Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 588/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art.69, art. 103
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] odmówił D. S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem M. S. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 31 marca 2022 r., z powodu niespełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury oraz z powodu nie spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia.

2. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wniosła o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że brat, osoba samotna, nie posiadająca bliższej rodziny, kawaler, obecnie osoba niepełnosprawna, niezdolna do samodzielnej egzystencji znajduje się pod jej opieką. Ze względu na trudną sytuację materialną nie jest w stanie wynajmować opiekuna.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."),

- art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej przywoływana jako: "u.ś.r."),

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz.570)

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w K. z dnia [...] marca 2021 r. jako osoba całkowicie niezdolna do pracy i do samodzielnej egzystencji do 30 marca 2022 r. Całkowita niezdolność do pracy, ustalona na podstawie art. 12 ust. 2 i niezdolność do samodzielnej egzystencji ustaloną na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS traktuje się na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to m.in. niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (lit. e). Z orzeczenia wynika, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Orzeczenie ma walor decyzji i nie podlega weryfikacji przez organ świadczeń rodzinnych. Osoba niepełnosprawna, lat [...] jest kawalerem, nie ma dzieci. Opiekę nad osobą niepełnosprawną sprawuje siostra -wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (pokrewieństwo drugiego stopnia w linii bocznej).

Skarżąca od 1 maja 2018 r. posiada uprawnienia emerytalne i pobiera emeryturę, w wysokości niższej od wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - wysokość na dzień 1 marca 2021 r. do wypłaty netto wynosi 875,31 zł. miesięcznie.

Organ podkreślił, że stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje aktualnie w wysokości 2 119 zł miesięcznie. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (art. 17 ust. 3a). Wskazał, że przepisy ustawy nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.

Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest dla Organu jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Zdaniem Organu, w realiach sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad bratem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona w 2020 r., w sytuacji, gdy wnioskodawczyni utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabyła po zakończeniu aktywności zawodowej w 2014 r.

Dla Organu, okoliczności, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ podkreślił, że w powyższym stanie faktycznym i prawnym okolicznością, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia przez Organ I instancji jest fakt, że Skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej ze względu na ustalone prawo do emerytury, co wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.

Brak spełnienia wymagań art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi wystarczającą przesłankę do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Dalej Organ wywiódł, że na powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu nieprawidłowo zastosowany przez Organ pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1 b ustawy. Zdaniem Kolegium Organ dokonał błędnej interpretacji powyższego przepisu powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Organu należy zatem uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że została poinformowana, że świadczenie w kwocie 2219 zł powinno zostać jej przyznane.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

8. Powyższe zagadnienie prawne – zbiegu prawa do obu świadczeń - było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanej wyżej normy, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne zapatrywanie w zakresie analizowanej materii wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 1270), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

9. Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w sprawie w pełni podziela. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.

Sąd orzekający w sprawie w pełni także rozumie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej i podkreśla za przywoływanym już orzecznictwem NSA, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, która bezwzględnie i niesprawiedliwie odrzuca z kręgu osób spełniających przesłankę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związanej z tym rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania zatrudnienia tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

10. Przenosząc powyższe na tę sprawę Sąd wskazuje, że Organy obu instancji, poprzestając na wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w związku z tym, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co jest w ocenie Sądu orzekającego, stanowiskiem błędnym i naruszającym m.in. zasadę równości.

W tym miejscu wskazać należy, że kwestia przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku pobierania jednego ze świadczeń wymienionych w katalogu z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. była przedmiotem szerokiej analizy sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest stanie na straży praworządności w ten sposób, że organy z urzędu lub na wniosek stron winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Sąd stoi na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. W tej sprawie żaden z Organów o powyższym nie pouczył Skarżącej, a tym samym nie umożliwił jej wyboru świadczenia, które Skarżąca chciałaby otrzymywać.

11. W tym miejscu Sąd wskazuje, że koncepcja umożliwienia wyboru świadczenia korzystniejszego dla Skarżącej jest z zasady słuszna, sprawiedliwa i zgodna z prawem.

Aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21).

Kierując się powyższym Sąd orzekający w sprawie uznaje, że skoro przepisy prawa i w ślad za nimi orzecznictwo sądów administracyjnych umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru realnie skorzystać.

12. Biorąc pod uwagę powyższe, w sytuacji ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że jedyną przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez Skarżącą emerytury, Organ ten winien postąpić zgodnie z postanowieniami art. 79a K.p.a., któremu to obowiązkowi uchybił.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl art. 79a § 2 kKp.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Celem powyższego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Prawidłowym postępowaniem Kolegium było zatem wyjaśnienie Stronie, że jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury oraz wskazanie, że w przypadku przedłożenia przez Skarżącą, w wyznaczonym terminie, dokumentu potwierdzającego wstrzymanie przez organ emerytalno-rentowy wypłaty emerytury, zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Taka informacja chroniłaby Skarżącą przed niepewnością uzyskania wnioskowanego świadczenia pomimo rezygnacji z pobierania emerytury, będąc swego rodzaju zobowiązaniem organu do pozytywnego załatwienia sprawy w sytuacji wyeliminowania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

13. Na marginesie Sąd zauważa, że dla zachowania ciągłości uzyskiwania środków finansowych, czyli ochrony strony przed sytuacją w której zrezygnuje z pobierania emerytury a nie uzyska jeszcze prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, możliwe jest rozważenie przez Skarżącą określenia żądania wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego z datą przyszłą, tak aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mógł z tą samą datą przyznać prawo do ww. świadczenia.

Rolą organów orzekających w sprawie było poinformować Skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i w przedstawiony wyżej sposób zastosować przepis art. 79a k.p.a., którego postanowienia nie mają względem organów charakteru uznaniowego, lecz obligującego do określonego zachowania.

W sprawie Kolegium nie podjęło jednak stosownych działań. Uzasadniało to przyjęcie przez Sąd, że odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia była co najmniej przedwczesna.

14. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ powinien rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla Organu takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej środków do życia i należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad bratem.

15. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.