Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3432/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1a, art 2 ust. 2, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 30/18 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz M. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 30/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi M. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, zobowiązał Prezydenta Miasta K. do dokonania czynności w postaci wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w sprawie znak: ..., w terminie 7 dni od zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, z tym, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części, zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie pismo z 11 kwietnia 2018 r., zawierające ponaglenie do organu wpłynęło 13 kwietnia 2018 r., natomiast skarga na bezczynność z dnia 17 kwietnia 2018 r. wpłynęła 23 kwietnia 2018 r. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, brak było podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej, zwłaszcza że wspomniane ponaglenie zostało rozpoznane i uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r. (notatka z posiedzenia niejawnego z dnia 9 sierpnia 2018 r. i dołączone do niej odpisy dokumentów przesłanych do sprawy o sygnaturze II SAB/Ke 34/18). W dacie więc rozpoznawania skargi, ewentualna formalna przeszkoda do jej rozpoznania już nie istniała.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd stwierdził, że kontrolując, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd uwzględnia stan istniejący na datę orzekania. W dacie orzekania w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia nie został przez Prezydenta Miasta uwzględniony, co jest okolicznością niesporną, wynikającą też z faktu wydania przez ten organ dwóch postanowień odmawiających wydania zaświadczenia, które zostały przez SKO w K. uchylone. Skoro wniosek w sprawie wpłynął w styczniu 2018 r., nie może budzić wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności.

W niniejszej sprawie zaistniała szczególna sytuacja polegająca na tym, że Prezydent Miasta dwukrotnie odmówił wydania zaświadczenia. Po raz pierwszy powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez ten organ, że wniosek jest przedwczesny, bowiem pozwolenie na budowę dotyczyło budowy jednego budynku, a Spółka przedłożyła pozwolenie na użytkowanie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko części tego budynku. Postanowieniem z 14 marca 2018 r. SKO w K. uchyliło w całości to postanowienie i orzekło o wydaniu Spółce zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o żądanej treści, zlecając wykonanie tej materialno – technicznej czynności Prezydentowi Miasta w zakreślonym terminie.

Po raz drugi odmawiając wydania zaświadczenia, w postanowieniu z 6 kwietnia 2018 r. Prezydent podważył kompetencje SKO do nakazania mu wydania zaświadczenia i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że ponieważ brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami, a pozwolenie na budowę dotyczyło całego budynku, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia żądanej treści.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia SKO z 14 marca 2018 r., że w sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, ponieważ organem uprawnionym do wydania takiego zaświadczenia jest Starosta (w tej sprawie Prezydent Miasta), który odmawia wydania tego zaświadczenia, zaś przedstawione organowi odwoławczemu dokumenty pozwalają na ustalenie, że lokale, których dotyczy wniosek są lokalami samodzielnymi, Kolegium, jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie zaświadczenia, mogło zobowiązać organ do wydania żądanego zaświadczenia.

Sąd wskazał, że na mocy art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym może mieć także przepis art. 138 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wprawdzie żaden przepis prawa nie przewiduje urzędowego blankietu, na którym żądane zaświadczenie mogłoby zostać wystawione, jednak z uwagi na fakt, że jedynym organem uprawnionym do wydania (wypisania) zaświadczenia jest starosta, zasadnym jest zlecenie temu organowi dokonania takiej czynności, zwłaszcza gdy - jak w niniejszej sprawie - organ pierwszej instancji, pomimo związania postanowieniem z 14 marca 2018 r. w dalszym ciągu nie respektuje rozważań i wskazań, co do dalszego postępowania. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy Kolegium w ostatnio wymienionym postanowieniu orzekło o wydaniu przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, nawet gdyby organ pierwszej instancji następnie wydał kolejne postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, to i tak pozostawałby w bezczynności. W takiej bowiem sytuacji był on związany ostatecznym postanowieniem Kolegium i miał obowiązek dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wydanie zaświadczenia. W ocenie Sądu, skoro wniosek wpłynął w styczniu 2018 r. i do chwili obecnej skarżący nie otrzymał zaświadczenia, nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności.

Sąd argumentował, że w poprzednim brzmieniu ustawy, obowiązującym do 10 września 2017 r., nie było art. 2 ustępu 1a ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 716). Wówczas w orzecznictwie występowała rozbieżność odnośnie tego, czy wydanie zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 powyższej ustawy wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, czy też takie pozwolenie nie jest wymagane, gdyż jedynymi przesłankami warunkującymi stwierdzenie, czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia samodzielności) są ustalenia czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wprowadzenie ust. 1a do art. 2 ustawy o własności lokali świadczy zdaniem Sądu o tym, że ustawodawca podzielił stanowisko, iż wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala przesłanki w nim wymienione, a więc zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej oceny dokonuje organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor taką decyzję uzyskał. Z niekwestionowanych przez Prezydenta Miasta ustaleń dokonanych przez SKO wynika, że wszystkie lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie są położone w części budynku wielorodzinnego - etap I - oznaczonej literą C, co do której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu, słusznie wskazało Kolegium w swoim postanowieniu z 14 marca 2018 r., organ nadzoru budowlanego potwierdził legalność wybudowania tej części budynku. Spełnienie warunków technicznych przez tę część budynku oznacza, że może być ona bezpiecznie użytkowana. Gdyby organ nadzoru budowlanego dopatrzył się niezgodności w jakimkolwiek zakresie z decyzjami poprzedzającymi, tj. przede wszystkim decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (etap I) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, wentylacji mechanicznej, elektrycznej, kanalizacji deszczowej i p.poż. oraz zjazdu publicznego z ul. J. wybudowanego na działkach ewid. nr ..., obręb ... przy ul. J. w K., następnie zmienionej i przeniesionej kolejnymi decyzjami, albo decyzją ustalającą warunki zabudowy, albo że nie są spełnione wymagania dla budynku jako całości, to wówczas nie wydałby pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej segmentu budynku.

Sąd zauważył, że z uzasadnień wydanych w sprawie przez organ pierwszej instancji postanowień odmawiających wydania zaświadczenia wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia nie było niespełnienie przez lokale wymogów wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, ale brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego budynku, w czym Prezydent upatrywał niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, które to decyzje dotyczyły całego budynku, a nie tylko jego części. Zdaniem Sądu, skoro jednak obowiązujące przepisy pozwalają na pozwolenie na użytkowanie części obiektu, oczywiście o ile jest możliwe użytkowanie takiej części i organ nadzoru budowlanego wydał takie pozwolenie, stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta, że tylko wydanie pozwolenia na użytkowanie całego obiektu umożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu - jest błędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględniając skargę zobowiązał Prezydenta Miasta do dokonania czynności w postaci wydania zaświadczeń o samodzielności lokali na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przy wykorzystaniu regulacji zawartej w § 1b tego samego artykułu, uprawniającej sąd do orzeczeniu o istnieniu uprawnienia (w tym wypadku otrzymania zaświadczenia) jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, z tym że pomimo, iż od daty złożenia wniosku upłynęło pół roku, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała rażący charakter, mają znaczenie okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. przykładowo wyrok I SAB/Wa 415/13 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Zdaniem Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne lub też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek strony. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której bezczynność, w ocenie Sądu, została spowodowana niezrozumieniem przez ten organ nowej regulacji zawartej w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali i wynikającym z tego błędnym przekonaniu, że Starosta jest władny samodzielnie, wbrew ustaleniom wynikającym z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oceniać zgodność obiektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim z błędnego przekonania Prezydenta Miasta K., że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku wielorodzinnego i że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane tylko wówczas, gdy cały obiekt jest objęty pozwoleniem na użytkowanie.

Z tych samych, co powyżej, powodów Sąd oddalił skargę w części, w jakiej Spółka domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 42 715,10 zł oraz przyznania na swoją rzecz kwoty 21 357,55 złotych.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 716, z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że:

a) organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego nie ustala samodzielnie przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, a zatem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz że takiej oceny dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego;

b) możliwe jest wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali znajdujących się w części budynku objętej pozwoleniem, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie całego budynku;

2) przepisu postępowania w postaci art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), poprzez niezakwestionowanie faktu, że wydając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), podczas gdy możliwe było wyłącznie zastosowanie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie są zasadne. Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest spełnienie przesłanek: – po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; – po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; – po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Spełnienie tych przesłanek wymaga ustalenia odrębnej własności samodzielnego lokalu, przy czym spełnienie tych przesłanek należy odnieść do samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym stanowi art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Według art. 2 ust. 2 "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkalnych". Artykułu 2 ust. 1a wymaga stosowania łącznie dla ustalenia spełnienia przesłanek do kwalifikacji lokalu do samodzielnego lokalu mieszkalnego. Ustalenie spełnienia tych przesłanek, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, należy do właściwości rzeczowej starosty, który stwierdza ich spełnienie w formie zaświadczenia.

Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali "Spełnienie wymagań o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Określając właściwość starosty ustawa w art. 2 ust. 3 stanowi o stwierdzeniu spełnienia wymogów. Stwierdzenie spełnienia wymogów nie otwiera właściwości do prowadzenia postępowania w zakresie właściwości rzeczowej przynależnej innemu organowi administracji publicznej, który w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga sprawę. Decyzja administracyjna po wejściu do obrotu prawnego wiąże nie tylko organ administracji publicznej, który wydał decyzję, ale też inne organy, które w tym zakresie nie mają właściwości. Decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości dopóki nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana we właściwym trybie prawnym. Organ właściwy do wydania zaświadczenia może wyłącznie stwierdzić, że decyzja ta obowiązuje, lub że taka decyzja nie została wydana, co wyłącza wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł spełnienie tej przesłanki.

Nie można podzielić argumentacji w skardze kasacyjnej, że wyłącza wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu brak objęcia decyzją o użytkowaniu całości inwestycji do użytkowania. W skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnego ustalenia w zakresie wyłączenia możliwości dostępu do poszczególnych lokali mieszkalnych z powodu braku klatki schodowej i wejścia do budynku, w którym usytuowane są lokale. Zarzuty co do wejścia do poszczególnych lokali z określonych segmentów, przy równoczesnym stwierdzeniu, że trzy z czterech połączonych funkcjonalnie segmentów oznaczonych literami A, B, C, a właśnie do tych, które umożliwiają wejście do lokali jest objęte decyzją do użytkowania, czyni zarzut niezasadnym. Tym samym nie jest zasadny zarzut co do konsekwencji dla wydania zaświadczenia braku objęcia decyzją o użytkowaniu całego budynku, a zwłaszcza gdy nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo budowlane.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem rozpoznania sprawy w zaskarżonym wyroku była bezczynność wydania zaświadczenia. To, że Sąd poczynił rozważania co do postanowienia wydanego przez organ wyższego stopnia uchylające postanowienie organu pierwszej instancji jest poza granicami sprawy. Nie można jednak zarzucić, że stanowi to naruszenie przepisu prawa, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 § 4 połączono z naruszeniem art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który przyjmuje, że w decyzji kasacyjnej organ wyższej instancji wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w art. 138 § 3 wskazano na określenie wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

-----------------------

8