Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2940/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85, 91 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 886/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 886/16 oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r. [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, poz. 1045 i poz.1890) stwierdził nieważność: uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady [...] oraz uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady[...] .

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Rada [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odwołała Zastępcę Burmistrza[...] , a następnie uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wybrała Zastępcę Burmistrza[...] . Nieakceptując powyższych uchwał, Rada [...] stwierdziła nieważność uchwał Rady[...] , tj.: uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdziła nieważność uchwały nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy[...] , uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdziła nieważność uchwały nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza[...].

Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu Zastępcy Burmistrza, Rada [...] wskazała naruszenie § 62 ust. 1 Statutu[...] . Wywodziła, że sesja Rady Dzielnicy zwołana na dzień 14 stycznia 2016 r. miała charakter nadzwyczajny i porządek obrad nie przewidywał w swoim programie odwołania Zastępcy Burmistrza. Specyfika sesji nadzwyczajnych polega na tym, że porządek obrad, przedmiot obrad nie może być zmieniony. Sesje nadzwyczajne dotyczą spraw pilnych niecierpiących zwłoki, a kwestia odwołania Zastępcy Burmistrza nie miała takiego charakteru, nadto nie została umieszczona w porządku obrad.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Rada [...] podała, że wszczęto procedurę stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu z uwagi na to, że Zarząd [...] liczy trzy osoby, zaś pozostawienie w obrocie uchwały o wyborze kolejnego Zastępcy Burmistrza spowodowałby, że Zarząd liczyłby cztery osoby, co jest sprzeczne z art. 10 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438). Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] (dotyczącej odwołania) oznacza, że dotychczasowy Zastępca Burmistrza pełni nadal swoją funkcję, a wybór nowego Zastępcy Burmistrza był niecelowy i niezasadny.

Wojewoda[...] , stwierdzając nieważność obu uchwał Rady [...] (o odwołaniu i powołaniu Zastępcy Burmistrza[...] ), uznał, że Rada nie miała podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności. Wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może wypowiedzieć zmiany w porządku obrad i rozszerzyć porządek bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Do zmian porządku obrad w trakcie sesji uprawniał Radę także § 23 ust. 3 i 4 Statutu[...] . Organ nadzoru uznał, że zarzuty naruszenia § 63 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu [...] w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, były bezpodstawne. Oznacza to, że Rada [...] podjęła uchwały z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu[...] , jak również z naruszeniem art. 7 i art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając zasadę zaufania, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego i przyjęcie, że skład Zarządu [...] przekracza ustawową liczbę członków.

W skardze do Sądu Wojewódzkiego Prezydent Miasta[...] – Rada Miasta[...] , wnosząc o uchylenie zaskarżanego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 k.p.a., art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 k.p.a. Nadto naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że brak wyraźnie wskazanego przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady [...] stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego;

- art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas, gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, będący przedmiotem rozważań organu nadzoru, budzi wątpliwości interpretacyjne,

- art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., zwanej dalej "EKSL"), poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić,

- § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia: "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany przedmiotu takiej sesji.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy, regulującego zmianę porządku obrad. Zdaniem strony skarżącej, taka zmiana jest dopuszczalna, ale powinna dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw. Skarżący podkreślał, że w rozpoznawanym przypadku doszło do zmiany przedmiotu obrad, a nie jedynie do zmiany porządku obrad.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (uchwała nr [...] oraz uchwała nr[...] ), ani w osnowie uchwał, ani w uzasadnieniu nie wskazują wprost podstawy prawnej. Rada[...] , stwierdzając nieważność uchwał Rady [...] w przedmiocie odwołania i powołania Zastępcy Burmistrza, nie wskazała, jakie przepisy prawa zostały przez Radę [...] naruszone. Podany przez Radę [...] w osnowie uchwały nr [...] i nr [...] przepis § 64 ust. 3 Statutu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420), jest przepisem kompetencyjnym. Natomiast przywołany § 62 Statutu odnosi się do zakresu działania organów Dzielnicy, który podlega nadzorowi. A zatem określa zakres właściwości. Brak wskazania przez Radę [...] przepisu prawa, który naruszyła Rada[...] , podejmując uchwałę z [...] stycznia 2016r. (w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza) oraz podejmując uchwałę z dnia[...] stycznia 2016 r. (w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza), sam w sobie podważa jej prawidłowość.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, trafnie uznał organ nadzorczy, że stosownie do § 23 ust. 3 w związku z ust. 2 Statutu[...] , zmiana porządku obrad była dopuszczalna. Zgodnie z § 23 ust. 3 Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Skoro radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad, to mogą także – w zakresie przegłosowanej zmiany porządku obrad - podjąć uchwały. Uznanie przez Radę[...] , że doszło do naruszenia prawa, nie znajduje uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca na szczególnych warunkach dopuścił możliwość zmiany porządku obrad. Rada Dzielnicy, zmieniając porządek obrad i podejmując w tym zakresie uchwały działała zatem w granicach kompetencji określonych ustawowo. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak było podstaw do uznania przez Radę[...] , iż doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwał w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia ustawy o samorządzie gminnym, a podjęte przez Radę [...] uchwały mieściły się w jej granicach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło[...] , zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie :

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 446, zwanej dalej także u.s.g.), co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji w zakresie przesłanki "istotności naruszenia prawa" i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie,

- art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, zwanej dalej u.o.s.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji, podzielając w całości pogląd Wojewody[...] , bez czynienia niezbędnych rozważań, poza ich zakresem pozostawił zarzuty skargi odnoszące się do kwestii legalności zaskarżonego aktu prawnego, a w szczególności odnoszące się do naruszenia: art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g., art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz.607 z późn. zm., zwanej dalej "EKSL"), art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej "k.p.a."), co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, a wręcz uzasadnione jest twierdzenie, że zaniechał kontroli w tym zakresie; w ocenie skarżącego miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że w przypadku rozpoznania przez WSA pominiętych zarzutów skargi lub bardziej wnikliwego rozpoznania części zarzutów, Sąd mógłby dojść do przekonania, że skarga jest jednak uzasadniona albowiem nie została spełniona przesłanka "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę[...] przepisów art. 8 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz przepisów art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g., co skutkować powinno uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak wskazania przez Radę [...] przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady[...] , sam w sobie podważa legalność uchwały Rady [...] i stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy § 23 ust. 3 i 4 Statutu[...] , stanowiącego załącznik nr 16 do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm., zwanego dalej "Statutem Dzielnicy") będący przedmiotem rozważań organu nadzoru może być w różny sposób interpretowany,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm., zwanej dalej "EKSL") poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez pryzmat zasady proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić,

- § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 Statutu Dzielnicy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że Rada[...] , sprawując nadzór nad działalnością organów Dzielnicy, może stwierdzić nieważność uchwały Rady Dzielnicy jedynie w przypadku "istotnego naruszenia prawa", podczas gdy takie uprawnienie przysługuje Radzie Miasta w każdym przypadku naruszenia prawa i to niezależnie od tego, w jakim stopniu to naruszenie nastąpiło,

- § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie pojęcia "zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej" mieści się również możliwość zmiany przedmiotu takiej sesji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona i Sąd powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich za stosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W tym kontekście całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 K.p.a. Trzeba stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest bowiem werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy lub działalności organów samorządu gminnego. Wskazać należy, że tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć stwierdzających nieważność u.s.g. stanowi o (odpowiednim jedynie) stosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć, jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty błędnej wykładni art. 85, art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej jako "u.s.g."), § 23 ust. 3 i 4, § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...] , stanowiącego załącznik nr 16 do uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm. - zwanego dalej "Statutem Dzielnicy").

Zarzut wadliwej wykładni wskazanych norm prawa materialnego powinien być analizowany w pełnym kontekście normatywnym z nadrzędną rolą Konstytucji w systemie źródeł prawa. Sąd Wojewódzki oceniał legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] stwierdzającego nieważność uchwał Nr [...] i Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady[...] . Nadzorowi i kontroli podlega całokształt działania jednostek samorządu terytorialnego, jako podmiotów władzy publicznej, realizujących zadania publiczne o lokalnym charakterze. Zgodnie z treścią art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 u.s.g., organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 u.s.g., stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 P.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – uchylenie aktu organu nadzoru, na podstawie art. 148 P.p.s.a., jeśli istnieją podstawy do uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na ten akt. Niewątpliwie do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

Odnotować należy, że jednym z podstawowych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, są statuty. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

Organizację i zadania jednostek pomocniczych określa rada gminy w granicach określonych przez ustawy ustrojowe. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Rada[...] , w ramach działalności nadzorczej nad organami jednostki pomocniczej, jest zatem podmiotem legitymowanym do stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic miasta[...] , gdy naruszają one prawo.

Sprawy tworzenia jednostek pomocniczych, w tym dzielnic, ich zakresu działania oraz kształtowania struktury organizacyjnej (w zakresie, w jakim ustawa daje gminom swobodę organizacyjną), pozostają sprawami gminy, niezależnie od tego, w jakim trybie nastąpiło przekazanie niektórych zadań na rzecz dzielnic. Zadania te są zadaniami gmin, a zatem ich wykonanie podlega nie tylko nadzorowi gminy, ale także nadzorowi państwowemu, i to niezależnie od charakteru zadania i niezależnie od tego, kto je wykonuje. W obrocie publicznoprawnym jednostki pomocnicze nie występują bowiem samodzielnie, jako odrębne podmioty władzy publicznej. Na tym tle należy wyodrębnić specyficzny status prawny dzielnic[...] . Szczególny charakter dzielnic warszawskich wynika ze sposobu kształtowania składu rad dzielnicowych, który tworzą radni wybrani w wyborach powszechnych i bezpośrednich (por. M Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 1075/99, OSP 2000, nr 10, poz. 158).

Specyfiką dzielnic, jako jednostek pomocniczych [...] jest ich obligatoryjne ustanowienie, jak również przyjęcie demokratycznego wyboru członków tych organów. Oznacza to, że uprawnienie nadzorcze, które przysługuje Radzie[...] , nie może pozostać bez kontroli ze strony uprawnionych organów, oczywiście przy pełnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności wskazanej w art. 8 ust. 3 EKSL. Zgodnie z art. 8 ust. 3 EKSL kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z przepisu tego wynika, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Wprawdzie uprawnienia nadzorcze Wojewody [...] nad uchwałami dzielnic [...] są ograniczone, nie oznacza to jednak wyłączenia nadzoru państwowego na działaniami Rady[...] , jak i Prezydenta[...] , który to nadzór stanowi swoistą ochronę dzielnic przed nadużyciami ze strony organów[...] .

Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że Rada[...] , stwierdzając nieważność uchwał Rady [...] w przedmiocie odwołania i powołania Zastępcy Burmistrza, nie wskazała, z jakimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego uchwały te są sprzeczne. Podany przez Radę w osnowie obu uchwał przepis § 64 ust. 3 Statutu [...] jest przepisem kompetencyjnym. Natomiast przywołany § 62 Statutu odnosi się do zakresu działania organów Dzielnicy, który podlega nadzorowi. Brak wskazania przez Radę [...] przepisu prawa, który jednoznacznie naruszyła Rada[...] , podejmując uchwałę z [...] stycznia 2016 r. (w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza) oraz podejmując uchwałę z dnia [...] stycznia 2016 r. (w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza), sam w sobie podważa legalność uchwały. Stosowanie uprawnień nadzorczych przez organy [...] w zakresie objętym § 62 i n. statutu Dzielnicy, podobnie jak w przypadku nadzoru państwowego, powinno ograniczyć się do jednoznacznego wskazania normy naruszonej. Oznacza to, że zupełny brak wskazania przepisu prawa naruszonego na skutek uchwały rady dzielnicy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stanowi wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia nieważności tego aktu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g., rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad i rozszerzyć porządek bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Dokonanie zmiany porządku obrad dopuszczalne jest zatem w każdym przypadku, pod warunkiem, że nastąpi to w trybie określonym w art. 20 ust. 1a u.s.g., a mianowicie rada wyrazi zgodę na zmianę porządku obrad bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu. Do zmiany porządku obrad nie jest wymagane wystąpienie tzw. uzasadnionego przypadku. Analiza normatywna postanowień art. 20 ust. 1a u.s.g. prowadzi do wniosku, że ta regulacja nie wprowadza ograniczeń, co do tego, w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (wymóg formalny). Należy przy tym mieć na uwadze również art. 20 ust. 4 u.s.g. w związku z ust. 3 u.s.g., dotyczące zmiany porządku obrad w przypadku zwołania sesji na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, które to regulacje wprowadzają dodatkowy wymóg uzyskania zgody na zmianę porządku obrad w sytuacji, kiedy to zwołanie sesji nastąpiło nie z inicjatywy przewodniczącego rady, ale na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.

W myśl § 23 ust. 3 Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 4 Statutu, do zmian porządku obrad sesji, zwołanej w trybie § 22 ust. 4, stosuje się ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy zauważyć należy, że przepisy zawarte w Statucie Dzielnicy, odnoszące się do zmiany porządku obrad, są tożsame z przepisami u.s.g. Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/60 (OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424), statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. II OSK 447/08, w którym Sąd uznał, że: "Nie można [...] przepisu art. 20 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały.".

Podstawową formą pracy rady są sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych danej rady, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświęcone przeprowadzaniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i - z reguły podjęcia w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Tylko bowiem na sesji mogą zapadać wiążące rozstrzygnięcia i być wyrażone stanowiska i opinie. Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu Rady, sesje Rady Dzielnicy zwołuje w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, według ustalonego przez siebie półrocznego terminu, Przewodniczący Rady Dzielnicy (są to tzw. sesje zwyczajne). Stosownie zaś do ust. 4 wyżej wymienionego przepisu, na wniosek Prezydenta Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz projektami uchwał (jest to tzw. sesja nadzwyczajna) o ile przedmiotem sesji zwyczajnej jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie bieżących spraw Dzielnicy określonych każdorazowo w porządku obrad, o tyle przedmiotem sesji nadzwyczajnej są sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej.

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi i analizy nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że nie jest dopuszczalne rozstrzygniecie w trybie nadzwyczajnym spraw, które mogą być załatwione w ramach sesji zwyczajnej. Pogląd Rady[...] , że zmiana porządku obrad na sesji nadzwyczajnej powinna bezwzględnie dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw, co wcześniej zgłoszony o ściśle określony "przedmiot obrad", oraz że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wcześniejszego w wniosku o zwołanie takiej sesji, nie jest uprawniony. Nie wpływa na kwestie związane z ustaleniem porządku obrad i specyficzny charakter sesji nadzwyczajnej.

Stosując argumentum a maiori ad minus, należy przyjąć, że skoro radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad, to mogą także – w zakresie przegłosowanej zmiany porządku obrad - podjąć uchwały, dlatego należy uznać, że Rada [...] nie naruszyła prawa, wprowadzając do porządku obrad sesji dodatkowy punkt, którym było odwołanie zastępcy Burmistrza ([...]stycznia 2016 r.), a następnie wybór Zastępcy Burmistrza ([...] stycznia 2016 r.). Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak było podstaw do uznania przez Radę[...] , że doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwał w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia u.s.g. i Statutu Dzielnicy, a podjęte przez Radę [...] uchwały mieściły się w ich granicach. Wojewoda zasadnie stwierdził, że Rada [...] podjęła uchwały z istotnym naruszeniem § 23 ust. 3 i 4 Statutu[...] , jak również z naruszeniem art. 2 i art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając przez to wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do państwa i przyjęcie, że skład Zarządu [...] przekracza ustawową liczbę członków. Przy czym nie należy do Sądu ocena stosowania mechanizmów politycznych w sytuacji, gdy Rada, zmieniając porządek obrad i podejmując - w tym zakresie - uchwały w przepisanym ustawowo trybie, działa w granicach ustawowych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. II OSK 447/08).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.