Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1671/13 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Lubelski - po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina nr [...], z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę I etapu zespołu mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym, tj.: budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...], złożonego z segmentów nr [...] i nr [...] wraz z parkingiem podziemnym, wykonaniem instalacji wewnętrznych, drogami wewnętrznymi, dojściami i ukształtowaniem terenu oraz dojazdem poprzez drogę wewnętrzną od ul. [...] na działce nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w L., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r. na rzecz D. Sp. z o.o.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

W związku ze skargą P. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...].

Sąd w uzasadnieniu wskazał, że spółka upatruje wadliwości tej decyzji w naruszeniu (kwalifikowanym) § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych, który określa sposób usytuowania butli z gazem płynnym od budynków w tym m.in. od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Odległość ta winna wynosić 60m.

Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Jak bowiem wynika z § 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych rozporządzenie to stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. W konsekwencji zatem rację ma organ, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowana przy budowie innych obiektów budowlanych w tym m.in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Powyższe nie oznacza, że inwestor w sposób dowolny (choć pozostający w zgodzie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) może zagospodarować nieruchomość, co do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: (a) bezpieczeństwa konstrukcji, (b) bezpieczeństwa pożarowego, (c) bezpieczeństwa użytkowania. Powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie oznacza, że przy budowie obiektu budowlanego inwestor winien zachować odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, jednakże kwestia sąsiedztwa stacji gazowej nie jest obojętna dla sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt. 1 a-c Prawa budowlanego. Organ prowadzący postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ocenił, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia ww. przepisu przy czym uznał, że ewentualne naruszenie tego przepisu jako przepisu o charakterze ogólnym nie może mieć charakteru kwalifikowanego. Sąd – co do zasady nie podzielił poglądu organu, że niedopuszczalne jest uznanie, że naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący tylko z tego powodu, że przepis, ten ma charakter ogólny. Żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości takiej, kwalifikowanej, oceny naruszenia przepisu nawet jeśli przepis ten ma charakter ogólny. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 września 2012 r. w sprawie II OSK 1975/12 (dostępne w: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraźnie wskazał na ewentualne rażące naruszenie art. 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie NSA odnosił rozważania do pkt 5 tego aktu ale biorąc pod uwagę, że również ten przepis ma charakter ogólny należało przyjąć, że Sąd dopuszcza możliwość rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu rację ma organ, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu, ponieważ zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją projekt architektoniczno - budowlany został zatwierdzony przez rzeczoznawców w tym m.in. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (w dniu 21 maja 2007 r.). Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę również zlokalizowanie obiektu w pobliżu stacji tankowania gazem płynnym (w tym zbiorników na ten gaz) a skoro zatwierdził projekt bez uwag z punktu widzenia ww. przepisów to brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z przepisami.

Konkludując powyższe okoliczności Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej spółki, brak jest podstaw do uznania, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem ww. przepisu co więcej, że naruszenie to ma charakter rażący.

Natomiast – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Na organach administracji – zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kontrolowana przez organy administracji decyzja została wydana w oparciu o art. 28 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1).

Taka ocena w sprawie nie została dokonana w sposób należyty.

Jak wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2007 r. poprzedzona została wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, przy czym decyzja ta ustalała te warunki dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku usługowego, parkingów, dróg dojazdowych, infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury. W punkcie 3b tej ostatniej decyzji organ – ustalając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego określił dopuszczalną wysokość obiektu: do IV kondygnacji nadziemnych, do 15m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu z możliwością punktowych wyniesień w części północnej terenu do VIII kondygnacji nadziemnych, do 30m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Tymczasem z projektu architektoniczno – budowlanego (zarówno części opisowej, graficznej jak i wizualizacji) wynika, że cały budynek I – w północno – zachodniej części działki to obiekt ośmiokondygnacyjny. Biorąc pod uwagę, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wskazywała na możliwość jedynie punktowych wyniesień w części północnej terenu obowiązkiem organu była ocena czy zaprojektowanie całego budynku od strony północno – zachodniej jako obiektu VII – kondygnacyjnego stanowi "punktowe wyniesienie", o którym mowa w pkt 3b decyzji o warunkach. W przypadku stwierdzenia, że projekt budowlany nie spełnia ww. wymogów organ winien był ocenić czy powyższe narusza w sposób kwalifikowany (rażący) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Brak ustaleń i oceny organu w ww. zakresie, zdaniem Sądu, powoduje, że twierdzenia organu, iż kontrolowana przez niego decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa są co najmniej przedwczesne.

Po ponownym rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

Związany wskazaniami Sądu zawartymi w ww. wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r., nr [...] nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności nie stwierdzono rażącego uchybienia warunków zabudowy w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, ustaleń dotyczących rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa; projektowana - 2 budynki mieszkalne wielorodzinne, jako I etap inwestycji), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dopuszczalny - do 35%; projektowany - ok. 30%; zob. "Projekt budowlany - architektura i zagospodarowanie terenu" str. 4), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (dopuszczalny - min. 30%; projektowany - ok. 30,10%; zob. "Projekt budowlany - architektura i zagospodarowanie terenu" str. 4), wysokości (zob. niżej) oraz obsługi komunikacyjnej (dojazd wymagany oraz projektowany - z ul. [...] oraz z Al. [...], zob. projekt zagospodarowania terenu, "Projekt budowlany - architektura i zagospodarowanie terenu" str. 3).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w punkcie 3 lit. b ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy, wysokość spornego przedsięwzięcia powinna wynosić maksymalnie do czterech kondygnacji nadziemnych oraz do 15,00m, licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Jednocześnie dopuszczona została możliwość "punktowych wyniesień" w północnej części nieruchomości inwestycyjnej - do ośmiu kondygnacji oraz 30,00m (cyt. z decyzji o warunkach zabudowy – "Wysokość zabudowy do IV kondygnacji nadziemnych, do 15m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu z możliwością punktowych wyniesień w części północnej terenu do VIII kondygnacji nadziemnych, do 30m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu").

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja - w zakresie w jakim przewiduje realizację, w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej, budynku ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m - nie narusza rażąco przywołanego wyżej wymogu dotyczącego wysokości zabudowy.

Podkreślił, że w analizowanym przypadku warunki zabudowy zostały ustalone nie dla poszczególnych obiektów, lecz dla inwestycji, jako całości, obejmującej zwłaszcza zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynek usługowy oraz parking podziemny. Wynika to, zdaniem organu, jednoznacznie z treści samej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r., nr [...]. Tak więc, również wymóg dotyczący wysokości zabudowy ustalony został nie dla poszczególnych obiektów z osobna, ale dla całego przedsięwzięcia. Tym samym, "punktowe wyniesienie", o którym mowa w punkcie 3 lit. b decyzji o warunkach zabudowy, winno być odniesione nie do pojedynczych budynków, lecz do całej inwestycji. Innymi słowy, to przedsięwzięcie jako całość, a nie pojedynczy budynek, może być "punktowo wyniesione" do wysokości ośmiu kondygnacji i 30,00m.

Mając na uwadze powyższe stwierdził, że zaprojektowanie budynku nr [...] - ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że w odniesieniu do całego przedsięwzięcia analizowane "wyniesienie" nie ma charakteru "punktowego". W szczególności należy zauważyć, że budynek nr [...] stanowi stosunkowo niewielką część całego przedsięwzięcia - powierzchnia zabudowy budynku nr [...] wynosi 747,00m2, podczas gdy powierzchnia zabudowy wszystkich projektowanych budynków wynosi 3907,00m2 (zob. "Projekt budowlany - architektura i zagospodarowanie terenu", Opis techniczny, pkt 4 "Założenia projektowe", s. 4), w budynku nr [...] przewidziano 64 mieszkania (2 "klatki schodowe"), podczas gdy w budynku nr [...] przewidziano 130 mieszkań (7 "klatek schodowych").

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, posłużenie się w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], niedookreślonym pojęciem "punktowego wyniesienia" (w odniesieniu do całego przedsięwzięcia) wyklucza uznanie, iż zaprojektowanie budynku nr [...] jako ośmiokondygnacyjnego jest - na gruncie analizowanego przypadku - ewidentnym, widocznym "na pierwszy rzut oka" naruszeniem wymogów w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Brak jest bowiem elementu "oczywistości" naruszenia prawa niezbędnego do uznania, że dane uchybienie jest "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia w omawianym zakresie, to i tak niemożliwym byłoby ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia (tj. ustalenie "o ile" przekroczono dany wymóg decyzji o warunkach zabudowy). Nie ma bowiem możliwości wyznaczenia swoistej granicy, po przekroczeniu której "wyniesienie" przestaje mieć charakter "punktowy". Ustalenie wagi naruszenia jest zaś bezwzględnie konieczne dla stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie każde uchybienie jest bowiem "rażącym naruszeniem prawa".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie uchybiono bowiem w stopniu kwalifikowanym żadnemu z wymogów decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. W szczególności nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa zaprojektowanie w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej budynku nr [...] - w całości ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r., nr [...] nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień [...] czerwca 2007 r.).

Odnosząc się do argumentacji odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie podziela stanowiska, jakoby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 - według staniu na dzień [...] czerwca 2007 r.).

Organ wskazał, że stosownie do treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Tym samym, mając na uwadze literalne brzmienie przywołanego unormowania, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż warunki zawarte w powyższym rozporządzeniu znajdują zastosowanie względem innych przedsięwzięć, aniżeli wskazane wyżej. W szczególności, z treści przywołanego unormowania nie wynika, aby przepisy rozporządzenia znajdowały zastosowanie względem budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to zaś jest przedmiotem spornej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego (uzasadnienie zaskarżonej decyzji, str. 3), iż podstawy do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. należy w analizowanym przypadku upatrywać w treści przepisu § 273 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W myśl przywołanego unormowania, odległości między budynkami ZL (do takiej kategorii należy sporne przedsięwzięcie) a zbiornikami gazu płynnego, o których mowa w § 179, oraz odległości między tymi zbiornikami a innymi obiektami budowlanymi określają przepisy odrębne dotyczące baz i stacji paliw płynnych. Należy jednak zauważyć, że przepis § 179 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczy wyłącznie instalacji gazowych w budynku lub w zespole budynków oraz zasilających je zbiorników gazu płynnego bądź zespołu takich zbiorników. Tak więc z treści unormowania § 273 ust. 2 w zw. z § 179 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w żadnym wypadku nie wynika jednoznacznie, aby przy sytuowaniu budynków mieszkalnych wielorodzinnych należało stosować warunki dotyczące sytuowania stacji paliw płynnych względem innych obiektów budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw uzasadniających, że w analizowanym przypadku rażąco uchybiono któremukolwiek z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, zwłaszcza przepisowi § 124 ust. 1 pkt 4, na który powołuje się strona skarżąca w swym odwołaniu z dnia 9 grudnia 2011 r. Brak jest bowiem uregulowań, które jednoznacznie wskazywałyby na możliwość stosowania powyższego aktu względem sytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących stacji paliw płynnych. Taka możliwość - nie przesądzając o jej istnieniu - mogłaby wynikać wyłącznie z dalece posuniętej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, znacznie wykraczającej poza wykładnię językową. To zaś uniemożliwia uznanie, iż w analizowanym przypadku doszło do "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do dalszej argumentacji odwołania organ stwierdził, iż nie podziela zarzutu, jakoby w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności zauważył, że w powyższym unormowaniu została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz aktach wykonawczych wydawanych na jej podstawie. Jak stwierdził Sąd w wiążącym wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12, cyt. "w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją projekt architektoniczno-budowlany został zatwierdzony przez rzeczoznawców w tym m. in. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (w dniu 21 maja 2007 r.). Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę również zlokalizowanie obiektu w pobliżu stacji tankowania gazem płynnym (w tym zbiorników na ten gaz), a skoro zatwierdził projekt bez uwag z punktu widzenia ww. przepisów to brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z przepisami (...) brak jest podstaw do uznania, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem ww. przepisu, co więcej, że naruszenie to ma charakter rażący".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym w danej sprawie przez sądy administracyjne.

Związany wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12, Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że przepis § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw płynnych, który określa sposób usytuowania butli z gazem płynnym od budynków w tym m.in. od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącej spółki, brak jest podstaw do uznania, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem ww. przepisu co więcej, że naruszenie to ma charakter rażący.

Sąd poddał kontroli i ocenie czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę wywiązał się z obowiązku analizy zapisów zawartych w pkt 3b decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy prawidłowo ocenił czy zaprojektowany obiekt jest zgodny z tymi zapisami a jeśli nie to czy w przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności ocenił powagę naruszenia przepisów Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w punkcie 3 lit. b ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy, wysokość spornego przedsięwzięcia powinna wynosić maksymalnie do czterech kondygnacji nadziemnych oraz do 15,00m, licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Jednocześnie dopuszczona została możliwość "punktowych wyniesień" w północnej części nieruchomości inwestycyjnej - do ośmiu kondygnacji oraz 30,00m (cyt. z decyzji o warunkach zabudowy – "Wysokość zabudowy do IV kondygnacji nadziemnych, do 15m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu z możliwością punktowych wyniesień w części północnej terenu do VIII kondygnacji nadziemnych, do 30m wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu"). Sąd zauważył, że z rys. nr 12 "Przekrój A-A" wynika, iż wysokość ww. ośmiokondygnacyjnego budynku, usytuowanego w północno-zachodniej części działki inwestycyjnej, wynosi 26,16m od poziomu terenu.

Prezydent Miasta Lublina posługując się w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] niedookreślonym pojęciem "punktowego wyniesienia" i nie precyzując go jednoznacznie stworzył możliwość zaprojektowania budynku nr [...] jako ośmiokondygnacyjnego. Powyższy zapis dot. "punktowego wyniesienia" uniemożliwia stwierdzenie "oczywistości" naruszenia prawa niezbędnego do uznania, że dane uchybienie jest "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia w omawianym zakresie, to i tak niemożliwym byłoby ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia (tj. ustalenie "o ile" przekroczono dany wymóg decyzji o warunkach zabudowy). Nie ma bowiem możliwości wyznaczenia swoistej granicy, po przekroczeniu której "wyniesienie" przestaje mieć charakter "punktowy". Ustalenie wagi naruszenia jest zaś bezwzględnie konieczne dla stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie każde uchybienie jest bowiem "rażącym naruszeniem prawa".

W ocenie Sądu, sporna inwestycja - w zakresie w jakim przewiduje realizację, w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej, budynku ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m - nie narusza rażąco przywołanego wyżej wymogu dotyczącego wysokości zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaprojektowanie budynku nr [...] - ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej - nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Nie można bowiem uznać, że w odniesieniu do całego przedsięwzięcia analizowane "wyniesienie" nie ma charakteru "punktowego". W szczególności Sąd stwierdził, że budynek nr [...] stanowi stosunkowo niewielką część całego przedsięwzięcia - powierzchnia zabudowy budynku nr [...] wynosi 747,00m2, podczas gdy powierzchnia zabudowy wszystkich projektowanych budynków wynosi 3907,00m2 (zob. "Projekt budowlany - architektura i zagospodarowanie terenu", Opis techniczny, pkt 4 "Założenia projektowe", s. 4), w budynku nr [...] przewidziano 64 mieszkania (2 "klatki schodowe"), podczas gdy w budynku nr [...] przewidziano 130 mieszkań (7 "klatek schodowych").

Słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że posłużenie się w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], niedookreślonym pojęciem "punktowego wyniesienia" (w odniesieniu do całego przedsięwzięcia) wyklucza uznanie, iż zaprojektowanie budynku nr [...] jako ośmiokondygnacyjnego jest - na gruncie analizowanego przypadku - ewidentnym, widocznym "na pierwszy rzut oka" naruszeniem wymogów w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Brak jest bowiem elementu "oczywistości" naruszenia prawa niezbędnego do uznania, że dane uchybienie jest "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie wagi naruszenia jest zaś bezwzględnie konieczne dla stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie każde uchybienie jest bowiem "rażącym naruszeniem prawa".

Podsumowując powyższe, również w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie uchybiono bowiem w stopniu kwalifikowanym żadnemu z wymogów decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...].

W szczególności nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa zaprojektowanie w północno-zachodniej części nieruchomości inwestycyjnej budynku nr [...] - w całości ośmiokondygnacyjnego o wysokości 26,16m.

W świetle powyższych wywodów również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 10 i 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. są niezasadne, bowiem organy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że w decyzja Prezydenta m. Lublin z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

P. Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta Lublin decyzją z [...] czerwca 2007 r. nie towarzyszy rażące naruszenie prawa mimo widocznej i oczywistej niezgodności projektu budowlanego z pkt 3b decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] lutego 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i art. 35 ust. 1 pkt 2 – 3 oraz ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] czerwca 2007 r. w postaci rażącego naruszenia prawa polegającego na uzgodnieniu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych projektu budowlanego mimo braku w dokumentacji projektowej danych dotyczących istnienia na działce [...] przy Al. [...] w L. stacji tankowania pojazdów autogazem oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mimo widocznych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w związku z brakami danych dotyczących usytuowania ww. stacji LPG w sąsiedztwie projektowanego budynku wielorodzinnego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nie zawiadamiając strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów przed wydaniem decyzji, a także mimo, że organ nie zgromadził i nie rozpatrzył kompletnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego pod sygn. 1 Ds. 2294/10 oraz 1 Ds. 2403/11/S, z których wynika, że rzeczoznawca z zakresu pożarnictwa uzgodnił projekt budowlany na podstawie niekompletnej dokumentacji projektowej, według której znajdująca się na działce o nr [...] przy Al. [...] w L. stacja paliw, w tym LPG nie była widoczna, uchybiając w ten sposób ustawowemu obowiązkowi zgromadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12 związany był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Powoduje to, że zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i art. 35 ust. 1 pkt 2 – 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137) jest niezasadny.

Ocena prawna, że przepis § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej nie miał zastosowania w sprawie oraz ocena prawna co do wykluczenia naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo budowlane, wiązała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesiony zarzut co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 10, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na nieuwzględnienie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego pod sygn. 1 Ds. 2294/10 oraz 1 Ds. 2403/11/S nie jest zasadny. Ustalenie stanu faktycznego w oparciu o fałszywe dowody, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy też wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma za przedmiot ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na ten szczególny przedmiot tego postępowania zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 10, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego może być zasadny, tylko w razie wykazania, że stan faktyczny nie odpowiadał hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie prawa materialnego, co powoduje, że nie było dopuszczalne wyprowadzenie konsekwencji prawnych. Natomiast sporność prawidłowości stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie daje podstaw do kwalifikacji do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd dokonał oceny zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Lublina z [...] lutego 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wywodząc, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak jednoznaczności przez przyjęcie pojęcia nieokreślonego "punktowego wyniesienia".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.