Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 671/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. P. I. Sz. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. P., I. SZ. i J.G. solidarnie kwotę 751 ( siedemset pięćdziesiąt jeden) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...], G. R. G. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 649 mkw., położone przy ul. M. w G. W umowie nie wskazano wprost, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jednakże w § 2 umowy wskazano, że została ona zawarta w wyniku porozumienia osiągniętego w toku postępowania wywłaszczeniowego, co przesądziło o zakwalifikowaniu przedmiotowych nieruchomości do kategorii nieruchomości wywłaszczonych.

Cel wywłaszczenia nieruchomości nie został szczegółowo sprecyzowany w umowie sprzedaży, jedynie powołano się na "zaświadczenie lokalizacji nr [...]", poświadczone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa z dnia 20 lutego 1953 r., nr [...]. Powyższe zaświadczenie wyrażało zgodę na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. – Ś. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP.

Następcy prawni G. R. G. – K. P., I. S. i J. G. wnioskiem z dnia 25 września 1996 r. wystąpili o zwrot powyższych nieruchomości.

Jak wynika z wykazu zmian gruntowych z dnia 26 sierpnia 1995 r. wywłaszczona nieruchomość, działka o nr [...] o pow. 523 mkw., km [...], stanowi obecnie działki nr [...] o powierzchni 23 mkw., nr [...] o powierzchni 424 mkw., nr [...] o powierzchni 76 mkw. Natomiast działka nr [...] km [...] stanowi nadal działkę o tym samym numerze bez zmian geodezyjnych.

Decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. Starosta, działając na podstawie art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." orzekł zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki [...] o pow. 126 mkw., części działki [...] oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako [...] o pow. 281 mkw. oraz część działki [...] oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako [...] o pow. 54 mkw., obr. G., arkusz mapy [...], przy ul. M., stanowiących własność Gminy Miasta G., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy.

Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 11.903,47 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr [...] i [...] km. [...] sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki został zrealizowany w części B działki nr [...] oraz na części B działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany na części A działki [...] oraz części A działki nr [...], co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r.

Teren działki nr [...] wyłożony jest płytami betonowo – ażurowymi i stanowi dojazd na zaplecze działki nr [...], na jej niewielkiej części usytuowany jest budynek garażu. Działka nr [...] w części A stanowi teren porośnięty trawą i fragmentem ogrodzony, a w części B stanowi chodnik wyłożony kostką brukową. Natomiast działka nr [...] w części A jest porośnięta trawą na której rosną topole, a w części B znajduje się chodnik wraz z parkingiem z kostki brukowej.

Organ przywołał przebieg rozprawy administracyjnej z dnia 22 września 2009 r. w trakcie której część obecnych wnioskodawców nie wniosła zastrzeżeń, co do proponowanego podziału nieruchomości. Natomiast Prezydent Miasta pismem z dnia 19 października 2009 r. poinformował Starostę, że projekt podziału został negatywnie zaopiniowany przez Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta który stwierdził, że nieruchomość położona jest w strefie przeznaczonej pod zabudowę usługową, na terenie urządzeń komunikacji samochodowej – parkingu wielopoziomowego z usługami, a więc na cel na jaki została wywłaszczona.

Z kolei pismem z dnia 2 stycznia 2010 r. Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta, w odpowiedzi na sporządzony przez organ projekt podziału działki nr [...] wskazał, że nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...] z uwagi na cechy geometryczne, wielkość oraz brak dostępu do drogi nie nadawałyby się do samodzielnego zagospodarowania. Następnie pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. strona ta wniosła o orzeczenie odmowy zwrotu nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nieruchomości tych nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta G., zarzucając naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia z pominięciem całokształtu sprawy i zebranego materiału dowodowego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie terenu, a w szczególności budowa parkingu. Natomiast oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się urządzony parking samochodowy, chodnik wyłożony kostką brukową oraz tereny zielone. Zdaniem odwołującego się ustalenia te bezsprzecznie dowodzą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość stanowi fragment infrastruktury mieszkaniowej tej części G. Wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia uniemożliwia również ich podział zaproponowany przez Starostę, gdyż w jego wyniku nie nadawałyby się one do samodzielnego zagospodarowania. Stąd negatywna opinia Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżaną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że należy przede wszystkim określić w sposób nie budzący wątpliwości cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Kluczowym zagadnieniem pozostaje fakt przejęcia spornych działek przez Skarb Państwa w związku z realizacją określonej inwestycji budowlanej – urządzenia terenu. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w czasie nabycia nieruchomości, przewidywał przeznaczenie przedmiotowych parceli pod budowę parkingu. Organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę skoncentrował się przede wszystkim na dowodzie z oględzin spornej nieruchomości, bagatelizując w znacznej mierze inne dowody, które pozwoliłyby wyjaśnić, co działo się ze sporną nieruchomością w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia przez Skarb Państwa.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, Starosta uznał wadliwie, opierając się głównie na aktualnym stanie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, że nabyte parcele nie zostały przeznaczone na realizację inwestycji zgodnie z celem ich przejęcia, za który uznał, opierając się wyłącznie na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Ś., urządzenie parkingu samochodowego. Organ nie zgromadził zatem wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania. Zdaniem Wojewody w aktach sprawy zabrakło dokumentów, które pozwoliłyby na bezsprzeczne ustalenie celu wywłaszczenia oraz na ocenę, czy w terminie 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto realizację celu publicznego na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość, bądź czy po upływie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten zrealizowano.

Zdaniem Wojewody braki postępowania dowodowego nie pozwalały stwierdzić, w oparciu jedynie o wizję lokalną terenu, że sporna nieruchomości podlega zwrotowi. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w aktach sprawy zgromadzono dokumenty dotyczące planowanej inwestycji jeszcze przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości. Tym bardziej brak czynności zmierzających do uzyskania dowodów na potwierdzenie rozpoczęcia realizowanej inwestycji przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i wyklucza zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy.

Wojewoda uznał za zasadne także zarzuty Prezydenta Miasta dotyczące negatywnego zaopiniowania projektów podziału działek nr [...] i nr [...] przez Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta, zgodnie z którym po podziale nie nadawałyby się one do użycia. Zdaniem Wojewody brak wyczerpującego i opartego na rzetelnie przeprowadzonych dowodach postępowania wyjaśniającego nie pozwolił na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Na skutek skargi K. P., I. S. oraz J. G., na powyższą decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 492/10 uchylił tę decyzję.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 30 kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu zasadny był zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego.

Sąd podzielił twierdzenia strony skarżącej, że organ pierwszej instancji nie tylko przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania, ale również w jego ramach zgromadził wystarczającą ilość dowodów koniecznych do jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Wydanie przez Starostę decyzji z dnia 10 lutego 2010 r. poprzedziła analiza dokumentów takich jak:

– umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 mkw., przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...],

– zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP (czyli cel wywłaszczenia).

Przeanalizowano również projekt podziału działki nr [...] i [...] km. [...] sporządzony przez geodetę B. B., który stanowił załącznik do decyzji, a także operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., który dokonał wyceny prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i części A działki nr [...] km. [...], położonej przy ul. M. w G. Rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji przeanalizował również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, a wszystkie powyższe ustalenia podsumowane zostały wizją lokalną przeprowadzoną na spornym terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną.

Tymczasem, jak stwierdził Sąd, Wojewoda jako powód uchylenia decyzji Starosty wskazał konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem celu na jakie zostały wywłaszczone sporne nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało natomiast, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił dowody zgromadzone w postępowaniu, które to dowody zostały przez Starostę potraktowane jako zebrane zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. i które to dowody, zdaniem Sądu udzielają odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornych nieruchomości i czy został on zrealizowany.

Zdaniem Sądu sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest kontrola legalności decyzji organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły, w ocenie Sądu, stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia niewątpliwie nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną dowodów nie wskazuje np. jakie konkretnie nowe dowody przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia winny zostać przeprowadzone. Zaś ocena już zgromadzonych jest wadliwa.

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ, uwzględniając zastrzeżenia Sądu, dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie merytorycznie rozstrzygnie przedmiotową sprawę.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta G. od decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r., Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., ponownie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że w świetle prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, poza sporem pozostaje kwestia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Fakt ten odnajduje potwierdzenie w analizie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, a wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji znalazły potwierdzenie w przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2008 r. oględzinach na spornym terenie.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeanalizował i rozpatrzył dogłębnie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Zastosował się do art. 7 k.p.a. oraz wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a., jak również z treści art. 80 k.p.a. Organ właściwie przeanalizował także projekt podziału sporządzony przez geodetę B. B.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z niemożnością podjęcia się przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 26 sierpnia 2009 r. (z uwagi na wskazany przez rzeczoznawcę stan zdrowia i podeszły wiek oraz zakończenie działalności w zakresie wyceny nieruchomości), nie dysponował aktualnym dowodem na okoliczność potwierdzenia wartości nieruchomości, niezbędnym dla oceny, czy kwota wskazanego w operacie odszkodowania jest prawidłowa. Wskazał też, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego dezaktualizacja operatu szacunkowego, która stanowi przesłankę do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, uzasadnia kasację decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 oraz art. 216 u.g.n., Starosta orzekł zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki [...] o pow. 126 mkw., części działki [...] oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako [...] o pow. 281 mkw. oraz część działki [...] oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako [...] o pow. 54 mkw., obr. G., arkusz mapy [...], przy ul. M., stanowiących własność Gminy Miasta G., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy.

Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 12.738,12 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr [...] i [...] km. [...] sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki został zrealizowany w części B działki nr [...] oraz na części B działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany na części A działki [...] oraz części A działki nr [...], co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r.

Teren działki nr [...] wyłożony jest płytami betonowo – ażurowymi i stanowi dojazd na zaplecze działki nr [...], na jej niewielkiej części usytuowany jest budynek garażu. Działka nr [...] w części A stanowi teren porośnięty trawą i fragmentem ogrodzony, a w części B stanowi chodnik wyłożony kostką brukową. Natomiast działka nr [...] w części A jest porośnięta trawą na której rosną topole, a w części B znajduje się chodnik wraz z parkingiem z kostki brukowej. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie posiadanej dokumentacji i stanowił teren pod urządzenie parkingu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w części A działki nr [...], części A działki nr [...] oraz działki nr [...] obszar niezagospodarowany, porośnięty roślinnością, a w jej granicach nie było i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów. Sporna część nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. Skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że celem wywłaszczenia było urządzenie parkingu samochodowego to nie sposób uznać, że przeznaczenie nieruchomości pod urządzenie terenu (budownictwo mieszkaniowe) jest tożsame z tym celem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta G., zarzucając naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia z pominięciem całokształtu sprawy i zebranego materiału dowodowego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie terenu związanego z budownictwem mieszkaniowym, a w szczególności budowa parkingu. Natomiast oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się urządzony parking samochodowy, chodnik wyłożony kostką brukową oraz tereny zielone. Zdaniem odwołującego się ustalenia te bezsprzecznie dowodzą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie zostały podjęte żadne działania, zmierzające do zgromadzenia środków dowodowych wskazujących, czy w określonych przez art. 137 u.g.n. terminach podjęte zostały jakiekolwiek działania związane z realizacją celu wywłaszczenia. Odnośnie działki nr [...], stanowi ona urządzony dojazd na zaplecze działki sąsiedniej, częściowo jest zabudowana budynkiem garażowym, którego pozostała część posadowiona jest na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G., z ustanowionym na rzecz osób fizycznych prawem użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia 19 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda, wskazując na dowody w postaci:

– umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 mkw., przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...],

– zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP,

– pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 12 czerwca 1968 r.

stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na urządzenie parkingu samochodowego.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w celu stwierdzenia, czy w ciągu 7 lat od przejęcia przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto inwestycję, na potrzeby której wywłaszczono nieruchomość. Nie zgromadził dowodów na potwierdzenie rozpoczęcia budowy inwestycji w ciągu 7 lat od dnia 2 lipca 1961 r. oraz czy ukończono jej budowę w ciągu 10 lat od daty jej rozpoczęcia. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji dotyczą tylko zakresu aktualnego stanu nieruchomości, natomiast pominięto zbadanie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. Pomocne, w ocenie organu odwoławczego, w zakresie ustalenia, czy w ciągu zakreślonego terminu nie rozpoczęto zgodnie z celem wywłaszczenia realizacji inwestycji oraz kiedy ją ukończono, byłoby uzyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących budowy obiektu, mając na uwadze ówcześnie obowiązujące przepisy w "prawie budowlanym" takich jak: pozwolenia na budowę, dziennika budowy, zawiadomienia oddania do użytku obiektu budowlanego, a w ostateczności zeznań świadków.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji również powinien zweryfikować oględziny nieruchomości pod względem kręgu stron postępowania z uwagi na zarzut dotyczący budynku garażowego, będącego w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, znajdującego się według skarżącej Gminy na działce nr [...] i nr [...].

Wojewoda wskazał także, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie zgromadził wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania. Nie zastosował się do wymogów postępowania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ w toku postępowania powinien był wyjaśnić, dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiary innym dowodom, przeprowadzając w tej materii postępowanie wyjaśniające.

W skardze na powyższą decyzję K. P., I. S. i J. G. zarzucili jej naruszenie:

1. art. 110 k.p.a. poprzez zmianę swoich ustaleń w zaskarżonej decyzji w stosunku do ustaleń poczynionych w decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.,

2. art. 8 k.p.a. wynikające z poczynienia odmiennych ustaleń, aniżeli w toku postępowania przez tym samym organem, z wynikającym z decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.,

3. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że nieruchomości objęte wnioskiem stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości,

4. art. 77 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że organ pierwszej instancji nie zebrał całego niezbędnego materiału dowodowego, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy,

5. art. 80 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zakwestionowanie prawa do swobodnej oceny dowodów przez organ pierwszej instancji i uznanie za nieudowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym,

6. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy zebrany materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji o takiej treści, jak decyzja organu pierwszej instancji,

7. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) poprzez niezastosowanie się przez organ drugiej instancji do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r.,

8. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ pierwszej instancji powinien poszerzyć posterowanie dowodowe.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie miał wątpliwości, że zrealizowane zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedyną przyczyną uchylenie decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. była dezaktualizacja operatu szacunkowego. Odstąpienie od swoich wcześniejszych ustaleń w tym zakresie skutkuje naruszeniem art. 8 k.p.a. bowiem podkopuje zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także narusza art.110 k.p.a., bowiem organ jest związany swoimi ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy i dokonał prawidłowych ustaleń, a nieruchomość objętą postępowaniem uznać trzeba za wywłaszczoną. Starosta miał na uwadze konieczność ustalenia stanu nieruchomości w okresach wskazanych w art. 137 u.g.n. i ustaleń takich dokonał. Możliwości poszukiwania i uzyskania innych dowodów są obecnie mocno ograniczone. W opinii skarżących zostały one już wyczerpane. Skoro w oparciu o dowody już zebrane można dojść do określonych wniosków, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, tym bardziej, że Gmina Miasta G., jako strona postępowania, mogła zaoferować dowody przeciwne. Oględziny nieruchomości są dowodem na to, że realizacja celu wywłaszczenia nie została podjęta, ani zakończona. Gdyby jakakolwiek inwestycja na tych nieruchomościach została podjęta, powinna istnieć odpowiednia dokumentacja związana z pozwoleniami na budowę, odbiorem, pozwoleniem na użytkowanie, czy też pozwoleniem na rozbiórkę itp.

Organ odwoławczy, uznając konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe z urzędu w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie skarżących okoliczność, czy garaż posadowiony częściowo na działce nr [...] przekracza granice działki sąsiedniej, czy też nie, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

Zdaniem skarżących nie ma znaczenia dla sprawy, że część materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kopie dokumentów. Organ drugiej instancji mógł sam uwierzytelnić takie kopie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia, co działo się z przedmiotową nieruchomością w okresie 7 i 10 lat od jej wywłaszczenia nie mógł, mając na uwadze dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, sam orzec co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji.

Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

Sąd był przy tym obowiązany uwzględnić fakt, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2010, na mocy której uchylono decyzję Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

W wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. Sąd uznał, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. naruszył art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego. Sąd podzielił twierdzenia skarżących, w których podnosili oni, że organ I instancji, nie tylko przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, ale również w jego ramach zgromadził wystarczająca ilość dowodów koniecznych do jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że wydanie przez Starostę decyzji z dnia 10 lutego 2010 r. poprzedziła analiza dokumentów takich jak: umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 m2 przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...], zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym

w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP (czyli cel wywłaszczenia). Przeanalizowano również projekt podziału działki nr [...] i [...] km. [...] sporządzony przez geodetę B. B., które stanowił załącznik do decyzji, a także operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., który dokonał wyceny prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i części A działki nr [...] km. [...], położonej przy ul. M. w G. Sąd wskazał ponadto, że rozstrzygając sprawę organ I instancji przeanalizował również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, a wszystkie powyższe ustalenia podsumowane zostały wizją lokalną przeprowadzoną na spornym terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną. Zdaniem Sądu, dowody zebrane przez Starostę, udzielają odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornych nieruchomości i czy został on zrealizowany.

Sąd podkreślił, że sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest kontrola legalności decyzji organu I instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej. Sąd wskazał, aby Wojewoda merytorycznie rozstrzygnął przedmiotową sprawę.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., ponownie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując m.in., że w świetle prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, poza sporem pozostaje kwestia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaś przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była jedynie dezaktualizacja operatu szacunkowego, a także okoliczność, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów.

Z treści decyzji Wojewody z dnia 14 kwietnia 2011 r. wynika zatem, że podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, a co za tym idzie uznał zasadność orzeczenia o zwrocie jej na rzecz wnioskodawców. Zakwestionował jedynie aktualność operatu szacunkowego, czyli dowodu przeprowadzonego w celu ustalenia odszkodowania, które wnioskodawcy będą obowiązani zwrócić.

Podkreślić należy, że Starosta uzyskał aktualny operat szacunkowy, sporządzony w dniu 14 listopada 2011 r., po czym ponownie – decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. – orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Wojewoda, mimo dokonania uprzednio (w ww. decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.) oceny, że zaistniały przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, w zaskarżonej decyzji uznał odmiennie – twierdząc, że organ pierwszej instancji pominął zbadanie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., a więc przesłanek dotyczących oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazują na naruszenie przez ten organ art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r., który uznał, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji jest wystarczający i nakazał organowi II instancji rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy Sąd nie dopatrzył się konieczności dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Gdyby jednak przyjąć że organ odwoławczy trafnie przyjął, że dla prawidłowego ustalenia, czy w terminach określonych w art. 137 u.g.n. rozpoczęto czy nie rozpoczęto, realizację inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia oraz kiedy ją ukończono, byłoby uzyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących budowy obiektu takich jak: pozwolenie na budowę, dziennik budowy, zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, a w ostateczności także zeznań świadków to powinien uczynić to w postępowaniu odwoławczym.

Trzeba mieć tu na uwadze to, że organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zalecił bowiem organowi pierwszej instancji, aby ten zbadał przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości z punktu zaistnienia zbędności tej nieruchomości, o jakiej mowa w art. 137 u.g.n. Tym samym organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu to Wojewoda powinien był rozstrzygnąć o możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w świetle ustawowych przesłanek z 137 u.g.n., a nadto rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty. W sytuacji gdy organ drugiej instancji widział taką potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego to nie ma przeszkód, aby uzyskał on we własnym zakresie dokumenty opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: pozwolenie na budowę, dziennik budowy, zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Również przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie powinno nastręczać nadmiernych trudności w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że nie miał możliwości uzupełnienia dowodów i materiałów we własnym zakresie, jak również, że brak było możliwości uzyskania tych dowodów w drodze zlecenia ich przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji. Ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, w której dowody, według organu odwoławczego niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego zostały określone jedynie ogólnikowo bez bliższego sprecyzowania, co dotyczy w szczególności nakazania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.

Wskazane powyżej kwestie nie wymagały prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Nie można również w żadnym razie uznać za uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów zawartych w aktach administracyjnych. Czynności te z całą pewnością mogły być, stosownie do art. 136 k.p.a., wykonane przez Wojewodę lub zlecone organowi I instancji.

W niniejszej sprawie Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie. Wydane przez organ odwoławczy orzeczenie miało charakter kasacyjny, pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ naruszył art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r.

Wobec naruszenia przez Wojewodę wskazanych powyżej przepisów postępowania, Sąd nie odniósł się do przedstawionych w punkcie trzecim skargi zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Byłoby to na tym etapie sprawy przedwczesne, ponieważ w kwestii tej nie wypowiedział się Wojewoda. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny zostać przez Wojewodę uwzględnione. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są one dla organu wiążące.