Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1163/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 814/15 w sprawie ze skargi I.N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz I. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2016r. sygn. akt IV SA/Po 814/15, którym uchylono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej jako PINB dla powiatu poznańskiego) z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

PINB dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] listopada 2014r., sygn. [...] działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 listopada 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej ustawa p.b. z 1974r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm. - dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.) nakazał I.N. rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], arkusz mapy [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] maja 2014 r. w trakcie kontroli przedmiotowej nieruchomości pracownicy PINB dla powiatu poznańskiego ustalili, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany przez poprzedniego właściciela w latach 80-tych XX wieku. Budynek jest parterowy z dachem płaskim, niepodpiwniczony, w dobrym stanie technicznym. Ściany parteru murowane, dach betonowy kryty papą. Obecna właścicielka nieruchomości nr [...] I. N.nie posiada dokumentów dotyczących budowy budynku. Nie odnaleziono ich także w archiwum zakładowym Urzędu Miasta L.. Wobec tego PINB dla powiatu poznańskiego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne.

W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, iż budynek narusza przepisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. nr 17, poz. 62).

Wobec tego PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., nakazał I. N. przedstawić ekspertyzę techniczną określającą możliwość i ewentualny sposób doprowadzenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi i zapisami obowiązującego miejscowego plan u zagospodarowania przestrzennego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Wobec niedostarczenia wymaganej ekspertyzy organ orzekł o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W wyniku odwołania wniesionego przez I. N., WWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., sygn. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13 stwierdził, że niedopuszczalne było orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku bez uwzględnienia przeznaczenia terenu, na którym on powstał od daty budowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeanalizował miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości od czasu budowy obiektu. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. PINB, stwierdziwszy naruszenie przepisów budowlanych obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, nakazał I. N. przedstawić ekspertyzę techniczną określającą możliwość i ewentualny sposób doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami budowlanymi w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia.

Wobec niedostarczenia ekspertyzy, PINB dla powiatu poznańskiego powołując się na art. 37 ust. 2 ustawy p.b. z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. oraz art. 104 k.p.a. decyzją z dnia 3 czerwca 2015r. nakazał I. N. rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od decyzji złożyła I. N. podnosząc, że sporny budynek powstał w latach 80-tych i został wzniesiony przez zmarłych rodziców. Skarżąca podniosła, że nie posiada żadnej dokumentacji tego budynku i nie posiada możliwości finansowych do przeprowadzenia rozbiórki, bądź bardzo kosztownej przebudowy lub adaptacji budynku do obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

WWINB po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. z 1974r., uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej i w to miejsce powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1974r., oraz art. 104 k.p.a., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że budynek powstał w latach 80-tych XX wieku. Uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jest wymagane przez art. 28 ust. 1 p.b. i było wymagane także przez ustawę p.b. z 1974r. Prawidłowo więc, wobec nieodnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę, organ l instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 tej ustawy, traktującego o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę p.b. z 1974r. W razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy p.b. z 1974r., zastosowanie znajdzie przede wszystkim przepis art. 37 tej ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.b. z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dalej organ odwoławczy analizując zgodność przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że budynek był i jest położny na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto został pobudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w dacie jego pobudowania i był zgodny do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997r., gdzie wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. (sygn. VII SA/Wa 1552/14, LEX nr 1646013) organ stwierdził, że jeżeli kwestionowany budynek mieszkalny został zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy p.b. z 1974r. Kierując się zatem treścią uchwały organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo wskazał, że nie zachodzą przesłanki obligatoryjne do nakazania rozbiórki obiektu o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy p.b. z 1974r. Tym niemniej organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania organ i instancji ustalił, że budynek narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. nr 17, poz. 62) i obecnie obowiązujący § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w zakresie odległości obiektu od granicy działki. W trakcie kontroli budynku ustalono bowiem, że budynek jest usytuowany w odległości 1,05 m od granicy z działką nr ewid. [...] i w odległości 1,30 m od granicy z działką nr [...].

Mając więc na uwadze fakt, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r., przesłanką do orzeczenia rozbiórki jest także niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jakie powoduje budynek, organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,05 m i 1,30 m od granicy z działką sąsiednią powoduje pogorszenie warunków użytkowych sąsiednich nieruchomości, a nawet może powodować niebezpieczeństwo pożarowe.

W związku z powyższym WWINB skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do treści odwołania wyjaśniono, że kategoryczne brzmienie przepisów ustawy p.b. normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Organ nie może brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką.

Skargę Do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła I. N.., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości , że sporny budynek stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków czy to zdrowotnych czy też użytkowych dla otoczenia.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki uznając, że wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie rozważań Sąd uznał, iż okolicznością w sprawie bezsporną jest fakt wybudowania w latach 90-tych XX wieku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w L. przy ulicy [...]. Wobec tego oczywistym jest, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 1 i 2 p.b. W myśl art. 103 ust. 1 ww. ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 p.b. przepisu art. 48 (określającego sposób postępowania wobec obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy p.b. z 1974r.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy p.b. z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustęp 2 stanowił natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Powołując się tezy zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13 i w jej uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie naruszała postanowień obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, bez wpływu na możliwość legalizacji inwestycji pozostaje kwestia jej zgodności czy też niezgodności z planem miejscowym obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji dokonał analizy obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym na terenie w jakim jest położona nieruchomość skarżącej i stwierdził, że budynek był i jest położony na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto został pobudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w dacie jego pobudowania i był zgodny do czasu uchwalenia m.p.z.p. “[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997r., gdzie wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. Kierując się zatem treścią uchwały, organ administracyjny II instancji prawidłowo orzekł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust, 1 pkt 1 ustawy p.b. z 1974r.

Dalej Sąd podniósł, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy p.b. z 1974r. wskazuje na konieczność dokonywania oceny zgodności wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, organ ten może zobowiązać właściciela obiektu do dokonania w oznaczonym terminie odpowiednich zmian czy przeróbek w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Art. 40 ustawy p.b. z 1974r. stanowi także podstawę do usunięcia zagrożeń, przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. i następnie na podstawie art. 42 ustawy p.b. z 1974r. udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 - dalej rozporządzenie z 1980r.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych mogły być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, przy czym odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdziwszy naruszenie powyższych przepisów, zobowiązał skarżącą do przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowej zabudowy, określającej możliwość i ewentualny sposób doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami budowlanymi. Powyższe założenie, z którym co do zasady zgodził się organ odwoławczy, zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę. Rozporządzenie jako akt pod ustawowy wydany może być wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy p.b. z 1974r. to tym samym, zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie zaś rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, które wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. z 1994 roku.

Dalej odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, że samo niezgodne z przepisami usytuowanie budynku mieszkalnego jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r, sąd stwierdził, że takie stanowisko organu w niniejszej sprawie jest przedwczesne. Z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r. wynika bowiem, że przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oznacza to, że samo stwierdzenie niezgodności usytuowania z przepisami nie jest dostateczną podstawą do zastosowania art. 37 ustawy. Nie jest wystarczające podanie, że wystąpiło samo zagrożenie wynikające z naruszenia dyspozycji rozporządzenia z 1980r., lecz niezbędnym jest wskazanie w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje, a zagrożenie musi być realne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 2053/11 (LEX nr 1354932) Sąd podniósł, że przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" będzie spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkuje niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, a których usunięcie nie jest możliwe w trybie art. 40 p.b. z 1974r.

Oznacza to więc, że przed podjęciem decyzji w sprawie rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć sprawę w aspekcie przepisu art. 40 tej ustawy. Samo bowiem naruszenie warunków dotyczących usytuowania obiektów budowlanych nie może być utożsamiane z powodującym niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. konieczne może być zatem ustalenie jaka zabudowa powstała na działce sąsiedniej, kiedy wzniesiono na niej zabudowania oraz czy samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z działki sąsiedniej. Tych ustaleń w zakresie odnoszącym się do przedmiotowego budynku brakuje w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że przedmiotowy budynek mieszkalny poprzez swoje zbliżenie do granicy działek sąsiednich powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i powoduje zagrożenie pożarowe. Organ nie dokonał jednak pogłębionej analizy w kontekście istniejących zagrożeń pożarowych wynikających z odległości pomiędzy przedmiotowym budynkiem należącym do skarżącej, a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich, oraz nie ustalił, czy w świetle obecnie obowiązujących przepisów p.b. oraz dotyczących planowania przestrzennego (w zakresie w jakim dotyczą lokalizowania nowej zabudowy), możliwym jest powstanie tychże zagrożeń w przyszłości.

Powyższe oznacza, że zaskarżone decyzje organów I i II instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WWINB wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi wniesionej na decyzję oraz zasadzenie od strony zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

a) mylnym rozumieniu treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści: "Skoro zatem w konkretnym stanie prawnym zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy p.b. z 1974 r. to tym samym, zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy; nie zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania,

b) mylnym rozumieniu treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r, która doprowadziła do tego, że Sąd bezpodstawnie zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten orzekł rozbiórkę w oparciu o ten przepis, jakoby motywując własne stanowisko tym "(...), że samo niezgodne z przepisami usytuowanie budynku mieszkalnego jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r., podczas gdy to Sąd w ten sposób rozumie ów przepis,

2) na podstawie art. 174 pkt 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, iż WWINB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz PINB dla powiatu poznańskiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., w błędny sposób ustalili stan faktyczny, tj., że w ocenie Sądu, zgromadzony i ustalony stan faktyczny w sprawie nie wskazuje, że przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, mimo że inwestorka odmówiła dostarczenia ekspertyzy technicznej, określającej sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

b) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie wskazań prawnych, co do dalszego postępowania bez związku ze sprawą poprzez stwierdzenie, że:

- "dla oceny przesłanek z art 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. konieczne może być zatem ustalenie jaka zabudowa powstała na działce sąsiedniej, kiedy wzniesiono na niej zabudowania oraz czy samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z działki sąsiedniej",

- wewnętrznie sprzecznych, bo na str. 7/8 uzasadnienia wyroku Sąd zarzucił zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w zaleceniach polecił je zgłębić: "Organ odwoławczy powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny poprzez swoje zbliżenie do granicy działek sąsiednich powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i powoduje konieczność zachowania odpowiednich odległości budynków na działkach sąsiednich wymaganych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Organ nie dokonał jednak pogłębionej analizy w kontekście istniejących zagrożeń pożarowych wynikających z odległości pomiędzy przedmiotowym budynkiem należącym do skarżącej, a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich, oraz nie ustalił, czy w świetle obecnie obowiązujących przepisów p.b. oraz dotyczących planowania przestrzennego (w zakresie w jakim dotyczą lokalizowania nowej zabudowy), możliwym jest powstanie tychże zagrożeń w przyszłości" (str. 9 uzasadnienia wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w zakresie żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia wniesionej przez I. N. skargi na decyzję, albowiem podniesione w niej zarzuty za wyjątkiem zarzutu dotyczącego dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. poprzez przyjęcie, że skoro w niniejszej sprawie w postępowaniu legalizacyjnym mają zastosowanie przepisy wyżej powołanej ustawy z 1974r,. to tym samym, zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie są usprawiedliwione. Mimo błędnego uzasadnienia wyroku w tym zakresie należy jednak stwierdzić, iż odpowiada on prawu.

Wobec nie budzącego wątpliwości w niniejszej sprawie ustalenia, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany w latach 80 ubiegłego wieku, czyli jego budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tejże ustawy zawierającego przepisy przejściowe do takich budynków stosuje się przepisy dotychczasowe tj. Prawo budowlane z 1974 roku. Dotyczy to również postępowania naprawczego wszczętego po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 2004 r.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt lub jego część powoduje lub w razie wybudowania spowodowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z treści powołanego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz powodowanie lub w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zaś brak kumulatywności zaistnienia tych przesłanek nie pozwala na zastosowanie przymusowej rozbiórki obiektu (por. też wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1268/05, wyrok NSA z 18 listopada 2014 roku , sygn. akt II OSK 1044/13, Lex 1658503).

Tym samym ocenę pierwszej przesłanki czy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami należy odnieść do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie jego budowy. Organy ustaliły, że budynek mieszkalny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania naprawczego został wybudowany w latach 80 –tych minionego wieku, czyli pod rządami ustawy p.b. z 1974r., zgodnie z którą na jego wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Skoro inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt ten został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym okresie. W postępowaniu naprawczym będącym następstwem uprzedniego ustalenia, iż obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa budowlanego, mającym na celu doprowadzenie stwierdzonej samowoli budowlanej do zgodności ze stanem prawnym należy mieć na uwadze doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania w przedmiocie legalizacji, nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Dotyczy to nie tylko zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także z przepisami techniczno- budowlanymi. Nie sposób przyjąć, aby legalizowany obiekt budowlany mógł nie spełniać wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno- budowlanych, które dostosowywane są do zmieniających się możliwości technicznych oraz stale podnoszonych standardów bezpieczeństwa. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w których legalnie wybudowany obiekt, musiałby spełniać wymogi wynikające z aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej byłby legalizowany niejednokrotnie w oparciu o korzystniejsze dla inwestora, ale już nie obowiązujące przepisy techniczno- budowlane. Taka sytuacja byłaby nie do zaakceptowania również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszyscy są nie tylko równi wobec prawa, ale mają również prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Powołane rozporządzenie zawiera przepisy, które wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 300), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio. W szczególności rozporządzenie to nie zawiera stwierdzenia, że w przypadku postępowania legalizacyjnego należy stosować przepisy techniczno- budowlane obowiązujące w dacie realizacji danego obiektu, a nie w dacie jego legalizacji. Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Retroaktywne działanie prawa ma miejsce wówczas gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Istnienie budynku, który został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym, sytuacją trwającą, także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem zastosowanie nowych warunków techniczno –budowlanych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych do oceny możliwości doprowadzenia budynku wniesionego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem jest działaniem retrospektywnym, a nie działaniem retroaktywnym. Przemawia za tym również istniejący ważny interes publiczny we wprowadzeniu, nowych, bezpiecznych rozwiązań technicznych (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1044/13, Lex 1658503, z dnia 18 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2385/15, Lex 2339677, z dnia 21 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2132/15, Lex 2283067).

Dokonując oceny dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podnieść należy, że sam fakt stwierdzenia niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie może stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że warunkiem sięgnięcia do instytucji określonej w tym przepisie musi być poprzedzone dokonanym przez organ nadzoru budowlanego jednoznaczne ustalenie, że budowa obiektu niezgodnie z przepisami budowlanymi spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych stanów musi być wykazane przez organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości i ma charakter aktualny oraz znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 349/14, Lex 2091986, z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1318/15, Lex 2268859, z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1044/13, Lex 1658503). Nie wystarczy podanie, że nastąpiło samo naruszenie przepisów określających warunki techniczno-budowlane, w tym dotyczących położenia budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią lub w stosunku do innych budynków w związku z zagrożeniem pożarowym. Nie wystarczy również podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy ściśle je określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie to musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Dlatego też nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974 r, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie realnych zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. znaleźć winna zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutnie konieczność. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że samo wskazanie przez organ nadzoru budowlanego na naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż stanowi to wyczerpanie przesłanki dotyczącej spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w znaczeniu wyżej przedstawionym. Ocenę powyższą należy bowiem odnieść do konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym do stanu technicznego budynku wzniesionego w ramach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt administracyjnych, a co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w stanie faktycznym uzasadnienia zaskarżonego wyroku, budynek ten jest w dobrym stanie technicznym, jest to budynek parterowy, murowany z płaskim dachem betonowym pokrytym papą. Jego odległość od granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] wynosi około 1 metra, jednak nie odnosząc tego faktu do aktualnego zagospodarowania powyższej działki, sposobu jej użytkowania nie jest to wystarczająca przesłanka do przyjęcia, iż stanowi to niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazanie w sposób ogólny, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, iż determinuje to usytuowanie ewentualnych budynków jakie mogą powstać na działkach sąsiednich, a tym samym powoduje pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki, a nawet może powodować niebezpieczeństwo pożarowe nie może stanowić wykazania przez organ przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. Wskazać należy, że przepisy § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określają odległość między ścianami zewnętrznymi budynków o określonej odporności ogniowej (§ 271), odległość ściany zewnętrznej danego budynku od granic niezabudowanej działki o określonym w tym przepisie przeznaczeniu (§ 272), w tym określa warunki dla budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy (§ 272 ust.3) oraz odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273). Z dołączonej do akt mapy inwentaryzacyjnej wynika, że działka [...] nie mająca bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie jest zabudowana. Natomiast na działkach o numerach [...] posadowione są budynki z tym, że organ nie ustalił w jakiej są one odległości od budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, jaką posiadają klasę odporności ogniowej i jaka winna być odległość między tymi budynkami, czy jej ewentualne nie dochowanie powoduje realne niebezpieczeństwo zagrożenia pożarowego przy uwzględnieniu wyżej opisanego stanu technicznego spornego budynku i pozostałych budynków. Istotnym również do oceny zaistnienia jednej z przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. jest określenie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływ na ich zagospodarowanie budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Bez dokonania tych ustaleń, i ich wykazania przez organ nadzoru budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest możliwe dokonanie oceny spełnienia przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, a ich usunięcie nie jest możliwe w trybie art. 40 ustawy.

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r., a sprowadzający się do bezpodstawnego przyjęcia, iż organy nie wykazały przesłanek określonych w tym przepisie, a w szczególności, iż Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż organ umotywował swoje stanowisko samym niezgodnym z przepisami prawa budowlanego usytuowaniem spornego budynku. Należy zauważyć, że Sąd I instancji stwierdzając na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że za przedwczesne należy uznać stanowisko organów, że samo niezgodne z przepisami usytuowanie budynku jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, w dalszej części uzasadnienia na stronie 9 podniósł, że organ stwierdzając, iż zbliżenie budynku do granic działek sąsiednich powoduje niebezpieczeństwo pożarowe nie dokonał pogłębionej analizy w kontekście tego rodzaju zagrożenia, którą to ocenę Sądu należy uznać za uzasadnioną w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej podanych.

Brak jest również usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyżej przedstawione rozważania pozwalają przyjąć, iż organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące je do realizacji w toku postępowania zasady prawdy obiektywnej. Organy nie przeprowadziły bowiem niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W szczególności dotyczy to ustalenia i rozważenia sposobu zagospodarowania sąsiednich działek, jakie występują odległości między obiektami budowlanymi posadowionymi na tych nieruchomościach, a budynkiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania, jaką posiadają klasę odporności ogniowej i czy zostały zachowane odpowiednie wymagane przez przepisy między nimi odległości, czy niedochowanie tych norm powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, czy usytuowanie spornego budynku powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. z 1974r. Wskazać należy, że nie przedstawienie przez stronę ekspertyzy zgodnie ze zobowiązaniem na nią nałożonym przez organ nadzoru budowlanego nie zwalnia organ od wykazania przesłanek zastosowania powołanego przepisu zgodnie z wymogami wynikającymi z realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Występująca w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzeczność dotycząca konieczności zastosowania odpowiednich przepisów określających warunki techniczno- budowlane do jakich winien odnieść się organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego odnośnie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego zrealizowanego w latach 80- tych minionego wieku, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia opartego na niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkującego uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie jest to naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w znaczeniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wytyczne Sądu I instancji nakładające na organ obowiązek odniesienia się do aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na poczynione wyżej rozważania dotyczące pierwszego z podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazują na zasadność tego stanowiska. Nie może być podstawą odmiennej oceny powyższego zarzutu kasacyjnego odmienne stwierdzenie Sądu I instancji zawarte na stronie 8 uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., przy uwzględnieniu, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku odpowiada on prawu, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 204 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony zwrot kosztów zastępstwa procesowego – za udział pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 240 zł( § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).