Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1346/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art.200, art.205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1346/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2017 r., sprawy ze skargi W.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 28 września 2016 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia, 22 sierpnia 2016 r., ,


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżoną decyzją z 28 września 2016r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. utrzymał w mocy decyzję własną z 22 sierpnia 2016r. znak: [...] o odmowie umorzenia W. K. należności z tytułu składek: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 10.2010r., od 01.2011r. do 09.2011r., w łącznej kwocie 7.529,18 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06.2010r. do 10.2010r., od 01.2011r. do 09.2011r. w łącznej kwocie 3.331,92 zł; na Fundusz Pracy za okres od 01.2011r. do 09.2011r. w łącznej kwocie 639,77 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 127§3 i 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm. dalej-k.p.a.).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 23 czerwca 2016 r. do Oddziału ZUS w N. wpłynął wniosek W. K. o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i inne. We wniosku zobowiązana podniosła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia, bowiem jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z pracy dorywczej i pomocy osób najbliższych. Nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomego, który mogłaby spieniężyć, aby dokonać zapłaty przedmiotowego zadłużenia, czy to w całości czy w ratach.

Po przeprowadzonym postępowaniu, w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. decyzją z 22 sierpnia 2016r., znak: [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 121 ze zm. dalej-u.s.u.s.) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Organ zaznaczył na wstępie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu. W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 29 października 2014r. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej. Tym samym spełniona została jedna z przesłanek nieściągalności, uprawniająca organ do umorzenia należności w oparciu o art. 28 u.s.u.s.

Niemniej jednak rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze tzw. "uznania administracyjnego". O takim charakterze decyzji przesądza sformułowanie art. 28 u.s.u.s. który w ust. 1 mówi o tym, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy każdorazowo do organu rentowego, który podejmując decyzję w oparciu o posiadany materiał dowodowy w indywidualnej sprawie, może, ale nie musi umorzyć zaległości (uchwała SN z 6 maja 2004r. sygn. akt: IIUZP 6/04).

Korzystając zatem z uznania administracyjnego Zakład odmówił umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przyjmując, że należność nie jest trwale nieściągalna, bowiem w listopadzie 2016r. zobowiązana uzyska prawo do zasiłku stałego z pomocy społecznej ze względu na wiek, a zatem będzie posiadać stałe źródło dochodu. Jest także wysoce prawdopodobne, że zobowiązana nabędzie prawo do świadczeń emerytalnych. Organ wyjaśnił, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że z dniem 30 września 2011r. zobowiązana zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Aktualnie osiąga ona dochód z prac dorywczych w kwocie ok. 100,00 zł, ponadto korzysta ze wsparcia finansowego, którego udziela jej syn, w wysokości 50,00 zł, oraz pobiera z Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zasiłki celowe, okresowe, a także na zakup żywności. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem zostały określone na 71,00 zł.

W ocenie organu brak stałej pracy nie jest samoistną i wystarczającą podstawą do wydania decyzji pozytywnej. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Sytuacja materialna zobowiązanej jest spowodowana wyłącznie aktualnym brakiem pracy. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie przy odpowiednim własnym zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej. W oparciu o zgromadzoną dokumentację organ stwierdził, że w sytuacji zobowiązanej nie wystąpiły także przesłanki wymienione w §3 rozporządzenia ponieważ zobowiązana nie poniosła strat materialnych z tytułu klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie przedstawiła także dowodów świadczących o braku możliwości uzyskania dochodu z uwagi na zły stan zdrowia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana zakwestionowała prawidłowość dokonanej przez Oddział ZUS w N. oceny przedstawionych okoliczności, stwierdzając, iż uzasadniają one umorzenie należności. Ponownie wskazała, że jej obecna sytuacja finansowa i zdrowotna uniemożliwia spłatę zobowiązań.

Rozpoznając sprawę ponowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji prawidłowo ustalono, iż w przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. prowadzący postępowanie wszczęte na wniosek Oddziału ZUS po stwierdzeniu braku majątku podlegającego egzekucji, umorzył prowadzone postępowanie. Słusznie stwierdzono także, że została, spełniona jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uprawniająca organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadnie również wskazano, że przepisy art. 28 u.s.u.s. nie nakazują, leczy jedynie umożliwiają organowi - w ramach uznania administracyjnego - podjęcie decyzji o umorzeniu należności wyłącznie wtedy, gdy zaistniały wymienione w nich przesłanki, a organ dodatkowo uznał, że okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia i nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych.

W ocenie Zakładu, korzystając z uznania administracyjnego, słusznie odmówiono umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przyjmując, że należność nie jest trwale nieściągalna, gdyż jak wynika z Karty informacyjnej z Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z 21 lipca 2016 r., w listopadzie 2016r. zobowiązana uzyska prawo do zasiłku stałego z pomocy społecznej ze względu na wiek, zatem będzie posiadać stałe źródło dochodu. Jest także wysoce prawdopodobne, że zobowiązana nabędzie prawo do świadczeń emerytalnych.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji dotyczące sytuacji zobowiązanej pozostają aktualne również i na gruncie niniejszego postępowania. Podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - sytuacja zdrowotna i finansowa - była okolicznością znaną organowi wydającemu decyzję w pierwszej instancji. Niewątpliwie umorzenie niespłaconych zobowiązań byłoby z korzyścią finansową dla budżetu zobowiązanej, jednak tak daleko idącą ulgę - jak wynika z treści obowiązujących przepisów - należy stosować w sytuacjach ostatecznych, jeśli skutki związane ze spłatą należności publicznoprawnych byłyby dla spłacającego i jego rodziny zbyt ciężkie, a nie wówczas, gdy zaistniały wyłącznie znamiona ich wystąpienia. Jeśli chodzi o problemy zdrowotne zobowiązanej, organ nie dopatrzył się żadnych uchybień w postępowaniu. Organ przyznał, że sygnalizowane przez zobowiązaną problemy zdrowotne, zapewne mogą mieć wpływ na jej obecną sytuację finansową, niemniej jednak, zobowiązana nie udowodniła, że uniemożliwiają one osiąganie dochodów.

Dodatkowo nadmieniono, że odmowę umorzenia należności uzasadnia troska o stan finansów ubezpieczeń społecznych, gdyż umorzenie należności ZUS byłoby działaniem przedwczesnym, skutkującym pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych, których świadczenia wypłacane są z pozyskanych przez Zakład składek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2011 r. sygn. akt: II GSK 99/10).

Końcowo organ stwierdził, że potwierdzono także, iż w niniejszej sprawie nie występują pozostałe przesłanki wymienione w rozporządzeniu, ponieważ zobowiązana nie poniosła żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, przy czym udowodnienie ww. okoliczności miałoby znaczenie w sytuacji, gdyby nadal prowadziła działalność gospodarczą.

II.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję W. K. zarzuciła naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi wskazała na swoją niezwykle trudną sytuację majątkową i życiową. Podniosła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia, utrzymuje się z okazyjnej pracy dorywczej i pomocy rodziny. Jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne pogłębi jedynie jej zadłużenie i wygeneruje koszty, lecz nie przyniesie zamierzonego efektu w postacie spłaty zobowiązań.

Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w N. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu §1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Zgodnie z kolei z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) oraz w zw z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 996 dalej-p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3§2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, z art. 134§1 p.p.s.a. wynika, że co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Prawidłowo zatem organ sięgnął do dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzenie powyższej przesłanki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez organ braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany.

Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny.

Tymczasem z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu. Organ nie przeanalizował jednak ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżąca jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niej. Oczywiście w rozporządzeniu jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez skarżącego. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do organu administracyjnego. Innymi słowy, strona przedstawia fakty, z których jej zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności, zaś organ weryfikuje te twierdzenia i jeżeli się z nimi nie zgadza, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stosowną argumentację. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zaległości skarżącej opiewają na kwotę około 10.000,00 zł. Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca ma dochód 100,00 zł i korzysta z pomocy społecznej zasiłki celowe, zasiłki okresowe 50,00 zł). Nie sposób wobec powyższego stwierdzić, na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżąca jest w stanie w ogóle zapłacić wyżej wskazaną kwotę. Oznacza to tym samym, że organ naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie uzasadnił, że skarżąca jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niej żadnych negatywnych skutków.

Przypomnieć także trzeba, że decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014r., sygn. akt: II GSK 1837/13 – CBOSA). Stanowisko takie zawarł również między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 maja 2014r. (sygn. akt: I SA/Rz 304/14 – CBOSA) stwierdzając, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżący jest właścicielem nieruchomości lokalowej, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

Przypomnienia wymaga także i to, że decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie przez organ miały uznaniowy charakter. Odwołując się do orzecznictwa w tym zakresie warto przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z 6 maja 2004r. (sygn. akt: II UZP 6/04, OSNP z 2004r. Nr 16, poz. 285), w której stwierdzono, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącym w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 29 sierpnia 2007r. o sygn. akt: II GSK 141/07), a także inne sądy administracyjne np. WSA w Warszawie (wyrok z 22 grudnia 2006r. o sygn. akt: III SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta- Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego uznania skonstruowana jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że możliwość wykorzystania przez organ luzu decyzyjnego pozwala na podjęcie decyzji w sposób dowolny tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania.

Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 zasadę równego traktowania ubezpieczonych (wyrok NSA z 28 stycznia 2011r. o sygn. akt: II GSK 99/10). Rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Należy pamiętać, że zarówno słuszny interes obywateli jak i interes społeczny stanowią pojęcia nieostre, których próby zdefiniowania podejmowała doktryna, akcentując w odniesieniu do interesu społecznego (publicznego) kontekst społeczno-polityczny w jakim jest on osadzony i niedopuszczalność identyfikowania go z określoną strategią polityczną (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Wyd. U.W., Warszawa 1986, s. 47). Nie budziło sprzeciwów określenie interesu społecznego (publicznego) jako interesu ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty (G. Jellinek, przywoł. za M. Wyrzykowskim, op.cit. od nr 37). Brak normatywnego wzorca interesu publicznego skutkował pozostawieniem organom administracji prawa zidentyfikowania tego interesu w określonych indywidualnych sprawach załatwianych w formie uznania administracyjnego (vide: H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, s. 95-96, LIBER, wyd. 1, Warszawa 1998). Decydujący na zasadzie uznania organ zobowiązany jest, mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie, objaśnić jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i rozważyć, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z interesem publicznym.

Szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Zaznaczyć należy, że organ administracji, wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie. Tak rozumiane działanie w trybie uznania administracyjnego, operujące na pojęciach nieostrych, a zatem wymagających podlega kontroli sądu administracyjnego i w żadnym razie nie można uznać, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd nie ma uprawnień do wkraczania w meritum sprawy. Sąd kontroluje dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a przez to ocenia zasadność zastosowania lub odmowy zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Takie działanie sądu, jak podkreślał M. Wyrzykowski "ogranicza sferę nadużycia prawa przez organy administracji i stwarza realne środki ochrony praw jednostek" (op.cit. s. 84).

Reasumując-organ w sposób dowolny i sprzeczny z logiką oraz zasadami doświadczenia życiowego stwierdził, że spłata zadłużenia jest w sytuacji wnioskodawczyni realna i nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, skoro już w tym momencie skarżąca nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie tych potrzeb i korzysta z pomocy społecznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd dopatrzył się uchybienia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz §3 cyt. rozporządzenia, a także naruszenia przepisów postępowania, w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który ewentualnie zostanie uzupełniony, dokona prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów. Organ wyeliminuje również błędy w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania organu powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia. Organ dokona wyważenia interesu zobowiązanego do opłacenia należności oraz interesu społecznego, w tym przypadku.

Stąd należało w oparciu o art. 145§1 ust. 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji z 22 sierpnia 2016r. poprzedzającej zaskarżoną decyzję, t gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.