Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4817/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 1 § 1, 2 i 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 170 ust. 1 pkt 1, art. 170 ust. 3, art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 179, art. 180, art. 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 768
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1004/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego A. K. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1004/20 oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 28 lutego 2020 r. nr DOS1.1125.36.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. K. (dalej: skarżący) od dnia 2 lutego 2004 r. był zatrudniony w administracji celnej. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] – Graniczny Referat Zwalczania Przestępczości w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta. W związku z wprowadzoną od 1 marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "KAS"), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W wyniku skargi, złożonej przez wnioskodawcę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "DIAS", "organ I instancji") w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "IAS"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 120/17 odrzucił skargę.

Na skutek złożonej przez A. K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1163/18, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Decyzją nr 1801-IZ K2.111.362.2019 z dnia 2 stycznia 2020 r., DIAS w Rzeszowie, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm., dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, z późn. zm. dalej: "u.KAS."), oraz mając na uwadze treść postanowienia z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. I OSK 1163/18, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Uzasadniając podjętą decyzję DIAS wskazał, iż w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej, z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań. Zgodnie z decyzjami Dyrektora Izby Celnej w [...] nr 99/2016 i 3/2017 w sprawie ustalenia liczby etatów dla komórek organizacyjnych Izby Celnej w [...] i podległych Urzędów Celnych - stan zatrudnienia w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości w [...] przed konsolidacją w ramach KAS wynosił 43 etaty. Według stanu na dzień 30 września 2017 r. w V Granicznym Referacie w [...] służbę pełniło 35 funkcjonariuszy. Natomiast w komórce, w której A. K. pełnił służbę w ostatnim okresie, tj. w I Mobilnym Referacie Realizacji w [...], utworzonym w miejsce IV Granicznego Referatu Realizacji w [...], który przed konsolidacją liczył 45 funkcjonariuszy, a po reformie stan zatrudnienia wynosił 22 funkcjonariuszy.

Organ stwierdził, że dokonując analizy stanu etatowego w referatach zwalczania przestępczości w związku z realizowanym procesem kadrowym, związany uwarunkowaniami ustawowymi, był zobligowany do dostosowania obsady etatowej w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury IAS wynikała z nałożonej u.KAS specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji. Spowodowało to zmianę struktury organizacyjnej - likwidację granicznych referatów zwalczania przestępczości i utworzenie granicznych oraz mobilnych referatów realizacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji DIAS w Rzeszowie skarżący wniósł o jej uchylenie. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. miał w stosunku do niego zastosowanie, podniósł, że przebieg jego służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały za tym, aby złożyć mu propozycję służby.

Decyzją znak DOS1.1125.36.2020 EDE z dnia 28 lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Szefa KAS, w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Wskazał, iż celem utworzenia KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów u.KAS. i u.p.w.KAS., miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS.

A. K. pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję Szefa KAS nr DOS1.1125.36.2020 EDE z dnia 28 lutego 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję DIAS nr 1801-IZ K2.111.362.2019 z dnia 2 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została KAS, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4, u.p.w.KAS. określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość służby.

Sąd I instancji zaznaczył, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS. (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasały: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, ewentualnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS.).

Sąd I instancji zaznaczył, iż z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmował określoną decyzję lub przedkładał funkcjonariuszowi określone propozycje. W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że w wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek i funkcjonariuszy zatrudnionych w IAS w Rzeszowie uległa znaczącemu zmniejszeniu a organ był zobligowany do dostosowania obsady etatowej w komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań.

Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd I instancji przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS. i u.KAS. pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych, zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną.

Zaznaczyć należy, że zostało wniesione zdanie odrębne do powyższego wyroku WSA w Warszawie. Podkreślono w nim, że organy administracyjne nie rozważyły w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tych związanych z posiadanymi przez skarżącego kwalifikacjami i przebiegiem jego dotychczasowej służby (vide: przesłanki wskazane w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.), a także nie podały w uzasadnieniu wydanych decyzji zobiektywizowanych i jednocześnie zindywidualizowanych, odniesionych do skarżącego przyczyn, z powodu których nie przedstawiono mu propozycji dalszej służby (pracy) w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalających na porównanie jego kwalifikacji i doświadczenia zawodowego i innych osób, którym przedstawiono propozycje dalszego zatrudnienia. Konieczne jest również respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa, jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem posługiwania się kryteriami niemerytorycznymi i nieobiektywnymi (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji, uznać należy, że swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4299/18).

Niewskazanie konkretnych kryteriów decydujących o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby (pracy) uniemożliwiało Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia poszanowania wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP zasad, tj. zasady ochrony zaufania obywatela do państwa, zasady równego traktowania i zasady zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, gospodarczym i społecznym, a także zasady jednakowych szans w ubieganiu się o pełnienie funkcji publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. poprzez:

a) niezasadne oddalenie skargi skarżącego i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby w sytuacji, gdy organy obu instancji nie zastosowały w ogóle przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. do skarżącego (a był to obowiązek organów obu instancji), a stosowano kryteria pozaustawowe (co nie powinno mieć miejsca i było bezprawne);

b) poprzez brak kontroli zasadności niewręczenia skarżącemu propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Administracji w Rzeszowie;

c) niezasadne oddalenie skargi skarżącego i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to potwierdza w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. obligowały DIAS w Rzeszowie do wręczenia skarżącemu propozycji służby lub propozycji pracy i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje bezpośrednio na niezasadność zwolnienia skarżącego z służby;

2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 u.KAS przez uznanie przez Sąd, że funkcjonariusze KAS-u mogą być zwolnieni z służby bez stosowania przesłanek określonych w w/w przepisach;

Nadto z tzw. ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS poprzez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdziły one zwolnienie ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji w której powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale z datą bieżącą wydania orzeczenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również:

1) obrazę przepisu art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia Skarżącego z służby (i uprzednio braku wręczenia mu propozycji służby).

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomione, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 19 lipca 2022 r., (k. 108 a.s.) wyraziła zgodę i wnosiła o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast strona przeciwna pismem z 18 lipca 2022 r., (k. 103 a.s.) nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 3 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Jako oczywiście nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej naruszenie prawa może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa (a nie jako "niewłaściwa kontrolę administracji publicznej"). Podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niestety ani treść wskazanego zarzutu, ani argumentacja podniesiona do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie spełniają powyższych wymagań.

Niezależnie od powyższej konstatacji wskazać należy, że art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

Trudno także dociec, na czym może polegać naruszenie przepisu stanowiącego, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (a więc sąd administracyjny w rozumieniu tego przepisu) rozpoznał skargę skarżącego na decyzję Szefa KAS (a więc sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu).

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Wreszcie uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast częściowo uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, chociaż również one nie zostały prawidłowo sformułowane i wymagają rekonstrukcji. W szczególności oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 u.KAS. Otóż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Niestety również w tym przypadku przedmiotowy zarzut nie spełnia wskazanych standardów, których spełnienia należałoby oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika, Zarówno art. 179, jak i art. 180 u.KAS dzielą na niższe jednostki redakcyjne, które nie zostały precyzyjnie wskazane w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej. Nadto żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (ani decyzji DIAS w Rzeszowie), jak również nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji (zarówno pod względem ich wykładni, jak i zastosowania). Nie sposób więc zarzucić WSA w Warszawie, że naruszył wspomniane przepisy. Wreszcie przepisy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego. Odnoszą się bowiem one do obligatoryjnych (art. 179 u.KAS) i fakultatywnych (art.180 u.KAS) przesłanek zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby, gdy tymczasem w stosunku do skarżącego zastosowano unormowania przejściowe dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z wprowadzeniem reformy administracji skarbowej i celnej. Niewątpliwie przeprowadzenie reformy administracji skarbowej i celnej, w wyniku której powstała nowa formacja w postaci Służby Celno - Skarbowej uprawniało ustawodawcę do przyjęcia regulacji normatywnych umożliwiających dobór kadry w nowo utworzonej jednostce. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione oraz ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. Stąd też swoje zastosowanie znajdują regulacje zawarte w art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 u.p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS z uwzględnieniem kryteriów z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

Na wstępie tej części rozważań podnieść należy, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Znajdują zatem do niej zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Zatem sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 u.KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Wprowadzenie reformy struktur administracji skarbowej nie zwalniało jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Wbrew jednak przekonaniu Sądu I instancji organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie przedstawiły w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności taką przesłanką nie jest kryterium reorganizacji strukturalnej służby, z czym miało wiązało się zmniejszenie ilości komórek organizacyjnych i etatów. Błędna jest zatem teza Sądu I instancji, że reforma struktur administracji skarbowej i celnej oraz utworzenie nowego organu – Krajowej Administracji Skarbowej sama w sobie kreowała jako wystarczającą do wygaśnięcia stosunku służby przesłankę jej reorganizacji, co wiązało się ze zmniejszeniem etatów w Służbie Celno-Skarbowej i pozwalało na jej zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach szeroko zakrojonej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji, a co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji stosowny zakres dyskrecjonalności w wyborze osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Organy KAS nie zostały ustawowo zobligowane do przedstawienia jakiejkolwiek propozycji (czy to zatrudnienia, czy to służby) względem dotychczasowych pracowników lub funkcjonariuszy. Taki sposób regulacji tej kwestii został ujętej w szeroko zakreślonej dyskrecjonalności tych organów administracji. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie NSA (w tym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19). Zatem na organach tych nie spoczywał obowiązek przedstawienia pracownikom lub funkcjonariuszom pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, gdyż była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o rozbudowanej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - było działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których w szczególności wymienia się prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym) i prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008/4/63). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob.m. in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygn. akt K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt SK 10/00, OTK 2001/3/52). W rozważaniach nie można pominąć art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. akt K 21/99; OTK 2000/4/109) wywiódł, że celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej.

Niewątpliwie już sama natura stosunku służbowego będzie determinować rozumienie regulacji prawnych dotyczących funkcjonariuszy i trybów postępowania w tym przedmiocie. Stosunek służbowy nie może być utożsamiany ze stosunkiem pracy. Pogląd ten nawiązuje do konstrukcji prawa urzędniczego, które wywodziło teorię stosunku służbowego ze stosunku publicznoprawnego, mającego swe źródło w akcie administracyjnym. Ze względu na swoją specyfikę wyrażającą się m.in. pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza, hierarchicznym podporządkowaniem, nadrzędnością interesu służby nad interesem osobistym funkcjonariusza, przyjmowano, że stosunek służbowy ma charakter administracyjny (zob. wyrok TK z dnia 19 października 2004r., sygn. akt K 1/2004. OTK 2004 nr 9, poz.93). Dodatkowo wskazać tu można także na takie elementy jak: kompetencje służbowe do wykonywania funkcji, polecenia służbowe, mianowania na stopień. Mając na uwadze właśnie owe wymagania i ograniczenia, jako swego rodzaju rekompensata, stosunek służbowy charakteryzuje się większą trwałością niż stosunek pracowniczy oparty o umowę o pracę. Zatem zarówno akt mianowania, jak i akt zwalniający ze służby mają charakter decyzji administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi (zob. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1978, s.180 i nast.; T.Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s.17; wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 210/06).

W obowiązujących w Polsce pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznaje się rozstrzygnięcia dotyczące m.in. przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych, a przede wszystkim zwolnienia ze służby. Skoro bowiem stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, to zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Ukształtowanie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia (a takową charakteryzują się przecież stosunki służbowe) daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy, a ma to znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (zob. wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003 r., K 52/02, OTK ZU 2003, nr 6, poz.54).

"Jeżeli zatem wskutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia lub służby, albo nie przyjęcia takiej propozycji przez funkcjonariusza stosunek służby wygaśnie, to odwołując się do standardów konstytucyjnych (art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego, w takim przypadku organ był zobowiązany wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie służby. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ jest obowiązany wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu. (...) Będzie miał tu zastosowanie art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby – co następuje w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS)." - M. Kotulski, Pozycja prawna funkcjonariuszy podczas formowania Krajowej Administracji Skarbowej, Opolskie Studia Administracyjno-Prawne, 2020 nr 18, s. 39. Z treści uzasadnienia tej decyzji funkcjonariusz powinien się dowiedzieć o przesłankach, które zadecydowały o nie przedstawieniu propozycji zatrudnienia, bądź służby, a w konsekwencji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Konieczne jest więc stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności, gdyż selekcja osób pełniących służbę publiczną nie może być przeprowadzona w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa (art. 2 Konstytucji RP), jak też działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP) – zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK 2004, nr 4 poz. 30. W takim przypadku konieczne jest odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, tj. uwzględnienia posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Nie jest zatem rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia), wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją.

Nawiązując do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe przyjąć należy, wbrew pojawiającemu się w orzecznictwie sądów pierwszej instancji poglądowi, że decyzja w sprawie zwolnienia ze służby nie jest decyzją uznaniową. Wręcz przeciwnie jest decyzją związaną, potwierdzającą (deklaratoryjną), że wskutek zaistniałych przesłanek z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS stosunek służbowy wygasł ex lege z dniem 31 sierpnia 2017 r. lub po upływie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). Jak wiadomo pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Analiza przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie niektóre z użytych w tym przepisie pojęć z uwagi na ich nieostrość wymagają dokonania przez organ interpretacji. W doktrynie prawa od dawna odróżnia się jednak odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS oraz art. 276 ust. 2 u.KAS należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy administracji skarbowej oraz Służby Celnej jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02. Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży. Jedynymi bowiem kryteriami podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane i zastosowane przez organ oraz podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza - od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej.

Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS., do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji nie może być iluzoryczna i sprowadzać się w istocie do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ w sposób obszerny odniósł się do kwestii przeprowadzonej reformy w strukturach administracji celno-skarbowej, wskazując na jej skutki wobec strony oraz stwierdził, że w konsekwencji wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, to znaczy, że w sposób wystarczający uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Kontrola w takich przypadkach obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.). Skoro bowiem na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych. Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania stosunku służbowego (w tym przypadku stwierdzenia jego wygaśnięcia). W sytuacji, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia strony, Sąd powinien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia – zob. wyrok NSA z 30 września 2022 r., sygn. III OSK 3027/21, oraz por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 5145/21).

W rozpoznawanej sprawie organ, wyjaśniając dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji pełnienia służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wskazał na cele przeprowadzanej reformy uznając jednocześnie, że był zobligowany do dostosowania obsady etatowej w komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury IAS wynikała z nałożonej u.KAS specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji. Spowodowało to zmianę struktury organizacyjnej - likwidację granicznych referatów zwalczania przestępczości i utworzenie granicznych oraz mobilnych referatów realizacji.

Nie można zatem uznać, że organ przeprowadził weryfikację przy uwzględnieniu całej kariery zawodowej skarżącego i jego kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego. Brak stanowiska organu we wskazanym zakresie czyni zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą arbitralną, a brak właściwego zindywidualizowania przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS sprawia, że decyzje te w istocie nie poddają się kontroli sądowej. Nie odpowiadają bowiem na pytanie, dlaczego konkretnie – pomimo przebiegu służby i posiadanych przez skarżącego kwalifikacji – nie przedstawiono mu propozycji zatrudnienia/służby i w konsekwencji stwierdzono wygaśnięcie jego stosunku służbowego. To zaś prowadzi do wniosku, że kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć przeprowadzona przez Sąd I instancji nie została dokonana w sposób rzetelny, lecz z naruszeniem przepisów podanych w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej. Była to w istocie kontrola iluzoryczna, sprowadzająca się do powielenia stanowiska organu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni poczynione powyżej uwagi i przeprowadzi ponowną, rzetelną weryfikację sytuacji prawnej skarżącego.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku (pkt 1). Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).