Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 349/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 8 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 20 ust. 1, art. 22, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Teza: W sytuacji, gdy rodzice pozostający w rozłączeniu sprawują opiekę nad dzieckiem faktycznie w sposób naprzemienny, ale nie zapadło jeszcze orzeczenie sądu w tej materii, to w razie złożenia przez każdego z nich wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na wspólne dziecko, o tym, któremu z rodziców świadczenie będzie wypłacane (w całości), decydować powinno pierwszeństwo wniosków zgodnie z regułą wysłowioną w art. 22 zdanie drugie u.p.p.w.d.

TEZY

W sytuacji, gdy rodzice pozostający w rozłączeniu sprawują opiekę nad dzieckiem faktycznie w sposób naprzemienny, ale nie zapadło jeszcze orzeczenie sądu w tej materii, to w razie złożenia przez każdego z nich wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na wspólne dziecko, o tym, któremu z rodziców świadczenie będzie wypłacane (w całości), decydować powinno pierwszeństwo wniosków zgodnie z regułą wysłowioną w art. 22 zdanie drugie u.p.p.w.d.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. S. R. (zwany też dalej "skarżącym") wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki, M. R..

W dniu [...] lipca 2019 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz córki w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. (sprawa nr [...]).

Dnia [...] lipca 2019 r. matka M. R., B. R., również złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. ([...]) Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz M. R. przyznane skarżącemu w dniu [...] lipca 2019 r.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Prezydent Miasta – przytoczywszy treść art. 20 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") – wyjaśnił, że złożenie wniosku przez matkę dziecka spowodowało, iż organ I instancji musiał ustalić, z kim przebywa/mieszka córka i kto sprawuje nad nią opiekę. Z oświadczenia skarżącego z [...] września 2019 r. wynika, że jest on w trakcie rozwodu z B. R. i od [...] marca 2019 r. nie zamieszkuje wspólnie z rodziną, że zawarł z żoną porozumienie rodzicielskie, w którym określono okresy opieki nad dzieckiem, że partycypuje we wszystkich kosztach utrzymania córki oraz że dobrowolnie przekazuje połowę świadczenia wychowawczego matce dziecka. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii sporządzonej dla Sądu Okręgowego wynika m.in., że początkowo skarżący wnosił o powierzenie mu władzy rodzicielskiej z zamieszkaniem córki z nim, lecz później zmodyfikował swe stanowisko i zgodził się z ustaleniem miejsca zamieszkania córki przy matce. Z kolei z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] października 2019 r. wynika, że opieka nad córką jest sprawowana przezeń naprzemiennie z matką dziecka w określone dni. Naprzemienne zamieszkiwanie córki u niego i u matki zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2020 r., w którym szczegółowo wymieniono okresy sprawowania opieki nad córką przypadające na każdego z rodziców, z podziałem na tygodnie parzyste/nieparzyste, jak i z uwzględnieniem dni świątecznych oraz wakacji. W ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną nad małoletnią M. R., ponieważ kwestia ta nie podlega interpretacji stron lub organu, nie może wynikać z wywiadu, lecz musi wynikać wprost z orzeczenia sądu – a w niniejszej sprawie nie wynika. Zdaniem organu uregulowanie dni, tygodni, świąt i weekendów pomiędzy rodzicami dziecka w formie pisemnej jest wyrażeniem wzajemnego porozumienia co do kontaktów z dzieckiem w ramach sprawowanej władzy rodzicielskiej. Zatem dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok dotyczący opieki naprzemiennej wobec córki, należy się oprzeć na dowodach w sprawie, które wskazują, że małoletnia zamieszkuje z matką, a z ojcem uregulowano jedynie jej kontakty. Wobec tego – jak skonkludował organ I instancji – skarżący nie jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na rzecz córki od [...] lipca 2019 r., co uzasadnia uchylenie przyznanego wcześniej prawa.

Z opisaną decyzją Prezydenta [...] nie zgodził się S. R., który złożył od niej odwołanie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz podkreślając, że opiekę nad córką sprawuje wraz z B. R. w systemie naprzemiennym.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r.

W zwięzłym uzasadnieniu SKO stwierdziło, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji wiążące dla organu jest porozumienie rodzicielskie wypracowane podczas postępowania rozwodowego w sprawie przed Sądem Okręgowym w P. (sygn. akt [...]), z którego wynika sprawowanie pieczy matki nad córką oraz jej miejsce zamieszkania, "i jako takie stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie". W ocenie SKO oświadczenie ojca o dzieleniu się opieką nad córką po połowie nie stanowi wystarczającej podstawy do utrzymania prawa do świadczenia wychowawczego, ponieważ organ administracyjny wiąże ww. porozumienie rodzicielskie. Fakt ewentualnej opieki naprzemiennej musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, a nie podlegać ocenie stron czy organów. Na zakończenie organ II instancji podkreślił, że sytuacja prawna rodziny, w tym córki, może ulec zmianie po zakończeniu postępowania rozwodowego i w przypadku prawomocnego wyroku sądu w przedmiocie wykonywania przez rodziców władzy rodzicielskiej i sprawowania pieczy nad małoletnią M. R..

W skardze na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. R. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 22 i art. 13 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię i ustalenie, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej,

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia, w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem, a co za tym idzie – kto jest uprawniony do odbioru świadczenia,

3) art. 10 § 1 k.p.a. przez brak umożliwienia stronie brania czynnego udziału w sprawie, brak powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor, powtarzając argumentację odwołania, zakwestionował podstawę do ustalenia, że M. R. zamieszkuje z matką, a z ojcem ma jedynie uregulowane kontakty – jako niedopuszczalne domniemanie, nie wynikające z żadnego orzeczenia czy wypowiedzi Sądu. Podkreślił, że każde dziecko musi mieć ustalone miejsce pobytu (m.in. dla potrzeb szkolnych), co nie jest tożsame z brakiem opieki naprzemiennej. Wobec braku orzeczenia Sądu, należy – zdaniem skarżącego – zastosować art. 22 u.p.p.w.d. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Na gruncie przepisów u.p.p.w.d. nie jest wykluczone, że taka faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez oboje rodziców. Wtedy o uprawnieniu rodzica decyduje data złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. ([...]) – a także, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2020 r. ([...]) w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego – Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, i to już z innych przyczyn niż wskazano w skardze.

Po pierwsze, organy obu instancji niezasadnie pominęły okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie zapadła już uprzednio decyzja organu I instancji. Chodzi mianowicie o decyzję z [...] listopada 2019 r. ([...]), skierowaną do S. R., mocą której Prezydent Miasta umorzył "postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w sprawie [...] z dnia [...]-07-2019 r. na rzecz R. M." (w aktach adm. I inst.). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił skarżącemu, że: "Po przeprowadzonym postępowaniu weryfikującym Pana uprawnienia do świadczenia wychowawczego ustalono, że nadal przysługuje Panu prawo do pobierania przedmiotowego świadczenia na rzecz M. R. [...]". Choć nie zostało to wyraźnie stwierdzone w aktach sprawy, analiza zebranych w nich dokumentów i materiałów pozwala zasadnie przypuszczać, że przywołana decyzja umarzająca postępowanie nie została zaskarżona i w efekcie uostateczniła się.

W związku z tym przed wydaniem kontrolowanych tu decyzji organy obu instancji powinny były zbadać, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – ww. decyzja stworzyła stan tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Kwestia powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest w doktrynie i orzecznictwie postrzegana w sposób jednolity.

W myśl poglądu najdalej idącego, takiej decyzji nie należy w ogóle przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego (tak np. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 12 do art. 156).

Na przeciwległym biegunie sytuują się te spośród orzeczeń sądowych, według których decyzja o umorzeniu postępowania stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 (OSP 1999, nr 1, poz. 19, z glosą B. Adamiak), sfomułowano tezę, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak też m.in. wyroki NSA: z 20.12.2016 r., II OSK 761/15 i II OSK 886/15; z 17.02.2017 r., II OSK 1449/15; z 19.09.2019 r., II GSK 2255/17; z 26.06.2020 r., II OSK 36/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Rozwijając tę myśl w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96 (CBOSA), wskazano, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi się spotkać ze skutecznym zarzutem nieważności – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak też m.in. wyroki NSA: z 05.03.2010 r., II OSK 367/09; z 20.12.2016 r., II OSK 761/15 i II OSK 886/15 – CBOSA). W konsekwencji, w referowanym nurcie orzeczniczym podnosi się, że dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, to jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja rozstrzygająca tę sprawę co do jej istoty nie zapadnie. Gdyby jednak stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (tak m.in. wyroki NSA: z 30.11.2011 r., II GSK 1146/10; z 08.02.2018 r., II GSK 557/16 – CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko niejako kompromisowe, w ramach którego dopuszcza się w pewnych przypadkach wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności wówczas, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie charakter i zakres sprawy oraz okoliczności umorzenia (tak m.in. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uw. III.2 do art. 156; podobnie: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2010, uw. III.4; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 156 Nb 18; por. też wyroki NSA: z 27.03.2019 r., II OSK 1218/17; z 18.02.2021 r., II GSK 1153/20 – CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela co do zasady to ostatnie stanowisko ("kompromisowe"), i w konsekwencji przyjmuje, że o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której uprzednio zapadła ostateczna decyzja umarzająca postępowanie, decydują charakter i zakres danej sprawy oraz okoliczności (w tym zwłaszcza przyczyny) umorzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd zwraca uwagę, że pierwotnie wydana w tej sprawie przez Prezydenta [...] decyzja z [...] listopada 2019 r. – choć formalnie orzekała o umorzeniu, wszczętego z urzędu, postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu w dniu [...] lipca 2019 r. na rzecz jego córki – to w istocie rozstrzygała także o meritum sprawy: stwierdzając brak podstaw do uchylenia tego prawa (w okresie objętym ww. decyzją). Wyraźnie wynika to z uzasadnienia tej decyzji, w którym organ I instancji wyjaśnił skarżącemu, że: "Po przeprowadzonym postępowaniu weryfikującym Pana uprawnienia do świadczenia wychowawczego ustalono, że nadal przysługuje Panu prawo do pobierania przedmiotowego świadczenia na rzecz M. R. przyznanego w dniu [...]-07-2019 r. w sprawie [...] W związku z powyższym Prezydent Miasta umarza postepowanie [...]".

Wobec tego – zakładając, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. stała się ostateczna (a jak to już wcześniej powiedziano: wszystko na to wskazuje, acz należałoby to zweryfikować przy ponownym rozpoznaniu sprawy) – to wydając nową decyzję w sprawie uchylenia prawa do świadczenia przyznanego skarżącemu na córkę, organ I nie mógł już jej zakresem objąć okresu, którego dotyczyła decyzja umarzającą, tj. czasu od [...] lipca 2019 r. do [...] listopada 2019 r. Co więcej, jeżeli po upływie tego okresu, jak twierdzi skarżący, istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy rzeczywiście nie uległy zmianie, to orzekając w takich warunkach o uchyleniu prawa do omawianego świadczenia w odniesieniu do okresu po wydaniu ww. decyzji umarzającej, organ I instancji – mając zwłaszcza na względzie ogólną zasadę ochrony zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz ochrony uprawnionych oczekiwań (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) – powinien przekonująco wyjaśnić skarżącemu, dlaczego odstąpił od swego wcześniejszego stanowiska co do braku podstaw do uchylenia przyznanego świadczenia w analogicznych okolicznościach.

Tymczasem Prezydent Miasta, wydając decyzję z [...] lipca 2020 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego w, jak wynika z twierdzeń skarżącego, niezmienionym w sposób istotny stanie faktycznym sprawy, nie dość, że nie wyjaśnił skarżącemu powodów zmiany swego pierwotnego stanowiska, to jeszcze orzekł o nieprzysługiwaniu skarżącemu prawa w całym okresie, na jaki zostało ono przyznane, a więc także w czasie objętym już uprzednio zakresem decyzji z 20 listopada 2019 r. Nie wynika to wprawdzie z samej sentencji decyzji – gdyż nie wskazano w niej momentu (dnia), od którego prawo do świadczenia zostaje uchylone – ale organ przesądził to wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, konkludując, że: "Wobec powyższego nie jest Pan uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na rzecz M. R. od dnia [...]-07-2019 r."

Już z tych względów decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. – oraz utrzymująca ją w mocy, a więc w istocie powielająca wszystkie jej błędy, decyzja SKO z [...] grudnia 2020 r. – nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Po drugie, wytknięty wyżej brak wyraźnego określenia w sentencji decyzji z 07 lipca 2020 r. momentu (dnia), od którego prawo do świadczenia zostaje uchylone – interpretowany zwłaszcza w kontekście użytego w sentencji bardzo ogólnego sfomułowania o "uchyleniu prawa... przyznanego w dniu..." (a więc w domyśle: uchyleniu "całego" prawa) oraz zawartego w motywach decyzji, wyżej zacytowanego stwierdzenia o nieprzysługiwaniu skarżącemu tego prawa od samego początku – każą uznać, że organ I instancji orzekł w ww. decyzji o uchyleniu przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną (ex tunc).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie wsteczne uchylenie tego prawa – rozumiane jako uchylenie obejmujące także okres przypadający przed wydaniem decyzji (a przynajmniej przed wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia prawa i wstrzymaniem wypłaty świadczeń) – jest niedopuszczalne.

Wprawdzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.; w skrócie "u.p.p.w.d.") nie mówi o tym wyraźnie – stanowiąc jedynie w sposób ogólny ("neutralny"), że: "Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego" – jednak Sąd w niniejszym składzie podziela co do zasady pogląd komentatorów ustawy, zgodnie z którym: "Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r. [tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych – uw. Sądu]), chociaż w literaturze przedmiotu także znajdują się stanowiska przeciwne. Tym samym w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną). Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie została całkowicie skonsumowana, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne – zdaniem komentującego – w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone" (tak trafnie R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko, LEX/el. 2019, uw. do art. 27).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy – a zarazem abstrahując w tym miejscu od merytorycznej zasadności takiego rozstrzygnięcia (o czym niżej) – należy stwierdzić, że organ I instancji byłby władny uchylić przyznane skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na córkę najwcześniej od miesiąca, w którym doszło, po wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia przyznanego prawa, do zablokowania wypłaty świadczeń i do wydania decyzji uchylającej, tj. od lipca 2020 r., na przyszłość (ex nunc). Tymczasem, jak wynika z treści decyzji z 07 lipca 2020 r., Prezydent Miasta uchylił przyznane skarżącemu prawo z mocą wsteczną (ex nunc) – uznawszy, że od początku (tj. od 01 lipca 2019 r.) mu ono nie przysługiwało.

Utrzymując tę decyzję w mocy, SKO, nie dość, że ów błąd bezrefleksyjnie powieliło, to jeszcze niezasadnie powołało się w motywach swego rozstrzygnięcia na art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d., który w tym przypadku nie mógł znaleźć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem okoliczności (zmian) mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, jakie wystąpiły w okresie pobierania świadczenia, a nie tych, które – jak przyjął organ – dopiero się wówczas ujawniły, ale istniały już wcześniej, i jako takie od początku przemawiały przeciwko przyznaniu wnioskowanego świadczenia.

Wreszcie – po trzecie – należy podzielić generalny zarzut skarżącego, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni odnośnych przepisów u.p.p.w.d.

W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.). W myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.: "Świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej."

Cytowany art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. ustanawia dwie reguły: (i) świadczenie wychowawcze przysługuje w całości jednemu z rodziców ("matce albo ojcu"), przy czym (ii) chodzi o tego z rodziców, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego pozostaje. W ocenie Sądu zawarte w końcowej części tego przepisu odesłanie do art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. – który głosi, że: "W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego" – wprowadza wyjątek tylko od pierwszej ze wskazanych reguł [tj. od reguły (i)], dopuszczając w okolicznościach w nim wskazanych wypłatę świadczenia każdemu z rodziców po połowie. Natomiast nie stanowi ono wyjątku od reguły (ii), co oznacza, że każdy z rodziców sprawujących opiekę naprzemienną jest uznawany przez ustawodawcę za rodzica, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego pozostaje w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Taki wniosek wypływa już z samej istoty "opieki naprzemiennej", w świetle której charakter, sposób i zakres opieki sprawowanej przez każdego z rodziców nad wspólnym dzieckiem jest mniej więcej taki sam ("porównywalny"). Na tym tle normatywnym teoretycznie możliwa jest więc jedynie dwojaka, alternatywna interpretacja – że mianowicie każdy z rodziców sprawujących tak rozumianą opiekę naprzemienną spełnia wymóg "wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem i utrzymywania go", bądź że nie spełnia go żaden z nich (co byłoby raczej trudne do przyjęcia, bo oznaczałoby niespełnianie przez oboje rodziców podstawowej przesłanki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego). Tertio non datur.

Stad wniosek, że sprawowanie opieki nad dzieckiem w sposób naprzemienny nie pozbawia a limine żadnego z rodziców możliwości ubiegania się o świadczenie wychowawcze.

Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że "opiekę naprzemienną" w rozumieniu art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. konstytuują trzy elementy: (i) rodzice dziecka powinni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, (ii) w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, (iii) a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością (zob. wyrok WSA z 10.03.2020 r., II SA/Ol 900/19, CBOSA). Innymi słowy, dla skorzystania z dobrodziejstwa art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. i pobierania przez każdego z opiekujących się wspólnym dzieckiem, a pozostających w rozłączeniu (odpowiednio: w separacji, po rozwodzie) rodziców świadczenia wychowawczego po połowie, nie wystarczy tylko faktyczne sprawowanie nad dzieckiem opieki w sposób naprzemienny, ale niezbędne jest jeszcze legitymowanie się odpowiednim orzeczeniem sądu.

W braku takiego orzeczenia, sytuacja prawna rodziców dysponujących pełnią władzy rodzicielskiej i opiekujących się dzieckiem w sposób faktycznie naprzemienny – przez co należy rozumieć, że oboje rodzice ponoszą zasadniczo równoważny wysiłek w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, w porównywalnym stopniu podejmują starania o wychowanie dziecka, utrzymują je i zaspokajają jego bieżące oraz długoterminowe potrzeby, na przemian zajmują się dzieckiem w porównywalnych, stałych okresach, w regularnych odstępach (por. wyrok WSA z 10.03.2020 r., II SA/Ol 900/19, CBOSA) – powinna być rozpatrywana na gruncie art. 22 u.p.p.w.d. i traktowana co do zasady jako opieka "równoczesna" w rozumieniu tego przepisu.

W myśl art. 22 u.p.p.w.d.: "W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się."

W konsekwencji w sytuacji, gdy rodzice pozostający w rozłączeniu sprawują opiekę nad dzieckiem faktycznie w sposób naprzemienny, ale nie zapadło jeszcze orzeczenie sądu w tej materii, to w razie złożenia przez każdego z nich wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na wspólne dziecko, o tym, któremu z rodziców świadczenie będzie wypłacane (w całości), decydować powinno pierwszeństwo wniosków – co trafnie podniesiono w skardze – zgodnie z regułą wysłowioną w art. 22 zdanie drugie u.p.p.w.d. (odpowiadającą, notabene, wywodzącej się jeszcze z prawa rzymskiego paremii: "prior tempore, potior iure" = "pierwszy w czasie, lepszy w prawie").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy podkreślić okoliczność w niej niesporną, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji postępowanie rozwodowe pomiędzy skarżącym a jego żoną nie zakończyło się i że nie zostało wydane przez sąd powszechny żadne orzeczenie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Zatem nie ulega wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. nie mógł, jak dotychczas, znaleźć w tej sprawie zastosowania.

W związku z tym powinnością organów było wyjaśnienie – zgodnie z dyspozycją art. 22 u.p.p.w.d. – który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a ściślej: który z nich spełnia wymóg z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. wspólnie z dzieckiem zamieszkuje i ma je na swoim utrzymaniu. Zarazem – zgodnie z tym, co powiedziano wyżej – nie sposób wykluczyć, że taka faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez oboje rodziców (por. wyrok WSA z 14.01.2020 r., II SA/Bd 904/19, CBOSA). Czyniąc ustalenia w tym zakresie, nie można poprzestać bezkrytycznie na samej tylko analizie tzw. porozumienia rodzicielskiego (określającego w szczególności okresy opieki każdego z rodziców nad dzieckiem), gdyż, wbrew odmiennemu stanowisku SKO, dopóki takie porozumienie nie zostanie inkorporowane do orzeczenia sądu, nie jest ono dla organu "wiążące", a co najwyżej może stwarzać domniemanie – wzruszalne – że faktyczna opieka jest sprawowana przez rodziców w sposób zgodny z tym porozumieniem.

W konsekwencji brak było w kontrolowanej sprawie dostatecznych podstaw do przyjęcia przez organy obu instancji – wyłącznie na podstawie wypracowanego, w ramach ww. porozumienia, uzgodnienia pomiędzy rodzicami, w myśl którego córka ma mieć ustalone przez sąd (co, podkreślmy, do dnia wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie nastąpiło!) miejsce zamieszkania przy matce – że córka faktycznie zamieszkuje tylko z matką, a nie, jak twierdzi skarżący, na przemian z każdym z rodziców.

Tym bardziej, że formalne określenie miejsca zamieszkania (tzw. domicilium) dziecka, do którego dochodzi na kanwie art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny – a który to artykuł stanowi, że:

"§ 1. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

§ 2. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy."

– wcale nie musi odpowiadać faktycznemu jego zamieszkiwaniu w danym miejscu (tu: z danym rodzicem), które jest relewantne na gruncie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 u.p.p.w.d. Jak się bowiem trafnie zauważa w doktrynie, w przypadku, o jakim mowa w przywołanym art. 26, dochodzi do stworzenia swego rodzaju fikcji prawnej. Stąd trafny jest pogląd, że miejsce "zamieszkania" dziecka w znaczeniu faktycznym trzeba odróżnić od miejsca jego zamieszkania w znaczeniu prawnym (zob. M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1, pod red. J. Gudowskiego, WKP 2021, uw. 2 do art. 26).

Już z tych względów jako co najmniej przedwczesne należało ocenić uznanie przez organ I instancji (podtrzymane następnie przez SKO), że M. R. "zamieszkuje z matką, a z ojcem uregulowano jedynie kontakty z dzieckiem". Organy obu instancji powinny były bowiem wszechstronnie wyjaśnić, w szczególności w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego z obojgiem rodziców (ew. z każdym z osobna), czy opieka nad dzieckiem, pomimo braku stosownego orzeczenia sądowego, była sprawowana przez nich w sposób faktycznie naprzemienny (w wyżej objaśnionym rozumieniu), i – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – rozstrzygnąć sprawę zgodnie z dyspozycją art. 22 zd. drugie u.p.p.w.d. Natomiast przyjętej odpowiedzi negatywnej organy nie mogły zasadnie oprzeć wyłącznie na porozumieniu rodzicielskim – którego treść, choć została wciągnięta do protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w P. (w sprawie o sygn. akt [...]), to jednak dotychczas nie została inkorporowana do żadnego prawomocnego orzeczenia tego sądu – i które już z tego względu, wbrew stanowisku SKO, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Również te względy przemawiały za uchyleniem decyzji organów obu instancji – o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uwzględni wyżej przedstawione oceny prawne oraz wskazania Sądu, i przez ich pryzmat powtórnie przeanalizuje cały zebrany w sprawie materiał dowodowy – uzupełniwszy go ewentualnie (w miarę potrzeby) o dalsze materiały, w tym zwłaszcza o wyżej wspomniany rodzinny wywiad środowiskowy (godzi się zauważyć, że na potrzeby niniejszej sprawy przeprowadzono jedynie wywiad z ojcem dziecka, który, notabene, stanowił podstawę do pierwotnie orzeczonego przez Prezydenta [...] umorzenia postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego). Następnie, w zależności od wyniku tych czynności, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.