Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1251/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 1, 19 ust. 2 pkt 4, ust. 5 i 7, art. 21 ust. 1, art. 20, art. 4 pkt 38
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 1 ust. 1 pkt 1 , art. 2 pkt 1a, art. 16 ,art. 16 a, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Par. 4 ust. 1 w zw. z par. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, par. 7 ust. 3 i 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: Art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: Art. 146 par. 1, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 31 ust. 3, art. 2, 20, 22, 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Hotelu A Sp. z o.o. w K na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] w ciągu ul. P w K na odcinku od ul. J do ul. F w związku z wprowadzeniem strefy A I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na rzecz strony skarżącej kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, dnia 21 czerwca 2013 r. za nr. [...] zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] w ciągu ulicy P na odcinku od ul. J do ul. F w związku z wprowadzeniem strefy A w K, oznaczając na dzień 1 lipca 2013 r. termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu.

W podstawie prawnej czynności zatwierdzenia stałej organizacji ruchu powołano art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2012.1137 z późn. zm.), Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003.177.1729) oraz statut Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Z treści pisma w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu wynika, że zatwierdzenie "jest ważne wyłącznie z opieczętowanymi załącznikami graficznymi, stanowiącymi jego integralną część".

Z zawartego w projekcie stałej organizacji ruchu nr [...] opisu technicznego wynika, że;

1. według stanu istniejącego przed projektowaną zmianą, ul. P na odcinku od ul. J do ul. F znajdowała się w strefie B. Ponadto wyznaczone były miejsca dla pojazdów wolnobieżnych z silnikiem elektrycznym. Ul. P zaliczona jest do dróg gminnych w zarządzie ZIKiT.

2. według projektowanych zmian, na ul. P za skrzyżowaniem z ul. J ustawiony ma być znak C-16 z tabliczką według dołączonego wzoru, a po przeciwnej stronie ulicy znak C-16a oraz tabliczka w kolorze czerwonym "koniec strefy A". Należy zdemontować istniejące znaki D-18 oraz D-18a z tabliczką T-29 zlokalizowane przy skrzyżowaniu z ul. F. Przed skrzyżowaniem z ul. J ustawić znak C-2 z tabliczką wg wzoru.

Według zatwierdzonego projektu miejsca umieszczenia znaków obrazują załączniki graficzne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą czynność materialno-techniczną, zatwierdzenia projektu nr [...] stałej organizacji ruchu w ciągu ul. P na odcinku od skrzyżowań z ulicami J i ul. F wniósł Hotel A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul. P w K – dalej strona skarżąca – z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało datowanym na 15 lipca 2013 r. skierowanym do ZIKiT wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa polegającego na włączeniu opisanego odcinka ul. P do Strefy A.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do przywrócenia organizacji ruchu do stanu przed zatwierdzoną zmianą.

Powtarzając zarzuty wezwania o usunięcie naruszenia prawa, skargę oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na płaszczyźnie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. Art. 2 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi publicznej przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów;

2. art. 20, 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz dyskryminację jednych podmiotów gospodarczych przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów;

3. przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem a to:

- § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu planu orientacyjnego w skali 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi oraz dróg, których projekt dotyczy;

- § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu wskazania parametrów geometrii drogi, a jak wynika z treści § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu – rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy, geometrę drogi i zakres dostępu do drogi;

- § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze;

- § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu nazwiska projektanta na projekcie stałej organizacji ruchu;

- § 6 ust. 1 rozporządzenia wobec braku logicznego uzasadnienia wprowadzenia określonej organizacji ruchu i braku wskazania na efektywność organizacji ruchu.

Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, upatruje skarga przez naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także na nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w minimalnym – niewystarczającym stopniu.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka podniosła, że przed wprowadzoną, zaskarżoną czynnością, zmianą stałej organizacji ruchu na części ul. P, prowadzony przez Spółkę Hotel A z kawiarnią znajdował się w tzw. Strefie B dopuszczającej poruszanie się w niej pojazdów cywilnych i był w takiej samej sytuacji jak znajdujący się przy tej samej ulicy P nr [...], ale na odcinku od ul. S do ul. J, Hotel B.

Zdaniem skarżącej wprowadzona zmiana, o zamiarze której nie była uprzedzona, dyskryminuje ją jako podmiot gospodarczy względem innych użytkowników drogi. Przejawia się to w tym, że wprowadzona zmiana uniemożliwia dojazd obsłudze hotelowej, dostawcom, służbom technicznym posiadającym dotychczas uprawnienia do wjazdu w Strefę B, a przede wszystkim gościom hotelowym, co skutkuje spadkiem zainteresowania w korzystaniu z usług hotelowych (dostarczanie bagaży pieszo, sposób dostarczania zaopatrzenia).

Wprowadzona zmiana zróżnicowała możliwość dostępu i korzystania z drogi publicznej, pomiędzy dwoma firmami prowadzącymi działalność w analogicznym zakresie.

Naruszenia art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upatruje skarga w tym, że ograniczenie wolności gospodarczej nie ma oparcia w ustawie i ważnym interesie publicznym.

Podkreślono, że następstwem wprowadzonej organizacji ruchu jest, że obsługa hotelu, służby techniczne zajmujące się konserwacją urządzeń i instalacji, taksówki jak również goście hotelowi nie mają nie tylko możliwości zaparkowania pod Hotelem, ale brak jest możliwości dojazdu jakiegokolwiek pojazdu mechanicznego pod sam Hotel "w normalnych" godzinach pracy. To samo dotyczy pojazdów obsługi hotelowej (organizującej transfery gości, pralni, służb konserwatorskich, dostawców produktów). Wskazano, że nowa organizacja dopuszcza możliwość wjazdu w strefę pojazdów wykonujących czynności ładunkowe w godzinach 20 – 10.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w polemice ze stanowiskiem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podniesiono wadliwą ocenę, że Hotel strony skarżącej i Hotel B i nie charakteryzują się relewantnymi cechami z uwagi na funkcję i położenie w pobliżu pozostałości murów obronnych.

Zakwestionowano stanowisko, że zmiana organizacji ruchu (na odcinku ok. 200 m) na części ul. P da odczuwalną poprawę stanu powietrza.

Zakwestionowano – jako niepoparte żadnymi dowodami stanowisko, że przy poprzedniej organizacji ruchu często dochodziło do blokowania omawianego odcinka ulicy przez klinujące się wzajemnie samochody co pogarszało komfort ruchu pieszego i zagrażało bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej ZIKiT) wniósł o jej oddalenie.

Z ostrożności procesowej wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd o braku możliwości badania przez sąd administracyjny celowości wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu. Powołano uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Ke 668/09, w którym stwierdzono, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Tak określona kognicja Sądu oznacza zatem, zdaniem organu – że poza kontrolą sądową pozostaje celowość danego rozstrzygnięcia, co na gruncie sprawy niniejszej oznacza, iż Sąd nie bada celowości wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 oraz 32 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, organ zauważył, że w ramach doktryny prawa konstytucyjnego wskazuje się na dwie odmiany prawa równości, a mianowicie równość materialną i formalną. Zarówno orzecznictwo jak i doktryna w sposób jednoznaczny opowiedziały się za obowiązywaniem w polskim porządku prawnym zasady równości materialnej. W tym kontekście wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r. (U 7/87, OTK 1988, nr 1, poz. 1), w którym stwierdzono, iż "Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo.

Ponadto, rozumienie zasady równości zostało określone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. (K 23/00, OTK 2001, nr 5, poz. 124), w którym wskazano, że: "Rozumienie zasady równości ma w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznaczną treść. Oznacza ono w szczególności nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących".

W związku z tym, sytuacja charakteryzująca się odmiennym traktowaniem adresatów normy prawnej jest dopuszczalna o ile zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną.

Stwierdzono, że argumentacja zawarta w skardze opiera się o wadliwe wyznaczenie grupy podmiotów odznaczających się daną cechą relewantną. W istocie w skardze, jako jedyne wyznaczniki tejże grupy wskazane zostały okoliczności takie jak: usytuowanie w pobliżu pozostałości murów obronnych K oraz prowadzenie przez Hotel B oraz Hotel A działalności konkurencyjnej. Tymczasem, wyznaczenie grupy charakteryzującej się daną cechą istotną winno być dokonane w kontekście dóbr i wartości chronionych regulacją, na gruncie której wydano kwestionowany akt, w tym przypadku ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Dobrem chronionym na podstawie wymienionych aktów jest przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochrona środowiska społecznego, a także dążenie do wykształcenia całościowego i harmonijnego układu komunikacyjnego miasta.

Hotel A, usytuowany na ul. P, położony jest na obszarze odznaczającym się wyraźną dominacją ruchu pieszego i rowerowego nad samochodowym. Świadczy o tym wyraźnie sposób ukształtowania ogólnodostępnej przestrzeni miejskiej, bezpośrednie przyleganie pasa drogowego do pozostałości murów obronnych K, połączenie z ul. F o takim samym charakterze, a przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo [...]. Jednocześnie, sposób korzystania z omawianego odcinka drogi przez głównych jej użytkowników, tj. pieszych, ich utrwalone zachowania, jednoznacznie odróżnia przedmiotowy rejon od pozostałego obszaru ulicy P. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z ul. P, w rejonie położenia Hotelu A, połączony jest [...], z którego intensywnie, również przy wykonywaniu złożonych ewolucji, korzysta młodzież jeżdżąca na deskorolkach, co potęguje możliwość zaistnienia wypadku komunikacyjnego w wyniku wjechania osoby na deskorolce pod nadjeżdżający samochód.

W odróżnieniu od powyższego, Hotel B znajduje się na tej części ul. P, która na swym obszarze posiada wydzieloną przestrzeń dla pojazdów samochodowych, stanowiąc ważne połączenie komunikacyjne, między innymi, w ciągu ulic: B, S, P, J. Zarysowany ciąg komunikacyjny obsługuje ścisłe centrum miasta, zarówno mieszkańców, jak i podmioty prowadzące na jego terenie działalność gospodarczą.

Tym samym, zarządzający ruchem, dążąc do zapewnienia maksymalnie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nr [...], ograniczył dostęp dla pojazdów samochodowych rejonu ul. P, pobliskiego dla Hotelu A.

Ten rejon o charakterze ściśle spacerowym, nie stanowi istotnego połączenia komunikacyjnego. Podkreślono, że zmiany wprowadzone zatwierdzonym projektem organizacji ruchu usankcjonowały charakter rejonu, w którym usytuowany jest Hotel strony skarżącej.

Podniesiono, że dla wartości chronionych na podstawie ustawy o drogach publicznych i P.r.d. nieistotnym jest ewentualne zakłócanie stanu konkurencji w sytuacji gdy stanowi to efekt dążenia dla zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym życia i zdrowia ludzkiego. Zatem argumentacja zawarta w skardze wynika z wadliwej hierarchizacji wartości i przenoszenia dóbr chronionych na bazie jednej regulacji na inną.

Wskazano, że wprowadzone przez zarządzającego ruchem rozwiązania przyczyniły się do podniesienia jakości ładu przestrzennego, poziomu ochrony środowiska społecznego oraz ochrony zabytków i środowiska naturalnego.

Zdaniem organu w przypadku tego ostatniego widoczny jest brak uwzględnienia przez stronę skarżącą okoliczności rozszerzenia tzw. Strefy A, ograniczonego ruchu, również na innych obszarach, niż część ul. P, co globalnie, poprzez eliminację ruchu samochodowego z terenu ścisłego centrum miasta, przyczyni się do poprawy jakości powietrza.

Podkreślono także, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. (OTK-A 2010/2/13) nawet jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to takie odstępstwo od zasady równości nie musi jeszcze oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji.

Wyrokiem tym określono warunki dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości w myśl, których:

- kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,

- waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania,

- kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Wskazano, że zmiany w organizacji ruchu determinowane były dążnością, miedzy innymi, do ochrony: środowiska, zarówno naturalnego, jak i społecznego (art. 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); ochroną zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP). Zastosowane regulacje bezpośrednio służą do osiągnięcia niniejszych celów, a także pozostają formą relatywnie najmniej intensywną pod względem władczego oddziaływania na prawa i wolności jednostki. Zdaniem ZIKiT, nawet w przypadku uznania, iż zapisy projektu nr 9615 prowadzą do nierównego traktowania podmiotów podobnych, niniejsze zróżnicowanie jest uzasadnione celami, jakie mają być przy pomocy tego działania osiągnięte.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych, statuowanej w art. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że granice korzystania z drogi wytyczają unormowania ustawy o drogach publicznych i Prawa o ruchu drogowym. W sytuacji wprowadzenia oznakowania, na podstawie którego rekonstruowana jest dana norma, dochodzi do ustalenia warunków korzystania z danej drogi. Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia w określonych godzinach ruchu samochodowego na danym odcinku, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Wjazd w obszar objęty Strefą A dostępny jest w godzinach od 20 do 10 dla pojazdów wykonujących czynności ładunkowe. Tym samym niezrozumiałym jest podnoszenie okoliczności braku możliwości zorganizowania dostaw do obsługi hotelu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20, 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazano, że stosownie do treści art. 10 ust. 6 P.r.d., prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na mocy zaś § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem, działanie w zakresie zarządzania ruchem realizowane jest przez zatwierdzenie organizacji ruchu. Tym samym, nawet w przypadku uznania przedmiotowego zatwierdzenia, jako formy ograniczenia swobody działalności gospodarczej, spełniało ono wymogi określone w art. 22 Konstytucji RP, tj. zawarcie ograniczeń w akcie o randze ustawy.

Abstrahując od sporów terminologicznych, co do pojęć swobody i wolności działalności gospodarczej zarzucono nieprawdziwość twierdzenia zawartego w skardze o braku możliwości dojazdu jakiegokolwiek pojazdu pod sam Hotel w "normalnych" godzinach pracy. Zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, pojazdy obsługi technicznej mogą wjeżdżać w pobliże budynku Hotelu A w godzinach od 20 do 10, zaś przez całą dobę pod obiekt mogą podjechać pojazdy służb specjalnych, wykorzystywane w konwojach lub inne, z zezwoleniem zarządu drogi.

Odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem wskazano, że do projektu nr [...] został dołączony orientacyjny plan w stosownej skali (karta trzecia projektu), geometria i parametry drogi wskazane zostały na mapie geodezyjnej stanowiącej załącznik do projektu (piąta karta projektu), dokonano w ramach projektu opisu technicznego z zaznaczeniem charakterystyki drogi i ruchu (karta druga projektu), zaś pod projektem podpisało się dwoje projektantów, a mianowicie I. D. i M. M. (karta druga projektu).

Odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Dyrektor ZIKiT zajął stanowisko, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu pozostaje czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Przytaczając regulację z art. 1 K.p.a. wskazano, że zakres przedmiotowy ustawy nie obejmuje czynności materialno-technicznych, co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 500/08, w którym wskazano, iż do czynności materialno-technicznej nie stosuje się przepisów K.p.a.

Zdaniem organu kwestionowane zmiany stanowiły element znacznego rozszerzenia tzw. Strefy A ograniczonego ruchu, które w sumie, a nie jak ujęto w skardze – indywidualnie, przyczynią się do wzmocnienia udziału przewozów wykonywanych komunikacją miejską w całości przewozów realizowanych w granicach Gminy. Normalnym i uznanym działaniem w miastach odznaczających się cechami podobnymi do Krakowa jest ograniczenie dostępności zabytkowego obszaru starego miasta dla komunikacji samochodowej, tak by zwiększyć wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego, co przekłada się na podniesienie jakości środowiska naturalnego, w tym jakości powietrza.

Odnosząc się do zarzutu braku analiz potwierdzających negatywne skutki ruchu pojazdów lub poprawy jakości powietrza wyjaśniono, że realizowanie zadań związanych z zarządzaniem ruchem odbywa się na podstawie uznania, determinowanego wiedzą i doświadczeniem pracowników zarządzającego ruchem lub zarządu drogi (w ramach Gminy kompetencje obu podmiotów wykonuje Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu). Sformułowanie wymogu sporządzania specjalistycznych ekspertyz w związku z przeprowadzaniem każdej zmiany w organizacji ruchu doprowadziłoby do paraliżu działań zarządzającego ruchem, który musi niejednokrotnie podejmować działania jak najszybciej, stosownie do zmieniającej się sytuacji na drogach.

Obserwowane liczne przypadki blokowania omawianego odcinku ul. P przez samochody, które wzajemnie się klinowały, a także powtarzające się sytuacje drogowe, zagrażające bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów lub pogarszające komfort korzystających z drogi, zmusiły zarządzającego ruchem do wprowadzenia zmian zawartych w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu nr [...]. Konstatacje te wynikają z analizy stwierdzonych zdarzeń drogowych, a przede wszystkim obserwacji pracowników ZIKiT, którzy dokonują regularnych przeglądów dróg i oznakowania.

Zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunikacji i Transportu wezwany został o uzupełnienie przedstawionych przy odpowiedzi na skargę akt postepowania, przez złożenie pełnych (zupełnych) oryginalnych akt postępowania (lub ich uwierzytelnionej kserokopii) w tym zawierających:

a) podpisany egzemplarz pisma z dnia 23 lipca 2013 r. skierowanego do pełnomocnika strony skarżącej, a zawierającego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

b) pełną treść wezwania z dnia 15 lipca 2013 r. o usunięcie naruszenia prawa (akta zawierają tylko stronę tytułową),

c) wymaganego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r., nr 177,poz. 1729) - § 5 ust. 1 pkt 1 – planu orientacyjnego w skali 1:10 000 lub 1:25 000 z zaznaczeniem drogi (ulicy), której dotyczy projekt nr 9615 organizacji ruchu, w tym obrazującego zasięg Strefy A przed i po wprowadzeniu zmiany w odniesieniu do ulicy P,

d) opinii Komendanta Miejskiego Policji,

a nadto, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Statutu ZIKiT, przed terminem rozprawy wyznaczonym na dzień 14 maja 2014 r., o którym strony zawiadomione zostaną odrębnym pismem.

W odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2014 r. ZIKiT przesłał oryginalne akta postępowania zawierające:

1. podpisany egzemplarz pisma z dnia 23 lipca 2013 r. skierowanego do pełnomocnika strony skarżącej, a zawierającego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

2. pismo strony skarżącej z dnia 15 lipca 2013 r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa,

3. plan orientacyjny w skali 1:20 000 z zaznaczeniem drogi (ulicy), której dotyczy projekt nr [...] organizacji ruchu, obrazujący zasięg Strefy A przed i po wprowadzeniu zmiany,

4. Statut Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Wyjaśniono zarazem, że ulica P ma status drogi gminnej i zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem opinia co do projektu organizacji ruchu nie była wymagana. Wyjaśniono też, że przepis § 5 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia wyznacza rozpiętość skali planu orientacyjnego, która winna się mieścić w zakresie od 1:10 000 do 1:25 000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast § 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarazem przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej czynności, prowadzi do wniosku wyrażonego na wstępie.

Przepis art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt 1-7, określa katalog aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w których działalność administracji publicznej poddana jest kontroli sądu administracyjnego poprzez orzekanie w sprawach skarg na te akty lub czynności, lub też na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W szczególności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc nie decyzje i nie postanowienia), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. 2013.260 ze zm), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych.

Już z treści tego przepisu wynika, że ustawa przewiduje i dopuszcza wprowadzenie ograniczeń i wyjątków w zakresie korzystania z drogi publicznej, które to zarazem ograniczenia i wyjątki nie odbierają drodze przymiotu drogi publicznej.

Ustawa o drogach publicznych (dalej u.d.p.), przymiot zarządcy drogi gminnej przydaje – wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4, ust. 5). Określając w art. 20 u.d.p. przykładowo kompetencje i obowiązki zarządcy drogi, ustawa w art. 21 ust. 1 zezwala zarządcy drogi na wykonywanie swych obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarazem zarządem drogi. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Natomiast ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. 2012.1137 ze zm.), zgodnie z art. 1 przedmiotem swej regulacji czyni m.in. (art. 1 ust. 1 pkt 1) zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. W zakresie definicji drogi publicznej ustawa Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d) odsyła (art. 2 pkt 1a) do definicji w rozumieniu art. 1 u.d.p. Samodzielnie natomiast definiuje; strefę zamieszkania – jako obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 16), oraz strefę ruchu – jako obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na której wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 16a).

Przepis art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarazem art. 10 ust. 7 określa, że zarzadzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i w strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

W mieście na prawach powiatu prezydent miasta jest zatem zarazem zarządcą drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jak i organem zarządzającym ruchem (art. 10 ust. 6 i 7 ustawy prawo o ruchu drogowym).

W świetle postanowień § 3 ust. 2 pkt 1 i 3 statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r., ZIKiT stanowi jednostkę organizacyjną Gminy, pełniącą funkcję zarządu drogi – wykonującego obowiązki zarządcy drogi tj. Prezydenta M. K – w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz funkcję zarządzającego ruchem w rozumieniu art. 10 ust. 6 i 7 ustawy prawo o ruchu drogowym.

Zarządzanie ruchem na drogach publicznych oraz w strefie zamieszkania obejmuje zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Wynika to z wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy prawo o ruchu drogowym powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003. 177. 1729) – dalej rozporządzenie.

W myśl art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaczenie znaków i sygnałów obowiązujących w ruchu drogowym oraz zakres ich obowiązywania, określa wydane na podstawie art. 7 ust. 2 p.r.d. Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawach znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. 2002. 170. 1393 z późn. zm.). Wynikające dla uczestników ruchu drogowego ze znaków nakazu i zakazu obowiązki określonego tymi znakami zachowania, obwarowane są m.in. odpowiedzialnością za wykroczenia na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń (Dz.U. 1971.12.114 z późn. zm.).

Podstawę czynności umieszczenia w oznaczonych miejscach znaków drogowych określających m.in. obowiązki uczestników ruchu drogowego, w świetle przepisów powołanego rozporządzenia z 23 września 2003 r. stanowi zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w rozporządzenia z 2003 r.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ten nurt orzecznictwa sądów administracyjnych, w myśl którego zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jako akt co prawda generalny, ale zarazem konkretny i dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego w zakresie obowiązywania znaku nakazu lub zakazu (Por. np. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. I OSK 763/10, Lex nr 1079817, z dnia 21 sierpnia 2013 r. I OSK 492/12, Lex nr 1372098, czy postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. I OSK 608/12, Lex nr 1136784).

Rozważenie kwestii charakteru zatwierdzenia projektu organizacji ruchu ma w sprawie podwójne znaczenie.

Po pierwsze, wprawdzie w odpowiedzi na skargę nie wniesiono o jej odrzucenie, lecz zawarto stwierdzenie o braku możliwości badania przez sąd administracyjny celowości zmian w stałej organizacji ruchu. Wgląd w treść rozstrzygnięcia i uzasadnienie powołanego na poparcie tego stanowiska wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 668/09, wskazuje, że przedmiotem skargi była reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją tą uchylającą decyzję starosty umarzającą postępowanie w sprawie organizacji ruchu, SKO orzekło o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu. Wyrokiem WSA stwierdzono nieważność decyzji organu II instancji, przyjmując, że przepisy obowiązującego prawa materialnego nie dają podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, i zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W związku z zakresem kognicji sądu związanej ze stwierdzeniem przesłanek nieważności, pozostało natomiast stwierdzenie, że "tak określona kognicja oznacza, że poza kontrolą sądową pozostaje celowość danego rozstrzygnięcia, co na gruncie tej sprawy, oznacza, iż nie bada Sąd celowości wprowadzonych zmian".

Wyżej już stwierdzono natomiast, że kryterium kontroli zaskarżonej czynności stanowi jej zgodność z prawem.

Tak więc niewyartykułowany wprost zarzut zmierzający do ewentualnego odrzucenia skargi, nie ma uzasadnienia.

Po drugie, kryterium zgodności z prawem zaskarżonego zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, w płaszczyźnie przepisów postępowania regulujących podjęcie tej czynności, nie obejmuje zasad postępowania wynikającego z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 poz. 267 – dalej kpa), a w szczególności statuowanych przepisami art. 7 i 77 kpa zasad zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego.

Podkreśla się w piśmiennictwie (por. np. Andrzej Wróbel komentarz el. LEX do art. 1 kpa), że z pośród postępowań regulowanych przepisami określonymi w art. 1 pkt 1-4 kpa, tylko postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 ma charakter tzw. postępowania ogólnoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Podkreśla się w piśmiennictwie jednolitość stanowiska orzecznictwa i doktryny co do tego, że nawet uregulowane kpa postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się odnosi (por. np. Małgorzata Jaśkowska, komentarz LEX do art. 217 kpa, wyrok WSA w Krakowie z 16.07.2012 III SA/Kr 1485/11 LEX nr 1214528, Wspólnota 2012/31-32/8).

Z tych względów zarzuty skargi oparte na naruszeniu przepisów art. 7 i 77 kpa są bezprzedmiotowe. Trzeba natomiast wskazać, że powołane już wielokrotnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zawiera przepisy zarówno o charakterze proceduralnym jak i materialno prawnym. Te pierwsze przepisy określają m.in. tryb powstawania projektu organizacji ruchu i podmioty, które mogą go przedstawić do zatwierdzenia, oraz organ właściwy do jego zatwierdzenia (np. § § 2,3, § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8).

Natomiast charakter materialno prawny mają przepisy określające jako podstawę do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej, czynność zatwierdzenia tej organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (§ 4 ust. 1), oraz określające elementy jakie winien zawierać projekt organizacji ruchu przedstawiony do zatwierdzenia (§ 5, § 7 ust. 2,3,4).

Wgląd w dokumentację projektu zatwierdzonego zaskarżoną czynnością, przedstawioną – na wezwanie Sądu – w uzupełnieniu dokumentacji przedstawionej przy odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, że dokumentacja projektu spełniała wymogi określone § 5 rozporządzenia w zakresie objętym zarzutami skargi. W szczególności plan orientacyjny złożono w skali 1:20000, a plany sytuacyjne w postaci załączników graficznych (rys. 1 i 2) w skali 1:500. Dokumentacja określa zakres dostępu do drogi objętej projektem oraz parametry drogi tj. kształt i dane techniczne (Rys. 1 i 2). Należy podzielić stanowisko strony przeciwnej, że spełniono wymogi § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b. Tekst opisu technicznego w projekcie stanu istniejącego oraz projektowanych zmian, obrazuje zdaniem Sądu w sposób wystarczający charakterystykę drogi oraz rodzaje ruchu na drodze przed i po wprowadzeniu zmian (§ 5 ust. 1 pkt 5). Wbrew zarzutom skargi, w punkcie 4 tym projektu umieszczono nazwiska, funkcje i podpisy projektantów, czym spełniono wymóg § 5 ust. 7. W tym miejscu należy stwierdzić, że z dokumentacji wynika, że projekt stałej organizacji ruchu nr [...] opracowany został przez pracowników Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a więc jednostkę organizacyjną Gminy pełniącą funkcję zarządu drogi i organu zarządzającego ruchem. Każdy z tych przymiotów stanowi samodzielną podstawę do opracowania i przedstawienia projektu do zatwierdzenia (§ 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia).

Przepis § 6 ust. 1 stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi.

Jest to zatem przepis kompetencyjny, rozwinięty w ust. 2 i 3 dotyczących sytuacji gdy organizacja ruchu obejmuje drogi różnej kategorii.

Zarzut skargi naruszenia przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia przez "brak logicznego uzasadnienia wprowadzenia określonej organizacji ruchu i braku wskazania na efektywność organizacji ruchu", jest niezrozumiały i pomijający okoliczność, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna, a nie akt administracyjny w postaci decyzji czy postanowienia.

Przytoczony zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, jest cytatem stanowiska Sądu I instancji w sprawie zaskarżonej powołanym na jego uzasadnienie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2011 r. I OSK 5/11 (LEX nr 1081027). Wyrokiem tym NSA uwzględnił skargę kasacyjną organu zarządzającego ruchem i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika by zaakceptował stanowisko, że treść przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., w jakikolwiek sposób stwarzała wymóg "logicznego uzasadnienia określonej organizacji ruchu i wskazania na efektywność organizacji".

Wobec zaliczenia całej ulicy P do dróg gminnych, w tym na odcinku objętym zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu, w świetle postanowień § 7 ust. 3 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 oraz pkt 4 rozporządzenia, podzielić należy stanowisko Dyrektora ZIKiT, że nie było wymagane dołączenie do przedstawionego projektu opinii Komendanta Miejskiego Policji.

Nie podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi, że zaskarżona czynność narusza przepisy art. 2, 20, 22, 32 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przede wszystkim należy skonstatować, że przepis ustawy o drogach publicznych, istotę przymiotu drogi jako publicznej, definiuje poprzez jej dostępność dla każdego do korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Zarazem ten sam przepis stanowi, że korzystanie z drogi może mieć miejsce z wyjątkami i ograniczeniami określonymi w ustawie lub w ustawach szczególnych.

Powyższa ustawa w przepisie art. 4 pkt 38 jako szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego uznaje niezmotoryzowanych uczestników ruchu drogowego, a w szczególności pieszych i rowerzystów, a także motocyklistów oraz osoby niepełnosprawne lub osoby o widocznej ograniczonej sprawności ruchowej. Ustawa ta, określając w przepisie art. 20 przykładowo katalog obowiązków a zarazem uprawnień zarządcy drogi zalicza do nich m. in. (pkt 14) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie życia lub mienia.

Powołany w skardze przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. 2013.672 ze zm.), stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skarga zarzut naruszenia tego przepisu wiąże z naruszeniem art. 20 i 22 Konstytucji RP. Oba te przepisy zawarte są w Rozdziale I Konstytucji Rzeczypospolitej, określającym zasady ustroju politycznego i gospodarczego państwa. Pierwszy z tych przepisów określa zasady ustroju gospodarczego, do których m.in. zlicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Art. 22 w myśl, którego ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, stanowi uzupełnienie postanowień art. 20, a zarazem zakłada dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej. (Por. Konstytucja RP, Komentarz, Wiesław Skrzydło Zakamycze 1998, str. 24-25).

W powołanym na inną okoliczność przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 5/11 (LEX nr 1081027) wyraźnie stwierdzono, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest przepisem prawa mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa, w szczególności w sytuacji gdy ograniczenia te nie odnoszą się tylko do podmiotów korzystających z prawa do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, ale mają szerszy krąg adresatów.

Zarazem podkreślono w piśmiennictwie (Por. Marian Zdyb Komentarz elektroniczny LEX do art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), że zasady z art. 20 i 22 Konstytucji nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawartego w Rozdziale II – Wolność, Prawa i Obowiązki Człowieka i Obywatela – nie mogą być wzajemnie sprzeczne. Przepis art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wskazano, że to właśnie art. 31 ust. 3 Konstytucji określa najważniejsze kategorie interesu publicznego, który może być podstawą ograniczenia praw i wolności.

Powołany już wyżej art. 20 ustawy prawo o drogach publicznych przydaje zarządcy drogi (zarządowi drogi), m.in. ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 10), obowiązek i kompetencję wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Jest to zatem ustawowa przesłanka odstępstwa od zasady powszechnej dostępności do korzystania z dróg publicznych. Natomiast realizacja tych odstępstw należy do podmiotu mającego przymiot organu zarządzającego ruchem – a więc podmiotu zarządzającego drogami, właśnie w formie czynności zatwierdzania projektu organizacji ruchu – co już wyżej zostało opisane.

Wydane na podstawie art. 10 ust. 12 powołane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. ma właśnie m.in. uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.

W świetle powyższego, zasada swobody czy wolności gospodarczej, na którą powołuje się skarżąca jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w formie hotelu nie może być traktowana jako wyznacznik kryterium zgodności z prawem zaskarżonej czynności, której prawne przesłanki znajdują oparcie w przepisach regulujących zasady korzystania z dróg publicznych i odstępstwa od tych zasad.

W konsekwencji, dopuszczone art. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczenie w drodze przepisu ustawy – co ma w sprawie miejsce – korzystania z drogi publicznej na odcinku ul. P objętym zaskarżonym zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu, którego adresatem są wszystkie podmioty znajdujące się przy tej drodze, na tym odcinku, nie może być traktowane jako naruszenie prawa strony skarżącej do korzystania z tej drogi publicznej.

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia statuowanej art. 32 Konstytucji RP zasady równości, opisanego przez skarżącą jako "nieuzasadniona dyskryminacja jednych użytkowników drogi publicznej przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów".

Sąd podziela stanowisko strony przeciwnej, że fakt, iż zarówno Hotel strony skarżącej jak i Hotel B położone są przy ul. P i prowadzą działalność konkurencyjną nie stanowił przesłanki relewantnej, nakazującej jednakowe traktowanie tych podmiotów w zakresie zatwierdzonej zmiany organizacji ruchu, ze względu na różny, niejednakowy, charakter kształtowania się ruchu pieszego, rowerowego i samochodowego, na odcinkach ul. P, przy których położone są oba Hotele.

Skarga nie kwestionuje, że na odcinku objętym zaskarżoną czynnością ul. P charakteryzuje się dominacją ruchu pieszego i rowerowego, a pas drogowy bezpośrednio przylega do pozostałości murów obronnych K. Nie budzą więc wątpliwości twierdzenia Dyrektora ZIKiT, że na tym odcinku wyższy jest stopień zagrożenia ruchem pojazdów dla innych uczestników ruchu drogowego. To nie czynność Dyrektora ZIKiT – organu zarządzającego ruchem – ale przepis art. 4 pkt 38 ustawy o drogach publicznych określa szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego, do których m.in. ustawa zalicza pieszych i rowerzystów.

Nie podziela zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów strony skarżącej, że zaskarżoną czynnością naruszono wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych oraz prawa o ruchu drogowym, a także wskazane przepisy Konstytucji RP, gdyż cechą relewantną na płaszczyźnie regulującej przesłanki zatwierdzenia organizacji ruchu, nie były i nie mogły być okoliczności związane z prowadzeniem konkurencyjnej działalności gospodarczej przez inny podmiot ulokowany przy tym odcinku ulicy P, na który nie rozciągnięto tzw. Strefy A.

Zaskarżone zatwierdzenie projektu dotyczy właśnie zmian w organizacji ruchu na odcinku ul. P, który objęto Strefą A, zwaną w odpowiedzi na skargę i na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa "strefą ograniczonego ruchu".

Niewątpliwie istotą zaskarżonej czynności jest wprowadzenie zmian w organizacji ruchu i ograniczeń w ruchu pojazdów samochodowych na określonym projektem obszarze.

Zebrany materiał w sprawie nie pozwala ustalić jakim aktem czy czynnością utworzono w ogóle tzw. Strefę A i Strefę B, na obszarze miasta. Powołana w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwała nr [...] Rady Miasta z 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych dróg oraz sposobów pobierania tych opłat (Dz. Urz. Wojew. 2011.363.3091 z późn. zm.), wielokrotnie zmieniana i stanowiąca akt prawa miejscowego, w ogóle do podziału na strefy A i B nie nawiązuje.

Ustawa prawo o ruchu drogowym nie zna i nie definiuje pojęcia "strefa ograniczonego ruchu". Również rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. 2002, poz. 170.1393 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej czynności nie zna znaku drogowego (zwłaszcza pionowego) oznaczającego "strefę ograniczonego ruchu".

Ustawa prawo o ruchu drogowym w art. 2 pkt. 16a definiuje tylko strefę ruchu jako obszar zajmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na której wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Przepis pkt. 16a dodany został z mocą od 4 września 2010 r. przez art. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010.152.1018). Odpowiadające mu znaki informacyjne oznaczające strefę ruchu i jej koniec wprowadzone zostały na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 kwietnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. 2011.89.598).

W świetle powyższego, w ramach kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy na płaszczyźnie zgodności z prawem zaskarżonej czynności, szczególnego znaczenia nabiera czytelność wprowadzonych zmian w organizacji ruchu, dla uczestników ruchu drogowego. Skutki zmiany organizacji ruchu dla jego uczestników wynikać mogą tylko ze znaków drogowych, w tym znaków nakazu czy zakazu i połączonych z nimi znaków informacyjnych.

W tym zakresie dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny niezgodności pomiędzy tekstową częścią zatwierdzonego projektu nr [...] organizacji ruchu, a stanowiącymi jego integralną część załącznikami graficznymi, w szczególności Nr 1 i 2, które w tzw. "legendzie" określają znaki istniejące, znaki projektowane i znaki do usunięcia.

Zgodnie z tekstowym opisem projektowanych zmian, za skrzyżowaniem ul. P z ul. J (z kierunku od ul. S) ustawiony miał być znak C-16 t.j. wg § 39 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów znak nakazu oznaczający drogę dla pieszych, z której obowiązani są korzystać. Do znaku dołączona ma być tabliczka wg wzoru opisanego załącznikiem do projektu.

Zawarty w załączniku wzór tabliczki w istocie zawiera trzy rodzaje informacji, w tym jedną w formie tekstowej.

Część tekstowa do znaku C-16 zwiera sformułowanie:

Nie dotyczy pojazdów:

- w godz. 20-10 włącznie na czas wykon. czynności ładunkowych, konwoju pieniędzy oraz obsługi technicznej,

- służb specjalnych

- specj. konwoju do banków (bankowozów)

- z zezwoleniem zarządu drogi za wyjątkiem pojazdów wolnobieżnych z silnikiem elektrycznym.

Z treści tej informacji wynika, że za zezwoleniem zarządu drogi możliwy jest wjazd pojazdem (innym niż wolnobieżny z silnikiem elektrycznym), także w godzinach innych niż 20-10 i z innych niż czynności ładunkowe powodów.

Umieszczony na wysokości informacji dotyczącej czynności ładunkowych w godz. 20-10 piktogram nie znajduje odpowiednika w wykazie znaków informacyjnych i może budzić wątpliwości, czy oznacza, że nawet w tych godzinach turyści, czy np. klienci hotelu muszą ręcznie przenosić bagaż, czy właśnie wyładunek bagażu jest dozwolony. Również część zajęta pod tablicę na czerwonym tle z napisem "Strefa A" nie odpowiada treści tablic informacyjnych, ani tekstowo nie wyjaśniono, co oznacza ta strefa. W części tekstowej projektu przewidziano, że tylko na tablicy przy projektowanym znaku C-16a (koniec drogi dla pieszych), tabliczka "koniec strefy A", ma mieć kolor czerwony.

Na rysunkach 1 i 2, oznaczono znakiem X, przeznaczone do usunięcia znaki informacyjne: D-18 (dwumiejscowy parking), D-18a (parking miejsce zastrzeżone) wraz z dodatkową tablicą wg wzoru T-29, że to miejsce zastrzeżone dla samochodu uprawnionej osoby niepełnosprawnej.

Natomiast według zatwierdzonego projektu na rysunkach 1 i 2 za skrzyżowaniem z ul. J w kierunku ul. F, za znakiem C-16 znajduje się projektowane (znak +) miejsce parkingowe wyznaczone znakami D-18, z tablicą T30i i D-18, z tablicą T-3a, koniec.

Część tekstowa zatwierdzonego projektu nie przewiduje stawiania znaków D-18, dotyczy natomiast demontowania istniejących znaków D-18.

Zamieszczona na rysunku pod znakiem D-18, tabliczka oznaczająca parkowanie równolegle do krawędzi jezdni opisana jest jako znak T-30i. Takie oznaczenie tabliczki do znaków drogowych w rozporządzeniu o znakach i sygnałach drogowych, według stanu prawnego obowiązującego w dniu dokonania czynności nie występuje.

Pełnomocnik zarządzającego ruchem na rozprawie wyjaśnił, że prawdopodobnie oznaczenie znakiem "+" znaków określających początek lub koniec parkingu oznacza pozostawione miejsce dla pojazdów elektrycznych.

Takie wyjaśnienie pozostaje w sprzeczności z treścią tekstową i graficzną projektu. Część tekstowa nie przewidywała pozostawienia miejsc parkingowych, a część graficzna określała znaki oznaczone jako istniejące i znakiem "+" znaki projektowane.

Powyższe ustalenia oparte na wglądzie w tekstową i graficzną część zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu, prowadzą Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że przedstawiona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy i dla jakich podmiotów przewidziano w strefie wyznaczonej znakiem C-16, na odcinku od skrzyżowania ul. P z ul. J do ul. F utworzenie miejsc parkingowych.

Przedstawiona dokumentacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, nie pozwala zatem na ustalenie, czy zachowano zasadę równego traktowania uczestników ruchu drogowego mających siedziby przy tej części ul. P, względnie czy są uzasadnione ustawą odstępstwa od tej zasady.

Nadto wprowadzone do zatwierdzonego projektu tablice informacyjne, mające ze swej istoty dookreślić znaczenie znaków nakazu lub zakazu, których dotyczą albo nie spełniają swej funkcji (np. piktogram, strefa A, koniec strefy A na czerwonym tle), albo przewidują postawienie znaku, który nie figuruje w obowiązujących przepisach (T-30i).

Zatwierdzony projekt organizacji ruchu, nakładający na uczestników ruchu obowiązki w postaci nakazów i zakazów nie jest zatem wystarczająco jasny i precyzyjny, właśnie w tej warstwie informacyjnej, w której obowiązki uczestników ruchu mają być dookreślone informacją w postaci znaków informacyjnych.

Takie wady czynności zatwierdzenia projektu godzą w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz w statuowaną art. 7 Konstytucji zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012.270) należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności – zatwierdzenia projektu nr 9616 w przedmiocie stałej organizacji ruchu na odcinku od ul. J do ul. F.

Ponownie rozpatrując projekt organizacji ruchu należy usunąć wskazane rozbieżności pomiędzy tekstową a graficzną częścią projektu, precyzyjnie formułować treściową część znaków informacyjnych, wyeliminować znaki informacyjne, których treść nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach, lub szczegółowo objaśnić treść i znaczenie innych użytych znaków informacyjnych.

Zgodnie z art. 153 powołanej ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wiążą w sprawie Sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 152 P.p.s.a. stanowiąc, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, stwarza jedynie możliwość określenia czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności. Skorzystanie przez sąd z możliwości wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez określenie, że nie mogą być wykonane wymaga wyraźnego wyartykułowania w sentencji wyroku. (Por. wyrok NSA z 21.03.2012 I FSK 747/11, LEX nr 1419344 i postanowienie NSA z 26.02.2013 II FSK 151/13, LEX nr 1282824).

Mając na uwadze, że zaskarżona czynność została już wykonana 1 lipca 2013 r. oraz że dotyczy wszystkich uczestników ruchu na obszarze objętym projektem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stronie skarżącej zastąpionej przez profesjonalnego pełnomocnika oparto na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.