Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 48/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 1 art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej Porozumienie J.G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje partię polityczną Porozumienie J. G. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność partii politycznej Porozumienie J. G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od partii politycznej Porozumienie J. G. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2020 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), zwróciło się do partii politycznej Porozumienie J. G. (dalej: "Porozumienie", "Partia") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na podany adres e-mail skanu umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020 r., o której mowa m.in. w artykule publikowanym na: [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Biuro Porozumienia J. G. poinformowało Stowarzyszenie w dniu [...] października 2020 r., że nie ma obowiązku udostępnienia ww. informacji, bowiem umowy wewnętrzne między partiami politycznymi nie podlegają ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.).

Pismem z dnia 19 października 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, oraz uprawnienie dostępu do dokumentów niezależnie od ich charakteru,

- art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę udostępnienia informacji mających znaczenie dla debaty publicznej o strukturze rządu oraz planach legislacyjnych,

- art. 13 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma fakt, że informacja została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. W związku z tym umowa koalicyjna, w zakresie w jakim odnosi się do realizacji zadań przez władzę publiczną, stanowi informację publiczną. Zgodnie zaś z wypowiedzią rzeczniczki Prawa i Sprawiedliwości dla Polskiej Agencji Prasowej: "W podpisanej nowej umowie koalicyjnej Zjednoczonej Prawicy znalazły się m.in. takie kwestie jak rekonstrukcja rządu, deklaracja wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólne uzgodnienia projektów legislacyjnych". Z powyższego wynika, że w umowie koalicyjnej znajdują się informacje, które bezpośrednio oddziałują na sprawy publiczne.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, że kwestie związane ze strukturą i podziałem kompetencji Rady Ministrów, a także kwestie personalne są bezpośrednio związane ze sposobem wykonywania zadań przez ten organ. Ponadto, liczba resortów wpływa na wysokość kosztów administracji, które są pokrywane ze środków publicznych. Wobec tego postanowienia umowy koalicyjnej dotyczące rekonstrukcji rządu nie wywołują jedynie skutków w ramach samych partii politycznych, ale w sposób istotny wpływają na sprawy publiczne i tym samym stanowią informacje publiczne.

W umowie koalicyjnej zawarto postanowienia dotyczące procedowania projektów legislacyjnych. Zgodnie ze słowami rzeczniczki Prawa i Sprawiedliwości: "Nad realizacją oraz konsultacjami propozycji legislacyjnych ma czuwać Rada Koalicji, czyli ciało składające się z kierownictwa PiS oraz dwóch-trzech przedstawicieli każdej z mniejszych partii koalicyjnych". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zewnętrznej, w tym o projektowaniu aktów normatywnych. Przepis ten nie zastrzega jakiego etapu projektowania aktów normatywnych dotyczy obowiązek udostępnienia informacji publicznej i wobec tego należy przyjąć, że dotyczy to również uzgodnień projektów legislacyjnych w ramach koalicji partii politycznych. Uzgodnienia koalicjantów bezpośrednio przekładają się na to jakie akty będą uchwalane w Sejmie. Uchwalane akty legislacyjne wywierają skutki w sferze praw i obowiązków obywateli i mają wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi.

Końcowo Stowarzyszenie wskazało, że wobec nieudostępnienia informacji publicznej wbrew ustawowemu obowiązkowi, Porozumienie J. G. pozostaje w bezczynności. Odpowiedź podmiotu zobowiązanego wskazuje, że nie podjął się on analizy treści umowy koalicyjnej, ale automatycznie uznał, że umowa ta dotyczy jedynie wewnętrznej sfery działalności Partii. Takie zachowanie uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność Partii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę Porozumienie J. G. wniosło o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność oraz o obciążenie kosztami postępowania stronę skarżącą.

W uzasadnieniu Partia podtrzymała stanowisko, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podkreśliła, że wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek w dniu [...] października 2020 r. nie pozostaje w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto Porozumienie wskazało, że obowiązek partii politycznych udostępniania informacji publicznych jest ograniczony. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji RP, która przewiduje prawo partii politycznych do zachowania w tajemnicy kwestii dotyczących ich wewnętrznych decyzji i kształtowania wewnętrznej polityki partii. Informowanie o treści wszelkich informacji, w tym w szczególności o treści wewnętrznych umów, protokołów i uchwał organów partii politycznej prowadziłoby do ujawnienia informacji m.in. w zakresie organizacji partii, strategii i taktyki politycznej, co godziłoby w konstytucyjną wolność tworzenia i działalności partii politycznych wyrażoną w art. 11 Konstytucji RP. Objęcie partii politycznej obowiązkiem udostępniania wszelkich informacji dotyczących jej działania kłóciłoby się z podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada pluralizmu politycznego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 29/19 (publ. LEX 2777736), "oznacza to swobodę w doborze, w ramach ustawowych środków i narzędzi służących osiąganiu celów każdej partii politycznej. Nie sposób przyjąć, aby ustrojodawca, konstruując art. 11 Konstytucji RP, formułując zasadę jawności finansowania partii politycznej, miał na myśli konsekwencje w postaci wglądu każdego zainteresowanego w meritum decyzji personalnych, organizacyjnych, kampanijnych i strategicznych partii politycznej".

Odzwierciedlenie powyższej zasady konstytucyjnej znajduje się w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która przewiduje bowiem, że partie polityczne podlegają reżimowi tej ustawy w ograniczonym zakresie, co potwierdza analiza art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Wynika to z faktu, że w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej. Partie polityczne jedynie wpływają na sprawowanie władzy publicznej, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z wykonywaniem tej władzy. Z działalnością partii politycznych nie wiąże się zatem wytwarzanie informacji publicznych. Ponadto, treść art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, i 4 u.d.i.p. dotyczy jedynie podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie dotyczy partii politycznych, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji przyjmuje się, że partie polityczne zobowiązane są do udostępniania jedynie informacji dotyczących ich gospodarki finansowej. Przy czym obowiązek udostępniania informacji publicznych przez partie polityczne należy rozumieć ściśle. Oznacza to, że nie wszystkie informacje dotyczące finansowania partii politycznych stanowią informację publiczną. Charakter publiczny informacji wiąże się ściśle z publicznym charakterem majątku partii, który wynika ze źródła pochodzenia środków zasilających ten majątek. Jednakże nie w każdym przypadku majątek partii politycznej jest zasilany z majątku publicznego. Nie każda partia polityczna jest finansowana z budżetu państwa.

Nadto Porozumienie wskazało, że argumenty Stowarzyszenia jakoby umowa koalicyjna było informacją publiczną z uwagi na fakt, że "została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych" nie mają racji bytu. Treść umowy koalicyjnej stanowi wewnętrzną sprawę Partii oraz jej koalicjantów i dotyczy zasad podejmowanej przez te podmioty współpracy w sferze wewnętrznej (koalicja partii) i organizacyjnej, nie zaś w zakresie realizacji zadań publicznych. Twierdzenia Stowarzyszenia jakoby np. "deklaracja wspólnego startu w wyborach" stanowiła realizację zadań publicznych nie odpowiada prawdzie.

Wnioskowana umowa koalicyjna nie zawiera informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej odnoszących się do projektowania aktów normatywnych. Prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej należy zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji do Rady Ministrów, nie zaś do partii politycznych. Nie jest również prawdą jakoby umowa koalicyjna, której udostępnienia żąda strona skarżąca, zawierała informacje o projektowaniu aktów normatywnych podlegające ujawnieniu jako informacja publiczna.

Końcowo Porozumienie podniosło, iż twierdzenia Stowarzyszenia, że "z pewnością w umowie koalicyjnej zawarto zapisy", które (w domyśle) mogą stanowić informację publiczną, stanowią jedynie spekulacje strony skarżącej i nie odpowiadają prawdzie. Podobne nieuprawdopodobnione twierdzenia strona skarżąca mogłaby wysnuć względem każdego właściwie dokumentu lub informacji i w oparciu o tak skonstruowane przez siebie tezy żądać dostępu do jakiegokolwiek dokumentu wydanego przez jakikolwiek podmiot. Tego rodzaju działania stanowią nadużywanie prawa do dostępu do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność partii politycznej Porozumienie J. G. polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie przez wnioskodawcę zarzutu bezczynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Nie jest sporne między stronami postępowania, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (co wynika expressis verbis z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Spór sprowadza się natomiast do ustalenia, czy umowa koalicyjna, której udostępnienia odmówiono, stanowi informację publiczną.

Wobec powyższego wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1932/18, publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna to każda informacja o sprawie publicznej. Sprawą publiczną natomiast jest każda informacja o działalności publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego - dobra ogółu (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy wykonawczej; b) projektowaniu aktów normatywnych; c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Nadto, w myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); danych publicznych (pkt 4); majątku publicznym (pkt 5).

Podkreślenia wymaga, że art. 6 u.d.i.p., o ile konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, to jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że informacja, która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie jest informacja publiczną. W takim przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zastosować ogólne zasady zawarte w art. 1 - 5 u.d.i.p. mając na względzie przede wszystkim zasadę powszechnego dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1600/02, niepubl.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie i podwyższania świadomości prawnej obywateli. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19 - publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacja objęta wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] września 2020 r. posiada walor informacji publicznej.

Przedmiotem ww. wniosku Stowarzyszenia jest dokument wytworzony przez parlamentarne partie polityczne, tj. umowa koalicyjna zawarta pomiędzy Prawem i Sprawiedliwością, Solidarną Polską i Porozumieniem J. G. w dniu [...] września 2020 r., która dotyczyła - jak wynika z wypowiedzi rzeczniczki Prawa i Sprawiedliwości A. C. udzielonej Polskiej Agencji Prasowej (wypowiedź dostępna na stronie: [...]) - rekonstrukcji rządu, deklaracji wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych, a zatem niewątpliwie zagadnień mających wpływ na kształtowanie życia publicznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018, poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK- A-2012/2/82, Dz. U. z 2012 r. poz. 849) stwierdził, że celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także uczestnictwie w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystaniu budżetowych środków finansowych. Skoro nadrzędnym celem partii politycznej jest udział w życiu publicznym, to jest to równoznaczne z przejawem działalności partii w tym właśnie obszarze. Trudno zatem zaakceptować pogląd, że działania i akty podejmowane przez partie polityczne sprawujące władzę w państwie i dotyczące wykonywania władzy mogą nie być transparentne.

Sąd orzekający podziela stanowisko, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 687/14, publ. CBOSA). Wnioskowana umowa koalicyjna, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie dotyczy spraw wewnętrznych partii koalicyjnych, lecz kwestii sprawowania przez nie władzy w państwie, a więc zagadnień, które należą do sfery życia publicznego, w którym obywatele mają pełną podmiotowość.

Nie można tracić z pola widzenia, że uczestnictwo partii politycznych w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a w konsekwencji, zdaniem Sądu, informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/13, publ. CBOSA.). Zgodnie z art. 8 ustawy o partiach politycznych, partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej będą zatem takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Tworząc umowę koalicyjną partie polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym i politycznym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury organizacyjnej i personalnej organów władzy oraz zadań i celów (programów) ich działania. Nie sposób zatem uznać, że tego rodzaju końcowe, wiążące strony umowy ustalenia, nie są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparenty, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych i ich działania w ramach koalicji partii politycznych. Trudno też sporną umowę, wobec jej wiążącego dla koalicjantów charakteru oraz konkretnych skutków, jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu i polityki Rady Ministrów, nazwać dokumentem wewnętrznym, sporządzonym na własne potrzeby partii politycznych. Przeczy temu również wypowiedź J. G. - Prezesa Porozumienia wygłoszona po podpisaniu ww. umowy koalicyjnej: "(...) Doszliśmy do porozumienia w sprawie naszego programu i do wspólnych ustaleń dotyczących struktury. Będzie mniej resortów, dzięki temu rząd będzie sprawniejszy. Przed Polską są ogromne wyzwania. Wszystko wskazuje na to, że będziemy musieli stawić czoła pandemii i kryzysowi. Jestem przekonany, że to porozumienie dobrze przysłuży się Polsce." (wypowiedź dostępna na stronie [...]).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja posiada walor informacji publicznej. Umowa koalicyjna zawarta przez partie parlamentarne określa swoistego rodzaju model funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa jakim jest Rada Ministrów, a zatem odnosi się do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych powodów uzasadniony jest zarzut bezczynności partii politycznej Porozumienie J. G. w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy podmiot ten nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Nie można wykluczyć, że wnioskowana umowa koalicyjna zawiera pewne treści, które nie stanowią informacji publicznej w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, bądź informacje prawnie chronione. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co potwierdza treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie ww. informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji w tym zakresie. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał partę polityczną Porozumienie J. G. do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] września 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie bezczynność podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.