Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2285/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 5, art. 36a ust. 5a, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik, Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S.-S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/16 w sprawie ze skargi E. S.-S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kasacyjnie E. S.-S. i P. S. solidarnie kwotę 1 110 (jeden tysiąc sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. S. – S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 5, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 27 marca 2015 r. poz. 443) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, K.p.a.) nakazał P. S. wykonanie rozbiórki "rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych dz. nr [...],[...] i [...] w [...]".

W wyroku przytoczono dalej, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane związane z powyższą inwestycją, a decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy ww. budynku i zakreślił termin jego wykonania.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., po rozpoznaniu odwołania E. S. – S. i P. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 uPb (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) utrzymał decyzję o nakazie rozbiórki organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane prowadzono na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki dla osób starszych. Ww. decyzja uprawniała do rozbudowy budynku mieszkalno–pensjonatowego, tj. realizacji nowej zewnętrznej klatki schodowej o wymiarach 3,70 m x 6,36 m przy południowej elewacji budynku oraz modernizacji środkowej części obiektu z wprowadzeniem dźwigu osobowego.

Podczas kontroli organu I instancji ustalono, że na ww. terenie, znajduje się m. in. budynek o wymiarze 24,1 m x 17,08 m, o trzech kondygnacjach naziemnych, tj. parter, piętro i poddasze użytkowe (mieszkalne) oraz strych, z dachem dwuspadowym, krytym blachą. Wysokość pomieszczeń w świetle wynosi od 2,60 m do 3,16 m w poziomie parteru, 2,66 m w poziomie piętra oraz 2,70 m w poziomie poddasza. Od strony wschodniej istnieje przedsionek o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m z płyt warstwowych oraz dachem jednospadowym. Wewnątrz budynku brak szybu windowego, a na klatce schodowej od strony południowej (3,75 m x 6,30 m) zamontowano platformową windę.

PINB stwierdził, że ww. rozbudowa realizowana jest z odstępstwami od warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. polegającymi na: wybudowaniu od strony wschodniej przedsionka 3,46 m x 1,50 m, rezygnacji z szybu windowego wewnątrz budynku i zamontowaniu platformowej windy na klatce schodowej od strony południowej. Odstępstwa są istotne (art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 6 uPb), bowiem powodują zmiany w kubaturze, powierzchni zabudowy, zmiany długości i szerokości budynku oraz zmianę przeznaczenia części pomieszczeń.

MWINB zaznaczył, że organ I instancji zachował tryb przewidziany przepisami uPb i w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, zobowiązując inwestora – P. S. do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu zamiennego. W związku z nieprzedłożeniem żądanej dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. – zdaniem organu II instancji – zasadnie nakazał P. S. obowiązek dokonania "całkowitej rozbiórki" przedmiotowej rozbudowy w trybie art. 51 ust. 5 uPb.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie złożyli E. S. – S. oraz P. S., zarzucając szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zasadnie nakazano rozbiórkę "rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki dla osób starszych", a więc wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, wymienionych w decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2015 r., co wynikać ma wprost z "sentencji" decyzji. W ocenie sądu wojewódzkiego pomimo wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę tej części, która stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E. S.-S. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucają:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 5 ust. 1 i 2 uPb poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do uznania, iż powstałe odstępstwa przy realizacji rozbudowy nie naruszają wymagań techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej określonych przepisami prawa budowlanego dla obiektów budowlanych;

art. 36a ust. 1, 5 i 5a uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa przedsionka oraz rezygnacja z budowy szybu windowego i zamontowanie windy platformowej stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

art. 36a ust. 6 uPb poprzez jego niezastosowanie polegające na zakwalifikowaniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotnych, podczas gdy w materiale dowodowym brak jest oświadczenia projektanta, wymaganego przez przytoczony przepis;

art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez nakazanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie

częściowej rozbiórki budynku;

art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez określenie obowiązków skarżących w sposób nieprecyzyjny, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności rozstrzygnięcia merytorycznego w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym wdrożonym w celu realizacji decyzji, ponieważ sposób w jaki został określony obowiązek rozbiórki nasuwa istotne wątpliwości dotyczące tego, co tak naprawdę ma być przedmiotem rozbiórki – czy cały budynek czy tylko jego część;

art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez nakazanie rozbiórki tej części budynku, która została wzniesiona legalnie;

art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskutek wystąpienia zmian istotnych, konieczne jest przedstawienie projektu zamiennego;

"§ 12 ust. 3 pkt 1a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12

kwietnia "2012 roku" w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez pominięcie faktu, że obiekt budowlany na nieruchomości - działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] położony w miejscowości [...] został wybudowany z zachowaniem odległości wynikających z przedmiotowego przepisu, zatem nawet wybudowanie przedsionka nie spowodowało zmian w umiejscowieniu obiektu budowlanego na działce, a tym samym nie doszło do zmiany odległości obiektu budowlanego od zabudowań sąsiednich;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 133 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez:

(i) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku;

(ii) brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii możliwości dokonania części rozbiórki budynku w takim zakresie, w jakim zostały stwierdzone ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu rozbudowy, co uniemożliwia odzwierciedlenie toku przeprowadzonej analizy przez organ sprawy administracyjnej;

(iii) wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku prawno-relewantnej argumentacji sądu, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, że brak jest technicznej możliwości rozbiórki obiektu w części, w tym zakresie stanowisko organu nie zostało wsparte żadną wiarygodną argumentacją techniczną (specjalistyczną), opinią biegłego, z której wynikałoby, dlaczego z punktu widzenia technologii wykonania budynku i zasad sztuki budowlanej nie jest możliwa rozbiórka części budynku, a jedynie jego całości;

3) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, której "sentencja" pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem, w ten sposób, że z "sentencji" zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nakazał "całkowitą rozbiórkę rozbudowy", przy czym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nakazem rozbiórki objęty jest cały budynek, w następstwie czego adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów przyjęcia decyzji i w rezultacie "sentencja" decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strony skarżące kasacyjnie wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, w oparciu o art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, skarżące kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Nadto, na podstawie art. 200 Ppsa wnoszą o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżących kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego błędnie orzekły o nakazie rozbiórki całości budynku, który został wybudowany legalnie. Zakwestionowano ocenę dokonanych odstępstw od projektu budowlanego, jako odstępstw istotnych. Z motywów decyzji (w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano czy chodzi o zaskarżoną czy też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, z kontekstu wynika, że chodzi o obie te decyzje – uwaga Sądu) wynikać ma, że istotnym odstępstwem ma być wyłącznie wybudowanie od strony wschodniej budynku przedsionka oraz rezygnacja z szybu windy na rzecz platformowej windy.

Naruszenie art. 36a ust. 6 uPb polegać ma na braku zakwalifikowania stopnia odstępstw przez projektanta. Organy nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, zaś rozstrzygnięcie nieprecyzyjne. Istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji nakazowej, a jej uzasadnieniem, o ile z rozstrzygnięcia wynika, że nakazem rozbiórki obejmuje się "rozbudowę", o tyle z jej uzasadnienia wynikać ma, że rozbiórką obejmuje się cały budynek.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że w sytuacji, w której odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego objęta jest jedynie część budynku, wówczas nakaz rozbiórki powinien również odnosić się do tej części obiektu, która narusza przepisy uPb. Stosowanie nakazu rozbiórki w części wynika z zasady stosowania przez organy administracji budowlanej środków proporcjonalnych do stopnia naruszenia. Rozbiórka może więc zostać orzeczona jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z ewentualnym naruszeniem prawa. Ich zdaniem w tym zakresie organy nadzoru budowlanego naruszyły generalną zasadę wyrażoną w uPb, że postępowaniem legalizacyjnym można objąć tylko te roboty budowlane, które przeprowadzone zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw prawnych do nałożenia na stronę obowiązków przekraczających zakres wykonanych przez nią samowolnie robót budowlanych, nawet gdyby intencją organu było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Organy miały ponadto nie wyjaśnić tego, czy rozbiórka przedsionka nie naruszy konstrukcji budynku, czym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd nie odniósł się do fałszywego stwierdzenia w uzasadnieniu obu decyzji, że rozbiórka przedsionka naruszy konstrukcję budynku. Argumentację skargi kasacyjnej wspierano poprzez przywołania oznaczonych judykatów, które mają wspierać jej warstwy merytoryczne.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie popierał skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie była oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez "nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie". Co się tyczy pierwszego z tych przepisów, to wynika z niego m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyłuszczono bliżej, na czym ma polegać naruszenie cyt. przepisu. Nie jest kwestionowane, że skarżony wyrok zapadł po zamknięciu rozprawy, okoliczność tę potwierdza protokół rozprawy przed sądem pierwszej instancji. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można ponadto kwestionować oceny materiału dowodowego dokonanego przez sąd pierwszej instancji.

Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzucają sądowi wojewódzkiemu brak ustosunkowania się do wszystkich kwestii i zarzutów przedstawionych w sprawie. Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał – w dostatecznie komunikatywny sposób – przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżący kasacyjnie odczuwają niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznają, że w kwestionowanym wyroku w ich ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa.

WSA w Warszawie w motywach swego wyroku scharakteryzował podstawę materialnoprawną decyzji nakazowej organu I instancji, którą był przepis art. 51 ust. 5 uPb, wyjaśnił kolejność podejmowania decyzji w ramach tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 51 uPb. Jednocześnie wskazano w wyroku VII SA/Wa 1513/16, że kontroli nie mogła podlegać wydana uprzednio w toku całego postępowania naprawczego decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, tj. nakładająca obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z tego względu w zaskarżonym wyroku wywiedziono, że zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. To zaś czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Wszystkie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego są chybione, zostały one zresztą wiernie powtórzone ze skargi do WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł zupełnie tej części argumentacji sądu pierwszej instancji, w której prawidłowo zwrócono uwagę na fakt, że decyzja nakazowa organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 uPb, jako konsekwencja – na co wskazywano w części faktograficznej zaskarżonego wyroku – braku przedstawienia przez inwestora w następstwie wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia w stosownym terminie projektu budowlanego zamiennego, tegoż projektu. Samego postanowienia o wstrzymaniu przez organ powiatowy prowadzonych robót budowlanych, a następnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, nie kwestionowano środkami zaskarżenia. Tym samym obecnie formułowane względem kwestionowanego wyroku zarzuty naruszenia art. 36a ust. 1, 5 i 6 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wojewódzkiego, który kontrolował legalność decyzji MWINB utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki wydanej przez organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 5 uPb. Zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu, kluczowego wszak dla rozstrzygnięcia organu I instancji, zresztą w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

C. Co się tyczy zarzutu naruszenia "§ 12 ust. 3 pkt 1a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia "2012 roku" w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to niezależnie od faktu, że w skardze kasacyjnej powołano się na błędną datę przywoływanego aktu normatywnego – cyt. rozporządzenie pochodzi z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nie jak wskazano w środku zaskarżenia wyroku z dnia 12 kwietnia "2012 r. – a także, iż powołano wadliwie nieaktualny w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego tekst cyt. rozporządzenia (prawidłowo należało wskazać tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1442 – uwaga Sądu), autor skargi kasacyjnej wadliwie formalnie powołuje określenie przepisu cyt. rozporządzenia, który miałby zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1442, rozp. MI z 2002) w § 12 ust. 3 nie występuje jednostka redakcyjna oznaczona jako pkt "1a". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto ponadto powyższego zarzutu. Powierzenie przez ustawodawcę obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej fachowemu prawnikowi – rady prawnemu lub adwokatowi, nakłada na autora takiego środka odwoławczego obowiązek precyzyjnego sformułowania podstaw kasacyjnych, wobec reguły związania nimi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie może domyślać się intencji czy zamiaru strony wyrażonej w skardze kasacyjnej, gdy idzie o podstawy kasacyjne, czy też treść poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Wszelkiego rodzaju uchybienia formalne, gdy idzie o błędy w sporządzeniu skargi kasacyjnej, obciążają zaś stronę. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia "art. 12 § 1 ust. 3 pkt 1a" rozp. MI z 2002 nie poddaje się kontroli.

D. Oczywiście chybiony jest zarzut naruszenia art. 36a ust. 5a uPb. Niezależnie od tego, że kwestie odnoszące się do kwalifikacji stopnia odstępstw od projektu budowlanego nie mogły podlegać kontroli sądu wojewódzkiego rozpoznającego w przedmiotowej sprawie skargę na decyzje wydane w konsekwencji braku realizacji uprzednio nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to autorowi skargi kasacyjnej umknęło uwadze, że przepis art. 36a ust. 5a uPb nie obowiązywał w dacie orzekania przez MWINB. Przepis ten został dodany do uPb na mocy art. 5 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Ponieważ WSA w Warszawie kontrolował zaskarżoną decyzję MWINB uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty jej wydania, tj. dnia [...] maja 2016 r., nie mógł dopuścić się naruszenia błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, który w tej dacie nie obowiązywał.

E. Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 uPb poprzez jego niezastosowanie, formułując taki zarzut w petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują prawidłowość ustaleń dowodowych. Podstawa kasacyjna zawierająca powyższy zarzut, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie została zaopatrzona w uzasadnienie. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło uwadze, że art. 5 ust. 1 uPb jest przykładem regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z szeregu punktów. W takim przypadku wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, w jaki sposób sąd pierwszej instancji miałby naruszyć przepis art. 5 ust. 2 uPb odnoszący się do zagadnienia użytkowania obiektu budowlanego. Te okoliczności powodują, że powyższy zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli.

F. Uzasadnione są wyłącznie te zarzuty kasacyjne, które dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 8 K.p.a., a sprowadzają się do wadliwego działania sądu pierwszej instancji i braku uchylenia decyzji obu instancji, wskutek niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. PINB nakazał, z powołaniem się na art. 51 ust. 5 uPb, P. S. dokonać "całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy społecznej i opieki osób starszych" znajdującego się w [...] na enumeratywnie oznaczonych działkach, tę decyzję utrzymał w mocy MWINB zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego decyzją. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazują na fakt sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia decyzji nakazowej, a jej uzasadnieniem. Sąd pierwszej instancji dokonując egzegezy zakresu nakazu rozbiórki z uzasadnieniem decyzji PINB stwierdził, że została ona ograniczona wyłącznie do "zakresu istotnych odstępstw", co wynikać ma "wprost z sentencji decyzji". Pomijając już okoliczność, że decyzje – w przeciwieństwie chociażby do wyroków (np. art. 138 Ppsa) – nie posiadają "sentencji", a "rozstrzygnięcia" (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że zakres orzeczonej rozbiórki jest jasny, a ewentualna wadliwość uzasadnienia tej decyzji nie niweczyć ma faktu, że rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiadać ma prawu. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji nakazowej zdaje się wynikać nakaz dokonania "całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku", co prima facie wskazuje, że zakresem tym objęto także i tę część rozbudowywanego budynku, która uprzednio była objęta uzyskanym pozwoleniem na budowę. Ponadto nie wiadomo, jak należy traktować orzeczenie o nakazie rozbiórki "ze zmianą sposobu użytkowania" budynku. Nie sposób także jednolicie odkodować treści rozstrzygnięcia organu powiatowego, czego dowodzić mogą chociażby motywy decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Wprawdzie mowa jest w niej o konieczności rozbiórki części budynku – przedsionka wybudowanego od strony wschodniej o wymiarze rzutu 3.46 m – 1,50 m, dalej jednak wskazuje się, że częściowa rozbiórka naruszyłaby konstrukcję całego budynku. Treść nakazu rozbiórki musi być jednoznaczna. Z mocy art. 51 ust. 5 uPb, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skoro przedmiotem nakazu rozbiórki w powyższym trybie właściwy organ ma uczynić obiekt budowlany lub jego część, w rozstrzygnięciu należy wskazać precyzyjnie tę część obiektu budowlanego, która jest objęta nakazem. Można przy tym posłużyć się odesłaniem do odpowiedniego szkicu, projektu, dokumentacji budowlanej. Rozstrzygnięcie w tym aspekcie w decyzji organu I instancji nie jest precyzyjne, a powinno być, chociażby w aspekcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru budowlanego winien wziąć ponadto pod uwagę, że pod pojęciem rozbudowy ustawodawca rozumie jedną z postaci "budowy", jaką jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Tym samym wadliwe było w rozstrzygnięciu nakazowym posłużenie się określeniem "rozbudowy" bez sprecyzowania czy chodzi o część obiektu budowlanego, a jeśli tak to o którą. Przyznać wypadnie także, że możliwe jest takie odczytanie motywów decyzji organu powiatowego, że w istocie nakazem rozbiórki objęto cały obiekt budowlany, w tym zaś przypadku uzasadnienie tej decyzji pozostawałoby w sprzeczności z rozstrzygnięciem. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji ma służyć realizacji zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), ale także zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., której treść w dacie podejmowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, sprowadzała się do nakazu, względem organu administracji publicznej, takiego prowadzenia postępowania, aby budzić zaufanie uczestników do władzy publicznej. Naruszenia w tym zakresie nie tylko mogły mieć, ale miały istotny wpływ na wynik sprawy, przeto utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego MWINB naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tych względów decyzje organów obu instancji powinny zostać uchylone.

G. PINB raz jeszcze rozpozna sprawę, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy i stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W tym względzie organ powiatowy winien także uwzględnić wynik sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do sygn. II OSK 2285/17, dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1512/16 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Podejmując ewentualną decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 uPb organ ten będzie w szczególności miał na względzie, iż orzekając o rozbiórce części obiektu budowlanego winien w rozstrzygnięciu sprecyzować zakres przedmiotowy nakazu orzekanej rozbiórki.

H. Z powyższych przyczyn, uznając że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

I. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.