Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1512/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c) i lit. e)
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2241/10 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków (sygn. akt I SA/Wa 2241/10).

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr[...], wpisał do rejestru zabytków budynek mieszkalno – administracyjny wraz z przylegającym spichlerzem - pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. S. w G., położony na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...].

Po rozpoznaniu odwołania B. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków dawnego zespołu młyna zbożowego wraz z budynkami gospodarczymi zostało wszczęte z urzędu w konsekwencji wydania przez Opolskiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wstrzymującej prace rozbiórkowe ww. obiektów. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym oględzin obiektów przeprowadzonych w dniu [...] marca 2010 r. Organ I instancji w poszanowaniu wartości historycznej i naukowej omawianych obiektów, wpisał je do rejestru zabytków jako pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. S. w G., określając w ten sposób ich kontekst historyczny. Z tego punktu widzenia stanowią one relikt ww. zespołu młyna przemysłowego, będąc nośnikiem istotnych wartości historycznych i architektonicznych. Odnosząc się do faktu uzgodnienia w 2004 r. rozbiórki obiektów w części produkcyjnej dawnego młyna organ odwoławczy wskazał, iż motywy tego działania organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Budynki w części produkcyjnej były obiektami bezstylowymi o zdegradowanych lub niewielkich wartościach architektonicznych. Należało zatem stwierdzić, iż w tym kontekście jasne są przesłanki zarówno zgody na rozbiórkę obiektów w części produkcyjnej omawianego zespołu, jak i wpisania do rejestru zabytków najwartościowszych jego elementów.

Zdaniem Ministra pozostałości zespołu budowlanego dawnego młyna przemysłowego odpowiadają definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako: ustawa). Natomiast zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy zabytki nieruchome stanowiące działa architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że ograniczenie prawa własności strony, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowych budynków wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków omawianych obiektów powoduje pewne ograniczenia w rozporządzaniu częścią własności, w postaci konieczności zachowania przedmiotowych budynków oraz uzgadniania planowanych prac przy tych budynkach z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie wyklucza to jednakże użytkowania ww. obiektów przez właściciela, ani nie wkracza w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego czy prawa do dziedziczenia.

Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia Minister uznał za zasadną ochronę prawną pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. S. w G., które w pełni zachowały wartości zabytkowe.

Od powyższej decyzji skargę wniosła B. K. żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem wskazał, że z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie czy zachowanie nieruchomości (ruchomości) leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową pozostaje w zakresie kompetencji właściwych organów (Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Sąd I instancji podkreślił, że cytowana ustawa nie utożsamia interesu społecznego z interesem społeczności lokalnej, w tym interesem mieszkańców miejscowości lub bliżej nieokreślonej "okolicy" miejscowości, na której terenie znajduje obiekt podlegający ochronie, na co wskazywała skarżąca. Ustawa nie określa, aby wyrazicielem interesu społecznego były osoby piastujące aktualnie różnego rodzaju funkcje w organach samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawa stanowi, iż ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. Zatem przepis ten nakłada obowiązek objęcia ochroną każdego zabytku posiadającego wymienione cechy, co oznacza także, iż ewentualne znaczne zniszczenie zabytku pozostaje co do zasady bez wpływu na istnienie wymienionego obowiązku.

Zdaniem WSA w Warszawie analiza wydanych w sprawie decyzji potwierdza, iż organy obu instancji przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do objęcia ochroną konserwatorską, poprzez wpisanie do rejestru zabytków, budynku mieszkalno – administracyjnego wraz z przylegającym spichlerzem, które to stanowią pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego położonego przy ul. S. w G. Organy wymieniły w szczególności okoliczności, które stanowiły podstawę uznania, iż przedmiotowy obiekt stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy. Uzasadnienie każdej z decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., a sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie narusza dyspozycji art. 15 k.p.a., a w konsekwencji nie prowadzi do naruszenia art. 78 Konstytucji.

Sąd I instancji uznał, że pogląd skarżącej, iż opisany w decyzji obiekt nie spełnia kryteriów zabytku w rozumieniu przepisów ustawy, co wynikać ma także z faktu, iż jego ochrona nie leży w interesie społecznym, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko polegające na przyjęciu, że wyrazicielem wiążącego poglądu co do braku interesu społecznego może być osoba zajmująca aktualnie stanowisko Burmistrza Gminy G., czy też osoba sprawująca funkcję Zastępcy Przewodniczącego Rady Miasta G. Organem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest wojewódzki konserwator zabytków i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd I instancji dostrzegł, że wydane w sprawie decyzje mają niewątpliwie wpływ na sposób realizacji prawa własności w odniesieniu do nieruchomości, na której umiejscowiony jest przedmiotowy zabytek. Jednakże ograniczenie prawa własności, wynikające z objęcia zabytku ochroną konserwatorską, ma swoje podstawy w przepisach ustawy i nie narusza wprost istoty prawa własności.

WSA stwierdził, że wskazany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. Organ odwoławczy, poza zaprezentowaniem argumentacji zawartej w decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r., dokonał także samodzielnej oceny przesłanek objęcia ochroną przedmiotowego obiektu oraz odniósł się do stanowiska zawartego w odwołaniu. Sąd wskazał również, że organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie dotyczącym rozpatrzenia dowodów przedstawionych przez skarżącą skoro strona ta, co potwierdza analiza akt sprawy administracyjnej, nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów w celu wykazania zasadności ujętego w odwołaniu stanowiska.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 84 i 85 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie przez WSA kontroli decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w której Minister Kultury:

- błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznając, iż

budynek dawnego spichlerza oraz budynek mieszkalno - administracyjny

są zabytkami w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca

2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności obecnego stanu

budynków, trudności, możliwości i celowości ich utrzymania w obecnym

stanie oraz postaw reprezentantów społeczności lokalnej, żywo

zainteresowanych losem budynków,

- nie powołał w sprawie co najmniej jednego biegłego rzeczoznawcy z zakresu

budownictwa i architektury, który oceniłby, czy według niego budynki są zabytkami w rozumieniu ustawy mimo, iż takie powołanie było konieczne, gdyż

zabytkowy charakter budynków nie jest oczywisty nawet dla organów

administracji państwowej, w tym Starosty B., który wydał decyzję nr

[...] z dnia [...] lutego 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i

udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynków, która nabrała cech

ostateczności i istnieje w obrocie prawnym,

- nie przywołał, celem udziału w oględzinach budynków, co najmniej jednego biegłego mimo, że biegły powinien był wziąć udział w oględzinach budynków, co doprowadziło WSA do zaakceptowania naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez Ministra Kultury i ustalenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, braku należytej oceny sprawy w jej granicach, wadliwego uzasadnienia wyroku oraz nieuchylenia w wyroku decyzji Ministra oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania budynków do rejestru zabytków, podczas gdy WSA, gdyby należycie zbadał i ocenił sprawę, powinien był uznać, że budynki nie są zabytkami.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA, w uzasadnieniu wyroku, do faktu istnienia decyzji Starosty B., podnoszonego w skardze na decyzję Ministra Kultury, co w obliczu rozbieżnych ocen organów administracji w sprawie charakteru budynków powinno było skłonić WSA do uchylenia decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji celem dopuszczenia, w postępowaniu administracyjnym, dowodu z opinii co najmniej jednego biegłego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o konkretnych przesłankach rozstrzygnięcia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez zaaprobowanie przez WSA, przy kontroli decyzji organów obu instancji, błędnej wykładni, a następnie wadliwego zastosowania ww. przepisów przez te organy i tym samym poprzez powielanie błędnej wykładni, a następnie wadliwe zastosowanie tych przepisów przez WSA i uznanie przez ten Sąd, że budynki są zabytkami nieruchomymi, a konkretnie obiektami techniki, co doprowadziło WSA do nieuchylenia decyzji Ministra podczas, gdy ani Wojewódzki Konserwator, ani Minister Kultury nie wykazali należycie, że zachowanie budynków, jako zabytków - obiektów techniki - leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez nie wartość historyczną, artystyczną lub naukową,

2. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. - poprzez zaaprobowanie przez WSA, przy kontroli decyzji organów obu instancji, wadliwego zastosowania przez te organy ww. przepisów i tym samym poprzez powielanie wadliwego zastosowania tych przepisów przez WSA i uznanie przez ten Sąd, że stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu wskazanemu w obu tych normach prawnych jednocześnie z czego ostatecznie miałoby wynikać, że WSA aprobuje, że budynki są jednocześnie zabytkami nieruchomymi - obiektami techniki oraz zabytkami nieruchomymi, dziełami architektury i budownictwa, co doprowadziło WSA do nieuchylenia decyzji Ministra, podczas gdy już samo to uchybienie, przy kontroli decyzji Wojewódzkiego Konserwatora oraz decyzji Ministra, powinno WSA doprowadzić do uchylenia obu tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że w sprawie budynków należących do skarżącej istnieją dwie ostateczne decyzje. Jedną z nich jest decyzja Ministra Kultury, drugą zaś decyzja Starosty B. Obie stoją ze sobą w sprzeczności. Decyzja Starosty B. zezwalała skarżącej rozebrać budynki, natomiast decyzja Ministra wpisała te budynki do rejestru zabytków. Wskazał, że istnieje jeszcze nieprawomocna decyzja (z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]), na podstawie której nałożono na skarżącą obowiązek wykonania określonych prac na części budynków. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji, że nie odniósł się do kwestii pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na rozbiórkę spornych budynków. Z faktu wydania takiej decyzji przez Starostę skarżąca wywiodła, że zabytkowy charakter zabudowań budzi wątpliwości. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną powołał się ponadto na oświadczenia Burmistrza Miasta G. oraz Zastępcy Przewodniczącego Rady Miasta G. , w ocenie których budynki skarżącej nie są zabytkami. Zdaniem kasatora osoby te przedstawiają stanowisko społeczności lokalnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podała ponadto, że budynki o które toczy się spór są w bardzo złym stanie technicznym (zmurszałe i zagrzybione ściany, podłogi i sufity, rozlatujące się stropy i dach) i nie dają szans na odrestaurowanie. Brak natomiast ekspertyzy biegłego wraz z dokumentacją fotograficzną pozbawił sąd administracyjny możliwości oceny pospolitości, zwykłości i przeciętności budynków.

W związku z tym, że charakter zabytkowy budynków, których dotyczy niniejsza sprawa, budzi poważne wątpliwości, niepowołanie przez organy biegłego stanowiło, w ocenie skarżącej istotne naruszenie prawa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie WSA wadliwie zastosował art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji wskazał jako podstawę wpisania budynków do rejestru zabytków art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy. Przepis ten wskazuje, że "ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe". WSA w wyroku, z niezrozumiałych powodów, zaaprobował tę kwalifikację budynków. Jednocześnie, Minister Kultury wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy, zgodnie z którym ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania dzieła architektury i budownictwa. Według skarżącej, budynki nie są żadnymi "obiektami techniki". To tylko mury, zmurszałe i zgrzybiałe, z dziurawym dachem, powybijanymi oknami i zawalającym się balkonem. Aby dany zabytek mógł zostać uznanym za obiekt techniki, powinien umożliwiać np. przyszłym zwiedzającym zapoznanie się z tą techniką. Do tego celu potrzebne jest istnienie przedmiotów stanowiących o tej technice (maszyn, urządzeń, itp.). Ani organy, ani Sąd nie wskazały, co miałoby stanowić te obiekty techniki w budynkach.

Skarżąca podniosła ponadto na rozbieżność między kwalifikacją budynku jako zabytku w decyzjach organów obu instancji. Zdaniem organu I instancji jest to "obiekt techniki", natomiast w ocenie Ministra "dzieło architektury i budownictwa".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że to specjalistyczne organy konserwatorskie są uprawnione do oceny, czy określony obiekt stanowi zabytek.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2011 r. strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 czerwca 2011 r. stwierdziła, że "Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków swoimi działaniami, korzystając z drakońskiego prawa, chce zmusić skarżącą, będącą przedsiębiorcą, aby ta, zamiast rozwijać działalność i tworzyć miejsca pracy, była zmuszona, wobec treści decyzji likwidować je i przeznaczać pieniądze na wskrzeszenie ruiny o zgoła wątpliwej urodzie i katastrofalnym stanie technicznym". Nawiązując do opinii Rzecznika, pełnomocnik skarżącej wskazał na konieczność zachowania proporcjonalności między ingerencją Państwa w sferę własności obywateli, a obowiązkiem ochrony dóbr kultury. Decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r, sygn. akt I SA 233/99). Państwo ma obowiązek chronić własność jednostki również w sensie ekonomicznym, zaś właściciel nie może ponieść nieproporcjonalnego uszczerbku majątkowego w związku z działaniami państwa nawet w dziedzinach o istotnym znaczeniu społecznym jak ochrona zabytków (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie Potomski i Potomska v. Poland nr wpływu 33949/05).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skargę kasacyjną wniesioną przez B. K. oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych sprowadzają się głównie do niezgodnego z prawem zaakceptowania przez Sąd I instancji uchybień organów w zakresie postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła organom błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieskompletowanie tego materiału w sposób wystarczający do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej w szczególności skrytykował brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury na okoliczność oceny czy sporne budynki mogą być traktowane jako zabytki w rozumieniu ustawy, w sytuacji gdy ich stan nie jest oczywisty. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem NSA postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy w sposób wyczerpujący ustaliły i wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, czy budynki należące do skarżącej kwalifikują się do wpisu do rejestru zabytków. W aktach sprawy znajduje się protokół oględzin nieruchomości sporządzony przez Kierownika Działu Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Opolu oraz drugiego pracownika tego urzędu, a także dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna wskazująca na faktyczny stan budynków. W trakcie oględzin stwierdzono, że badane obiekty posiadają zachowane wartości historyczne, urbanistyczne i zabytkowe. Ogólny stan budynków określono jako dobry. Jednocześnie określono elementy budynku, które znajdują się w gorszym stanie i wymagają wymiany bądź naprawy. Należy podkreślić, że podstawę faktyczną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiła także m. in. karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, założona dla zespołu młyna i opracowana w 1999 r. W ocenie NSA powołane dokumenty pozwalały organom na zakwalifikowanie budynków jako zabytków.

Odnosząc się do zarzutów strony wnoszącej skargę kasacyjną zarzucających niepowołanie przez organ biegłego do oceny stanu budynku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidło uznał, że ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków, jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Co do zasady wiedza urzędników powinna pozwolić na określenie charakteru konkretnego obiektu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, o czym świadczą omówione wyżej dowody, w szczególności założona od 1999 r. karta zabytku. Oświadczenie skarżącej o braku cech charakteryzujących zabytek, nie poparte innymi dowodami, nie świadczy automatycznie, że stan faktyczny jest sporny. Zdaniem NSA zebrany w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej. Nie było potrzeby, jak wskazała strona skarżąca, sporządzania dodatkowych opinii biegłych specjalistów z zakresu budownictwa i architektury.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła ponadto, że o wątpliwości co do zabytkowego charakteru budynku świadczy wydanie przez Starostę B. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę tych budynków. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Należy zauważyć, że cytowana wyżej ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami upoważnia organ konserwatorski do wydania decyzji o wstrzymaniu prac lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 46 ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Taka decyzja wygasa, jeżeli w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia nie nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Wstrzymane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku mogą być podjęte, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji wojewódzki konserwator zabytków nie wpisze tego zabytku do rejestru. W niniejszej sprawie Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., działając na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wstrzymał prace rozbiórkowe przy zabytku niewpisanym do rejestru. W takiej sytuacji, zdaniem NSA nie ma kolizji pomiędzy dwoma decyzjami administracyjnymi wydanymi przez różne organy, a dotyczącymi tej samej nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują bowiem możliwość wpisania do rejestru zabytków budynku, co do którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję zezwalającą na rozbiórkę i wskazują na tryb postępowania w takim przypadku. W rozpoznawanej sprawie organ z takiej możliwości skorzystał. Na marginesie można wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet niewykorzystanie przez organ konserwatorski z możliwości wstrzymania robót rozbiórkowych na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektu, przy którym prowadzone są takie roboty (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11). Cytowany przepis potwierdza priorytetowe traktowanie przez ustawodawcę dziedzictwa narodowego w odniesieniu do zabytków nieobjętych wpisem do rejestru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku. NSA wskazuje, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu uchybienie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują usprawiedliwienia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków ochronie podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi (lit. e), bądź dziełami architektury i budownictwa (lit. c). Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jasny i został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazana na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów. Wskazane przepisy nie zostały także naruszone przez niewłaściwe zastosowanie. W świetle omówionych wyżej kwestii dotyczących ustaleń faktycznych należy uznać, że odpowiadają one hipotezie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Autor skargi kasacyjnej słusznie zwrócił uwagę, że w sentencji decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków, jako podstawa prawna decyzji wskazany jest art. 6 ust. 1 pkt 1 lit e), zaś w decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c). Jest to niewątpliwie uchybienie, ale zdaniem NSA, nie miało ono wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 371/03, publ. LEX nr 149553, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1769/10, publ. LEX nr 1130445, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 956/10 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji (str. 3 ostatni akapit oraz str. 4) wskazał wyraźnie, że pozostałości zespołu budowlanego dawnego młyna przemysłowego odpowiadają definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał, że opisane wyżej pozostałości zespołu budowlanego podlegają ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy, jako zabytki stanowiące dzieła architektury i budownictwa, a jednocześnie wobec historycznej proweniencji obiektów są to równocześnie zabytki techniki będące zakładami przemysłowymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z tym, że budynki będące pozostałością dawnego młyna przemysłowego odpowiadają tej definicji jedynie jako świadectwo jego dawnej działalności. W ocenie NSA powyższe stanowisko odpowiada prawu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że jeden obiekt lub zespół obiektów będzie posiał cechy charakterystyczne dla więcej niż jednej kategorii zabytków nieruchomych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie został naruszony przez Sąd I instancji ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Cytowane przepisy zawierają legalne definicje pojęć "zabytek" oraz "zabytek nieruchomy". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy określenie "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest natomiast nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, że zachowanie spornych budynków leży w interesie społecznym. Zdaniem NSA interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, jak wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną. Przez interes społeczny należy rozumieć interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, o interesie społecznym w zachowaniu określonego obiektu nie przesądza stanowisko Burmistrza, czy też osoby sprawującej funkcję Zastępcy Przewodniczącego Rady Miasta. Zajęcie stanowiska w tej kwestii, co zostało już powyżej omówione, pozostaje bowiem w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organy te w sposób klarowny wyjaśniły w zaskarżonych decyzjach kwestie istnienia interesu społecznego w zachowaniu zabytku, wskazując przede wszystkim na wartość historyczną budynków.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2011 r., skarżąca dodatkowo podkreśliła, że organy konserwatorskie wpisując sporne nieruchomości do rejestru zabytków nie zachowały proporcjonalności między koniecznością ochrony zabytków, a ingerencją w sferę własności, powołując się przy tym na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 czerwca 2011 r. [...] oraz wyrok Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie Potomski i Potomska v. Poland nr wpływu 33949/05).

Nawiązując do argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie obciąża kosztami utrzymania zabytków wyłącznie ich właścicieli. Między innymi w rozdziale VII wspomnianej ustawy uregulowano możliwości otrzymania przez właściciela z budżetu państwa dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Należy podkreślić, że zarówno w powołanym wyżej wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich problem dotyczy nie samego wpisu do rejestru zabytków, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a kwestii związanych ze sposobem rekompensaty Państwa z tytułu ograniczenia prawa własności. Trybunał nie negował koniczności ochrony zabytków. Krytycznie odniósł się natomiast do braku skutecznego działania Państwa w celu zapewnienia skarżącym sprawiedliwego odszkodowania z tytułu wpisu do rejestru zabytków.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).