Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3058/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 38, art. 87
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 103/15 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie daty zaskarżonej decyzji "[...] grudnia 2014 r." prawidłową "[...] grudnia 2014 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 103/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Jak wskazano w jego uzasadnieniu, i jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. H. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wystąpił o wydanie decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr [...], o pow. 0,1248 ha, obręb [...], oraz własności budynków tamże posadowionych. Wnioskodawca swoje roszczenie wywiódł z faktu, że w dniu [...] czerwca 2007 r. zawarł z Syndykiem Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Przedsiębiorstwa Państwowego w [...] notarialną umowę sprzedaży przedsiębiorstwa (nr aktu Rep. [...]). Uważając się za następcę prawnego tegoż przedsiębiorstwa wyraził pogląd, że służy mu to roszczenie, gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie upadłego, na potwierdzenie czego przedłożył m. in. kopię pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. dotyczącego opłat za zarząd. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...], nieruchomość ta obecnie jest własnością Gminy [...]. Podstawę wpisu tego prawa stanowiła decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Jak podał Sąd I instancji, Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] zostało utworzone zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...], i wpisane do księgi rejestrowej nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. Przedsiębiorstwo zostało wyposażone w majątek należący dotychczas do Przedsiębiorstwa [...] w [...] Zakład nr [...] w [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. została ogłoszona jego upadłość. Zgodnie z § 1 pkt 3 przywołanej wyżej umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r., w skład przedsiębiorstwa stanowiącego jej przedmiot, weszły również prawa wynikające z zawartych umów handlowych i innych umów cywilnoprawnych. W pkt 5 § 1 aktu notarialnego zapisano, iż "Przedsiębiorstwo na podstawie umowy najmu z dnia [...] września 1986 r., zawartej z Urzędem Miejskim w [...] Wydziałem Oświaty i Wychowania, otrzymało do nieodpłatnego użytkowania na okres nie krótszy niż 20 lat, budynek szkolny oraz pomieszczenie dodatkowe (budynek gospodarczy)...", zlokalizowane w [...] przy ul. [...]. Zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...] w [...] zostało uznane za zlikwidowane po ukończeniu procesu upadłości i wykreślone z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] października 2009 r.

Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia opisanego na wstępie wniosku, lecz decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzje te uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 738/08. Sąd ten bowiem uznał za błędną sugerowaną konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania przez sąd powszechny wyroku w sprawie oceny charakteru zawartej umowy najmu z dnia [...] września 1986r., nadto nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Wskazał na cechy umowy najmu i polecił dokonanie oceny charakteru umowy w kontekście pisma [...] z [...] lutego 1995 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w [...], jak też innych pism, w tym Urzędu Miejskiego w [...] z dnia: [...] listopada 1986 r., [...] lipca 1986 r., mając też na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1985 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). W uzasadnieniu tego wyroku nadto podał, iż na mocy umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. wnioskodawca był nabywcą upadłego przedsiębiorstwa [...], "w skład którego niewątpliwie wchodzi prawo majątkowe określone w przepisie art. 200 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent [...] ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez H. K. użytkowania wieczystego spornego gruntu, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2009 r. i tę decyzję uchyliło przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na niewykonanie wytycznych zawartych w powyższym wyroku sądu administracyjnego. Skarga Prezydenta [...] na tę decyzję ostateczną została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 40/10.

Wcześniej, bo [...] sierpnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności "decyzji zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 1986 r." Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...], a decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na tę decyzję. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11, wyrok ten uchylił i odrzucił skargę Prezydenta [...] z powodu braku legitymacji Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] kolejny raz odmówił stwierdzenia nabycia przez wnioskodawcę z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], gdyż doszedł do przekonania, że żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie potwierdził prawa zarządu tą nieruchomością przyznanego przedsiębiorstwu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1250/12, uchylił decyzję ostateczną, wskazując na niezastosowanie się organu do wiążących wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, a dotyczących głównie analizy sprecyzowanych tamże umów i pism. Obszernie motywując zajęte stanowisko wskazał, iż wyrok z dnia 26 listopada 2008 r. nie zawiera oceny prawnej co do charakteru pisma z dnia [...] listopada 1986 r., ani co do przesądzającego dla sprawy treści tegoż pisma. Nie kwestionując, że spełnia ono wymogi decyzji, przy ocenie jego znaczenia dla sprawy polecił rozważenie stanowiska zajętego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99). Dotyczy on co prawda przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 cytowanego już rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., tym niemniej konstrukcja tego przepisu jest identyczna jak mającego w sprawie zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 6. W obu tych przepisach prawodawca przyjął, że dla udowodnienia, iż istniało określone prawo (prawo zarządu w przypadku § 4 ust. 1 pkt 6, prawa użytkowania w przypadku § 6 ust. 1 pkt 2) możliwe jest wykazanie się decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu istnienia tego prawa. Jednakże Sąd ten zwrócił uwagę, iż zdaniem Trybunału z całą pewnością decyzja taka nie stanowi dokumentu samodzielnie pozwalającego na stwierdzenie, że prawo użytkowania istniało. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. 0,1248 ha, zapisanego w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń tam posadowionych. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazał art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, z treści których w sposób niebudzący wątpliwości wynikałoby, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość gruntowa objęta żądaniem znajdowała się w zarządzie jego poprzednika prawnego. W szczególności za dokument taki nie można bowiem uznać pisma Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r. ustalającego "opłaty roczne za grunt oddany w zarząd", gdyż zawiera ono szereg wątpliwości i sprzeczności, a to:

- błędne przyjęcie, że adresatem pisma winno być Przedsiębiorstwo [...], gdyż zgromadzone materiały dowodzą, że przedsiębiorstwo to zostało utworzone dopiero z dniem [...] stycznia 1989 r.;

- błędne oznaczenie działki, której dotyczy opłata; w piśmie wskazano działkę [...], podczas gdy tak oznaczonej parceli ani działki w obrębie [...] nigdy nie było;

- brak powołania aktu prawnego będącego podstawą użytkowania, czy zarządu, a zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznana za wyraźne urzędowe potwierdzenie prawa zarządu wyłącznie w sytuacji, gdy w swojej treści odnosi się do decyzji o jego ustanowieniu;

- błędne przyjęcie, że Przedsiębiorstwo [...] legitymowało się prawem użytkowania przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które warunkowało powstanie prawa zarządu, zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy. W zarząd państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły wyłącznie te grunty państwowe, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w użytkowaniu tych jednostek; na podstawie art. 101 ustawa weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r., a przed tym dniem przedsiębiorstwo nie legitymowało się jakimkolwiek prawem do przedmiotowej nieruchomości;

- błędne przyjęcie, że Przedsiębiorstwo [...] nabyło z dniem 1 sierpnia 1985 r. prawo zarządu, gdyż przedsiębiorstwo nie miało możliwości otrzymania z mocy prawa zarządu nieruchomości na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ nieruchomość wcześniej nie znajdowała się w jego użytkowaniu.

Odnosząc się do umowy z dnia [...] września 1986 r. organ stwierdził, iż:

- umowę nazwano umową najmu;

- strony tej umowy nazwano odpowiednio wynajmującym i najemcą;

- prawo najmu do nieruchomości potwierdza aneks do niej dotyczący prawa podnajmu;

- istnieją wprawdzie wątpliwości odnośnie stwierdzenia, że nieruchomość oddaje się w użytkowanie, a nie używanie, które jest istotą najmu, a także brak ustalonej wysokości czynszu, jednak czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju, dlatego w treści § 2 umowy wskazano, że najemca na koszt własny wykona roboty adaptacyjne przystosowując obiekt dla potrzeb przedsiębiorstwa, a w związku z nieodpłatnym przekazaniem (zapis § 3 umowy) najemca zobowiązany jest do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z eksploatacją budynku oraz przeprowadzenia we własnym zakresie niezbędnych remontów. Zapisy te potwierdzają prawo najmu i dotyczą świadczenia w zamian za czynsz, co jest zgodne z art. 659 § 2 Kodeksu cywilnego;

- za taką interpretacją cytowanych zapisów umowy przemawia treść opisu technicznego do realizacyjnego planu zagospodarowania w części dotyczącej własności terenu oraz pisma podpisanego przez dyrektora Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] lutego 1995 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w [...], w którym stwierdza się, że "po 20 latach przekaże obiekt oświacie bez zwrotu kosztów kapitalnego remontu, bieżących oraz okresowych napraw, remontów i konserwacji. W to miejsce [...] przez 20 lat nie płaci Wydziałowi Oświaty czynszu.... Wpływy z podnajmu (czynszu) aktualnie wynoszą...". Obowiązki najemcy wyznaczone umową z dnia [...] września 1986 r. mają charakter dobrowolny i w świetle art. 659 § 2 K.c. nie mogą być uznane za sprzeczne z przepisami prawa, ani zasadami współżycia społecznego; w piśmie tym stwierdzono wprawdzie, że nieruchomość została przekazana w zarząd, ale pismo w swej dalszej części odnosi się w całości do płatności czynszu wynikającego z najmu i podnajmu, a czynsz nie jest istotą zarządu;

- oceniając umowę w kontekście art. 65 § 1 i 2 ustawy Kodeks cywilny wzięto pod uwagę wolę stron zawierających umowę, zachowanie się stron po tej dacie oraz sposób wykonywania postanowień tej umowy;

- do dnia zbycia przedsiębiorstwa umowa najmu nie była kwestionowana przez żadną ze stron, co więcej nowy nabywca przedsiębiorstwa też jej nie kwestionował zarówno w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, jak również po doręczeniu oświadczenia Prezydenta Miasta [...] o rozwiązaniu najmu;

- tytułu do nieruchomości nie kwestionował zarządca komisaryczny Przedsiębiorstwa i dlatego nie złożył wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego oraz Firma [...] w [...] badająca stan finansowy przedsiębiorstwa;

- integralną częścią umowy jest decyzja o przydziale z dnia [...] lipca 1986 r., która mając swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, orzeka o przydziale budynku szkoły, a nie o oddaniu gruntu w zarząd;

- użycie w treści urnowy najmu słów "użytkowanie" nie dowodzi istnienia tego prawa, gdyż może dotyczyć korzystania z nieruchomości, które w języku potocznym bywa określane jako użytkowanie.

W przekonaniu organu także inne dowody nie potwierdzają spełnienia przesłanek prowadzących do uwłaszczenia. Wskazano przy tym na brak świadków i bezskuteczność przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, potwierdzono fakt nabycia przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie podlegało komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim nie były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Określenie mienia "należącego" do przedsiębiorstw państwowych, oznacza w ocenie organu należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym, a stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ zważył wreszcie, że sprzedaż majątku przedsiębiorstwa [...] nastąpiła w związku z jego likwidacją, zatem z chwilą wykonania umowy zakończyło ono byt prawny, dlatego też wnioskodawca nie może być uznany za jego następcę prawnego, a jedynie za właściciela jego majątku. Przedsiębiorstwo to z dniem [...] października 2009 r. zostało wykreślone z Krajowego Rejestru Przedsiębiorstw, a na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być uwłaszczona państwowa osoba prawna, a nie jej następca, który takich cech nie posiada, przy czym przesłanki uwłaszczenia powinny być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia1990 r., jak i w dniu wydania decyzji przez odpowiedni organ.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. podniósł, że prezentowany przez organ I instancji pogląd o niewykazaniu stosownych przesłanek jest wadliwy, bo nie uwzględnia wszystkich aspektów zgromadzonych dowodów, w szczególności charakteru umowy nazwanej umową najmu. Decydujący jest przecież stan prawny, który w tym kontekście należy oceniać według zgodnego zamiaru stron umowy. Ten zaś jest potwierdzony innymi dowodami pominiętymi przez organ. Należy więc zakwalifikować tę umowę jako umowę o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartą za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej - Prezydenta [...], zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naprowadzono także na opinię dr. hab. B. W., która prezentuje odmienną konkluzję niż przyjął organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odwołania nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta [...]. W ocenie Kolegium podstawowe znaczenie w sprawie ma decyzja – przydział lokalu - Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., która wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo Lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11, poz. 55). W podstawie prawnej decyzji powołany został art. 31 ust. 2 ustawy stanowiący, iż "Decyzję o przydziale lokalu użytkowego może otrzymać jednostka gospodarki uspołecznionej oraz osoba prawna i fizyczna, których działalność wymaga korzystania z lokalu użytkowego w danej miejscowości". Poza tym, zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy najem lokalu lub budynku wynikać mógł z umowy najmu albo ostatecznej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu lub budynku. Jeżeli najem wynikał z decyzji o przydziale, strony powinny określić na piśmie przedmiot i warunki najmu. Ponieważ najem spornego budynku wynikał z decyzji o przydziale, przedmiot i warunki najmu określono w umowie z dnia [...] września 1986 r. Wprawdzie umowę tę nazwano umową najmu, ale takową ona nie jest, ponieważ najem wynika z wcześniej wydanej decyzji, a decyzję i umowę należy czytać razem. Pismo z [...] lutego 1995 r. zawiera w jego ocenie wiele sprzeczności, trafnie uwypuklonych przez organ I instancji. Podobnie pismo z [...] listopada 1986 r., które jakkolwiek spełnia warunki, aby uznać go za dowód potwierdzający prawo zarządu po myśli § 4 ust. 1 pkt 6 opisanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., lecz w dacie jego wydania przedsiębiorstwu [...] przysługiwał najem, a nie zarząd. Umowa o rozwiązaniu najmu wywołała ten skutek [...] listopada 2010 r. Poza tym adresatem tego pisma był podmiot nieistniejący, gdyż w tej dacie nie powołano jeszcze Przedsiębiorstwa [...] w [...]. Nie potwierdzono także wnoszenia opłat z tytułu zarządu. Pisma z dnia [...] lipca 1986 r. brak w aktach, przeto niepodobna się do niego odnieść. Skoro tak, to Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, dlatego opisane na wstępie żądanie nie mogło zostać uwzględnione.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną H. K. postulował jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz ust. 3 w związku z § 5 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., art. 6, art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu przytoczył prezentowaną dotąd argumentację, zasadzającą się na błędnej ocenie charakteru umowy z dnia [...] września 1986 r., oraz skutków decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., a zatem eksponując oddanie spornego gruntu w zarząd jego poprzednikowi prawnemu – Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w B. Nadto podniósł niewykonanie wiążących wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zwłaszcza w kontekście dowodów sprecyzowanych w przywołanych przepisach rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99. Swoje stanowisko szeroko umotywował.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną. Na wstępie rozważań przytoczył fragmenty uzasadnień poprzednich swych wyroków i zważył, iż nie w nich przesądzono o merytorycznej zasadności żądania skarżącego, ograniczając się do stwierdzenia, że prawo majątkowe wynikające z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z art. 551 K.c. weszło w skład nabytego przezeń przedsiębiorstwa umową z dnia [...] czerwca 2007 r. Polecił ocenę materiału dowodowego sprawy we wskazanych kierunkach. Analizując zakres nabytych w ten sposób praw, Sąd obecnie orzekający podał iż art. 551 K.c. nie skutkował przejęciem przez skarżącego pełni praw podmiotowych służących zbywcy. Od dnia 25 września 2003 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. nowelizującej Kodeks cywilny, poza zakresem pojęcia przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem. Wyliczenie składników przedsiębiorstwa w tym przepisie jest jedynie przykładowe, a decydującym kryterium jest kryterium celowościowe. Nabycie przedsiębiorstwa na tym gruncie w judykaturze nie jest rozumiane jako sukcesja uniwersalna, nie oznacza wstąpienia w całą sytuację prawną poprzednika. Tymczasem sukcesja singularna ujmuje przedsiębiorstwo jako samoistne dobro materialne o charakterze majątkowym, jako przedmiot. Nabycie przedsiębiorstwa w trakcie trwania postępowania upadłościowego, jak w tej sprawie, wywołuje w zasadzie skutki następstwa prawnego o charakterze ogólnym. Sąd meriti przyjął jednak, że zbycie przedsiębiorstwa nie następuje w drodze sukcesji uniwersalnej, zatem w zakresie przedmiotu nabycia decyduje akt, na podstawie którego przeszły służące zbywcy prawa. W umowie z dnia [...] czerwca 2007 r. wymieniono m.in. umowę najmu z dnia [...] września 1986 r. dotyczącą budynków przy ul. [...]. Przeto w ocenie Sądu I instancji nabywca wstąpił w prawa najemcy, a nie w inne prawa związane z tą nieruchomością. Nie może on dysponować większym zakresem praw niż zbywca, ani innymi tytułami do tego przedmiotu. Jednocześnie podał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty, które opisał, a których treść i skutki organy wnikliwie rozważyły, nie dały podstaw do twierdzenia, aby przedsiębiorstwu [...] służyło względem tej nieruchomości prawo zarządu. Tymczasem w myśl art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Warunkiem było więc prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Udowodnienie tej okoliczności spoczywa na stronie. Wnioskodawca nie przedstawił wiarygodnych dokumentów w tym zakresie. Samo tylko wskazanie na pismo dotyczące opłat z tego tytułu, bez podania podstawy ustanawiającej zarząd, w przekonaniu Sądu meriti jest niewystarczające. Zwłaszcza skoro pismo - decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomością - w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (publ. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd ten podniósł, iż tego rodzaju decyzja (o ustaleniu, naliczeniu i aktualizacji opłat) może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Tymczasem skarżący w zasadzie nie dysponuje nawet taką decyzją, bo wskazuje na pisma z licznymi wadami, którym nie sposób przypisać formy decyzji. Wreszcie donosząc się do opinii prof. B. W. Sąd meriti stwierdził, iż oceniała ona pismo z dnia [...] listopada 1986 r. nie na tle innych dokumentów, przeto nie wziął jej pod uwagę. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd meriti stwierdził, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób (art. 38 ust. 2 w ówczesnym brzmieniu). Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być:

1) decyzja o oddaniu w zarząd,

2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 929/09). Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował prawa zarządu. Zarząd, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił jedną z licznych instytucji prawnych powołanych do życia od dnia 1 sierpnia 1985 r. w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 33 i nast. tej ustawy, w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240); na tę okoliczność przytoczył Sąd uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994, nr 2, poz. 27). Brak dowodu na użytkowanie spornego gruntu przez [...] wyklucza zatem, w jego opinii, powstanie zarządu w tym trybie. W konsekwencji czego, mimo niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznał iż odpowiada ona prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego orzeczenia.

Zaskarżył go skargą kasacyjną H. K. Zarzucił mu naruszenie:

I przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., gdyż w rozpoznaniu sprawy i wydaniu tegoż wyroku brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co stanowi o nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.),

2. art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w dotychczas zapadłych wyrokach nie wyrażono oceny prawnej w rozumieniu tego przepisu, w szczególności że prawo majątkowe, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami weszło w skład nabytego przez skarżącego kasacyjnie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 K.c. na mocy umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. i że skarżący jest uprawniony do złożenia wniosku o uwłaszczenie,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia, że prawo zarządu poprzednika skarżącego kasacyjnie nie zostało wykazane, bez odniesienia się do szczegółowej argumentacji, nadto nieprzedstawienie wywodu prawnego przemawiającego za przyjęciem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99, ma zastosowanie w sprawie,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 104 K.p.a. wskutek pominięcia wadliwości motywów zaskarżonej decyzji, w szczególności dowodów w postaci: umowy z dnia [...] września 1986 r., decyzji z dnia [...] listopada 1986 r., pisma z dnia [...] lipca 1986 r. i niewłaściwą oceną decyzji z dnia [...] lipca 1986 r.,

II prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 oraz ust. 3 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w związku z art. 38 ust. 2 i art. 87 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia15 lipca 1961 r. o rozwoju oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.), w związku z art. 552 , 65 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 659 § 1, art. 662 § 1, art. 673 § 1 K.c. w związku z art. 5 ust. 3, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Z 1983 r. Nr 11, poz. 55 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodów ze wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych.

W obszernym uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, iż w wydaniu zaskarżonego wyroku brała udział Sędzia WSA R. O., która zasiadała w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1439/10, co uzasadnia pogląd o nieważności postępowania. Jakkolwiek sprawa ta dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r., to jednak w sprawie tej wyrażono pogląd prawny istotny dla wyniku sprawy niniejszej, zatem orzekanie w obu sprawach miało miejsce, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, w granicach tej samej sprawy. W dalszej kolejności przytoczono argumenty mające przemawiać za tezą o naruszeniu zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu, dowodząc przesądzenia w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. nabycia spornego prawa przez skarżącego kasacyjnie w drodze umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. Eksponowano wreszcie niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające zwłaszcza na błędnym powołaniu się na cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., który nie dotyczył dowodzenia prawa zarządu, a użytkowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykazał on dowodami przewidzianymi w rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r. służące jego poprzednikowi prawo zarządu sporną nieruchomością. Jego zdaniem nie znajduje oparcia w przepisach prawa wykładnia prowadząca do uznania, iż decyzja o ustaleniu opłaty musi powoływać się lub nawiązywać do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości toczy się w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też dokument w postaci decyzji o opłatach z dnia [...] listopada 1986 r. stanowić winien dowód wystarczający dla stwierdzenia, że doszło do nabycia przezeń z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Przemawia też za tym poglądem umowa (zwana umową najmu) z dnia [...] września 1986 r. i decyzja (przydział) z dnia [...] lipca 1986 r. Sąd meriti pominął nadto uregulowania Prawa lokalowego, które nie przewidywały najmu gruntu. Umowa najmu z dnia [...] września 1986 r. w jego przekonaniu nie miała takiego charakteru, a była umową o oddanie gruntu w zarząd. Wskazują na to okoliczności sprawy wynikające z przedstawionych dokumentów, w tym też fakt, że budynek nie mógł stanowić przedmiotu najmu, gdyż był zrujnowany, stanowił budynek szkolny, który miał być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, co wszak było niemożliwe, gdyż [...] nie zamierzał tam prowadzić edukacji. Te dowody zostały niewłaściwie ocenione. Wskazano także na niezastosowanie regulacji art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który skutkował również nabyciem prawa zarządu spornym gruntem przez poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie. Zatem skutek istnienia prawa zarządu, które służyło Przedsiębiorstwu [...] w postaci uzyskania prawa do użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na tym terenie przeszedł na rzecz skarżącego kasacyjnie. Z tych powodów za błędne uznał oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W tym miejscu godzi się stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania jest chybiony. Art. 18 ust. 6a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku brzmiał następująco: sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Pod pojęciem sprawy rozumie się tu sprawę w znaczeniu materialnym. Składają się nań elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, której wystąpienie determinuje konieczność wyłączenia sędziego, należy badać te właśnie elementy. Innymi słowy chodzi tu o tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 925/15 (CBOSA). W składzie, w jakim zapadł zaskarżony wyrok zasiadała Sędzia WSA R. O., która jednak nie była członkiem żadnego ze składów, w jakim zapadały poprzednie orzeczenia dotyczące meritum tej sprawy, czyli rozstrzygające o legalności decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i własności budynków na nim położonych. Sędzia ta orzekała jedynie w sprawie, której substratem było pismo (decyzja) z dnia [...] listopada 1986 r. i to badając legalność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym (sygn. akt II SA/Bd 1439/10). Nota bene wyrok z dnia 2 lutego 2011 r. oddalający skargę został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11. Tamta sprawa nie jest tożsamą ze sprawą niniejszą, gdyż jakkolwiek dotyczy dokumentu, który był badany w tej sprawie, to jednak jej materia jest inna. Nie było więc przeszkód do orzekania w takim składzie, ergo postępowanie, w jakim zapadł zaskarżony wyrok z tego powodu nie jest dotknięte nieważnością z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego, możliwe jest badanie zarzutów dotyczących prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niesłuszny. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, iż z reguły nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) tylko wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak się w sprawie nie stało, gdyż motywy zaskarżonego wyrok odzwierciedlają stanowisko Sądu meriti w tym zakresie. To zaś czy ustalenia te słusznie zostały uszne za poprawne, nie podlega kwestionowaniu tym zarzutem. Może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 1975/15, CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II OSK 481/14, (CBOSA), funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Natomiast wytyk uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wymaga wyjaśnienia, że jest to przepis należący do grupy tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 151 tej ustawy, które regulują sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zatem zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie to może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Zastosowanie tych przepisów w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym obrębie wymaga zatem powiązania go z przepisami naruszonymi przez organ. W kasacji powiązano je z wytykami uchybień obejmujących przepisy formalne. Takich uchybień Naczelny Sąd Administracyjny się jednak nie dopatrzył. Materiał dowodowy zebrany przez organy został przez nie trafnie oceniony pod względem wiarygodności, nie naruszając reguły z art. 80 K.p.a., co wyczerpujący wyraz znalazło zwłaszcza w decyzji organu I instancji. Co prawda przedmiotem kontroli legalności jest decyzja organu odwoławczego, wszak w ocenie całokształtu sprawy niepodobna pominąć decyzji organu I instancji. Organy nie uchybiły zasadom praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie wprost zastosowały regułę związania dokumentem urzędowym, a uczyniły to prawidłowo, zebrały pełen materiał dowodowy, który poprawnie rozpatrzyły, a więc wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia. Motywy decyzji odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., a przynajmniej nie dają podstaw do wzruszenia rozstrzygnięć. Przeto nie miał Sąd Wojewódzki powodu do uwzględnienia skargi z tych przyczyn.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., trzeba go także odeprzeć. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej Sąd meriti nie uchybił zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu. W żadnym z poprzednio zapadłych orzeczeń w sprawie nie sformułowano poglądu o przysługiwaniu poprzednikowi prawnemu prawa zarządu spornym gruntem, ergo nie przesądzono trafności żądania stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. W wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż "z akt sprawy wynika natomiast w niniejszej sprawie w sposób oczywisty (vide akt notarialny z [...] czerwca 2007 r. – repertorium [...]), że skarżący H. K. był nabywcą przedsiębiorstwa upadłego [...] w rozumieniu przepisu 55¹ ustawy Kodeks cywilny, w skład którego niewątpliwie wchodzi prawo majątkowe określone w przepisie art. 200 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Dalej przesądził, iż skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie z wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków nabytych od przedsiębiorstwa [...], tym samym służy mu przymiot strony w tym postępowaniu. Dalej wskazał na konieczność oceny charakteru umowy najmu z dnia [...] września 1986 r. w kontekście wskazanych w motywach wyroku dokumentów i przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1985 r. W żadnym razie nie przesądził więc o zasadności przedmiotowego żądania. Stwierdzenie, iż prawo określone w art. 200 ust. (błędnie określony jako §) 1 ustawy z dnia 21 sierpnia (błędnie określonej jako z 21 lipca) 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wchodziło w skład upadłego przedsiębiorstwa nie wynika, że to prawo istniało po stronie zbywcy, a tylko że potencjalnie mogło być przedmiotem umowy w rozumieniu art. 551 K.c. Inaczej Sąd ten przesądziłby o zasadności żądania, ergo zbędne byłyby szczegółowe ustalenia i rozważania, jak też wskazanie ich kierunku. Ten wywód miał na celu uzasadnienie legitymacji skarżącego w sprawie. Prawo w tym ujęciu oznacza roszczenie, czyli domaganie się wydania decyzji deklaratoryjnej, o ile spełnione zostaną przesłanki przywołanego przepisu. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. doprecyzowano te wskazania, polecając organowi dokonanie stosownej oceny materiału sprawy w szczegółowo wskazany sposób, albowiem zdaniem Sądu Wojewódzkiego poprzednie wytyczne nie zostały poprawnie zrealizowane. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, iż wyrok z dnia 26 listopada 2008 r. nie przesądził o charakterze pisma z dnia [...] listopada 1986 r., które spełnia wymogi decyzji, lecz wymaga oceny w świetle przepisów wykonawczych na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. Zatem Sąd I instancji obecnie orzekający nie był związany poglądem prawnym zawartym w poprzednich orzeczeniach zapadłych w sprawie.

Te okoliczności skutkowały oddaleniem zarzutów formalnych, co oznacza przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego sprawy i związanie nim Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali następowało, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali na tej podstawie było oddanie gruntów objętych wnioskiem w zarząd w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (na dzień 5 grudnia 1990 r.), a udowodnienie tej okoliczności spoczywa głównie na podmiocie zainteresowanym, aczkolwiek choćby z uwagi na skutek z mocy prawa organy administracyjne oczywiście nie są zwolnione ze swych ustawowych obowiązków w tej materii. Skarżący kasacyjnie powołał się w pierwszej kolejności na zawartą z syndykiem Przedsiębiorstwa [...] w upadłości umowę zbycia przedsiębiorstwa z dnia [...] czerwca 2007 r., w której jednak nie sprecyzowano, jako jednego z jej przedmiotów prawa zarządu nieruchomości przy ul. [...], a tylko najem wynikający z umowy z dnia [...] września 1986 r. Nie wdając się w szczegółowe rozważania dotyczące charakteru tej pierwszej umowy i jej skutków, trzeba stwierdzić, że zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet, zbywca nie mógł przenieść na nabywcę więcej praw niż sam posiadał. Przeto należało wykazać, iż służyło mu prawo zarządu, gdyż wówczas przedmiotowe roszczenie przeszłoby na skarżącego kasacyjnie. Okoliczności sprawy nie pozwalają jednak na uznanie umowy najmu z dnia [...] września 1986 r. za umowę o przekazaniu nieruchomości w zarząd w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu, jak też o oddanie terenu w użytkowanie, jak dowodzi skarga kasacyjna. Nie świadczy o tym ani organ, który ją zawierał, ani jej brzmienie, ani związane z nią dokumenty (przydział, ekspertyza). Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej nie ma powodów do nadawania tej umowie innej nazwy i treści niż w niej ujawniono, bo żadne zdarzenia i dowody na to nie pozwalają, a odwoływanie się do woli stron jest gołosłowne, bo niczym niepotwierdzone. Obudowanie wywodu celem zawarcia tej umowy, czy zadaniami organów, czy wreszcie przepisami różnych ustaw, nie jest przekonujące, a takie być powinno skoro ma prowadzić do podważenia literalnego brzmienia dokumentu urzędowego. Zważyć także należy, że nikt wcześniej nie kwestionował charakteru tej umowy, przy czym z uwagi na obniżone standardy prawne posługiwanie się instytucjami i pojęciami z zakresu prawa, zwłaszcza cywilnego, przez organy administracyjne mogło być nieprecyzyjne. Zatem też można było dopuścić najem lokalu czy budynku połączony z korzystaniem (najmem) z gruntu, które nie było użytkowaniem w sensie prawnym, a już z pewnością ustalić należny czynsz jako nakład na remont obiektu, co potocznie mogło skutkować określeniem "nieodpłatnego użytkowania". Poza tym w zakresie przekazania nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi w praktyce funkcjonowało wiele innych dokumentów, jak inwentaryzacja czy protokół przekazania, których tu brak. Wiadomo też jest, że umowy najmu, czy tzw. stwierdzenia warunków najmu, zawierano w wykonaniu decyzji o przydziale, która nawiązywała ów stosunek prawny pod rządami Prawa lokalowego z 1974 r. Zatem w tym zakresie skorelowane ze sobą są decyzja z dnia [...] lipca 1986 r. i umowa z dnia [...] września 1986 r. wraz z aneksem. Przeto nie były to akty kreujące w decyzyjny sposób prawo zarządu [...]. Dowodem istnienia tej formy władania przedmiotową nieruchomością nie może być pismo Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r. (mające rzekomo być decyzją administracyjną) stanowiące o wymierzeniu opłat z tytułu zarządu. Bowiem, nie rozważając nawet charakteru tegoż pisma, trzeba dostrzec, iż powołuje się ono na art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jednakowoż z dniu wejścia w życie ustawy, czyli 1 sierpnia 1985 r. ten grunt nie był użytkowany przez [...], gdyż umowa najmu została zawarta w dniu [...] września 1986 r. (pominąwszy już fakt jego powstania w dniu [...] czerwca 1989 r.). Poza tym nie miał w sprawie zastosowania ust. 2 tego przepisu, głoszący, iż posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Bowiem w tej dacie [...] nie był posiadaczem tego gruntu. Co więcej, nigdy nie wystąpił w tym trybie o uregulowanie stanu prawnego, a taka możliwość istniała od wprowadzenia go w życie, czyli od 20 lipca 1988 r. Ponad powyższe, pismo to nie ustanawia zarządu, ani nie nawiązuje do aktu ustanawiającego go (decyzji bądź umowy). Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa zarządu niepodobna domniemywać, a winien on jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu lub innego dowodu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1926/11, CBOSA). Judykatura stoi też na zbieżnym i jednoznacznym stanowisku, wedle którego decyzja o ustaleniu opłat z tyłu zarządu, sama z siebie nie jest wystarczająca do potwierdzenia tej formy władania mieniem państwowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14, z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia II SA/Kr 560/13, CBOSA). Jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, zasadzają się one na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, który analizując § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu podał, że zgodnie z jego treścią prawo użytkowania nieruchomości wyjątkowo można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu wskazał, iż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i cywilnego. Jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Podkreślił przy tym, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. W konsekwencji oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Ten wywód należy przenieść na grunt regulacji odnoszącej się do niniejszej sprawy i odnieść do ustalonego w niej stanu faktycznego, mimo iż sformułowano go na gruncie użytkowania. Tak rzecz ujmuje się w judykaturze sądowoadministracyjnej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 651/11, 12 czerwca 2014 .r, sygn. akt I OSK 198/13, publ. CBOSA). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii orzeczniczej. Wzmocnieniem tej argumentacji jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (CBOSA), wedle której pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. W jej motywach podtrzymano to stanowisko także na gruncie bezskuteczności wykazania zarządu decyzją o wymiarze opłat z tego tytułu. Omawiane pismo nie spełnia więc przywołanych kryteriów. Podobnie należy ocenić pismo z dnia [...] lipca 1986 r., bo dotyczy ono opłat bez nawiązania do decyzji ustanawiającej zarząd, jak i pismo [...] z dnia [...] lutego 1995 r., które nie ma znamion aktu organu, a posłużenie się zwrotem "zarząd" być może nawiązuje do powyżej omówionego pisma Geodety. Zresztą nie ma waloru pisma urzędowego. Poza tym zgodzić się należy w pełni z ich oceną dokonaną przez organ I instancji, a podzieloną przez Sąd meriti. Wreszcie nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest komunalizacja spornego mienia, która uwzględnia stan na dzień 27 maja 1990 r. Jeżeli więc w tym dniu mienie podlegało komunalizacji, to nie należało do przedsiębiorstwa, a taka jest konkluzja decyzji z dnia [...] września 1994 r., przeto nie pozostawało w jego zarządzie. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek co do zasady deklaratoryjna, ma pewne skutki konstytutywne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1436/12, 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 988/15, CBOSA).

Konkludując, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności zaskarżonego wyroku, bo nie wykazał wad skutkujących podważeniem tezy, wedle której nie udowodnił służącego poprzednikowi prawnemu prawa zarządu sporną nieruchomością.

Na koniec trzeba nadmienić, że wnioski dowodowe zawarte w kasacji nie zostały uwzględnione, jako że dotyczą dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku, prostując zaskarżone orzeczenie na mocy art. 156 § 3 tej ustawy.