Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1341/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołań trzech podmiotów, w tym odwołania wniesionego przez L. S. (dalej "Skarżącą"), od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej "Prezydenta") z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], ustalającej na wniosek K. J. (dalej "Inwestora") warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej – utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia 17 września 2018 r. Inwestor zwrócił się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowalnej w postaci myjni bezdotykowej trzystanowiskowej z kontenerem na działkach nr geod. [...] oraz [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] (dalej odpowiednio "planowana inwestycja/myjnia" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent ustalił żądane warunki zabudowy.

3. Trzy strony postępowania, w tym Skarżąca, wniosły odwołania od decyzji Prezydenta, wskazując na oczywistą niezgodność funkcji planowanej inwestycji z mieszkaniową funkcją najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. Odwołujący podnieśli, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje istotne pogorszenie się ich komfortu życia poprzez emisję hałasu, trującą bryzę, opary chemiczne detergentów, ścieki ropopochodne (zagrożenie zdrowia oraz zakłócenie wypoczynku i miru domowego).

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało w/w odwołania od decyzji Prezydenta, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

(i) Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznać należy za w pełni dopuszczalne w świetle przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej także "ustawy" albo "u.z.p.p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia". Organ I instancji wywiązał się prawidłowo z obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego, wykazując zgodność inwestycji z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, oraz ustalając szczegółowe parametry inwestycji w granicach wyznaczonych przepisami rozporządzenia. Stosownie do powyższego:

(ii) Obszar analizowany dla inwestycji objętej wnioskiem, niezbędny do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono w promieniu zawierającym się w ramach ustawowego minimum, to jest trzykrotności frontu nieruchomości od strony ul. [...] - gdzie Inwestor określił wjazd na działkę - który w przedmiotowej sprawie wynosi 99 m.

Do obszaru analizy włączono wszystkie działki zabudowane wokół terenu inwestycji, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego. Nieruchomości włączone do analizy tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę. Tego rodzaju wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zagospodarowane - występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe, budynki gospodarcze, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowe (w tym miedzy innymi warsztat samochodowy przy ul. [...]), magazynowe oraz budynki przemysłowe (w zabudowie usługowej), w obszarze analizowanym znajduję się również tereny zamknięte - tereny kolejowe. Z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika między innymi, w terenie objętym analizą znajdują się - na działkach nr [...] i [...] zakład "[...]" trudniący się diagnostyką samochodową, wulkanizacją oraz wymianą oleju; [...] - stacja kontroli pojazdów; [...] - mechanika pojazdowa; [...] - mechanika samochodowa. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizy należy uznać za wystarczający dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy oraz ustalenia cech charakterystycznych dla zabudowy stwierdzanej w analizowanym obszarze. Dlatego dodatkowe rozszerzenie obszaru analizowanego, ponad obszar przyjęty przez organ I instancji, byłoby niecelowe.

Przyjęty obszar analizowany odtwarza zatem ład przestrzenny na danym terenie i pozwala na ustalenie cech zabudowy dla planowanej inwestycji.

(iii) W orzecznictwie przyjmuje się za wystarczające, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie z zachowaniem wspólnej granicy), znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2001/12, CBOSA). Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji, to jest między innymi zabudowania o funkcji usługowej, o których mowa powyżej.

Przedmiotem wniosku Inwestora jest budowa obiektu o funkcji usługowej - myjni samochodowej. Problematyka dotycząca tego rodzaju inwestycji była już niejednokrotnie przedmiotem rozpoznania przez sądami administracyjnymi. Zanim jednak Kolegium przedstawi poglądy judykatury, które w pełni Kolegium podziela, organ odwoławczy wskazuje, że z całą pewnością przeprowadzona przez organ I instancji analiza zezwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie można mówić o kontynuacji funkcji przez inwestycję objętą wnioskiem z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Niewątpliwie inwestycja objęta wnioskiem charakteryzuje się funkcją usługową, jednakże z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy można w sposób jednoznaczny wywieść, iż nie jest to funkcja obca, sprzeczna z funkcjami, które można stwierdzić w obszarze analizowanym.

W obszarze objętym analizą występują nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi - zarówno są to budynki samodzielne, jaki i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz zabudowa przemysłowa. Występujące w obszarze analizowanym usługi to: na działkach nr [...] i [...] zakład "[...]" trudniący się diagnostyką samochodową, wulkanizacją oraz wymianą oleju; [...] - stacja kontroli pojazdów; [...] - mechanika pojazdowa; [...] - mechanika samochodowa

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 564/11) należy przyjąć, iż dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. W analizowanym obszarze występują obiekty o charakterze usługowym, co jest w sprawie niesporne. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Podkreślenia wymaga fakt, iż Sąd w powyższej sprawie oceniał analogiczny przedmiot inwestycji, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Warunek kontynuacji funkcji należy przy tym rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis).

Mając na uwadze fakt, iż w obszarze objętym analizą występują nieruchomości posiadające funkcję usługową, SKO stwierdza, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji występującej w tymże obszarze. Na marginesie Kolegium zauważa, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, że w analizowanym obszarze ma znajdować się zabudowa analogiczna, wprost identyczna do zabudowy planowanej.

SKO podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że budowa myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwie stanowi również jej uzupełnienie (por. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1024/10, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 287/09 - CBOSA). Niewątpliwie inwestycja objęta wnioskiem może być również rozpatrywana jako funkcja uzupełniająca dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej chociażby w tym kontekście, iż z planowanej zabudowy będą mogli korzystać właśnie między innymi mieszkańcy obszaru objętego wnioskiem.

Co istotne, tego rodzaju argumentacja została podzielona również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym, w której ocenie podlegała możliwość zlokalizowania inwestycji w postaci myjni samochodowej (jako kontynuacji funkcji usługowej i uzupełniającej funkcji w stosunku do funkcji mieszkaniowej) w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej - wyrok z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2605/18, jak również w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2288/17.

Podkreślenia wymaga, iż aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Działkami sąsiednimi, w oparciu o które organy administracji publicznej ustalały kontynuację funkcji, parametrów i wskaźników dla inwestycji objętej wnioskiem, były zatem wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Organy administracji publicznej nie mogły dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie wyłącznie w oparciu o charakter nieruchomości znajdujących się posiadaniu odwołujących. W kontekście globalnego spojrzenia na obszar analizowany i jego charakter organy administracji publicznej uznały, iż w rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta wnioskiem spełnia przedstawione powyżej wymogi.

(iv) Odnośnie ochrony interesów osób trzecich należy zauważyć, iż w każdym z etapów postępowania inwestycyjnego organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, aczkolwiek zakres ochrony jest różny w obu tych sprawach - o ustalenie warunków zabudowy oraz o pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczące możliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, kwestie związane z ukształtowaniem terenu (spadek w kierunku nieruchomości Skarżącej) i inne będą zatem badane na kolejny etapie postępowania, to jest ubiegani J się o wydanie pozwolenia na budowę. Również zarzuty dotyczące ewentualnego pogorszenia warunków życia odwołujących w następstwie realizacji inwestycji SKO uznaje za przedwczesne, bowiem celem postępowania w sprawie warunków zabudowy jest ustalenie, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być realizowana na określonym terenie. W zaskarżonej decyzji zaznaczono także i określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt 5 decyzji organu I instancji), stąd też inwestycja musi być realizowana z poszanowaniem i zachowaniem określonych w treści decyzji wymagań.

IV. Pismem z dnia 17 maja 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestora K. J., zam. [...], ul. [...] na działkach geodezyjnych nr geod. [...] i [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] róg ulicy [...] dla inwestycji: budowa myjni bezdotykowej, sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] gdy tymczasem nie było podstaw do wydawania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych, jak również przepisów prawa materialnego, bowiem brak było podstaw ku temu by uwzględnić wniosek inwestora K. J., a tym samym wydać decyzję o warunkach zabudowy;

2. art. 77 kpa i 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 15, 16 kpa a w szczególności art. 10 kpa, a w szczególności poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie art. 107§1 i 3 kpa poprzez pominięcie w skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego jak i prawnego wydanej, i w większej mierze powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji;

4. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż inwestor spełnił wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów tj. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunków tych inwestor nie spełnił, nie została zachowana kontynuacja zabudowy, nie wzięto pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa, organ I i II instancji nie dokonał kontroli przeprowadzonej w sprawie analizy ponieważ zarówno analiza architektoniczno-urbanistyczna jak i projekt decyzji zostały przygotowane przez tą samą osobę, organy nie zbadały czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji środowiskowej w zakresie informacji uzyskanych z pisma z PWiK z dnia 12 września 2018 r. (ścieki podczyszczane w urządzeniach neutralizujących są inwestycją potencjalnie oddziaływującą na środowisko) dlatego też wydane decyzje naruszają prawa Skarżącej.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na pozytywnym rozpatrzeniu wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy (tj. na wydaniu orzeczenia ustalającego żądane warunki) w sytuacji, w której materialno - prawna przesłanka niezbędna do ustalenia warunków zabudowy w postaci poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, nie została spełniona. Dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w następstwie niezadośćuczynienia w niniejszej sprawie zasadzie dobrego sąsiedztwa, obowiązkiem organów było orzeczenie o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy. Z tej racji decyzje SKO i Prezydenta należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie na wniosek Inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej w postaci myjni bezdotykowej.

Zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art.59 – 67 w/w ustawy oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie, praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

2. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Wbrew stanowisku SKO i Prezydenta planowana inwestycja usługowa nie spełnia zasadniczego wymogu, składającego się na zasadę dobrego sąsiedztwa, ustanowioną w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, tj. jej realizacja nie stanowiłaby kontynuacji mieszkaniowo – usługowej funkcji obszaru analizowanego, wyznaczonego w niniejszej sprawie. zedsięwzięci a5, z późn. zm.)

Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2019 r. , sygn. akt II SA/Go 486/19, publ. Lex: "Przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16).".

W nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża generalne stanowisko, iż przy ocenie, czy planowaną przez danego inwestora zabudowę usługową można uznać za kontynuację mieszkaniowej, czy też mieszkaniowo – usługowej funkcji zabudowy obszaru analizowanego, należy rygorystycznie uwzględniać następujące wytyczne: (-) w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej może być zlokalizowana tylko taka zabudowa usługowa, która będzie przeznaczona pod usługi nieuciążliwe, (-) w/w nieuciążliwość, polegająca na realnym zamknięciu w granicach terenu inwestycji wszelkich negatywnych oddziaływań, związanych z wykonywaniem planowanych usług, musi mieć przy tym charakter oczywisty i nie budzący wątpliwości, (-) wymóg ten abstrahuje całkowicie od tego, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), czy też nie, co oznacza, iż nawet inwestycja nie spełniająca kryteriów przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) może być zakwalifikowana jako inwestycja uciążliwa (t.j. powodująca oddziaływania wykraczające poza teren inwestycji), (-) wymóg ten abstrahuje również od istnienia ewentualnych wcześniejszych precedensów w obszarze analizowanym, co oznacza, iż nawet, gdy w obszarze analizowanym zlokalizowano już wcześniej, w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, inwestycję usługową, nie posiadającą cechy nieuciążliwości, to okoliczność ta nie stanowi uzasadnienia dla akceptowania kolejnych tego rodzaju rozwiązań.

Uwzględniając łącznie: (-) oczywiste w świetle wskazań doświadczenia życiowego, nieuchronne towarzyszenie eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej różnego rodzaju emisji do otoczenia w postaci gazów, płynów, hałasu, światła, (-) niewielką powierzchnię obu działek stanowiących teren inwestycji (dz. nr [...] – pow.659 m2, dz. nr [...] – 237 m2, a zatem łącznie 896 m2), (-) bezpośrednie sąsiadowanie w/w terenu z dwoma działkami zabudowanymi zabudową jednorodzinną (w tym z działką Skarżącej), stwierdzić należy, iż w oczywisty sposób planowanej inwestycji nie można kwalifikować jako inwestycji nieuciążliwej, niezakłócającej ukształtowanego już, mieszkaniowego sposobu korzystania najbliższego sąsiedztwa. Oznacza to, iż inwestycja ta nie może stanowić właściwie pojmowanej kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Na powyższą ocenę nie wpływa w żaden sposób fakt, iż po drugiej stronie ulicy [...] zlokalizowana jest, także objęta obszarem analizowanym, zabudowa usługowa, związana z obsługą pojazdów samochodowych (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]). Abstrahując nawet od sygnalizowanego już wcześniej faktu, iż ocena dopuszczalności lokalizowania zabudowy usługowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie jest automatycznie zdeterminowana tym, iż tego rodzaju rozwiązania urbanistyczne istnieją już w obszarze analizowanym, stwierdzić należy, iż przywołana przez organy zabudowa usługowa znajduje się w całkowicie odrębnym kwartale urbanistycznym, mającym właśnie charakter terenu przeznaczonego pod taką zabudowę, a zatem charakter całkowicie inny od tego, jaki posiada kwartał, na którym znajduje się z teren inwestycji (a co najmniej grupa nieruchomości stanowiących najbliższe otoczenie terenu inwestycji, mająca konsekwentnie mieszkaniowy charakter).

Stwierdzić należy, iż naturalnym miejscem lokalizowania inwestycji w postaci bezdotykowych myjni samochodowych winno być bezwzględnie sąsiedztwo innej zabudowy usługowej (która to praktyka jest zresztą powszechnie stosowana).

Nie wpływa również na wynik sprawy zadeklarowana przez Inwestora na etapie postępowania administracyjnego gotowość wzniesienia "ekranu zabezpieczającego przed bezpośrednim działaniem środków chemicznych i hałasem na całej długości działki, przylegającej do [terenu inwestycji]" – por. oświadczenie Inwestora z dnia 18 października 2018 r., złożone organowi I instancji. Stwierdzić bowiem należy, iż oświadczenie to nie wywołało żadnego skutku na gruncie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności nie stanowiło uzupełnienia przedmiotu inwestycji o w/w ekran, stanowiąc wyłącznie deklarację intencji Inwestora, co prawidłowo dostrzegł Prezydent (por. str.3 pkt 5b ppkt 4, str.4 akapit piąty od góry). Abstrahując już od kwestii możliwości wyegzekwowania w/w deklaracji od Inwestora (przedmiotowe zobowiązanie nie zostało bowiem złożone bezpośrednio zainteresowanym sąsiadom), Sąd zdecydowanie nie podziela stanowiska organu, iż deklarację tę należałoby traktować jako dotyczącą wybudowania "ogrodzenia", a zatem inwestycji, do której nie stosuje się wymogu uzyskania warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, uwzględniwszy nie tylko literalne, klarowne brzmienie złożonego przez Inwestora zobowiązania, ale przede wszystkim samo przeznaczenie zadeklarowanego elementu zagospodarowania terenu, iż Inwestor zadeklarował wybudowanie nie ogrodzenia a ekranu ochronnego. Uznać wobec tego należy, iż zlokalizowanie ekranu ochronnego o wysokości co najmniej 4 metry (jak wskazano we w/w oświadczeniu) i to w granicy nie tylko z działką Skarżącej ale również w granicy z działką nr [...]-[...] (która, jak wynika z materiału zdjęciowego) jest również zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, stanowiłoby samo w sobie daleko idącą ingerencję w ład przestrzenny, a tym samym jako element zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu bezwzględnie wymagałoby – stosownie do wymagań art.59 ust.1 ustawy - uzyskania warunków zabudowy (a tym samym ujęcia ekranu w przedmiocie inwestycji planowanej przez Inwestora). Przyjęcie z kolei, iż tak radykalny sposób wyeliminowania uciążliwości myjni dla nieruchomości sąsiednich (tj. posadowienie na terenie inwestycji ekranu ochronnego o znacznych rozmiarach, a zatem elementu w oczywisty sposób istotnie odróżniającego się od zabudowy sąsiedniej) dałby się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego (zasadą dobrego sąsiedztwa), tj. z poszanowaniem sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, co miałoby skutkować pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznać należy za wykluczone.

W konkluzji powyższych wywodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż nie podziela stanowiska wybranego orzecznictwa sądowego, powołanego w zaskarżonej decyzji SKO co do dopuszczalności lokalizowania bezdotykowych myjni samochodowych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, przyłączając się w to miejsce do stanowiska tut. Sądu, wyrażonego w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2107/16.

3. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent ponownie orzeknie w sprawie, stosując się do ocen zawartych powyżej, tj. odmówi ustalenia żądanych warunków zabudowy.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.