Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3379/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1187/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] solidarnie na rzecz [...] 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1187/15, oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, organ) ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...].

W ogłoszeniu z dnia [...] maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert poinformowano o wyborze dwóch oferentów. Oferta [...] i [...] (dalej: skarżący, strona) nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 48,33 pkt i zajęła 3 miejsce. Natomiast do udzielania świadczeń wybrano zaś oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, tj. [...] oraz [...] oraz [...] uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt.

Z porównania oceny ofert wynika, że różnice w punktacji uzyskanej przez skarżących i podmioty wybrane dotyczyły kryterium: "Ciągłość" oraz "Jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania". W przypadku pierwszego z tych kryteriów skarżący uzyskali 0 pkt, zaś podmioty wybrane po 5 pkt; w przypadku drugiego kryterium – skarżący uzyskali 3,33 pkt, podmiot wybrany z 2 pozycji – 3,33 pkt, a podmiot wybrany z pierwszej pozycji – 5 pkt.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie wniesione przez skarżących.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało dokonane w wyniku prowadzonego konkursu ofert zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm. – dalej: ustawa o świadczeniach) z przestrzeganiem warunków postępowania i zawierania umów. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ podkreślił, że kwestionowane przez skarżących kryterium ciągłości jest kryterium ustawowym. Zatem organ miał obowiązek uwzględnienia w kryteriach oceny również kryterium ciągłości.

Odnosząc się do oceny kryterium ciągłości i zarzutów nierównego traktowania świadczeniodawców poprzez faworyzowanie podmiotów realizujących wcześniej umowę w tym zakresie, organ wskazał, że ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) znowelizowano art. 5 ustawy o świadczeniach, poprzez dodanie pkt 2a definiującego pojęcie ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Kryterium to podlegało ocenie w prowadzonym postępowaniu w znaczeniu nadanym ustawą.

Na skutek skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 919/14 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r.

W niniejszej sprawie skarżący uzyskali 48,33 punktów i zajęli 3 pozycję w rankingu końcowym oceny ofert. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrano dwóch świadczeniodawców, których oferty w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt ([...] oraz [...]).

Skarżący w skardze oraz w toku postępowania odwoławczego podnosili, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wybrano tylko jedną ofertę, gdy nie ulega wątpliwości, że wybranie kilku podmiotów do świadczenia usług podnosi dostępność, konkurencyjność i jakość ich wykonywania.

W ustawie o świadczeniach nie określono wprost, ile ofert można wybrać w jednym konkursie. Art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przewiduje możliwość wyboru jednej lub większej liczby ofert, które spełniają kryteria wymienione w tym przepisie. Z art. 154 ust. 7 ustawy wynika, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie braku wyraźnego zastrzeżenia, że do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrany zostanie tylko jeden świadczeniodawca, komisja konkursowa powinna rozważyć, biorąc pod uwagę obszar i liczbę świadczeniobiorców, czy nie wybrać ofert kilku świadczeniodawców. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wspomniano, wybrano dwie oferty.

Z ogłoszenia o konkursie z dnia [...] lutego 2014 r. wynika natomiast możliwość wybrania kilku ofert w celu wykonania całości zadania. Zastrzeżono jednocześnie, że tylko jednego świadczeniodawcę wybiera się w postępowaniu dotyczącym podstawowej opieki zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Powyższe zastrzeżenie nie dotyczy postępowania konkursowego w niniejszej sprawie, którego przedmiotem była rehabilitacja lecznicza – w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...].

WSA podkreślił, że w zaskarżonej decyzji brak było uzasadnienia wyboru tylko jednego świadczeniodawcy oraz argumentów wyjaśniających, dlaczego nie wybrano większej liczby ofert, w tym oferty skarżących. Organ nie podjął żadnych rozważań pod tym kątem, ograniczając się do formalistycznego argumentu wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Czyni to zaskarżone rozstrzygnięcie arbitralnym.

Tego rodzaju wada dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcie, gdyż nosi ono znamiona dowolności i nie poddaje się kontroli, narusza także zasady postępowania określone w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto WSA stwierdził, że zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Wyrażona w przepisie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady uczciwej konkurencji poprzez zastosowanie kryterium ciągłości, które faworyzowało świadczeniodawców udzielających już świadczeń na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Funduszem.

W myśl art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach przez ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej należy rozumieć organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

W zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ) powtórzono ustawową definicję ciągłości, rozwijając ją o dwa przypadki. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4) zarządzenia, oceny ofert dokonuje się według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów – ocenianej w szczególności poprzez: a) organizację świadczeń/ turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy; b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W ocenie Sądu I instancji przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy, co prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Stawia w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy. Przyznanie punktacji za zawartą wcześniej umowę z Funduszem stwarza tym świadczeniodawcom już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę nad pozostałymi. Oferenci, którzy nie mają zawartej w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem nie są w stanie uzyskać w kryterium ciągłości żadnych punktów. Nowy świadczeniodawca jest zatem traktowany gorzej od świadczeniodawcy już związanego umową z Funduszem, gdyż z góry zakłada się, że albo musi on zagwarantować lepszą jakość usług przy tej samej cenie, albo za usługę tej samej jakości otrzyma on niższe wynagrodzenie.

WSA podkreślił, że ani z przepisów ustawy o świadczeniach, ani z zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ nie wynika, że ocena oferty w ramach kryterium ciągłości ograniczona być powinna do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Zdaniem Sądu ocena w ramach tego kryterium powinna uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń, jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie uprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń.

W kontekście powyższego wskazać także należy, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko dokonać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 713/13). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ofert i punktacji przyznanej konkurentom, w tym podmiotom, które zajęły pierwsze dwie pozycje w rankingu końcowym. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców, wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty skarżących, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszeniem bowiem tej zasady będzie również prawidłowa ocena oferty skarżących w sytuacji, gdy ocena świadczeniodawcy wyżej uplasowanego w rankingu mogła zostać bezpodstawnie zawyżona. Stwierdzone uchybienie stanowi naruszenie zarówno art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przejawem naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu jest również ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 r. Nr 273, poz. 2719), komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Ponadto, WSA zwrócił uwagę na sprzeczności oświadczenia złożonego w formularzu ofertowym przez jednego z wybranych oferentów ([...]) ze stanem faktycznym. Problem dotyczył zapewnienia dojścia do miejsca udzielania tych świadczeń dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. WSA stwierdził, że z protokołu kontroli oraz wyjaśnień [...] w [...] wynika, że zarówno w dacie upływu terminu składania ofert (4 marca 2014 r.), jak i w dacie rozstrzygnięcia konkursu (16 maja 2014 r.) wybrany oferent – [...] w [...] nie spełniał jednego z warunków określonych w formularzu ofertowym, a jego oświadczenie w tym zakresie ("Spełniam warunek w dniu złożenia oferty...") było niezgodne z prawdą. Zdaniem WSA jest to kwestia kluczowa dla sprawy, skoro w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oferta zawierająca nieprawdziwe informacje podlega odrzuceniu.

Podsumowując WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

WSA zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz dokonaną przez sąd wykładnię kryterium ciągłości w kontekście naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji określonych przez ustawę o świadczeniach. Organ rozważy, czy skarżący spełniają kryterium ciągłości i uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału NFZ ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ stwierdził, że w odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania świadczeniodawców w związku ze stosowaniem kryterium ciągłości i faworyzowaniem podmiotów realizujących wcześniej umowę w tym zakresie organ wyjaśnił, że kryterium ciągłości jest kryterium ustawowym, wobec czego Prezes Funduszu był zobligowany do uwzględnienia w kryteriach oceny ofert również tego kryterium, w celu zagwarantowania praw i interesów pacjentów do zmniejszenia ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia i stworzenia narzędzia służącego porównaniu ofert. Zatem treść definicji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ, jest zbieżna z ustawową definicją ciągłości o której mowa w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że kryterium ciągłości uwzględnia to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, a innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udziela świadczeń medycznych na podstawie kontraktu zawartego z NFZ i to w ramach danego zakresu świadczeń. Tak rozumiane kryterium ciągłości w ocenie organu zastosowane zostało prawidłowo.

Przyjęta w ustawie o świadczeniach i zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ definicja ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, nie stanowi naruszenia zasady równości, gdyż stanowi tylko jeden z wielu elementów oceny podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy z NFZ.

W postępowaniu został wybrany podmiot do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zapewniający najwyższą jakość i posiadający wystarczający potencjał wykonawczy w celu właściwej i pełnej realizacji umowy na obszarze powiatu [...], w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna.

Organ stwierdził, że Komisja wskazując w powyższym postępowaniu dwie oferty do zawarcia umowy, nie stała w sprzeczności z zasadami przyjętymi na potrzeby konkursu, a przede wszystkim nie naruszyła obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. Ponieważ ustawodawca w tym zakresie wyraźnie przewidział pewną swobodę zleceniodawcy, dopuszczając możliwość wyboru różnej liczby ofert, zarzut nieprawidłowości wyboru jednej ofert jest bezprzedmiotowy. Dodatkowo, zgodnie z ideą konkursu ofert zadaniem komisji konkursowej był wybór ofert najkorzystniejszych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. oddalił skargę [...] i [...].

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 919/14, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. Oznacza to, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji uwzględniać musiała wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wskazanym rozstrzygnięciu - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a).

Według Sądu I instancji organ w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną uprzednio przez tenże Sąd przy rozpoznawaniu będącego przedmiotem sprawy postępowania konkursowego i w sposób szczegółowy przedstawił tok tego postępowania, czynności podejmowane przez Komisję konkursową oraz metodę analizy poszczególnych kryteriów w ramach oceny ofert, a także wpływ wyniku końcowego postępowania konkursowego na wybór oferty przeznaczonej do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze objętym postępowaniem konkursowym.

WSA podkreślił, że zastrzeżenia Sądu wobec pierwotnie zaskarżonej decyzji zawarte w wydanym wcześniej wyroku dotyczyły przede wszystkim braku w uzasadnieniu uchylonego rozstrzygnięcia wyjaśnienia przyczyn wyboru w postępowaniu konkursowym tylko dwóch świadczeniodawców. Zdaniem WSA organ dokonując ponownej analizy przeprowadzonego postępowania konkursowego wyjaśnił to, że Oddział Wojewódzki NFZ zaplanował środki na pokrycie kosztów finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla świadczeniobiorców na poszczególne obszary i w poszczególnych zakresach świadczeń oraz, że komisja konkursowa oceniła strukturę i zasoby świadczeniodawcy w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach. Wzięto pod uwagę również to, że w I półroczu 2014 r. umowę w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze objętym konkursem w kwocie 471.497,00 zł należycie realizowały trzy podmioty. Umowa została w pełni zrealizowana, co oczywiście potwierdzało możliwości wykonawcze tych świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu I instancji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ prawidłowo wyjaśnił, że kryterium ciągłości musiało uwzględniać to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, a innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udzielał świadczeń medycznych na podstawie kontraktu zawartego z NFZ i to w ramach danego zakresu świadczeń.

Natomiast Komisja konkursowa dokonała oceny wszystkich ofert przy zastosowaniu jednakowych kryteriów. Organ wyjaśnił dodatkowo, że powyższe kryterium stanowi kryterium ustawowe, wobec czego był zobligowany do uwzględnienia w kryteriach oceny ofert również kryterium ciągłości, w celu zagwarantowania praw i interesów pacjentów do zmniejszenia ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia i stworzenia narzędzia służącego porównaniu ofert. Niedokonanie powyższego powodować mogło narażenie się na zarzut naruszenia zasady praworządności. Kryterium to premiować ma bowiem oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany. Świadczeniodawca spełniający kryterium ciągłości w dacie złożenia oferty mógł uzyskać 5 pkt.

W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia odnośnie przyznania punktów w kryterium "ciągłość", jakkolwiek mogą rodzić wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, to w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, są jednak przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium.

Odnośnie zaś konieczności wyjaśnienia ograniczenia w toku postępowania konkursowego kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ przekonująco wskazał, że podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego były wątpliwości, co do prawdziwości danych zawartych w ofertach lub złożonych wyjaśnieniach. Jeżeli chodzi o oferenta, u którego nie przeprowadzono kontroli organ wyjaśnił, że komisja przeprowadziła kontrolę u nowych oferentów, w tym u skarżących w celu potwierdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Natomiast brak kontroli dotyczył podmiotu, który nie był nowym oferentem, gdyż wcześniej realizował już świadczenia w ramach umowy, we wskazanym w ofercie miejscu udzielania świadczeń. Taki sposób postępowania znajduje swoje logiczne uzasadnienie. Skoro bowiem kontrola dotycząca weryfikacji miejsca udzielania świadczeń była przeprowadzona w postępowaniu, w którym po raz pierwszy oferent (jako "nowy oferent") złożył ofertę w przedmiotowym zakresie świadczeń, to realizacja zawartej później umowy była na bieżąco monitorowana.

W odniesieniu do zastrzeżeń WSA wyrażonych w wyroku z 19 marca 2015 r. dotyczących kwestii złożenia nieprawdziwego oświadczenia przez [...], co powinno było skutkować odrzuceniem oferty, organ nie odniósł się do tego dodając jedynie, że posiadanie podjazdu do miejsca udzielania świadczeń potwierdzało już spełnienie warunku wymaganego i było wystarczające w zakresie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących brak jest podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a w szczególności takich, które miały lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu zaskarżonych decyzji.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej i klarownej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 19 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 919/14 (dalej: Wyrok z 2015 r.), a to:

a) błędną wykładnię pojęcia "ciągłość" zdefiniowanego w art. 5 pkt 2a oraz w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie, że podmiot już realizujący w dniu złożenia oferty świadczenia w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe, powinien zawsze otrzymać maksymalną liczbę punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, a podmiot składający taką ofertę po raz pierwszy nigdy nie może otrzymać jakichkolwiek punktów z tego tytułu, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że kryterium "ciągłości" premiować ma oferty świadczeniodawców realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu składania ofert, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. Sąd zdefiniował kryterium "ciągłości" jako prawo, do oceny ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniabiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych stwarzanego przez każdego oferenta (a nie tylko tego składającego ofertę po raz pierwszy);

b) zaaprobowanie braku zasadności rozważenia przez organ - posiłkując się dokonaną w Wyroku z 2015 r. jednoznaczną wykładnią kryterium "ciągłości" zawartą w art. 5 pkt 2a oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - czy skarżący spełniają kryterium ciągłości, a przez to czy byli uprawnieni do uzyskania w ramach postępowania konkursowego punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, podczas gdy Wyrok z 2015 r. zawierał wyraźne zobowiązanie w tym zakresie;

c) zakwestionowanie nałożonego w Wyroku z 2015 r. obowiązku podjęcia przez organ rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko dwóch ofert w postępowaniu konkursowym z uwagi obszar powiatu, którego dotyczyło postępowanie konkursowe oraz liczbę świadczeniobiorców zamieszkałych na jego terenie i powołanie się dla uzasadnienia przyjęcia odmiennego zapatrywania niż w Wyroku z 2015 r. - na wyczerpanie wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu przez dwa pierwsze podmioty w rankingu ofert, podczas gdy okoliczność ta nie stanowi przeszkody do zawierania umów z większą liczbą świadczeniodawców przez innych Dyrektorów Oddziałów NFZ, co zostało wskazane w wyroku z 2015 r.;

d) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719 – dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.) poprzez przyjęcie, że zrealizowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania zasady uczciwej konkurencji wymaga przeprowadzenia kontroli jedynie świadczeniodawców ubiegających się po raz pierwszy o zawarcie umowy dotyczącej danego rodzaju świadczeń, pomimo, że w ocenie Sądu I instancji za sam fakt realizacji świadczeń w danym zakresie w dniu złożenia oferty przyznawana jest maksymalna liczba punktów z tytułu kryterium "ciągłość", co przy braku kontroli uniemożliwia nieprzyznanie tej maksymalnej liczby punktów nieskontrolowanym świadczeniodawcom z tytułu tego kryterium, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. wyraźnie wskazano, iż powyższe zapatrywanie narusza zasadę równego traktowania świadczeniodawców a nie nastąpiła od dnia uprawomocnienia Wyroku z 2015 r. żadna zmiana okoliczności, która uzasadniałaby przyjęcie odmiennego poglądu przez Sąd I instancji;

e) uznanie za wystarczające i w pełni obiektywne przedstawienie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tabel stanowiących wypełnione ankiety skierowane do świadczeniodawców wraz z liczbą przyznanych przez komisję konkursową punktów rankingujących z uwagi na odpowiedzi udzielone w tych formularzach, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. postulowano skonfrontowanie oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, co powinno oznaczać wyjaśnienie przez organ dlaczego odpowiedź jednego oferenta otrzymała więcej punktów niż udzielona odpowiedź innego, a także wyjaśnienie jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na przyjęte parametry oceny;

f) pominięcie złożenia przez uczestnika 2 w ramach formularza ofertowego (rozdział 6.3, pkt 6.3.6) niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego zapewnienia dźwigu lub innego urządzenia technicznego umożliwiającego wjazd osobom z niepełnosprawnością ruchową, co skutkować powinno odrzuceniem oferty (na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach) już w toku postępowania konkursowego oraz zakwalifikowanie tego oświadczenia jedynie jako "sprzeczności ze stanem faktycznym", którą to sprzeczność organ "w sposób jasny i przekonujący" wyjaśnił, podczas gdy przedmiotowe uchybienie zostało jednoznacznie ocenione w Wyroku z 2015 r., a żadne wyjaśnienia organu nie mogą sanować naruszeń dokonanych przez Uczestnika 2 i komisję konkursową;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz zaniechał podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a to:

a) nie wyjaśnił w jaki sposób komisja konkursowa dokonała oceny oferty skarżących pod kątem stopnia ryzyka przerwania przez nich w przyszłości świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego to ryzyka dotyczy kryterium "ciągiości" zdefiniowane w art. 5 pkt 2a i użyte w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez co nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego skarżący nie uzyskali żadnych punktów rankingujących z tytułu tego kryterium;

b) nie podjął jakichkolwiek rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko dwóch ofert w postępowaniu konkursowym, tj. z pominął ofertę skarżących zapewniającą taką samą cenę oraz takie same lub nawet wyższe standardy jakości dotyczące personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, podczas gdy biorąc pod uwagę obszar powiatu (a tym samym odległości pomiędzy miejscami zamieszkania świadczeniobiorców do poszczególnych placówek ochrony zdrowia) oraz liczbę świadczeniobiorców, zasadnym było dokonanie wyboru także oferty skarżących i zawarcie z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

c) nie podjął żadnych czynności w zakresie zweryfikowania "potencjału" wykazywanego przez świadczeńiodawców w składanych przez nich ofertach, a który to "potencjał" decydował o zakresie przyznawanych świadczeń w przypadku uzyskania największej liczby punktów rankingujących;

d) nie skonfrontował oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, a tym samym nie wyjaśnił dokonanej oceny poszczególnych ofert (wyrażającej się w wyjaśnieniu zasadności przyznania danej liczby punktów innym oferentom dla każdego z kryteriów oceny ofert), a ograniczył się do włączenia do treści uzasadnienia decyzji tabeli, w której wskazano pytania z ankiety skierowanej do oferentów wraz z ich odpowiedziami i przedstawieniem liczby punktów rankingujących uzyskanych z tego tytułu, a następnie powtórzył końcowy wynik punktacji uzyskanej przez poszczególnych świadczeniodawców;

e) nie uwzględnił okoliczności złożenia przez uczestnika 2 - w ramach formularza ofertowego (rozdział 6.3, pkt 6.3.6) - niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego zapewnienia dźwigu lub innego urządzenia technicznego umożliwiającego wjazd osobom z niepełnosprawnością ruchową, co powinno skutkować odrzuceniem oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku uchylającego poprzednią decyzję organu w przedmiotowej sprawie, a także poprzez wydanie odmiennej decyzji niż wydawane przez Dyrektorów innych Oddziałów Wojewódzkiego NFZ w sprawach o tożsamych stanach prawnych i zbieżnych stanach faktycznych;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:

a) brak zajęcia jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz wewnętrzną sprzeczność wywodów Sądu I instancji poczynionych w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, a to: i) twierdzeń dotyczących premiowania ofert świadczeniodawców realizujących umowy z organem w dniu składania ofert w kontekście wykładni kryterium "ciągłości" przyjętej przez organ, ii) twierdzeń dotyczących oceny postępowania przeprowadzonego przez organ w ramach ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu poprzedniej decyzji) - co uniemożliwia lub przynajmniej znacznie utrudnia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia, jak również nie wzbudza w skarżących przekonania o rzetelnym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji;

b) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił, że wywiedziony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego "wynika z nieuzasadnionej nadinterpretacji wskazań skierowanych do organu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r." i na czym ta "nadinterpretacja" polegała, a tym samym brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, które dotyczyły naruszeń prawa materialnego przez organ.

Każde z powyższych naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ nie dopuścił się żadnych uchybień w toku kontroli postępowania konkursowego oraz w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w Wyroku z 2015 r. W wyniku dokonanych uchybień przez Sąd I instancji oraz braku uchylenia zaskarżonej decyzji ucierpiał nie tytko interes skarżących, ale także uzasadniony interes świadczeniobiorców (pacjentów), którzy - wobec braku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ze skarżącymi - nie uzyskali takiego dostępu do świadczeń jaki zapewniony jest świadczeniobiorcom zamieszkałym na terenie właściwości innych Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich NFZ.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 pkt 2a i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium "ciągłości", za pomocą którego dokonuje się oceny ofert - w tym oferty skarżących - należy rozpatrywać jedynie w aspekcie podmiotowym jako obowiązek przyznania oferentowi maksymalnej liczby punktów rankingujących z tytułu tego kryterium w każdym przypadku, gdy w dniu złożenia oferty udziela on świadczeń zdrowotnych objętych ofertą na podstawie obowiązującej umowy zawartej z NFZ i brak możliwości przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących podmiotowi nierealizującemu takiej umowy z NFZ w dniu składania oferty, podczas gdy - zgodnie z orzecznictwem NSA oraz poglądem wyrażonym w uzasadnieniu Wyroku z 2015 r. - kryterium "ciągłości" należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez każdego oferenta ryzyka przerwania zapewnienia świadczeniobiorcom określonych świadczeń zdrowotnych;

2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że organ przeprowadził postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z zachowaniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" oraz dokonał należytej kontroli tego postępowania, podczas gdy zasady te zostały naruszone w wyniku:

a) przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium "ciągłości" dla świadczeniodawcy "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" z jednoczesnym uniemożliwieniem przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących innym świadczeniodawcom (w tym skarżącym), którzy nie realizowali takiej umowy,

b) dokonywania kontroli jedynie tych świadczeniodawców, którzy nie posiadali w dniu złożenia oferty zawartej umowy z NFZ, a z pominięciem podmiotów takie umowy już realizujących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za prawidłową decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...]. Sprawa ta była już uprzednio rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który sformułował ocenę prawną wraz z zaleceniami dla organu, tj. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Podkreślenia zatem wymaga, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Ocena prawna traci moc obowiązującą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 919/14 nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wobec faktu, że w sprawie zapadł już uprzednio wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 919/14, to stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno wskazania sądu co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że trafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Sąd I instancji - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 919/14.

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że organ w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku oraz że – wbrew stanowisku skarżących zawartemu w skardze – nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Bowiem w okolicznościach sprawy nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że w świetle wyroku WSA z 19 marca 2015 r. obowiązkiem organu było zastosowanie się do wykładni kryterium ciągłości w kontekście stwierdzonego przez WSA naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji określonych przez ustawę o świadczeniach, a także rozważenie, czy skarżący spełniają kryterium ciągłości oraz uzasadnienie wyrażonego w tym zakresie stanowiska.

Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę podzielił, a nawet rozwinął pogląd organu stojący w oczywistej sprzeczności z oceną prawną co do wykładni kryterium ciągłości, o którym stanowi art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, jak również zaakceptował brak rozważań organu co do kwestii spełnienia tego kryterium przez skarżących.

Mianowicie w wyroku z 19 marca 2015 r. - WSA dokonując wykładni art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach - stwierdził, że z tego przepisu nie wynika, że ocena oferty w ramach kryterium ciągłości powinna być ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Sąd podkreślił, że przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Skutkuje to postawieniem w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy.

Natomiast organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że kryterium ciągłości powinno premiować oferty świadczeniodawców kontynuujących realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż każda zmiana świadczeniodawcy zakłóca proces leczenia, a zatem oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, żeby uzyskać odpowiednią punktację i tym samym organ potwierdził prawidłowość przyznania 5 pkt oferentowi udzielającemu już świadczeń na podstawie umowy zawartej z Fundusze. Jednocześnie jednak nie rozważył - pomimo wskazań WSA zawartych w wyroku z 19 marca 2015 r. - czy to kryterium spełniali skarżący, co zaakceptował Sąd I instancji.

Sąd I instancji jednocześnie stwierdził - nie biorąc pod uwagę oceny prawnej dokonanej we wcześniejszym cyt. wyroku - że wyjaśnienia organu odnośnie przyznania punktów za kryterium "ciągłość", wprawdzie mogą rodzić wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, to w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, są przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium.

Zatem organ - ponownie rozpoznając sprawę - nie dostosował się również do wskazań dotyczących konieczności rozszerzenia kontroli na oferenta, który wygrał konkurs, nie zaś ograniczania jej wyłącznie do tzw. nowych oferentów, w tym do skarżących, co niesłusznie zaakceptował Sąd I instancji. Tym samym naruszono zasadę równego traktowania, stawiając w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki medycznej.

Z podanych przyczyn stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., należało uznać za chybione. WSA akceptując odstąpienie przez organ od wskazań dotyczących konieczności wyjaśnienia kwestii spornych, które były istotne dla oceny, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wspomniane wskazania były wiążące także dla tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z wyżej wskazanych względów trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art.153 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wskazane w tym przepisie, jak również - wbrew twierdzeniom kasatora - zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie uwzględniając ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 919/14 i wskazania co do dalszego postępowania oraz biorąc pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).