Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 292/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji - stacji bazowej [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. S. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 56 ust. 1, 2, 3, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) i art. 104 k.p.a. wydał wobec A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. decyzję, (nr [...], znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] – [...] Nr [...] przewidzianego do realizacji w Ł. przy ul. A na działce o nr ewidencyjnym 11/2 usytuowanej w obrębie [...], określając jednocześnie warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia i wyposażenie projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej podniósł, że w wyniku złożonego w dniu 9 lutego 2006 roku wniosku, zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na podstawie zaś dokonanych uzgodnień z Wojewodą [...] i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Ł. oraz analizy załączonego do wniosku raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko ustalono, że obszary o przekroczonych dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych mające powstać w wyniku funkcjonowania planowej inwestycji występować będą wyłącznie na wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi na wysokości powyżej 23,1 m n.p.t. w maksymalnym zasięgu do 35,1 m przed antenami. Dla łącznego natomiast oddziaływania anten wszystkich operatorów sieci [...], [...] i [...] obszary o przekroczonych dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych występować będą w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi na wysokości powyżej 22,0 m n.p.t., w maksymalnym zasięgu do 51,5 przed antenami. Analiza wysokości zainstalowania anten projektowanej stacji oraz anten sieci [...] i [...], azymutów i charakterystyk promieniowania oraz obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych promieniowania niejonizującego zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pozwala na stwierdzenie, że bez ograniczeń dopuszcza się przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz wewnątrz okolicznych budynków i na ich dachach. Planowana inwestycja jak stwierdził organ nie spowoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, a dotrzymanie przez inwestora warunków, o których mowa w pkt 2 i 3 decyzji powinno zagwarantować spełnienie wszystkich wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883).

Od powyższej decyzji K. S. – uczestnik postępowania wniósł odwołanie, w którym podnosząc zarzut naruszenia art.7, art. 10, art. 77, art. 79. art. 81, art. 89 § 2. art. 107 § 3 k.p.a poprzez niezapewnienie stronie udziału w prowadzonym postępowaniu, uniemożliwienie zajęcia stanowiska i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż jest właścicielem sąsiednich działek usytuowanych przy ul. B graniczących z działką o nr ewidencyjnym 11/2 płożoną przy ul. A. Organ administracji publicznej natomiast wydając zaskarżoną decyzję powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopuszczając dowód z opinii biegłego w zakresie ochrony środowiska nie uwzględniono wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan zdrowia mieszkańców, ponieważ nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny, a kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko czyli roślinność, klimat akustyczny, i krajobraz nie zostały dostatecznie zbadane przez biegłych, specjalistów z danej dziedziny. W ocenie skarżącego nie została również wyjaśniona kwestia wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości zwłaszcza, że obszar, na którym realizowana będzie inwestycja to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wyjątkowych walorach krajobrazowych. Nie zawiadamiając natomiast stron niniejszego postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej naruszył art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. i pozbawił stronę możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i zajęcia stanowiska w sprawie.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu jest obligatoryjne, stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ pierwszej instancji zawiadomił na piśmie wszystkich zainteresowanych także skarżącego, a zawiadomieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku oraz informując jednocześnie o możliwości składania uwag i wniosków. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że z treści załączonego do wniosku raportu jednoznacznie wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez zainstalowane na wieży anteny nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi, a także na dobra materialne i dobra kultury i na pewno nie pogorszy walorów krajobrazowych obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie. Przyjęte bowiem na etapie wykonywania projektu budowlanego rozwiązania mają zagwarantować, że dopuszczalna gęstość strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi nie zostanie przekroczona, a wyznaczone obszary o przekroczonym dopuszczalnym poziomie promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego wytwarzanego przez systemy antenowe nie pokrywają się z miejscami dostępnymi dla ludzi. Realizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza też w ocenie organu w żaden sposób interesów osób trzecich i nie ogranicza przyszłego zagospodarowania oraz sposobu przeznaczenia otaczającego terenu. Powołując się na treść art. 46a ust. 4, art. 56 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, że powyższa ustawa nie nakłada na inwestora ani na organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji obowiązku uzyskania opinii biegłego z zakresu medycyny. Wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi określa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania poddawany jest ocenie przez organy, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nie jest również wymagane dokonanie wyceny i wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości, zwłaszcza że na co należy zwrócić uwagę planowane przedsięwzięcie polega na zainstalowaniu anten na wieży o wysokości 40 m już istniejącej, postawionej przez innego operatora telefonii cyfrowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie ma charakteru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., jest bowiem integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie należy utożsamiać raportu z opinią biegłego, gdyż w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne to organ administracji decyduje o konieczności powołania biegłego. W niniejszej sprawie skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego w nim udziału. Brak natomiast jedynie informacji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym stanowi niewątpliwie uchybienie organu pierwszej instancji jednakże nie ma ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło pełnomocnika skarżącego o przysługującym prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 roku poinformował natomiast, że podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego podtrzymując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7, art. 81 i art. 89 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie po wydaniu decyzji i tuż przed wniesieniem odwołania umożliwiłby skarżącemu złożenie odpowiednich wniosków dowodowych (np. wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego) celem dalszego kontynuowania postępowania przed organem pierwszej instancji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 1989 roku sygn. akt SA/Kr 11/89 pełnomocnik podkreślił, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego aby zachodziła konieczność zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie organu odwoławczego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji jest więc bezprzedmiotowe, a naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje tym, że nie można uznać, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko, gdyż stosownie do treści art. 81 k.p.a. fakt ten może być uznany za udowodniony jedynie wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Załączony natomiast do wniosku raport jest w ocenie strony wadliwy, a jego autor uznał, iż celowym byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż sprawa jest skomplikowana, a skutki powstałe w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą wielu osób.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Art. 10 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia bowiem stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływa na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia oświadczenia (wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego), a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu upływu zakreślonego stronie terminu, w którym strona miało prawo wypowiedzenia się co zebranych dowodów.

Brak natomiast w aktach sprawy oświadczenia strony oraz dowodu, że organ pierwszej instancji pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Okoliczność tą potwierdza też organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak w ocenie organu okoliczność ta nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie niniejszym nie podziela stanowiska Kolegium, iż wystarczającym dla zapewnienia stronie właściwego udziału strony w postępowaniu było zawiadomienie pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego.

Z akt administracyjnych nie wynika aby organ odwoławczy przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Odwołanie natomiast zawiera wnioski o wyjaśnienie wpływu inwestycji na zdrowie mieszkańców i środowisko naturalne zarzucając raportowi, iż inżynier sporządzający go nie jest władny ustalić tego wpływu.

Nadto osoba sporządzająca raport widziała konieczność pewnych konsultacji społecznych sugerując szczególną ostrożność w załatwieniu sprawy. W ocenie osoby sporządzającej raport zasadnym byłoby wyznaczenie rozprawy administracyjnej.

Tak więc sam raport zawiera w ocenie Sądu pewne zapisy budzące wątpliwości nawet u osoby sporządzającej go, co do trafności postawionych w nim wniosków, oraz konieczności wyjaśnienia pewnych istotnych aspektów samej instalacji wśród osób – właścicieli nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie można wykluczyć, że ta właśnie wiedza dla stron postępowania mogłaby stanowić podstawę do złożenia wniosków dowodowych i wpłynąć tym samym na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Z jednej strony organy administracji przyznają prawo strony w toczącym się postępowaniu określonym właścicielom nieruchomości sąsiadujących – pozostających w sferze oddziaływania inwestycji, z drugiej zaś naruszają zasady postępowania administracyjnego przez pozbawienie strony możliwości działania w sprawie i tłumaczą to naruszenie procedury jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Jest to w ocenie Sądu bardzo niebezpieczna praktyka "prowadzenia postępowania administracyjnego", spychająca naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające właśnie z art. 7, 8, 9,10 K.p.a. na boczny tor i powodująca ich marginalizację.

Na etapie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie organ II instancji znał zarzuty i wnioski dowodowe zawarte w treści odwołania. Nie podjął jednak żadnej decyzji w przedmiocie tych wniosków, chociażby odmawiającej ich przeprowadzenia ( art. 78 § 2 k.p.a. ). W tej sytuacji strona skarżąca nie miała właściwie z czym zapoznawać się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej i podtrzymała swe stanowisko z odwołania.

Zawarte bowiem w przepisie art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o moment postępowania, w którym organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia i dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów pozbawiło skarżącego możliwości wypowiedzenia się (przedstawienia i uzasadnienia swojego stanowiska) przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. ( porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA 2823/05 – LEX nr 192548 )

Naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy, treść decyzji. (porównaj wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999r. sygn. akt II SA 979/98 – LEX nr 39458)

Wskazane wyżej naruszenia procedury mogły mieć też w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, oznacza to dla organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zaprezentowanych przez Sąd uwag w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się niniejszego rozstrzygnięcia na podstawie art.152 p. p. s. a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.