Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1131/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 40, art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: Art. 147, art. 151, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. oraz A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących A. K. oraz A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 12 września 2018 roku podjęła uchwałę Nr CK/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2018 roku poz. 6376.

Powyższą uchwałą Rada Miasta Krakowa na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z 2017 r. póz. 181, 2439, 2245) uchwaliła, co następuje:

§ 1. Wprowadza się zakaz prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00.

§ 2. Naruszenie zakazu zawartego w § 1 podlega przepisom karnym ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący A. K. i A Spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w K, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 4 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia sprzedaży alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, podczas gdy gminny program profilaktyki przyjęty uchwałą nr XCI/2389/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r., tj. Gminny Programy Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki;

- art. 20, 22, 32 oraz 33 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży i to wyłącznie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, poprzez co skarżącym zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach, prawo wykonywania działalności gospodarczej,

- § 27 ust. 2 pkt 7 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXX1/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa w zw. art. 5a ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic miasta Krakowa, w tym w szczególności z mieszkańcami dzielnic bezpośrednio sąsiadujących z dzielnicą I Stare Miasto i wskutek tego uniemożliwienie organom gminy zapoznanie się z opinią mieszkańców na temat zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż prowadzą na terenie Dzielnicy I Stare Miasto siedem sklepów "A", w których sprzedawane są również napoje alkoholowe: przy ul. W, M, Z, W, K, D oraz G, co stanowi o ich interesie prawnym do wniesienia skargi. Powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący wskazali, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego - w sprawach tych odpowiednio stosuje się art. 94 u.s.g. - ust. 4 art. 101 u.s.g. Skarżący, jako podmioty prowadzące sprzedaż alkoholu na terenie Dzielnicy I Stare Miasto mają zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Skarżący podkreślili, że art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będący podstawą podjętej uchwały, który określa kompetencję rad gmin do wprowadzenia w drodze uchwały dozwolonych godzin sprzedaży napojów alkoholowych wskazuje, że wprowadzenie ww. regulacji ma uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący powołując się na uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, wskazali, iż jako podstawę do wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu wskazano, że wprowadzenie takiego ograniczenia "będzie istotnym narzędziem, pomocnym w zapewnieniu przez samorządy lokalne porządku i bezpieczeństwa, czyli jednego z najważniejszych dóbr dla mieszkańców wspólnoty samorządowej". Ponadto, zdaniem skarżących, powołano się na rzekome skargi i interwencje mieszkańców na działalność całodobowych sklepów z alkoholem, całkowicie pomijając prośby ponad 6 tysięcy mieszkańców, którzy wyrażali swój sprzeciw względem wprowadzania ograniczeń w zakresie godzin sprzedaży napojów alkoholowych.

Zdaniem skarżących, chociaż w uzasadnieniu projektu uchwały przywołano Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to jednak w żadnym zakresie program ten nie jest nakierowany na szersze zaostrzenie zasad sprzedaży alkoholu poprzez ograniczenie jego sprzedaży w określonych godzinach. Zaskarżona uchwała nie może zatem ograniczać sprzedaży alkoholu w zakresie, w jakim nie realizuje programu profilaktyki przeciwalkoholowej kierowanego do mieszkańców Krakowa, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący, powołując się na art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. wskazali, że podstawą do wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu mają być odpowiednie analizy i zapisy zawarte w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Podkreślili oni, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy opierała się na uchwale nr XCI/2389/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, którego jednym z założonych celów jest ograniczanie dostępu do alkoholu (Cel 7, pkt. VI Cele programu). Cele oraz sposoby ich osiągnięcia zostały enumeratywnie wyliczone w ww. Gminnym Programie Profilaktyki, jak również zostały powtórzone w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały.

W swojej argumentacji skarżący podnieśli, iż w żadnym z zapisów Gminnego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 nie ma, po pierwsze, żadnych analiz mogących wskazywać na to, że na terenie Gminy Miasto Kraków zostały przeprowadzone badania mogące świadczyć o tym, że ograniczanie alkoholu w sposób określony w uchwale może skutecznie wpłynąć na realizację celów przyjętych w Gminnym Programie Profilaktyki, a po drugie, nawet gdyby zaakceptować brak przeprowadzenia takich analiz, to Gminny Program Profilaktyki w ogóle nie wskazuje na konieczność, a nawet zasadność wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń. Skarżący wskazał, że Rada Gminy podejmując uchwały wcielające w życie zapisy Gminnego Programu Profilaktyki nie ma kompetencji do wprowadzania rozwiązań nieuwzględnionych w takim Programie.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, iż skoro Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 nie przewidywał wprowadzenia ograniczeń godzin sprzedaży alkoholu, to uchwała Rady Gminy jako przyjęta bez podstawy prawnej powinna zostać uznana za nieważną. Zdaniem skarżących ograniczenie sprzedaży określone w zaskarżonej uchwale narusza przepis art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawodawca nakazał bowiem, przy wprowadzeniu powyższego ograniczenia, uwzględnić zapisy gminnego programu profilaktyki.

W ocenie skarżących Rada Miasta Krakowa ustanawiając na podstawie 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogólny zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ wprowadzone ograniczenie nie miało swojej, wymaganej ustawą podstawy w Gminnym Programie Profilaktyki.

W ocenie skarżących wydanie zaskarżonej uchwały w sposób przekraczający określone w/w przepisem kompetencje organu spowodowało, iż sprzedaż alkoholu została ograniczona w sposób całkowicie oderwany od potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem skarżących ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu sprawia, że założenia ustawodawcy w zakresie profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi zostały wypaczone. W ich ocenie uchwała w obecnym kształcie jest więc (z uwagi na ogólność sformułowanego programu profilaktyki) sprzeczna z dyspozycjami art. 12 ust. 4 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a efektem powyższej sprzeczności jest niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej.

Ponadto, zdaniem skarżących, ograniczenie wprowadzone zaskarżoną uchwałą narusza również ich interes prawny, ponieważ dotyka ono zakazu prowadzenia zarejestrowanej przez te podmioty działalności gospodarczej i dyskryminuje poprzez nierówne traktowanie podmiotów zajmujących się sprzedażą alkoholu. Wprowadzony zakaz dotyczy bowiem jedynie prowadzenia napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, nadto dotyczy sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a zatem nie dotyczy przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych poza Dzielnicą I Stare Miasto, jak również nie dotyczy przedsiębiorców prowadzących lokale gastronomiczne i kluby w obrębie Dzielnicy I Stare Miasto, w których alkohol przeznaczony jest do spożycia w miejscu sprzedaży.

Skarżący zaznaczyli również, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że główną motywacją do wprowadzenia zakazu alkoholu w określonych godzinach wcale nie było ograniczanie dostępności do alkoholu mające na celu ograniczenie jego spożycia, a zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, który jest zakłócany poprzez osoby nietrzeźwe.

W ocenie skarżących z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że główną motywacją do wprowadzenia zakazu alkoholu w określonych godzinach wcale nie było ograniczanie dostępności do alkoholu mające na celu ograniczenie jego spożycia, a zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, który jest zakłócany poprzez osoby nietrzeźwe.

Zdaniem skarżących, skoro głównym problemem, którego likwidacji miała służyć podjęta uchwała, miało być zapewnienie porządku publicznego, bardziej uzasadnionym byłoby wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży (co często powoduje agresywne i głośne zachowywanie się jego konsumentów), a nie ograniczanie sprzedaży w sklepach (miejscach prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży). Nabywcy alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży najczęściej spożywają go w domu, zatem reglamentacja godzin sprzedaży z pewnością nie podniesie poziomu bezpieczeństwa, gdyż napoje alkoholowe będą w dalszym ciągu bez żadnych ograniczeń sprzedawane w lokalach gastronomicznych, których klienci nierzadko przebywają na terenie przyległych do nich ogródków czy też wręcz na ulicy przed lokalami, hałasując i stanowiąc realne niebezpieczeństwo i uciążliwość dla mieszkańców, który to problem został dostrzeżony w Gminnym Programie Profilaktyki. W ocenie skarżących zdecydowana większość klientów sklepów posiadających w swojej ofercie alkohol spożywa zakupione trunki poza miejscami publicznymi, nie stanowiąc dla pozostałych mieszkańców żadnego niebezpieczeństwa, ani nie powodując żadnych innych niedogodności.

Skarżący wskazali, że w zaistniałej sytuacji zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa poszerza jedynie krąg odbiorców zlokalizowanych na terenie Dzielnicy I punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (zdaje się być uchwalona wyłącznie dla osiągania korzyści przez podmioty prowadzące takie punkty) i w sposób bezzasadny ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotów prowadzących działalność związaną ze sprzedażą alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, która ze względu na jej charakter w żaden sposób nie wpływa niekorzystnie na stan zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego.

Zdaniem skarżących jeżeli Rada Miasta działając w ramach upoważnienia ustawowego chciałaby dokonać ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu, to mogłaby to zrobić jedynie, gdyby takie rozwiązanie znajdowało uzasadnienie w treści obowiązującego w dacie podejmowania uchwały gminnego programu profilaktyki, który powinien obejmować analizę zagrożeń i potrzeb społeczności lokalnej, równocześnie uwzględniając potrzeby wszystkich podmiotów funkcjonujących na terenie miasta Krakowa, których dotyczy problematyka obrotu napojami alkoholowymi, czego jednak Rada Miasta nie uczyniła. W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rady gmin obowiązane są przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego im w ustawie, a akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem i ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustaw.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie w projekcie zaskarżonej uchwały brak jest odniesienia do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu w postaci ograniczenia godzin jego sprzedaży, określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, program ten możliwości wprowadzenia takiego konkretnego ograniczenia w ogóle nie przewiduje, ani nie poddaje analizie, co powoduje, że uchwała narusza prawo w sposób istotny, gdyż w istocie brak jest możliwości dokonania jej kontroli z punktu widzenia jej postanowień z podstawą prawną jej podjęcia, tj. treścią Gminnego Programu Profilaktyki.

Ponadto skarżący podnieśli, że z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, dlaczego przyjęto takie a nie inne ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu, nie wskazano dlaczego ograniczenie to dotyczyć ma jedynie jednej grupy przedsiębiorców zajmujących się jego sprzedażą (wyłącznie alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży), ani dlaczego ograniczenie dotyczyć ma wyłącznie Dzielnicy I Stare Miasto. Brak jest również wykazania związku pomiędzy określonym w zaskarżonej uchwale ograniczeniem a potrzebą ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący powołując się na treść art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazali, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zdaniem skarżących wskazane wady stanowią niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności pozostającej obecnie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżących uchwała pozbawia ich możliwości sprzedaży alkoholu w czasie, kiedy inni przedsiębiorcy mają do tego dalej nieograniczone godzinowo prawo, ponieważ ich punkty działają na terenie innej dzielnicy bądź też sprzedaż alkoholu odbywa się celem spożycia ich w miejscu sprzedaży, stawiając skarżących w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalność gospodarczą o tym samym przedmiocie, tj. przewidującą sprzedaż napojów alkoholowych. Rada Miasta Krakowa swoim działaniem naruszyła zatem zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie skarżących naruszenie ich interesu prawnego nastąpiło poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w godzinach od 22.00 do 6.00. W odniesieniu do tego zarzutu skarżący podnieśli, że art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r.). Mając powyższe na uwadze skarżący podnieśli, iż jednostka samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", zawarta w art. 7 Konstytucji RP, a także norma określona w art. 2 Konstytucji, tymczasem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ww. przepisami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

W pierwszej kolejności organ podniósł, iż niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 4 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Organ zaznaczył, iż przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiący podstawę dla przyjęcia zaskarżonej uchwały, zyskał nowe brzmienie na skutek wejścia w życie (z dniem 9 marca 2018 r.) ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika (według druku sejmowego nr 1988), iż jej celem było m.in. wprowadzenie wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy dla podejmowania przez rady gmin ograniczeń w sprzedaży alkoholu na obszarze danej jednostki pomocniczej. Celem nowelizacji ustawy było przeciwdziałanie problemom istniejącym w szczególności w dużych miastach związanych ze sprzedażą alkoholu (do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych) w centrum i związanym z tym naruszeniom porządku publicznego. Wyraźnym zamierzeniem ustawodawcy było ograniczenie dostępności fizycznej i ekonomicznej napojów alkoholowych. Wprowadzone regulacje mają na celu umożliwienie gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych. W ocenie organu wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie sprzedaży alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00. na terenie dzielnicy I Stare Miasto niewątpliwie znajduje swoje umocowanie w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem organu jest to działanie gminy służące ograniczeniu spożycia napojów alkoholowych i zapobieżeniu negatywnych zjawisk z nim związanych. Na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi gminy mają obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Ograniczanie dostępności alkoholu to jedno z narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych.

Organ podniósł, że projekt zaskarżonej uchwały został zainicjowany przez Radę Dzielnicy I Miasta Krakowa w celu ograniczenia sprzedaży alkoholu w wyznaczonych godzinach na obszarze Dzielnicy I Stare Miasto. Jednym z celów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 (uchwała Nr XCI/2389/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r.) jest ograniczanie dostępu do alkoholu. Dlatego, zdaniem organu, wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie jak najbardziej wpisuje się w cel określony przywołanym Programem i z niego wynika. W ocenie organu zarzut, że Program wprost nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, jak i że nie zawiera analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia jest nieuprawniony, gdyż jednym ze wskazanych celów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 jest ograniczanie dostępności do alkoholu.

Organ podkreślił, że w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej uchwały odwołano się do zapisów przyjętego uchwałą Nr XCI/2389/17 Rady Miasta Krakowa Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 (zmienionego uchwałą Nr Cl/2617/18). Wskazano jednoznacznie, że wprowadzenie uchwałą ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy I pomagają w realizacji jednego z celów operacyjnych Gminnego Programu - tj. ograniczania dostępu do alkoholu. W ocenie organu wprowadzenie ograniczeń czasowych w dostępności alkoholu w godzinach nocnych jest formą ograniczania dostępu do alkoholu, a więc stanowi realizację celu Programu.

Organ wskazał, że do dokumentów związanych z podjęciem uchwały dołączono także pismo mieszkańców Dzielnicy I Stare Miasto wnoszących o wprowadzenie ograniczenia godzin sprzedaży w porze nocnej. Mając to na uwadze Rada Miasta Krakowa, podejmując zaskarżoną uchwałę, uwzględniła postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, przez co wypełniła przesłankę określoną w art. 12. ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Organ zwrócił uwagę, iż na terenie Dzielnicy I dochodziło do powtarzających się naruszeń porządku publicznego wynikających ze sprzedaży alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży (w placówkach handlowych) w godzinach nocnych. Ustawa dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczeń sprzedaży dla poszczególnych jednostek pomocniczych. Z przepisu art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, że Gminny program musi przewidywać wprost konkretne rozwiązania oraz że musi zawierać szczegółową analizę wpływu ewentualnego konkretnego ograniczenia na wypełnianie założeń Programu. Dla realizacji celów operacyjnych wyznaczono konkretne zadania. Cel nr 7 pkt A wprost odnosi się do ograniczeń sprzedaży w dzielnicach w godzinach od 22.00. do 6.00.

Organ uznał za całkiem chybione zarzuty skargi, że uchwała pozbawia skarżących możliwości sprzedaży alkoholu w czasie, kiedy inni przedsiębiorcy mają do tego nadal nieograniczone godzinami prawo, ponieważ ich punkty działają na terenie innej dzielnicy bądź też sprzedaż alkoholu odbywa się celem spożycia ich w miejscu sprzedaży. Zdaniem organu ustawa o wychowaniu w trzeźwości wprost upoważnia radę gminy do wprowadzenia ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w stosunku tylko do wybranej jednostki pomocniczej. Oznacza to, że to ograniczenie może dotyczyć wyłącznie określonej jednostki pomocniczej np. w centrum miasta, w tym przypadku Dzielnicy I Stare Miasto, gdzie zgłaszane są zakłócenia związane z taką sprzedażą. Ponadto powołana ustawa upoważnia rady gmin do wprowadzenia przedmiotowego zakazu wyłącznie w stosunku do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży czyli placówek handlowych. Organ wskazał, że rada gminy nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia analogicznego ograniczenia w stosunku do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży czyli lokali gastronomicznych, tak jak sugeruje się to w skardze.

W ocenie organu Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie i w ramach upoważnienia ustawowego, albowiem posiada prawo do ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu jedynie w sklepach, a nie w lokalach gastronomicznych, a ograniczenie to może być wprowadzone na terenie wskazanej jednostki pomocniczej.

Zdaniem organu ograniczenie wprowadzone uchwałą na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ma charakteru dyskryminacyjnego wobec skarżących ani innych podmiotów, albowiem dotyczy prowadzenia przez wszystkie podmioty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Dzielnicy I w godzinach nocnych. Tym samym, w ocenie organu, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 20, 22, 31, 32 Konstytucji RP, tj. nierównego traktowania skarżących wobec innych podmiotów. W uchwale wprowadzono 3 miesięczne vacatio legis, co pozwala przedsiębiorcom na dostosowanie się do nowych zasad prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych.

Organ uznał za bezpodstawny zarzut nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych i naruszenia § 27 ust. 2 pkt 7 Statutu Miasta Krakowa. W ocenie organu przepis ten stanowi o inicjatywie uchwałodawczej dla rady dzielnicy Miasta Krakowa i nie wprowadza wymogu konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic Miasta Krakowa. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprowadza wymóg uzyskania opinii danej jednostki pomocniczej. W przepisie tym ustawodawca użył liczby pojedynczej odnośnie opinii jednostki pomocniczej. Wykładnia literalna wskazanego przepisu może prowadzić do wniosku, że wymagana jest opinia jednostki pomocniczej, na terenie której proponuje się ograniczenie sprzedaży alkoholu. W przypadku zaskarżonej uchwały, ograniczenie ma obowiązywać wyłącznie na terenie jednostki pomocniczej - Dzielnicy I Stare Miasto.

Ponadto organ wskazał, że Rada Dzielnicy I w dniu 11 września 2018r. podjęła uchwałę nr 673/XLIX/2018 w sprawie wyrażenia opinii do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa według druku nr 3074 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g.") organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Starte Miasto w Krakowie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania – posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punktu sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Niewątpliwie skarżący spełniają powyższe przesłanki, prowadząc na terenie Dzielnicy I Stare Miasto tego rodzaju placówki handlowe. Skarżący mają zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kontroli Sądu podlegała uchwała nr CIX/2895/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Starte Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.t.p.a.").

Zgodnie z art. 12 ust. 4 powyższej ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600.

Powołany wyżej przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Artykuł 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310 – dalej zwanej "ustawą nowelizującą"). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że Według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia, http://www.who.int/mediacentre/ factsheets/fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi, na liczne sygnały ze strony prezydentów miast, w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano natomiast m.in., że "możliwość ograniczenia godzin działalności punktów sprzedaży napojów alkoholowych będzie istotnym narzędziem, pomocnym w zapewnieniu przez samorządy lokalne porządku i bezpieczeństwa, czyli jednego z najważniejszych dóbr dla mieszkańców wspólnoty samorządowej. Prowadzenie nieograniczonej czasowo sprzedaży alkoholu negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa, w szczególności w najbliższej okolicy punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż detaliczna alkoholu stanowi większość ogólnej sprzedaży alkoholu w Krakowie, a na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje.".

Zdaniem Sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut niezgodności przedmiotowej uchwały z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 r. Jednym z celów powyższego programu jest bowiem ograniczanie dostępu do alkoholu, a niewątpliwie wprowadzenie ograniczeń czasowych w dostępności alkoholu w godzinach nocnych stanowi formę ograniczenia dostępu do alkoholu, stanowi zatem realizację celu powyższego Programu.

Niewątpliwie również należy podnieść, że rada gminy jest obowiązana do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Trzeba jednak rozważyć, czy ograniczenie, jakie zostało wprowadzone w zaskarżonej uchwale jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady swobody działalności gospodarczej.

Zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie ma charakteru bezwzględnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji czy zachowanie procedury przewidzianych prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 662/18 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma zatem charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości (ochrony zdrowia czy porządku publicznego). Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach – abstrahując na razie od realiów rozpatrywanych w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej - nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność.

Należy podkreślić, że – co do zasady – rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane.

Zdaniem Sądu tych elementów w niniejszej sprawie zabrakło. Jak już wyżej zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał się na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Skoro tak, to zdaniem Sądu podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na realizację wyżej wymienionych wartości. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, że "na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje". Powyższe twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jego prawdziwość nie wynika z dokumentów przedstawionych przez organ Sądowi. Co więcej, pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 10 stycznia 2019 r. oświadczył, że organ nie dysponuje analizami i opracowaniami dotyczącymi skutków sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach 22.00 – 6.00 na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzenia dowodu z takich dokumentów zażądali skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2019 r. Z dokumentów przedstawionych przez skarżących przy powyższym piśmie - a pochodzących od organu - nie wynika, aby sprzedaż alkoholu w Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnych w jakikolwiek sposób wpływała na zwiększenie ilości incydentów z udziałem osób nietrzeźwych. Na przykład z zestawienia interwencji policyjnych zleconych i własnych w związku ze spożywaniem alkoholu w miejscach publicznych w latach 2015, 2016 i 2017 (do 30.11.2017 r.) wynika, że zdecydowanie więcej tego rodzaju interwencji miało miejsce w dzielnicy II (łącznie 3178 interwencji) czy łącznie X, XI i XII (łącznie 1239 interwencji), podczas gdy w Dzielnicy I tylko 436 interwencji. Jeśli idzie o interwencje mieszkańców w sprawie sprzedaży alkoholu zgłaszane do Wydziału Spraw Administracyjnych UMK w latach 2016 – 2017 r. to dla Śródmieścia łącznie (dzielnice I, II i III) było ich 4 (związanych z działalnością placówek handlowych), podczas gdy z działalnością placówek gastronomicznych związanych było 16 interwencji. Nie sposób ustalić, w oparciu o przedstawione dokumenty, czy interwencje te dotyczyły Dzielnicy I Stare Miasto. Organ w piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. zażądał otwarcia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z analiz, które zostały dołączone do powyższego pisma. Sąd otworzył rozprawę i przeprowadził powyższy dowód, jednakże z przedstawionych dokumentów nie można wyprowadzić odmiennych wniosków, niż dotychczasowe. Przedstawiona analiza częściowo jest identyczna z treścią dokumentu przedstawionego przez skarżących przy piśmie procesowym z 7 stycznia 2019 r. W pozostałym zakresie nie sposób z treści przedstawionej analizy wywnioskować, iż problem zakłócania porządku publicznego i bezpieczeństwa dotyczy w większym stopniu Dzielnicy I Stare Miasto niż innych dzielnic Krakowa.

Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa bez wskazania racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny. Sąd nie podważa zasadności wprowadzenia takiego ograniczenia in genere, jednakże podkreśla, że musi ono być należycie umotywowane, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego wprowadzenie ograniczenia tylko w jednej dzielnicy Krakowa ma rozwiązać problem naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa. Trzeba mieć na uwadze, że Dzielnica I ma stosunkowo małe terytorium, a osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogą to swobodnie uczynić na terenie dzielnic sąsiadujących z Dzielnicą I Stare Miasto. W tej sytuacji rolą organu było należyte umotywowanie podjętej uchwały ze wskazaniem, dlaczego ograniczenie wprowadzone zostało jedynie w jednej z dzielnic Krakowa. Wniosek w tym zakresie złożony przez Radę Dzielnicy nie jest wystarczającą przesłanką dla podjęcia uchwały, która w swej istocie stanowi ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 powyższego przepisu, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Z powyższej regulacji nie wynika jednak, by powyższa opinia miała charakter wiążący dla rady gminy.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia § 27 ust. 2 pkt 7 Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z powołaną regulacją prawną "Inicjatywa uchwałodawcza w Radzie przysługuje: 7) Radzie Dzielnicy w zakresie spraw bezpośrednio dotyczących danej dzielnicy, zgodnie z procedurą określoną w Statucie Dzielnicy.". Przepis powyższy stanowi jedynie o inicjatywie uchwałodawczej dla rady dzielnicy Miasta Krakowa, nie przewiduje natomiast wymogu prowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając wskazane naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.