Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 531/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a i b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta [...] obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXXIX/521/2018 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej "uchwała" albo "uchwała krajobrazowa"). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 23 maja 2018 r. pod pozycją 2100.

Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ten akt, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując na:

1. § 16 ust. 1 uchwały w związku z § 5, § 6 ust. 2 pkt 4, pkt 31 i pkt 39 oraz § 7 ust. 1 i § 11, a także § 12 i § 13 uchwały – jako naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 155 i art. 156 § 1 k.p.a., poprzez:

- nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych;

- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącego obowiązku ich rozbiórki, mimo nie orzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;

2. § 16 ust. 1 w związku z § 5, § 6 ust. 2 pkt 4, pkt 31 i pkt 39 oraz § 7 ust. 1

i § 11, a także § 12 i § 13 uchwały – jako naruszenie art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez:

- nieustanowienie stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej;

- posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania jakie konkretnie czynności

i w jakim trybie mieliby podjąć właściciele urządzeń reklamowych i tablic reklamowych.

3. 16 ust. 1 w związku z § 5, § 6 ust. 2 pkt 4, pkt 31 i pkt 39 oraz § 7 ust. 1 i § 11, a także § 12 i § 13 uchwały – jako naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, poprzez:

- uprzywilejowane traktowanie niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących i dachowych, w szczególności typu bilboard, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych;

- brak zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną.

4. 16 ust. 1 w związku z § 5, § 6 ust. 2 pkt 4, pkt 31 i pkt 39 oraz § 7 ust. 1 i § 11, a także § 12 i § 13 uchwały – jako naruszenie § 143 i § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez:

- wewnętrznie sprzeczne określenie pojęć "bilbordu", "reklamy wolnostojącej" oraz "tablicy wolnostojącej", które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygania, które z tablic i urządzeń reklamowych istniejących na terenie Miasta mają podlegać obowiązkowi dostosowywania do przepisów uchwały, co w przypadku zastosowania przez Miasto odmiennej lub dowolnej wykładni tego pojęcia naraża podmioty wykonujące działalność gospodarczą w dziedzinie reklamy zewnętrznej na wyrządzenie im poważnych szkód majątkowych (konieczność rozbiórki istniejących legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych oraz kary administracyjne), a także ogranicza ich wolność gospodarczą i prawo własności;

5. § 4 w związku z § 2 ust. 1 oraz w związku z § 11 - § 13 uchwały – jako naruszenie art. 37a ust. 6 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne określenie granic obszarów Miasta, dla których mają obowiązywać zróżnicowane regulacje co do możliwości sytuowania na ich terenie tablic i urządzeń reklamowych, poprzez ich ogólny opis oraz odesłanie jedynie do załączników graficznych, zgodnie z którymi trudne lub prawie niemożliwe jest sprecyzowanie dokładnych granic tych obszarów (np. jeśli granica przebiega wzdłuż ulicy, to w którym miejscu lub po której jej stronie itp.);

6. § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały, a także § 6 ust. 2 pkt 29 w związku z § 11 ust. 1 lit. o i lit. q, § 11 ust. 1 pkt 2 lit. n, § 11 ust. 2 pkt 1 lit. n i lit. p, § 11 ust. 2 pkt 2 lit. j i lit. m, § 11 ust. 3 pkt 1 lit. q i lit. t, § 11 ust. 3 pkt 2 lit. m i lit. p, § 11 ust. 4 pkt 1 lit. m, lit. o, lit. q, § 11 ust. 4 pkt 2 lit. j i lit. n, § 11 ust. 5 pkt 1 lit. m, lit. n, lit. o i lit. q, § 11 ust. 5 pkt 2 lit. j i lit. m, § 11 ust. 6 pkt 1 lit. j i lit. n, § 11 ust. 6 pkt 2 lit. h i lit. k, § 11 ust. 7 pkt 1 lit. j, lit. k i lit. 1, § 11 ust. 7 pkt 2 lit. f i lit. h, § 11 ust. 8 pkt 1 lit. j, § 11 ust. 8 pkt 2 lit. e i lit. h uchwały – jako naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- uregulowanie we wskazanych przepisach reguł dotyczących dopuszczalnej treści przekazu reklamowego na tablicach lub urządzeniach reklamowych danego typu z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji, który nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale treści reklam umieszczanych na tablicach i urządzeniach reklamowych, w szczególności poprzez uregulowania dotyczące tzw. reklamy okolicznościowej, obejmującej tylko wydarzenia w S. lub w miastach partnerskich oraz reklamy sprzedaży nieruchomości, reklamy producenta materiałów budowlanych lub danej inwestycji;

7. § 6 ust. 2 pkt 27 i pkt 28 w związku z § 8 ust. 3 uchwały — jako naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- uregulowanie w przedmiotowych przepisach reguł dotyczących reklamy obwoźnej i obnośnej z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji do uregulowania w uchwale jedynie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie gminy, ponieważ takie tablice i urządzenia reklamowe będąc elementami rzeczy ruchomych nie podlegają sytuowaniu ich na terenie Miasta.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności wskazała na swój interes prawny podnosząc, że w ramach prowadzonej działalności w zakresie reklamy zewnętrznej w ubiegłych latach wzniosła na terenie S. szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszeń budowlanych. Spółka zaznaczyła, że nie stosuje w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych, niż tzw. bilbordy o standardowej powierzchni 18 m2.

Tak ustalony interes prawny skarżącej został natomiast naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały krajobrazowej, w szczególności poprzez nieprecyzyjne ustalenie granic obszarów regulowanych przez uchwałę, co uniemożliwia ustalenie, w jakim obszarze znajdują się poszczególne działki i jakie w związku z tym przepisy się do nich stosuje. Z kolei ustalenie w § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały, że pod pojęciem tablicy wolnostojącej należy rozumieć tablice reklamowe o formacie nie większym niż mały, eliminuje możliwość lokalizowania w mieście tablic o większym formacie i wymusza rozbiórkę przez Spółkę już istniejących tablic o większych wymiarach. Także zapisy § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały limitujące dopuszczalny format ekspozycji tablic i urządzeń reklamowych do 9 m2 w przypadku formatu dużego i maksymalnie 13 m2 w przypadku wielkiego, eliminuje wszelkie nośniki reklamowe wielkoformatowe eksploatowane przez Skarżącą.

Skarżąca wskazała także na zapisy § 11 uchwały odnoszące się do obszarów A, B, C, D, E, F, G i H oraz § 12 odnoszące się ponadto do obszarów I, J, K, L i M, które w rzeczywistości eliminują wszelkie legalnie istniejące wolnostojące tablice reklamowe stałe i o innym przekazie niż reklama okolicznościowa, reklama sponsorów imprez sportowo-kulturalnych, reklama związana z promocją miasta oraz reklama sprzedaży nieruchomości, jak również uniemożliwiają wznoszenie ich tam w przyszłości. To samo dotyczy zapisów § 13 uchwały w zakresie poszczególnych ulic, na których nie dopuszczono lokalizowania wolnostojących tablic reklamowych o treści innej niż ograniczona czasowo i treściowo reklama okolicznościowa.

Spółka wskazała przy tym, że także regulacje dotyczące dopuszczalnej treści przekazu reklamowego stanowią przekroczenie zakresu ustawowej delegacji zawartej w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., która uprawnia organ gminy tylko do uregulowania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, nie zaś treści tych reklam.

Naruszenie zakresu delegacji ma też miejsce w zapisach § 6 ust. 2 pkt 27 i 28 w zw. z § 8 ust. 3 uchwały dotyczących sytuowania reklamy obwoźnej i obnośnej, albowiem takie tablice i urządzenia reklamowe będąc elementami rzeczy ruchomych nie podlegają "sytuowaniu" na terenie miasta, gdyż są w ruchu. Dodatkowo w tym zakresie Spółka wskazała, że nieostrość użytych w uchwale pojęć może powodować rozszerzenie zakazów reklamowych na np. parawany czy torby podróżne z logiem danej firmy.

Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała krajobrazowa uprzywilejowuje niektóre z rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, w szczególności preferencyjnie traktuje nośniki reklamowe typu citylight. Takie działanie całkowicie uniemożliwia kontunuowanie na terenie S. działalności podmiotom gospodarczym, które specjalizują się w wolnostojących tablicach reklamowych typu bilboard. Tymczasem wszystkie te typy nośników reklamowych w równym stopniu wpływają na ład przestrzenny miasta. Dodatkowo w uchwale brak jest kryteriów rozstrzygania, który nośnik spośród kilku istniejących ma w pierwszej kolejności podlegać obowiązkowi dostosowania, ani co stanie się w przypadku zmian w zakresie miejskiej infrastruktury po wykonaniu tego obowiązku.

Rozważając dalej kwestie dotyczące rodzajów nośników reklamowych skarżąca podniosła, że § 16 ust. 1 uchwały w sposób wewnętrznie sprzeczny definiuje pojęcia "bilbord", "reklama wolnostojąca" oraz "tablica wolnostojąca". W rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały bilbord jest to tablica reklamowa o formacie wielkim (czyli zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 od 9 m2 do 13 m2), wolnostojąca o łącznej wysokości do 7 m. Natomiast § 6 ust. 2 pkt 31 definiuje reklamę wolnostojącą jako tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem lub przenośne, w tym m.in. ww. bilbord. Wynika z tego, ze bilbord jest podtypem reklamy wolnostojącej. Jednakże § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały wprowadza dodatkowo definicję tablicy wolnostojącej, jako tablicy reklamowej jedno lub dwustronnej, trwale związanej z gruntem, na jednym lub dwóch słupkach, o formacie nie większym niż mały (czyli zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 od 0,1 m2 do 1,25 m2), a dla tablic wolnostojących okolicznościowych o formacie nie większym niż średni.

Jak stwierdziła Spółka, nałożenie powyższej definicji na przepisy uchwały doprowadzałoby do wniosku, że bilbord nie jest w ogóle dopuszczalny na terenie Miasta, ponieważ jeśli chodzi o format nie spełnia kryteriów § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały, a format wielki jest dla tablic wolnostojących w ogóle zakazany.

Ponadto w ocenie Spółki ustanowione w § 16 ust. 4 warunki dostosowania istniejących urządzeń do postanowień uchwały nie czynią żadnego rozróżnienia między tablicami i urządzeniami reklamowymi istniejącymi legalnie i nielegalnie i powodują, że konieczne będzie usunięcie urządzeń w oderwaniu od ich statusu wynikającego z Prawa budowlanego. Taka konstrukcja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, ponieważ de facto unieważnia uzyskane zgodnie z Prawem budowlanym pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Zasadę tę narusza zbyt krótki, zdaniem strony, okres dostosowawczy 12 miesięcy z uwagi na to, że tablice i urządzenia reklamowe mają znacznie dłuższy okres trwałości na gruncie przepisów budowalnych.

W uzasadnieniu skargi powołano się także na odmienne rozwiązania dotyczące terminów dostosowania istniejących reklam do przepisów uchwały krajobrazowej zawarte w uchwałach Rady Gminy, Rady Gminy, Rady Miasta i Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała zawiera regulacje dostosowane do warunków i realiów miasta, bo w tym mieście ma obowiązywać i być stosowana, zaś jego nadrzędnym celem jest podwyższenie estetyki przestrzeni publicznej miasta i dbałość o jego wizerunek.

W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, a zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia przyznanego organom gminy. W szczególności organ odnosząc się do sytuacji tablic i urządzeń reklamowych obecnie istniejących, a niespełniających wymogów uchwały zauważył, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale regulacji ochronnych praw nabytych poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń. Zauważył, że prawa tych podmiotów zostały należycie zabezpieczone poprzez wprowadzenie wystarczająco długiego okresu dla dostosowania przedmiotowych urządzeń do wymogów uchwały.

Stwierdził także, że art. 37 u.p.z.p. nie daje podstaw do ustanowienia rekompensat pieniężnych za wykonane czynności związane z dostosowaniem tablic i urządzeń do wymogów powadzonych w uchwale.

Reasumując Rada uznała, że nie sposób zarzucać, iż przedmiotowa uchwała narusza prawo własności.

Organ nie zgodził się także z zarzutem, jakoby niezgodnie z delegacja ustawową uchwała krajobrazowa w sposób uprzywilejowany traktowała niektóre z typów tablic i urządzeń reklamowych, zaś inne wykluczała, w szczególności na niektórych obszarach miasta. Rada podniosła, że uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, a wybór konkretnych form reklam dla poszczególnych obszarów podyktowany jest ich charakterem urbanistyczno-architektonicznym i wpływem tych obiektów na ład przestrzenny. Przy czym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały ważono interes publiczny i prywatny oraz kierowano się zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa, a wszelkie przewidziane nią ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu.

Odnosząc się dalej do kwestii podziału miasta na obszary organ zauważył, że granice tych obszarów, dla których mają obowiązywać poszczególne regulacje zostały określone literami od A do H i mają swój szczegółowy opis w § 4 uchwały. Zostały one również uwidocznione na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, zaś w załącznikach 1a-1m szczegółowo wskazano tereny należące do poszczególnych obszarów indywidualnej promocji z uwidocznieniem numerów ewidencyjnych działek należących do danego obszaru.

Zdaniem Rady, wbrew stwierdzeniom skarżącej Spółki, także w zawartych w uchwale definicjach nie ma sprzeczności – wszystkie określenia są stosowane w zależności od potrzeby celu utrzymania przejrzystości aktu i uproszczenia jego powtarzających się ustaleń. W szczególności uchwała nie posługuje się zamiennie pojęciami "tablica wolnostojąca" i "bilbord", a każdy z tych rodzajów tablic reklamowych ma swoją definicję pozwalającą zakwalifikować dany obiekt.

W przekonaniu organu uchwała nie reguluje także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, treści reklamy okolicznościowej i reklamy sprzedaży, a jedynie warunki ich sytuowania.

Z kolei zasady dotyczące reklam producentów materiałów budowalnych lub danej inwestycji dotyczą reklam umieszczanych na siatkach budowlanych stanowiących ażurową ochronę robót, na rusztowaniu lub na tablicy wolnostojącej, na czas wykonywania tych robót. Mają one na celu ograniczenie przeciągania w czasie robót dla przedłużenia funkcjonowania reklamy oraz ograniczenie rodzaju reklamy, która nie ma związku z konkretnym obiektem.

W przekonaniu organu nie sposób też uznać, że regulacje w zakresie reklamy obwoźnej i obnośnej zdefiniowane w uchwale wykraczają poza upoważnienie ustawowe – w szczególności nie ma podstaw do twierdzeń, że regulacje te będą rozszerzane na torby czy parawany, jak twierdzi skarżąca Spółka, gdyż są to drobne przedmioty codziennego użytku wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, które zgodnie z wolą ustawodawcy nie stanowią urządzeń reklamowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Nie budzi także wątpliwości, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze miasta, zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Rozpatrując przedmiotową skargę należy także zwrócić uwagę, że przepisy art. 37a i 37b u.p.z.p. zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w wyniku nowelizacji tejże ustawy dokonanej mocą art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), która weszła w życie 11 września 2015 r., powszechnie określanej mianem "ustawy krajobrazowej".

Jak wynika z treści uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy (druk Sejmu VII kadencji nr 1525) celem nowelizacji u.p.z.p. było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest właśnie wprowadzenie przez ustawodawcę prawnej możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3).

Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6).W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W zakresie dotyczącym ogrodzeń, uchwała nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8).

Ponadto uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). W związku z tym może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę dostrzega ewidentnie potrzebę skorzystania przez organ gminy z regulacji znowelizowanego przepisu u.p.z.p. poprzez podjęcie "uchwały krajobrazowej" w celu wprowadzenia jasnych i jednoznacznych unormowań porządkujących panujący na terenie S. chaos reklamowy oraz określających stosowne zasady obowiązujące w tym zakresie dla sytuowania nowych obiektów reklamowych, jednakże musi się to odbyć zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.

Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.

Przechodząc do rozpoznają przedmiotowej skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać legitymację skarżącej Spółki do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały.

W przekonaniu Sądu skarżąca Spółka posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały. W tym zakresie Spółka wskazała, że w ramach prowadzonej działalności w zakresie reklamy zewnętrznej w ubiegłych latach wzniosła na terenie S. szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę i zgłoszeń budowlanych, a zatem, w przekonaniu Sądu, co do zasady przedmiotowa uchwała zobowiązująca do dostosowania tych urządzeń do zawartych w niej wymogów narusza jej uprawnienia. Interes prawny skarżącej Spółki wynika zarówno z zasady swobody działalności gospodarczej, uregulowanej w art. 22 Konstytucji RP, jak też z przysługującego jej prawa własności przedmiotowych urządzeń reklamowych, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Przy czym Spółka wyraźnie zaznaczyła, że nie stosuje w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych, niż tzw. bilboardy o standardowej powierzchni 18 m2, co w przekonaniu Sądu wyznacza granice interesu uprawniającego ja do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ elementem decydującym o zakresie rozpoznania niniejszej skargi jest kwestia powiązania zakresu badania z aktualnym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały interesem prawnym skarżącej Spółki, z którego wywodzi ona swoje żądanie.

W ocenie Sądu ocena legalności uchwały reklamowej, analogicznie jak w przypadku aktów planowania przestrzennego, powinna być dokonywana pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zakres bowiem sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego podmiotu.

W konsekwencji, jeżeli skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z prawa własności posadowionych na terenie miasta określonych urządzeń reklamowych - bilbordów o standardowej powierzchni 18 m2, oraz z faktu prowadzenia w oparciu o te obiekty działalności gospodarczej, to kontrola przedmiotowej uchwały powinna nastąpić tylko w odniesieniu do tej jej części, która tego interesu dotyczy.

Podkreślić przy tym należy, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na ustalenie, czy stwierdzone naruszenia prawa miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Złożona skarga nie jest zatem skargą o charakterze actio popularis i nie może zastępować skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

Reasumując - Sąd uczynił przedmiotem sądowej kontroli uchwałę Rady Miasta nr XXIX/521/2018 wyłącznie w tej jej części tekstowej oraz graficznej, które odnoszą się do sytuacji prawnej strony skarżącej. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza bowiem, że sąd z urzędu przeprowadza kontrolę uchwały reklamowej w pełnym zakresie.

W konsekwencji poza zakresem kontroli pozostaje zarzut dotyczący uregulowania w przepisach przedmiotowej uchwały reguł dotyczących reklamy obwoźnej i obnośnej (pkt. 7 skargi) oraz dopuszczalnej treści przekazu reklamowego na siatkach budowlanych stanowiących ażurową osłonę robót budowlanych prowadzonych na wysokościach (część pkt. 6). Charakter wyżej wskazanych reklam pozostaje poza zakresem interesu prawnego skarżącej Spółki, która w chwili obecnej, w dacie wejścia w życie przedmiotowej uchwały stosuje w swojej działalności reklamowej wyłącznie bilboardy o standardowej powierzchni 18 m2.

Ostatnim elementem decydującym o ocenie skuteczności niniejszej skargi jest wymóg wykazania przez skarżącą Spółkę naruszenia przez Radę podjętą uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację skarżącej spółki. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i możliwe do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być zatem tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku przyjęcia uchwały reklamowej doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jej sytuacji prawnej.

Badając zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że w przypadku części podnoszonych zarzutów nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego Spółki. Skarżąca nie przedstawiła bowiem tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała w całości narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc Spółka nie wykazała konkretnego i realnego naruszenia (a nie tylko istnienia) swojego interesu prawnego wszystkimi postanowieniami tej uchwały.

Co równie istotne, część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżąca Spółka wywodzi z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, jak również z naruszenia interesu faktycznego. Takiego rodzaju zarzutem jest niewątpliwie twierdzenie Spółki kwestionujące prawidłowość określenia przez Radę granic różnych obszarów, na które uchwała podzieliła teren objęty zawartą w niej regulacją. W przekonaniu Sądu zawarty w części tekstowej uchwały opis granic obszarów o różnych regulacjach, uzupełniony częścią graficzną uchwały, nie przekłada się w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego Spółki, albowiem do naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby opis ten powodował niemożliwość jednoznacznego ustalenia, na jakim obszarze znajdują się obiekty reklamowe należące do Spółki, i w konsekwencji jakie przepisy maja do nich zastosowanie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie została wykazana. Powyższe ustalenia potwierdza także stanowisko Spółki wyrażone w załączniku do protokołu rozprawy.

Analogicznie należało potraktować zarzut skargi dotyczący posługiwania się w § 10 uchwały pojęciami niejednoznacznymi i mogącymi być dowolnie interpretowanymi. W ocenie Sądu, aby ten zarzut, polegający na braku realizacji pełnej delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. mógł zostać uwzględniony, skarżąca Spółka powinna wykazać, że przepisy uchwały w zakresie obejmującym warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie obiektów spowodowały, że strona skarżąca znalazła się w sytuacji prawnej, w której nie wiedziała czy w ogóle podlega obowiązkowi dostosowania, a jeżeli tak, to na czym miałoby polegać takie dostosowanie.

Natomiast Spółka wyraźnie w uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z treścią przedmiotowej uchwały zobowiązana jest w terminie 12 miesięcy do rozebrania lub przebudowy wszystkich swoich nośników, ponieważ na terenie S. kontrolowana uchwała nie przewiduje bilbordów o wielkości większej niż 13 m2. Zatem wskazane zarzuty nie wskazują na okoliczność braku możliwości odkodowania przez skarżącą Spółkę zakresu nałożonych przedmiotowa uchwałą obowiązków.

Lektura skargi oraz załącznika do protokołu z rozprawy pozwala dokonać pewnego spostrzeżenia natury ogólniejszej, mianowicie że skarżąca spółka oczekuje w istocie pozostawienia dotychczasowego status quo. Takie stanowisko nie uwzględnia jednak, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, powstałych już po dacie wejścia w życie uchwały, ale także do obiektów istniejących przed tą datą. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było bowiem dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej.

W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych.

Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Z przedstawionymi celami koresponduje uzasadnienie do zaskarżonej uchwały. Powołano się tam na cel uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała ma zmierzać do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców (takim niewątpliwie są m.in. tereny ogólnodostępne, tereny wzdłuż ulic) oraz do poprawy wizerunku miasta.

Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, organ nie był zobowiązany do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą definicji "dostosowania", stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej". Nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga definicji, wobec jej braku dane pojęcie należy rozumieć zgodnie z jego potocznym sensem. Jakkolwiek brak jest w uchwale definicji pojęcia "dostosowanie", to jednak określono w niej zasady, na jakich dostosowanie to ma nastąpić, nie można zatem zgodzić się ze stroną, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej.

Wypełniając dyspozycję art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w § 16 zaskarżonej uchwały postanowiono:

1. Dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy, termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustala się na 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

4. Określa się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do zasad i warunków określonych w uchwale, z zastrzeżeniem § 17:

1) dopuszcza się maksymalnie 5 % przekroczenia wielkości odnoszących się do wymiarów obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, określonych w treści uchwały;

2) w przypadku konieczności usunięcia obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, po zakończeniu prac demontażowych należy uporządkować teren i przywrócić go do poprzedniego stanu.

Wbrew zatem zarzutom skargi, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone. Przypomnieć należy w tym miejscu, że akt prawa miejscowego, jako akt generalny i abstrakcyjny, nie określa kazuistycznie wszystkich możliwych stanów faktycznych. Wskazany przepis jasno określa obowiązki ciążące na adresatach ww. normy prawnej, wskazując pewne ogólne reguły, w ramach których przedsiębiorca będzie mógł podjąć decyzję co do tego, czy dany nośnik zlikwidować, czy możliwe jest jego dostosowanie i w jaki sposób.

Zgłaszane przez skarżącą wątpliwości co do treści ciążących na niej obowiązków w znacznej mierze dotyczą wzajemnego wpływu pomiędzy przepisami uchwały a przepisami Prawa budowlanego. Kwestii tych jednak uchwała nie może rozstrzygać, ze względu na związanie granicami delegacji ustawowej. Jednocześnie uchwała nie może modyfikować (i tego nie czyni) obowiązków wynikających z innych ustaw.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych dotyczącego np. podmiotów gospodarczych czy osób fizycznych, które legitymują się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a u.p.z.p. nie daje bowiem, w ocenie Sądu, podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy, o czym wspomniano na wstępie rozważań, było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu "ochronę krajobrazu miejskiego", zadbanie o ład przestrzenny. W art. 37a u.p.z.p. mowa jest bowiem o "zasadach i warunkach sytuowania (...)", "warunkach i terminach dostosowania".

Natomiast ustawodawca, dokonując nowelizacji u.p.z.p., całkowicie pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały, która niewątpliwie ogranicza prawo własności, podobnie jak to ma miejsce w przypadku podmiotów objętych regulacją ustawy. W takiej sytuacji być może zachodzi potrzeba kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 1 u.p.z.p., które upoważniają gminę do ograniczenia wykonywania prawa własności przez akt prawa miejscowego, ewentualnie dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze przed sądem powszechnym.

Jednakże w obecnym stanie prawnym, gdyby Rada wprowadziła w tym zakresie stosowne unormowania, wówczas byłoby zasadne zakwalifikowanie takiej regulacji uchwały jako wykraczającej poza granice delegacji ustawowej. Podobny pogląd wyrażony został w uzasadnieniach wyroku WSA w Opolu z 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 197/17 oraz WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn.. akt II SA/Łd 523/17.

Chybiony - w przekonaniu Sądu - jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru. Podział miasta na obszary, dokonany mocą § 4 uchwały i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 6 u.p.z.p.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut dotyczący nieustanowienia w uchwale mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych a także wprowadzenia nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały.

Dokonywane przez autora skargi rozróżnienie na legalnie i nielegalnie posadowione nośniki, nie jest uzasadnione. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie, są traktowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej uchwałę, jednorodnie. Uchwała krajobrazowa nie może określać co to znaczy nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie", skoro ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy czyniąc w ten sposób wykraczałaby poza delegację ustawową.

Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jego przedmiotowy zakres zastosowania nie obejmuje istniejących tablic reklamowych ani urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie na podstawie udzielonych wcześniej pozwoleń na budowę (lub na podstawie zgłoszeń robót budowlanych). Taka jednak wykładnia nie ma żadnych podstaw. Przede wszystkim sprzeczna jest z językowym brzmieniem przepisu, który w żaden sposób nie różnicuje istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w zależności od tego, w jaki sposób zostały postawione (tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, czy w inny sposób). Nie czynią tego także inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to uzasadnione celem przyświecającym wprowadzeniu zmian, jakim jest poprawienie istniejącego w S. stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było, jak już wskazano, dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.

Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mającego polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, mają zatem charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Wątpliwości strony skarżącej budzi konstytucyjność mechanizmu stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, zlokalizowanych w sposób legalny, tj. z dochowaniem prawem przewidzianych procedur, który to mechanizm ustalony został w ustawie, a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu. Ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.z.p. wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.

Prawidłowo zatem zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Okoliczność, iż dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut dyskryminacji, tj. nieuzasadnionego gorszego traktowania legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych w porównaniu z tablicami ustawionymi legalnie. Przeciwnie, nośniki te, niezależnie od sposobu ich postawienia, ustawa, a w ślad za nią uchwała, traktują jednorodnie. Regulacje te nie oznaczają jednocześnie, jak to określa strona skarżąca, abolicji nielegalnych nośników reklamowych. Nośniki pierwotnie usytuowane niezgodnie z innymi przepisami prawa i w takim stanie pozostawione, są nadal nośnikami "nielegalnymi", podlegającym sankcjom przewidzianym w odrębnych przepisach.

Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą, że uchwała powinna regulować takie kwestie, jak to, czy w ramach dostosowania ubiegać się o pozwolenie zamienne na budowę lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy też nie trzeba dochowywać tych formalności. W przypadku ewentualnego usunięcia tablic i urządzeń reklamowych o charakterze obiektów budowlanych to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych.

Argumenty skarżącej odwołujące się do postanowień uchwał krajobrazowych obowiązujących na terenach innych gmin, nie mogły być brane pod uwagę, przepisy te bowiem nie podlegają kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Ponadto należy podkreślić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. Rada gminy może działać wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie tego rodzaju regulacji oznaczałoby natomiast wykroczenie poza delegację ustawową.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały prawa własności oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej, chronionych przez art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przez art. 22 Konstytucji RP, jak również zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powtórzyć należy, że są to w istocie zarzuty skierowane przeciwko regulacji ustawowej, tj. art. 37a ust. 9 u.p.z.p., na podstawie której zaskarżona uchwała została wydana.

Wyjaśniono już wyżej, dokonując oceny zarzutów skargi, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych), czy nie. Skoro regulacja uchwały zgodna jest z tak określoną regulacją ustawową, z której wywodzi swoje istnienie, to podważenie jej konstytucyjności wymagałoby najpierw podważenia konstytucyjności przepisów ustawy, do czego nie doszło.

Dostrzec także należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani z naruszeniem prawa własności czy prawa działalności gospodarczej. Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.

Co więcej, wprowadzone ograniczenia nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 496199).

Zarzuty z pkt 3 skargi, dotyczące uprzywilejowanego traktowania niektórych określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, dyskryminacji większych nośników, dyskryminacji billboardów – są zarzutami skierowanymi przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta regulacji, które to względy uchylają się spod oceny Sądu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży zatem wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to, wbrew stanowisku skarżącej, niedopuszczalnej dyskryminacji przedsiębiorców, w zależności od tego, w jakiego rodzaju nośnikach reklamowych się specjalizują, lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Powtórzyć raz jeszcze należy, że regulacje uchwały nie są skierowane przeciwko operatorom billboardów. Wprowadzają wprawdzie ograniczenia, którym przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej muszą się podporządkować, niemniej jednak są to ograniczenia zgodne z prawem.

Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w sentencji wyroku.