Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2745/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 pkt 5, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 36/14 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył karę pieniężną w wysokości 60000 zł na P. Sp. z o.o., która jako odbiorca odpadów, przywiezionych z Ukrainy na podstawie decyzji GIOŚ z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nie wypełniła obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia odpadów o kodzie 02 01 08*.

W trakcie kontroli organ I instancji ustalił, że w ramach ww. decyzji z 2011 r. Spółka przyjęła 158 transportów o łącznej masie 2990,323 Mg. Z tego 132 transporty o łącznej masie 2490,395 Mg zostały unieszkodliwione w terminie roku kalendarzowego od dnia przyjęcia odpadów. W przypadku natomiast pozostałych 26 transportów o masie 499,928 Mg unieszkodliwienie odpadów nastąpiło po upływie roku kalendarzowego od dnia przyjęcia ww. odpadów. W ocenie organu I instancji skarżąca nie wypełniła obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia 26 transportów odpadów o łącznej masie 499,928 Mg, w terminie 30 dni od dokonania unieszkodliwienia, nie później niż w terminie jednego roku kalendarzowego od dnia otrzymania odpadów, co stanowi naruszenie art. 16 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z dnia 12 lipca 2006 r. Nr 190, s. 1 ze zm.). W związku z powyższym, realizując obowiązek nałożony w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nałożył karę pieniężną.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka, wskazując, że przekroczenie terminu potwierdzenia unieszkodliwienia odpadów zaistniało z przyczyn od niej niezależnych (zwielokrotniła nakłady na remonty bieżące i konserwacje instalacji, zmniejszyła ilość odpadów podawanych do spalenia, podjęła dodatkowe obowiązki inwestycyjne; ponadto wskazał, że odpady nie stanowią żadnego zagrożenia dla ludzi i środowiska; nałożenie na tak wysokich kar pieniężnych spowoduje poważne utrudnienia w działalności Spółki). Ponadto organ powinien wydać jedną decyzję i nałożyć jedną karę pieniężną. Wydanie sześciu zaskarżonych decyzji powoduje, że przekroczona została maksymalna wysokość kary określona w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) przemieszczaniu odpadów, co oznacza, że każda z ww. decyzji, w tym decyzja zaskarżona w niniejszym odwołaniu, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 33 ust. 1 ww. ustawy.

Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie kara pieniężna związana jest z odpadami przywiezionym z zagranicy, dlatego wiążące są przepisy, które określają maksymalnie okres 1 roku magazynowania odpadów do czasu ich unieszkodliwienia. Ponadto przy wymierzeniu kary wzięto pod uwagę wszystkie kryteria wymienione w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia nr 1013/2006, a także przyjął stwierdzenie skarżącej o działaniu w dobrej wierze. Organ argumentował, że wymienione okoliczności nie mogły jednak stanowić podstawy do obniżenia kary pieniężnej ze względu na dużą ilość niezagospodarowanych odpadów niebezpiecznych oraz charakter tych odpadów – zawartość chlorowcopochodnych zaliczanych do trwałych zanieczyszczeń organicznych.

Wskazał, że ponieważ organ stwierdził naruszenia w przypadku sześciu decyzji GIOŚ, dotyczących różnych rodzajów odpadów o różnej masie, zmuszony był do wszczęcia sześciu postępowań administracyjnych w sprawie poszczególnych stwierdzonych naruszeń i w konsekwencji wydania sześciu decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Nie stoi to w sprzeczności z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ponieważ organ I instancji wydając każdą z sześciu decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zobowiązany był nałożyć karę w przedziale od 30000 do 150000 zł, nie będąc jednocześnie związanym koniecznością zsumowania wszystkich nałożonych kar, tak aby całkowita kwota nie przekroczyła 150000 zł.

Za niezrozumiały organ uznał argument, że skarżąca w obliczu zarzutów medialnych o istnieniu zagrożenia dla środowiska, jaki stanowią odpady niebezpieczne znajdujące się na jej terenie, chcąc udowodnić, że takiego zagrożenia nie ma, zwielokrotniła swoje nakłady na remonty i bieżące konserwacje instalacji, co spowodowało nieprzewidziane wcześniej przerwy w pracy instalacji i wpłynęło na zmniejszenie ilości unieszkodliwionych odpadów. Skoro dokonywała dodatkowych remontów i konserwacji, pomimo świadomości, że spowoduje to nieprzewidziane przerwy w pracy instalacji unieszkodliwiania odpadów i wpłynie na terminowe ich zagospodarowanie, rodzi się podejrzenie, że chciała naprawić znane jej nieprawidłowości w procesie zagospodarowywania odpadów prowadzonym na jej terenie. Takich okoliczności nie sposób uznać za niezależne od skarżącej.

Podobnie za nieprzekonujący uznał argument, że skarżąca chcąc uciąć spekulacje, dotyczące spalania zbyt dużej ilości odpadów w danej jednostce czasu zredukowała ilość podawanych odpadów, co zmniejszyło wydajność instalacji. Wskazał, że informacje o ww. nieprawidłowościach w procesie spalania zostały stwierdzone na podstawie ekspertyzy, którą 11 lipca 2012 r. GIOŚ zlecił firmie E. Sp. z o.o. Celem wykonania ekspertyzy była ocena funkcjonowania spalarni odpadów niebezpiecznych eksploatowanej przez skarżącą. Wyniki ekspertyzy pokazały, że przy spalaniu odpadów przekraczana była maksymalna wydajność masowa ustalona w pozwoleniu zintegrowanym. Przekroczenia odnotowano podczas 153 dni na ogólną ilość 225 dni pracy spalarni w analizowanym okresie. Zatem skarżąca zmuszona była zmniejszyć obciążenie spalarni nie dlatego, że chciała uciąć bliżej nieokreślone przez nią spekulacje, ale dlatego, że udowodniono jej działanie niezgodne z pozwoleniem zintegrowanym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, stwierdzić należy, że przyczyną niedotrzymania przez skarżącą terminu zagospodarowania odpadów z zagranicy było sprowadzenie w krótkim okresie czasu zbyt dużej masy odpadów objętych kilkoma decyzjami GIOŚ, co spowodowało brak możliwości zagospodarowania tych odpadów w terminach określonych w ww. rozporządzeniu 1013/2006. Organ zakwalifikował te działania jako zależne od woli skarżącej.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżąca Spółka sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 7, art. 77, art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 36/14, oddalając skargę wskazał, że istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie wypełniła obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia 26 transportów odpadów o łącznej masie 499,928 Mg, w terminie 30 dni od dokonania unieszkodliwienia, nie później niż w terminie jednego roku kalendarzowego od dnia otrzymania odpadów, co stanowi naruszenie art. 16 lit. e ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Stanowiło to przesłankę do zrealizowania obowiązku wynikającego z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w postaci nałożenia kary pieniężnej.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącej dotyczące znaczenia okoliczności towarzyszących ustalonym przez organ faktom, bowiem kara jest nakładana bez względu na stwierdzenie zawinienia, tj. za sam fakt zachowania niezgodnego z przepisem (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 572/13). Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma również podstaw do przyjęcia, że karę wymierzono w nadmiernej wysokości. Organ bowiem przekonująco wyjaśnił co było podstawą miarkowania kary pieniężnej. Ponadto zasadnie organy wywodziły, że podczas kontroli badaniu podlegało wypełnienie warunków każdej z sześciu posiadanych przez P. Sp. z o.o. decyzji na przywóz odpadów indywidualnie. Dlatego na organie ciążył obowiązek wszczęcia sześciu odrębnych postępowań. Argument dotyczący zbiorczej wysokości kar nie zasługuje na aprobatę, z tego względu, że odpady zostały przyjęte na podstawie i wykonaniu zawartej przez skarżącą umowy, a zatem w wyniku działania przedsiębiorcy, który ponosi jej ryzyko. Słusznie organ wywodził, że wymierzając karę pieniężną, nie mógł uwzględnić faktu, że czas magazynowania odpadów nie przekroczył 3 letniego okresu określonego we wskazywanym przez skarżącą art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, bowiem przepis ten dotyczy gospodarki odpadami prowadzonej na terenie kraju, natomiast w zakresie gospodarowania odpadami przywiezionymi z zagranicy dla Spółki wiążące są przepisy ww. rozporządzenia nr 1013/2006, które określają maksymalnie okres 1 roku magazynowania odpadów do czasu ich unieszkodliwienia oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Ponadto obowiązek unieszkodliwienia odpadów ciągu 1 roku został określony w decyzji z [...] września 2011 r. Wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak słusznego interesu obywateli, nie została naruszona wobec wydania przez organy decyzji na podstawie przepisów prawa, przy jednoczesnym uwzględnieniu dopuszczalnych w świetle prawa okoliczności wpływających na mniejsza wysokość kary. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący ekspertyzy, zleconej w lipcu 2012 r. przez GIOŚ, której przedmiotem była ocena funkcjonowania spalarni odpadów niebezpiecznych eksploatowanej przez P. Sp. z o.o., bowiem ekspertyzy nie wykorzystano w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powód wydania zaskarżonej decyzji, tj. niewypełnienie obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia odpadów przez skarżącą, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – w ocenie Sądu – nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia sposobu magazynowania odpadów. Sąd stwierdził, że organ przywołał wyniki ww. kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przywołując przykłady niewłaściwego postępowania skarżącej z odpadami niebezpiecznymi przywiezionymi z Ukrainy, a do stosowania przez organ w toku postępowania niebezpośrednich środków dowodowych uprawnia K.p.a. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez twierdzenia organu, że znacząca część odpadów przechowywana była poza miejscami wyznaczonymi w pozwoleniu zintegrowanym, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; wstrzymanie wykonania w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy przepis dopuszczający magazynowanie odpadów przez okres nieprzekraczający 3 lat, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacjąnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie znajduje w niniejszym stanie faktycznym zastosowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na skarżącą Spółkę prawidłowo nałożona została na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kara pieniężna za niewypełnienie obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia odpadów w terminie 30 dni od dnia ich unieszkodliwienia, nie później jednak niż w terminie jednego róku kalendarzowego od dnia otrzymania odpadów;

- art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym zaszły przesłanki do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia odpadów w terminie 30 dni od dnia ich unieszkodliwienia, .nie później jednak niż w terminie jednego roku kalendarzowego od dnia otrzymania odpadów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu na skutek błędnego przyjęcia, że kara pieniężna może zostać nałożona niezależnie od zawinienia ze strony skarżącej oraz że do niezachowania terminu do dokonania zawiadomienia o unieszkodliwieniu odpadów doszło z przyczyn zależnych od skarżącej Spółki.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpłw na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w z w. z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, mimo że do niedokonania potwierdzenia unieszkodliwienia odpadów w maksymalnym terminie jednego roku kalendarzowego od ich przjąęcia doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez uznanie, że nałożona na skarżącą Spółkę kara pieniężna ma charakter adekwatny do rodzaju naruszenia, podczas gdy całokształt okoliczności niniejszej sprawy – ilość, rodzaj i charakter odpadów, fakt ich bezpiecznego magazynowania, brak zwiększenia możliwości wystąpienia zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, fakt niemożności dokonania potwierdzenia unieszkodliwienia odpadów w maksymalnym terminie jednego roku kalendarzowego od dnia ich otrzymania z przyczyn niezależnych od Skarżącej, a także brak uprzedniego naruszenia przez skarżącą ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i rozporządzenia nr 1013/2006, nie uprawniały do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w tak znacznej wysokości;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że organy dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wydały rozstrzygnięcie mimo sprzecznych ustaleń w zakresie przyczyn opóźnienia w potwierdzeniu unieszkodliwienia odpadów, bez uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy, na jakie wskazywała skarżąca, w tym niedokonanie potwierdzenia unieszkodliwienia odpadów w maksymalnym terminie jednego roku kalendarzowego od ich otrzymania z przyczyn niezależnych od skarżącej przez nieuwzględnienie przesłanek umożliwiających zastosowanie najniższej kary pieniężnej stosownie do art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także poprzez bezpodstawne przyjęcie stanowiska organów, że znacząca część odpadów przechowywana była poza miejscami wyznaczonymi w pozwoleniu zintegrowanym, podczas gdy taka sytuacja nigdy nie miała miejsca.

Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2745/14, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na unieszkodliwianiu odpadów powinien liczyć się z tym, że prowadzenie tego rodzaju działalności obarczone jest określonymi obowiązkami. Brak ich dochowania wiąże się z nieuchronnością poniesienia kary. Określony podmiot powinien zatem liczyć się z ryzykiem związanym z prowadzeniem takiej działalności. Oznacza to, że podmiot, który wziął na siebie odpowiedzialność za unieszkodliwienie odpadów, powinien realnie kalkulować, czy będzie w stanie sprostać prawnym obowiązkom, tak aby nie narazić się na karę i jej potencjalne skutki. Kara taka bowiem związana jest ze stosowną dolegliwością, co w konsekwencji może prowadzić do problemów finansowych. Jednak podmiot gospodarczy prowadzący w sposób nienależyty wykonywaną działalność (niewłaściwe zarządzanie) musi liczyć się z takimi konsekwencjami. W zasadzie przepisy obowiązującego prawa dotyczące odpadów, z uwagi na swoją restrykcyjność, powinny stanowić dla danego podmiotu gospodarczego impuls dla wykonywania swojej działalności w sposób, który nie będzie wiązał się z negatywnymi konsekwencjami związanymi z poniesieniem ciężaru wymierzonej kary lub kilku kar. Z omawianą kalkulacją ryzyka związane jest prawo danego podmiotu do złożenia stosownego wniosku do właściwego organu, w którym wskazuje na wielkość odpadów, które zamierza przywieźć, a tym samym i poddać unieszkodliwieniu. Z takim uprawnieniem wiążą się zatem określone obowiązki, za których wykonanie odpowiedzialność ponosi podmiot przywożący odpady celem ich unieszkodliwienia. Owe reguły zostały przyjęte i powszechnie obowiązują na terenie Unii Europejskiej, w tym w ustawodawstwie Polskim. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka właśnie uzyskała stosowne zezwolenie na przywóz odpadów o masie 3000 Mg z Ukrainy (decyzja GIOŚ z [...] września 2011 r., znak: [...]). Na tej podstawie przyjęła odpadów o łącznej masie 2990,323 Mg. W międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 16 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów tego rodzaju odpady powinny zostać unieszkodliwione w przeciągu 1 roku od daty ich przyjęcia. W tej sprawie, co również nie jest kwestionowane, Spółka unieszkodliwiła 2490,395 Mg odpadów w terminie roku od dnia przyjęcia transportu, a 499,928 Mg po upływie roku kalendarzowego od dnia przyjęcia odpadów. W skardze kasacyjnej w związku z zastosowanym przez organy terminem "1 roku" wskazywana jest norma prawna zawarta w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, z której wynika nieprzekraczalny termin unieszkodliwienia odpadów "3 lat". Po pierwsze, norma ta ma zastosowanie do gospodarki odpadami na terenie kraju. Nie ma więc wprost zastosowania do międzynarodowego przemieszczania odpadów. Po drugie, z uwagi na ogólność tej normy prawnej, która określa tylko górną granicę terminu, w którym powinno nastąpić unieszkodliwienie odpadów, możliwe jest między innymi określenie terminu "1 roku", jako terminu na unieszkodliwienie odpadów. Wynika z tego uprawnienie wywodzone z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach zawiera także uprawnienie do unieszkodliwienia odpadów w terminie "1 roku". W tym zakresie pomiędzy treścią art. 25 ust. 4 ww. ustawy nie zachodzi sprzeczność z uprawnieniem wynikającym z art. 16 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Artykuł 16 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006 należy odczytywać jako doprecyzowanie normy zawartej w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach w stosunku do szczególnego rodzaju odpadów jakimi są te podlegające międzynarodowemu przemieszczeniu. Z faktu międzynarodowego przemieszczenia odpadów wynika bowiem określony rygoryzm, który wiąże się z obowiązkiem unieszkodliwienia odpadów w przeciągu 1 roku od dnia przyjęcia odpadów. Zresztą takie prawne rozwiązania wynikają także z prawniczych reguł wykładni – argumentum a maiori ad minus, komu nakazane jest czynić więcej, temu nakazane jest czynić mniej. W tej sprawie oznacza to, że skoro ogólna norma prawna przyznaje uprawnienie do unieszkodliwienia odpadów w przeciągu 3 lat, to tym bardziej na jej podstawie dozwolone jest unieszkodliwienie odpadów w przeciągu 1 roku. Poza tym w tej sprawie kwestia terminowości unieszkodliwienia odpadów związana była z uzyskaną przez skarżącą Spółkę decyzją GIOŚ z [...] września 2011 r., znak: [...]. W związku z tą decyzją i przyjęciem odpadów z Ukrainy po stronie skarżącej Spółki powstał obowiązek unieszkodliwienia odpadów w przeciągu 1 roku oraz obowiązek potwierdzenia dokonania unieszkodliwienia odpadów. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że kara jest wymierzana niezależnie od stopnia zawinienia. Przepis ten wprost wskazuje na nieuchronność kary. Bez znaczenia jest czy do naruszenia obowiązków doszło umyślnie, czy też nieumyślnie. Przepis ten bowiem posługuje się pojęciem "choćby nieumyślnie" odbiorca odpadów nie wypełnił stosownych obowiązków. Stopień winy jest zatem bez znaczenia dla zaistnienia rygoru wymierzenia kary. Zresztą w tej sprawie oceniono, że argumentacja skarżącej Spółki dotycząca problemów organizacyjnych wynikłych z konieczności dokonania remontów, konserwacji, a więc dodatkowych obowiązków inwestycyjnych w ramach instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów, nie mogła w ogóle stanowić racjonalnego uzasadnienia powstałego opóźnienia w unieszkodliwieniu odpadów. Trudno zatem taką argumentację nawet odnosić do stopnia winny. Ocena ta wynika z tego, że specyfika prowadzenia działalności polegającej na gospodarce odpadami wymaga określonego zaplanowania i przedsięwzięcia konkretnych kroków, jak i jednocześnie wynika z działań samego podmiotu, który wnioskuje o zezwolenia na przywóz konkretnej ilości odpadów. Nie bez znaczenia jest też to, że chodzi tu o realizację podstawowych zasad wynikających z ochrony środowiska, które to reguły aktualnie są powszechnie przyjęte w zakresie nie tylko państwowym, ale przede wszystkim globalnym. To czyni, że odium całej odpowiedzialności za unieszkodliwienie odpadów, niezależnie od stopnia zawinienia, ciąży na podmiocie przyjmującym odpady – w tej sprawie na skarżącej Spółce. Argumentacja skarżącej Spółki w tym zakresie jest bez znaczenia dla nieuchronności wymierzenia kary co do zasady. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powyższa argumentacja czyni również pozbawionym usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczący art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Przywołane przez skarżącą Spółkę przyczyny niedochowania obowiązków nie można bowiem zakwalifikować do przyczyn od niej niezależnych. Z akt sprawy wynika, że podjęte działania inwestycyjne wynikały ze stwierdzonych nieprawidłowości, czego przykładem jest m.in. wymierzenie kary biegnącej, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1216/13. Takich przyczyn nie można było uznać jako niezależnych od skarżącej Spółki. Tym samym wskazywane przyczyny nie mogły także stanowić przesłanki do miarkowania kary. Zresztą w tej sprawie zgodnie z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oceniono okoliczności, które miały wpływ na wysokość wymierzonej kary. Poza kwestiami tzw. "organizacyjnymi" wzięto pod uwagę znaczną ilość odpadów, ich rodzaj (odpady agrochemiczne zawierające substancje niebezpieczne – odpady o kodzie 02 01 08*), charakter (jako niebezpieczne dla środowiska), co dawało podstawę do stwierdzenia istnienia wyrażonej w art. 34 ww. ustawy przesłanki "możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska". Przepis ten nie przewiduje bowiem, że wysokość kary zależna jest od spowodowania ww. zagrożeń, lecz od potencjalnego zagrożenia jakie związane jest z brakiem unieszkodliwienia odpadów, tym bardziej tych kwalifikowanych bo niebezpiecznych dla środowiska. Skarżąca Spółka nie podważyła zaś kwalifikacji rodzaju i charakteru przyjętych odpadów oraz ustalonej przez organy ilości, która została unieszkodliwiona z naruszeniem przepisów, choć w konsekwencji w tej sprawie ww. odpady zostały unieszkodliwione w całości. Powoduje to, że wymierzona w tej sprawie kara w wysokości 60000 zł została prawidłowo określona w dolnych granicach ustawowych widełek, które zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zawierają się w przedziale od 30000 do 150000 złotych. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.