Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 651/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 188, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 818/14 w sprawie ze skargi [...] Spółki Jawnej [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] Spółki Jawnej [...] w S. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 818/14, na skutek skargi [...] Spółki jawnej [...] z siedzibą w S. (określanej dalej jako "skarżąca"), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Skarżąca pismem z 6 grudnia 2013 r. wniosła o przekształcenie w prawo własności przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako dz. nr [...] i [...] o łącznej pow. 6697m2, położonej przy ul. [...] w S.. We wniosku podała, że prawo użytkowania wieczystego działek nabyła od Spółki [...] S.A. w B. na podstawie aktu notarialnego umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz ustanowienia służebności gruntowej i przesyłu z 30 grudnia 2010 r.

Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z 10 marca 2014 r., na podstawie art. 1, art. 1b ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), powoływanej dalej jako "ustawa", odmówił uwzględnienia wniosku. Organ wskazał, powołując się na treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jak również ich następcy prawni. Powyższe uregulowania nie mają jednak zastosowania do nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm.). Z przedłożonych dokumentów wynika, że prawo wieczystego użytkowania nieruchomości nabyte zostało przez skarżącą od Spółki [...] S.A. z siedzibą w B., która jest spółką Skarbu Państwa - na podstawie umowy z 30 grudnia 2010 r. W tej sytuacji nieruchomość ta nie podlega przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale status prawny użytkownika wieczystego z 13 października 2005 r. oraz naruszenie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że spółka nie ma prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że z prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie mogą skorzystać spółki jawne. Nie są one bowiem ani osobami fizycznymi ani osobami prawnymi. Są to spółki osobowe, którym obowiązujące przepisy nie przyznają osobowości prawnej. Skoro zatem skarżąca nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w ww. przepisach, gdyż nie zalicza się do żadnej kategorii podmiotów w nich wskazanych, to nie przysługuje jej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu, w sprawie nie znajduje zastosowania również przepis art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", gdyż podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa administracyjnego. W tej sytuacji w ocenie Wojewody [...] należało odmówić wnioskującej spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednakże z innych względów niż wskazano to w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew bowiem tezie Prezydenta, z wnioskiem o przekształcenie mogą wystąpić również następcy prawni podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, jeżeli tylko poprzednikowi prawnemu służyło prawo użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. Następstwo prawne dotyczy zatem wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, a nie uprawnienia do przekształcenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:

– art. 1 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że spółka jawna nie jest podmiotem legitymowanym do występowania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

– art. 331 K.c. w związku z art. 8 w związku z art. 22 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.s.h.", poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, którym ustawy przyznają zdolność prawną, w tym spółkom osobowym, nie przysługuje prawo żądania przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

– art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie interpretacji prawa w sposób sprzeczny z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", w szczególności z art. 32.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 1 ustawy otrzymał wskazane brzmienie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110). Celem wprowadzonej zmiany było, wedle uzasadnienia do projektu aktu, rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych. Tym samym poza pierwotnie uprawnionymi osobami fizycznymi zakresem podmiotowym ustawa objęła również osoby prawne, z zachowaniem ściśle określonych wyłączeń. W niniejszej sprawie podmiotem wnioskującym o przekształcenie jest spółka jawna tj. spółka osobowa, która zgodnie z art. 8 K.s.h. może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Przepis ten nadaje spółkom osobowym zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Choć nie nadaje im osobowości prawnej, to jednak zgodnie z art. 331 K.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Wobec tego atrybuty w postaci zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych sytuują spółki osobowe, w tym spółki jawne, jako pełnoprawnych uczestników obrotu prawnego. Dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej prowadzą zatem do wniosku, że skoro jednostki te zostały zrównane w obrocie prawnym z osobami prawnymi, to brak jest podstaw do pozbawiania ich uprawnień przysługujących osobom prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił uznając, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 1 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał, że zgodnie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jak również ich następcy prawni, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z mocy art. 1 ust. 1b ustawy uprawnienie takie nie ma zastosowania do nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym.

Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego na tle przywołanych regulacji ujawniły się dwie sporne kwestie. Po pierwsze, interpretując art. 1 ust. 1b ustawy organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem prawo to nabyła od Spółki [...] S.A., a więc spółki Skarbu Państwa. Sąd przyznał rację Wojewodzie [...], że ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w powołanym przepisie odnoszą się wyłącznie do podmiotu składającego wniosek o przekształcenie, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy. Wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi bowiem wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1 ustawy, co oznacza, że podmioty wymienione w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia, mimo że spełniają przesłanki określone w ust. 1 ustawy. Ratio legis takiego wyłączenia ustawodawca przedstawił w projekcie zmian ustawy i jest nim przekonanie, że tego rodzaju podmiotom do prowadzenia działalności wystarcza dotychczasowa forma władania nieruchomościami. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, następca prawny osoby prawnej, która była w określonej ustawą dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości, może żądać przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod warunkiem że nie zachodzi w jego przypadku wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 1-3 ustawy. Natomiast ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w art. 1 ust. 1b ustawy odnoszą się do wnioskodawcy i będących w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej jego poprzednika prawnego.

Sąd podał dalej, że Wojewoda [...] dostrzegł również inną przeszkodę w przekształceniu na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, sprowadzającą się do możliwości zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy, traktującego o osobach fizycznych i prawnych, do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym prawo przyznaje zdolność prawną. Do takich jednostek, zwanych "ułomnymi osobami prawnymi", zaliczane są m.in. spółki osobowe, w tym jawne, wymienione w Kodeksie spółek handlowych. Zgodnie z art. 8 § 1 K.s.h. spółka osobowa może bowiem we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Sąd podał, że gdyby w sprawie zastosować jedynie wykładnię językową (literalną) treści art. 1 ustawy, to wyprowadzony wniosek wspierać będzie pogląd wyrażony przez organ odwoławczy. Istotnie bowiem przepis ten w ust. 1 przyznaje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie dwóm rodzajom podmiotów - osobom fizycznym i osobom prawnym, pomijając jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Dokonując jednak wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej cele i funkcje tej normy, jak też jej miejsce w całości systemu prawa i powiązania oraz zależności pomiędzy konkretnymi aktami, Sąd doszedł do wniosków odmiennych, podzielając stanowisko skarżącej, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, należy interpretować w powiązaniu z art. 331 K.c. Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. W ocenie Sądu brak jest racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania tej normy w odniesieniu do art. 1 ustawy i wykluczenia spółek osobowych, w tym spółek jawnych z zakresu jej działania. Sąd podzielił również stanowisko skarżącej, że wykluczenie omawianych podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ww. ustawy może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Wszystkie bowiem podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Cechą relewantną osób prawnych i spółek osobowych jest natomiast zdolność prawna, która nie pozwala na różnicowanie ich sytuacji w obrocie prawnym i nakazuje ich jednakowe traktowanie.

W konsekwencji zdaniem Sądu, ograniczenie analizy art. 1 ustawy jedynie do wykładni literalnej, tak jak to uczynił organ odwoławczy, prowadzi do wniosków sprzecznych zarówno z wynikami wykładni systemowej, jak i celem ww. normy. Oczywistym bowiem zamiarem ustawodawcy towarzyszącym konstruowaniu i wprowadzeniu w życie, a następnie znowelizowaniu przywołanego artykułu było przyspieszenie i udrożnienie procesów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe zakresu ustawy, w tym poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształceń. Zdaniem Sądu, mimo że ustawa wprost wskazuje jedynie osoby fizyczne i prawne oraz ich następców, to jednak obejmuje zakresem podmiotowym także określone w art. 331 K.c. jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym występującą w postępowaniu spółkę jawną. Jednostki takie mają zatem możliwość domagania się przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na takich samych zasadach jak osoby prawne.

Skargę kasacyjną od wyroku z 7 listopada 2014 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego J. O., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym przez Sąd zakresie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (błędnie wskazanego jako art. 145 § 1 lit. a) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja organu administracji publicznej wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia;

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że były do tego podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował wykładnię rozszerzającą art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem z przepisu tego wprost wynika, że prawo do przekształcenia przysługuje wyłącznie dwóm rodzajom podmiotów – osobom fizycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody [...] jest uzasadniona.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, według jego brzmienia na dzień orzekania przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności."

Kwestia sporna, jaka wyłoniła się w rozpoznawanej sprawie, dotyczyła ustalenia, czy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje spółce jawnej.

Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest [...] Spółka Jawna [...], zaś tytuł własności przysługuje Skarbowi Państwa. Spółka jawna nie będąc spółką kapitałową nie posiada osobowości prawnej, czyli nie jest osobą prawną. Niewątpliwie literalna wykładnia art.1 ust. 1 ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca nie zaliczył spółki jawnej, jak też każdej innej spółki osobowej do podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wedle jednoznacznego brzmienia omawianego przepisu uprawnienie takie przysługuje wyłącznie osobom fizycznym i osobom prawnym.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 1 ust. 1 ustawy uznał, że jedynie literalna wykładnia jest niewystarczająca, gdyż wynik takiej wykładni pozostaje w sprzeczności z ideą spójności systemu prawa oraz celami i funkcją analizowanej normy prawnej. Powstaje pytanie, czy przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja prawna pozwala na odstąpienie od brzmienia ustawy i przyznanie uprawnienia innym podmiotom, nie wymienionym w omawianej normie prawnej. Czy dopuszczalne jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia, czy można stosować wykładnię rozszerzającą wskazanych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących własności należy opowiedzieć się za ścisłym rozumieniem przepisów. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił podmioty uprawnione do przekształcenia, nie wymieniając jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko prowadzi do wykreowania, jako uprawnionych nowych podmiotów, nie wskazanych przez ustawodawcę. Należy podzielić dokonaną przez organ odwoławczy ocenę, że dokonywanie wykładni przepisów omawianej ustawy z uwzględnieniem treści art. 331 K.c. stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą art. 1 ust.1 ustawy. Opowiadając się za stosowaniem art. 331 K.c. uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że przepis ten stanowi jedynie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. To odpowiednie stosowanie prawa nie oznacza stosowania prawa wprost. Prawo użytkowania wieczystego jest regulowane przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Ustawodawca, mimo wprowadzenia w Kodeksie spółek handlowych regulacji dotyczącej spółek osobowych nie dokonał jednak nowelizacji art. 4 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że pod pojęciem spółki należy rozumieć spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem pod tym pojęciem według ustawodawcy należy rozumieć spółki kapitałowe, nie zaś spółki osobowe prawa handlowego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi samodzielną i wyczerpującą regulację określającą kategorie osób uprawnionych, bez potrzeby sięgania w tym zakresie do innych aktów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotyczący omawianego zagadnienia pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 17 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2791/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i argumentację zawartą w jego uzasadnieniu.

Nie można również pominąć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 373) orzekł, że: "art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".

Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dniu ogłoszenia wyroku, przepisy niezgodne z Konstytucją tracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jako odnoszące się wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego, w sposób oczywisty są wzorcami nieadekwatnymi do kontroli zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Gdy zaś chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. akt K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał podkreślił również, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Gdyby Trybunał ograniczył stwierdzenie niekonstytucyjności do użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, pozostawiając w mocy uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości państwowych, doprowadziłby do wtórnej niekonstytucyjności, wyrażającej się w odmiennym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej.

Powyższe stwierdzenie Trybunału ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomości, których dotyczy wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowią własność Skarbu Państwa.

Mając na względzie powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że niewątpliwie osoby prawne, takie jak spółki prawa handlowego (poza osobami prawnymi będącymi właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r. oraz poza spółdzielniami mieszkaniowymi będącymi właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży) nie posiadały uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Skoro spółki prawa handlowego nie posiadały uprawnienia do przekształcenia, to tym samym prawa takiego nie posiadały spółki jawne, które uprawnienie swe wywodzą z uprawnień osób prawnych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może być – co do zasady - traktowany za zgodny z prawem wyrok sądu, który został oparty na przepisie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający Konstytucję. Mimo że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Oparcie zaskarżonego wyroku na przepisach niezgodnych z Konstytucją czyni także konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego i uznania za prawidłową decyzję organu o odmowie skarżącej spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd w sposób wszechstronny rozważył wszystkie zarzuty skargi, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyczerpujący sposób uzasadnił rozstrzygnięcie. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dokonanie przez Sąd pierwszej instancji odmiennej wykładni aniżeli oczekiwał tego organ administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza również, że Sąd naruszył art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszyć przepis art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych można tylko wtedy, gdy pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Z kolei powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. nie znalazł w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem nie mógł zostać przez Sąd naruszony. Przepis ten dotyczy bowiem orzekania przez Sąd w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, a zatem i kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i mając na względzie wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Przepis art. 188 P.p.s.a. upoważnia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia od [...] Spółki jawnej [...] w S. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.