Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 145/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3;   par. 8  ust. 1-3;  par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] listopada 2011 r. (Nr [...]); II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego 200 (dwieście) zł opłaty sądowej; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwany dalej Dyrektorem) – po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (zwany dalej Kierownikiem) z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]) wstrzymującej A. L. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., zwanej dalej ustawą 2003) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., zwanego dalej rozp. 2004).

Organ drugiej instancji przyjął, że wstrzymanie płatności nastąpiło na skutek niezłożenia przez stronę oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie. Wskazał przy tym, że materialną podstawę rozstrzygnięcia sprawy ustawy 2003 oraz rozp. 2004. Wspomniana ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych m.in. w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych (art. 1 ust. 1 pkt 5), z treści zaś § 3 rozp. 2004 wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udzielana jest m.in. jeżeli producent rolny przy spełnieniu innych wymagań zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, dotyczących prowadzenia rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, co ma doprowadzić (wskutek wzrostu produkcji roślinnej i/lub zwierzęcej) do osiągnięcia przez dane gospodarstwo rolne wielkości ekonomicznej powyżej 4 ESU). Treść tych przesłanek, a w szczególności zobowiązanie się producenta rolnego do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazuje, że pomoc finansowa na wspieranie gospodarstw niskotowarowych poddana została bardziej rygorystycznym regułom niż inne formy pomocy finansowej przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich.

Według § 8 rozp. 2004, wykonanie wszystkich przedsięwzięć, które zostały określone przez beneficjenta we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego powinno nastąpić najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu niskotowarowego. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że o ile wypłata należności dla gospodarstwa niskotowarowego w pierwszych trzech latach wynika z faktu spełnienia przez producenta rolnego przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozp. 2004, to warunkiem koniecznym do wypłaty tych świadczeń w czwartym i piątym roku jest łączne spełnienie przez producenta rolnego dwóch przesłanek: po pierwsze – zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, po drugie – złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w ciągu siedmiu dni, od upływu terminu na realizację przedsięwzięcia (§ 8 rozp. 2004). Niespełnienie tych warunków powoduje, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 ust. 1 rozp. 2004).

Organ drugiej instancji zaakcentował, że termin sześciomiesięczny ma charakter materialnoprawny, a więc stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminy materialnoprawne należą do terminów nieprzywracalnych, bowiem uchybienie im powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków. Zgodnie z § 5 pkt 3 lit. b) rozp. 2004, producent rolny deklaruje do realizacji co najmniej jedno przedsięwzięcie spośród wymienionego katalogu.

Skarżący zadeklarował następujące cele: przestawianie gospodarstwa niskotowarowego na produkcję metodami ekologicznymi, przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych, zakup maszyn rolniczych, zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawę oraz osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 000 zł. Jednakże nawet zrealizowanie przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w oznaczonym przepisami terminie nie powoduje automatycznej wypłaty płatności w czwartym i piątym roku uczestnictwa, ponieważ konieczne jest jeszcze złożenie przez producenta rolnego odpowiedniego oświadczenia w ciągu siedmiu dniu od dnia, w którym upłynął termin na realizację przedsięwzięcia (§ 8 rozp. 2004).

Wprawdzie siedmiodniowy termin na złożenie oświadczenia został umiejscowiony w akcie prawnym o charakterze materialnym, to jednak zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że należy on do terminów o charakterze procesowym (taki pogląd przedstawił m.in. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Ke 718/08), a zatem należy go traktować jako termin, w którym należy dokonać określonej czynności procesowej, a nie jako termin, po upływie którego nie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (cecha terminów materialnych). Za takim traktowaniem tego terminu przemawia m.in. jego długość, zbliżona do większości znanych procedurze administracyjnej terminów procesowych. Przekroczenie tego terminu pociąga za sobą takie same skutki jak w przypadku innych terminów tego rodzaju, a więc powoduje bezskuteczność danej czynności prawnej (w rozpatrywanej sprawie – bezskuteczność złożenia oświadczenia), co w konsekwencji może prowadzić do uniemożliwienia ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, poprzez wniesienie prośby o przywrócenie terminu (art. 58 i 59 k.p.a.).

Skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, jednakże Kierownik odmówił przywrócenia terminu, a Dyrektor utrzymał pierwszoinstancyjne postanowienie w mocy. Za przyczynę odmowy przywrócenia terminu organy uznały nieuprawdopodobnienie braku winy wnioskodawcy w niezachowaniu terminu (art. 58 § 1 k.p.a.).

Po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił tę skargę (wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., III SA/Wr 154/11).

Organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutu strony o nierozpatrzeniu sprawy na podstawie wykładni przepisów rozp. 2004 zawartej w wyrokach NSA i WSA – podkreślił, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP do kontroli stanowienia i stosowania prawa uprawnione są sądy administracyjne, "(...) uprawnienie takie nie przysługuje organom administracyjnym, które nie mogą samodzielnie oceniać zgodności przepisu aktu wykonawczego z Konstytucją lub ustawami" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., V SA/Wa 246/10). Biorąc pod uwagę takie stanowisko, organ odwoławczy wywiódł, że Dyrektor jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy według przepisów rozp. 2004, z których wynika że płatność niskotowarowa ulega wstrzymaniu w dwóch ostatnich latach uczestnictwa w programie jeżeli beneficjent nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z wnioskiem i planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie 7 dni od upływu 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (§ 8 rozp. 2004).

Niezasadny zdaniem organu odwoławczego jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 11 k.p.a., ponieważ organ ten szczegółowo wyjaśnił w decyzji przesłanki wstrzymania płatności niskotowarowej w roku czwartym i piątym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając rozstrzygnięciom naruszenie § 8 ust. 2 rozp. 2004, przez błędne przyjęcie, że uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia – mimo wykonania wszystkich pozostałych zobowiązań – powoduje wstrzymanie płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu.

W uzasadnieniu skarżący zauważył, że w najnowszym orzecznictwie wskazuje się na porządkowy charakter spornego terminu (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II GSK 596/10), względem którego prawodawca nie określił skutków jego niezachowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. skarżący rozszerzył argumentację, wskazując na wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. (II GSK 1067/10) oraz na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2012 r. (III SA/Wr 128/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, co musiało prowadzić do wyeliminowania zaskarżonych decyzji ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Ocena legalności kwestionowanych rozstrzygnięć wymagało odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji publicznej niewadliwie wstrzymały skarżącemu płatność do gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozp. 2004.

Według § 8 ust. 1 rozp. 2004, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz

2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Stosownie zaś do dyspozycji § 8 ust. 2 rozp. 2004, wspomniane oświadczenie składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.

Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 9 ust. 1 rozp. 2004), który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

Odnosząc się do postawionej wcześniej kwestii, należy zauważyć, że w § 9 ust. 1 rozp. 2004 prawodawca wskazał expressis verbis okoliczności, z którymi związał skutek w postaci wstrzymania wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W zbiorze takich okoliczności prawodawca nie pomieścił wprost niezłożenia oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozp. 2004. Gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć (określone w przepisie § 9 ust. 1 rozp. 2004), skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to powinien był tego dokonać wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości. Wobec nieistnienia takiego unormowania, nie można z § 9 ust. 1 rozp. 2004 wyprowadzać domniemania o stosowaniu jakiejkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozp. 2004, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010 r., II SA/Łd 449/10).

W judykaturze sformułowano – podzielany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie – pogląd, według którego wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 ust. 1 rozp. 2004) jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a więc nie mogą być interpretowane przez organy ponad treść ściśle określoną w § 9 ust. 1 rozp. 2004. Na rzecz takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Zamierzeniem ustawy 2003, a tym samym i rozp. 2004 do tej ustawy, jest niewątpliwie wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią rolnikom osiąganie dochodów poza rolnictwem. Dlatego też zasadne jest twierdzenie, że złożenie przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu zaplanowanego przedsięwzięcia nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozp. 2004, są dowodami, potwierdzającymi wykonanie zobowiązania przez producenta. Jeżeli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozp. 2004 zrealizował przedsięwzięcie, to nie ma przesłanek do obciążenia go sankcjami w postaci wstrzymania płatności w czwarty i piątym roku wypłaty.

Na zasadność takiego poglądu wskazuje też § 3 ust. 4 rozp. 2004 stanowiący, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Unormowanie zawarte w § 3 rozp. 2004 nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r., I SA/Lu 390/09 i I SA/Lu 477/09 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 890/09, z dnia 23 marca 2010 r., II SA/Łd 29/10, z dnia 29 czerwca 2010 r., II SA/Łd 449/10).

Dotychczasowe uwagi pozwalają twierdzić, że sam fakt niezłożenia w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozp. 2004, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie stanowi dostatecznej podstawy do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku tej wypłaty, albowiem taki przypadek nie został objęty hipotezą § 9 ust. 1 rozp. 2004.

Jeśli zaś chodzi o charakter prawny terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozp. 2004 i skutki jego przekroczenia, to kwestia ta nie była jednolicie postrzegana w praktyce stosowania prawa.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa procesowego, który może podlegać przywróceniu stosownie do unormowań zawartych w art. 58 i art. 59 k.p.a., jednakże w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego w tym zakresie nie został uwzględniony. W konsekwencji organy uznały, że niedotrzymanie przez skarżącego terminu do złożenia wspomnianego oświadczenia stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.

Takie pojmowanie omawianego terminu znalazło też odzwierciedlenie w orzecznictwie przyjmującym, że skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie producenta rolnego możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywana w toku postępowania dotyczącego wypłaty przyznanej wcześniejszą decyzją płatności, co prowadziło do uznania terminu z § 8 ust. 2 rozp. 2004 za termin procesowy, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu (tak np. w wyrokach: NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., II GSK 81/10, z dnia 2 marca 2011, II GSK 289/10; także w wyrokach WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., II SA/Ke 718/08, z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Ke 204/09, z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Ke 203/10).

Nie zabrakło również orzeczeń przypisujących spornemu terminowi cechy terminu materialnoprawnego. Mając na uwadze fakt, że termin materialny w prawie administracyjnym stanowi okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w zakresie administracyjnego stosunku materialnego, uznano w konsekwencji, że skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2009 r., I SA/Bk 189/09; z dnia 16 września 2009 r., I SA/Bk 321/09; WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., I SA/Kr 725/09; z dnia 27 października 2009 r., I SA/Kr 1101/09; WSA w Lublinie z dnia 18 września 2009 r., I SA/Lu 218/09; z dnia 10 czerwca 2009 r., I SA/Lu 115/09; z dnia 2 października 2009 r., I SA/Lu 375/09).

W trzecim zbiorze orzeczeń wywiedziono, że termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 13 kwietnia 2011 r., II GSK 469/10; z dnia 7 czerwca 2011 r., II GSK 596/10); z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1067/10; z dnia 22 czerwca 2010 r. II GSK 677/10) siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia (§ 8 ust. 2 rozp. 2004), nie ma charakteru terminu procesowego, albowiem nie dotyczy dokonania czynności procesowej. Omawiane oświadczenie jest bowiem co do zasady składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, jak też nie inicjuje takiego postępowania. Termin ten ma charakter szczególny, gdyż ze względu na wywoływane skutki "najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego". Cechą zaś terminu porządkowego jest to, że jego upływ nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Jeżeli więc prawodawca nie określił skutków niezachowania siedmiodniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki. To zaś pozwala uznać, że wolą prawodawcy było nadanie temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego.

Co do kwestii posłużenia się przez prawodawcę terminem instrukcyjnym, w orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego okoliczność, że terminy o charakterze instrukcyjnym, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były dotychczas najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną podstawą do uznania, że taki termin nie został przewidziany dla strony w przepisie § 8 ust. 2 rozp. 2004 (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 października 2011 r., III SA/Ld 870/11).

Podzielając trzeci sposób rozumienia zakresu sankcji przewidzianej w § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 rozp. 2004 oraz cechy terminu ujętego § 8 ust. 2 rozp. 2004, Sąd uznał, że w przypadku, gdy beneficjent złożył oświadczenie, lecz z opóźnieniem, obowiązkiem organu administracji jest przede wszystkim zbadanie, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane przez rolnika w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozp. 2004, oraz ustalenie, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty wymienione w § ust. 3 rozp. 2004, a w razie braków w tym zakresie – wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas dopiero rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, należało uznać, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że złożenie przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie oraz we wniosku po upływie terminu zakreślonego § 8 ust. 2 rozp. 2004, powinno skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, bowiem na wyciągniecie takich wniosków, co trzeba kategorycznie podkreślić, nie pozwala ocena charakteru terminu zastosowanego w tym unormowaniu oraz dokonana przez Sąd wykładnia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. uwzględni poczynione uwagi zarówno co do zakresu sankcji przewidzianej w § 9 ust. 1 rozp. 2004, jak i charakteru terminu zawartego w § 8 ust. 2 rozp. 2004.

Ponieważ wszczęte skargą strony postępowanie sądowe dało podstawy do skutecznego postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię § 8 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozp. 2004, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Podstawę zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego (punkt drugi sentencji) stanowił art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., treść zaś punktu trzeciego ma umocowanie w art. 152 p.p.s.a.