Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 520/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na skutek ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2010 r. (M.P. Nr 12, poz. 130), Przewodniczący KRRiT, w wykonaniu uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 222/2010 i 223/2010 z dnia 1 czerwca 2010 oraz 393/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) – dalej także jako "ustawa", art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję o udzieleniu koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą odmówił udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R." ze stacji nadawczej zlokalizowanej w [...] w województwie [...] ([...] MHz) m.in. spółce J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], udzielając koncesji fundacji "B. z siedzibą w [...] – dalej także jako Fundacja lub Fundacja B.

W ogłoszeniu Przewodniczący KRRiT zastrzegł, iż w postępowaniu będą stosowane formularze wniosków dostępne w siedzibie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji lub na podanej stronie internetowej, które należy składać w dwóch egzemplarzach pocztą lub bezpośrednio w kancelarii KRRiT (pkt III ogłoszenia) w terminie do [...] kwietnia 2010 r. (pkt IV ogłoszenia). W dniu [...] kwietnia 2010 r. Fundacja B. złożyła na wymaganym formularzu wniosek o udzielenie koncesji z załącznikami zawierającymi m.in. statut Fundacji i odpis aktualny na dzień [...] kwietnia 2010 r. z Krajowego Rejestru Sądowego.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, wskazując na wymagania stawiane wnioskowi przez rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 ze zm.) – dalej także jako "rozporządzenie", pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. (data doręczenia [...] czerwca 2010 r.) wezwała Fundację B., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia w terminie 7 dni odpisu z właściwego rejestru albo zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynikałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem, z pouczeniem, że nieusunięcie wymienionego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi Fundacja B., przy piśmie z [...] czerwca 2010 r., przedłożyła wniosek złożony [...] czerwca 2010 r. do Sądu Rejonowego w [...] Wydział KRS o zmianę danych podmiotu w KRS. Zgodnie z wnioskiem Fundacja wystąpiła o zmianę w statucie przez dodanie w jego § 7 ust. 2 dwóch rodzajów działalności gospodarczej: "nadawanie programów radiofonicznych" i "nadawanie programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych". Do pisma załączono także wnioski ([...]) o wpis do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej wymienionych rodzajów działalności gospodarczej.

Następnie przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. (ta sama data złożenia w KRRiT) przedłożono odpis z KRS z dnia [...] czerwca 2010 r. z uzupełnieniem przedmiotu działalności gospodarczej Fundacji o wymienione dwa rodzaje działalności. Jednocześnie pismem z tej samej daty Fundacja B. wystąpiła do KRRiT z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji, informując, że wniosek o uzupełnienie działalności gospodarczej w KRS złożyła [...] czerwca 2010 r. (mieszcząc się w zakreślonym w piśmie KRRiT z dnia [...] czerwca 2010 r. terminie), jednakże nie miała wpływu na dokonanie przedmiotowego uzupełnienia w KRS w wyznaczonym przez organ terminie.

2. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. KRRiT postanowiła przywrócić Fundacji B. termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie koncesji i Przewodniczący KRRiT postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. uwzględnił wniosek i przywrócił termin. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Fundacja uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu.

3. Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji udzieliła m.in. Fundacji B. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R." ze stacji nadawczej zlokalizowanej w [...] w województwie [...] ([...] MHz), jednocześnie odmawiając m.in. spółce J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udzielenia przedmiotowej koncesji, a Przewodniczący KRRiT w wykonaniu tej uchwały, wydał [...] grudnia 2010 r. decyzję nr [...] udzielającą koncesji m.in. Fundacji B., odmawiając udzielenia koncesji m.in. spółce J.

Odnosząc się merytorycznie do wniosku Fundacji B., organ administracji uznał, że propozycja programowa Fundacji odpowiada wymaganiom ustawy o radiofonii i telewizji, a źródła finansowania realizacji koncesji zostały przez Fundację wykazane w sposób uzasadniający zabezpieczenie realizacji programu.

4. Spółka J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że Fundacja B. na dzień złożenia wniosku o udzielenie koncesji nie spełniała wymogu formalnego wskazanego w § 5 pkt 2 i w § 10 ust. 2 rozporządzenia (wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem), a także nie uzupełniła tego braku w terminie zakreślonym przez organ i nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu tego terminu.

5. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji postanowiła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej koncesji i w wykonaniu tej uchwały Przewodniczący KRRiT decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (wymienioną na wstępie) utrzymał w mocy decyzję koncesyjną nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Organ administracji uznał, że w sytuacji złożenia przez Fundację wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji, był obowiązany ten wniosek rozpatrzyć. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uznała, że Fundacja B. uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do uzupełnienia wniosku. Natomiast oceniając merytorycznie propozycje programowe Przewodniczący KRRiT stwierdził, że spełniają one warunki ustawy o radiofonii i telewizji.

6. Na wymienioną decyzję J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w takim zakresie, w jakim udzielona została koncesja Fundacji [...] z siedzibą w [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R." ze stacji nadawczej w [...] ([...] MHz) oraz w jakim odmówiono koncesji skarżącej spółce, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 k.p.a.) przez nieuzasadnione, z pogwałceniem wymienionych przepisów, przywrócenie Fundacji B. terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie koncesji; naruszenie art. 33 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1-7, art. 34 § 1 oraz ust. 1a pkt 6 i ust. 1c ustawy o radiofonii i telewizji przez błędne zastosowanie tych przepisów i uwzględnienie wniosku Fundacji B. o udzielenie koncesji pomimo przekroczenia przez nią terminu, ustalonego w Monitorze Polskim, do złożenia wniosku; naruszenie także § 5 pkt 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 1 rozporządzenia przez rozpoznanie wniosku wymienionej fundacji bez pozostawienia go bez rozpatrzenia, pomimo dotkniętego brakami formalnymi, które to braki nie zostały usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zakreślonym terminie.

Zdaniem skarżącej spółki obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji, z pogwałceniem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., przywrócił Fundacji B. termin do uzupełnienia braku formalnego wniosku wymaganego § 5 pkt 2 rozporządzenia – odpisu z KRS – z którego wynikałoby uprawnienie Fundacji B. do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem. Fundacja B. terminowi do złożenia przedmiotowego dokumentu uchybiła (co w ocenie skarżącej jest bezsporne) i to z przyczyn zawinionych, gdyż nie przygotowała się we właściwym czasie do złożenia kompletnego wniosku z odpowiednim wpisem w KRS o prawie do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem. Treść wpisu w KRS, aktualnego na dzień złożenia wniosku koncesyjnego, nie odpowiadała wymaganiom § 15 ust. 2 rozporządzenia.

Za chybiony skarżąca uznała pogląd KRRiT, że czynności podjęte przez Fundację B. po wezwaniu o uzupełnienie braku formalnego (danych z KRS), należało uznać jako usprawiedliwiające uchybienie terminu do uzupełnienia tego braku, skoro w dacie składania wniosku nie posiadała wymaganego wpisu działalności gospodarczej w KRS. Zatem przywracając termin Fundacji, do uzupełnienia wymienionego braku formalnego wniosku, naruszono art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., co jednocześnie stało się powodem błędnego zastosowania przepisów materialnych w zakresie udzielenia Fundacji koncesji. W związku z tym, w sytuacji nieuzupełnienia w terminie braku formalnego, wniosek Fundacji B. powinien być pozostawiony bez rozpatrzenia. Nadto odpis z KRS złożony na skutek wezwania organu, nie zawierał danych na dzień złożenia wniosku o udzielenie koncesji, lecz datę późniejszą będącą pochodną podjętych przez Fundację działań na wezwanie organu. Fundacja B. nie spełniała więc w dacie złożenia wniosku wymagań z § 15 ust. 2 rozporządzenia, co powinno skutkować zastosowaniem jego § 17 ust. 1 pkt 1. Skarżąca podkreślała, że norma z § 18 ust. 1 rozporządzenia, wbrew poglądowi KRRiT, w rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć zastosowania, gdyż nie uchyla obowiązku z § 15 ust. 2 tego aktu, a brak, do uzupełnienia którego Fundacja B. została wezwana, na datę złożenia wniosku był nieusuwalny. W związku z tym przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku Fundacji, było bezzasadne, a wniosek powinien być potraktowany jako złożony po terminie i stosownie do § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pozostawiony bez rozpatrzenia.

W postępowaniu koncesyjnym doszło także do naruszenia zasad ogólnych procedury (art. 7, 8, 9 k.p.a.) przez naruszenie równości wszystkich podmiotów wobec prawa.

Zdaniem skarżącej uzasadnione wątpliwości wzbudza również to, czy udzielenie koncesji Fundacji B. nie stało w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz z przepisami art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny przez organ, że Fundacja B. posiada możliwości inwestycyjne i finansowe do realizacji programu. Organ koncesyjny w tym zakresie przyjął deklaracje (listy intencyjne) o warunkowych obietnicach darowizn finansowych na rzecz Fundacji, które w ocenie skarżącej są pod względem prawnym bezwartościowe.

7. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wnosiła o jej oddalenie.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygnatura akt VI SA/Wa 2230/11, uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz w ich następstwie wydane przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji koncesja i decyzja utrzymująca w mocy decyzję koncesyjną, oparto na przepisach ustawy o radiofonii i telewizji i rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, iż w statucie Fundacji B., na dzień złożenia wniosku o udzielenie koncesji, nie przewidziano wykonywania działalności gospodarczej – rozpowszechnianie programów radiowych, a zmiana statutu w tym zakresie została uchwalona przez Fundację [...] czerwca 2010 r., zatem po zakreślonym w ogłoszeniu (pkt IV ogłoszenia) terminie do składania wniosków ([...] kwietnia). Reasumując w ocenie Sądu pierwszej instancji należało uznać, że wniosek Fundacji B. nie czynił zadość wymaganiom z § 5 pkt 2 rozporządzenia.

WSA w Warszawie podkreślił, iż Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, uwzględniając uzupełnienie wniosku Fundacji B. faktycznie po upływie terminu do składania wniosków, określonego w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT, uwzględniła uzupełnienie wniosku tej Fundacji z naruszeniem przepisu § 18 ust. 3 rozporządzenia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, wskazując na § 16 rozporządzenia zaznaczył, iż wnioski w postępowaniach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a) i e), składa się w związku z ogłoszeniem – ogłoszenie jednoznacznie zakreślało termin do składania wniosków, który upływał z dniem [...] kwietnia, natomiast zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie którego za zmianę, o której mowa w ust. 2, uważa się również uzupełnienie wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ust. 3 § 18 rozporządzenia, odwołując się do jego ust. 2 wskazuje, iż uzupełnienia wniosku przez złożenie w czasie postępowania koncesyjnego dokumentów/informacji brakujących w dniu złożenia wniosku (rozumianego jako termin do składania wniosków), nie będzie uwzględniane, gdyż w postępowaniu rozpatrywano wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę.

WSA w Warszawie podkreślił, iż Fundacja B. wniosek swój uzupełniła przez dostarczenie informacji/dokumentu brakującego po terminie do składania wniosków jak również zmiana stanu faktycznego/prawnego Fundacji została zgłoszona po tym terminie.

9. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 18 ust 2 i 3 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (dalej: rozporządzenie KRRiT) poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT ([...]) oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy ([...]), co doprowadziło Sąd do mylnego wniosku, iż Organ wydał ww. decyzje z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia KRRiT, podczas gdy dokonanie prawidłowej kontroli w ww. zakresie doprowadziłoby Sąd do wniosków odmiennych, tzn., że brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do uznania przez Organ, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że wniosek Fundacji "B." - (dalej: Fundacja B.) o udzielenie koncesji został uzupełniony z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji, iż brak było podstaw do uznania przez Organ, że przedmiotowe uzupełnienie nie może zostać uwzględnione przez Organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. § 15 ust 2, § 16 oraz § 18 ust 2 i 3 a także § 5 pkt 2 rozporządzenia KRRiT poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT ([...]) oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy ([...]), a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie ww. decyzji w związku z błędną wykładnią art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami rozporządzenia KRRiT polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ww. przepisy wskazują na brak możliwości uzupełniania wniosku o udzielenie koncesji po terminie, określonym w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT do składnia wniosków o udzielenie koncesji, podczas gdy prawidłowe odczytanie ich treści doprowadziłoby Sąd do odmiennych wniosków, tzn., że złożenie w ww. terminie wniosku niekompletnego nie wyklucza możliwości uzupełnienia tego wniosku, a przedmiotowe uzupełnienie może być uwzględnione przez Organ z wyłączeniem jedynie przypadków określonych w § 18 ust. 2 rozporządzenia KRRiT, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji upoważniających do wydania ww. decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 648/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1088/11, że z § 18 rozporządzenia wynika, iż "uzupełnienie wniosku, które polega na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku obejmujących informacje programowe oraz ekonomiczno-finansowe wskazane w powołanych przepisach w ust. 2, nie będzie uwzględnione i to jedynie w sytuacji, gdy w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę". "Inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjętych wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia, są dopuszczalne".

Wskazując na powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna trafnie zarzuciła, że wniosek Fundacji ostatecznie spełnił obowiązujące wymogi formalne, zaś odmienny w tej mierze pogląd Sądu pierwszej instancji naruszył przepis § 18 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Rozpoznając skargę należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

3. Mając na uwadze, że ma miejsce ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, po tym jak w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 2230/11, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

4. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno akceptacja, jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej.

5. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem stosownie do dyspozycji powołanych przepisów dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 648/13, którym to NSA uchylił zaskarżony wyrok w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2230/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 648/13, że z § 18 rozporządzenia wynika, iż "uzupełnienie wniosku, które polega na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku obejmujących informacje programowe oraz ekonomiczno-finansowe wskazane w powołanych przepisach w ust. 2, nie będzie uwzględnione i to jedynie w sytuacji, gdy w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę". Prawidłowo więc organ przyjął w toku postępowania administracyjnego, że inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjętych wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia, są dopuszczalne.

7. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, co do których NSA się w swoim rozstrzygnięciu kasacyjnym nie wypowiadał, z uwagi na zakres związania skargą kasacyjną złożoną przez organ, w ocenie Sądu, są one również niezasadne. Dotyczą one przede wszystkim niedozwolonego zdaniem strony skarżącej przywrócenia terminu na uzupełnienie braku formalnego wniosku o udzielenie koncesji, rozpoznanie tego wniosku pomimo jego braków formalnych i wreszcie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a.

8. Przepis art. 58 k.p.a stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

Stosownie do przywołanej wyżej regulacji prawnej warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o interesy swoje. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu, wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy).

Organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie została spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 k.p.a. Formą załatwienia sprawy przywrócenia terminu jest postanowienie. W razie gdy powyższe przesłanki zostały spełnione, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu.

9. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że Fundacja B. uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Z tych powodów uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. KRRiT postanowiła przywrócić Fundacji B. termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie koncesji i Przewodniczący KRRiT postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. uwzględnił wniosek i przywrócił termin. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Fundacja uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu ww. postanowienie odpowiada prawu.

W spornym w sprawie postanowieniu o przywróceniu terminu organ uznał, iż kwestia uzyskania przez Fundację wpisu do KRS w zakresie przedmiotu działalności polegającego na rozpowszechnianiu programu radiowego nie jest w przepisach prawa jednoznaczna, powołując przy tym na rozbieżności w orzecznictwie sądowym.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że specyfika regulacji dotyczących fundacji nie została uwzględniona w rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie zawartości wniosku. Organ uznał jednak, że kwestię braku w rejestrze przedsiębiorców KRS wpisu przedmiotu działalności polegającego na możliwości rozpowszechniania programów radiowych powinien szczegółowo rozważyć przy ocenie braku winy przy rozstrzyganiu na podstawie art. 53 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie podstaw do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Organ w swojej argumentacji wynikającej w tym zakresie z odpowiedzi na skargę odwołał się do poglądów judykatury wskazując m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r. (I CKN 417/97, OSNC 1998, nr 10), w którym uznano, że nie jest dopuszczalne aby cel fundacji pokrywał się z zakresem prowadzonej działalności gospodarczej przez fundację, ponieważ w ocenie sądu byłoby sprzeczne z art. 1 ustawy o fundacjach, określającym zasadnicze cele dla których jest powoływana fundacja.

W przedmiotowej sprawie organ uwzględnił fakt, że ze statutu Fundacji wynikało, że jednym ze sposób realizowania celów Fundacji było prowadzenie rozgłośni radiowej "Radio B." i uznał, że w związku z powyższym możliwe było ustalenie, że Fundacja nie mogłaby prowadzić działalności gospodarczej w ww. zakresie.

W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że argumenty za przywróceniem terminu przywoływane przez Fundację dają podstawę do uznania, iż przedmiotowy brak wpisu do KRS nie był zawiniony i może zostać uzupełniony w wyniku przywrócenia terminu do dokonania ww. czynności. Sąd zaś w pełni aprobuje sposób załatwienia tej sprawy przez organ, który przy ocenie przesłanek do przywrócenia terminu Fundacji do dokonania określonych czynności uwzględnił, że brak wpisu w KRS, Fundacja mogła uzasadniać swoim statusem prawnym i poglądami orzecznictwa sądowego na kwestię prowadzenia działalności gospodarczej przez fundację. Zatem prawidłowo organ uznał, że przedmiotowy brak nie był skutkiem nieuzasadnionego zaniechania Fundacji lecz miał swoje oparcie w szczególnym - budzącym wciąż wątpliwości - statusie prawnym tego podmiotu. Co istotne, Fundacja mając na uwadze wezwanie organu do uzupełnienia przedmiotowego braku formalnego niezwłocznie złożyła właściwy wniosek do KRS, a wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem właściwego terminu do złożenia, tj. w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, czyli po uzyskania wypisu do KRS.

10. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznając prawidłowość działania organu w sprawie, wskazuje jednocześnie na wyrok NSA z 11 października 2012 r., II GSK 1088/11 wydany w podobnym stanie prawnym, który jednoznacznie wskazuje, że uzupełnienie wniosku w toku postępowania koncesyjnego, w zakresie jak w przedmiotowej sprawie było właściwe i zasadne. Przytoczone w tym wyroku oceny NSA w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podziela pogląd NSA, że analiza przepisów wskazuje regulacje prawne umożliwiające usunięcie braków wniosku złożonego w związku z ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, jak i wyłączające możliwość uwzględnienia uzupełnienia wniosku przez złożenie brakujących dokumentów w sytuacjach szczególnych określonych w § 18 ust. 3 rozporządzenia KRRiT.

Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia § 17 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 pkt 2 i z § 15 ust. 2 rozporządzenia KRRiT. Zarzut ten w istocie zmierza do wykazania, iż naruszenie powołanych w nim przepisów polegało na ich niezastosowaniu. Z konsekwentnego stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skargi wynika, bowiem, że w ocenie jej autora, wniosek spółki, która w efekcie uzyskała koncesje powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania wobec niespełnienia na dzień jego złożenia "warunku", o którym mowa w § 5 pkt 2 analizowanego rozporządzenia.

Tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony i to z kilku powodów. Po pierwsze, czym innym jest uchybienie zakreślonego w ogłoszeniu terminu do złożenia wniosku od wniesienia w terminie wniosku niekompletnego. W tej sprawie organ koncesyjny ustalił, że wniosek konkurenta skarżącej spółki został wniesiony w terminie.

Po wtóre, obowiązek dołączenia do wniosku odpisu z właściwego rejestru, z którego wynika, że wnioskodawca "jest uprawniony" do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem, nie określa przesłanki materialnoprawnej, jaką musi spełnić wnioskodawca na dzień złożenia wniosku. Taka wykładnia § 5 pkt 2 rozporządzenia KRRiT pozostawałaby w niezgodzie z jego treścią jak i nade wszystko z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust.4 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia KRRiT, o czym już była mowa, określa jedynie niezbędne dokumenty, które powinien zawierać wniosek.

Po trzecie, instytucja pozostawienia wniosku (podania), który nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach, bez rozpoznania została uregulowana w art. 64 § 2 k.p.a., a zatem nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy niższej rangi.

W omawianym zarzucie skargi jej autor łącząc § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia KRRiT z § 5 pkt 2 i § 15 ust. 2 tego rozporządzenia wywodzi, że z treści tego ostatniego przepisu wynika, iż uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem musi istnieć w dacie złożenia wniosku. Teza ta jest nietrafna nie tylko z przyczyn już podanych, ale także z niewymagającej rozwinięcia zasady, że w postępowaniu administracyjnym organ wydaje decyzję administracyjną, w tym wypadku koncesję, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wynikająca z § 15 ust. 2 rozporządzenia KRRiT powinność przedłożenia dokumentów zawierających dane na dzień złożenia wniosku nie może być wykładana w sposób sprzeczny z tą zasadą. Nawiązuje do niej wprost § 18 ust.1 rozporządzenia KRRiT nakładający na wnioskodawców obowiązek zgłaszania niezwłocznie Przewodniczącemu Krajowej Rady zmiany stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem.

Skarżąca spółka, zarzucając w drugim zarzucie skargi organowi naruszenie tego przepisu przez jego błędną wykładnię mylnie rozumie jego treść. Obowiązek i to niezwłocznego zgłaszania zmian stanu faktycznego i prawnego obciąża każdego wnioskodawcę biorącego udział w postępowaniu o udzielenie koncesji, niezależnie od tego, czy złożył wniosek kompletny czy uzupełniał wniosek przez złożenie dokumentów brakujących w dniu jego złożenia. Z tej przyczyny omawiany zarzut skargi uznać także należało za nieusprawiedliwiony.

Na marginesie nie sposób też nie zauważyć, że skoro organ koncesyjny sam miał wątpliwości jaka powinna być treść wniosku i załączone do niego dokumenty w przypadku podmiotu takiego jak fundacja, a Fundacja B. po wyrażeniu przez organ żądania, podjęła działania do uzupełniania swojego wniosku w kierunku wskazanym przez organ, to nie można wątpliwości powstałych w sprawie rozstrzygać inaczej jak tylko na korzyść strony zgodnie z zasadami informowania i zaufania wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a.

Reasumując Sąd podzielił w tej kwestii ocenę organu, że zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia w czasie trwania postępowania wnioskodawca obowiązany jest zgłaszać niezwłocznie zmiany stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem. Wyłączenia dopuszczalnej zmiany danych, określone w § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia nie dotyczą ww. kwestii. W związku z powyższym Koncesjonariusz mógł dokonać właściwych zmian w statucie Fundacji, a następnie zarejestrować je w KRS w trakcie postępowania o udzielenie koncesji, tym bardziej że wskazane w statucie cele powołania Fundacji obejmowały prowadzenie działalności polegającej na rozpowszechnianiu programu radiowego.

11. W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7,8,9 k.p.a., w tym w szczególności z zarzutem naruszenia zasady równości podmiotów uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. Organ zasadnie zauważa, że wszyscy uczestnicy przedmiotowego postępowania, których wnioski zawierały braki formalne byli wzywani do uzupełnień wniosków, a zatem każdy z nich miał równe szanse w możliwości dokonania uzupełnień przedmiotowych wniosków. Nie można również uznać aby przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku Fundacji dowodziło naruszenia ww. zasady, jak również aby było wyrazem naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.

12. Zdaniem Sądu niezasadne są także te zarzuty skarżącej spółki (wynikające z uzasadnienia skargi), które odwołują się do naruszenia przez organ w postępowaniu koncesyjnym także art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez uznanie, że Fundacja posiada możliwości dokonania koniecznych inwestycji i finansowania programu. Organ w tym zakresie zaakceptował bowiem deklaracje - nazwane listami intencyjnymi - stanowiące warunkowe obietnice darowizn środków finansowych niezbędnych na realizację tych celów. Zdaniem spółki są one jednak bezwartościowe pod względem prawnym. W myśl zaś art. 890 § 1 k.c. oświadczenie darczyńcy powinno być złożone w formie aktu notarialnego, a jeżeli nawet owe listy intencyjne miałyby być oceniane jako oświadczenia przyszłych darczyńców, stanowiące element umowy przedwstępnej, to możność domagania się zawarcia przyrzeczonej darowizny, uzależniona jest w myśl art. 390 § 2 k.c. także od uczynienia zadość formie, od której zależy ważność umowy przyrzeczonej, czyli formie aktu notarialnego, niezależnie od innych uwarunkowań. Organ zdaniem spółki kwestii tych w ogóle nie rozważał, i nie badał realnej wartości dokumentów, które przyjął za wiarygodne.

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy KRRiT dokonuje oceny "możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu". Celem tej regulacji jest uzyskanie przez organ koncesyjny informacji co do tego jakimi możliwościami dysponuje dany podmiot (wnioskodawca) w zakresie sfinansowania swojego programu (przedsięwzięcia), w oparciu o posiadane lub możliwe do uzyskania środki finansowe. W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniach koncesyjnych celem jest wyłonienie nie tyle podmiotów w najlepszej sytuacji finansowej, co takich, które wykazały możliwość finansowania projektu. Organ także w tym zakresie uwzględnił specyfikę podmiotu, jakim jest fundacja i szczególny sposób jej finansowania. Zwiększenie majątku pierwotnego fundacji można osiągnąć poprzez zapewnienie dopływu składników majątkowych poprzez np. dotacje, darowizny, spadki, subwencje, zapisy, dochody ze zbiórek, przetargów, odsetki bankowe, świadczenia pieniężne, nawiązki - szerzej P. Suski, Stowarzyszenia..., op. cit., s. 394 i n., lokatę środków czy też działalność gospodarczą, która ma służyć realizacji celów statutowych.

W tym zakresie Fundacja powołała się na oświadczania osób fizycznych (fundatorów Fundacji), które zapewniły o wsparciu konkretnymi kwotami działalności Fundacji, o ile ta otrzyma koncesję do [...] grudnia 2010 r. Spółka wskazała, że podmioty deklarujące finansowanie (istniejącym kapitałem) są osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej. W związku z tym wystarczającym dowodami potwierdzającymi źródło finansowania są przedstawione przez fundatorów wyciągi bankowe i informacje o niezaleganiu z podatkami (oraz załączone wcześniej do wniosku deklaracje finansowania działalności Fundacji). Wskazać należy, że np. jeden z fundatorów przedstawił wyciąg z rachunku w domu maklerskim na kwotę 160.900,00 zł, którą gotowy był przeznaczyć w całości na cele Fundacji (po uzyskaniu koncesji na typowe wydatki związane z uruchamianiem radia). Pozostałe potrzeby Fundacji fundator ten, jeśli zaszłaby potrzeba, był w stanie pokryć w gotówce. Dotychczas wydatkował na bieżące operacyjne wydatki Fundacji 120.000,00 zł.

Wynikające z wniosku Fundacji kwestie związane z jej sytuacją finansową (przyszłą i planowaną) – wbrew wywodom skargi – poddane zostały w postępowaniu koncesyjnym analizie przez organ. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Fundacji z dnia [...] czerwca 2010 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, w którym Fundacja dokładnie wyjaśniła, jak pozyska środki umożliwiające finansowanie przedsięwzięcia objętego ogłoszeniem oraz opinia ekonomiczna z dnia [...] czerwca 2010 r. dotycząca wniosku Fundacji. W opinii tej przeanalizowano wszystkie złożone przez Fundacje w tym zakresie dokumenty i wyrażono stanowisko, że wnioskodawca w najpełniejszy sposób udokumentował możliwość udzielania wsparcia środkami w kwocie 2.000 tys. zł, które pochodziłyby od spółki P. Sp. j. Kwota ta zabezpieczyłaby środki na zakupy inwestycyjne, wniesienie opłaty koncesyjnej, jak i finansowanie działalności początkowej rozgłośni. Tak więc organ weryfikował rzetelność złożonych w sprawie Fundacji deklaracji, brak zaś formy aktu notarialnego dla tych oświadczeń - dokumentów tych nie dyskwalifikował. Skoro nie było ustawowym warunkiem zachowanie wymaganej przez prawo formy w dokumentowaniu możliwości finansowych wnioskodawcy, a wiarygodność tych oświadczeń nie budziła zastrzeżeń organu, to tym samym uprawnione było uznanie, że Fundacja prawidłowo wykazała, że posiada dostęp do niezbędnych dla projektu źródeł finansowania.

13. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.