Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 24/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa
zobowiązano do załatwienia wniosku
wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: Art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 16 sierpnia 2018 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, II. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 sierpnia 2018 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych).


UZASADNIENIE

Skarżąca – M. F. - pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Urzędu Wojewódzkiego w postępowaniu, jakie toczy się z jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwójkę małoletnich dzieci.

Skarga została poprzedzona ponagleniem datowanym na dzień 5 grudnia 2018 r.

Skarżąca zarzuciła organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096).

Podniosła, że postępowanie jakie toczy się przed organem z jej wniosku nie zostało zakończone i oczekuje na wydanie decyzji w tej sprawie już 6 miesięcy.

Wskazała, że złożyła wszelkie dokumenty niezbędne do jej rozpatrzenia, a organ pomimo tego i złożonego ponaglenia w dalszym ciągu nie załatwił sprawy. Zaznaczyła przy tym, że wszystkie kwoty pobranych ewentualnie przez ojca dzieci świadczeń w Niemczech, miały miejsce bez wiedzy i świadomości skarżącej, o czym organ doskonale wiedział i był informowany przez skarżącą wielokrotnie.

Skarżąca uznała zatem, że prowadzenie przez okres 6 miesięcy sprawy jest przez nią nie do zaakceptowania.

Wniosła więc o zobowiązanie Urzędu Wojewódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie Urzędu Wojewódzkiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżąca niewłaściwie określiła stronę przeciwną, zamiast Wojewody wskazała bowiem Urząd Wojewódzki.

W sytuacji niepodzielenia tej argumentacji Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nie rozpatrzenie wniosku skarżącej miało związek z przejęciem przez Wojewodę zadań koordynacji systemów w obszarze świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428).

Wskazał, że przejął około sześćdziesiąt dziewięć tysięcy spraw niezałatwionych przez Marszałka Województwa – Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej - a jednocześnie wpłynęło w 2018 r. około trzydzieści osiem tysięcy pięćset nowych spraw. Jednocześnie w 2018 r., zaznaczył Wojewoda, załatwiono około trzydziestu tysięcy pięćset spraw przejętych od ROPS i około piętnaście tysięcy bieżących spraw. Dla porównania w całym 2017 r. załatwiono jedynie szesnaście tysięcy pięćset spraw. Dzięki zatrudnieniu i wszechstronnym przeszkoleniu nowych pracowników oraz wprowadzeniu efektywniejszych procedur udało się zwiększyć ilość spraw załatwianych średnio w tygodniu z czterystu pięćdziesięciu dziewięciu do tysiąca dwustu dziewięćdziesięciu w drugim półroczu. Jeśli to możliwe łączone są sprawy dotyczące jednej rodziny w ramach grup priorytetowych i zbieżnych okresów badania sytuacji dochodowej przy ustalaniu świadczeń.

Wojewoda podkreślił, że w związku z tym przyjęto celem efektywnego wychodzenia z zaległości oraz rozpatrywania spraw na bieżąco, kategorie spraw priorytetowych w oparciu o znaczenie świadczenia w funkcjonowaniu rodziny. Wśród tych priorytetowych Wojewoda wskazał między innymi świadczenia wychowawcze z okresu zasiłkowego 2016/2017 oraz z okresu 2017/2018. Przedstawił dane dotyczące ilości spraw i spraw załatwionych. Wskazał, że od września 2018 r. rozszerzono zasadę łączenia spraw rodziny także o sprawy z wniosków o świadczenia rodzinne/wychowawcze na bieżący okres zasiłkowy 2018/2019 – tak by kompleksowo zająć się tymi sprawami. Organ podniósł, że problemy w zakresie terminowości rozpatrywania tego rodzaju spraw, w tym wniosku skarżącej, nie są jednak konsekwencją nieskutecznych działań organizacyjno-technicznych, lecz konsekwencją poważnego wzrostu liczby wpływających wniosków.

W niniejszej sprawie organ nie prowadził więc przedmiotowego postępowania przewlekle, gdyż zobligowany był do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, a nadto istnieje duże prawdopodobieństwo, że zachodziła będzie konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) wynika, że istota skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę wskutek stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zaskarżenie bezczynności i przewlekłości organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Zatem skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym, rozsądnym terminie, ich działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Sąd rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie k.p.a.).

W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacji przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga więc w granicach danej sprawy.

Z art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do organu właściwego.

W niniejszym przypadku, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wymóg ten został spełniony skoro skarga została poprzedzona ponagleniem – pismem z dnia 5 grudnia 2018 r., które to zostało przekazane za pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. Wojewodzie (k. 8 akt sądowych oraz k. 14,18 i 43 akt administracyjnych).

Skarga była więc dopuszczalna. Fakt zaś określenia w treści skargi, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca zarzuca "Urzędowi Wojewódzkiemu" zamiast Wojewodzie, nie mógł być powodem odrzucenia skargi skoro intencją skarżącej ją wnoszącej było spowodowanie zdyscyplinowania nie jakiegokolwiek organu, lecz właściwego do załatwienia sprawy z jej wniosku. Skarżąca nie musi się znać na kwestiach związanych z ustrojem organów, a więc, że w tego rodzaju sprawach to Wojewoda piastuje funkcję organu, który swoje zadania wykonuje przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego. Dla skarżącej jest to po prostu jeden i ten sam "Urząd". Potwierdzenie powyższego znajduje w treści pisma procesowego skarżącej z dnia 22 marca 2019 r.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, Wojewoda pozostaje w stanie bezczynności.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07).

Zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2018 r. – wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze stał się z dniem 1 stycznia 2018 r. organem właściwym do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W niniejszym przypadku organem tym jest więc Wojewoda.

W rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało zatem zachowanie przez Wojewodę nie tylko terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale także zachowania wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu także zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. – działania organów administracji w sprawie wnikliwie i szybko, przy pomocy możliwie najprostszych środków do jej załatwienia oraz ustalenie wydania, bądź nie, stosownego aktu administracyjnego, czy podjęcia czynności procesowych w niniejszej sprawie.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej nie został rozpoznany w przewidzianym przez prawo terminie.

Wniosek ten skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 16 sierpnia 2018 r., a do Wojewody wpłynął on w dniu 24 sierpnia 2018 r. Od tego momentu Wojewoda - nie podjął żadnej czynności procesowej - w sprawie oprócz pisma skierowanego do skarżącej z dnia 4 stycznia 2019 r., informującego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy z wniosku skarżącej spowodowanych nadmierną ilością spraw. Poinformował w nim także o "przewidywalnym" terminie załatwienia sprawy skarżącej, który wynosi około dwanaście tygodni. Nie wyznaczył jednakże konkretnego terminu jej załatwienia.

Przeprowadzona analiza akt administracyjnych tej sprawy, którymi dysponował Sąd, potwierdza wobec tego, że organ, który stał się właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej nie wydał w sprawie żadnego, stosownego aktu administracyjnego, nie podjął żadnej czynności procesowej, aż do momentu wyrokowania, co bezsprzecznie stanowi o jego bezczynności. Wojewoda nie ustalił bowiem po przekazaniu mu wniosku skarżącej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej za pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r., czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów i nie zweryfikował charakteru pobytu ojca dzieci w Niemczech. Nie zweryfikował też kompletności wniosku i wszystkich dokumentów niezbędnych do jego rozpatrzenia, jak stanowią to postanowienia art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Od tych ustaleń zależy bowiem dalsze postępowanie. W przypadku potwierdzenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wojewoda wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 11 ustawy (ust. 5 art. 16 ustawy). W sytuacji natomiast, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 art. 16; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

W kwestii natomiast przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania stwierdzić należy, że samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem także i w tym przypadku zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zachowania wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady działania w sposób wnikliwy i szybki przy pomocy najprostszych środków do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania, w odróżnieniu od bezczynności, należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję. Jest ona bowiem zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Patrząc przez ten pryzmat na prowadzone postępowanie, to zdaniem Sądu stwierdzić należy, że pomimo nierozpoznania wniosku skarżącej organ także przewlekle je prowadzi.

Skoro Wojewoda od 1 stycznia 2018 r. przejął kompetencje do rozpoznania tego rodzaju przedmiotowo wniosków, a dopiero 4 stycznia 2019 r. kieruje jedynie do skarżącej pismo informujące o stanie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem i co prawda także wskazuje w nim o przyczynach niezałatwienia sprawy, to świadczy to niestety o tym, że organ w ogóle nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a.

Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.), a na taką zdaje się powoływać w tym przypadku Wojewoda. Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16), tj. wskazanych w § 3 art. 35 k.p.a.

A zatem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi § 5 tego przepisu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu podany we wskazanym piśmie orientacyjny termin "załatwienia" sprawy skarżącej nie może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Za taki bowiem można uznać jedynie ten, który zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. oraz z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96; ONSA 1997/2/97, LEX nr 29250; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2095/14).

Trudno w tej sprawie przyjąć, że w ogóle Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Wprawdzie poinformowanie skarżącej dopiero w piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r., znak: [...], że "...przewidywalny termin załatwienia Pani sprawy wynosi ok. 12 tygodni" daje pewną orientację w czasie, to jednak nie jest wyznaczeniem terminu w rozumieniu art. 57 k.p.a. Zazwyczaj wyznaczenie terminu wiąże się ze wskazaniem przez organ konkretnej daty kalendarzowej. Nawet jeżeli by przyjąć, że organ "określił" termin podając liczbę tygodni (art. 57 § 2 k.p.a.), to jednakże nie wskazał od jakiego momentu należy liczyć owe "12 tygodni"., tym bardziej, iż organ jeszcze dodatkowo podkreślił to wyrazem "około", co świadczy o tym, że nie jest to termin pewny i realny do dotrzymania. Możliwość wystosowania zawiadomienia o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania bowiem organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Określając nowy termin załatwienia sprawy organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 47/18; LEX nr 2552214).

Nawet więc jeżeli by "złagodzić" wymagania stawiane organom administracji publicznej postanowieniami artykułów: 35, 36 w zw. z art. 57 i 12 k.p.a., przyjmując, że skarżąca z chwilą otrzymania wskazanego pisma Wojewody z dnia 4 stycznia 2019 r. posiadała wiedzę o przyczynach zwłoki organu w załatwieniu sprawy i orientacyjnym czasookresie, kiedy może być ona rozpoznana, to pozostaje jeszcze jedna kwestia – mianowicie ocena sprawności postępowania organu. Przyjęcie bowiem, że wystarczające jest już samo skorzystanie przez organ z instytucji wskazanej w art. 36 § 2 k.p.a., powodowałoby, iż skarga na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej stałaby się iluzoryczna, a przecież jej celem jest zdyscyplinowanie organu. Czynności zawiadamiania strony o nowym terminie załatwienia sprawy nie mogą więc li tylko pozorować działań organu w sprawie, a taki stan rzeczy niestety ma zdaniem Sądu miejsce w tym przypadku.

W tym względzie Wojewoda usprawiedliwia się niezałatwieniem dotychczas sprawy skarżącej nadmierną ilością spraw przejętych do załatwienia i związanymi z tym kwestiami trudnościami organizacyjnymi.

Istotnie, także i ten aspekt Sąd orzekający powinien i wziął pod uwagę w niniejszej sprawie.

Rzeczywiście, jak wynika z art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) - w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. – dotychczas organem właściwym do prowadzenia postępowań z tego rodzaju wniosków oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego był Marszałek Województwa – Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. Właściwość Marszałka Województwa jako organu właściwego do prowadzenia powyższych działań ustała z dniem 1 stycznia 2018 r., z którym to dniem kompetencje marszałków województw zostały ustawowo przekazane wojewodom, w tym wypadku Wojewodzie w świetle aktualnego brzmienia art. 11 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134).

Sąd dostrzega niewątpliwe trudności organizacyjne, niezależne od organu,któremu powierzając kompetencje do załatwienia spraw nie zapewniono odpowiednich środków na realizacje tego celu i w konsekwencji ustawowo zwolniono z nałożonych obowiązków przekazując je innemu organowi, który obecnie boryka się z analogicznymi problemami. Z drugiej jednak strony podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że problemy organizacyjne, braki lub zmiany kadrowe organu czy też obciążenie pracą nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w terminach załatwiania spraw przewidzianych w k.p.a. Organ z mocy ustawy jest bowiem zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13 oraz z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 98/17 lub wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 72/14). Z tegoż względu Sąd przyjął, jako obiektywny miernik staranności, takie zachowanie organu, który nawet przy takiej skomplikowanej sytuacji organizacyjno – kadrowo – finansowej, zachowuje się jako organ "dobrej administracji", w myśl co prawda niewiążących, nie mniej jednak znajdujących bezpośrednie zastosowanie postulowanych standardów, zawartych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, zatwierdzonym po raz pierwszy przez Parlament Europejski w 2001 r. W świetle art. 17 tego aktu "Urzędnik czuwa nad tym, aby w sprawie każdego wniosku lub skargi skierowanej do instytucji została podjęta decyzja w stosownym terminie, bezzwłocznie i w żadnym razie nie później niż dwa miesiące od daty wpłynięcia danego wniosku lub skargi. Taka sama zasada obowiązuje w odniesieniu do odpowiedzi na pisma jednostek i do udzielania odpowiedzi na notatki administracyjne przekazywane przez urzędnika swoim przełożonym wraz z prośbą o wydanie poleceń w sprawie podjęcia niezbędnych decyzji (ust. 1). Jeżeli ze względu na złożony charakter sprawy decyzja w sprawie wniosku lub skargi nie może zostać wydana w podanym powyżej terminie, urzędnik informuje o tym wnoszącego wniosek lub skargę możliwie jak najszybciej. W takim przypadku wnoszący jest informowany o ostatecznej decyzji w możliwie najkrótszym terminie (ust. 2).

Standardów tych w niniejszym przypadku jednak nie dochowano. Jak już podkreślono skarżąca pismo informacyjne otrzymała dopiero po pięciu miesiącach od przekazania wniosku do organu. Po drugie, Wojewoda podnosi okoliczności związane z dużą ilością spraw do załatwienia, akcentując jednakże przy tym aspekty takiego usprawnienia procedur, które pozwoliło zwiększyć ilość załatwianych spraw. Nadto podkreślił, że priorytet mają sprawy jednej rodziny dotyczące jej funkcjonowania, a więc między innymi dotyczące świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy 2016/2017 oraz z okresu 2017/2018, natomiast te dotyczące świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2018/2019 (tj. na okres który żądała przyznania świadczeń skarżąca), dotąd nierozpoznane są z nimi łączone. W takim razie, co najistotniejsze, nie można znaleźć racjonalnego wytłumaczenia powodów takiego działania Wojewody, który akcentując, że w niniejszej sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo, iż będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nawet nie podjął w tym względzie żadnej czynności procesowej, by ustalić, czy zachodzi, czy też nie zachodzi koordynacja systemów. Argumentacja ta jest więc całkowicie niezasadna i nie znajduje żadnego oparcia w materiale akt sprawy. Ani nie odebrano od skarżącej oświadczeń, ani nie podjęto stosownych czynności weryfikujących, czy zachodzi koordynacja, nie mówiąc już o tych, o których mowa w art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czy w 60 rozporządzenia nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.284.1), w świetle których "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z tymczasową decyzją w sprawie zasad pierwszeństwa, zostanie przekazany do instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwa ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa." oraz SED F006.

Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - już ponad sześć miesięcy - postępowanie, przez Wojewodę nie tylko, że nie zostało zakończone (a więc istnieje stan bezczynności organu), to jest prowadzone przewlekle, z naruszeniem zasad i terminów określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz 35 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dając temu wyraz w pkt III sentencji wyroku, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i brak w świetle akt okoliczności ekskulpujących bezczynność i przewlekłość organu (art. 149 §1a ww. ustawy). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu, a nie wynikała z przyczynienia się skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona, występująca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, które stanowi swoistą pomoc państwa w trudach i ciężarach poniesionych w wychowaniu dzieci, która czeka ponad sześć miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozpoznanie jej wniosku przez organ administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie bowiem zorganizowanie przebiegu przedmiotowego postępowania, gdy organ przy trudnościach natury organizacyjnej, kadrowej i finansowej nawet nie podejmuje żadnej czynności procesowej zwłaszcza w sytuacji prawdopodobieństwa, jak sam podnosi, koordynacji systemów wsparcia społecznego, by okoliczności z tym związane zweryfikować, nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Skoro wniosek skarżącej nie został pomimo wniesienia skargi, na dzień wyrokowania, rozpoznany poprzez wydanie stosownego aktu, czy nawet podjęcie czynności procesowej, to stosownie do postanowień art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd zobowiązał Wojewodę do jego rozpoznania w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, orzekając o tym w punkcie II sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w ramach przysługujących kompetencji Sąd "może" z urzędu wymierzyć organowi grzywnę. Powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w tego rodzaju sprawach jest bardzo duża. Chociaż, jak podkreślono, dla stwierdzenia bezczynności i przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (w tym właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 ww. ustawy.

Mając powyższe na względzie oraz opisane zaniechanie podjęcia właściwych w sprawie czynności i takie ich zorganizowanie pomimo ilości spraw, Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł będzie adekwatne do zaistniałej sytuacji. Instytucja grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym i przyczyni się do rozpoznania wniosku skarżącej w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, jak w punkcie IV sentencji wyroku.