Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 147
journal: Dz.U. 2014 poz 94
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi A. S. A. z siedzibą w T. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako ,,KNF’’ lub ,,organ nadzoru’’) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r., o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1149, z późn. zm.), dalej : ,,u.n.r.f’’ utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji KNF przedstawiła dotychczasowy tok postępowania wskazując co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., A. S.A. zwróciła się do KNF o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sprawie nałożenia na spółkę N. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków informacyjnych związanych ze znacznymi pakietami akcji spółki publicznej A. S.A.

W dniu [...] października 2015 r., organ nadzoru poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji prawnie chronionych, konieczne było wszczęcie przez KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym organ nadzoru wydał w dniu [...] listopada 2015 r., decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. [...], o nałożeniu na N. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za naruszenie obowiązków informacyjnych, ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, której treść oraz zakres określa art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jednolity: Dz. U z 2014 r. poz. 94 z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183 poz. 1537, z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., A. S.A złożyła do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 5 ust 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w związku z art. 150 ust 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 150 ust 1 pkt 14 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez odmowę udostępnienia wnioskodawcy w/w decyzji ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. W ocenie wnioskodawcy zgodnie z art. 150 ust 1 pkt 1 ustawy o instrumentach finansowych nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazanie informacji skierowanych taką tajemnicą bezpośrednio osobie, której ta informacja dotyczy.

Komicja Nadzoru Finansowego nie znalazła podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wskazała w pierwszej kolejności, że wniosek o udostępnienie decyzji KNF z dnia [...] października 2015 r., winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Informacje tego rodzaju dotyczą bowiem szeroko rozumianych spraw publicznych w tym również wykonywania przez organ nadzoru kompetencji władczych przyznanych mu przepisami prawa. Następnie organ nadzoru wskazał, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega różnorodnym ograniczeniom. W wielu przypadkach jawność informacji publicznej i prawo dostępu do niej pozostaje w konflikcie z innymi prawnie chronionymi wartościami i uprawnieniami. W tych przypadkach ustawodawca rozstrzyga zaistniałe kolizje bądź na korzyść jawności informacji, bądź ich poufności i ochrony. Przepisy prawa przewidują bowiem ograniczenia w zakresie jawności i udostępniania informacji, dotyczące określonych kategorii informacji oraz trybów ich udostępniania. Stosowanie tych przepisów przez organ administracji publicznej jest działaniem na podstawie przepisów prawa i nie może być traktowane jako naruszenie słusznego interesu społecznego. Ograniczenia odnoszące się do określonych kategorii informacji można ogólnie podzielić na trzy grupy, przyjmując za kryterium ich ochronę: ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronę prywatności osoby fizycznej.

Informacje zawarte w decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ nadzoru uznał za objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 u.i.o.f. w związku z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), dalej: "u.n.r.k.". Zgodnie z art. 147 u.o.i.f., tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach.

Z brzmienia tego przepisu, zdaniem organu nadzoru, należy wnosić, iż wstępnym warunkiem uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową jest to, iż informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś warunkiem jest to, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Zgodnie z powołanym przepisem przesłanką twierdzenia o występowaniu w analizowanej sprawie tajemnicy zawodowej jest to, iż treść przedmiotowej decyzji administracyjnej jest informacją dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Jest zatem wolą ustawodawcy objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w u.o.i.f. W ocenie organu nadzoru przesłanki takie w badanej sprawie nie występują.

Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k., stanowi, iż Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy UKNF oraz osoby zatrudnione w UKNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze, są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek rozciąga się na wszystkie osoby pozostające w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych opisanych w art. 19 ust. 1 i 2 u.n.r.k. Z tego względu nie może budzić wątpliwości ustalenie, iż art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru. Nie inaczej bowiem należy wykładać wyraźne wskazanie kręgu podmiotów zobligowanych do zachowania w tajemnicy informacji konfidencjonalnych. Pośród tego rodzaju tajemnic ustawodawca umiejscawia także tajemnicę zawodową określoną w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wskazuje, iż treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia tajemnicy zawodowej opisane są w przepisach szczególnych. To oznacza, iż wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną, znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Zdaniem organu nadzoru, w zakresie tajemnicy zawodowej określonej w art. 147 u.o.i.f. mieszczą się także czynności nadzorcze podejmowane w ramach nadzoru. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że elementem składowym tego pojęcia jest również - objęta wnioskiem - decyzja administracyjna.

W tym zakresie decyzja ta objęta jest tajemnicą zawodową. Pojęcie czynności wykonywanych w ramach nadzoru obejmuje bowiem wszystkie czynności występujące w sekwencji działań związanych z zastosowaniem środków nadzoru, w rym realizowanych w toku postępowania administracyjnego (art. 11 ust. 5 u.n.r.k.). Tajemnicą zawodową objęta jest w konsekwencji cała treść decyzji, bez konieczności wydzielania części jawnej i niejawnej, jest ona bowiem dokumentem objętym tajemnicą zawodową ze względu na zawarte w niej informacje, jak również ze względu na fakt, że stanowi czynność wykonywaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, że oczywistym jest, iż kluczowym elementem stanu faktycznego, na tle którego została wydana decyzja administracyjna z dnia [...] sierpnia 2015 r,. w sprawie nałożenia na N. kary pieniężnej w wysokości [...] zł było naruszenie przez akcjonariusza A. S.A. obowiązków zawiadomienia o zmianach stanu posiadania akcji A. S.A. Ten stan rzeczy nie oznacza jednak wcale, iż wnioskowany akt administracyjny dotyczy A. S.A., a co za tym idzie wyłączony jest względem tego podmiotu obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej. Kluczowe w sprawie wydaje się, iż przywoływany powyżej art. 150 ust. 1 uoif odwołuje się wprost do konieczności istnienia związku ("dotyczy") informacji z konkretną osobą, której ta informacja konfidencjonalna ma zostać udostępniona. O tym czy związek ów zachodzi, decyduje charakter informacji objęty ochroną prawną. Aby zatem było możliwe udostępnienie określonemu podmiotowi informacji konfidencjonalnych musiałoby zostać wykazane, że dana informacja, w tym wypadku treść decyzji administracyjnej odnosi się do podmiotu, któremu ta informacja jest przekazywana. W rozważanym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną, która nakłada na N. karę pieniężną. Innymi słowy żądany akt administracyjny rozstrzyga o obowiązkach publicznych (poniesienia kary administracyjnej) przez N. w związku z dopuszczeniem się przez ten podmiot bezprawności administracyjnej. Przedmiotem orzekania w tej decyzji nie są prawa i obowiązki A. S.A. Decyzja ta traktuje o A. S.A. tylko w tym zakresie, w jakim są ustalane okoliczności popełnienia deliktu administracyjnego. Jest to jeden ze składników decyzji. O tym jednak, czy informacja dotyczy podmiotu, któremu ma być przekazana informacja chroniona prawem (tajemnica zawodowa) w świetle art. 150 ust. 1 uoif, nie może rozstrzygać fakt, iż dana informacja pozostaje w jakiejkolwiek relacji z tym podmiotem. Musi dotyczyć, a zatem odnosić się do tego podmiotu, czy też mieć z nim związek (M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Warszawa 1988, t. I. s. 441). W rozważanej sprawie jedynym beneficjentem konfidencjonalności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest N. i temu wyłącznie podmiotowi możliwe byłoby przekazywanie informacji w trybie, o jakim mowa w art. 150 ust. 1 uoif. Charakter decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, zamieszczone w niej rozstrzygnięcie oraz rozważania zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji wskazują, że zakresem ochrony prawnej objęte są informacje, które dotyczą N. Z tego względu błędne jest zapatrywanie Wnioskodawcy, jakoby odmowa udostępnienia żądanej decyzji administracyjnej stała w sprzeczności z art. 150 ust. 1 uoif. A. S.A. nie jest bowiem beneficjentem ochrony informacji konfidencjonalnej i przypisywanie temu podmiotowi tej pozycji prawnej nie jest oparte na przekonujących argumentach. Wnioskodawca nie dostrzega, że o tym nie przesądza sam fakt, iż tłem do nałożenia kary pieniężnej były nieprawidłowości związane ze zmianą stanu posiadania akcji A. S.A., lecz to, iż przedmiotem orzekania organu nadzoru było działanie N., ustalenie naruszenia obowiązków informacyjnych przez N., a następnie wprowadzenie z niego negatywnych konsekwencji prawnych. Tym samym informacje chronione przez organ nadzoru w trybie art. 147 u.o.i.f dotyczą N., nie zaś A. S.A.

Podsumowując organ nadzoru stwierdził, iż żądane informacje, pomimo przypisania im cech informacji publicznej, nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy. Są one bowiem kwalifikowane w sposób jednoznaczny – jako informacje chronione na mocy art. 147 u.o.i.f. , w związku z art. 19 u.n.r.k. Dokumenty wytworzone w ramach wykonywania czynności nadzorczych, podejmowane w oparciu o ustawę o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawę o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, mieszczą się w zakresie objętym ochroną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2016 r., A. S.A zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 150 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r., o obrocie instrumentami finansowymi, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja administracyjna stanowiąca informację publiczną w rozumieniu art. 150 ust 1 pkt 1 u.o.i.f dotyczy wyłącznie adresata tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykłądnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż informacja publiczna w postaci decyzji administracyjnej może dotyczyć nieograniczonego kręgu podmiotów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 5 53. poz. 1269 zc zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p.

Komisja Nadzoru Finansowego - będąc organem centralnym, sprawującym nadzór nad rynkiem finansowym (art. 3 u.n.r.f), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 4 ust. j pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Żądana informacja w postaci decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sprawie nałożenia na spółkę N. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków informacyjnych związanych ze znacznymi pakietami akcji spółki publicznej A. S.A posiada przymiot informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem informacją wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wnioskowana informacja dotyczy również danych o sposobie i stanie załatwienia sprawy przez organ władzy publicznej

w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Innymi słowy, na podstawie ww. przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych. Przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (v. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres w stosunku do podmiotów i osób wymienionych w art. 19 ust. 1 u.n.r.k. definiuje art. 147 u.o.i.f. Przy czym jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi "definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (v. A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k. stanowi, iż Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, jego Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji oraz osoby zatrudnione w urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze, są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji. W myśl art. 19 ust. 3 u.n.r.k., obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

Z powyższego wynika, że art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, który zobligowany jest do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Stosownie do art. 147 u.o.i.f. tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (5) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym z nich, jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez osoby wymienione w art. 148 ust. 1 u.o.i.f. w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego.

W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru. Należą do nich m.in. dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, czy też oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez KNF lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami u.o.i.f. Przy czym również i ta kategoria informacji może dotyczyć danych wymienionych w pkt 1 - 4 art. 147 u.o.i.f. Zaznaczenia jednak wymaga, że wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy informacji ma walor przykładowy i nie może być uznawany za zamknięty. Świadczy o tym przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "w szczególności", które należy utożsamiać ze wskazaniem przykładowego wyliczenia.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, iż tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, które zawierają różnorodne dane, także te, które nie mieszczą się w zbiorze normatywnie określonym w art. 147 pkt 1-4 u.o.i.f.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma druga kategoria informacji wskazana w art. 147 u.o.i.f, określana jako "czynności podejmowane w ramach wykonywania nadzoru". Formuła językowa, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością KNF w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami u.o.i.f.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009. str. 69 i nast ). Pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych.

Z powyższych względów uzasadnione jest stanowisko, że do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 147 u.o.i.f., należy również zaliczyć decyzje administracyjne wydawane przez ten organ. Spełniają one niewątpliwie wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, gdyż swym zakresem obejmują władcze rozstrzyganie przez KNF o pozycji prawnej (prawach i obowiązkach) podmiotów nadzorowanych.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się zatem z organem orzekającym, że w ramach pojęcia "czynności podejmowane w ramach nadzoru", mieszczą się między innymi informacje o treści decyzji administracyjnych wydawanych przez KNF, w tym zwłaszcza o tych, które - jak w sprawie niniejszej - za swój przedmiot mają orzekanie o naruszeniu przez podmioty nadzorowane przepisów prawa, jak również informacje o przypisywaniu tym aktom cech ostateczności. Te ostatnie są bowiem są immanentnie związane z aktem administracyjnym ze względu na charakteryzowanie decyzji jako wykonalnej, bądź nie.

Warto przy tym zwrócić uwagę na treść przepisu art. 96 ust. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382), dalej: "u.o.p.", z którego można wywodzić, że aby doszło do ujawnienia treści decyzji organu nadzoru wydawanych w ramach nadzoru musi istnieć szczególna podstawa prawna dla tego rodzaju działań, co też na gruncie art. 97 u.o.p., który miał zastosowanie w sprawie zakończonej wydaniem wnioskowanej decyzji, nie jest przewidywane. Jedyna możliwość, która pozwala ujawnić pewne informacje o wydawanej na podstawie art. 97 u.o.p. decyzji administracyjnej, a jednocześnie nie stanowi naruszenia tajemnicy zawodowej, została przewidziana w art. 25 ust. 1 u.n.r.k., w świetle którego KNF może, w drodze uchwały, zdecydować o przekazaniu do publicznej wiadomości informacji o: (1) przypadkach naruszenia przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, ustawy o ofercie publicznej, ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o giełdach towarowych; (2) środkach prawnych podjętych w celu przeciwdziałania naruszeniu przepisów ww. ustaw, w tym o zastosowanych sankcjach oraz złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jak również o wszczęciu lub wyniku postępowania administracyjnego lub cywilnego; (3) zaistnieniu okoliczności wskazujących na dokonanie manipulacji, o której mowa w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi lub popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w w.w ustawach, chyba, że ujawnienie takich informacji narazi rynek kapitałowy na poważne niebezpieczeństwo lub spowoduje poniesienie przez osoby, których informacje te dotyczą, niewspółmiernej szkody. W konsekwencji KNF, przed podjęciem uchwały, obowiązana jest do ważenia różnych wartości oraz dóbr. Niedopuszczalnym jest bowiem ujawnienie takich informacji, które mogą narazić rynek kapitałowy na ,,poważne niebezpieczeństwo’’ lub spowodować poniesienie przez osoby, których informacje te dotyczą ,,niewspółmiernej szkody’’. Pierwsze z tych pojęć należy utożsamić z sytuacją, w której działanie KNF mogłoby doprowadzić do zakłócenia bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów, o których mowa w art. 4 u.n.r.k. Drugie natomiast należy ocenić pod kątem potencjalnej współmiernej straty i brać w takiej sytuacji pod uwagę przede wszystkim rozmiary osiągniętej korzyści;; (v.T.Nieborak [w;] T.Nieborak, T.Sójka (red), Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 153-154).

Podkreślenia przy tym wymaga, iż w przedmiotowej sprawie KNF podjął w dniu [...] sierpnia 2015 r., uchwałę nr [...] w sprawie przekazania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sprawie nałożenia na N. kary pieniężnej w wysokości [...] zł wraz ze wskazaniem poszczególnych deliktów administracyjnych, których dopuścił się podmiot karany.

Konsekwencją powyższego było między innymi upublicznienie informacji w w/w decyzji na stronie internetowej KNF w ramach Komunikatu nr [...] z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] sierpnia 2015 r.

W świetle powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 147 u.o.i.f. poprzez odmowę udostępnienia całej treści wnioskowanej decyzji administracyjnej. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści tej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, iż organ prawidłowo uznał, iż wyłączeniu z jawności - ze względu na obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej - podlega cały dokument. Przemawia za tym zarówno fakt, że ww. decyzja stanowi czynność (nadzoru) wykonaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a ponadto zawiera szczegółowe informacje dotyczące działania podmiotu, wobec którego zastosowano przedmiotową sankcję. Informacje te - jako całość - ze względu na stopień szczegółowości i charakter posiadają walor poufności. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że Spółka, względem której wydano decyzję sankcyjną, funkcjonuje w publicznym obrocie, zaś udostępnienie informacji składających się na treść ww. decyzji mogłoby stanowić dla niej negatywny czynnik cenotwórczy. Wobec powyższego, anonimizacja decyzji, czego domaga się skarżący, musiałaby polegałaby w istocie na wyłączeniu z jawności całej treści decyzji. W takim jednak przypadku - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - zastosowanie znajduje odmowa udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji odmownej. Zaistniała bowiem potrzeba ochrony tajemnicy zawodowej, która rozciąga się na treść całej decyzji.

Za niezasadny należy uznać również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 5 ust 1 u.d.i.p. w związku z art. 150 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o obrocie instrumentami finansowymi. Zgodnie z tym przepisem nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywania informacji stanowiących taką tajemnicę bezpośrednio osobie, której ta informacja dotyczy lub innemu podmiotowi, któremu osoba ta udzieliła pisemnego upoważnienia do otrzymania takich informacji z zastrzeżeniem art. 150 ust 2 u.o.i.f.

Zgodzić się należy zdaniem Sądu z organem nadzoru, że przyjmując słownikowe znaczenie słowa "dotyczyć" należałoby przyjąć takie rozumienie analizowanej regulacji, iż nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywanie informacji stanowiących taką tajemnicę bezpośrednio osobie, do której ta informacja odnosi się lub ma z nią związek. Nie dostrzega przy tym Skarżąca, iż tego rodzaju ustalenie odwołujące się do języka etnicznego w żadnym wypadku nie stoi w opozycji do twierdzeń prezentowanych przez organ nadzoru. Można wręcz uznać, że skoro dana informacja ma mieć związek z określonym podmiotem, czy też ma odnosić się do niego (przede wszystkim jego działalności), to w tej kategorii mieści się wyłącznie podmiot, który jest adresatem decyzji administracyjnej - stroną postępowania administracyjnego. O tym bowiem kogo dotyczy decyzja administracyjna (traktowana jako pewnego rodzaju informacja konfidencjonalna) i z kim ta informacja ma związek winien przesądzać charakter decyzji administracyjnej ujmowanej jako forma działania administracji publicznej. Decyzją administracyjną jest akt zawierający rozstrzygnięcie pochodzące od organu administracji publicznej, skierowany na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzygający o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej. Decyzja administracyjna ma zatem związek z działalnością podmiotu, o którego prawach i obowiązkach rozstrzyga się w tym akcie, w analizowanym przypadku N. z siedzibą w [...]. Objęta wnioskiem Skarżącej o dostęp do informacji publicznej decyzja administracyjna rozstrzygnęła o obowiązku publicznoprawnym N. z siedzibą w [...], kształtując jej pozycję prawną, tj. ponoszenie w trybie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych odpowiedzialności administracyjnej z tytułu niedokonania zawiadomień, o których mowa w art. 69 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Trudno jest twierdzić, iż wzmiankowana decyzja administracyjna swym zakresem w jakikolwiek sposób dotykała, czy też dotyczyła działalności Skarżącej i kształtowała jej prawa i obwiązki. O tym, kogo dotyczy dana informacja, albo do czyjej sfery działalności odnosi się dana kategoria informacji winny przesądzać przepisy prawa. To przepisach prawa winno poszukiwać się odpowiedzi na pytanie pojęciem "informacja dotyczy".

Tym samym zdaniem Sądu należy przyjąć, iż podstawową funkcją przepisu art. 150 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f jest wyraźne dookreślenie, iż nakaz zachowania tajemnicy zawodowej nie obowiązuje wobec osoby - beneficjenta, który jest jednocześnie klientem instytucji finansowej. Oznacza to, że instytucja finansowa może udzielać tej osobie informacji objętych tajemnicą oraz że osoba ta ma wobec instytucji finansowej roszczenie o ujawnienie informacji dyskrecjonalnych. Uchylenie zakazu udzielania tajemnicy zawodowej w stosunku do klienta instytucji, której te wiadomości dotyczą nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, gdyż jest naturalną konsekwencją statusu tej osoby jako beneficjenta i zarazem dysponenta tajemnicy zawodowej. Jeżeli klient, którego dotyczą dane objęte tajemnicą zawodową jest podmiotem stosunku prawnego z instytucją finansową, to ta instytucja finansowa nie tylko może ale wręcz powinna udzielić tej osobie informacji konfidencjonalnych. Ustalenie powyższe ma istotne znaczenie dla dalszego wywodu, albowiem wskazuje, iż zasadniczy zakres zastosowania analizowanego przepisu prawa obejmuje kategorialnie odmienne stany faktyczne. Nie chodzi tu bowiem o informacje przybierające postać decyzji administracyjnych, lecz o dane dotyczące relacji prywatnoprawnej zachodzącej pomiędzy instytucją finansową a jej klientem. Trzeba być tego świadomym, gdy poszukuje się znaczenia przepisu art. 150 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f w takich sytuacjach jakie mają miejsce na gruncie rozważanego zagadnienia i próbuje się wyznaczyć zakres zastosowania tej regulacji, w przypadku, gdy informacją objętą tajemnicą zawodową jest czynność nadzorcza w postaci decyzji administracyjnej.

O tym, czy dana informacja "dotyczy" w swej istocie podmiotu wnioskującego o tę informację nie mogą przesądzać subiektywne zapatrywania i oceny podmiotu dokonującego wykładni uregulowań ustawowych, lecz przepisy prawa. Skoro normodawca zakłada istnienie związku między żądaną informacją a podmiotem wnioskującym o tę informacją, to oczywistym jawi się konieczność sięgnięcia po pewne i jednoznaczne kryteria, jakimi są przepisy prawa. Z przepisów prawa wynika tymczasem, że gdy podmiotem wnioskującym o dane objęte konfidencjonalnością jest klient instytucji finansowej związek z żądanymi informacjami ma charakter prawny.

Nawet w przedmiotowej sprawie działalność skarżącej była wyłącznie przedmiotem analizy postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej KNF, a następnie stała się elementem uzasadnienia faktycznego tego rozstrzygnięcia administracyjnego. Relacja Skarżącej z wnioskowaną informacją - decyzją administracyjna ma zatem walor czysto faktyczny i subiektywny.

Powyższa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy uzasadnia tezę, iż Komisja Nadzoru Finansowego wydając decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) utrzymującą w całości w mocy decyzję administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2015 r. ([...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., ([...]) w sprawie nałożenia na N. z siedzibą w [...], kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków informacyjnych związanych ze znacznymi pakietami akcji spółki publicznej A. S.A., nie naruszyła przepisów prawa. Wnioskowane przez Skarżącego informacje nosiły co prawda walor informacji publicznej, niemniej podlegały one ochronie prawnej, a co istotne nie mógł w żadnym wypadku znaleźć swego zastosowania przepis art. 150 ust. 1 pkt 1 u.o.i.f. Z tych też przyczyn organ nadzoru było zobligowany do wydania decyzji odmownej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji wyroku.