Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 85/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) i art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.) zwolnił [...] D.M. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji.

Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było nie udzielenie przez D.M. odpowiedzi na przedstawioną mu w dniu [...]r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w B.P., co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i skutkowało zwolnieniem ze służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] D.M. podniósł, iż doręczono mu decyzję o zwolnieniu ze służby w okresie jego pobytu na zwolnieniu lekarskim, co jest jego zdaniem niezgodne z Kartą Praw Człowieka, Konstytucją RP i kodeksem pracy, a odmowa przyjęcia przez niego propozycji przeniesienia podyktowana była względami ekonomicznymi i koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...]r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie złożenie oświadczenia przez funkcjonariusza celnego na przedstawioną mu propozycję przeniesienia stanowi o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu ze służby bez względu na sytuację rodzinną, życiowe plany i inne argumenty natury osobistej funkcjonariusza, co w konsekwencji nie pozwoliło na uwzględnienie zarzutów strony.

Nie godząc się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, D.M. złożył skargę na rozstrzygnięcie organu z dnia [...]r., w której domagał się uchylenia go w całości zarzucając obrazę art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ), naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 2, i § 3, art. 75, art. 77 oraz 80 k.p.a., a także wskazując na błędy merytoryczne w uzasadnieniu decyzji i brak bezstronności w analizowaniu materiału dowodowego.

Uzasadniając postawione zarzuty wskazał, iż nie przyjęcie przez niego propozycji wynikało z braku informacji o możliwości skorzystania z pomocy socjalnej na podstawie ustawy o Służbie Celnej.

Zdaniem skarżącego do art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych ... nie wydane zostały przepisy wykonawcze regulujące tryb i warunki rozwiązywania stosunku służbowego, a także przepis ten nie zawiera odesłania do ustawy o Służbie Celnej. Powyższe, w opinii skarżącego, nie pozwalało Dyrektorowi Izby Celnej na powołanie się w zaskarżonej decyzji na przepisy ustawy o Służbie Celnej.

Nadto skarżący podniósł, iż nie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. do jego zarzutów naruszenia Konstytucji RP i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprzeczając, by zarzuty naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego były zasadne. Wskazał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. zwana ustawą konsolidacyjną zawierała szczególne uregulowanie prawne w zakresie możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki, a o konsekwencjach wynikających dla funkcjonariusza celnego z braku przyjęcia propozycji zmiany miejsca zatrudnienia skarżący był pouczony. Tym samym w ocenie organu nie została naruszona Konstytucja RP ani też Powszechna Deklaracja Praw Człowieka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak traktuje art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając ex officio.

W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego zmierzając do wykazania niezgodności przepisu art. 32 cytowanej wyżej ustawy konsolidacyjnej z Konstytucją RP.

W tym zakresie punktem wyjścia musi być niewątpliwie przepis art. 8 ust. 2 oraz art. 178 Konstytucji, a w konsekwencji ustalona i utrwalona linia orzecznicza, która znalazła wyraz w orzeczeniach Trybunału wydanych w sprawach oznaczonych sygnaturami

P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, SK 19/99. Najlepiej jednak została wyrażona w wyroku Pełnego Składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31.01.2000 r. P 4/99. Stwierdzono tam, że w żadnym przypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca ( tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1994 r. sygn. I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r. sygn. V CKN 1456/00 LEX nr 57237 ).

W konsekwencji powyższych stwierdzeń Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie mógłby samodzielnie uznać za niekonstytucyjną regulację prawną zawartą w art. 32 ustawy zwanej ustawą konsolidacyjną, a mógł jedynie, korzystając z przyznanych mu na mocy art. 193 Konstytucji RP uprawnień, wystąpić z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc jednak pod uwagę dotychczasowe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do zasad równości i demokratycznego państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutów skargi, skorzystał z kompetencji należących do sądów administracyjnych do jakich bezspornie należy kontrola dokonanej przez organ interpretacji zastosowanej normy prawa, przyjęta bowiem przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowiąca konsekwentne odbicie przepisu art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia.

Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji. ( Por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji ).

Zmierzając w powyższym kierunku, mając na względzie zarzuty skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 i następnych, oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej.

Jak stanowi art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 ( art. 19 ustawy o Służbie Celnej ). W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach ( art. 20 ustawy ) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych.

Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą a jednostką w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o Służbie Celnej.

Mimo jednak tak odmiennej regulacji prawnej tej samej grupy podmiotów jakim są funkcjonariusze celni, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie naruszona została zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP.

Należy tu zauważyć, iż o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już wielokrotnie wcześniej zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy ( kategorii ). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną

( relewantną ) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s.141–142 ). Wcześniej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w kwestii rozumienia zasady równości m.in. w sprawach : U. 7/87, K.8/91, konsekwentnie podtrzymując, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994 r., cz. I, s.55 ). Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Powinno być ono odpowiednio przekonywające oraz pozostawiać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych

( por. orzeczenie z dnia 23 października 1995 r., K. 4/95, OTK 1995 cz. II, s.93 ).

Polska w roku 2003, będąc w oczekiwaniu na wejście do EU, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych ( por. orzeczenie z 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410, a także orzeczenie z 29 maja 1996 r., sygn. K. 22/95, OTK ZU Nr 3/96, s. 187; orzeczenie z 23 października 1996 r., sygn. K. 1/96, OTK ZU Nr 5/96, s. 332; wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97, OTK ZU Nr 5-6/97, s.445-446 ).

Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy służby celnej związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej ( vide uzasadnienie projektu rządowego druk sejmowy nr 991). Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego, której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy, mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 18 i nast. ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidującej, traktujący o funkcjonariuszach, którym można było przedstawić propozycję zatrudnienia w innej jednostce wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy. Tym samym, sytuacja faktyczna tych podmiotów nie jest identyczna, co pozwala na odmienne ich traktowanie bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji RP i art. 16 pkt 3, oraz art. 25 pkt 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie odwołał się do stanowiska przedstawionego w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ( zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn./ P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2) gdzie stwierdzone zostało, że przesłanka "konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie" stawia przed prawodawcą wymóg m.in. stosowania takich środków prawnych, które są niezbędne w tym sensie, że chronią określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego problem ten wiąże się jednak ściśle z przywoływanym już zagadnieniem prawnej i politycznej swobody ustawodawcy w kreowaniu rozwiązań normatywnych służących realizacji założonych celów. W jej ramach mieści się – na co Trybunał wskazywał w swym dotychczasowym orzecznictwie – konieczność późniejszej permanentnej weryfikacji przyjmowanych w danych okolicznościach faktycznych ( gospodarczych, społecznych ) unormowań prawnych, wtedy, gdy okaże się, iż cele te zostają osiągnięte w stopniu umożliwiającym zastąpienie przyjętych dotychczas wysoce restrykcyjnych środków rozwiązaniami mniej uciążliwymi dla zainteresowanych. Można przyjąć, iż z tych też względów, ustawodawca ograniczył działanie kierowników jednostek celnych w ramach powierzonych im przepisem art. 32 ustawy konsolidacyjnej kompetencji, do okresu trzymiesięcznego.

Mimo treści zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie wyżej przytoczone stwierdzenia, nie skorzystał z uprawnień nadanych mu treścią art. 193 Konstytucji RP i nie zwrócił się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 32 ustawy konsolidacyjnej z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 32 i art. 47. Sąd uznał bowiem, iż wobec stanowiska Trybunału przedstawionego w cytowanych orzeczeniach nie ma podstaw do powzięcia wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby, a więc kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego.

Wbrew zarzutom skarżącego zawartym w jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwolnienie ze służby nie nastąpiło też z naruszeniem przepisu prawa pracy, poprzez doręczenie mu decyzji podczas usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Jest to stosunek administracyjnoprawny powstały w sferze prawa pracy. Dlatego zarówno nawiązanie, jak i rozwiązanie tego stosunku następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 104 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a., a także odnośnie do niektórych pracowników mianowanych – przepisami szczególnymi. Przepisy kodeksu pracy odnoszące się wyłącznie do umów o pracę mogą być stosowane do stosunków pracy z mianowania, jeżeli tak stanowią przepisy regulujące status prawny danej grupy pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania.

W ustawie o Służbie Celnej ustawodawca odwołał się do uregulowań kodeksu pracy w konkretnych sytuacjach ( np. art. 43 czy art. 44 ustawy o Służbie Celnej ), co pozwala na stosowanie kodeksu pracy wyłącznie w przypadkach tam określonych.

Oceniając zatem dokonane skarżącemu doręczenie decyzji o zwolnieniu ze służby w świetle przepisów k.p.a. Sąd uznał, iż było to doręczenie odpowiadające zasadom procedury administracyjnej.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a.

su.