Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 828/99
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 2000-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Krąg stron postępowania z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, poza osobą nowego inwestora, pokrywać się winien z kręgiem stron postępowania dotyczącego wydania pierwotnego pozwolenia na budowę.

TEZY

Krąg stron postępowania z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, poza osobą nowego inwestora, pokrywać się winien z kręgiem stron postępowania dotyczącego wydania pierwotnego pozwolenia na budowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty i Macieja małżonków F. na decyzję Wojewody P. z dnia 17 maja 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-mieszkalnego - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 25 lipca 1994 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. Urząd Miejski w G. uzyskał po zatwierdzeniu projektu budowlanego, pozwolenie na budowę zespołu pawilonów handlowo - mieszkalnych składających się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 i pawilonu handlowego nr 4 na terenie położonym w G., przy ul. E., obejmującym działki 892/3, 910/6, 910/8, 910/2, 909/1, 909/2. Decyzja niniejsza stała się ostateczna /nie była skarżona/.

Aktem notarialnym z 30 kwietnia 1998 r. Gmina Miejska w G. zbyła Małgorzacie i Maciejowi małżonkom F. część terenu inwestycji obejmującą wydzieloną z niego działkę o numerze 892/7 o powierzchni 163 m2. Nabywcy działki w maju 1998 r. wystąpili do Urzędu Rejonowego w G. z wnioskiem o przeniesienie na nich opisanego wyżej pozwolenia na budowę w części dotyczącej pawilonu handlowo-mieszkalnego nr 8, dołączając zgodę na powyższe inwestora Urzędu Miejskiego w G. Decyzją z dnia 5 maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G., powołując się na art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i używając sformułowania "zmienia się decyzje (...) z dnia 25 lipca 1994 r. o pozwoleniu na budowę zespołu pawilonów handlowo-mieszkalnych składającego się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 i pawilonu handlowego nr 4 dotyczy segmentu nr 8 na nazwisko F. Małgorzata Krystyna i mąż Maciej", orzekł o częściowym przeniesieniu decyzji pozwalającej na budowę na skarżących. Decyzja ta również stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 26 października 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w G., która nie była stroną postępowania dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę, zaś Starosta Powiatu w G. pełniący od 1 stycznia 1999 r. obowiązki organu architektoniczno-budowlanego, decyzją z dnia 6 kwietnia 1999 r., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4, art. 150 par. 1 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 5 maja 1998 r., dotyczącej przeniesienia na skarżących pozwolenia na budowę w części obejmującej segment nr 8. W uzasadnieniu tejże decyzji starosta przytoczył stan faktyczny i stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia przeniesienia pozwolenia na budowę mimo, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. nie brała udziału w tym postępowaniu, gdyż zarzuty Spółdzielni wobec budowy pawilonu są bezzasadne. Zespół pawilonów został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. i wytycznymi konserwatorskimi. Jego lokalizacja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zachowane są minimalne odległości zaprojektowanego zespołu pawilonów od innych obiektów budowlanych. Stąd brak jest merytorycznych przesłanek do uchylenia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w G., która wniosła o uchyleniu decyzji, podnosząc, że:

- przed rozpoczęciem budowy pawilonów należało przystąpić do opracowania zagospodarowania terenu os. Centrum wzdłuż ulicy E., M., N., K. i wyłożenia do zaakceptowania przez mieszkańców i spółdzielnie, jak to zostało dokonane po drugiej stronie ul. E.;

- przy wydaniu decyzji należało powiadomić strony, a przeniesienie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne, gdyż nabywcy działek należało wydać nowe pozwolenie budowane;

- przy budowie pawilonu nr 11 należałoby podjąć decyzję o zmniejszeniu wysokości pawilonu.

Jednocześnie spółdzielnia nie wyraziła zgody na komunikację handlową do pawilonu od strony działki spółdzielni.

Wojewoda P. decyzją z dnia 17 maja 1999 r. po rozpatrzeniu ww. odwołania orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-mieszkalnego /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa/. Organ odwoławczy uznał, że przeniesienie pozwolenia na budowę w częściach, tj. z podziałem na poszczególne segmenty jest sprzeczne z treścią art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., albowiem Urząd Miejski w G. uzyskał pozwolenie na budowę pawilonów jako całości i tylko w całości pozwolenie to mogło być przeniesione na inną osobę. Tymczasem skarżący nabyli jedynie prawo własności nieruchomości o powierzchni 163 m2, tj. nie obejmującej całości terenu inwestycji.

W wywiedzionej do NSA na powyższą decyzję skardze małżonkowie F. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji o przeniesieniu na niego pozwolenia na budowę. Podali, że na nabycie działki 892/7 wygrali przetarg, zaś na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wyraził zgodę Urząd Miejski w G. /dotychczasowy inwestor/. Podkreślili, że pozwolenie na budowę przejęli na warunkach zawartych w decyzji z 25 lipca 1994 r. i przystąpili do jej realizacji. W czasie budowy kilkakrotnie komisyjnie sprawdzono zachowanie odległości wznoszonego przez nich segmentu od bloku mieszkalnego nr 10 spółdzielni mieszkaniowej i nie stwierdzono odstępstw od projektu. Zarzucili, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawierało uzasadnienia a nadto zostało podjęte na wniosek spółdzielni, która w stosunku do nabytych przez nich działek nie ma przymiotu strony, gdyż ich działka graniczy bezpośrednio z działką nr 909/2, która jest własnością Miasta G. Nawet gdyby spółdzielnia była bezpośrednim sąsiadem ich inwestycji to nie byłaby wymagana jej zgodna na usytuowanie pawilonu, gdy jego lokalizacja wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie wynika zakaz przenoszenia pozwolenia na budowę tylko na rzecz jednej osoby. Koniecznym warunkiem jest jedynie przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków wynikających z pierwotnej decyzji i wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Dodali, że budowa jest już bardzo zaawansowana i nie została do tej pory wstrzymana przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę prawną zajętą w decyzji i podkreślając, że art. 40 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zmiany podmiotu decyzji, a w przypadku skarżący przyjął tylko cześć warunków wynikających z decyzji pierwotnej a tym samym doszło do niedopuszczalnej zmiany przedmiotu pozwolenia na budowę. Wojewoda wyraził przy tym pogląd, że w stanie faktycznym sprawy winien mieć zastosowanie bądź art. 28, bądź 36a Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd stoi bowiem na stanowisku, że zakwestionowane przez Wojewodę P. przeniesienie na skarżącego pozwolenia na budowę wydanego dnia 25 lipca 1994 r. rzeczywiście nastąpiło z naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane, a tym samym dawało organowi odwoławczemu podstawę do wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego w ramach wznowionego postępowania w sprawie.

Przepis art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane brzmi następująco:

"Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z wyżej przytoczonego brzmienia wynika, iż przesłankami przeniesienia pozwolenia na budowę są:

- zgoda dotychczasowego inwestora,

- przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę;

- wykazanie się przez nowego inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

a także, iż przeniesieniem objęta być winna decyzja jako całość, a nie jej cześć /sformułowanie "tej decyzji"/. Pierwotne pozwolenie na budowę, wydane 25 lipca 1994 r. na rzecz inwestora - Urzędu Miejskiego w G., dotyczyło zadania inwestycyjnego w postaci zespołu pawilonów handlowo-mieszkalnych, składających się z segmentów 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 oraz pawilonu handlowego nr 4, natomiast przeniesienie pozwolenia objęło jedynie cześć powyższego zadania inwestycyjnego w postaci segmentu nr 8. Tym samym nie można, jak chcą tego skarżący, przyjmować, iż doszło do przejęcia przez nich wszystkich warunków zawartych w decyzji pierwotnej, gdyż te dotyczyły całości zadania inwestycyjnego. Sami skarżący do swego wniosku z 4 maja 1998 r. o wydanie decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę w części dotyczącej jednego z segmentów dołączyli oświadczenie stwierdzające, iż przyjmują pozostałe warunki decyzji (...), a wiec nie wszystkie. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż sporna decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę w sposób niedopuszczalny doprowadziła nie tylko do zmiany podmiotu pozwolenia budowlanego ale również do zmiany jej przedmiotu, na co art. 40 ustawy "Prawo budowlane" nie zezwala. Z ustaleń Sądu przeprowadzonych na rozprawie w dniu 2 lutego 2000 r. /skarga Stanisława O. SA/Bk 819/99/ wynika, że na skutek przeniesienia na osoby fizyczne działek pod poszczególnymi segmentami nie doszło do rozporządzenia całym pierwotnym terenem inwestycji, albowiem Urząd Miejski w G. nadal pozostał inwestorem obszaru pod dojścia, dojazdy i urządzenia infrastruktury technicznej dla całego zespołu pawilonów, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że w rzeczywistości nie miało miejsca przeniesienie w całości na nowe podmioty dotychczasowego pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd podkreśla, że akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają by skarżący nie zostali powiadomiony o wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, albowiem znajduje się w nich zwrotne potwierdzenie odbioru osobiście przez nich postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z 26 października 1998 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, lecz podlega kontroli łącznie z decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaną już po przeprowadzeniu wznowienia postępowania. Ewentualne braki postanowienia, o ile samo wznowienie postępowania jest oczywiście słuszne, nie dyskwalifikują go. W tym przypadku co prawda organ wznawiający postępowanie nie podał wprost podstawy wznowienia i precyzyjnie nie uzasadnił potrzeby wznowienia postępowania, ale z akt sprawy ewidentnie wynika, iż przyczynę tą stanowiło niezapewnienie w postępowaniu dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę udziału dla Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w G., która to spółdzielnia była w 1994 r. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego Urzędowi Miejskiemu w G. Twierdzenie skarżących, że spółdzielnia nie miała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi na to, że nabyta przez niego nieruchomość graniczy bezpośrednio z własnością Miasta G. a nie spółdzielni, jest błędne, jako że uprawnienia spółdzielni do traktowania jej jako strony wywodzą się z faktu, że była ona stroną pierwotnego postępowania z 1994 r. zakończonego decyzją, o losach której miało rozstrzygnąć wtórne postępowanie dotyczące przeniesienia uprawnień z tej decyzji na inny podmiot. Krąg stron postępowania z art. 40 Prawa budowlanego poza osobą nowego inwestora pokrywać się winien z kręgiem stron postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Zatem o fakcie wszczęcia postępowania z wnioskiem skarżącego o przeniesienie na niego pozwolenia na budowę winna była być powiadomiona spółdzielnia mieszkaniowa w G.

Oceny niniejszej sprawy nie zmienia również fakt, że skarżący w znacznej części inwestycję swą zrealizowali, jako że organ nadzoru budowlanego nie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną do NSA decyzją wojewody, było bowiem rozstrzygnięcie od nowa o wniosku dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącego a nie ocena czy roboty budowlane prowadzone przez skarżących miały miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Faktyczne czynności inwestycyjne skarżących i zaawansowanie robót budowlanych nie dawały organom prowadzącym wznowione postępowania przyzwolenia dla oceny tej sprawy w oparciu o inne przepisy niż art. 40 ustawy "Prawo budowlane". Skoro bowiem istotnie zaszły podstawy do wznowienia postępowania /jedno ze stron bez swej winy nie brała w nim udziału - art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/, a tym samym organ nie mógł wydać decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia /tu Starosta Powiatu taki błąd popełnił ale został on naprawiony w postępowaniu odwoławczym aczkolwiek nie wytknięty organowi I instancji/, pozostawały organowi dwa możliwe rozstrzygnięcia:

- bądź wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej łącznie z orzeczeniem co do istoty sprawy, tj. ponowne rozstrzygnięcie sprawy /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa - tu przez wojewodę zastosowany/,

- bądź wydanie decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa /tu bez udziału strony/ i wskazania okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 par. 2 Kpa/.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie zaistniały przesłanki do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, wymienione w art. 146 Kpa, gdyż od jej wydania nie upłynęło 5 lat i nie mogłoby zapaść identyczne rozstrzygnięcia albowiem naruszałoby treść art. 40 ustawy Prawo budowlane, do czego wcześniej sąd się ustosunkował. Z akt sprawy wynika również, że wniosek spółdzielni mieszkaniowej zawierający żądanie wznowienia postępowania został złożony w dniu 14 października 1998 r., tj. równo w ciągu miesiąca od zapoczątkowania korespondencji z Urzędem Rejonowym w G. w sprawie zagrożeń, jakie zaczęła mieszkańcom pobliskiego bloku nr 10 stwarzać rozpoczęta budowa, a zatem nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania z powodu spóźnionego wniosku strony.

Reasumując, zaskarżona decyzja wojewody nie narusza prawa materialnego i procedury administracyjnej, a zatem brak podstaw do jej uchylenia.

Stąd skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.