Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 180/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędzia WSA Jarosław Szaro Asesor WSA Jacek Boratyn / spr. / Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Strzyżów na informację Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 7 marca 2017 r. nr 281/5597/17 w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy Strzyżów szansą rozwoju" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa, po rozpoznaniu protestu Gminy S., zwanej dalej skarżącą, od negatywnej oceny formalnej złożonego przez nią wniosku o przyznanie dotacji bezzwrotnej na realizację projektu "Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy S. szansą rozwoju", zarejestrowanego pod numerem [...], uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], nie uwzględnił protestu.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2016 r. (data wpływu wniosku do Instytucji Zarządzającej) skarżąca zwróciła się do Zarządu Województwa o przyznanie jej bezzwrotnej dotacji na realizację projektu "Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy S. szansą rozwoju"". Jej wniosek został zarejestrowany pod numerem [...]. Ogólna wartość projektu została określona na 4 097 745 zł, wydatki kwalifikowane na 4 097 745 zł, natomiast kwota dofinansowania na 3 483 083,24 zł. Do wniosku dołączonych zostało kilkadziesiąt załączników, w tym między innymi studium wykonalności.

Zarząd Województwa, pismem z 4 października 2016 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków, poprawienia błędów i wyjaśnienia nieścisłości, szczegółowo wymienionych w tabeli, a odnoszących się do wniosku o przyznanie dotacji, studium wykonalności, koncepcji technicznej projektu, a także pozostałych załączników, w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 14 października 2016 r. skarżąca ustosunkowała się do skierowanego do niej wezwania, załączając do niego skorygowany wniosek wraz z załącznikami.

Zarząd Województwa, pismem z dnia 26 października 2016 r., nr [...], poinformował skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, zarejestrowany pod numerem [...], został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Według organu projekt nie spełnił kryterium nr 3 kwalifikowalności zakresu rzeczowego, w związku z niedopuszczalną zmianą zakresu rzeczowego projektu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Zarząd Województwa wyjaśnił, że 4 października 2017 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia oraz poprawienia złożonego przez nią wniosku, między innymi poprzez doprecyzowanie skąd planuje ona pozyskać licencje na moduły, które będą niezbędne do świadczenia e-usług, których to skarżąca nie posiada, a które będą niezbędne do świadczenia e-usług, jak też nie zamierza pozyskać w ramach projektu. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie skarżąca wyjaśniła, że nie będzie wykorzystywać modułów, których nie posiada i których nie zamierza pozyskać w projekcie, a wszystkie brakujące elementy do realizacji e-usług zostaną zakupione w ramach projektu. Na tej podstawie Instytucja Zarządzająca uznała, że skarżąca dokonała nieuprawnionej zmiany zakresu rzeczowego projektu, dodając w ramach planowanego do zakupu oprogramowania dziedzinowego dwie pozycje, takie jak: dostawa oprogramowania – system do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu, dostawa oprogramowania –system do ewidencji zwrotów podatku akcyzowego. Przedmiotowych systemów nie ujęto bowiem w pierwotnej wersji zakresu rzeczowego projektu.

Niezależnie od powyższego Zarząd Województwa podkreślił, że wydatki na zakup wyżej wskazanych systemów ewidencji zostały ujęte w skorygowanym wniosku jako wydatki kwalifikowane, jednakże w związku z brakiem możliwości zmiany ogólnej wartości projektu dokonano zmniejszenia wydatków, planowanych na pozyskanie wartości niematerialnych i prawnych, w pozycjach – zakup systemu FK oraz systemu powiadamiania, jak również sprzętu, w pozycji dotyczącej zakupu kamer w ramach modułu e-rada.

W ocenie organu opisane wyżej zmiany w zakresie rzeczowym projektu są niezgodne z § 14 ust. 3 pkt 7 Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach osi priorytetowej II. Cyfrowe P., działania 2.1 podniesienie efektywności i dostępności e-usług Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, nr [...], przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], – zwanego dalej Regulaminem, a także pouczeniem, zawartym w piśmie Zarządu Województwa z dnia 4 października 2016 r.

W związku z negatywną oceną formalną jej projektu skarżąca złożyła protest, domagając się jego ponownej oceny. Jej zdaniem, dokonane we wniosku poprawki w żadnym wypadku nie posiadają cech pozwalających na stwierdzenie zmiany zakresu rzeczowego projektu. Przedmiotowe korekty w sposób rzetelny, wyczerpujący i całościowy odnoszą się bowiem do otrzymanych uwag.

Odnosząc się do poszczególnych uwag organu skarżąca stwierdziła:

• uwaga do załącznika nr 20 – koncepcja techniczna projektu – zmiany polegały na wskazaniu właściwych modułów, obsługujących dane e-usługi z punktu widzenia systemów dziedzinowych, e usługa nr 15 bazuje na module "system do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu", a usługa nr 29 na module "system do ewidencji zwrotów podatku akcyzowego", które to moduły wchodzą w skład oprogramowania dziedzinowego i od początku były planowane do zakupu w ramach projektu, zaś w odpowiedzi na zgłoszone uwagi dokonano jedynie doprecyzowania opisu obu modułów, poprzez wydzielenie ich do odrębnych pozycji (potwierdzają to kwoty, tj. łączna kwota wydatków na oprogramowanie dziedzinowe, która przed i po zmianach pozostała taka sama),

• uwaga do załącznika nr 20 – koncepcja techniczna projektu, w tym zakresie doprecyzowano zapisy tabeli nr 7 systemu dziedzinowego, a także, celem zachowania spójności danych, odpowiednio zmodyfikowano i przedstawiono wyczerpujący opis modułów dziedzinowych, które zostały przedstawione jako części składowe większej całości, tj. oprogramowania dziedzinowego (ich rozdzielenie, zdaniem skarżącej, ma na celu bardziej precyzyjne i przejrzyste zobrazowanie całego zakresu rzeczowego projektu,

• uwaga do załącznika nr 9 – specyfikacja dostaw i usług, skarżąca wyjaśniła, że w części dotyczącej specyfikacji dostaw przedstawiła nie poszczególne, pojedyncze moduły, ale jedną pozycję – oprogramowanie dziedzinowe, dlatego wskazanie kwestionowanych modułów było uszczegółowieniem parametrów technicznych, a nie nowym elementem w budżecie projektu, czego wyrazem jest korekta załącznika nr 9; wartości szacunkowe, przypisane do poszczególnych modułów, bazują na otrzymanej kalkulacji, w zakresie realizacji zadania oprogramowania dziedzinowego, natomiast zmiana wartości sprzętu w pozycji zakup kamer, w ramach modułu e-rada, w żaden sposób nie ma związku z kosztami modułów oprogramowania dziedzinowego.

W kwestii kosztów zakupu kamer skarżąca dodała, że korekta w tym przedmiocie była związana z oczywistą omyłka pisarską, polegającą na ujęciu jako cena jednostkowa kwoty, która de facto była łączną ceną zakupu dwóch kamer. W związku z tym łączna wartość pozycji e-rada, w wyniku dokonanych zmian, jest zgodna z kwotą, która od początku była przypisana do pozycji e-rada w Studium wykonalności oraz pozostałych załącznikach.

Zarząd Województwa, po rozpatrzeniu protestu skarżącej, uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], nie uwzględnił protestu. W jego ocenie bowiem skarżąca, na etapie poprawy wniosku, dokonała zmiany zakresu rzeczowego projektu, polegającej na wprowadzeniu w załączniku nr 9 do wniosku o dofinansowanie – specyfikacja dostaw, w ramach planowanego do zakupu oprogramowania dziedzinowego dwóch pozycji: dostawa oprogramowania: system do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu oraz "system do ewidencji zwrotów podatku akcyzowego". W pierwotnej bowiem wersji zakresu rzeczowego projektu nie planowano zakupu wskazanych systemów. Organ zwrócił też uwagę, że w aneksie nr 1 koncepcji technicznej projektu, w tabeli nr 20, lista modułów systemów dziedzinowych wskazuje na zakup 10 licencji, co potwierdza zmiany zakresu rzeczowego, w obszarze oprogramowania dziedzinowego, poprzez dodanie dwóch nowych systemów.

Odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów Zarząd Województwa stwierdził, że nie sposób jest się zgodzić ze skarżącą, że korekta jej wniosku stanowiła jedynie doprecyzowanie, odnośnie dwóch kwestionowanych modułów, które uprzednio miały być ujęte jako składnik funkcjonalnej całości, tj. oprogramowania dziedzinowego (system FK), gdyż poszczególne usługi, takie jak usługa nr 15 – e-mienie komunalne, w pierwotnej wersji dokumentów, nie miała korzystać z systemu FK, systemu obsługi podatników czy też systemu powiadamiania.

Skarżąca wprowadziła w tabeli 10 zestawienia e-usług zmiany, zarówno w odniesieniu do podsystemu oprogramowania dziedzinowego (zmiana z planowanie przestrzenne na system do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu), jak również w odniesieniu do modułów niezbędnych do realizacji usługi (zmiana z "systemy dziedzinowe/mienie" na system ewidencji środków trwałych w użytkowaniu, system FK). Oprócz tego, w opisie w/w usługi, przedstawionym w aneksie nr 1 do koncepcji, w dalszym ciągu wymieniany jest system mienia komunalnego/rejestr działek, jako system wykorzystywany do świadczenia usługi.

Podobnie, jeżeli chodzi o usługę nr 29 – zwrot podatku akcyzowego, zawartego w cenie oleju napędowego, w koncepcji technicznej projektu, jako moduły niezbędne do realizacji usługi wskazano: Elektroniczne Biuro Obsługi Klienta, ePUAP, Paliwa, Elektroniczny Obieg Dokumentów, ePłatności (tabela nr 7, zestawienie e-usług), ponadto z przedstawionego opisu e-usług nie wynika, jakie systemy są niezbędne do świadczenia w/w usług. Zapisy te, podobnie jak pierwotna wersja specyfikacji dostaw (zał., nr 9) nie dają podstaw do przyjęcia, że usługa ta będzie korzystać z systemu obsługi podatników lub systemu FK, bądź też systemu powiadamiania.

Wprowadzając zmiany w tabeli 10, skarżąca dokonała korekt, odnośnie usługi nr 29, zarówno jeżeli chodzi o podsystem oprogramowania dziedzinowego (zmiana z "Paliwa" na "Paliwa, akcyza"), jak również w przypadku modułów niezbędnych do realizacji usługi (zmian z Elektroniczne Biuro Obsługi Interesanta, ePUAP, Paliwa, Elektroniczny Obieg Dokumentów, ePłatności na "PROTON (EOD), System Obsługi Podatników, system obsługi e-płatności, System do Ewidencji zwrotu podatku akcyzowego).

Mając na uwadze powyższe Zarząd Województwa doszedł do wniosku, że w pierwotnej dokumentacji (wniosku i załącznikach) brak jest jasnych przesłanek potwierdzających, że dwa dodane w korekcie systemy (moduły), stanowiły integralną część Systemu FK, systemu obsługi podatków i systemu powiadamiania. Ponadto każdy z tych systemów stanowi odrębną wartość niematerialną i prawną, objętą oddzielną licencją. Tymczasem w pierwotniej wersji wniosku zakładano zakup 8 licencji, natomiast w wyniku zmiany liczba ta wzrosła do 10. W ocenie organów świadczy to o tym, że w momencie składania wniosku nie zakładano pozyskania kwestionowanych przez organ systemów (modułów).

Instytucja Zarządzająca stanęła także na stanowisku, że skarżąca, planując zakup dodatkowych systemów, wobec braku możliwości zwiększenia wartości ogólnej projektu, dokonała zmniejszenia wartości planowanych do pozyskania wartości niematerialnych i prawnych (w pozycjach obejmujących zakup systemu FK oraz systemu powiadamiania) oraz sprzętu (w pozycji dotyczącej zakupu kamer, w ramach modułu e-rada).

Zarząd Województwa, mając na uwadze opisane wyżej modyfikacje wniosku oraz jego załączników, a także niekonsekwencje w tym zakresie, stwierdził, że skarżąca zmieniła zakres rzeczowy wniosku, poprzez wprowadzenie w załączniku nr 9 – specyfikacji dostaw dodatkowych modułów, co jest niedopuszczalne, w świetle postanowień § 14 ust.3 pkt 7 Regulaminu. W związku z tym należało dokonać negatywnej oceny formalnej wniosku.

Skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z [...] marca 2017 r. wniosła skarżąca, domagając się uwzględnienia jej skargi i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej ocenie zarzuciła:

• naruszenie zasad określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z dnia 13 kwietnia 2016 r., nr [...] oraz przedstawionego w Kryteriach formalnych wyboru projektów dla działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępu do e-usług, które stanowią załącznik nr 7.2 do Regulaminu, poprzez ustalenie, że nie zostało spełnione kryterium nr 3, w części I kryterium formalne dopuszczające standardowe, w sytuacji, gdy do takiego niespełnienia nie doszło,

• rażące naruszenia art. 57 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm. zwanej dalej ustawą o polityce spójności), poprzez jego nieprzestrzeganie i ewidentne złamanie prawa, jeżeli chodzi o termin rozpatrzenia protestu,

• naruszenie art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), poprzez niewymienienie podstawy rozstrzygnięcia w odniesieniu do zasad, o których wyżej mowa, a także niewskazanie w sposób jasny faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyn, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom; ponadto brak wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia,

• naruszenie art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieocenienie w sposób obiektywny i zgodny ze stanem wiedzy w zakresie przedmiotu wniosku, materiału dowodowego, a także uznanie, iż nie ma podstaw do dokonania ustaleń faktycznych, w oparciu o zgromadzone dowody, które dałyby podstawę do uwzględnienia protestu,

• naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, w związku z prowadzeniem postępowania w sposób wytwarzający odczucie braku zaufania do tychże organów, nierówne traktowanie uczestników konkursu, przejawiające się w tym, że inni uczestnicy, w podobne sytuacji, przeszli pozytywnie ocenę poprawności formalnej.

Skarżąca wraz ze skargą przedłożyła kopię pisma prezesa zarządu S. sp. z o.o., z siedzibą w R. informujące, że w ramach pierwotnego określenia zakresu funkcjonalności systemu dziedzinowego "sprawny Urząd" przeznaczonych do modernizacji i rozbudowy w ramach projektu "Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy S. szansą rozwoju" celem umożliwienia świadczenia e-usług, moduł odpowiedzialny za ewidencję środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu został ujęty w obszarze systemu finansowo księgowego, zaś moduł obejmujący zwrot podatku akcyzowego ujęto w systemie obsługi podatników. W przedmiotowym piśmie zamieszczono stwierdzenie, że oba te zakresy są ściśle związane z aplikacjami głównymi (system FK, system obsługi podatników) oraz modułem powiadomień i stanowią ich integralną całość.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oprócz tego podkreślił jednak, że do postępowania dotyczącego ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenie pomocy, jak i procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów K.p.a., za wyjątkiem regulacji odnoszących się do wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W związku z tym zarzuty skargi, oparte na regulacjach K.p.a., należy uznać za bezpodstawne.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo, że rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości merytorycznych, dotyczących zakresu rzeczowego projektu może nastąpić dopiero na etapie oceny merytorycznej, gdyż tylko ekspert może się wypowiedzieć co do tego, co wchodzi w skład oprogramowania i czy zakres rzeczowy projektu uległ zmianie. Zwrócił tez uwagę, że Zarząd Województwa, w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach wskazał na naruszenie zasady jednokrotnego poprawiania wniosku, jednakże tego nie uzasadnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kwestionując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca skoncentrowała się, co zasady, na uchybieniach natury proceduralnej, które w połączeniu z uchybieniami postanowieniom Regulaminu oraz jego załączników doprowadziły, jej zdaniem, do negatywnej oceny formalnej jej projektu.

W zakresie proceduralnym skarżąca podniosła, że Zarząd Województwa, dokonując oceny jej projektu przede wszystkim dopuścił się uchybień licznym przepisom K.p.a., w szczególności tym, odnoszącym się do prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny zebranych dowodów. Ustosunkowując się do tych kwestii już na wstępie należy jednak podkreślić, że z mocy art. 50 i art. 67 ustawy o polityce spójności, przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w postępowaniu dotyczącym ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie tejże ustawy, podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, za wyjątkiem regulacji dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W tej sytuacji zarzuty naruszenia wymienionych przez skarżącą przepisów K.p.a. należy uznać za bezpodstawne, niemniej jednak, abstrahując od przytoczonych przez nią regulacji kodeksowych stwierdzić należy, że brak jest również podstaw do przypisania Instytucji Zarządzającej dopuszczenia się uchybień, o których wspomniano w skardze, a związanym ze sposobem prowadzenia postępowania.

W tym miejscu zwrócić też należy uwagę, że dokonując oceny formalnej konkretnego projektu (wniosku), odpowiedni organ (instytucja), w którego kompetencji ocena ta leży, nie przeprowadza postępowania dowodowego, w rozumieniu przepisów szeroko pojętego prawa administracyjnego, lecz jego kwalifikację (wniosku), w oparciu o określone regulaminem kryteria. Przedmiotowa kwalifikacja odbywa się więc na z góry sprecyzowanych zasadach, w związku z czym nie może ona nosić cech dowolności. Jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o polityce spójności właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tak więc pomimo tego, że zasady wyboru konkretnych projektów do dofinansowania nie są tak precyzyjnie uregulowany jak to czynią przepisy normujące prowadzenie postępowania administracyjnego, to ogólne i generalne zasady dotyczące prowadzenia naboru, podobne do generalnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, również znajdują w tym wypadku zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe, jak również przebieg postępowania (naboru i kwalifikacji wniosków) w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, co sugeruje skarżąca, że Zarząd Województwa ocenił jej wniosek z uchybieniem zasad przejrzystości postępowania i równego traktowania stron, ubiegających się o przyznanie dofinansowania. Wniosek skarżącej został bowiem oceniony z zachowaniem wyżej wymienionych wymogów proceduralnych, ustalonych przepisami ustawy o polityce spójności oraz określonych Regulaminem. Skarżąca, w związku z brakami i uchybieniami w jej wniosku, została wezwana do ich usunięcia, a także pouczona o warunkach dokonywania odpowiednich korekt oraz ich skutkach, natomiast zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wyjaśnienie motywów, które legły u podstaw ich wydania. Z ich treści wynika też w sposób jasny i jednoznaczny, jakie stanowisko organ zajął odnośnie podniesionych zarzutów.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut nierównego traktowania stron, to w tym wypadku stwierdzić należy, że jest on gołosłowny, gdyż skarżąca nie wskazała w oparciu o jakie okoliczności go podnosi. W tym zakresie nie sposób bowiem oprzeć się jedynie na niczym niepopartych i ogólnikowych twierdzeniach, odnośnie odmiennego potraktowania innych podmiotów, znajdujących się w identycznej sytuacji. Poza tym Sąd, rozpoznając przedmiotową skargę, badał jedynie prawidłowość przeprowadzenia postępowania w stosunku do skarżącej, będąc ograniczonym zakresem niniejszej sprawy. Nie miał więc możliwości porównania sposobu oceny projektu zgłoszonego przez skarżącą z projektami innych uczestników konkursu.

Dowodząc nieprawidłowości przeprowadzonej przez Zarząd Województwa oceny projektu skarżąca zwróciła uwagę na uchybienie przez organ art. 57 ustawy o polityce spójności, który to zakreśla termin rozpatrzenia protestu na 30 dni, przy czym w sytuacjach w których konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć jednak łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu nie sposób nie zgodzić się ze skarżącą, że Zarząd Województwa, rozpatrując jej protest, przekroczył maksymalny (sześćdziesięciodniowy) termin jego załatwienia, skoro uchwała w sprawie protestu, złożonego 4 listopada 2016 r., podjęta została dopiero 7 marca 2017 r. W tej sytuacji niepodanie przyczyny przedłużenia terminu rozpatrzenia protestu, która to okoliczność skarżąca zaakcentowała, pozostaje bez znaczenia na ocenę prawidłowości procedowania organu, który bez wątpienia uchybił swoim obowiązkom w wyżej opisanym zakresie. Zwrócić należy jednak uwagę, że omawiany art. 57 ustawy o polityce spójności nie określa jakie konsekwencje niesie za sobą nierozpatrzenie protestu w maksymalnym trzydziestodniowym, względnie sześćdziesięciodniowym terminie. Z brzmienia przedmiotowej regulacji wynika więc, że przewidziany nim termin na załatwienie protestu jest terminem instrukcyjnym, co z kolei sprawia, że jego niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy. Tak więc sam fakt niedochowania terminu przewidzianego na załatwienie protestu nie może wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przedmiocie rozpatrzenia protestu, co wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy o polityce spójności, zgodnie z którym sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Cytowany przepis wskazuje, że wyeliminowanie z porządku prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu nie może opierać się na samym fakcie naruszenia prawa, niezależnie od jego wagi, gdyż w tym wypadku istotny jest wpływ konkretnego naruszenia na wynik sprawy. Tak więc naruszenia które nie wywarły znaczącego (istotnego) wpływu na wynik sprawy nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie protestu miało wpływ na wynik oceny formalnej projektu. Wpływu takiego nie wskazuje również skarżąca, która koncentruje się na samym fakcie przekroczenia terminu. Tak więc okoliczność ta nie mogła być podstawą stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo i jako takie może być skutecznie zakwestionowanie przez Sąd.

Zgodnie z § 14 ust.3, pkt 7 Regulaminu niedopuszczalna jest zmiana zakresu rzeczowego projektu, co do której to zasady zarówno skarżąca, jak i organ nie mają wątpliwości. Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego różnią się jednak, co do oceny znaczenia korekty wniosku, dokonanej przez skarżącą, na wezwanie Instytucji Zarządzającej. W sporze tym należy przyznać jednak rację Zarządowi Województwa i stwierdzić, że zakres i rodzaj zmian dokonanych we wniosku i jego załącznikach świadczy, że doszło do zmiany zakresu rzeczowego projektu, co przesądza o tym, że cały projekt należało ocenić negatywnie pod względem formalnym.

Zmiana zakresu rzeczowego projektu przez skarżącą przejawia się przede wszystkim w tym, że dodała ona do planowanego do zakupu oprogramowania dziedzinowego dwie dodatkowe pozycje, tj. dostawę oprogramowania w postaci systemu do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu oraz systemu do ewidencji zwrotów podatku akcyzowego. Wskazanych systemów nie ujęto w pierwotnej wersji zakresu rzeczowego projektu, gdzie nie wskazano systemy niezbędne do pozyskania. Skarżąca wzywana przez Instytucję Zarządzającą do wyjaśnienia skąd zamierza pozyskać brakujące systemy, niezbędne do świadczenia kompleksowych e-usług wyjaśniła, że wszystkie brakujące elementy zostaną zakupione w ramach projektu. Takie wyjaśnienie uprawnia do przyjęcia, że dopiero na tym etapie postępowania założyła pozyskanie wspomnianych systemów, w ramach projektu, a korekta jej dokumentów jest wyrazem tych intencji.

W tym miejscu należy podkreślić, co słusznie zauważył organ, że korzystanie zarówno z systemu do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu oraz systemu do ewidencji zwrotów podatku akcyzowego – prawnie chronionych wartości niematerialnych - wymaga uzyskania licencji, tymczasem konieczności ich uzyskania nie wskazano w pierwotnej wersji wniosku oraz jego załącznikach. Z tego więc względu charakter tej modyfikacji należy potraktować jako istotny, w kontekście zakresu zgłoszonego do dofinansowania projektu.

W trakcie prowadzonego przez Zarząd Województwa postępowania skarżąca konsekwentnie prezentowała stanowisko, zgodnie z którym dodanie, w wyniku korekty, dwóch wyżej wymienionych systemów – modułów, nie jest wyrazem zmiany zakresu rzeczowego projektu, lecz jedynie doprecyzowaniem wniosku w tym zakresie, gdyż oba moduły były ujęte w ramach ogólnie określonego oprogramowania dziedzinowego.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy nie można jednak podzielić poglądu skarżącej, albowiem rodzaj i znaczenie dokonanych przez nią we wniosku i załącznikach zmian, a przy tym niekonsekwencja w przedmiotowym zakresie, czego wyrazem jest brzmienie opisu usługi, świadczą o poszerzeniu zakresu rzeczowego projektu. I tak zwrócić należy uwagę przede wszystkim na to, że w aneksie nr 1 do koncepcji technicznej projektu, w tabeli nr 20, lista modułów systemów dziedzinowych wskazuje na konieczność zakupu 10 licencji, a nie 8, jak to pierwotnie zakładano. Pozyskanie dodatkowych uprawnień, w odpowiednim stopniu sformalizowanych, do korzystania z prawem chronionych dóbr w postaci oprogramowania, nie może być ocenione jedynie w kategoriach doprecyzowania wniosku, jak to sugeruje skarżąca, z uwagi na zakres i doniosłość tych zmian. Bez znaczenia jest tutaj to, że dodatkowe systemy, wymienione w korekcie koncepcji technicznej, z technicznego punku widzenia są lub mogą być kompatybilne, bądź też stanowić pewną funkcjonalną całość, jako oprogramowanie dziedzinowe, gdyż okoliczność ta nie determinuje automatycznego uwzględnienia ich w projekcie. To bowiem wnioskodawca decyduje jakiego rodzaju usługi i moduły planuje uwzględnić w zgłoszonym przez siebie do dofinansowania projekcie i w tym zakresie nie jest związany jakimikolwiek uwarunkowaniami technicznymi, dotyczącymi ich funkcjonowania i wzajemnej zależności. Skarżąca w pierwotnej wersji wniosku systemów tych nie uwzględniła, stąd dodanie ich w następstwie uzupełninia braków wniosku nie może być potraktowane jako uszczegółowienie.

Kolejnym argumentem przemawiającym za zasadnością stanowiska organu jest to, że w wyniku korekty skarżąca wprowadziła zmiany w koncepcji technicznej projektu (tabela nr 10), w odniesieniu do opisu e usług, zarówno do podsystemu oprogramowania dziedzinowego, jak też modułów niezbędnych do realizacji usług. I tak, w przypadku usługi nr 15 zmieniła podsystem z planowania przestrzennego na system do ewidencji środków trwałych i przedmiotów w użytkowaniu, zmieniając moduł z systemu dziedzinowego/ mienie na system ewidencji środków trwałych w użytkowaniu, system FK. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku usługi nr 29, gdzie zmieniono podsystem z paliwa na paliwa i akcyza, a moduły z Elektroniczne Biuro Obsługi Interesanta, e PUAP, Paliwa, Elektroniczny Obieg Dokumentów, ePłatności na Elektroniczne Biuro Obsługi Interesanta, System Obsługi Podatków, System obsługi ePłatności, System do zwrotu podatku akcyzowego.

Wprowadzając zmiany w tabeli 10, skarżąca dokonała korekt zarówno jeżeli chodzi o podsystem oprogramowania dziedzinowego, jak również w przypadku modułów niezbędnych do realizacji usługi, co wyklucza przyjęcie, że jest to wyłącznie przejawem doprecyzowania, z uwagi na rodzaj, zakres i wagę tychże zmian, które należy potraktować w kategorii zmian systemowych, niepozostających bez wpływu na zakres przedstawionego do realizacji projektu.

W kontekście sporu pomiędzy stronami, dotyczącego znaczenia korekt zwrócić też należy uwagę, że jeżeli chodzi o usługę nr 15, w jej opisie, zamieszczonym w aneksie nr 1 do koncepcji technicznej projektu, w dalszym ciągu wymieniany jest system mienia komunalnego/rejestr działek, jako system wykorzystywany do świadczenia usług. Mając zaś na uwadze wyżej opisane zmiany w koncepcji technicznej projektu (zmiany w tabeli nr 10) stwierdzić należy, że skarżąca jest tu niekonsekwentna, a przedmiotowy brak spójności stanowiska przemawia za tym, że złożona przez nią korekta nie jest jedynie doprecyzowaniem wniosku, jak to utrzymuje się w skardze, ale jego modyfikacją, mającą istotne znaczenie.

Rację należy przyznać też Zarządowi Województwa, że na zmianę zakresu rzeczowego projektu wskazuje zmniejszenie przez skarżącą wartości planowanych do pozyskania wartości niematerialnych i prawnych (na zakup systemu FK oraz systemu powiadamiania) oraz sprzętu (kamer). W tym wypadku przekonujący jest bowiem przytaczany przez organ argument, że zmniejszenie wyżej wskazanych wartości podyktowane było tym, że skarżąca, nie mogąc zwiększyć wartości ogólnej projektu, a chcąc jednocześnie zaplanować pozyskanie środków na nabycie w ramach projektu dodatkowych systemów, zdecydowała się na uwzględnienie związanych z tym, a nieuwzględnionych wcześniej wydatków, w wartości projektu, kosztem zmniejszenia innych pozycji.

W odniesieniu do omawianej zmiany wartości poszczególnych pozycji projektu trudno jest przyjąć bezkrytycznie wyjaśnienia skarżącej odnośnie tego, że np. zmniejszenie pozycji przeznaczonych na zakup sprzętu w postaci kamer było związane jedynie ze sprostowaniem oczywistej pomyłki, jaka nastąpiła w pierwotnej wersji wniosku i dołączonych do niego załączników, zwłaszcza że fakt ten został przez nią podniesiony dopiero w następstwie wyniknięcia kwestii związanych z rozszerzeniem zakresu projektu. Dodatkowo skarżąca podnoszonej przez siebie ewentualnej omyłki w żaden sposób nie uprawdopodobniła, co w zestawieniu z innymi argumentami, przedstawionymi w niniejszym uzasadnieniu, nie pozwala na stwierdzenie, że negatywna ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać też należy, że wbrew stanowisku skarżącej, wyrażonemu na rozprawie, badanie zakresu rzeczowego projektu, pod kątem jego ewentualnej zmiany, następuje na etapie oceny formalnej, a nie merytorycznej. Wynika to wyraźnie z brzmienia § 14 Regulaminu (Etap II – ocena formalna), w szczególności jego ust. 3 pkt 7, a ocena ta przeprowadzana jest na podstawie złożonych wraz z wnioskiem dokumentów, w związku z czym nie jest konieczne sięganie w tym zakresie do wiadomości specjalnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o polityce spójności, oddalił skargę.