Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 775/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 5, art. 12 ust. 2, art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 oraz z 2014 r. poz. 40 i 1101) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił wydania decyzji stwierdzającej powstanie nadpłaty opłat rocznych w wysokości 638 471,46 zł za lata 2008-2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych dz. nr 788/2, 788/4, obr. Ż., AM-1, gm. Ż., powstałych z podziału dz. nr 788, obr. Ż., gm. Ż., sklasyfikowanych jako RI, RII klasy bonitacyjnej gleby typu mineralnego, stanowiących własność "S." Sp. z o. o.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. ([...]) zostało udzielone "T." Spółce z o. o., z której powstała "S." Sp. z o. o., z zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej dz. nr 788, obr. Ż., gm. Ż.. Po rozpoczęciu inwestycji na przedmiotowym gruncie i wydaniu w dniu [...] r. przez Starostę Powiatu W. decyzji nr [...] zwalniającej z uiszczenia należności i ustalającej termin wnoszenia opłaty rocznej w wys. 599,891 tony ziarna żyta, w terminie od 2008 do 2017 r. powstał dla właściciela gruntu obowiązek uiszczania opłat rocznych w tym wymiarze.

W 2013 r. na wniosek właściciela nastąpiła w trybie art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ustalającej powierzchnię gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej oraz wysokość opłaty rocznej. Organ I instancji uznał, iż wydzielone z działki nr 788 grunty stanowiące działki nr 788/2 i 788/4 są zbędne do użytkowania na cele przemysłowe powstałego zakładu, a stan faktyczny na tych działkach, ustalony przeprowadzonymi oględzinami terenowymi oraz przedłożonymi wypisami z ewidencji gruntów z dnia 19 kwietnia 2013 r. potwierdził, iż stanowiły one użytek rolny. Decyzją zmieniającą nr [...] organ I instancji zmienił tonowy wymiar opłaty rocznej odnosząc się do lat 2013 - 2017 r. Strona nie odwołała się od tej decyzji i na jej podstawie wniosła opłatę roczną za 2013 r.

W dniu 25 kwietnia 2014 r. "S." sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej działek nr 788/2 i 788/4, wniesionych przez spółkę w latach 2008-2012 w wysokości 638 471,46 zł i zaliczenie ich na poczet przyszłych opłat, uzasadniając wniosek okolicznością, że nie doszło do innego niż rolnicze użytkowanie tej części gruntu.

Pismem z dnia 23 maja 2014 r. organ I instancji wyjaśnił wnioskodawcy, iż wyłączenie z produkcji rolniczej to nie tylko wyłączenie trwałe, gdzie grunt zostaje zabudowany ale również polegające na zaniechaniu produkcji rolniczej w związku z realizacją inwestycji, a inwestor posiadając prawo do wyłączenia miał obowiązek uiszczać opłaty z tego tytułu. Dodał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza możliwości zwrotu wniesionej opłaty z tytułu użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej.

W dniu 4 lipca 2014 r. skarżąca spółka ponownie wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenie nadpłaty uiszczonych opłat rocznych. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, a postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W..

Rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie, z którym opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej to nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz 885 ze zm. ) organ I instancji stwierdził, iż zobowiązanie do uiszczania opłaty rocznej, w wymiarze 599,8915 tony ziarna żyta, należne za lata 2008 - 2012 powstało na podstawie prawomocnej decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r., a więc zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Działu III Ordynacji podatkowej. W oparciu o wyżej wymienioną decyzję i Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie średniej ceny skupu żyta w danym roku, stosowanej przy wymiarze podatku rolnego, w roku podatkowym następowało obliczenie wysokości opłaty rocznej, w drodze czynności materialno-technicznych. Właściciel gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej był w latach 2008- 2012 co roku powiadamiany o wysokości opłaty rocznej wynikłej z wyżej wymienionych obliczeń. W ciągu tych lat nie zgłaszał uwag co do nienależnie pobranej opłaty.

Zdaniem Starosty uiszczone przez płatnika opłaty rocznej za lata 2008-2012, dające możliwość korzystania z zezwolenia na trwałe wyłączenie całej powierzchni działki nr 788 z produkcji rolniczej, a co za tym idzie wstrzymanie na tych gruntach produkcji rolniczej były bezspornie należne.

Odnosząc się do przepisów Działu III ordynacji podatkowej organ wskazał, że zobowiązanie płatnika do wnoszenia opłat powstało w dniu doręczenia decyzji określającej tonowy wymiar opłaty z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Od tej decyzji służyło stronie odwołanie z czego strona nie skorzystała. Zmiana tonowego wymiaru opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów rolnych dz. nr 788, obr. Ż. na cele nierolnicze nastąpiła dopiero na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. W decyzji tej organ nie odniósł się do lat poprzednich tj. 2008- 2012, ponieważ nie mógł orzec w 2013 r. iż właściciel nie użytkował w celach nierolniczych w latach 2008-2012 całości gruntów stanowiących przed podziałem dz. nr 788, skoro wnosił opłaty z tego tytułu a przedmiotowy grunt oznaczony był w ewidencji gruntów jako tereny przemysłowe Ba. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust 1, 2, 3 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897) właściciel gruntu ma obowiązek zgłoszenia właściwemu Staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, pod rygorem odpowiedzialności karnej /kary grzywny/, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej ustawy. Zgłoszenie takie nie zostało wniesione do roku 2013.

Skoro więc naliczanie opłat rocznych za lata 2008- 2012 odbywało się na podstawie obowiązującej w latach 2008-2012 prawomocnej decyzji ustalającej wymiar opłaty rocznej to płatnik wpłacił opłatę w należnej wysokości i nie doszło do powstania nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej o.p.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu spółka podniosła zarzuty w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego – tj. art. 73 § 1 ust. 1 oraz art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c) Ordynacji podatkowej, w związku z art. 60 pkt 8 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz z art. 4 pkt. 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę.

W uzasadnieniu opisany został przebieg postępowania począwszy od wyłączenia gruntów w 2006 r. do zmiany zakresu wyłączenia w roku 2013 oraz postępowanie w sprawie z wniosku stwierdzenie nadpłaty.

Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wydania decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują decyzję stwierdzającą nadpłatę lub odmawiającą stwierdzenia nadpłaty. Kolejno zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że obowiązek uiszczania opłat rocznych wiąże się z wydaniem decyzji ustalającej ich wysokość. Zobowiązanie z tytułu opłat rocznych za wyłączenie gruntu powstaje z mocy prawa i wydanie takiej decyzji nie jest konieczne. Obowiązek uiszczania opłat wiąże się z rozpoczęciem innego niż rolnego użytkowania gruntu. Dlatego najistotniejsze jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie tj. rzeczywistego sposobu użytkowania gruntów. W tym celu winna być przeprowadzona wizja lokalna, której nie przeprowadzono. Ponieważ obszar gruntów na działce nr 788 nigdy nie był faktycznie wyłączony z użytkowania rolnego wpłaty opłat z tego tytułu winny być, jako nienależne zwrócone, albowiem obowiązek nie powstał i opłaty uiszczono "na zapas". Dalej Strona wskazała na ciąg przepisów prowadzących do stosowania w sprawie przepisów o stwierdzeniu nadpłaty zawartych w Ordynacji podatkowej, w świetle, których wniosek Spółki ma podstawę prawną.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy:

1. umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2008,

2. odmówiło stwierdzenia nadpłaty w opłatach rocznych za lata 2009 - 2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych jako działki nr 788/2 i nr 788/4, obręb Ż., gmina Ż., powstałe z podziału działki nr 788 obręb Ż. gmina Ż., sklasyfikowanych jako Rl, Rll klasy bonitacyjnej gleby typu mineralnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dochody z tytułu tych opłat są traktowane jak niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). To oznacza, że na mocy odesłania z art. 67 ustawy o finansach publicznych stosuje się do nich przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613; dalej jako o.p.).

Dalej Kolegium podniosło, że kwestionowanym rozstrzygnięciem jest decyzja, w sprawie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie rocznej za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych, wydana na podstawie przepisów art. 75 § 1, § 2 pkt 1 lit. c) o.p. Stosownie do art 75 § 1, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Natomiast zgodnie z art. 75 § 2 lit. c), uprawnienie określone w § 1 przysługuje również podatnikom, których zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1, jeżeli nie będąc obowiązanymi do składania zeznań (deklaracji), dokonali wpłaty podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.

Motywując zasadność umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2008 Kolegium wskazało, że w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty upłynął już termin przedawnienia w zakresie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Zgodnie bowiem z art. 79 § 2 o.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Termin ten został określony w art. 70 § 1 o.p. który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W tych okolicznościach, w realiach niniejszej sprawy w dniu 31 grudnia 2013 r. upłynął termin przedawnienia zobowiązania, którego termin płatności przypadał w roku 2008.

Dalej Kolegium podniosło, że za zasadny należy uznać zarzut wadliwego sposobu sformułowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Rację ma bowiem Spółka, że organ nie mógł odmówić wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty, gdyż ani prawo materialne w tym zakresie ani przepisy k.p.a. nie przewidują w przypadku negatywnego załatwienia wniosku strony wydania decyzji o odmowie wydania decyzji.

Odnosząc się w dalszej części do kwestii zwrotu opłat rocznych wniesionych w latach 2009 – 2012 Kolegium stwierdziło, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera samoistnej podstawy prawnej do zwrotu opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w takim przypadku, jak rozpatrywany. Stąd zbadaniu podlega wystąpienie przesłanki powstania nadpłaty jako kwoty nadpłaconego lub nienależnie uiszczonego podatku. W tym kontekście Kolegium – odwołując się do poglądów judykatury – stwierdziło, że opłaty roczne za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych można zaliczyć do zobowiązań powstających z mocy prawa. Z tych też względów obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy i dokonywanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialnotechnicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia.

W świetle powyższego za dopuszczalny Kolegium uznało, w sensie prawnym, tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych. Z punktu widzenia Ordynacji podatkowej należność została bowiem uiszczona w sposób opisany w art. 75 § 2 lit. c), czyli bez obowiązku złożenia deklaracji.

Kolegium nie podzieliło twierdzeń skarżącej spółki, iż dla obowiązku uiszczenia opłaty rocznej nie ma znaczenia konstytutywnego decyzja w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej, lecz faktyczne użytkowanie gruntu. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że aby stać się podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych trzeba być podmiotem, do którego adresowana jest decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka to bowiem osoba, a nie każda użytkująca grunt w sposób nierolniczy – w świetle brzmienia art. 12 omawianej ustawy - jest zobowiązana do uiszczania opłat rocznych. Zatem na podmiocie, który nie uzyskał zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w drodze decyzji nie ciąży obowiązek uiszczania opłat rocznych. Celem bowiem ustawy jest regulacja legalnego, czyli z zachowaniem określonych procedur przypadków wyłączania gruntów rolnych i leśnych spod użytkowania ich na te cele, a nie pobór opłat od osób, które bez stosownych pozwoleń użytkują grunty rolne lub leśne, niezgodnie z ich klasyfikacją w ewidencji gruntów. Definicja wyłączenia gruntu, zawarta art. 4 pkt 11 omawianej ustawy, służy doprecyzowaniu kiedy mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów i jest to norma hipotetyczna adresowana do strony i organu po to, aby ustalić kiedy konieczne jest uzyskanie zezwolenia a nie norma jedynie opisująca zachowanie strony, generujące z mocy prawa powstanie, używając języka Ordynacji podatkowej, obowiązku podatkowego. Zarówno konieczność uiszczenia opłaty jednorazowej (należności) oraz opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, jak i możliwość uzyskania jej zwrotu w przypadku odstąpienia od tego zamiaru w okresie 2 lat od uzyskania tego prawa - stanowi instrument, którym posłużył się ustawodawca po to, aby nierolnicze i nieleśne przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych dokonywane było przez ich właścicieli z rozmysłem i w granicach koniecznej potrzeby. Opłaty te nie są rodzajem odszkodowania czy rekompensaty uiszczanej na rzecz Państwa za niemożność prowadzenia produkcji rolnej na tym obszarze, już choćby dlatego, że to nie Państwo produkcję tę prowadzi na gruntach stanowiących własność osób fizycznych. Rola jaką Państwo przyjęło na siebie polega natomiast na prowadzeniu takiej polityki, która grunty te będzie chronić przed nieodwracalnymi zmianami.

Analizując kwestię wpływu na obowiązek uiszczania opłat rocznych sytuacji, w której podmiot uzyskał zezwolenie a następnie nie wyłączył faktycznie gruntów objętych zezwoleniem z użytkowania rolniczego, Kolegium wskazało, że sytuacje te nie są wcale hipotetyczne, o czym świadczy istniejące orzecznictwo w zakresie art. 155 k.p.a., dotyczące właśnie uchylania lub zmian decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych. Wydana przy tym na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja nie działa wstecz.

Zdaniem Kolegium faktyczne nieużytkowanie wyłączonych gruntów na cele nierolnicze samo w sobie nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat rocznych. Możliwość taka nie wynika bowiem z ustawy. Konieczne jest więc wystąpienie o zmianę decyzji, która to zmiana będzie oddziaływać na przyszłość, a pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Kolegium wyjaśniło jeszcze, że z nadpłatą w rozumieniu art. 72 o.p. na gruncie opłat rocznych możemy mieć do czynienia co do zasady w niżej opisanych przypadkach. Pierwszy z nich to eliminacja decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (stwierdzenie nieważności, uchylenie w trybie wznowienia postępowania). Drugi, to pomyłka podmiotu zobowiązanego przy wyliczeniu wysokości opłaty, skutkująca wpłatami wyższymi niż należne. Trzeci przypadek to omyłkowa wpłata podmiotu wyższa niż należna lub całkowicie nienależna (np. podmiot nie otrzymał zezwolenia na wyłączenie, podmiot zbył grunt albo otrzymał pozwolenie, ale okres obowiązku uiszczania opłat już upłynął). Biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia w zakresie znaczenia decyzji wydanej na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inne przypadki powstania nadpłaty są trudne do wymienienia. Jednak – zdaniem organu - na pewno nie będzie to okoliczność niewykorzystania na cel nierolniczy gruntów objętych zwolnieniem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła S. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w tym w szczególności nie przeprowadzenie oględzin działek nr 788/2 i 788/4, obręb Ż., gmina Ż., powstałych z podziału działki 788, a tym samym brak przeprowadzenia dowodów niezbędnych do ustalenia, że w odniesieniu do wskazanych działek nie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej;

- art. 79 § 2, w związku z art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. O finansach publicznych w związku z art. 65 k.p.a. przez uznanie, że upłynął termin przedawnienia w zakresie należności za 2008 r.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) poprzez jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie i przyjęcie, że obowiązek finansowy w postaci opłat rocznych za zmianę sposobu użytkowania gruntów zarówno co do zasady jak i wysokości uzależniony jest wyłącznie od treści decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej, podczas gdy obowiązek ten powstaje z mocy prawa z dniem rzeczywistego zaprzestania wykorzystywania gruntu na cele produkcji rolnej a jego wysokość winna odpowiadać stanowi faktycznemu na dzień wyłączenia;

- art. 73 § 1 ust. 1 oraz art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zw. z art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1 oraz art. 22b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych działki nr 788/2 oraz nr 788/4, obręb Ż., gmina Ż., pomimo iż do powstania takiej nadpłaty doszło, gdyż Skarżąca uiszczała opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej w wysokości, która uwzględniała całość działki nr 788/2 oraz 788/4 obręb Ż., a w rzeczywistości zajmowała pod prowadzenie swojej działalności jedynie część tej działki i to od tej części powinna być ustalona opłata roczna.

W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności przywołała okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Rozwijając dalej zarzuty skargi podniosła, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odnośnie przedawnienia względem opłat za 2008 r., gdyż spółka jeszcze w 2013 r. skierowała do Marszałka Województwa D. wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłat rocznych, a sama kwestia przedawnienia nie była sygnalizowana na żadnym etapie postępowania. Ponadto strona podniosła argument, że uznając nawet, że wniosek z 2013 r. wszczął osobne postępowanie w zakresie opłat za 2008 r. oznacza to, że decyzja Starosty z [...] r. nie powinna tej kwestii rozstrzygać (nie doszło bowiem do połączenia spraw z wniosku z 2013 r. - skierowanego do Marszałka i z 2014 r. - skierowanego do Starosty).

Skarżąca uznała przy tym, że decyzja SKO w zakresie przedawnienia wniosku w części dotyczącej 2008 r. jest nieprawidłowa.

Dalej skarżąca podniosła, że organ naruszył obowiązki wynikające z art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do uchybienia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dążenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Zdaniem spółki w niniejsze sprawie przede wszystkim należało przeprowadzić dowód z oględzin działek nr 788/2 oraz 788/4 powstałych z podziału działki nr 788, co pozwoliłoby na uznanie czy na ich terenie istotnie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej, co stanowi kluczowy fakt dla potrzeb załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto organ administracyjny mógł, a nawet powinien przeprowadzić pozostałe dowody określone w art. 75 k.p.a., czego jednak nie zrobił. Zamiast tego decyzja Kolegium została oparła na błędnych ustaleniach organu I instancji.

Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka podniosła, że czym innym jest postępowanie dowodowe zmierzające do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, a czym innym postępowanie zmierzające do ustalenia opłat rocznych. Organ administracyjny obowiązany jest przeprowadzić, za pomocą wszelkich możliwych środków dowodowych odrębną analizę wszystkich aspektów mających wpływ na wysokość opłaty rocznej, a zatem przede wszystkim obowiązany jest ustalić zakres faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. W związku z powyższym, przy wydawaniu decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej koniecznym jest dokładne określenie stanu faktycznego. Tymczasem zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i oparł się wyłącznie na dokumencie, jakim jest dziennik budowy, którego przedmiotem nie jest wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, lecz wskazanie planów i działań dotyczących pewnych fragmentów działki. W jej ocenie dziennik budowy ma więc charakter niewystarczający na gruncie wykładni art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Motywując zasadność postawienia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżąca wskazała, że sam obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z mocy prawa, w razie wystąpienia określonego stanu faktycznego, a decyzje ustalające wysokość opłaty rocznej mają w związku z powyższym jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan faktyczny. Zdaniem spółki z brzmienia przywołanego wyżej art. 12 ust. 1 wynika, że do powstania obowiązku wniesienia opłaty rocznej nie jest konieczne wydanie decyzji ustalającej, gdyż sama decyzja może potwierdzić istnienie obowiązku, ale brak jednak podstaw do uznania, aby ten obowiązek generowała. W tym miejscu spółka przywołała uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, w uzasadnieniu, której Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu przedstawionego pytania, przemawiającą za potrzebą naliczania należności i opłat rocznych od powierzchni gruntów faktycznie wyłączonej z produkcji pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę.

W realiach niniejszej sprawy decyzja zmieniająca potwierdziła, że działki 788/2 i 788/4 nie są użytkowane na cele nierolnicze, ale organ nie odnosi się do okresu pomiędzy wydaniem decyzji ustalającej, a złożeniem przez Spółkę wniosku o jej zmianę. Oznacza to zdaniem spółki, że w przedziale pomiędzy 2008 a 2012 r. nie wskazano, czy i jaki dokładnie obszar gruntu na działce 788 został faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej, a zatem brak było podstaw do naliczania opłaty rocznej z tego tytułu. Skarżąca potwierdza, że na gruncie odpowiadającym powierzchni działek 788/1 i 788/3, w okresie pomiędzy 2008 a 2012 r. doszło do faktycznego wyłączenia produkcji rolniczej, ale już jednak pozostały obszar działki 788 nigdy nie został z tej produkcji wyłączony, a okoliczność tą mogły potwierdzić oględziny, których jednak organ zaniechał przeprowadzić.

Wreszcie strona skarżąca podniosła, że w realiach niniejszej sprawy doszło do nadpłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, która to stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, a zatem zastosowanie winien mieć przepis z art. 73 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), którą uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. o odmowie wydania decyzji stwierdzającej powstanie nadpłaty opłat rocznych w wysokości 638 471,46 zł za lata 2008 – 2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych – działek nr 788/2 i 788/4, obręb Ż. powstałych z podziału działki nr 788, sklasyfikowanych jako RI, RII klasy bonitacyjnej gleby typu mineralnego oraz orzekając co do istoty sprawy:1. umorzono postępowanie pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2008, 2. odmówiono stwierdzenia nadpłaty w opłatach rocznych za lata 2009 – 2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych jako działki nr 788/2 i 788/4, obręb Ż. powstałych z podziału działki nr 788.

Sąd podobnie jak organ, a także skarżący uznał, że zgodnie z brzmieniem art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) dochody z tytułu opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej są traktowane jak niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Stąd, stosownie do brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, zastosowanie znajdują tu przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.), a zatem również instytucja nadpłaty, regulowana w art. 75 § 1 o.p. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Uprawnienie to przysługuje również podatnikom, których zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1, jeżeli nie będąc zobligowanymi do składania zeznań (deklaracji), dokonali wpłaty podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. Stąd, co do zasady, zdaniem sądu postepowanie administracyjne w tym zakresie należy uznać za dopuszczalne.

Zgodnie z art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt badanej sprawy przychodzi zauważyć, iż prawidłowo kolegium uznało, że roszczenie w zakresie stwierdzenia nadpłaty za rok 2008 jest przedawnione, gdyż termin przedawnienia dla opłaty za rok 2008 upłynął wraz z dniem 31 grudnia 2013 r., zaś wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony w dniu 16 kwietnia 2014 r. Z tych też powodów zasadnie kolegium umorzyło postępowanie w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do podnoszonych w tym względzie twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze trzeba wspomnieć, że w przesłanych aktach administracyjnych brak jest wzmianki o skierowaniu do Marszałka Województwa D. w 2013 r. wniosku o stwierdzenie nadpłaty opłat rocznych, jak również sama strona skarżąca, ani na etapie postępowania odwoławczego, ani skargowego nie przedstawiła dowodu potwierdzającego dokonanie tejże czynności. Nawet jednak gdyby strona przedstawiła ten dowód, to dla wyniku postępowania niniejszego niczego to nie wniesie. Nie ma bowiem dowodu, że tamtemu wnioskowi nadano bieg, a zatem nie wywołał on skutków prawnych.

Oceniając z kolei prawidłowość odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach rocznych za lata 2009 - 2012 z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych jako działki nr 788/2 i 788/4, powstałych na skutek podziału działki nr 788 trzeba zaznaczyć, że zdaniem sądu, dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej ma znaczenie decyzja w sprawie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych i określenie w niej kiedy faktycznie powstaje określony w decyzji obowiązek, związany z faktycznym wyłączeniem z takiej produkcji.

Należy pamiętać, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych poprzednik prawny strony skarżącej złożył do Starostwa Powiatowego we W. wniosek z dnia 13 kwietnia 2006 r., (data wpływu do organu- k. 55 akt adm.) o podanie warunków wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr 788 ...całość powierzchni działki 9,0031 ha.

Dalej trzeba wskazać, że (co jest niesporne zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie) opłaty za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych należy zaliczyć do zobowiązań powstających z mocy prawa. Przy czym należy jeszcze dodać, że aby w ogóle stać się zobowiązanym do uiszczenia opłat rocznych należy być podmiotem, do którego adresowana jest decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponadto wymaga zaakcentowania to, że jak wynika z treści samej decyzji z dnia 3 lipca 2006 r. - (k. 60 akt adm.) organ przychylił się do podania strony i zezwolił wnioskodawcy na wyłącznie z produkcji rolniczej gruntów rolnych (....), stanowiących działkę oznaczoną geodezyjnie jako nr 788, AM - 1. Stosownie zaś do p. 3 tego orzeczenia, nałożono na wyłączającą obowiązek uiszczania opłaty rocznej...., a w p. 6 tejże decyzji zobowiązano stronę "do pisemnego zawiadomienia podmiotu wydającego decyzję o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów..." Notabene uprawniony z decyzji z tego obowiązku się nie wywiązał, co skutkowało dokonaniem w tym zakresie samodzielnych ustaleń przez starostę.

Dodać można, że samo wyłączenie z produkcji gruntów rolnych lub leśnych jest czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W kontrolowanej decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określono obowiązki związane z wyłączeniem, o których była mowa wcześniej. Ich zakres określa art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Skoro więc z zaistnieniem jednego z warunków określonych w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej (vide p. 3 w zw. z p. 6 orzeczenia) powstaje obowiązek uiszczania wymaganych opłat, to w rezultacie od tego momentu podmiot uprawniony winien uiszczać określone w decyzji opłaty i nie sposób przyjąć aby (tak jak chce tego skarżąca) stanowiły one świadczenie nienależne. Skarżący zdaje się uważać i dowodzić, że skoro ostateczną decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. (k. 87 akt administracyjnych) dokonano podziału pierwotnie oznakowanej działki 788 na działki 788/1, 788/2, 788/3 i 788/4, to już ta okoliczność stanowi podstawę do obniżenia stałej opłaty rocznej, wynikającej z decyzji [...] z dnia [...] r. Zdaniem sądu z poglądem tym zgodzić się nie sposób. Pamiętać bowiem trzeba treść ostatecznej, prawomocnej i pozostającej w obrocie prawnym do wejścia do obrotu decyzji, wydanej w trybie art. 155 kpa na wniosek strony skarżącej, decyzji zmieniającej decyzję ostateczną n r [...]. Dopóki ta decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego rodzi ona powstałe na jej podstawie skutki prawne.

Z tych też względów nie można przyjąć, że uiszczone przez stronę skarżącą opłaty roczne za lata 2009 – 2012 - a zatem w okresie między dokonanym podziałem nieruchomości, a wydaniem decyzji zmieniającej, w której wskazano, że powstałe po podziale działki nr 788/2 i 778/4 nie są użytkowane na cele nierolnicze – stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 72 o.p. Należy bowiem zgodzić się z organem, że decyzja zmieniająca uprzednią decyzję ostateczną, wydana w trybie art. 155 kpa wywiera skutki ex nunk, a nie ex tunk. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. (I OSK 607/10) "wyraźnie trzeba w tym miejscu podkreślić, iż ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną".

Trzeba też wskazać, że strona skarżąca prawidłowo skorzystała z tej drogi prawnej (vide decyzja z dnia [...] r. (nr [...] k. 110 akt sprawy). Jeśli skarżąca uznała potrzebę/konieczność weryfikacji decyzji nr [...] w trybie Przywołanego przepisu, to musiała mieć świadomość jaki charakter mają uprzednie opłaty roczne. Tym samym zasadnie w tym zakresie kolegium odmówiło stwierdzenia nadpłaty w opłatach rocznych za ten czas z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oznaczonych jako działki nr 788/2 i nr 788/4.

W ocenie sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7 i 77, mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Zdaniem sądu zarzucany przez stronę skarżącą brak przeprowadzenia oględzin przed rozstrzygnięciem zaskarżonej sprawy nie znajduje uzasadnienia, gdyż po pierwsze akta sprawy wskazują, że czynności tej dokonał organ pierwszej instancji, a po drugie ustalenia wizji lokalnej są niesporne.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.