Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 685/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.151,art.153;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.165 ust.3 i ust.7,art.169 ust.1-2,ust.4;
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako: Dyrektor IAS lub organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm., dalej jako P.w.k.a.s.), po rozpoznaniu wniosku J.W.(dalej jako: strona lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej złożonej propozycji z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" w punkcie 7, tj. w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i w tym zakresie ustalił wysokość uposażenia zasadniczego według mnożnika 2.490 kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia "[...]" Dyrektor IAS, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., złożył stronie pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Pismem z dnia "[...]" strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając niewłaściwe ustalenie stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego i w związku z tym, wniosła o uchylenie złożonej propozycji w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz o ponowne określenie stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, tj. stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym określonym co najmniej mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor IAS w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" określającą nowe warunki pełnienia służby. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/OI 739/17) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność podania, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za przedstawieniem wobec strony mniej korzystnych niż dotychczas warunków pracy wraz z ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia, odniesienia się przez organ do twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego a także umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia "[...]" Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" określającą nowe warunki pełnienia służby. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 września 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 545/18) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ nie w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 14 listopada 2017r. Podniesiono, że wobec możliwości gradacji wysokości mnożnika w granicach określonych w rozporządzeniu, przyjęcie jego określonej wysokości, tym bardziej minimalnej wymaga wyjaśnienia i uzasadnienia oraz wskazania kryteriów jakimi posługiwał się organ, ustalając określoną wysokość mnożnika dla poszczególnych funkcjonariuszy. W toku ponownego postępowania strona wniosła szereg wniosków dowodowych. Odnosząc się do nich Dyrektor IAS wskazał, że zasady kształtowania wynagrodzeń pracowników i uposażeń funkcjonariuszy przy składaniu propozycji zostały wyjaśnione poprzez załączenie do akt sprawy Zestawienia zawierającego wykazy wynagrodzeń pracowników i funkcjonariuszy na dzień 28 lutego 2017r. (przed przyjęciem propozycji) i na dzień 1 czerwca 2017r. (po przyjęciu propozycji). Odmawiając przeprowadzenia niektórych dowodów organ wyjaśnił, że proces przedkładania propozycji pełnienia służby był procesem wymagającym przeanalizowania w krótkim czasie, w sposób najefektywniejszy i dokładny, wszystkich stosunków służby. Propozycje były składane funkcjonariuszom sukcesywnie, po analizie przesłanek wynikających z art. 167 ust. 7 P.w.k.a.s., zaś arkusz EXCEL, który przywołała strona w jednym z wniosków dowodowych, był narzędziem, które miało jedynie charakter techniczny i pomocniczy. Arkusz ten posłużył do przygotowania dokumentów propozycji, a nie ustalania wysokości wynagrodzenia, gdyż to leżało w gestii Dyrektora IAS. Podniesiono, że organ przeprowadził analizę porównawczą posiadanych przez stronę kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w odniesieniu do kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariuszy, którym zaproponowano stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej i starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w Dziale Granicznym. WSA w wyroku z dnia 11 września 2018r. nakazał bowiem wskazanie motywów, jakimi kierował się organ przy ustalaniu mnożnika kwoty bazowej przy jednoczesnym uznaniu szerokich kompetencji w odniesieniu do pozostałych ekspertów Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w Dziale Granicznym. Dokonując powtórnej analizy złożonej propozycji służby Dyrektor IAS uznał, że zasadnym jest podwyższenie stronie uposażenia zasadniczego do poziomu 2.490. Zbadano okoliczności wynikające z akt osobowych strony oraz systemu kadrowego i szkoleniowego, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami: dyplomami, zaświadczeniami o ukończenia szkoleń, kursów, itp., przebiegu służby potwierdzonych, m.in. opiniami i ocenami przełożonych oraz kolejnymi awansami, jak również uposażenia zasadniczego i dodatków do tego uposażenia. Uwzględniono również posiadane wykształcenie wyższe, które strona uzyskała na kierunku: zootechnika w zakresie zarządzania i marketingu na obszarach wiejskich oraz fakt ukończenia dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie: kryminalistyczno-prawnym dla celników i dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie audyt i kontrola wewnętrzna. Organ wziął też pod uwagę okoliczność, że strona systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje i uczestniczyła w licznych szkoleniach oraz, że była wielokrotnie wyróżniana, w tym także w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Organ szczegółowo przedstawił i przeanalizował przebieg służby strony. Podano przy tym, że z dniem 1 marca 2013r. strona została awansowana na stanowisko audytora wewnętrznego z uposażeniem zasadniczym określonym mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2.614 i powierzono jej kierowanie Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego do dnia 30 czerwca 2013r., a następnie zakresem obowiązków z dnia 13 czerwca 2013r. powierzono jej obowiązki kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego, które pełniła do 28 lutego 2017r. Natomiast z dniem 26 stycznia 2016r. strona została mianowana na stopień komisarza celnego. Ponadto w trakcie pełnienia służby strona była powoływana na szereg innych stanowisk i uczestniczyła w pracach nad przygotowaniem Strategii Zarządzania Ryzykiem. Odnosząc się do kwestii posiadanego przez stronę stopnia służbowego zaznaczono, że organ zobowiązany był do wypełnienia dyspozycji art. 169 ust. 1 P.w.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień równorzędny do dotychczasowego. Dlatego też zaproponowano stronie stopień służbowy komisarza, zaś mnożnik został ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2017r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 414). Podniesiono, że zaproponowany stronie od dnia 1 marca 2013r. mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na poziomie 2.614 w związku z powołaniem jej na stanowisko audytora wewnętrznego był najniższym mnożnikiem przewidzianym dla tego stanowiska. Pomimo podwyższania przez stronę kwalifikacji, chociażby poprzez udział w szkoleniach, spotkaniach zespołów projektowych, konferencjach, do dnia złożenia propozycji mnożnik ten pozostawał na tym samym poziomie. Podkreślono, że w złożonych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. 11 propozycjach, 9 funkcjonariuszom zaproponowano takie same stanowiska służbowe, jakie posiadali przed propozycją. Natomiast ustalenie stanowiska służbowego stronie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U z 2017r. poz. 444). Wyjaśniono, że ustawa z dnia 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 211), wprowadziła w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2013r. poz. 1404, ze zm.) z dniem 1 kwietnia 2015r. zmianę dotyczącą statusu stanowiska audytora wewnętrznego. Zgodnie z dodanym art. 113 ust. 1a na stanowiska audytora wewnętrznego nie powołuje się funkcjonariusza. Jednocześnie strona nadal pełniła służbę jako funkcjonariusz, gdyż w myśl art. 27 tej ustawy funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili służbę na stanowisku audytora wewnętrznego, utrzymali dotychczasowy status funkcjonariusza celnego. Od dnia 1 marca 2017r. stanowisko służbowe audytora wewnętrznego nie jest zaliczane do stanowisk eksperckich, ponieważ zadania wykonywane na tym stanowisku nie wchodzą w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Tym samym przedłożenie stronie propozycji na stanowisku audytora wewnętrznego wiązałoby się z koniecznością przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. Przedstawiono jak na dzień 1 czerwca 2017r. kształtowała się ilościowo struktura stanowisk w Dziale Granicznym oraz struktura stanowisk niekierowniczych funkcjonariuszy w IAS oraz w jakich granicach został ustalony mnożnik dla tych stanowisk. Wskazano, że mnożnik uposażenia zasadniczego stronie został określony na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 446), które ustalało mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej od 2,321 do 2,721. Podano szczegółowo, ilu funkcjonariuszom złożono propozycję pełnienia służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej, ilu z nich zachowało dotychczasowy mnożnik kwoty bazowej, a także jakie stanowiska zajmowali oni przed złożeniem im propozycji, a także jak kształtowały się ich wynagrodzenia. Podano, że po przeanalizowaniu posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy/służby, organ doszedł do przekonania, że stronie powinno zostać zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,490 mnożnika kwoty bazowej. W ocenie organu uposażenie w takiej wysokości w pełni odzwierciedla posiadane przez stronę kwalifikacje i kompetencje, a na tle uposażeń, które zostały zaproponowane funkcjonariuszom pełniącym funkcje niekierownicze, plasuje stronę na 9 miejscu spośród 786 złożonych propozycji służby. Podano, że wyższe uposażenie zasadnicze zaproponowano tylko 8 osobom na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, w tym byłemu dyrektorowi izby celnej, 2 byłym zastępcom dyrektora izby celnej, 2 byłym naczelnikom urzędu celnego, byłemu zastępcy naczelnika urzędu celnego, byłemu kierownikowi referatu oraz byłemu starszemu ekspertowi Służby Celnej. Podkreślono, że mimo wysokich kwalifikacji strony nie jest możliwe ustalenie uposażenia w wysokości, jaką miała w okresie pełnienia funkcji audytora wewnętrznego, kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego. Wskazano, że zgodnie z kartami zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, identyczne zadania na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej jak strona, posiadało w Dziale Granicznym jeszcze 2 funkcjonariuszy, przy czym ich uposażenie zasadnicze zostało określone mnożnikiem kwoty bazowej 2,321. Wskazano, że w razie nieobecności stronę zastępował młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej. Skoro zatem zadania wykonywane przez stronę mogły być wykonywane również przez funkcjonariusza zajmującego niższe niż strona stanowisko służbowe, należy uznać, że to nie zakres zadań, obowiązków i uprawień, zadecydował o podwyższeniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego strony z 2.321 na 2.490, lecz wysokie kwalifikacje. Określając wysokość uposażenia strony organ miał na uwadze również fakt, że wysokość określonego uposażenia dla funkcjonariuszy na stanowiskach niekierowniczych, nie powinna być określona na takim samym poziomie, jak mnożnik uposażenia kierownika komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę. Wskazano na konieczność zachowania w organizacji określonej struktury (hierarchii) wynagrodzeń. Podano, że reforma finansów publicznych nastąpiła poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, że dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. Tym samym doszło do połączenia trzech różnych budżetów, w jeden budżet przeznaczony na finansowanie działalności Izby Administracji Skarbowej w O. Z zestawienia zawierającego wykazy wynagrodzeń pracowników i funkcjonariuszy na dzień 28 lutego 2017r. i na dzień 1 czerwca 2017r. wynika, że plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów. W związku ze zmniejszeniem planu etatów, zmniejszeniu uległy również środki przeznaczone na uposażenia dla funkcjonariuszy. Dyrektor IAS, składając propozycje pracy lub służby tak dużej ilości pracowników i funkcjonariuszy, musiał dostosować dotychczasowy stan kadrowy do nowotworzonej struktury organizacyjnej i do zadań nałożonych na organy KAS, w ramach posiadanych środków finansowych. Dyrektor IAS, z uwagi na zmianę przepisów dotyczących dodatków kontrolerskich, musiał też zabezpieczyć dodatkowe środki dla większej ilości funkcjonariuszy wykonujących zadania kontrolne. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z analizy posiadanego przez stronę doświadczenia i kwalifikacji w kontekście wyznaczenia jej na kierownika Centrum Krajowej Administracji Skarbowej ds. Ustalania i Odzyskiwania Mienia, Dyrektor IAS wyjaśnił, że przedstawione przez stronę fakty nastąpiły już po przedłożeniu propozycji pełnienia służby. Organ wskazał, że nie stosował mechanicznego obniżania uposażenia funkcjonariuszom i kadrze kierowniczej. Podano, że propozycje pełnienia służby nie zawierały wyłącznie najniższego mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego dla danego stanowiska, jak dowodzi strona, lecz kształtowały się również w górnych granicach przewidzianych dla tego stanowiska. Wskazano, że Konstytucja RP nie gwarantuje ani pewności, ani stałości zatrudnienia w jakiejkolwiek formie. Dlatego też, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie, w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. Ponadto ustawodawca w ramach przeprowadzanej reformy dopuścił także przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a także wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia mu żadnej propozycji ani służby, ani zatrudnienia. Skoro zatem zarówno stanowisko, jak i uposażenie są wyrazem osiągniętych na przestrzeni lat kwalifikacji i przebiegu służby, to oznacza, że kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zostały przez organ uwzględnione.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła:

- naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2018r., t.j. niewykazanie w zaskarżonej decyzji, że organ w sposób obiektywny dokonał oceny dotychczasowej służby oraz posiadanych kwalifikacji, co skutkowało niewykazaniem, że istnieje uzasadnienie dla pogorszenia warunków pełnienia służby, a tym samym naruszenie art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a także art. 7 k.p.a. oraz niewyjaśnienie w sposób szczegółowy przesłanek, jakimi kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes strony, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.;

- naruszenie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. poprzez ustalenie w propozycji nowych warunków pełnienia służby bez uwzględnienia posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby oraz zastosowanie przesłanek pozaustawowych do ustalenia w propozycji warunków służby, tj. stanowiska służbowego i wysokości uposażenia zasadniczego;

- uchybienie przepisom postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie oceny materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, polegającej na przyjęciu, że wykazane przez skarżącą: przebieg służby, kwalifikacje, kompetencje nie są wystarczające do pozostawienia uposażenia i stanowiska na poziomie sprzed propozycji, naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, a w szczególności obowiązków: zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowań oraz rozstrzygania spraw, wyjaśniania spraw w sposób wyczerpujący oraz zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej, nieustalenie i nieodniesienie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla sprawy, w tym odmówienie przeprowadzenia niektórych ze złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi IAS lub o zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie skarżącej na stanowisko równoważne z poprzednio zajmowanym, tj. stanowisko starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości, którą posiadała skarżąca przed wręczeniem propozycji służby, tj. do mnożnika kwoty bazowej wynoszącego 2.614. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest jedynym funkcjonariuszem z byłej Izby Celnej w O., który na dzień 28 lutego 2017r. nie zajmował stanowiska kierowniczego, a któremu w propozycji obniżono stanowisko służbowe. Przy czym obniżono uposażenie skarżącej do najniższego z możliwych, na i tak już obniżonym stanowisku pomimo tego, że posiadany przez nią przed propozycją mnożnik kwoty bazowej (2,614) mieścił się w "widełkach" obniżonego stanowiska eksperta (2,321-2,721). Skarżąca szczegółowo przedstawiła okoliczności potwierdzające posiadane przez nią wysokie kwalifikacje, na które wskazywał zarówno organ w wydawanych decyzjach, jak i sąd administracyjny w uprzednio wydanych wyrokach w niniejszej sprawie. Podniosła, że aktualnie w Dziale Granicznym na stanowisku eksperta pełni służbę 2 byłych zastępców Dyrektora Izby Celnej w O. Jednak z przedstawionego przez organ wykazu i zestawienia wynika, że kompetencje nie są tak wysokie jak skarżącej. Skarżąca podała, że aktualnie jest kierownikiem Centrum Krajowej Administracji Skarbowej ds. Ustalania i Odzyskiwania Mienia, które uważane jest za jednostkę elitarną. Zarzuciła, że organ odmówił przeprowadzenia dowodów i czynności dowodowych, w tym ujawnienia arkusza Excel, w oparciu o który – jak twierdzi skarżąca - stosując pozaustawowe kryteria obniżono jej uposażenie i stanowisko, co narusza art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Zarzuciła także dyskryminację ze względu na wiek, ponieważ posiadanie przez nią długiego stażu służby skutkuje bezpośrednio otrzymywaniem wysokiego dodatku za wieloletnią służbę (23% na dzień otrzymania propozycji) oraz pośrednio wysokiego dodatku za stopień służbowy (komisarz), co spowodowało ustalenie uposażenia zasadniczego w najniższej wysokości na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej, bez uwzględnienia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Wskazała także na brak przesłuchania wskazywanych przez nią świadków, na okoliczność ustalenia zasad obowiązujących przy składaniu propozycji oraz wprowadzenia narzędzia w postaci arkusza Excel, który za pomocą reguł matematycznych obniżył jej uposażenie. Zarzuciła także brak analizy porównawczej kwalifikacji skarżącej i jej doświadczenia zawodowego w odniesieniu do kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariuszy, którym zaproponowano stanowiska eksperta i starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz porównania uposażenia ustalonego w propozycji i posiadanego przed propozycją funkcjonariuszy, którym zaproponowano stanowiska eksperta i starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Podniosła, że niezrozumiałe jest dla niej na jakiej podstawie organ uznał, że jej stanowisko i uposażenie powinno być obniżone, skoro aktualnie wykonywane przeze nią obowiązki służbowe świadczą o tym, że jej kwalifikacje są bardzo wysokie i zostały wysoko oceniane przez przełożonych na wielu szczeblach KAS. Zarzuciła, że organ stosował kryteria wybiórczo, gdyż np. funkcjonariusze, którzy zostali przeniesieni do zadań związanych z monitorowaniem przewozu towarów, na stanowiskach od specjalisty do eksperta, zachowali swoje dotychczasowe stanowiska służbowe (od stanowiska specjalisty do stanowiska eksperta). Wskazała także, że organ pominął fakt, że wielokrotnie zastępowała kierownika Działu Granicznego podczas jego nieobecności, a przywołał jedynie wygodny dla organu fakt, że podczas jej nieobecności zastępował ją młodszy ekspert. Podkreśliła przy tym, że funkcjonariusz ten awansował już na stanowisko eksperta, a w czasie jej nieobecności wykonywał tylko część zadań. Wskazała, że za pełnienie służby stałej na stanowisku kierowniczym przysługuje niezależny od uposażenia zasadniczego dodatek funkcyjny, a w związku z tym zakwestionowała uzasadnienie organu co do konieczności gradacji uposażenia z uwagi na stanowiska kierownicze. Także twierdzenia co do hierarchii wynagrodzeń jest w ocenie skarżącej nieprawidłowe, bo gdyby tak było, to ustawodawca nie określiłby uposażenia kierownika działu i eksperta Służby Celno-Skarbowej w pokrywających się przedziałach oraz najniższego uposażenia starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnikiem 2.614 wyższym od najniższego mnożnika kierownika działu. Wobec zatem nieprzedstawienia wiarygodnych i przekonujących argumentów przez Dyrektora IAS skarżąca uznała, że jej skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1307 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że z dniem 1 marca 2017r. weszła w życie ustawa P.w.k.a.s. oraz ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej funkcjonariuszami, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przy czym art. 169 ust. 1 i 2 P.w.k.a.s. stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby.

Dodatkowo należy wskazać, że wyrokiem z dnia 14 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 739/17) WSA w Olsztynie uchylił decyzję Dyrektora IAS z 19 lipca 2017r., a wyrokiem z dnia 11 września 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 545/18) WSA w Olsztynie uchylił decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy z dnia 30 kwietnia 2018r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. niewątpliwe Dyrektor IAS - ponownie rozpatrując sprawę ustalenia warunków służby skarżącej - był związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 11 września 2018r., w którym Sąd stwierdził, że organ nie w pełni zastosował się do oceny prawnej wyrażonej z wyroku z dnia 14 listopada 2017r. Sąd wskazał, że w ramach rozpiętości mnożnika kwoty bazowej dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej wynikającego z przepisów rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej organ posiada pełną swobodę w kształtowaniu wysokości wynagrodzenia funkcjonariuszy. Podano, że z wyjaśnień organu wynika, że mnożnik uposażenia zasadniczego wyższy niż skarżącej zaproponowano osobom z większym oraz mniejszym stażem niż skarżąca. Przy czym organ przyznał, że kompetencje skarżącej są szersze od pozostałych ekspertów Służby Celno- Skarbowej w Dziale Granicznym. Sąd wskazał, że mnożnik kwoty bazowej skarżącej jest najniższym z możliwych na zajmowanym przez nią stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej. Uznał zatem za uzasadnione wątpliwości czemu wobec, podkreślanych przez organ wysokich kompetencji skarżącej otrzymała ona najniższy mnożnik kwoty bazowej. Sąd wskazał na konieczność szczególnego uzasadnienia tej kwestii przez organ. Za nie wystarczające uznał także Sąd wyjaśnienia organu wskazujące, że funkcjonariusze pełniący służbę na stanowiskach eksperckich w Dziale Granicznym mają wystarczające kwalifikacje, a wobec tego ich uposażenie powinno być ustalone podobnie mimo, że niejednokrotnie kompetencje pracowników są wyższe niż wymagane na danym stanowisku. Sąd wskazał, że potrzeba braku dyskryminacji płacowej osób zajmujących podobne stanowiska służbowe – na co powoływał się organ – nie może być równoznaczna z ustaleniem identycznych wynagrodzeń i nieuwzględnianiu, w ramach przyznanej organowi swobody w kształtowaniu wynagrodzeń, szczególnych cech i walorów pracowników. Skoro bowiem ustawodawca założył różną wysokość mnożnika kwoty bazowej na określonym stanowisku, to biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego prawodawcy, zakładał on możliwość różnicowania wysokości wynagrodzenia. Sąd uznał za niezbędne wyjaśnienie przez organ kryteriów, jakimi się posługiwał ustalając określoną wysokość mnożnika dla poszczególnych funkcjonariuszy, oraz czemu, jeśli sam wskazał, że kompetencje skarżącej są szersze od pozostałych ekspertów Służby Celno-Skarbowej w Dziale Granicznym, nie znalazło to odzwierciedlenia w wysokości uposażenia. Sąd zakwestionował lakoniczne wskazanie organu, że ustalenie uposażenia na poziomie przedstawionym w propozycji było zgodne z interesem społecznym utożsamianym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością dostosowania uposażenia do zakresu odpowiedzialności i obowiązków, ale też posiadanych środków finansowych. Sąd uznał, że organ powinien mieć także na uwadze słuszny interes obywatela, w tym przypadku skarżącej, który nie musi być tożsamy z interesem służby. Wskazano, że wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi możliwość ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego na zasadzie uznania administracyjnego, to uznanie nie może oznaczać dowolności. Organ związany jest bowiem nie tylko mnożnikami uposażenia wynikającymi z rozporządzenia, ale również kryteriami ustalenia warunków zatrudnienia jakie ustawodawca ustalił w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Dokonując kontroli decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie skład orzekający uznał, że organ zastosował się nie tylko do regulacji wynikającej z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale także z oceny prawnej wynikającej w wyroków WSA wydanych w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby ma charakter indywidualny i dlatego musi uwzględniać cechy indywidualne funkcjonariusza, które przesądzić powinny o wyborze odpowiedniego stanowiska, a także powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślić jednak należy, że z regulacji zawartych w przepisach P.w.k.a.s. wynika, że organy administracji Celno-Skarbowej, składając propozycję pełnienia służby i ustalając nowe jej warunki, wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie z mocy art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, ale zgodnie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. propozycja ta jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą organ może, ale nie musi złożyć. Zatem propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to oczywiście dowolności organu. Organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter, obowiązany jest bowiem uwzględnić określone w art.165 ust. 7 P.w.k.a.s. kryteria, na co wskazał WSA w Olsztynie we wcześniejszych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Należy jednak podnieść, że uznanie administracyjne samo w sobie nie podlega kontroli. Kontroli podlega wyłącznie to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Obowiązkiem Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca zachowała dotychczasowy stopień służbowy – komisarza. Natomiast spór między stronami dotyczy kwestii zaproponowanego jej stanowiska służbowego - eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz ustalonego mnożnika kwoty bazowej. Do momentu wejścia w życie przepisów wprowadzających reformę służb celnych i skarbowych skarżąca zajmowała stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celnej. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób szczegółowy wyjaśnił, w jaki sposób dokonał indywidualnej oceny doświadczenia zawodowego i kwalifikacji skarżącej. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przebieg służby skarżącej, zajmowane stanowiska służbowe oraz zakres obowiązków. Wyjaśniono przy tym, że zachowanie dotychczasowego stanowiska nie było możliwie z uwagi na fakt, że obecnie stanowisko audytora nie jest stanowiskiem, na które powołuje się funkcjonariusza służby celnej. Stanowisko to nie należy także do stanowisk eksperckich. Organ - biorąc pod uwagę kwalifikacje i doświadczenie skarżącej - uznał za zasadne pozostawienie jej w służbie celnej, a nie zaproponowanie umowy o pracę. W związku z tym musiał złożyć propozycję służby, wskazując stanowisko służbowej w Dziale Granicznym, a nie w dotychczasowej jednostce. Jednocześnie organ wyjaśnił, z jakich powodów nie mógł zaproponować jej tego samego stanowiska służbowego, odnosząc to zarówno do zadań powierzonych skarżącej, jak i do analizy propozycji składanych innym funkcjonariuszom.

Również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zaproponowane skarżącej uposażenie zasadnicze według mnożnika 2.490 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, zgodne jest z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Należy wskazać, że mnożnik ten został podwyższony w stosunku do pierwotnej propozycji. Organ wyjaśnił przy tym szczegółowo, jak w chwili składnia propozycji kształtowały się mnożniki w ramach Izby Administracji Skarbowej w O., komu i z jakich powodów składano propozycję mnożników na tym samym poziomie, a także propozycje jakich mnożników otrzymali funkcjonariusze z tego samego działu co skarżąca. Ponadto podano, że mnożnik zaproponowany skarżącej jest 9 pod względem wielkości jeśli chodzi o uposażenia funkcjonariuszy na stanowiskach nie kierowniczych. W ocenie Sądu okoliczności te wskazują, że złożona propozycja w tym zakresie uwzględnia kwalifikacje i doświadczenie skarżącej. Nie bez znaczenia jest przy tym argumentacja organu, że przed reformą skarżąca otrzymywała mnożnik na najniższym poziomie, jaki przysługiwał na jej stanowisku. Słuszne jest także stanowisko organu, że brak jest podstaw do uwzględniania okoliczności, które miały miejsce już po złożeniu jej propozycji. Zatem nie ma żadnego znaczenia w sprawie nie ma fakt aktualnie sprawowanej funkcji przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów podstępowania wskazać należy, że w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organ jest wszechstronny i pozwala na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, w tym wyjaśnił z jakich powodów niektórych wniosków nie uwzględnił. W ocenie Sądu wyjaśnienia te nie budzą wątpliwości. Przy czym wskazać należy, że propozycja składana jest funkcjonariuszowi w oparciu o akta osobowe. W związku z tym żądania dotyczące innych dokumentów, niewchodzących w skład tych akt, nie znajduje uzasadnienia. Przy czym skarżącej należy wyjaśnić, że nawet gdyby się okazało, że zaproponowane jej uposażenie nie przekroczyło określonego pułapu, to wcale nie oznacza, że złożona jej propozycja nie miała charakteru indywidualnego. Ponadto skoro organ składał propozycję nie tylko skarżącej, ale wszystkim funkcjonariuszom, których zamierzał pozostawić w służbie, to w ocenie Sądu miał uprawnienie do ważenia tych propozycji w odniesieniu do pozostałych funkcjonariuszy, tak aby nie doszło do rażących dysproporcji. Zaskarżona decyzja zawiera także szczegółowe uzasadnienie w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ wskazał okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Przy czym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Stwierdzić ponadto należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskrzonej decyzji tylko pod kątem jej zgodności z prawem. Sąd nie może zatem uwzględniać innych kryteriów, w tym kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 p.p.s.a.