Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2687/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. J.K. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w P..

Decyzją nr [...], z dnia [...] października 2012 r., Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. P. w P.

W decyzji określono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisowy odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy i granice obszaru analizowanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w P., reprezentowana przez adwokata M.T., podnosząc, że decyzja narusza przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., art. 19 ust. 1 a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w P., reprezentowanej przez adwokata M.T., od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...] października 2012 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w P., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona analiza wykazała, iź planowana inwestycja w zakresie, cech i funkcji będzie stanowiła kontynuację istniejącej na terenie analizowanym zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że według stanu na dzień wydawania niniejszej decyzji przedmiotowy budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską. Po pierwsze, budynek ten nie widnieje w rejestrze i ewidencji zabytków nieruchomych (stan na sierpień 2013 r.) zamieszczonych na oficjalnej stronie [...] Konserwatora Zabytków. Po drugie, zgodnie z obowiązującą uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia: "Gminnego programu opieki nad zabytkami dla Miasta P. na lata 2011 - 2015" (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych (vide pkt [...] Tabela [...] Załącznika do ww. Uchwały) a ponadto, budynek ten nie wszedł w skład opracowanej gminnej ewidencji zabytków, ponieważ utracił wartości (vide pkt [...]. Załącznika do ww. Uchwały). W tym stanie rzeczy zdaniem Kolegium zarzuty odwołującej się wspólnoty, jakoby organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie są zasadne.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w tym w zakresie odnoszącym się do ustalenia:

wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, który dla przedmiotowej inwestycji przyjęto na poziomie 100 %,

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki którą ustalono maksymalnie do 14,5 m,

- geometrii dachu, - maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 18 m.

Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...], reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.T. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie i błędne ustalenie za podstawę zaskarżonej decyzji, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji budynki znajdujące się w P. przy ul. [...] (działką inwestora) i [...] (działka sąsiednia) nie były przedmiotem ochrony konserwatorskiej pomimo, iż budynki te w dalszym ciągu włączone są do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. jako zabytki nieruchome;

2. naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r.

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej bez wymaganego przez ww. przepisy uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem;

1. naruszenie art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 163, poz. 1568 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy która wbrew, obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisów nie uwzględnia konieczności zapewnienia ochrony konserwatorskiej budynków przy ul. [...][...] i [...], stanowiących zabytki nieruchome wpisane do gminnej ewidencji zabytków.

Niezależnie od powyższego, zaskarżonej decyzji zarzucono również: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnej i wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a mianowicie:

a) zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania obszaru sąsiedniego względem działki inwestora uwzględniającej w szczególności faktyczną zabudowę działek graniczących z działką inwestora;

b) nieuzasadnionym i dowolnym przyjęciu, iż wyniki analizy zagospodarowania obszaru sąsiedniego w stosunku do działki inwestora uzasadniają przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem w wysokości max 100% pomimo, że obecny współczynnik zabudowy tej działki wynosi ok. 61%, zaś średni wskaźnik wielkości zabudowy dla analizowanego obszaru sąsiedniego wynosi 53%;

c) nieuzasadnionym i dowolnym przyjęciu, że wyniki analizy zagospodarowania obszaru sąsiedniego w stosunku do działki inwestora uzasadniają przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - max 14,5 m oraz całkowitej maksymalnej wysokości budynku - 18 m, w sytuacji, gdy wymagana średnia wysokość tej krawędzi w obszarze analizowanym wynosi 8 m;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) pominięciu i braku odniesienia nie się do załączonych przez skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji dowodów w postaci kart j gminnej ewidencji zabytków nieruchomości przy ul. [...][...] i [...] w P. oraz załączonego do pisma skarżącej z dnia [...].01.2013 r. wydruku ze strony internetowej Urzędu Miasta P. obejmującego spis zabytków tworzących "Gminną ewidencję zabytków",

b) braku odniesienia się do podniesionego przez skarżącą w treści odwołania od decyzji organu I instancji zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia w decyzji o warunkach zabudowy co oznacza bliżej nieokreślone przez organ I instancji "docelowe zagospodarowanie tego rejonu miasta" powołane w treści Załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].10.2012 r. ("Wyniki analizy zagospodarowania obszaru"), co tym samym powoduje niemożność ustalenia, dlaczego - zdaniem organów administracji - przemawia ono za ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w wysokości max 100% oraz za ustaleniem dla górnej krawędzi elewacji wysokości max 14,5 m;

c) braku odniesienia się do podniesionego przez skarżącą w treści odwołania zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia przez organ I instancji, na podstawie jakich ustaleń oraz przesłanek przyjął on wskaźnik liczby miejsc postojowych w wysokości min. 1,0 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny oraz "min. 20/1000 m2 pow. użytkowej" przy jednoczesnym ustaleniu obsługi projektowanej inwestycji od strony ul. [...] oraz dopuszczeniu do budowy nowych i wykorzystaniu istniejących miejsc parkingowych w sytuacji, gdy ze względu na rozmiar dziatki wnioskodawcy oraz istniejącą zabudowę w rejonie planowanej inwestycji nie ma możliwości stworzenia jakichkolwiek nowych miejsc parkingowych.

Zdaniem strony skarżącej powyższe uchybienia miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. naruszają prawo.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w P.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej przyjęły, iż sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu stanowisko powyższe uznać należy co najmniej za przedwczesne. W ocenie Sądu nie została bowiem wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości kwestia podlegania budynku usytuowanego przy ul. [...] ochronie konserwatorskiej.

Orzekające w sprawie organy uznały, że nieruchomość ta w dacie wydawania zaskarżonych decyzji nie była objęta ochroną konserwatorską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003r. Nr 162 poz. 1568 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków").

Zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługuje stanowisko strony skarżącej, iż organ odwoławczy błędnie i w sposób dowolny przyjął, że ww. nieruchomość nie jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków, pomijając przy tym całkowicie przedstawione przez skarżącą dowody w postaci kart gminnej ewidencji zabytków prowadzonych dla nieruchomości przy ul. [...][...] i [...] (załączonych do odwołania) oraz wydruku ze strony internetowej Urzędu Miasta P. obejmującego spis zabytków tworzących "Gminną ewidencję zabytków" (załączonego do pisma skarżącej z dnia [...].01.2013 r.).

Strona skarżąca wskazała, iż Urząd Miasta P. opublikował jednocześnie listę [...] zabytków, która została zamieszczona w zakładce "Gminna ewidencja zabytków". Na listę tę wpisane zostały jako zabytki kamienice usytuowane przy ul. [...][...] i [...]. Karty obu zabytków załączone zostały do odwołania skarżącej. Skarżąca wskazała ponadto, że budynek przy ul. [...][...] jest również wymieniany w monografiach dotyczących historii miasta P

Zgodnie z art. 22 ust 4 ustawy o ochronie zabytków wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Karty adresowe nieruchomości przy ul. [...][...] i [...], zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta P., sporządzone zostały zgodnie z wymogami obowiązującego w dacie ich opracowywania Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2004, Nr 124, poz. 1305).

Stanowisko skarżącej potwierdza załączone do skargi pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r., w którym wskazano, że "sytuację formalną nieruchomości położonych przy ul. [...][...] i [...] w P. kształtuje fakt że oba są włączone do gminnej ewidencji zabytków." W ww. piśmie podkreślono, iż budynki położone przy ul. [...][...] i [...] stanowią zwartą historyczną zabudowę pierzei ul. [...] i niewątpliwie posiadają wartość zabytkową.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż wyjaśnienie kwestii podlegania przedmiotowego budynku przy ul. [...][...], ochronie konserwatorskiej ma istotne znaczenie, albowiem zgodnie z treścią art. 60 ust 1 w zw. z. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia m.in. w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Z uwagi na fakt, iż powyższa kwestia ma fundamentalne znaczenie dla oceny możliwości i zakresu realizacji planowanej inwestycji, w ocenie Sądu odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze jest przedwczesne.

Mając na uwadze, iż sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art, 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Z 2013 r. Poz. 461)