Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1184/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1126/20 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1126/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), odmówił przyznania A.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowaną na osobę niepełnosprawną – matkę Z.G., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych, wobec osoby wymagającej opieki, obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni jest córką Z.G., czyli obowiązek opieki ciąży na niej w pierwszej kolejności. A.G. w oświadczeniu z dnia 1 lipca 2020 r. wyjaśniła, że jest jedyną osobą, która chce i może sprawować opiekę nad schorowaną matką. Z.G. ma męża (nieposiadającego orzeczenia o niepełnosprawności) oraz dwie córki – A.G. (wnioskodawczynię) oraz I.K. Mąż A.G. nie jest jednak w stanie wypełniać swoich obowiązków względem niepełnosprawnej żony. Nie jest zdolny sprawować przedmiotowej opieki w pierwszej kolejności, gdyż od lat małżonkowie pozostają w nieformalnej separacji, prowadząc odrębne gospodarstwa domowe. Problem alkoholowy u męża Z.G. przyczynił się do rozkładu życia rodzinnego. Z kolei córka – I.K. mieszka oddzielnie w miejscowości znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania matki i praktycznie nie jest w stanie sprawować nad nią rzeczywistej opieki, natomiast córka A.G. mieszka z matką w ich domu rodzinnym i od początku choroby sprawuje nad nią opiekę.

Organ pierwszej instancji uznał, że wprawdzie matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., będącą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia dla córki, to jednak obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce ciąży w pierwszej kolejności na jej córce, bowiem mąż Z.G. jest osobą na tyle uzależnioną od alkoholu, że nie może się nią zająć w pierwszej kolejności.

Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że A.G. mieszka z mężem, dziećmi oraz matką i ojcem. Od 2013 r. wnioskodawczyni zajmuje się schorowaną matką. Z.G. jest osobą pampersowaną, wymagającą pielęgnacji w zakresie higieny osobistej (zapobiegania odparzeniom i podrażnieniom), karmienia, pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych (toalety osobistej, kąpieli, zmiany bielizny), w prowadzeniu gospodarstwa domowego (pranie ubrań i pościeli, utrzymywanie czystości w mieszkaniu, wietrzenie pomieszczeń, gotowanie) oraz ułatwiania kontaktów z otoczeniem. Opieka dotyczy przygotowywania i podawania lekarstw, przygotowywania potraw o odpowiednim składzie i konsystencji, uczestnictwa w wizytach lekarskich i zachęcania do aktywności ruchowej i towarzyszenia jej podczas ćwiczeń. Zakres wymaganej i rzeczywiście sprawowanej opieki nad Z.G. przez jej córkę stanowi przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jej takiej możliwości pozbawia. Ponadto ustalono, że wnioskodawczyni była aktywna zawodowo do dnia 30 czerwca 2011 r., a od dnia 13 lipca 2012 r. do dnia 7 marca 2016 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad obłożnie chorą matką nie podejmuje żadnej aktywności zawodowej. Niejednokrotnie miała możliwość podjęcia pracy, z której niestety musiała zrezygnować, ponieważ nie byłaby w stanie pogodzić obowiązków zawodowych z zapewnieniem kompleksowej opieki matce. Z przedstawionych okoliczności sprawy wynika, że opieka sprawowana przez córkę ma charakter stały i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia.

Organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 7 marca 2016 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, zwłaszcza świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni w oświadczeniu wyraźnie sprecyzowała, że w razie przyznania wnioskowanego świadczenia, zrezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie oświadczenie złożyła razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem organ uznał, że wnioskodawczyni dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Zdaniem Wójta Gminy [...], w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z.G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydanym do dnia 30 kwietnia 2021 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 59 roku życia (pkt IV orzeczenia), natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 7 marca 2016 r. (pkt V orzeczenia), czyli od 60 roku życia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomimo, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. z dniem 23 października 2014 r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca nie dokonał dotychczas zmiany brzmienia w/w przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.G., decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie podzieliło zasadności argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie wskazało, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium uznało jednak, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A.G. na niepełnosprawną matkę – Z.G., bowiem przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast z akt sprawy wynika, że Z.G. pozostaje w związku małżeńskim z A.G., zaś małżonkowie mieszkają razem, przy czym A.G. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tutaj mąż) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd, nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wskazała, że mąż Z.G. jest alkoholikiem oraz przebywa codziennie poza domem. Na skutek tego nie jest on zdolny do sprawowania opieki nad małżonką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w jej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwiała – zdaniem organu odwoławczego – przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium przychyliło się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20), zgodnie z którym wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego poglądu

Stwierdził, że w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który językowo wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12). Tego rodzaju sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie i w konsekwencji Sąd akceptuje odmienny pogląd formułowany w orzecznictwie, polegający na uznaniu, iż systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu i jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w w/w przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być zatem traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15; 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 352/15 i 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15). W praktyce więc obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu, rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w przypadku braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). Dokonując wykładni przepisów u.ś.r. należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 tej ustawy – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi, uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej w skrócie "k.r.o."), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie powołał się na jakiekolwiek ustalenia faktyczne dotyczące możliwości sprawowania opieki nad Z.G. przez jej małżonka A.G.. Ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że małżonek matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej znacząco Z.G. ciąży w pierwszej kolejności na jej córce – A.G., bowiem mąż Z.G. – A.G., jest osobą na tyle uzależnioną od alkoholu, że nie może się nią zająć w pierwszej kolejności. Z przedłożonych przez skarżącą do wniosku dokumentów wynika, że matka skarżącej, mająca obecnie 64 lata, leczona jest [...]. Ponadto, w dniu 26 lutego 2019 r. została przyjęta na Oddział [...], gdzie rozpoznano u niej [...] (karta informacyjna leczenia szpitalnego w aktach admin.). Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalono, że Z.G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 kwietnia 2016 r. wskazano natomiast, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oświadczeniu z dnia 9 lipca 2020 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, A.G. wskazała, że mąż jej matki – A.G. nie może sprawować opieki nad matką, ponieważ nadużywa alkoholu od bardzo dawna. Nie łoży na rodzinę, nie pomaga w opiece. Ze względu na relacje między rodzicami jej matka nie chce, żeby jej małżonek się nią opiekował. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 9 lipca 2020 r. w miejscu zamieszkania Z.G., pracownik socjalny wskazał, że wymaga ona stałej pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Jedyną osobą, która może zapewnić Z.G. opiekę jest jej córka – A.G. W wywiadzie tym, co jest istotne, pracownik socjalny podkreślił, że mąż Z.G. jest osobą nadużywającą alkoholu, nie jest w stanie zapewnić żonie właściwej pomocy i opieki. A.G. od wielu lat nie wykonuje żadnego zatrudnienia, ani pracy zarobkowej i nie wspomaga Z.G. w codziennym funkcjonowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając powyższe na uwadze, przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, że małżonek matki skarżącej – A.G., pomimo, iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem żony, bowiem jest od wielu lat uzależniony od alkoholu, nie posiada także żadnych środków finansowych, aby zapewnić opiekę żonie poprzez łożenie na tą opiekę. Podkreślenia wymaga, że Z.G. jest osobą bardzo ciężko chorą (choroba nowotworowa, niedowład połowiczny lewostronny), wymagającą nieustannej opieki. Jej mąż – na co wskazywała skarżąca w postępowaniu administracyjnym, a co znalazło potwierdzenie w ustaleniach pracownika socjalnego – od wielu lat nadużywa alkoholu, nie interesuje go stan żony, nie wspomaga żony w codziennym funkcjonowaniu. Znamienne jest również to – na co organ pierwszej instancji zwracał uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji – że od lat małżonkowie G. pozostają w nieformalnej separacji, prowadząc odrębne gospodarstwa domowe. Problem alkoholowy u męża Z.G. przyczynił się do rozkładu życia rodzinnego.

Z podanych wyżej powodów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten naruszył bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uchybił również wymogom art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi ponadto naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję Wójta Gminy [...].

Stwierdził ponadto, iż ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu, dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP, a także że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem alkoholizm męża matki skarżącej wyklucza możliwość sprawowania przez niego opieki nad żoną. Jednocześnie organy wezmą pod uwagę okoliczność, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub funkcjonalnej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej narusza konstytucyjną zasadę ochrony i opieki nad rodziną wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP, a co za tym idzie, uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze współmałżonkiem nieposiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego jednak stan zdrowia i wiek uniemożliwia sprawowanie tej opieki, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy oraz przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca i które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz sformułowania wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekło się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21).

Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, argumenty systemowe i celowościowe powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Taki zabieg interpretacyjny jest bowiem wykładnią wbrew dyrektywie interpretacyjnej per non est, zatem musi mieć bardzo silne uzasadnienie aksjologiczne i systemowe. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pod względem językowym jest jasny i w konsekwencji pozwala na ustalenie znaczenia zawartej w nim reguły postępowania, a kontekst systemowy i aksjologiczny nie sprzeciwiają się literalnemu zastosowaniu owego przepisu.

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, nawet wówczas gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska, LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd, nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym, niewłaściwa jest wykładnia Sądu pierwszej instancji, prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Rację należy zaś przyznać organowi, że przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska, że literalnie rozumiany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż także wykładnia kompleksowa prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20; 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20; 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20; 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14; 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12; 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 575/21 oraz 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21).

W konsekwencji zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i fakt, że w orzecznictwie sądowym niewątpliwe występują rozbieżności dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co nie powinno rodzić konsekwencji finansowych dla obywateli.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.