Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 101/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art.8 i art. 9
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 606/08 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...) i decyzję Prezydenta Miasta B. P. z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...) w punkcie pierwszym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 606/08 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., na podstawie art. 16 ust. 1 - 4 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania K. S. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r. oraz przyznał wymienionej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2008 r. do 31 lipca 2009 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Organ, powołując się na treść art. 16 ust. 2 i 3 i art. 24 ust. 2, ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki jedynie do otrzymania przedmiotowego świadczenia na okres i w kwocie wymienionej w sentencji decyzji. Natomiast żądanie przyznania świadczenia za okres wcześniejszy nie zostało uwzględnione, gdyż wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 3 marca 2008 r. i dopiero od tej daty możliwe było przyznanie świadczenia. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt przyznania wnioskodawczyni, wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 7 lutego 2007 r., prawa do renty socjalnej od dnia 1 lipca 2005 r.

Od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia (...) kwietnia 2008 r. K. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W treści odwołania kwestionowała odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r. podkreślając, że Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem, wydanym na podstawie opinii biegłych lekarzy, którzy stwierdzili całkowitą niezdolność do pracy od dzieciństwa trwającą okresowo do 31 lipca 2009 r. i występującą również 1 lipca 2005 r., ustalił jej prawo do renty socjalnej począwszy od 1 lipca 2005 r. Dodatkowo podniosła, iż z chwilą wygaśnięcia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (30 czerwca 2005 r.) nikt jej nie poinformował o dalszym postępowaniu w przypadku ubiegania się o kontynuację tego zasiłku. Zdaniem skarżącej, skoro umiarkowany stopień niepełnosprawności został określony już 19 maja 2003 r. i trwał okresowo do 31 lipca 2009 r., to nie było przerwy w stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zaskarżona decyzja w dacie jej wydania w części przyznającej świadczenie była sprzeczna z prawem. Złożone przez stronę dokumenty, w oparciu o które przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 marca 2008 r. do 31 lipca 2009 r., w postaci: orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z (...) czerwca 2003 r., orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z (...) czerwca 2005 r. i orzeczenia Komisji Lekarskiej z (...) lipca 2005 r. nie dowodziły, że odwołująca legitymowała się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Podstawą przyznania świadczenia nie mógł również być wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie ustalający prawo do renty socjalnej. Stan ten uległ zmianie w trakcie trwania postępowania odwoławczego, kiedy odwołująca się przedłożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z (...) czerwca 2008 r. o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r. Orzeczenie to wydane zostało na wniosek z dnia 12 maja 2008 r. i ważne jest do 31 lipca 2009 r. Tak więc w dacie orzekania przez organ drugiej instancji odwołująca spełniała przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie zaś do okresu, za który nie został przyznany zasiłek pielęgnacyjny Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji mimo błędnej podstawy prawnej odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego, podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi treść art. 24 ust. 3a i 3b, a nie jak podał organ pierwszej instancji art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie tych przepisów możliwe jest przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Skoro w przedmiotowej sprawie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 czerwca 2003 r. wygasło z dniem 9 czerwca 2005 r., a wniosek o kontynuację świadczenia został złożony w dniu 3 marca 2008 r., to nie jest możliwe przyznanie zasiłku od 1 lipca 2005 r. W takiej sytuacji wiążąca jest data złożenia wniosku.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sprawa przyznania prawa do renty socjalnej była rozpatrywana przez organy odwoławcze przez 22 miesiące. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) kwietnia 2007 r., wydanej na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie wywnioskowała, że kwota przyznanej renty socjalnej obejmuje również zasiłek pielęgnacyjny i z tego powodu nie składała wniosku o jego przyznanie. Dopiero w dniu 3 marca 2008 r., gdy dowiedziała się, że zasiłek ten nie jest wliczony do renty socjalnej, złożyła wniosek o jego przyznanie. Dodatkowo podniosła, że skoro ma przyznane od dnia 1 lipca 2005 r. prawo do renty socjalnej, to również zasiłek pielęgnacyjny winien zostać przyznany od tej daty, tym bardziej że nikt jej nie poinformował o tym, że powinna powiadomić organ o fakcie rozpatrywania przez organ odwoławczy jej wniosku o przyznanie renty socjalnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, czym spełnia warunek z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór, jaki zaistniał między K. S. a organami dotyczy terminu, od którego należało skarżącej przyznać zasiłek pielęgnacyjny. W tej materii organ kierował się treścią art. 24 ust. 3a i 3b ustawy i okolicznością, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia w dniu 3 marca 2008 r., nie składając we wcześniejszym okresie wniosku o kontynuację świadczenia, ani zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Natomiast według skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne powinna otrzymać za okres od dnia 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2009 r., bowiem jest ono kontynuacją pobieranego wcześniej świadczenia, poza tym nie została przez żaden organ pouczona o obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia oraz o konieczności złożenia zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności.

Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżąca do 30 czerwca 2005 r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny, który pobierany był przez jej matkę w zakładzie pracy. Orzeczenie o niepełnosprawności, będące podstawą do pobierania przez stronę skarżącą tego zasiłku, obowiązywało do dnia 9 czerwca 2005 r. Do tego też czasu skarżąca posiadała prawo do renty socjalnej. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Lublinie odmówił K. S. przyznania prawa do renty socjalnej wskazując, że nie jest ona całkowicie niezdolna do pracy. Decyzja ta w uzasadnieniu powołuje się na Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia (...) lipca 2005 r. uznające skarżącą jedynie za częściowo niezdolną do pracy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt VIII U 4147/05 Sąd Okręgowy w Lublinie zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2005 r. i ustalił skarżącej prawo do renty socjalnej od dnia 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2009 r. uznając ją tym samym za całkowicie niezdolną do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu (art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 35 poz. 1268 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem dopiero wyrok, który uznał, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu powstałego przed 18 rokiem życia przesądził o istnieniu u niej przesłanek do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd nie mógł przyjąć jednak, że K. S. spełniła pozostałe warunki do przyznania jej świadczenia od dnia 1 lipca 2005 r. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w dniu 3 marca 2008 r. Ponadto bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła w okresie wcześniejszym organowi zaświadczenia właściwej instytucji, które potwierdzałoby złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Brak wcześniejszego wniosku o kontynuację świadczenia oraz wskazanego wcześniej zaświadczenia wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia od dnia 1 lipca 2005 r. z uwagi na brzmienie przepisu art. 24 ust. 3a i 3b ustawy. Sąd nadmienił, że wcześniejsza regulacja uzależniała uznanie kontynuacji świadczenia jedynie od uzyskania ponownego orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. W takim przypadku prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustalało się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Nowelizacja art. 24 ust. 3a omawianej ustawy dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260), obowiązująca od dnia 14 stycznia 2006 r., wprowadziła dodatkowy wymóg w postaci złożenia wniosku o kontynuację świadczenia, wiążąc jednocześnie z datą złożenia wniosku - początek okresu zasiłkowego. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia wcześniej niż od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek. Wniosek o przyznanie świadczenia związanego z niepełnosprawnością K. S. złożyła w dniu 3 marca 2008 r., a zatem od tego miesiąca należne jest wnioskowane świadczenie.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przekonanie skarżącej, iż w kwocie przyznanej jej renty socjalnej mieściła się również kwota zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca mogła wystąpić do organu rentowego o wyjaśnienie, czy w skład kwoty renty socjalnej wchodzi kwota zasiłku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła wniosku o przedłużenie zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ organy nie poinformowały, że taki wniosek na sformalizowanym druku należy wypełnić i złożyć do odpowiedniego organu. Zdaniem skarżącej, przy ocenie uprawnień do świadczenia w przypadku wniosku o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego należy mieć na uwadze fakt, że stronami w tych sprawach są osoby o szczególnej sytuacji psychofizycznej, mające niejednokrotnie utrudniony dostęp do wiedzy na temat zawiłości proceduralnych związanych z wypłatą przysługujących im świadczeń rodzinnych. Należy więc przyjąć, że w razie niepoinformowania strony przez organ o celowości złożenia wniosku o świadczenie równocześnie z wnioskiem do Lekarza Orzecznika ZUS, wypłata kontynuowanego zasiłku powinna nastąpić od dnia wskazanego w nowym orzeczeniu o niepełnosprawności.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje wynikająca z art. 9 K.p.a., powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Obowiązek ten także z wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Skarżąca wyjaśniła, że w okresie kiedy jej matka pobierała zasiłek pielęgnacyjny w zakładzie pracy oraz kiedy skarżąca występowała do Lekarza Orzecznika ZUS o kontynuację orzeczenia o niepełnosprawności organem właściwym wypłacającym zasiłek pielęgnacyjny był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ rentowy był informowany o odwołaniu do Komisji Lekarskiej ZUS, a następnie do Sądu Okręgowego, Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie. Dlatego skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie został przez nią spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto skarżąca wskazała, że ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) do art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (od dnia 1 czerwca 2005 r.) został dodany ust. 3a, zgodnie z którym, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Dodany ust. 3a zmienił dotychczasową ustawową zasadę z art. 24 ust. 2 że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Nowy przepis dotyczy terminu wypłaty świadczenia rodzinnego związanego z niepełnosprawnością, do którego osoba zainteresowana uzyskała prawo wcześniej, czyli nie chodzi tu o przyznanie osobie zainteresowanej po raz pierwszy nowego prawa, ale o przyznanie i wypłacenie świadczenia na zasadzie ciągłości w stosunku do poprzednio uzyskanego świadczenia. Świadczenie uzależnione od ważności orzeczenia o niepełnosprawności winno zatem być przyznane, przy spełnieniu pozostałych warunków, od miesiąca, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Jednak do rozpatrywanego przypadku nie mogą mieć zastosowania unormowania zawarte w art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) obowiązujące od dnia 14 stycznia 2006 r., bowiem przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie zawierają regulacji, co do kwestii kontynuacji uprawnień wcześniej nabytych. Z akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zaliczono już 19 maja 2003 r. i trwał okresowo do 9 czerwca 2005 r. Natomiast 6 czerwca 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o kontynuację zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych, jednak dopiero Sąd Okręgowy, Sąd Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. zmieniając negatywną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił skarżącej prawo do renty socjalnej od 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2009 r., co w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej oznacza, że skarżąca jest osobą pełnoletnią całkowicie niezdolną do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało przed ukończeniem 18 roku życia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych całkowita niezdolność do pracy, ustalona na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych traktowana jest na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Umiarkowany stopień niepełnosprawności uprawniał skarżącą, zgodnie z art. 16 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Stanowisko Sądu zostało również potwierdzone Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia (...) czerwca 2008 r., którym to skarżąca została zaliczona do osób niepełnosprawnych na dalszy okres do dnia 31 lipca 2009 r. Organ ten stwierdził, że skarżąca zalicza się do osób niepełnosprawnych, jej niepełnosprawność istnieje przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r. Z przedstawionych dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącej stanowi kontynuację poprzedniego orzeczenia w tym przedmiocie. Skoro więc skarżąca wniosek o zaliczenie jej do osób niepełnosprawnych złożyła w dniu 6 czerwca 2005 r., inicjując w ten sposób całą procedurę niezbędną na gruncie ówcześnie obowiązującego art. 24 ust. 3a do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, to złożony przez nią wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego powinien być rozpoznawany na podstawie tych przepisów, czyli w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego jeszcze przed nowelizacją z dnia 14 stycznia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszej kolejności stwierdzić jednak należy, że chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 K.p.a. skierowany wobec organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie. Należy wyjaśnić, iż jak wynika wprost z brzmienia art. 9 K.p.a., obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, obciąża organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Nie można wobec tego Prezydentowi Miasta B. zarzucić naruszenia tego obowiązku, skoro przed organem tym w czasie, gdy utraciło ważność poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K. S., nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Z tego powodu chybiony jest także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że mamy do czynienia z niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów. Zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy terminu, od którego należało przyznać K. S. zasiłek pielęgnacyjny na jej wniosek złożony w dniu 3 marca 2008 r., w którym domagała się ustalenia tego świadczenia za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r.

W stanie faktycznym tej sprawy nie ma sporu co do tego, że K. S. miała ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 czerwca 2003 r., które wygasło z dniem 9 czerwca 2005 r. Świadczenie do 30 czerwca 2005 r. wypłacane było przez zakład pracy matki M. S. Dodać należy, że z dniem 9 czerwca 2005 r. wygasło także prawo do renty socjalnej, którą wypłacał skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W tej sytuacji istotne znaczenie ma przebieg postępowania, jaki skarżąca podjęła w celu kontynuowania wypłaty świadczeń, co wiązało się z uprzednim uzyskaniem stosownego orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, K. S. już w dniu 24 czerwca 2005 r. stawiła się na badanie przez lekarza orzecznika ZUS (orzeczenie z dnia (...) czerwca 2005 r. o częściowej niezdolności do pracy), co oznacza, że niezwłocznie po wygaśnięciu prawa do świadczeń związanych z niezdolnością do pracy (niepełnosprawnością) podjęła działania zmierzające do kontynuacji orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, co dawałoby podstawę do przyznania renty socjalnej, ale równocześnie oznaczało niepełnosprawność w stopniu uzasadniającym przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w myśl art. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w ówczesnym brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, (art. 5 pkt 1, 1a i 2 w brzmieniu obecnym). Wprawdzie komisja lekarska ZUS w dniu (...) lipca 2005r. podtrzymała orzeczenie z dnia (...) czerwca 2005 r. o częściowej niezdolności do pracy, ale w opinii lekarzy biegłych sądowych z dnia (...) listopada 2006 r. u K. S. stwierdzono naruszenie sprawności organizmu od dzieciństwa, trwające okresowo i istniejące w dniu 1 lipca 2005 r., powodujące całkowitą niezdolność do pracy. Uzyskane następnie przez K. S. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia (...) czerwca 2008 r. zalicza ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności stwierdzając, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r., orzeczenie zaś wydaje się do dnia 31 lipca 2009 r.

Dla rozstrzygnięcia kwestii, czy w przedstawionych okolicznościach K. S., na jej wniosek złożony w dniu 3 marca 2008 r., należało przyznać zasiłek pielęgnacyjny także za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r., nie można poprzestać na wykładni literalnej art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale trzeba wziąć pod uwagę zarówno wykładnię historyczną, a przede wszystkim wykładnię celowościową. Należy uwzględnić fakt, że stan prawny w zakresie daty, od jakiej ustala się prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, w czasie, którego dotyczy wniosek skarżącej, dwukrotnie uległ znaczącym zmianom. Na mocy art. 27 pkt 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) z dniem 1 czerwca 2005 r. w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany został ust. 3a, który ustanowił zasadę, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna ponownie uzyska orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych z tego tytułu ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Jak należy wnioskować, celem wprowadzonej zmiany było zapewnienie ciągłości prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osobom, które uzyskały orzeczenie o kontynuacji stanu niepełnosprawności. To rozwiązanie o charakterze wyjątkowym nawiązywało wyraźnie do celu ustawy o świadczeniach rodzinnych mającego zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz wynikającego z tej zasady obowiązku udzielania przez władze publiczne pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji), jak również osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji). Jednak z dniem 14 stycznia 2006 r. ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) dodano w omawianym art. 24 ust. 3a zastrzeżenie, iż ustalenie prawa do świadczeń w sytuacji uzyskania kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności nie może nastąpić wcześniej, niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Ta zmiana w zasadniczy sposób ograniczyła dotychczasowe rozwiązanie korzystne dla osób, u których stwierdzono kontynuację niepełnosprawności, sprowadzając ich sytuację prawną właściwie do stanu wynikającego ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 ustawy, przez uzależnienie daty ustalenia prawa do świadczeń od dnia złożenia wniosku.

Kwestia daty ustalenia prawa do świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05 (publik. w LEX nr 204087) przyjęto, że wadliwe orzeczenia organów orzeczniczych, zmienione dopiero wyrokiem sądu rejonowego, nie mogą obciążać strony ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia jej świadczenia, do którego nabyła uprawnienia już w dniu złożenia pierwszego wniosku. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jeszcze jako sąd jednoinstancyjny (m.in. wyroki z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 2324/00, z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 432/03 i z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3431/01 - niepubl.) podzielił pogląd, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w stosownym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe.

W kwestii dotyczącej uzależnienia daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 uznając za niezgodny z art. 2 i art. 69 Konstytucji przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że osobie niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie uzyskania potwierdzenia stanu niepełnosprawności wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej i z natury rzeczy może trwać przez dłuższy okres, w którym osoba zostaje pozbawiona zasiłku. Jednakże, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, osoba zainteresowana ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości od momentu wskazanego w orzeczeniu ustalającym istnienie niepełnosprawności. Z tą bowiem datą jej interes prawny w uzyskaniu zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Sprawa, na tle którego Trybunał Konstytucyjny dokonał powyższej oceny konstytucyjności rozwiązania ustawowego, dotyczy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc przepisu określającego ustalenie terminu początkowego przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jednak wadliwość tego rozwiązania ujawnia się zwłaszcza w sytuacji kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu uzasadniającym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważano, że uregulowanie art. 24 w ust. 2 oraz w dodanym później ust. 3a, stosowane literalnie, prowadzi do rozstrzygnięć niezgodnych z intencjami ustawy, gdyż strona, często nie poinformowana przez właściwy organ o konieczności złożenia wniosku w stosownym czasie, uruchamiała w pierwszej kolejności tryb zmierzający do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności na dalszy okres, którego wynik nierzadko uzyskiwany po wielu miesiącach, odsuwał w czasie formalne złożenie wniosku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie przyjmował, iż gramatyczna wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosków kolidujących z przepisami art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Natomiast wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy, który w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określił zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie przyznawane w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (por. powołany wyże wyrok NSA z dnia z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05 (LEX nr 204087), wyrok NSA z dnia11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 952/07 (LEX nr 413585), wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 1911/07 (LEX nr 569576).

Przesądzające znaczenie w rozważanej kwestii ma jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt P 32/09, wydany na skutek pytania prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., tj. przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) , w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie nawiązał do argumentacji wyroku Trybunału z dnia 23 października 2007 r. podkreślając, że osoba zainteresowana ma prawo uzyskać w ustawowym trybie zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia. Z tą datą bowiem jej interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie zgodnie z art. 69 Konstytucji. Przeczy temu rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 3a ustawy, wprowadzające bezwzględny termin określający datę przyznania zasiłku w oderwaniu od daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie dotyczącym stwierdzania przesłanek realizacji chronionego konstytucyjnie uprawnienia publicznoprawnego.

W świetle przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie do przyjęcia jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że K. S. nie zachowała prawa do kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego od zaprzestania jego wypłaty z dniem 30 czerwca 2005 r., pomimo tego, iż uzyskała najpierw orzeczenie lekarzy biegłych sądowych potwierdzające jej całkowitą niezdolność do pracy datującą się od dzieciństwa i trwającą w dniu 1 lipca 2005 r. do dnia 31 lipca 2009 r., a w następnej kolejności orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności stwierdzające równocześnie, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r. i trwa do 31 lipca 2009 r.

Za trafny należało zatem uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 3a przez jego niewłaściwe, niezgodne z art. 2 i art. 69 Konstytucji, zastosowanie. Ocenie tej nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że o niezgodności art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny orzekł po wydaniu zaskarżonego wyroku i po wniesieniu skargi kasacyjnej. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia wejścia w życie. Okoliczność ta z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, musi być wzięta pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną K. S.

Wobec tego, że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej nie potwierdziły się zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. w pkt 1, tj. w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.