Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1312/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 403 ust. 2 pkt 2 i 12
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 roku sprawy ze skargi Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla pkt. II zaskarżonej decyzji i pkt III ppkt 2, 3 i 6 poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak : [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w [...] po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] lutego 2021 r., orzekło o:

I. udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, w zakresie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w system kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, tj. odprowadzanie do cieku - dopływ z [...], wód opadowych i roztopowych, pochodzących z części zlewni drogi wojewódzkiej nr [...] za pomocą istniejącego wylotu [...], zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat wągrowiecki, województwo wielkopolskie;

II. ustaleniu warunków wykonania pozwolenia w zakresie usługi wodnej;

III. zobowiązaniu wnioskodawcy do:

- w ppkt 2: zamontowania urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne, dla zlewni, z której będą odprowadzane wody opadowe lub roztopowe, z powierzchni utwardzonych w ramach niniejszego pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji;

- w pkt 3: pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarządu Zlewni w [...] o wypełnieniu obowiązku określonego w ust. III pkt 2 decyzji, ze wskazaniem lokalizacji zamontowanych urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne i powołując się na znak niniejszej decyzji;

- w ppkt 6: w przypadku zastosowania urządzeń oczyszczających, o których mowa powyżej o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s - wykonywania badań, w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających, w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni;

IV. określeniu wskazanych w decyzji zastrzeżeń;

V. stwierdzeniu, co przyjęto za podstawę wydania niniejszego pozwolenia;

VI. ustaleniu terminu obowiązywania niniejszego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku do [...] maja 2051 r.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, co następuje.

Wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej dróg zaliczanych do kategorii dróg wojewódzkich, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 I na sekundę na 1 ha - mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych; Dz. U. z 2019 r., poz. 1311; dalej: "rozporządzenie").

Wnioskodawca w operacie wodnoprawnym (str. 8) powołuje się na przeprowadzone badania pomiaru ruchu dla analizowanego odcinka drogi wojewódzkiej i wytyczne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące prognozowania stężeń zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych w ściekach z dróg krajowych, a na podstawie obliczeń udowadnia, że stężenia zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych nie będą przekroczone.

Niezależnie jednak od natężenia ruchu na drodze i wytycznych prognozowanych stężeń, ocenę czy są spełnione warunki, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających (§ 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia).

Mimo zatem, że nie jest to wskazane wprost, o jakie urządzenia oczyszczające chodzi, wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej dróg wojewódzkich, muszą zostać podczyszczone przed odprowadzaniem do środowiska zarówno pod kątem zawiesiny ogólnej, jak i węglowodorów ropopochodnych.

Przepisy nie określają od tego wyjątków ani alternatywy w postaci obliczeń istniejących stężeń tych substancji, z których wynikałoby, że dopuszczalne ich poziomy nie zostaną przekroczone.

W operacie wskazano, że przed odprowadzeniem do środowiska ujęte z drogi wody opadowe lub roztopowe są oczyszczone z zawiesiny ogólnej w osadniku w sposób mechaniczny (przez zjawisko sedymentacji), gdyż sieć wyposażono w urządzenia podczyszczające wody opadowe - osadniki na studzienkach wpustowych i dodatkowo osadnik zawiesiny ogólnej.

Przyjmowanie, że zastosowanie jakichkolwiek urządzeń podczyszczających (np. osadników) spełni powyższy przepis rozporządzenia nie jest prawidłowe, gdyż o ile można się zgodzić z tym, że osadniki zatrzymują zawiesinę ogólną, to nie redukują poziomu węglowodorów ropopochodnych. Ustawodawca jasno wskazuje zawiesinę ogólną i substancje ropopochodne, stąd wadliwe byłoby przyjmowanie możliwości wybiórczego oczyszczania wyłącznie w zakresie zawiesiny ogólnej.

Ponadto ustawodawca wymienia literalnie rodzaje powierzchni zanieczyszczonych, z jakich powinny wody być oczyszczane.

Pozwolenie wodnoprawne nie jest wydawane na okres kilku lat, a w przeciągu 30 lat ruch samochodowy na danej drodze może się zwiększyć, a wnioskodawca, na dzień składania wniosku, nie jest w stanie zagwarantować, że do tego nie dojdzie.

Zgodnie z § 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia ocenę, czy są spełnione warunki, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających.

Z uwagi na rodzaj powierzchni odwadnianej i przepisy rozporządzenia, jak również na podstawie art. 403 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej: "P.w.", w pkt III. ppkt 2 i 3 decyzji zobowiązano wnioskodawcę do:

- zamontowania urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne, dla zlewni, z której będą odprowadzane wody opadowe lub roztopowe, z powierzchni utwardzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji;

- pisemnego powiadomienia organu o wypełnieniu powyższego obowiązku, ze wskazaniem lokalizacji zamontowanych urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne.

Zgodnie z § 17 ust. 7 rozporządzenia spełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, w stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s ocenia się na podstawie przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, oraz na podstawie badań, w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających, wykonanych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni. W związku z tym w pkt III ppkt 6 decyzji zobowiązano wnioskodawcę do wykonywania badań, o których mowa powyżej, w przypadku zastosowania urządzeń oczyszczających, o których mowa powyżej, o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s.

Planowane zamierzenie objęte wnioskiem spełnia wymagania określone w art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w.

Zgodnie z art. 400 ust. 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W dniu wydania decyzji nie jest znana data jej uprawomocnienia, a ustawodawca wskazuje, że należy w decyzji określić czas jego obowiązywania. W związku z powyższym wskazano konkretną datę obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Wnioskodawca wniósł odwołanie w części dotyczącej pkt III ppkt 2, 3 i 6 oraz pkt VI decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że:

- naruszono § 17 ust. 1 i 5 rozporządzenia przez zobowiązanie wnioskodawcy do zamontowania separatora (oczyszczającego wodę z węglowodorów ropopochodnych), gdyż dwa razy w roku wnioskodawca będzie dokonywał przeglądów eksploatacyjnych osadników (oczyszczających wodę z zawiesiny ogólnej), podczas gdy z przepisów nie wynika obowiązek zamontowania separatora;

- § 17 ust. 5 rozporządzenia nie zobowiązuje do podczyszczania wód, które - jak wynika z materiału dowodowego (operatu i wytycznych GDDKiA) - nie zawierają szkodliwych substancji ponad poziomy określone w § 17 ust. 1 rozporządzenia, a organ nie uzasadnił obowiązku ich zamontowania;

- w operacie powołano wytyczne GDDKiA dotyczące natężenia ruchu pojazdów, przy którym przekraczane są dopuszczalne poziomy szkodliwych substancji w wodzie, skutkujące obowiązkiem zamontowania urządzeń oczyszczających; przedmiotowa droga na tym odcinku ma mniejsze natężenie ruchu, stąd nie jest konieczne zamontowanie separatora; sama teoretyczna możliwość przekroczenia poziomu szkodliwych substancji nie uzasadnia obowiązku zamontowania tego urządzenia oczyszczającego.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...]:

I. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części, tj. w pkt VI. I orzekł co do istoty, ustalając termin ważności pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje.

Odnośnie pkt I. sentencji decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji w pkt VI decyzji ustalił termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do [...] maja 2051 r., tj. na okres krótszy niż 30 lat. Nie uzasadnił jednak przyczyny, dla której zastosowano krótszy niż ustawowy termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zabrakło również informacji, od jakiej daty ma być liczony termin obowiązywania decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalono termin ważności pozwolenia wodnoprawnego na 30 lat licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Odnośnie pkt II. sentencji wskazano, co następuje.

Mając na uwadze § 17 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia wody opadowe pochodzące z powierzchni wymienionych w § 17 ust. 1 rozporządzenia muszą zostać podczyszczone przed wprowadzeniem ich do środowiska.

Jakkolwiek w powyższych przepisach nie wskazano rodzaju urządzeń oczadzających, to mając na uwadze konieczność spełnienia wymagań w zakresie dopuszczalnych ilości zanieczyszczających, tj. 100 mg/l zawiesiny ogólnej i 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych, a także możliwość przeprowadzenia oceny spełnienia tych warunków poprzez przegląd eksploatacyjny urządzeń oczyszczających, to wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni wymienionych w § 17 ust. 1 rozporządzenia przed wprowadzeniem do środowiska winny zostać oczyszczone z zawiesiny ogólnej oraz węglowodorów ropopochodnych.

Zasadne jest zatem stosowanie separatorów substancji ropopochodnych w celu oczyszczenia wód opadowych lub roztopowych z węglowodorów ropopochodnych, zaś w przypadku zawiesiny ogólnej - osadników.

Wody opadowe lub roztopowe pochodzą z drogi wojewódzkiej nr [...], zaliczanej do zanieczyszczonej powierzchni szczelnej, o której mowa w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przed wprowadzeniem do odbiorników będą podczyszczane wyłącznie z zawiesiny ogólnej w osadnikach (str. 7 operatu wodnoprawnego). Nie zredukują one jednak substancji zanieczyszczających w postaci węglowodorów ropopochodnych, zaś przywołane wytyczne GDDKiA odnośnie korelacji stężenia substancji zanieczyszczających z natężeniem ruchu pojazdów w ciągu doby nie mogą stanowić przesłanki do odstępstwa od montażu urządzeń redukujących stężenie substancji ropopochodnych, gdyż wytyczne te nie są w obiegu prawnym.

Zatem, stosując jedynie osadniki, służące do redukcji stężeń zawiesin ogólnych, wnioskodawca nie jest w stanie oczyścić wód opadowych lub roztopowych z substancji ropopochodnych, co mogłoby skutkować przekroczeniem ich dopuszczalnych wartości określonych w § 17 ust. 1 rozporządzenia, a zgodnie z § 17 ust. 5 rozporządzenia spełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 1 winno być udokumentowane przez zakład na podstawie przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, dokonywanych co najmniej dwa razy w roku.

W skardze na decyzję z [...] lipca 2021 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 396 ust. 1 pkt 8 i art. 400 ust. 8 P.w. przez ich błędną interpretację i zastosowanie skutkujące uznaniem, że niezbędne jest zastosowanie urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne w celu ochrony środowiska i przyrody, pomimo że w operacie wodnoprawnym przewidziano zastosowanie urządzeń oczyszczających (osadników), a prognozowane stężenie zawiesiny i substancji ropopochodnych nie jest narażone na przekroczenie dopuszczalnych parametrów (100 mg/l zawiesiny ogólnej i 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych);

b) art. 403 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i pkt 12 P.w. w zw. z § 17 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia przez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nałożeniem na skarżącego obowiązku zamontowania urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne, podczas gdy przepisy nie nakładają takiego obowiązku na adresatów pozwolenia wodnoprawnego i mimo, że strona przewidziała zastosowanie urządzeń oczyszczających (osadników), a z dowodów przed nią przedłożonych nie wynikało, aby wody opadowe i roztopowe wprowadzane do urządzenia wodnego narażone zostały na przekroczenie norm wskazanych w rozporządzeniu;

2. ewentualnie, na wypadek uznania za prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania:

a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", przez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaniechanie dokonania merytorycznego i prawnego zbadania i rozpoznania sprawy na nowo, w zakresie orzeczenia obowiązku zamontowania przez stronę skarżącą urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne, w tym bezkrytyczne przyjęcie stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ pierwszej instancji, powielenie argumentacji uzasadnienia decyzji tego organu, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania organu odwoławczego;

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i arbitralne zakwestionowanie przez organ odwoławczy twierdzeń skarżącego o braku obowiązku montowania urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy uznania argumentów skarżącego, mimo przedstawienia przez stronę operatu wodnoprawnego i wytycznych GDDKiA wykazujących, że nie nastąpi przekroczenie parametrów stężenia dla zawiesiny i substancji ropopochodnych, a nominalna przepustowość urządzeń wyniesie 3,33 dm3/s (3,33 l/s), a nie 300 l/s;

c) art. 81a K.p.a. przez rozstrzygnięcie o obowiązku montażu przez skarżącego dodatkowych urządzeń oczyszczających redukujących węglowodory ropopochodne mimo wątpliwości organu odwoławczego co do możliwości przekroczenia dopuszczalnego stężenia zawiesin i substancji ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, a które to wątpliwości wyrażono w stwierdzeniach organu odwoławczego, że zastosowanie tylko osadników mogłoby skutkować ich przekroczeniem;

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w zaskarżonej części.

Skarżący wniósł:

1. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części jako wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 15 K.p.a.;

2. ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku z pkt 1. i nieuznania zarzutu skargi z pkt 2 lit. a, skarżący wniósł o uchylenie:

a) zaskarżonej w części decyzji (tj. w pkt II) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.;

b) w części (tj. w pkt III ppkt 2,3 i 6) decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.;

3. zwrot kosztów postępowania.

Skarżący uiścił kwotę [...]zł tytułem wpisu od skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z [...] września 2021 r. skarżący zaakcentował, że przedmiotowa sieć już istnieje, a ponadto dwa razy w roku są prowadzone badania próbek wód opadowych i roztopowych. Do pisma załączono wyniki próbek z lat 2019-2021 wykazujący niższy niż określony w § 17 ust. 1 poziom zanieczyszczeń zarówno zawiesiną ogólną, jak i węglowodorów ropopochodnych (załączono wyniki), stąd zdaniem skarżącego montaż separatorów jest bezcelowy.

W piśmie z [...] października 2021 r. organ podniósł, co następuje:

1. skarżący wystąpił o nowe pozwolenie wodnoprawne, a nie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania już posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, co jest dopuszczalne w trybie art. 414 ust. 2 P.w.;

2. z chwilą złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne organ ustala prawa i obowiązki na przyszłość w oparciu o nową dokumentację i na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a zatem istnienie sieci nie zwalnia organu ani wnioskodawcy z konieczności dostosowania warunków pozwolenia do stanu nie zagrażającego środowisku;

3. obowiązek ten wynika również pośrednio z § 17 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym spełnienie warunków, o których mowa w § 17 ust. 1 winno być udokumentowane przez zakład na podstawie przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, dokonywanych co najmniej dwa razy w roku; tym samym dołączone do pisma procesowego sprawozdania z badań mają związek z poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym i nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązków w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne.

W piśmie z [...] lutego 2022 r. skarżący podniósł, że przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego organ powinien jednoznacznie ustalić, czy jego wykonywanie może wywołać szkody, bo tylko ryzyko ich realnego nastąpienia uzasadnia nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa).

Uchyleniu podlega pkt II. zaskarżonej decyzji i pkt III ppkt 2, 3 i 6 decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).

W ocenie Sadu nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., ani innego skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. To, że organ II instancji powielił argumentację organu I instancji, godząc się z nią, nie jest tożsame z uznaniem, ze nie rozpoznał sprawy.

Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska ochrony przyrody oraz wynikających z P.w. i przepisów odrębnych (art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w.).

Pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji (art. 400 ust. 8 P.w.).

W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 pkt 2 P.w.).

W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności:

- ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot (art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w.),

- opis urządzenia wodnego, w tym podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie, i warunki jego wykonania oraz jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnych (art. 403 ust. 2 pkt 12 P.w.).

Wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej dróg zaliczanych do kategorii dróg wojewódzkich, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha - mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych (§ 17 ust. 1 rozporządzenia).

Ocenę, czy są spełnione warunki, o których mowa w ust. 1, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających (§ 17 ust. 5 rozporządzenia).

Spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1, w stosunku do wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód lub do urządzeń wodnych z urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s ocenia się na podstawie przeglądów, o których mowa w ust. 5, oraz na podstawie badań, w zakresie normowanych substancji zanieczyszczających, wykonanych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni (§ 17 ust. 7 rozporządzenia).

Spór dotyczy określonego w pkt III. ppkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, a utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, obowiązku zamontowania urządzeń oczyszczających wody opadowe i roztopowe z węglowodorów ropopochodnych (tzw. separatorów), jako że skarżący ma zainstalowane urządzenia oczyszczające wody opadowe i roztopowe z zawiesiny ogólnej (tzw. osadniki). Pozostałe zakwestionowane obowiązki były konsekwencją montażu tych urządzeń.

Wody takie mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych (§ 17 ust. 1 rozporządzenia).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy istnieje obowiązek zamontowania separatorów niezależnie od poziomu substancji zanieczyszczających (tu: węglowodorów ropopochodnych) w odprowadzanych wodach opadowych i roztopowych.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organów, że niezależnie od tych stężeń wnioskodawca ma obowiązek zamontowania urządzeń oczyszczających, a zatem wstępnego oczyszczania odprowadzanych wód. Zdaniem Sądu taki obowiązek nie istnieje, dopóki w odprowadzanych przez stronę wodach poziom węglowodorów ropopochodnych nie przekracza określonego w § 17 ust. 1 rozporządzenia stężenia, czyli 15 mg/l.

Przeciwne stanowisko sprzeciwia się normie zawartej w § 17 ust. 1 rozporządzenia. Skoro bowiem przepis ten stanowi, że wody opadowe i roztopowe z dróg wojewódzkich mogą być wprowadzane do wód i urządzeń wodnych, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych, to należy rozumieć, że jeżeli ilości te nie przekraczają tego poziomu, nie ma obowiązku montażu urządzeń oczyszczających, a zatem wstępnego oczyszczania wód opadowych i roztopowych.

Powyższej wykładni § 17 ust. 1 rozporządzenia nie zmienia brzmienie § 17 ust. 5 rozporządzenia stanowiącego, że ocenę, czy są spełnione warunki, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dokonywanych przez zakład, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających (§ 17 ust. 5 rozporządzenia). Przepis § 17 ust. 5 w zw. z ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że ocena dokonywana na podstawie § 17 ust. 5 rozporządzenia może być dokonywana jedynie wtedy, gdy wskazane w § 17 ust. 1 rozporządzenia poziomy zanieczyszczeń zostaną przekroczone. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dokonuje badan próbek z dróg i wynika z nich, że do przekroczeń norm nie dochodzi. Istnieje więc możliwość oceny, czy spełnione są warunki braku przekroczenia dopuszczalnych norm przez przegląd osadników (k. 9 operatu wodnoprawnego).

Organy zaś nie tylko że nie miały podstawy do przyjęcia, że nastąpiło przekroczenie poziomu zanieczyszczeń, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, to wcale nie twierdziły, że takie przekroczenie w ogóle nastąpiło. Błędnie zatem przyjęły, że sama hipotetyczna możliwość tego przekroczenia wystarczy do zobowiązania strony do zamontowania separatorów. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji (art. 400 ust. 8 P.w.), a te nie potwierdziły przekroczenia dopuszczonego przez § 17 ust. 1 rozporządzenia stężenia węglowodorów ropopochodnych. Co więcej, według operatu nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego stężenia węglowodorów ropopochodnych, gdyż powołano się w nim na wytyczne GDDKiA o konieczności montażu separatorów dla dróg o natężeniu ruchu powyżej 11 tys. pojazdów na dobę, zaś na przedmiotowej drodze natężenie to jest znacznie niższe i wynosi jedynie 2 417 pojazdów na dobę (str. 8 operatu). Jeżeli organ kwestionuje to stanowisko, winien wykazać na jakiej podstawie to czyni. Niewystarczające w tym zakresie jest to, że w przyszłości natężenie ruchu może się zwiększyć.

Operat wodnoprawny jest istotnym środkiem dowodowym. Jest dokumentem wymaganym do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Dokument ten jest wykonywany na zlecenie wnioskodawcy (zazwyczaj przez uprawnionego hydrologa). Operat ten jest podstawowym dokumentem dowodowym (por. komentarz do art. 409 ustawy – Prawo wodne, M. Tomaszewska 2018, wyd. 1, LEX.el.).Operat wodnoprawny jest dokumentem prywatnym, sformalizowanym przez ustawodawcę, a składającym się z części opisowej oraz graficznej – art. 408, art. 409 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Z uwagi na zawarte w nim szczegółowe informacje techniczne z zakresu wiedzy o gospodarowaniu wodami, operat przypomina ekspertyzę wykonaną przez specjalistę na zlecenie strony postępowania administracyjnego. Dokument ten ma charakter specyficzny, gdyż to na jego podstawie przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów właściwy organ ustala dopuszczalność wydania pozwolenia wodnoprawnego i na jego podstawie organ ten kształtuje jego treść. Innymi słowy, zawartość operatu sformułowana mocą art. 408 i art. 409 ustawy - Prawo wodne ma pozwalać dokładnie wyjaśnić czy projektowany sposób korzystania z wód, nie będzie naruszać postanowień planów, programów, decyzji oraz wymagań, o jakich mowa w art. 396 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. W szczególności w oparciu o ujawnione dane organ podaje w pozwoleniu ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot – art. 403 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Operat jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega w myśl art. 80 kpa swobodnej ocenie, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Z treści operatu wodnoprawnego sporządzonego przez P. B. wynika, że przedmiotowy operat "Usługa wodna polegająca na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z części zlewni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] do cieku Dopływ z [...]" został sporządzony na zlecenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w zakresie usługi wodnej tj. odprowadzania wód opadowych i roztopowych szczegółowo opisanego w tymże opracowaniu. W opracowaniu tym przyjęto, że wody opadowe i roztopowe ujęte wnioskowaną usługą wodną będą odprowadzane za pomocą wpustów deszczowych wyposażonych w osadniki wraz z przykanalikami do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej wykonanej z rur PCV. Sieć została wyposażona w urządzenia podczyszczające wody opadowe – osadniki na studzienkach wpustowych oraz dodatkowo osadnik zawiesiny ogólnej podczyszczane i będą charakteryzować się zawartością: węglowodorów ropopochodnych poniżej 15 mg/l oraz zawiesiny ogólnej poniżej 100 mg/l. Na k. 7 – 8 tego operatu wskazana została charakterystyka wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym. W operacie tym sporządzający odniósł się m.in. do wytycznych GDDKiA, a dotyczących prognozowania stężeń zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych, które wskazały, że urządzenia takie jak separatory stosuje się dla dróg o natężeniu ruchu powyżej 11.000 pojazdów na dobę. Wynika to z ustalonej na podstawie badań zależności pomiędzy stężeniem w wodach opadowych i roztopowych z dróg a natężeniem ruchu. Dopiero przy natężeniu ruchu powyżej 11000 pojazdów na dobę następuje przekroczenie poziomu stężenia zawiesiny ogólnej. Powyższe wytyczne potwierdzają obliczenia stężenia zawiesiny ogólnej oraz stężenie węglowodorów ropopochodnych. Opracowujący przedmiotowy operat wyliczył, że wody opadowe będą charakteryzować się zawartością: węglowodorów ropopochodnych poniżej 15 mg/l oraz zawiesiny ogólnej poniżej 100 mg/l (k. 9 operatu). Ponadto w operacie tym wskazano, że instalacja odprowadzająca wody opadowe z powierzchni utwardzonych, aż do wylotu wykonana jest z materiałów zapewniających pełną szczelność oraz brak niekontrolowanej infiltracji wód opadowych do gruntu. W związku z tym nie nastąpi negatywne oddziaływanie kanalizacji na wody powierzchniowe i podziemne. (k. 16 operatu) Należy zaznaczyć, że w zakresie sposobu ustalenia wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody posiada osoba sporządzająca operat wodnoprawny. W przypadku powstania wątpliwości przez organ w zakresie co do prawidłowości przedstawionych wyliczeń, jak wyżej wspomniano, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia, jeżeli nie są dla organu dostatecznie wskazane i opisane, a to w zakresie sposobu obliczenia określonych w operacie danych, a będących z jednym z elementów które są brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Powyższe okoliczności powinny zostać zbadane przez organ odwoławczy w ramach ponownego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Ewentualnie, w sytuacji uznania, że zaistniały w sprawie przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Nałożenie na stronę obowiązku zamontowania separatorów bez wykazania przekroczenia dopuszczalnego stężenia węglowodorów ropopochodnych narusza również art. 403 ust. 1 pkt 2 P.w., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Organy nie wykazały bowiem, że wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego nastąpi szkoda lub negatywne skutki wskutek odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych w kontekście zawartości węglowodorów ropopochodnych. A z powoływanego przez organ § 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia nie wynika obowiązek montowania urządzeń na każdej drodze wojewódzkiej. Z § 17 ust. 7 nie wynika również obowiązek wykonywania badań w sytuacji, gdy nie wykazano, by stosowane być miały urządzenia o przepustowości większej nić 300 l/s.

Organ zatem, niezależnie od naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, naruszył również powołane w skardze przepisy postępowania dotyczące postępowania dowodowego.

Skutkuje to uchyleniem pkt II. zaskarżonej decyzji oraz pkt III. ppkt 2, 3 i 6 decyzji organu pierwszej instancji określających obowiązek montażu separatorów ( czy innych niż osadniki urządzeń do oczyszczania opadów z węglowodorów ropopochodnych), obowiązek pisemnego powiadomienia organu o ich montażu i wykonywania za ich pomocą badań w zakresie węglowodorów ropopochodnych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni.

Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.