Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2900/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/19 w sprawie ze skargi A.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A.D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków podmiotów leczniczych na działalność m.in. w zakresie zakładu rehabilitacji leczniczej, zakładu opiekuńczo-leczniczego i zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego oraz świadczącego usługi jako dom opieki społecznej m.in. z możliwością stałego pobytu dla osób starszych, z możliwością podpiwniczenia tych budynków, oraz budowie szamba szczelnego, docelowo przyłącza do sieci kanalizacyjnej na terenie działki nr [...], położonej w gmina W.

Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zakwestionowane postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 75, poz. 1982 ze zm.), a także w granicach rezerwatu przyrody "Świder" ustanowionego na mocy zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 16 stycznia 1978 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody, dla którego obowiązują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.). Wyjaśnił także, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Jednakże organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowana inwestycja koliduje z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, bowiem przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegu rzeki. Prawidłowo zwrócono uwagę na niewłaściwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu rzeki. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że nieprzekraczalna linia zabudowy (by zachować pas szerokości 100 m od brzegu rzeki) powinna zostać wyznaczona od najbliższego, najbardziej wysuniętego punktu brzegu ww. cieku, znajdującego się na granicy działek nr [...] i [...]. Jest to punkt tożsamy z literą "I" na załączniku nr 2 do projektu decyzji. Powyższe oznacza, że w tym przypadku nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać wyznaczona za istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem, który znajduje się ok. 84 m od brzegu rzeki.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący A.D. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochrony przyrody w zw. z art. 220 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 oraz przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i art. 136 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga okazała się zasadna. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że skarżący już występował o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowej działce, tylko dla innej inwestycji polegającej na budowie domu opieki społecznej, z możliwością podpiwniczenia tego budynku oraz budowie szamba szczelnego. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji na tej nieruchomości, była także przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2887/18 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zauważono, iż skład rozpoznający niniejszą skargę podzielił argumentację Sądu wyrażoną w powołanym wyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r.

W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13. Na terenie zaplanowanym do zainwestowania, zgodnie z tekstem rozporządzenia, obowiązują zakazy, ale nie ma w nim zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ właściwy ds. wydawania decyzji o warunkach zabudowy sporządził analizę urbanistyczną, której wyniki stanowią załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy tej wynika, że projektowaną zabudowę należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 10 m od drogi gminnej oraz w odległości nie mniejszej niż 100 m od rzeki – załącznik graficzny nr 2. Z załącznika graficznego wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości mniejszej niż 100m od rzeki. Linia zabudowy nie jest linią prostą, ale wygiętą i tym samym dopasowaną do linii brzegowej rzeki. Oznacza to, że jej usytuowanie względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględnia 100 m odległość. Skoro w projekcie decyzji ustalono, że przy lokowaniu budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki oznacza to, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości i nie było podstaw, aby kwestionować treść załącznika graficznego do projektu decyzji.

Nadto Sąd podzielił generalny argument, że w podobnym stanie faktycznym organ powinien zachować się w podobny sposób. Złożona przez skarżącego decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. istotnie dotyczy tej samej działki objętej planowaną obecnie inwestycją tj. działki o nr ewid. [...]. Wynika z niej, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska milcząco uzgodnił projekt tej decyzji.

Końcowo Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną. Organ zadba o to, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniało przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a. w tym realizowało wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Dodatkowo strona powinna dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapę w skali 1:1000, która nie będzie – jak w niniejszej sprawie – przeskalowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1/ dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, w sytuacji gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszczał budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktów niewynikających z akt sprawy tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13, bowiem z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, by nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegała w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki, i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z projektu decyzji wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyrysowana w sposób dopuszczający zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób merytoryczny podstaw podjętego w wyroku rozstrzygnięcia tj. jedynie wymieniono przepisy k.p.a. jakie organy administracji naruszyły, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bez żadnego jednak uzasadnienia dla tego stanu rzeczy, tym samym nie wyjaśniono w ogóle jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tych przepisów, pomimo że podstawą wydania wyroku było naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy pierwszej i drugiej instancji wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu, tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. skarżący (inwestor) wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Uzupełnienie stanowiska inwestora zostało przedstawione w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, w okolicznościach tej sprawy, odpowiada prawu.

Na wstępie zaznaczyć należy, co Sąd pierwszej instancji zauważył w motywach zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowa sprawa jest kolejną tożsamą sprawą dotyczącą odmowy uzgodnienia przez skarżący kasacyjnie organ projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr [...] położonej w gminie W. Sprawa o której wspominał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zakończona wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2887/18, dotyczyła nie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (co błędnie wskazano w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji), lecz postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji na działce nr [...] domu opieki społecznej oraz budowy szczelnego szamba. Ww. wyrokiem wyeliminowano z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przywołanej wyżej inwestycji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 942/19 oddalił wniesioną przez organ skargę kasacyjną.

Natomiast przedmiotem kontroli legalności dokonanej w tej sprawie było ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków podmiotów leczniczych na działalność m. in. w zakresie zakładu rehabilitacji leczniczej, zakładu opiekuńczo-leczniczego i zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego oraz świadczącego usługi jako dom opieki społecznej m.in. z możliwością stałego pobytu dla osób starszych, z możliwością podpiwniczenia tych budynków oraz budowie szamba szczelnego na działce nr [...] położonej w gminie W.

Powodem odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji było niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy od brzegu rzeki [...]. Zdaniem organu odwoławczego nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać wyznaczona od najbliższego, najdalej wysuniętego punktu brzegu ww. cieku znajdującego się na granicy działek nr [...] i [...] (tożsamy z litera "I" na załączniku nr 2 do projektu decyzji). Oznacza to, że linia zabudowy winna zostać wyznaczona za istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem, który znajduje się około 84 m od brzegu rzeki [...] (tak na stronie 5 zaskarżonego postanowienia). Tym samym uznano, iż przedłożony projekt decyzji dopuszcza realizację inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], a w konsekwencji narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, a to zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Pogląd ten został zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że z uwagi na kształt linii brzegowej rzeki [...] dopasowano do niej nieprzekraczalną linię zabudowy planowanego obiektu, która nie jest linią prostą, ale wygiętą i tym samym właśnie dopasowaną do linii brzegowej rzeki (strona 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uznano w tych okolicznościach, że usytuowanie tej linii zabudowy względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględnia 100 m odległości. Poza tym Sąd pierwszej instancji powołując się na przepis art. 17 ust. 1 pkt 7a ustawy o ochronie przyrody wyraźnie zaznaczył, że przy lokowaniu tego budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki, co oznacza, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można, w okolicznościach tej sprawy, skutecznie uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny, iż w sprawie tej nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (zarzut nr 1 naruszenia prawa materialnego). Wprost przeciwnie Sąd pierwszej instancji orzekał w tej sprawie z uwzględnieniem nie tylko art. 17 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ale również powołanego w kasacji § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tyle tylko, że odmiennie od organów administracji ocenił stan faktyczny w zakresie metody liczenia przedmiotowej odległości 100 m od linii brzegowej rzeki [...].

W okolicznościach tej sprawy nie jest sporne, iż z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak i wskazanego w skardze kasacyjnej § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka wynika zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych (naturalnych) zbiorników wodnych. Zauważyć należy, iż ww. przepis nie odnosi się do ustanowionego w nim zakazu zabudowy, poprzez odwołanie się "do granicy działki jeziora, rzeki lub zbiornika wodnego", lecz wskazuje na linię brzegu tych wód, od którego należy liczyć stumetrowy pas, w którym wykluczona jest zabudowa. Ustalenie zatem przebiegu linii brzegowej jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, rzutującym na ocenę spełnienia przesłanki uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż obowiązujące Prawo wodne (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r.) w art. 220 ust. 1 stanowi, iż linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (podobnie było w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Zatem linię brzegową stanowi krawędź rzeki, a ta w tej sprawie, co nie jest kwestionowane, nie jest linią prostą, ale wygiętą – co obrazuje załącznik nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, podzielając argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w tożsamej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2887/18, przyjął że wygięta linia brzegowa oznaczona punktami I (najdalej wysunięty), H, G, F oraz E (najniżej położona) odwzorowana została następnie w zakresie oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględniającym 100 m odległości. Tym samym wykładnia gramatyczna ww. przepisów nie wykluczała przyjęcia takiego stanowiska jakie zajęto w tej sprawie i pozwalała na ustalenie takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla spornej inwestycji uwzględniając 100 m od linii brzegowej rzeki w każdym jej położeniu. W tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienia przedmiotowego zakazu budowania w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, skoro jak wyżej zaznaczono Sąd ten wyraźnie zaznaczył, że przy lokowaniu spornego budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki co oznacza, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości.

Odmienne stanowisko organów orzekających w sprawie, co już wyżej zaznaczono, wynikało z przyjętej metody liczenia przedmiotowej odległości 100 m od linii brzegowej rzeki [...] w ramach której uznano, iż nieprzekraczalna linia zabudowy w załączniku nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznaczająca odległość 100 m od linii brzegowej winna być liczona od najbliższego -najbardziej wysuniętego punktu brzegu rzeki. Mając na uwadze to, że linia brzegowa rzeki [...] przebiega po łuku, jest linia wygiętą, a różnica pomiędzy najniżej i najwyżej położonym punktem tejże linii brzegowej jest znaczna, co wynika z akt sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez organy metoda liczenia spornej odległości 100 m w tej sprawie jest metodą najbardziej niekorzystną dla inwestora. Pomimo tego organy orzekające w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego przyjęły taki sposób liczenia tej odległości. Jest to o tyle istotne, że przywołany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. ani żaden inny nie statuuje takiej zasady dokonywania pomiaru spornej odległości 100 m licząc ją wyłącznie od najbardziej wysuniętego punktu brzegu. Przepisy Prawa wodnego wskazane wyżej stanowią, iż liczy się tę odległość od krawędzi brzegu rzeki. Skoro organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – art. 7 Konstytucji, to kwestia ta winna być precyzyjnie wyjaśniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ze wskazaniem odpowiednich norm prawa, które pozwalają na wyprowadzenie takich twierdzeń, co nabiera dodatkowego znaczenia w sytuacji gdy powoduje to negatywne konsekwencje dla strony. Zatem gdy krawędź rzeki, jak w tej sprawie, ma zmienny kształt, to sposób przyjętego liczenia przedmiotowej odległości 100 m winien być precyzyjnie uzasadniony w motywach rozstrzygnięcia, czego w tej sprawie zabrakło, albowiem bez wymaganego omówienia tej kwestii rozstrzygnięto, że sporną odległość 100 m należy liczyć od najbardziej wysuniętego punktu brzegu.

Ponadto skarżący przed Sądem pierwszej instancji powoływał się na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy, którą Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. milcząco uzgodnił, a jak wskazywał skarżący wydana ona została dla działki nr [...] w podobnym stanie faktycznym i prawnym (z podobnym do tej sprawy wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy). Należy zauważyć, iż art. 2 Konstytucji wyraża szerzej rozumianą zasadę proporcjonalności działania władz publicznych, a która wyraża się w zakazie arbitralnego traktowania jednostek oraz szerszej kwestii, zakazu nadmiernej ingerencji państwa w stosunki społeczne. Wówczas powracamy w przypadku art. 2 do wymagań jakościowych stawianych władzy publicznej przy stanowieniu, ale również i stosowaniu prawa. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, podobnie jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, nie zawierało prawidłowego uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie wskazano, że uzasadnienie rozstrzygnięcia ma przekonać stronę o racjach jakie legły u podstaw takiego, a nie innego stanowiska.

Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowany stan faktyczny sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a związany z nieprawidłowym ustaleniem, w okolicznościach tej sprawy, odległości 100 m od linii brzegowej, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzasadniał przyjęcie w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7a rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka – patrz: strona 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie wskazane wyżej naruszenie zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego winno uzasadniać zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdy tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., jednakże brak wskazania pełnej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo. Ujawnione zaś wyżej naruszenia prawa związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie pozwalały na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie wniesionej skargi na tej podstawie. Natomiast podniesione naruszenia prawa materialnego jak i procesowego pozwalały uznać, w okolicznościach tej sprawy, że istnieje potrzeba zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i wydanego w granicach tej sprawy postanowienia pierwszoinstancyjnego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Dotąd powiedziane nie pozwala podzielić przywołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego opisanych w jej petitum jako II pkt 1, 2 i 3.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło przed Sądem pierwszej instancji do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA (patrz: wyrok z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1803/16) przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. adresowany jest do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego, albowiem Sąd pierwszej instancji w ramach przedstawionych akt sprawy i w oparciu o stan faktyczny z nich wynikający odmiennie od tego co przyjął w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że w okolicznościach tej sprawy nieprzekraczalna linia zabudowy nie została wrysowana w sposób dopuszczający zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki. Tym samym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, Sąd ocenił odmiennie przedstawiony materiał dowodowy, a takiego działania nie można wiązać z naruszeniem normy art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mimo że Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się w nim pewnych nieścisłości – w szczególności powołując się na sprawę o sygn. IV SA/Wa 2887/18 (strona 7 uzasadnienia) błędnie oznaczył ją jako dotyczącą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdy tymczasem dotyczyła ona postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy też nie powołał pełnej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz art. 204 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.