Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1204/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 487/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 487/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Zarząd, organ lub IZ), decyzją z 6 października 2015 r. zobowiązał [...] , - dalej: strona lub beneficjent - do zwrotu środków w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami (decyzja z 6 października 2015 r.). Środki te wypłacono na projekt pn. Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez pozyskanie innowacyjnej technologii wykorzystywanej do produkcji kruszyw drogowych do żwirowni [...] , realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie z 3 grudnia 2009 r. ze zm., współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa. Decyzję doręczono na adres wskazany w CEIDG w dniu 7 października 2015 r. Jej odbiór potwierdził Laborant Zakładowy firmy. Z uwagi na brak złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja stała się ostateczna w dniu 21 października 2015 r.

Beneficjent w dniu 7 stycznia 2016 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 6 października 2015 r.

W uzasadnieniu podkreślono, że strona o postępowaniu dowiedziała się w dniu 28 grudnia 2015 r., a wcześniej nie brała w nim udziału bez własnej winy. Cała korespondencja w sprawie nie została beneficjentowi doręczona w sposób prawidłowy, a tym samym skutecznie. Strona podkreśliła, że jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, a zatem doręczenie wszelkich pism w postępowaniu powinno nastąpić zgodnie z art. 39, art. 42, art. 43 oraz art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: kpa). Zatem wszelkie pisma należało doręczać na adres miejsca zamieszkania, bądź w miejscu pracy, do rąk osoby upoważnionej. W piśmie z 7 stycznia 2016 r. strona zwróciła się o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

IZ postanowieniem z dnia 9 lutego 2016 r. wznowiła postępowanie administracyjne zakończonego ostateczną decyzją z 6 października 2015 r..

Następnie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego stwierdził niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną organ powołał art. 134 kpa w zw. z art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885, ze zm., dalej: ufp) w zw. z art. 113 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., nr 157, poz. 1241, ze zm., dalej: Pwufp) w zw. z 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392, ze zm.).

W uzasadnieniu organ podniósł, że pracownik IZ w dniu 18 grudnia 2015 r., przed przekazaniem wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego organowi egzekucyjnemu, skontaktował się telefonicznie z beneficjentem w celu ustalenia, czy zaległość zostanie zwrócona. W rozmowie telefonicznej beneficjent oświadczył, że nie miał wiedzy na temat toczącego się wobec niego postępowania administracyjnego i wydanej decyzji o zwrocie środków. W dniu 28 grudnia 2015 r. w siedzibie IZ stawił się pełnomocnik strony w celu zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej.

Organ wyjaśnił, że odwołanie strony jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa, jeżeli decyzja nie została doręczona stronie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Beneficjent bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w związku z powyższym, nie miał wiedzy na temat wydanej w I instancji decyzji. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 kpa). Dopóki zatem decyzja taka nie zostanie stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, dopóty nie może być ona przedmiotem postępowania odwoławczego. Postanowieniem z 9 lutego 2016 r., IZ stwierdziła, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, z powodu doręczenia korespondencji osobie nieupoważnionej. Powyższe stanowi uchybienie formalne, a nie materialne, postępowania. Wobec beneficjenta wznowiono postępowanie administracyjne, a podstawą wznowienia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie beneficjent, któremu nie została doręczona decyzja, wniósł jednocześnie o wznowienie postępowania i odwołanie od decyzji. Natomiast zgodnie z art. 129 § 2 kpa strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Termin z tego przepisu, dotyczący wniesienia odwołania, odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Jest on liczony od doręczenia decyzji, a zatem z braku jej doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie, tj. po "uostatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stabilność decyzji powoduje, że w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, tj. nie otrzymała zawiadomienia lub rozstrzygnięcia, przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. Nie wpływa to jednak na byt prawny decyzji, która została wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym taką wadą.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie podniósł, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie doprowadziło do wyeliminowania decyzji z dnia 6 października 2015 r. w przedmiocie zwrotu płatności. W dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania i strona ma interes prawny w kontynuowania postępowania w trybie zwykłym. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, który z naruszeniem art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest zagadnienie o charakterze procesowym. W związku z tym WSA nie badał zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu płatności. Zakresem kognicji nie jest objęte postępowanie wznowieniowe. Z powołaniem się na treść art. 134 k.p.a. organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w ww. przepisie rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji.

W ocenie WSA, strona była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Nie można zgodzić się z Organem, że zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem badanie przesłanek do wznowienia postępowania. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter odrębny. Strona złożyła oprócz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również wniosek o wznowienie postępowania. Oba wnioski dotyczyły decyzji z dnia 6 października 2015 r. Każdy z wniosków jest procedowany odrębnie. Bez rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi do Sądu. Przedmiotem obu postepowań była decyzja z dnia 6 października 2015 r. dotycząca zwrotu płatności. Postępowanie w trybie z zwykłym i nadzwyczajnym nie mogą się toczyć równolegle.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W wyroku NSA z 24 stycznia 2008 r., I FSK 153/07 wskazano, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może się spotkać z odmową, mimo wcześniejszego, złożenia skargi do sądu administracyjnego, natomiast wszczęte postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.) do czasu zakończenia sprawy sądowej. W ten sposób nie pozbawi się podatnika możliwości wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym wad decyzji, których nie mógł usunąć sąd".

Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i orzeczenia co do istoty tj. oddalenia skargi w całości. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.

1. art. 134 k.p.a. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ w ustalonym stanie faktycznym nieprawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., sprowadzające się do niewłaściwego uznania przez Sąd I instancji, że:

1. Nie zaistniała przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ostatecznej decyzji Organu nr 19/2015 z 6 października 2015 r. (ostateczna decyzja zwrotowa);

2. Organ utożsamiał przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania z faktem prowadzonego przez Organ postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja zwrotowa,

gdy tymczasem Organ wiązał przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania z brakiem możliwości odwołania się od ostatecznej decyzji administracyjnej,

co skutkuje nieprawidłowym stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, dotyczącym naruszenia przez organ art. 134 k.p.a.

2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Organ w ustalonym stanie faktycznym nieprawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a., sprowadzające się do niewłaściwego uznania przez Sąd I instancji, że:

1. uprawnienie strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest związane z faktem, iż postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie doprowadziło do wyeliminowania ostatecznej decyzji zwrotowej, a zatem błędnym przyjęciem, że nadal istnieje przedmiot postępowania, podczas gdy postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie zakończyło się, a ostateczna decyzja zwrotowa pozostaje w mocy;

2. strona miała prawo wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ostatecznej decyzji zwrotowej w związku z którą Organ postanowieniem z 9 lutego 2016 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne, podczas gdy przepis art. 16 § 1 k.p.a. umożliwia eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego wyłącznie w trybach nadzwyczajnych,

co skutkuje nieprawidłowym stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, dotyczącym naruszenia przez Organ art. 134 k.p.a.

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 op wyrażające się w mylnym wskazaniu przez Sąd I instancji (poprzez odwołanie do zacytowanego przez Sąd I instancji wyroku NSA z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt. I FSK 153/07), iż Organ zobowiązany był zastosować się do dyspozycji art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, gdy tymczasem przepisy Ordynacji podatkowej (Dział IV) nie mają zastosowania do postępowań prowadzonych przez zarząd województwa warmińsko-mazurskiego na podstawie przepisów z.p.p.r. w zw. z d.u.f.p.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a co z tym związane nie wskazanie przez Sąd I instancji sposobu dalszego postępowania Organu, oceny prawnej, jaką Organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co wyraża się w:

1. Poprzestaniu przez Sąd I instancji wyłącznie na przytoczeniu art. 56 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania; postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, który nie ma zastosowania do organu administracji publicznej, a jest skierowany do sądu administracyjnego i powinien być uwzględniany przez sąd z urzędu;

2. Wskazaniu przez Sąd I instancji przepisu art. 201 § 1 pkt 2 op bez określenia, dlaczego i w jaki sposób Organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy miałby procedować w oparciu o ww. przepis prawa;

3. Wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkującej brakiem konsekwencji Sądu I instancji, który z jednej strony zarzuca Organowi, iż wiązał on niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z faktem prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia (dotyczącego tej samej ostatecznej decyzji zwrotowej), a z drugiej strony stwierdza, iż uprawnienie Skarżącego do odwołania się od ostatecznej decyzji zwrotowej w trybie "zwyczajnym" wynikało z faktu zakończenia postępowania wznowieniowego które nie doprowadziło do wyeliminowania ostatecznej decyzji zwrotowej.

3. Art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zakresie niewłaściwego obliczenia kosztów postępowania, na które składały się:

1. wpis od skargi (zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193, ze zm.) wpis w przypadku postanowień wydawanych wtoku postępowania administracyjnego wynosi 100 zł,

2. opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł,

3. wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł (stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz. U z 2015 r., poz. 1800), co daje kwotę 597 zł, a nie jak wskazał Sąd I instancji 697 zł.

Tym samym Sąd I instancji w sposób niezgodny ze wskazanymi powyżej przepisami regulującymi koszty postępowania obliczył je.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nadto ocena podniesionych w niej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.sa. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznawane są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów formalnych czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie treść normy prawa materialnego wyznaczała kierunek i zakres postępowania, a z podniesionych zarzutów oraz towarzyszącej im argumentacji wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 i art. 16 k.p.a. W tym też kontekście sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ przyjęty w sprawie za podstawę orzekania stan faktyczny był niesporny. Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji było postanowienie Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozparzenie sprawy – własnej decyzji z 6 października 2015 r. nr [...]dotyczącej zwrotu środków przeznaczonych na projekt. Decyzja ta, po jej wydaniu przez organ w dniu 6 października 2015 r. i nieprawidłowym doręczeniu stronie na adres wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na skutek jej odebrania przez pracownika skarżącego i bezskutecznego upływu terminu do jej zaskarżenia stała się ostateczna w dniu 21 października 2015 r. Strona po uzyskaniu informacji o wydaniu tej decyzji w dniu 18 grudnia 2015 r. złożyła dwa odrębne wnioski dotyczące: 1) wznowienia postępowania oraz 2) ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie tej samej decyzji z dnia 6 października 2015 r. Organ postanowieniem z dnia 9 lutego 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji z przyczyn przedmiotowych tj. braku przedmiotu zaskarżenia wobec "ustatecznienia" się decyzji dotyczącej zwrotu środków.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie doprowadziło do wyeliminowania decyzji IZ z 6 października 2015. w przedmiocie zwrotu płatności, a zatem w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania i strona skarżąca ma interes prawny w kontynuowaniu postępowania zwykłego. Dodał, że postępowanie w trybie zwykłym i nadzwyczajnym nie mogą się toczyć równolegle. W oparciu o przytoczoną argumentację nie zaaprobował stanowiska organu, który stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji ostatecznej.

W tym miejscu należy wskazać, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.), która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i której nie doręczono decyzji, nie ma prawa do wniesienia odwołania, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia. Może ona jedynie w takim przypadku wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić należy się z organem skarżącym kasacyjne, że w doktrynie, jak też orzecznictwie, został wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenie jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom, które brały udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu tj. po "ustatecznieniu" się decyzji, stronie której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2005 r., s. 581). Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie, tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania (por. wyrok: WSA w Gdańsku z 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 62/10, WSA we Wrocławiu z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 84/11).

Innymi słowy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. II SA/ Gd 279/10). Taki pogląd jest również wyrażany w doktrynie (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2019. Teza 8 do art. 134 k.p.a.).

Z przedstawionym poglądem koresponduje stanowisko sądów administracyjnych, potwierdzających tezę, że decyzja może zostać doręczona wyłącznie jeden raz. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tyko w przypadkach i w trybie określonym w k.p.a. Mianem decyzji ostatecznych Kodeks określa decyzje, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z zasady tej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi, wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja o zwrocie środków z dnia 6 października 2015 r. weszła do obrotu prawnego i pomimo jej niewłaściwego doręczenia uzyskała walor ostateczności. NSA w wyroku z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10 wskazał, że związanie organu decyzją następuje także w sytuacji wadliwego doręczenia decyzji, bowiem art. 110 k.p.a. wyraźnie traktuje o doręczeniu, a nie doręczeniu skutecznym. Tożsame stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, wskazując, iż czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne, niezależnie od prawidłowości doręczenia. Przepisy k.p.a. łączą prawo do skutecznego wniesienia odwołania z faktem doręczenia decyzji a nie dowiedzenia się o jej treści. Nadto należy podkreślić, że organ odwoławczy powinien zbadać czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy jest ono dopuszczalne. Przyczynę niedopuszczalności odwołania stanowi m.in. wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Stwierdziwszy wystąpienie tej okoliczności, organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Strona, która nie otrzymała decyzji, po upływie terminu do jej zaskarżenia może ją wzruszyć wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowania wznowieniowego. Tym bardziej nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która uzyskała walor ostateczności, pomimo nieprawidłowego doręczenia., tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zasadnie wywodzi, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż zapoznanie się przez pełnomocnika skarżącego w siedzibie organu z treścią decyzji o zwrocie środków otworzyło termin do wniesienia od niej odwołania. Takie stanowisko sprzeczne jest również z treścią art. 148 § 2 k.p.a., bowiem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (termin jednego miesiąca). Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo rozstrzygnął wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy. Brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji należy do przyczyn przedmiotowych. Brak taki wynika z niemożności zaskarżenia decyzji ostatecznej.

Usprawiedliwione okazały się także zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie nie wskazuje podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, gdyż Sąd uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszył organ. Nadto z uzasadnienie wyroku nie wynika jednoznacznie, w czym Sąd upatruje wadliwości zaskarżonego aktu. Niezawarcie odrębnych wskazówek, co do dalszego postępowania narusza omawiany przepis. Taką wytyczą nie może być zalecenie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, gdyż takiej oceny prawnej trudno doszukać się w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku poza przytoczeniem regulacji art. 134 k.p.a., treści art. 56 p.p.s.a. oraz art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (przy czym te dwa ostatnio wymienione przepisy nie mają w sprawie zastosowania), nie zawiera wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznania racji, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Zasadnie organ również podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo obliczył i przyznał koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego, które powinny wynosić 597 zł ( wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika 480 zł), a nie jak zasądzono w punkcie II wyroku 697 zł.

Uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie powołanego już uprzednio art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Nienaruszenie przez organ przepisów postępowania, jak i prawa materialnego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) orzekł jak w sentencji.