Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2151/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a, art 15 c, art 22a i art. 24 a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawa ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego T. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2018 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżący T. S., reprezentowany przez racę prawnego, wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania, uwzględniając jednocześnie informacje o nagrodach i wyróżnieniach. Skarżący podniósł, iż na początku swojej służby (jeszcze w Milicji Obywatelskiej) zajmował się głównie naprawą i konserwacją sprzętu w Wydziale [...]. Skarżący wskazał ponadto, że po likwidacji MO kontynuował służbę w Komendzie [...] Policji, zdobywając liczne certyfikaty, a także poświadczenia bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "Tajne" oraz "Poufne". Skarżący zauważył, że w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] lutego 2017 r. zajmował stanowisko Kierownika [...] Komendy [...] Policji. Skarżący podniósł, iż do jego zadań należało m.in. nadzorowanie i opracowywanie zasad organizacji systemów łączności, czy też prowadzenie szkoleń specjalistycznych. Ponadto, skarżący wskazał, że był zaangażowany w przygotowanie organizacji łączności do takich zdarzeń, jak m.in. Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej w 2012 r. Jednocześnie, skarżący zauważył, że w dniu [...] lipca 2001 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, zaś w dniu [...] lipca 2012 r. odznaką "Zasłużony Policjant".

W konsekwencji, mając na względzie opisane wyżej okoliczności, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego T. S. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący T. S. został zwolniony ze służby w Wydziale [...] Komendy [...] Policji z dniem [...] lutego 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] listopada 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 24 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 28 lat, 3 miesiące i 18 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister zauważył, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Organ podniósł, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie, organ wskazał, że z informacji Komendanta Głównego Policji wynika również, że skarżący był wielokrotnie wyróżniany poprzez podwyższanie dodatku służbowego, a także przyznanie nagrody pieniężnej. Według Ministra, ze wspomnianej informacji wynikało ponadto, iż skarżący w 2001 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, zaś w 2012 r. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Minister zauważył jednocześnie, iż z informacji Komendanta Głównego Policji nie wynikało również, aby skarżący był kiedykolwiek karany dyscyplinarnie. Organ wskazał ponadto, że brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie, którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił ponadto, iż dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 24 dni, zaś całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 28 lat, 3 miesiące i 18 dni. W tej sytuacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia przez niego służby po dniu 12 września 1989 r., dodając, iż podobna ocena wynika również z opinii Komendanta Głównego Policji.

Jednakże, jak zauważył organ, brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba skarżącego pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ustosunkowując się jednocześnie do wniosku skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadków osób wskazanych przez stronę, Minister stwierdził, że jest przede wszystkim związany opinią sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji. Ponadto, organ wskazał, powołując się na przepis art. 78 § 2 k.p.a., że żądanie skarżącego dotyczące przeprowadzenia powyższego dowodu nie mogło być uwzględnione, albowiem - w ocenie organu - zebrany dotychczas materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r.

Zarzucając organowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., skarżący podkreślił w uzasadnieniu przedmiotowego środka zaskarżenia, iż jego służba jest nie tylko bezsprzecznie rzetelna, ale również nosi znamiona wybitnej, na potwierdzenie czego szczegółowo opisał szereg przedsięwzięć, związanych z policyjnymi systemami łączności, w których tworzeniu i modernizacji skarżący, jako wybitny specjalista w tej dziedzinie, brał udział. Ponadto, skarżący odnosząc się do przesłanki krótkotrwałości służby, przywołał szereg argumentów, które - w jego ocenie - świadczą o tym, iż służba ta powinna zostać uznana za krótkotrwałą. W konsekwencji, skarżący stwierdził, iż - wbrew ocenie organu - spełnił on przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, co powinno być wzięte pod uwagę przez organ również w kontekście interesu społecznego, który winien kreować zasadę zaufania obywateli do Państwa, które winno doceniać i należycie wynagradzać swoich funkcjonariuszy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu decyzji Minister, podtrzymując w pełni swoją dotychczasową interpretację przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stwierdził, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni, przy jednoczesnym całym okresie służby wynoszącym 28 lat, 3 miesiące i 18 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Zdaniem Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona, ponieważ prawie 2-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister podkreślił, iż służba skarżącego była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - była służbą trwałą. Według organu, wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister uznał jednocześnie, że powyższe stanowisko organu potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która - według organu - bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji mundurowych związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Organ podkreślił, że fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy i z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Według organu, dokonując oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. oraz opinię Komendanta [...] Policji zawarte zarówno w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] lutego 2018 r., a także informacji z dnia [...] lutego 2018 r. Organ zauważył, że Komendant Główny Policji stwierdza we wspomnianym piśmie, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz we nioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Jednocześnie, jak wskazał Minister, z informacji tych wynika, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Niemniej, jak podkreślił Minister, zaznaczyć jednak trzeba, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Minister wskazał, że również Komendant [...] Policji w swoim stanowisku z dnia [...] lutego 2018 r. nie kwestionuje, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują dane zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Organ zauważył, że z opinii obu w/w organów Policji wynika ponadto, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych, a także nie stwierdzono, aby wobec skarżącego były wszczynane jakiekolwiek postępowania karne, czy też karno-skarbowe.

Minister zauważył, że w dokumentacji osobowej dotyczącej skarżącego zawarto informacje o otrzymanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego oraz odznaczeniach (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant").

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że sam charakter zadań realizowanych przez skarżącego do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] lutego 2017 r., a także wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Zdaniem organu, potwierdza to również Komendant [...] Policji, stwierdzając w swojej informacji, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, a także brak jest stosownych zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Minister podkreślił, iż wprawdzie służba zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, niemniej jednak uznał, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki wskazanej w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Niezależnie od powyższego, Minister podkreślił jednak wyraźnie, że skoro skarżący pełnił służbę przez 28 lat, 3 miesiące i 18 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni, co oznacza, że okresu tego nie można uznać za okres krótkotrwały, to przyjąć należy jednocześnie, że w przypadku skarżącego w rozpatrywanym stanie faktycznym pierwsza z przesłanek nie została spełniona, a to z kolei oznacza, że organ nie ma możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego wyłączenia zastosowania przepisów art. 15c i 22a cyt. ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia zasad określonych w k.p.a., Minister stwierdził, że w analizowanej sprawie organ przed wydaniem spornej decyzji zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, a także rozpatrzył go zapewniając stronie skarżącej udział w postępowaniu. W ocenie organu, w spornej decyzji z dnia [...] września 2018 r. wyjaśniono prawidłowo stan faktyczny o prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy, poddając je szczegółowej analizie. W konsekwencji, organ uznał, że wydając sporną decyzję, nie naruszono zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego, a także jego niepełną i wybiórczą ocenę oraz nieprzeprowadzenie całościowego postępowania dowodowego (m.in. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków), Minister stwierdził, że - po pierwsze - jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną zarówno przez Komendanta Głównego Policji, jak i Komendanta Stołecznego Policji. Ponadto, organ - powołując się na przepis art. 78 § 2 k.p.a. - stwierdził, że nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej, albowiem dotyczył on okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, co - według organu - oznaczało, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Na marginesie, organ zauważył, że jeżeli strona skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych - jej zdaniem -zapisów dotyczących przebiegu służby skarżącego, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Minister wskazał bowiem, że w świetle cyt. ustawy, nie powinno budzić wątpliwości to, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., a także poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] września 2018 r., jak również o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrot postępowania - kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił organowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez:

a) ich niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przesłanką konieczną do wyłączenia zastosowania względem skarżącego art. 15c cyt. ustawy jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, pomimo iż art. 8a wskazanej ustawy w sposób nie budzący wątpliwości formułuje jedynie dwie przesłanki w tym zakresie, tj. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, zaś obie te przesłanki łącznie decydują właśnie o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, który sprowadza się do kumulacji obu ww. przedstawionych warunków,

b) brak dokonania przez organ rzeczywistej i wyczerpującej wykładni pojęcia krótkotrwałość służby, albowiem organ nie określił, jaki procent służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia - zdaniem organu - kryterium krótkotrwałości, pomimo iż relację tych dwóch okresów organ uznał jako wiążący go i właściwy sposób interpretacji wskazanego pojęcia, a tym samym organ nie określił w uzasadnieniu obu spornych decyzji, jaki dokładnie procentowy udział służby danego funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r., w kontekście jego służby całkowitej, spełnia - zdaniem organu - wymogi krótkotrwałości,

c) wskazanie z jednej strony przez organ, iż krótkotrwałość służby, w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, winna być rozpoznawana także w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby funkcjonariusza, z drugiej zaś całkowite pominięcie, iż służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. wynosiła zaledwie 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni, co w kontekście całościowej służby do dnia [...] lutego 2017 r. (28 lat, 3 miesiące i 18 dni) stanowi zaledwie około 6% służby całkowitej,

d) bezpodstawne przyjęcie przez organ (niewłaściwa wykładnia), iż dokonując interpretacji przesłanki "krótkotrwałości" służby odnieść się należy także do rzekomego braku "przypadkowości służby" i intencji samego Skarżącego w tym zakresie, który znać miał dokładnie zadania realizowane na rzecz państwa totalitarnego, a pomimo tego decydował się na kontynuowanie służby), podczas gdy - po pierwsze - sfera subiektywnych przekonań funkcjonariusza odnośnie charakteru służby pozostaje poza dyspozycją art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, a - po drugie - charakter wykonywanych przez skarżącego działań (służba w okresie od [...] listopada 1988 r. do [...] lipca 1990 r. w Sekcji [...] Wydziału [...] SUSW), jego zdaniem, nie stanowił służby na rzecz totalitarnego państwa, albowiem w okresie tym skarżący nie wykonywał żadnych czynności zmierzających do walki z działaczami "Solidarności", czy też nie prowadził jakichkolwiek innych działań represyjnych zmierzających do naruszenia podstawowych praw i wolności, w tym zwłaszcza czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa, zaś - po trzecie - w dacie podjęcia przez skarżącego służby ([...] listopada 1988 r.) w Rzeczpospolitej Polskiej rozpoczynał się już wstępnie okres transformacji, bądź co najmniej możliwy był on do przewidzenia, a zatem pozostawianie w służbie w Wydziale [...] w żadnej sposób nie stanowiło wsparcia na rzecz państwa totalitarnego, a - po czwarte - organ całkowicie pominął, iż początkowo skarżący przyjęty został w ramach tzw. służby przygotowawczej, a właściwe zadania w strukturach już Policji skarżący wykonywał po transformacji ustrojowej (dopiero od dnia [...] lipca 1989 r., po nadaniu skarżącemu stopnia kaprala), a - po piąte - skarżący przystępował w 1988 r. do pracy w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...], nie zaś do pracy w Służbie Bezpieczeństwa i nie mógł mieć on żadnej świadomości, że kilkanaście lat potem Wydział [...] zostanie zakwalifikowany przez organy państwowe, jako służba na rzecz totalitarnego państwa, zaś - po szóste - wreszcie skarżący w roku 1988 wykonywał dokładnie takie same zadania na rzecz Milicji Obywatelskiej, jakie następnie realizował na rzecz Policji, a zatem zadania te nie mogły mieć żadnego związku z państwem totalitarnym,

e) niewłaściwe uznanie, iż określoną w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy "krótkotrwałość" służby należy interpretować zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, podczas gdy ww. przepis jest tak skonstruowany, że nakazuje dwie znajdujące się w nim przesłanki, tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. interpretować łącznie (a zatem rozpoznawać jedynie ujęcie proporcjonalne), albowiem każda z tych przesłanek odnosi się do różnego okresu czasowego, co oznacza, iż zamiarem ustawodawcy przy określeniu krótkotrwałości było porównanie tych dwóch przedmiotowych okresów i określenie ich wzajemnego stosunku w kontekście proporcjonalnym, co w przypadku skarżącego daje około 93,2% służby na rzecz demokratycznego państwa polskiego, tj. służby po 31 lipca 1990 r., a tym samym nie sposób przyjąć - jak to czyni organ - iż służba przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 1 roku, 8 miesięcy i 24 dni stanowi "znaczącą część służby i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały", albowiem inaczej winien być rozpoznawany wskazany okres służby przed 31 lipca 1990 r., jeżeli następnie dany funkcjonariusz przepracował zaledwie kilka lat, a inaczej, jeżeli na rzecz demokratycznego Państwa służył następnie 27 lat,

f) błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji nr [...] (niewłaściwa wykładnia), iż warunek rzetelności służby winien być zawężony do służby z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy literalne brzmienie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy jasno wskazuje, iż to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. stanowi kryterium, na podstawie którego możliwe jest wyłączenie względem wnioskodawcy art. 15c wskazanej ustawy, zaś służba z narażeniem życia i zdrowia stanowi jedynie jeden z możliwych przypadków rzetelności w wykonywaniu zadań, a zatem służba taka jest jedynie elementem dodatkowym, a nie decydującym przy spełnieniu przedmiotowego kryterium, przy czym podkreślenia wymaga, iż o rzetelności służby świadczyć też może jej rzeczywisty przebieg, nawet jeżeli w jego trakcie nie doszło do bezpośrednich zdarzeń, które pociągałyby za sobą narażenie zdrowia funkcjonariusza; skarżący wskazał ponadto, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie możliwości stosowania przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy tylko do tych przypadków funkcjonariuszy, którzy z racji charakteru służby są stale narażeni na utratę zdrowia lub życia, to bezsprzecznie przesłanka ta we wskazanym przepisie zostałaby określona, zaś ustawodawca nie użyłby zwrotu "w szczególności", lecz odniósłby się do funkcjonariuszy, którzy rzetelnie i z narażeniem życia i zdrowia wykonywali zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.; skarżący podkreślił przy tym, że organ zarówno w decyzji nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji nr [...] jednoznacznie podniósł, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, albowiem wynika to m.in. z opinii Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. oraz z informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia [...] lutego 2018 r. wydanej przez Komendanta [...] Policji, lecz pomimo to organ niezasadnie przyjął, iż rzetelność służby to zbyt mało, jeżeli jednocześnie nie przebiegała ona z narażeniem życia i zdrowia;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez:

a) zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności co do wyjaśnienia przyczyn odmowy wyłączenia względem skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a to poprzez:

- brak jednoznacznego wskazania przez organ, czy skarżący dopełnił wymogu rzetelności służby, albowiem przykładowo z jednej strony w decyzji nr [...] organ zaznaczył, iż "nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana T. S. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.", podczas gdy w decyzji nr [...] organ przyjął już, jak się wydaje, iż o rzetelności służby świadczyć może tylko i wyłącznie służba z narażeniem życia i zdrowia, która - zdaniem organu - w przypadku skarżącego nie miała miejsca,

- przyjęcie z jednej strony, że "rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych" (tak strona 5 uzasadnienia decyzji nr [...]) przy jednoczesnym bazowaniu przez organ względem skarżącego tylko i wyłącznie na opiniach przełożonych skarżącego w tym zakresie - opinia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. oraz Informacja dotycząca przebiegu służby wydana przez Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2018 r. - podczas gdy organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji w dniu [...] grudnia 2017 r. jedynie z wnioskiem o wskazanie, czy zdaniem Komendanta służba skarżącego po 12 września 1990 r. była służbą rzetelną, co jednoznacznie sugerowało, iż Komendant ocenę swą opierać ma tylko i wyłącznie na kryterium rzetelności, podczas gdy organ przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o wyłączenie względem niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oceniał służbę w odniesieniu do jej wybitności i ponadprzeciętności (choć bezpodstawnie, gdyż nie wynika to z treści art. 8a ust. 1 cyt. ustawy), a jeżeli tak, to organ zobligowany był poczynić ustalenia zmierzające do zebrania odpowiedniego materiału dowodowego w tym zakresie, a nie jedynie pytać przełożonych skarżącego o to, czy jego służba była służbą rzetelną,

- całkowite pominięcie przez organ, w kontekście rzetelności służby skarżącego, przedstawionych przez niego jako poświadczone za zgodność z oryginałem dokumentów, tj. legitymacji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi, legitymacji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie nadania skarżącemu Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant", pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., pisma od spółki [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., dyplomu wydanego przez Prezydenta [...] z 2006 r., Nagrody Prezydenta [...] za osiągnięcia w służbie i wkład w poprawę bezpieczeństwa mieszkańców [...], podziękowania Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 1996 r. za dotychczasową służbę oraz zaangażowanie w wykonywaniu przydzielonych obowiązków, podziękowania Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 1998 r. za przygotowanie [...] Konferencji Szefów Policji Stolic Europejskich, opinii służbowej o skarżącym z dnia [...] marca 2017 r. - pomimo, iż na podstawie ww. dokumentów jawi się obraz skarżącego jako funkcjonariusza wybitnego, o ponad przeciętnych umiejętnościach, który wielce zasłużył się dla rozwoju systemu łączności w Policji, a co istotne, który uprzednio doceniony już został w tym zakresie przez sam organ (pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., a zatem datowane zaledwie na ponad rok przed wejściem w życie ustawy zaopatrzeniowej, która temu samemu uprzednio tak wyróżnianemu funkcjonariuszowi obniżyła należną mu emeryturę), który w liście do skarżącego wskazał: "Jako Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jestem dumny i serdecznie dziękuję za pełną poświęcenia służbę (...). Pana postawa potwierdziła, że polscy funkcjonariusze są zawsze gotowi do podejmowania wyzwań, a ze swoich obowiązków wywiązują się na najwyższym poziomie (...). Pana służba dała dobry przykład polskiej odpowiedzialności i przyczyniła się do promocji naszego kraju. Zapewnienie bezpieczeństwa podczas szczytu NATO, a także Światowych Dni Młodzieży, było największym wyzwaniem organizacyjnym ostatnich lat (...). Wielomiesięczne przygotowania i ćwiczenia wymagały pełnej dyspozycyjności, niejednokrotnie związanej z rozłąką z najbliższymi. Pana poświęcenie zasługuje na wyraz najwyższego szacunku i uznania za służbę pełnioną w terenie, przez długi godziny i w trudnych warunkach",

- niedokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania, które fakty i dowody, legły u podstaw jej wydania, a także wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności, albowiem organ nie odniósł się w najmniejszym stopniu do dokumentów opisanych przez skarżącego powyżej,

- brak precyzyjnego stwierdzenia, czy wyróżniające osiągnięcia na służbie świadczące o jej rzetelności odnosić się mają do funkcjonariuszy danej jednostki i specyfiki zadań im przydzielonych, czy do funkcjonariuszy Policji ogółem, a także poprzez brak precyzyjnego i zrozumiałego dla uczestnika postępowania określenia, co organ rozumie przez pojęcie "krótkotrwałość służby", albowiem jak wykazano we wcześniejszych zarzutach organ nie ustalił, jaki procent służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia - zdaniem organu - kryterium krótkotrwałości, pomimo iż relację tych dwóch okresów organ uznał jako wiążący go i właściwy sposób interpretacji wskazanego pojęcia, co w konsekwencji doprowadziło do braku poczynienia przez organ jednoznacznych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, co też znacząco osłabia zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

b) przyjęcie przez organ, iż to zdaje się tylko i wyłącznie służba z narażeniem życia i zdrowia stanowić miała służbę rzetelną, co też automatycznie różnicuje poszczególnych funkcjonariuszy w sposób niezapewniający im równego traktowania, co całkowicie zaprzecza art. 8 k.p.a., albowiem nie każdy z funkcjonariuszy miał możliwość wykonywania swych obowiązków w warunkach niebezpiecznych, co wynikało ze specyfiki przydzielanych zadań, a zatem nie można "karać" danego funkcjonariusza tylko za to, że rzetelnie (bądź nawet wybitnie, jak w przypadku skarżącego) realizował on swoje zadania, a jego przydział nie był bezpośrednio powiązany ze zdarzeniami, które mogłyby pociągnąć za sobą narażenie danego funkcjonariusza na utratę życia bądź zdrowia,

c) przyjęcie przez organ, że "wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych" (strona 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji nr [...]), pomimo, iż użycie w treści art. 8a cyt. ustawy pojęć niedookreślonych zobowiązuje organ administracji publicznej do ich "doprecyzowania" (skonkretyzowania) - tak wyrok NSA z dnia 15 grudnia 20108 r., sygn. akt I OSK 622/08, a tym samym uchybienie przez organ obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia pojęć niedookreślonych w sposób pełny, szczegółowy oraz przekonujący, przez co organ nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej,

2) naruszenie art. 78 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie nie ma konieczności:

- przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, a także samego skarżącego, pomimo iż osoby te wskazać miały charakter służby skarżącego, rodzaj podejmowanych przez niego zadań i jego zaangażowanie w służbę po dniu 12 września 1990 r.,

- zobowiązania Komendanta Głównego Policji do doprecyzowania opinii z dnia [...] marca 2018 r. o okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pomimo, iż to organ w decyzji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] wykreował przesłankę "wybitności" służby, zaś uprzednio Komendanta Głównego Policji zapytał jedynie czy służba skarżącego była rzetelna,

- zobowiązania Komendanta [...] Policji do przedstawienia oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dowodów w postaci akt osobowych skarżącego (wniosek zawarty już we wniosku z dnia [...] października 2017 r.), w tym w szczególności teczki personalnej dokumentującej przebieg służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r., pomimo iż jedynie komplet dokumentów obrazujących przebieg służby danego funkcjonariusza daje pełen obraz co do jej charakteru, a także rodzaju otrzymanych nagród oraz wyróżnień, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania przez organ przesłanki rzetelności służby jedynie w kontekście opinii Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. oraz informacji dotyczącej przebiegu służby wydanej przez Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2018 r., bez uwzględnienia wzajemnych powiązań między ww. dowodami tak, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych.

Jednocześnie, skarżący wniósł w petitum skargi o przeprowadzenie szeregu dowodów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a mających - zdaniem skarżącego - istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca zwróciła uwagę na argumenty, które - w jej ocenie - świadczą zarówno o niedopuszczalnej interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i o istotnych uchybieniach natury procesowej, które w konsekwencji przyczyniły się do niewłaściwego ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniony został stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w jej uzasadnieniu przeanalizowano dokładnie podstawę prawną rozstrzygnięcia, przeprowadzając przy tym wykładnię pojęć nieostrych zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem organu, w uzasadnieniu obu spornych decyzji wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwieniu sprawy. Ponadto, organ uznał, że - wbrew zarzutom skargi - w toku postępowania zebrano kompletny materiał dowodowy, który był wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ustawodawca, konstruując przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą tego przepisu cyt. ustawy użył spójnika "oraz", a zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny, albowiem - w przeciwnym razie - prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W tej sytuacji, jak zauważył Minister, skoro w przypadku skarżącego w rozpatrywanym stanie faktycznym pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy (krótkotrwałość służby) nie została spełniona, organ nie miał możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do strony skarżącej przepisów art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga T. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] lipca 2019 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także częściowo błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2018 r.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] września 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego M. M. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m. in. wyroki Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych) - uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość - stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające wspomnianych sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego T. S. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew stanowisku Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 24 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący T.S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] listopada 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 28 lat, 3 miesiące i 18 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona, choć nie przeprowadził w tym zakresie jakiejkolwiek pełniejszej analizy, pomijając jednocześnie argumenty strony skarżącej.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 28 lat, 3 miesiące i 18 dni, uznać należy, że służba przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 24 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej z jednej strony nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., powołując się w tym zakresie zarówno na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], jak i na informacje Komendanta [...] Policji zawarte w jego pismach z dnia [...] lutego 2018 r. i z dnia [...] lutego 2018 r., z drugiej zaś sugerował, że informacje wynikające z owych pism mogą poddawać w wątpliwość rzetelność pełnionej przez skarżącego służby.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może w żadnym razie stanowić podstawy do przyjęcia tezy, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Ponadto, należy - w ocenie Sądu - zauważyć, że organ ostatecznie nie zajął jednoznacznego stanowiska, co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązków nałożonych na organ.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, iż zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi rzekomo jedynie wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew bezpodstawnym twierdzeniom organu, przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi - według Sądu - nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ust. 1 cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się, jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie się stanowczo nie zgadza, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w spornej decyzji z dnia [...] września 2018 r., że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które - w jej ocenie - winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób bowiem na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie (pomijając podniesiony wyżej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy), organ naruszył również w sposób istotny przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie również nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak mylnie sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą.

W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3).

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, czy też z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz strony skarżącej 480 złotych tytułem zwrotu poniesionych przez nią kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.