Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 462/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz J. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że część nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ul. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb J., dz. nr [...] (w projekcie podziału oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dróg Miejskich w P. wnioskiem z [...] listopada 2005 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w P., oznaczonej jako dz. nr [...] (wydzielona z dz. nr [...]) o pow. [...] ha.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności dz. nr [...] o pow. [...] ha. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w P., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/13 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzję Wojewody z [...] lipca 2012 r. stwierdzając, że ww. decyzje wydano w oparciu o niepełny materiał dowodowy, m.in. nie określono precyzyjnie przebiegu ul. [...].

Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2015 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w P., położonej w obrębie J., oznaczonej jako dz. nr [...] (wydzielona z dz. nr [...]) o pow. [...] ha.

Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z akt sprawy oraz księgi wieczystej nr [...] wynika, że dz. nr [...] (wydzielona z dz. nr [...], według wcześniejszej numeracji [...], która powstała z dz. nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. K. i K. D. Na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2001 r. Rep. A nr [...] przedmiotową nieruchomość nabył skarżący i to on jest aktualnie jej właścicielem. Powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Badając przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Podstawą prawną zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] października 1986 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]). Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, droga ta od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Minister zauważył, że Wojewoda, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi z wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/13, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia przebiegu oraz długości ul. [...]. Z mapy do celów prawnych - hektometraż ulicy [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. D. w dniu [...] listopada 2014 r. wynika, że przedmiotowa ulica rozpoczyna swój bieg od ul. [...], a kończy się na [...] metrze, przy lesie, obejmując w całości dz. nr [...]. Na fakt zajęcia tej nieruchomości pod drogę wskazuje mapa zasadnicza projekt podziału, sporządzona przez ww. geodetę, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - w dniu [...] listopada 2005 r. pod nr [...], jak również opinia geodezyjna, zlecona na potrzeby niniejszego postępowania, sporządzona przez geodetę uprawnionego A. G. w dniu [...] lipca 2016 r., uzupełniona w dniu [...] stycznia 2017 r., którą sporządzono w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym dostarczone przez pełnomocnika skarżącego, tj.: kopia mapy ewidencyjnej założonej w lutym 1966 r., załączona przez ZDM P. do wniosku z [...] listopada 2005 r.; wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej z [...] lutego 1998 r. dla dz. nr [...] i [...] z obrębu J.; kopia mapy zasadniczej z projektem podziału dz. [...] na dz.: nr [...] i nr [...], stanowiąca załącznik do decyzji Wojewody z [...] lipca 2007 r.; metryka ul. [...] sporządzona w dniu [...] grudnia 1988 r.; kopia mapy zasadniczej założonej w sierpniu 1976 r., obejmującej część dz. nr [...]; kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z uzbrojeniem podziemnym wykonana w dniu [...] sierpnia 1985 r., stanowiącą załącznik do decyzji z [...] sierpnia 1991 r.; szkic polowy z pomiaru inwentaryzacyjnego urządzeń podziemnych nr [...]; odbitka mapy zasadniczej z [...] maja 2015 r.; obliczenie hektometrażu ul. [...] wykonane przez geodetę uprawnionego T. D. w dniu [...] listopada 2014 r., wg stanu przed modernizacją węzła drogowego [...]; kopia mapy z projektem podziału dz. [...] na dz.: nr [...] i nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2015 r.; zdjęcia lotnicze przekazane przez ZDM P. przy piśmie z [...] lipca 2009 r. (z informacji na jednym z przekazanych zdjęć wynika, że wykonano je w dniu [...] maja 1995 r.). W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie A. K. z [...] sierpnia 2011 r. (spadkobiercy poprzednich właścicieli gruntu), w którym potwierdza, że dz. nr [...] (aktualnie nr [...]) o pow. [...] ha była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, obszerny materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w ww. dacie była zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem Ministra, w sprawie udowodniona została również ostatnia z przesłanek z art. 73 ustawy, tj. władztwo publicznoprawne. Na fakt takiego władztwa wskazują pismo Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 1985 r. w sprawie przejęcia od Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji urządzeń kanalizacji deszczowej na majątek Zarządu Dróg i Mostów w P., umowa zawarta pomiędzy Wojewódzkim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w P., a Zarządem Dróg i Mostów w P. w przedmiocie przekazania sieci i urządzeń kanalizacji deszczowej na terenie miasta P. oraz pismo Urzędu Miasta Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] maja 1985 r. w sprawie kanalizacji deszczowej, jak również bilans przekazania środków trwałych kanalizacji deszczowej z [...] kwietnia 1985 r., obejmujący ul. [...]. Z kolei ze znajdującej się w aktach metryki ul. [...], wynika, że ulica była oświetlona, wyposażona w kanalizację ogólnospławową, kanalizację deszczową, wodociąg oraz przewody telekomunikacyjne. Ponadto w aktach sprawy znajdują się decyzje Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 1999 r. nr [...], dotycząca nieruchomości położonej przy ul. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę infrastruktury technicznej łącznie z drogą dojazdową, obejmująca m.in. odprowadzenie ścieków z budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, doprowadzenie wody do budynku, doprowadzenie gazu z miejskiej sieci, zasilanie energetyczne budynku; z [...] kwietnia 1999 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany oraz wydająca pozwolenie na budowę inwestycji w całości obejmującej wykonanie sieci i przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci NN wraz ze złączami kablowymi, sieci i przyłącza gazu ze stacją redukcyjno-pomiarową do budynku przy ul. [...]. Mając na uwadze treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy, uznać należało, że wykonując te zadania, jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, Minister uznał, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 73 ust. 1 ustawy z uwagi na uznanie za zasadne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przesłanki w nim określone nie zostały spełnione i w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa część nieruchomości stała się własnością Miasta P.;

- art. 8 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym art. 52 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje  organów administracji publicznej w związku z reformą państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106 poz. 668) (które weszło w życie w dniu 1 stycznia 1999 r.), zgodnie z którym drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Oznacza to, że droga dojazdowa do lasu M. (figurująca kiedyś w ewidencji gruntów, ale nie jako droga publiczna bez nawierzchni utwardzonej i infrastruktury drogowej) od 1 stycznia 1999 r. była drogą wewnętrzną, co wyklucza jej zaliczenie do kategorii dróg publicznych,

- art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą państwa, poprzez pominięcie, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, co w konsekwencji oznacza, ze nie każda droga jest drogą publiczną,

- § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)), poprzez pominięcie, że droga publiczna utożsamiana jest nie ze śladem opony, ale m.in. z konstrukcją zapewniającą nośność i stabilność oraz bezpieczeństwo,

- art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że na dz. [...] znajduje się budowla (obiekt budowlany).

- art. 48 w zw. z art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), poprzez przyjęcie, że dz. [...] (dz. [...]) stanowi grunt wraz z częścią składową, którą jest droga publiczna (obiekt budowlany);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, mimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie,

- art. 138 § 2 w zw. art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wskazane w odwołaniu uchybienia w zakresie prowadzenia przez Wojewodę postępowania administracyjnego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w tym niewykonanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, permanentne ignorowanie wniosków dowodowych strony i pomijanie twierdzeń i dowodów, które strona przedstawiła, pomijanie zmian, które zaszły w czasie trwania postępowania,

- art. 28 K.p.a. z uwagi na bezpodstawne uznanie A. K., D. R. oraz A. R. za strony toczącego się postępowania i uwzględnienie wniesionego przez A. K. sprzeciwu wobec wycofania wniosku przez Zarząd Dróg Miejskich, podczas gdy osoby te nie mogą być stronami postępowania ani też, beneficjentami ewentualnego odszkodowania;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niewykonanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. I SA/Wa 1371/13 co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew twierdzeniu organów, projekt podziału nieruchomości autorstwa T. D. sporządzony w 2005 r., nie odzwierciedla stanu faktycznego nawet na tę datę, a tym bardziej na 31 grudnia 1998 r. Omawiany projekt podziału jest sprzeczny z mapą zasadniczą i został przez geodetę narysowany odręcznie, w sytuacji, gdy na mapie wyraźnie zaznaczony jest koniec ulicy [...] (linią przerywaną). Jak wynika z ww. mapy, ul. [...] kończy się przed dz. nr [...]. Ponadto mapa z projektem podziału winna odzwierciedlać stan na 31 grudnia 1998 r. a nie na [...] września 2005 r. Późniejsze naniesienia geodety na mapie nie odnoszą się do daty 31 grudnia 1998 r. Zdaniem skarżącego, bezwartościowa jest też opinia A. G., bowiem wykonana została bez wizji w terenie oraz wbrew oczywistym danym wynikającym z mapy zasadniczej oraz przepisów obowiązujących przed końcem 1998 r., odnośnie do dróg publicznych. Osoba ta przeoczyła, że w toku postępowania ZDM w P. wskazywał różną długość ul. [...] - raz [...] m, a innym razem [...] m. Nigdy nie wskazano punktu początkowego pomiaru dającego wynik [...] m, nie zwrócono uwagi, że przy takiej długości ul. [...] kończyłaby się w lesie, nie uwzględniono ustawowo regulowanej odległości drogi od lasu. A. G. w ww. opinii wkroczyła przy tym w kompetencje organu administracyjnego i stwierdziła, że w dacie 31 grudnia 1998 r. na spornym fragmencie była droga publiczna. Organ bezzasadnie w swojej decyzji oparł się również na oświadczeniu A. K. z [...] sierpnia 2011 r. (który nie powinien być uznany za stronę postępowania), w którym stwierdził on, że w dniu 31 grudnia 1998 r. część dawnej dz. [...] o pow. [...] ha zajęta była pod drogę publiczną. Oświadczenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z zachowaniem byłych właścicieli nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., którzy w dniu [...] lutego 2001 r. sprzedali nieruchomość, w tym całą dz. nr [...], skarżącemu. W akcie notarialnym nie ma słowa o tym, że część sprzedawanej nieruchomości, co najmniej od 31 grudnia 1998 r. zajęta była przez Miasto P. Również skarżący znał doskonale te tereny, bowiem w 1997 r. nabył nieruchomość przyległą składającą się z dz. nr [...]. Odnosząc się do przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dostarczonej przez skarżącego, decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy infrastruktury technicznej do budynku przy [...] (po dz. nr [...] i nr [...] stanowiącej własność wspólnoty), skarżący wskazał, że skoro decyzja ta wydawana została w początkowej fazie procesu inwestycyjnego, jeszcze przed realizacją inwestycji i poprzedzała decyzję o pozwoleniu na budowę (po uzyskaniu której dopiero można rozpocząć roboty), to oznacza, że wspomniana w tej decyzji infrastruktura nie mogła istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Inna natomiast sprawa, to okoliczność wynikająca wprost z mapy zasadniczej, że media typu przewody doprowadzające wodę, kanalizacyjne i inne odchodzą od ul. [...] prostopadle w kierunku budynku na końcu ul. [...] przed granicą dz. nr [...] (obecnie nr [...]) i przechodzą pod fragmentem dawnej dz. [...], ale w zupełnie innym niż zaplanowana w 2005 r. przez T. D. rzekoma droga publiczna. Ponadto inwestycji w postaci doprowadzenia mediów do wspomnianego budynku wcale nie wykonała Gmina Miasto P., ale podmiot gospodarczy, który wznosił budynek (S. S.A.). Skarżący przywołał również opinię oraz mapę sporządzoną przez biegłego geodetę R. W. dotyczącą wariantów przebiegu drogi koniecznej od budynku znajdującego się przy ul. [...] do drogi publicznej. Opinia i mapa sporządzone zostały w 2000 r. dla potrzeb sprawy [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w P. Wydział III Cywilny, dotyczącej przebiegu drogi koniecznej. Biegły ten, po dokonaniu wizji w terenie, nie zaznaczył na mapie na dz. nr [...] drogi publicznej. Analiza mapy sporządzonej przez ww. geodetę jednoznacznie wskazuje, że infrastruktura techniczna przebiega pod dz. nr [...], ale w zupełnie innym miejscu (prostopadle do ul. [...] na samej końcówce tej ulicy) niż umiejscowił tę drogę publiczną T.D. Organ natomiast nie dostrzegł, że urządzenia kanalizacji deszczowej oraz innej infrastruktury biegną wzdłuż ul. [...], której pewien fragment biegnie wzdłuż dz. [...], ale nie były usytuowane na tej działce. Dopiero po 31 grudnia 1998 r. media doprowadzono do budynku przy ul. [...]. Działka nr [...] miała kształt odwróconej litery "L". Dłuższa część tej litery biegnie wzdłuż ul. [...], krótsza i szersza natomiast znajduje się za ul. [...] - zaczyna się w miejscu, gdzie na mapie widoczna jest lampa uliczna, do której mniej więcej doprowadzono nawierzchnię bitumiczną, a kończy się na linii lasu. Na działce tej nigdy nie było i do dziś nie ma budowli o charakterze drogowym (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), a nawet nawierzchni bitumicznej. Właśnie na fragmencie pomiędzy ul. [...] a lasem, częściowo na przedłużeniu ul. [...] a częściowo z boku, T.D. umieścił, a właściwie wrysował w mapę rzekomą (wirtualną) drogę publiczną. W czasie trwania postępowania, tj. w okresie 14 lat nie zdołano zebrać żadnego dowodu potwierdzającego zajmowanie spornego fragmentu gruntu oraz istnienie drogi publicznej w dacie 31 grudnia 1998 r. (a nawet po tej dacie). Nie wykryto żadnego rachunku, np. za sprzątanie, odśnieżanie, czy naprawę nawierzchni rzekomej drogi publicznej na terenie dz. nr [...]. Konkludując skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie nie wykazano, że w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina Miasto P. zajęła jakikolwiek fragment dz. [...] i że w tej dacie znajdowała się na niej droga publiczna. Ponadto droga, może być uznana za drogę publiczną jedynie wtedy, gdy uzyska taki status - musi być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Okoliczność ta, jak i ustalenie przebiegu takich dróg może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, a więc w formie aktu prawa miejscowego. Droga, której dotyczy niniejsza sprawa jest natomiast drogą dojazdową do lasu. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z 31 grudnia 1998 r., drogi dojazdowe do lasu stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami wewnętrznymi. Ten fakt tłumaczy dlaczego, w pewnym momencie w przeszłości w ewidencji gruntów figurował wpis "dr" w znaczeniu drogi dojazdowej do lasu (art. 11 ustawy o drogach publicznych, który stracił moc z dniem 1 stycznia 1999 r.), a następnie wpis ten z ewidencji usunięto w związku z wprowadzonymi uregulowaniami prawnymi. Z pozoru art. 73 ust. 1 ustawy winien dotyczyć stanu z 31 grudnia 1998 r., istotne jest jednak to, że na mocy tego samego przepisu, skutek prawny następuje z dniem następnym, to jest w dniu 1 stycznia 1999 r. W tym zaś dniu stan faktyczny i prawny stawał się jednak zdecydowanie odmienny w porównaniu do 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie mogła nabyć własności nieruchomości, która w dniu nabycia (1 stycznia 1999 r.) na skutek wyżej opisanych regulacji prawnych nie stanowiła drogi publicznej. Reasumując skarżący wskazał, że na żadnym fragmencie dz. nr [...] nigdy nie było drogi publicznej ani infrastruktury charakterystycznej dla tego typu dróg. Gmina na działce tej nie wykonywała też czynności charakterystycznych (sprzątanie, odśnieżanie naprawa nawierzchni, itp.), potwierdzających zajęcie gruntu pod drogę, jak również nigdy nie zaliczono jakiegokolwiek fragmentu ww. działki do jakiejś kategorii dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Za trafny zarzut skargi należy przyjąć zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/13. Sąd sformułował w uzasadnieniu ww. wyroku określony pogląd prawny, zawierający ocenę prowadzonego dotychczas postępowania oraz stwierdzonych naruszeń prawa, których dopuścił się organ.

Z oceny tej wynikają wskazania co do działań, które winny być podjęte przez organ administracyjny po uprawomocnieniu się wyroku. Analiza uzasadnienia ww. wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd nie przesądził wyniku rozstrzygnięcia i pozostawił tę kwestię ocenie organu zobowiązanego do koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego, przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd oraz obowiązujących przepisów. Sąd poprzednio orzekający sprecyzował wytyczne, mimo że przepis art. 153 p.p.s.a. nie wymaga formułowania expresiss verbis precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu orzeczenia. Tym niemniej istnieje ścisły związek pomiędzy oceną prawną dotyczącą dotychczasowego postępowania organów w sprawie a wskazaniami określającymi sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią zawsze konsekwencje oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami (wyrok NSA z 6 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2440/13). Wyjaśnienie istotnej części przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w danej sprawie oznacza krytykę sposobu ich zastosowania w zaskarżonym akcie, wyjaśnienie dlaczego stosowanie danej normy zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2003/14), z czego można wywieść co najmniej wskazania kierunku procedowania w przyszłości. Określenie kierunku prowadzenia procesu nie musi oznaczać określenia konkretnych czynności, które będzie należało podjąć przy ponownym rozpoznawania sprawy, ani również przesądzenia treści rozstrzygnięcia organu w przyszłości.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za niewystarczające do zastosowania art. 73 ustawy ustalenia organu, wskazał na niewyjaśnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. W ocenie Sądu uprzednio rozstrzygającego sprawę, nie można było wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że w określonej przez ustawodawcę dacie, tj. 31 grudnia 1998 r., Gmina sprawowała władztwo na spornej nieruchomości. Innymi słowy Sąd dokonał w ww. wyroku, wiążącej organy i Sąd w obecnie orzekającym składzie, krytyki zastosowania określonego przepisu prawa i wskazał, że organ biorąc pod uwagę ocenę prawną Sądu, ponownie dokonać oceny wniosku Miasta P. i w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nie został w związku z tym wskazany sposób zakończenia postępowania administracyjnego, a decyzja w tym zakresie pozostawiona została organowi.

Analiza ponownie przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania powoduje uznanie skargi za zasadną. Wbrew zaleceniom wytycznych zawartych w wyroku z 20 marca 2014 r., organy nie wskazały na czym polegało władanie przez Gminę spornym gruntem, jakie konkretne czynności były wykonywane w celu utrzymania drogi, jej konserwacji, modernizacji, odśnieżania itp. Organy nie wskazały przy tym na inne sposoby wykonywania władztwa. Poza sporem pozostawało, że przedmiotowa działka na datę określoną przez ustawodawcę była "ślepą" ulicą, a po środku rzekomego pasa drogowego stała jedna lampa oświetleniowa. Nie przedstawiono w materiale dowodowym żadnych rachunków dotyczących naprawy, sprzątania, czy odśnieżania, choć organ w zaskarżonej decyzji wskazuje (teoretycznie) jakiego rodzaju mogłyby być to dowody. Podkreślić należy, że decyzje Prezydenta Miasta P. z 23 lutego 1999 r. (nr [...] i [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę infrastruktury technicznej oraz zatwierdzająca projekt budowlany oraz wydająca pozwolenie na budowę inwestycji w całości obejmującej wykonanie sieci i przyłączy do budynku przy ulicy [...], na które wskazuje organ, wydane zostały po terminie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec faktu niewypełnienia wytycznych Sądu i naruszenia tym samym przepisu art. 153 p.p.s.a. analiza pozostałych zarzutów skargi okazała się zbędna. Tym niemniej wskazać należy, że nie mogą znaleźć uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów, które w przedmiotowym postępowaniu nie znajdowały zastosowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.