Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 538/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 21 lit. c, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

A.B. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni") pismem z 24 czerwca 2022 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO.82.426.2022, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu

19 stycznia 2022 r., wnioskodawczyni zwróciła się do Centrum usług Społecznych w G. (dalej: "Centrum") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – J.D. Dołączono decyzję Centrum z 17.01.2022r., którą uchylono decyzję przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad ojcem wobec jego śmierci w dniu [...] 2022 r. oraz wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z 02.04.2020 r. nr akt GPE-Z1 0177665, w którym stwierdzono trwałą niezdolność J.D. do samodzielnej egzystencji od 18.02.2020 r.

Decyzją z 14 marca 2022 r., nr 000072.SP.2022, działający z upoważnienia Wójta Gminy G. p.o. Dyrektor Centrum Usług Społecznych w G. (dalej: "organ I instancji"), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z 02.04.2020r. J.D. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji od 18.02.2020 r., tj. od [...] roku życia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przeprowadzonego z osobą wymagającą opieki wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni pomaga przy kąpieli (3 razy w tygodniu po ok. 30 min.), przygotowuje posiłki (4 razy dziennie ok. 3 godz.), dozuje lekarstwa (3 razy dziennie, ok. 20 min.), mierzy ciśnienie i poziom glukozy (2 razy dziennie ok. 30 min.), towarzyszy podczas wizyt lekarskich (raz w miesiącu), a także robi zakupy (co drugi dzień), sprząta (0,5 godz.), pierze (1-2 razy w tygodniu), prasuje i pali w piecu. Pomoc świadczona jest od około roku, a stale od śmierci ojca, od [...] 2022r. Natomiast w protokole przesłuchania wnioskodawczyni uzyskano odmienne informacje. Podano bowiem, że matka jest osobą samodzielną w zakresie higieny, poruszania się, spożywania posiłków i przyjmowania lekarstw. Pomoc wymagana jest przy ubieraniu (2 razy dziennie, ok. 10 min), przygotowaniu posiłków (ok. 4 godz.), podaniu lekarstwa (3 razy dziennie, ok.6 min.), mierzeniu ciśnienia (3 razy dziennie) i poziomu glukozy (1 raz dziennie), realizacji recept (1 raz w miesiącu). Pomoc świadczona jest od 4-5 lat, całodobowo. Nadto przytoczono treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z zawartą w ww. ustawie (art. 3 pkt 22) definicją jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Żadna z wymienionych form i rodzajów zatrudnienia w sprawie nie zaistniała, gdyż z oświadczenia strony złożonego do protokołu wynika, że nie wykonywała stałej pracy, pracowała zaś sporadycznie, dorywczo, sezonowo (w 2020 r. w okresie wiosennym) lub poza granicami kraju (w 2019 r.). Udokumentowany staż pracy - informacja z Aplikacji Rynku Pracy wynosi ok. 8 lat. Zwrócono uwagę, że staż pracy strony wskazuje na krótki okres aktywności zawodowej jeszcze przed opieką nad matką. W okresie od 01.11.2020 r. do 28.02.2021 r. uczestniczyła wnioskodawczyni w stażach i szkoleniach dla osób bezrobotnych. Przez ten czas matka znajdowała opiekę wśród innych członków rodziny. Można tym samym uznać, że możliwe jest połączenie wykonywania pracy (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy) z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Końcowo wskazano, że czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne, które strona podaje w wywiadzie i w trakcie przesłuchania, nie pochłaniają dużo czasu w ciągu dnia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie spełnione zostały przesłanki pozytywne jak: data powstania niepełnosprawności matki, bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy pozostawaniem bez pracy, a orzeczoną w 2020r. niepełnosprawnością matki. Istnieją też przesłanki negatywne - rozbieżności co do zakresu, formy i czasu jaki poświęcony jest na opiekę.

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wyjaśniając, że matka będąca wdową wymaga stałej opieki w czynnościach dnia codziennego. Doprecyzowała, że w protokole jej oświadczenie, że matka jest osobą samodzielną w zakresie higieny osobistej oznacza, że sama potrafi umyć twarz i zęby. Porusza się przy pomocy laski, posiłki sama spożyje, które wcześniej zostaną przez nią przygotowane stosownie do odpowiedniej diety cukrzycowej z ograniczeniem soli. Wyjaśniła, że niepełnosprawność matki nie została spowodowana przez jedną chorobę lecz postępującymi chorobami przewlekłymi i wiekiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie oraz opisał stan faktyczny sprawy. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazano, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu.

Kolegium uznało jednak, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia z uwagi na drugi powód odmowy przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy przyjął, że niepełnosprawna choruje na [...]. Cierpi na problemy z chodzeniem oraz choroby wieku starczego ([...] lat). Mieszka samodzielnie w mieszkaniu na I piętrze "bez windy". Z wywiadu środowiskowego z 8 lutego 2022 r. wynika, że odwołująca pomaga niepełnosprawnej przy kąpieli (3 razy w tygodniu po ok. 30 min.), przygotowaniu posiłków (4 razy dziennie ok. 3 godz.), dozuje lekarstwa (3 razy dziennie, ok. 20 min.), mierzy ciśnienie i poziom glukozy (2 razy dziennie ok. 30 min.), towarzyszy podczas wizyt lekarskich (raz w miesiącu), a także robi zakupy (co drugi dzień), sprząta (0,5 godz.), pierze (1-2 razy w tygodniu), prasuje i pali w piecu. Niepełnosprawna podała, że córka świadczy pomoc od około roku, a stale od śmierci męża ojca - od [...] 2022 roku. Odwołująca się w protokole przesłuchania z 25.02.2022r. podała, że matka jest osobą samodzielną w zakresie higieny, poruszania się, spożywania posiłków i przyjmowania lekarstw. Pomaga matce w ubieraniu (2 razy dziennie, ok. 10 min), przygotowuje posiłki (ok. 4 godz.), podaje lekarstwa (3 razy dziennie, ok. 6 min.), mierzy ciśnienie (3 razy dziennie) i poziom glukozy (1 raz dziennie), realizuje recepty (1 raz w miesiącu). Pomoc jest świadczona od 4-5 lat, całodobowo. Organ ustalił, że przed podjęciem opieki strona nie była stale zatrudniona.

Istotnym w realiach tej sprawy jest, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Oznacza powyższe, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Nie musi to być opieka całodobowa. Jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (tak, wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2022 r., sygn. III SA/Gd 1022/21).

Z poczynionych ustaleń wynika, że osoba niepełnosprawna samodzielnie dokonuje "higieny codziennej", spożywa posiłki i lekarstwa. Samodzielnie także "porusza się o lasce". Samodzielnie ubiera się "oprócz bielizny i skarpet". Z akt sprawy nadto wynika, że codzienne czynności typowo opiekuńcze dokonywane przez stronę sprawdzają się do pomiaru glukozy i ciśnienia oraz przygotowania lekarstw. Nadto 3 razy w tygodniu strona pomaga matce przy kąpieli. Pozostałe czynności, zdaniem Kolegium, takie jak np. palenie w piecu, pranie, gotowanie, dokonywanie zakupów, są normalnymi obowiązkami dnia codziennego. Poza tym w typowych sytuacjach taka pomoc dzieci wobec rodziców jest dobrowolna i nieodpłatna.

W ocenie organu odwoławczego racjonalny pozostaje wniosek, że nie została spełniona przez stronę przesłanka rezygnacji z zatrudnienia (gotowości podjęcia pracy) celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze do tutejszego Sądu, Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej: "uśr", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz stałości i długotrwałości sprawowania opieki na matką;

b) art. 17 ust. 6 uśr, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "kpa", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji było wadliwe i należało je uchylić w całości i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy;

b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, przez pominięcie części zarzutów i dowodów istotnych dla sprawy i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności protokołu przesłuchania wnioskodawczyni i uznaniu, że matka nie wymaga stałej opieki, nie opiekuje się matką w zakresie i wymiarze uzasadniającym przyznanie świadczenia oraz, że była gotowa do podjęcia pracy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego;

c) art. 10, 79a, 81 kpa poprzez niepoinformowanie o tym, co powinna skarżąca zrobić aby uzyskać dla siebie korzystną decyzję administracyjną;

d) art. 15 kpa polegające na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji.

Z uwagi na wskazane naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 kpa uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji, co do istoty sprawy – art. 145a ppsa, oraz na zasadnie art. 106 § 3 ppsa wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów w celu ustalenia wykonywanej przez skarżącą opieki, jej zakresu, a w szczególności stanu zdrowia osoby wymagającej opieki oraz potwierdzenia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wniesiono o zwrot ewentualnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podała, że nieprawidłowo przyjęto, że nie doszło do spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz stałości i długotrwałości sprawowanej opieki nad matką. Wyjaśniła, że ustawodawca nie doprecyzował regulacji stanowiąc, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zarówno tym osobom rezygnującym z zatrudnienia, jak i tym które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka wykładnia art. 17 ust. 1 uśr jest prezentowana konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Chodzi zatem o czynną rezygnację z zatrudnienia, czyli z faktycznie wykonywanej pracy oraz biernej rezygnacji, czyli jako powstrzymywania się od możliwości rozpoczęcia zatrudnienia. Osoba niepozostająca w zatrudnieniu musi być zdolna do pracy. Nadto dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad osobą jej wymagającą. Taka sytuacja może bowiem mieć miejsce na długo przed formalnym wystąpieniem o świadczenie. Jedynie musi występować ścisły i bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką. W jej przypadku niedługo przed śmiercią ojca z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki i niemożność pomocy ze strony dalszych członków rodziny została zmuszona nie podejmować pracy zarobkowej i zająć się opieką nad matką w pełnym, całodobowym zakresie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżąca poinformowana o takim wniosku nie wyraziła sprzeciwu co do wskazanej formy rozpoznania jej skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu odwoławczego zakres sprawowanej opieki przez skarżącą - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej, stanowi negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

W pierwszej kolejności pozostaje wskazać, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie, co wynikało z decyzji organu I instancji.

Pozostaje zauważyć, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki.

W sprawie tej podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." , zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy wydanego 02.04.2020 r. wynika, że stwierdzono trwałą niezdolność J.D. do samodzielnej egzystencji od dnia 18.02.2020 r.

Zaś stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 21 lit. c) u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności – oznacza to stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach.

Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym zaznaczyć należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki oraz zakres udzielanej pomocy, czy zakres tej opieki stanowi "normalne obowiązki dnia codziennego", czy też nie, w domyśle wymiar tej pomocy i jej zakres będą uprawniać do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która takiej opieki udziela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Poza tym pozostaje wskazać, że pojęcie sprawowania opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z wymogami danego orzeczenia lekarskiego, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawność organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że stała opieka to taka która jest trwała, a długotrwała – rozciągnięta w czasie. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Łd 162/22, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności J.D., to taką przeszkodę stanowi m.in. brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium oceniło bowiem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wykracza poza typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - zwykłe czynności domowe: palenie w piecu, pranie, gotowanie, dokonywanie zakupów. Poza tym w typowych sytuacjach taka pomoc dzieci wobec rodziców jest dobrowolna i nieodpłatna. W konsekwencji, zdaniem Kolegium racjonalny jest wniosek organu I instancji, że nie została spełniona przez skarżącą przesłanka rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem czynności opiekuńcze sprowadzają się do pomiaru glukozy i ciśnienia, przygotowania lekarstw oraz 3 razy w tygodniu pomoc przy kąpieli. Dlatego zakres wykonywanych przez skarżącą czynności ściśle pielęgnacyjnych jest niewielki.

Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu za przedwczesną i niepełną. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśniły bowiem i nie rozpatrzył należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pomimo zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W tym zakresie zatem słuszny pozostaje zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co nie oznacza, że organ odwoławczy kontroluje jedynie poprawność wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Istotą rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w szczególności odniesienie się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz odniesienie się do tych argumentów. W rzeczonej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona, pomimo wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu. .

Organ odwoławczy przytoczył jedynie okoliczności, które zostały ustalone w toku przeprowadzenia w dniu 8 lutego 2022 r. ze skarżącą w obecności matki wywiadu środowiskowego, w toku którego stwierdzono, że niepełnosprawna choruje na [...]. Cierpi na problemy z chodzeniem oraz choroby wieku starczego ([...] lat). Mieszka samodzielnie w mieszkaniu na I piętrze "bez windy". Opieka córki obejmuje pomoc przy kąpieli (3 razy w tygodniu po ok. 30 min.), przygotowaniu posiłków (4 razy dziennie ok. 3 godz.), dozuje lekarstwa (3 razy dziennie, ok. 20 min.), mierzeniu ciśnienia i poziomu glukozy (2 razy dziennie ok. 30 min.), towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich (raz w miesiącu), a także robieniu zakupów (co drugi dzień), sprzątaniu (0,5 godz.), praniu (1-2 razy w tygodniu), prasowaniu i paleniu w piecu. Niepełnosprawna podała, że córka świadczy pomoc od około roku, a stale od śmierci ojca, od [...] 2022 r. Pominięto natomiast ustalenia wynikające z protokołu przesłuchania skarżącej z 08.02.2022 r. Przytoczono zaś ustalenia wynikające z protokołu przesłuchania skarżącej z 25.02.2022 r., z których wynikało, że matka jest osobą samodzielną w zakresie higieny, poruszania się, spożywania posiłków i przyjmowania lekarstw. Pomaga matce w ubieraniu (2 razy dziennie, ok. 10 min), przygotowuje posiłki (ok. 4 godz.), podaje lekarstwa (3 razy dziennie, ok. 6 min.), mierzy ciśnienie (3 razy dziennie) i poziom glukozy (1 raz dziennie), realizuje recepty (1 raz w miesiącu). Pomoc jest świadczona od 4-5 lat, całodobowo.

W oparciu o takie dane wywiedziono, że opieka sprawowana nad matką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, bowiem czynności pielęgnacyjne nie zajmują dużo czasu. W odwołaniu skarżąca prostowała co w jej mniemaniu oznaczało stwierdzenie o samodzielności matki w zakresie higieny codziennej, przy czym takie wyjaśnienia znajdują się także w protokole przesłuchania skarżącej z 08.02.2022 r., jednak do tych okoliczności podniesionych w odwołaniu Kolegium się nie ustosunkowało. Nie oceniono także ustaleń dotyczących niesamodzielności osoby niepełnosprawnej stwierdzonych podczas przesłuchania 08.02.2022 r., gdzie dodatkowo wskazano na konieczność pomocy podczas rozbierania i ubierania się rano i wieczorem. Wskazano w decyzji na fakt poruszania się matki w domu o lasce, natomiast pominięto okoliczność, że poza domem zawsze musi poruszać się w asyście drugiej osoby. Zasygnalizowano w decyzji konieczność dokonywanie pomiaru ciśnienia 2 razy dziennie, natomiast pominięto, że w zależności od samopoczucia dodatkowo należy dokonywać pomiaru ciśnienia w ciągu dnia, to samo dotyczy pomiaru glukozy, czy pomocy w wykonywaniu ćwiczeń usprawniających chodzenie w ciągu dnia ok. 1 godziny. Te ustalenia zostały pominięte w zaskarżonej decyzji, co oznacza, że ocena organu odwoławczego jest przedwczesna i niepełna.

Jak wskazano powyżej stała opieka winna być rozumiana także jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21). Poza tym niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym 8.02.2022 r. pomoc udzielana matce polega na: pomocy przy myciu się, rozbieraniu i ubieraniu się, podawaniu leków, rozkładaniu leków, wspólnych wizyt u lekarzy, pomocy przy ćwiczeniach, spacerach oraz czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego - robieniu zakupów, praniu, gotowaniu, wykupowaniu leków ponadto dotrzymywaniu towarzystwa, spacerach, rozmowach, przygotowywaniu ubrań, paleniu w piecu.

Wskazane wyżej twierdzenia skarżącej i przedstawione orzeczenie zaliczające matkę do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym nie zostały jednak przez organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnione i zweryfikowane, choć ich pominięcie w ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i okoliczności rezygnacji przez nią z zatrudnienia (braku podejmowania zatrudnienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać trzeba, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącej z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie tylko nie wykazał, aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce stałej i długotrwałej opieki, ale również nie ocenił wyczerpującego poczynionych w sprawie ustaleń – wynikających z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dwóch przesłuchań skarżącej w dn. 08.02.2022 r. oraz 25.02.2022 r. pod kątem zaspokojenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzekający w sprawie organ w toku postępowania nie negował konieczności zapewnienia matce stałej opieki, jak też faktu sprawowania takiej właśnie opieki przez skarżącą. Organ odwoławczy uznał jednak, że zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia skarżącej zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze zatrudnienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w oparciu o jakie konkretnie dowody oraz poczynione ustalenia takiej oceny dokonał organ odwoławczy uwzględniając stan zdrowia podopiecznej. Trudno zaakceptować stwierdzenie, że pomiędzy tak wykonywanymi czynnościami opiekuńczymi skarżąca winna jeszcze znaleźć czas na świadczenie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Gdyby ze swej natury wszystkie czynności mogły być wykonywane o jednej porze, lub w jednym czasie, to możliwe że udałoby się w jakimś zakresie wygospodarować nieco czasu, jednak z uwagi na to, że wskazane i wykonywane w związku ze sprawowaną opieką nad matką czynności wymagają świadczenia ich w pewnych odstępach czasu, nie uprawnione pozostaje stwierdzenie, że zakres opieki umożliwia skarżącej jeszcze wykonywanie pracy zawodowej. Brak jest uzasadnienia dla takiego stwierdzenia wynikami zebranego materiału dowodowego tej sprawy.

Reasumując, rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.