Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 495/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Edyta Podrazik sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę nr [...], II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym H. , w rejonie ulic [...], (dalej mpzp).

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego;

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium;

Skarżący wniósł o :

1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym H. , w rejonie ulic [...];

2) zobowiązanie organu do dostarczenia wypisu ze studium kierunków i zagospodarowania Gminy C. w części dotyczącej nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie H.,

3) zobowiązanie Wójta Gminy C. do dostarczenia odpisu decyzji z dnia [...].12.2019 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni na działce nr [...] w obrębie H., o maksymalnej obsadzie zwierząt 196 DJP wraz ze stwierdzeniem prawomocności, wniosku z dnia [...].01.2020 r. o warunki zabudowy dla inwestycji budowa budynku inwentarskiego, postanowień Wójta Gminy C. z [...] lutego 2020, z dnia [...] maja 2020, z dnia [...] grudnia 2020 r. z akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy ze sprawy nr [...]

W skardze wskazano, że M. G. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położona we wsi H., gm. C. (obręb geodezyjny H. ), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego i jest jedną z nieruchomości objętych uchwalonym planem.

Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 30,2 ha i rocznej produkcji trzody chlewnej na poziomie 1500 tuczników, w cyklu zamkniętym, w najbliższym czasie po objęciu gospodarstwa rolnego po rodzicach jego areał zwiększy się do łącznie 96 ha.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy uchwalając mpzp nie uszanowała jego prawa własności, a ustalone w planie rozwiązania naruszają zasadę proporcjonalności oraz równości wobec prawa. Plan objął 4 gospodarstwa rolne we wsi H., z czego sąsiednie gospodarstwo należy formalnie do rodziców skarżącego i w najbliższym czasie ma zostać przekazane mu na własność, a kolejne z gospodarstw należy do wuja skarżącego. Powyższe oznacza, że faktycznie plan miał na celu ograniczenie rozbudowy i rozwoju gospodarstwa rolnego skarżącego i jego rodziny.

Skarżący wskazał, że podjął kroki w celu rozbudowy gospodarstwa. W tym celu uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia budowy budynku inwentarskiego - chlewni na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym H. o maksymalnej obsadzie zwierząt 196 DJP. Następnym krokiem, w celu rozbudowy gospodarstwa, było wystąpienie przez skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednak postępowanie to zostało zawieszone do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Uchwała w sprawie mpzp w istotny sposób narusza prawo własności skarżącego, gdyż:

• na obszarze oznaczonym w planie 07.R, który w przeważającej mierze dotyczy działki skarżącego nr [...] wprowadzono przeznaczenie terenu - tereny rolnicze z jednoczesnym zakazem ich zabudowy, ignorując jednocześnie fakt, że skarżący uzyskał zgodę w postaci decyzji środowiskowej na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - chlewni, a przedłożony do wniosku raport odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został zaakceptowany przez organ prowadzący postępowanie. Takie ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istotnie ograniczają prawo własności skarżącego i prawo prowadzenia działalności rolniczej; brak proporcjonalności,

• na części obszaru działki nr [...], będącej własnością skarżącego (obszar oznaczony w planie [...]), ustalono przeznaczenie terenu - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Dopuszczono sytuowanie obiektów związanych z obsługą samochodów, takich jak: baza transportowa, stacja paliw, myjnia, serwis samochodowy, stacja obsługi samochodów, garaże.

Działania organu w tym zakresie skarżący uznaje za nieracjonalne, gdyż teren ten od lat użytkowany jest rolniczo i skarżący właśnie dla celów rolnych zamierzał wykorzystać budynki, które chciał na niniejszej nieruchomości pobudować, jednakże poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może takiej inwestycji zrealizować.

W szczególności, skarżący podniósł, że jako całkowicie nieuzasadniony należy uznać wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy na przeważającej części jego nieruchomości, ignorując przy tym fakt istnienia pozytywnej decyzji środowiskowej w tym zakresie. Skarżący przedłożył zastrzeżenia do projektu planu, które nie zostały uwzględnione, a odrzucenie tych zastrzeżeń wytłumaczone jest tylko uciążliwościami zapachowymi, jakie inwestycje rolnicze mogą za sobą nieść. Ponadto, raport oddziaływania na środowisko, który był przedłożony do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i został przyjęty przez Wójta Gminy C. zawierał rozwiązania, które w istotny sposób chronią środowisko i ograniczają emisję odoru do powietrza. Tymczasem organ zupełnie pominął ustalenia płynące z ww. raportu. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nadużyła w ten sposób władztwo planistyczne, w tym zasadę proporcjonalności przyjętych środków w stosunku do założonych celów.

Skarżący wskazał, że zgodnie z uprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2010r. ze zmianami, nieruchomość będąca jego własnością leżała w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonej na rysunku studium symbolem "A". Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił przeznaczenie nieruchomości będących jego własnością na 07.R - tereny rolnicze z jednoczesnym zakazem ich zabudowy i [...] - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. W tym zakresie plan jest sprzeczny z założeniami studium i przyjętą polityką przestrzenną gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Organ podał, że głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym H. , w rejonie ulic [...] było ustalenie zasad zagospodarowania na tym obszarze w sytuacji konfliktowej pomiędzy mieszkańcami a rolnikami, pragnącymi rozwijać produkcję zwierzęcą - fermy trzody chlewnej.

Ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, starano się wyważyć interes publiczny i interesy prywatne, zwracając szczególną uwagę na najważniejsze zdaniem organu wartości - ochronę życia i zdrowia mieszkańców. Ustalenia planu mają zapewnić słuszną ochronę interesów mieszkańców wsi H. przed uciążliwościami wynikającymi z chowu oraz hodowli zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium, organ wskazał, że projekt mpzp został przygotowany w oparciu o wyznaczony kierunek ze studium. I tak dla przedmiotowej działki określił przeznaczenie "tereny rolnicze" (bez możliwości lokalizowania wnioskowanej zabudowy kubaturowej) oraz w części leżącej wzdłuż ul. [...], która znajduje się w granicach wyznaczonych w Studium na terenie Z - zurbanizowane obszary wsi, w tym zabudowy istniejącej oraz terenów wyznaczonych do zabudowy, określił przeznaczenie "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej".

Zdaniem organu gmina nie przekroczyła przy uchwalaniu planu władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył:

Skarga okazała się w części zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie, w przypadku aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego, podejmowany w celu ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 upzp, który w art. 15 ust. 2 upzp stanowi, że w planie określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na Uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym H. , w rejonie ulic [...]. Skarga wywiedziona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "usg"). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a).

Stosownie do przytoczonego art. 101 ust. 1 usg, stanowiącego postawę prawną legitymacji do wniesienia przez skargi na przedmiotową uchwałę, skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego determinowane jest wymogiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, co wymaga wykazania się nie tylko "interesem prawnym lub uprawnieniem" w zaskarżeniu uchwały, ale i zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony wnoszącej skargę, przy czym powinny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność, aktualność i realny charakter. Interes prawny w przypadku uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwe może być oparty na prawie własności nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym. Aby jednak mieć legitymację do wniesienia skargi, konieczne jest jak podkreślono – naruszenie interesu prawnego, a więc w wypadku gdy ów interes oparty jest na prawie własności - wykazanie wpływu uchwały na przysługujące prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego (a nie faktycznego) opartego na tym prawie. Dodatkowy wymóg ustawowy związany z koniecznością zaistnienia "naruszenia" interesu prawnego (uprawnienia) wiąże się wiec z obowiązkiem wykazania przez stronę wnoszącą skargę, że istnieje określony związek pomiędzy jej indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący negatywnymi następstwami prawnymi dla strony np. ograniczeniem lub pozbawieniem jej możliwości realizacji określonych uprawnień lub nałożeniem nowych obowiązków bądź ich zmianą. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której strona na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie planu miejscowego nie może zrealizować przysługujących jej praw/uprawnień wynikających z określonych przepisów prawa materialnego (w tym wypadku norm kształtujących instytucję prawa własności nieruchomości) bądź jest w tym działaniu ograniczona. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 usg, lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia we wskazanym rozumieniu jej prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje zatem stronie skarżącej podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu prawego (a nie faktycznego) bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Granice interesu prawnego strony skarżącej wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 usg, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 usg, sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 usg, gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Interes ten wywiódł skarżący z prawa własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W skardze wskazano, że M. G. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położona we wsi H., gm. C. (obręb geodezyjny H. ), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego i jest jedną z nieruchomości objętych uchwalonym planem. Skarżący wskazał, że Rada Gminy uchwalając mpzp nie uszanowała jego prawa własności, a ustalone w planie rozwiązania naruszają zasadę proporcjonalności oraz równości wobec prawa. Plan objął 4 gospodarstwa rolne we wsi H., z czego sąsiednie gospodarstwo należy formalnie do rodziców skarżącego i w najbliższym czasie ma zostać przekazane mu na własność, a kolejne z gospodarstw należy do wuja skarżącego. Oznacza to zdaniem skarżącego, że faktycznie plan miał na celu ograniczenie rozbudowy i rozwoju gospodarstwa rolnego skarżącego i jego rodziny.

Skarżący nie wykazał, aby posiadał tytuł prawny do innych poza działką nr [...], nieruchomości lub inne źródło indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia dla ustaleń dotyczących innych terenów objętych skarżonym planem miejscowym. Skarżący wskazał, że uzyskał zgodę w postaci decyzji środowiskowej na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - chlewni, a przedłożony do wniosku raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został zaakceptowany przez organ prowadzący postępowanie. podkreślając przy tym, że ustalenia planu uniemożliwią mu realizację przedmiotowej inwestycji, z uwagi na wprowadzony zakaz zabudowy.

Skoro więc skarżący wywodzi swój naruszony interes prawny z prawa własności wskazanej niezabudowanej działki nr [...] rolnych i pozbawienia go możliwości prowadzenia zamierzonej działalności rolniczej, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego, mogło nastąpić tylko w odniesieniu do tych zapisów planu miejscowego, które dotyczą tejże działki

Oznacza to, że skarżący nie był uprawniony do skutecznego zaskarżenia tych zapisów planu, które nie odnoszą się do działki stanowiącej jego własność, a zarzuty podnoszone w tym zakresie były niezasadne.

Procedura planistyczna, w ramach której uchwalany jest analizowany akt, ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności procedurach wymienionych w art. 17, art. 19 i art. 20 upzp. Procedurę tę inicjuje uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 upzp), następnie Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje kolejno wskazanych w art. 17 i ewentualnie w art. 19 upzp czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym m.in. ogłasza o pojęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania wniosków do planu (pkt 1), sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując złożone wnioski (art. 17 pkt 4 upzp), występuje o konieczne opinie i uzgodnienia właściwych organów (pkt 6), wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (pkt 9), ogłasza o możliwości składania uwag do sporządzonego projektu planu, które rozpatruje i wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 11, pkt 12, pkt 13), po czym przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (14). Postępowanie planistyczne kończy się ostatecznie podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1 upzp).

Badając prawidłowość zastosowania opisanej procedury przy uchwaleniu zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził jej naruszenia w żadnym stopniu.

Skarżący skorzystał z możliwości wniesienia uwag do projektu w związku z przeznaczeniem jego działki w planie pod tereny usług oraz wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych. Uwagi rozpatrzono negatywnie.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017.935), tak więc skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zasadniczym przedmiotem sporu rozpatrywanym przez sąd w niniejszej sprawie jest kwestia legalności wprowadzenia zaskarżoną uchwałą

• na obszarze oznaczonym w planie 07.R, który w przeważającej mierze dotyczy działki skarżącego nr [...] przeznaczenia terenu - tereny rolnicze z jednoczesnym zakazem ich zabudowy,

• na części obszaru działki nr [...], będącej własnością skarżącego (obszar oznaczony w planie [...]), przeznaczenia terenu - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Dopuszczono sytuowanie obiektów związanych z obsługą samochodów, takich jak: baza transportowa, stacja paliw, myjnia, serwis samochodowy, stacja obsługi samochodów, garaże.

Skarżący zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego;

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium;

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn.. II OSK 1189/16).

Prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z elementów prawa własności. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Ustawodawca przewiduje jednak sytuacje, w których pomimo dokonania ograniczeń uprawnień właścicielskich, ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna i niezbędna. Samo zaś naruszenie prawa własności stanowi naruszenie interesu prawnego, uprawniające osobę, której interes taki przysługuje, do wystąpienia ze skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując skargę, sąd bada, czy ingerencja w prawo własności nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa i dopełniono warunków do jej wprowadzenia, a także, z jak istotnym naruszeniem zostało to prawo dotknięte oraz, czy nie zostały naruszone konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności.

W omawianej sprawie na uwzględnienie zdaniem Sądu zasługuje zarzut skarżącego dotyczący ustanowionego w § 4 ust. 6 pkt 2) planu miejscowego zakazu lokalizacji zabudowy. Zakaz ten, zdaniem Sądu, istotnie narusza prawo w zakresie dotyczącym działki skarżącego. Istotne naruszenie prawa nie wynika jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego, z niezgodności wprowadzonego zakazu z zapisami Studium, ale z przekroczenia władztwa planistycznego i braku właściwego uzasadnienia oraz wykazania racjonalnych przesłanek ograniczenia w tak istotny sposób prawa własności.

Jak już wskazano wyżej, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 upzp, należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp). Wskazane regulacje stanowią podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego i samodzielnego rozstrzygania w ramach zadań własnych o przeznaczaniu terenu i zasadach jego zagospodarowania.

Kompetencji tej jednak gmina nie może wykonywać dowolnie. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, jest - jak wskazano - uprawniona do kształtowania na swoim terenie sposobu wykonywania prawa własności, gdyż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jednocześnie determinują wykonywanie prawa własności. Realizowanie przez gminę władztwa planistycznego będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu właścicieli nieruchomości (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności), co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem, znajduje oparcie w normie ustawowej i nie stanowi nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i na zasadach określonych w ustawie, w odpowiedniej proporcji do celów którym mają służyć, i gdy nie są one nadmierne i nieuzasadnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 1 wskazuje, że za podstawę zarówno określania zasad kształtowania polityki przestrzennej, jak i zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, wymieniając jednocześnie w art. 1 ust. 2 upzp otwarty katalog wymagań, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz określając w art. 1 ust. 3 art. 1 upzp warunek ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenie terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu.

Posiadanie władztwa planistycznego, nie oznacza zatem, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane i nosić cech dowolności działań organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 i z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/09 oraz przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych – dostępne jw.). Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają określone przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W świetle poczynionych uwag Rada Gminy w ocenie sądu przekroczyła przyjętym w § 4 ust. 6 pkt 2) zaskarżonej uchwały zakazem zabudowy władztwo planistyczne ograniczając w sposób dowolny prawo własności nieruchomości w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego.

We wrześniu 2017 roku do Wójta Gminy C. wpłynął sprzeciw dotyczący budowy chlewni o obsadzie 196 DJP na działce nr [...] położonej w miejscowości H.. Protest dotyczący powzięcia stosownych działań w celu powstrzymania planowanej inwestycji podpisało 187 osób. Organowi planistycznemu znane były więc zamiary inwestycyjne skarżącego, które zostały uzewnętrznione znacznie wcześniej niż podjęta procedura planistyczna i które także zgłaszane były przez skarżącego w toku procedury planistycznej. Znany też był niewątpliwie fakt wydania decyzji z dnia [...].12.2019 r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni na działce nr [...], na którą powołuje się skarżący. Jak sam organ wskazał, nadrzędnym celem uchwalenia planu było wprowadzenie ograniczeń, co do możliwości hodowli zwierząt trzody chlewnej, tak aby zapewnić bezpieczeństwo i ochronę zdrowia mieszkańców wsi H. oraz ochronę środowiska. Przyczyną uchwalenia planu była konstatacja, że hodowla zwierząt gospodarskich może powodować negatywne skutki dla środowiska naturalnego, w postaci emisji zanieczyszczeń zapachowych do powietrza atmosferycznego. Organ zaznaczył, że łączna obsada istniejących i planowanych ferm hodowlanych przy ul. [...] wynosi 476,35 DJP. W tej sytuacji dążenie do redukcji emisji odorantów jest zdaniem organu szczególnie istotne ze względu na pogorszenie zdrowia ludzi zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie.

Niewątpliwie organ uchwałodawczy był uprawniony, a nawet zobowiązany do wyważenia przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania interesów pojedynczych właścicieli gruntów nim objętych i interesu miejscowej społeczności. Jak już wskazano, gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych, oprawnie uzasadnionych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w tym na przykład rodzaju zabudowy, czy nawet zakazu jej posadowienia.

Należy jednak zauważyć, że ustanowiony planem zakaz zabudowy uniemożliwia de facto realizację jakiejkolwiek inwestycji na działce skarżącego, poza produkcją roślinną tj. uprawą pól, oraz ( w części oznaczonej symbolem 01PU) działalność usługową związaną z obsługą samochodów, którą skarżący, będący rolnikiem, wcale się nie zajmuje. Wskazane zakazy stanowią bardzo daleko idące ograniczenia prawa własności. Z dokumentacji planistycznej, jak też samych wypowiedzi organu, wynika jednoznacznie, że przyjęte rozwiązania planistyczne miały uniemożliwić realizację inwestycji zamierzonej przez skarżącego, przede wszystkim ze względu na protesty mieszkańców. Sprzeciw mieszkańców jednak, w świetle prawa, nie może stanowić samoistnej przesłanki dla zastosowania tak daleko idących ograniczeń prawa własności. Tym bardziej, że wprowadzony zakaz zabudowy na działce stanowiącej własność skarżącego nie tylko uniemożliwi mu budowę konkretnej chlewni, przeciwko której protestują mieszkańcy. W istocie uniemożliwi jakąkolwiek zabudowę, na przykład zagrodową, czy przeznaczoną do innego chowu czy hodowli.

W przedstawionej sytuacji stwierdzić należy, że organ wprowadzając w § 4 ust. 6 pkt 2) zaskarżonej uchwały zakaz zabudowy w zakresie odnoszącym się do działki skarżącego ograniczył konstytucyjnie chronione prawo własności w sposób dowolny i nieuzasadniony. Organ nie wykazał i nie przedstawił argumentów wskazujących, że wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy działki było prawnie zasadne i oparte na racjonalnych przesłankach, a nie wynikało wyłącznie ze sprzeciwu społeczności lokalnej przeciwko budowie zaplanowanej przez skarżącego chlewni. Interes publiczny i konieczność jego przedłożenia nad interes indywidualny związany z prawem własności nieruchomości, wyrażający się w przyjętym w uchwale spornym zakazie, nie został w sprawie wykazany przez organ planistyczny i nie wynika z dokumentacji planistycznej. Swoboda planistyczna gminy nie jest nieograniczona i w odniesieniu do prawa własności nie może nosić cech dowolnej ingerencji.

Skoro więc naruszenie interesu prawnego skarżącego w związku z wprowadzonym w w § 4 ust. 6 pkt 2) uchwały zakazem nastąpiło jednocześnie z przekroczeniem przez Radę Gminy władztwa planistycznego, a tym samym stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki skarżącego

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego niezgodności zaskarżonej uchwały z zapisami Studium.

Wskazać należy, że studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, którego doprecyzowanie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 upzp). Studium wiąże więc organ planistyczny co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 20 ust. 1 upzp ustawodawca wskazał, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Zdaniem Sądu w przypadku zakazu określonego w w § 4 ust. 6 pkt 2) taka sprzeczność nie wystąpiła. Studium przewiduje na przedmiotowym terenie podporządkowanie polityki przestrzennej prowadzonej tam intensywnej działalności rolniczej (pkt 4.2), polegającej głównie na uprawie zbóż, wykorzystywanych w części do chowu trzody chlewnej. Studium wskazuje na konieczność kierunkowania zmian przestrzennych na rozwój dużej i średniej wielkości jednostek osadniczych (między innymi w m. G. i H. ). Wskazuje także na konieczność ochrony użytków rolnych, z związku z którą wyłączone z zabudowy powinny być tereny występowania gleb wysokich klas bonitacyjnych – III i IV. Z zestawienia zapisów studium, dotyczących przedmiotowego terenu, z zapisami zaskarżonej uchwały nie da się ustalić sprzeczności, którą zarzucał skarżący.

Z przedstawionych względów Sąd uznał więc, że w pozostałej części skargę należało na podstawie art. 151 ppsa oddalić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.