Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1339/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2, ust. 4a, art. 46a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par.  1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 801/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Lublinie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1339/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], zlokalizowanej na budynku Kościoła p.w. św. Wojciecha przy ul. [...] w Lublinie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Lublin umorzył z urzędu postępowanie w tej sprawie, z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na uchybienia proceduralne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Lublin, decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wnioskowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto inwestycja ta została już zrealizowana, co oznacza, że niemożliwe jest uzyskanie decyzji środowiskowej przed udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej, czego wymaga art. 46 ust. 4 oraz 4a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Odwołania od decyzji organu I instancji wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie oraz Stowarzyszenie [...] w Lublinie, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca byłby zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby planowana przez niego inwestycja była przedsięwzięciem, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z akt sprawy wynika, że w dacie wszczęcia postępowania planowana przez wnioskodawcę inwestycja – w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. - wymagała obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po zmianie przepisów tego rozporządzenia w dniu 31 sierpnia 2007 r. kryterium, według którego kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu, nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz wartość częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego, lecz również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przyjął, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Prezydent nie wskazał bowiem konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż głównej wiązki promieniowania anten, od miejsc dostępnych dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Organ nie uwzględnił również istnienia w obszarze, na którym ma być realizowana przedmiotowa stacja bazowa, skumulowanych oddziaływań wynikających z lokalizacji innych źródeł pól magnetycznych.

Organ II instancji wskazał, że nie można przyjąć, że planowana inwestycja została już zrealizowana, albowiem dotyczy ona budowy stacji bazowej o parametrach mocy o wiele większych, niż inwestycja objęta zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych z dnia 20 lipca 2007 r.

Kolegium podkreśliło również, że nie uwzględniło cofnięcia przez [...] Sp. z o.o. na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., gdyż sprzeciwiają się temu strony, a zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej jest całkowicie zgodne z interesem społecznym.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła [...]. Sp. z o.o. w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania decyzji o umorzeniu postępowania, art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a także art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska z związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2010 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że postępowanie administracyjne w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być wszczęte jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Skoro więc organ, jak wynika z art. 61 § 2 k.p.a., nie może bez zgody strony wszcząć postępowania w takiej sprawie, to tym bardziej nie może go prowadzić wbrew woli strony, która wycofała swój wniosek.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej spółki z dnia 16 stycznia 2007 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem przed dniem 15 listopada 2008 r., to jest przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zastosowanie w tej sprawie mają zatem przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyliło wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję środowiskową z dnia [...] października 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, to brak jest podstaw, by uznać, że wspomniana decyzja Kolegium stanowiła decyzję "ostateczną", o jakiej mowa w art. 153 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Decyzja ta nie była bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą co do istoty wniosek strony o wydanie decyzji środowiskowej. Podstawowym skutkiem tej decyzji było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i przeniesienie na powrót postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przed ten organ. Tym samym postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie zostało zakończone, lecz było kontynuowane ponownie przez organ I instancji.

W myśl art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a - c, jak również możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 47 ustawy).

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 52 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 56 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z przepisów tych wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji.

W przypadku zatem, gdy wnioskodawca rezygnuje z realizacji danego przedsięwzięcia w lokalizacji określonej we wniosku, to odpada jeden z elementów stosunku prawnego, to jest przedmiot postępowania. Postępowanie administracyjne staje się wówczas bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje bowiem organy administracji do umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny.

Oznacza to, że skoro inwestor odstępuje od zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której organ powinien m.in. określić miejsce i rodzaj przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za okoliczność bezsporną, że w miejscu realizacji inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie, skarżąca spółka wykonała już - na podstawie zgłoszenia - inną inwestycję, polegającą na budowie testowej instalacji antenowej o mocy anten poniżej 15 W. Jeśli zatem skarżąca zrezygnowała z realizacji inwestycji, której dotyczył wniosek z dnia 16 lipca 2007 r. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, bo zrealizowała w jej miejsce inną inwestycję (o mniejszej mocy), to postępowanie administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest, by postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogło toczyć się dalej, mimo wyraźnego sprzeciwu inwestora, który oświadczył, że inwestycji objętej wnioskiem w takiej sprawie nie zamierza realizować, a wniosek o wydanie decyzji w tej sprawie wycofuje.

Prawnie wadliwe było zatem stanowisko Kolegium, że cofnięcie przez skarżącą spółkę - na rozprawie przed tym organem w dniu 8 lipca 2009 r. - wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz uchwalonego na jej podstawie regulaminu organizacyjnego Kolegium.

W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin organizacyjny kolegium uchwalany przez właściwe zgromadzenie ogólne kolegium (ust. 2).

W myśl § 7 Regulaminu Organizacyjnego SKO, przyjętego uchwałą Zgromadzenia Ogólnego tegoż Kolegium z dnia 23 października 2007 r., skład orzekający ustala Prezes Kolegium w zarządzeniu, o którym mowa w § 3 pkt 1, to jest we włączanym do akt sprawy zarządzeniu, w którym Prezes Kolegium dokonuje podziału sprawy po jej wpłynięciu do Biura Kolegium.

Zarządzeniem z dnia 22 maja 2009 r., Prezes SKO wyznaczył do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: P. S. jako przewodniczącego sprawozdawcę oraz E. K.-S. i A. S. jako członków składu orzekającego.

Zaskarżona decyzja została wydana przez inny skład orzekający, niż skład wyznaczony powołanym wyżej zarządzeniem Prezesa Kolegium. W aktach sprawy brak jest zarządzenia Kolegium wyznaczającego nowy skład orzekający w tej sprawie, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 7 powołanego Regulaminu Organizacyjnego Kolegium w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium orzekające w składzie wyznaczonym z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2010 r. skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1/ naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nietrafne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, skutkujące jego umorzeniem, pomimo wadliwości cofnięcia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieznalezienie podstaw do oceny przesłanek fakultatywnego umorzenia postępowania, skutkujące jego umorzeniem, w sytuacji sprzeciwu strony skarżącej, jak też nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznych interesów obywateli,

3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności niewłaściwe określenie zakresu prac wykonywanych przez inwestora i przyjęcie, że spółka w miejsce wnioskowanej zrealizowała inną inwestycję,

4/ naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez przyjęcie, że inwestycja polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr LUB 1030, usytuowanej w Lublinie przy ul. [...], nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł przede wszystkim, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że wycofanie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest tożsame z rezygnacją z realizacji inwestycji, a postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej stało się bezprzedmiotowe. W aktach sprawy nie ma żadnego oświadczenia inwestora o rezygnacji z realizacji inwestycji. Również w trakcie rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 8 lipca 2009 r. przedstawicie! operatora takiej deklaracji nie złożył.

Inwestor wycofując wniosek o wydanie decyzji środowiskowej uznał, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie będzie wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Dokumentacja techniczna stacji nie zawiera jednak wykazu mocy nadajników zasilających anteny sektorowe. Przy zastosowanych antenach typu Kathrein istnieje możliwość uzyskania maksymalnej mocy ponad 2000 W, co diametralnie zmieniłoby rozkład pól w otoczeniu anten, jak również wpłynęłoby na zmianę najmniejszych dopuszczalnych odległości mierzonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania na wszystkich azymutach. Wymaga to wyjaśnienia.

Autor skargi kasacyjnej dodał również, że teren otaczający stację bazową operatora jest wystawiony na oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową Plus GSM, usytuowaną w odległości około 200 m. Wzajemne oddziaływanie obu stacji bazowych może spowodować zmianę usytuowania osi głównej wiązki promieniowania dla poszczególnych anten. Dodatkowo rozkład pól będą komplikowały odbicia promieniowania od ścian budynków i blaszanego dachu budynku parafialnego.

Kolejnymi źródłami promieniowania są: rozdzielnia elektroenergetyczna usytuowana pomiędzy ulicami Podhalańską i Poznańską oraz dwutorowa linia wysokiego napięcia 110 kV, oddziałująca na domy przy ul. Podhalańskiej 68 - 76. Również w otoczeniu kościoła, na którym usytuowano stację inwestora, znajduje się wiele budynków wielorodzinnych o wysokości porównywalnej z wysokością świątyni, jak również w odległości około 35 m znajduje się budynek przedszkola z położonym obok placem zabaw dla dzieci. Oś głównej wiązki anteny na azymucie 60 ociera się wręcz o budynek przedszkola.

W ocenie składającego skargę kasacyjną fakty te powodują, wbrew stanowisku Sądu I instancji, konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem wszystkich zagrożeń mogących mieć wpływ na zdrowie okolicznych mieszkańców.

Niezasadne jest również, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu, że realizowane przez inwestora przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa wyjaśniła w trakcie postępowania, że wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w tym konkretnym miejscu będzie powodowało emisję pól elektromagnetycznych występujących w pobliżu, takich jak: stacja telefonii komórkowej Plus GSM, urządzenia rozdzielni elektroenergetycznej oraz linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, p[oz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skoro zatem Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie również na naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z § 7 Regulaminu Organizacyjnego SKO w Lublinie, przyjętego uchwałą Zgromadzenia Ogólnego tego Kolegium z dnia 23 października 2007 r., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w wadliwym składzie (innym, niż wyznaczony zarządzeniem Prezesa Kolegium z dnia 22 maja 2009 r.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję, a w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów, to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Tym niemniej również wskazane w złożonym środku odwoławczym podstawy kasacji nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stało się bez wątpienia bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Lex nr 752568).

Skoro zatem inwestor złożył na rozprawie administracyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie w dniu 8 lipca 2009 r. oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, uznać należało, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 stycznia 2007 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, Lex nr 78917). Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania – a w niniejszej sprawie art. 46a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu.

Nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty autora skargi kasacyjnej o potrzebie zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie składającego skargę kasacyjną przepis ten pozwalał organowi odwoławczemu na uznanie, że cofnięcie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oznaczało jednoczesne złożenie wniosku o umorzenie postępowania, którego nie można było uwzględnić z uwagi na sprzeciw pozostałych stron, a także z uwagi na interes społeczny, bliżej zresztą w skardze kasacyjnej niesprecyzowany.

Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El.2011).

Wskazać przy tym należy również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W powoływanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Sąd stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (Mariusz Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38).

Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić.

Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestor wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Warto również podkreślić, na co również uwagę zwracał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że w lokalizacji, w której miała być pierwotnie realizowana inwestycja, czyli na dachu kościoła przy ul. [...] w Lublinie, inwestor zrealizował już inną inwestycję, objętą zgłoszeniem z dnia 20 lipca 2007 r. Bez znaczenia są przy tym twierdzenia, że w rzeczywistości inwestor dokonał robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, bowiem zainstalowane anteny nadawcze mają moc zdecydowanie większą niż określona w zgłoszeniu i faktycznie została zrealizowana inwestycja, w stosunku do której inwestor ubiegał się o wydanie decyzji środowiskowej. Nawet bowiem gdyby tak było – a w aktach sprawy nie ma żadnych podstaw do takiego założenia – oznaczałoby to, że inwestycja została już zrealizowana. Tymczasem w myśl art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w myśl ust. 4a – również przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych. Oznacza to tyle, że decyzja środowiskowa może zostać wydana jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Skoro zaś ta została już zrealizowana – to również z tego powodu postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stało się bezprzedmiotowe. Kwestia zaś, czy inwestor wybudował stację nadawczą samowolnie, czy też zgodnie przepisami, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i zostanie rozstrzygnięta przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Zresztą z akt sprawy wynika, że postępowanie w tym przedmiocie już się toczy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie na skutek zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Z tego też powodu nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty niewłaściwego określenia zakresu prac wykonanych przez inwestora na dachu kościoła przy ul. [...] w Lublinie. Zakres tych prac, jakikolwiek by nie był, nie ma bowiem znaczenia dla uznania, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej stało się bezprzedmiotowe. To samo odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów materialnych (art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.