Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 188/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy G. nad P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej G. nad P.; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2010 r. Rada Miejska G. nad P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej G. nad P.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...], Wojewoda Wielkopolski w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. nad P. z dnia [...] grudnia 2010 roku, z uwagi na istotne naruszenie prawa.

Organ wyjaśnił, iż powyższą uchwałą Rada Miejska G. nad P. stwierdziła dokonanie wyboru P. K. na Przewodniczącego Rady. Z protokołu posiedzenia Rady wynika, że w wyborach przewodniczącego wzięło udział 15 radnych, w głosowaniu oddano 5 głosów ważnych, natomiast 10 głosów okazało się nieważnych. Spośród głosów ważnie oddanych 3 głosy oddano na P. K., a 2 głosy oddano na K. K. Zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu tajnym. Nie można zatem uznać, że wymóg ten został spełniony przez samo oddanie 3 głosów na danego kandydata.

Miasto i Gmina G. nad P. wniosła skargę na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 64 ust. 1 statutu Miasta i Gminy G. nad P., będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. nad P. z dnia [...] czerwca 2003 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 138 poz. 2592).

Skarżąca podniosła, iż interpretacja pojęcia "bezwzględna większość głosów", dokonana przez Wojewodę na gruncie art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, jest błędna, gdyż w istocie rozumiana jest ona przez organ nadzorczy jako bezwzględna większość ustawowego składu Rady Gminy, z czym nie można się zgodzić. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 roku, sygn. akt W 18/94, OTK 1995 nr 1, Lex nr 25553, wyjaśnił, iż "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, tj. przeciwnych i wstrzymujących się. Z kolei "bezwzględna większość ustawowego składu Rady Gminy" oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady Gminy, a zarazem tej połowie najbliższą. Uwagi te Trybunał Konstytucyjny poczynił na gruncie art. 28 ust. 3 powoływanej ustawy o samorządzie gminnym, lecz przepis ten został skonstruowany analogicznie do art. 19 ust. 1 tejże ustawy. Skarżąca przytoczyła ponadto wyroki sądów administracyjnych, w których zaaprobowano pogląd Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazała na opinię radcy prawnego J. M. w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] stycznia 2011 roku. Podniesiono, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów Gminy określa statut Gminy. Z § 64 ust. 1 statutu Miasta i Gminy G. nad P. wynika, iż głosowanie bezwzględną większością głosów oznacza, że przechodzi wniosek lub kandydatura, które uzyskały co najmniej jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, tzn. przeciwnych i wstrzymujących się. W razie nieparzystej liczby oddanych ważnie głosów, bezwzględną większość stanowi pierwsza liczba całkowita przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Rada Miejska w G. nad P. przyjęła tym samym jako własną zasadę wyrażoną uprzednio w uchwale Trybunału Konstytucyjnego i nadała jej moc przepisu prawa miejscowego. O legalności wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej świadczy także głosowanie radnych po samej procedurze wyborczej nad uchwałą Rady Miejskiej w G. nad P., stanowiącej uzewnętrznienie przedmiotowego wyboru (za uchwałą głosowało 12 radnych, przeciw 3, przy żadnym głosie wstrzymującym się). Na rzecz stanowiska Gminy przemawia także wykładnia systemowa w postaci odwołania się do art. 4 § 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 15 września 2000 roku – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94 poz. 1037), według którego bezwzględna większość głosów oznacza oddanie więcej niż połowę głosów "za", "przeciw" lub "wstrzymujących się" podczas głosowania w sposób zgodny z ustawą, umową albo statutem spółki. Skarżąca zakwestionowała także samo wnioskowanie Wojewody Wielkopolskiego o naruszeniu prawa i niewskazanie przez organ nadzoru, jak w jego ocenie powinna kształtować się zatem większość, co w efekcie zaważyło na wadliwości samego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejszej stanowisko. Dodatkowo organ nadzoru wyjaśnił, iż wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej następuje przy quorum połowy ustawowego składu Rady oraz bezwzględną większością głosów. Z protokołu Komisji Skrutacyjnej wynika, iż w głosowaniu w dniu [...] grudnia 2010 roku udział wzięło 15 radnych (pełen skład Rady). Wymóg z art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym zostałby zatem spełniony w razie oddania co najmniej 5 głosów ważnych za danym kandydatem. Przesłanka ta nie została jednak spełniona, a trudno jest przy tym uznać by stosunek 3 głosów rzeczywiście oddanych do 8, czyli połowy składu Rady, był w istocie bezwzględną większością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zakresem kognicji Sądu objęte są również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w razie uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 148 cytowanej ustawy uchyla zaskarżony akt nadzoru.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95). Zgodnie z art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w toku przedmiotowej sprawy dotyczą interpretacji zwrotu "bezwzględna większość głosów", występującego w tekście powyższego przepisu.

Na wstępie należy zauważyć, iż pojęcie "bezwzględnej większości" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę na gruncie wyżej powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pragnie jednak podkreślić, iż w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 roku, sygn. akt W 18/94, Lex nr 25553. W myśl przedstawionego tam poglądu pojęcie "bezwzględnej większości głosów" powinno być rozumiane jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, a zatem głosów przeciwnych i wstrzymujących. Wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wprawdzie wydane na podstawie już nieobowiązującego brzmienia art. 28 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, lecz w ocenie Sądu nie wpływa to na aktualność wniosków tam zawartych.

Analogiczne stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, iż sformułowanie o wyborze "bezwzględną większością głosów" odnosi się do liczby ważnie oddanych głosów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1993 roku, sygn. akt SA/Ka 1351/93, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2006 roku, sygn. akt I SA/Ke 592/05, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1384/09, tamże).

Od pojęcia "bezwzględnej większości głosów" należy jednocześnie odróżnić wymóg, iż wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady dokonuje się "w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady". To ostatnie wyrażenie określa quorum konieczne do ważnego przeprowadzenia głosowania i oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych (sumę głosów ważnych i nieważnych).

Taką interpretację posiłkowo wzmacnia ponadto odwołanie się do § 64 ust. 1 statutu Miasta i Gminy G. nad P., będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. nad P. z dnia [...] czerwca 2003 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 138 poz. 2592). Powołany przepis zdefiniował na potrzeby lokalne "głosowanie bezwzględną większością głosów" jako oddanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów (głosów przeciwnych i wstrzymujących się). Tym samym definicja ta pozostaje w zgodzie z powyższymi ustaleniami. W tym miejscu należy odnotować, iż zawarcie podobnej definicji w statucie zostało uznane w orzecznictwie za dopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA 2197/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa .gov.pl.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy nie można podzielić poglądu Wojewody Wielkopolskiego, który uznał, iż uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, iż w wyborach przewodniczącego rady uczestniczyło 15 radny, tj. pełen skład Rady Miejskiej G. nad P. Okoliczność tę potwierdza protokół z wyborów Przewodniczącego Rady Miejskiej G. nad P. (k. 15 akt sądowych), jak i sam Wojewoda w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2011 roku. Zachowany został więc wymóg obecności co najmniej połowy składu rady w trakcie głosowania (quorum). Jednocześnie, w świetle dotychczasowych rozważań nie powinno już budzić wątpliwości, iż pojęcie "bezwzględnej większości" należy rozumieć jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej niż suma pozostałych ważnie oddanych głosów. Z akt sprawy wynika, że na 15 radnych, którzy uczestniczyli w głosowaniu, ważnych głosów oddano jedynie 5, z czego 3 głosy oddano na P. K., a 2 głosy na K. K. Oddanie zatem 3 ważnych głosów stanowi o jeden głos więcej niż suma wszystkich pozostałych ważnie oddanych głosów, w tym wypadku 2 głosów. Prowadzi to z kolei do konkluzji, że wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej był dokonany bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Miejskiej, a zatem w pełni legalny. W konsekwencji nie zaistniała także podstawa do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającego orzeczenie o nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2010 roku.

W tej sytuacji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stycznia 2011 roku z uwagi na naruszenie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349).

O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ T. Świstak