Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 843/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust., 1, 2 i 3, art. 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 2, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 256 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103 ze zm., dalej "u.z.p.k."), rondu "9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty" położonemu w miejscowości P. nadał nazwę "Teofila Drozdowskiego".

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że z dniem 2 września 2017 r. właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. i obowiązek w tym zakresie spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Dalej wyjaśniono, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ronda: "9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty" wypełnia normę art. 1 ustawy. Z dołączonej do pisma noty historycznej wynika, że 9 Zaodrzański Pułk Piechoty był oddziałem sformatowanym przez władze Związku Sowieckiego, wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej, w Sielcach nad Oką od stycznia do marca 1944 r. Wchodził w skład 3 Pomorskiej Dywizji Piechoty, która była związkiem taktycznym 1 armii Wojska Polskiego. Początkowo oddział nosił nazwę 9 Pułk Piechoty. Nazwa ,,zaodrzański" została dodana w 1946 r. jako wyróżniająca w związku z udziałem w operacji berlińskiej oraz walkach o kanał Hohenzollernów. W kwietniu 1957 r. oddział został rozformowany, w maju 1957 r. jego nazwę i tradycje przejął 43 Pułk Piechoty, który w październiku 1957 r. został przemianowany na 9 Zaodrzański Pułk Zmotoryzowany. I Armia Wojska Polskiego, w skład której wchodził 9 Pułk Piechoty, była operacyjnym związkiem taktycznym zorganizowanym w 1944 r. przez władze Związku Sowieckiego, wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej. Najpierw powstała pod nazwą "I Armia Polska w ZSRS", następnie - po utworzeniu przez Stalina Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego - przemianowano ją formalnie na "I Armię Wojska Polskiego". Utworzenie tej formacji było przez ZSRS wykorzystywane na arenie międzynarodowej do przeciwdziałania dążeniom Rzeczypospolitej Polskiej do odzyskania niepodległości, zaś w kolejnym etapie - do procesu budowania państwa komunistycznego. Władze Polskie nazywały tą i inne tego typu jednostki "formacjami powołanymi do życia przez Rząd Sowiecki pod polską nazwą", oddzielając polityczny wymiar ich wykorzystania przez Stalina od zrozumienia losu szeregowych żołnierzy, którym władze sowieckie umożliwiły rekrutację do sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Jednostki te były bezprawnie wykorzystywane przez Związek sowiecki nie tylko do walki z Niemcami, lecz także do realizacji celów politycznych, rozbieżnych z polską racją stanu.

Wojewoda podkreślił, że ustalenia powołanego przez niego zespołu eksperckiego znajdują wyraźne potwierdzenie w opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.) jest powołany do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną. W ocenie Wojewody potwierdzenie wyrażone w przedmiotowej opinii ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji, wobec czego jest wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych.

W związku z tym, iż nazwa ronda: "9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty" nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez Wojewodę i potwierdzony w opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu działający przy Wojewodzie zespół zaproponował nadanie rondu nazwy

Teofila Drozdowskiego.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 u.z.p.k., gdyż nazwa 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty nie upamiętnia, nie symbolizuje, ani nie propaguje komunizmu (tym bardziej innego ustroju totalitarnego).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ zupełnie pominął w swoich rozważaniach treść uzasadnienia do uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r., zgodnie z którym przedmiotowa nazwa odwołuje się do tradycji lokalnych oraz osób zasłużonych dla ziemi pilskiej. 9. Zaodrzański Pułk Piechoty został przeniesiony do P. w 1949 r., gdzie stacjonował w zachowanych do dziś koszarach przy ulicy [...]. Oprócz realizacji programu szkolenia wojskowego uczestniczył wówczas aktywnie w podnoszeniu P. ze zgliszcz wojennych. Jednostka ta stworzyła również podwaliny pod rozwój infrastruktury wojskowej garnizonu [...]. W 1957 r. rozkazem Ministra Obrony Narodowej 9. Pułk Piechoty rozformowano, część kadry i żołnierzy przeniesiono do rezerwy, pozostałych skierowano do innych jednostek i instytucji, w tym także do funkcjonującej od 1948 r. Oficerskiej Szkoły Samochodowej w P. oraz jednostek lotniczych. W P. do dziś mieszka grupa żołnierzy 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty z różnych okresów jego działalności, w tym Honorowy Obywatel Miasta P. pułkownik Franciszek Leszczyszyn. W 2011 r. na [...] cmentarzu został pochowany pułkownik dyplomowany Bolesław Bryś - były dowódca jednostki oraz wieloletni zastępca Komendanta Wyższej Oficerskiej Szkoły Samochodowej w P.. To właśnie z uwagi na wyżej wymienione postacie oraz wkład 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty w odbudowę miasta i tworzenie nowej społeczności, upamiętniono nazwą jednostki jedno z ważniejszych rond w P.. Wskazano również, że nadanie tej nazwy nastąpiło na wniosek Związku Żołnierzy Wojska Polskiego, który widział potrzebę uhonorowania 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty w obecnych realiach ustrojowych. Wątpliwości dotyczących działalności jednostki nie mieli również członkowie Zespołu do spraw nazewnictwa ulic, działającego przy Prezydencie Miasta P., który pozytywnie zaopiniował nazwę ronda (w składzie zespołu znajdują się m.in. historycy).

Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu do zarządzenia zastępczego, stanowiącym jego integralną część podlegającą zaskarżeniu, Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do przywołanej uchwały Rady Miasta P.. Tymczasem w jej uzasadnieniu znajdują się kluczowe informacje, które odnoszą się zarówno do faktów historycznych, jak i motywacji do nadania nazwy. Aspekt lokalnej działalności 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty już po zakończeniu II wojny światowej nie pozwala oceniać spornej jednostki inaczej, niż pozytywnie. Jednakże Wojewoda w ogóle nie odniósł się do tego aspektu. Ponadto przedstawiony fragment opinii IPN również nie zawiera elementów odnoszących się do aspektu działalności wskazanej jednostki wojskowej w mieście P..

W ocenie skarżącej brak jest przesłanek do zakwalifikowania nazwy 9. Zaodrzański Pułk Piechoty jako propagującej czy symbolizującej komunizm, gdyż była to jednostka polska walcząca o wyzwolenie kraju, w skład której wchodzili ochotnicy spośród ludności uchodźczej, wywiezionej w głąb Rosji (Sybiracy), Radzieckiej Polonii oraz Polaków siłą wcielonych do Wermachtu. Żołnierze ci wracali do ojczyzny z nadzieją na odzyskanie niepodległości. Po zakończeniu działań wojennych przysłużyli się natomiast m.in. w odbudowie miasta P.. To właśnie tym żołnierzom - Polakom walczącym o wolność i lepszą przyszłość poświęcona jest nazwa ronda. Nie byli oni komunistami, ani nie propagowali komunizmu swoimi działaniami na froncie oraz w garnizonie wojskowym, w którym stacjonowali w P..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający ocenił legitymację skarżącej Gminy do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 6 c u.z.p.k., który wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Niemniej jednak Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 49/98 (System Informacji Prawnej Lex poz. 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Tymczasem znaczenie art. 6c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

Wobec tego treści art. 6c u.z.p.k. nie da się pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, co stanowiło podstawę do ich bezpośredniego stosowania.

Z powyższych względów uznać należało skargę Gminy [...] za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego Sąd orzekający był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Należy podkreślić, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP, zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Również przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Równocześnie jednak przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Regulacje wymienionej ustawy mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "nazw symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie nazwy, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną nazwę można było uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Dopóki nazwa nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i Gmina [...] zobowiązana była do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3).

W kontekście powyższego podkreślić jednak należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16.10.2017 r., sygn. IV SA/Gl 781/17 (n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17.04.2018 r., II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana nazwy ronda na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018 r., III SA/Gd 126/18 i in.

Tak więc wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym oraz zawartości merytorycznej, tj. czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia [...] r. Po pierwsze nie ustalił, czy formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu, tj. czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Należy zauważyć, że wskazaną opinię wydał dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN organami IPN są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W aktach przekazanych przez Wojewodę brak jest stosownego dokumentu upoważniającego dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa do wydawania opinii w imieniu Prezesa IPN.

Ponadto, Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do przedmiotowej nazwy ronda. Tymczasem pomimo skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść jest niepełna, albowiem nie odnosi się do lokalnego kontekstu historycznego i odbioru przedmiotowej nazwy przez społeczność lokalną. Zauważyć przy tym należy, że opinia ta w istocie w odniesieniu do 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty sprowadza się do wskazania, że był on oddziałem sformowanym przez władze Związku Sowieckiego. Pozostała część opinii odnosi się już do opisu 1 Armii Wojska Polskiego, która zgodnie z opinią IPN była wykorzystywana przez ZSRS nie tylko do walki z Niemcami, lecz także do realizacji ich celów politycznych, rozbieżnych z polską racją stanu.

W opinii tej w ogóle nie wskazano, aby 9 Zaodrzański Pułk Piechoty podejmował działania, które mogłyby zostać uznane za działania propagujące komunizm. W szczególności nie przytoczono faktów, które mogłyby świadczyć o tym, że 9 Zaodrzański Pułk Piechoty brał udział w zwalczaniu opozycji antykomunistycznej. Jednocześnie ani opinia, ani zaskarżone zarządzenie zastępcze w ogóle nie odnoszą się do historii pułku opisanej w uchwale Rady Miasta P. Nr [...] z [...] r. w sprawie nadania nazwy dla ronda, w której wskazano, że pułk toczył walki na przyczółku warecko-magnuszewskim i Powiślu niosąc pomoc powstańcom warszawskim, brał udział w wyzwoleniu Warszawy, Bydgoszczy, przełamu Wału Pomorskiego w rejonie Jastrowia i Nadarzyc, a także walkach i zdobyciu Kołobrzegu. Nie odniesiono się do faktu, że pułk za bohaterstwo został odznaczony Krzyżem Virtuti Militari V klasy, ani do szeroko rozwiniętego kontekstu lokalnego związanego z pomocą pułku w odbudowie P. po zakończeniu wojny. Tymczasem w uchwale tej wskazano, ze pułk stacjonował w koszarach przy [...]. Podczas pobytu w P. 9. Pułk Piechoty obok realizacji programu szkolenia wojskowego aktywnie uczestniczył w podnoszeniu P. ze zgliszcz wojennych. Jednostka ta stworzyła również podwaliny pod rozwój infrastruktury wojskowej garnizonu [...]. W 1957 r. rozkazem Ministra Obrony Narodowej 9. Pułk Piechoty rozformowano, część kadry i żołnierzy przeniesiono do rezerwy, pozostałych skierowano do innych jednostek i instytucji, w tym także do funkcjonującej od 1948 r. Oficerskiej Szkoły Samochodowej w P. oraz jednostek lotniczych. Obecnie w P. mieszka grupa byłych żołnierzy 9. Pułku Piechoty z różnych okresów jego działalności, w tym Honorowy Obywatel Miasta P. pułkownik Franciszek Leszczyszyn. Z kolei w 2011 roku na [...] cmentarzu został pochowany były dowódca 9. Pułku Piechoty ze Stargardu Szczecińskiego pułkownik dyplomowany Bolesław Bryś, który był też wieloletnim zastępcą Komendanta Wyższej Oficerskiej Szkoły Samochodowej w P..

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że to właśnie treść uchwały o nadaniu rondu nazwy 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty wskazuje intencje, jakie przyświecały Radzie Miasta P. przy wyborze nazwy ronda. Z uzasadnienia uchwały w żadnym wypadku nie wynika, aby Rada Miasta miała na celu uczczenie sformowania tego oddziału przez władze Związku Sowieckiego, co samo w sobie nie może stanowić o propagowaniu przez daną nazwę komunizmu w rozumieniu art. 1 ustawy. Rada skupiła się na opisaniu dokonań pułku, zwłaszcza w kontekście lokalnym. Tym sposobem ustawodawca lokalny chciał uczcić pamięć żołnierzy, którzy brali udział w odbudowie P. po wojnie oraz stworzyli podwaliny pod rozwój infrastruktury wojennej garnizonu [...].

Jest to szczególnie istotne nie tylko ze względu na fakt samodzielności gminy w nadawaniu nazw ulicom, placom i rondom, która może być ograniczona tylko i wyłącznie w oczywistych przypadkach gloryfikowania i propagowania przez daną nazwę komunizmu, ale również w kontekście oficjalnego stanowiska samego IPN – zawartego w oświadczeniu z dnia 14 listopada 2017 r., umieszczonego na stronie internetowej Instytutu – z którego wynika, że treść uzasadnienia uchwały ma pomóc w interpretacji i rekonstrukcji celu, jaki przyświecał ustawodawcy lokalnemu przy nadawaniu nazwy, a także w weryfikacji, czy nie ujęto w niej treści propagandowych fałszujących doświadczenie historyczne Polski (por. oświadczenie z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie zmian nazw ulic wskazywanych jako podlegające zmianie na terenie gminy miejskiej Kołobrzeg, https://ipn.gov.pl/pl/dla-mediow/komunikaty/42794,Oswiadczenie-w-sprawie-zmian-nazw-ulic-wskazywanych-jako-podlegajace-zmianie-na-.html).

Ponadto w sprawie zupełnie pominięto, że to Zarząd Rejonowego Związku Żołnierzy Wojska Polskiego w P., działając z upoważnienia i w imieniu środowisk wojskowych i kombatanckich P., a więc jako reprezentant części społeczności lokalnej, wystąpił do Prezydenta Miasta P. w dniu [...] r. z wnioskiem o nadanie rondu nazwy 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty. W uzasadnieniu wniosku Związek przytoczył historię pułku i wskazał, że nazwanie jednego z największych węzłów komunikacyjnych w P. imieniem jednostki wojskowej tak zasłużonej dla Polski i miasta P. jest pokoleniową powinnością wobec żołnierzy, którzy nie szczędząc krwi ani życia przywracali P. macierzy i usuwając ślady zgliszcz wojennych tworzyli podwaliny miasta (k. 10 i 11 akt sąd.).

Wobec tego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie tylko zupełnie pominął istotne dla sprawy dowody, ale również nie dokonał żadnych własnych ustaleń, czy nazwa ronda "9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty" w P. stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem komunizmu – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. A, jak już powyżej wskazano, dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za pełną i rzetelnie sporządzoną. Nie kwestionując historycznych faktów przywołanych w opinii IPN co do okoliczności zformowania 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty, należy stwierdzić, że z przedstawionej powyżej treści uzasadnienia do uchwały nr [...], pisma Zarządu Rejonowego Związku Żołnierzy Wojska Polskiego w P. oraz treści skargi nie wynika, aby w społecznym odbiorze wśród mieszkańców P. nazwa Pułku była utożsamiana z symbolem komunizmu, lub w ogóle z komunizmem łączona.

Tymczasem zdaniem Sądu, w sprawach tego rodzaju należy wykazywać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy ulicy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie dokonywać oceny, która z nazw ronda - czy dotychczasowa, czy nadana zarządzeniem zastępczym jest bardziej właściwa i godna upamiętnienia, bowiem nie to jest przedmiotem badania Sądu. Rzeczą Sądu było ustalenie, czy nie doszło do naruszenia prawa, a wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego.

Końcowo wskazać należy, że IPN w opinii z dnia [...] r. wyraził przekonanie, że żołnierze służący w tej formacji mogą zostać uhonorowani poprzez nadanie w miejsce wskazanemu rondu nazwy "Żołnierzy 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty". Tymczasem pomimo tego Wojewoda nadał rondu zupełnie odmienną nazwę, pomijając zupełnie wolę ustawodawcy lokalnego uhonorowania żołnierzy 9. Zaodrzańskiego Pułku Piechoty. Tymczasem skoro nadanie nazwy rondu przez organ nadzoru wkracza w niezależność gmin do nadawania nazw ulicom i placom, w realiach rozpatrywanej sprawy organ nadzoru winien nadać nazwę jak najbardziej zbliżoną do nazwy wyrażającej wolę gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.