Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 180/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 623
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. o. w G. K. na decyzję Inspektor Pracy z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dotyczącego wyposażenia mroźni w instalację sygnalizacyjną 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia co do obowiązku wyposażenia mroźni nr [...] w instalację sygnalizacyjną; 2. uchyla pkt 3 oraz 4 nakazu Państwowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Inspektor Pracy na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy nakazem z dnia 17 listopada 2021 r., nr 020156-53-K035-Nk01/21, na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a° w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623), zwanej dalej: "ustawa o PIP", nakazał:

1. Ustalić w zakładowej tabeli przydziału odzieży i obuwia roboczego przewidywane okresy użytkowania odzieży i obuwia roboczego. Termin wykonania: 20.12.2021 Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o PIP., art. 237 8 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), zwaną dalej: "k.p.";

2. Opracować i przekazać swoim pracownikom instrukcję używania udostępnionych im środków ochrony indywidualnej. Termin wykonania: 20.12.2021. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o PIP., art. 207 § 2 oraz art. 23715 § 1 k.p., § 6 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), zwanego dalej: "rozporządzeniem BHP";

3. W masarni w G. wyposażyć mroźnię nr 1 w instalację sygnalizacyjną wskazującą na obecność w niej pracowników. Termin wykonania: 07.01.2022. Podstawa prawna: art. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 207 § 2 pkt 1, 3, 4 i 6, art. 224, art. 23715 § 1 k.p., § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 5, § 68 ust. 1 rozporządzenia , § 1 ust. 1, § 5, § 8 ust. 1, § 14, § 16 załącznika nr 1 do rozporządzenia BHP (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). oraz (z 2011 r. Nr 173, poz. 1034).

4. W masarni w G. wyposażyć mroźnię nr 2 w instalację sygnalizacyjną wskazującą na obecność w niej pracowników. Termin wykonania: 07.01.2022. Podstawa prawna: art. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 207 § 2 pkt 1, 3, 4 i 6, art. 224, art. 23715 § 1 k.p., § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 5, § 68 ust. 1 rozporządzenia BHP, § 1 ust. 1, § 5, § 8 ust. 1, § 14, § 16 załącznika nr 1 do rozporządzenia BHP. (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). oraz (z 2011 r. Nr 173, poz. 1034).

5. Poddać szkoleniu wstępnemu z zakresu BHP na zajmowanym stanowisku pracy pracownika M. P.. Termin wykonania: decyzji nadaję rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", bo jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Podstawa prawna: art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, art. 2373 § 1 i 2 k.p., § 10 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia BHP.

Uzasadnienie do pkt 3 i 4 nakazu:

Zasada bezpieczeństwa i higieny pracy.

W zakładzie eksploatowana jest ww. mroźnia, w której utrzymywana jest temperatura poniżej 5°C (w dniu kontroli było to minus 12°C i minus 13°C ). W trakcie kontroli ustalono, że pomieszczenie to nie jest wyposażone w instalację sygnalizacyjną wskazującą na obecność w niej pracowników. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno-spożywczego (Dz. U. z 2003 r., poz. 902), zwane dalej: "rozporządzeniem BHP przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno-spożywczego", komorę chłodniczą, w której utrzymywana jest temperatura poniżej 5°C (278 K) wyposaża się w:

1) instalację sygnalizacyjną z napisem w brzmieniu: "Uwaga - człowiek w komorze", wskazującą na obecność w niej pracowników;

2) drzwi otwierane od wewnątrz i z zewnątrz.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przetwarzających owoce i warzywa, pomieszczenia, w których jest utrzymywana temperatura poniżej 5°C, wyposaża się w sygnalizację wskazującą na obecność w nich pracowników oraz w drzwi otwierane od wewnątrz i z zewnątrz. Dobre praktyki bezpieczeństwa i higieny pracy wymagają, by komory chłodnicze, w których jest utrzymywana temperatura poniżej 5°C, wyposażyć w sygnalizację wskazującą na obecność w nich pracowników oraz w drzwi otwierane od wewnątrz i z zewnątrz. Inspektor pracy wydał powyższą decyzję bo uznał, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia pracowników kontrolowanego zakładu w sytuacjach awaryjnych trudnych do przewidzenia.

Uzasadnienie w odniesieniu do pkt 5 nakazu:

W trakcie kontroli ustalono, że w aktach osobowych pracownika brak jest karty szkolenia wstępnego w dziedzinie BHP potwierdzającej przeprowadzenie szkolenia wstępnego przed dopuszczeniem do pracy. Prezes Zarządu K. M. oświadczyła inspektorowi pracy w dniu 16.11.2021 r., że ww. nie została poddana szkoleniu wstępnemu przez zatrudniającego, tj. zakład M. Sp. z o.o.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła skarżąca, tj. M. sp. z o.o. G. , [...], w zakresie rozstrzygnięcia nr 3 i 4 ww. nakazu. Skarżąca wyjaśniła, że jest zakładem pracy branży uboju i przetwórstwa mięsa. W ramach prowadzonego cyklu technologicznego, w tym procesu magazynowania tusz poubojowych, w pomieszczeniach do tego przeznaczonych występuje temperatura poniżej 5°C, a czynnikiem chłodniczym nie jest gaz amoniak. Wskazała, że wymogi szczegółowe w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w zakładach których jest reprezentantem, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy uboju zwierząt i przetwórstwie mięsa (Dz. U. z 1999 Nr 25 poz. 226). W wymienionym branżowym przepisie prawa, nie podnosi się zagadnień dotyczących magazynowania mięsa w mroźniach i wymogów stąd wynikających. Wywodzono, że sam proces magazynowania mięsa w wymaganych warunkach temperaturowych, bez udziału czynnika niebezpiecznego jakim jest gaz amoniak, nie generuje niebezpieczeństw wymagających regulacji w szczegółowym wymienionym przepisie prawa. Odmienne wymagania, z racji procesów zachodzących podczas przetwarzania owoców i warzyw, zostały ujęte w przepisie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy w tej właśnie branży. W trakcie procesu przechowalnictwa owoców i warzyw, możliwym niepożądanym skutkiem, jest spadek zawartości tlenu w danej przestrzeni i wzrost zawartości dwutlenku węgla. Sytuacja taka, może doprowadzić do powstania deficytu tlenowego i wystąpienia w związku z tym, zagrożenia dla zdrowia i życia przebywających w tej przestrzeni osób. Przewidując takie sytuacje, w branżowym przepisie prawa tj. w § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lutego 2003r., w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przetwarzających owoce i warzywa (Dz. U. Nr 34 poz. 289), ustanowiono obowiązek wyposażania pomieszczeń, w których jest utrzymywana temperatura poniżej 5°C (278 K), w sygnalizacją wskazującą na obecność w nich pracowników oraz drzwi otwierane od wewnątrz i z zewnątrz. Przywołany przez Inspektora Pracy w uzasadnieniach, przykład wymogu stawianego branży przetwórstwa owoców i warzyw, z racji różnicy w specyfice i właściwościach surowca poddawanego procesom technologicznym, nie może stanowić podstawy do wydania kwestionowanych przez nas decyzji.

Podniesiono, że nie występuje ponadto w instalacji chłodniczej skarżącej, czynnik w postaci gazu amoniak, a co za tym idzie nie może to również stanowić uzasadnienia wydania kwestionowanych decyzji. Spełnienie zasad dobrych praktyk BHP, musi mieć również podstawy merytoryczne, których jak wykazano powyżej jest brak. Zasada spełnienia dobrych praktyk BHP, ma dla pracodawcy charakter dobrowolny i nie może stanowić podstawy wydania decyzji przez organ państwowy.

Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr BG-OSE.5112.16.2021, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dniach 26.10 - 16.11.2021 r. w trakcie kontroli BHP u skarżącej ustalono, że mroźnia nr 1 i mroźnia nr 2, w których panują temperatury odpowiednio - 12°C i - 13°C, są wyposażone w drzwi otwierane od wewnątrz i z zewnątrz. Stosowane są czynniki chłodnicze odpowiednio: R404A i R448A. Jak wynika z kart charakterystyki, oba czynniki w wysokich stężeniach mogą spowodować utratę świadomości i uduszenie. Kontakt ze skroplonym gazem może powodować odmrożenia, ogrzanie zaś czynnika pod ciśnieniem może skutkować wybuchem.

Na podstawie ustaleń kontrolnych, których kontrolowany pracodawca nie zakwestionował, inspektor pracy wydał nakaz zawierający zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 207 § 2 pkt 1 i 3 k.p., pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy, reagować na potrzeby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dostosowywać środki podejmowane w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników, biorąc pod uwagę zmieniające się warunki wykonywania pracy.

W myśl przepisu § 39 rozporządzenia BHP, pracodawca realizuje obowiązek zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności przez zapobieganie zagrożeniom związanym z wykonywaną pracą, właściwą organizację pracy, stosowanie koniecznych środków profilaktycznych oraz informowanie i szkolenie pracowników. Obowiązek ten powinien być realizowany na podstawie ogólnych zasad dotyczących zapobiegania wypadkom i chorobom związanym z pracą, w szczególności przez likwidowanie zagrożeń u źródeł ich powstawania.

Jak zaś stanowi § 68 ust. 1 rozporządzenia BHP, materiały i inne przedmioty powinny być magazynowane w pomieszczeniach i miejscach do tego przeznaczonych. Pomieszczenia magazynowe powinny spełniać wymagania bezpieczeństwa, stosownie do rodzaju i właściwości składowanych w nich materiałów.

Wymogi co do znaków i sygnałów są uregulowane w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust.1 pracodawca powinien zapewnić stosowanie znaków lub sygnałów bezpieczeństwa wszędzie tam, gdzie nie można zlikwidować zagrożenia środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 sygnały świetlne, sygnały dźwiękowe i komunikaty słowne powinny być stosowane, gdy wymaga tego sytuacja, w celu zasygnalizowania niebezpieczeństwa i wezwania ludzi do podjęcia określonych działań albo do ewakuacji.

Powyższe przepisy, wskazane przez organ I instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, nakładają na pracodawcę obowiązek stosowania sygnalizacji świetlnej lub dźwiękowej tam, gdzie jest to niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa pracownikom.

W myśl art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, inspektorzy pracy są uprawnieni do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Nie jest prawdziwe twierdzenie strony, jakoby stosowanie dobrych praktyk bezpieczeństwa pracy było dobrowolne. Jeżeli w myśl art. 11 pkt 1 ustawy o PIP inspektor pracy wskazał zasadę BHP jako podstawę nakazu, jej spełnienie jest dla strony obligatoryjne.

W przedmiotowym przypadku czynnikiem stwarzającym zagrożenie jest niska temperatura, mogąca spowodować śmierć pracownika wskutek wychłodzenia. Dlatego zasadne jest wprowadzenie podwójnego zabezpieczenia w postaci obustronnie otwieranych drzwi oraz sygnalizacji. Przepisy odnoszące się do amoniakalnych instalacji chłodniczych oraz przetwórstwa owoców i warzyw organ wskazał w uzasadnieniu decyzji tytułem przykładu. Niska temperatura (w przedmiotowym przypadku 12°C) stanowi nie mniejsze zagrożenie niż wyciek amoniaku; w takim samym stopniu ponadto zagraża pracownikowi zatrudnionemu przy przetwórstwie mięsa, jak i w przetwórstwie owoców i warzyw. Reguły bezpiecznego postępowania nakazują zatem stosować podobne środki bezpieczeństwa.

W skardze złożonej do Sądu skarżąca zaskarżyła w całości ww. decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nr 3 zawartej w nakazie z dnia 17 listopada 2021 r. Znak: 020156-53-K035-Nk01/21 w sprawie wyposażenia mroźni nr 1 w masarni w G. w instalację sygnalizacyjną wskazującą na obecność w niej pracowników. Wniosła o jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

I/ art. 7 kpa i art. 8 kpa, poprzez, nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego,

II/ art. 75 § 1 kpa oraz 77 §1 kpa, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

III/ art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP, poprzez nienależycie wykonaną kontrolę inspektora pracy, co w konsekwencji doprowadziło do sformułowania błędnych wniosków pokontrolnych i wydania zaskarżonej decyzji,

IV/ § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno- spożywczego, przez błąd w ustaleniach faktycznych i uznania, iż skarżąca posiada mroźnie z instalacją chłodniczą zawierającą amoniak, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do montażu instalacji sygnalizacyjnej wskazującej na obecność w niej pracowników,

V/ § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przetwarzających owoce i warzywa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie w wyniku błędnego uznania, iż przepisy te mają zastosowanie w stosunku do działalności przetwórczej podejmowanej przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Skarżąca prowadzi działalność z zakresu uboju i przetwórstwa mięsa.

W zakresie prowadzonej przez inspektora pracy kontroli bezspornym pozostaje przedmiot prowadzonej przez skarżącą działalności z zakresu uboju i przetwórstwa mięsa. Jednakże uwadze inspektora umknęło, iż stosowane w tym celu mroźnie wyposażone są w instalację chłodniczą wypełnioną Zgodnie z klasyfikacją wprowadzoną Dyrektywą Rady 67/548/EWG z dnia 27 czerwca 1967 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania substancji niebezpiecznych, jak również Dyrektywy 1999/45/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 maja 1999 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania preparatów niebezpiecznych gaz o symbolu R 404A nie został sklasyfikowany jako niebezpieczna substancja / mieszanina. Warunkiem stosowania wspominanej substancji chłodzącej jest jej przechowywanie w dobrze wentylowanym miejscu ponieważ jest on duszący w wysokich stężeniach. W zakładzie prowadzonym przez skarżącą, czynnik chłodniczy występuje w maszynowni instalacji chłodniczej oraz jej elementach składowych przechodząc w procesie technologicznym w różne stany skupienia, tj. w ciekły, jak i gazowy. Elementy systemu chłodniczego znajdują się zewnątrz obiektu, zatem wątpliwa jest możliwość przedostania się do wnętrza chłodni czynnika chłodniczego.

Zobowiązanie skarżącej do wyposażenia mroźni nr 1 w masarni w G. w instalację sygnalizacyjną wykazującą na obecność w niej pracowników nie może się ostać. Przedmiotowy obowiązek przywołany przez inspektora pracy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wynikający m.in. z § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno- spożywczego czy § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przetwarzających owoce i warzywa nakłada konieczność stosowania w komorach chłodniczych, w których utrzymywana jest temperatura poniżej 5°C (278 K) wyposażenia w postaci instalacji sygnalizacyjnej z napisem w brzmieniu: "Uwaga — człowiek w komorze", wskazującej na obecność w niej pracowników nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem w systemie chłodniczym masarni skarżącej nie stosuje się środka niebezpiecznego w postaci amoniaku, z uwagi na jego toksyczność, jak również wymóg stawiany zakładom przetwórstwa owoców i warzyw nijak ma zastosowanie w stosunku do przetwórstwa mięsa. Szczegółowe wymogi bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności zostały zawarte w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy uboju zwierząt i przetwórstwie mięsa. Akt ten nie wprowadza regulacji w zakresie wyposażania mroźni w instalacje sygnalizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga częściowo okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu oraz procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Niewątpliwie wydany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nakaz z dnia 17 listopada 2021 r., jak i zaskarżone skargą rozstrzygnięcie stanowią decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego mroźni, naruszają prawo w stopniu wymagającym ich uchylenia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy nakaz wyposażenia mroźni nr 1 i nr 2 w instalację sygnalizacyjną wskazującą na obecność w niej pracowników jest zasadny. Każdy z organów przedstawił zasadniczo inne uzasadnienie w tej kwestii. Organ I instancji, choć w rubrum decyzji wskazał na przytoczone wyżej przepisy, które zawierają bardzo ogólne wymogi bezpieczeństwa, których nie definiują, to w jej uzasadnieniu powołał się na rozporządzenie BHP przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno-spożywczego, w którym wprowadzono zastosowany wymóg wyposażenia chłodni w instalację sygnalizacyjną z napisem w brzmieniu: "Uwaga - człowiek w komorze", wskazującą na obecność w niej pracowników;

W uzasadnieniu nakazu, organ I instancji wskazywał również na regulację rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach przetwarzających owoce i warzywa (Dz. U. z 2003 r., poz. 289), zwane dalej: "rozporządzeniem BHP w zakładach przetwarzających owoce i warzywa", w którym wprowadzono analogiczny wymóg w chłodniach.

Dodatkowo też organ ten powołał się na Dobre praktyki bezpieczeństwa i higieny pracy, które odniósł do faktu występowania temperatur poniżej 5°C.

Z powyższego rozstrzygnięcia wyraźnie widać, że "pomysł" zastosowania wymogu ww. sygnalizacji obecności pracownika, nie stanowi oryginalnego zamysłu organu I instancji, lecz pomysł zastosowania takiego wymogu został wprost zaczerpnięty z ww. rozporządzeń dotyczących regulujących zagadnienia amoniakalnych instalacji chłodniczych oraz przetwórstwa owoców i warzyw. Nie jest więc tak, jak ujął to organ odwoławczy, iż organ I instancji posłużył się tymi regulacjami przykładowo. Wskazane regulacje odnoszą się jednak do szczególnych czynników zagrożenia jakimi są właściwości amoniaku oraz procesu trzymania w chłodniach owoców i warzyw, w którym dochodzi do ubytku tlenu, wskutek ciągłego oddychania owoców i warzyw, powodującego ciągły wzrost dwutlenku węgla. Takie szczególne czynniki zagrożenia nie występują jednak w kontrolowanym przedsiębiorstwie skarżącej, więc zastosowane regulacje nie mogą stanowić podstawy prawnej nałożonych obowiązków. Co prawda organ I instancji powołał się również na Dobre praktyki bezpieczeństwa i higieny pracy oraz jak już wskazano - w rubrum nakazu – na ogólne regulacje ustawy o PIP, k.p. oraz rozporządzenia BHP, lecz regulacje te wskazują jedynie na ogólną konieczność przestrzegania zasad bezpieczeństwa. W takiej sytuacji, organ I instancji winien był szczegółowo uzasadnić potrzebę nałożenia tak szczególnego środka, jak ww. sygnalizacja zaczerpniętą ze szczególnych regulacji odnoszących się do szczególnego rodzaju zagrożeń, czego jednak nie uczynił.

Zaniechanie to powielił organ odwoławczy, który z kolei potrzebę zastosowania ww. obowiązku sygnalizacji, uzasadnił jedynie ogólnymi wymogami BHP, mając na względzie wskazane wyżej przepisy, które przytoczono wyżej, tak w zakresie jednostek redakcyjnych, jak ich treści. Treść tych przepisów stanowi o ogólnym obowiązku pracodawcy ochrony życia i zdrowia pracownika, konieczności przestrzegania BHP oraz spełnianiu wymagań bezpieczeństwa. Nie wynikają z nich jakiekolwiek szczególne obowiązki w odniesieniu do konkretnych sytuacji.

W ocenie organu odwoławczego art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, stanowi normę prawną, dającą mu uprawnienia do nałożenia spornego obowiązku z tego powodu, że jak wskazał organ - jeżeli w myśl tego przepisu inspektor pracy wskazał zasadę BHP jako podstawę nakazu, jej spełnienie jest dla strony obligatoryjne. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne, jeżeliby mieć na względzie, że samo powołanie się przez inspektora pracy na zasady BHP stanowi zawsze o słuszności jego stanowiska. Wskazany przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Należy jednak mieć na względzie, że nakazy inspektora pracy podlegają zaskarżeniu, jak w przypadku przedmiotowej sprawy. Stają się więc obowiązujące w przypadku ich uprawomocnienia się (bądź zaniechania zaskarżenia), a nie dlatego, że wydał je inspektor pracy przez wzgląd na zasady BHP. Powyższy więc argument, przywołujący art. 11 ust. 1 ustawy o PIP jest bezzasadny.

Jako jedyny przepis, który stanowi o obowiązku sygnalizacji, organ odwoławczy powołał § 1 ust.1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia o BHP. Zgodnie jego z § 1 ust.1 pracodawca powinien zapewnić stosowanie znaków lub sygnałów bezpieczeństwa wszędzie tam, gdzie nie można zlikwidować zagrożenia środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 sygnały świetlne, sygnały dźwiękowe i komunikaty słowne powinny być stosowane, gdy wymaga tego sytuacja, w celu zasygnalizowania niebezpieczeństwa i wezwania ludzi do podjęcia określonych działań albo do ewakuacji.

Przytoczenie jednak wskazanej podstawy prawnej nie może być wystarczające do nałożenia spornego obowiązku bez szczegółowego wykazania zaistnienia występowania u pracodawcy warunków opisanych w ww. regulacji. Organ odwoławczy nie wykazał, takiej sytuacji, która ma występować u skarżącej, aby nie można było zlikwidować zagrożenia środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy. Nie wykazał też, że zastosowanie spornego obowiązku wynika z wymagającej tego sytuacji. Organ odwoławczy (jak też organ I instancji), nie wskazał konkretnych warunków, związanych z charakterystyką obiektu mroźni, organizacją w nim pracy, jej czasem i rodzajem stosowanych przez pracodawcę środków zapobiegawczych, a jedynie powołał się na występującą niską temperaturę, jako czynniki stwarzający zagrożenie.

W ocenie Sądu, sam czynnik niskiej temperatury nie stanowił dla prawodawcy podstawy do wprowadzania spornego nakazu. Gdyby tak było, to w istocie we wszystkich możliwych pomieszczeniach pracy, w których występują temperatury poniżej 5°C, niezależnie od warunków i organizacji pracy, obowiązywać musiałby taki nakaz. Rozwiązanie takie nie tylko byłoby nieracjonalne, ale też nie znalazło aprobaty u ustawodawcy, który jeżeli widziałby taką potrzebę, to bezwzględnie wprowadziłby odpowiednią regulację, czego nie uczynił i to na przestrzeni lat. W tych warunkach powoływanie się przez organ na konieczność zastosowania "wynikającej z aktualnej wiedzy i zdrowego rozsądku reguł bezpiecznego postępowania" nie jest przekonywujące. Nadużyciem, niepopartym żadnym dowodem ani argumentem jest też twierdzenia o zrównaniu skutków amoniaku z niską temperaturą. Jak wynika z przepisów prawa zastosowanie wymogów szczególnej, innymi słowy - kwalifikowanej ochrony – jest uwarunkowane szczególnymi (kwalifikowanymi) czynnikami. Otóż ochrona ta (znaki i sygnały bezpieczeństwa) jest uwarunkowana dodatkowymi czynnikami, którymi w rozporządzeniu BHP jest warunek "niemożności zlikwidowania zagrożenia środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy" (§ 1 ust. 1 Załącznika nr 1 rozporządzenia BHP). Uszczegółowiony środek zapobiegawczy w postaci sygnałów świetlnych, sygnałów dźwiękowych i komunikatów słownych powinien być stosowany, gdy wymaga tego sytuacja, w celu zasygnalizowania niebezpieczeństwa i wezwania ludzi do podjęcia określonych działań albo do ewakuacji (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Nie można więc zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że czynnikiem, który stanowił podstawę jego rozstrzygnięcia nie są ww. kwalifikowane, szczególne stany zagrożenia, lecz jedynie niska temperatura, cyt: "W przedmiotowym przypadku czynnikiem stwarzającym zagrożenie jest niska temperatura, mogąca spowodować śmierć pracownika wskutek wychłodzenia". Gdyby rzeczywiście ustawodawca wymagał obowiązkowego stosowania szczególnych rozwiązań zabezpieczających pracownika ponad środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy (§ 1 ust. 1 Załącznika nr 1 rozporządzenia BHP), zawsze przy zetknięciu pracownika z niską temperaturą, to niewątpliwie powiązałby obowiązek ich stosowania z występowaniem niskich temperatur bez żadnych dodatkowych warunków szczególnych generujących zagrożenia, a tak jednak nie postąpił, co wynika z przytoczonych powyżej uregulowań, zwłaszcza z rozporządzenia BHP. Co więcej, szczegółowe obowiązki stosowania sygnalizacji przewidział w szczególnych regulacjach dotyczących, po pierwsze zastosowania amoniaku, jako czynnika chłodzącego, a po wtóre, w chłodniach, które zainstalowane są w zakładach przetwarzających owoce i warzywa oraz w zakładach przemysłu koncentratów spożywczych (rozporządzenie BHP przy obsłudze amoniakalnych instalacji chłodniczych w zakładach przetwórstwa rolno-spożywczego oraz rozporządzenie w zakładach przetwarzających owoce i warzywa),

Natomiast regulując reguły bezpieczeństwa i higieny pracy przy uboju zwierząt i przetwórstwie mięsa (a taką działalność prowadzi skarżąca), prawodawca, nie przewidział szczególnego rodzaju zabezpieczeń, w tym sygnalizacji, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r., w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy uboju zwierząt i przetwórstwie mięsa (Dz.U. z 1999 r., poz. 226).

W świetle powyższego nie jest uprawnione twierdzenia organu odwoławczego, że "niska temperatura stanowi nie mniejsze zagrożenie niż wyciek amoniaku". Niska temperatura jest zjawiskiem przewidywalnym, co do skutków, które wywołuje i dlatego zabezpieczenia pracownika przed skutkami niskiej temperatury nie można porównywać do zabezpieczenia pracownika przed ewentualnym wyciekiem amoniaku, albowiem zjawisko to i jego rozmiar nie jest przewidywalne, a jego skutki zależą od skali nieszczelności instalacji. Amoniak, co wynika z powszechnie dostępnej wiedzy działa toksycznie w następstwie wdychania i powoduje poważne oparzenia skóry oraz uszkodzenia oczu, a zakres szkód, które może poczynić zależy od okoliczności, których nie da się przewidzieć, od skali jego wycieku. Dlatego też prawodawca wprowadził szczególną formę zabezpieczenia pracownika przed awarią systemu chłodniczego z udziałem amoniaku, a nie przed niską temperaturą.

Organy powinny były zatem wykazać z jakich względów – ich zdaniem – w zakładzie pracy skarżącej zachodzi sytuacja opisana w § 1 ust. 1 oraz w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia BHP, a więc niemożność zlikwidowania zagrożenia środkami ochrony zbiorowej lub innymi środkami stosowanymi w organizacji pracy. Wymaga to szczegółowej analizy warunków i organizacji pracy w ww. zakładzie oraz wzięcia pod uwagę okoliczności wskazywanej przez skarżącą, którą organy przemilczały, że elementy systemu chłodniczego znajdują się zewnątrz obiektu, a nie w chłodni i nie ma zastosowania amoniak.

Na pracodawcę można nakładać szczególne obowiązki z zakresu BHP, jednakże musi mieć to oparcie w przepisach, a w przedmiotowej sprawie – podstawy prawnej brak. Chyba żeby uznać chęć stosowania przez organy analogii, która w zakresie nakładania obowiązków nie jest akceptowana. Przy braku więc szczególnej podstawy prawnej, organy nakładając szczególny obowiązek winny wykazać jego niezbędność w nawiązaniu do istnienia szczególnych czynników zagrożenia wynikających z konkretnych warunków i organizacji pracy. Uzasadnienie nałożenia szczególnych obowiązków ogólnymi zasadami i to w odniesieniu do tak powszechnego zjawiska, jak niska temperatura, należy ocenić jako działania nieuprawnione, zwłaszcza, że wykonywanie pracy w takich temperaturach występuje w bardzo dużej skali, co – idąc tokiem błędnego rozumowania organów – wymagałoby każdorazowego nałożenia szczególnych obowiązków na pracodawcę bez analizy konkretnych warunków i organizacji pracy.

Dlatego też należało uchylić decyzje organów obu instancji – w zakresie rozstrzygnięcia o spornym obowiązku - jako naruszających prawo. W konsekwencji Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałej części, która odnosiła się do całości rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd miał tu na względzie, że ograniczenie odwołania do rozstrzygnięcia co do spornego obowiązku, nie zwalnia organu odwoławczego od ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ ten rozpoznaje bowiem sprawę, a nie odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia.