Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie w sprawie, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzja znak [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 2, art. 27 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), a także w związku z § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) po rozpatrzeniu odwołania B. K. z dnia [...] stycznia 2016 r. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS") z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], nakazującej proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję GIS powołał się na następujący stan sprawy. PPIS decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] nakazał proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. W osnowie swojej decyzji organ powołał się m.in. na art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Przywołany przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w dacie wydania decyzji, stanowił, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Przywołany § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] PPIS stwierdził jedynie, że w toku wizji lokalnej, która miała miejsce w dniu 10 października 2005 r., stwierdzono naruszenie wymogu sytuowania grobów w odległości 50 m od zabudowań mieszkalnych. PWIS decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], [...] stwierdził nieważność przywołanej wyżej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], wskazując w uzasadnieniu, że powodem stwierdzenia nieważności było wydanie przez PPIS decyzji bez podstawy prawnej.

Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji PWIS zostało wszczęte z urzędu. Organ uznał, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w związku z treścią § 7 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania do cmentarzy już istniejących. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy cmentarz istniał już w 2005 r., czyli w dacie wydawania decyzji PPIS. Zgodnie z zapisami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...].11.1997 r. cmentarz w planie oznaczony jest symbolem A49-ZC - istniejący cmentarz rzymsko-katolicki do adaptacji. Z tego powodu, zdaniem PWIS, w związku z § 7 ww. rozporządzenia, nie miało ono zastosowania do przedmiotowego cmentarza, a zwłaszcza nie miał zastosowania wymóg odległości cmentarza od zabudowy mieszkaniowej.

PWIS wskazał, że przywołane rozporządzenie wyraźnie nakazuje zachowanie odległości 150 m lub 50 m cmentarza od zabudowań mieszkalnych. Nie ma tu mowy o odległości pola grzebalnego od budynków mieszkalnych. Pole grzebalne jest integralną częścią cmentarza lecz nie stanowi jego całości. Zwrócił uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299), obowiązującym w dacie wydania decyzji PPIS, cmentarz składał się z pól grzebalnych, powierzchni zieleni, dróg i placów, terenu potrzebnego pod dom pogrzebowy oraz części gospodarczej cmentarza i terenu pod budynek administracyjno-mieszkalny. W ustawodawstwie krajowym nie istniał żaden przepis, który regulowałby odległość pola grzebalnego na istniejącym cmentarzu od zabudowy mieszkaniowej.

Biorąc to pod uwagę PWIS uznał, że decyzja PPIS, zakazująca dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wydana została bez podstawy prawnej.

Od decyzji PWIS z dnia [...] kwietnia 2015 r., odwołanie złożyła B. K. dnia 27 kwietnia 2015 r.. Odwołanie wniesiono w terminie. W odwołaniu podniesiono, że decyzja PWIS oparta została na błędnym ustaleniu stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

GIS, decyzją znak: [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

PWIS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], nakazującej proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. B. K. złożyła odwołanie od ww. decyzji organu szczebla wojewódzkiego. Odwołanie zostało złożone w terminie. Zarzuciła PWIS błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie decyzja PPIS została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strona wnosząca odwołanie zarzuciła również naruszenie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzającego, że w przypadku upływu 10 lat od doręczenia bądź ogłoszenia decyzji organ administracji publicznej nie może powołać się przy stwierdzeniu nieważności decyzji na art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., mówiący o uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji PPIS.

W związku z takim stanem sprawy i rozpoznając odwołanie, GIS zwrócił uwagę, że art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS zostało wszczęte z urzędu, a w kończącej je decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] powołał się na dwie przyczyny stwierdzenia nieważności: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2) oraz wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3).

W ocenie GIS, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowane skutki społeczno-gospodarcze.

PPIS nie sprecyzował, czy jego decyzja została wydana w oparciu o art. 27 ust. 1, czy art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to istotne zagadnienie, gdyż przepisy te mają zastosowanie do nieco odmiennych sytuacji, oraz przewidują odmienne sankcje. Analiza treści całej kwestionowanej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w szczególności nakaz "zaniechania dalszego pochówku zmarłych" oraz nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności sugerują, że intencją organu było wydanie decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Dla wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konieczne jest zatem spełnienie trzech warunków: naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz związek przyczyno-skutkowy między naruszeniem a zagrożeniem. Wymagania higieniczne i zdrowotne, których dotyczy art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą być określone w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odwołał się do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Przede wszystkim należy więc – w ocenie organu - ustalić, czy rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej ma zastosowanie do cmentarza, którego dotyczyła decyzja PPIS. Zgodnie z § 7 przywołanego rozporządzenia, aby nie miało ono zastosowania muszą zostać spełnione trzy warunki. Po pierwsze, musi to być cmentarz już istniejący. Po drugie, zastosowanie przepisów rozporządzenia uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Wreszcie po trzecie, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza. Ze sposobu sformułowania przepisu należy wywnioskować, że wszystkie trzy przesłanki muszą wystąpić łącznie. Dopiero po ich wspólnym wystąpieniu można odmówić zastosowania rozporządzenia do istniejącego cmentarza.

Pojęcie cmentarza już istniejącego należy odnieść do daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (§ 7 i 8 rozporządzenia), co miało miejsce 16 września 1959 r. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy (m.in. karta gminnej ewidencji zabytków) można wysnuć przypuszczenie, że cmentarz istniał już w XVIII w., choć nie jest to całkowicie pewne. Niemniej dowód ten można uznać za wystarczający do uznania, że cmentarz istniał przed 1959 r. Jednak, jak ustalił PWIS, część cmentarza, której dotyczy PPIS została zaadaptowana na cmentarz dopiero w latach osiemdziesiątych XX w.

Jak podkreślił GIS, w 1981 r. Wojewoda [...], w piśmie z dnia 22 czerwca 1981, znak [...], skierowanym do Naczelnika Miasta i Gminy w [...], wyraził zgodę na dokonanie odstępstwa w Planie Ogólnym Miasta [...] zatwierdzonym uchwalą PWRN w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1970 r., polegającego na dopuszczeniu do urządzenia cmentarza grzebalnego parafii rzymskokatolickiej w [...] na terenie D 1 Mn przeznaczonym planem miasta na cele budownictwa mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r. Wojewoda [...] zezwolił Naczelnikowi Miasta i Gminy [...] na przeznaczenie gruntów rolnych o powierzchni 2,00 ha pod rozbudowę cmentarza grzebalnego, które stanowiły działki o nr [...] oraz zobowiązał inwestora do uzgodnienia z Dyrekcją WGGiTR w [...] projektu planu realizacyjnego pod względem jego zgodności z zasadami ochrony gruntów rolnych. Pismem z dnia 5 stycznia 1982 r., znak [...] Dyrektor Wydziału do spraw Wyznań Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie zgłosił zastrzeżeń do projektu rozbudowy cmentarza wyznaniowego w [...]. W obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. teren oznaczony symbolem A49-ZC o powierzchni 4,40 ha stanowi istniejący cmentarz rzymsko-katolicki do adaptacji.

GIS wyjaśnił, że w związku z tym należy uznać, że mają do niego zastosowanie przepisy rozporządzenia. Już w grudniu 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wydało decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wg Projektu [...] na działce zlokalizowanej przy ulicy [...] (aktualnie ulica [...]) w [...]. Na podstawie pozwolenia na budowę, przed poszerzeniem cmentarza, został wzniesiony budynek mieszkalny.

W dalszej kolejności, w ocenie GIS, należało ustalić, czy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze daje podstawę do wydania nakazu wstrzymania pochówków w konkretnej odległości od budynków mieszkalnych. Odpowiedź na to pytanie jest zdaniem GIS - co do zasady - twierdząca. Wskazany przepis ustala normy higieniczne, które mają chronić życie i zdrowie ludzi. Zatem ich naruszenie, przy spełnieniu warunków z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje podstawę do wydania decyzji takiej jak decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Materiał dowodowy, zebrany przez PWIS, w ramach postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie wskazuje na fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie ustalił okoliczności faktycznych przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Nie przeprowadził analizy wpływu cmentarza na zdrowie ludzi, szczególnie mieszkańców budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza parafialnego przy ul. [...] w [...].

W analizowanym przypadku, jak stwierdził GIS, o zagrożeniu zdrowia i życia nie może być mowy jedynie z powodu niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza, szczególnie, gdy rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych, obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji organu szczebla powiatowego, dopuszczało lokalizowanie na terenie cmentarza budynku administracyjno-mieszkalnego i nie przewidywało żadnych ograniczeń w użytkowaniu cmentarza (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, tym bardziej o bezpośrednim zagrożeniu. Można zatem przyjąć, że takie zagrożenie nie istniało.

Pośrednio potwierdził to PPIS, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że brak jest przesłanek zagrożenia zdrowia, gdyż teren jest skanalizowany i zaopatrzony w sieć wodociągową. Wprawdzie decyzja ta została uchylona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], ale przyczyny uchylenia były natury wyłącznie proceduralnej. Brak zagrożenia zdrowia i życia ludzi wynikającego z sąsiedztwa cmentarza został potwierdzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., znak: [...]. W piśmie tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyjaśnił, że jego decyzja z 2005 r. nie była sprzeciwem wobec dalszego korzystania z cmentarza.

Wobec powyższego należało zdaniem GIS uznać, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wydając decyzję z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], nie miał żadnych przesłanek wskazujących na to, by dalsze pochówki w objętej decyzją części cmentarza miały powodować bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Nie został zatem spełniony - w sposób oczywisty - jeden z warunków wydania decyzji, dlatego też należało stwierdzić jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do przesłanki wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną GIS stwierdził, że w obrocie prawnym znajduje się również decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...] zakazująca użytkowania południowej części cmentarza Parafialnego przy ul. [...] w [...] w pasie 50 m od budynku mieszkalnego J. G.. Pomimo innego opisania stref cmentarza, których dotyczą obie decyzje, na podstawie akt sprawy można przyjąć, że chodzi o ten sam fragment cmentarza. Obie decyzje powołują się na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Można zatem przyjąć, że obie decyzje dotyczą tej samej sprawy. Zgodnie z ustaleniami Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] brak klauzuli stwierdzającej jej ostateczność, jednak z zebranego materiału dowodowego me wynika, by prowadzone było kiedykolwiek postępowanie odwoławcze od tej decyzji, ani jakiekolwiek inne postępowanie zmierzające do usunięcia jej z obiegu. Należy zatem uznać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] obowiązuje i jest ostateczna.

Powyższe ustalenia prowadzą zdaniem GIS do wniosku, że została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Organ, w zakresie negatywnej przesłanka upływu czasu (art. 156 § 2 k.p.a.) uznał, co następuje. W aktach sprawy brak informacji dotyczącej daty doręczenia decyzji PPIS. Można jednak racjonalnie przyjąć, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] została doręczona do końca 2005 r. Za takim wnioskiem przemawia również konieczność uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą uchylenie, zmiana, czy stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zachodzą w sytuacjach wyjątkowych. Stąd wątpliwości dotyczące daty doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] należy interpretować w taki sposób, by zachować tę decyzję.

Konsekwencją przyjęcia, że decyzja PPIS została doręczona przed upływem roku 2005 jest konieczność zastosowania art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, ponieważ od chwili doręczenia decyzji PPIS upłynęło 10 lat nie można obecnie stwierdzić jej nieważności z tego powodu, iż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną.

Jak stwierdził GIS, "należy poprzestać na stwierdzeniu, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że zachodzą inne przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji nie ma powodu do zmiany bądź uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].01.2016 r.".

W ocenie GIS ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie oznacza możliwości wznowienia pochówków na części cmentarza, której dotyczyła decyzja. W mocy pozostaje bowiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...] zakazująca użytkowania południowej części cmentarza Parafialnego przy ul. [...] w [...] w pasie 50 m od budynku mieszkalnego J. G..

Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2005 r.

W uzupełnieniu stanu sprawy, opisanego przez organ II instancji należy wskazać, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, w grudniu 1965r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...], na wniosek J. i W. G., wydało decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wg. projektu typ [...] na działce zlokalizowanej przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]) w [...]. Dlatego też J. i W. G. mogli wybudować budynek mieszkalny na swojej działce.

PWINB, jako istotną kwestię w rozstrzyganiu o nieważności decyzji PPIS wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przywołał art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998r. nr 90, poz. 575 z późn. zm.), ale nie wskazał który z punktów art. 27 Ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej miał na myśli wydając decyzję nakazującą zaniechanie dalszych pochówków, co jest szczególnie istotne w przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieprzywołany został również art. 108 § 1 k.p.a., który stanowi o rygorze natychmiastowej wykonalności w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano w żaden sposób takiego zagrożenia. Również w przypadku § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie wskazał ustępu, którego dotyczy stwierdzone uchybienie. W osnowie brak jest również art. 21 pkt. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który wskazuje m.in. właściwego miejscowo państwowego inspektora sanitarnego do nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy.

PWIS uznał więc, że "w analizowanym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi terenowo państwowi inspektorzy sanitarni. W ww. ustawie jednoznacznie wskazane są przypadki, w których decyzję podejmuje właściwy terenowo państwowy inspektor sanitarny. Wśród ww. przypadków nie ma mowy o ograniczeniu korzystania z cmentarza poprzez nakazanie zaniechania dalszych pochówków na jego części tylko dlatego, że nie jest zachowana wymagana przepisami prawa odległość istniejącego cmentarza od istniejącego budynku mieszkalnego. W § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), które jest aktem wykonawczym do ww. ustawy również w sposób jednoznaczny wskazany jest przypadek w którym działania podejmuje właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny. Zapis ten stanowi "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza". W tym przypadku właściwy państwowy inspektor sanitarny może zakazać dalszego korzystania z istniejącego cmentarza po przeprowadzeniu szczegółowej analizy w zakresie określonym ww. rozporządzeniem oraz w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, zgodnie z art. 27 ust 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r., poz. 141).".

PWIS uznał ponadto, że zastosowanie w tym przypadku rygoru natychmiastowej wykonalności przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przy braku dowiedzenia zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Niezachowanie wymaganej przepisami prawa odległości cmentarza od zabudowy mieszkaniowej może, lecz nie musi stanowić zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Aby to stwierdzić należałoby poddać analizie wszystkie aspekty mogące wpływać na zdrowie i życie ludzi, o których mowa w ww. rozporządzeniu, w tym m.in. źródło zaopatrzenia w wodę budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie cmentarza, kierunki przepływu wód gruntowych, głębokość zwierciadła wód gruntowych, kierunki spływu wód powierzchniowych, skład gruntu. Przede wszystkim należałoby ustalić czy w przedmiotowym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 l stycznia 1959r o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Z decyzją GIS nie zgodziła się Beta Król, reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. F., która pismem datowanym na 23 maja 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i błędne uznanie, że wydanie decyzji przez PPIS z dnia [...] października 2005 r. ([...]) nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz "o wstrzymanie w całości zaskarżonej decyzji".

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wyjaśniła, że GIS słusznie ustalił, że w stosunku do cmentarza, którego dotyczy sprawa, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a także że § 3 ust. 1 tego rozporządzenia daje generalną podstawę do wydania nakazu wstrzymania pochówków w konkretnej odległości od budynków mieszkalnych.

Podkreśliła także, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 roku (Dz.U. 1985 Nr 12 poz. 49), który, jak słusznie zresztą ustalił Główny Inspektor Sanitarny, stanowił podstawę wydania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2005 roku [...], dotyczy kwestii przeprowadzania kontroli przez państwowych inspektorów sanitarnych i wskazuje, że w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, ma on prawo do podjęcia odpowiednich działań. Tym samym, ani w przepisie tym, ani też w przepisach z nim związanych, nie została wskazana żadna konkretna obowiązkowa procedura kontroli (a jedynie uprawnienia, jakie w jej ramach posiada inspektor sanitarny) ani określone konkretne wymogi, jakie musiałaby ona spełniać. Podstawą uprawnienia inspektora przy wydawaniu nakazu z art. 27 ust. 2 ustawy jest zatem samo stwierdzenie naruszenia wymagań powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W przedmiotowej sprawie kontrola mająca na celu ustalenie stanu faktycznego miała miejsce - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał zwłaszcza wizji lokalnej w dniu 10 października 2005 r. i m.in. na tej podstawie uznał on, że dochodzi do naruszeń o charakterze zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi.

Zdaniem skarżącej, decyzja Głównego Inspektora nie wyjaśnia, w jaki sposób miałoby dojść do rażącego naruszenia prawa, nie wykazuje, jaki bezpośrednio przepis swoim zachowaniem miałby naruszyć Państwowy Inspektor Sanitarny w [...], stanowi natomiast w rzeczywistości ponowną ocenę stanu faktycznego, w oparciu o który została wydana decyzja w 2005 r., co wyraża się m.in. w twierdzeniu, iż "można zatem przyjąć, że takie zagrożenie nie istniało" (strona 8 skarżonej decyzji).

W ocenie skarżącej, o rażącym naruszeniu prawa w ogóle nie można mówić w przypadku gdy przepisy nie są jednoznaczne, a organ podejmuje decyzję wykorzystując przy tym jedną z dopuszczalnych możliwych ich interpretacji. Istotnym czynnikiem w kwestii oceny działania PPIS w 2005 roku jest fakt, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazuje wyraźnie odległość cmentarza od m.in. zabudowań mieszkalnych - powinna ona wynosić przynajmniej 150 m, a tylko wyjątkowych przypadkach (tj. w sytuacji, gdy tereny znajdujące się w odległości pomiędzy 150 m a 50 m od cmentarza posiadają sieć wodociągową, a budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone) może ona zostać zmniejszona do 50 m. Rozporządzenie w ogóle nie dopuszcza zatem możliwości, by cmentarz znajdował się w odległości mniejszej niż 50 m od zabudowań mieszkalnych, co biorąc pod uwagę treść tego aktu prawnego oraz tematykę, której on dotyczy, pozwala w Jasny i klarowny sposób wnioskować, że naruszenie tego przepisu jest równoznaczne z niezwykle poważnym naruszeniem norm sanitarnych, powodującym bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Głównego Inspektora Sanitarnego pojawiające się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 8), jakoby "o zagrożeniu zdrowia i życia nie może być mowy jedynie z powodu niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza", podczas gdy jak już wskazano, wniosek taki w oczywisty sposób wypływa z treści przepisów przytoczonego rozporządzenia, jak również dopuszczalna jest taka właśnie ich wykładnia. Tym bardziej uzasadnia to zarzut, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W obszernej odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn o głębszym znaczeniu, niż wskazane w skardze.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami organów obu instancji, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

W aspekcie podnoszonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wątpliwości co do poprawnego powołania się na podstawę prawną przez PPIS, należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.), które tut. Sąd podziela, "za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter "rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 KPA, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić, że Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroluje w niniejszej sprawie nie tylko decyzję organu II, ale również i I instancji, gdyż tylko w ten sposób może prawidłowo ocenić prawidłowość orzekania organów. Dokonując tej kontroli, Sąd bada, czy organa obu instancji prawidłowo załatwiły sprawę, rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji - w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Wydając dnia [...] października 2005 r. decyzję znak: [...], nakazującą proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...] PPIS nie naruszył prawa, ani nie orzekł w sprawie rozstrzygniętej już inną, prawomocną decyzją. Tym bardziej więc nie można w sposób uzasadniony twierdzić, ze prawo naruszył w sposób rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jednym z celów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych było takie uregulowanie uprawnienia do pochowania zwłok, które z jednej strony uwzględniałoby cześć należną zmarłym i prawa osób uprawnionych do pochowania ich, a z drugiej uwzględniało osoby trzecie, w tym w szczególności mieszkające w pobliży miejsca pochówku, cmentarza. W większości europejskich systemów prawnych sprawy chowania zmarłych regulują umowy zawierane z zarządami cmentarzy lub regulaminy cmentarne. Polski ustawodawca uregulował ta kwestię w sposób jednolity dla całego kraju. Ustawa o cmentarzach nie zawiera definicji cmentarza. Zgodnie z ustawą jest to miejsce przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na chowanie zmarłych.

Według obowiązującego i niekwestionowanego w doktrynie poglądu "Z takiego przeznaczenia i celów wynikają określone konsekwencje prawne. Z punktu widzenia obywateli są to ich prawa podmiotowe do pochowania na cmentarzu zmarłych członków rodziny i do korzystania z cmentarza zgodnie z jego przeznaczeniem. Z punktu widzenia podmiotów zakładających i urządzających cmentarz oraz zarządzających nim, istotne jest to, ze warunki zakładania, urządzania, funkcjonowania i zamykania cmentarzy są poddane ścisłej administracyjnej reglamentacji ustawowej określonej przez prawo w ustawie o cmentarzach i przepisach wykonawczych. Reglamentacji tej i nadzorowi organów administracji publicznej nad przestrzeganiem tych przepisów podlegają wszystkie podmioty zarządzające cmentarzami, bez względu na komunalny czy wyznaniowy charakter cmentarza (...)" – St. Rudnicki "Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne" Zakamycze 1999 r., s. 61 i n.

Należy zwrócić uwagę, że ustawa o cmentarzach nie dotyczy wyłącznie cmentarzy nowo zakładanych, ale również cmentarzy już istniejących. Ma ona zastosowanie nie tylko w wypadku zakładania nowego cmentarza lub rozszerzenia istniejącego cmentarza (np. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy), ale również reguluje kwestie cmentarzy od dawna funkcjonujących, np. poprzez ustawowe uregulowanie kwestii utrzymania takich cmentarzy (art. 2 ust. 1 i 2), począwszy od daty wejścia w życie ustawy i uchylenia ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 ze zm.).

Ustawa o cmentarzach stanowi w art. 5 ust. 1 w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości, że cmentarze powinny znajdować się w miejscu odpowiednim pod względami sanitarnymi. Jest to bezwzględny wymóg, uzasadniony obiektywnie zrozumiałymi względami sanitarnymi. Dlatego też w art. 5 ust. 3 ustawodawca nakazał właściwemu ministrowi określenie w drodze rozporządzenia norm, jakim cmentarze powinny odpowiadać; ze szczególnym uwzględnieniem szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów (w szczególności mieszkaniowych) lub odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody.

Niemożność zachowania więc norm sanitarnych w wypadku pełnego wykorzystania pól grzebalnych – co w konsekwencji prowadziłoby do pochówków z naruszeniem wymaganej prawem odległości od terenów mieszkalnych lub ujęć wody – powoduje, że cmentarz ulega zamknięciu. Nie ma możliwości chowania zmarłych z naruszeniem tych odległości.

W art. 18 ustawy o cmentarzach przewidziana została sankcja za naruszenie przepisów ustawy w postaci kary aresztu lub grzywny (ust. 1), zaś samo naruszenie ustawy stanowi wykroczenie (ust. 2).

Zgodnie z obowiązującym do dnia dzisiejszego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni zawarte w zaskarżonej decyzji GIS stwierdzenie, że w związku z tym, iż cmentarz w [...], którego dotyczy sprawa, został rozszerzony (w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o cmentarzach) w latach 80-tych ub. w. zgodnie z udzielonym odstępstwem w planie ogólnym miasta [...], to stosuje się do niego przepisy ww. rozporządzenia z 1959 r., w tym § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, słusznie organ uznał, że ww. § 3 rozporządzenia stanowił podstawę dla PPIS do wydania nakazu wstrzymania pochówków w konkretnej odległości od budynków mieszkalnych. Podzielić również należy pogląd GIS, że "wskazany przepis ustala normy higieniczne, które mają chronić życie i zdrowie ludzi. Zatem ich naruszenie, przy spełnieniu warunków z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje podstawę do wydania decyzji takiej jak decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]".

W ocenie Sądu jednak (i pomimo przyjęcia ww. prawidłowych założeń przez GIS), tak organ I, jak i II instancji błędnie uznały, że PPIS wadliwie i w sposób powodujący nieważność decyzji, orzekł dnia [...] października 2005 r., znak: [...], nakazując proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...].

Skoro bowiem racjonalny ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach nakazał, aby teren cmentarza znajdował się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym, to brał pod uwagę, że tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej – z uwagi na jego przeznaczenie – powoduje określone, realne zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Nieprzypadkowo więc zawarł w delegacji ustawowej polecenie dla właściwego ministra, aby ustalił w rozporządzeniu wykonawczym szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych i odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Również nieprzypadkowo, Minister Gospodarki Komunalnej w rozporządzeniu, wydanym na podstawie ww. delegacji ustawowej, dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) uznał, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. To właśnie względy sanitarne, a więc konieczność uniknięcia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi były przyczyną takiego, a nie innego ustalenia odległości cmentarza od zabudowań.

Zgodnie z art. 1 pkt. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Realizacja ta polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach i utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości i urządzeń użyteczności publicznej (jakimi są również cmentarze). Dlatego, jeżeli inspektor sanitarny stwierdzi naruszenie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne lub nienależyty stan cmentarza, to – z mocy prawa – jest zobowiązany do podjęcia działań w celu ochrony zdrowia publicznego.

Ustawodawca, w art. 4 ww. ustawy wyraźnie odwołuje się do "zakresu ustalonego w odrębnych przepisach", a więc także w przepisach rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z 1959 r.

Skoro więc, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił powyżej, ustawodawca uznał, że bezwzględnie należy zachować określoną odległość cmentarza od budynków mieszkalnych (właśnie z uwagi na zagrożenie sanitarne, jakie taki obiekt powoduje), to jest prawnie oczywiste, że państwowy inspektor sanitarny nie tylko miał prawo, ale wręcz był zobowiązany w razie stwierdzenia naruszenia prawem przewidzianych odległości, a tym samym i wymagań higienicznych i zdrowotnych, do nakazania zaprzestania działań powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, jakim było naruszenie bezpiecznej odległości od budynków mieszkalnych i to nie tylko cmentarza, jako obiektu użyteczności publicznej, ale przede wszystkim miejsca pochówku osób zmarłych.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w obowiązującym w dniu wydawania decyzji PPIS brzmieniu, państwowy inspektor sanitarny - w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi - był więc uprawniony do nakazania zaprzestanie takich działań, zaś decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że wobec tego, że PPIS działał prawidłowo, mając na uwadze nie tylko przepisy kompetencyjne ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale również przepisy odrębne (ustalające w sposób wiążący inspektorów sanitarnych odległość cmentarza od zabudowań), to w konsekwencji uznać należy, że GIS oraz PWIS bezpodstawnie uznały decyzję PPIS za naruszającą prawo.

Nie może być ponadto uznana, w ocenie Sądu, za rażące naruszenie prawa okoliczność, że PPIS nie wskazał w sentencji swojej decyzji, czy to ust. 1, czy też ust. 2 art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Z treści decyzji tego organu wprost wynika, że podstawą wydania był art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. Dlatego też ustalenie organu I instancji w tym zakresie było błędne; być może dlatego GIS do takiego błędu się nie ustosunkował, opierając swoje rozważenia na podstawie wywiedzionej właśnie z art. 27 ust. 2 cyt. ustawy.

Na podkreślenie zasługuje ponadto fakt, że przywołana przez oba organy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. [...] nie rozstrzyga – wbrew stanowisku GIS i PWIS – tego samego zagadnienia, które było przedmiotem decyzji PPIS z dnia [...] października 2005 r. Decyzja z 1993 r. została wydana bowiem w związku z samowolą budowlaną, w rozumieniu art. 5 i 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Powołanie się w tej decyzji na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie było podstawą prawną decyzji. Decyzja wydana została bowiem na podstawie art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r. Całkowicie chybiony był więc zarzut GIS i PWIS o "funkcjonowaniu w obrocie" decyzji dotyczącej "tej samej sprawy". Tak "sprawa", jak i decyzje były różne i dlatego całkowicie błędny był wywód organu I instancji, podtrzymany przez GIS, o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., jakoby decyzja PPIS dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że organ I instancji błędnie orzekł w sprawie (a organ II instancji taką decyzję nieprawidłowo utrzymał w mocy) również z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Naruszony został przy tym również art. 158 § 2 k.p.a., przewidujący treść orzeczenia w sytuacji, gdy – z uwagi na upływ czasu – nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej. Nieprawidłowo więc uznał GIS, kontrolujący decyzję organu I instancji, że naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji przez PWIS - pomimo ustawowego zakazu stwierdzenia nieważności - nie powoduje konieczności uchylenia takiej decyzji.

Utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, GIS naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., ale również art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż powinien był decyzję PWIS uchylić i orzec merytorycznie.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], nakazująca proboszczowi Parafii [...] w [...] zaniechać dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...] nie narusza prawa, a ponadto nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. Dlatego też Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.

W związku ze stwierdzeniem podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w postaci jego bezprzedmiotowości, tut. Sąd umorzył jednocześnie to postępowanie, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając w zasądzonej wysokości kosztów wynagrodzenie adwokata 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa i uiszczony wpis 200 zł.