Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2952/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 332/14 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubawce z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę nieruchomości na okres 10 lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubawce z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę nieruchomości na okres 10 lat.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Rada Miejska w Lubawce, na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm. - dalej u.g.n.) wyraziła zgodę na wydzierżawienie, w drodze bezprzetargowej, na okres 10 lat na cele rolne, nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie [...].

D. K. wezwał Radę Miejską w Lubawce do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że w związku z planami rozwoju firmy, którą prowadzi na działce sąsiedniej, złożył Gminie ofertę zakupu działki nr [...]. W odpowiedzi doczekał się uchwały w sprawie dzierżawy tej działki na cele rolne, w trybie bezprzetargowym. Jego zdaniem, uchwała ta w istocie zmienia postanowienia planu miejscowego przeznaczając działkę dla której przewidziana jest funkcja zabudowy mieszkaniowej i rzemiosła, na cele rolne. Dopuszczenie w planie innych funkcji (uzupełniających) nie może powodować zmian tego planu bez przeprowadzania odpowiedniej procedury. Podjęta uchwała narusza zatem nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również uprawnienia skarżącego do nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Uchwałą z dnia 27 marca 2014 r. Rada Miejska w Lubawce nie uwzględniła powyższego wezwania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. K. zarzucił naruszenie art. 14 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), art. 37 u.g.n. oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w związku ze złożoną przez niego ofertą zakupu przedmiotowej nieruchomości w proponowanym porządku obrad sesji, w dniu [...] stycznia 2014 r. przewidziany został punkt – wyrażenie zgody na przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży. Punkt ten nie został jednak poddany pod głosowanie, a przyczyny tego postępowania nie są mu znane. Skarżący zauważył, że niczego nie wyjaśnia uzasadnienie stanowiska Rady, będące odpowiedzią na jego wezwanie do usunięcia prawa. Uważa, że dopuszczenie w planie innych funkcji niż podstawowa, nie oznacza możliwości dokonywania zmian w planie miejscowym, bez przeprowadzenia procedury opisanej ustawą, do czego prowadzi zaskarżona uchwała. Chybiona jest – zdaniem strony – argumentacja dotycząca ogródków działkowych, gdyż nie były dla "ogródków działkowych" zawierane umowy. Przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. dopuszcza zawieranie w trybie bezprzetargowym umów, tylko gdy użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy o ogrodach działkowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenia prawa godzą w jego interesy i uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubawce, wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osobę, której interes nie został naruszony lub o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego skarżącego, gdyż żaden przepis prawa nie gwarantuje mieszkańcom gminy swobody nabywania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości ani też nie gwarantuje każdorazowego wyrażenia zgody przez właściwy organ na zbycie takiej nieruchomości. Podniesiono również, że skarżący sam wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, ale tylko do zagrożenia tych praw. Wyjaśniono, że projekt uchwały w tym zakresie, w związku z ustaleniami radnych podjętymi na komisji w dniu [...] stycznia 2014 r. został wycofany z porządku obrad. Radni uwzględnili bowiem stanowisko mieszkańców co do tego, że nadal chcą uprawiać ogródki na działce nr [...]. Mając na uwadze wolę Rady, Burmistrz zmienił swoje wcześniejsze zamiary co do przewidywanego sposobu zagospodarowania spornej działki i wydał w tym względzie nowe zarządzenie, a następnie przedłożył Radzie stosowny projekt uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę w całości. Ponownie podkreślił, że Rada, korzystając z uprawnień wynikających z art. 37 u.g.n przez wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego wydzierżawienia nieruchomości, nie może kierować się dowolnością. Przepis art. 37 u.g.n. należy interpretować razem z przepisem art. 37 ust. 2 tej ustawy. Jego zdaniem, z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n wynika, że uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na zbycie nieruchomości poza przetargiem, może naruszać interes prawny nieruchomości przyległej. W niniejszej sprawie, Rada kierowała się tylko interesem części mieszkańców gminy korzystających bezumownie z nieruchomości, a zupełnie pominęła interes skarżącego, który też jest mieszkańcem gminy i nikt z nim nie konsultował powyższej kwestii i nie zasięgał jego opinii, co świadczy o naruszeniu zasady równości mieszkańców.

W odpowiedzi na powyższą argumentację organ administracji podtrzymał wcześniejsze twierdzenia dotyczące zarówno legalności zaskarżonej uchwały, jak i braku interesu skarżącego w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił m.in. istotę skargi wywodzonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., podkreślając, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia.

W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącego okoliczności nie wykazują, że zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Sam fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą w przedmiocie jej zbycia (wydzierżawienia) w trybie bezprzetargowym nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Zamiarowi przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu. Kwestionowana uchwała dotyczy wyrażenia zgody na wydzierżawienie spornej działki w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat, na cele rolne. Rada Miejska w Lubawce w uchwale tej ogranicza się zatem tylko do wyrażenia zgody na zaproponowany przez organ wykonawczy sposób zagospodarowania nieruchomości. Inicjatywa zawarcia i samo zawarcie ewentualnej umowy dzierżawy należą natomiast wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała ta nie może więc wpływać bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego, tym bardziej, że nie ubiegał się on o wydzierżawienie spornej nieruchomości, ale o jej nabycie. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie da się również wyprowadzać z przywołanego w skardze przepisu art. 37 u.g.n. i przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomością. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, nie rodzi też po jego stronie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu sprzedana. Z okoliczności przedstawionych przez skarżącego nie wynika, aby przysługiwało mu roszczenie o nabycie spornej nieruchomości. W szczególności roszczenie takie nie wynika z Zarządzenia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. o wyznaczeniu spornej działki do sprzedaży, które następnie zostało cofnięte. Skarżący, wskazując na możliwość wykorzystania działki dla celów działalności gospodarczej, uzasadnia jedynie swój interes faktyczny, a nie prawny.

Naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd I instancji nie wyprowadził również z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., na który to przepis strona wskazuje w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2014 r. Przepis ten odnosi się do trybu zbycia nieruchomości, a zaskarżona uchwała dotyczy dzierżawy. W aktualnym stanie prawnym w przypadku zawierania umów na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n, nie ma już odesłania do art. 37 ust. 1 tej ustawy, a art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie stanowi podstawy roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Przepis ten nie został zatem w żaden sposób naruszony kwestionowaną uchwałą, a co za tym idzie nie może stanowić źródła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego do jej zaskarżenia. Także z samej zasady równości, unormowanej w Konstytucji, skarżący nie może skutecznie wywodzić prawa do uczestniczenia w podejmowaniu decyzji co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączne kompetencje w tym zakresie przyznaje organom gminy, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych.

Uprawnienia, które byłoby naruszone skarżoną uchwałą nie da się wywieść również z przepisów u.p.z.p. czy też z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. U.p.z.p. nie reguluje bowiem kwestii zbycia nieruchomości publicznych, odnosi się tylko do zasad kształtowania przestrzeni publicznej. Kwestii tych nie reguluje również, bo regulować nie może, akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że skarżącemu przysługuje w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Wobec braku wykazania przez skarżącego na gruncie przedmiotowej sprawy przysługującego mu interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą, skarga podlegała oddaleniu bez oceny zgodności uchwały z prawem.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 u.g.n. oraz art. 101 u.s.g. poprzez "uznanie za dopuszczalne ustalenie, że zasada zbywania nieruchomości w drodze przetargu nie ma zastosowania do dzierżawy nieruchomości oraz interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeśli skarżący ma nieruchomości położone w sąsiedztwie dzierżawionych na cele rolne, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a to ma miejsce w sprawie. W następstwie uchwały skarżący utracił także uprawnienie do uczestniczenia w przetargu na nabycie lub dzierżawę nieruchomości, a tym samym niektórzy mieszkańcy będą faworyzowani bez żadnej istotnej okoliczności. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że nie występuje obowiązek po stronie gminy sprzedaży lub dzierżawy nieruchomości, co nie oznacza, że w przypadku podjęcia decyzji o sprzedaży lub dzierżawie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony, rada może swobodnie i dowolnie zezwolić na odstąpienie od przetargu.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed S ądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Została ona oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stała się uchwała Rady Miejskiej w Lubawce z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na cele rolne. Podstawą dla wywiedzenia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego stanowił zaś art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi, na podstawie tego przepisu, legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego jego interesu lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08).

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznający niniejszą sprawę, był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Zaskarżona uchwała rady gminy wydana została na podstawie art. 37 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, że o ile zasadą jest, że oddanie nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata następuje w drodze przetargu, to jednak ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od tego trybu. Nie jest zatem zrozumiały zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 u.s.g. (ust. 4) poprzez przyjęcie za dopuszczalne, że "zasada zbywania nieruchomości w drodze przetargu nie ma zastosowania do dzierżawy nieruchomości".

Wyjaśnienia wymaga, że podlegający potencjalnemu naruszeniu interes prawny musi wynikać wprost z przepisu prawa, zatem sam fakt starania się o nabycie nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem, na które to uprawnienie mogłaby oddziaływać podjęta przez Radę Miejską w Lubawce uchwała. Również ewentualne ograniczenie kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dzierżawę nieruchomości nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, gdyż jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, zamiarowi przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność powiatu, ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2826/12). Z tego względu interes w zaskarżeniu uchwały, na jaki powołuje się strona skarżąca, został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji jako interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej.

Nie można w konsekwencji podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji winien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych. Z pewnością w świetle poczynionych rozważań, co do charakteru skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zasługuje na akceptację wywód skargi kasacyjnej, że do uznania, iż został naruszony interes prawny skarżącego wystarczy sam fakt, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami będącymi przedmiotem uchwały. Godzi się przy tym zauważyć, że możliwość zastosowania art. 147 p.p.s.a. w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego powstaje wówczas, gdy postanowienia zaskarżonej uchwały, poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny. Możliwości takiej nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 u.g.n. oraz art. 101 u.s.g. nie mogą skutecznie podważyć oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że postanowienia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na cele rolne na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym nie naruszają interesu prawnego skarżącego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.