Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 620/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]zł ([...] [...] gr) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zmianami) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej SN/nn typu "Minibox" [...], linii energetycznych SN 15kV i nN 0,4kV na działkach nr [...], [...], [...], [...], w miejscowości W. (zwane dalej odpowiednio: postępowanie w sprawie legalności budowy stacji; stacja transformatorowa; linie energetyczne) w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny ustalony w sprawie, wskazując, co następuje.

W dniu [...] października 2013 r. do organu wpłynęło pismo [...] [...] [...] spółka z o. o. w W. (zwanej dalej: Spółka, skarżąca) wniosek o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie ww. stacji i linii energetycznych ze szczególnym uwzględnieniem zastosowania i wykonania rur osłonowych na liniach kablowych w ciągu ulicy [...] oraz ułożenie dodatkowego kabla, który nie zastał objęty'' udzielonym pozwoleniem na budowę.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w całości, a decyzja ta została następnie - decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2014 r. - utrzymana w mocy, zaś wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 396/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, że bezspornym jest , iż [...] [...] Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji Z. G. (zwana dalej: inwestor) uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] marca 2009 r., znak sprawy [...] (zwaną dalej: pozwolenie na budowę), które obejmowało budowę stacji transformatorowej i linii energetycznych. W dniu [...] maja 2010 r. inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie częściowe kontenerowej stacji transformatorowej i linii energetycznych. Do całkowitego zakończenia robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę pozostało wykonanie dwóch sztuk muf kablowych średniego napięcia oraz ośmiu sztuk muf kablowych niskiego napięcia.

Kolejno organ skonstatował, że stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonał własnych ustaleń i ocen co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i obowiązującymi normami oraz zrealizowania inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej mierze wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego. Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskano ostateczną decyzję "w warunkach zabudowy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na [...] z [...] września 2008 r." Projekt zagospodarowania działki zawiera projektowane obiekty budowlane, ich usytuowanie, obrys oraz uzbrojenie terenu. Zlokalizowano projektowaną stację transformatorową, podano jej typ i parametry oraz dodatkowe uzbrojenie. Zaznaczono, podano typy i przekroje projektowanych kabli oraz długości, typy i parametry zastosowanych rur osłonowych. Projekt zagospodarowania działki, jak i budowlany został sporządzony oraz sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Projekt architektoniczno budowlany zawiera formę i konstrukcję obiektu stacji transformatorowej, proponowane niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe wraz z projektowanymi kablami połączonymi ze stacją. Zawiera część opisową wraz z uzgodnieniami odpowiednich instytucji branżowych w celu uniknięcia kolizji z innymi sieciami i urządzeniami uzbrojenia terenu. Zawiera również część graficzną, która zawiera szczegółowe rozwiązania konstrukcyjne i techniczne zamierzonej inwestycji. Powyższe wskazuje zatem, w ocenie organu, iż sporządzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa w szczególności z art. 34 Prawa budowlanego.

Kolejno wskazano, że po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor prawidłowo zawiadomił PINB o rozpoczęciu robót budowlanych, powołał kierownika budowy, który posiada odpowiednie uprawnienia budowlane i pełni samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Przed uzyskaniem decyzji na użytkowanie częściowe przedmiotowej inwestycji inwestor złożył wniosek wraz z kompletem dokumentów potrzebnych do zakończenia budowy. Następnie PINB przeprowadził kontrolę obowiązkową zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego. Podczas kontroli nie stwierdzono uchybień.

Dalej organ podał, że biorąc pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, aby podjąć właściwą decyzję w powyższej sprawie przeanalizowano krok po kroku wykładnię prawa w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów. Stwierdzono, iż projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, jak również z przepisami Prawa budowlanego (art. 34 Pb). Dokonano również dodatkowych sprawdzeń przebiegu procesu budowlanego na podstawie posiadanych dokumentów, jak również w odniesieniu do wykonania inwestycji w terenie poprzez posiadane protokoły i porównania do mapy powykonawczej z naniesioną inwestycją w terenie.

Następnie - odnosząc się do kwestii wykonania przez inwestora nielegalnie dodatkowego kabla, nieobjętego pozwoleniem na budowę PINB wskazał, że podtrzymuje swoje poprzednie stanowisko, że obwód nr [...], do którego ma być podłączona Spółka, kablem YAKY 4x120 o długości 99m jest obwodem, który był ujęty w udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Wskazał, że nieznacznie różni się jedynie długość ułożonego kabla, gdyż w zatwierdzonym projekcie budowlanym obliczona długość wynosi 94m, a po wykonaniu robót pomierzona długość kabla wynosi 99m. Powyższa rozbieżność jest, w ocenie organu, dopuszczalna i nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania, ponieważ trasa ułożenia kabla (kabli) zgadza się z trasą zatwierdzoną w projekcie budowlanym. Zwiększenie długości może wynikać np. ze zwiększonego zapasu tzw. pętli lub falistego ułożenia kabla. PINB zwrócił się z pismem do inwestora, a dokładnie do autora projektu oraz Urzędu Miejskiego w W. o złożenie dodatkowych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy wynika, że zgodnie z zatwierdzonym projektem obwód nr [...] miał zostać podłączony do istniejącego obwodu YAKY 4x120 K-k skrzynka PKP przy ul. [...]. Inwestor zrezygnował z podłączenia wspomnianego obwodu do skrzynki PKP i zaproponował podłączenie skarżącej. Nie można zatem, zdaniem organu, uznać, że obwód nr [...] jest dodatkowym obwodem, który nie został ujęty udzielonym pozwoleniem na budowę, co potwierdził inwestor w piśmie z [...] listopada 2013 r.

Organ wskazał także, że zbadano również ewentualny obowiązek zastosowania i wykonania rur osłonowych linii kablowych biegnących przy nieruchomości skarżącej, tj. przy działce nr [...] i ustalono, że na dzień sporządzania projektu budowlanego miała zastosowanie norma SEP N-SEP-E-004 - Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe - Projektowanie i budowa — wydanie W. 2004 r. Dokonana analiza przepisów w tym przytoczonej normy nie wykazała, według organu, iż wzdłuż ulicy [...] przy działce nr [...] projektowane kable winny być układane w rurach osłonowych. Obowiązek zastosowania rur osłonowych na kablach występuje pod terenem utwardzonym nieprzepuszczalnym, to jest w omawianym przypadku pod drogą. Organ stwierdził, że "w tej sytuacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym jak również w zrealizowanej inwestycji zastosowano rury osłonowe". Powyższe ustalenia i oceny potwierdza również, jak wskazał organ, stanowisko projektanta, właściciela gruntu to jest Urzędu Miejskiego w W. oraz inwestora i kierownika budowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wskazując, iż nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Spółka zarzuciła, że organ blednie ustalił, jakoby kable zostały ułożone wzdłuż ulicy [...], albowiem kable zostały ułożone bezpośrednio pod drogą, na którą jest skierowany cały ruch drogowy, również ciężkich zestawów samochodowych o czterdziestotonowym ciężarze całkowitym, tj. ciągniki siodłowe z naczepami (vide stała organizacja ruchu na drodze gminnej, położonej przy działce nr [...], obręb 2 w W., zatwierdzona przez Starostę [...] (zwanego dalej: Starosta) [...] września 2016 r.). Skarżąca wskazał, że na odcinku około 50 m drogi, ruch drogowy odbywa się dokładnie po ułożonych kablach, a nie obok kabli.

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ na wstępie opisał stan faktyczny w sprawie i zważył, co następuje.

W ocenie organu nadzór budowalny zajmuje się kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i zobowiązany jest sprawdzić, czy inwestycja realizowana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z dokonanym zgłoszeniem.

Zdaniem organu roboty budowlane były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja obejmuje budowę linii kablowych średniego napięcia i stacji transformatorowej oraz linii kablowych w celu umożliwienie zasilania w [...] elektryczną odbiorców w rejonie ul. [...] w W. zasilanych wcześniej ze stacji transformatorowej nr [...] znajdującej się na nieruchomości należącej do skarżącej. Część przewidzianych prac zaplanowane zostało w obrębie istniejącej stacji transformatorowej nr [...] znajdującej się na działce skarżącej, przy granicy z działką [...]. Kable nN 0,4 kV wyprowadzone z ww. stacji miały zostać powiązane z nowymi kablami. W ocenie organu wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego.

Wyjaśniono, że pismami z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] marca 2010 r. Prezes Zarządu Spółki zwrócił się do PINB z wnioskiem o wstrzymanie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. do czasu usunięcia przeszkód formalnych, prawnych i projektowych, podkreślając, iż w trakcie robót budowlanych dochodziło do naruszania własności działki nr [...].

W związku z powyższym, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych ze względu na fakt, iż niniejsze roboty budowlane są prowadzone zgodnie z pozwoleniem w sposób nieistotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia. WWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, a WINB ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

W ramach powyższych postępowań ustalono, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, iż przebieg wykonanej linii elektroenergetycznej w ul. [...] został wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r., PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji (zwanego dalej: pozwolenie na użytkowanie), które nie obejmowało wykonania muf kablowych SN (2 sztuki) i muf kablowych NN (8 sztuk).

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Prezes Spółki wskazał, iż "na środku ulicy [...], linie kablowe zostały wykonane bez ułożenia odpowiednich rur osłonowych" oraz "pod ulicą [...] jest położona dodatkowa linia kablowa długości 99 metrów, która nie była zaprojektowana i zatwierdzona ww. decyzją Starosty, a mianowicie linia kablowa nN 0,4 kV obwód nr [...] YAKY 4 x 120 mm2 L=99 m".

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że z materiału dowodowego linia kablowa nN 0,4 kV obwód nr [...] YAKY 4 x 120 mm2 L=99 m została zaprojektowana w dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty z dnia [...] marca 2009 r., a z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, iż przebieg wykonanej linii elektroenergetycznej w ul. [...] został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, co wynika wprost z pieczęci Starosty umieszczonej [...] marca 2010r. na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, na której zapisano, iż "Sieć uzbrojenia terenu zrealizowana została zgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008".

Dodatkowo WINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i jest kompletny. Obwód nr [...] miał zostać podłączony do istniejącego obwodu YAKY 4x120 K-k skrzynka PKP przy ul. [...]. Inwestor zrezygnował z podłączenia wspomnianego obwodu do skrzynki PKP i zaproponował podłączenie skarżącej. Nie można wiec, w ocenie organum, uznać, iż obwód nr [...] jest dodatkowym obwodem, który nie został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, iż PINB badał linię kablową nN 0,4 kV obwód nr [...] YAKY 4 x 120 mm2 L=99 m umiejscowioną na działce nr [...], czyli zgodnie z żądaniem Spółki.

Podkreślono, że zgodnie z informacją uzyskaną od autora projektu budowy stacji transformatorowej przy projektowaniu linii w rejonie ul. [...] w W. zastosowano normę SEP N-SEP-E-Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe - Projektowanie i budowa. Organ przeprowadził wywód, z którego wywodził, iż obowiązujące było i jest wiec stosowanie normy SEP N-SEP-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe - Projektowanie i budowa w zakresie pomieszczeń technicznych przeznaczonych do układania kabli w budynku (tunele i pomieszczenia kablowe). Jednakże zgodnie z tą normą rury ochronne zostały zaprojektowane i ułożone przy dwukrotnym przejściu poprzecznym kabli przez jezdnię o nawierzchni asfaltowej ul. [...]. Dodatkowo ułożono rury ochronne w ciągu pieszo-jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox" z uwagi na projektowaną sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz przy skrzyżowaniu projektowanych kabli z istniejącym uzbrojeniem podziemnym. Wskazał także, że ustalono, iż w trakcie projektowania oraz po oddaniu inwestycji do użytkowania ruch samochodowy odbywał się po nawierzchni asfaltowej. Przejścia przez drogę wykonano w rurze osłoniętej metodą bezwykopową. W dniu [...] października 2009 r. Centralna Komisja Norm i Przepisów oraz Stowarzyszenie Elektryków Polskich wydało komunikat o czasowym wyłączeniu normy SEP N-SEO-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe - Projektowanie i budowa. Tymczasem projekt linii kablowej pochodzi z lutego 2009 r., a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę linii kablowej została wydana w dniu [...] marca 2009 r., a więc przed ogłoszeniem komunikatu.

Organ podniósł kolejno, że w związku z faktem dotyczącym prawa własności działki nr ewid. [...] zmieniono organizację ruchu na ul. [...] i przejazd odbywa się po pasie działki nr [...] częściowo po nawierzchni bitumicznej i nawierzchni gruntowej wzmocnionej dodatkowo warstwą kruszywa łamanego. Nową organizację ruchu wprowadzono od dnia [...] grudnia 2016 r. Z oświadczenia Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że ul. [...] na rozpatrywanym odcinku jest drogą gminną o małym natężeniu ruchu (droga bez przejazdu, dojazd do posesji i zakładu mechaniki pojazdowej), przeznaczoną głownie dla pieszych i rowerzystów.

Reasumując organ argumentował, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej i linii energetycznej na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Skoro w sprawie ustalono, że inwestycja została prawidłowo zaprojektowana i wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem inwestorowi zarzucić naruszenia przepisów prawa budowlanego w związku z powyższą budową.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., a Wojewoda W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010r. i jednocześnie stwierdził, iż decyzja z dnia [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu oraz odmówił uchylenia tej decyzji bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja Starosty z dnia [...] marca 2009 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej wadliwość (brak udziału Spółki jako strony postępowania) nie wpłynęła na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja Wojewody pozostaje zatem, według organu nadzoru, bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie.

Końcowo organ przytoczył regulację art. 105 § 1 Kpa wskazując, że z klasyczną postacią bezprzedmiotowości mamy do czynienia wówczas gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca zarzucając, że organ nie uwzględnił wyroków Sądów, a m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2503/14, cytując fragment: "Podważona została również poprawność przyjętej głębokości ułożenia linii pod ulicą jako oczywiście niezgodna z wymaganiami normy. W odniesieniu do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł jakiejkolwiek wypowiedzi". Zdaniem skarżącej w skarżonej decyzji również nie ma żadnego ustalenia w tym zakresie.

Zarzucono także w skardze, że organ całkowicie pominął wnioski i dowody podnoszone przez skarżącą za wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., chociaż był do tego obowiązany, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 840/16.

Zdaniem skarżącej organ błędnie stwierdził, "że w trakcie projektowania oraz po oddaniu inwestycji do użytkowania ruch samochodowy odbywał się tylko i wyłącznie po nawierzchni asfaltowej", sugerując, iż ruch nie odbywał się na przedmiotowym odcinku działki nr [...], co jest – zdaniem skarżącej – całkowicie sprzeczne z rzeczywistością. Organ nie uwzględnił również, w jej ocenie, w zaskarżonej decyzji m.in. ustaleń potwierdzonych przez PINB protokołem kontroli budowy z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz innych pism i dowodów, znajdujących się m.in. w aktach sprawy znak [...] (przywołanej na trzeciej stronie skarżonej decyzji), a przede wszystkim pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2010 r., skierowanego do PINB w związku z kontrolą budowy.

Zdaniem Spółki organ nie odniósł się również do faktu, że Projektant w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. do PINB, potwierdził tkwienie w błędnym przekonaniu, że "cześć ulicy [...] stanowi działka własność [...] Sp. z o.o.". Podkreślono, że zarówno przedstawiciele Inwestora, jak i Kierownik budowy twierdzili, że pojazdy poruszają się tylko i wyłącznie po drodze na działce nr [...], a nie po działce skarżącej. Takie twierdzenia zostały udokumentowane m. in. również w ww. protokole kontroli budowy z dnia [...] czerwca 2010 r.

Całkowicie nieprawdziwe jest również, zdaniem Spółki, stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, jakoby "przejścia przez drogę wykonano w rurze osłoniętej metodą bezwykopową", albowiem wszystkie kable były ułożone w wykonanych wykopach w poprzek drogi, a nie w przeciskach". Ten fakt został potwierdzony m.in. w decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] - "zamiast projektowanych dwóch przecisków wykonano przejścia metodą odkrywkową (przekop)".

Skarżąca zarzuciła także, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu w zaskarżonej decyzji, jakoby na przedmiotowym odcinku ulicy [...] zmieniono organizacje ruchu od dnia [...] grudnia 2016 r., co błędnie sugeruje, jakoby do tego dnia ruch nie odbywał się przedmiotowym odcinkiem działki nr [...]. Spółka skonstatowała, że nie można zmienić czegoś, czego nie ma. Do czasu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, ruch na ulicy [...] odbywał się chaotycznie w sposób niezorganizowany. Nie było zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na ulicy [...] - vide decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] oraz pismo Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]

Końcowo skarżąca wskazała, że WINB powołuje się na decyzje administracyjne Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. znak sprawy [...] oraz Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak sprawy [...], które to decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po [...]. Zatem błędne jest twierdzenie organu, że brak udziału skarżącej nie wpłynął na rozstrzygniecie zawarte w decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak również – w związku z art. 135 Ppsa – również decyzja organu I instancji nie mogą się ostać.

Sąd miał na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 396/14 (zwany dalej: wyrok WSA), uchylający decyzje organów obu instancji oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2503/14 oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w wyżej opisanym wyroku WSA Sąd wskazał, że organy administracji obydwu instancji zajęły stanowisko, że roboty budowlane wykonano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Przy czym wniosek ten oparły one przede wszystkim na informacji uzyskanej od projektanta, że rury ochronne zaprojektowano i ułożono przy dwukrotnym przejściu przez jezdnię ul. [...]. Dodatkowo ułożono rury w ciągu pieszo – jezdnym w rejonie stacji transformatorowej "Minibox". Ponadto oparto się na oświadczeniu kierownika budowy, że roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organy podkreśliły, że projektant i kierownik budowy pełnią samodzielne funkcje w budownictwie, a organy nadzoru budowlanego nie mogą ich zastępować w wykonywaniu obowiązków.

W kontekście zarzutów skargi dotyczących zgodności projektu z przepisami Prawa budowlanego, w tym z normą N- SEP-E-004, Sąd wskazał, że zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb, organ budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, co tym bardziej nakazuje zawężająco traktować wyjątek ustawowy pozwalający na niesporządzanie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Sąd zaakcentował i wskazał na inspekcyjno – kontrolny zakres zadań organów nadzoru budowlanego, który ma zakres szerszy niż zakres zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej w szczególności w zakresie kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego. Wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. organy obu instancji wadliwie oparły się jedynie na oświadczeniach pełniących samodzielne funkcje w budownictwie projektanta i kierownika budowy nie dokonując własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami, a w szczególności w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym organy administracji naruszyły prawo materialne dokonując wadliwej wykładni art.84 a ust.1 pkt 1 Pb oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb.

WSA uchylając decyzje obu instancji wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji winny wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne i dokonaną wykładnię i wydać właściwą decyzję po uprzednim dokonaniu własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności przedmiotowego projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami, a w szczególności w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej WINB, podkreślił, że Sąd I instancji niewątpliwie jednoznacznie podważył ustalenia faktyczne przyjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając je za nieodpowiadające wymaganiom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego kreujących zasady prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania kontrolnego.. To zaś, jak podał NSA, oznacza konieczność podzielenia dwóch wniosków wywiedzionych przez Sąd I instancji na tle wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Po pierwsze, że brak jest podstaw do badania przez organ zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Taka interpretacja uprawnień kontrolnych organu przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika z kierunku nowelizacji przepisów tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Po drugie, że wskazane wyżej stanowisko dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie odnosi się ono natomiast do organów nadzoru budowlanego. Inspekcyjno – kontrolny zakres zadań organów nadzoru budowlanego ma bowiem zakres szerszy niż zakres zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego. Powyższe rozróżnienie ma wymiar prawnomaterialny, niemniej w sposób bezpośredni – czego nie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - oddziaływuje również na sferę ustaleń faktycznych, albowiem to przepisy prawa materialnego kreują przedmiot sprawy administracyjnej, a co za tym idzie również pole ustaleń faktycznych, które muszą być w sprawie poczynione celem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego.

NSA podał dalej, podzielając stanowisko WSA w tym względzie, że " że Sąd I instancji uchylenie obu decyzji organów nadzoru budowlanego oparł na stwierdzeniu, iż formalne zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie (art. 105 § 1 k.p.a.) wynikało z błędnego oparcia się przez organy jedynie na oświadczeniach projektanta i kierownika budowy, bez dokonania własnych ustaleń i ocen w zakresie zgodności projektu budowlanego i jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego i obowiązującymi normami technicznymi. Wnoszący skargę kasacyjną tę ocenę zakwestionował, niemniej w sposób nieskuteczny. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w zakresie w jakim swoje zastrzeżenia pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami budowy stacji transformatorowej zgłosiła skarżąca [...] [...] [...] sp. z o.o., organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły własnych ustaleń i ocen. Jak bowiem wynika z wcześniej wyrażonego stanowiska, obowiązki organu nadzoru budowlanego nie mogły się ograniczać wyłącznie do analizy poprawności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. A na tego rodzaju zakres postępowania kontrolnego wskazywały poczynione w sprawie ustalenia. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy przyjął bowiem, że opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami przepisów technicznych jest obowiązkiem projektanta. Organy nadzoru budowlanego nie mogą zastępować uczestników procesu budowlanego w wykonywaniu ich obowiązków, z tego względu skoro osoba pełniąca funkcję projektanta oświadczyła, że przy projektowaniu linii w rejonie ul. [...] zastosowano normę N-SEP-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe – Projektowanie i budowa, to tą oceną organ nadzoru budowlanego był związany i nie podlegała ona urzędowej weryfikacji. We wniosku z dnia [...] października 2013 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. spółka w sposób precyzyjny wyjaśniła jednak z czym wiąże niezgodność wykonanej inwestycji z normami technicznymi. Załączając dokumentację fotograficzną robót, wskazała na fakt niewywiązania się z obowiązku zastosowania i wykonania rur osłonowych linii kablowych na działce nr [...] (ulicy [...] [...]), zwracając uwagę na to, że okoliczność ta może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i pojazdów poruszających się po tym odcinku ulicy. W odniesieniu do tejże kwestii, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, organy nadzoru budowlanego, odwołują się do treści ogólnego oświadczenia projektanta, nie przeprowadziły własnych ustaleń, pomimo takiego obowiązku, który nakładał na nie art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W świetle tego przepisu kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego obejmuje zaś w szczególności kontrolę zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej". Okoliczność, że rury ochronne zostały zaprojektowane i ułożone przy dwukrotnym przejściu poprzecznym kabli przez jezdnię o nawierzchni asfaltowej ul. [...] nie była sporna, albowiem istotą sporu był obowiązek zastosowania rur ochronnych nie tyle przy przejściach poprzecznych przez jezdnię, ile przy przebiegu linii jej środkiem. Podważona została również poprawność przyjętej głębokości ułożenia linii pod ulicą jako oczywiście niezgodna z wymaganiami normy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, twierdząc, że dokonał własnych ustaleń, podał, że prawidłowo decyzja o pozwoleniu na budowę składa się z projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego, a przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podał też, że projekt zagospodarowania działki zawiera projektowane obiekty budowlane, ich usytuowanie, obrys oraz uzbrojenie terenu. Przedstawiono typ i parametry, dodatkowe uzbrojenie i zaznaczono typy o przekroje projektowanych kabli oraz długości, typy i parametry zastosowanych rur osłonowych, na koniec dodając, że projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, pełniące samodzielne funkcje w budownictwie.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji oparł się na ustaleniach poprzedzającej decyzji PINB oraz informacjach uzyskanych z tego organu na podstawie notatek (kierownika budowy i przedstawiciela Urzędu Miejskiego w W.) i pism Starostwa, Gminy W. i mapki. WINB zawarł w decyzji również przypomnienie poprzednio zapadłych decyzji oraz rozważania odnośnie stosowania P. N.. Nie odniósł się zatem do konkretnych zarzutów zawartych we wniosku skarżącego jak również do zaleceń sądów.

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, co do zasady nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że z jednej strony (co do zakresu i sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy) nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA i NSA, a z drugiej zaistniały okoliczności faktyczne nowe, które mają wpływ na rozstrzygnięcie.

Nową okolicznością, która winna być brana pod rozwagę jest fakt, że z dniem [...] grudnia 2016r. wprowadzono nową organizację ruchu na ul. [...] w W.. W związku z tym, że działka o nr ewidencyjnym [...] jest własnością skarżącej Spółki - obecnie przejazd odbywa się po pasie działki nr [...] należącej do Gminy częściowo po nawierzchni bitumicznej i nawierzchni gruntowej wzmocnionej warstwą kruszywa łamanego. Zdaniem organu II instancji, który tę kwestię zaznaczył, a więc rozstrzygał sprawę już po tym fakcie, na rozpatrywanym odcinku będącym drogą gminną o małym natężeniu ruchu, głównie odbywa się ruch pieszych i rowerów o małym natężeniu. Jak wynika jednak z twierdzeń skarżącej (w odwołaniu) kable zostały ułożone bezpośrednio pod drogą, na którą został skierowany ruch drogowy, także ciężkich zestawów drogowych - a nie obok kabli. Należy zaznaczyć, że uprzednio większość ruchu odbywała się po działce nr [...] będącej własnością skarżącej Spółki i względem tej działki układano kable. Obecnie działka gminna nr [...] nie jest poboczem ale drogą właściwą, na której odbywa się codzienny ruch drogowy.

Fakt ten zmienia o tyle sytuację w niniejszej sprawie, że należałoby obecnie sprawdzić, czy kable ułożone bez osłon na poboczu (dozwolone mającą zastosowanie Normą), oraz w poprzek drogi, teraz - po zatwierdzeniu nowej organizacji ruchu - nie znajdują się w głównym pasie ruchu. Ma to bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku. Do organów administracji w zakresie nadzoru budowlanego będzie więc należeć kontrola w tym zakresie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanymi.

Z tego względu Sąd, mając na uwadze nie zastosowanie się organu wydającego zaskarżoną decyzję do wytycznych zawartych w powołanych wyżej wyrokach WSA w Poznaniu i NSA, w związku z art. 135 Ppsa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a Ppsa orzekła jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.