Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 363/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: W sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniania nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

TEZY

W sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniania nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakazania wykonania naprawczych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej D. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. od czerwca 2011r. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce [...] położonej w miejscowości N., gmina N., w którym to budynku Z. A. – brat skarżącej D. W. prowadził produkcję łodzi z laminatów poliestrowo – szklanych. Impulsem do wszczęcia postępowania była skarga D. W. złożona [...].06.2011r., zarzucająca uciążliwość bliskości zakładu produkcyjnego, emitującego odór i hałas dla jej domu mieszkalnego. Wskazywała, że w toku jest postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej i warunków zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztatowo – produkcyjny z przeznaczeniem do robót remontowych i produkcji łodzi. Postępowanie w sprawie samowoli użytkowej było dwukrotnie zawieszane. Po raz pierwszy zawieszone było w okresie od [...].08.2011r. do [...].01.2012r. z uwagi na oczekiwanie na zakończenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. Nr [...] z dnia [...].10.2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. W. pozwolenia na adaptację drugiego budynku gospodarczego stojącego na pierwotnej działce siedliskowej [...] należącej do rodziców skarżącej i Z. A. – J. i L. A., z przewidzianą w tejże decyzji rozbiórką spornego budynku gospodarczego tj. tego, w którym brat skarżącej prowadził działalność gospodarczą. Postępowanie zostało podjęte po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ostatecznej stwierdzającej nieważność decyzji Starosty A. jedynie w części nakładającej na D. W. obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego użytkowanego przez brata. Po raz drugi zawieszenie postępowania objęło okres od [...].02.2012r. do [...].10.2014r. i było związane z oczekiwaniem na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skarg i D. W. i Z. A. na decyzję ostateczną w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty A. z [...].10.2004r. Postępowanie zostało podjęte po wydaniu przez WSA w Warszawie w dniu 10.06.2014r. w sprawie VII SA/Wa wyroku oddalającego obie wyżej wymienione skargi kwestionujące decyzję nieważnościową. Sąd uznał, że D. W. nie była uprawniona do rozbiórki budynku gospodarczego, który po podziale nieruchomości znalazł się na działce [...] należącej w całości do brata Z. A. oraz, że wyrażona w 2004r. przez rodziców rodzeństwa pozostającego teraz w sporze, zgoda na adaptację przez D. W. na cele mieszkalne jednego budynku gospodarczego, nie obejmowała zgody na rozbiórkę drugiego budynku gospodarczego. Po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności użytkowania przez Z. A. budynku gospodarczego usytuowanego, po podziale działki [...], na działce [...] i częściowo na działce [...] w N., zostały wyznaczone na dzień [...].10.2014r. oględziny, w czasie których stan zastany na terenie inwestycji został utrwalony na zdjęciach oraz z których to oględzin został sporządzony protokół. Inspektorzy organu odnotowali w nim, że budynek nie jest już użytkowany jako zakład produkcyjny łodzi z laminatów (nie stwierdzono maszyn, urządzeń i komponentów) a inwestor oświadczył, że czasowo zrezygnował z produkcji z uwagi na ciągłe skargi siostry. Budynek zamierza zaadoptować do remontu i produkcji łodzi po załatwieniu wszystkich pozwoleń. Do protokołu podał też, że remont spornego budynku, pierwotnie będącego stodołą, był wykonany w latach 90-tych i polegał na wymianie więźby dachowej, pokrycia dachu, wymianie i montażu stolarki okiennej i drzwiowej oraz zamontowaniu w pomieszczeniu gospodarczym komina i pieca C.O. Postanowieniem z dnia [...].12.2014r. wydanym – jak określił organ nadzoru budowlanego - w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego, organ ten powołując się na art. 81 "c" ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał Z. A. dostarczenie do [...].03.2015r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w spornym budynku gospodarczym, które wymienił inwestor w czasie oględzin, a na które – jak przyznał - nie uzyskał pozwolenia na budowę. Ocena techniczna została opatrzona datą sporządzenia [...].12.2014r. została przedłożona przy piśmie inwestora z [...].01.2015r. Po jej przedłożeniu i udzieleniu stronom postępowania terminu do zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...].02.2015r. (nr [...]) po rozpatrzeniu sprawy legalności użytkowania obiektu budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane orzekł o odstąpieniu od czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym usytuowanym na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku stodoły, wynika ich zgodność ze sztuką budowlaną oraz zastosowanie materiałów budowlanych posiadających atesty i aprobaty techniczne.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik D. W. podniosła zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej przez normę prawną ww. przepisu oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 6 w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pod kątem oceny, czy został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i udowodnione istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz art. 107 par. 3 K.p.a. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej. W uzasadnieniu zarzutów odwołania strona skarżąca podkreśliła, że przede wszystkim organ nie dokonał kwalifikacji wykonanych samowolnie w dawnym budynku stodoły robót budowlanych, co nie pozwala stwierdzić, czy nie były przebudową traktowaną jako budowa sankcjonowana wdrożeniem trybu legalizacji przewidzianego art. 48 prawa budowlanego, z którego zastosowaniem - z kolei - nie mogłoby się wiązać zobowiązanie do przedłożenia jedynie oceny technicznej. Zwrócono także uwagę, że stosowanie procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego wymagałoby wcześniejszego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...].04.2015r. orzekł o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji stwierdził, że inwestor (Z. A.) przeprowadził w budynku dawnej stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowalne polegające na wymianie elementów więźby dachowej, wymianie pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz instalacji komina, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz instalacji komina z rury PCV. W wyniku tych robót nie miała miejsca budowa, odbudowa, rozbudowa ani nadbudowa obiektu budowlanego tj. nie została zwiększona jego powierzchnia zabudowy ani kubatura. W związku z powyższym nie mają zastosowania przepisy art. 48 lub 49 "b" Prawa budowalnego ani też przepis art. 103 ust. 2 tego prawa. Zastosowanie mają natomiast przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane Odstąpienie od nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych naprawczych opiera się na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wynika z treści oceny technicznej przedłożonej przez inwestora potwierdzającej zgodność ocenianych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i użycie właściwych materiałów budowlanych. Organ II instancji stwierdził, że decyzja odmowna jest uznanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym orzeczeniem, kończącym postępowanie legalizacyjne robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie polegających na budowie, rozbudowie lub nadbudowie obiektu i w sytuacji gdy roboty te nie wymagają czynności naprawczych. Umorzenie postępowania powinno następować jedynie w przypadku braku stwierdzenia samowoli budowlanej. Twierdzenia powyższe organ oparł na treści stanowiska NSA wyrażonego w sprawie II OSK 1012/09 oraz WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 162/13.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego pełnomocnik D. W. zarzuciła opisanej wyżej decyzji ostatecznej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy samowola budowlana polegała na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej przez normę prawną zawartą w przepisie i naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada jedynie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, podczas gdy chodzi o zgodność ze wszystkimi przepisami prawa administracyjnego

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 7, 77 i 80 K.p.a. z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie, naruszenie art. 7, 8, 11 i 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania sprawy w II instancji pod względem merytorycznym i prawnym a ograniczenie się wyłączne do kontroli decyzji organu I instancji i to w ograniczonym zakresie .

Podnosząc powyższe zarzuty i rozwijając argumentację w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej sprecyzowała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym w zakresie zarzucanego skargą naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, sąd administracyjny nie może wydać osądu albowiem okoliczności sprawy nie zostały w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśnione, co nie pozwala sądowi na ocenę prawidłowości zastosowania procedury naprawczej z art. 50 – 51 Prawa budowlanego zamiast wnioskowanej przez skarżącą procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. Oczywiste jest jednak to, że przyjęty za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest całkowicie oderwany od przedmiotu prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego od 2011r. postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wprost wynika, że wszczęte z urzędu w czerwcu 2011r. postępowanie administracyjne dotyczyło legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, stanowiącego obecnie własność Z. A. – brata skarżącej. Samowolę użytkową reguluje zaś przepis art. 71 "a" Prawa budowlanego a jej legalizację kończy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydawane po wypełnieniu przez sprawcę samowoli obowiązków w zakresie przedłożenia koniecznych dokumentów opisanych art. 71 ust. 2 Prawa budowalnego, zaś niedopuszczalność legalizacji wyraża decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przewidziana art. 71 "a" ust. 4 Prawa budowlanego. Od 31 maja 2004r. legalizacja samowoli użytkowej (zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowalnego) nie jest już związana z odpowiednim stosowaniem przepisów procedury naprawczej (art. 50, 51, 57 ust. 7 Prawa budowalnego). Ustawą bowiem z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepis art. 71 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie, uchylające dotychczasowy ust. 3 art. 71, który regulował sposób likwidacji zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez odpowiednie stosowanie procedury naprawczej oraz dodany został art. 71 "a" , który legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązał z wypełnieniem obowiązków koniecznych dla takiej zmiany oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Opisana wyżej zmiana przepisów utwierdza w prezentowanym w orzecznictwie stanowisku, że w sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniana nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem lektura zaskarżonej decyzji organu I instancji wskazuje, że odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania w spornym obiekcie robót lub czynności, wyprowadzona z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, nastąpiło po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dysonansu między przedmiotem prowadzonego postępowania a rozstrzygnięciem sprawy nie eliminuje zamieszczona w komparycji decyzji pierwszoinstancyjnej wzmianka o rozpatrzeniu sprawy legalności użytkowania obiektu "w kontekście wykonanych robót budowlanych" albowiem wskazuje ona jedynie, że organowi I instancji umknęła uwadze opisana wyżej zmiana brzmienia art. 71 Prawa budowlanego. Z oceną samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien był się wstrzymać do czasu przeprowadzenia odrębnej procedury w sprawie oceny robót budowlanych przystosowujących budynek dawnej stodoły do funkcji budynku gospodarczego służącego prowadzonej w nim działalności w zakresie robót remontowych i produkcji łodzi. Legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowalnego, wyprzedza bowiem legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie uregulowanym art. 71 "a" prawa budowalnego (tak w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, str. 550 i w powołanym tam orzecznictwie – wyroku NSA sygn. II OSK 119/07, WSA w Poznaniu sygn. IISA/Po 962/111)

Postępowanie administracyjne mające wyjaśnić zakres robót budowlanych przystosowawczych było szczątkowe, czym organ ewidentnie naruszył art. 7, 77 i 80 K.p.a. w sposób niewątpliwie mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Czynności dowodowe ograniczyły się bowiem do oględzin a ustalenia co do zakresu ocenianych robót budowlanych i daty ich realizacji oparte zostały na niepoddanych jakiejkolwiek weryfikacji wyjaśnieniach inwestora Z. A., wpisanych lakonicznie do protokołu oględzin. Tymczasem po to, by dokonać właściwej kwalifikacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, niezbędna jest staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu (robót budowlanych) do ustawowych definicji Prawa budowalnego a następnie skonfrontowanie ustalenia z brzmieniem przepisów tego prawa z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy i jakiej reglamentacji ustawy podlegało ich wykonanie (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. IISA/Bk 801/09, dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ nadzoru budowalnego winien również pamiętać, że zakwalifikowanie określonych robót według właściwych przepisów prawa jako prowadzonych legalnie lub nie, wymaga jednoznacznego ustalenia daty ich wykonania. Zasada legalizmu wymaga bowiem, by ocena prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne toczyło się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r. sygn. IISA/Bk 286/09, dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższa zasada doznaje wyłomu co do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części zakończonej przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., gdyż w takich przypadkach przepis przejściowy Prawa budowalnego z 1994r. nakazuje stosowanie procedury przewidzianej ustawą Prawo budowlane z 1974r. Zauważyć należy, że wyjaśnienia inwestora odebrane w czasie oględzin co do okresu wykonania robót budowlanych przystosowujących budynek dawnej stodoły do wykonywania w nim działalności produkcyjno - remontowych łodzi, były bardzo enigmatyczne ("lata 90 – te") a na rozprawie przed sądem zostały już określone przez samego inwestora jako rok 2005. Z twierdzeniami inwestora pozostają w sprzeczności twierdzenia skarżącej wskazującej, że jeszcze w 2006r. gdy uzyskiwała pozwolenie na użytkowanie adaptowanego częściowo na cele mieszkalne sąsiedniego budynku gospodarczego, sporny obiekt budowlany był drewnianą stodołą, czego dowodem ma być zdjęcie dołączone do akt administracyjnych (k. 249 akt administracyjnych). Organ nadzoru budowlanego datę realizacji robót budowlanych przystosowawczych winien ustalić na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań obu skłóconych stron postępowania administracyjnego, zeznań świadków (najlepiej sąsiadów terenu inwestycji) oraz skonfrontowaniu dowodów osobowych z dostępnymi dokumentami i materiałem fotograficznym.

Zakres robót budowalnych i ich charakter również wymaga pogłębionej analizy. Tylko prawidłowe ustalenia w tym przedmiocie pozwolą sprawdzić, czy ich wykonanie podlegało reglamentacji Prawa budowlanego (wymagało pozwolenia czy zgłoszenia). Zauważyć bowiem należy, że ustawa Prawo budowlane w różnych okresach różnie definiowała roboty budowlane. Na przykład w okresie od 24 grudnia 1997r. do 31 grudnia 1998r. w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane funkcjonowało pojęcie "modernizacji" jako jednego z rodzajów robót budowlanych. Pojęcie to zostało dodane do definicji robót budowlanych, zawartej w słowniku pojęć prawa budowlanego pod art. 3 pkt 7, ustawą zmieniającą z dnia 22 sierpnia 1007r. (Dz. U. z 1997r. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997r. a wykreślenie pojęcia "modernizacja" z definicji robót budowlanych nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999r. na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą administracyjną państwa (Dz. U. z 1998r. Nr 106, poz. 668). Ustawa Prawo budowlane określa odmienne sankcje za poszczególne rodzaje samowoli budowalnej. Odrębnie traktuje wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego), odrębnie wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (art. 49 "b" ust. 1 Prawa budowlanego) a odrębnie samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 50 i 51 Prawa budowalnego). Dla ustalenia, że przewidziany poszczególnymi normami tryb postępowania ma zastosowanie w konkretnej sprawie, konieczne jest prawidłowe zakwalifikowanie kontrolowanych robót jako "innych niż budowa". Chodzi przy tym o kwalifikację uwzględniającą definicję "budowy" obowiązującą w przypisanej na podstawie właściwie dokonanych ustaleń dacie realizacji konkretnych robót budowlanych. Ustalenie w tym zakresie wymaga porównania stanu pierwotnego budynku stodoły ze stanem obecnym i ustalenia, co z elementów pierwotnej stodoły pozostało w budynku obecnie istniejącym. Tylko takie ustalenia pozwolą na wysnucie prawidłowego wniosku, czy doszło wyłącznie do remontu lub przebudowy, czy też zakres robót wykroczył poza obydwa pojęcia i powinien był zostać uznany za budowę. Organ nadzoru budowlanego powinien wykorzystać informacje z innych prowadzonych postępowań zainicjowanych przez inwestora w celu doprowadzenia do uzyskania zgód właściwych organów na prowadzenie działalności w zakresie produkcji i remontu łodzi. Z urzędu składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest okoliczność prowadzonego przed Wójtem Gminy N. postępowania z wniosku Z. A. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy (spornego w sprawie niniejszej) sprecyzowanego później jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla "rozbudowy, z przebudową budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo – remontowo produkcyjny łodzi z laminatu" oraz postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zmieniającej ustalone warunki zabudowy (sygn. IISA/Bk 12/14). Okoliczności wynikające z innych równoległych postępowań mogą być pomocne dla ustalenia rzeczywistego zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych przystosowujących budynek dawnej stodoły do prowadzenia w nim działalności gospodarczej.

Gdyby pogłębione postępowanie dowodowe doprowadziło organy nadzoru budowlanego do wniosku tożsamego z dotychczasowym tj. do potrzeby zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w następstwie ustalenia, że czynności naprawcze sprowadzić się mogą jedynie do kontroli prawidłowości technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych, skład orzekający nie podziela zarzutów skargi, jakoby przepis powyższy nie pozwalał na merytoryczną odmowę nałożenia określonych robót lub czynności. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje różnica stanowisk co do rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Część składów orzekających opowiedziała się za umarzaniem postepowań w sprawie samowoli budowlanej, dla której czynności naprawcze miałyby się sprowadzić do obowiązku wykonania określonych robót czy czynności faktycznych, a nie ma uzasadnionych powodów do nakładania takich obowiązków (między innymi WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 493/04, WSA w Opolu sygn. IISA/Op 585/08, WSA we Wrocławiu sygn. IISA/Wr 193/09). W orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko odmienne, aprobujące merytoryczną odmowę nakładania obowiązku wykonania robót czy czynności faktycznych naprawczych (między innymi WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. IISA/Go 637/09, WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 470/09, WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 337/08, czy NSA sygn. II OSK 167/06). Skład orzekający to ostatnie stanowisko podziela opowiadając się za koniecznością merytorycznego (pozytywnego lub negatywnego) orzekania w każdym postępowaniu, które nie wykazuje cech bezprzedmiotowości (istnieje przedmiot sprawy i podmiot – strona – domagający się konkretnego rozstrzygnięcia)

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez stronę kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), obejmujących koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącej przed sądem.