Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1929/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 oraz art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art, 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 676/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [..] sierpnia 2019 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o bezterminowym przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 676/19 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [..] sierpnia 2019 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o bezterminowym przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] grudnia 2008 r. w części dotyczącej przyznania M.B. zasiłku pielęgnacyjnego określonej wyrazami "osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia", "bezterminowo". Mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [..] grudnia 2008 r. Kolegium doszło do wniosku, że skoro w dacie przyznawania M.B. zasiłku pielęgnacyjnego nie legitymował się on innym dokumentem stwierdzającym stopień niepełnosprawności niż wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [..] grudnia 2007 r. sygn. akt: [..] zaliczający go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym okresowo, do [.] listopada 2011 r., to przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia, stanowi naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny powinien był być mu przyznany na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, czyli "jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Kolegium uznało także, że zasiłek pielęgnacyjny nie mógł być przyznany M.B. dłużej niż do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia, czyli do [..] listopada 2011 r., gdyż stoi temu na przeszkodzie art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

W ocenie Kolegium w pierwszej instancji sprzeczność pomiędzy treścią art. 16 ust. 3 i art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uprawnieniem przyznanym M.B. bezterminowo weryfikowaną decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r., ma charakter rażący. Odnosząc się natomiast do powołanego przez pełnomocnika M.B. w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt: P 46/13, Kolegium stwierdziło, utożsamiając się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, a w związku z tym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości, a sprawę rozstrzygnąć co do istoty. Uznało też za zasadny jeden z zarzutów wniosku, a mianowicie ten, że naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma rażącego charakteru. Kolegium podzieliło natomiast przedstawione przez Kolegium w pierwszym składzie rozumienie przesłanki nieważności decyzji, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i stanęło na stanowisku, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres dłuższy niż pozwala na to art. 24 ust. 4 ustawy musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie tego przepisu. Na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nie ma wpływu, czy rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nastąpiło na skutek, jak podnosił skarżący, "błędu" organu, czy też nie. Istotny jest sam fakt przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Kolegium, skutki wynikające z decyzji organu pierwszej instancji zarówno w sferze społecznej, jak i ekonomicznej nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o powołanie biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność spełnienia przesłanki niepełnosprawności w okresie od [.] grudnia 2011 r. do [..] listopada 2018 r., Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Postępowanie organu ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też organ orzekający w tym trybie obowiązany jest skoncentrować się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że cechą rażącego naruszenia prawa nie jest obarczona ta część sentencji decyzji z dnia [..] grudnia 2008 r., która dotyczy przyznania M.B. zasiłku pielęgnacyjnego "jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia". Kwalifikując M.B. do grupy podmiotów uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył ten przepis, skoro w dacie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ocenianą decyzją wnioskodawca legitymował się dokumentem stwierdzającym znaczny stopnień niepełnosprawności (wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [..] grudnia 2007 r. sygn. akt [..]), a tym samym był on podmiotem uprawnionym do zasiłku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, ale naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, a tym samym trudno jest przyjąć, że w jego wyniku powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 6 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji ma skutki ex tunc (z mocą wsteczną), co oznacza powrót sprawy do stadium sprzed jej wydania, ale tylko w zakresie końcowej daty przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że oceniana decyzja z dnia [..] grudnia 2008 r. nie jest dotknięta innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, że zaskarżona decyzja z dnia [..] kwietnia 2019 r. pozbawia ją ustawowych uprawnień oraz działa wbrew ustawowemu celowi wyrażonemu w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, Kolegium stwierdziło, że decyzja ta sama w sobie nie rodzi takich skutków, albowiem to, czy na skarżącego zostanie nałożony obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1 i ust. 2b ustawy) oraz to, w jakim okresie będzie przysługiwało mu uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego będzie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, w pierwszym przypadku z urzędu, a w drugim, z wniosku skarżącego z dnia [..] grudnia 2008 r. To w tym wnioskowym postępowaniu skarżący powinien wykazywać, jak twierdzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że kwestia ciągłości stanu jego niepełnosprawności jest pewna i tylko brakuje jej udokumentowania. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [..] sierpnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o istocie sprawy w ten sposób, że stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] grudnia 2008 r. w części dotyczącej bezterminowego przyznania M.B. zasiłku pielęgnacyjnego.

M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [..] sierpnia 2019 r., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wniesioną skargę podkreślił, że postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Natomiast jego celem jest wyłącznie ocena decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu było prawidłowe. Skoro bowiem zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu z powołaniem się na przepis art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, a uprawnienie to ustalono na czas nieokreślony, to w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych i prawnych, skoro M.B. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i miało ono charakter okresowy, to zasiłek pielęgnacyjny winien zostać skarżącemu przyznany na czas określony, tj. do [..] listopada 2011 r. jako ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto, skoro skarżący w dacie wydania spornej decyzji legitymował się orzeczeniem o znacznym, a nie umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jego uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, a nie z ust. 3 tego artykułu. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko przyjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że o ile okoliczność przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro skarżący i tak był uprawniony do przedmiotowego świadczenia z mocy art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, o tyle już fakt przyznania skarżącemu tego uprawnienia bezterminowo w sytuacji, gdy skarżący legitymował się w owym czasie wyłącznie okresowym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, stanowi tego rodzaju kwalifikowaną wadę prawną. Bezterminowe przyznanie skarżącemu w takich okolicznościach zasiłku pielęgnacyjnego pozostawało bowiem w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 24 ust. 4 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w sposób jednoznaczny uzależnia czas trwania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego od okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jakim legitymuje się osoba uprawniona, czyniąc tym samym niedopuszczalnym ustalenie takiego uprawnienia na okres dłuższy niż okres ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd uznał, że stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] grudnia 2008 r. nie stał na przeszkodzie upływ niemal 12 lat od daty jej wydania. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest ograniczone żadnym terminem, a zatem może nastąpić w każdym czasie. W ocenie Sądu do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13) powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 106 § 1, 107 § 3, 139, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego nakładające na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uwzględnienia interesu strony, jak również rozważenia kwestii wpływu ewentualnych naruszeń prawa materialnego na ważność decyzji, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnej oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] grudnia 2008 r. nr [..], które to naruszenie miał o istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna zostać uwzględniona wobec naruszenia przepisów postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przy wydaniu przez Wójta Gminy [..] w dniu [..] grudnia 2008 r. decyzji nr [..] doszło do rażącego naruszenia tego przepisu,

3) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie częściowej nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego bez racjonalnego rozważenia konsekwencji takiej decyzji dla skarżącego, gdy brak jest procedury administracyjnej umożliwiającej aktualnie "uzupełnienie" dokumentacji stwierdzającej stopień niepełnosprawności w okresie od 2011 r. do 2019 r., a tym samym narażenie skarżącego na konieczność zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, mimo że oczywiste jest, że w tym okresie skarżący był osobą niepełnosprawną w stopniu co najmniej umiarkowanym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł się jedynie na porównaniu treści przepisów materialnych z treścią decyzji bez oceny naruszenia procedury administracyjnej i rozważenia okoliczności sprawy i skutków stwierdzenia nieważności dla sytuacji życiowej skarżącego. Tymczasem skarżący o zaistniałym naruszeniu dowiedział się dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego, albowiem wcześniej pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że organy administracji działają w sposób prawidłowy, a wypłata świadczenia jest całkowicie zgodna z przepisami prawa. Skarżący od wczesnego dzieciństwa jest osobą po amputacji kończyny [..], do 2011 r. dysponował orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od 2019 r. dysponuje orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zatem oczywiste jest, że w okresie 2011-2018 był osobą niepełnosprawną w stopniu co najmniej umiarkowanym, a jedynie brakuje mu dokumentacji potwierdzającej taką okoliczność. Konsekwencją częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 r. może być wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu świadczenia za okres 2011-2018 i konieczność zwrotu świadczenia razem z odsetkami, mimo że nawet bez wiedzy medycznej można ocenić, że skarżącemu w tym okresie przysługiwałoby świadczenie. Zarówno organ administracyjny, jak i WSA w Lublinie całkowicie pominęli te okoliczności i ewentualne skutki wydania decyzji nieważnościowej opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem, aby dopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji, to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest nie tylko stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa, lecz również, że naruszenie to ma charakter rażący. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich powodów błąd organu przy wydaniu decyzji z dnia [..] grudnia 2008 r. prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Analiza okoliczności faktycznych sprawy oraz ewentualnych skutków unieważnienia decyzji z 2008 r. prowadzi do wniosku, że to nie ten błąd, lecz sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 r. może doprowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przypadku utrzymania w mocy decyzji nieważnościowej, a następnie orzeczenia przez organ o obowiązku zwrotu przez skarżącego świadczenia pobranego w okresie 2011-2018, skarżący będzie zmuszony do zwrotu tego, co ewidentnie powinno mu przysługiwać i co wykorzystał na zaspokojenie niezbędnych potrzeb związanych ze swoją niepełnosprawnością. Na dodatek będzie musiał ponieść dodatkowe konsekwencje w postaci konieczności zapłaty odsetek, mimo że w żadnym stopniu nie przyczynił się do omyłki organu ani do zwrócenia na nią uwagi przez organ dopiero po 10 latach od wydania decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd w sposób niedostateczny przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, nie ocenił prawidłowości ustalania stanu faktycznego przez organ, a w konsekwencji nieprawidłowo oddalił skargę.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W niniejszej skardze kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zarzucając Sądowi błędne nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszeń art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 107 § 3, art. 139, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie więc zakwestionowano prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] grudnia 2008 r. nr [..], będącą następstwem niedostrzeżenia naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uwzględnienia interesu strony, jak również rozważenia kwestii wpływu ewentualnych naruszeń prawa materialnego na ważność decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższych zarzutów wskazano, że "Sąd oparł się jedynie na porównaniu treści przepisów materialnych z treścią decyzji bez oceny naruszenia procedury administracyjnej i rozważenia okoliczności sprawy i skutków stwierdzenia nieważności dla sytuacji życiowej skarżącego" oraz, że "Sąd w sposób niedostateczny przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, nie ocenił prawidłowości ustalania stanu faktycznego przez organ, a w konsekwencji nieprawidłowo oddalił skargę".

Tak sformułowana argumentacja postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie mogła doprowadzić do uznania jego skuteczności. Przede wszystkim wskazać należy, że szczątkowe uzasadnienie zarzutu poprzez stwierdzenie, że Sąd "nie dokonał oceny naruszenia procedury administracyjnej i rozważenia okoliczności sprawy" zasadniczo ograniczyło możliwość jego rozpoznania. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem, poza przywołaniem szeregu przepisów k.p.a., istoty zarzucanych naruszeń. Dokonując oceny zasadności omawianego zarzutu, wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynika wprost, że Sąd ten dokonał zgodnie ze swoimi kompetencjami skrupulatnej analizy działania podjętego przez organ oraz zaakceptował przyjęte przez organ ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie został w jakikolwiek sposób przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany. Przeciwnie w skardze kasacyjnej potwierdzono wprost, że skarżący kasacyjnie "już na etapie postępowania administracyjnego nie zaprzeczał, że przy wydaniu decyzji z 2008 r. doszło do naruszenia ustawy o świadczeniach rodzinnych". Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i uzasadnił swoje stanowisko o braku podstaw do uznania skargi za zasadną. Sąd wskazał, że nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ponieważ postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zarzucającemu, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich powodów błąd organu przy wydaniu decyzji prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, Sąd powody te wskazał. Wyjaśniając, że "rażące naruszenie prawa wystąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym" Sąd, mając na względzie stan faktyczny sprawy, stwierdził, że "nie budzi wątpliwości, że w takim stanie faktycznym i prawnym zasiłek pielęgnacyjny winien zostać skarżącemu przyznany na czas określony, tj. do [..] listopada 2011 r., jako ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. Nadto, skoro skarżący w dacie wydania spornej decyzji legitymował się orzeczeniem o znacznym, a nie umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jego uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., a nie z ust. 3 tego artykułu". Następnie Sąd wskazał, że "bezterminowe przyznanie skarżącemu w takich okolicznościach zasiłku pielęgnacyjnego pozostawało (...) w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 24 ust. 4 in fine u.ś.r., który to przepis w sposób jednoznaczny uzależnia czas trwania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego od okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jakim legitymuje się osoba uprawniona, czyniąc tym samym niedopuszczalnym ustalenie takiego uprawnienia na okres dłuższy niż okres ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Sąd jednoznacznie stwierdził, że sporne rozstrzygnięcie kolidowało z celem ustawowym (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), przez co nie mogło zostać zaakceptowane z punktu widzenia zasad praworządności. Sąd uznał także, że skoro wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Kolegium z dnia [..] sierpnia 2019 r. stwierdziła nieważność korzystnej dla skarżącego decyzji Wójta Gminy [..] w mniejszym zakresie, niż czyniła to decyzja z dnia [..] kwietnia 2019 r., to nie sposób zgodzić się z zarzutem, jakoby Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło na niekorzyść skarżącego, naruszając art. 139 k.p.a. Sąd wyjaśnił także, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części dotkniętej wadą, o ile decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia oraz że kwestia uprawnienia skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego w poszczególnych okresach determinowanych okresami ważności orzeczeń o jego niepełnosprawności, może być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć. Sąd wyjaśnił także, dlaczego uznał, że stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [.] grudnia 2008 r. nie stał na przeszkodzie upływ niemal 12 lat od daty jej wydania (str. 16 uzasadnienia).

Stwierdzić zatem należy, że uwzględniając specyfikę postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, trafna była ocena Sądu I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym zwłaszcza na sposób wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy.

Nie były też skuteczne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie naruszenia art. 16 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 – stan na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wójta Gminy [..]) upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji – na skutek błędnej wykładni tych przepisów – że przy wydaniu przez Wójta Gminy [..] w dniu [..] grudnia 2008 r. decyzji nr [..] doszło do rażącego naruszenia tych przepisów.

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji na jego uzasadnienie, tj. nie wskazał powodów, dla których dokonana przez Sąd I wykładnia powołanych przepisów miałaby być obarczona błędem skutkującym niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów.

Przypomnieć należy, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga w pierwszym rzędzie wskazania w skardze kasacyjnej rodzaju naruszenia, tj. określenia, czy zarzucana jest błędna wykładnia prawa materialnego, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisu prawa należy sprecyzować na czym polegało niewłaściwe zrozumienie przez Sąd I instancji jego treści i jaka powinna być wykładania prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Z kolei niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Analiza treści omawianego zarzutu wykazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca w jego ramach niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego będące wynikiem jego błędnej wykładni. W tej sytuacji, skoro przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej i jako takie są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej, to dla skuteczności podniesionego zarzutu konieczne było wykazanie wadliwości wykładni wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego jako powodu późniejszego ich wadliwego zastosowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono i nie uargumentowano w żaden sposób zarzutu dokonania błędnej wykładni wskazywanych przepisów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych składa się z 6 ustępów, a ustęp 2 dodatkowo z trzech punktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Naruszenia tej zasady skarżący kasacyjnie upatruje w istocie w konsekwencjach, jakie mogą polegać w przyszłości na domaganiu się od niego zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy [..] w dniu [..] grudnia 2008 r. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że zgodne z prawem działanie organu eliminującego z obrotu prawnego rozstrzygnięcie wadliwe, a zwłaszcza decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, realizuje standardy demokratycznego państwa prawnego. Bezpośrednim skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [..] w dniu [..] grudnia 2008 r. nie jest konieczność zwrotu pobranego na podstawie tej decyzji zasiłku pielęgnacyjnego. Skutkiem tej decyzji byłoby dopiero wydanie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia bez zastosowania regulacji art. 30 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Dopiero bowiem domaganie się zwrotu świadczenia, z którego skarżący korzystał działając w zaufaniu do treści decyzji, której stwierdzona później wadliwość stała się podstawą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, mogłoby być rozważane w kontekście naruszenia standardów demokratycznego państwa prawnego. Kwestie to pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił.