Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 504/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 i  art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] (dalej jako "skarżąca") prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w gminie [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 lipca 2000 r. przez skarżącą prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha (pkt 2).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Gmina [...] pismem z 22 stycznia 2013 r. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez nią z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1014 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez skarżącą dz. nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nabycia dz. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że aby stwierdzić, czy nieruchomość stała się własnością gminy na mocy art. 13 ust. 2 ustawy, muszą został spełnione łącznie następujące przesłanki: działka musi stanowić własność Skarbu Państwa, być nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz znajdować się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, przy czym nie mogła ona zostać przekazana do Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa ostateczną decyzją do 30 czerwca 2000 r. Z odpisu księgi wieczystej wynika, że prawo własności dz. nr [...] ujawnione jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] grudnia 1978 r. nr [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Spełniona została zatem pierwsza przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy. W zaświadczeniu Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r. wskazano natomiast, że dz. nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] marca 1990 r. nr [...]) w dniu 1 lipca 2000 r. położona była na terenach upraw polowych oraz częściowo na terenach upraw ogrodniczych i zabudowy zagrodowej. Nieruchomość ta znajdowała się zatem na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele gospodarki rolnej. W ocenie organu, konieczne było jeszcze ustalenie, czy nieruchomość ta była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.). Dla ustalenia możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele rolnicze pomocniczo służą zapisy w ewidencji gruntów. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, w dniu 1 lipca 2000 r. dz. nr [...] stanowiła następujące użytki: grunty orne ([...]) o pow. [...] ha, drogi ([...]) o pow. [...] ha i lasy ([...]) o pow. [...] ha. Tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne należą do użytków rolnych. Do tej kategorii nie są natomiast zaliczone zarówno na podstawie § 27 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 17 grudnia 1996 r. (Dz.U. Nr 158, oz. 813), jak i na podstawie § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), pozostałe tereny wchodzące w skład ww. działki, tj. drogi i lasy. Zdaniem organu, w przypadku dróg, z racji ich niewielkiej powierzchni wynoszącej [...] ha, należy jednak uznać, że nie zmieniały one charakteru gruntów rolnych i nadal pozostawały nieruchomością rolną. Z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lutego 2013 r. wynika ponadto, że droga biegnąca przez dz. nr [...] według stanu na dzień 1 lipca 2000 r. nie była drogą publiczną. Tym samym należało uznać, że w skład dz. nr [...] wchodziły dwie nieruchomości, z których część zajęta pod lasy przeszła, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a pozostała, jako stanowiąca nieruchomość rolną, która spełniała warunki komunalizacji, winna z dniem 1 lipca 2000 r. stać się własnością właściwej gminy. Część, która znalazła się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa nie należała bowiem do kategorii nieruchomości podlegających przekazaniu do tego Zasobu decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub art. 17 ust. 1 ustawy, a zatem nie ma do niej zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, ze dokonano wydzielenia geodezyjnego poszczególnych części wchodzących w skład dz. nr [...] i dokonano jej podziału na dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. W konsekwencji orzeczono o komunalizacji dz. nr [...] spełniającej wymóg z art. 13 ust. 2 ustawy i odmówiono skomunalizowania dz. nr [...], która przeszła do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że samo wejście w życie art. 74 ust. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100) nie skutkowało przejściem gruntów leśnych w zarząd Lasów Państwowych, bowiem był tu niezbędny jeszcze element w postaci czynności objęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe protokołem zdawczo-odbiorczym. Skoro zatem spornego gruntu nie przekazano Lasom Państwowym, nie doszło do faktycznego przekazania gruntów leśnych na rzecz tego podmiotu. Część zatem dz. nr [...], na której znajduje się użytek leśny odpowiada zatem dyspozycji art. 1 pkt 3 ustawy, mówiącego właśnie o lasach niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, do których znajduje zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] kwietnia 2016 r. i stwierdzenie nabycia całości dz. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie niewątpliwie spełniona została pierwsza i druga przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomości stanowiła własność Skarbu Państwa i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości przeznaczona była na cele gospodarki rolnej. Jak wynika jednak z operatu ewidencji gruntów i budynków dz. nr [...] w dniu 1 lipca 2000 r. stanowiła grunty orne ([...]) o pow. [...] ha, lasy ([...]) o pow. [...] ha oraz drogę ([...]) o pow. [...] ha, która nie stanowiła drogi publicznej – była drogą wewnętrzną, dojazdową do zabudowań i pól uprawnych (na co wskazuje treść pisma Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lutego 2013 r.). Minister wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) do użytków rolnych zaliczane były wyłącznie grunty orne, sady, łąki trwałe i pastwiska. Natomiast drogi wchodziły w skład gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i dzieliły się na: drogi krajowe (pkt 1), drogi wojewódzkie (pkt 2), drogi gminne oraz lokalne (pkt 3), drogi zakładowe (pkt 4), ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w pkt 1-4, należące do tej samej kategorii co drogi (pkt 5), drogi ogólnodostępne niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (pkt 6), autostrady płatne i drogi ekspresowe (pkt 7) oraz drogi prywatne (pkt 8). Mając na uwadze wskazany podział należy uznać, że omawiana droga o pow. [...] ha zaliczała się do kategorii dróg ogólnodostępnych, niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych (ww. pkt 6). Drogi nie mogły być zatem zakwalifikowane do gruntów o charakterze rolnym. Samo zaś usytuowanie drogi pośród nieruchomości o przeznaczeniu rolnym nie może wpływać na ocenę potencjalnej możliwości wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. W tej sytuacji uznać należało, że w tej części przedmiotowa działka nie była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego. Organ wskazał dalej, że w piśmie z [...] lutego 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych podała, że dz. nr [...] nie była przekazana w trybie ustawy do Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże przy ocenie spełnienia przesłanki dotyczącej nieprzekazywania nieruchomości Agencji należy, w stosunku do części omawianej nieruchomości stanowiącej las o pow. [...] ha, mieć na uwadze stan prawny określony w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach i ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą pod zarząd Lasów Państwowych. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2013 r. wynika, że część nieruchomości stanowiąca las była, według stanu na dzień 1 stycznia 1992 r. (tj. na dzień wejścia w życie ustawy o lasach) w Zasobie Państwowego Funduszu Ziemi. Tym samym ta część nieruchomości przeszła z mocy prawa w zarząd Lasów Państwowych. Z kolei w myśl art. 12 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, lasy podlegające zarządowi Lasów Państwowych, niewydzielone geodezyjnie z nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 1994 r.) przechodzą do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Oznacza to, że w zasobie tym znalazła się z mocy prawa jedynie część dz. nr [...], stanowiąca las o pow. [...] ha, zaś pozostała część tej działki (stanowiąca grunty orne i drogę), pozostała poza Zasobem. Tym samym przesłanka dotycząca nieprzekazania nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych spełniona została jedynie odnośnie do tej części działki, która stanowiła grunty orne i drogę. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że Gmina [...] z mocy prawa mogła nabyć jedynie tę część nieruchomości, którą stanowiły grunty orne. Nie mogła natomiast nabyć nieruchomości drogowej i leśnej. Organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać takiego wydzielenia geodezyjnego gruntu, które będzie uwzględniało całość gruntów niestanowiących użytków rolnych, tj. lasu i drogi.

Sprzeciw od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że samo wejście w życie art. 74 ust. 3 ustawy o lasach nie skutkowało przejściem gruntów leśnych w zarząd Lasów Państwowych, bowiem był tu niezbędny jeszcze element w postaci czynności objęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe protokołem zdawczo-odbiorczym. Błędne jest więc przyjęcie, że część nieruchomości, która stanowi użytek leśny, przeszła z mocy prawa w zarząd Lasów Państwowych. W konsekwencji nieruchomość ta nie mogła przejść następnie do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, nietrafiona jest również argumentacja odnośnie do użytku drogowego. Do dróg w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zalicza się jedynie gruntów zajętych pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości. Grunty te winny być wówczas wliczone do przyległego użytku gruntowego. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się natomiast do kwestii, czy droga przebiegająca przez przedmiotową nieruchomość nie jest gruntem zajętym pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych. Droga ta stanowi natomiast nieodzowny element przy produkcji wytwórczej i pełni funkcję drogi transportu rolnego, a zatem winna podlegać komunalizacji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2122/17 odrzucił sprzeciw, jako wniesiony z uchybieniem terminu. Prawomocnym postanowieniem z 20 lutego 2018 r. przywrócono skarżącemu termin do wniesienia sprzeciwu, a sprawie nadano sygn. akt I SA/Wa 504/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw Gminy [...] od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył zarówno art. 138 § 2 K.p.a., jak również art. 13 ust. 2 ustawy.

Jak wskazuje art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszej instancji, tj. 18 kwietnia 2016 r.), ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do:

1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych;

2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń;

3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2.

Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przejęcie przez Agencję (ówcześnie Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa) praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 1990 r., obowiązującego na dzień 1 lipca 2000 r., dz. nr [...] położona była na terenach upraw polowych ([...]) oraz częściowo na terenach upraw ogrodniczych i zabudowy zagrodowej ([...]). Nieruchomość ta znajdowała się zatem na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele gospodarki rolnej.

Z zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2013 r., wydanego w oparciu o operat ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] wynika, że w dniu 1 lipca 2000 r. przedmiotowa działka była ujęta w rejestrze jako: grunty orne ([...]) o pow. [...] ha, drogi ([...]) o pow. [...] ha i lasy ([...]) o pow. [...] ha.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy część przedmiotowej działki ujętej w ewidencji gruntów i budynków jako las i droga, można w okolicznościach niniejszej sprawy traktować jako nieruchomość rolną, podlegająca komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do nieruchomości oznaczonej jako las wskazać należy, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, decyduje - co do zasady - w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie taki właśnie zapis w ewidencji odnosi się do [...] ha przedmiotowej nieruchomości.

Należy mieć również na uwadze, że o ile w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. w art. 1 pkt 1 ustawy zawarty był wymóg, aby nieruchomość położona była na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, o tyle już w dacie wydania decyzji odwoławczej, przepis ten wymogu badania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nie zawierał, a w konsekwencji wiążące były zapisy ewidencji.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji, przy analizie przesłanki przeznaczenia nieruchomości, nie można tracić z pola widzenia, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji, ani też Sąd, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako nieruchomości rolnej tylko w oparciu o definicję ustawową zawartą w Kodeksie cywilnym i z pominięciem zapisu w ewidencji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w myśl którego ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2, wskazać należy, że wydzielenie geodezyjne jest instytucją materialnego prawa administracyjnego uregulowaną w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Ustalenie treści tego pojęcia w oparciu o wymienione ustawy jest uprawnione nie tylko z uwagi na stan prawny obecnie obowiązujący. Także w dacie dodania art. 1 pkt 3 do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z dniem 19 stycznia 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), "wydzielenie geodezyjne" było normowane przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego (ustawy i przepisów wykonawczych). Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym, niż dotychczas, ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego (sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej). Jak wynika z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a, podział nieruchomości rolnych i leśnych dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę. Tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98).

W dacie istotnej z punktu widzenia art. 13 ust. 2 ustawy, tj. dnia 30 czerwca 2000 r. obowiązywało ww. rozporządzenie z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przewidywało ono użytki leśne jako sposób zagospodarowania działki. W myśl jego § 27 ust. 3, użytki leśne dzieliły się na lasy i grunty leśne (§ 27 ust. 3 pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (§ 27 ust. 3 pkt 2). Pozwala to, w powiązaniu z treścią materiału dowodowego, tj. zaświadczeniem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] stycznia 2013 r. na ustalenie, że w dniu 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] w części dotyczącej obszaru o pow. [...] ha była lasem wyodrębnionym geodezyjnie z nieruchomości rolnej.

Z woli ustawodawcy, komunalizacją w trybie art. 13 ust. 2 ustawy objęte zostały nieruchomości rolne, które z chwilą upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 nie były wydzielone geodezyjnie jako lasy. Zachodziła zatem przesłanka negatywna komunalizacji określona w art. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1260/11, sygn. akt I OSK 1139/11 i z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1638/11 wydanych na skutek skarg kasacyjnych Gminy [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy nie podlegała również część przedmiotowej nieruchomości oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków jako droga.

Według art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II CSK 467/07, LEX nr 523605). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podnosi się także, że "dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132).

Jeśli zatem zważymy, że działka nr [...] w części obejmującej obszar o pow. [...] ha, mimo że w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne, ale w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako droga i tak też była wykorzystywana, to nie można stwierdzić, że stanowiła ona nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego. Trudno bowiem uznać, że samodzielna i odrębna nieruchomość stanowiąca drogę i pełniąca funkcję komunikacyjną, infrastrukturalną, jak przyznaje sama skarżąca gmina, mogłaby być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, jest inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja komunikacyjna).

Rację ma więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w odniesieniu do części dz. nr [...], która oznaczona jest jako nieruchomość leśna i drogowa, nie została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, tj. aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem w sprawie zaistniała konieczność dokonania takiego geodezyjnego wydzielenia gruntów, aby uwzględniono całość gruntów nie stanowiących użytków rolnych, tj. las i drogę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.