Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 990/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 140 i art. 222
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz P. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 2013r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania P.N. od decyzji Starosty z dnia 23 lipca 2013r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z dnia 22 listopada 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta - działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dnia 22 listopada 2012r. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu ś/c wraz z przyłączami (2 szt.), na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D.. Decyzja stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. P.N.nie brał udziału w w/w postępowaniu.

Dnia 23 kwietnia 2013r. P.N.wystąpił do Starostwa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 22 listopada 2012r. Postanowieniem z dnia 6 maja 2013r. Starosta odmówił, na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowienia postępowania w ww. sprawie, podając w uzasadnieniu, że P.N.- właścicielowi działki Nr 73/6 - nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, gdyż inwestycja ta nie przebiega przez teren jego działki.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. N., podając w uzasadnieniu, że swój wniosek opiera na przepisach: art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję).

Wojewoda postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 6 maja 2013r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 22 listopada 2012r.

W toku wznowionego postępowania P.N.wniósł do Starostwa pismo, z treści którego wynika, że nie wyraża zgody na poprowadzenie gazociągu w odległości 0,50 m od granicy jego działki Nr 73/6 w miejscowości M..

Pismem z dnia 21 czerwca 2013r. inwestor Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. poinformowała, że gazociąg został wykonany, zgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym w pasie drogowym drogi gminnej Nr 62/2. W załączeniu do ww. pisma inwestor załączył inwentaryzację powykonawczą.

Organ I instancji pismem z dnia 5 lipca 2013r. wezwał P.N. do uzupełnienia wniosku z dnia 23 kwietnia 2013r. o wznowienie postępowania o dokumenty potwierdzające prawo do występowania w charakterze strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz o dokumenty i dowody potwierdzające nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w chwili wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). P.N.pismem z dnia 17 lipca 2013r. poinformował, że jest wraz z żoną właścicielem działki Nr 73/6 w M., dodatkowo wniósł zastrzeżenia związane z ewentualnym niezachowaniem strefy kontrolowanej dla przedmiotowego gazociągu i teoretycznie możliwym przekroczeniem granicy jego działki. Obawia się, iż jeśli w przyszłości inwestor przebuduje sieć gazową lub przekwalifikuje gazociąg do wyższych ciśnień, strefa kontrolowana znajdzie się na jego działce.

Starosta decyzją z dnia 23 lipca 2013r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 22 listopada 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu ś/c wraz z przyłączami (2 szt.), na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D.. Organ I instancji stwierdził, że P.N.nie przysługuje przymiot strony w tej sprawie.

Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniósł P. N., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w zakresie wydania zezwolenia na budowę gazociągu, z jednoczesnym uznaniem go za stronę w tym postępowaniu. P.N.zarzucił, że granica działki jest granicą strefy kontrolowanej gazociągu, czyli jest przyjęciem przez projektującego możliwości, że strefa kontrolowana będzie w części w granicach jego działki, że projekt budowlany nie przewidywał zapasu na niedokładności związane z pomiarem, wykonawstwem itp., co skutkowało zniszczeniem jego działki i zagubieniem słupków granicznych. Ponadto podniósł, że gazociąg w sąsiedztwie działek Nr 73/1 i Nr 73/8 prowadzony jest w drodze z dala od granic, natomiast wzdłuż jego działki został zaprojektowany w odległości 0,5m od granicy działki. Zwrócił uwagę, że gazociąg wzdłuż granicy z jego działką nie jest osłonięty dodatkową rurą osłonową wzmacniającą, a tym samym wjazd od tej strony jest ograniczony i brak jest możliwości trwałego utwardzenia podłoża. Powyższe dowodzi, że działka Nr 73/6 znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu.

Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od wskazanej wyżej zasady stabilności decyzji i dopuszczalne jest tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych i szczegółowo opisanych w rozdziale 12 k.p.a., art. 145 - 153. Wznowienie postępowania jako instytucja proceduralna przejawia się w dwóch fazach. W fazie pierwszej właściwy organ (to jest zgodnie z art. 150 § 1 kpa organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy zachodzą łącznie formalne przesłanki do wydania, na podstawie art. 149 § 1 kpa, postanowienia o wznowieniu postępowania, to jest: czy decyzja, której dotyczy wniosek, jest ostateczna, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a., czy żądanie wznowienia oparte jest na powołaniu enumeratywnie wyliczonych przepisem art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. W pierwszej kolejności organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, a także czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a., który stanowi - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie wnioskujący uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero w drugiej fazie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 22.10.1998r., sygn. akt IV SA 116/98 LEX Nr 43747).

Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Starosty z dnia [...] jest ostateczna, termin wynikający z przepisu art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany-we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 23 kwietnia 2013r. wnoszący wskazał, iż o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji dowiedział się w dniu 22 kwietnia 2013r., tj. w dacie wniesienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji o prowadzonych robotach budowlanych przy granicy z jego działką Nr 73/6 w miejscowości M.. Zatem Starosta zasadnie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013r. na wniosek P.N. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 listopada 2012r.

W sprawie żądanie wznowienia postępowania oparte jest na przesłance wskazanej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz przepisem art. 145 § 1 pkt 5 - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wystąpić musi zatem powiązanie podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania uwzględnia się rodzaj, charakterystykę, a także położenie obiektu w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy) przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ podał, że w myśl przepisów dotyczących ochrony środowiska, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), w/w inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko, stąd nie wymaga ona sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlega żadnym procedurom z zakresu ochrony środowiska, w tym utworzenia strefy ograniczonego użytkowania, wynikającej z Prawa ochrony środowiska. Powyższe oznacza, że w świetle przepisów regulujących kwestie ochrony środowiska wszelkie uciążliwości związane z budową i eksploatacją przedmiotowej inwestycji zamykają się w granicy działki, na której zlokalizowana jest inwestycja.

Przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U.2001.97.1055). W myśl § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora sieci w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (§ 9 ust. 4). Powyższy przepis w istocie ogranicza prawa własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej.

Z projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - gazociągu średniego ciśnienia - sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, uaktualnionej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 13.12.2011r. z adnotacją: Niniejsza mapa może służyć do celów projektowych wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w miejscowości M., gm. D.. Z projektu budowlanego wynika, że sporny odcinek gazociągu zaprojektowany został w pasie drogi gminnej - działka Nr 62/2 w odległości 0,50m od granicy z działką Nr 73/6. Linia środkowa strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu, a jej szerokość, stosownie do przepisu § 9 ust. 6 pkt 2, wynosi 1,0m.

Przepis § 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 2001r. stanowi, że szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia 1 m. W związku z tym, iż przedmiotowy gazociąg został usytuowany w odległości 0,5m od granicy z działką Nr 73/6 będącą własnością P.N., w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U.2001.97.1055) nie będzie ograniczał zabudowy ani zagospodarowania na działce Nr 73/6 w M..

Organ uznał, że ponieważ projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zakłada, że strefa kontrolowana dla przedmiotowego gazociągu mieści się na działce Nr 62/2 w całości, to organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka Nr 73/6 nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W związku z tym właścicielowi tej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę gazociągu ś/c wraz z przyłączami (2 szt.), na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D..

Odnośnie wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 5 kpa, to dla potrzeb wznowienia z tej przesłanki niezbędne jest, aby z wnioskiem wystąpiła strona postępowania. W rozpatrywanej sprawie P.N.stroną nie jest, nie ma więc podstaw do wznowienia postępowania na bazie tej przesłanki.

W ocenie organu, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego. Interes faktyczny, pomimo że istotny dla wnioskodawcy nie daje podstaw do uznania go za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

O możliwości budowy inwestycji na wskazanym terenie przesądziła decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących ewentualnego przekroczenia strefą kontrolowaną granicy działki Nr 73/6 w trakcie budowy Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 41 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy m.in. następuje poprzez wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Inwestor ma obowiązek realizować inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej inwestycji – gazociągu wykonana przez uprawnionego geodetę, na której przedstawiono przebieg inwestycji wykonanej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Przedwczesne i nieuzasadnione są, w ocenie organu, obawy skarżącego, że w przyszłości przedmiotowy gazociąg zostanie zmieniony na gazociąg wysokiego ciśnienia. Obawy wnioskodawcy związane z realizacją ewentualnego wjazdu na jego działkę Nr 73/6 są także przedwczesne. Na mapie do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, nie ma zaznaczonego wjazdu na działkę Nr 73/6. Okoliczności, które podnosi P. N., dotyczące m.in. naruszenia jego działki materiałami powstałymi w trakcie budowy gazociągu mają charakter przejściowy. Sprawa zniszczenia znaków granicznych regulowana jest przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wykracza poza zakres niniejszej sprawy.

Skargę na powyższa decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasadzenia kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił, że organ wadliwie uznał, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu, naruszając tym art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego okoliczność, że granica działki nr 73/6, której jest współwłaścicielem, jest także granicą strefy kontrolowanej gazociągu dowodzi, że jego działka jest w obszarze oddziaływania gazociągu. Odległość od granicy jego działki powinna wynosić minimum 0,70m a nie 0,50m dlatego, że powinna uwzględniać dopuszczalne niedokładności.

Ponadto skarżący podniósł, że w trakcie wykonania gazociągu zostały wykopane i zagubione jego słupki graniczne na granicy działki, co dowodzi naruszenia tej granicy. Nowe słupki graniczne wkopano po interwencji w Zakładzie Gazownictwa, ustalając ich położenie od poprowadzonego gazociągu.

Ponadto skarżący zarzucił, że nie uznano go za stronę postępowania, podczas gdy inwestycja narusza jego prawo własności poprzez uniemożliwienie mu wykonania wjazdu na jego działkę od strony drogi, w pasie której przebiega gazociąg. Od strony jego nieruchomości nie wykonano w strefie kontrolowanej rur osłonowych zabezpieczających, które zainstalowano od strony innych nieruchomości (np. działki nr 73/7). Uniemożliwia to ustanowienie wjazdu na jego działkę, tak jak jest to możliwe na działkach 73/1, 80/2, 73/5. Wybudowany gazociąg odcina mu możliwość wykonania wjazdu, co narusza jego interes prawny. To zaś stanowi o tym, że organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji z powodu braku jego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie z dnia 18 czerwca 2013r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez P.N. był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję).

Organ po wznowieniu postępowania badał na wstępnej fazie, czy P.N.przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12 w msc. M., gm. D..

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

Bezspornym w sprawie niniejszej jest to, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości nr 73/6, położonej w miejscowości M., gm. D., która graniczy od strony południowej z drogą gminną - działką nr 62/2, stanowiącą własność Gminy D., w pasie której zaprojektowano (i już wykonano) inwestycję – "gazociąg średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr 141/2, 62/2, 73/7, 73/8, 73/11, 73/12". Z projektu budowlanego wynika, że sporny odcinek gazociągu zaprojektowany został w pasie drogi gminnej w odległości 0,50m od granicy z działką skarżącego nr 73/6. Linia środkowa strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu, a jej szerokość wynosi 1,0m.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu, wobec czego skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące strefy kontrolowanej, przewidzianej przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U.2001.97.1055).

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przez "strefę kontrolowaną" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Operator sieci ma obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

W ocenie organu zapis ten ogranicza prawo własności osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, a skoro nieruchomość skarżącego jedynie graniczy ze strefą kontrolowaną, której dotyczą określone zakazy, to tym samym oddziaływanie gazociągu nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, a więc nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów.

Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U.2001.97.1055), obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 22 listopada 2012r., przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, ale również takimi przepisami odrębnymi są przepisy prawa cywilnego, dotyczące ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1296/10, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 841/13). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Zatem przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 841/13, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektu ograniczył do jego usytuowania poza strefą kontrolowaną, to w ocenie Sądu jest to wadliwe, gdyż zwrócić należy uwagę także na to, że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać również w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Z tej przyczyny nie można założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bo jest poza strefą kontrolowaną.

Uznać należy zatem, że organy obu instancji wadliwie odmówiły uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę gazociągu z tego tylko powodu, że uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, bo usytuowanie przedmiotowego gazociągu w odległości 0,50m od granicy z działką Nr 73/6, poza strefą kontrolowaną nie będzie ograniczało zabudowy ani zagospodarowania na tej działce.

Należy podkreślić, że właściciel działki nr 73/6 podnosił we wniosku o wznowienie postępowania m.in., że ustanowione rozporządzeniem zakazy w strefie kontrolowanej, m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych może uniemożliwić mu ustanowienie wjazdu na jego działkę z drogi gminnej 62/2, zwłaszcza że nie wykonano rur osłonowych zabezpieczających od strony jego działki. Organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "na mapie do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, nie ma zaznaczonego wjazdu na działkę Nr 73/6". Ustalenia, czy zainstalowanie w strefie kontrolowanej rur osłonowych zabezpieczających w obrębie działki skarżącego (tak jak to wykonano od strony działki nr 73/7) umożliwiłoby wykonanie wjazdu na działkę nr 73/6 z drogi gminnej 62/2 należało dokonać kontrolując decyzję z dnia 22 listopada 2012r.. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu, uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w tej kwestii.

Należy podkreślić, że ustalenie obszaru oddziaływania gazociągu może być w tej sytuacji przedmiotem sporu i wyników postępowania dowodowego oraz może zależeć od spełnienia określonych warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie odległości od gazociągu, tzn. usytuowanie poza strefą kontrolowaną gazociągu nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestycji, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego.

Nie sposób przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżący powinien mieć udostępniony wjazd na działkę 73/6 poprzez działkę nr 62/2, stanowiącą drogę gminną, w której zrealizowano gazociąg średniego ciśnienia, to nie posiada on przymiotu strony, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu. Taka sytuacja może bowiem prowadzić do utrudnienia skarżącemu korzystania z jego nieruchomości, a tym samym do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego uznały, że skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości przylegającej do strefy kontrolowanej gazociągu nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu i tym samym nie może być stroną we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Nie miał natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzut skarżącego dotyczący wykopania i zagubienia słupków granicznych podczas wykonywania gazociągu i naruszenia granicy. Jest to bowiem kwestia prawidłowego wykonania robót budowlanych, a nie pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, że przedmiotem kontroli Sądu nie była merytoryczna prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę gzociągu, gdyż nie było to także przedmiotem badania organów, które odmówiły uchylenia decyzji z dnia 22 listopada 2012r. z powodu braku interesu prawnego skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie wniosku o uchylenie decyzji z dnia 22 listopada 2012r. we wznowionym postępowaniu, przy uwzględnieniu że nie można odmówić skarżącemu przymiotu strony z tego powodu, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, tzn. poza strefą kontrolowaną gazociągu wybudowanego na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę.