Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Lu 13/20 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. R. wniósł w dniu 6 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania, polegające na "niewydaniu dotychczas decyzji w sprawie wszczętej przez skarżącego pismem z dnia 6 listopada 2000r., której nadano znak: [...] [...]/2000 (zał. 1), pomimo uzupełnienia braków (wykazania praw spadkobiercy), jak też wystosowania ponagleń z dnia 2 listopada 2019 r. (zał. 2), 5 grudnia 2019 r. (zał.3), 30 grudnia 2019 r. (zał.4)".

Skarżący wskazał, że wprawdzie w dniu 5 kwietnia 2019 r. Wojewoda wydał decyzję, ale skarżący nie był w niej wymieniony jako strona, dlatego nie było też podstaw prawnych do wniesienia odwołania, które mimo to pełnomocnik skarżącego wniósł. Postępowanie w niniejszej sprawie "nie mogło się zakończyć, gdyż skarżący nie jest stroną decyzji z dnia [...] r., więc złożone błędnie przez jego pełnomocnika odwołanie od tej decyzji powinno być odrzucone".

Powyższe uzasadnia, zdaniem skarżącego, skargę do Sądu na bezczynność tego organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. po rozpoznaniu wniosku W. R., reprezentowanego przez pełnomocnika Z. S. z dnia 19 maja 2003 r., uzupełnionego pismem z dnia 15 września 2009 r., wydał decyzję nr [...] Decyzją tą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, z późn. zm.) oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,10 ha, położona w miejscowości S., gm. W., powiat lubelski, woj. lubelskie, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "D. Z. S." - podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania.

Wskazał, że wnioskiem z dnia 19 maja 2003 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 września 2009 r., W. R. zwrócił się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka nr [...], położona w obrębie S., gm. W., pow. lubelski, woj. lubelskie, stanowiąca część majątku ziemskiego pn. "D. ", nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda odmówił stwierdzenia, że działka nr [...], o powierzchni 0.10 ha, nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność sprecyzowania przez wnioskodawcę przedmiotu żądania oraz bezsporne ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony.

W piśmie z dnia 15 września 2009 r. W. R. sprecyzował, że wnosi o wydanie - na podstawie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] o pow. 0,10 ha, położona we wsi S., gm. W., pochodząca z podziału znacjonalizowanego parku dworskiego, nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania przez sąd wniosków o uznanie za zmarłych następców prawnych byłego właściciela nieruchomości pn. "D. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy to postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt IV SA/Wa [...] odrzucił skargę w tej sprawie.

Następnie na wniosek W. R., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r., podjął zawieszone postępowanie administracyjne, jednak postanowieniem z dnia [...] r. ponownie je zawiesił do czasu zakończenia postępowań spadkowych po następcach prawnych byłego właściciela nieruchomości oraz uzyskania uwierzytelnionych kopii postanowień o nabyciu spadku bądź aktów poświadczenia dziedziczenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy to postanowienie, a wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1698/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra.

Pismem z dnia 10 września 2012 r. W. R. wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Pełnomocnik wnioskodawcy, pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 maja 2016 r., wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, przedkładając prawomocne postanowienia sądu o nabyciu spadku po K. A. M. R. , E. B. oraz B. R. - M..

W związku z tym, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania, Wojewoda postanowieniem z dnia [...]. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Pismem z dnia 25 marca 2017 r. W. R., reprezentowany przez pełnomocnika Z. S., przedłożył prawomocne postanowienia sądu o nabyciu spadku po spadkobiercach byłego właściciela majątku "S.", jednocześnie wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Wniosek został poparty przez pozostałych następców prawnych byłego właściciela majątku ziemskiego "S.", tj. przez M. R. i K. M..

W związku z tym Wojewoda postanowieniem z dnia [...]. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie pismami z dnia 30 maja 2018 r. wystąpił do Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. X Wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt N. w W., Archiwum Państwowego w L., Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. oraz Starosty L., w celu pozyskania dokumentów związanych z przejęciem majątku ziemskiego pn. "D. Z. S." na cele reformy rolnej, a także dokumentacji wieczystoksięgowej, dla bezspornego ustalenia, kto faktycznie był właścicielem przejętego majątku ziemskiego, tj. czy dane wynikające z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 28 grudnia 1946 r., potwierdzającego przejęcie majątku ziemskiego pn. "D. Z. S." na cele reformy rolnej, znajdują potwierdzenie w innych dokumentach.

Uzyskane przez organ dokumenty dowodzą, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na dzień 1 września 1939 r. i na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (tj. 13 września 1944 r.) był K. A. M. 3-ga imion R. (jego następcy prawni), a więc żaden z dokumentów wykazanych przez W. R. nie dowodzi jego interesu prawnego, a tym samym bycia stroną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, ustalono, że stronami postępowania są spadkobiercy byłego właściciela majątku, tj. K. M. i M. R., którzy poparli złożony wniosek i wykazali następstwo prawne odpowiednimi dokumentami, a także Skarb Państwa (na rzecz którego nastąpiło przejęcie nieruchomości) reprezentowany przez Starostę L.. Nie mogą natomiast zostać uznani za strony postępowania następcy prawni T. M. A. R. po mężu Z. dlatego też rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostanie przesłane im wyłącznie do wiadomości.

Realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do niego, w terminie 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Z prawa tego strony w zakreślonym terminie nie skorzystały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Z kolei przewlekłość postępowania zachodzi, gdy podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący W. R. w istocie nie wskazuje na okoliczności świadczące o bezczynności organu, ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania w powyższym rozumieniu, co uzasadniałoby zastosowanie przez organ przytoczonego art. 149 p.p.s.a.

Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie tego, że organ nie potraktował skarżącego jako strony postępowania i nie skierował do niego decyzji z dnia [...] a zarzuty te nie świadczą o bezczynności, ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie, w którym wydano tę decyzję, zostało wszczęte m.in. na wniosek skarżącego (oraz innych osób) z dnia 19 maja 2003 r.

Wprawdzie obecnie w skardze na "przewlekłość postępowania Wojewody skarżący wskazuje na "sprawę wszczętą pismem z dnia 6 listopada 2000 r.", to jednak z załączonych przez niego do skargi dokumentów, w tym ponagleń skierowanych do organów wynika jednoznacznie, że chodzi mu przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 19 maja 2003 r., które zostało zakończone opisaną wyżej decyzją z dnia [...]. W piśmie z dnia 2 listopada 2019 r. (k.5) wnosił bowiem "ponaglenie wobec braku rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie o zwrot nieruchomości pozostałych z nacjonalizacji, na podstawie Dekretu PKWN z 1944 r., majątku "D. " (...). W tej sprawie tut. Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] (która – jak wynika z treści decyzji z dnia [...] r. zapadła w toku tego właśnie postępowania). Również w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. (k.6) skarżący "ponowił ponaglenie w sprawie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19 maja 2003 r., wielokrotnie zawieszanego i dotychczas nierozstrzygniętego decyzją administracyjną wobec strony tego postępowania oznaczonej jako W. R.. Nie budzi wątpliwości, że niniejsza skarga na przewlekłość postępowania Wojewody dotyczy właśnie postępowania, w którym została wydana decyzja tego organu z dnia [...]

Z uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że organ podejmował w sprawie czynności, jej rozpatrzenie w ustawowym terminie nie było jednak możliwe ze względu na nieustalenie spadkobierców byłego właściciela spornej nieruchomości. W związku z tym było ono kilkakrotnie zawieszane, dopiero po przeprowadzeniu odpowiednich postępowań spadkowych, a także po uzyskaniu szeregu dokumentów, organ w dniu 5 kwietnia 2019 r. wydał decyzję załatwiającą wniosek z dnia 19 maja 2003 r. Rozpatrując sprawę merytorycznie organ uznał jednocześnie, że stroną tego postępowania nie jest skarżący W. R., gdyż nie posiada on interesu prawnego.

Ze skargi złożonej w niniejszej sprawie wynika, że właśnie tę okoliczność zarzuca obecnie skarżący Wojewodzie. W przekonaniu skarżącego, skoro decyzja nie została do niego skierowana, to postępowanie nie zakończyło się jeszcze, a więc organ faktycznie nadal to postępowanie prowadzi.

Argumentacja skarżącego jest błędna.

Postępowanie kończy się wydaniem decyzji w sprawie, wynika to z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Niniejsza sprawa dotyczyła wniosku z dnia 19 maja 2003 r., który został załatwiony tą decyzją, a więc postępowanie zostało zakończone.

Natomiast odmienną kwestią jest prawidłowość tej decyzji tj. zgodność z przepisami prawa, która dotyczy m.in. prawidłowego oznaczenia adresata decyzji, czyli okoliczności, którą zakwestionował skarżący.

Pominięcie adresata, a więc skierowanie decyzji nie do wszystkich osób może stanowić podstawę wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli stała się ona ostateczna. W zwykłym toku postępowania stronie, która uważa, że została pominięta w rozstrzygnięciu, przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że odwołanie wniesione przez jego pełnomocnika powinno zostać załatwione w sposób formalny, a więc poprzez wydanie decyzji merytorycznie rozpatrującej odwołanie, albo decyzji umarzającej postępowanie z powodu braku przymiotu strony. Od formalnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stronie przysługiwałaby skarga do sądu na to rozstrzygnięcie.

Podkreślić natomiast należy, że badanie kwestii prawidłowości decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. leży poza uprawnieniami sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na bezczynność/przewlekłość organu. Rozpatrując taką skargę sąd bada wyłącznie to, czy organ podejmował czynności procesowe w sprawie, sąd nie bada natomiast tego, czy decyzja jest prawidłowa, a więc m.in. tego, czy wszystkim stronom organ zapewnił możliwość udziału w sprawie i czy decyzja została skierowana do wszystkich stron. Takiej oceny sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu dotyczącym skargi na decyzję organu, postępowanie ze skargi na bezczynność/przewlekłość jest bowiem – jak wyżej wyjaśniono - całkiem innym postępowaniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia niniejszej skargi – Sąd nie stwierdził bowiem bezczynności Wojewody, ani przewlekłego postępowania (trwało ono długo, ale wynikało z konieczności ustalenia stron, zgromadzenia dokumentów archiwalnych), a więc nie ma uzasadnionych podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Kwestia nieskierowania decyzji z dnia [...] r. do skarżącego nie świadczy natomiast o bezczynności/przewlekłości organu i nie uprawnia Sądu do nakazania organowi skierowania tej decyzji również do skarżącego.

W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.