Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2893/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA (del.) Robert Sawuła WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. M. i A. Ż. na rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w części objętej § 2 ust. 1 pkt 3 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla autostrady A4 południowe obejście Miasta K. (odcinek w[...]) skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2893/03

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda M. wydał w dniu [...] 2003r. rozporządzenie nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla autostrady A-4 Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 ÷ 424+000 (odcinek: węzeł [...]).

Pismem z dnia [...] 2003r. A. Ż. i D. M. wezwali Wojewodę M. na podstawie art.44 ustawy o administracji rządowej w województwie do usunięcia naruszenia prawa związanego z wydaniem w dniu [...] 2003r. rozporządzenia nr [...].

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że w rozporządzeniu nr [...] z [...] 2003r. przyjęto nieprawidłowe normy dotyczące wysokości dopuszczalnego poziomu hałasu na zewnątrz nieruchomości. Dopuszczalny poziom hałasu na zewnątrz nieruchomości lokalizowanej w sąsiedztwie autostrady nie może przekraczać w porze dziennej 55 dB, a w porze nocnej 45 dB. "Przyjęte normy dopuszczalnego hałasu w w/w rozporządzeniu na zewnątrz nieruchomości w wysokości 50 dB we porze nocnej, oraz 60 dB w porze dziennej są normami niezgodnymi w świetle prawa. Gdyby przyjąć nawet błędne normy dopuszczalnego poziomu hałasu wynikające z w/w rozporządzenia (tj. 50 dB w nocy i 60 dB w dzień), to i tak na podstawie przeprowadzonych pomiarów przez WIOŚ w K. na naszej nieruchomości, poziom dopuszczalnego hałasu został przekroczony w porze nocnej, ponieważ wyniósł 50,5 dB. W związku z powyższym, obszar ograniczonego użytkowania winien objąć całą nasza nieruchomość, łącznie z budynkiem mieszkalnym. W/w rozporządzenie nie uwzględnia również faktu – a tym samym nie obejmuje w ramach obszaru ograniczonego użytkowania naszego budynku mieszkalnego – wyników badań przeprowadzonych przez PPIS w K. z zakresu dopuszczalnego poziomu hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego, które to badania wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm." W związku z powyższym wnieśli o usunięcie naruszenia prawa wynikającego z w/w rozporządzenia i objęcie całej ich nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym, obszarem ograniczonego użytkowania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda M. pismem z dnia [...] 2003r. nie podzielił zgłoszonych zarzutów. Wskazał, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1998r. w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A-4 ul. [...] sygn. [...] nie zostały określone wartości dopuszczalne w środowisku, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji zawarte jest następujące zdanie, cyt. "Przy ocenie tej będzie musiało być brane pod uwagę rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu dróg dla strefy A uzdrowisk w porze dziennej 50 dB, w porze nocnej 40 dB, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: w porze dziennej 55 dB, w porze nocnej 45 dB".

"W ocenie oddziaływania na środowisko, wykonanej na etapie uzgadniania projektu budowlanego przedmiotowego odcinka autostrady w 1999r. w zakresie oddziaływania akustycznego uwzględniona została klasyfikacja terenów, zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wyznaczone zostały zasięgi oddziaływania akustycznego poziomu hałasu o wartościach 50, 55 i 60 dB w porze dziennej i 40, 45 i 50 dB w porze nocnej, z tym że w rejonie Państwa nieruchomości przy ulicy Wyżynnej wyznaczone zostały izolinie o poziomach 60 dB w dzień i 50 dB w nocy. Zasięg emisji poziomu hałasu o wartości 50 dB w nocy przyjęty został jako granica strefy uciążliwości akustycznej. Poziomy dopuszczalne hałasu o wartościach 60 dB w dzień i 50 dB w nocy obowiązują dla następujących rodzajów terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi, zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego.

Na podstawie wspomnianej oceny wydana została przez Wojewodę M. decyzja z dnia [...] 1999r. znak: [...] uzgadniająca projekty budowlane w zakresie ochrony środowiska, która następnie została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska (decyzja z dnia [...] 2001r. znak:[...]). Wyrokiem z [...] 2003r. sygn. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Środowiska.

Na podstawie ww. oceny oddziaływania na środowisko opracowany został przez firmę "Ekologia i Zdrowie" projekt obszaru ograniczonego użytkowania, w oparciu o który zostało wydane stosowne rozporządzenie Nr [...] czerwca 2003r."

Wskazano, że wyniki badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. nie wykazały przekroczenia emisji hałasu w porze nocnej 50 dB przy zabudowie mieszkaniowej - poziom hałasu wyniósł 48,1 dB. Poziom 50,5 dB został zmierzony na granicy działki. Wyniki te potwierdzają poprawność wyznaczonego zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania, obejmującego część nieruchomości, z pominięciem budynków mieszkalnych.

Natomiast stwierdzenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. przekroczeń wewnątrz pomieszczeń mieszkalnych nie oznacza przekroczeń standardów jakości środowiska, stanowiących podstawę do wyznaczenia zasięgów "obszarów ograniczonego użytkowania" zgodnie z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. W literaturze fachowej dotyczącej oddziaływań akustycznych przyjmuje się, że w terenach, na których poziom dźwięku w środowisku (na zewnątrz budynków mieszkalnych) nie przekracza wartości 50 dB w porze nocnej, nie powinny występować przekroczenia wartości dopuszczalnych wewnątrz pomieszczeń. Jest to zgodne z informacjami zawartymi w ocenie z 1999r., w której podano, że średnia izolacyjność okien w Polsce wynosi RA = 26 ÷ 20 dB (wg badań Zakładu Akustyki Instytutu Techniki Budowlanej). Z tego względu m.in. względu przyjęto poziom emisji hałasu do środowiska z terenu autostrady w wysokości 50 dB w porze nocnej jako zasięg uciążliwości akustycznej.

Dlatego też Wojewoda M. uznał, że brak jest przesłanek do zmiany rozporządzenia Wojewody M. z dnia [...] 2003r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla autostrady A-4 Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 ÷ 424+000 (odcinek:[...]) ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. z 2003r. Nr [...] i objęcia całej nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym, obszarem ograniczonego użytkowania.

Odpowiedź Wojewody M. doręczona został D. M. i A. Ż. w dniu [...] 2003r.

W skargach z dnia [...] 2003r. (wniesionymi osobiście do Sądu) D. M. i A. Ż. (zwani dalej skarżącymi) na rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2003r., nr [...] wskazali, że przedmiotem zaskarżenia jest § 2 ust.1 pkt 3 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skarg zarzucili, iż ustanowiony rozporządzeniem obszar ograniczonego użytkowania w zakresie podobszaru uciążliwości akustycznej wyznaczonej przez linię dopuszczalnego hałasu w wysokości 50 dB w porze nocnej obejmuje ¾ ich nieruchomości i przebiega w odległości 8 m od znajdujących się na tej nieruchomości domów jednorodzinnych. Te ustalenia podjęte zostały w wyniku badań, których wyniki nie zostały skarżącym udostępnione. Badania te trwały 1 dobę, kiedy ruch samochodowy na autostradzie był znikomy z uwagi na prowadzone jeszcze prace budowlane oraz nieoddanie autostrady do użytkowania. Wraz z całkowitym oddaniem autostrady do użytkowania ruch samochodowy wzrósł wielokrotnie, co ewidentnie wpłynęło na poziom hałasu i skutkowało automatycznym przeniesieniem granic podobszaru uciążliwości akustycznej. Dlatego skarżący uważają, że rozporządzenie powinno być wydane po przeprowadzeniu badań w dłuższym okresie czasu w szczególności, gdy ruch samochodowy osiągnie zakładane docelowe parametry. Podnieśli, że rozporządzenie Ministra Środowiska ustala normy dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 45 dB. Na terenie swoich nieruchomości zgodnie z pozwoleniem na budowę, na kilka lat przed ustaleniem lokalizacji autostrady, skarżący wybudowali domy jednorodzinne mieszkalne bez działalności rzemieślniczej. W związku z tym Wojewoda M. wyznaczając granicę podobszaru uciążliwości akustycznej nie powinien stosować norm dopuszczalnego hałasu w porze nocnej w wysokości 50 dB, gdyż jest to norma, która nie powinna być stosowana teoretycznie dla obszaru o dopuszczalnym poziomie hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz powinna być stosowana norma 45 dB dla faktycznie i realnie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez usług rzemieślniczych. "Taka konkretna sytuacja została uwzględniona w Dec. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28.07.1998r. w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A 4 ul. [...], w której nakazano uwzględnić dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej 45 dB, a w porze dziennej 55 dB. Dotyczyło to niewątpliwie istniejącej faktycznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ustawa o autostradach płatnych z października 1994r. znosi obowiązywanie stosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wiadomo powszechnie, że wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego w m-cie K. w dniu wydania przez Wojewodę M. rozporządzenia o utworzeniu tzw. Obszaru ograniczonego użytkowania utraciły obowiązująca moc. Zarzucono również, iż Wojewoda M. pominął obowiązujące przepisy prawa z zakresu ochrony życia i zdrowia mówiące, że dopuszczalny poziom hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego może wynosić w porze nocnej 25 dB, a w porze dziennej 35 dB. "Wydaje się niewątpliwe, że inwestycja w postaci autostrady znacznie przekracza dopuszczalne normy hałasu co jest także, elementem środowiska i winno być uwzględnione przy tworzeniu tzw. obszaru ograniczonego użytkowania. W powyższym wypadku rozporządzenie Wojewody M. dotyczyłoby tylko terenów niezabudowanych. Istnieje w związku z tym w rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego niespójność przepisów, skoro wprowadza się w podobszarze uciążliwości akustycznej obowiązek stosowania ochrony przed hałasem wewnątrz istniejących budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt stały ludzi, a obszar ten wyznacza się tylko na podstawie poziomu hałasu na zewnątrz budynku." W konsekwencji skarżący wnieśli "o uchylenie zaskarżonego przepisu i nakazanie wydania przepisów o takiej treści", aby nie naruszały interesu prawnego skarżących i "uprawniały do dochodzenia roszczeń związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania", który będzie obejmował całe nieruchomości skarżących łącznie z budynkiem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się nader szczegółowo do podniesionych przez skarżących zarzutów. Wskazano, że przyjęta w kwestionowanym rozporządzeniu Wojewody M. wartość oddziaływania hałasu w wysokości 50 dB w porze nocnej, ustalona została zgodnie z dokumentacją sporządzoną na etapie projektu budowlanego, tj. zgodnie z oceną oddziaływania na środowisko. Dla odcinka autostrady objętego rozporządzeniem Wojewody M. Nr [...] ocena ta zakładała przyjęcie wartości dopuszczalnych poziomów dźwięku w środowisku w wysokości 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej. W zakresie oddziaływania akustycznego obowiązywało wówczas rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436 z 1 czerwca 1998 r.). Na podstawie tej oceny Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 1999 r., znak: [...] uzgodnił projekty budowlane w zakresie ochrony środowiska.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska (decyzja z dnia [...] 2001 r., znak:[...]).

Wyrokiem z dnia [...]2003 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Środowiska.

Przewidywane uciążliwości dla środowiska wzdłuż przedmiotowego odcinka autostrady wyznaczone zostały dla zakładanego docelowego natężenia ruchu drogowego.

W rejonie domów mieszkalnych Państwa D. M. i A. Ż., którzy wnieśli jednobrzmiące skargi, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania nie został wyznaczony na podstawie prognozowanego oddziaływania akustycznego, lecz prognozowanego przekroczenia standardów zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego. Powyższe wiąże się z faktem, iż w rejonie tym obliczony został większy zasięg zanieczyszczeń powietrza niż oddziaływania akustycznego o wartości 50 dB.

Wymienione w opracowaniu tj. "Projekt obszaru ograniczonego użytkowania wokół autostrady A4 - Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 - 424+000 (odcinek:[...]) badania akustyczne, przeprowadzone zostały wyłącznie w celach weryfikacyjnych przyjętych wyników obliczeń, oraz miały miejsce przed dokończeniem budowy ekranu akustycznego w danym rejonie.

Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami dopuszczalne poziomy hałasu wewnątrz budynków mieszkalnych nie zalicza się do standardów jakości środowiska, dlatego też nie było podstaw do ich uwzględnienia przy wyznaczaniu zasięgów obszaru ograniczonego użytkowania. Natomiast zgodnie z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, w rozporządzeniu o obszarze ograniczonego użytkowania winny być określone m.in. wymagania techniczne dotyczące budynków.

W tym też kontekście treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia powinna być odczytywana łącznie z zapisem § 5 pkt 3 odnoszącym się do wymagań technicznych.

Niemniej nie można wykluczyć, w przyszłości, ewentualnej zasadności zmiany przedmiotowego rozporządzenia, jednakże zaistnienie takiej potrzeby uzależnione pozostaje od przyszłych ustaleń w tym zakresie (monitoringu) związanych w głównej mierze z ostatecznym zakończeniem całej inwestycji tj. budowy całej autostrady a nie jedynie jej odcinka oraz także ustaleniem ostatecznego, docelowego natężenia ruchu jak i związanego z tym faktem rzeczywistym oddziaływaniem na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu, iż kwestionowane rozporządzenie powinno uwzględniać stały monitoring z zakresu dopuszczalnego poziomu hałasu lub powinno być wydane po przeprowadzeniu badań w dłuższym czasie, podnieść należy, iż nie tylko od dnia wydania kwestionowanego rozporządzenia uległ zmianie zapis art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska (zmiana wprowadzona Dz. U. z 2003 r. Nr 190, póz. 1865) ale nadto, że w/w ustawa m.in. w Tytule III - Przeciwdziałanie Zanieczyszczeniom, Dział III - Drogi, linie kolejowe, linie tramwajowe, lotniska oraz porty, reguluje kwestie będące przedmiotem i tego zarzutu.

Na rozprawie w dniu [...] 2007r. połączono do wspólnego rozpoznania i orzekania sprawę o sygn. [...] ze skargi A. Ż. ze sprawą o sygn. [...] ze skargi D. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Analizując przedmiotową sprawę należy zwrócić uwagę na kilka elementów (zarówno o charakterze formalnym, jak i materialnym) istotnych dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Skargi w przedmiotowej sprawie wniesione zostały w trybie przepisów art.44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (t.j. z 2001r. Dz.U. nr 80, poz.872 z późn. zm.).

Zgodnie z brzmieniem art.44 ust.1 cyt. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zaskarżone rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2003r. zostało wydane na podstawie art. 27 ustawy z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz.721) oraz art.135 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.).

Z treści ust.2 art.135 ustawy prawo ochrony środowiska (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia) wynika, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia, określając granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenu wynikający z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Biorąc pod uwagę cel wydania takiego rozporządzenia oraz skutki jakie ono wywołuje w stosunku do obszaru nim objętego (określenie, ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości), a tym samym oddziaływanie na interes prawny osób trzecich stwierdzić należy, że rozporządzenie wojewody wydawane na podstawie art.135 2 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego wydanym z zakresu administracji publicznej o charakterze wykonawczym.

W konsekwencji do takiego rozporządzenia ma zastosowanie art.44 ustawy o administracji rządowej w województwie tj. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia.

W przedmiotowej sprawie rozporządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2003r., zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z [...] 2003r., nr [...]. Zgodnie z brzmieniem § 6 tego rozporządzenia weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. z dniem [...] 2003r. Od tego też dnia zaskarżone rozporządzenie jako akt prawa miejscowego charakterze powszechnie obowiązującym może wywoływać skutki prawne w sferze praw i obowiązków osób trzecich. Niewątpliwie zatem interes prawny skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości przy ul. [...], został naruszony regulacjami zawartymi w zaskarżonym postanowieniu. Zostały zatem spełnione przesłanki z art.44 ustawy o administracji rządowej w województwie.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wezwali Wojewodę M. do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego ich zdaniem z zaskarżonego rozporządzenia pismem z dnia [...] 2003r., a następnie po otrzymaniu odpowiedzi Wojewody M. z dnia [...] 2003 r. wnieśli skargi do Sądu Administracyjnego w K. (wniesione w dniu [...] 2003r. osobiście do Sądu, a więc w terminie 30 dni od daty otrzymania w dniu [...] 2003r. odpowiedzi Wojewody). Zdaniem bowiem składu orzekającego skarga na podstawie art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (t.j. z 2001r. Dz.U. nr 80, poz.872 z późn. zm.) jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia dokonania wezwania, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie albo w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, doręczonej skarżącemu w tymże 60 dniowym okresie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skargi A. Ż. i D. M. do sądu administracyjnego zostały skutecznie wniesione.

Odnośnie żądania skarżących uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu (jego części) i nakazania organowi "wydania przepisów o takiej treści, aby nie naruszały (...) interesu prawnego i uprawniały do dochodzenia roszczeń związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, który obejmować będzie całą (...) nieruchomość łącznie z budynkiem mieszkalnym", to wskazać należy, że sąd administracyjny nie ma takiej kompetencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz.1269) i działa w zasadzie kasatoryjnie tj. w przypadku uznania, że akt prawa miejscowego narusza prawo może jedynie stwierdzić nieważność takiego aktu (w całości lub w części), nie może natomiast nakazać organom administracji publicznej podjęcia rozstrzygnięć o określonej treści. Byłoby to nieuprawnione i niedopuszczalne zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu przez nie, w ramach posiadanych kompetencji, władzy wykonawczej. W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny skupia się wyłącznie na kontroli, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wskazano wyżej pod względem formalnym zaskarżone rozporządzenie mogło być przez Wojewodę M. wydane.

W konsekwencji pozostaje dokonanie kontroli czy treść zaskarżonego rozporządzenia nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Skargi określają jako przedmiot zaskarżenia § 2 ust.1 pkt 3 tego rozporządzenia, a więc wprowadzenie podobszaru uciążliwości akustycznej i zanieczyszczeń powietrza – zasięg w odległości większej od 50 m od krawędzi jezdni autostrady do odległości wyznaczonej przez linie oddziaływania hałasu w porze nocnej o wartości 50 dB lub przekroczenia standardów zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z brzmieniem art.135 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszary te tworzy się m.in. dla tras komunikacyjnych.

Decyzją z dnia [...] 1998r., nr 1/98 Wojewoda K. ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 dla odcinka od ulicy [...] (km 418+130) do węzła [...] (km 426+000) na obszarze miasta K. i gminy W.. Wskutek wniesienia odwołań od tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał ostateczną decyzję z dnia [...] 1998r., nr[...], a wyrokiem z [...] 1999r. NSA w W. oddalił skargi na tę decyzję.

W okresie lipiec - wrzesień 1999r. sporządzona została "Ocena oddziaływania na środowisko – etap uzgodnienia projektu budowlanego Autostrada A-4 obwodnica K., od ul.[...] (km 418+130) do węzła [...] (km 426+000)." Na stronach 22-25 tego opracowania wskazano "Wymagania klimatu akustycznego". Jak zapisano na str.22 wymagania klimatu akustycznego określono: dla obszaru ochrony uzdrowiskowej dla strefy A (km 418+130 – 418+600 strona prawa) 50 dB w porze dziennej (6-22 godz.) i 40 dB w porze nocnej (22-6 godz.); dla obszaru zabudowy jednorodzinnej (km 418+130 – 419+400 strona lewa) 55 dB w porze dziennej i 45 w porze nocnej, dla pozostałych terenów określonych jako obszary zabudowy wielorodzinnej i zagrodowej przyjęto 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej. Jak wynika z załączników graficznych nieruchomości skarżących (działki nr 153/11 i 153/12 obr.64) położone są na wysokości odcinka km 420+700 – 420+800 strona lewa autostrady. Dla tego odcinka mają więc zastosowanie wartości oddziaływania akustycznego wskazane w trzeciej grupie tj. 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej

Decyzją z [...] 1999r., nr [...] Wojewoda M. uzgodnił pozytywnie projekt budowlany wykonany dla inwestycji pn. "Autostrada A-4: Południowe Obejście m. K. odc. I ul. [...] (km.418+130) ÷ [...] (km 424+000)", a następnie Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2000r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji pn. "Autostrada A-4: Południowe Obejście m. K. na odcinku I.1.2 tj. ul. [...] – droga do L., km 418+130 - 422+088".

W tym miejscu wskazać należy, iż w czasie wydawania tych decyzji, teren inwestycji i graniczące z nią obszary objęte były obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu ustalonym uchwałą nr 58 Rady Miasta K. z dnia [...] 1994r. (Dz. Urz. Nr[...], poz.[...]). Nieruchomości skarżących przy ul. [...] 6h i 6g położone były w obszarze oznaczonym symbolem M 4 – obszar mieszkaniowy z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wysokości max. 8 m do najwyższego gzymsy i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki (§ 19 powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego). W obszarze tym dopuszczono również lokalizację obiektów i urządzeń wymienionych w § 16 ust.2 (tj. m. in. obiektów usług komercyjnych) pod warunkami wskazanymi w § 16 ust.3 tegoż planu. Natomiast przez usługi komercyjne obowiązujący wówczas plan rozumiał m.in. banki, obiekty handlu detalicznego, obiekty turystyki, a także inkubatory przedsiębiorczości, rzemiosło oraz nieuciążliwe drobne zakłady produkcyjne. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skargach, ustawa z 27.10.1994r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym nie znosi całkowicie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach o wydanie decyzji lokalizacyjnej autostrady. Oznacza to, że samo ustalenie przebiegu autostrady, jej lokalizację w terenie, można dokonać niezależnie od zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenów, przez które ma być ona przeprowadzona. I tylko w takim wąskim zakresie (projektowanego pasa autostrady w jej liniach rozgraniczających) postanowienia planu i procedura związana z wydawaniem decyzji w.z. i z.t nie mają zastosowania do przypadków lokalizacji autostrad. Natomiast poza przebiegiem autostrady, jej lokalizacją w ramach linii rozgraniczających, nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wiążą jego postanowienia, nawet jeżeli oddziaływanie autostrady jest negatywne dla tych sąsiednich terenów. Dlatego też, właśnie w celu uwzględniania tych negatywnych skutków lokalizacji autostrady i jej użytkowania, określa się obszar ograniczonego użytkowania.

Przed wydaniem przez Wojewodę M. w dniu [...] 2003r. rozporządzenia nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla autostrady A-4 Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 ÷ 424+000 (odcinek: [...]) sporządzony został przez biegłych mgr inż. J.K. i mgr inż. K. K. "Projekt obszaru ograniczonego użytkowania wokół autostrady A-4 Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 - 424+000 (odcinek:[...]).

W owym Projekcie obszaru ograniczonego użytkowania (...) wskazano, że "w oparciu o cytowane zapisy planu tereny zabudowy mieszkaniowej znajdujące się w rejonie autostrady w opracowanych wcześniej dokumentacjach kwalifikowano jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi lub tereny zabudowy zagrodowej. Dla tych terenów obowiązuje wartość dopuszczalna w wysokości 60 dB poziom równoważny w porze dziennej oraz 50 dB w nocy."

Na datę wydania zaskarżonego rozporządzenia Wojewody M. obowiązywało Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9.01.2002r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu (Dz.U. nr 8, poz.81), które w załączniku wskazywało, że wartością progową poziomu hałasu generowanego przez drogi na terenach zabudowy mieszkaniowej jest wartość 75 dB w poprze dziennej i 67 dB w porze nocnej.

Podstawowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia Wojewody M. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13.05.1998r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 66, poz.436), na które także powołują się skarżący, autorzy "Oceny oddziaływania na środowisko – etap uzgodnienia projektu budowlanego Autostrada A-4 obwodnica K., od ul. [...] (km 418+130) do węzła [...] (km 426+000); lipiec - wrzesień 1999r.", autorzy "Projektu obszaru ograniczonego użytkowania wokół autostrady A-4 Południowe Obejście miasta K. na odcinku w km 420+000 - 424+000 (odcinek: [...]); marzec 2003r. oraz organy administracyjne w wydanych decyzjach administracyjnych (np. w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1998r., nr[...]).

Otóż przywołane rozporządzenie w swoim załączniku określa dopuszczalne poziomy hałasu generowane m.in. przez drogi. W zależności od przeznaczenia terenu określone zostały różne dopuszczalne poziomy hałasu. Zawarte w pkt 2 lit. b załącznika wartości dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej, a w pkt 3 dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi oraz terenów zabudowy zagrodowej wartości te wynoszą 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze wyżej wskazane przesłanki, wynikające zarówno z elementów normatywnych sprawy, jak i stanu faktycznego oraz założeń przyjętych w toku postępowania o lokalizacji inwestycji (autostrady) Wojewoda M. zasadnie i zgodnie z obowiązującym prawem przyjął w § 2 pkt 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia linię oddziaływania hałasu w porze nocnej o wartości 50 dB.

Jak wynika z "Badań akustycznych propagacji hałasu z Południowego Obejścia m. K. rejonie lokalizacji budynków mieszkalnych przy ul. [...] 6g,h oraz 8h wraz z analizą możliwości dotrzymania standardu akustycznego środowiska" z lutego 2003r. zarejestrowana wartość hałasu (53,1 dB w porze dziennej i 47,8 dB w porze nocnej) są niższe w porównaniu z wartościami dopuszczalnymi. Badania te przeprowadzono z końcem stycznia 2003r., a punkt pomiarowy (nr 2) zlokalizowany był w narożniku posesji w miejscu położonym najbliżej autostrady, a więc w miejscu, w którym występuje największa propagacja hałasu komunikacyjnego. Mając na uwadze wyniki tych badań wyznaczono na załączniku graficznym do zaskarżonego rozporządzenia izofonię 50 dB.

Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami dopuszczalne poziomy hałasu wewnątrz budynków mieszkalnych nie zalicza się do standardów jakości środowiska, dlatego też nie było podstaw do ich uwzględnienia przy wyznaczaniu zasięgów obszaru ograniczonego użytkowania.

Nie można także wykluczyć, w przyszłości, ewentualnej zasadności zmiany przedmiotowego rozporządzenia, tak w zakresie jego części tekstowej, jak i graficznej (np. poprzez przesunięcie linii izofoni 50 dB na mapie stanowiącej załącznik do rozporządzenia). Jednakże zaistnienie takiej potrzeby uzależnione pozostaje od przyszłych ustaleń w tym zakresie (badań, monitoringu) związanych w głównej mierze z ostatecznym zakończeniem całej inwestycji tj. budowy całej autostrady a nie jedynie jej odcinka oraz także ustaleniem ostatecznego, docelowego natężenia ruchu jak i związanego z tym faktem rzeczywistym oddziaływaniem na środowisko.

Na koniec zauważyć należy, że Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13.05.1998r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 66, poz.436) obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonego rozporządzenia zostało uchylone z dniem 13.08.2004r. a później obowiązujące rozporządzenia regulujące tę kwestię przywidują również dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wskazywane przez skarżących przeznaczenie terenu dla ich nieruchomości) wartość wynoszącą 55 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270).