Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 88/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ewid. Dziećmiarki, w gminie K. postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

J. O. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 marca 2014 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ewid. D. , w gminie K., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 11.12.1995 r., zmienionego uchwałami nr [...] z dnia 26.11.2001 r., nr [...] z dnia 29.11.2004 r., nr [...] z dnia 24.06.2010 r.

b) art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezrealizowanie wszelkich wskazanych obowiązków, tj. ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak również niezorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postawione zarzuty należy uznać za chybione.

W wykonaniu zarządzenia przewodniczącego Wydziału z dnia 09 marca 2018 r. wezwano skarżącego do wykazania na czym konkretnie polega naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Pismem z dnia 22 marca 2018 r. Skarżący wskazał, że niniejsza uchwała narusza uprawnienia skarżącego wynikające z art. 140 kc oraz 144 kc. W ocenie Skarżącego właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu kwestionującego jego ustalenia nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Zaskarżona uchwała stanowi realne zagrożenie dla prawnie chronionych interesów skarżącego, albowiem daje prawną możliwość realizacji na tym terenie inwestycji, która będzie oddziaływała na nieruchomości skarżącego. Wskazany przez skarżącego art. 144 kc uzasadnia twierdzenie, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zabudowa innego rodzaju niż określona w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego może oddziaływać na nieruchomość skarżącego w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego, ponieważ zabudowa usługowa niewątpliwie oddziałuje na zakres praw skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 j.t.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej;

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia;

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Sąd stwierdził jednakże, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny.

Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.

W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżący jest właścicielem działki nr geod. 109, która sąsiaduje z działką objętą ustaleniami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest jednak staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r., sygn. IV SA 456-458/02 nie publ.).

Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma również prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować przy tym nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1781/16, dostępny na stronie internetowej https://oirzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień poprzez wprowadzenie przez przedmiotową uchwałę w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym uchwała narusza uprawnienia skarżącego wynikające z art. 140 kc oraz 144 kc. W ocenie Skarżącego zabudowa innego rodzaju niż określona w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego może oddziaływać na nieruchomość skarżącego w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego, ponieważ zabudowa usługowa niewątpliwie oddziałuje na zakres praw skarżącego. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 2868/15. Zaskarżona uchwała stanowi realne zagrożenie dla prawnie chronionych interesów skarżącego, albowiem daje prawną możliwość realizacji na tym terenie inwestycji, która będzie oddziaływała na nieruchomości skarżącego w przyszłości.

W tym miejscu należy jeszcze raz stanowczo podkreślić, że skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (tak też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 583/16, LEX nr 2136523).

Skarżący nie wskazał, jaki konkretnie zapis przedmiotowej uchwały wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego uciążliwości naruszające jego interes prawny. Twierdzenie skarżącego o możliwym szkodliwym oddziaływaniu prowadzonej na terenie oznaczonym w Planie symbolem U działalności na ich warunki życia, nie potwierdzają się, mając charakter wyłącznie hipotetycznych spekulacji, kształtujących co najwyżej interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Subiektywne przekonanie skarżącego o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności do działki nr [...] nie może zaś zostać zakwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

Z punktu widzenia oceny naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności istotne jest to czy doszło do przekroczenia ustanowionych w tym zakresie norm i czy nastąpiło ograniczenie w tym zakresie przysługującego skarżącemu prawa. Zdaniem Sądu powoływanie się na art. 140 k.c. w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji takie kryteria, które powodowały przekroczenie dopuszczalnego zakresu immisji na nieruchomości sąsiednie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Skarżący nie wykazał też, aby naruszenie uprawnień, na które wskazuje miało charakter realny, a nie jedynie hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dotyczyć interesu aktualnego, nie zaś przyszłego i ewentualnego (patrz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, Legalis Numer 1245329, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 416/17, LEX nr 2364317).

Końcowo wskazać należy, iż żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Należy mieć też na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, na które wskazał Skarżący, nie nadał mu prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Dokonanie oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę planistyczną i zasady uchwalania planu, co do naruszenia poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.