Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 975/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 749/19 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 749/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]października 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...]maja 1963 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]maja 1963 r.), Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]Wydział Spraw Wewnętrznych (dalej Prezydium), na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z "1974 r. Nr 10, poz. 64" [winno być "1961 nr 18 poz. 94"], dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn), zezwoliło Zakładowi Sieci Cieplnej - [...] (dalej inwestor) na przeprowadzenie podziemnej sieci przesyłowej płynów i pary przez nieruchomość położoną w [...]przy ul. [...] nr [...]w pasie o pow. 296 m2, stanowiącą własność K. K. [k. 114 akt Wojewody].

Wnioskiem z 24 stycznia 2014 r. Z. W. (dalej wnioskodawca) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z [...]maja 1963 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...]września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]września 2015 r.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...]maja 1963 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie, o którym mowa w art. 35 uztwn są: osoba, której w dniu wywłaszczenia przysługiwało prawo własności do nieruchomości; podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło; osoby, którym w chwili orzekania przez organ nadzoru przysługuje prawo własności lub inne prawa rzeczowe do wywłaszczonego gruntu. Z decyzji z [...]maja 1963 r. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był K. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]z 31 grudnia 1977 r. Ns [...], spadek po K.K. nabyły K. K. i U. K.-L. po połowie. Spadkobierczynią K. K. jest B. L. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...]z 18 grudnia 1997 r. I Ns [...]. Zatem U. K.-L. i B. L. są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1963 r.

Następcą prawnym Zakładu Sieci Cieplnej - [...], na rzecz którego nastąpiło ograniczenie w prawie własności nieruchomości, jest aktualnie [...] S.A. Przymiot strony przysługuje Z. W. - aktualnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Wojewoda w toku postępowania podjął szereg kroków zmierzających do odnalezienia kompletnych dokumentów, dotyczących budowy sieci przesyłowej na tej nieruchomości. Wystąpił o udostępnienie akt do: Urzędu Miasta [...], Archiwum Państwowego w [...]i [...][...]S.A. W efekcie podjętych poszukiwań nie udało się odnaleźć żadnej dokumentacji archiwalnej: wniosku inwestora o uzyskanie zgody na planowe zamierzenie infrastrukturalne, korespondencji z właścicielem o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości, zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji kończącej to postępowanie.

Uzyskano akta sprawy prowadzonej z wniosku U. K.-L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium.

Decyzją z [...]grudnia 2008 r. nr [...]Prezydenta Miasta [...]- wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. nr [...], odmówiono wznowienia postępowania.

Pozyskany z Urzędu Miasta [...] materiał dowodowy potwierdził brak możliwości odnalezienia dokumentów, stanowiących podstawę decyzji z 1963 r. W dokumentacji znajduje się jedynie kopia sporządzonego przez pracownika Prezydium dnia 10 maja 1963 r. protokołu ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, na owej nieruchomości i kopia planu posesji, przez które przewidziana jest budowa kanału ciepłowniczego.

Z kopii poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...], wynika, że owa nieruchomość stanowiła współwłasność M. P. w 1/4 części, S. P. w 1/4 części, K. K.w 1/4 części i K.K. w 1/4 części. Z treści wniosku Zakładu Sieci Cieplnej - [...] z 5 listopada 1963 r. i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] grudnia 1963 r. nr [...] wynika że Zakład Sieci Cieplnej - [...]uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z odwodnieniem komory sieci cieplnej K-177/18 położonej na terenie posesji nr [...]przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z 4 czerwca 2012 r. nr [...], poświadczające, że decyzja Prezydium z [...] maja 1963 r. stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2006 r.

Organ wskazał, że mimo podjętych działań, zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy. Nieodnalezienie przedmiotowych akt sprawy nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja Prezydium wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania tej decyzji, brak dokumentacji dotyczącej wydanego rozstrzygnięcia nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję i świadczyć o tym, że dokument ten nosi znamiona nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odmienny pogląd podważałby sens istnienia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w sprawie byłby uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzja Prezydium rozstrzyga o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza decyzji wynika, że została ona skierowana do Zakładu Sieci Cieplnej - [...], do którego wpłynęła dnia 17 maja 1963 r. Decyzja wymienia w uzasadnieniu K.K., jednak nie zawiera rozdzielnika, z którego można by wywnioskować, że jej adresatem był również właściciel przedmiotowej nieruchomości. Sama decyzja zawiera podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przedmiot i zakres, co wypełniało wymagania określone przepisami ustawy.

Zdaniem organu, pewność obrotu prawnego wymaga, by ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i by można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Za taki powód z pewnością nie można uznać braku akt administracyjnych dotyczących zezwolenia z 10 maja 1963 r. na przeprowadzenie przewodów podziemnych służących do przesyłania płynów i pary na przedmiotowej nieruchomości. Ich brak nie przesądza o tym, że dokument taki nie został wydany na skutek prawidłowo przeprowadzonej procedury administracyjnej.

W ocenie Wojewody, nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku o braku wymaganego podpisu na wydanym orzeczeniu. Złożona do akt sprawy kopia decyzji z [...] maja 1963 r. zawiera własnoręczny podpis upoważnionego Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium - [...] "[...]" [winno być "[...]"; k. 114 akt Wojewody]. W toku postępowania uzyskano kartę kwalifikacyjną pracownika - [...] "[...]" [winno być "[...]"; k. 63-63v akt Wojewody], zatrudnionego na stanowisku Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych sporządzoną na grudzień 1966 r. Z jej treści wynika, że [...] "[...]" [winno być "[...]"; k. 114, 69-68, 63-63v akt Wojewody] pracował w Prezydium [...]-[...]na tym stanowisku od 1958 r.

Wojewoda zaznaczył, że mimo przeprowadzonej kwerendy archiwalnej nie uzyskano statutu organizacyjnego ani wykazu stanowisk Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium, obowiązującego na datę wydania decyzji z 1963 r. Uzyskane z Archiwum Państwowego w [...]dokumenty organizacyjne z późniejszych lat (1965, 1966) potwierdzają, że do zakresu działania referatu spraw administracyjno-społecznych ww. Wydziału należały m.in. sprawy z zakresu prawa wywłaszczeniowego oraz innych przepisów przewidujących odszkodowania na skutek zajęcia nieruchomości lub prowadzenia robót. Do zakresu czynności Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium należały kompetencje w podejmowaniu (wydawaniu) decyzji w sprawach związanych z zakresem działania wydziału, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji fakt nieotrzymania decyzji przez K. K. Brak doręczenia decyzji stronie jest wadą postępowania stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Utrwalone orzecznictwo wskazuje, że przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż oba te tryby służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku podjętego na wniosek B. L. i U.K.-L. postępowania, decyzją Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] grudnia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. nr [...], odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium z [...] maja 1963 r. nr [...].

Wszelkie uwagi wnioskodawcy odnoszące się do ewentualnej wadliwości zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 4 czerwca 2012 r. o ostateczności decyzji z [...] maja 1963 r. nie mogą być badane w tej sprawie, gdyż nie jest ono przedmiotem tego postępowania. Tym samym brak jest podstaw do analizy, czy zaświadczenie prawidłowo określiło datę prawomocności decyzji Prezydium.

Brak akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że decyzja z [...] maja 1963 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § kpa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Okoliczności te stanowią przesłankę do uznania, że kwestionowaną decyzję wydano z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

Nie zgadzając się z decyzją z [...] września 2015 r. Z. W. w odwołaniu podniósł, że Wojewoda naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez niestwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium w sytuacji, gdy nie została ona podpisana przez osobę do tego upoważnioną.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r.

Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda podjął czynności mające na celu odszukanie dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w Urzędzie Miasta [...], Archiwum Państwowym w [...], występując do następcy prawnego Zakładów Sieci Cieplnej - [...], tj. [...] S.A. (obecnie [...] S.A.). W wyniku tych działań odnaleziono jedynie niewielką część dokumentów postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją.

Decyzję z [...] maja 1963 r. wydano na podstawie art. 35 uztwn, zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy organ I instancji winien był ocenić kwestionowaną decyzję.

Zdaniem Ministra nie ulega niewątpliwości, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmowały odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. W sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 35 uztwn, zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa) - czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z 6.1.2006 r. II OSK 364/05).

Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Z.W. - na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2009 r. Rep. A Nr [...]. Skarżący ma interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego odnośnie kwestionowanej decyzji Prezydium.

Według przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania decyzji z [...] maja 1963 r., proces inwestycyjny związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47, dalej upp). Dopiero decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano między innymi o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego, uzyskiwano niezbędne uzgodnienia i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, następującym po wydaniu i uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną, było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela.

Minister - przywołując treść art. 35 ust. 1-3 uztwn - stwierdził, że regulacja ta stanowiła podstawę ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Nie budzi wątpliwości, że inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 uztwn z uwagi na to, że decyzja Prezydium zezwalała na przeprowadzenie podziemnej sieci przesyłowej płynów i pary przez przedmiotową nieruchomość w pasie o pow. 296 m2. Decyzja wydana w trybie art. 35 uztwn musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Jakkolwiek w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zachował się żaden z egzemplarzy decyzji lokalizacyjnej, to należy na podstawie akt sprawy uznać, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym (m.in. jest ona wzmiankowana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] maja 1963 r. [k. 114 akt Wojewody]).

Zdaniem Ministra, powyższe wskazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 uztwn niezbędne do wejścia na teren w celu budowy ww. sieci przesyłowej płynów i pary. W związku z tym nie można stwierdzić, by decyzja z [...] maja 1963 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister zauważył, że mimo tego, że w postępowaniu nadzorczym nie udało się odnaleźć archiwalnych egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanej decyzji - to nie można przyjąć, że nie została ona doręczona wszystkim stronom postępowania lub została skierowana do podmiotów niebędących stronami tego postępowania, tym bardziej, że od jej wydania minęło ponad 55 lat. Strona nie powołała w tym zakresie żadnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że K. K. nie doręczono tej decyzji.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja wywłaszczeniowa została doręczona co najmniej inwestorowi, o czym świadczy zrealizowanie przez Zakład Sieci Cieplnej - [...] planowanej inwestycji, co oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Minister nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących braku w decyzji odpowiednich odesłań wskazujących na konkretne, wydane w sprawie upoważnienie do podpisywania decyzji udzielone Kierownikowi Wydziału, który podpisał decyzję. Informacja o tym upoważnieniu nie jest elementem decyzji (art. 107 § 1 kpa). Brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia jej, tym bardziej wzruszenia jej w trybie nadzwyczajnym.

W ocenie Ministra odwołujący - zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nie wykazał, że decyzję wywłaszczeniową podpisał Kierownik Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia. Odwołujący powołał się przy tym na dokumentację zgromadzoną przez Wojewodę dotyczącą pracy L. "Bi." [winno być "B."] w Wydziale Spraw Wewnętrznych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w latach 1965-1966, w której to brak jest stosownego upoważnienia. Okoliczność ta nie przesądza, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. w 1963 r. upoważnienie takie nie obowiązywało. Zgromadzony w sprawie materiał uprawdopodobnia wniosek, że upoważnienie zostało udzielone bowiem z akt sprawy wynika, że do zakresu czynności Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium należała m.in. prerogatywa wydawania decyzji administracyjnych w sprawach wywłaszczeniowych.

Minister zwrócił uwagę na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana sieć przesyłowa, która do chwili obecnej służy przesyłaniu płynów i pary, by ostatecznie trafić do odbiorców i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w ciepło. Nie ulega wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny. Ma to znaczenie w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12.5.2015 r. P 46/13 (dalej wyrok P 46/13), stwierdzającego że art. 156 § "1" [winno być "2" - OTK-A 2015/5/62] kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania decyzji upłynęło ponad 50 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, lojalności państwa) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i skutków jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego. Decyzja nie pozbawiła właściciela nieruchomości prawa do władania nią, a jedynie ograniczyła sposób korzystania przez posadowienie urządzeń przesyłowych. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywołałoby skutku w postaci ich usunięcia. Konieczność pozostawienia tych urządzeń wynika z racji ogólnospołecznych, które w tym wypadku stanowią cel nadrzędny.

W trakcie postępowania nie stwierdzono, by badana decyzja z [...] maja 1963 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo; powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kwestionowana decyzja była wykonalna w dacie jej wydania. Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie z określoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w tej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 19.5.1989 r. IV SA 90/89).

Minister podniósł, że decyzja I instancji skierowana została m.in. do U.K.-L. i B.L..

Legitymację do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego (art. 28 kpa). W razie następstwa prawnego, prawo do żądania wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności przechodzi na następców prawnych strony postępowania zwykłego. Na gruncie kpa kwestię skutków następstwa prawnego dla postępowania administracyjnego reguluje art. 30 § 4 kpa. Wynika zeń, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w przypadku przeniesienia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej bądź nabycia składników masy spadkowej przez spadkobierców strony dokonuje się zmiana układu podmiotowego postępowania. Te zdarzenia prawne powodują, że w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zasada ta odnosi się również do uprawnień procesowych materialnie legitymowanych następców prawnych w zakresie inicjowania postępowań nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydium dotyczyło zezwolenia na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość sieci przesyłowej. Zatem sprawa zakończona tą ostateczną decyzją odnosiła się do nieruchomości, czyli dotyczyła praw zbywalnych i dziedzicznych, skutkiem czego zastosowanie do niej mogła znaleźć reguła następstwa procesowego określona w art. 30 § 4 kpa. Każde przejście tej nieruchomości na inny podmiot, bez względu na tytuł tego przejścia: czy ogólny czy też szczególny, legitymowało prawnie kolejnych nabywców czyniąc ich materialnie umocowanymi do podejmowania czynności związanych z nieruchomością.

U. K.-L. i B. L. nabyły przedmiotową nieruchomość w drodze spadkobrania po K. K. Wstąpiły w ogół praw i obowiązków związanych, między innymi, z własnością tej nieruchomości. Następnie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] sierpnia 2009 r. Rep. A Nr [...], Z. W. nabył przedmiotową nieruchomość. Tym samym nastąpiło wstąpienie nowego właściciela w ogół stosunków prawnych, uprawnień i obowiązków, związanych z przedmiotową nieruchomością.

Zbycie przez U. K.-L. i B.L. prawa własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej pozbawiło ich uprawnień do tej nieruchomości, w tym interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Przejście własności przedmiotowej nieruchomości na nowego właściciela Z. W. ujawnione zostało w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Przedmiotem decyzji ostatecznej z [...] maja 1963 r. było ograniczenie prawa własności, a nie jej wywłaszczenie, którego skutki trwają do dziś i wpływają na sytuację prawną Z. W. Tak określony przedmiot postępowania czyni błędnym przyznanie przez organ I instancji przymiotu strony U. K.-L. i B.L.

Podsumowując tę cześć rozważań Minister stwierdził, że Wojewoda błędnie uczynił stronami postępowania U. K.-L. i B. L., gdyż osoby te nie mają interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. W. - zarzucając decyzji z [...] października 2018 r. naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy prawidłowa ocena sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wymagała uchylenia w całości decyzji I instancji i stwierdzenia nieważności całości decyzji Prezydium z [...] maja 1963 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniósł, że - wbrew stanowisku organu - naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydium z [...] maja 1963 r. miały charakter rażący. Postępowanie nie wykazało, by w dniu wydania decyzji z [...] maja 1963 r. istniało upoważnienie dla L. B. do jej wydania. Z uzyskanych w postępowaniu dokumentów archiwalnych w postaci karty kwalifikacyjnej pracownika - L. B. i dokumentów organizacyjnych z lat 1965 i 1966 wynika brak istnienia takiego upoważnienia na dzień 10 maja 1963 r. Tym samym należy uznać, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem art. 101 § 1 kpa (art. 99 § 1 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji), gdyż nie została ona podpisana przez osobę upoważnioną, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym skarżący nie kwestionuje braku wskazania upoważnienia w treści decyzji (art. 107 § 1 kpa), ale wykazany w postępowaniu brak istnienia takiego upoważnienia. Wbrew stanowisku organu, stwierdzony stan faktyczny pozwala na uznanie, że decyzję wywłaszczeniową podpisała osoba nieuprawniona.

Skarżący podniósł, że postępowanie potwierdziło brak doręczenia decyzji z [...] maja 1963 r. K. K., właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, a także brak w decyzji informacji, że jest ona do niego skierowana. Świadczy to o prawnym i faktycznym naruszeniu praw obywatelskich właściciela wywłaszczonej nieruchomości, istniejącym w dniu wydania decyzji, która tym samym, wedle intencji osób biorących udział w jej wydaniu, miała być wydana bez udziału K.K. Takie uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ponad 55 letni upływ czasu od wydania decyzji nie może stanowić jedynej przesłanki uznania jej legalności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (k. 3-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji (k. 11-11v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 749/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej - w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi at.156 § 1 kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kpa. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ obowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja z [...] maja 1963 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 -3 uztwn, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3).

Istotne znaczenie - dla ustalenia, czy przy udzielaniu zezwolenia na przeprowadzenie podziemnej sieci przesyłowej na przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki określone w art. 35 ust. 1 uztwn - ma okoliczność, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji z [...] maja 1963 r. (ponad 55 lat) zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny.

Organ nadzoru wskazał, że dokumentacja archiwalna dotycząca niniejszej sprawy ma charakter szczątkowy. Podjęto szereg czynności zmierzających od odnalezienia kompletnych dokumentów dotyczących budowy sieci przesyłowej na przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania zwracano się o udostępnienie akt do Urzędu Miasta [...], Archiwum Państwowego w [...] i [...] S.A. W wyniku tych poszukiwań nie udało się odnaleźć żadnej dokumentacji archiwalnej.

Niewątpliwie brak kompletnych akt postępowania - dotyczącego zezwolenia na przeprowadzenie sieci przesyłowej przez przedmiotową nieruchomość - utrudnia dokonanie oceny prawidłowości tego postępowania i to w zakresie istnienia przesłanek nieważności postępowania. Jednak, w ocenie Sądu, niezachowanie się żadnego egzemplarza decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że decyzja taka nie istniała w obrocie prawnym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] maja 1963 r. Tym bardziej, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że została ona wydana zgodnie z decyzją lokalizacyjną.

W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że zachowane zostały przesłanki określone w art. 35 uztwn warunkujące wydanie zezwolenia na przeprowadzenie sieci przesyłowej przez przedmiotową nieruchomość.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż doręczono ją inwestorowi, co potwierdza znajdująca się na egzemplarzu decyzji prezentata Zakładu Sieci Cieplnej - [...] z oznaczeniem daty wpływu - 17 maja 1963 r. i fakt zrealizowania planowanej inwestycji przez Zakład Sieci Cieplnej - [...].

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący braku doręczenia decyzji z [...] maja 1963 r. właścicielowi przedmiotowej nieruchomości - K.K.. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowały się żadne dokumenty mogące zawierać informacje do kogo kwestionowana decyzja została skierowana i komu została doręczona (z wyjątkiem inwestora). Nie udało się odnaleźć akt archiwalnych, w których znajdowałyby się zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji. Nie zachował się rozdzielnik tej decyzji z oznaczeniem stron do których decyzja była kierowana.

Niekompletność materiału dowodowego w niniejszej sprawie uniemożliwia obiektywne, jednoznaczne stwierdzenie, czy decyzja Prezydium została doręczona właścicielowi przedmiotowej nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA z: 4.1.1999 r. IV SA 1342/98, Lex 45699; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09). Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach - ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (wyrok NSA z 26.3.2009 r. I OSK 470/08).

Skarżący - na co słusznie zwrócił uwagę Minister - nie przedstawił żadnych dowodów czy argumentów wskazujących na brak doręczenia kwestionowanej decyzji właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Brak doręczenia decyzji stronie jest wadą postępowania stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - a nie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

W aktach sprawy znajduje się - wydane w trybie art. 217 § 1 i 2 kpa na wniosek [...] S.A. - zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z 4 czerwca 2012 r. nr [...], stwierdzające, że decyzja z [...] maja 1963 r. stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2006 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu, że zaświadczenie to zostało skutecznie zakwestionowane - a więc funkcjonuje ono w obrocie prawnym.

Niezasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący podpisania decyzji Prezydium przez osobę nieupoważnioną - Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium - L. B. Skarżący nie kwestionuje braku wskazania upoważnienia w treści decyzji, ale brak istnienia takiego upoważnienia.

W piśmiennictwie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie winno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem (wyroki NSA z: 21.11.2011 r. I OSK 1003/11; 10.1.2012 r. I OSK 1563/11; 8.11.2012 r. I OSK 1554/12).

Decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...) (art. 107 § 1 kpa). Oznacza to, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 kpa lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie każdy jednak brak pociąga za sobą jej nieważność.

Rację należy przyznać skarżącemu, że podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną winno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie decyzja z [...] maja 1963 r. została podpisana przez Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium - L. B. Wbrew twierdzeniom skarżącego - brak w dokumentacji upoważnienia nie może prowadzić do wniosku, że takiego upoważnienia w ogóle nie było, w szczególności biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu (ponad 55 lat) od daty wydania decyzji.

W aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące organizacji Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium. Z zakresu czynności pracowników Wydziału Spraw Wewnętrznych stanowiącego załącznik do uchwały nr 1 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z sierpnia 1965 r. (brak daty dziennej) wynika, że do kompetencji Kierownika Wydziału należy podejmowanie decyzji w sprawach związanych z zakresem działania Wydziału oraz nadzór słuszności i zgodności z prawem podejmowanych decyzji. Z wykazu stanowisk Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] sporządzonego w związku z regulacją płac na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 1966 r. (Dz. U. nr 30 poz. 180) wynika, że w zakresie kompetencji kierownika wydziału mieści się wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie działania Wydziału zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z § 8 lit. a Regulaminu organizacyjnego Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wynika, że na czele Wydziału Spraw Wewnętrznych stoi kierownik, który wydaje decyzje administracyjne w zakresie działania wydziału, a z § 10 lit. f Regulaminu wynika, że do zakresu działania referatu spraw administracyjno-społecznych należą sprawy z zakresu prawa wywłaszczeniowego oraz innych przepisów przewidujących odszkodowania na skutek zajęcia nieruchomości lub prowadzenia robót.

W aktach sprawy znajduje się karta kwalifikacyjna Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych - L. B. z grudnia 1966 r., z której wynika, że zakres jego kompetencji obejmował wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie działania Wydziału zgodnie z obowiązującym przepisami. Z karty tej wynika, że L. B. pracuje w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na stanowisku Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych od 1958 r. Regulacje te wydane zostały już po wydaniu decyzji z 10 maja 1963 r., jednak należy domniemywać, że kompetencje kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych - w niniejszej sprawie L. B. będącego kierownikiem Wydziału od 1958 r. - opisane w powyższych regulacjach przysługiwały mu także w dniu wydania tej decyzji.

Skoro na podstawie powołanych wyżej regulacji, Kierownik Wydziału Spraw Wewnętrznych uprawniony był do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie działania Wydziału - do którego należały m.in. sprawy z zakresu prawa wywłaszczeniowego - to brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania decyzji z [...] maja 1963 r. Decyzja ta została opatrzona podpisem nieprzypadkowej, niezidentyfikowanej co do funkcji osoby, lecz Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych działającego w zakresie swoich kompetencji. W tej sytuacji decyzja z [...] maja 1963 r. korzysta z domniemania legalności. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które to domniemanie mogłyby obalić, a same gołosłowne jego twierdzenia są daleko niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny zważywszy, że to naruszenie musiałoby być oczywiste i niebudzące wątpliwości.

Sąd podniósł, że zupełnie niezrozumiały jest zarzut skarżącego: "Tym samym należy uznać, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem art. 101 § 1 kpa (art. 99 § 1 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji), gdyż nie została ona podpisana przez osobę upoważnioną, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa." Aktualnie art. 101 § 1 kpa stanowi: "O postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony." W 1963 r. art. 99 kpa (nie był podzielony na §) stanowił: "Organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy."

Z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, by kwestionowana decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Sądu, działania podjęte przez organ w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - przy jednoczesnym braku kompletnych akt postępowania - powodują, że nie można uczynić mu zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie i starannie sprawy; że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji z [...] maja 1963 r. z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły cały dostępny materiał dowodowy zebrany w sprawie, i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przekonująco swoje stanowisko, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa (k. 70, 82-90v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Z. W., reprezentowany przez adw. A. D., zaskarżając wyrok I SA/Wa 749/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 § 1 ppsa przez oddalenie skargi Z. W. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1963 r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Spraw Wewnętrznych, zezwalającej Zakładowi Sieci Cieplnej - [...] na przeprowadzenie podziemnej sieci przesyłowej płynów i pary przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr [...] w pasie o pow. 296 m2, stanowiącą własność K. K., zamiast jej uwzględnienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w wyniku stwierdzenia, zgodnie z art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c ppsa w wyniku stwierdzenia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rażącego naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 94-96a, 104 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Łódź S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. A. B. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw; zasądzenie od skarżącego na rzecz [...][...] S.A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 118-118v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zatem Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może badać naruszenia prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej stawia wyłącznie zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ppsa mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (wyrok NSA z: 21.1.2005 r. FSK 1369/04; 16.2.2005 r. FSK 1471/04; 8.2.2007 r. I FSK 1412/06). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie odpowiada zarzutowi wskazanemu w art. 174 pkt 2 ppsa i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wyrok oddalający skargę, czy też uchylający zaskarżoną decyzję, nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi czynić takie ustalenia (wyrok NSA z 1.3.2005 r. FSK 1384/04; powołane wyroki aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 846-847, nb 31). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z 19.1.2012 r. II OSK 2077/10 Lex 1125504). Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest obowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił sąd I instancji (wyrok NSA z: 13.1.2011 r. II GSK 1387 Lex 952799; 27.4.2010 r. I OSK 87/10 Lex 672933; 27.5.2011 r. I OSK 1311/10 Lex 1080937; 3.7.2015 r. I OSK 1462/14 Lex 1995030).

Kontrola petitum i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem jakichkolwiek przepisów procesowych. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie obok norm odniesienia (in casu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), także norm dopełnienia (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 22-23), czego autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnych norm dopełnienia, których naruszenie prowadziłoby do błędnego ustalenia stanu faktycznego, co czyni niemożliwym zbadanie w postępowaniu kasacyjnym, czy w postępowaniu nadzorczym organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1963 r. Samo wskazanie przez autora skargi kasacyjnej: "zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 151 § 1 [przy czym art. 151 ppsa nie dzieli się na paragrafy - uwaga NSA] p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Z. W. od decyzji Ministra [...] z dnia [...] października 2018 r. [...], zamiast jej uwzględnienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w wyniku stwierdzenia, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażącego naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;" (s. 2 - petitum skargi kasacyjnej).

W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104). Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu. Ustanowienie expressis verbis w przepisie prawa czynności procesowych nakazanych pozbawia organ administracji publicznej oceny zasadności ich podjęcia. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy rozpoznaniu sprawy podjąć czynność procesową nakazaną prawem. Naruszenie tego nakazu prawnego stanowi ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności decyzji administracyjnej. Czynności procesowe nakazane organom administracji publicznej w kpa oraz ustawach szczególnych można sklasyfikować na dwie podstawowe grupy: czynności procesowe wobec strony (stron) oraz czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli przepis prawa procesowego nakazuje podjęcie czynności procesowych, to naruszenie tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa. Wprowadzenie w przepisie prawa procesowego nakazu podjęcia czynności procesowej z wyłączeniem swobody oceny ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o ciężarze naruszenia prawa. Do takiej regulacji doktryna zalicza regulację form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych. Przykładowo, zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązuje nakaz prowadzenia rozprawy oraz ograniczenie dowodowe w zakresie ustalenia wartości odszkodowania, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Organ pozbawiony jest oceny zasadności podjęcia czynności procesowej, a zatem naruszenie takiego nakazu stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-53; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 s. 1017, nb 63). Autor skarg kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego przepisu procesowego, którego naruszenia się dopatruje, ze skutkiem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podstawie art. 184 ppsa podlega oddaleniu.

Wniosek uczestnika postępowania [...][...] S.A. z siedzibą w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić, bowiem nie ma oparcia w art. 204 ppsa.