Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 384/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1. art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia[...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. T. [...]we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "P." Spółce z o.o. z siedzibą w W. ul. T. [...] dla stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] we W. przy ul. T.[...], działka nr [...] AM-[...], obręb R. nakazując zachowanie określonych w decyzji warunków zgodnie z treścią art. 19, art. 36 ust. 1, art. 42 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.

Uzasadniając to orzeczenie Prezydent W. wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. na wniosek pełnomocnika inwestora oraz, że teren, na którym zaprojektowano inwestycję objęty jest ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił m.in., że w myśl art. 35 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza m. in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku tegoż planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o przynależności do izby ww.; 3) wykonanie i sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem z izby samorządu zawodowego.

W razie spełnienia wymagań określonych jw. oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ orzekający stwierdził, że projekt budowlany, uzupełniony w myśl Postanowienia Prezydenta W. nr [...]z dnia [...]r., jest zgodny z warunkami lokalizacji ustalonymi ostateczną decyzją Prezydenta W. nr[...]:

• projektowaną stację bazową telefonii komórkowej zlokalizowano na terenie działki nr [...] w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji (załącznik do decyzji wyznacza całą działkę na której można usytuować obiekt);

• zaprojektowano wieżę stalową o wysokości trzonu 27 m;

• na projektowanej wieży zamontowane zostaną trzy anteny sektorowe na wysokości 26,3 m n.p.t, pięć anten radioliniowych na wysokości 24,8 m n.p.t.;

• u podstawy wieży przewiduje się montaż urządzenia teletechnicznego;

- projekt budowlany nie podlega sprawdzeniu w zakresie zgodności z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr z 2008 r., Nr 25 poz. 150). Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. pismem z dnia [...]r. stwierdził, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji jw., albowiem przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr[...], AM[...], obręb R. przy ul. T. [...] nie mieści się katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późniejszymi zmianami),

- projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało usytuowane w południowo-zachodnim narożniku działki, w odległości wieży 3,6 m od granic działek nr [...] i [...] (obecnie dz. Nr[...]). Dla obiektu budowlanego rozumianego jako budowla nie mają zastosowania przepisy § 12, § 13 oraz § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami);

- projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym m.in.:

• inwestor otrzymał w myśli art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej stacji bazowej telefonii komórkowej UMTS nr[...]. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej uzgodnił projekt budowlany przyłącza elektrycznego n/n, Opinia nr [...] z dnia [...] r.,

• Dowództwo Sił Powietrznych oraz Urząd Lotnictwa Cywilnego zaopiniowali i uzgodnili pozytywnie lokalizację stacji bazowej (pisma z dnia [...] r. i [...] r.),

• Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. pismem z dnia [...] r. stwierdził, ze nie zachodzi potrzeba wydania decyzji na wyłączenie gruntu rolnego z użytkowania rolniczego oraz wyraził zgodę na nietrwałe wyłączenie,

- projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniami potwierdzającymi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W projekcie zamieszczono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz informację dotyczącą planu B., a także dotyczącą nieistotnych odstępstw od projektu.

W uzasadnieniu decyzji przedstawione zostały również zarzuty podnoszone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez podmioty, dysponujące statusem strony.

Głównymi zarzutami były:

1. Brak udziału stron i mieszkańców w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) ([...]);

2. Brak określenia w decyzji lokalizacyjnej konkretnego miejsca usytuowania inwestycji, konstrukcji i gabarytów obiektu budowlanego ([...],[...]);

3. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę pomimo toczącego się postępowania w sprawie wznowienia postępowania objętego decyzją lokalizacyjną ([...],[...]);

4. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]);

5. Brak wystarczających dowodów potwierdzających, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]);

6. Brak dokumentów i "rozważań" dotyczących ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) ([...]);

7. Brak w projekcie budowlanym charakterystyki ekologicznej ([...]);

8. Zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców oraz spadek wartości nieruchomości ([...], [...], [...],[...]);

9. Potwierdzenie zgodności pisma WŚR datą wcześniejszą niż samo pismo ([...]).

Odnosząc się do tych zastrzeżeń i protestów Prezydent W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że sprawa o wydanie pozwolenia budowlanego jest jednym z ostatnich etapów skomplikowanego procesu inwestycyjnego. Zanim dojdzie do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (czyli formalnego wszczęcia postępowania budowlanego), najczęściej w odrębnych postępowaniach ustalane są prawa i obowiązki inwestora wynikające z innych przepisów prawa, a polegające na uzgadnianiu projektowanej inwestycji lub też uzyskiwaniu odrębnych decyzji administracyjnych, które dołączane są do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Może więc dochodzić, w zależności od rozmiaru i przedmiotu inwestycji, do prowadzenia odrębnych postępowań związanych np. z ustaleniem lokalizacji celu publicznego czy z ochroną środowiska. W takich postępowaniach na podstawie art. 28 kpa z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w odrębnych ustawach, mogą i powinny brać udział wszystkie podmioty, których interesów prawnych dotyczą tamte postępowania. Jeśli decyzje wydane w wyniku tych postępowań ustalą zakres oddziaływania inwestycji na uprawnienia podmiotów odpowiadających warunkom określonym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (są to wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), będą one stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja lokalizacyjna dla przedmiotowej inwestycji jest decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. "Wiąże" w tym znaczeniu, że organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Takiego sprawdzenia zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ dokonał i wykazał zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną na 3 stronie. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku zaprzestania prowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji prowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie lokalizacji inwestycji.

Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być oceniana kwestia prawidłowości postępowania innego organu mającego na celu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do oceny decyzji lokalizacyjnej, jej ustaleń i zawartości merytorycznych rozwiązań inwestycji.

Wskazał również, że decyzja nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 31 sierpnia 2007 r., Nr 158, poz. 1105). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 31 sierpnia 2007 r.

Z uwagi na obowiązującą hierarchię aktów prawnych (Konstytucja, ustawy, rozporządzenia, uchwały, decyzje itd.) zmiana ustaleń decyzji wynika wprost w z aktu prawnego, jakim w tym przypadku jest rozporządzenie.

W oparciu o powyższe inwestor wystąpił do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. o zajęcie stanowiska odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej stacji zgodnie z rozporządzeniem zmieniającym. Organ ten jako Właściwy w sprawie pismem z dnia [...]r. stwierdził, że w/w przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stwierdzono wyraźnie, że dana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć objętych § 2 i § 3 rozporządzenia zmieniającego. Oceny tej dokonał w oparciu o przedstawione materiały m. in. " Analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych". Dokumenty te nie podlegają ocenie tutejszego organu. Nie są też dokumentami wymaganymi przy złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl tego artykułu należy do wniosku złożyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Inwestor wywiązał się z powyższego przedkładając pismo Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] r., w którym jednoznacznie stwierdzono, "iż dla anten sektorowych typu [...]moc promieniowania izotropowo EIRP wynosi 1456 W, a w zasięgu 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tych anten, brak jest miejsc dostępnych dla ludzi."

Zdaniem organu orzekającego nie ma podstaw do oceny prawidłowości postępowania organu właściwego w sprawie ochrony środowiska. Należy jednak zauważyć, że § 2 i § 3 w/w rozporządzenia określają inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym dla określonych w § 2 wymagane jest sporządzenie raportu a dla tych w § 3 sporządzenie raportu może być wymagane. Obowiązek sporządzenia raportu dla tych inwestycji stwierdzany jest w toku postępowania w drodze postanowienia. Jak wykazano powyżej przedmiotowa inwestycja nie mieści się ani § 2, ani § 3 i w związku z tym stwierdzenie takiego obowiązku w drodze postanowienia nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa ochrony środowiska. Odnosząc się do kolejnych, wcześniej wskazanych zarzutów Prezydent W. podał, że ustawa z dnia [...]r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) weszła w życie [...] r. i od tego dnia jest ustawą obowiązującą.

Przepisy przejściowe i końcowe stanowią:

Zgodnie z art. 153 ustawy do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, (Prawo ochrony środowiska) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe.

Wniosek w sprawie wpłynął [...] r. a więc przed dniem [...]r. tj. wejściem ustawy w życie. Dlatego przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest w oparciu o przepisy dotychczasowe ustawy Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska i rozporządzenie określające inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Art. 154 ust. 1 stanowi, że w przypadku postępowań w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 (dot. pozwolenia na budowę), wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1.

W związku z tym artykułem tutejszy Wydział wystąpił w dniu [...]r. do inwestora z prośbą o rozważenie możliwości złożenia przez inwestora wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Inwestor pismem z dnia [...] r. stwierdził, że "nie widzi konieczności/celowości przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", w związku z pismem Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] r. i art. 59 ust. 1 omawianej ustawy.

Ponadto organ wyjaśnił, że w projekcie budowlanym na 4 stronie, w punkcie 10 projektant zamieścił opis wpływu stacji bazowej na środowisko.

Nie przedłożono też w sprawie żadnych dowodów potwierdzających zagrożenie zdrowia i życia stron i mieszkańców, a obawa przed utratą wartości nieruchomości pozostaje poza regulacją administracyjną.

Pełnomocnik inwestora poprawił i potwierdził w dniu [...]r. za zgodność z oryginałem pismo Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...]r.

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. wskazał na spełnienie w sprawie wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, co obligowało go do podporządkowania się przepisom art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 4 powołanej powyżej ustawy.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania wnieśli E. i M. B., D. i P.M., W. i J. S., G. i R. M.. Strony odwołujące się wskazały na spadek wartości nieruchomości spowodowany zamierzeniem inwestora, naruszenie ładu przestrzennego, negatywne oddziaływanie samej stacji bazowej na zdrowie ludzi i niewystarczające postępowanie w tym względzie. Zauważono, że ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie "wzruszenia" decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno zostać zawieszone. Ponadto w ocenie G. i R. M., złożony przez nich wniosek o zawieszenie postępowania powinien zostać rozpatrzony odrębnym postanowieniem, a nie decyzją o pozwoleniu na budowę. Stanowi to także o ograniczeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Podniesiono również zarzut niezebrania niezbędnej dokumentacji do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zakwestionowano sporządzenie projektu budowanego bez udziału osób uprawnionych do projektowania w "branży telekomunikacja". Zakwestionowano także prawidłowość ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, wskazując, że projekt budowany nie określa zasięgu pól elektromagnetycznych. Zarzucono nieprzeprowadzenie oceny zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, także w zakresie, w jakim ta decyzja nakłada na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odwołania wniesiono w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że oceniając ponownie w toku postępowania odwoławczego wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, uznał, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi niezbędne dla pozytywnego orzeczenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Rozumie się przez niego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę obowiązany jest wobec tego do ustalenia obowiązujących przepisów, które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu oraz wyznaczyć "teren w otoczeniu obiektu". Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będą stronami postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Analizując kwestię wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zauważyć należy, że zgodne z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W niniejszej sprawie istotne jest to, że odwołanie pochodzi od osób, która są właścicielami nieruchomości gruntowych sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja.

Podkreślić należy, że zacytowany powyżej przepis art. 143 Kodeksu cywilnego definiuje zakres należącego do odwołujących się prawa własności. Ugruntowanym poglądem w doktrynie prawa jest stwierdzenie, że właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony, z wyłączeniem osób trzecich, do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Oczywiście o pionowym zasięgu prawa własności rozstrzyga zawsze społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działce nr[...], AM-[...], obręb R. Zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu obszar oddziaływania inwestycji, który, jak należy sądzić z treści projektu budowlanego (s. 5) został wyznaczony dla obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, obejmować będzie również działki nr[...], [...], [...], [...](część dawnej działki[...]) [...] (część dawnej działki nr[...]),[...]. W projekcie stwierdza się ponadto, że "ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Tym samym narażenia ludzi na działanie pól elektromagnetycznych można określić jako "pomijalne". Prowadząc rozważania w tym zakresie Wojewoda poddał w wątpliwość prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji i wskazał, że organ ten nie określił na podstawie jakich danych ustalił ten obszar. Również dane w tym względzie zawarte w projekcie budowlanym są niewystarczające dla ustalenia tego obszaru. Jeśli przyjąć, że obszar ten wyznaczony jest poprzez granice obszaru o ponadnormatywnym oddziaływaniu, to organ pierwszej instancji powinien dysponować dokumentem, z którego będzie wynikać taki, a nie inny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zasadnym byłoby ustalenie takiego obszaru o opracowanie pn. "Analiza kwalifikacyjna do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" lub "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych", które to opracowania zostały sporządzone dla zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że opis zamierzenia budowlanego i analiza projektu wskazuje, że niedostępność miejsc, w których występować będzie ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne wiąże się z wysokością, na jakiej to promieniowanie wystąpi. Kwestią istotną w niniejszym postępowaniu jest zatem ustalenie, czy występowanie pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej (przekraczającej 0,1 W/m2 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - (Dz. U. Nr l92, poz. 1883) stwarza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W ocenie Wojewody zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest wyjaśnienia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", które nie zostało jasno sprecyzowane przez ustawodawcę. Stosownie do art. 124 Prawa ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp. ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Zdaniem organu określenie tych miejsc nie może następować na podstawie obecnego stanu zagospodarowania terenów sąsiednich, tym bardziej przy założeniu niezmienności tego zagospodarowania. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wobec jego braku - w decyzjach o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W planie -stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określa się między innymi parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Warto też zauważyć, że "społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu nie wyznacza sposobu, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04).

Kontynuując swoją argumentację organ odwoławczy zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy wskazuje, że organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia, czy dla terenu, w którym zawierałby się obszar oddziaływania inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie natomiast dla inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...]r., nakazuje przyjąć, jako prawdopodobne (por. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że dla terenu obejmującego nieruchomości sąsiednie w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...]) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie hipotetyczne jest więc założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, występujące na terenach działek sąsiednich, będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. Skoro brak jest planu miejscowego, kwestia sposobu zagospodarowania tych terenów - w tym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - nie jest przesądzona i miejsca takie nie mogą zostać określone. Na marginesie dodać należy, że takie założenie jest również nieuprawnione względem działek, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Fakt ten nie przesądza bowiem o ostatecznym stanie zagospodarowania tych działek przez ich właścicieli.

Przyjęcie założenia co do występowania na działkach sąsiednich miejsc niedostępnych dla ludności oznaczałoby, że w określonych odległościach od projektowanych urządzeń nie będzie można rozbudować istniejących domów mieszkalnych ponad określoną w przedmiotowym raporcie wysokość, a w przypadku budowy nowych domów liczyć się trzeba z koniecznością ograniczenia ich wysokości (por, wyrok WSA z dnia 4 lipca 2005 r., VII SA/Wa 337/04).

Zdaniem organu orzekającego skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludzi, cały ich obszar musi być - w obecnym stanie prawa miejscowego - traktowany jako dostępny dla ludności. W takiej sytuacji, oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia przekraczającego standardy, wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych pól, musiałoby zamykać się na obszarze nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro zaś taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, organ pierwszej instancji zobligowany był do nałożenia na inwestora obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr[...],[...] , [...], [...],[...]– na cele budowlane.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że przez zakończeniem postępowania o pozwolenie na budowę organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku spółki M. sp. z o.o., co jest także istotną wadą postępowania. Badanie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania może nastąpić bowiem wyłącznie w drodze postanowienia. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd o niedopuszczalności wydania decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1405/05, LEX nr 275467).

Ponadto w jego ocenie niezasadne są dalsze zarzuty odwołania. Poza postępowaniem o pozwolenie na budowę pozostaje kwestia, czy i w jakim stopniu realizacja inwestycji wpłynie na wartość nieruchomości sąsiednich. Sprawa ewentualnych rozliczeń między inwestorem z tego tytułu pozostaje poza postępowaniem o pozwolenie na budowę (por. art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niezasadny jest też zarzut niesporządzenia projektu budowlanego w części obejmującej branżę telekomunikacyjną przez osoby posiadające uprawnienia w tej branży. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego, został on sporządzony i sprawdzony w części obejmującej branżę telekomunikacyjną przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności telekomunikacyjnej. Kwestia ta została wyjaśniona także przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji. Tutejszy organ podziela także stanowisko organu pierwszej instancji, zajęte po wyrażeniu opinii przez organ ochrony środowiska, iż ze względu na zmianę przepisów w zakresie ochrony środowiska, obecnie nie ma obowiązku dla wymienionej na wstępie inwestycji uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zapis o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma w ocenie tutejszego organu charakteru imperatywnego, lecz informacyjny. Organ lokalizacyjny nie może się bowiem wypowiadać w sposób władczy o sprawach, które należą do właściwości organu ochrony środowiska. Stanowiłoby to przekroczenie przyznanych prawem kompetencji i mogłoby prowadzić do nieważności decyzji w części (por. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tego też względu warunek wskazujący na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże organu wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że wskazane wcześniej naruszenia przepisów przez organ pierwszej instancji obligowały go do podjęcia w sprawie orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez P. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. przy ul. T.[...], reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. z Kancelarii Prawnej G., W., M. sp. k. ul. B.[...]. W petitum skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił decyzji Wojewody wydanej w tej sprawie:

1) naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm., zwanej dalej "Poś"), poprzez uznanie za "miejsce dostępne dla ludności" takich miejsc, do których dostęp ludności jest niemożliwy bez posłużenia się sprzętem technicznym,

2) naruszenie art. 144 ust. 2 Poś, poprzez przyjęcie, że emisja z przedmiotowej instalacji powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska (tj. dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku) poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny,

3) błędy w ustaleniach faktycznych, tj. błędne ustalenie, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją (tj. działek nr[...], [...], [...], [...], [...],[...]) "cały ich obszar musi być - w obecnym stanie prawa miejscowego -traktowany jako dostępny dla ludności" oraz uznaniu, że występowanie pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej wartość graniczną w odległości na wysokości powyżej 20 m npt (w tym powyżej 10 m ponad poziomem dachów okolicznych budynków), narusza standardy jakości środowiska (dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku),

4) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwana dalej "Kpa"), poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i poczynienie ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności przedłożoną przez wnioskodawcę analizą rozkładu oddziaływania pól elektromagnetycznych oraz pismem Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...]r.,

5) naruszenie art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz.1118 z późn. zm., zwanej dalej "Pb"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka powinna posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich działek, przez które w przestrzeni na znacznej wysokości ponad ich powierzchnią przebiegać będą pola elektromagnetyczne przekraczające wartości graniczne i na których nie wykonywano żadnych robót budowlanych;

6) naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie polegające na uchyleniu organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik P. Spółki z o.o. wniósł o uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obszerną, szczegółową argumentację – polemiczną wobec stwierdzeń Wojewody – z wykorzystaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stanowiska Rady Europy i Ministra Środowiska, mającą potwierdzić zasadność poszczególnych zarzutów.

Zanegował przede wszystkim sposób rozumienia i traktowania przez Wojewodę pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" oraz przyjętą ocenę standardów jakości środowiska dla pól elektromagnetycznych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 22 lipca 2009r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia art. 124 ust. 2 i art. 144 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma procesowe wnieśli uczestnicy postępowania: G. i R.M., R. I. G., J. H. G., T.G. i A. B. oraz pełnomocnik skarżącej spółki.

Na rozprawie w dniu [...] r. radca prawny J. W., substytut radcy prawnego P. W. - pełnomocnika P. Spółki z o.o. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast uczestnicy postępowania: D. M., A. B., R. M. oraz M. B.wnieśli o oddalenie skargi, z tym że R. M. dodatkowo oświadczył, że moc anten może wynosić 2000 W, natomiast w pozwoleniu jest mowa o 1600 W, a ponadto, że kąt nachylenia anteny może być zmieniony elektronicznie, a przez to zasięg działania i wpływ może być zmienny. Zarzucił również, że informacji o przedmiotowym postępowaniu nie podano do wiadomości publicznej. Ponadto przedłożył do akt sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej oraz zdjęcie obrazujące zlokalizowanie zamieszczonej stacji bazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadkach stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu albo naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w podjętych czynnościach rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 wskazanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że słuszny jest podniesiony w skardze zarzut odnoszący się do prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu o konieczności wykazania się przez inwestora, zamierzającego wybudować stację bazową telefonii komórkowej, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tego obiektu, czyli pozostających w zasięgu emisji pól elektromagnetycznych. Takie stanowisko – jak zasadnie stwierdza pełnomocnik skarżącej spółki – nie znajduje ani uzasadnienia w treści przepisu art. 3 pkt 11 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, ani potwierdzenia w poglądach judykatury czy nauki.

Oddalając skargę Sąd uwzględnił to, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, która – skutecznie wniesiony – gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracyjny publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r., Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji podstawy faktycznej ustaleń co do granic obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, której zlokalizowanie planowane jest na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], AM-[...], obręb R. we W.

Zasadne jest stwierdzenie Wojewody, że dane dotyczące tej kwestii zawarte w projekcie budowlanym – w ocenie Sądu lakoniczne – są niewystarczające, nawet gdyby uznać, że obszar ten odpowiada obszarowi objętemu ponadnormatywnym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Nie można odmówić racji organowi odwoławczemu, że tak istotna w sprawie okoliczność powinna być ustalona przy wykorzystaniu przynajmniej "Analizy kwalifikacyjnej do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" lub "Analizy rozkładu pól elektoramagnetycznych", których to opracowań brak w aktach sprawy.

Akceptując argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy należy dodatkowo wskazać na przepis art. 7 kpa stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz na art. 77 § 1 kpa, w którym ustawodawca zobligował organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że to na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa ciężar dowodu, co nie wyklucza, ani nie wyłącza prawa i obowiązku strony postępowania przyczyniania się do ustalenia prawdy obiektywnej. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń co do obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, a oceny w tym zakresie dokonał w sposób noszący cechy dowolności, która wykracza poza uprawnienie do swobodnej oceny dowodów, wskazanej w art. 80 kpa.

Nie można zatem zakwestionować stanowiska Wojewody, uznającego, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Ustalenia dokonane w tym przedmiocie są również istotne dla właściwego wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludności przy wykorzystaniu definicji zawartej w przepisie art. 124 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Ponadto – zdaniem Sądu – prawidłowe jest zastrzeżenie organu odwoławczego dotyczące braku jakichkolwiek ustaleń, co do istnienia dla terenu objętego prowadzonym w rozpoznawanej sprawie postępowaniem, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się przeznaczenie terenu, a poprzez to dopuszczalny i postulowany sposób jego zagospodarowania.

W uznaniu Sądu – podzielającego stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie – kryteria dostępności konkretnych miejsc dla ludności należałoby przyjmować z uwzględnieniem wskaźników i parametrów elementów przestrzennych istniejących na danym terenie.

Zważyć należy, że od wydania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...]r.) do czasu orzekania przez organ pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę minęły prawie dwa lata i ówczesny brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że stosowny akt prawa miejscowego nie został uchwalony.

W ocenie Sądu dopiero prawidłowe ustalenia we wskazanym powyżej zakresie, dokonane przy wykorzystaniu dozwolonych prawem środków dowodowych przy jednoczesnym uwzględnieniu danych teletechnicznych poszczególnych anten sektorowych w tym przede wszystkim mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej wzdłuż osi głównej promieniowania każdej z anten pozwoli w sposób wiarygodny ocenić charakter wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz w sposób obiektywny rozważyć ograniczenia, jakie może stworzyć zamierzona inwestycja w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, a poprzez to w realizowaniu uprawnień wynikających z prawa własności przysługującego innym podmiotom.

W kontekście omawianych kwestii należy też wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – organ pierwszej instancji niewłaściwie interpretuje przepisy przejściowe ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008r.

W ocenie Sądu bowiem przepis art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, do którego odsyła przepis art. 153 ust. 1 tej regulacji odnosi się do postępowań wszczętych na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska (tj. ustawy zmienionej w art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008r. poprzednio wskazanej) przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy (t.j. przed dniem 15 listopada 2008r.) i niezakończonych decyzję ostateczną, z tym że jeżeli postępowanie to prowadzone było w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych /lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy i niezakończone decyzją ostateczną, to podmiot planujący realizację przedsięwzięcia mógł skorzystać z nowej regulacji i złożyć wniosek o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Oznacza to – zdaniem Sądu, że jeżeli w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wszczętej przed dniem 15 listopada 2008r. nie było wszczęte postępowanie na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, to zastosowanie w niej mają przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. wcześniej powoływanej, a złożenie wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest pozostawione uznaniu czy woli inwestora – podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W uznaniu Sądu podmiot taki powinien złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 wskazywanej ustawy, a właściwy organ powinien odnieść się do tego wniosku poprzez podjęcie stosownej czynności orzeczniczej, podlegającej weryfikacji w trybach przyjętych w systemie administracyjnego prawa procesowego. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia [...]r. informujące o braku podstaw dla przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji sporządzone zostało przed dniem 15 listopada 2008r., natomiast decyzja tego organu udzielająca pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji wydana została w nowym stanie prawnym tj. po wejściu w życie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że zgodnie z klauzulą zamieszczoną w pkt 2 b decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną dla przedmiotowego przedsięwzięcia pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi jednoznacznie o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu z racji obowiązywania tego przepisu warunek określony w pkt 2 b decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wcześniej opisanej mógłby być uznany przez organ właściwy dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę za niewiążący tylko wówczas, gdyby w dacie orzekania o pozwoleniu nie istniała już procedura dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli obowiązujące przepisy prawa ją przewidują, to zainteresowany podmiot powinien podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia takiej oceny przez właściwy organ i to ten organ jest uprawniony do wypowiedzenia się w odpowiedniej procesowo formie, co do merytorycznej zasadności takiego wniosku i konieczności dokonywania oceny w tym zakresie.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie uwzględnienie zaskarżonych powyżej kwestii przez Wojewodę w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozbawia – w ocenie Sądu – tej decyzji waloru zgodności z prawem ze względów wcześniej przez Sąd wskazanych.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Niezależnie od powyższego konieczne jest – zdaniem Sądu – zwrócenie uwagi, że pełnomocnictwo udzielone w administracyjnym postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie M. J. wygasło z dniem [...]r.

H.B. 27.11.2009r.