Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1180/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. c i art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz L.R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Staszowskiego z dnia 29 sierpnia 2019 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (część usługowa z przeznaczeniem na działalność handlową - sklep z artykułami spożywczymi) na działkach nr [...] położonych w miejscowości Bogoria.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, co następuje.

W dniu 31 października 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Staszowie wpłynął wniosek P.C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego na działkach nr [...] położonych w miejscowości Bogoria, do którego inwestor załączył projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i częścią działki nr [...] na cele budowlane. Starosta Staszowski - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe P.C. w Staszowie, pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego przeznaczonego na usługi gastronomiczne, usługi turystyczne (wynajem pokoi), z częścią handlową na ww. działkach. Odwołanie od tej decyzji wywiodła L.R., zarzucając niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 10 czerwca 2019 r. Starosta Staszowski, przy piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r., przekazał Wojewodzie Świętokrzyskiemu poprawiony projekt budowlany oraz akta sprawy dotyczące poprawionego projektu. Wojewoda Świętokrzyski, po zapoznaniu się z otrzymanym projektem budowlanym stwierdził, że w rezultacie doprowadzenia projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę do zgodności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie przeznaczenia (funkcji) projektowanego budynku, inwestor przedłożył nowy projekt budowlany, opracowany w maju 2019 r. i że jest to projekt budynku mieszkalno-usługowego. Jednakże Wojewoda Świętokrzyski był zobligowany wydać decyzję kasatoryjną z dnia 18 czerwca 2019 r. z uwagi na dwuinstancyjność postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po zwróceniu całości akt sprawy do organu I instancji, w dniu 22 lipca 2019 r. inwestor skorygował wniosek z dnia 31 października 2018 r., wnioskując o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, o czym organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania. Następnie Starosta Staszowski ww. decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe P.C. w Staszowie, pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (część usługowa z przeznaczeniem na działalność handlową - sklep z artykułami spożywczymi) na działkach nr [...] położonych w miejscowości Bogoria.

Od powyższej decyzji odwołała się L.R. Rozpatrując sprawę ponownie w trybie odwoławczym, Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że ww. działki rozciągają się między Rynkiem - działka nr [...], a drogą wewnętrzną urządzoną na działce nr 532. Działka nr 529 jest zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym i budynkiem gospodarczym. Oba budynki przeznaczone są do rozbiórki. Budynek mieszkalno-usługowy usytuowany jest w linii zabudowy Rynku, jest to budynek murowany, dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony. Budynek ten jest usytuowany w odległości 1,42 m od granicy z działką nr 530 oraz w granicy z działką nr 528. Przestrzeń między budynkami na działkach nr 529 i nr 530 jest to tak zwany "miedzuch", czyli ścieżka. Przestrzeń ta od strony Rynku jest zamknięta do wysokości parteru murem z drzwiami, jest to teren prywatny inwestora. Budynek gospodarczy usytuowany jest w głębi działki.

Dla terenu, na którym zaplanowano realizację inwestycji, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Bogoria, przyjęty uchwałą nr V/23/07 Rady Gminy w Bogorii z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria - ETAP I (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 50, poz. 793), zmieniony uchwałą nr X/83/2011 z dnia 29 września 2011 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 264, poz. 2995 z dnia 7 listopada 2011 r.) i zmieniony uchwałą Nr XI/100/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego poz. 85), ujednolicony uchwałą Rady Gminy Bogoria nr XXI/193/2016 z dnia 18 października 2016 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego poz. 4115)- dalej w skrócie jako "MPZP". Teren, na którym znajdują się działki nr 529 i nr 528, oznaczono symbolem 2.MN.10 na rysunku obowiązującego miejscowego planu.

Z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji sporządzonego na mapie do celów projektowych, wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalno - usługowy usytuowany jest w całości na działce nr 529 stanowiącej własność inwestora: ścianą zachodnią z drzwiami do części mieszkalnej i do sklepu oraz z oknami - w linii zabudowy Rynku wyznaczonej przez budynki na sąsiednich działkach; ścianą północną, bez drzwi i okien, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego - w granicy z działką nr 528 (inwestor dysponuje pasem działki nr 528 o szerokości 3,0 m, przyległym do działki nr 529, na cele budowlane); ścianą wschodnią z drzwiami i oknami oraz z wjazdem na parking usytuowany w piwnicy - w zmiennej odległości 11,03 m - 12,31 m od granicy z drogą wewnętrzną - działka nr 532; ścianą południową, bez drzwi i okien, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego - w granicy z działką nr 530, stanowiącą współwłasność L.R. (granica południowa działki nr 529 jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym - w zachodniej części oraz budynkiem gospodarczym - we wschodniej części, i tak projektowany budynek częścią ściany przylega do budynku mieszkalnego, część ściany projektowanego budynku usytuowana jest w granicy niezabudowanej, pozostała część ściany przylega do budynku gospodarczego, na działce nr 530; ze względów konstrukcyjnych między budynkiem projektowanym a budynkami istniejącymi zaprojektowano szczelinę dylatacyjną wypełnioną styropianem).

Projektowany budynek wypełnia zachodnią i środkową część działki Inwestora nr 529, wschodnią część działki nr 529 przylegającą do drogi wewnętrznej zajmuje teren utwardzony, teren biologicznie czynny i miejsce parkingowe dla osób niepełnosprawnych. Usytuowanie budynku ma cechy zabudowy szeregowej. Przedmiotowy budynek jest budynkiem parterowym, z poddaszem nieużytkowym, częściowo podpiwniczonym, piwnice usytuowane są pod wschodnią częścią budynku. W usytuowaniu piwnic wykorzystano naturalne ukształtowanie terenu, to jest spadek terenu w kierunku wschodnim. Na parterze budynku zaprojektowano sklep spożywczy i dwa mieszkania - powierzchnia mieszkalna budynku wynosi 128,91 m2, zaś usługowa (handel) 116,04 m2. W piwnicy usytuowano trzy miejsca postojowe. Wysokość budynku wynosi 9,70 m (od strony Rynku 8,05 m).

Wobec takich ustaleń organ drugiej instancji wskazał na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 39 ust. 1 MPZP, przeznaczenie podstawowe terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie uzupełniające - usługi podstawowe; na terenie tym dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej, a także przeznaczenie części budynków mieszkalnych pod usługi podstawowe. Wojewoda Świętokrzyski przywołał przy tym treść § 2 pkt 1, 1a, 10 i 20, § 10, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1, 2 i 3, § 28 ust. 1 pkt 1 MPZP.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek został zaprojektowany na wzór domów znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, w tym: kształtu dachu i kąta nachylenia połaci dachowej, proporcji, kolorystyki, detalu architektonicznego. Mieszkalno - usługowa funkcja przedmiotowego budynku jest zgodna z przeznaczeniem terenu 2.MN.10 w zakresie przeznaczenia podstawowego, z uwzględnieniem przeznaczenia uzupełniającego, którym w analizowanym przepadku jest sklep spożywczy (handel). W zapisach miejscowego planu brak jest wskazania, jakie winny być proporcje między przeznaczeniem podstawowym i przeznaczeniem uzupełniającym, dla terenów oznaczonych w zapisach miejscowego planu symbolem MN. Jednakże w kompetencjach organów administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Oceniając, że handel spożywczy uzupełnia zabudowę mieszkaniową, jest usługą istotną i oczekiwaną przez mieszkańców oraz biorąc pod uwagę proporcje wyznaczone przez autorów planu dla terenów MW, U i USr, organ odwoławczy stwierdził, że przyjęcie tych samych proporcji dla przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego dla terenu 2.MN.10 jest właściwym rozwiązaniem. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie zgodności sposobu zagospodarowania działki nr 529 i części działki nr 528 z ustaleniami miejscowego planu, oceniając jako właściwe przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jak dla zabudowy szeregowej. Organ odwoławczy zaakceptował także przyjęty przez organ pierwszej instancji kształt architektoniczny budynku, w tym w zakresie kąta nachylenia połaci dachowej.

Przedmiotowy budynek swoim usytuowaniem na działce nie narusza zasad, parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu, a bryłą, wysokością w kalenicy - parametrów, wskaźników i wymogów architektoniczno-przestrzennych, dotyczących kształtowania zabudowy określonych dla całego obszaru objętego miejscowym planem oraz dla terenu MNU. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nadto organ odwoławczy stwierdził, odnośnie zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako ‘rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), że możliwość usytuowania przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednimi działkami wynika z przywołanego wyżej przepisu § 12 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zabudowa Rynku ma charakter pieżejowy (§21 ust. 1 pkt 1 MPZP), a dodatkowo działka inwestora, uwzględniając pas działki nr 528, jest działką wąską (mniej niż 16 m). W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji znajduje się analiza zacieniania i nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku na działce nr 530. Zatem zostały przeanalizowane kwestie objęte przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w przepisach § 271 - 2713 ww. rozporządzenia także nie zostały naruszone. Do budynku zapewniony jest dojazd i dojście, zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 tego rozporządzenia. Wody opadowe odprowadzane będą na teren własnej działki, zgodnie z przepisami § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zapewniono miejsca postojowe i miejsce na pojemnik na odpady stałe.

Organ drugiej instancji stwierdził więc, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest kompletny, składa się z projektu zagospodarowania terenu i z projektu architektoniczno-budowlanego, zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnym, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami w zakresie określonym przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego została wykazana. Inwestor wywiązał się także z obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie dopuszczają zaś jakiejkolwiek uznaniowości organu w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego też, skoro w analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ograniczenie z § 2 pkt 10 MPZP dotyczy jedynie rzemiosła i produkcji. Takie rozumienie ustaleń miejscowego planu jest zgodne z interpretacją zapisów miejscowego planu sporządzoną przez Biuro Planowania Przestrzennego MGGP S.A. z Tarnowa z dnia 14 listopada 2028 r. L.Dz. T/BPP/54/11/2008/MPŁ, znajdującą się w aktach sprawy. W kwestii uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na działce nr 529 położonej przy Rynku w Bogorii, jako znajdującej się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej wyznaczonej ustaleniami miejscowego planu, organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczące zabudowy działki inwestora budynkiem usługowo - handlowym znajdują się w aktach sprawy. Ponieważ dotyczą one zabudowy działki nr 529, niezależnie od funkcji obiektu, jaki planuje się wybudować na działce, organy obu instancji uznały, że są one wiążące także dla budynku mieszkalno-usługowego. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie znalazł kompetencji do zajęcia stanowiska w sprawie zabudowy działki inwestora budynkiem usługowo - handlowym. Stanowisko Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest podyktowane treścią postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do kwestionowania stanowiska ww. organów. Miedzuch (ścieżka) istniejący między budynkiem inwestora przeznaczonym do rozbiórki i budynkiem odwołującej się nie był widoczny od strony Rynku, gdyż zamknięty był ścianą do wysokości parteru, z drzwiami. W przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym, w miejscu ściany z drzwiami ,zaprojektowano wejście do parterowej części mieszkalnej projektowanego budynku. Z kolei wskazany w odwołaniu przepis § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy budynku będącego przedmiotem wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie budynków na sąsiednich działkach. Zatem przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Budowa przedmiotowego budynku w zabudowanej granicy została zaprojektowana przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, projektant załączył oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do zagadnienia usytuowania nowego budynku w zabudowanej granicy projektant odniósł się na stronach 24 i 86 projektu budowlanego. Projektowany budynek nie będzie połączony z istniejącymi budynkami na działce sąsiedniej - stanowić będzie niezależną konstrukcję oddylatowaną styropianem. Fundamenty nowego budynku winny być posadowione na poziomie fundamentów budynku istniejącego na sąsiedniej działce, a więc zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie przewiduje się wykopów głębszych niż głębokość posadowienia budynku istniejącego na działce nr 530. Nadto organ drugiej instancji wskazał, że przepisy Kpa, Prawa budowlanego i rozporządzeń towarzyszących nie normują zasad wykonania wizji lokalnej. Wizja lokalna ma służyć prawidłowemu wykonaniu projektu budowlanego nowej inwestycji, który winien uwzględnić także zagadnienie bezpieczeństwa obiektów na sąsiednich działkach. Projektant załączył do niniejszego projektu budowlanego stosowne oświadczenie. Zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do wyjaśniania sposobu wykonania ekspertyzy. Starosta Staszowski nie naruszył więc zasady prawdy obiektywnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L.R., zaskarżając w całości powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 39 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria, który przewiduje przeznaczenie budynków mieszkalnych lub gospodarczych pod usługi podstawowe, ale § 2 pkt 10 tego planu przewiduje dla usług podstawowych ograniczenie do 70 m2 powierzchni użytkowej, a zgodnie z projektem znacznie przekroczona zostanie ta powierzchnia;

- § 21 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria, zgodnie z którym wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego z początku XVII w. - 2 połowa XIX w. będącego centrum Bogorii oraz naruszenie § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wymienionego planu, według którego zabrania się zmiany zabytkowego układu przestrzennego i kompozycyjnego, a także realizacji nowych dominat, subdominant i akcentów, a zatwierdzony projekt w ogóle tych przepisów nie uwzględnił;

- § 21 ust. 3 powyższego planu, według którego w strefie ochronnej zabytkowego układu urbanistycznego nakazuje się realizację nowych obiektów kubaturowych stylizowanych na wzór domów znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, w tym: kształtu dachu, kąta nachylenia połaci dachowych, proporcji, kolorystyki, detalu architektonicznego, powyższe przepisy są wiążące dla organu konserwatorskiego przy uzgadnianiu pozwolenia na budowę, a także dla starosty wydającego pozwolenie na budowę, tymczasem realizacja inwestycji ma nastąpić bez powyższego uzgodnienia - nie ma w ogóle zgody konserwatora zabytków, a więc organ pierwszej instancji, wydając pozwolenie na budowę, nie zastosował się do tych przepisów;

- naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ pozwolenie na budowę projektowanej inwestycji zostało wydane pomimo braku powyższego uzgodnienia, a organ architektoniczno-budowlany miał wiedzę o prowadzeniu Gminnej Ewidencji Zabytków;

- naruszenie § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem wybudowanie budynku jak w projekcie budowlanym takie zagrożenie spowoduje, jak również spowoduje obniżenie przydatności do użytkowania;

- naruszenie § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż decyzję wydano w oparciu o projekt budowlany zawierający ekspertyzę techniczną budynku skarżącej, którą opracowano, nie przeprowadzając wizji lokalnej; projektant nie był na działce skarżącej, nie zawiadomił skarżącej, że będzie oceniał stan obiektów istniejących na działce skarżącej nr ewidencyjny 530, nie przeprowadził żadnych odkrywek budowlanych, które rzekomo stały się podstawą wydania tej ekspertyzy;

- naruszenie § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia, ponieważ ww. ekspertyza techniczna nie została uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Strona zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a., gdyż oględziny przeprowadzono bez zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie ich przeprowadzenia, przez co uniemożliwiono jej udział w tych czynnościach, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu na każdym jego etapie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem powyższych zarzutów, w szczególności podniosła, że ograniczenie powierzchni użytkowej do 70 m2 dotyczy nie tylko rzemiosła i produkcji, gdyż z § 2 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria jednoznacznie wynika, że usługi podstawowe to usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i produkcji z ograniczeniem do 70 m2 powierzchni. Ponieważ zaprojektowany budynek posiada pod usługi powierzchnię znacznie większą od powyższego ograniczenia, doszło do naruszenia § 39 ust 3 pkt 2 i § 2 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria. Biuro Planowania Przestrzennego MGGPSA z Tamowa, na którego interpretacji oparto rozumienie § 2 pkt 10 ww. planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest organem, którego akty stanowią źródło prawa, ani też nie jest organem uprawnionym do interpretacji jakichkolwiek przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria podjęty był w formie uchwały i przedstawiony jak każda uchwała Wojewodzie Świętokrzyskiemu, jako organowi nadzorczemu. Skoro wojewoda nie uchylił powyższego planu w żadnej części, to, w ocenie strony, jest on zgodny z prawem i nie można dokonywać jego dowolnej interpretacji, jak uczynił to organ drugiej instancji.

Ponadto planowana inwestycja jest położona na terenie historycznego układu urbanistycznego, chronionego w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria. W związku z tym wszystkie inwestycje budowlane na terenie historycznego układu urbanistycznego wymagają ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bogoria (dalej też w skardze jako "Plan") wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego z początku XVII w. - II połowa XIX w. będącego centrum Bogorii. Przepisy § 21 Planu zostały zignorowane przez organy obu instancji, uznano za nieistotny fakt, że obecnie istniejący dom na działce inwestora jest obiektem wolnostojącym, który znajduje się w odległości 1,4 m od budynku skarżącej. Zaprojektowany budynek ma być w zabudowie szeregowej, będzie przylegał do budynku skarżącej i nie przewidziano właściwej dylatacji. Przewidziana szczelina jest bardzo niewielka, zaprojektowane fundamenty będą w odległości zaledwie 2 cm od fundamentów domu skarżącej. Praktycznie więc projektowany budynek będzie przylegał do budynku skarżącej i zniknie obecnie istniejący między budynkami "miedzuch", który powinien pozostać jako charakterystyczny dla istniejącego w Rynku w Bogorii układu urbanistycznego, który przedstawia wartość zabytkową. Powyższa inwestycja wpłynie negatywnie na całość obecnej zabytkowej zabudowy Rynku, zarówno pod względem estetycznym, jak i spowoduje utratę wartości zabytkowych historycznego układu urbanistycznego. Nie jest prawdą, jak podniosła skarżąca, że "miedzuch" zamknięty jest ścianą i że jest niewidoczny. Nie ma żadnej ściany. Miedzuch jest widoczny.

Strona zarzuciła też, że wybudowanie projektowanego domu w tak bliskiej odległości od domu skarżącej przy szczelinie dylatacyjnej około 2 cm, przy uwzględnieniu faktu, że będzie on trzy razy większy od domu skarżącej i od tego który jest obecnie na działce inwestora, doprowadzi do opadania jej budynku, pękania ścian i zniszczenia domu w niewielkiej perspektywie czasowej. Dojdzie do zniszczenia fundamentów domu skarżącej, które są bardzo płytkie

i zbudowane przed 60-laty, a więc z materiałów słabej jakości, zatem dom skarżącej – według jej opinii- może ulec zniszczeniu jeszcze w trakcie budowy projektowanego budynku.

W gminie Bogoria prowadzona jest gminna ewidencja zabytków począwszy od 2012 r., co potwierdza przedstawione ze skargą zaświadczenie z Urzędu Gminy w Bogorii z dnia 12 listopada 2019 r. znak IR.414.7.2019. Skoro organ pierwszej instancji nie czuł się kompetentny, aby spowodować zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski w przedmiocie uzgodnienia, to w przypadku jego braku nie powinien był wydać pozwolenia na budowę, bo inaczej naruszył prawo. Postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące zabudowy działki inwestorów nr 529 budynkiem usługowo-handlowym, nie mogły być przydatne dla organu pierwszej instancji, gdyż dotyczyły one budynku usługowo-handlowego, a ostatni projekt dotyczy budynku mieszkalno-usługowego. Wbrew twierdzeniom Wojewody, funkcja obiektu ma istotne znaczenie, bo budynek usługowo- handlowy to nie to samo co budynek mieszkalno-usługowy. Ponadto, zaskakujące jest, w ocenie strony to, że Wojewoda przywołuje postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a więc nie można się na niego powoływać. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób jasny i przejrzysty, uchylając decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nakazał wyjaśnienie Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, dlaczego zmienił swoją pierwotną decyzję odmawiającą budowy P.C. projektowanego budynku. Wojewódzki Konserwator Zabytków w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii, tylko odmówił uzgodnienia tego projektu.

Organ pierwszej instancji miał wiedzę, że gminna ewidencja zabytków w Bogorii istnieje, a także że układ urbanistyczny Bogorii znajduje się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagają uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ ten wykaz istniał jak i ewidencja gminna, nie mogło mieć znaczenia, że przedmiotowy wykaz został przesłany Wójtowi Gminy Bogoria po dacie 5 grudnia 2010 r. określonej w art. 7 wymienionej wyżej ustawy. Również ekspertyza techniczna projektowanego budynku nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ekspertyzę wydano w oparciu o domniemane oględziny, o których nie zawiadomiono skarżącej, przez co uniemożliwiono jej udział w tych czynnościach. Nie można było przeprowadzić oględzin bez wejścia na teren skarżącej.

Skarżąca zarzuciła, że oświadczenie projektanta o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które zdaniem organu drugiej instancji jest wystarczające dla przyjęcia, że projekt spełnia wszelkie wymogi, nie powinno stać się podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przez Starostę Staszowskiego, a tym bardziej nie powinno wystarczyć Wojewodzie Świętokrzyskiemu, aby tę decyzję utrzymać w mocy. Organy obu instancji zaniechały więc zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów, która przybrała znamiona oceny dowolnej. Z art. 79 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłego i oględzin. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu, zarówno gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania. Nie ma wątpliwości, w ocenie skarżącej, że wizja lokalna, która rzekomo stała się podstawą wydania ekspertyzy przez projektanta, powinna być przeprowadzona przed opracowaniem projektu, celem ustalenia stanu istniejącego budynku skarżącej, a jest to czynność istotna dla całego postępowania. Skarżąca nie była w ogóle o tej wizji zawiadomiona, nie miała więc możliwości wzięcia w niej udziału. Tym samym naruszono art. 10 § 1 k.p.a., który gwarantuje udział strony na każdym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach, a na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), w szczególności art. 35 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zatem organy orzekające w niniejszej sprawy zobowiązane były w szczególności zbadać zgodność przedłożonego przez P.C. projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP).

Zatwierdzony w niniejszej sprawie projekt budowlany dotyczy budowy budynku mieszkalno-usługowego (część usługowa z przeznaczeniem na działalność handlową - sklep z artykułami spożywczymi) na działkach nr 529 i nr 528 położonych w miejscowości Bogoria. Działki te położone są na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 2.MN.10. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 4 MPZP), teren z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 38 ust. 1 MPZP). Ustalono też na takim terenie przeznaczenie uzupełniające - pod lokalizację obiektów usług podstawowych. Zgodnie z § 38 ust. 3 MPZP, w granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 dopuszcza się:

1) lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej,

2) przeznaczenie części budynków mieszkalnych lub gospodarczych pod usługi podstawowe,

3) lokalizację obiektów małej architektury (altany, wiaty, zadaszenia, kapliczki itp.).

W granicach terenów wyznaczonych w § 38 ust. 1 MPZP ustalono zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, m.in. obowiązek realizacji dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci 30° - 45° dla budynków mieszkalnych 15° - 45° dla pozostałych obiektów. Zgodnie z kontrolowanym projektem budowlanym pochylenie połaci dachowej w projektowanym budynku wyniesienie 15o. Tymczasem dla budynków mieszkalnych (a taka jest przeważająca funkcja projektowanej zabudowy - 128,91 m2) ustalono obowiązek pochylenia połaci dachowej od 30° do 45°. Nie zostało przez organy orzekające w tej sprawie wyjaśnione, czy pochylenie dachu projektowanego budynku będzie zgodne z przepisami prawa miejscowego. Nachylenie połaci dachowej w planowanym budynku w projekcie budowlanym ma wynosić 15o, czyli jak dla obiektów innych niż budynki mieszkalne. Zaprojektowane nachylenie dachu nie odpowiada zresztą także nachyleniu dachu budynku znajdującego się obecnie na działce inwestora, które wynosi 25o.

Tymczasem w myśl § 10 MPZP, nową zabudowę realizować trzeba w nawiązaniu do lokalnej tradycji oraz zharmonizować z istniejącym otoczeniem.

W przypadku terenów i obiektów wykazujących cechy zabytkowe, a nie objętych ochroną konserwatorską, podjąć należy działania inwestycyjne polegające na przywróceniu walorów kulturowych obiektów i obszarów, które uległy częściowej bądź znacznej dewastacji (§ 19 ust. 2 MPZP). W § 21 ust. 1 pkt 1 MPZP wyznaczono strefy ochrony konserwatorskiej, oznaczone na rysunkach planu, w tym strefę ochrony zabytkowego układu urbanistycznego: z początku XVII w. - 2 poł. XIX w., będącego centrum miejscowości Bogoria, stanowiącego przestrzenne założenie, zawierające pierzeje budynków wokół rynku i zieleń, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Na terenie tej strefy położone są działki inwestora. W strefie ochrony zabytkowego układu urbanistycznego, zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1 MPZP, zabrania się zmiany zabytkowego układu przestrzennego i kompozycyjnego. W strefie ochrony zabytkowego układu urbanistycznego nakazuje się realizację nowych obiektów kubaturowych stylizowanych, na wzór domów znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, w tym: kształtu dachu i kąta nachylenia połaci dachowych, proporcji, kolorystyki, detalu architektonicznego (§ 21 ust. 3 MPZP).

Powyższe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na konieczność dokonania wnikliwej analizy zgodności projektu budowlanego w zakresie nachylenia dachu projektowanego budynku mieszkalno-usługowego na działce inwestora, której w tej sprawie – jak wynika z uzasadnienia wydanych w obu instancjach decyzji - zabrakło. Bez przeprowadzenia pogłębionej analizy projektu budowlanego (jego założeń) w świetle aktu prawa miejscowego nie sposób stwierdzić obecnie, że planowane nachylenie połaci dachowej jest zgodne z MPZP, zważywszy na planowaną funkcję budynku i wymagania przewidziane w strefie ochrony zabytkowego układu urbanistycznego. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zgodności nachylenia dachu projektowanego budynku z MPZP i dokonania wyczerpujących ustaleń przez organy w tym zakresie, w każdym razie brak jest rozważań w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od ustaleń tych zależy dopuszczalność zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powodem, dla którego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wymagały ich wyeliminowania z obrotu prawnego, było również niewłaściwe ustalenie tych organów co do kompletności projektu budowanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.).

Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. bud., projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. bud. zamieszczony został wymóg zawarcia w projekcie budowlanym - w zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki uwarunkowań danego terenu - wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Z tej normy należy wywieść wniosek, że nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego i to od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań. To projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19, lex nr 2724090, czy wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 722/17, lex nr 2439400). Zatem kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463). Stosownie do § 8 ww. rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego.

W kontrolowanym projekcie budowlanym projektant wskazał, że projektowany budynek to obiekt posadowiony w prostych warunkach gruntowych przy zwierciadle wód gruntowych znajdującym się poniżej projektowanego poziomu posadowienia budynku. Obiekt zaliczył do drugiej kategorii geotechnicznej.

Prawo budowlane dopuszcza możliwość zawarcia w projekcie budowlanym geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych tylko w zależności od takiej potrzeby, a tę potrzebę ocenia odpowiedzialny za rozwiązania projektowe projektant. Geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia (§ 5 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.). Zakres badań geotechnicznych gruntu ustala się w zależności od kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.). Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. W przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (§ 7 ust. 2 tego rozporządzenia). Przepisy § 9 i 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. określają szczegółowo, co powinna zawierać dokumentacja badań podłoża gruntowego oraz projekt geotechniczny.

W niniejszej sprawie poza krótkim opisem projektanta odnośnie warunków gruntowych podłoża, na którym ma być posadowiony projektowany budynek oraz zaliczeniem obiektu do drugiej kategorii geotechnicznej tego budynku, projekt budowlany nie zawiera wymaganej przepisami ww. rozporządzenia specjalistycznej dokumentacji, o której mowa w § 7 ust. 2 oraz § 9 i 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Projektant – który ponosi odpowiedzialność za przyjęte założenia projektowe – nie zawarł też własnego stanowiska odnośnie konieczności określenia warunków geotechnicznych posadowienia obiektu dla projektowanego budynku.

Z tych powodów Sąd uznał, że skoro przy zaliczeniu budynku do drugiej kategorii geotechnicznej wymagana jest nie tylko opinia geotechniczna, ale także dokumentacja przygotowana zgodnie z § 9 i § 10 ww. rozporządzenia, to brak takiej dokumentacji w projekcie budowlanym, a w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji – wyjaśnień oceniających ten brak, doszło do przedwczesnego ustalenia, że przedmiotowy projekt budowlany jest kompletny, co świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia

§ 39 ust. 3 pkt 2 zw. z § 2 pkt 10 MPZP stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zwrócić należy bowiem uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2012 r., sygn. IV SA/Po 835/12, lex nr 1242241). W orzecznictwie wskazuje się również, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, lex nr 196696). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą zatem podlegać dowolnej wykładni, a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 202/17, lex nr 2283618 i tam pow. stanowisko z Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56). Na organie administracji architektoniczno - budowlanej spoczywa zatem obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:

- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, który Sąd w tej sprawie podziela, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji tak, aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2132/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 295/96, lex nr 47787 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. II SA/Kr 31/08, lex nr 487248).

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec niejednoznacznej w ocenie organu administracji definicji pojęcia "usług podstawowych" w § 2 pkt 10 MPZP, organ ten zajął stanowisko zbieżne z interpretacją zapisów miejscowego planu sporządzoną przez Biuro Planowania Przestrzennego MGGP S.A. z Tamowa z dnia 14 listopada 2028 r. L.Dz. T/BPP/54/11/2008/MPŁ. Zatem przyjęto w sprawie, że ograniczenie, o którym mowa w analizowanym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące 70 m2 powierzchni odnosi się do usług rzemiosła i produkcji. Jak wynika z ww. interpretacji, dla uniknięcia ewentualnej kolizji z funkcją mieszkaniową terenu, w której realizowane będą usługi rzemiosła i produkcji, ograniczono ich powierzchnię użytkową do 70 m2. Przyjęte przez organy stanowisko w analizowanej kwestii nie sprzeciwia się w sposób oczywisty wynikowi wykładni literalnej § 2 pkt 10 MPZP, który nie wyklucza również takiej interpretacji tego przepisu aktu prawa miejscowego, zwłaszcza, że inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego i zasady doświadczenia życiowego pozwalają na akceptację tego stanowiska również z tego powodu, iż prowadzenie usług handlu i gastronomii w lokalu o powierzchni użytkowej do 70 m2 jest trudne w praktyce do zrealizowania wobec wymogów technicznych, jakie musi spełniać taki lokal (m.in. obowiązek zapewnienia pomieszczeń kuchennych, biurowych, sanitarnych, czy magazynowych). Zatem choć również wykładnia językowa analizowanego zapisu aktu prawa miejscowego prezentowana w skardze nie jest pozbawiona uzasadnienia, to jednak nie można zarzucić organom naruszenia prawa w tym zakresie w stopniu powodującym – tylko z tej przyczyny - na uchylenie kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji w kontekście przedstawionych wyżej rozważań dotyczących dopuszczalności rozstrzygania wątpliwości w interpretacji postanowień planu miejscowego na korzyść inwestora.

Odnośnie zarzutu dotyczącego likwidacji "miedzucha" na skutek zrealizowania projektowanej inwestycji Sąd w tym zakresie podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ścieżka ta, jak ustalił organ (co ma swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym), obecnie jest niewidoczna od strony Rynku (z uwagi na obecność ściany z drzwiami wejściowymi do wysokości parteru). W ramach projektowanej inwestycji w miejscu ściany z drzwiami, za którymi znajduje się ścieżka - stanowiąca teren inwestora - będzie wejście do budynku od strony Rynku (do jego mieszkalnej części – k. 87 projektu). Dodatkowo należy wskazać na wyeliminowane z obiegu postanowienia z dnia 13 marca 2018 r. i z dnia 17 sierpnia 2018 r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Sandomierzu opiniujących pozytywnie projekt decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr 529 i nr 528 w Bogorii, które dotyczyły projektu w jego poprzednim założeniu, czyli budynku usługowo-handlowego. Z uwagi na tożsamość rozwiązań dotyczących likwidacji ścieżki przyjętych w poprzednim i obecnie kontrolowanym projekcie, rozstrzygnięcia te niewątpliwie wzmacniają argumentację organów w tej sprawie. W postanowieniach tych stwierdzono, że projektowana inwestycja nie spowoduje utraty wartości zabytkowych układu urbanistycznego w Bogorii. Organ ochrony konserwatorskiej zaakceptował zatem likwidację przedmiotowej ścieżki. Z tych wszystkich powodów, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącej dotyczące nieuwzględnienia przez organy wartości zabytkowych związanych z obecnością "miedzucha" nie zasługują na uwzględnienie. Przy tym wyjaśnić także należy, że projektant stwierdził, że projektowany budynek został zaprojektowany na wzór domów znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Poza wybudowaniem projektowanego budynku w granicy, a przez to likwidacją "miedzucha", o czym już wyjaśniono wyżej, strona nie przedstawiła konkretnych argumentów wskazujących na niezgodność tego projektu z § 21 ust. 3 MPZP.

Podobnie nie okazały się zasadne zarzuty skargi związane z przygotowaniem ekspertyzy technicznej, a wcześniej przeprowadzeniem wizji lokalnej nieruchomości skarżącej przez autora ekspertyzy bez zawiadomienia strony o tych czynnościach i jej w nich udziału. Trzeba bowiem podnieść, że czynności związane z przygotowaniem ekspertyzy nie toczyły się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym znaczeniu, że dokument ten stanowi część składową projektu budowlanego, przygotowanego na zlecenie inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza treść projektu, a przez to dokonuje oceny treści merytorycznej ekspertyzy technicznej. W związku z przygotowaniem tej ekspertyzy jednak nie stosuje się ogólnych reguł postępowania administracyjnego.

Oceniając zarzuty skargi dotyczące zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania budynku skarżącej w związku ze wzniesieniem projektowanego budynku na działce inwestora, stwierdzić należy, że osoby, które sporządziły lub uzgodniły projekt okazały się odpowiednimi zaświadczeniami o posiadanych kwalifikacjach w budownictwie. Oceniły one, że budowa zgodna z założeniami projektu budowlanego nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa w użytkowaniu budynku na działce skarżącej. Poza tym obawy strony o nienaruszalność fundamentów budynku na działce nr 530 zostaną zweryfikowane na skutek przygotowania specjalistycznej dokumentacji określającej geotechniczne warunki posadawiania obiektu, o czym była mowa wyżej.

Nie mogły odnieść również zamierzonego skutku zarzuty strony dotyczące braku uzgodnienia inwestycji z właściwym konserwatorem zabytków wobec treści stanowiska Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Rozstrzygająca w tej kwestii była okoliczność, że zabytkowy układ urbanistyczny, na który wskazuje strona, nie jest uwzględniony w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 Pr. bud.), a nie było sporu co do tego, że układ ten nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Podsumowując, stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się zasadny, ale z przedstawionych wyżej powodów, jakie doprowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji. Oceny tych naruszeń Sąd dokonał przez pryzmat przepisów prawa materialnego przytoczonych w zarzutach skargi.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, poprzez zastosowanie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku), na które złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności ocenią zgodność projektu budowlanego z wskazanymi wyżej przepisami prawa miejscowego oraz jego kompletność.