Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16a ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1038/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 1038/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. K. z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – K. K. Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16a ust. 1, art. 20, art. 23-24 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt, wnioskodawczyni po dniu 1 października 1992 r. nie podejmowała zatrudnienia. Mąż wnioskodawczyni został, mocą orzeczenia z 2007 r., uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z tego powodu organ uznał, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego oraz czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a stanem zdrowia męża wnioskodawczyni.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. wskazała, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, na skutek wypadku doznał czterokończynowego porażenia i wymaga stałej opieki. Sytuacja materialna rodziny jest trudna. Niewątpliwie odwołująca się od 1992 r. nie pracuje, bowiem początkowo opiekowała się dziećmi. Po wypadku męża, od 2003 r. została jej odebrana możliwość podjęcia pracy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odwoławczy zauważył, że nie ulega wątpliwości, że K. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Odwołująca się prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i córką, na dochód rodziny składa się świadczenie rentowe męża. W okresie od listopada 2011 r. do czerwca 2013 r. odwołująca się pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem. Odwołująca się nie pracuje zawodowo.

Jak następnie zaakcentował organ, odmowę przyznania stronie uprawnienia do świadczenia uzasadnia niespełnienie przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle tego przepisu sprawowanie opieki musi być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia. Pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stosownie do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza, że w tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wykładni rozszerzającej. Wskazany przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obejmuje osób bezrobotnych, dlatego też nie można uznać, że osoba bezrobotna rezygnuje z zatrudnienia.

Organ podkreślił, że odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Odwołująca się zatrudniona była ostatni raz w okresie od 1986 r. do 1992 r., przy czym od 1990 r. do 1992 r. przebywała na urlopie wychowawczym. Stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron. Od momentu rozwiązania stosunku pracy odwołująca nie podejmowała zatrudnienia najpierw z uwagi na opiekę nad dziećmi, a później z uwagi na konieczność opieki nad mężem. J. K. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W chwili obecnej odwołująca się nie pracuje, a sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

W świetle powyższego stanu prawnego i faktycznego, organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się nie może zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem jest zasadna. W konkluzji organ podniósł, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych precyzyjnie określił przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. zarzuciła organom błędne założenie, że rezygnacja z pracy musi wiązać się wyłącznie z ustaniem stosunku pracy. Mąż skarżącej wymaga stałej opieki, zatem podjęcie pracy przez skarżącą nie jest możliwe. Sytuacja materialna rodziny jest zła.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie przyjął, że skarżąca - jako osoba bez pracy, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, wobec czego nie przysługuje jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Jednocześnie ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje w art. 16a ust. 8 krąg osób uprawnionych do zasiłku. Ponadto specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane "specjalnym zasiłkiem opiekuńczym", uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że świadczenie to oczywiście uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując jednocześnie, że ponieważ kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, to nie ma powodu, aby się do nich bliżej odnosić w uzasadnieniu wyroku.

Podkreślono, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów strona skarżąca ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczności niniejszej sprawy rzeczywiście wskazują, że skarżąca pozostaje bez pracy. Jeżeli zatem wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w 2013 r., to w owym czasie nie pozostawała w zatrudnieniu i nie świadczyła także innej pracy zarobkowej. Powyższe okoliczności nie wyczerpują jednak stanu faktycznego niniejszej sprawy. W toku postępowania skarżąca podniosła bowiem okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy natomiast pominęły je, poprzestając na prostej konstatacji o braku zatrudnienia skarżącej w momencie ubiegania się o powyższy zasiłek, przy jednoczesnym – trwającym już od wielu lat – stanie zdrowia jej męża, powodującym brak możliwości samodzielnej egzystencji.

Takie stanowisko jest obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, a nadto dotknięte jest błędną interpretacją faktów ujawnionych w sprawie, ale przede wszystkim jest wynikiem wadliwej wykładni przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności niemożliwa do zaakceptowania jest dokonana przez organy jego interpretacja polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jaki pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jedną z przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym rodzajem orzeczenia o stanie zdrowia. Analizując powyższą przesłankę należy zgodzić się ze stanowiskiem, że celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji rodzi się pytanie o sposób rozumienia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie powyższego uregulowania. Przepis art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013r., ugruntowało się stanowisko, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt: I OSK 1758/07, Lex nr 501328). Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 463/13 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 550/13). Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Tak więc skoro specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może przysługiwać także osobom bezrobotnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674), a więc osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując zakres tego pojęcia należy wskazać, że objęcie nim tych sytuacji, w których mamy do czynienia z osobami niezatrudnionymi i niewykonującymi innej pracy zarobkowej, ale gotowymi do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, w istocie prowadzi do objęcia nim osób, które na gruncie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdowały się w sytuacji stanowiącej desygnat pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Aczkolwiek na gruncie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., pojęcia "niepodejmowania" i "rezygnacji" mogły być rozłącznie definiowane, to jednak nie ulega wątpliwości, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" mając szerszy krąg znaczeniowy obejmowało także "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro zatem ustawodawca w dodanym przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powtórzył znanej z art. 17 przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" posługując się ogólnym pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia nim także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Sąd wskazał przy tym, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. formułowany był pogląd, że błędna jest taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Lu 1037/12, Lex nr 1270453).

Tym samym Sąd przyjął, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma miejsce także wówczas gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia.

Dokonując analizy powyższego pojęcia nie można także zgodzić się – w ocenie Sądu pierwszej instancji - z poglądem zawężającym rozumienie powyższego pojęcia poprzez stosowanie formalnych ograniczeń. Za takie należy uznać konieczność formalnego pozostawania w zatrudnieniu lub w innej pracy zarobkowej albo też formalnej rejestracji w urzędzie pracy. Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności.

Wracając do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca rzeczywiście po raz ostatni pozostawała w zatrudnieniu ponad 20 lat temu. Następnie zrezygnowała z gotowości do podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem i od listopada 2011 r. z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe okoliczności – w świetle tego co zostało już powiedziane – nie powinny a priori wykluczać strony skarżącej z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organy przez to, że nie zbadały zarówno okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny.

Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd wskazał także, że zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 846/13 i z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 1008/13; WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 899/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 917/13; WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 632/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Ol 892/13; WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Sz 911/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ujawnione uchybienia – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiły podstawę do wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą dla wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Szczególnie istotna będzie ocena powyższych okoliczności z uwzględnieniem normy art. 80 k.p.a. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 1038/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w art. 16a ust. 1 cyt. ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce również w przypadku niepodejmowania zatrudnienia;

- art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzja narusza powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie podzieliło oceny przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, wskazując, że Sąd ten w sposób wadliwy ustalił treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bezzasadnie przyjmując, że "rezygnacja z zatrudnienia" ma miejsce także w przypadku, podyktowanego wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcia form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia, a nie wyłącznie w przypadku rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Wskazano, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest zatem rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konstruując przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca posłużył się pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które to pojęcie zostało zdefiniowane w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 22. Ilekroć zatem w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej", należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. O zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej będzie zatem można mówić wyłącznie w przypadku faktycznego zarobkowania we wskazanych wyżej formach. Oczywistym jest, że pozostawanie bez zatrudnienia jako osoba bezrobotna (czy innej postaci nieaktywności zawodowej) nie mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wobec tego osoba bezrobotna w chwili pozostawania bez zatrudnienia nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak tego wymaga art. 16a ust. 1 ustawy, nawet jeżeli rezygnuje z poszukiwania pracy, czy też odmawia przyjęcia propozycji pracy z Urzędu Pracy (wówczas bowiem można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia a nie rezygnacji z niego).

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd w swoich rozważaniach skupił się wyłącznie na znaczeniu pojęć "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" natomiast zupełnie pominął fakt nadania przez ustawodawcę określonego znaczenia pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" poprzez posłużenie się definicją legalną. Rozumowanie Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku było zatem obarczone błędem, bowiem na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" można mówić wyłącznie w przypadku stanów faktycznych opisanych w art. 3 pkt 22, a nie w przypadku istniejącej po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy zdolności i gotowości do podjęcia pracy. Definicja legalna wiąże zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne i w przypadku występowania jej w tekście prawnym nie ma podstaw do nadawania zdefiniowanemu pojęciu innego znaczenia niż wynika to z literalnego brzmienia definicji. Na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia oznacza zatem rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie, jak błędnie wywiódł to Sąd, rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako zdolność i gotowość do podjęcia pracy. Tożsamo rezygnację z zatrudnienia rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. (sygn. I OSK 123/10) wyjaśniając, iż osoba rezygnująca z zatrudnienia to taka osoba, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Przyjmując za właściwe podejście Sądu, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", ze względu na cel uregulowania, należy interpretować szeroko, można by dowolnie zmodyfikować każdą przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego powołując się na "słusznościowe" rozumienie przepisów prawa - nie wyłączając kryterium dochodowego. Nie da się przecież racjonalnie uzasadnić, że sytuacja materialna osoby, której dochód przekracza kryterium dochodowe tylko o 1 zł (pozostałe przesłanki określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych są spełnione), różni się na tyle od sytuacji osoby, która literalnie spełnia kryterium dochodowe, że uzasadnia to nieprzyznanie świadczenia.

W ocenie Kolegium całkowicie nietrafne było odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: I OSK 1758/07. Wyrok ten dotyczył bowiem świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla którego przesłanki ukształtowane są odmiennie niż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie wymaga się "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego chodzi zatem o niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (tak jest również w obecnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy), podczas, gdy w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego wymaga się rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że wspomniany przepis określa dwa niezależne od siebie (co należy podkreślić) stany faktyczne: pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Tylko ten pierwszy stan faktyczny (niepodejmowanie zatrudnienia), będzie dotyczył, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, osób bezrobotnych. Zdolność i gotowość do podjęcia pracy, które mogą mieć miejsce w przypadku osoby bezrobotnej, ma znaczenie wyłącznie przy niepodejmowaniu przez takie osoby zatrudnienia, co jest wprawdzie okolicznością relewantną prawnie dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz już nie dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec powyższego, nie jest tak, jak to stwierdził Sąd, że na gruncie rozwiązań obowiązujących do dnia 1 stycznia 2013 r. pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" mogły być rozłącznie definiowane, bowiem pojęcia te nie tylko mogły, ale były przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego definiowane w sposób rozłączny. W żaden sposób z uzasadnienia przytoczonego wyroku nie wynika, ażeby Naczelny Sąd Administracyjny rozumiał pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" jako szersze i obejmujące swym zakresem również "niepodejmowanie zatrudnienia". Wobec tego całkowicie dowolny jest wniosek Sądu, że skoro ustawodawca w dodanym przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powtórzył znanej z art. 17 przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" posługując się ogólnym pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia nim także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazał, że rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając, że przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie formułuje zakazu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie bezrobotnej. Z braku tego zastrzeżenia nie wynika jednak, że w każdym przypadku osoba bezrobotna może otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, albowiem to nie brak przesłanek negatywnych stanowi sam w sobie o prawie do tego świadczenia, lecz wynika ono w pierwszej kolejności z faktu spełnienia przesłanek pozytywnych jego przyznania. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie zatem możliwie tylko w przypadku stwierdzenia faktu rezygnacji przez taką osobę z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. np. gdy osoba aktualnie bezrobotna wykaże, że stan ten wynika z wcześniejszej rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z tego właśnie względu Kolegium badało jaka była przyczyna ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można uzasadniać dokonanej przez Sądu interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych argumentacją, prowadzącą w konsekwencji do pominięcia legalnej definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zgodnie z którą to argumentacją zaprezentowane w zaskarżonej decyzji rozumienie pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłoby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki.

Kolegium podkreśliło, że tego rodzaju wymagań pod adresem skarżącego nie formułował żaden z organów administracji orzekających w sprawie. Ponadto argument ten zdaje się opierać na założeniu, że skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążą uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z rezygnacją z zatrudnienia, to osoby ubiegające się o to świadczenie będą podejmować zatrudnienie nie w celu zarobkowania, lecz dla pozoru, wyłącznie w celu uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych (zatem de facto z obejściem tych przepisów). Nie jest wiadome na jakiej podstawie Sąd założył, że posiadając ofertę konkretnej i stałej pracy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej "wybierze" specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie wynagrodzenie ze stosunku pracy - organizując jednocześnie inną niż sprawowana osobiście formę opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Formułując przesłanki specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca przyjął, że zasiłek ten będzie przysługiwał tylko tym osobom, które pracowały i zrezygnowały z zatrudnienia, po to by podjąć się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powołując się na konstytucyjną zasadę równości Sąd nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 67 Konstytucji RP określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Szczegółowa regulacja materii zabezpieczenia społecznego należy do ustawodawcy zwykłego, który ma prawo określić przesłanki przyznawania określonych przez siebie form zabezpieczenia. O tym, czy materia ta została ukształtowana w ustawie w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi orzeka Trybunał Konstytucyjny a nie sądy administracyjne.

Jeżeli Sąd uważał, że normy wynikające z gramatycznej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nieuzasadniony pozbawiają prawa do świadczeń określoną grupę osób (które nie mogą wykazać się faktem rezygnacji z zatrudnienia, a jedynie niepodejmowaniem zatrudnienia), to w celu jego wyeliminowania mógł przedsięwziąć przewidziane w art. 193 Konstytucji RP środki, czego jednak nie zrobił, a zamiast tego, wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, dokonał w istocie faktycznej kontroli konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając, że interpretacja przedmiotowego przepisu jakiej dokonały organy (gramatyczna) jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przykład typowego wyroku zakresowego, w którym Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP "(...) jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie (...)".

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jeżeli w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania wprost norm konstytucyjnych, a oczywistym jest, że art. 32 Konstytucji RP nie nadaje się do zastosowania bezpośrednio w podstawie prawnej decyzji administracyjnej (gdyż nie przyznaje on konkretnych uprawnień), to stosowanie wykładni z odwołaniem się do norm konstytucyjnych może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka nie może jednak w żadnym razie być contra legem (podobnie jak wykładnia celowościowa, czy systemowa), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na ochronę wartości konstytucyjnych, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. II FPS 9/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 110; uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13). Należy też zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją przepisu prawa ma walor powszechny.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że błędny był wytyk Sądu dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przede wszystkim tak postawiony zarzut świadczy o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia skarżonego wyroku, gdyż w jednym miejscu Sąd stwierdza, że "Ponieważ kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, to nie ma powodu aby się do nich bliżej odnosić w niniejszym uzasadnieniu", by dalej zarzucić, że nie została wyjaśniona kwestia faktycznego sprawowania opieki skarżącej nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kwestia ta została wyjaśniona i nie była kwestionowana w postępowaniu administracyjnym (o czym świadczy przeprowadzony wywiad środowiskowy), gdyż nie budzi wątpliwości, że opieka jest faktycznie sprawowana. Nie było to jednak szczegółowo rozważane w decyzjach organów administracji, albowiem powodem wydania decyzji odmownej był stwierdzony brak wymaganej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W istocie zbędne jest dokonywanie ustaleń dotyczących możliwości oraz gotowości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż są to okoliczności nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (wobec dokonania przez organy administracji prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Podsumowując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ostatni stosunek pracy w jakim pozostawała ustał na skutek rozwiązania za porozumieniem stron z dniem 1 października 1992 r. Nie można zatem stwierdzić, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (mężem), gdyż w chwili rezygnacji przez nią z zatrudnienia nie był on wówczas osobą niepełnosprawną, a kolejnego zatrudnienia skarżąca już nie podjęła. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to skarga J. K. winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456) w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, i opartego na jej podstawie wniosku, że użyte w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce również w przypadku niepodejmowania zatrudnienia.

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z porównania powyższych przepisów na tle ich literalnej wykładni wynika, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżniał zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Poprzestanie na literalnym odczytaniu powyższych przepisów i prostym porównaniu ich ze sobą nie dawało jednak pełnej odpowiedzi na pytanie o treść normy prawnej zakodowanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyróżnienie bowiem przez ustawodawcę przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mogło prowadzić do automatycznego wniosku o wzajemnym wykluczaniu się tych przesłanek. Konieczne było ustalenie relacji zakresów obydwu przesłanek przy wykorzystaniu metody wykładni celowościowej i systemowej odwołującej się do unormowań Konstytucji RP.

Jak podkreślano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., I OSK 1442/14).

Podkreślić też należy, że w znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16a ust. 1. Przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że osoby bezrobotne zarejestrowane w urzędach pracy i posiadające status osoby bezrobotnej pozbawione zostały możliwości ubiegania się zarówno o świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy.

Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.), z którego wynika, że dopiero uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuację taką, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", użytym w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., I OSK 56/14).

Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm – co już wyżej sygnalizowano – uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która w art. 17 zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych również przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 22 tej ustawy. Zawarta w tym przepisie definicja legalna nie mogła mieć wpływu na wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wątpliwości nie budziło bowiem rozumienie pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" lecz rozumienia użytego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – nie wyraził poglądu, że użyte w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przez wnioskodawcę korzystającego wcześniej ze świadczenia pielęgnacyjnego, a wykładnia ta – jak wyżej wykazano – była prawidłowa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 193 oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza po zajęciu stanowiska w kwestii konstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., II OSK 3006/13) i tak w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I FSK 88/10), które tym samym nie może być utożsamiane z ingerowaniem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto to wątpliwości Sądu (których nie da się wyeliminować w drodze wykładni), a nie strony postępowania, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia naruszenie prawa materialnego poprzez niedoprowadzenie do zbadania konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, Lex nr 236849; por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., I GSK 944/09, LEX nr 594760; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., I GSK 768/13). Jak podkreślano już w orzecznictwie "Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2426/05, Lex nr 198985).

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazując na błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Organ nie badał bowiem pozostałych przesłanek przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wychodząc z błędnego założenia – co przyznano w skardze kasacyjnej – że nie są one istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy nie badając zarówno okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.