Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 738/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1,  art. 18  ust. 2  pkt 1 i  pkt 18,  art. 19  ust. 2, 18a, 37a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej w K., której to rozstrzygnięcie dotyczy, 2. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w uchylonej części, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta K., w częściach określonych w § 3, § 8 ust. 1 w zakresie w jakim zobowiązano przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady, § 12 w zakresie słów "lub z innych ważnych powodów", § 14, § 59, § 78, § 96. Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że stwierdzenie nieważności powyższych przepisów jest konieczne, gdyż:

- § 3 uchwały regulujący kwestie herbu i hejnału gminy jest niezgodny z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), który stanowi normę kompetencyjną określającą właściwość rady gminy do ustanowienia herbu gminy w drodze odrębnej uchwały. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowe upoważnienie do ustanowienia herbu gminy nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Określona w § 3 statutu problematyka winna być więc przedmiotem odrębnej regulacji prawnej, a nie normy statutowej;

- § 8 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim zobowiązuje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady narusza art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu;

- § 12 uchwały w zakresie słów "lub z innych ważnych powodów", jest niezgodny art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził, że z brzmienia wskazanych przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że to przewodniczący rady decyduje o delegowaniu swoich uprawnień na wiceprzewodniczącego, zarówno w przypadku swojej nieobecności jak i w innych przypadkach, przy czym możliwość przekazania uprawnień nie została w ustawie obwarowana żadnymi szczególnymi okolicznościami, czy jak uczyniła to rada "ważnymi powodami";

- § 14 uchwały upoważniający przewodniczącego do reprezentacji rady na zewnątrz, narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad;

- § 59 uchwały, stanowiący o wystawianiu radnemu legitymacji podpisanej przez przewodniczącego, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego jest niezgodny z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru regulacja ta nie mieści się w materii statutowej. Ponadto kompetencje do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji radnego posiada gminna komisja wyborcza. Poza przepisami Ordynacji wyborczej przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają innym niż właściwa komisja wyborcza organom władzy publicznej kompetencji do wydawania dokumentów potwierdzających status radnego.

- § 78 uchwały nakładając na kierowników jednostek, do których zostało skierowane wystąpienie pokontrolne obowiązek zawiadomienia komisji w terminie 14 dni o sposobie wykorzystania i wykonania wniosków pokontrolnych narusza art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie mieści się w uprawnieniach kontrolnych tej komisji. Zdaniem Wojewody uprawnienia komisji rewizyjnej sprowadzają się do badania i oceny prawidłowości działań kontrolowanych podmiotów. Wydawanie wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, stosowania sankcji obejmuje uprawnienia nadzorcze, których komisja nie posiada. Z tego powodu nie jest dopuszczalne zobowiązanie kierowników jednostek do udzielenia odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne komisji rewizyjnej a także dostosowanie się do jej wniosków i zaleceń.

- § 96 uchwały określający, iż stanowiskami, na których pracownicy Urzędu Miejskiego w K. mogą być zatrudniani na podstawie mianowania są stanowiska kierownicze oraz samodzielne stanowiska urzędnicze, pełnione przez urzędników pracujących w Urzędzie Miejskim w K. nie krócej niż 6 lat, nie odpowiada delegacji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) W ocenie organu nadzoru, użycie zwrotu "mogą być zatrudniani" w rzeczywistości może doprowadzić do sytuacji, w której osoby zajmujące takie same lub zbliżone stanowiska pracy w Urzędzie Miejskim mogą być zatrudnione na podstawie mianowanie ale nie muszą.

W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie we wskazanej części oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego błędnie przyjął, że statut w § 3 wprowadza herb i hejnał. W kwestionowanym zapisie zostały opisane w formie graficzno-opisowej oraz nutowej herb i hejnał miasta K. istniejące jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Tymczasem w tym zakresie znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którym odznaki ustalone na podstawie dekretu z 2 października 1935 r. o odznakach i mundurach mogą być używane na dotychczasowych zasadach. Ponadto podniesiono, że zarówno w poprzednio obowiązujących statutach Gminy K. jak i przy podobnych zapisach statutów niemal wszystkich gmin województwa organ nadzoru uregulowań tych nie negował. Za chybiony uznano zarzut nieważności § 8 ust. 1 statutu, w którym określono zasady uczestnictwa przewodniczącego jednostki pomocniczej gminy w sesjach rady. Użyte w tym przepisie określenie "uczestniczy" w ocenie skarżącej nie oznacza, że wprowadzono inną niż ujęta w art. 37a ustawy o samorządzie gminnym normę, gdyż kwestionowane postanowienie statutu można interpretować jedynie w kontekście zapisu ustawy. Również i w tym zakresie podniesiono brak zakwestionowania podobnych rozwiązań w innych statutach.

Zdaniem skarżącej nie ma także podstaw do kwestionowania § 12 uchwały, gdyż nie pozostaje on w sprzeczności z art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o wyznaczeniu wiceprzewodniczącego do wykonania zadań przedwodniczacego, jak również rozstrzyga postępowanie w sytuacji, gdy jest dwóch wiceprzewodniczących. Tymczasem tej kwestii statut nie reguluje. Dalej podniesiono, że organ nadzoru kwestionując § 14 statutu nie rozważył, czy w określeniu "organizowanie pracy rady" nie mieści się również "reprezentowanie jej na zewnątrz". W ocenie skarżącej zakres znaczeniowy tych określeń pozostaje w takiej relacji, że drugie mieści się w pierwszym. Odnosząc się do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 59 Statutu za niezasadny uznano argument, że tylko przepisy Ordynacji wyborczej regulują kwestę wydawania dokumentów potwierdzających status radnego. Wskazano, że w przeciwieństwie do zaświadczenienia o wyborze radnego, które potwierdza wybór legitymacja, o której mowa w kwestionowanym zapisie statutu, wybór ten jedynie stwierdza. Ponadto w przekonaniu skarżącej brak jest podstaw do takiego rozumienia funkcji czy zadań komisji rewizyjnej określonej w art. 18a ustawy gminnej, która eliminowałaby wymienione w § 78 jej uprawnienie. Wreszcie wskazano, że użycie w § 96 modalności "mogą" w odniesieniu do zatrudnienia pracowników na podstawie mianowania, wbrew stanowisku Wojewody, mieści się w delegacji art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Ze względu na charakter węzła prawnego, zatrudnienie takich pracowników nie może być bowiem automatyczne lecz powinno stanowić wyróżnienie za sposób wykonywania pracy. Takie rozumienie mianowania mogłoby być wyrażone w podaniu w statucie jakiegoś kryterium ocennego, lecz w przekonaniu skarżącej, kwestę tę załatwia podana "modalność".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej oraz odniósł się do twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną skargę w części dotyczącej regulacji zawartej w § 3 uchwały generalnie odnoszącej się do symboli miasta Sąd uznał, że w tej części jest ona uzasadniona.

Zdaniem Wojewody § 3 statutu regulujący kwestie herbu i hejnału gminy jest niezgodny z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), który stanowi normę kompetencyjną określającą właściwość rady gminy do ustanowienia herbu gminy w drodze odrębnej uchwały. Ponadto przedmiotowe upoważnienie nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Otóż, zdaniem Sądu, stanowiska tego nie można podzielić. Podstawy prawne dla podjęcia uchwały w sprawie statutu lub jego zmiany zawarte zostały w Konstytucji i przepisach ustawy ustrojowej. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Z kolei w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określony został organ właściwy dla uchwalenia statutu (rada gminy) i forma działania tego organu (uchwała w sprawie statutu), zaś w art. 3 ust. 1 przedmiot regulacji (ustrój gminy). Przywołane przepisy jak również postanowienia zawarte w art. 22 ust. 1 cyt. ustawy stanowią generalną podstawę prawną dla regulacji statutowej, która nie może być pominięta. Wskazanie przez ustawodawcę niektórych spraw jako przedmiotu regulacji statutowej oznacza, iż sprawy te muszą zostać uregulowane w statucie, ale nie stanowi zamiaru ograniczenia zakresu statutu tylko do tych spraw. Ustawodawca w żadnym przepisie nie dokonał enumeratywnego wyliczenia zakresu statutu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast przyznał tej jednostce prawo do samodzielnego (choć w granicach ustaw) określenia własnego ustroju. Zasadniczo pojecie "ustrój" jest utożsamiane z organizacją i strukturą. Tymczasem w literaturze i orzecznictwie (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego Wydawnictwo LexisNexis W-wa 2007 r. str. 66-67, P. Chmielnicki: W sprawie pojęcia "materia statutowa" Samorząd Terytorialny Nr 12 z 2003 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 389/08 nie publik.), wskazuje się na potrzebę szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym. W rozumieniu art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć tę wspólnotę i odpowiednie terytorium. Nieodzowną cechą każdej wspólnoty jest realizowanie zbieżnych interesów przy posługiwaniu się dozwolonymi przez prawo środkami i metodami działania. Do nich można zaliczyć ustalenie i wykorzystywanie odpowiednich odznak i symboli. Herb gminy (miasta) jest symbolem przynależności społecznej, tradycji, historii, jest elementem samoidentyfikacji wspólnoty gminnej. Hejnał zaś stanowi jego element uzupełniający (wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 695/96). Z założenia herb ma pełnić funkcję reprezentacyjnego i własnościowego insygnium, służącego wyróżnieniu danej wspólnoty samorządowej, dlatego nie może być znakiem dowolnie wybranym, stąd też jego ustanawianie winno odbywać się w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii oraz miejscową tradycją historyczną (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31 poz. 130 ze zm.). W art. 3 ust. 1 tej ustawy zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Z kolei w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca do wyłącznej właściwości rady gminy zaliczył podejmowanie uchwał w sprawach m.in. herbu gminy. Uchwała podjęta w tym zakresie ma, w ocenie Sądu, charakter statutowy, jest aktem prawa miejscowego. Powyższe wskazuje, że statut gminy nie musi wyczerpywać wszystkich zagadnień ustroju gminy, które mogą być normowane w odrębnej uchwale, choć zagadnienia te może również regulować. Herb wraz z obszarem i granicami należą do najbardziej widocznych elementów wyodrębnienia gminy. Tymczasem przyjdzie zauważyć, że Wojewoda nie zakwestionował zapisów statutu dotyczących obszaru, granic a nawet pieczęci gminy, choć ta ostatnia materia została uregulowana w art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r., nr 235, poz. 2000 ze zm.). Jak wynika z treści wskazanego przepisu to właśnie herb gminy stanowi istotny element samorządowej pieczęci urzędowej, jako ważny symbol samoidentyfikacji wspólnoty samorządowej.

W tym stanie rzeczy, skoro omawiany § 3 statutu nie zawiera wadliwości, jakich dopatrzył się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części przed uprawomocnieniem się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.

Dokonując oceny zasadności skargi w pozostałym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu.

Nie ulega wątpliwości, że regulacja statutowa, jako akt niższego rzędu musi być zgodna z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy (wyrok Sadu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 40/60 publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424). Zgodnie z art. art. 37a wskazanej wyżej ustawy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Tymczasem użyte w § 8 statutu sformułowanie, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej "uczestniczy" w sesjach rady, wbrew twierdzeniu skarżącej, de facto ustanawia obowiązek w tym zakresie. Słusznie wskazał organ nadzoru, w odpowiedzi na skargę, że reguły wykładni językowej nie pozwalają na uznanie, że przepis ten jest zgodny z ustawą, która takiego obowiązku nie nakłada.

Trafne, zdaniem Sądu, jest stanowisko organu nadzoru, co do niezgodności § 12 statutu z art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim "z innych ważnych powodów" wiceprzewodniczący może wykonywać czynności przewodniczącego rady. Zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Natomiast w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to przewodniczący rady decyduje o delegowaniu swoich uprawnień na wiceprzewodniczącego, tak w przypadku jego nieobecności jak i w innych przypadkach. Przy czym przepis art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy w gminie jest jeden wiceprzewodniczący to wykonuje on zadania przewodniczącego podczas jego nieobecności. Poza wskazanym przypadkiem to przewodniczący decyduje o wyznaczeniu rodzaju i zakresu zadań dla wiceprzewodniczącego. Zatem wskazanie w kwestionowanym zapisie, iż zadania przewodniczącego rady może "z innych ważnych powodów" wykonywać wiceprzewodniczący wykracza poza materię ustawową.

Z podobnych względów za poprawne należało uznać także stwierdzenie nieważności § 14 statutu, upoważniającego przewodniczącego rady do reprezentowania rady na zewnątrz. Zapis ten niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają zatem wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno-techniczny. Wskazany przepis jednoznacznie kształtuje charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że kompetencje przewodniczącego rady, jak również możliwość upoważniania innej osoby do reprezentowania rady na zewnątrz nie mieszczą się w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Za wadliwy należy uznać bowiem taki zapis statutu, który wykracza poza materię ustawową. Nie można zgodzić się z twierdzeniom skargi, iż pojęcia "organizowanie pracy" oraz "reprezentowanie na zewnątrz" pozostają w stosunku podrzędności tego drugiego pojęcia względem pierwszego. Pojęcia te, jak trafnie zauważył organ nadzoru, pozostają w stosunku wykluczenia się zakresów znaczeniowych. Z mocy wskazanego przepisu uprawnienia przewodniczącego zostały bowiem wyraźnie ograniczone do prowadzenia wewnętrznych spraw, których to uprawnień nie można rozszerzać w drodze statutu.

Również nie znajduje umocowania prawnego zapis § 59 statutu, zgodnie z którym radnemu wystawia się legitymację podpisaną przez przewodniczącego, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego. Trafnie wskazał organ nadzoru, że żaden przepis prawa nie przyznaje kompetencji radzie gminy do regulowania kwestii wydawania dokumentów o wskazanym charakterze. Rada wprowadzając do Statutu kwestionowany zapis pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 128 powołanej ustawy stanowi, że "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". Wzór zaświadczenia został określony jak załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze, oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st.. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (MP z 2006 r. Nr 72, poz. 717). Poza wymienionymi przepisami Ordynacji wyborczej brak jest przepisu przyznającego innym niż właściwa komisja wyborcza organom władzy publicznej do wydawania dokumentów potwierdzających status radnego. Nie sposób zatem akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został uregulowany w innej ustawie i został zastrzeżony dla innych organów. Zajęcie innego stanowiska prowadziłoby do zanegowania roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 , art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...).

Niezgodne z przepisami rangi ustawy było także zobowiązanie w § 78 statutu -kierowników jednostek, do których zostało skierowane wystąpienie pokontrolne do zawiadomienia komisji rewizyjnej w terminie 14 dni o sposobie wykorzystania uwag i wykonaniu wniosków. Stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem kontrolnym rady i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego. Podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Poza zadaniem kontrolnym ustawa o samorządzie gminnym określiła również dla tej komisji inne zadania wyraźnie precyzując ich zakres (art. 18a ust. 3 cyt. ustawy). Słusznie zatem organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy nie przyznają komisji uprawnień nadzorczych. Kontrola sprowadza się bowiem do czynności sprawdzających, podjętych dla ustalenia zgodności działania podmiotu kontrolowanego z określonym wymaganym kryterium oraz sformułowania na tej podstawie ocen i wniosków. Kontrola jest zatem zespołem czynności materialno-technicznych. Powyższe oznacza, że komisja nie posiada uprawnienia do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych. W związku z tym nie znajduje umocowania prawnego zapis statutu zobowiązujący kierowników jednostek do zawiadomienia komisji o realizacji uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu.

W ocenie Sądu, zasadnym było także stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 96 statutu, jako naruszającego art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że "pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy". Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że rada w statucie gminy może określić stanowiska pracy, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie mianowania. Rada ma zatem swobodę w kształtowaniu podstaw zatrudnienia, poprzez możliwość określenia stanowisk, na których pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie mianowania. W kwestionowanym zapisie rada postanowiła, że stanowiskami, na których pracownicy Urzędu Miasta K. mogą być zatrudniani na podstawie mianowania są stanowiska kierownicze oraz samodzielne stanowiska urzędnicze, pełnione przez urzędników pracujących w Urzędzie Miejskim w K. nie krócej niż 6 lat. Użycie zwrotu "mogą być zatrudniani" wskazuje na element uznania. Oznacza to, że z osobami zatrudnianymi, czy już zatrudnionymi na wskazanych stanowiskach może ale nie musi być nawiązany stosunek pracy na podstawie mianowania. Rada pozostawiła zatem swobodę w kształtowaniu podstawy zatrudnienia na wskazanych stanowiskach, co pozostaje w sprzeczności z delegacją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wbrew stanowisku skarżącej, wskazany przepis ustawy nie daje również podstaw do określenia w statucie kryteriów dokonywania oceny, od spełnienia których dopiero możliwe byłoby nawiązanie stosunku pracy na podstawie mianowania na określonym stanowisku.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 i § 12 statutu we wskazanym przez organ nadzoru zakresie oraz § 14, § 59, § 78, § 96 statutu. Sąd w związku z częściowym uwzględnieniem skargi nie orzekł w kwestii zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego, o jakich mowa w art. 200 i 205 wskazanej wyżej ustawy, bowiem strona skarżąca nie wykazała aby koszty te poniosła.