Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 849/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 grudnia 2001 r., znak: [...], nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek M. F., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego i związanych z budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych na działkach nr ewid. "1’, "2" i cz. "3’ przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Zgodnie z tymi ustaleniami wnioskowane do zabudowy działki położone są na obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem VIII.4.A3.MW. Podstawowa funkcją tego terenu, wg planu, jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami zakresu podstawowego i zielenią osiedlową. Dopuszczalną funkcją terenu są usługi ogólnomiejskie. W planie określono również zasady i warunki zagospodarowania terenu, a to "istniejące osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do zachowania", "przebudowa, rozbudowa, wymiana i uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej według ustaleń zasadniczych planu".

W dalszej części uzasadnienia organ l instancji stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w załączniku tekstowym nr 1.

Od powyższej decyzji odwołał się w ustawowym terminie C. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującego decyzja ta jest wadliwa, gdyż wydana została niezgodnie z planem szczegółowym. C. L. podnosi, że działki nr ewid. "1", "2" i "3’ określone są w planie miejscowym jako tereny pasów drogowych i stosuje się do nich ustalenia planu miejscowego, zawarte w punktach 5.2.23 oraz 5.2.24, nie zezwalające na lokalizowanie na terenie pasów drogowych stałych i tymczasowych obiektów budowlanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 marca 2002 r., znak: [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2001 r., znak: [...], nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r. ze zm.) stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 43 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Kolegium organ l instancji przedłożonym materiałem dowodowym wykazał, że wnioskowane przez M. F. zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Zamierzenie to dotyczy bowiem budowy budynku handlowo-usługowego i związanych z budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych, na obszarze którego funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami zakresu podstawowego i zielenią osiedlową, zaś funkcją dopuszczalną - usługi ogólnomiejskie (symbol terenu VIII.4A3.MW).

Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ l instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania C. L. Kolegium wyjaśniło, że ulica [...] nie została oznaczona żadnym symbolem na rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Nie jest prawdą, że ustalenia realizacyjne ogólne określają działki nr ewid. ‘1’, "2" i "3" jako tereny pasów drogowych. Z dostarczonego w dniu 6 marca 2002 r. przez Urząd Miasta K. aktualnego wypisu z rejestrów gruntów wynika natomiast, że działki nr ewid. "2" i ‘1" wskazano jako zurbanizowane tereny niezabudowane (uż. Bp), zaś tylko działka nr ewid. "3’ przeznaczona jest pod drogę (ul. [...]).

Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji organ l instancji objął działki nr ewid. "2’, "1’ i "3". Objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki Nr ewid. "3" nie narusza jednak ustaleń ogólnych planu miejscowego zawartych w punktach 5.2.23 i 5.2.24 odnoszących się do możliwości zabudowy pasów drogowych. Organ l instancji w zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2001 r. określił bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy, wynikającą z planu miejscowego. Warunek ten wyklucza możliwość zabudowy wnioskowanym budynkiem handlowo-usługowym działki nr ewid. "3’, przeznaczonej zgodnie z rejestrem gruntów pod ulicę [...].

Odnosząc się do wniosku C. L. o rozpatrzenie odwołania na posiedzeniu jawnym, Kolegium poinformowało, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia Kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Wg zaś art. 19 ust. 1 tej ustawy do wykonywania przez kolegia zadań określonych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 89 §1 i § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W sprawie z odwołania C. L. nie zachodziła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. wobec tego Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie na posiedzeniu niejawnym.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 marca 2002 r., znak: [...] złożył C. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W treści skargi C. L. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu kwestionując zasadność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek przy ul. [...] dla wnioskowanego przez M. F. zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżący zarzucił, iż Kolegium nie zapewniło mu czynnego udziału w sprawie, naruszając tym przepis art. 77 i 89 k.p.a.

Skarżący podniósł, że w dniu wydania przez organ l instancji decyzji działki nr ewid. ‘1", "2" i "3’ figurowały w rejestrze gruntów jako użytki drogowe. Natomiast w dniu 6 marca 2002 r., w którym odbyło się posiedzenie Kolegium Odwoławczego, Urząd Miasta dostarczył nowy wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym przedmiotowe działki wskazano jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Skarżący podał, że w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia 6 lutego 2002 r. znak: [...] został poinformowany, że wymienione wyżej działki są użytkami drogowymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04).

Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Przede wszystkim należy wskazać, że wbrew twierdzeniu skarżącego organy zapewniły skarżącemu czynny udział w sprawie. Odnosząc się do wniosku C. L. o rozpatrzenie odwołania na posiedzeniu jawnym, Kolegium poinformowało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) orzeczenia Kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś art. 19 ust. 1 tej ustawy do wykonywania przez kolegia zadań określonych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 89 §1 i § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zasadnie Kolegium przyjęło w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę jej specyfikę - że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż w sprawie z odwołania C. L. nie zachodziła żadna z okoliczności, o których mowa w art.89 § 1 i § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 ust. 1). Wniosek taki powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na organie orzekającym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ciążył obowiązek zbadania, czy wniosek zawiera wszystkie niezbędne, a określone przepisem art. 41 ustawy, wymagania i załączniki.

Z treści wniosku M. F. złożonego w dniu 17 października 2001 r. wynika, że inwestorka domagała się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr "4’ w K. dla inwestycji pod nazwą "budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z urządzeniami technicznymi oraz przebudowy chodnika i odcinka sieci gazowych". Z akt sprawy wynika także, że działka nr "4" została podzielona na działki nr "2", "1" i "3", a podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2001 r., znak: [...] (wypis z rejestr gruntów – k. 37 akt administracyjnych). Oznacza to, że w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr "4" już nie istniała. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było wystąpienie do wnioskodawczyni o sprecyzowanie jej wniosku w zakresie określenia terenu inwestycji, zwłaszcza w sytuacji, gdy z załączników dołączonych do wniosku wynika, że inwestycja na dawnej działce "4" ma charakter złożony i obejmuje zarówno budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z urządzeniami technicznymi, jak i przebudowę chodnika i odcinka sieci gazowych. Organ pierwszej instancji (a za nim organ odwoławczy) dokonały we własnym zakresie – bez uzyskania stanowiska wnioskodawczyni – kwalifikacji inwestycji jako "budowa budynku handlowo-usługowego i związanych z budynkiem urządzeń techniczno budowlanych" oraz ustalenia, że będzie ona zlokalizowana na działce nr "1", "2’ i części działki "3’. W niniejszej sprawie uchybienia tego nie sposób potraktować jako nieistotnego, tzn. nie mającego wpływu na wynik sprawy, gdy się weźmie pod uwagę charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wiążący charakter dla organu orzekającego następnie w sprawie pozwolenia na budowę. Oczywisty i ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek strony, to w takim przypadku organ administracji obowiązany jest rozpoznać żądanie wniosku. Organ ten nie może samodzielnie interpretować wniosku i rozstrzygać istotne kwestie – a do takich należy zakres inwestycji i jej usytuowanie na określonych działkach – bez uzyskania stanowiska wnioskodawcy. Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Okoliczności powyższe wskazują na dowolność działania organów obydwu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest dopuszczalne modyfikowanie treści wniosku bez wyraźnego upoważnienia wnioskodawcy. Nie jest w ocenie Sądu dopuszczalne utożsamianie inwestycji pod nazwą "budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z urządzeniami technicznymi oraz przebudowa chodnika i odcinka sieci gazowych" z inwestycją pod nazwą "budowa budynku handlowo-usługowego i związanych z budynkiem urządzeń techniczno budowlanych", a także nie wyjaśnienie, na których konkretnie działkach aktualnie istniejących poszczególne elementy tej inwestycji mają być realizowane, skoro – co wynika z akt sprawy – działki nr "2" i nr "1’ mają inną kwalifikację (uż. Bp) w ewidencji gruntów niż działka nr "3’ (uż. dr), a z kwalifikacją tą plan miejscowy wiązał określone skutki prawne.

Podnieść również należy, że obydwa załączniki decyzji organu pierwszej instancji – zarówno załącznik tekstowy, jak i załącznik graficzny - nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę, której podpis widnieje na decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy treść decyzji w zakresie oznaczenia terenu inwestycji nie jest tożsama z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, zwłaszcza z treścią wniosku inicjującego postępowanie, a jej istotne postanowienia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie są objęte rozstrzygnięciem, a znajdują się w załączniku, uchybienie polegające na niepodpisaniu załączników jest istotne.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).

W przedmiotowej sprawie załącznik graficzny decyzji nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie niniejszej sprawy uchybienie to nabiera szczególnego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę złożony charakter inwestycji i brak tożsamości pomiędzy terenem inwestycji wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (działka nr "4"), a terenem określonym w rozstrzygnięciu (działka nr "1", "2’ i część działki nr "3") oraz okoliczność, że załącznik graficzny nie uwzględnia aktualnego stanu nieruchomości, gdyż jest sporządzony na mapie zawierającej oznaczenie dawnej działki nr "4’.

Również niepodpisanie załącznika tekstowego zawierającego określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest uchybieniem szczególnie istotnym na gruncie niniejszej sprawy. Pomijając już to, że odwołano się w treści tego załącznika do załącznika graficznego i terenu inwestycji oznaczonego literami ABCDEF-A, podczas gdy załącznik graficzny zawiera oznaczenia literowe ABCD, to przede wszystkim zawarto w jego punkcie 3 warunek, na który powołuje się organ odwoławczy, a zgodnie z którym określono w załączniku graficznym nieprzekraczalną linię zabudowy. Brak podpisania załącznika tekstowego i graficznego nie pozwala w konsekwencji przyjąć wiążącego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a tym samym opierania na treści tych załączników argumentacji mającej wykazać niedopuszczalność zabudowy budynkiem handlowo-usługowym działki nr "3’, czego dotyczą zarzuty skarżącego.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2001 r., znak: [...], nr [...] naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem treści art. 107 § 1 k.p.a. zwłaszcza w zakresie podpisania przez organ wszystkich załączników stanowiących integralne elementów decyzji. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2001 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.