Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 576/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9nb ust. 1, ust. 3a, art. 9xaa pkt 2, art. 12a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi "S" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.OS/41.9/28/2022/789/KK w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania za rok 2019 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 4.712 zł (cztery tysiące siedemset dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta S. (dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 9xaa pkt 2 w zw. z art. 9nb ust. 1, 2, 3a, 4, art. 12a ust. 1 oraz art. 9zb ust. 1aa, art. 9zd ust. 1, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 888 z późn. zm., dalej: "u.u.c.p.g."), nałożył na S Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K. (dalej: "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za rok 2019 w myśl art. 9xaa pkt 2 podmiotu zbierającego odpady komunalne, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 i 3a u.u.c.p.g.

W pierwszej części uzasadnienia organ przywołał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 9nb ust. 1, 2, 3, 3a, 4, art. 9xaa pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1aa u.u.c.p.g. W odniesieniu do terminu składania sprawozdań wskazał na treść art. 12a ust. 1 u.u.p.c.g. wraz z jego zmianą na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 z późn. zm.). Wyjaśnił, że art. 9zc ust. 1 dotyczący miarkowania kar pieniężnych nie dotyczy kar nakładanych na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., zastosowanie w sprawie znajdą natomiast przepisy k.p.a. (art. 189a - 189g k.p.a.) w zakresie dotyczącym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania pouczenia.

Następnie podał, że Skarżąca Spółka posiadała w 2019 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbierania i przetwarzanie odpadów o nr [...] z dnia 9 października 2015 r. wydane przez Prezydenta Miasta S. z czasem obowiązywania do dnia 31 grudnia 2024 r. Zgodnie z wymienioną decyzją – pkt XII "Opis metody lub metod zbierania odpadów: Proces zbierania odpadów polega na odbiorze odpadów od ich wytwórców (ewentualnie podmiotów prowadzących działalność w zakresie zbierania), ich selekcji i krótkotrwałym magazynowaniu oraz transporcie do miejsca zagospodarowania odpadów", nadto wśród rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania wymienione zostały odpady z podgrupy 15 01 i 17 01, które ze względu na źródło powstawania można zaliczyć do odpadów komunalnych. Następnie wskazał na definicję odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.) oraz regulacje rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), oraz stwierdził, że Skarżąca Spółka przy uwzględnieniu posiadanego pozwolenia z dnia 9 października 2015 r. mogła w roku 2019 prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów stanowiących odpady komunalne sklasyfikowane w podgrupie 15 01 lub 17 01 i była zobowiązana do złożenia sprawozdania za rok 2019 w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r.

W dalszej części organ podkreślił, iż pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. oraz z dnia 15 lutego 2021 r. Skarżąca Spółka otrzymała przypomnienie o obowiązku sprawozdawczym. Skarżąca posiada wpis do Rejestru Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO). Skarżąca złożyła "sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami" za rok 2019 do Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem systemu BDO, co w ocenie organu potwierdza, że prowadziła działalność w roku 2019 zgodnie z posiadanym pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniające wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie, w tym również odpadów komunalnych, i przetwarzanie odpadów na terenie Miasta S. przy ul. [...], zatem była również zobowiązana do złożenia "sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne" za rok 2019 za pośrednictwem systemu BDO Prezydentowi Miasta S.

W toku postępowania Skarżąca w piśmie z dnia 10 listopada 2021 r. przyznała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów komunalnych, ale wyłącznie od innych podmiotów zbierających odpady komunalne, nie zaś od ich wytwórców, nadto złożone sprawozdanie było sprawozdaniem zerowym, nie spowodowało zatem negatywnych skutków dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzkiego. Skarżąca wniosła o odstąpienie na podstawie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

W dniu 15 listopada 2021 r. Skarżąca złożyła sprawozdanie zerowe za rok 2019. Organ stwierdził, iż w sprawie zastosowanie znalazł zatem art. 9nb ust. 3a u.u.p.c.g., ponieważ Skarżąca Spółka posiadała zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na terenie Gminy S., a w 2019 r. nie zbierała odpadów komunalnych.

Organ zauważył również, że Skarżąca Spółka była już karana za podobne działanie, tj. złożenie sprawozdania za rok 2020 po upływie przewidzianego terminu, tj. po 23 dniach opóźnienia. W tym przedmiocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 21 maja 2021 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. nakładającą karę pieniężną i odstąpiło od jej nałożenia przy uwzględnieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa wydaje się być znikoma, jednak Skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego po raz drugi w ciągu dwóch lat, nadto była dwukrotnie informowana przez organ o obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania, w rezultacie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej mogłoby zostać uznane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kara pieniężna została ustalona jako iloczyn stawki dziennej 100,00 zł oraz maksymalnego wymiaru 365 dni spóźnienia w przekazaniu sprawozdania.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. w art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające: na uznaniu, że Skarżąca nie sporządziła w terminie przedmiotowego sprawozdania rocznego, oraz na pominięciu stanowiska Skarżącej prezentowanego w toku postępowania,

- naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniany jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji,

- naruszenie art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji uznania konieczności nałożenia przedmiotowej kary,

- naruszenie art. 9nb u.u.c.p.g. poprzez uznanie, że Skarżąca nie złożyła w terminie sprawozdania rocznego,

- naruszenie art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia.

Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów komunalnych, ale wyłącznie od innych podmiotów zbierających odpady komunalne. Nigdy nie prowadziła i nie prowadzi zbierania odpadów komunalnych od ich wytwórców. Zwróciła uwagę, że organ administracji publicznej ma obowiązek rozważenia wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym ustalenia wagi naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie było podstaw, w ocenie Skarżącej, do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a uzasadnieniem w tym zakresie nie powinno stać się powołanie się przez organ na ewentualne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ nie wykazał, że Skarżąca dopuściła się na tyle dolegliwego naruszenia prawa, że nie mógł zastosować art. 189f § 1 k.p.a. Zaznaczyła także, że opóźnienie dotyczące złożenia sprawozdania przypada na okres pandemii, zatem czas wyjątkowo trudny dla przedsiębiorców, zarówno ze względu na pogarszającą się sytuację gospodarczą, majątkową, jak i zmieniające się przepisy prawne.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy"), działając w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.OS/41.9/28/2022/789/KK z dnia 21 lutego 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji. W oparciu o materiał dowodowy stwierdzono, że Skarżąca prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów komunalnych z terenu Gminy S., co potwierdza sprawozdanie z tego rodzaju działalności złożone przez Stronę, zatem była podmiotem, który mógł popełnić delikt z art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g. Skarżąca nie złożyła sprawozdania w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. Sprawozdanie zostało złożone w dniu 15 listopada 2021 r., tj. opóźnienie wyniosło 441 dni, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił karę pieniężną przyjmując maksymalny okres opóźnienia 365 dni. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie nastąpiły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Powtórzono, że waga naruszenia wydaje się być znikoma, jednak Skarżąca dopuściła się tego deliktu po raz drugi w ciągu dwóch lat.

W powołaniu na treść decyzji z dnia 9 października 2015 r. o wydaniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów zwrócił uwagę, że w pkt X decyzji wskazano rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania tj. m.in. odpady o kodzie 15 01 01 opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 03 opakowania z drewna, 15 01 07 opakowania ze szkła. Wyjaśnił przy tym, że przepis art. 9nb ust. 1 i ust. 3a u.u.c.p.g. odnosi się nie tylko do podmiotów zbierających odpady komunalne o kodach 20 01 01, 20 01 40, 20 01 39, 20 01 02, a dotyczy także frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a zatem odnosi się do odpadów komunalnych posiadających specyficzne właściwości, a na takie Skarżąca posiada zezwolenie, tj. m.in. na odpady o kodach: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 03, 15 01 07.

Zarzuty odwołania nie zyskały akceptacji Kolegium. Organ odwoławczy podkreślił, że administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzuty tożsame z zarzutami podnoszonymi w treści odwołania. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację prezentowaną na poprzednich etapach postępowania podkreślając, że Skarżąca zbierała odpady od innych podmiotów zbierających odpady komunalne, a nie od wytwórców, zatem jest zwolniona z obowiązku złożenia sprawozdania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc aktualność stanowiska zawartego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 17 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że naruszenie objęte zaskarżoną decyzją za 2019 r. miało charakter pierwotny w stosunku do złożenia sprawozdania za 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jednakże zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie uczyniona została decyzja

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.OS/41.9/28/2022/789/KK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 23 grudnia 2021 r., mocą której organ nałożył na Skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 36.500,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za rok 2019.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 9nb ust. 1 (w brzmieniu od dnia 13 sierpnia 2019 r., art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2019 r., poz. 1403) podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (uprzednio: ust. 1 w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 12 sierpnia 2019 r. nakładał obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań na podmioty zbierające odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań).

Natomiast w myśl ust. 3a przywołanej regulacji (ust. 3a - dodany art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, obowiązujący od dnia 1 września 2019 r.), do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych.

Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, iż zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 9 października 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w wyniku eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów, w jej pkt XII określono, iż "proces zbierania odpadów polega na odbiorze odpadów od ich wytwórców (ewentualnie podmiotów prowadzących działalność w zakresie zbierania), ich selekcji i krótkotrwałym magazynowaniu oraz transporcie do miejsca zagospodarowania odpadów" (karta 35-39 akt administracyjnych). Stosownie do załącznika do pisma Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta S. nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r. Skarżąca widnieje w wykazie zbierających odpady komunalne z terenu Miasta S. z wyszczególnieniem kodów odpadów: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 04, 15 01 05, 15 01 06 (karta nr 5 i 9 akt administracyjnych). Natomiast zgodnie z Załącznikiem do pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 26 marca 2021 r. – w wykazie podmiotów oraz decyzji w zakresie gospodarki odpadami (podmiotów uprawnionych do zbierania odpadów komunalnych na terenie Miasta S.) podano informację o decyzji nr [...] udzielającej Skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (kody odpadów: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 04, 15 01 05, 15 01 07, karta nr 15-16 akt administracyjnych).

Skarżąca Spółka pozostaje zatem podmiotem zbierającym odpady komunalne, co nie było przedmiotem sporu (str. 2 pisma Skarżącej z dnia 10 listopada 2021 r., str. 4 odwołania z dnia 10 stycznia 2022 r., str. 4 uzasadnienia skargi). Skarżąca podnosiła natomiast, że pozostaje podmiotem zbierającym odpady "ale wyłącznie od innych podmiotów zbierających odpady komunalne", wskazując w tym zakresie na wyłączenie z ust. 1 art. 9nb – zatem wyłączenie obowiązku składania sprawozdania. Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w przedłożonych do akt, a przywołanych powyżej, dokumentach sprawy. Skarżąca Spółka dysponuje stosownym zezwoleniem na zbieranie odpadów komunalnych, w tym zbieranie odpadów od ich wytwórców, a tym samym ciążą na niej obowiązki wynikające z postanowień przywołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym zobowiązana jest do złożenia sprawozdania za rok poprzedni także w przypadku, gdy w danym roku nie zbierała na terenie gminy odpadów komunalnych. Obowiązek złożenia tzw. sprawozdania zerowego został wprost przewidziany przez ustawodawcę w ust. 3a art. 9nb u.u.c.p.g.

Sąd nie miał wątpliwości, iż w kontrolowanej sprawie, w analizowanym okresie sprawozdawczym, na Skarżącej Spółce ciążył obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb ust. 3a w zw. z art. 9nb ust. 1 u.u.c.p.g.

Względem Skarżącej nie miało przy tym zastosowania wyłączenie z art. 9nb ust. 1 u.u.p.c.g. Skarżąca Spółka nie należy do podmiotów zbierających odpady komunalne przyjmujących odpady komunalne wyłącznie od innego zbierającego odpady komunalne.

Z tych względów niezasadne pozostawały zarzutu skargi oparte o podnoszony narzut naruszenia art. 9nb oraz art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., a także podniesionego błędnego uznania, że Skarżąca nie sporządziła w terminie sprawozdania rocznego.

Następnie należy zwrócić uwagę na przepis art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2018 r do dnia 22 września 2021 r., stosownie do którego podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni (brzmienie art. 9xaa pkt 2 nadane na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 2056).

W odniesieniu do frakcji określonych w przywołanym przepisie art. 9xaa pkt 2 – stosownie do pkt X decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 9 października 2015 r. w przedmiocie pozwolenia Skarżącej na wytwarzanie odpadów określono rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania, m.in.: 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 03 – opakowania z drewna, 15 01 04 – opakowania z metali, 15 01 05 – opakowania wielomateriałowe, 15 01 06 – zmieszane odpady opakowaniowe, 15 01 07 – opakowania ze szkła, 19 12 01 – papier i tektura, 16 01 19 – tworzywa sztuczne, 16 01 20 – szkło, 19 12 04 – tworzywa sztuczne i guma, 19 12 05 – szkło. Nadto zgodnie z pkt XIII decyzji pozwolenie zostało wydane do dnia 31 grudnia 2024 r. (karta 35-39 akt administracyjnych).

Stąd też, Skarżąca (jako podmiot zbierający odpady komunalne stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła) podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., w sytuacji ustalenia, że do przekazania przedmiotowego sprawozdania doszło po terminie określonym przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 12a ust. 1 (w brzmieniu nadanym od dnia 16 maja 2020 r., na mocy art. 7 z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020, poz. 875) - sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazuje się w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. (uprzednio przepis art. 12a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 stycznia 2020 r. do dnia 15 maja 2020 r. – przewidywał, iż sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazuje się w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r.).

W sprawie nie pozostaje sporne, że sprawozdanie zostało złożone w dniu 15 listopada 2021 r. Organ ustalił zatem wysokość kary pieniężnej jako iloczyn stawki dziennej 100,00 zł oraz maksymalnej ilość dni 365, tj. 36.500,00 zł.

Powyższe rozważania należy jednak uzupełnić o regulację art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), która nie została uwzględniona przez organy administracji orzekające w sprawie, ani też nie stała się przedmiotem zarzutu skargi.

W myśl ust. 1 przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).

Termin złożenia sprawozdania upływał w dniu 31 sierpnia 2020 r., zatem uchybienie przez Skarżącą terminu nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 291), natomiast został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r., poz. 1027).

Stąd też organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia w trybie ust. 1 art. 15zzzzzn2 o stwierdzeniu uchybienia przez Stronę terminu, w którym to zawiadomieniu organ powinien wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, i w przypadku złożenia takiego wniosku przez Skarżącą rozważyć spełnienie przesłanek przywrócenia terminu. Następnie w świetle wyników tych rozważań poczynić należy dalsze ustalenia w zakresie administracyjnej kary pieniężnej, w tym ilość dni opóźnienia.

Powyższego jednak zabrakło na etapie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, a uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Takie działanie organu mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, ani też ocenić, istnienia przesłanek do przywrócenia Skarżącej terminu do złożenia przedmiotowego sprawozdania. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. III SA/Łd 787/21, w którym słusznie podkreślono, iż tego rodzaju uchybienia organu w toku postępowania nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeśli nie złożyła sprawozdania w terminie (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2022 r. IV SA/Po 230/22).

Za spełnienie wskazanego wymogu nie może natomiast zostać uznane, pozostające w aktach sprawy, pismo organu z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] zawierające informację o terminie przekazania sprawozdania za rok 2019, wskazanie organu, do którego winno zostać skierowane, oraz przywołanie art. 9nb ust. 1 i 3a u.u.c.p.g. (karta nr 1 akt administracyjnych, potwierdzenie odbioru 22 czerwca 2020 r. karta nr 2 akt administracyjnych), które zostało przesłane do Skarżącej jeszcze przed upływem terminu do złożenia sprawozdania. Analiza treści pisma z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] zawierającego ponowne przypomnienie o obowiązku złożenia sprawozdania, oraz wskazanie treści art. 9xxa u.u.c.p.g. (karta nr 13 akt administracyjnych), prowadzi do wniosku, iż w/w pismo także nie wypełnia przesłanek przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji.

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, na obowiązek oceny, na gruncie przedmiotowej sprawy, przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

Przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wskazuje się bowiem w literaturze przedmiotu do zastosowania zakazu konieczne jest spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowania. Nie chodzi o zachowanie podobne lub takie samo, lecz o zachowanie to samo, ściślej – jedno i to samo. Użycie w przepisie określenia "za to samo zachowanie", a nie "za ten sam czyn", przemawia za tym, że chodzi o faktyczną tożsamość zachowania rozumianego jako zespół okoliczności faktycznych, nie zaś o kwalifikację prawną tego zachowania (zob. M Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022).

W odniesieniu natomiast do pkt 1 art. 189f § 1 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonując analizy "wagi naruszenia" wskazano, iż "w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie waga naruszenia prawa polegającego na przekazaniu po terminie rocznego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie miasta S. za 2019 r. wydaje się być znikoma" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podobnie str. 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji) "jednakże stwierdzić należy, że strona dopuściła się tego deliktu już po raz drugi w ciągu dwóch lat".

Co do drugiej przesłanki z pkt 1 art. 189f § 1 k.p.a. - "zaprzestania naruszenia prawa", Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko, iż złożenie sprawozdania po terminie, bo tylko wtedy można mówić o naruszeniu prawa w aspekcie art. 9nb ust. 1 i 3a u.u.c.p.g., stanowi zaprzestanie tego naruszenia. Naruszenie prawa w kontekście rozpoznawanej sprawy w istocie polega bowiem na niezłożeniu sprawozdania w terminie (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. IV SA/Wa 1815/19, z dnia 6 września 2019 r. IV SA/Wa 1319/19, z dnia 2 kwietnia 2019 r. IV SA/Wa 447/19). W przeciwnym razie, dla wskazanego naruszenia, które dotyczy nieterminowego złożenia sprawozdania, nigdy - w ocenie Sądu - nie można byłoby mówić o "zaprzestaniu naruszenia".

Niewypełnienie przesłanki określonej w pkt 1 zajdzie natomiast wtedy, gdy podmiot zobowiązany w ogóle nie dopełni ciążącego na nim obowiązku złożenia sprawozdania, jak też w sytuacji, gdy waga naruszenia w realiach danej sprawy nie będzie pozwalała na nadanie jej charakteru znikomej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu wymaga bowiem łącznego spełnienia w/w przesłanek. Analizowany przepis zawiera warunek łączny, tj. ocenę, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, a także stwierdzenia przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa.

Z przyczyn podanych powyżej, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 9nb ust. 1 i 3a ani też naruszenia art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g.

Na Skarżącej spoczywał obowiązek złożenia sprawozdania za rok 2019 do dnia 31 sierpnia 2020 r. stosownie do zmiany art. 12a ust. 1 u.u.c.p.g. (w brzmieniu nadanym od dnia 16 maja 2020 r.).

Jednakże Sąd zwrócił z urzędu uwagę na uchybienia, które uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie uprawnień kasatoryjnych.

Z uwagi na powyższe, przedwczesne na tym etapie postępowania, staje się odniesienie do pozostałych zarzutów skargi.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy uwzględni uwagi poczynione przez Sąd, a w szczególności uwzględni obowiązki wynikające z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obligujące organ do zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a także rozważy zasadność zastosowania instytucji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 4.712,00 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 1.095,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17,00 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 3.600,00 zł ustalone na postawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.