Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 244/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 148, art. 149, art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ,art. 58
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylająca decyzję tegoż organu z dnia [...], nr [...], oraz orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2008 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r. znak; [...], Burmistrz Niemodlina ustalił na rzecz W. F. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5 MWe na działkach nr A, B, C, D E, położonych we wsi [...].

Pismem z dnia 18 czerwca 2005 r., nazwanym odwołaniem, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu A Sp. z o.o. we W. wniosło o uchylenie ostatecznej wyżej wskazanej decyzji nr [...] Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. We wniosku podkreślono, m.in., że organ I instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 K.p.a., poprzez niedopuszczenie A Sp. z o.o. we W. do toczącego się postępowania i w konsekwencji, nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, a przedmiotową inwestycję zakwalifikował niesłusznie do kategorii inwestycji celu publicznego. W toku postępowania SKO wezwało wnioskodawcę do sprecyzowania treści zgłoszonego żądania. W odpowiedzi, Spółka wyjaśniła, że jej intencją jest zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną. Wobec czego, Kolegium postanowieniem z dnia 18 października 2005 r., nr [...], przekazało wniosek A Burmistrzowi Niemodlina celem załatwienia wg właściwości.

Burmistrz Niemodlina, postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją własną o ustaleniu inwestycji celu publicznego, podając jako podstawę wznowienia art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., następnie zaś decyzją z dnia 9 lutego 2006 r., powołując się na art. 147 i 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że A nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntu. Tym samym zdaniem Burmistrza Niemodlina, podmiot ten nie może domagać się wznowienia postępowania. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez A Sp. z o.o. z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

Odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wniosło A Sp. z o.o. we W.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 9 lutego 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Niemodlina decyzją nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5 MWe na działkach A, B, D i E, położonych we wsi [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło A Sp. z o.o. reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego M. C. Pismem z dnia 23 marca 2007 r., Kolegium wezwało osobę występującą w charakterze pełnomocnika Spółki do przedłożenia pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Brak formalny nie został uzupełniony, stąd też pismem nr [...] poinformowano strony o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.

Następnie, wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. A Sp. z o.o. we W. domagało się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r. uchylającej w całości decyzję Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 9 lutego 2006 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r. (znak [...]) o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5 MWe, położonej we wsi [...], przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisów o wznowieniu postępowania, a nadto art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Ponieważ decyzja ta odnosiła się do sprawy rozstrzygniętej uprzednio prawomocnym postanowieniem o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca wywodził, że skoro w obrocie prawnym istniały dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia Burmistrza Niemodlina, dotyczące tej samej kwestii, to Kolegium powinno było wyłącznie uchylić decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 9 lutego 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie, ponieważ nie istniały podstawy do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli wcześniej przesłanki wznowienia postępowania zostały ocenione prawomocnym postanowieniem Burmistrza Niemodlina z dnia 17 stycznia 2006 r. A Spółka z o.o. we W. podniosła również, że będąc właścicielem i użytkownikiem jazu, którego zadaniem jest zaopatrywanie aglomeracji [...] w wodę, posiada interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz W. F., polegającej na budowie małej elektrowni.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności swojej decyzji (kasacyjnej) nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006r.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Organ wyższego stopnia przyznał, że skarżącej nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, tym niemniej żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art.157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Nie każdy, bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Zdaniem Kolegium, istnienie interesu prawnego wymaga, by uprawnienia te znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym, który to warunek nie zachodził w przedmiotowej sprawie. Podnoszone przez A argumenty dotyczące zagrożenia realizacji celu, dla którego został wybudowany jaz, tj. zaopatrzenia miasta W. w wodę – w ocenie organu – nie uzasadniały przyznania Spółce statusu strony postępowania. Organ powtórzył, że nie jest to interes prawny, lecz faktyczny. Wnioskodawca jest bowiem właścicielem jazu, ale nie przysługuje mu prawo własności nieruchomości, na której jest on posadowiony. Obecnie, działka nr F (wody płynące) jest własnością Skarbu Państwa i znajduje się jedynie w użytkowaniu wnioskodawcy. Tymczasem, zdaniem organu wyższego stopnia, przymiot strony postępowania przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których jest zlokalizowana inwestycja oraz nieruchomości na które ona oddziaływuje. Natomiast A nie dysponuje żadnym z wymienionych tytułów prawnych do przedmiotowej nieruchomości. Dalej SKO wyjaśniło, że samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie oznacza jeszcze, że organ podejmujący te działania ostatecznie przesądził o istnieniu po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Jeżeli bowiem w toku postępowania w sprawie organ administracji publicznej dojdzie do wniosku, że podmiot ten nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., to umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Równocześnie SKO wskazało, że na podstawie art. 105 K.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Skoro wszczęto postępowanie celem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności i dopiero w jego toku stwierdzono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, to – zdaniem Kolegium – nie można już było wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz właściwe było jego umorzenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą w wyniku złożenia wniosku przez A Spółka z o.o. we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r., uchylającej w całości decyzję Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 9 lutego 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] tego organu, z dnia 25 sierpnia 2004 r. (znak: [...]), o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5,MWe na działkach nr A, B, D, E, położonych w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia – postanowiło o uchyleniu ww decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] oraz orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w pierwszej kolejności omówił przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zawarte w przepisach art. 156 i 157 K.p.a., po czym stwierdził, że A Spółka z o.o. we W. było legitymowane jako strona postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 18 czerwca 2005 r. o wznowienie postępowania, do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2006 r., uchylającej w całości decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 9 lutego 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego – małej elektrowni i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uwagi na powyższe, w ocenie SKO, pierwotnie wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r. należało uchylić a sprawę ponownie rozpatrzyć, dokonując oceny ostatniej ww decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Weryfikując treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nr [...], z dnia 3 sierpnia 2006 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji na wstępie zważył, że zgodnie z art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Oznacza to, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w ściśle określonym terminie, dlatego też musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (bądź decyzji), ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ podkreślił, powołując się na utrwalone

orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktrynę, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. (art. 16 § 1 K.p.a.). W pierwszej zatem fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo i zarazem obowiązek badać dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 K.p.a.). Jeśli zatem podmiot wnosi podanie o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, to organ dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego obowiązany jest zbadać, czy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną oraz czy został złożony w ustawowym terminie. Brak którejkolwiek z ww przesłanek, winien skutkować wydaniem przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowi postępowanie, pomimo występowania przyczyn świadczących o niedopuszczalności wznowienia, postępowanie to jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Dodatkowo w zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że zgodnie z art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że już Burmistrz Niemodlina wydając decyzję nr [...] z dnia 2 lutego 2006 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, że wniosek A o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie SKO, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza słuszność tego stwierdzenia. Kolegium podniosło bowiem, mając na uwadze treść pisma datowanego na dzień 9 marca 2005 r., kierowanego przez Spółkę do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego- Wydziału Środowiska i Rolnictwa, że najpóźniej w dacie sporządzania ww pisma, tj, w dniu 9 marca 2005 r. A Sp. z o.o. dowiedziało się o przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. Wskazane pismo organu ochrony środowiska stanowiło odpowiedź na pismo z 23 lutego 2005 r., L.Dz. [...], informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej obok jazu [...], będącego własnością A . Kolegium zwróciło uwagę, że w swoim piśmie z dnia 9 marca 2005 r. A zawarło stwierdzenie: "Opolski Urząd Wojewódzki jest pierwszym organem administracji, który poinformował Spółkę o toczącym się postępowaniu. Zarówno organ administracji samorządowej jak i RZGW nie uznały Spółki jako strony tego postępowania. O wydanych decyzjach dowiedzieliśmy się ze złożonych w Wydziale Środowiska i Rolnictwa w Opolskim Urzędzie dokumentów". SKO podało również, że w odpowiedzi na pismo Burmistrza Niemodlina z dnia 18 stycznia 2006 r. Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim wyjaśnił, że S. S.- pełnomocnik inwestora - W. F., złożył w dniu 22 grudnia 2004 r. wniosek [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnegpo na wykonanie małej elektrowni wodnej w [...], wskazując, że do wniosku załączony został operat wodnoprawny, w którym decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. stanowiła jeden z załączników. Podano także w zaskarżonym akcie, że organ prowadzący postępowanie, pismem z dnia 23 lutego 2005 r. nr [...] zawiadomił A Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w ww sprawie, a zawiadomienie adresat odebrał w dniu 28 lutego 2005 r. Z możliwości wniesienia uwag do wniosku o pozwolenie wodnoprawne i treści operatu A Sp. z o.o. skorzystało i w piśmie z dnia 9 marca 2005 nr [...] przedstawiło szereg zastrzeżeń.

W ocenie zespołu orzekającego SKO, powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że A Sp. z o.o. powołując się w piśmie z dnia 9 marca 2005 r. na fakt powzięcia wiadomości o decyzji wydanej przez organ "administracji rządowej", w istocie odwoływało się do aktu administracyjnego stanowiącego decyzję nr [...] Burmistrza Niemodlina z dnia 25.08.2004 r. SKO powtórzyło, że uzasadnione pozostaje stwierdzenie, iż A w dniu 9 marca 2005 r. miało wiedzę odnośnie wydania przez Burmistrza Niemodlina decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania, złożony za pośrednictwem pełnomocnika, wpłynął do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2005 r., co oznacza, że wniesienie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu. Kolegium nadmieniło, że wniesione podanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.

Kolegium wywodziło dalej, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż przytoczone ustalenia znane były organowi I instancji. Jednakże organ ten, po uprzednim wznowieniu postępowania na mocy postanowienia z dnia 17 stycznia 2006 r. wydał następnie decyzję o odmowie wznowienia postępowania, choć zobligowany był umorzyć postępowanie, wobec stwierdzenia faktu złożenia przez A Sp. z o.o. wniosku o wznowienie postępowania uchybieniem terminu.

SKO zaakcentowało, że ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. W przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, obowiązany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.) i godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 K.p.a., tymczasem w analizowanej sprawie Kolegium decyzją w z dnia 3 sierpnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchybiając tym samym przepisom procedury administracyjnej.

Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem prawa, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Burmistrza Niemodlina nr IP [...] z dnia 9 lutego 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 25 sierpnia 2004 r., o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wraz z kanałem doprowadzającym i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wydana została z rażącym naruszeniem przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów procedury administracyjnej. Natomiast badając ww akt administracyjny pod kątem istnienia pozostałych przesłanek warunkujących zastosowanie trybu określonego w art. 156 i n. K.p.a., SKO uznało, że nie zachodzą one w rozpatrywanym przypadku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] r. wywiódł adresat decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – inwestor małej elektrowni położonej we wsi [...], W. F.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, iż A Sp. z o.o. we W. jest stroną postępowania, oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo istnienia ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że A nie może korzystać z przymiotu strony w świetle materialnej teorii strony oraz według subiektywnej teorii (procesowej, formalnej) w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodając, że jego inwestycja w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa A, a to z racji swojej lokalizacji. A nadal będzie mógł prowadzić swoją gospodarkę wodną na dotychczasowych zasadach.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W odniesieniu do dokonanej oceny wskazać w pierwszej kolejności przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w niej decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, określającym w sposób wyczerpujący podstawy nieważności, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, w której podjęto decyzję uznaną za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tj. podlega ponownemu rozpoznaniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu przez organ, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem odrębnym postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem nadzwyczajnym, lecz służy ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dostrzec przy tym trzeba, że przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie postępowania, zaś organ orzekający, w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, winien uwzględnić w zakresie dokonywanej oceny okoliczności uzasadniające wniosek o wszczęcie postępowania w tym trybie. Obowiązany jest zatem dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, jak również faktów powołanych przez stronę, w odniesieniu do ustawowych podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie w tym zakresie, przy zachowaniu odrębności dotyczących omawianego trybu nadzwyczajnego wynikających z regulacji art. 156 – art. 159 K.p.a., winien przy tym prowadzić z poszanowaniem zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, a mogących mieć wpływ na stwierdzenie nieważności i na ich podstawie, w oparciu o podstawę prawną znajdującą zastosowanie w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją zbadać, czy mogły mieć one wpływ na zaistnienie przesłanek nieważności, a następnie na tej podstawie rozstrzygnąć czy przesłanki te zaistniały przy wydaniu decyzji. Tak dokonanej ocenie winien przy tym dać wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Jej brak, bądź pominięcie niektórych istotnych okoliczności, w tym podnoszonych przez stronę jako mogących mieć wpływ na wadliwość decyzji, uznać z kolei należy za naruszenie w postępowaniu nieważnościowym przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 11 i art. 80 K.p.a.

Uwzględniając powyższe uwagi, w zakresie dokonanej oceny legalności, w pierwszej kolejności zgodzić należało się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ orzekający nie był władny merytorycznie rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy, lecz mógł podjąć rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem podjętej w postępowaniu wznowieniowym.

Przypomnijmy, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, podjęta w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego wskutek żądania A spółka z o.o. we W., zawartego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2008 r., a odnoszącego się do sprawy prowadzonej z wniosku W. F. i zakończonej decyzją Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym na działkach nr A, B, C, D, E położonych we wsi [...]. W postępowaniu wznowieniowym została wydana przez organ odwoławczy (SKO) w dniu 3 sierpnia 2006 r. decyzja uchylająca w całości decyzję Burmistrza Niemodlina odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 25 sierpnia 2004 r.

Zatem, przedmiotem zbadania pod względem przesłanek z art. 156 K.p.a., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji i przez Sąd, została poddana decyzja kasacyjna organu II instancji odnosząca się do kwestii odmowy wznowienia postępowania.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 3 sierpnia 2006 r. (o uchyleniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania) złożyła Spółka z o.o. A we W.,

Dlatego, jak słusznie stwierdził organ, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją organ administracji władny jest przystąpić do merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji i prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie, celem zbadania czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem we wstępnym badaniu sprawy pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 156 i n. K.p.a. organ administracji obowiązany jest ustalić, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot legitymowany tj. przez stronę postępowania, oraz czy zachodzą przesłanki przedmiotowe warunkujące wszczęcie tego postępowania.

W myśl art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że stroną postępowania, co do zasady, pozostaje strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a nadto każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.1996 r., sygn. akt II SA/Gd 74/96, LEX 44154, wyrok WSA w Warszawie z 18.01.206 r., I SA/Wa 1410/04, LEX 206477).

Mając powyższe na uwadze, słusznie Kolegium uznało, że A Sp. z o.o. legitymowane było jako strona postępowania objętego wnioskiem z dnia 18 czerwca 2005 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji małej elektrowni wodnej na rzece [...], do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2006 r. uchylającej w całości decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 9 lutego 2006 r., odmawiającej wznowienia tego postępowania administracyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Natomiast oceniając pod kątem legalności zaskarżoną decyzję, którą Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia [...] (umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 sierpnia 2006 r.) i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z 3 sierpnia 2006r. (uchylającą decyzję Burmistrza Niemodlina o wznowieniu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego), to należy w pełni podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...].

Trafnie, bowiem Kolegium zauważyło, że stosownie do art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zaś w przypadku, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji , przy czym organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu (tak NSA, m.in. w wyroku z 8.12.1995 r., sygn. akt SA/Wr 1164/95 niepubl.).

Oznacza to, że strona ze skutkiem prawnym, może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienie w ściśle określonym terminie. Stąd winna precyzyjnie wykazać, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania lub o decyzji, aby możliwe było ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Wszczęcie postępowania o wznowienie, jak zasadnie stwierdził organ, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Organ może bowiem wznowić postępowanie w sprawie jedynie wówczas, gdy po wstępnej weryfikacji wniosku dojdzie do przekonania, że podanie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, pochodzi od strony postępowania, a strona wykazała, że zachowała termin do złożenia wniosku. Jeżeli jednak jako przesłankę wznowienia postępowania strona wskazuje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ we wstępnym badaniu nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podania, a dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.), w toku postępowania wznowieniowego może zostać dokonana ocena przymiotu strony (vide wyrok WSA w Warszawie z 25.01.2007 r. sygn. akt II OSK 218/06 LEX 341257, z 25.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/07, LEX 339449, z 26.09.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/07, LEX 374721)). Zdaniem Sądu, należało zgodzić się z argumentacją organu, że w przypadku, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowi postępowanie pomimo występowania przyczyn świadczących o niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że wniosek A Sp. z o.o. o wznowienie postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a.

Z pisma Spółki z dnia 9 marca 2005 r. do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa wynika bowiem, że A najdalej w tym dniu miało wiedzę o decyzji Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończone wymienioną wyżej decyzją nr [...], został złożony 22 czerwca 2005 r. W takiej sytuacji organ we wznowieniowym postępowaniu winien był wydać decyzję o jego umorzeniu. Przy czym, jak słusznie podniosło SKO, ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. Dlatego w postępowaniu odwoławczym dotyczącym odmowy wznowienia kwestionowanego postępowania lokalizacyjnego Kolegium obligowane było do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, nie zaś do wydania decyzji kasacyjnej (decyzja z 3 sierpnia 2006 r.). Jeśli bowiem w toku wznowionego postępowania okaże się iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu (art. 148 § 2 K.p.a.), to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe – art. 105 K.p.a.- tak NSA w wyroku z 6.102000 r., sygn. akt i SA 855/99, LEX 54136.

Z powyższego wynika, że dokonując oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo orzekło w zaskarżonej decyzji o nieważności kwestionowanego aktu. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 156 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jak na wstępie niniejszych rozważań zaznaczono, kwalifikowana wadliwość decyzji odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Organ badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zobowiązany był do oceny, czy w dacie podjęcia decyzji z dnia 3 sierpnia 2006 r., uchylającej w całości decyzję Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 9 lutego 2006 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu nr [...] z dnia 25 sierpnia 2004 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5 MWe, na działkach nr A, B, C, D , E, położonych we Wsi [...], nie doszło do rażącego prawa w tym przypadku przepisów procedury administracyjnej, art. 138 K.p.a. i art. 148 K.p.a.

Zdaniem Sądu, należy w pełni zaakceptować pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydanie decyzji kasacyjnej zamiast umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji stanowiło naruszenie prawa mające charakter rażący, ponieważ taki sposób załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowiło zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości ( tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , Warszawa 2006, str. 730).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać dodatkowo należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja nieważnościowa odnosząca się do postępowania wznowieniowego prowadzonego w trybie art. 145 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy tj, czy lokalizacja spornej inwestycji była prawidłowa w rozumieniu przepisów art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi podlegała ona oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a.