Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1428/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: § 7 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 58/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wr 58/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i ogólnie powołanych przepisów uchwały z dnia [...] nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że zainteresowany jest osobą samotną, bezrobotną, nie posiada żadnych źródeł utrzymania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla osoby samotnej wynosi 461 zł. Poza niskim dochodem lub jego brakiem musi występować co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy, takich jak np. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba. Z akt sprawy wynika, że strona spełnia przesłanki do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej.

Zmierzając do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a także realizując zasadę czynnego udziału strony w każdym postępowaniu, organ wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku o wymagalny dokument, tj. receptę okularową. W odpowiedzi J. K. wyjaśnił, że receptę złożył wraz z wnioskiem w dniu [...] w sekretariacie MOPS, twierdząc jednocześnie, iż recepta zginęła.

Organ nie dał wiary tym wyjaśnieniom, bowiem - w świetle dokonanych ustaleń - wniosek został złożony bez załącznika. Dodał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż recepta była wystawiona około 2 lat temu, a sam wnioskodawca nie był w stanie określić daty jej wystawienia, zatem bez trudu uzyskałby nowy dokument niezbędny w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W rozpatrywanej sprawie nie można określić rozmiaru pomocy ani celu, na jaki środki mają zostać przyznane, bowiem strona nie przedłożyła dokumentu pozwalającego na uznanie zasadności wskazanej potrzeby i ustalenie wysokości środków na jej realizację. Okoliczność ta dowodzi, iż strona nie wykazuje woli współpracy z organem w celu rozwiązania swych problemów życiowych. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 4 ustawy, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania w odniesieniu do art. 11 ust. 2 tej ustawy daje organowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku na przedmiotowy cel.

Od powyższej decyzji J. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, iż narusza ona przepisy kpa i ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że do wniosku o przyznanie zasiłku celowego dołączył receptę na zakup okularów korekcyjnych, jednakże został wezwany przez organ orzekający do złożenia recepty. Wyjaśnił, że wniosek o przyznanie prawa do zasiłku złożył wraz z załącznikiem. W jego ocenie, organ pozbawił go podmiotowych praw strony, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, także prawa do przeglądania akt spawy. Tym samym nie dopełnił obowiązków wynikających z kpa. Twierdzenie organu orzekającego, że w dacie złożenia wniosek był niekompletny, nie jest poparte żadnym dowodem. Nie udostępniono mu też kopii strony z dziennika korespondencji wraz z adnotacją pracownika sekretariatu, na które organ powołuje się w decyzji.

Nadto wskazał, że w przypadku, gdyby wniosek był niekompletny, organ I instancji powinien zastosować art. 64 § 2 kpa i pozostawić go bez rozpoznania. Tymczasem wszczęcie i prowadzenie postępowania potwierdza jego kompletność w dacie złożenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że twierdzenie odwołującego, że wraz z wnioskiem o zasiłki celowe przedstawił receptę na okulary nie znajduje potwierdzenia. Brak recepty na zakup okularów sprawia, że nie jest możliwe sprawdzenie potrzeby posiadania okularów korekcyjnych i ustalenie kwoty niezbędnej na realizację zakupu w ramach pomocy społecznej. To zaś powoduje, że uzasadnioną jest odmowa przyznania zasiłku celowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję J. K. zarzucił naruszenie art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), a także art. 7, art. 10 § 1, art. 73 § 1 kpa, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Na zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności, wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba, itd.

W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Sąd I instancji stwierdził, że J. K., jako bezrobotny, spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej.

W niniejszym postępowaniu skarżący zwrócił się o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych. Jednakże do wniosku nie dołączył wystawionej na jego nazwisko recepty, potwierdzającej potrzebę korzystania ze szkieł korekcyjnych. Takowej recepty skarżący nie przedstawił też podczas sporządzania wywiadu środowiskowego. Również na skutek wezwania organu I instancji do uzupełnienia braku wniosku nie nadesłał recepty, twierdząc, iż złożył ją wraz z wnioskiem.

WSA we Wrocławiu podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by oprócz wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżący złożył jeszcze jakieś załączniki. Z kolei, rozpoznające niniejszą sprawę organy, sprostały wymogom decyzji uznaniowej, taki bowiem mają charakter decyzje wydawane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że przecież art. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie mówi o obowiązku współdziałania osoby korzystającej ze świadczenia w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, o czym skarżący, korzystający już wcześniej z tego rodzaju świadczeń, musiał wiedzieć.

Wobec braku recepty, której pomimo podejmowanych przez organ orzekający prób, nie udało się od skarżącego uzyskać, niemożliwa stała się wycena kosztu potrzebnych mu okularów. Przede wszystkim zaś niemożliwym stało się ustalenie, czy istotnie skarżący potrzebuje wskazanych okularów, czy wymaga zaopatrzenia w takie szkła oraz, czy ich w ostatnim czasie nie otrzymał.

W ocenie Sądu, nie jest faktem powszechnie znanym, w rozumieniu art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to, że [...]-letni mężczyzna potrzebuje okularów "do bliży". Taka potrzeba ma charakter indywidualny, a nie powszechny.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa, skarga zatem, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skargę kasacyjną, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 39 ww. ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że odmowa udzielenia zasiłku celowego może nastąpić bez ustalenia, czy skarżący posiada niezbędną potrzebę bytową, oraz naruszenie § 7 ust. 1 pkt 20 cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), należy uznać za chybiony.

Wobec niewskazania, który z ustępów art. 39 ww. ustawy został naruszony, konieczne jest przywołanie jego treści w całości. Zgodnie z jego brzmieniem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4).

Nie ulega wątpliwości, że zasiłek celowy, jak sama nazwa wskazuje, służy zaspokojeniu konkretnego celu osoby nim zainteresowanej. Jeśli w sprawie tym celem jest zaopatrzenie skarżącego w okulary korekcyjne, koniecznym jest zatem ustalenie, czy cel ten jest uzasadniony. Innymi słowy, obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy w istocie osoba zainteresowana wykazuje uzasadnioną potrzebę posiadania szkieł korekcyjnych ze względu na wadę wzroku. Wskazuje na to ustęp 1 omawianego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "niezbędnej potrzeby bytowej". Stosując więc obiektywne kryterium niezbędności, organ musi wziąć pod uwagę taki dowód, który w sposób jednoznaczny potwierdzi, że osoba ubiegająca się o zasiłek celowy, jak w niniejszej sprawie, dla swej prawidłowej egzystencji zmuszona jest korzystać ze szkieł korekcyjnych. Takim dowodem niewątpliwie jest recepta na zakup szkieł. Przedstawienie tego rodzaju dowodu ma w istocie dwojakie znaczenie. Z jednej strony, potwierdza potrzebę posiadania szkieł, z drugiej zaś strony pozwala na ustalenie wielkości wydatku, jaki ma być przeznaczony na ten cel. Ma to doniosłe znaczenie nie tylko z punktu widzenia interesu strony, ale także ze względu na interes publiczny, gdyż realizacja celu odbywa się ze środków publicznych. Organ administracyjny ustala więc zasadność celu, a dopiero ustaliwszy, że cel jest uzasadniony, sprawdza jego koszt i podstawy (przesłanki) do przyznania zasiłku w określonej wysokości na realizację celu. W przypadku spełnienia przesłanek przyznaje zasiłek celowy.

Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywiódł, że o potrzebie używania szkieł korekcyjnych nie decyduje subiektywne odczucie zainteresowanego, lecz dowody potwierdzające niezbędność ich posiadania. Brak recepty uniemożliwił weryfikację celu, a przez to stał się podstawą do odmowy przyznania zasiłku w tym przedmiocie. Sąd I instancji właściwie zinterpretował kwestionowany przepis w kontekście stanu sprawy i prawidłowo ocenił, że niezłożenie recepty ani też żadnego innego dowodu świadczącego o potrzebie używania przez skarżącego okularów korekcyjnych skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Z kolei, twierdzenia skarżącego, że taką receptę złożył, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Nie można wobec tego przyjąć, że WSA we Wrocławiu, oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, naruszył art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

W świetle wcześniejszych wywodów, niemożność zweryfikowania potrzeby używania przez skarżącego szkieł korekcyjnych w konsekwencji uniemożliwia przejście do oceny przesłanek, których wystąpienie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy (jak choćby sytuacji materialnej skarżącego). W tym kontekście trudno zatem uznać trafność zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 pkt 20 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.