Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 849/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. G. i Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr XXVIII/206/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siechnice dla obszaru położonego w centrum I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 454/34 w zakresie § 16 ust. 4 pkt 5 lit. d oraz załącznika nr 1 obejmującego teren oznaczony symbolem 4.11MN/U w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy; II. stwierdza nieważność § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały we fragmencie "lub w określonych przypadkach stanowią przeznaczenie dominujące"; III. zasądza od Gminy Siechnice na rzecz skarżącego A. G. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Gminy Siechnice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 25 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w Siechnicach podjęła uchwałę nr XXVI 11/206/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siechnice dla obszaru położonego w centrum.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. G. działającego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r, poz. 446 ze zm - dalej u.s.g.) oraz przez Wojewodę Dolnośląskiego działającego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Skarga A. G. zarejestrowana została pod sygn.akt II SA/Wr 849/16 a skarga Wojewody Dolnośląskiego pod sygn. akt II SA/Wr 454/17.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził połączenie obu tych skarg do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Wr 849/16.

A. G., w imieniu którego działał profesjonalny pełnomocnik, zaskarżył przedmiotową uchwałę w zakresie ustaleń części tekstowej (§16 ust. 4 pkt 5 lit. d: "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: ustala się obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, w odległościach 3-6 m od linii rozgraniczających dróg dojazdowych KDD.") oraz odpowiadających im zapisów w załączniku graficznym do tej uchwały w odniesieniu do części terenu oznaczonego symbolem 4.11MN/U, tj. odcinka nieprzekraczalnej linii zabudowy "tnącej" (od strony ul. K.) budynek usytuowany na działce nr 545/34 w Siechnicach.

Zarzucając naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003.r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 776 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i pozbawione uzasadnienia prawnego naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności działki nr 545/34 w Siechnicach w ten sposób, że treść ww. uchwały uniemożliwia lub co najmniej utrudnia realizację inwestycji prowadzonej na działce nr 545/34, co do której została wydana decyzja z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego i właścicieli działek sąsiednich, tj. działki nr 545/17, nr 545/14 oraz działki nr 545/15 w Siechnicach, wyrażające się w tym, że w odniesieniu do właścicieli działek nr 545/17, 545/14 oraz 545/15 ustalono przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po obrysie budynków znajdujących się na tych działkach, a uwagi zgłaszane przez skarżącego w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy po obrysie budynku znajdującego się na działce nr 545/34, nie zostały uwzględnione, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wyjaśnił, że wraz z J. G. jest właścicielem działki nr 545/34, na której usytuowany jest budynek mieszkalno-usługowy. Z części graficznej uchwały wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 4 m od granicy działki nr 545/34 z ul. K.. Przebieg ten jest taki sam na całej na całej długości granicy działki, niezależnie od tego czy dotyczy części zabudowanej czy niezabudowanej. Tak wytyczona linia zabudowy "przecina" budynek, który jest usytuowany na ww. działce w odległości 3,57 - 3,17m od przedmiotowej granicy. Obecni właściciele zastali taki stan, że ściana budynku wybudowana została w ww. odległościach, nierównolegle do granicy działki. Budynek ten był projektowany i budowany na podstawie warunków technicznych z 1994r. i 1998r. a pomiar odległości budynku od granicy działki, wykonany został do powierzchni drzwi lub okien. Lokalizacja ww. budynku względem granic działki nie uległa zmianie od 2003 roku, co zostało m.in. potwierdzone podczas kontroli z Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu.

W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie fakt, że na przedmiotowej działce jest realizowana inwestycja budowlana na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Wójta Gminy Święta Katarzyna. Decyzja ta dotyczy przebudowy istniejącego pomieszczenia na garaż dla samochodów osobowych oraz nadbudowy piętra i poddasza z przeznaczeniem ich na cele mieszkalne. Opisana decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z decyzją Wójta Gminy Święta Katarzyna Nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wydana m.in. na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonego obszaru miasta: Siechnice-Centrum (Uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna Nr XXXI/276/2000 z dnia 29.12.2000r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego Nr 17 z dnia 8.03.200łr., poz. 175).

Jak wynika z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr 545/34 przebiegała po obrysie (od strony ul. K. w Siechnicach) budynku istniejącego na tej działce i nie była kontynuacją nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w odniesieniu do działki sąsiedniej, tj. działki nr 545/14. W odniesieniu do działki nr 545/14 ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4m od granicy działki. Ponadto, nieprzekraczalna linia zabudowy prowadzona po obrysie (od strony ul. K. w Siechnicach) budynku istniejącego na działce nr 545/34 nie była kontynuacją nieprzekraczalnej linii zabudowy, która została ustalona dla części niezabudowanej ww. działki w odległości 6m od granicy działki.

Zdaniem skarżącego istotne jest ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr 545/34 w Siechnicach po obrysie budynku (od strony ul. K. w Siechnicach) znajdującego się na ww. działce, bez wpisanej odległości do granicy działki. Na działce tej prowadzona jest przez bowiem inwestycja budowlana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które uwzględnia ustalony przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po obrysie tego budynku (a więc w odległości mniejszej aniżeli 4m od granicy działki, ustalonej na podstawie zaskarżonej uchwały). Do chwili obecnej inwestycja ta nie została zakończona i nie została oddana do użytku. Wobec powyższego, obecna treść zaskarżonej uchwały wywołuje skutek w postaci sprzeczności pomiędzy realizowaną inwestycją a obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki. To z kolei uniemożliwia oddanie inwestycji do użytku. Należy bowiem mieć na względzie, że z uwagi na treść obowiązujących przepisów prawa, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nie zabezpiecza interesów skarżącego, realizującego ww. inwestycję. Decyzja ta może bowiem zostać wzruszona w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W tej sytuacji ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale (dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy) naruszają interes prawny skarżącego wyrażający się w uprawnieniu do realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...]r., a więc przy uwzględnieniu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po obrysie budynku zwłaszcza, że przedmiotem inwestycji jest wyłącznie przebudowa istniejącego pomieszczenia na garaż dla samochodów osobowych oraz nadbudowa piętra i poddasza z przeznaczeniem ich na cele mieszkalne. W związku z tym prowadzona inwestycja nie powoduje zmiany w pierwotnym usytuowaniu budynku względem granicy działki od strony ul. K. w Siechnicach. Stąd też stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanym zakresie pozwoli na usunięcie naruszenia interesu prawnego i skarżącego, który będzie mógł zrealizować przysługujące mu prawo podmiotowe w postaci realizacji inwestycji zgodnie z decyzją z dnia [...]r. (a więc z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającej po obrysie budynku, tj. ścianie budynku istniejącej od lat dziewięćdziesiątych), zakończonej oddaniem obiektu do użytku.

Wskazując na powyższe skarżący zwrócił uwagę, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jednak gmina nie może w sposób dowolny ingerować w prawo własności innych podmiotów . Każda taka ingerencja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi być szczegółowo i wiarygodnie uzasadniona z powołaniem przepisów prawnych na mocy których nie istnieją inne rozwiązania, niż te, które przyjęto w uchwale.

Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał aby wprowadzone ograniczenie w wykonywaniu przez niego prawa własności było proporcjonalne do potrzeb wynikających z interesu publicznego. W toku procedury planistycznej zgłaszał bowiem uwagi wnosząc, między innymi o przywrócenie linii zabudowy po obrysie budynku. W rozstrzygnięciu tych uwag, organ ogólnikowo tylko stwierdził, że "wskazana linia zabudowy przebiega zgodnie z ustaleniami wcześniejszych planów miejscowych". Z tym stwierdzeniem strona się nie zgadza, gdyż decyzja z [...] r. wydana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2000 r., który przewidywał linię zabudowy po obrysie budynku (pomijając dalszy przebieg linii w odległości 6 m od granicy działki). Rozstrzygnięcie uwag, jak też uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawierają dalszych szczegółowych informacji dotyczących motywów ograniczenia prawa własności skarżącego względem działki nr 545/34. Zamiast tego organ planistyczny stwierdził: "plan miejscowy uwzględnia w maksymalnym stopniu prawo własności przez przeznaczenie terenów zgodnie z dotychczasowymi sposobami użytkowania i ustaleniami obowiązujących planów miejscowych, zgodnie ze zgłoszonymi wcześniej wnioskami i postulatami właścicieli terenów ..." Skarżący uznaje, że organ gminy, merytorycznie nie ustosunkował się w ogóle do zgłoszonych przez niego uwag do projektów planu. Nie przedstawił żadnych argumentów wyjaśniających i uzasadniających konieczność pozostawienia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób ustalony w uchwale Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonego obszaru Siechnice - Centrum dla terenu położonego w okolicach ul. Modrzewiowej w Siechnicach. Nie jest też wiadome, z jakich powodów organ nie uznał uwag skarżącego i nie przywrócił wcześniejszej linii zabudowy. Skutkuje to naruszeniem jego prawa do realizacji inwestycji budowlanej z uwzględnieniem linii zabudowy ustalonej wcześniej po obrysie budynku. Prezentowane w tej kwestii stanowisko organu jest arbitralne i nie wyważa interesu skarżącego i interesu publicznego.

Wywodząc dalej skarżący podniósł, że organ naruszył konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych od której odstępstwa są dopuszczalne tylko w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie chronionych praw, wartości czy interesów, pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami (vide: wyrok TK z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt K 27/09 i z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt K 23/09). Zasada ta została przez organ pomięta, gdyż nie uwzględnił on, że skarżący uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z innym przebiegiem linii zabudowy. Posiadanie takiej decyzji, zdaniem skarżącego, uprawnia go do domagania się ochrony prawnej dla realizacji zamierzenia. Uważa też, że fakt istnienia decyzji powinien być uwzględniony w procedurze planistycznej. Brak bowiem przepisów uprawniających organ gminy do przyjmowania w planie rozwiązań sprzecznych z funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Argumentując zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skarżący podniósł, że dotyczy on nierównego traktowania w stosunku do właścicieli działek sąsiednich oznaczonych nr 545/17, nr 545/14 i nr 545/1. Wyraża się to w tym, że w odniesieniu do tych działek nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega po obrysie znajdujących się na tych działkach budynków. Bez znaczenia zdaniem skarżącego, pozostaje przy tym okoliczność, że linia zabudowy na działkach sąsiednich pozostaje w mniejszej odległości aniżeli minimalna odległość wskazana w uchwale tj. 4m. Tymczasem w odniesieniu do działki skarżącego nie została zachowana nawet minimalna odległość wynikająca z części tekstowej tj. 3m. W razie bowiem uwzględnienia tej odległości nie doszłoby do naruszenia interesu skarżącego, gdyż odległość pomiędzy budynkiem a granicą działki wynosi od 3,57 do 3,17m. Skarżący podniósł także, że w przeciwieństwie do jego uwag, uwagi właściciela działki nr 545/17 o ustalenie linii zabudowy po obrysie budynku zostały uwzględnione.

W końcowej części skargi, przedstawiona została argumentacja polemiczna do stanowiska Burmistrza Gminy Siechnice zawartego w piśmie z dnia 14 października 2016 r. informującego, że zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego oraz nierównego traktowania skarżącego i właścicieli działek sąsiednich nie są uzasadnione. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, na niezrozumiałe jego zdaniem zachowanie organu, który uwzględnił zgłoszoną przez niego uwagę dotyczącą wysokości zabudowy na działce - przywracając wysokość zabudowy jaka obowiązywała w planie miejscowym z 2000 r. - a nie uwzględnił tych samych argumentów przy ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę A. G. strona przeciwna oświadczyła, że nie zgadza się z treścią złożonej skargi.

W ocenie organu, zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia uprawnień właścicielskich jest bezzasadny. Porównując ustalenia zaskarżonej uchwały z 25 sierpnia 2016 r. dotyczące działki nr 545/34 i ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 30 czerwca 2005 r. organ doszedł do przekonania, że:

1) linia zabudowy od strony dróg publicznych KDD jest taka sama w obu planach tzn. 4 ma od linii rozgraniczającej terenu;

2) wysokość zabudowy na dz. 545/34 w obowiązującej dotychczas zmianie mpzp wydzielonego obszaru Siechnice-Centrum dla terenu położonego w okolicach ulicy Modrzewiowej w Siechnicach wynosiła 10 m licząc od poziomu terenu do kalenicy - w obecnie uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzenengo wysokość ta wynosi 12 m. Zmiana wysokości zabudowy z 10 m do 12 m nastąpiła w celu przywrócenia wysokości zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wydzielonego obszaru miasta: Siechnice-Centrum (uchwalonego uchwałą nr XXXI/276/2000 Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 29 grudnia 2000r.), obowiązującym na terenie działki nr 545/34 przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielonego obszaru Siechnice- Centrum dla terenu położonego w okolicach ulicy Modrzewiowej w Siechnicach (uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna NR XXXII/258/05 z dnia 30 czerwca 2005r.) - zostały więc w tym zakresie przywrócone wcześniejsze ustalenia, na bazie których A. G. uzyskał pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...]r.

W ocenie organu bezzasadny jest także zarzut nierównego traktowania skarżącego i właścicieli działek sąsiednich - linie zabudowy na wskazanych w skardze działkach sąsiednich przebiegają tak samo jak we wcześniej obowiązującej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 30 czerwca 2005 r. Tak samo przebiega również linia zabudowy na działce skarżącego.

Podniesiono także, że do ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania z 2005 r. skarżący nie wnosił uwag. Wobec przedstawionych argumentów, skarga jest bezzasadna a podniesione przez niego zarzuty nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym.

Dodatkową argumentację przedstawiono w piśmie procesowym organu, złożonym w dniu 8 listopada 2017 r. Pełnomocnik strony przeciwnej podnosił w nim, że nie sposób przyjąć, aby po pierwsze skarżący wykazał istnienie interesu prawnego motywującego wniesienie skargi, a po drugie, że w istocie zaskarżony plan narusza prawo, a więc, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniającym do skutecznego zaskarżenia niniejszej uchwały. Wskazywał, że skarżący upatruje interesu prawnego w pozbawieniu go praw nabytych do realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r, twierdząc, że decyzja ta nie chroni go dostatecznie, gdyż może zostać uchylona w nadzwyczajnym trybie administracyjnym.

Zdaniem pełnomocnika organu, argumentacja ta jest wadliwa i dowodzi, że nie można uznać, że interes prawny skarżącego - o ile w ogóle można mówić o jego interesie prawnym w uchyleniu uchwały - ma charakter realny i aktualny. Może mieć ewentualnie hipotetyczny. Decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie której realizowane jest zamierzenie budowalne, musi być ostateczna i musi funkcjonować w obrocie prawnym. Wówczas kształtuje ona sytuację prawną adresata i działania podejmowane na jej podstawie są działaniami legalnymi. Taki walor ma decyzja na podstawie której, skarżący realizuje swoją inwestycję (pomimo, że toczy się wobec niej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej). Możliwość uchylenia decyzji w trybie nadzwyczajnym nie jest zdarzeniem realnie możliwym do przewidzenia i na tyle pewnym, aby skarżący mógł się go spodziewać i wpisywać to zdarzenie jako sytuację prawną.

Pełnomocnik organu podkreślił stanowczo, że uchwalenie przedmiotowego planu nie ma wpływu na wydaną wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie powoduje on bowiem takiego skutku, że po stronie właściciela nieruchomości powstaje obowiązek dostosowania aktualnego sposobu zagospodarowania terenu do zgodnego z planem miejscowym. Jeżeli właściciel uzyskał wcześniej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to może to pozwolenie wykonać pomimo, że plan dopuszcza na działce zupełnie inną zabudowę, czy nawet zakazuje wznoszenia budynków. Na potwierdzenie tego stanowiska autor pisma zacytował wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2015 r. (sygn.akt II OSK 814/14), który w swojej treści odwołuje się do art. 34 ust. 2 u.p.z.p.

Zdaniem strony przeciwnej, na brak interesu prawnego po stronie skarżącego wskazuje także jego postawa w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu. Złożył on bowiem wniosek z dnia 14 kwietnia 2011 r. aby uwzględnić dla działki nr 454/34 wysokość zabudowy 12 m i wyrównanie linii zabudowy od drogi do 4m. Wniosek ten został częściowo uwzględniony - w zakresie wysokości zabudowy. Z przedstawionych wcześniej względów pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Z kolei pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym złożonym w dniu 1 grudnia 2017 r., podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zakwestionował stanowisko organu, co do tego, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego związanego z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślił, że na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w Siechnicach uchwały Nr XXVIII/206/16 doszło do zmiany przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dotyczącej działki nr 545/34 (od strony ulicy K. w Siechnicach) w stosunku do jej przebiegu w chwili wydania decyzji Nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę.

Do chwili obecnej skarżący nie zakończył realizacji inwestycji, która jest wykonywana na podstawie ww. decyzji nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę. Fizycznie wykonana została w całości przebudowa istniejącego pomieszczenia na garaż dla samochodów osobowych, a także nadbudowa piętra i poddasza z przeznaczeniem ich na cele mieszkalne. Niemnie, inwestycja nie została oddana do użytkowania. Stąd też z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego proces inwestycyjny cały czas jest w toku. Przyczyną, dla której ww. inwestycja do chwili obecnej nie została oddana do użytkowania są toczące się od 2008r. różnorodne postępowania przed m.in. organami nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie szeroko opisano przebieg tych postępowań i wydane w nich akty administracyjne, których kopie załączone zostały do pisma. Z opisu tego wynika, że do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w sprawie budowy budynku mieszkalnego z usługami hotelarskimi i stolarnią niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, skoro postępowanie to nie zostało zakończone, to zmiana treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na ww. działce czyni niemożliwym zakończenie inwestycji w sposób zgodny z prawem, biorąc pod uwagę stan fizyczny realizacji inwestycji (tj. m.in. ścianę budynku wybudowaną zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, jaka została wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2000r.). Projekt budowlany zamienny podlega bowiem badaniu w zakresie jego zgodności m.in. z planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązuje w chwili sporządzenia tego projektu. Stąd też obecnie sporządzany projekt budowlany zamienny musiałby uwzględniać taki przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, jaki został wyznaczony na podstawie uchwały z 2016r. Co więcej, wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wiąże się z obligatoryjnym uchyleniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, w pełni aktualny pozostaje, zdaniem skarżącego, pogląd wyrażony w skardze zgodnie z którym, charakter ostateczny decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje gwarancji co do tego, że ww. decyzja nie może zostać wzruszona, zwłaszcza mając na względzie istotne odstępstwa stwierdzone w toku kontroli i toczące się postępowanie naprawcze w tym zakresie.

Z uwagi na toczące się postępowanie naprawcze przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim oraz przepisy prawa określające kompetencje organów nadzoru i organów administracji architektoniczno-budowlanej (w tym wzajemne związki pomiędzy działalnością tych organów) nie ma też żadnej gwarancji, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wzruszona z innej przyczyny aniżeli wyżej wskazana (tj. na skutek nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). Wojewoda Dolnośląski już raz stwierdził bowiem nieważność przedmiotowej decyzji. Miało to miejsce właśnie z inicjatywy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim.

Nadto, w razie nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania innych czynności lub robót budowlanych celem osiągnięcia stanu zgodnego z prawem danej inwestycji, skarżący również będzie obowiązany przestrzegać wymogów wynikających z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym postanowień dotyczących przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do ww. działki.

Wobec powyższego, utrzymanie w mocy prawnej przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie, zdaniem skarżącego oznacza dla niego konieczność dokonania rozbiórki istniejącej ściany nośnej budynku i zmianę jej lokalizacji. Skutek ten nie tylko winien być oceniany jako wysoce dotkliwy, ale również jako bardzo daleko ingerujący w zakres realizacji przysługującego mu prawa własności. Wynika to z tego, że nieprzekraczalna linia zabudowy, której dotyczy niniejsze postępowanie, odnosi się do ściany nośnej. Zatem konieczność jej rozbiórki i ponownego wybudowania wywoła istotne skutki budowlane dla pozostałych elementów budynku. Zdaniem skarżącego przedstawione okoliczności wyraźnie wskazują na bezpośredni wpływ zaskarżonej uchwały na jego sytuację prawną. To zaś oznacza, że posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały a interes ten jest bezpośredni, realny i aktualny.

Zdaniem autora pisma, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadnione odwoływanie się do art. 34 ust. 2 u.p.z.p. czy też do wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2015r. (II OSK 814/14). Skarżący nie twierdzi bowiem, że wejście w życie zaskarżonego planu powoduje wygaśnięcie z mocy prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Problemem nie jest bowiem ważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. lecz kwestia możliwości zakończenia budowy w związku z toczącym się postępowaniem naprawczym, zmierzającym do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku bez przesuwania ścian nośnych.

W związku z argumentacją strony przeciwnej, dotyczącej zgłoszonej przez skarżącego w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. uwagi do projektu planu wyjaśniono, że wniosek ten złożony został ponad pięć lat wcześniej w stosunku do zaskarżonej uchwały i odnosił się do linii zabudowy przebiegającej przez niezabudowaną część działki. Bezsprzecznie organ planistyczny nie uwzględnił zaś uwag skarżącego zgłaszanych później - także w 2016 r.

Skarga Wojewody Dolnośląskiego działającego jako organ nadzoru, zawierała natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Siechnice z dnia 25 sierpnia 2016 r. w części dotyczącej § 5 pkt 5 we fragmencie "lub w określonych przypadkach stanowią przeznaczenie dominujące". Zdaniem organu nadzoru w zaskarżonym zakresie, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm), art. 2 Konstytucji RP, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Wojewoda wyjaśnił, że w rozdziale 1 w § 5 ustalono katalog zdefiniowanych pojęć użytych w tekście uchwały. W pkt 4 i 5 tego przepisu wskazano, że: "ilekroć w niniejszej uchwale jest mówa o: (...) 4) przeznaczeniu podstawowym lub funkcji podstawowej - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie lub funkcję, która przeważa na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi; 5) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe lub w określonych przypadkach stanowią przeznaczenie dominujące, nie powodujące zwiększonego negatywnego oddziaływania na środowisko i nie wykluczające możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony przeznaczeniem podstawowym".

Oceniając powyższe zapisy organ nadzoru odwołał się art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołał także treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei projekt rysunku powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 ww. rozporządzenia).

Wskazując na powyższe uregulowania Wojewoda stwierdził, że określenie przeznaczenia terenu stanowi istotny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentował dalej, że określenie przeznaczenia terenu powinno być jasne i precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy dotyczące przeznaczenia terenu nie mogą też pozostawiać podmiotowi innemu niż rada, możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Argumentując dalej, autor skargi zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się określanie mieszanego przeznaczenia podstawowego, jednakże jedynie wówczas, gdy chodzi o funkcje które wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne oraz uzasadnione są specyfiką terenu czy też preferencjami lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1962/11 oraz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK J334/12).

Wskazując na powyższe organ nadzoru zauważył, że kwestionowany zapis § 5 pkt 5 we fragmencie: "lub w określonych przypadkach stanowią przeznaczenie dominujące'' uchwały, wobec braku wprowadzenia jednoznacznych i konkretnych zasad oraz ograniczeń w tym zakresie, może doprowadzić do pomieszania różnych funkcji na wszystkich terenach objętych planem miejscowym, gdzie dopuszczono obok przeznaczenia podstawowego także przeznaczenie uzupełniające (z de facto dowolnym układem proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a przeznaczeniem uzupełniającym). Może też prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a w efekcie do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Zdaniem skarżącego rozpatrywany zapis uchwały, w rzeczywistości podważa znaczenie, wprowadzonego przedmiotowym planem miejscowym, podziału przeznaczenia terenów na: przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie uzupełniające, skoro przeznaczenie uzupełniające może na podstawie § 5 pkt 5 uchwały stanowić również "przeznaczenie dominujące", co należy rozumieć jako przeważające ilościowo (to zaś w istocie pokrywa się z definicją przeznaczenia podstawowego ujętą w § 5 pkt 4 uchwały). W konsekwencji, istnieje możliwość, że na wszystkich terenach, gdzie plan miejscowy dopuszcza przeznaczenie uzupełniające, w wyniku wykonywania postanowień uchwały, to właśnie przeznaczenie o charakterze uzupełniającym danego terenu będzie ostatecznie przeznaczeniem przeważającym, natomiast przeznaczenie podstawowe, faktycznie stanie się przeznaczeniem uzupełniającym. Jak wynika bowiem z treści § 5 pkt 5 uchwały, przeznaczenie uzupełniające nie tylko uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe, lecz w określonych przypadkach może być także przeznaczeniem dominującym. Nie gwarantuje, że przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym jako przeznaczenie podstawowe zachowa taki charakter definitywnie.

Zdaniem Wojewody, trzeba też mieć na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, nie powinny budzić wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Użyte w treści § 5 pkt 5 uchwały sformułowanie: "w określonych przypadkach" (odnośnie sytuacji, w jakich przeznaczenie uzupełniające może stać się przeznaczeniem dominującym) może powodować u adresatów planu uzasadnione wątpliwości, co do poprawnej interpretacji tego zapisu. Z pozostałych przepisów uchwały nie wynika bowiem, w jakich konkretnie przypadkach przeznaczenie uzupełniające będzie mogło stać się przeznaczeniem dominującym.

Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Zasada ta zwana jest zasadą przyzwoitej legislacji, znajdującą oparcie w art. 2 Konstytucji RP.

Organu nadzoru uznaje, że powyższy zapis uchwały nie spełnia wymogów stawianych przez prawodawcę aktom prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest bowiem umieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy, a taki niewątpliwie charakter ma przywołana regulacja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 525/14). Skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje możliwości ustalenia mieszanego przeznaczenia terenu, ale zauważa, że - intencją ustawodawcy jest - aby było ono na tyle precyzyjne i klarowne, aby adresaci kształtowanych w tej materii norm nie mieli wątpliwości co do ustalonego przeznaczenia. W przypadku niniejszego przepisu brak jest jednak takiej jasności.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego strona przeciwna uznała, że znajduje ona potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym i jest zasadna.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. obecni pełnomocnicy stron skarżących podtrzymali dotychczasowe stanowisko prezentowane szeroko w skargach i w pismach procesowych. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko o oddalenie skargi A. G. i o uwzględnienie skargi Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego, do której sądy administracyjne uprawnione są na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej także jako u.p.p.s.a), przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności, wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Uchwała Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr XXVIII/206/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siechnice dla obszaru położonego w Centrum, poddana została ocenie Sądu na skutek zaskarżenia jej przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz przez A. G..

Skarga A. G. wniesiona została w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec treści przywołanego przepisu, jak też ze względu na argumentację strony przeciwnej, w pierwszym rzędzie rozważania wymagało, czy kwestionowane skargą postanowienia planu miejscowego naruszały interes prawny A. G., co w ogóle warunkuje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego, przysługuje bowiem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został zaskarżonym aktem naruszony (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Nie wykazanie naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia danej uchwały.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r. II OSK 1305/09 CBOSA, nas.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 kc). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjne jako działka nr 545/34, położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą (dowód: umowa przeniesienia własności nieruchomości z dnia 10 października 1995 r. Rep. A nr [...] oraz odpis z KW nr [...] powadzonej przez Sąd Rejonowy w O. IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Na części tej działki, równoległe do granicy z drogą (ul. K.) znajduje się budynek, postała część działki jest niezabudowana. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 4.11 MN/U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Teren ten sąsiaduje, między innymi, z terenem drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 31.28 KDD 1/2 (ul. K.). Na terenie 4.11 MN/U ustalono obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu - w odległościach od 3-6 m od linii rozgraniczających dróg dojazdowych KDD (§ 16 ust. 4 pkt 5 lit.d tekstu planu). Z części graficznej planu wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie 4.11 MN/U wyznaczona została w odległości 4 m od linii rozgraniczającej teren drogi 31.28 KDD ½. Tak wyznaczona linia, na działce skarżącego w niewielkiej części przebiega przez zaznaczony na mapie budynek. Według oświadczenia skarżącego, nie podważonego przez stronę przeciwną, budynek ten wybudowany został legalnie (na podstawie pozwolenia) przed uchwaleniem przedmiotowego planu a jego lokalizacja, względem granicy z działką drogową, nie uległa zmianie. Nadto ustalone zostało, że skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego pomieszczenia na garaż dla samochodów osobowych oraz nadbudowie piętra i poddasza z przeznaczeniem mieszkaniowym. Istotne także jest, że według pomiarów kontrolnych budynku przeprowadzonych przez pracownika Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu (dalej PZK) odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką drogową, z jednej strony wynosi 3,57 m z drugiej 3,17m. W piśmie z dnia 13 września 2013 r. podano, że usytuowania budynku według danych geodezyjnych z 2003 r., z 2009 i stanu aktualnego ( tj. 2013) pozwoliło stwierdzić, że budynek pozostał w tym samym kształcie poza częścią dobudowaną (klatka schodowa - projekt budowany z 2003 r.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała ustalając przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy przez budynek istniejący w chwili jej podejmowania na działce skarżącego, ujawniony na mapie zasadniczej, modyfikuje jego uprawnienia i obowiązki wynikające z prawa własności oraz z uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę dotyczącego tego budynku. Ustalenie takiej linii zabudowy ingeruje w sposób wykonywania prawa własności, narzucając inny niż istniejący przed podjęciem uchwały, sposób zagospodarowania nieruchomości w zakresie odległości budynku od granicy działki. Uznać zatem trzeba, że interes prawny skarżącego naruszono, bowiem jest on współwłaścicielem nieruchomości, co do której plan - poprzez ustalenie linii zabudowy - wprowadza modyfikację możliwości jej zabudowy w stosunku do już istniejącej. Naruszenie interesu prawnego ma też związek z uzyskaną przez stronę decyzją o pozwoleniu na budowę ( z dnia [...] r.), w której zaakceptowano lokalizację budynku inną niż w zaskarżonej uchwale. Dopóki decyzja taka funkcjonuje w obrocie prawnym, skarżący korzysta z ochrony praw nabytych, tj. z prawa do uwzględnienia istniejącej już zabudowy. W odniesieniu do takich sytuacji, w orzecznictwie wyrażono pogląd, że z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego - nawet wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę - nie jest dla niego obojętną kwestia ustalenia bądź nie, w planie miejscowym, możliwości lokalizacji inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 901/12). Dopóki inwestycja nie zostanie zakończona, tego rodzaju zmiana planu, może uniemożliwiać jej realizację pomimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro treść zaskarżonej uchwały narusza uprawnienia skarżącego wynikającego z prawa własności, to jego interes prawny został naruszony i tym samym jest on legitymowany do wniesienia skargi.

W takiej sytuacji rozważyć należało, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego mieści się granicach obowiązującego prawa zwłaszcza, czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.

Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest bowiem jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione ustawą zasadniczą (art. 64 Konstytucji RP). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W tym kontekście ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się zatem do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób. Aby wykluczyć przez gminę zarzut naruszenia władztwa planistycznego przez jego nadużycie, konieczne jest wnikliwie i wszechstronne rozważanie interesu publicznego i indywidulanego oraz uzasadnienie prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych ich celowości i słuszności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie strona przeciwna nie wykazała aby istniały podstawy do ingerencji w stan prawny i faktyczny ukształtowany na działce skarżącego przed podjęciem tej uchwały, jak też zaakceptowany decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie wykazała także, że wyważyła wszelkie interesy zarówno publiczne jak i prywatne uwzględniając przy tym aspekty proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje pogląd, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego, istotnym elementem tego stanu, jest fakt częściowej zabudowy nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem planu - przy czym organ gminy nie podnosi zarzutu, ani nie kwestionuje że zlokalizowany na niej obiekt powstał nielegalnie. Nie jest także podważane, że skarżący realizuje inwestycję polegającą na przebudowie tego budynku i jego nadbudowie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Decyzja ta - pomimo, że toczyło się względem niej postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie jej nieważności - nadal pozostaje w obrocie prawnym, gdyż w postępowaniu tym nie dopatrzono się podstaw do jej unieważnienia (patrz decyzja GINB z dnia [...] r. K-184 akt sądowych). Na dzień uchwalenia planu (jak też na dzień wniesienia skargi), nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z toczącym się od wielu lat postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej w związku z odstępstwami od projektu budowlanego. Z przedłożonej dokumentacji wynika przy tym, że odstępstwa te nie dotyczą lokalizacji budynku względem działki drogowej, zatem stan faktyczny i prawny wynikający z jego usytuowania został podważony.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że ze względu na obowiązek przekazywania organowi planistycznemu (wójtowi) indywidulanych decyzji w sprawach zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę (wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1, jak też Prawa budowlanego - art. 38 ), organ planistyczny znajduje się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu. Z kolei z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. W świetle przywołanych przepisów, za wadliwe zatem należy uznać wprowadzenie na działce skarżącego innych zasad lokalizacji istniejącego budynku względem drogi, niż wynikało to z uzyskanych pozwoleń.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przeważa pogląd, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny obowiązany jest uwzględnić ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Wynika to z treści art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. które to przepisy stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, to organ który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie chyba, że na ich podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przyjmuje się, że regulacja ta stanowi wyraz ochrony praw nabytych. Zgodnie z zasadą pewności obrotu i ochrony praw nabytych ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może być przez inwestora wykonywana niezależnie o ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Tym samym opracowywany plan miejscowy winien uwzględniać istniejącą zabudowę bądź uprawnienia do realizacji zabudowy, wynikające z wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niektórych orzeczeniach wskazuje się wręcz, że gdyby zaakceptować pogląd o możliwości nierespektowania przy przyjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doszłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wzajemnie ze sobą sprzecznych: planu miejscowego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. O ile zatem ustawodawca nie przewidział wprost, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować. W przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia art. 2 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1950/13, CBOSA, nsa.gov.pl).

Wyrażany jest też pogląd, że sposób zagospodarowania terenu określony w decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę jest zarazem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. NSA w wyroku z dnia 25 września 2013 r. II OSK 1676/13, z dnia 10 maja 2011 r. II OSK 350/11, z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 1036/11 - COBSA, nsa.gov.pl). Uwzględnienie przeznaczenia terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w opracowywanym planie miejscowym powinno nastąpić przez ustalenie w planie przeznaczenia terenu zgodnego z tą decyzją. W niektórych sytuacjach może to wręcz wiązać się ze zmianą studium.

Odnotować również należy, że w orzeczeniach przyjmujących pogląd bardziej liberalny, według którego pozwolenia na budowę nie są wiążące na etapie uchwalania planu miejscowego, podkreśla się, że nie oznacza to dowolności w pomijaniu treści tych pozwoleń. Jeżeli bowiem inwestor na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę zrealizował lub realizuje inwestycję, to uchwalanie planu miejscowego ograniczającego możliwość korzystania lub użytkowania z tej inwestycji bądź wręcz uniemożliwiania z jej korzystania, może być w planie miejscowym dopuszczalne, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia oraz wyważenia interesów (prywatnego interesu inwestora oraz publicznego interesu dotyczącego kształtowania ładu przestrzennego). Tym samym w przypadku, gdy uchwalany plan miejscowy może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości lub realizowanego legalnie na tej nieruchomości obiektu (a więc wykonania prawa nabytego z pozwolenia na budowę), to uchwała zawierająca plan miejscowy powinna zawierać uzasadnienie takiej regulacji, w przeciwnym razie nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu. Zasadniczo nie będzie wówczas wystarczającym zajęcie stanowiska przez organ planistyczny na etapie postępowania przed sądem administracyjnym (por. NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r. II OSK 81/16, COBSA, nsa.gov.pl).

Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2014 r. II OSK 922/13). Trzeba mieć zatem na uwadze, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych, nie wykluczając stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, dopuszcza odstępstwa od tej zasady jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiedniego rozporządzenia swoimi prawami. Zasada ta znajduje także zastosowanie przy stanowieniu prawa powszechnie obowiązującego jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, organ gminy nie może zatem pomijać, prawa do realizacji zamierzenia budowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i ograniczać tego prawa bez szczegółowego uzasadnienia oraz wyważenia prywatnego interesu inwestora oraz publicznego interesu dotyczącego kształtowania ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie organy planistyczne z tego obowiązku się nie wywiązały. Ingerując w prawo własności skarżącego przez wprowadzenie uregulowań planistycznych dotyczących odległości budynku względem drogi, innych dotychczas istniejących i sankcjonowanych decyzją o pozwoleniu na budowę, w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn takiej ingerencji i nie wskazano istotnych okoliczności związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, których konieczność ochrony przeważyłyby nad ochroną interesu skarżącego. Próżno takich wyjaśnień doszukiwać się na poszczególnych etapach procedury planistycznej, w uzasadnieniu uchwały czy wreszcie na etapie postępowania sądowego. Strona przeciwna praktyczne ograniczyła się do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego w zakresie linii zabudowy nie uległa zmianie w stosunku do wcześniej obowiązującego planu z 2005 r. Nie odniesiono się natomiast w ogóle do zmiany sytuacji prawnej skarżącego w związku z istniejącą przed uchwaleniem planu, legalną zabudową oraz uzyskaną przez niego decyzją o pozwoleniu na budowę o istnieniu której organ miał wiedzę. Tymczasem jeżeli uzyskał on taki akt, to miał prawo domagać się ochrony prawnej dla realizacji objętego nią zamierzenia budowlanego. Gmina nie przedstawiła konkretnej argumentacji wykazującej, że przyjęta w kontrolowanym planie miejscowym linia zabudowy przebiegająca przez nieruchomość skarżącego, musi ze względu na ochronę interesów publicznych naruszać jego uprawnienia wynikającego ze zrealizowanej już budowy budynku, czy też dopiero realizowanego pozwolenia na budowę. W dokumentach planistycznych nie można także dopatrzyć się, aby rozważano możliwość poprowadzenia linii zabudowy w inny sposób – choćby zgodnie z uwagami zgłoszonymi przez stronę w 2016 r. Nie jest też jasne ze względu na jakie dobra prawnie chronione, przebieg tej linii wyznaczony na części graficznej nie mógł uwzględnić lokalizacji budynku. Szczególnie, że w części tekstowej planu dopuszczono na tym terenie usytuowanie linii zabudowy w odległości od 3 - 6 m.

Z tych też względów należało uznać, że w zakresie objętym skargą A. G., przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Przyjęcie takiej konkluzji prowadzi do konieczności zastosowania art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

W sprawie zainicjowanej skargą A. G. stwierdzenie przez Sąd przekroczenia przez organ gminy władztwa planistycznego co uzasadnia stwierdzenie, istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W efekcie uzasadnione okazały się także zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a w konsekwencji także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Z tej to przyczyny zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku. W takim bowiem zakresie, w ocenie Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji rozstrzyganie przez Sąd dotyczy tylko tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego, (por. NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15). Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie kwestionowanych zapisów w odniesieniu do całej działki skarżącego (również co do części niezabudowanej) uznając, że jest to konieczne dla czytelności pozostałych zapisów planu.

Sąd uwzględnił również skargę Wojewody Dolnośląskiego podzielając w całości postawione w niej zarzuty i zaprezentowaną argumentację. W szczególności zgodzić się należało, że kwestionowany w skardze § 5 pkt 5 uchwały we fragmencie: "lub w określonych przypadkach stanowią przeznaczenie dominujące" podjęty został z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu w zakresie sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - co przyznaje również organ gminy. W § 5 uchwały zdefiniowano bowiem pojęcia użyte w jej tekście. Wynika z nich, że na gruncie badanej uchwały przeznaczenie terenu przybiera postać przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego. Zgodnie pkt 4 przeznaczenie podstawowe (lub funkcja podstawowa) to takie, które przeważa na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast przeznaczenie uzupełniające, to przeznaczenie które "uzupełnia" lub "wzbogaca" przeznaczenie podstawowe lub w określonych przypadkach "dominuje" nie powodując zwiększonego negatywnego odziaływania na środowisko i nie wykluczając możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony przeznaczeniem podstawowym (pkt 5). Z przedstawionych definicji wynika, że przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne stanową odrębne kategorie przeznaczeń, które na danym terenie mogą współistnieć. Tym samym, należy zgodzić się z organem nadzoru, że kwestionowany zapis kreujący w określonych przypadkach (bez jednoznacznych zasad ich wyłaniania) przeznaczenie uzupełniające jako "dominujące" podważa wprowadzone wolą rady rozróżnienie pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a uzupełniającym. W istocie bowiem przeznaczenie uzupełniające "dominując" - będzie przeważać na danym terenie, czym wypełni przyjętą w pkt 4 definicję przeznaczenia podstawowego. Za sprzeczne z przyjętym w uchwale rozróżnieniem, pomiędzy przeznaczeniem podstawowym (przeważającym na danym terenie) a przeznaczeniem uzupełniającym (w założeniu mające wzbogać i uzupełniać) należy uznać unormowanie, zgodnie z którym, przeznaczenie uzupełniające - jako dominujące - stanie się przeznaczeniem podstawowym. Trafnie zwraca uwagę strona skarżąca, że taka możliwość, przewidywana i dopuszczona w planie może prowadzić do tego, że na wszystkich terenach na których plan miejscowy dopuszcza przeznaczenie uzupełniające, przeznaczenie to stanie się w efekcie przeznaczeniem podstawowym a przeznaczenie podstawowe będzie je uzupełniać i wzbogacać - stanie się więc przeznaczeniem uzupełniającym. Taki stan faktyczny z jednej strony może doprowadzić do konfliktów sąsiedzkich, których twórca planu winien się w maksymalnym stopniu wystrzegać, a z drugiej mogłoby dojść do tego, że teren będzie zagospodarowany w całości w sposób odmienny od tego, jaki był zamierzony przez organ stanowiący gminy w uchwalonym planie, będącym (o czym trzeba pamiętać) aktem prawa miejscowego. Nie można także pomijać, że zawarcie w planie miejscowym regulacji w zakresie zasad zagospodarowania terenów które są sprzeczne czy też niejasne, skutkować może brakiem możliwości takiego odczytu ustaleń planu, aby stosowanie prawa miejscowego choćby w procesie inwestycyjnym, było skuteczne i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej. Wątpliwości te w zakresie interpretacji niewątpliwie zwiększa zredagowanie definicji przeznaczenia dopuszczalnego z użyciem sformułowania "w określonych przypadkach", skoro w przepisach uchwały brak czytelnych kryteriów pozwalających na wyodrębnienie przypadków ("określonych") w których przeznaczenie uzupełniające może dominować. Tymczasem jak trafnie podnosi Wojewoda, ustalenia planu miejscowego jako istotne z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu i sposobu wykonywania własności, nie powinny budzić wątpliwości co do treści praw i obowiązków.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro zaskarżone przez Wojewodę ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego, to doszło do istotnego naruszania zasad sporządzania planu. Za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego fragmentu uchwały przemawia także to, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu którego nieostrość czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego zastosowanie - stanowi istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości normie określonej w kwestionowanym fragmencie § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały, po odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 w pozostałym (niezaskarżonym) zakresie, nie można przypisać. Wprowadzenie takich zapisów stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i godzi w zasadę poprawnej (przyzwoitej) legislacji, stanowiącej element reguły demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Z przedstawionych względów Sąd orzekł zatem jak w II sentencji wyroku.

Orzeczenia zawarte w pkt III i IV swoje wsparcie znalazły w art. 200 u.p.p.s.a.