Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 258/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.273 ust.6, art. 271 ust.5, art.9 ust.3, art.268 ust.1 pkt 2 ust.1 pkt 3 lit.a, art. 35 ust.3 pkt 5 i pkt 7, art. 16 pkt 61, art. 16 pkt 65, pkt 62
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art.7, art. 7a par.1 , art.77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasteczko Śląskie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr GL.ZUO.3.470.654.2018.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt II, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4.837,00 zł (słownie złotych: cztery tysiące osiemset trzydzieści siedem 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 06 kwietnia 2018 r., działając na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1566 z późn. zm. – dalej w skrócie P.w.), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Opolu (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu" lub "PGWWP") ustaliło, w formie informacji rocznej

1. Gminie Miasteczko Śląskie (dalej jako "Gmina" lub skarżąca) za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 40.637,00 zł,

2. Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Tarnowskich Górach (dalej: "PWiK") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2636,00 zł,

określając płatność tych kwot w czterech ratach na wskazany rachunek bankowy.

W reklamacji wniesionej od tej informacji rocznej Gmina podniosła, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odprowadza wody opadowe i roztopowe w ilości 1603,21m3/h, które w myśl obowiązującej obecnie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie stanowią ścieku.

PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu nie uznało reklamacji Gminy i decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 P.w. w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." określiło, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 43.273 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z tytułu decyzji nr NW-7105-18/10. Powyższa opłata obejmowała:

1. opłatę stałą dla PWiK sp. z o.o. w Tarnowskich Górach za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 2.636,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w ramach pkt 1 decyzji nr NW-7105-18/10;

2. opłatę stałą dla Gminy Miasteczko Śląskie za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 40.637,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w ramach pkt 1 decyzji nr NW-7105-18/10.

W uzasadnieniu wskazano, że reklamacja nie została uwzględniona, gdyż informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej została wystawiona dla usługi wodnej dotyczącej wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi i należało zastosować stawkę wg § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 – dalej określane jako "rozporządzenie"). Z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że zarówno ścieki, jak i wody opadowe odprowadzane są jednym wylotem. To oznacza, że stanowią mieszaninę zawierającą ścieki, co w myśl art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. podlega opłacie za usługi wodne.

Wskazano następnie na przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., zgodnie z którym usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także ich wprowadzanie do urządzeń wodnych. Na korzystanie z usług wodnych, stosownie do art. 389 pkt 1 P.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Opłata stała jest naliczana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Obydwa podmioty, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. oraz Gmina Miasteczko Śląskie korzystają z usług wodnych na podstawie jednego pozwolenia wodnoprawnego nr NW-7105-18/10 z dnia 13 grudnia 2010 r., wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Obejmuje ono pozwolenie na wspólne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie ścieków komunalnych istniejącym wylotem fi 900 poprzez rów melioracyjny, stanowiący kanalizację otwartą, do potoku Graniczna Wola w km 16+700, stanowiących mieszaninę ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków Miasteczko Śląskie zlokalizowanej w Miasteczku Śląskim oraz wód opadowych odprowadzanych poprzez kanalizację miejską. Taka treść pozwolenia wodnoprawnego oznacza, zdaniem organu, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. oba te podmioty są obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne oraz że są one stroną w niniejszej sprawie. W myśl art. 545 ust.7 P.w. pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylonej w art. 573 zachowują moc.

Wobec takiej treści pozwolenia wodnoprawnego organ był zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi o treści przytoczonej na wstępie, albowiem reklamacja Gminy nie została uznana oraz równocześnie zostaje podtrzymana informacja za usługi wodne dla PWiK sp. z o.o.

Wysokość opłaty stałej określono na podstawie art. 271 ust. 5 P.w. oraz § 10 ust. 1. rozporządzenia. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Opłatę wyliczono więc jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1603,21m3/h wynoszącego po przeliczeniu 0,445336111 m3/s.

Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi dla PWiK sp. z o.o. została określona według tych samych zasad, przy czym uwzględniono maksymalny zrzut ścieków określony w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 104m3/h, wynoszący po przeliczeniu 0,028888888 m3/s.

Gmina działająca przez pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na tę decyzję, w części dotyczącej Gminy, tj. co do punktu 2 tej decyzji określającego, za okres od stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości 40.637,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ramach pkt 1 pozwolenia wodnoprawnego nr NW-7105-18/10. Podniosła zarzut naruszenia:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 79 w zw. z art. 16 pkt 61 P.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że wody opadowe i roztopowe w ilości 1603,21 m3/h stanowią ścieki, pomimo że zgodnie z prawem obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. wody opadowe i roztopowe nie stanowią ścieków. W art. 16 pkt 61 ww. ustawy wskazano zamknięty katalog przypadków, w których wprowadzanie do wód i do ziemi cieczy wymienionych przez ustawodawcę należy zakwalifikować jako ścieki. Nie wymieniono tam wód opadowych. Bezzasadne jest zatem obciążenie Gminy opłatą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w sytuacji, gdy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód odprowadza ona wody opadowe (jedynie PWiK sp. z o.o. odprowadza ścieki komunalne oczyszczane w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków), istniejącym wylotem fi 900 poprzez rów melioracyjny, stanowiący kanalizację otwartą, do potoku Graniczna Wola a możliwym jest pobór prób i opomiarowanie ww. strumieni przed ich połączeniem.

b) art. 271 ust. 5 P.w. w zw. z § 10 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie wysokości opłaty stałej od Gminy za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, podczas gdy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Gmina nie odprowadzała (i nadal nie odprowadza) do wód lub ziemi ścieków, a więc brak jest podstaw prawnych do zastosowania niniejszego przepisu i obciążenia Gminy ww. opłatą;

- przepisu prawa procesowego, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. okoliczności, że wspólne korzystanie z wód polega na odprowadzaniu przez PWiK Sp. z o.o. ścieków komunalnych oczyszczanych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków oraz na odprowadzaniu przez Gminę wód opadowych odprowadzanych przez kanalizację miejską, a łączenie ww. strumieni następuje na różnych liniach technologicznych, przy czym każdy z ww. strumieni przed połączeniem jest opomiarowany i możliwy jest z nich pobór prób — co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a okoliczności te w sposób jednoznaczny wynikają z posiadanej przez organ dokumentacji.

Stawiając te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skarżącej Gminy oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując zwłaszcza stanowisko, że mieszanina, jaka powstaje po połączeniu ścieków oczyszczonych, (odprowadzanych przez PWiK) oraz wód opadowych, odprowadzanych przez skarżącą, nadal jest ściekiem, który zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym jest odprowadzany wspólnym wylotem (poprzez rów melioracyjny) do wód. Wobec tego opłata za tę usługę wodną musi być naliczona, w przypadku skarżącej, według stawek ustalonych dla ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a zatem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w sposób i zakresie opisanym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.), a przy tym według art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu stała się kwestia, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca odprowadza do wód lub do ziemi ścieki (za które organ uznaje także mieszaninę ścieków odprowadzanych co prawda przez inny podmiot, lecz podlegających następnie zmieszaniu z wodami opadowymi odprowadzanymi przez skarżącą), czy też, jak uznaje skarżąca, odprowadza ona jedynie wody opadowe, które już po ich opomiarowaniu (co wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego) łączą się ze ściekami odprowadzanymi przez PWiK. Bezzasadne jest więc ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie ścieków.

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III tej Dyrektywy, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Przepis art. 9 tej Dyrektywy nakazuje zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Dyrektywa wskazuje na konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Skoro system opłat za usługi wodne, zgodnie z przepisami Dyrektywy Ramowej, został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 P.w.), to ma on za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty.

Z przytoczonych przepisów można więc, po pierwsze, wyprowadzić nakaz ich interpretacji w taki sposób, by nie doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności za usługi wodne. Po wtóre, w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych, do których zalicza się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Wniosek taki daje się wyprowadzić z art. 300 P.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami tam określonymi. W związku z tym wykładnia przepisów regulujących problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z obowiązującą na gruncie prawa podatkowego zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika.

Wskazany charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga więc od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji nakazuje stosowanie wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Istotna jest tutaj także dodatkowa okoliczność, a mianowicie to, że w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały opłat za usługi wodne, natomiast przepisy Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. wprowadzające takie opłaty i odwołujące się do wydawanych w poprzednim stanie prawnym pozwoleń wodnoprawnych nie przewidziały w tym zakresie przepisów przejściowych i dostosowujących. Ma to istotne znaczenie m.in. przy sposobie obliczania wysokości opłat, o czym poniżej.

Przedstawione argumenty muszą być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, głównie z punktu widzenia zastosowanego przez organ sposobu ich wykładni.

Oceniając zasadność zarzut skarżącej o braku podstaw do zakwalifikowania odprowadzanych przez nią wód opadowych jako ścieków stwierdzić więc należy w pierwszej kolejności, że w myśl art. 35 ust. 3 P.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5). Oddzielną kategorią usług jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Jak wynika z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 5, w każdym przypadku, gdy w ustawie mowa jest o wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, mieści się w tym także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Pojęcie urządzeń wodnych zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 65 P.w., który stanowi, że są nimi urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, wymienione w podpunktach od a) do j), a m.in. są to urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a), obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych lub podziemnych (lit. d), wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (lit. f). W słowniczku wyrażeń ustawowych ustawodawca zdefiniował także pojęcie "ścieki" (art. 16 pkt 61 podpunkty od lit. a) do g), wśród których nie zostały wymienione wody opadowe. W tym zatem zakresie rację ma skarżąca podnosząc, że obecnie wody opadowe nie są zaliczane do ścieków, natomiast ich odprowadzanie stanowi odrębną kategorię usług wodnych wymienioną w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., podlegającą opłacie stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. – w warunkach w tym przepisie określonych. Jednocześnie trzeba jednak wskazać, że w art. 16 pkt 63 P.w. zdefiniowano pojęcie "ścieki komunalne" uznając za nie ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi lub wodami opadowymi lub roztopowymi, które są odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych (ścieki bytowe zdefiniowano w punkcie 62 art. 16 P.w.). Zatem jedynie w tym przypadku, w aktualnym stanie prawnym, mieszanina wód opadowych ze ściekami bytowymi została uznana za ścieki komunalne.

W sprawie nie mogło więc mieć rozstrzygającego znaczenia, że pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej według przepisów poprzedniej ustawy, kwalifikowało wody opadowe do ścieków. Organ wymierza opłatę za rok 2018 na podstawie obecnie obowiązującej ustawy i powinien kwalifikować określone czynności dokonywane w tymże roku według przepisów ustawy nowej.

Znamienne jest przy tym – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 384/18 - że według ustawy Prawo wodne wody się "odprowadza", zaś ścieki są "wprowadzane".

Należało zatem rozważyć, czy skarżąca "wprowadza" do wód lub do ziemi ścieki (w czym mieści się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych – art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.), czy też jedynie "odprowadza" do wód lub do urządzeń wodnych (podkreślenie Sądu) wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej na terenach administracyjnych miast (art. 35 ust. 1 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w.).

Jeśli chodzi o pozwolenie wodnoprawne, będące – w myśl art. 389 pkt 1 P.w. podstawą korzystania z usług wodnych – to w sprawie nie jest sporne, że Gmina Miasteczko Śląskie oraz PWIK sp. z o.o. w Tarnowskich Górach korzystają z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr NW-7105-18/10 z dnia 13 grudnia 2010 r., w którym, w ramach punktu 1., udzielono pozwolenia na wspólne korzystanie z wód przez te podmioty, tj. odprowadzanie ścieków komunalnych (w dacie wydania pozwolenia wody opadowe były uznawane za ścieki) istniejącym wylotem o średnicy 900 mm poprzez rów melioracyjny, stanowiący kanalizację otwartą, do potoku Graniczna Wola w km 16+700 stanowiących mieszaninę ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków Miasteczko Śląskie oraz wód opadowych odprowadzanych poprzez kanalizację miejską. W pozwoleniu tym określono odrębnie, dla każdego z ww. podmiotów, ilości odprowadzanych cieczy, tj. ścieków oczyszczanych (dla PWiK – w ilościach odpowiednio: Q max/h - 104m3/h; Q śr.d – 1320 m3/d; Ośr..a – 481.800 m3/rok) i wód opadowych (dla Gminy – wody opadowe w ilościach odpowiednio: Q max/h - 1603,21 m3/h; Q śr.d – 519,42 m3/d i Q śr.a – 189.587,5 m3/rok).

Nie ulega wątpliwości, w świetle ww. pozwolenia, że Gmina odprowadza wody opadowe, które dopiero po połączeniu ze ściekami komunalnymi odprowadzanymi przez PWiK są odprowadzane do wód (tj. do potoku) istniejącym wylotem poprzez rów melioracyjny. Jednakże, dopóki nie ulegną one zmieszaniu ze ściekami odprowadzanymi przez PWiK, są ciągle wodami opadowymi. Przepis art. 16 pkt 63 P.w. dopuszcza uznanie mieszaniny ścieków bytowych z wodami opadowymi za ścieki komunalne, ale muszą zostać spełnione wszystkie warunki w tym przepisie określone, czego – co bezsporne w tej sprawie - organ wydający decyzję nie wyjaśnił. Tymczasem z treści samego pozwolenia wodnoprawnego wynikało, że wskazano tam odrębne punkty kontrolne do badań ścieków, co również winno być przez organ poddane analizie. Stan faktyczny sprawy nie był bowiem tak oczywisty, jak to bezrefleksyjnie przyjął organ, a konieczność pogłębionej jego analizy wynikała choćby z faktu, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło korzystania z wód przez różne podmioty i w różnym zakresie.

Przedstawiona przez skarżącą mapka poglądowa, z której dowód Sąd dopuścił na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., obrazuje jedynie ogólny przebieg urządzeń wodnych, którymi są odprowadzane ścieki oraz wody opadowe (skarżąca wskazała, że kolorem zielonym zaznaczono odprowadzane przez nią wody opadowe, kolorem czerwonym – ścieki odprowadzane przez PWiK sp. z o.o.). Niemniej jednak wynika z niej, że dopiero na pewnym etapie urządzenia te łączą się, a następnie ścieki komunalne (PWiK) i wody opadowe (Gmina) odprowadzane są wspólnie – co wynika z pozwolenia wodnoprawnego - istniejącym wylotem poprzez rów melioracyjny, stanowiący kanalizację otwartą, do potoku Graniczna Woda.

Tym samym, zdaniem Sądu, organ obowiązany był rozważyć w pierwszej kolejności, czy czynności przypisane skarżącej w pozwoleniu wodnoprawnym nie spełniają cech usługi wodnej opisanej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Istniały co do tego wyraźne podstawy prawne, skoro do usług wodnych jest zaliczane także odprowadzanie wód opadowych do urządzeń wodnych, a te cechy prima facie spełniała usługa wodna przypisana skarżącej. Dopiero na następnym etapie dochodziło do połączenia (zmieszania) strumienia wód opadowych ze ściekami odprowadzanymi przez inny podmiot.

Trzeba zatem stwierdzić, że z tego punktu widzenia sprawa nie została w ogóle przeanalizowana i dostatecznie wyjaśniona, choć skarżąca tę okoliczność akcentowała w reklamacji podnosząc, że odprowadza wody opadowe i że istnieje możliwość ich opomiarowania przed zmieszaniem ze ściekami. Ze względu na mały stopień uszczegółowienia załączonej do skargi mapki oraz brak jakichkolwiek innych dowodów w tym zakresie nie sposób jednak, na tym etapie sprawy, jednoznacznie stwierdzić, czy spełnione zostały warunki opisane w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Rzeczą organu będzie przeprowadzenie dokładnych ustaleń w tym zakresie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Niezależnie od wskazanych powyżej wadliwości zaskarżona decyzja nie mogła się ostać również z powodu błędnego, zdaniem Sądu, sposobu naliczenia opłat – nawet przy założeniu, że dotyczy to wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie art. 270 ust. 8 P.w., opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika, rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny.

Nie ulega też wątpliwości, że w opisanym powyżej pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 13 grudnia 2010 r. dla każdego z wymienionych tam podmiotów określono odrębnie ilości odprowadzanych cieczy, tj. ścieków oczyszczanych (dla PWiK – Q max/h -104 m3/h) i wód opadowych (dla Gminy – wody opadowe w ilości Q max/h - 1603,21 m3/h). Oznaczona ilość dotyczy więc odrębnie wód opadowych, i odrębnie ścieków komunalnych. Jednocześnie jednak określono wielkość zrzutu ścieków i wód opadowych w innych miernikach, tj. Q śr. dobowe i Q śr. roczne. Analiza tych dwóch określonych w pozwoleniu wodnoprawnym mierników prowadzi do oczywistego wniosku, że zdecydowanie większy zrzut przypisany został PWiK, a nie – skarżącej. W przypadku bowiem Q śr.d. wielkość ta, dla PWiK wynosi 1320 m3/d, zaś dla Gminy – 519,42 m3/d; w przypadku Q śr.r. wielkości te wynoszą: dla PWiK – 481.800 m3/rok a dla Gminy – 189.587,5 m3/rok.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 271 ust. 5 P.w., dla obliczenia wysokości opłaty stałej w przypadku odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi uwzględnia się, jako jeden z czynników, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, wyrażoną w m3/s. Wymóg ustawowy podania tej ilości w m³/s rodzi w aktualnym stanie prawnym wątpliwości z tego powodu, że wydane na podstawie art. 128 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pozwolenia wodnoprawne określały te ilości według innych mierników, czyli dm³ na dobę lub na sekundę, m³ na rok lub m³ na godzinę, przy czym nie tylko jedna z określonych tak ilości była w pozwoleniu opisana jako maksymalna. Należy równocześnie podkreślić, że problem nie polega tutaj na przeliczeniu matematycznym, ale na wyborze właściwego miernika ilości spośród kilku określonych w pozwoleniu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I SA/Op 206/18). Niestety ustawodawca, wprowadzając opłatę stałą za usługi wodne i odwołując się do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy nie wskazał tego właściwego miernika.

Pozwolenie wydane skarżącej określa ilość wprowadzanych ścieków przez podanie Qmaxh w m³/h, Qśrdob i Qśrr. w wielkościach wyżej podanych. Jak łatwo obliczyć, przy wyborze do przeliczenia wielkości godzinowej, ilość "ścieków" dopuszczonych do zrzutu przez skarżącą będzie kilkukrotnie przekraczała wielkość określoną jako średni zrzut roczny. W orzecznictwie podkreśla się, że Qmaxh odnosi się do przypadku zrzutów w sytuacjach nadzwyczajnych, natomiast łączna ilość wraz ze zrzutem normalnym nie może przekroczyć w sumie ilości rocznej, pod rygorem sankcji określonych w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie przez organ wielkości godzinowej do przeliczenia na sekundę prowadzi do pobrania znacznie wyższej opłaty stałej, niż przy wyborze wskaźnika rocznego. Jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 446/18, którego pogląd Sąd rozpoznający tę sprawę podziela, skoro obliczanie opłat ma uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), to należy dążyć do ustalenia opłaty adekwatnej do kosztów usługi wodnej.

Trzeba przypomnieć, że stawka opłat za odprowadzanie wód opadowych jest znacząco niższa (2,50 zł na dobę za 1 m3/s) niż za odprowadzanie ścieków (250 zł na dobę za 1 m3/s – por. § 6 i 10 rozporządzenia), bowiem oczywistym jest, że woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona, jak ściek, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Z kolei zmieszanie wody opadowej ze ściekiem i odprowadzanie ich razem sprawia, że dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki 250 zł na dobę za 1 m3/s, jak za ściek (dużo bardziej szkodliwy), jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód.

Dodatkowo Sąd zauważa, że przy dokonywaniu wyboru miernika właściwego do obliczenia opłaty, organ pominął zasadę wynikającą z art. 7a § 1 K.p.a., aby wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony. Nie można w ten sposób dokonywać interpretacji przepisów, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, sprzeczne wręcz z treścią art. 9 ust. 3 P.w. oraz naruszać zakaz stosowania zasady in dubio pro fisco, charakterystyczny dla wykładni przepisów regulujących daniny publiczne.

W przekonaniu Sądu nie jest możliwa aprobata kierunku wykładni przyjętego przez organ, skoro prawodawca, wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ustalania (obliczania) wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń wodnoprawnych, tak by nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia, które nie są w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. Podmioty obciążane obowiązkiem ponoszenia takich opłat nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa a zastosowanie stawek z rozporządzenia, czyli aktu niższego rzędu, nie może naruszać zasad wynikających z ustawy, jako aktu nadrzędnego. (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 446/18). Jak wyżej wskazano, nie do zaakceptowania jest także bezkrytyczne oparcie się przez organ, przy wyliczaniu wysokości opłaty, na treści pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej wielkości odprowadzanych wód opadowych i obciążeniu skarżącej opłatą w wysokości wielokrotnie wyższej niż podmiot, który faktycznie takie ścieki odprowadza. Jeśli powstała mieszanina tworzy ścieki, to nie następuje to za sprawą działalności skarżącej, która odprowadza jedynie wody opadowe.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zastosowuje się do przedstawionych powyżej ocen prawnych skutkujących również stwierdzeniem uchybień w zakresie ustaleń faktycznych. Niepełny stan faktyczny, wynikający z nierozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym zwłaszcza argumentacji podnoszonej przez skarżącą odwołującej się do treści pozwolenia wodnoprawnego, nie mógł stać się podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem w pierwszej kolejności organ będzie obowiązany jednoznacznie ustalić, czy i dlaczego opisane w pozwoleniu wodnoprawnym usługi wodne odpowiadają definicji odprowadzania ścieków do wód (czy też jest to odprowadzanie wód opadowych do urządzeń wodnych), a w dalszej kolejności zastosować odpowiedni miernik (czynnik) ustalonej w tym pozwoleniu maksymalnej wielkości odprowadzanych wód opadowych do urządzeń wodnych lub zrzutu ścieków, stosując do wyliczenia opłaty zasadę wynikającą z art. 9 ust. 3 P.w.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, przy czym uchylono jedynie punkt 2 zaskarżonej decyzji, albowiem Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Tarnowskich Górach na decyzję tę, w części go dotyczącej, skargi nie wniosło. Rozstrzygnięcie o kosztach, obejmujących wpis od skargi w kwocie 1.220 zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 3.600 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).