Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 145/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34, art. 44b ust. 1, art. 52a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 224
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej w skrócie: OPWIS) z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej w skrócie: PPIS) z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 900.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 października 2016 r. (data wpływu) PPIS otrzymał z Prokuratury Okręgowej w [...] wyłączone materiały śledztwa, dotyczące postępowania prowadzonego przeciwko m.in. skarżącemu w sprawie wprowadzania do obrotu, w okresie od 2011 r. do 3 grudnia 2013 r., przez sprzedaż internetową, środków zastępczych zabezpieczonych w miejscu jego zamieszkania, w samochodzie, który prowadził, a także w siedzibie prowadzonej działalności gospodarczej, przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r., doręczonym skarżącemu w dniu 16 grudnia 2016 r., PPIS zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem wprowadzenia do obrotu znacznej ilości środków zastępczych oraz pouczył skarżącego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, uzyskania wyjaśnień oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń.

Następnie, decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. PPIS, działając na podstawie art. 52a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r. poz. 224, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.n., wymierzył skarżącemu karę pieniężną za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych w wysokości 900.000 zł (pkt 1). Jednocześnie organ, na podstawie art. 52a ust. 2 u.p.n., nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wyników badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w [...] oraz przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (łącznie kilkanaście opinii szczegółowo opisanych przez organ) potwierdził, że w składzie zatrzymanych przez organy Policji produktów stwierdzono szereg substancji o działaniu psychoaktywnym, w tym m.in.: UR-144, AM-2201, AM-2233, AM-1248, MAM-2201, MAM-2233, pentedron, izopentedron, bufedron, 3-MMC, 3,4-DMMC, alfa-PVP, alfa-PVT, JWH-307, 2-DPMP, dimetokainę, NEB, etylon, metylon, dimetylon, pentylon, etylofenidat, MPPP, pMPPP, MXE, APB, 4.5-APB, 5-APB, 6-APB, 4,4-DMAR, 5-F-AKB-48, 5-FUR-144, CB-13, MPA, 2-FMA, AMT, 4-HO-MET, etkatynon, etylokatynon, 3-MeO-PCP, MeOPP, 4-MeOPP, 4-MePPP, 4- AcO-DMT, STS-135, 3-metoksy-PCP, GBL. Ponadto organ za udowodnione uznał wprowadzanie do obrotu przez skarżącego środków zastępczych, co potwierdziły protokoły przeszukania mieszkania, pomieszczeń firmy "A", zatrzymania rzeczy oraz przesłuchania podejrzanego J. R. Dalej, organ wskazał na treść przepisów art. 44b ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 34 u.p.n. i stwierdził, że ustalenie, iż skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze powoduje konieczność nałożenia na niego kary pieniężnej, co wynika z art. 52a ust. 1 u.p.n. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustalając wysokość kary wziął pod uwagę, iż skarżący wprowadził do obrotu bardzo dużą ilość środków zastępczych, a działalność w postaci ich sprzedaży prowadził przez co najmniej trzy lata, dokonując średnio w miesiącu kilkudziesięciu transakcji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że podstawę prawną decyzji powinny stanowić przepisy u.p.n. w jej brzmieniu określonym w Dz. U. z 2012 r. poz. 124. Ponadto organ nie ustalił ilości produktów i okoliczności rzekomego ich wprowadzenia do obrotu, a poczynione ustalenia w tej kwestii są dowolne, naruszające art. 7 i art. 77 K.p.a. Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że organ dokonał również błędnej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., przyjmując, iż strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze przez ich sprzedaż konsumentom. Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OPWIS decyzją z dnia 13 lutego 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ustaleniach stanu faktycznego organ dokonał ponownej analizy materiałów śledztwa nadesłanych przez Prokuraturę Okręgową w [...] i stwierdził, że w składzie zatrzymanych przez organy Policji produktów stwierdzono szereg wymienionych w decyzji substancji o działaniu psychoaktywnym. Odnotował, że w dniu zatrzymania należących do skarżącego produktów ww. substancje nie były kontrolowane u.p.n., natomiast ze względu na swoje właściwości zostały uznane za środki zastępcze, tzw. "dopalacze", zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy. Powyższe potwierdzają wyniki badań przeprowadzonych przez uprawnione laboratoria. Ponadto wyniki tych badań dają podstawę do stwierdzenia, że produkty wprowadzane do obrotu przez skarżącego stwarzały realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Za udowodnione organ uznał to, że skarżący prowadził sprzedaż kwestionowanych środków (a także innych o analogicznych właściwościach) za pośrednictwem sklepów internetowych - m.in. [...] oraz [...], a w 2010 r. prowadził także sklep stacjonarny, w którym sprzedawał tzw. "dopalacze". Zdaniem organu, powyższe fakty potwierdzają zarówno zeznania świadków, jak i wyjaśnienia samego skarżącego. Organ podał, odnosząc się do definicji z art. 4 pkt 34 u.p.n., że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż zatrzymane produkty nabywane były przez niego głównie poza granicami kraju i nie były przez stronę samodzielnie produkowane. Stosując zasady logiki przyjął, że osobą pierwszą wprowadzającą zatrzymane produkty do obrotu jest nieustalony zbywca, osobą drugą jest skarżący jako nabywca, natomiast osobami trzecimi są bezpośredni konsumenci, którym J. R. sprzedawał środki zastępcze. Dalej, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, OPWIS stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji wykładnia art. 4 pkt 34 i art. 52a u.p.n. była prawidłowa. Natomiast fakt wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez skarżącego został gruntownie udokumentowany w toku postępowania prowadzonego przez organy ścigania. Z kolei zeznania świadków jednoznacznie wskazują na to, że nabywali oni od skarżącego środki zastępcze w celu odurzania się. Środki zastępcze kupowali za pośrednictwem sieci internetowej, ze stron prowadzonych przez skarżącego. Opłat za zamówienia zawsze dokonywano przelewem bankowym na wskazany na stronie internetowej numer konta zarządzanego przez skarżącego oraz jego wspólnika. Produkty dostarczane były z reguły przesyłkami kurierskimi. Ponadto w dniu 3 grudnia 2013 r. przy skarżącym zatrzymano kilkadziesiąt zaadresowanych kopert zawierających substancje o działaniu psychoaktywnym, a pracownicy firmy kurierskiej, z której usług korzystał skarżący potwierdzili, że przez okres ok. dwóch lat dostarczali nadawane przez niego przesyłki w ilości ok. 20 szt. dziennie. Poza tym w historii kilkunastu rachunków bankowych, do których skarżący miał dostęp, znajduje się co najmniej 20.598 transakcji, na łączną kwotę co najmniej 8.659.102 zł, które dotyczą realizacji zamówień środków zastępczych, sprzedawanych za pośrednictwem sklepów internetowych. Na kontach bankowych odnotowano przelewy wychodzące na rachunki bankowe w [...],[...], na [...] oraz we [...], na łączną kwotę co najmniej 2.185.000 zł, które na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznano za zapłatę za zamówione przez skarżącego substancje psychoaktywne. Organ miał też na uwadze, że strona i jej wspólnik podczas przesłuchań przed prokuratorami przyznali, że w latach 2010-2013 prowadzili sprzedaż środków zastępczych, tzw. "dopalaczy", najpierw w sklepie stacjonarnym, a następnie za pośrednictwem sklepu internetowego, posiadając przy tym świadomość ich charakteru. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że prawidłowe było nałożenie kary na podstawie art. 52a u.p.n., zaś stosując ust. 3 tej regulacji uwzględniono w szczególności ilość wprowadzonych do obrotu środków zastępczych. Zdaniem OPWIS, w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo wskazano tekst jednolity u.p.n. - Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., ponieważ obowiązywał on w dniu wydania nakazu. Natomiast, wbrew obawom skarżącego, kara finansowa została nałożona według stanu prawnego obowiązującego w dniu zatrzymania kwestionowanych produktów, tj. 3 grudnia 2013 r., kiedy obowiązywała wersja u.p.n. opublikowana w Dz. U. z 2012 r. poz. 124, z późn. zm. Z kolei co do zasadności nałożenia przedmiotowej kary, organ odwołał się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych i zakwestionował przydatność powołanych przez stronę orzeczeń wydanych w sprawach karnych dotyczących narkotyków. Podkreślił również, że powołane przez skarżącego orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych zostały uchylone przez NSA, który wyraźnie stwierdził, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ponadto OPWIS nie dopatrzył się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszeń przepisów procesowych. Argumentował dalej, że PPIS w prowadzonym postępowaniu przede wszystkim miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny, a więc to, że środki zastępcze zwane potocznie "dopalaczami" stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka. Dodał, że materiały przekazane przez Prokuraturę Okręgową w [...], zgromadzone przez organy ścigania w toku prowadzonego śledztwa, są wyczerpujące oraz w pełni wiarygodne. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała więc potrzeba prowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Zwrócił nadto uwagę, że skarżący miał możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami na każdym etapie postępowania oraz wniesienia uwag i złożenia wniosków, lecz z prawa tego nie skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję J. R., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 27, art. 52a ust. 2, art. 56 i art. 58 u.p.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzał do obrotu środki zastępcze - tzw. "dopalacze", podczas gdy organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce "wprowadzanie do obrotu", czy też "udzielanie" środków zastępczych, mające fundamentalne znaczenie przy przyjęciu odpowiedzialności skarżącego i podstaw formalno-prawnych wydanej opinii, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem wskazanej normy prawnej,

- przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy oraz nierzetelne dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym nieustalenie, czy skarżący w rzeczywistości wprowadził opisane w decyzji produkty do obrotu oraz w jakiej ilości i o jakiej wartości, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie dowolnego ustalenia wysokości kary pieniężnej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto domagał się zwolnienia od wpisu od skargi.

W motywach skargi skarżący zakwestionował stanowisko, jakoby wprowadził do obrotu środki zastępcze, o czym stanowi art. 52a ust. 1 u.p.n. W tym zakresie dowodził, że w doktrynie utrwalono pogląd, iż osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. jest osoba niebędąca konsumentem, a więc nie jest to osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W przypadku, gdy odbiorcą jest konsument, nie ma miejsca wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, a wyłącznie udzielenie ich innej osobie, które to zachowanie spenalizowane zostało w art. 58 i art. 59 u.p.n. Organ prowadzący postępowanie nie wykazał zatem, że zatrzymane u skarżącego produkty były przez niego wprowadzane do obrotu, a po wtóre nie wykazał, by skarżący środki te dystrybuował i to do podmiotów, które nie są finalnymi odbiorcami. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał orzeczenia sądów oraz poglądy doktryny. W jego ocenie, ustalenia organu w omawianej kwestii są niekompletne i nieprzekonujące. Ponadto organ oparł się na dowodach zgromadzonych i ocenionych w postępowaniu karnym. Tymczasem postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Natomiast to sąd oceni zasadność zarzutów i prawidłowość tych dowodów, w tym co do ilości podejmowanych czynności, wartości środków zastępczych oraz czasokresu ich wprowadzania do obrotu. Organ, wymierzając karę pieniężną w kwocie 900.000 zł, podjął zatem decyzję przedwcześnie. Dalej skarżący akcentował, że z materiału dowodowego co najwyżej wynika, iż sprzedając środki zastępcze wyłącznie udzielał je finalnym odbiorcom, a zatem nie pośrednikom w obrocie środkami. Podniósł, że nie wie, na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, iż produkty sprzedawane przez niego ze względu na swoje właściwości uznać należało za środki zastępcze, podczas gdy z informacji załączanych do produktów jednoznacznie wynikało ich przeznaczenie oraz zasady używania. Ponadto organy nie ustaliły ilości sprzedawanych produktów, a z samego faktu kontroli i zabezpieczenia środków nie można wywodzić, iż doszło do ich wprowadzenia do obrotu, lecz co najwyżej posiadania. W przekonaniu skarżącego, organ wadliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonał nierzetelnych ustaleń odnośnie do stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił, czy skarżący w rzeczywistości wprowadził opisane w decyzji produkty do obrotu, a także w jakiej ilości, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie dowolnego ustalenia wysokości kary pieniężnej. Ostatni zarzut skarżącego dotyczył podniesionej już w odwołaniu okoliczności zastosowania niewłaściwych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę OPWIS wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wiarygodny i nie stwierdzono rozbieżności w otrzymanych od organów ścigania dokumentach.

W toku postępowania sądowego, w wyniku rozpoznania sprzeciwu skarżącego, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 145/17, tut. Sąd utrzymał w mocy postanowienie starszego referendarza sądowego z dnia 23 maja 2017 r. o odmowie przyznania J. R. prawa pomocy. Natomiast postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1407/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie tut. Sądu z dnia 18 września 2017 r. o odrzuceniu zażalenia na postanowienie WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 145/17.

Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. do niniejszego postępowania przystąpił Prokurator Okręgowy w [...], który w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. domagał się oddalenia skargi, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową. Zdaniem Prokuratora, postępowanie dowodowe potwierdziło wprowadzanie przez skarżącego w latach 2011-2013 do obrotu środków zastępczych i to na dużą skalę, co z kolei zdeterminowało wysokość kary pieniężnej. Prokurator potwierdził prawidłowość wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu", jakiej dokonały organy i co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Stwierdził, że na kanwie przepisów u.p.n. nie można zasadnie twierdzić, iż wprowadzenie do obrotu obejmuje tylko pierwszą czynność odnoszącą się do środków zastępczych, z pominięciem obrotu z finalnymi odbiorcami środków. Przedmiotowa ustawa w art. 44b generalnie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a przepis ten jest powiązany z art. 52a u.pn. Celem wprowadzenia tego przepisu w 2010 r. było ustanowienie odrębnej od odpowiedzialności karnej sankcji administracyjnej związanej z zaistnieniem stanu niezgodnego z prawem, zaś szerokie rozumienie pojęcia "wprowadzania do obrotu" zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA i sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie uzasadnienia zajętego przez Sąd stanowiska należy poprzedzić przypomnieniem, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zwanej nadal skrócie u.p.n. Przepis art. 44b ust. 1 u.p.n. ustanawia zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (pkt 1) i nowych substancji psychotropowych (pkt 2). Stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. za środek zastępczy należy uważać produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast przepis art. 52a ust. 1 u.p.n. stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Ustalając wysokość tej kary, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej (art. 52a ust. 3 u.p.n.).

Odnotować w tym miejscu trzeba, że przepisy art. 44b i art. 52a u.p.n. zostały dodane do u.p.n. ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 213, poz. 1396), a celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazwanych potocznie "dopalaczami". Ustawą tą dodano jednocześnie rozdział 6a (art. 52a u.p.n.), wprowadzając tym samym obok obowiązujących regulacji karnych odpowiedzialność administracyjną za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych. Regulacja zatem art. 52a u.p.n. funkcjonuje obok regulacji art. 58 i art. 59 u.p.n. Chybione jest zatem odwoływanie się w skardze do poglądów uznających, że "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie m.in. środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci tych środków, albowiem w przypadku, gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka, a nie wprowadzenie do obrotu. Powyższe poglądy zostały sformułowane w doktrynie prawa karnego, orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych i odnosiły się wprost do regulacji prawnokarnych art. 56, art. 58 i art. 59 u.p.n. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n. W konsekwencji, w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a u.p.n. nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 u.p.n., a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 856/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zakaz określony w art. 44b u.p.n. oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnego obrotu środkami zastępczymi. Każdy więc przypadek ujawnienia wytworzenia lub wprowadzenia w jakikolwiek sposób do obrotu na terytorium RP środka zastępczego świadczy o złamaniu wyrażonego w art. 44b u.p.n. zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i musi skutkować podjęciem przez organ administracyjny przewidzianych w takiej sytuacji działań.

Kontynuując rozważania, wskazania wymaga, że ustawodawca w art. 4 pkt 34 u.p.n. zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że wprowadzanie do obrotu to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Zaznaczyć trzeba, że powyższy pogląd zyskał akceptację również w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i można w sposób uprawniony stwierdzić, że jest to stanowisko ugruntowane (por. cyt. już wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 856/15; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 194/16). Na użytek zatem sankcjonowania administracyjnego, a nie karnego "wprowadzaniem do obrotu", o którym mowa w art. 52a ust. 1 u.p.n. i art. 4 pkt 34 u.p.n. będzie każde działanie ułatwiające, umożliwiające czy też czyniące dostępnym środek zastępczy. Tym samym Sąd nie podzielił odmiennego stanowiska co do wykładni spornego pojęcia, prezentowanego w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołał się skarżący. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, orzeczenia te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poza powyższym stwierdzić przyjdzie, że rozumienie omawianego pojęcia w sposób przedstawiony przez skarżącego równoznaczne byłoby z założeniem, że obrót środkami zastępczymi jest zupełnie legalny, o ile tylko mamy do czynienia z obrotem wtórnym lub udostępnianiem środka zastępczego bezpośrednio samemu konsumentowi. Wniosek taki byłby jednak zupełnie sprzeczny z ratio legis art. 44b i art. 52a u.p.n. oraz celem wprowadzenia tych przepisów, tj. "walki" z udostępnianiem środków zastępczych ich docelowym odbiorcom (konsumentom). Cele nowelizacji u.p.n. nie ograniczyły się zatem tylko do ustanowienia zakazu "hurtowego" czy pierwotnego obrotu środkami zastępczymi, ale obejmowały wyeliminowanie wszelkich zachowań polegających na udostępnianiu środków zastępczych innym osobom. Stanowisko skarżącego stałoby również w rażącej sprzeczności z zadaniami, do realizacji których ustawodawca powołał Państwową Inspekcję Sanitarną oraz celem jej działań, jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organy obu instancji, stosownie do art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n., dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu".

Natomiast zgromadzony materiał dowodowy, który został wszechstronnie oceniony przez organy orzekające, potwierdził - wbrew zarzutom skargi - okoliczność wprowadzania przez skarżącego do obrotu środków zastępczych. W tym zakresie przyjdzie wskazać, że organy dokonały analizy materiału zgromadzonego w postępowaniu karnym, toczącym się przeciwko skarżącemu, wzięły pod uwagę treść zeznań świadków, jak i wyjaśnień skarżącego oraz wyniki specjalistycznych opinii wydanych przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w [...] i Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w których w sposób jednoznaczny wykazano, że w składzie zatrzymanych przez organy Policji produktów, wprowadzanych przez skarżącego do obrotu, stwierdzono szereg substancji o działaniu psychoaktywnym (wymienione już wcześniej). Podkreślenia wymaga, że sam skarżący w złożonych wyjaśnieniach przyznał, iż wraz ze wspólnikiem prowadził sprzedaż tzw. "dopalaczy", najpierw w sklepie stacjonarnym, a następnie w sklepie internetowym. Z kolei w toku postępowania administracyjnego skarżący nie negował faktu rozprowadzania zatrzymanych środków, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść decyzji. Dokonanie przez organy szczegółowej oceny materiałów dowodowych przekazanych przez Prokuraturę nie pozwala na uznanie, że w sprawie doszło do zaniechania wnikliwego jej rozpoznania i wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych istotnych do rozstrzygnięcia. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć bowiem należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia, czy skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Jak już wspomniano, organy w toku prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego wykorzystały materiał pochodzący z postępowania karnego. Zdaniem Sądu, taka praktyka jest jak najbardziej dopuszczalna w świetle art. 75 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z powyższym brak jest przeszkód prawnych, aby dowody zebrane na potrzeby postępowania karnego, jako dokumenty urzędowe, służyły za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka czy wyjaśnień podejrzanego (oskarżonego) utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11). Zauważyć trzeba, że organ opierając swoje rozstrzygnięcie na tak zgromadzonych dowodach winien poddać je ocenie. Z uzasadnień kontrolowanych decyzji jednoznacznie wynika, że organy oceniły w sposób szczegółowy materiał dowodowy, który potwierdził okoliczność wprowadzania przez skarżącego do obrotu środków zastępczych. Tym samym organy zajęły prawidłowe stanowisko, że zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n.

Poza powyższym dostrzec trzeba, że skarżący pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. został zawiadomiony nie tylko o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale także o możliwości, po pierwsze, zapoznania się z dowodami zebranymi przed organami ścigania, a przekazanymi organom inspekcji sanitarnej, po drugie, składania wniosków oraz zastrzeżeń. Skarżący nie zgłosił jednak żadnych wniosków dowodowych i nie żądał ponowienia przeprowadzonych dowodów, co wyklucza możliwość uznania, że decyzja oparta została na niepełnym materiale dowodowym. W świetle powyższego, a także z uwagi na opisaną wcześniej odrębność postępowania karnego i administracyjnego, uznać należało zarzut skarżącego w kwestii przedwczesności nałożenia kary pieniężnej za bezpodstawny.

W przekonaniu Sądu, również wymiar orzeczonej kary pieniężnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Organy stosownie do art. 52a ust. 3 u.p.n. wskazały, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej kierowały się ilością wprowadzonego do obrotu środka zastępczego, która niewątpliwe była znaczna, co potwierdza choćby ilość transakcji sprzedaży środków zastępczych na przestrzeni 3 lat. Zdaniem Sądu, określona przez organy inspekcji sanitarnej wysokość kary za wprowadzanie przez skarżącego do obrotu środków zastępczych realizuje w realiach niniejszej sprawy ustawowe założenia, tj. stanowi odczuwalną dolegliwość finansową wobec skarżącego za naruszenie przepisów u.p.n. i stwarzanie tym samym potencjalnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, jak również stanowi czytelny komunikat, że tego typu działalność - polegająca na wprowadzaniu do obrotu środków posiadających właściwości psychoaktywne ("dopalaczy") - podlega zdecydowanej represji ze strony Państwa z uwagi na oczywiście negatywne skutki społeczne takich działań.

Końcowo zauważyć przyjdzie, że organy administracyjne orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a zatem organy właściwe w podstawie prawnej wydanych decyzji wskazały miejsce publikacji stosowanej ustawy, tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. Natomiast - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy - kara pieniężna została nałożona według stanu prawnego obowiązującego w dacie zatrzymania kwestionowanych produktów, tj. 3 grudnia 2013 r., kiedy obowiązywała wersja u.p.n. opublikowana w Dz. U. z 2012 r. poz. 124.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy dokonały także prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało je do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Ponadto organ odwoławczy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.