Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2597/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 499/12 w sprawie ze skargi Prezydenta M. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2597/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Prezydenta Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zarządzeniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Z. , na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odwołał M. O. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. z dniem 8 marca 2012 r. bez wypowiedzenia. Jednocześnie organ wskazał, że z dniem 8 marca 2012 r. utraciło moc zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydenta Miasta Z. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. wraz z pełnomocnictwem stanowiącym załącznik do tego zarządzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru stwierdził, że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jednakże zarządzenie nie zostało w żaden sposób uzasadnione w momencie jego wydania i doręczenia odwołanemu dyrektorowi, co sprawia, że nie poddaje się ono kontroli z punktu widzenia legalności, bowiem nie sposób z jego treści odczytać, jakimi motywami kierował się organ w momencie jego wydania, a co za tym idzie, zbadanie, czy okoliczności odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska mają charakter szczególnie uzasadnionego przypadku i czy wypełniona została przesłanka określona w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym podstawę prawną wydanego zarządzenia.

Wojewoda Lubuski wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny braku uzasadnienia zarządzenia pozostaje fakt, że z treści pisma skierowanego do Lubuskiego Kuratora Oświaty z dnia 28 lutego 2012 r. ma wynikać wystarczające uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia. Wskazana w nim przyczyna odwołania - niewypełnienie polecenia służbowego polegającego na przeniesieniu miejsca wykonywania statutowej działalności Samorządowego Ośrodka Doskonalenia i Doradztwa do budynku Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. - powinna się bowiem znajdować się w treści samego zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora. Zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Natomiast ogólnikowe powołanie treści przepisu nie spełnia standardów prawidłowego uzasadnienia aktu o odwołaniu dyrektora szkoły i skutkuje jego nieważnością. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie - na zasadzie analogii legis - wymogów z art. 107 § 3 kpa oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 kpa), tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Ponadto Wojewoda Lubuski wskazał, że wątpliwości budzi uznanie wskazanych przez Prezydenta Miasta Z. w piśmie do Lubuskiego Kuratora Oświaty przyczyn odwołania dyrektora CKUiP za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prezydent Miasta Z. podniósł zarzut naruszenia art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że dyrektor Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego przed otrzymaniem odwołania ze stanowiska nie miał możliwości wypowiedzenia się co do faktów stanowiących podstawę jej odwołania oraz nie otrzymała uzasadnienia wręczonego odwołania, a także art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierało w swojej treści uzasadnienia. Organ wskazał, że zarzut Wojewody zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uzasadnienie odwołania winno być zawarte w samej treści zarządzenia nie znajduje oparcia w przepisach ustrojowych samorządu gminnego, bowiem organy gminy podejmują uchwały i zarządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z obowiązującymi zasadami techniki legislacyjnej, a uzasadnienie do tych przepisów sporządza się odrębnie (§ 131 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej "). Zarządzenie zostało wydane zgodnie z techniką legislacyjną, a zainteresowana została poinformowana o przyczynach odwołania ze stanowiska przy wręczaniu odwołania, więc zarzut arbitralności nie jest zasadny. Ponadto zdaniem skarżącego trudny też do obrony jest zarzut Wojewody, że odwołanie dyrektora nie było poprzedzone jej czynnym udziałem i brakiem możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, a podane w piśmie do Kuratora przyczyny odwołania nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust, 1, pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jako podstawy odwołania dyrektora szkoły.

Analizując treść art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Sąd doszedł do przekonania, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. W takim zaś ujęciu pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jako pojęcie ogólne, winno być interpretowane wąsko. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia.

Odnosząc powyższe wywody do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że dokonana przez Wojewodę Lubuskiego ocena zarządzenia Prezydenta Miasta Z. jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze - zgodne z prawem, albowiem zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. w istotny sposób narusza dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Zarządzenie nie zawierało bowiem żadnego uzasadnienia, pozwalającego na odtworzenie przyczyn odwołania M. O. z zajmowanego stanowiska. Tymczasem brak uzasadnienia uniemożliwia zarówno organowi nadzoru, jak również sądowi merytoryczne skontrolowanie tego aktu, w szczególności w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Brak uzasadnienia uniemożliwia dokonanie oceny legalności oraz powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd zauważył, że organ nadzoru ustosunkował się do podniesionych w piśmie skierowanym do Lubuskiego Kuratora Oświaty przyczyn odwołania dyrektora CKUiP stwierdzając, iż budzi wątpliwości czy spełniają one warunki pozwalające na zakwalifikowanie ich jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie jest to bowiem przypadek nagły, czy też przypadek istotnego naruszenia przepisów prawa, który uniemożliwiałby dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Z. , reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione", upoważniające organ do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego;

b) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenie rażąco narusza prawo skutkując jego nieważnością;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności niepełne przedstawienie stanowiska strony skarżącej poprzez pominięcie jej stanowiska zawartego w piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2012 r. i brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawartych w tym piśmie;

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak własnych ustaleń Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie dowodu skarżącego, że odwołana dyrektor otrzymała uzasadnienie do zarządzenia o odwołaniu z funkcji, a forma uzasadnienia nie narusza zasad legislacji skutkującym jego nieważnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że uzasadnienie do zarządzenia wręczono dyrektor wraz z odwołaniem ze stanowiska, a potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach sprawy. Uzasadnienie stanowiło treść pisma skierowanego do Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wlkp. W takim stanie faktycznym WSA stwierdził bezzasadnie, że zarządzenie nie było uzasadnione, co uniemożliwiało dokonanie oceny jego legalności. Wręczone odwoływanej dyrektor uzasadnienie nie mogło odbiegać treścią od złożonego do Kuratora Oświaty, więc stanowisko WSA, że zarządzenie nie miało uzasadnienia i nie poddawało się ocenie legalności jest niezgodne ze stanem faktycznym. WSA w uzasadnieniu wyroku nie poddał analizie przyczyn odwołania, mimo że zostały one podane i uzasadnione w wyjaśnieniach skierowanych do Kuratora Oświaty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku nie pozwala poznać przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia ani prześledzić toku rozumowania Sądu. Sąd nie odniósł się także do zarzutów skarżącego, że odwołana dyrektor otrzymała uzasadnienie odwołania, a przed skierowaniem pisma do Kuratora Oświaty odmówiła rozmowy z naczelnikiem wydziału oświaty, gdy została wezwana do wyjaśnienia odmowy przeniesienia placówki.

Powołując takie argumenty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione", upoważniające organ do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1. odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust 2a.

2. może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia - w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...).

Jak wynika z cytowanego przepisu organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania.

Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. Nie dotyczy jednak negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. W judykaturze niekwestionowany jest pogląd, że przewidziana w tej normie prawnej regulacja jest instytucja wyjątkową, a w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora, nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował. Nie ulega przy tym wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu, wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, że akt odwołujący dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. Podkreśla się także, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest znaczna, jednak niepełna, jako że organ musi uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zarządzenia wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pociąga za sobą obowiązek jego doręczenia dyrektorowi szkoły łącznie z zarządzeniem. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w ślad za Wojewodą Lubuskim, zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 marca 2012 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Uzasadnieniem tym nie może być bowiem pismo skierowane do Lubuskiego Kuratora Oświaty, nawet jeśli zostało ono w terminie późniejszych doręczone zainteresowanej wraz z aktem odwołania ze stanowiska dyrektora. Stąd na aprobatę zasługuje konkluzja, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze skutkiem natychmiastowym nie zawierało uzasadnienia, a jego brak uniemożliwiał skontrolowanie tego aktu w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie został prawidłowo sformułowany. Brak uzasadnienia zarządzenia czynił bowiem niemożliwym ocenę przez Sąd I instancji, jak i organ nadzoru motywów, jakimi kierował się organ przy odwoływaniu ze stanowiska dyrektora placówki i taka ocena nie została dokonana. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnego przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu odwołania dyrektora, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Z. rażąco narusza prawo w sposób skutkujący jego nieważnością, to należy stwierdzić, że prawidłowo powołana podstawa kasacyjna wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnego przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym rozumianego jako jednostka redakcyjna powoduje, że nie można mówić o prawidłowo skonstruowanej podstawie kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do argumentów autora skargi kasacyjnej w kwestii braku naruszenia przez Prezydenta Miasta Z. prawa w stopniu rażącym, a więc uzasadniającym stwierdzenie nieważności spornego zarządzenia. Otóż, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarządzenia organu gminy niezgodne z prawem są nieważne, o czym stwierdza organ nadzoru. Z treści powyższego przepisu wyraźnie wynika, że formą eliminowania sprzecznych z prawem zarządzeń organów gminy jest stwierdzenie ich nieważności, przy czym – odmiennie niż w przypadku decyzji administracyjnych – ustawodawca nie wymaga, aby uchybienie przepisom prawa miało charakter rażący. Nie sposób natomiast uznać, że w przypadku wydania zarządzenia o odwołaniu M. O. ze stanowiska dyrektora, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, skoro brak stosownego uzasadnienia powoduje brak możliwości merytorycznego skontrolowania jego zasadności.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności pominięcie dowodu, że odwołana dyrektor placówki otrzymała uzasadnienie do zarządzenia. Zarzut ten należy uznać za bezpodstawny.

W aktach sprawy znajduje się kopia pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 lutego 2012 r., skierowanego do Lubuskiego Kuratora Oświaty, zawierającego prośbę o wydanie opinii w sprawie odwołania M. O. ze stanowiska dyrektora. Nie ulega wątpliwości, że wystąpienie do Kuratora o opinię zawiera motywy odwołania dyrektora ze stanowiska, jednak pismo to nie może być utożsamiane z uzasadnieniem zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska, nawet jeśli zostało ono doręczone osobie zainteresowanej. Wymóg uzasadnienia zarządzenia przez organ gminy oznacza bowiem obowiązek sporządzenia uzasadnienia konkretnego aktu i skierowania go do adresata tego aktu, który może się z nim zapoznać. Wymogu tego, jak wskazano wcześniej, nie spełnia doręczenie kopii pisma z dnia 28 lutego 2012 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak własnych ustaleń Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych. Zarzut niedokonania przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych należy zatem uznać za nieprawidłowo sformułowany.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku pisma procesowego i nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do jego treści, to jest on nieskuteczny z dwóch powodów. Po pierwsze, chybione jest powoływanie się na naruszenie przepisów art. 145 p.p.s.a., skoro przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie nadzorcze, a zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego w stosunku do rozstrzygnięć nadzorczych uregulowany został w art. 148 p.p.s.a., nie zaś art. 145 p.p.s.a. Po wtóre, brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów i argumentów strony skarżącej i niedokonanie ich merytorycznej analizy, mogą być podniesione w ramach podstawy kasacyjnej tylko wówczas, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał, nie sposób zatem uznać zarzutu za prawidłowo skonstruowany.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.