Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 55 (1)
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 37 ap ust. 1 pkt 2, 101 ust. 1, art. 104a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Iwona Kozłowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skarg A. S. oraz R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A.S. kwotę 1 497 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A.S. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "[...]", "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] , w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", zlokalizowanej w C. przy [...] (dalej: "Apteka").

W dniach 16 i 17 października 2018 r. w Aptece ogólnodostępnej "[...] ", prowadzonej przez spółkę P. sp. z o.o. z siedzibą w W., została przeprowadzona kontrola doraźna. Zakres kontroli obejmował sprawdzenie obrotu produktami leczniczymi i dokumentacji, dotyczącej obrotu produktami leczniczymi, celem weryfikacji uczestnictwa w tzw. "odwróconym łańcuchu dystrybucji" i nielegalnym wywozie produktów leczniczych. Powyższe stanowiło następstwo wystąpienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który otrzymał z Ministerstwa Finansów informację o operacjach finansowych hurtowni farmaceutycznych i ich kontrahentów.

W dniu 27 grudnia 2018 r. [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia znak [...] z [...] listopada 2015 r., udzielonego spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W dniu 14 marca 2019 r. wpłynęła do [...] uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w C. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., w której Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej, po rozpatrzeniu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] lutego 2019 r., wydało pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce P. sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w C. przy [...].

Decyzją [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] , zezwolenie znak [...] z [...] listopada 2015 r., udzielone P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na prowadzenie Apteki, zostało przeniesione na rzecz Skarżącej, w związku z nabyciem przez Skarżącą całej apteki ogólnodostępnej, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.); dalej jako: "k.c."

Pismem z 10 lutego 2020 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącą - jako następcę prawnego P. sp. z o.o. - o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto poinformował, że zgromadził materiał dowodowy w sprawie i zamierza zakończyć postępowanie oraz wydać decyzję.

[...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...] , cofnął zezwolenie z [...] listopada 2015 r., znak [...], udzielone Spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W., przeniesione następnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] na rzecz Skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", zlokalizowanej w C. przy [...].

Organ I instancji wskazał, że w postępowaniu doszło do następstwa prawnego, w związku z nabyciem przez Skarżącą całej apteki ogólnodostępnej, w rozumieniu art. 551 k.c., od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, tj. od spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Fakt zbycia apteki ogólnodostępnej i przeniesienia zezwolenia na jej prowadzenie nie spowodował bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej apteki. Skarżąca przejęła istniejące w obrocie prawnym zezwolenie i wstąpiła w miejsce dotychczasowego Zezwoleniobiorcy. Odpowiada więc za nieprawidłowości, stwierdzone w toku postępowania kontrolnego.

Organ I instancji zaznaczył, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do omijania zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm.); dalej jako: "u.p.f." i zwalnianie się z ciążącej na przedsiębiorcach odpowiedzialności przez dokonywanie zmian podmiotowych w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła Skarżąca.

Decyzją z [...] listopada 2021 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GIF stoi na stanowisku, że przedmiotowe zezwolenie zostało zbyte, jako wchodzące w skład Apteki, na rzecz Skarżącej, bowiem ta ostatnia wystąpiła o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie zakupionej apteki, oraz że [...] cofnął zezwolenie w oparciu o uchybienia, które stwierdzone zostały w toku kontroli, mającej miejsce jeszcze przed przeniesieniem zezwolenia, tj. w 2018 r. Naruszenia, które w tym okresie stwierdzono, w opinii organu I instancji, doprowadziły do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki przez przedsiębiorcę.

Ponadto, jak stanowi art. 551 k.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych.

GIF zgodził się ze stwierdzeniem Organu I instancji, że w przypadku braku innych unormowań zezwolenia i koncesje także stanowią składnik niematerialny przedsiębiorstwa, chyba, że co innego wynika z zawartej umowy. Skoro zatem rękojmia należytego prowadzenia apteki musi istnieć w sposób nieprzerwany i ciągły przez cały czas prowadzenia działalności, to wymóg ten powoduje, iż podmiot, który podjął działania skutkujące jej utratą, ponosi konsekwencje w postaci obligatoryjnej utraty zezwolenia.

Zdaniem GIF powyższe powoduje, że działania P. sp. z o.o. rażąco naruszyły prawo i spowodowały, że na ich skutek Spółka ta utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki. Nie legitymowała się zatem właściwością, której nieprzerwane posiadanie jest niezbędne przez cały czas prowadzenia apteki, do dnia sprzedaży Apteki. Z tego względu GIF nie może uczynić inaczej - tylko cofnąć ww. zezwolenie, gdyż podmiot je posiadający utracił w toku jego działalności rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Organ odwoławczy wskazał, iż nabywca apteki, jako nowy adresat zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przyjmuje wszystkie warunki (prawa i obowiązki) zawarte w zezwoleniu. Nie można zatem pomijać zasady kontynuacji prowadzonej działalności w takim przypadku. Z tego natomiast wynika, iż należy przypisać skutki prawne zachowań Zbywcy zezwolenia, w tym obowiązek poniesienia odpowiedzialności, w postaci utraty przeniesionego zezwolenia na prowadzenie apteki, na rzecz nabywcy. Działania tego pierwszego podmiotu spowodowały, iż przed sprzedażą dokonał on czynów, skutkujących obligatoryjną utratą zezwolenia i nie przysługiwała mu już właściwość, w postaci rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nabyte zezwolenie jest wiec niejako dotknięte wadą, gdyż musi zostać cofnięte.

Organ podkreślił również, że skoro nabycie przedsiębiorstwa, to nabycie jego wielu poszczególnych składników, które się na nie składają, w tym znaczeniu, że na własność nabywcy przechodzi ono, jako strukturalna całość składników majątkowych i niemajątkowych, a przeniesienie zezwolenia jest aktem formalnym, gdyż organ ma obwiązek przenieść zezwolenie, jeśli nabywca spełni przesłanki, określone w powołanym przepisie (decyzja o przeniesieniu ma wiec charakter związany) - to z tych konstatacji wynika, iż nabywca apteki ponosi konsekwencje prawnych działań podjętych przez swojego poprzednika prawnego, związanych z przejętym zezwoleniem. Wynika to również z tego, iż następuje następstwo prawne pod tytułem szczególnym, wynikającym z umowy nabycia przedsiębiorstwa. Te składniki są natomiast niezbędne do realizacji określonego celu - w niniejszym przypadku prowadzenia zarobkowej działalności aptecznej.

GIF stwierdził, że nie można prawnie zaakceptować sytuacji, w której obrót cywilnoprawny przedsiębiorstwem w istocie powoduje, że nie zostaje wyciągnięta obligatoryjna odpowiedzialność administracyjna, w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki, tylko z powodu tego, że zezwolenie zostało przeniesione na nowego nabywcę. Zwłaszcza, iż przedsiębiorstwo, jako składnik majątku nowego wyściela, nadal funkcjonuje na tym samym, ściśle reglamentowanym rynku, w oparciu o to samo zezwolenie.

Organ ponownie zwrócił uwagę, że utratę rękojmi należy odnieść do podmiotu, który zbył aptekę. W toku działalności utracił on rękojmię należytego prowadzenia tej działalności. W związku zatem z powyżej umówionymi okolicznościami, organ zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. obowiązany jest cofnąć zezwolenie, gdyż poprzedni przedsiębiorca w toku działalności przestał spełniać warunki, określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej, określonej w zezwoleniu. Skutki cofnięcia zezwolenia obciążają obecnego posiadacza zezwolenia. To, że nastąpił obrót przedsiębiorstwem nie może wywołać sytuacji, w której w tych samych prawnie znaczących okolicznościach nastąpi cofnięcie zezwolenia, bowiem podmiot nie dokonał zmian podmiotowych i nie zbył apteki, a w innym postępowanie zostanie umorzone, gdyż w jego toku nastąpiły przekształcenia podmiotowe. Takie stosowanie prawa stanowiłoby działania dyskryminacyjne.

Na decyzję organu odwoławczego Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 ust. 4 oraz art. 104a ust. 1 u.p.f, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji:

- niewłaściwe uznanie, że wobec skarżącej jako nabywcy apteki ogólnodostępnej, aktualizują się przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, istniejące po stronie uprzedniego zezwoleniobiorcy, przez sam fakt nabycia przez skarżącą przedsiębiorstwa w postaci apteki ogólnodostępnej, gdy tymczasem posiadanie rękojmi stanowi przymiot osobisty, niebędący przedmiotem obrotu i nie można wraz z przedsiębiorstwem nabyć rękojmi (lub jej braku) ani odpowiedzialności za naruszenia poprzednika skutkujące potencjalną utratą tejże rękojmi, a przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie przewidują przejścia odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia na podmiot nabywający aptekę ogólnodostępną, co w konsekwencji oznacza, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodziły podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, nawet jeżeli takowe ziściły się po stronie uprzedniego zezwoleniobiorcy;

- wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o cofnięciu zezwolenia wobec skarżącej, pomimo istnienia względem Skarżącej nie tylko domniemania posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki, ale i przyznania przez Organ II Instancji, że Skarżąca posiada rękojmię należytego prowadzenia apteki, a decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia ma charakter konstytutywny;

- niewłaściwe uznanie, że organ zobowiązany jest "wyciągnąć obligatoryjną odpowiedzialność administracyjną w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki" od nowego nabywcy, podczas gdy skarżąca jako nabywca nieprzerwanie spełniała i spełnia wszystkie wymogi do posiadania zezwolenia oraz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Jak również nie odpowiada na żadnej zasadzie za naruszenia dokonane przez zbywcę apteki przed transakcją nabycia całej apteki ogólnodostępnej.

2) art. 104a w zw. z art. 101 ust. 4 u.p.f. w zw. z art. 551 i art. 551 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:

- nieprawidłowym uznaniu, że na skutek transakcji nabycia przedsiębiorstwa skarżąca stała się następcą prawnym na zasadzie generalnej i odpowiada za naruszenia dokonanych przez P. sp. z o.o., podczas gdy skarżąca nabyła przedsiębiorstwo w rozumieniu zespołu składników materialnych i niematerialnych, a zatem w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym, a tym samym skarżąca, wbrew twierdzeniu Organu, nie wstąpiła w całości w sytuację prawną uprzedniego zezwoleniobiorcy - P. sp. z o.o., przez co nie zachodzą podstawy, by mogła być traktowana jako właściwa strona postępowania będącego wynikiem popełnienia naruszeń przez inny, niezwiązany z nią podmiot, a tym samym ponosić rozszerzonej odpowiedzialności za naruszenia, których nie popełniła, bowiem brak Jest do tego podstawy prawnej;

- nieprawidłowym uznaniu, że "nabyte zezwolenie jest niejako dotknięte wadą", podczas gdy [...] zweryfikował prawidłowość posiadanego zezwolenia i możliwość jego przeniesienia na Skarżącą w innym postępowaniu, a tym samym decyzją [...] z dnia [...].02.2020 r. organ, działając prawidłowo, przeniósł na Skarżącą zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez żadnych "wad", które miałyby stanowić podstawę następczego cofnięcia zezwolenia z powodu naruszeń popełnionych przez inny podmiot, podczas, gdy sama Skarżąca od dnia przeniesienia na nią zezwolenia prowadziła aptekę ogólnodostępną w sposób prawidłowy, czego Organ nie kwestionuje;

3) art 104a w zw. z art 101 ust. 4 u.p.f. poprzez całkowite pominięcie, że wobec skarżącej - w toku postępowania przed organem I instancji ten sam organ wydał decyzję w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nr [...] , w której przeniósł zezwolenie z P. sp. z o.o. na Skarżącą, potwierdzając tym samym w sposób bezsporny spełnienie przez Skarżącą wszystkich wymogów niezbędnych do prowadzenia apteki, w tym posiadanie przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki, co czyniło dalsze postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia bezprzedmiotowym, a więc takim, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej postępowanie.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.); dalej jako: "k.p.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w oderwaniu od reguł wykładni prawa materialnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego skarżącej po P. sp. z o.o., a w konsekwencji uznanie, że na Skarżącą wraz z zezwoleniem przeszedł przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z naruszeniami innego podmiotu, co skutkowało niewydaniem decyzji umarzającej postępowanie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie wobec Jego bezprzedmiotowości wadliwie niestwierdzonej przez Organy obu instancji, a wynikającej z nieprzysługiwania Skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z naruszeniami, których dopuścił się inny podmiot;

3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki względem skarżącej, w oparciu o podstawy związane z brakiem rękojmi należytego prowadzenia apteki przez zbywcę apteki, po wydaniu przez właściwy Organ decyzji z [...] lutego2020 r. zezwalającej na przeniesienie spornego zezwolenia na skarżącą, w którym to odrębnym postępowaniu - prawomocnie zakończonym – Organ potwierdził posiadanie przez skarżąca rękojmi należytego prowadzenia tej samej apteki oraz spełnianie wszystkich innych wymogów prawnych dla przeniesienie zezwolenia, co w konsekwencji prowadzi do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Przy tak sformułowanych zarzutach Strona wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz o umorzenie postępowania w sprawie, jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę na postanowienie GIF, będącą przedmiotem niniejszej sprawy wniósł także R.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił on naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 37ap u.p.f. w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f w zw. z art. 104a u.p.f poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że istnieją przesłanki do cofnięcia zezwolenia,

2. Art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż Strona w wyniku następstwa prawnego ponosi odpowiedzialność poprzez cofnięcie zezwolenia w związku z brakiem spełnienia wymogu rękojmi należytego prowadzenia apteki po stronie zbywcy mimo, że rękojmia należytego prowadzenia apteki ma charakter podmiotowy, może być oceniania jedynie w kontekście właściwości osobistych, nie jest zbywalna ani dziedziczą i w rezultacie nie podlega sukcesji;

3. Art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu przez Organ w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, mimo wydanej wcześniej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, mimo wydanej wcześniej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. przenoszącej przedmiotowe zezwolenie na Stronę, zaopatrzonej w klauzulę ostateczności oraz mimo, że przepisy prawa, interes społeczny i słuszny interes Strony nie przemawiały za cofnięciem zezwolenia, co doprowadziło do naruszenia przez Organ fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a także zagwarantowanej konstytucyjnie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa;

4. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. z zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, prowadzenie postępowania w sposób z góry ukierunkowanego na negatywne dla Strony rozstrzygnięcie, czego konsekwencją było niezasadne przypisanie Stronie odpowiedzialność za czyny popełnione przez poprzedniego właściciela apteki i stwierdzenie, że Strona nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy posiada ona stosowne zezwolenia oraz nieprzerwanie daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Przy tak sformułowanych zarzutach R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na obie skargi Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Materialnoprawną podstawę cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowił art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f.

Zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. określenie "cofa zezwolenia" oznacza, iż ww. wskazana sytuacja obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że organ cofa zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Odsyła więc do art. 101 u.p.f., który stanowi, w jakich okolicznościach zezwolenie nie będzie udzielone czyli jakie kryteria przedsiębiorca musi spełniać, aby zezwolenie uzyskać. Zgodnie z art. 101 pkt 4 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Odpowiedzialność na gruncie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie. Apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki.

Pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej i nie występuje w ustawie, wobec powyższego przy wyjaśnieniu rękojmi należytego prowadzenia apteki należy posiłkować się orzecznictwem. Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność),(M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99).

Przez "dawanie rękojmi", z uwagi na wyodrębnioną inną niż kwalifikacje zawodowe przesłankę, należy rozumieć, jak wynika z orzecznictwa, całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na jego wizerunek jako zawodu zaufania publicznego. Na pojęcie rękojmi składają się takie cechy, jak: szlachetność, prawość, uczciwość osoby wykonującej ten zawód. Pojęcie rękojmi jest zdefiniowane w słownikach języka polskiego jako "uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie czegoś". Na rękojmię składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie kandydata do danego zawodu. Przez rękojmię należy uważać taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty, podważające jej wiarygodność.

Rękojmia należytego prowadzenia apteki jest zatem warunkiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ściśle związanym z wnioskodawcą, a więc osobą wnioskującą o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, co wynika wprost z art. 101 pkt 4 u.p.f., jak i z istoty rękojmi, powiązanej z cechami charakteru i zachowaniem konkretnej osoby. Stwierdzenie istnienia rękojmi lub jej braku jest kwestią oceny dokonywanej w oparciu o informacje na temat predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się zainteresowanego, przy uwzględnieniu charakteru działalności zawodowej.

Oczywistym jest przy tym, że rękojmia należytego prowadzenia apteki musi istnieć przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki badana jest nie tylko na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi spełniać tę przesłankę przez cały okres posiadania zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą - Prawo farmaceutyczne i zezwoleniem wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność, a przekroczenie tych granic powoduje utratę rękojmi. Wynika to jednoznacznie z treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który obliguje organ do cofnięcia zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać określone warunki. Przesłanką utraty rękojmi jest zatem naruszenie prawa i określonych warunków dotyczących prowadzenia apteki. Prowadzenie bowiem apteki ogólnodostępnej w sposób naruszający przepisy u.p.f., zawsze rzutuje w sposób negatywny na postawę etyczno-moralną podmiotu prowadzącego aptekę. Natomiast brak rękojmi jest wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia.

Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia polegały na nieposiadaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd zgadza się z argumentacją strony skarżącej, że posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki jest przymiotem osobistym i nie podlega obrotowi (extra commercium). Na skutek transakcji nabycia przedsiębiorstwa od P. sp. z o.o., Skarżąca nie nabyła i nabyć nie mogła, jakichkolwiek przejawów "wadliwości" rękojmi swojego poprzednika ani zdolności do ponoszenia odpowiedzialności na jakiejkolwiek zasadzie za naruszenia popełnione przez Zbywcę. Brak jest bowiem regulacji prawnych przewidujących tego rodzaju rozszerzoną czy wręcz zbiorową odpowiedzialność.

Opisane w decyzjach obu instancji nieprawidłowości dotyczące prowadzenia Apteki, które zostały ujawnione na skutek przeprowadzenia kontroli w dniach 16 i 17 października 2018 r., odnoszą się do działań osób odpowiedzialnych za prowadzenie Apteki w tym okresie, czyli spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Stwierdzone zatem nieprawidłowości mogły mieć wpływ na rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki przez tą spółkę. Organy Inspekcji Farmaceutycznej w żaden sposób nie wykazały, aby Skarżąca miała jakikolwiek związek z tymi działaniami Apteki, który mógłby w negatywny sposób rzutować na rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki przez Skarżącą.

Trafnie również podkreślono, że organy błędnie przyjmują, że odpowiedzialność nabywcy apteki za nieprawidłowości popełnione przez jej zbywcę, polegająca na obowiązku ich usunięcia, wiąże się z niebezpieczeństwem cofnięcia nabywcy apteki zezwolenia na jej prowadzenie, za nieusunięcie nieprawidłowości przez zbywcę apteki, lub z utratą rękojmi należytego prowadzenia apteki przez jej zbywcę. Trzeba bowiem pamiętać, że takie skutki prawne strona może ponosić wyłącznie za własne działania, a więc za brak usunięcia nieprawidłowości po nabyciu apteki, które popełnił zbywca apteki lub za własną utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie niniejszym zgadza się również ze stanowiskiem R. zawartym w jego skardze, zgodnie z którym sytuacja dotychczasowego posiadacza zezwolenia nie ma żadnego wpływu na spełnienie warunków do przeniesienia zezwolenia przez nabywcę apteki, a te kwestie są jedynie przedmiotem badania przez organ w postępowaniu dotyczącym przeniesienia zezwolenia. Nie może nadto umknąć uwadze, że wniosek Skarżącej o przeniesienie zezwolenia znak [...] z dnia [...] listopada 2015 r., wydanego przez [...], w związku z nabyciem przez Skarżącą całej apteki ogólnodostępnej został złożony przed cofnięciem zezwolenia znak [...] (w dniu [...] czerwca 2020 r.). Reasumując w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie bada się spełnienia przesłanek przez dotychczasowego posiadacza zezwolenia. Na dzień złożenia wniosku o przeniesienie zezwolenia, jak i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, przedmiotowe zezwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organy Inspekcji Farmaceutycznej cofając Skarżącej zezwolenie na prowadzenie Apteki ze względu na niespełnienie warunku uzyskania tego zezwolenia ściśle związanego z osobą odpowiedzialną za działanie Apteki, na podstawie działań za które ponoszą odpowiedzialność osoby poprzednio odpowiedzialne za działania Apteki, naruszyły art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez ich zastosowanie.

W tym miejscu Sąd wskazuje iż, bezspornym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenia istnieje w obrocie prawnym.

Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte ostateczną decyzją GIF, postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki wyeliminuje to zezwolenie z obrotu prawnego. Konsekwencją zaistnienia braku przedmiotu postępowania (tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w postępowaniu administracyjnym w sprawie jego przeniesienia będzie umorzenie postępowania. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w przedmiocie jego przeniesienia.

Sąd stwierdza, że nie znajduje podstawy prawnej stanowiska organów, że skoro podmiot, który posiadał zezwolenie na prowadzenie Apteki w okresie w jakim stwierdzono nieprawidłowości, utracił rękojmię należytego prowadzenia apteki, to w związku z decyzją [...] z [...] lutego 2020 r. przenoszącą zezwolenia na prowadzenie Apteki na Skarżącą, skutek prawny działania zbywcy apteki w postaci obowiązku poniesienia odpowiedzialności poprzez cofnięcia zezwolenia, należy w aktualnym stanie faktycznym przypisać obecnemu adresatowi zezwolenia na prowadzenie Apteki, tj. Skarżącej. Zdaniem GIF inna wykładnia art. 104a ust. 1 u.p.f. mogłaby prowadzić do obchodzenia przepisów u.p.f., przewidujących sankcje związane z naruszeniem warunków prowadzenia aptek.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organy Inspekcji Farmaceutycznej naruszyły w niniejszej sprawie również art. 104a ust. 1 u.p.f., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika możliwość przeniesienia na nabywcę apteki i zezwolenia na jej prowadzenie skutków prawnych w postaci obowiązku poniesienia odpowiedzialności poprzez cofnięcie zezwolenia, za działania zbywcy apteki skutkujące tym, że zbywca przestał spełniać wymóg w postaci dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Zauważenia wymaga, że wykładnia omawianego przepisu dokonana przez GIF stoi również w sprzeczności z argumentacją uzasadniającą tą wykładnię, przedstawioną przez organ. GIF stwierdził bowiem, że inna wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić do obchodzenia przepisów u.p.f., przewidujących sankcje związane z naruszeniem warunków prowadzenia aptek. Tymczasem postępowanie organów obu instancji w przedmiocie spornego zezwolenia na prowadzenie Apteki pozwoliło na uniknięcie wszelkich sankcji, w tym sankcji wynikającej z art. 101 pkt 2 u.p.f., związanych z naruszeniem warunków prowadzenia Apteki przez podmioty odpowiedzialne za jej prowadzenie w okresie w którym stwierdzono naruszenia negatywnie skutkujące na wymóg dawania rękojmi prowadzenia apteki przez te osoby. Takie postępowanie organów Inspekcji Farmaceutycznej, a więc przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego podmiotowi, który przestał spełniać wymóg dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, na podmiot który nabył tę aptekę i spełnia wymóg w postaci dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, mógłby uzasadniać interes publiczny wynikający z faktu, iż bardziej pożądaną społecznie sytuacją było dalsze funkcjonowanie Apteki niż jej likwidacja. Jednak cofnięcie zezwolenia Skarżącej na podstawie decyzji I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wskazuje, że organy nie kierowały się powyższą racją.

Należy zatem wskazać, że skoro [...] uznał, że zasadnym w przedmiotowej sprawie jest cofnięcie zezwolenia na prowadzenie Apteki powinien w pierwszej kolejności zakończyć postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia wobec podmiotów, które przestały spełniać wymóg w postaci dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, przed rozstrzygnięciem wniosku Skarżącej o przeniesienie na Nią zezwolenia. Rozstrzygnięcie przez [...] w pierwszej kolejności wniosku Skarżącej i przeniesienie zezwolenie na Skarżącą, skutkowało tym, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wobec zbywcy Apteki ze względu na niedawanie przez zbywcę rękojmi należytego prowadzenia apteki, stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca nie mogła stać się stroną tego postępowania w miejsce zbywcy, ponieważ postępowanie to z racji przedmiotu, którego dotyczy, a więc warunku prowadzenia apteki w postaci dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, wiąże się ściśle z cechami charakteru oraz postępowaniem konkretnej osoby. Stanowisko natomiast organów o ponoszeniu skutków prawnych niedawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, przez inną osobę, która daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że organy potraktowały powyższą kwestię zupełnie marginalnie pozostawiając przy tym w sferze domysłów co znaczy, że powyższa okoliczność nie pozostało bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd stwierdza, że przedstawienie w taki sposób przedmiotowej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zostało bowiem cofnięte Skarżącej zezwolenie na prowadzenie Apteki, organy natomiast nie wyjaśniły jakie przepisy zostały naruszone przez Skarżącą w związku ze wskazaną okolicznością i jaki miało to wpływ na podjęte rozstrzygniecie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).