Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 707/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej w [...] oraz skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn[...] w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2005r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej doprowadzenie do poprzedniego stanu użytkowania poddasza 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 707 / 06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 czerwca 2004 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej doprowadzenie V kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. 3a w [...] do poprzedniego stanu użytkowania.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. stwierdził, iż kwestionowane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia 23 czerwca 2004 r. jest konsekwencją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2002 roku utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 czerwca 2002 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 kwietnia 1999 roku nr [...], którą to decyzją zezwolono Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami tj. kondygnacji poddasza składającej się z 7 pomieszczeń na 5 lokali mieszkalnych.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r. wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa w [...], podając jako przesłankę swego wniosku art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, że wykonanie tej decyzji skutkowałoby pozbawieniem członków skarżącej Spółdzielni skutecznie nabytych przez nich praw podmiotowych, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wydaną w przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia 9 listopada 2004 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r. wskazując, że rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest prawidłowe i nie wypełnia żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał też, iż badana decyzja wydana została na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem ze sporządzonej ekspertyzy budowlanej z wykonanych robót budowlanych wynika, iż wykluczono możliwość doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej można ewentualnie mówić o naruszeniu zasady słuszności i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nie 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który w sposób jednoznaczny stanowi o niewykonalności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną na decyzję z dnia 14 stycznia 2005 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko — Własnościową stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno procesowego, jak i materialnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 30 kwietnia 1999 roku zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej na zmianę sposobu użytkowania kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wojewoda Mazowiecki po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z urzędu w dniu 5 czerwca 2002 rok stwierdził nieważność powyższej decyzji. W efekcie wniesionego odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko –Własnościową, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 września 2002 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem na terenie działki przy ul. P. 3a w [...] i decyzją z dnia 19 marca 2003 roku nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko - Własnościową obowiązek dostarczenia ekspertyzy budowlanej z wykonanych robót budowlanych na V kondygnacji przedmiotowej inwestycji. Z przedstawionej w dniu 2 lutego 2004 roku ekspertyzy wynika, że nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie dobudować wind.

W konsekwencji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w dniu 23 czerwca 2004 roku Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej doprowadzenie V kondygnacji poddasza do poprzedniego stanu użytkowania.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem o niewykonalności decyzji przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas, a taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Natomiast trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowi o niewykonalności decyzji i nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji poprzez wydanie kwestionowanej decyzji nie został naruszony art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż fakt, że osobom zamieszkującym lokale powstałe w oparciu o przeprowadzone prace adaptacyjne zostało przyznane przez Spółdzielnię własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, nie przesądza o niemożliwości prawnej pozbawienia tych osób tego prawa na skutek decyzji, której wykonanie prowadzi do utraty waloru lokali mieszkalnych przedmiotowych pomieszczeń. W takim przypadku osoby pozbawione lokalu mają roszczenie do Spółdzielni o odszkodowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli:

1).Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w [...] oraz

2). Rzecznik Praw Obywatelskich.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię oparta została na zarzucie:

1. naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 c i pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającym na podtrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnego stanowiska o wykonalności zaskarżonej decyzji, mimo wykazania w toku postępowania, że była ona prawnie niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały, skutkiem czego wydane zostało orzeczenie sprzeczne z prawem,

2.naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że prawnie wykonalna jest decyzja nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek podjęcia działań prowadzących do pozbawienia osób trzecich skutecznie nabytych przez nie praw majątkowych, w sytuacji gdy strona nie dysponuje prawnie dopuszczalnymi środkami do dokonania takich działań,

3.naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 64 Konstytucji RP, polegającą na błędnym uznaniu, że decyzja administracyjna unicestwiająca przedmiot prawa majątkowego przysługującego obywatelowi, nie pozbawia go tego prawa oraz na błędnym uznaniu, że konstytucyjne prawo obywatela do ochrony skutecznie nabytych praw majątkowych naruszonych decyzją administracyjną, realizuje się w drodze procesu cywilnego pomiędzy nim a innym podmiotem prywatnym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji Spółdzielnia wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania w/g norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego .

W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej Spółdzielnia podała, że wskutek oddalenia skargi zajdzie konieczność wykonania decyzji o doprowadzeniu do poprzedniego stanu używania poddasza budynku położonego przy ul. P. 3 a w [...] , co prowadzić będzie do utraty przez lokale położone na V kondygnacji w/wym budynku waloru lokali mieszkalnych. Tymczasem do lokali tych członkom skarżącej Spółdzielni przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo, nabyte przez te osoby po wydaniu decyzji z dnia 30 kwietnia 1999 r i po uprzednim złożeniu zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, zgodnie z zawartą w tej decyzji dyspozycją. Nie można w tej sytuacji zdaniem skarżącej zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 64 Konstytucji RP, skoro spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, jako ograniczone prawo rzeczowe korzysta z ochrony analogicznej jak prawo własności na podstawie art. 251 k.c.

Nadto skarżąca Spółdzielnia stwierdziła, iż wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się obrazy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem obowiązek nałożony na skarżąca zmusza ją do naruszenia posiadania lokali oraz naruszenia prawa do niezakłóconego ich używania, a działanie takie stanowi czyn niedozwolony w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej nie ma ona prawnych możliwości pozbawienia swych członków w drodze własnej jednostronnej decyzji, nabytych przez nich spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych. Przepisy prawa wykluczają, bowiem możliwość pozbawienia członków skutecznie nabytych spółdzielczych własnościowych praw do lokalu mieszkalnego w drodze decyzji spółdzielni.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 c i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. dopuszczając do trwania stanu sprzecznego z regulacjami ustawowymi utrzymując istnienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i niewykonalnej, a wpływ tego naruszenia na wynik postępowania polega na tym, że nie stosując środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. wydał orzeczenie sprzeczne z prawem.

Przytoczone wyżej okoliczności przesądzają w ocenie Spółdzielni o niewykonalności decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wadliwości wyroku tego Sądu, podtrzymującego stanowisko w niej zaprezentowane .

Rzecznik Praw Obywatelskich wniesioną skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. - w związku z art. 156 § 1 pkt 5 oraz z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a tym samym nieuwzględnienie wniosków skarżących i niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazując na powyższy zarzut kasacji Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Uzasadniając zarzuty kasacji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że dokonana w zaskarżonym orzeczeniu interpretacja normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w jego ocenie jest niewłaściwa.

W ocenie Rzecznika wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie użytkowania V kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego do poprzedniego stanu użytkowania, w sytuacji gdy w wyniku przydziału dokonanego przez zobowiązaną z decyzji spółdzielnię mieszkaniową powstało spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, narusza przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w powstałym stanie prawnym mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji w chwili jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

Zdaniem Rzecznika o niewykonalności decyzji można mówić również wtedy, gdy wprawdzie wykonanie decyzji jest możliwe faktycznie, ale nie będzie dopuszczalne z prawnego punktu widzenia, z uwagi na ryzyko naruszenia wymogów praworządności. Do takiego naruszenia dochodzi w ocenie Rzecznika w przypadku nakazania decyzją administracyjną przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania poddaszy, w chwili gdy ustanowiono spółdzielcze własnościowe prawa do lokali mieszkalnych znajdujących się na zaadaptowanym do tego celu poddaszu. Adaptacja poddasza dokonana została w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. zezwalającej spółdzielni na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zatem w momencie powstania własnościowych spółdzielczych praw do lokali mieszkalnych dysponowała ona stosownym, niewadliwym aktem administracyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 171 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego powstaje z chwilą zawarcia między członkiem a spółdzielnią umowy o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu jest prawem zbliżonym do prawa własności.

Pomimo tak silnej ochrony, nie jest jednak wykluczone wydanie administracyjnego nakazu, pozbawiającego uprawnionych niektórych atrybutów konstytucyjnie chronionego prawa (np. posiadania lokalu w sytuacji zagrożenia katastrofą budowlaną). Żadna jednak tego rodzaju decyzja w stosunku do członków spółdzielni w dotychczasowym postępowaniu jednak nie zapadła. W ocenie Rzecznika wadliwym jest skierowanie badanej decyzji wyłącznie do Spółdzielni Mieszkaniowej, która sama nie jest władna (w drodze administracyjnego nakazu) doprowadzić do wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie do poprzedniego stanu użytkowania - bez narażenia się na odpowiedzialność deliktową.

Rzecznik wskazał też, iż w razie bezczynności zobowiązanej do działania Spółdzielni, decyzji tej nie będzie mógł również wykonać organ egzekucyjny. Nie posiada on bowiem tytułu wykonawczego przeciwko osobom zajmującym te pomieszczenia.

Wszystkich tych okoliczności nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając, że wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje są prawidłowe. Tymczasem powodują one, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja niewykonalna.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku naruszyłoby zarówno słuszny interes obywateli - członków spółdzielni, jak i konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Wymaga ona zważenia kolidujących wartości i wyboru takiego środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem Sąd nie dostrzegł, że nie została utrzymana właściwa relacja między celem działania, a dolegliwością środków zastosowanych przez organy administracyjne. Wszystko to doprowadziło do błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W odpowiedzi na obie powyższe skargi kasacyjne M. G. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, wskazując na to, iż wykonana na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Piasecznie opinia techniczna odzwierciedla przebieg inwestycji budowlanej i wskazuje, iż przy jej realizacji wystąpiły rażące uchybienia oraz liczne odstępstwa od projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż przedstawione w rozpoznawanych kasacjach zarzuty są w części uzasadnione i przesądzają o tym, iż wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem prawa.

Stwierdzić wprawdzie trzeba, iż błędnie sformułowano w skardze kasacyjnej Spółdzielni zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 c i pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uszło bowiem uwadze Spółdzielni, iż Sąd oparł zaskarżony wyrok na art. 151 p.p.s.a., a tym samym nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 c i pkt 2 p.p.s.a., ani art. 135 p.p.s.a., bowiem przepisów tych nie stosował.

Również wywody zawarte w skardze kasacyjnej Rzecznika, a zmierzające do podważenia trafności interpretacji § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.) są pozbawione uzasadnionych podstaw z uwagi na to, iż przepis ten nie był podstawą orzekania w zaskarżonym wyroku.

Nie są też trafne te zarzuty kasacji, które zmierzają do podważenia ocen zawartych w decyzji z dnia 18 września 2002 r., a które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 kwietnia 1999 r. Te rozstrzygnięcia administracyjne nie były bowiem przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji.

Zasadny jest natomiast przedstawiony we wniesionej przez Rzecznika w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, jak i zarzut skargi kasacyjnej Spółdzielni dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 64 Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia 23 czerwca 2004 r. zaadresowana została wyłącznie do Spółdzielni i nakazywała Spółdzielni "doprowadzenie użytkowania V kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. 3a w [...] do poprzedniego stanu użytkowania".

Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej zarówno przez Spółdzielnię, jak i Rzecznika sprowadza się do pominięcia zdaniem skarżących, w badanej decyzji członków Spółdzielni, którym lokale usytuowane na V kondygnacji budynku przyznano jako spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Fakt pominięcia tych podmiotów w postępowaniu w wyniku, którego nastąpiło wydanie decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r. w ocenie stron wnoszących kasacje przesądza o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w powstałym stanie prawnym w ocenie autorów wniesionych skarg kasacyjnych mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji w chwili jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

Odnosząc się do powyższej kwestii, która ma niewątpliwie w warunkach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie stwierdzić należy, iż w myśl art. 244 § 1 k.c. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Zgodnie z przepisem art. 171 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego powstaje z chwilą zawarcia między członkiem, a spółdzielnią umowy o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Z tą też chwilą podmiot będący nabywcą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu uzyskuje dwa podstawowe, skuteczne erga omnes uprawnienia: prawo do korzystania z przydzielonego mu lokalu oraz prawo do rozporządzania prawem do tegoż lokalu. Tak więc spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jako prawo rzeczowe ograniczone jest prawem na rzeczy cudzej, którą stanowi nieruchomość będąca własnością spółdzielni, przy czym wykonywanie tego prawa jest ograniczone do oznaczonego lokalu oraz tych części nieruchomości, które są przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców. Prawa zaś rzeczowe ograniczone mieszczą się w kategorii "praw majątkowych", a zatem zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są objęte ochroną, ale ich ochrona jest uregulowana w sposób nieco odmienny niż ta, którą Konstytucja gwarantuje własności. Wyrazem tego jest obowiązywanie takich przepisów Konstytucji, które odnoszą się tylko do własności, a nie do innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarówno w ujęciu konstytucyjnoprawnym, jak i ekonomicznym własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu jest prawem zbliżonym do prawa własności (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK Nr 2/1999, poz. 25; oraz uzasadnienie do wyroku TK z dnia 29 czerwca 2001 r., K 23/00, oraz do wyroku TK z dnia 20. 04. 2005 r. OTK Nr 5/2001, poz. 124).

W kontekście uwag wyżej przedstawionych nie sposób odmówić zasadności zarzutom skarg kasacyjnych, iż skierowanie decyzji tylko do Spółdzielni, z pominięciem podmiotów posiadających w oparciu o zawarte umowy, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie może spowodować realizacji decyzji nakazującej doprowadzenie do poprzedniego stanu użytkowania tej części obiektu, która w wyniku zawartej umowy przyznana została innym niż Spółdzielnia podmiotom, bez narażenia się Spółdzielni na odpowiedzialność deliktową. Wprawdzie wykonanie decyzji jest w takim wypadku możliwe faktycznie, niemniej jednak nie będzie dopuszczalne z prawnego punktu widzenia, ze względu na naruszenie wymagań praworządności (tak J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, s. 727).

Trafnie też wskazano w skardze wywiedzionej przez Rzecznika, iż w razie ewentualnej bezczynności zobowiązanej do działania Spółdzielni, decyzji tej nie będzie mógł również wykonać organ egzekucyjny, z uwagi na brak tytułu wykonawczego przeciwko osobom posiadającym tytuł prawny do określonych pomieszczeń.

W rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji to, iż badana decyzja dotyczyła praw związanych ze ściśle określonymi lokalami, a nie wynikała tylko z tych uprawnień jakie Spółdzielnia posiada do budynku, do części wspólnych obiektu, czy też do nieruchomości będącej w wyłącznej dyspozycji Spółdzielni.

Stwierdzić jednocześnie należy, iż wbrew odmiennym wywodom obu kasacji przytoczona w zaskarżonym wyroku interpretacja normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zasadna. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na te sytuacje, które stanowią o niewykonalności decyzji administracyjnej, jednak swych ocen Sąd nie odniósł do stanu faktycznego i prawnego, jaki był przedmiotem decyzji badanej tj. decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r.

Zauważyć należy, iż zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I S.A. 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., S.A./Ka 486/94, , ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, mając na uwadze ocenę prawną wyżej przedstawioną i odnosząc ją przy tym do sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałej w sprawie rozpoznawanej. W szczególności koniecznym jest dokonanie analizy materiału dowodowego przedstawionego przez organy w zakresie mającym na celu ustalenie daty w jakiej nastąpiło zawarcie umów wskazanych w art. 171 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.) w zestawieniu z treścią i datą decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym.

Mając na względzie okoliczności wyżej przytoczone Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się zakresem zasadności zarzutów kasacji.