Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 652/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: ART 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: ART 1 UST 2 PKT 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul [...] pod funkcję [...], wydana została z naruszeniem prawa; 2. odrzuca skargę w zakresie żądań dotyczących ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem [...]; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady [...] z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwana dalej "Studium", w części dotyczącej przeznaczenia działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W skardze, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), J. G. - współwłaściciel wskazanej wyżej nieruchomości - sformułował zarzuty bezprawnego naruszenia jego interesu prawnego w następstwie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZP1, która nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n."; uniemożliwiło to jej zagospodarowanie przez Skarżącego i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności zdefiniowaną w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121).

Uzasadniając zarzuty wskazano w szczególności:

- w Studium wymieniono następujące inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym planowane na omawianym obszarze i w jego sąsiedztwie: 1) stacja elektroenergetyczna [...] i 2) lokalna ścieżka rowerowa wzdłuż ul. [...] wraz z dopiskiem "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (...) określane będą w planach miejscowych, stosownie do potrzeb, zgodnie z zasadami określonymi w Studium'"; takie sformułowania Studium stanowią zachętę do dowolności interpretacyjnej przy sporządzaniu planu miejscowego i naruszają art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", stanowiący, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; w Studium nie określono umieszczenia na terenie M 2.12 inwestycji celu publicznego, a jedynie zasugerowano taką możliwość;

- Studium zawiera bardzo niejasne i dwuznaczne sformułowania dotyczące funkcji - sąsiadującego z obszarem ZP1 - obszaru M 2.12: priorytet dla zabudowy mieszkaniowej, a jednocześnie dopuszczenie funkcji usługowych do 40% powierzchni zabudowy, kwestionując tym samym swoje własne zapisy o priorytecie zabudowy mieszkaniowej; stoi to w sprzeczności z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wymagającym od studium określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy; o niejasności sformułowań Studium dla omawianego obszaru świadczy fakt, że w uwagach wniesionych podczas wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu, w ich opisie i sposobach ich rozpatrzenia nie ma mowy ani o inwestycjach celu publicznego ani o możliwości usytuowania funkcji usługowych, a jedynie o przewidzianym typie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- przeznaczenie w Studium działki ew. nr [...] na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej odbyło się bez wstępnej oceny kosztów i budżetowych możliwości Gminy, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. (w skardze przywołano pkt 6, co jest oczywistą omyłką).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi wskazując, co następuje:

- Studium nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

- co do argumentacji Skarżącego odnośnie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej, a tym samym naruszenia jego prawa własności - do czasu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w Studium, właściciel nieruchomości może z niej korzystać w dotychczasowy sposób; może zatem czerpać z nieruchomości korzyści, tak jak w sposób dotychczasowy, jednak docelowo teren ten ma służyć ogółowi mieszkańców;

- zakłada się (w ramach planu miejscowego) wykupienie przedmiotowej nieruchomości i urządzenie na jej terenie zieleni w powiązaniu z ciekiem wodnym sąsiadującym od północnego-wschodu; w powiązaniu z ustaleniami planu miejscowego opracowano koncepcję rewitalizacji Kanału [...]; obecnie, w kolejnych etapach, są realizowane zaprojektowane w ramach tego opracowania obszary dostępnych publicznie terenów zieleni;

- zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych oraz zieleni gminnej; wyznaczenie w akcie planistycznym terenów zieleni publicznej jest realizacją zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym; tym samym, jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek realizować nie tylko cele publiczne wymienione w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale również zadania własne;

- koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem); zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości) nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń Studium z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze nim objętym.

W piśmie procesowym z 21 stycznia 2016 r. (k. 32-39) skarżący podniósł, że Studium przeznaczyło przedmiotową działkę na tereny zieleni publicznej, ale nie odniosło się do potrzeby, możliwości i sposobu jej wykupienia na ten cel. Ponadto w czasie przygotowywania i uchwalania Studium wszystkie działki należące do krewnych skarżącego, leżące na obszarach ZP1 i M 2.12, były podobnie wykorzystywane i niezagospodarowane, dlatego przeznaczenie tylko działki ew. nr [...] i o ponad połowę od niej mniejszej działki ew. nr [...] na teren zieleni publicznej oraz zakwalifikowanie wszystkich pozostałych działek rodzinnych do obszarów budownictwa mieszkaniowego (M2.12) było decyzją arbitralną, łamiącą konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Nieprawdą jest według skarżącego, że okolice Kanału [...] są na całej linii zabudowane, z wyjątkiem działek ew. nr [...] i [...]. Niezagospodarowane są również inne działki w bezpośredniej bliskości Kanału [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni ok. 1,25 ha. Wszystkie one są również prywatne i leżą na terenach nawet lepiej nadających się na park miejski, bo częściowo zadrzewionych i znajdujących się w pewnym oddaleniu od drogi i związanego z tym hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Skarżący podkreślił również, że jednoczesne przygotowywanie Studium i planu miejscowego przez ten sam organ planistyczny jest istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, ponieważ jest wysoce prawdopodobne, że gdyby Studium było sporządzane samodzielnie, miałoby inną treść zwłaszcza w odniesieniu do działki ew. nr [...], której sposób zagospodarowania jest w Studium nadmiernie uszczegółowiony w stosunku do innych działek w okolicy i tym samym jest niejako "nagięty" na potrzeby planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący podniósł, że postanowienia Studium dostosowano do istniejącego już projektu planu, o czym świadczy treść Studium w części III zatytułowanej "Podsumowanie" rozdział 3 punkt 12. Skarżący zauważył, że być może na etapie procedowania nad Studium dokonano zmiany dotyczącej granic terenu ZP1 bez zachowania wymaganej procedury zmian.

Pełnomocnicy organu na rozprawie oświadczyli, że na etapie wyłożenia projektu Studium granice terenu ZP1 nie uległy żadnym modyfikacjom, a projekt był wyłożony tylko raz. Podkreślono, że inne działki przylegające do Kanału [...] na etapie sporządzania Studium były już zabudowane. Wyjaśnili, że utrudniało to retencjonowanie wody w trakcie opadów, dlatego priorytetem było zapewnienie terenów wolnych od zabudowy, aby tam zbierały się także wody opadowe. Na terenie skarżącego planowana jest realizacja zbiornika retencyjnego zbierającego wodę.

Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2116/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez J. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1179/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. skarżący poparł skargę. Wyjaśnił, że poprzedni plan zagospodarowania, który wygasł przewidywał przeznaczenie tego terenu na cele mieszkaniowo – usługowe. Podtrzymał zarzut w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem M 2.12. Poinformował, że na etapie wyłożenia projektu studium nie została zgłoszona żadna uwaga, której uwzględnienie mogłoby doprowadzić do zmiany przeznaczenia tego terenu na teren zieleni. W jego ocenie poprawka do projektu studium pojawiła się między latem, a październikiem 2006 r. Podniósł, że w części tekstowej studium brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przeznaczenia działki nr ew. [...], a przeznaczenie to wynika jedynie z części graficznej studium.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że na etapie wyłożenia projektu studium działka była położona w obszarze o symbolu M 1.20, co zostało błędnie odnotowane w protokole rozprawy przeprowadzonej przed NSA.

Oświadczyła, że M. D. złożyła uwagę nr [...], by teren M 1.20 przenieść do jednostki U12 lub M 2.12, a ponadto Z. S. w uwadze nr [...] zawnioskowała o zmianę przeznaczenia działek z terenu M 1.30 na ZP1. Po ponownym przeanalizowaniu tych uwag oraz innych zgłoszonych do obszaru wzdłuż ul. [...] organ uznał, że zasadne jest wprowadzenie nowej jednostki terenowej ZP1 dla działek nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni ok. 0,6 ha. Podniosła, że gdyby pozostawiono przeznaczenie jak w wyłożonym projekcie studium tj. M 1.20, skarżący nie mógłby mieć gwarancji, że jego działka nie zostanie przeznaczona w planie pod teren zieleni urządzonej, bowiem przeznaczenie dla danego obszaru nie jest przeznaczeniem dla konkretnej działki. Organ ma prawo wybrać na których działkach dokona konkretyzacji w miejscowym planie przeznaczenia zgodnie z ustaleniami studium. Na etapie uchwalania studium w pobliżu działki skarżącego nie było terenu zieleni ogólnie dostępnego, bowiem występujący na obszarze M 2.12 teren zieleni to ogródki działkowe. Jako argumenty przemawiające za przeznaczeniem tego terenu na ZP1 wskazano położenie w bezpośredniej bliskości kanału i zalecenie realizacji pasa zieleni o szerokości min. 10 m wzdłuż kanału, brak zagospodarowania tych działek i ich zadrzewienie, najlepsza dostępność od strony ulicy, duże uwilgocenie działki nr ew. [...], usytuowanie działek na terenie osiedla [...] charakteryzującego się intensywną zabudową jednorodzinną na małych działkach i brak ogólnodostępnego obszaru zieleni, zalecenie rewaloryzacji ulic o charakterze reprezentacyjnym.

Skarżący wyjaśnił, że pas 10 m zieleni wzdłuż kanału był już zaznaczony w studium i nie miał wpływu znaczącego dla jego działki, gdyż niewiele zachodził poza jej granice, a obecne władze dzielnicy próbują wykorzystać ten pas zieleni jako drogę dojazdową do osiedla, które powstało na działkach nr ew. [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zarówno trybu, jak też zasad sporządzenia studium.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w ustawowym terminie na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr ew. [...]z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1179/16.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wskazał "Wprawdzie ... sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż zakwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...], co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierało drogę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, to jednak co najmniej przedwcześnie sąd uznał, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w szczególności nie dokonując dostatecznej oceny w zakresie trybu i zasad sporządzenia zaskarżonego Studium, co jest konieczne w świetle art. 28 u.p.z.p".

Tym samym rozstrzygnięta została kwestia naruszenia posiadanego przez skarżącego interesu prawnego przez ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki nr ew. [...], której skarżący jest współwłaścicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że " ... sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy (nie zawierających mapy studium na etapie wyłożenia) przyjął, że granice terenów oznaczone symbolem ZP1 nie zmieniły się i są takie same jak na etapie wyłożenia studium.". W konsekwencji wskazał, że "dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że po wyłożeniu projektu studium doszło do jego zmiany w zakresie granic terenów oznaczonych symbolem ZP1, w szczególności co do działki [...] i że po dokonaniu tej zmiany nie doszło do ponownego wyłożenia projektu, możliwe będzie rozważenie czy dokonanie zmiany w projekcie Studium bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu stanowi istotne naruszenie trybu postepowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.". Dalej wyjaśnił, że "... ustawodawca wprawdzie przewidział wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), ale niewątpliwie konieczność takiego działania odnosić należy również do uchwalania studium, ze względu na wymogi związane z gwarancjami ochrony interesów członków wspólnoty samorządowej, przejrzystością i jawnością procedur planistycznych. Z przepisu art. 11 u.p.z.p. – interpretowanego systemowo i funkcjonalnie – nie można wywodzić, że w określonych sytuacjach nie ma obowiązku ponawiania działań w nim określonych. Jeżeli dochodzi do istotnej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie to w okolicznościach konkretnego postępowania może zachodzić potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie.". Podsumowując to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " ... na obecnym etapie nie było podstaw do stwierdzenia braku istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania, podczas którego sąd I instancji powinien zażądać od organu projektu studium na etapie wyłożenia w zakresie mapy obejmującej działkę [...], a w przypadku stwierdzenia dokonania zmian w projekcie, sąd powinien rozważyć czy niewyłożenie projektu studium do publicznego wglądu po dokonaniu konkretnych, ustalonych zmian ma charakter istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium.".

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przeznaczenie działki na tereny zieleni urządzonej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n.", gdyż "w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały zieleń publiczna nie stanowiła celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n.".

Wyjaśnił, że "każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd zaś jest zobowiązany dokonać oceny zgodności takiej ingerencji z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP".

Polecił, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę ustalił czy po wyłożeniu projektu studium doszło do jego zmiany bez ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a jeżeli tak, to należy rozważyć czy stanowiło to istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a po drugie sąd powinien rozważyć czy doszło do naruszenia zasad sporządzania studium poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Sąd ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA i uzupełnił materiał dowodowy o rysunek studium z etapu wyłożenia projektu do publicznego wglądu w zakresie obejmującym działkę nr [...]. Po analizie tego dowodu należy stwierdzić, że doszło do zmiany rysunku projektu studium w zakresie granic terenów oznaczonych symbolem ZP1, po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Na rysunku studium z etapu wyłożenia działka [...] w całości usytuowana jest w obszarze oznaczonym symbolem M1.20, który zgodnie z częścią tekstową studium (w brzmieniu z daty uchwalenia w dniu [...] października 2006 r.) oznacza teren zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczalnym lokalizowaniem funkcji usługowej. Bezspornym jest, że po dokonaniu tej zmiany nie doszło do ponownego wyłożenia projektu studium. Dokonana zmiana polegająca na wprowadzeniu nowej jednostki terenowej o przeznaczeniu - teren zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZP1 w miejsce dotychczasowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową odbyła się z naruszeniem art. 11 pkt 10 i 11 u.p.z.p., bowiem w istocie organ doprowadził do uchwalenia studium, którego projektu nie podał do publicznego wglądu, nie przeprowadził dyskusji publicznej i nie umożliwił społeczności lokalnej zainteresowanej planowanymi na przyszłość rozwiązaniami w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, a zwłaszcza właścicielom nieruchomości położonych w obszarze, którego przeznaczenie zmieniono, złożenie uwag, które organ zobowiązany jest brać pod uwagę w toku procedury planistycznej. Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości do czasu uchwalenia studium pozostawał więc w usprawiedliwionym przekonaniu, że działka nr [...] usytuowana jest w terenie przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową, a także w usprawiedliwionym przekonaniu, że studium tym samym określa w sposób wiążący kryteria dopuszczalnych ustaleń w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie jej przeznaczenia. Z tych względów skoro z ustaleń studium dotyczących jego nieruchomości nie wynikały ograniczenia, które w jego ocenie naruszałyby wykonywanie przysługującego prawa własności, nie miał powodu kwestionować tych ustaleń.

Nie ma racji organ wskazując, iż wprowadzona po wyłożeniu projektu studium do wglądu zmiana w zakresie przeznaczenia terenu, w którym usytuowana jest działka skarżącego nie miała istotnego znaczenia, gdyż nawet w przypadku pozostawienia przeznaczenia wskazanego w projekcie studium tj. mieszkaniowego o symbolu M.1.20 skarżący nie mógłby mieć gwarancji, że jego działka nie zostanie przeznaczona w planie pod teren zieleni urządzonej, bowiem przeznaczenie dla danego obszaru nie jest przeznaczeniem dla konkretnej działki i dlatego nie było konieczne ponawianie procedury w zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Przekonanie to pełnomocnik organu opiera na treści aktualnej ustaleń studium, zmienionej w wyniku dokonanych zmian i dlatego uważa, że dla terenu M1 tj. terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII. Ta treść ustaleń wynikających z części tekstowej studium, zawarta w rozdziale XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek studium nr 14), w pkt. 2 Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów, str. 111, z którą sąd zapoznał się (dostępna na stronie [...]) różni się znacząco od treści ustaleń uchwalonych w 2006 r. W przedmiotowej sprawie ocenie sądu podlega uchwała w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2006 r. i według tego brzmienia sąd dokonuje oceny czy wprowadzona do projektu studium zmiana już po jego wyłożeniu była zmianą istotną.

W brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia studium to ustalenie miało następującą treść, że m.in. dla terenu M1 tj. terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, a dopuszcza się lokalizowanie na terenach M1 i M2 funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie.

Teren zieleni urządzonej nie był więc przewidywany ani w ramach przeznaczenia podstawowego, ani w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że dokonana zmiana przeznaczenia wobec planowanego pierwotnie w projekcie studium na przeznaczenie wykluczające zabudowę mieszkaniową i usługową (poza związaną z architekturą ogrodową typu kawiarnie, cukiernie) nie jest zmianą istotną. Zmianę taką należałoby traktować jako zmianę istotną, która wymagała powtórzenia procedury wyłożenia projektu do publicznego wglądu, chociażby w tej części, także wtedy gdyby jej wprowadzenie nastąpiło w wyniku zgłoszonych uwag. Tymczasem żadna ze zgłoszonych uwag nie dotyczyła propozycji zmiany przeznaczenia dla terenu na którym usytuowana jest działka nr [...], organ dokonał więc zmian w zakresie granic jednostek terenowych o przeznaczeniu ZP1 i wprowadził to przeznaczenie w terenie pierwotnie planowanym dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej o symbolu M1.20 samodzielnie. Wskazane przez pełnomocnika uwagi, które rzekomo zainicjowały potrzebę zmiany i wprowadzenie nowej jednostki ZP1 nie dotyczyły tego terenu. Uwagi zgłoszone przez M. D. (strony 561 i 562 uwag) nie dotyczyły zupełnie problematyki terenu zieleni urządzonej, zaś uwaga Z. S. (strona 30 uwag) dotyczyła zmiany przeznaczenia terenu M1.30 na ZP1.

Z powyższych względów należy uznać, że procedura uchwalania zaskarżonej uchwały została przeprowadzona z istotnym naruszeniem trybu uchwalania.

W tej sytuacji nie można wykluczyć, że potrzeba zmiany przeznaczenia terenu dokonana po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu wynikała ze spostrzeżeń związanych z opracowywanym równolegle planem zagospodarowania przestrzennego, co oczywiście byłoby zaprzeczeniem kolejności przewidzianej przez ustawodawcę i roli studium dla opracowywania planu miejscowego, a tym samym stanowiłoby naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Jednak wykazanie tego naruszenia w tej sytuacji ani nie jest możliwe, ani nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż do istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium doszło w wyniku braku wyłożenia opracowanego projektu studium do publicznego wglądu.

W ocenie sądu przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały doszło także do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego przez gminę.

Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżącego i determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając, a właściwie wykluczając możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr ew. [...] ze względu na przeznaczenie jej w całości na teren zieleni urządzonej o symbolu ZP1.

Należy zauważyć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom.

Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Gmina w procesie planistycznym miała obowiązek oprócz wyważenia potrzeb interesu publicznego uwzględniania prawa własności podmiotów objętych zaskarżoną uchwałą, a w przyszłości planem miejscowym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz dopuszczalnego zakresu ograniczenia własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Już samo naruszenie trybu sporządzania zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że przeznaczenie całej działki nr ew. [...], której skarżący jest współwłaścicielem na teren zieleni urządzonej nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności, bez racjonalnego uzasadnienia. Także w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnicy organu nie potrafili wskazać w sposób jednoznaczny ani motywów wprowadzenia takiego ustalenia w zaskarżonej uchwale, ani ostatecznego przeznaczenia działki nr ew. [...]. Wskazali bowiem na wynikający z ustawy o samorządzie gminnym obowiązek realizacji zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień, potrzebę realizacji ustalenia studium w zakresie zachowania pasa zieleni o szerokości min. 10 m wzdłuż kanału, potrzebę realizacji na działce zbiornika retencyjnego, a także zapewnienia mieszkańcom osiedla [...] charakteryzującego się zabudową jednorodzinną na małych działkach (a więc z małymi ogródkami) ogólnodostępnego obszaru zieleni. Zdaniem pełnomocników organu za wyborem tej działki przemawiało położenie w bezpośredniej bliskości Kanału [...] i ulicy [...], brak jej zagospodarowania i zadrzewienie, które nie występowało tak licznie na działkach sąsiednich tj. nr ew. [...] i [...] również wówczas niezagospodarowanych.

Taka niespójna argumentacja z pewnością nie przemawia za dopuszczalnością tak dalece ingerującej w prawo własności polityki gminy. Zgodzić należy się z tym, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednak wynikający z art. 7 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek realizacji zadań w tym zakresie, a także skonkretyzowany w art. 78 ustawy o ochronie przyrody obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień nie oznacza przyzwolenia do realizacji tych obowiązków przede wszystkim, a nawet jak w tym przypadku wyłącznie kosztem właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Przede wszystkim gmina ma obowiązek wykonywać te zadania na nieruchomościach stanowiących jej własność, a jeżeli ocenia, że obszarów zieleni jest zbyt mało na terenie gminy, powinna podjąć działania w celu pozyskania prawa własności potrzebnych terenów. Przeznaczanie terenów na cele zieleni urządzonej, a więc tereny ogólnodostępnej zieleni nie jest realizacją celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, co powinno wzbudzić refleksję organu, że przeznaczając na taki właśnie cel w całości działkę skarżącego w istocie pozbawia go prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania. Takiej gwarancji nie stanowi, ani rzekoma perspektywa wykupienia od skarżącego w nieokreślonej przyszłości działki przeznaczanej na potrzeby realizacji zadań własnych gminy i zaspokajania potrzeb jej mieszkańców (twierdzenie z odpowiedzi na skargę), ani wynikające z art. 36 u.p.z.p. uprawnienie do żądania odszkodowania. Uprawnienie do żądania odszkodowania nie stanowi gwarancji jego przyznania, chociażby ze względu na możliwość twierdzenia, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Tak więc dotychczasowy brak zagospodarowania działki może stanowić przeszkodę w uzyskaniu realnego i zadawalającego odszkodowania za nieruchomość, która mimo, że stanowi dotychczas wykazany w ewidencji gruntów grunt rolny, to jednak nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia i mogła stanowić nieruchomość inwestycyjną. Nie było zatem z tego powodu przeszkód do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej gmina może w nieograniczonej czasowo perspektywie nie dokonywać faktycznej zmiany przeznaczenia, a więc nie urządzać terenu zieleni, a i tak przez samo ustalenie takiego przeznaczenia powoduje, że działka utraci charakter prywatny i stanie się ogólnodostępnym terenem zieleni (występujące tam drzewa nawet bez planowego urządzenia zapewnią teren zieleni mieszkańcom). Jeżeli istotnie gmina zamierza wykonać na tym terenie zbiornik retencyjny to nie jest to przeznaczenie związane z funkcją terenu zieleni urządzonej, a infrastrukturą techniczną, której lokalizowania nie przewidziano w ustaleniach studium dla terenu ZP1. W ramach urządzeń wodnych przewidziano lokalizowanie fontann, studni i stawów. Gmina w obszarze, który charakteryzuje się w większości zabudową jednorodzinną, usytuowaną co prawda na niedużych działkach, jednak zapewniających ich użytkownikom zieleń, postanawia stworzyć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej, który w takiej sytuacji w pierwszej kolejności realizowałby potrzeby związane z dostępem do terenu zieleni dla mieszkańców nowopowstającej zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiadujących z działką skarżącego, wyłącznie kosztem właścicieli działek nr ew. [...] i nr ew. [...]. Trudno zrozumieć by dbałość o estetykę ulicy [...] jako ulicy wjazdowej o charakterze reprezentacyjnym uzasadniała lokalizowanie bezpośrednio przy niej terenu zieleni urządzonej, który ma zapewniać warunki do wypoczynku w kontakcie z przyrodą. Z tego punktu widzenia, a także ze względu na ustalenia związane z zasadą zagospodarowywania głównych powiązań przyrodniczych (jako terenów zieleni urządzonej z zachowaniem i adaptacją zieleni istniejącej i pasów zieleni urządzonej bądź naturalnej o zalecanej szerokości min. 10 m. wzdłuż cieków naturalnych, kanałów itd., str. 129 – 130 studium z [...].10.2006r. rozdział XV) równie możliwe byłoby przeznaczenie na cel zieleni urządzonej działek niezagospodarowanych, odsuniętych od ul. [...] i położonych w bezpośredniej bliskości kanału.

Z powyższych względów zdaniem sądu przeznaczenie w studium całości działki nr ew. [...] na teren zieleni urządzonej stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c i art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p.

Istota prawa własności zgodnie z art. 140 k.c polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na skutek zaplanowanego przeznaczenia terenu działka skarżącego stanie się nieruchomością ogólnodostępną, a jej właścicielowi, który nie będzie mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób pozostawiono konieczność ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem rzeczy i jej pilnowaniem, by nie stała się miejscem lokalnego składowania odpadów.

Z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy, która nie jest aktem prawa miejscowego po upływie roku od jej podjęcia. Wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania studium co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod funkcję ZP1 na podstawie art. 28 u.p.z.p., jednak z uwagi na upływ wskazanego terminu nie jest możliwe, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o wydaniu uchwały w tej części z naruszeniem prawa.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., bowiem w brzmieniu z dnia uchwalania studium nie obowiązywał wymóg sporządzenia dokumentacji będącej podstawą przeprowadzonej analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

Ze względu na to, że interes skarżącego nie mógł zostać naruszony przez ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem M 2.12 sąd odrzucił skargę w zakresie żądań dotyczących ustaleń dla tego terenu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.