Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 140/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, ust. 6 i ust. 8
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art.  2 i art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
article: art. 147 par. 1art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność § 11 pkt 36 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapis o treści "ustala się zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wodę i powietrze, zapylenie, hałas i ruch transportu ciężkiego", II. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Ś. na rzecz skarżącego kwot [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części opisanej w pkt I.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2013 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 28 października 2013 r.) reprezentowany przez radcę prawnego M. K. wezwał, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), Radę Miejską Gminy Ś. do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., obejmującego tereny miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. nr 102, poz. 2562) poprzez uchylenie § 11 pkt 36 tej uchwały w części zawierającej zwrot "ustala się zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas i ruch ciężkiego transportu", gdyż postanowienie to narusza przepisy art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, a także jej art. 2, jak również art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych w [...], oznaczonych: działki nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], które znajdują się obszarze objętym działaniem § 11 ust. 36 powołanej uchwały ("36 AG – teren aktywizacji gospodarczej."). Powołany przepis planu miejscowego nie spełnia warunku precyzyjności jasności, przez co narusza art. 2 Konstytucji RP, gdyż zawarte są w nim zwroty nieprecyzyjne i niepoprawne językowo, jak m.in. "odory", "(...) zakaz lokalizacji funkcji powodujących zapylenie (...)"i "zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze (...)". Odwołując się do art. 3 pkt 4 i pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. z m.), skarżący kwestionował możliwość posłużenia się cytowanymi zwrotami w planie miejscowym; ponadto podkreślił pojemność pojęcia "zanieczyszczenie", którego użycie bez wskazania wartości granicznych powoduje, że jakiekolwiek formy aktywności życiowej, a zwłaszcza związane z aktywizacją gospodarczą, są na terenie objętym zakwestionowanym przepisem planu niedopuszczalne. Strona zauważyła również, że problematyka hałasu, korzystania ze środowiska i dopuszczalnego poziomu wprowadzanych do niego zanieczyszczeń jest przedmiotem wielu uregulowań prawnych, to jest: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. nr 157, poz. 1318, z późn. zm.), samej ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, jak np. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. nr 95, poz. 558, z późn. zm.). Podobnie skarżący zwrócił uwagę na nieostre znaczenie pojęcia "ciężki transport", które nie jest zdefiniowane w planie miejscowym ani w innych aktach prawnych. Dalej przedstawił szczegółowe uzasadnienie naruszenia przepisów art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, a także jej art. 2, jak również art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że zaskarżona uchwała, stanowiąc w § 11 ust. 36, że "na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem AG ustala się zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas i ruch ciężkiego transportu", wkracza w materię uregulowaną w innych aktach prawnych, w tym m.in. w przepisach Prawa ochrony środowiska i Prawa o ruchu drogowym, a także rozporządzeń wykonawczych wydanych na ich podstawie. Wkraczanie w materię zastrzeżoną dla innych aktów prawnych skarżący uznał za sprzeczne z Konstytucją RP, a wykraczanie poza materię przewidzianą do uregulowania w planie miejscowym za sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto powołał się na wynikającą z art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju, co wskazuje na to, że w polskim systemie prawnym nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska. Jej zdaniem zakwestionowany przepis ogranicza w sposób nieuprawniony realizowanie działalności gospodarczej na nieruchomościach objętych oznaczeniem "36 AG – teren aktywizacji gospodarczej", a także korzystanie z prawa własności tych nieruchomości położonych na tym terenie, co też stanowi bezprawne naruszenie interesu prawnego skarżącego oraz uprawnienia do korzystania z prawa własności nieruchomości i prowadzenia na niej działalności gospodarczej.

Rada Miejska Gminy Ś. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

M. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu datowaną na dzień 22 grudnia 2013 r. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., obejmującego tereny miejscowości Licheń Stary (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. nr 102, poz. 2562) w zakresie części przepisu § 11 ust. 36 tej uchwały zawierającej zwrot "ustala się zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas i ruch ciężkiego transportu", domagając się stwierdzenia nieważności powołanego przepisu we wskazanym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej części uchwały zarzucił, analogicznie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, bezprawne naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień do korzystania z prawa własności należących do niego nieruchomości (działek nr ewid. [...] i [...]) i prowadzenia na nich działalności gospodarczej, które to uprawnienia wywiódł z przepisów: art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178, z późn. zm.) oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiące naruszenie następujących przepisów: art. 4 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.), art. 2, 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art 5 Prawa działalności gospodarczej i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości objętych oddziaływaniem przepisu § 11 ust. 36 przedmiotowej uchwały, na których od ponad 20 lat prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług w branży stolarskiej, która częściowo prowadzona jest w budynkach pobudowanych bez wymaganego zezwolenia, a próba ich legalizacji spotkała się z negatywnym stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który jako podstawę wydania decyzji z dnia [...] 2011 r. znak [...] wskazał zaskarżoną w niniejszej sprawie część przepisu § 11 ust. 36 uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że kwestionowany przepis narusza jego interes prawny wynikający z przywołanych przepisów, a skarżony organ nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 października 2013 r., doręczone w dniu 29 października 2013 r., co oznacza, że wezwanie okazało się bezskuteczne.

Przybliżając brzmienie powołanych przepisów i wspierając się poglądami orzecznictwa, skarżący podniósł, że zastosowanie w kwestionowanej części przepisu bardzo pojemnego zwrotu bez określenia wartości granicznych, poniżej których zanieczyszczenie jest akceptowane, powoduje zdaniem strony, że jakiekolwiek formy aktywności życiowe na terenie objętym przedmiotowym przepisem, a zwłaszcza takie, które związane są z aktywizacją gospodarczą, nie są dopuszczalne. Przy czym postanowienia planu miejscowego mogą wprowadzać ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej na terenie danej nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim zakłóca ona korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

Skarżący podniósł, że władztwo planistyczne gminy nie może jednak sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Budowa stolarni i prowadzenie w niej działalności w branży stolarskiej jest zgodne z takimi przepisami, a przepis art. 144 Kodeksu cywilnego wymaga jedynie, aby tego rodzaju inwestycje nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikająca ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zaś przepisy prawa administracyjnego dopuszczają realizacje takich inwestycji pod warunkiem spełnienia określonych wymagań, w tym zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych zapobiegających przekraczaniu przez zanieczyszczenia określonych wartości. W tym zakresie strona przywołała przykłady aktów prawnych, obowiązujących w czasie uchwalania planu miejscowego, które zajmowały się problematyką hałasu i wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska. Za pozbawione podstaw prawnych skarżący uznał wprowadzenie przepisu ograniczającego ruch pojazdów na danym terenie, co w ten sposób ogranicza korzystanie z własności nieruchomości oraz prowadzenie działalności gospodarczej – z naruszeniem art. 4 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zaakcentował także, że wszelkie ograniczenia wolności gospodarczej (przybliżył w tym zakresie brzmienie art. 5 Prawa działalności gospodarczej i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) winny być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy i wymagają one uzasadnienia, że podjęte zostały w ważnym interesie publicznym. Powtórzył, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do planu miejscowego bezwzględnego zakazu lokalizacji funkcji powodujących jakąkolwiek emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas i ruch ciężkiego transportu, gdyż takich bezwzględnych zakazów nie wprowadzają przepisy regulujące daną problematykę. Ponadto skarżący przywołał argumentację wcześniej przedstawioną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Ś., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś., wniosła o uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ, odwołując się w tym zakresie faktycznie do stanowiska Rady Miejskiej Gminy Ś. wyrażonego w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdził, że skarga jest zasadna, stąd też wniosek o jej uwzględnienie. Zarazem wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny i zarazem powołał się na treść art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołując się do przepisów ostatniej z powołanych ustaw (art. 6 i art. 27) oraz stanowisk wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, organ stwierdził, że "oczekiwana przez skarżącego zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jawi się jako niedopuszczalna, contra legem mimo i uznania przez zaskarżony organ argumentów podniesionych (...) w skardze."

Ponadto organ podniósł, że równolegle trwają prace nad zmianą przedmiotowego planu miejscowego, w tym w części obejmującej nieruchomości skarżącego, w trybie określonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ wyjaśnił, że na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały Gmina Ś. nie posiadała aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2014 r. skarżący podniósł, że wniosek organu o uwzględnienie skargi dowodzi, iż skarga jest w pełni zasadna. Ponadto wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu skarżący nie żądał zmiany planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, lecz usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś.. Podniósł również, że dodatkowym powodem zaskarżenia przepisu § 11 ust. 36 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2002 r. była opieszałość Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w prowadzeniu procedury w sprawie zmiany tej uchwały, a prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jeszcze nie przesądza o tym, że odpowiednia uchwała zostanie przez Radę Miejską podjęta i spowoduje utratę mocy obowiązującej zaskarżonych postanowień planu miejscowego, tym bardziej, że wcześniej organ ten nie zajął pozytywnego stanowiska względem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Strona wskazała jako kolejną przyczynę zaskarżenia uchwały również fakt prowadzenia przez PINB w K.postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynków stolarni, w których skarżący od ponad 20 lat prowadzi działalność gospodarczą, a których zdaniem organu nadzoru budowlanego nie można zalegalizować właśnie z uwagi na treść zaskarżonego przepisu planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i żądania wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), mianowicie w terminie 60 dni od skierowania do Rady Miejskiej Gminy Ś. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione zostało przez pełnomocnika skarżącego w dniu 29 października 2013 r. Odpowiedź na powyższe wezwanie nie została doręczona skarżącym w terminie 30 dni, zaś skarga została wniesiona w dniu 24 grudnia 2013 r., to jest zachowany został termin sześćdziesięciodniowy określony w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interesy prawne. Niekwestionowanym przez strony jest, że służy mu prawo własności działek gruntu nr [...] i [...] obręb [...] gmina [...] zlokalizowanych na terenie objętym zaskarżonym planem. Skoro zaś w niniejszej sprawie M. K. jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie tej nieruchomości, a w konsekwencji m.in. utratę prawa do określonych sposobów jej zagospodarowania i zabudowy, to samo to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności działania organów administracji publicznej sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę, iż wskazanej wyżej kontroli sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy (art. 8 ust. 1).

Zgodnie zaś z art. 10 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb ustala się między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 10 ust. 1), lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (art. 10 ust. 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 10 ust. 8).

W świetle powyższych regulacji nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż Rada Miejska Gminy Ś. uprawniona była do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. obejmującego tereny miejscowości Licheń Stary oraz określenia w tym planie przeznaczenia określonego terenu jako terenu o funkcji aktywizacji gospodarczej i określenia zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i szczególnych warunków jego zagospodarowania.

Taki też charakter mają przepisy zakwestionowanego przez skarżącego § 11 pkt 36 przedmiotowej uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w regulacji tej Rada Miejska Gminy Ś. nie wprowadziła jak sugeruje w uzasadnieniu skargi skarżący jakichkolwiek norm ograniczających ruch pojazdów na danym terenie, ani też norm dotyczących poziomu hałasu w środowisku, a jedynie podjęła próbę określenia funkcji i przeznaczenia terenu poprzez wskazanie jaki sposób zagospodarowania określonych terenów jest niedopuszczalny ze względu na wynikające z niego skutki w zakresie emisji hałasu i ruchu pojazdów.

Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż sposób skonstruowania przez prawodawcę lokalnego przepisu § 11 pkt 36 zdanie 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...] stanowił naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Z art. 2 Konstytucji ustanawiającego zasadę, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym wywieść można szereg zasad, w tym istotną na gruncie niniejszej sprawy zasadę prawidłowej legislacji.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zasada prawidłowej legislacji zawiera przede wszystkim wymóg dostatecznej określoności przepisów prawa. Naruszenie zasady prawidłowej legislacji następuje zarówno wtedy, gdy niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu rodzi niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, jak i gdy stwarza zbyt szerokie pole dla dowolności działania organów stosujących prawo.

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymogi wynikające z zasady prawidłowej legislacji nie mają charakteru bezwzględnego i podlegają stopniowaniu, albowiem precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego zasadniczo stanowią ideał, do którego należałoby zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Niejednokrotnie używanie zwrotów niedookreślonych (a w konsekwencji - nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179)..Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Reasumując stanowienie przepisów zupełnie niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. np. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Używając bowiem w § 11 pkt 36 sformułowania, iż cyt. "Ustala się zakaz lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas i ruch ciężkiego transportu" prawodawca lokalny nie zdefiniował co rozumie przez pojęcie "ciężkiego transportu". Brak ten jest przy tym o tyle istotny, iż takowym pojęciem nie posłużono się żadnym akcie prawnym rangi ustawy bądź rozporządzenia, a przymiotnik ciężki ma w języku polskim znaczenie na tyle mało precyzyjne, iż nie jest możliwe jednoznaczne odkodowanie treści normy prawnej zawartej w analizowanym przepisie.

Zauważyć bowiem należy, iż przymiotnik ciężki ma w języku polskim trzy zasadnicze znaczenia, to jest oznacza coś o dużej masie (np. ciężka paczka), względnie coś nieprzyjemnego (np. ciężka choroba), bądź trudnego (np. ciężki egzamin). Już tylko powyższe wskazuje, iż określenie "ciężki transport" zawarte w uchwale bez jego bliższego sprecyzowania oznaczać może zarówno transport o znacznej masie, jak i transport trudny do przeprowadzenia, względnie trudny do zniesienia przez sąsiadów i dolegliwy dla nich ze względu na przykład na hałas, spaliny lub częstotliwość przejazdów..

Jednocześnie nawet odnosząc pojęcie to wyłącznie do masy nie wynika niego czy dotyczy ono ciężaru transportowanych towarów, ciężaru pojazdów transportowych, ciężaru całkowitego tych pojazdów, czy też siły oddziaływania przez nie na nawierzchnię dróg. Wreszcie wskazać należy, iż przymiotnik ciężki nie pozwala nie tylko na nawet przybliżone określanie masy, lecz nawet na określenie rzędu wielkości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w oparciu o zapis zawarty w § 11 pkt 36 zdanie 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. nie sposób ustalić lokalizacja jakich funkcji zakazana jest na terenie określonym na rysunku planu symbolem 36AG, w tym na przykład czy zakazana jest lokalizacja funkcji powodujących ruch pojazdów o określonej, a jeśli tak to jakiej masie własnej lub całkowitej, ładowności lub nacisku na oś, względnie innych dolegliwych (ciężkich do zniesienia dla sąsiadów) parametrach.

Powyższe niejasności nakazują uznać, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie funkcji, których lokalizacja w przedmiotowym obszarze jest zakazana.

Dalej zauważyć należy, iż z treści poddanego kontroli sądowej przepisu wynika, iż w obszarze oznaczonym symbolem 36AG i określanym jako teren aktywizacji gospodarczej prawodawca lokalny zakazał lokalizacji funkcji powodujących emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenie, hałas nie określając jakichkolwiek wielkość dotyczących poszczególnych emisji. Powyższe oznacza, iż dokonując odkodowania treści zawartej w tym przepisie normy zgodnie z zasadami wykładni językowej należy dojść do wniosku, iż na przedmiotowym obszarze zakazano lokalizowania jakichkolwiek obiektów powodujących choćby minimalną emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenia, hałasu i to nawet gdy emisja ta nie przekracza norm określonych w przepisach szczególnych i nie wykracza poza granice nieruchomości należącej do potencjalnego inwestora.

Przepis ten w sposób bardzo restrykcyjny ogranicza zatem możliwość wykorzystywania i zagospodarowania gruntów, których dotyczy i co za tym idzie ogranicza właścicieli tych gruntów w wykonywaniu przysługującego im prawa własności i jak trafnie wskazuje strona skarżąca uniemożliwia prowadzenie na tym obszarze szeregu rodzajów działalności gospodarczej o ile wiążą się one z jakimikolwiek emisjami.

Zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jednym z takich konstytucyjnie chronionych praw jest zaś w myśl art. 21 ust. 1 Konstytucji prawo własności. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych i tylko w tych granicach wyznaczyć można władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej.

W świetle powyższego wprowadzenie na obszarze oznaczonym symbolem 36AG absolutnego zakazu lokalizowania jakichkolwiek obiektów powodujących choćby minimalną emisję odorów, substancji zanieczyszczających grunt, wody i powietrze, zapylenia, hałasu i to nawet gdy emisja ta nie przekracza norm określonych w przepisach szczególnych i nie wykracza poza granice nieruchomości, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, by ustalenie takowych zakazów było uzasadnione innymi niż prawo własności wartościami prawnie chronionymi, odbyło się z naruszeniem wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Z analizy materiału dowodowego nie wynika bowiem, jakimi przesłankami kierowała się Rada Miejska Gminy Ś. przy wprowadzaniu powyższych ograniczeń w zagospodarowywaniu nieruchomości położonych w tym obszarze. Jakichkolwiek rozważań w tym zakresie brak w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a także – co jednakże zrozumiałe wobec jej treści – w odpowiedzi na skargę. Co za tym idzie uznać należy, iż prawodawca lokalny w żaden sposób nie wykazał jakie względy uzasadniały tak drastyczną ingerencję w prawo własności i użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w obszarze oznaczonym 36AG.

Za niezasadny uznał natomiast Sąd zarzut naruszenia zasady swobody i równości działalności gospodarczej, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Zauważyć bowiem należy, iż istotą uchybienia jakiego dopuściła się Rada Miejska Gminy Ś. przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie było samo wprowadzenie ograniczeń w dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 36AG, lecz brak przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla podejmowanych w stosunku do tego terenu działań co do zasady mieszczących się w granicach władztwa planistycznego.

Inaczej rzecz ujmując dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu i to nawet wiążąca się z potrzebą likwidacji całości istniejącej zabudowy, jednakże takowa ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. O ile bowiem ingerencja takowa spełnia powyższe kryteria to jest zgodna z prawem, a związane z nią niekorzystne dla właściciela lub użytkownika wieczystego następstwa mogą być zrekompensowane poprzez wypłatę odszkodowania, przekazanie nieruchomości zamiennej, bądź wykup całości lub części nieruchomości, korzystanie z której (lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Oczywistym jawi się, iż ingerencja w prawo własności jako najszersze prawo majątkowe wiązać się może także z ingerencją w inne prawa podmiotowe choćby pośrednio z nim związane, w tym z ingerencją w prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, która przeważnie prowadzona jest w oparciu o prawo własności.

Zauważyć wreszcie należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiadała kompetencję do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem jednak, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Poprzez przyjęcie zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ograniczyła prawa skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej, albowiem adresatem zawartych w tym akcie norm prawnych są wszelkie podmioty, którym przysługuje prawo własności, względnie inny tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem i wszystkie te podmioty mogą na równych prawach prowadzić działalność gospodarczą na tym obszarze, z każdorazowym uwzględnieniem ograniczeń tymże planem wprowadzonych, co jednakże nie stoi w sprzeczności z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem zasada ta, jak zresztą żadne prawo podmiotowe, nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń przewidzianych przepisami prawa.

Odnośnie sposobu sformułowania pkt I niniejszego wyroku wskazać należy, iż w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. – co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez Sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. Akty stanowienia prawa, w tym także badana w rozpoznawanej sprawie uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych - poszczególnych przepisów. Przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jedynie jako jednostki redakcyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt II GSK 327/07 i z dnia sygn. II OSK 658/10, dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dokonując stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wskazany w sentencji wyroku fragment § 11 pkt 36 (jego zdanie pierwsze) Sąd doprowadził do sytuacji, w której dla obszaru oznaczonego symbolem 36AG – teren aktywizacji gospodarczej funkcjonować będzie przepis § 11 pkt 36 stanowiący, iż cyt. "Potrzeby parkingowe inwestycji odpowiednio do jej przeznaczenia, należy realizować w granicach działki własnej. Ustala się wysokość zabudowy do 2 kondygnacji z użytkowym poddaszem oraz dopuszcza się wyniesienie poziomu parteru do 1,0 m od powierzchni terenu.".

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). Zauważyć w tym miejscu należy, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 ustawy, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia (por. teza 1 do art. 152 w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Z uwagi na naturę aktu prawa miejscowego i tego, że jego wykonywanie może także oznaczać w przyszłości (już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) stosowanie zawartych w nim norm w jednostkowych sytuacjach faktycznych, sąd uprawniony jest do określenia, że akt ten nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku. W przeciwieństwie do zawartej w art. 61 § 3 p.p.s.a. regulacji dotyczącej wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności do czasu rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, art. 152 p.p.s.a. nie przewiduje przy tym wyłączenia z zakresu swojego stosowania przepisów prawa miejscowego. Z tych też powodów Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. I OPS 1/00, która to uchwała wydana została pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 11 maja 1995 roku r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jako taka - wobec odmiennego obecnie ukształtowania odnośnych regulacji postępowania sądowoadmnistracyjnego wynikających chociażby z jego dwuinstancyjności - nie może znajdować obecnie bezpośredniego zastosowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.