Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1472/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1539/19 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę: 3. zasądza od J. H. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1539/19 po rozpoznaniu skargi J. H. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 18 kwietnia 2019 r. (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Uzasadniając podstawy stwierdzenia nieważności organ stwierdził, że przyznano Stronie płatności za zazielenienie na rok 2017 w wysokości niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, co stanowi rażące naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm.: dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 640/2014). Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Pomimo ustalenia, iż obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 6,48 ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego, Kierownik Biura ARiMR nie zastosował pomniejszenia płatności stosownie do treści art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

WSA podniósł, że w podstawie prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lipca 2017 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji ww. decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

WSA zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W ocenie Sądu decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, nie narusza prawa w stopniu rażącym, a w związku z tym brak przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przesłanki naruszenia prawa w stopniu rażącym nie stanowi, jak to przyjęły orzekające w sprawie organy, zamiar naprawienia błędu Kierownika Biura ARiMR, który rozpoznając wniosek Skarżącej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, nie zastosował pomniejszenia płatności stosownie do treści art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym zarzuceniu organowi niewykazania istnienia przesłanki art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i mając na uwadze całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazał, iż w niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przy wydawaniu decyzji nr 0066-2018- 002455 naruszył prawo w stopniu rażącym.

2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez sąd w wydanym wyroku o analizy naruszenia prawa, którego dopuścił się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przy wydawaniu decyzji nr [...], w tym w szczególności czy owe rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jest zgodne z porządkiem prawnym i zasada praworządności.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640120 14 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, podczas gdy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., wydając decyzję nr [...] pominął treść jednoznacznego przepisu art. 28 ust 1 akapit pierwszy i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, nakazującego zastosowanie kary administracyjnej i w rezultacie nie mając do tego podstawy prawnej przyznał Skarżącej pomoc w zawyżonej wysokości co obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że decyzja nr 0066-2018-002455 wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. nie narusza prawa w stopniu rażącym i nie jest konieczne stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowi zaprzeczenie zasady praworządności, a także nieprawidłowe uznanie, że celem niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności było wyłącznie ,,naprawienie błędu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR podczas gdy obowiązkiem organu było na podstawie i w granicach przepisów prawa wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie, uznając, że jest ona w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).

Postawione w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Ich istota sprowadza się do twierdzenia, iż w sprawie rozpoznanej przez organy zasadnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej płatności bezpośrednie z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje zatem stanowisko Sądu I instancji, który wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną do WSA decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stanowiącą o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierowania Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W decyzji Kierowania Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która została unieważniona pominięto treść jednoznacznego przepisu art. 28 ust. 1 akapit 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 nakazującego zastosowanie kary administracyjnej i w rezultacie nie mając do tego podstawy prawnej przyznano skarżącej pomoc w zawyżonej wysokości.

Z powołanego art. 28 ust. 1 akapit 1 ww. rozporządzenia wprost wynika, że jeżeli obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27, płatność z tytułu zazieleniania oblicza się na podstawie tego drugiego obszaru pomniejszonego o dwukrotność ustalonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru wykorzystywanego do obliczania płatności z tytułu zazieleniania po zastosowaniu przepisów art. 24-27. Natomiast ust. 3 tego artykułu stanowi, że zgodnie z art. 77 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 kary administracyjnej obliczonej zgodnie z ust. 1 i 2 niniejszego artykułu nie stosuje się w latach składania wniosków 2015 i 2016. Kara administracyjna obliczona zgodnie z ust. 1 i 2 zostaje podzielona przez 5 i ograniczona do 20 % kwoty płatności z tytułu zazieleniania, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 23, w roku składania wniosków 2017 oraz podzielona przez 4 i ograniczona do 25 % tej kwoty w roku składania wniosków 2018 i w kolejnych latach.

Zestawienie treści przywołanych przepisów z zakwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Kierownika Biura Powiatowego niewątpliwie przekonuje, że treść tej decyzji w sposób jednoznaczny odbiega od treści wskazanych regulacji. Kara administracyjna w postaci pomniejszenia płatności obliczana na podstawie omawianych przepisów, w decyzji której nieważność stwierdzono, pomimo zaistnienia stanu faktycznego kwalifikującego się do nałożenia tej kary, nie została zastosowana.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, z których wynika, że przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający oraz te, z których wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistego naruszenia prawa, gdy treść przepisu nie pozwala na różny sposób jego wykładni, takiej, która prowadzi do odmiennych rezultatów dokonywanej interpretacji.

Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2120/19, LEX nr 3064875). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).

W ocenie NSA, podczas omawiania spornego zagadnienia, a mianowicie ustalenia treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa", warto w tym miejscu przywołać komentarz do art. 247 § 1 pkt 3 O.p., tj. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego wskazuje się, że w starszym orzecznictwie na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej miał także zastosowanie do decyzji w sprawach podatkowych i stanowił pierwowzór dla regulacji zawartej w komentowanym przepisie, prezentowane były poglądy, że wystąpienie naruszenia prawa w stopniu rażącym wymaga nie tylko oczywistości takiego naruszenia, lecz również wystąpienia dodatkowych przesłanek, takich jak poważne skutki społeczno-gospodarcze danej decyzji. W świetle tego orzecznictwa rażące naruszenie prawa zachodziło wówczas, gdy takie skutki były nie do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, "Gazeta Prawna" 1984/20; z 3 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1176/88, "Gospodarka i Administracja Państwowa" 1989/23 z komentarzem H. Starczewskiego; z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23). Barbara Adamiak, krytycznie odnosząc się do tego stanowiska, zauważyła, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych, w tym skutków społeczno-gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z ograniczonym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość pełnej oceny następstw prawnych naruszenia prawa (por. Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100). W aktualnym orzecznictwie odstąpiono od przedstawionych wyżej poglądów, podkreślając, że ścisła wykładnia przepisów o stwierdzeniu nieważności nie dopuszcza możliwości uzupełniania ich o dodatkowe, nieprzewidziane w nich okoliczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2010 r., III SA/Po 577/10, LEX nr 757284). W wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14, LEX nr 2032518, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od okoliczności, takich jak ocena skutków społecznych lub gospodarczych spowodowanych naruszeniem prawa. Dlatego nieuprawnione jest dokonywanie oceny wystąpienia wady decyzji określonej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. przez pryzmat skutku, jaki decyzja ta wywołuje. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący. Niedopuszczalne jest zatem odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297).

Uzupełnić powyższe jeszcze wypada o argumentację dotyczącą charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180). Przepisów wyjątkowych nie należy więc interpretować rozszerzająco - exceptiones non sunt eztendendae. Nie wolno zatem przypisywać im treści, których prawodawca wprost nie wyraził. Zauważyć także wypada, że ustawodawca, gdy ma wolę powiązania konkretnej treści regulacji ze skutkami, które dany przepis ma wywoływać, to wprost o tym stanowi. Przykładowo można wskazać na takie przepisy, także w zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczą one, np. władczych działań organów w zakresie zawieranych ugód, jak i wydawanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 121 k.p.a., regulującego skutki prawne ugody, zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Warto też dodać, że podczas oceny zwykłego naruszenia prawa, także nie uwzględnia się skutków takiego naruszenia. Jedynie prawodawca wprost w treści przepisów wskazuje, np. że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnienie pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, jak przyjął w zaskarżonym orzeczeniu WSA.

Niemniej jednak nawet przy uwzględnieniu stanowiska, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zaistnienia trzech przesłanek, w tym skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja, w okolicznościach tej sprawy, nie można mówić, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Przykładem tego kierunku wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest między innymi wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2922/18, w którym Sąd kasacyjny zauważa, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18, LEX nr 2774520).

Oczywistość naruszenia prawa, jak wcześniej to już zauważono, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W okolicznościach sprawy zauważyć należy, że z art. 28 ust. 1 akapit 1 w zw. z ust. 3 wprost wynika obowiązek zastosowania kary administracyjnej w przypadku, gdy obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 różni się od obszaru wykorzystywanego. Z decyzji zaś wynika, że ta kara administracyjna w postaci odpowiedniego pomniejszenia płatności nie została na stronę nałożona. Biorąc także pod uwagę wskazywany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, który stanowi, że wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni w zestawieniu z ustaleniem, iż obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 6,48 ha, a płatność w decyzji została przyznana przez Kierownika Biura Powiatowego bez pomniejszenia, nie budzi wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskazanych przepisów.

Co do charakteru przepisu, stwierdzić należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dostrzegając treść przywołanych przepisów jednoznacznie stwierdzić można, że jasno z nich wynika, w jakiej sytuacji stosuje się karę administracyjną oraz to, że w przypadku, gdy obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony, to pełna płatność nie przysługuje. Przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Zaś jeśli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić przez wszystkim należy, że działanie praworządne to postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zasadnie organ w skardze kasacyjnej w zakresie skutków wywołanych przez sporną decyzję zauważył, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane producentom rolnym spełniającym określone warunki określone przepisami prawa. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść lub niekorzyść producenta rolnego są niedopuszczalne i nie ma przy tym znaczenia jakiej części całej pomocy dotyczy naruszenie. Uzyskanie płatności wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, łamie bowiem zasadę równego (niedyskryminacyjnego) traktowania producentów w ramach danego programu pomocowego, co wyrażałoby się w tym, że w stosunku do wnioskodawców spełniających te same wymogi i warunki, kwota wsparcia jest różna. Zatem przyznawanie płatności w nieprawidłowej wysokości i niezgodnie z przepisami prawa może również wywoływać skutki ekonomiczne na poziomie gospodarki finansowej Agencji, budżetu Państwa. Ponadto przyznane płatności jako takie podlegają weryfikacji przez uprawnione do tego organy zarówno krajowe, jak i europejskie. Należy zauważyć, że nieprawidłowe rozdysponowywanie z naruszeniem przepisów prawa unijnego przydzielonych kwot pomocy może skutkować nałożeniem sankcji finansowych na Polskę.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z a § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).