Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 22/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek(spr.), Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia spłaty zadłużenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] M. K. została przyznana renta inwalidzka rolnicza na okres od dnia 1 marca 1994 roku do dnia 31 lipca 2004 roku. M. K. pobierała rentę rolnicza w części składkowej oraz 50% części uzupełniającej przysługującej na małżonka. Decyzją z dnia [...] M. K. została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranej części uzupełniającej renty inwalidzkiej rolniczej w łącznej kwocie 8.013,04 zł w związku z tym, iż świadczenie to pobierała, mimo iż jej współmałżonek od dnia 1 października 1998 roku uzyskał prawo do świadczenia rentowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W dniu [...] wydana została decyzja o potrącaniu z renty przysługującej skarżącej nienależnie pobranego świadczenia Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydał decyzję mocą, której odmówił skarżącej prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w związku z tym, iż w wyniku kontrolnego badania lekarskiego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy skarżącej i nie orzeczono celowości jej przekwalifikowania zawodowego dlatego od dnia 1 sierpnia 2004 roku wstrzymana została wypłata renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Jednocześnie decyzją z tej samej daty na M. K. nałożony został obowiązek spłaty pozostałego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rentowego w kwocie 2.435,09 zł.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2004 roku M. K. wstąpiła do Dyrektora Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Z. z prośbą o umorzenie pozostałego jej do spłaty zadłużenia wskazując, iż nie posiada w chwili obecnej żadnych źródeł dochodów, które umożliwiałyby jego spłatę.

Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił skarżącej umorzenia kwoty nienależnie pobranej renty inwalidzkiej rolniczej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż skarżąca nie przedłożyła żadnych środków dowodowych, które potwierdziłyby jej trudna sytuację materialno-bytowa, na którą powoływała się we wniosku z dnia 26 sierpnia 2004 roku.

W dniu 11 listopada 2004 roku skarżąca zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołała się na okoliczności podnoszone uprzednio w piśmie z 26 sierpnia 2004 roku, a ponadto wskazała, iż jest osoba chorą, a w wyniku utraty prawa do renty pozbawiona została także ubezpieczenia zdrowotnego, którego przywrócenie pociąga koszty, na których pokrycie skarżąca nie ma środków finansowych.

Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy w związku z brakiem wskazania przez stronę nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powołując argumentacje podnoszoną uprzednio w toku postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca podniosła, że nie była świadoma, iż pobiera świadczenie nienależne, a Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jej o tym we właściwym czasie nie poinformowała.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż M. K. przekazała gospodarstwo rolne synowi, który grunty te wydzierżawił. Na terenie gospodarstwa rolnego znajduje się budynek mieszkalny murowany, kryty blachą, uradzony komfortowo, w którym skarżąca wraz z mężem zajmuje dwa pokoje z kuchnią. W 1995 roku rolniczce udzielono ulgi w postaci układu ratalnego. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dokumentów potwierdzających ponoszone przez nią wydatki na leczenie. W toku postępowania ustalono, iż sytuacja materialna rodziny skarżącej nie jest zła, bowiem posiada ona stałe źródła dochodów w postaci renty męża skarżącej oraz wynagrodzenia za prace jej syna. Wobec powyższego w ocenie organu rentowego w sprawie M. K. nie zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Skarżąca posiada bowiem możliwości płatnicze, gdyż nie udokumentowała braku majątku z którego można dochodzić zwrotu należności, a egzekucja z jej majtku nie stanowi zagrożenia dla pozbawienia środków utrzymania dla jej rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącą.

Na wstępie należy wskazać, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269). Kontrolują zarówno zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może jedynie (poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji) orzekać na niekorzyść strony (art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Warunkiem merytorycznej oceny zasadności skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest stwierdzenie jej dopuszczalności w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 powołanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Określone w powołanym przepisie przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, opierają się na założeniu, że wniesienie skargi do sądu powinno być poprzedzone działaniami prawnymi, które mają umożliwić usunięcie zarzucanego naruszenia prawa w ramach postępowania, w którym zapadło skarżone rozstrzygnięcie.

W rozstrzyganej sprawie w postępowaniu administracyjnym decyzja w I instancji wydana została przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zgodnie z przepisem art. 2 ustęp 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r, Nr 7, poz. 25 ze zm.) w wersji obowiązującej w dacie wydania skarżonej decyzji Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na decyzje wydane w I instancji przez naczelne i centralne organy administracji państwowej uzależniona jest od skorzystania przez stronę z przewidzianego przepisem art. 127 § 3 kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt OPS4/96 opubl. w ONSA 1997/2/44). W rozstrzyganej sprawie po wydaniu pierwszej decyzji w sprawie wnioskiem z dnia 11 listopada 2004 roku skarżąca zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w efekcie rozpoznania wniosku skarżącej wydana została zaskarżona do sądu i będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...]. W tym stanie rzeczy skargę M. K. należy uznać za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zasadności wniesionej skargi wskazać należy, iż w rozstrzyganej sprawie skarżąca wystąpiła do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego przez nią świadczenia rentowego. Stosownie do treści przepisu art. 41a ustęp 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Użyte w tym przepisie sformułowanie "Prezes Kasy (...) może", wskazuje, iż umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pozostawione zostało swobodnemu uznaniu administracyjnemu. W tym miejscu podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli uznania administracyjnego pod kątem celowości i słuszności, badać może jedynie, czy skarżona decyzja mogła być wydana w oparciu o swobodne uznanie organu administracyjnego oraz czy granice owego "luzu decyzyjnego" nie zostały przez organ przekroczone. Uznanie administracyjne może zostać zakwestionowane przez Sąd wówczas, gdy narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Niechcąc narazić się na zarzut dowolności postępowania organ administracji w uzasadnieniu decyzji uznaniowej powinien wskazać fakty uznane za udowodnione, oraz dowody na których oparł się przy wydaniu swojej decyzji. Nie przesądzając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, mocą której odmówił on umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rentowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, i art. 107 par. 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując ustaleń w zakresie możliwości płatniczych wnioskodawcy organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez stronę, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń (art. 7 i art. 77 kpa). Wskazać należy, iż w rozstrzyganej sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne zebrany został z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w sposób niewczerpujący. Skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały jedynie w oparciu o wyniki z wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej. Organy administracyjne nie przesłuchały w postępowaniu skarżącej bądź osób zamieszkujących wraz z nią w gospodarstwie rolnym, w celu skonfrontowania poczynionych ustaleń na temat jej sytuacji finansowej. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy administracji postawiły skarżącej zarzut nie przedstawienia środków dowodowych potwierdzających jej trudną sytuację życiową . W związku z powyższym wskazać należy, iż stosownie do treści art. 7 i art. 77 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście uznać należy, iż organ administracyjny dysponował możliwościami wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie jednak możliwości tych nie wykorzystał.

Zastrzeżenia sądu budzi także dokonana przez organy administracyjne nacechowana jednostronnością ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której nie można uznać za wyczerpującą i dokonaną zgodnie z regułami swobodnej oceny (art.80 kpa). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Rozstrzygnięcie organów administracji w przedmiotowej sprawie wydane zostało w oparciu o protokół oględzin w gospodarstwie płatnika, z którego wynika, iż skarżąca zamieszkuje w gospodarstwie rolnym przekazanym synowi w domu stanowiącym jego własność, w którym zajmuje wraz z mężem 2 pokoje z kuchnią, budynki gospodarcze i maszyny rolnicze stanowią własność syna skarżącej. M. K. wraz z mężem utrzymują się z jego renty w wysokości 500 zł. Skarżąca jest osobą schorowaną, a jej leczenie pociąga za sobą znaczne koszty. Z powyższych ustaleń organy administracyjne wysnuły wniosek o zadowalającej kondycji finansowej skarżącej, który legł u podstaw wydania decyzji o odmownie umorzenia nienależnie pobranego przez nią świadczenia. W kontekście ustaleń wynikających z protokołu oględzin wniosek taki należy uznać jednak za dowolny i niezgodny z zasadami logiki.

Kolejną naczelną zasadą postępowania administracyjnego, której naruszenia dopuściły się organy administracyjne w rozstrzyganej sprawie jest statuowana przepisem art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Urzeczywistnieniu tej zasady służy w szczególności przepis art. 79 § 1 i 2 kpa określający szczegółowe zasady dotyczące powiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz o możliwości udziału w jego przeprowadzeniu. Zgodnie z art. 79 § 2 kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia. Przepis art. 81 kpa stanowi zaś, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kodeksu. W przedmiotowej sprawie, brak jest w aktach sprawy dokumentów świadczących o tym, iż skarżąca została poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w zamieszkiwanym przez nią gospodarstwie rolnym, z protokołu dokonanych oględzin, podpisanego przez synową skarżącej nie wynika, aby była obecna przy ich przeprowadzaniu. Taki sposób przeprowadzenia dowodu nie wątpliwie naruszał gwarantowaną przez art. 10 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiając jej podjęcie czynności procesowych w obronie swoich interesów. Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie udziału w każdym stadium postępowania, a także zapewnienia stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. W aktach sprawy brak dowodów potwierdzających, iż organ administracyjny przed wydaniem swoich decyzji zapoznał stronę z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i umożliwił jej wypowiedzenie się w jego zakresie.

Rekapitulując wskazać należy, iż organy administracji obu instancji dopuściły się w przedmiotowej sprawie naruszenia zasadą prawdy obiektywnej zgodnie, z którą organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji administracyjnej składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, przy czym wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji nie można rozumieć jedynie jako wskazania zastosowanych przepisów prawa. Z analizy akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja nie zawiera uzasadnienia, które można byłoby uznać za prawidłowe w świetle art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają elementarnych wręcz wymagań dotyczących ich poprawności, nie wskazano w nich zupełnie podstawy prawnej wydania decyzji, a lakoniczność uzasadnienia faktycznego, brak wskazania okoliczności uznanych za udowodnione, które legły u podstaw wydania decyzji, wreszcie brak oceny dowodów, na których organ oparł się podejmując rozstrzygnięcie praktycznie uniemożliwiły stronie jego merytoryczne kwestionowanie.

Ze wszystkich przedstawionych powyżej względów stwierdzić należy, iż decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem obowiązującego prawa w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 , art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.