Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 375/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. K. i H. K. kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku M. K. i H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych iAutostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., gmina Z., do parametrów zjazdu publicznego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 września 2014 r., M. K. i H. K. wnieśli o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., gmina Z., do parametrów zjazdu publicznego, cyt. "w związku z budową domu weselnego (pensjonat z salą konsumpcyjną)".

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówiono wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., gmina Z., do parametrów zjazdu publicznego.

M. K. i H. K., w terminie, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...].

3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku M. K. i H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., gmina Z., do parametrów zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.): "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Powyższe nie oznacza jednak, że w razie wystąpienia sytuacji, o której mowa w cyt. przepisie po wyrazie "gdy", zarządca drogi ma zawsze obowiązek udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 (niepubl.) - przez zwrot "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpatrywanej sprawie trudno było dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że przewidziany do przebudowy zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] usytuowany jest w km ok. 78+864 (strona lewa) i prowadził pierwotnie do niezabudowanej nieruchomości. Obecnie na przedmiotowej działce strony zrealizowały inwestycję, tj. "dom weselny" dla której niezbędna jest obsługa komunikacyjna za pośrednictwem zjazdu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Kryteria udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, iż obsługa komunikacyjna omawianej nieruchomości została wyraźnie określona w następujących dokumentach: dokonując zakupu działki nr [...] położonej w obrębie Z. na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. ustanowiono służebność gruntową przejścia i przejazdu do niej za pośrednictwem działki sąsiedniej o nr [...], w decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wspomnianego pensjonatu z salą konferencyjną również określono, iż dojazd do planowanej działalności ma odbywać się za pośrednictwem zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą tej drogi. Kolejno więc Zastępca Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak [...], zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] w celu obsługi działki nr [...] oraz wskazał jednocześnie warunek likwidacji zjazdu indywidualnego do działki stron.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż strony od początku procesu inwestycyjnego miały świadomość o obsłudze komunikacyjnej swojej nieruchomości za pośrednictwem dojazdu poprzez działkę nr [...] i pomimo możliwości zaskarżenia ww. aktów nie skorzystały z nich, co należy uznać za akceptację przyjętych rozwiązań.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych.

Podobną definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem sprawy jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 11958 poj./dobę, i wzrosło aż o 16 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 10271 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

Wskazał, że analizowany odcinek drogi krajowej charakteryzuje się wysokim wskaźnikiem wypadkowości. Zgodnie z danymi statystycznymi zdarzeń drogowych Komendy Głównej Policji zawartymi w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK) na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 65+782 do km 70+230, w latach 2010 - 2012 doszło do 9 wypadków drogowych, w których zginęło 3 osoby, a 13 zostało rannych, natomiast od km 70+230 do km 75+635 miały miejsca 4 wypadki, w których zginęła 1 osoba i 6 zostało rannych.

Biorąc pod uwagę aspekty bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz opisane powyżej uwarunkowania na odcinku drogi krajowej nr [...], obowiązującą klasę GP, notowaną liczbę zdarzeń drogowych oraz istniejące wysokie natężenie ruchu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż przebudowa przedmiotowego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego spowodowałaby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Jak natomiast podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/10, organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc ma działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

W wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy".

Organ podkreślił, iż strony nie mogą podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych i zatwierdzania na nich organizacji ruchu. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego), są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, wobec czego w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/9, cyt. "skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych (administracji dróg publicznych) do rozstrzygania czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym".

Odnosząc się do podniesionej kwestii przebudowy zjazdu indywidualnego jedynie na czas określony, tj. do czasu zrealizowania zjazdu publicznego do działki nr [...], organ wyjaśnił, że do zagadnień związanych z lokalizacją czy też przebudową zjazdów zarówno na czas nieokreślony jak i określony mają zastosowanie te same przepisy ujęte w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Zgodnie więc z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Natomiast w myśl § 78 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Zważywszy, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] miarodajne natężenie ruchu wynosi 1016 P/h ww. zjazd indywidualny należałoby przebudować do parametrów zjazdu publicznego i wyposażyć go w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Z uwagi na powyższe nie można mówić o tymczasowości wnioskowanego zjazdu, gdyż warunki jego przebudowy wiązałyby się również z przebudową części odcinka drogi krajowej nr 19, a nie jedynie z utwardzeniem i wymianą nawierzchni istniejącego zjazdu - w konsekwencji łatwej do rozbiórki.

Organ zauważył również, iż z zawartych w aktach sprawy map ewidencyjnych można wywnioskować, że działka stron powstała w wyniku podziału pierwotnej nr [...]. W ramach tego podziału powstało kilkanaście działek, których obsługę miał zapewniać dojazd za pośrednictwem wytyczonej działki drogowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Tym samym zarządca drogi krajowej nr [...] mając na względzie wypełnienie dyspozycji powołanego na wstępie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zobowiązujący go do ograniczania ilości zjazdów na drogach klasy GP, postanowił umożliwiać do wszystkich ww. działek dojazd za pośrednictwem jednego zjazdu zlokalizowanego do działki nr [...], która została przewidziana pod drogę wewnętrzną.

Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Stąd też bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje kwestia braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na działce stron. Ponadto, wnioskodawcy w pierwszej kolejności powinni byli zabezpieczyć dojazd do swojej nieruchomości od strony działki nr [...], co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy dla wybudowanej inwestycji stanowiącą także podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K. i H. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wnosili o wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny ewentualnie o wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na tymczasowy zjazd publiczny. Potrzeba uzyskania stosownego przekwalifikowania wynikała z procedury uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nowo powstałego obiektu znajdującego się na działce skarżących a przeznaczonego pod usługi związane z organizowaniem przyjęć okolicznościowych np. wesela.

W pozwoleniu na budowę wskazany był zjazd z drogi publicznej poprzez działkę [...], która nie stanowi własności skarżących. Skarżący posiadają jedynie służebność przejazdu, która nie może być traktowana jako prawo zezwalające na budowę. Pozwolenie na zjazd z drogi publicznej poprzez działkę [...] wygasło w sierpniu 2014 r. Wygaśnięcie decyzji lokalizującej ten zjazd i brak zainteresowania właściciela tej działki budową zjazdu oraz brak możliwości prawnej samodzielnej budowy zjazdu przez skarżących spowodowało, iż skarżący zmuszeni zostali do zmiany lokalizacji zjazdu.

Skarżący posiadają własny zjazd indywidualny, który posiada cechy zjazdu publicznego. Z tego też powodu wnosili o dopuszczenie do użytku tego zjazdu indywidualnego jako zjazdu publicznego tymczasowego. Zjazd taki mógłby funkcjonować do czasu budowy zjazdu na działce [...].

Rozwiązanie taki równoważyłoby interes publiczny z prywatnym. Bezpieczeństwo ruchu nie zostałoby zagrożone - organ dopuszczał lokalizację zjazdu na terenie objętym sporem, a skarżący mogliby użytkować swój nowo zbudowany obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem.

Zdaniem skarżących sam charakter tymczasowości wyklucza podstawowy argument organu stwierdzający, iż z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa ruchu nie można lokalizować zbyt blisko siebie zjazdów. Ideą tymczasowości jest to, iż budową zjazdu nie miałaby charakteru trwałego. Zjazd ten uległby likwidacji po budowie zjazdu na działce [...]. Nie istniałoby więc zbytnie natężenie zjazdów zagrażające bezpieczeństwu ruchu.

Wobec powyższego skarżący uznali, iż organy niewłaściwie rozważyły ochronę interesu prywatnego i publicznego, bowiem istnieje możliwość wydania decyzji administracyjnej, z jednej strony nie naruszającej interesu publicznego a z drugiej strony umożliwiającej skarżącym ochronę własnego interesu prywatnego.

2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

2. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku M. K. i H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2014 r. odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., gmina Z., do parametrów zjazdu publicznego.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest rzeczywiście zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Z powyższych ustaleń wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu - uzasadnić.

3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], do parametrów zjazdu publicznego będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. Organ wskazał również, że indywidualny interes strony jest zabezpieczony przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]) poprzez dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez działkę nr [...], która nie stanowi własności skarżących. Zdaniem organu, działka nr [...] nadal powinna tę komunikację zapewnić. Dodał, że skarżący od początku procesu inwestycyjnego mieli świadomość obsługi komunikacyjnej swojej nieruchomości za pośrednictwem dojazdu poprzez działkę nr [...].

Sąd zauważa, że skarżący w skardze podnieśli, że pozwolenie na zjazd z drogi publicznej poprzez działkę [...] wygasło w sierpniu 2014 r., oraz wskazali, że wygaśnięcie decyzji lokalizującej ten zjazd i brak zainteresowania właściciela tej działki budową zjazdu oraz brak możliwości prawnej samodzielnej budowy zjazdu przez skarżących spowodowało, iż skarżący zmuszeni zostali do zmiany lokalizacji zjazdu.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien rozważyć, czy w analizowanej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w szczególności czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...].

Zdaniem Sądu, postulat ograniczenia liczby zjazdów może mieć pierwszeństwo wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go natomiast realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, a więc gdy ingeruje wprost w istotę prawa własności.

Należy też dodać, że w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., istnienie dojazdu do działki z innej drogi nie może się automatycznie przekładać na odmowę wyrażenia zgody przez organ na lokalizację zjazdu, gdyż - co wynika już z literalnej treści tego przepisu - w wyjątkowych przypadkach jest możliwe wyrażenia takiej zgody.

Sąd zauważa, że interes strony w związku z budową pensjonatu z salą konsumpcyjną nie będzie mógł być zrealizowany, jeżeli nieruchomość nie będzie miała zapewnionego dostępu do drogi. Jeżeli takiej lokalizacji zjazdu nie sprzeciwiają się wymogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to organ powinien wyrazić zgodę na jego lokalizację. Wówczas bowiem interes stron w postaci prowadzenia zgodnej z prawem działalności biznesowej – chroniony także na poziomie konstytucyjnym przez art. 20 i 22 Konstytucji – może być uznany za słuszny interes indywidualny niepozostający w kolizji z interesem społecznym. Organ rozważając wpływ zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym powinien wziąć pod uwagę nie tylko wynikające z tego rozwiązania wady, ale także korzyści dla bezpieczeństwa, jakie może przynieść funkcjonowanie pensjonatu z salą konsumpcyjną (możliwość odpoczynku kierowców, zakupu wyżywienia, zgłoszenia awarii, czy problemów na drodze itd.).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien rozważyć, czy w analizowanej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. z uwagi na interes stron, przeznaczenie terenu, projektowaną inwestycję, lokalizację gruntu, parametry drogi, warunki lokalne, potrzeby kierowców.

Kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okolicznościach faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których konstrukcja zjazdu nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo na danym odcinku drogowym. Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenie przez organ symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków.

W tym miejscu Sąd zauważa, że dla poparcia swojego twierdzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił w sprawie żadnych konkretnych danych, ani wyników analiz czy symulacji.

Nie sposób także zweryfikować poprawności rozstrzygnięcia zarządcy drogi w zakresie ewentualnego, znacznego utrudnienia w ruchu drogowym i zagrożenia potencjalnymi kolizjami wskutek uwzględnienia wniosku skarżących, skoro zarządca drogi zaniechał wskazania tak ważnych dla wyniku rozpoznawanej sprawy okoliczności, jak liczba istniejących zjazdów publicznych z drogi położonych w pobliżu zjazdu objętego wnioskiem skarżących, odległość zamierzonego zjazdu od najbliższych zjazdów, skrzyżowań, świateł regulujących ruchem).

Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wady w zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwalają ocenić, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

IV. Rozpatrując sprawę ponownie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarządca drogi powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające o wskazane elementy, a podjęte orzeczenie w sprawie wyczerpująco uzasadnić.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.