Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 954/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 z q ust. 3 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 listopada 2020 r., nr [..] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2020 r. o numerze [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 kwietnia 2020r. Skarżący P.C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz.1842, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o COVID-19", z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r.

Decyzją z 19 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.), dalej u.s.u.s., odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji ZUS przytoczył treść art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID -19 i wskazał, że Skarżący nie złożył do 30 czerwca 2020r. deklaracji rozliczeniowych za kwiecień 2020 r., a zgodnie z przepisami nie był zwolniony z ich składania. Wymagane dokumenty złożone zostały dopiero 3 lipca 2020 r. W związku z powyższym Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020r.

Poinformowano Skarżącego również o anulowaniu informacji z 15 lipca 2020 r. nr [...] o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez Skarżącego wniosku, decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jest przesłanie do ZUS deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Termin ten nie został przez Skarżącego zachowany, jednocześnie nie był on zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej.

P.C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której podniósł m.in., że w dniu 15 lipca 2020 r. otrzymał drogą elektroniczną powiadomienie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r., a w dniu 16 lipca 2020 r. również drogą elektroniczną otrzymał decyzję odmawiającą mu prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. W dniu 20 lipca 2020 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie od decyzji z dnia 16 lipca 2020 r. W dniu 19 sierpnia 2020 r. skarżący otrzymał drogą elektroniczną decyzję odwołującą przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec i kwiecień 2020 r., od której odwołał się pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r.

Dalej Skarżący podniósł, że z art. 31zo ust. 2, ust. 2a, ust. 4 oaz art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 wynika, że spełnił on warunki do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek ZUS oraz składek ubezpieczenia zdrowotnego. Składki te Skarżący rozliczał wyłącznie za siebie w wysokości równej dla każdego miesiąca wyznaczonej na cały rok 2020 w ramach Mały ZUS Plus. Złożył w terminie przerejestrowanie z kodu 057000 na kod 059000 oraz złożył deklarację ZUS-DRA II i ZUS-DRA za luty 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020r. Skarżący był zatem zwolniony ze składania dalszych deklaracji rozliczeniowych i imiennych do końca 2020r. z mocy prawa – art. 47 ust. 2a, ust. 2c u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów u.s.u.s. W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną.

W badanej sprawie organ przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., ale nie uzasadnił dlaczego. Stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za ten okres nie wynika ani z uzasadnienia decyzji ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s. osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Jak już wyżej wskazano, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił dlaczego - w świetle powyższych przepisów - Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych i nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów.

Wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy k.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Wobec powyższego Sąd nie może przyjąć za prawidłowe odwoływanie się przez organy do faktów niewynikających z akt sprawy. Zauważyć należy, że akta administracyjne przekazane Sądowi przez ZUS zawierają właściwie tylko wniosek Skarżącego z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz decyzje I i II instancji. Nie zawierają nie tylko żadnego materiału dowodowego, na podstawie którego organ orzekał, ale nie zawierają nawet odwołania skarżącego z dnia 26 sierpnia 2020r. Nie zawierają również pisma z dnia 15 lipca 2020 r. nr [...] informującego Skarżącego o zwolnieniu go z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. O istnieniu takiego pisma świadczy wzmianka o nim zawarta w decyzji organu I instancji jak również odwołuje się do niego Strona w skardze. Co również istotne, pismo to zostało przez Skarżącego wymienione jako załącznik do skargi, wśród szeregu innych dokumentów. Organ jednak nie przekazał Sądowi owych załączników wraz ze skargą, do czego był zobowiązany. Przekazanie Sądowi niekompletnych akt sprawy oraz niekompletnej skargi, tj. bez dołączonych do niej załączników, stanowi poważne uchybienie art. 54 § 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenia organów zawarte w zaskarżonych decyzjach, a niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym nie stanowią prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że z akt spawy nie wynika, czy Skarżący jakiekolwiek deklaracje składał, czy uczynił to po terminie, czy też obowiązku takiego nie miał. Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na Stronie i nie podlegała ona zwolnieniu w tym zakresie. Należało podać, jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądzało, a następnie załączyć je do akt. Kolejno należało to odnieść do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych pozwoli na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec Skarżącego.

Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi, nie wiadomo z czego organ wywodzi obowiązek składania dokumentacji, nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie.

Wymogowi temu nie czynią zadość wywody poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę, które zresztą nie odnoszą się do zarzutów skargi wskazujących choćby na fakt otrzymania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o czym Skarżący został poinformowany pismem z dnia 15 lipca 2020 r. jak i braku obowiązku składania deklaracji. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18). Zasygnalizowania wymaga, że także wywód zawarty w odpowiedzi na skargę nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym ani nie odnosi się do zarzutów skargi, choć tego właśnie powinien dotyczyć.

Kolejno wskazania wymaga, że Organ I instancji przytoczył jedynie część przepisów istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia wniosku Strony, tj. art. 31zo ust. 1, natomiast organ odwoławczy wskazał jedynie na art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, w sytuacji gdy dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego znaczenie miały również inne przepisy, jak chociażby art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 oraz przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z powyższych względów należało uznać, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji zostały sporządzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje wyżej wymienionych wymogów nie spełniają. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że Skarżący miał obowiązek złożyć dokumenty. Organ uniemożliwił tym samym Stronie poznanie przyczyn i toku rozumowania, utrudniając możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.

Kolejno należy zauważyć, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego na żadnym jej etapie nie otrzymał on od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Przynajmniej z przesłanych Sądowi akt nie wynika, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku w sprawie a przed 30 czerwca 2020 r. w jakikolwiek sposób zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu.

Tym samym doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20).

Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej.

Powyższe zaniechanie organu stanowiło również naruszenie art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175).

Wskazać należy, że w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku z 10 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się ww. zasadami, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego (10 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło dwa i pół miesiąca. Pomimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił skarżącemu przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień co do warunków pozytywnego załatwienia jego wniosku, tj. złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje), po czym wydał decyzję odmowną. Udzielenie stosownych informacji było także uzasadnione w sytuacji, gdy strona miała pewną wiedzę na temat przepisów regulujących zwolnienie, jednak jej postępowanie nie pozwalało na uznanie, że warunki do ulgi spełniła.

Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., skoro złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu za naruszające prawo uznać należy również brak rozważań na tle obowiązującego w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku (10 kwietnia 2020 r.) art. 15zzr ustawy COVID-19. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy COVID-19 wynika, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących z organami w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

Sąd zwraca też uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Oczywiście Zakład w dacie podejmowania w sprawie zaskarżonej decyzji nie mógł naruszyć art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, gdyż przepis ten w tym czasie nie obowiązywał. Ta nowa regulacja wymaga jednak od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone.

Wreszcie należy zwrócić uwagę na bardzo istotną kwestię, poruszoną w skardze. Chodzi tu o dokonane pismem z dnia 15 lipca 2020r. nr [...] zawiadomienie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. Organ kwestię tę zbagatelizował, nie włączając nawet do akt postępowania tego pisma, nie odnosząc się również do tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Jest ona natomiast bardzo istotna i w toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinna zostać przez organ starannie rozważona pod kątem dopuszczalności wydania decyzji odmawiającej przyznania zwolnienia. Otóż wyjaśnić należy, że jeżeli chodzi o przewidziane przepisami ustawy o COVID-19 sposoby rozstrzygnięcia wniosku płatnika, to stanowią one, że w przypadku jego pozytywnego załatwienia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu go z obowiązku opłacania tych należności (art. 31 zq ust. 5 ww. ustawy). Mamy więc w tym wypadku do czynienia z czynnością materialnotechniczną, na podstawie której strona uzyskuje odpowiednią kategorię uprawnień. Wydawanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej zarezerwowane zostało jedynie do przypadków odmownego załatwienia wniosku (art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID). Wówczas wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego jest bezwzględnie konieczne, ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Jeżeli zatem organ faktycznie poinformował Skarżącego pismem z dnia 15 lipca 2020 r. o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r., to tym samym była to czynność, która zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ww. ustawy o COVID-19 była formą zakończenia postępowania w sprawie złożonego wniosku. Wywołała ona materialnoprawne skutki w sferze praw i obowiązków płatnika składek w postaci zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek. Wątpliwości budzi w tej sytuacji podstawa prawna działania ZUS, który zignorował skutki, zarówno te procesowe, jak i materialnoprawne, wynikające z czynności materialnotechnicznej, jaką było zwolnienie Skarżącego z obowiązku opłacania składek i wydał decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Formą właściwą dla uchylenia skutków zwolnienia nie może być w żadnym razie, mające skrajnie odformalizowaną postać, stwierdzenie o jego anulowaniu, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwolnienia. Decyzja taka wszak zostałaby wydana w takiej sytuacji już po zakończeniu postępowania w sprawie, które zostało zakończone w przewidzianej przez ustawodawcę formie zawiadomienia płatnika o przyznaniu mu zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady zaufania do organów państwa te regulacje normatywne stosujących, za naruszające te wartości uznać należałoby sytuację lub praktykę, w której organ podejmuje czynność materialnotechniczną, względnie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a następnie wycofuje się z zajętego wcześniej stanowiska zdziałanej czynności (podjętej "decyzji", nie jako aktu administracyjnego, ale sposobu wywołania skutku prawnego), bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej. Rodziłoby to dla podmiotu administrowanego (tutaj: płatnika składek na ubezpieczenia społeczne) niepewność co do sytuacji prawnej i majątkowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10.06.2021r., I SA/Rz 303/21). Skarżący miał uzasadnione podstawy oczekiwać, że przyznane mu przez Zakład wsparcie nie zostanie cofnięte.

Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ przede wszystkim uzupełni akta sprawy tak aby były on kompletne. Jeżeli Stronie przyznane zostało zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie pisma z dnia 15 lipca 2020 r., to dokument ten powinien również znaleźć się w aktach sprawy. W takiej sytuacji wskutek uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji sprawa z wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2020r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. będzie znajdowała się na etapie przyznania Skarżącemu tego zwolnienia, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2020 r. Organ podejmując decyzję co do dalszego procedowania w sprawie tego wniosku weźmie pod uwagę, że czynność materialnotechniczna dokonana pismem z dnia 15 lipca 2020 r. wywołała skutki materialnoprawne. Anulowanie tych skutków i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia z opłacania składek będzie wymagało od ZUS wskazania konkretnej podstawy prawnej, z której wynikać będzie dopuszczalność takiego działania.

Jeżeli ZUS taką podstawę prawną wskaże, lub też jeżeli Stronie nie zostało wcześniej przyznane zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31 zq ust. 5 ww. ustawy o COVID-19, to ponownie rozpatrując sprawę ZUS wyjaśni, czy Skarżący był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji i co wesprze materiałem dowodowym. Odniesie się do art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 i rozważy jego zastosowanie w sprawie. Wyjaśni również, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował Skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale dowodowym. W sytuacji stwierdzenia, że Strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) uwzględni treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID. Uwzględni również, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek i że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu w zakresie ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec strony. Przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. musi być skrupulatne, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.