Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 462/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m.in. art. 55 i nast.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.D. i P.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E.D. i P.D. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art.151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8, art. 105 § 1 i art.104 k.p.a., a także art. art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu odwołania E. i P.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 lipca 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję PINB w B. z dnia 9 czerwca 2009 r., znak [...] , udzielającą E. i P.D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...] w B. oraz odmówił wyżej wymienionym udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ).

Orzekając w ten sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 7 lipca 2011 r. na dziennik podawczy WINB w K. wpłynął prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B. na decyzję WINB w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] , WINB w K. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia 21 maja 2009 r., znak[...] , utrzymującą w mocy decyzję PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], Następnie, decyzją z dnia 28 września 2009 r., [...] , WINB uchylił własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r., znak [...] i orzekł o uchyleniu w całości decyzji PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] - którą zatwierdzono projekt architektoniczno-budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ul [...] , zezwalając jednocześnie inwestorom E. i P.D. na wznowienie robót budowlanych, oraz nałożono na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku - a także WINB orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mi jednorodzinnego na działce nr [...] w B. ul [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość.

PINB w B. w dniu 29 lutego 2012 r. postanowieniem znak [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB w B. 9 czerwca 2009 r., znak [...] udzielającą E. i P.D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym i wewnętrznymi instalacjami, na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych polegających na położeniu tynku zewnętrznego ścian, podbiciu okapów, wykonaniu posadzki we wnęce przed wejściem do budynku i posadzki w przestrzeniu windy oraz ułożeniu wierzchniej warstwy na dojeździe do budynku - w terminie do 15 maja 2012 r..

W dniu 14 czerwca 2012 r. PINB w B. zawiadomieniem znak PINB poinformował strony na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z całością akt oraz złożenia wniosków i wyjaśnień w sprawie wznowionego postępowania, a następnie wydał zaskarżoną decyzję.

Odwołanie od decyzji PINB w B. z dnia 30 lipca 2012 r., znak [...] wnieśli w ustawowym terminie E. i P.D. Przekazując odwołanie PINB w B. nie nalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a..

Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo budowlane.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest tzw. nadzwyczajnym trybem postępowania, który daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ale i obowiązkiem. Obowiązek wznowienia postępowania powstaje dla organu w razie znalezienia przyczyny wznowienia, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Generalną zasadą jest, bowiem, że to organ administracji publicznej z własnej inicjatywy, dążąc do wykrycia prawdy (art. 7 k.p.a.), wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 147 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie obowiązek wznowienia postępowania powstał z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione .

PINB w B. uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r., znak [...] w związku z uchyleniem prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, decyzji PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] którą zatwierdzono projekt architektoniczny-budowlany zamienny budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w w B. przy ul.[...], zezwalając jednocześnie inwestorom na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego budynku oraz orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót przy budowie przedmiotowego budynku w tym zakresie o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Mając na uwadze fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w B. z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] , w oparciu o którą wydano decyzję PINB w B. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] , należy stwierdzić, że zaistniała w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie otworzy drogę do przeprowadzenia przez PINB w B. postępowania naprawczego w sposób prawidłowy. Nie można zaś prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który jest legalnie użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Aby wszcząć postępowanie naprawcze konieczne jest wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie, bo dopiero wynik postępowania naprawczego może doprowadzić do wniosku, czy możliwe jest użytkowanie obiektu zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 839/10).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w K. nr[...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] E.D. i P.D. domagali się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., 77 § 1i art. 35 § 3 k.p.a., oraz ich interesu prawnego.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, na wstępie skarżący wskazywali, że organ drugiej instancji prowadząc postępowanie w sposób przewlekły naruszył art. 35 § 3 k.p.a., jak również p art. 36 k.p.a. zawiadamiając ich o nieterminowym załatwieniu sprawy już po upływie ustawowego terminu. W szczególności,

dnia 14 sierpnia 2012 r. skarżący wnieśli odwołanie , organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. znak [...], przesłał je do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dopiero 27 listopada 2012 r. wydał postanowienie nr [...], zawiadamiające braku możliwości załatwienia naszej sprawy w terminie, podając przyczyny zaistniałej sytuacji. W efekcie organ odwoławczy z uchybieniem terminu wydał dnia zaskarżaną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję PINB . W konsekwencji przewlekłego działania organu odwoławczego skarżący otrzymali w okresie zimowym decyzje odmawiającą pozwolenia na użytkowanie domu, który użytkujemy legalnie, a takie działanie organów administracyjnego narusza nasz interes ich prawny.

Skarżący zarzucali następnie, że działania organów administracji, które udzieliły im pozwolenia na użytkowanie, a następnie uchylają już prawomocne pozwolenie,

nie tylko podważają zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, ale również narusza zasadę prawdy obiektywnej.

Organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie dokonały wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, a także nie uwzględniły słusznych interesów skarżących (legalne użytkowanie domu) oraz okoliczności, że pozbawiają ich rodzinę prawa do zamieszkania.

Zarzucając dalej naruszenia zasady udzielania informacji, z art. 9 k.p.a. skarżący powołali tezę wyroku NSA z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. II OSK 230/10.

W tym kontekście skarżący podkreślali, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do lakonicznego wyjaśnienia przyczyn uchylenia pozwolenia na użytkowanie oraz stwierdzenia cyt.: "Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie oznacza zamknięcia drogi do użytkowania zgodnie z prawem. Będzie to jednak możliwe po ponownym przeprowadzeniu postępowania w celu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem ". Organ pierwszej instancji w zasadzie ograniczył się zatem do udzielenia skarżącym informacji prawnej w przedmiotowej sprawie, bez wskazówek jak mają postępować, aby uniknąć ujemnych skutków w zaistniałej sytuacji. Podobnie postąpił organ drugiej instancji. Z wypowiedzi obu organów wynika przy tym, że dysponują materiałem dowodowym potwierdzającym zakończenie inwestycji - domu jednorodzinnego - oraz potwierdzającym legalność jego użytkowania, jednakże nie dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego, zaś miały na uwadze głównie aspekt prawny sprawy, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu strony przy załatwieniu , przez co naruszyły zasadę z art. 7 k.p.a.

Ponadto, odnośnie naruszenia zasady informacji podkreślali, że organy obu instancji nie odniosły się do przytoczonej przez skarżących tezy wyroku NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2243/10, jaki i nie wskazały powodów jej nieuwzględnienia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak również podkreślając, że pogląd wyrażony w powyższym wyroku nie dotyczy niniejszej sprawy.

W piśmie z dnia 1 lipca 2013 r., skarżący kwestionowali zasadność wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy wydany w sprawie wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, wyraźnie wskazuje, że przedmiotem wątpliwości jest wiata usytuowana na działce obok budynku mieszkalnego. W tym zakresie uchylenie decyzji o użytkowaniu budynku mieszkalnego, uniemożliwiające skarżącymi w nim zamieszkiwanie jest sprzeczne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i stanowi nadużycie prawa. Decyzje organów obu instancji w zakresie uchylenia pozwolenia na użytkowanie opisują jedynie przebieg zdarzeń i następujących po sobie orzeczeń, natomiast nie wyjaśniają powodów i podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dla których podjęły one określone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności większości podnoszonych w niej zarzutów. Stwierdzone w ramach przeprowadzonej kontroli obu wydanych w toku instancji decyzji są zaś tego rodzaju, że ich wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawne podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zawarte są w art. 55 i nast. ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ).

Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone w ramach jednego z trybów nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli decyzji ostatecznych, regulowanym w art. 145-153 k.p.a. Zostało ono wszczęte z urzędu z uwagi na wystąpieniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w B .

Artykuł 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.

Istotne etapy postępowania wznowieniowego wyznaczają regulacje z art. 149 § 1k.p.a., art. 151 § 1 – 2 k.p.a., z którym w ścisłym związku pozostaje też art. 146 § 1 – 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 - 2 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, którego wydanie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Powyższa regulacja określa dwa zasadnicze rodzaje decyzji, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trzeci rodzaj decyzji został określony w art. 151 § 2 k.p.a., zaś przewiduje on że przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 146 k.p.a. :

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r., znak[...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, 2, i 3 w związku z art. 55 pkt 2 i 3, oraz art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu wniosku E. i P.D. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. udzielił wyżej wymienionym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w B. , zaś nadto wyznaczył inwestorom termin do dnia 12 maja 2012 r. dla realizacji robót budowlanych polegających na: położeniu tynku zewnętrznego ścian, podbiciu okapów, wykonaniu posadzki we wnęce przed wejściem do budynku i posadzki w przestrzeniu windy oraz ułożeniu wierzchniej warstwy na dojeździe do budynku.

Już osnowa tej decyzji wskazuje, że przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009r., znak [...]

Z uzasadnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika dalej, że właśnie decyzja z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] zakończyła postępowania naprawcze prowadzone w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestorów od pozwolenia na budowę, zaś w niej wymieniona dokumentacja była brana pod uwagę jako wzorzec przy wykonywaniu obowiązkowej kontroli budowy przed wydaniem na wniosek inwestorów pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] , wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) orzeczono zaś zarówno o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul [...] w B. , którego inwestorami są E. i P.D. oraz udzieleniu im pozwolenia na wznowienie robót, jak również o nałożeniu obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania przez przystąpieniem do użytkowania tego budynku.

W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009r., znak [...] kończącej postępowanie naprawcze, organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdzie taka decyzja była brana pod uwagę jako źródło obowiązków inwestora i wzorzec do oceny robót budowlanych, miał zatem obowiązek wznowienie z urzędu postępowania, w który została wydania decyzja z dnia 29 czerwca 2009 r., znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie aktów administracyjnych dotkniętych wadami.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak[...] , którym na podstawie art. 149 § 1, art. 147, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie narusza prawa. Ustalone w nim okoliczności, dotyczące eliminacji z obrotu prawnego szeregu decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym - w tym decyzji tego organu z dnia 24 lutego 2009r., znak [...] – świadczą nie tylko o powołaniu przez organ ustawowej podstawy wznowienia, lecz zawierają nadto wywód istotny dla kolejnego etapu postępowania, wskazujący, że taka przesłanka faktycznie wystąpiła, co potencjalnie otwierałoby drogę do uchylenia ostatecznej decyzji.

W myśl powołanego już uprzednio art. 151 § 1 – 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 – 2 k.p.a., uchylenie decyzji przy stwierdzeniu faktycznego wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mogłoby jednakże nastąpić pod warunkiem, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło nie upłynęło pięć lat, zaś w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nadto w razie braku negatywnych przesłanek uchyleniu ostatecznej decyzji takiemu wyrzeczeniu winno towarzyszyć równocześnie rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Do istoty sprawy należy zaś to, czy inwestorzy powinni otrzymać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku w związku ze złożonym w tym przedmiocie wnioskiem.

Na tym właśnie etapie w ramach przeprowadzonej kontroli dostrzega się brak dostatecznej analizy treści i skutków wyroków sądów administracyjnych oraz decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli aktów administracyjnych z postępowania naprawczego. Stwierdzony stan stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt IIOSK 794/10, którym oddalono skargę kasacyjną od tego wyroku wynika, że postępowanie naprawcze również było wieloetapowe.

I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. i wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul [...] w B.

W tym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów E. i P. D. do przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Ta decyzja została co prawda uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak[...] , ale organ odwoławczy wydał w istocie analogiczne rozstrzygnięcie reformatoryjne, przedłużając jedynie termin wykonania przez inwestorów obowiązków oraz zwiększając do czterech liczbę egzemplarzy żądanego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Powyższa, ostateczna decyzja organu odwoławczego została zaskarżona, nie mniej jednak zanim zapadły wyroki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie naprawcze zostało zakończone przez wydania kolejnej, omawianej już uprzednio, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009r., znak [...] o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...]w B. , udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, jak również nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania przez przystąpieniem do użytkowania tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 maja 2009 r., znak[...] W dniu 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok do sygn. akt II SA/Kr 517/09, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B. , uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] , oraz poprzedzającą ją decyzję z organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2008r., znak[...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jaka wyżej wspomniano, skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt IIOSK 794/10

Stan powyższy miał wpływ na legalność decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym w oparciu o decyzje, które w związku z wyrokami Sądów zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Uwzględniając te zmiany [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 20011 r., znak[...] , wydaną we wznowionym postępowaniu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i 104 k.p.a., a także art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo Budowlane ( tekst. jednol. Dzu U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) :

uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] , oraz orzekł :

1. o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2009r., znak [;...], o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. , udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, jak również nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania przez przystąpieniem do użytkowania tego budynku);

2. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynki mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. [...] w B .

W motywach tej decyzji, w kontekście zaszłych zdarzeń mowa jest w szczególności o konieczności ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwestii przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku.

Podsumowując powyższe fakty należy zwrócić uwagę, że w dacie orzekania przez organy w sprawie niniejszej w trybie nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli nie umorzono postępowania naprawczego w całości, lecz w określonym zakresie – co do ostatniego jego etapu, zaś uwzględniając nadto skutek kontroli sądowoadministracyjnej decyzji z etapu wcześniejszego, należy uznać, że postępowanie naprawcze nadal jest w toku. Zwarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] sugestie, że takie postępowanie może dopiero zostać wszczęte są błędne, zaś organ pierwszej instancji nie powołał żadnego aktu świadczącego o zakończeniu postępowania naprawczego.

Nie jest zaś tak, jak wskazują skarżący, że w związku z uprzednim wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, będące nadal w toku postępowanie naprawcze nie może być w ogóle kontynuowane. Przesłanki uzasadniające odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały wymienione w uprzednio powołanych przepisach proceduralnych ( art. 146 § 1-2 k.p.a.), zaś również w prawie materialnym brak regulacji przewidującej zakaz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Powoływany w odwołaniu, a potem w skardze wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2243/10 ( zam. zb. LEX nr 1138120 ) został wydany w zupełniej innej sprawie i stanie faktycznym. Wyrażone w nim poglądy związane są bezprzedmiotowością prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę wówczas, gdy wydana uprzednio ostateczna decyzja na podstawie, której obiekt budowlany zrealizowano i oddano legalnie do użytku, zaś następnie decyzję o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nie jest również tak, jak stwierdza organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który jest legalnie użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i aby wszcząć postępowanie naprawcze konieczne jest wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie, bo dopiero wynik postępowania naprawczego może doprowadzić do wniosku, czy możliwe jest użytkowanie obiektu zgodnie z prawem.

W szczególności pop pierwsze, organ ten nie dostrzega, że ze zgromadzonego w sprawie jak dotąd materiału dowodowego wynika, że postępowanie naprawcze jest w toku. Z uwagi na fakt, że jest to postępowanie odrębne, jego kontrola przekracza granice niniejszej sprawy i nie jest uprawnionym formułowanie ocen, czy wskazań co do dalszych losów postępowania naprawczego. Po wtóre należy wtóre, z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wykonanie robót budowlanych oznacza zakończenie ich zakończenie w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym co polega bądź to na zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54 ), bądź to na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ). Jak słusznie podnosi się w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 350/09 ( zm. zb. LEX nr 619899 ) – "Skoro zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane, to należy przyjąć, iż jest ono dopuszczalne także w stosunku do tych wykonanych robót budowlanych, których stan zaawansowania jest tak daleki, że zostały one zakończone nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym."

Nadto ustalenia własne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem, a także ustaleniami organu pierwszej instancji, co do tego by uznał on, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, uchylono decyzję decyzji PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] , którą zatwierdzono projekt architektoniczny-budowlany zamienny budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w . przy ul. [...] , zezwalając jednocześnie inwestorom na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego budynku.

Zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia także z tego powodu, że jako procesowa podstawa prawna jej wydania został powołany art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wydana decyzja - przynajmniej formalnie – ma charakter rozstrzyga sprawy co do istoty. Artykuł art. 105 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Obie wydane w sprawie niniejszej w toku instancji decyzje nie zostały w żaden sposób powiązane z przepisami prawa materialnego, regulującymi pozwolenie na użytkowanie, mimo, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy winno zawierać zarówno wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, jak i adekwatne do jej wyboru ustalenia.

Z tym zagadnieniem oraz brakami w ustaleniach i ocenie prawnej wiążą się też nie rozważone wskazania skarżących, że stwierdzone istotne odstępstwa nie dotyczą budynku mieszkalnego, lecz wiaty. Organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie ustaliły ponadto, czy w trybie art., 36a ustawy – Prawo budowlane wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 2006 r., znak [...] i z dnia 14 lutego 2006 r.,[...] W tym kontekście za zasadny należy uznać nie tyle zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a., co zasad art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służy bowiem również wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu ( art. 111 k.p.a. ), w sposób budzący zaufanie do władzy publiczne ( art. 8 k.p.a.). Natomiast obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9, do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II GSK 188/06, LEX nr 287931), w tym wypadku w postępowaniu naprawczym.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a. , zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono zgodnie z treścią

art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a – jak w pkt III. sentencji wyroku.