Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 365/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 60a,
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: art. 18, art. 18a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 16, art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Brzeskiego, z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], uchylająca decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A o pow. 0,0203 ha, obręb [...], Kw [...], położoną w B. przy ul. [...] oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie powyższych decyzji nastąpiło w związku z przekazaniem Staroście Brzeskiemu opisanej wyżej nieruchomości przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na skutek wejścia w życie, z dniem 22 października 2007 r., ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i nowej treści art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W następstwie przekazania opisanej wyżej nieruchomości, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu wystąpiła do Starosty Brzeskiego o udzielenie 100% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu tą nieruchomością, stanowiącą siedzibę Rejonu GDDKiA w B.

Starosta Brzeski decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o ustaleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa położoną w B. przy ul. [...], w kwocie 6272 zł, która to kwota określona została jako 1 % z kwoty 627200 zł stanowiącej cenę nieruchomości. Określił, że kwota ta płatna będzie w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, począwszy od 2010 r. Ponadto za 2009 r. ustalił opłatę roczną w kwocie 2613,33 zł przyjmując, że płatna będzie ona najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, jak również wskazał rachunek, na który opłata winna zostać uiszczona i orzekł o możliwości aktualizowania wysokości opłaty rocznej nie częściej, niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Decyzja wydana została na podstawie art. 11 ust. 1, art. 82, art. 83 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 87 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłat rocznych za trwały zarząd nieruchomością, o zarządzeniu Wojewody Opolskiego z dnia 16 kwietnia 2008 r., który odmówił wyrażenia zgody na udzielenie przez Starostę wnioskowanej bonifikaty. Dodał, że przesłał także stronie operat szacunkowy z czerwca 2009 r., dotyczący spornej nieruchomości, w celu zapoznania się z nim. Wskazał, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem została określona przez rzeczoznawcę majątkowego – W. J., w operacie szacunkowym. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy, za nieruchomości oddane w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej jako równej wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a zgodnie z art. 89 ustawy w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala starosta w drodze decyzji. Jednocześnie, przepis art. 82 ust. 2 ustawy uzależnia stawkę procentową opłaty od celu, na jaki nieruchomość jest wykorzystywana. Skoro nieruchomość stanowiąca przedmiot decyzji nie jest wykorzystywana na żaden z celów opisanych w art. 83 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy, ustalono stawkę procentową w wysokości 1 % ceny. Termin płatności opłat rocznych ustalono natomiast zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy.

Od tej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu wniosła odwołanie do Wojewody Opolskiego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, strona zarzuciła jej:

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej - art. 7, art. 77 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W tym zakresie wskazano na brak w decyzji stanowiska odnoszącego się do wniosku strony o udzielenie 100% bonifikaty. Uznano, za bezpodstawną okoliczność ponoszenia opłaty na rzecz Skarbu Państwa przez jednostkę reprezentującą jednocześnie Skarb Państwa;

- niewłaściwe zastosowanie art. 82, art. 83 ust. 2 pkt 3, art. 84 ust. 3, art. 87, art. 88 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami - w związku z nałożeniem opłaty rocznej w maksymalnej wysokości;

- naruszenie art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku braku jego zastosowania, tj. należało przyjąć stawkę 0,3 % ceny, a nie jak tego dokonał organ - 1 % ceny nieruchomości. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej. Jego kompetencje i czynności wykonuje natomiast, w jego imieniu i na jego rzecz, Rejon w B.;

- naruszenie art. 104 K.p.a. - poprzez objecie sentencją decyzji (w pkt 2, 5 i 6) materii, która nie powinna być przedmiotem orzekania w drodze decyzji z uwagi na to, iż wynika ona bezpośrednio z przepisów prawa, co z kolei skutkowało również zaistnieniem, w zakresie pkt 2, 5 i 6 decyzji, wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji;

- naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 K.p.a. - poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu oraz brak zagwarantowania stronie czynnego udziału.

Pismem z dnia 9 września 2009 r. strona odwołująca się uzupełniła odwołanie dodatkowo podnosząc, że decyzja dotyczy nieruchomości, dla której wcześniej wydana została decyzja ostateczna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie nieodpłatnego przekazania tej nieruchomości w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji, strona zarzuciła organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. wydał decyzję, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała zawężenie gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa sprawowanej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o której mowa w art. 60a ustawy, na potrzeby Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do potrzeb komórek organizacyjnych centrali i 16 oddziałów terenowych z wyłączeniem rejonów. Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej zmiany stwierdził, że wynika z niego, iż zmiana art. 60a ustawy, powoduje oddanie w trwały zarząd nieruchomości na rzecz rejonów GDDKiA, na zasadach ogólnych ustawy, tj. za odpłatnością, a zatem była zamierzonym działaniem ustawodawcy, skutkującym uzyskaniem przez Skarb Państwa z tego tytułu stosownych dochodów. Dlatego też, za chybiony organ uznał zarzut strony dotyczący nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Przyjmując, że zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa określają przepisy prawa, organ uznał, iż bez znaczenia w tym zakresie jest fakt ponoszenia opłat przez jednostkę budżetową z budżetu państwa. Wskazując z kolei na przepis art. 84 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość udzielenia bonifikaty od opłat rocznych stwierdził, iż nie ma on charakteru obligatoryjnego. Zaznaczył przy tym, że zastosowanie 100 % bonifikaty, o którą wnosiła strona, w efekcie stanowiłoby zwolnienie z opłaty, co nie zostało przewidziane przez przepisy prawa i stoi w sprzeczności z uzasadnieniem projektu ustawy wprowadzającej zmiany. Z przedstawionych powodów, za chybiony uznał także zarzut braku rozważenia wszystkich tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. W kwestii ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa organ przywołał przepis art. 83 ust. 1 ustawy. Dalej stwierdził, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości, narusza przepisy prawa. W zakresie tej oceny organ powołał regulacje § 34 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak również wskazał na przepis art. 154 ust. 1 ustawy określając, iż wszystkie wskazane w nim okoliczności powinny być przez rzeczoznawcę uwzględnione przy dokonywaniu wyceny, gdyż mają istotny wpływ na wysokość szacunku. Na tej podstawie uznał, że przyjmując, przy wycenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, podejście porównawcze, metodę porównania parami, rzeczoznawca nie zawarł w operacie szacunkowym informacji o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, czym naruszył zasady określone w art. 175 ust. 1 ustawy. Zauważył ponadto, że na operacie brak dokładnej daty jego sporządzenia. W ocenie organu odwoławczego brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do sporządzonego operatu oraz niedokonanie oceny jego prawidłowości, a tym samym nie wyjaśnienie wyboru dowodu, na którym oparto decyzję spowodowało, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że z uwagi na wadliwości operatu, organ pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął go jako dowód w sprawie i ustalił na jego podstawie wysokość opłaty. Stwierdzając tym samym konieczność uwzględnienia odwołania z uwagi na wskazane wadliwości, uznał za konieczne przyjęcia w sprawie jako dowodu operatu prawidłowo sporządzonego. Za nieuzasadniony organ drugiej instancji uznał również zarzut naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 61 § 4 K.p.a. Z kolei, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego zastosowania stawki 1 % zamiast 0,3 % podzielił stanowisko organu I instancji, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd na rzecz rejonów następuje na zasadach ogólnych. Powtórzył, że sporna nieruchomość nie stanowi siedziby organu niewymienionego w art. 60 ust. 1 ustawy. Jako chybiony organ odwoławczy wskazał także zarzut dotyczący wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym zakresie przyjął, że na skutek nowelizacji ustawy starosta uzyskał kompetencje do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby rejonów GDDKiA i może ustanawiać opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Za częściowo uzasadniony uznał natomiast zarzut naruszenia art. 104 K.p.a. Stwierdził, iż błędne było orzeczenie w pkt 6 decyzji o zasadach aktualizacji opłaty rocznej. Niemniej jednak, do orzeczenia o sposobie zapłaty ustalonych opłat rocznych organ zobowiązany był przepisem art. 84 ust. 5 ustawy, co wyłącza naruszenie art. 104 K.p.a. przez zapisy pkt 2 i 5 decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, bądź uchylenie decyzji organu drugiej instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji odwoławczej strona skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 82, art. 83 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 84 ust. 3, art. 87, art. 88 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 K.p.a. Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji odwoławczej, w odniesieniu do materialnej podstawy prawnej powołanej przez organ, podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zakwestionowała interpretację przepisu art. 60a ustawy wskazując, iż z przepisu tego nie wynikają inne skutki poza tym, że nieruchomościami przeznaczonymi "na rejony" gospodaruje starosta. Jako nieuprawnione strona skarżąca wskazała wyprowadzenie przez organ norm prawnych z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej podnosząc, iż wobec braku w tym zakresie regulacji prawnych takie działanie organu stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Argumentując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podkreśliła przede wszystkim, że w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotycząca nieodpłatnego przekazania spornej nieruchomości, na czas nieokreślony, w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która korzysta z ochrony ustalonej w art. 16 §1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie strony skarżącej wydanie w niniejszej sprawie decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa, które jako kwalifikowana wadliwość winno stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności. Dodatkowo, jako bezzasadne strona wskazała również przyjęcie przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Podniosła w tym zakresie, iż w decyzji nie zostało wykazane, aby przeprowadzenie w sprawie dowodu z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego i nie było możliwe w trybie art. 136 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, nie zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii wydania w sprawie decyzji ostatecznej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ odwoławczy wskazał, iż jest ona jedynie dowodem na to, że sporna nieruchomość oddana została w trwały zarząd. Nie statuuje natomiast trwałości nieodpłatności oddania nieruchomości w trwały zarząd. W oparciu o wyrażone w decyzji stanowisko, wywiedzione na gruncie art. 60a ustawy, przy uwzględnieniu uzasadnienia do nowelizacji organ stwierdził, iż oddanie w trwały zarząd nieruchomości na rzecz rejonów odbywa się na zasadach ogólnych ustawy. Stosownie też do tego wskazał na przepis art. 23 ustawy – jako określający pojęcie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, w szczególności zaś na ust.2 pkt 5 tej regulacji, a także art. 87 ust. 1 oraz art. 83 ust. 3 ustawy. Tak samo jak w zaskarżonej decyzji, za nieuzasadnione uznał stanowisko strony skarżącej dotyczące zastosowania w sprawie stawki 0,3 %. Powtórzył, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 83 ust. 2 ustawy, siedziba rejonu GDDKiA nie jest siedzibą organu władzy i administracji publicznej innego niż wymienionego w art. 60 ust. 1 ustawy (ma zastosowanie art. 60a ustawy). Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a., podniósł, że tryb ten nie jest wystarczający do ustalenia istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, a zasada wyrażona w art. 15 K.p.a. nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Sporządzenie operatu szacunkowego, jak wyjaśnił, jest na gruncie niniejszej sprawy okolicznością o zasadniczym znaczeniu, gdyż stanowi podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Jego sporządzenie w postępowaniu odwoławczym byłoby działaniem wychodzącym poza zakres w jakim orzekał organ pierwszej instancji, a tym samym pozbawiało stronę prawa do jednej instancji.

Podczas rozprawy, która odbyła się przed tut. Sądem w dniu 22 września 2010 r., Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 3 dni decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie nieodpłatnego przekazania w trwały zarząd na czas nieokreślony nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W wyniku realizacji powyższego zarządzenia, decyzja ta została przesłana do Sądu w dniu 24 września 2010 r. i załączona została do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej K.p.a. lub innych przepisach. Stosowanie do tego, bez względu na zarzuty skargi, Sąd obowiązany jest z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie wymaga ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na treść zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, kontrola z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności winna być przeprowadzona przez Sąd w pierwszej kolejności, tj. przed dokonaniem oceny w zakresie ewentualnego istnienia wad skutkujących uchyleniem decyzji bądź stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i uchylona nią decyzja pierwszointsancyjna wydane zostały właśnie z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności.

Decyzje poddane kontroli sądowej wydane zostały w sprawie ustalenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu, opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, stanowiącą siedzibę rejonu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), określająca w dziale II zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. W odniesieniu do nieruchomości wskazanych w art. 60 i art. 60a kompetencje w tym zakresie przyznane zostały jednak ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Dostrzec przy tym należy, że nieruchomości przeznaczone na potrzeby realizowane przez rejony GDDKiA, wyłączone zostały spod kompetencji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa (wcześniej ministra właściwego do spraw administracji publicznej), jako organu właściwego w zakresie gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także od dnia 1 stycznia 2009 r. na podstawi art. 60a – dodanego ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 220, poz. 1412), na skutek nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) Wskazana nowelizacja z dnia 24 sierpnia 2007 r. spowodowała, że dopiero od dnia 21 października 2007 r. gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby rejonów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - w tym, w szczególności oddawanie tych nieruchomości w trwały zarząd, a także ustalanie opłaty za tę formę prawną władania nieruchomością, w drodze decyzji - przekazane zostało z mocy prawa staroście. Zaznaczyć przy tym należy, iż dopiero na skutek ustawy nowelizacyjnej z dnia 24 sierpnia 2007 r., ustawodawca w art. 60 ustawy (a następnie w wyniku nowelizacji z dnia 15 października 2008 r. w dodanym art. 60a) wyróżnił nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczone na potrzeby rejonów, stanowiących część terenowych komórek organizacyjnych oddziałów GDDKiA. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 60 ustawy, w zakresie zadań ministra właściwego do spraw administracji publicznej pozostawało bowiem gospodarowanie wszystkimi nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa na potrzeby statutowe urzędów centralnych, do których zgodnie z art. 18 i art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), należy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Po myśli art. 60 ust. 2 ustawy, oznaczało to uprawnienie do oddawania tych nieruchomości nieodpłatnie w trwały zarząd.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że o ile w zakresie gospodarowania wskazanymi powyżej nieruchomościami Skarbu Państwa, wyłączonymi spod kompetencji ministra, od dnia 21 października 2007 r., nie można odmówić staroście uprawnienia do oddawania ich odpłatnie w trwały zarząd na zasadach ogólnych, przekazanie mu przez ustawodawcę kompetencji w tym zakresie nie skutkowało automatycznym wyeliminowaniem z obiegu prawnego wcześniejszych decyzji wydanych w tym przedmiocie przez właściwego ministra, na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skutek taki nie został przez ustawodawcę przewidziany w żadnej z ustaw nowelizujących, jak również nie wynika on z innych szczególnych przepisów prawa. Uznać tym samym należy, że co do gospodarowania nieruchomościami oddanymi GDDKiA dla rejonów w trwały zarząd, starosta jako organ obecnie właściwy, związany został stosunkiem prawnym powstałym na podstawie, pozostającej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji wydanej w tym zakresie przez właściwego ministra na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Związanie to wynika z zasady trwałości decyzji, wyartykułowanej w art. 16 K.p.a., stanowiącej jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Wyraża się ona w tym, że decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie przewidzianym przepisami prawa. Zasada trwałości decyzji służy m. in. ochronie praw nabytych na podstawie decyzji ostatecznej. Bez znaczenia dla bytu prawnego ostatecznej decyzji jest przy tym jej ewentualna wadliwość. Przyjąć bowiem należy, że decyzja ostateczna jest prawidłowa i wiąże do czasu jej zmiany bądź wyeliminowania z obiegu prawnego w sposób przewidziany prawem. Podjęcie ostatecznej decyzji oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Dla obowiązywania decyzji, w braku szczególnych regulacji prawnych, bez znaczenia jest przy tym również okoliczność przejęcia i zmiana kompetencji w zakresie jej wydania przez inny podmiot. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika wszak utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną. Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej, a jedyny wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy zmieniające dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią. Oznacza to, że zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji nie wpływa na dalsze jego istnienie, w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji na podstawie której został ukształtowany. Jeżeli natomiast ustawodawca przewiduje jego ponowne ustanie, w oparciu o zmienioną podstawę prawną, winien tę kwestię uregulować w przepisach nowelizujących.

Mając na uwadze powyższe, jako zasadne Sąd uznał stanowisko strony skarżącej co do tego, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia 8 listopada 2002 r. o przekazaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieodpłatnie w trwały zarząd na czas nieoznaczony nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem decyzja ta jest ostateczna i nadal istnieje w obrocie prawnym, kształtuje ona powstały na jej podstawie stosunek prawny w zakresie ustanowienia nieodpłatnie trwałego zarządu na czas nieoznaczony spornej nieruchomości, na rzecz GDDKiA. To z kolei oznacza, że ukształtowany nią stosunek prawny nie może być zmieniony bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że dla oceny w tym zakresie nie ma znaczenia, że zgodnie z nowym stanem prawnym nastąpiła zmiana organu właściwego do wydania decyzji w odniesieniu do nieruchomości objętej decyzją, jak również zmiana podstawy prawnej w zakresie ustanawiania na niej trwałego zarządu na rzecz GDDKiA, jego terminu oraz odpłatności. Pogląd taki akceptują zresztą organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie dotyczyło ustanowienia na nieruchomości trwałego zarządu, który ustanowiony został właśnie na mocy decyzji z dnia 8 listopada 2002 r., lecz jedynie ustalenia opłaty z tego tytułu. Podjęcie rozstrzygnięcia co do opłaty nie jest możliwe, w sytuacji gdy nadal jest wiążąca decyzja ostateczna zawierająca element rozstrzygnięcia w przedmiocie nieodpłatnego przekazania spornej nieruchomości. Podkreślić również trzeba, że w rozpoznawanej sprawie trwały zarząd nie wygasł ani z upływem okresu, bowiem sporna nieruchomość została przekazana decyzją na czas nieoznaczony, ani też nie została wydana decyzja właściwego organu w sprawie wygaśnięcia zarządu.

Wobec zatem faktu istnienia ostatecznej decyzji z dnia 8 listopada 2002 r. o przekazaniu nieruchomości nieodpłatnie w trwały zarząd na czas nieoznaczony, którego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób podważyć, stwierdzić na gruncie niniejszej sprawy należy, że ustalenie opłaty byłoby możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wskazywałby na możliwość określenia takiego obciążenia w stosunku do decyzji, która ustanawiała zarząd nieodpłatnie. W obowiązującym stanie prawnym Sąd takich podstaw normatywnych nie znajduje. Uznać tym samym należy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji w tym przedmiocie, w sposób rażący naruszało zasadę trwałości decyzji z art. 16 K.p.a., jak również określoną w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Działanie organów administracji uznać bowiem należy, za niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy brak było podstawy prawnej do podjęcia działania.

Podkreślić jeszcze raz należy, że wprawdzie nowelizacja art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje rozróżnienia w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w stosunku do rejonów GDDKiA, niemniej jednak z rozróżnienia tego nie wynika, aby jego konsekwencje miały odnosić się do nieodpłatnych trwałych zarządów ustanowionych przed wejściem w życie noweli. Skutku takiego nie przewidują także przepisy ustawy zmieniającej z 2008 r. Żadna ze wskazanych nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza obowiązku ustalenia takiej opłaty dla ostatecznie ustanowionych nieodpłatnych zarządów. Wprawdzie przepisy przewidują, że na skutek tych zmian część nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonych na potrzeby GDDKiA będzie oddana w trwały zarząd przez starostę, jednak nie można tej reguły zastosować do nieruchomości już oddanych w taki zarząd na podstawie ostatecznych decyzji. Stanowisko Sądu znajduje oparcie także w tym, że przepisy ustawy nie wiążą wygaśnięcia trwałego zarządu ze zmianą po stronie organu właściwego do wydania decyzji, a tylko ten fakt jest nowy po dacie ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 27/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle wskazanych okoliczności, organy obu instancji orzekających, wydając w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu rażąco naruszyły prawo, co skutkowało zaistnieniem przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu z pkt 2 wynika z art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.