Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 11/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ określa, ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2005r. nr [...] Burmistrz uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. C. na dz. nr [...] i [...] w zakresie zjazdu z działki na istniejącą drogę powiatową przy ul. C. w K.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 z późn. zm.), art.35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) i § 1 pkt 16 i 17 porozumienia pomiędzy Zarządem Powiatu a Burmistrzem z dnia 01.01.2005r w sprawie przekazania zadań związanych z utrzymaniem i przebudową dróg powiatowych w 2005r. w obrębie miasta K., oraz art. 106 Kpa.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 29.06.2005r. wpłynął wniosek Architekta Miasta w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. C. na dz. Nr [...] i [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga wcześniejszego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Natomiast na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu. Projektowana zmiana zagospodarowania terenu przyległego do istniejącej drogi powiatowej przy ul. C., nie spowoduje zmiany lokalizacji ani parametrów zjazdu z terenu działki na drogę powiatową, jak wynika z zapisów pkt 8 ppkt 1 projektu decyzji.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta jako zarządca drogi uzgadnił zmianę zagospodarowania terenu przy pasie drogowym istniejącej drogi powiatowej przy ul. C. Burmistrz Miasta jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, jako zarządca dróg powiatowych, na podstawie z § 1 pkt 16 i 17 porozumienia z dnia 01.01.2005r., zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu, a Burmistrzem.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło A. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. art. 6, 7, 9, 10 § 1, 28, 61 § 1, 81, 124 § 1 i 2, 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż postępowanie wszczęto mimo braku prawidłowego wniosku strony uprawnionej do żądania wszczęcia tegoż postępowania. Wnioskodawcy są bowiem mniejszościowymi współwłaścicielami działki gruntowej i części wspólnych budynku położonego we K. przy ul. C.

Wniosek dotyczy wybudowania nowego wejścia do budynku, a zatem zmiany charakteru i substancji tegoż budynku. Stanowi więc czynność przekraczającą zwykły zarząd, do dokonania której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgody takiej nie uzyskano. Wnioskodawcy zatem nie posiadają, tytułu prawnego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zagospodarowania terenu poprzez zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo - biurowe wraz z wykonaniem nowego wejścia, albowiem nie może to w żaden sposób naruszać praw pozostałych współwłaścicieli, a także bezwzględnie obowiązujących przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności. Wydanie orzeczenia mimo braku zgody na dokonanie zmian w sposobie użytkowania budynku stanowi bezprawne wkroczenie w sferę własnościową współwłaścicieli nieruchomości poprzez nadanie szczególnych uprawnień jednemu z współwłaścicieli i ograniczenie uprawnień pozostałych współwłaścicieli.

Postanowieniu zarzucono także obrazę przepisów dotyczących uzasadnienia postanowienia. Z treści zaskarżonego postanowienia nie sposób wywnioskować, jakie stanowisko zajął organ uzgadniający, czego dokładnie uzgodnienie to dotyczy, jaki jest stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, jakie ustalenia faktyczne i prawne poczynił organ i dlaczego zajął takie a nie inne stanowisko.

Uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia jest dwuzdaniowe, informujące, że wpłynął wniosek o uzgodnienie oraz że projektowana zmiana zagospodarowania nie spowoduje zmiany lokalizacji ani parametrów zjazdu, w powołaniu na zapis pkt 8 ppkt l projektu decyzji. Organ nie wyjaśnił jednakże, o czym mowa w powoływanym punkcie 8 projektu decyzji, jakie wytyczne tam zapisano i dlaczego organ zgadza się z treścią tych zapisów. Stanowi to obrazę zasady wyrażonej w art. 9 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, postanowienie wydane w toku postępowania uzgadniającego stanowi jeden z elementów materiału dowodowego uzgadnianej decyzji, jego treść ma wpływ na rozstrzygnięcie główne, tymczasem zaskarżone postanowienie nie zawiera własnej opinii czy własnego stanowiska organu uzgadniającego.

Nadto stronie nie umożliwiono czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż nie poinformowano o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym po zakończeniu postępowania dowodowego w tym stadium.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia A. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 144 i art. 106 § 1 i 5 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - art. 60 ust. 1 cyt. ustawy.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmiana. Przepis ten przesądza o zakresie postanowienia uzgadniającego, jednocześnie wyznaczając ramy postępowania w których może działać organ uzgadniający.

Zaskarżone postanowienie organu I instancji uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zjazdu z działki na istniejącą drogę przy ul. C.

Odnosi się ono do przedmiotowej inwestycji jedynie w tym zakresie i w żaden sposób nie dotyczy wybudowania przez inwestora nowego wejścia do budynku, czy też realizacji inwestycji bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Kwestie te nie są przedmiotem tego postępowania i nie mogą być w nim rozstrzygane.

Warunki realizacji inwestycji zostaną określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu budowlanym. Skarżący będzie również stroną tych postępowań i przed wydaniem stosownych decyzji będzie mógł zgłaszać swoje wnioski i zastrzeżenia.

Nie ulega również wątpliwości, iż inwestor będzie musiał uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji i bez takiej zgody nie uzyska pozwolenia na budowę. Jednakże kwestia ta będzie dopiero przedmiotem przyszłych postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji i nie ma znaczenia dla uzgodnienia inwestycji w zakresie zjazdu z działki na istniejącą drogę.

Niektóre z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie odnoszą się bezpośrednio do tego postanowienia i są przedwczesne.

Odnośnie zarzutów dotyczących treści postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w pkt 8 ppkt. 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określającym warunki obsługi komunikacyjnej wskazano, iż dojazd z ul. C., w miejscu istniejącego zjazdu bez zmian - adaptacja. Organ wydający postanowienie uzgodnił ten projekt wyjaśniając m.in. w uzasadnieniu, iż projektowana zmiana terenu zagospodarowania terenu nie spowoduje zmiany lokalizacji, ani parametrów zjazdu z terenu działki na drogę co wynika pkt 8 ppkt. 1 projektu decyzji. W ocenie Kolegium takie wyjaśnienie jest wystarczające. Skoro ewentualna realizacja planowanej inwestycji polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenia usługowo-biurowe połączone z dobudową schodów zewnętrznych nie spowoduje żadnych zmian zjazdu z działki na drogę, (a więc również żadnych zmian dla żalącego i pozostałych współwłaścicieli), nie można zarzucić organowi, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów formalnych dotyczących treści uzasadnienia i zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, iż uchybienia organu I instancji w tym zakresie nie mają wpływu na merytoryczną trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosło A. Sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie art. 6, 7, 9, 10 § 1,m 11, 124 § 1 i 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa oraz art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 81, art. 61 § 1, art. 28 Kpa w związku z art. 199 kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty zażalenia dotyczące wadliwości uzasadnienia, z którego nie wynika na jakich przesłankach, faktach i dowodach je oparto. Niewystarczające jest dla ochrony interesów strony stwierdzenie organu odwoławczego, że orzeczenie jest prawidłowe. Zdaniem skarżącego wydanie orzeczenia przy braku zgody na dokonanie zmian w sposobie użytkowania budynku stanowi bezprawne wkroczenie w sferę własnościową współwłaścicieli nieruchomości poprzez nadanie szczególnych uprawnień jednemu z współwłaścicieli i ograniczenie uprawnień pozostałych współwłaścicieli. Organ odwoławczy niezasadnie twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby realizacja planowanej inwestycji nie powodowała żadnych zmian dla strony, dotyczących zjazdu z działki na drogę. O ile bowiem, wbrew obecnej woli właścicieli nieruchomości, doszłoby do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowo - biurowy, to z pewnością wiązałby się z tym zwiększony ruch komunikacyjny w pobliżu tegoż lokalu, a także konieczność zapewnienia miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Niniejsze postępowanie dotyczy uzgodnienia z zarządcą drogi decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 Kpa.

Art. 106 § 1 Kpa stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin ( § 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.02. 1999r.( IV SA 2787/98, LEX nr 47226) stwierdził, że organ współdziałający na podstawie art. 106 kpa powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Stronami postępowania incydentalnego są strony postępowania głównego. W postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonego postanowienia powinny zatem uczestniczyć w charakterze strony wszystkie podmioty, które mają interes prawny w rozstrzyganiu sprawy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Z akt postępowania administracyjnego organu II instancji wynika jednoznacznie, że zażalenie na postanowienie Burmistrza z dnia 6 lipca 2005r. złożyło skarżące A. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. Organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie po rozpoznaniu wyłącznie zażalenia A. Sp. z o.o. Nie zostało natomiast w żaden sposób rozpoznane zażalenie B. Sp. z o.o. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do braku realizacji zasady dwuinstancyjnsci poprzez pozbawienie strony składającej zażalenie prawa do ponownego rozpoznania sprawy. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Zasada ta naruszona została także poprzez fakt, iż w drugiej instancji w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, jak również winno zostać im doręczone rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało doręczone trzynastu stronom postępowania, natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego już tylko dwóm stronom postępowania, a mianowicie skarżącej spółce i inwestorom. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym jest uchybieniem, które stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszeni prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym należy, że bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący bezprawnego wkroczenia w sferę własnościową współwłaścicieli nieruchomości poprzez nadanie szczególnych uprawnień jednemu z współwłaścicieli i ograniczenie uprawnień pozostałych współwłaścicieli na skutek wydania zaskarżonego postanowienia przy braku zgody na dokonanie zmian w sposobie użytkowania budynku. Z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Z treści powyższych przepisów wynika, że wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy.

Regulacja art. 63 ust. 2 u.p.z.p. odpowiada brzmieniu art. 46 ust. 2. u.z.p. Przepis ten jest konsekwencją wywodzonego z ust. 1 powszechnego uprawnienia do uzyskania ustaleń warunków zabudowy terenu należącego do osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 46 ust. 2 u.z.p., podkreślał, że "w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem" (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1695/96, LEX nr 45724; zob. też wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1701/97, LEX nr 48761).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż postanowienie te nie może być wykonane. Wobec uchylenia postanowienia, jego wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania rozstrzygnięć wadliwych i naruszało prawa skarżącej.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.