Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 175/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 art 77 § 1, art 155, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 25
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a.", rozkazu personalnego KGP z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]") z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o zwolnieniu D. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") ze służby w Policji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

KWP w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zwolnił D. M. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, że utracił on nieposzlakowaną opinię w związku z przedstawieniem zarzutów popełnienia przestępstw określonych w art. 258 § 1, art. 231 § 1 w związku z art. 12 kodeksu karnego oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

W wyniku wniesionego odwołania KGP rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 386/12 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 24 lipca 2012 r.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. D. M. wystąpił do KWP w [...] o przywrócenie do służby w Policji. Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował go o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skierowanym do Ministra SWiA, doprecyzowanym pismem z dnia [...] lutego 2019 r., D. M. wniósł o weryfikację rozkazu personalnego KGP z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] "na zasadzie art. 155 § 1 k.p.a.". Do wniosku załączył m.in. kopie wyroków uniewinniających go od popełnienia zarzucanych mu czynów.

Minister SWiA przekazał wniosek D. M. KGP, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

KGP decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] .

Na skutek odwołania strony Minister SWiA decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a.

KGP decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ powołał art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazał, że ww. rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby jest decyzją, na mocy której wnioskodawca nabył prawo, bowiem zmianie uległ jego dotychczasowy status prawny. Ponadto rozkaz ten jest decyzją uznaniową, a wnioskodawca wyraził zgodę na jego zmianę.

Organ zauważył, że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy pragmatycznej. Jednakże przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji decyzji ostatecznej. Analizowany przepis stanowi bowiem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie powinny nastąpić jedynie w szczególnych sytuacjach, pod warunkiem, że przepisy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym samo określenie "słuszny interes strony", jakkolwiek niezdefiniowane, to jednak wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.

Dalej KGP wskazał, że zakres i rodzaj zadań nałożonych przepisami prawa na Policję oraz charakter przyznanych w związku z tym funkcjonariuszom Policji uprawnień wymaga istnienia stosownych procedur sprawdzających, uniemożliwiających dostęp do służby osobom, które nie spełniają określonych kryteriów, ogólnie sformułowanych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W przypadku osób, które nie pozostają w stosunku służbowym, ustawodawca wprowadził dwie procedury warunkujące dostęp do służby w Policji. Pierwsza to postępowanie kwalifikacyjne, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o Policji. Ma ono na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Druga to przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości (art. 42 ust. 1 ww. ustawy). W tym drugim przypadku, o ile sama reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby (bądź odpowiednio w przypadkach, o których mowa w art. 42 ust. 7), o tyle dopuszczenie do podjęcia służby wymaga zgłoszenia w odpowiednim terminie gotowości podjęcia służby (art. 42 ust. 2) oraz ustalenia, że nie zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia (art. 42 ust. 3). Innymi słowy, najpierw następuje przywrócenie do służby (z mocy prawa), zgłoszenie gotowości do służby, a następnie sprawdzenie czy policjant może być dopuszczony do służby. Negatywny w tym względzie wynik dla przywróconego do służby oznacza rozwiązanie stosunku służbowego, zaś pozytywny - wydanie rozkazu o mianowaniu na konkretne stanowisko służbowe.

KGP zaznaczył, że ww. tryb powrotu do służby w Policji osoby zwolnionej z tej służby dotyczy wyłącznie wadliwego zwolnienia ze służby (skutkującego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji o zwolnieniu), jak też odpowiednio policjanta zwolnionego ze służby na podstawie:

1) art. 41 ust. 1 pkt 3 jeżeli zapadło prawomocne orzeczenie, o którym mowa w art. 135s ust. 1 pkt 1, w postępowaniu dyscyplinarnym, które wznowiono ze względu na to, że prowadzone przeciwko niemu, o ten sam czyn, postępowanie karne, karne skarbowe lub w sprawach o wykroczenia zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania karnego albo w art. 5 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia,

2) art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 jeżeli postępowanie karne lub karne skarbowe zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania karnego (art. 42 ust. 7 ustawy o Policji).

Określony w ustawie o Policji katalog przypadków skutkujących przywróceniem do służby jest więc zamknięty. Przywołana ustawa nie przewiduje przywrócenia do służby policjanta niewadliwie zwolnionego ze służby ze względu na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy) po zakończeniu - wyrokiem uniewinniającym - postępowania karnego, w związku z którego wszczęciem uznano, że policjant utracił nieposzlakowaną opinię.

Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość powrotu do służby osób, które zostały zwolnione ze służby w sposób prawidłowy. Możliwość ta nie wymaga jednak eliminowania z obrotu prawnego niewadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby, bowiem decyzja taka nie stanowi przeszkody do ponownego nawiązania stosunku służbowego. Konieczne jest natomiast ustalenie, czy dana osoba spełnia ustawowe kryteria warunkujące pełnienie służby w Policji. Sprawdzenie to następuje w ramach postępowania kwalifikacyjnego (art. 25 ust. 2 ustawy o Policji), które w określonych okolicznościach ma uproszczony charakter (art. 25 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy).

Uwzględniając powyższe KGP podkreślił, że w przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie miałoby miejsca przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się bowiem jedynie do decyzji nieobarczonych żadną z wad, o których mowa w art. 156 lub art. 145 k.p.a. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nie przewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych. Ponadto dopiero od daty nawiązania w ten sposób stosunku służbowego zaistniałyby w pełnym zakresie podstawy badania możliwości pełnienia przez policjanta służby w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji (chociażby ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, czy też przeprowadzenia postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych), przy jednoczesnym braku podstaw do niedopuszczenia policjanta do służby i odmowy wypłaty uposażenia.

Skoro zatem w sytuacji uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji o zwolnieniu D. M. ze służby niemożliwe byłoby zastosowanie art. 42 ustawy o Policji (z uwagi na fakt, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku uchylenia decyzji niewadliwej), to takie uchylenie skutkowałoby koniecznością dopuszczenia wymienionego do służby po niemal ośmiu latach od jej zaprzestania i bez przeprowadzenia stosownej procedury (wynikającej z art. 42 i art. 25 ustawy o Policji) zmierzającej do ustalenia, czy może być on do niej dopuszczony. Byłoby to działanie pozbawione podstaw prawnych oraz wykraczające poza ramy przedmiotowej sprawy.

Zdaniem KGP, w świetle art. 25 i art. 42 ustawy o Policji należy przyjąć, że w przypadku wydania przez organ niewadliwej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji "powrót do służby" takiego byłego policjanta jest możliwy jedynie w drodze postępowania kwalifikacyjnego, określonego w art. 25 ww. ustawy.

Niezależnie od powyższego KGP zauważył, że uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. kwestionowanych rozkazów personalnych byłoby sprzeczne z interesem służby, tożsamym w tym wypadku z interesem społecznym, który ze względu na szczególny charakter zadań realizowanych przez Policję, nie może być podporządkowany słusznemu interesowi stron. Tymczasem Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...] przypisał D. M. zachowania polegające na "przewożeniu oraz "przyjmowaniu" w radiowozie policyjnym znajomych kobiet (...), samowolne opuszczanie patrolowanego terenu oraz niereagowanie na takie samo zachowanie partnera służbowego". Jednocześnie Sąd stwierdził, że "w niniejszym przypadku można śmiało przyjąć, że zachowania oskarżonego w sposób bezpośredni i realny godziły w dobro służby, ale jako takie zawierały się w sferze odpowiedzialności dyscyplinarnej" (uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...], s. 15-16).

KGP wskazał również na niewyjaśnione okoliczności w prowadzonej przeciwko D. M. sprawie karnej, związane z zarzutami posiadania i zażywania przez policjanta środków, które określano jako "dopalacze", czy "środki odurzające" (ilości i rodzaju tych substancji nie udało się w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, co skutkowało uniewinnieniem oskarżonego). Stwierdził, że z uwagi na te okoliczności nie można jednoznacznie uznać wymienionego za osobę o nieposzlakowanej opinii w sytuacji, gdy uzasadnienia wydanych wobec niego wyroków w sprawie karnej (w wyniku której, co bezsporne, wymieniony został uniewinniony) nie usuwają wątpliwości co do czynów stanowiących przedmiot oskarżenia, lecz świadczą jedynie o tym, że wątpliwości te rozstrzygnięto na korzyść oskarżonego. Samo jednak istnienie takich wątpliwości, pomimo prawomocnego wyroku Sądu o uniewinnieniu, wyklucza możliwość stwierdzenia, że D. M. cechuje nieskazitelny charakter (uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...], s. 24).

Zdaniem KGP, w świetle ww. okoliczności nie można przyjąć, że D. M. posiada cechy wymagane do pełnienia służby w Policji, a przy tym daje rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania zadań nałożonych przepisami prawa na Policję oraz godnego reprezentowania formacji.

Końcowo KGP stwierdził, iż wymieniony pozostaje poza służbą od prawie ośmiu lat, co bezsprzecznie skutkowało utratą wiedzy i umiejętności niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Nie sposób zatem uznać za zgodne z interesem służby uchylenie kwestionowanych rozkazów personalnych wobec znacznego upływu czasu od daty zwolnienia ze służby.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. D. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Podniósł, że organ I instancji, powołując fragmenty uzasadnienia wyroku (uniewinniającego) Sądu Okręgowego w [...] o sygn. akt [...], mija się z prawdą uznając, że w postępowaniu karnym podważona została jego wiarygodność. Stwierdził przy tym, że zeznania w sprawie karnej złożył już po zwolnieniu ze służby w Policji, korzystając z praw podejrzanego.

Ponadto, jako niezrozumiałe skarżący określił powoływanie przez KGP okoliczności związanych z zażywaniem dopalaczy w sytuacji, gdy system prawny nie definiując pojęcia "dopalaczy" nie zabraniał ich użycia.

Następnie, powołując się na art. 155 k.p.a., skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest merytorycznych podstaw uniemożliwiających uchylenie rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Podkreślił również, że nigdy nie pogodził się z faktem, że został posądzony o działalność przestępczą, zaś wyrok uniewinniający jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie go ze służby było przedwczesne i naruszało zasadę domniemania niewinności wyrażoną w art. 5 § 1 k.p.k. Decyzja o zwolnieniu ze służby przekreśliła jego plany zawodowe i rodzinne.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielił przy tym stanowisko KGP, iż brak jest podstaw prawnych w przepisach prawa materialnego dla określonego w art. 155 k.p.a. sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji o zwolnieniu D. M. ze służby w Policji. Przepisy ustawy o Policji regulują bowiem kwestię przywrócenia do służby w art. 42 ustawy o Policji, wskazując jednocześnie, w jakich przypadkach przepis ten może mieć zastosowanie. Również ponowne przyjęcie do służby funkcjonariusza wcześniej zwolnionego (art. 25 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji) zostało jednoznacznie uregulowane w tej ustawie. Skoro zatem pragmatyka służbowa reguluje daną kwestię w określony sposób, brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. Chybione są zatem zarzuty strony, iż wydanie zaskarżonej decyzji narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Organ odwoławczy podzielił również argumentację KGP, iż niezależnie od powyższego stanowiska, na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, przemawiająca za uchyleniem w trybie art. 155 k.p.a. kwestionowanych rozkazów personalnych o zwolnieniu ww. ze służby w Policji. Nie można bowiem uznać, że skarżący posiada cechy wymagane do pełnienia służby w Policji, a przy tym daje rękojmię rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych oraz godnego reprezentowania formacji.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. D. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji,

- art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowane tego przepisu, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji KGP z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

W motywach skargi wskazano w szczególności, że podstawową przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o uchylenie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby jest to, że przepisy szczególne (art. 41 i następne ustawy o Policji) sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji.

Jakkolwiek powołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o Policji regulują pewne kwestie zwolnienia ze służby i ponownego przyjęcia do służby, to jednak nie regulują sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, czyli uniewinnienia policjanta od zarzutów, których postawienie było podstawą zwolnienia go ze służby. To oznacza, że wbrew stanowisku Ministra, brak jest przepisów zakazujących uchylenia decyzji o zwolnieniu. Pozostałe przesłanki warunkujące zastosowanie art. 155 k.p.a. zostały spełnione.

Podniesiono również, że Minister, poza rozważeniami na temat braku przesłanek z art. 155 k.p.a., wskazał na to, że skarżący w toku służby miał zachowywać się co najmniej niepoprawnie, w szczególności poprzez stosowanie dopalaczy oraz przebywanie na służbie ze znajomymi kobietami. Okoliczności te, nawet gdyby wystąpiły, nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Przede wszystkim jednak na istnienie tych okoliczności nie został w toku postępowania administracyjnego przeprowadzony żaden dowód (dowodem takim nie jest uzasadnienie wyroku sądu karnego), co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja KGP z dnia [...] września 2019 r. nie naruszają prawa. Organy zasadnie bowiem odmówiły uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., rozkazu personalnego KGP z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o zwolnieniu D. M. ze służby w Policji.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie stosuje się prawa materialnego. Celem tego postępowania, w odróżnieniu do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99, publ. LEX nr 55302; z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 833/18, publ. CBOSA).

W trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie ww. przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na który składają się elementy podmiotowe (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) oraz przedmiotowe (tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej) (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 4, publ. CBOSA). Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzyganych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie w sprawie 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 37/15, publ. j.w.).

Ponadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć podejmowane jest w granicach prawa.

Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (por. wyroki NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06; z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1895/13; publ. j.w.).

W świetle powyższych uwag za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący swoje żądanie opiera na fakcie wydania przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...][...] wyroku z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] uniewinniającego go od zarzucanych mu czynów. Wyrok ten stanowi nowy dowód w sprawie, a jak już wyżej wskazano, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może bowiem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzja ostateczną, lecz do oceny tejże decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

W niniejszej sprawie owe przepisy szczególne to przepisy ustawy o Policji stanowiące materialnoprawną podstawę ostatecznego rozkazu personalnego KGP z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem organów, że brak jest podstaw prawnych w przepisach tej ustawy dla określonego w art. 155 k.p.a. sposobu i zakresu modyfikacji ww. rozkazu personalnego. Wynika to z przewidzianej w przepisach ustawy o Policji procedury warunkującej przyjęcie do służby w Policji, która obejmuje dwa tryby: postępowanie kwalifikacyjne (art. 25 ust. 2 ustawy o Policji); przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). W tym ostatnim przypadku najpierw następuje przywrócenie do służby (co ma miejsce z mocy prawa), następnie zgłoszenie gotowości do służby, a w dalszej kolejności sprawdzenie przez organ czy policjant może być dopuszczony do służby (art. 42 ust. 2 - 3 ww. ustawy). Negatywny w tym względzie wynik dla przywróconego do służby oznacza rozwiązanie stosunku służbowego, zaś pozytywny - wydanie rozkazu o mianowaniu na konkretne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1192/11, publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazał organ, tryb powrotu do służby w Policji osoby zwolnionej dotyczy wyłącznie wadliwego zwolnienia ze służby (w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji o zwolnieniu), a także odpowiednio policjanta zwolnionego ze służby w przypadkach wymienionych w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji. Przy czym określony w ustawie o Policji katalog przypadków skutkujących przywróceniem do służby jest zamknięty. Ustawa o Policji nie przewiduje zatem przywrócenia do służby policjanta zwolnionego ze służby na podstawie niewadliwej decyzji, wydanej w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, po zakończeniu wyrokiem uniewinniającym postępowania karnego, w związku z którego wszczęciem organ uznał, że policjant - ze względu na ważny interes służby - nie może jej dalej pełnić.

Ustawa o Policji przewiduje możliwość powrotu do służby osób, które zostały zwolnione ze służby w sposób prawidłowy. Możliwość taka nie wymaga jednak wyeliminowania z obrotu prawnego niewadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby, bowiem decyzja taka nie stanowi przeszkody do ponownego nawiązania stosunku służbowego. Niezbędnym jest natomiast ustalenie, czy dana osoba spełnia ustawowe kryteria warunkujące pełnienie służby w Policji. Sprawdzenie to następuje w ramach postępowania kwalifikacyjnego (art. 25 ust. 2 ww. ustawy), które w określonych okolicznościach ma uproszczony charakter (art. 25 ust. 3 pkt 3 ustawy).

Zatem w przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o art. 155 k.p.a., nie doszłoby do przywrócenia do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji z powodu jej wadliwości, bowiem tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się jedynie do decyzji nieobarczonych wadą w rozumieniu art. 156 § 1 lub art. 145 k.p.a. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to zatem tryb nawiązywania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 920/07, publ. CBOSA).

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania. Stoją temu na przeszkodzie przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o Policji regulujące w sposób wyczerpujący przypadki przywrócenia do służby. W niniejszej sprawie, w której wydana została przez organ niewadliwa decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, "powrót do służby" jest możliwy jedynie w drodze postępowania kwalifikacyjnego określonego w art. 25 ustawy o Policji.

Powyższa konkluzja prowadzi do uznania, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony warunkujące zastosowanie art. 155 k.p.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, obie te wartości muszą znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, co wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w analizowanym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem (w niniejszej sprawie z ustawą o Policji), a taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku zastosowania ww. trybu wobec ostatecznego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W tym kontekście rozważania organu odnośnie braku przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a., w oparciu o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...][...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organ podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Prawidłowo uznał, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnił, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.