Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 926/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. L., P. L., M. S., H.S., W. P., H. P. i M. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. L., P. L., M. S., H. S., W. P., H. P. i M. W. (dalej: skarżący), zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała nr [...] Rady m. W. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: 1) [...] o obszarze 0,5544 ha, 2) [...] o obszarze 0,0025, 3) [...] o obszarze 0,0001 ha o łącznej powierzchni 0,5570 ha, z obrębu [...] (dalej "Nieruchomość"), dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o Nr [...].

Skarżący powyższej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na przeznaczeniu Nieruchomości stanowiącej własność prywatną pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w konsekwencji ograniczeniu możliwości zabudowy Nieruchomości wyłącznie do budynków publicznych, co stanowi naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącym oraz rażące nadużycie władztwa planistycznego Gminy.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. Organ nie udzielił jednak na powyższe wezwanie odpowiedzi.

Skarżący wskazali, są współwłaścicielami ww nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą (wydruk treści księgi wieczystej nr [...] w aktach sprawy, załączony do wezwania z dnia 24 stycznia 2020r.). Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] o przeznaczeniu: (a) podstawowym - zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym: szkół wyższych, ośrodków naukowo - badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury, (b) dopuszczalnym - usługi nieuciążliwe i nieoddziałujące znacząco na środowisko, z zakresu oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, wystawiennictwa, gastronomii, handlu jako funkcja uzupełniająca w stosunku do funkcji podstawowej.

W chwili podjęcia kwestionowanej uchwały ww nieruchomość wchodziła w skład większej nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], a jako jej właściciel ówcześnie wpisany był w księdze wieczystej Uniwersytet [...] (wydruk treści księgi wieczystej nr [...] załączony do pisma z dnia 24 stycznia 2020r.). Skarżący wskazali, iż od 10 listopada 2005 r. przed Sądem Rejonowym dla [...] w W., w sprawie o sygn. akt [...], toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia własności ww nieruchomości w drodze jej zasiedzenia, zainicjowane przez wnioskiem skarżących, które ostatecznie zakończyło się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] marca 2016 r., stwierdzającym nabycie przez wnioskodawców (skarżących) własność ww nieruchomości z dniem 1 października 2005 r. (odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], odpis postanowienia Sądu Najwyższego z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] odmawiającego przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], oddalającego apelację Uniwersytetu [...] od ww. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], załączone do akt sprawy adm. do pisma z dnia 24 stycznia 2020r.).

Skarżący wyjaśnili, iż księga wieczysta dla przedmiotowej nieruchomości została założona w dniu [...] grudnia 2018 roku i dopiero wówczas skarżący mogli udokumentować przysługujący im do niej tytuł prawny, który, jak wskazali, w myśl ww. orzeczeń, przysługiwał im już z dniem 1 października 2005 r. Powyższe okoliczności natomiast uniemożliwiły im, jak podnieśli, wcześniejsze, na etapie procedowania, kwestionowanie postanowień ww planu.

Jednocześnie skarżący podnieśli, iż nie kwestionują przeznaczenia nieruchomości, zasad zagospodarowania, parametrów ani wskaźników zabudowy określonych w § 42 ust. 2 (ustalenia dla terenu K112 U-N), w szczególności zabudowy na cele nauki i szkolnictwa wyższego, chodzi wyłącznie o umożliwienie realizacji tych celów z uwagi na wadliwą definicję inwestycji celu publicznego. W efekcie nieruchomość prywatna (skarżących) mogłaby zostać zabudowana wyłącznie budynkami publicznymi. Tym samym, w ich ocenie, doszło do paradoksu, gdyż właściciele nie mogą jej zagospodarować, gdyż nie są podmiotem publicznym, zaś podmioty publiczne nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, ani też środków finansowych na realizację jakiejkolwiek na nieruchomości, stanowiącej własność osób fizycznych, inwestycji.

Niezgodność planu z przepisami prawa wynika zatem z treści § 5 ust. 2, który w nieuzasadniony sposób ogranicza przeznaczenie nieruchomości wyłącznie do inwestycji celu publicznego. Powyższy zapis jest sprzeczny z przepisami chroniącymi prawo własności, stanowi przekroczenie przysługującego Gminie władztwa planistycznego, a tym samym uzasadnia zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących. W tym kontekście podnieśli także, iż realizowane obecnie wieloletnie plany inwestycyjne Uniwersytetu Warszawskiego nie obejmują w żadnym zakresie przedmiotowej nieruchomości, a nadto, środki publiczne na realizację inwestycji na pobliskim Kampusie [...] zostały zmniejszone ponad dwukrotnie (z ponad 120 min zł do niewiele ponad 50 min zł). Z ich wiedzy wynika, iż żaden inny podmiot publiczny nie planuje jakichkolwiek inwestycji na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość. A zatem realizacja zabudowy z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego zgodnie z § 42 ust. 2 Planu jest możliwa wyłącznie przez podmioty prywatne. Również, w ocenie skarżących, postanowienia § 5 ust. 2 Planu nie powinny wywoływać negatywnych skutków dla właściciela (osób fizycznych) ww nieruchomości, ze względu na sformułowanie przeznaczenia szczególnego w § 42 Planu, które nie odnosi się do inwestycji celu publicznego. W tym zakresie skarżący wskazali na wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2281/15, odnoszący się, jak wskazali, do kwestionowanego postanowienia planu.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wiosła o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, iż na etapie procedowania omawianego planu miejscowego nie istniały uzasadnione przesłanki aby przeznaczenie opisane w § 42 ust. 2 Planu, tj. ustalenia szczegółowe dla terenu [...] obejmujące przedmiotowe działki gruntu, jakkolwiek odnosić do celów niepublicznych. Ówcześnie bowiem w ewidencji gruntów i budynków dla ww nieruchomości jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty figurował Uniwersytet [...].

W ocenie organu również, wbrew twierdzeniem skarżących, ustalenia szczegółowe Planu (§ 42 ust. 2) są spójne z zapisami ogólnymi § 5 ust. 2 Planu, zgodnie z którymi "tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...]przeznaczone są pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym". Plan miejscowy w ustaleniach ogólnych w § 2 pkt 10) definiuje z kolei, iż inwestycje celu publicznego - "(...) należy przez to rozumieć funkcje związane z działaniami o znaczeniu lokalnym (miejskim) i ponadlokalnym (wojewódzkim, krajowym), służące realizacji celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Stosownie do art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla uczeni publicznych. Zatem, jak skonstatował organ, ogólne i szczegółowe ustalenia planu miejscowego są wewnętrznie spójne, przemyślane, jednoznaczne i należy je łącznie czytać.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

W ocenie Sądu, skarżący wykazali, że posiadają interes prawny dający im legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Skarżący wykazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: 1) [...] o obszarze 0,5544 ha, 2) [...] o obszarze 0,0025, 3) [...] o obszarze 0,0001 ha o łącznej powierzchni 0,5570 ha, z obrębu [...] (dalej "Nieruchomość"), dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W., VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o Nr [...], objętej postanowieniami zaskarżonego Planu.

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ponadto uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżących ustalenia planu obejmujące swoim zakresem ww działki ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego im prawa własności. Ponieważ zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących - poprzez ograniczenie tego prawa, mają oni legitymację w niniejszej sprawie do zaskarżenia uchwały.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd21/12).

Należy jednak wskazać, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w granicach obszaru objętego planem, na działkach stanowiących własność skarżących wyznaczony został teren, oznaczony na rysunku planu symbolem [...], z przeznaczeniem na inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - teren usług nauki, gdzie jako przeznaczenie podstawowe określono "zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury".

W ocenie Sądu zatem, kluczowym dla rozumienia zapisów omawianego planu w kwestionowanym zakresie jest kontekst urbanistyczny i uwarunkowania dotyczące ww nieruchomości. Nieruchomość skarżących położona jest na obszarze, który stanowił część kompleksu akademickiego uczelni (Uniwersytet [...]) usytuowanego w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...], [...], [...]. Zapisy planu miejscowego zostały ustalone zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., który stanowi wytyczne do przyszłych planów miejscowych. Zgodnie ze Studium przedmiotowy teren znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem U-N tj. w terenie usług nauki. Uniwersytet [...] jest uczelnią publiczną, a zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi, jak powyżej wskazano, jest m.in. budowa i utrzymanie uczelni publicznych. Ustawa nie precyzuje i nie precyzowała jakie dokładnie obiekty należy rozumieć pod wyrażeniem "budowa i utrzymanie uczelni publicznych" niemniej jednak należy uznać, iż np. budowa publicznego akademika, który uzupełnia ośrodek akademicki - będzie niewątpliwie służyć celowi publicznemu, jak również ponadlokalnej społeczności. Otoczenie terenu inwestycji w trakcie prac planistycznych zagospodarowane było licznymi obiektami uniwersyteckimi i pomimo, iż uczelnia nie występowała w trakcie procedury o budowę np. domu studenckiego, zapisy planu, które miały być ustaleniami przyszłościowymi wprowadziły szereg rozwiązań, które w przypadku zamierzeń inwestycyjnych uczelni nie ograniczą możliwości ich realizacji. Świadczy o tym np. szeroki wachlarz funkcji określonych dla terenów kampusu jak również linie zabudowy, które umożliwiają ruch budowlany.

Zgodnie z treścią art. 4 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ miał prawo wyznaczyć takie inwestycje w opracowywanym miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], jakie wynikały z szeroko pojętych analiz planistycznych i uwarunkowań formalno-prawnych. Teren stanowiący własność skarżących - teren usług nauki, jako przeznaczenie podstawowe posiada "zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym: szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury". Katalog wskazanych usług jest szeroki jednak każda z funkcji związana jest z usługami nauki i ma stanowić uzupełnienie ośrodka akademickiego - kampusu Uniwersytetu [...], stąd właśnie w planie włączenie m.in. terenów oznaczonych symbolem U-N w tereny inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze funkcję planu, który poza studium jest podstawowym instrumentem polityki przestrzennej, analiza jego zapisów dotycząca terenu [...], nie może być dokonywana wyrywkowo i bez uwzględnienia większego kontekstu. Przy uwzględnieniu ustaleń dla całego terenu kampusu akademickiego należy stwierdzić, że tworzą one zwartą całość zarówno pod względem funkcji jak i parametrów urbanistycznych i ukierunkowane są na kształtowanie tej części miasta pod kątem kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia, służący interesowi publicznemu. Nie można zatem, zgodnie ze stanowiskiem organu, w tym przypadku mówić o nieuzasadnionej ingerencji ustaleń planistycznych w prawa właścicielskie i nie uwzględnieniu interesu publicznego, przeciwnie zostały one ustalone wprost proporcjonalnie w stosunku do celów, których osiągnięciu miały służyć, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zapisy planu zapewniają bowiem możliwość wprowadzania odpowiednich, współgrających inwestycji, które w przyszłości przyczynią się do rozwoju uczelni. Trzeba zatem uznać, iż organ zdecydowanie nie przekroczył władztwa planistycznego. Zaproponowane rozwiązania urbanistyczne były uzasadnione, uwzględniały zasadę proporcjonalności, nie ograniczały praw strony czyli Uniwersytetu [...] do stanowiącej ich własności terenu. Nie były także dowolne i nieprzemyślane a wręcz ściśle wiązały się ze szkolnictwem wyższym i uzasadniały konieczność przyjęcia takich ustaleń. Strona skarżąca sama w skardze wskazuje, że ograniczanie właścicieli w ich prawie własności w m.p.z.p. uzasadnia tylko cel publiczny, w tym przypadku w pełni, adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadniony. Zdaniem Sądu to właśnie położenie nieruchomości w kompleksie uczelni publicznej, a także nakreślony powyżej stan własności wykazany w rejestrach na czas uchwalenia planu miejscowego, broni ważności jego zapisów, także w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu pod realizację celu publicznego. Późniejsza zmiana stosunków własnościowych nie może być podstawą wywodzenia skutecznego zarzutu nieważności zapisów planu miejscowego ani twierdzeń o przekroczeniu władztwa planistycznego. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, czy cele następuje właśnie w planie miejscowym, który w niniejszej sprawie został opracowany przy zachowaniu zasad i trybu przewidzianego dla sporządzenia planu. Potwierdzeniem powyższego jest przedłożona Sądowi dokumentacja planistyczna. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przy określaniu przeznaczenia terenu, organ gminy winien rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy. Tak też uczynił organ w tej sprawie, a mianowicie podjęte rozwiązania planistyczne nie noszą cech dowolności ani nie są pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Organ kierował się interesem publicznym przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania uwzględniając także kwestię oddziaływania na prawo własności. Zasada proporcjonalności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Odnosząc się do braku możliwości zgłaszania przez skarżących uwag do planu, Sąd w pełni aprobuje w tym zakresie stanowisko organu. Sąd przypomina, iż w trakcie prowadzenia procedury planistycznej sporządzania planu miejscowego na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, nie zgłoszono żadnych postulatów do przedmiotowego terenu, w sytuacji kiedy uwagi mógł wnieść każdy, kto kwestionował jego ustalenia bez konieczności wykazywania przysługującego "zainteresowanemu" podmiotowi - interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w toku prowadzonego przez skarżących postępowania o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, zbieżnego z prowadzoną przez Radę procedurą planistyczną, nic nie stało na przeszkodzie aby dokonać zgłoszenia stosownych uwag, w tym odnośnie przeznaczenia terenu dotyczącego nieruchomości skarżących. Strona skarżąca, w myśl przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), mogła bowiem w trakcie procedury planistycznej kwestionować wszelkie ustalenia planu przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu.

Odnosząc się dalej do stanowiska skarżących Sąd podkreśla, iż w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jak już to podkreślono, ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3.

Dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały podkreślić należy jednak przede wszystkim, że oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

W skardze nie wskazano na istotne naruszenie trybu sporządzenia Planu ani też nie jest podnoszona kwestia właściwości organów. Skarżący podnoszą natomiast, na co wskazano już powyżej, że złamanie prawa miało miejsce poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wskutek przekroczenia przez organ władztwa planistycznego.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy planu. Z treści zaskarżonego Planu w sposób jednoznaczny wynika, że wymogi stawiane przez wskazany przepis zostały przez organ dochowane przy uchwalaniu Planu. Należy bowiem wskazać, że organ wziął pod uwagę wszelkie uwarunkowania panujące na przedmiotowym obszarze. W toku postępowania planistycznego w operacie ewidencji gruntów i budynków (1 czerwca 2008 r.) dla nieruchomości z obrębu [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty figurował Uniwersytet [...]. Z kolei w dniu 25 czerwca 2008 r., na podstawie zawiadomienia z księgi wieczystej, w operacie do przedmiotowych działek wpisano własność na rzecz Uniwersytetu [...]. Jest to okoliczność bezsporna. Postępowanie sądowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, pomimo iż się ówcześnie toczyło, nie miało jednak żadnego wpływu na istniejący, w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, stan własności. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż podział nieruchomości na ww działki ewidencyjne nastąpił dopiero w 2017 r. i kiedy to wprowadzono w odpowiednich rejestrach wpisy o zmianie właściciela na osoby fizyczne. Z powyższego ewidentnie zatem wynika, iż na etapie procedowania omawianego planu miejscowego nie istniały uzasadnione przesłanki aby przeznaczenie opisane w § 42 ust. 2 planu, tj. ustalenia szczegółowe dla terenu [...] obejmujące powołane wyżej działki, odnosić do celu niepublicznego. Zasadnym więc zatem było, wręcz logicznym, wprowadzenie na obszarze przedmiotowych działek przeznaczenia wyłącznie na cele publiczne (edukacyjno-naukowe).

Reasumując należy zatem wskazać, iż skarżący bezzasadnie zarzucają naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba bowiem ponownie przypomnieć, iż przedmiotowy teren w dniu uchwalania planu nie był własnością skarżących. Teren należał do Uniwersytetu [...] i ustalenia planistyczne jakie zostały wprowadzone do planu uwzględniały stan faktyczny i prawny istniejący w czasie sporządzania tego aktu prawa miejscowego.

Z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) w zw. z art. 28 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1. art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji. Podnoszone przez skarżących ograniczenie prawa własności w zakresie przez nich wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczonych prawem. Nie doszło do istotnego naruszenie ani istoty prawa własności ani zasad sporządzania planu miejscowego, które według skarżących miało polegać na przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej ich własność (prywatną) pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w konsekwencji ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości wyłącznie do budynków publicznych. Skarżący mają pełną orientację usytuowania ich nieruchomości, z której mogą nadal korzystać w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także przysługujące im ww prawo własności zbywać. Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.