Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 stycznia 2022 r., nr SKO.40.3483.2021.śr w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez F. S. (dalej: skarżąca, strona lub wnioskodawczyni) decyzją z 24 stycznia 2022 r., nr SKO.40.3483.2021.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Wójta Gminy R. z 15 listopada 2021 r., nr GOPS5212.24.2021.0KW, (dalej jako organ I instancji) przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad jej córką P. S. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie od dnia 1 września 2021 r. na czas nieokreślony i odmawiającej jej tego świadczenia za okres od 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2021 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z 27 lipca 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną pełnoletnią córką – P. S. Do wniosku strona dołączyła, m.in.: pełnomocnictwo, decyzję ZUS Oddział w O. z 1 marca 2021 r. nr [...] o waloryzacji jej emerytury, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 22 stycznia 2008 r. o zaliczeniu jej córki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 września 2019 r., a orzeczenie wydano na stałe, oświadczenie wnioskodawczyni służące ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto przedłożyła strona oświadczenie z 21 września 2021 r., że od dzieciństwa do chwili obecnej opiekuje się niepełnosprawną córką i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej.

Z kolei 1 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pisemne oświadczenie strony, w którym wskazała, że zaprzestała pobierania emerytury z ZUS na swój własny wniosek ze względu na wybór innego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę P. S. Do oświadczenia, na potwierdzenie okoliczności nim objętych, dołączyła strona decyzję ZUS Oddział w O. z 27 sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury od 1 września 2021 r.

Decyzją z 13 września 2021 r. organ I instancji przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad jej córką P. S. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie od 1 września 2021 r., czyli od dnia wstrzymania wypłaty emerytury.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w odwołaniu wniesionym od niego do SKO, zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; na dzień orzekania: Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej jako: ustawa lub u.ś.r., przez jego błędne zastosowanie i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r., a nie od 1 lipca 2021 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 3 listopada 2021 r., nr SKO.40.2880.2021.śr, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż – zdaniem organu odwoławczego –niezałatwiona część wniosku dotycząca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką P. S. na okres od 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2021 r. stanowi przeszkodę do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Kolegium naruszono by zastosowaną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przytoczoną na wstępie decyzją z 15 listopada 2021 r., nr GOPS5212.24.2021.OKW:

– przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad jej córką P. S. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie od 1 września 2021 r. na czas nieokreślony, a także

– odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w pkt 1, za okres od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił organ pierwszoinstancyjny, że strona decyzją ZUS z 30 lipca 2019 r. miała przyznane prawo do emerytury od dnia 1 sierpnia 2019 r., a wstrzymanie wypłaty emerytury nastąpiło z dniem 1 września 2021 r. na mocy decyzji ZUS Oddział w O. z 27 sierpnia 2021 r., nr [...], i dlatego – jak wskazał – należy stronie przyznać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad córką P. S. od 1 września 2021 r. na czas nieokreślony. Organ I instancji odmawiając przyznania stronie wnioskowanego świadczenia za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r., podniósł, że w okresie tym strona miała przyznane prawo do emerytury.

Z rozstrzygnięciem tym ponownie nie zgodziła się strona, w odwołaniu wywiedzionym do SKO ponownie zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy. Równocześnie wniosła strona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 lipca 2021 r.

Obecnie zaskarżoną do Sądu – przytoczoną na wstępie – decyzją SKO z 24 stycznia 2022 r. organ ten utrzymał w mocy kwestionowane orzeczenie. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie zważyło Kolegium, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Następnie przytoczył organ odwoławczy zasady przyznawania świadczenia, stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy, jak również warunki, jakie muszą być spełnione w odniesieniu do opieki nad dorosła osoba niepełnosprawną, stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy. Dalej organ odwoławczy powołał art. 17 ust. 5 ustawy oraz art. 24 ust. 2 ustawy, który określa, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie wskazało Kolegium na art. 24 ust. 2a ustawy oraz art. 24 ust. 4 ustawy, zaznaczając, że organ I instancji jako podstawę odmowy wypłaty świadczenia od 1 lipca 2021 r. wskazał wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji przyznał stronie wnioskowane świadczenie od 1 września 2021 r. na czas nieokreślony wskazując, że zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają niepełnosprawność córki. Kontynuując podkreślił organ odwoławczy, że bezspornym jest, iż strona nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, co potwierdziła w oświadczeniu z 21 lipca 2021 r. Dalej wskazał, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.), dalej: Krio, wobec swojego dziecka.

W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni ma prawo do emerytury, na poparcie czego powołał znajdująca się w aktach sprawy kopię decyzji o waloryzacji emerytury ZUS Oddział w O. z 1 marca 2021 r., nr [...], podkreślił jednocześnie, że decyzją organu rentowego z 27 sierpnia 2021 r. wstrzymano, na wniosek strony, wypłatę emerytury od 1 września 2021 r.

W konsekwencji czego, na co zwróciło uwagę Kolegium, dopiero z dniem 1 września 2021 r. ustała negatywna przesłanka wykluczającą możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tj. pobierania przez nią emerytury.

W dalszych motywach organ odwoławczy podniósł, że od 1 września 2021 r. nie zaistniały inne przesłanki pozostałe negatywne powodujące brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia (art. 17 ust. 5 ustawy), co potwierdzają oświadczenia strony znajdujące się we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz powołana już decyzja ZUS Oddział w O. z 27 sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu – na wniosek strony – wypłaty emerytury od 1 września 2021 r., a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy. SKO podkreśliło, że zasadnie organ I instancji przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad córką w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie od 1 września 2021 r. na czas nieokreślony, gdyż orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 22 stycznia 2008 r. wydano na stałe.

Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że osią sporu w przedmiotowej sprawie jest wykładnia i prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, bowiem z tego względu organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na przysługującego jej w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r. prawo do emerytury. W dalszych motywach Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone m.in. prawo do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Na potwierdzenie zasadności prezentowanego stanowiska SKO przytoczyło wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 190/21 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane w uzasadnienie dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którym Sąd wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.

Wybór – co istotne – może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Dalej wyjaśniono, że zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie, w każdym przypadku, wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). NSA kontynuując uzasadnienie powołanego wyroku – na co zwróciło uwagę Kolegium – wskazało, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci ustalonego prawa do emerytury. Sąd ten uznał, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji powołanej argumentacji Kolegium uznało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy – zdaniem organu – wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.

Kolegium powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, że taka praktyka pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych i naczelnego sądu administracyjnego, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Stanowisko to Kolegium poparło następującymi orzeczeniami: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 190/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 844/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA).

Ponadto zdaniem organu drugoinstancyjnego uznanie żądania zawartego w odwołaniu odnoszącego się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r., w aktualnym stanie prawnym, naruszyłoby przepisy ustawy, przytaczane powyżej. Zaznaczyło Kolegium, że strona we wskazanym okresie miała ustalone prawo do emerytury i emeryturę tę otrzymywała, w związku z czym miała zabezpieczony dochód. Wstrzymanie wypłaty emerytury nastąpiło na wniosek strony z dniem 1 września 2021 r., co potwierdza decyzja ZUS Oddział w O. z 27 sierpnia 2021 r. Tym samym zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności zapewnienia opieki nad jej córką za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r. Podkreśliło przy tym, że organ decydujący o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami prawa. Podniosło również Kolegium, że zadaniem organu jest stwierdzenie – na podstawie przedłożonych dokumentów – czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez wnioskodawczynię, że spełnia ona ustawowe kryteria do otrzymania wnioskowanego świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając przez pełnomocnika, zaskarżyła je w całości. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2021 r.

Podnosząc ten zarzut autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości i ustalenie na rzecz F. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r. na czas nieokreślony ewentualnie od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg dotychczasowego postępowania, zgodny z prezentowanym przez organy I i II instancji, i wskazał, że nie zgadza się z argumentacją przyjętą przez te organy a dotyczącą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2022 r. Zdaniem pełnomocnika zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie zauważył pełnomocnik, że art. 24 ust. 4 ustawy stanowi, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Autor skargi podkreślił, że skarżąca w lipcu 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, ale organy pominęły, iż art. 23 ustawy nie uzależnia rozpoznania tego wniosku od przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury. Zdaniem pełnomocnika trudno jest zaakceptować argumentację organu I i II instancji, iż dopiero z chwilą przedłożenia przez skarżącą decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez skarżącą, wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konkluzji skargi wskazał, iż powołane przez niego uchybienia uzasadniają wywiedzenie przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podniesione przez pełnomocnika kwestie pozostają bez wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy obowiązujące w tym zakresie przepisy. Następnie organ odwoławczy powielił argumentację wskazaną w objętym skargą rozstrzygnięciu uzasadniającą odmowę wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r. Dodatkowo SKO powołało fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty (tu: emerytury). Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty/emerytury skutkuje odebraniem świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny, co także wymaga podkreślenia, nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, tj. do rozstrzygania za umocowany prawnie organ spraw administracyjnych; tak: R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s 797–798).

Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznają strony skarżące. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowisko organu drugiej instancji przytoczone powyżej. Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Dla przypomnienia w przedmiotowej sprawie istota sporu między stronami sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Tym samym zagadnieniem wymagającym przesądzenia stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, tak jak brzmi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Przy czym, co istotne, stronie przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem, w którym odpadła przesłanka negatywna do jego otrzymania w postaci ustalonego prawa do emerytury, albowiem

Zdaniem strony skarżącej organy orzekające w sprawie wadliwie ukształtowały jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalając je z pominięciem okresu od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r., tj. z uwagi na przysługującego jej w tym czasie prawo do emerytury. Z kolei zdaniem organów art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyklucza – w jego ocenie – możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.

Uznając stanowisko organów prezentowane w sprawie za prawidłowe jawi się ogólna uwaga, że zarówno: po pierwsze – przejście na świadczenie emerytalne jest prawem, a nie obowiązkiem osoby uprawnionej, jak i po drugie – skorzystanie z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest prawem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej.

Ponadto podkreślenia wymaga, że ukształtowana w ostatni czasie linia orzecznicza – za którą opowiada się skład orzekający w sprawie – zwraca zasadnie uwagę, że warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń, tj. świadczenie pielęgnacyjne czy świadczenie emerytalno – rentowe. Wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno – rentowe, co skutkować będzie wstrzymaniem jego wypłaty – a co z kolei skutkować będzie odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a – co w sprawie wystąpiło z dniem 1 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 254/20 podkreślił, iż o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno – rentowe. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do tego świadczenia, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W przedmiotowej sprawie taka płynność wystąpiła albowiem – na co zasadnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie – stronie wypłatę nabytej emerytury decyzją organu rentowego z 27 sierpnia 2021 r. wstrzymano, na jej wniosek, od 1 września 2021 r. Z tym dniem, czyli 1 września 2021 r. ustała negatywna przesłanka wykluczającą możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pobierania przez nią emerytury. Zaakcentowania przy tym wymaga, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według norm ustanowionych w art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy wyżej wymienionych ustaw regulują zatem zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw – świadczeń enumeratywnie w nich wymienionych. Odnosząc się przy tym do możliwości posiłkowania się przy wykładni analizowanych przepisów – mających zastosowanie w sprawie, a przytoczonych szerzej powyżej – uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty, skład orzekający w sprawie uznał, że akceptując wywody Trybunału organy administracji stosujące prawo, jak też sądy administracyjne, w efekcie dokonanej wykładni prawa nie powinny wydawanym orzeczeniom nadawać mocy prawotwórczej, samodzielnie kształtującej warunki i zasady przyznania świadczeń pielęgnacyjnych – z przepisów niewynikające. Stąd też trudno zarzucić skutecznie organom orzekającym w sprawie, że odmówiły stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy do miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie tego prawa, tj. 1 lipca 2021 r., albowiem w tym okresie, tj. od 1 lipca do 31 sierpnia 2021 r. pobierała ona emeryturę. Dostrzec przy tym należy, że rację mają organy orzekające w sprawie, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 i z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie (przytoczonym powyżej), iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Osoba, której przyznano prawo do emerytury niewątpliwie posiada już dochód. Poza argumentacją już przywołaną, na zakończenie, podkreślenia wymaga, że NSA m.in. w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 dostrzegł trudności odnośnie do rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Taki sposób liczenia świadczenia pozostawałby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne obliczanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe

. Tym samym słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Ponownego podkreślenia wymaga, że prawidłowo organy orzekające w sprawie ukształtowały prawo strony do otrzymania świadczenie pielęgnacyjne dopiero od momentu dołączenia do wniosku o jego przyznanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20). Skarżąca, czego nie można tracić z pola widzenia, jest bowiem jedyną osobą władną do usunięcia w każdej chwili jedynej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W tych okolicznościach, uchylenie zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej, gdyż organy nie mogły przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż miesiąc, w którym doszło do skutecznego zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego, czyli jak tego oczekuje skarżąca od daty wniosku – 1 lipca 2021 r.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.