Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 115/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 190 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 39 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz O. odmówił E. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą H. K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z ustaleń organu wynika, iż matka osoby wymagającej opieki – H. K. zmarła . Natomiast ojciec K. K. jest osoba częściową niezdolną do pracy i pozostaje na rencie. Opiekę nad H. Kuletą sprawuje jej siostra E. K., która nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu. Tym samym brak jest podstaw do przyznania E. K. wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. podnosząc, iż zajmuje się niepełnosprawną siostrą, która wymaga stałej opieki i z tego względu nie może podjąć pracy. Ich matka zmarła a ojciec wskutek wypadku posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy. Jego stan zdrowia uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na etapie postępowania odwoławczego zlecił Burmistrzowi O. przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie czy K. K. - ojciec wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności lub inny dokument potwierdzający jego niepełnosprawność. W odpowiedzi organ I instancji przesłał orzeczenie K. K. wydane przez Lekarza Orzecznika ZUS I Oddział w P. nr [...] z dnia [...] 2013r. Z powyższego dokumentu wynika, że K. K. nadal jest częściowo niezdolny do pracy do 31 października 2016 r.

Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust 1 ust 1a i 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. nr akt [...] z dnia [...]2009r., H. K. zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, z przyczyn oznaczonych symbolami: 02-P, 10-N, 05-R. Z powyższego dokumentu wynika, że niepełnosprawność H. K. istnieje od urodzenia. Faktyczną opiekę nad siostrą H. sprawuje wnioskująca, która w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. H. K. jest osobą samotną, nie posiada dzieci. Matka wymagającej opieki nie żyje, a ojciec jest osobą częściowo niezdolną do pracy i pozostaje na rencie. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż mimo faktycznej opieki nad siostrą, E. K. nie spełnia jednocześnie trzech przesłanek ustawowych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że prawne regulacje dotyczące świadczeń rodzinnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, wykluczają stosowanie kryteriów innych niż wskazał ustawodawca.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. K. podnosząc, iż decyzja z [...] 2010 r,. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. przyznał jej bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą H. K.. Następnie została poinformowana, że musi ponownie złożyć dokumenty w celu uzyskania zasiłku, który miała przyznany na stałe. Po złożeniu kolejnego wniosku Burmistrza O. wydał decyzję z [...]2013r. którą odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż uznano, że w pierwszej kolejności świadczenie to przysługuje jej ojcu.

Strona podniosła, iż organy nie wzięły pod uwagę, iż jej ociec jest bardzo schorowany i faktycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad jej siostrą. Ojciec skarżącej odwołał się od orzeczenia którym ustalono częściową niezdolność do pracy.

Dalej strona podniosła, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją przepisów w wyniku, których odebrano jej już raz przyznane bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy , która dotyczy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, może mieć wydany przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. wyrok (sygn. akt 2713, Dz. U. 2013 r., poz. 1557), którym stwierdzono, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten o tyle może wpływać na sytuację prawną skarżącej, że uznano nim za niekonstytucyjne przepisy ustawy zmieniającej, pozbawiające z mocy prawa, z dniem 30 czerwca 2013 r. osoby dotychczas pobierające świadczenie pielęgnacyjne. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w tym z treści wydanych decyzji nie wynika, czy skarżąca miała przyznane prawo do tegoż świadczenia przed 1 lipca 2013 r. Niemniej skarżąca w skardze podniosła, iż prawo takie przyznano jej bezterminowo decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej w O., z dnia 2 lipca 2010 r. Do skargi załączono kserokopię pierwszej strony tej decyzji, która uprawdopodobnia twierdzenia skarżącej.

Powyższe oznacza, iż powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć wpływ na stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw przewidywały, iż osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. ,to jest po dniu 30 czerwca 2013 r.

Wyjaśnić należy, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem - o ile jest ono orzeczeniem negatywnym - niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64). W dniu 16 grudnia 2013 r. sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym poz. 1557, a zatem art. 11 ust. 1 i ust. 3 od tego dnia utracił swoją moc obowiązującą. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie złożona została w dniu 23 grudnia 2013 r., a więc po ogłoszeniu wyżej przywołanego wyroku Trybunału.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r., III AUa 443/13, Lex nr 1409161, Lex nr 1409161; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2013 r., II UK 156/13, Lex nr 1396413). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 1964/13, Lex nr 1375594), zgodnie z którym jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

W art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność. Nadto skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a k.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 p.p.s.a.), to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego) zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 586/08, dostępny w LEX nr 526408).

Z powyższych względów należy uznać, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy.

Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie regulacji określonych w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Podkreślenia wymaga, iż wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, o ile potwierdzi się teza skarżącego, iż do czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na dziecko, to najprawdopodobniej na podstawie tego właśnie przepisu został on następnie pozbawiony otrzymywanego uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy mu odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższym, chcąc ustalić, czy, a jeśli tak to w jaki sposób stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej mogła wpłynąć na prawa podmiotowe skarżącej, konieczna jest pogłębiona analiza ocena skutków prawnych komentowanego wyroku Trybunału z dnia 5 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Co za tym idzie w ocenie Trybunału zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa.

Argumentując powyższe stanowisko Trybunał wskazał, iż zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej, która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych między innymi w części dotyczącej przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Regulowały one zatem wpływ ustawy zmieniającej na stosunki prawne powstałe i ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych).

W dniu orzekania przez Trybunał treść regulacji intertemporalnej zawartej w art. 11 ust. 3 została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął do Trybunału 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r.), przedmiotem zaskarżenia do Trybunału nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej.

Dalej Trybunał wskazał, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem Rzecznika Praw Obywatelskich), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Z poglądem prawnym Trybunału co do skutków prawnych jego orzeczenia nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku nie skorzystał z możliwości odroczenia wejścia w życie orzeczenia, z której to formuły wynikałoby, że orzeczenie ma wywołać skutek dopiero po upływie zakreślonego przez Trybunał terminu i wyłącznie "na przyszłość". Uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji, wskazuje zaś, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz jednocześnie sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny nie umorzył także postępowania, co w świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest obligatoryjne jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Wskazać należy, że przepisy, które Trybunał uznał za niezgodne z za art. 2 Konstytucji RP, utraciły moc obowiązującą (jak wskazał Trybunał "skonsumowały się") z dniem 30 czerwca 2013 r., tymczasem Trybunał omawiany wyrok wydał w dniu 5 grudnia 2013 r. Wywieść można z tego, że Trybunał orzekając w sprawie co do meritum uznał, stosownie do art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, że wydanie orzeczenia o art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny jest instytucją, która lokuje się na pograniczu władzy sądowniczej i ustawodawczej. Niejednokrotnie w doktrynie określa się go mianem "ustawodawcy negatywnego", akcentując, że skutki jego orzeczeń nie tylko dotyczą stron konkretnej sprawy, ale kształtują system prawny. Usuwając z tego systemu pewne normy prawne jako niezgodne z Konstytucją, Trybunał wpływa na wykładnię i stosowanie pozostałych norm. Ten sposób oddziaływania to - w przeciwieństwie do Parlamentu, będącego jednocześnie ustawodawcą "negatywnym i pozytywnym" - wyłącznie eliminowanie z systemu prawnego pewnych norm prawnych. Jednocześnie jednak zawsze orzeczenie Trybunału wywiera również skutek ustawodawczy "pozytywny", ponieważ wyeliminowanie określonej normy zmienia stan prawny i powoduje, że w określonych sytuacjach znajdzie zastosowanie inna norma prawna.

Pozycja ustrojowa Trybunału powoduje, że jego orzeczeń nie należy traktować jak typowych orzeczeń sądowych. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem sądem prawa, ponieważ toczony przed nim spór dotyczy samego prawa, jego spójności i poprawności, a nie interpretacji lub zastosowania, co pozostaje domeną sądów, w tym sądów administracyjnych. Dlatego konieczne jest również dokonywanie wykładni orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta należy do organów stosujących prawo. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia do ustalania powszechnej wykładni prawa powoduje, że wykładnia przepisów prawa stosowanych przez sądy, dokonywana przez Trybunał może być przyjmowana tylko ze względu na siłę argumentacji. Powyższe oznacza, iż to sądy władne są do dokonywania w ramach danej sprawy samodzielnej oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i nie są w tym zakresie związane poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu takowego orzeczenia.

Dokonując oceny stanu prawnego istniejącego od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przepis art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej odnosił się tylko i wyłącznie do pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych (a więc do spraw zakończonych) oraz wynikających z tych decyzji praw nabytych obywateli. Regulacja zawarta w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiająca obywateli praw nabytych wynikających z decyzji ostatecznych i eliminująca z mocy prawa z obrotu prawnego te decyzje stanowiła zatem zbiór norm prawa materialnego, zbliżonych w swoim charakterze do norm pozbawiających obywateli z mocy prawa określonych praw. Dlatego należy przyjąć, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej są przepisami, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności, czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Wyjaśniając, należy wskazać, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej pozbawiły obywateli nabytych słusznie na podstawie przepisów dotychczasowych praw podmiotowych do świadczeń pielęgnacyjnych z dniem 30 czerwca 2013 r. Tymczasem rozstrzygając te kwestie, prawodawca powinien pamiętać o obowiązującej w państwie prawa zasadzie poszanowania praw nabytych. Jeżeli zaś zamierza się jakieś podmioty pozbawić nabytych uprawnień, należy rozważyć, czy jest to wyjątkowo dopuszczalne odstępstwo od zasady poszanowania prawa nabytych (rozstrzygnięcia dotyczące praw nabytych nie mogą mieć w państwie prawa charakteru arbitralnego); ograniczeń tego rodzaju nie ma w przypadku obowiązków (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 82). Trybunał w powołanym wyroku uznał, że pozbawienie obywateli nabytych praw do świadczeń pielęgnacyjnych (jako praw mających swe źródło w normach prawa materialnego tj. dotychczasowych przepisach u.ś.r.) było niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Odnośnie przepisów prawa materialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyroki NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1349/05, Lex nr 318307 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I FSK 105/09, Lex nr 606334). Wynika to z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Dalej zauważyć należy, iż choć przepis prawa może być skonstruowany – jak miało to miejsce w przypadku art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu, to jednak oznacza to tylko, iż zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten należy zastosować.

W kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, względnie na czas określony, wykraczający poza 30 czerwca 2013 r., co do których nie były wydane decyzje stwierdzające ich wygaśnięcie, a o wygaśnięciu których z mocy prawa powyższy przepis orzekał. Skoro bowiem aktualnie brak w systemie prawa przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej jako podstawy utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to brak jest podstawy prawnej dla odmowy realizacji praw nabytych wynikających z ostatecznych decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r.

Za przyjęciem takowej oceny skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. przemawia nadto wykładnia funkcjonalna. Tylko takie rozumienie skutków tego orzeczenia pozwala bowiem na usunięcie stanu sprzeczności z ustawą zasadniczą wywołanego poprzez ustanowienie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Okoliczność, iż prawodawca w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej posłużył się konstrukcją pozbawienia obywateli praw nabytych z mocy prawa, a nie - również teoretycznie możliwą - instytucją stwierdzania wygaśnięcia dotychczasowych decyzji w toku nowych postępowań administracyjnych, nie może przy tym stanowić wystarczającej przesłanki dla zaaprobowania stanu trwania bezprawia konstytucyjnego.

Z faktu, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zawiera jedynie regulacje dotyczącą wzruszania orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego o niezgodności z Konstytucją którego orzekł Trybunał Konstytucyjny, a brak w nim postanowień dotyczących niekonstytucyjnych regulacji działających z woli ustawodawcy ex lege nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że prawodawca konstytucyjny aprobuje stan, w którym pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności określonego przepisu prawa trwają wciąż jego sprzeczne z Konstytucją następstwa. Stan taki stanowiłby bowiem oczywiste i rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, szczególnie w sytuacji takiej jak w analizowanej sprawie, gdzie zgodnie ze stwierdzeniem samego Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca bez wątpienia intencjonalnie nie przewidział żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości przy jednoczesnym wyłączeniu z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych części dotychczasowych świadczeniobiorców.

Nie bez znaczenia pozostaje nadto, iż jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Niewątpliwie przywróceniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie służyłaby zaś sytuacja, w której pomimo jednoznacznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność odebrania obywatelom praw słusznie nabytych w dalszym ciągu byliby oni pozbawieni konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego jakim jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone w ostatecznej decyzji administracyjnej, a ewentualne usunięcie stanu bezprawia konstytucyjnego byłoby uzależnione wyłącznie od dobrej woli podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, które uprzednio intencjonalnie do takiego stanu niekonstytucyjności doprowadziły.

Przyjęcie przedstawianej w nauce prawa koncepcji, iż gdy przepis uznany za niekonstytucyjny wywołuje skutki ex lege i skutki te już się zrealizowały przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to orzeczenie to nie ma żadnej mocy sprawczej do już zrealizowanych skutków i niemożliwa jest restytucja konstytucyjności, ze względu na brak procedury, która mogłaby być przedmiotem wznowienia o której mówi art. 190 ust. 4 Konstytucji (patrz K. Gonera, A.Łętowska Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 5/2008 s. 35) naruszałoby zatem podstawowe standardy konstytucyjne wynikające z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, albowiem dawałoby prawodawcy możliwość takiego kształtowania sprzecznych z Konstytucją przepisów, by utrzymywać ich niekonstytucyjne skutki niezależnie od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie czyniłoby kontrolę konstytucyjności tego rodzaju aktów prawnych pozorną. Pozwalałoby to ustawodawcy wymykać się spod efektywnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile tylko dałoby się skonstruować przepis, który realizowałby się jednorazowo.

W związku z powyższym zgodzić należy się z wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 767/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1161/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r. II SA/Łd 976/13; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. I OZ 1186/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r., II SA/Po 1247/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1242/13 z dnia 19 lutego 2014 r., oraz z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. II SA/Po 1211/13 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w stosunku do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2013 r., którym przyznano je na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. lub bezterminowo, czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ze względu na ciążący na Sądzie obowiązek uwzględniania skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), wobec wystąpienia przez E. K. w dniu 17 czerwca 2013 r. lipca 2013 r. z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lipca 2013 r. koniecznym wydaje się być ustalenie, czego w ocenianym przez Sąd postępowaniu administracyjnym zabrakło, czy przed 1 lipca 2013 r. skarżąca legitymowała się decyzją uprawniającą ją bezterminonowo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą . Gdyby tak było oznaczałoby to, że w skutek powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. doszło do reaktywowania "na nowo" bytu prawnego tej ostatecznej decyzji, co implikowałoby z kolei konieczność rozważenia przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w tożsamej sprawie zakończonej uprzednio wydana decyzją ostateczną.

Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ponownie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego tytułu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II. sentencji wyroku).