Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 133/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2103/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2103/15, oddalił skargę [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "inwestor"), reprezentowany przez Kierownika Zarządu Zlewni [...] w [...], wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, polegającego na odbudowie budowli regulacyjnych na [...] w km [...] (dalej: "planowane przedsięwzięcie").

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: 1) pismem z dnia [...] lipca 2014 r. - [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w [...], 2) pismem z dnia [...] lipca 2014 r. - Towarzystwo Ochrony [...], 3) pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...].

Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie Ekologiczno - Kulturalne [...] z siedzibą w [...] oraz Towarzystwo Ochrony [...] z siedzibą w [...], powołując się na art. 111 § 1 k.p.a. zgłosiły żądanie uzupełnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie Ekologiczno — Kulturalne [...], w przedmiotowym piśmie wskazało, że ustalony ww. rozstrzygnięciem zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko jest niepełny i powinien dodatkowo obejmować obowiązek:

1) przeprowadzenia badań terenowych, w zakresie walorów przyrody ożywionej, chronionych prawem unijnym (w Dyrektywie Ptasiej i Dyrektywie Siedliskowej) w obszarach sieci Natura 2000, znajdujących się w zasięgu prognozowanego oddziaływania omawianego przedsięwzięcia odbudowy tzw. ostróg na [...] — zgodnie ze wskazaniami metodycznymi inwentaryzacji, zawartymi w serii przewodników metodycznych, wydanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska (w serii "Biblioteka Monitoringu Przyrodniczego"):

a) Monitoring gatunków zwierząt (red. Małgorzata Makomska — Juchniewicz),

b) Monitoring siedlisk przyrodniczych (red. Wojciech Mróz),

c) Monitoring gatunków roślin (red. Joanna Perzanowska),

d) Monitoring ptaków lęgowych 2009 r. (red. Przemysław Chylarecki, Arkadiusz Sikora, Zdzisław Cenian),

e) Monitoring ptaków wodno — błotnych w okresie wędrówek 2011., wyd. Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (red. Arkadiusz Sikora, Przemysław Chylarecki, Włodzimierz Meissner, Grzegorz Neubauer),

2) wykonania aktualnych badań terenowych w zakresie koniecznym dla sporządzenia raportu — w cyklu całorocznym, z uwzględnieniem stanu po przejściu w końcu maja 2014 r. [...] wezbrania, przekraczającego stany alarmowe wód. Tym samym - oznacza to konieczność poznania rozmieszczenia występowania ptaków lęgowych na terenie objętym badaniami w sezonie lęgowym 2015 roku.

Z kolei Towarzystwo Ochrony [...] wskazało, że ustalony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko powinien dodatkowo zobowiązywać inwestora do zbadania wariantu alternatywnego przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) - na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej.

Postanowieniami z dnia [...] września 2014 r. RDOŚ orzekł o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodatkowe zażalenia na ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały wniesione przez Stowarzyszenie Ekologiczno — Kulturalne [...] w dniu [...] września 2014 r. oraz Towarzystwo Ochrony [...] w dniu [...] października 2014 r. Żądania wyrażone w ww. środkach zaskarżenia były analogiczne do żądań przedstawionych w pismach z dnia [...] lipca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), po rozpatrzeniu ww. zażaleń: uchylił pkt II.3 postanowienia RDOŚ w brzmieniu: "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1:10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów" i w tym zakresie umarzam postępowanie pierwszoinstancyjne; w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ wskazał, że na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie zasługuje jedynie zażalenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Podmiot ten zakwestionował zasadność punktu II.3. postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., według którego "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1:10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów". Argumentując powyższe, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], w pismach z dnia [...] lipca 2014 r. oraz [...] lipca 2014 r. wskazał, że mapy w skali 1:10000 z naniesionymi granicami i numerami działek będą nieczytelne i nie wniosą istotnych informacji do dokumentacji sprawy. Ponadto wnioskujący wyjaśnił, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia załączono zestawienie ostróg wraz z określeniem ich szczegółowej lokalizacji (nr działki, obręb, gmina, powiat), mapy ewidencyjne oraz mapę poglądową. Nałożony na inwestora obowiązek, dotyczący przedłożenia mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek, nie wynika z przepisów ustawy ocenowej. Ponadto, w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r., poza zobowiązaniem inwestora do sporządzenia ww. dokumentu graficznego, nie zamieszczono na tę okoliczność stosownego uzasadnienia. Nałożony w punkcie II.3. zaskarżonego postanowienia obowiązek nie koresponduje z wymogami ustawowymi wyrażonymi w art. 74 ust. 1 ustawy ooś. Mając ponadto na względzie, iż w ocenie tutejszego organu nie istnieją racjonalne przesłanki do nałożenia na inwestora ww. obowiązku, jak również fakt, iż brak jest właściwego uzasadnienia w kwestionowanym rozstrzygnięciu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł o jego uchyleniu i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwały na uwzględnienie zażalenia Stowarzyszenia Ekologiczno — Kulturalnego [...] oraz Towarzystwa Ochrony [...]. W zażaleniach tych postuluje się bowiem nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w ustawie ocenowej. Odnosząc się do żądania Stowarzyszenia Ekologiczno — Kulturalnego [...], dotyczącego przeprowadzenia badań terenowych w zakresie walorów przyrody ożywionej, znajdujących się w zasięgu prognozowanego oddziaływania omawianego przedsięwzięcia, zgodnie ze wskazaniami metodycznymi inwentaryzacji zawartymi w serii wyszczególnionych przewodników metodycznych, należy uznać, iż jest ono niezasadne. Przepis art. 66 ustawy ocenowej szczegółowo określa obligatoryjne elementy wchodzące w skład zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, stanowiącego dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ww. aktu normatywnego nie ograniczają przy tym autora raportu w sposobie wyboru metodyki badawczej względem każdego z analizowanych komponentów środowiska. Powyższe pozwala stwierdzić, że żądanie Stowarzyszenia Ekologiczno - Kulturalnego [...] w przedmiocie nałożenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na inwestora obowiązku dotyczącego sposobu pozyskiwania informacji z inwentaryzacji przyrodniczej do raportu o oddziaływaniu na środowisko według metodyk wynikających z opracowań naukowych, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy również zaznaczyć, że wyszczególnione przez skarżący podmiot opracowania naukowe nie posiadają waloru normatywnego, wobec czego nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków wobec podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ocenowej, według którego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko konieczne jest przedstawienie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Niewykluczone zatem jest, że inwestor skorzysta z wytycznych metodycznych zawartych we wskazanych przez Stowarzyszenie opracowaniach, jednak nie istnieją przeszkody do posłużenia się innymi sposobami analizy stanu środowiska oraz prognozowania ewentualnych oddziaływań. Żądanie Stowarzyszenia dotyczące sposobu "wykonania aktualnych badań terenowych w zakresie koniecznym dla sporządzenia raportu — tj. w cyklu całorocznym, z uwzględnieniem stanu po przejściu w końcu maja 2014 r. [...] wezbrania, przekraczającego stany alarmowe wód. Tym samym - oznaczą to konieczność poznania rozmieszczenia następowania ptaków lęgowych na terenie objętym badaniami w sezonie lęgowym 2015 roku", z analogicznych do wskazanych powyżej względów, również nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem organu pierwszej instancji w procedurze oceny oddziaływania na środowisko jest między innymi analiza czy sposób gromadzenia i przetwarzania danych służących do weryfikacji bieżącego stanu środowiska oraz prognozowania oddziaływań związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, uwzględniał stan współczesnej wiedzy, istniejące możliwości techniczne oraz dostępność danych. Sam fakt, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być niepełny wskutek nieuwzględnienia żądań Stowarzyszenia czy też, że nie zgadza się z nim strona, nie jest wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. Podważenie ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko może nastąpić jedynie, co do zasady, po przeprowadzeniu kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, której wnioski zawarte zostaną w dokumentacji przedłożonej przez inwestora.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Towarzystwa Ochrony [...] dotyczącego braku modyfikacji zakresu przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do wariantu alternatywnego, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) - na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej, należy wskazać, że jest on niezasadny. Powyższe wynika z faktu, iż tutejszy organ, jak również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W procedurze oceny oddziaływania na środowisko organ poddaje analizie z zakresu ochrony środowiska skonkretyzowaną we wniosku inwestycję i jej warianty, opierając się między innymi na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rezultat poczynionej oceny może być oczywiście pozytywny lub negatywny, jednak tylko w zakresie analizy skonkretyzowanych aspektów planowanego przedsięwzięcia. Organ nie jest zatem upoważniony do rozstrzygania w drodze decyzji o modyfikacji zakresu przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do ustaleń faktycznych mających miejsce w przedmiotowej sprawie, wskazując m.in. zaistniałe w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności, jak również wnioski wynikające z analizy karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków w [...]. W ocenie skarżącego stowarzyszenia zaskarżone postanowienie:

- zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem na skutek rozpatrzenia przez GDOŚ, w zakończonym postępowaniu odwoławczym, zażalenia wniesionego przez Towarzystwo - została rażąco naruszona - wobec strony skarżącej - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art.15 k.p.a. (w związku z art.144 k.p.a.),

- zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (odwoławczego) bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art.7 k.p.a.;

- utrzymano w nim - w zasadniczej części - w mocy poprzedzające je postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydane z naruszeniem art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, co miało istotny wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na brak przesłanek do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a. naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew ocenie skargi nie można bowiem uznać, że organ orzekający w II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zażaleń, wniesionych na postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. O ile bowiem bezspornie zażalenie to nie zostało wymienione przez GDOŚ we wstępnej części zaskarżonego obecnie orzeczenia, w której szczegółowo wymieniono zażalenia wniesione przez wszystkie inne podmioty, o tyle uchybienie to należy zakwalifikować wyłącznie jako nie mające wpływu na wynik sprawy naruszenie art. 107 K.p.a. Rozpatrywane uchybienie ma, co najwyżej rangę oczywistej omyłki lub oczywistej niedokładności, ponieważ w sentencji postanowienia GDOŚ, w wierszu trzecim, wyraźnie wskazano, że orzeczenie zapada na skutek rozpoznania zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r., które to zażalenie pochodziło wyłącznie od [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków (w to miejsce wskazano tam Towarzystwo Ochrony [...]), na stronie 2 kwestionowanego postanowienia zrelacjonowano treść zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r., w którym podmiot żalący się żądał uchylenia postanowienia RDOŚ, nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji (treść ta jako jedyna odpowiada treści zażalenia [...]TOP). Jednakże nawet pominięcie wspomnianych wyżej kwestii, tj. hipotetyczne przyjęcie, że orzekając w sprawie GDOŚ istotnie nie dostrzegł wniesienia zażalenia również przez Towarzystwo, nie mogłoby wywołać skutków, o których mowa w skardze. Wiąże się to z zauważonym wyżej ograniczeniem przez [...]TOP treści przedmiotowego zażalenia wyłącznie do żądania uchylenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., a tym samym z odstąpieniem od podniesienia przez podmiot żalący się jakichkolwiek zarzutów przeciwko temu aktowi. Taka czynność procesowa strony jest równoznaczna z nieskorzystaniem przez stronę z przysługującego jej uprawnienia do zwrócenia organowi odwoławczemu uwagi na konkretne wady prawne orzeczenia organu I instancji (uprawnienia realizowanego poprzez zawarcie w odwołaniu zarzutów odnoszących się do konkretnego aspektu tego orzeczenia), a jest równoznaczna z zażądaniem od organu odwoławczego przeprowadzenia całościowej, wszechstronnej kontroli legalności orzeczenia organu I instancji, której i tak organ odwoławczy, niezależnie od zarzutów odwołania musi dokonać z urzędu. De facto zatem tak skonstruowane zażalenie wywołuje skutek w postaci zainicjowania postępowania odwoławczego, jak też określenia jego zakresu (ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odpowiadającym całości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego), nie determinuje natomiast żadnych szczegółowych kryteriów kontroli, jaką ma przeprowadzić organ odwoławczy, zdając się całkowicie na kompetencje, jakie organ ten posiada z urzędu.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej. Sąd wskazał, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dż.U.2010.213.1397 ze zm.) przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja realizowana będzie częściowo na wojskowych terenach zamkniętych, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej). W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] szczegółowo, oraz w zgodzie art.66 ustawy ocenowej określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W myśl art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazać: a) rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania, b) rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy, c) zakres i metody badań. Wynika stąd, że organ ma uprawnienie, nie zaś obowiązek doprecyzowywania wskazanych wyżej kwestii. Okoliczność, iż orzekające w sprawie organy nie skorzystały z dyspozycji wyrażonej w ww. przepisie, a tym samym nie poparły żądania zgłoszonego przez skarżący podmiot, nie daje podstaw do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku oceny oddziaływania na środowisko jest wadliwe. Przepis art. 66 ustawy ocenowej szczegółowo określa obligatoryjne elementy wchodzące w skład zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, stanowiącego dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ww. aktu normatywnego nie ograniczają przy tym autora raportu w sposobie wyboru metodyki badawczej względem każdego z analizowanych komponentów środowiska, co stanowi gwarancję obiektywizmu dokumentu. Istnieje wiele zróżnicowanych metod przeznaczonych do analizy stanu poszczególnych komponentów środowiska oraz prognozowania oddziaływań związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. To, że w publikacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przedstawiono metodyki badań rozmieszczenia ptaków wybranych autorów, które przy okazji zostały zarekomendowane przez Stowarzyszenie Ekologiczno — Kulturalne [...], nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor, przygotowując raport o oddziaływaniu na środowisko, posłużył się innymi metodami badawczymi. Ocena poprawności przyjętych metod oraz uzyskanych na ich podstawie wyników zostanie dokonana przez organ pierwszej instancji w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko. Wyszczególnione przez skarżący podmiot opracowania naukowe nie posiadają waloru normatywnego, wobec czego nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków wobec podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ocenowej, według którego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko konieczne jest przedstawienie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Niewykluczone zatem jest, iż inwestor skorzysta z wytycznych metodycznych zawartych we wskazanych przez Stowarzyszenie opracowaniach, jednak nie istnieją przeszkody do posłużenia się innymi sposobami analizy stanu środowiska oraz prognozowania ewentualnych oddziaływań. W kontekście powyższego wysunięty został również zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy ocenowej, z czym połączono postulat, iż ustalony zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko powinien dodatkowo zobowiązywać inwestora do zbadania wariantu alternatywnego przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie na omawianym odcinku [...] szeregu niskich (o wysokości piętrzenia — do 3 m) progów pneumatycznych (pompowanych) — na potrzeby pozyskiwania odnawialnej energii wodnej. Jednakże organy nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z dyspozycją przytoczonego powyżej przepisu organ ma uprawnienie, a nie obowiązek, do tego, aby doprecyzować wyszczególnione w nim kwestie, w tym dotyczące rodzajów wariantów alternatywnych. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, iż zaproponowany "wariant alternatywny" nie koresponduje z zakresem przedmiotowego przedsięwzięcia. Przedmiotowe zamierzenie sprowadza się do remontu istniejących obiektów hydrotechnicznych, z kolei proponowany "wariant alternatywny", polega na realizacji całkowicie nowych budowli, a tym samym wykracza poza zakres planowanego przedsięwzięcia. Domniemanie, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być niepełny czy też sam fakt, że z jego ustalonym zakresem nie zgadzają się strony, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Podważenie ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zagwarantowane stronom postępowania w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Orzekając w sprawie, GDOŚ prawidłowo zakwestionował legalność orzeczenia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie punktu II.3 tego postanowienia. Pkt II.3 postanowienia RDOŚ w brzmieniu: "Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien w szczególności zawierać: mapę poglądową w skali 1:10000, z zaznaczonymi granicami działek, ostrogami wyznaczonymi do odbudowy i naniesionymi numerami obiektów, nie ingerował w obowiązek określony w art. 66 ust. 1 pkt 14 ustawy ocenowej, dotyczący przedstawienia zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień. Nałożony na inwestora przez RDOŚ obowiązek przedłożenia mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek, nie wynikał z ww. regulacji normatywnych. Ponadto, w postanowieniu RDOŚ nie przedstawiono argumentacji, uzasadniającej nałożenie obowiązku. Załączone do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zestawienie ostróg wraz z określeniem ich szczegółowej lokalizacji (nr działki, obręb, gmina, powiat), mapy ewidencyjne oraz mapa poglądowa, stanowią dostateczne źródło informacji o lokalizacji planowanych budowli, i nie wymaga przygotowania odrębnej mapy poglądowej z zaznaczonymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków w [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania - zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania - art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie w tej sprawie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. — poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDOŚ, pomimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 15 K.p.a., art. 144 K.p.a. oraz art. 65 ust. 3 ustawy ocenowej polegającym na tym, że jak wynika to wprost z jego treści nie zostało w nim rozpatrzone zażalenie [...]TOP z dnia [...] lipca 2014 r., wniesione na postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym, w odniesieniu do [...]TOP, została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązująca także wobec postanowień, na które stronom służyło wniesienie zażalenia,

2) przepisów postępowania - art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie w zaskarżonym wyroku oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a., jak również przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia GDOŚ, które naruszało przepisy art. 49 K.p.a. i art. 74 ust. 3 ustawy "ocenowej", a także art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - gdyż o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organy obu instancji — zarówno RDOŚ w [...], jak i GDOŚ, w tym o wydanych postanowieniach, również — o ostatecznym Postanowieniu GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. strony — w liczbie ponad 20 — nie były prawidłowo powiadamiane. Obwieszczeń o tych postanowieniach dokonano wyłącznie w siedzibach urzędów gmin (lub miast) właściwych dla planowanego przedsięwzięcia, a nie w miejscowościach (sołectwach), w których mają być odbudowywane na [...] budowle wodne — wskutek czego postępowanie zakończone ostatecznie postanowieniem GDOŚ z dnia [...] marca 2015 r. podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

3) przepisu postępowania - art. 134 § 1 P.p.s.a., polegającym na tym, że Sąd I instancji, jak wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., związał się zarzutami wniesionymi w skardze [...]TOP i nie ocenił legalności całego postanowienia GDOŚ, w tym nie dostrzegł, że narusza ono przepisy art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt. 2 i art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy "ocenowej" - albowiem przy wydawaniu tego postanowienia posiłkowano się stanowiskami wielu organów współdziałających (specjalistycznych) - państwowej powiatowej inspekcji sanitarnej — PPIS (wszystkich) na terenie realizacji przedsięwzięcia oraz Komendanta Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w [...] - a nie skierowano wniosku o zajęcie stanowiska tylko do jednego ("większościowego") PPIS, zgodnie z zasadą właściwości miejscowej organów administracji publicznej, wskazaną w art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.,

4) przepisu postępowania — art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającym na związaniu się przez WSA zarzutami oddalonej w dniu 14 czerwca 2016 r. skargi [...]TOP, i niedostrzeżeniu, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ naruszone zostały przepisy art. 7 K.p.a., art. 111 § 2 K.p.a., art. 126 K.p.a., art. 134 K.p.a. i art. 144 K.p.a. Naruszenie polega na tym, że WSA w Warszawie, niesłusznie, nie zauważył, że nadesłane do RDOŚ w [...] podanie pełnomocnika inwestora (Kierownika Zarządu Zlewni [...] z siedzibą w [...] - RZGW w [...]) z dnia [...] lipca 2014 r. (o sygn. [...]), potraktowane przez GDOŚ jako zażalenie, które zostało w całości uwzględnione przez ten organ odwoławczy — zostało wniesione przedwcześnie — w okolicznościach, gdy Towarzystwo Ochrony [...] i [...] zażądały - po jego wniesieniu - uzupełnienia postanowienia I-instancyjnego odnośnie jego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zawity termin wniesienia zażalenia dla wszystkich stron postępowania, również dla RZGW w [...], powinien być liczony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 111 § 2 K.p.a. Dlatego też, w odpowiedzi na omawiane zażalenie inwestora GDOŚ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności jego wniesienia - na podstawie art. 134 K.p.a., w związku z art. 144 K.p.a.,

5) prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 68 ust. 2 pkt. 2 lit. a, c ustawy ocenowej, gdyż WSA w Warszawie błędnie uznał że:

- zaproponowany przez TOP do wskazania inwestorowi wariant alternatywny do rozważenia w treści raportu — nie mógł być uwzględniony w wydanym postanowieniu I-instancyjnym, gdyż "organy nie posiadają kompetencji do rozstrzygania zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach",

- RDOŚ w [...] mógł odstąpić od skorzystania z prawa do wskazania autorom raportu metod badań, gdyż postulowane w toku postępowania administracyjnego przez [...] metody badawcze, opublikowane i rekomendowane także przez GDOŚ: "nie posiadają waloru normatywnego, wobec czego nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków wobec podmiotów ubiegających są o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Jednocześnie, mając na uwadze zasadę przezorności w postępowaniu sądowo - administracyjnym, w razie oddalenia (nieuwzględnienia) przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu zawartego w pkt 1 niniejszej skargi — skarżący kasacyjnie złożył alternatywny do wymienionego w tym punkcie - zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu postępowania — art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z § 32 ust. 1 Statutu [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków i art. 7 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. — wobec przeoczenia przez Sąd okoliczności, że zażalenie [...]TOP z dnia [...] lipca 2014 r., wniesione na wydane w dniu [...] czerwca 2014 r. Postanowienie GDOŚ, zostało podpisane jednoosobowo i jest w związku z tym obciążone brakiem formalnym, gdyż nie spełnia ono wymogów wskazanych w § 32 ust. 1 Statutu [...]TOP, obowiązujących w tym Towarzystwie wobec oświadczeń woli. Tym samym — organ odwoławczy (GDOŚ) powinien zawczasu wezwać [...]TOP do uzupełnienia wymienionego braku formalnego tegoż zażalenia — czego jednakże Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uczynił.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2016 r. Towarzystwo Ochrony [...] w [...] oświadczyło, że popiera w całości skargę kasacyjną wywiedzioną przez [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nierozpatrzenia przez GDOŚ zażalenia [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków, wniesionego pismem z dnia [...] lipca 2014 r., na postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że o ile zażalenie strony skarżącej kasacyjnie nie zostało wymienione we wstępnej części postanowienia, w której szczegółowo wymieniono zażalenia wniesione przez wszystkie inne podmioty, to jednak uchybienie to należy zakwalifikować wyłącznie, jako nie mające wpływu na wynik sprawy naruszenie art. 107 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że redakcja postanowienia: "upoważnia do przyjęcia, że rozpatrywane uchybienie ma co najwyżej rangę oczywistej omyłki lub oczywistej niedokładności: (-) w sentencji postanowienia GDOŚ, w wierszu trzecim, wyraźnie wskazano, że orzeczenie zapada na skutek rozpoznania zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r., które to zażalenie pochodziło wyłącznie od [...]TOP (w to miejsce wskazano tam Towarzystwo Ochrony [...]), (-) na stronie 2 kwestionowanego postanowienia zrelacjonowano treść zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r., w którym podmiot żalący się żądał uchylenia postanowienia RDOŚ, nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji (treść ta jako jedyna odpowiada treści zażalenia [...]TOP)". Zdaniem Sądu pominięcie wspomnianych wyżej kwestii wiąże się z zauważonym wyżej ograniczeniem treści zażalenia Towarzystwa wyłącznie do żądania uchylenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., a tym samym z odstąpieniem od podniesienia przez podmiot żalący się jakichkolwiek zarzutów przeciwko temu aktowi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że odwołanie (zażalenie) ze swej istoty nie wymaga szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienie, a zatem nie musi wskazywać ani zarzutów przeciw rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ani jakiego rozstrzygnięcia strona oczekuje od organu odwoławczego. Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji. Jednakże, jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.

Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (zażaleń) stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wniesienie odwołania (zażalenia) od rozstrzygnięcia organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych - odwołań (zażaleń), pochodzących od innych stron tego postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, dostępne [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że spośród czterech zażaleń organ rozpatrzył trzy. Odwołanie [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków nie zostało bowiem rozpoznane. Tym samym, w odniesieniu do [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązująca także wobec postanowień, na które stronom służyło wniesienie zażalenia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.

Wobec tak określonych skutków prawnych uchybień postępowania administracyjnego, niecelowym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.