Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1824/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka [...] złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu strona skarżącą stwierdziła, że sporna nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie państwowej osoby prawnej, a mianowicie Huty A, której odwołujący się jest następcą prawnym i dlatego brak było podstaw do jej komunalizacji na rzecz Gminy K. Od czasu przekazana w posiadanie Huty A, wówczas gdy nie była ona jeszcze osobą prawną, teren działki był przez Hutę wykorzystywany i użytkowany. Z tego tytułu od 1991 r. wnoszone również były opłaty roczne. Zdaniem odwołującej się Spółki, mimo że w ówczesnym czasie brak było w tym zakresie pełnych regulacji prawnych, to istnieją wystarczające przesłanki do uwłaszczenia spornym gruntem Spółki, o co zresztą wniosła.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśniła, że przedmiotowe postępowanie komunalizacyjnym zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Celem tego postępowania było ustalenie, czy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do komunalizacji, o których mowa w normie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] ha powstała z parceli gruntowej nr [...] o powierzchni [...] ha (objętej wykazem hipotecznym Lwh [...]) oraz parceli nr [...] o powierzchni [...] ha (objętej księgą wieczystą nr [...]). Jest ona własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia: [...] listopada 1953 r., [...] czerwca 1955 r., [...] marca 1958 r. oraz z dnia [...] maja 1952 r. W związku z wnioskiem Huty B w sprawie jej uwłaszczenia przedmiotową działką, organ I instancji prawidłowo prowadził w niniejszej sprawie postępowanie mające na celu ustalenie, czy podmiotowi temu przysługiwało w stosunku do tej nieruchomości prawo zarządu. Uzasadnione jest również stanowisko Wojewody [...], że istnienia zarządu nie można domniemywać, ponieważ musi on wynikać wprost z aktu prawnego, który winien określać położenie nieruchomości, powierzchnię, sposób i cel korzystania z tej nieruchomości, w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie prowadzonego postępowania komunalizacyjnego nie zostały jednak przedstawione żadne dokumenty potwierdzające posiadanie przez skarżącego prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości. Trafnie więc organ I instancji stwierdził, iż odwołujący (i jego poprzednik prawny) nie legitymowali się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, który wyłączałby komunalizację według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Skoro tak, to w myśl obowiązujących przepisów, należało stwierdzić, że podmiotem, do którego ona należała, jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W tej sytuacji sporna nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy K.

Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podnoszona przez stronę odwołującą się okoliczność, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się należące do tej spółki sieci elektroenergetyczne i kanalizacyjne służące obsłudze urządzeń i budynków zlokalizowanych na działce sąsiedniej i jej komunalizacja może spowodować istotne zagrożenie dla tych sieci pozostaje bez znaczenia w sprawie, ponieważ wymienione sieci wypełniają dyspozycję określoną w art. 49 kc i nie stanowią części składowej przedmiotowej nieruchomości. Przejście prawa własności do działki nr [...] ze Skarbu Państwa na rzecz Gminy K. nie ma zatem, zdaniem organu II instancji, wpływu na uprawnienia spółki [...] względem tych sieci. Ewentualne zaś dalsze wnioski w kwestii uwłaszczenia tą nieruchomością zainteresowany podmiot może składać w odrębnej sprawie dotyczącej uwłaszczenia, w której aktualnie zostało zawieszone postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że jej zdaniem obie decyzje administracyjne zapadłe w rozpatrywanej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" (Dz. U. nr 32, poz. 101, ze zm.) oraz z naruszeniem art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy przez organ administracyjny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przywołując treść art. 11 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. strona skarżąca stanęła na stanowisku, że określona w tym przepisie sytuacja odnosi się do stanu faktycznego, jaki zachodzi w niniejszej sprawie. Równocześnie Spółka wyjaśniła, że sformułowany przez ustawodawcę zwrot "należenie" do przedsiębiorstwa wykluczający komunalizację jest kategorią faktyczną i prawną. Wbrew zaś stanowisku Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skarżący udowodnił w trakcie dotychczasowego postępowania, że przedmiotowa nieruchomość do niego należała.

Równocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1952 r. wynika, iż ówczesny organ administracyjny działając na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31) orzekł o wywłaszczeniu parcel katastralnych wchodzących w skład działki nr [...] obręb [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy [...] Huta, którego następcą prawnym jest skarżący. Skarb Państwa nie mógł odebrać własności osobie fizycznej w innym przypadku, niż tylko na wniosek wykonawcy narodowego planu gospodarczego (art. 2 pkt 2 dekretu). Z kolei art. 3 dekretu z 29 kwietnia 1949 r. stanowił, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów gospodarczych na własność, bądź w zarząd i użytkowanie. Zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i takiego właśnie zezwolenia Hucie A udzielił w dniu [...] maja 1949 r. przewodniczący Komisji Planowania Gospodarczego (nr [...]). Zezwolenie to było dołączone do akt Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, stąd też organy administracyjne winny go mieć w swoim posiadaniu. Natomiast orzeczeniem z dnia [...] marca 1958 r. część działek katastralnych przejęto na cele reformy rolnej i przekazano Hucie. W ten sposób Huta A sprawowała faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Skarżący nie ma decyzji o oddanie nieruchomości w zarząd, tym niemniej przesłanki do jej wydania istniały i organ administracyjny mógł wydać decyzję o przekazaniu w zarząd. Zdaniem skarżącego otrzymanie nieruchomości przez Hutę w ramach obowiązującego wówczas dekretu było zgodne z prawem i jest zbieżne z pojęciem "należą" zawartym w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przesłanką do wydania decyzji o zarządzie przedmiotową nieruchomością jest również to, zdaniem strony skarżącej, że na terenie spornej działki posadowione zostały sieci technologiczne kablowe, sieci elektroenergetyczne wysokiego napięcia, przewody kanalizacyjne i wielkogabarytowe linie rurociągów szlamowych, które to ciągi zasilają pompownie znajdujące się przy kanale i basenie portowym będącym podstawowym elementem gospodarki wodnej całego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej Spółki wykorzystanie działki przy pozostawieniu wymienionych sieci jest praktycznie niemożliwe. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość należała do Huty od 1952 r., jest zagospodarowana liniami przewodów niezbędnych do procesów technologicznych przedsiębiorstwa i służyła przedsiębiorstwu państwowemu, tym samym nie należała ona do organu administracji państwowej. Stąd też, zdaniem skarżącego, przedmiotowa nieruchomość "należała" do Huty w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wyklucza jej komunalizację. W tej sytuacji Spółka uznała wniesienie skargi za konieczne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie toczyło się na podstawie art. 5 ust. 1, a wszczęte zostało z urzędu w trybie określonym w art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), który stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Termin przekazywania, o którym mowa, upływa z dniem 31 grudnia 2005 r. W stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio (art. 17a dodany został przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i obowiązuje od dnia 22 września 2004 r.).

Jak wynika z akt sprawy, na skutek wszczęcia przedmiotowego postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Hutę B prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym dalszym przepisem ustawy jest przepis art. 11, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny (a nie jedynie faktyczne władanie), nie może być skomunalizowane. Takim tytułem prawnym może być np. decyzja przekazująca mienie w zarząd, wydana przed dniem wejścia w życie ustawy. Podkreślenia jednak wymaga fakt, że "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK z 1992 z. 2, poz. 37) dotyczącej wykładni art. 5 ust. 1 powołanej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Oznacza to, że dla stwierdzenia prawa zarządu do danej nieruchomości niezbędna jest decyzja o jego ustanowieniu lub stosowna umowa o jej przekazaniu w zarząd. Zarząd taki musi więc być stwierdzony w formie prawem przewidzianej na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, co wyklucza możliwość jego dowodzenia innymi dokumentami mającymi znaczenie w odrębnym postępowaniu, np. uwłaszczeniowym. Jeśli zaś żadnego z tych aktów nie było, należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Z wyżej wyjaśnionych powodów brak jest możliwości uznania, że dowodem na istnienie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości może być znajdująca się w aktach sprawy, niepoświadczona za zgodność kserokopia "Oświadczenia" Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] ustalającego opłatę za użytkowanie wieczyste działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Należy zwrócić uwagę na fakt, że oświadczenie to dotyczy okresu późniejszego niż 27 maja 1990 r. odnosi się do działki o innym numerze i wielokrotnie większej powierzchni, a nadto dokonano na nim ręcznie licznych skreśleń i zmian, które mogą sugerować, że dokument ten nie był ostateczny i podlegał dalszym zmianom. Mylne jest przekonanie strony skarżącej, że prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości wynikało samodzielnie z treści dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji planów gospodarczych (tj. z 1952 r. Dz. U Nr 4, poz. 31). Przywoływany w skardze art. 3 dekretu z 1949 r. stanowił jedynie, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Natomiast zasady przekazywania nieruchomości z uwzględnieniem praw osób trzecich, trybu postępowania i właściwości władz w tych sprawach oraz zasad rozliczania miała ustalić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Dnia 2 sierpnia 1949 r. Rada Ministrów wydała na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r. rozporządzenie w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354, ze zm.), które w § 9, § 10 i § 12 ustaliło, że w zależności od sytuacji, przekazanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wykonawcy narodowego planu gospodarczego następowało albo w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, albo w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, albo w drodze decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Jak wynika z analizy akt sprawy w trakcie całego postępowania komunalizacyjnego, a także w złożonej skardze strona skarżąca podnosiła, że od 1952 r. (w tym także w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r.) jej poprzednicy prawni posiadali w zarządzie sporną nieruchomość, co zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stoi na przeszkodzie komunalizacji tej nieruchomości w oparciu o przepisy art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy. Na poparcie tego twierdzenia strona skarżąca nie przedstawiła jednak, pomimo wezwania przez organ I instancji, żadnego dowodu. W treści zaś złożonej skargi bezspornie już stwierdza, że Huta A sprawowała faktyczne władztwo nad nieruchomością. Skarżący nie ma decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, tym niemniej uważa, że przesłanki do jej wydania istniały i organ administracyjny mógł wydać decyzję o przekazaniu w zarząd. Skoro, jak sama strona skarżąca przyznała, brak jest dowodu na to, że sporna nieruchomość, którą w sensie faktycznym władał poprzednik prawny skarżącego, w sensie prawnym należała do niego w dniu 27 maja 1990 r., to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące wybudowania i zlokalizowania na terenie spornej działki, wykorzystywanych przez przedsiębiorstwo, różnego rodzaju urządzeń technologicznych, nie mogą wywrzeć wpływu na ocenę prawną przedstawionej sprawy. Argumenty te mogą ewentualnie być, zdaniem Sądu, istotne we wszczętym postępowaniu uwłaszczeniowym lub innych postępowaniach, które z wniosku lub powództwa strony skarżącej, mogą być wszczęte przed sądem powszechnym.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.