Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1352/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 1b, art. 85 ust. 4 pkt 6 i art. 70 ust. 1b pkt 7 i 8, zał. nr 3 l.p. 6.2.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 3 lit. g
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 78 oraz 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 61/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2018 r. nr BP.500.266.2018.1181.LB3.6588 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 61/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. C. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej "GITD") z 22 listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej "LWITD") z 11 października 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.

Na podstawie upoważnienia LWITD nr WI.813.67.2018 z 20 sierpnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: M. ul. [...], [...]. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; zwanej dalej "u.t.d."), w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli nr WITD.DI.P.III0139.KP12.2018 z 27 sierpnia 2018 r. Do kontroli okazano licencję krajową na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...] udzieloną przez Starostę R. 6 września 2012 r. z ważnością do 22 kwietnia 2019 r., licencję wspólnotową nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną 22 października 2015 r., z ważnością na okres do 9 listopada 2020 r.

Decyzją z 11 października 2018 r. WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu naruszeń ujawnionych w protokole kontroli. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (- czas powyżej 15 minut do jednej godziny; - za każdą następną rozpoczętą godzinę), skrócenie dziennego czasu odpoczynku (- czas powyżej 15 minut do jednej godziny; - za każdą następną rozpoczętą godzinę), skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (- o czas do jednej godziny; - za każdą następną rozpoczętą godzinę), nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 22 listopada 2018 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności podniesione w odwołaniu, jak i złożonych do organu pismach w zakresie wystąpienia awarii urządzenia pobierającego dane cyfrowe z urządzeń rejestrujących oraz kart kierowców – są niewiarygodne. Przedsiębiorca pomimo rzekomego wystąpienia awarii urządzenia pobierającego dane cyfrowe nadal dokonywał sczytywania danych cyfrowych zarówno z kart poszczególnych kierowców, jak i urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach. Urządzenie pobierające dane cyfrowe pomimo rzekomego wadliwego funkcjonowania zostało wielokrotnie używane do sczytywania danych cyfrowych: z karty kierowcy przedsiębiorcy, z karty kierowcy A. C., z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach o nr rej.: [...], [...], [...], [...] i [...] Oznacza to, że przedsiębiorca pomimo niepowodzenia w sczytywaniu danych cyfrowych, kontynuował tę czynność w stosunku do pozostałych kart kierowców/urządzeń rejestrujących, doprowadzając do utraty danych cyfrowych z 320 dni, czym m.in. naruszył art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tekst jedn. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem 165/2014").

Organ odwoławczy wyjaśnił, że awaria urządzenia sczytującego dane cyfrowe w niniejszej sprawie nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność administracyjną strony.

Skarżący nie przedłożył do kontroli żadnych dokumentów z warsztatu, które potwierdziłby okoliczność utraty danych. Z karty pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących wynika, że skarżący dostarczył 36 plików cyfrowych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż przedsiębiorca dokonywał pobrań danych cyfrowych już od 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że przedsiębiorca dokonując późniejszych odczytów/pobrań danych cyfrowych, tj. 28 marca 2018 r. (pobranie danych w okresie objętym kontrolą), jak i w dniach 7 maja 2018 r., 14 maja 2018 r. wychwyciłby luki w zapisach i podjął czynności w celu ich uzupełnienia, gdyby zachowywał należytą staranność przy dokonywaniu tych czynności. Nadto, w kontekście podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b oraz 92c u.t.d., organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. Organ wyjaśnił także, że przejazdy serwisowe mogą być wykonywane, jednakże powinny być one w sposób jednoznaczny udokumentowane.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i pismem z 2 stycznia 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję GITD z 22 listopada 2018 r., zaskarżając ją w całości. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, że organ zasadnie stwierdził zaistnienie przewidzianych w art. 92a u.t.d. podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości wynikającej m.in. z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż skarżący w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie rzeczywiście nie przedstawił danych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak tego rodzaju dokumentów nie mógł zostać zastąpiony dowodem z przesłuchania kierowców. Z kolei dowód z przesłuchania stron, o którym mowa w art. 86 k.p.a. ma charakter subsydiarny i przeprowadzany jest tylko w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że przesłanie organowi dopiero 13 września 2018 r., po zakończonej kontroli i po upływie terminu do złożenia wyjaśnień, dodatkowych brakujących danych należało uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co uzasadniało dla strony przyjęcie negatywnych konsekwencji procesowych w toczącym się postępowaniu.

WSA za prawidłowe uznał ustalenia i ocenę organu w zakresie naruszeń polegających na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1. zał. nr 3 u.t.d.).

Sąd pierwszej instancji nie uznał zarzutu skarżącego odnoszącego się do wadliwego imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów. Zdaniem WSA, dokument ten zawierał wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest wynikające z art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 70 ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotowe upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontrolującego, datę i miejsce jego wystawienia, imiona i nazwiska pracowników organu kontroli uprawnionych do wykonywania kontroli, numery ich legitymacji służbowych, oznaczenie kontrolowanego przedsiębiorcy, określenie zakresu przedmiotowego kontroli, wskazanie okresu kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia pracowników organu z podaniem zajmowanego stanowiska oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. WSA wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, upoważnienie do kontroli zawierało pełny zestaw niezbędnych danych, w tym podpis osoby udzielającej upoważnienia, która była również uprawniona do przeprowadzenia kontroli, jako jeden z kontrolujących.

WSA za nieuzasadnione uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowań! administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a."), gdyż organ ten rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaś zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, zarówno prawne, jak i faktyczne.

Wbrew argumentom podniesionym w skardze, w sprawie nie zachodziły również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92b oraz art. 92c u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z

1) art. 6 k.p.a., art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1292) i art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 1b u.t.d. – poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa, co nastąpiło wobec tego, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało niewłaściwe udzielone, a nastąpiło to dlatego, że osoba podpisująca dokument upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie powinna działać z upoważnienia LWITD, gdyż sama miała wynikające z ustawy kompetencje do podpisania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; wadliwość ta powinna skutkować przyjęciem, że kontrolę przeprowadzono bez odpowiedniego upoważnienia, a co za tym idzie ustalenia dokonane w protokole kontroli nie powinny stanowić podstawy ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonej decyzji;

2) art. 6 k.p.a. i art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 6 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 85 ust. 4 pkt 6 i art. 70 ust. 1b pkt 8 u.t.d. poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa wobec określenia zakresu kontroli sformułowaniem "zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz spełniania warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną"; takie sformułowanie odwołuje się do zawartej w ustawie o transporcie drogowym definicji pojęcia "obowiązków lub warunków przewozu drogowego" nie stanowiąc w istocie wskazania ani przedmiotu, ani zakresu zamierzonej kontroli;

3) art. 6 k.p.a., art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 85 ust. 4 pkt 7 i art. 70 ust. 1b pkt 7 u.t.d. poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa wobec określenia daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli sformułowaniem "zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 06 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców", co nie odpowiada wynikającemu z przepisów wymogowi wskazania przewidywanej daty zakończenia kontroli;

4) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 78 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe na etapie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę

– z zeznań świadka – pracownika serwisu wykonującego dla skarżącego diagnostykę i naprawę urządzenia pobierającego dane z tachografów cyfrowych oraz cyfrowych kart kierowców na okoliczność awarii przedmiotowego urządzenia i podjętych prób odczytu danych;

– z zeznań świadka – pracownika serwisu pojazdów ciężarowych wykonującego naprawę pojazdów skarżącego, na okoliczność, że we wszystkich okresach wymienionych w pkt 5 załącznika do protokołu kontroli wskazane tam pojazdy były w dyspozycji pracowników serwisu naprawiających te pojazdy; w szczególności gdy z innych okoliczności sprawy wynikało duże prawdopodobieństwo prawdziwości takiego twierdzenia, bo niskie przebiegi pojazdów, wynoszące pomiędzy 13 a 38 km pozwalały stwierdzić, że pojazdy nie były w przedmiotowym czasie wykorzystywane do wykonywania usług przewozowych;

– z zeznań świadków – kierowców, w przypadku których stwierdzono naruszenia w protokole kontroli, na okoliczności tych naruszeń oraz braku wpływu skarżącego na powstanie naruszeń, jak również zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji i dyscypliny pracy;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to poprzez

5) błędne zastosowanie zał. nr 3 do u.t.d. l.p. 6.2.1 (w brzmieniu obowiązującym w czasie objętym przeprowadzoną u skarżącego kontrolą) ze zignorowaniem art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2016 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/989, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, stanowiącego że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu; skoro bowiem przebiegi pojazdu ciężarowego wykonane podczas jego napraw lub serwisowania nie podlegają regulacji dotyczącej czasu pracy kierowców, to niezarejestrowanie danych, które służą ewidencjonowaniu czasu pracy kierowców, nie powinno skutkować nałożeniem kary administracyjnej;

6) błędne zastosowanie załącznika nr 3 do u.t.d. l.p. 6.3.7 (w brzmieniu obowiązującym w czasie objętym przeprowadzoną u skarżącego kontrolą), wobec niezasadnego uznania, że trudności techniczne z odczytem danych są równoznaczne z nieokazaniem podczas kontroli danych z cyfrowych kart kierowców i tachografów cyfrowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem z 22 listopada 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu w całości trafnej argumentacji Sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez, tym bardziej, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów skargi.

Odnośnie do naruszeń w zakresie prawa materialnego skarga kasacyjna kwestionuje zastosowanie w stosunku do skarżącego załącznika nr 3 do u.t.d. Lp. 6.2.1 (wobec zignorowania treści art. 3 lit. g rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, stanowiącego, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw i konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu) i 6.3.5. (wobec niezasadnego uznania, że trudności techniczne z odczytem danych są równoznaczne z nieokazaniem podczas kontroli danych cyfrowych kart kierowców i tachografów cyfrowych), natomiast zarzuty prawa procesowego wskazują jako naruszone art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, 78 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę. Osobna grupa zarzutów (pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej) kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli, której ustalenia były postawą przyjętego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy kontrola ta była, zdaniem skarżącego, przeprowadzona wadliwie – gdyż osoba upoważniająca do przeprowadzenia kontroli sama miała wynikające z ustawy kompetencje do podpisania upoważnienia, zbędne był więc wskazywanie w dokumencie upoważniającym, że działa z upoważnienia LWITD; - niewłaściwie określono zakres kontroli sformułowaniem: "zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz spełnienia warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną", takie sformułowanie odnosi się zaś do zawartej w u.t.d. definicji pojęcia "obowiązków lub warunków przewozu drogowego" nie stanowiąc w istocie wskazania ani przedmiotu ani zakresu zamierzonej kontroli; - wadliwie określono datę przewidywanego terminu zakończenia kontroli sformułowaniem "zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 06 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców". Te wszystkie uchybienia w przeprowadzeniu kontroli miały naruszać art. 6 k.p.a., oraz art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 8, 6 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 ust. 1b, art. 85 ust. 4 pkt 6 i 7 u.t.d.

W pierwszej kolejności odnosząc się do tej ostatniej grupy zarzutów należy stwierdzić, że nie mają one podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do przepisów Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którymi czynności kontrolne mogą zostać dokonane co do zasady po doręczeniu przedsiębiorcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 49 ust. 1 Prawo przedsiębiorców), art. 49 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców zawiera zaś wyliczenie elementów koniecznych, jakie powinny znaleźć się w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. W wyliczeniu tym umieszczono także (w pkt 8) wymóg wskazania imienia i nazwiska oraz podpisu osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji. Artykuł. 49 ust. 8 tej ustawy stanowi, że dokument który nie spełnia powyższych wymagań, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli. Również przepisy u.t.d. zawierają szczególną regulację dotyczącą kontroli w rozdziale 9 i 10, zgodnie z art. 70 u.t.d. czynności kontrolnych inspektor dokonuje po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do dokonania kontroli, a stosownie do art. 85 u.t.d. kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które to upoważnienie powinno zawierać m. in. podpis osoby udzielającej upoważnienia (ust. 4 pkt 8). Autor skargi kasacyjnej odwołał się również do treści art. 51 ust.5 u.t.d., w którym określono zakres kompetencji inspektorów inspekcji transportu drogowego, pośród których są również uprawnienia kontrolne. Skoro zatem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 i 4 w zakresie określonym w art. 68 – 75 wykonują inspektorzy Inspekcji, to wynika z tego, że każdy inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma samodzielną kompetencje do czynności kontrolnych. Dlatego też nie można upoważnić inspektorów Inspekcji do podejmowania działań kontrolnych, gdyż już z mocy prawa mają oni kompetencje do samodzielnego działania w tym zakresie. Zestawiając te wywody z treścią upoważnienia przedstawionego Skarżącemu, będącego podstawą do przeprowadzenia kontroli, które zostało podpisane pod pieczęcią "Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z up. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego A. G. Zastępca Naczelnika Wydziału Inspekcji", autor skargi kasacyjnej wywodzi, że ten dokument nie został podpisany prawidłowo, zatem nie mógł już z tego powodu stać się podstawą do przeprowadzenia kontroli, a dalszym skutkiem tego stanu rzeczy jest to, że skoro kontrolę przeprowadzono z naruszeniem prawa, to ustalenia dokonane w protokole kontroli nie mogły być podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, o czy wprost stanowi Prawo przedsiębiorców.

Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem, u jego podłoża legło to, że autor skargi kasacyjnej nie rozróżnia kompetencji właściwych organów administracji, jakimi w zakresie zadań określonych m. in. w rozdziale 9 u.t.d. (kontrola przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a u.t.d.) są Główny Inspektor Transportu Drogowego (który jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu) oraz wojewoda (działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej), co wynika z art. 51 ust. 1 u.t.d., którego kasator nie dostrzegł – od czynności kontroli. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego będąc organem administracji publicznej kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu transportu drogowego i nadzoruje jej prawidłowość. Zgodnie z art. 51 ust. 7u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a – bb, upoważnić do działania w jego imieniu wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Zatem to do kompetencji organu należy przeprowadzanie kontroli, o których mowa w art. 50 u.t.d., natomiast czynności kontroli, o czym stanowi art. 51 ust. 5 u.t.d. wykonują inspektorzy Inspekcji. Nie realizują oni tym samym własnych kompetencji wynikających z zakresu zadań przypisanych organowi lecz właśnie kompetencje organu (zgodnie z art. 70 ust. 1b pkt 2 u.t.d., ale również art. 49 ust. 7 pkt 2 Prawo przedsiębiorców, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera oznaczenie organu kontroli), a więc organ musi udzielić im w tym zakresie upoważnienia, czego prawidłowo dokonał, a świadczy o tym upoważnienie znajdujące się w aktach sprawy.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty podważające prawidłowość przeprowadzonej kontroli poprzez kwestionowanie zakresu i określenia daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określony w upoważnieniu zakres kontroli – "Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz spełnienia warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną" wyczerpuje ten zakres, który był w rzeczywistości realizowany. Fakt, że definicja obowiązków lub warunków przewozu drogowego w art. 4 pkt 22 u.t.d. odwołuje się również do aktów prawnych, które nie mają zastosowania w stosunku do skarżącego nie powoduje, że takie jak w upoważnieniu określenie tego zakresu należy uznać za nieprawidłowe. Prawidłowość prowadzenia działalności przez skarżącego i jej zgodność z obowiązkami i warunkami przewozu drogowego oraz podleganie stosownym regulacjom prawnym były sprawdzane dopiero w trakcie kontroli, a nie oceniane "z góry", jeszcze przed jej przeprowadzeniem.

Tak samo nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wadliwie w upoważnieniu wskazano przewidywany termin zakończenia kontroli. Stosownie do art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy powinno zawierać wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli (analogicznie art. 49 ust. 7 pkt 7 Prawa przedsiębiorców). Nawiązanie w upoważnieniu do art. 55 Prawa przedsiębiorców wskazującego na ustawowy czas trwania kontroli w odniesieniu do poszczególnych kategorii przedsiębiorców nie narusza ww. przepisów. Autor skargi kasacyjnej stawiając omawiany zarzut abstrahuje od tego, że w odróżnieniu od wymogu zamieszczenia w upoważnieniu daty – identyfikującej dokładnie początek kontroli, "termin" to także odcinek czasu, który może być określony różnie (w ciągu pięciu dni, w terminie miesięcznym, w terminie półrocznym). Zatem określenie terminu przez odwołanie się do ustawowego, maksymalnego czasu trwania kontroli spełnia warunek podania "przewidywanego terminu zakończenia kontroli".

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie istota sporu prawnego, a także sposób sformułowania zarzutów procesowych oraz ich powiązanie z zarzutami naruszenia prawa materialnego powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stosownie do podnoszonych jako uchybione przez organ:

– art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;

– dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);

– zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie;

– zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny;

– stosownie do art. 78 k.p.a.: – żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy(§ 1), – organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania ( § 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy ( § 2).

Kwestionując ustalony stan faktyczny skarżący jednocześnie nie zgadza się z zastosowaniem w stosunku do niego odpowiednich punktów załącznika nr 3 do u.t.d., normujących poszczególne naruszenia.

Wskazać należy, że wobec niepodważenia prawidłowości przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli zebrane w jej toku dowody oraz sam protokół kontroli stanowiły spójny i wystarczający materiał dowodowy, będący podstawą przypisania skarżącemu poszczególnych naruszeń z załącznika nr 3 do u.t.d., wymienionych w decyzji z 11 października 2018 r. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń, zaś datą końcową przedstawiania przez kontrolowanego dokumentów – w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, jest dzień zakończenia kontroli.

Stosownie do przypisanego skarżącemu naruszenia z Lp. 6. 3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. – "nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień", w czasie kontroli stwierdzono nieprzedstawienie danych za 320 dni. WSA trafnie wskazywał, że do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego firmę przewozową należy także okazanie dokumentów potwierdzających sposób wykorzystania kierowcy i pojazdu w każdym dniu, czego dotyczy ww. punkt załącznika nr 3. Skoro zatem przedsiębiorca został powiadomiony w stosownym czasie o kontroli i dokumentach, które ma zgromadzić i okazać podczas kontroli, to powinien przygotować się do wypełnienia tego obowiązku. Słusznie też uznano, że ponieważ kontrola zakończyła się 27 sierpnia 2018 r., co zostało potwierdzone przez osobę upoważnioną przez przedsiębiorcę tj. J. C., to złożenie pisma oraz uzupełnionych danych 13 września 2023 r. nie mogło zostać uwzględnione jako dostarczenie danych w trakcie kontroli. Także zgłoszone dowody w postaci przesłuchania kierowców, pracownika serwisu oraz pracownika archiwizującego dane z tachografów cyfrowych i z kart kierowców nie były przydatne dla ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za ww. naruszenie, gdyż przypisanie tej odpowiedzialności nie jest zależne od przyczyn naruszenia lub winy przedsiębiorcy, co trafnie podniesiono w sprawie. Nie można zatem uwzględnić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego odnośnie do omawianego naruszenia. Stosownie do przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (art. 10 ust. 5 lit. a tiret ii) oraz rozporządzenia (UE) nr 165/2014 (art. 33 ust. 2) przedsiębiorstwa transportowe mają obowiązek przechowywania danych wczytywanych zarówno z pojazdu, jak i karty kierowcy oraz wykresówek i wydruków – w przypadku ich sporządzenia, co najmniej 12 miesięcy, i zapewniania aby były dostępne na terenie przedsiębiorstwa oraz okazywania ich lub doręczania na wezwanie funkcjonariusza służb kontrolnych. Niewykonanie obowiązków okazania danych jest sankcjonowane w pkt Lp 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., zatem nie można twierdzić, jak chciałby skarżący, że przedstawienie w trakcie kontroli nośnika, z którego nie można było pobrać danych wypełnia obowiązek okazania tych danych.

Odnośnie do omawianego deliktu należy też zaznaczyć, że naliczona od niego kara wynosiła 160 000 zł, a łączna kwota kar administracyjnych wymierzonych skarżącemu w niniejszym postępowaniu wynosiła 167 050 zł, ograniczono ją jednak ze względu na brzmienie art. 92 a ust 3 i ust 4 u.t.d. do 15 000 zł. Uznanie za bezzasadne zarzutów odnośnie do tego naruszenia powoduje, że i tak bez wpływu na wynik sprawy pozostałoby już ewentualne przyznanie racji skarżącemu co do pozostałych naruszeń.

Jednak i te kolejne zarzuty należy uznać za bezpodstawne. Zostały one skonstruowane analogicznie, jak w przypadku omówionego wcześniej naruszenia. Zarzuty te mają za przedmiot błędne ustalenie stanu faktycznego, wobec nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów oraz wadliwe zastosowanie prawa materialnego – odnośnie do naruszenia skatalogowanego w Lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Naruszenie to dotyczy – nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Skarżący twierdził, że niektóre z jego pojazdów były serwisowane, stąd więc sytuacja, w której pewnym dystansom nie daje się przyporządkować danych o aktywności zatrudnionych przez skarżącego kierowców.

Z argumentacją skarżącego nie można się zgodzić, gdyż trafnie wskazywały organy, że przejazdy serwisowe mogą być co prawda wykonywane, jednak powinny być jednoznacznie wykazane. Takiego dowodu nie stanowią zaś oświadczenia serwisu na tę okoliczność, zresztą sporządzone po kontroli. Ich wiarygodność została przez organ podważona, gdyż w dniach, w których pojazd miał być (według oświadczenia) do dyspozycji serwisu był prowadzony przez kierowcę wykonującego przewozy drogowe na rzecz strony (kierowca miał zalogowaną w tachografie kartę kierowcy).

Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutami skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać. Co do dowodów zgłaszanych przez stronę były one zaś, albo zbędne (na okoliczność braku winy skarżącego co popełnienia naruszeń, albo w ogóle nieprzydatne w sprawie – wobec ustawowej konstrukcji naruszenia (Lp. 6.3.7), dla którego zaistnienia znaczenie ma nieokazanie danych podczas kontroli.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy – w objętym omawianymi zarzutami zakresie – zgromadziły materiał dowodowy i dokonały wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwiony jest zatem procesowy zarzut kasacyjny. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. art. 75 § 1, art. 78 k.p.a.

Nie doszło też do naruszenia prawa materialnego, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że sporne naruszenia zostały popełnione i należycie wykazane. Natomiast nie mógł mieć w sprawie wskazywany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, albowiem brak podstaw do przyjęcia, że pojazdy skarżącego były poddawane próbom drogowym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.