Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych, położonego w rejonie "[...]", "[...]" i "[...]", gmina K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 27 maja 2015r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych położonego w rejonie "[...]" i "[...]", gmina K., z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda zarzucił naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej zwaną ustawą poprzez nieokreślenie w planie miejscowym warunków scalania i podziału nieruchomości;

2) art. 16 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie załącznika nr 1 w skali 1:5000, pomimo dopuszczenia na terenach objętych załącznikiem zabudowy;

3) art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy poprzez ustalenie w kartach terenu o symbolach: A.1.R do A.17.R, A.17R/ZZ, A.18.R/ZZ, A.19.R do A.25.R, A.22.R/ZZ, A.23.R/ZZ, A.27./ZL do A.30/ZL, A.27ZL/ZZ, A.31R, A27.ZL, A.28/ZL, A.29.ZL, A.30.ZL, A.31.R, A.31.R/ZZ, A.32.R, A.32R/ZZ, A.33.R/ZZ, A.34R, A.34.R/ZZ, A.25.R, A.35R/ZZ, A.36.ZN, A.36/ZZ, A.37.WS do A.40.WS, A.41.IM/ZZ, A.42.ZL, B.2.R, B.3.R, B.4., B.5.ZL, B.6.ZL, B.7.WS, C.3.R, C.4.R, C.5.ZLzl, D.4.R, D.5.WS, 007KDW, 007.KDW/ZZ, 008KDW/ZZ, stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę określaną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości(tzw. rentę planistyczną), w wysokości 0%, co należy uznać za brak ustalenia stawki procentowej;

4) art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U z 2003r., nr 164, poz. 1587)-zw. dalej rozporządzeniem- poprzez ustalenie w § 14 ust. 9 uchwały przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami "24.R i 25.R", nie uwzględniając wskazanych symboli w załączniku nr 1 do uchwały, poprzez posłużenie się na tym załączniku oznaczeniami "A.24.R" oraz "A.25.R", dla których nie określono w tekście uchwały przeznaczenia oraz poprzez pominięcie w § 14 ust. 13 uchwały terenu o symbolu "A33.R", co powoduje wątpliwości interpretacyjne odnośnie do dopuszczalności stosowania ustaleń tego paragrafu do terenu oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 jako "A.33.R".

Wojewoda przedstawił następujące uzasadnienie wskazanych wyżej zarzutów:

1.Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości objętych planem miejscowym", które stanowią podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez tych zasad i warunków nie jest możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu miejscowego, a treść planu wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie postępowania scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak tez na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura ta musi być również oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co oznacza, że zasady te i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie- na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy - granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału. Wskazano, że tym samym przyjąć należy, że ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach planu miejscowego jest obowiązkiem organu, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziałów z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych, ze względu na brak omawianych zasad i warunków.

Wojewoda wskazał, że wprawdzie w §10 planu Rada Gminy uchwaliła, że na "obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, o których mowa w przepisach odrębnych", lecz zapis ten wynika z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który ustanawia jako nieobligatoryjny element planu określenie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Zatem w planie miejscowym zadecydowano jedynie o niewyznaczeniu obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości. Nie ustalono natomiast obowiązkowego elementu planu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, obowiązek ten nie został wypełniony poprzez treść § 10 uchwały. Nadto wbrew twierdzeniom Rady Gminy scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych ponad 50% gruntów nie można przeprowadzić w oparciu o ustalenia planu zawarte w pkt 7 lit. d kart terenów, gdyż występują one tylko w niektórych kartach terenu.

2. Zgodnie z art. 16 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów pod zabudowę lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Wojewoda podniósł, że wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym w pkt 7 lit. a poszczególnych kart terenu wprowadzono zakaz zabudowy w odniesieniu do niektórych form zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację silosów dla potrzeb rolnictwa, obiektów infrastruktury technicznej oraz innych budowli (w kartach terenu o funkcji rolniczej). Podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym poprzez zabudowę należy rozumieć jedynie budynki, zaś definicje zawarte w Prawie budowalnym (ustawie z d dnia 7 lipca 1994r.) nie są definicjami do prawnego stosowania w odniesieniu do innych ustaw. Podkreślono, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a więc brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego Radę Gminy do zawężenia pojęcia zabudowy jedynie do budynków. Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowanie terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, nie można wywodzić uprawnienia rady do definiowania pojęcia zabudowy. Wskazano, że wyjaśnienia tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy prawa budowlanego i zawartą tam definicję budowy. Wojewoda przywołał definicje pojęcia budowy zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, obiektu budowalnego zawartą w art. 3 pkt 1 oraz definicję budowli zawartą w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i obiektu małej architektury zawartą w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego akcentując, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, z kolei budowlę stanowi całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei budowlą jest każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Podniesiono, że skoro w planie miejscowym dopuszczono lokalizację budowli ( w postaci m.in. silosów oraz innych budowli związanych z ustaloną funkcją), to nie można uznać, że uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami uchwały a stanowiskiem gminy w zakresie interpretacji pojęcia "zabudowa". W wyjaśnieniach gminy podkreślono, że mając na uwadze normę PN-ISO 9836:1998 zabudowa w planie odnosi się jednoznacznie do budynków. Natomiast w ustaleniach szczegółowych planu, w poszczególnych kartach terenu Rada wprowadziła zapis, zgodnie, z którym "w terenach ustala się zakaz zabudowy to jest lokalizacji budynków, altan, wiat, tymczasowych obiektów budowalnych (w tym na okres 120 dni) oraz obiektów małej architektury". Z takiej konstrukcji zapisu planu można wyprowadzić wniosek, że przez zabudowę rozumieć należy nie tylko budynki, ale również inne formy zabudowy, np. altany wiaty, które to obiekty nie są budynkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego Wojewoda zarzucił, że plan miejscowy nie został sporządzony w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, a tym samym skala mapy narusza zasady sporządzania planu określone w art. 16 ust. 1 ustawy.

3. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazano, że z treści powyższego przepisu wynika, że miejscowy plan winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się ww. opłatę. Skarżący podniósł, że organ planistyczny, co do zasady nie może z góry przesądzić, że wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości, lecz wyłącznie ustalenie stawki w sposób umożlwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0%, dla jakiegokolwiek obszaru. Ewentualny wzrost wartości nieruchomości jest bowiem badany w odrębnym postepowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Wskazano, że można ewentualnie dopuścić brak ustalenia takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, że zmiana planu miejscowego nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości. Podano, że taka sytuacja może mieć miejsce w sytuacji, w której gmina jest właścicielem całego gruntu objętego planem. Natomiast w przypadku braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu ( w szczególności gdy obszar objęty planem obejmuje działki stanowiące własność innych podmiotów niż gmina) musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości.

Powołując się na powyższe skarżący stwierdził, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0%dla wymienionych wyżej kart terenu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

4. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Z kolei z § 2 pkt 4 rozporządzenia wynika, że projektem planu miejscowego jest projekt tekstu planu i rysunku planu, a zgodnie z § 8 ust. 2 na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu tego planu. Rysunek planu jest załącznikiem do uchwały w sprawie planu miejscowego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Wskazano, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Oznacza to także, że wymagane jest takie opracowanie uchwały o planie, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczoności mogące wynikać ze stosowania planu w praktyce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a jego rysunkiem.

Powołując się na powyższe Wojewoda wskazał, że ustalenie w § 14 ust. 9 uchwały o planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami "24R" i 25R", nie uwzgledniające wskazanych symboli w załączniku nr 1 do kwestionowanej uchwały, jak również posłużenie się na wskazanym załączniku oznaczeniami "A24.R oraz A.25.R", dla których nie określono w tekście uchwały przeznaczenia oraz pominięcie w § 14 ust. 13 uchwały terenu o symbolu "A.33.R" stanowi naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, a w szczególności art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Wojewoda podniósł, że mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 27 maja 2015r. jest sprzeczna z prawem i koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy nie zgodziła się z zarzutami zawartymi w skardze i wskazała, że bardzo obszernie ustosunkowała się do przedstawionych zarzutów w swoim piśmie z dnia 3 sierpnia 2015r. będącego odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego i stanowisko to podtrzymuje.

W pierwszej kolejności Rada wskazała, że w celu ochrony strefy nadmorskiej Gminy przystąpiono kompleksowo do opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren od wschodniej granicy gminy-od wsi K. i K., aż do zachodniej granicy, do wsi B.-tzw. "plany na zielono". Przedmiotowy plan jest realizacją tej polityki przestrzennej gminy. Wskazano, że atrakcyjność położenia terenu, jego podział w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku na małe działki stanowiące własność osób fizycznych, spowodowało powstanie licznej samowoli budowlanej. Stanowi to wieloletni problem w zakresie zagospodarowania terenu, a niedoskonałość systemu prawnego uniemożliwia jej zlikwidowanie, mimo prowadzonych postępowań administracyjnych. Wejście w życie ww. planu miejscowego o obszarze obejmującym ok. 1223ha, umożliwiło ochronę strefy nadmorskiej gminy, gdyż plan przeznacza większość terenów jako tereny rolne z zakazem zabudowy. Ta koncepcja kształtowania przestrzeni została zawarta w studium gminy ( w którym teren ten znajduje się w strefie funkcjonalnej "obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej") oraz ma za zadanie ograniczać ekspansję inwestycyjną dotyczącą tego terenu i zapobiegać rozlewaniu się zabudowy na tereny rolne.

Odnosząc się w odpowiedzi na skargę do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy Rada przedstawiła następującą argumentację:

1.w zakresie dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy wskazała, że zgodnie z treścią art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy, natomiast szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy.

W § 10 uchwały zagadnienie dotyczące Szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zostało uregulowane poprzez umieszczenie zapisu "na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów scalania i podziału nieruchomości , o których mowa w przepisach odrębnych".

Podkreślono, że treść ww. zapisu została wprowadzona na podstawie dokonanej analizy, która obejmowała stan własności działek, układ przestrzenny działek, planowane inwestycje gminne i planowane funkcje- wszystkie działki przeznaczone pod cele inwestycyjne posiadają kształt, powierzchnię oraz dostęp do dróg publicznych pozwalające na samodzielne zagospodarowanie i zabudowę. Również działki przeznaczone na cele rolnicze i leśne posiadają kształt i powierzchnię pozwalające na ich samodzielne użytkowanie.

W związku z powyższym nie zachodziła potrzeba i uwarunkowania dla wyznaczenia obszarów scalania i podziału nieruchomości- co stwierdzono w § 10 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Powołując się na poglądy doktryny Rada podniosła, że uzasadnione jest stwierdzenie, że mogła odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków scalania i podziałów w sytuacji gdy wykazano, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do ich zamieszczania w planie. Wykonana analiza wykazała, że dla działek objętych planem nie zachodzi potrzeba ani konieczność dokonania scalenia i podziału nieruchomości w oparciu o art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie postanowienie zawarto w powołanym wyżej Studium w rozd. 10 "Polityka przestrzenna oraz obszary, dla których sporządzenie miejscowych planów jest obowiązkowe" w § 10 pkt 2, który stanowi, że "nie wyznacza się obszarów, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami". Nie było zatem wymogu faktycznego i formalnego wynikającego ze studium, który odnosiłby się do obowiązkowego wyznaczenia obszarów określonych w § 4 pkt 8 rozporządzenia, ustalającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu.

Wskazano, że gdyby wystąpiła , na obszarze objętym planem sytuacja określona w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający z zastrzeżeniem ust. 4 , ponad 50% udziałów powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, to działania te można przeprowadzić w oparciu o ustalenia planu zawarte w pkt 7 lit. d karty terenów. Wskazano, że w ustaleniach planu w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę, np. dla terenu oznaczonego na rysunku planu nr symbolem C.1.MN ustalono minimalną powierzchnię działek po dokonaniu podziału nieruchomości. W odniesieniu do terenów rolnych ustalono podział terenu na działki zgodnie z przepisami odrębnymi. Podkreślono, że ustalenia planu odnoszą się każdorazowo do stanu faktycznego i rzeczywistego danego obszaru objętego planem i sprzeczne z logiką byłoby tworzenie ustaleń dla terenów lub obiektów, które na danym obszarze nie występują. Powołano się w tym zakresie na ustalenia dotyczące terenów górniczych, których nie będzie w sytuacji, gdy na obszarze objętym planem one nie występują.

Powołując się na powyższą argumentację Rada podniosła, że zarzut Wojewody jest bezpodstawny, a wskazane wyżej postanowienia planu dowodzą, że określono w nim zagadnienia dotyczące scalania i podziału nieruchomości, co stanowi wypełnienie warunku określonego w art. 15 pkt 8 ustawy.

2. w zakresie dotyczącym naruszenia art. 16 ustawy Rada wskazała, że w skali 1:5000 ustalono przeznaczenie :

1. tereny rolnicze o symbolu przeznaczenia terenów R, w terenach tych dopuszcza się infrastrukturę techniczną;

1 w pkt 5 karty terenów –Zasady kształtowania zabudowy-podano dopuszczoną wysokość dla masztów i wież antenowych telefonii komórkowej do 15m, innych budowli do 5m;

2) w pkt 7 karty terenów ustalono zakaz zabudowy, to jest: lokalizacji budynków, altan, wiat, tymczasowych obiektów budowalnych (w tym na okres 120) oraz obiektów małej architektury;

2.lasy, o symbolu przeznaczenia terenów "ZL"; w terenach tych dopuszczono infrastrukturę techniczną i zamieszczono zakaz zabudowy jak dla terenów rolniczych;

3. tereny dróg wewnętrznych o symbolu przeznaczenia "KDW", w pkt 7 kart terenów ustalono zakaz zabudowy, to jest: lokalizacji budynków, altan, wiat, tymczasowych obiektów budowalnych (w tym na okres 120 dni) oraz kiosków i obiektów małej architektury

4. tereny dróg publicznych o symbolu przeznaczenia "KDD", dla tych terenów ustalono w pkt 7 kart terenu zakaz zabudowy jak w odniesieniu do terenów dróg publicznych.

Nadto w terenach rolniczych dopuszczono poza użytkowaniem podstawowym realizację infrastruktury technicznej.

W konsekwencji powyższego rada wskazała, że tereny te spełniają podstawowy warunek dla zastosowania map w skali 1:5000.

Odnosząc się do przytoczonego w skardze Wojewody przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zawierających definicje budowy oraz przepisów art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowiących definicje obiektu budowlanego i budowli, podkreślono, że podane definicje odnoszą się do wyrażeń i określeń użytych w tej ustawie a nie są definicjami do prawnego stosowania w odniesieniu do innych ustaw. Powierzchnię zabudowy definiuje natomiast Norma PN-ISO9836:1997 jako powierzchnię rzutu poziomego budynku w stanie wykończonym, wyznaczonego przez rzutowanie na powierzchnię terenu wszystkich jego krawędzi zewnętrznych. Tak więc zabudowa odniesiona jest jednoznacznie do budynków.

W odniesieniu do rozpatrywanego planu, infrastruktury nie można uznać jako "zabudowę", ponieważ nie określono dla niej zasad kształtowania zabudowy (poza wysokością),formy dachu, wskaźnika zabudowy czy też jej intensywności .Podkreślono, że brak jest podstaw prawnych do łączenia sformułowania "zabudowa" używanego w planowaniu przestrzennym ze sformułowaniem "obiekty budowalne"- używanego w Prawie budowlanym.

3. w zakresie dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, Rada wskazała, że obowiązek dotyczący ustalenia stawek procentowych został spełniony poprzez ustalenia w pkt 8 każdej karty terenu wysokości tej stawki, tj. 0%, 10% lub 30 % w zależności od ustalonej w planie funkcji, to jest przeznaczenia terenu. Dla terenów o przeznaczeniu rolnym i leśnym ustalono stawkę w wysokości 0%. Przepisy rozporządzenia stanowią, że stawki te powinny zawierać się w przedziale od 0% do 30% i nie wskazują, że wartość 0% jest niedopuszczalna (§ 4 pkt 13 rozporządzenia). Jednocześnie wskazano, że powoływane w tym zakresie rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty planistycznej zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy. Zatem w tym zakresie przepis rozporządzenia nie może stać się punktem odniesienia do ustaleń wysokości stawek opłaty planistycznej. Powołując się na orzecznictwo Rada podniosła, że rada gminy ma obowiązek ustalić stawki procentowe opłaty planistycznej, tylko gdy zachodzą przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy, a więc w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem jeśli wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Stawka musi być wyższa niż 0% tylko dla tych terenów dla których wartość nieruchomości wzrośnie.

Powołując się na powyższe Rada podniosła, że nie jest zobowiązana do ustalania opłaty dla tych terenów, na których wartość nieruchomości nie wzrośnie lub spadnie-stanowiłoby to naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro zatem, w przypadku utrzymania w planie miejscowym obecnych funkcji rolnych lub leśnych z zakazem inwestowania, nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości, to z tego względu w zaskarżonej uchwale dla tych terenów Rada mogła ustalić stawkę w wysokości 0%.

Jedynie z ostrożności Rada wskazała, że w sytuacji, gdyby nieaktualne na danym terenie okazały się przyjęte założenia o braku wzrostu wartości nieruchomości, to można byłoby rozważyć stwierdzenie wadliwości postanowień planu odnoszących się do tych konkretnie oznaczonych terenów.

4. w zakresie dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rada wyjaśniła, że na rysunku planu nr 1 tereny oznaczone symbolami: A.24.R, A.25.R omyłkowo nie zostały wprowadzone w pełnym brzmieniu w opisie kart terenu w §14 ust. 3 (gdzie podano symbole 24.R, 25.R), jednakże wprowadzony jest w pełnym brzmieniu w pkt 1), w pkt 3 lit. a, ust.9 uchwały, w którym wymienione są oznaczenia literowo-cyfrowe i orientacyjna powierzchnia terenu. Nie może więc być wątpliwości co do przeznaczenia tego terenu i szczegółowych ustaleń. Zarzut ten dotyczy zwykłej omyłki pisarskiej i nie rzutuje na poprawność i treść ustaleń planu.

Z kolei teren oznaczony na rysunku planu nr 1 symbolem A.33.R omyłkowo nie został wprowadzony w opisie kart terenu w § 14 ust. 3, jednakże jest wprowadzony w pkt 1 ust. 13, w którym wymienione są oznaczenia literowo-cyfrowe i orientacyjna powierzchnia terenu. Dla terenu o symbolu A.33.R są też zawarte ustalenia w kolejnych punktach tej karty terenu, a więc również nie może być mowy o wątpliwościach co do przeznaczenia terenu i jego szczegółowych ustaleń.

Powołując się na powyższe, Rada wskazała, że w świetle przedstawionych argumentów zgłoszony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 8 rozporządzenia jest nieuprawniony, albowiem stanowi zwykłą omyłkę pisarską nie rzutującą na poprawność i treść ustaleń planu.

Powołując się na powyższe Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega uchwała Rady Gminy nr [...] z 27 maja 2015r. r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu zwartych obszarów rolnych i leśnych położonego w rejonie "[...]", "[...]" i "[...]", gmina K.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zw. dalej ustawą- kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).

W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej, która została określona w art. 17 ustawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587)-zw. rozporządzeniem- wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W niniejszej sprawie Rada Gminy przy uchwaleniu planu miejscowego –zdaniem Sądu-naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, ich powierzchnię oraz kąt a położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego –§ 4 pkt 8 rozporządzenia Jednocześnie stosownie do z art. 15 ust. 3 pkt 1 w planie miejscowym miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów i jest to element fakultatywny planu.

W zaskarżonym planie miejscowym brak jest postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, albowiem nie określono w nim szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości

Zaznaczyć należy, że gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, stosownie do ww. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w przypadku gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Zatem należy podzielić stanowisko gminy, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny, w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie tych zasad. Oznacza to, że unormowania te zamieszcza się tylko razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

W niniejszej sprawie Rada Gminy uzasadniając brak zamieszczenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powołała się na wyżej cytowane postanowienie Studium, wskazując że nie zachodziła potrzeba wyznaczenia obszarów scalania i podziału nieruchomości. Postanowienie to oraz § 10 postanowień planu pt. "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach odrębnych.

W celu uzasadnienia powyższego postanowienia powołano się na przeprowadzoną analizę obejmującą stan własności działek, ich układ przestrzenny, planowane inwestycje i przyszłe funkcje oraz na tę okoliczność, że działki przeznaczone na cele inwestycyjne pozwalają na samodzielne ich zagospodarowanie, a działki rolnicze na ich samodzielne użytkowanie.

Jednakże jak wynika z przedstawionej przez Radę Gminy argumentacji analizy tej dokonano w celu zamieszczenia w postanowieniach planu § 10 stanowiącego, że na obszarze planu nie wyznacza się obszarów i podziału nieruchomości. Powyższy zapis oznacza, że w planie zawarto nieobligatoryjny element planu wynikający z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a mianowicie nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Natomiast ustalenie to nie dotyczy obligatoryjnego postanowienia planu dotyczącego ustalenia zasad podziału i scalania nieruchomości.

Natomiast w ustaleniach szczegółowych w poszczególnych zapisach części kart terenu zostały dopuszczone podziały nieruchomości, poprzez ustalenie podział terenu zgodnie z przepisami odrębnymi oraz w których plan dotyczy.

Dla części kart terenu przedstawionych na rysunku nr 1 w punt 7 lit. d przy określaniu szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu zamieszczono zapis, podział terenu na działki :zgodnie z przepisami odrębnymi. Powyższy rysunek dotyczy obszaru przeznczonego na tereny rolnicze, jak również leśne, w części kart zapisano zakaz, że podziału terenu na działki nie dopuszcza się , na rysunku planu nr 3 odnośnie podziału terenu zapisano: powierzchnia zabudowy działki min. 1000mkw (C.MN, C.2 MN0-teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącymi zabudowie obiektami budowlanymi i zielenią ).

Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią podstawę do przeprowadzania scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podstawą dla postępowania w sprawie scalania i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszczęcie takiego postępowania może nastąpić z urzędu, jak i na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50% powierzchni gruntów objętych scalaniem lub podziałem. Przy czym również w przypadku opisanego wniosku procedura scalania i podziału musi być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego. W przeciwnym wypadku niemożliwym byłoby przeprowadzenie takiej procedury z inicjatywy właścicieli ze względu na brak omawianych zasad i warunków.

Sąd podzielił stanowisko, że w planie zadecydowano tylko o niewyznaczeniu obszarów wymagających scaleń i podziałów, lecz nie wyznaczono obowiązkowego elementu planu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania, obowiązek ten nie został spełniony poprzez treść cyt. zapisu § 10 planu. Nadto wskazać należy, że stan faktyczny, którego dotyczy plan obejmuje dużą ilość działek, których właścicielami jest wiele osób fizycznych, co wynika z planu w jego części graficznej oraz załącznika do planu w postaci uwag do planu i sposobu ich rozstrzygnięcia. Powyższe powoduje, że na obszarze objętym planem konieczność dokonania takich scaleń i podziałów może występować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy Sąd zważył, że zgodnie z tym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map kastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesiania kub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2010r., II OSK 871/10 lex nr 673892, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012, II OSK 1752, dostępny na stronie https: Orzeczenia .nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie jako załączniki graficzne do planu zostały sporządzone 4 rysunki planu, w tym rysunki nr 2,3, i 4 w skali 1:1000 oraz rysunek nr 1 w skali 1:5000.

Zgodnie z postanowieniami planu zawartymi w rozdziale 1 pkt 3 na rysunku planu nr 1 w skali 1:5000 oznaczono przeznaczenie terenów na tereny rolnicze R, lasy(ZL), wody powierzchniowe śródlądowe, rzeka B. (ZN), granice i obszar rezerwatu przyrody "[...]" (ZN), teren dróg publicznych, droga dojazdowa (KDD), teren dróg wewnętrznych (KDW) i teren urządzeń melioracji wodnych podstawowych (IM).

Z poszczególnych kart terenu w części dotyczącej obszarów oznaczonych na rysunku planu nr 1 wynika, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu dla części terenów rolniczych dopuszczono infrastrukturę techniczną i silosy dla potrzeb rolnictwa oraz w części dotyczącej zasad kształtowania zabudowy maszty i wieże telefonii komórkowej do 15m, inne budowle do 5m., na terenach leśnych dopuszczono lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej, wykluczając lokalizację innej infrastruktury, w części kart terenu dopuszczono budowle związane z gospodarką leśną. Zgodnie z definicją pojęcia infrastruktury technicznej zawartej w rozdziale 2 § 4 planu oznacza ona sieci, obiekty infrastruktury technicznej, zaopatrzenia w wodę, ciepło, gaz, ropy naftowej, telekomunikacji, odprowadzania ścieków sanitarnych, wód deszczowych, melioracji, elektroenergetyki ( z wykluczeniem elektrowni wiatrowych), ogniwa fotowoltaniczne dla potrzeb własnych to jest zasilania budynków w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1KS,C.1MN,C.2MN, D.1MN,US,D.2MN,US,D.US,UT oraz oświetlenia wyżej wymienionych terenów i dróg. Natomiast w kartach terenu w pkt 7 lit.a dotyczącym zakazu zabudowy, zamieszczono zapis w terenach ustala się zakaz zabudowy, to jest: lokalizacji budynków, altan, wiat, tymczasowych obiektów budowlanych ( w tym na okres 120dni) oraz obiektów małej architektury.

Sąd podzielił zarzut, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy i jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Jak to wyżej wskazano skalę1:5000 ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

Z przedstawionych postanowień planu miejscowego wynika, że takiego całkowitego zakazu zabudowy plan nie wprowadza - w kartach terenu, w części dotyczącej zakazu zabudowy zamieszono jedynie zakaz lokalizacji budynków wiat, altan, tymczasowych obiektów budowlanych. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom Rady Gminy, zakazu zabudowy nie można utożsamiać z zakazem budowy budynków.

Zasada sporządzania planu polegająca na tym, że jego graficzny załącznik powinien być sporządzony w odpowiedniej skali, ułatwiającej odczytanie normatywnej treści tego załącznika, jest związana z tym, że według ustawy, plan miejscowy w procesie inwestycyjnym jest stosowany bezpośrednio, a nie za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego, określone w art. 16 ust. 1 ustawy nie są jedynie normami technicznymi, ale mają swoje uzasadnienie wynikające z przyjętej w ustawie zasady bezpośredniego działania planu miejscowego ( Wyrok tut. Sądu z dnia 29 maja 2013r. sygn.. akt II SA/Gd 373/11 dostępny na stronie https://orzeczenia .nsa.gov.pl).To przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy Prawo budowlane tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego. Nie sposób zatem interpretować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oderwaniu od norm zawartych w ustawie Prawo budowlane (por wyrok NSA z dnia 6 października 2015r. sygn.. akt II OSK 1043 publ.jw.)

Przepisy ustawy wraz z przepisami ustawy Prawo budowalne tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego.. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że większa skala planu będzie możliwa do zastosowania dla terenów, co do których plan nie przewiduje wydawania pozwoleń na budowę. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie wykluczyć nie sposób, z uwagi na dopuszczenie na terenach rolniczych silosów dla potrzeb rolnictwa bez określenia ich parametrów, czy też szeroko rozumianej infrastruktury.

W konsekwencji stwierdzić należy, że plan w opisanej części nie został sporządzony wyłącznie w celu zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy-zakaz zabudowy został wprowadzony sprzecznie z pojęciem zabudowy wynikającym z ustawy Prawo budowalne, skoro dopuszcza poza budynkami i obiektami małej architektury - określone w planie budowle. Na objętym regulacją planistyczną obszarze w sposób jednoznaczny wprowadzono jedynie zakaz lokalizacji budynków, wiat altan. Wprowadzony wiec zakaz zabudowy nie może usprawiedliwić zastosowanej w planie skali 1:5000 w zał. Nr 1 do planu

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że została naruszona zasada dotycząca sporządzania planu polegająca na niezastosowaniu właściwej skali mapy –załącznika graficznego do planu. Naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jak jest wskazana w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy stanowi bowiem istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. (por przykładowo wyrok NSA sygn.. akt II OSK 8712/10)

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy, Sąd uznał ten zarzut za zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Wojewoda zarzucił, że w kartach terenu na obszarze określonym w załączniku graficznym nr 1 w sposób niezgodny z ww. zasadą ustalono stawkę procentową 0%. Jak to wyżej wskazano obszar ten obejmuje zgodnie z kartami terenu i zał. graficznym lasy tereny rolnicze, tereny dróg wewnętrznych i dróg publicznych.

Wskazać należy, że obowiązek wynikający z art. 36 ust. 4 ustawy wynika z jednej z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie wskazującej, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały.

Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0-30%, przy czym orzecznictwo dopuszcza brak takiej stawki (czyli stawkę 0%) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana planu miejscowego nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia takich okoliczności jak możliwość objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym, oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, możliwości komercyjnego wykorzystania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014r., sygn.. akt II OSK 1138/13, z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn.. akt II OSK 311/2010, dostępne na stronie internetowej https://orzecenia .nsa.gov.pl). Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Przy czym zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej zachodzi konieczność uzasadnienia takiej decyzji w materiałach planistycznych. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku odstąpienia od któregokolwiek z obligatoryjnych elementów planu w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych.

Sąd przychylając się do poglądów dopuszczających możliwość ustalenia w planie stawki 0% opłaty planistycznej, doszedł do wniosku, że jej ustalenie w wysokości 0%nastąpiło bez należytej oceny odstąpienia od ustalenia tej stawki w szczególności w odniesieniu do terenów rolniczych z dopuszczoną opisana wyżej zabudową. W toku procedury planistycznej organ nie przedstawił analiz, a zwłaszcza prognozy skutków finansowych uchwalania planu, z których wynikałaby zbędność ustalenia opłaty planistycznej. Ustalenie tej stawki w wysokości 0% nie zostało w ogóle uzasadnione.

Podzielając zatem co do zasady stanowisko Rady Gminy, że stawka procentowa musi być wyższa niż 0% tylko dla tych nieruchomości, dla których wartość wzrośnie, to jak to wyżej wskazano odstąpienie od obligatoryjnych zapisów planu wymaga uzasadnienia, którego w rozpatrywanej sprawie rada nie przedłożyła. Mimo braku takiego uzasadnienia Sąd zaakceptował ustalenie takiej stawki w wysokości 0% dla nieruchomości przeznaczonych w planie na realizację celów o znaczeniu publicznym(drogi i ulice) , jednakże nie mógł zaakceptować rezygnacji z ustalenia stawki opłaty planistycznej dla pozostałych terenów bez wykazania, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Jakiekolwiek niewyjaśnione wątpliwości w tym zakresie podważają ustalenia planu w zakresie stawki 0%, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Sąd nie uwzględnił zarzutów Wojewody.

Z § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenie umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Plan miejscowy składa się z część tekstowej, zawierającej ustalenia planu oraz z części graficznej(rysunku planu). Rysunek planu jest zaś integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych też względów nie może być rozbieżności między częścią tekstową planu a rysunkiem planu.

Wojewoda zarzucił naruszenie przywołanych przepisów podnosząc, że nastąpiło ono poprzez ustalenie w § 14 ust. 9 uchwały przeznaczenia terenów symbolami "24.R" i "25.R", nieuwzględniające tych symboli w załączniku nr 1 do uchwały, poprzez posłużenie się w tym załączniku oznaczeniami "A.24.R" oraz "A.25.R" dla których nie określono w tekście uchwały przeznaczenia oraz poprzez pominięcie w § 14 ust. 13 uchwały terenu o symbolu "A.33.R"co powoduje wątpliwości interpretacyjne odnośnie do dopuszczalności stosowania ustaleń tego paragrafu do terenu oznaczonego w załączniku graficznym nr 1 jako "A.33.R".

Sąd nie podzielił tych zarzutów, albowiem oznaczenia zawarte w postanowieniach części tekstowej planu w § 14 ust. 9 w powiązaniu z rysunkiem planu nr 1 nie powodują rozbieżności interpretacyjnych, załącznik graficzny nie pomija ustaleń zawartych w części tekstowej. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Rady Gminy. Część tekstowa planu w § 14 ust. 9 stanowi kartę terenu: A.23.R, A.23.R/ZZ, 24.R; 25.5 (rysunek planu nr 1), w karcie tej w pkt 3 lit. b zawarto szczegółowy opis terenu A.24.R i A.25.R i takie oznaczenie znajduje się w załączniku graficznym nr 1 (rysunek planu nr 1). Tym samym nie zachodzi powoływana przez Wojewodę sprzeczność miedzy częścią tekstową, a graficzną (rysunkiem planu), albowiem karta terenu zawarta w § 14 pkt 9 dotyczy w sposób jednoznaczny między innymi terenów A.24.R i A.25.R, przesądza o tym opis tej karty w niej zawarty, a nie jej tytuł.

Również karta terenu w § 14, wbrew zarzutom Wojewody, nie zawiera postanowień dotyczących karty terenu A.33.R, gdyż szczegółowa karta tego terenu znajduje się w § 13: a nie w § 14, (w § 14 ust. 13 zamieszczono jedynie zapis A.33. tereny górnicze nie występują) Natomiast opis karty określający jej wszystkie dane terenu A.33.R znajduje się w § 13 i w nim zawarty jest opis terenu oznaczonego jako A.33.R. Takie też oznaczenie znajduje się na załączniku graficznym, tj. rysunku planu nr 1. Rysunek planu, wbrew zarzutom skargi, nie zawiera innych ustaleń niż tekst uchwały

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną nie zachodzi, a więc w opisanym zakresie zasady sporządzania planu nie zostały naruszone.

Nadto z uwagi na treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd dokonał oceny legalności planu pod kątem zachowania pozostałych obligatoryjnych zasad sporządzania planu zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy.

Dokonując powyższej oceny Sąd uznał, że przy sporządzaniu planu naruszony został przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów. Naruszenie to polega na niezawarciu w planie tych ustaleń, które są obligatoryjnym elementem planu, choć również i ten obowiązek nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w tym przepisie, to ich brak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Przepis ten koresponduje z przepisem art. 35 ustawy zgodnie z którym tereny, które plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W rozpatrywanej sprawie Rada w rozdziale 2 dotyczącym ustaleń dla całego obszaru objętego planem w § 13 w zakresie dotyczącym ustalenia sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów uchwaliła, że na obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji tymczasowych obiektów budowalnych w rozumieniu przepisów odrębnych. Takie postanowienia nie spełnia wymogu cyt. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy albowiem nie odnosi się do stanu zastanego, istniejącego na obszarze objętym planem, lecz zawiera zakazy na przyszłość. Rada nie uchwaliła też postanowień, z których wynikałoby, że nie określa przejściowego sposobu zagospodarowania terenów, gdyż stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczania ustaleń wymaganych w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy. Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, uniemożliwiając ustalenie czy na obszarze objętym planem są obszary zagospodarowane i czy mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, czy dopuszczalne jest korzystanie z dotychczasowego zagospodarowania. Z kolei brak takich ustaleń oznacza, że można w sposób nieograniczony korzystać z nieruchomości w niezmieniony sposób.

Dodatkowo wskazać należy, ze w planie zamieszczono nieprzewidziany prawem obowiązek dla inwestora w punkcie § 12 pkt 5 lit. c poprzez nałożenie na inwestora nieprzewidzianych prawem obowiązków.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gmina przy uchwalania planu naruszyła zasady jego sporządzania w sposób powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.