Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 300/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1 i  4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. i M. K. ("skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydana w sprawie pozwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...]lutego 2019 r. (uzupełnionym [...] marca 2019 r.) skarżący wniósł o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...][...], położonej w [...], powiat [...], w związku z planowaną zabudową mieszkaniową.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, nie zezwolił na lokalizację zjazd publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], gm. [...], do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]obręb [...][...] w związku z planowaną zabudową mieszkaniową. Po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu podniósł m. in., że organ był związany żądaniem wnioskodawcy postępowania, a ten wnosił o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Dalej, Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...]z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 2068 ze zm., "ustawa o drogach publicznych") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), po ponownej analizie wniosku z [...] lutego 2019 r., uzupełnionego pismami z [...] marca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] września 2019 r., nie zezwolił skarżącym na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], gm. [...], do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]obręb [...][...]. W uzasadnieniu decyzji GDDKiA podał, że działka nr [...] nie jest zabudowana oraz, że przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], ale nie istnieje do niej zjazd z tej drogi, co znajduje potwierdzenie w ewidencji zjazdów. Wskazał przy tym, że droga krajowa [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego – droga klasy technicznej [...]. Wskazał, że drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych i dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Podał, że natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2015 wynosiło ok. 16 tys. pojazdów na dobę w tym ok. 3 tys. pojazdów na dobę stanowiły pojazdy ciężkie. Organ przywołał następnie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643; "rozporządzenie") i stwierdził, że działka nr [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej z drogi niższej klasy technicznej niż "[...]", tj. drogi gminnej (ul. [...]) za pomocą drogi wewnętrznej, którą strona winna urządzić na działce nr [...] lub działce nr [...], włączonej do ul. [...]. Organ dodał, że "strona" nabyła nieruchomość składającą się z działek nr [...], [...]i [...], co wynika z aktu notarialnego z [...]listopada 2017 r. nr Rep. [...]. Nabyty teren przylegał do ul. [...]. Podał także, że regulacja stanu prawnego w zakresie drogi koniecznej leży w gestii "stron" i jest możliwa w trybie umownym. Możliwe jest także ustanowienie służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Podsumowując stwierdził, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przeważyły nad interesem strony.

Powyższą decyzję zaskarżył pełnomocnik skarżących, który w piśmie z [...] października 2019 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] września 2019 r., GDDKiA [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję (wskazaną na wstępie), którą utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu tego orzeczenia podtrzymał stanowisko w niej wyrażone.

Przy czym w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na obowiązujący porządek prawny. Wskazał m. in., że stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy [...] stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy [...], [...]lub [...] - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Ponadto § 8a ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.

GDDKiA zaznaczył, że powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności.

Stwierdził także, że droga krajowa klasy [...] usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy [...], [...] lub [...], które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjny podał również, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

GDDKiA wskazał następnie, że w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia wyjątkowej sytuacji przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem wniosku stron postępowania.

W art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) ustawodawca zawarł definicję dostępu do drogi publicznej wskazując, że pod tym sformułowaniem należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Jednocześnie organ zaznaczył, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w tym rejestru zjazdów ujętych w Banku Danych Drogowych prowadzonego przez GDDKiA, projektu stałej organizacji ruchu, czy zdjęć terenu) wynika, że wnioskowana działka może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny do sąsiedniej działki nr [...], w km 116 + 950 strona lewa oraz dalej przez teren ww. działki do działki nr [...].

Następnym możliwym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej wnioskowanej działki byłoby wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...], w km 116 + 972 strona lewa oraz dalej przez teren działki nr [...]. W celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]należy z działki nr [...]lub działki nr [...], zgodnie z ww. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w porozumieniu z właścicielami jednej z ww. działek, wydzielić drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności albo ustanowić na rzecz działki nr [...], służebność drogową, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Ponadto w przypadku braku porozumienia z właścicielami ww. nieruchomości, strony niniejszego postępowania mogą żądać ustanowienia na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., "k.c."). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. "(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)".

Ponadto GDDKiA wskazał, że kolejne rozwiązanie dostępu do drogi krajowej nr [...] dla wnioskowanej działki może być zrealizowane poprzez ul. [...], tj. publiczną drogę gminną nr [...] (o twardej nawierzchni), połączoną z drogą krajową w km 117 + 120 strona lewa oraz dojazd przez nieruchomość stanowiącą działki: nr [...]oraz nr [...]. W sytuacji braku porozumienia z właścicielami ww. nieruchomości strony niniejszego postępowania mogą żądać ustanowienia na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w celu prawnego uregulowania dojazdu. Z załączonych do akt sprawy wydruków internetowych księgi wieczystej (dział I oraz dział II) wynika, że ww. nieruchomość posiada uregulowany stan prawny.

Organ ocenił przy tym, że ewentualna zgoda zarządcy drogi na lokalizację nowego, oddzielnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej klasy [...] na odcinku zaledwie 22 m między istniejącymi zjazdami byłaby sprzeczna z wymienionym § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż -jak wykazano powyżej- istnieją trzy inne możliwości dojazdu do działki nr [...].

W przekonaniu GDDKiA dzięki zastosowaniu jednego z wymienionych rozwiązań nie ma konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza że wnioskowany zjazd do przedmiotowej działki znajdowałby się w bliskiej odległości od istniejących sąsiednich zjazdów, a jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Organ podkreślił też, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną", zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

GDDKiA wskazał nadto na występujące na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...]- [...]" wysokie natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło aż 15973 poj./dobę, w tym 3796 poj./dobę samochodów ciężarowych. Stwierdził, że tak duże natężenie pojazdów (w szczególności ciężarowych) wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy [...]. Niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze jest większe.

Organ podniósł także, że z załączonych do akt postępowania materiałów dowodowych (w tym projektu stałej organizacji ruchu), wynika, że w rejonie działki nr [...]analizowany odcinek drogi krajowej nr [...]oznaczony jest znakiem poziomym "[...]- linią krawędziową - ciągłą szeroką". Linia ta stosowana jest dla wyznaczenia krawędzi jezdni na odcinkach drogi, na których ze względu na bezpieczeństwo, występuje zakaz postoju i zatrzymywania się zarówno na jezdni jak i na poboczu. Ponadto jezdnia oznaczona jest znakiem poziomym "[...]- linią jednostronnie przekraczalną długą", który stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. W szczególności ww. znak jest stosowany na jezdniach dwukierunkowych, dwu pasowych w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności. Jedynie w miejscach takich jak zjazdy, skrzyżowania, zatoki autobusowe, krawędź jezdni jest oznaczona linią "[...]- "linią krawędziową przerywaną szeroką". Poza tym, jak wskazał organ, w pobliżu wnioskowanego zjazdu do działki nr [...], w km 116 + 860 strona lewa usytuowany jest znak drogowy "[...]- inne niebezpieczeństwo" wraz z tabliczką "[...] - wypadki". Miejsce drogi oznaczone takim znakiem ustala się na podstawie analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadzanej wówczas, gdy w ciągu roku na długości 1 km wydarzyły się co najmniej cztery wypadki potrącenia pieszych z ofiarami w ludziach.

Wyżej opisane oznakowanie określa, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] jest miejscem niebezpiecznym, zatem zarządca drogi nie może zezwolić na wnioskowaną lokalizację nowego zjazdu, który stanowiłby potencjalnie dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie organ podkreślił, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji [...]pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r." z 2019 r., s. 15-22; raport ten dostępny jest m. in. na [...]). Zgodnie z ww. raportem droga krajowa nr [...] (o długości zaledwie 231 km) należy do dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi, w 2018 r. wydarzyło się na niej aż 101 wypadków, w których zginęło 8 osób, a 123 osoby były ranne.

Podsumowując, GDDKIA wskazał, że rozpatrując sprawę przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym; dlatego też podtrzymał wcześniejszą decyzję – negatywną dla stron. Uznał, że udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu z drogi krajowej do przedmiotowej działki, oznaczałoby naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GDDKiA z [...] grudnia 2019 r. skarżący wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieznane kryteria techniczne odnośnie bezpieczeństwa użytkowników drogi jedynie planowanej i nie zaprojektowanej, której parametry techniczne i uwarunkowania nie są znane;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ww. ustawy poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego przez automatyczne przyjęcie, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi nad interesem indywidualnym, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego, w szczególności poprzez pominięcie sprawdzenia natężenia ruchu na odcinku drogi, którego dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia;

3. art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy - prawo budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; "Prawo budowlane") w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065) w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji nierozważenie bezpieczeństwa mieszkańców nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co wiąże się z koniecznością zapewnienia odpowiedniego dojazdu do nieruchomości o odpowiedniej szerokości, umożliwiającej przejazd uzbrojonego wozu straży pożarnej, co doprowadziło do przedwczesnego i nieuzasadnionego przyznania pierwszeństwa bezpieczeństwu ruchu przed bezpieczeństwem życia i zdrowia właścicieli i użytkowników nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie czy ustanowienie służebności drogowej na sąsiednich nieruchomościach zapewni odpowiedni dojazd do nieruchomości skarżących z drogi publicznej, w tym zapewniający bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a co za tym idzie "przedwczesnego i nieuzasadnionego przyjęcia pierwszeństwa bezpieczeństwa w ruchu przed bezpieczeństwem życia i zdrowia właścicieli i użytkowników nieruchomości skarżących (w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej)";

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności nieustalenie:

-dla jakich celów użytkowana ma być nieruchomość, do której ma prowadzić wnioskowany zjazd,

-czy planowana budowa zjazdu stworzyłaby realne zagrożenie dla zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

-czy poprzestanie na ustaleniach dowolnie wywiedzionych z danych o liczbie wypadków drogowych na drodze krajowej nr [...] w ogóle, a nie na określonym jej odcinku, ma wpływ na realne zagrożenie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego na planowanej budowie zjazdu,

-rzeczywistego, średniego natężenia ruchu na odcinku drogi, którego dotyczy wniosek skarżących,

-czy w związku z planowanym sposobem użytkowania nieruchomości oraz rzeczywistym, średnim natężeniu ruchu na przedmiotowym odcinku drogi budowa zjazdu spowoduje realne zagrożenie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

6. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, który to obowiązek ciążył na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu skargi skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, rozwinęli tak postawione zarzuty. Wskazali w szczególności na to, że z treści przedłożonych przez nich map wynika, że nie ma możliwości przeprowadzenia przez teren nieruchomości sąsiednich służebności drogi koniecznej na tyle szerokiej, aby możliwy był dojazd do terenu nieruchomości uzbrojonego pojazdu straży pożarnej.

Wskazali, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, natomiast zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej - minimalna szerokość drogi pożarowej nie może być mniejsza niż 3,5 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o znaku [...]z [...] grudnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu - odmawiającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w [...], powiat [...], do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...][...].

Zdaniem Sądu decyzja ta odpowiada prawu; poprzedzona została właściwą analizą zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego; uwzględnione w niej okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, nadto – obejmują wszystkie te, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; skarga i zarzuty w niej podniesione nie podważają skutecznie ani poczynionych w niej ustaleń faktycznych, ani wyciągniętych na ich podstawie wniosków, które doprowadziły w konsekwencji organ do negatywnego załatwienia żądania skarżących.

Rozwijając powyższe, Sąd zauważa, że z uwagi na przedmiot sprawy zastosowanie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", Sąd dostrzega, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy [...]zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Jak z powyższego wynika, ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy [...]jest stosowane warunkowo.

Podane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.

I tak, Sąd zauważa, że skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]obręb [...][...], gm. [...] (stanowiącej ich współwłasność). Droga nr [...]została zaliczona do dróg głównych klasy [...] (v. zarządzenie GDDKiA nr [...]z [...]października 2017 r.).

Zatem – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy [...] zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych, a więc: gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub "dodatkowej jezdni" do obsługi przyległych nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy [...] z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Dlatego też, w ocenie Sądu, należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego) i podaną w nim argumentację. Wskazano w niej na możliwość skomunikowania działki skarżących nr [...] z drogą krajową poprzez działki sąsiednie, posiadające bezpośredni zjazd, w tym (w przypadku dwóch z nich) z [...] (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13). Wskazano w niej więc na możliwość skomunikowania działki skarżących z [...] bez konieczności urządzania dodatkowego bezpośredniego zjazdu na tę drogę - klasy [...]. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto – znajduje oparcie w materiale dowodowym. Wskazując na taką możliwość (wykluczającą w efekcie pozytywne dla skarżących załatwienie sprawy) organ wziął pod uwagę m. in. projekt stałej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...], na odcinku od km 107+670 do km 162+153 oraz mapę dla tego obszaru z systemu informacji przestrzennej. Z dokumentów tych wynika, że działka skarżących przylega bezpośrednio do ww. drogi krajowej oraz, że nieruchomości, z którymi sąsiaduje mają urządzone zjazdy z tej drogi (działka nr [...]i [...]). W konsekwencji organ mógł uznać, że nieruchomość skarżących może być skomunikowana z [...]za pomocą jednego z już istniejących zjazdów, po wydzieleniu (w porozumieniu z właścicielem jednej z ww. działek – [...]lub [...]) drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności albo ustanowieniu służebności drogowej, jeśli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Poza tym organ wskazał także na trzeci możliwy sposób skomunikowania działki skarżących, poprzez ul. [...], będącą publiczną drogą gminną i działkę nr [...]oraz [...].

W efekcie prawidłowo organ przyjął, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania. W sprawie nie występuje bowiem obiektywny brak "innego dojazdu" do działki skarżących; stąd też nie można było uznać, że wystąpiła sytuacja szczególna, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Należy również zgodzić się z organem, że w okolicznościach tej sprawy (i wobec znajdującego w niej zastosowanie ww. przepisu rozporządzenia), w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy można zapewnić działce skarżących dostęp do drogi publicznej "w inny sposób", tj. bez urządzania nowego zjazdu, a więc z drogi o niższej klasie, czy poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a dopiero wówczas, gdy okaże się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy [...]. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie dopuszczalności stosowania zjazdów wyjątkowo. Sąd zgadza się również z organem, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona winna domagać się od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej; postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracji - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

Z tych już tylko powodów, podzielając stanowisko organu, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem.

Niemniej jednak Sąd stwierdza, że prawidłowo organ orzekając w niniejszej sprawie wywiódł nadto, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu, dodatkowo – oznaczonym znakiem "[...]- inne niebezpieczeństwo" wraz z tabliczką "[...]– wypadki", zgoda na zjazd nie może być wyrażona.

Oceniając wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ musiał wziąć pod uwagę ww. okoliczności, występujące na przedmiotowym odcinku drogi - w dużej mierze o charakterze tranzytowym. Oceniające je słusznie zaś uznał, że analizowany odcinek drogi jest miejscem niebezpiecznym, a wobec tego (kierując się zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego) mógł stwierdzić, że nie można zezwolić na wnioskowaną lokalizację nowego zjazdu. Zjazd ten stanowiłby bowiem potencjalnie dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na dość "wymagającym" dla kierujących odcinku drogi. Za niedopuszczalne uznać jednocześnie -za organem- należy, wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zjazd "w takim miejscu", tj. o dużym natężeniu ruchu i dużej liczbie wypadków drogowych (w sytuacji, gdy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia w ruchu drogowym; v. przywołany w uzasadnieniu decyzji raport Komendy Głównej Policji – [...]pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r." z 2019 r., s. 15-22), nawet w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnej określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki z drogą krajową.

Trudno tym samym dopatrywać się złej woli organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżących innego/alternatywnego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Przede wszystkim, mając na uwadze uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo zastosowanego § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie miał przy tym, w ramach posiadanych kompetencji, obowiązku badać, czy ewentualna droga wewnętrzna/droga konieczna (pozwalająca na skomunikowanie działki skarżących z [...] za pośrednictwem już istniejącego zjazdu) będzie posiadała wymagane parametry drogi przeciwpożarowej. Niniejsze postępowanie nie polegało bowiem na badaniu ww. kwestii (w tym – możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej), a wobec tego – podnoszenie okoliczności dotyczących tego aspektu nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Sąd zgadza się jednocześnie z organem, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Z tych przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi i uznając sprawę za prawidłowo rozpatrzoną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji