Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1289/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7 ust. 1, 2 art.18 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E.Ł. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a." , art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1, 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. z 2012 r., poz. 1529) po rozpatrzeniu odwołania E. Ł., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 stycznia 2014 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej wysokości 52 472,16 zł i przyznał stronie płatności w wysokości 56 164,14 zł.

Podstawą rozstrzygnięcia była następujący stan faktyczny i prawny:

Dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżąca działając jako rolnik, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013:

- jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 64,96 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 60,21 ha.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. organ I instancji przyznał stronie pomoc finansową z ww. tytułu w łącznej wysokości 52 472,16 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 47 766,44 zł; uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości 4 705,72 zł, tj. w kwocie niższej niż wnioskowana.

Podstawą przyznania pomocy w niższej wysokości było ustalenie w toku postępowania administracyjnego odnośnie:

- jednolitej płatności obszarowej, że kwalifikująca się do przyznania pomocy stwierdzona powierzchnia gruntów była mniejsza niż zadeklarowano i wynosiła 62,88 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 64,96 ha;

- uzupełniającej płatności obszarowej, że stwierdzona powierzchnia gruntów była mniejsza niż zadeklarowano i wynosiła 59,62 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 60,21 ha;

W odwołaniu od tej decyzji E. Ł. zakwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię działek nr [...] i [...], wskazując, że powierzchnia działki nr [...] to 7,35 ha, z tego działka rolna wynosi 5,5 ha, zaś działka nr [...] ma 24,55 ha, z czego działki rolne to 22,51 ha, w tym 18,50 ha to ziemia rolna a 4,05 ha to użytki zielone.

Odwołująca się zarzuciła, że organ nie bierze pod uwagę wyników kontroli w terenie, powołując się na kontrolę wykonaną w dniach 18-19 lutego 2013 r. Jej zdaniem kwestionowana decyzja wygląda jak kopia decyzji z poprzedniego roku oraz zawiera błędy merytoryczne i obliczeniowe. Gdyby oprzeć decyzję na wynikach kontroli na miejscu, nie nakładała by na stronę żadnych restrykcji.

Uznając decyzję za krzywdzącą odwołująca wyjaśniła, że po kontroli przeprowadzonej w lutym 2013 r. wykonała dokładniejszą wycinkę oraz starała się dokładnie uprawić zadeklarowaną powierzchnię. Końcowo podała, że w 2013 r. uprawiała zadeklarowaną powierzchnię zgodnie ze wszystkimi kanonami sztuki uprawy roli i narzuconymi przez ARiMR normami. W rezultacie wniosła zmianę decyzji i wyrównanie niesłusznie pomniejszonej dopłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. uchylił rozstrzygnięcie organu i instancji w całości i przyznał wnioskowaną pomoc w łącznej wysokości 56 164,14 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową - 51 783,69 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych - 4 830,45 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazane na wstępie.

Kolejno podniósł, że w wyniku weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na rok 2013, zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...] i [...], przeprowadzonej w wydziale ds. GIS Biura Kontroli ustalono, że stwierdzona wartość powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na rok 2013 dla działek nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 5,74 ha i 21,27 ha. Wyjaśniono, iż weryfikacji dokonano w oparciu o odwołanie, szkice na załącznikach graficznych i dane z wcześniejszej kontroli na miejscu, oraz dane z wizytacji terenowej, przeprowadzonej w dniu 15 maja 2014 r.

Odnosząc się do twierdzeń odwołującej, że podana przez nią powierzchnia działek rolnych jest prawidłowa i zgodna ze stanem faktycznym, organ odwoławczy po zweryfikowaniu załączonych przez stronę do wniosku załączników graficznych oraz dostępnych zdjęć ortofotomapy z dnia 20 maja 2013 r. stwierdził, że w powierzchni ewidencyjno-gospodarczej spornych działek nie uwzględniono powierzchni zadrzewionych, zakrzaczonych i zabudowanych.

Organ podkreślił, że płatność przysługuje m.in. gdy spełniona jest przesłanka utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W rezultacie, jeżeli na dzień 20 maja 2013 r. stwierdzono, że część powierzchni działki ewidencyjnej nie stanowi powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, to należy przyjąć, że tereny te z uwagi na zadrzewienia i zakrzewienia nie spełniają też przesłanki z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wspomniane zdjęcia ortofotomapy stanowią wiarygodny dowód w sprawie, odzwierciedlający stan zadeklarowanych przez stronę gruntów na rok 2013.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu. Ponadto brak jest podstaw do uznania za wiarygodne wyników kontroli wykonanej w ramach poprzedniej sprawy (za poprzedni rok), bowiem nie odzwierciedlają one stanu adekwatnego dla niniejszego postępowania. Strona sama przyznała, iż po kontroli dokonała jeszcze wycinki.

Następnie wskazał, że przedstawione w kolejnych decyzjach organów ARIMR powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze mogą ulegać zmianie, bowiem zmianie ulega zebrany materiał dowodowy; organ dysponuje wykonanymi w kolejnych latach zdjęciami lotniczymi, w części spraw wykonywane są kontrole na miejscu, a powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze ustalane są na konkretny rok płatności. W rezultacie możliwe jest, aby w kolejnych latach na danej działce ewidencyjnej organ ustalał różne od poprzednich wartości powierzchni ewidencyjno-gospodarczej.

W niniejszej sprawie organ II instancji stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działek nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 5,74 i 21,27 ha i jest różna od stwierdzonej przez organ I instancji.

W rezultacie organ ustalił, że powierzchnia stwierdzona dla jednolitej powierzchni ustalonej wyniosła 63,68 ha, zaś dla płatności uzupełniającej była zgodna z zadeklarowaną przez stronę i wyniosła 60,21 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. Ł. zakwestionowała zgodność ze stanem faktycznym decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 sierpnia 2014 r.

Skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię działki rolnej oznaczonej jako "L" , stanowiącą część działki ewidencyjnej [...] - (2,77 ha). Podkreśliła, że zgodnie z ewidencją gruntów podała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 4,05 ha, bo tej wielkości działkę kupiła od Agencji Nieruchomości Rolnych w 2000 r.

Zarzuciła, że pracownik ARMiR nieprawidłowo naniósł ortofoto na mapę ewidencyjną, w wyniku czego powstała różnica w powierzchni około 1,2 ha.

Weryfikacja pomiarów dokonywanych w ten sposób czasami odbywa się w gospodarstwie. W wyniku takiej kontroli, przeprowadzonej w dniach 18-19 lutego 2013 r. dokonano pomiaru działki rolnej L, stwierdzając jej powierzchnię na co najmniej 3,59 ha, przy błędzie pomiaru - 0,14 ha.

Skarżąca we własnym zakresie dokonała pomiaru tej działki, ustalając jej wielkość na ok. 4 ha. Pomimo braku pomiaru na miejscu przez uprawnionych pracowników ARMiR, organ przyjmuje powierzchnię kwalifikowaną do dopłat jedynie na poziomie 2,77 ha.

Podkreśliła przy tym, że w maju 2014 r. była w Starostwie Powiatowym, gdzie widziała dobrze naniesione ortofoto na mapy, gdzie granice działki są we właściwym, zgodnym z rzeczywistością miejscu. Organ powinien zapoznać się z tymi ortofotomapami, co rozwiązałoby powstały spór.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2014 r. skarżąca podkreśliła, że w Starostwie Powiatowym znajdują się ortofotomapy z naniesionymi poprawnie granicami; zgadzają się z wyrysem geodezyjnym, są spójne i jednolite, zaś organ może i powinien z nich korzystać.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż na całej działce oznaczonej jako "L" znajdują się trwałe użytki zielone - łąka. Na podstawie mapy, którą okazała Sądowi wskazała, że granicą tej działki od strony wschodniej jest rzeczka - obecnie kanał "(...)".

Skarżąca wyjaśniła, że ortofotomapa, którą dysponuje ARMiR nie zgadza się z ortofotomapą znajdującą się w Starostwie. Podała, że ARMiR występowała do Starostwa o naniesienie zmian, zaś Starosta nie widzi potrzeby dokonywania żadnych zmian, gdyż odpowiada ona stanowi faktycznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota powstałego w sprawie sporu dotyczy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pomniejszonej wysokości z uwagi na ustalenia organów, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez skarżącą. W zaskarżonej decyzji organ przyjął powierzchnię gruntów rolnych uwzględnionych w naliczeniu jednolitej płatności obszarowej jako 63,68 ha, wobec zadeklarowanej przez skarżącą 64,96 ha. W odniesieniu do płatności uzupełniającej, powierzchnia była zgodna z zadeklarowaną przez skarżącą i wyniosła 60,21 ha.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zasady i tryb realizacji uprawnień do płatności w niniejszej sprawie reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). W związku z tym, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, miał na uwadze rozwiązania prawne zawarte w ww. ustawie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli.

Stosownie do przepisu art. 7 cyt. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli rolnik ten spełnia dodatkowe przesłanki: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych kluczowe znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie.

Jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. w kwestii tej orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednolity pogląd, aprobowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym regulacje unijne stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Warunkiem przyznania płatności jest między innymi utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami, czyli stan "dobrej kultury rolnej" ma istnieć w roku ubiegania się o przyznanie płatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 500/10, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 911/10, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1016/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ww. ustawy, płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Jednakże obowiązkiem organów jest sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne.

W myśl art. 26 i art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności, zaś kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które weryfikują istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikowalność do otrzymania pomocy.

Należy podkreślić, że kontrole administracyjne uzupełniają system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (por. art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.).

W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1972/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.), należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. LPIS (LPIS oznacza System Identyfikacji Działek Rolnych tj. system pozwalający na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz jej kontrole pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego).

W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie kwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię działki rolnej oznaczonej jako "L" (2,77 ha), stanowiącą część działki ewidencyjnej [...]. Podkreśliła, że zgodnie z ewidencją gruntów podała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 4,05 ha, bo tej wielkości działkę kupiła od Agencji Nieruchomości Rolnych w 2000 r.

Zarzuciła nieprawidłowości przy naniesieniu ortofoto na mapę ewidencyjną, w wyniku czego powstała różnica w powierzchni około 1,2 ha. Eksponowała, że pomimo braku pomiaru na miejscu przez uprawnionych pracowników ARMiR, organ przyjął powierzchnię kwalifikowaną do dopłat jedynie na poziomie 2,77 ha. Wskazywała również na znajdujące się w Starostwie Powiatowym ortofotomapy, gdzie granice działki są we właściwym, zgodnym z rzeczywistością miejscu. W jej ocenie organ powinien zapoznać się z tymi ortofotomapami, co rozwiązałoby powstały spór.

Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na rok 2013, zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych dokonano w oparciu o odwołanie, szkice na załącznikach graficznych i dane z wcześniejszej kontroli na miejscu, oraz dane z wizytacji terenowej, przeprowadzonej w dniu 15 maja 2014 r.

Odnosząc się do twierdzeń odwołującej, że podana przez nią powierzchnia działek rolnych jest prawidłowa i zgodna ze stanem faktycznym, organ odwoławczy po zweryfikowaniu załączonych przez stronę do wniosku załączników graficznych oraz dostępnych zdjęć ortofotomapy z dnia 20 maja 2013 r. stwierdził, że w powierzchni ewidencyjno-gospodarczej spornych działek nie uwzględniono powierzchni zadrzewionych, zakrzaczonych i zabudowanych.

W rezultacie, jeżeli na dzień 20 maja 2013 r. stwierdzono, że część powierzchni działki ewidencyjnej nie stanowi powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, to należy przyjąć, że tereny te z uwagi na zadrzewienia i zakrzewienia nie spełniają też przesłanki z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wspomniane zdjęcia ortofotomapy stanowią wiarygodny dowód w sprawie, odzwierciedlający stan zadeklarowanych przez stronę gruntów na rok 2013.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu. Ponadto brak jest podstaw do uznania za wiarygodne wyników kontroli wykonanej w ramach poprzedniej sprawy (za poprzedni rok), bowiem nie odzwierciedlają one stanu adekwatnego dla niniejszego postępowania. Strona sama przyznała, iż po kontroli dokonała jeszcze wycinki.

Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu, wypada zauważyć, że nie można wykluczyć niedokładności ortofotomapy. Ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych jest najlepszym narzędziem do pomiaru działek rolnych, ponieważ wykonane na jej podstawie obliczenia są równie dokładne jak kontrola na miejscu. Jednakże zdarzają się sytuacje, w których wektoryzacja nie została przeprowadzona wystarczająco precyzyjnie np. po cieniach zamiast po miedzach. Jednakże ze względu na obowiązek wizualizacji każdej działki rolnej, dla której rolnik deklaruje powierzchnię większą od powierzchni PEG (powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wyznaczonej przez agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na obrazie ortofotomapy) - wszystkie takie przypadki należy weryfikować w procesie kontroli administracyjnej przez pracowników ARiMR i zwracać wykonawcy danych LPIS jako reklamacja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Po 757/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcie gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich na podstawie, której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od tego pojęcia w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Kwalifikowany obszar może, ale nie musi pokrywać się z obszarem ewidencyjnym co w razie wątpliwości ustalić należy na podstawie składanych przez rolnika dokumentów bądź innych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania.

Skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie przepisów przywołanych w osnowie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, stwierdzenie że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty jest większa od powierzchni zatwierdzonej przez organ po weryfikacji i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym przekracza pewien procent stwierdzonego obszaru, zadecydowało o obniżeniu przyznanych płatności do gruntów rolnych za 2013 r.

Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych stanowiły istotę sprawy, albowiem miały one miarodajne znaczenie przy ocenie prawidłowości zgłoszonego wniosku o dopłaty.

Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organy administracji dopuściły się także w ocenie Sądu naruszenia kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady przekonywania unormowanej w art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie (zwłaszcza w części uzasadnienia faktycznego) zaskarżonej decyzji - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji powyższych elementów, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające przedmiotową sprawę.

W rozważanej sprawie Kierownik Biura Kontroli Oddziału Regionalnego ARMiR w dniu 5 maja 2014 r. zwrócił się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego o informację, czy przebieg działki ewidencyjnej [...] w przekazanych danych opisowych i graficznych można uznać za prawidłowy, gdyż zachodzi rozbieżność pomiędzy powierzchnią całkowitą wynikającą z danych opisowych (24,5518 ha), a powierzchnią wynikającą z danych graficznych (25,5917 ha).

Organ odwoławczy nie dokonał jednak w zaskarżonej decyzji oceny wpływu na wynik sprawy stanowiska Starosty zawartego w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. stanowiącym odpowiedź na pismo ARMiR z 5 maja 2014 r. (vide: akta administracyjne, k.101).

Już po wydaniu zaskarżonej decyzji oceny takiej dokonał natomiast Kierownik Biura Kontroli Oddziału Regionalnego ARMiR wskazując, że Starosta nie odniósł się do występujących różnic w powierzchniach, wskazując jedynie sposób uzyskania danych graficznych dla działki [...] (vide: pismo z dnia 3 października 2014 r. skierowane do naczelnika wydziału odwołań Oddziału Regionalnego ARMiR, akta administracyjne, k. 111-113).

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie kwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię działki rolnej oznaczonej jako "L" , stanowiącą część działki ewidencyjnej [...], to obowiązkiem organu było należyta weryfikacja tej powierzchni, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tym zakresie.

Zatem w niniejszej sprawie nadal nie została wyjaśniona kwestia powierzchni gruntów uprawnionej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Tymczasem rzetelne ustalenie powierzchni działki ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające skarżącą do wnioskowanej ulgi.

Skoro organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do obniżenia płatności bezpośrednich, uznano, iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zatem podniesione wyżej okoliczności i z poszanowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie.

W szczególności są zobowiązane ustalić w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistą powierzchnię działek, objętych płatnościami bezpośrednimi, wykorzystując przy tym wszelkie dostępne środki dowodowe. W tym względzie celowym będzie dokonanie kontroli na miejscu w celu zweryfikowania danych zawartych we wniosku, danych zawartych w rejestrze gruntów oraz danych wynikających ze zdjęć satelitarnych. W realiach niniejszej sprawy zasadne będzie zawiadomienie skarżącej o terminie kontroli rzeczywistej powierzchni działek i umożliwienie jej wzięcia w niej udziału. Uwidoczni to dążenie organu do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do stanu faktycznego sprawy oraz sposobu przeprowadzenia pomiaru.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W punkcie trzecim wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.