Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 722/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kościelec z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIX/191/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kościelec w 2017 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kościelec na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2017 roku Rada Gminy Kościelec podjęła uchwałę XXIX/191/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kościelec w 2017 roku (dalej: Uchwała). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2017 r. pod pozycją 2509.

Wojewoda Wielkopolski (dalej: skarżący), działając przez zawodowego pełnomocnika, skargą z dnia 22 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów:

- art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z.) poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz powierzenia niektórych zadań przytulisku, które to zadania zgodnie z ustawą mogą wyłącznie wykonywać schroniska;

- art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 11 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej;

- art. 11a ust. 5 zd. 2 u.o.z. poprzez przerzucenie części obowiązków finansowych spoczywających na Gminie na właścicieli zwierząt;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;

- art. 11a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 7 u.o.z. poprzez nieuzasadnione ograniczenie kręgu zwierząt gospodarskich przyjmowanych do wskazanego gospodarstwa rolnego.

Skarżący zarzucił także, że w uchwale nie wskazano, że jednym z podstawowych celów programu jest obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Poza dozwolone ramy programu wykroczyło natomiast sformułowane w § 2 pkt 5 Uchwały zadanie polegające na poprawie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kościelec, uznając w całości zasadność zawartych w niej zarzutów i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania.

W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty Skarżącego są słuszne i zasadne. Jednakże organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ w dniu 20 lipca 2017 r. Rada Gminy uchyliła zaskarżoną uchwałę i podjęła nową uchwałę (nr XXXIV/213/17) w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami Wojewody Wielkopolskiego. Wobec powyższego w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369, dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zarzuty zawarte w skardze uznać należy za zasadne. Rada Gminy Kościelec, uchwalając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się naruszeń prawa materialnego. Podkreślić należy, że art. 11a ust. 15 u.o.z. wskazuje, iż rada gminy określa, w drodze uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wszelkie postanowienia uchwały muszą więc mieścić się w zakresie ustawowo zakreślonego upoważnienia i jednocześnie obowiązkiem rady jest uregulować kwestie objęte delegacją.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Rada nie wypełniła ustawowego obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.), jako że wskazane w uchwale schronisko OTOZ Animals w Sompolnie jest przytuliskiem i nie ma statusu schroniska dla zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 25 u.o.z. Zasadnie zauważył też skarżący, że prowadzi to także do naruszenia art. 11 ust. 3 u.o.z., zabraniający odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku. Formułując cele uchwały w jej § 2 Rada wykroczyła poza zakres upoważnienia, wskazując w punkcie 5 poprawę bezpieczeństwa i porządku publicznego, jednocześnie zaś nie wskazała kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania.

Za zasadny należy także uznać zarzut Wojewody braku dostatecznej precyzji przy wskazaniu w uchwale podmiotu realizującego niektóre spośród zadań wskazanych w uchwale. Określenie: lekarz weterynarii "Pegaz" (§§ 5, 9, 11) nie spełnia kryterium jasności i precyzyjności. Z kolei nałożenia na właściciela zwierzęcia obowiązku pokrycia kosztów w wysokości wydatków, które poniosła gmina stoi w sprzeczności z treścią art. 11a ust. 5 zd. 2 u.o.z., przewidującego, że koszty realizacji programu ponosi gmina.

Słusznie także skarżący zakwestionował brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu (§ 12 uchwały), do czego Rada była zobligowana przez przepis art. 11a ust. 5 zd. 1 u.o.z. Także w sposób nieuprawniony Rada ograniczyła krąg zwierząt gospodarskich przyjmowanych przez wskazane w uchwale gospodarstwo rolne do zwierząt, które mogą zostać odebrane właścicielowi podczas interwencji (§ 10 ust. 1). Art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. takiego ograniczenia nie zawiera, dotyczy zatem wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarczych.

Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Z tego też powodu wniosek o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony mimo, iż w § 14 uchwały z dnia 25 lipca 2017 r. przewidziano, że zaskarżona uchwała traci moc.

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia – 480 zł.