Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 436/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Klukowo 1. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9PU; 2. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust.2.


UZASADNIENIE

I. W dniu 31 października 2019 r. Rada Gminy [...] (dalej "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia [...] grudnia pod poz.[...]), dalej "zaskarżona plan/uchwała".

Zaskarżony plan został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p", oraz uchwały Rady w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.

W § 11 ust.1 planu ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 9PU, tj. przeznaczenie podstawowe: teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej z niezbędną infrastrukturą obsługi technicznej, gospodarczą, garażami oraz terenami komunikacji wewnętrznej i zieleni (funkcje te mogą występować samodzielnie lub wspólnie w dowolnych proporcjach) oraz przeznaczenie dopuszczalne: teren utrzymania istniejących budynków mieszkalnych z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy. W dalszych ustępach przywołanego paragrafu uregulowano szczegółowe zasady zagospodarowania w/w terenu.

Z kolei w § 7 ust.2 planu, odnoszącym się do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zastrzeżono, iż w obrębie chronionych stanowisk archeologicznych zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

II. Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. skargę na w/w plan w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9PU oraz w części tekstowej w zakresie ustaleń § 7 ust.2 planu wniósł Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), zarzucając uchwale we w/w zakresie naruszenie przepisów:

- art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), dalej "u.o.g.r.l", w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjną i usługową, w ramach jednostki terenowej 9PU, bez uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej "r.z.p.p."w związku z art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. la i 2, art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.), dalej "u.o.z.", i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sformułowanie w § 7 ust. 2 uchwały nakazu przeprowadzenia badań archeologicznych.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do zarzutu wadliwości ustaleń planu, dotyczących jednostki 9 UP:

1.1. Z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wynika, iż przeznaczenia gruntów rolnych klasy I - III na cele nierolnicze dokonuje się w planie miejscowym i taka zmiana przeznaczenia wymaga zgody właściwego organu, z wyłączeniem gruntów spełniających łącznie następujące warunki: (-) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; (-) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. ź 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820), (-) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920,1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191), (-) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wynika wprost, iż uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne konieczne jest w każdym przypadku, w którym przynajmniej jeden z warunków, przewidzianych w tym przepisie nie został spełniony.

1.2. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż na obszarze planu występują, objęte ustawową ochroną, grunty rolne III klasy bonitacyjnej. Powyższe wynika wprost z uzasadnienia dołączonego do podjętej uchwały, które na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowi obligatoryjny element planu miejscowego.

Otóż zgodnie z ww. uzasadnieniem w obszarze planu, poza gruntami rolnymi oraz przeznaczonymi na cele zabudowy zagrodowej, grunty III klasy występują w granicach terenów oznaczonych symbolami:

- 9PU, stanowiącej teren zabudowy produkcyjnej i usługowej, w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,3308 ha;

- 9PU, stanowiącej teren zabudowy produkcyjnej i usługowej, w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,0615 ha;

- 9PU, stanowiącej teren zabudowy produkcyjnej i usługowej, w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,0583 ha;

- 04KDZ, stanowiącej teren drogi publicznej klasy zbiorczej, w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,0199 ha;

- 04KDZ, stanowiącej teren drogi publicznej klasy zbiorczej, w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,0016 ha.

Powyższe oznacza, iż uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele:

- zabudowy produkcyjnej i usługowej, na powierzchni: 0,4506 ha;

- dróg publicznych, na powierzchni: 0,0215 ha.

Usytuowanie gruntów rolnych klasy III (tzw. kontur klasyfikacyjny) przedstawione zostało zarówno na mapie, na której sporządzono rysunek planu miejscowego, jak również w formie graficznej w ramach tzw. "Analizy warunków określonych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych" zamieszczonej na str. 3 uzasadnienia do podjętej uchwały.

1.3. Wbrew stanowisku Rady zawartym w ww. uzasadnieniu na str. 2, brak jest podstaw do uznania, że grunty rolne klasy III, położone w ramach terenu oznaczonego symbolem 9PU, spełniają warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zwalniające z konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Organ nadzoru poddał analizie tylko jeden warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ww. ustawy, bowiem niespełnienie tylko jednego warunku wyklucza już zastosowanie odstępstwa od uzyskiwania zgody. Należy w tym miejscu podkreślić, iż odstępstwo od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., wyraźnie wskazuje, że aby w sposób skuteczny z niego skorzystać, grunty podlegające ochronie nie mogą być położone w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca wyraźnie odsyła zatem do powołanej ustawy, a w konsekwencji także do kwalifikacji i nomenklatury wynikającej z tej ustawy w zakresie kwalifikacji dróg.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Mając na uwadze art. 4 pkt 2 u.d.p. (definicja drogi) w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy (definicja pasa drogowego) - odległość 50 m, zwalniająca z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne winna być liczona od granicy tegoż pasa.

Na rysunku planu miejscowego określono docelowy pas drogowy, stanowiący teren oznaczony symbolem planistycznym 04KDZ. Ponadto, na podstawie § 5 ust. 3 uchwały granice terenu 04KDZ stanowią granice terenów z przeznaczeniem pod realizację celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym.

Przyjmując, nawet w uproszczeniu, granice docelowego pasa drogowego drogi klasy zbiorczej to ich odległość liczona od zachodniej linii rozgraniczającej do zachodniej linii rozgraniczającej terenu oznaczonego symbolem 9PU wynosi od 94 m w części północnej do 97 m, w części południowej tegoż terenu. Stwierdzić należy przy tym, iż grunty klasy III występują nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie terenu stanowiącego drogę publiczną/ale również w pasie:

- od 57 m do 94 m, w części północnej,

- od 63 m 97 m, w części południowej,

licząc od zachodniej linii rozgraniczającej drogi 04KDZ, co oznacza brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., bowiem część gruntów rolnych wykracza poza 50 m pas liczony od granicy drogi publicznej, w ramach którego istnieje podstawa prawna do odstąpienia od wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia.

O ile zatem w odniesieniu do części gruntów rolnych klasy III przeznaczonej pod poszerzenie drogi zbiorczej, istnieje możliwość odstąpienia od wyrażenia zgody, o tyle nie ma takiej możliwości w odniesieniu do terenów przeznaczonych na cele zabudowy produkcyjnej i usługowej. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze, bez wymaganej zgody właściwego organu, stanowi istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością wadliwych ustaleń planistycznych.

W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 9PU, co umożliwi organowi wykonawczemu gminy ubieganie się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, z wykorzystaniem dotychczasowej procedury planistycznej, w związku z przepisem art. 28 ust. 2 u.p.z.p., bądź też umożliwi przeprowadzenie takiej delimitacji granic terenów z przeznaczeniem na cele inne niż rolne i leśne, która spełniać będzie wszystkie ustawowe przesłanki do odstąpienia od wyrażenia takiej zgody.

2. W odniesieniu do zarzutu wadliwości §7 ust.2 planu:

W § 7 ust.2 planu zastrzeżono, iż w obrębie chronionych stanowisk archeologicznych zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z. wynika, iż jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu stanowi § 4 pkt 4 r.z.p.p., który stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów; dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione.

Art. 7 Konstytucji RP zobowiązuje organy władzy publicznej do działania w granicach i na podstawie prawa. Wynika stąd, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W konsekwencji powyższego m.in. normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Tym samym niedopuszczalne jest dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Postanowienia § 7 ust.2 uchwały nie spełniają w/w wymagań w zakresie, w jakim nakazują przeprowadzenie badań archeologicznych. Postanowienia te wykraczają bowiem poza przyznane radom gmin kompetencje do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w granicach stanowisk archeologicznych.

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały bowiem wyczerpująco określone przez ustawodawcę m.in. w: art. 31 ust. 1a u.o.z. (kwestie związane z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań archeologicznych oraz ich dokumentacji oraz przypadki, w jakich w ogóle, zachodzi konieczność ich przeprowadzenia), art. 31 ust. 1a u.o.z. (obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne) w art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. (obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych).

Z kolei w dyspozycji art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. wynika, iż w planie miejscowym uwzględnia się m.in. ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Kwestionowane zapisy planu modyfikują przepis art. 31 ust. 2 u.o.z. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z nakładaniem obowiązków związanych z prowadzeniem badań archeologicznych.

Kwestionowane postanowienia uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego gminy.

Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów u.o.z., ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 r.z.p.p. nie można domniemywać wprowadzenia dodatkowych nakazów. Wprowadzając taki obowiązek, Rada przekroczyła zatem swoją kompetencję.

W przedmiotowej sprawie, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią modyfikację art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 u.o.z., jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W tej sytuacji uznać należy, iż ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 uchwały w zakresie w jakim nakazują przeprowadzenie badań archeologicznych, w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego, wychodząc również poza kompetencje do regulacji tej materii w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż w zaskarżonym planie doszło do zawarcia ustaleń bez podstaw prawnych, z istotnym naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego.

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 20 lutego 2020 r., Rada wniosła o:

1) oddalenie skargi w części dotyczącej postanowień odnoszących się do jednostki planistycznej 9PU,

2) uwzględnienie skargi w części, dotyczącej części tekstowej uchwały w zakresie ustaleń § 7 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania: "(...) wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych (...)".

Uzasadniając w/w stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do zarzutów skargi, dotyczących jednostki planistycznej 9 PU:

W obszarze planu występują grunty rolne III klasy bonitacyjnej (dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...]. Z przeprowadzonej przez organ analizy wynikało, iż grunty te nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l. ponieważ spełniają łącznie kryteria określone w ww. ustawie dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-III dla których w/w zgoda nie jest wymagana gdyż: (-) grunty te w całości położone są w obszarze zwartej zabudowy w rozumieniu ustawy, (-) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (położone są na styku z działkami budowlanymi), (-) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w ocenie Rady to początek granicy glebowego konturu klasyfikacyjnego nie może być położony w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej), (-) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (ich powierzchnia wynosi 0,4721 ha).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty grunty rolne klasy III w obszarze planu oznaczone jako PU zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie ze wskazanym w studium kierunkiem ich zagospodarowania.

2. Skarga jest natomiast zasadna w części, dotyczącej części tekstowej uchwały w zakresie ustaleń § 7 ust. 2 w odniesieniu do sformułowania: "(...) wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, (...)". Sformułowanie to nie powinno się znaleźć w części tekstowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167).

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności - w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego - wynika z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wniesioną skargę, kwestionującą zaskarżoną uchwałę w części odnoszącej się do jednostki planistycznej 9UP oraz §7 ust.2 należało uwzględnić w całości (tj. stwierdzić nieważność planu w części zaskarżonej skargą), albowiem w/w postanowienia naruszają prawo w sposób istotny.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części wskazanej w skardze prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontroli Sądu była ocena legalności:

a) postanowień planu, odnoszących się do jednostki terenowej 9 UP, pod kątem tego, czy postanowienia te nie naruszają reżimu ochrony gruntów rolnych, ustanowionego w przepisach u.o.g.r.l., co do zasady wymagającego dla przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I – III uprzedniego uzyskania na taką zmianę zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art.7 ust.2 pkt 1 ustawy);

b) postanowień §7 ust.2 pod kątem tego, czy postanowienie te nie narusza zakazu powtarzania w planie, czy też modyfikowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną instytucję prawną w sposób wyczerpujący i nie przewidujący w tym zakresie kompetencji dla organu uchwalającego plan miejscowy.

2. Stwierdzić należy, iż w odniesieniu do kwestii, czy utworzenie w planie jednostki planistycznej 9 UP nastąpiło z naruszeniem reżimu ochrony gruntów rolnych, tj. czy przy wyznaczaniu obszaru tej jednostki, złożonego z gruntów III klasy bonitacyjnej, nie przekroczono granic zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l., przewidzianego w art.7 ust.2a tej ustawy, zarysował się spór między stronami co do właściwej wykładni tego przepisu.

Art.7 ust.2a u.o.g.r.l. stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Wskazać przy tym należy, iż w art.4 pkt 29 ustawy zdefiniowano "zwartą zabudowę" jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W art.4 pkt 30 ustawy wskazano natomiast, iż przez "obszar zwartej zabudowy" rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

O ile oczywistym jest, iż przesłanki z pkt 1 – 4 muszą być spełnione łącznie (trafnie zatem wskazał Wojewoda, iż niespełnienie się co najmniej jednej z tych przesłanek uniemożliwia przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze bez wcześniejszego uzyskania przez organ planistyczny zgody z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l.) o tyle rozbieżność miedzy stronami wyraża się w tym, czy warunek przewidziany w art.7 ust.2a pkt 3 ustawy (tj. położenie terenu w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej) należy interpretować w ten sposób, że:

(-) w/w odległość stanowi najdalszą, graniczną odległość od pasa drogowego drogi publicznej, w jakiej musi się zawrzeć teren przeznaczony na cele nierolnicze na zasadzie art.7 ust.2a ustawy, wyznaczając tym samym najdalszą (tj. przeciwległą do zewnętrznej granicy pasa drogowego) granicę takiego terenu (zmianie przeznaczenia w tym trybie nie mogłaby zatem podlegać jakakolwiek część gruntu położonego poza linią 50 metrów od w/w zewnętrznej granicy pasa drogowego) – takie stanowisko zajmuje Wojewoda,

(-) w/w odległość stanowi jedynie najdalszą odległość, w jakiej musi się znaleźć ta granica obszaru przeznaczonego na cele nierolnicze, która jest najbliższa zewnętrznej granicy pasa drogowego, podczas gdy granica najdalsza de facto nie podlega żadnym rygorom odległościowym (limit taki wyznacza jedynie pośrednio limit powierzchni zmiany przeznaczenia, wynoszący 0,5 ha) – takie stanowisko zajmuje Rada.

Dylemat ten należy zdecydowanie rozstrzygnąć na rzecz wykładni art.7 ust.2a u.o.g.r.l., sformułowanej przez Wojewodę, jako zarówno odpowiadającej literalnej wykładni tego przepisu, jak i stanowiącej realizację zasady niestosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do przepisów mających charakter wyjątku od zasady (nie ulega bowiem wątpliwości, iż art.7 ust.2a u.o.g.r.l., umożliwiający zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze bez konieczności uzyskania zgody przewidzianej w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy, stanowi wyjątek od obowiązku uzyskania w/w zgody). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż art.7 ust.2a u.o.g.r.l. umożliwia uproszczoną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w pasie szerokości 50 metrów wyznaczonym od zewnętrznej granicy pasa drogowego drogi publicznej (po jednej lub po obu stronach tej drogi), tak iż zewnętrzna granica pasa drogowego stanowi jednocześnie jedną z granic obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia, podczas gdy przeciwległa do niej linia zakreślona w odległości 50 metrów od tej granicy – zewnętrzną, nieprzekraczalną granicę tego obszaru.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić argumentację skargi, iż jednostka planistyczną 9 PU została wyznaczona z naruszeniem art.7 ust.2a pkt 3 u.o.g.r.l., albowiem objęła ona grunty rolne o klasie bonitacyjnej III, położone dalej niż 50 metrów od zewnętrznej granicy pasa drogowego drogi publicznej.

3. W pełni podzielić należy zastrzeżenia skargi (zreferowane na wstępie) co do wadliwości §7 ust.2 uchwały (z którymi zgodziła się Rada), regulującego kwestię przeprowadzania badań archeologicznych, stanowiącą przedmiot regulacji u.o.z. Postanowienia § 7 ust.2 uchwały wykraczają bowiem poza przyznane radom gmin kompetencje do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w granicach stanowisk archeologicznych.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.