Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 199/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 2, par. 8, par. 9, par 11 ust. 4, 5 pkt 8 lit. a i ust. 7.
journal: Dz.U. 2016 poz 1182
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty  pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem,  ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Zębowice na czynność Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 21 grudnia 2016 r., DOW.052.4.13.2016 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Gminy Zębowice kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 listopada 2016 r. Gmina Zębowice złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego wniosek o przyznanie pomocy finansowej w wysokości 1.558.307 zł, na realizację operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego w skrócie: PROW 2014-2020), dla operacji pt. "Rozbudowa stacji wodociągowej "Knieja" oraz budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w Gminie Zębowice – etap IV".

Po rozpoznaniu wniosku, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562), pismem z dnia 21 grudnia 2016 r., Zarząd Województwa Opolskiego poinformował Gminę o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Jako przyczynę odmowy organ wskazał, że operacja nie uzyskała wymaganej, minimalnej liczby punktów przyznawanych na podstawie kryteriów wyboru, określonej w § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U., poz. 1182), zwanym dalej rozporządzeniem, gdyż otrzymała łącznie 11,5 pkt w ramach oceny z zastosowaniem kryteriów wyboru. Przedstawiając wyniki oceny dokonanej na podstawie kryteriów określonych w § 11 ust. 4 pkt 1-8 rozporządzenia, organ wskazał odpowiednio, że:

- podstawowy dochód podatkowy w Gminie Zębowice wynosi 40,29%, w związku z czym przyznano 4 punkt za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 1;

- Gmina Zębowice leży w Powiecie Oleskim, dla którego średnie bezrobocie w okresie październik 2015 r. - wrzesień 2016 r. wynosiło 7,10%, natomiast średnia krajowa to 9,30 %, w związku z czym przyznano 0 punktów za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 2;

- zgodnie z informacjami złożonymi wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy, obszar Gminy Zębowice, nie jest położony na terenach, które zostały sklasyfikowane jako zagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych, w związku z czym nie przyznano punktów za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 3;

- wyrażony w % iloraz liczby ludności korzystającej z sieci wodociągowej dla Gminy Zębowice, na dzień naboru wniosku według GUS wynosi 98,50%, w związku z czym przyznano 0 punktów za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 4;

- wskaźnik skanalizowania dla Gminy Zębowice, według danych GUS wynosi 0,00%, w związku z czym przyznano 4 punkty za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 5;

- wskaźnik zwodociągowania dla Gminy Zębowice, według danych GUS wynosi 98,50% w związku z czym przyznano 2 punkty za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 6;

- planowana przez Gminę operacja dotyczy łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, za co przyznano 1,5 punktu w ramach za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 7;

- zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o przyznanie pomocy, Gmina nie planowała realizacji operacji w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej oraz na obszarze operacji nie funkcjonuje sieć szerokopasmowa, w związku z czym nie przyznano punktów za kryterium z § 11 ust. 4 pkt 8.

W zakresie oceny dokonanej na podstawie § 11 ust. 5 pkt 8 rozporządzenia, w ramach kryteriów dotyczących specyfiki regionu organ wyjaśnił natomiast, że:

- w ramach kryterium z 11 ust. 5 pkt 8 lit. a nie przyznano punktów pomimo, iż zakres operacji obejmuje budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, a to z uwagi na regulację § 11 ust. 7 rozporządzenia i fakt, że operacja dot. 5 miejscowości, a zakres został podzielony w następujący sposób: w jednej miejscowości zaplanowano rozbudowę stacji wodociągowej, natomiast w czterech pozostałych budowę przydomowych oczyszczalni ścieków;

- w ramach kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. b nie przyznano punktów, gdyż gęstość zaludnienia dla Gminy Zębowice wynosi 61,58%;

- w ramach kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. c i f nie przyznano punktów z uwagi na to, że według danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz zgodnie z pismem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu, operacja nie jest planowana na obszarze gminy znajdującej się w granicach parków krajobrazowych wraz z otulinami tych parków lub w granicach obszarów NATURA 2000;

- w ramach kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. d nie przyznano punktów ponieważ Gmina nie przedłożyła oceny jakości wody;

- w ramach kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. e nie przyznano punktów, albowiem zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku budowy wodociągu sieciowego planowana inwestycja nie dotycz miejscowości gdzie nie istnieje sieć zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Na podstawie § 11 ust. 8 rozporządzenia organ zaznaczył też, że przyznając punkty planowanej operacji uwzględniono wyższą sumę 11,5 punktów uzyskanych za kryteria dotyczące gospodarki ściekowej, gdyż za kryteria dotyczące gospodarki wodnej planowana operacja uzyskała 5,5 punktów.

Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. Gmina Zębowice wezwała Samorząd Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że odmowa przyznania pomocy dokonana została z naruszeniem § 11 ust. 7 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie zostało spełnione kryterium wynikające z tej regulacji oraz z naruszeniem procedury, a to przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku, a w szczególności pominięcia faktu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości Knieja. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśniła, że ta część operacji, która wiąże się z rozbudową stacji wodociągowej, zakłada budowę instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. W kosztorysie inwestorskim w pkt 4 pt. "Kalkulacja uproszczona" w liczbie porządkowej pod pozycją 6, 9, 10, 11 zamieszczono opis związany z gospodarką ściekową, a w projekcie, który ma wydane pozwolenie na budowę, w opisie zamieszczono rozwiązanie gospodarki ściekowej dla modernizacji stacji wodociągowej we wsi Knieja. Tym samym, spełniony został warunek, o którym mowa w wymienionym przepisie, gdyż także w Kniei - piątej miejscowości operacji - przewidziana jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnie ścieków wybudowane więc zostaną we wszystkich miejscowościach Gminy objętych operacją. Dokonując oceny wniosku nie rozważono jednak w sposób pełny jego zawartości, odrzucając z góry fakt, że rozbudowana stacja wodociągowa zawiera w sobie przydomową oczyszczalnię ścieków. Brak informacji o zabudowie przydomowej oczyszczalni ścieków we wniosku o przyznanie pomocy w załączniku nr 3 nie powinien skutkować odmową przyznania pomocy, gdyż informacja ta była zawarta w zał. nr 3 do wniosku o przyznanie pomocy.

Przy piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. Gmina przesłała odpowiedź z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jaka została udzielona na jej pytanie dotyczące interpretacji § 11 ust. 7 rozporządzenia.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Zarząd Województwa Opolskiego poinformował Gminę, że zostało ono rozpatrzone negatywnie. Podtrzymując w całości ocenę dokonaną na podstawie kryteriów wyboru określonych w § 11 ust. 4 pkt 1-8 oraz ust. 5 pkt 8 rozporządzenia organ wskazał, że w żaden sposób nie można się zgodzić z zarzutami Gminy, gdyż z przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji projektowej wynika, iż warunek zawarty w kryterium regionalnym określonym w § 11 ust. 7 nie został przez planowaną operację spełniony. We wniosku jako miejsce realizacji operacji wskazano miejscowości: Knieja, Prusków. Siedliska, Kadłub Wolny, Zębowice. Podano też, że do wykonania są 92 przydomowe oczyszczalnie ścieków, co jest zgodne ze zgłoszeniami zamiaru wykonania robót budowlanych, które złożono w Starostwie Powiatowym w Oleśnie. Dokonując bardzo wnikliwej weryfikacji wniosku i załączonej do niego dokumentacji stwierdzono, że tylko w miejscowości Knieja nie jest zaplanowana do wykonania żadna przydomowa oczyszczalnia ścieków, co potwierdza załącznik do zgłoszenia robót budowlanych, w którym nie wymienia się tej miejscowości. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Gmina powołuje się natomiast na pozycje kosztorysowe, które dotyczą zbiornika na popłuczyny (szambo), a nie przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazując na ogólną charakterystykę obiektu jako przedmiotu inwestycji organ uznał, że nieuzasadnione jest twierdzenie, aby w załączniku była zawarta informacja dotycząca budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia procedury, na podstawie § 9 ust. 2 oraz § 11 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia stwierdził, że to po stronie wnioskodawcy leży konieczność przedłożenia dokumentów niezbędnych do przyznania punktów dla danej operacji. Wobec czego nieuzasadnione jest twierdzenie, że naruszono procedurę i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności przy weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Dalej organ zaznaczył, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wnosi do sprawy nowych argumentów, które mogłyby pozwolić na zmianę uprzednio podjętej decyzji to podtrzymuje przyznaną liczbę punktów - 11,5 dla złożonego przez Gminę wniosku. Stosownie też do tego stwierdził, że operacja nie spełnia warunku przyznania pomocy określonego w §11 ust. 9 rozporządzenia.

Na czynność odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, Gmina Zębowice wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

- § 11 ust. 7 oraz § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia przez błędną wykładnię przepisu § 11 ust. 7, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia i bezzasadne przyjęcie, że w przypadku, gdy operacja dotyczy łącznie gospodarki wodnej i gospodarki ściekowej, a jest realizowana na obszarze więcej, niż jednej miejscowości, przyznanie punktów w ramach kryterium wyboru operacji w zakresie gospodarki ściekowej z tytułu budowy oczyszczalni ścieków jest możliwe jedynie wówczas, gdy kryterium to jest spełnione dla wszystkich miejscowości objętych operacją z zakresu gospodarki wodno-ściekowej;

- art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przez brak zastosowania przepisu art. 14 ust. 1 ustawy i zaniechanie przyznania pomocy, pomimo spełnienia wszystkich warunków do jej przyznania, w tym w szczególności określonych w przepisie § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia;

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i odmowę przyznania pomocy, pomimo spełnienia wszystkich warunków do jej przyznania, w tym w szczególności określonych w przepisie § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w zakresie podniesionych zarzutów skarżąca stwierdziła, że w ramach obowiązujących dla wszystkich regionów kraju kryteriów wyboru w przepisie § 11 ust. 4 pkt 8 rozporządzenia ustanowiono jedno kryterium odnoszące się do miejscowości, a w ramach kryteriów dotyczących specyfiki danego regionu, ustanowionych dla województwa opolskiego, kryterium odnoszące się do miejscowości ustalono jedynie w przepisie § 11 ust. 5 pkt 8 lit. e rozporządzenia. Z uwagi zatem na jednoznaczną dyspozycję § 11 ust. 7 rozporządzenia w przypadku operacji z województwa opolskiego, która będzie realizowana na obszarze więcej, niż jednej miejscowości - punkty w ramach kryterium wyboru wskazanego w § 11 ust. 4 pkt 8 i §11 ust. 5 pkt 8 lit. e rozporządzenia, jako jedynych kryteriów oceny odnoszących się do miejscowości przyznaje się, o ile dane kryterium spełnione jest dla każdej z miejscowości objętej planowaną operacją. Niewątpliwie natomiast przepis § 11 ust. 7 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w odniesieniu do kryterium wskazanego w § 11 ust. 5 pkt 8 lit a rozporządzenia, gdyż nie odnosi się ono do miejscowości, lecz do przedmiotu operacji z zakresu gospodarki ściekowej, tj. punkty za spełnianie kryterium wskazanego w tym przepisie przyznaje się, o ile operacja z zakresu gospodarki ściekowej polega na realizacji zamierzeń inwestycyjnych wymienionych w tym przepisie (tj. polega na budowie bądź przebudowie oczyszczalni ścieków, w tym także budowy przydomowych). W świetle tego, bezzasadnie organ przyjął, że planowana operacja Gminy nie spełnia kryterium wynikającego z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia, gdyż nie we wszystkich miejscowościach objętych operacją - dotyczącą łącznie gospodarki wodnej i ściekowej była przewidziana budowa przydomowych oczyszczalni ścieków. Z wniosku o przyznanie pomocy jednoznacznie wynika bowiem, że planowana operacja w zakresie dotyczącym gospodarki ściekowej w przypadku każdej z miejscowości (tj. Zębowice, Siedliska, Prusków oraz Kadłub Wolny) polega na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Z uwagi na powyższe, bezsprzecznie w zakresie każdej z miejscowości objętej realizacją operacji z zakresu gospodarki ściekowej należy uznać za spełnione kryterium oceny wskazane w § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia MRiRW, a w konsekwencji organ bezzasadnie odmówił przyznania punktów, które przewiduje ten przepis. Strona skarżąca podkreśliła, że żaden z przepisów ustawy, jak i przepisów rozporządzenia nie wyklucza przyznania pomocy na operacje dotyczącą łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, które realizowane są w kilku miejscowościach w taki sposób, że w jednych miejscowościach realizowany jest zakres operacji dotyczący gospodarki wodnej, a w innych - zakres operacji dotyczący gospodarki ściekowej. Co więcej, w świetle § 11 ust. 4, pkt 7 rozporządzenia łączenie w ramach jednej operacji elementów z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej stanowi kryterium wyboru operacji, za które przyznawane są dodatkowe punkty. Dlatego, dokonując oceny wniosku organ niezasadnie pominął, że operacja w zakresie, w jakim dotyczy gospodarki ściekowej, polegać winna każdorazowo na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. W konsekwencji nie zachodziły też podstawy do zastosowania art. 35 ust. 1 ustawy, stąd organ naruszył ten przepis odmawiając Gminie przyznania pomocy na realizację operacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi. Organ przytoczył i podtrzymał w całości dokonaną w sprawie ocenę oraz stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do sformułowanych w skardze zarzutów wskazał, że przyjęta interpretacja zapisów § 11 ust. 7 rozporządzenia co do kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia jest zgodna z wykładnią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazaną w przekazanym przez stronę piśmie. Weryfikując projekt organ działał nie tylko zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, ale i w granicach prawa określonych w art. 14 ustawy. Obowiązkiem wnioskodawcy było natomiast złożenie kompletnej dokumentacji potwierdzającej spełnienie warunków przyznania pomocy, gdyż na tym etapie oceny wniosków procedura nie przewiduje wezwania do uzupełnienia dokumentacji, co znajduje potwierdzenie w zapisach w § 11 ust. 3 rozporządzenia. W wyniku oceny stwierdzono, że operacja nie spełnia wymaganego minimum punktów, określonego w § 11 ust. 9 rozporządzenia i stąd też zasadna była odmowa przyznania pomocy na jej realizację. Ze względu na powyższe, kierowane pod adresem Samorządu zarzuty naruszenia zasad postępowania o przyznania pomocy, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym, gdyż operacja nie spełniała wyżej opisanych warunków przyznania pomocy. Dlatego działając zgodnie z kompetencjami i w granicach prawa na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy odmówiono wnioskodawcy przyznania pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej P.p.s.a., określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej. Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu poddane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 21 grudnia 2016 r., które dotyczyło odmowy przyznania skarżącej Gminie Zębowice pomocy finansowej na zrealizowanie inwestycji pt. "Rozbudowa stacji wodociągowej "Knieja" oraz budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w Gminie Zębowice – etap IV" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 obejmującego wspieranie operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich".

Zaskarżona czynność jest kontrolowana przez Sąd w zakresie oceny jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562), zwanej nadal ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U., poz. 1182), zwanym nadal rozporządzeniem, które to akt stanowiły podstawę prawną jej podjęcia.

Skarżąca Gmina złożyła bowiem wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach oddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Zaskarżona czynność odmowy przyznania tej pomocy dokonana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy, w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o nią przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc w stanie faktycznym niniejszej sprawy po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i terminie wynikajacym z art. 53 § 2 P.p.s.a w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. , poz. 935). W niniejszej sprawie skarżąca Gmina spełniła wskazane wymogi, gdyż skarga poprzedzona została stosownym wezwaniem i wniesiona została w terminie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa", realizowane w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy jest przyznawana w razie spełnienia warunków określonych w przepisach unijnych wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy, przepisach samej ustawy oraz przepisach wskazanego wcześniej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozporządzenie określa przy tym szczegółowe warunki oraz tryb przyznawania pomocy w tym m.in. kryteria wyboru operacji, na podstawie których organ uprawniony do przyznania pomocy dokonuje oceny złożonego w tym przedmiocie wniosku.

Jak wynika z § 2 rozporządzenia pomoc finansowa przyznawana jest na operacje w zakresie budowy, przebudowy lub wyposażenia obiektów budowlanych służących do zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz na zakup i montaż urządzeń oraz instalacji kanalizacyjnych lub wodociągowych. Tryb przyznawania pomocy, określony w § 8 rozporządzenia wskazuje, że wniosek o przyznanie pomocy jest składany w formie pisemnej, na formularzu udostępnionym wcześniej przez organ. Stosownie do § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera dane niezbędne do jej przyznania, a do wniosku dołączyć należy dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku. Z treści regulacji ujętych w § 11 rozporządzenia wynika, że w pierwszym stadium postępowania właściwy organ dokonuje oceny wniosków, przyznając planowanej operacji punkty według kryteriów wyboru wskazanych w § 11 ust. 4 rozporządzenia oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych w § 11 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 punktów. Niespełnienie tego warunku, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy stanowi natomiast podstawę do odmowy przyznania pomocy.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 11 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ocena wniosków na tym etapie jest formalistyczna, albowiem jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach, a jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium. Powołane regulacje wskazują jednoznacznie, że ustalając liczbę punktów organ konfrontuje treść wniosku z przedłożoną dokumentacją, przyporządkowując określoną liczbę punktów do poszczególnych kryteriów, wymienionych w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Organ nie prowadzi natomiast samodzielnie postępowania wyjaśniającego, co do tego czy spełnione są te kryteria wyboru operacji przewidziane rozporządzeniem, których wnioskodawca nie wskazał we wniosku, albo nie udokumentował w odpowiedni sposób. To strona składając wniosek powinna wskazać na spełnienie określonych warunków przyznania pomocy i nie może oczekiwać od organu, że ten będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Takie ukształtowanie obowiązków strony w zakresie przedstawienia danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za kryteria wyborów związane jest ze szczególnym uregulowaniem jakie w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej zostało zawarte w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. W art. 27 ust. 1 ustawy określone zostały natomiast ogólne zasady postępowania w sprawach o przyznanie pomocy. Z art. 27 ust. 2 ustawy wynika z kolei, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a więc w tym przypadku na wnioskodawcy. W świetle powyższego zasadnie uznał organ, że to na wnioskodawcy ciążył ciężar przedłożenia kompletnej dokumentacji, która pozwala na ocenę wniosku i przyznanie punktów za spełnienie bądź nie wymaganych kryteriów.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła stosowny wniosek o przyznanie pomocy finansowej i jak wynika z pisma informującego o odmowie przyznania pomocy ocena tego wniosku została prawidłowo przeprowadzona przez organ na podstawie wszystkich ogólnych kryteriów wyboru z § 11 ust. 4 rozporządzenia oraz kryteriów dotyczących specyfiki województwa opolskiego określonych w § 11 ust. 5 pkt 8 rozporządzenia. Niesporna i w ocenie Sądu prawidłowa jest przy tym ocena dokonana w zakresie kryteriów z § 11 ust. 4 oraz z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. b – f. Stosownie do wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia została ona dokonana przy uwzględnieniu danych z wniosku i załączonych do niego dokumentów oraz ustalała liczbę punktów za poszczególne kryteria zgodnie z przyjętą w rozporządzeniu punktacją. Prawidłowo też ustalając punkty organ zastosował w tym zakresie regulację § 11 ust. 8 rozporządzenia i uwzględnił sumę punktów uzyskanych za kryteria dotyczące gospodarki ściekowej. Wskazany przepis stanowi bowiem, że w przypadku kryteriów, o których mowa w ust. 4 pkt 4-6 oraz w ust. 5 pkt 5 lit. b, pkt 8 i pkt 11 lit. c i d, przyznając punkty planowanej operacji dotyczącej łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, uwzględnia się wyższą sumę punktów uzyskanych za kryteria dotyczące gospodarki wodnej albo za kryteria dotyczące gospodarki ściekowej. W niniejszej sprawie, zgodnie z oceną organu, wyższa liczba punktów została natomiast przyznana za gospodarkę ściekową.

W tym miejscu stwierdzić należy, że dla dokonania prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej czynności niezbędnym nie jest ponowne przytaczanie całej oceny wniosku dokonanej przez organ we wskazanym powyżej zakresie skoro została ona przedstawiona szerzej w stanie faktycznym sprawy i nie jest przedmiotem sporu miedzy stronami, a nadto w ocenie Sądu, została dokonana prawidłowo. Należy natomiast wskazać, że jedyna kwestia sporna wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy oceny poczynionej w zakresie kryterium wyboru z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia, tj. braku przyznania punktów za spełnienie tego kryterium w związku z powołaniem się przez organ na regulację § 11 ust. 7 rozporządzania i przyjęciem na tej podstawie, że w przypadku, gdy operacja jest realizowana na obszarze więcej niż jednej miejscowości, punkty w ramach tego kryterium przyznaje się jeśli jest ono spełniono dla wszystkich miejscowości objętych planowaną operacją.

W tej kwestii wyjaśnić należy, że zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia w przypadku operacji planowanej do realizacji w województwie opolskim 4 punkty w zakresie kryterium dotyczącego specyfiki regionu przyznawane są, gdy planowana operacja w zakresie gospodarki ściekowej dotyczy: budowy oczyszczalni ścieków albo przebudowy oczyszczalni ścieków, z której odprowadzane ścieki nie spełniają dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800), albo przebudowy oczyszczalni ścieków polegającej na dostosowaniu jej do zwiększonego obciążenia równoważną liczbą mieszkańców w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podzielić przy tym należy pogląd, że wskazane kryterium uznać należy za spełnione także wówczas, gdy operacja dotyczy budowy lub przebudowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Przepis § 11 ust. 7 rozporządzenia stanowi z kolei, że w przypadku gdy operacja będzie realizowana na obszarze więcej niż jednej miejscowości, punkty w ramach poszczególnych kryteriów wyboru oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu, które odnoszą się do miejscowości, przyznaje się, jeżeli dane kryterium jest spełnione dla wszystkich miejscowości, które są objęte planowaną operacją.

Z wniosku skarżącej niewątpliwie wynika, iż planowana przez nią operacja dotyczy gospodarki wodnej i ściekowej, przy czym w zakresie gospodarki ściekowej obejmuje budowę 92 przydomowych oczyszczalni ścieków w czterech – z pięciu miejscowości objętych operacją tj. miejscowości Prusków, Siedliska, Kadłub Wolny i Zębowice. Bezopornie zatem omawiane kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia zostało spełnione w odniesieniu do operacji realizowanej w tych miejscowościach. W ocenie Sądu, podzielić ponadto należy stanowisko organu, że z treści wniosku, a także przedłożonej przez stronę dokumentacji w żaden sposób nie wynika, aby operacja w zakresie gospodarki ściekowej obejmował także budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach budowy instalacji wodno-kanalizacyjnej w miejscowości Knieja. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w tej kwestii w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dostrzec przyjdzie, że w treści wniosku (pozycja 7.3) wskazano wprost, iż planowana operacja, dotycząca łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, będzie obejmowała budowę 92 przydomowych oczyszczalni ścieków, których realizacja - jak wynika z kosztorysu ofertowego ich budowy, przewidziana została w miejscowościach Prusków, Siedliska, Kadłub Wolny i Zębowice. Jednocześnie zgodzić się należy z ustaleniami organu, że z przedłożonej dokumentacji, w tym: kosztorysu inwestorskiego, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji lokalizacyjnej dotyczącej rozbudowy stacji wodociągowej w miejscowości Knieja nie wynika w żaden sposób, aby inwestycja w tym zakresie także miała polegać na realizacji budowy czy przebudowy oczyszczalni ścieków. Stosownie do argumentów strony skarżącej zauważyć trzeba, że w pkt 4, pozycji 6, 9, 10 i 11 kalkulacji kosztowej nie ma mowy o robotach polegających na budowie oczyszczalni. Wskazane tam prace dotyczą rurociągu na terenie stacji wodociągowej i wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Zamiar realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach rozbudowy stacji wodociągowej w miejscowości Knieja nie wynika również z przedłożonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym rację ma organ twierdząc, że kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia nie zostało spełnione w odniesieniu do tego zakresu planowanej operacji, który został przewidziany do realizacji w miejscowości Knieja.

Dokonując oceny legalności w zakresie wykładni i zastosowania przez organ regulacji § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a w zw. z ust. 7 rozporządzenia przy ocenie wniosku Gminy Sąd uznał jednak, że pogląd organu wyrażony w tej kwestii nie zasługuje na akceptację. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że dla ustalenia spełnienia kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia i przyznania punktów za jego spełnienie konieczne jest, aby budowa czy też przebudowa oczyszczalni ścieków była przewidziana do realizacji we wszystkich miejscowościach objętych operacją w tym także w tych, gdzie planowana jest operacja w zakresie gospodarki wodnej. W zakresie wykładni i zastosowania wskazanych przepisów Sąd podziela w całości stanowisko strony skarżącej.

Podkreślić trzeba, że celem pomocy finansowej, o którą ubiegała się Gmina Zębowice jest wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. W tym zakresie, zgodnie z powołanym już wcześniej § 2 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operacje zarówno z zakresu gospodarki wodnej, jak i gospodarki ściekowej. Żaden z przepisów rozporządzenia, a tym bardziej ustawy, nie wyklucza przy tym przyznania pomocy na operację dotyczącą łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, które w ramach jednej operacji realizowane są w kilku miejscowościach w taki sposób, że w jednych miejscowościach realizowana jest gospodarka wodna, a w innych gospodarka ściekowa. Co więcej, jak słusznie podkreślała strona skarżąca, w świetle rozporządzenia łączenie w ramach jednej operacji działań z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej stanowi kryterium wyboru operacji, za które zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 7 przyznawane są punkty. Dlatego, jako sprzeczne z celem pomocy oraz kryterium wyboru z § 11 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia uznać należy taką wykładnię przepisów § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a i ust. 7 rozporządzenia, która zmierza do przyjęcia, że w przypadku operacji dotyczącej łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, obejmującej więcej niż jedną miejscowość, dla spełnienia kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia, w każdej z miejscowości objętych wnioskiem o przyznanie pomocy powinna być realizowana inwestycja z zakresu gospodarki ściekowej dotycząca budowy lub przebudowy oczyszczalni ścieków.

Zauważyć przyjdzie, że ustawodawca różnicuje i ustala obok ogólnych kryteriów dotyczących całej operacji, także odrębne kryteria wyboru w zakresie gospodarki ściekowej i wodnej. Tak też jest w przepadku spornego kryterium określonego w § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia, które jak wynika wprost z treści przepisu odnosi się do tego zakresu operacji, który dotyczy gospodarki ściekowej. To z kolei oznacza, że spełnienie tego kryterium nie jest wymagane i możliwe do uwzględnienia w przypadku tej części operacji, która dotyczy tylko i wyłącznie gospodarki wodnej. Przepis § 11 ust. 7 rozporządzenia, jak słusznie podnosi strona skarżąca, dotyczy z kolei tylko tych kryteriów wyboru, które odnoszą się do miejscowości i wobec tego muszą być spełnione dla wszystkich miejscowości objętych danym rodzajem planowanej operacji, w ramach której realizowana może być zarówno gospodarka ściekowa jak i wodna. Kryterium z § 11 ust. 5 pkt 8 lit a rozporządzenia, co należy podkreślić nie odnosi się jednak do miejscowości, lecz do charakteru gospodarki planowanej do realizacji w ramach operacji. Tym samym, punkty za spełnianie tego kryterium przyznaje się, o ile operacja, w tym zakresie, w którym dotyczy gospodarki ściekowej polega na realizacji wskazanych w tym przepisie zamierzeń inwestycyjnych. Przepis § 11 ust. 7 rozporządzenia, jako dotyczący kryteriów odnoszących się do miejscowości nie znajduje zastosowania do kryterium wskazanego w § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia, jako dotyczącego kryterium odnoszącego się do charakteru gospodarki realizowanej w ramach operacji. Wymóg budowy lub przebudowy oczyszczalni ścieków przewidziany jest wyłącznie w ramach planowanej operacji w zakresie gospodarki ściekowej i brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gospodarki wodnej i ściekowej musi być spełniony także w przypadku miejscowości objętej gospodarką wodną.

Reasumując, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie rozpoznając wniosek skarżącej Gminy o przyznanie pomocy finansowej organ dokonał błędniej wykładni i nieprawidłowo zastosował przepisy § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a i ust. 7 rozporządzenia przyjmując, że w przypadku gdy operacja dotyczy łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, a jest realizowana na obszarze więcej niż jednej miejscowości, przyznanie punktów w ramach kryterium wyboru operacji w zakresie gospodarki ściekowej - z tytułu budowy oczyszczalni ścieków jest możliwe jedynie wówczas, gdy powyższe kryterium jest spełnione dla wszystkich miejscowości objętych łączną operacją z zakresu gospodarki ściekowej i wodnej. Z tego też względu, pomimo że co do pozostałych kryteriów wyboru ocena została dokonana prawidłowo należało stwierdzić, iż odmawiając skarżącej przyznania pomocy finansowej Zarząd Województwa Opolskiego naruszył wskazane przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonał bowiem nieprawidłowej oceny stwierdzając, że skarżąca nie spełnia kryterium wynikającego z § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia w sytuacji, gdy zgodnie z wnioskiem i przedłożonymi dokumentami planowana operacja, w zakresie dotyczącym gospodarki ściekowej we wszystkich miejscowościach objętych tą gospodarką, przewiduje budowę przydomowych oczyszczalni ścieków.

Wobec powyższego, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności odmowy przyznania pomocy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono o jej uchyleniu. Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono też o kosztach postępowania, na które składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności uwzględnienia przez organ w niniejszej sprawie przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a i ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którą przyjąć należy, że przepis § 11 ust. 7 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w odniesieniu do kryterium wskazanego w § 11 ust. 5 pkt 8 lit. a rozporządzenia.