Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 60/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 39/21 w sprawie ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. W. i H. W. solidarnie kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 39/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi B. W. i H. W. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] października 2020 r. nr SKO.4140.52,53/20 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił Skarżącym odpłatność za pobyt syna – T. W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie 990,79 zł miesięcznie, począwszy od dnia 16 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że dnia 13 lutego 2020 r. odmówiono zgody na zawarcie umowy, w związku z czym należało, zgodnie z art. 61 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", ustalić odpłatność w drodze decyzji, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ I instancji nie przystąpił do negocjacji mających na celu ukształtowanie warunków ewentualnej umowy w przedmiocie opłaty za pobyt syna w domu pomocy społecznej. Ponadto w sprawie pominięto kwestię oceny możliwości strony w zakresie ponoszenia przedmiotowej odpłatności i naruszono art. 10

§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustalił Skarżącym odpłatność za pobyt syna w kwocie 500,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 16 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że przy ustalaniu wysokości ponoszonej opłaty organ uwzględnił sytuację materialną i zdrowotną zobowiązanych, a ustalona kwota stanowi 43,94% pełnej kwoty, którą musieliby oni uiszczać w myśl ustawy o pomocy społecznej (pełna odpłatność ustalona zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej powinna wynosić 1.137,89 zł). Dodano, że od dnia 1 kwietnia 2020 r. opłata za pobyt w ww. DPS wynosi 4.415,05 zł miesięcznie. Różnicę między opłatą wnoszoną przez syna Skarżących, a pełną odpłatnością pokrywa obecnie Gmina w kwocie 3.253,86 zł miesięcznie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący.

Kolegium, decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazało, że dnia 6 lutego 2020 r. przeprowadzono z Skarżącymi wywiad środowiskowy. Kolegium zgodziło się z argumentacją organu I instancji i podkreśliło, że w trakcie czynności Skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynika, że z uwagi na stan zdrowia i zakup leków zobowiązują się do ponoszenia odpłatności za pobyt syna w DPS w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Z uwagi na to przygotowano projekt umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., opiewający na ustaloną kwotę. Umowa nie została jednak podpisana przez Skarżących, którzy dnia 13 lutego 2020 r. złożyli wniosek o całkowite zwolnienie z przedmiotowej opłaty.

W związku z powyższym dnia 9 marca 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS Organ wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, iż Skarżący zamieszkują w domu należącym do ich syna, w którym mają służebność mieszkania. Ponoszą opłaty związane z zamieszkiwaniem, tj. 1/2 należności za energię elektryczną, wodę, ścieki, gaz. Oboje chorują przewlekle i w związku z tym ponoszą wydatki na leczenie i wykup leków. Kierownik GOPS dnia 28 lipca 2020 r. przeprowadziła rozmowę telefoniczną z pełnomocnikiem Skarżących, proponując ustalenie odpłatności na poziomie 500,00 zł miesięcznie. Ponowną rozmowę z pełnomocnikiem stron przeprowadzono dnia 3 sierpnia 2020 r., który wskazał, że jego mocodawcy zdecydowali o możliwości ponoszenia opłaty w kwocie 200,00 zł miesięcznie. Poinformowano wówczas, że po uwzględnieniu wydatków ponoszonych przez Skarżących organ pozostaje przy kwocie 500,00 zł miesięcznie, w związku z tym umowa nie może zostać zawarta. Następnie Kolegium wskazało, że 3 sierpnia 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżących. W trakcie czynności ustalono, że dochód rodziny wynosi 4.305,89 zł, co na osobę daje miesięcznie kwotę 2.152,95 zł. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 1.056,00 zł (2 x 528 zł), 300% z tej kwoty to 3.168,00 zł. Wydatki rodziny kształtują się miesięcznie następująco: wydatki ogólne 240,40 zł (energia 105,25 zł, woda 41,15 zł, śmieci 20,00 zł, gaz 39 zł, telefony 35 zł), leczenie 776,56 zł (terapia 250 zł, leki 376,56 zł, dojazdy do lekarza 150 zł), koszt utrzymania samochodu 122,25 zł (ubezpieczenie 1167,00 zł + przegląd gwarancyjny 300 zł = 1467 zł : 12 m-cy = 122,25 zł). Ponadto wysyłane są przez nich do syna paczki, których koszt kształtuje się w granicach 200,00 zł - 300,00 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego Skarżący złożyli oświadczenie, że zobowiązują się ponosić odpłatność za pobyt ich syna w DPS w wysokości 200,00 zł miesięcznie z uwagi na to, że posiadają jedno źródło utrzymania, oboje chorują przewlekle, a koszty leczenia są zmienne. Organ I instancji uwzględnił częściowo wniosek strony o obniżenie wysokości odpłatności i mocą zaskarżonej decyzji ustalił ją w kwocie 500,00 zł miesięcznie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 39/21, Sąd Wojewódzki, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r., w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd Wojewódzki podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy "u.p.s.". Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość nałożonej na Skarżących opłaty za pobyt ich syna w domu pomocy społecznej. Wedle stanowiska Skarżących z uwagi na to, że posiadają jedno źródło utrzymania, oboje chorują przewlekle, a koszty leczenia są zmienne - są oni w stanie pokrywać koszty rzędu 200 zł, organy są natomiast zdania, że Skarżący mają możliwość ponoszenia opłaty w wysokości 500 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z akt sądowych sprawy wynika, że syn Skarżących został umieszczony w DPS dnia 16 stycznia 2020 r. Miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w ww. DPS wynosi 4 415,05 zł. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w sprawie bezsporna jest kwestia związana z wysokością miesięcznych opłat pobieranych od syna Skarżących. Bezsporne jest również to, że jego dochody nie wystarczają na pokrycie opłaty w pełnej wysokości. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że na Skarżących ciąży obowiązek wnoszenia częściowo opłaty za pobyt syna w DPS.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że Skarżący nie wyrazili zgody na zawarcie umowy. Takie ustalenie, wbrew stanowisku strony Skarżącej, znajduje potwierdzenie w materialne dowodowym sprawy. Skarżąca pierwotnie, tj. w dniu 6 lutego 2020 r., oświadczyła, że z uwagi na stan zdrowia i zakup leków Skarżący zobowiązują się ponosić odpłatność za syna w wysokości 600 zł miesięcznie, następnie pismem z dnia 13 lutego 2020 r. Skarżący wnieśli o całkowite zwolnienie z opłaty, a finalnie nie zgodzili się na uiszczenie zaproponowanej przez organ kwoty w wysokości 500 zł, deklarując możliwość poniesienia kosztów pobytu syna w DPS w wysokości 200 zł miesięcznie. Wobec sporu co do wysokości opłaty organ uprawniony, a nawet zobowiązany był do wydania decyzji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że miesięczny koszt utrzymania mieszkańca we wskazanej wyżej placówce wynosi 4 415,05 zł, wobec tego organy administracji uznały, w oparciu o art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. a) i ust. 2e) u.p.s. że należałoby ustalić opłatę dla Skarżących w kwocie 1137,89 zł. Niemniej jednak uwzględniając koszty leczenia i rehabilitacji Skarżących ustaliły tę opłatę na poziomie 500 zł. Biorąc pod uwagę te ustalenia, w ocenie Sądu I instancji, należy stwierdzić, że organy administracji ustalając wysokość opłaty za pobyt w DPS syna Skarżących, jak słusznie próbowała w skardze do Sądu wykazać strona Skarżąca, naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i nie rozpatrzyły całego zgromadzonego materiału w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a ). Przede wszystkim organy, oceniając sytuację materialną Skarżących, nie uwzględniły wszystkich kosztów, jakie ponoszą Skarżący na

leczenie i rehabilitację. W szczególności, Kolegium przyjęło, że koszt leczenia Skarżących wynosi 776,56 zł, na co składają się koszty terapii 250 zł, leków 376,56 zł, dojazdy do lekarza 150 zł. Tymczasem z akt sprawy wynika (oświadczenie Skarżących z dnia 3 sierpnia 2020 r.), że Skarżąca "jeździ na terapię co 2 tygodnie", przy czym wizyta kosztuje 250 zł. Ponadto, Skarżący raz w miesiącu odbywa terapię, której koszt wynosi 250 zł. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, dowodzą, że przyjęte przez Kolegium koszty rehabilitacji skarżących wynoszą 750 zł, a nie jak przyjęto w sprawie 250 zł. Wobec tego sytuacja materialna Skarżących, która przekłada się na wysokość ustalonej opłaty, powinna zostać ponownie prawidłowo zweryfikowana przez organy orzekające w sprawie. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że organy rozpoznające niniejszą sprawę zupełnie pominęły, że w sprawie pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wójta z dnia [...] marca 2020 r. nr 4105.3.3.2019, którą (abstrahując od jej prawidłowości - nie wiadomo, w jakiej części zmienia decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], a w jakiej części decyzja ta pozostaje w mocy) ustalono opłatę za pobyt syna Skarżących w DPS, nakładając na syna Skarżących opłatę w wysokości 1161,19 zł i wskazując, że pozostałą część opłaty, tj. 3 253,86 zł, będzie ponosić Gmina. W ocenie Sądu I instancji, w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ustalające kwestie opłaty za pobyt Skarżącego w DPS i de facto pozostające ze sobą w sprzeczności, bowiem według pierwszej z nich oprócz mieszkańca domu do uiszczenia opłaty zobowiązana została Gmina. Już choćby z tego względu wyeliminowania z obrotu prawnego wymagały zarówno decyzja organu I, jak i II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze względu określoną w art. 61 ust. 1 u.p.s. kolejność wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wójta z [...] marca 2020 r., ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla osoby w nim umieszczonej oraz wskazującej, że pozostałą część opłaty będzie pokrywać Gmina, ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty obciążającej Skarżących;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w aktualnym stanie prawnym ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej musi odbywać się w jednym akcie administracyjnym obejmującym wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w dom pomocy społecznej, co oznacza, że jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej, to jej modyfikacje związane z tak zmianą kręgu podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty jak i jej wysokości obciążającej poszczególne podmioty - powinny odbywać się w trybie przewidzianym przez art. 106 ust. 5 u.p.s.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie możliwości osób wymienionych w tym przepisie przy ustalaniu opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej oznacza bezpośrednią zależność pomiędzy wydatkami ponoszonymi przez te osoby a wysokością należnej opłaty;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym uznanie, że organy administracji nie podjęły czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Skarżących na decyzję Kolegium z [...] października 2020 r. i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie od Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Kolegium oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych faktur oraz potwierdzeń płatności związanych z leczeniem i potwierdzających koszty leczenia, których dopuszczenie nie opóźni postępowania, a jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności, jakimi są wydatki na leczenie Skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Stosowanie przez sąd środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. może być wyjątkowe i odnosić się do sytuacji, w których ponad wszelką wątpliwość można ustalić, że inne akty niż objęte skargą naruszają prawo (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2063/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak przyjmuje się zatem w doktrynie, przepis ten, po zaistnieniu określonych okoliczności, umożliwia sądowi administracyjnemu orzekanie także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą a wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten nie upoważnia sądu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie i w związku z tym nie można oczekiwać, iż sąd administracyjny dokona takich ustaleń w oparciu o akta administracyjne, i to jeszcze przy niekompletnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (zob.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 511 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. Akt II OSK 1331/06, źródło CBOSA). W rezultacie, skoro art. 135 p.p.s.a. stanowi jedynie uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego a nie do skarżącego w doktrynie przeważa stanowisko, iż wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 777/19, źródło CBOSA).

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, postawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż nie ma sporu w rozpoznawanej sprawie co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i gdy strony nie ustaliły odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w drodze umowy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

W aktach przedmiotowej sprawy nie jest kwestionowane, że nie doszło do zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia opłat jakie powinna ponosić Skarżący za pobyt ich syna w domu pomocy społecznej.

W myśl art. 61 ust 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1); małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei mocy art. 61 ust 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi. Przy czym w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust 2 pkt 2 lit. a u.p.s.), a w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust 2 pkt 2 lit. b u.p.s.).

Zatem jeżeli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Obowiązek ten musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Z obowiązku ponoszenia opłaty zwolnione są osoby, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie).

W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokość opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej oraz aktualną ich sytuację dochodową oraz osób wymienionych w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce.

Zauważyć jednak trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy ustalił odpłatność Skarżących za pobyt ich syna w wysokości 500 zł miesięcznie.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość nałożonej na skarżących opłaty za pobyt ich syna w domu pomocy społecznej. Skarżący podnosili, iż mogą pokrywać koszty rzędu 200 zł, organy są natomiast zdania, że Skarżący mają możliwość ponoszenia opłaty w wysokości 500 zł miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie przyjął, iż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przede wszystkim, oceniając sytuację materialną Skarżących, nie uwzględniły wszystkich kosztów, jakie ponoszą Skarżący na leczenie i rehabilitację. Sytuacja materialna Skarżących, która przekłada się na wysokość ustalonej opłaty, powinna zostać ponownie prawidłowo zweryfikowana przez organy orzekające w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając orzeczenie nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], którą ustalono opłatę za pobyt syna Skarżących w DPS, nakładając na syna Skarżących opłatę w wysokości 1161,19 zł i wskazując, że pozostałą część opłaty, tj. 3 253,86 zł, będzie ponosić Gmina. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ustalające kwestie opłaty za pobyt Skarżącego w DPS i de facto pozostające ze sobą w sprzeczności, bowiem według pierwszej z nich oprócz mieszkańca domu do uiszczenia opłaty zobowiązana została Gmina. Już choćby z tego względu wyeliminowania z obrotu prawnego wymagały zarówno decyzja organu I, jak i II instancji.

Zatem mając powyższe na uwadze nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.