Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1590/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej G. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2002 r. Nr (...) znak: (...) Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił G. K. G. jednorazową opłatę w wysokości 468, 80 zł, stanowiącej 10 % wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości, położonej we wsi I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...). W uzasadnieniu decyzji podano, iż wzrost wartości nieruchomości był następstwem zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. Wartość 1 m2 nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 4,96 zł, natomiast po zmianie 16, 71 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2003 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację w niej zawartą.

G. G. złożyła wniosek o uchylenie tej decyzji w związku z niezgodnością sentencji decyzji z jej uzasadnieniem. Wszczęte postępowanie nieważnościowe zakończone zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...), na mocy której stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2003 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) kwietnia 2002 r. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). Podkreślił, że skarżąca sprzedała nieruchomość w dniu (...) maja 2001 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego w dniu (...) sierpnia 1996 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. W związku z tym zobowiązana była do uiszczenia opłaty (renty planistycznej), stanowiącej 10 % wzrostu wartości nieruchomości ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, organ stwierdził, że dla ustalenia renty planistycznej nie ma znaczenia okoliczność, że skarżąca nie była świadoma konsekwencji wynikających ze sprzedaży nieruchomości w okresie 5 lat od wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję G. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Burmistrza i Gminy S. została wydana z naruszeniem prawa do czynnego udziału strony w sprawie. Nie poinformowano jej bowiem o tym, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Spowodowało to, że skarżąca dokonała zbycia nieruchomości przed upływem 5 - letniego terminu, zamiast po upływie którego opłata nie zostałaby już naliczona. Skarżąca wskazała również, że sprzedaży działki dokonała zaledwie na 2 miesiące przed upływem powyższego terminu. W skardze podano również, iż przedmiotowa nieruchomość od kilkunastu lat była działką rekreacyjną z domkiem, ogrodzeniem, doprowadzonym prądem i wodą, podobnie jak sąsiadujące z nią działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nie znajduje uzasadnienia, bowiem niniejsza sprawa była rozpatrywana dwukrotnie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz trzykrotnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W ocenie Kolegium, pisma organów I i II instancji kierowane do skarżącej świadczą o tym, że skarżąca czynnie uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto wskazano, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. G. G. nie złożyła wniosku o ustalenie wysokości opłaty na podstawie powołanego przepisu. Zdaniem Kolegium, kwestia dotycząca rekreacyjnego sposobu wykorzystywania działki pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, iż organ odwoławczy błędnie powołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 , nr 80, poz. 717 ze zm.) jako podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji. Prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

0. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 115, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

1. zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych

decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy

dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestia ta jest bezsporna, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte

przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu (...) lutego 2002 r., o czym skarżąca

została zawiadomiona w dniu (...) lutego 2002 r.

Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, a nie skorzystał z uprawnień określonych w ust. 1 tego artykułu, wójt, burmistrz czy prezydent pobiera

jednorazową opłatę nie wyższą niż 30 % wzrostu wartości tej nieruchomości. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że pobranie tej opłaty jest obligatoryjne, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "pobiera". Zgodnie z ust. 14 tego samego art. 36 do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tej wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 91, poz. 870 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest pisemną opinią

0 wartości konkretnej i określonej nieruchomości, zawierającą fachowe

1 specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą

czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym

z określeniem wartości nieruchomości.

Przepisy w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 152). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść : porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (152 § 2), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153)

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza dokonać wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Należy więc stwierdzić, że do ustalenia tej opłaty konieczne jest określenie, iż do wzrostu wartości

nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 933/06, niepublikowane oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, niepublikowane).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie poza sporem była okoliczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt zbycia przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości.

Uchwała zatwierdzająca zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr (...) została podjęta przez Radę Miejską w S. w dniu (...) sierpnia 1996 r. Na mocy tej uchwały, ustalono jednorazową opłatę w wysokości 10 % wzrostu wartości nieruchomości określonej na podstawie operatu szacunkowego.

Skarżąca dokonała zbycia nieruchomości o nr (...) na podstawie umowy sprzedaży z dnia (...) maja 2001 r., zawartej w formie aktu notarialnego, repertorium A nr (...), pomiędzy skarżącą G. G. a M. D.

Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność bezpośredniego związku przyczynowego, jaki musi zachodzić pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego dla konkretnej nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zostać sporządzony stosownie do wymogów , obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji( (...) kwietnia 2002 r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 1998 r., Nr 98, poz. 612). Wyżej wymienione rozporządzenie nie zawierało wprawdzie przepisu analogicznego do obowiązującego następnie § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r., nr 230, poz. 1924), - który to przepis nakazuje, aby przy określaniu wartości opłaty przyjmowano stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a wartość - z dnia zbycia nieruchomości - jednak nie można przyjąć, że ustalenie ceny nieruchomości może nastąpić w sposób dowolny. Trzeba bowiem stwierdzić, że wzrost wartości nieruchomości musi zostać ustalony w sposób obiektywny. W pojęciu takim powinno się zatem znaleźć takie określenie wartości nieruchomości, które uwzględniałoby stan nieruchomości z dnia uchwalenia zmiany planu miejscowego, natomiast cenę - z daty sprzedaży działki. Wzrost wartości działki musi bowiem powstać w następstwie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego musi uwzględniać podwyższenie wartości konkretnej działki, nie zaś wzrostu wartości kilku nieruchomości, położonych na określonym obszarze. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - operat szacunkowy, wskazujący na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony nie dla oznaczonej działki (w tym wypadku oznaczonej nr (...) ), ale dla nieruchomości gruntowych położonych w granicach projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Oszacowania nieruchomości dokonano zatem zbiorczo, a nie w stosunku do konkretnych działek. Ponadto, z operatu szacunkowego nie wynika, kiedy dokładnie został on sporządzony. Nie można więc w ten sposób określić, czy wymierzenie opłaty uwzględniało cenę nieruchomości z daty jej zbycia.

Jedynie na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważą, że w pkt. 2.4. operatu stwierdzono, iż "stan zagospodarowania nieruchomości jest zróżnicowany". Okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ, jako wskazująca na konieczność dokonania oszacowania każdej z działek osobno. Ponieważ, w niniejszej sprawie nie dokonano ustalenia wartości działki nr (...), stwierdzić należy, iż wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez zmianę planu - nie został ustalony w sposób obiektywny. Konsekwencją powyższego faktu musi być stwierdzenie, że decyzja administracyjna Burmistrza Miasta i Gminy S., dotycząca ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości również została podjęta w sposób wadliwy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie musiał w sposób rzetelny dokonać wyceny działki oznaczonej nr (...), uwzględniając przy tym obecnie obowiązujące przepisy dotyczące wyceny nieruchomości. Należy również zauważyć, że sytuacja na rynku nieruchomości nie powinna mieć wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którą to wiąże się opłata planistyczna. Wzrost wartości nieruchomości ma bowiem nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości (por. powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, niepublikowany).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.