Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1868/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8; art. 28 ust. 1; art. 29 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77; art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 102/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 102/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał B. W. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,0 x 4,95 m, położonego na działce nr 92 w miejscowości C., gm. N. D. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2009 r. organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce, stanowiącej własność B. W., realizowana jest budowa obiektu gospodarczego o konstrukcji stalowej z obiciem blachą trapezową. Przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej (1MR) i usytuowany jest w odległości 0,5 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Ponadto organ stwierdził, że inwestor posiada potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia przez Starostę Lubelskiego robót budowlanych z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], dotyczące remontu i docieplenia drewnianego budynku gospodarczego na działce nr 92 w miejscowości C.. Ustalono również, że roboty budowlane nie były prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Inwestor najpierw dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a następnie wykonał nowy budynek o konstrukcji stalowej, wzmocnionej odzyskanym materiałem drewnianym. Budynek został wykonany nie w miejscu starego budynku, ale w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr 93. Ponadto organ wyjaśnił, że w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględnić zasady dobrego sąsiedztwa. W oparciu o przepisy szczególne oraz ustalenia planu dla terenów i obiektów sąsiednich, szczególnie dotyczące obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz objętych ochroną, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m do 3,0 m, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, w przypadkach uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu lub szerokością działki, za zgodą sąsiada. Biorąc pod uwagę uwarunkowania wynikające z rozdziału IV § 13 ust. 3 miejscowego planu oraz przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) organ odstąpił od legalizacji przedmiotowego obiektu, której możliwość wynika z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nakazał jego rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała, że w związku z planowanym remontem drewnianego budynku gospodarczego, który miał obejmować wymianę pokrycia dachowego, docieplenie ścian zewnętrznych oraz fundamentów, dokonała w Starostwie wymaganego zgłoszenia dla przeprowadzenia tych czynności. Pismem Starosty Lubelskiego z dnia 29 maja 2009 r. uzyskała potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia tych robót budowlanych z adnotacją, że roboty ma wykonać w okresie od 11.06.2009 do 11.06.2011 r. Poza tym oświadczyła, że dnia 11 czerwca 2009 r. przystąpiła do remontu omawianego budynku, ale z uwagi na jego stan techniczny i złą jakość drewna uległ on częściowemu zawaleniu, budynek ten został postawiony na tych samych pustakach, i w tym samym miejscu, w którym stał poprzedni, a także o takich samych rozmiarach. Ze względu na prace polowe remont został przerwany, a ściany zostały tymczasowo obite blachą trapezową. Zdaniem skarżącej, wszczęte postępowanie powinno dotyczyć remontu budynku, a nie jego budowy.

W wyniku rozpoznania odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że co prawda Starosta Lubelski pismem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], potwierdził przyjęcie zgłoszenia oraz poinformował, że w sprawie zgłoszonych robót budowlanych sprzeciw nie będzie wnoszony, ale także, iż roboty te można rozpocząć nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, tj. od 11 czerwca 2011 r. Organ przyjął, że roboty budowlane wykonane przez B. W., które miały być remontem (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) zgodnie z przyjętym zgłoszeniem, w rzeczywistości stanowią rozbiórkę przedmiotowego budynku i wykonanie nowego. Sama skarżąca bowiem w odwołaniu podnosiła, że "budynek ten został postawiony na tych samych (starych) pustakach". Fakt użycia do jego budowy elementów drewnianych w postaci słupków pochodzących z dotychczasowego budynku, nie przeczy stwierdzeniu, że został on wybudowany od początku. Organ stwierdził, że z materiału dowodowego, szczególnie materiału fotograficznego wynika, że usytuowane słupki drewniane nie stanowią konstrukcji dotychczasowego budynku i pomimo, iż pochodzą z poprzedniego budynku, zostały dostosowane (docięte) do potrzebnego wymiaru i przymocowane do podłoża za pomocą złączy stalowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę organu I instancji, że nie zachodzi określona w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego możliwość legalizacji budynku, bowiem ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża, zatwierdzony uchwałą Nr X/77/03 z dnia 31 lipca 2003 r. Rady Gminy Niedrzwica Duża (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 143, poz. 3110) w § 13 ust. 3 rozdziału IV, ani przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie zezwalały na usytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła B. W., zarzucając naruszenie art. 49b Prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oparciu decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, poprzez niewskazanie dowodów, na których oparto stwierdzenie o dokonaniu rozbiórki budynku drewnianego i wykonaniu całkowicie nowego budynku o konstrukcji stalowej, wzmocnionej materiałem drewnianym i to nie w miejscu starego budynku, ale w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką nr 93. Strona skarżąca podniosła, że organy administracji nie mają rzetelnych dowodów potwierdzających zajęte stanowisko. Wskazała również, że prace budowlane wykonane zostały w oparciu o zgłoszenie z czerwca 2009 r., zgodnie z którym miała przeprowadzić remont przedmiotowego budynku w oparciu o konstrukcję z bali drewnianych, stojących na pustakach belitowych, dokładnie w tym miejscu, co przed remontem. Ponownie wyjaśniła, że remont rozpoczęła od zmiany pokrycia dachowego, wskutek czego zawalił się dach, a nie cały budynek (w tym konstrukcja z bali drewnianych). Ponadto z załączonych do skargi zdjęć wcale nie wynika - jak twierdzą organy - że słupy drewniane nie stanowią konstrukcji budynku, lecz budynek jest konstrukcji stalowej, wzmocnionej materiałem drewnianym. Zdaniem skarżącej, konstrukcja omawianego budynku jest drewniana i aby była stabilna, została przytwierdzana specjalnymi łącznikami do podłoża i do części utrzymującej dach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy administracji prawidłowo nakazały rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej są prawidłowe, a sposób ich przeprowadzenia zgodny z regułami określonymi przez proceduralne normy prawne. W tym zakresie Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 28 lipca 2009 r. zostały przeprowadzone oględziny, w obecności B. W. (właścicielki działki nr 92), Z. W. i D. W. (osób prowadzących roboty budowlane). Z wyjaśnień D. W. zawartych w protokole oględzin wynika, że "po rozpoczęciu robót budowlanych przy budynku gospodarczym objętym zgłoszeniem budynek ten uległ zawaleniu. Postanowiliśmy z elementów, które można było wykorzystać – pozostawić, a dla wzmocnienia wykonać z elementów stalowych ...". Sąd stwierdził, że skoro skarżąca uczestniczyła w tych oględzinach, została zapoznana z treścią protokołu i nie wniosła do niego zastrzeżeń, należało uznać, że zgodziła się, a wręcz potwierdziła ustalenia organu opisane w tym protokole. Organ natomiast w znacznym stopniu oparł ustalenia stanu faktycznego na omawianym protokole. W konsekwencji skarżąca nie wnosząc zastrzeżeń do protokołu oględzin, a następnie oświadczając w odwołaniu, że budynek został "postawiony na tych samych (starych) pustakach, dokładnie w tym samym miejscu gdzie stał poprzedni..." - potwierdziła kwalifikację wykonanych przez nią robót budowlanych, przyjętą przez organy administracji. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że przeprowadzone przez nią roboty budowlane nie były budową, a remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i że miała ona prawo do wykonania przedmiotowych robót w oparciu o posiadane zgłoszenie. Odwołując się do treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego Sąd wywiódł, że sednem definicji remontu jest rodzaj robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest remontem sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po tym obiekcie budowlanym, który rozebrano, gdyż groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. Natomiast sformułowania zawarte w odwołaniu B. W. od decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie wskazują, że istniał poprzedni obiekt, a w jego miejscu "postawiono" przedmiotowy budynek. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego, realizowanych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po tym obiekcie, dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał również, mając na uwadze przepisy techniczno - budowlane oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasadność stanowiska organów decyzyjnych, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację obiektu wybudowanego przez skarżącą, ponieważ przedmiotowy budynek został usytuowany w niedopuszczalnej odległości od granicy i zabudowy działki sąsiedniej. Skoro zaś w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych doszło do budowy nowego obiektu, to nie jest istotne, w jakiej odległości od granicy usytuowany był budynek rozebrany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, który organy administracyjne ustaliły w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i bez jego właściwej oceny. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpaniu wszystkich środków dowodowych, a w szczególności rezygnacji z przesłuchania świadków oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w decyzjach administracyjnych dowodów, na których oparto stwierdzenie o dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia na podstawie błędnego stanu faktycznego, że B. W. nie dokonała remontu obiektu budowlanego, bo został on rozebrany i przestał istnieć. Podniosła także zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nie dokonała rozbiórki tego obiektu i nie przestał on istnieć z powodu całkowitego zawalenia się, gdyż zawalił się tylko częściowo dach, a więc dalsze roboty wykonywane na podstawie zgłoszenia remontu przyjętego przez Starostę w Lublinie należało uznać za remont mieszczący się w definicji art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że inspektorzy nadzoru budowlanego nie wyjaśnili, czy przedmiotowy budynek uległ całkowitemu czy też częściowemu zawaleniu. Zakwestionowano również ustalenia organów, zgodnie z którymi przedmiotowy budynek został rozebrany przez inwestora. Wskazano, że nie ma żadnych dowodów potwierdzających tą okoliczność, a z pewnością nie może nim być fragment protokołu oględzin. Stwierdzono również, że organy dokonały błędnej analizy dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynika, że konstrukcja budynku jest drewniana, a nie stalowa. Ponadto wobec okoliczności, że nie uległy zmianie parametry budynku i miejsce jego usytuowania, organy błędnie przyjęły, że drewniane słupy nie stanowią konstrukcji dotychczasowego budynku. Podkreślono również, że obiekt nie posiada fundamentów, a więc nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej kasacyjnie, świadczą o brakach w materiale dowodowym i dowolności jego oceny. Zarzucono, iż organy decyzyjne, jak i Sąd I instancji wadliwie zinterpretował oświadczenie D. W., które winno być rozumiane w ten sposób, że postanowiono wykorzystać pozostałe elementy konstrukcji, a wzmocnienia wykonać z elementów stalowych. Istotne jest również to, że budynek wobec złego stanu technicznego został poprawiony, a nie odbudowany. W konsekwencji decyzja o rozbiórce wydana została w oparciu o błędną ocenę niewłaściwe i niedostatecznie zebranego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy stanowić może podstawę weryfikacji prawidłowości zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego.

Konstrukcja skargi kasacyjnej w istocie formułuje w tym względzie dwa zarzuty, a mianowicie niezebranie przez organy administracyjne pełnego materiału dowodowego oraz wysnucie na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń faktycznych, które pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy.

Ocena materiału dowodowego stanowi kompetencję organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał, że do kompetencji sądu I instancji, nie należy ocena materiału dowodowego - jedynie w przypadku gdy Sąd ten prowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., winien dokonać oceny takiego dowodu, stosując w tym zakresie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zadaniem Sądu jest bowiem kontrola legalności działania administracji publicznej, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych. Sądy te badają zatem działanie określonych podmiotów pod kątem zgodności tych zachowań z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. i art. 3 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kontroli Sąd jedynie ocenia, czy organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a więc wystarczający do zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, nie naruszając obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym również zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., FSK 2161/04, System Informacji Prawnej LEX nr 173175). Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 K.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., III SA 5203/98, LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (ale nie dowolnej) oceny dowodów, jest prawidłowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za pomocą tak przedstawionego zarzuty skarżący kwestionował zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając go za niewiarygodny, a to z uwagi na to, iż ustalenia oparto wyłącznie na podstawie treści protokołu z wizji lokalnej oraz złożonych do tego protokołu oświadczeń. Tymczasem jak wynika z akt sprawy administracyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie skonfrontował ustalenia wizji lokalnej z treścią zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Lublinie zamiaru wykonania prac remontowych oraz z treścią składanych w toku postępowania wyjaśnień. Pozwoliło to na wysnucie wniosku o naruszeniu warunków zgłoszenia i podjęcia w ramach tego zgłoszenia rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego oraz budowy całkowicie nowego obiektu o nowej konstrukcji, z użyciem nowych materiałów budowlanych.

Na trafność takiej konstatacji wskazuje ponadto materiał fotograficzny dołączony do akt sprawy przez samą skarżącą na k. 54, z którego wynika, że dotychczasowy obiekt przestał istnieć i na działce będącej jej własnością wznoszony był od podstaw obiekt nowy.

Bez znaczenia dla oceny materiału dowodowego sprawy była podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w toku prac remontowych doszło do przypadkowego zniszczenia obiektu dotychczasowego budynku gospodarczego. Nie ma przydawanego przez skarżącą znaczenia również i ta okoliczność, że do budowy nowego obiektu budowlanego zostały częściowo użyte materiały pochodzące z rozbiórki budynku gospodarczego. Materiał dowodowy był w tym zakresie jednoznaczny.

Jak już wyżej wspomniano postępowanie dowodowe służyć ma ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny powinien prowadzić to postępowanie w sposób maksymalnie szeroki, również jeżeli dotychczas przeprowadzone dowody pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy. Przeczyłoby to wynikającej z art. 35 § 1 K.p.a. zasadzie załatwiana spraw bez zbędnej zwłoki. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie pismem z dnia 2 września 2009 r. zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, natomiast skarżąca w piśmie z dnia 10 września 2009 r., stanowiącym odpowiedź na to zawiadomienie nie zgłosiła jakichkolwiek wniosków dowodowych. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie może być rozumiana w ten sposób, że strona przyjmuje pozycję całkowicie bierną, ograniczając się do kontestowania stanowiska organu, bez zgłaszania jakichkolwiek dowodów czy środków dowodowych, które mogłyby mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/10 (System Informacji Prawnej LEX nr 964402) zajęto trafne stanowisko, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Nie można uznać za usprawiedliwiony także drugiego zarzutu procesowego, dotyczącego naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu nie ma podstaw do kwestionowania takiego orzeczenia. Zresztą wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący nie wykazał w jaki sposób skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, stanowią uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został naruszony, a uzasadnienie jest wystarczające do uzyskania wiedzy na temat podstawy prawnej i pełnej motywacji zaskarżonego wyroku.

Reasumując należało za w pełni zasadne uznać stanowisko Sądu I instancji, który nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów administracyjnych, natomiast wywody skargi kasacyjnej stanowią jedynie nieuprawnioną próbę polemiki z tym stanowiskiem, wynikającą po części z błędnego rozumienia norm prawa materialnego, definiujących pojecie remontu obiektu budowlanego.

W tym zakresie nie jest usprawiedliwione stanowisko autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis definiuje remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego, ale równocześnie nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywania obiektu budowlanego, w określonym miejscu, a także odbudowy, rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego). Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że konieczną cechą remontu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest to, by były one wykonywane istniejącym obiekcie budowlanym. W przypadku rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego bez znaczenia jest to, czy doszło do niej przypadkowo czy w sposób zamierzony, bez znaczenia jest tu przy tym też to, czy przypadkowe zniszczenie obiektu budowlanego było zawinione przez inwestora. Każda próba odtworzenia stanu pierwotnego obiektu stanowić będzie w zależności od stanu faktycznego sprawy albo budowę albo odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Również wychodzi poza ramy pojęcia remontu prowadzenie robót budowlanych w takim zakresie, że dochodzi do wymiany wszystkich zasadniczych parametrów obiektu, jego cech konstrukcyjnych oraz zmiany usytuowania na działce. W rozpoznawanej sprawie organy niewątpliwie ustaliły, że przynajmniej zmieniona została konstrukcja obiektu z drewnianej na drewniano – stalową, zmieniono dach oraz ściany boczne (z drewnianych na metalowe), będące zasadniczymi elementami spornego obiektu, a zatem zakres robót budowlanych wykraczał poza obowiązujące w prawie budowlanym pojęcie remontu. Inwestorka w toku prac budowlanych wykonała bowiem na nowo wszystkie elementy stosunkowo prostego konstrukcyjnie obiektu budowlanego, a wobec tego w rzeczy samej nie dokonała remontu istniejącego obiektu, czego wymaga przepis art. 3 pkt 8 prawa budowlanego.

W tym względzie trafnie Sąd I instancji oparł się na wyroku NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 (ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 85), w którym stwierdzono, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy. Pogląd ten jest aprobująco cytowany także w piśmiennictwie (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 58).

W takim stanie sprawy nie jest również usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 49b Prawa budowlanego, gdyż opiera się on na twierdzeniu, że wspomniany przepis nie mógł być zastosowany w stanie faktycznym sprawy. Skarżąca wyszła bowiem z błędnego założeniu, że wykonane przez nią roboty budowlane były remontem, na który w myśl art. art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie stanowiąc budowy (odbudowy), na które w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego była wymagana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Bezspornie skarżąca takowej decyzji nie posiadała. Błędne zakwalifikowanie zamierzonych prac budowlanych przez inwestora i wystąpienie do właściwego organu architektoniczno – budowlanego ze zgłoszeniem remontu, zamiast wystąpienia o pozwolenie budowlane na budowę lub przebudowę, obciąża tego inwestora i nie może stanowić podstawy uchylenia się od wynikających z przepisów Prawa budowlanego skutków tego błędu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.