Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 459/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z [...] marca 2019r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) z [...] stycznia 2019 r. znak. [...], którą organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej p.b.) nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wszczęto na podstawie pisma z Komendy Miejskiej Policji w [...] zawierającego informację o prowadzeniu hostelu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. W związku z powyższym [...] kwietnia 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w w/w lokalu przy udziale pełnomocnika właściciela. W trakcie kontroli stwierdzono, że w skład lokalu wchodzi dziesięć jednoosobowych pokoi mieszkalnych, dwie łazienki, korytarz oraz kuchnia. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w tym umów uzyskanych najmu PINB stwierdził, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego do zamieszkania zbiorowego spowodowało konieczność dokonania zmiany sposobu użytkowania.

Mając powyższe na uwadze PINB działając na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wydał postanowienie z [...] lipca 2018 r. nr [...], którym wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu, oraz nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia:

a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

d) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej w sprawie możliwości spełnienia w lokalu wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.

Organ I instancji mając na uwadze upływ wyznaczonego terminu i niewykonanie nałożonego w/w postanowieniem obowiązku, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego wyżej lokalu, poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

T. R. kwestionując ustalenia będące podstawą powyższej decyzji, wniósł od niej odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Uwzględniając powyższe, [...]WINB stwierdził, że należący do skarżącego lokal znajdujący się przy ul. [...] był mieszkaniem. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. 2015, poz. 1422 ze zm. – dalej rozporządzenie) mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Dalej [...]WINB wskazał, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 2018, poz. 716 ze zm.) definiuje samodzielny lokal mieszkalny jako wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Na podstawie tych definicji [...]WNB ustalił, że "lokal mieszkalny" to wydzielony trwałymi ścianami (stałymi przegrodami) zespół izb (pomieszczeń), połączonych określoną więzią funkcjonalną, która wyraża się w zapewnianiu możliwości stałego pobytu ludzi w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych (prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego).

Organ odwoławczy opierając się na wykładni językowej § 3 pkt 9 rozporządzenia, stwierdził, że ustawodawca użył w nim liczby pojedynczej mówiąc o jednym samodzielnym gospodarstwie domowym. Zdaniem [...]WINB naruszeniem tak rozumianego przepisu jest zatem sytuacja, gdy w miejsce jednego samodzielnego gospodarstwa domowego, obejmującego członków rodziny lub osoby związane ze sobą, zostaje utworzone dziesięć niezależnych gospodarstw domowych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zmiana ta przesądza o tym, iż lokal nr [...] nie spełnia ustawowej definicji mieszkania. Co więcej, na skutek zintensyfikowania jego wykorzystywania na skutek znacznego powiększenia liczby lokatorów nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu.

Mając zatem na uwadze fakt, że należący do skarżącego lokal przestał spełniać definicję mieszkania [...]WNIB stwierdził, że zasadnie uznano go za lokal użytkowy wskazany w przepisie § 3 pkt 14 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadnym jest również uznanie należącego do skarżącego lokalu za miejsce wykonywania usług w zakresie zamieszkiwania zbiorowego. Powołując się na treść § 3 pkt 5 rozporządzenia [...]WINB wskazał, że obiekty zamieszkania zbiorowego można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa obejmuje obiekty będące obiektami zamieszkania zbiorowego na określony okres czasu (hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy). Druga grupa obejmuje z kolei obiekty mogące być obiektami zamieszkania zbiorowego na czas nieokreślony, z przeznaczeniem dla określonej grupy osób, (schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, dom dziecka, dom rencistów, dom zakonny). Mając powyższe na uwadze [...]WINB stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika aby pomieszczenia znajdujące się w lokalu należącym do skarżącego były przeznaczone wyłącznie dla członków określonej grupy społecznej. Takie klauzule i warunki nie występują w zawieranych umowach najmu, brak ich również w załączanych do umów regulaminach. Ogłoszenia w sprawie najmu, zamieszczane na stronie internetowej (www.pokojowiec.pl), są dostępne dla wszystkich zainteresowanych, co jest dodatkowym argumentem świadczącym o tym, iż lokal nr [...] nie jest obiektem zamieszkania zbiorowego dla określonej grupy osób, legitymujących się odpowiednim wiekiem (schroniska dla nieletnich), powołaniem do służby (budynek koszarowy), stanem zdrowotnym (dom dla rencistów), stanem rodzinnym (dom dziecka) lub członkostwem w określonej wspólnocie (dom zakonny). Przesądza to zdaniem organu odwoławczego, że należący do skarżącego lokal może zostać uznany za podobny do obiektów wskazanych w grupie pierwszej (tj. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy), które co do zasady dostępne są dla każdego zainteresowanego. Jak podkreślił [...]WINB cechą wspólną wszystkich wymienionych powyżej obiektów zamieszkania zbiorowego jest przede wszystkim ich odpłatny charakter. Okres korzystania z tej usługi wynosi co prawda z reguły kilka dni bądź tygodni, nie istnieją jednak przepisy prawa budowlanego, które zakazywałyby pobytu dłuższego (np. rocznego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie).

Mając zatem na uwadze fakt, iż zgromadzone w sprawie umowy najmu, zawierane z zamieszkującymi w lokalu osobami mają odpłatny charakter, [...]WINB stwierdził, że pozwala to na zakwalifikowanie lokalu do obiektów zamieszkania zbiorowego wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Oznacza to konieczność spełnienia przez lokal należący do skarżącego określonych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący podjął działania zmierzające do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z [...] lipca 2018 r., które to dokumenty umożliwiłyby organowi korzystne dla strony przeprowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe zdaniem [...]WINB stwierdził, że konieczne jest utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

T. R., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek, albowiem decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 71 a p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji a także postanowienia PINB z [...] lipca 2018r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zaniechały przeprowadzenia w wyczerpujący sposób postępowania dowodowego, skupiając się jedynie na domniemanej samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w obiekt zamieszkania zbiorowego, dokonując subiektywnej i niezgodnej z zasadami logiki oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób oczywiście stronniczy, zmierzając do udowodnienia z góry przyjętego założenia, że osoby zamieszkujące w lokalu nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, co - według organu - oznacza że lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego.

Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał skarżący postanowienie PINB z [...] lipca 2018 r. oparte jest na piśmie z Komendy Miejskiej Policji w [...] informującym o uciążliwościach związanych z lokatorami zamieszkującymi w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, przeprowadzonej kontroli, a także na kopiach umowy najmu jaka wiąże właściciela przedmiotowego lokalu z lokatorami mieszkania. W ocenie skarżącego w dacie wydania przez PINB nie istniała jednak żadna przesłanka do tego aby twierdzić, że w lokalu nr [...] doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych budynku, w rozumieniu art. 5 p.b. Mimo to PINB wydał kwestionowane postanowienie i korzystając z tego, że jest ono niezaskarżalne decyzją z [...] stycznia 2019 r. nałożył obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, wywodząc, że skarżący nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Do tych kwestii w żaden sposób nie ustosunkował się [...]WINB utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego zawiera istotne sprzeczności dyskwalifikujące całe rozstrzygnięcie, obnażając logiczne niedostatki prezentowanej przez [...]WINB koncepcji zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynek użyteczności publicznej.

Skarżący wskazał, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, stwierdził że "załączone do akt sprawy umowy najmu wskazują niezbicie, że lokal nr [...] usytuowany w budynku mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...] przeznaczony jest na stały pobyt ludzi", to nie sposób zakwalifikować ten lokal jako obiekt zamieszkania zbiorowego, który zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia jest budynkiem przeznaczonym do okresowego pobytu ludzi. Drugą sprzecznością zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest z jednej strony przyjęcie założenia, że przedmiotowy lokal nie pełni już funkcji mieszkalnej, a z drugiej strony wskazywanie że na skutek zintensyfikowania jego dotychczasowej funkcji doszło do zmiany sposobu użytkowania. Organ nie wyjaśnił, czy w jego ocenie wykładnikiem zmiany sposobu użytkowania jest zintensyfikowanie dotychczasowej funkcji mieszkalnej lokalu nr [...], czy też rozpoczęcie w tymże lokalu działalności usługowej - o czym mowa na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Skarżącego, jednoznaczne przesądzenie przez organ II instancji o tym, że należący do niego lokal jest użytkowany z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi, determinuje uznanie go za lokal mieszkalny. W ocenie Skarżącego, w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje również norma, która w jakikolwiek sposób ograniczałaby ilość osób chcących wspólnie zamieszkiwać w jednym lokalu, w szczególności normy takiej nie zawiera ustawa p.b., która kształtuje kompetencje organów nadzoru budowlanego.

Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 1 p.b. normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach - a więc nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym badania reguł według jakich urządzają swoje wspólne życie mieszkańcy lokalów mieszkalnych. Z tego względu, rozważania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zasad wspólnego zamieszkiwania w lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] i - co gorsza - bezprawnie prowadzone w tym kierunku postępowanie wyjaśniające - godzi w podstawowe wolności obywatelskie.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organy I i II instancji w swych rozstrzygnięciach nie powołały żadnej wartości chronionej p.b., którą naruszałoby wynajmowanie części lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W szczególności lokal ten będąc przedmiotem najmu nadal spełnia wszystkie wymagania określone w art. 5 p.b. a dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii a także warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

Na marginesie zaznaczono, że przepisy rozporządzenia formułują pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego" nie zaś "lokalu zamieszkania zbiorowego". Przyjąć zatem należy, że intencją Ministra było ustalenie pewnych wymagań, jakie muszą spełniać budynki składające się z wielu niesamodzielnych lokali i wymagania te nie mogą mieć zastosowania do odrębnego, samodzielnego lokalu będącego częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skarżący wskazał również na nieprecyzyjne określenie nałożonego obowiązku. Nie wiadomo bowiem jakie konkretnie czynności ma na myśli PINB żądając zaprzestania wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w [...] będąca uczestnikiem postępowania, w piśmie procesowym z [...] czerwca 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę stwierdziła, że jest ona bezzasadna. Zdaniem uczestnika postępowania organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w budynku wielorodzinnym. Przedmiotowy lokal na skutek prowadzonej w nim działalności polegającej na wynajmie poszczególnych pokoi, stał się lokalem zamieszkania zbiorowego. Każdy z 10-ciu pokoi stanowi odrębny przedmiot najmu, a więc każdy z najemców tworzy niezależne gospodarstwo domowe. Okoliczności te z kolei skutkują tym, że należący do skarżącego lokal winien spełniać warunki m. in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarnego kwalifikowane dla budynku zamieszkania zbiorowego a nie jak dotychczas dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Uczestnik wskazał, że Skarżący - bez wymaganego zgłoszenia - dokonał zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nadto nie wykonał nałożonego na niego przez PINB obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie, dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wydane w sprawie decyzje były zatem konsekwencją powyższego zaniechania

Spółdzielnia zwróciła również uwagę na fakt, że zmiana sposobu użytkowania lokalu skarżącego jest mocno uciążliwa dla sąsiadów. Uciążliwość ta wiążę się z zakłócaniem miru domowego oraz brakiem utrzymywania porządku w obrębie mieszkania jak i budynku. Rotacja i anonimowość osób w najmowanych pokojach obniża poczucie bezpieczeństwa mieszkańców. Można stwierdzić, że w zasadniczy sposób zmienia się charakter zabytkowej kamienicy, w której funkcja mieszkaniowa przestaje być funkcją dominującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazującą właścicielowi lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego. Podstawą do wydania powyższych decyzji było stwierdzenie oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że w lokalu objętym zakresem postępowania doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania i przeznaczenie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego do zamieszkania zbiorowego.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, załączając dokumenty wymienione w tym przepisie. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 1 art. 71). Art. 71a ust. 1 p.b. stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Stosownie do art. 71a ust. 2 p.b., po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.). Przytoczone przepisy wskazują, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Uwzględniając treść art. 71a ust. 4 p.b. będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie ocenie podlega zatem, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz po trzecie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 p.b.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 p.b. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 p.b. warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 p.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 p.b. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 p.b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że w przedmiotowym lokalu położonym w [...] przy ul. [...] doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy w powyższym lokalu wydzielono 10 jednoosobowych pokoi mieszkalnych. Powyższe pokoje wynajmowane są za pośrednictwem [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...], która poprzez stronę internetową [...] ([...]), zajmuje się pozyskiwaniem najemców na terenie miasta [...]. Z kopii umów najmu lokali dostarczonych przez [...] Sp. z o. o. Sp. k. wynika, że ich przedmiotem jest najem poszczególnych pokoi oznaczonych osobnymi numerami oraz używalność części wspólnych lokalu to jest kuchni, dwóch łazienek i korytarza. W świetle powyższego stwierdzić należy, że każdy z pokoi znajdujących się w należącym do skarżącego lokalu położonym w [...] przy ul. [...] stanowi przygotowane miejsce noclegowe, z którego korzystają osoby niespokrewnione i niezwiązane w żaden sposób ze sobą ani z właścicielem.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie zgłosił organowi administracji zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w [...] przy ul. [...]. Oznacza to, iż dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w ocenie Sądu, organ I instancji wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze postąpił prawidłowo inicjując procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z uwagi na sposób użytkowania przedmiotowy lokal nie odpowiada bowiem definicji mieszkania zawartej w § 3 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którym pod pojęciem mieszkania należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na wynajmie poszczególnych pokoi spowodowało, że lokal ten stracił charakter lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia. Powyższe nie oznacza jednak, że przedmiotowy lokal stał się faktycznie lokalem użytkowym w rozumieniu w § 3 pkt. 14 rozporządzenia. Jak słusznie zauważył bowiem skarżący przedmiotowy lokal zachowuje bowiem funkcję mieszkalną. Funkcja realizowana jest jednak w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego. W ocenie Sądu oczywistym jest bowiem, że użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że przedmiotowy lokal w istocie stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika z § 3 ust. 5 rozporządzenia. Obiektem takim jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi w tym m.in. hotel, motel, pensjonat albo dom wypoczynkowy. Przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek, określając m.in. warunki higieniczno-sanitarne (§ 82 rozporządzenia) oraz przeciwpożarowe (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W związku z powyższym lokal ten jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie musi obecnie spełniać inne wymagania higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przypisane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub ich części, zaliczanych zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzania do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że bez znaczenia dla uznania lokalu należącego do skarżącego za służący do zamieszkiwania zbiorowego i powstania obowiązku spełnienia wymagań jak dla budynku zamieszkania zbiorowego jest fakt, iż zawarta w § 3 ust. 5 rozporządzenia definicja dotyczy budynku zamieszkania zbiorowego. Brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza bowiem możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. np. wyrok NSA z 28.06.2017 r. sygn. akt II OSK 1968/16 zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że - jak wskazał NSA w wyroku z 15.02.2018 r. sygn. akt II OSK 3220/17 (CBOSA) - prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. W powyższym wyroku NSA wskazał, że również okoliczność wykonywania dla mieszkańców budynku dodatkowych usług, typu sprzątanie czy gotowanie, nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej materii. Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi, a dalsze wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy.

Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny sprawy, w sposób jednoznaczny wskazał na konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, stanowiącego własność skarżącego. Skoro skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego stało się uzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy ustrzegły się istotnych naruszeń procedury – w niezbędnym zakresie gromadząc potrzebny materiał dowodowy oraz dokonując jego oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa i podjęcia decyzji w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego, zasadnie następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Uzasadnienia obu tych decyzji w dostatecznym stopniu czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Za zasadny nie może być także uznany zarzut braku precyzji w sformułowaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, poprzez niewskazanie konkretnych czynności, jakie winien podjąć zobowiązany. Organy w sposób wystarczająco precyzyjny wskazały, jaki stan – na skutek wykonania nakazu – ma zostać osiągnięty: zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego. Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność, że – z natury rzeczy – pojęcie "zamieszkania zbiorowego" należy do kategorii podlegających każdorazowo ocenie. Nie było jednak rzeczą organów wskazywanie ad casum ścisłych kryteriów rozgraniczenia. Nie ulega – w ocenie Sądu – wątpliwości, że po pierwsze: w niniejszej sprawie stan faktyczny wskazuje na zaistnienie sytuacji "zamieszkania zbiorowego", po drugie: nakaz zawarty w decyzji PINB jest wykonalny w tym znaczeniu, że istnieje taki sposób użytkowania przedmiotowego lokalu, który "zamieszkaniem zbiorowym" nie jest. Rzeczą adresata decyzji jest doprowadzenie do takiego właśnie stanu. Kwestia środków, jakimi stan taki ma być osiągnięty ma drugorzędne znaczenie i nie musiała być przedmiotem rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.