Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 372/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg J. J. i R. J. oraz A. J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej z infrastrukturą oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku A. w O. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej z infrastrukturą o łącznej mocy 1,5 MW na działce nr [...] w M., odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Zgodnie z wnioskiem realizacja przedmiotowej inwestycji obejmowała wykonanie płyty fundamentowej o średnicy 18 m, posadowienie masztu rurowego o wysokości 100 m, instalacje na maszcie gondoli wraz z generatorem i transformatorem prądu i wirnikiem o średnicy 32 m, infrastrukturę towarzyszącą tj. drogę montażową i serwisową, drogę dojazdową przyłącze energetyczne dla linii energetycznej SN. Organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane. Inwestor uzyskał wydaną przez Wójta Gminy M. w dniu 16 lipca 2013 r., nr [...] decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia organ - na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stanowiska Ministra Transportu - uznał, że ma do czynienia z zmierzeniem o charakterze produkcyjnym wytwarzającym energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii z zamiarem odsprzedaży zakładowi energetycznemu a nie z elementem infrastruktury technicznej. Przyjmując powyższe założenie, Wójt przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej: "u.p.z.p.", które zwarto w załączniku nr 1 do decyzji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Najbliższa zabudowa od działki zlokalizowana jest w odległości 400 m od jej granic. Stwierdzono, że wzdłuż tej samej drogi publicznej brak jest terenów o przeznaczeniu i funkcji produkcji energii elektrycznej. Zamierzenie nie znajduje więc kontynuacji w zakresie funkcji a tym samym brak jest możliwości określenia elementów i wymagań nowej zabudowy. Zdaniem organu nie został również spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem ust. 5 tej ustawy, gdyż ustalono, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym zakresie organ I instancji powołał się na brak umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Za spełnione zostały uznane natomiast warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej, brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., lecz obiektem budowlanym, co wymaga spełniania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz zagwarantowania uzbrojenia terenu poprzez zawarcie umowy. Wskazał również na błędne uznanie za strony postępowania mieszkańców gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zasadnicza wątpliwość w sprawie dotyczy kwalifikacji przedsięwzięcia do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, co jest istotne w kontekście przesłanek jakie należy spełnić dla uwzględnienia wniosku inwestora. Zdaniem Kolegium, budowę elektrowni wiatrowej należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, do której to inwestycji nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ odwołał się w tym względzie do zaaprobowanej przez NSA definicji infrastruktury technicznej, przez którą należy rozumieć urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. (wyrok z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10). Kolegium zauważyło, że pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Taki pogląd utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, na potwierdzenie czego Kolegium przywołało obszerne orzecznictwo. Pojawiające się poglądy odmienne, w ocenie Kolegium, należą do wyjątkowych, a składy NSA konsekwentnie kwalifikują budowę elektrowni wiatrowych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, Kolegium wskazało na brak w orzecznictwie jednolitego stanowiska co do konieczności przeprowadzania takiej analizy w przypadku przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej. Stwierdziło również, że ustawodawca wprost nie przewidział możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Skoro nie jest konieczne spełnienie wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., to w analizie należy pominąć wskazane elementy, ograniczając się do warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Przyjmując powyższe założenie Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie sporządzona została niezgodnie z wymogami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej także: "r.M.I.". Zastrzeżenia organu budzi przede wszystkim załącznik graficzny do analizy, który nie spełnia wymagań co do posiadania odpowiednich potwierdzeń o przyjęciu kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej do państwowego zasobu geodezyjnego oraz sporządzony został na mapie o niewłaściwej skali 1:5000, podczas, gdy dla tego rodzaju inwestycji powinna być to mapa w skali 1:500 lub 1:1000.

Kolejne zastrzeżenia organu wzbudziła prawidłowość złożonego przez stronę wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. na załączonej mapie wnioskodawca a nie organ – ma określić granice terenu objętego wnioskiem obejmującym teren, którego wniosek dotoczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać. Jest to szczególnie istotne w przypadku elektrowni wiatrowej, która może oddziaływać nie tylko na tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością na której planowane jest zamierzenie. W przekonaniu Kolegium w sprawie powinny zostać wyjaśnione wątpliwości dotyczące wskazania w załączonej karcie informacyjnej planowanej lokalizacji inwestycji na działce nr [...], w szczególności powody dla których strona załączyła taką kartę, w sytuacji gdy decyzja dotyczy działki nr [...].

Kolegium zarzuciło również, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić, co stanowiło przesłankę uznania osób fizycznych do których kierowana była korespondencja za strony postępowania, oraz czy w postępowaniu tym brały udział wszystkie osoby, którym ewentualnie taki status przysługuje. Wobec tego dopiero po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, organ I instancji powinien określić strony postępowania dokumentując powyższe co najmniej wypisami z ewidencji gruntów na które inwestycja będzie oddziaływać. Kolegium zarzuciło, że akta sprawy nie pozwalają na ustalenie wszystkich stron postępowania, ponieważ nie zawierają dokumentów na podstawie których można ustalić właścicieli lub użytkowników wieczystych działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć, mając na uwadze całokształt regulacji prawnych, czy inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z uzasadnienia, poza przytoczeniem treści pisma B. SA o ogólnej konstatacji, nie wynika dlaczego według organu, warunek ten nie został spełniony. Tymczasem B. SA wskazał, że potwierdzenie istnienia możliwości technicznych przyłączenia planowanego źródła do istniejącej sieci elektroenergetycznej może nastąpić jedynie w formie wydanych warunków przyłączenia, które mogą zostać określone dopiero po złożeniu przez podmiot kompletnego wniosku o ich określenie. Do takiego wniosku – zgodnie z prawem energetycznym – należy zaś dołączyć, między innymi, decyzję o warunkach zabudowy.

Kolegium zgodziło się również co do zasady, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ewentualne protesty mieszkańców organ powinien wziąć pod uwagę lecz nie mogą one determinować treści ostatecznego rozstrzygnięcia. Przepisy u.p.z.p. jak też k.p.a. nie przewidują bowiem udziału społeczeństwa - w takiej formie jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu – w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organ jest natomiast związany ustaleniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i w tym postępowaniu była oceniana kwestia szkodliwości inwestycji na zdrowie i życie ludzi, w tym dopuszczalnego hałasu. Zagadnienia te nie mogą być ponownie oceniane w postępowaniu lokalizacyjnym. Podstawy do wydania decyzji o odmowie lokalizacji nie może również stanowić okoliczność spadku atrakcyjności gruntów na co powołał się organ pierwszej instancji. Kwestię obniżenia wartości gruntu reguluje art. 63 ust. 3 u.p.z.p.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie było możliwie merytoryczne rozstrzygniecie sprawy nie tylko ze względu na wątpliwości co do prawidłowości określenia kręgu stron postępowania i innych naruszeń prawa, ale również w związku z okolicznością, że przepisy ustawy wprowadzają obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami między innymi w sprawach ochrony gruntów rolnych. Grunty na których planowana jest inwestycja prawdopodobnie wykorzystywane są jako użytki rolne (co wynika z załączników mapowych), ale informacji tej nie można zweryfikować ze względu na brak informacji z katastru nieruchomości.

Na decyzję organu II instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. J. i R. J. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 372/14) oraz A. J. i S. J. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 373/14).

J. J. i R. J. zarzucili Kolegium naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że elektrownia wiatrowa stanowi "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy elektrownia wiatrowa jest obiektem budowalnym wraz z towarzyszącymi urządzeniami, instalacjami przyłączeniami przeznaczonymi do wytwarzania energii elektrycznej z siły wiatru. Stanowi zakład produkcyjny wytwarzający energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, dlatego ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu wymaga łącznego spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi reprezentujący skarżących zawodowy pełnomocnik zauważył, że co prawda zapadł ciąg orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzających, że elektrownie wiatrowe są urządzaniami infrastruktury technicznej, jednak Kolegium przyjmując wynikające z nich tezy nie przeprowadziło wnikliwej analizy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pomijając istotne cechy planowanej w niniejszej sprawie elektrowni, takie jak wysokość, szerokość, kubatura i elektrowni których orzeczenia te dotyczyły. Odwołując się do orzeczeń WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 393/13 i w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 248/13 wskazał, że przy wykładni systemowej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można też pomijać Prawa budowlanego, co prowadzi do wniosku, że za urządzenie infrastruktury technicznej nie mogą być uznane inwestycje wymagające budowy budynków. Przepis ten może dotyczyć budowy obiektów kubaturowych, gdyż pojęcie "urządzenie" w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne nie odnosi się do obiektów kubaturowych. W niniejszej sprawie z takim obiektem mamy do czynienia, co w procesie wykładni pominęło Kolegium. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mowa jest o urządzeniach a nie o obiektach infrastruktury technicznej, gdyż odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. Zdaniem autora skargi, istnieje cały szereg elektrowni wiatrowych, które mogą być uznane za urządzenia infrastruktury technicznej - w postaci generatora umieszczonego na maszcie, w postaci słupa metalowego o wysokości kilku lub kilkudziesięciu metrów i średnicy śmigieł w granicach od kilku do kilkunastu metrów – nie są to obiekty kubaturowe – nie posiadają ścian, dachu i mogą stanowić przydomową elektrownię wiatrową. Tego nie da się powiedzieć o planowanej inwestycji. Wykładnia przyjęta przez Kolegium dopuszcza budowę monumentalnych elektrowni wiatrowych – w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zurbanizowanych w sytuacji, gdy obiekty tego typu powinny być lokalizowane w pobliżu obiektów służących wytwarzaniu energii elektrycznej. Bez znaczenia dla prezentowanej przez skarżących wykładni pozostaje też to, czy elektrownia składa się z jednej, czy też z większej ilości budynków i budowli. Nawet elektrownia jądrowa nie musi składać się z budynków, a ustawodawca pod pojęciem budowli zrównuje części budowlane zarówno elektrowni jądrowych jak i elektrowni wiatrowych. Jako urządzenie infrastruktury technicznej mogą być lokalizowane elektrownie wiatrowe nie będące obiektami kubaturowymi.

Mając na uwadze wyżej wskazaną konstatację autor skargi podniósł, że wykazane w dalszej części zaskarżonej decyzji uchybienia proceduralne zasadzające się w istocie na kompletności wniosku, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I Instancji, a żądanie w tej sytuacji przedstawienia map w odpowiedniej skali, w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.z.p.z, - choćby tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest bezzasadne. Według skarżących niewątpliwie w sprawie nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", a wskazywane przez Kolegium zarzuty co do przeprowadzonej analizy urbanistycznej, zasadzają się na wyżej opisanej niewłaściwej wykładni i zastosowaniu art. 61 ust 3 u.p.z.p. i sprowadzają się do oceny, że zamiast trybu oceny z art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. winien być stosowany tryb postępowania z art. 61 ust 3 u.p.z.p., a więc ocena urbanistyczna winna odnosić się do spełniania lub nie spełnienia wymogów z art. 61 ust 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Odnosząc się do problemu określenia stron postępowania, pełnomocnik podniósł, że w sprawie biorą udział osoby, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, zaś treść wydanego przez organ I Instancji rozstrzygnięcia - odmawiającego ustalenia warunków zabudowy - niewątpliwie nie łamie ani nie narusza praw żadnej osoby, która choćby potencjalnie mogłaby być stroną postępowania. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni, jest bowiem rozstrzygnięciem mającym wpływ jedynie na interes prawny wnioskodawcy.

Ustosunkowując się do kwestii uwzględnienia okoliczności, które mogłyby być badane w ramach oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, skarżący zauważyli, że w uzasadnieniu decyzji, Wójt Gminy M. jedynie przytoczył na końcu uzasadnienia stanowisko innych poza wnioskodawcą stron postępowania, natomiast powodu wydanej decyzji, jej podstawę faktyczną i prawną szczegółowo wskazał i uzasadnił w części wcześniejszej uzasadnienia orzeczenia. Z części motywacyjnej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że w żaden sposób protesty i ich treść, nie zostały wzięte pod uwagę, a organ uwzględnił, że środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji ustalił treścią decyzji z dnia 16 lipca 2013 r., stwierdzając, że inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko. W przekonaniu skarżących, uzasadnienie orzeczenia organu II Instancji ma się nijak w tej części, do treści uzasadnienia orzeczenia organu I Instancji i wskazuje na możliwość mechanicznego powielenia uzasadnienia z innej sprawy.

Według skarżących niezasadne jest również stanowisko Kolegium dotyczące braku wskazania przyczyn ze względu na które uznano, że nie został spełniony warunek z art. art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Wójt Gminy M. jednoznacznie bowiem wskazał, że powodem tego było nie przedstawienie przez wnioskodawcę wbrew treści art. 61 ust 5 u.p.z.p. umowy, z której wynikałoby, że przyłączenie elektrowni do sieci elektroenergetycznej jest zagwarantowane. Organ I Instancji rozpatrując wniosek strony, podjął z własnej inicjatywy dodatkowe czynności, mające na celu wyjaśnienie możliwości przyłączenia planowanej przez inwestora inwestycji do sieci elektromagnetycznej. Zdaniem skarżących nie można wymagać od organu I instancji, aby zastępował on stronę w obowiązku podjęcia działań niezbędnych w celu pozytywnego załatwienia wniosku. Zauważono, że nie chodziło o uzyskanie warunków przyłączenia do sieci energetycznej, do czego wymagane przepisami prawa energetycznego jest istnienie decyzji o warunkach zabudowy, a tylko o przedstawienie umowy, z której wynikałoby, że zagwarantowane jest przyłączenie obiektu. Należało więc przedstawić umowę przedwstępną zawierającą zobowiązanie obu stron do zawarcia w przyszłości umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Wobec tego trudno wymagać od organu, aby precyzował w imieniu strony ofertę zawarcia określonej umowy wobec przedsiębiorstwa elektroenergetycznego, czy też w razie oporu - nie uwzględnienia oferty - podejmował stosowne działania w celu przymuszenia przedsiębiorstwa do zawarcia umowy przedwstępnej określonej treści. Ponadto Kolegium nie dostrzegło, że istnieje tylko pozorna sprzeczność między przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie wymogu przedstawienia stosownej umowy, a przepisami prawa energetycznego warunkującymi uzyskanie warunków przyłączenia od istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I Instancji nie może zastępować strony i występować w interesie strony przed przedsiębiorstwem elektroenergetycznym, zatem stwierdzane przez Kolegium uchybienie jest bezpodstawne, a nawet gdyby do niego doszło, to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I Instancji.

Reasumując skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja organu II instancji jako decyzja naruszająca prawo winna zostać uchylona, rozstrzygnięcie organu I Instancji bowiem jest trafne, a podawane w decyzji organu II Instancji podstawy i powody uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bezpodstawne.

Tożsame zarzuty oraz argumentację na ich uzasadnienie zawiera druga ze skarg autorstwa A. J. i S. J..

W odpowiedzi na obie przedstawione wyżej skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wydanym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. zarządzeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie skargi pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wr 372/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd badając legalność zaskarżonej przez J. i R. J. oraz A. J. i S. J. decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że nie narusza ona prawa w stopni uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z istoty wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z wykładni literalnej art. 138 § 2 zd. 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może bowiem zostać podjęta w postępowaniu przed organem odwoławczym wyłączenie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest więc zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, mianowicie, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/3).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów, które w ocenie Sądu, było uzasadnione.

Przede wszystkim słusznie wskazało Kolegium na ugruntowany w judykaturze pogląd, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2129/12, z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 567/12, z dnia 13 listopada 2012, II OSK 762/12, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10, WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13). Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednak definicję tę można zbudować bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.). Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym także wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

W kontekście zarzutów skargi wskazać zatem należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Powyższe stanowisko nie stoi również na przeszkodzie uznania elementów elektrowni wiatrowej za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a co za tym idzie, nie mają też wpływu na kwestię ewentualnej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tego typu inwestycji. Zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej służyło bowiem wyłącznie badaniu dopuszczalności posadowienia inwestycji w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 567/12, z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2129/12, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10). Zawarta natomiast w skargach polemika z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury w powyższym zakresie, zasadzająca się na różnicowaniu inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych i ograniczaniu kwalifikowania elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie do przydomowych elektrowni wiatrowych, nie ma wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Parametry projektowanej elektrowni wiatrowej, takie jak jej wysokość, szerokość, kubatura jakkolwiek są prawnie relewantne, niemniej w przypadku uznania za urządzenie infrastruktury technicznej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Także liczne przykłady zaczerpnięte z orzecznictwa sądowoadministracyjnego świadczą o bezzasadności prezentowanego w skardze argumentu. Dla przykładu, jako urządzenie infrastruktury technicznej uznana została elektrownia wiatrowa o wysokość wieży: do 90,0 m, średnica wirnika: do 77,0 m, wysokość całkowita: do 128,5 m, moc elektrowni wiatrowej: do 1500 kW (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 201/14); elektrownia wiatrowa o mocy 2,4 MW wraz z urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 636/13); elektrownia wiatrowa o maksymalnej mocy do 1,6 MW i maksymalnej wysokości masztu 77,5 m (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 5/13); budowa elektrowni wiatrowej obejmującej trzy wiatraki i wysokości masztów do 70 m (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 989/13). Wszystkie powołane w tym miejscu przykłady odnoszą się do elektrowni wiatrowej składającej się, tak jak w niniejszej sprawie - z masztu rurowego. Z tego też względu nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze, że pojęcie urządzenie infrastruktury technicznej odnosi się wyłącznie do obiektów kubaturowych. Dodatkowo zaznaczyć należy, że przywołany w skardze wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 248/13, dotyczy warunków zabudowy dla elektrociepłowni na biogaz a nie elektrowni wiatrowych. WSA wyrażając zawarte w nim poglądy jednoznacznie uznał za utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenie infrastruktury technicznej wskazując, że elektrowni wiatrowych i orzeczeń do nich odnoszących się nie można utożsamiać z bigazownią, gdyż obie inwestycje zasadniczo się różnią. Na gruncie tożsamej sprawy, analogiczne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 518/13. Również drugi powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 393/13 dotyczy warunków zabudowy dla elekrociepłowni. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, ze art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania głównie z tego względu, że inwestor w ramach tego przedsięwzięcia planował nową zabudowę, tj. realizację budynków (budynek techniczno-socjalno-administracyjny, budynek stacji transformatorowej – dla którego jednak przewidział alternatywne rozwiązanie, budynek suszarni). Rozważania w tym wyroku zawarte odnosiły się zatem do zupełnie innego stanu faktycznego. Postawiony w skardze zarzut wadliwej interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. okazał się zatem nieuzasadniony.

W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów skargi wskazujących na bezzasadność wykazanych przez Kolegium uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji. Odnośnie kwestii dotyczącej prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistycznej wskazać zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, iż w odniesieniu do decyzji dotyczących warunków zabudowy których przedmiotem są urządzenia infrastruktury technicznej, organ I instancji winien dokonać jedynie oceny, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., nie zaś przeprowadzać analizę w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1844/13). W tym kontekście zarzuty dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzonej analizy, zwłaszcza co do kontynuacji funkcji i parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy schodzą na plan dalszy.

Niewątpliwie trafne są natomiast uwagi wskazujące na braki formalne wniosku. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku kopię mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopię mapy katastralnej sporządzonej w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Na załączonej mapie inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem obejmującego teren którego wniosek dotyczy i na który inwestycja będzie oddziaływać. Jak słusznie podniosło Kolegium obowiązek wyznaczenia tych obszarów spoczywa na wnioskodawcy organ zaś winien ten element wniosku poddać ocenie. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że na załączonych do wniosku mapach inwestor nie określił granic wskazanych terenów. Brak w tym zakresie winien więc skutkować wezwaniem wnioskodawcy do jego usunięcia w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Analizowany przepis stawia konkretne wymogi w co do rodzaju dokumentacji której przedłożenie obciążą stronę postępowania. Odnoszą się one nie tylko do zakresu rodzaju i skali mapy koniecznej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy ale również do wyznaczenia terenów oddziaływania planowanej inwestycji. Akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji pomimo zaistniałego braku, nie wezwał strony do jego uzupełnienia. Uchybienie to niesie za sobą określone skutki procesowe, jednak w realiach niniejszej sprawy nie należy ich łączyć wprost z wadliwym ustaleniem obszaru analizowanego. Jak już była bowiem mowa w przypadku, gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla urządzenia infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zatem nie przeprowadza się w tym zakresie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Siłą rzeczy, analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dotyczyć musiałaby tylko kwestii określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Wskazany wyżej brak formalny wniosku ma jednak znaczenie dla postawionego przez organ odwoławczy zarzutu wskazującego na uchybienie w zakresie ustalenia stron postępowania. Zakres oddziaływania inwestycji jest bowiem istotny dla ustalenia stron postepowania. W tym względzie podzielić należy uwagę Kolegium, co do tego, że z akt pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób organ ustalił krąg stron postępowania. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy (choćby wypisów z ewidencji gruntów) jak też analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji wskazuje, że wątpliwości Kolegium w tym zakresie są uzasadnione. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie ma bowiem możliwości zweryfikowania, czy ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania powodujących nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero po uzupełniniu akt sprawy o prawidłową dokumentację możliwe będzie określenie terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, co ma niewątpliwie znaczenie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania. W konsekwencji przyjdzie zauważyć, że wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a., mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie zatem dostrzeżenie przez organ odwoławczy że postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnieją wadliwości dotyczące ustalenia katalogu stron postępowania, jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 k.p.a.) zwłaszcza w postępowaniach dotyczących spraw wielopodmiotowych i z istoty swej budzącej konflikty, których rozstrzygnięcia mają charakter rozbudowany, wymóg wyważania interesów stron nabiera znaczenia szczególnego. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 219/13).

Ponadto trafne są zarzuty Kolegium, co do tego, że organ pierwszej instancji nie wykazał z jakich względów uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od ustalenia, że istniejące uzbrojenie lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ust. 5 art. 1 warunek o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uzależnia zatem ustalenie istnienia warunków zabudowy od istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Uzbrojenie terenu według art. 143 ust. 2 u.g.n. obejmuje również urządzania elektryczne. Określenie jakie uzbrojenie jest wystarczające dla wybudowania i korzystania z przedsięwzięcia wymaga wiedzy fachowej a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające powinno być przekonująco uzasadnione w decyzji odmownej. Jak podkreśla się w doktrynie celem omawianego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego uzbrojenia terenu ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie pozwalające na korzystanie z przedsięwzięcia. Dlatego jeżeli uzbrojenie jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi być zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką o czym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji, gdy na obszarze zainwestowania stwierdzony zostanie brak właściwego uzbrojenia o czym świadczy też zawarty w nim zwrot "jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane". W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdzając, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazał jednocześnie, że w sąsiedztwie działki znajdują się sieci uzbrojenia terenu, w tym energii elektrycznej. Powołał się również na pismo Spółki B. SA, do którego wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie uzbrojenia terenu i możliwości technicznych dostawy i odbioru wyprodukowanej przez elektrownię energii elektrycznej. W odpowiedzi jednostka ta ustosunkowała się do kwestii określenia warunków przyłączenia i zawarcia umowy o przyłączenie. Wskazać jednak należy, że kwestia zezwoleń na podłączenie do sieci nie ma znaczenia z punktu widzenia omawianego przepisu. Istotny natomiast jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora zezwoleń na podłączenie mediów. Organ pierwszej instancji nie dokonał jednak odpowiednich ustaleń faktycznych, które potwierdzałby brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdził natomiast, że w najbliższej okolicy takie uzbrojenie istnieje. Znamienne jest, że zarządca sieci nie stwierdził w swoich wystąpieniach w sposób jednoznaczny, że na przedmiotowym obszarze nie istnieje konieczne uzbrojenie terenu. W tych okolicznościach trafnie organ drugiej instancji zarzucił, że brak spełniania powyższego warunku nie został należycie wyjaśniony.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana w granicach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, wykluczając tym samym, możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na obecnym etapie postępowania przez organ odwoławczy. Konieczne jest wyeliminowanie wskazanych przez Kolegium naruszeń prawa w tym również w zakresie kompletności materiału dowodowego i ustalenia stron postepowania. Słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawia również konieczność uzyskania stosownych uzgodnień, zgodnie z wymogiem wprowadzonym przepisami u.p.z.p. W większości orzeczeń sądowych akcentuje się bowiem szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Jak stwierdził NSA powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może też przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, LEX nr 1132096 ).

Uznając zatem, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg.