Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1441/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. O. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. umarzające postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda"), działając na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał z urzędu, wykonanie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji [...] pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Organ I instancji wskazał, że wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja Nr [...] z [...].11.2016 r., ustalająca na rzecz inwestującej Fundacji lokalizację inwestycji celu publicznego, została [...].07.2019 r. przez SKO w [...] (decyzją znak: [...]) wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (jako nigdy niewywołująca skutków prawnych). Oznacza to, że inwestor de facto nigdy nie był adresatem decyzji ustalającej na jego rzecz warunki zabudowy i zagospodarowania fragmentu działki nr [...] (jezioro P.), na którym potem zaprojektowano znaczną część budynku bosmanatu (wraz z pomostem, pirsem j slipem), objętego przedmiotową decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...].06.2017 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda przypomniał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 13.11.2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12), zgodnie z którą stwierdzenie nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że decyzja Nr [...] z [...].06.2017 r., jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że została wydana przez Starostę [...] z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2, ustawy z 07.07,1994 r. Prawo budowlane. Starosta [...] udzielił bowiem Fundacji [...] pozwolenia na budowę, mimo że wniosek o to pozwolenie złożyła ona przy nieistnieniu w obrocie prawnym ( z uwagi na stwierdzenie, ze skutkiem ex tunc, nieważności decyzji Nr [...] z [...].11.2016 r. Wójta Gminy [...]) ważnej, wydanej na jej rzecz ( i wymaganej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z uwagi na brak planu miejscowego na tym terenie) decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu dla wnioskowanego przez inwestującą Fundację zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem.

Na powyższe postanowienie M. K. i P. O. złożyli zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W tym miejscy organ odwoławczy wyjaśnił, że M. K. i P. O. nie brali udziału w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przed Wojewodą [...] i nie zostało im doręczone zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...]. Powołując się na treść art. 141 § 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bądź której organ nie doręczył i nie ogłosił postanowienia, a o jego wydaniu dowiedziała się z innych źródeł może wnieść zażalenie w terminie otwartym dla stron postępowania, którym doręczono postanowienie. W takim przypadku początek biegu terminu do wniesienia zażalenia liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie postępowania, a w przypadku wielości stron - od dnia doręczenia rozstrzygnięcia tej stronie, której najpóźniej doręczono postanowienie. Organ wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., zostało doręczone ostatniej ze stron postępowania w dniu 13 sierpnia 2019 r. jednodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem z dniem 20 sierpnia 2019 r. Zażalenie M. K. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 16 sierpnia 2019 r., zaś zażalenie P.O.zostało złożone w dniu 5 sierpnia 2019 r. za pośrednictwem platformy ePUAP.

Po rozpatrzeniu zażaleń, skarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 136 § 1 pkt 3 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jednym z pierwszych obowiązków organu zażaleniowego jest ustalenie, czy podmiot składający zażalenie jest legitymowany do jego wniesienia. Organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie GINB wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r" poz. 1186), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art, 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie. Ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje indywidualnie na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu. Powołując się na stanowisko judykatury organ odwoławczy wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy dodał, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. GINB wyjaśnił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym

zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a., nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. GINB przytoczył także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, zgodnie z którym sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i

trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że M. K. i P. O., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...]. Skarżący nie brali również udziału w postępowaniu nieważnościowym, w toku którego organ wojewódzki wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. GINB ustalił, że P.O. jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gm. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w aktach sprawy brak było dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawny M. K. do jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W związku z powyższym wezwano M. K. do wykazania interesu prawnego do kwestionowania ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., w szczególności poprzez przesłanie dokumentów potwierdzających przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 15 listopada 2019 r. M. K. wskazała numery elektronicznych ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr ewid, [...] (Księga Wieczysta Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...], w której jako właścicieli działki nr ewid. [...] wpisano M. K. i A. G.) i nr ewid. [...] (Księga Wieczysta Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...] w której jako właściciela działki nr ewid. [...] wpisano A. G.). Ponadto skarżąca załączyła do akt sprawy kopię aktu notarialnego z dnia [...] maja 1996 r., Repertorium A Nr [...] (stwierdzający nabycie przez A. G. działki nr ewid. [...]); kopię aktu zgonu A.G., kopię aktu notarialnego z dnia [...] września 2016 r., Repertorium A Nr [...] (oświadczenie W. G. o odrzuceniu spadku po żonie A. G.) oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2002 r., Repertorium A nr [...] (umowa majątkowa małżeńska i umowa o dział majątku dorobkowego między A. G. i W. G.). Jakkolwiek w akcie notarialnym z dnia [...] września 2016 r., Repertorium A Nr [...], widnieje zapis "W. G. oświadcza, że według jego wiedzy (...) spadkobiercami ustawowymi A. G. są: córka – M. D. K. (...)", niemniej jednak powyższe – zdaniem organu odwoławczego – nie może być uznane jako potwierdzenie nabycia spadku po A. G. przez M. K.. Powyższy dokument nie stanowi bowiem aktu poświadczenia dziedziczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, niemniej jednak, z ostrożności procesowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał również oceny, czy wskazana działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. jest budowa bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, że budynek bosmanatu z pomostem stałym i pływającym oraz slipem jest zlokalizowany w linii brzegowej jeziora P.. Budynek bosmanatu projektowany jest jako dwukondygnacyjny z poddaszem pod stromym dachem i lukarną ciągłą w jego południowej połaci. W kierunku jeziora oraz z obu szczytów budynków projektuje się pomost stały drewniany zapewniający dostęp osób postronnych do linii brzegowej jeziora. Prostopadle do linii brzegowej projektuje się pirs cumowniczy jako pomost pływający kotwiony czasowo do dna jeziora. Połączenie pomostów projektuje się trapem ruchomym. Przy szczycie wschodnim budynku zlokalizowano slip do wodowania łodzi (Projekt budowlany - Opis techniczny - Przedmiot i zakres opracowania, strona nr 21). Wysokość budynku bosmanatu wynosi 7,64 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A - rys. nr 6). Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia, którego projekt budowlany zatwierdziła ww. decyzja, Tym samym – zdaniem organu odwoławczego - na tym etapie postępowania ocenie w aspekcie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podlega tylko ewentualne oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego w jego zaprojektowanym kształcie. Organ odwoławczy ocenił także, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostała zatem okoliczność, że sporny obiekt stanowi jeden z dwóch etapów przewidzianej przez inwestora inwestycji.

Organ odwoławczy przytaczając stosowne orzecznictwo wyjaśnił, że w sytuacji gdy budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw mogą, poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasada ta znajduje swoje dalsze odzwierciedlenie w postępowaniu nadzwyczajnym. Dla każdego etapu z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony zwłaszcza podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym krąg uprawnionych w tym postępowaniu podmiotów nie powinien być określany jak dla jednego zaplanowanego obiektu budowlanego. Zdaniem GINB zarówno działki stanowiące własność P. O. (nr ewid. [...] i [...]), jak i działki z tytułu własności których M. K. wywodzi swój interes prawny do udziału w niniejszej sprawie (nr ewid. [...], [...]) znajdują się w odległości ponad 50,00 m od działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. Działki o nr ewid. [...] i [...] znajdują się w odległości ponad 50,00 m od spornej inwestycji w części usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy podkreślił również, że sporna inwestycja nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieruchomości z których skarżący wywodzą swój interes prawny, tj. nr ewid. [...], ;[...] (M. K[...]) oraz nr ewid. [...] i [...] (P. O.) z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie – zdaniem organu odwoławczego - nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Innymi słowy, realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania powyższych działek. W szczególności, mając na uwadze odległość planowanej inwestycji od granic ww. działek (ponad 50 m) oraz wysokość projektowanego budynku bosmanatu (7,64 m) organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie skutkuje ograniczeniami w możliwości zagospodarowania ww. działek przewidzianych przepisami § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżących (przepis § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu wzmożonego ruchu ulicznego, w którym skarżący upatrują swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, GINB wskazał, że sporna inwestycja nie ogranicza w żaden sposób dostępu do drogi publicznej działek z których skarżący wywodzą swój interes prawny. Wzmożony ruch pojazdów na drodze publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie związany z prowadzeniem budowy na terenie objętym inwestycją, a następnie korzystaniem ze zrealizowanej inwestycji, nie ogranicza skarżącym pod względem prawnym dostępu do tej drogi. W przypadku, gdyby doszło do naruszenia przez użytkowników przepisów regulujących sposób korzystania z drogi publicznej, np. blokowanie przejazdu, niewłaściwe parkowanie pojazdu, do organów ścigania (policji) oraz zarządcy drogi należy wyegzekwowanie respektowania tych przepisów. Organ odwoławczy ocenił, że w tym przypadku mamy do czynienia co najwyżej z naruszeniem interesu faktycznego skarżących, a nie interesu prawnego, polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze argumentację strony skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena zgodności spornej inwestycji z przepisami środowiskowymi nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania, gdyż ma charakter merytoryczny. Ponadto GINB wyjaśnił, że nawet ewentualne naruszenie w powyższym zakresie nie wpływa na legitymację procesową M. K. i P. O., gdyż nie ogranicza skarżących w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał także, że z akt sprawy nie wynika, by planowany charakter zabudowy, tj. zabudowa sportowo-rekreacyjna (budowa bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym), generował takie oddziaływanie: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie elektromagnetyczne, zanieczyszczenie powietrza, gleby i wody, które byłyby regulowane przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest usprawiedliwione upatrywanie przez strony skarżące swojego interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w immisjach pośrednich (hałas, wzmożony ruch), jakie mogą oddziaływać na działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...], a mające swoje źródło na terenie objętym inwestycją w następstwie jej realizacji - budowy i eksploatacji obiektów. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2011/11) wskazał, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może natomiast być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. potencjalnych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie wykazali, że w następstwie realizacji spornej inwestycji będzie ona w przyszłości źródłem hałasu o takim natężeniu, który będzie miał wpływ na sposób zagospodarowania lub korzystania z nieruchomości skarżących. Zdaniem GINB, nie może o tym świadczyć sam fakt immisji hałasu, Rodzaj inwestycji, wzajemne położenie nieruchomości skarżących oraz terenu objętego inwestycją nie pozwalają przyjąć, że immisja hałasu może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących w znaczeniu wyżej opisanym lub na sposób z ich korzystania. Organ odwoławczy wskazał także, że podmiot wnoszący o uznanie go za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obowiązany jest do wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa materialnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie jego działki ze względu na powstanie projektowanej zabudowy na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. GINB ocenił, że w niniejszej sprawie skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, który w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę ogranicza możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy, działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem GINB, że bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje podniesiona przez stronę skarżącą okoliczność, że na terenie Jeziora [...] obowiązuje tzw. "strefa ciszy", ustanowiona Uchwałą Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2003 r., Nr [...], w związku z art. 116 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396). GINB zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu bada jedynie obszar oddziaływania spornej inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie (bosmanat z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym). W tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy inwestor dysponuje jednostkami pływającymi z silnikiem spalinowym. Także przywołany przez skarżących przepis art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j,: Dz. U. z 2020 r., poz. 55), wskazujący zakazy, które mogą być wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu – zdaniem organu odwoławczego - sam w sobie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżących do występowania w ww. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zdaniem GINB skarżący nie wykazali również, na jakiej podstawie wywodzą swój interes prawny do udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym z przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. j.: Dz. U. 2020 r., poz. 310), w szczególności art. 127 (Zakaz użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody) i art. 232 (Zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych). Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, dlaczego z tytułu powyższych unormowań skarżący mieliby posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W dalszej kolejności, mając na uwadze zarzut dotyczący niszczenia przez maszyny budowlane drogi gminnej oraz uszkodzenia przez nie ogrodzeń innych posesji znajdujących się przy drodze organ odwoławczy wskazał, że unormowanych w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ograniczeń nie można wyprowadzać z ewentualnych utrudnień o charakterze tymczasowym (przejściowym), jakie wynikać mogą z prowadzenia budowy, w tym konieczności dostarczania materiałów budowlanych, używania maszyn i ciężkiego sprzętu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, nie mają one charakteru trwałego ani nie ograniczają możliwości zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, w tym jej zabudowy. Jak wskazał organ odwoławczy, ewentualne uszkodzenie mienia może stanowić podstawę roszczeń cywilno-prawnych, nie sposób zaś na tej podstawie przyznać skarżącym przymiotu strony ww. postępowania nieważnościowego. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również podnoszona przez skarżących okoliczność, że brali oni udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] (ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu I pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr [...] - jezioro P. - w obrębie [...] dla której inwestorem jest Fundacja [...]) w oparciu, o którą została wydana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z [...]p czerwca 2017 r., Nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 293) - art. 50 i następne. GINB zaznaczył, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji nie jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę. W każdej sprawie jego określenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach tych postępowań, a które są całkowicie odmienne. W sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji obszar analizowany jest wyznaczony w celu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, zapewnienia ładu przestrzennego. Natomiast obszar oddziaływania obiektu, stanowiącego przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wyznaczany jest dla zagwarantowania ochrony uprawnień podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy danej nieruchomości. Jak wskazał dalej organ odwoławczy - odmienność tych celów wyklucza przyjęcie, że wyznaczony obszar analizowany na potrzeby postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji może być pomocny przy ustalaniu obszaru oddziaływania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem GINB na legitymację procesową skarżących, nie ma wpływu także fakt, że w operacie wodno-prawnym został określony wykaz właścicieli gruntów w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, który był niezbędny do wydania decyzji [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy spornej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa stanowi samodzielną sprawę administracyjną, w której ocena powinna być dokonana w sposób niezależny, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i przy uwzględnieniu ustalonych okoliczności mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Dla oceny tej sprawy nie może mieć znaczenia stanowisko przyjmowane przez organy administracji publicznej czy sądy w sprawach o innym przedmiocie (a w niektórych w oparciu o inne regulacje prawne), a tym bardziej stanowisko przyjmowane w operacie wodno-prawnym, który jest dokumentem sporządzanym przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, a nie przez organ administracji publicznej. GINB podkreślił, że operat wodno-prawny nie jest dokumentem wiążącym dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że dla oceny tej sprawy nie może mieć znaczenia punkt widzenia przyjęty przez organy administracji publicznej czy sądy w sprawach o innym przedmiocie. Za niemogącą wywołać zamierzonego rezultatu organ odwoławczy uznał argumentację strony skarżącej, która powołuje się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SA/Ol 842/18. GINB podkreślił, że ww. wyrok Sądu nie dotyczy inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], nie odnosi się do obszaru jej oddziaływania. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że powyższe orzeczenie nie jest prawomocne. Z powyższych względów zdaniem GINB, bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżących pozostaje również fakt, iż brali oni udział jako strony postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05, zgodnie z którym decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Jak ocenił także organ odwoławczy, na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nie ma również wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego ani celowość planowanej inwestycji. W szczególności odnosząc się do zarzutów skarżących – GINB wskazał – że bez wpływu na ich legitymację procesową pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu czy też ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr [...] (jezioro P.) w obrębie [...] dla której inwestorem jest Fundacja [...], w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżących w możliwości zagospodarowania działek, z których wywodzą swój interes prawny. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż nie stwierdzono aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczała możliwość zagospodarowania lub użytkowania nieruchomości, z których skarżący wywodzą swój interes prawny, za bezzasadny należy uznać również zarzut naruszenia przepisu art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity – Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, ze zm.), dotyczącego wykonywania własności. Zdaniem organu odwoławczego, nie wystarczy bowiem samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych prawnie ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, ów wpływ decyzji na prawa właścicielskie musi być oceniany, jako niedopuszczalny zgodnie z odpowiednimi normami szeroko pojętego prawa administracyjnego; w przeciwnym wypadku podmiot doznający naruszeń korzystać może z ochrony, przewidzianej przepisami prawa powszechnego - w szczególności cywilnego. Ochrony takiej dochodzić jednak właściciel powinien przed sądami powszechnymi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., samo istnienie tytułu prawnego do danej nieruchomości nie jest elementem wystarczającym, ale konieczne jest przy tym wykazanie objęcia obszarem oddziaływania obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2089/13). Mając na uwadze argumentację strony skarżącej "przygotowanie terenu pod inwestycję, tj. pod budowę slipu do wodowania łodzi t budynku bosmanatu bezpośrednio naruszyło linię brzegową Jeziora P., całkowicie zmieniając jej przebieg i ukształtowanie poprzez usunięcie drzew i ich systemów korzeniowych na wysokości działki o nr geod. [...] Zmiana linii brzegowej związana jest również bezpośrednio z budową slipu do wodowania łodzi, organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy nie wykazała, by zatwierdzony projekt budowlany przewidywał roboty budowlane mające na celu zmianę linii brzegowej Jeziora P. na wysokości działki sąsiedniej nr ewid. [...].

W tym miejscu GINB wyjaśnił, że za wykazanie interesu prawnego skarżących do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie sposób uznać ich twierdzeń, że roboty realizowane na podstawie ww. pozwolenia na budowę mogą doprowadzić do podmycia i uszkodzenia drogi gminnej nr [...] (co wiązać się będzie z brakiem możliwości dojazdu służb ratunkowych do posesji inwestora jak i posesji znajdujących się w sąsiedztwie spornej inwestycji) czy też doprowadzi do wymywania przez wody jeziora gruntu działek skarżących wpływając na jej powierzchnię, tj. zmniejszając ją. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. GINB podkreślił, że źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego i nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny (por, wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/15). Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty skarżących dotyczące ewentualnego obniżenia wartości należących do nich nieruchomości mogą być rozpoznane jedynie na drodze procedury cywilnej przed sądem powszechnym. Reasumując, w ocenie GINB zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać na działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...] oraz godzić w uprawnienia właścicieli tychże nieruchomości dotyczące korzystania z nich. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...], z których skarżący wywodzą swój interes prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – M. K. i P. O. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania zażaleniowego na wniosek osób, które nie mają interesu prawnego, a tym samym nie posiadają przymiotu strony. W sytuacji bowiem, gdy osoba składająca zażalenie, nie będąc do tego uprawniona, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ jest zobligowany wydać postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. - z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe z zażalenia M. K. i P. O. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. O.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

1. art. 28 k.p.a.2.- art. 10 k.p.a.

3. art. 1 u.p.p.z.

4. art. 2 u.p.z.p.

5. art. 3 Ustawy Pr. Bud. Zdaniem skarżącego GINB unika analizy wpływu inwestycji na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego ze względu na funkcję a nie aspekty techniczne budynku. Skarżący wskazał art. 3 ustawy Prawo budowlane jasno definiuje, że oddziaływanie jest rozumiane jako ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że intencją ustawodawcy było podkreślenie, że zagospodarowanie terenu nie składa się tylko z możliwości zabudowy, ale również z innych składowych, takich jak funkcja tego terenu. W związku z powyższym, u.p.z.p. regulująca przepisy związane z tworzeniem Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: MPZP) jasno precyzuje inne parametry jakie winny MPZP regulować, włącznie z funkcją terenu objętego zapisami obowiązującego MPZP. Skarżący wskazał, że MPZP obowiązujący na tym terenie w § 2 pkt 3, jasno precyzuje, iż reguluje on również sposób użytkowania terenów zgodnie z oznaczeniami odpowiednimi symbolami, co bezpośrednio świadczy o tym, że MPZP nie określa tylko warunków zabudowy, ale również funkcję objętych tym aktem prawa miejscowego terenów.

6. art. 35 ustawy Pr. Bud. Zdaniem skarżącego GINB dokonał pobieżniej analizy nie rozpatrując oddziaływania inwestycji w świetle wszystkich przepisów.

7. art. 28 ustawy Pr. Bud. W ocenie skarżącego zarówno GINB jak i inne organy zaangażowane w proces wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez powierzchowną i niezgodną z prawem analizę oddziaływania inwestycji, zawęziły katalog stron postępowania, łamiąc przy tym zasadę art. 28 ww. przepisu. Zdaniem skarżącego kwestionowanie przez GINB prawa do występowania skarżącego jako strona w związku z art. 144 k.c. oraz z dodatkowo w związku z art. 140 k.c. było błędne. Skarżący wskazał, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie i intencją innych, podrzędnych aktów prawnych jest ochrona tego prawa własności. Zdaniem skarżącego, taki stan rzeczy dotyczy również przepisów k.p.a. Skarżący wskazał, że podkreślone w art. 140 k.c. jak również w art. 144 k.c. prawo własności, może być ograniczone przez obowiązujące przepisy ogólne, takie jak ustawy czy przepisy miejscowe takie jak MPZP. W związku z powyższym – jak wskazywał dalej skarżący - zagospodarowanie działek skarżącego pod względem zabudowy oraz funkcji jest zgodne z zapisami obowiązującego MPZP. Natomiast poprzez zatwierdzenie decyzją [...] inwestycji niezgodnej z zapisami MPZP zarówno co do funkcji jak i formy, zdaniem skarżącego organy bezpośrednio negatywnie wpływają na prawo własności skarżącego wynikające z art. 140 k.c., poprzez zaburzenie korzystania z jego nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z obowiązującymi przepisami miejscowymi oraz zasadami współżycia sąsiedzkiego na danym obszarze geodezyjnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej

oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu zażaleniowym, obowiązkiem organu, zanim przystąpi on do merytorycznej oceny zarzutów zażalenia, jest ustalenie, czy zostało ono wniesione przez uprawniony podmiot. W przypadku stwierdzenia braku uprawnienia do wniesienia zażalenia, organ jest zobowiązany na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umorzyć postępowanie zażaleniowe. Takie właśnie rozstrzygnięcie, podjęte zostało przez organ odwoławczy, który w ocenie Sądu zasadnie przyjął, że M. K. i P. O., nie posiadają przymiotu stron postępowania. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a.

Przechodząc do oceny, czy skarżący posiada w rozpoznawanej sprawie status strony, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, LEX nr 385385). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Krakowie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Taka właśnie sytuacja zachodzi w odniesieniu do skarżącego P. O., który w ocenie Sądu posiada w rozpoznawanej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie wiąże się z uzyskaniem statusu strony postępowania.

Należy także wskazać, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta, jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, (zob. też wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r" sygn. akt II OSK 508/11, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 40/11, wyrok NSA z 18 września 2009 r" sygn. akt II OSK 1425/08, wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 551/08, wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r, sygn. akt II OSK 550/08, wyrok NSA z 16 marca 2009 r" sygn. akt II OSK 1540/08, wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07). Innymi słowy, aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 439/08, J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 116), bowiem tylko interesu prawnego ww. podmiotów dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r" sygn. akt II OSK 75/06, M. Laskowska, Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji, Samorząd Terytorialny 2004/5/38- 39).

Skarżący podniósł, że niesłuszne jest stwierdzenie organu, że oddziaływanie spornej inwestycji, sprowadza się do wpływu na możliwość zagospodarowania jego działek. Odnosząc się do tej argumentacji, należy wyjaśnić, że zapis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest celowo wprowadzoną przez ustawodawcę regulacją, mającą ograniczyć zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę po to, by oprócz inwestora brały w nim udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny, bądź sprawują nad nimi zarząd, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez realizację nowej inwestycji budowlanej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że działki skarżącego o nr ewid. [...] oraz [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Analiza akt sprawy, w tym projektu budowlanego oraz położenia działek, wykazała, że działki skarżącego, znajdują się w odległości kilkudziesięciu metrów od działki inwestycyjnej nr ewid. [...], a także w podobnej odległości od spornej inwestycji w części usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy bardzo szczegółowo odniósł się do ograniczeń w możliwości zagospodarowania przez skarżącego jego działek, oceniając je przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) i wykazując, że planowana inwestycja takich ograniczeń nie spowoduje. Należy w tym miejscu przypomnieć, że to na skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 14 października 2010 r" sygn. akt II OSK 1572/09, LEX nr 746650 ) i nie wskazał on na ograniczenia w zagospodarowaniu jego działek wynikające z powyższych przepisów technicznych.

Nie jest w ocenie Sądu zasadna argumentacja skarżącego, odnosząca się do obowiązujących na obszarze spornej inwestycji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te, istotne oczywiście przy ocenie zgodności z prawem inwestycji, nie mają znaczenia dla określenia obszaru jej oddziaływania. Ewentualna niezgodność inwestycji z tymi przepisami, pozostaje zatem bez wpływu na legitymację procesową skarżącego. Z tego powodu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 35 Prawa budowlanego. Przepis ten określający obowiązki organu administracji architektoniczno budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, również nie ma znaczenia przy ustalaniu statusu strony.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącego, że przymiot strony wynika z regulacji zawartych w art. 140 i 144 Kodeksu, cywilnego wskazać należy, że dla uzyskania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skarżący powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu. Podkreślenia wymaga, że powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, natomiast powołanie się na przepisy art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, nie jest wystarczające. Fakt immisji pośrednich, na który powołuję się skarżący, nie uzasadnia bowiem przyznania mu jako osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi czynnikami przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych, odrębnych przepisów. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji, rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, LEX nr 554936). Ponadto wskazać należy, że art. 140 i 144 k.c., nie wprowadzają ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących w związku z realizacją konkretnego rodzaju inwestycji. Określają jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi (wyroki NSA z 26 listopada 2019 r" sygn. akt II OSK 23/18; z 7 grudnia 2011 r" sygn. akt II OSK 1796/10; z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1514/10). Przytoczone w skardze okoliczności związane ze zwiększonym ruchem pojazdów związanym z prowadzeniem budowy, które zdaniem skarżącego świadczą o posiadaniu przez niego przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należą do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Wskazać bowiem należy, że "nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego, nie mogą być utożsamiane z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez Skarżących należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" ( wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, LEX nr 521401). Przedstawiony w przytoczonym wyroku pogląd, Sąd orzekający w sprawie, w pełni akceptuje, dlatego również wyłącznie z interesem faktycznym, należy utożsamiać przedstawiane przez skarżącego uciążliwości związane z prowadzeniem w planowanej inwestycji działalności gospodarczej związanej z usługami zorganizowanej turystyki oraz pracami szkutniczymi. Odnośnie do uciążliwości związanych z ruchem pojazdów budowy, należy tez dodać, że mają one tymczasowy charakter i ustaną po zakończeniu robót budowlanych.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego związanej z naruszeniem przepisów środowiskowych, należy wskazać, że zgodność spornej inwestycji z przepisami środowiskowymi, nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania, gdyż ma charakter merytoryczny. Ponadto ewentualne naruszenia w powyższym zakresie, nie wpływają na legitymację procesową skarżącego. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika, by planowany charakter zabudowy, tj. zabudowa sportowo-rekreacyjna (budowa bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym), generował takie oddziaływanie: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie elektromagnetyczne, zanieczyszczenie powietrza, gleby i wody, które byłyby regulowane przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Skarżący nie wykazał również, że w następstwie realizacji spornej inwestycji będzie ona w przyszłości źródłem hałasu o takim natężeniu, który będzie miał wpływ na sposób zagospodarowania lub korzystania z jego nieruchomości. Charakter inwestycji i wzajemne położenie nieruchomości inwestycyjnej i nieruchomości skarżącego, nie pozwalają przyjąć, że immisja hałasu może mieć wpływ na sposób zagospodarowania tych nieruchomości.

Bez wpływu na ocenę przymiotu strony, jest także okoliczność, że na terenie Jeziora Pluszne obowiązuje tzw. "strefa ciszy", ustanowiona Uchwałą Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2003 r., Nr [...], w związku z art. 116 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396). Przedmiotem niniejszego postępowania, jest bowiem jedynie obszar oddziaływania spornej inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie (bosmanat z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym). W tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy inwestor dysponuje jednostkami pływającymi z silnikiem spalinowym. Również zakazy, które mogą być wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu, nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego skarżącego.

Skarżący nie wykazał również, na jakiej podstawie wywodzi swój interes prawny do udziału w prowadzonym postępowaniu z przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. j.: Dz. U. 2020 r., poz. 310). Wskazać w tym miejscu należy, że na legitymację procesową skarżącego, nie ma wpływu fakt, że w operacie wodnoprawnym został określony wykaz właścicieli gruntów w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, który był niezbędny do wydania decyzji [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy spornej inwestycji.

Niniejsza sprawa stanowi samodzielną sprawę administracyjną, w której ocena powinna być dokonana w sposób niezależny, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i przy uwzględnieniu ustalonych okoliczności mających istotne znaczenie

do rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Ocena ta, nie powinna zatem uwzględniać stanowiska przyjmowanego przez organy administracji publicznej czy sądy w sprawach o innym przedmiocie. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SA/Ol 842/18. Wyrok ten nie dotyczy bowiem inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...] i nie odnosi się do obszaru jej oddziaływania. Ponadto w uzasadnieniu wspomnianego wyroku WSA w Olsztynie nie zawarł argumentu wskazującego na związek pomiędzy obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym a uzyskaniem statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 i 80 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny bowiem organ orzekając w przedmiotowej sprawie, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

.