Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1998/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 235, 147 zd. 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4, 149 par. 2 i art. 10 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 752/09 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz I. H. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 752/09, po rozpoznaniu skargi I. H. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276) zezwolił [...] s.c. w S. na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak oraz pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca. Decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy i wobec nie złożenia przez niego odwołania stała się ostateczna.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, po wznowieniu, na wniosek I. H., postępowania w w/w sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie w/w aparatów.

Następnie Główny Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego wskazano m. in., że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach nie sprawdził podanych okoliczności oraz nie ustalił, czy I. H. jest faktycznie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem to wnioskodawczyni winna wskazać stosowną podstawę prawną, z której wywodzi swój status strony. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji, iż w aktach sprawy brak jest wniosku o wznowienie postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trakcie którego I. H. złożyła szereg pism dotyczących przedmiotu sprawy i stwierdziła, że o decyzji dowiedziała się ustnie od pracownic Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. w dniu 6 marca 2008 r. i w tym samym dniu osobiście zapoznała się z treścią tego dokumentu w siedzibie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu. Jako podstawę prawną, z której wywodzi swój status strony podała przepisy szczególne zawiadujące otwarciem rentgenodiagnostyki, tj. ustawę Prawo atomowe oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast jako pismo, które stanowiłoby podanie o wznowienie postępowania wskazała, że są to wszystkie pisma, które pisała począwszy od dnia 10 grudnia 2007 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach oraz do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Swój interes prawny wywodziła również z treści art. 144 Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach odmówił wznowienia postępowania.

Swoją decyzję uzasadnił tym, że I. H. nie jest stroną w sprawie, nie dotrzymała określonego w art. 148 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz nie wskazała, które z jej pism stanowi wniosek o wznowienie postępowania.

W odwołaniu I. H. opisała swoje działania w tej sprawie od grudnia 2007r., tj. od dnia ujawnienia mieszkańcom budynku umieszczenia i uruchomienia rentgenodiagnostyki przez firmę "[...]" zmierzające do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wskazała również, że po fakcie ujawnienia jej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., co miało miejsce 6 marca 2008 r., napisała w dniu 9 marca 2008 r. odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego oraz złożyła skargę osobiście do protokołu w GIS dnia 14 marca 2008 r.

Ponadto podniosła, że zgodnie z artykułem 235 k.p.a. wystąpienia te powinny być uznane za wnioski o wszczęcie postępowania, albowiem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jako organ I instancji dotychczasowych podań jej i mieszkańców za takowe nie uznał.

Odnosząc się zaś do kwestii przymiotu strony I. H. wskazała art. 23 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 21, 31, 47 Konstytucji RP i art. 28 Prawa budowlanego jak również przepisy ustawy Prawo atomowe. Art. 33e dot. konieczności uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu badań rentgenodiagnostycznych, badań diagnostycznych i leczenia chorób nienowotworowych oraz paliatywnego leczenia chorób nowotworowych z wykorzystaniem produktów radiofarmaceutycznych oraz zabiegów z zakresu radiologii zabiegowej. Podniosła również, że wykonywanie działalności powodującej lub mogącej powodować narażenie ludzi i środowiska na promieniowanie jonizujące podlega nadzorowi i kontroli w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Ponadto wskazała na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z promieniowaniem jonizującym, Dyrektywy Eoroatom i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej.

Pełnomocnik I. H., również zaskarżył wyżej wskazaną decyzję zarzucając jej: 1. błędne ustalenie, że I. H. nie wniosła w przepisanym terminie podania o wznowienie postępowania, 2. naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że I. H. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia, ponieważ nie posiada interesu prawnego.

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i § 3 k.p.a., uchylił w całości decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], odmawiającą wznowienia, na wniosek I. H., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak oraz pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że I. H. o decyzji dowiedziała się ustnie od pracownic Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. w dniu 6 marca 2008 r., zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upływał w dniu 6 kwietnia 2008 r. Zdaniem organu analiza akt sprawy wskazała na to, iż żaden wniosek w terminie od dnia 6 marca do dnia 6 kwietnia 2008r. o wznowienie postępowania nie wpłynął. Wbrew twierdzeniom I. H., żadnego z pism kierowanych do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach i Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie począwszy od grudnia 2007 r. nie można potraktować jako skutecznie złożonego wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ żadne z nich nie zawiera żądania wznowienia postępowania. Za takowy wniosek nie można uznać w szczególności ani pisma z dnia 9 marca 2008 r., ani pisma z dnia 14 marca 2008 r. Z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika bowiem jedynie niezadowolenie I. H. z wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg oraz obawy dotyczące ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Nie zawiera ono natomiast wniosku dotyczącego chęci wznowienia postępowania. Natomiast pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie i także nie można uznać go za podanie w sprawie wznowienia postępowania.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że nawet gdyby uznać, że któreś ze wskazanych przez stronę pism stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, to i tak nie stanowiłoby wystarczającej przesłanki wznowienia postępowania, gdyż taki wniosek nie pochodził od strony postępowania.

Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że przesłanką uznania za stronę postępowania jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który musi wynikać z przepisu prawa materialnego, z którego z kolei wypływać ma prawo do konkretnego uprawnienia lub obowiązku określonej osoby (art. 28 k.p.a.). Musi zatem istnieć norma prawna nadająca tej osobie miano strony postępowania administracyjnego, która będzie mogła wywodzić z niej konkretne korzyści realizowane w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie ma wątpliwości, że I. H. nie jest stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i pracowni rtg. Na poparcie swojego twierdzenia przywołał pogląd orzecznictwa sądowego z którego wynika, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, I. H. nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w rentgenowski aparat, albowiem nie posiada interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego.

Ponadto organ wskazał, że ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2007r. Nr 42, poz. 276 ze zm.) określa warunki, po spełnieniu których może być wydane zezwolenie. Oprócz wniosku wymienionego w art. 5 ust. 1 dołącza się również dokumenty wymienione w załączniku nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania takiej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.). W punkcie 1 podpunkt 3 tegoż załącznika wymienione jest co prawda sformułowanie "otoczenie jednostki organizacyjnej", jednakże biorąc pod uwagę całą treść podpunktu 3 "otoczenie" występuje tutaj w kontekście sprawowania kontroli tego "otoczenia", środowiska pracy i pracowników. Ubiegający się o zezwolenie do wniosku musi więc dołączyć między innymi określenie rodzaju i zakresu prowadzonej kontroli. Kontrola ta ma wykluczyć narażenie powyżej poziomu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 20, poz. 168), gdzie określone są poziomy dla pracowników i populacji.

Natomiast czy sporządzone procedury kontrolne spełniają swoją rolę będzie możliwe do sprawdzenia dopiero po rozpoczęciu pracy przez te urządzenia, a obowiązek ten może być egzekwowany w odrębnym postępowaniu poprzez kontrolę przestrzegania warunków i norm higieniczno-zdrowotnych na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), a także na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 11). Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 63 ustawy Prawo atomowe, mówiące, iż nadzór nad jednostką sprawuje organ, który wydał zezwolenie na funkcjonowanie.

Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy ze źródłami promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 140, poz. 994) w § 5 ust. 1 mówi z kolei, że stopień osłabienia promieniowania jonizującego przez ściany zewnętrzne i stropy pracowni zapobiega otrzymywaniu przez osoby "z ogółu ludności" w ciągu kolejnych 12 miesięcy dawki skutecznej promieniowania jonizującego. Jednocześnie zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia wymienionego przepisu nie stosuje się do aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz pracowni stosujących takie aparaty. W przypadku instalowania aparatów rtg w celach medycznych ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 180, poz. 1325). Zdaniem organu również powołanie się na przepisy Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie może być uznane za przepis prawa materialnego, z którego wynika interes prawny I. H. w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę.

Wreszcie organ wyjaśnił, że wskazany art. 144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93. ze zm.), nie może stanowić podstawy do uznania jej za stronę bowiem interes ten nie wynika, zgodnie z orzecznictwem sądownictwa administracyjnego, z materialnego prawa administracyjnego. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest normy prawnej, z której wynikałby interes prawny I. H. do występowania w postępowaniu dotyczącym wydania zezwoleń w charakterze strony. Normy takiej nie zawierają omówione powyżej akty prawne.

Umarzając postępowanie I instancji Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że uszło uwadze Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, że postępowanie zostało już wznowione postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. W sytuacji, gdy postępowanie zostało już wszczęte na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie można wydać decyzji o odmowie jego wszczęcia. W sytuacji jednak, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Decyzja ta została zaskarżona przez I. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W treści skargi powtórzyła argumentację z odwołania oraz wskazała, że nie może odbywać się umieszczanie tego rodzaju działalności w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez wcześniejszego poinformowania o takich zamiarach pozostałych mieszkańców i uzyskaniu od nich zgody przez instytucję odpowiadającą za wydawanie zezwolenia na rentgenodiagnostykę, albowiem - zdaniem skarżącej – obowiązująca ustawa Prawo atomowe i powstałe na jej podstawie rozporządzenia oraz Dyrektywa Rady Unii Europejskiej "EUROATOM 96/27", zalecenia Międzynarodowej Komisji Ochrony Radiologicznej (ICRP) stanowiące podstawy prawne do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę przez organ obligują do uzyskania zgody i przyjęcia ryzyka radiacyjnego z możliwością szkody indywidualnej dla zdrowia i życia człowieka osób znajdujących się nie tylko w miejscu umieszczenia aparatów rentgenowskich (pracujących i poddających się procesowi diagnostyki lub leczenia), ale również ludzi znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu działalności z narażeniem. Skarżąca podniosła także, że pomiary dozymetryczne przeprowadzane okresowo nie tylko być muszą w samej pracowni rentgenowskiej (dozymetria indywidualna pracowników i dozymetria środowiskowa miejsca, w którym znajdują się aparaty rtg), ale również w lokalach sąsiadujących z każdym pomieszczeniem zawierającym aparat rtg. Przeprowadzenie pomiarów dozymetrycznych w lokalach sąsiadujących z każdą pracownią rtg wymusza konieczność wejścia w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego osób uprawnionych do przeprowadzenia pomiarów na teren tych lokali, w tym wypadku jej mieszkania stanowiącego dach obu pracowni rtg, podjazdu do garaży, garaży (m.in. skarżącej) i pomieszczeń gospodarczych stanowiących podłogę obu pracowni - klatki schodowej graniczącej ścianą z obiema pracowniami, przy której wchodzi się po schodach do mieszkań. To, zdaniem skarżącej, przemawia za tym, że nie ma więc innej możliwości jak uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę w "[...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, gdyż od jej i pozostałych mieszkańców zgody lub jej braku na przyjęcie ryzyka radiacyjnego uwarunkowana jest możliwość wejścia do lokali sąsiadujących z pracowniami rtg, co gwarantuje możliwość spełnienia wszystkich warunków koniecznych do wydania zezwolenia na rentgenodiagnostykę.

Pełnomocnik skarżącej I. H. zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że pisma skarżącej z dnia 9 marca 2008 r. i oraz z dnia 14 marca 2008 r. nie są wnioskami o wznowienie postępowania, oraz naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że I. H. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu rentgenowskiego w budynku, w którym zamieszkuje. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przed wznowieniem postępowania administracyjnego na wniosek, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana jest przesłanka do wznowienia postępowania oraz czy wniosek złożony został w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika niezadowolenie skarżącej z wydania zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich oraz obawy wynikające z ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Natomiast pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, które można uznać za podanie w sprawie wznowienia postępowania. Z owych pism – zdaniem Sądu - można wywnioskować, że skarżącej chodzi o to, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia J. i M. W. i oczekuje reakcji organu czyli weryfikacji prawomocnych decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeśli takiego żądania nie było. W ocenie Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca żądała weryfikacji prawomocnej decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że jeżeli pismo strony budziło wątpliwości organu co do intencji strony to organ mógł i powinien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków poprzez m. in. sprecyzowanie żądania. Organ winien też kierować się postanowieniami art. 235 k.p.a.

Istota niniejszej sprawy jak zaznaczono sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy I. H. przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zezwalająca [...] s.c. w S. na uruchomienie aparatów do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak oraz do zdjęć pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca.

W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że ustawa Prawo atomowe nie zawiera unormowań odnoszących się do pojęcia strony w tego rodzaju sprawach. Dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania dotyczącego uruchomienia gabinetu rentgenowskiego, koniecznym staje się zatem odniesienie do dyspozycji art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.).

Tego interesu prawnego, zdaniem Sądu I instancji, strona skarżąca nie może doszukiwać się w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem do tej sprawy nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego. Strona nie może również wywodzić swojego interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem interes ten nie wynika z materialnego prawa administracyjnego.

W ocenie Sądu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Na poparcie tego twierdzenia Sąd przywołał m. in. wyrok NSA z dnia z dnia 26 września 2007 r., sygn. II OSK 1252/06 (LEX nr 383775).

W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że organ by odmówić stronie wnioskującej o wznowienie postępowania tego interesu, powinien w sposób bezsporny i jednoznaczny wyjaśnić brak interesu prawnego, a nie jest to takie oczywiste w sytuacji, gdy wydawane na podstawie przepisów ustawy Prawo atomowe zezwolenie, dotyczy prowadzenia gabinetu rtg w budynku mieszkalnym i związanego z tym uruchamiania stosownej aparatury, która emituje promieniowanie mogące powodować element ryzyka i możliwość narażenia osób trzecich na działanie jonizujące.

Sąd stwierdził również, że organ nie może a priori zakładać, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że promieniowanie aparatów rentgenowskich nie wykracza poza przestrzeń danego pomieszczenia bez zbadania tej kwestii a tym samym nie może ograniczać udziału stron wyłącznie do firmy "[...]", która o takowe zezwolenie się ubiegała, jeżeli właściciel sąsiedniego mieszkania domaga się ochrony jego interesu.

Oceniając interes prawny należy ocenić interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Natomiast biorąc pod uwagę specyfikę działania urządzeń rentgenowskich i szczególny tryb postępowania przy ich uruchamianiu Sąd podkreślił konieczność szczegółowego postępowania wyjaśniającego wymagającego w tym przypadku (budynek mieszkalny, strona wnioskująca pracuje zawodowo przy podobnych urządzeniach) udziału strony skarżącej.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo atomowe określa warunki, po spełnieniu których może być wydane zezwolenie. Oprócz wniosku wymienionego w art. 5 ust. 1 dołącza się również dokumenty wymienione w załączniku nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania takiej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.). Ubiegający się o zezwolenie do wniosku musi więc dołączyć między innymi określenie rodzaju i zakresu prowadzonej kontroli. Kontrola ta ma wykluczyć narażenie powyżej poziomu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 20, poz. 168), gdzie określone są poziomy dla pracowników i populacji. Sąd zauważył, że - zdaniem organu - te procedury kontrolne spełniają swoją rolę dopiero po wydaniu zezwolenia, po rozpoczęciu pracy przez te urządzenia, a obowiązek ten może być egzekwowany w odrębnym postępowaniu poprzez kontrolę przestrzegania warunków i norm higieniczno-zdrowotnych na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). Sąd wskazał również, że organ odwoławczy zauważył, iż na podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 11) wydane na podstawie art. 63 ustawy Prawo atomowe, dotyczy nadzoru nad jednostką posiadającą zezwolenie a sprawuje je organ, który wydał zezwolenie na funkcjonowanie. Ponadto Sąd zauważył, że organ zwrócił uwagę, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy ze źródłami promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 140, poz. 994) w § 5 ust. 1 mówi z kolei, że stopień osłabienia promieniowania jonizującego przez ściany zewnętrzne i stropy pracowni zapobiega otrzymywaniu przez osoby "z ogółu ludności" w ciągu kolejnych 12 miesięcy dawki skutecznej promieniowania jonizującego oraz że zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia wymienionego przepisu nie stosuje się do aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz pracowni stosujących takie aparaty. W przypadku instalowania aparatów rtg w celach medycznych ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. z 2006 r., Nr 180, poz. 1325). Wskazano, że zgodnie z przepisami art. 4 ust.1 pkt 6 ustawy Prawo atomowe uruchamianie pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich, wymaga zezwolenia albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, z zastrzeżeniem art. 6 pkt 1 ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy wydanie zezwolenia albo przyjęcie zgłoszenia następuje po stwierdzeniu, że spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności związanej z narażeniem, wymagającej zezwolenia albo zgłoszenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 46 ustawy Prawo atomowe Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi, uwzględniając dodatkowe wymagania techniczne dotyczące takich urządzeń i pracowni je stosujących nieokreślone w przepisach wydanych na podstawie art. 45.

Z powyższych przepisów nie wynika, w ocenie Sądu I instancji, że w określonej sytuacji, przy określonej dawce promieniowania, urządzenie rentgenowskie nie wykroczy swoim oddziaływaniem poza obręb pomieszczenia w którym się znajduje. Wynika natomiast, że podmiot ubiegający się o takie zezwolenie musi spełnić szereg warunków by zaistniały warunki bezpiecznego funkcjonowania takiego urządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, usytuowanie urządzenia rentgenowskiego pod lokalem mieszkalnym w sytuacji gdy właściciel lokalu podlega oddziaływaniu promieniowania jonizującego poza miejscem zamieszkania nie pozostaje bez wpływu na jego uprawnienia jako strony postępowania przy wydawaniu opisywanego wyżej zezwolenia.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich sprowadza się do badania formalnych podstaw wznowienia, do których zalicza się skontrolowanie zachowania terminu oraz czy podanie zostało wniesione przez stronę. W drugiej fazie postępowania, która następuje po wydaniu postanowienia o wszczęcie postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. Inaczej mówiąc, postępowanie to ma na celu wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki wznowienia wskazane w podaniu. Jednakże w sytuacji, gdy określony podmiot jako podstawę wznowienia powołuje przesłankę wymienioną w § 1 art. 145 k.p.a., wyjaśnienie, czy posiada on przymiot strony, może mieć miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, czyli w tzw. fazie rozpoznawczej. Zasadą jest bowiem, że zbadanie przez organy, czy określona w podaniu o wznowienie przesłanka istotnie w niniejszej sprawie została spełniona, następuje w toku postępowania rozpoznawczego. Skoro więc skarżącą pozbawiono udziału w postępowaniu, uznając, iż nie posiada ona przymiotu strony, sprawa jej legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winna być - z uwagi na to, że jest jednocześnie przyczyną wznowienia postępowania - rozstrzygnięta w toku postępowania rozpoznawczego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis, zdaniem Sądu, ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A więc zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Sanitarny, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich jest osoba zamieszkująca w lokalu sąsiadującym z lokalem, w którym ma być używany stomatologiczny aparat rentgenowski,

2. naruszenie art. 235 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona przez osobę, która nie jest i nie była stroną postępowania administracyjnego może stanowić skuteczne podanie o wznowienie postępowania oraz przez przyjęcie, że przepis ten należy zastosować również wobec braku wyraźnej skargi,

3. naruszenie art. 147 zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy wznowić postępowanie ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, na skutek podania wniesionego przez osobę, która nie jest i nie była stroną tego postępowania oraz przez przyjęcie, że postępowanie takie należy wznowić pomimo braku wyraźnego wniosku,

4. naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa legitymacji skarżącego w postępowaniu wznowieniowym winna być rozpoznana w toku postępowania rozpoznawczego,

5. naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te obligują organ administracji publicznej do przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie jest niemożliwe bez współpracy osoby zainteresowanej, w sytuacji, gdy osoba ta uniemożliwia organowi przeprowadzenie dowodu (brak wpuszczenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej do lokalu w celu przeprowadzenia stosownych badań i pomiarów).

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej szeroko opisał przebieg postępowania i rozszerzył argumentację zarzutów kasacyjnych. Motywując naruszenie przez Sąd zarzutu kasacyjnego zawartego w punkcie 1 skargi kasacyjnej, organ podzielił pogląd Sądu I instancji, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. zezwalającą [...] s.c. w S. na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 nr fabryczny [...] nr lampy [...] firmy Kodak i do zdjęć pantomograficznych Planmeca PM 2002 EC nr fabryczny [...] nr lampy [...] firmy Planmeca.

Ponadto wskazano, że oba organy wydając decyzję opierały się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. I SA 1979/01, gdzie wyjaśniono kto ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym uruchomienia pracowni rtg. Jednakże, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji całkowicie zignorował przywoływane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a taka sytuacja, bez wyjaśnienia odmiennego stanowiska, nie wpływa korzystnie na zasadę pewności prawa. Ponadto wskazano, że Sąd przypisując skarżącej status strony w niniejszym postępowaniu nie powiązał art. 28 k.p.a. z żadnym konkretnym przepisem materialnego prawa administracyjnego, który mógłby uzasadniać jej interes prawny w sprawie.

Zdaniem organu, Sąd I instancji starał się wykazać, że udzielenie zezwolenia na rzecz [...] s.c. w S. będzie miało wpływ na prawa skarżącej, a całkowicie pominął działania polegające na opracowaniu, a następnie opiniowaniu projektu osłon stałych, czyli dodatkowej grubości zabezpieczeń wykonanych z odpowiednich materiałów, których wykonanie eliminuje przenikanie promieniowania, a więc oddziaływanie na lokal skarżącej. Nadto Sąd nie uwzględnił - co uczynił organ I instancji zezwalając decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. na prowadzenie działalności z użyciem źródeł promieniowania - miejsca usytuowania aparatów rtg w kontekście padania promieniowania i w relacji do usytuowania lokalu mieszkalnego. Fakt, że lokal jest powyżej gabinetów, nie jest równoznaczny z oddziaływaniem promieniowania z aparatów usytuowanych w lokalu użytkowym. Stwierdzenie przez Sąd, że organ założył a priori brak oddziaływania promieniowania na lokal mieszkalny skarżącej jest nieprawdziwe, Fakt braku oddziaływania jest udokumentowany pomiarami i zabezpieczeniami wymaganymi przepisami prawa atomowego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że przyjmując, iż skarżąca tylko z racji bycia właścicielem sąsiedniego mieszkania ma interes w byciu stroną postępowania administracyjnego Sąd I instancji myli interes faktyczny - który skarżąca niewątpliwie ma - z interesem prawnym, a więc z konkretną normą prawa materialnego wyposażającą skarżącą w prawo uczestniczenia w procedurze administracyjnej - która w przedmiotowej sprawie nie występuje. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ ponownie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1979/01.

Ponadto podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucając organowi brak wykazania w sposób jednoznaczny braku interesu skarżącej w sposób rozumiany przez Sąd tj. jako wpływanie na jej prawa i obowiązki, nie uwzględnił faktu, że skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie takiego dowodu, którym byłyby pomiary przeprowadzone w jej mieszkaniu. Tylko w ten sposób – zdaniem autora skargi kasacyjnej - może skarżąca uzyskać potwierdzenia prawidłowości dotychczasowych działań organu administracji, który na podstawie pomiarów, wyliczeń, oceny zastosowanych zabezpieczeń oparł twierdzenie o braku wpływu działalności z użyciem aparatu rtg na lokal mieszkalny skarżącej.

Wydane decyzje, były w ocenie skarżącego kasacyjnie oparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym obiektywnych pomiarach i badaniach. Na podstawie tych badań ustalono, że promieniowanie z aparatów nie oddziaływuje na lokal skarżącej. W związku z powyższym skarżąca nie jest stroną postępowania. Nadto organ zauważył, że do uruchomienia pracowni lub używania aparatu rtg wystarczające są pomiary w miejscu usytuowania aparatów, ewentualnym dodatkowym zabezpieczeniem są osłony stałe, które eliminują przenikanie promieniowania do otoczenia. Wskazał również, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię warunków, które w świetle przepisów prawa atomowego są wystarczające do uzyskania zezwolenia. Mimo spełnienia tych wymagań, na skutek wyroku Sądu, animozje sąsiedzkie skutkujące brakiem zgody sąsiada na przeprowadzenie badania w jego lokalu, która w ogóle nie jest wymagana, pozbawiają stronę zainteresowaną możliwością prowadzenia działalności z użyciem aparatów. W tej sytuacji należy uznać, że dostatecznie wyjaśnione zostało, że skarżąca nie jest i nie była stroną przedmiotowego postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej punkcie 2 organ wskazał, że pisma skarżącej z 9 i 14 marca 2008 r. przywołują tylko decyzją nr [...], zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 235 k.p.a. do decyzji nr [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd bezpodstawnie przyjął, że pisma te dotyczyły obu spraw i w sposób nieuzasadniony potraktował je identycznie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mogło być mowy o zastosowaniu art. 235 k.p.a.

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podniósł dodatkowo, że zgodnie z art. 235 k.p.a., skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się - zależnie od jej treści - za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Poza sporem jest, że skarżąca złożyła skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (choć była to inna sprawa) i że z treści tej skargi wynika, że skarżąca uznawała się za niesłusznie pominiętą w postępowaniu, co mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania. Sąd pomija jednak przepis § 2 art. 235 k.p.a., zgodnie z którym żądanie może zostać uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania. Ponieważ skarga pochodziła od osoby, która nie była stroną, należało odmówić wznowienia postępowania, a ewentualnie wznowione postępowanie umorzyć.

Motywując zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 3, organ wskazał, że pisma skarżącej nie dotyczyły niniejszej sprawy. Nie można było zatem zastosować art. 235 k.p.a., a w konsekwencji - również art. 147 zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie było możliwości wznowienia postępowania, gdy pismo uznane przez Sąd za żądanie wznowienia postępowania nie dotyczyło przedmiotowej sprawy, a ponadto nie pochodziło od strony.

Uzasadniając 4 zarzut skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd nie podał podstawy prawnej dla poparcie swojego twierdzenia. Bowiem, w ocenie organu, w sytuacji gdy podanie o wznowienie postępowania, nawet oparte o art. 145 pkt 4 k.p.a., pochodzi od osoby, która stroną nie jest, organ nie powinien wznawiać postępowania lecz od razu odmówić jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na poparcie swojego twierdzenia, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest właśnie z przyczyn podmiotowych, czyli wniesienia podania przez osobę, która nie jest strona postępowania, przytoczono m. in. wyrok NSA dnia z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07.

Wreszcie motywując piąty zarzut skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd zarzucił organom, iż nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego i stwierdził, że Sąd nie sprecyzował w tym fragmencie uzasadnienia, jakie okoliczności nie zostały ustalone i wyjaśnione. Wobec wcześniejszych uwag Sądu, zdaniem organu, można przyjąć, że chodzi o ustalenie, czy "w określonej sytuacji przy określonej dawce promieniowania, urządzenie rentgenowskie nie wykroczy swoim oddziaływaniem poza obrąb pomieszczenia, w którym znajduje się". Ustalenie tego faktu, co podkreślił autor skargi kasacyjnej, możliwe jest w oparciu o dokumentację przedstawioną przez wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w aparat rentgenowski. I takich ustaleń Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach dokonał. Niemniej, na różnych etapach postępowania, pomimo pewnych wątpliwości co do posiadania przez skarżącą statusu strony oraz dla rozwiania jej obaw o bezpieczeństwo własnego zdrowia i uwzględniając postanowienia art. 8 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach - jak wynika z akt sprawy - parokrotnie usiłował uzgodnić z nią termin wykonania stosownych pomiarów w jej mieszkaniu, jednakże skarżąca za każdym razem udaremniała te wysiłki. Słusznie zatem przyjęto, że nie można wstrzymywać postępowania, jeżeli osoba domagająca się konkretnych działań ze strony organu administracji publicznej uniemożliwia ich dokonanie i nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących narażenia jej zdrowia z powodu usytuowania gabinetu stomatologicznego wyposażonego w aparat rentgenowski w bezpośrednim sąsiedztwie jej mieszkania.

Ponadto wskazano, że zasady wyrażone w art. 7, art. 10 i art. 77 ust. 1 k.p.a. nie mogą być uznane za absolutne. Zdaniem organu, w sytuacji, gdy osoba domagająca się działań ze strony organu administracji publicznej nie przedstawia dowodów na poparcie swych twierdzeń, a ponadto uniemożliwia przeprowadzenie stosownych dowodów przez ten organ, uznać należy, iż organ ten jest zwolniony z przeprowadzenia konkretnego dowodu i musi rozstrzygnąć sprawę na podstawie pozostałego materiału dowodowego. Pozostały materiał dowodowy, w tym przypadku dokumentacja przedłożona przez [...] w S., wystarczała do ustalenia, że promieniowanie rentgenowskie nie będzie wykraczało swym oddziaływaniem poza pomieszczenie, w którym zlokalizowany jest aparat rtg.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, I. H. wniosła o jej nieuwzględnienie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2010r. J. W. oraz M. W. poparli w całości zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy.

Natomiast rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w ramach jej zarzutów należało uznać, iż skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się przede wszystkim na tym, że w ocenie organów sanitarnych I. H. w sposób oczywisty nie jest i nie może być stroną postępowania w sprawie uruchomienia przez [...] s.c. w S. i stosowania stomatologicznych aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 i pantomograficznych typu Planmeca PM 2002 EC, a więc nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji w przedmiotowej sprawie, a błędnie wszczęte postępowanie należało umorzyć.

W rozpoznawanej sprawie jak trafnie uznał to Sąd I instancji nie można aprori zakładać, że promieniowanie aparatów rentgenowskich nie wykroczy poza przestrzeń danego pomieszczenia bez zbadania tej kwestii, co jest równoznaczne z tym, że wbrew stanowisku organów orzekających nie można ograniczyć udziału stron wyłącznie do firmy "[...]", która o takowe zezwolenie występowała. Oceniając interes prawny w oparciu o wskazywane przez I. H. przepisy Prawa atomowego i przepisy wykonawcze do tej ustawy należy ocenić jej interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Poza tym przy badaniu interesu prawnego należy uwzględnić specyfikę tego postępowania, a to, że gabinet rtg wyposażony w rentgenowski aparat do zdjęć znajduje się bezpośrednio pod lokalem zamieszkiwanym przez I. H., która dodatkowo jako lekarz w codziennej pracy narażona jest na działanie promieniowania jonizującego. Te przesłanki muszą być wnikliwie zbadane i należycie ocenione pod kątem wykazywanego przez w/w interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach zezwalającej na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich. Jednakże przede wszystkim prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że badanie w takiej sytuacji legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winno być z uwagi na to, że jest to jednocześnie przyczyna wznowienia ( art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) rozstrzygnięte w toku postępowania rozpoznawczego.

Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 2 i 3 k.p.a., a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania w tym kwestionowanego w kasacji art. 147 k.p.a. dotyczącego inicjatywy wszczęcia postępowania.

Należy podzielić co do zasady stanowisko tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 (niepubl.), z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 ( niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należy, iż wydane w tej sprawie decyzje naruszały prawo i dlatego też prawidłowo zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd I instancji. Niewątpliwie decyzją organu I instancji odmówiono wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. przyjmująca, że I. H. nie złożyła wniosku o wznowienie a taki jest wymagany w ramach zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak też, że przede wszystkim nie posiada ona przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co zostało podtrzymane przez organ odwoławczy w całości z tym, że uchylając tę decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji wskazano na niezasadne wszczęcie postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia 9 maja 2008 r. Nadto podnieść należy, iż mimo faktycznego podjęcia w tej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania, to jednak przywołane wyżej zarówno przesłanki podjętych rozstrzygnięć wskazują, że tak naprawdę dokonano oceny przymiotu strony skarżącej I. H. poza postępowaniem rozpoznawczym, a do tego przede wszystkim z naruszeniem art. 151 k.p.a. do czego już zobowiązywało wydane w dniu 9 maja 2008 r. postanowienie o wznowieniu postępowania. Nie można więc było w tej sytuacji ani wydawać decyzji w trybie art. 149 § 3 k.p.a. ani też uchylać tej decyzji i umarzać postępowania pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sytuacji przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy organy inspekcji sanitarnej muszą dokonać wnikliwej oceny przymiotu strony I. H. w ramach postępowania rozpoznawczego i wydać właściwą decyzję w trybie art. 151 k.p.a.

Nie może zwalniać od dokonania takiej oceny wskazywane w motywach kasacji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1979/01, w którym w szczególności wskazano, że mieszkańcy budynku, w którym położona jest pracownia rtg mają wyłącznie interes faktyczny polegający na zapewnieniu im, po uruchomieniu pracowni rtg, właściwej ochrony przed szkodliwym działaniem promieniowania jonizującego. Niezależnie od tego, że w każdej sprawie badanie interesu prawnego należy dokonywać indywidualnie przy uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego w konkretnie istniejących realiach sprawy to przede wszystkim mając na uwadze to, że powyższe stanowisko Sądu administracyjnego nie było podejmowane w tożsamej sprawie, nie pozwala w sposób automatyczny przenosić tezy zawartej w powołanym wyroku do niniejszego postępowania. Natomiast sytuacja I. H. nie może być oceniana przez pryzmat tego orzeczenia gdyż jest na tyle zindywidualizowana poprzez wskazywane okoliczności w powiązaniu z przepisami Prawa atomowego wraz z przepisami wykonawczymi do tego aktu, że wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania w opisanym zakresie, czego skutecznie nie uczyniono.

Dlatego też w tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. gdyż Sąd słusznie uznał, że sprawa zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym winna być rozpoznana w toku postępowania rozpoznawczego. Podobnie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenie art. 147 k.p.a. zd. drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy wznowić postępowanie ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, na skutek podania wniesionego przez osobę, która nie jest i nie była stroną tego postępowania oraz przez przyjęcie, że postępowanie takie należy wznowić pomimo braku wyraźnego wniosku.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że nie było wyraźnego wniosku o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił wnioski I. H. o wznowienie postępowania z dnia 9 i 14 marca 2008 r. Trafnie wskazano, że z pisma z dnia 9 marca 2008 r. wynika niezadowolenie skarżącej z wydania zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich oraz obawy wynikające z ewentualnego narażenia na promieniowanie jonizujące. Natomiast pismo z dnia 14 marca 2008 r. jest w rzeczywistości protokołem z przyjęcia skargi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, które można uznać za podanie w sprawie wznowienia postępowania. W szczególność z protokołu sporządzonego 14 marca jednoznacznie wynika, że składająca skargę została pominięta jako strona w przedmiotowym postępowaniu i wnosi o uznanie jej za stronę tego postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Z owych pism co zasadnie przyznano w zaskarżonym wyroku, można wywnioskować, że I. H. chodzi o to, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego zezwolenia J. i M. W. i oczekuje reakcji organu czyli weryfikacji prawomocnych decyzji co również prawidłowo powiązano z dyspozycją art. 235 k.p.a. Norma ta stanowi, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jego uchylenie lub zmianę decyzji. Przepis ten stanowi wyraz harmonizacji postępowania skargowego z postępowaniem administracyjnym ogólnym. Nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie, zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. oznacza, że jeżeli w skardze zarzuca się, iż podmiot ją wnoszący został pominięty jako strona postępowania, że wnosi o uznanie go za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu wymienionego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest właśnie tryb wznowienia postępowania. Tym samym trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy w początkowej fazie postępowania zinterpretowały powołane wyżej dwa pisma i wznowiły dnia 9 maja 2008 r. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Dyskredytowanie tego postanowienia na obecnym etapie postępowania świadczy jedynie o tym, że organy inspekcji sanitarnej z naruszeniem właśnie art. 235 § 1 k.p.a. oceniają te wnioski. Tym samym całkowicie chybiony jest zatem podniesiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 235 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona przez osobę, która nie jest i nie była stroną postępowania administracyjnego może stanowić skuteczne podanie o wznowienie postępowania oraz przez przyjęcie, że przepis ten należy zastosować również wobec braku wyraźnej skargi.

Trafność stanowiska Sądu I instancji o potrzebie przeprowadzenia oceny czy przymiot strony o jakim mowa w art. 28 k.p.a. przysługuje I. H. w sprawie dot. uruchomienia i stosowania stomatologicznych aparatów rentgenowskich do zdjęć punktowych typu Kodak 2200, do zdjęć pantomagraficznych Planmeca PM 2002 winien nastąpić w postępowaniu rozpoznawczym z czym niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy należy się zgodzić, czyni nieusprawiedliwionym również zarzut naruszenia naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wiązanie tego zarzutu z twierdzeniem, że Sąd obligują organ administracji publicznej do przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie jest niemożliwe bez współpracy osoby zainteresowanej, w sytuacji, gdy osoba ta uniemożliwia organowi przeprowadzenie dowodu (brak wpuszczenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej do lokalu w celu przeprowadzenia stosownych badań i pomiarów), nie jest w istocie merytorycznym zarzutem kierowanym wobec orzeczenia Sądu I instancji. Organy administracji winny w sposób prawidłowy podjąć czynności procesowe w zakresie dokonania stosownych badań i pomiarów, powiadamiając odpowiednio wcześniej o tej czynności procesowej wszystkich, którzy będą w niej uczestniczyć, natomiast odmowa ze strony osoby, która żąda wznowienia postępowania wpuszczenia pracowników Inspekcji Sanitarnej może być w sposób odpowiedni zinterpretowana przy uwzględnieniu innych przesłanek ustalonych w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. Prośby o udostępnienie mieszkania nie może w żadnym wypadku kierować Spółka "[...]" lecz winien to uczyć organ administracji, natomiast w aktach sprawy w szczególności znajduje się pismo tejże Spółki cywilnej z dnia 7 grudnia 2007 r. kierowane do skarżącej przed Sądem I instancji właśnie o obecność w domu z uwagi na potrzebę przeprowadzeniu w jej mieszkaniu pomiarów dozymetrycznych.

Na tym etapie przedmiotowego postępowania nie można zatem uznać za usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie stomatologicznych aparatów rentgenowskich jest osoba zamieszkująca w lokalu sąsiadującym z lokalem, w którym ma być używany stomatologiczny aparat rentgenowski, skoro kwestia ta musi być przedmiotem postępowania rozpoznawczego, w kierunku w jakim wskazano to w motywach zaskarżonego wyroku.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.