Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 603
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr VI.52.2018 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój działalność w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 w części: "w terminie do 20 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji", a także § 2 ust. 2; 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (dalej – RIO, organ nadzoru), powołując się na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm. – dalej u.s.g.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr VI.52.2018 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój działalność w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 9 maja 2018 r. poz. 3113 – dalej uchwała), domagając się stwierdzenia nieważności:

1) § 2 ust. 1 uchwały, który dla podmiotu ubiegającego się o otrzymanie dotacji celowej wprowadza wymóg, ażeby złożył stosowny wniosek w terminie do 20 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji;

2) § 2 ust. 2 uchwały, który zawiera wymagania co do poszczególnych informacji prezentowanych we wniosku.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 603 z późn. zm. – u.o.n.d.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku czego wprowadzono nieznane wspomnianej ustawie ograniczenia i obowiązki.

Przedstawiając przebieg sprawy pełnomocnik RIO wskazał, że w dniu 22 maja 2018 r. na mocy uchwały Kolegium RIO nr 364/XVI/2018 wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr VI.52.2018 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 kwietnia 2018 r. Następnie zwrócił uwagę, że w XVI posiedzeniu Kolegium RIO, odbywającym się w dniu 22 maja 2018 r., brał udział pełnomocnik Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, sprawujący jednocześnie funkcję Skarbnika Miasta. Zaznaczył przy tym, że o planowanym na dzień 22 maja 2018 r. posiedzeniu Kolegium RIO, w tym o przedmiocie badania, został poinformowany Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój oraz Przewodniczący Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój. Podczas wspomnianego posiedzenia, jak stwierdził pełnomocnik RIO, w odpowiedzi na konkretne zastrzeżenia co do treści uchwały nr VI.52.2018, przedstawiciel Miasta wskazał, że określenie w uchwale terminu składania wniosków do 20 sierpnia roku poprzedniego spowodowane było tym, aby do momentu tworzenia projektu uchwały budżetowej Miasta zostały złożone wszystkie wnioski o udzielenie dotacji. Dodatkowo przedstawiciel Prezydenta Miasta stwierdził, że jest mu znany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący zarzucanej nieprawidłowości uchwały (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1673/15). Zadeklarował również, że w najbliższym możliwym terminie zostanie sporządzony i przedłożony organowi stanowiącemu projekt uchwały obejmujący zmianę kwestionowanego § 2 uchwały nr VI.52.2018. Kolegium Izby przyjęło deklarację Miasta co do naprawy uchwały we własnym zakresie, wobec czego nie stwierdziło jej nieważności.

Wobec tego, że Miasto Jastrzębie-Zdrój nie wprowadziło stosownych zmian w treści kwestionowanego aktu prawa miejscowego, Kolegium RIO podjęło uchwałę nr 492/XX/2018 z dnia 17 lipca 2018 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr VI.52.2018.

Uzasadniając żądnie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały wskazano, że narusza on art. 60 ust. 2 u.o.n.d., który stanowi, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu pełnomocnik wywiódł wniosek, że organ uchwałodawczy gminy posiada kompetencje w zakresie stanowienia o wysokości i zasadach ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących opiekę nad dziećmi do lat 3. Zauważył następnie, iż organ, który wykonuje kompetencję prawodawczą, wynikającą z upoważnienia ustawowego, jest zobowiązany do działania ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest umocowany ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1673/15).

W jego ocenie, Rada Miasta ustanawiając termin do składania wniosków o udzielenie dotacji, a także poprzez określenie katalogu danych, które winny znaleźć się w takim wniosku, przekroczyła kompetencje wyznaczone w art. 60 ust. 2 u.o.n.d. Według pełnomocnika RIO, Rada Miasta unormowała bowiem nie zasady udzielania dotacji, ale tryb jej udzielania. Zaznaczył przy tym, że kwestie wychodzące poza uregulowanie z art. 60 ust. 2 u.o.n.d. mogą być przedmiotem zapisów umowy pomiędzy gminą, a beneficjentem dotacji celowej.

W dalszej części skargi jej autor odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny o sygn. akt II GSK 1673/15, w którym stwierdzono: "Określenie terminu składania wniosku czy jego elementów, jak przekazywania dotacji celowej nie mieści się w pojęciu zasad ustalania i rozliczania tej dotacji. (...) Ustawowe określenia zasady ustalania i rozliczania dotacji oznacza wszak wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują zatem takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie- jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (...) W tak rozumianym pojęciu zasad ustalania i rozliczania dotacji nie mieści się - jak to przyjęto w zaskarżonej uchwale - termin składania wniosków o dotację, wymogi formalne wniosku czy termin przekazywania jej beneficjentom. Nie są to bowiem kwestie o charakterze materialnoprawnym, a wiec dotyczące przesłanek materialnych ustalenia rozliczenia dotacji."

Końcowo pełnomocnik organu nadzoru podkreślił, iż wobec wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. upływu 30 dniowego terminu, w którym to organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, koniecznym stało się skierowanie skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wniósł o jej oddalenie.

Zwrócił w niej uwagę, że organ nadzoru kwestionując § 2 ust. 1 i 2 uchwały swą argumentację ograniczył do przytoczenia fragmentów wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1673/15, pomijając istotne jego elementy. Otóż, jak zauważono w odpowiedzi na skargę, zdaniem NSA, w pojęciu zasad ustalania i rozliczania dotacji mieści się m.in. określenie na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana, a jako przykład NSA wskazał, że dokumentem tym może być oświadczenie o liczbie dzieci, czy wykaz dzieci.

Cytując § 2 ust. 2 lit. c uchwały, Prezydent Miasta stwierdził, że wskazany tam element wniosku, jest niczym innym jak oświadczeniem o liczbie dzieci. Natomiast jak każde takie oświadczenie powinno ono zawierać: nazwę i adres podmiotu (gdyż w przeciwnym razie byłoby to oświadczenie anonimowe), a także wskazanie nazwy i adresu żłobka, klubu dziecięcego lub miejsca sprawowania opieki przez dziennego opiekuna (skoro dotacja zasadniczo dotyczy dzieci zamieszkałych na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój). W jego ocenie, nie ma natomiast znaczenia, czy takie oświadczenie stanowić będzie odrębny dokument, czy też będzie elementem wniosku. Konkludując, Prezydent Miasta stanął na stanowisku, iż § 2 ust. 2 uchwały ma charakter materialnoprawny, a nie formalny. Tym samym wskazany przepis uchwały pozostaje w zgodzie z przyjętą przez NSA wykładnią, na którą powołuje się organ nadzoru.

W dalszej części odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na niekonsekwencję RIO w odniesieniu do drugiej z podnoszonych w skardze kwestii, a to terminu składania wniosku o dotacje. Mianowicie organ nadzoru w skardze z dnia 14 marca 2018 r. złożonej do WSA w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta (uchwała wydana na tej samej podstawie prawnej co zaskarżona uchwała Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój), nie doszukał się naruszenia prawa w przepisie analogicznym do tego, jaki kwestionuje w obecnej sprawie, a to w § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Katowice, który stanowi: "Dotacji na dany rok udziela się na wniosek, o którym mowa w ust. 1, podmiotu prowadzącego żłobek, złożony do dnia 15 sierpnia roku poprzedniego." Ponadto organ nadzoru nie dostrzegł żadnych uchybień w § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Katowice o treści: "Podmioty przedstawiają Prezydentowi Miasta Katowice wniosek o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta Katowice, w terminach określonych w ust. 2. Wzór wniosku określi Prezydent Miasta Katowice w zarządzeniu wykonawczym do niniejszej uchwały." Według Prezydenta Miasta, mimo że przytoczony przepis udziela Prezydentowi Miasta Katowice w zasadzie nieograniczonej delegacji do opracowania wzoru wniosku o udzielenie dotacji, to nie był on kwestionowany przez organ nadzoru.

Następnie podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie będąc związany granicami skargi RIO, w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. o sygn. akt I SA/GI 331/18 nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w części dotyczącej zarówno terminu składania wniosku o dotacje, jak również scedowania przez Radę Miasta na Prezydenta Miasta przygotowania wzoru wniosku o dotację. Z tego też powodu, w ocenie Prezydenta Miasta, skarga winna zostać oddalona.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta stwierdził, że nawet jeżeli by jednak przyjąć, że kwestia terminu składania wniosku o dotacje stanowi naruszenie delegacji ustawowej, to stwierdzeniu nieważności winien podlegać jedynie fragment § 2 ust. 1 o treści: "w terminie do 20 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji", gdyż pozostała część tego przepisu jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój w dniu 26 kwietnia 2018 r. nr VI.52.2018 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój działalność w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Zatem RIO mimo upływu znacznego czasookresu od daty podjęcia kontrolowanej uchwały dysponowało prawem do wniesienia skargi na nią do tutejszego Sądu.

Rozstrzygnięcia w sprawie wymaga kwestia, czy Rada Miasta formułując treść § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały działała w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 60 ust. 2 u.o.n.d., tj. czy w ramach kompetencji prawodawczych uprawniona była do określenia:

1) terminu składania wniosków o udzielenie dotacji celowej przysługującej podmiotom prowadzącym żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniającym dziennych opiekunów oraz osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, jako opiekunowie dzienni, w związku ze świadczeniem usług w postaci opieki nad dziećmi;

2) wymagań formalnych wspomnianego wniosku o udzielenie dotacji celowej.

Przystępując do rozważań wskazać należy, iż w myśl art. 60 ust. 1 u.o.n.d. podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.n.d., prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d., mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.o.n.d., w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały (art. 60 ust. 2 u.o.n.d.). Ustawodawca przewidział również, że w uchwale tej może zostać określone, że dotacja może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację (art. 60 ust. 3 u.o.n.d.).

Z kolei kwestionowany przez organ nadzoru § 2 uchwały w ust. 1 stanowi, że podstawą udzielenia dotacji, w danym roku kalendarzowym, jest wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w § 1 w ust. 1 pkt 1-4, w terminie do 20 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały Rada Miasta określiła elementy wspomnianego wniosku, który winien zawierać: a) nazwę i adres podmiotu; b) nazwę i adres siedziby żłobka, klubu dziecięcego lub miejsca sprawowania opieki przez dziennego opiekuna; c) liczbę dzieci, które mają być objęte opieką, zgodną z zawartą w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, lub wykazem dziennych opiekunów, prowadzonym przez Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, na dzień składania wniosku; d) numer rachunku bankowego, na który ma być przekazywana dotacja; e) zobowiązanie do niezwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych we wniosku.

Zgodzić się należy z poglądem, że niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Skoro zatem stanowione akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP).

Analiza § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały, w kontekście jego zgodności z delegacją ustawową zawartą w art. 60 ust. 2 u.o.n.d., prowadzi do stwierdzenia, że narusza on granice upoważnienia prawotwórczego. Potwierdza to argumentacja zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1673/15 (Lex nr 2391811), którą skład orzekający Sądu w pełni podziela. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że: "Ustawowe określenia zasady ustalania i rozliczania dotacji oznacza wszak wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują zatem takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. W tak rozumianym pojęciu zasad ustalania i rozliczania dotacji nie mieści się - jak to przyjęto w zaskarżonej uchwale - termin składania wniosków o dotację, wymogi formalne wniosku czy termin przekazywania dotacji beneficjentom. Nie są to bowiem kwestie o charakterze materialnoprawnym, a więc dotyczące przesłanek materialnych ustalenia i rozliczenia dotacji. Rację ma zatem Sąd I instancji zarzucając w tym zakresie przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego i podnosząc, że uregulowane w uchwale kwestie powinny podlegać konkretyzacji w umowie zawartej z danym beneficjentem. Dodatkowo podnieść trzeba, że ustawa o opiece nad dziećmi, odmiennie niż u.s.o., nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, iż dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową (przyznawaną na sfinansowanie działalności bieżącej określonych w ustawie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi). Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. A zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków przez beneficjentów, a tym bardziej warunku, że dotacja za poszczególne miesiące nie może być przyznana na większą liczbę dzieci niż wskazaną we wniosku złożonym w terminie (przyjętym przed rozpoczęciem roku budżetowego) jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy."

Wobec powyższego, określenie terminu złożenia wniosku dla skutecznego ubiegania się o dotację celową stanowi o naruszeniu art. 60 ust. 2 u.o.n.d. Przepis ten nie uprawnia bowiem rady gminy do kreowania wymagań formalnoprawnych związanych z uzyskaniem wspomnianej dotacji. Przychylić się natomiast należy do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że kwalifikowaną wadą nie jest dotknięty cały § 2 ust. 1 uchwały, a jedynie jego część brzmiąca: "w terminie do 20 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji."

Według Prezydenta Miasta, § 2 ust. 2 uchwały, wbrew twierdzeniom RIO, ma charakter materialny. Wynika to z lit. c analizowanego przepisu, który w jego ocenie, jest niczym innym jak oświadczeniem podmiotu ubiegającego się o dotację, informującym o liczbie dzieci objętych opieką. Natomiast pozostała część tego uregulowania wskazuje co takie oświadczenie powinno zawierać. Jego zdaniem, nie ma natomiast znaczenia, czy takie oświadczenie stanowić będzie odrębny dokument, czy też będzie elementem wniosku. Stanowisko to wywiedziono z uzasadnienia cytowanego wcześniej wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1673/15, gdzie stwierdza się, iż w zakresie określania zasad ustalania i rozliczania dotacji mieszczą się takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci).

Pogląd ten nie zasługuje jednak na aprobatę. Przede wszystkim podnieść należy, że w przywołanym przez Prezydenta Miasta fragmencie orzeczenia, NSA wyjaśnia co znajduje się w obszarze umocowania prawodawczego odnoszącego się do określenia "zasad ustalania dotacji", a także w sposób przykładowy wskazuje się co mieści się w tym zakresie. W tym kontekście wymienione zostało "oświadczenie o liczbie dzieci czy wykaz dzieci", które może być, zdaniem NSA, jednym z elementów branych pod uwagę przy udzielaniu dotacji, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.o.n.d. Inaczej rzecz ujmując organ uchwałodawczy może w ramach omawianej delegacji wskazać dokumenty warunkujące uzyskanie dotacji celowej, bez precyzowania ich elementów formalnych. Tymczasem analizowany § 2 ust. 2 uchwały wymienia właśnie elementy wniosku, a więc precyzuje jego wymagania formalne, do czego Rada Miasta nie była uprawniona. Otóż zakres delegacji ustawowej art. 60 ust. 2 u.o.n.d. wyklucza możliwość określania wymagań formalnych wniosku o udzielenie dotacji, gdyż nie są to kwestie o charakterze materialnoprawnym, a więc nie dotyczą przesłanek materialnych ustalenia i rozliczenia dotacji. Wobec czego § 2 ust. 2 uchwały, wykracza poza granice uprawnienia prawodawczego wynikającego z art. 60 ust. 2 u.o.n.d. Na marginesie dodać należy, że w poddanej kontroli sądowej uchwale, w sprawie której zapadł wyrok NSA z dnia z dnia 22 marca 2017 r., znajdował się przepis o treści niemal identycznej, jak § 2 ust. 2 uchwały.

Nie można również zgodzić się z tym, że jak twierdzi Prezydent Miast, brak stwierdzenia nieważności uregulowań uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14, które odnoszą się do kwestii terminu składania wniosku o udzielenie dotacji oraz umocowania tam wskazanego organu wykonawczego do określenia wzoru tego wniosku, świadczy o zgodności z prawem kwestionowanych przez RIO przepisów uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż RIO złożyło do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowic, żądają stwierdzenia jej nieważności w części. Wśród przepisów wymienionych przez RIO nie znajdowały się uregulowania stanowiące o terminie składania wniosku o udzielenie dotacji oraz o wymaganiach formalnych wniosku. Po jej rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 331/18 stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie określonym skargą RIO.

Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta wskazać należy, że w skardze, sporządzonej przez organ nadzoru na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14, wyraźnie zastrzeżono, że uchwała została zaskarżona w części i sprecyzowano, jakie konkretnie jej przepisy są skargą objęte. Sąd, przestrzegając zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie może więc, wbrew woli skarżącego uznać, że kwestionuje on dany akt w całości, i odnieść się do tej jego części, która nie została zaskarżona. W ten sposób wykroczyłby poza granice sprawy, które wytyczane są przez skarżącego, decydującego samodzielnie, czy i w jakiej części dany akt podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga. Oznacza to, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie mogą być często szersze od zakresu zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2025/11, Lex nr 1134720; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1132/14, Lex nr 2033962; a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312). Zatem Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 331/18 dokonał kontroli uchwały Rady Miasta Katowic jedynie w zakresie określonym skargą. Z tych też względów, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta, wskazany akt prawa miejscowego nie był w całości poddany badaniu co do jego zgodności z prawem.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania albowiem skarżący nie zgłosił wniosku o ich przyznanie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).