Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2435/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.Z., B.S., B.K., M.S., R.T na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K., M. S., B. K., R. T. oraz B. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 140 372 zł za nieruchomość położoną we wsi Z., powiat złotowski, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9963 ha, stanowiącą własność M. S., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. Naczelnik Gminy w Z. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi Z. powiat [...], oznaczoną jako działka [...]o pow. 0,9963 ha, stanowiącą własność M. S. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...] Naczelnik Gminy w Z. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 140 372 zł za powyższą nieruchomość.

Pismem z dnia 20 października 2015 r. M. K., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...]

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Minister podał, że zarządzenie nr [...] z dnia 22 lutego 1984 r. zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31

stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., Nr [...] poz. [...].

Decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...], została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Minister podał, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można, zdaniem Ministra, jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister podał, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zdaniem Ministra, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Również rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Minister uznał, że skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kpa.

Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania Minister podał, że decyzją z dnia 2 lipca 1984 r. Naczelnik Gminy w Z. przyznał na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości 140 372 zł.

Podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205).

Z powyższego wynikało, zdaniem organu II. Instancji, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym.

Minister podał, że mimo, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest opinii biegłego zawierającej wyliczenie wartości przejętego gruntu, a z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 1984 r. nie wynika w jaki sposób organ obliczył wysokość odszkodowania, udało mu się pozyskać z innej sprawy opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców sporządzone w dniu [...]listopada 1983 r., w dniu [...] sierpnia 1983 r. oraz w dniu [...] listopada 1983 r., a zatem w dacie orzekania tak jak w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z tymi opiniami, ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie była cena 1750 zł za 1 kwintal żyta.

Zdaniem Ministra prawidłowo ocenił Wojewoda [...], że od 1 lipca 1983 r. cena kontraktacyjna 1 kwintala żyta wynosiła 1750 zł, a została ustanowiona decyzją Ministra do Spraw Cen z dnia[...]czerwca 1983 r., znak [...] w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr [...] "Zboża, rzepak i rzepik" (Dz. Urz. Cen z 1983 r. Nr 6, poz. 43). Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) powiat [...] został zaliczony do IV grupy powiatów, natomiast miejscowość Z. została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 1984 r. wynika, iż odszkodowanie za grunt posiadający klasę ziemi IVb i V zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...]. Jednakże wobec braku wskazania przez organ odszkodowawczy jaka dokładnie powierzchnia przedmiotowej nieruchomości posiadała klasę IVb gruntu a jaka klasę V, Wojewoda [...] przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i pozyskał ze Starostwa Powiatowego w Z. pismo, zgodnie z którym w dacie orzekania o odszkodowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]o pow. 0,9963 ha składała się z klasy gruntu: RIVb - 0,3660 ha oraz RV - 0,6303 ha.

Zgodnie z załącznikiem nr [...] do zarządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa pilskiego, stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne położone we wsi Z. wynosiła dla gruntu klasy IVb 2 - krotną oraz dla klasy V 3 - krotną wysokość ceny sprzedaży żyta z uprawy kontraktacyjnej.

W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania:

- 0,3660 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 2 = 57 645 zł

- 0,6303 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 3 = 82 727 zł

Razem: 140 372 zł

Wobec tego, w ocenie Ministra, odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Minister podzielił zarzut skarżących przyznania odszkodowania jedynie na rzecz M. S. pomijając przy tym pozostałych spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – A. S. Uznał jednak, że pominięcie pozostałych spadkobierców A. S. nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skoro udział w postępowaniu brała jedna ze spadkobierców tj. żona właściciela, a matka pozostałych spadkobierców zaś postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone 28 lat po śmierci byłego właściciela.

Minister wskazał również, że z dużym prawdopodobieństwem dzieci A. S. i M. S.: M. S., B. S., B. S. oraz R. T., pominięte w postępowaniu odszkodowawczym (prowadzonym 17 lat po zawarciu małżeństwa) były nieletnie, a co za tym idzie w ich imieniu powinna występować matka – M. S. Skoro odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są, ocenie organu, zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie powyższą okoliczność.

Co więcej, brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa,.

Minister wskazał również, że w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja z dnia 2 lipca 1984 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., M. S., B. K., R. T. oraz B. S., reprezentowani przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ("K.p.a.") w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. na skutek poczynienia przez organ błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń, a polegającym na przyjęciu, iż w momencie orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość, ozn. jako dz. [...]o powierzchni 0,9963 ha położoną we wsi Z. stanowiącą dawną własność M. K., M. S., B. K., R. T. i B. S. nie skierowano decyzji do dzieci będących spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości A. S. z uwagi na ich niepełnoletność, podczas gdy M. S. miał wówczas 22 lata, a B. S.18 lat;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r. nr [...] mimo, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz jednego z pięciu uprawnionych do otrzymania odszkodowania współwłaścicieli nieruchomości;

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w Z. nr [...] z dnia 22 lutego 1984 r. nieruchomość oznaczonej jako dz. [...] o powierzchni 0,9963 ha położoną we wsi Z. nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa; - co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Naczelnik Gminy Z. rażąco naruszył art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej powinności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym decyzja nr [...] winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami byli M. K. oraz M. S., B. K., R. T. i B. S. To oznacza, że odszkodowanie przysługiwało zarówno małżonce, jak i dzieciom, zmarłego A. S. Tymczasem Naczelnik Gminy Z. całe odszkodowanie ustalił na rzecz M. K., a zatem naruszył art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w świetle art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenach budowlanych z 1961 r., a także artykułu 23 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, który nakazywał wymienienie w decyzji osób uprawnionych do odszkodowania. Minister wskazał, iż zadośćuczynienie tymże przepisom czynił udział matki niepełnoletnich współwłaścicieli w postępowaniu. Ustalenia organu odnośnie niepełnoletności dzieci M. K. są, zdaniem Skarżących, chybione.

Naczelnik Miasta Z. orzekał bowiem bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ odszkodowawczy nie zwrócił się do żadnego ze spadkobierców z żadnym zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu, ograniczono się do przesłania zarządzenia o przejęciu nieruchomości i decyzji o odszkodowaniu do M. K. Zatem orzekając o odszkodowaniu organ nie posiadał wiedzy na temat własności nieruchomości po śmierci A. S. i nie można przyjąć, iż przyznanie odszkodowania M. K. miało miejsce zarówno jako do współwłaścicielce oraz opiekunowi prawnemu niepełnoletnich dzieci. Co należy traktować jako rażące naruszenie ww. przepisów a także naruszenie ówczesnego art. 28 i 30 § 2 K.p.a.

Po drugie dwóch z ówczesnych współwłaścicieli zdolnych było do samodzielnego działania w postępowaniu. M. S. miał wówczas 22 lata, a B. S. 18 lat. Niewątpliwie powinni być oni stroną postępowania, a decyzja powinna była wymienić ich oraz ich niepełnoletnie rodzeństwo jak uprawnionych do odszkodowania, przy czym M. i B. S. mogli we własnym imieniu takie odszkodowanie podjąć oraz nim dysponować.

Przedstawione powyżej naruszenie - tj. ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz M. K. - trzeba zakwalifikować nie jako naruszenie przepisów postępowania, rozumianych jako pozbawienie dzieci A. S. udziału w postępowaniu administracyjnym - gdyż jest to odrębna przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - lecz jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Dostrzeżone naruszenie polegało na ustaleniu odszkodowania i określeniu, że do jego odbioru uprawniona jest jedna tylko osoba, jak gdyby tylko tej osobie przysługiwać miało prawo do całego odszkodowania. Tak postawiona teza godzi w ustalony porządek prawny, w którym spadkobierca rozumiany jest jako podmiot, na który przechodzi ogół praw i obowiązków osoby zmarłej.

Minister dokonał błędnej wykładni przepisów przez co pominął istotne elementy sprawy, w szczególności nie dokonał oceny stopnia rażącego naruszenia prawa w związku z nieprzeprowadzeniem rozprawy przez Naczelnika Gminy Z.

W ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania: art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958 r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania, art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu, art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa.

Dlatego też, zdaniem Skarżących, można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z powyższą wykładnią przepisów, nie rozważał okoliczności wydania decyzji Naczelnika bez przeprowadzenia rozprawy i udziału biegłych. Brak rozprawy odszkodowawczej miał istotny wpływ na przyznanie odszkodowania, gdyż należy założyć że gdyby została przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza to wówczas doszło by do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i odszkodowanie zostałoby przyznane w prawidłowej wysokości wg udziałów spadkowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu Organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego domagali się Skarżący.

Decyzją tą orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 140 372 zł za nieruchomość położoną we wsi Z., powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9963 ha, stanowiącą własność M. S., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 9 i 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Podstawą przyznania tego odszkodowania było zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. Naczelnik Gminy w Z. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi Z. powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9963 ha, stanowiącą własność M. S. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. Nr [...], poz. [...].

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ocenie Sądu rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Dlatego rozdział ten nosił tytuł "postępowanie wywłaszczeniowe". Kwestie dotyczące wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "odszkodowania". Na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Nie jest zatem oczywiste, że odesłanie z powołanego art. 9 nakazywało również stosowanie art. 22 cyt. ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 89 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową, zaś ustawa z 1961 r. jej nie zawierała. Zdaniem Sądu za dopuszczalną należy przyjąć wykładnię, że tryb wywłaszczenia określony był poszczególnymi czynnościami jakie podejmował organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy z 1958 r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania.

Już z samego faktu istnienia wątpliwości interpretacyjnych, związanych z wykładnią przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi – wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12) podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej"; nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu nie mają również podstaw zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, na okoliczność wysokości odszkodowania. Brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony, ponadto nawet brak opinii biegłego, nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było bowiem jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu, na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto samo odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA).

Organy orzekające w sprawie szczegółowo wyjaśniły, w jaki sposób obliczono wysokość należnego odszkodowania, wskazując, że cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205). Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Obliczenia dokonane przez organy orzekające w sprawie wskazują na poprawność ustalenia kwoty odszkodowania.

Nie można również uznać za rażące naruszenie prawa okoliczności, że nie wszyscy właściciele zostali ujawnieni w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, , stanowił, że decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania oraz wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11 NSA wskazał, że osobami, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej (w wersji wcześniej obowiązującej) byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to wówczas stanowili prawnie wykazanych właścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190).

Jak wynika z akt sprawy w zarządzeniu nr [...] z [...] lutego 1984 r. wskazano, że właścicielem działki nr [...] jest M. K. Również decyzję z dnia [...] lipca 1984 r. skierowano do tej osoby. Z informacji znajdującej się aktach sprawy (pismo Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r.) wynika, że w dniu [...] kwietnia 1984 r. w ewidencji gruntów i budynków właścicielem działki nr [...], w skład której wchodziła działka [...], wpisany był A. S. Skoro organ skierował decyzję odszkodowawczą do żony skarżącego, zatem posiadał informację o śmierci A. S. W ocenie umieszczenie w decyzji jedynie jednego z potencjalnych spadkobierców zmarłego (żony) naruszał art. 23 ust. 1 pkt 4, jednakże nie było to naruszenie rażące. Rażąco organ naruszyłyby prawo gdyby skierował powyższą decyzję do A. S., który nie żył w dacie jej wydania, Należy zwrócić ponadto uwagę na zapis art. 20 ustawy wywłaszczeniowej – który wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony (...). Wobec tego ówczesny ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia się do postępowania osób niewskazanych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Z akt sprawy wynika, że mimo ogłoszenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 1984 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. Nr [...], poz. [...]. I wskazania w tym zarządzeniu, że wysokość odszkodowania za przejęte grunty zostanie ustalona w odrębnej decyzji do postępowania nie przystąpiły żadne inne osoby, które tytułowałyby się spadkobiercami A. S. Nie można zatem uznać, że skierowanie decyzji jedynie do jego żony powodowało rażące naruszenia prawa. Mogło stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Stwierdzić również należy, że Minister przeanalizował decyzję z dnia [...] lipca 1984 r. także pod kątem naruszenia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. prawidłowo uznając, że w sprawie nie wystąpiły.

Również samo uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu I. instancji jest obszerne i przekonujące. Organy odnosząc się do stawianych zarzutów w sposób pełny i logiczny wyjaśniły, dlaczego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1984 r.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych podstaw do uwzględnienia skargi.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.