Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 817/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 550/20 w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [..] lutego 2020 r., nr [..] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 550/20 oddalił skargę D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [..] lutego 2020 r., nr [..] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D.Z. w związku z opieką nad matką J.Z. niezdolną do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu decyzji podano, że matka wnioskodawcy jest mężatką, a jej mąż – M.Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, który faktycznie sprawuje opiekę nad matką.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyjaśniając, że jego ojciec nadużywa alkoholu i nie jest w stanie zaopiekować się swoją ciężko chorą małżonką, tym samym nie sposób uznać go za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, a także obszernie wyjaśnił sytuację faktyczną rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [..] lutego 2020 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiodło, iż wykładnia językowa tego przepisu nie pozwala na przyznanie świadczenia skarżącemu, bowiem mąż chorej matki nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

D.Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia oraz dokonania ponownej oceny podstaw do uzyskania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ lI instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. Zdaniem Sądu, wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiało przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Podnoszona w skardze okoliczność rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków, określonych w art. 23 k.r.o., ciążących na jej małżonku. O ile z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, to z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania tej opieki przez jej męża, skoro nie jest osobą niepełnosprawną i to w stopniu znacznym - sama okoliczność uzależnienia od alkoholu nie czyni go taką osobą. Sąd wskazał wobec tego, że realizacja obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Sam brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy mężem i żoną nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał końcowo, że w tej szczególnie trudnej sytuacji skarżący ma prawo wnioskować nie tylko o leczenie członka rodziny, ale również o jego ubezwłasnowolnienie.

Wyznaczony w sprawie pełnomocnik z urzędu adwokat J.W.-P. złożyła w dniu 26 stycznia 2021 r. opinię o braku podstaw do sporządzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie, a mąż nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym,

- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny męża względem wymagającej opieki małżonki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- wadliwym uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża J.Z. w powiązaniu z okolicznością, iż obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 Iit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na uznaniu, że w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, z których obiektywnie wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym to nie jest w stanie sprawować należytej opieki, zobowiązana do alimentacji strona, pomimo faktycznego sprawowania opieki i spełniania warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest osobą uprawnioną do uzyskania tego prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, brak należytego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę i realnych możliwości sprawowania przez M.Z. z uwagi na uzależnienie od alkoholu, odpowiedniej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną w zakresie wymaganym stanem jej zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryteria pozostawania w małżeństwie i pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji oraz brak stosownego orzeczenia o niepełnosprawności stanowią same w sobie bezwzględną przeszkodę w nabyciu przez Stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi mimo spełniania warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano szczegółowo na argumentację przemawiającą za uwzględnieniem powyższych zarzutów, podnosząc, że akceptacja dokonanej przez Sąd wykładni prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikającego z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Podkreślono, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Sąd oraz organy administracji winny były zatem podjąć próbę zinterpretowania norm prawnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ocenie Rzecznika, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny strony - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem matki, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczył dokonania błędnej oceny stanu faktycznego, braku należytego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które to doprowadziły do błędnego uznania istnienia przeszkody w przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji zadecydowały o wadliwym oddaleniu skargi. Sposób sformułowania zarzutu w zestawieniu z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej uzasadnia zbadanie w pierwszej kolejności zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Od oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego zależy bowiem uznanie, czy zachodzą podstawy do przyjęcia, że zaistniały wadliwości w gromadzeniu i rozważeniu materiału dowodowego sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, że proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzającym do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym.

Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).

Z tego względu, treść norm zakodowanych w przepisach art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111) – dalej: u.ś.r., należy odczytywać z uwzględnieniem reguł wykładni nie tylko językowej, ale i systemowej oraz funkcjonalnej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wskazane w pkt 1-3) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy skarżący jest "inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny" i zachodzi konieczność objęcia matki skarżącego, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, opieką, której sprawowanie wyklucza jednoczesne wykonywanie pracy zarobkowej.

Nie ulega także wątpliwości, że skarżący jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, co przede wszystkim oznacza, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. Istota problemu sprowadza się do oceny, czy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane skarżącemu, będącemu spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i zobowiązanemu alimentacyjnie na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji, gdy zobowiązanie alimentacyjne obciąża także i przede wszystkim ojca skarżącego, który jednak z obowiązku tego faktycznie wywiązywać się nie może i wobec brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który, co do zasady, wyłącza przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego innym spokrewnionym, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wzajemna relacja treści przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w możliwości sprawowania bezpośredniej opieki, a w związku z tym ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny, nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o ten zasiłek osoby zobowiązanej alimentacyjnie na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w dalszej kolejności, a tym samym nie dyskwalifikuje wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego takiej osoby, bez dokonania wszechstronnej oceny podstaw zgłoszonego żądania. Na uwadze należy bowiem mieć, że pierwszeństwo współmałżonka, ustalone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika z uwzględnienia regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nakładającego na współmałżonków obowiązek alimentacyjny, także w wypadkach ustania więzi małżeńskich, który to wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka (art. 130 k.r.i.o). Niemniej jednak kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 132 wyraźnie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ten przepis pozwala na zwolnienie zobowiązanego w pierwszej kolejności z obowiązku świadczenia alimentacyjnego, gdy nie jest ona w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, a także w sytuacji, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Systemowe odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi – chyba, że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w założeniu ustawy pierwszym zobowiązanym do opieki, a w związku z tym uprawnionym do ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jest współmałżonek – zdolny do sprawowania tej opieki. Założenie spójności systemowej przepisów pozwala zatem na wniosek, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może być odczytywany tylko łącznie z założeniami k.r.i.o., a to z kolei prowadzi do konstatacji, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę, która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez osobę zobowiązaną w pierwszym rzędzie, w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy także interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy zatem wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 230/20).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18). Odmienna wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a akceptacja takiej wykładni, która została przedstawiona przez organy, naruszałaby – będące także prawem powszechnie obowiązującym - konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni prowadziłoby do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 14 października 2021 r., I OSK 575/21 oraz powoływanych w nim wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2623/12. Podziela natomiast stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., I OSK 394/21), zgodnie z którym "Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki".

Nie znajduje uzasadnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko, zgodnie z którym niekwestionowany obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem wynikający z obowiązków alimentacyjnych małżonka ulega zniesieniu wyłącznie wtedy, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, bowiem wyklucza to dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wykładnia ta, oparta na literalnym odczytaniu treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. narusza kontekst systemowy, przyjmując, że tylko i wyłącznie kwestia sformalizowanego potwierdzenia określonego stopnia złego stanu zdrowia, wyklucza dopełnienie przez małżonków obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wykładnia ta koncentrująca się na wynikających z zawarcia małżeństwa obowiązkach małżonków wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzających obowiązek alimentacyjny krewnych, opiera się na założeniu, że niewykonalność obowiązku prawnego może mieć miejsce i być uzasadniona tylko w sytuacjach określonych przez prawo, nie uwzględnia natomiast eksponowanej na gruncie przepisów całego systemu prawnego (m.in. na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) – art. 33 pkt 5; kodeksu postępowania administracyjnego – art. 156 § 1 pkt 5; kodeksu cywilnego – art. 475 § 1) kategorii niewykonalności faktycznej obowiązku, która ma miejsce wtedy, gdy zachodzi trwała niemożność wykonania obowiązku z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie można zatem podzielić stanowiska, że wykładnia taka uwzględnia kontekst systemowy. Brak również podstaw do zaakceptowania stanowiska, że rygoryzm art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odpowiada celom ustawy. Cele przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie są trudne do odkodowania i wynikają z art. 17 ust. 1 u.ś.r., z którego wynika, że ma ono służyć jako pomoc finansowa osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Rygoryzm art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie odpowiada tym celom ustawy. Konkretność i jasność ograniczenia przez ustawodawcę sfery swobody decyzyjnej organu nie jest argumentem wskazującym na spełnianie przez literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. celów ustawy. Teza, zgodnie z którą konstruowanie przez ustawodawcę przesłanek ograniczających mieszczącą się w granicach prawa elastyczność decyzyjną organu, miałaby sprzyjać zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych, jest trudna do zaakceptowania. Właśnie w sprawach szeroko rozumianej pomocy społecznej i zabezpieczenia społecznego, gdzie mnogość i różnorodność stanów faktycznych z istoty rzeczy nie może być przewidziana przez ustawodawcę, uzasadnione jest posługiwanie się takimi konstrukcjami prawa administracyjnego, jak konstrukcja pojęć nieoznaczonych, czy uznania administracyjnego, aby zachować standardy równości wobec prawa, z których wynika m.in. wymóg, aby prawo nie zawierało w swej treści rozróżnień faworyzujących bądź dyskryminujących pewne grupy obywateli. O ile sama konstrukcja limitowania dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może być traktowana jako wyraz naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej, to niewątpliwie zagrożenia takiego nie wyklucza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę literalnie odczytywane zobiektywizowane kryterium limitowania dostępu do świadczenia, jakim jest kryterium sformalizowanego potwierdzenia określonego stopnia złego stanu zdrowia, narusza obydwie wskazane wyżej zasady i ma charakter dyskryminujący. Może prowadzić bowiem do rezultatów doskonale widocznych w realiach niniejszej sprawy, w której najprawdopodobniej (będzie to wymagało zbadania w toku ponownie prowadzonego postępowania) małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie wykonać ciążącego na nim obowiązku opieki i to nie ze względu na legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykluczając tym samym uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W konsekwencji uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, brak należytego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę i realnych możliwości sprawowania przez M.Z. z uwagi na uzależnienie od alkoholu, odpowiedniej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną w zakresie wymaganym stanem jej zdrowia. Jedynie bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że małżonek jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, a uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami, umożliwiałoby wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te zostały bowiem wydane w wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść tych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa.