Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1131/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz G. D. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2015 r. G. D. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący) wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości nr ewid. [...] wykorzystywanej na cele usługowe i handlowe. Przebudowa miałaby doprowadzić istniejący zjazd do parametrów zjazdu publicznego.

II.

GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] nie udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

Następnie decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

III.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1493/16 tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GDDKiA z [...] lutego 2016 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyjaśnił, że organ poczynił obszerne wywody na tle mających zastosowanie przepisów prawa, nie przekładając jednakże swojej argumentacji w dostatecznym stopniu na stan faktyczny.

Jedynym konkretnym elementem ustaleń było określenie natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, gdzie zlokalizowany jest zjazd, który miałby być przebudowany. Brak jest natomiast szczegółowych ustaleń co do innych możliwości dojazdu do nieruchomości Skarżącego bądź braku takich możliwości, w sytuacji gdy takie ustalenia są niezbędne. Wskazując, że na analizowanym fragmencie drogi krajowej nr [...] znajdują się liczne elementy zmiany organizacji ruchu związane ze skrzyżowaniem i występującymi zjazdami indywidualnymi zarządca drogi stwierdza, że wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w miejscu, w którym GDDKiA zobligowana jest do zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdzenie to jest jednak tak dalece ogólne, że nie daje żadnych podstaw do ustalenia czy i na ile ruch drogowy generowany przez dodatkowy zjazd publiczny wpłynie na płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze.

Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażenia zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich należą przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy. Czyniąc użytek z tych przepisów organ winien jednak operować konkretnymi ustaleniami, uzasadniającymi ich stosowanie.

Brak wymienienia w decyzji sąsiadujących zjazdów i ich charakteru, a także odległości między nimi a spornym zjazdem, nieokreślenie dodatkowego pasa ruchu, o którym mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz brak analizy innych możliwości dojazdu do nieruchomości Skarżącego to istotne przeszkody w skontrolowaniu i ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2603/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GDDKiA wywiedzioną od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie. Wskazał, że Sąd I instancji słusznie uznał, że okoliczności faktyczne nie zostały przez organy wyjaśnione. Prawidłowo dostrzeżono i opisano braki w postępowaniu organów administracji sprowadzające się do niestarannego uzasadnienia prawnego i faktycznego.

IV.

Ponownie rozpoznając sprawę GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - u.d.p.) nie udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Jak wyjaśnił, projekt stałej organizacji ruchu analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...], jak również rejestr [...] prowadzony dla każdej z dróg osobno wykazuje, że wnioskowany do przebudowy zjazd, w aktualnym stanie zagospodarowania pasa drogowego drogi krajowej nr [...] stanowi zjazd indywidualny do działki ewid. nr [...] (nieruchomość ul. [...], [...]) zlokalizowany w km 90+855 strona lewa drogi krajowej nr [...], opisany jako zjazd do budynku, o szerokości 3,00 m, bez przepustu, o nawierzchni wykonanej z kostki prefabrykowanej.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący wnioskuje więc o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Organ podkreślił, że Bank [...] stanowi dokument urzędowy, w którym wszystkie zjazdy są zaewidencjonowane, na bieżąco aktualizowane, prowadzone w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi. Jednocześnie system Bank [...] (B[...]) dostosowany jest do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r., w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 583). Bank [...] (B[...]) jest kluczowym system wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych. Skonstruowany jest jako zespół danych, realizujących szereg funkcji związanych z ewidencją i edycją informacji dotyczących stanu sieci drogowej. Dane te wykorzystywane są do bieżącego utrzymania dróg, nowych inwestycji, raportowania, sprawozdawczości oraz kontroli.

Powyższe stanowi potwierdzenie, że Bank [...] jest dokumentem urzędowym, w którego rejestrze zjazd do działki ew. nr [...] w [...], opisany jest jako zjazd indywidualny. Stanowisko organu potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 387/17.

Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych (droga klasy G).

Wydając decyzję na lokalizację czy przebudowę zjazdu z drogi krajowej, organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Droga krajowa nr [...] należy do klasy dróg, na których powinno się ograniczyć liczbę zjazdów, a ich wykonanie może nastąpić jedynie w sytuacjach, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości oraz gdy wykonanie takiego zjazdu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy przebudowy zjazdu, jednak należy mieć zdaniem organu na uwadze to, że kryteria udzielenia zezwolenia zarówno na lokalizację zjazdu publicznego jak i przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi automatycznej podstawy do udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Stosownie do § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (projekt stałej organizacji ruchu, przeprowadzonej wizji w terenie, w tym wykonanych zdjęć), odcinek drogi krajowej nr [...], przy którym zlokalizowany jest wnioskowany zjazd, został oznakowany znakiem drogowym poziomym P-8b "strzałka kierunkowa w lewo", którą stosuje się w celu wskazania dozwolonego kierunku jazdy na pasie ruchu. Należy zaznaczyć, że ww. dodatkowy pas ruchu, zaczyna się w miejscu, stanowiącym przedłużenie krawędzi zjazdu indywidualnego od strony skrzyżowania drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...]. Ponadto, analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] został oznakowany znakiem drogowym pionowym D-1 "droga z pierwszeństwem", oraz znakiem C-9 "nakaz jazdy z prawej strony znaku", który został umieszczony na wyspie kanalizującej ruch drogowy. W świetle powyższego, należy uznać, że planowany zjazd publiczny znajdowałby się nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale wręcz w bezpośrednim obszarze skrzyżowania, które na drodze krajowej zostało wyposażone w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo do drogi gminnej (ul. [...]).

Analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], z uwagi na występujące na wysokości wnioskowanego zjazdu skrzyżowanie oraz dodatkowy pas ruchu, stanowi miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Organ poddał również analizie możliwość skomunikowania działki ewid. nr [...] w [...] z drogą gminną stanowiącą ul. [...], będącą drogą niższej kategorii. Dostęp do działki od strony ul. [...] jest ograniczony, z uwagi na wąską linię graniczną z pasem drogowym drogi gminnej oraz z uwagi na istniejący budynek na przedmiotowej działce. Ponadto, zjazd z drogi gminnej do działki ew. nr [...] znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Niemniej jednak, właściwym w sprawach dotyczących możliwości ustanowienia zjazdu z drogi gminnej (ul. [...]) do działki ew. nr [...] jest zarządca drogi gminnej, w tym przypadku Burmistrz Miasta [...].

Dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową jest fakt, iż w rozpatrywanej sprawie występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr [...] na przejściu przez miejscowość [...] od km 89+792 do km 91+639, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku wynosiło 9.983 pojazdów na dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło 9.473 pojazdów na dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy G, przy wyżej opisanej funkcji tej drogi, może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Bezsprzecznym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Powyższe pozwala zdaniem GDDKiA stwierdzić, że przy tak bardzo dużym natężeniu ruchu drogowego mającym tendencję wzrostową, winny być zachowane szczególne względy bezpieczeństwa, w tym pod kątem przebudowy/lokalizacji nowych zjazdów (planowany zjazd publiczny).

Lokalizacja zjazdu publicznego, czyli powstawanie kolejnego punktu kolizji na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, spowoduje pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze publicznej. Dotyczy to tym bardziej zjazdu publicznego, który ze względu na sposób użytkowania obsługiwanej działki generuje znacznie większy ruch pojazdów. Obecnie istniejący zjazd indywidualny wykorzystywany jest sporadycznie, o czym świadczy fakt, że działka jest nieużytkowana, a budynek na działce znajduje się w złym stanie technicznym. Z kolei, istotą działalności gospodarczej, którą planuje prowadzić wnioskodawca w budynku na przedmiotowej działce, a w szczególności handlowej, bądź usługowo-handlowej (niezależnie od oferowanego asortymentu) jest obsługa klienta zewnętrznego.

Organ podkreślił również, że wnioskowany zjazd miałby prowadzić do działalności gospodarczej, która byłaby zlokalizowana na działce o niewielkiej powierzchni wynoszącej około 0,0321 ha, z czego istniejący budynek na działce zajmuje 0,0105 ha, zatem budynek zajmuje jedną trzecią część działki. Według dołączonego do wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. projektu zagospodarowania terenu, na pozostałej powierzchni działki planowany jest parking dla trzech miejsc postojowych, w tym jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Z uwagi na małą powierzchnię użytkową działki przeznaczoną do ruchu pojazdów, w sytuacji już zaparkowanych pojazdów na działce, pozostała powierzchnia działki może być niewystarczająca do wykonania manewru zawracania przez kierowców innych pojazdów szukających możliwości zaparkowania na tej działce. Sytuacja taka może wymuszać na kierowcach pojazdów niemających możliwości zaparkowania na działce, do wykonywania manewru cofania pojazdów na drogę krajową nr [...], który jest manewrem niebezpiecznym dla wszystkich użytkowników drogi. Kierujący pojazdami wykonując manewr cofania, mają ograniczoną widoczność wjazdu na drogę. Ponadto prowadzący pojazdy, wyjeżdżając tyłem na drogę byliby zmuszeni do zatrzymania się w celu zmiany biegu i włączenia się do ruchu, jednocześnie zmuszając innych użytkowników ruchu drogowego, będących już w ruchu, do niekontrolowanego zatrzymania się. Stanowi to czynnik istotny w analizowanym przypadku, z uwagi na ograniczoną widoczność drogi ze zjazdu w kierunku centrum [...], spowodowaną występującym na drodze poziomym łukiem drogowym. Brak widoczności potwierdzają wykonane w terenie zdjęcia dokumentujące stan fatyczny.

Opisana sytuacja wskazuje, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny bezpośrednio wpływałaby na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dodatkową przesłankę nieuwzględnienia wniosku strony jest fakt, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] charakteryzuje się wysokim wskaźnikiem wypadkowości i został zaliczony m.in. do klasy ryzyka E - bardzo duże. Na podstawie posiadanych danych, na dwukilometrowym odcinku drogi krajowej nr [...] (od km 89+792 do km 91+639) w latach 2010-2015 miało miejsce sześć wypadków drogowych, w których jedna osoba zginęła, a pięć osób zostało ciężko rannych. Natomiast w latach 2016-2018 miały miejsce cztery wypadki, w których jedna osoba zginęła, a cztery osoby zostały ciężko ranne. Ponadto, dla wykazania, że ww. odcinek drogi krajowej nr [...] jest miejscem niebezpiecznym, organ przywołał dane dotyczące kolizji za 2017 r. i 2018 r. zgodnie z którymi w 2017 r. doszło do 22 kolizji, a w 2018 r. miało miejsce 18 kolizji. Dane dotyczące zarówno ilości wypadków drogowych, jak również liczby kolizji powodują, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] należy uznać za niebezpieczny. W związku z powyższym na danym odcinku drogi należy dążyć do ograniczenia ilości zjazdów, w szczególności zjazdów publicznych.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ wyjaśnił, że opisane parametry istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w [...] nie potwierdzają, aby przedmiotowy zjazd posiadał odpowiednie parametry techniczne dla zjazdu publicznego.

Mając na uwadze fakt dużego natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]oraz treść § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zabraniające usytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby oczywiste naruszenie powołanych przepisów ww. rozporządzenia, bowiem powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], do czego zarządca drogi nie może dopuścić.

Ważąc argumenty przedstawiane w sprawie GDDKiA przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.

V.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. D. kwestionując ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wymogi wynikające z warunków technicznych, a w szczególności kwestia bezpieczeństwa uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.; Organ administracyjny - kwalifikując oraz klasyfikując zjazdy - popełnił błąd i ustalił, że zjazd z działki o nr [...] jest zjazdem indywidualnym, mimo iż zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, budynek zlokalizowany na działce nr [...] - oddany do użytku w 1972 r. - od momentu jego posadowienia jest budynkiem handlowo usługowym, oznaczony na mapie zasadniczej symbolem "[...]", do którego powinien prowadzić zjazd publiczny, co w konsekwencji doprowadziło do szeregu modernizacji analizowanego odcinka drogi, połączonych z ustaleniem znaków poziomych i pionowych zapewniających bezpieczeństwo na drodze krajowej i do dnia dzisiejszego błąd ten jest powielany w rejestrze Banku [...] (B[...]),

b) § 9 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ administracyjny, iż można było odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, pomimo faktu, że obecnie istniejący zjazd - wykorzystywany od lat 70-tych do prowadzenia działalności gospodarczej - nie powoduje dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że kwestię większego bezpieczeństwa można rozwiązać poprzez odpowiednie oznakowanie zjazdu, np. umiejscowienie znaku nakazującego jazdę tylko w kierunku prawo, usunięcie zadrzewienia czy tablic reklamowych, co pozwoliłoby zarówno poprawić problem widoczności, jak i uniknąć zagrożeń, na które powołuje się organ administracyjny. Mając na uwadze kwestie bezpieczeństwa, należy nadto podkreślić, że aktualny porządek bezpieczeństwa powstał w wyniku błędnie przyjętej kwalifikacji zjazdu w momencie tworzenia Banku [...].

c) §77 w zw. § 76a pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż zjazd - istniejący na nieruchomości o nr [...], położonej w [...]- błędnie zakwalifikowany jako zjazd indywidualny, pełni od lat 70-tych funkcję zjazdu publicznego, z uwagi na działalność gospodarczą prowadzoną na ww. nieruchomości. Podnieść należy, że z wypisu z kartoteki budynków - wydanego przez Starostę [...]- wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], znajduje się murowany, jednokondygnacyjny budynek handlowo-usługowy. W przedmiotowym budynku, stanowiącym część składową nieruchomości była, jest i będzie prowadzona działalność usługowa, a to - zgodnie z przepisami warunkuje, iż ten zjazd winien być publiczny. Skarżący stanowczo podkreślił fakt wskazany przez organ administracyjny, a mianowicie to, iż w latach 70-tych nie funkcjonował podział na zjazdy publiczne i indywidualne. Należy zatem przyjąć, że podział ten powstał już po zagospodarowaniu ww. nieruchomości, a więc organ administracyjny dopuścił się poważnych uchybień w zakresie pierwotnej kwalifikacji oraz klasyfikacji, stojącej w sprzeczności z przepisami na podstawie i w granicach których obowiązany był działać.

d) art. 64 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prawo do własności przysługujące Skarżącemu nie zasługuje na ochronę prawną, podczas gdy prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności.

2. przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 113 w zw. z art. 76 k.p.a. polegające na nieskorygowaniu błędów powstałych podczas tworzenia Banku [...] (B[...]), który stanowi dokument urzędowy, będący kluczowym systemem wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych oraz ewidencjonujący wszystkie informacje dotyczące stanu sieci drogowych, w tym m.in. wszystkie zjazdy, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w rejestrze błędnie zewidencjonowanego zjazdu jako zjazdu indywidualnego, powielanego od momentu pierwotnego jego oznaczenia, mimo iż Skarżący wielokrotnie zwracał organowi uwagę na powstanie błędu administracyjnego.

b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że w niniejszej sprawie należało odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego oraz do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Organ prowadzący sprawę o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny niedostatecznie przeprowadził analizę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, ponieważ - pomimo ponownego przeprowadzenia drogi administracyjnej, będącej następstwem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. - nie wyjaśnił przyczyn powstania błędu w ewidencji zjazdów na drogach krajowych, w zakresie kwalifikacji zjazdów na publiczne bądź indywidualne, przeprowadzonej po roku 70-tym, jak również nie wyjaśnia sposobu skorygowania tego błędu, obarczając jego konsekwencjami Skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna.

Rozpoczynając merytoryczne rozważania należy wskazać, że co do zasady organ wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1493/16 jak i w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2603/17. Wskazane w tych orzeczeniach okoliczności wymagające wyjaśnienia i odniesienia się przez organ zostały w ponownym postępowaniu ustalone i ocenione. Organ dokonał niewątpliwie szerokiej oceny sytuacji istniejącej w okolicy spornego zjazdu i przyjął, że z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu istnieją przesłanki negatywne, które nie zezwalają na przekształcenie - jak twierdzi - zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

Sąd wskazuje zatem, że gdyby stan faktyczny w sprawie wyglądał rzeczywiście tak jak go przedstawia organ, tj. że chodzi o przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd o parametrach zjazdu publicznego, to bez wątpienia argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji należałoby podzielić i zaakceptować odmowę udzielenia Skarżącemu zgody na przebudowę, bowiem rzeczywiście zwiększenie intensywności użytkowania zjazdu dotychczas indywidualnego na zjazd publiczny łączyłoby się ze zwiększeniem zagrożenia. Działoby się tak jednak wyłącznie wówczas, gdyby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że zjazd jakim dysponuje Skarżący w chwili obecnej jest rzeczywiście zjazdem indywidualnym a nie publicznym. Okoliczności sprawy wskazują jednak na coś zupełnie innego, wyjaśnienia czego organ konsekwentnie unika.

VIII.

Istotą sporu w niniejszej sprawie, bardzo pobieżnie (pomimo obszernego uzasadnienia) potraktowaną przez organ i to wbrew wyraźnym oraz konsekwentnym wnioskom i wskazaniom Skarżącego, jest to czy zjazd do działki nr ewid. [...] w [...] ma charakter zjazdu indywidualnego jak ujmuje to organ, czy też jest to jednak zjazd publiczny, który z uwagi na zaszłości historyczne i zmianę prawa nie spełnia wprowadzonych obecnie wymagań technicznych dla tego rodzaju połączenia działki z drogą publiczną.

Jest to kluczowa okoliczność, do której organ w ogóle w ocenie Sądu się nie odniósł, przyjmując aprioryczne założenie, że skoro sam jako zarządca drogi ujawnił w Banku [...] zjazd do działki Skarżącego jako indywidualny, to tak w rzeczywistości jest, a dane te korzystają ze swoistego waloru bezwzględnej wiarygodności.

Odnosząc się zatem do danych gromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym (B[...]) Sąd zauważa, że nie podziela zastrzeżeń Skarżącego i tym samym uznaje, że informacje w tej bazie danych gromadzone stanowią dokument urzędowy (por. także wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1566/20). Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Prowadzenie przez GDDKiA Banku [...] wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a u.d.p. oraz art. 20 pkt 9 u.d.p. Forma prowadzenia Banku [...] została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583) jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) na co trafnie wskazuje GDDKiA w zaskarżonej decyzji.

Bank [...] prowadzony jest zatem przez organ państwowy jakim jest GDDKiA, na podstawie przepisów ustawowych - ustawa o drogach publicznych. Spełnia zatem definicję "dokumentu urzędowego" o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a.

Należy jednakowoż podkreślić, co ma istotne znaczenie w sprawie, że wynikające z każdego dokumentu urzędowego domniemanie jego prawdziwości i zgodności z prawdą może zostać obalone (zob. art. 76 § 3 k.p.a.).

W toku postępowania Skarżący przedłożył akt notarialny oraz mapy ewidencyjne formułując na ich podstawie twierdzenia, które wskazują w jego ocenie na to, że zjazd jaki istniał od 1972 roku a więc od daty oddania obiektu handlowo-usługowego na działce nr [...] w [...] do użytku winien być klasyfikowany jako zjazd publiczny. Okoliczność ta była konsekwentnie podnoszona przez całe postępowanie, a pomimo tego organ w ogóle nie wypowiedział się w jego przedmiocie jak i co do przedłożonych dokumentów (aktu notarialnego szczegółowo opisującego nieruchomość Skarżącego i map z zaznaczonym rodzajem obiektu).

W kontekście powyższego należy zauważyć, że działka Skarżącego jest zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, przy czym takie jego przeznaczenie, w braku odmiennego dowodu, należy przyjąć jako aktualne i obowiązujące. Nie jest też w sprawie podważane to, że ów budynek powstał w latach 70-tych XX wieku a wraz z nim powstał zjazd na działkę. Infrastruktura ta istniała więc dużo wcześniej niż powstał Bank [...], na który bezkrytycznie powołuje się organ, a w którym wpis o tym, że zjazd na działkę nr [...] jest zjazdem indywidualnym został ujawniony w dniu [...] czerwca 2009 r. (zob. k. 33-37 akt administracyjnych). Żadnego znaczenia dla charakteru tego obiektu nie ma jego aktualny stan techniczny jak i sposób wykorzystywania w danym momencie przez właściciela. Zarządca drogi nie ma bowiem jakiegokolwiek uprawnienia do przeklasyfikowywania przeznaczenia obiektu jaki istnieje na danej nieruchomości, od tego są bowiem organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego działające np. w ramach procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu uregulowanej szczegółowo w Prawie budowlanym.

Zdaniem Sądu organ w ogóle nie ocenił znaczenia powyższego faktu, w całości bezkrytycznie odwołując się do prowadzonej przez siebie ewidencji, w której ów zjazd został ujawniony jako indywidualny na skutek remontu chodnika w 2009 roku (por. k. 35 akt administracyjnych). Pomimo posiadania wiedzy w tym względzie organ w ogóle nie uwzględnił faktu, że zjazd istnieje od lat 70-tych XX wieku, zaś przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązują od 1 października 1985 r., zaś przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, którym to aktem w § 78 i § 79 wprowadzono po raz pierwszy rozróżnienie zjazdów na indywidualne i publiczne, obowiązuje od 29 maja 1999 r. W dacie powstawania zjazdu do nieruchomości Skarżącego aktem obowiązującym była więc ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r. nr 20 poz. 90 ze zm.), która nie różnicowała zjazdów na publiczne i indywidualne.

W ocenie Sądu, jeżeli w czasie kiedy powstawał zjazd i budynek handlowo-usługowy na nieruchomości Skarżącego, prawo nie przewidywało rozróżnienia zjazdów na indywidualne i publiczne, wprowadzając taką gradację dopiero w 1999 roku, to zarządca drogi nie ma uprawnienia, by bez żadnego upoważnienia i uzasadnionej przyczyny, w istocie w sposób dowolny, nadać konkretnemu, istniejącemu od dawna zjazdowi cechę indywidualnego, z całkowitym pominięciem charakteru obiektu jaki jest umiejscowiony na nieruchomości, którą ów zjazd obsługuje i jego rzeczywistej funkcji. Organ nie dostrzega, że w ten właśnie sposób doszło do istotnego ograniczenia prawa własności Skarżącego i jego poprzedników prawnych. Poprzez zastrzeżenie w Banku [...], że zjazd do działki nr ewid. [...] ma charakter indywidualny w istocie ograniczono możliwość jej legalnej zabudowy (rozbudowy, przebudowy) obiektem handlowym, który na niej w końcu od dawna istnieje. Każdoczesny właściciel tej nieruchomości nie uzyska bowiem, z uwagi na brak zjazdu publicznego, pozwolenia na budowę, przebudowę lub rozbudowę dla obiektu komercyjnego, który na niej istnieje.

Sąd zauważa nadto, że w obowiązującym od stosunkowo niedawna § 76a rozporządzenia podzielono zjazdy ze względu na wymagania techniczne i użytkowe na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Cechą relewantną, decydującą o tym, czy określony zjazd jest publiczny czy indywidualny jest więc przeznaczenie nieruchomości, którą obsługuje lub ma obsługiwać. Nieruchomość Skarżącego jest niewątpliwie nieruchomością na której od momentu jej zabudowy prowadzona była działalność gospodarcza (świadczą o tym m.in. zdjęcia z portalu [...] z czerwca 2012 roku), a skoro tak to musi to mieć wpływ na ocenę charakteru urządzonego do niej zjazdu.

Jeżeli zatem organ zastaje określony stan faktyczny (użytkowy) na danej nieruchomości z urządzonym zjazdem to nie może dowolnie, w prowadzonym przez siebie rejestrze przyjąć, że istniejący od dawna zjazd ma charakter indywidualny, pomimo tego że obsługuje nieruchomość na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Takim bowiem działaniem organ dowolnie, bezprawnie i bez poszanowania prawa słusznie nabytego, wprowadza ograniczenie nie swojej własności.

Sąd dodatkowo wskazuje, że względy bezpieczeństwa na które tak szeroko i słusznie powołuje się organ w kontekście art. 29 ust. 4 u.d.p. muszą być również widziane z perspektywy funkcjonowania nieruchomości położonych przy drodze i bezpieczeństwa ich użytkowników. Skoro więc istniejący do nieruchomości Skarżącego zjazd bez wątpienia obsługuje budynek handlowo-usługowy będąc w istocie zjazdem publicznym i nie spełnia obecnie obowiązujących wymagań przewidzianych dla takiego rodzaju zjazdu (publicznego), to właśnie w interesie bezpieczeństwa ruchu leży doprowadzenie do tego, aby spełniał on owe wymagania, jeżeli jest to możliwe do zrealizowania w granicach prawa. Organ nie dostrzega tego co wskazuje Skarżący tj. określonych rozwiązań jakie mogą zostać nałożone decyzją o przebudowie zjazdu celem jego dostosowania do obowiązujących wymagań np. wycięcie drzewa rosnącego przy wjeździe i ograniczającego widoczność, zlikwidowanie tablicy reklamowej. Organ nie uwzględnia faktu, że wydając zgodę na przebudowę zjazdu może nałożyć na Skarżącego obowiązki takiej jego przebudowy, by ostatecznie zjazd, pomimo swojego położenia, w jak najlepszy sposób spełniał wymogi bezpieczeństwa. Dodatkowo należy wskazać, że na drodze tej obowiązującą prędkością jest 50 km/h (w obszarze zabudowanym).

W powyższej sytuacji Sąd uznaje za zasadne zarzuty skargi w zakresie wskazującym na nienależyte zbadanie i odniesienie się do istoty sprawy w tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nie uwzględniające faktu istnienia spornego zjazdu już od lat 70-tych XX wieku. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo obszernych wywodów uzasadnienia decyzji GDDKiA w sposób niewyczerpujący odniósł się do istotnych okoliczności sprawy dowolnie przyjmując, że zjazd istniejący do nieruchomości Skarżącego ma bez wątpienia charakter indywidualny i że w związku z tym domaga się on jego przebudowy do parametrów zjazdu publicznego. Już z samego wniosku Skarżącego wynika, że chce on przebudować istniejący zjazd do budynku handlowo-usługowego tak by spełniał wymagania dla zjazdu publicznego, których na skutek zaszłości historycznych obecnie nie spełnia. Brak jest w uzasadnieniu decyzji organu kompleksowego zmierzenia się z tym zagadnieniem.

Sąd szanuje i podkreśla dużą wagę bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże organ nie może w istocie dowolnie odbierać uprawnień nadanych wcześniej, tylko dlatego że w wyniku przeprowadzonej kwerendy zjazdów na danym terenie (do czego uprawnia dodatkowo przepis prawa wprowadzony później niż powstał sporny zjazd), ujawniono zjazd Skarżącego jako indywidualny z całkowitym pominięciem wyraźnego i jednoznacznego przeznaczenia budynku i działki nr ewid. [...].

Powyższe uzasadnia w ocenie Sądu uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

W ponownym postępowaniu organ wyjaśni, w miarę posiadanych możliwości, przyczyny wpisu zjazdu do nieruchomości Skarżącego w B[...] jako indywidualnego, uwzględniając wytyczne i wskazania płynące z niniejszego orzeczenia, w szczególności przeznaczenie działki Skarżącego. W razie braku możliwości ustalenia np. z uwagi na upływ czasu, dlaczego ów zjazd został zakwalifikowany (a w istocie przekwalifikowany) na zjazd indywidualny należy przyjąć, że zjazd o którego przebudowę wnosi Skarżący jest zjazdem publicznym, który nie spełnia minimalnych standardów wynikających z przepisów rozporządzenia. Organ, z uwagi na datę złożenia wniosku przez Skarżącego, potraktuje tę sprawę jako pilną.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania na które składa się uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.