Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 457/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 95/15 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego obszary ewidencyjne w części obszarów [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 95/15, oddalił skargę K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów[...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w [...] w dniu[...] października 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów:[...] .

K. K. pismem z dnia 22 października 2014 r. wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez unieważnienie ww. uchwały organu, z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz przepisów prawa materialnego.

Rada Miejska w [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

K. K. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647, z poźn. zm., dalej: - u.p.z.p.), art. 14 ust. 5, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 17, art. 19, art. 27 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy u.p.z.p. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 16 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a i e w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na związanie wynikające w niniejszej sprawie z prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 443/13. Następnie przyjął, że że może badać zaskarżoną uchwałę, w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, czyli w zakresie odnoszącym się do jej działki nr [...] obręb[...] , gm.[...]. Wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony poprzez odebranie praw właścicielskich (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 oraz art. 144 K.c.). Skarżąca jest właścicielką położonej na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, przeznaczonej pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usług turystyki (oznaczenie w planie symbolem 05MR). Skarżąca poprzestała na ogólnikowym wskazaniu na naruszenie skarżoną uchwałą jej interesów właścicielskich, nie wykazała tego naruszenia, tzn. nie wskazała, w jaki sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły jej prawo własności lub możliwości w zakresie zagospodarowania jej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że obszar objętym planem zagospodarowania przestrzennego położony jest na terenach rolniczych i nieużytkach o ograniczonej przydatności do innych celów. Poprzedni plan miejscowy dla tego terenu utracił swą ważność w dniu 1 stycznia 2004 r. Skarżąca podniosła, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą wprowadza w bezpośrednie sąsiedztwo jej nieruchomości zabudowę w postaci farmy wiatrowej i wyłączenie możliwości zabudowy. Sąd zauważył, że działka należąca do skarżącej przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu mogą być nadal przeznaczone rolniczo. Nieruchomość skarżącej nie była wcześniej przeznaczona pod zabudowę. Możliwość taką stworzyły właśnie postanowienia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając zmiany w granicach działki skarżącej, gdzie możliwa będzie zabudowa mieszkaniowa zagrodowa lub jednorodzinna. Skarżąca powołuje się na bliżej nieokreślone zamierzenia, które mogą być traktowane jedynie, jako przyszłe plany, związane z wykorzystaniem jej nieruchomości. W ten sposób sformułowany interes prawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Skarżąca nie wykazała, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego dysponowała ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jej własność. W wyniku uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem, wpływającej na sposób wykonywania przez nią prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu jej zagospodarowania.

Za chybione Sąd uznał, argumenty skarżącej o spadku wartości nieruchomości, ograniczenia możliwości sprzedaży w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, gdyż nie dotyczą one naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Nietrafne są także zarzuty odnoszące się do posadowienia elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, znoszenia immisji i narażenia na negatywne oddziaływanie tych elektrowni na środowisko. Zaskarżona uchwała nie określa środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ani tym bardziej nie stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę dla takich inwestycji, a dopiero w tych procesach będą rozpatrywane konkretne rozwiązania dla konkretnych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. dalej - P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 poz. 1647) - P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zignorowanie i brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej i przywołanych przez stronę orzeczeń sądów odnośnie wywiedzenia interesu prawnego do złożenia skargi, czym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak stanowiska Sądu w danej kwestii wyklucza możliwość skontrolowania wyroku przez Sąd Odwoławczy;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U z 2015 r. poz. 1515), zwaną dalej "u.s.g." poprzez ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy na tej podstawie podczas gdy wyrok, na który się powołano nie ma przymiotu prawomocności, co stanowi naruszenie z kategorii mających wpływ na wynik postępowania, ponieważ nie sposób przewidzieć treści orzeczenia, które zapadłoby, gdyby postępowanie przeprowadzono w pełnym zakresie;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 134 § 1 , art. 147 § 1 P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, mimo wskazania uchybień skutkujących nieważnością skarżonego aktu, jak też niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, mimo istnienia takiego obowiązku, które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ akt jest dotknięty wadami powodującymi nieważność, okoliczność tę zaś Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu i wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, które to naruszenie należy zakwalifikować jako mające wpływ na wynik postępowania z uwagi na opisany skutek.

Na podstawie 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma podstaw do oceny legalności zaskarżonego aktu w całości, lecz jest związany oceną dokonaną przez orzekające wcześniej sądy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy powinna prowadzić do stwierdzenia, iż naruszenie powagi rzeczy osądzonej w przypadku art. 101 u.s.g. następuje w razie tożsamości zarówno podmiotów, jak i przedmiotu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 147 § 1 (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 101 u.s.g. polegające na błędzie w procesie subsumpcji - bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., a tym samym nie ma legitymacji do złożenia skargi na zaskarżony akt planistyczny gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.446 – dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową, dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w granicach zakreślonych normą art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę swoją oparł na innym kryterium niż legalność.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis ten w paragrafie 2 składa się z określonych jednostek redakcyjnych, a mianowicie z dziesięciu punktów. W skardze kasacyjnej nie wskazano dokładnie żadnej konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., która została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. uchyla się zatem spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, gdyż składa się z punktów, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, paragrafu i punktu kwestionowanego przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - za pomocą tego zarzutu jej autorka polemizuje w istocie z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii interesu prawnego, do zaskarżenia postanowień planu miejscowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki, co do posiadania interesu prawnego skarżącej jest odmienne od prezentowanego przez autorkę skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Kontrola sądowa została przeprowadzona prawidłowo, zaskarżony wyrok został uzasadniony zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie było podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę, skoro skarżąca nie posiadała legitymacji skargowej. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i z dalszej części skargi również nie wynikało, aby interes prawny lub uprawnienia skarżącej zostały naruszone zaskarżona uchwałą. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł, korzystając z uprawnień, jakie mu daje art. 134 § 1 P.p.s.a., kontrolować legalności zaskarżonego aktu, gdyż wnosząca skargę nie miała prawa do jej wniesienia.

Strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona i Sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć należy, że przepisy art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W tym miejscu należy także zauważyć, że przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania.

Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia norm prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07, [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zobacz: wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1587/15, LEX nr 2297178). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały przedmiotowym planem naruszone, co oznacza, że nie miała legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Część zarzutów naruszenia interesu prawnego skarżąca wywodzi z naruszenia potencjalnego interesu prawnego oraz naruszenia interesu faktycznego. Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie mógł być związany, na podstawie art. 101 ust. 2 u.s.g., wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 443/13, gdyż w dacie podjęcia zaskarżonego wyroku wyrok o sygn. akt II SA/Sz 443/13 nie był prawomocny. Stał się prawomocny, na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1425/14, skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt II SA/Sz 443/13. Błędna konstatacja Sądu pierwszej instancji nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W myśl art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że może badać zaskarżoną uchwałę tylko w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, czyli w zakresie odnoszącym się do jej działki nr [...] obręb[...], gm.[...]. Warunkiem uwzględnienia skargi jest bowiem stwierdzenie, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, z jednoczesnym istotnym naruszeniem porządku prawnego.

Skarżąca jest właścicielką położonej na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, przeznaczonej pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usług turystyki (oznaczenie w planie symbolem 05MR). W ocenie skarżącej obszar objęty zaskarżoną uchwałą wprowadza w bezpośrednie sąsiedztwo jej nieruchomości zabudowę w postaci farmy wiatrowej i wyłącza możliwość zabudowy. Istotne w przedmiotowej sprawie jest jednak to, że nieruchomość skarżącej nie była wcześniej, tj. pod rządami obowiązującego do dnia 1 stycznia 2004 r. planu miejscowego, przeznaczona pod zabudowę. Taką możliwość stworzyły postanowienia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając dopuszczalność, w granicach działki skarżącej, zabudowy mieszkaniowej zagrodowej lub jednorodzinnej. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło zatem do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, wpływającej na sposób wykonywania prawa własności, jego istotę, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu jej zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że wskutek uchwalenia w dniu [...] października 2009 r. planu miejscowego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Nie zostały wykazane okoliczności wskazujące na odebranie skarżącej praw właścicielskich. Trafna jest też konstatacja Sądu pierwszej instancji, że interes prawny wskazany w skardze jest zbyt ogólny i potencjalny, gdyż skarżąca powołuje się na bliżej nieokreślone zamierzenia, które mogą być traktowane jedynie, jako przyszłe plany związane z wykorzystaniem jej nieruchomości. Nie wykazała też, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, dysponowała ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jej własność.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.