Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2065/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...] w [...] (dalej: "Prokurator") pismem z dnia 19 października 2017 r. wniósł skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odszkodowania za przeniesienie własności nieruchomości (dalej: "orzeczenie").

W uzasadnieniu wskazał, że jego legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 953, dalej: "ustawa nowelizująca"). Wskazuje na to przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu nią nadanym stosuje się stosuje się do aktów i czynności podjętych po dniu wejścia w życie ustawy.

Prokurator wskazał następnie, że brzmienie art. 52 § 1 P.p.s.a. zarówno przed jak i po nowelizacji zakłada zwolnienie z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one od aktu lub czynności będącego przedmiotem skargi. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.

Prokurator podkreślił, że opisany wyżej tryb zaskarżania winien być skonfrontowany ze specyfiką przedmiotu zaskarżenia, jakim jest orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (Komisja). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10 oraz wyrok tutejszego sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 2479/14 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II OSK 2099/15 wywiódł, że orzeczenia Komisji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Prokuratora podzielić należy pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 2479/14, że w stosunku do skarżącego nie zwolnionego z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zastosowanie winien mieć art. 52 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., bowiem od orzeczenia Komisji nie przysługuje środek odwoławczy. Prokurator nie podzielił odmiennego stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., w którym przyjęto, że w sprawach skarg na orzeczenia Komisji art. 52 § 4 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania.

W ocenie Prokuratora, wykładnia art. 52 § 4 P.p.s.a w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, winna uwzględniać specyficzny kontekst prawny wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., to jest winna być dokonana w taki sposób, by objąć zakresem normowania także akty o charakterze indywidualnym takie jak specyficzne decyzje, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Winno to doprowadzić do konkluzji, że możliwość wniesienia skargi na orzeczenie Komisji nie jest ograniczona terminem, a jedynie uwarunkowana uprzednim wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. Jedynie taka wykładnia gwarantuje prawo do sądu. Standardu takiego nie gwarantuje obciążanie skarżących obowiązkiem każdorazowego występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, że początek biegu siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 P.p.s.a., nie jest jasno określony.

Prokurator wskazał następnie, że zgodnie z zaaprobowanym przez niego poglądem wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r. skarżący niezwolniony z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia może wnieść skargę w każdym czasie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

W konsekwencji przyjąć należy, że Prokurator, który z uwagi na cel swojego udziału ma szerszą temporalnie możliwość zakwestionowania aktu administracyjnego, nie jest ograniczony terminem przy składaniu skargi na orzeczenie Komisji.

Prokurator podniósł następnie, że nawet gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., to sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji i tak nie może być liczony od dnia doręczenia tego orzeczenia stronie postępowania, skoro wówczas możliwość kontroli sądowoadministracyjnej była całkowicie wyłączona. Możliwości tej, a ściślej ujmując trybu zaskarżania nie przesądził również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdyż sąd konstytucyjny nie wyjaśnił jaki charakter ma orzeczenia Komisji. W istocie dopiero prawomocny wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 rozstrzygnął o możliwości i trybie zaskarżania tego typu aktów administracyjnych.

Tym samym wyrok ten uznać należy za zdarzenie, które uzasadniło możliwość wniesienia skargi na orzeczenie Komisji. Oznacza to, że sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia tego wyroku, czyli od 28 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia. Komisja wskazała, że termin do wniesienia skargi przez prokuratora nie biorącego udziału w postępowaniu wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, co potwierdzenia uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05.

Komisja wskazała, że nie ma znaczenia dla kwestii upływu terminu do wniesienia skargi na jej orzeczenie, czy orzeczenie zakwalifikować należy jako decyzję, czy też jako inny akt w rozumieniu art. 52 § 3 lub § 4 P.p.s.a. W przypadku tych bowiem aktów, w relewantnym dla rozpatrywanej sprawy stanie prawnym, termin do wniesienia skargi przez prokuratora także wynosił 6 miesięcy i biegł od dnia podjęcia takiej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarga dotyczy orzeczenia z dnia [...] lutego 2002 r., a więc wydanego ponad piętnaście lat przed datą wniesienia skargi.

Na wstępie ustalić należy, które brzmienie przepisów P.p.s.a. regulujących zasady wnoszenia skarg, znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Prokurator stanął na stanowisku, że z uwagi na art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, do jego skargi zastosowanie znajdą art. 52 i 53 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Powyższy pogląd uznać należy za prawidłowy z następujących przyczyn.

W art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadzona została ogólna zasada, zgodnie z którą do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zastosowanie znajdują przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdą przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Ustawodawca przewidział jeden wyjątek od powyższej zasady. Wyjątek ten wynika właśnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z jego brzmieniem, przepisy art. 52 i 53 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. A contrario zatem, do aktów i czynności podjętych przed 1 czerwca 2017 r., nawet jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest po tej dacie, stosuje się art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.

Z powołanych przepisów wynikało, że termin do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wynosi 30 dni od daty jej doręczenia stronie, zaś w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, termin ten wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej a w pozostałych przypadkach – sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi .

Prokurator wnosząc skargę w niniejszej sprawie to jest w sprawie orzeczenia wydanego ponad piętnaście lat temu dla wykazania, że wniesiona została ona w terminie powoływał się na szczególny charakter orzeczeń wydawanych przez Komisję.

Wydawanie orzeczeń przez Komisję regulowała ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798, dalej "ustawa z dnia 20 lutego 1997 r.") oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r., nr 77, poz. 730, dalej: "zarządzenie").

Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r., w postępowaniach prowadzonych przez Komisję nie mogły brać udziału osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy) ich interesy reprezentował przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia) a zespół orzekający w składzie 4 osób delegowanych w równej ilości przez organ państwowy i Zarząd Związku Gmin kończył prowadzone postępowanie albo ugodą albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Zespół nie musiał przy tym uzgodnić i wydać orzeczenia. W takiej sytuacji uczestnicy postępowania mogli żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). Wydane orzeczenie mogło przenosić własność na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin zarówno dawnego mienia pożydowskiego jak i nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że orzeczenia Komisji wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. i nie można zaskarżyć ich do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1570/06).

Przepis art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. stał się przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673), rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w dniu 11 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 roku, poz. 432). Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo (pkt 3.4.8 uzasadnienia). Uznał jednak, że sformułowanie "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza, że postępowanie jest jednoinstancyjne, co nie wyłącza wniesienia wniosku o wznowienie czy stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 3.4.11 uzasadnienia). Sąd konstytucyjny wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 3.4.12 uzasadnienia). Stanowisko to powtórzone zostało we wnioskach (pkt 3.5 uzasadnienia).

Tutejszy sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. W zakresie trybu wnoszenia skargi uznał, że przed jej wniesieniem należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa w trybie 52 § 4 P.p.s.a., a skuteczne wezwanie nie jest ograniczone żadnym terminem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2099/15 oddalił skargę kasacyjną i uznał, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż orzeczenie Komisji jest decyzją. Odmiennie jednak niż sąd pierwszej instancji uznał, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia decyzji, a skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał.

Sąd kasacyjny uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a, bowiem przepis ten nie dotyczy decyzji administracyjnych.

Stanowisko prokuratora zawarte w skardze w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi, zgodnie z którym w świetle wyroku tutejszego sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r., możliwe jest wniesienie skargi na orzeczenie Komisji po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oznacza w praktyce, że zaskarżenie orzeczenia Komisji nie jest ograniczone żadnym terminem. Pogląd ten jest nieprawidłowy.

W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że podziela stanowisko zawarte zarówno w wyroku WSA, jak i w wyroku NSA, zgodnie z którym orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Z brzmienia ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. wynika, że Komisja upoważniona została przez ustawodawcę do rozstrzygnięcia w sposób władczy, w imieniu Państwa, określonego rodzaju sprawy, poprzez orzeczenie w zakresie zwrotu określonej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Oznacza to, że Komisja wydając orzeczenie dokonywała konkretyzacji normy prawnej, dokonując w sposób władczy i jednostronny ustalenia sytuacji prawnej adresata swojego orzeczenia.

Zatem wniesienie skargi na orzeczenie Komisji winno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, a w przypadku prokuratora w terminie 6 miesięcy licząc od dnia doręczenia orzeczenia stronie.

W realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest niezachowanie powyższego terminu przez Prokuratora.

Prokurator argumentował, że jedynie przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska, to jest stanowiska o nieograniczonej żadnym terminem możliwości wniesienia skargi gwarantuje zapewnienie prawa do sądowej kontroli orzeczeń Komisji. Wskazywał także, że przyjęcie powyższej wykładni uzasadnione jest specyficznym charakterem orzeczenia oraz wieloletnim brakiem możliwości wniesienia skargi do sądu od orzeczeń Komisji.

Ustosunkowując się do tego argumentu sąd wskazuje, że w jego ocenie wyważyć należy z jednej strony możliwość poddania danego orzeczenia kontroli sądowej, a z drugiej strony, kwestie związane ze stabilizacją stosunków prawnych powstałych na skutek wydania orzeczenia.

Z tego też powodu ustawodawca ograniczył 30 dniowym terminem możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne. Z uwagi na konieczność zagwarantowania możliwości kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych na skutek skargi oskarżyciela publicznego, termin ten wydłużony został dla niego do sześciu miesięcy. Jednocześnie ustawodawca przewidział, dla przypadków, w których z przyczyn niezawinionych przez stronę skarga nie została wniesiona w terminie, możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki nie został w niniejszej sprawie złożony.

Prokurator wskazywał, że za początek biegu terminu do wniesienia skargi uznać można w jego ocenie datę wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, jako datę sprecyzowania w jakim trybie wnoszona winna być skarga na orzeczenie Komisji. Oznacza to, że Prokurator utożsamia wyrok wydany w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej z aktem o charakterze generalnym regulującym prawa i obowiązki nieoznaczonych indywidualnie podmiotów. Takiej wykładni przyjąć nie można.

Kwestie związane z brakiem wiedzy co do sposobu wnoszenia środka zaskarżenia mogłyby być rozpatrywane wyłącznie w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na określone orzeczenie. Wniosek taki, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie został jednak złożony.

Z uwagi na powyższe, uznając że skarga prokuratora wniesiona została po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a., Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odrzucił skargę.