Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 387/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 15 ust.2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2016 r. nr IFIII.4131.1.25.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Jaworznie uchwałą nr XVI/237/2016 z dnia 28 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz.199; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w nawiązaniu do uchwały nr XXVIII/407/2013 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbrowa Narodowa II", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dąbrowa Narodowa II" w Jaworznie.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2016 r., nr IFIII.4131.1.25.2016, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność uchwały Nr XVI/237/2016 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbrowa Narodowa II" w Jaworznie, w części określonej w:

- § 6 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c;

- § 6 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:";

- § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c.

W uzasadnieniu podano m. in., że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie: W § 6 ust. 2 badanej uchwały Rada Miejska w Jaworznie wskazała, iż w granicach planu określa się obszary, dla których na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna wyznacza się w złożach kopaliny (węgla kamiennego "Modrzejów" i "Jan Kanty") filary ochronne OF1 i OF2. Dla filara ochronnego OF1 wyznaczonego ze względu na teren zwartej zabudowy osiedli istniejących lub planowanych oraz filara ochronnego OF2 wyznaczonego ze względu na teren zabudowy na terenie historycznej płytkiej eksploatacji, nakazano zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, w tym wskazano wartości dla dopuszczalnego nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształceń poziomych powierzchni. Ponadto we wskazanych przepisach wyraźnie ustalono, iż odnoszą się one do "warunkowo podjętej eksploatacji" wymienionych złóż kopalin. Organ nie kwestionuje możliwości wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich granic filarów ochronnych. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, ustalenia zawarte w treści § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c oraz pkt 2 lit. a, b i c, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, planu rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazuje także na brzmienie §2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) oraz na art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 196, ze zm. – dalej p.g.g.), z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Nie jest zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Kwestionowane zapisy Wojewoda uznał zatem za wykraczające poza kompetencję Rady Miejskiej wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.

Skargę z dnia 31 marca 2016 r. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła przez pełnomocnika Rada Miejska w Jaworznie. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego, skutkujące pozbawieniem skarżącego udziału w tym postępowaniu i nieumożliwieniem mu obrony swych praw.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2016 r. W uzasadnieniu podano m. in., że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych odkształceń powierzchni zawarte są w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Pomimo ich wewnętrznej spójności i ewidentnej logiczności postanowienia te unieważniło rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina złożyła skargę do Sądu. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gl 465/15) stwierdzono, że "zapisy studium powinny ograniczyć się do graficznego wskazania obiektów i obszarów chronionych. Określenie powodu, czy przedmiotu ochrony, charakteru i stopnia wymaganej ochrony, może nastąpić dopiero na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Przyjmując powyższą argumentację skarżący zawarł w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Dąbrowa Narodowa II m. in. postanowienia dotyczące ochrony powierzchni ziemi kwestionowane aktualnie w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda Śląski zakwestionował parametry fizyczne określające dopuszczany przez Gminę poziom odkształceń. Nie zakwestionował natomiast samego wyznaczenia obszarów, ale w sposób nieuzasadniony uznał, że podanie konkretnych parametrów narusza kompetencje organu. Skarżący nie może zgodzić się z takim stanowiskiem. Oddziaływaniom na powierzchnię, które mają prawo wystąpić i występują podczas eksploatacji, przedsiębiorca górniczy ma obowiązek zapobiegać. Powstałe w ich wyniku szkody przedsiębiorca jest zobowiązany zlikwidować. Tak oddziaływania, jak i szkody nie mogą być dowolne. Nie może być zgody na pozbawioną ograniczeń dewastację przestrzeni. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że kwestionowanymi zapisami planu określono i przesądzono o sposobie eksploatacji złoża, że Gmina rażąco naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Określono jedynie stopień ochrony powierzchni, tak aby była możliwa realizacja przeznaczenia określonego w planie. Ustalono, jakie wpływy ewentualnej eksploatacji nie naruszą przeznaczenia określonego w planie, o którym mowa w art. 7 p.g.g). Ustawodawca przypisał organowi wykonawczemu gminy przywilej uzgodnienia koncesji na wydobycie (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w kwestii stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia terenów określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Organ dokonując takiego uzgodnienia ma na to 14 dni, zatem powinien posiadać jasne kryteria oceny, które można zestawić z dokumentami koncesyjnymi. Pojęcie nienaruszalności przeznaczenia jest pojęciem nieostrym. Dokonanie przez gminę oceny w terminie dwóch tygodni wyznaczonych na uzgodnienie, bez jednoznacznych i mierzalnych kryteriów zapisanych w planie miejscowym, jest praktycznie niemożliwe. Dlatego gmina dla wypełnienia przepisu prawa musi zawrzeć w planie miejscowym jasne i jednoznaczne kryteria oceny nienaruszalności ustaleń tego planu. Punktem wyjścia dla określenia stopnia ochrony - logicznego prawa gminy - było ustalenie, co narusza zapisy planu. Błędnie twierdzi Wojewoda Śląski, że określenie stopnia ochrony jest wyłączną domeną projektu zagospodarowania złoża (pzz). O ile przedsiębiorca górniczy, jak i Okręgowy Urząd Górniczy, jako organ nadzoru, a także służby geologiczne patronujące złożom kopalin, mają prawo i obowiązek czynnego uczestniczenia w procesie sporządzania planu miejscowego, tak projekt zagospodarowania złoża powstaje w interesie przedsiębiorcy górniczego, bez udziału i możliwości wpływu gminy. Jest opracowaniem dołączanym do wniosku koncesyjnego (art. 26 ust. 3 p.g.g.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdzono, że treść obydwu norm konstytucyjnych została użyta jako ostateczny argument mający wykazać bezprawność działań Gminy. Jednak już samo zacytowanie tych norm wskazuje dobitnie, że nie odnoszą się one do problematyki będącej przedmiotem rozstrzygnięcia oraz że ich odczytanie nie zostało dokonane w sposób rzetelny i uczciwy. Gmina, tworząc plany miejscowe, odnosi się jedynie do powierzchni terenu, mając zawsze świadomość całokształtu uwarunkowań miejsca. Podmiot górniczy nie znając tych granic będzie kształtować swoje działania nieuchronnie wchodząc w konflikt przestrzenny, zawsze skutkujący kosztami odszkodowań lub innymi negatywnymi zjawiskami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu podał m. in., że organ nadzoru dnia 24 lutego 2016 r. wszczął postępowanie nadzorcze i dnia 26 lutego 2016 r. poprzez platformę ePUAP, wysłał zawiadomienie do Urzędu Miasta Jaworzna (w aktach sprawy pismo przekazujące wraz z zawiadomieniem). Z przyczyn niezależnych od organu nadzoru, przedmiotowe pismo nie zostało doręczone do strony skarżącej. Niemniej jednak brak doręczenia zawiadomienia stronie, w ocenie organu nadzoru, nie może rzutować na wadliwość postępowania nadzorczego. Powyższe może być uznane za uchybienie procesowe, jednak w ocenie organu, tylko takie uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, może stanowić podstawę do uchylenia aktu nadzoru. Ponadto, takie same postanowienia zawarte w innej uchwale, były już przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2015 r. Gmina, będąc w posiadaniu informacji o występujących na jej obszarze złożach kopalin tak winna kształtować rozwiązania przestrzenne - sposoby zagospodarowania terenów, aby minimalizować możliwość wystąpienia konfliktów przestrzennych wynikających ze sprzecznych interesów lub koniecznej ochrony niektórych z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchybienia organu nadzoru – które nie były kwestionowane przez Wojewodę – dotyczące braku należytego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, mające skutkować pozbawieniem skarżącego udziału w tym postępowaniu i nieumożliwieniem mu obrony swych praw, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ Gminy wszystkie swe wątpliwości zawarł w szczegółowej skardze i jego merytoryczna argumentacja i tak nie została podzielona przez Wojewodę, o czym świadczy m. in. przebieg rozprawy. Nadto w skardze podnosi się, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych odkształceń powierzchni zawarte były również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Postanowienia te unieważniło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, na które Gmina złożyła skargę do WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 465/15). Jakkolwiek poprzednie postępowanie nie dotyczyło planu miejscowego, tylko studium, to jednak Gmina już wtedy była świadoma stanowiska Wojewody, co do możliwości ustalania w przepisach planistycznych tego rodzaju ograniczeń dotyczących eksploatacji górniczej. Już tam kwestionowana była przez Wojewodę działalność uchwałodawcza organów samorządowych odnosząca się do narzucania zasad przyszłej eksploatacji. Nadto, treść samej uchwały była bezsporna, sporna była jedynie wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę uchwały.

Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

§6 kwestionowanego planu miejscowego zatytułowany jest "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych." §6 ust. 2 m.p.z.p. stwierdza: W granicach planu określa się obszary, dla których na postawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna wyznacza się w złożach kopaliny (węgla kamiennego "Modrzejów" i "Jan Kanty"):

1) filar ochronny (OF1) ze względu na teren zwartej zabudowy osiedli istniejących lub planowanych, dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:

a) nachylenie powierzchni - ≤ 10,0 mm/m

b) promień krzywizny powierzchni - ≥ 6 km

c) odkształcenie poziome powierzchni - ≤ 6 mm/m.

2) filar ochronny (OF2) ze względu na teren zabudowy na terenie historycznej płytkiej eksploatacji, dla którego w przypadku warunkowego podjęcia eksploatacji nakazuje się zapewnienie następujących nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni:

a) nachylenie powierzchni - ≤ 5,0 mm/m,

b) promień krzywizny powierzchni - ≥ 12 km,

c) odkształcenie poziome powierzchni - ≤ 3 mm/m.

W niniejszej sprawie zatem sporny jest zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem słusznie: "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. Stanowi to bowiem element bezpieczeństwa energetycznego. Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin [w przypisie 23 Autor wskazuje: Nigdy nie można bowiem wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych)." (tamże, s. 129 – 130).

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwraca się uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511), który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. (por. też art. 30, 32 p.g.g.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12).

Faktem jest, co podnosi się w skardze, że "Nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu". Wojewoda ma jednak rację, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z powyższych względów nie ma tu znaczenia przesądzającego treść wyroku tut. Sądu z 31 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 465/15, przywoływanego w skardze, gdzie stwierdzono, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. na etapie stanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do określania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny – dopiero przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. WSA w przywołanym orzeczeniu, rozpoznając kwestie dotyczące studium, użył jedynie wypowiedzi ogólnej, odnoszącej się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w niniejszym postepowaniu ocenie podlegają już konkretne zapisy planu miejscowego. Na tej samej zasadzie wypowiadał się także NSA rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku (II OSK 94/16, wyrok z 1 kwietnia 2016 r.).

W powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 p.g.g.). Podnosi się w skardze, że organ, dokonując takiego uzgodnienia, powinien posiadać jasne kryteria, na podstawie których dokona oceny dokumentacji koncesyjnej; dlatego takie kryteria zostały wprowadzone do zaskarżonego planu zagospodarowania. Podkreślić ponownie należy, że plan nie może zawierać zapisów, do stanowienia których Rada Gminy nie jest upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że zbyt daleka ingerencja w uprawnienia przypisane innym organom stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego (art. 7 Konstytucji, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.), przez co rozstrzygnięcie nadzorcze było zasadne.

Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.