Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1083/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi J.H. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego – uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] –


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem nr [...], z dniem [...] maja 2007 r., powołał skarżącego insp. J. H. na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w S. i jednocześnie ustalono wymienionemu policjantowi na tym stanowisku dodatek funkcyjny uwzględniając przy tym rangę zajmowanego stanowiska służbowego, zakres ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaj i poziom posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji.

Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny do kwoty 3600 zł miesięcznie na okres od 1 marca do 30 kwietnia 2016 r., a uzasadnieniem dla powyższego rozkazu była pozytywna ocena wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych.

Z kolei skarżący raportem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] kwietnia 2016 r. i Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zwolnił insp. J. H. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z o Policji.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236), z dniem [...] kwietnia 2016 r. obniżył skarżącemu J. H. dodatek funkcyjny I kategorii o kwotę 600,- zł. miesięcznie do kwoty 3.000,- zł. miesięcznie podwyższony rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r. nr [...] i na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do § 8 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż kategorie dodatku funkcyjnego są uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta. Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W myśl wymienionego przepisu dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zatem jedną z istotnych przesłanek podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego o określoną kwotę jest realizacja czynności służbowych na określonym stanowisku służbowym. Przedstawiony stań faktyczny i prawny wskazuje, że podwyższenie dodatku funkcyjnego na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], nie obejmowało kryteriów wynikających wprost z przywołanych przepisów prawa, a związane były z zamiarem rozwiązania stosunku służbowego z policjantem. Zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazany przepis umożliwia zatem zmniejszenie kwoty otrzymywanego przez policjanta dodatku funkcyjnego stosownie do jego aktualnego zakresu obowiązków oraz realizowanych zadań i czynności służbowych. Dokonując zatem ponownej oceny leżącej u podstaw przedmiotowego rozkazu o ustalenie dodatku funkcyjnego w pomniejszonej kwocie wzięto pod uwagę także słuszne przedłożenie interesu społecznego wynikającego z racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenie, nad indywidualnym interesem policjanta. Natomiast nadając rygor natychmiastowej wykonalności, kierowano się interesem społecznym tożsamym w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez skarżącego kwoty dodatku funkcyjnego do zakresu i oceny faktycznie realizowanych przez policjanta zadań i czynności służbowych.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2016 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia poprzez niewykazanie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości, a także naruszenie przepisów k.p.a., tj. między innymi art. 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego uzasadnienia i art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 108 § 1 k.p.a.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Następnie wskazano na rozkazy personalne kształtujące stosunek prawny skarżącego oraz przyznane mu dodatki funkcyjne i podano, że w myśl § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Istotnym jest również, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast w myśl § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego. Z rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem 1 września 2015 r. ustalono insp. J. H. dodatek funkcyjny w wysokości 2400 złotych miesięcznie na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r.), a uprzednio ustalono przedmiotowy dodatek w wysokości 2250 złotych miesięcznie od dnia 1 listopada 2014 r. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] października 2014 r.), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie niespełna sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 5 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia insp. J. H. dodatku funkcyjnego w wysokości 3600 złotych miesięcznie, a więc w kwocie o 1200 złotych wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, niewskazanych w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia powołania, tj. 21 maja 2007 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia policjantowi danego dodatku o łączną kwotę 400 złotych miesięcznie. Zauważono, że kwota 3600 zł odbiega też od kwot, do których uprzednio podwyższano policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony (3000 zł, 2950 zł, 2850 zł) i dodano, że mimo iż dodatek funkcyjny w kwocie 3600 zł został przyznany policjantowi na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości. W takim stanie faktycznym, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, jest uprawnione stwierdzenie, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego do kwoty 3600 złotych miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 3000 złotych miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby policjanta. W przedmiotowej sprawie istotne jest również, że brzmienie powołanych przepisów § 8 rozporządzenia wskazuje, iż wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć, bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie to jest obligatoryjne – § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia). W konsekwencji policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zaś kwota ustalonego skarżącemu rozkazem personalnym nr [...] dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Warto przy tym zauważyć, że średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku komendanta powiatowego Policji garnizonu [...] wynosiła ok. 2400 zł wg stanu na dzień 1 lutego 2016 r. Przyznanie zatem insp. J. H. dodatku funkcyjnego w wysokości 3000 złotych miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające ważny interes wymienionego policjanta. Ponadto słusznie nadano zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez nie wykazanie zgodnie z treścią przepisu zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości;

2) naruszenie prawa procesowego, w tym podstawowych zasad na których winno się opierać postępowanie administracyjne dotyczące wydawania wszelkich decyzji tj.:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. tj. podstawowej zasady na której opiera się działanie organów, czyli zasady praworządności poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w tym § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia jak również przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

d) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez nie zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

e) naruszenie art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

i) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego, wyczerpującego uzasadnienia dowodów na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

W uzasadnieniu – wskazując na ustalony powyżej stan faktyczny – powołał przepisy § 8 rozporządzenia i podał, że Komendant Wojewódzki Policji wydając rozkaz [...] pozytywnie ocenił wywiązywanie się przeze niego z obowiązków Komendanta Powiatowego Policji w S., bowiem w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. wykrywalność przestępstw w dowodzonej przeze niego jednostce wzrosła w porównaniu do roku przedniego z 77,6 % do 78 % przestępczości ogółem. Ponadto podwyżki tego dodatku dokonywane były z uwagi na fakt wzmożonych czynności związanych z corocznym przygotowaniem do sezonu letniego, zabezpieczeniem noclegów oraz wyżywienia dla policjantów i pozyskiwaniem dodatkowych środków od lokalnych samorządów, a obniżając mu dodatek na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia, nie określono wskazanych w nim powodów, zaś zakres jego obowiązków służbowych nie uległ zmianie i nie zmieniły się warunki jego służby. Nadal pełnił funkcję Komendanta Powiatowego Policji w S., z należytą rzetelnością i zaangażowaniem wypełniał swoje obowiązki, nie przebywał na urlopie czy zwolnieniu lekarskim. W rozkazie [...] nie wskazano, iż ustały jakiekolwiek inne przesłanki które uzasadniały przyznanie mu dodatku w dotychczasowej wysokości. Rozkaz ten został więc wydany bez należytej analizy stanu faktycznego uzasadniającej zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia. Podano natomiast, że obniżenie dodatku uzasadnione jest tym, iż przesłanką jego przyznania był "zamiar rozwiązania przeze mnie stosunku służbowego.", jednakże fakt "zamiaru rozwiązania stosunku służbowego" nie wyklucza przyznania funkcjonariuszowi dodatku, jeżeli tylko spełnione są warunki wskazane w rozporządzeniu. A tak właśnie uznał jego ówczesny przełożony wydając rozkaz [...]. Podwyższenie dodatku uzależnione jest od pozytywnej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Nie ma on więc charakteru czysto motywacyjnego a skoro opiera się na ocenie dotychczasowej pracy można uznać, że jest rodzajem nagrody za wykonaną pracę. Skoro dodatek ten nie ma charakteru motywacyjnego, zamiar rozwiązania stosunku służbowego nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą obniżenie dodatku na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia. Następnie wskazał na swoje osiągnięcia zawodowe. Odnosząc się zaś do argumentów Komendanta Głównego Policji podał, że podstawą decyzji o podwyższeniu mu dodatku funkcyjnego do kwoty 3600 zł nie była jedynie pozytywna ocena wywiązywania się przeze niego z obowiązków ale także inna przesłanka, jednakże Komendant Główny nie wskazuje o jaką inną przesłankę chodzi. Co więcej Komendant Główny stwierdza, że nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przeze niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Dalej podał, że w § 8 ust. 6 rozporządzenia wskazane jest, iż ponowne obniżenie dodatku w trybie określonym w ust. 5 może nastąpić na podstawie kolejnej oceny dokonanej po upływie co najmniej 6 miesięcy. Rozporządzenie nie reguluje natomiast terminu w jakim mogą odbywać się kolejne oceny pracy funkcjonariusza uzasadniające podwyższenie dodatku i pierwsze jego obniżenie. Ustawodawca chroni przez to funkcjonariusza przed szybkim, ponownym obniżeniem dodatku, a więc przed zbyt pochopną powtórną oceną dokonaną na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2. Takich ograniczeń czasowych nie przewiduje w przypadku podwyższania dodatku funkcyjnego. Odnośnie kwoty dodatku wskazał, że jedynym ograniczeniem jest w jego przypadku przepis § 8 ust 4 pkt 1 rozporządzenia stanowiący że przyznanymi dodatek funkcyjny nie może przekraczać 80 % podstawy wymiaru, a przyznany mu dodatek w kwocie 3600 zł nie przekraczał tej kwoty. Ponadto Komendant Główny w uzasadnieniu swojej decyzji sam wskazał, że wysokość dodatku pozostawiona jest uznaniu przełożonego i sugeruje że wysoka ocena dokonana na podstawie § 8 ust. 5 rozporządzenia nie może stanowić wyłącznej przesłanki podwyższenia dodatku. Wniosek ten jednak nie znajduje uzasadnienia w przepisach cytowanego wielokrotnie rozporządzenia. Trudno mu natomiast odnieść się do konkluzji uzasadnienia rozkazu Komendanta Głównego Policji w których stwierdził, że rozkaz z dnia [...] marca 2016 r. o obniżeniu dodatku funkcyjnego wydany został po stwierdzeniu, że zaistniała jedna z przesłanek podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku, a mianowicie wymieniona w § 8 ust. 7 rozporządzenia przesłanka "ustania innych przesłanek uzasadniających podwyższenie dodatku" . Skoro Komendant Główny nie wskazał o jaką przesłankę chodzi, to na jakiej podstawie uznał, że ta przesłanka ustała?

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne dodał, że skarżącemu dwukrotnie podwyższano dodatek funkcyjny w okresie ostatnich 6 miesięcy, przy niezmienionym zakresie obowiązków, zatem podwyżka dodatku funkcyjnego do kwoty 3600 złotych miesięcznie, nie znajdowała jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bowiem zakres bowiem zadań (także tych planowanych) nie uległ zwiększeniu i nie miał się on zmienić w najbliższej przyszłości. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez przepisów m.in. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. wskazano, iż argumenty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które jednocześnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Z materiałów postępowania wynika, iż organ procedował na gruncie przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującymi w danym zakresie przepisami prawa, a strona miała możliwość w jej toku realizacji uprawnień wynikających z treści art. 10 k.p.a. poprzez m.in. wniesienie odwołania. Ponadto uchybienie organu w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, a skarżący nie wskazał jakich czynności procesowych nie mógł dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero natomiast wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez np. niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. poz. 355 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, a zgodnie z art. 104 ust. 2, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Z kolei według § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. z 2015 r. poz. 1236), dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku i ustala się (ust. 2 tegoż przepisu) 3 kategorie dodatku funkcyjnego uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta:

1) I kategoria – dla policjantów na stanowiskach komendantów oraz ich zastępców, dyrektorów biur (równorzędnych komórek organizacyjnych) Komendy Głównej Policji oraz ich zastępców, dyrektorów instytutów badawczych oraz ich zastępców, komendanta-rektora, zastępcy komendanta-prorektora, kanclerza Wyższej Szkoły Policji w S., a także głównego księgowego budżetu;

2) II kategoria – dla policjantów na stanowiskach kierowniczych niewymienionych w pkt 1 oraz ich zastępców;

3) III kategoria – dla policjantów na stanowiskach samodzielnych.

Ponieważ skarżący insp. J. H. pełnił obowiązki na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S., to wobec niego miała zastosowanie I kategoria i w myśl ust. 4 tegoż przepisu, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych i nieprzekraczającej miesięcznie – 80% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Natomiast według brzmienia ust. 5 tegoż przepisu, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych 1) podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4, 2) obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie któremu obniżono skarżącemu dodatek funkcyjny, stanowił przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia zgodnie z którym dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Zatem nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej.

W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Tymczasem badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że rozkazy te zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Z tego mianowicie powodu, że organy Policji w powyższych rozkazach personalnych, odwołując się do treści § 8 ust. 7 rozporządzenia, nie wykazały w żadnym stopniu, aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki określone w tym przepisie do obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, tj. nie podały, że nastąpiła zmiana zakresu obowiązków służbowych skarżącego, zmiana jego warunków służby bądź ustały inne przesłanki uzasadniające przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości

Odnoszenie się natomiast w tych decyzjach przez organy Policji do wcześniejszego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i poprzez kwestionowanie podstaw do podwyższenia dodatku funkcyjnego wywodzenie przesłanek do jego obniżenia, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Rzeczą zupełnie niezrozumiałą jest, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazuje, iż podwyższenie dodatku na mocy wskazanego już wyżej rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. związane było z zamiarem rozwiązania stosunku służbowego z policjantem. Zauważyć bowiem należy, że we wspomnianym rozkazie personalnym nie ma nic, co by świadczyło o tej przesłance i w tej sytuacji argumentacja organu jest całkowicie gołosłowna, mijająca się z prawdą. To po pierwsze. Po drugie zaś, jeśli na tej tezie buduje się zamiar obniżenia dodatku funkcyjnego, to – hipotetycznie – należało rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2016 r. ewentualnie wyeliminować z obrotu prawnego np. w trybie nadzwyczajnym.

Podobnie całkowicie niezrozumiałe jest uzasadnienie zaskarżonego rozkazu przez Komendanta Głównego Policji w którym podaje on, że podwyższenie dodatku funkcyjnego skarżącemu mocą rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. zostało dokonane w oparciu, które nie wynikają z jego uzasadnienia. Ponownie zauważyć należy, że nie wiadomo co miał organ na myśli, a jeśli już istniał taki stan rzeczy, to należało wyeliminować ten rozkaz z obrotu prawnego.

Należy oczywiście zgodzić się z Komendantem Głównym Policji, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego, czyli przyznanie go w innej wysokości, jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku. Jednakże organ powinien w związku z tym mieć na uwadze, że zaskarżonym rozkazem personalnym ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał kontroli wcześniejszej decyzji podwyższającej ten dodatek, gdyż nie był do tego uprawniony w ramach wszczętego postępowania o obniżenie dodatku funkcyjnego. Uzasadnieniem obniżenia dodatku funkcyjnego nie mogła być zatem negatywna weryfikacja wcześniejszego ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, gdyż takiej przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego nie przewiduje § 8 ust. 7 rozporządzenia.

Skoro zatem organ postanowił ustalić skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego poprzez jego obniżenie na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia, to jego obowiązkiem było – na co już wyżej wskazano – poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności stanowiących podstawę obniżenia tego dodatku, jakie ustawodawca określił w tym przepisie. Dopiero bowiem te ustalenia mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania kwestionowanych decyzji.

Tymczasem, co raz jeszcze należy zaakcentować, z uzasadnienia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego jak i go poprzedzającego wynika, że organy swoje rozstrzygniecie o obniżeniu dodatku funkcyjnego oparły wyłącznie na zakwestionowaniu istnienia przesłanek do podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego dokonanego ostatecznym rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r.

Zauważyć na marginesie należy, że Komendant Główny Policji nie zanegował przy tym wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, co w świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stanowiło przesłankę podwyższenia dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. dokonanego rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r.

Powyższe uchybienie powodują, iż nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanych rozstrzygnięć, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organy Policji dokonały jakichkolwiek, pozostających w związku ze sprawą i podstawą prawną rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych, bowiem z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy Policji w ogóle ustaliły jakiekolwiek fakty dotyczące przesłanek określnych w § 8 ust. 7 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Tym samym nie sposób ustalić, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję o obniżeniu dodatku funkcyjnego, a także czy zebrał wszystkie dowody niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i go poprzedzający, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem § 8 ust. 7 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ będzie zatem zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek obniżenia dodatku funkcyjnego, jakie ustawodawca określił w § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., jak również do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.