Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. J. i L. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości I. umarza postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

G. J. i L. J., wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] (działka nr [...]).

Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca oraz stwierdzenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wypadek wydania decyzji przez Wojewodę D. przed rozpatrzeniem skargi, wnieśli o stwierdzenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wyjaśniono, że strony wyczerpały tryb przedskargowy, składając zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. do Ministra Infrastruktury. Organ wyższego stopnia nie rozpatrzył zażalenia w terminie jednego miesiąca od dnia jego złożenia, co uzasadnia wniesienie skargi.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji drogi gminnej klasy technicznej wraz z infrastrukturą techniczną na odcinku od ulicy S. do działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu W. ustalił odszkodowanie. Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina W.. Akta sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w marcu 2013 r. Do sierpnia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych, informując o przedłużeniu terminu na podstawie art. 36 Kpa. Trzeba jeszcze zaznaczyć, że sprawa jest rozpatrywana po raz trzeci przez Wojewodę. Każdorazowo postępowanie odwoławcze przekraczało termin 6 miesięcy. Strony od ponad pięciu lat od wywłaszczenia nie mogą uzyskać odszkodowania. Organ pozostaje w zwłoce ponad 6 miesięcy.

Autor skargi zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 - zwana dalej ustawą o lokalizacji dróg), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższy przepis został wprowadzony do ustawy w wyniku jej nowelizacji ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) i wszedł w życie po wydaniu decyzji lokalizacyjnej - w dniu 10 września 2008 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi - art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. A zatem od dnia 10 września 2008 r. w sprawach ustalenia odszkodowania zastosowanie mają znowelizowane przepisy, niezależnie od daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Skoro tak, to termin do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy - 10 września 2008 r. Tymczasem sprawa nie jest jeszcze do dnia dzisiejszego załatwiona. Termin ten ma także zastosowanie do postępowania odwoławczego, albowiem postępowanie drugoinstancyjne zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 § 3 Kpa, to załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Wyznaczony 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, obejmuje czas na przeprowadzenie postępowania i wydania decyzji. Jednie zgodnie z art. 35 § 4 Kpa, stosowanym tu tylko analogicznie (ponieważ ustawa o lokalizacji dróg wyczerpująco uregulowała terminy załatwiania spraw), do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wymienionych przerw w postępowaniu administracyjnym nie było. Należy podkreślić, że wyznaczanie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy nie ma żadnego znaczenia dla terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczając dodatkowe terminy, a nie podejmując czynności procesowych pozostaje w zwłoce co do załatwienia sprawy.

W zawiadomieniach o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy organ argumentuje przedłużenie terminu załatwienia sprawy koniecznością zgromadzenia dokumentacji i znaczną ilością spraw. Trzeba zauważyć gromadzenie materiału dowodowego nie może uzasadniać przedłużenia terminu, albowiem te czynności mieszczą się ogólnym terminie do załatwienia sprawy. Kwestię tą uwypukla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SAB/OI 34/08) wskazując, że przeprowadzanie kolejnych dowodów w toku postępowania administracyjnego nie może stanowić dla organu usprawiedliwienia co do naruszenia art. 35 i art. 36 KPA. Tak samo odnieść się należy do ilości spraw wpływających do organu. Strony od ponad pięciu lat nie mogą uzyskać odszkodowania. Ceny nieruchomości mocno spadają, a strony nie uzyskują należnego odszkodowania i odsetek za opóźnienie.

Z tego względu oraz z uwagi na fakt, że ustawa o lokalizacji dróg szczegółowo i wyczerpująco uregulowała termin załatwienia sprawy, organ pozostaje w bezczynności i przewlekłości. Najpierw bowiem organ przez 5 miesięcy nie podjął żadnych czynności procesowych, a następnie od sierpnia podejmuje czynności w sposób przewlekły. W wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 191/08) jednoznacznie podkreślił, nowy termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przekraczać terminu maksymalnego, o którym mowa w art. 35 § 3 ww. Kodeksu. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 KPA, ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 KPA. Niedotrzymywanie coraz to nowych terminów załatwienia sprawy nie może być usprawiedliwione brakiem akt czy koniecznością zebrania materiału dowodowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 31/07). Z kolei w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SAB/Kr 29/08) wskazał, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewoda stwierdził, że pismem z dnia 14 marca 2013 r. Starosta Powiatu W. przekazał Wojewodzie D. odwołanie złożone przez Prezydenta W. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] w powołanej wyżej sprawie. Postanowieniami z dnia 15 kwietnia oraz 31 maja 2013 r. wojewoda, czyniąc zadość dyspozycji art. 36 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy - odpowiednio - na 31 maja oraz 31 lipca 2013 r. Powodem wyznaczenia nowego terminu była duża ilość wpływających spraw oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Po przeprowadzeniu kompletnej analizy sporządzonego na potrzeby toczącego się postępowania operatu szacunkowego organ, dostrzegając liczne braki w wycenie, pismem z dnia 23 lipca 2013 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego Z. M. w celu wyjaśnienia odnotowanych niejasności. Pismo stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęło do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 13 sierpnia 2013 r. W międzyczasie, postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. wojewoda ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 września 2013 r.

Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego we W. organ odwoławczy, działając w trybie art. 136 kpa, wystąpił o przesłanie, wskazanych w operacie z dnia 14 stycznia 2013 r., a niedołączonych, załączników. Załączniki zostały przekazane do D. Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 6 września 2013 r. (data wpływu 10 września 2013 r.). Nadto uznając udzielone przez Z. M. wyjaśnienia za niewystarczające, wojewoda pismem z dnia 13 września 2013 r. zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z wnioskiem o dokonanie, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oceny przedłożonej opinii. Natomiast, mając na względzie konieczność wydania decyzji administracyjnej przed upływem ważności operatu, jak i obowiązek uprzedniego przeprowadzenia czynności proceduralnych, pismem z dnia 30 września 2013 r., organ drugiej instancji wystąpił z prośbą o wykonanie przedmiotowej usługi w terminie do dnia 31 października 2013 r. Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2013 r.

Dalej pismem z dnia 2 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego we W., organ II instancji działając w trybie art. 136 kpa, wezwał starostę do uzupełnienia zgromadzonej dokumentacji o brakujące pełnomocnictwa, których treść potwierdzałaby umocowanie [...] oraz [...] do występowania w imieniu Prezydenta W./Gminy W. przed organami administracji samorządowej. Z kolei w dniu 9 października 2013 r. pomiędzy Wojewodą D. a Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych we W. została zawarta umowa o wykonanie wnioskowanej opinii.

Ze względu na fakt, iż 15 października 2013 r. do organu wpłynęło od Prezydenta W. jedynie brakujące upoważnienie wystawione na rzecz [...], Wojewoda pismem z dnia 25 października 2013 r. ponowił ww. wezwanie. W międzyczasie, pismem z dnia 1 października 2013 r., L. J. i G. J. wnieśli do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na niezałatwienie opisanej na wstępie sprawy w terminie.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. (data wpływu 5 listopada 2013 r.) Prezydent W. przekazał pełnomocnictwo potwierdzające legitymację [...] do występowania w postępowaniach odszkodowawczych. Następnie, w dniu 12 listopada 2013 r. z siedziby Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. została odebrana opinia dotycząca sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, organ uznając uzupełniające postępowanie dowodowe za zakończone, zawiadomieniem z dnia 14 listopada 2013 r. poinformował strony postępowania o skompletowaniu całości dokumentacji oraz o przysługujących im uprawnieniach. Z kolei pismem datowanym na dzień 17 listopada 2013 r. L. J. i G. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D.. Pismo to zostało złożone osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu w dniu 27 listopada 2013 r. wraz z dowodem uiszczenia tego samego dnia wpisu od skargi. Skarga została zatem wniesiona po otrzymaniu przez strony (w dniu 22 listopada 2013 r.) zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił kwestionowaną decyzję Starosty Powiatu W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Wojewoda D. wyjaśnił, że skarżący mylnie podnoszą, że "do sierpnia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych, informując o przedłużeniu terminu na podstawie art. 36 Kpa". Spostrzec bowiem trzeba, że pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Wojewoda D. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego Z. M. celem wyjaśnienia spostrzeżonych niejasności. Wystąpienie to poprzedzone było - jak już zostało to zaakcentowane - wnikliwą oraz, co za tym idzie, czasochłonną analizą sporządzonych na potrzeby toczącego się postępowania operatów szacunkowych, której konsekwencją jest wskazane wystąpienie. Pozostała część wytworzonej przez organ odwoławczy korespondencji wymagała z kolei dokładnej i precyzyjnej weryfikacji obszernego materiału dowodowego, jaki zgromadzony został przez starostę. Z opisanego obowiązku nie zwolnił wojewody fakt, iż przedmiotowa sprawa rozpatrywana była przez organ po raz trzeci. Pomiędzy decyzją kasacyjną z dnia 3 sierpnia 2012 r., a decyzją odszkodowawczą z dnia 20 lutego 2013 r. pozyskano nową dokumentację, wymagającą zbadania przez pryzmat dotychczasowych ustaleń organów obu instancji.

Przez wzgląd na fakt, że w procedurze administracyjnej obowiązuje uregulowana w art. 14 kpa zasada pisemności, każda czynność podejmowana przez skarżony organ w toczącym się postępowaniu wiązała się z koniecznością przygotowania odpowiedniego wystąpienia, która w połączeniu z czasem oczekiwania na odpowiedź skutkowała przesunięciem terminu rozpatrzenia sprawy.

Po drugie, w ocenie strony przeciwnej, argumentem przemawiającym za zasadnością skargi nie może być powoływana przez skarżących niemożność uzyskania odszkodowania mimo upływu 5 lat od wywłaszczenia. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i każda ze stron ma prawo złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - z możliwości tej skorzystała dwukrotnie Gmina W. i raz sami byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, wydłużając tym samym "z własnej inicjatywy" czas oczekiwania na wypłatę rekompensaty. Co równie istotne, postępowanie to podyktowane jest zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i która nie podlega ograniczeniu nawet w sytuacji, gdy strona niejako "oczekuje" wydania korzystnego z punktu widzenia swoich interesów rozstrzygnięcia.

Po trzecie, zdaniem wojewody, wskazać należy, że - wbrew twierdzeniom skarżących - termin trzydziestodniowy z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 § 2 kpa. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b należy więc oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 kpa (zob. wyrok NSA I OSK 1621/12 z dnia 4 grudnia 2012 r.). Nietrafna jest także sugestia, jakoby nowe terminy sprawy wyznaczane przez wojewodę przekraczały termin maksymalny, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, tj. termin 2 miesięcy.

Po czwarte, porównanie wartości przedmiotowej działki wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 1 lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. G. (191 500 zł) oraz wartości oszacowanej przez Z. M. w wycenie z dnia 4 grudnia 2012 r. po korekcie z dnia 14 stycznia 2013 r. (217 750 zł) nie potwierdza tezy współwłaścicieli co do spadku cen nieruchomości, mającego w efekcie prowadzić do pomniejszenia przysługującego im odszkodowania.

Na marginesie wojewoda nadmienił, że za każdym razem w przypadku upływu uprzednio wyznaczonego terminu strony informowane były o nowym terminie załatwienia sprawy. Wyjątek stanowi postanowienie z dnia 30 września 2013 r. wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2013 r. Wstrzymanie wydania decyzji przez Wojewodę wynikało z konieczności oczekiwania na, zadeklarowane przez pełnomocnika substytucyjnego skarżących radcę prawnego M. B. w dniu 27 listopada 2013 r., ustosunkowanie się do zebranej dokumentacji w terminie 7 dni (zob. protokół z dnia 27 listopada 2013 r.), które jednak nie nastąpiło w żadnej formie.

Jednocześnie, zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Albowiem, jak przyjmuje się w judykaturze, pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SAB/Go 59/11 z dnia 1 lutego 2012 r.) lub też oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 39/11 z dnia 24 listopada 2011 r.). Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. skonkludował, że bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie (I SAB/Wa 348/12). Działania takie, co już zostało zasygnalizowane, zostały w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, a pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena, czy w postępowaniu przed Wojewodą D. doszło do przewlekłości postępowania. Zarzuty dotyczące bezczynności Wojewody D. w opisanym postępowaniu są przedmiotem oceny w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie pod sygnaturą akt II SAB/Wr 131/13.

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Gminy W. na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej: ustawa z 2003 r.). Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy z 2003 r., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W kontekście zacytowanych przepisów, należy powiedzieć, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Gdyby przyjąć, że jest to termin prawa materialnego, a nie procesowego, to jego upływ – niezależnie od przyczyny – powodowałby niemożliwość wydania decyzji, co stałoby w sprzeczności z logiką kierującą ustawodawcą, który wprowadził omawiany przepis. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest postępowaniem administracyjnym, a więc zastosowanie do niego znajdą przepisy k.p.a., przy uwzględnieniu specyficznych regulacji zawartych w ustawie z 2003 r.

Co do zasady, terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Natomiast myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie sądu przepis art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. Z tego zaś wynika, że zastosowanie do terminu określonego w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. znaleźć musi przepis art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jak zauważono w judykaturze, przepis art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie jednak od charakteru prawnego terminu wyznaczonego w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r., należy zauważyć, że kontrolowane obecnie przez sąd postępowanie przed Wojewodą D. było postępowaniem toczącym się na skutek odwołania, a zatem z mocy art. 35 § 3 in fine k.p.a., termin dla organu II instancji do załatwienia sprawy wynosił miesiąc.

W związku z powyższym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do powyższych uwag należy podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu jest bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, a nie niezgodna z prawem bezczynność lub przewlekłość (analogicznie jak przedmiotem skargi jest decyzja czy postanowienie, a nie niezgodne z prawem decyzja czy postanowienie). Niezgodność z prawem bezczynności czy przewlekłości jest warunkiem uwzględnienia skargi przez sąd, a nie warunkiem dopuszczalności jej wniesienia. Przez niezgodną z prawem "bezczynność organu" należy rozumieć sytuację, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, mimo że miał taki obowiązek. W przypadku spraw, w których postępowanie wszczynane jest z urzędu, bezczynność skutkuje nieistnieniem postępowania; wszczęcie postępowania wymaga bowiem podjęcia jakichś działań przez organ. W odniesieniu do spraw, w których postępowanie wszczynane jest na żądanie strony, mimo bezczynności organu stan zawisłości sprawy istnieje, ponieważ postępowanie jest wszczęte z mocy prawa z chwilą wniesienia do organu wniosku przez stronę. Przez niezgodną z prawem "przewlekłość postępowania" należy natomiast rozumieć dwie różne sytuacje: 1) sytuację, w której organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie załatwił sprawy w wymaganym terminie; 2) sytuację, w której organ zawiesił postępowanie, ale nie przeprowadza czynności zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu postępowania albo nie podejmuje zawieszonego postępowania, mimo że przeszkody w jego kontynuowaniu już nie istnieją. W drugiej z wymienionych sytuacji nie ma mowy o niezałatwieniu sprawy w terminie, ponieważ okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwiania spraw (tak: Z.R. Kmiecik, Rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Ponadto dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawane na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W jednym z nich Trybunał uznał, że "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, "Samorząd Terytorialny" z 2008 r., nr 11).

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda D. w trakcie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie prowadził postępowanie przewlekle, jednak działanie to nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych doręczonych sądowi wynika, że odwołanie Gminy W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] wpłynęło do Wojewody D. wraz z aktami sprawy w dniu 15 marca 2013 r. Od tej daty należałoby więc liczyć termin miesięczny do załatwienia sprawy. Termin ten nie został zachowany, a to dlatego, że wojewoda nie podejmując żadnych czynności merytorycznych, postanowieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r. i z dnia 31 maja 2013 r. zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy – odpowiednio na dzień 31 maja 2013 r. i na dzień 31 lipca 2013 r. W uzasadnieniu zawiadomień podawano, że zwłoka związana jest z dużą ilością wniosków wpływających do organu oraz koniecznością rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Zdaniem sądu wydanie owych zawiadomień świadczy o tym, że organ w pierwszej fazie postępowania prowadził swoje czynności w sposób przewlekły, ponieważ przedłużał termin załatwienia sprawy z przyczyn niezwiązanych bezpośrednio z okolicznościami tej konkretnej sprawy. Kolejną czynnością organu było wystosowanie w dniu 23 lipca 2013 r. pisma do rzeczoznawcy majątkowego Z. M. o wyjaśnienie w terminie 10 dni kwestii związanych ze sporządzonym przez niego operatem szacunkowym. W ocenie sądu ta czynność organu była pierwszą merytoryczną czynnością organu zmierzającą do rozpoznania sprawy administracyjnej. Niemal jednocześnie, bo postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2013 r., powołując się na konieczność uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie sądu ta czynność organu była uzasadniona w świetle poważnych wątpliwości, których organ nabrał co do prawidłowości operatu szacunkowego nieruchomości. Po otrzymaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. wyjaśnień od rzeczoznawcy, organ pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 7 dni. Starosta odpowiedzi udzielił w dniu 10 września 2013 r., a w reakcji na to organ pismem z dnia 13 września 2013 r. wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o dokonanie w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości i wydanie opinii co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Stowarzyszenie pismem z dnia 24 września 2013 r. przestawiło kosztorys zlecenia, a organ pismem z dnia 30 września 2013 r. zakreślił stowarzyszeniu termin do 31 października 2013 r. na sporządzenie opinii, jednocześnie wskazując, że sprawa administracyjna zostanie załatwiona do 30 listopada 2013 r. W świetle dokonanych przez organ czynności to przedłużenie terminu do załatwienia sprawy było – zdaniem sądu – uzasadnione. Następnie organ pismami z dnia 2 i 25 października 2013 r. ponownie zobowiązał starostę do uzupełnienia materiału dowodowego. Następnie do organu wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. dotycząca oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez Z. M.. Z treści opinii wynika, że zdaniem opiniodawcy, rzeczoznawca wykazał się brakiem należytej staranności, niemającym jednak wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, lecz popełnił liczne błędy merytoryczne mogące mieć wpływ i wprost mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości (ss. 14-17 oceny), co sprawiło, że zespół ocenił operat szacunkowy negatywnie. Niezwłocznie po otrzymaniu wskazanej oceny organ zawiadomił strony pismem z dnia 14 listopada 2013 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. W dniu [...] r. organ II instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję starosty i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Oceniając przebieg postępowania przed organem II instancji sąd stwierdził, że w jego początkowej fazie organ pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ nie podejmował czynności zmierzających do jego zakończenia, ograniczając się do przedłużania terminu do załatwienia sprawy. Niewątpliwie takie działanie organu nie było efektywne, ani nie zmierzało do poczynienia w sprawie merytorycznych ustaleń. Jednak począwszy od chwili, w której organ zajął się analizą operatu szacunkowego (stanowiącego najistotniejszy dowód w postępowaniu), stan przewlekłości ustał. Wystąpienie do autora operatu, a potem do powołanego do oceny operatów organu, stanowiło uprawnione działanie organu II instancji, które nie może być zakwalifikowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Również nie świadczy o przewlekłości postępowania prowadzenie z organem I instancji korespondencji zmierzającej do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Terminy wyznaczane wskazanym podmiotom do odpowiedzi na pisma wojewody były uzasadnione okolicznościami sprawy i charakterem materii w nich poruszanych. Działania organu w tym zakresie nie były ani pozorne, ani oczywiście niecelowe, bowiem – jak się okazało – wychwycone przez wojewodę braki i uchybienia zostały potwierdzone w opinii dotyczącej operatu szacunkowego, a w efekcie przyniosły skutek w postaci uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym świetle więc były to czynności podejmowane bezpośrednio w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, Wojewoda D. rozpatrując odwołanie Gminy W. naruszył art. 35 § 3 in fine k.p.a., ponieważ od dnia 15 marca 2013 r. do dnia 23 lipca 2013 r. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W tym czasie organ, nie wykonując żadnych innych czynności, przedłużał postępowanie, co nie charakteryzowało się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., a co więcej nie zmierzało bezpośrednio do załatwienia sprawy odwołania Gminy W.. Efektem takiego działania organu było wyłącznie trwanie w pozornym "załatwianiu sprawy", a w istocie organ w tym czasie, nie podejmował istotnych czynności, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie w chwili wydawania wyroku jest już w obrocie prawnym decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. kończąca postępowanie przed tym organem. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63).

W świetle powyższego, należało postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku Niemniej umorzenie postępowania w powyższym zakresie nie oznacza, iż sąd administracyjny nie ma obowiązku zastosowania przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., który zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego sąd w składzie rozpoznającym skargę ocenił, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy przewlekłości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym i choć dopuścił się naruszenia prawa (przewlekłości), to jednak nie czynił tego rażąco naruszając prawo. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie jawnie nieprawidłowe. W niniejszej sprawie organ przepisy art. 35 k.p.a. wprawdzie naruszył, ale naruszeniu temu nie można, zdaniem sądu, przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Początkowa opieszałość organu została przez tenże organ przerwana trafnymi i merytorycznie uzasadnionymi działaniami, a zatem przewlekłość postępowania nie była wyrazem chęci "przeczekania" czy pokrzywdzenia strony, więc nie doszło do niej z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia dla oceny, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy przewlekłym prowadzeniu postępowania, pozostaje okoliczność, że znaczny czas organ poświęcił na ocenę operatu szacunkowego, za którego sporządzenie, zgodnie z przepisami odpowiadał powołany rzeczoznawca. Biorąc pod uwagę, że wyboru rzeczoznawcy dokonuje się w trybie zamówień publicznych, to wpływ organu na dobór (i co za tym idzie sprawność działania) rzeczoznawcy był mocno ograniczony. Ewentualne powolne działanie biegłego czy wadliwość sporządzanego operatu pozostają czynnikami, które opóźniają załatwienie sprawy, ale za które organ nie ponosi winy. Po drugie, pamiętać należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Natomiast odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii, że skarżący od 2008 r. czekają na należące im się w myśl prawa odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba powiedzieć, że w ocenie sądu istotnie ponad pięcioletnie prowadzenie postępowania przez organy obu instancji w tej sprawie nie wzbudza zaufania i nie dowodzi dotychczasowej zdolności organów do szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy. Okoliczność ta – choć niewątpliwie przykra i niekorzystna dla skarżących – nie miała wpływu na ocenę postępowania przed Wojewodą D. w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba jednak również zauważyć, że obecnie wydana decyzja Wojewody D. wyznaczyła Staroście Powiatu W. zakres postępowania i okoliczności, które organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co powinno zaowocować tym razem wydaniem decyzji, która ostatecznie zakończy kwestię ustalenia i wypłaty należnego skarżącym odszkodowania.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji.