Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 524/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 29 ust 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Kolegium") z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań A. G. oraz S. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2015 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i orzekło:

"nakazać współwłaścicielom działek nr ewid. [...] i [...] a mianowicie - A. G. właścicielce 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - B. N. i K. N., współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - S. M. i Z. M., współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - A. G. , właścicielce 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - Z. M., właścicielowi 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - W. K. i J. K. , współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] ,

1) Wykonać nowy lub podwyższyć istniejący cokół (mur oporowy) pod ogrodzeniem na granicy działek nr ewid. [...], [...] z ulicą [...] oraz na granicy działki nr ewid. [...] z ulicą [...] na odcinku od ulicy [...] do wjazdu na działkę nr ewid. [...]. Rzędne korony cokołu powinny być: nie niższe niż 173,40 m n.p.m. i o co najmniej 10 cm wyższe niż istniejący kanał ściekowy z kratą, usytuowany na wyjeździe z tych działek na ulicę [...] ; wyższe o minimum 15 cm od przyległego terenu na przestrzeni nie mniejszej niż 2,0 m od ogrodzenia;

2) wybudować zbiorniki retencyjne o pojemności nie mniejszej niż 3,9 m3 - mogą być to studnie lub doły chłonne albo niecki o niewielkiej głębokości (10-30 cm) i powierzchni gwarantującej uzyskanie zalecanej retencyjności.

Granice pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] a ulicą [...] i [...] określa aktualna mapa zasadnicza licencjonowana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej".

Już na wstępie należy wyjaśnić, że zmiana decyzji Wójta dokonana przez Kolegium w zaskrzonej decyzji ograniczyła się do podania właściwej rzędnej tj., 173,40 m n.p.m. zamiast 103,40 m. n.p.m. (zob. s. 14 – 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z 1 lipca 2013 r. S. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia właściwych stosunków wodnych w obrębie działek o nr ewid. [...] , [...], [...] i [...] , położonych w miejscowości [...] .

II.2. Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał: A. G. , B. i K. N., S. i Z. M., A. G. , Z. M. oraz W. i J. K. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w stosunkach wodnych w odniesieniu do działek [...] , [...] , [...]- obniżenie poziomu nawiezionej ziemi o ca 0,20 m i wykonanie wokół ogrodzenia utwardzonego spływu w formie rynsztoku spływu wody opadowej i roztopowej do zbiornika bądź zbiorników; odprowadzenie wód opadowych należy wykonać na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

Od decyzji tej odwołania wnieśli S. M. , Z. M., B. i K. N., A. G., S. M., W. i J. K., a także A. G. (córka H. P.).

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Kolegium zwróciło w szczególności uwagę na konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego

II.3. Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...] nakazał: A. G. , B. N. i K. N., S. M. i Z. M. A. G. , Z. M. oraz W. K. i J. K. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w stosunkach wodnych w odniesieniu do działek [...] , [...] , [...] - odprowadzenie gromadzącej się wody należy wykonać w formie drenażu rowowego, prowadzonego wzdłuż ogrodzenia działek [...] i [...] po działce [...] i [...] , które to działki stanowią część pasa drogowego ul. [...] poza działką podstawową – [...]. Drenaż należy wykonać na głębokości ca 1,2 m a więc do warstwy nieprzepuszczalnej pomiędzy fundamentem ogrodzeń wspomnianych działek a istniejącym wodociągiem. Powyższe wymaga przełożenia (przesunięcia równoległego) kabla NN na długość ca 30 mb ułożonego w ulicy [...] . Długość drenażu ca 80 mb. Odprowadzenie wody z drenażu zgodnie ze spadkiem terenu należy wykonać do rowów w ulicy [...]. Wykonanie drenu rozpoczyna się od wykonania rowu wąsko przestrzennego o szerokości równej szerokości drenażu. Poziom posadowienia na głębokości ca 1,2 m od nawierzchni ulicy. Na przygotowanym wykopie układa się paski tkaniny geotekstylnej w kierunku postępu robót. Poszczególne pasy tkaniny geotekstylnej układa się z zachowaniem zakładki o wielkości co najmniej 0,3 m. Odprowadzenie wody przewodem z rury bądź z innego materiału do rowu przydrożnego w ul. [...]. Górną warstwę drenażu należy zasypać warstwą żwiru grubości 0,20-0,30 m zrównując jej poziom z poziomem ulicy. Warstwa powyższa powinna być zagęszczona, stopień zagęszczenia taki sam jak występuje w ulicy [...] .

Odwołanie od ww. decyzji, złożyli H. P. (działający w imieniu córki A. G.) oraz S. M. .

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Kolegium zwróciło w szczególności uwagę na potrzebę przeprowadzenia postępowania "w bardzo szerokim zakresie" (s. 12 decyzji Kolegium), a także poddało w wątpliwość przydatność opinii autorstwa mgr. inż. J. S.

II.4. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uzyskał nową opinię biegłego autorstwa dr. hab. inż. J. L. Następnie Wójt wydał wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak [...] , Wójt Gminy [...] sprostował decyzję z [...] listopada 2015 r. w ten sposób, iż na stronie 1 decyzji w wierszu 25 w miejsce słów "nie niższe niż 103,40 m n.p.m." winno być wpisane "nie niższe niż 173,40 m n.p.m.". W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada organ I instancji powołał się na treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm., - zwanej dalej p.w.). Zdaniem Wójta, zebrany materiał dowodowy wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust.3 p.w.

II.5. Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli A. G. oraz S. M.

II.6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekło nakazać współwłaścicielom działek nr ewid. [...] i [...] a mianowicie - A. G. właścicielce 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - B. N. i K. N., współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - S. M. i Z. M., współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - A. G. , właścicielce 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - Z. M. , właścicielowi 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] - W. K. i J. K. , współwłaścicielom 1/6 udziału w działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] ,

1) Wykonać nowy lub podwyższyć istniejący cokół (mur oporowy) pod ogrodzeniem na granicy działek nr ewid. [...] , [...] z ulicą [...] oraz na granicy działki nr ewid. [...] z ulicą [...] na odcinku od ulicy [...] do wjazdu na działkę nr ewid. [...] . Rzędne korony cokołu powinny być: nie niższe niż 173,40 m n.p.m. i o co najmniej 10 cm wyższe niż istniejący kanał ściekowy z kratą, usytuowany na wyjeździe z tych działek na ulicę [...] ; wyższe o minimum 15 cm od przyległego terenu na przestrzeni nie mniejszej niż 2,0 m od ogrodzenia;

2) wybudować zbiorniki retencyjne o pojemności nie mniejszej niż 3,9 m3 - mogą być to studnie lub doły chłonne albo niecki o niewielkiej głębokości (10-30 cm) i powierzchni gwarantującej uzyskanie zalecanej retencyjności.

Granice pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] a ulicą [...] i [...] określa aktualna mapa zasadnicza licencjonowana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 p.w. Właściciel gruntu w wyniku podejmowanych przez siebie czynności np. związanych z realizacją inwestycji budowlanej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej nie może się odbywać ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana taka nie może naruszać spływania wody dzięki naturalnej, istniejącej dotychczas konfiguracji terenu. Jakiekolwiek działania ludzkie polegające w szczególności na zmianie istniejącej naturalnej konfiguracji terenu mogą powodować zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej. Organ wskazał, że z treści przepisu art. 29 ust. 3 p.w. wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc ustalenia: 1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, 2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, 3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Organ podkreślił, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Organ podkreślił, że już S. M. w treści wniosku z 1 lipca 2013 r. wskazał na fakt podtapiania jego działki przez wodę spływającą na jego nieruchomość w wyniku prac wykonanych w obrębie działki [...] . W wyniku powyższego na działce S. M. po obfitych opadach deszczu stoi woda. Organ podkreślił, że w toku postępowania organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłych. Pierwszą opinię w sprawie sporządził biegły mgr inż. J. S., drugą natomiast biegły dr hab. inż. J. L.. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż opinia biegłego J. S. nie mogła stanowić podstawy do nałożenia obowiązków w przedmiotowej sprawie, bowiem rozwiązania zaproponowane przez ww. biegłego mogły być niemożliwe do wykonania, ponadto kwestię sporną stanowił zakres uprawnień ww. biegłego. O ile zaproponowane rozstrzygnięcie przez ww. biegłego, w ocenie organu odwoławczego, nie jest celowe w przedmiotowej sprawie, o tyle ww. opinia biegłego zawiera ustalenia, które należy podzielić, a mianowicie biegły ten dokonał pomiarów na analizowanym terenie, w wyniku których ustalono, iż teren działek nr [...] i [...] został znacznie podwyższony w stosunku do pierwotnego, naturalnego. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania, jak również została podzielona przez opiniującego w sprawie biegłego J. L. Z treści opinii biegłego J. L. wynika, iż ogólny naturalny spadek terenu przebiegał równolegle do ulicy [...] - z północnego zachodu w kierunku południowo- zachodnim, dlatego na działki nr ew. [...] i [...] w sposób naturalny spływała w przeszłości woda z działek nr ew. [...] , [...] i [...]. W dalszej części opinii biegły wskazał, iż przedstawiciel właścicieli działek nr ew. [...] i [...] stwierdził, że spływy z tych działek na ulicę [...] (z której zgodnie z twierdzeniami wnioskodawcy woda następnie spływa na jego działki) pochodzą tylko z niewielkiej ich części. Ponadto wyraził wolę wykonania muru zatrzymującego spływy z działek nr ew. [...] i [...] na ulicę [...] i dalej na działki nr ew. [...] i [...] . Z treści ww. opinii, jak również pomiarów wykonanych przez biegłego J. S. oraz twierdzeń S. M. i H. P. - pełnomocnika A. G. wynika, iż poziom działek nr ew. [...] i [...] został podniesiony w stosunku do poziomu pierwotnego. Z opinii biegłego L. wynika również, iż właściciele działek o nr [...] i [...] podjęli działania w kierunku zniwelowania skutków wywołanych podwyższeniem i zabudowaniem oraz utwardzeniem terenu ich nieruchomości. W wyniku wykonanych prac zmniejszyła się powierzchnia terenu, z którego spływa woda. Zabudowa i utwardzenie działek nr [...] i [...] spowodowała zwiększenie współczynników spływu wody, jednak zmniejszenie powierzchni zlewni nie zwiększyło dopływów wody na działki nr [...] i [...] . W wyniku podjętych prac, obecnie spływy w kierunku działki S. M. pochodzą z około 30% powierzchni całkowitej działek nr [...] i [...] . Jednakże biegły konkludując wskazał, iż woda z części działek nr ew. [...] i [...] jest odprowadzana na ulicę [...] , która następnie może spływać na działki o nr ew. [...] i [...] . W celu uniknięcia powyższego zjawiska biegły wskazał na prace, które należy podjąć, aby zapobiec spływom wody z działek nr [...] i [...] na ulicę [...] oraz na działki nr ew. [...] i [...] . Organ wskazał, że już w piśmie z 26 sierpnia 2013 r. H. P. poinformował, że aby nie dopuścić do zalewania działek sąsiednich zbuduje tamę wodoszczelną na granicy działek nr [...] i [...] oraz założy instalację zbierającą wodę opadową i odprowadzającą w głąb ww. nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania H. P. wykonywał prace, które bezpośrednio zmierzały do zapobiegnięcia spływu wody z nieruchomości [...] i [...] . Biegły wskazał, iż to dzięki pracom wykonanym przez ww. doszło do zmniejszenia powierzchni terenu zlewni. Na powyższe wpłynęły między innymi zmiana ukształtowania terenu oraz budowa cokolików. Część z prac wykonanych przez H. P. spowodowała zatem ograniczenie spływu wody w kierunku działek S. M. . Z opinii biegłego J. L. wynika również, że zabudowa i utwardzenie działek nr [...] i [...] spowodowała zwiększenie współczynników spływu wody. Zatem woda z części działek [...] i [...] spływa na ulicę [...] , a następnie na działki S. M. . Organ podkreślił, że prace wykonane na działkach nr [...] i [...] (podwyższenie terenu) wpłynęły na zmianę stosunków wodnych w analizowanym terenie, zaś działania zapobiegające szkodom podejmowane na bieżąco przez H. P. nie zniwelowały całkowicie powstałego problemu. W ocenie Kolegium trafnie uznał organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie, że wystąpiły w niej przesłanki, upoważniające do nałożenia na właścicieli działek nr [...] [...] obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w.

III.1. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodziła się A. G. (dalej również: "skarżąca"), która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniosła, że pomimo, że zgadza się z samą treścią decyzji (wskazała, że już 26 sierpnia 2013 roku proponowała takie rozwiązanie problemu), to jednak nie może przyjąć jej uzasadnienia, które sugeruje, że podwyższanie poziomu terenu działek nr ew. [...] i [...] , zmieniało naturalny spływ wód opadowych. Uważa, że jest wręcz przeciwnie i wykonane prace terenowe nie wpłynęły niekorzystnie na spływ wód opadowych na działki nr ew. [...] i [...] . Potwierdza to opinia rzeczoznawcy dr. hab. inż. J. L. . Skarżąca podkreśliła, że na str. 3 w rozdz. 3 "Ogólna charakterystyka obszaru objętego ekspertyzą " w ostatnim akapicie autor pisze, że przed zabudową działek [...] i [...] "ogólny spadek terenu naturalnego przebiegał równolegle do ulicy [...] (...) dlatego na działki nr ew. [...] i [...] w sposób naturalny spływała w przeszłości woda z działek nr ew. [...], [...] i [...] . Na skutek zabudowy i utwardzenia terenu zwiększyły się jednak spływy jednostkowe (z jednostki powierzchni) (..) z obszarów biologicznie czynnych od 5 do 20%, natomiast z terenów utwardzonych i dachów od 75 do 95%." Aby zapobiec w/w niekorzystnym zjawiskom, były wykonywane prace terenowe polegające na podwyższeniu gruntu działek [...] i [...] od strony działek nr ew. [...] i [...] . Podwyższenie to wcale nie zmieniło kierunku naturalnego spływu wód. Celem tego działania było złagodzenie szybkości spływu stosownie do art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Graficznie przedstawia to szkic mapy sytuacyjno-wysokościowej załączony do skargi. Skarżąca podkreśliła, że odnosząc się do dokumentacji zdjęciowej dostarczonej przez. S. M., należy stwierdzić że przedstawiona na nich woda była w przeszłości naturalnie gromadzona w zbiorniku wodnym zlokalizowanym obok jego domu, który został zasypany. Zdaniem skarżącej, zalewanie działek nr ew. [...] , [...] wynika z dokonanych na ich terenie przekształceń oraz z utwardzenia na drogi obszaru będącego własnością Gminy [...] . Podwyższenie działki nr ew. [...] i [...] nie zmieniło naturalnego kierunku spływu wód, a tylko zmniejszyło i spowolniło szybkość spływu.

W piśmie z 18 lipca 2016 r. skarżąca odniosła się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, ponownie kwestionując okoliczność, jakoby prace na jej działce doprowadziły do szkodliwego zalewania działki wnioskodawcy.

III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej – H. P. podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 29 p.w. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W myśl zaś art. 29 ust. 2 p.w., na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

IV.3.2. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono, że sprawa rozstrzygana przez organ administracji publicznej na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. ma charakter sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym, dotyczy bowiem sporu między właścicielami gruntów sąsiednich wynikłego na tle korzystania z nieruchomości. Zasadą jest, że spory takie rozpoznawane są przez sądu powszechne w ramach powództwa negatoryjnego na podstawie art. 222 § 2 k.c. (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 39/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 85). Kompetencja organów administracji publicznej przewidziana w art. 29 ust. 3 p.w. ma zatem charakter normy wyjątkowej i podlega wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu 4 listopada 2014 r., II OSK 7/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., II OSK 1269/14, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazane wyżej ustalenia orzecznictwa.

W świetle treści art. 29 p.w. oraz rzeczonych ustaleń orzecznictwa należy przyjąć, że sam tylko stan oddziaływania na nieruchomości sąsiednie poprzez spływ wody z nieruchomości nie uzasadnia jeszcze zastosowanie wyjątkowej normy art. 29 ust. 3 p.w. Przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Następnie trzeba ustalić, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Jeżeli chodzi o ustalenie dokonania zmiany stanu wody na gruncie, to pierwszą okolicznością podlegająca ustaleniu jest to, jakie konkretnie czynności zostały wykonane przez właściciela, z którymi wnioskodawca lub organ wiąże zmianę stanu wody na gruncie. Następnie konieczne jest zbadanie, jak stosunki wodne kształtowały się przed wykonaniem określonych prac przez właściciela oraz po wykonaniu tych prac. Tylko bowiem ustalenie tych dwóch wartości pozwala na ocenę, czy doszło do zmiany przedmiotowych stosunków. Podzielić przy tym należy pogląd, że postępowanie wyjaśniające nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Nie można w szczególności przyjąć, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11, CBOSA).

Jeżeli chodzi o kwestię szkodliwego wpływu zmiany na grunty sąsiednie, to przed wszystkim konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem. Przy czym dla zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. nie jest konieczne prowadzenie szczegółowych ustaleń co do zakresu i wysokości szkody. Wystarczające jest, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1035/11, CBOSA). Kwestie związane z ewentualnym naprawieniem szkody majątkowej wyrządzonej na gruncie sąsiednim mogą być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym (por. np. J. Szachułowicz, Komentarz do art.29 ustawy - Prawo wodne, Warszawa 2010, teza 5).

Należy dodać, że ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia art. 29 ust. 3 p.w. wymagają z reguły przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu inżynierii i techniki wodnej. Podkreślić przy tym należy, że biegły ma za zadanie dokonać ustaleń tylko w takim zakresie, w jakim wymaga to wiadomości specjalnych (art. 84 k.p.a.). Oczywiste jest przy tym, że biegły nie może w zastępstwie organu czynić stanowczych ustaleń faktycznych w oparciu o źródła osobowe (zeznania świadków, wyjaśnienia stron). Dodać należy, że waloru zeznań nie maja oświadczenia stron lub innych osób składane podczas oględzin.

IV.3.3. Przenosząc powyższe ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie okolicznością niekwestionowaną było to, że z nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca (dz. ew. nr [...] i [...] ) spływa woda na ul. [...] oraz m. in. położoną przy tej ulicy działkę [...] należącą do wnioskodawcy S. M. . Przy czym jak wynika z opinii biegłego dr. hab. inż. J. L. (s. 4, pkt 4), właściciele dz. ew. nr [...] i [...] utrzymują, że woda na działkę wnioskodawcy płynie również z ul. [...]. Z akt sprawy, w tym pism H. P., wiadomo również, że ojciec skarżącej dokonywał prac na działkach nr [...] i [...] , jednakże w aktach tych brak dowodów na okoliczność, na czym dokładnie te prace polegały (ogólnie tylko wiadomo, że doszło do nawiezienia ziemi oraz budowy cokolików). W szczególności nie wiadomo, czy prace te były prowadzone równolegle z budową odgrodzenia (cokolików). Okoliczności te miały istotne znaczenie, albowiem w świetle opinii dr. hab. inż. J. L. jeszcze przed wykonaniem prac przez H. P. woda w sposób naturalny zalewała ulicę [...] oraz posesję S. M. . W szczególności biegły ten na s. 3 opinii (pkt 3) przyjął, że ogólny spadek terenu naturalnego przebiegał równolegle do ulicy [...] - północnego zachodu w kierunku południowo-zachodnim, dlatego na działki nr ew. [...] i [...] w sposób naturalny spływała w przeszłości woda z działek nr ew. [...] , [...] I [...] , Obecnie - na skutek wykonania cokolików pod ogrodzenia pomiędzy działkami obszar, z którego spływa woda powierzchniowa na działki nr [...] i [...] , radykalnie zmniejszył się i są one zalewane wodą spływającą tylko z części działek nr ew. [...], [...] i z ulicy [...]. Na skutek zabudowy i utwardzenia terenu zwiększyły się jednak spływy jednostkowe (z jednostki powierzchni). Współczynniki spływów (iloraz odpływu i opadu) obszarów biologicznie czynnych wynoszą od 5 do 25%, natomiast z terenów utwardzonych i dachów od 75 do 95%. Ten sam biegły na s. 5 opinii (pkt 5 in fine) wskazał, że fundamenty pod ogrodzeniem zmniejszają przesiąkanie wody na działki [...] i [...] . Następnie należy wskazać, że biegły sformułował następujące wnioski opinii (s. 7-8):

"Przeprowadzona wizja terenowa, wywiady, pomiary i analizy pozwalają na sformułowanie następujących wniosków:

1) Na skutek podwyższenia, zabudowy i wykonania cokolików pod ogrodzenia na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] , zmniejszyła się wielokrotnie powierzchnia, z której spływa woda (powierzchnia zlewni) na ulicę [...] i dalej na działki nr ew. [...] oraz [...] ;

2) Zabudowa i utwardzenie działek nr ew. [...] i [...] spowodowała zwiększenie współczynników spływu wody (iloraz odpływu i opadu) z tych działek, jednak ze względu na zmniejszenie powierzchni zlewni, o której mowa w pkt. 1) nie zwiększyły się dopływy wody na działki nr ew. [...] [...] ;.

3) Na skutek zabudowy, podwyższenia i zmian ukształtowania terenu działek nr ew. [...] i [...] zmieniły się kierunki spływu wody - uprzednio (przed zabudową i podwyższeniem) woda z całej ich powierzchni spływała w stronę ulicy [...] i działek nr ew. [...] oraz [...] , a obecnie spływy w tym kierunku pochodzą z około 30% powierzchni całkowitej działek nr ew. [...] , [...] ;

4) Woda z części działek nr ew. [...] , [...] jest odprowadzana na ulicę [...] (dz. nr ew. [...], [...] i [...]), która następnie może spływać lub przesiąkać na działki nr ew. [...] oraz [...] , co jest niezgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690)".

W świetle tych wniosków biegłego nie budzi wątpliwości, że istniejący stan jest niezgodny z powołanym przez biegłego § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z tym przepisem, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Rzecz jednak w tym, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczył oceny zgodności stanu faktycznego z § 28 rozporządzenia, ale tego, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. W ocenie Sądu przedmiotowa opinia nie dostarcza ustaleń, które pozwoliłby na jednoznaczne przyjęcie, że przesłanki te zostały spełnione. W szczególności z opinii tej nie wynika, aby to prace wykonane przez H. P. doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla ul. [...] oraz nieruchomości wnioskodawcy. Biegły przyjął, że na skutek podwyższenia zabudowy i wykonania cokolików pod ogrodzeniem działki skarżącej zmniejszyła się wielokrotnie powierzchnia, z której spływa woda na działkę wnioskodawcy. Co więcej, Kolegium akcentując w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę zwiększenie się spływów jednostkowych nie dostrzega, że biegły w punkcie 2 wniosków przyjął równocześnie, że ze względu na zmniejszenie się powierzchni zlewni nie zwiększyły się dopływy wody na działkę wnioskodawcy. W tym miejscy raz jeszcze przypomnieć należy o wyjątkowym charakterze kompetencji organów administracji publicznej przewidzianej w art. 29 ust. 3 p.w. Zastosowanie tego przepisu, czyli nałożenie na stronę określonych obowiązków, musi mieć oparcie w niebudzących wątpliwości ustaleniach faktycznych, potwierdzających spełnienie wszystkich opisanych wyżej (tj. w punkcie IV.3.2. uzasadnienia) warunków.

IV.3.4. W niniejszej sprawie Sąd zwraca również uwagę na następujące uchybienia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy administracji publicznej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a.). Po pierwsze, podobnie jak ma to miejsce w procesie cywilnym dotyczącym naruszenia prawa własności (a jak wskazano wyżej, sprawa niniejszą w znaczeniu materialnym ma charakter sporu sąsiedzkiego), dowód z opinii biegłego winien być dopuszczony dopiero po zebraniu dowodów z innych źródeł. Chodzi tu nie tylko o dokumenty (np. mapy zawierające rzędne terenu z okresu sprzed wykonania spornych prac), ale przede wszystkim o źródła osobowe, tj. zeznania świadków, a w razie zajścia okoliczności z art. 86 k.p.a., również zeznania stron. Tak zabrany materiał dowodowy jest dopiero jednym ze źródeł wiedzy dla biegłego. Po drugie, organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. To, że H. P. deklarował gotowość wykonania określonych robót zapobiegających spływowi wody na ul. [...] , nie mogło być utożsamiane z przyznaniem przez niego, że jego działania wypełniały przesłanki z art. 29 p.w. Uszło również uwadze organów, że oświadczenia stron składne wobec biegłego nie mają waloru dowodu z przesłuchania tych stron. Jeżeli chodzi o opinię uzupełniającą biegłego J. S. (Kolegium powołało się na tę opinię jako jedno ze źródeł ustaleń faktycznych), zawierającą obszerny "Opis działań powodujących przedmiot sporu", to dodatkowo należy zauważyć, że wprost z niej wynika, że biegły ten oparł się wyłącznie na oświadczeniach wnioskodawcy S. M. (k. 41 akt administracyjnych). Uszło również zupełnie uwadze organów znajdujące się na k. 48 akt sprawy oświadczenie W. W. z 11 października 2014 r., w którym wskazuje ona na okoliczność, że na posesji wnioskodawcy "Zawsze po każdym deszczu i po ziemie gromadziła się woda". W piśmie tym E. W. wskazuje również na okoliczność zasypania stawu na działce wnioskodawcy jako na okoliczność zwiększania się stanu wody na tej nieruchomości. Pismo to winno stanowić dla organów impuls do przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania dowodowego.

IV.4.1. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą mieć na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Wójt w pierwszej kolejności ustali, jakie okoliczności, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 29 ust. 3 p.w., są między stronami sporne. W tym celu organ wyznaczy stronom odpowiedni termin na złożenie pisemnych oświadczeń wraz z ewentualnymi wnioskami dowodowymi. Następnie Wójt oceni, które ze spornych okoliczności mogą być w sposób jednoznaczny ustalone na podstawie zebranego dotychczas materiału, a które wymagają dodatkowego postępowania dowodowego (np. przesłuchania świadków lub zeznań stron w razie zajścia okoliczności z art. 86 k.p.a). W tym kontekście warto zauważyć, że S. M. poinformował biegłego J. S., że może wskazać świadków na okoliczność spornych robót wykonywanych przez H. P.. Dopiero po przeprowadzeniu niezbędnych dowodów ze źródeł osobowych Wójt winien ewentualnie dopuścić uzupełniającą opinię biegłego dr. hab. inż. J. L. wyraźnie zaznaczając w zleceniu dla biegłego, że w sprawie chodzi wyłącznie o zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w., a nie o ustalenie, czy stan faktyczny odpowiada stanowi pożądanemu z punktu widzenia powołanego w opinii biegłego § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, Sąd w niniejszym wyroku nie przesądza, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Wiążąca ocena zastosowania prawa materialnego może być bowiem dokonana dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.

IV.4.2. W świetle zasady dwuinstancyjności postępowania, zakres koniecznego do przeprowadzenia postepowania dowodowego oraz ewentualna potrzeba sporządzenia uzupełniającej opinii biegłego, uzasadniają uchylenie obu wydanych w prawie decyzji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

IV.5. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł.

IV.6. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.