Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i L. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

M. L. i L. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 24 stycznia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 4 grudnia 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 5 maja 2011 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom, A. i R. C., pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o nr [..], położonej w miejscowości N., gmina K.,

Z wnioskiem o kontrolę legalności budowy ww. działce wystąpili w dniu 17 kwietnia 2012 r. L. i M. L. Natomiast zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowanego powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..], stanowiącej własność A.C. i R. C.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie PINB decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w N., gm. K. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym.

Z okoliczności sprawy wynika także, że pismem z dnia 8 maja 2012 r. skarżący wnieśli o "znieważenie" wszystkich decyzji i rozbiórkę siedliska na działkach nr [..]-[..] w N. wskazując, że nie brali oni udziału w postępowaniach dotyczących decyzji administracyjnych dla ww. działek. Odnosząc się do tego żądania Starosta a następnie Wojewoda odmówili wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji i wydania pozwolenia na rozbiórkę spornego siedliska, lecz rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, który wskazał, że zawarcie we wniosku żądania "unieważnienia wszystkich decyzji" nie jest precyzyjne, więc należało zwrócić się do skarżących o doprecyzowanie tego żądania poprzez określenie, jakiego działania domagają się skarżący. Dopiero wówczas organ miał podstawy do określenia, w jakich sprawach wniosek wszczął postępowanie i czy jest w tych sprawach właściwy. Tego etapu zabrakło w kontrolowanym postępowaniu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który wadliwie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zatem oba wydane w sprawie postanowienia sąd uznał za wydane z naruszeniem prawa.

Następnie w dniu 19 grudnia 2013 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki całego siedliska zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] w N., a rozpoznając to żądanie PINB postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkaniowo jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w N. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r.

Kolejnym wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r. skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 5 maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę, jednakże postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na fakt, że wniosek w tej sprawie pochodzi od osób, które nie mają przymiotu strony. W uzasadnieniu organ wskazał, że należące do wnioskodawców działki nr [..] i [..] nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] i znajdują się od niej odpowiednio około 10 m i 170 m. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi źródła ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości należących do wnioskodawców, zaś tylko te okoliczności dają podstawę do uczestnictwa w postepowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Stanowisko Wojewody zostało zaakceptowane przez GINB, który postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie tego organu.

Odnosząc się do kolejnych pism skarżących w zakresie żądania wydania decyzji rozbiórkowej PINB w pismach z dnia 6 listopada 2015 r. i 17 grudnia 2015 r. szczegółowo opisał tok prowadzonego postępowania oraz przesłanki, z których jednoznacznie wynika, iż w omawianej sprawie brak podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na działce nr [..]. Jak podkreślił organ, w odniesieniu do całego siedliska w obrocie prawnym pozostają decyzje o pozwoleniu na budowę i me można ich zakwalifikować do kategorii samowoli budowlanej.

W kolejnych pismach z dnia 20 czerwca 2017 r. i z dnia 7 lipca 2017 r. skarżący wskazali, że na mocy wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 428/13 całe siedlisko na działkach nr [..]-[..] w N. zostało przeznaczone do rozbiórki, w związku z tym konieczne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o rozbiórce. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017 r. PINB odmówił wszczęcia w sprawie rozbiórki na terenie działki nr [..], a rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 6 października 2017 r.

Wniosek w sprawie poddanej kontroli sądu został złożony w dniu 2 października 2018 r. i uzupełniony na żądanie organu w dniu 22 października 2018 r. W pismach tych skarżący powołali się na pismo Prokuratury Regionalnej z dnia 19 września 2018 r., w którym wskazano, że wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 428/13 wyeliminowano z obrotu prawnego nieprawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji budowlanych dla spornego siedliska, a postępowanie w tym zakresie prowadzi PINB. Prokurator wskazał też, że status skarżących jako strony tego postępowania wynika z zawiadomienia GINB z dnia 30 listopada 2016 r. Z tego skarżący wywiedli, że uprawniony jest z ich strony wniosek o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej dla siedliska na działkach nr [..]-[..] w N.

Rozpoznając ten wniosek PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania związanego z wolą wnioskodawców objęcia kontrolą legalności zabudowy zlokalizowanej na wskazanych działkach. Odnosząc się do żądania w zakresie działki nr [..] organ wskazał, że w odniesieniu do tej zabudowy została już wydana w trybie nadzoru budowlanego decyzja ostateczna (pozostająca w obiegu prawnym) z dnia 2 lipca 2012 r., orzekająca o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W obiegu prawnym pozostają również decyzja Starosty zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w N., gm. K. Mając to na uwadze PINB uznał, że nie ma aktualnie podstaw do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności tej zabudowy.

Ponadto organ stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a kwestia ta była już przedmiotem oceny GINB na etapie wydania postanowienia z dnia 12 sierpnia 2014 r. (utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. To zaś oznacza, że przedmiotowy wniosek w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] nie pochodzi od stron postępowania, tj. od osób posiadających interes faktyczny i prawny.

Na skutek rozpoznania zażalenia WINB postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że organy wielokrotnie odmawiały wszczęcia postępowania z wniosków małżonków L. w przedmiocie rozbiórki zabudowy na działce nr [..] w N. Jak ustalono organ nadzoru budowlanego przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie znajdującej się na tej nieruchomości zabudowy i ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku z tym sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, a z akt sprawy nie wynika, aby zmieniły się okoliczności faktyczne. W tej sytuacji wydanie kolejnego rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Ponadto organ zauważył, że w obiegu pozostaje też decyzja o pozwoleniu na budowę na spornej działce, zatem zabudowy tej nie można kwalifikować jako samowoli.

Odnosząc się do kwestii wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. WINB wskazał, że nie dotyczył on rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie siedliska na działkach nr [..]-[..] w N., a jedynie rozstrzygnięć organu architektoniczno-budowlanego. W wyroku tym sąd uchylił postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie "unieważnienia" wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. organ zauważył też, że GINB nie nakazywał PINB wydania decyzji rozbiórkowej wobec przedmiotowej zabudowy, a jedynie przekazał pismem (zawiadomieniem) wniosek małżonków L. (z którego wynikało żądanie wydania nakazu rozbiórki całego siedliska usytuowanego na dz. nr [..] w N.). Podobnie Prokuratura Regionalna pismem z dnia 19 września 2018 r. poinformowała strony, że o wszelkie wyjaśnienia należy zwracać się do organu, który prowadzi postępowanie, tj. do PINB. Natomiast w ww. piśmie Prokuratura w żaden sposób, w ramach posiadanych kompetencji, nie zakwestionowała legalności przedmiotowej zabudowy, jak również nie zobowiązała organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w sprawie tej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wskazali, że do chwili obecnej nie został wykonany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, nakazujący rozbiórkę zabudowy na działkach nr [..]-[..] w N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2019 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony w ramach prawa pomocy uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną i skarżącym nie przysługuje status strony;

2. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności wyjaśniających niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego,

a w szczególności niewykonanie treści żądania zwartego w piśmie z dnia 2 października 2018 r., tj. wyjaśnienia rzeczywistej woli stron,

3. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w szczególności niewyjaśnienie rzeczywistego zamiaru stron oraz konsekwencji prawnych wynikających z konstrukcji zadania wniosku z dnia 2 października 2018 r.,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W związku z tak skonstruowanymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i uwzględnienie wniosku skarżących z dnia 2 października 2018 r., ewentualnie o uchylenie wydanych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu pisma wskazał, że jakkolwiek organy powołują się na przesłankę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy inną decyzją ostateczną, to jednak w żadnym miejscu nie przytaczają treści rozstrzygnięcia, które miałoby przymiot tej decyzji ostatecznej. Dopiero porównanie treści tego rozstrzygnięcia z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 2 października 2018 r. pozwala na zweryfikowanie zasadności stanowiska organów. Tym bardziej, że żądanie to było określane jako "nakaz rozbiórki siedlisk" oraz "nakaz rozbiórki zabudowań na działkach", co obligowało organy do wyjaśnienia odmienności zakresu żądania.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżących wynika, ze na przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzone są prace budowlane, co jest zabronione z uwagi na położenie nieruchomości w obrębie Parku Krajobrazowego, rezerwatu przyrody Natura 2000.

Dalej pełnomocnik zakwestionował stanowisko organów o tym, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym działki nr [..]. Jak zauważył pełnomocnik, organy swoich twierdzeń w żaden sposób nie uzasadniły, natomiast skarżący są właścicielami nieruchomości, które sąsiadują z działką, której dotyczy zaskarżone postanowienie. W związku z tym wielce prawdopodobne jest, że należąca do nich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ta okoliczność zaś wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania interesu prawnego skarżących.

W piśmie tym pełnomocnik wniósł także o zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r., sąd działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie sprawy ze sprawą o sygnaturze akt

II SA/Gd 203/19, II SA/Gd 204/19 i II SA/Gd 205/19 do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc o zgłoszonych przez stronę żądaniach, natomiast w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądowej poddane zostało postanowienie WINB z dnia 24 stycznia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia 4 grudnia 2018 r. odmawiające na podstawie przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie "rozbiórki całego siedliska" m.in. na działce nr [..], w N., gmina K., stanowiącej własność A. C. i R. C.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika więc, że w postępowaniu administracyjnym ustawodawca przewidział dwa sposoby inicjowania działalności organów – skargowy (na wniosek) i z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się przy tym, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 7 października 2003 r., sygn. akt

II SA/Po 2344/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt

I OSK 1451/17, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. ciężar zapewnienia legalności wszelkich czynności postępowania spoczywa na organach prowadzących postępowanie. Czynności organów administracji podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu (zasada oficjalności). Z drugiej strony nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęło podanie jest więc w pierwszej kolejności jego weryfikacja pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych. Wynik tej weryfikacji determinuje dalsze działanie organu, tj. wszczęcie postępowania administracyjnego i zawiadomienie o tym fakcie stron bądź też zastosowanie regulacji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie (§ 2).

Z powyższego wynika, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem wątpliwości, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, LEX nr 114925; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

W niniejszej sprawie PINB, a w ślad za nim WINB, stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżących, a dotycząca kontroli legalności zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..], została już wydana w trybie nadzoru budowlanego decyzja ostateczna, jak również w obrocie pozostaje decyzja Starosty zezwalająca na budowę spornego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności tej zabudowy. Ponadto, w ocenie PINB, wnioskodawcy nie posiadają interesu faktycznego i prawnego w tej sprawie, albowiem należące do nich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem wniosek nie pochodzi od stron postępowania.

Zdaniem orzekającego sądu działanie organów nadzoru budowlanego było błędne, a uchybienia procesowe, których się dopuściły miały wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej decyzją PINB z dnia 2 lipca 2012 r., a żądaniem określonym we wniosku z dnia 2 października 2018 r.

Co przy tym istotne, o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 249/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją PINB i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, organ powinien był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań organu nadzoru budowlanego orzekającego uprzednio w trybie naprawczym, określonym w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy dotycząc tej samej zabudowy i jej legalności na działce nr [..]. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby PINB przeprowadził taką analizę, natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie nie tylko tożsamości przedmiotu spraw, ale także innych okoliczności faktycznych czy zmiany stanu prawnego bądź też braku zmiany w tym zakresie, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wskazanej w przedmiotowym wniosku.

W związku z tym trafny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co w konsekwencji spowodowało błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie podjęto żadnych działań wyjaśniających w celu ustalenia, czy zgłoszone obecnie żądanie, które trzeba było tłumaczyć jako żądanie zbadania legalności, dotyczy tej samej zabudowy, w tym samym kształcie i stanie prawnym, co zbadany uprzednio przez organy nadzoru, nie sposób wywodzić, że orzekanie przez organ w niniejszej sprawie spowoduje naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej.

Jeszcze raz trzeba też zwrócić uwagę na wynikający z 61 § 1 k.p.a. dualizm form wszczynania postępowania administracyjnego – tryb skargowy i z urzędu. Przy czym zasada oficjalności wszczynania postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w sprawach z zakresu prawa budowalnego, a dokładniej – podlegających rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego. Wprawdzie ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy Prawa budowlanego nie regulują tego, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie administracyjne z urzędu, a w jakich na żądanie strony, jednakże nie budzi wątpliwości, że w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego postępowanie oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10, LEX nr 746853). Jednocześnie podkreśla się też, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie więc gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania urzędu (zob. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt

II OSK 1573/11, publ. ONSAiWSA 2014/1/8; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, Lex nr. 2542597). Dlatego też każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów nadzoru budowlanego musi być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej - czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, art. 49b czy art. 50 Prawa budowlanego, a autor takiego pisma nie musi mieć przymiotu strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego powinien od właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a.

Powyższy obowiązek działania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego, mimo możliwości składania wniosków również przez obywateli, wynika ze szczególnej roli tych organów i przyznanych im w art. 81, art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego kompetencji. Czynności tych organów nie ograniczają się do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnej, zatem również przyznane im w art. 81 ust. 4 tej ustawy uprawnienia kontrolne nie mogą się ograniczać do postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie takich czynności kontrolnych nie jest równoważne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50 i 51 (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, komentarz do art. 81, wyd. III, Wolter Kluwer 2016).

Z powyższego wynika, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, a odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu i kwestia ta winna być przez ten organ należycie rozważona. Organy te bowiem mogą, a wręcz powinny, gdy sygnały w tej sprawie pochodzą od obywateli, podejmować czynności kontrolne zabudowy mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który pozwoli na stwierdzenie, czy w danej sprawie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do władczego działania. Niezależnie zatem od faktu, że przedmiotowy wniosek pochodzi od podmiotu, który zdaniem organu nie posiada statusu strony bądź też zachodzą inne przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., organ powinien skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i po dokładnym zbadaniu i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, ewentualnie wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie, której przesłanki organ uznał za spełnione. W sytuacji bowiem gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a podanie pochodzi od osoby niebędącej stroną, a jedynie zainteresowaną rozstrzygnięciem, złożony wniosek może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przedmiotowy wniosek z dnia 2 października 2018 r., uzupełniony w dniu 22 października 2018 r., jest już kolejnym wnioskiem skarżących złożonym w celu wydania orzeczenia o "rozbiórce w całości siedliska" m.in. na działce nr [..]. Za każdym razem, gdy do PINB wpływał wniosek skarżących o tej treści, organ uznawał, że wolą wnioskodawców jest przeprowadzenie w odniesieniu do zabudowy na tej nieruchomości postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku z tym organ rozważał wyłącznie kwestie dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na wniosek, zupełnie pomijając nie tylko obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia zaistnienia powagi rzeczy osądzonej, ale także zbadania możliwości działania organu z urzędu w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji.

Brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z kompetencjami organów nadzoru budowlanego, doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie zabudowy na działce nr [..] wydana została już ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, a z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, nie jest możliwe ponowne procedowanie tych organów w sprawie. Tymczasem, jak już wskazano, twierdzenie to nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczy zabudowy kwestionowanej obecnie przez skarżących, czy też zupełnie innej zabudowy, niż ta, którą kwestionują obecnie skarżący. Sam bowiem fakt wcześniejszego wydania decyzji w trybie naprawczym nie oznacza automatycznie przeszkody do ponownego działania organu w tym trybie, jeżeli sprawa dotyczyć ma innej zabudowy znajdującej się na tej samej działce, a o której istnieniu organ nie wie, której nie kontrolował uprzednio, bądź której stan faktyczny lub prawny uległ zmianie mającej wpływ na możliwości działania organu z urzędu. Fakt, że żądanie rozbiórki zabudowy pochodzi od obywatela, nie zwalnia organu od obowiązku przestrzegania swoich kompetencji określonych w art. 81 Prawa budowlanego. Jednakże tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwala na stwierdzenie kompetencji organu do orzekania z urzędu, tj. że na działce [..] istnieje zabudowa, która może podlegać kompetencjom orzeczniczym organu nadzoru.

Organ nadzoru pierwszej instancji nie podjął jednak takich działań, co skutkowało w ocenie sądu nie tylko naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, ale także naruszeniem art. 81 Prawa budowlanego i pominięciem obowiązku rozważenia, czy spełnione są przesłanki do działania przez organ z urzędu. Naruszenia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie zabudowy na działce nr [..] w N. nie jest możliwe wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, co przesądza o wadliwości również tego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, w szczególności dokonają należytej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego określonej we wniosku nieruchomości, a następnie, przestrzegając swoich kompetencji i uprawnień wskazanych w art. 81 Prawa budowlanego, podejmą działania adekwatne do poczynionych ustaleń.