Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2109/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: PKZGW, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2015 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...], (dalej: skarżący, Spółka, strona skarżąca) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (dalej: DRZGW w S., organ I instancji) z [...] lutego 2015 r., znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z [...] lipca 2014 r., znak: [...], w części dotyczącej ustalenia terminu obowiązywania pozwolenia.

W decyzji z [...] maja 2015 r. PKZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Starosta M. w decyzji z [...] lipca 2014 r. udzielił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w M. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni ścieków w G., gmina M., do wód [...]. Starosta M. określił termin obowiązywania decyzji do dnia [...] lipca 2024 r., tj. 10 lat od dnia jej wydania.

Organ I instancji, jako organ nadzoru, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia w decyzji z [...] lutego 2015 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty M. w części dotyczącej ustalenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że ustalony przez Starostę termin obowiązywania pozwolenia został określony z naruszeniem § 16 ust. 4 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r. poz. [...]), a zatem z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji DRZGW w S. odwołało się Spółka, podnosząc, że jej treść narusza następujące przepisy: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty M. rażąco narusza przepisy prawa: art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005 Nr 130 poz. 1087 ze zm.) - poprzez zastosowanie sprzecznego z tymi przepisami § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia DRZGW w S. z [...] czerwca 2014 r.; art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 120 ust. 1 i art. 127 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145) - poprzez wydanie prawa miejscowego, tj. rozporządzenia DRZGW w S. z [...] czerwca 2014 r. z naruszeniem delegacji ustawowej i zakresu uprawnień, w sposób naruszający art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw.

W decyzji z [...] maja 2015 r. PKZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostało to określone przez Spółkę.

Według organu odwoławczego, [...] w rozporządzeniu Nr [...] DRZGW w S. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] określono jako [...] priorytetowe pod względem ochrony, z uwagi na nasilenie presji antropogenicznej, w wyniku której nastąpiło przekroczenie poziomu naturalnej tolerancji [...], wymaganej dla uzyskania dobrego stanu lub potencjału ekologicznego jednolitych części wód [...].

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony, a w myśl ust. 3 tego przepisu pozwolenie na prowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat. Natomiast z zapisu art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy wynika zakaz wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Przepis ten został wprowadzony ustawą z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, przy czym w art. 15 tej ustawy określono, że ww. zakaz nie dotyczy: ścieków pochodzących z jednostek osadniczych istniejących przed 1 stycznia 2002 r., które z uwagi na lokalizację nie mają technicznych możliwości przestrzegania tych zakazów, a także ścieków pochodzących z obiektów, które posiadały ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed 12 stycznia 2003 r. Z uwagi na fakt, że oczyszczalnia ścieków w G. istniała już przed 2000 r., o czym świadczą dokumenty zawarte w aktach sprawy, w tym m.in. decyzja Starosty M. z [...] marca 2000 r. dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację tej oczyszczalni, zarówno organ I instancji, jak i odwołujący się, słusznie wywnioskowali, że w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw.

W ocenie organu II instancji, DRZGW w S. wskazał słusznie, że pomimo możliwości zastosowania art. 15 ww. ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, wydana przez Starostę M. decyzja w sposób rażący narusza prawo z uwagi na sposób określenia terminu jej obowiązywania. Zgodnie z art. 125 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, zaś w myśl zapisów § 16 ust. 4 rozporządzenia Nr [...] DRZGW w S. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] dopuszcza się wprowadzanie ścieków do wód jezior oraz cieków naturalnych lub urządzeń wodnych będących dopływami jezior priorytetowych z istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia instalacji służących do oczyszczania ścieków, przez okres 5 lat od wejścia w życie tego rozporządzenia. Przedmiotowe rozporządzenie zostało opublikowane w Dziennikach Urzędowych: Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]); Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]); Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]).

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na przytoczone wyżej daty publikacji w dziennikach urzędowych województw rozporządzenie DRZGW w S. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] weszło w życie [...] lipca 2014 r., natomiast decyzja Starosty M. została wydana [...] lipca 2014 r., zatem już w okresie obowiązywania ww. aktu. Zdaniem PKZGW, w związku z powyższym określenie przez Starostę terminu obowiązywania wydanego pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymienionym jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw oraz oparcia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności o przepisy rozporządzenia sprzecznego z zapisami ustawy Prawo wodne, organ II instancji uznał za nieuzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja DRZGW w S. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w tej części, w której wystąpiło rażące naruszenie prawa, tj. w części dotyczącej określenia terminu obowiązywania decyzji. PKZGW podkreślił, że stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a jej wycofanie z obrotu prawnego nie będzie miało wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć decyzji, mogących funkcjonować samodzielnie.

Starosta M. określił ten termin w punkcie III decyzji analizowanej przez DRZGW w S., przy czym punkt ten nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia mogącego funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, ale jest nierozerwalnie związany z pozostałą częścią decyzji. Według organu odwoławczego, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. jedynie w części dotyczącej określenia terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia powoduje pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego wydanego bezterminowo, a zatem nadal w sposób rażący naruszającego prawo w świetle przytoczonego wyżej art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu II instancji, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu jej obowiązywania istniałaby jedynie w sytuacji, gdyby w świetle obowiązujących przepisów dany rodzaj pozwolenia nie wymagał określenia daty obowiązywania.

W ocenie organu odwoławczego, DRZGW w S. winien w pierwszej kolejności przeanalizować wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a także dokonać ponownej oceny w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia.

W skardze strona skarżąca zarzuca:

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 i art. 157 §1 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja Starosty M. z [...] lipca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa i podlega unieważnieniu;

- naruszenie art. 15 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d - ustawy Prawo Wodne - poprzez zastosowanie sprzecznego z tymi przepisami § 16 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2014 r.,

- naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 120 ust. 1 i art. 127 ust. 3 Prawo wodne - poprzez wydanie prawa miejscowego w postaci rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2014 r., gdzie w §16 ust. 2 i ust. 4 z naruszeniem delegacji ustawowej i zakresu uprawnień, ograniczono stosowanie art. 15 ustawy zmieniającej ustawę Prawo wodne i dopuszczono wprowadzanie ścieków do wód i jezior oraz ścieków naturalnych do urządzeń wodnych, będących dopływami jezior priorytetowych z istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia instalacji służących do oczyszczania ścieków, przez okres do 5 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia, mimo że ustawa Prawo wodne dopuszcza okres odprowadzania ścieków do 10 lat.

Strona skarżąca wnosi o o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji DRZGW w S., orzeczenie o kosztach postępowania w sprawie oraz zasądzenie ich zwrotu wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezależnie od prawidłowego toku uchwalenia prawa miejscowego, przepisy sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym, nie mogą wywoływać skutków prawnych i nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Wydane rozporządzenie Nr [...] w §16 ust. 2 i ust. 4, pozostaje w sprzeczności z ustawową regulacją. Narusza to w sposób ewidentny art. 7 i art. 94 Konstytucji, dający podstawę i zakres DRZGW do stanowienia prawa miejscowego. Przepis §16 rozporządzenia, w jego ust. 2 i 4 wykraczają poza granice ustawy Prawo wodne. Zmieniają tę ustawę poprzez ograniczenia stosowania art. 15 ustawy zmieniającej Prawo Wodne. Ograniczenia wynikające z art. 15 ustawy zmieniającej Prawo wodne, odnoszą się do wszystkich jednostek osadniczych odprowadzających ścieki, które spełniają określone w nim przesłanki. Z tej przyczyny, rozporządzenie nr [...] poprzez regulacje sprzeczne z prawem wyższego rzędu, jest w części §16 ust. 2 i 4 nieważne.

Według strony skarżącej, w myśl obowiązującego stanu prawnego i powyższego orzecznictwa rozporządzenie DRZGW w S. w części dotyczącej § 16 ust. 2 i 4 nie może wywoływać skutków prawnych w postaci skrócenia o połowę ustawowego terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego - z mocy prawa. Tylko w tym zakresie decyzja Starosty M. uznana została za rażąco naruszającą stan prawny. Zaskarżona decyzja pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa tj. z treścią przepisów ustawy Prawo wodne i nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa. Narusza ona w sposób bezpośredni, jasny i niedwuznaczny przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona decyzja w swojej treści nie uwzględnia i nie stosuje do zaistniałego stanu faktycznego skarżącego, normy prawa materialnego - art. 15 ustawy zmieniającej ustawę Prawo wodne. Nie uwzględnia faktu, że dla podmiotów takich jak skarżący, Prawo wodne wprowadziło mniej restrykcyjne normy prawne w zakresie czasu dopływu ścieków, pozwalające tym podmiotom na dopływ ścieków w czasie krótszym niż 24 godziny. Skarżący wskazuje, że mieści się w grupie podmiotów dysponujących urządzeniami wybudowanymi dawno i nie posiada, z uwagi na ich lokalizację, technicznych możliwości dostosowania się do wymogów atr. 39 ust. 1 pkt. 2 lit.d, Prawa wodnego. To dla niego m.in. prawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady, pozwalający mu na przeprowadzenie modernizacji urządzeń w sposób planowy i uwzględniający warunki ekonomiczno- gospodarcze.

Zaskarżona decyzja i rozporządzenie DRZGW nr [...] pozbawia skarżącego jego praw ustawowych, przewidzianych w art. 15 ustawy wprowadzającej zmiany Prawa wodnego. Wprowadza ona niekorzystne i rażąco sprzeczne z ogólnymi normami przepisy, które są praktycznie niewykonalne z uwagi na lokalizację urządzeń wodno-ściekowych. Skarżący dla spełnienia wymogów rozporządzenia nr [...] i zaskarżonej decyzji musiałby przeprowadzić w terminie 2-3 lat modernizację tych urządzeń.

Strona skarżąca podnosi również, że obecnie nie ma technicznych i ekonomicznych warunków do prowadzenia jednocześnie dwóch modernizacji urządzeń. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać, że Starosta M. w sposób rażący z prawem przekroczył termin pozwolenia wodno-prawnego, skoro Starosta zastosował w swojej decyzji termin przewidziany ustawą i dokonał prawidłowej subsumpcji stanu prawnego do zaistniałego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1, lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na względzie kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja PKZGW z [...] maja 2015 r., znak: [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty M. z [...] lipca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy organ administracji ma obowiązek - po wszczęciu postępowania nieważnościowego - kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z ww. przesłanek. Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym.

Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816). Jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa skutkuje nieważność decyzji tylko wtedy, gdy jest rażące. Przez rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w odróżnieniu od zwykłego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 207 § 2 pkt 1 i 3 k.p.a., rozumieć należy naruszenie prawa wywołujące takie skutki, które nie dają się pogodzić z zasadami praworządności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z (do 2003.12.31) w Warszawie z 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, LEX nr 32626).

W niniejszej sprawie poddano kontroli pod kątem spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w G., gmina M., do wód [...]. Wskazać przy tym należy, że [...] w rozporządzeniu Nr [...] DRZGW w S. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] określono jako [...] priorytetowe pod względem ochrony, z uwagi na nasilenie presji antropogenicznej, w wyniku której nastąpiło przekroczenie poziomu naturalnej tolerancji jeziora, wymaganej dla uzyskania dobrego stanu lub potencjału ekologicznego jednolitych części wód [...]. Jak wynika z treści art. art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu pozwolenie na prowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat.

Pozwolenie jest decyzją administracyjną uprawniającą do szczególnego korzystania z wód lub wykonywania oraz eksploatacji urządzeń wodnych, wydawaną na czas oznaczony na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę tzw. operatu wodnoprawnego.

W myśl art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy Prawo wodne zakaz wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Przepis ten został wprowadzony ustawą z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005 Nr 130 poz. 1087 ze zm.). W literaturze zwrócono uwagę, że konieczność osiągania określonych celów społecznych, związanych z realizacją bądź ochroną pewnego interesu publicznego, należałoby uznać za wyłączną podstawę ustanawiania nakazów lub zakazów. Biorąc pod uwagę źródło, w oparciu o które nakaz lub zakaz uzyskuje moc bezpośrednio wiążącą, można byłoby podzielić je na takie, które wynikają bezpośrednio z ustawy, a więc ich obowiązywanie nie wymaga "potwierdzenia" jakimkolwiek innym aktem, i takie, które dla uzyskania mocy wiążącej adresatów wymagają konkretyzacji (ustalenia ich wiążącego charakteru) w innym akcie, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i w zakresie takiego upoważnienia. Aktem konkretyzującym może być zarówno akt normatywny, dookreślający obowiązek normami ogólnymi i abstrakcyjnymi, jak i akt indywidualny, kierowany do konkretnego adresata (akt administracyjny). Upoważniony do nadania nakazowi czy zakazowi mocy wiążącej jest przede wszystkim organ administracji właściwy w danych sprawach (zob. M. Górski, Rozdział IV Nakaz i zakaz, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, tom 7, Warszawa 2012, s. 221 i n).

W art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, określono, że ww. zakaz nie dotyczy: ścieków pochodzących z jednostek osadniczych istniejących przed dniem 1 stycznia 2002 r., które z uwagi na lokalizację nie mają technicznych możliwości przestrzegania tych zakazów, a także ścieków pochodzących z obiektów, które posiadały ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 12 stycznia 2003 r. Biorąc pod uwagę, że oczyszczalnia ścieków w G. istniała już przed 2000 r., o czym świadczą dokumenty zawarte w aktach sprawy, w tym m.in. decyzja Starosty M. z [...] marca 2000 r. dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację tej oczyszczalni, zarówno organ I instancji, jak i odwołujący się, słusznie założyli, że w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw.

Należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego DRZGW w S. wskazał słusznie, że pomimo możliwości zastosowania art. 15 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw wydana przez Starostę M. decyzja w sposób rażący narusza prawo z uwagi na sposób określenia terminu jej obowiązywania.

Zgodnie z art. 125 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni. Planowanie w gospodarowaniu wodami, zgodnie z założeniami ramowej dyrektywy wodnej (dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, ze zm.), służy projektowaniu i koordynowaniu działań mających na celu osiągnięcie lub utrzymanie co najmniej dobrego stanu ekologicznego wód oraz ekosystemów od wody zależnych, poprawę stanu zasobów wodnych, poprawę możliwości korzystania z wód, zmniejszanie ilości wprowadzanych do wód lub do ziemi substancji i energii mogących negatywnie oddziaływać na wody, poprawę ochrony przeciwpowodziowej. Planowanie ma być realizowane poprzez system aktów określonych w art. 113 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Głównym założeniem wprowadzenia ramowej dyrektywy wodnej, sformułowanym w jej preambule, było skonstruowanie aktu prawnego cechującego się wspólnym podejściem do wszystkich aspektów polityki ochrony wody, wprowadzającego wspólne cele, zasady, definicje i wytyczającego wspólne działania. Najważniejszą zasadą polityki Wspólnoty w zakresie ochrony wody powinna być koncentracja działań na wodzie płynącej naturalnie ze zlewni do morza, uwzględniająca naturalną interakcję pomiędzy wodami powierzchniowymi i wodami gruntowymi, zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym. Najważniejszym założeniem i celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony wód w państwach członkowskich UE poprzez działania służące: 1) zapobieganiu dalszemu pogarszaniu się ich stanu; 2) ochronie i polepszaniu stanu ekosystemów wodnych i lądowych w stosunku do ich potrzeb wodnych; 3) promocji zrównoważonego wykorzystywania dostępnych zasobów wodnych. Przewidziane przez dyrektywę cele środowiskowe obejmują przede wszystkim: 1) zapobieganie zanieczyszczeniu wód, zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych oraz pogarszaniu się ich jakości; 2) odnowę zanieczyszczonych wód w takim stopniu, aby uzyskać ich "dobry stan", ustalony przepisami dyrektywy dla wód powierzchniowych i dla wód podziemnych, najpóźniej w ciągu 16 lat od wejścia aktu w życie.

Ramowa dyrektywa wodna wymaga, aby odprowadzane do wód zanieczyszczenia nie naruszały zakładanego stanu jakości wód (dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny), niezależnie od tego, co jest źródłem takiego zanieczyszczenia. Zanieczyszczenie według dyrektywy oznacza "bezpośrednie lub pośrednie takie wprowadzenie substancji lub ciepła, na skutek działalności człowieka, do powietrza, wody lub gruntu, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzkiego lub jakości ekosystemów wodnych, bądź lądowych bezpośrednio wpływających na ekosystemy wodne, czego rezultatem są szkody materialne, lub które ogranicza bądź zakłóca zagwarantowaną powszechną dostępność do środowiska". Ramowa dyrektywa wodna wymaga od państw członkowskich zidentyfikowania wszystkich odbiorników, które są lub będą w przyszłości wykorzystywane jako źródła poboru wody do picia oraz opracowania rejestru obszarów chronionych, obejmującego m.in. takie odbiorniki.

Należy także zauważyć, ze zgodnie z treścią § 16 ust. 4 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], dopuszcza się wprowadzanie ścieków do wód [...] oraz cieków naturalnych lub urządzeń wodnych będących dopływami [...] priorytetowych z istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia instalacji służących do oczyszczania ścieków, przez okres 5 lat od wejścia w życie tego rozporządzenia. Przedmiotowe rozporządzenie zostało opublikowane w Dziennikach Urzędowych: Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]); Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]); Województwa [...] - dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urz. poz. [...]).

Powołane wyżej rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego, a warunkiem jego wejścia w życie było ogłoszenie go we właściwy sposób, tj. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). Rozporządzenie DRZGW w S. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...] weszło w życie [...] lipca 2014 r., natomiast decyzja Starosty M. została wydana [...] lipca 2014 r., zatem już w okresie obowiązywania ww. aktu. Oznacza to zatem, że akt prawa miejscowego, jaki jest rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., w związku ze spełnieniem warunku dotyczącego publikacji, ma obecnie moc prawną, a zakazy w nim ustalone są obowiązujące. Wskazanie zatem przez Starostę terminu obowiązywania wydanego pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymienionym jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych powodów Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 15 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o zastosowaniu sprzecznego z ww. przepisami § 16 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2014 r. Wskazać należy, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 120 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Według tego przepisu, warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a.

W myśl § 1 ww. rozporządzenia § 1. rozporządzenie ustala warunki korzystania z wód regionu wodnego [...], zwanego dalej "regionem wodnym", określające: 1) szczegółowe wymagania w zakresie stanu wód regionu wodnego, wynikające z celów środowiskowych ustalonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze [...] (M. P. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]), zwanych dalej "ustalonymi celami środowiskowymi"; 2) priorytety w zaspokajaniu potrzeb wodnych w regionie wodnym; 3) ograniczenia w korzystaniu z wód na obszarze regionu wodnego lub jego części albo dla wskazanych jednolitych części wód, niezbędne do osiągnięcia ustalonych celów środowiskowych.

Ograniczenia dotyczące okresu wprowadzania ścieków do wód jezior oraz cieków naturalnych lub urządzeń wodnych będących dopływami jezior priorytetowych z istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia instalacji służących do oczyszczania ścieków przez okres pięciu lat do dnia wejścia w życie rozporządzenia jest konsekwencją zabezpieczenia stanu wód regionu wodnego, wynikających z celów środowiskowych ustalonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze [...] (M.P. z 2011 r. Nr [...] poz. [...]).

Ponadto słusznie podnosi organ II instancji, że decyzja DRZGW w S. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w tej części, w której wystąpiło rażące naruszenie prawa, tj. w części dotyczącej określenia terminu obowiązywania decyzji. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a jej wycofanie z obrotu prawnego nie będzie miało wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć decyzji, mogących funkcjonować samodzielnie. Starosta M. określił ten termin w punkcie III decyzji z [...] lipca 2014 r. udzielającej stronie skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Wskazać jednocześnie należy, że punkt ten nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia mogącego funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, ale jest nierozerwalnie związany z pozostałą częścią decyzji.

Sąd podziela pogląd organu II instancji, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. jedynie w części dotyczącej określenia terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego wydanego bezterminowo, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa w świetle art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.