Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 6 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 678/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [....] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 678/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 i 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych a także ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], odmawiającą W. K. świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia w formie składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe z tytułu opieki nad mężem – Z. K.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do treści art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że wnioskodawczyni – wbrew wywodom organu I instancji - należy do kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że jedną z przesłanek przyznania tego świadczenia jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium zauważyło, iż W. K. miała 60 lat i nigdy nie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Pracowała wyłącznie w okresie od dnia [...] października 2002 r. do dnia 10 kwietnia 2003 r.- w oparciu o umowę zlecenia a później nie podejmowała już zatrudnienia. Brak było też związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą się zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad Z. K.

Organ podkreślił w tym miejscu, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Konieczność zaś sprawowania opieki nad członkiem rodziny wnioskodawczyni, nie wiązała się z utratą uzyskiwanych przez nią dochodów. Nie wskazała ona także, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem, nie mogła tego uczynić.

Ponadto, organ odwoławczy twierdził, że - w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - kobieta, która ukończyła 60 lat nie jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia poglądu, iż osoba taka nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., W. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której twierdziła, że opiekuje się mężem od [...] lat a ponadto oprócz pracy wykonywanej na umowę zlecenia, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podejmowała też prace dorywcze przy sprzątaniu i ogrodnictwie. Zaprzestała pracy przed stwierdzeniem niepełnosprawności męża, ale spowodowane to było jego chorobami ( cukrzycą, jaskrą, miażdżycą i nadciśnieniem). Podała też, że gdy pracowała na umowę zlecenia to mąż już chorował. Z tego też powodu musiała zaprzestać pracy i opiekować się mężem na stałe. Zdaniem skarżącej, fakt rejestracji w urzędzie pracy nie mógł też przesądzać o fakcie poszukiwania przez nią pracy. Wprawdzie nie była zarejestrowana w urzędzie pracy, jednak poszukiwała jej na własną rękę. Fakt, że w chwili obecnej ma 60 lat nie oznaczał też, jej zdaniem, że nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia. Obecnie bowiem – jak wywodziła - wiek emerytalny przedłużono do 67 roku życia.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdził, że słuszne było stanowisko Kolegium, iż - co do zasady - skarżąca należała do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie jej świadczenia rodzinnego z tytułu opieki na chorym mężem. Sporne natomiast było, czy W. K. mogła być uznana za osobę "nie podejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istotne, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest zdolna do pracy. W zaskarżonej decyzji – jak wyjaśnił Sąd - odwołano się w tym zakresie do pojęcia "zdolności i gotowości do zatrudnienia" - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), wprowadzającego - na potrzeby tej regulacji - kryterium wieku. Jednak ustawodawca, w celu ustalenia zdolności lub niezdolności do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na potrzeby sprawowania opieki, nie posłużył się – jak wywodził Sąd Wojewódzki, powołując się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11 ( LEX nr 1125344) - kryterium wieku. Zdolność do podjęcia pracy zarobkowej lub zdolność do zatrudnienia nie została więc ograniczona tą przesłanką.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu - nie do zaakceptowania było powoływanie się przez organ odwoławczy na regulacje zawarte w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulowały kwestie dotyczące uprawnień i wymogów, jakie trzeba spełniać, aby świadczenia te otrzymać. W ustawie o świadczeniach rodzinnych – jak wywodził Sąd - nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego kobietę, która ukończyła 60 lat życia. Ponadto, z żadnych innych przepisów nie wynikało, aby osoba, która ukończyła 60 lat, nie miała prawa podjąć zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Skoro więc – zdaniem Sądu - osoba taka ma prawo podjąć pracę, to również ma prawo z niej zrezygnować - w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie było też zasadne powoływanie się przez Kolegium na okoliczność, że skarżąca nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. Twierdzenie takie nie miało bowiem żadnego oparcia ustawowego. Przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest – jak twierdził Sąd - zarejestrowanie się w urzędzie pracy, czy też poszukiwanie pracy, ale rezygnacja z pracy lub jej nie podejmowanie w celu sprawowania opieki.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że organy obu instancji doszły do przekonania, iż skarżąca nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem wcześniej nie pracowała – poza jednym przypadkiem zatrudnienia na umowę zlecenie. Sąd zwrócił jednak uwagę, że skarżąca twierdziła że z uwagi na stan zdrowia męża nie mogła pogodzić pracy ( wykonywanej lub potencjalnej) z opieką nad nim. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki podniósł, iż należy mieć na względzie, że "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza jedynie faktycznego zaprzestania wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w rozumieniu art. 3 pkt 22, czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale także oznacza niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Trudno bowiem wymagać by osoba, która musi sprawować opiekę nad osobą chorą, podejmowała zatrudnienie, mając świadomość, że nie będzie w stanie pogodzić zatrudnienia ze sprawowaniem opieki. Tej kwestii zaś organy nie wyjaśniły w sposób pozwalający na stwierdzenie, że podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszając w ten sposób art. 7 k.p.a. Tym samym, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w wyczerpujący sposób postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie, tj. okoliczności dotyczących niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu sprawowania opieki nad mężem, tzn. ustalenia, czy gdyby nie choroba męża skarżąca byłaby w stanie podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Organy naruszyły w ten sposób art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki polecił by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy miały na uwadze powyższe wskazania oraz w wyżej wymienionym zakresie uzupełniły postępowanie dowodowe. Wniosek skarżącej powinien zatem zostać rozstrzygnięty w zależności od poczynionych ustaleń.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie

1. prawa materialnego

-) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.), polegającą na przyjęciu, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny definiuje pojęcie rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, spowodowanych koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jest samodzielnie i w sposób wyczerpujący reguluje zasady ustalania związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a wiek osoby ubiegającej się o świadczenie nie jest kryterium, które pozwalałoby ocenić zdolność osoby ubiegającej się o to świadczenie do podjęcia zatrudnienia,

-) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 6 pkt 7 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine u.ś.r. wyrażające się w odmowie zastosowania w sprawie norm zawartych w tych przepisach;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w stopniu wymaganym dla jej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z przyczyn, które nie mogły mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy, poprzez błąd w wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z 3 pkt 22 u.ś.r. to nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, wobec której opiekun zobowiązany jest do alimentacji, lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia, warunkują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów, potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jest zatem rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wyrażającego się w tym wypadku w konieczności zapewnienia właściwej opieki osobie niepełnosprawnej. O tej rezygnacji — wyrażającej się także w świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia - może być w sposób oczywisty mowa jedynie wówczas, gdy osoba, rezygnację taką deklarująca, jest - obiektywnie rzecz biorąc - zdolna do podjęcia zatrudnienia.

Na tak obiektywnie rozumianą zdolność do podjęcia zatrudnienia wpływa, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, także wiek osoby. Dostrzega to ustawodawca różnicując system zabezpieczenia społecznego w zależności od wieku osoby. Przede wszystkim przy tym, do pojęcia wieku, jako czynnika warunkującego i różnicującego prawo do zabezpieczenia społecznego, odwołuje się art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. To m.in. z uwagi na "wiek emerytalny" jednostce gwarantowane jest prawo do zabezpieczenia społecznego (por. art. 67 ust. 1 Konstytucji), podczas gdy przed jego osiągnięciem — wyjąwszy przypadki choroby lub inwalidztwa - prawo jednostki do zachowania minimum środków utrzymania traktowane jest odrębnie i w konsekwencji chronione jest w inny sposób (argumentum a rubrica z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Na założeniu tym oparty jest w Polsce system zabezpieczenia emerytalnego oraz pomocy społecznej a także mechanizmy mające wspierać osoby pozbawione zatrudnienia. Tym samym narzędzia pomocy państwa dla osób pozbawionych źródła utrzymania różnicowane są w zależności od wieku osoby. Brak podstaw by od założeń tych abstrahować w przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zwłaszcza, że ustawodawca nie wypowiada się wprost w tym zakresie.

Skarżący podkreślał więc, że świadczenie pielęgnacyjne ma na celu częściowe wyrównanie ubytku w dochodach osoby, która dla wykonania ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego nie tylko podejmuje się stałej lub długotrwałej opieki nad krewnym, ale w tym celu rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia pomimo, że do jego podjęcia jest zdolna. Nie jest to więc pomoc kierowana do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą lub długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu krewnemu i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zarobkowej. Celem tej regulacji jest zapobieganie sytuacjom, gdy osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (starań o jego podjęcie) w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama popada w niedostatek tracąc źródło utrzymania, którym z uwagi na wiek jest w założeniu właśnie zatrudnienie. Natomiast w przypadku osób, które osiągnęły tzw. wiek emerytalny ustawodawca nie upatruje zatrudnienia jako podstawowego źródła ich utrzymania, choć oczywiście nie jest ono wykluczone. Stąd też nie udziela pomocy (zabezpieczenia) z uwagi na jego brak lecz z uwagi na sam wiek, nie zważając, że w konkretnym, indywidulanym przypadku osoba ma fizyczne możliwości podjęcia zatrudnienia (por. przywołane przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).

Interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji narusza – wg Kolegium - spójność systemu prawa. Sąd I instancji pozwala by te same stany faktyczne, w kontekście zdolności do zatrudnienia, były oceniane inaczej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych niż w innych przepisach, definiujących dla potrzeb udzielania pomocy o charakterze socjalnym, zdolność do podjęcia zatrudnienia i to w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych samodzielnie nie definiuje zdolności do zatrudnienia -zdolności, która jest kluczowa by można było obiektywnie ocenić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczną opiekę nad członkiem rodzinny, czy też brak zatrudnienia realnie spowodowany jest innymi powodami. Zarówno bowiem w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. art. art. 2 ust 1 pkt 2 lit. b tej ustawy), jak i w ustawie o pomocy społecznej (por. art. 6 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji przy przyjęciu wykładni, zaproponowanej w zaskarżonym wyroku, ta sama osoba - na gruncie ustawy o pomocy społecznej - uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnia z uwagi na wiek a - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - za osobę mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie.

Kolegium podkreślało także, iż przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia czynni pojęcie rezygnacji z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, pojęciem całkowicie subiektywnym, zależnym w istocie jedynie od woli osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, która zawsze może twierdzić - nie zakładając nawet jej złej woli - że nawet pomimo zaawansowanego lub bardzo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia gotowa jest potencjalnie podjąć zatrudnienie lecz opieka nad członkiem rodzinny to uniemożliwia.

Konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. 2 art. 17 ust. 1a u.ś.r. – jak twierdził skarżący kasacyjnie - były dalsze naruszenia prawa procesowego, wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że organy naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.) oraz, że naruszyły prawo procesowe nie prowadząc wymaganego w sprawie postępowania wyjaśniającego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a). W świetle zaś przyjętej, prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności faktyczne wskazane przez Sąd I instancji były pozbawione wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego żonie, sprawującej opiekę nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym kwestią sporną w tym postępowaniu była okoliczność, czy wnioskodawczyni – W. K. spełniała wszystkie przesłanki, warunkujące przyznanie jej - jako żonie opiekującej się niepełnosprawnym mężem - w/w świadczenia.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych, w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie istotne było, że wnioskodawczyni, występując z przedmiotowym wnioskiem, miała 60 lat i – z wyjątkiem okresu od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r., gdy pracowała w oparciu o umowę zlecenia, nigdy nie pracowała (z wyjątkiem – jak twierdziła - prac dorywczych "u ogrodników") ani też nigdy nie była zarejestrowana w żadnym urzędzie pracy jako bezrobotna. W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznało, że wprawdzie W. K. należała formalnie do kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże ponieważ istotą tego świadczenia jest częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki, to konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny wnioskodawczyni, musiałaby wiązać się z utratą uzyskiwanych przez nią dochodów, a co w tej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, zdaniem organu, zainteresowana nie wskazała także, że zamierzała w ogóle podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem, nie mogła tego uczynić.

Organ odwoławczy podkreślał również, że - w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - kobieta, która ukończyła 60 lat nie jest już osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia a co przekładało się na kwestie dotyczące przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który uznał, iż orzekające w sprawie organy, dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że dla potrzeb określenia, wymaganego tą ustawą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia a faktem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, konieczne jest posłużenie się - zdefiniowanym w systemie prawa - pojęciem osoby bezrobotnej a więc zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia i w konsekwencji kryterium wieku osoby ubiegającej się o świadczenie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. rozstrzygając sprawę bezpodstawnie zastosowało art. 2 ust 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W rezultacie Sąd Wojewódzki polecił by, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy ustaliły czy, gdyby nie choroba męża, to skarżąca byłaby w stanie podjąć zatrudnienie - w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

W związku powyższym należy wyjaśnić, że z akt sprawy administracyjnej bezspornie wynikało, iż W. K. pozostawała w zatrudnieniu (w oparciu o umowę zlecenia zawartą z firmą A. spółka z o.o.) i miało to miejsce w okresie od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. Później – jak wynika to z wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2011 r. – zainteresowana nie podejmowała już zatrudnienia bo zajmowała się wychowaniem dzieci. Nigdy też nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Opiekę nad niepełnosprawnym mężem sprawuje zaś od maja 2006 r., gdyż na podstawie orzeczenia z dnia [..] maja 2006 r. Z. K. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Powyższe wskazuje więc na to, że w analizowanym przypadku nie miała miejsce rezygnacja z zatrudnienia, z uwagi na zamiar opieki nad chorym członkiem rodziny a spowodowana była ona chęcią sprawowania opieki nad dziećmi. Wprawdzie ( na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki) w skardze do Sądu zainteresowana twierdziła, że gdy pracowała na umowę zlecenia to mąż już chorował i z tego też powodu musiała zaprzestać pracy i opiekować się mężem na stałe, ale uszło uwagi Sądu, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo firmy A. Spółka z o.o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], z którego wynika, że wspomniana umowa zlecenia została zainteresowanej wypowiedziana przez w/w firmę.

Sąd Wojewódzki akcentował także, że W. K. twierdziła, iż w okresie późniejszym podejmowała się prac dorywczych ( "prace dorywcze u ogrodników" - wywiad środowiskowy), ale trudno wykonywanie tego rodzaju zajęć incydentalnych, zrównywać z pracą w zatrudnieniu lub inną pracą zarobkową, o których wspomina przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje w art. 3 pkt 22 jako pracę wykonywaną na podstawie: stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych a także prowadzenie działalności gospodarczej. Ratio legis, zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. unormowania, polega bowiem na tym, że osoba sprawująca opiekę nad chorym członkiem rodziny nie może z tego powodu w ogóle wykonywać równocześnie pracy zarobkowej. Pracę dorywczą "u ogrodników" można zaś wykonywać w dogodnych, uzgodnionych z kontrahentem, terminach i rozmiarze czasu a zatem nie można uznać, że tego rodzaju czasowe zajęcie koliduje z obowiązkiem sprawowanej opieki. Wynika to zwłaszcza wyraźnie z treści skargi do Sądu Wojewódzkiego, w której skarżąca W. K. podała, że prace dorywcze podejmowała wtedy, gdy miała możliwość powiązania ich wykonywania z terminami wizyt w placówkach medycznych męża.

Ponadto, wprawdzie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rzetelnego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ale nie można jednak tego obowiązku rozumieć w ten sposób, że organ jest zobowiązany zbadać wszelką aktywność życiową wnioskodawcy, jaką przejawiał on w okresie kilkudziesięciu lat swego życia a która to aktywność nie została w żaden sposób udokumentowana. Jest to bowiem, z oczywistych powodów, zupełnie niemożliwe. Dlatego, w braku stosownej dokumentacji, którą dysponują różne urzędy i instytucje, to jednak obywatel musi wykazać istnienie pewnych faktów, na których opiera swoje uprawnienia. W rozpoznawanej zaś sprawie zainteresowana, oprócz własnych twierdzeń, nie przedstawiła żadnych innych dowodów na poparcie swej tezy. Treść akt (administracyjnych i sądowych) wskazuje zaś, jak wyżej na to zwrócono uwagę, że twierdzenia zainteresowanej nie są w pełni jasne i logiczne. Świadczy o tym także fakt, iż w skardze do Sądu zainteresowana twierdziła, że wprawdzie nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, ale poszukiwała jej "na własną rękę". Z twierdzenia tego Sąd Wojewódzki wysnuł tezę, iż zarejestrowanie się w urzędzie pracy nie jest przesłanką warunkującą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest nim jedynie rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie go w celu sprawowania opieki. Z poglądem tym oczywiście należy się zgodzić, ale uszło uwagi Sądu, że w realiach tej sprawy, treść twierdzenia zainteresowanej przeczy przesłance, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Jeśli bowiem przyjąć, że W. K. istotnie niepodejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, to zbędnym byłoby poszukiwanie przez nią pracy.

Ponadto, W. K. w skardze podnosiła, że zaprzestała pracy jeszcze przed wystąpieniem u jej męża w 2006 r. niepełnosprawności a zatem, w tej sytuacji należało uznać, że brak było w ogóle związku pomiędzy zaprzestaniem (niepodejmowaniem) przez zainteresowaną zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co organy administracyjne ustaliły prawidłowo.

Z tych powodów, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w stopniu wymaganym dla jej rozstrzygnięcia, należało uznać za usprawiedliwiony. Stan faktyczny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniał bowiem przyjęcia, że W. K. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej z uwagi na konieczność opieki nad mężem.

Przechodząc do oceny zarzutów prawnomaterialnych, bowiem oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. stanowiło jedynie konsekwencję, przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że był on również uzasadniony.

Istotnie, przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu [...] sierpnia 2012 r.), nie zawiera expressis verbis wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, to jest do osiągnięcia wieku emerytalnego, tym niemniej – zdaniem składu orzekającego w tej sprawie – nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie, spośród w/w osób, które, będąc zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych w stosunku do niepełnosprawnego członka rodziny, zrezygnowały z zatrudnienia, albo go nie podejmowały, po to by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Trafnie zaś zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, że aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, to osoba rezygnująca z niego musi być – obiektywnie rzecz biorąc – zdolna do zatrudnienia. Na zdolność tę wpływa natomiast nie tylko jej kondycja zdrowotna, ale i wiek.

Zasadnie zatem wskazuje się w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy za względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W zależności zaś od wieku obywatela ustawodawstwo zwykłe różnicuje rodzaje tego zabezpieczenia, jak również określa odpowiednie środki pomocy państwa dla osób poszukujących pracy oraz pozbawionych źródeł utrzymania.

Wyjaśnić także trzeba, że wprawdzie w państwie nie ma formalnie obowiązku "przechodzenia" na emeryturę z dniem uzyskania do niej uprawnień, ale zasada ta odnosi się tylko do sytuacji, kiedy dana osoba pozostaje w zatrudnieniu lub zatrudnienie takie podejmuje. Nikt bowiem nikomu nie zakazuje wykonywania pracy w wieku, uprawniającym otrzymanie świadczenia emerytalnego, ale warunkiem takiego stanu rzeczy jest sytuacja, w której zarówno pracownik jak i pracodawca wyrażają zgodę na dalsze pozostawanie danego pracownika w zatrudnieniu

Inna jest jednak sytuacja osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne lub występujących o przyznanie im tego rodzaju świadczenia. Świadczenie to jest bowiem tylko niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej. Podkreślenia zaś w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie 12 sierpnia 2012 r.) - prawo do emerytury uzyskuje się po spełnieniu określonych przesłanek (w tym wieku). Z tego też powodu, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest również opłacana uprawnionemu składka na ubezpieczenie społeczne a w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma prawo do m. in. emerytury. Osoba zatem, która nie pracowała bo opiekowała się niepełnosprawnym członkiem rodziny i z tego powodu pobierała świadczenie pielęgnacyjne, z chwilą nabycia uprawnień emerytalnych, nie otrzymuje już dotychczas pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego a pobiera emeryturę. W takiej więc sytuacji osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w analogicznej sytuacji jak ten, kto pracował a obecnie – z uwagi na wiek - pobiera świadczenie emerytalne.

Interpretacja zaś prawa materialnego, przyjęta przez Sąd Wojewódzki – jak słusznie zauważył to skarżący kasacyjnie - narusza spójność systemu prawnego obowiązującego w kraju. Ten sam stan faktyczny, w kontekście zdolności do zatrudnienia, jest bowiem oceniany inaczej - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych a inaczej - we wspomnianej wyżej ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w oparciu o regulację zawartą w art. 6 pkt 7 w zw. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyli w przepisach, definiujących - dla potrzeb udzielania pomocy o charakterze socjalnym - zdolność do podjęcia zatrudnienia. Jest to też o tyle istotne, że – jak wyżej wspomniano - ustawa o świadczeniach rodzinnych samodzielnie nie definiuje zdolności do zatrudnienia. W rezultacie więc np. ta sama osoba - na gruncie ustawy o pomocy społecznej - uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnia z uwagi na wiek a - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - za osobę mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie.

Dodatkowo wskazać też trzeba, że przyjęta w zaskarżony wyroku wykładnia przepisów prawa powoduje, iż pojęcie rezygnacji z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, staje się rzeczą całkowicie subiektywną, zależną w istocie jedynie od woli osoby zainteresowanej, która zawsze może twierdzić, że (nawet pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia gotowa) może potencjalnie podjąć zatrudnienie, ale konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny jej to uniemożliwia.

Z tych względów, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu, wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt. I OSK 1484/11) i z dnia 9 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1787/11, LEX nr 1125344) , w których Sąd przyjął, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnoprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak takiego kryterium może bowiem prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych. Świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bowiem osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a będącej w wieku, uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne.

W ocenie składu orzekającego, brak jest także podstaw do uznania by wyżej przyjęta wykładnia prawa materialnego naruszała zasady dyskryminacji osób fizycznych (ze względu na: płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię e.t.c.), o których mowa w art. 6 i nast. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700 ze zm.).

Z tych powodów za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki winien skontrolować zaskarżoną decyzję, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego i ocenę, odnoszącą się do postępowania przed organami.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.