Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2252/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 750/19 w sprawie ze skargi [...] w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 750/19 oddalił skargę [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] z siedzibą w S., powoływany dalej jako "Towarzystwo", w piśmie z [...] stycznia 2019 r. wskazał, że złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], obr. [...], w związku z czym wnosi o jego niezwłoczne rozpoznanie. W piśmie wyjaśniono, że wniosek złożony przez użytkownika wieczystego tych nieruchomości został ponowiony [...] lutego 2002 r., lecz żądanie nie zostało rozpatrzone. W piśmie z [...] marca 2019 r. strona wyjaśniła ponadto, że już w piśmie z [...] marca 1992 r. L.dz. [...] zwróciła się do Zarządu Gminy z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek, a potwierdzeniem tego był wniosek złożony [...] lutego 2002 r.

Wójt Gminy S. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do określonych we wniosku nieruchomości wyjaśniając, że nie posiada ani w archiwach, ani w aktach dokumentu przedstawionego przez wnioskodawcę. Brak jest również odniesień do tego dokumentu w posiadanej korespondencji, jak również rejestru, który mógłby potwierdzić powyższe. W ocenie organu administracyjnego wniosek, na który powołuje się wnioskodawca, albo nie został nigdy złożony albo jeśli został złożony, to wnioskodawca musiał otrzymać odpowiedź, ponieważ upłynęło 27 lat od daty jego złożenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na skutek rozpoznania odwołania Towarzystwa od powyższej decyzji, decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek odwołującego z [...] stycznia 2019 r. dotyczył w istocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego działek położonych G. znajdujących się w użytkowaniu odwołującego, a nie wydania rozstrzygnięcia w toczącej się od 27 lat sprawie administracyjnej w tym zakresie. W okolicznościach sprawy brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że wniosek z [...] marca 1992 r. faktycznie został złożony. Na przedstawionej przez odwołującego kserokopii tego wniosku, brak jest jakiegokolwiek dowodu jego złożenia w organie administracyjnym (np. pieczęci potwierdzającej wpływ korespondencji do organu administracyjnego), brak jest również dowodu nadania tego pisma w placówce operatora pocztowego. Ponadto za brakiem wniesienia żądania w zakresie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przemawia także okoliczność, że odwołujący jedynie raz, jak twierdzi - w ciągu 27 lat od jego wniesienia - zainteresował się biegiem tej sprawy, poprzez "ponowienie" owego wniosku w 2002 r. (także jednak na tę okoliczność brak jest jakiegokolwiek dowodu).

Rozpoznając zaś sprawę stwierdzenia nabycia użytkowania Kolegium wskazało, że wnioskodawca do dnia dzisiejszego jest użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości, zaś zgodnie z art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", roszczenia osób prawnych, które 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do 31 grudnia 1996 r. Kolegium uznało, że tym samym wobec wygaśnięcia ww. roszczeń przed 23 laty, istnieje przeszkoda w postaci braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania odwołującego. W konsekwencji organ I instancji powinien wydać postanowienie w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a nie decyzję merytoryczną odmawiającą stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Okoliczność ta skutkuje zaś koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji i umorzeniem postępowania w sprawie.

Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi Towarzystwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którą Sąd oddalił powołanym na wstępie wyrokiem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w myśl przepisów mających zastosowanie w sprawie art. 204 ust. 1 oraz ust. 5 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że postępowanie mogłoby się toczyć tylko wtedy, jeśli skarżące Towarzystwo złożyłoby wniosek, z którego wynikałoby, że domaga się ustanowienia użytkowania wieczystego na użytkowanych działkach. Z akt sprawy bezspornie wynika, według Sądu, że skarżące Towarzystwo takiego wniosku nie złożyło do 31 grudnia 1996 r. Przeprowadzając kwerendę posiadanych akt organ I instancji nie natrafił na ślad takiego wniosku, także skarżące Towarzystwo nie przedstawiło żadnego dokumentu ani innego dowodu mogącego prowadzić do jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd przyjął zatem twierdzenia skarżącego jako gołosłowne. Tym samym Sąd uznał za zasadne stanowisko organu przyjmujące, że Towarzystwo nigdy nie wystąpiło z wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego. Brak jest dokumentu dowodzącego prawdziwości twierdzenia skarżącego o złożeniu takiego wniosku w dniu [...] marca 1992 r. za L.dz. [...]. Sąd zauważył, że skoro Towarzystwo wywodzi skutki ze złożenia wniosku podając datę jego złożenia i L.dz. to znaczy, że dysponuje takim dokumentem dowodzącym o faktycznym złożeniu wniosku, tymczasem nie okazało go w toku postępowania. Nie można przyjąć zatem, że istnieje dowód potwierdzający twierdzenia strony skarżącej. Oznacza to, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania i wydawania orzeczenia co do istoty, ponieważ do tego konieczny jest wniosek strony zainteresowanej. Nie ma też podstaw, w świetle art. 204 ust. 5 u.g.n., do orzekania z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 7 - 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 139 K.p.a. jest niezasadny. Stan sprawy był bezsporny i jednoznaczny, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zdołały tego zakwestionować. Zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się w istocie w całości do kwestionowania przyjęcia, że wniosek nie został nigdy złożony, co w sytuacji podzielenia przez Sąd tego ustalenia prowadzić musi do uznania ich za chybione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo zaskarżając wyrok w całości. Działając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i umarzającą postępowanie w sprawie w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności twierdzeniom odwołującego się, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego został złożony w terminie, a następnie ponowiony, wobec braku kwestionowania przez organ I instancji autentyczności dokumentów oraz przypuszczenia o możliwości ich złożenia w organie I instancji;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia również realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- wobec powyższego naruszenie art. 9 i art. 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji;

- art. 10 K.p.a. przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego wobec niedających się usunąć wątpliwości organu co do okoliczności złożenia wniosku oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie wobec wątpliwości organu I instancji, a konieczności wypowiedzenia się i ustosunkowania się do nich wnioskodawcy;

- art. 139 K.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2019 r. nr [...] w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami (naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 80, 107 § 3, 139 K.p.a.);

c) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium i wadliwie rozpoznanie skargi poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, na skutek pominięcia zarzutów skargi wskazujących naruszenia przepisów prawa procesowego - K.p.a. mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, stawianych Kolegium, tj. wymienienie jedynie numerów art. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 80, 107 § 3, 139 K.p.a. i wskazanie jedynie części zarzutów i dokonanie ich oceny z pominięciem pozostałych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego (strony postępowania administracyjnego) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do tego materiału przed wydaniem decyzji, czym ograniczono czynny udział strony w postępowaniu;

2) prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 204 ust. 1 oraz ust. 5 u.g.n. przez uznanie, że stronie nie przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego z powodu jego wygaśnięcia wobec niezłożenia wniosku do 31 grudnia 1996 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd przyjął prawidłowość działań organów, nie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkowało przyjęciem przez Sąd ustalenia, że Skarżący nie złożył wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Sąd poprzestał na ogólnej akceptacji stanowiska, że organy prawidłowo przyjęły, że Skarżący nie dysponuje dowodem złożenia wniosku w 1992 r. oraz jego ponowienia. Skarżący podkreślił, że w piśmie z [...] marca 1992 r. L.dz. [...] Towarzystwo zwróciło się do Gminy S. z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych w G. Ww. wniosek pomimo rozmów z władzami Gminy nie został jednak rozpatrzony. Wniosek ponowiony został m.in. pismem Towarzystwa z [...] lutego 2002 r. L.dz. [...]. Powyższe żądanie pomimo upływu znacznego okresu i innych zabiegów Towarzystwa, w tym rozmów prowadzonych z Urzędem Gminy w S., nie zostało w jakikolwiek sposób rozpatrzone i było latami ignorowane przez organ I instancji, a organ odwoławczy w żaden sposób nie podjął jakiejkolwiek próby wyjaśnienia powyższych okoliczności, czy podjęcia jakichkolwiek czynności mających potwierdzić, bądź nie, przypuszczenie organu I instancji, że pisma te mogły zostać złożone. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii niepodjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o które wprost wnioskował Skarżący już od początku postępowania przed organem I instancji, i niezebrania całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący wprost informował, że taka konieczność istnieje, dochodził czy i gdzie poszukiwano wniosków oraz śladów dokumentacji związanej ze sprawą, jednakże żaden organ oraz Sąd I instancji nie odniósł się do powyższych zarzutów i żądań w żaden sposób. Co więcej Skarżący wskazywał wprost na oficjalne rozmowy z władzami Gminy w sprawie wniosku o nabycie użytkowania wieczystego, jednakże ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie zbadały powyższych okoliczności, a wnioskodawca nie został wysłuchany.

Skarżący wskazał, że skoro organ I instancji dopuszczał możliwość złożenia wniosku w 1992 r. (przypuszczał w decyzji, że mógł zostać złożony), to organy obu instancji powinny przesłuchać wnioskodawcę lub w inny sposób zbadać jakiekolwiek okoliczności w tym zakresie. Sąd I instancji oddalił jednak powyższe zarzuty nie uzasadniając tego w żaden sposób, a skupiając się jedynie na braku w aktach dowodu złożenia wniosku oraz wskazując jedynie, że zasadnie organy przyjęły, że taki dowód nie istnieje. Fakt wysuwania twierdzenia przez organ I instancji, że jeżeli wniosek został złożony, to wnioskodawca musiał uzyskać odpowiedź - rodzi poważne wątpliwości co do stanu dokumentacji i zbiorów tego organu, który nie jest w stanie lub nie podejmuje żadnych czynności w celu odszukania własnej dokumentacji. Skarżący podkreślił, że żadne informacje nie zostały udzielone wnioskodawcy w odpowiedzi na pytanie, jaka dokumentacja i archiwa zostały przeszukane przez organ I instancji w celu weryfikacji informacji uzyskanych od strony w trakcie postępowania oraz w celu załatwienia niniejszej sprawy. Organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do powyższego wniosku. Wobec powyższego organ naruszył również przepisy postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a., czego Sąd nie dopatrzył się wydając zaskarżony wyrok.

Dalej skarżący podniósł, że Sąd I instancji oddalając skargę pominął również, że zarówno organ I, jak i II instancji, nie poczyniły należytych ustaleń faktycznych w zakresie wyjaśnienia co stało się ze złożoną dokumentacją, czy została ona złożona oraz rozpatrzona i w jakim zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny jest, całkowicie pominięty przez organ II instancji oraz Sąd fakt zasłaniania się przez Gminę brakiem dokumentacji oraz kolejnej korespondencji Towarzystwa, skoro prowadzone były rozmowy z władzami Gminy w omawianej sprawie, czego przedmiotem był przecież formalny wniosek o nabycie użytkowania wieczystego. Z powyższą argumentacją wiąże się kolejny z zarzutów prawa procesowego dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Strona skarżąca wskazała, że bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie złożonych wniosków oraz zapewnienie dostępu do wszelkich złożonych dokumentów. Organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takich działań w niniejszej sprawie zabrakło. Z powodu braku zawiadomienia strony o zgromadzonym materiale dowodowym (a już na pewno z powodu braku odniesienia się w trakcie postępowania i w samej decyzji) Skarżący podniósł, że nie jest w stanie określić jakie dokładnie zbiory, czy archiwa, w jakim miejscu i jaka dokładnie dokumentacja, przy jakiej sprawie, została przez organ przeszukana i w jakim zakresie. Stanowisko Sądu nie odnosi się do przywołanych zarzutów Skarżącego i nie podejmuje próby kontroli działania organów.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi wobec nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich kwestii i zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. W szczególności Sąd pominął rozpoznając skargę zarzut braku odniesienia się organu II instancji do zarzutów wprost wyartykułowanych w odwołaniu. Sąd I instancji powinien dostrzec, że w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że wniosek został złożony po terminie (a jednoznacznie organ wskazał to w uzasadnieniu), to powinien wydać decyzję merytoryczną, a nie umorzyć postępowanie w sprawie - w oparciu o art. 61 a K.p.a. W ocenie skarżącego już z tej tylko przyczyny decyzja organu II instancji powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał, że zarzut art. 10 § 1 K.p.a. skierowany był kolejno wobec postępowania organu I oraz II instancji. W skardze do Sądu I instancji Skarżący wyjaśnił, że organ II instancji naruszył art. 10 K.p.a. przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, ale wobec niedających się usunąć wątpliwości co do okoliczności złożenia wniosku oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie wobec wątpliwości organu I instancji, a konieczności wypowiedzenia się i ustosunkowania się do nich wnioskodawcy. Skarżący wskazał, że gdyby zawiadomiono stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie lub poinformowano o możliwości udziału w sprawie, to z pewnością sam wnioskodawca udzieliłby stosownych wyjaśnień zmieniających wynik sprawy. Tym samym brak zawiadomienia z art. 10 K.p.a. oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiły stronie możliwość dowodzenia i odszukania lub też zawnioskowania o stosowną dokumentację lub informacje, które doprowadziłyby do dokumentów, osób lub innych dowodów potwierdzających złożenie wniosku w 1992 r.

Skarżące Towarzystwo zarzuciło, że strona przed wydaniem decyzji nie została poinformowana, że brak jest w aktach, czy też w archiwach wniosku z [...] marca 1992 r. Brak zawiadomienia z art. 10 K.p.a. uniemożliwił stronie zatem wzięcie czynnego udziału w postępowaniu I i II instancyjnym. Przesłuchanie wnioskodawcy dałoby prawdopodobnie odpowiedź na pytanie, dlaczego organ (I instancji) nie może odnaleźć złożonej dokumentacji lub przypuszcza o możliwości jej złożenia. Sąd I instancji ograniczył zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. do organu II instancji, jednakże Skarżący w skardze do WSA wielokrotnie przywoływał i wskazywał na naruszenie tego przepisu zarówno przez organ I jak i II instancji, co mogło mieć decydujące znaczenie w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. Skarżący wskazał, że Sąd nie uwzględnił skargi, pomimo, że decyzję organu I instancji zaskarżył w całości i wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem odwołującego się, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, natomiast organ II instancji wbrew zasadzie wskazanej w art. 139 K.p.a. orzekł na niekorzyść strony odwołującej się uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w I instancji w całości. Odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy pozbawił tym samym odwołującego się możliwości zbadania i ustalenia w sposób prawidłowy okoliczności złożenia wniosku i istnienia roszczenia strony.

W ocenie strony skarżącej Sąd niewłaściwie zastosował art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2019 r., w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 139 K.p.a.

W ocenie skarżącego Towarzystwa Sąd I instancji dopuścił się również obrazy przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium i wadliwie rozpoznanie skargi. Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, pomijając zarzuty Skarżącego, wskazujące naruszenia przepisów prawa procesowego. Rozpoznanie znacznej części zarzutów skargi Sąd I instancji sprowadził do wymienienia jedynie numerów artykułów, tj. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 80, 107 § 3, 139 K.p.a. i wskazał jedynie tylko część zarzutów i dokonał ich oceny z pominięciem pozostałych. Sąd I instancji dokonał tym samym wadliwej kontroli i nie rozpoznał istoty sprawy przez pominięcie istotnej części zgłoszonych zarzutów, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie i uwzględnienie wskazanych zarzutów mogło skutkować uwzględnieniem skargi Skarżącego. Sąd jednak rozpoznał sprawę nie w zakresie całokształtu zarzutów, ograniczając rozpoznanie sprawy wyłącznie co do zarzutów, które sam wskazał i wymienił oraz opisał z całkowitym pominięciem pozostałych, wprost wyartykułowanych i uzasadnionych w skardze do WSA.

Sąd tym samym pominął rozpoznanie zarzutów w zakresie:

- art. 7 i 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Sąd nie odniósł się do zarzutów, iż Skarżący domagał się ustalenia gdzie i w jakich archiwach organ ustalał miejsce złożenia wniosku, zgłaszał chęć udziału w sprawie i wyjaśnienia wszelkich niewyjaśnionych kwestii itp.

- art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, iż wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego nie został złożony w terminie, a następnie ponowiony, wobec braku kwestionowania przez organ I instancji autentyczności przedłożonych dokumentów Skarżącego oraz przypuszczeniu o możliwości ich złożenia i rozpatrzenia - organ stwierdził, że wniosek mógł zostać złożony, a jeżeli tak, to z pewnością został rozpatrzony,

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia również realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji - niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie wobec wątpliwości organu I instancji co do złożenia wniosku, a konieczności wypowiedzenia się i ustosunkowania się do nich wnioskodawcy.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Skarżący wskazał na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego (strony postępowania administracyjnego) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do tego materiału przed wydaniem decyzji. Sąd odniósł się jedynie do naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ II instancji, natomiast w skardze Skarżący wielokrotnie zarzucał powyższe naruszenie organowi I instancji, co organ II instancji oraz następnie WSA w Gdańsku pominął.

Końcowo strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 204 ust. 1 oraz ust. 5 u.g.n. W ocenie skarżącego Sąd niewłaściwie zastosował przepis, błędnie uznając, że stronie nie przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego z powodu jego wygaśnięcia wobec niezłożenia wniosku do dnia 31 grudnia 1996 r. Sąd I instancji błędnie uznał (wobec powyższej argumentacji co do samego złożenia wniosku) brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 204 ust. 5 u.g.n., a więc brak złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w powołanym przepisie, czego skutkiem było nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnie strony dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Ze względu jednak na to, że przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należało przywołać przepisy art. 204 ust. 1 i 5 u.g.n., będące podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 204 ust. 1 u.g.n. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. W myśl art. 204 ust. 5 u.g.n. roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996 r.

Najistotniejszą okolicznością wymagającą ustalenia w toku postępowania administracyjnego toczącego się na wniosek podmiotu żądającego ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali, jest zatem okoliczność dotycząca skutecznego złożenia wniosku, tj. do dnia 31 grudnia 1996 r. Po tym terminie bowiem roszczenia o ustanowienie praw wygasają.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej koncentrują się na negowaniu stanowiska Sądu I instancji o prawidłowym ustaleniu przez organy administracyjne, że skarżące Towarzystwo takiego wniosku nie złożyło w terminie, ponieważ Towarzystwo nie dysponuje dowodami złożenia wniosku z [...] marca 1992 r. L. dz. [...] oraz pisma ponaglającego z [...] lutego 2002 r. L.dz. [...]. Przy czym skarżąca kasacyjnie strona nie wskazuje żadnych innych – oprócz znajdujących się w aktach sprawy - dowodów ani okoliczności na potwierdzenie stanowiska, że wniosek z [...] marca 1992 r. o wszczęcie postępowania w trybie art. 204 u.g.n. oraz pismo ponaglające z [...] lutego 2002 r. zostały złożone skutecznie. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi wyłącznie, że okoliczności złożenia wskazanych pism nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne przez podjęcie jakichkolwiek czynności mających potwierdzić przypuszczenie organu I instancji, że pisma te mogły zostać złożone, a Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych kwestii. W rezultacie – jak wywodzi skarżące kasacyjnie Towarzystwo - organy nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności argumentacji powołanej na ich poparcie, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że Towarzystwo nie wykazało się dowodem potwierdzającym złożenie wniosku do organu. Nie jest sporne bowiem i wynika to z akt sprawy, że skarżące Towarzystwo w piśmie z [...] stycznia 2019 r. L. dz. [...] wystąpiło do Wójta Gminy S. – w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] – z wnioskiem o niezwłoczne jego rozpatrzenie i poinformowanie Towarzystwa o etapie na jakim znajduje się sprawa. W piśmie tym wskazano, że wniosek złożony przez użytkownika "został ponowiony pismem [...] z dnia [...] lutego 2002 r. L.dz. [...]". Wójt Gminy S. w piśmie z [...] stycznia 2019 r. znak [...] odpowiadając na powyższe pismo poinformował Towarzystwo, że nie posiada wniosku z [...] lutego 2002 r. Poinformował także o tym, że podstawą prawną do przekształcenia prawa użytkowania w użytkowanie wieczyste nie może być przepis dotyczący zarządu, co najwyżej taką podstawą mógłby być art. 204 ust. 1 u.g.n., pod warunkiem jednak złożenia wniosku w terminie do 31 grudnia 1996 r., co oznacza, że nie ma możliwości prawnych rozpatrzenia wniosku złożonego po 1996 r. w oparciu o przepisy u.g.n. Towarzystwo zaś dopiero w piśmie z [...] marca 2019 r. L.dz. [...] wskazało, że "stosowne wnioski zostały złożone przed dniem 31 grudnia 1996 r." Jak wyjaśniło dalej - pismem z dnia [...] marca 1992 r. L.dz. [...][...] Oddział w S. zwróciło się do Gminy S. z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste ww. działek, a wniosek ten nie został rozpatrzony pomimo starań [...]. Do pisma została załączona kopia pisma z [...] marca 1992 r. L.dz. [...].

Powyższe okoliczności w żaden sposób nie potwierdzają twierdzeń Towarzystwa, że wykazało w sposób wystarczający, że wniosek z [...] marca 1992 r. L.dz. [...] został wniesiony do organu. Brak też takiego potwierdzenia odnośnie do pisma z [...] lutego 2002 r. Okoliczności powyższe wskazują wręcz, że pismo Towarzystwa z [...] marca 1992 r. i pismo z [...]stycznia 2019 r. dzieli okres 27 lat, w którym - jak wskazuje Towarzystwo – czyniło starania o uregulowanie stanu własnościowego użytkowanych gruntów.

W tej sytuacji nie budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji, który wyjaśnił, że nie posiada w swoich archiwach ani aktach przedstawionego przez wnioskodawcę dokumentu, nie odnotował także odniesień w posiadanej korespondencji do przedmiotowego wniosku, a także nie dysponuje rejestrem, który mógłby potwierdzić te fakty, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że co do zasady zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu zgodnie z art. 7 K.p.a., ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Taką istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest konieczność udowodnienia, że wniosek został wniesiony w terminie wynikającym z art. 204 ust. 1 u.g.n. Skoro Towarzystwo wskazuje, że złożyło wniosek w piśmie z [...] marca 1992 r., to ono powinno dysponować dowodem na potwierdzenie tej okoliczności. Nie jest takim dowodem twierdzenie Towarzystwa zawarte w piśmie z [...] marca 2019 r. i załączona do niego kopia pisma z [...] marca 1992 r. Takim dowodem nie mogą być też "oficjalne rozmowy z władzami Gminy w sprawie wniosku o nabycie użytkowania wieczystego" ani dowód z przesłuchania wnioskodawcy, który swoje stanowisko odnośnie do okoliczności złożenia wniosku zawarł we wcześniejszych pismach. Wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej rozpatrywania złożonych wniosków oraz zapewnienie dostępu do wszelkich złożonych dokumentów nie może być rozumiany jako prowadzenie przez organy administracyjne ustaleń do tego czy w ogóle zostały złożone do organu dokumenty, skoro ciężar wykazania złożenia dokumentu leży po stronie wnioskodawcy, który z określonych faktów zamierza wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Z faktu zaś, że organ nie dysponuje wskazywanym przez skarżące Towarzystwo wnioskiem z 1992 r., nie może być także skutecznie wywodzony zarzut zebrania materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., ani niewłaściwej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 80 K.p.a., ani też naruszenia zasady informowania stron i przekonywania (art. 9 i art. 11 K.p.a.). Ocena powyższych okoliczności dokonana przez organy administracyjne i zaaprobowana przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa.

Nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie także co do zasadności zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. polegającego na pozbawieniu przez organy administracyjne czynnego udziału strony w postępowaniu i błędnej oceny dokonanej przez Sąd w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie to przejawiało się w postępowaniu organu II instancji brakiem zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego pomimo wątpliwości organu co do okoliczności złożenia wniosku. Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że gdyby zawiadomiono stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie lub poinformowano o możliwości udziału w sprawie, to z pewnością sam wnioskodawca udzieliłby stosownych wyjaśnień, które zmieniłyby wynik sprawy. Strona przed wydaniem decyzji nie została poinformowana, że nie ma w aktach, czy też w archiwach wniosku z [...] marca 1992 r.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 53/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1767/18). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby ocena Sądu I instancji co do naruszenia zasady czynnego udziału strony była niezasadna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Towarzystwo miało wiedzę na temat braku wniosku z [...] marca 1992 r. w aktach sprawy, o czym świadczą ustalone i niesporne w sprawie okoliczności. Poza tym twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że gdyby ją zawiadomiono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie lub poinformowano o możliwości udziału w sprawie, to z pewnością sam wnioskodawca udzieliłby stosownych wyjaśnień zmieniających wynik sprawy, są gołosłowne. Towarzystwo mogło udzielić stosownych wyjaśnień co do złożenia wniosku do 31 grudnia 1996 r. oraz poprzeć je stosownymi środkami dowodowymi na kolejnych etapach postępowania administracyjnego, choćby w odwołaniu, czy kolejno w skardze. Jednak tego nie uczyniło. Stanowisko Towarzystwa zawarte w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu jest tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do Sądu I instancji oraz z argumentacją zawartą w piśmie z [...] marca 2019 r. Nie można więc stwierdzić, że naruszenie art. 10 K.p.a., w tym przypadku mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, że to uchybienie w jakikolwiek sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. W całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania nie może być uznane za orzeczenie na niekorzyść strony, skoro decyzja organu I instancji była odmowna. Tym samym sytuacja procesowa Skarżącego nie uległa zmianie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie, trzeba jeszcze poczynić generalną uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).

Brak zasadności zarzutów naruszenia art. 7 - 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 i art. 139 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a oznacza również ich niezasadność w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i wadliwie rozpoznanie skargi polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy na skutek pominięcia zarzutów skargi wskazujących naruszenia przepisów, tj. "wymienienie jedynie numerów art. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 80, 107 § 3, 139 K.p.a. i wskazanie jedynie części zarzutów i dokonanie ich oceny z pominięciem pozostałych", wskazać trzeba, że choćby i z powodu sposobu ich skonstruowania nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zarzut ten dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zatem zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając akta administracyjne nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość oceny dokumentów i okoliczności sprawy nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09 i 13 października 2010 r.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie przesłanek wynikających z art. 204 ust. 5 u.g.n., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przy czym należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Podkreślić jeszcze należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd nie dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością uchylenia decyzji, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących.

Nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Powołany przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na P.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, tj. art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 1 K.p.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku, o czym była mowa powyżej.

Niezasadny w końcu jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 204 ust. 1 oraz ust. 5 u.g.n. przez uznanie, że stronie nie przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego z powodu jego wygaśnięcia wobec niezłożenia wniosku do 31 grudnia 1996 r. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Nie mogłyby tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie, odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu jest prawidłowe. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji jest adekwatne do zaistniałej w sprawie sytuacji. Brak było podstaw do prowadzenia postępowania i wydawania orzeczenia co do istoty, bowiem do tego konieczny jest wniosek strony zainteresowanej, a brak jest podstaw w świetle brzmienia art. 204 ust. 5 u.g.n. do orzekania z urzędu. Zasadnie zatem Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działek pozostających w użytkowaniu skarżącego w obrębie G. Także słusznie Kolegium przyjęło, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku rozstrzygania o nabyciu przez skarżące Towarzystwo prawa użytkowania wieczystego w sytuacji braku wykazanie, że wniosek został złożony w terminie i zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie w tym zakresie.

Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Przedstawiona w zarzutach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w znacznej mierze nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji bez oparcia jej o wskazanie dodatkowych okoliczności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.