Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 467/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na zarządzenie Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r. Nr 24/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy K. nr 13/G/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy na rok 2022 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wójta Gminy K. (dalej: Wójt) jest uchwała nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (dalej: Kolegium RIO) z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie zmian budżetu na 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy zarządzeniem Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] dokonano zmian budżetu na 2022 r.

Powyższe zarządzenie zostało opatrzone podpisem Sekretarza Gminy działającego z upoważnienia Wójta Gminy. Zarządzeniem tym Sekretarz Gminy działający z upoważnienia Wójta Gminy powołując się na art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm. dalej: u.s.g.) art. 222, art. 247 i art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej u.f.p.) oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy do dokonywania zmian w ramach działu w planie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, w związku z otrzymaniem dotacji, dokonał stosownych zmian w budżecie Gminy.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] (dalej zwanej Uchwałą) wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2021 r., poz.1927 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (dalej: Kolegium RIO) stwierdziło nieważność ww. zarządzenia Wójta z dnia [...] stycznia 2022 r.

Kolegium RIO stwierdziło, że zakres uprawnień do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy został ustalony w art. 257 u.f.p. Uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie mogą być dodatkowo rozszerzone przez organ stanowiący na podstawie przepisu art. 258 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organowi wykonawczemu przysługuje ponadto prawo - na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy - do dysponowania rezerwami budżetu.

Wskazując na przepis art. 26 ust. 1 u.s.g., Kolegium RIO wskazało, że wykonawczy charakter organu jakim jest wójt przejawia się dwojako. Z jednej strony, wójt realizując generalny bądź indywidualny akt woli rady, występuje w charakterze organu wykonawczego rady gminy, z drugiej zaś strony, jako kierownik urzędu. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie są tożsame. Przepis zezwalający wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy czy sekretarzowi gminy został bowiem umieszczony w przepisie ustanawiającym Wójta kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g). Zdaniem Kolegium RIO wykładnia tego przepisu nie może być oderwana od treści pozostałych przepisów art. 33 u.s.g. w szczególności ust. 3, zgodnie z którym kierownikiem urzędu jest wójt. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, że wójt gminy wprawdzie może powierzyć sekretarzowi w swoim imieniu określone sprawy, aczkolwiek powierzenie to odnosi się do spraw związanych z kierowaniem i organizacją urzędu, a nie do spraw dotyczących jako organu wykonawczego. Nie ma znaczenia że nie powołano zastępcę wójta. Z przepisu art. 31 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Wójta wniósł skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] marca 2022 r., której zarzucił naruszenie art. 33 ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy dla wójta do upoważnienia sekretarza do podpisania w jego imieniu zarządzenia w sprawie zmian w budżecie Gminy, podczas gdy przepis ten stanowi taka podstawę. Wskazał na orzecznictwo, z którego jego zdaniem wynika, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw które mogą być delegowane na sekretarza, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowo-administracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały Kolegium RIO wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Wójt Gminy mógł upoważnić Sekretarza Gminy do zmiany budżetu.

Analizę stanu prawnego w zakresie samorządu gminnego rozpocząć należy od przepisu art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Na mocy art. 164 ust. 1 w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Natomiast art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy konstytucji RP w doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne). Samodzielność jednostek samorządu dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Ustrojowa samodzielność samorządu terytorialnego nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego. Zważywszy jednak na nadrzędny charakter tej zasady, ustawodawca "zwykły" nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych i w pełni uznaniowych.

Wszelkie ograniczenia samodzielności samorządu muszą mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji RP, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności samorządu.

Zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawczej w samodzielność prawodawczą samorządu wiąże się również z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zawiera się ona w konstytucyjnej formule Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego.

W tym kontekście każda interwencja państwa w sferę samodzielności samorządu musi być oceniania zarówno od strony formalnej, a zatem zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostki samorządu, jak i tego, by przepisy te charakteryzowały się w dostatecznym stopniu precyzją i zupełnością sformułowań - tak, aby ograniczenia samodzielności nie mogły być interpretowane rozszerzająco.

Przede wszystkim jednak chodzi o wymagania materialnoprawne, by ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna oraz znajdowała swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie ponad zasadę ochrony samodzielności samorządu zależy od oceny ustawodawcy.

Konstytucyjna zasada samodzielności oznacza również, że jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w sprawowaniu władzy (w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności).

Każda ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być ono interpretowane rozszerzająco. Ingerencja ta nie może być także nadmierna, czyli nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje między wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie (zob. wyrok TK z 15 kwietnia 2002 r., K. 23/2001, LexisNexis nr 357954, OTK-A 2002, nr 2, poz. 19).

Ponadto podkreśla się, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w świetle reguł ustrojowych samorząd terytorialny, w tym samorząd gminny, cechuje się samodzielnością obejmującą także sferę organizacyjną, której granicę wyznaczają ustawy.

Nadzór nad samorządem gminnym sprawowany jest natomiast wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, co oznacza, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego winna być norma prawna mająca swoje źródło w przepisie ustawy.

Poddając zatem kontroli zaskarżoną Uchwałę Kolegium RIO we W. stwierdzić należy, że rozpoznanie tej sprawy zależało od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Sekretarz Gminy ma kompetencje do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu tak jak Wójt.

Określając stan prawny sprawy wypada wskazać, że zgodnie z art. 257 u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:

1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Po myśli art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie o finansach publicznych jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W art. 11a ust. 1 u.s.g. wskazano, że organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.s.g. burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Przepis art. 26a ust. 1 u.s.g. stanowi, ze wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Po myśli art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 u.s.g.).

Z powołanych przepisów można wywieść, że istnieje możliwość wyznaczenia przez burmistrza (wójta) swojego zastępcy, niemniej jednak nie przysługują mu z mocy prawa takie uprawnienia jak burmistrzowi (vide wyrok SN z 3 grudnia 2010 r. w sprawie I PK 155/10, publ.: LEX nr 738397). Przepisy u.s.g. nie przyznają bowiem zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta) czy sekretarzowi gminy żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić, zgodne z obowiązującym prawem. Istotny jest więc stan faktyczny konkretnej sprawy, na podstawie którego są badane podstawy umocowania do działania dla zastępcy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Wójt jako zarząd mógł wydać zarządzenie w sprawie dokonania zmian w budżecie gminy na 2022 r. Zarządzenie to w imieniu Wójta podpisał jednak Sekretarz Gminy, lecz zadanie to z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu gminy (tu: Wójtowi). Stąd też należy przyznać rację Kolegium RIO, że Sekretarz Gminy nie mógł dokonać zmiany w budżecie. W świetle przepisów u.f.p. brak jest możliwości scedowania przez Wójta uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na Sekretarza Gminy. W rozumieniu art. 2 pkt 2 u.f.p. przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wśród których ustawodawca nie wymienia ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów u.s.g., chociaż przepisy tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu gminy (art. 39 ust. 2 u.s.g.), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust. 1 u.s.g.) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4 u.s.g.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie tej nie wystąpiły też przypadki określone w art. 28g u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

1) tymczasowym aresztowaniem,

2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

3) odbywaniem kary aresztu,

4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,

5) zawieszeniem w czynnościach służbowych - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.

Zatem nie ma racji wnoszący skargę, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. jest podstawą prawną do powierzenia Sekretarzowi Gminy podpisania zarządzenia Wójta w sprawie zmian w uchwale budżetowej na rok 2022. Dekoncentracja zadań Wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje Wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający Wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu Sekretarzowi Gminy został umieszczony po ustanawiającym Wójta kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że Wójt może powierzyć Sekretarzowi Gminy w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawy pracownicze, a nie sprawy dotyczące Wójta jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw Sekretarzowi Gminy należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego (por. Wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r. Sygn. akt I GSK 1072/18 CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza obowiązujących norm prawnych.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.