Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 339/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2, art. 145, art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w tym B. i M. Z., którzy na podstawie dostępnych danych z ewidencji gruntów byli właścicielami działki nr [[...]].

Wcześniej, decyzją z dnia 22 lutego 2005 r. nr [[...]], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W., obręb [[...]], tj. działki nr [[...]], na działki nr: [[...]]-[[...]] oraz [[...]].

Decyzja z dnia 12 maja 2005 r., po wniesieniu kolejnych wniosków przez A., została zmieniona w części dotyczącej działek nr [[...]]-[[...]] poprzez wydanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych na tych działkach.

W dniu 5 maja 2006 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek B. i J. D. "o wznowienie postępowań administracyjnych w: 1. wszystkich sprawach, w których zostały wydane decyzje Prezydenta Miasta zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] położoną w G. przy ul. W. (w szczególności na działce nr [[...]] i na działkach powstałych z jej podziału), 2. wszystkich sprawach dotyczących działek sąsiadujących z działką nr [[...]], w których wydane zostały decyzje administracyjne umożliwiające Prezydentowi Miasta wdanie decyzji określonych w punkcie 1". Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a., ponieważ, zdaniem skarżących, bez własnej winy nie brali oni udziału w charakterze strony w tych postępowaniach. Działka nr [[...]] położona w G. przy ul. W. stanowi ich współwłasność, którą nabyli 30 marca 2005 r., i mimo tego o postępowaniu zakończonym decyzją z 12 maja 2005 r. nr [[...]] nie byli powiadamiani.

Prezydent Miasta, po stwierdzeniu, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z dnia 12 lipca 2006 r. nr [[...]], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [[...]] pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. zmienioną:

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 31 października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmienioną decyzją [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. w zakresie objętym projektem zamiennym;

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową;

- w zakresie działki nr [[...]], [[...]] decyzją [[...]] z dnia 12 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej,

- w zakresie działki [[...]] decyzją [[...]] z dnia 18 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 7 lutego 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [[...]] Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. zmienioną wyżej wskazanymi decyzjami.

Wojewoda, decyzją z dnia 4 października 2006 r. nr [[...]], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 października 2006 r. nr [[...]] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [[...]], a także uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2006 r. nr [[...]].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniły one bowiem praktycznie żadnych ustaleń związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie rozpatrzyły merytorycznie wniosku o wznowienie postępowania mając na uwadze zarzuty w tym wniosku zgłoszone. Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania był wniosek skarżących o wznowienie postępowania we wszystkich sprawach, w których wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta zatwierdzające projekty budowlane na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] położoną w G. przy ul. W. (w szczególności na działce nr [[...]] i na działkach powstałych z jej podziału). W dacie złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania istniały następujące decyzje ostateczne dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielające pozwolenia na budowę:

- decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. nr [[...]]),

- decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. uchylająca decyzję z dnia 31 października 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (dz. nr [[...]]) w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji i zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [[...]]. Powołaną w tej decyzji decyzja z dnia 31 października 2005 r. stanowiła z kolei o uchyleniu w/wym. decyzji Prezydenta Miasta z 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka nr [[...]] i zatwierdzająca projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka [[...]]),

- decyzja z dnia 18 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (działka nr [[...]]),

- decyzja z dnia 12 stycznia 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka nr [[...]] i działka nr [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (działka nr [[...]] i działka nr [[...]]),

- decyzja z dnia 7 lutego 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji – działka nr [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka nr [[...]]).

Decyzje te wyznaczały zakres każdej sprawy administracyjnej, której dana decyzja dotyczyła, a skoro granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, to w sytuacji złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania o treści wyżej przytoczonej organ administracji winien rozpoznać ten wniosek w odniesieniu do każdej sprawy administracyjnej, która w dacie jego złożenia była zakończona decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu, wymogów tych w sposób oczywisty nie spełnia postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 12 lipca 2006 r. wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 4 kpa, które w istocie stanowi o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] i jak to ujęto w postanowieniu, zmienionej kolejnymi decyzjami dotyczącymi udzielenia pozwolenia na budowę na poszczególnych działkach utworzonych z podziału działki nr [[...]]. W treści tego postanowienia wskazano jedynie decyzję z dnia 12 maja 2005 r., nie podając, czy w sprawie innych decyzji, których wniosek dotyczył, wydane zostały bądź wydane zostaną odrębne postanowienia lub decyzje w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia postanowienia z dnia 12 lipca 2006 r. wynika, że organ uznał, iż skarżący byli stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 12 maja 2005 r., lecz w postępowaniu tym nie brali udziału. Decyzje organu I i II instancji również rozpoznawały wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 maja 2005 r. Tymczasem z treści kolejnych decyzji administracyjnych zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę wynika, że decyzja z dnia 12 maja 2005 r. była uchylana, jak to wskazywano w tych decyzjach w zakresach objętych projektem zamiennym dotyczącym poszczególnych działek. Sąd wskazał, że w celu prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących o wznowienie postępowania należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze treść wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniosek ten powinien być rozpoznany oddzielnie w każdej sprawie, w której wydana została ostateczna decyzja administracyjna w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach powstałych z podziału działki nr [[...]]. Natomiast odnośnie decyzji z dnia 12 maja 2005 r., co do której organ prowadził postępowanie, należy ustalić czy w ogóle może dojść do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, a więc czy pozostaje ona jeszcze w obrocie prawnym, z uwagi na treść przywołanych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dotyczącym drogi dojazdowej. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności w każdej ze spraw administracyjnych podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 k.p.a., a więc podjąć postępowanie bądź odmówić decyzją jego podjęcia. Po podjęciu postępowania należy stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr [[...]], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4,5 i 6 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G.

Następnie, decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [[...]], wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji własnej z 12 maja 2005 r. nr [[...]] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [[...]] pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja pozostała w obrocie prawnym w zakresie dotyczącym działki Nr [[...]], na której przewidziana była realizacja drogi oraz działek nr [[...]]-[[...]]. Decyzja nie podlegała bowiem w tym zakresie uchyleniu kolejnymi decyzjami dotyczącymi pozwolenia na budowę budynków mieszkaniowych.

Odnosząc się do przepisu art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. przepisami Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę byli inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających w otoczeniu obiektu budowlanego na ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jako strony postępowania przy wydawaniu przedmiotowej decyzji uznano B. i M. Z. figurujących w tym czasie w dokumentach ewidencji nieruchomości jako właściciele nieruchomości - działki nr [[...]]. Rozpoznając wniosek skarżących organ uznał jednak na podstawie stanowiącej załącznik do wniosku kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego II Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 lipca 2005 r. o wpisaniu do ksiąg wieczystych nowego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą [[...]] ([[...]]), że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B. i J. D. , którzy nabyli ją aktem notarialnym z dnia 30 marca 2005 r. Zatem w dniu wydania decyzji nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G., właścicielami działki nr [[...]] byli B. i J. D., a nie B. i M. Z. Wobec tego organ doszedł do wniosku, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do zawartego w piśmie skarżących z dnia 5 maja 2006 r. twierdzenia, że zabudowa działek sąsiadujących z działką [[...]] wg projektów przedłożonych przez wnioskodawców uniemożliwi prawidłowy dojazd do nieruchomości, roboty budowlane wykonane na sąsiednich działkach uniemożliwiają użytkowanie drogi osiedlowej, a w wyniku rozpoczęcia budowy droga wewnątrzosiedlowa nie spełnia podstawowych warunków eksploatacji, w tym przeciwpożarowych, organ wskazał, że nie można stwierdzić, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę poszczególnych obiektów na działkach sąsiadujących z nieruchomością przy ul. W. nie brano pod uwagę istniejącego zagospodarowania osiedla, możliwości dojazdu itp. Ulica W. - dz. nr [[...]] jest drogą wewnętrzną w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni. Podnoszone przez wnioskodawców sprawy porządkowe w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Nietrafne jest również w ocenie organu twierdzenie, że decyzje zostały wydane bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organów administracji właściwych w sprawach inżynierii i infrastruktury drogowej oraz ochrony przeciwpożarowej (art.145 § 1 punkt 6 k.p.a.). Ulica W. kończy się na granicy działki [[...]] (obecnie [[...].] i [[...]]). Realizowana zabudowa nie powoduje zajęcia wyodrębnionego do tej pory pasa drogowego - działki nr [[...]] będącej własnością Gminy Miasta. Poszczególne projekty budowlane - w tym realizacja drogi dojazdowej posiadają uzgodnienia Zarządu Dróg i Zieleni władnego do opiniowania dokumentacji w zakresie infrastruktury. Obowiązujące w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę drogi przepisy przeciwpożarowe - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. nr 121 poz. 1137 z 2003 r.) nie wymagały, zdaniem organu, przy tego typu zabudowie uzgodnienia w zakresie przeciw pożarowej.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ pierwszej instancji sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (brak miejscowego planu zagospodarowania terenu), a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Projekt budowlany w ocenie organu posiada wymagane przepisami uzgodnienia w tym Zarządu Dróg i Zieleni, który opiniuje przedkładaną dokumentację w zakresie infrastruktury, sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W związku z powyższym Prezydent Miasta stwierdził brak podstaw do uchylenia wydanych decyzji o zatwierdzeniu projektów budowlanych i o pozwoleniu na budowę poszczególnych obiektów.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2011 B. D. i J. D. zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 punktów 4, 5, 6 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. w związku art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, organ nie wykonał zaleceń i nie wziął pod uwagę oceny prawnej sprawy wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/06, przed wydaniem skarżonej decyzji nie zawiadomił wszystkich stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia zastrzeżeń i wniosków do materiałów dowodowych, pozbawił ich możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organowi zarzucono również rażące naruszeniu terminu załatwienia sprawy oraz błędne uznanie, że nie wystąpiły podstawy z art. 145 § 1 punkty 4, 5, 6 k.p.a., które uzasadniałyby uchylenie decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżących nie wykorzystano istniejących możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie przeprowadzono postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe.

Wojewoda decyzją z 23 kwietnia 2012 r. nr [[...]] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 145 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 8 czerwca 2011 r. oraz stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]]. naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1. k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wojewoda wskazał, że od daty wydania decyzji z 12 maja 2005 r. Nr [[...]] upłynęło 5 lat, zatem decyzji tej nie można uchylić, a jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § k.p.a.

Organ stwierdził w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 12 maja 2005 r. Nr [[...]] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [[...]] pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G., nie uczestniczyli zatem w postępowaniu, którego uczestnikiem powinni byli być jako właściciele działki nr [[...]], bez swojej winy. Jest to zatem przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ natomiast nie podzielił poglądu skarżących, że zaistniała przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. podzielając w tym zakresie ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. W decyzji wskazano, że aspekt spraw porządkowych w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie może być przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązujące w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przepisy przeciwpożarowe - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. Urz. Nr 212 poz. 1137 z 2003 r.) nie wymagały przy tego typu zabudowie uzgodnienia w zakresie przeciwpożarowej. Organ stwierdził, że brak było również konieczności uzyskania stanowiska organu właściwego w sprawach inżynierii i infrastruktury drogowej, a realizowana zabudowa nie spowodowała zajęcia pasa drogowego ulicy W. w G.

Wojewoda stwierdził, że skarżący winni być stronami prowadzonego postępowania, zatem w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa i brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu, zasadne ze względu na wieloletnie toczące się postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, wznowieniowym i sądowoadministracyjnym jak również ze względu na brak konieczności gromadzenia nowego materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej i zasady szybkości i prostoty postępowania, zasadne było orzeczenie w sprawie przez organ II instancji.

Organ stwierdził nadto, że decyzja Nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. dotknięta była wadą nieważności, gdyż w momencie wydawania decyzji nie istniała już działka nr [[...]]. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2005 r. Nr [[...]] zatwierdzono bowiem projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i działka nr [[...]], której właścicielem była A., uległa podziałowi na działki nr [[...]]-[[...]].

W skardze na decyzję Wojewody J. D. zarzucił organowi naruszenie przepisów k.p.a. W ocenie skarżącego, organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]] dotknięta jest wadą nieważności, powinien był stwierdzić jej nieważność w trybie art. 156 k.p.a., decyzja nie może być bowiem nieważna z mocy prawa. Nieważność decyzji bądź jej nieistnienie w obrocie prawnym, uzasadniały zdaniem skarżącego umorzenie prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym, brak było podstaw do stwierdzania, że wydana została z naruszeniem prawa. Decyzji Wojewody zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Jak twierdzi skarżący, w sytuacji, gdy pominięte strony nie mogły zgłosić wniosków dowodowych ani twierdzeń na ich poparcie, a tym samym, gdy nie został zebrany pełen materiał dowodowy, nie było możliwe ustalenie przez Wojewodę, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, świadczą o tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Zarzucono ponadto niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, ponieważ organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Nadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wskazał, w jaki sposób liczył termin przewidziany w art. 146 k.p.a., a brak wprowadzenia decyzji do obrotu winien skutkować uznaniem, że termin ten nie rozpoczął biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli legalności w sprawie poddano rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ rozpoznał wniosek B. i J. D. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r., odrębnie dla sprawy odnoszącej się do pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] zgodnie z obowiązującymi go wytycznymi sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 688/06. Organ pierwszej instancji po zweryfikowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym, uznając B. i J. D. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1). Organ odwoławczy słusznie uznał zatem, że w sytuacji uznania B. i J. D. za stronę postępowania brak było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zaistniała bowiem przesłanka wznowieniową, jaką jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki wzruszenia decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym określone w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu, czyli przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., negatywną przesłanką uchylenia kwestionowanej decyzji jest upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji.

W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Co prawda, jak słusznie zarzuca skarżący, organ nie dokonał ustalenia daty doręczenia decyzji, niemniej okoliczność ta wynika z akt sprawy i mogła zostać ustalona w toku postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Ostatnie doręczenia decyzji dokonane zostało stronom postępowania B. i M. Z. w dniu 24 maja 2005 r. (dowód: k. 66 akt administracyjnych organu I instancji) Od tej daty do dnia orzekania przez organ II instancji w dniu 23 kwietnia 2012 r. niewątpliwie upłynął okres ponad 5 lat. Termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, a jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Upływ terminu przedawnienia jest jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Wprowadzenie tej przesłanki jest, jak się podkreśla, "wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 638). Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona określonymi prawnymi ramami czasowymi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198863) "upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy".

W takiej sytuacji brak jest zatem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, a organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ w niniejszej sprawie wskazał na naruszenie przepisów prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, może jedynie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady związania wytycznymi sformułowanymi w sprawie przez sąd administracyjny, wynikającej z art. 153 ustawy z p.p.s.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, na który powołuje się skarżący dotyczył pozwolenia objętego decyzją z dnia 12 maja 2005 r. Organy administracji prawidłowo rozpoznawały sprawę w trybie wznowienia postępowania według wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06. Natomiast w dacie wydawania tegoż wyroku nie występowania jeszcze przesłanka upływu okresu 5-letniego od daty doręczenia decyzji, zatem Sąd w wydanym wyroku nie mógł wskazać organowi takiego kierunku zakończenia sprawy.

Organ w wydanej decyzji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. Ewentualny zarzut nieważności decyzji nie mógł bowiem być rozpatrywany przez organ w niniejszym postępowaniu. Decyzja administracyjna może zawierać zarówno wady skutkujące wznowieniem postępowania jak i wady skutkujące nieważnością decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa odrębne tryby wzruszenia wadliwej decyzji – tryb wznowienia postępowania uregulowany w art. 145 i następnych k.p.a. oraz stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156 i następnych k.p.a. Tryby te są rozłączne i organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może orzekać o nieważności decyzji. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje przewidziana w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak długo jak decyzja nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, tak długo zachowuje ona moc wiążącej decyzji ostatecznej. Zapewnia to trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Organ w toku postępowania wznowieniowego nie mógł zatem, ocenić kwestii ważności decyzji ani, wbrew stanowisku skarżącego, uwzględnić jej ewentualnej nieważności przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Organ, do którego zgłoszono wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, był związany zgłoszonym żądaniem i prawidłowo prowadził postępowanie o wznowienie postępowania. W tym zakresie organ był dodatkowo związany wytycznymi zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06.

Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W niniejszym przypadku skarżący nie zainicjował postępowania w prawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania nie wyklucza możliwości zainicjowania obecnie takiego postępowania przez organ czy inne uprawnione podmioty, gdyż przesłanki stwierdzenia nieważności są tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje dalej idące skutki prawne niż wydane decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat. Wydana decyzja jest prawidłowa. Ewentualne wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu doprowadziłoby do dalszego przedłużenia postępowania. Wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania nie byłoby dla strony korzystne z uwagi na fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego nie rodzi dla strony żadnych korzystnych skutków prawnych. Istnienie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest zatem dla strony korzystniejsze.

Na marginesie wskazać należy, że kwestionowana decyzja dotyczyła budowy drogi, znacznie oddalonej od nieruchomości skarżących. Skarżący w dacie wydawania tej decyzji był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.).Organy obu instancji w istocie nie wyjaśniły czy i jaki wpływ realizacja specyficznej inwestycji – polegającej wyłącznie na budowie drogi wewnętrznej, i to w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego, wywierała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, wprowadzając przewidziane przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Kwestia ta nie podlegała jednak badaniu przez Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi zakaz orzekania na niekorzyść strony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.