Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1860/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 153, art. 174, art. 185 par.1, art. 207
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust.2 pkt 8 i 12, art. 15 ust.3art. 16 ust.2, art. 17 pkt 14, art. 20 ust.1, art. 28, art. 36 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/11 w sprawie ze skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 806/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Miasta W. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada W. w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy K. (Dz. Urz. [...]).

Skargą T. S. zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 36 ust.1 i 2 , art. 17 pkt 4 w zw. z art. 6 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej. u.p.z.p.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 7 ust.1 w zw. § 37 ust.1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art.8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia drogi A przez będącą jego własnością działkę C obręb [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Rada W. naruszyła interes skarżącego przez przeprowadzenie drogi A przez jego działkę C, obręb [...], w sposób określony w postanowieniach ww. planu. Doprowadzi to do podziału tej działki na dwie części, co uczyni niemożliwym faktyczne korzystanie z części przeznaczonej pod drogę i obniży wartość tej części, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Powyższe narusza zagwarantowane przez art. 140 k.c. prawo własności. Skarżący na etapie projektu planu zgłosił w piśmie z dnia 25 maja 2009 r., uwagi dotyczące przebiegu ww. drogi na odcinku między ulicami S. i G., wskazując, że projektowana droga ze względów społecznych jest zbędna, bowiem przebiegałaby równolegle do szerokiej arterii komunikacyjnej - ul. H.. Inny powód odstąpienia od projektowania tej drogi, dotyczący zagrożenia dla środowiska, bowiem na terenie przeznaczonym pod drogę rośnie starodrzew, który musiałby być usunięty. Skarżący powołując się na treść art. 36 ust. 1 u.p.z.p. zaproponował wykup należącej do niego nieruchomości. Organ powyższych wskazanych uwag nie uwzględnił, nie wyjaśnił powodów dla których je pominął, przez co naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 8, 9 oraz 11 k.p.a.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa lecz organ ponownie nie odniósł się do stanowiska skarżącego. Skarżący podniósł, że na terenie przewidzianym pod projektowaną drogę rosną ponad 30-letnie drzewa, teren ten stanowi bazę lęgową dla unikalnych gatunków ptaków (np. dzięcioła czarnego). Okoliczności te mocą art. 17 ust. 4 w zw. z pkt 6 lit. a) u.p.z.p. obligowały Radę do rozpatrzenia wniosków złożonych do planu, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Realizacja drogi A ze względu na odległość pomiędzy domem skarżącego, a stawem K. spowoduje naruszenie art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane od drogi gminnej powinny znajdować się w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś odległość drogi od zbiornika wodnego stosownie do § 108 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna być nie mniejsza niż 8 metrów. Realizacja tej drogi będzie wymagała wyburzenia jego budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł także, że Rada nie odnosząc się do jego propozycji wykupienia nieruchomości, ani nie występując z inną propozycją, naruszyła również art. 6 i 7 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżący jest właścicielem działki, która według ustaleń planu została w części granicami terenu 6.8 ZP/WS przeznaczona pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe-Staw K. i w części, na której znajduje się budynek mieszkalny - granicami terenu [...] przeznaczona pod usługi z dopuszczaniem funkcji mieszkaniowych. Z uwagi na to, że ul. H. w planie została przyjęta jako ulica zbiorcza, to nie może być ulicą obsługującą położone przy niej działki, tym bardziej, że przebiega ona pod Trasą Mostu A. estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr D. Obsługę komunikacyjną tego terenu w związku z tym mogą zapewnić: ul. S. oraz dwie nowoprojektowane ulice - równoległa do niej ulica B oraz prostopadle przebiegająca do tych ulic - droga A. Zdaniem Rady, twierdzenia skarżącego, że droga A ma służyć wyłącznie jego potrzebom jest gołosłowne. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącego, że realizacja ww. drogi będzie wymagała wyburzenia jego budynku, bowiem najmniejsza odległość od narożnika budynku od krawędzi jezdni będzie wnosić 6,0 m, co odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa mogą zostać zachowane przy realizacji tej drogi.

W ocenie Rady, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p., gdyż w procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu opiniowania projektu tego planu i wymaganych prognoz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazano, iż jego zastosowanie ma zastosowanie wtedy, gdy z powodu uchwalenia planu wartość nieruchomości uległa zmianie. Niezasadne są ponadto, zdaniem Rady, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., gdyż w procedurze planistycznej nie mają one zastosowania.

Skargę na przedmiotowa uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wniesieniu w dniu 8 czerwca 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniósł również M. N.. Zaskarżył on przedmiotową uchwałę w części obejmującej: w § 5 ust.1 pkt 6 lit. d wyrazy: "zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych na terenach zieleni urządzonej [...]"; § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) i pkt 7 lit a); § 77 ust. 2 pkt 6 i w ust. 4 pkt 1 wyrazy: "A", na terenie działki ew. nr E z obrębu [...]; w § 131 wyrazy "A dojazdowa - szerokość w I. rozgr. 10,0 - 24,0 m wg rysunku planu - liczba jezdni: 1 - skrzyżowania - proj. ul. B - ul. S. - chodniki: obustronne, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z § 13. ul. Bez nazwy ode. ul. S. - ul. B"; na rysunku planu teren A.

W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały i wskazanej części jej załącznika graficznego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższej skargi podano, iż skarżący jest współwłaścicielem działki nr ew. E obręb [...] o pow. 3,3384 ha, położonej przy ul. H. w W. Jest to nieruchomość inwestycyjna, obecnie częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Znaczną część działki zajmuje zbiornik wodny - staw K., przez który przechodzi granica działek nr E i C. Staw jest zarybiany i zadbany. Nieruchomość skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ul. K. podzielono między kilka jednostek planistycznych: ok. 20% na 6.2 U - usługi, ok. 20% na 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, ok. 50% na 6.8 ZP/WS - tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, w ramach tego terenu ok. 10 % - ścieżka rowerowa i ciąg pieszy, ok. 10% na B i A drogi publiczne dojazdowe. Do dyspozycji właściciela pozostawiono zatem zaledwie ok. 40% działki.

Zdaniem M. N. część ustaleń m.p.z.p. narusza prawo przez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała zakłada zajęcie ponad połowy nieruchomości skarżącego na cele zieleni publicznej i drogi dojazdowej [...]. Rozwiązanie to uzasadnia się koniecznością ochrony stawu K. i jego otoczenia oraz zapewnienia ciągu powiązań przyrodniczych.

Skarżący M. N. wskazał, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) regulują obowiązki właściciela "śródlądowych wód powierzchniowych", do których należy m.in. utrzymywanie wód polegające na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów, na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód. Ustanowiony w art. 27 zakaz grodzenia nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przyległych do wód publicznych. Obowiązek umożliwiania dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno- meteorologicznych urządzeń pomiarowych, jak również dostępu do powszechnego korzystania, dotyczy, zgodnie z art. 28 Prawa wodnego, wyłącznie właścicieli nieruchomości przyległych do wód publicznych. Do korzystania z pozostałych wód (wód prywatnych) uprawniony jest tylko właściciel gruntu (art. 36 ust. 1). Skarżący stwierdził, iż na mocy ww. ustawy, powierzchniowy zbiornik wodny w postaci stawu stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje, i tylko właściciel jest uprawniony do dostępu do tego zbiornika, korzystania z niego i pobierania pożytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) przewiduje na działce skarżącego "kształtowanie terenów publicznej zieleni urządzonej w formie parków krajobrazowych". Park krajobrazowy jest ustawową formą ochrony przyrody uregulowaną w art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.)., którego utworzenie lub powiększenie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Sejmik Województwa [...] nie utworzył dotychczas na działce nr E parku krajobrazowego, jak również nie słyszano o planowaniu tego rodzaju inicjatywy, a więc § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem.

Skarżący M. N. podniósł także, że przeznaczenie połowy działki nr E i stawu K. na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej, skutkuje pozostawieniem tego terenu we własności skarżącego, przy jednoczesnym zobowiązaniu go do wykonywania obowiązków polegających na utrzymaniu "parku krajobrazowego" na własny koszt. Zakazano również ogrodzenia gruntu i zagospodarowania go na cele prywatne, niedostępne dla innych osób. Powyższe regulacje planu ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę, jaką jest prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z art. 140 k.c.

W ocenie skarżącego, zaskarżone przepisy uchwały naruszają prawo przez: zajęcie połowy działki nr F z obrębu [...] na cele "parku krajobrazowego", to jest publicznej zieleni urządzonej, i zobowiązanie jej właściciela do utrzymywania tego terenu na swój koszt i odpowiedzialność, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 6, art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody, pozbawienie skarżącego praw do korzystania i do pobierania pożytków z wyłączeniem innych osób, ze stanowiącego jego własność zbiornika wodnego, przy jednoczesnym obowiązku utrzymania i ochrony tego zbiornika na jego koszt i odpowiedzialność, zgodnie z przepisami Prawa wodnego i ustaleniami planu, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 12, art 13, art 14, art. 27, art. 28, art. 34, art. 36, art. 38 i in. ustawy - Prawo wodne w związku z art. 140 k.c., udostępnienie prywatnej nieruchomości skarżącego w części oznaczonej ZP/WS osobom trzecim i zakaz jej ogrodzenia, przy jednoczesnym obciążeniu właściciela obowiązkami w zakresie utrzymania porządku, ochrony zieleni i zbiornika wodnego, oraz przy braku roszczenia o wykup tej nieruchomości, zajęcie pasa gruntu o szerokości ponad 10,0 m, przechodzącego przez środek nieruchomości skarżącego, na drogę publiczną dojazdową, której jedynym celem jest zapewnienie dostępu osób trzecich do części nieruchomości skarżącego oznaczonej w planie ZP/WS i należącego do niego zbiornika wodnego, pomimo, że w innej części terenu ZP/WS usytuowano ciąg pieszy i ścieżkę rowerową o szerokości ok. 10 m, ustalenie celu publicznego ochrony przyrody i zapewnienia terenów zielonych na obszarze planu, poprzez zajęcie gruntu prywatnego, pomimo, że ochronę przyrody można zapewnić nie naruszając prawa własności nieruchomości, wprowadzając ustalenia uchronne na terenie nieruchomości prywatnych.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że działka nr E, stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w m.p.z.p. granicami kilku stref funkcjonalnych: 6.2 U - usługi - teren o pow. 0,68 ha, 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o pow. 1,22 ha, B i A — drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni 0,27 ha, 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni 1,2 ha, w tym powierzchnia stawu - 0,94 ha, a powierzchnia zieleni 0,26 ha. Zatem powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi 1,9 ha, co stanowi 57% całości działki, a nie jak podaje się w skardze zaledwie ok. 40%. Cały teren 6.5 U(MN), którego część stanowi działka skarżącego, obsługiwany jest przez dwie ulice nie spełniające parametrów drogi publicznej - ul. H. i ul. S.. Ulica H., ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad Trasą Mostu A. estakadą której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. D. Zatem obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. S., oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. S. ulica B oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic A.

Organ wskazał, że przebieg ulicy A został przesądzony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem i pełniący rolę zbiornika retencyjnego Staw K.. Ulica ta stanowi więc wyraźną granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi, ułatwiając jednocześnie dostęp do obu tych terenów, w tym dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. Staw K. należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem.

W ocenie Rady, skarżący był w pełni świadomy roli, jaka przypadnie temu zbiornikowi. Do terenu 6.8. ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Z wymienionych względów technicznych, przyrodniczych i społecznych plan ustala zakaz grodzeń we wszystkich terenach ZP/WS. O ile zbiorniki retencyjne są celem publicznym, to brak zieleni w katalogu tych celów, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak braku możliwości powstawania nowych ogólnodostępnych terenów zieleni, szczególnie na terenach przekształcanych z wielohektarowych, prywatnych terenów rolnych w nowe osiedla mieszkaniowe.

Rada wskazała, że skutki finansowe określone w art. 36 u.p.z.p. wiążą się z możliwością dochodzenia od gminy roszczeń z tytułu uniemożliwienia lub ograniczenia (planem miejscowym) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Podniosła także, iż bezspornym jest, że własność podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie taką wyżej cenioną wartością niewątpliwie jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska stosownie do unormowania wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88k pkt 4 ustawy Prawo wodne ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym. Zadania i zakres działania w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnymi.

Rada wyjaśniła, iż tereny zieleni urządzonej zostały zaprojektowane w zgodności ze studium oraz w konsekwencji szczegółowych analiz ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo - krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Wszyscy właściciele terenów położonych przy stawach zostali potraktowani w identyczny sposób, bowiem wokół wszystkich zbiorników zostały wyznaczone tereny zielone z zakazem grodzenia. Skarżący złożył uwagę do planu w czasie wyłożenia do publicznego wglądu., która dotyczyła projektowanej ulicy A, jednakże nie została ona uwzględniona zarówno przez Prezydenta W., jak i przez Radę W. z powodów wskazanych wyżej. Odnosząc się do kwestii ochrony praw właścicielskich podniesiono, że samo wskazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga wykazania, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wskazał, że z załącznika nr 2 do uchwały wprawdzie wynika, że Rada Miasta rozpatrzyła wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta W., jednak stwierdzić należy, że z przedłożonego Sądowi Protokołu nr XC obrad XC sesji Rady z dnia [...] września 2010 r. nie wynika, aby Rada na tej sesji rozpatrzyła wszystkie uwagi do projektu planu. Z treści pkt 5 protokołu dot. projektu uchwały Rady w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu wynika, iż Rada rozstrzygnięcie poprzez głosowanie podjęła tylko co do uwag o nr 5, 24,25,18,26. W załączniku nr 2 do uchwały wykazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta jak też przez Radę. Skoro Rada na sesji w dniu [...] września 2010 r. podjęła rozstrzygnięcie odnośnie pięciu wskazanych uwag to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, czym w sposób istotny (rażący) naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p..

Sąd analizując sprawę podkreślił, że oboje skarżący wnieśli uwagi do projektu planu - T. S. w dniu 26 maja 2009 r., wykazaną w załączniku nr 2 do uchwały pod nr 62, w której domagał się rezygnacji z planowanej drogi A i wykupienia jego nieruchomości, która to uwaga nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta i nie rozpatrzyła jej też Rada (jak wynika z protokołu z dnia [...] września 2010 r.), M. N. natomiast w dniu 26 czerwca 2009 r. (uwaga nr 51 w załączniku nr 2 do uchwały) wniósł o dokonanie zmiany w projekcie planu w zakresie projektowanych ulic w rejonie ul. H., a przewidzianej na działce ew. nr G, obręb [...] poprzez wykreślenie ulic B i A, czego również Prezydent nie uwzględnił a Rada nie rozpatrzyła na sesji w dniu [...] września 2010 r. Skoro zatem Rada nie podjęła rozstrzygnięcia odnośnie powyższych uwag skarżących, to w tej sytuacji Sąd nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych uwag, gdyż najpierw Rada musi podjąć stosowne rozstrzygnięcie stosunku do tych obu uwag do projektu planu, jak również wszystkich pozostałych nie rozpatrzonych na sesji w dniu [...] września 2010 r.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała naruszyła również zasadę wynikającą art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust 4 u.p.z.p. to zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Opłata o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dochodem własnym gminy, a ustalając stawkę procentową tej opłaty na poziomie "0" gmina tym samym rezygnuje z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust 3 Konstytucji są określane w ustawach. Takie postępowanie powoduje – w ocenie Sądu, iż gmina narusza tym samym dyscyplinę budżetową.

W badanym planie miejscowym Rada w § 14 ust. 1 zróżnicowała stawki procentowe opłaty planistycznej dla poszczególnych terenów, uchwalając ją w pkt 1 wysokości 30% dla terenów zabudowy MN, MN/U, MN(U), U U(MN), U/P, U/P(KL), l-E, KD-G, K-L, natomiast w pkt 2 i 3 uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% dla terenów zieleni ZP, ZP/WS, ZP/WR i dla terenów dróg i ulic publicznych KD, terenów KP-j, KP-r, KP, KK-KM. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, skoro stawka procentowa, o której jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru.

Ponadto Sąd wskazał, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie sprostała wszystkim wymogom wynikającym z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., bowiem w tekście planu zabrakło określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, jak tego wymaga pkt 8 art. 15 ust 2 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała w § 7 zawiera co prawda ustalenia w zakresie zasad podziału i łączenia nieruchomości, jednakże należy podkreślić, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 741) jest to inna instytucja, niż instytucja scalenia i podziału nieruchomości. Brak w planie zapisów ustalających szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości spowoduje, że w ogóle nie będzie możliwe przeprowadzenie takiej procedury, gdyby z takim wnioskiem wystąpili właściciele, bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych planem. Wynika to również treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Rada rozważając zasadność uregulowania w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nie może nie uwzględniać celu jakiemu służyć ma instytucja scalenia i podziału nieruchomości i głównie ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie przy określaniu powierzchni działek, które mają powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalania. Sąd wskazał przy tym, że poprawa struktury obszarowej gruntów oraz umożliwienie lepszego realizowania ustaleń planu powinno być wynikiem analizy organu wykonawczego gminy. Należy unikać rozdrobienia i konfiguracji działek, które ze względu na małą szerokość uniemożliwiają zabudowę w sposób zgodny z przepisami. Rada określając w tekście planu w § 7 tylko zasady podziału i łączenia nieruchomości nie biorąc pod uwagę celu, któremu służyć ma instytucja scalania i podziału nieruchomości, naruszyła, zdaniem Sądu, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną Rada W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia procedury głosowania w sprawie rozpatrzenia uwag na sesji rady w dniu [...] września 2010 r.;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury głosowania w sprawie rozpatrzenia uwag na sesji rady w dniu [...] września 2010 r.;

- art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne zastosowanie ww. przepisów na skutek nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, polegających na przyjęciu, że doszło do naruszenia procedury głosowania w sprawie rozpatrzenia uwag na sesji rady w dniu [...] września 2010 r. w sposób uzasadniający zastosowanie ww. przepisów;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do naruszeń prawa w procedurze uchwalania zaskarżonego planu, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 20 ust.1 w zw. z art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza ww. art. 20 ust. 1 poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i konsekwencji zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 ust.1 tej ustawy;

- art. 15 ust.2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez błędna jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość ustalenia stawki 0%;

- art. 15 ust.2 pkt. 8 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinny się znaleźć szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego jego nieważnością tj. niewłaściwe jego zastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie ustalił san faktyczny, przyjmując że z protokołu z obrad sesji Rady w dniu [...] września 2010 r. nie wynika, że Rada rozpatrzyła wszystkie uwagi co do projektu planu. Z protokołu wynika natomiast, że Rada głosowała nad uwagami nr: 5,24,25,18,26 indywidualnie, a pozostałe uwagi zostały przegłosowane w formie załącznika nr 2 do uchwały. Przepisy prawa nie określają sposobu głosowania nad uwagami i nie wprowadzają wymogu głosowań indywidualnych w stosunku do każdej uwagi. Organ podniósł także, że z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób wyczytać, że rozpatrzenie uwag ma być dokonane uprzednio, bowiem ustawodawca wprost użył sformułowania: rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag . Wykładnia funkcjonalna i systemowa, na którą powołał się Sąd nie może pozostawać w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu i wykładnią językową użytych w tym przepisie określeń. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 20 ust. 1 nakłada na radę miasta obowiązek indywidualnego głosowania nad każdą z uwag. Obowiązku takiego nie można domniemywać, czy kreować nawet na drodze orzeczeń sądowych. Ponadto nawet gdyby przyjąć za prawidłowy model postępowania głosowanie indywidualne w sprawie każdej uwagi, to trudno uznać, że tryb głosowania przyjęty przez Radę, tj. głosowanie łączne, stanowi tak istotne naruszenie prawa, że skutkuje ono nieważnością podjętej uchwały. Przyjęty tryb głosowania nie ma żadnego wpływu na treść podjętej uchwały, jest jedynie kwestią techniczną. Tym samym dyspozycja art. 28 ust.1 u.p.z.p. nie została wyczerpana.

Zdaniem Rady wadliwy jest też zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Rada, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że nie można usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb. Szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości należy ustalać obligatoryjnie wówczas, gdy w planie są obszary wymagające ich przeprowadzenia. Jest to więc uzależnione od stanu faktycznego podczas uchwalania planu.

Niezasadny jest również, zdaniem Rady, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - ustalenie stawki 0% mieści się w kompetencji rady gminy, która dokonując analizy obszaru objętego planem, może ocenić, że na danym obszarze wartość nieruchomości nie wzrośnie i przyjąć taką stawkę. Zatem ustalenia zaskarżonego planu w tym zakresie nie naruszają przepisów prawa. Ponadto nawet gdyby Sąd podzielił stanowisko, że stawka 0% jest ustaleniem nieprawidłowym, to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu, z uwagi na fakt, że w zaskarżonym planie (§ 14 ust.1) Rada zróżnicowała stawki % opłaty planistycznej dla poszczególnych terenów i przyjęła stawkę 0% tylko dla określonych terenów. Są to tereny zielni dróg i ulic publicznych, terenów KP-j, KP (ciągi pieszo-jezdne i pieszo-rowerowe i piesze) oraz KK-KM (tereny obiektów i urządzeń transportu miejskiego - bocznica [...] ). Rada podkreśliła, że w tym zakresie jej decyzja była przemyślana i prawidłowa, bowiem dotyczyła obszarów o funkcji publicznej, których wartość nie wzrośnie w wyniku uchwalenia ww. planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.

Została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania przepisów art. 20 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt. 12, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzącego w konsekwencji do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle powiązane z przedstawioną wcześniej kwestią stanowiącą główny element konstrukcyjny rozpoznawanej skargi, zmierzają bowiem w istocie do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy i w konsekwencji zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 ust.1 tej ustawy.

Wobec powyższego należało w pierwszej kolejności odnieść się do zasadniczej kwestii stanowiącej istotę skargi.

Eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę w całości Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, że Rada nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu, a powołując się na protokół przebiegu sesji wyjaśnił, że skoro Rada Miasta na sesji w dniu [...] września 2010 r. podjęła rozstrzygnięcie przez głosowanie odnośnie 5 zgłoszonych uwag, to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, pomimo, że w załączniku nr 2 do uchwały wskazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta Miasta jak i Radę Miasta.

Trafnie zarzuca skarżąca w kasacji, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie naruszenia w sposób istotny art. 20 ust. 1 ustawy jest uzasadnione.

Określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag ( chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag.

Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. (por. wyroki NSA : z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada W. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu. Wykaz ten zawiera 62 uwagi generalnie odnoszące się do kwestii przeznaczenia określonych działek. Z wykazu tego wynika, jakie uwagi i z jakich powodów nie zostały uwzględnione.

Trafnie podnosi rada w skardze kasacyjnej, że z protokołu Nr XC z obrad XC sesji Rady W. z dnia [...].09.2010r. pkt. 5 oraz stenogramu obrad Rady W. z dnia [...].09.2010r., str. 82 wynika, że głosowanie nad uchwałą dotyczyło także rozstrzygnięcia na temat zgłoszonych uwag. Uwagi te wcześniej były opiniowane przez komisję Rady do spraw ładu przestrzennego na kilku sesjach, co potwierdza ww protokół. Trafnie podniesiono również, że okoliczność, że na sesji są głosowane tylko uwagi , które budzą kontrowersje nie oznacza, że wszystkie uwagi nie zostały rozpatrzone. System pracy przyjęty przez Radę W. polegał na tym że nieuwzględnione uwagi głosowane były wraz z planem ( jednocześnie) w postaci załącznika nr 2 do uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie taki sposób głosowania nie może być uznany za istotne naruszenie prawa, tak, by z tego powodu eliminować z obrotu prawnego w całości przedmiotowe prawo miejscowe.

Ponadto, skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Tym samym wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie zasługiwał na uwzględnienie.

Również usprawiedliwionym pozostaje w tej sprawie kolejny zarzut skargi kasacyjnej, to jest błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu, Administracyjnego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie ( pot. Wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12).

Stwierdzić także należy, że częściowo uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestia dopuszczalności ustalania w planie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która miałaby stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu orzeczeniach, w tym w przywołanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i przez skarżącą w skardze kasacyjnej. Stanowisko w tej mierze nie jest jednolite.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dokonaną w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Sąd powołał się przy tym na podobny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podkreślając równocześnie, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W związku z powyższym częściowo zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że z przepisu tego w związku z przepisem art. 36 ust. 4 ustawy wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy stawki opłaty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem i że do kompetencji gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Obowiązek taki powstaje bowiem tylko w stosunku do terenów, co do których można przewidzieć, że wartość znajdujących się w ich obrębie nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie. Jednocześnie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że powołane przez Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 165, poz. 1587) w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta , że przepis art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dopuszcza możliwość ustalenia stawki opłaty planistycznej w wysokości 0 %. Ustalenie w planie takiej stawki, sugeruje, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu, ale gmina postanowiła jej nie pobierać, wprowadzając zwolnienie przedmiotowe od tej opłaty. Treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości 0 %. Odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki, uzasadniające jej niepobieranie na terenach o określonym przeznaczeniu w planie (art. 36 ust. 4 ustawy), a więc gdy można przewidzieć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach.

W konkluzji stwierdzić należy, że ustalenie stawki 0 % dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, a więc tam, gdzie ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, można uznać za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego zapisu jest również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia. Odstąpienie przez gminę od ustalenia opłaty planistycznej na określonych terenach w planie miejscowym powinno być jednak szczegółowo uzasadnione w dokumentacji planistycznej.

Zasadnie zatem podnosi Rada w skardze kasacyjnej, że ustalenie w § 14 ust. 1 pkt. 2 i 3 planu stawki procentowej w wysokości 0% dla terenów zieleni ZP, ZP/WS, ZP/WR i dla terenów dróg i ulic publicznych KD, terenów KP-j, KP-r, KP, KK-KM - a więc terenów dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości - nie może być w stanie faktycznym sprawy uznane za naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały .

Już tylko powyższe zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione w tej sprawie stanowiły podstawę uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, bowiem nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że w tej sprawie doszło do naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu, co w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 p.p.s.a i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych oraz precyzyjnie ocenić poszczególne rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skargach T. S. i M. N..

Jednakże w tym zakresie, na tym etapie oceny zaskarżonej uchwały nie jest dopuszczalne czynienie przez Naczelny Sąd Administracyjny jakichkolwiek rozważań albowiem ocena Sądu w innych kwestiach (które nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji jak i zarzutów skargi kasacyjnej) mogłaby z góry przesądzać (dot. to art. 153 p.p.s.a.) o treść rozstrzygnięcia sądowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że okoliczności przedmiotowej sprawy pozwalały na zastosowanie tej zasady słuszności określonej w w/w przepisie.