Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 157 par. 2, art. 28, art. 10 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy E. M. po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. s.r.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 106/16 w sprawie ze skargi A. s.r.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. s.r.o. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. s.r.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2015 r. nr ... i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 listopada 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja z 8 września 2015 r., zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności tych decyzji opartym na przesłankach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (wówczas Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) i pozwalającej B. sp. z o.o. z siedzibą w N. (zwanemu dalej uczestnikiem postępowania) na wprowadzenie do obrotu produkowanego przez ten podmiot organicznego stymulatora wzrostu pn. "S.".

Skarżąca wywiodła, że produkt uczestnika postępowania zawiera w swoim składzie nitrofenolan potasu, który – według skarżącej – jest substancją aktywną i nie może być stosowany w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin. Zatem produkt "S." jest środkiem ochrony roślin, a nie stymulatorem wzrostu i jako taki powinien być zarejestrowany w trybie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, a nie w trybie ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Według skarżącej skład wymienionego produktu, wprowadzanego przez uczestnika bez wymaganego prawem zezwolenia, jest właściwie identyczny jak wprowadzanego od lat przez skarżącą do obrotu środka ochrony roślin "A.". W przedstawionej sytuacji, zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem skarżącej przysługują wobec uczestnika postępowania roszczenia z tytułu naruszenia zasad uczciwej konkurencji na podstawie art. 18 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako że producent "S." prowadzi działalność konkurencyjną w stosunku do działalności skarżącej. Uzyskanie wyraźnego stanowiska organu, w tym stwierdzenie nieważności pozwolenia, w spornej kwestii, tj. co w przypadku produktów zawierających nitrofenolany jest lub nie jest środkiem ochrony roślin, pozwoliłoby skarżącej decydować w przyszłości jaką procedurę do swoich produktów stosować i czy produkty swoje oznaczać jako nawozy WE czy jako środki ochrony roślin bez obawy o negatywne konsekwencje prawne. Wprowadzanie do obrotu produktów bez wymaganego prawem pozwolenia daje uczestnikowi postępowania nieuzasadnioną przewagę nad konkurentami, w szczególności wnioskodawczynią, która sprzedając identyczny pod względem składu produkt musiała dopełnić wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa, a dotyczących wykazania, iż produkt ten spełnia bardzo rygorystyczne wymagania pod względem jego bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska, przeprowadzenia stosownych badań i ekspertyz, zaangażowania sił i środków przy dopełnieniu czasochłonnych i kosztownych czynności rejestracyjnych.

Organ uznał powyższe wyjaśnienia skarżącej za zasadne. Podkreślił, że uczestnik postępowania prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu do obrotu środków ochrony roślin, co rodzi uzasadnione podejrzenie prowadzenia działalności konkurencyjnej względem skarżącej, ewentualne wprowadzanie do obrotu produktu, który winien (zdaniem skarżącej) być zakwalifikowany do kategorii środków ochrony roślin stanowi z kolei podstawę do ewentualnego określenia konkretnej szkody powstałej w wyniku utraty pożytków, które skarżąca mogła osiągnąć. Fakt ten mógłby być z kolei podstawą faktyczną do wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym wobec uczestnika postępowania czyniąc, w ocenie organu, interes prawny skarżącej za uzasadniony.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego stanowiska, tak skarżącej, jak i organu.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli zasadności żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Po pierwsze, skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego, w którym wydano decyzję z 10 stycznia 2013 r. kwestionowaną w trybie nieważnościowym. Według Sądu skarżąca nie mogłaby skutecznie swojego interesu prawnego oprzeć na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (ówcześnie Dz.U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 625 ze zm. – dalej w skrócie: "u.n.n."), ówcześnie stanowiącym materialną podstawę prawną wydanego pozwolenia oraz następnych wymienionej ustawy. Zgodnie z przywołaną normą, nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 (nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne nieoznaczone znakiem "N." i środki wspomagające uprawę roślin), są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. Minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 (art. 4 ust. 2 u.n.n.). Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, składa:

1) producent – dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) importer – dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich;

3) producent lub inny podmiot wprowadzający nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych lub wprowadzonych do obrotu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 4 ust. 3 u.n.n.). Minister wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, [...], po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, m.in. że nie stanowi zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania (art. 4 ust. 6 u.n.n.). Szczegółową dokumentację dotyczącą nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, [...], dostarczają upoważnionej jednostce organizacyjnej przeprowadzającej badania i wydającej opinie podmioty wymienione w art. 4 ust. 3 i te same podmioty ponoszą koszty badań i koszty związane z wydawaniem opinii, o których mowa w ust. 6 (art. 4 ust. 7 i ust. 8 u.n.n.). Minister odmawia, w drodze decyzji, wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, [...], jeżeli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6 (art. 4 ust. 9 u.n.n.). Jeżeli pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, [...], zostało cofnięte to podmioty wymienione w art. 4 ust. 3 u.n.n. wycofują nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin z obrotu (art. 7 ust. 3 i ust. 4 i u.n.n.). Minister prowadzi wykazy nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, które mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie pozwoleń, o których mowa w art. 4 ust. 1, zawierające m.in. imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 3 u.n.n.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że generalnie stroną postępowań, które mogą wyniknąć z przytoczonych regulacji prawnych, w tym i postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu, może być producent nawozu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu czy jego importer, a skarżącej nie można zaliczyć do żadnej z kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 3 i w innych z powołanych przepisów.

Po drugie, skarżącej nie można również uznać za podmiot, którego mogłyby dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji z 10 stycznia 2013 r., co przemawiałoby za stwierdzeniem, że skarżąca posiadała interes prawny w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu interes prawny w sprawie bez wątpienia przysługiwał uczestnikowi postępowania, którego w sposób bezpośredni dotykają skutki prawne decyzji z 10 stycznia 2013 r. jako producenta produktu wprowadzonego do obrotu na podstawie decyzji z 10 stycznia 2013 r., jak i dotknęłyby skutki prawne decyzji wydanych w trybie nieważnościowym. Pozwolenie odnosi się wyłącznie do sfery praw i obowiązków podmiotu, który o nie wnioskował i do którego zostało skierowane. Skutkiem takiej decyzji jest wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin i obowiązek dalszego przestrzegania przepisów ustawy o nawożeniu i nawozach, aby utrzymać status gwarantowany udzielonym pozwoleniem. Zdaniem Sądu, postępowanie o wprowadzenie do obrotu zakończone pozytywną decyzją skierowaną do uczestnika postępowania nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, tym samym i interesu prawnego skarżącej nie dotyczy przedmiotowe postępowanie. Skarżącej nie można zaliczyć do podmiotu o statusie producenta czy importera S. Nie można uznać, że decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 1 u.n.n. w stosunku do uczestnika postępowania, jako producenta nawozu, wywołuje jakikolwiek bezpośredni skutek prawny w sferze uprawnień skarżącej. Decyzja z 10 stycznia 2013 r. nie zawiera bowiem żadnych postanowień odnoszących się bezpośrednio do skarżącej. Tożsamego skutku prawnego względem skarżącej – w ocenie Sądu – nie wywołałaby także decyzja, która zapadłaby w postępowaniu nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 2013 r. nie miałoby żadnego bezpośredniego wpływu na sytuację skarżącej, jako podmiotu, który wprowadził na rynek A. (środek ochrony roślin) funkcjonujący w obrocie od lat. Od stwierdzenia nieważności tej decyzji nie jest też zależna możliwość występowania przez skarżącą z wnioskami o dopuszczenie do obrotu produktów, które jej zdaniem są nawozami czy środkami wspomagającymi uprawę roślin. Taką możliwość skarżąca ma bowiem bez skutku stwierdzenia nieważności decyzji z 10 stycznia 2013 r., a już zasadność wniosku należy do oceny organu. Wynik sprawy nie wpływa na dopuszczalność prowadzenia przez skarżącą działalności związanej z obrotem środków ochrony roślin. Z kolei z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes, jak również ów interes musi być realny, a nie przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności wskazane przez skarżącą nie potwierdzają istnienia tych cech. Skarżąca uzasadniając swój interes prawny w sprawie, w trakcie postępowania administracyjnego powołała się na art. 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), z kolei w skardze wskazała na art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 1829). Nie są to normy prawne, które przewidują w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do skarżącej możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym nie jest uprawnieniem do wystąpienia z roszczeniem z art. 18 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podnoszone przez skarżącą kwestie roszczeń, których źródłem jest ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, pozostają poza przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nieważności, tym samym nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w sprawie. Z przytoczonych przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie wynikają żadne prawa czy obowiązki w sferze administracyjnoprawnej. Ponadto potencjalności roszczeń nie można rozważać w kategoriach istniejącego interesu prawnego. Interesu prawnego skarżąca nie może także budować na normie art. 8 (w szczególności ust. 1) ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829), który stanowi, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Przepis ten, formułujący swoistą zasadę "przychylności" administracji publicznej wobec przedsiębiorców, ma bowiem jedynie charakter normy zadaniowej, wyznaczającej ogólnie kierunek działań administracji publicznej, natomiast nie może stanowić podstawy roszczeń przedsiębiorców względem tych organów (np. M. Pawełczyk w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, pod red. A. Powałowskiego, Warszawa 2007, uw. 1 do art. 8).

W ocenie Sądu, za interesem prawnym skarżącej nie może też przemawiać wzgląd na interes konsumentów, dobro społeczne, w tym zdrowie obywateli związane z kwestionowanym przez skarżącą bezpieczeństwem produktu dla zdrowiu ludzi, zwierząt i środowiska. W tej materii organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, że ww. preparaty nie stanowią zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania (art. 4 ust. 6 pkt 1 u.n.n.). Ponadto Minister prowadzi wykazy nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, które mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie pozwoleń, o których mowa w art. 4 ust. 1 i to jego rolą jest kontrola obrotu substancjami oddziaływującymi na środowisko.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że wszelkie skutki jakie skarżąca wiązała z uzyskaniem merytorycznego stanowiska w sprawie związane są z interesem faktycznym skarżącej (możliwość sprzedaży swoich produktów jako nawozy, możliwość ubiegania się o wydanie pozwolenia w trybie art. 4 i nast. ustawy o nawozach i nawożeniu, możliwość wystąpienia z roszczeniem z zakresu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji na drodze cywilnoprawnej czy konkurencyjność).

Sąd zauważył, że z treści składanych, tak w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, pism wynika, że skarżąca sama miała wątpliwości, czy aby legitymuje się interesem prawnym, który daje jej niekwestionowany status strony postępowania nieważnościowego. Przykładowo we wniosku z 26 kwietnia 2013 r. "o wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia nr ..." skarżąca podkreśliła, że Minister powinien z urzędu wszcząć postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem winna być decyzja z 10 stycznia 2013 r., zaś w skardze skarżąca zauważyła, że jej legitymacja "czynna" w postępowaniu wynika z oddziaływania skutków wydanych w sprawie rozstrzygnięć na jej interes faktyczny, jako przedsiębiorcy zajmującego się obrotem środkami ochrony roślin. Tak samo organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z konfliktem interesu faktycznego skarżącej i uczestnika postępowania, które to podmioty prowadzą działalność w zakresie produkcji preparatów używanych w rolnictwie. Podmioty te winny dochodzić wzajemnych roszczeń w sferze stosunków cywilnoprawnych.

Po całościowej analizie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego dającego jej uprawnienie do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego i bycia stroną, do której skierowano w tym postępowaniu decyzje. Natomiast interes jaki zdaniem skarżącej jest interesem prawnym przybiera jedynie postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww. postępowaniu, w tym kwestionowania ww. decyzji i nie może być w postępowaniu prawnie chroniony. Skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji i obrony jej praw, w tym podważenia mocy prawnej decyzji z 10 stycznia 2013 r. Zaś dopuszczenie skarżącej niepoparte oczywistym interesem prawnym otworzyłoby drogę innym podmiotom zajmującym się tego rodzaju czy podobną działalnością do wzajemnego kwestionowania posiadanych uprawnień, zwalczania konkurencyjności na drodze administracyjnoprawnej.

Wszystko to doprowadziło Sąd do uznania, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z rażącym naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a., albowiem wszczęcie przedmiotowego postępowania nie nastąpiło na wniosek strony, a dalej decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do skarżącej nie mogącej być stroną w sprawie. Skarżącej nie można było bowiem skutecznie przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. dającego uprawnienie do skutecznego żądania działania organu ze względu na swój interes prawny. Wobec zakwestionowania przez Sąd legalności wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji od strony podmiotowej, poza rozważaniami Sądu pozostała zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 10 stycznia 2013 r. z powodu braku stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. – wobec zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym i jednoczesną podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej A. s.r.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej jego punktu I, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr ..., znak ... z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu, pomimo że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (tzw. postępowanie unieważniające), wydanej w związku z oczywiście bezzasadnym pozwoleniem na wprowadzanie do obrotu określonego produktu, bezpośredni, aktualny i realny interes prawny skarżącej wyraża się nade wszystko tym, że nie może on skutecznie dochodzić roszczeń na tle ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) lub odszkodowawczych na zasadach ogólnych (ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 1311, poz. 1433) wobec zasady związania sądów powszechnych ostateczną decyzją administracyjną, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 19 TUE i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 47 Karty praw podstawowych UE, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr ..., znak ... z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu, pomimo że przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia przesłanki interesu prawnego jest sprzeczna ze współczesnymi tendencjami interpretacyjnymi, w szczególności w zakresie nadawania jej cechy bezpośredniości bez względu na okoliczności towarzyszące danej inicjatywie administracyjnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr ..., znak ... z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu, choć okoliczności sprawy, jak oczywista bezzasadność wydanego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu będącego środkiem ochrony roślin jako nawozu, przy znacznie przeto obniżonych wymaganiach co do badania skutków działania takiego produktu, prowadzi do niebezpieczeństwa zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz groźby niepowetowanej szkody materialnej i uzasadnia wyjątkowe dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu innego, niż strona, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego,

– a w konsekwencji:

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 10 listopada 2015 r. nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 września 2015 r. nr ... i umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie, że zachodzą bezwzględne przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku możliwości uznania skarżącej za stronę tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony. Dopuszczalność żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została ograniczona podmiotowo. Prawo to przysługuje jedynie temu podmiotowi, który w sprawie rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem zastosowania sankcji nieważności, ma status strony. Przyznanie statusu strony reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podstawową przesłanką przyznania statusu strony w postępowaniu w danym rodzaju sprawy jest legitymowanie się przez podmiot interesem prawnym. Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczając przesłanki przyznania w sprawie statusu strony nie ustanawia norm prawnych o charakterze samoistnym. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy administracyjnego prawa materialnego regulują treść działania organów administracji publicznej kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z tymi organami. Wyprowadzenie interesu prawnego daje zatem przepis administracyjnego prawa materialnego, który daje podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia danego rodzaju sprawy w drodze decyzji. Na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy składa się aspekt przedmiotowy i aspekt podmiotowy. Rozstrzygnięcie merytoryczne kształtuje uprawnienie (obowiązek) administracyjnoprawny określonego indywidualnie podmiotu. Decyzja administracyjna będąc formą prawną autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Oznacza to, że wyprowadzenie interesu prawnego może nastąpić na podstawie normy materiału prawa administracyjnego, na której podstawie organ administracji publicznej rozstrzyga lub rozstrzygnął sprawę. Nie ma uzasadnienia dla wyprowadzenia interesu prawnego z odrębnego rodzaju regulacji prawnej, która nie pozostaje w związku z normą materialnego prawa administracyjnego regulującą treść działania organu administracji publicznej w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Zasadnie Sąd wywiódł podstawy prawne do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. To ograniczenie podmiotowe nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów regulujących zwalczanie nieuczciwej konkurencji, przepisów Kodeksu cywilnego regulujących dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych. Nie dają te przepisy podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Należy podkreślić, że w doktrynie prawa administracyjnego poza sporem jest przyjęcie przesłanki interesu prawnego, jako przesądzającej o przyznaniu podmiotom w sprawie statusu strony. Koncepcja legitymacji obiektywnej czy legitymacji subiektywnej strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy stadium badania interesu prawnego w sprawie. Koncepcja obiektywna oparta jest na badaniu interesu prawnego żądającego wszczęcia postępowania przed wszczęciem postępowania, zaś koncepcja subiektywna oparta jest na przesunięciu dopuszczalności badania po wszczęciu postępowania w sprawie, w toku podjętych czynności wyjaśniających. Podmiot zatem może skutecznie żądać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko gdy ma w sprawie interes prawny. Podniesione w skardze kasacyjnej standardy unijne wynikające z Traktatu, Karty praw podstawowych, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej nie otwierają dostępu do żądania pozbawienia praw jednego podmiotu przez inny podmiot, a jedynie otwierają drogę do oceny na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, z prawem do drogi sądowej rozstrzygnięcia, czy podmiot żądający ochrony ma w przedmiotowej sprawie interes prawny, który otwiera prawo do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym trybie. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji otwiera możliwość prawną podważenia trwałości decyzji ostatecznej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnią interesu prawnego przez przyjęcie jego wyprowadzenia z innych reżimów prawnych, które nawet pośrednio nie mają zastosowania w sprawie. Dla ochrony praworządności, w przypadkach ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów materialnego prawa administracyjnego, art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza środek nadzorczy, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu przez organ wyższego rzędu, a gdy decyzję wydał minister przez ten organ. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu pozostawione jest ocenie właściwego organu. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma również roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu. Nie można z określonych wartości (np. życia, zdrowia ludzi) wyprowadzać zasadności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 2 w związku z art. 157 § 2 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem regulacji art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest odstąpienie od przesłanki materialnej interesu prawnego przesądzającej o przyznaniu jednostce statusu strony. Przedmiotem jest dopuszczalność prowadzenia postępowania bez udziału strony, gdy zachodzi konieczność załatwienia sprawy niecierpiącej zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie Sad wywiódł wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego co uzasadniało zastosowanie wyjątku od zakazu reformationis in peius. Brak interesu prawnego podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych jest bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.