Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 78/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8, art.10, art.11, art.28, art.77 par. 1, art.80, art.124, art.134, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 53, art. 59,art. 61, art. 63, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3, art. 6, art. 21, art.22
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 13 maja 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa instalacji do dystrybucji silnikowych paliw płynnych, budowa wiaty nad odmierzaczami paliw na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą komunikacyjną (budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego, placu manewrowego oraz miejsc postojowych) na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

W związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania organ uzyskał:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] lutego 2014 r. znak: [...] - w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego,

- postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 28 listopada 2014 r. znak:[...] i z 20 marca 2015 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ uzyskał również:

- opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UM[...] z [...] czerwca 2014 r. znak: [...] - w zakresie uwarunkowań środowiskowych,

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM[...] z [...] marca 2014 r., znak: [...] - w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem,

- opinię Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce -uchwała nr XLE/326/14 z 27 lutego 2014 r.,

- opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UM[...] z dnia 04.03.2014 r. - w zakresie komunikacji.

W toku postępowania organ wystąpił o uzgodnienie do Wojewody [...] i z uwagi na niezajęcie stanowiska w sprawie uznał, że Wojewoda uzgodnił projekt decyzji pozytywnie.

W toku postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W toku postępowania wniesiono następujące uwagi i zastrzeżenia:

W piśmie z 21 sierpnia 2014 r. P. G., członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonego przy ul. [...] w K., wniósł "odwołanie" od wydanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji WZ argumentując, iż ww. decyzja nie została przesłana do właściwego zarządu wspólnoty mieszkaniowej i aktualny zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie był powiadomiony o toczącym się postępowaniu.

W piśmie z 24 października 2014 r. T. K., członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., wniosła o:

- dokonanie przez pracowników Wydziału AU UM[...] oględzin przedmiotowych działek, na których planowana jest inwestycja z udziałem zainteresowanych stron tak, aby właściwie określić aktualny i faktyczny stan zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji przed wydaniem stosownych decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

- wykonanie dokumentacji fotograficznej wskazującej bliskość istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie wysokiej zabudowy mieszkalnej (9 kondygnacji w tym jedna podziemna),

- wykonanie pomiarów odległości budynku przy ul. [...] (w tym jego najbardziej wysuniętego na wschód skrzydła), najbliższego w stosunku do planowanego położenia podziemnych zbiorników paliw płynnych,

- zmianę lokalizacji projektowanych podziemnych zbiorników magazynujących paliwo płynne w przedmiotowej inwestycji w taki sposób, aby znajdowały się po wschodniej stronie inwestycji, możliwie jak najdalej budynku nr [...] przy ul. [...],

- przedstawienie stronom postępowania opracowania dot. rodzaju zagrożeń dla ludzi i środowiska jakie może powodować bezpośrednie sąsiedztwo stacji paliw płynnych (np. pożar, wybuch, wyciek paliw itp.) i sposób zabezpieczenia przed nimi.

W odpowiedzi na wniesione uwagi i zastrzeżenia organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym. Określa ona rodzaj inwestycji, przybliżone parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim powinna odpowiadać inwestycja, wynikające (w sytuacji braku planu) z przeprowadzonej analizy - zgodnie z przepisami u.p.z.p., właściwych rozporządzeń i przepisami odrębnymi badanymi na tym etapie.

Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter promesy uprawniającej co prawda potencjalnego inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane w odpowiednich przepisach, w tym prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.".

Dalej organ dodał, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym ich prawa własności. Nie jest wiec możliwa realizacja inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem dopiero decyzja pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych.

Organ opisał sposób wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 u.p.z.p.

Następnie stwierdził, że zarzuty stron dotyczące uciążliwości związanych z planowaną inwestycją i jej wpływu na warunki bytowe mieszkańców sąsiednich działek, jak również rozwiązania techniczne inwestycji, jej parametry (w tym m.in. rozwiązania dotyczące lokalizacji zbiorników paliw płynnych i ich odległości od budynku mieszkalnego) będą badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego czyli w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie mogą być brane pod uwagę jako podstawa rozstrzygania na etapie ustalania warunków zabudowy. Rozporządzenie to nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii sąsiedztwa planowanej inwestycji z zabudową mieszkaniową organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział Kształtowania Środowiska UM[...], który nie wniósł żadnych zastrzeżeń.

Ponadto Prezydent Miasta [...] wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzję z 7 listopada 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji tej znajdują się warunki w zakresie ochrony środowiska, które inwestor musi spełnić realizując tę inwestycję. Zarzuty stron dotyczące rozwiązań technicznych projektu inwestycji, jej zabezpieczeń przed pożarem, wybuchem itp., a także wpływu na środowisko składane na etapie uzyskiwania decyzji WZ organ uważa za przedwczesne, gdyż odnoszą się one w istocie do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego czyli postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do żądania dokonania oględzin i wykonania dokumentacji fotograficznej organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna ukazująca charakter zabudowy występującej na obszarze bezpośrednio przylegającym do terenu inwestycji. Przeprowadzenie dodatkowych oględzin z udziałem zainteresowanych stron jest bezcelowe. Strony postępowania mają możliwość swobodnego składania uwag do sprawy. Ewentualne przeprowadzenie oględzin z udziałem stron nie przyniosłoby w tej sytuacji żadnych nowych dowodów do sprawy, których nie można by uzyskać w zwykłym trybie i które mogłyby zmienić treść rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że zgodnie z aktualnymi dokumentami złożonymi do sprawy zweryfikował krąg stron postępowania. Status strony został przyznany aktualnym członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K., którzy mieli możliwość brania czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Odwołania od powyższej decyzji, datowane na 28 lipca 2016 r., wnieśli R. G., A. G. , P. M. oraz M. M.

W treści prawie jednobrzmiących pism wskazali, że wnoszą odwołanie od decyzji oraz wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zakończonego ostateczną decyzją z 13 maja 2015 r. nr. [...].

Swoje wnioski odwołujący się umotywowali wskazując, że inwestycja bardzo silnie wpływa na nich, ich rodziny i mieszkania. Jest ona położona bardzo blisko ich bloku i mieszkań. Bardzo negatywnie wpływa na walory estetyczne, zapachowe, akustyczne i zdrowotne. Jest bardzo dużym obciążeniem dla nich, jako najbliższych sąsiadów. Okna w ich mieszkaniach skierowane są bezpośrednio na inwestycję (okna od strony wschodniej). Dlatego ich zdaniem powinni być stronami postępowania w sprawie powyższej decyzji z uwagi na indywidualny interes w sprawie. Pominięcie ich jako strony nie dało im szans wypowiedzenia się w sprawie ani przytoczenia argumentów przemawiającym za niewydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dodali, że inwestycja w dużo większym stopniu negatywnie wpływa na nich i ich mieszkania, niż na innych lokatorów bloku [...] , których mieszkania nie są w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją.

Wskazali, że w decyzji WZ nie ma informacji o zbiornikach paliwa naziemnych i ich wpływie na sąsiadów, a w pozwoleniu na budowę takowe zbiorniki się znajdują. Zarzucili, że decyzje "T." i ZIKiT oraz wodociągów z 2011 i 2013 r. przedawniły się.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podnieśli, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa planistycznego obowiązującego na danym terenie, a ustawowe zastrzeżenie braku waloru aktu prawa miejscowego studium nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W związku z powyższym organ, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, powinien działając w tym zakresie nie tylko brać pod uwagę przepisy prawa ale także inne zasady i wytyczne planistyczne obowiązujące na danym obszarze (tj. studium, czy projekty MPZP). Błędne jest więc działanie organu wydającego warunki zabudowy nie zważając na stadium miejscowego planu zagospodarowania terenu – [...].

Ponadto zarzucili niezgodność z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p. przez pogłębianie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja (różnica pomiędzy zabudową mieszkalną, a niemieszkalna).

Zdaniem odwołujących się dokonanie przez organ administracyjny oceny zamierzeń budowlanych jedynie z uwzględnieniem przeznaczenia i zakresu oddziaływania na działkę bezpośrednio graniczącą ewidentnie narusza prawa właścicielskie pozostałych podmiotów, jak i założenia planistyczne gminy dla tego obszaru. Tym samym organ winien przyjąć do oceny właściwy obszar, który tworzy urbanistyczną całość. Przyjęcie wąskiego obszaru oddziaływania wyklucza także możliwość prawidłowego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ponadto podnieśli, że u.p.z.p. nie określa podmiotów, które mogą być uznane za stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla samego zaś ustalenia statusu strony nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 25 października 2016 r. znak [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołań.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego był obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Stwierdził, że odwołania złożone przez mieszkańców bloku przy ul. [...], a zarazem współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K., nie mają cechy dopuszczalności.

Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, że odwołanie służy stronie. W związku z tym organ przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje legitymacja procesowa w świetle art. 28 K.p.a.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że związek pomiędzy interesem prawnym, a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie, musi być bezpośredni, konkretny i realny. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu. Pośredni związek pomiędzy sytuacją prawną właściciela nieruchomości, a postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania innej nieruchomości pozwala co najwyżej rozpatrywać interes odwołujących się w kontekście interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia uznania ich za strony postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Organ wskazał, że w myśl przyjętego powszechnie w doktrynie i orzecznictwie poglądu, za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznaje się właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na których inwestycja ma być zlokalizowana oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co opiera się na założeniu, że jej realizacja niemal na pewno wpłynie, w mniejszy lub większy sposób, na sposób wykonywania praw do tych nieruchomości.

W sytuacji natomiast gdy mieszkańcy danego budynku, znajdującego się w sferze oddziaływania inwestycji, zrzeszeni są we wspólnocie mieszkaniowej, uznaje się, że co do zasady, to wspólnota jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaprezentowany pogląd nie przesądza przy tym, że właściciele mieszkań z budynku posadowionego na nieruchomości znajdującej się w sferze odziaływania inwestycji nigdy nie będą dopuszczeni do czynnego udziału w postępowaniu. Jest to jak najbardziej możliwe, lecz pod warunkiem wykazania przez takie osoby indywidualnego interesu prawnego związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie powinno to nastąpić poprzez wskazanie, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja, na etapie ustalania warunków zabudowy, miała wpływ na interes prawny odwołujących się, poprzez oddziaływanie na należące do nich lokale mieszkalne w budynku zlokalizowanym przy ul. [...].

Okoliczności tej, zdaniem organu, odwołujący się nie wykazali w stopniu pozwalającym na uznanie ich legitymacji procesowej, obok Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Ich twierdzenia o większym wpływie inwestycji na sposób korzystania z ich mieszkań, z racji zwrócenia okien w kierunku terenu inwestycji, nie zostały poparte dowodami, które przeczyłyby ustaleniom organu I instancji co do spodziewanego zasięgu wpływu tej inwestycji.

Organ zauważył, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 7 listopada 2013 r. [...] wskazano, że analiza przedsięwzięcia nie wykazała ponadnormatywnego szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wynikającego z niego szkodliwego wpływu na działki sąsiednie. Przy spełnieniu warunków zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem obowiązków wynikających z tej decyzji, inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu.

Dalej organ wskazał, że odwołującym można przypisać tylko interes faktyczny, a uciążliwości związane z funkcjonowaniem inwestycji odnosić się mogą do całego budynku [...], posadowionego na działce nr [...].

Organ zauważył, że na etapie ustalania warunków zabudowy, wobec wysokiego stopnia ogólności jego ustaleń, nie ma możliwości zbadania i bezspornego wykazania, że uciążliwości te, już w trakcie funkcjonowania inwestycji, nie będą bardziej dotkliwe dla mieszkańców danych lokali, niż pozostałych, co też może wiązać się z ich subiektywnym odczuciem. Nie jest jednak wykluczone, że uciążliwości te mogą być podstawą do roszczeń cywilnoprawnych tych osób, czego rozpatrzenie nie należy jednak do przedmiotu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że do postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją dopuszczeni zostali przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (członkowie zarządu uprawnieni do reprezentacji) – K. P., T. R., M. K., T. K. oraz P. G. Osoby te były informowane o każdym etapie postępowania, brały w nim czynny udział, o czym świadczy zawartość akt niniejszej sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 13 maja 2015 r. znak [...] nie została jednak zaskarżona przez Wspólnotę. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna.

R. G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

- art. 134 K.p.a. poprzez orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, pomimo że odwołanie wniesione zostało przez podmiot, który powinien być uznany za stronę postępowania,

- art. 138 § 2 K.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie uprawnionego podmiotu do udziału w postępowaniu i w konsekwencji rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania,

- art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania,

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że lokal mieszkalny stanowiący przedmiot własności skarżącego znajduje się na [...] budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Samo mieszkanie zlokalizowane jest w zachodniej części budynku, tj. bezpośrednio na wysokości projektowanych dystrybutorów paliwowych.

Skarżący wskazał na wpływ projektowanej inwestycji na jego nieruchomość, której okna skierowane są w stronę inwestycji i wjazdu do niej. Zwrócił uwagę na immisje akustyczne i zapachowe oraz szkodliwość inwestycji dla zdrowia osób zajmujących lokal mieszalny znajdujący się w tak dużym zbliżeniu do terenu inwestycji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że przy ustalaniu oddziaływania, rozumianego szeroko, jako wpływ na środowisko przyrodnicze i nieruchomości sąsiednie, uwzględnia się rzeczywisty wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich przy uwzględnieniu takich czynników, jak np.: emisja zanieczyszczeń, powodowanie nadmiernego hałasu, czy utrudnianie w nasłonecznieniu.

Podkreślił, że legitymacja wspólnoty mieszkaniowej (a konkretnie jej zarządu) do reprezentacji właścicieli poszczególnych samodzielnych lokali mieszkalnych we wspólnocie ogranicza się do reprezentacji tych ostatnich jako współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, np. nieruchomości gruntowej, na której położony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Natomiast jeżeli inwestycja oddziałuje na nieruchomość lokalową konkretnego członka wspólnoty mieszkaniowej, to w zakresie reprezentacji interesu prawnego takiej osoby, jako właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego znajdującego się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zarząd wspólnoty nie posiada żadnych uprawnień w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku oddziaływanie inwestycji na samodzielny lokal mieszkalny powoduje, że wyłącznie właściciel takiego lokalu powinien być uznany za samodzielną stronę postępowania i mieć możliwość obrony w tym postępowaniu swojego interesu prawnego.

Skarżący podniósł, że jest właścicielem samodzielnego lokalu mieszkalnego, który wykorzystywany jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jako taki ma więc służyć codziennemu wypoczynkowi, zacieśnianiu relacji rodzinnych, wreszcie nieprzerwanemu spoczynkowi nocnemu. Tak przedstawiony sposób korzystania z nieruchomości lokalowej skarżący odniósł do zamierzenia inwestycyjnego, które polega na całodobowej obsłudze pojazdów mechanicznych w odległości kilku do kilkunastu metrów od okien nieruchomości lokalowej skarżącego.

Podkreślił, że na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonego właśnie w oparciu o skarżoną decyzję o warunkach zabudowy skarżący został uznany za samodzielną stronę postępowania administracyjnego ze względu na fakt ograniczenia nasłonecznienia posiadanego lokalu mieszkalnego.

W sprawie tej wydana została decyzja administracyjna Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 24 czerwca 2016 r. oraz decyzja Wojewody [...] z 27 października 2016 r. znak [...]. Kwestia ta może zostać zweryfikowana również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ na decyzję Wojewody [...] wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Fakt uznania skarżącego za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie stosowane są odrębne, bardziej restrykcyjne przepisy, potwierdza jego zdaniem wniosek, że tym bardziej powinien był zostać uznany za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Dalej skarżący podniósł, że Kolegium jako przesłankę zastosowania art. 134 K.p.a. przyjęło wyłącznie brak uznania skarżącego za stronę postępowania, tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie nie jest przesłanką do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, lecz przesłanką do umorzenia postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania skarżący podniósł, że stwierdzenia organu: "nie wykazali w stopniu pozwalającym na uznanie ich legitymacji procesowej" albo odziaływanie nowej inwestycji na lokale znajdujące się w zachodniej części budynku i zwrócone oknami do inwestycji "nie zostało poparte dowodami" są sprzeczne z obowiązkiem prawidłowego określenia kręgu stron postępowania spoczywającym na organie administracji publicznej. Nie można w szczególności przerzucać na stronę postępowania obowiązku "udowodnienia", że powinna być taką stroną postępowania.

Zdaniem skarżącego, na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie wskazuje również organ odwoławczy zaznaczając w uzasadnieniu postanowienia, że możliwe jest ewentualne skierowanie roszczeń cywilnych związanych z inwestycją. Jeżeli takie roszczenie byłoby prawnie dopuszczalne, to oznaczałoby, że właściciel nieruchomości sąsiedniej w związku z realizacją lub funkcjonowaniem inwestycji doznałby szkody w rozumieniu cywilistycznym. Zatem już samo przypuszczenie istnienia nawet hipotetycznego takiego wpływu na nieruchomość sąsiednią, w tym nieruchomość lokalową, prowadzi do wniosku, że sprawa "dotyczy interesu prawnego" właściciela nieruchomości sąsiedniej, co potwierdza istnienie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Źródłem interesu prawnego może być bowiem nie tylko przepis prawa administracyjnego materialnego, ale również przepis prawa cywilnego materialnego.

Oceniając dalszy możliwy kierunek rozstrzygnięcia, z ostrożności procesowej skarżący wskazał, że organ na etapie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien zbadać zakres żądania poszczególnych stron w piśmie zakwalifikowanym jako odwołanie przez pryzmat treści zawartych w nim oświadczeń, a w szczególności zbadać zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 9 i 10 K.p.a., czy intencją osób kwestionujących decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie było zainicjowanie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. uczestnicy "E." Sp. z o.o. w W. oraz "A." Sp. z o.o. w K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wydane w sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oparte zostało na ustaleniu, że odwołujący się, m.in. skarżący R. G. , nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

W sprawie bezsporne jest, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym status strony został przyznany aktualnym członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K., mieszczącym się na działce sąsiedniej w stosunku do działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, którzy mieli możliwość brania czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Status strony nie został przyznany natomiast poszczególnym właścicielom konkretnych mieszkań w ww. budynku, w tym skarżącemu.

Sporną zaś i rozstrzygającą dla niniejszej sprawy kwestią jest to, czy przysługujące skarżącemu prawo własności mieszkania może stanowić w kontrolowanej sprawie źródło jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Trzeba wskazać, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), że wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Osoba występująca z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, jak również decyzja ta – o ile zostanie wydana - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych.

Z kolei z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z 13 maja 2015 ustalił warunki zabudowy opisanej na wstępie inwestycji, a skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym zgodne z prawem jest przyjęcie, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje legitymacja procesowa, w świetle przepisu art. 28 K.p.a.

Jak trafnie stwierdził organ, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarto trafny wywód dotyczący wykładni i stosowania powyższego przepisu.

W szczególności organ odwoławczy słusznie wskazał, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023).

Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064).

Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980) .

Należy podkreślić, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). Jako przykład zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym, uzasadniających przyjęcie interesu faktycznego, ale już nie prawnego, w orzecznictwie wskazuje się np. możliwość ewentualnego ograniczenia dostępu światła do lokalu, czy też wpływ inwestycji na jego wartość (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 325/15, Lex Omega nr 1926627).

Interes prawny winien wynikać z przepisów prawa materialnego pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu I instancji, a zatem z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia konkretnego, indywidualnego uprawnienia lub obowiązku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851).

Odnośnie innych podmiotów ugruntowana linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; z 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA: z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).

W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że także sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości wszystkie przytoczone wyżej poglądy z judykatury.

W orzecznictwie wskazuje się nadto słusznie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, Lex Omega nr 1242242), że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że skarżący jest mieszkańcem bloku przy ul. [...] i właścicielem mieszkania nr [...] na [...] tego bloku, a zarazem współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

Rację ma skarżący, że źródłem interesu prawnego może być nie tylko przepis prawa administracyjnego materialnego, ale również przepis prawa cywilnego materialnego.

Trzeba mieć na uwadze, że prawo własności jest dobrem szczególnie chronionym w porządku prawnym, co wynika m.in. z Konstytucji RP. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), dalej "K.c.". Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 K.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

W tej sytuacji obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy wpływu planowanej inwestycji na przedmiot własności skarżącego. Analizy takiej organ w wystarczającym stopniu dokonał.

Co istotne, dla budynku, w którym skarżący ma mieszkanie, została ustanowiona wspólnota mieszkaniowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty.

Jak słusznie podnosił skarżący, działania wspólnoty reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892).

Zgodnie z art. 6 tej ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Powstaje ona zatem z mocy prawa, a członkostwo w niej nabywa się automatycznie z chwilą nabycia odrębnej własności lokalu. Zgodnie z art. 21 ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Podkreślić należy, że wybrany przez właścicieli lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty związanymi z zarządzaniem nieruchomością wspólną.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. (ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (ust. 3 pkt. 5 i 5a). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 tej ustawy, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

W kwestii reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy zaaprobować pogląd NSA zawarty w wyroku z 28 maja 2009 r., sygn. II OSK 852/08, LEX nr 574325, że w tego rodzaju sprawach działanie wspólnoty należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających, a zatem mieszczą się one w formule zwykłego zarządu. Warunkiem zaś uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej.

Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Warunkiem dopuszczenia właściciela wyodrębnionej nieruchomości lokalowej jako strony jest jednak wykazanie, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyroki: WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 17/14, Lex Omega nr 1525711; WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 325/15, Lex Omega nr 1926627).

Badając wpływ planowanej inwestycji na konkretne mieszkanie skarżącego, należy wskazać, że niedogodności w postaci hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń, spowodowanych powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe.

Należy podkreślić, że ulica [...] w K. ma kategorię drogi powiatowej, jest jedną z głównych dróg dzielnicy B., łączy dzielnice M. i W. W związku z powyższym naturalny dla tej drogi jest wzmożony ruch samochodowy. Nie powinno budzić również zdziwienia planowanie przy takiej drodze inwestycji związanych z obsługą ruchu kołowego. Okoliczności te są niezmienne od lat i powinny być znane nabywcom nieruchomości w budynku nr [...] przy ul. [...].

Nie ma zatem powodów by przyjmować, że zabudowa w postaci planowanej inwestycji spowoduje uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jak i miejscowe stosunki w miejskim obszarze zabudowy nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. Takie niedogodności dają podstawę do ustalenia jedynie interesu faktycznego. Natomiast interes prawny, który musi wynikać z norm prawa materialnego, nie może być w taki sposób uzasadniany. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać, by interes prawny miał bezpośrednie źródło i odzwierciedlenie w konkretnych uprawnieniach wynikających z art. 140 i 144 K.c., które miałyby być wyłączone lub ograniczone.

Zasadnie zatem uznał organ, że twierdzenia skarżącego o większym wpływie inwestycji na sposób korzystania z jego mieszkania, z racji zwrócenia okien w kierunku terenu inwestycji, nie są wystarczająco konkretne, by móc stwierdzić bezpośredni wpływ zamierzonej inwestycji na sferę jego uprawnień właścicielskich. Skarżący ograniczył się bowiem do podania, że mieszkanie zlokalizowane jest na wysokości projektowanych dystrybutorów paliwowych. Immisje akustyczne podnoszone przez skarżącego mogą być badane na etapie pozwolenia na budowę. Skarżący nie skonkretyzował również w żaden sposób zarzuconych immisji zapachowych ani szkodliwości inwestycji dla zdrowia osób zamieszkujących jego mieszkanie. Hałas i zapylenie nie pozostają w żadnym związku z decyzją o warunkach zabudowy i są akademickim przykładem interesu faktycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 335/16 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie również organ stwierdził, że biorąc pod uwagę wysoki stopień ogólności ustaleń na etapie ustalania warunków zabudowy, z akt postępowania nie wynika, by uciążliwości podnoszone przez skarżącego były bardziej dotkliwe dla niego, niż dla mieszkańców pozostałych lokali.

Powyższe okoliczności wskazują, że skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uzasadniałby uznanie go za stronę w kontrolowanym postępowaniu.

Należy również podkreślić, że trafnie wskazał organ, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803).

Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ może i powinien badać m.in. spełnienie warunków przewidzianych w odpowiednich przepisach, w tym prawa budowlanego i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (w szczególności odległości wynikające z przepisów przeciwpożarowych i regulujące dostęp do światła słonecznego), co ma chronić także interesy osób trzecich – sąsiadów terenu inwestycji.

Powyższe koreluje, wbrew stanowisku skarżącego, z uznaniem go za samodzielną stronę postępowania administracyjnego ze względu na fakt ograniczenia nasłonecznienia posiadanego lokalu mieszkalnego na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonego właśnie w oparciu o skarżoną decyzję o warunkach zabudowy. Mimo bowiem faktu, że może być tak, iż ustalanie kręgu stron w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) jako lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., prowadzi do jego zawężenia, to nie jest to zasada bezwzględna, która miałaby oparcie w jakimkolwiek przepisie prawa. Z racji innego sposobu definiowania kręgu stron w tych dwóch postępowaniach może się zdarzyć, że osoba nie mająca interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunkach zabudowy będzie właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w konsekwencji uznania, że organ prawidłowo odmówił skarżącemu przymiotu strony, nie może być mowy o naruszeniu w tym kontekście art. 134 K.p.a. Również zarzut niezastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez rezygnację z uchylenia decyzji I instancji nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z oczywistych względów niezasadny jest w tych okolicznościach także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. dotyczący czynnego udziału stron, jak i art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron.

Odnośnie dalszych zarzutów dotyczących przepisów postępowania należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności.

Organ odwoławczy uczynił zadość wymogom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem jego ustalenia, uwzględniające obiektywne i podnoszone przez skarżącego okoliczności, Sąd uznał za wystarczające do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Tym samym czynienie dalszych ustaleń było całkowicie zbędne.

Należy stwierdzić, że słusznie podniósł skarżący, iż obowiązek prawidłowego wyznaczenia kręgu stron jest obowiązkiem organu, który musi działać w tym zakresie z urzędu. Obowiązek ten nie ma jednak charakteru absolutnego. Jeżeli o przymiocie strony mają świadczyć okoliczności dotyczące w sposób realny, konkretny i bezpośredni prawa własności osoby żądającej uznania ją za stronę, to trzeba oczekiwać wskazania przez nią tych okoliczności. Organ odwoławczy w sprawie niniejszej rozważył podnoszone przez skarżącego fakty i wnioski, a także odniósł je do akt sprawy i wynikających z nich konkluzji.

Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił także motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, czyniąc zadość dyspozycji art. 124 § 1 i § 2 K.p.a.. Dokonana przez organ odwoławczy, odmienna od oceny skarżącego, ocena prawna faktów w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego nie może być uznana za naruszenie powyższych przepisów. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przesądza również o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a.

W konsekwencji należy uznać, że organ wydał zaskarżone postanowienie właściwie stosując art. 28 K.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności umarzania postępowania odwoławczego w przypadku braku interesu prawnego odwołującego, Sąd wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony, możliwe są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Jeśli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a..

Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze również, że zarówno stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jak i umorzenie postępowania odwoławczego wywołują w praktyce skutek w postaci braku merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ, Sąd uznał stwierdzenie niedopuszczalności odwołania za dozwolone rozstrzygnięcie.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, skarga w niniejszej sprawie - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.