Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1708/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 204 pkt 1,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 par. 1 pkt 9, art. 40 par. 9 pkt 9, art. 72c, art. 72 par. 1 i par. 2, art. 74 par. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2017/12 w sprawie ze skargi G. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. G. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2013r. sygn. akt: VI SA/Wa 2017/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2012r., nr [...], Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie art. 72§2 ustawy z 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127§2 i art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z [...] lipca 2012r. odmawiającą wydania G. G. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z akt administracyjnych wynikało, że skarżący G. G. został wpisany na listę aplikantów notarialnych uchwałą Rady Izby Notarialnej w K. w dniu 19 listopada 2009r. W toku odbywania aplikacji notarialnej uzyskał ocenę negatywną z pierwszego kolokwium przewidzianego w programie aplikacji. Także z drugiego kolokwium i jego poprawki uzyskał ocenę negatywną. Pismem z 3 lipca 2012r. skarżący G. G., powołując się na przepis art. 72§2 ustawy - Prawo o notariacie, zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w Krakowie o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Rada Izby Notarialnej w K., powołując się na przepisy art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217§1 k.p.a. oraz art. 72§2 ustawy Prawo o notariacie - uchwałą (postanowieniem) z [...] lipca 2012r. odmówiła wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wydanej uchwały Rada Izby Notarialnej w Krakowie wskazała, że z ustaleń organu wynika, że:

1) skarżący aplikant pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy;

2) podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu zgodnie z §1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, pod patronatem notariusz J. S.;

3) patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia pozytywną, pisemną opinię zgodnie z §10 rozporządzenia wykonawczego;

4) skarżący aplikant odbył wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, zgodnie z §9 rozporządzenia wykonawczego;

5) sędziowie, pod których kierunkiem skarżący aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i w sądzie gospodarczym, wydali skarżącemu pozytywne, pisemnie opinie, zgodnie z §9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego;

6) skarżący aplikant uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K. zajęciach seminaryjnych;

7) łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w §4 i §5 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., ustalenie jedynie opisanych wyżej faktów nie uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72§1 ustawy Prawo o notariacie, a wydanie zaświadczenia w oparciu tylko o nie byłoby sprzeczne z celem aplikacji oraz przepisami określającymi sposób jej odbywania. Ustalenie tylko tych okoliczności jest, zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez aplikanta próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W opinii Rady Izby Notarialnej w K., wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji nie jest samym tylko potwierdzeniem pewnych faktów (wpisu na listę aplikantów notarialnych i pozostawanie na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, posiadania patrona, odbycia praktyki sądowej oraz uczestniczenia w szkoleniach). Zdaniem organu, zaświadczenie wydane w oparciu o stwierdzone fakty jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, który uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musi więc zawierać urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów oraz stanu prawnego istotnego dla osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu, ustalenie owego stanu prawnego umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego - wymaga od Rady Izby Notarialnej ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach - aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych zakończyła się sukcesem. W tym celu, zgodnie z §13 rozporządzenia wykonawczego, rada izby notarialnej może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Rada Izby Notarialnej w K. wyjaśniła, że przy ocenie możliwości wydania na wniosek aplikanta zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, musiała mieć na uwadze treść uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą nr VII/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z 19 listopada 2011r., z której wynika, między innymi, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia (§6 ust. 1 uchwały), zaś wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (§1 ust. 2 uchwały). Zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., jedyną dopuszczalną interpretacją zapisu "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem", o którym mowa w w/w uchwale Krajowej Rady Notarialnej, jest przyjęcie stanowiska, że przez "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego, praktycznego, jak również odbycie praktyk sądowych, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, że wnioskujący o wydanie zaświadczenia aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza (art. 72§1 ustawy Prawo o notariacie). Zatem, Rada Izby Notarialnej w K. uznała, że zaświadczenie nie może stwierdzać jedynie wypełnienia warunków formalnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której aplikant mógłby być jedynie obecny fizycznie na szkoleniu teoretycznym, mógłby być określoną ilość dni w kancelarii notarialnej w ramach odbywania szkolenia praktycznego, jak również określoną ilość dni w sądzie, natomiast nie musiałby podejmować jakiejkolwiek aktywności intelektualnej, a i tak spełniałby warunki - formalne (tylko) - do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Organ podkreślił, że zgodnie z §2 rozporządzenia wykonawczego aplikant jest obowiązany do sumiennego wykonywania powierzonych obowiązków i poleceń przełożonego, uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych, stałego podnoszenia poziomu swojej wiedzy zawodowej. Organ stwierdził stanowczo, że przepis ten uzupełnia podstawowy w tym zakresie przepis ustawy, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza. Organ doszedł do przekonania, że aplikacja notarialna to proces obejmujący szkolenie praktyczne pod kierunkiem notariusza - patrona, szkolenie praktyczne pod kierunkiem sędziego oraz szkolenie seminaryjne, którego zwieńczeniem powinno być zaliczenie na ocenę pozytywną "sprawdzianów wiedzy". Zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., przy założeniu wykonania innych obowiązków objętych programem aplikacji, dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji, pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72§1 ustawy Prawo o notariacie. Organ wskazał ponadto, że Rada Izby Notarialnej w K. organizowała kolokwia w czasie aplikacji notarialnej, które miały swoje oparciu w przepisie §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz na podstawie powołanej wyżej uchwały Krajowej Rady Notarialnej. W ocenie Rady Izby Notarialnej, konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie niezłożenia lub nieprzystąpienia do któregokolwiek z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej.

Reasumując, Rada Izby Notarialnej w K. stwierdziła, że niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej, w tym niezaliczenie któregokolwiek z kolokwiów, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., skoro skarżący, jako aplikant notarialny, nie zrealizował programu aplikacji notarialnej, w tym nie uzyskał pozytywnej oceny z któregokolwiek kolokwium - należy stwierdzić, że skarżący nie spełnił warunków potrzebnych do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie przepisów art. 72§2 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 219, art. 127§2 i art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2012r. utrzymała w mocy w/w uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z [...] lipca 2012r. odmawiającą wydania stronie skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna, podzielając argumentację wyrażoną w uchwale Rady Izby Notarialnej w K., szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Krajowa Rada Notarialna wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o "sprawowaniu pieczy" należy rozumieć szeroko, zarówno, jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących - aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny, organ odwoławczy stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorząd zawodowy. Krajowa Rada Notarialna stanowczo podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organy samorządu zawodowego, organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, są zobligowane do zapewnienia odpowiedniego poziomu szkolenia. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to m.in. sprawdzanie (weryfikację) nabytych w trakcie aplikacji umiejętności i wiedzy. Prezentując powyższe stanowisko, Krajowa Rada Notarialna powołała się dodatkowo na przepis §13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w którym mowa jest o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów. Organ odwoławczy wskazał, że ich celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 40§1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest również w art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/84/2011 z 19 listopada 2011r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach ustawy, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.

Zdaniem organu odwoławczego, z art. 74§2 ustawy Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu - wynika, że ukończenie oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdania stosownych egzaminów. W konsekwencji Krajowa Rada Notarialna wywnioskowała, że przesłanką uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych obowiązkiem aplikacji, czyli również m.in. zdania stosownych kolokwiów organizowanych przez poszczególne rady izb notarialnych. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca w art. 73 ustawy Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego, jakim jest Krajowa Rada Notarialna. Skoro zaś Krajowa Rada Notarialna w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie §13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to, aby mówić o ukończeniu aplikacji, przyjąć należy, że aplikant zaliczył przewidziane programem aplikacji kolokwia.

W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z powołanym §13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r., kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl §6 ust. 1 tejże uchwały, w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. W ocenie organu odwoławczego, złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Krajowa Rada Notarialna dokonała w tym miejscu analizy sformułowania "składanie kolokwium", wskazując w kontekście tej analizy na brzmienie art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Krajowa Rada Notarialna zauważyła, że ustawodawca posługuje się w tym przepisie określeniem "złożył" egzamin notarialny. W ocenie organu odwoławczego, samo przystąpienie do egzaminu nie oznacza, że aplikant kolokwium złożył. Organ odwoławczy podkreślił, że posłużenie się przez Krajową Radę Notarialną w treści §6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia", w świetle art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania obu kolokwiów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że §1 ust. 2 cyt. uchwały Krajowej Rady Notarialnej stanowi wyraźnie, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W konsekwencji, Krajowa Rada Notarialna uznała, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, nie wykonał swoich obowiązków i w tej sytuacji nie jest on uprawniony do otrzymania stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

II.

G. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.e skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz utrzymanej nią w mocy uchwały (postanowienia) Rady Izby Notarialnej w K. z [...] lipca 2012r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 72§1 i § 2 w zw. z art. 40§1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej.

Do skargi strona skarżąca załączyła kopię pisma M. K., Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z 4 września 2012r., w którym - zdaniem strony - Minister potwierdził powyższe informacje oraz wyraził swoje wątpliwości co do prawidłowości postępowania organów samorządu zawodowego notariuszy.

Odpowiadając na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o je oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I wskazał, że organy samorządu zawodowego notariuszy obu instancji, wydając sporne uchwały - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., a także art. 107§3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zarówno Krajowa Rada Notarialna, jak i Rada Izby Notarialnej w K., wydając obie uchwały, nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim regulacji zawartych w przepisach art. 72§2 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie. Podejmując obie sporne uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę skarżącą, organy samorządu zawodowego notariuszy nie dopuściły się również obrazy przepisów art. 217§2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218§1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy samorządu zawodowego, podejmując wspomniane uchwały w przedmiocie odmowy wydania stronie skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - nie dopuściły się jakiegokolwiek naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72§2 i art. 74§2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a., z uwagi na fakt, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o stosowną podstawę materialnoprawną mającą swoje źródło w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

WSA w W. wskazał, że wg art. 217§2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

- urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1)

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Jak wynika z treści wniosku znajdującego się w aktach sprawy, skarżący G. G. wniósł do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72§2 ustawy - Prawo o notariacie. Zgodnie z art. 72§1 ustawy - Prawo o notariacie, aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Art. 72§2 cyt. ustawy stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w §1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Stosownie do art. 74§2 ustawy - Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenia o jej odbyciu. Uwzględniając treść przepisu art. 74§2 cyt. ustawy, należy niewątpliwie stwierdzić, że żądanie strony skarżącej, sformułowane we wniosku o wydanie spornego zaświadczenia o określonej treści, było oparte na przepisie art. 217§1 pkt 1 k.p.a. Z art. 72§2 ustawy - Prawo o notariacie wynika, że aplikacja notarialna musi być zakończona przed przystąpieniem do egzaminu notarialnego. Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, że status aplikanta danej osobie już nie przysługuje. Zatem wszelkie obowiązki aplikanta wynikające z realizacji celu aplikacji notarialnej, jakim jest przygotowanie aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego, powinny być wykonane do chwili zakończenia aplikacji notarialnej.

W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w K. uznała, że okoliczność w postaci nieuzyskania przez skarżącego pozytywnych ocen z kolokwium, uprawnia do przyjęcia wniosku, iż strona skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji, a więc nie odbyła aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72§1 ustawy - Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organów samorządu zawodowego - obligowało Radę Izby Notarialnej w K. do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

Zdaniem Sądu, przy wykładni art. 72§2 ustawy - Prawo o notariacie należy uwzględnić, że żaden przepis prawa nie jest zazwyczaj oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.). Z art. 17 Konstytucji RP wynika, iż samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Znaczenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie "zasady sprawowania pieczy" zostało najpełniej wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004r. sygn. akt: P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym orzeczeniu, że unormowanie wynikające z powyższego przepisu ustawy zasadniczej upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów". Ma być ona sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy- "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów". Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej "pieczy". Ramy te determinuje "interes publiczny". Sprawowana piecza służyć winna - mocą postanowienia konstytucyjnego - ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów" i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia "interesu publicznego". Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego". Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt: K 1/2010 wyraził pogląd, że zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych.

W świetle art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji RP i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Stosownie do art. 73 ustawy - Prawo o notariacie, aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei przepis §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy - stanowi, że Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/84/2011 z 19 listopada 2011r.) oparta została na wyraźnej, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. W myśl § 6 Uchwały Nr VII/48/2009r. Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej następnie uchwałą tego organu z 19 listopada 2011r., w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. Dla stwierdzenia, iż aplikant notarialny opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie, według Sądu, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium. Uchwała Krajowej Rady Notarialnej z 19 listopada 2011r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010r. a więc również do strony skarżącej. Przed zmianą dokonaną w/w uchwalą z 19 listopada 2011r., przepis §6 ust. 3 Uchwały Nr VII/48/2009 r. Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej stanowił wprost, że drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. Trzeba uznać więc, że dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta notarialnego, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w zarówno w pierwotnym stanie prawnym, jak i po nowelizacji, aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).

Przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami.

Skarżący G. G. nie zaliczył kolokwium po drugim roku aplikacji. W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ samorządu zawodowego, że na dzień wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem strona skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji notarialnej.

Zdaniem Sądu, wskazane w skardze cele przeprowadzania kolokwium (wyników z nich uzyskanych) nie ograniczają się jedynie do powzięcia przez aplikanta informacji, jakie partie materiału opanował, a które wymagają dalszego doskonalenia pod kątem egzaminu notarialnego i pracy w zawodzie, nieograniczającą się także do stworzenia organom samorządu notarialnego możliwości sprawdzenia, które zagadnienia sprawiają aplikantom trudności, a w konsekwencji, na co zwrócić szczególną uwagę w trakcie dalszego szkolenia. Zdaniem Sądu, cele przeprowadzania kolokwium i sprawdzianów są dalece bardziej istotne. Stanowią przede wszystkim realizację uchwały powziętej przez Krajową Radę Notarialną, której postanowienia oparte zostały na wyraźnej, delegacji ustawowej, a zatem zawierającej normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Są zatem sposobem weryfikacji wiedzy aplikanta notarialnego i sposobem wyłonienia spośród wszystkich aplikantów osób chcących podnosić swoje kwalifikacje i umiejętności systematycznie w trybie aplikacji notarialnej, której warunki zostały prawnie ustalone. Do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12§2 tejże ustawy. Zgodnie np. z art. 12§2 pkt 3 cyt. ustawy, do egzaminu notarialnego składanego przed komisją kwalifikacyjną bez odbycia aplikacji notarialnej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W myśl art. 74a§4 pkt 6 ustawy - Prawo o notariacie, wyżej wskazane osoby dołączają do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii notarialnej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 listopada 2011r. sygn. akt: K 1/2010, wskazał m.in., że sformułowanie powyższej normy prawnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni celowościowej, uwzględniającej ratio legis kwestionowanego przepisu, a mianowicie to, żeby osoby przystępujące do egzaminu notarialnego odznaczały się odpowiednią praktyką zawodową równoważną odbyciu aplikacji, dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza (sygn. akt: K 30/06).

Mając na uwadze treść art. 74§2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikant, który nie wywiązał się z ciążących na niej obowiązków (nie zaliczył drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończył aplikacji, a tym samym jej nie odbył. Zdaniem Sądu, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym zdawania kolokwium.

Skoro, skarżący nie wykonał obowiązków objętych programem aplikacji, tym samym nie spełnił warunku, o którym mowa w §1 ust. 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą tego organu z 19 listopada 2011r., a więc nie mógł skutecznie żądać stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna, zaś wcześniej - Rada Izby Notarialnej w Krakowie, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia, o którym mowa w art. 72§2 in fine ustawy - Prawo o notariacie, nie uchybiły normom prawnym zawartym w przepisach art. 217§2 i art. 218§1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a.

IV.

Skarżący G. G., działając przez pełnomocnika adwokata zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił:

I.naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art.72§1 i §2 w zw z art. 40§1 pkt 9 w zw z art. 73 ustawy Prawo o notariacie w zw z §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym do jej ukończenia a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku , że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 145§1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw z art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej w sytuacji gdy spełniał on wszystkie prawem przewidziane przesłanki wymagane do ukończenia aplikacji.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012r. nr [...] oraz uchwały-postanowienia Rady Izby Notarialnej w K. z [...] lipca 2012r. odmawiającej G. G. wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes Krajowej Rady Notarialnej wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wyrokiem z 8 maja 2013r. sygn. akt: III ZS 5/13 Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę nr VIII/196/2012 Krajowej Rady Notarialnej z 8 grudnia 2012r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej dotyczy prawidłowej wykładni art. 72§1 i §2 ustawy Prawo o notariacie. Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 października 2013r. o sygn. akt: II GSK 865/13 i sygn. akt: II GSK 1629/13 oraz z 4 listopada 2013r. o sygn. akt: II GSK 990/13, z 30 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 803/13 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całej rozciągłości podziela argumentację prawną zawartą w powołanych wyżej orzeczeniach, przyjmując ją za podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 4 listopada 2013r. (sygn. akt: II GSK 990/13), kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72§1 p.n. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Sąd sprowadził jednak "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§1 ust. 1 i 2, §5 ust. 1, § 6 i §9 ust. 1). Aplikacja notarialna jest jednakże rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W §2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w §11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w §12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74§3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w powołanych już orzeczeniach NSA, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72§1 p.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w §1 art. 72 p.n., a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów.

Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w §2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40§1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40§1 pkt 9 p.n. stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.

Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006r. sygn. akt: K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011r. sygn. akt: K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008r. sygn. akt: K 4/07). Interpretacja art. 72§1 i §2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72§1 p.n.) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217§2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72§1 i §2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217§2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013r., sygn.akt: III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40§1 pkt 9 p.n. W §1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w §1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.

Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009r., w szczególności dotyczy to §1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009.

Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40§1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

W świetle powyższych rozważań, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu sformułowanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, bowiem zarówno Rada Izby Notarialnej w K. jak i Krajowa Rada Notarialna nie miały podstaw ku temu by wydać skarżącemu zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej w trybie art. 217 i art. 218 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 180,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika organu określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).