Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11i ust. 1, art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. Z. i W. J. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda), z dnia 21 grudnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako Starosta), z dnia 19 lipca 2018 r., w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy jako zarządca dróg, na mocy art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej - przedłużenie ulicy C. w miejscowości P. wraz z budową kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego" oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. We wniosku wskazano, że inwestycja będzie obejmować m.in. działkę nr [..], powstałej z podziału działki nr [..], stanowiącej współwłasność m.in. M. Z. w udziale 5/8 i W. J. w udziale 1/8. Jak wskazał Wójt, analizowany odcinek drogi gminnej (ulicy C.) w miejscowości P., stanowić będzie dojazd do obiektów mieszkalnych, zapewni także obsługę komunikacyjną dla działek nr [..]-[..] oraz poprzez połącznie drogi powiatowej – ul. W. z drogą gminną – ul. K. stworzy możliwość dogodnego ruchu drogowego w obu kierunkach. Budowa drogi gminnej jednocześnie w znaczny sposób zwiększy bezpieczeństwo oraz przepustowość tej części miejscowości.

Po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego swoje uwagi zgłosiły m.in. skarżące, i do których odniósł się inwestor, Starosta decyzją z dnia 19 lipca 2018 r. zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na wskazanych działkach (pkt 1). Organ w pkt 2 zatwierdził na potrzeby inwestycji projekt podziału nieruchomości stanowiących załącznik do decyzji, tj. m.in. działki nr [..], stanowiącej własność W. J., B. Z., M. Z.i S. Z., działki nr [..] i [..], a w pkt 3 wskazał nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy– wśród nich znalazła się działka nr [..]. W pkt 5 decyzji organ zatwierdził przedłożony projekt budowlany, zaś w pkt 6 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez W. J. i M. Z., w których zakwestionowano zasadność zastosowania w niniejszej sprawie specustawy drogowej a także wniesiono o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i rozprawy administracyjnej, Wojewoda decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa regulujące kwestie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek oraz dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. W szczególności do wniosku załączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda wskazał przy tym, że przepisy tej ustawy nie uprawniają organów administracji do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W szczególności organy te nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Skoro niniejsze postępowanie toczyło się z wniosku, to organ był związany jego treścią.

Mając to na uwadze Wojewoda zauważył, że przedmiotowy projekt budowlany obejmuje budowę drogi gminnej - przedłużenie ul. C., stanowiącej ulicę klasy D (dojazdowej), której przeznaczeniem jest obsługa osiedla ruchem kołowym, a także odprowadzenie ruchu kołowego ze wschodniej części miejscowości w kierunku drogi powiatowej. Objęty opracowaniem odcinek ulicy zaprojektowano o przekroju jednojezdniowym dwupasmowym oraz prawostronnym chodnikiem. Zaprojektowana ulica przez połączenie drogi powiatowej - ul. W. z drogą gminną — ul, K. stworzy możliwość dogodnego ruchu drogowego w obu kierunkach oraz zapewnieni obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej, a ponadto poprawi bezpieczeństwo oraz przepustowość tej części miejscowości P. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy jest konieczne. W sprawie niniejszej należało bowiem uwzględnić zarówno interes publiczny jak i interesy prywatne, przy czym zdaniem Wojewody interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

Organ wskazał też, że nie jest on uprawniony do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji w kształcie określonym przez inwestora, natomiast jeżeli skarżące poniosą jakiekolwiek szkody materialne, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Odnosząc się zaś do kwestii tego, że po podziale działki nr [...] pozostała we władaniu skarżących część o szerokości 15 m całkowicie uniemożliwi jej użytkowanie Wojewoda wyjaśnił, że kwestie wykupu pozostałych części nieruchomości nie nadających się do prawidłowego wykorzystania reguluje art.13 ust.3 specustawy drogowej, zgodnie z którym jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Wojewoda nie zgodził się też z zarzutem błędnej kwalifikacji prawnej i wykorzystaniem specustawy drogowej celem ominięcia przez realnego inwestora – dewelopera A., procedury związanej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o drogach publicznych. W tym zakresie organ wskazał, że choć drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, to fakt ten nie wyklucza zastosowania do nich specustawy drogowej. Istotne bowiem jest jaki charakter dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca, który w samym wniosku obowiązany jest określić jej przewidywany charakter. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały, natomiast już przewidziano ich publiczny charakter. W niniejszej sprawie projektowana droga jest drogą dojazdową (D), zaś zgodnie

z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako warunki techniczne dróg publicznych, do dróg gminnych zaliczone są drogi klasy D.

W sprawie spełnione zostały także przesłanki do nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż wniosek w tym zakresie nie dotyczył okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a przeprowadzenie rozprawy byłoby sprzeczne z celem szczególnego trybu postępowania określonego w specustawie, mającym na celu uproszczenia i przyspieszenie procedury.

W skardze, ustanowiony przez skarżące zawodowy pełnomocnik procesowy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 specustawy drogowej poprzez niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej, podczas gdy nie ma ona obecnie takiego statusu, ani nie będzie miała go w znaczeniu funkcjonalnym. Jak twierdzą skarżące, wbrew treści decyzji Starosty inwestycja nie przewiduje rozbudowy drogi gminnej - ul. C., tytko budowę drogi nowej, wewnętrznej (wewnątrzosiedlowej). Ponadto w skardze zarzucono naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżących dowodów z zeznań świadków i stron oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji, w której organy administracyjne orzekające w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są obowiązane w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów odwołania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa, a także naruszenie art. 80 k.p.a., gdyż obiektywna, wszechstronna i rzetelna ocena wyklucza uznanie za uzasadnione twierdzenia jakoby charakter prawny drogi ulęgał zmianie na publiczny wyłącznie w oparciu o taką wolę wnioskodawcy wskazaną we wniosku i wbrew wskazanym przez skarżących okolicznościom, wskazujących na ewidentny wewnętrzny charakter tej drogi.

W uzasadnieniu wskazuje się, że celem decyzji zezwalającej na realizację kwestionowanej inwestycji jest obsługa komunikacyjna obszaru, na którym ma powstać osiedle mieszkaniowe budowane przez A., przy czym wybudowanie drogi publicznej stanowi tylko jeden ze sposób osiągnięcia tego celu, np. wyznaczenie drogi wewnętrznej, którą de facto ma być objęta zaskarżoną decyzją inwestycja. Jak wskazały strony, szczególny charakter specustawy drogowej nie wyłącza możliwości stosowania innych ustaw regulujących kwestie inwestycji w zakresie dróg. I tak, jeżeli na organach spoczywa ustawowy obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów m.in. pod drogi publiczne,

a w konsekwencji takiego przeznaczenia powstaje możliwość podejmowania kolejnych rozstrzygnięć administracyjnych to znaczy, że lokalizacja dróg publicznych nie musi być zawsze dokonywana w sposób określony w ustawie specustawy.

Ponadto, zdaniem skarżących, przedmiotowa inwestycja jest inwestycją nie drogową a obowiązek realizacji budowy ciągów komunikacyjnych do nowopowstałych osiedli powinien ciążyć na inwestorze, tj. A. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego najpierw konieczne jest ustalenie lokalizacji tej drogi, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku inwestor inwestycji nie drogowej nie jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego na podstawie specustawy.

Zdaniem skarżących kwestionowana inwestycja nie ma drogowego charakteru. Zgodnie bowiem z art. 1 specustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną jest natomiast droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenia tego dokonuje rada gminy w drodze uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust 2). Skoro zatem jednym z elementów uznania danego ciągu komunikacyjnego za drogę publiczną jest jej zaliczenie do jednej z ustawowo określonej kategorii drogi publicznej, pojawia się wątpliwość dotycząca dopuszczalności wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wobec drogi, której uprzednio nie nadano kategorii drogi publicznej. Zdaniem skarżących nie jest możliwe uznanie, że inwestycja dotyczy drogi publicznej tylko dlatego, że wnioskodawca taką nazwę nadal we wniosku, gdyż przed wydaniem decyzji zatwierdzającej realizację inwestycji droga ta w ogóle nie istnieje zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym.

Co więcej, wbrew twierdzeniom Starosty, zaskarżona decyzja nie dotyczy rozbudowy istniejącej drogi gminnej, czy jak to ujęto w sentencji "przedłużenia" ulicy C. Ta bowiem mocą uchwały nr XVII/66/2015 Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015r., zmienionej uchwałą nr XVII/83/2015 z dnia 29 października 2015 r., obejmuje odcinek od ul. [..] dz. nr: [..]-[..] oraz cz. dz. nr: [..] i [..] do ul. C. (ok. 584,0 m). Jakiekolwiek "przedłużenie" poza ten obszar będzie już nową drogą, która może się stać drogą gminną - ul. C., dopiero po zmianie powyższej uchwały przez Radę Gminy.

Odnosząc się do uchybień procesowych, których dopuścił się organ skarżące wskazały, że samo wyłączenie przez specustawę innych procedur nie zwalnia organów administracji z obowiązku przeprowadzenia "normalnej" sprawy administracyjnej. W przypadku planowania inwestycji drogi publicznej pierwszoplanowy jest bowiem obowiązek takiego projektowania miejsca jej realizacji, które nie będzie skutkowało skonfliktowaniem lokalnej społeczności, a wybudowana droga będzie użyteczna dla określonej społeczności bez zbędnego uszczerbku dla innych. Co więcej, organ administracji publicznej orzekający w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nadal jest obowiązany w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów odwołania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły w zasadzie żadnego postępowania dowodowego, lecz dokonały wyłącznie oceny przedłożonej dokumentacji, mimo że specustawa drogowa nie zwalniała ich z obowiązków określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należało zatem uzyskać materiał dowodowy zarówno wymagany przepisami prawa, tj. dokumentów i załączników, do których przedłożenia wnioskodawca został przez ustawodawcę zobowiązany, ale również ten, który okaże się ponadto niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Z kolei organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów, w tym rozprawy administracyjnej, mimo iż w sprawie zachodziły oczywiste przesłanki do podjęcia takich działań. Wskazówką w tym zakresie powinien być art. 118 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), który nakazuje przeprowadzenie rozprawy w sprawach wywłaszczenia w trybie tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany

w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Wojewody z dnia 21 grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podstawą prawną działań organów w tej sprawie były przepisy specustawy drogowej, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Podkreślić przy tym trzeba, że choć zawarte w specustawie drogowej rozwiązania prawne mają charakter szczególny, to jednak szczególność ta nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów tworzenia prawa. Nie stanowi również wyjątku od konstytucyjnych standardów obowiązywania prawa. Niezależnie bowiem od tego, jak wyjątkową regulacją miałaby być ustawa, to zawarte w niej normy i tak muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Celem omawianej ustawy jest jednak uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, a konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszła drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocena techniczna projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie można przy tym pominąć, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał też zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Jak natomiast stanowi art. 11i ust. 1 tej stawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Korzystając z przysługujących mu uprawnień zarządcy dróg publicznych, Wójt Gminy wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., zwrócił się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej - przedłużenie ulicy C. w m. P. wraz z budową kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego" oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Analizując wniosek oraz dołączoną do niego dokumentację Starosta stwierdził, że inwestor przedłożył wnioski o wydanie wymaganych w sprawie opinii i opinie wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 listopada 2017 r. i Dyrektora zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2018 r. Do wniosku dołączono także pisma inwestora do innych organów o wydanie opinii w sprawie, lecz wobec niewydania przez te organy opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o ich wyrażenie, należało uznać, że organy te nie wniosły zastrzeżeń do wniosku. Ponadto inwestor przedłożył analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z proponowanym przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Projekt posiada także stosowne uzgodnienia i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, zaś projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Oceniając działanie organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty spełniała wszystkie wymogi stawiane jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej i zdaniem sądu ocena ta jest prawidłowa. W związku z tym, korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji utrzymał kontrolowaną decyzję w mocy, a działanie to również należy uznać za prawidłowe.

Głównym zarzutem stawianym przez skarżące zarówno w odwołaniu jak i skardze, jest naruszenie przepisów specustawy drogowej poprzez zastosowanie jej do nieruchomości prywatnych, które nie mają statusu drogi gminnej, a drogi wewnętrznej, dojazdowej do osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżących specustawy drogowej nie sposób zastosować w niniejszej sprawie, albowiem realizowana droga ma służyć wyłącznie mieszkańcom tego osiedla, w związku z tym jej budową powinien zająć się deweloper, na zasadach ogólnych, a nie specustawy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest więc jedynie sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Skoro zaś przeprowadzona w sprawie analiza ta wykazała, że wniosek oraz przedłożona dokumentacja spełniają nałożone przez ustawodawcę wymogi, nie były uprawnione do wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla inwestora z tego względu, że budowa drogi jest nieakceptowalna przez skarżące.

Odnośnie do kwalifikacji przedmiotowej drogi jako drogi publicznej wskazać trzeba, że specustawa drogowa znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych, bądź też ich dalszych odcinków, co oznacza, że tereny przeznaczone pod drogę publiczną nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ewidencyjnie, ani własnościowo. W związku z tym, przy ustaleniu publicznego charakteru drogi, istotne jest określenie przez organ wnioskujący rodzaju drogi i funkcji, jaką w sieci drogowej dana droga ma pełnić, przy spełnieniu pozostałych wymogów formalnych. W celu ustalenia możliwości zastosowania specustawy drogowej organ, do którego wpłynął wniosek ma zaś obowiązek zweryfikowania, w jaki sposób wnioskodawca określił rodzaj inwestycji drogowej. Powinien on w szczególności ustalić, czy planowana droga zaliczona została przez wnioskodawcę do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako u.d.p., przy czym istota owego zaliczenia sprowadza się do tego, że z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w u.d.p. lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.), a także jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określone dla tej klasy. Jeżeli z wniosku wynika, że projektowana droga jest drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do zastosowania specustawy drogowej.

W niniejszej sprawie inwestor we wniosku zaliczył projektowaną drogę do dróg klasy D, opisując jaką funkcję w układzie komunikacyjnym będzie ona spełniać. W tym zakresie wskazał natomiast, że analizowany odcinek drogi gminnej (ulicy C.) w miejscowości P., stanowić będzie dojazd do obiektów mieszkalnych, zapewni także obsługę komunikacyjną dla działek nr [..]-[..] oraz poprzez połącznie drogi powiatowej – ul. W. z drogą gminną – ul. K. stworzy możliwość dogodnego ruchu drogowego w obu kierunkach. Budowa drogi gminnej jednocześnie w znaczny sposób zwiększy bezpieczeństwo oraz przepustowość tej części miejscowości

Mając to na uwadze sąd uznał, że wolą inwestora jest przedłużenie drogi, ul. C., prowadzącej do osiedla w ten sposób, że wjazd na osiedle oraz inne okoliczne nieruchomości odbywać się będzie zarówno od strony

ul. T. K., jak i dodatkowo od strony ul. W., co ma usprawnić obsługę komunikacyjną tych terenów. W efekcie droga ta posłuży zarówno obsłudze ruchu kołowego osiedla, jak także odprowadzać będzie ruch kołowy ze wschodniej części miasta w kierunku drogi powiatowej. W ocenie sądu przedstawiona dokumentacja projektowa wskazuje, że droga (własność gminy) będzie stanowiła rzecz o charakterze użyteczności publicznej - będzie mógł z niej korzystać każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Droga ta ma mieć otwarty dostęp zarówno od ul. W., jak i ul. K., a do korzystania z niej będzie uprawniony ogół społeczeństwa. Co więcej, w ocenie sądu budowa projektowanej drogi usprawni także komunikację drogową działek skarżących, umożliwiając bezpośredni dojazd do ul. K. i ul. D., bądź dalej ul. C. do ul. S. D. Wbrew twierdzeniom skarżących nie można zatem przyjąć, że planowana droga będzie drogą wewnętrzną, lecz stanowić będzie kontynuację istniejącego publicznego ciągu komunikacyjnego ul. C., która to ulica stanowi drogę gminną, zgodnie z uchwałą nr XIV/66/ 2015 Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Fakt zaś, że droga ta niewątpliwie będzie służyć mieszkańcom osiedla jako dojazd do nieruchomości nie zmienia jej kwalifikacji jako drogi publicznej, w tym wypadku gminnej, gdyż nie jest to jej jedyny cel.

Ponadto należy wskazać, że dojazdowa funkcja drogi nie eliminuje jej publicznego charakteru. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako warunki techniczne dróg publicznych, do dróg gminnych zaliczone są drogi klasy D. Każda zaś droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej, przy tym dogi dojazdowe i lokalne są budowane w celu zapewniania dojazdu do nieruchomości prywatnych. Wobec tego dopuszczalne jest zastosowanie specustawy dla zaprojektowania i zrealizowania tak dróg dojazdowych i lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 414/19; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu spełnione zostały także warunki techniczne, jakie ustawodawca przewidział dla określonej przez wnioskodawcę kategorii dróg. Zgodnie z § 12 ust. 1, dla drogi klasy D ustalono prędkość projektową poza terenem zabudowy 40, 30 km/h, zaś na terenie zabudowy 30 km/h. Jak natomiast wynika z parametrów technicznych określonych w projekcie budowlanym, dla projektowanej drogi inwestor przewidział prędkość projektową 40 km/h, a zatem droga ta spełnia ww. wymóg dla klasy drogi określonej przez inwestora. Ponadto analiza planu sytuacyjnego inwestycji wskazuje, że spełniony został także wymóg określony w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. aby droga klasy GP i niższej (tj. np. D), miała co najmniej jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu (zob. s. 67 projektu) oraz zachowana została szerokość jednego pasa ruchu na drodze klasy D, tj. 2,5 m (§ 15 ust. 1 pkt 6), gdyż w projekcie przewidziano, że pasy będą miały po 3 m. Co więcej, zaplanowany w ramach budowy nowy peron komunikacji autobusowej także odpowiada wymogom dla tego typu infrastruktury lokalizowanej na drogach publicznych, tj. aby długość krawędzi zatrzymania wynosiła 20 m, a szerokość peronu 2 m (§ 119 ust. 8 pkt 1 i 5; s. 60 i 67 (projektu budowlanego).

W świetle tego nie budzi wątpliwości sądu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do uznania, że projektowana inwestycja dotyczyć będzie budowy drogi publicznej o określonej przez inwestora klasie, przy spełnieniu warunków technicznych określonych dla tego typu drogi. Wniosek Wójta pozwalał bowiem na przyjęcie, że przedmiotem budowy nie będzie droga wewnętrzna, lecz droga publiczna. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że droga ta będzie służyć nie tylko jako droga dojazdowa do nieruchomości znajdujących się na osiedlu, lecz będzie też realizować funkcje publiczne jako alternatywny dojazd ze wschodniej części miejscowości do drogi powiatowej, odciążając tym samym ruch kołowy ww. terenów i poprawiając komfort życia mieszkańców tamtych okolic oraz komfort komunikacyjny kierowców. Tym samym nie budzi wątpliwości sądu, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w specustawie drogowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że planowana droga nie ma i nie będzie mogła mieć statusu drogi gminnej z tego względu, że przedłużenie drogi gminnej ul. C. może nastąpić wyłącznie po zmianie uchwały Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, należy uznać go za niezasadny. Podkreślenia wymaga, że specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przy czym żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada obowiązku uprzedniego zaliczania planowanych dróg do kategorii dróg publicznych, w szczególności nie można wymagać, aby była to uchwała dotycząca takiego zaliczenia wyprzedzająca budowę drogi. Jak już bowiem wskazano, na etapie lokalizacji i realizacji drogi, o jej charakterze decyduje wyłącznie wniosek zarządcy drogi, który nadaje jej przewidywany charakter, zatem zaliczenie drogi do jednej z kategorii nie ma wpływu na postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji w trybie specustawy. Gdyby przyjąć, że przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie jedynie do dróg, które zostały już zaliczone do odpowiedniej kategorii, co następuje po jej wybudowaniu, z chwilą włączenia do eksploatacji, to niemożliwe byłoby zastosowanie przepisów ww. ustawy. Taka zaś interpretacja ustawy służącej przyspieszeniu procesu budowy sieci drogowej jest całkowicie sprzeczna z jej celami.

Reasumując, o dokonaniu kwalifikacji drogi do kategorii dróg publicznych, właściwa rada miejska może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą publiczną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg publicznych. Zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może zatem uzyskać statusu drogi publicznej, co nie oznacza jednak braku możności stosowania specustawy do dróg projektowanych (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1165/14, LEX nr 1792591).

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. W szczególności organy dokonały prawidłowej oceny wniosku Wójta pod względem wymogów stawianych w ww. akcie, a prawidłowe ustalenia w tym zakresie pozwoliły na poprawne zastosowanie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – przedłużeniu ul. C. w miejscowości P. wraz z budową kanalizacji deszczowej oraz oświetleniem ulicznym. W ocenie sądu wydane w sprawie orzeczenia zawierają też wszystkie niezbędne elementy określone zarówno w art. 11f specustawy drogowej, jak

i w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie sposób przy tym zarzucać, jak czynią to skarżące, że prowadząc postępowanie organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i rozważenia rozwiązań alternatywnych. Jak już bowiem wskazano, w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. To inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych.

Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, LEX nr 1367353; z dnia 20 stycznia 2011 r., dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, w konsekwencji oznacza to, że organ rozpoznający wniosek dokonuje zasadniczo jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie nie organ nie był uprawniony do analizowania wniosku pod kątem możliwych rozwiązań przebiegu drogi w sposób, który odpowiadałby oczekiwaniom skarżących i przeprowadzenia rozprawy w celu zapoznania się ze stanowiskiem stron w tym zakresie. Pogląd odmienny oznaczałby natomiast zaprzeczenie celu ww. specustawy, tj. uproszczenia procedury uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o charakterze publicznym. Organ też nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż nie przewiduje tego specustawa drogowa, wobec czego przeprowadzenie takiej rozprawy na wniosek skarżących oraz przeprowadzenie dowodów o charakterze osobowym na ich wniosek słusznie zostało ocenione przez Wojewodę jako zbędne i niecelowe.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należało uznać za niezasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.