Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 168/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: Art.  9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 190  ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. T. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2020 r., znak: [...], o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz niewykorzystany czas wolny od służby w Policji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji

z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2018 r. o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Miejski Policji w Policji decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], orzekł o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz niewykorzystany czas wolny od służby w Policji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115 a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Powoduje to, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Aktualnie zaś nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie pismem z dnia 17 listopada 2020 r. Wynika z niego, że skarżący nie jest zadowolony z decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadza się z zaprezentowanym w niej stanowiskiem i wnosi o jej uchylenie argumentując, iż decyzja ta stoi w sprzeczności z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, organ przeprowadził błędną wykładnię art. 115a ustawy o Policji oraz nie wziął pod uwagę utrwalonego już w tego rodzaju sprawach orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, w tym wskazanych przez niego.

Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 stycznia 2009 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] 2008 r. W dniu 15 stycznia 2009 r. zostało sporządzone Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 117 dni. Wobec powyższego skarżącemu, zwalnianemu ze służby, wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 20.465,25 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, a więc z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.".

Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020r. - w stosunku

do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. - zatem także w przedmiotowej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

W konkluzji Komendant stwierdził, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610)., nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Na podstawie przepisów obowiązujących od 1 października 2020 r. organ nie był zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne i prawne zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu przez organy administracyjne, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15 uznający niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, nie stanowi podstawy prawnej do żądania ponownego ustalenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa Konstytucji oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w prawidłowej, tj. zgodnej z Konstytucją wysokości, podczas gdy w wyniku uznania niekonstytucyjności art 115a ustawy o Policji przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu, skarżącemu przysługuje uprawnienie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunały Konstytucyjnego, a zatem przysługuje prawo do ekwiwalentu za niewykorzystani urlop w wysokości ustalonej przez organ zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a w dalszej kolejności prawo do wypłaty różnicy miedzy kwotami płaconą a należną;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku TK, ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia należnego skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nieprzyczynienie się przez organ do starannego! i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, poprzez odmowę ponownego ustalenia ekwiwalentu, skutkujące nierównym traktowaniem wobec prawa funkcjonariuszy policji, których stosunek służbowy ustał przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

- art. 145a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji, na podstawie którego uprzednio ustalono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop, podczas gdy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego skarżąca jest uprawniona do żądania wznowienia postępowania i wypłaty różnicy miedzy otrzymanym, a należnym ekwiwalentem.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji a także uchylenie w całości utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

b) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 360, zwaną dalej ustawą o Policji), jak podkreślił Komendant Wojewódzki Policji, "...zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw" (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610).

Zdaniem Sądu nie mogły mieć jednakże znaczenia dla treści rozstrzygnięcia

w tej sprawie podniesione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji argumenty związane z nowelizacją art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach).

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 15 stycznia 2009 r. Ekwiwalent za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych wypłacono skarżącemu przy zastosowaniu przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W doktrynie zasadnie podnosi się, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności normy prawnej z Konstytucją, może być uznane za wprowadzające swoistego rodzaju normę intertemporalną, mającą zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, pierwszeństwo przed normami intertemporalnymi wprowadzanymi przez ustawodawcę zwykłego co do ewentualnych skutków wyroku Trybunału (por. M. Królikowska, Skutki pro futuro prejudycjalnego wyroku TK ("derogacja trybunalska na przykładzie spraw cywilnych), [w:[ red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studnia i materiały trybunału Konstytucyjnego, Tom XLVIII, Warszawa 2013 , s. 65 i n).

Istotnie, ustawą o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu znowelizowanym, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Użyte w treści wskazanego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowanie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie - na zasadach - wynikających z tej ustawy, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowej jego wykładni i zastosowania. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, zdaniem Sądu, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Oznacza to też, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji wyroku TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Wykładnia przeciwna bowiem wskazanego przepisu prowadziłaby właśnie do stwierdzenia, że mamy do ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, iż ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK).

Przyjęcie zatem za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych, zastosowaną przez orzekające w niniejszej sprawie organy Policji, oznaczałoby istnienie wskazanego powyżej zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności."

Zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy Policji wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest więc, zdaniem Sądu, błędna. Zasady, o których mowa w tym przepisie powodują, że przy wykładni art. 115a ustawy o Policji sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co podkreślały już wcześniejsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy IX. 432 - str. 2,13 i 14) nowelizacji ustawy o Policji, dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach wskazał, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął przecież z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie. Skoro niekonstytucyjny przepis utracił swoją moc obowiązująca, to nie mógł być podstawą orzeczenia niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Stąd twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak i przepisy przejściowe, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, jest w ocenie Sądu pozbawione racji i jest niezgodne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym we wskazanym wyroku z dnia z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21).

Organy, zdaniem Sądu, powinny zatem zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji, w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczegółowych rozwiązaniach, przez pryzmat wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w ww. wyroku.

Regulacji ustawy o Policji, w tym art. 115a tej ustawy, nie można odczytywać tylko literalnie, lecz dokonując wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji należy stosować funkcjonalną, systemową i celowościową wykładnię przepisów ustawy o Policji z uwzględnieniem konstytucyjnych standardów. Nie należy zapominać, że w świetle postanowień art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć (decyzji, postanowień i innych aktów) ocenia także i prawidłowość dokonanej przez organy wykładni prawa i jego zastosowania. Mając na względzie art. 8 Konstytucji, w procesie tym nie może więc pomijać obowiązujących standardów konstytucyjnych.

Nie mają wobec tego racji orzekające organy Policji, że w tej, indywidualnej sprawie skarżącego, istnieją jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop.

Skarżący, żądając przyznania mu wyrównania, wypłaconego mu z chwilą zwolnienia go ze służby, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, trafnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Jak trafnie wyjaśnił znaczenie orzeczeń Trybunału w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSA i WSA 2010/5/81), art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w ustawie

o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Nie można przyjąć także, że przedawniło się roszczenie skarżącego, skoro dotychczas ono jeszcze nie istniało. Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował środka w postaci innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19; LEX nr 2678704).

Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie skarżącego w jego indywidualnej sprawie, do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, skoro zwolnienie go ze służby nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. (bo zwolnienie ze służby skarżącego nastąpiło z dniem 15 stycznia 2009 r.).

Trafnie na powyższe aspekty zwrócił więc uwagę skarżący w uzasadnieniu skargi do sądu administracyjnego.

Za całkowicie nieuzasadnioną uznać więc należało natomiast argumentację Komendanta Wojewódzkiego Policji, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak i przepisy przejściowe ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie przyznają prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz, iż organ na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r, nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Takie działanie organów Policji, jak trafnie zauważył skarżący, nie jest działaniem w ocenie Sądu, na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.)), łamie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i podważa zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy – poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia norm prawnych wysłowionych w ww. przepisach, błędne ustalenie ich prawnych konsekwencji oraz działanie w sposób nie budujący zaufania do organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, gdyż skarżący nie poniósł kosztów niezbędnych do dochodzenia swoich praw w niniejszym postępowaniu. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) skarżący jest bowiem zwolniony od obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, a innych kosztów oprócz wpisu od skargi nie poniósł.