Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1817/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca),, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

W dniu 16 czerwca 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynęło pismo Skarżącego A. K. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną. Skarżący pobiera zasiłek chorobowy (uległ wypadkowi drogowemu), jego żona pracuje za najniższe wynagrodzenie. Na utrzymaniu mają dwie uczące się córki. Skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Wyjaśnił iż wobec spółki cywilnej E., której Skarżący był wspólnikiem toczyło się postępowanie upadłościowe.

W dniu 6 lipca 2005 r. Skarżący złożył kolejne pismo o podobnej do powyższej treści.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku całkowitej nieściągalności, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący posiada bowiem źródło dochodu. Ponadto należności o których mowa wyżej ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że jego sytuacja pogorszyła się z tego względu, iż pozostaje on bez jakichkolwiek dochodów. W takiej sytuacji rodzinę Skarżącego utrzymuje jego żona oraz ojciec emeryt.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję organu I instancji i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz przez płatnika. W uzasadnieniu wymienił powody, dla których uchylił decyzję organu I instancji. Stwierdził jednocześnie, że ponowna analiza akt sprawy nie pozwala na zmianę wyrażonego w niej stanowiska, a to z tej przyczyny iż brak jest podstaw prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników. Nie zachodzi ponadto całkowita nieściągalność gdyż Skarżący posiada dochód w postaci świadczenia rehabilitacyjnego, a należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat.

Poza tym organ podniósł, że w sprawie niniejszej nie będzie miał zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jako że zaległości nie dotyczą ubezpieczeń własnych. Brak jest także podstaw do zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) ponieważ nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia. Nie jest bowiem wykluczona możliwość jego spłaty w układzie ratalnym.

W skardze na tę decyzję Skarżący przedstawił ponownie swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Przypomniał genezę powstania zadłużenia z tytułu składek, o umorzenie którego wystąpił. Wyjaśnił, iż w chwili obecnej nie osiąga żadnych dochodów. Rodzina Skarżącego utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę żony. W stosunku do Skarżącego toczy się postępowanie cywilne w którym były wspólnik domaga się spłaty 30.000 zł z tytułu uregulowania zobowiązań wobec byłych kontrahentów. Na marginesie nadmienił że zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku od towarów i usług zostały mu umorzone z uwagi na stan majątkowy i rodzinny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdował się Skarżący) także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje.

Organ stwierdził w niej, iż w przypadku Skarżącego nie ma miejsca całkowita nieściągalność gdyż posiada on źródło dochodu (świadczenie rehabilitacyjne), czy wręcz - jak w odpowiedzi na skargę - stałe źródło dochodu. Tymczasem uszło uwadze organu, iż świadczenie rehabilitacyjne przyznano Skarżącemu na okres od 23 sierpnia 2005 r. do 18 lutego 2006 r. (k. 64 akt administracyjnych), stąd też nazwanie go stałym źródłem dochodu jest, zdaniem Sądu, nieporozumieniem. Zwłaszcza, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] lutego 2006 r.

Na okoliczność tę wielokrotnie zwracał uwagę Skarżący i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. I tak w piśmie skierowanym do Sądu w dniu 5 października 2006 r. podniósł, że od 18 września 2006 r. nie ma już prawa do zasiłku rehabilitacyjnego, z tą też chwilą nie posiada on żadnych dochodów.

Okoliczność tę organ zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki prowadzenia skutecznej egzekucji, przy czym ocena sytuacji Skarżącego powinna być dokonana na datę wydania decyzji a nie odnosić się do hipotetycznych zdarzeń mogących wystąpić w przyszłości. Wyjaśnienia wymaga również to czy rzeczywiście właściwy organ podatkowy, jak wskazał Skarżący w skardze, w tym samym stanie faktycznym umorzył jego zaległości Skarżącego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku od towarów i usług z uwagi na stan majątkowy i rodzinny.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż sporna zaległość za październik 2000 r., o której umorzenie Skarżący wystąpił dotyczy należności obciążających Przedsiębiorstwo Handlowe "E." s.c. S. K., A. K.. Spółka ta zakończyła byt prawny (upadłość) w 2004 r. W takiej sytuacji ustawodawca w art. 31 u.s.u.s. nakazał do należności z tytułu składek stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) dalej: O.p., a w szczególności jej art. 115. Przepis ten stanowi, że wspólnik spółki cywilnej, jak również były wspólnik tej spółki, odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki.

O odpowiedzialności orzeka się w decyzji wydanej na podstawie art. 108 § 1 w związku z art. 115 O.p. Określenie wysokości zobowiązania - zgodnie z art. 115 § 4 O.p. - następuje w jednej decyzji łącznie z orzeczeniem o odpowiedzialności wspólnika za zobowiązania spółki.

Powyższe oznacza, że obciążenie wspólnika składkami, które ciążyły na spółce jest możliwe dopiero w wyniku wydania i doręczenia decyzji, o której mowa w art. 108 i art. 115 O.p. Dopiero wówczas - po powstaniu zobowiązania wspólnika do zapłaty składek - istnieje możliwość zastosowania ulgi w postaci umorzenia składek na podstawie art. 28 u.s.u.s.

Zwrócić uwagę należy także na to, że wspólnik spółki cywilnej odpowiada za niezapłacone składki na ubezpieczenia społeczne, natomiast nie ponosi odpowiedzialności za składki na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, co wynika z treści art. 32 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, iż Do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Z tego unormowania wynika jednoznacznie, że do tego rodzaju należności nie stosuje się przepisów O.p. regulujących odpowiedzialność osób trzecich, w tym wspólników spółek cywilnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż w aktach sprawy poza skierowaną do Skarżącego informacją z dnia 11 lutego 2005 r. o ciążącym na nim jako wspólniku zadłużeniu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP za zatrudnionych pracowników (k. 19) brak jest decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za te zaległości na wspólników spółki "E.", w tym na Skarżącego. Stąd też za przedwczesne uznać należy prowadzenie w stosunku do Skarżącego postępowania i wydanie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości tejże spółki.

Sąd zważył również, iż Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu przed wydaniem decyzji nie umożliwili Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązali się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż O.p. nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na organy art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.