Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 772/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 997/14 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz A.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 997/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 20 stycznia 2014 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Warszawie – Białołęce zawiesił por. A.K. w czynnościach służbowych, określając czas zawieszenia od dnia 20 stycznia 2014 r. do 20 kwietnia 2014 r., z uwagi na powzięcie informacji o postawieniu funkcjonariuszowi, przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Praga-Północ w Warszawie, zarzutu popełnienia czynu opisanego w art. 228 § 3 K.k.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie decyzją z 27 marca 2014 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał przepis art. 94 i 95 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, podnosząc że z uwagi na postawienie zarzutów dotyczących popełnienia czynu zabronionego przez funkcjonariusza, zachodziła konieczność zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych.

Od powyższej decyzji skargę wniósł A.K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że skoro organ skorzystał z możliwości, jaką daje przepis art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, to winien szczegółowo uzasadnić podstawy takiego zachowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że koniecznym składnikiem decyzji administracyjnej – zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika więc, w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego, jaki organ uczynił podstawą rozstrzygnięcia, nie zawiera obligu konkretnego zachowania, a jedynie dopuszcza taką możliwość, organ winien w sposób szczególnie dokładny wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji motywy jakie nim kierowały przy jej podejmowaniu. Powinien więc szczegółowo uzasadnić powody, dla których uznał za zasadne skorzystanie z konkretnej możliwości zachowania, jaką daje mu przepis prawa.

Sąd I instancji uznał, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia ww. kryteriów.

Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy podstawą działania organu był przepis art. 94 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1415), w myśl którego funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego, organ powinien dokładnie wskazać wszystkie powody jakie nim kierowały, gdy decydował się zawiesić funkcjonariusza w czynnościach. Powyższa norma prawna nie zawiera bowiem obligu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach. Sposób jej sformułowania wskazuje jedynie na to, że fakt wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi umożliwia dopiero organowi dane zachowanie wobec strony. To jednak, czy organ z takiego uprawnienia zechce skorzystać, zależy tylko od organu. Korzystając z możliwości zawieszenia, organ bierze jednak na siebie obowiązek uzasadnienia motywów swego działania.

Zdaniem Sądu I instancji, brak szczegółowego wyjawienia przez organ powodów, dla których postanowił zawiesić stronę w czynnościach sprawia, iż niemożliwą jawi się ocena skarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez przyjęcie - wbrew stanowi faktycznemu sprawy - że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia motywów jej podjęcia przez organ, a co za tym idzie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 152 P.p.s.a poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, mimo, iż w dniu orzekania decyzja ta została w całości wykonana.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia motywów jej podjęcia przez organ.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami K.p.a.) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Ponadto naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937).

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji (tj. art. 107 § 3 K.p.a.), dlatego mógł swojemu orzeczeniu nadać kształt określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jakkolwiek bowiem skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji, to powołany przepis ma charakter wynikowy, którego naruszenie może być jedynie efektem naruszenia przez Sąd innych przepisów postępowania sądowego lub przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wykluczałoby zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie ograniczył jednak swój zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia.

Nie znajduje również uzasadnienia wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 152 P.p.s.a, poprzez zamieszczenie w orzeczeniu Sądu I instancji rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności co do zasady stanowi obligatoryjne element każdego wyroku uwzględniającego skargę. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte między innymi w wyroku z 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04 (ONSA i WSA 2004 r., nr 2, poz. 32), w myśl którego w przypadku stosowania art. 152 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta, od chwili wydania wyroku, nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Z tych względów stwierdzenie w pkt. 2 wyroku WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie stanowi naruszenia art. 152 P.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie, wbrew obawom skarżącego kasacyjnie organu, nie niweluje skutków, jakie nastąpiły przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Stwierdzenie, na podstawie art. 152 P.p.s.a., przez sąd administracyjny, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza jedynie, że orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji. Skutek prawny takiej decyzji jest zatem zawieszony dopiero od momentu wydania wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 152 P.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50). Problem nie polega bowiem na tym, czy decyzja mogła podlegać wykonaniu, lecz na tym, że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej przyszłych skutków procesowych i materianoprawnych. Podzielając ten pogląd, przyjąć należy, że z obowiązku zastosowania art. 152 P.p.s.a. w wyroku uwzględniającym skargę nie zwalnia podnoszony przez skarżący organ argument, iż zaskarżona decyzja została już wykonana.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6