Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 674/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, tj. dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202, z późn. zm. dalej: "Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący"), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej budynku oznaczonego nr 1 wg załączonej mapy, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB w [...]") Nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] nakładającego na [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2019 r., ekspertyzy technicznej uwzględniającej budynki oznaczone od nr 1-8 wg załączonej mapy znajdujące się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 czerwca 2016 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo mgr. inż. budownictwa [...] (upr. bud. [...]) w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynków zlokalizowanych na ww. działce oraz wyznaczył termin oględzin.

W dniu 4 maja 2018 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynków znajdujących się na ww. działce, zaś w dniu 7 września 2018 r. na działce nr ewid. [...] przeprowadzono kolejne oględziny.

Następnie przy piśmie z 8 września 2018 r. skarżący przekazał do organu I instancji m.in. protokół okresowego przeglądu budynków nr [...] z 15 maja 2018 r.

W dalszej kolejności PINB w [...] pismem z 31 października 2018 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń.

Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2018 r. organ powiatowy nałożył na [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2019 r. ekspertyzy technicznej obejmującej wszystkie budynki oznaczone od nr 1-8 wg załączonej mapy znajdujące się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającej:

- Określenie stanu technicznego budynków, z uwzględnieniem badań kontrolnych poszczególnych elementów konstrukcyjnych, badanie mechaniczno-strukturalne wbudowanych elementów, inwentaryzacji uszkodzonych elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych ze wskazaniem procentowego stopnia zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych, analizę stateczną elementów i ustroju konstrukcyjnego.

- Określenie szczegółowego zakresu prac remontowych lub rozbiórki wraz z analizą kosztów wykonania wybranego zakresu prac pod kątem opłacalności remontu lub konieczności rozbiórki.

- W przypadku konieczności wykonania niezbędnych robót remontowych i zabezpieczających należało określić szczegółowy zakres robót, kolejność, technologię, sposób ich prowadzenia oraz czas trwania, określić obszar oddziaływania ww. robót, przedstawić uzgodnienia z zarządcą terenu /właścicielami pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania robót remontowych i zabezpieczających obiekt. Przekazać organowi nadzoru kompletny zakres robót z uzgodnieniami.

- Określenie szczegółowego zakresu prac remontowych lub zabezpieczających wraz z analizą kosztów wykonania wybranych prac pod kątem ich opłacalności.

- Zaświadczenia czy przedmiotowy obiekt jest wpisany do rejestru zabytków.

Ekspertyza techniczna winna być opracowana w 2 egzemplarzach przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył w ustawowym terminie [...].

Skarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej budynku oznaczonego nr 1 wg. załączonej mapy, znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 81 c Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m. in. ze stanem technicznym obiektu (jego utrzymaniem i użytkowaniem).

Organ odwoławczy powołując się na powyższy przepis wyjaśnił, że stanowi on regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione tam uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do tego przepisu, organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego.

[...]WINB wyjaśnił, że w piśmie mgr. inż. budownictwa [...], skierowanym do PINB, wskazano, że 9 czerwca 2016 r. została przeprowadzona powtórna kontrola obiektów budowlanych oznaczonych na wyrysie z mapy nr 2-9 zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na fakt, że podczas przeglądu w dniu 9 grudnia 2015 r., budynki nie spełniały aktualnie obowiązujących norm p.poż. higienicznych i zdrowotnych oraz bezpieczeństwa konstrukcji głównie z uwagi na bardzo duży stopień ich zużycia - od 60 do 90%. Do ww. pisma, dołączono protokoły okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego przedmiotowych obiektów budowlanych, z których wynika, że są to obiekty 50 letnie w dużym stopniu wyeksploatowane, wskazujące na duży stopień zużycia szczególnie elementów wykończeniowych oraz elementów konstrukcyjnych, pokryć dachowych, tynkarskich, drzwi i okien, ścian i elewacji. Wspomniane protokoły zawierały zalecenia dotyczące dalszej gospodarki remontowej i warunków użytkowania obiektów. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 09 czerwca 2016 r., stwierdzono, że nie zostały podjęte żadne działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowania w/w obiektów.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym, organ powiatowy w dniu 4 maja 2018 r., przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynków znajdujących się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W wyniku tej kontroli ustalono, że:

- Budynek nr [...] w dniu kontroli użytkowany był w części. Nie stwierdzono ugięć dźwigarów. Stan techniczny budynku ogólny oceniono jako dostateczny. Budynek zamykany przed dostępem osób z zewnątrz. Nie przedłożono aktualnego przeglądu stanu technicznego budynku.

- Budynek nr [...] w dniu kontroli użytkowany był w części. Budynek jest zamykany przed dostępem osób z zewnątrz. Nie przedłożono aktualnych przeglądów budowlanych.

- Budynek [...] w dniu kontroli nie były użytkowane. Brak aktualnych przeglądów. W budynku nr [...] widoczne ugięcie sufitu podwieszanego. Budynek nr [...] jest garażem nieużytkowanym.

- Budynek nr [...] - hala o konstrukcji stalowej użytkowana jako magazyn. Brak aktualnego przeglądu budowlanego.

- Budynek [...] nieużytkowany, zamknięty. Brak aktualnych przeglądów budowlanych. Nie przedłożono książek obiektów budowlanych. Nie zostały wykonane żadne naprawy zalecane w przeglądach budowlanych okresowych z grudnia 2015 r. Na gruncie nakazano wygrodzenie budynków nr [...] ze względu na zły stan techniczny konstrukcji oraz nakazano wyłączenie z użytkowania budynku nr [...], zamontowanie tablic ostrzegawczych (...). "

Następnie 7 września 2018 r. na działce nr ewid. [...] przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których nie przedłożono aktualnych protokołów stanu technicznego budynków oraz protokołów branżowych. W trakcie tej kontroli organ odnotował brak budynku oznaczonego numerem [...]. jak wynika z oświadczenia [...], budynek ten został rozebrany na podstawie zgłoszenia [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., od którego Starosta, nie wniósł sprzeciwu. Podczas kontroli, zobowiązano również [...] do przedłożenia protokołów stanu technicznego budynków do 14 września 2018 r.

[...] przy piśmie z dnia 8 września 2018 r., przekazał do organu I instancji aktualne protokoły kontroli stanu technicznego budynków nr [...] z 15 maja 2018 r. sporządzone przez technika budowlanego [...], upr. bud. [...]. Dla budynków wykonano również ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia 17 maja 2017 r.

Organ odwoławczy ocenił, że obowiązek nałożony przez organ I instancji, tj. przedłożenie ekspertyzy techniczno-budowlanej określającej jednoznacznie stan techniczny analizowanych obiektów budowlanych znajduje uzasadnienie w świetle brzmienia art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego dotyczący opierania się przez organ I instancji wyłącznie na dokumentacji sporządzonej przez [...], która obejmowała jedynie budynki nr [...] usytuowane na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy ocenił, iż organ powiatowy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie bazował na całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również protokołach okresowych rocznych przeglądów stanu technicznego budynków nr [...] opracowanych przez mgr. inż. budownictwa [...], upr. bud. [...], z których wynika m.in., że budynki nr [...] znajdują się w niedostatecznym stanie technicznym w zakresie elementów dachu, fundamentów, stolarki okiennej, drzwi i bram garażowych, posadzek oraz pomieszczeń wewnątrz budynku. Zgodnie z treścią ww. dokumentacji budynki nr [...] nie spełniają wymogów zawartych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Z kolei stan techniczny budynku nr [...] został oceniony jako awaryjny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na ocenie m.in. stanu technicznego obiektu, w trakcie której wspomniane organy administracji publicznej badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie w każdym przypadku mogą dokonać w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć władczych mogą zasięgnąć opinii biegłego przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że PINB w [...] nie przeprowadził we własnym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, bowiem w 4 maja 2018 r. przeprowadził kontrolę na gruncie, podczas której ustalił m.in., że nie zostały wykonane żadne naprawy zalecane w przeglądach budowlanych okresowych z grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że dokumenty sporządzone przez [...] w zakresie budynków nr [...] wskazują m.in. na awaryjny stan dachu pokrycia, a także rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich, awaryjny stan tynków, malatury i okien. W zaleceniach pokontrolnych autor opracowania wskazuje, że obecny stan techniczny budynków nie spełnia wymogów aktualnie obowiązujących norm ochrony cieplnej ścian, dachu, podłóg, bram i drzwi zewnętrznych oraz stolarki okiennej. Ponadto wskazuje, że obiekt wymaga kompleksowego remontu, ponieważ doraźne naprawy nie przyniosą oczekiwanych efektów technicznych, jak i wizualnych. W jak najszybszym okresie należy przystąpić do prac związanych z usunięciem i utylizacją wyrobów z dodatkiem azbestu, płyt eternitowych. Wobec powyższego organ odwoławczy zgodził się z organem powiatowym wskazującym na niejasność pomiędzy ww. ustaleniami, a stwierdzeniem podsumowującym, że budynek nie posiada uszkodzeń, które mogłoby zagrażać bezpieczeństwu ludzi, środowiska oraz konstrukcji.

W ocenie organu odwoławczego, z akt omawianej sprawy wynika, że stan techniczny obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] oznaczonych nr [...] budzi uzasadnione wątpliwości, w tym co do możliwości dalszego użytkowania m.in. z powodu złego stanu dachów (płyty eternitowe z dodatkiem azbestu), elewacji, stolarki okiennej, a także pęknięć ścian zewnętrznych i wewnętrznych. Ponadto przedłożona do akt sprawy dokumentacja – zdaniem organu odwoławczego - nie wskazuje czy budynki mogą być bezpiecznie użytkowane, czy należy je zakwalifikować do rozbiórki czy też należy wykonać ich kapitalny remont. Organ odwoławczy ocenił, iż PINB w [...] nie był w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektów oraz zakresu robót jakie należy ewentualnie wykonać w celu usunięcia nieprawidłowości. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobą posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie.

W tym miejscu organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo, ocenił że zapisy przedłożonej ekspertyzy technicznej pozwolą na podjęcie dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, a te będą podyktowane treścią dokumentacji technicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, że art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wprost wskazuje, kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia ww. obowiązków. Z treści tego przepisu wynika, iż są to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na których nałożono obowiązek wykonania określonych obowiązków. Z prawem własności są związane określone prawa, jak również i obowiązki po stronie właściciela (lub współwłaścicieli), w tym wynikające z przepisów prawa administracyjnego. To właściciele mają obowiązek użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej, a co za tym idzie na swój koszt sporządzić stosowną ekspertyzę. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 października 2008 r., sygn. II SA/Po 537/08, w którym sąd stwierdził, że w przypadku występowania współwłasności obiektu budowlanego lub tej jego części, która stanowi część wspólną obiektu - obowiązek przedstawienia ekspertyzy ciąży na wszystkich współwłaścicielach obiektu.

[...]WINB wskazał, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania ustalił, że działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jest przedmiotem współwłasności i obecnie należy do [...]. Potwierdza to zarówno znajdująca się w aktach sprawy informacja z ewidencji gruntów i budynków oraz treść działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości nr ewid. [...]. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego, skarżący zasadnie zostali uznani za strony postępowania i jednocześnie osoby zobowiązane do wykonania nałożonego skarżonym postanowieniem obowiązku. Toczące się przed sądem cywilnym postępowanie, zdaniem organu odwoławczego, nie mogło stanowić zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem niniejszego postępowania na obecnym etapie. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone postanowienie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, ma jedynie na celu wyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy i podjęcie stosownych czynności w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że w istniejącej sytuacji stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania budynków spowodowanego nieprawidłowym stanem technicznym budynków i jak ocenił dalej organ jedynym słusznym i właściwym rozwiązaniem jest skierowanie nakazu wynikającego z rozstrzygnięcia do aktualnych właścicieli obiektu, co w dalszej kolejności pozwoli na podjęcie konkretnych działań, celem wyeliminowania występującego obecnie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi. Zdaniem organu odwoławczego ewentualne rozliczenia finansowe pomiędzy zobowiązanymi w przyszłości nie podlegają właściwości organu nadzoru budowlanego i nie mogą mieć wpływu na adresata nakazu w sytuacji choćby potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa. Organ ponownie powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że ewentualny spór, co do sposobu rozliczenia kosztów ekspertyzy między współwłaścicielami budynku, może być poddany ocenie właściwego sądu powszechnego w procesie cywilnym.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut skarżącego, że zakres nałożonej przez organ I instancji ekspertyzy wykracza poza normę określoną w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że rzeczywisty stan obiektu określa ocena techniczna. Sporządzona jest w oparciu o materiał dowodowy dostępny osobie wykonującej opracowanie, w ramach którego nie jest wymagane przeprowadzenie specjalistycznych badań. Ekspertyza jest natomiast szerszym opracowaniem, które wymaga od eksperta większego nakładu pracy i wyższych kwalifikacji. Jest opracowaniem, które nie tylko odpowiada na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu, ale również szuka przyczyn i wskazuje sposób postępowania. Ekspertyza jest rozwinięciem oceny technicznej albo następstwem. Ponadto jest opracowaniem zawierającym propozycje rozwiązania wykazanych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości - jest to element różnicujący ww. opracowanie od oceny technicznej.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, że postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2018 r. odpowiada przepisom prawa, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Z uwagi na fakt, że prowadzone przez PINB w [...] postępowanie administracyjne nie obejmowało swym zakresem budynku oznaczonego nr 1 wg załączonej mapy działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...],[...]WINB uznał za zasadne uchylić skarżone postanowienie w tym zakresie.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł [...]. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy, tj. nieprzeprowadzenie badań stanu technicznego budynków posadowionych na działce [...] we własnym zakresie, pomimo, iż organ jest fachowym pionem administracji, posiadającym odpowiednie kompetencje i uprawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym nałożeniem na skarżącego obowiązku wykonania ekspertyzy i poniesienia związanych z tym kosztów;

2. art. 8 k.p.a., poprzez zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy pomimo iż to organ jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przerzucenia obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego z organu na stronę; niezachowania zasady proporcjonalności, poprzez obciążenie strony nieuzasadnionymi kosztami wykonania ekspertyzy, mając na uwadze wiek strony oraz jego stan majątkowego (emeryt) oraz toczący się pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości [...] spór podział nieruchomości wspólnej i zawisłą w tym przedmiocie sprawę przed Sądem Rejonowym w [...];

3. art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że względem budynków [...], zgodnie z załączoną mapą, zachodzi przesłanka uzasadnionych wątpliwości, co do ich stanu technicznego, pomimo, iż z przedłożonych przez skarżącego protokołów rocznej kontroli okresowej stanu technicznego elementów budynków wynika jednoznacznie, że budynki te nie posiadają uszkodzeń, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ludzi, środowiska oraz konstrukcji budynku, co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego, a w konsekwencji bezpodstawnego nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy tych budynków;

4. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na jego błędnym (przedwczesnym) zastosowaniu, w sytuacji, w której organ nie wykonał we własnym zakresie ciążących na nim obowiązków związanych z określeniem stanu technicznego budynków posadowionych na nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym nałożeniem na skarżącego obowiązku wykonania ekspertyzy i poniesienia związanych z tym kosztów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozważenie uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu powiatowego.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego przepisu, organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie to, ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jego celem jest zgromadzenie materiału dowodowego, który następnie może być podstawą do podjęcia jednej z decyzji przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. Postanowienie takie może zapaść w toku postępowania administracyjnego. Może być także wydane w celu sprawdzenia czy w ogóle zaistniała podstawa do wszczęcia takiego postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na użycie w art. 81c ust.2 Prawa budowlanego nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego, przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Skorzystanie z rozwiązania zawartego w powyższym przepisie musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Rozwiązanie to daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując wspomniany przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r. , sygn. akt II OSK 917/12 opublikowany w CBOSA ).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, spełnione zostały przesłanki zastosowania wspomnianego przepisu.

Podstawową kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej wskazanych budynków. Skarżący wyraża pogląd, że organ nie podjął wszystkich działań koniecznych dla ustalenia stanu technicznego przedmiotowych budynków oraz, że mógł wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do ich stanu technicznego, bez nakładania na skarżącego obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącego, jest niezasadna.

Tytułem wstępu, przypomnieć należy, że określony w skarżonym postanowieniu obowiązek, dotyczy budynków oznaczonych numerami od [...] do [...], położonych na działce nr. ewid [...] przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z treści protokołów okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego, sporządzonych w dniu 9 grudnia 2015 r. przez inż. [...] (K. 6 -120 akt sprawy), budynki o numerach [...] – [...], nie spełniają wymogów zawartych w art. 5 ustawy Prawo budowlane, w związku z tym dalsze ich użytkowanie jest zabronione. Budynki te, jak wynika z protokołów, nie spełniają aktualnie obowiązujących norm p.poż. higienicznych i zdrowotnych oraz bezpieczeństwa konstrukcji z uwagi na bardzo duży stopień zużycia od 60 do 90%. Dalsze ich użytkowanie, stwarza duże zagrożenie. Ponadto stan budynków oznaczonych numerami [...], określono w protokołach jako awaryjny. Jak wynika z wyjaśnienia zawartego w protokołach, oznacza to stan techniczny, gdzie występują poważne uszkodzenia konstrukcyjne danego elementu obiektu, stwarzające zagrożenie dla zdrowia lub życia przebywających w nim osób. Uszkodzenia te mogą być przyczyną katastrofy budowlanej i konieczne jest natychmiastowe działanie administratora obiektu.

Jak wynika z pisma inż. [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowanego do PINB, w dniu 09.06.2016 r. (K. 122 akt), została przeprowadzona powtórna kontrola przedmiotowych obiektów budowlanych, podczas której stwierdzono, że od poprzedniej kontroli z 9 grudnia 2015 r., nie zostały podjęte żadne działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowania w/w obiektów.

W dniu 5 maja 2017 r., przeprowadzono oględziny obiektu uzupełnione dokumentacją fotograficzną i wyrysem z mapy ewidencyjnej (K. 125 – 141 akt sprawy ).

W dniu 7 września 2017 r., odbyły się kolejne oględziny budynków, również uzupełnione dokumentacją fotograficzną i wyrysem z mapy ewidencyjnej (K. 148 – 151 akt sprawy ). Stwierdzono wówczas brak budynku nr [...], który został rozebrany. Z uwagi na powyższe w dniu [...] listopada 2018 r., PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego tego budynku (K. 213 akt).

Przy piśmie z dnia 8 września 2018 r., skarżący przekazał do organu I instancji m.in. protokoły okresowego przeglądu budynków nr [...] i [...] z 15 maja 2018 r. (K. 171- 183 akt), sporządzone przez technika budowlanego [...].

Wszystkie wyżej wymienione dowody, były podstawą ustaleń faktycznych poczynionych prze organy.

Dlatego nie jest zdaniem Sądu zasadny, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji zebrały bowiem konieczny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddały wszechstronnej ocenie. Same również podjęły działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadnienia ich postanowień, spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, organ odwoławczy, wydając skarżone postanowienie, nie opierał się wyłącznie na obserwacjach poczynionych w toku oględzin, ale również wziął pod uwagę cały wyżej wskazany materiał dowodowy, łącznie z protokołami dotyczącymi budynków o numerach [...] dostarczonymi przez skarżącego. Ponadto wydając skarżone postanowienie, organ dysponował także szczegółowym opisem stanu technicznego przedmiotowych budynków, zawartym w protokołach okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego, sporządzonych w dniu 9 grudnia 2015 r. Protokoły te, opisujące stan budynków, uzupełnione są dokumentacją fotograficzną.

Podkreślić także należy, że oględziny dokonane w dniu 4 maja 2018 r. przez organ powiatowy oraz opis stanu budynków zawarty w protokole (K. 141), nie są jedynym dowodem, na którym opierał się organ. Należy zwrócić uwagę, że stan techniczny budynków opisany w protokołach okresowego rocznego przeglądu stanu technicznego, sporządzonych w dniu 9 grudnia 2015 r., wskazuje na zagrożenie związane z ich użytkowaniem, a w przypadku dwóch budynków o numerach [...] na zagrożenie katastrofą budowlaną. Nie można zatem zgodzić się z zaprezentowaną w skardze argumentacją, co do dobrego stanu technicznego części budynków.

W świetle protokołów z dnia 9 grudnia 2015 r., nie ma wątpliwości , ze stan techniczny przedmiotowych budynków, był zły. Potwierdza to treść pisma inż. [...] skierowanego do PINB w dniu 09.06.2016 r. wynika z niego, że w dniu 9 czerwca 2016 r., została przeprowadzona powtórna kontrola przedmiotowych obiektów budowlanych, podczas której stwierdzono, że od poprzedniej kontroli z 9 grudnia 2015 r., nie zostały podjęte żadne działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowania w/w obiektów.

Można zatem podsumować, że organ podjął szereg działań mających na celu wyjaśnienie stanu technicznego budynków, ale także oparł się na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który był wystarczający do wydania skarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić jednak należy, że dokonanie oceny technicznej budynków, nie wyłącza uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego pozwalających na nałożenie obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego, są oczywiście fachowym pionem administracji publicznej, dysponującym wiedzą konieczną do fachowej oceny zjawisk technicznych, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Mogą jednak wystąpić takie stany faktyczne, w których wiedza pracowników organu nie będzie wystarczająca.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. [...]WINB zasadnie wskazał bowiem, że organy nadzoru budowlanego nie w każdym przypadku mogą dokonać samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć władczych mogą zasięgnąć opinii biegłego przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał na wątpliwości, jakie w jego ocenie wymagają zastosowania ww. regulacji, dotyczące budynków o numerach [...] w kontekście opracowania sporządzonego przez [...}. Podkreślił, że autor opracowania wskazuje, że obecny stan techniczny budynków nie spełnia wymogów aktualnie obowiązujących norm ochrony cieplnej ścian, dachu, podłóg, bram i drzwi zewnętrznych oraz stolarki okiennej. Autor stwierdza także, że obiekty wymagają kompleksowego remontu, ponieważ doraźne naprawy nie przyniosą oczekiwanych efektów technicznych, jak i wizualnych oraz że w jak najszybszym okresie należy przystąpić do prac związanych z usunięciem i utylizacją wyrobów z dodatkiem azbestu, płyt eternitowych. Biorąc pod uwagę powyższe, należy przyznać rację organom, że zachodzi wymagająca wyjaśnienia sprzeczność pomiędzy ww. ustaleniami, a stwierdzeniem podsumowującym, zawartym w każdym z trzech protokołów, a mianowicie że "budynek nie posiada uszkodzeń, które mogłoby zagrażać bezpieczeństwu ludzi, środowiska oraz konstrukcji". Te sprzeczności, prowadza do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, wątpliwości co do stanu technicznego budynków, nie są bezpodstawne.

Nie są to jedyne wątpliwości uzasadniające zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Wątpliwości organu w świetle zgromadzonych dowodów w tym kontroli z grudnia 2015 r., budzi także stan techniczny pozostałych budynków. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja, nie wskazuje czy budynki mogą być bezpiecznie użytkowane, czy należy je zakwalifikować do rozbiórki czy też należy wykonać ich kapitalny remont. Organ wskazał, że nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektów oraz zakresu robót jakie należy ewentualnie wykonać w celu usunięcia nieprawidłowości. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie możliwe jest zdaniem organu, jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać.

Sąd stoi na stanowisku, że posiadana przez organ wiedza fachowa, upoważnia do sformułowania powyższych wniosków i na dokonanie oceny konieczności wykonania stosownej ekspertyzy.

Sąd orzekający w sprawie, podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1234/18 (LEX nr 2678760 ). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał: " Jeżeli inspektorzy nadzoru budowlanego obu instancji, sami uznali, że mają wątpliwości co do stanu zmodyfikowanej działaniami inwestora nawierzchni, do jej stabilności, technologii wykonania i bezpieczeństwa i nie są w stanie samodzielnie ocenić tych zagadnień, gdyż wymaga to szczegółowej analizy, wykonania odkrywek, a także podania przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i wskazania sposobu ich eliminacji, konieczna jest wiedza specjalistyczna, znajomość odpowiednich technologii, to nie można uznać, że sięganie po dowód z ekspertyzy jest nieuzasadnione gdyż pracownicy organu nadzoru budowlanego są w stanie samodzielnie dokonać kompleksowego wskazania szczegółowych rozwiązań oraz zakresu prac jakie w sprawie należy podjąć". Podkreślenia wymaga, że wyrok dotyczył oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej, zaś w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z kilkoma kilkudziesięcioletnimi budynkami o różnej konstrukcji których stan nie jest prosty do oceny wyłącznie za pomocą dowodów dotychczas przeprowadzonych przez organy. Stanowisko wyrażone w wyroku NSA znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów wojewódzkich ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. , sygn. akt VII SA/Wa 2511/18, LEX nr 2673948).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej poniesienia kosztów ekspertyzy, wskazać należy, że w orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że użycie w omawianym przepisie zwrotu "w razie uzasadnionych wątpliwości" oznacza, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyz będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków (por. komentarz do art. 81c - R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2006 r., II SA/Lu 112/06, wyrok w Gorzowie Wielkopolskim z 21 stycznia 2010 r., II SA/Go 933/09, wyroki dostępne w CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu [...]WINB, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.