Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 504/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opracowania szczegółowych programów szkolenia z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 1); opracowania szczegółowego programu szkolenia stanowiskowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla występujących w zakładzie stanowisk pracy (pkt 2) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we W. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. nakazał Z. P., dalej skarżący, po przeprowadzeniu kontroli (protokół kontroli z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...]):

1. Opracować szczegółowe programy szkolenia ogólnego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy;

2. Opracować szczegółowy program szkolenia stanowiskowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla występujących w zakładzie stanowisk pracy;

3. Uaktualnić ocenę ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy murarza oraz cieśli wskazując: stosowane maszyny, sposób wykonywania transportu ręcznego lub mechanicznego elementów ważących powyżej 30 kg, środki profilaktyczne zmniejszające ryzyka wystąpienia podobnych zdarzeń odpadnięcia od ściany szalunku;

4. Zapoznać pracowników z oceną ryzyka zawodowego na stanowiskach cieśli i murarza po jej uaktualnieniu.

Z akt sprawy wynika, że kontrola przeprowadzona w dniach: 27 i 28 grudnia 2012 r., 4 stycznia 2013 r. oraz 3 i 4 kwietnia 2013 r. miała na celu ustalenie okoliczności i przyczyn śmiertelnego wypadku przy pracy, któremu w dniu 27 grudnia 2012 r. uległ jeden z pracowników kontrolowanej firmy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik skarżącego. W uzasadnieniu odniósł się do sporządzonego w dniu 4 kwietnia 2013 r. protokołu kontroli podnosząc, że nie zaistniały podstawy do uznania, że w kontrolowanym zakładzie pracy warunki i zasady bhp nie były przestrzegane. Wskazał, że skarżący w swoich materiałach szkoleniowych posiada program instruktażu ogólnego, który jest również w posiadaniu organizatorów szkoleń: Systemax, Seka, 3M Poland, 3M Wrocław.

Podniósł, że inspektor w raporcie zakwestionował kwalifikacje zawodowe poszkodowanego pracownika. Jednakże w aktach osobowych pracownika znajduje się kserokopia świadectwa ukończenia Zasadniczej Szkoły B. w 1976 r. oraz kwestionariusz osobowy przedstawiający historię zatrudnienia w wielu firmach budowlanych, w tym informacja o prowadzeniu własnej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że wypadek do jakiego doszło na budowie u skarżącego spowodowany był nieprzestrzeganiem zasad bhp wyłącznie przez pracownika, który zlekceważył zasady prawidłowego demontażu szalunku, jak również przystąpił do tej czynności w stanie po spożyciu alkoholu, w którym nie powinien był być w ogólne dopuszczony do pracy. Dodał, że trudno jednak oczekiwać od pracodawcy, aby przed każdą czynnością wykonywaną przez pracowników, przeprowadzał badanie na obecność alkoholu w ich organizmie. Poszkodowany pracownik przed przystąpieniem do pracy był trzeźwy i nie zachodziły przesłanki do odsunięcia go od wykonywania pracy. Wyjaśnił, że do pracy przy demontażu szalunków wyznaczony został zespół składający się z dwóch pracowników. Takie było wyraźne polecenie skarżącego. Pracownicy dokładnie znali sposób montażu i demontażu tego typu szalunków.

Wskazał, że w prowadzonym przez skarżącego zakładzie pracy przed zaistniałym wypadkiem, istniały ścisłe reguły przestrzegania zasad bhp oraz odpowiednie instrukcje z tym związane. Dodał, że skarżący, jako pracodawca zatrudniający mniej niż 20 pracowników, miał prawo przeprowadzać osobiście instruktaż stanowiskowy, a także szkolenia ogólne z zakresu bhp, będąc w posiadaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu bhp dla pracodawców. Ponadto uczestnicząc w szkoleniu zorganizowanym przez firmę SEKA skarżący był pouczony, że szkolenia z zakresu BHP, ogólne i stanowiskowe mogą być przez niego przeprowadzone. Dodatkowo zwrócił uwagę, że pracownicy skarżącego odbywali szkolenia w firmie z którą skarżący utrzymuje współpracę - 3M Poland i 3M Wrocław. Program tego instruktażu był zbieżny z tym, który stanowi załącznik do rozporządzenia o szkoleniu pracowników w zakresu bhp. Ponadto wyjaśnił, że ocena ryzyka zawodowego dla występujących u pracodawcy stanowisk pracy jest do wglądu dla pracowników i aktualizowana na bieżąco. W tej ocenie znajdują się również informacje o przenoszeniu materiałów, transporcie ręcznym a także środki profilaktyczne zapobiegające powstawaniu w/w ryzyk. Podniósł, że pracownicy zatrudnieni u skarżącego byli wyposażeni i każdorazowo ustnie informowani o treści instrukcji bhp w zakresie montażu i demontażu szalunków, jak również znali projekt montażu szalunków, a także zasady prawidłowego ich demontażu. Potwierdzone to zostało oświadczeniem pracowników skarżącego. Z oświadczenia wynika jednoznacznie, że pracownicy oddelegowani do wykonywania demontażu szalunków byli przed podjęciem tego zadania dobrze przeszkoleni. Podniósł również, że demontaż jest prostą czynnością budowlaną, która uwzględniając doświadczenie oraz staż pracy wykonujących ją pracowników, nie wymaga stałego nadzoru bezpośrednio przez przełożonego. Dwóch pracowników wykonujących to zadanie w niewielkiej od siebie odległości było wystarczające do kontroli prawidłowego wykonania zadania oraz podjęcia natychmiastowej reakcji w przypadku wystąpienia zagrożenia. Dodał, że w instrukcji czy projekcie montażu szalunków nie ma mowy o ciągłym nadzorze kierownika budowy nad wykonywanymi pracami. Wyjaśnił, że nadzór nie może być pojmowany jako bezpośrednie uczestniczenie w wykonywanych pracach, ale jako koordynowanie prac, analiza zgodności ich wykonania z wybraną technologią czy sprawdzanie sposobu i metody wykonywania powierzonych zadań. Pracownicy mają ciągły kontakt z kierownikiem budowy, który prawie cały czas spędza na realizowanej inwestycji. Wyjaśnił, że w momencie opuszczenia przez skarżącego terenu budowy obecna była osoba z firmy podwykonawczej posiadająca uprawnienia do sprawowania nadzoru.

W ocenie skarżącego wymaganie opracowania wskazanych przez kontrolujących dokumentów będzie znaczyło tylko tyle co uznanie, że powyższe u skarżącego nie istnieją lub są na tyle wadliwe, że ich nieuaktualnienie może stanowić podstawę do postawienia zarzutu nieprzestrzegania przepisów bhp, jako podstawowego obowiązku pracodawcy, czego rezultatem może być zwiększone ryzyko wystąpienia niepożądanego wypadku przy pracy lub zwiększenia występowania ryzyka zawodowego. W zakładzie pracy skarżącego w najlepszy możliwy sposób pracownicy byli stale informowani i wyposażani we wszelkie informacje i dokumenty związane z zagrożeniami na stanowisku pracy jak również znali przepisy bezpiecznego wykonywania swoich obowiązków.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, od decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] postanowił:

1. Utrzymać w mocy w pkt 1 i 2 decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r.

2. Uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r.

3. Uchylić pkt 4 decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r. i umorzyć postępowanie I instancji w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli inspektor ustalił, że: "Pracodawca nie przedstawił szczegółowego programu instruktażu ogólnego, którego był sam organizatorem i wykładowcą oraz instruktażu stanowiskowego. W związku z powyższym nie można było ocenić, jaki zakres materiału obejmował ww. instruktaże. (...) Według oświadczenia pracodawcy w zakładzie występują dwa stanowiska pracy, murarz oraz cieśla. W zakres obowiązków poszkodowanego wchodziły prace murarskie oraz ciesielskie. W ocenie ryzyka zawodowego zawarta była szczegółowa karta szacowania ryzyka na stanowisku cieśli, charakterystyka profilu pracy lub stanowiska na stanowisku murarz, szczegółowa karta szacowania ryzyka na stanowisku murarz oraz stanowiskowa karta szacowania ryzyka na stanowisku murarz. Poszkodowany w wypadku zatrudniony był na stanowisku murarz, monter płyt gipsowych. W powyższych ocenach ryzyka brak było wskazania stosowanych maszyn, narzędzi i materiałów oraz niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko takich prac jak np. w przypadku przenoszenia materiałów i surowców. Jako maksymalne obciążenie kręgosłupa wskazano jedynie ograniczenie ciężarów do 30 kg, praca tylko dla mężczyzn, brak wskazania sposobu wykonywania transportu ręcznego lub mechanicznego elementów ważących powyżej 30 kg. Ponadto, jako stosowane środki ochrony przy pracach, których zagrożeniem może być uderzenie, przygniecenie przez materiały o dużych gabarytach i ciężarze wskazano jedynie na obuwie ochronne i stosowanie urządzeń transportowych. Brak było wskazania środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko wystąpienia podobnego zdarzenia odpadnięcia od ściany szalunku. Zaznaczył, iż powyższa ocena została przeprowadzona po zaistnieniu przedmiotowego wypadku i powinna być zaktualizowana o zagrożenia, których aktywizacja doprowadziła do przedmiotowego wypadku".

Organ odwoławczy podał również, że ustalony przez inspektora pracy stan faktyczny został opisany w protokole kontroli, który został przedłożony pracodawcy w dniu 4 kwietnia 2013 r. Pracodawca pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli, w treści których odniósł się do zagadnień związanych z organizacją pracy, nadzoru nad pracą, wykonywania prac w zespole oraz stanu nietrzeźwości pracownika w kontekście ustaleń inspektora pracy dokonanych w związku z wypadkiem przy pracy. Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. inspektor pracy odniósł się do zastrzeżeń pracodawcy uznając, iż są one bezzasadne.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w związku z wniesionym odwołaniem, Okręgowy Inspektor Pracy zważył, co następuje:

Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość, iż ustalenia inspektora pracy zawarte w protokole kontroli dały podstawę do wydania przez inspektora pracy decyzji o której mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W dalszej części decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutu skarżącego, a dotyczącego braku podstaw do uznania, że w kontrolowanym zakładzie pracy warunki i zasady bhp nie były przestrzegane. Stwierdził, że ustalenia zawarte w protokole kontroli oraz treść wydanych przez inspektora pracy decyzji wskazują, iż zarzut ten jest bezzasadny.

Odpowiadając na zarzut strony dotyczący kwestionowania przez inspektora pracy kwalifikacji zawodowych poszkodowanego pracownika zauważył, że w treści protokołu z kontroli nie ma zapisu z którego wynikałoby bezpośrednie czy pośrednie kwestionowanie kwalifikacji zawodowych poszkodowanego przez inspektora pracy. Również analiza treści decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że inspektor pracy kwestionował kwalifikacje pracownika. W związku z powyższym zarzut skarżącego uznał za całkowicie bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wypadek spowodowany był nieprzestrzeganiem zasad bhp wyłącznie przez poszkodowanego pracownika, zwrócił uwagę na obowiązki pracodawcy z zakresu zapewnienia pracownikom właściwych warunków pracy. Wskazał, że zgodnie z art. 207 § 2 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Ponadto do obowiązków pracodawcy należy organizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zapewnianie przestrzegania w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wydawanie poleceń usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolowanie wykonania tych poleceń. Dodatkowo, zwrócił uwagę na przepisy zawarte w § 105-110 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, regulujące kwestie prac na wysokości również nakładają na pracodawcę szereg obowiązków, których realizacja ma istotny wpływ na poprawę stanu bezpieczeństwa pracowników. Uwzględniając ustalenia inspektora pracy zawarte w protokole kontroli oraz biorąc pod uwagę treść przywołanych przepisów organ II instancji nie potwierdził tezy prezentowanej przez stronę odwołującą się, że do wypadku doszło z wyłącznych przyczyn leżących po stronie poszkodowanego.

Odnosząc się do zasadności wydania decyzji w zakresie pkt. 1 i 2 stwierdził, że zostały one wydane na podstawie niekwestionowanych przez pracodawcę ustaleń kontroli, bowiem: "pracodawca nie przedstawił szczegółowego programu instruktażu ogólnego, którego był sam organizatorem i wykładowcą oraz instruktażu stanowiskowego. W związku z powyższym wskazał, że nie można było ocenić, jaki zakres materiału obejmował ww. instruktaże". Strona w treści odwołania wskazała, iż pracodawca jest w posiadaniu programów szkolenia. Podniósł, iż skarżący nie dostarczył wraz z odwołaniem dokumentacji wskazującej na posiadanie przez pracodawcę programów szkolenia o których mowa w pkt. 1 i 2 decyzji. Z niekwestionowanej treści protokołu kontroli wynika, iż pracodawca nie posiadał programów szkoleń i nie przedstawił dowodów na poparcie tezy przeciwnej, co sprawiło, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia spornych decyzji. Tym samym zarzuty skarżącego odnoszący się do zasadności wydania rozstrzygnięcia w pkt. 1 i 2 decyzji uznał za bezzasadny.

Odnosząc się do zasadności wydania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego wykazano, iż jego treść nie koresponduje z przepisem zawartym w § 39 a rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Inspektor pracy w spornym rozstrzygnięciu użył między innymi sformułowania cyt.: "uaktualnić ocenę ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy murarza oraz cieśli wskazując: (...), sposób wykonywania transportu ręcznego lub mechanicznego elementów ważących powyżej 30 kg, środki profilaktyczne zmniejszające ryzyka wystąpienia podobnych zdarzeń odpadnięcia od ściany szalunku". Wskazał, że zgodnie z § 41 rozporządzenia w sprawie pracodawca jest obowiązany opracować i udostępnić pracownikom, do stałego korzystania, aktualne instrukcje bezpieczeństwa i higieny pracy, czyli instrukcje stanowiskowe dotyczące między innymi stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników. Stwierdził zatem, że określenie sposobu wykonywania transportu winno być przedmiotem regulacji zawartych w instrukcji bhp, a nie w ocenie ryzyka zawodowego, co wynika z zapisów zawartych w § 39 a przywołanego rozporządzenia. W związku z powyższym organ II instancji uznając, iż sposób zredagowania treści pkt. 3 zawartego w decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r. nie koresponduje z przepisem § 39 a rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, podał, że celowe było uchylenie spornej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że możliwość taką przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając ustalenia inspektora pracy w zakresie oceny ryzyka zawodowego oraz brzmienie pkt 3 tej decyzji organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy niezbędne jest dokonanie dodatkowych, kompleksowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie konieczności przeprowadzenia oraz zakresu uaktualnienia oceny ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy murarza i cieśli w kontekście obowiązku wynikającego z § 39 a rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Wskazał, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej potrzeby uzupełnienia posiadanej przez pracodawcę oceny ryzyka zawodowego należy dokonać szczegółowej analizy, wskazując na brakujące elementy istniejącej oceny z jednoczesnym określeniem rodzaju maszyn i urządzeń oraz stosowanych technologii stwarzających zagrożenia, które powinny być uwzględnione przy uaktualnianiu oceny ryzyka zawodowego.

Organ odwoławczy mając na uwadze, że uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w zakresie pkt. 3 decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r., uchylił również pkt 4 decyzji i umorzył postępowanie w tym zakresie, bowiem realizacja tego punktu była uzależniona od wcześniejszego wykonania uchylonego pkt. 3 tej decyzji.

W ocenie organu II instancji pozostałe kwestie podniesione przez skarżącego w treści odwołania nie mają związku z treścią decyzji organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia i merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skarżącego.

Decyzję ostateczną pełnomocnik skarżącego zaskarżył w części tj. w zakresie pkt 1 (utrzymującego w mocy pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność opracowania przez skarżącego szczegółowego programu szkolenia ogólnego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz szczegółowego programu szkolenia stanowiskowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla występujących w zakładzie pracy stanowisk pracy,

- naruszenie przepisów postępowania - art. 8 i 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiało realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ za udowodnione przyjął, iż treść protokołu kontroli jest przez stronę niekwestionowana oraz że zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego (brak programów szkoleń), bez dokonania samodzielnej analizy sprawy w jej całokształcie.

Podniósł, że organ administracji rozpoznając sprawę w rezultacie wniesionego odwołania prowadzi postępowania odwoławcze, które jest postępowaniem merytorycznym. Obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji m.in. organ obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny. Co prawda nie oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego gromadzenia całokształtu materiału dowodowego, ale w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości organ powinien przeprowadzić dodatkowe (uzupełniające) postępowanie dowodowe w sprawie. W analizowanym przypadku, organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w protokole kontroli, które powielił organ I instancji. Ponadto określił, że pracodawca nie kwestionował zapisów kontrolujących w zakresie braku szczegółowego programu instruktażu ogólnego w zakładzie, gdy tymczasem wyrazem braku zgody na zapisy w takim kształcie było właśnie wniesienie odwołania od decyzji w całości przejmującej ustalenia kontroli. Dodatkowo organ przerzucił na stronę ciężar udowodnienia określonych faktów, które powinien ustalić oraz przeanalizować z urzędu. Postępowanie kontrolne, a w konsekwencji procedura przed organem inspekcji pracy było wszczęte z urzędu na skutek wystąpienia wypadku przy pracy w zakładzie u skarżącego. Przedmiotem owego postępowania miało być nałożenie na stronę pewnych obowiązków, wynikających z prawa pracy jak również z aktów wykonawczych, regulujących problematykę bezpieczeństwa i higieny pracy. Tymczasem jedyną czynnością dokonaną w postępowaniu wyjaśniającym było powielenie wniosków z kontroli, bez dokonania własnej refleksji oraz oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów źródłowych oraz jego wyjaśnień.

Wskazał, że skarżący w najlepszy możliwy sposób stale informował pracowników i wyposażał ich we wszelkie informacje i dokumenty związane z zagrożeniami na stanowisku pracy jak również w przepisy bezpiecznego wykonywania swoich obowiązków. Tak też było w przedmiotowym przypadku. Wskazał, że przed przystąpieniem do wykonywania określonych, powierzonych na budowie zadań każdorazowo pracownicy przechodzą instruktaż stanowiskowy, a ponadto w ich dyspozycji są instrukcje bezpiecznego wykonania danego zadania. Skarżący nie uchybił swoim obowiązkom w zakresie dbałości o bezpieczeństwo i zdrowie podległych pracowników. Z zaskarżonej decyzji natomiast wynika, że w zakładzie pracy skarżącego w ogólnie nie obowiązują żadne programy szkolenia pracowników z zakresu bhp, co nie jest zgodne z prawdą. Szkolenia odbywają się regularnie i to zarówno dla pracowników, jak również pracodawców.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego brak uwzględniania ww. argumentów, a także niedokonanie właściwego oraz wnikliwego postępowania dowodowego przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy, powoduje, że decyzje te są wadliwe w zakresie prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia.

Do tej skargi pełnomocnik skarżącego dołączył: Szczegółowy program instruktażu ogólnego bhp na stanowisku robotniczym; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku - murarz - cieśla; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku - murarz - tynkarz; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku pracownika budowlanego; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku - zbrojarz - betoniarz; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku - malarz; Szczegółowy program instruktażu stanowiskowego pracownika zatrudnionego na stanowisku - monter płyt gipsowych; Szczegółowy program szkolenia okresowego na stanowiskach robotniczych oraz zaświadczenie o ukończeniu szkolenia okresowego bhp dla pracodawców i innych osób kierujących pracownikami wraz ze szczegółowym programem szkolenia i metodyki; zaświadczenie o ukończeniu szkolenia nt. Metodyki i prowadzenia instruktażu stanowiskowego (Z. P., H. K.) z programem instruktażu na stanowisku robotniczym i metodyką prowadzenia instruktażu stanowiskowego; zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie pierwszej pomocy przedlekarskiej, zaświadczenie o ukończeniu kursu dla kierowników budów; zaświadczenie o ukończeniu kursu podstawowego bhp i ppoż; decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że obowiązkiem organu jest wprawdzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału, ale nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania, a w szczególności przedstawienia dowodu, który znajduje się wyłącznie w jej posiadaniu. Wskazał, że z załączonych do skargi kserokopii dokumentów wynika, że programy te zostały opracowane przez skarżącego. Podniósł, że pomimo, iż Szczegółowy program instruktażu ogólnego bhp na stanowisku roboczym oraz szczegółowe programy instruktażu stanowiskowego opatrzone są datą "kwiecień 2007" i dopiskiem o ich aktualizacji "styczeń 2011" skarżący po raz pierwszy przedstawił je dopiero przy skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodał, że pozostałe dokumenty dołączone do skargi skarżący przedłożył zarówno organowi I instancji w toku kontroli poprzedzającej wydanie decyzji jak i organowi II instancji - choć istnienie tych dokumentów nie zostało zakwestionowane. Wskazał, że zarzut skarżącego, iż organ II instancji bezzasadnie przyjął, że treść protokołu kontroli - w zakresie braku programów szkoleń - była przez skarżącego niekwestionowana jest niezrozumiały, skoro w protokole z kontroli skarżący zapowiedział wniesienie pisemnych zastrzeżeń i zastrzeżenia te wniósł, a w ich treści nie zawarł żadnych twierdzeń dotyczących ustaleń inspektora pracy w tym konkretnym zakresie.

W piśmie z dnia 6 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący nie był wzywany w toku przeprowadzanej przez organ kontroli do przedłożenia szczegółowego programu instruktażu ogólnego oraz instruktażu stanowiskowego, jak również nie był informowany przez organ, iż powyższe dokumenty winny zostać przedłożone w toku prowadzanej przez organ kontroli. Nie posiadał również wiedzy jaka dokumentacja winna zostać przedłożona organowi w toku postępowania kontrolnego. Skarżący polegał na rzetelności działania organu kontrolnego oczekując, iż ten wezwie go do przedkładania dokumentów, niezbędnych do właściwego przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Skarżący jednakże, niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu I-ej instancji, wskazał w złożonym odwołaniu wszystkie okoliczności, co do których ustalenia poczynione przez organ w czasie kontroli nie pokrywały się z stanem faktycznym oraz poinformował organ, iż posiada dokumenty których brak został zarzucony w treści ustaleń pokontrolnych. Mimo powyższego skarżący nie został w toku prowadzonych postępowań wezwany do przedłożenia przedmiotowych dokumentów, zaś organ wydał zaskarżoną decyzję nie przeprowadzając postępowania dowodowego w powyższym zakresie, zmuszając tym samym skarżącego do złożenia skargi wszczynającej postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że decyzję ostateczną pełnomocnik skarżącego zaskarżył w części tj. w zakresie pkt 1 (utrzymującego w mocy pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji). Organ I instancji w pkt. 1 decyzji nakazał skarżącemu opracować szczegółowy program szkolenia ogólnego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy; oraz opracować szczegółowy program szkolenia stanowiskowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla występujących w zakładzie stanowisk pracy (pkt 2).

W ocenie Sądu należy przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego, kiedy twierdzi, że organ II instancji prowadząc postępowanie w sprawie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w tym przedmiocie i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że pracodawca (skarżący) nie przedstawił szczegółowego programu instruktażu ogólnego, którego był sam organizatorem i wykładowcą oraz instruktażu stanowiskowego. Zatem nie można było ocenić, jaki zakres materiału obejmowały ww. instruktaże.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2013 r., która w punkcie 1: nakazywała skarżącemu opracowanie szczegółowego programu szkolenia ogólnego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy; natomiast w punkcie 2: nakazywała opracowanie szczegółowego programu szkolenia stanowiskowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla występujących w zakładzie stanowisk pracy.

Wskazać jednak należy, że skarżący już w odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej podniósł, że posiada program instruktażu ogólnego, który jest również w posiadaniu organizatorów szkoleń: Systemax, Seka, 3M Poland, 3M Wrocław. Wyjaśnił także, że jego pracownicy odbywali szkolenia w firmie, z którą skarżący utrzymuje współpracę - 3M Poland i 3M Wrocław i program instruktażu był zbieżny z tym, który stanowi załącznik do rozporządzenia o szkoleniu pracowników z zakresu bhp. Następnie do skargi wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego dołączył m.in. Szczegółowy program instruktażu ogólnego bhp na stanowisku roboczym oraz szczegółowe programy instruktażu stanowiskowego opatrzone datą "kwiecień 2007" i dopiskiem o ich aktualizacji "styczeń 2011".

Zdaniem Sądu, jeśli strona podjęła w sprawie działania mające na celu ochronę swoich interesów i wskazała w odwołaniu istotne dla sprawy okoliczności podważające ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu odwoławczego jest wyjaśnienie - w oparciu o uzupełniające postępowanie dowodowe - powstałych wątpliwości co do stanu faktycznego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy podlega zasadom i przepisom gwarantującym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym art. 7 k.p.a. nakładającym na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Wskazać również należy, że w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (lex nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1169/11, lex nr 1233927).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro skarżący powoływał się już w odwołaniu od decyzji organu I instancji na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i podważające ustalenia poczynione przed tym organem oraz w toku kontroli - podniósł bowiem, że posiada program instruktażu ogólnego bhp na stanowisku roboczym oraz szczegółowy program instruktażu stanowiskowego - organ obowiązany był wezwać skarżącego do przedłożenia tych dowodów, a następnie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy wystosował takie wezwanie do skarżącego. Powyższe potwierdza również pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 6 września 2013 r. podnosząc, że skarżący nie został w toku prowadzonych postępowań wezwany do przedłożenia powyższych dokumentów, zaś organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję nie przeprowadzając postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

Ponadto podnieść należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).

Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie tylko odwołanie. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym inicjującym ponowne postępowanie zmierzające do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji winno stanowić wynik postępowania przeprowadzonego samodzielnie przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 57/09, lex nr 594060). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji organu I instancji i ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu, ale, co należy podkreślić, ponowne rozpoznanie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu uzupełniając i oceniając zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego materiał dowodowy zebrany w sprawie. Organ ten obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien jest dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, z uwzględnieniem dowodów dołączonych do skargi, w tym szczegółowego programu instruktażu ogólnego bhp na stanowisku robotniczym oraz szczegółowego programu instruktażu stanowiskowego. Brak bowiem tych dokumentów stanowił podstawę do wydania nakazu opracowania tych dokumentów zawartego w punkcie 1 i 2 decyzji organu I instancji, a utrzymanej w mocy w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.