Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2053/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K., A. J., J. J. i J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2019r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania H. K., B. K., J. K., J. K. i K. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) w części obejmującej pkt 2 - utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 13 grudnia 2013 r. H. K., B. K., J. K., J. K. i K. K. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] wraz z układem wodnym stawów z groblą (gm. [...]), wchodzący w skład [...] i [...], położony na działkach gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,62 ha oraz nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11,34 ha - nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret").

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) Wojewoda [...] stwierdził, że:

1) nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 6,62 ha, położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

2) nieruchomość stanowiąca układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 11,34 ha, położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

H. K., B. K., J. K., J. K. i K. K., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły decyzję Wojewody [...] w części obejmującej pkt 2. B. K. zmarła [...] października 2016 r., a spadek po niej nabyli J. J. i A. J.. K. K. zmarła [...] maja 2017r., a spadek po niej nabyli: J. K., J. K., H. K., J. J. i A. J.. H. K. zmarła [...] września 2018 r., a spadek po niej nabyli: J. K., J. K., J. J. i A. J..

Rozpatrując niniejszą sprawę organ wskazał, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.), który przewiduje możliwość orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z przywołanym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dacie wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. do użytków rolnych zaliczano grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.

Jak wynika z działu [...] księgi hipotecznej "[...]", nieruchomość stanowiła w 3/4 własność R. K. z d. O., a w 1/4 własność wdowy M. O. (wpis z 1922 r.). Po śmierci M. O. należący do niej udział w wysokości 1/4 przypadł jej córkom: R. O., A. O. i M. O. (wpis z 1935 r.). Następnie wymieniony udział w wysokości 1/4 otrzymała na wyłączną własność R. O. (wpis z 1935 r.), która - uwzględniając wcześniej nabyty udział w wysokości 3/4 - stała się wyłączną właścicielką całej nieruchomości. Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wpis z 1946 r.), co stwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1946 r.

Zgodnie z protokołem przejęcia z [...] października 1944 r. nieruchomość ziemska "[...]" liczyła 590,30 ha, w tym 344 ha gruntów ornych, 36,5 ha łąk dwukośnych, 27,8 ha pastwisk, 23,4 ha torfów eksploatowanych, 43,2 ha lasów, 3,8 ha sadów, 38,4 ha dróg i nieużytków, 73,2 ha stawów rybnych (k. 256-259). Nieco inne wielkości podają zestawienia nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej w powiecie [...]: 540,06 ha, w tym 364,71 ha gruntów ornych, 43,51 ha łąk, 67,80 ha pastwisk, 3,80 ha sadów owocowych, 4,93 ha pod zabudowaniami, 2,61 ha wód, 13,19 ha dróg, 39,51 ha lasów (k. 279-280), albo też: 562,30 ha, w tym 360,40 ha gruntów ornych, 59,94 ha łąk, 55,40 ha pastwisk, 12,90 ha pod zabudowaniami, 14,93 ha wód, 0,11 ha nieużytków, 16,10 ha dróg, 3,01 ha rowów, 39,51 ha lasów (k. 270, 272). W każdym przypadku nieruchomość jako całość znacznie przekraczała przewidziane dla województwa [...] normy 100 ha powierzchni ogólnej i 50 ha użytków rolnych (wystarczające było spełnienie jednej z nich).

Postępowanie odwoławcze dotyczyło wyłącznie pkt 2 zaskarżonej decyzji, którym objęte są działki: nr [...] o powierzchni 10,71 ha i nr [...] o powierzchni 0,63 ha (łącznie 11,34 ha) - obie położone w obrębie [...] O. w jednostce ewidencyjnej K. w powiecie [...] w województwie [...]. Wymienione działki stanowią nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość pochodzi z księgi wieczystej dawnej "[...]". Na omawianej nieruchomości znajdował się układ wodny stawów z groblą, który - zdaniem wnioskodawców - tworzył wraz z zespołem pałacowo-parkowym (pkt 1 zaskarżonej decyzji) zwarty układ wyraźnie oddzielający się od zabudowań gospodarczych oraz rolnej części majątku i z tej przyczyny nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Działki nr [...] i [...] położone są na południe od zespołu pałacowo-parkowego, w pobliżu rzeki [...]. Istnienie stawów na tym terenie potwierdzają m.in. plan pochodzący z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (k. 216-217), szkic resztówki (k. 295) oraz mapa taktyczna Polski 1:100 000 wydana w 1937 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny (pas [...], słup [...], [...], http://maps.mapywig.org). Z przywołanej mapy wynika, że stawy znajdowały się nie tylko na działkach nr [...] i [...], lecz rozciągały się dalej na północny zachód w kierunku B.

Organ wskazała, że w protokole przejęcia majątku znajduje się informacja, że stawy rybne liczą 73,2 ha, a rybołówstwo jest "częściowo zdewastowane" (k. 256-259). W korespondencji z końca 1944 r. dotyczącej przyznania premii dla pracowników upaństwowionego majątku znajduje się wykaz pracowników stałych, który pod poz. 35 wymienia Z. C. - rybaka (k. 247). Protokołem z [...] października 1947 r. (k. 320-321) Powiatowy Związek [...] przekazał Gminnej Spółdzielni [...] resztówkę majątku [...] o powierzchni 53,59 ha, w tym 14,93 ha stawów. Powiatowy Zarząd wskazał, że dążąc do zagospodarowania stawów, "włożył w inwestycję tychże pewną kwotę pieniężną w roku 1947", którą to sumę Gminna Spółdzielnia zobowiązała się zwrócić po przedstawieniu rachunków (k. 317). W aktach sprawy znajduje się zestawienie rachunków wystawionych w 1948 r. dla GS w [...] w związku z budową śluzy i mnichów na stawach rybnych (k. 282-284). Protokół oględzin resztówki z 31 maja 1950 r. (k. 296-299) podaje, że resztówka liczyła wówczas 44 ha, w tym 34 ha stawów. Protokołem z [...] stycznia 1954 r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] przekazała Spółdzielni Produkcyjnej w B. gospodarstwo rybne o powierzchni 20 ha, w tym 4,5 ha pastwisk, 9 ha stawów rybnych, 6,5 ha innych gruntów i nieużytków. W gospodarstwie znajdowało się wówczas 8 stawów (k. 318-319). Z kolei protokół z [...] kwietnia 1954 r. (k. 316) wskazuje, że Gminna Spółdzielnia [...] w [...] przekazała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] gospodarstwo rybne z rozparcelowanego majątku państwowego [...] o ogólnej powierzchni 35,14 ha.

W operacie pomiarowym z 1962 r. (k. 73-78) działki nr [...], [...] i [...] figurują jako "grunty z parcelacji majątku [...]" we władaniu Spółdzielni Produkcyjnej B.. W rejestrze pomiarowym z 1974 r. (k. 88-93) ujawniono identyczny stan władania, wskazując obszar działek nr [...] nr [...] odpowiadający aktualnej ich powierzchni (odpowiednio 10,71 ha i 0,63 ha), a w przypadku działki nr [...] (nieobjętej postępowaniem) - 18,81 ha. Dokonane 14 września 2015 r. oględziny (k. 395-397) wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się stawy rybne wraz z groblami dzierżawione przez Polski Związek Wędkarski w [...] Zarząd Koła w [...].

Podkreślono, że stawy rybne nie stanowiły użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., zauważyć jednak trzeba, że art. 2 ust. 1 dekretu wyraźnie przewidywał istnienie dwóch norm obszarowych, z których jedna dotyczyła powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a druga - użytków rolnych wchodzących w skład takiej nieruchomości, i jednocześnie stanowił o przejęciu nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym "w całości" (tj. w granicach powierzchni ogólnej). Reguły wykładni językowej (zakaz wykładni synonimicznej) nakazują uznać, że pojęcie "nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym" nie jest tożsame z pojęciem "użytki rolne". Zakres znaczeniowy pierwszego z wymienionych pojęć jest szerszy od drugiego, ponieważ oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu § 4 wymienionego rozporządzenia mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. (uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06).

Wskazano, że nieruchomość objęta postępowaniem mogła być - i rzeczywiście była - wykorzystana do hodowli ryb. Tego typu działalność niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia "produkcja zwierzęca". Rybołówstwo było i jest traktowane jako część rolnictwa w szerokim znaczeniu. Obowiązujący w czasie przeprowadzenia reformy rolnej § 50 rozporządzenia Ministra Skarbu z 31 marca 1937 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Reform Rolnych o wymiarze i poborze państwowego podatku gruntowego (Dz.U. Nr 32, poz. 250) wymieniał grunty pod wodami (w tym takimi, na których prowadzi się gospodarstwo rybne) jako podlegające podatkowi gruntowemu na równi z pastwiskami (II kategoria gruntów). Ustawa z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. Nr 39, poz. 172) stanowiła w art. 1 ust. 2, że nieruchomość użytkowana na cele produkcji rybnej jest nieruchomością rolną. Zbliżona definicja nieruchomości rolnej wyrażona jest obecnie w art. 461 Kodeksu cywilnego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które stwierdza wprost, że stawy rybne podlegały przejęciu na cele reformy rolnej (wyroki WSA w Warszawie: z 30 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1294/08; z 24 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2537/13; oraz z 16 lipca 2014 r., I SA/Wa 2665/13; a także wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. I OSK 2254/15).

Podkreślono, że w odwołaniu wnioskodawcy dowodzą, że układ wodny stawów wraz z groblami tworzył wraz z zespołem pałacowo-parkowym spójną całość, czego dowodem jest decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] sierpnia 1979 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] zespołu pałacowo-parkowego w [...], gm. [...], obejmującego pałac z [...] w. o charakterze [...], ukształtowanie terenu, drzewostan, układ wodny z groblami, czterorzędową aleję dojazdową w kierunku wsi [...] oraz fragmenty małej architektury i głazy na terenie parku (k. 219). Ustalenie, że nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jest wystarczające do uznania, że podpadała ona pod przepisy dekretu. Nie ma podstaw, aby oceniać, czy stawy stanowiły część zespołu pałacowo-parkowego i czy pozostawały w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku, skoro same - jak już wykazano - miały charakter produkcyjny (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r, I OSK 2334/15; z 9 marca 2018 r., I OSK 26/15). Można jednak zauważyć, że stawy - choć uznawane za "podstawę założenia [...]" - traktowane są jako obiekt zewnętrzny wobec zespołu pałacowo-parkowego, na co wskazuje opis granic zespołu umieszczony w dokumentacji konserwatorskiej: od strony pd-zach. stawy przy rzece [...]; od pn. i pn-wsch. zabudowania mleczarni i przetwórni owocowo-warzywnej (w miejscu dawnych zabudowań gospodarczych); od pn.-zach. wał ziemny odgradzający park od pól uprawnych w sąsiedztwie drogi do [...]; od strony pd-wsch. pola uprawne (/c. 208). Stawy nie były położone wewnątrz parku i nie służyły podkreśleniu reprezentacyjnej funkcji części mieszkalno-wypoczynkowej. Wszelkie plany i mapy wskazują na wyraźne wyodrębnienie przestrzenne stawów i części parkowej. Również zestawienie powierzchni parku (6,62 ha) i powierzchni stawów (11,34 ha, a po uwzględnieniu stawów nieobjętych postępowaniem nawet więcej) nie pozwala na uznanie stawów za część zespołu pałacowo-parkowego niepodpadającego pod dekret. Zakres ochrony konserwatorskiej jest tu bez znaczenia, ponieważ aktualne standardy ochrony zabytków nie mogą być przesłanką dla oceny skutków prawnych regulacji, które weszły w życie w połowie lat 40 ubiegłego wieku (wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1015/12). Objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie ma wpływu na możliwość przejęcia go na cele reformy rolnej. Obie te instytucje (reforma rolna i ochrona konserwatorska) wynikają z odmiennych przesłanek i są od siebie niezależne (wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1038/14).

Skoro powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "[...]" wynosiła (według różnych dokumentów) od 540,06 ha do 590,30 ha, to część tej nieruchomości stanowiąca stawy (działki nr [...] i [...]) podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na rolniczy charakter. Punkt 2 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zasługuje więc na utrzymanie w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. K., J. K., J. J., A. J., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 w zw. z art. 15 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...], i nr [...] tworzące nieruchomość stanowiącą układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", były wykorzystywane na cele przewidziane w dekrecie, podczas gdy ich charakter, związek funkcjonalny z częścią parkowo - pałacową oraz brak cech pozwalających na przypisanie im cech charakteru ziemskiego, świadczą o tym, iż cele reformy rolnej w tym przypadku nie mogły zostać spełnione;

2) art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że układ wodny stawów z groblą, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", podlegał działaniu tego przepisu, albowiem miał charakter "nieruchomości ziemskiej", podczas gdy majątek ziemski stanowiący zespół pałacowo-parkowy wraz z układem wodnym stawów z groblą nie spełniał kryteriów podmiotowych i przedmiotowych art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r., natomiast jako spójna całość pod względem terytorialnym oraz funkcjonalnym spełniał cele mieszkalne, rekreacyjne przez co nie posiadał cech uzasadniających kwalifikowanie go jako zdatnego do zagospodarowana na cele reformy rolnej, a w konsekwencji został przejęty przez Państwo z naruszeniem prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) PPSA :

a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie się na zebranym w sprawie materiale dowodowym (w szczególności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu pałacowo-parkowego w granicach zakreślonych na załączonym do niej planie będącym integralną częścią decyzji, którą zostały objęte również stawy i groble, których początki można datować na [...] wiek - w tym czasie prowadzone były pierwsze prace melioracyjne na terenie nieruchomości) i wyprowadzenie z nich błędnego wniosku, a konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego, i uznaniu że przedmiotowa nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem podlegała reformie rolnej, a tym samym organ administracji publicznej nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w sprawie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszył interes społeczny i słuszny interes odwołującego się;

b) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - na skutek niepodjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a co więcej do dokładnego zbadania jej stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakter dokonywanej nacjonalizacji oraz okoliczności przejmowania przez Państwo majtków obywateli podczas reformy rolnej 1944 r.;

c) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli od organów państwa;

d) art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy określona okoliczność została udowodniona, a przede wszystkim błędne założenie że o hodowla ryb, a konsekwencji o ziemski charakterze nieruchomości, świadczyć może np. fakty zarybienia stawów, które to zarybienie nastąpiło dopiero w 1953 r., podczas gdy do przejęcia majątku ziemskiego doszło już w 1944 r.;

e) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności dołączonego do wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. wydruku z księgi wieczystej nr [...], gdzie w podrubryce 3.4.1. - Treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia zostało wpisane ostrzeżenie, że nieruchomość objęta tą księgą została wpisana do rejestru zabytków) co potwierdza, iż nieruchomość objęta działkami nr [...] i nr [...] nie spełniała funkcji rolnych i tym samym brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]" oznaczona jako działki: nr [...], i nr [...], o łącznej powierzchni 11,34 ha, podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej;

f) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., poprzez niewydanie przez organ decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "D. " oznaczona jako działki: nr [...], i nr [...], o łącznej powierzchni 11,34 ha, nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r., podczas gdy skoro nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe winna zostać przez organ decyzja o tym, że omawiana nieruchomość niepodległa działaniom art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 PPSA skarżący wnieśli o:

uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu I instancji w części dot. pkt 2,oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji stwierdzającej że nieruchomość stanowiąca układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "D. " oznaczona jako działki: nr [...], i nr [...], o łącznej powierzchni 11,34 ha, położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r.

o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w momencie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stawy nie były zarybione - nie służyły prowadzeniu działalności rolniczej. Dopiero w 1953 r. - wiele lat po przejęciu, trzy z ośmiu stawów zarybiono, co oznacza, że również po przejęciu na cele rolne, stawy nie były wykorzystywane w celach rolniczych. Również obecnie stawy nie służą hodowli ryb, a są przedmiotem dzierżawy Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Funkcja, jaką pełnił pałac oraz jego otoczenie parkowe wraz ze stawami nie była bowiem w jakikolwiek sposób związana z produkcją rolną, ani w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, ani sadowniczej. Na terenie zespołu pałacowo - parkowego, jak i układu wodnego stawów wraz z groblami nie znajdowały się żadne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zarówno pałac z parkiem jak i stawy z groblami stanowiły spójną całość o przeznaczeniu mieszkalno-rekreacyjnym nie wykorzystywaną co jakiejkolwiek produkcji rolnej, w tym hodowli ryb.

Strona skarżąca kwestionuje zasadność dokonanej przez organ wykładni, która doprowadziła go do uznania iż stawy i groble właśnie taki charakter miały. W ocenie strony organ wywiódł powyższe z rzekomego zarybienia stawów i wykorzystywania go do produkcji rolniczej oraz braku związku funkcjonalnego stawów i grobli z częścią pałacową obiektu.

Podkreślono, że organy błędnie uznały, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo- parkowym, a stawami i groblami. Cały kompleks od pokoleń służył ich właścicielom do odpoczynku, relaksu i prowadzenia mieszczańskiego życia. Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Wszelkie dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie zgormadzone w sprawie mówią o "zespole pałacowo parkowym", bądź "założeniu ogrodowo pałacowym wraz z układem wodnym".

Skarżący wskazał, że niezrozumiała wydaje się być argumentacja organu, iż "zakres ochrony konserwatorskiej jest tu bez znaczenia, ponieważ aktualne standardy zabytków nie mogły być przesłanką dla oceny skutków prawnych regulacji, które weszli w życie w połowie lat 40. ubiegłego wieku." Na przeznaczenie zespołu parkowo - pałacowego wskazał w swej decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. Posługuje się on bowiem siatką pojęciową "kompleksu pałacowego". Decyzja ta bowiem obejmuje ochroną konserwatorską kompleks pałacowy wraz układem wodnym z groblami. Powyższe podkreślone było także w odwołaniu organu pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do twierdzeń organu, należy wskazać, iż są one wzajemnie sprzeczne - z jednej bowiem strony nie można na podstawie tejże decyzji wywodzić, że "[...]" mogły stanowić funkcjonalną całość - mimo, iż jest to potwierdzone dokumentem urzędowym, z drugiej zaś strony organ opiera się na zapiskach z 1947 r. czy dokumentach 1953, r. które mówią o zarybieniu stawów, i stąd wywodzi, że wcześniej - tj. w momencie nacjonalizacji, czyli w 1944 r. również musiały one służyć do hodowli ryb, i z tego faktu wywodzi ich ziemski charakter.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w przytoczonej decyzji wskazał, że zespół pałacowo - parkowy stanowi "część wielkiego założenia ogrodowego [...] – [...] i już od [...] wieku stanowił siedzibę kolejnych znamienitych rodów." Jest to kolejne źródło, które potwierdza rezydencjonalny charakter całej nieruchomości. Treść decyzji wskazuje również jakie było założenie twórców: pałac miał spełniać cele mieszkalne kolejnych rodów jego właścicieli, a park wraz ze stawami spełniał cele ogrodowe.

Wskazano, że organ powołując się na przytoczone orzeczenie WSA w Warszawie nie zwrócił uwagi, że w tymże orzeczeniu wskazano także, że co prawda ocena dokonana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że dana nieruchomość wraz z zabudowaniami i parkiem stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną, nie ma wprawdzie mocy wiążącej, gdy chodzi o orzekanie w przedmiotowej sprawie, ale ustalenie, że określony teren mógłby być wykorzystywane na inne cele - mogłoby być gospodarczo nieracjonalne. Jak wskazuje Sąd w tymże uzasadnieniu, "nie sposób także wykluczyć, że powodem kwalifikacji danego zespołu, jako funkcjonalnej jedności (wskazano powiązanie działki z parkiem) może być obiektywna nieprzydatność danego obiektu do innych celów niż uzupełnienie funkcji rezydencjalnej."7 Powyższe - wobec zgromadzonego sprawie materiału należy także odnieść do przedmiotowej sprawy. Całość pałacu, rezydencji oraz omawianej części nieruchomości, na której znajdowały się stawy i groble, miała ściśle określony charakter, który zdecydowanie nie pozwalała na zakwalifikowanie jej jako nieruchomości ziemskiej, a co za tym idzie doszło do znacjonalizowania własności prywatnej w sposób nieuprawniony i z naruszeniem przepisów prawa.

Odnosząc się jeszcze do twierdzeń organu jakoby "objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie miało wpływu na możliwość przejęcie go na cele reformy rolnej", albowiem obie te i instytucje mają źródło w odmiennych przesłankach, wskazano, że nie można jednak zupełnie nie zwracać uwagi na decyzję Konserwatora Zabytków w tym zakresie. Wydał on bowiem decyzję na podstawie, której uznał że omawiana nieruchomość stanowi pewną spójną całość, obejmując ochroną konserwatorską kompleks pałacowy wraz układem wodnym z groblami. Argumentacja organu w niniejszej sprawie prowadzi zdaniem skarżących do swoistego dualizmu - albowiem dla jednego organu kompleks stanowi spójną i funkcjonalną całość, na tyle by objąć jej obszar ochroną konserwatorską, a dla drugiego organu - mimo iż przedmiot jest ten sam - powyższe spójnej całości już nie stanowi. Powyższe nie powinno zaś korzystać z ochrony prawnej.

Zakres objęcia nieruchomości decyzją z [...] sierpnia 1979 r. przedstawia załączona do niej mapa. Z mapy tej wynika, iż ochronie w szczególności podlega pałac, park, aleja lipowa, układ wodny z groblami, teren stawów. Zakres terytorialny mapy uzasadnia objęcie ochroną nie tylko pałacu i parku ale i stawów wraz z groblami stanowiącymi spójną całość pod względem przeznaczenia na cele nie związane z rolnictwem oraz okresu ich powstania. Organ wydający decyzję jednak zupełnie zignorował treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., odnosząc się jedynie do kwestii procesowych.

Powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...] z której wynika, iż działki nr [...] i nr [...] objęte są ochroną konserwatorską. Zatem majątek ziemski w całości do dziś nie utracił charakteru zabytkowego. Również w dzisiejszych czasach nie jest wykorzystywany do celów rolniczych.

O braku rolniczego charakteru całej nieruchomości wchodzącej w skład "D.", świadczył także stosunek mieszkańców do niej. W opracowaniach historycznych pisze się o zespole pałacowo - parkowym w [...]. Podkreśla się również, iż w skład przedmiotowego zespołu wchodzi zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 6,62 ha oraz układ wodny z groblami o powierzchni 11,34 ha - stanowiący przedmiot niniejszej skargi.

Strona skarżąca podkreśliła, że układ wodny stawów z groblą tworzył wraz z zespołem pałacowo- parkowym zwarty, wyraźnie oddzielający się od zabudowań gospodarczych oraz rolnej części majątku zespół majątkowy. O tym funkcjonalnym związku świadczy chociażby kształt i obszar stawów i grobli. Co więcej w opracowaniu historycznym dot. Gminu [...] również mowa jest każdorazowo o "założeniu ogrodowo-pałacowym". Do pałacu w czasach poprzedzających przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prowadziła nieistniejąca już czterorzędowa aleja dojazdowa, zaś sam pałac znajdował się w centralnej części terenów rekreacyjnych, tj. terenów zajmowanych przez park oraz układ wodny stawów z groblami. Na terenie parku znajdowały się nie tylko alejki spacerowe, ale również obiekty, które obecnie nazwalibyśmy obiektami małej architektury, tj. kapliczki, scena amfiteatru. Uzasadnionym zatem jest uznanie wszystkich części nieruchomości jako całości, w tym również układu wodnego stawów z groblami.

W zgromadzonej dokumentacji oraz w opracowaniach historycznych, całość majątku określana jest jako "zespół pałacowo parkowy", ewentualnie jako "założenie ogrodowo pałacowe wraz z układem wodnym" - w żadnym miejscu nie ma jednak mowy o nieruchomości ziemskiej, co pozawalałoby na zastosowanie przepisu art., 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd nie podzielił bowiem zarzutów skargi i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w zakresie pkt 2 decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie naruszają ani przepisów postępowania, ani norm prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że znajdujący zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1948 r. w sprawie C 344/48 (Państwo i Prawo 1949 r., nr 4, s. 122), a później wielokrotnie było powtarzane także jako zasada prawna (vide: uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 października 1951 r., w sprawie C 427/51 (OSN 1953, Nr 1, poz. 1); uchwała 7 sędziów SN z dnia 7 czerwca 1962 r., w sprawie I CO 11/62 (OSNC 1963, Nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego (vide chociażby: uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., w sprawie III CZP 90/91 (OSNC 1992, Nr 5, poz. 72); uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005 r., w sprawie III CZP 90/05 (OSNC 2006, Nr 11, poz. 179); uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r., w sprawie W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, Nr 2, poz. 13); wyrok TK z dnia 3 lipca 2007 r., w sprawie SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, Nr 2, poz. 73). Powyższy pogląd zachował swą aktualność także przy ocenie charakteru prawnego decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia, które uważa się za deklaratywne, a ich wydanie za niekonieczne dla przejścia na Skarb Państwa własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu (vide chociażby: wyrok TK z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt SK 1/06; wyrok SN z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt III CK 296/03, Biuletyn SN, 2005, nr 1, s. 11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2444/92).

Przepisy art. 2 dekretu precyzowały jakiego rodzaju nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. Cele te zostały wymienione w art. 1 dekretu. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu przechodziła bezzwłocznie w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek pierwotnie właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (od wejścia w życie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tj. 30 sierpnia 1946 r. – na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. było rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. W przepisie § 5 i § 6 ustanawiało ono administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ale dotyczyło to wyłącznie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Dopiero w razie wydania takiej decyzji organ wydawał zaświadczenie, które stanowiło podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnem) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale były wyłącznie dokumentami (zaświadczeniami) wymaganymi przez przepisy prawa w celu urzędowego potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnem). Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98 pub. OSNP 2000/3/90). Zaświadczenie takie stanowiło w istocie czynność materialno-techniczną polegającą na potwierdzeniu zaistniałego stanu prawnego.

Istotne zatem znaczenie dla możliwości uruchomienia i prowadzenia postępowania administracyjnego w powołanym trybie ma jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie przez organ, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) podstawę jej przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawa prawna przejęcia danej nieruchomości przez Skarb Państwa determinuje bowiem dalsze czynności w sprawie, w tym przede wszystkim właściwość organów administracji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem nieruchomości zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W tym miejscu wskazać należy, że dekret z 6 września 1944 r. nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1499/94). Natomiast art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 wskazał jednak, że z powołanego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organów administracyjnych było zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. To z kolei oznacza, że organy muszą ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05 i z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 437/12).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie pkt 2 zaskarżonej decyzji, którym objęte są działki: nr [...] o powierzchni 10,71 ha i nr [...] o powierzchni 0,63 ha (łącznie 11,34 ha) - obie położone w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w powiecie [...] w województwie [...], ma których znajdują się stawy rybne z groblami.

Wskazać zatem należy, że Sąd podzielił stanowisko organów, że wprawdzie stawy rybne nie stanowiły użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., zauważyć jednak trzeba, że art. 2 ust. 1 dekretu wyraźnie przewidywał istnienie dwóch norm obszarowych, z których jedna dotyczyła powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a druga - użytków rolnych wchodzących w skład takiej nieruchomości, i jednocześnie stanowił o przejęciu nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym "w całości" (tj. w granicach powierzchni ogólnej). Reguły wykładni językowej (zakaz wykładni synonimicznej) nakazują uznać, że pojęcie "nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym" nie jest tożsame z pojęciem "użytki rolne". Zakres znaczeniowy pierwszego z wymienionych pojęć jest szerszy od drugiego, ponieważ oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu § 4 wymienionego rozporządzenia mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. (uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty.

Co więcej rybołówstwo było i jest traktowane jako część rolnictwa w szerokim znaczeniu. Obowiązujący w czasie przeprowadzenia reformy rolnej § 50 rozporządzenia Ministra Skarbu z 31 marca 1937 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Reform Rolnych o wymiarze i poborze państwowego podatku gruntowego (Dz.U. Nr 32, poz. 250) wymieniał grunty pod wodami (w tym takimi, na których prowadzi się gospodarstwo rybne) jako podlegające podatkowi gruntowemu na równi z pastwiskami (II kategoria gruntów). Ustawa z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. Nr 39, poz. 172) stanowiła w art. 1 ust. 2, że nieruchomość użytkowana na cele produkcji rybnej jest nieruchomością rolną. Zbliżona definicja nieruchomości rolnej wyrażona jest obecnie w art. 461 Kodeksu cywilnego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które stwierdza wprost, że stawy rybne podlegały przejęciu na cele reformy rolnej (wyroki WSA w Warszawie: z 30 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1294/08; z 24 stycznia 2014 r" I SA/Wa 2537/13; oraz z 16 lipca 2014 r, I SA/Wa 2665/13; a także wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. I OSK 2254/15).

Z przedstawionych przez organ ustaleń wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem mogła być - i rzeczywiście była - wykorzystana do hodowli ryb. Tego typu działalność niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia "produkcja zwierzęca".

Jak wynika z akt sprawy wymienione działki stanowią nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość pochodzi z księgi wieczystej dawnej "[...]". Na omawianej nieruchomości znajdował się bez wątpienia układ wodny stawów z groblą, który - zdaniem skarżących - tworzył wraz z zespołem pałacowo-parkowym (pkt 1 decyzji organu I instancji) zwarty układ wyraźnie oddzielający się od zabudowań gospodarczych oraz rolnej części majątku i z tej przyczyny nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powyższe potwierdza także m.in. w ocenie skarżących zgromadzona w sprawie dokumentacja (decyzja, mapy) związana z objęciem zespołu pałacowo-parkowego ochroną konserwatorską.

Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i [...] położone są na południe od zespołu pałacowo-parkowego, w pobliżu rzeki [...]. Istnienie stawów na tym terenie potwierdzają m.in. plan pochodzący z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (k. 216-217), szkic resztówki (k. 295) oraz mapa taktyczna Polski 1:100 000 wydana w 1937 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny (pas [...], słup [...], [...], http://maps.mapywig.org). Z przywołanej mapy jak słusznie wskazał organ odwoławczy wynika jednak, że stawy znajdowały się nie tylko na działkach nr [...] i [...], lecz rozciągały się dalej na [...] w kierunku B..

Co więcej w protokole przejęcia majątku znajduje się także informacja, że stawy rybne liczą 73,2 ha, a rybołówstwo jest "częściowo zdewastowane" (k. 256-259). W korespondencji z końca 1944 r. dotyczącej przyznania premii dla pracowników upaństwowionego majątku znajduje się wykaz pracowników stałych, który pod poz. [...] wymienia Z. C. - rybaka (k. 247). Protokołem z [...] października 1947 r. (k. 320-321) Powiatowy Związek [...] przekazał Gminnej Spółdzielni [...] resztówkę majątku [...] o powierzchni 53,59 ha, w tym 14,93 ha stawów. Powiatowy Zarząd wskazał, że dążąc do zagospodarowania stawów, "włożył w inwestycję tychże pewną kwotę pieniężną w roku 1947", którą to sumę Gminna Spółdzielnia zobowiązała się zwrócić po przedstawieniu rachunków (k. 317). W aktach sprawy znajduje się zestawienie rachunków wystawionych w 1948 r. dla GS w [...] w związku z budową śluzy i mnichów na stawach rybnych (k. 282-284). Protokół oględzin resztówki z [...] maja 1950 r. (k. 296-299) podaje, że resztówka liczyła wówczas 44 ha, w tym 34 ha stawów. Protokołem z [...] stycznia 1954 r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] przekazała Spółdzielni Produkcyjnej w B. gospodarstwo rybne o powierzchni 20 ha, w tym 4,5 ha pastwisk, 9 ha stawów rybnych, 6,5 ha innych gruntów i nieużytków. W gospodarstwie znajdowało się wówczas 8 stawów (k. 318-319). Z kolei protokół z [...] kwietnia 1954 r. (k. 316) wskazuje, że Gminna Spółdzielnia [...] w [...] przekazała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] gospodarstwo rybne z rozparcelowanego majątku państwowego [...] o ogólnej powierzchni 35,14 ha.

W operacie pomiarowym z 1962 r. (k. 73-78) działki nr [...], [...] i [...] figurują jako "grunty z parcelacji majątku [...]" we władaniu Spółdzielni Produkcyjnej B.. W rejestrze pomiarowym z 1974 r. (k. 88-93) ujawniono identyczny stan władania, wskazując obszar działek nr [...] nr [...] odpowiadający aktualnej ich powierzchni (odpowiednio 10,71 ha i 0,63 ha), a w przypadku działki nr [...] (nieobjętej postępowaniem) - 18,81 ha. Dokonane [...] września 2015 r. oględziny (k. 395-397) wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się stawy rybne wraz z groblami dzierżawione przez Polski Związek Wędkarski w [...] Zarząd [...] w [...].

Powyższe w ocenie Sądu pozwalało na przyjęcie, że nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, co z kolei jest wystarczające do uznania, że podpadała ona pod przepisy dekretu. Słusznie zatem organ uznał, że na gruncie rozpoznawane sprawy nie było podstaw, aby oceniać, czy stawy stanowiły część zespołu pałacowo-parkowego i czy pozostawały w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku, skoro miały one charakter produkcyjny (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r, 1 OSK 2334/15; z 9 marca 2018 r., I OSK 26/15). Wskazać także należy, że z akt sprawy wynika , że stawy - traktowane były jako obiekt zewnętrzny wobec zespołu pałacowo-parkowego, na co wskazuje opis granic zespołu umieszczony w dokumentacji konserwatorskiej: od strony pd-zach. stawy przy rzece [...]; od pn. i pn-wsch. zabudowania mleczarni i przetwórni owocowo-warzywnej (w miejscu dawnych zabudowań gospodarczych); od pn.-zach. wał ziemny odgradzający park od pól uprawnych w sąsiedztwie drogi do [...]; od strony pd-wsch. pola uprawne (/c. 208). Również plany i mapy znajdujące się w aktach nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, tak jak domagają się skarżący, że stawy tworzyły integralną całość z zespołem pałacowo parkowym. Wskazują one bowiem na wyraźne wyodrębnienie przestrzenne stawów i części parkowej. Sąd tym samym przychylił się do stanowiska organu, że obecny zakres ochrony konserwatorskiej nie może determinować ustaleń w zakresie możliwość przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Obie te instytucje (reforma rolna i ochrona konserwatorska) wynikają z odmiennych przesłanek i są od siebie niezależne (wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1038/14).

Reasumując, skoro powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "[...]" wynosiła (według różnych dokumentów) od 540,06 ha do 590,30 ha, łącznie ze stawami, to słusznie organ uznał, że w okolicznościach tej sprawy (działki nr [...] i [...]) jako nieruchomości stanowiące stawy podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na rolniczy charakter.

W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra, należy uznać za prawidłowe. Z rozważań organu odwoławczego wynika, że uwzględnił on cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, nie pominął żadnego z dowodów tam zawartych, ani też nie oparł się na dowodach, których nie było w aktach. Takowych też nie wskazuje skarżąca. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie może decydować o skuteczności stawianych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji obowiązkowi wynikającemu z powołanych w skargach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprostały, a swoje stanowisko, jak też przesłanki, jakimi się kierowały podejmując rozstrzygnięcia, przedstawiły w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrażona zaś w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuściły się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za nieusprawiedliwione.

Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.