Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2730/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2021 r. znak: [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...], w której wyrażono zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]; zwanej dalej "Szkołą Podstawową w [...]". Rada Miejska zadeklarowała, że uczniom likwidowanej szkoły zapewni dowóz i możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...]; zwanej dalej "Szkołą Podstawową w [...]". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...]. Główną przesłanką zamiaru likwidacji szkoły w [...] jest mała liczba uczniów oraz niekorzystana sytuacja demograficzna polegająca na spadku wskaźnika urodzeń i procesy migracyjne. Zdaniem Rady Miejskiej, konsekwencją opisanej sytuacji jest brak możliwości zapewnienia uczniom optymalnych warunków nauczania (konieczność prowadzenia zajęć edukacyjnych w małych, kilkuosobowych grupach, w klasach łączonych, znacząco "zmniejsza czas na realizację przedmiotu"). Czynnikiem uzasadniającym zamiar likwidacji szkoły w [...] są również wysokie koszty utrzymania szkoły w stosunku do liczby uczniów (najwyższe w porównaniu z innymi szkołami prowadzonymi przez gminę). Zdaniem Rady Miejskiej w [...], zamiar likwidacji jest uzasadniony z uwagi na: konieczność dostosowania sieci szkół i przedszkoli położonych na terenie gminy do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych, wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów z obwodu likwidowanej szkoły, potrzebę racjonalizowania i optymalizowania wydatków ponoszonych na zadania oświatowe zmierzającą do tworzenia dobrej i różnorodnej oferty edukacyjnej w gminie. W uzasadnieniu uchwały wskazano korzyści wynikające z likwidacji szkoły w [...].

Wykonując przedmiotową uchwałę Burmistrz [...] pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru wyrażonego w uchwale nr [...].

[...] Kurator Oświaty; zwany dalej "Kuratorem Oświaty" postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

Kurator Oświaty przeprowadził czynności wyjaśniające i stwierdził, że warunki szkoły w [...], jej wyposażenie, oferta edukacyjna i efekty nauczania nie potwierdzają zasadności argumentacji gminy dotyczącej wyrównywania szans edukacyjnych uczniów. Kurator Oświaty wskazał na niedogodności wynikające z przeniesienia uczniów do szkoły w [...] (brak dodatkowej sali dla oddziału przedszkolnego, brak zewnętrznego boiska sportowego) oraz zagrożenia dla ich bezpieczeństwa (swobodny dostęp uczniów do spadzistego terenu z rowem, w którym gromadzi się woda, brak poręczy przy schodach prowadzących do placu zabaw). Istotną kwestią dla Kuratora Oświaty jest również fakt, że Gmina nie przedstawiła informacji dotyczących sposobu organizacji dowozów. [...] Kurator Oświaty zauważył, że nie wszystkie przystanki na trasie [...] mają wiatę, zadaszenie i zatoczkę autobusową, a droga jest wąska, kręta, z bardzo wąskim poboczem, miejscami ze stromym zboczem, częściowo prowadzi przez las, co w okresie zimowym jest szczególnie niebezpieczne. Kurator Oświaty wskazał, że w sytuacji gdy z opieki świetlicowej będzie korzystać więcej uczniów, pomieszczenie do prowadzenia tych zajęć może okazać się niewystarczające.

Powyższe nie potwierdza, że warunki nauki i pobytu w szkole w [...] będą znacznie lepsze. Zdaniem Kuratora Oświaty, nauka w mniejszych zespołach klasowych nie jest niekorzystna, wprost przeciwnie, w małych klasach częściej obserwuje się pracę nauczyciela z całą grupą i większe zaangażowanie uczniów. Za pozostawieniem szkoły

przemawiają również takie kwestie, jak: utrata zatrudnienia przez pracowników szkoły oraz protesty rodziców uczniów tej szkoły i społeczności lokalnej wobec planów gminy. Ponadto Kurator Oświaty wskazał na sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej uzasadnieniem dotyczącą wskazania uczniom likwidowanej szkoły miejsca kontynuowania nauki. W ocenie kuratora oświaty sprzeczność ta powoduje, że w zależności od wariantu jaki przyjmie gmina, należałoby dokonać przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć lub poprzez utworzenie szkoły filialnej w [...] ze wskazaniem struktury organizacyjnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę poprzez pozytywne zaopiniowanie uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister Edukacji postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podając, że nie może pozytywnie zaopiniować likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] od dnia [...] sierpnia 2021 r., bowiem choć podziela część argumentów strony, to nie może nie dostrzec argumentów, wątpliwości i obaw organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że aby było możliwe zaopiniowanie zamiaru likwidacji szkoły w [...], uchwała Rady Miejskiej w [...] powinna w sposób jednoznaczny wskazywać do jakiej szkoły lub szkół będą uczęszczać dzieci z likwidowanej szkoły. Tymczasem przedłożona Ministrowi uchwała wraz z jej uzasadnieniem zawiera kilka wariantów branych pod uwagę przez radę gminy w zakresie zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły miejsca kontynuacji nauki, a jako miejsce kontynuacji korzystania z wychowania przedszkolnego rada wskazuje budynek likwidowanej szkoły, który miałby organizacyjnie podlegać innej szkole (brak stosownej uchwały). W związku z tym wielowariantowość opisanych w uchwale nr [...] rozwiązań uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny zamiaru likwidacji szkoły w [...], co uzasadnia negatywną opinię.

W wymienionej wyżej uchwale Rada Miejska w [...] zadeklarowała, że uczniom likwidowanej szkoły zapewni od roku szkolnego 2021/2022 możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...]. Następnie w uzasadnieniu do uchwały Rada Miejska podała, że w wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], Szkoła Podstawowa w [...] będzie funkcjonować w dwóch budynkach, tj. [...] oraz [...] (dotychczasowa lokalizacja szkoły w [...]). Z uzasadnienia do ww. uchwały wynika, że dzieci z oddziału przedszkolnego oraz uczniowie klas I-III likwidowanej szkoły będą kontynuować naukę w dotychczasowej lokalizacji szkoły w [...], natomiast uczniowie klas IV-VIII w Szkole Podstawowej w [...]. Ponadto w roku szkolnym 2021/2022 uczniom klasy VIII likwidowanej szkoły Gmina zapewni możliwość "dokończenia" edukacji i przystąpienia do egzaminu ósmoklasisty w budynku Szkoły Podstawowej w [...].

Strona w zażaleniu wskazała, że aby taka sytuacja była możliwa, to po zlikwidowaniu Szkoły Podstawowej w [...], należałoby dokonać przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie innej lokalizacji zajęć. Wnoszący zażalenie podnosi, że gdyby [...] Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], wówczas Rada Miejska podjęłaby uchwałę o likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz uchwałę o przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że ewentualne zmiany sieci szkolnej polegające

na tworzeniu (lub likwidacji) innych lokalizacji zajęć skutkują koniecznością stosowania procedury przekształcenia szkoły zgodnie z przepisami art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły (art. 39 ust. 7a ustawy – Prawo oświatowe). Nie ulega również wątpliwości, że przekształceniem szkoły jest zmiana polegająca na utworzeniu filii tej szkoły obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy l-IV, skutkującą również obowiązkiem dopełnienia procedury wynikającej z przepisów art. 89 ww. ustawy. Oznacza to, że utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć już funkcjonującej szkoły lub jej filii jest przekształceniem tej szkoły i wymaga zastosowania przepisów art. 89 ust. 1-8 w związku z art. 89 ust. 9 ustawy – Prawo oświatowe. Przekształcenie szkoły jest możliwe jedynie z końcem roku szkolnego (tj. [...] sierpnia) po uprzednim zawiadomieniu, na co najmniej 6 miesięcy przed planowanym przekształceniem, właściwego kuratora oświaty i rodziców uczniów tej szkoły. W przypadku szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, przekształcenie szkoły jest możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii ww. kuratora oświaty. Oznacza to, że w przypadku zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] polegającego na utworzeniu innej lokalizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub szkoły filialnej [...] sierpnia 2021 r. (aby zajęcia mogły być od roku szkolnego 2021/2022 prowadzone w innej lokalizacji lub filii szkoły), Rada Miejska w [...] po podjęciu stosownej uchwały powinna była, w terminie do [...] lutego 2021 r., powiadomić o swoich zamiarach rodziców uczniów tej szkoły oraz [...] Kuratora Oświaty, a następnie uzyskać pozytywną opinię organu nadzoru pedagogicznego co do zamiaru planowanego przekształcenia. Wówczas od [...] września 2021 r. samodzielną szkołę filialną w [...] lub inną lokalizację zajęć można byłoby wskazywać jako szkołę lub miejsce, w którym gmina gwarantuje możliwość kontynuacji nauki, a likwidacja tej szkoły byłaby możliwa jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty.

Podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2021 r. nie określa, gdzie zostanie zapewniona kontynuacja wychowania przedszkolnego dla dzieci z oddziału przedszkolnego szkoły w [...]. Choć z treści uzasadniania do uchwały wynika, że dzieciom z oddziału przedszkolnego ma zostać zapewniona kontynuacja wychowania przedszkolnego w "dotychczasowej lokalizacji szkoły w [...]", to planowany przez gminę sposób likwidacji szkoły w [...], w której funkcjonuje oddział przedszkolny oraz brak stosownej uchwały dotyczącej przekształcenia szkoły w [...], faktycznie uniemożliwi dzieciom w wieku 3-6 lat korzystanie z prawa do wychowania przedszkolnego. Naruszenia przez Gminę [...] przepisów art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jest już wystarczającym powodem podtrzymania negatywnej opinii wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do kwestii likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] Minister zwrócił uwagę, że należy rozważyć kilka okoliczności, przede wszystkim liczbę uczniów w tej szkole, jej warunki lokalowo-dydaktyczne oraz warunki w szkole, do której zostaną przeniesieni uczniowie, a także odległość między szkołami.

W pierwszej kolejności zauważył, że na obszarze Gminy [...] funkcjonuje 7 publicznych ośmioklasowych szkół podstawowych: Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w [...] (502 uczniów w klasach l-VIII i 59 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (178 uczniów w klasach l-VIII i 72 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (144 uczniów w klasach l-Vlll i 37 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (252 uczniów w klasach l-VIII i 85 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (54 uczniów w klasach l-VIII i 25 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (27 uczniów w klasach l-VIII i 10 dzieci w oddziale przedszkolnym); Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (99 uczniów w klasach l-VIII i 21 dzieci w oddziale przedszkolnym). Łącznie do siedmiu szkół prowadzonych przez Gminę [...] w roku szkolnym 2020/2021 uczęszcza 1256 uczniów (klasy l-VIII) oraz 309 dzieci do oddziałów przedszkolnych.

Rada Gminy [...] planuje likwidację [...] sierpnia 2021 r. najmniejszej szkoły w gminie, tj. szkoły w [...]. Jak podaje strona, taka reorganizacja jest uzasadniona koniecznością dostosowania sieci szkół i przedszkoli położonych na terenie Gminy [...] do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych, wyrównywaniem szans edukacyjnych uczniów z obwodu likwidowanej szkoły oraz potrzebą racjonalizowania i optymalizowania wydatków ponoszonych na zadania oświatowe, zmierzającą do tworzenia dobrej i różnorodnej oferty edukacyjnej w gminie.

Aby ocenić czy funkcjonowanie na obszarze Gminy [...] sześciu szkół podstawowych będzie stanowić wystarczającą sieć publicznych szkół podstawowych na przyszłość, Minister przeanalizował przede wszystkim demografię w gminie.

Jak podała strona, w każdym roku w obwodzie szkoły w [...] rodzi się zaledwie kilkoro dzieci, nie wszystkie z nich uczęszczają do szkoły obwodowej, co wynika również z migracji mieszkańców. Zdaniem strony, liczba urodzeń wskazuje, że w kolejnych latach do szkoły w [...] będzie uczęszczało mniej uczniów niż dotychczas (oddziały w szkole mogą być nawet jednoosobowe). Z danych przekazanych przez stronę wynika, że liczba dzieci urodzonych w obwodzie szkoły w [...] wynosiła: 2014 r. - 5, 2015 r. - 4, 2016 r. - 6, 2017 r. - 5, 2018 r. - 3, 2019 r. - 5, 2020 r. - 3. Minister podkreślił, że liczba urodzeń w obwodzie likwidowanej szkoły jest niewielka, ale z przedstawionych danych wynika, że w perspektywie kolejnych 7 lat liczba dzieci w obwodzie tej szkoły, choć niewielka, będzie kształtować się na porównywalnym poziomie. Aby ustalić jak przedstawiają się prognozy demograficzne dla Gminy [...], Minister dokonał analizy danych z bazy danych Głównego Urzędu Statystycznego w latach 2000-2019. Średnio w gminie wiejsko-miejskiej [...] od 2000 r. rodziło się rocznie 171 dzieci, przy odchyleniu standardowym 18. Liczba dzieci w wieku 7-14 lat, tj. w wieku charakterystycznym dla dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej zmalała od liczby 2.008 dzieci w 2000 r. do liczby 1.478 dzieci w 2019 r. W ocenie Ministra, powyższe dane pozwalają stwierdzić, że sieć szkół po planowanej przez Gminę [...] reorganizacji, w kontekście demografii gminy, będzie wystarczająca do zapewnienia dogodnych warunków realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkujące na terenie gminy.

Jak wynika z ww. uchwały z [...] stycznia 2021 r. uczniom likwidowanej szkoły zapewnionoby możliwość kontynuacji nauki w Szkole Podstawowej w [...]. Mając na uwadze dokumentację sprawy, z której wynika, że szkoła w [...] nie posiada filii ani innej lokalizacji zajęć oraz, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły w [...], należy przyjąć, że gdyby doszło do likwidacji szkoły w [...], wszyscy uczniowie tej szkoły uczęszczaliby do szkoły w [...]. Z akt sprawy wynika, że liczba uczniów w poszczególnych oddziałach szkoły w [...] wynosi: klasa I - 2 uczniów, klasa 11-4 uczniów, klasa III - 4 uczniów, klasa IV- 2 uczniów, klasa V- brak uczniów, klasa VI - 3 uczniów, klasa VII - 9 uczniów, klasa VIII - 3 uczniów, oddział przedszkolny - 10 dzieci. Natomiast liczba uczniów w poszczególnych oddziałach szkoły w [...] wynosi: klasa 1-12 uczniów, klasa 11-9 uczniów, klasa III - 14 uczniów, klasa IV - 8 uczniów, klasa V - 10 uczniów, klasa VI - 15 uczniów, klasa VII - 16 uczniów, klasa VIII – 15 uczniów, oddział przedszkolny - 20 dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Gdyby wszyscy uczniowie klas l-VIII likwidowanej szkoły dołączyli do istniejących oddziałów szkoły w [...], liczba oddziałów nie uległaby zmianie, natomiast nieznacznie zwiększyłaby się liczba uczniów w oddziałach (oddziały liczyłyby od 10 do 25 uczniów). Nauka nadal odbywałaby się w systemie jednozmianowym. Z powyższego wynika, że gdyby wszyscy uczniowie klas l-VIII zostali przeniesieni do szkoły w [...], sytuacja ta nie będzie miała wpływu na warunki nauki, wychowania i opieki tych uczniów.

Odrębną jednak kwestią w kontekście oceny warunków nauki po planowanej likwidacji pozostaje sprawa zamiaru gminy dotyczącego pozostawienia dzieci z oddziału przedszkolnego szkoły w [...] w dotychczasowej lokalizacji tej szkoły - w zależności od przyjętej przez gminę opcji: w nieistniejącej filii lub nieistniejącej innej lokalizacji zajęć szkoły w [...]. Powyższe uniemożliwia organowi drugiej instancji dokonywanie oceny skutków planowanej likwidacji dla dzieci z oddziału przedszkolnego w zakresie dotyczącym porównania warunków realizacji wychowania przedszkolnego obecnych i po planowanej likwidacji.

Z uwagi na powyższe Minister dokonał oceny jak zmienią się warunki lokalowo-dydaktyczne uczniów klas l-VIII szkoły w [...] w porównaniu do obecnych.

Minister, na podstawie protokołu oględzin bazy lokalowo-dydaktycznej Szkoły Podstawowej w [...] i Szkoły Podstawowej w [...] z [...] lutego 2021 r., dokonał analizy bazy materialnej obu szkół i stwierdził, że baza materialna likwidowanej szkoły zapewnia warunki do realizacji zadań statutowych oraz podstawy programowej ośmioletniej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym. Szkoła w [...] mieści się w piętrowym budynku. Teren szkoły jest ogrodzony i zabezpieczony przed nagłym wtargnięciem uczniów na jezdnię. Szkoła dysponuje 6 salami lekcyjnymi, w tym klasopracownią geograficzno-informatyczną (10 stanowisk komputerowych, robot do programowania), fizyczno-matematyczną, biologiczno-chemiczną. Ponadto szkoła dysponuje salą przeznaczoną na bibliotekę, w której znajdują się 2 ławki dwuosobowe dla osób korzystających na miejscu z księgozbioru, pomieszczeniem przeznaczonym na jadalnię (dwudaniowe obiady dostarcza firma cateringowa), pomieszczeniami administracyjnymi i gospodarczymi, toaletami. Zajęcia świetlicowe w wymiarze 10 godzin tygodniowo odbywają się w salach lekcyjnych. Bazę sportową szkoły stanowi zastępcza sala gimnastyczna (90 m2), boisko wielofunkcyjne ze sztuczną nawierzchnią, boisko trawiaste do piłki nożnej, plac zabaw, wyposażony w urządzenia posiadające wymagane atesty i certyfikaty. Szkoła jest dobrze wyposażona w pomoce i sprzęt do zajęć wychowania fizycznego. Na przestronnych korytarzach znajdują się indywidualne szafeczki dla uczniów na obuwie i odzież. Uczniowie mają możliwość pozostawienia podręczników i przyborów szkolnych w szafeczkach w salach lekcyjnych. Prawie każda sala posiada umywalkę, w każdej sali znajduje się tablica multimedialna lub monitor dotykowy. Szkoła wyposażona jest w wymagane pomoce do realizacji podstawy programowej wszystkich przedmiotów, w tym fizyki i chemii. Wszystkie pomieszczenia i sale lekcyjne są estetycznie urządzone, zadbane, meble i krzesełka dostosowane do wzrostu uczniów. Przeglądy i badania wymagane przepisami prawa są aktualne, bez uwag i na bieżąco wykonywane.

Wnoszący zażalenie wskazał, że baza lokalowa szkoły w [...] jest skromna, nie ma wystarczającej liczby sal lekcyjnych, aby pomieścić szkołę podstawową i oddział przedszkolny tak, aby uczniowie z poszczególnych oddziałów mogli uczyć się w oddzielnych salach. Zdaniem strony, niewystarczająca liczba sal oraz mała liczba uczniów wymusza nauczanie w klasach łączonych. Minister wyjaśnił, że nauczanie w klasach łączonych polega na prowadzeniu przez nauczyciela w tym samym miejscu i czasie obowiązkowych zajęć edukacyjnych z dwoma, najczęściej najbliższymi, zespołami klasowymi. Zasady organizacji nauczania w klasach łączonych określa art. 96 ust. 5 ustawy – Prawo oświatowe oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 marca 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502). Z materiału dowodowego wynika, że zajęcia w szkole w [...] prowadzone są w systemie klas łączonych -klasy II z III oraz klasy VI z VIII, przy czym połączone oddziały liczą odpowiednio: 8 i 12 uczniów. Mając powyższe na uwadze, w kontekście podnoszonej przez stronę kwestii niewystarczającej liczby sal, organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do szkoły w [...] nieuzasadnione jest założenie, że do zapewnienia prawidłowej organizacji szkoły potrzebna jest liczba pomieszczeń, w których obywają się obowiązkowe zajęcia edukacyjne równa liczbie funkcjonujących w szkole oddziałów. Takie założenie całkowicie pomija fakt, że ww. szkoła prowadzi nauczanie w klasach łączonych.

Ponadto prawidłowo prowadzone zajęcia edukacyjne, nawet w małolicznych oddziałach lub klasach łączonych, stwarzają uczniom możliwość współpracy w małych grupach rówieśniczych, a także rywalizacji w grupie uczniów w mieszanym wieku oraz poznanie mechanizmów działania takiej różnorodnej grupy, czego dzieci stale przebywające wśród kilkunastu uczniów z tego samego oddziału nie mają szansy doświadczyć. W przypadku łączenia klas, dzieci młodsze nie mogą mieć zajęć jednocześnie z dziećmi z klas IV-VII, a w przypadku uczniów klas VIII wszystkie zajęcia, z wyjątkiem wychowania fizycznego, muszą być prowadzone bez łączenia z innymi klasami. W ocenie Ministra, uczniowie małej, wiejskiej szkoły w [...] nie są narażeni na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność klas i związaną z tym konieczność organizacji nauczania w klasach łączonych.

Zdaniem strony, zatrudnienie nauczycieli w szkole w [...] w niepełnym wymiarze czasu pracy przemawia za likwidacją szkoły, bowiem ogranicza dostępność nauczycieli dla uczniów. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z poźn. zm.), podstawowym obowiązkiem każdego nauczyciela jest rzetelna realizacja zadań związanych z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, jak też wspieranie każdego ucznia w jego rozwoju. Oznacza to, że każdy nauczyciel, niezależnie od wymiaru zatrudnienia, powinien wspierać potencjał rozwojowy każdego ucznia i stwarzać warunki do jego aktywnego i pełnego uczestnictwa w życiu szkoły w środowisku społecznym. Czynności te nauczyciel może podejmować w trakcie bieżącej pracy z uczniem, a także w innych formach, np. zajęć rozwijających uzdolnienia, umiejętności uczenia się, porad czy konsultacji. W ocenie Ministra, umożliwienie każdemu uczniowi rozwoju na miarę jego możliwości nie jest zależne od wymiaru zatrudnienia, lecz od organizacji pracy szkoły oraz prawidłowości i skuteczności podejmowanych przez nauczyciela działań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Fakt, że nauczyciel jest zatrudniony w danej szkole w niepełnym wymiarze czasu nie powinien przesądzać o braku dostępności nauczyciela dla ucznia, czy też niewłaściwej realizacji procesu dydaktycznego, tym bardziej nie może stanowić przesłanki do likwidacji szkoły.

Z protokołu oględzin Szkoły Podstawowej w [...] wynika, że piętrowy budynek szkoły został poddany termomodernizacji. Teren szkoły jest ogrodzony. Na terenie szkoły jest plac zabaw, zewnętrzna siłownia oraz strefa do ćwiczeń. Do ogrodzonego placu zabaw prowadzą schody bez poręczy. W protokole oględzin odnotowano, że z tyłu budynku znajduje się kamienista, bardzo stroma skarpa (kamienie przed osuwaniem zabezpieczone są drucianą siatką). Między skarpą, a ogrodzeniem szkolnym jest wolna, głęboka przestrzeń. Z boku budynku jest spadzisty teren trawiasty, na dole spadu jest rów, w którym gromadzi się woda. Do tych miejsc uczniowie mają swobodny dostęp, co stwarza bardzo duże zagrożenie dla bezpieczeństwa uczniów. Szkoła dysponuje jedną salą oddziału przedszkolnego z bezpośrednim wejściem do toalet przeznaczonych tylko dla dzieci przedszkolnych, 8 salami lekcyjnymi, w tym pracowniami: komputerową (18 stanowisk komputerowych), biologiczno-geograficzną, matematyczno-fizyczno-chemiczną. Ponadto dysponuje biblioteką, gabinetem pielęgniarki, pedagoga, kuchnią, jadalnią pełniącą funkcję świetlicy (obiady dostarcza firma cateringowa), pomieszczeniami administracyjnymi, gospodarczymi, toaletami. Świetlica funkcjonuje w godz. 08:00-09:00 i 12:45-13:45. Z opieki świetlicowej korzystają dojeżdżający uczniowie przed i po zajęciach, zgodnie ze zgłoszonymi potrzebami. Szkoła jest dobrze wyposażona w pomoce do realizacji podstawy programowej. Posiada 3 tablice interaktywne i 3 monitory dotykowe, 23 laptopy (pozyskane z projektów) i 10 stacjonarnych komputerów. Na przestronnych korytarzach znajdują się szafki na odzież wierzchnią i obuwie dla uczniów. Pomieszczenia w szkole są zadbane, dobrze utrzymane. Meble są dostosowane do wieku i wzrostu uczniów. Bazę sportową szkoły stanowi nowoczesna hala sportowa (oddana do użytku w 2015 r.) z zapleczem (szatnie, toalety, pomieszczenie na sprzęt, pokój dla nauczycieli wychowania fizycznego), brak boiska sportowego. Wykonywane na bieżąco przeglądy i badania wymagane przepisami prawa są aktualne, bez uwag. Z powyższego wynika, że gdyby doszło do likwidacji szkoły w [...] i przeniesienia uczniów do szkoły w [...], a wskazane w zaskarżonym postanowieniu uchybienia w zakresie bezpieczeństwa zostałyby usunięte, uczniowie ci mieliby lepsze od obecnych warunki lokalowo-dydaktyczne. Odrębną kwestią pozostaje sprawa oceny warunków kształcenia dzieci z oddziału przedszkolnego po planowanych zmianach, której dokonanie nie jest możliwe z uwagi na przyczyny wykazane już w niniejszym postanowieniu.

Minister przeanalizował kwestę dowozu uczniów po ewentualnej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Wskazana jako miejsce kontynuacji nauki Szkoła Podstawowa w [...] jest oddalona od [...] o 3,6 km. Gmina realizuje bezpłatny dowóz do ww. szkoły dla uczniów, których droga z domu do szkoły przekracza określoną w art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe odległość, a także dla uczniów niepodlegających temu przepisowi, za odpłatnością rodziców. Zgodnie z deklaracją zawartą w uchwale Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2021 r., uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniony bezpłatny dowóz do nowej szkoły. Z dokumentacji sprawy wynika, że obecnie dzieci uczęszczające do szkoły w [...] nie korzystają z dowozów, ponieważ zamieszkują w odległości od 100 m do 3 km od szkoły. Rodzice uczniów obawiają się o bezpieczeństwo swoich dzieci w czasie dowozów z uwagi na trudne warunki drogowe. Z dokumentacji sprawy wynika, że droga z [...] do nowej szkoły w [...] jest wąska, kręta, z bardzo wysokim poboczem, miejscami ze stromym zboczem, miejscami prowadzi przez las, co w okresie zimowym jest szczególnie niebezpieczne. Minister podziela te obawy. Z analizy dokonanej przy użyciu mapy Google wynika, że droga pomiędzy Szkołą Podstawową w [...] i Szkołą Podstawową [...], o długości 3,6 km, jest kręta i prowadzi przez pagórkowato ukształtowany teren. Niezależnie od powyższego, w ocenie Ministra, po przeprowadzeniu planowanej likwidacji szkoły w [...], dzieci zostaną pozbawione możliwości uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania. Czas, który uczniowie poświęciliby na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dotarcia do szkoły, a także przebywanie w świetlicy i oczekiwanie na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły zapewniającej lepsze warunki lokalowo-dydaktyczne. Minister stwierdza, że wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także przebywanie dłużej w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, spowoduje, że warunki nauki tych uczniów ulegną pogorszeniu.

Ważną dla strony przesłanką do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest aspekt ekonomiczny. Strona przedstawiła argumenty świadczące o tym, że koszty ponoszone przez gminę na utrzymanie szkoły w [...] w stosunku do liczby uczniów uczęszczających do tej szkoły są najwyższe w porównaniu z innymi szkołami prowadzonymi przez gminę. Minister podał, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy – Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, a zatem argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez zamiar likwidacji małej szkoły wiejskiej. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach się różnią jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania danego budynku. Dodatkowo zauważył, że przy rozważeniu opcji, że po likwidacji szkoły w [...] szkoła w [...] będzie funkcjonowała w dwóch budynkach, tj. w [...] i [...], spodziewane oszczędności związane z likwidacją szkoły mogą okazać się niewspółmiernie niskie w stosunku do pogorszenia warunków nauki uczniów likwidowanej szkoły. Przyjmując powyższe założenie, budynek szkoły w [...] miałby nadal służyć dzieciom oddziału przedszkolnego i uczniom klas I-III i/lub uczniom klasy VIII, co dalej generowałoby koszty utrzymania tego budynku. Ponadto zwiększyłaby się liczba dzieci dowożonych do Szkoły Podstawowej w [...], co wpłynęłoby na zwiększenie kosztów dowozów. Zdaniem Ministra, wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej nie stanowią podstawowej przesłanki do powzięcia zamiaru jej likwidacji.

Ponadto należy zauważyć, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2384), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole, ustalony zgodnie z ust. 12 załącznika do tego rozporządzenia jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium, o którym mowa w ust. 13 załącznika do tego rozporządzenia. Jak wynika z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy [...] na rok 2021, gmina ta spełnia ww. kryterium dochodowe, zatem na uczniów uczęszczających do szkoły w [...] naliczana jest dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkole (waga P2). Gmina uwzględniona została także przy podziale środków subwencji oświatowej mechanizmem uwzględniającym również wagę P3 naliczaną na uczniów szkoły podstawowej, w której liczba uczniów w klasie wynosi średnio do 12 uczniów (tzw. mała szkoła). Mając to na uwadze Minister stwierdził, że z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. W ocenie organu odwoławczego, w obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, należy uznać, że zamiar likwidacji szkoły w [...] jest niezasadny.

Strona zarzuciła kuratorowi oświaty, że organ ten wydał dwie rożne opinie (pozytywną i negatywną) w podobnych i porównywalnych okolicznościach spraw. Na potwierdzenie powyższej tezy strona powołała się na wydanie przez [...] Kuratora Oświaty pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły wyrażonego w uchwale innej gminy. Po pierwsze, sprawa Gminy [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, ani też nie pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą, zatem powoływanie się na nią nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie. Po drugie, okoliczności likwidacji innej szkoły nie mogą stanowić przesłanki do likwidacji szkoły prowadzonej przez Gminę [...]. Ocena skutków likwidacji innej szkoły oraz likwidacji szkoły w [...] może być inna chociażby ze względu na spełnienie przesłanek formalnych, kwestie dotyczące zapewnienia przez gminę dzieciom zamieszkałym na jej obszarze możliwości kontynuacji nauki, zapewnienia tym dzieciom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki oraz dostępności edukacji w poszczególnych rejonach gminnych (w tym długości drogi do szkoły, organizacji dowozów), czy zasadności projektowanych zmian w kontekście gminnej strategii oświatowej.

Na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] nie może zostać pozytywnie zaopiniowana, z powodu oceny kryteriów innych niż kryterium legalności,

2. art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z przyjęcia opinii [...] Kuratora Oświaty w [...] za uzasadnioną, w sytuacji, gdy nie została ona oparta na kryterium legalności i wykraczała swoim zakresem ponad ww. kryterium,

3. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez nieuprawnioną ingerencję Kuratora wydającego negatywną opinię, w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], rozumianą jako nieuprawnioną ingerencję przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostki samorządowej prowadzącej szkołę w ramach swoich zadań własnych, w zakresie wykraczającym i niezgodnym z ustawą o samorządzie gminnym i w rezultacie wyrażenie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji tej szkoły, w sytuacji, gdy organ nadzoru może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko w sytuacji, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zadań własnych gminy należą także sprawy edukacji publicznej. Takie ukształtowanie pozycji jednostki samorządu terytorialnego cechuje po pierwsze samodzielność, po drugie możliwość ochrony prawnej tej jednostki. Z kolei Kurator Oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami znajdującymi się na obszarze danego województwa, w oparciu o art. 51 i nast. ustawy – Prawo oświatowe, który jest ograniczony treścią art. 58 ustawy, z którego wynika, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

W jej ocenie kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy, ale przedmiotowa opinia ma charakter nadzorczy. Art. 89 ustawy – Prawo oświatowe nie zawiera żadnych kryteriów w przedmiocie ustalenia według jakich kryteriów kurator oświaty wydaje opinię o zamiarze likwidacji szkoły, co oznacza, że jedynym kryterium jakie należy brać pod uwagę to kryterium legalności, a więc badanie zgodności decyzji z przepisami prawa. Zatem odmowa wydania pozytywnej opinii może nastąpić tylko jeśli uchwała jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca podała, że uchwała Rady Miejskiej została podjęta [...] stycznia 2021 r. na sesji Rady Miejskiej po uprzednim jej zwołaniu z określonym porządkiem obrad. Podczas sesji uczestniczyła wymagana liczba radnych, a głosowana uchwała uzyskała aprobatę większości radnych. Powyższe okoliczności nie są podnoszone w zaskarżonym postanowieniu, co oznacza, że nie są kwestionowane. Uchwała zawiera konkretną i prawidłową podstawę prawną, treść tej uchwały jest jednoznaczna. Wskazuje na zamiar likwidacji konkretnej szkoły, z konkretnym dniem. W § 2 uchwała określa zapewnienie dowozu i możliwości kontynuowania nauki w konkretnej, wymienionej w tej uchwale Szkole Podstawowej im, [...] w [...] oraz zawiera dalsze zobowiązania i upoważnienia dla Burmistrza [...], a ponadto zawiera uzasadnienie. Przedmiotowa uchwała poprzedzona została właściwą procedurą powiadomienia wszystkich rodziców imiennie, co nie jest kwestionowane.

Powołując się na orzeczenia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/20, z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1198/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21 strona skarżąca stwierdziła, że o likwidacji szkoły decyduje gmina, a Kurator sprawdza jedynie legalność podjętej decyzji, co oznacza, że nie można podważać ani przesłanki ekonomicznej, ani demograficznej, ani żadnych innych z wyjątkiem kryterium legalności. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty uzyskujemy informację na temat np. porównywania szkół, co jest niedopuszczalne, może powodować i powoduje polaryzację opinii oraz może prowadzić do nierównych podziałów, bądź pogłębiać istniejące różnice. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że Szkoła Podstawowa w [...] posiada plac zabaw, do którego prowadzą schody bez poręczy, skarpa itp. Taka analiza, która jest nieuprawniona może rodzić, jak to wskazał Minister, "wątpliwości i obawy", lecz jest wysoce subiektywna, wybiórcza oraz nieuprawniona.

Powyższe uwagi Kuratora Oświaty w [...] stoją w sprzeczności z takimi okolicznościami, do których należą: gruntowny remont szkoły im. [...] w [...] w latach 2015-2016, uzyskaniem wszelkich odbiorów budowlanych oraz jak dotąd brak jakichkolwiek uwag [...] Kuratora Oświaty w [...] w tym przedmiocie.

Odnosząc się do argumentu Ministra związanego, z jego zdaniem wariantowego, a przez to niejednoznacznego wskazania do jakiej szkoły lub szkół będą uczęszczać dzieci z likwidowanej szkoły, strona skarżąca wskazała, że uchwała w § 2 zawiera w tym zakres i jednoznaczne stwierdzenie, że uczniom likwidowanej szkoły zapewnia się dowóz i możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. Wymieniono w nim zindywidualizowaną, konkretną szkołę. Zapis ten spełnia wymogi ustawowe i prawidłowej legislacji. Treść uchwały jest jasny i precyzyjny. Uzasadnienie do uchwały nie jest sprzeczne z jej treścią. W tym zakresie uzasadnienie wyraża wolę uchwałodawcy na przyszłość, co nie jest sprzeczne z przepisami ustawy. Z powyższego nie wynika, iż jest "kilka wariantow" odnoście zapewnienia miejsca kontynuowania nauki, że istnieje wielowariantowość rozwiązań" w tej kwestii. Uzasadnienie do uchwały pełni funkcje wyjaśnień motywów Rady Miejskiej jej podjęcia. Przedstawienie rozwiązania na przyszłość, nawet jeżeli wymaga ono nowych rozwiązań prawnych np. zmiany organizacji sieci szkół, nie dyskwalifikuje przedmiotowej uchwały. Brak takich rozwiązań w uzasadnieniu do uchwały tym bardziej nic w tej sprawie nie wnosiłoby. Jak wskazano wyżej sprawy m.in. edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy.

Co do pozostałych ustaleń i ocen Ministra i [...] Kuratora Oświaty, dotyczących liczby uczniów w szkole, warunków lokalowo-dydaktycznych przedmiotowej szkoły oraz warunków w szkole, do której zostaną przeniesieni uczniowie, a także odległości między szkołami, analizy sieci szkół publicznych w Gminie [...], a także demografii Gminy, analizy porównawczej bazy lokalowo-dydaktycznej Szkoły Podstawowej w [...] i Szkoły Podstawowej w [...], kwestię dowozu, a także aspekt ekonomiczny strona skarżąca wskazała, że są to elementy oceny Kuratora Oświaty i Ministra, które wchodzą w zakres tzw. polityki oświatowej państwa, o którym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo oświatowe, co wykracza ponad ramy określone w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy, a wszelkie kontrargumenty w tych kwestiach mogły być jedynie polemiką w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej uchwała Rady Miejskiej w [...] została podjęta w prawidłowo przeprowadzonej procedurze, zawiera wszystkie istotne elementy, może podlegać jedynie ocenie zgodności wg. kryterium legalności, a negatywna ocena dokonana przez Kuratora i utrzymana w mocy postanowieniem Ministra jest niezasadna i wykracza poza ramy określone przepisami ustawy – Prawo oświatowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2021 r. odpowiada prawu.

W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713), dalej: "u.s.g". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.p.o., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 u.p.o. stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu.

Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19; publ. CBOSA).

Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe /Dz. U. z 2021 r. poz 762/, dalej: "u.p.o."), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 89 u.s.g. - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 u.p.o., mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie ustawy Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że organ oświatowy wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 u.p.o. i innych przepisów prawa.

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji (tutaj postanowieniu), rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie uchwała intencyjna likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] narusza przepisy Prawa oświatowego, co zasadnie wyeksponował Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Słusznie bowiem stwierdził, iż ewentualne zmiany sieci szkolnej polegające na tworzeniu (lub likwidacji) innych lokalizacji zajęć skutkują koniecznością stosowania procedury przekształcenia szkoły zgodnie z przepisami art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem tworzenie innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły (art. 39 ust. 7a ustawy – Prawo oświatowe). W przypadku zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] polegającego na utworzeniu innej lokalizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub szkoły filialnej od dnia [...] sierpnia 2021 r. (aby zajęcia mogły być od roku szkolnego 2021/2022 prowadzone w innej lokalizacji lub filii szkoły), Rada Miejska w [...] powinna podjąć stosowna uchwałę i wszcząć procedurę podobnie jak w przypadku zamiaru likwidacji szkoły.

Trzeba mieć na względzie, że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy to ma miejsce działanie organu prowadzącego wskutek, którego dochodzi do takich zmian organizacyjnych, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacja szkoły filialnej, oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne powodujące zmianę charakteru stanu prawnego, struktury, formy, nadające nową postać, funkcje czy zmieniające charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 971/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 896/16, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przekształcenie w rozumieniu powyższej regulacji oznacza takie zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, które wiążą się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego (obwodu szkoły). Takie elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe.

Dodać też należy, że niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.p.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać np. zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego.

Zatem słusznie stwierdził Minister Edukacji Narodowej, że skutkiem likwidacji szkoły w [...] i utworzenia w jej miejsce fili Szkoły Podstawowej w [...] jest powstanie zupełnie innej jednostki, już niesamodzielnej, która wchodzi w skład struktury organizacyjnej placówki "głównej", która z kolei w wyniku włączenia filii zmienia swój zasięg terytorialny, jak i swoją strukturę organizacyjną. W takim wypadku mamy zatem do czynienia z procedurą likwidacyjną jednej szkoły, oraz przekształceniem szkoły do której struktury organizacyjnej będzie dołączana szkoła filialna tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Tym bardziej, że jak już wyżej zaznaczono szkoła, która tworzy swoją filię również podlega transformacji, a przede wszystkim, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód.

Podkreślenia wymaga, iż na skutek likwidacji szkoły w [...] zmianie ulegnie obwód szkoły w [...], bowiem stanie się ona szkołą rejonową dla dzieci z oddziałów przedszkolnych i uczniów klas I – III likwidowanej szkoły. W tych klasach szkoły w [...] niewątpliwie przybędzie w związku z tym uczniów. Zmianie ulegnie także chociażby nazwa szkoły w [...]. Szkoła Podstawowa w [...] z Filią w [...], przejmie także należności i zobowiązania oraz majątek likwidowanej Szkoły Podstawowej w [...]. Powyższe potwierdza, że w sprawie mamy do czynienia nie tylko z likwidacją szkoły w [...], ale także z przekształceniem szkoły "głównej" w [...]. Skutkiem przyjęcia, że na skutek podjęcia uchwały z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] dojdzie likwidacji szkoły w [...] i powstania filii Szkoły Podstawowej w [...] dla dzieci wieku przedszkolnego i klas I- III jest, w znaczeniu prawnym, przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] przy odpowiednim zastosowaniu art. 89 ust. 1 u.p.o.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, biorąc pod uwagę specyfikę tworzenia szkoły filialnej i cel regulacji zawartej w art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o., w realiach niniejszej sprawy nie jest wystarczające (jako niezgodne z prawem) podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, bez równoczesnego przekształcenia jej w szkołę filialną dla części uczniów likwidowanej szkoły. Nieuregulowanie tej kwestii "kompleksowo" spowoduje, co słusznie dostrzegł Minister Edukacji Narodowej, stan niepewności, co do zapewnienia dzieciom oddziału przedszkolnego i uczniów klas I – III możliwości kontynuacji nauki w innej szkole. Stwierdzone nieprawidłowości już na uchwały intencyjnej uzasadniają wydanie przez organ nadzoru oświatowego wydanie opinii negatywnej.

Konieczność jednoczesnego dokonywania likwidacji szkoły i przekształcenia jej w szkołę filialną szkoły, do której kierowani są uczniowie likwidowanej placówki oświatowej została potwierdzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1198/20, z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Wa 1082/21 oraz wyrok NSA z dnia 20 październik 2021 r. sygn. akt III OSK 4261/21). Za przekształcenie uznaje się np. przekształcenie szkoły podstawowej o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z odziałem przedszkolnym w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. II SA/Rz 778/20). NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 34/21 (wyroki publik. j.w.) stwierdził, iż ustawodawca nie zdefiniował w u.p.o. co należy rozumieć pod pojęciem przekształcenia szkoły lub placówki. Niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.p.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego.

Reasumując, Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2021 r. wskazał naruszenie przez Gminę konkretnego przepisu prawa w związku z planowaną likwidacją szkoły (art. 39a ust. 7 i 89 ust. 9 w zw. z art. 89 ust. 1, 3-8 u.p.o.), wobec braku podjęcia w przypisanej prawem formie decyzji o przekształceniu likwidowanej szkoły w szkołę filialną. Argumentacja organu II instancji została więc poparta prawnym uzasadnieniem i nie nosi cech dowolności.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.