Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1437/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 19, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 39
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Teza: Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

TEZY

Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2004 r. II SA/Rz 190/04 w sprawie ze skargi Jacka K. na zarządzenie Burmistrza Gminy T. z dnia 19 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora - uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy T. z dnia 19 grudnia 2003 r., (...), na podstawie którego Bogusław K. został odwołany ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego w T. W tymże wyroku określono zarazem, że zarządzenie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Powyższy wyrok wydany został na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:

Wskazane wyżej zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm. - zwanej dalej o systemie oświaty/. Z jego uzasadnienia wynika, że podstawą odwołania Bogusława K. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego w T. były takie okoliczności jak: 1/ brak współdziałania z organem prowadzącym w zakresie działalności administracyjno-finasowej szkoły, polegające na ignorowaniu poleceń prowadzącego dotyczących: zorganizowania dowozu uczniów do gimnazjum, przedłożenia układu wykonawczego budżetu na rok 2003 oraz projektu planu budżetowego gimnazjum na rok 2004, wykonania porozumienia zawartego pomiędzy Gminą T. a Starostą Powiatu Rz. dotyczącą zatrudnienia nauczyciela, 2/ nieprawidłowe gospodarowanie przyznanymi szkole środkami finansowymi, w tym zaciąganie zobowiązań bez uzgodnienia z organem prowadzącym, 3/ brak współpracy z Gminnym Zespołem Obsługi Szkół, 4/ brak współdziałania z Radą Rodziców, 5/ brak współpracy z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo uczniów - Komisariatem Policji w T. W ocenie Burmistrza, wskazane powody uniemożliwiały zarówno dalszą współpracę z dyrektorem Bogusławem K., jak i prawidłowe wykonywanie przez Gminę zadań oświatowych.

Na powyższe zarządzenie, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Jacek K. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej zwana ustawą o samorządzie gminnym/ zarzucił, że zaskarżony przez niego akt narusza interes prawny jego i mieszkańców Gminy T., polegający na tym, że odwołany dyrektor dawał gwarancję właściwego funkcjonowania Gimnazjum. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że odwołanie dyrektora wywołało oburzenie grona pedagogicznego i mieszkańców.

Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2000 r., I SA 1670/99, w którym wyrażony został pogląd, że mieszkańcy gminy są legitymowani do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły, bowiem narusza to ich interes, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Interes ten ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie, zarzucając, że złożenie skargi przez jednego mieszkańca gminy nie ma waloru, o którym mowa we wskazanym orzeczeniu oraz w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarzucił, że skarżący bezzasadnie powołuje się na interes prawny mieszkańców gminy. Zdaniem Burmistrza, także interes prawny skarżącego nie został w żaden sposób naruszony, a w każdym razie skarżący naruszenia takiego prawem chronionego interesu nie wykazał. Odwołanie dyrektora Gimnazjum, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie spowodowało zakłócenia funkcjonowania szkoły, a większość spraw została rozwiązana bezkonfliktowo, przy czym z korzyścią dla uczniów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że błędny jest pogląd Burmistrza Gminy T., iż skarżący nie może, wnosząc skargę na zarządzenie na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powoływać się na interes prawny mieszkańców, ponieważ nie ma umocowania mieszkańców gminy do zaskarżenia zarządzenia. Co miałoby też oznaczać, że skargę wnosi samodzielnie, nie zaś jako reprezentant grupy mieszkańców. Zdaniem Sądu, taka argumentacja jest chybiona, gdyż wskazany art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stwarza "każdemu", prawo wniesienia skargi. Stosownie bowiem do ust. 2a tegoż artykułu, skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców.

W konsekwencji Sąd przyjął, że Jacek K., wnosząc skargę na przedmiotowe zarządzenie Burmistrza z jednoczesnym wskazaniem na zagwarantowany Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego interes prawny, czyni to w imieniu własnym, a więc zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd poza tym podkreślił okoliczność, że skarżący ma czworo dzieci w wieku szkolnym, z których najstarsze we wrześniu 2004 r. rozpocznie naukę w Publicznym Gimnazjum w T., jako jedynej tego typu szkole na terenie Gminy T. Dlatego też, zdaniem Sądu, interes prawny skarżącego ma także oparcie w przepisach ustawy o systemie oświaty, w szczególności przepisów dotyczących obowiązków nałożonych na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu /art. 15 i art. 18/, oraz uprawnień dyrektora szkoły w stosunku do uczniów /art. 19 i art. 39/.

Sąd stwierdził, że zaskarżone skargą zarządzenie nie odpowiada wymogom formalnym. Wypunktowano w nim jedynie pod adresem dyrektora Gimnazjum zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak należytej argumentacji oraz niewskazanie konkretnego przepisu prawa nakładającego na dyrektora określony obowiązek, który jednak nie był przez niego realizowany, prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa. W istocie zatem zarządzenie to nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na ocenę, czy w sprawie w ogóle zaistniał, a jeśli tak, to jaki "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Od powyższego wyroku Burmistrz Gminy T. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, opartej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że interes prawny wnioskodawcy jako jednego mieszkańca ma walor interesu prawnego uzasadniającego zaskarżenie zarządzenia Burmistrza, i że powyższy przepis przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym, a także art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że odwołanie dyrektora było zarządzeniem wymagającym szczegółowego uzasadnienia.

W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący Jacek K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jeżeli chodzi o okoliczności niniejszej sprawy, to stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał prawidłowej weryfikacji przesłanek dopuszczalności skargi wniesionej przez Jacka K. na zarządzenie Burmistrza Gminy T. z dnia 19 grudnia 2003 r., (...), którym odwołano Bogusława K. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Publicznego w T. W skardze kasacyjnej trafnie jednak zarzucono, że interes prawny skarżącego oraz jego uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga złożona na podstawie tegoż przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, przeto do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie można więc przyjąć, że skarżący Jacek K. wykazał legitymację procesową w sprawie, a zatem, że zaskarżone przez niego zarządzenie Burmistrza Gminy T. naruszyło jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego.

Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/, a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl tego artykułu: 1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców; 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Jak więc widać, konstrukcja przytoczonego przepisu jest tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego.

Zarządzenie Burmistrza Gminy T. odwołujące dyrektora Gimnazjum Publicznego w T. nie jest także związane z indywidualną sferą praw i obowiązków skarżącego Jacka K. Nie można tego związania wywodzić tylko z faktu, że jego dzieci w przyszłości będą uczęszczać do tego Gimnazjum.

Legitymacja skarżącego nie wynika również ze wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy o systemie oświaty. Treść art. 15 tejże ustawy ogranicza się bowiem do nałożenia na dziecko obowiązku nauki do ukończenia 18 roku życia, a art. 18 - do nałożenia na rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu określonych obowiązków, mianowicie: 1/ dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, 2/ zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, 3/ zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowanie się do zajęć szkolnych, 4/ zapewnienia dziecku realizującemu obowiązek szkolny poza szkołą, warunków nauki określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 16 ust. 8, 5/ powiadomienia organów gminy o formie spełnienia obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki przez młodzież w wieku 16-18 lat i zmianach w tym zakresie. Podobnie ma się kwestia odnośnie do wskazanych przez Sąd pierwszej instancji artykułów 19 i art. 39 ustawy o systemie oświaty, których postanowienia nakładają określone obowiązki tylko na dyrektora szkoły.

Należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonego zarządzenia na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym jego interes prawny w omawianym względzie nie istnieje. W konsekwencji nie może on żądać wyeliminowania przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego /stwierdzenia jego nieważności/.

Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 2 tego Prawa.