Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 17,  art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 554
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. R. i M. O. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 16 października 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. R. i M. O. (zwanych dalej: "skarżącymi"), reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową E. O., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 16 października 2017 r., nr [...], wydaną w sprawie odmowy przyznania osobom reprezentowanym przez skarżącą prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2017 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 24 sierpnia 2017 r. skarżące, reprezentowane przez E. O. wystąpiły do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zdzieszowicach o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. We wniosku wskazano, że w skład rodziny wchodzą: skarżące i E. O. Do wniosku dołączono:

1) oświadczenie E. O. z 18 sierpnia 2017 r., że w 2016 r. osiągnęła 1.053,02 zł tytułem nieopodatkowanych dochodów rodziny (alimentów od dłużnika alimentacyjnego xy);

2) oświadczenie E. O. z 18 sierpnia 2017 r., że w 2016 r. pracowała w A S.A. w [...] i w B S.A. we [...] oraz, że obecnie już tam nie pracuje, ponieważ od 10 kwietnia 2017 r. jest zatrudniona w C S.A. w [...], a także, że w 2016 r. uzyskała zasiłek aktywizacyjny, wypłacony przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] w wysokości 900,50 zł;

3) formularz PIT-11 wystawiony przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] za 2016 r., potwierdzający wypłatę ww. zasiłku;

4) formularz PIT-11 wystawiony przez B S.A. za 2016 r., potwierdzający osiągnięcie dochodu w wysokości 26.924,71 zł;

5) formularz PIT-11 wystawiony przez A S.A. za 2016 r., potwierdzający osiągnięcie dochodu w wysokości 14.183 zł;

6) "kartę zrealizowanych świadczeń" przez E. O. w 2016 r. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 12.000 zł;

7) zaświadczenie z 19 czerwca 2017 r. wystawione przez C S.A. w [...], z którego wynika, że dochód E. O. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za maj 2017 r., wyniósł 2.109,11 zł;

8) świadectwo pracy E. O. wystawione przez B S.A., za okres od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.;

9) umowę o pracę zawartą 10 kwietnia 2017 r. między E. O. a C S.A. na okres próbny od 10 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r.;

10) świadectwo pracy E. O. wystawione przez A S.A. za okres od 1 sierpnia 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r.

Organ I instancji dodatkowo ustalił, że z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z 25 sierpnia 2017 r. wynika, że urząd ten wypłacił E. O. w latach 2015/2016 łącznie 1.731,70 zł tytułem dodatku aktywizacyjnego (w 2016 r. - 484,90 zł). Pozyskał też informację z 29 sierpnia 2017 r. o stanie egzekucji prowadzonej przez właściwy organ [...] wobec xy - zobowiązanego do alimentacji na rzecz K. R. i M. O., wydruk z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z 22 września 2017 r., z którego wynika, że E. O. w 2016 r. osiągnęła dochód w wysokości 42.008,21 zł.

Opisaną wyżej decyzją z 16 października 2017 r., Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zdzieszowicach, działający z upoważnienia Burmistrza Zdzieszowic, odmówił przyznania skarżącym prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od 1 października 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że dochód na członka rodziny w 2016 r. wyniósł 756,87 zł, zatem przekroczył próg wynoszący 725 zł, uprawniający do uzyskania wnioskowanych świadczeń. Organ wyjaśnił, że przy obliczaniu tego dochodu uwzględnił dochód skarżącej z tytułu dodatku aktywizacyjnego, otrzymanych alimentów i wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia.

W odwołaniu E. O. podniosła, że dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem czasowym, którego od dawna nie pobiera, w związku z czym nie powinien on zostać wliczony do dochodu, a zostać uznany za dochód utracony. Podobnie jeśli chodzi o alimenty uzyskiwane od dłużnika alimentacyjnego - wskazała, że musiała przeznaczyć je na wpłatę do organu, jako zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Pod pojęciem osoby uprawnionej należy rozumieć, stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy, osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie "tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna". Zgodnie art. 9 ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Dalej Kolegium omówiło definicję dochodu rodziny, przyjmując, że z art. 2 pkt 5 ustawy wynika, że oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), która w art. 3 pkt 2 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Z kolei art. 3 pkt 2a tej ustawy stanowi, że pod pojęciem dochodu członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Samą definicję dochodu zawiera zaś art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym dochód to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody, podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu "właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu". Pojęcie okresu świadczeniowego zdefiniowano w art. 2 pkt 8 ustawy jako okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Skoro wniosek strony dotyczy okresu świadczeniowego 2017/2018, tj. okresu zasiłkowego od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2016, a zbadaniu podlegał dochód rodziny z 2016 r. Kolegium wyjaśniło, że przy obliczaniu wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w pierwszej kolejności należy ustalić przeciętne miesięczne dochody poszczególnych członków rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy z uwzględnieniem dochodów przez nich utraconych i uzyskanych. Następnie tak wyliczone dochody należy zsumować i podzielić przez liczbę osób w rodzinie. E. O. w 2016 r. osiągnęła łączny dochód w wysokości 42.008,21 zł, przy czym składał się na niego m.in. dochód z umowy o pracę zawartej z B S.A. na czas określony od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. (26.924,71 zł) oraz dochód z umowy o pracę zawartej z A S.A. we [...] na czas określony od 1 sierpnia 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. (14.183 zł). Oba te stosunki pracy zostały rozwiązane w 2016 r., w związku z czym uzyskany z nich dochód SKO uznało za dochód utracony, zdefiniowany w art. 2 pkt 17 lit. c ustawy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 ustawy dochodu tego się nie uwzględnia. Wzięto natomiast pod uwagę dochód uzyskany za pracę w C S.A. w kwocie 2.109,11 zł oraz dochód w kwocie 900,50 zł uzyskany tytułem tzw. dodatku aktywizacyjnego (po odliczeniu podatku należnego w wysokości 15,67 zł - 884,83 zł). Za błędny uznano pogląd wyrażony w odwołaniu o konieczności potraktowania tego ostatniego świadczenia jako dochodu utraconego, ponieważ nie spełnia on żadnej z przesłanek utraty dochodu, które zdefiniowane są w art. 2 pkt 17 ustawy. Ponadto skarżące uzyskały w 2016 r. kwotę 1.057 zł tytułem alimentów. Kwota ta, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi dochód. Sumując dochód uzyskany przez rodzinę w 2017 r. (2.109,11 zł), średni miesięczny dochód osiągnięty przez nią w 2016 r. z tytułu dodatku aktywizacyjnego (73,74 zł) oraz średni miesięczny dochód K. R. i M. O. z tytułu alimentów (87,75 zł) uzyskano wynik 2.270,60 zł. Przeliczając tę kwotę na osobę w rodzinie SKO ustaliło go na kwotę 756,87 zł oraz uznało, że tym samym nie zostało przez skarżące spełnione kryterium dochodowe. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących pominięcia okoliczności, że E. O. zwróciła alimenty nienależnie pobrane z funduszu alimentacyjnego, organ wyjaśnił, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyliczenia dochodu rodziny, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny nie wlicza się kwot otrzymanych świadczeń z tego funduszu.

W skardze E. O. zakwestionowała stanowisko organu co do konieczności zaliczenia do dochodu dodatku aktywizacyjnego, który od dawna nie jest przez nią pobierany. Podniosła też, że do dochodu wliczono alimenty, pomimo że ojciec dzieci od dłuższego czasu już ich nie płaci a kwoty uzyskane z tego tytułu musiała zwrócić do funduszu alimentacyjnego na poczet nienależnie pobranych świadczeń. Wskazywała na trudną sytuację materialną córek oraz wniosła o szczególne potraktowanie jej sprawy.

Kolegium wnosiło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwanej nadal "ustawą". Ustawa ta przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy).

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Rozpoczynając rozważania w przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie zasadniczy spór koncentruje się wokół ustalenia, czy organy prawidłowo ustaliły dochód strony w okresie decydującym o jej prawie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W przedmiotowej sprawie odmowa przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nastąpiła na skutek ustalenia przez organy administracyjne, że w rodzinie skarżącej przekroczone zostało kryterium dochodowe ustanowione w art. 9 ust. 2 ustawy, stanowiącym, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł.

Oceniając stan prawny sprawy godzi się przypomnieć regulacje prawne dotyczące przedmiotu sprawy, które były przywoływane przez organy I i II instancji, a które wpływają na ocenę prawną podniesionych w skardze zarzutów, stanowiących w istocie jedyny element sporny, wymagający oceny sądowoadministracyjnej.

Otóż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Tak więc dochód rodziny to suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dochodem członka rodziny jest zaś przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a (art. 2 pkt 5a ustawy). Ustaleniu dochodu członka rodziny służy m.in. art. 9 ust. 4a ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uwzględniając ustawowe definicje pojęć: "dochodu członka rodziny" i "dochodu rodziny", omawiany art. 9 ust. 4a ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez niego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy należy powiększyć o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ustalając natomiast wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, trzeba ustalić dochód każdego z członków rodziny, następnie dochody te zsumować i podzielić przez ilość osób w rodzinie. Pod uwagę brany być musi także dochód utracony.

Powyższe zasady legły u podstaw obliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżących i doprowadziły do jego ustalenia w wysokości wyższej niż wynosi kryterium dochodowe. Wysokość uzyskanych przez skarżące i ich matkę dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy i w roku zasiłkowym wynikał z przedłożonych dokumentów, a wobec tego nie powinien budzić żadnych kontrowersji. Matematyczne wyliczenie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, za zgodne z prawem należało też uznać stanowisko organów o konieczności uznania za tzw. dochód utracony należności ze stosunków pracy, które zostały zakończone w poprzednim roku zasiłkowym oraz zasiłek dla bezrobotnych uzyskany również w tym zakresie.

Sporna jest natomiast kwestia uznania za dochód utracony, uzyskiwanego przez matkę skarżących również w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dodatku aktywizacyjnego.

Organ oparł się w tej mierze na literalnym brzmieniu art. 2 pkt 17 ustawy, stanowiącym legalną definicję pojęcia "utrata dochodu", jakim ustawodawca posługuje się w dalszym tekście ustawy. Zgodnie z tym przepisem oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650),

f) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń,

g) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

h) utratą świadczenia rodzicielskiego,

i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 i 2201 oraz z 2018 r. poz. 138 i 398).

W ocenie organów obu instancji, skoro ustawodawca nie wymienił w tym przepisie w sposób wyraźny zasiłku aktywizacyjnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia"), to zakończenie okresu jego pobierania w poprzednim roku zasiłkowym, jak miało to miejsce w przypadku skarżących, nie oznacza możliwości pominięcia uzyskanego z tego tytułu dochodu, tak jak może to mieć miejsce w przypadku innych wymienionych w tym przepisie należności.

Przypomnieć należy, że dodatek aktywizacyjny jest jednym z instrumentów rynku pracy normowanych w ustawie o promocji zatrudnienia i oznacza "kwotę wypłaconą osobie, która będąc bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, podjęła samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" (art. 2 ust. 1). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: (1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; (2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między minimalnym wynagrodzeniem za pracę a otrzymywanym wynagrodzeniem, nie większej jednak niż 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez okres, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek [dla bezrobotnych] (art. 48 ust. 2). Z kolei w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek (art. 48 ust. 3).

Z cytowanych przepisów wynika, że dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym w związku z podjęciem, w określonych warunkach, przez osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowi więc dochód, którego uzyskanie jest w istocie spowodowane uzyskaniem przez takiego bezrobotnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – co oznacza, że uzyskanie dodatku aktywizacyjnego mieści się w pojęciu "uzyskania dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest on funkcjonalnie powiązany z pobieraniem przez osobę bezrobotną zasiłku dla bezrobotnych i niewątpliwie ma on też charakter okresowy.

Co do możliwości uznawania dochodu z tytułu pobierania tego zasiłku za utracony zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych istotne różnice. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 37/16 opowiedział się za gramatyczną wykładnią art. 2 pkt 17 ustawy, skutkującą uznaniem, że pomimo tego, że przychód z tytułu dodatku aktywizacyjnego stanowi dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym, to jednak jego utrata nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia dochodu, gdyż pozycja ta nie zastała wyszczególniona w art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zawierającym enumeratywny katalog okoliczności stanowiących o utracie dochodu, a ponadto instytucja dochodu i dochodu utraconego stanowią dwie odrębne kategorie prawne.

Inaczej WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 434/15 zajął stanowisko odmienne, przyjmując, że "W przypadku bowiem ewentualnego pozytywnego zweryfikowania przez organy twierdzeń Skarżącej, że kwota różnicy pomiędzy dochodem wykazanym przez PUP w deklaracji PIT-11, a sumą zasiłków dla bezrobotnych wypłaconych przez ten organ Skarżącej w 2013 r. (i uwzględnionych przez SKO w zaskarżonej decyzji jako "dochód utracony"), wynikała z faktu uzyskania w tamtym okresie dodatku aktywizacyjnego, którego Skarżąca na dzień ustalania prawa do świadczeń rodzinnych już jednak nie otrzymywała, to owa kwota dodatku aktywizacyjnego nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu dochodu Skarżącej, zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r. W konsekwencji, w takim przypadku dochód rodziny Skarżącej w przeliczeniu na osobę najpewniej nie przekroczyłby granicy tzw. kryterium dochodowego, a właśnie to przekroczenie stanowiło – jak wynika z motywów kontrolowanych decyzji – wyłączną przyczynę odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń" (oba te wyroki zamieszczone są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za tym drugim poglądem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2010 r., sygn. akt I OSK 2060/14 (opubl. w CBOSA) wyjaśnił, że do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania. Podkreśla się, że przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną. Odkodowanie wartości przy wykładni należy wyprowadzać z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule przyjmuje wartości takie jak: równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski, mających zagwarantowane prawa obywatelskie, prawa do instytucji publicznych zapewniającej rzetelność i sprawiedliwość, prawa umacniającego uprawnienia obywateli, godności i obowiązek solidarności z innymi. Te wartości zawarte już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następnie ukształtowane są w konstytucyjnych zasadach i regulacjach praw obywateli, w tym praw socjalnych. Przy wykładni normy materialnego prawa podstawową jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wśród regulacji praw socjalnych należy uwzględnić regulację art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według tego przepisu "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych."

Temu celowi niewątpliwie służy m.in. ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a zatem jej zapisy należy interpretować w zgodzie z przywołanymi wyżej uwarunkowaniami konstytucyjnymi. Przepisy regulujące pojęcie tzw. dochodu utraconego mają na celu zrównanie szans osób, które nie uzyskiwały i nie uzyskują nadal dochodu przewyższającego kryterium dochodowe z osobami, które w przeszłości – z uwagi na osiągany dochód nie spełniały kryterium dochodowego, ale w chwili obecnej ze względu na trwałą utratę określonego źródła dochodu i związane z tym popadnięcie w niedostatek osób uprawnionych do alimentacji, powinny być oceniane wyłącznie pod kątem dochodów bieżących. Niezrozumiałe zatem i naruszające wartości konstytucyjne byłoby uwzględnianie zasiłku aktywizacyjnego, czyli świadczenia o charakterze okresowym, do rzędu dochodów nie podlegających odliczeniu w ramach utraty dochodu, o którym mowa w art. 2 pkt 17 ustawy. Należy w tej mierze zauważyć, że dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem nierozerwalnie związanym z pobieraniem zasiłku dla bezrobotnych, które wprowadzono w celu motywowania bezrobotnych do podejmowania zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej w zamian za pobieranie świadczenia. Dodatek ten można więc uznać za swoistego rodzaju "nagrodę" z tytułu przejawionej przez bezrobotnego inicjatywy w poszukiwaniu pracy. Prawo do dodatku aktywizacyjnego przysługuje przy tym tylko bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku.

Skoro zatem ustawa w art. 2 pkt 17 ppkt b i c wymienia utratę zasiłku dla bezrobotnych i utratę zatrudnienia jako przesłanki uznania dochodu uzyskanego z tych źródeł jako dochodu utraconego, to tym bardziej nie można pominąć w tym zakresie dodatku aktywizacyjnego jako świadczenia akcydensowego do wynagrodzenia za pracę związanego z zasiłkiem dla bezrobotnych, w przypadku gdy dochodzi do utraty tego zasiłku i dochodu z tytułu wynagrodzenia, z którym związany był dodatek. Wydaje się, że z tej przyczyny zbyteczne było wskazywanie w art. 2 pkt 17 ustawy dodatku aktywizacyjnego jako osobnej kategorii dochodu utraconego, ale nie oznacza to, że dochód taki nie podpada pod ogólne pojęcie dochodu utraconego, tym bardziej, że musi być on brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny. O nierozerwalności pojęcia zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego świadczy to, że podlega on zwrotowi w przypadku nienależnie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych na równi z tym zasiłkiem (zob. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia oraz przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 210/18, zam. w CBOSA).

W świetle powyższego należało uznać zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię art. 2 pkt 17 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy za błędną, mającą wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero po zweryfikowaniu dochodu na osobę w rodzinie skarżących z uwzględnieniem powyższych uwag, możliwe będzie ustalenie, czy spełniły one kryterium ustawowe (z dotychczasowych wyliczeń Kolegium wynikało, że kryterium dochodowe skarżące przekroczyły o 31,87 zł, natomiast średni miesięczny dochód E. O. z tytułu dodatku aktywizacyjnego wyniósł 73,74 zł).

Za chybione należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do zaliczenia do dochodu uzyskanych od zobowiązanego alimentów oraz pominięcia w kategorii dochodu utraconego świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które zostały przez E. O. zwrócone jako nienależnie pobrane. Prawidłowo Kolegium stwierdziło w tym zakresie, że zgodnie z art. 3 pkt 1c (tiret 14) ustawy o świadczeniach rodzinnych, za jeden z innych dochodów mieszczących się w kategorii dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych ustawodawca uwzględnił alimenty na rzecz dzieci. Przepis ten na podstawie art. 2 pkt 4 i 5 ustawy ma zastosowanie do ustalania spełnienia przez stronę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy. Ustawa nie wymienia przy tym w kategorii dochodu utraconego oraz w kategorii odliczeń od dochodu kwot nienależne uzyskanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podlegających w związku z tym zwrotowi na rzecz funduszu.

W tym zakresie, jak już powiedziano na wstępie rozważań, Sąd ocenia zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem legalności, co oznacza, że nie może posługiwać się szeroko rozumianymi względami słusznościowymi, w tym zasadami współżycia społecznego. Nie mogły być zatem wzięte pod uwagę argumenty o trudnej sytuacji materialnej i życiowej, w jakiej znalazły się skarżące oraz postulat "indywidualnego potraktowania" wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.