Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 358/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 358/22

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 roku nr [...] wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity : Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. Z. z dnia 26 października 2021 roku odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, sześciu budynków garażowych wraz z budową wewnętrznego układu komunikacyjnego na terenie położonym w miejscowości P., oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb P.).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dla przedmiotowego terenu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ przytoczył treść z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków istnieje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Burmistrz Gminy C. przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i analizę określoną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w celu stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym celu wyznaczono wokół nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb P.), obszar analizowany przedstawiony na załączniku graficznym do analizy.

W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze i inne związane z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rozlokowana wzdłuż istniejących układów drogowych bezpośrednio w sąsiedztwie pas drogowego.

Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Występująca w granicach obszaru poddanego analizie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rozumiana jako funkcja terenu i zabudowy zlokalizowana jest wzdłuż istniejącej drogi gminnej ze zjazdami bezpośrednimi z drogi gminnej. Natomiast projektowane budynki, to budynki mieszkalne jednorodzinne, realizowane w formie zabudowy osiedlowej obsługiwanej komunikacyjnie z projektowanej drogi wewnętrznej. Budowa planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednym terenie inwestycji, obsługiwanych z projektowanej drogi wewnętrznej, spowoduje odmienny sposób zagospodarowania działki niż to wynika z analizy działek sąsiednich. Obsługa komunikacyjna projektowanej zabudowy z drogi wewnętrznej spowoduje, że fronty budynków będą znajdowały się od strony zjazdów z tej drogi, a więc będą usytuowane inaczej niż budynki w obszarze analizowanym, co wpłynie na odmienny niż otaczający sposób zagospodarowania wydzielanych działek. Spowoduje to dysonans w przestrzeni oraz skutkować będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Taki sposób tworzenia intensywnej zabudowy mieszkaniowej, z dostępem do drogi publicznej poprzez indywidualne sięgacze spowoduje, że przestrzeń ta zostanie zdegradowana i nie będzie nawiązywać do ruralistycznego układu zabudowy wsi P..

Projektowana inwestycja nie spełnia zatem warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Nie dopuszcza się innego sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ spowoduje to chaos w przestrzeni, przez co naruszony zostanie ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Wprowadzenie w analizowany obszar typowej osiedlowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ zabudowa mieszkaniowa znajdowałaby się w środku pól uprawnych tworzących rolniczą przestrzeń produkcyjną. Dopuszczenie realizacji zabudowy w sposób żądany przez inwestora stanowiłoby i niedopuszczalny precedens. Celowościowa wykładnia przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania warunków zabudowy nie ogranicza się do kontynuacji cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy, lecz też do zapobiegania rozproszeniu zabudowy. Dopuszczenie do wspomnianego wyżej precedensu stanowiłoby "otwarcie" dla niepohamowanego rozprzestrzenienia się jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, nie związanej z gospodarowaniem na gruntach rolnych. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie i ruralistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania terenu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Nie uznano za uzasadnione tworzenie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni około 9 450m2 (0,945 ha) na podstawie kilku nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego.

Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia co prawda miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem jednak zachowania harmonii - ładu przestrzennego. Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może jednak kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowania. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. W analizowanej sprawie ocena realiów panujących na całym obszarze analizowanym uniemożliwia stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z otoczeniem i może z nim bezkolizyjnie koegzystować. W orzecznictwie sądów administracyjnych był już prezentowany pogląd, że budowa osiedla domów jednorodzinnych na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak np. wyrok z dnia 1 października 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 439/15).

Na marginesie wspomniano, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08.

Wobec faktycznego stanu użytkowania nieruchomości sąsiednich uznano, że planowana zabudowa nie ma potwierdzenia w sposobie użytkowania działek sąsiednich. Dlatego nie jest spełniony wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w obszarze analizowanym.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji uznał, iż niespełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a co za tym idzie niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł B. Z.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że argument, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy jest nieprawdziwy. Podał, że w odległości ok. 500 m od terenu wnioskowanej inwestycji nie ma zabudowy zagrodowej, ale znajdują się cztery budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane przy drodze gminnej. Poza tym planowane przez niego budynki mieszkalne można usytuować elewacją frontową do drogi publicznej, ponieważ kształt i wymiary działek pozwalają na takie usytuowanie, a zatem ten argument organu I instancji jest niezasadny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 04.04.2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu łączy budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek.

Ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących ustalenia nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił sposób weryfikacji, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania cech terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się przy tym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz zarazem nie mniejszej niż 50 m.

Dla zrozumienia treści omawianego przepisu zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej". Pojęcia te stanowią bowiem elementy pojęcia "dobrego sąsiedztwa". W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim zaś rozumiano sąsiedztwo, jako obszar tworzący urbanistyczną całość.

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działce sąsiedniej i to bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W ocenie Kolegium, organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. 36 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 108 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Nadto z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestycyjnej występują tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej. Dalej od drogi odsunięte są budynki gospodarcze. W sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się tereny użytkowane rolniczo i tereny z zabudową zagrodową.

W kontekście powyższego Kolegium podzieliło pogląd, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazano, że co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...]) to słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru przesłanek analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla znajdującego się na terenach niezabudowanych, obsługiwanego poprzez drogę wewnętrzną. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu.

Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p. w przypadku wnioskowanej inwestycji zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno - urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Organ właściwy w sprawie warunków zabudowy może rozszerzyć granice obszaru analizowanego, jednakże nie dopuszczalne jest poszerzanie w celu znalezienia zabudowy podobnej do planowanej. Wskazane w odwołaniu budynki mieszkalne zlokalizowane się w odległości ok. 500 m od terenu inwestycyjnego, nie znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a zatem organ I instancji nie musiał brać ich pod uwagę.

Zważywszy na to planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu wykonawczym.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. Z. wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił, że zasada kontynuacji funkcji zwana także zasadą dobrego sąsiedztwa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa w sposób istotny rzutuje na konstytucyjnie gwarantowane prawo własności ograniczając władztwo nad nieruchomością dlatego też restrykcje z niej wynikające nie powinny być interpretowane rozszerzająco na niekorzyść właściciela. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładania systemowa art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. powinna opierać się na założeniu, że normę przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczała chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust 3 w zw. z art. 31 ust 3) prawo własności (wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. OSK 1821/17). Celem art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a nie znaczące ograniczanie nowej zabudowy na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu wywodzone z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p.

Punktem wyjścia do weryfikowania, czy zabudowa planowana przez inwestora nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy jest § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stwierdzeniom organu odwoławczego ani treść decyzji organu l instancji, ani załączona do niej analiza, ani załącznik graficzny do decyzji nie pozwalają na ustalenie przyjętego przez organ l instancji obszaru analizowanego stanowiącego podstawę odniesienia dla planowanego zamierzania inwestycyjnego i weryfikację jego poprawności. Jest to szczególnie istotne z uwagi na wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że w konkretnych przypadkach odniesienie inwestycji do najbliższej zabudowy może być niemiarodajne, zaś żeby zachować ład przestrzenny konieczne jest uchwycenie szerszego kontekstu, obrazującego charakter całej okolicy. Dlatego niezrozumiałe jest akceptowanie przez organ odwoławczy poglądu o konieczności uwzględnia w ramach analizy sposobu zagospodarowania całej wsi, przy jednoczesnym pomijaniu wskazywanych przez skarżącego nieruchomości położonych w obrębie tejże wsi zagospodarowanych w sposób podobny dla zamierzonej inwestycji.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, czy decyzja organu I instancji odpowiada dyspozycji art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wobec sformułowania jej treści w sposób uniemożliwiający weryfikację, jakiej osobie powierzono sporządzenie projektu decyzji i czy osoba ta należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 5 u.p.z.p.

Nieuzasadniony jest pogląd organu odwoławczego, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bowiem uznać dopuszczenie zabudowy zbliżonej, a to dlatego, że przepisy mówią o kontynuacji funkcji, a nie o bezwzględnym obowiązku powielania takich samych obiektów na danym obszarze. Celem postępowań o ustalenie warunków zabudowy powinno być zapewnienie, aby przyszłe inwestycje nie zaburzyły ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Nie można jednak tracić z pola widzenia obowiązku poszanowania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i związanej z nim wolności zabudowy (wolności zagospodarowania) wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Innymi słowy, na gruncie przytoczonych przepisów brak jest podstaw do uznania, że względy urbanistyczne mają automatycznie prymat nad prawem własności. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zarówno zabudowa zagrodowa jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W świetle powyższego planowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji. Pewne, wskazywane przez organ różnice w sposobie zagospodarowania (w tym skomunikowania) terenu w stosunku do innych działek zlokalizowanych podlegającym analizie obszarze nie powinny mieć decydującego znaczenia dla oceny dopuszczalności planowanej zabudowy kosztem prawa własności skarżącego.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przez kontynuację funkcji (i analogicznie zagospodarowania terenu) rozumie się nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych zaspokajających potrzeby bytowe mieszkańców. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2726/15). Koncepcja ta zatem szeroko ujmuje zakres kontynuacji funkcji nie ograniczając go wyłącznie do obowiązku nawiązywania do zabudowy przeważającej na danym terenie. Stopniowa urbanizacja i zagęszczanie zabudowy jest naturalnym procesem dla każdej rozwijającej się miejscowości i siłą rzeczy musi wpływać na jej pierwotny układ. W świetle przytoczonych okoliczności planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne jest w pełni dopuszczalne i nie narusza zasad wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV , wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 04.04.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia [...] stycznia 2022 roku nr [...] odmawiającą B. Z. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, sześciu budynków garażowych wraz z budową wewnętrznego układu komunikacyjnego na terenie położonym w miejscowości P., oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb P.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.").

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

Podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Należy podkreślić, iż właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno – urbanistyczną, jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest zasadniczym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd przypomina, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W niniejszej sprawie w ocenie organów obu instancji nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co kwestionuje skarżący. Jest to zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie. Według skarżącego planowana zabudowa kontynuuje sposób zagospodarowania terenu. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że planowana zabudowa nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu, a zatem nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa.

Należy wskazać, że niespornym jest, iż na obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (a o taką wnioskuje skarżący). Argumentacja organów w zakresie niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa jest w ocenie Sądu bardzo ogólna i nieprzekonywująca. Przede wszystkim organy wskazują, że planowana inwestycja wprawdzie spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy (ponieważ występuje zabudowa jednorodzinna), jednak na obszarze analizowanym brak jest zespołu zabudowy jednorodzinnej zrealizowanej w formie osiedla, obsługiwanego przez drogę wewnętrzną, gdyż w obszarze analizowanym występuje jedynie rozproszona zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana wzdłuż istniejącej drogi gminnej. Innymi słowy zdaniem organów obu instancji w istocie nie ma kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym występuje rozproszona zabudowa jednorodzinna obsługiwana komunikacyjnie bezpośrednimi zjazdami na drogę gminną, a planowana zabudowa ma być wprawdzie zabudową jednorodzinną, lecz w postaci zwartej zabudowy osiedlowej i to obsługiwanej komunikacyjnie poprzez drogę wewnętrzną łączącą się z drogą publiczną. Organy obu instancji powołały się na to, że w granicach obszaru przesłanek analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla znajdującego się na terenach niezabudowanych, obsługiwanego poprzez drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołuje się do zespołu zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla, a jedynie stanowi o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym przypadku w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa (jednorodzinna) i zabudowa zagrodowa. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Jednak w tym przypadku budowa 6 domów jednorodzinnych w zwartej zabudowie oczywiście jest zgodna z istniejącą zabudową jednorodzinną i nie jest sprzeczna z zabudową zagrodową, która także częściowo realizuje funkcję mieszkaniową. Niewielki rozmiar planowanej inwestycji (6 domów) nie przesądza automatycznie o takim zwiększeniu intensywności wykorzystania terenu, które by wykluczało taką zabudowę w tym miejscu.

Sąd wskazuje, że podziela ugruntowany już pogląd, że wymóg dostępu do drogi publicznej jest spełniony w przypadku połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej. W myśl bowiem art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działka nr [...] objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej częściowo bezpośredni, z tym że w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych dalej od drogi publicznej pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną zaplanowaną na tej działce. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został więc spełniony.

Sąd podziela powszechnie akceptowany pogląd, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji (zasada dobrego sąsiedztwa) nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (tak słusznie w wyroku NSA z dnia 27 lipca 2022 r. o sygn. II OSK 2356/19, publ. LEX nr 3403919).

Zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym (tak trafnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 06 lipca 2022 r. o sygn. II SA/Po 56/22, publ. Lex nr 3370160).

Jak słusznie się przyjmuje zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju - przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lipca 2022 r. o sygn. II SA/Gd 179/22, publ. LEX nr 3388329). Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (tak w wyroku WSA w Gdańsku z 20 lipca 2022 r. o sygn. II SA/Gd 180/22, publ. Lex nr 3388307). Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r. o sygn. II OSK 2802/18, publ. CBOSA). Przyjmuje się nawet, że regulacja art. 6 ust.2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie zawsze stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie i nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. o sygn. II SA/Łd 167/22, publ. Lex nr 3388304).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Jednak rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 05 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Gd 50/21, publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela także pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 września 2021 r. o sygn. II SA/Po 46/21 (publ. CBOSA), że ulokowanie zabudowy osiedli domów jednorodzinnych na terenie rolniczej produkcji, gdzie istnieje funkcja zagrodowa oraz zabudowa domów jednorodzinnych spełnia warunek kontynuacji określony w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Analogiczny problem występuje w kontrolowanej sprawie.

Niespornym jest bowiem, że w obszarze analizowanym już występuje zabudowa jednorodzinna. Jak wynika z obszaru analizowanego przedstawionego w formie graficznej, zabudowa taka występuje na działkach nr [...] i [...] wprawdzie nie graniczących bezpośrednio z inwestycyjną działką nr [...], lecz położonych w jej bliskim sąsiedztwie. Fakt ten podważa w świetle wcześniej przedstawionych rozważań prawnych stanowisko organów obu instancji, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji i jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika przecież wprost, że skoro na terenie analizowanym z tej samej drogi publicznej dostępna jest działka, której funkcja, cechy i parametry pozwalają określić te wartości dla nowej zabudowy (w tym przypadku mieszkaniowej jednorodzinnej), to już chociażby z tego względu mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy. Planowana zabudowa stanowi przecież wprost kontynuację istniejącej już w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Ustawodawca w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie rozróżnia zabudowy zwartej i rozproszonej. Faktem jest, że planowana inwestycja wprowadzi zwartą zabudowę mieszkaniową w odróżnieniu od już istniejącej zabudowy mieszkaniowej o charakterze rozproszonym. Należy jednak pamiętać o zasadzie wolności zabudowy, a także o tym, iż planowana inwestycja obejmuje jedynie 6 domów jednorodzinnych, a więc jest inwestycją niewielką. Sąd podziela pogląd Burmistrza, że planowana zwarta zabudowa w przyszłości może umożliwić budowę kolejnych tego typu inwestycji. Jednak jeżeli samorząd gminny nie chce dopuścić do rozwoju w przyszłości tego typu zabudowy na tym terenie, to narzędziem umożliwiającym mu wykluczenie rozwoju tego typu zabudowy jest uchwalenie na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu – wbrew ocenie organu I instancji - fakt dostępu i ustawienie planowanych budynków frontem do drogi wewnętrznej (zamiast frontem do drogi publicznej), a również fakt lokalizacji obok siebie sześciu budynków jednorodzinnych nie powoduje, że zaburzony zostaje ład przestrzenny. Funkcja tych budynków jest taka sama, jak tych znajdujących się około 30 metrów dalej, które to budynki jednorodzinne mają bezpośredni dostęp do drogi głównej. W odwołaniu skarżący wskazał, że kształt i usytuowanie działek pozwala na usytuowanie budynków mieszkalnych elewacją frontową do drogi publicznej, jednak organ odwoławczy do tej kwestii się nie odniósł i nie zanegował takiej możliwości.

Mając powyższe na uwadze organy administracji wadliwie odmówiły wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji błędnie przyjmując, że nie jest spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa.

Ponadto organ I instancji nie dochował w pełni wymaganych standardów prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego tego typu, a organ odwoławczy wadliwość tą zaakceptował. Należy wskazać, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie wyjaśnił w jaki sposób wyznaczył obszar analizowany, co stanowi art.107 § 3 k.p.a. Obszar analizowany nie został w ogóle wyznaczony w załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Natomiast w załączniku graficznym do analizy (inny załącznik, niż dołączony do decyzji) obszar ten został wyznaczony w niewiadomy sposób. Zostały tam wyznaczone różne odległości z różnych stron od granic działki [...]. Na pewno obszar analizowany nie został wyznaczony (jak wskazuje organ II instancji) w odległości minimalnej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ odległości te są różne. Mapa ma skalę 1:1000, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 10 m w terenie. Obszar analizowany prawdopodobnie został wyznaczony niejako po granicach nieruchomości, ale w odległościach około 240m na południe od granicy narożnikowej działki [...], również około 240 m na północ, na wschód 170 m, na zachód 180 m, a na północny zachód już tylko 140m. W decyzji organu I instancji w ogóle nie wyjaśniono tej kwestii, a organ odwoławczy wadliwie to zaakceptował. A przecież prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości dalej prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy z kolei oceniając tą kwestię jedynie ogólnikowo stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w odległości minimalnej zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia MI wskazując, że skoro front działki wynosi 36 m, to trzykrotność frontu działki wynosi 108 m. Kolegium jednak w ogóle nie wyjaśniło na jakiej podstawie ustaliło powyższe. Ustalenie to pozostaje w ewidentnej sprzeczności z załącznikiem graficznym do analizy, czego Kolegium nie zauważyło i nie wyjaśniło.

W analizie urbanistycznej sporządzonej w kontrolowanej sprawie wyjaśniono, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na terenach rolnych i leśnych na podstawie matematycznego wyznaczenia odległości minimalnej 108 m od granic inwestycji oraz w nawiązaniu do przebiegu granic geodezyjnych nieruchomości w uwagi na brak innych czytelnych elementów dzielących przestrzeń. W ten sposób delimitowano obszar stanowiący całość urbanistyczną. Żaden z organów obu instancji w ogóle się nie odniósł do powyższego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego go nie wyjaśnił bezrefleksyjnie przyjmując, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo.

Należy wskazać, że z przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI nie wynika, by granice obszaru analizowanego miały być wyznaczane po naturalnych przeszkodach, czy istniejących liniach drogowych. Sąd orzekający podziela jednak stanowisko, że jeżeli wyznaczając teren analizowany jego granice będą przecinać działki znajdujące się na obrzeżach terenu analizowanego, to te działki należy uwzględnić w całości przy analizie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Innymi słowy w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta kwestia jednak nie została jednoznacznie wyjaśniona, gdyż organy obu instancji w ogóle się nie odniosły do tego problemu, a sama analiza zbyt ogólnikowo i niejednoznacznie wyjaśnia sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Być może gdyby szczegółowo wyjaśniono sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego i gdyby dzięki temu kwestia ta poddała się kontroli Sądu, przyjęte granice obszaru analizowanego można by było uznać za prawidłowe. Jednak na podstawie zgromadzonego materiału kwestia ta nie jest wyjaśniona.

Wobec niejasnego (a być może błędnego określenia obszaru analizowanego) należy jednoznacznie i przekonywująco wyjaśnić dlaczego granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób przyjęty na załączniku graficznym do analizy, i analizę należy w całości powtórzyć po tym wyjaśnieniu albo po uprzednim ponownym wyznaczeniu terenu analizowanego zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, gdyż dopiero prawidłowo wyznaczony teren pozwoli na ponowną prawidłową analizę kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy na wszystkich działkach objętych tak wyznaczonym obszarem analizowanym w zakresie powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, rodzaju dachu, ukształtowania połaci dachowych. Na podstawie wyników takiej analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy organ I instancji w sposób jednoznaczny ustali cechy i parametry nowej zabudowy. Wyniki analizy w części graficznej i tekstowej stanowić natomiast będą niezbędne załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, bez których nie można uznać decyzji za prawidłową i kompletną. Ustalenia organów obu instancji powinny odnosić się do konkretnie wskazanych nieruchomości z podaniem ich geodezyjnego oznaczenia.

W dalszej kolejności Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388, zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, Lex nr 995432).

W kontrolowanej sprawie projekt decyzji został wprawdzie podpisany przez M. W. posiadającego (jak wynika z pieczątki imiennej widniejącejna projekcie) uprawnienia urbanistyczne, jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten fakt i umożliwiającego jego weryfikację (np. zaświadczenia o wpisaniu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę zawodową urbanistów lub architektów). Brak ten należy uzupełnić.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (500 zł).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku (po jego ewentualnym uprawomocnieniu się) ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o nową analizę urbanistyczno – architektonicznej sporządzoną na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, przy czym projekt decyzji zostanie sporządzony przez uprawnioną osobę w rozumieniu art.60 ust.4 u.p.z.p. Następnie uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku wyda właściwą decyzję.