Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 551/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 15,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. O. i R. G.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek S. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku kotłowni na budynek handlowo-usługowy położony na działce oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]". We wniosku wskazano, że wskazana zmiana sposobu użytkowania nie spowoduje zmian w parametrach istniejącego obiektu. Budynek zostanie przystosowany do działalności gastronomicznej, polegającej na przygotowaniu jedzenia dla odbiorcy indywidualnego na zamówienie (catering) i przygotowanie jedzenia (garmażerka), które będzie na bieżąco sprzedawane we własnym punkcie sprzedaży. Zapotrzebowanie

w zakresie infrastruktury - istniejące przyłącza sieci wodociągowej, energetycznej

i kanalizacyjno-sanitarnej. Powierzchnia sprzedażowa będzie liczyć 50m2. Do wniosku załączono mapę zasadniczą w skali 1:1000 z oznaczeniem budynku objętego wnioskiem.

W dniu 25 stycznia 2019 r., działając z upoważnienia Wójta Gminy "[...]", Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wydał decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz S. M. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku kotłowni na budynek handlowo-usługowy oraz jego przebudowie na działce oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. Dywity. W pkt I-IX decyzji określono szczegółowe warunki i wymogi planowanej inwestycji. Wskazano, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie istnieje obowiązek sporządzenia takiego planu wynikający z przepisów odrębnych. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, w tym analizy urbanistycznej,

stwierdzono, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Wskazano, że projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez poszczególne organy. W sprawie nie obowiązywał zaś wymóg uzgodnienia projektu

decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych co wynikało z faktu, że działka nr "[...]" stanowi inne tereny niezabudowane - Bi.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. O. i R. G.-O. zarzucili jej naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 54 pkt 1, 2 ppkt od "a" do "d" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak jednoznacznego określenia rodzaju i funkcji planowanego sposobu użytkowania istniejącego budynku kotłowni. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy, poprzez rozpoznanie niekompletnego wniosku, który nie zawierał podstawowych danych w zakresie planowanej inwestycji oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa". Podniesiono, że nie można dla planowanej inwestycji poprzestać na przyjęciu ogólnikowo pojmowanej "funkcji handlowo-usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, wręcz diametralnie różne sposoby użytkowania obiektów. Ponadto, wymagane jest uszczegółowienie tej funkcji, tak aby adekwatnie opisywała charakterystyczny z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, sposób użytkowania budynku. Podkreślono przy tym, że wskazywana funkcja: budynek produkcji wyrobów garmażeryjnych, polegająca w istocie na produkcji żywności, nie kontynuuje funkcji usługowej, która

w obszarze analizowanym współistnieje z mieszkalnictwem.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że złożony wniosek

o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi określone art. 52 u.p.z.p. W zakresie

podstawowej kwestii dotyczącej planowanego nowego sposobu użytkowania obiektu wskazano, że istniejący obiekt kotłowni zostanie przeznaczony na działalność handlowo-usługową. W pkt 4 wniosku doprecyzowano, że będzie to działalność gastronomiczno-garmażeryjna. Powierzchnia sprzedażowa obejmie 50 m2 obiektu. Istotna jest również okoliczność, wynikająca z pkt IV szczegółowych ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja położona jest

w obszarze, dla którego nie przewidziano jakiekolwiek formy ochrony środowiska, przyrody, czy krajobrazu. W efekcie, uszczegółowienie zawarte we wniosku należy uznać za w pełni wystarczające. Znamienne jest również to, że ze względu na powierzchnię zabudowy tego budynku, wykluczone jest ze względów technicznych prowadzenie działalności w skali, która wiązałaby się choćby z potencjalną możliwością oddziaływania na środowisko w rozumieniu przyjętym w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Dodano, że słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że § 2 Rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) pozwala na ustalenie następujących sposobów zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju zabudowy: zabudowa usługowa albo produkcyjna.

Wskazanie zawarte we wniosku trzeba zaliczyć do pierwszej kategorii. We wniosku wskazano także, że zmiana funkcji nie spowoduje zmian w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) oraz intensywności wykorzystania terenu. Te parametry nie zostaną zmienione. Zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury jest zaspokojone z istniejących przyłączy. Tak określony zakres zmian istniejącego obiektu, który w istocie sprowadza się jedynie do zmiany sposobu użytkowania budynku, ma znaczący wpływ na ustalanie przesłanki

tzw. "dobrego sąsiedztwa", która w istocie ogranicza się do wykazania istnienia takiego rodzaju obiektów w badanym obszarze. Kolegium wskazało, że z analizy wynika bezspornie, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki,

na których istnieje zabudowa o funkcji usługowej i handlowej (budynki usługowe, budynki handlowe, budynki oświaty, nauki, kultury i sportu: działka nr "[...]" – budynek usługowy, działka nr "[...]" - pawilon handlowy branży spożywczej, działka

nr "[...]" - Przedszkole Samorządowe, działka nr "[...]" - budynek sportu). Zatem uznać należy, iż spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze. Ponadto, nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem wymagania, które wskazano w odwołaniu powinny być spełnione na etapie procedury zgłoszeniowej roboty budowlane, a nie w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium M. O. i R. G.-O. zarzucili jej naruszenie:

- art. 59 i art. 54 pkt 1 ppkt od "a" do "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji podstawowych danych wymaganych wskazanymi przepisami ustawy, a zwłaszcza jednoznacznego ustalenia rodzaju i funkcji planowanego użytku w istniejącym budynku;

- art. 52 ust l i ust 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez wydanie

decyzji w sytuacji gdy wniosek inwestora nie zawierał podstawowych danych w zakresie

planowanej inwestycji, to jest zakładał wyłącznie zmianę funkcji budynku bez wskazania

podstawowych danych dotyczących budynku o nowej funkcji handlowo-usługowej

(działalność gastronomiczno-garmażeryjna, sprzedaż wyrobów);

- art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez

uznanie, iż planowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy w rzeczywistości zakład przetwórstwa żywności nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż budynek kotłowni znajduje się w centrum zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz przy przyjęciu, iż taki nowy sposób użytkowania obiektu będzie możliwy bez wykonania prac budowlanych i prac dotyczących zagospodarowania terenu;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, mianowicie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania

prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów

zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ pierwszej instancji w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy poprzestał na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie pojmowanej i rozumianej "funkcji handlowo-usługowej" obiektu, jak i dokonując analizy nie skonkretyzował go oraz nie przeanalizował w odniesieniu do określonego przez wnioskodawcę rodzaju zamierzonego użytkowania obiektu - działalność gastronomiczno-garmażeryjna. Nowa funkcja budynku, tj. handlowo – usługowa jest pojęciem na tyle ogólnym, że wymaga ono dookreślenia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W ten sposób stanie się jasne, czy obiekt ten po zmianie warunków zabudowy służyć będzie funkcjom niekolidującym z funkcjami występującymi już w obszarze analizowanym, czy też działalności komercyjnej z jej uciążliwościami, które nie dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa. Funkcja polegająca na wykorzystywaniu obiektu do produkcji żywności nie kontynuuje, zdaniem skarżących, tych rodzajów funkcji usługowej, które

w obszarze analizowanym współistnieją z mieszkalnictwem - przywołane w decyzji na

dz. "[...]" - budynek usługowy (usługi rehabilitacyjne, biblioteka) i dz. "[..]’

pawilon spożywczy, dz. "[...]" przedszkole samorządowe oraz dz. "[...]" budynek

sportowy - zaplecze gospodarcze boiska orlik. Z tych przyczyn należy uznać, że nie została należycie przeprowadzona analiza, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Brak bowiem podstawowych danych o przeznaczeniu budynku po

zmianie funkcji nie pozwala odnieść nowej funkcji budynku do istniejących sąsiednich

budynków handlowego, edukacyjnego, czy gospodarczych (garaży, remizy). Użyta w decyzji ogólna nazwa nowego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego jest na tyle nieprecyzyjna, że otwiera przyszłemu inwestorowi drogę do wykonania

uciążliwego budynku w centrum osiedla mieszkaniowego, gdzie znajdują się głównie

budynki jedno i wielorodzinne.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona przepisy prawa procesowego

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż jej materialną podstawę stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem, w przypadku braku planu zagospodarowania, naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, że planowana inwestycja wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. W skardze zarzucono jednak organowi, że poprzestał jedynie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie pojmowanej i rozumianej "funkcji handlowo - usługowej" obiektu, jak i dokonując analizy nie skonkretyzował go oraz nie przeanalizował w odniesieniu do określonego przez wnioskodawcę rodzaju zamierzonego użytkowania obiektu: działalność gastronomiczno-garmażeryjna. Nowa funkcja budynku,

tj. handlowo - usługowa jest bowiem pojęciem na tyle ogólnym, że wymaga ono dookreślenia na gruncie konkretnego stanu faktycznego.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się w decyzji o warunkach zabudowy, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej;

W przepisie tym nie przewidziano zatem wprost zabudowy handlowo-usługowej.

Decyzja o warunkach zabudowy ustala sposób użytkowania obiektu jako: handlowo – usługowy, jednakże powyższe sformułowanie jest zbyt ogólnikowe. Zgodnie § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Nie można jednakże utożsamiać ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia), choćby już z tego względu, że skoro w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. Ponadto, zważyć należy, iż wśród rodzajów zabudowy w powołanym ostatnio przepisie wymienia się m.in. zabudowę produkcyjną. W § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się zaś nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie podkreśla się, iż ogół warunków charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym, na gruncie przepisów prawa budowlanego, a także odpowiednio przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu. Z tych względów, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji handlowo - usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd też, należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności, poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy różnymi rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą.

Niezależnie od powyższego, należy ocenić, czy przygotowywanie posiłków i catering nie stanowią zabudowy produkcyjnej, o jakiej mowa w § 2 pkt 1 lit. d ww. rozporządzenia, czy stanowią zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. b). Organ tych ustaleń nie dokonał, pomimo, iż skarżący podnosili tę kwestię w odwołaniu. Brak tych rozważań wskazuje na istotną wadę zaskarżonej decyzji.

Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia, jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16).

Wskazać również należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej

w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W związku z tym Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 7 7§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z kontynuacją funkcji usługowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, będąc związany przedstawioną powyżej oceną prawną, wyjaśni powyżej wskazane okoliczności dotyczące kontynuacji funkcji usługowej.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżących, którzy złożyli wniosek o przyznanie należnych kosztów, zwrot poniesionych kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 500 zł.

Na koniec należy podkreślić, iż na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na tym etapie, który jest przedpolem dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r. OSK 833/10, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 855/17, z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Piotra Chybickiego

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 551/ 19, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]", w przedmiocie warunków zabudowy.

Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu, gdyż uważam, że WSA w Olsztynie powinien oddalić skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., z powodów wskazanych poniżej.

Z przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany, z tym że bezwzględnie związany jest danymi wniosku inwestora w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast nie jest związany wskazaniami czy żądaniami inwestora, które nie wynikają z ustawy. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić itp. zgodnie z obligatoryjną zawartością wniosku wynikająca z ustawy. Natomiast w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne.

W konsekwencji powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku, co może uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 3.03.2009 r., sygn. akt II OSK 272/08), czyli organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może bowiem modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. (wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18). W konsekwencji powyższego rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Jak powyżej wskazano, to inwestor we wniosku o warunki zabudowy określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; z 7.05.2010 r., I OSK 214/2010; z 24.07.2001 r., a także wyroki WSA: z 17.06.2014 r., IV SA/Po 318/14; z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wniosku z dnia "[...]" inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku kotłowni na budynek handlowo – usługowy. Treść powyższego wniosku wyznaczyła przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie był związany. Organ administracji nie mógł zatem poddawać ocenie czy też kwestionować zamierzeń inwestora co do rzeczywistego sposobu użytkowania budynku w przyszłości, bowiem w powyższym zakresie był związany treścią wniosku. Obowiązkiem organu było jedynie dokonanie szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, ocena czy nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów (kontynuacja funkcji), a następnie ustalenie cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, co też w sprawie organ w sposób prawidłowy uczynił.

W konsekwencji powyższego uchylenie skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie okoliczność związanych z kontynuacją funkcji usługowej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy było całkowicie bezzasadne, skoro rzeczona funkcja występowała w obszarze analizowanym, co wynika z załącznika nr 2 do uchylonej decyzji będącym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". W rezultacie wskazania Sądu co do dalszego postępowania, a przejawiające się w potrzebie prawnej oceny, czy przygotowywanie posiłków i catering nie stanowią zabudowy produkcyjnej, a li tylko usługową, także w rezultacie powyższego nie może zostać uznane za zasadne, skoro rzeczony rodzaj działalności gospodarczej z całą pewnością nie wykracza poza funkcję usługową (vel handlową), jakkolwiek by etymologicznie jej nie rozumieć.

Ubocznie należy podkreślić, że inwestor na mocy decyzji o warunkach zabudowy uzyskał prawo do realizacji tylko takiego rodzaju (charakteru) inwestycji, a ściślej sposobu zagospodarowania terenu i jego zabudowy, jaki wskazany jest we wniosku. W związku z tym, gdyby na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany jej rodzaju lub charakteru zwłaszcza na taką, która nie realizowałaby istniejącej funkcji, to takie działanie inwestora stanowiłoby naruszenie prawa z konsekwencjami opisanymi w art. 48 prawa budowlanego ( całkowicie odmienny rodzaj inwestycji), względnie w art. 51 tego prawa z jego wariantowością nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 2), względnie istotnego rzeczonego odstępstwa (ust. 1 pkt 3). W związku z tym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dało inwestorowi nie tylko uprawnienie, ale także nałożyło na niego obowiązek realizacji inwestycji zgodnej z tą decyzją.

Z przedstawionych powodów uznaję za celowe złożenie niniejszego zdania odrębnego.