Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2992/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2002r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2002r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 kpa oraz art. 48, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał A. W. rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy loggii na parterze od strony dużego pokoju mieszkania nr [...], w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wskazano powołując się na wizję przeprowadzoną w dniu 11 czerwca 2002r., że A. W. wykonała w 2001r. samowolnie, bez wymaganego zgodnie z w/w ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę, zabudowę z przeszkleniem loggii oraz usunęła fragmenty ściany zewnętrznej w dużym pokoju mieszkania nr [...], w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Prace polegały na wymurowaniu ściany zewnętrznej w linii dotychczasowej balustrady loggii, zamontowaniu okien w plastikowych ramach w miejscu wykonanych kilka lat wcześniej ram drewnianych. Wykuto również fragmenty ścian podparapetowych ściany osłonowej budynku, na granicy dużego pokoju i loggii. Powstała w ten sposób powierzchnia została włączona do powierzchni użytkowej mieszkania nr [...].

Organ stwierdził, iż zabudowa zewnętrzna budynku wielorodzinnego jest częścią obiektu budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Odwołująca zarzuca organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art.48 prawa budowlanego zamiast art. 49. Twierdzi, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie faktu, że już wcześniej w 1986r. loggia ta została okratowana, a w 1993r. zabudowana oszkloną konstrukcją drewnianą. Natomiast w czerwcu 2001r. drewnianą konstrukcję zabudowy loggii strona zmieniła na ramy z PCV z szybami antywłamaniowymi. Zdaniem skarżącej, antywłamaniowa zabudowa loggii nie jest samowolą zmierzająca do powiększenia powierzchni mieszkania, lecz koniecznym środkiem bezpieczeństwa.

Odwołująca powołała się również na orzeczenie techniczne, z którego wynika, że wykonana przebudowa nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się również na ustalenia wizji stwierdzone protokołem z dnia 11 czerwca 2002r., z których wynika, że w czerwcu 2001r. bez pozwolenia na budowę strona dokonała zabudowy loggii. W tym celu wykonano: demontaż istniejących okien w dużym pokoju, rozbiórkę fragmentów ściany zewnętrznej, a następnie wymurowano nową ścianę zewnętrzną w linii dotychczasowej balustrady loggii, zamontowano okna plastikowe i docieplono ściany. Wykonana zabudowa powiększa kubaturę budynku o część stanowiącą dotychczas loggię mieszkania nr [...].

Powołując się na art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stwierdził organ, że prace te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany zastosować art.48 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że rozpatrzenie sprawy winno było nastąpić na podstawie art. 49 prawa budowlanego z 1994r. organ II instancji wyjaśnił, iż przywołany przepis ma zastosowanie do budowy obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanej po 1 stycznia 1995r. W ocenie organu oszklona drewniana konstrukcja wykonana została w 1993r., zaś w 2001r. została ona rozebrana i wykonano nową zabudowę poprzez wymurowanie ściany zewnętrznej w linii balustrady i osadzenie okien plastikowych. Ponadto zdemontowano istniejące okna w pokoju i rozebrano fragment ściany zewnętrznej. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem niezbadania przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy jest bezpodstawny z uwagi na fakt, iż strona potwierdziła w odwołaniu, że zakończenie rozbudowy nastąpiło w czerwcu 2001r.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. W., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podnosi, iż organ II instancji pominął całkowicie wskazane w odwołaniu naruszenie przepisów kpa, a oparł się jedynie na sporządzonym w dniu 11 czerwca 2002r. protokole wizji lokalnej. Twierdzi ona, iż że nie dopełniła obowiązku uzyskania zezwolenia na zabudowę loggii w 1993roku i jej samowola winna być oceniana w świetle obowiązujących wówczas przepisów a nie jak to uczyniły organy w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Skarżąca zarzuca również, że podejmowanej decyzji zarówno organ I jak i II instancji nie uwzględniły orzeczenia technicznego jak i kwestii podniesionej w odwołaniu celowości wydawanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Badając zatem legalność opisanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd uznał, że narusza ona prawo, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd miał w tym względzie na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadniczym uchybieniem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie było wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Rozstrzygnięcie, będące zgodnie z art. !07 § 1 kpa jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, jest jednocześnie jednym z najistotniejszych, zatem obowiązek nałożony na stronę winien być określony w sposób jednoznaczny, wyrażony precyzyjnie i nadający się do wykonania w razie potrzeby egzekucji, bez konieczności dokonywania wykładni. Zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji wymogu tego nie spełniają. Organy nadzoru budowlanego nakazały bowiem skarżącej (w brzmieniu po sprostowaniu postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2002r. Nr [...]) "rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy loggi na parterze od strony dużego pokoju mieszkania nr [...]", w sytuacji, gdy z uzasadnienia wynika, że "Państwo W. wykonali (...) samowolnie, bez pozwolenia na budowę zabudowę z przeszkleniem loggii oraz usunęli fragmenty ściany zewnętrznej w dużym pokoju mieszkania nr[...]", a prace budowlane polegały na "wymurowaniu ściany zewnętrznej w linii dotychczasowej balustrady loggi, zamontowaniu okien w plastikowych ramach, dociepleniu powierzchni loggi. Wykuto również fragmenty ścian podparapetowych ściany osłonowej budynku".

Zatem nakaz rozbiórki "zabudowy loggi" przy tak nieprecyzyjnym sformułowaniu oznacza, że po usunięciu ściany zewnętrznej w linii balustrady pozostanie przeszklenie (?), przy jednoczesnym braku ściany osłonowej (podparapetowej) oraz okien w elewacji budynku. W ocenie Sądu wykonanie tego obowiązku jest niewykonalne, przyjąć należy, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy nakaz rozbiórki obejmować musi jednoznaczne elementy rozstrzygnięcia o charakterze restytucyjnym, a zatem obejmować sprecyzowany obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego.

Kolejne naruszenie przepisów postępowania związane jest z ustaleniem adresata decyzji o rozbiórce. W myśl przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51.

Obowiązek określony decyzjami organów nadzoru budowlanego nałożony został na A. W. Tymczasem jak wynika z oświadczenia męża skarżącej – W. W. złożonego na rozprawie przed sądem, pozostaje on współwłaścicielem przedmiotowego lokalu na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Z treści protokołu oględzin z dnia 11 czerwca 2002r. nie wynika jednoznacznie kto był inwestorem, ale z treści decyzji organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2002r. wynika natomiast, iż organ ten nie miał wątpliwości, że opisane prace budowlane wykonane zostały przez państwa W. Tym samym błędnie określono adresata decyzji, co narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego, jednocześnie zaś nie zapewniono współwłaścicielowi lokalu W. W. udziału w postępowaniu poprzez doręczanie mu decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Bezspornie współwłaściciel lokalu mieszkalnego, którego części dotyczy nakaz rozbiórki, nie był adresatem zaskarżonej decyzji ani też decyzji organu I instancji, żadna z wymienionych decyzji nie została mu doręczona. Niedoręczenie przedmiotowej decyzji, jak w rozpoznawanej sprawie, jednej ze stron postępowania, oznacza pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji, a w związku z tym strona ma prawo żądać wznowienia postępowania.

Podstawy uchylenia decyzji na skutek skargi wniesionej do Sądu wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W konsekwencji Sąd będzie obowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu.

Sąd nie podziela natomiast w pełni zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 9, 10, i 11 kpa. Z uzasadnienia skargi nie wynika bowiem, na czym polegało naruszenie wymienionych przepisów przez organ. Protokół oględzin z dnia 11 czerwca 2002r. sporządzony z udziałem W. W. wymienia bowiem prace budowlane przy wykonaniu zabudowy, jak również ich datę. Do treści protokołu obecny przy jego sporządzaniu mąż skarżącej nie wniósł zastrzeżeń. Fakt wykonania tych prac w roku 2001 przyznany został przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Argumenty skarżącej odnoszące się do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa oraz nagannego postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej, która przez wiele lat tolerowała liczne samowole budowlane dokonywane w budynkach stanowiących jej własność, nie mają znaczenia prawnego w świetle przepisów prawa budowlanego. Brak świadomości prawnej nie jest z kolei usprawiedliwieniem dla dokonania samowoli budowlanej. Do wszystkich zarzutów odwołania odniósł się organ II instancji, zatem naruszenie przepisów postępowania w takim rozumieniu, jakie przyjmuje skarżąca nie miało w ocenie Sądu miejsca.

Natomiast Sąd zgodził się ze skarżącą co do naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 7 kpa, w powiązaniu z art. 77 § 1 kpa o tyle, że zabrakło ustaleń co do tego, jakie prace budowlane przy zabudowie loggi wykonane zostały w roku 1993 oraz czy była to samowola budowlana podlegająca nakazowi rozbiórki w rozumieniu przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Powyższe ustalenie mogą mieć znaczenie dla zastosowania właściwego trybu postępowania w odniesieniu do samowolnie wykonanych przez skarżącą prac budowlanych. Naruszenie to miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafne natomiast uznać należy także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Prace budowlane wykonane przez skarżącą w roku 2001, co przyznała i opisała skarżący w odwołaniu z dnia 26 sierpnia 2002r., wymagały bowiem pozwolenia na budowę, w myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowił w dacie orzekania przez organ odwoławczy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 wskazywał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymieniał roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Analiza przepisów art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w odniesieniu do okoliczności sprawy wskazuje, że opisane w decyzjach obu organów prace budowlane polegające na wstawieniu szyb plastikowych, docieplenia ścian, wymurowania nowej ściany zewnętrznej i usunięciem ściany podparapetowej oraz demontażu istniejących okien w pokoju wymagało pozwolenia na budowę, jak słusznie przyjął organ nadzoru budowlanego. Tym samym kwalifikacja prawna bezspornej samowoli budowlanej jest prawidłowa. Przepis art. 48 prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994r.) w zakresie rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części stosuje się bowiem do obiektów, których budowa została zakończona po dniu wejścia w życie ustawy, to jest po 1 stycznia 1995r. (art. 103 § 2 Prawa budowlanego a contrario).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ dokona ustaleń stanu faktycznego sprawy, oceniając również dołączone orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. J. D. odnoszące się do lokalu skarżącej. Następnie po dokonaniu niezbędnych ustaleń oraz ocenie zebranego materiału, zastosuje właściwy tryb postępowania., bowiem co do części wykonanych robót w związku z zabudową loggi właściwy być może tryb postępowania wynikający z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Wskazać również należy że w razie zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, doznał on zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a następnie został zmieniony przez art. 1 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zaznaczyć także trzeba, że na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia wżycie ustawy z dnia 27 marca 2003r. i przed tym dniem nie zakończono go decyzją ostateczną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd orzekł także w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.

O zwrocie kosztów postępowania orzekł Sąd na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżącą koszty składa się wpis sądowy w kwocie 10,00 zł.