Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi E. R. i Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 listopada 2020 r. nr [...], [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. R. i Z. R. solidarnie kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r., nr [..], Samorządowe Kolegium odwoławcze (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania E. i Z. R. (dalej jako "Skarżący"), od postanowienia Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 7 października 2020 r. Wójt Gminy zawiadomił Skarżących, jako właścicieli działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym B., gmina S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. W zawiadomieniu poinformowano, że podział ma na celu wydzielenie z obszaru tej działki terenu przeznaczonego zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie publicznej drogi lokalnej (2.13.KDL).

Następnie, w dniu 17 listopada 2020 r. Wójt Gminy wydał postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku proponowanego podziału działki nr [..] powstaną działki: [..] i [..]. Działka [..] stanowi gminną publiczną drogę lokalną (2.13.KDL), a część działki nr [..] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4.1.MN), teren lasu (2.240.ZL) i teren drogi dojazdowej (KDD), dla pozostałej zaś części działki brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten podział, w ocenie organu, jest zgodny ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [..], uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. nr 57 z dnia 8 marca 2007 r. z późn. zm.).

2.2. W zażaleniu Skarżący zarzucili niezgodność podziału z planem miejscowym, albowiem naniesiona na mapy droga nie jest w całości wytyczona wzdłuż ujawnionej na rysunku planu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Końcowa część drogi odchyla się od granicy w stronę prawą, pozostawiając pomiędzy granicą a wydzieloną drogą fragment działki nr [..] nie objęty planem zagospodarowania przestrzennego, o statusie "teren bez istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego", co nie zostało uwzględnione w projekcie podziału. Zdaniem wnoszących zażalenie nie jest możliwe nakładanie dróg na teren pozostawiony bez planu zagospodarowania przestrzennego, a jego zmianę może jedynie uchwalić rada gminy. Podnieśli też, że fragment działki nr [..] ma status "

2.3. W wydanym na skutek rozpoznania zażalenia postanowieniu z dnia 24 lutego 2021 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W szczególności wskazał na cel przeprowadzanego urzędu podziału oraz przeznaczenie wydzielanych działek w planie miejscowym i zgodził się oceną Wójta Gminy, że zaproponowany przebieg wydzielenia drogi jest zgodny z drogą wytyczoną na rysunku obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się zaś do podnoszonych w zażaleniu zarzutów wyjaśnił, że zachodnia granica wydzielanej drogi lokalnej 2.13.KDL (oznaczona w planie kolorem białym) pokrywa się z granicą działki, która równocześnie jest granicą obrębów K. i B., zaznaczoną na rysunku planu kolorem szarym. W projekcie natomiast zachodnia granica wydzielanej drogi pokrywa się z granicą działki oraz granicą obrębów, a granica wschodnia wyznaczona jest w odległości 12 m. Podział został więc zaprojektowany zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, wzdłuż linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z zawartą umową z pełnomocnikiem oraz kosztów prywatnej opinii geodezyjnej, jak również pozostałych wydatków związanych z udziałem strony w postępowaniu.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

I. naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a) brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, tj. pominięcie dostępnej organowi mapy geodezyjnej i kartograficznej z systemu informacji przestrzennej Powiatu (załącznik do Skargi), na której prawidłowo został zaznaczony obszar nieruchomości Skarżących, co:

- po pierwsze Skarżący przesłali pocztą tradycyjną oryginał załącznika w postaci map do odwołania, a także dwukrotnie nadali to mailem (na adres [..]) do SKO w dniu 7 grudnia 2020 r., a co nie znalazło odzwierciedlenia w aktach sprawy (stwierdzono to po udostępnieniu akt pełnomocnikowi w dniu 2 kwietnia 2021 r.);

- po drugie aktualnie stanowi ona załącznik do prywatnej opinii geodezyjnej (załącznik do Skargi), potwierdzającej prawidłowość stanowiska i argumentów Skarżących;

- a po trzecie - najistotniejsze - było możliwe do zgromadzenia przez sam organ (zarówno I jak i II instancji) na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów lub innych danych, a także rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ dostęp;

powyższe uchybienie miało także wpływ na:

b) wadliwe, tj. niepełne i nierzetelne zgromadzenie materiału dowodowego, a przez to nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny (zarówno II jak i I instancji), a przez co organ oparł się na błędnym wstępnym podziale nieruchomości. dokonanym przez geodetę M. S., działającego na zlecenie organu I instancji;

c) błędną, dowolną ocenę materiału dowodowego przez SKO poprzez uznanie za prawidłową ocenę wstępnego podziału nieruchomości, zaopiniowaną następnie pozytywnie przez Wójta Gminy, co doprowadziło do powielenia błędu organu I instancji, bez przeprowadzenia wnikliwej kontroli zarzutów wskazanych w uzasadnieniu odwołania składanego do SKO.

II. naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe, lakoniczne i niespójne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jako ze nie sposób znaleźć w nim jasno wskazanych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a to uniemożliwia stronie skarżącej ustosunkowanie się do argumentacji organu.

III. naruszeniu art. 73 § 1 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez:

a) uniemożliwienie zapoznania się stronie skarżącej z całością akt sprawy znajdowała się tylko podręczna teczka z jak gdyby wyciągiem z akt sprawy, zaś w Urzędzie Gminy akta również nie były kompletne, pomimo że wedle informacji z systemu SKO zostały zwrócone do Urzędu w dniu nadania przez SKO do Skarżących zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na prawo Strony do udziału w sprawie;

b) wskazanie w piśmie Wójta Gminy z dnia 3 grudnia 2020 r., nadanym do SKO w adnotacji "otrzymują", iż pismo zostało skierowane do Skarżących, mimo iż Skarżący nigdy tego pisma nie otrzymali, co uniemożliwiło im zapoznanie się ze stanowiskiem organu, a przez to całością akt zgromadzonego w nich materiału.

IV. Naruszeniu art. 97 ust. 1a pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieustalenie przez SKO w sposób niebudzący wątpliwości:

a) czy została zgromadzona niezbędna dokumentacja na wskazanym etapie postępowania administracyjnego (wynikającym z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), tj. czy dokument sporządzony przez geodetę i stanowiący integralną części postępowania Wójta Gminy jest dokumentem z art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n., czy też dokumentem z art. 97 ust. 1a pkt 8 tej ustawy, bowiem istnieje rozbieżność między nazwą dokumentu sporządzonego przez geodetę, a treścią postanowienia Wójta Gminy;

b) czy mapa z projektem podziału z adnotacją (cyt.) "wstępny" stanowi dokument z art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n., czy dokument z art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n., co bez rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

c) co de facto stanowi podstawę postanowienia organu I instancji, utrzymanego w mocy przez SKO, a to wprowadza stronę postępowania w błąd.

V. naruszeniu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:

a) art 93 ust 1 w zw. z art 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez stwierdzenie, iż podział nieruchomości jest możliwy na tej podstawie, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy w zakresie dokonanego wstępnego podziału nieruchomości Skarżących zaznaczono w projekcie obszar, który w ogóle nie został objęty planem miejscowym ani także nie jest objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można na tej podstawie procedować w zakresie wskazanego obszaru, co również zauważa organ I Instancji, a mimo to opiniuje wstępny projekt podziału pozytywnie wbrew wskazanym wymogom z ww. przepisów;

b) art. 97 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż należy dokonać podziału nieruchomości ze względu na cel publiczny, podczas gdy wydzielona część nieruchomości nie spełnia przesłanek i definicji "niezbędności" celu publicznego, bowiem wydzielona droga nie będzie drogą publiczną, a jedynie drogą wewnętrzną, ślepą, prowadzącą do obszaru, na którym nie ma ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ustalonych warunków zabudowy, zatem wadliwie wydzielony fragment drogi gminnej prowadziłby donikąd, a jedynie "urywałby" się na granicy innej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że prowadzące postępowanie organy nie tylko nie podjęły niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania pozytywnej opinii w oparciu o projekt podziału, w którym błędnie naniesiono wydzielaną drogę względem granic działki Skarżącym oraz względem wytyczenia na rysunku do planu miejscowego, ale także nie rozpatrzyły, czy w sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia takiej drogi publicznej. Zdaniem Skarżących, ustawodawca w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wprost nakłada dodatkową przesłankę "niezbędności" w odniesie do podziału z urzędu nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, a to oznacza, że organ ma obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu publicznego (np. interesy społeczności lokalnej) i słusznego interesu strony (właściciela dzielonej nieruchomości). Tymczasem zaproponowany podział nie ma racjonalnego uzasadnienia, gdyż droga, która miałaby przebiegać na wydzielonej części nieruchomości, będzie drogą de facto prowadzącą donikąd – do żadnej innej drogi, nie połączy się w żaden ciąg komunikacyjny, a jedynie przebiegnie do granicy innej nieruchomości. W konsekwencji organ nie wykazał w sposób szczególnie precyzyjny, dlaczego cel, którym się kierował, ma charakter celu publicznego.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże ze względów innych, niż w niej wskazane.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego postanowienia Wójta Gminy.

5.3. Podstawą prawną działań organów były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., w szczególności Działu III, Rozdział 1 – Podziały nieruchomości.

Z regulacji tych wynika, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1). Badanie zgodności z planem, o której mowa w tym przepisie polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczna z częścią tekstową i graficzną planu. Organ rozważający możliwość dokonania podziału musi więc ustalić, czy wstępny projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 354 i nast.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt

I SA/Wa 2355/05, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA; także: J. Kopyra, Podział nieruchomości gruntowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 41-42). Zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega właśnie na tym, by wydzielane działki tak były ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z obowiązującego planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19, dostępny w CBOSA.)

Natomiast w razie braku planu miejscowego stosuje się przepisy art. 94, który przewiduje, że jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, podział jest możliwy o ile nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa przewiduje także tryb inicjowania postępowania podziałowego, tj. na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) bądź też z urzędu (art. 97 ust. 3). Przy czym w tym drugim wypadku, jako że prowadzenie postępowania z urzędu jest wyrazem władztwa publicznego wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 97). Tak więc ustawodawca przewidział, że postępowanie podziałowe może też zostać wszczęte z urzędu, jeżeli podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych albo nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2). Ponadto, zgodnie z art. 97 ust. 4 u.g.n. postępowanie podziałowe może być wszczęte z urzędu na cele wymienione w art. 95 pkt 3-5 u.g.n., tj. na cele wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw oraz dla realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych. Należy zauważyć, że ustawowy dualizm form inicjowania postępowania podziałowego uwzględnia także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), wydane na podstawie art. 100 u.g.n., gdzie w § 2 ust. 1 przewidziano, że postępowanie o podział nieruchomości prowadzi się na wniosek lub z urzędu.

Co zaś istotne dla niniejszej sprawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.g.n., z wyjątkiem podziałów przeprowadzanych niezależnie od ustaleń planu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4). Opinia ta jest wyrażana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5).

5.4. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postępowanie w sprawie podziału działki nr [..] zostało wszczęte z urzędu, a jego celem było wydzielenie terenu pod poszerzenie publicznej drogi lokalnej (2.13.KDL), przewidzianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to zainicjował Wójt Gminy, co zostało wyrażone w zawiadomieniu z dnia 7 października 2020 r., i to również on wydał zakwestionowane skargą postanowienie opiniujące pozytywnie zgodność podziału z prawem miejscowym. W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy w takim wypadku istnieje w ogóle obowiązek wydawania opinii.

Powyższa kwestia nie jest rozumiana w orzecznictwie jednolicie, co pierwotnie związane było z treścią nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130), które w § 4 ust. 2 przewidywało, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1. Na gruncie tego przepisu niektórzy przedstawiciele doktryny oraz orzecznictwa akceptowali brak konieczności wydawania opinii wskazując na istniejący niezależnie obowiązek zbadania z urzędu zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym przez organ orzekający w sprawie o podział (zob. M. Wolanin, Glosa do wyroków NSA: z dnia 22 września 1998 r., I SA 547/98 oraz z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98, publ. OSP 1999, Nr 5, poz. 106). Z kolei przeciwnicy tego poglądu zwracali uwagę, że przepisy u.g.n. nie zawierają upoważnienia do wprowadzania wyjątku od art. 93 ust. 4 tej ustawy, zatem przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości został wydany bez upoważnienia ustawowego. Przepis upoważniający art. 100 u.g.n. nie może być bowiem traktowany jako podstawa do odstąpienia od opinii w przypadku podziału nieruchomości z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt SA/Rz 215/99, LEX nr 44240).

Wprawdzie w obecnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości nie ma podobnej regulacji, która przewidywałaby brak konieczności wydawania opinii, jak również u.g.n. nie zawiera takiego wyłączenia, niemniej jednak, analiza orzecznictwa dotycząca stanów faktycznych po wejściu w życie rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. ujawnia, że mimo zmiany stanu prawnego nadal aktualna pozostaje problematyka zasadności wydawania opinii w sytuacji dokonywania podziału z urzędu, gdy organem podejmującym postępowanie i opiniującym jest ten sam organ. Nadal bowiem orzecznictwie na tym tle zarysowują się dwa odmienne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym z nich, wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu, jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1611/09; WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt

II SA/Po 664/10; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1115/17, dostępne w CBOSA). W orzeczeniach prezentujących to stanowisko zwraca się uwagę na fakt, iż na skutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, w przepisach prawa nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu. Zmianie tej nie sposób odmówić znaczenia normatywnego, gdyż potwierdza, że ustawodawca nie zrezygnował z wymogu uprzedniego wydania opinii także w przypadku prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 935/10, dostępny w CBOSA). Natomiast sam ustawodawca nie różnicuje zakresu uprawnień właścicielskich w zależności od tego, czy podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek, czy też z urzędu. Pominięcie trybu z art. 93 ust. 4 u.g.n. przy podziale nieruchomości z urzędu naruszałoby zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP prawo strony do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, a w konsekwencji po wyczerpaniu toku instancji także prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z kolei drugie z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk uznaje za zbędne wydawanie opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., w sytuacji gdy podział ów uruchamiany jest z urzędu. Nie ma bowiem potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się jeszcze o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, powinien zostać zatwierdzony (zob. wyroki NSA z dnia: 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 403/09; 12 listopada 2015 r. sygn. I OSK 450/14; 29 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 649/17; 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17; 16 stycznia 2020 r. I OSK 1433/18, dostępne w CBOSA). Zdaniem przedstawicieli tej linii orzeczniczej nie sposób doszukać się większego sensu odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału (por. uchwała NSA w składzie pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99, publ. ONSA 1999/3/84).

5.5. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, w której prezentowany jest drugi z przedstawionych poglądów. Mając bowiem na uwadze cel uzyskiwania opinii co do zgodności projektu podziału z prawem miejscowym, tj. zbadanie zgodności z planem przez organ niezależny od podmiotu zainteresowanego podziałem, a jednocześnie posiadający wiedzę i kompetencję do takiej oceny, jako organ uczestniczący w procesie tworzenia planu, a także zakładając racjonalność czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz zasadę szybkości prowadzonego przez nie postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., należy uznać, że pominięcie etapu opiniowania wstępnego projektu podziału w sytuacji prowadzenia postępowania z urzędu będzie działaniem prawidłowym, w świetle regulacji art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. W sytuacji, gdy to organ mający kompetencję do oceny zgodności projektowanego podziału z ustaleniami obowiązującego prawa miejscowego prowadzi też postępowanie podziałowe, pozbawionym sensu jest wyodrębnianie takiej oceny i nadawanie jej formy postanowienia.

Przy czym jednocześnie nie można pomijać przysługującego stronie prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego i uzyskiwania od organów uzasadnienia podejmowanych decyzji, w szczególności tych, które mają charakter odbierający lub ograniczający konstytucyjnie chronione prawa, jak prawo własności i prawa z nim związane. Taki zaś charakter niewątpliwie ma decyzja, która dokonuje z inicjatywy organu podziału nieruchomości stanowiącej własności osoby fizycznej na cel publiczny. Dlatego też trzeba wymagać, aby organ w decyzji kończącej postępowanie dotyczące podziału z urzędu, kompleksowo odnosił się również do kwestii zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i uzasadniał ocenę, że taka zgodność zachodzi, albo też podział narusza ustalenia planu, tak jakby to czynił w opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Mimo bowiem przyjęcia, że nie jest konieczne uzyskiwanie opinii od tego samego organu, który prowadzi postępowanie, nadal do zatwierdzenia projektu podziału niezbędne jest, aby podział ten był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Owa zgodność jest naczelną zasadą podziałów nieruchomości gruntowych i brak jest podstaw prawnych, aby w przypadku prowadzenia podziału z urzędu stosować jakiekolwiek wyjątki w tym zakresie. Na takie wyłączenia nie decyduje się zresztą nawet ustawodawca, albowiem wprawdzie w art. 95 u.g.n. wskazuje na przesłanki dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak ustawowy katalog ma charakter zamknięty i nie można go interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12; wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 380/12; WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/17, dostępne w CBOSA), a nie znajduje się w nim sytuacja podziału nieruchomości z urzędu.

5.6. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż skoro w rozważanym wypadku postępowanie w sprawie podziału działki nr [..] zostało wszczęte z inicjatywy Wójta Gminy, a więc z urzędu, to zaopiniowanie w nim przez ten organ zgodności projektowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było zbędne. Wydanie w takim wypadku przez Wójta Gminy postanowienia opiniującego i utrzymującego go w mocy postanowienia SKO narusza art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który organom nie dawał podstaw do takiego działania i uchybienie to uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obu podjętych rozstrzygnięć.

Brak podstaw do przeprowadzania w niniejszej sprawie podziałowej odrębnego opiniowania zgodności podziału z planem, czyni obecnie zbędnymi rozważania co do prawidłowości wytyczenia podziału i błędnego naniesienia drogi na mapę czy też kwestii niezbędności podziału dla celów publicznych oraz uchybień proceduralnych organu, a zarzucanych w skardze. Są to bowiem kwestie związane z merytoryką wydanej opinii i postępowaniem dowodowym organu, co wobec stwierdzenia, że okolicznościach sprawy nie było konieczności sporządzania takiego postanowienia opiniującego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu.

5.7. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżących solidarnie od SKO zwrot kwoty 597 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł składa się także wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd nie zasądził przy tym zwrotu kosztów poniesionych przez skarżących na sporządzenie prywatnej opinii geodety, albowiem koszty te nie stanowią niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a., a tylko takie podlegają zwrotowi. Strona nie wykazała także innych poniesionych przez siebie kosztów, które byłyby niezbędne do prowadzenia przez nią sprawy i obrony swoich praw przed sądem.