Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 686/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218, art. 218, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2017 r.; sygn. akt II SA/Op 354/17 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę, 3) zasądza od B. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt. II SA/Op 354/17 rozpoznając skargę B. G. (dalej: skarżący) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek KRUS od 1 stycznia 1981 r. do 30 czerwca 1993 r. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu przedłożenia do sprawy rentowej w KRUS w N.

Burmistrz K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o podleganiu wnioskodawcy ubezpieczeniu społecznemu rolników z powodu braku dokumentów potwierdzających okres podlegania ww. ubezpieczeniu i wysokości opłacanych składek. W uzasadnieniu organ przywołał przepis art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) i stwierdził, że w urzędzie brak jest jakichkolwiek dokumentów na podstawie, których można byłoby wydać żądane zaświadczenie. Organ wyjaśnił, że dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem kategorii archiwalnej 10 letniego okresu przechowywania i po jego upływie zostały poddane brakowaniu. Wskazał nadto, że w archiwum zakładowym nie zachowały się karty gospodarstw, ani rejestry wymiarowe podatku rolnego, ani też inne dokumenty księgowe. W tej sytuacji zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu. W uzasadnieniu zrelacjonowano treść decyzji organu I instancji oraz omówiono kwestię wydawania zaświadczeń w świetle art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz związanych z tym obowiązków organów w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ podkreślił, że ustalenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia winny zmierzać do potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podało, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W przypadku braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Organ odwoławczy podał, że z uzasadnienia organu I instancji wynika, że nie dysponuje on dokumentami, na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie danych żądanych przez stronę. Powyższe wskazuje, że organ I instancji dokonał analizy całości posiadanych przez siebie zasobów, a tym samym należało orzec o utrzymaniu w mocy zapadłego postanowienia.

Odnosząc się do przedłożonych wraz z odwołaniem kopii dokumentów organ stwierdził, że nie mogły zostać one wzięte pod uwagę, gdyż znajdują się one w zasobach innych podmiotów

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę wyjaśnił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Winno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy dostrzec należy, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Organ ten jedynie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem 10 letniej kategorii archiwalnej i po tym okresie zostały wybrakowane, a w archiwum zakładowym nie zachowały się żadne inne dokumenty, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak było jednak, poza ww. stwierdzeniem w treści uzasadnienia, jakichkolwiek notatek, zapisków, wykazów akt wybrakowanych czy informacji pracowników archiwum o miejscach, w których poszukiwano danych i dokumentacji na podstawie, której możliwe byłoby wydanie zaświadczenia.

W sprawie dodać należy również, iż do 1983 r. przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. nr 32, poz. 140, ze zm.). stanowiły, że podstawę wymiaru składki stanowił przychód szacunkowy gospodarstwa rolnego (art. 39), a ustalenia naczelnika gminy oraz organów prowadzących ewidencję sprzedaży produktów rolnych są wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i organów odwoławczych w postępowaniu rentowym przy ustalaniu prawa do świadczeń pieniężnych określonych ustawą oraz ich wysokości (art. 34 ustawy). W okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1982 r. ustawodawca nie przewidział w ogóle obowiązku uiszczania składek osobowych, ale jedynie obowiązek opłacania składek z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Dopiero przepisy kolejnej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., nr 24, poz. 133, ze zm.) objęły obowiązkiem ubezpieczenia wszystkich rolników prowadzących gospodarstwa rolne, w tym i przewidziały możliwość ubezpieczenia domowników. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1982 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego zobowiązany został do stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych i ich wysokości. Ustalenia te były wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Od dnia 27 maja 1990 r. do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone - zgodnie z art. 3 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198) – przeszły zadania stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rolników z ubezpieczenia społecznego (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.). Tym samym skoro skarżący wskazuje, że wnioskowane zaświadczenie jest mu niezbędne w postępowaniu o przyznanie renty z KRUS, to legitymuje się interesem prawnym w jego uzyskaniu.

Rolą zatem organu, na którego ustawodawca włożył obowiązek stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rolników z ubezpieczenia społecznego było więc przejrzenie i sprawdzenie wszelkich dokumentów, urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, które mogłyby potwierdzić fakt podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników, opłacania składek z tego tytułu oraz ich wysokości. Organy obu instancji poprzestały w sprawie na gołosłownym twierdzeniu, bo niepopartym żadną czynnością, że nie dysponują już odpowiednimi rejestrami, ani innymi dokumentami odnoszącymi się do podanego we wniosku okresu, nie wskazując przy tym na żadne dowody, czy czynności zmierzające do ustalenia, czy są w posiadaniu innych danych pozwalających na stwierdzenie tego faktu. Dostrzec należy, iż wniosek zainteresowanego dotyczy niezbyt odległej przeszłości, kiedy to dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ samorządu terytorialnego, posiadający też wiedzę, o gruntach użytkowanych na jego terenie rolniczo i przez kogo.

Zdaniem Sądu, organy procedujące w sprawie nieprawidłowo wykazały zaistnienie podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie dokumentacji. Powyższe stanowiło naruszenie przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, bowiem ponownie sprawę wnioskodawcy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną, nie dostrzegając tym samym możliwości, ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Dodać należy również, że postanowienie organu I instancji podpisane zostało przez Skarbnika Gminy z upoważnienia Burmistrza K., a w aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego upoważnienia. Natomiast, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) wójt jest organem wykonawczym gminy, który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym Kolegium winno ustalić czy osoba podpisująca postanowienie organu I instancji legitymowała się stosownym upoważnieniem do załatwiania tego typu spraw.

Zalecenia do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku rzetelnego zbadania całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, jakich potwierdzenia żąda skarżący, a nadto wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], a także poprzedzającego je - wydanego z upoważnienia Burmistrza K. - postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 nr [...], sprowadzające się do konkluzji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podzielając w całości poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia i ich ocenę prawną i nie dostrzegając możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało prawidłowej oceny stanu sprawy, uznając, iż Burmistrz K. w sposób właściwy zastosował się do regulacji art. 218 § 2 k.p.a. i dokonał analizy całości posiadanych przez siebie zasobów pod kątem danych wskazanych we wniosku, zasadnie dochodząc do przekonania, iż w zasobach tych brak jest dokumentacji pozwalającej na dokonanie ustaleń w zakresie wynikającym z wniosku, a tym samym - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia procedury administracyjnej, wydając postanowienie w oparciu o regulację art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

2) art. 141 § 4 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania budzących wątpliwości - tak wobec treści art. 218 § 2 k.p.a., jak i wobec czynności przeprowadzonych już w sprawie przez organ I instancji, skutkujące niepewnością organu administracji w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił dotychczasowe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz Burmistrza K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 354/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, z których wynika że B. G. pismem z [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek KRUS od 1 stycznia 1981 r. do 30 czerwca 1993 r. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu przedłożenia do sprawy rentowej w KRUS w N. Burmistrz K. odmówił wydania zaświadczenia o podleganiu wnioskodawcy ubezpieczeniu społecznemu rolników z powodu braku dokumentów potwierdzających okres podlegania ubezpieczeniu i wysokości opłacanych składek. W urzędzie brak jest jakichkolwiek dokumentów na podstawie, których można byłoby wydać żądane zaświadczenie. Dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem kategorii archiwalnej 10 letniego okresu przechowywania i po jego upływie zostały poddane brakowaniu. W archiwum zakładowym nie zachowały się karty gospodarstw, ani rejestry wymiarowe podatku rolnego, ani też inne dokumenty księgowe.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji trafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 218 § 2 k.p.a., natomiast w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekało zatem o mocy prawnej zaskarżonego postanowienia Burmistrza K. z [...] stycznia 2017 r. odmawiającego wydania zaświadczenia i z mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia jest konsekwencją stwierdzenia, że postanowienie to jest prawidłowe. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy postanowienia (decyzji) jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a." (wyrok NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67).

Zgodnie z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych posiadanych przez organ (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r., II SA/Bk 712/09, LEX nr 629991), jak również nie może zmierzać do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (wyrok NSA z 29 października 2003 r., IV SA 930/02, LEX nr 705522). Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Ł 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106). Konieczne postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Może ono zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenie, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z 15 września 1997 r., II SA/Gd 1241/96, LEX nr 44145; wyrok NSA z 25 października 2000 r., V SA 760/00, LEX nr 50109). Przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nieograniczonego do weryfikacji danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji. Nie jest dopuszczalne żądanie wydania zaświadczenia, którego treść miałaby dotyczyć kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną i które miałoby niejako zastąpić decyzję (por. wyrok SN – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, nr 8, poz. 132, oraz wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/2005, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. bezzasadnie zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez równoczesnego wskazania, jakie konkretnie przepisy k.p.a. naruszył Burmistrz K., których to naruszeń nie dostrzegł organ odwoławczy.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ta regulacja prawna oznacza, że najpierw należy ustalić, jaki przepis postępowania został naruszony oraz jaki zakres sprawy wymaga dodatkowego wyjaśnienia przy jej ponownym rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że brak jest dokumentów potwierdzających okres podlegania ubezpieczeniu i wysokości opłacanych składek oraz, że dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem kategorii archiwalnej 10 letniego okresu przechowywania i po jego upływie zostały poddane brakowaniu, ponadto że w archiwum zakładowym nie zachowały się karty gospodarstw, ani rejestry wymiarowe podatku rolnego, ani też inne dokumenty księgowe, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 218 § 2 k.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego zakres wskazano w § 1 wskazanego przepisu (ewidencja, rejestry bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu).

Według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie zakreślił prawidłowo zakresu ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd I instancji nie wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej polegającej na wyjaśnieniu treści przepisów art. 218 k.p.a. i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie oceny prawnej obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.