Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 584/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 7, ust. 11, art. 40e, art. 40f
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o przeniesieniu decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Decyzjami z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...],[...] sierpnia 2013 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z dnia [...] września 2013 r., nr [...], z dnia [...] września 2013 r., nr [...], z dnia [...] października 2013 r., nr [...], z dnia [...] października 2013 r., nr [...],[...] października 2013 r., nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], z dnia [...] maja 2014 r., [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydanych na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, 4, 5, 11, 12, 13, 13a, 15 i art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 z późn. zm.), Wójt Gminy K. (dalej jako "organ I instancji") zezwolił A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzjach dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego, ustalając jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (dalej jako "skarżąca") wniosła o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, praw i obowiązków wynikających z powyższych decyzji na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka [...] przejęła od A. B. prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych orzekł o przeniesieniu na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. praw i obowiązków wynikających z wyżej wymienionych decyzji, wydanej na rzecz A. B.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty. Podniosła, że zastosowane stawki opłat są rażąco wygórowane, nieadekwatne do kategorii drogi publicznej, których dotyczą, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa krajowego, a także celami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej jako "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wysokości rocznych stawek opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg publicznych (gminnych), z tytułu zajęcia urządzeniami telekomunikacyjnymi, zostały określone wyżej wymienionymi decyzjami Wójta w wysokości ustalonej na podstawie uchwały nr XIX/130/04 Rady Gminy K. z dnia 14 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 185, poz. 2537) oraz uchwały nr XXXVI/196/2013 Rady Gminy K. z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Gmina K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 4830).

Powyższe uchwały były wiążące dla organów w niniejszej sprawie. Zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych i pozostawały w obrocie prawnym. Wysokość stawek mieściła się w granicach maksimum określonego ustawowo.

Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia art. 31 Konstytucji RP oraz preambuły Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 551 § 5 k.s.h., poprzez uznanie, że decyzja, o której mowa w art. 40e ustawy o drogach publicznych, ma charakter deklaratoryjny w stosunku do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej i uznanie, że w przypadku wydania takiej decyzji brak jest możliwości jej zmiany w zakresie wysokości opłat;

- art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr XIX/130/04 Rady Gminy K. z dnia 14 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 185, poz. 2537) oraz § 5 pkt 2 uchwały nr XXXVI/196/2013 Rady Gminy K. z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Gmina K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - poprzez przeniesienie w zaskarżonej decyzji opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki w wysokości 30 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zgodnie z uchwałą z dnia 14 września 2004 r. oraz 40 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zgodnie z § 5 pkt 2 uchwały z dnia 6 listopada 2013 r., w przypadku gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje zastosowaniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym;

- pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej poprzez ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych, mającego charakter przepisu szczególnego, przeniesienie praw i obowiązków w przedmiotowej sprawie wymagało wydania decyzji.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu o niedopuszczalności zmiany zezwolenia w zakresie wysokości stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazała, że jest nowym podmiotem, odrębnym od przekształconego przedsiębiorcy. W związku z tym przeniesione na skarżącą, jako na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, zezwolenia mają dla niej charakter konstytutywny.

W ocenie skarżącej przeciwne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 40e ustawy o drogach publicznych w związku z art. 551 § 5 k.s.h. Z uwagi na to, że decyzja była dla skarżącej konstytutywna, obowiązywał ją wymóg zgodności z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, a w konsekwencji Kolegium miało podstawę do zmiany decyzji w zaskarżonej części.

Skarżąca zarzuciła, że uchwała, na podstawie której została określona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, przewiduje zawyżone stawki za zajęcie pasa drogowego, co powoduje naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Określenie w uchwale wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnia również ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ani w żaden sposób nie odpowiada stawkom opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Istnienie dużego zróżnicowania pomiędzy wysokością stawek przyjętych w rozporządzeniu, mających zastosowanie w stosunku do dróg krajowych, a wysokością stawek przyjętych w uchwale w stosunku do dróg gminnych nie jest zgodne z Konstytucją i stanowi jej rażące naruszenie. Uwzględnienie kryterium rodzaju drogi przy określaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powinno prowadzić do tego, że im niższa kategoria drogi, tym niższa wysokość opłaty. Ponadto wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem kryterium rodzaju urządzenia powinna być preferencyjna, a przez to stawki za ich umieszczenie niższe, niż w przypadku innych urządzeń.

Skarżąca wskazała również, że podwyższanie zamiast obniżania stawek opłat nie sprzyja osiągnięciu celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydana w przedmiocie przeniesienia na skarżącą [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1444 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o drogach publicznych".

Przepis ten zawarty jest w rozdziale 4 ustawy "Pas drogowy", normującym między innymi zagadnienie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40-40f ustawy o drogach publicznych).

Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady uzależnia zajęcie pasa drogowego na wyżej wymienione cele od zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 6a ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3) w wysokości uzależnionej od celu zajęcia (art. 40 ust. 4-6).

W art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei art. 40 ust. 8 ustawy upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zasady ustalania stawek opłat zawarte są art. 40 ust. 7-10 ustawy.

W myśl art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. U. UE.L. z 23 maja 2014 r., nr 155, str. 1), z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f.

Przepis art. 40e przewiduje, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

W myśl zaś art. 40f w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust.1), przy czym dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2).

W świetle powołanego art. 40e ustawy o drogach publicznych przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wydanie decyzji na mocy art. 40e ustawy o drogach publicznych następuje na wniosek nabywcy tej infrastruktury.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Wójt Gminy K. wyżej wymienionymi decyzjami, wydanymi między innymi na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zezwolił A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzjach dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego. Organ ustalił jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak i treść wymienionych zezwoleń uznać należy, że wynikające z tych zezwoleń prawa i obowiązki mogły być przeniesione w trybie określonym w art. 40e ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie zostało udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Zagadnienie to nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie.

Poza sporem w sprawie pozostawało też nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, której dotyczyły poprzednio udzielone zezwolenia.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, wnioskująca o wydanie decyzji Spółka [...] powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. B. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Takie przekształcenie przewiduje art. 551 § 5 kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową.

Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową normują szczegółowo przepisy art. 5841- 58413 k.s.h., zawarte w rozdziale 6 działu III, tytułu IV kodeksu spółek handlowych.

Jak wynika z art. 5841 k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (art. 5842 § 3 k.s.h.). Jeżeli przepisy rozdziału 6 nie stanowią inaczej, do przekształcenia przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powstania spółki przekształconej (art. 5844 k.s.h.). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, odpowiada solidarnie ze spółką przekształconą za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, przez okres trzech lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 58413 k.s.h.).

Przepis art. 5842 k.s.h. w § 1 stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Zgodnie z § 2 tego artykułu spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Przytoczone ostatnio przepisy art. 5842 § 1 i 2 k.s.h. mają brzmienie analogiczne do przepisów § 1 i 2 art. 553 k.s.h., dotyczących przekształcenia spółek. W myśl art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a stosownie do art. 553 § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

W doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak na istotne różnice w zakresie skutków przekształcenia spółek oraz skutków przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową. W przypadku przekształcenia spółek mamy bowiem do czynienia zawsze z tym samym podmiotem, tj. spółką, która jedynie przekształca się w inny jej typ, wskazany w kodeksie spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową powstaje nowy podmiot. Mamy więc do czynienia ze zmianą podmiotową,- bowiem osoba fizyczna - przedsiębiorca przekształca ściśle określony zakres swego majątku i działalności w osobę prawną, pozostając w pozostałym zakresie majątkowym jego właścicielem jako osoba fizyczna. Powstaje nowy podmiot (osoba prawna - spółka kapitałowa), ale i zachowuje byt podmiot, który dotychczas tę działalność prowadził (osoba fizyczna), tyle że staje się ona jedynym wspólnikiem przekształconej spółki kapitałowej - nowego bytu prawnego. Okoliczność ta zmienia nie tylko formę prowadzenia działalności, ale i status samego przekształcanego przedsiębiorcy. Staje się on bowiem w chwili przekształcenia zawsze jego najwyższym organem, czyli zgromadzeniem wspólników albo walnym zgromadzeniem, ale także wspólnikiem albo akcjonariuszem z prawami i obowiązkami wynikającymi z aktu założycielskiego albo statutu i tymi, które nadto wynikać będą z kodeksu spółek handlowych. W przypadku natomiast przekształcenia spółki w inny jej typ, spółka przekształcana zostaje wykreślona z rejestru, traci swój byt prawny. Status zaś wspólników ulega zmianie z uwagi na konfigurację przekształcenia spółki, lecz byli oni i są nadal wspólnikami przed przekształceniem i po przekształceniu. Ponadto przepis art. 58413 k.s.h. jednoznacznie przewiduje - w pewnych granicach czasowych - solidarną ze spółką przekształconą odpowiedzialność osoby fizycznej, o której mowa w art. 551 § 5 k.s.h., za zobowiązania przedsiębiorcy przekształcanego związane z prowadzoną przez niego dotychczas działalnością gospodarczą powstałe przed dniem przekształcenia, co jest związane z dalszym istnieniem odrębnego podmiotu – osoby fizycznej, która jako przedsiębiorca dokonała przekształcenia swojej działalności gospodarczej, obok nowopowstałego podmiotu w postaci spółki przekształconej (por. Andrzej Kidyba (red.), Antoni Witosz "Łączenie, podział i przekształcanie spółek handlowych", System Informacji Prawnej LEX oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14)

W związku z tym na tle przepisów art. 5841 - 58413 k.s.h. w doktrynie wyrażane są różne poglądy co do charakteru skutków przekształcenia w sferze praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego i spółki przekształconej. Wśród prezentowanych poglądów wyróżnić można zarówno taki, że przekształcenie to prowadzi - w zakresie praw i obowiązków związanych z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy przekształcanego - do sukcesji uniwersalnej między tym przedsiębiorcą a spółką przekształconą, jak również taki, że sukcesja taka nie ma miejsca, ponieważ omawiane przekształcenie oparte jest na zasadzie kontynuacji. Za utrwalone jednak w orzecznictwie uznać należy zapatrywanie pośrednie, zgodnie z którym przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową jest szczególną formą kontynuacji między tymi podmiotami (quasi-kontynuacja), która nie prowadzi jednak do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego na spółkę przekształconą (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2016 r., II CZ 94/15). Akcentuje się w szczególności, że w przypadku przekształcenia przez przedsiębiorcę formy prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową dochodzi do następstwa prawnego, które należy kwalifikować jako "przejście na inną osobę" uprawnienia lub obowiązku w rozumieniu art. 788 § 1 k.p.c. (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., III CZP 106/14).

Zarazem trzeba zwrócić uwagę, że w świetle art. 5842 § 2 in fine k.s.h. nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Regulacja art. 5842 k.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1873/15 oraz z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 305/16 i II GSK 2936/15).

Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż ustawa o drogach publicznych w zakresie przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przewiduje wymóg wydania decyzji przenoszącej na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Unormowanie zawarte w art. 40e ustawy o drogach publicznych stanowi zatem lex specialis, o którym mowa w art. 5842 § 2 in fine k.s.h.

W konsekwencji zaś uznać należy, że wobec spełnienia pozostałych przesłanek z art. 40e ustawy o drogach publicznych, o czym była mowa wyżej, zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji o przeniesieniu na skarżącą, jako nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego wcześniej A. B. Wydanie takiej decyzji w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej jest w świetle art. 40e ustawy o drogach publicznych konieczne dla przeniesienia na nabywcę praw i obowiązków wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Wbrew natomiast zarzutom podniesionym w skardze nie było podstaw do dokonania w zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 40e ustawy o drogach publicznych, zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznych decyzji, obejmujących zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e ustawy o drogach publicznych, który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu.

O prawidłowości takiego stanowiska przekonuje również norma art. 40f ustawy o drogach publicznych, który w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości.

Z omówionych względów nietrafne są zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr XIX/130/04 Rady Gminy K. z dnia 14 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 185, poz. 2537) oraz § 5 pkt 2 uchwały nr XXXVI/196/2013 Rady Gminy K. z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Gmina K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 z późn. zm.), jak również pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, poprzez przeniesienie zaskarżoną decyzją na skarżącą opłat w wysokości przewidzianej w wyżej wymienionych decyzjach obejmujących zezwolenie udzielone na rzecz A. B. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat.

W związku z zarzutem kwestionującym zgodność z przepisami prawa uchwały nr XIX/130/04 Rady Gminy K. z dnia 14 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 185, poz. 2537) oraz § 5 pkt 2 uchwały nr XXXVI/196/2013 Rady Gminy K. z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Gmina K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg podnieść należy, że uchwały te, będąca aktem prawa miejscowego, obowiązywały w dniu wydania na rzecz A. B. zezwoleń, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).