Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 15 ust. 1 art. 17 pk 6 lit b art. 44 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2414/13 w sprawie ze skargi L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstancinie Jeziornie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr 99/VI/12/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2414/13 oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 29 czerwca 2011 r. Nr 99/VI/12/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska Konstancin-Jeziorna dnia 29 czerwca 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 – zwanej dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę Nr 99/VI/12/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta Konstancina-Jeziorny (etap I).

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. L. Spółka z o.o. z siedzibą w W., wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w związku z uchwaleniem tego planu. Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości o nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], położonych na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. Stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ uniemożliwia Spółce zrealizowanie na nieruchomościach nr [...] i [...]przedsięwzięcia deweloperskiego – budowy budynków wielorodzinnych (inwestycja na działce nr [...] została zakończona). Dodała ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami studium i narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 13 września 2013 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium oraz na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej,

- art. 44 u.p.z.p. ponieważ nie zostały zawarte żadne umowy, o których mowa w art. 44 ust. 3 ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie ze studium działki stanowiące własność Spółki oznaczone są symbolem 2E jako obszary obniżeń pradolinnych starorzeczy w obrębie trasy zalewowej i nadzalewowej rzeki Wisły dolina rzeki Jeziorki. Zarówno działki nr [...] i [...], jak i działka nr [...], na której zrealizowano zabudowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, mają jednakowe przeznaczenie. Natomiast plan zróżnicował te działki, bowiem działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczona symbolem [...]), natomiast działki nr [...] i [...] oznaczono symbolami [...], czyli jako tereny zieleni urządzonej prywatnej (zieleńce, place zabaw, ogrody).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podała, że teren będący własnością skarżącej sąsiaduje z rzeką Jeziorką i jest zagrożony zalewaniem. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] i [...] pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Konstancin-Jeziorna, według którego działki te ze względu na położenie i związane z tym zagrożenie powodziowe, nie mogą być zabudowane (za wyjątkiem zabudowy zagrodowej, obiektów kubaturowych).

W piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. Spółka wyjaśniła, że nieruchomości będące jej własnością nie znajdują się w strefie B ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651). Podkreśliła, że w chwili nabycia tych nieruchomości, nie obowiązywał dla tego terenu m.p.z.p., w związku z tym strona w sposób uprawniony oczekiwała, że zasady i sposób zagospodarowania tych nieruchomości określone zostaną przez organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zaskarżona uchwała bezspornie ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącej, przewidując dla gruntów stanowiących jej własność (działki o nr [...] i [...]) przeznaczenie w istocie inne od zamierzonego przez nią oraz wynikającego z przedmiotu działania tej spółki prawa handlowego. Zatem skarga w części, w jakiej dotyczy dwóch niezabudowanych nieruchomości o nr [...] i [...] jest dopuszczalna na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółka nie jest natomiast legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę ustalającą plan w pozostałym zakresie terytorialnym, ponieważ w tej części planu nie dysponuje nieruchomościami, do których miałaby jakikolwiek tytuł prawny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącej w zdecydowanej większości pod zieleń urządzoną nie narusza ustaleń studium, a pozostaje w spójnej zgodności. Postanowienia planu stanowią przeniesienie postanowień studium i w istocie przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie. Strefa ta stanowi strefę ochrony ekologicznej związanej z położeniem terenu w pobliżu rzeki Jeziorki i obowiązuje zakaz zabudowy, za wyjątkami wskazanymi w studium.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut, że wszystkie nieruchomości skarżącej (nr [...], nr [...] i nr [...]) zgodnie ze studium posiadały jednakowe przeznaczenie i w związku z tym zróżnicowanie przeznaczenia tych działek w planie stanowi wyraz nierównego ich traktowania. Wyjaśniono, że na działce nr [...] Spółka w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy zrealizowała inwestycję w postaci osiedla mieszkaniowego. Jednakże na żadnej z tych działek według studium nie przewidywano zabudowy, ze względu na ich zalewowe położenie. Fakt, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę na jednej nich przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie wpływa na prawidłowość ocenianego planu. Sytuacja prawna danej nieruchomości podlegać może bowiem pewnym zmianom w czasie, wynikającym zarówno z wprowadzenia nowych regulacji prawnych, jak również zmiany stanu faktycznego. Jak zasadnie wskazała Gmina w chwili uchwalania planu działka nr [...] była już zagospodarowana w określony sposób. Natomiast uchwalając plan miejscowy Gmina ma obowiązek brać pod uwagę istniejący już stan zagospodarowania, co oznacza, że nie mogła dla działki nr [...] przyjąć przeznaczenia analogicznego jakie przyjęto dla pozostałych niezagospodarowanych działek, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z istniejącym stanem zagospodarowania w terenie. Ponadto argument ten nie może być podstawą oceny równego traktowania Spółki w ramach zaskarżonego planu. Tylko rozstrzygnięcia podejmowane w ramach tego tylko planu mogłyby być oceniane z punktu wiedzenia zasady równego traktowania.

Nie ma znaczenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestia przylegania działek skarżącej do terenu uzdrowiska bądź też objęcia tych działek granicami uzdrowiska. Zapis studium, że dolina rzeki Jeziorki (odcinek przylegający do dzielnicy uzdrowiskowej) powinna docelowo przybrać formę parku z urządzeniami rekreacyjnymi (ścieżki zdrowia) i elementami małej architektury, ewentualnie obiektów kubaturowych ściśle związanych z funkcją uzdrowiska może być zwalczany jedynie w skardze na studium, nie zaś na plan.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium polegającego na nie uwzględnieniu w planie przewidzianej w studium drogi, rezygnując z jej urządzania, Sąd zauważył, że w planie oznaczono większą część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej prywatnej), a niewielką jej część symbolem [...] (drogi głównej ruchu przyspieszonego). Taka regulacja części graficznej planu pozostaje w zgodności z rysunkiem studium. Umożliwia tym samym realizację – wbrew twierdzeniom skargi – planowanej w studium drogi.

Podkreślono nadto, że podnoszone przez skarżącą kwestie ustalenia kosztów wprowadzenia postanowień planów wojewódzkich do planów miejscowych nie wchodzą w zakres procedury planistycznej, jako takiej, tj. podlegającej ocenie sądu administracyjnego w toku rozpatrywania skargi na plan, zgodnie bowiem z art. 44 ust. 4 u.p.z.p. spory dotyczące tych spraw rozstrzygają sądy powszechne. Wyłączenie kompetencji sądu administracyjnego w tym konkretnym zakresie powoduje, że fakt zawarcia umowy, co do kosztów wprowadzenia zapisów planu bądź jej brak nie wpływa na poprawność przeprowadzenia trybu uchwalenia planu miejscowego.

Reasumując Sąd stwierdził, że ingerencja Gminy w prawo własności, mimo że niekorzystna dla Spółki, nie przekracza granic władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosła zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady niezwiązania sądu granicami skargi i powołanymi podstawami prawnymi oraz niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku wyjścia poza granice zakreślone zarzutami skargi, który nota bene wynika także z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co oznacza, że Sąd pierwszej Instancji badając legalność zaskarżonej uchwały nie dokonał z urzędu oceny całokształtu procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosząc się jedynie do zawartych w skardze zarzutów, mimo że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego procesowego znaczenia nie daje pożądanej rękojmi, iż WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co przejawia się w ograniczeniu się przez WSA jedynie do rozpoznania zarzutów skargi;

II. prawa materialnego poprzez niezastosowanie:

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (29 czerwca 2011 r.), zwanej dalej u.p.z.p., o czym świadczy konstatacja WSA, iż kwestia czy działki stanowiące własność skarżącej położone są na terenie uzdrowiska czy obszaru ochrony uzdrowiskowej nie ma znaczenia w sprawie, chociaż dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, WSA powinien był ten przepis stosować, ponieważ konstytuuje on obowiązek uzgodnienia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z organami właściwymi do uzgadniana projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, w tym z ministrem właściwym do spraw zdrowia na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 8 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, dalej ustawa o uzdrowiskach, a ewentualne naruszenia procedury planistycznej w świetle art. 28 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały w całości lub części,

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret 7 u.p.z.p. - o czym świadczy konstatacja WSA, iż kwestia czy działki stanowiące własność skarżącej położone są na obszarze ochrony uzdrowiskowej nie ma znaczenia w sprawie, chociaż dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, WSA powinien był ten przepis stosować, ponieważ konstytuuje on obowiązek uzgodnienia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej z ministrem właściwym do spraw zdrowia, a ewentualne naruszenia procedury planistycznej w świetle art. 28 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały w całości lub części.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał legalności zaskarżonej uchwały zarówno pod względem zakresu stanowienia planu, jak i będących w istocie następstwem tego ustalenia konkretnych obowiązków proceduralnych przy sporządzaniu planu płynących z art. 17 u.p.z.p. Kwestia ustalenia czy teren objęty procedurą planistyczną położony jest na terenie uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej jest kluczowa, bowiem determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie kasatora Sąd nie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia art. 20 u.p.z.p. (w szczególności nie stwierdzono, iż plan nie narusza ustaleń studium oraz nie dostrzeżono, że uchwała Nr 98/VI/12/2011 nie zawiera załącznika graficznego), a także nie zbadał wpływu uchwały Nr 98/VI/12/2011 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna na uchwałę Rady Nr 585/IV/38/2006 z dnia 2 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna, z której wynika potrzeba dokonania szeregu zmian, m.in. związanych z likwidacją niezgodności ustaleń Studium z istniejącym zainwestowaniem, czy też na uchwałę Nr 510/V/46/2010 z dnia 13 września 2010 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna, w której stwierdzono konieczność kontynuacji prac nad zmianami studium.

Stwierdzono także, że WSA zaniechał zbadania, czy wobec bezspornego faktu wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie przebiegu drogi wojewódzkiej (m.in. przez część działki Skarżącej), wymagane art. 44 ust. 1 i 2 u.p.z.p. uzgodnienia terminu i warunków zostały dokonane. Zdaniem skarżącego nawet jeśli fakt zawarcia, bądź nie, umowy, o której mowa w art. 44 ust. 3 nie podlega ocenie sądu administracyjnego, to ocenie takiej podlegają uzgodnienia wskazane w art. 44 ust. 1, ponieważ wpływają na poprawność trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cywilnoprawny charakter tych uzgodnień z art. 44 ust. 1 nie ma znaczenia w tym sensie, że nie niweczy obowiązku sądu administracyjnego do zbadania czy zostały one dokonane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Konstancin-Jeziorna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Przedmiotem sprawy była kontrola legalności aktu prawa miejscowego pod kątem naruszenia przez ten akt uprawnienia skarżącej Spółki wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej uchwały i dokonał kompleksowej oceny jej zgodności z prawem. Zaznaczyć należy, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "ustawa o samorządzie gminnym"). Przepis ten wiąże prawo skargi do sądu administracyjnego z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12 i z dnia 17 maja 2012 r., sygn. I OSK 208/12, [w:] CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 – zwanej dalej "u.p.z.p."), a konkretnie art. 3 ust. 1 ustawy, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Skarżąca Spółka podnosi zarzut, że Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej uchwały, nie dokonał z urzędu oceny całokształtu procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząc się jedynie do zarzutów zawartych w skardze, mimo że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały. Skarżąca argumentuje, iż zakres ustanowienia planu miejscowego zależy od tego czy określony teren leży na obszarze uznanym za uzdrowisko lub na obszarze ochrony uzdrowiskowej. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji uznając, że kwestia ta jest bez znaczenia, nie zbadał legalności zaskarżonej uchwały tak pod względem zakresu uchwalanie planu, jak i będących w istocie następstwem tego uchwalenia, konkretnych obowiązków proceduralnych wynikających z art. 17 u.p.z.p.

Podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, publik. [w:] CBOSA). Naruszenie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień, nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit. b. Przepis pkt 6 lit. b tiret 2 wskazuje na konieczność wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a tiret 7 wskazuje na konieczność uzgodnienia planu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. Przepisy odrębne, o których mowa w tiret 2, to m.in. przepisy ustawy o uzdrowiskach, skoro w art. 19 ust. 1 pkt 8 tej ustawy mowa o tym, że "do zadań ministra do spraw zdrowia należy w szczególności: (...) uzgadnianie planów zagospodarowania przestrzennego dla stref, o których mowa w art. 38 ust. 1". Z kolei tiret 7 wprost wskazuje na uzgodnienie z ministrem właściwym do spraw zdrowia, podobnie jak przy tiret 2, ze względu na przepisy ustawy o uzdrowiskach, skoro w tiret tym mowa o zagospodarowaniu obszarów ochrony uzdrowiskowej. Zdaniem skarżącej kwestia, czy jej działki leżą na terenie uzdrowiska czy obszaru ochrony uzdrowiskowej jest kluczowa dla oceny, jakie obligatoryjne czynności w ramach procedury pianistycznej winny być podjęte. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu strony skarżącej odnośnie braku uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 27 stycznia 2011 r. o uzgodnieniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Centrum Miasta Konstancin-Jeziorna, teren położony w strefie "B" ochrony uzdrowiska Konstancin pod warunkiem przestrzegania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu skutkującego stwierdzeniem jego nieważności. Ponadto trafnie wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. stwierdziła, że zaskarżona uchwała powinna zostać uchylona m. in. ze względu na błędne założenie, iż obszar, na którym znajdują się działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącej, jest uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także ze względu na błędne założenie, że gmina Konstancin-Jeziorna jest gminą, o której mowa w art. 38 ust. 2 w.w. ustawy, w brzmieniu pierwotnym, czyli gminą, która uzyskała status uzdrowiska.

Nie można też podzielić zarzutu skargi, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności planu z punktu widzenia jego zgodności ze studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W przeciwieństwie do planu, studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Studium jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa «zgodności» studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Wobec tego skoro Rada Miejska Konstancin-Jeziorna, w uchwalonym przez siebie studium, zdecydowała się przeznaczyć obszar, objęty następnie zaskarżonym planem, w głównej mierze pod zieleń urządzoną to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku związanie organu ustaleniami studium jest silne. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] i [...] pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Konstancin-Jeziorna (uchwała nr 97/III/17/99 z dnia 27 grudnia 1999 r.), według którego działki te ze względu na położenie i związane z tym zagrożenie powodziowe, nie mogą być zabudowane (za wyjątkiem zabudowy zagrodowej, obiektów kubaturowych).

Bez znaczenia dla oceny mocy niniejszego związania pozostaje, podniesiona w skardze kasacyjnej, kwestia zgodności uchwały nr 98/VI/12/2011 w przedmiocie planu miejscowego z uchwałą nr 585/IV/38/2006 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 2 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna, czy z uchwałą nr 510/V/46/2010 z dnia 13 września 2010 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna, w której stwierdzono konieczność kontynuacji prac nad zmianami studium. Postanowienia planu muszą odzwierciedlać ustalenia obowiązującego studium. Rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, nie bierze natomiast pod uwagę aktów wyrażających intencję, czy też potrzebę zmiany studium w przyszłości.

Nie ma także znaczenia, z punktu widzenia poczynienia stosownych regulacji w studium, kwestia przylegania działek skarżącej do terenu uzdrowiska bądź też objęcia tych działek granicami uzdrowiska. Postanowienia studium wskazujące, że dolina rzeki Jeziorki (odcinek przylegający do dzielnicy uzdrowiskowej) powinna docelowo przybrać formę parku z urządzeniami rekreacyjnymi (ścieżki zdrowia) i elementami małej architektury, ewentualnie obiektów kubaturowych ściśle związanych z funkcją uzdrowiska, mogą być zwalczane jedynie w skardze na studium, nie na plan miejscowy. Skoro skarżąca twierdzi, że działki jej nie wchodzą w teren uzdrowiska (nie przylegają również do uzdrowiska) i wobec tego bezzasadne są regulacje studium a w konsekwencji planu przeznaczające ten teren pod cele związane z funkcją uzdrowiska, to powinna domagać się w pierwszej kolejności zmiany studium.

Sąd pierwszej instancji zweryfikował zgodność planu ze studium zarówno, gdy idzie o część tekstową, jak i graficzną aktu. Prawidłowo ocenił, że w planie oznaczono większą część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej prywatnej), a niewielką jej część symbolem [...] (drogi głównej ruchu przyspieszonego), co pozostaje w zgodności z rysunkiem studium i umożliwia tym samym realizację planowanej w studium drogi.

Skarżąca Spółka podnosi też zarzut, że Sąd pierwszej instancji zaniechał zbadania, czy wobec faktu wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie przebiegu drogi wojewódzkiej (m.in. przez część działki skarżącej), wymagane w art. 44 ust. 1 i 2 u.p.z.p. uzgodnienia terminu i warunków zostały dokonane. Argumentuje, że nawet, jeśli fakt zawarcia bądź nie umowy, o której mowa w art. 44 ust. 3 u.p.z.p., nie podlega ocenie sądu administracyjnego, czyli nie wpływa na poprawność przeprowadzenia trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ocenie takiej podlegają uzgodnienia wskazane w art. 44 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ wpływają na poprawność trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cywilnoprawny charakter tych uzgodnień z art. 44 ust. 1 nie ma znaczenia w tym sensie, że nie niweczy obowiązku sądu administracyjnego zbadania czy zostały one dokonane. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tego zarzutu. Ustawodawca bowiem w art. 44 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wyłączył kognicję sądów administracyjnych w rozstrzyganiu wszelkich sporów dotyczących spraw, o których mowa w art. 44 ust. 1-3 u.p.z.p. Zatem to sąd powszechny będzie właściwy do rozpoznania sporu w zakresie niezawarcia umowy i wynikającego stąd braku zasad rozliczenia kosztów wprowadzenia drogi wojewódzkiej do postanowień planu miejscowego.

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Kompleksowe rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.