Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 335/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 44, art. 80, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał J. M. (dalej zwana również skarżącą) świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na T. R. w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. Powyższa decyzja, zwierająca prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia, została przesłana przez organ na adres skarżącej. Po dwukrotnym awizowaniu (w dniu 4 listopada 2015 r. i 12 listopada 2015 r.) została zwrócona nadawcy, jako niepodjęta w terminie.

Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., złożonym w tym samym dniu bezpośrednio w Urzędzie Miejskim w Nysie, skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Kolegium podało, że decyzja z dnia 2 listopada 2015 r. została doręczona skarżącej w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Powołując się na art. 44 § 4 K.p.a., organ wywiódł, że decyzja ta została doręczona stronie w dniu 18 listopada 2015 r., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który była przechowywana w placówce pocztowej. Organ wyjaśnił, że na skutek niemożności doręczenia decyzji skarżącej w miejscu jej zamieszkania i braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie, została w dniu 4 listopada 2015 r. na okres czternastu dni złożona w placówce pocztowej, a informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej. W dniu 12 listopada 2015 r. pozostawiono ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji. Skarżąca nie odebrała decyzji, zatem została ona w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócona do organu. Stąd, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, doręczonej w dniu 18 listopada 2015 r., upłynął w dniu 2 grudnia 2015 r. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, odwołanie od decyzji z dnia 2 listopada 2015 r. złożone w dniu 7 grudnia 2015 r., zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem ustawowego terminu. Organ podniósł również, że w decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie, w jakim należy wnieść odwołanie, oraz że nie została złożona prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a.

W wyniku rozpoznania skargi J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 227/16, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił postanowienie Kolegium z dnia 26 lutego 2016 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7,. art. 77 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznych, a przez to prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 listopada 2015 r. Sąd uznał, że organ nierzetelnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie. Zdaniem Sądu, skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 § 1-3 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie musi więc dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, jak też powinien posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Nie tylko zatem dwukrotne awizowanie przesyłki jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie Kolegium, że decyzja z dnia 2 listopada 2015 r. była dwukrotnie awizowana na adres miejsca zamieszkania skarżącej, tj. w dniu 4 i 12 listopada 2015 r., a następnie zwrócona organowi (nadawcy) w dniu 24 listopada 2015 r., jako niepodjęta w terminie. Jednakże, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy istotna była informacja doręczyciela o tym, w jaki sposób powiadomił skarżącą (adresata) o miejscu odbioru tej przesyłki. W tym zakresie Sąd wskazał, że na dokumencie "potwierdzenie odbioru" dołączonym do koperty zawierającej ww. decyzję doręczyciel - przy pierwszym awizowaniu - zawarł adnotację, że umieścił zawiadomienie o przesyłce "na drzwiach adresata". Przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji o miejscu doręczenia awiza. Natomiast Kolegium przyjęło, że "informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej". W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że mimo tego, iż przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni i była dwukrotnie awizowana, to jednak nie dochowano wymogu określonego w treści art. 44 § 2 K.p.a., w zakresie formy zawiadomienia o przesyłce. Ponadto, zestawienie dokumentów: "odbioru przesyłki" i pisma Poczty Polskiej S.A. nie pozwalają - w ocenie Sądu - przyjąć, bez jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie, że doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 2 listopada 2015 r, z zachowaniem trybu wynikającego z art. 44 § 2 K.p.a. Przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 K.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością i w kolejności przewidzianej w tym przepisie. Reasumując, Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest usprawiedliwienia dla organu do przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego decyzji z dnia 2 listopada 2015 r. We wskazaniach do ponownego rozpoznania sprawy Sąd podniósł, że organ powinien na podstawie całokształtu okoliczności sprawy ocenić, czy spełnione zostały wszystkie warunki z art. 44 K.p.a. do przyjęcia, iż doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło skutecznie w trybie doręczenia zastępczego. Natomiast w przypadku odmiennego ustalenia, organ powinien rozpoznać odwołanie skarżącej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r., nr [...], stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium - przedstawiając stan faktyczny sprawy - wskazało, że pismem z dnia 31 marca 2017 r. zwróciło się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie z podmiotem doręczającym, gdzie umieszczono zawiadomienia (zarówno pierwsze, jak i drugie) o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia 2 listopada 2015 r. (czy informację pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej, czy też na drzwiach mieszkania adresata). Kolegium zaleciło, by w razie ustalenia, że informacja została umieszczona na drzwiach mieszkania adresatki, podano przyczynę pozostawienia informacji w innym miejscu niż oddawcza skrzynka pocztowa. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 9 maja 2017 r., organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 4 maja 2017 r., nr [...]. W piśmie tym stwierdzono, że na podstawie dokumentacji prowadzonej przez Urząd Pocztowy [...] oraz otrzymanych wyjaśnień ustalono, że przesyłka polecona po dwukrotnej awizacji w dniach 14 listopada 2015 r. oraz 12 listopada 2015 r. została w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócona nadawcy jako niepodjęta w terminie. Zarówno pierwsze, jak i powtórne zawiadomienie o nadejściu przesyłki doręczono za pośrednictwem skrzynki oddawczej. Dodatkowo wyjaśniono, że listonosz nieprawidłowo zaznaczył na potwierdzeniu odbioru miejsce pozostawienia zawiadomienia "na drzwiach adresata" zamiast "w skrzynce oddawczej". Dalej, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym art. 129 § 1 i § 2, art. 42 § 1, art. 44 § 1, art. 57 § 1 i § 5 oraz art. 134 K.p.a. Następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej w dniu 18 listopada 2015 r., w sposób przewidziany w art. 44 § 4 K.p.a., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który była przechowywana w placówce pocztowej. Decyzja ta na skutek niemożności doręczenia jej skarżącej w miejscu zamieszkania i braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie, została w dniu 4 listopada 2015 r. złożona w placówce pocztowej na okres czternastu dni, a informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej. W dniu 12 listopada 2015 r. pozostawiono ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji. Natomiast skarżąca nie odebrała decyzji, stąd została ona w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócona do organu. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji doręczonej w dniu 18 listopada 2015 r. upłynął w dniu 2 grudnia 2015 r. Termin ten nie został jednak przez skarżącą zachowany, ponieważ odwołanie zostało wniesione w dniu 7 grudnia 2015 r. bezpośrednio w Urzędzie Miejskim w Nysie, co potwierdza data prezentaty. W konsekwencji powyższego organ uznał, że odwołanie od decyzji z dnia 2 listopada 2015 r., złożone w dniu 7 grudnia 2015 r., zostało wniesione z uchybieniem przepisanego terminu, albowiem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 grudnia 2015 r. (środa). Kolegium zwróciło też uwagę, że organ pierwszej instancji zamieścił w decyzji prawidłowe pouczenie o terminie, w jakim należy wnieść odwołanie, oraz że nie została wniesiona prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 134 K.p.a., organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie przez organ odwoławczy, ponieważ art. 134 K.p.a. ma charakter bezwarunkowy, w tym znaczeniu, że stwierdzenie uchybienia terminowi zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie J. M. wniosła o jego zmianę oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła też sprzeczność istotnych ustaleń Kolegium z treścią zebranego materiału i błędne przyjęcie, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przysługuje jej prawo do przywrócenia terminu. W motywach skargi, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżąca wywiodła, że przepisy nie ustalają wiążącej organ kolejności miejsc, w których może nastąpić doręczenie. Także przesłanka "koniecznej potrzeby" uzasadniającej doręczenie w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata, jest pojęciem nieostrym. Z dyspozycji art. 42 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, oraz w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 § 1 i 2 K.p.a., a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, jeśli mogło dojść do domniemanego uchybienia terminu, nie można było wykluczyć ewentualnego jego przywrócenia, zwłaszcza wobec treści pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia 30 grudnia 2015 r. (znak sprawy: [...]), z którego wynika, że ze strony placówki pocztowej doszło do uchybienia, iż przesyłka nie została wydana adresatowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca wniosła o "oddalenie odpowiedzi" na skargę organu. Podniosła, że organ w żaden sposób nie odniósł się do orzecznictwa w sprawie przywrócenia terminu i odstąpił od wyliczenia terminu, z uwzględnieniem dat krańcowych. Ponadto organ nie uwzględnił okoliczności, że Poczta Polska S.A. popełniła błąd w doręczeniu skarżącej przesyłki listowej. Te okoliczności przemawiają, w przekonaniu skarżącej, za słusznością jej stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2017 r.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 227/16. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Dostrzec również trzeba, że związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a więc okoliczności, które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie.

Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 29 września 2016 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznych, a przez to prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 listopada 2015 r. Sąd wskazał, że na dokumencie "potwierdzenie odbioru" dołączonym do koperty zawierającej ww. decyzję doręczyciel - przy pierwszym awizowaniu - zawarł adnotację, że umieścił zawiadomienie o przesyłce "na drzwiach adresata". Przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji o miejscu doręczenia awiza. Natomiast Kolegium przyjęło, że "informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej". Natomiast w piśmie Poczty Polskiej S.A. z dnia 18 lutego 2016 r. zawarto wyjaśnienie, że zawiadomienie doręczono za pośrednictwem skrzynki oddawczej. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że mimo tego, iż przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni i była dwukrotnie awizowana, to jednak nie dochowano wymogu określonego w treści art. 44 § 2 K.p.a., w zakresie formy zawiadomienia o przesyłce. Ponadto, zdaniem Sądu, zestawienie dokumentów: "odbioru przesyłki" i pisma Poczty Polskiej S.A. nie pozwalają przyjąć, bez jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie, że doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 2 listopada 2015 r., z zachowaniem trybu wynikającego z art. 44 § 2 K.p.a. We wskazaniach do ponownego prowadzenia postępowania Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organ oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy spełnione zostały wszystkie warunki z art. 44 K.p.a. do przyjęcia, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło skutecznie w trybie doręczenia zastępczego.

Oceniając kwestionowane obecnie postanowienie, stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zastosowało się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że organ odwoławczy - zgodnie z wytycznymi Sądu - przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, gdzie umieszczono zawiadomienia (zarówno pierwsze, jak i drugie) o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...]. Z ustaleń Kolegium w tym zakresie, opartych na informacji zawartej w piśmie Poczty Polskiej S.A. z dnia 4 maja 2017 r. wynika, że przesyłka polecona - po dwukrotnej awizacji w dniach 4 oraz 12 listopada 2015 r. - została w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócona nadawcy, jako niepodjęta w terminie. Natomiast zarówno pierwsze, jak i powtórne zawiadomienie o nadejściu przesyłki doręczono za pośrednictwem skrzynki oddawczej. Ponadto wyjaśniono, że listonosz nieprawidłowo zaznaczył na potwierdzeniu odbioru miejsce pozostawienia zawiadomienia "na drzwiach adresata" zamiast "w skrzynce oddawczej".

W tym miejscu odnotować również trzeba, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle wykładni tego przepisu wyjaśnić należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza mianowicie weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r., s. 602). Dlatego też każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia tego uchybienia przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. i nie jest to zależne od swobodnego uznania organu.

W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że organ odwoławczy, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wyroku z dnia 29 września 2016 r., dokonał właściwych ustaleń odnośnie ustalenia daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 listopada 2015 r. Kolegium prawidłowo przyjęło, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 18 listopada 2015 r. w tzw. trybie zastępczym, określonym w art. 44 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, po myśli art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 K.p.a.). Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że doręczenie skarżącej decyzji było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Placówka pocztowa przechowywała przesyłkę przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy w dniu 4 listopada 2015 r. i drugi - w dniu 12 listopada 2015 r. Natomiast zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Powyższe wynika z wyjaśnienia Poczty Polskiej S.A., zawartego w piśmie z dnia 4 maja 2017 r. Wobec nieodebrania przez skarżącą przesyłki w ww. terminie, została ona zwrócona do organu w dniu 24 listopada 2015 r.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest również przedstawione przez Kolegium wyliczenie, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Jak już wykazano wyżej, za datę doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w trybie zastępczym należało przyjąć 18 listopada 2015 r. W dniu następnym po doręczeniu rozstrzygnięcia rozpoczął bieg czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tych względów termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia skarżącej decyzji, rozpoczął bieg w dniu 19 listopada 2015 r. i upłynął z końcem dnia 2 grudnia 2015 r. (środa). Natomiast z daty prezentaty zamieszczonej na odwołaniu wynika jednoznacznie, że odwołanie zostało złożone przez skarżącą bezpośrednio w Urzędzie Miejskim w Nysie w dniu 7 grudnia 2015 r. Konsekwencją ustalenia powyższej daty jest zatem stwierdzenie, że wniesienie odwołania zostało dokonane z uchybieniem terminu, określonego w art. 129 § 2 K.p.a.

Jednocześnie odnotować trzeba, że skarżąca nie zwracała się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanej. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie uzasadnia domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Jeśli zatem wnosząca odwołanie po terminie nie wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego spóźnionego odwołania, to organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. zobowiązany jest do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Podstawową przesłanką warunkującą możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest złożenie przez zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i nie zależy od uznania organu administracji. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ z urzędu nie może analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on więc obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2004/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie złożyła stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ nie był uprawniony do podjęcia w tym zakresie działań z urzędu.

Zdaniem Sądu, za nieuzasadniony należało uznać zarzut skarżącej, że organ nie uwzględnił pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia 30 grudnia 2015 r. (znak sprawy: [...]), z którego wynika, że z winy placówki pocztowej przesyłka nie została wydana adresatowi. W tym zakresie dostrzec trzeba, że powyższe wyjaśnienie Poczty Polskiej dotyczyło przesyłki poleconej o numerze [...]. Natomiast przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 listopada 2015 r. opatrzona została numerem [...]. Tym samym wskazany przez skarżącą dokument nie miał żadnego znaczenia dla dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego sprawy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy - wbrew zarzutom skarżącej - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie dowiódł, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Zauważyć również trzeba, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, które miało na celu usunięcie wątpliwości wskazanych w wyroku z dnia 29 września 2016 r. Przy czym przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto Kolegium, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w zaskarżonym postanowieniu szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.