo protokół graniczny musi być sporządzony już przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, ponieważ stanowi jego załącznik (art. 97 ust. 1a ust. 5 ugn). Gdy w sprawie jest wymagane wyrażenie opinii z art. 93 ust. 4 i 5 ugn protokół graniczny dołącza się do wniosku o podział po uzyskaniu tejże opinii. Z tym, że jeżeli chodzi o tryb podziału dokonywanego z urzędu (art. 97 ust. 3 ugn), gdzie nie ma wniosku strony, przepisy ugn nie wypowiadają się na jakim etapie postępowania przedmiotowy protokół ma być przedłożony organowi i kiedy ma być sporządzony. Przepisy ugn nie regulują tego, czy w takim przypadku do wniosku o podział należy dołączyć protokół graniczny sporządzony przed złożeniem wniosku o podział, czy po uzyskaniu przedmiotowej opinii. To, że protokół graniczny dołącza się do wniosku o podział po uzyskaniu opinii nie przeczy temu, że protokół taki może być sporządzony jeszcze przed złożeniem wniosku o podział, a dołączony na późniejszym etapie postępowania. Jedyne zastrzeżenie wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Protokół graniczny musi zostać przyjęty do PZGiK przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ten warunek został w niniejszej sprawie spełniony, skoro protokół z czynności przejęcia granic nieruchomości oznaczonej jako działka [...] został przyjęty do PZGiK [...] grudnia 2016 r., decyzja podziałowa została zaś wydana [...] maja 2017 r.

Na zakończenie Sąd zwraca uwagę raz jeszcze, że kontrola legalności dokonywana przez SKO [...] dotyczyła decyzji zatwierdzającej podział jednej nieruchomości – działki [...]. Z tej perspektywy oceniając legalność tej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nie zostało w toku postępowania nadzorczego wykazane, aby podnoszone przez R. G. naruszenie miało wpływ na wynik podziału działki [...] stanowiącej własność skarżącego, a tym bardziej stanowiło kwalifikowane, "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

SKO [...], jak i Sąd nie dopatrzyli się, aby kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.