Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska- Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości i zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 18.518 (osiemnaście tysięcy pięćset osiemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium, SKO) zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania R.D. (dalej – Strona, Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w T. (dalej – organ I instancji) z dnia [...] nr [...] określającą:

1) dotację pobraną w nadmiernej wysokości przez R.D. w 2012 r. w kwocie [...] zł,

2) dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. w kwocie [...] zł,

3) dotację do zwrotu w kwocie [...] zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...] określił dotację pobraną przez Skarżącego w nadmiernej wysokości w 2012 r. na Niepubliczną Szkołę Policealną [...] (dalej – NSP) w kwocie [...] zł, a ponadto określił dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. pobrana na Niepubliczną Szkołę Policealną [...] oraz Zasadniczą Szkołę Zawodową [...] (dalej - ZSZ) w kwocie [...] zł.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1) art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności poprzez uznanie przez organ I instancji, iż procedura kontrolna przewidziana w przepisach uchwały nr XIII/261/11 Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2011 r. Nr 328 poz. 5794 – dalej uchwała XIII/261/11), stanowiącej akt prawa miejscowego, nie powinna poprzedzać wydania decyzji o zwrocie dotacji i wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpania trybu kontroli wymaganego wspomnianą uchwałą;

2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; jak również polegające na pozbawieniu Strony prawa do aktywnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniu Stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) art. 42 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie przez organ wszelkiej korespondencji na niewłaściwy adres, pomimo uprzedniego wskazania przez Stronę postępowania prawidłowego adresu do doręczeń;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa (dalej – o.p.) w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych (dalej - u.f.p.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że obowiązek zwrotu dotacji nie uległ przedawnieniu, podczas gdy do przedawnienia ewentualnego obowiązku zwrotu dotacji doszło z dniem 31 grudnia 2017 r.;

2) art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej - u.s.o.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dotacja przyzna szkołom prowadzonym przez Stronę ma charakter przedmiotowy, a nie wyłącznie podmiotowy i w konsekwencji tego uznaniu przez organ I instancji uprawnienia do kontroli wykorzystania otrzymanej dotacji według kryterium celowościowego, podczas gdy treść powołanego wyżej przepisu ustawy, a także powszechny pogląd orzecznictwa oraz doktryny jednoznacznie przemawia za przyjęciem, że przedmiotowa dotacja ma charakter wyłącznie podmiotowy, a co za tym idzie nie podlega kontroli według kryterium celowościowego oraz rozliczeniu co do kierunków jej wykorzystania;

3) art. 253 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego) w związku z przepisami § 5 Uchwały nr Xlll/261/11 poprzez ich niezastosowanie;

4) art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...].

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności odniosło do zarzutu przedawnienia, uznając go za niezasadny. W tej części przywołało art. 21 § 1 pkt 1 o.p., art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. oraz art. 252 u.f.p. Po przeprowadzeniu ich analizy SKO doszło do wniosku, że dopiero z końcowego rocznego rozliczenia dotacji może wynikać, jaka jest rzeczywiście należna kwota dotacji. Dlatego też uważa, że bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 o.p., nie może się rozpocząć przed ostatecznym rozliczeniem dotacji, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg termu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej, rozpoczyna się od końca roku następującego po roku za który dotacji udzielono.

Powyższe, w ocenie Kolegium, oznacza, iż skoro sporna dotacja została udzielona w 2012 r. i nie została wykorzystana na zadania, na które była udzielona, to podlegała zwrotowi do dnia 31 stycznia 2013 r. W konsekwencji termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia 2018 r.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. wskazuje, że dotacja może być przeznaczona jedynie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki oświatowej. Zauważono jednocześnie, że przepis ten nie definiuje pojęcia "wydatków bieżących", co uzasadnia posiłkowanie się art. 124 ust. 3 u.f.p., który wyjaśnia co należy przez nie rozumieć. Zaznaczono przy tym, że w zakresie "wydatków bieżących" nie mieszczą się wydatki majątkowe. Przyjęło również, że omawiana dotacja ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotacja przysługuje bowiem na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednocześnie przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy. Tym samym SKO uznało, że nie zasługuje na aprobatę twierdzenie Skarżącego, że dotacja ma charakter czysto podmiotowy.

Kolegium wyjaśniło również, że prawo do kontrolowania jednostki oświatowej na podstawie uchwały nr XIII/261/11 nie wyłącza uprawnienia organu do sprawdzenia prawidłowości rozliczenia dotacji w trybie postępowania administracyjnego. Wynika to, jak zaznaczyło Kolegium, z art. 67 u.f.p., który do spraw z art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Wobec tego SKO nie przychyliło się do zarzutu, że wszczęcie postępowania administracyjnego winno być poprzedzone postępowaniem kontrolnym przeprowadzonym w oparciu o przepisy wspomnianego aktu prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że art. 75 k.p.a. umożliwia dopuszczenie za dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienie sprawy. Zatem organ I instancji uprawniony był oprzeć wydane rozstrzygnięcie na materiale dowodowym włączonym do akt sprawy. Według Kolegium, w sposób jednoznaczny wskazuje on, że Skarżący pobrał dotację na uczniów NSP, którzy nie uczęszczali do tej szkoły lub byli jej słuchaczami jedynie przez kilka miesięcy. To uzasadnia twierdzenie, że Strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł. Kolegium zauważyło, że pełnomocnik polemizuje z tymi ustaleniami, nie przestawiając dowodów, które mogłyby jej zanegować. Dodało również, iż wbrew stanowisku pełnomocnika Strony, kopie dokumentów znajdujących się w aktach zostały uwierzytelnione przez pracownika organu.

Zajmując się kwestią zarzutu dotyczącego nieuprawnionego uznania, że Skarżący spożytkował otrzymaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem, SKO podniosło, że Strona nie reagowała na wezwania organu I instancji do przedstawienie dokumentów źródłowych, które pozwoliłyby na ocenę prawidłowości wydatkowania przekazanych jej środków z dotacji oświatowej. Dlatego też, zdaniem Kolegium, organ I instancji miał prawo wydać rozstrzygnięcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, przyjmując za udowodnione, że Strona nie przeznaczyła środków z dotacji na cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Kolegium nie przychyliło również do zarzutu kierowania korespondencji na nieaktualny adres Skarżącego. Mianowicie, jak stwierdziło SKO, postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, postanowienie o przedłużeniu terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, jak również decyzja pierwszoinstancyjna została wysłana na adres, który był wskazany przez Stronę w piśmie z dnia 2 marca 2018 r.

Podsumowując, Kolegium wyraziło stanowisko, iż zarzuty odwołania są bezzasadne zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

W skardze z dnia 16 stycznia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1) art. 107 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie uczynienia zadość zasadzie przekonywania i niezastosowanie się przez organ przy sporządzaniu decyzji do norm wyznaczających jej części składowe, a to w szczególności precyzujących części składowe uzasadnienia prawnego i faktycznego, w związku wadliwym sporządzeniem samej decyzji, w tym sporządzeniem uzasadnienia pomijającego odniesienie się do argumentów przedstawionych przez Stronę, wewnętrznie sprzecznego i jako takiego powodującego niemożność kontroli instancyjnej wydanej decyzji, a także błędy merytoryczne (rachunkowe) i nieścisłość sentencji decyzji;

2) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 77, art. 15 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zastosowania dyrektyw prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z nieuwzględnieniem i brakiem odniesienia się do dowodów w postaci dokumentów przedłożonych przez Stronę dnia 27 marca 2018 r. na potwierdzenie okoliczności wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, a w związku z powyższym wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy i powielenie ustaleń faktycznych organu I Instancji, a zatem uchybienie obowiązkowi ponownego pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ lI instancji;

3) art. 81 k.p.a poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których nie miała możliwości się wypowiedzieć Strona, w związku z wydaniem decyzji wyłącznie na podstawie dowodów dopuszczonych z urzędu postanowieniem z dnia [...], co do których Strona nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się, a nie zachodziły przesłanki odstąpienia przez organ od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, podczas gdy okoliczność (tj. pobranie dotacji w nadmiernej wysokości i wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem) może zostać uznana za udowodnioną jedynie w przypadku, gdy strona miała możność wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów;

4) art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 42 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego informowania Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie dokonywania zawiadomień Strony o czynnościach z odpowiednim wyprzedzeniem oraz uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w związku z dokonywaniem doręczeń na błędny adres, pomimo wielokrotnego wskazywania adresu do doręczeń przez Stronę, a w związku z tym uniemożliwienie jej końcowego wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów i materiałów, co miało istotny wpływ na treść decyzji w związku z brakiem możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów i odniesienia się do dokumentów zebranych przez organ;

5) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności w związku z uznaniem, że procedura kontrolna przewidziana w przepisach uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/261/11 nie powinna poprzedzać wydania decyzji o zwrocie dotacji, a w związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia procedury kontrolnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 70 o.p. w związku z art. 67 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że obowiązek zwrotu dotacji uległ przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2018 r., podczas gdy poprawna ich interpretacja prowadzi do wniosku, iż termin przedawnienia w niniejszym przypadku upłynął dnia 31 grudnia 2017 r.;

2) art. 253 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego) w związku z § 5 uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/261/11 poprzez ich niezastosowanie, a w związku z tym brak odniesienia do uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/261/11, jako wprowadzającej regulację szczególną w zakresie zasad i trybu zwrotu dotacji w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych, podczas gdy zgodnie z § 5 ust. 1 tej uchwały w celu sprawdzenia liczby uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji organ powinien przeprowadzić kontrolę na zasadach w niej określonych;

3) art. 90 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dotacja przyznana szkołom prowadzonym przez Stronę ma charakter podmiotowo-celowy (tj. mieszany), a nie wyłącznie podmiotowy i w konsekwencji tego uznanie, że organ administracji jest uprawniony do kontroli wykorzystania dotacji według kryterium celowościowego, podczas gdy zarówno ustawa, jaki i poglądy doktryny oraz orzecznictwa, a także zapatrywania NIK są w tym zakresie odmienne oraz wskazując, iż dotacja ma charakter czysto podmiotowy, a więc nie podlega kontroli zgodnie z kryterium celowościowym.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik z ostrożności procesowej wniósł również o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów złożonych w Kolegium w dniu 27 marca 2018 r., tj.:

1) faktur VAT dla Niepublicznej Szkoły Policealnej [...] w T.,

2) faktur VAT dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...],

3) umów zlecenia i umów o pracę,

4) rachunków do umów,

5) list płac za okres od grudnia 2011 r. do listopada 2012 r.,

6) wyciągów z rachunku bankowego A S.A.

W motywach skargi pełnomocnik sprzeciwił się metodzie liczenia terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, według której skoro Strona była zobowiązana zwrócić dotację udzieloną za 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r., to termin przedawnienia tego obowiązku upływa dnia 31 grudnia 2018 r. Jak twierdzi pełnomocnik, jest ona sprzeczna z tą prezentowaną w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która przewiduje początek biegu terminu przedawnienia od roku następującego po tym, w którym beneficjent otrzymał dotację. Tym samym w przypadku dotacji uzyskanej za rok 2012 zobowiązanie wygasa z końcem 2017 r.

Zasygnalizowano, że uzasadnienie kwestii przedawnienia w zakresie dowodzenia deklaratoryjnego charakteru decyzji o zwrocie dotacji zawiera wewnętrzną sprzeczność. To, zdaniem pełnomocnika, uniemożliwia odniesienie się do treści uzasadnienia, a tym samym utrudnia Stronie realizację swoich praw.

Wskazano, że Strona do 20-tego następnego miesiąca składała rozliczenie dotacji za miesiąc poprzedni, co dawało organowi możliwość skontrolowania prawidłowości jej wydatkowania, a w konsekwencji możliwość żądania jej zwrotu już w trakcie roku, w którym pobierana była dotacja. Z ostrożności procesowej podniesiono, że jedynie część dotacji, tj. za ostatni kwartał 2012 r., mogła się przedawnić w 2013 r.

Autor skargi zarzucił również, iż organy w sposób ogólnikowy przedstawiły wyliczenie dotacji podlegającej zwrotowi, pomimo tego, że było to kwestionowane przez Stronę. Nade wszystko zwrócono jednak uwagę na sprzeczność sentencji decyzji organu I instancji z uzasadnieniem, a czego nie wyjaśniło również Kolegium. Podniesiono bowiem, że dotację pobraną w związku z prowadzeniem ZSZ organ traktuje jednocześnie jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości oraz jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy są to kategorie rozłączne. Jednocześnie nie wyjaśniono - tak w odniesieniu do NSP, jak i ZSZ - zasad określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto pełnomocnik wskazał na samą treść sentencji decyzji organu I instancji, gdzie zsumowanie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (pkt 1 sentencji) oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 2 sentencji), nie odpowiada wysokości dotacji podlegającej zwrotowi określonej w pkt 3 sentencji. Powyższe, w opinii pełnomocnika, uniemożliwia kontrole instancyjną decyzji, a także uniemożliwia odniesienie się do niej.

W skardze wskazano również na nieprawidłowości postępowania dowodowego. Przede wszystkim podniesiono nieuwzględnienie przez Kolegium przedstawionych mu przez Stronę dowodów, gdzie w postępowaniu administracyjnemu nieznana jest prekluzja dowodowa. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, obowiązkiem SKO było odniesienie się do dokumentów, które zostały złożone przez Skarżącego na potwierdzenie zasadności zarzutów odwołania. Także nieuwzględnienie określonych dowodów wymaga stanowiska organu. W ocenie pełnomocnika, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwalał na przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zakwestionowano także fakt stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w stosunku do NSP na podstawie informacji dotyczących innego okresu działalności szkoły. Jak twierdzi pełnomocnik, Kolegium powieliło w całym aspekcie argumentację organu I instancji, natomiast zaniechało przeprowadzenia ponownego rozpatrzenia sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności.

Według pełnomocnika, Kolegium nie odniosło się także do zarzutu pozbawiania Strony przez organ I instancji prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie - prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzut ten wiązany jest z faktem kierowania korespondencji na nieaktualny adres Skarżącego. Otóż, jak twierdzi pełnomocnik, część pism wysyłana była na inny adres niż wskazywany przez Stronę jako adres do doręczeń. Okoliczność ta, w jego ocenie, uniemożliwiła Stronie wypowiedzenie się w kwestiach dotyczących sprawy. Ponadto postanowienie o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone Skarżącemu po upływie terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy. To wszystko, w opinii pełnomocnika, pozbawiło Stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Pełnomocnik nie zgodził się z organem, że dotacja z art. 90 u.s.o. ma charakter mieszany (podmiotowo-celowy). O naturze podmiotowej tej dotacji świadczy w jego opinii orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do stanu prawnego obowiązującego w 2012 r. Dodał także, że w doktrynie podkreśla się, że dotacja uznawana jest za celową wtedy, gdy ustawodawca w sposób wyraźny na to wskazuje. Tymczasem takie zastrzeżenie nie zostało poczynione w stosunku do dotacji oświatowej.

Końcowo pełnomocnik podniósł, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia kontroli Skarżącego na podstawie uchwały nr XIII/261/11, która wydana została na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepisy wspomnianego aktu prawa miejscowego, jak podkreśla pełnomocnik, regulują zasady kontroli podmiotów dotowanych przez gminę, dając im gwarancję ochrony ich praw. Pominięcie więc zastosowania trybu kontroli określonego w uchwale Rady Miasta należy postrzegać jako naruszenie przepisów prawa w zakresie, w jakim definiują one sposób weryfikacji poprawności udzielenia dotacji. W konsekwencji ma to wpływ na treść decyzji wydanej przez organ w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - p.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą, w odniesieniu do dotacji otrzymanej przez Skarżącego na prowadzenie szkół, określono dotację pobraną w nadmiernej wysokości oraz dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz określono dotację do zwrotu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że tut. Sąd orzekał już w analogicznym stanie faktycznym i prawnym uwzględniając skargę tej samej strony Skarżącej wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 1340/17. Sprawa dotyczyła określenia wysokości dotacji oświatowej przewidzianej do zwrotu, która udzielona została w 2011 r. W sprawie tej, podobnie jak w niniejszej, podniesiony został zarzut przedawnienia zwrotu dotacji. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wywody tego orzeczenia i przywoła jego argumentację.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 67 u.f.p. – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. – środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Wymaga więc rozważenia kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych (w niniejszej sprawie dotacyjnych).

Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV CZ 153/1, Lex nr 1250770 i powołane w nim orzeczenia).

Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).

Powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny (zob. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13, Lex nr 1500622; z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2190/14, Lex nr 2066274; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2240/13, Lex nr 1466067; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 264/17, Lex nr 2305246; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 104/16, Lex nr 2021976)., a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Zgodnie z nim zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, jest więc upływ terminu płatności podatku.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. – dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i pkt 2.

W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. – zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. – odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Na podstawie powyższych regulacji przyjąć należy, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne doręczenie beneficjentowi. Tak jak wyżej wskazano, sedno rozpoznawanej kwestii dotyczy tego od jakiego momentu ten termin należy obliczyć.

W tym zakresie należy odwołać się do częściowej analogii między uregulowaniami art. 207 u.f.p. (dotyczącego zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem) i art. 252 u.f.p., a także powołanego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15, Lex nr 2338593). NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi w tym wypadku do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenia decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Uwzględniając powyższe regulacje sądy administracyjne przyjmują, że skoro obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p., to organy władne były wydać w tym przedmiocie decyzję określającą, o której mowa w art. 252 u.f.p. w terminie 5 lat od końca roku, w którym beneficjent otrzymał dotację (tzn. gdy otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy np. 2012 r., to wspomniany pięcioletni upływa z końcem 2017 r.).

Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, Lex nr 2591947; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 264/17, Lex nr 2305246; a także wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 104/16, Lex nr 2021976; wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 328/17, Lex nr 2384000.

Reasumując, bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację.

Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro sporna dotacja była przyznana i przekazana Skarżącemu za 2012 r., to termin przedawnienia winien być liczony od końca 2012 r. i upłynął wraz z końcem 2017 r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 o.p.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały w warunkach przedawnienia, w tej sytuacji rozpatrzenie pozostałych zarzutów skargi nie jest możliwe.

Sąd nie podziela zatem poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, że skoro strona miała obowiązek rozliczenia się z dotacji udzielonej na rok 2012 do końca stycznia 2013 r., co wynika z treści art. 251 ust. 1 u.f.p., to okres pięcioletniego przedawnienia należy liczyć od końca 2013 r., tak więc – w ocenie organu – dotacja przedawniła się 31 grudnia 2018 r. Taka wykładnia przepisów przesuwa – zdaniem Sądu bez podstawy prawnej – termin przedawnienia, o jeden rok kalendarzowy.

Zważyć także godzi się, że ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji i jest przejawem zasady bezpieczeństwa prawnego. (...) Jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10, pkt 3.3, Lex nr 1166849). Przedawnienie pełni funkcję gwarancyjną dla podatnika. Na skutek upływu czasu następuje stabilizacja sytuacji prawnej podatnika. Nabywa on pewność, że jego stosunek zobowiązaniowy w sferze publicznoprawnej nie ulegnie już zmianie. Z drugiej strony organy administracji publicznej, które w okresie biegu terminu przedawnienia nie podjęły stosownych działań prawnych, pozbawione są możliwości ingerencji w prawa i obowiązki podatnika. Następuje więc po obu stronach nieistniejącego już zobowiązania podatkowego stan pewności w zakresie wzajemnych zobowiązań i uprawnień (zob. uchwała NSA z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt I FPS 5/09, Lex nr 604178).

Sąd orzekający biorąc pod uwagę możliwość zaistnienia zdarzeń powodujących zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia żądania zwrotu dotacji, których organ dotychczas nie przedstawił, odwołując się jedynie do regulacji dotyczącej terminu zwrotu dotacji, poprzestał na uchyleniu decyzji organu odwoławczego, uznając odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi za przedwczesne.

W ponownym postępowaniu organ będzie związany zaprezentowaną przez Sąd wykładnią przepisów prawa, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Po zweryfikowaniu kwestii ewentualnego zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia (art. 70 § 2 o.p. i nast.) rozstrzygnie o możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie, a uznając, że jest ono dopuszczalne zadba o szczegółowe umotywowanie, że żądanie zwrotu dotacji nie uległo przedawnieniu i udokumentowanie w aktach sprawy wszystkich okoliczności stanowiących podstawę tej konstatacji. W przypadku gdy uzna, iż merytoryczne orzekanie w niniejszej sprawie jest niemożliwe ze względu na upływ terminu przedawnienia żądania zwrotu dotacji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

O jednoznacznych skutkach przedawnienia zobowiązania podatkowego stanowi uchwała pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FPS 4/13. W sentencji tej uchwały wskazano, że "w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r. po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej)". W uzasadnieniu tej tezy zauważono w szczególności, że w świetle art. 208 o.p. przedawnienie zobowiązania podatkowego stanowi obligatoryjną przesłankę stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i niedopuszczalne jest wówczas z uwagi na wygaszenie zadawnionego zobowiązania podatkowego skonkretyzowanie indywidualnych obowiązków podatnika.

Stosownie natomiast do treści wcześniejszej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt I FPS 1/12, "w świetle art. 70 § 1 i art. 208 § 1 o.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r., po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania, które wygasło przez zapłatę".

Ziszczenie się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wykluczy zatem, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, które w niniejszej sprawie miałoby polegać na ocenie właściwego wydatkowania dotacji. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 442/18, Lex nr 2520105).

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony Skarżącej kwotę 18.518 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi 7.718 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 10.800 zł określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 265).