Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 150/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], nr [...], Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 48/3, 48/6, 47 w obr. 66 położonej przy ulicy [...] w B..

W odwołaniu od decyzji, J. Z. zażądała uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie twierdząc, że zamierzona inwestycja uniemożliwi zagospodarowanie jej działki. Zdaniem odwołującej się, jej interes prawny w prowadzonym postępowaniu wynika z materialnych norm prawa administracyjnego - ustawy prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów prawa cywilnego.

Wydana decyzja, w ocenie odwołującej się, nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu. Organ nie zbadał, czy obsługa komunikacyjna jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego zwłaszcza, że działka [...] nie została włączona jako teren inwestycji. Odwołująca się podkreśliła też, że szerokość działki przewidzianej pod drogę - nr [...], dzieląca nieruchomość skarżącej od działek przewidzianych do zagospodarowania wynosi 4 m, tym samym wydana decyzja nie odpowiada przepisom § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Budynek nie może być usytuowany bliżej niż 5 m od drogi pożarowej a ściana do niej zwrócona musi być ścianą oddzielania pożarowego. Odnosi się to również do budynków, które mają powstać w sąsiedztwie. Rozbudowa w sąsiedztwie takiej drogi wprowadza ograniczenia w zabudowie nieruchomości odwołującej się a więc oddziałuje na nieruchomość, której jest współwłaścicielką, gdyż uniemożliwia np. budowę garażu przy granicy działki. Poza tym, cały teren objęty przyszłą inwestycją zagrożony jest osuwaniem mas ziemi a inwestycja jest też źródłem innych negatywnych oddziaływań z uwagi na jej funkcję, rozmiar i charakter.

Dalsze zarzuty dotyczyły wyznaczenia obszaru analizy i przyjętych parametrów inwestycji. Odwołująca podkreśliła, że z faktu, iż działka stanowiąca jej własność przylega do działki – drogi, która oddziela tę nieruchomość od terenu inwestycji nie wynika, że nie może być stroną postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą także być właściciele działek nie sąsiadujących z terenem inwestycji. W rozpatrywanym przypadku, planowana inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, co wynika chociażby ze zignorowania reguł przeciwpożarowych.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji, obok naruszenia przepisów prawa materialnego, także naruszenie art. 7, art. 28 , art. 77 art. 80 i art. 107§ 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2018r., nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ odwołująca w żaden sposób nie wykazała posiadania legitymacji do wniesienia odwołania od oznaczonej decyzji Prezydenta M. B.. Podkreślono przy tym, że ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy interesu prawnego odwołującego zależy od tego, czy posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, a kwestionowana decyzja Prezydenta M. B. została wydana na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 podanej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy w odpisie doręcza się do wiadomości wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej planowaną inwestycją, natomiast zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154), stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy poza inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana jest inwestycja, mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 332/04, LEX nr 164687 potwierdził, że aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących z terenem planowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło jednak, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się co prawda uwagę na możliwość poszerzenia wskazanego kręgu stron postępowania, jednak tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości innych podmiotów, o ile wykażą interes prawny, tj. wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości, którą władają. Właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych niż bezpośrednio sąsiadujących, mogą być uznani za strony postępowania wtedy, gdy zamierzona inwestycja może wywoływać skutki dla nich negatywne ze względu na ochronę środowiska. W rozpatrywanym przypadku planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie zostało bowiem wymienione w katalogu takich przedsięwzięć, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykazanie interesu prawnego nie oznacza subiektywnego przekonania o konieczności dopuszczenia do udziału w sprawie lecz wymaga wykazania okoliczności pozwalających zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym odróżnić interes prawny do interesu faktycznego.

W rozpatrywanym przypadku, odwołująca jako właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, wskazała normy prawa cywilnego i immisje grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże w świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Kolegium podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione zważywszy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W zakresie ochrony interesów osób trzecich na tym etapie postępowania nie stwierdzono naruszeń i określono warunki ochrony w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach stwierdza tylko dopuszczalność określonego zamierzenia wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dalsze etapy postępowania będą przesądzały o możliwości realizacji inwestycji.

W skardze do sądu J. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zgodnie ze złożonym w sprawie wnioskiem (odwołaniem), zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

-przepisów postępowania:

• art. 6 art.7, art.7b, art.8, art.9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie zakończone decyzją nie dotyczyło interesu prawnego właścicieli działki [...] obręb 66 jako najbliższej nieruchomości, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie za stronę postępowania,

• art. 6 art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie faktu, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] mają ograniczone prawo rzeczowe względem działek drogowych [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Błędne uzasadnienie, że nieruchomość skarżącej leży poza obszarem oddziaływania inwestycji,

• art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego.

-przepisów prawa materialnego:

• art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. i w związku z § 12, § 218, § 235, § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 5 pkt. 1 pkt 9 ustawy - Prawo Budowlane przez uznanie, że mogący powstać w przyszłości obiekt nie ograniczy przyszłej zabudowy na działce [...] obręb 66. Obiekt należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

• art. 144 art. 145 i art. 295 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieuznanie, że usytuowana na działkach drogowych, ( droga wewnętrzna mająca zapewnić przyszłej inwestycji komunikację z ul. [...]) wewnętrzna instalacja wodno- kanalizacyjna jest jednoznaczna z ograniczonym prawem rzeczowym, dającym właścicielom działki [...] przymiot strony,

• art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że na działkach drogowych nr [...] i 48/7 jest urządzona droga wewnętrzna, a tym samym inwestor nie miał obowiązku włączenia tych działek do terenu pod inwestycję, względnie wykazaniem się uprawnieniami do dysponowania tym terenem,

• art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust.3 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że uzgodnienia inwestora z ZDMiKP są zgodne z art. 29 ust.3 ustawy o drogach publicznych i są podstawą do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,

• art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust.2 ustawy o drogach publicznych przez wprowadzenie w błąd, że uzgodnienia inwestora z ZDMiKP dotyczą urządzenia w przyszłości prywatnej drogi wewnętrznej,

• art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wykonanie nieprawidłowej i nierzetelnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

• art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, będącymi podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z faktu korzystania z przyłączy wod.- kan. umieszczonych na działkach [...], bezpośrednio graniczących z jej działką i działką przeznaczoną pod inwestycję. Działki te mają przeznaczenie drogowe i stanowią przedłużenie działki [...], wydzielonej przez inwestora, choć ta ostatnia działka, nigdzie nie jest ujęta jako działka drogowa. Działki [...] i 48/7 stanowią pas gruntu oddzielający nieruchomość skarżącej od działki podlegającej zagospodarowaniu. Skarżąca zwróciła uwagę, że wymienione działki nie stanowią urządzonej drogi a działka [...], wydzielona przez inwestora będzie stanowiła w istocie, drogę wewnętrzną dla zabudowy wielokondygnacyjnej. Skoro taka będzie jej funkcja, to powinna być włączona w zakres całego zamierzenia inwestycyjnego. Budowa zaś drogi wewnętrznej może pozbawić nieruchomość skarżącej dostępu do kanalizacji umieszczonej w tej drodze, stąd ma ona interes prawny w sprawie. Nieruchomość skarżącej jest podłączona do opisanych przyłączy i będąc ich posiadaczem, korzystającym z kanalizacji w tej drodze, ma zatem przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, gdyż dotyczy to nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Formalnoprawnym jednak tytułem ograniczonego prawa rzeczowego nie dysponuje.

Zdaniem skarżącej, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę i warunki zabudowy dla drogi wewnętrznej, by zapewnić wewnętrzną obsługę komunikacyjną, uwzględniającą też istnienie muru oporowego z uwagi na niestabilne podłoże. Skarżąca uważa, że droga wewnętrzna powinna być objęta decyzją o warunkach zabudowy, gdyż stanowi niezbędne uzbrojenie działek przeznaczonych pod inwestycję.

Kolejne zarzuty dotyczyły braku zapewnionego zgodnie z prawem, dostępu do drogi publicznej, nieprawidłowych uzgodnień z ZDMiKP, braku dostatecznego uzbrojenia terenu inwestycji przez brak zaznaczenia właściwego układu komunikacyjnego dla projektowanej inwestycji, nieuwzględnienia warunków geologicznych i ustaleń samej decyzji o warunkach zabudowy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem skarżącej, powinna być ona uznana stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dopuszcza się bowiem, by stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy byli m.in. właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiednich, a także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z działką, dla której ma zostać wydana decyzja. Budowa budynku mieszkalno - usługowego z wbudowanymi garażami na nieruchomości oznaczonej nr ew.: [...], położonej przy ul. [...] w B., o parametrach technicznych określonych w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej, narusza jej interes prawny i możliwości zabudowy swojej działki.

Organ wydający zaskarżoną decyzję, zdaniem skarżącej, nie przeprowadził w sprawie wszechstronnego postępowania, którego celem byłoby kompleksowe odniesienie się do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i środowisko.

W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem oceny jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 48/3, 48/6, 47 w obr. 66, położonej przy ulicy [...] w B..

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 – Lex nr 2033925).

Kluczowe zatem jest ustalenie czy organ właściwie ocenił, że skarżącej nie przysługuje status strony.

Kryterium oceny czy dany pomiot może być uznany za stronę postępowania o ustaleniu warunków zabudowy wynika z art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109).

Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z: 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA z: 17 września 2014 r., sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2018 r., poz. 1945, ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p."), że decyzja ta wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, jak również decyzja ta – o ile zostanie wydana - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza się ani o warunkach terenowych, ani o ostatecznym kształcie obiektu, ani możliwościach techniczno-budowlanych.

Taka funkcja decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie ogranicza krąg osób uprawnionych do występowania w tym postępowaniu jako strona. Jeśli zatem dany podmiot twierdzi, że posiada interes prawny, musi na niego wskazać i powołać się na związek z odpowiednim przepisem prawa materialnego.

Skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Samo natomiast sąsiedztwo także nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Z faktu posiadania działki przylegającej do działki – drogi, która oddziela nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji, nie można tym bardziej wywieść wprost interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Dlatego ubiegając się o status strony skarżąca zobowiązana była wykazać istnienie interesu prawnego. Interes prawny występuje, gdy wnioskowane zamierzenie oddziałuje na prawa skarżącej, ograniczając możliwości zagospodarowania jej działki.

W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). Prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], która leży na terenie niskiej zabudowy mieszkaniowej. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nastąpi przez zjazd do ul. [...]. Nie przewidziano jednak ciągów komunikacyjnych na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, pomimo tego, że inwestor uzyskał zgodę na lokalizację inwestycji wielokondygnacyjnej o maksymalnej szerokości zabudowy do zewnętrznych granic działek przewidzianych pod inwestycję. Dopuszczenie zabudowy o maksymalnym wskaźniku w zakresie szerokości zabudowy eliminuje jakiekolwiek ciągi piesze wzdłuż granicy działki od strony nieruchomości skarżącej jak też w oczywisty sposób nie uwzględnia obowiązujących parametrów odległościowych obiektu od granicy działki. Powoduje to realne ryzyko naruszenia chronionych interesów skarżącej. Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy jest określany obowiązek dotyczący przestrzegania przepisów budowlanych a więc zachowania odpowiedniej odległości zabudowy od granic działki ale nie można wykluczyć, że mając zgodę na maksymalną szerokość zabudowy, spełnienie wymogów odległościowych z prawa budowlanego będzie inwestor chciał realizować wykorzystując działkę, która obecnie stanowi pas gruntu, który został określony jako droga jednak bez żadnego formalnego zapisu jako droga w dostępnych dokumentach, jak twierdzi skarżąca. Ryzyko jest tym większe, że według skarżącej z inicjatywy inwestora doszło do wydzielenia działki [...] Działka ta leży między działką skarżącej a terenem inwestycji co eliminuje bezpośrednie sąsiedztwo i budzi tym samym wątpliwości co do celu podziału. Inwestor wystąpił przy tym z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej całą szerokość przewidzianych pod nią działek co oznacza, że przy wydaniu decyzji stanowiącej podstawę badania zgodności zamierzenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, w bezpośredni sposób naruszone są przepisy prawa budowlanego dotyczące zachowania odległości zabudowy od granicy działki, braku ciągów komunikacyjnych wewnętrznych dla obiektu o funkcji wielorodzinnej a więc wymagających zapewnienia właściwego korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji, organ powinien zbadać czy wysoka, wielokondygnacyjna i szeroka zabudowa wielorodzinna nie będzie negatywnie oddziaływała na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, pomimo istnienia pasa oddzielającego nieruchomość skarżącej od terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Jeśli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dochodzi w oczywisty sposób do naruszenia norm w postaci braku zachowania zasad wynikających z innych obowiązujących przepisów prawa to nawet ich późniejsze wyegzekwowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego nie eliminuje potrzeby rozważenia naruszenia interesów prawnych podmiotów władających działkami w sąsiedztwie. Te okoliczności wymagają ustalenia wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej, nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej.

Nie można w zaistniałych okolicznościach uznać, że interes skarżącej jest jedynie potencjalny (decyzja o warunkach nie jest równoznaczna z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w niej przewidzianych). Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Przyjęcie takiego toku rozumowania, że z podanego powodu, dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji można realizować prawo do ochrony interesu prawnego, w zasadzie eliminowałoby realizację praw osób trzecich i w istocie stanowiłoby o tym, że decyzja o warunkach co do sposobu zabudowy nieruchomości nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy - ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sam fakt, iż w decyzji o warunkach dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy.

Jeśli planowana inwestycja może wprowadzać ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, co wynika chociażby z konieczności uwzględnienia obsługi komunikacyjnej wewnętrznej przy tego typu inwestycji, zapewnienia odpowiedniego usytuowania zabudowy od granicy działki, zachowania norm bezpieczeństwa pożarowego, to w takim przypadku nie ma podstaw do zakwestionowania istnienia interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca. Dodatkowo, na działkach [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i działką skarżącej, znajdują się przyłącza z których ona korzysta.

Fakt, że skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. nie wyklucza więc istnienia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji jako strona postępowania.

Jednocześnie, nie wszystkie okoliczności podniesione przez skarżącą zasługują na uznanie na tym etapie postępowania, gdyż w swoich szczegółowych aspektach albo są przedwczesne i dotyczą dalszego etapu procesu budowlanego albo opierają się na istnieniu interesu faktycznego zamiast prawnego. Dotyczy to oczekiwania wprowadzenia szczegółowych ustaleń i uwzględnienia obecnie zasad bezpieczeństwa pożarowego, ściśle określonych parametrów inwestycji wynikających z przepisów prawa budowlanego, tudzież ochrony w związku z występowaniem planowanej inwestycji na terenie, gdzie występują osuwiska, co rodzi obawy skarżącej o stan budynków na jej działce. Są to elementy badane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc tylko wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. Na etapie kontroli decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest też możliwa szczegółowa ocena treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie wpływają na ocenę możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania te zarzuty skargi, które odnoszą się wprost do merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak negowanie kontynuacji funkcji, czy naruszenie harmonii zabudowy, gdyż otaczająca zabudowa ma charakter jednorodzinny, a zamierzona inwestycja, całkowicie odbiega od dominującego charakteru zabudowy. Aby można było konstruować tego rodzaju merytoryczne zarzuty, należy najpierw wykazać się przymiotem strony.

Rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena w świetle treści decyzji zakresu oddziaływania inwestycji i wpływu na możliwość zagospodarowania działki skarżącej.

Sąd w składzie orzekającym uznał zatem za trafne zarzuty naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Rozstrzygający w sprawie organ nie ocenił wnikliwie czy doszło do naruszenia uprawnień skarżącej, przemawiających za posiadaniem interesu prawnego i dającym skarżącej legitymację do uznania za stronę postępowania, tym samym uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.