Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 473/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 4, art. 20 ust. 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: § 1 pkt 1, § 7, § 13, § 11, § 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
article: art. 101, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę została wydana z naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. A. W. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) jest uchwała Rady Gminy M. W. (dalej Rada lub organ) z [...] 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Rada Gminy M. W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu) zatwierdziła taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z wodociągów stanowiących własność G. M. W. w brzmieniu załącznika Nr 1 do uchwały i zatwierdziła taryfę za zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy M. W. w brzmieniu załącznika Nr 2 do uchwały. Taryfa obowiązuje od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017r.

Spółka, będąca odbiorcą wody, w dniu 29 listopada 2016 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa.

Rada nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Spółka pismem z 27 stycznia 2017 r. złożyła skargę na ww. uchwałę zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 18 ust. 2 pkt 15) u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez zatwierdzenie taryfy i uznanie, że odpowiada prawu, podczas gdy taryfa nie powinna być zatwierdzona, gdyż nie została należycie sprawdzona przez wójta, w konsekwencji uchwała wraz z załącznikiem nr 1 do uchwały rażąco narusza prawo;

2) art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez brak sprawdzenia przez wójta, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, i brak weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, pod względem celowości ich ponoszenia, podczas gdy obowiązkiem wójta jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i weryfikacja kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, pod względem celowości ich ponoszenia, w konsekwencji cena i stawki opłat przy sprzedaży dla odbiorców hurtowych zostały rażąco wygórowane (ok. 70% wzrost cen i stawek opłat), co rażąco narusza prawo,

3) § 3 pkt 1) lit. b) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U., nr 127 poz. 886 ze zm.; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, poprzez brak sprawdzenia przez wójta czy opracowana przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne taryfa zapewnia ochronę odbiorców przez nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, podczas gdy obowiązkiem wójta było sprawdzenie czy opracowana przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne taryfa zapewnia ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, w konsekwencji doszło do zatwierdzenia przez radę gminy taryf powodujących ok. 70% wzrost cen i stawek opłat, co stanowi rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że dotychczasowa taryfa dla podmiotów takich jak spółka przewidywała cenę w wysokości 2,39 zł netto za 1m3 wody (2,58 zł brutto). Natomiast obecnie zaskarżona taryfa przewiduje cenę w wysokości 4,00 zł za 1m3 (4,32 zł brutto), a więc wzrost nastąpił o ok. 70 %. Przy tym zauważono, że zachowano dotychczasowe ceny i stawki w stosunku do grupy taryfowej "Zaopatrzenie ludności i cele socjalno bytowe" (stała cena 2 zł netto za 1m3). Wobec powyższego strona stanęła na stanowisku, że powyższe świadczy o subsydiowaniu skrośnym, które jest niedozwolone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że rolę przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego pełni bezpośrednio Gmina. Dlatego też wójt gminy brał udział już w samej procedurze ustalania stawek. Na bieżąco nadzorował on przeprowadzane przez pracowników kalkulacje, analizy, tak by ich wysokość odpowiadała realiom, ustawowym kryteriom oraz zapewniała ochronę odbiorców. Tym samym cel regulacji określonych art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu realizowany był już na etapie ustalania wysokości nowych taryf. Przedsiębiorstwo rzeczywiście nie skierowało oficjalnego wniosku do wójta, gdyż prowadziłoby to do tego, że wójt jako osoba reprezentująca przedsiębiorstwo kierowałby przedmiotowy wniosek sam do siebie. Podkreślono także, że zanim Rada podjęła uchwałę nastąpiło skrupulatne ich zweryfikowanie, m.in. na posiedzeniu wspólnym wszystkich Komisji Rady Gminy M. W.. Zdaniem Rady wzrost opłat ma faktyczne podstawy i nie może zostać uznany jako nieuzasadniony. Podkreślono, że skarżąca dotychczas czerpała niewspółmierne korzyści ze znacząco zaniżonych taryf (które nie uwzględniały uzyskania niezbędnych przychodów - zgodnie z wytycznymi § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia) obowiązujących przed wprowadzeniem nowych taryf w drodze zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Gminy M. W. z [...] 2017 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W pierwszej kolejności w ocenie sądu skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu powyższej uchwały dotyczącej zbiorowego zaopatrzenie w wodę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie strona wyjaśniła, że łączy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (Gminą M. W.) umowa i zobowiązana jest ona do ponoszenia kosztów nabycia wody. Na dowód powyższego załączyła faktury potwierdzające nabycie wody. Tym samym w sprawie możemy mówić, zarówno o istnieniu interesu faktycznego, jak i o interesie prawnym w zaskarżeniu uchwały o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Spółka także wypełniła obowiązek wynikający z powyższego przepisu polegający na uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd natomiast nie dokonywał sprawdzenia taryfy dotyczącej zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie czynił tego z kilku powodów, mianowicie po pierwsze skarżąca w żaden sposób nie wykazała interesu prawnego w zakresie zaskarżenia uchwały dotyczącej zbiorowego odprowadzania ścieków (nie ma umowy z gminą w zakresie odprowadzania ścieków, nie przedstawiła również dokumentów finansowych potwierdzających ponoszone z tego tytułu opłaty). Ponadto w skardze mimo wniosku o uchylenie uchwały w całości, to strona skarżąca nie podnosiła w zakresie taryfy na odprowadzanie ścieków jakichkolwiek zarzutów. Dodatkowo na rozprawie skarżąca zmodyfikowała w stosunku do skargi zakres zaskarżenia i obecnie zaskarża uchwałę w części dotyczącej zatwierdzenia taryf za wodę i wnosi w tym zakresie o stwierdzenie nieważności uchwały. Tym samym sąd uznał, że w sprawie taryfy za odprowadzanie ścieków brak jest przesłanek, do jej badania merytorycznego.

Przechodząc natomiast do kontroli uchwały w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów.

Z kolei z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu jednoznacznie wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustawa definiuje w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i określa je jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu). W myśl art. 20 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę (art. 20 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności:

1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy,

2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia,

3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Treść art. 1, a w szczególności sformułowanie: "ochrona interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów" są prawnie wiążącymi dyrektywami adresowanymi do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Ustawodawca więc ustawowo wyposażył gminę w kompetencję do działań władczych w zakresie tej sfery usług publicznych. Normy zawarte w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Jak wynika z tych przepisów kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy).

Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy i albo ją zatwierdza, albo odmawia zatwierdzenia (art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf, jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji RP oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 608/14, wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1151/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 587/17). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznicze.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 1/05, stwierdził, że użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Poddanie kontroli uchwały rady gminy zatwierdzającej taryfę oznacza, że sąd administracyjny obejmuje kontrolą nie tylko samą uchwałę, ale także postępowanie poprzedzające jej podjęcie. Kontroli sądowej podlega zatem, czy organ wykonawczy gminy dokonał sprawdzenia przedstawionych do zatwierdzenia taryf w aspekcie ich zgodności z przepisami ustawy i weryfikacji przyjętych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów pod względem celowości ich ponoszenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 940/16).

W tym miejscu sąd wyjaśnia, że nie budzi wątpliwości sposób weryfikacji taryf dokonanych w sprawie przez wójta. W sprawie bowiem nie jest sporne, że właścicielem wodociągu i sieci kanalizacyjnej w Gminie M. W. jest sama gmina (w gminie nie ma wydzielonej jednostki organizacyjnej) i przygotowaniem taryfy zajmowali się pracownicy nadzorowani przez wójta. Powyższe działanie jest prawidłowe. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w sprawie, ze względu na zaistniały stan faktyczny (gmina jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) etap tworzenia taryfy i jej weryfikacji został połączony, co w ocenie sądu jest dopuszczalne. W tezie wyroku z 21 lipca 2005 r. (sygn. akt: OSK 1741/04), NSA zasadnie wskazał, że cyt. "Prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków gmina, posiadająca osobność prawną z mocy art. 2 ust. 2 u.s.g., usytuowała się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Skoro gmina mogła być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - to była uprawniona do określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy. Taryfa stanowi bowiem konsekwencję i wykonanie regulaminu. Skoro w regulaminie rady gminy ustalono jako podmiot świadczący usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków z sieci wodociągowej gminy samą gminę, to należy uznać, iż gmina była władna określić taryfy i przedłożyć je do zatwierdzenia, a uchwała rady gminy je zatwierdzająca nie może zostać uznana jako sprzeczna z prawem". Tym samym skoro, jak wskazano w odpowiedzi na skargę taryfę określili pracownicy Urzędu Gminy, tj. aparatu pomocniczego wójta i przez cały czas byli przez niego nadzorowani, to niezasadnym byłoby przyjęcie tezy, że wniosek o zatwierdzenie taryf sporządzony przez pracowników nadzorowanych przez wójta winien zostać złożony do wójta w celu jego ponownej weryfikacji. Powyższe byłoby niecelowe. Tym samym w ustalonym stanie faktycznym przyjęte procedowanie z wnioskiem o zatwierdzenie taryf należy uznać za dopuszczalne w światle cytowanych powyżej przepisów.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenie określa szczegółowe sposoby określania taryf, w tym: a) kryteria ustalania niezbędnych przychodów, b) alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, c) kryteria różnicowania taryfowych cen i stawek opłat.

Na podstawie § 6 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności

1) koszty eksploatacji i utrzymania, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych niezależnie od źródeł ich finansowania, b) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa, c) opłaty za korzystanie ze środowiska,

2) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzenia ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu;

3) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia;

4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek;

5) należności nieregularne;

6) marże zysku.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, koszty o których mowa w § 6 pkt 1-5, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy; kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf; koszty wynikające z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 obejmują w szczególności: spłatę rat kredytowych ponad wartość amortyzacji i umorzenia oraz odsetki od kredytów lub pożyczek zaciągniętych na realizację inwestycji oraz koszty finansowe ich obsługi.

Na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. rozporządzenia ustala się niezbędne przychody jako sumę składników i szczegółowo je wymienia (ust. 1) na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 2 ustala się w wielkościach wynikających z umowy kredytowej lub pożyczkowej w roku obowiązywania taryf na podstawie spłat rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia oraz odsetek od kredytów i pożyczek, kosztów finansowych ich obsługi zgodnie z wielkościami wynikającymi z zawartych umów § 8. W rozdziale 3 rozporządzenia "Alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług", podobnie jak w § 12 ustanowiono szczegółowe zasady alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług. Z kolei § 13 stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W ust. 2 § 13 rozporządzenia wskazano, że taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: 1) uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku; 2) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; 3) eliminację subsydiowania skrośnego; 4) łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług.

Tym samym powyższy przepis wskazuje na zasady, które mają być zapewnione podczas kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat.

Z treści załącznika do uchwały Rady Gminy M. W. nr [...] z [...] 2016 r. wynika, że wyodrębniono 3 taryfowe grupy odbiorców w przypadku dostawy wody. Stawki opłat określone w taryfie zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług. Zwraca uwagę, że w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę cena 1m3 dostarczonej wody uzależniona jest od grupy taryfowej. I tak w grupie taryfowej "Zaopatrzenie ludności i cele socjalno bytowe" wynosi 2 zł netto za 1m3. W grupie taryfowej "Cele produkcyjne i pozostałe" wynosi 3 zł netto za 1m3, natomiast w grupie taryfowej "Sprzedaż dla odbiorców hurtowych" wynosi 4 zł netto za 1m3. Ponadto taryfa określała opłatę abonentową w wysokości 1,50 zł od jednego wodomierza. W stosunku do poprzedniej uchwały nr [...] z [...] 2015r. (http://[...].pdf) zmianie uległa zarówno ilość grup taryfowych oraz w części grup także cena. W powyższej uchwale istniały dwie grupy taryfowe: "Gospodarstwa domowe (indywidualni) Jednostki organizacyjne gminy" oraz "Pozostali odbiorcy i odbiorcy spoza gminy" Cena 1m3 dostarczonej wody dla grupy taryfowej "Gospodarstwa domowe (indywidualni) Jednostki organizacyjne gminy" wynosiła 2 zł netto za 1m3, natomiast dla grupy taryfowej "Pozostali odbiorcy i odbiorcy spoza gminy" wynosiła 2,39 zł netto za 1m3. Ponadto taryfa określała opłatę abonentową w wysokości 1,50 zł od jednego punktu poboru.

W ocenie sądu, zaakceptowana uchwałą Rady Gminy M. W. nr [...] z [...] 2016 r. taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie uzasadniała powodu, dla których przedsiębiorstwo wodociągowe (w tym wypadku sama gmina) dokonała alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług. Brak jest bowiem jakiegokolwiek szczegółowego uzasadnienia dokonanego podziału w kontekście przepisów warunkujących ten podział.

Definicję taryfowej grupy odbiorców usług zawiera art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i określa ją jako odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.

Zatem przepis ten zawiera 3 elementy, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy tworzeniu taryfowej grupy odbiorców usług i będą to: 1) charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków; 2) warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków; 3) sposób rozliczeń za usługi.

Przy tworzeniu grup taryfowych żadne inne elementy nie mogą być brane pod uwagę. W sprawie natomiast, w odniesieniu do taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, brak jest jakiegokolwiek powodu uzasadniającego podział odbiorców usług na powyższe grupy. Gmina, ani w taryfie, ani też w załączonych dokumentach nie wykazała, że odbiorcy umieszczeni w tych grupach ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej oraz że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą (cele produkcyjne i pozostałe), czy też dla odbiory hurtowego. Przeciwnie, zdaniem sądu podmioty te, często korzystają z jednej rury tej sieci. A więc z tej perspektywy, bez konkretnych danych, nie można było uznać za prawidłowe dokonanie podziału taryfy na trzy grupy taryfowe odbiorców.

Więcej ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, a także z dokumentów nadesłanych na żądanie sądu nie wynika, które podmioty i dlaczego będą umieszczone w grupie taryfowej "cele produkcyjne i pozostałe" lub "odbiorcy hurtowi". Nie wyjaśniono czym te dwie grupy taryfowe różnią się. Od jakiej wielkości, czy też wartości odebranej wody, czy też w końcu innego nie ujawnionego kryterium określony podmiot jest podmiotem zużywającym wodę do produkcji, a od kiedy jest odbiorcą hurtowym. Powyższe jest istotne, gdyż grupa taryfowa "cele produkcyjne i pozostałe" zawiera sformułowania nie ostre, nie pozwalające jednoznacznie wskazać jaki podmiot jest zaliczany do konkretnej grupy taryfowej. Tym bardziej, że w grupie taryfowej "cele produkcyjne i pozostałe" zawarto sformułowanie "pozostałe", którego w żaden sposób nie wyjaśniono.

Cytowane powyżej przepisy art. 20 ust. 3 i art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wskazują kryteria warunkujące różnicowanie cen i stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług i będą to udokumentowane różnice kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (charakterystyka zużycia, warunki zaopatrzenia w wodę oraz sposób rozliczeń). Zatem w ocenie sądu skarżona taryfa w połączeniu z dokumentami przedstawionymi przez gminę nie wskazuje aby wójt gminy w sposób prawidłowy zweryfikował taryfę wg powyższych kryteriów. Natomiast Rada Gminy M. W. w sposób bezrefleksyjny powyższe zaakceptowała.

Co więcej należy zauważyć, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w stosunku do poprzedniego roku zdecydowanie rosną zarówno koszty jak i przychody, co dokumentują załącznik: Tabela C "Ustalenie poziomu niezbędnych przychodów", "Koszty bezpośrednie i pośrednie roku obrachunkowego" oraz "Korekta kosztów planowanych". Z kolei z dokumentu Tabela H. "Skutki finansowe zmian cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków" w odniesieniu do taryfy za wodę wynika, że wzrost kosztów obciąża zdecydowanie dwie grupy taryfowe, a mianowicie "Cele produkcyjne i pozostałe" oraz grupę taryfową odbiorców "Sprzedaż dla odbiorców hurtowych". Wzrost kosztów nie obciąża natomiast w żaden sposób grupy taryfowej "Zaopatrzenie ludności i cele socjalno bytowe". Już tylko z porównania powyższego wynika, że nowa taryfa dotycząca zaopatrzenia w wodę została skonstruowana w sposób nieprawidłowy. Wszystkie bowiem "nowe" koszty zostały przerzucone na dwie grupy taryfowe.

Mając powyższe na względzie sąd stwierdza, że zasady określone w § 11 ust. 4 i 5 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia nie zostały dotrzymane. Rada Gminy zatwierdzając taryfę dotyczącą zaopatrzenia w wodę zaakceptowała sytuację wskazującą na fakt, że "nowe" koszty zostały przerzucone w całość na dwie grupy taryfowe, a w szczególności na grupę taryfową "Sprzedaż dla odbiorców hurtowych". Na podstawie dokumentów przedstawionych przez Radę można wyprowadzić wniosek, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu subsydiowania skrośnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, taryfa nie została w sposób prawidłowy zweryfikowana przez organ wykonawczy gminy, gdyż dopuściła do subsydiowania skrośnego. Podkreślić trzeba, że rosnące koszty działalności przedsiębiorstwa wodociągowego nie mogą być przerzucane na jedną grupę taryfową. Rosnące koszty działalności winny być rozdzielone na wszystkie grupy taryfowe, a nie tylko na jedną, czy też w mniejszej części na drugą (Cele produkcyjne i pozostałe). Takie bowiem rozdzielenie, co do samej zasady jest nieprawidłowe i sprzeczne z § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, subsydiowanie skrośne to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców.

Ogólnie pod pojęciem subsydiowania skrośnego rozumie się taki sposób (praktykę) stanowienia cen, który polega na ustaleniu ceny świadczenia (wytworzenie dobra, wykonanie usługi) na poziomie odbiegającym od kosztów jego realizacji, w ten sposób, że ceny za świadczenie określonego rodzaju (dla danej grupy nabywców) są ustalane na poziomie wyższym od kosztów realizacji, a ceny za świadczenie innego rodzaju (dla innej grupy nabywców) - na poziomie odpowiednio niższym od kosztów realizacji. W konsekwencji nabywcy płacący ceny wyższe od kosztów subsydiują nabywców płacących po cenach niższych od kosztów.

Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych.

Cytowany wyżej art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, dotyczący ustalania niezbędnych przychodów, posługuje się pojęciem "niezbędne przychody". Ustawa w art. 2 ust. 2 wskazuje, że przez pojęcie "niezbędne przychody" należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości (...), które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. A więc w sprawie przedsiębiorstwo wodociągowe mogło jedynie przerzucić na odbiorcę usługi (grupy taryfowe "Cele produkcyjne i pozostałe" oraz "Sprzedaż dla odbiorców hurtowych") tylko część kosztów, a nie wszystkie nowe koszty.

Należy podkreślić, że powołane przepisy ustawy i rozporządzenia szczegółowo wskazują reguły alokacji, przy jednoczesnym zobowiązaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do wyodrębnienia księgowości pozwalającej uwzględniać w kosztach dostarczanej wody koszty przyporządkowane w związku ze świadczeniem tych usług poszczególnym grupom odbiorców (art. 20 ust. 3 ustawy). Jednocześnie ustawa i rozporządzenie wprowadzają regułę alokacji kosztów, przy wyeliminowaniu subsydiowania skrośnego (§ 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), ale przy tym – co oczywiste – ta alokacja musi być uzasadniona, wyliczona i przedstawiona we wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy.

W sprawie natomiast, w ocenie sądu, stworzona przez organa wykonawczy gminy taryfa za wodę (zbiorowe zaopatrzenie w wodę), okazała się być nieprawidłowa. Wątpliwości, co do rzetelności dokonanych wyliczeń pogłębia również analiza protokołu ze wspólnego posiedzenia wszystkich komisji oraz protokół z XXI Sesji Rady Gminy M. W., a także pozostałe protokoły przesłane na żądanie sądu. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że zaproponowana przez pracowników Urzędu Gminy nadzorowanych przez Wójta taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie była przedmiotem jakiejkolwiek analizy ze strony zarówno członków komisji, jak i radnych.

Podkreślenia wymaga również, że cyt. art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, wedle intencji ustawodawcy, ma chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Najogólniej rzecz ujmując, ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia radzie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ustawodawca wymaga bowiem od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Regulacja ta nabiera szczególnego znaczenia gwarancyjnego w przypadku tak wysokiej podwyżki przedmiotowych opłat, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jeżeli zatem Rada, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to podjęta w tym zakresie uchwała narusza prawo.

Na zakończenie sąd wyjaśnia, że mimo, iż to gmina jest przedsiębiorstwem wodociągowym, to w żaden sposób nie zwalnia to takiego przedsiębiorstwa (pracowników Urzędu Gminy), z obowiązku sporządzania wszystkich wymaganych prawem dokumentów (np. wniosku o przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy sporządzonego zgodnie z treścią § 19 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 25 ustawy). Gmina bowiem jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i ma takie same obowiązki, jak jednostka organizacyjna gminy lub przedsiębiorstwo prowadzące w tym zakresie działalność. Brak przedstawienia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia taryfy za wodę, mimo stosownego wezwanie przez sąd Rady Gminy M. W., należy ocenić negatywnie. Powoduje to albo, że w sprawie takich dokumentów nie sporządzono, co jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi i stanowiłoby również przesłankę do wyeliminowania z obiegu prawnego takiej uchwały, albo też wytworzone one zostały, ale z nieznanych sądowi przyczyn Rada Gminy M. W. nie chce ich sądowi ujawnić (patrz Notatka służbowa z [...] 2018r. wskazująca, że określeni pracownicy przedstawili Wójtowi przed podjęciem uchwały wewnętrzną dokumentację dotyczącą wyliczeń i kalkulacji na stawki za dostawę wody oraz wniosek o zatwierdzenie taryf). Przedstawione do sądu kalkulacje nie wyczerpują obowiązków nałożonych w stosunku do takich dokumentów patrz m.in. § 19 rozporządzenia.

Stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny i prowadzą do oceny, że sąd, działając na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, byłby zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jednak w chwili orzekania przez sąd upłynął ponad rok od jej podjęcia. W takiej sytuacji sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdza, że uchwała w części odnoszącej się do zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c 5 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.