Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 421/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 i art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej K. i Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty oraz I.Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 626/12 w sprawie ze skargi L.S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od Gminy Miejskiej K., Prezydenta Miasta K.wykonującego zadania starosty oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz L. S.A. z siedzibą w K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...], stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzając od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Spółki L. S.A. z siedzibą w K. kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w K., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...]października 1963 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K. w Gminie B., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta K., oznaczonej I kat. [...] oraz [...] (obejmującej obecnie działki nr [...]).

Wojewoda M., mając za podstawę art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K. w obrębie nr [...] – działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...].

Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1999 r. rep. A nr [....] Gmina K. oddała działkę nr [...] o pow. [...] ha (powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha) w użytkowanie wieczyste H. z siedzibą w K. oraz przeniosła nieodpłatnie na tę Spółdzielnię własność wzniesionego budynku i urządzeń. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2003 r. rep. A nr [...] H. " w likwidacji z siedzibą w K. sprzedała Spółce "I." Sp. z o.o. z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha wraz z prawem własności budynku, tj. pawilonu handlowego przy ul. O. oraz dróg i placów manewrowych.

Decyzją z dnia [...] września 2000 r., wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku L. S.A. z siedzibą w K., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia[...] października 1963 r., wskazując, że podjęcie orzeczenia o wywłaszczeniu bez uprzedniego ustalenia, czy nieruchomość była niezbędna wnioskodawcy do realizacji zamierzonego celu i czy cel ten mógł być podstawą do orzeczenia o wywłaszczeniu, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Jednocześnie w trakcie prowadzonego przed organem postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które stanowiłyby przeszkodę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną w następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa proceduralnego, jednak nie uchylił jej, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło ponad 5 lat. Jednocześnie organ wskazał na celowość podjęcia z urzędu działań w trybie art. 156 § 1 kpa w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu nr [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. Organ wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego oraz wydania decyzji z dnia [...] września 2000 r. działka nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się (i znajduje się nadal) w użytkowaniu wieczystym podmiotu prywatnego, jednakże faktu tego organ nadzorczy nie uwzględnił. Organ wskazał, że nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego powoduje nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Spółka L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji, podniosła, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej działki nr [...]. Wskazała, że Minister Infrastruktury nie wziął pod uwagę, iż w niniejszej sprawie nie mogło dojść i nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością prywatną.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1963 r. rażąco narusza prawo, obligujące organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, nie odniósł się w sposób szczególny do art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, organ wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Organ podniósł, że nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego (tak jak w przedmiotowej sprawie) powoduje nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu powołanego art. 156 § 2 kpa. Odwrócenie skutku w postaci przejścia prawa rzeczowego na nieruchomości nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym. Skoro ustanowienie użytkowania wieczystego na działce nr [...] o pow. [...] ha stanowiło nieodwracalny skutek prawny orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., to decyzja z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej działki nr [...], w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Minister wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. O. zostało ustanowione na rzecz H. z siedzibą w K. na podstawie pozostającego w obrocie prawnym aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r., a więc czynności cywilnoprawnej, do cofnięcia której organ administracji nie ma ustawowego umocowania. Zatem podniesiony przez wnioskodawców zarzut, że Skarb Państwa czy Gmina Miasta K. nigdy nie nabyły prawa własności przedmiotowej nieruchomości, mógłby ewentualnie stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu ww. aktu notarialnego przez sąd cywilny, nie zaś przesłankę niewywołania przez orzeczenie wywłaszczeniowe nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. L. S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 156 § 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. rażąco naruszała prawo, podczas gdy decyzja ta nie jest dotknięta taką wadliwością.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu, bezspornym w sprawie jest, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość wraz z budynkami znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki "I." Sp. z o.o., która prawo to nabyła w drodze aktu notarialnego od H. w likwidacji, która z kolei prawo użytkowania wieczystego nabyła na skutek zawarcia w dniu [...] maja 1999 r. – z właścicielem gruntu – to jest Gminą K., umowy notarialnej o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a które to prawo zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej, prowadzonej dla ww. nieruchomości. Prawo własności Gminy do przedmiotowego gruntu wynikało z decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] stycznia 1992 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Sąd podkreślił, że oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste przez Gminę K. było możliwe po wydaniu przez Wojewodę M. decyzji komunalizacyjnej. Wprawdzie decyzja wydawana przez Wojewodę na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy ma charakter deklaratoryjny, ale Gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa jej własnością dopiero, gdy decyzja Wojewody, stwierdzająca to nabycie, stała się ostateczna. Decyzja stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa ma więc charakter deklaratoryjny, ale jest niezbędna do ujawnienia prawa własności Gminy w księdze wieczystej (art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej).

W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje jednocześnie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji komunalizacyjnej. Jest ona wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. W związku z tym, zdaniem WSA w Warszawie, nie można twierdzić, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Oddanie tej nieruchomości Spółdzielni umożliwiła Gminie K. dopiero decyzja komunalizacyjna. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem organu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. wywołało skutki nieodwracalne, to jest takie, których organ nie mógł – w świetle obowiązującego prawa – cofnąć przez wydanie decyzji. Przysługujące Spółce "I." prawo użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy oceny przez sąd administracyjny. Tym samym – w opinii Sądu – nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r., gdyż nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. To samo dotyczy kwestii wiary publicznej ksiąg wieczystych, która pozostaje poza zakresem oceny odwracalności skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] października 1963 r.

WSA w Warszawie zaznaczył, że komunalizacja nieruchomości objętej unieważnioną decyzją wywłaszczeniową nastąpiła z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, to Gmina K. nie mogła uzyskać własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Co więcej, z uwagi na to, że nabycie własności przez Gminę nastąpiło nieodpłatnie z mocy prawa, nabywcy nie przysługuje ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która uregulowana jest w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni również kolejnego nabywcy nieruchomości, tj. H. bowiem umowa z dnia [...] maja 1999 r. zawarta między Gminą K. a H. (akt notarialny rep. A [...]), ustanawiająca użytkowanie wieczyste gruntu i przenosząca własność budynku i urządzeń, również była czynnością nieodpłatną. W sytuacji istnienia wzmianki w księdze wieczystej o wniosku o wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wyłączającej rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, późniejsze rozporządzenie tym prawem przez H. również nie korzystało z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd stwierdził, że skoro ustanowienie użytkowania wieczystego na działce nr [...] o pow. [...] ha nie stanowiło nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., to nie można uznać, by decyzja z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli: Prezydent Miasta K., Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty oraz "I." Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta K. oraz Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 2 kpa w związku z art. 5 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że późniejsze zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie może być brane pod uwagę przy ocenie, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, bo to późniejsze zbycie nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie skutkiem innego, późniejszego zdarzenia;

2) art. 156 § 2 kpa w związku z art. 5 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 204 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że umowa z dnia [...] maja 1999 r., zawarta pomiędzy Gminą Miejską K. a H. w K. (akt notarialny z dnia [...] maja 1999 r.), była czynnością nieodpłatną i jako taka nie była chroniona przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, co wyłączało zastosowanie art. 156 § 2 kpa w związku z art. 5 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L. S.A. z siedzibą w K., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

"I." Sp. z o.o. z siedzibą w K. skargę kasacyjną oparła również na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:

1) art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że:

a) orzeczenie o wywłaszczeniu Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine kpa, polegających na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na części nieruchomości będącej przedmiotem decyzji nacjonalizacyjnej, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, co skutkowało przyjęciem, że nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] października 1963 r., o której stanowi art. 156 § 2 in fine kpa;

b) zawarte w art. 156 § 2 kpa pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" musi pozostawać w bezpośrednim związku z decyzją, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, a tym samym – przyjęcie poglądu, że oddanie w użytkowanie wieczyste działki ewidencyjnej nr [...] nie pozostawało w bezpośrednim związku i w konsekwencji nie stanowiło skutku orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r.;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że prawo własności działki ewidencyjnej nr [...], przed ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, przysługiwało Gminie K. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] stycznia 1992 r., wydanej na podstawie wyżej wymienionego przepisu, pomimo że przedmiotowa decyzja Wojewody M. jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a zatem nie zrodziła skutku kształtującego jakiekolwiek prawo podmiotowe.

Mając na względzie przedstawione zarzuty, "I." Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi L. S.A. z siedzibą w K., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2014 r. L. S.A. z siedzibą w K., ustosunkowując się do złożonych skarg kasacyjnych, wniosła o ich oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach podstaw kasacyjnych.

Skargi kasacyjne analizowane pod tym kątem nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługują na uwzględnienie.

W celu odparcia zarzutów kasacyjnych, a tym samym w celu wykazania, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, konieczne jest zwrócenie uwagi na dwie kwestie, które mają kluczowe znaczenie dla sprawy. Pierwsza wiąże się z podjętą w sprawie decyzją wywłaszczeniową, druga natomiast dotyczy decyzji komunalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, ale przez późniejsze zdarzenie, jakim było wydanie decyzji komunalizacyjnej. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie Ministra, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r., wszak kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie pozostaje z tym orzeczeniem w bezpośrednim związku. Powoływanie się więc na nieodwracalność skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, wyprowadzanych jedynie z następstw decyzji komunalizacyjnej, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, zważywszy że postępowaniem nieważnościowym objęto jedynie decyzję wywłaszczeniową.

Ze sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r., a więc decyzji wywłaszczeniowej, argumentując, że wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu bez uprzedniego ustalenia, czy dana nieruchomość była niezbędna do realizacji zamierzonego celu i czy cel ten mógł być podstawą do orzeczenia o wywłaszczeniu, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ ten nie stwierdził, aby orzeczenie wywłaszczeniowe wywołało nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), które stanowiłyby przeszkodę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymując w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., podniósł, że nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, w rozumieniu powołanego art. 156 § 2 kpa. Skoro bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha stanowiło nieodwracalny skutek prawny orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., to – zdaniem Ministra – decyzja z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. Z tym stanowiskiem Ministra nie można się zgodzić, gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest następstwem wydania decyzji komunalizacyjnej, nie zaś decyzji wywłaszczeniowej, będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni zasadnie zatem uznał, że stanowisko prezentowane przez organ jest nieprawidłowe, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie było skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, lecz decyzji komunalizacyjnej, podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutek ex tunc, a zatem Gmina K. nie mogła uzyskać nieodpłatnie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Biorąc również pod uwagę to, że nabycie własności w trybie komunalizacyjnym następowało nieodpłatnie z mocy prawa, Gminie nie przysługuje ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która uregulowana jest w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych. Tym samym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni również kolejnego nabywcy nieruchomości, tj. H. bowiem umowa z dnia [...] maja 1999 r., zawarta między Gminą K. a H. (akt notarialny rep. A [...]), ustanawiająca użytkowanie wieczyste gruntu i przenosząca własność budynku i urządzeń, również była czynnością nieodpłatną. W sytuacji istnienia wzmianki w księdze wieczystej o wniosku o wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wyłączającej rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, późniejsze rozporządzenie tym prawem przez H. również nie korzystało z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skoro ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] o pow. [...] ha nie stanowiło nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia z dnia [...] października 1963 r., to nie można uznać, by decyzja z dnia [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. Nie można wobec tego uznać, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy.

Stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta jest wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. Nie można wobec tego przyjąć, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem uznał, że w zaistniałej sytuacji nie jest trafnym twierdzenie organu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. wywołało skutki nieodwracalne, to jest takie, których organ nie mógł – w świetle obowiązującego prawa – cofnąć przez wydanie decyzji.

Sąd I instancji w pełni zasadnie argumentuje, że przysługujące Spółce "I." prawo użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą być przedmiotem oceny w tej sprawie, bowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest skutkiem prawnym orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r. i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. To samo dotyczy kwestii wiary publicznej ksiąg wieczystych, która jest poza zakresem oceny odwracalności skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] października 1963 r.

W takiej sytuacji nie można również przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 204 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), bowiem uregulowania wynikające z treści tych przepisów miałyby zastosowanie, gdyby sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa lub gminy. Tylko wówczas istniałoby roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowodowało, że Gmina K. nie mogła uzyskać nieodpłatnie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Z drugiej natomiast strony nie można ustanowić użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością prywatną.

Należy podkreślić, że celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 kpa jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych to instytucja, która umożliwia w pewnych przypadkach – przy spełnieniu dodatkowych przesłanek wynikających z ustawy – nabycie własności lub innego prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która zamiast uprawnionej figuruje w księdze wieczystej, jako jej właściciel, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zastrzec jednak należy, że rękojmia działa w sytuacji sporu pomiędzy rzeczywistym właścicielem a osobą, która nabyła prawo wskutek czynności prawnej dokonanej z podmiotem nieuprawnionym, a wpisanym do księgi wieczystej. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni natomiast rozporządzeń nieodpłatnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.