Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1096/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 125
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowskla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.211.2021.WK w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. DOZ-OAiK.650.211.2021.WK, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2021 poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. S. - utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z 12 stycznia 2021 r. WSK.3151.7.2018.AS odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych przez [...] Konserwatora Zabytków ([...]KZ) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Decyzją powyższą nakazano wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku - budynku przy ul. [...] (dawny dwór [...]), w zakresie pkt. 1 lit. a – c sentencji, określając terminy ich wykonania do 30 grudnia 2014 r. i 30 grudnia 2015 r. Nakazano (pkt 1 a): zakryć otwór w dachu nad gankiem w opisany sposób; pokryte malowidłami nadproża drzwi, ceramiczne piece, okryć folią polietylenową z postawieniem daszków zabezpieczających; podeprzeć ściany zewnętrzne rozporami ukośnymi (zastrzałami) w opisany sposób; podeprzeć strop poprzez stemplowanie we wskazany sposób; po wzmocnieniu stropu, podstemplować krokwie płatwiami podłużnymi, posadowionymi osiowo na stemplach parteru; okna zadeskować (ażurowo, osiatkowaniem), z pracami zabezpieczającymi stabilność budynku osuszyć fragmenty murowane piwnic i podmurówki.

Decyzją z 17 marca 2015 r. Minister uchylił ww. decyzję w zakresie terminów i wyznaczył nowe - pkt 1 a i b do 30 kwietnia 2015 r., pkt 1 c do 30 marca 2016 r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dnia [...] czerwca 2015 r. [...]KZ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wobec niewykonania obowiązków z pkt a i b ww. decyzji. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] nałożył grzywnę 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, które Minister utrzymał w mocy postanowieniem z 25 października 2016 r.

W dniu [...] października 2016 r. [...]KZ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w związku z niewykonaniem obowiązków z pkt a, b i c.

Dnia 10 listopada 2016 r. skarżący wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego, na mocy art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. organ odmówił ich uwzględnienia. Minister postanowieniem z 2 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WKZ decyzją z 5 listopada 2019 r. pozwolił na prace zabezpieczające, badania konstrukcyjne i mikologiczne.

Postanowieniem z 12 stycznia 2021 r. WKZ odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia wskazując, że kontrola 16 listopada 2020 r. wykazała, że zabezpieczono tylko ceramiczne piece kaflowe. Zaznaczył, że wykonania dokumentacji, ekspertyzy mykologiczno-konserwatorskiej, uzyskania decyzji konserwatorskiej i prac zabezpieczających nie jest spełnieniem ww. obowiązku, co uprawniałoby do umorzenia grzywny na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a.

Minister przytoczył art. 122 § 1, art. 125 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że decyzja z [...] sierpnia 2014 r. jest ostateczna i nie została wzruszona. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2016 r., VII SA/Wa 1006/15, oddalił skargę na ww. decyzję.

Dalej – powołując się na orzecznictwo i ustalenia organu I instancji (m.in. kontrolę z 16 listopada 2020 r.) - wskazał, że całego nakazu nie wykonano, nie było więc podstaw do umorzenia grzywny.

Co do przedwczesności rozstrzygnięcia, wobec złożenia 30 października 2020 r. wniosku o uchylenie/stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. podkreślił, że decyzją z 5 lutego 2021 r. WKZ odmówił uchylenia, a decyzją z 8 lutego 2021 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji.

Skargę na to postanowienie złożył P. S. i domagając się jego uchylenia oraz umorzenia grzywien i dopuszczenia dowodu z dokumentacji zarzucił:

- naruszenie art. 125 § 1 upea poprzez przyjęcie, że nie wykonał zaleceń decyzji z [...] sierpnia 2014 r. pomimo, że ich zakres w dokumentacji zaakceptowanej (sfinansowanej) przez WKZ uległ zmianie;

- przedwczesność rozstrzygnięcia wobec złożenia 30 października 2020 r. wniosku o uchylenie/stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji nie zakończonego do wydania zaskarżonego postanowienia;

- naruszenie art. 7, 70, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez WKZ dokumentów, mimo wniosku złożonego w zażaleniu, w tym - projektu wykonawczego złożonego w 7 grudnia 2020 r. na okoliczność zakresu wymaganych robót i sposobu ich wykonania, co jest sprzeczne z zakresem decyzji z [...] sierpnia 2014 r.;

- naruszenie art. 10 k.p.a. przez pominięcie strony w postępowaniu i uniemożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem postanowienia w tym poprzez wskazanie toczącego się postępowania o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, ustalenia organów i obszerne stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Dodał, że decyzja egzekwowana została wydana w 2014 r. po zwrocie jej A. B. w 2008r., po prawie 40 latach jej niszczenia pod patronatem Skarbu Państwa, bez ustaleń wartości obiektu zwanego zabytkowym dworem modrzewiowym, który jest zrujnowanym budynkiem z drewna sosnowego. Zaznaczył, że w trakcie i po wydaniu decyzji konserwatorskich nastąpiły tak znaczne zmiany, które wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i środków w nim zastosowanych. W ocenie skarżącego budynku praktycznie nie ma, a stan elementów wymaga rozbiórki całości. W postanowieniu [...]KZ zdaje się ten fakt dostrzegać skoro wskazuje, że roboty mają w znacznej części charakter odtworzeniowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 stycznia 2021 r. odmawiające umorzenia – na wniosek skarżącego - grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego przez [...] Konserwatora decyzją z [...] sierpnia 2014 r., które w zakresie terminów były przedłużane dwukrotnie – ostatecznie do 30 kwietnia 2015 r. (pkt 1 a i b), do 30 marca 2016 r. (pkt 1 c).

Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Przepis ten formułuje zasadę obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej przez wierzyciela. W każdym zatem przypadku niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego, jak i niewykonania ich w całości wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (zob.: wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 629/20; wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r. sygn. II OSK 3198/19). Pomimo, że ustawa nie definiuje pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to na podstawie całokształtu przepisów ustawy można uznać, że organ przystępuje do podjęcia czynności w celu przymusowego wykonania obowiązku w każdej sytuacji, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 880/10, wyrok WSA w Łodzi z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 417/08, wyrok WSA z Krakowa z 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 187/12, CBOSA).

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku tak, aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, LEX nr 2543517). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale formą nacisku poprzez zastosowanie dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się zobowiązanego.

Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest podstawą do umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że tylko realizacja obowiązku w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego stanowi podstawę do odstąpienia od jego dalszego prowadzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2014 r., II SA/Kr 393/14 - CBOSA).. Wykonanie obowiązku oznacza bowiem doprowadzenie do takiego stanu faktycznego, który będzie zgodny z treścią nałożonego na zobowiązanego w tytule wykonawczym obowiązku. Ustawodawca poprzez art. 125 § 1 u.p.e.a. premiuje jedynie tych zobowiązanych, którzy pomimo wdrożenia procedury egzekucyjnej jednak wykonali obowiązek, dzięki czemu niecelowym było stosowanie kolejnych, bardziej uciążliwych, środków egzekucyjnych.

Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, skoro podczas kontroli przeprowadzonej 16 listopada 2020 r. ustalono, że z szeregu - nałożonych decyzją z [...] sierpnia 2014 r. - obowiązków zobowiązany jedynie zabezpieczył ceramiczne piece kaflowe.

W świetle art. 125 u.p.e.a. i przedstawionej wyżej argumentacji prawnej ani wykonanie niezbędnej dokumentacji, w tym ekspertyzy mykologiczno-konserwatorskiej, uzyskanie decyzji konserwatorskiej, złożenie wniosku (30 października 2020 r.) o uchylenie/stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. (rozpatrzony negatywnie - decyzją z [...] lutego 2021 r. i decyzją z [...] lutego 2021 r.), złożenie projektu wykonawczego 7 grudnia 2020 r. na okoliczność zakresu wymaganych robót i sposobu ich wykonania, sprzecznych z zakresem egzekwowanej decyzji nie mogły stanowić podstawy do umorzenia nałożonej grzywny.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że dopóki decyzja z [...] sierpnia 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym i obowiązek z niej wynikający nie zostanie w całości wykonany, to nie ma możliwości umorzenia grzywny w celu przymuszenia.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.