Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1165/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2b i 2i
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D., G.D., K.D., L.D. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 588/19 w sprawie ze skargi H.D., G.D., K.D., L.D. i R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz H.D., G.D., K.D., L.D. i R.K. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 588/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H.D., G.D., K.D., L.D. i R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.), na podstawie art. 9 ust. 2b, ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 770 ze zm., dalej pwKRS bądź Przepisy wprowadzające ustawę o KRS), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej stwierdził nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa mienia Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (dalej Spółdzielnia) w postaci prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] - działki nr [...], przy ul. [...] w [...].

Dnia 26 października 2016 r. G.D., H.D., K.D., L.D. i R.K. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący), byli członkowie Spółdzielni, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2016 r., wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa) - brak bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lipca 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA w Gdańsku z 8 sierpnia 2018 r. II SA/Gd 331/18 (dalej wyrok II SA/Gd 331/18), Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. [nr [...]] odmówił wznowienia postępowania w sprawie kwestionowanej decyzji o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącego mienie Spółdzielni.

Rozpoznając zażalenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2018 r.

Kolegium stwierdziło, że Prezydent wykonał wskazania wyroku II SA/Gd 331/18, dotyczące wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy. Kolegium przytoczyło treść przepisów kpa regulujących kwestie wznowienia postępowania administracyjnego; Przepisów wprowadzających ustawę o KRS, mających zastosowanie w niniejszej sprawie; odniósł się do orzeczenia wydanego w sprawie przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia "spółki jawnej" [winno być "spółdzielni pracy"] na podstawie ww. ustawy. Na tej podstawie organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Skoro prawa członków Spółdzielni uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasły z dniem 1 stycznia 2016 r., to osoby te nie mają już interesu prawnego w jakimkolwiek postępowaniu, w którym miałaby być weryfikowana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydana na podstawie art. 9 ust. 2i pwKRS. W ocenie Kolegium jedynym podmiotem legitymującym się interesem prawnym do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie ww. ustawy jest wyłącznie Skarb Państwa; w pozostałych przepisach ustawa ta nie wskazuje żadnego innego podmiotu, który miałby interes prawny w takim postępowaniu. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz.1285 ze zm., dalej ps bądź Prawo spółdzielcze), majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, gdyż w przepisie tym jest mowa o "majątku spółdzielni", natomiast w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z ustaniem bytu prawnego spółdzielni.

Zdaniem Kolegium Prezydent prawidłowo uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2016 r., wydaną w trybie art. 9 ust. 2b i ust. 2i pwKRS.

W skardze skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w związku 28 kpa przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co spowodowało, że organ ograniczył się wyłącznie do pobieżnego zbadania, czy skarżącym przysługuje status strony i odniósł się w tym zakresie do rozważań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 10.1.2017 r. I SA/Wa 974/16, które nie mogą zostać przeniesione na grunt niniejszej sprawy;

2. art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez brak wznowienia postępowania, mimo że skarżący podsiadali do tego legitymację;

4. art. 28 kpa przez odmowę przyznania skarżącym statusu strony postępowania;

5. art. 9 ust. 2b in fine i ust. 2i Przepisów wprowadzających ustawę o KRS przez niesłuszne uznanie, że wygaśnięcie z mocy prawa legitymacji członków spółdzielni do udziału w majątku prowadzi do pozbawienia tych członków statusu strony postępowania, wskutek czego organ zwolniony jest z obowiązku doręczenia wszystkim podmiotom, które tworzyły wykreślany z mocy ustawy podmiot z KRS, decyzji o nabyciu z mocy prawa mienia stanowiącego uprzednio ich własność, mimo że zgodnie z art. 3 Prawa spółdzielczego majątek spółdzielni stanowił prywatną własność jej członków;

6. art. 21 w zw. z art. 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich niezastosowanie i nieuznanie, że w stosunku do członków spółdzielni pracy nie jest możliwe zastosowanie art. 9 ust. 2i pwKRS, bowiem są one sprzeczne z ww. przepisami ustawy zasadniczej.

Skarżący wskazali na niezasadność powoływania się na orzecznictwo dotyczące statusu byłych wspólników spółki jawnej wykreślonej z KRS w postępowaniu prowadzonym w trybie Przepisów wprowadzających ustawę o KRS. Odmienna jest podstawa działania spółki jawnej i spółdzielni oraz kwestie dotyczące majątku tych podmiotów, tj. zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm., dalej ksh) wkłady wspólników spółki jawnej stają się majątkiem spółki, a w myśl art. 3 ps majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Co więcej, w spółdzielni pracy z każdym z członków podpisywana jest umowa o pracę i działają oni w imieniu i na rzecz takiej spółdzielni, odmiennie zatem niż wspólnicy spółki jawnej. Oznacza to, że art. 9 pwKRS pozbawił skarżących ich prywatnego majątku, a stanowisko organu pozbawiło ich udziału w postępowaniu w sprawie nabycia przez Skarb Państwa mienia Spółdzielni - skarżący nie zostali bowiem poinformowani o wszczęciu tego postępowania, jego przebiegu i możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału, ani o wydanej decyzji. Oznacza to naruszenie art. 10 kpa, jak i art. 41 ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, które stały się podstawą zastosowania określonej normy prawnej rozstrzygnięcia.

Żadna norma wynikająca z art. 9 pwKRS nie pozbawia byłych członków spółdzielni statusu strony postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji stwierdzającej nabycie mienia po Spółdzielni, a normy prawne zawarte w tym przepisie porządkują jedynie kwestie majątkowe związane z mieniem podmiotów których byt prawny ustał w oparciu o art. 9 ust. 2b pwKRS. Oczywistym jest, że decyzja w sprawie nabycia mienia przez Skarb Państwa dotyczy ich interesu prawnego, gdyż de facto są oni wywłaszczeni z posiadanego majątku.

Skarżący zauważyli, że nie działają jako członkowie zlikwidowanej Spółdzielni, ani też nie działają w imieniu tej Spółdzielni, lecz jako osoby fizyczne, które w konsekwencji ziszczenia się przesłanek wskazanych w Przepisach wprowadzających ustawę o KRS zostały pozbawione prywatnego majątku, bez prawa jakiejkolwiek rekompensaty z tego tytułu. Fakt ustania bytu spółdzielni nie niweczy skutków określonych w art. 3 ps. Nawet w przypadku ustania bytu prawnego spółdzielni (likwidacji), jej majątek może być dzielony pomiędzy członków spółdzielni, a zatem to właśnie w przypadku ustania bytu prawnego spółdzielni, skutki powyższej regulacji są najbardziej dostrzegalne.

Rozwiązanie przyjęte w art. 9 ust. 2b i ust. 9i pwKRS narusza przepisy Konstytucji, bowiem prowadzi do wywłaszczenia członków spółdzielni bez jakiegokolwiek odszkodowania, przy czym taki stan odnosi się wyłącznie do członków spółdzielni pracy. Na mocy art. 9 ust. 2g pwKRS majątek członków spółdzielni mieszkaniowych stanowiący lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego przekształca się w prawo najmu podlegające przepisom ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przekształca się w prawo odrębnej własności lokalu lub we własność domu jednorodzinnego. Tym podmiotom ustawodawca zagwarantował materialne zabezpieczenie ich własności jednocześnie pozbawiając takiego zabezpieczenia członków spółdzielni pracy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 588/19 na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę jako bezzasadną.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ... następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).

Na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego - gdy rozważana jest kwestia wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania - bada się przede wszystkim zachowanie ustawowego (art. 148 § 1 lub § 2 kpa) terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest - tak jak w niniejszej sprawie - na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje, co - do zasady - już po wznowieniu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy już z treści wniosku wynika oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy.

Taka sytuacja, w ocenie orzekających organów, ziściła się na gruncie badanej sprawy i stanowisko to akceptuje Sąd I instancji. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności poglądu Kolegium, że brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania miał charakter oczywisty, a więc niewymagający badania.

Stan faktyczny niniejszej sprawy należy rozpatrywać z uwzględnieniem charakteru postępowania, którego wznowienia domagają się skarżący - że jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa mienia Spółdzielni, stanowiącego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przy ul. [...] w [...], która to Spółdzielnia nie dopełniła obowiązku wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Postępowanie to toczyło się na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o KRS.

Zgodnie z art. 9 ust. 2a pwKRS, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. W przypadku gdy wniosek o wpis złożony przed dniem 1 stycznia 2016 r. został po tej dacie zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis zostało umorzone, skutki określone w niniejszym przepisie oraz przepisach ust. 2b-2g i 2i powstają z dniem następującym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania. W myśl art. 9 ust. 2b pwKRS, z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru.

W ustalonych okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że postępowanie o przerejestrowanie Spółdzielni nie zostało zainicjowane i nie toczyło się, a wskutek nieprzerejestrowania tego podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego do dnia 31 grudnia 2015 r., utracił on byt prawny z mocy prawa. Okoliczności te ustalono na etapie wydawania decyzji ostatecznej z [...] lipca 2018 r., mającej charakter decyzji deklaratoryjnej. Jej celem jest nie tyle ukształtowanie określonych stosunków prawnych, co sformalizowane potwierdzenie stanu prawnego w zakresie dotyczącym części tego mienia. Decyzja obejmuje tylko nieruchomości lub użytkowanie wieczyste na nich ustanowione, będąc instrumentem sformalizowanego potwierdzenia, niezbędnego z uwagi na zasady bezpieczeństwa obrotu, stanu ukształtowanego bezpośrednio działającą normą prawa materialnego. Wynika to wprost z brzmienia art. 9 ust. 2i pwKRS, który stanowi, że "nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości". Art. 9 ust. 2b stanowi, że "z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a".

Konstrukcja regulacji zawartych w art. 9 pwKRS powoduje, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że byli członkowie podmiotu, którego majątek został przejęty na skutek utraty bytu prawnego ze względu na niedopełnienie obowiązku rejestracyjnego przez ten podmiot, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji deklaratoryjnej z art. 9 ust. 2b i ust. 2i pwKRS. Na mocy ogólnych uregulowań kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28).

Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego i tym różni się on od interesu faktycznego, który takiego oparcia w normach prawnych nie ma. Do posiadania statusu strony w określonym postępowaniu administracyjnym konieczny jest bezpośredni związek z wynikiem postępowania administracyjnego, który musi mieć wpływ na tak pojęty interes prawny (sferę prawną) określonego podmiotu. Sferę prawną kształtującą interes prawny określonego podmiotu mogą tworzyć także prawa podmiotowe prawa prywatnego, powstałe na gruncie prawa cywilnego, lecz istnienie tego rodzaju praw nie przesądza kwestii posiadania interesu prawnego. Istotne znaczenie ma bowiem charakter tych praw i ich podmiotowa skuteczność. W przypadku praw bezwzględnych, a więc skutecznych erga omnes, niewątpliwie kształtują one sferę prawną, która uzasadnia legitymację podmiotu tych praw w postępowaniu administracyjnym, jeżeli przedmiot postępowania dotyczy sfery prawnej przez te prawa ukształtowanej. W tej sytuacji, o ile przepisy materialnego prawa administracyjnego nie kształtują zakresu podmiotowego inaczej, podmiot praw bezwzględnych posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jeżeli jego wynik może wpłynąć na treść lub sposób wykonywania posiadanych praw.

Interes prawny oparty na prawie materialnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 pwKRS może mieć jedynie podmiot, któremu przysługuje własność (lub użytkowanie wieczyste) nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oraz podmiot (następca prawny), którego własność została nabyta na tej podstawie (o ile zachował byt prawny) oraz Skarb Państwa. Do tego kręgu nie należą osoby, które były członkami spółdzielni pracy.

Według skarżących ich interes prawny w udziale w postępowaniu toczącym się w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia zlikwidowanej Spółdzielni, której członkami byli przed ustaniem jej bytu prawnego, wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz.1285 ze zm.). Przepis ten stanowi, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Zgodnie z art. 27 § 1 ps członkom spółdzielni przysługuje prawo rozporządzania swoimi roszczeniami do spółdzielni o wypłatę udziałów oraz o zwrot wkładów lub o wypłatę ich równowartości. Prawo to jest realizowane jest w szczególności na etapie likwidacji spółdzielni. Choć w art. 3 ps mowa o "własności", to zasadny jest pogląd, że nie chodzi w tym wypadku o własność w znaczeniu cywilnoprawnym. Wyraźnie przemawia za tym określenie przedmiotu regulacji rzeczownikiem "majątek", który odpowiada na gruncie prawa cywilnego pojęciu mienia, bowiem majątkiem spółdzielni są nie tylko rzeczy, ale i inne prawa. Takie ujęcie własności w ustawie świadczy o tym, że chodzi o jej znaczenie ekonomiczne, obejmujące rzeczy jak i inne prawa majątkowe. Wniosek ten uzasadniają także dalsze względy. W szczególności, na mocy art. 11 § 1 ps, spółdzielnie są osobami prawnymi, a zatem są podmiotami prawa cywilnego, w tym również prawa własności rzeczy. Jako osoby prawne wykonują to prawo w granicach określonych przez art. 140 kc (uchwała SN z 9.1.1996 r. III CZP 152/95, OSNC 1996/4/52). Art. 3 ps potwierdza zasadę, że spółdzielnia, jako osoba prawna, jest korporacją prawa prywatnego, a nie osobą prawa publicznego i regulacja ta stanowi jedynie o zakwalifikowaniu własności spółdzielczej generalnie jako formy własności grupowej do typu własności prywatnej (K. Królikowska, artykuł 3 Prawa spółdzielczego w: red. K. Osajda, Prawo spółdzielcze. Komentarz 2018, wyd. 2).

W konsekwencji, art. 3 ps należy interpretować jako podstawę zaliczenia mienia spółdzielni, jako osoby prawnej, do ekonomicznej kategorii własności prywatnej, a nie jako podstawę ustanowienia współwłasności członków spółdzielni do jej majątku, w tym nieruchomości spółdzielczych (uchwała SN z 9.1.1996 r. III CZP 152/95; wyrok SN z 4.9.2014 r. II CSK 637/13, OSNC - Zb. dodatkowy 2015/D/65, s. 142; wyrok WSA w Olsztynie z 28.1.2009 r. I SA/Ol 505/18, cbosa). Podmiotem własności w znaczeniu cywilnoprawnym nadal jest spółdzielnia, jako osoba prawna, nie zaś poszczególni jej członkowie (wyrok SA w Warszawie z 4.2.2015 r. VI ACa 394/14, Lex 1661266). Dlatego wszelkie zbycie nieruchomości spółdzielczych nie jest uszczupleniem ich bezpośrednich uprawnień w majątku spółdzielni (K. Królikowska, artykuł 3 Prawa spółdzielczego).

Rozważając kwestię interesu prawnego byłych członków Spółdzielni niezarejestrowanej na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o KRS, jako przesłanki nadania tym osobom statusu strony postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie znajduje on oparcia w art. 3 ps.

To, że skutek nabycia mienia spółdzielni, w tym prawa użytkowania nieruchomości, następuje z mocy samego prawa na podstawie przepisu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS oznacza, że następcza, deklaratoryjna decyzja nie może naruszyć konstytucyjnie chronionego prawa własności. Decyzja ta nie ma w istocie żadnego wpływu na konstytucyjne prawo własności, skoro to przepis tej ustawy skutkuje nabyciem mienia, bez względu na wydanie lub nie decyzji deklaratoryjnej. Czy decyzja istnieje w obrocie, czy też nie istnieje, jest trafna, czy wadliwa, nie ma znaczenia dla skutku prawnego przewidzianego przepisem prawa materialnego, którym jest nabycie mienia przez Skarb Państwa.

Sąd Wojewódzki za oczywisty uznał brak u skarżących przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, skoro tego przymiotu nie posiadali w postępowaniu głównym, zakończonym ostateczną decyzją z [...] lipca 2018 r., co prawidłowo oceniły orzekające w sprawie organy. W niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 i art. 28 kpa, o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lipca 2016 r.

Nieskuteczne jest kwestionowanie przez skarżących konstytucyjności regulacji ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS w sytuacji, gdy przez wiele lat ustawodawca umożliwiał dokonanie czynności przerejestrowania podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego celem zachowania ciągłości bytu, a Spółdzielnia z tej możliwości nie skorzystała. Następcza, deklaratoryjna decyzja nie może naruszyć konstytucyjnie chronionego prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) tym bardziej, że jak wywiedziono z przepisów prawa materialnego, takie prawo nie przysługiwało członkom spółdzielni w stosunku do majątku tego podmiotu. Niezasadne jest twierdzenie zawarte w skardze, że skarżącym przysługuje prawo do użytkowania wieczystego nieruchomości, które przysługiwało wyłącznie Spółdzielni jako osobie prawnej.

Niezależnie od tego Sąd też miał na uwadze wyrok z 11.12.2019 r. P 13/18 (dalej wyrok P 13/18), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku zauważył, że "z uwagi na to, że skutki majątkowe, o których mowa w art. 9 ust. 2b ustawy nastąpiły z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., przysługującym środkiem sanacji konstytucyjności jest roszczenie o odszkodowanie z art. 4171 § 1 kc". W związku z tym, realizacja ewentualnych roszczeń skarżących winna nastąpić na drodze postępowania cywilnego, a wyrok Trybunału nie zmienia sytuacji prawnej skarżących w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli H.D., G.D., K.D., L.D. i R.K., reprezentowani przez r. pr. A.O., zaskarżając wyrok II SA/Gd 588/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że organ w sposób prawidłowy dokonał oceny istnienia braku interesu prawnego skarżących jeszcze przed wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania oraz uznał brak podstaw do wznowienia postępowania twierdząc, że brak interesu prawnego po stronie skarżących miał charakter niewymagający badania, podczas gdy brak było podstaw w niniejszej sprawie do odmowy przyznania skarżącym interesu prawnego oraz odmowy uznania interesu prawnego bez przeprowadzenia badania już w toku postępowania o wznowienie postępowania;

2. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 770) przez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik postępowania polegające na niesłusznym uznaniu, że organ prawidłowo uznał, że wskutek wygaśnięcia z mocy prawa legitymacji członków spółdzielni do udziału w majątku prowadzi do pozbawienia tych członków statusu strony postępowania, w wyniku czego organ zwolniony jest z obowiązku doręczenia im decyzji o nabyciu mienia stanowiącego uprzednio ich własność, mimo że zgodnie z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze majątek spółdzielni stanowił prywatną własność jej członków;

3. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym przez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik postępowania polegające na niesłusznym uznaniu, że organ prawidłowo uznał, że wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nie wymaga skierowania decyzji do wszystkich podmiotów, które tworzyły wykreślany z mocy ustawy podmiot z Krajowego Rejestru Sądowego;

4. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym przez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik postępowania polegające na niesłusznym uznaniu, że organ prawidłowo uznał, że wygaśnięcie z mocy prawa legitymacji członków spółdzielni do udziału w majątku prowadzi do pozbawienia tych członków statusu strony postępowania;

5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 kpa przez uznanie przez Sąd, że organ nie naruszył zasady postępowania administracyjnego polegającej na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w następstwie czego wydane zostało postanowienie, "w" [winno być "z"] treści którego jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził stosownego postępowania w celu ustalenia, czy skarżącym przysługuje status strony w ramach niniejszej sprawy;

6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez uznanie, że organ w sposób należyty uzasadnił zaskarżoną decyzję [winno być "postanowienie"], podczas gdy sporządzone uzasadnienie zawierało zbyt ogólne stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej "decyzji" [winno być "postanowienia"];

7. prawa materialnego przez "naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 9 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że organ prawidłowo uznał, że"

"8. Skarżącym jako członkom spółdzielni nie można przypisać interesu prawnego do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS";

9. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 Prawa spółdzielczego oraz uznanie, że organ w sposób prawidłowy uznał, że mienie spółdzielni nie stanowi prywatnej własności jej członków nie interpretując pojęcia własności w znaczeniu cywilnoprawnym oraz przypisując słowy "prywatny" jedynie znaczenie korporacji prawa prywatnego;

w konsekwencji ww. uchybień Sąd I instancji oddalił skargę skarżących na postanowienie z [...] lipca 2019 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 kpa (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na ich istotę i charakter wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się zasadne.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4... następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego dzieli się na dwie fazy. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia (wyrok NSA z 15.2.2018 r. II OSK 999/16, Lex 2446963). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 kpa). Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), wprowadziła zmianę formy odmowy. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zmiana ta jest zasadnicza, oznacza że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne (np. badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania; wyrok NSA z 7.5.2013 r. I OSK 2185/11, Lex 1343871, aprobowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2020, uw. I. 3 i 4 do art. 149).

W wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 (wyrok NSA z 1.2.2008 r. II OSK 1981/06, Lex 510752). Kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 należy co do zasady do sfery materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a skoro tak, to nie jest dopuszczalne dokonanie oceny w zakresie prawa materialnego na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1; wyrok NSA z 6.5.2010 r. II OSK 773/09, Lex 597851). Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a nadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei winno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Przymiot strony skarżącej organy winne są ocenić po wznowieniu postępowania, wyłącznie na podstawie art. 28, pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki winien być bezpośredni, konkretny i realny. Winien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok WSA w Gdańsku z 6.8.2014 r. II SA/Gd 218/14, Lex 1503784).

W kompromisowym wyroku z 20.8.2010 r. II OSK 1332/09, Lex 737704, NSA zauważył że co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania. Podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z 4.4.2019 r. II SA/Rz 145/19, Lex 2665657 wskazał: "Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z art. 147 kpa (wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony). Jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony - niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii" (aprobowane przez M. Jaśkowską - op. cit., uw. 5 do art. 147).

Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne... Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 804, nb 6, 7). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie niniejszym, mimo że znane mu są odmienne poglądy prezentowane przez część orzecznictwa i przez część doktryny, w pełni podziela stanowisko wyrażone przez B. Adamiak i sądy administracyjne we wskazanych wyżej wyrokach, aprobowanych przez M. Jaśkowską.

W kontrolowanej sprawie skarżący od początku powoływali się na swój interes prawny w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2016 r. Co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z 20 .8.2010 r. II OSK 1332/09, Lex 737704, aprobowany przez M. Jaśkowską - op. cit., uw. I.4 do art. 149). Do wydania postanowienia z [...] lipca 2019 r. doszło z naruszeniem zasady, że badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania nie może odbywać się bez udziału podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny w danej sprawie, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających, czego nie dostrzegło w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, a następnie Sąd I instancji.

Zarzuty zawarte w punktach 2, 3, 4, 7-8 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich istotę i charakter wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty 7 i 8 stanowią w istocie jeden zarzut, bowiem fraza użyta w tej części skargi kasacyjnej stanowi jedno zdanie o charakterze gramatycznym, a jedynie układ graficzny pisma zbędnie rozdziela pierwszą część zdania "7. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - ... uznał, że", od drugiej części tego samego zdania "Skarżącym jako członkom spółdzielni pracy... na podstawie art. 9 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS", błędnie wprowadzając liczbę "8", będącą zbędnym oznaczeniem dalszej części zdania jako "kolejnego" zarzutu.

Zarzuty naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 9 ust. 2b i ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 770 [ze zm.]), zasługiwały na uwzględnienie w takim zakresie, w jakim Kolegium i Sąd I instancji błędnie uznały, że brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania miał charakter oczywisty - niewymagający badania.

Zasadnicze założenie zaskarżonego wyroku opiera się nietrafnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji poglądu organów, że na gruncie badanej sprawy "już z treści wniosku wynika oczywisty brak interesu wnioskodawcy". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony Sąd wskazał, że nieskuteczne jest kwestionowanie przez skarżących konstytucyjności regulacji ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS w sytuacji, gdy wiele lat ustawodawca umożliwiał dokonanie czynności przerejestrowania podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego celem zachowania ciągłości bytu, a Spółdzielnia z tej możliwości nie skorzystała [co wprost zakwestionował Trybunał, który uznał, że wprowadzona przez ustawodawcę regulacja w badanym zakresie nie przechodzi testu proporcjonalności i nosi znamiona arbitralności; skutki w postaci wygaszenia praw majątkowych wspólników nie są ani celowe, ani konieczne dla ochrony bezpieczeństwa obrotu prawnego, a tym samym nadmiernie dolegliwe; cz. III.3 uzasadnienia wyroku P 13/18]; z drugiej strony Sąd stwierdził, że "też miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2019 r. w sprawie o sygnaturze P 13/18" [OTK-A 2019/68; dalej wyrok P 13/18], z którego to wyroku wyciągnął wniosek, że realizacja ewentualnych roszczeń skarżących winna nastąpić na drodze postępowania cywilnego, a wyrok Trybunału nie zmienia sytuacji prawnej skarżących w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wniosku Sądu I instancji, bowiem wyrokiem P 13/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, z 2000 r. Nr 114, poz. 1194, z 2002 r. Nr 1, poz. 2, z 2003 r. Nr 217, poz. 2125, z 2010 r. Nr 106, poz. 671, z 2013 r. poz. 1622 oraz z 2014 r. poz. 1924) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto Trybunał postanowił na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie, a głębsza analiza przyczyn umorzenia postępowanie w pozostałym zakresie nie pozwala na uznanie za oczywiste brak przymiotu strony skarżących na wstępnym etapie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2016 r.

Wyrok P 13/18 zapadł w wyniku pytania prawnego Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie (dalej Sąd): czy art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, ze zm.), z uwzględnieniem zmiany dokonanej przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1924), jest zgodny z art. 21 ust. 2, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji.

Trybunał wprost wskazał, że postępowanie wszczynane pytaniem prawnym ma charakter konkretny, związany ze sprawą zawisłą przed sądem. W świetle art. 193 Konstytucji, każdy sąd może zadać Trybunałowi pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. ... wątpliwości budzi określony w pytaniu prawnym zakres zaskarżenia przepisu wskazanego jako przedmiot badania oraz określenie wzorców kontroli konstytucyjności. Nie bez zastrzeżeń pozostaje spełnienie przesłanki funkcjonalnej i jej uzasadnienia.

Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne (postanowienie TK z 20.11.2008 r. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168 i powołane tam orzeczenia). Sąd ma obowiązek wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało zadane (art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK). Pytający Sąd wyjaśnił jedynie, że od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w zasadniczy sposób zależy wynik postępowania w zawisłej przed nim sprawie. ... zaskarżony przepis (jak zwracał również na to uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny) zawiera kilka norm prawnych, natomiast Sąd nie sprecyzował, w jaki sposób odpowiedź Trybunału na zadane pytanie w odniesieniu do każdej z nich wpłynie na jego wyrok.

Dlatego Trybunał dokonał analizy formalnej przedmiotu zaskarżenia z punktu widzenia możliwości merytorycznego zbadania konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS. Zaskarżony przepis zawiera cztery normy prawne. Pierwsza z nich wynika z art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze p.w.KRS i określa moment nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa mienia podmiotów, które zostały uznane za wykreślone z rejestru sądowego. Druga wskazuje, że nabycie to następuje z mocy prawa (art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze p.w.KRS). Trzecia, zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 2b p.w.KRS, odnosi się do zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania wykreślonego podmiotu. Czwarta wskazuje, że prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru (art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS).

Każda z norm wskazanych powyżej może stanowić przedmiot odrębnej kontroli w związku z odpowiednimi przepisami Konstytucji. Dlatego zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet Trybunał dokonał rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia z uwzględnieniem argumentów uzasadnienia pytania prawnego.

Z uzasadnienia Sądu wynika, że nie kwestionuje on normy określającej moment nieodpłatnego przejęcia majątku wykreślonej spółki przez Skarb Państwa, ani też tego, że następuje ono z mocy prawa. Nie podważa zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania wykreślonej spółki. Wszystkie podnoszone przez Sąd argumenty skupiają się wokół kwestii wygaśnięcia praw wspólników spółki uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym z chwilą jej wykreślenia z rejestru (art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS) bez odpowiedniej rekompensaty. Dlatego Trybunał uznał, że przedmiotem kontroli merytorycznej jest norma wyrażona w art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS (cz. III.1 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Biorąc pod uwagę podniesione przez sąd zarzuty i zawartą w uzasadnieniu pytania prawnego argumentację zmierzającą do obalenia domniemania konstytucyjności zaskarżonej normy, Trybunał dokonał analizy formalnej wskazanych wzorców kontroli konstytucyjności.

Sąd zakwestionował zgodność art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W ocenie Sądu, w sytuacji, w związku z którą zadano pytanie, nie można wskazać celu publicznego uzasadniającego przejęcie mienia spółki wykreślanej z rejestru, tj. mienia pozostałego po spółce, (realnie stanowiącego majątek jej wspólników) uprawnionych do udziału w masie likwidacyjnej. Jak podniósł Sąd, nie można uznać, że skoro spółka została wykreślona z rejestru, to jej dotychczasowy majątek jest niczyj, a ustawodawca może nim swobodnie dysponować bez słusznego odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty.

Art. 21 Konstytucji składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zupełnie różnym charakterze. Jego ust. 1 należy traktować w kategorii podstawowych zasad ustrojowych, natomiast ust. 2 stanowi normę szczegółową, określającą przesłanki i tryb jednej z form odjęcia własności, jaką jest wywłaszczenie. "Instytucja wywłaszczenia", rozumiana jest jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, Warszawa 2016).

Art. 21 ust. 2 Konstytucji zawiera w istocie upoważnienie dla ustawodawcy do dokonania wywłaszczenia i jednocześnie wskazuje jego ograniczenia. Pierwszym jest cel wywłaszczenia, zgodnie z którym jest ono dopuszczalne tylko ze względu na cel publiczny. Drugim jest wymaganie zagwarantowania wypłaty słusznego odszkodowania. Z przepisu tego wynika, że przejęcie własności przez Skarb Państwa jest ściśle i w sposób bezpośredni połączone z celem pozyskania tych praw przez państwo. Inaczej mówiąc, z uwagi na realizację celu niezbędne jest przejęcie danego prawa. Przedmiot wywłaszczenia musi być konieczny dla celów publicznych.

... w zakwestionowanej regulacji przejęcie majątku przez Skarb Państwa i pozbawienie udziału wspólników w majątku wykreślonej spółki jest pośrednim skutkiem niezłożenia wniosku o jej przerejestrowanie do KRS. Celem przepisu było doprowadzenie do stanu, w którym wpisy w KRS będą zgodne ze stanem rzeczywistym, by wzmocnić funkcje gwarancyjne tego rejestru. Wykreślenie spółki nieprzerejestrowanej do końca 2015 r. miało zmotywować jej organy do złożenia wniosku o przerejestrowanie. Miało wzmocnić efektywność wykonywania nałożonych na te podmioty obowiązków. Pozbawienie majątku zarówno spółki jak i jej wspólników wraz z ustaniem jej bytu prawnego nie było zakładanym przez ustawodawcę celem, tylko skutkiem. Jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1924; dalej ustawa zmieniająca), bierność podmiotów zobowiązanych i nieefektywność poprzednich regulacji skłoniły ustawodawcę do wprowadzenia przedmiotowej regulacji. Wykreślenia spółki i przejęcia jej majątku można było uniknąć zgłaszając wniosek o rejestrację w KRS.

W związku z powyższym Trybunał uznał, że Sąd nie przedstawił argumentów pozwalających na obalenie domniemania zgodności zaskarżonej normy z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje swym zakresem sytuacji, w związku z którą zainicjowane zostało niniejsze postępowanie. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy merytorycznej kontroli zaskarżonej normy. Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (cz. III.2.1 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Zarzucając niezgodność art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 32 Konstytucji, Sąd wskazał ogólnie na różnice między zaskarżonym przepisem a art. 25e ust. 3-4 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769, ze zm.; dalej u.KRS), z którego, jego zdaniem, wynika inne uregulowanie praw dwóch równorzędnych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji. Wspólnikom spółki wykreślonej z KRS ustawodawca przyznał bowiem prawo dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa swoich roszczeń względem majątku spółki wykreślonej z rejestru, natomiast odmówił takiego prawa wspólnikom spółki wykreślonej z Rejestru Handlowego "B" (dalej RHB).

Z treści uzasadnienia wynika, że zarzuty te odnoszą się tylko do art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok z 10.7.2012 r. P 15/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 77).

W świetle powołanego wzorca kontroli, tylko wskazanie cechy relewantnej wyodrębnienia grup podmiotów pozwala na ocenę, czy rzeczywiście mamy do czynienia z podmiotami podobnymi. Dopiero wówczas można dokonać porównania ewentualnego zróżnicowania ich sytuacji prawnej i ustalenia, czy jest ono uzasadnione. Nie każda odmienność uregulowania sytuacji prawnej określonych podmiotów będzie stanowiła naruszenie zasady równości. Zróżnicowanie będzie niedopuszczalne, z konstytucyjnego punktu widzenia, jeżeli wprowadzone zostało arbitralnie, a zatem nie znajduje uzasadnienia w innych zasadach i wartościach, o których mowa w Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, ocena zasadności i celowości przyjmowanego modelu wprowadzanych instytucji pozostaje zasadniczo poza zakresem kompetencji Trybunału. Tylko niebudzące wątpliwości przekroczenie przez ustawodawcę granic swobody, jeśli chodzi o zróżnicowanie sytuacji podmiotów, może być przedmiotem kontroli konstytucyjnej (postanowienie z 18.11.2008 r. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166 i wskazane tam wcześniejsze orzeczenia).

Wykazanie powyższych okoliczności spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie przed Trybunałem. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego zależy także od stwierdzenia braku ujemnych przesłanek procesowych. Zalicza się do nich m.in. niespełnienie wymagań formalnych pisma inicjującego postępowanie. Jednym z takich wymagań jest konieczność sformułowania zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz uzasadnienie tego zarzutu, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 52 ust. 2 pkt 4 otpTK). Wystąpienie choćby jednej ujemnej przesłanki procesowej rodzi po stronie Trybunału obowiązek umorzenia postępowania.

Skoro kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwalających obalić to domniemanie. Dopóki sąd nie powoła przekonywających motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać ów przepis za zgodny z tymi wzorcami kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał. Trybunał Konstytucyjny jednolicie i konsekwentnie przyjmuje, że z nałożonego przez ustawodawcę na podmiot inicjujący postępowanie ciężaru dowodu wynika obowiązek przedstawienia właściwego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów i to argumenty dostarczane przez ten podmiot mają doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Powyższych wymagań nie spełnia uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS. Sąd nie wskazał cechy relewantnej wyodrębnienia grup podmiotów pozwalającej na ocenę, czy rzeczywiście porównywane podmioty są podobne. Nie podniósł argumentów uzasadniających zarzut arbitralności ustawodawcy w unormowaniu ich sytuacji. W związku z powyższym Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (cz. III.2.2 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Trybunał uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić podstawy kontroli konstytucyjności w kontekście tak sformułowanych zarzutów Sądu. ...Trybunał uznał za niedopuszczalne merytoryczne badanie zaskarżonego przepisu z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Sąd wiąże bowiem wyłączenie prawa do sądu z brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę uregulowania stanowiącego podstawę dochodzenia stosownego odszkodowania za wywłaszczone prawa. Podniesione zarzuty są zatem konsekwencją przyjęcia, że celem ustawodawcy było wywłaszczenie spółki i jej wspólników. Jak wskazano wyżej, regulacja wynikająca z art. 9 ust. 2b p.w.KRS nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie praw majątkowych wspólników jest skutkiem utraty bytu prawnego spółki w sposób określony w art. 9 ust. 2b p.w.KRS. Zaskarżona regulacja nie zamyka drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw w związku z ewentualnym stwierdzeniem jej niezgodności z Konstytucją. ... podstawą taką jest art. 4171 k.c.

Dlatego nie można uznać, że zarzuty Sądu w tym zakresie dotyczą materii objętej unormowaniem art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nie mogą więc prowadzić do obalenia domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS. W związku z tym, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 77 ust. 2 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (cz. III.2.3 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Jako wzorzec kontroli konstytucyjności Sąd wskazał art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu do podniesionego w tym zakresie zarzutu podkreślił, że zaskarżony przepis "wywłaszcza spółkę z jej majątku bez odszkodowania wbrew prawu własności, a po drugie pozbawia wspólników likwidowanej spółki wpisanej do RHB ich praw majątkowych w postaci roszczeń względem Skarbu Państwa o odszkodowania za przejęcie majątku likwidowanej spółki". W ocenie Sądu naruszona została także "zasada równej ochrony prawnej dla praw majątkowych poprzez zabranie wspólnikom spółki wykreślonej z RHB roszczeń względem Skarbu Państwa w zakresie udziału w majątku likwidowanej spółki, przy jednoczesnym przyznaniu w art. 25e ust. 3 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wspólnikom spółki wykreślonej z KRS bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, praw do dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa (który nieodpłatnie nabył majątek wykreślonej spółki) własnych roszczeń wynikających z uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki". ... Sąd stwierdził, że art. 9 ust. 2b p.w.KRS narusza istotę prawa własności.

Art. 64 Konstytucji zawiera trzy ustępy. Zgodnie z ustępem pierwszym, "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". W świetle ustępu drugiego, "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Ustęp trzeci stanowi, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wzorcem kontroli w niniejszej sprawie mógł być tylko art. 64 ust. 1 Konstytucji jedynie w odniesieniu do wyłączenia praw majątkowych wspólników uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Uwzględniając konieczność istnienia związku funkcjonalnego między odpowiedzią Trybunału na zadane pytanie a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, należało wziąć pod uwagę, że przedmiotem sporu są roszczenia powoda z tytułu utraty przez niego (bez odpowiedniej rekompensaty majątkowej) praw w wykreślonej spółce. Nie obejmuje on swym zakresem praw majątkowych samej spółki. Spółki handlowe mają odrębną podmiotowość prawną od jej wspólników. Orzeczenie sądu nie może zatem odnosić się do praw wykreślonej z rejestru spółki, zresztą nie ona jest (i być nie może) powodem w postępowaniu przed pytającym sądem.

Zarzucając niezgodność art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 64 ust. 2 Konstytucji, wyrażającym zasadę równego traktowania, Sąd ograniczył się tylko do wskazania, że w odmienny sposób zostali potraktowani wspólnicy spółek, do których zastosowanie znajduje art. 25e ust. 3 u.KRS. Mają oni prawo dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa roszczeń wynikających z uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Nie wskazał jednak cechy relewantnej, na podstawie której zostały wyróżnione wskazane grupy podmiotów, ani że są to podmioty podobne. Nie wykazał, że uregulowanie ich sytuacji w zaskarżonym przepisie prowadzi do naruszenia zasady równości. Art. 64 ust. 2 Konstytucji zawiera jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Wyraża zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Przepis ten nie stanowi jedynie zasady ustrojowej, lecz wyraża zasadę równości jako normę prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania (wyrok z 6.10.2004 r. SK 23/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89). Wskazując na obowiązki ustawodawcy wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał podkreślał, że mają one dwojaki charakter. Na ustawodawcy spoczywa nie tylko pozytywny obowiązek ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (wyrok z 19.12.2002 r. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Pojęcie równości, jakim posługuje się ten przepis, nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz odnosi się do konkretnych praw. Winien być interpretowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji. Wynikają z nich bowiem analogiczne konsekwencje prawne. Dlatego powinnością Sądu, podobnie jak w wypadku podniesienia zarzutu niezgodności z art. 32 Konstytucji, było obalenie domniemania zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją przez wykazanie, że w obu wypadkach mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, a zróżnicowanie ich sytuacji jest arbitralne i nie znajduje uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych.

Sąd nie dopełnił wskazanych wyżej wymagań, a tym samym nie zdołał obalić domniemania zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Art. 64 ust. 3 Konstytucji, również nie mógł stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Powołany przepis wskazuje ramy dopuszczalnych ograniczeń prawa własności. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że gwarancje wymienione w art. 64 ust. 3 Konstytucji nie odnoszą się do - innych niż własność - praw majątkowych. Wskazana podstawa kontroli odnosi się więc jedynie do prawa własności, pomijając inne prawa majątkowe, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skoro zakres przedmiotowy przepisu ujęto węziej niż w dwu poprzednich ustępach art. 64, wyraża to świadomą decyzję ustawodawcy konstytucyjnego. Art. 64 ust. 3 Konstytucji nie mógł zatem stanowić wzorca kontroli konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS.

Trybunał stwierdził, że przedmiotem kontroli merytorycznej w niniejszej sprawie może być art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postanowił umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (cz. III.2.4 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Trybunał rozważył zasadność wątpliwości Sądu w zakresie dotyczącym art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z zawartą w pytaniu prawnym argumentacją, zaskarżony przepis pozbawia wspólników spółki wykreślonej z rejestru ich praw majątkowych. Ustawodawca nie chroni interesów tych wspólników będących podmiotami prawa własności i praw majątkowych, lecz interes Skarbu Państwa. Taki rodzaj regulacji narusza, w ocenie Sądu, istotę prawa własności.

Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu uzależniona jest od zbadania dopuszczalności przewidzianego w nim ograniczenia z punktu widzenia tzw. testu proporcjonalności wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niepowołanie tego przepisu w petitum i uzasadnieniu pytania prawnego jako wzorca kontroli nie stanowi przeszkody poddania art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS badaniu z uwzględnieniem zasady proporcjonalności ... .

Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że do art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc zasady proporcjonalności, Trybunał odwołuje się w sytuacji konfliktu wartości, z jednej strony konstytucyjnego prawa lub wolności, które ma podlegać ograniczeniom, z drugiej strony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, które powyższe ograniczenie mogą uzasadniać (np. wyrok TK z 29.1. 2002 r. K 19/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1). Jednak samo uzasadnienie ograniczenia wartościami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest wystarczające do uznania jego dopuszczalności. Konstytucyjność ograniczenia zależy od odpowiedzi na trzy pytania: 1) Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków? 2) Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana? 3) Czy efekty wprowadzonej regulacji pozostaną w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela? (np. wyrok z 23.6.2015 r. SK 32/14, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 84).

Ocena, czy zakwestionowana regulacja była niezbędna, celowa i efektywna, a nadto czy nie była nadmiernie dolegliwa, a więc czy ustawodawca nie przekroczył granic swobody regulacyjnej, wymagała ustalenia, czy wartości, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji przeważają nad wartościami, z jakimi wiążą się ograniczone w tym wypadku prawa. Ustrojodawca w art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie zastrzegł, że gwarancje zasady proporcjonalności odnoszą się wyłącznie do praw i wolności o charakterze konstytucyjnym. Zbadanie naruszenia zasady proporcjonalności wymaga zawsze w pierwszej kolejności wskazania, jakie prawo czy wolność konstytucyjną ogranicza kwestionowana regulacja. Bez powołania konstytucyjnego prawa lub wolności podlegających ograniczeniu nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie testu proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń. Trybunał uznał, że sytuacja prawna wspólnika spółki kapitałowej wyznaczona jest przez rodzaj uprawnień, jakie mu przysługują w związku z posiadanym udziałem. Uprawnienia te mieszczą się w zakresie "innych praw majątkowych" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia".

Art. 64 ust. 1 Konstytucji ustanawia prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej stanowiące podstawę ochrony praw wspólników spółek kapitałowych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że dla potrzeb niniejszej sprawy istotne jest podkreślenie, że pojęcie "innych praw majątkowych" ma charakter autonomicznego pojęcia konstytucyjnego. W świetle wielokrotnie wyrażanego przez Trybunał poglądu, autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych sprawia, że nie mogą być utożsamiane, ani pod względem merytorycznym, ani pod względem językowym z pojęciami funkcjonującymi w poszczególnych dziedzinach prawa. To właśnie normy konstytucyjne powinny stanowić punkt odniesienia oceny pojęć ustawowych i wskazywać kierunek ich wykładni. Tylko w ten sposób możliwe jest urzeczywistnienie wielu gwarancji konstytucyjnych ... .

W wyroku z 17.3.2008 r. K 32/05 (OTK ZU nr 2/A/2008 poz. 27) Trybunał wskazał, że ustrojodawca nie definiuje pojęcia innych praw podmiotowych ani nie wymienia poszczególnych typów tych praw. "To znaczy, że prawa majątkowe należy traktować jako jeden z rodzajów praw podmiotowych, wydzielony według kryterium bezpośredniego uwarunkowania interesem ekonomicznym uprawnionego. W Konstytucji są wymienione odrębnie tylko prawo własności i prawo dziedziczenia, natomiast istnienie innych praw gwarantowane jest w sposób sumaryczny. Obowiązkiem ustawodawcy zwykłego jest ustanowienie i ochrona praw majątkowych, tym bardziej, że bez istnienia zróżnicowanego systemu praw majątkowych trudna byłaby należyta realizacja zasady «wolności majątkowej»" (wyrok K 32/05). Gwarancją konstytucyjną są objęte takie prawa podmiotowe, które mają realizować określony interes majątkowy. Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że powołany przepis Konstytucji nie może być interpretowany tylko w sposób odnoszący się do praw majątkowych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Ochronie podlegają bowiem wszelkie prawa majątkowe, w tym tzw. publiczne prawa majątkowe (wyrok K 33/02). Inne prawa majątkowe tworzą swoisty system. Z jednej strony oddziałuje on na treść i zakres prawa własności (bo sensem istnienia wielu praw majątkowych jest ograniczenie prawa własności), z drugiej natomiast tworzy pewną hierarchię wewnętrzną. Niektórym prawom przypisuje się wyższą rangę, która daje im pierwszeństwo w razie konfliktu z innymi prawami. Prawom majątkowym, które są szczególnie bliskie prawa własności udzielana jest intensywniejsza ochrona (wyroki TK z: 21.5.2001 r. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85; 29.6.2001 r. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że z konstytucyjnego nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy. Obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Gwarancyjny charakter "innych praw majątkowych" wymaga, by prawu temu nadać znaczenie realne i efektywne w ramach kształtowania poszczególnych instytucji na gruncie różnych gałęzi prawa. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (wyroki z: 13.4.1999 r. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12.1. 1999 r. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25.2.1999 r. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 12.1.2000 r. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19.12.2002 r. K 33/02).

Trybunał zwracał uwagę, że pojęcie praw majątkowych konstytucyjnie chronionych nie ogranicza się do katalogu praw przewidzianych w ustawach, w tym zwłaszcza w k.c. Ustawodawca jest władny kreować, na potrzeby określonych stosunków prawnych, prawo majątkowe dotąd nieregulowane (wyrok z 11.7.2012 r. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Proces interpretacji i stosowania wszelkich przepisów dotyczących własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia winien też uwzględniać konstytucyjny nakaz ochrony tych praw, a w wypadkach wątpliwych winna przeważać wykładnia służąca tej ochronie (wyrok K 32/05). Trybunał wskazywał, że autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych nie oznacza całkowitego oderwania się od ich rozumienia wypracowanego w orzecznictwie, ustawodawstwie zwykłym lub regulacjach prawa unijnego oraz międzynarodowego, a także w literaturze naukowej (np. wyrok TK z 13.5.2009 r. Kp 2/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 66).

W doktrynie wskazuje się, że członkostwo w spółce jest prawem podmiotowym traktowanym jako wiązka poszczególnych uprawnień powiązanych funkcjonalnie i służących realizacji interesów wspólnika (A. Opalski, Rozdział 2 [w:] Kodeks Spółek Handlowych, Tom II A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Komentarz do art. 151-226, Warszawa 2018). Uprawnienia do udziału w kwocie (masie) likwidacyjnej tak samo jak uprawnienia do udziału w zysku czy wypłaty wartości netto umarzanego udziału należą do uprawnień majątkowych wspólników. Podobnie uznał Trybunał w wyroku z 21.6.2005., sygn. P 25/02 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65), stwierdzając, że akcja jest prawem podmiotowym, w skład którego wchodzi "wiązka" różnych uprawnień, przede wszystkim korporacyjnych i majątkowych. W wyroku z 8.3.2004 r. SK 23/03 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 18) Trybunał podkreślił, że konstytucyjnej ochronie podlega nie tylko członkostwo w spółkach kapitałowych, ale także poszczególne uprawienia, składające się na to prawo podmiotowe.

Unormowania określające losy majątku likwidowanej spółki zawiera art. 286 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.; dalej k.s.h.). Możliwość podziału między wspólników odnosi się do majątku pozostałego po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli i nie może nastąpić przed upływem sześciu miesięcy od daty ogłoszenia o otwarciu likwidacji i wezwaniu wierzycieli (§ 1). Sposób podziału pozostałego majątku w stosunku do posiadanych przez wspólników udziałów wynika z art. 286 § 2 k.s.h. Natomiast § 3 dopuszcza również inne zasady podziału, jeżeli zostały one określone w umowie spółki. Podział majątku likwidowanej spółki może nastąpić w formie wypłat pieniężnych, jak również przez wydanie wniesionego aportu. Zwrotami w naturze mogą być zainteresowani wspólnicy, którzy chcą odzyskać wniesione nieruchomości, maszyny lub urządzenia (J. Bieniak, komentarz do art. 286 KSH [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, wyd. 6, R. Pabis (red.), Warszawa 2019). Podział majątku dopuszczający również zwrot w naturze oddaje charakter uprawnień majątkowych wspólników wynikających z ich udziałów. Poszanowanie tych uprawnień przez ustawodawcę powoduje, że pozostawia wspólnikom możliwość odzyskania przedmiotów, które uszczupliły ich majątek i zostały wniesione jako aport do spółki.

W obowiązującym ustawodawstwie brak regulacji określających losy majątku spółki, której byt prawny ustał. Zgodnie z obecnie prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, zobowiązania wygasają z chwilą utraty bytu prawnego przez jedną ze stron węzła obligacyjnego (dłużnika lub wierzyciela) niepołączonej z sukcesją (M. Pyziak-Szafnicka [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo Zobowiązań - część ogólna, t. 6, red. A. Olejniczak, Warszawa 2018, s. 1563). W wypadku spółek kapitałowych sytuacja faktyczna, w której po ustaniu bytu prawnego podmiotu pozostanie majątek, może mieć miejsce zarówno gdy utraci ona podmiotowość prawną bez likwidacji, jak również wtedy, gdy po przeprowadzonej likwidacji okaże się, że pozostały aktywa nieobjęte tą likwidacją. Sytuacja taka stała się przedmiotem uchwały SN z 24.1.2007 r. III CZP 143/06. Sąd Najwyższy stwierdził, że jeśli po wykreśleniu z rejestru spółki z ograniczoną odpowiedzialnością okaże się, że pozostała po niej część majątku nieobjęta likwidacją, dopuszczalne jest ustanowienie likwidatora w celu dokończenia likwidacji. Teza ta zanegowała wcześniejszy wyrok Sądu Najwyższego, w którym uznał on, że majątek spółki z o.o. ujawniony dopiero po zakończeniu postępowania likwidacyjnego i po wykreśleniu spółki z rejestru handlowego, a nieobjęty likwidacją, należy do wspólników (orzeczenie SN z 26.5.1936 r. II C 331/36, Legalis nr 10894). Sąd ten podkreślił, że nie ma "żadnego postanowienia na wypadek, jeśli po likwidacji i wykreśleniu spółki okaże się majątek, który nie został objęty likwidacją, z braku jednak takich postanowień nie można wysnuwać wniosku, jakoby majątek taki należało uważać jako nie należący do nikogo, skoro zasadniczo majątek spółki przypada po likwidacji byłym wspólnikom". Uchwała SN z 24.1.2007 r. choć zaprzecza tezom powyższego wyroku, nie niweczy jednak konstytucyjnych uprawnień właścicieli do majątku pozostałego po ponownym ustanowieniu likwidatora, jeżeli okazałoby się, że po zaspokojeniu wierzycieli pozostał jeszcze majątek, który może zostać podzielony między wspólników. Z uchwały SN wynika tylko, że z uwagi na konieczność zabezpieczenia interesów wierzycieli przed ewentualnym ukrywaniem majątku przez wspólników, konieczna jest konstrukcja prawna, która pozwoli na ich zaspokojenie. Nie przesądza ona jednak charakteru uprawnień wspólników do podziału majątku pozostałego po takiej "ponownej likwidacji" albo gdyby okazało się, że nie ma już niezaspokojonych wierzycieli.

W sytuacji utraty bytu prawnego bez likwidacji, tj. w wyniku wykreślenia podmiotu z rejestru, jak miało to miejsce w związku z zaskarżonym przepisem, obowiązkiem ustawodawcy było określenie nie tylko chwili i sposobu, w jaki spółka traci swoją podmiotowość, ale także wskazanie podmiotu, który przejmie jej prawa i zobowiązania. Utrata podmiotowości prawnej skutkuje wygaśnięciem praw i obowiązków wynikających ze stosunków zobowiązaniowych, w których spółka była stroną (wyrok SN z 5.11.2008 r. I CSK 204/08). Obowiązki ustawodawcy w takim wypadku wynikają nie tylko z ochrony praw wierzycieli i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ale również związane są z ochroną praw majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że ustawodawca może w ramach obowiązującego porządku konstytucyjnego w znacznej mierze swobodnie kształtować na poziomie ustawodawstwa zwykłego treść praw podmiotowych czy określać ich naturę (wyrok z 30.3.2004 r. K 32/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 22). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak bezwzględna i nieograniczona. Istotne ograniczenia mają miejsce szczególnie wówczas, gdy wprowadzenie do systemu prawnego określonych konstrukcji prawnych wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące stosunki prawne (wyrok TK z: 13.4.1999 r. K 36/98; 2.6.1999 r. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Przy kształtowaniu katalogu praw rzeczowych konieczne jest istnienie cechy relewantnej różnicującej określone interesy, których ochrona realizowana jest za pomocą tego rodzaju konstrukcji. Ustawodawca nie może bowiem arbitralnie kształtować treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy (wyrok K 34/98).

Przechodząc do oceny celowości wprowadzenia ograniczeń wynikających z art. 9 ust. 2b p.w.KRS, a więc ustalenia, czy prowadzą one do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu, należało uwzględnić szereg okoliczności prawnych i faktycznych mających znaczenie dla testu proporcjonalności w niniejszej sprawie. Wprowadzając ustawę o KRS, ustawodawca nałożył na podmioty wpisane do innych rejestrów obowiązek dokonania ich przerejestrowania. Zapewnienie jawności KRS wymagało ujednolicenia i doprowadzenia do zgodności stanu ujawnionego w rejestrze ze stanem rzeczywistym. Dlatego ustawodawca nałożył na podmioty wpisane do innych rejestrów obowiązek złożenia wniosku o przerejestrowanie do rejestru przedsiębiorców KRS do 31 grudnia 2003 r. (w ciągu trzech lat od wejścia w życie ustawy). Pozostałe podmioty (stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe, fundacje oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) podlegały wpisowi do tego rejestru z urzędu, po ewentualnym wezwaniu podmiotu przez sąd rejestrowy do uzupełnienia braków. Jednak znaczna część podmiotów nie złożyła wniosku o przerejestrowanie. Jak wskazywały szacunkowe dane, mimo upływu ponad trzynastu lat obowiązywania ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, około 100.000 spółek i od 60.000 do 80.000 innych podmiotów (stowarzyszenia, fundacje) nie wypełniło obowiązku przerejestrowania (uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Na uwzględnienie zasługuje również fakt, że termin ten był już kilkakrotnie przedłużany. Regulacja zawarta w pierwotnej wersji ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym przewidywała, że wpisy w dotychczasowych rejestrach zachowują moc do 31 grudnia 2003 r. Ustawą z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 114, poz. 1194) nadano nowe brzmienie art. 9 ust. 2, zgodnie z którym do czasu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym zachowywały moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Zrezygnowano zatem z określenia sztywnego limitu czasowego, do którego miałyby obowiązywać dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Ustawą z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 106, poz. 671), przesądzono, że dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych będą zachowywać moc do czasu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Ostatecznie ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. poz. 1622) po raz kolejny wydłużono okres pozostawania w mocy dotychczasowych wpisów w rejestrach sądowych podmiotów. Jako końcowy termin ustalono na 31 grudnia 2015 r.

Z uwagi na nieefektywność dotychczasowych regulacji i pozostawanie w obrocie podmiotów nieprzerejestrowanych do Krajowego Rejestru Sądowego, ustawodawca postanowił wprowadzić zaskarżone regulacje w celu wzmocnienia motywacji podmiotów, które nie wykonały ciążącego na nich obowiązku. Skutkiem niezłożenia wniosku do końca 2015 r. było wykreślenie podmiotu z rejestru 1 stycznia 2016 r. Kolejnym skutkiem było nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa majątku wykreślonego podmiotu, jak również wygaszenie praw majątkowych wspólników wykreślonej spółki do pozostałego po niej majątku.

W świetle powyższego Trybunał stwierdził, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS nie spełnia wymagań celowości wprowadzonej regulacji. Z punktu widzenia założonego przez ustawodawcę celu za wystarczające należało uznać regulacje wprowadzone w art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze i drugie p.w.KRS. Doprowadzenie do przerejestrowania wszystkich podmiotów funkcjonujących w obrocie prawnym, a tym samym zagwarantowanie, że stan ujawniony w KRS będzie odpowiadał stanowi rzeczywistemu, nie wymagało pozbawienia wspólników ich praw majątkowych. Skutek w postaci utraty bytu prawnego spółek, które nie złożyły w przewidzianym czasie wniosku o przerejestrowanie, wraz z przejściem ich praw i obowiązków na następcę prawnego, jakim jest Skarb Państwa, spowodowało osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę celu. Pozbawienie wspólników ich praw majątkowych wychodzi już poza granicę celowości wprowadzonych regulacji i z tego powodu jest zbędne. W ocenie Trybunału, dokonana wyżej ocena przydatności kwestionowanego przepisu dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu w zasadzie przesądza o wyniku dalszych etapów testu proporcjonalności. Jeśli bowiem przydatność pozbawienia wspólników ich praw majątkowych została zakwestionowana, to trudno uznać jego wprowadzenie za konieczne.

Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wprowadzającej zaskarżony przepis wynika, że unormowanie takie podyktowane było koniecznością wzmocnienia pewności i bezpieczeństwa obrotu. Wiązało się także z obowiązkami Polski określonymi w prawie Unii Europejskiej. Krajowy Rejestr Sądowy spełnia bowiem istotne funkcje: ewidencyjną, informacyjną, legalizacyjną i gwarancyjną, co ma duże znaczenie nie tylko w obrocie krajowym, ale także w obrocie międzynarodowym (uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Domniemanie prawdziwości wpisu i wiarygodności rejestru wymagało wprowadzenia uregulowań pozwalających na "wygaszanie" tzw. podmiotów martwych, które choć figurują w KRS, nie wykonują obowiązków rejestrowych, nie prowadzą działalności i nie posiadają majątku. Aktualizacja ich wpisów jest niemożliwa, wiąże się z dużymi kosztami, a prowadzenie procesu likwidacji jest nieefektywne, gdyż najczęściej nie posiadają one majątku. Istnienie w rejestrze podmiotu martwego osłabia bezpieczeństwo obrotu gospodarczego. Biorąc również po uwagę, że KRS spełnia funkcję wzmacniania pewności obrotu i ochrony osób trzecich należy uwzględnić, że podmioty nieprzerejestrowane pozostają poza kontrolą i nadzorem sądu rejestrowego, nie składają sprawozdań finansowych, co może prowadzić do wielu nadużyć. W związku z tym za niezbędne i uzasadnione należało uznać wykreślenie spółki z rejestru z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., jako skutek niezłożenia wniosku o jej przerejestrowanie. Obowiązujące wcześniej unormowania okazały się bowiem nieefektywne.

W ocenie Trybunału, nie budzi wątpliwości, że wykreślenie spółki z rejestru z mocy prawa było środkiem koniecznym w świetle wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tak samo należy ocenić uregulowanie skutków majątkowych, polegających na nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa z mocy prawa mienia wykreślonych podmiotów. Po wykreśleniu z rejestru podmioty te tracą podmiotowość prawną i koniecznym było jednoznaczne uregulowanie kwestii ich mienia, a także zagadnienia ochrony praw ich wierzycieli. Ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której powstałyby wątpliwości co do tego, do kogo należy mienie podmiotu, który utracił byt prawny, i kto odpowiada za jego zobowiązania. Nie budzi wątpliwości konstytucyjnych wprowadzenie regulacji, w świetle których Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania wobec wierzycieli spółki wykreślonej wyłącznie z nabytego mienia. Natomiast zupełne wygaszenie praw majątkowych wspólników przez ustawodawcę nie było środkiem koniecznym. Argumenty ustawodawcy nie przekonują o niezbędności i proporcjonalności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS Fakt, że można było uniknąć wykreślenia spółki i jego następstw przez złożenie w odpowiednim czasie wniosku o przerejestrowanie, nie usprawiedliwia wprowadzenia tej regulacji. Niezależnie od powyższego odróżnić należy kwestię nieprzerejestrowania spółki od wygaszenia praw majątkowych jej wspólników. Spółki kapitałowe działają w obrocie prawnym przez swoje organy. Obowiązek złożenia wniosku ciążył w efekcie na jej organach, za których działania i zaniechania nie ponoszą bezpośrednio odpowiedzialności wspólnicy. Dlatego ustawodawca winien odróżnić konsekwencje działania organów od konsekwencji, jakie w tym wypadku mogą odnosić się do wspólników spółki. Nie w każdej sytuacji będą mieli wpływ na funkcjonowanie jej organów. W związku z tym regulację pozbawiającą praw majątkowych wspólników w takim wypadku należy uznać za niedopuszczalną ingerencję ustawodawcy. Trybunał zwrócił uwagę, że wygaszenie praw wspólników nie było w istocie rozpatrywane przez ustawodawcę w aspekcie dalszych następstw nieprzerejestrowania spółki, lecz było podyktowane założeniem znikomej liczby możliwych wypadków, w których po wykreśleniu spółki pozostałby jakikolwiek majątek. Pozbawienie praw wspólników uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym podyktowane było pragmatycznym przekonaniem ustawodawcy, że możliwość pozostawania majątku po wykreśleniu z rejestru podmiotu martwego będzie stanowiła jednostkowe wypadki (uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Nie przekonuje także argumentacja ustawodawcy odnosząca się do porównania biernego zachowania podmiotów zobowiązanych do złożenia wniosku o przerejestrowanie do sytuacji porzucenia przez uprawionego przedmiotu własności lub praw majątkowych. Nie są to bowiem sytuacje tożsame. To nie wspólnicy byli zobowiązani do złożenia wniosku o przerejestrowanie, lecz organy spółki. Są to odrębne podmioty, których nie można traktować jednakowo pod względem skutków prawnych związanych z nieprzerejestrowaniem spółki. Dlatego Trybunał uznał, że wprowadzona przez ustawodawcę regulacja w badanym zakresie nie przechodzi testu proporcjonalności i nosi znamiona arbitralności. Skutki w postaci wygaszenia praw majątkowych wspólników nie są ani celowe, ani konieczne dla ochrony bezpieczeństwa obrotu prawnego, a tym samym nadmiernie dolegliwe. Trybunał podkreślił, że rozwiązaniem mniej dotkliwym, a jednocześnie realizującym cel ustawodawcy, byłoby wprowadzenie, podobnie jak w art. 25e u.KRS, czasowego ograniczenia dochodzenia od Skarbu Państwa praw majątkowych przez wspólników wykreślonej spółki (cz. III.3 uzasadnienia wyroku P 13/18).

Określając skutki wyroku Trybunał wskazał, że z uwagi na to, że skutki majątkowe, o których mowa w art. 9 ust. 2b p.w.KRS nastąpiły z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., przysługującym środkiem sanacji konstytucyjności jest roszczenie o odszkodowanie z art. 4171 § 1 k.c. Wspólnicy, którym zostały wygaszone uprawnienia do majątku pozostałego po likwidacji spółki z o.o., mogą żądać odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego. Podmioty te nie będą mogły skutecznie wznowić postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wznowienie takie możliwe jest w wypadku, gdy w sprawie zostało wydane orzeczenie kształtujące ich sytuację prawną lub gdy odrębne ustawy przewidują inne środki służące sanacji konstytucyjności w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Z uwagi na to, że wygaszenie praw majątkowych nie wymagało wydania orzeczenia, wznowienie postępowania w takim zakresie nie jest możliwe (cz. III.4 uzasadnienia wyroku P 13/18).

W orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 uśr. Nie jest wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 uśr na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji (np. cz. III.6.1 uzasadnienia wyroku z 23.10. 2007 r. P 28/07).

Kontrolując zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2018 r., wydane w pierwszym etapie postępowania o wznowienie postępowania, Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "za oczywisty trzeba uznać brak przymiotu strony skarżących w postępowaniu wznowieniowym, skoro tego przymiotu nie posiadali w postępowaniu głównym, zakończonym ostateczną decyzją z [...] lipca 2018 r.". W szczególności uzasadnienie wyroku P 13/18 prowadzi do odmiennej oceny. Trybunał z uwagi na zaistnienie ujemnych przesłanek procesowych umorzył postępowanie w zakresie wzorców kontroli z art. 21 ust. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3, i art. 77 Konstytucji. Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie 23 października 2014 r. nr PG VII G 025-304/147 odniósł się do projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na "wątpliwości co do poprawności konstytucyjnej regulacji przewidującej nieodpłatne nabycie z mocy prawa mienia pozostałego po wykreślonym z rejestru podmiocie, bez względu na przyczynę wykreślenia, którym nie rozporządził przed wykreśleniem właściwy organ lub nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własności innych praw majątkowych podmiotów, które mimo takiego obowiązku do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru. Projektowane rozwiązanie wydaje się ingerować w będące pod ochroną art. 64 ust. 1 Konstytucji prawo własności. Należy podkreślić, że ochrona prawa własności w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że ograniczenia prawa własności są konstytucyjnie dopuszczalne, przy zachowaniu przewidzianych w Konstytucji warunków ingerencji w konstytucyjne prawa majątkowe (art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3). Wprowadzane ograniczenia nie mogą natomiast naruszać istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zakres tej swobody projektodawcy wyznaczają więc normy konstytucyjne, w tym art. 64 Konstytucji. Z jednej strony zatem, prawa majątkowe powinny być skonstruowane w taki sposób, aby - jak w przypadku praw rzeczowych - ograniczenia praw właścicieli były zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i nie stanowiły ingerencji w istotę tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji)". Prokurator Generalny zwrócił uwagę na proponowany w projekcie zawity termin jednego roku od nabycia mienia przez Skarb Państwa na dochodzenie roszczeń, uznając, że jest to termin niewystarczający dla uprawnionego do skorzystania z jego prawa. Opinia ta jako jedyna z powołanych [opinii: Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa] wskazała na możliwą niezgodność proponowanego projektu z Konstytucją. Prokurator Generalny dostrzegł problem możliwego przekroczenia granic swobody ustawodawcy wyznaczonych przez normy konstytucyjne (pismo Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej nr PG VII G 025-304/14 z dnia 23 października 2014 r., druk nr 2816, cyt. za W. Wilamowskim, Nieodpłatne przejęcie mienia nieprzerestrowanych spółek przez Skarb Państwa, NPN 2019/2/s. 70-71).

Skarżący powołują się na bycie członkami Spółdzielni [...] z siedzibą w [...], uznanej za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. (art. 9 ust. 2a pwKRS). Z dniem wykreślenia z rejestru skarżący stali się wierzycielami spółdzielni. Jako członkom spółdzielni przysługiwały każdemu ze skarżących roszczenia o wypłatę wniesionych udziałów (art. 16 § 1 i art. 19 § 1 ps); o zwrot wkładów bądź o wypłatę ich równowartości, które w normalnym trybie mogą zostać zaspokojone w postępowaniu likwidacyjnym (art. 125 § 1 pkt 4, § 3, art. 20 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze - Dz. U. 2013, poz. 1443 ze zm., dalej ps; M. Stepnowska w: red. K. Pietrzykowski, System Prawa Prywatnego. Prawo spółdzielcze, t. 21, C.H. Beck, I.N.Pr. PAN 2020, s. 398-399, nb 35, 36; s. 408-409, nb 70, 71; K. Pietrzykowski w: red. E. Gniewek - System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 4, C.H. Beck, I.N.Pr. PAN 2012, s. 346-347, nb 197 i przypis 233). Dążenie do likwidacji martwych podmiotów nie może niweczyć uprawnień wierzycieli (M. Stepnowska - op. cit., s. 401, nb 43; art. 25a-25e ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - Dz. U. 2015 r. poz. 1142, zm. poz. 1923; T. Szczurowski w: red. K. Osajda, Ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (wyciąg) Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 363-364, uw. 1-6; s. 395-405, uw. 6-36).

Trybunał wskazał, że rozwiązaniem mniej dotkliwym, a jednocześnie realizującym cel ustawodawcy, byłoby wprowadzenie, podobnie jak w art. 25e u.KRS, czasowego ograniczenia dochodzenia od Skarbu Państwa praw majątkowych przez wspólników wykreślonej spółki (cz. III.3 uzasadnienia wyroku P 13/18). Roszczenia członków spółdzielni o wypłatę wniesionych udziałów, o zwrot wkładów bądź o wypłatę ich równowartości, chronione są przez art. 64 ust. 1 Konstytucji jako inne prawa majątkowe. Własność spółdzielni jest w czasie trwania spółdzielni w zasadzie niepodzielna między członków spółdzielni. Podział majątku między członków, z uwzględnieniem praw wierzycieli, jest możliwa dopiero po postawieniu spółdzielni w stan likwidacji lub upadłości (K. Królikowska w: red. K. Osajda, Prawo spółdzielcze i mieszkaniowe. Komentarz, C.H. Beck 2018, s. 35, uw. 9 do art. 3 ps). Członkowie spółdzielni mogliby dochodzić swoich praw na zasadach określonych w art. 25 ust. 3 i 4 uKRS, co byłoby rozwiązaniem mniej dotkliwym niż przyjęty w art. 9 ust. 2b i ust. 9i pwKRS, a jednocześnie realizującym cel ustawodawcy.

Argumenty te prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji błędnie aprobował uznanie przez organy obu instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 28 kpa w pierwszej fazie postępowania, że oczywistym był brak przymiotu strony skarżących w postępowaniu wznowieniowym.

Z rozważań Trybunału wynika, że Trybunał nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji (cz. III.4 uzasadnienia wyroku P 13/18) - zatem na zasadach i w trybie art. 145a kpa. Tymczasem skarżący wnoszą o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podział aktów administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne jest bardzo zawodny (B. Adamiak - op. cit., s. 543, nb 6). Decyzja z [...] lipca 2016 r. potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego z wynikającym z ustawy skutkiem wstecznym datowanym na 1 stycznia 2016 r.; ma zatem mieszany tj. deklaratoryjno-konstytutywny charakter. Podobnie jak to ma miejsce przy deklaratoryjno-konstytutywnym charakterze orzeczenia sądu powszechnego o następującym z mocy prawa zasiedzeniu nieruchomości - bez istnienia w obrocie ostatecznej decyzji potwierdzającej mające miejsce z mocy ustawy nabycie przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako użytkowania wieczystego danej nieruchomości. Art. 9 ust. 2b i ust. 2i pwKRS, podobnie jak art. 25e ust. 10 uKRS, ustanawiają wyjątek od wygaśnięcia prawa na wypadek konfuzji. Skarb Państwa może wnieść o wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej po upływie terminu z art. 25e ust. 3 uKRS. Użytkowanie wieczyste wygasa z chwilą uprawomocnienia się wpisu o wykreśleniu (T. Szczurowski w: red. K. Osajda - op. cit., s. 399-400, uw. 20-22). Ustawodawca nie wprowadził zakazu wznawiania postępowania zakończonego decyzją o charakterze deklaratoryjno-konstytutywnym (B. Adamiak - op. cit., s. 756-757, nb 13).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżącym nie przysługuje własność majątku spółdzielni w rozumieniu cywilnoprawnym. Artykuł 3 ps nie statuuje zasady, że członkowie są współwłaścicielami nieruchomości spółdzielczych czy też innych praw, a zwiera jedynie określenie majątku spółdzielczego, traktowanego jako mienie prywatne, z ekonomicznego punktu widzenia (uchwała SN z 6.2.1996 r. III CZP 4/96, OSNC 1996/4/58; K. Pietrzykowski, Prawo spółdzielcze. Komentarz do zmienionych przepisów, W. Pr. 1995, s. 23-25, uw. 1, 3, 4). Art. 3 ps nie pozbawia spółdzielni własności jej majątku i nie czyni spółdzielców współwłaścicielami w rozumieniu prawa cywilnego, a jedynie zalicza własność należącą do spółdzielni, jako osoby prawnej, do kategorii własności prywatnej, a nie spółdzielczej. Art. 3 należy odczytywać w kontekście art. 26 § 2 i art. 125 § 5 ps. Własność taka w rozumieniu przepisów prawa pozostaje jednak własnością cudzą, a jej przedmiot jest cudzym mieniem, także dla członka tej spółdzielni (wyrok WSA w Olsztynie z 28.1.2009 r. I SA/Ol 505/08, Mo. Spół. 2009/2/41; oba orzeczenia aprobowane przez A. Stefaniaka, Prawo spółdzielcze. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 21-22). Czyni to zarzut 9 nieusprawiedliwionym.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Gd 588/19 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 149 § 3 w zw. z art. 147, art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 28 kpa kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 135 ppsa w zw. art. 149 § 3 kpa konieczne było także uchylenie postanowienia je poprzedzającego (art. 135 ppsa).

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, rozstrzygnie postanowieniem o żądaniu wznowienia postępowania w sprawie (art. 149 § 1 kpa). Stwierdzenie niezgodności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, z 2000 r. Nr 114, poz. 1194, z 2002 r. Nr 1, poz. 2, z 2003 r. Nr 217, poz. 2125, z 2010 r. Nr 106, poz. 671, z 2013 r. poz. 1622 oraz z 2014 r. poz. 1924) z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczy bowiem ochrony praw członków spółdzielni. Wykazanie interesu prawnego winno w tej sytuacji być przedmiotem badania dopiero w drugiej fazie postępowania - po wznowieniu postępowania w sprawie. Prezydent Miasta [...] uwzględni ocenę prawną, w tym w zakresie prokonstytucyjnej wykładni relewantnych przepisów (proces interpretacji i stosowania wszelkich przepisów dotyczących... innych praw majątkowych... winien uwzględniać konstytucyjny nakaz ochrony tych praw, a w wypadkach wątpliwych winna przeważać wykładnia służąca tej ochronie; wyrok K 32/05; cz. III.3 uzasadnienia wyroku P 13/18) i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji; art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców

prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804 ze zm.), przy uwzględnieniu 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem i 200 zł wpisu od skargi.