Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 146/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. W., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik [...] decyzją z [...] stycznia 1975 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. C. b.n. stanowiącej własność Z. D. Nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] maja 1972 r. nr [...] pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb K[...] MO, co nastąpiło na wniosek Komendy [...] Milicji Obywatelskiej w W. z [...] grudnia 1974 r., nr [...]. We wniosku tym zaznaczono, że nieruchomość stanowiąca własność Z. D. była użytkowana na cele rolne i nie znajdowały się na niej żadne urządzenia budowlane.

Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł.

Pismem z 4 lipca 2000 r., Z. D. wniósł o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, wywłaszczonej w dniu [...] stycznia 1975 r. decyzją nr [...]. Pismo to nie zostało podpisane.

W toku postępowania ustalono, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] ([...]) o pow. [...] m2 , stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]. Z kolei z informacji z rejestru gruntów z 2 kwietnia 2008 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu Komendy [...] Policji., KW [...], oznaczona jako Bi -inne tereny zabudowane.

Decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. C. oznaczonej jako dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych stanowiącą załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji nr [...] z [...] maja 1972 r., przedmiotowa działka miała zostać zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej izby chorych – obiekt nr 6, śmietnika – obiekt nr 31 oraz budynku strażniczego – obiekt nr 23, natomiast w pozostałej części, działka miała zostać zagospodarowana zielenią i częściowo stanowić ciągi piesze. Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb Policji, pomimo niezrealizowania na niej zaplanowanych decyzją o lokalizacji nr [...] z [...] maja 1972 r. obiektów, jest wykorzystywana przez Policję na cele obronności i bezpieczeństwa kraju co świadczy, iż została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na fakt zrealizowania inwestycji "Obiekt [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 425/06, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2005 r. Sąd podniósł, iż organ nie ustalił jakie obiekty miały być zrealizowany na działce zgodnie z decyzją lokalizacyjną, czy i kiedy je zrealizowano.

Decyzją z [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Prezydent [...] ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 sierpnia 2006 r., a tym samym nie wyjaśnił sprawy w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Prezydent [...] nie dokonał żadnych nowych ustaleń w przedmiocie realizacji na działce celu wywłaszczenia. Ponadto podkreślono, iż nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących w omawianym zakresie przepisach prawa, stwierdzenie organu I instancji, iż pomimo niezrealizowania na nieruchomości obiektów zaplanowanych decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r., biorąc pod uwagę fakt, że jest ona od daty wywłaszczenia do dnia dzisiejszego wykorzystana przez Policję na cele obronności i bezpieczeństwa kraju, nie zaistniały przesłanki do jej zwrotu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. W., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 1975 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. D.

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu 15 stycznia 1975 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) – zwanej dalej "ustawą". Art. 34 tejże ustawy stanowił, iż nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Następnie do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 902/130; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt 1 OSK 2502/12; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r" sygn. akt I OSK 2067/13).

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. W. (dawniej C.), aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wywłaszczona decyzją Naczelnika [...] z [...] stycznia 1975 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb Komendy [...] Milicji Obywatelskiej. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została objęta decyzją z [...] maja 1972 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji "Obiektu [...] ZOMO".

Ze stanowiącej integralną część ww. decyzji o lokalizacji inwestycji mapy wynika, że na terenie objętym decyzją wywłaszczeniową z [...] stycznia 1975 r., [...] przewidziano budynek strażni (23B), izbę chorych (6), śmietnik (31) oraz ciągi piesze.

Zatwierdzenie planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu "Obiektu [...]"-1 etapu nastąpiło na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 1975 r.

W dniu [...] czerwca 1996 r., decyzją nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej - zamiennego planu zagospodarowania terenu dla "Obiektu [...]". Decyzja przewidywała wydzielenie trzech obszarów: Sektora I - przeznaczonego dla Oddziałów Prewencji Komendy [...] Policji, sektora II - przeznaczonego dla Wydziału [...], sektora III przeznaczonego dla służb administracyjno-gospodarczych.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zamiennej koncepcji terenu "Obiektu [...]" [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości znajdujący się w sektorze I przeznaczono pod zieleń oraz ciągi piesze.

Określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1975 r. cel w postaci "Obiektu [...]" przeznaczał teren przedmiotowej nieruchomości na potrzeby obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego. Obiekt ten obejmował swym zasięgiem różnorakie elementy w tym obiekty kubaturowe, place o zróżnicowanym przeznaczeniu, tereny zieleni, co wynika m.in. z załącznika mapowego do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] maja 1972 r., założeń techniczno-ekonomicznych obiektu [...] z marca 1973 r., a także z projektu technicznego I etapu realizacji dróg-placów-parkingów z [...] września 1974 r. Wszystkie te elementy służyły potrzebom najpierw Komendy [...] Milicji Obywatelskiej a później Komendy [...] Policji.

Proces powstania "Obiektu [...]" był wieloetapowy. W ramach I etapu budowy "Obiektu [...]" miano wykonać m.in. stację trafo (decyzja z lipca 1975r., nr [...]), ogrodzenie (decyzja z [...] maja 1980 r., nr [...]) oraz budynki koszarowe (decyzja z [...] maja 1980 r. nr [...]).

Decyzją z [...] października 1982 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] zatwierdzono plan realizacyjny dla drugiego zadania "Obiekt [...]".

W późniejszych latach, w ramach kolejnych etapów rozbudowy "Obiektu [...]" przewidziano:

- budowę Ośrodka Szkolenia Taktycznego (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 1997 r. nr [...]);

- przebudowę kotłowni opalanej węglem na gazowo-olejową wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi (decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. nr [...]);

- budowę placu postojowego i zespołu wiat dla Wydziału [...] Komendy [...] Policji (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 1996 r., nr [...]);

- budowę wieży do ćwiczeń sprawnościowych przy budynku koszarowym policji nr 7 (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1996 r., nr [...]);

- wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją budynku koszarowego 7D na hotel dla Komendy [...] Policji (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1995 r,, nr [...]).

W opinii Wojewody [...] powstanie ośrodka na potrzeby Policji tj. "Obiektu [...]" jako pewnej całości przesądza o realizacji celu, niezależnie od tego, czy na konkretnej części powstała przewidziana w planach zagospodarowania przestrzennego infrastruktura. Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, której realizacja może trwać dłuższy czas, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia.

W opinii organu odwoławczego cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych lokalizacją pod budowę "Obiektu [...]" jeszcze przed złożonym w dniu 10 lipca 2000 r. przez Z. D. wnioskiem o zwrot. Bezsporne jest również, że inwestycja ta została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obiekty przewidziane w I etapie powstania Obiektu [...] zostały zrealizowane w latach 80. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy: meldunek w sprawie realizacji inwestycji Obiekt [...] ZOMO [...] z [...] lipca 1987 r. oraz protokół ZOPI nr [...] Zespołu Projektów Inwestycyjnych [...] z [...] kwietnia 1995 r. W piśmie tym zaznaczono, że do końca czerwca 1987 wykonano stan surowy otwarty 3 budynków koszarowych, stołówki, niepełny stan surowy otwarty magazynu 12B, montaż I piętra magazynu 12A, przekazano do użytku bez elewacji w dniu 31 maja 1987 r. budynek koszarowy 7B, wykonano instalacje zewnętrzne, uliczne wodno-kanalizacyjne i kabel elektryczny wraz z trafostacją, całkowite uzbrojenie podziemne wodno-kanalizacyjne i części centralnego ogrzewania w zakresie I etapu zadania, uruchomiono kotłownię parową i część placów i dróg.

Zaś w protokole wskazano, iż budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982-1983. Zrealizowano I etap zagospodarowania "Obiektu [...]" obejmujący infrastrukturę techniczną (sieć wodociągową i kanalizacyjną, c.o., energetyczną, teletechniczną, przeciwpożarową i alarmową). Wybudowano budynki: 4 koszarowe (7A, 7B, 7C - przekazane do użytkowania oraz 7D w stanie surowym), kotłownię, dwie trafostacje oraz stołówkę i dwa budynki magazynowe (12A i 12B) w stanie surowym. W latach 1985 - 1993 budowa została przerwana ze względu na brak środków finansowych. Po przyznaniu środków finansowych w 1993 roku ponownie podjęto realizację zamierzenia. Oddano do eksploatacji w 1994 roku magazyn 12B oraz zaadaptowano budynek 7C z przeznaczeniem dla Wydziału [...]. Wznowiono też realizację budynku koszarowego 7D z przeznaczeniem na bursę dla policjantów garnizonu [...] i przeprowadzono remonty koszarowców 7A i 7B. Częściowo zrealizowano drogi i place. Ponadto na terenie kompleksu znajduje się tymczasowy parking i depozyt samochodów. Podkreślono również, iż na zlecenie Komendy [...] Policji w kwietniu 1994 r. Miastoprojekt – [...] opracował zamienną koncepcję zagospodarowania terenu "Obiektu [...]", która uwzględnia perspektywiczne potrzeby KSP.

Wojewoda [...] wskazał, że powyższe ustalenia potwierdzają także zdjęcia nadesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1976 r., 1982 r., 2005 r., a także zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] [...] z lat 1990-1994 oraz 2001. Widać na nich kompleks jakim jest baza policyjna tj. budynki, ciągi komunikacyjne, place, parkingi. Porównując zdjęcie z 1976 r. z pozostałymi zdjęciami dostrzec można, iż zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Ponadto liczne pisma Komendy [...] Policji wskazują, że teren położony przy ul. W. "Obiekt [...]" był i jest w zasobie Komendy i przez cały okres władania nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele ustawowe związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Dokonywane zmiany były związane jedynie z koniecznością dostosowania obiektu do aktualnych struktur organizacyjnych Policji i jej nowych zadań związanych przede wszystkim z nowymi rodzajami przestępstw.

W ocenie Wojewody [...] zmodyfikowany w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 1996 r. wprowadzającej zamienny plan zagospodarowania terenu dla Obiektu [...] (w stosunku do decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 1972 r.) szczegółowy cel wywłaszczenia na dawnej działce nr [...] został zrealizowany.

Przewidziane na mapie zamiennej koncepcji terenu Obiektu [...]: tereny zieleni oraz ciągi piesze powstały już przed złożeniem w 10 lipca 2000 r. przez Z. D. wniosku o zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r.

Z kolei sprawozdanie techniczne sporządzone przez geodetę uprawnionego M. W. w dniu 8 marca 2013 r. wskazuje, że ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 15 maja 1982 r. (7 lat po wywłaszczeniu) wynika, że teren projektowanej działki nr [...] (dz. [...]) z obrębu [...] jest pokryty roślinnością trawiastą. Przez teren działki przebiega ciąg komunikacyjny o nawierzchni utwardzonej, prawdopodobnie płytami betonowymi, stanowiący dojazd do budowy budynku, znajdującej się na działce sąsiadującej.

Na zamieszczonych na stronie internetowej Urzędu [...] zdjęciach przedmiotowego tereny widać, iż powyższe elementy przedsięwzięcia jakim jest budowa obiektu [...] istniały już w latach 1990-1994, a w sposób bardziej uporządkowany w 2001 r. Potwierdza to także nadesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie z 2005 r. oraz oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 23 marca 2007 r. podczas których ustalono, że działka [...] jest niezabudowana, stanowi teren porośnięty trawą i drzewami. Działka wchodzi w skład dużego kompleksu policyjnego, ogrodzonego, niedostępnego dla ogółu. Teren jest strzeżony, zagospodarowany, wykorzystany na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego - do realizacji zadań policji.

Wojewoda [...] stoi na stanowisku, że zmiana szczegółowego celu wywłaszczenia z przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej: budynku strażni, izby chorych, śmietnika, ciągów pieszych na określonych w zamiennej koncepcji terenu Obiektu [...]: terenów zieleni oraz ciągów pieszych mieści się w głównym celu wywłaszczenia. Zarówno bowiem tereny zieleni jak również ciągi piesze składają się na całość jaką jest baza przeznaczona na potrzeby policji "Obiekt [...]. Elementy te uwzględniały zarówno założenia techniczno- ekonomiczne obiektu [...] z marca 1973 r., jak również projekt techniczny I etapu realizacji dróg-placów - parkingów wykonanych dla "Obiektu nr [...]".

W ocenie Wojewody [...], zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Należy odróżnić zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (obecnie stanowiącej część działki [...] z obrębu [...]) został zrealizowany przed wystąpieniem z wnioskiem o jej zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r., co uzasadnia, w ocenie Wojewody [...], że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zostały spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. wniósł Z. D. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1). naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to jest:

a. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie przez Organ wiążących zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w szczególności, że cel wywłaszczenia należy badać ściśle w odniesieniu do zamierzeń wobec konkretnej nieruchomości będących podstawą wywłaszczenia, a zatem nie można uznać, że wykorzystywanie dużego terenu, w którego skład wchodzi Nieruchomość, na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa spełnia cel wywłaszczenia, skoro obiekty przewidziane do zlokalizowania na Nieruchomości nigdy nie zostały wzniesione;

b. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie z niego wniosków wprost sprzecznych z ich jednoznaczną treścią, prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości;

2). naruszenie prawa materialnego, a to jest:

a. art. 136 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości pomimo, że do dnia dzisiejszego (a tym bardziej do 22 września 2004 r.) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ, ze zobowiązaniem Organu na podstawie art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia polegającego na wydaniu przez Organ decyzji reformatoryjnej w stosunku do wydanej w pierwszej instancji decyzji Prezydenta [...] poprzez odmienne orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości położonej w W. przy ul. W. oznaczonej jako cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika [...] znak [...] z [...] stycznia 1975 r.

Nadto, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., mimo że w sposób nieprecyzyjny wskazuje podstawę prawną i samo rozstrzygniecie, to jednak odczytana w całości, nie może budzić wątpliwości, że została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymuje w całości decyzje organu I instancji.

Okolicznością sporną w sprawie jest to, czy organy orzekające w sprawie, tj. Prezydent [...] wydając decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...] oraz Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszyły art. 153 p.p.s.a. w sytuacji gdy orzekały na skutek uchylenia decyzji administracyjnych wyrokiem WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 425/06.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Za Komentarzem, wyd. V, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, opublikowanym LEX 2013, Sąd przyjmuje, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Wskazania co do dalszego postępowania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 425/06 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Jednakże należy zauważyć, że wyrok ten został wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, ocena prawna wyrażona przez WSA w Warszawie w wyroku z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 425/06, w zakresie rozumienia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. jest wiążąca jedynie o tyle, o ile nie jest sprzeczna z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji).

Decyzja Urzędu [...] Wydział Terenów z [...] stycznia 1975 r. znak: [...], orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. C. b.n., została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Z decyzji tej wynika, że nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] maja 1972 r. nr [...] pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb K[...] MO.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeże naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przepis ten obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). W ustawie tej do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69, w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ( tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb K[...] MO. Z decyzji z [...] maja 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji wynika, że lokalizacja "Obiektu [...]" na potrzeby ówczesnego ZOMO miała miejsce na terenie W. przy Al. J. i obejmowała obszar o powierzchni [...] ha. Nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z [...] stycznia 1975 r. nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowi jedynie część tego obszaru. Na podstawie mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. widać jakie obiekty miały być zrealizowane w ramach "Obiektu [...]" oraz jakie obiekty miały być zlokalizowane na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie tej decyzji. Organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości przewidziano wybudowanie izby chorych, śmietnika oraz budynku strażniczego. Natomiast w pozostałej części, działka miała zostać zagospodarowana zielenią i częściowo stanowić ciągi piesze.

Następnie organ ustalił, że w dniu [...] czerwca 1996 r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej – zamiennego planu zagospodarowania terenu dla "Obiektu [...]". Z mapy zamiennej koncepcji terenu "Obiektu [...]" [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod zieleń oraz ciągi piesze.

Z protokołu oględzin z dnia 23 marca 2007 r. wynika, że działka [...] jest niezabudowana, stanowi teren porośnięty trawą i drzewami. Działka wchodzi w skład dużego kompleksu policyjnego, ogrodzonego, niedostępnego dla ogółu. Teren jest strzeżony, zagospodarowany, wykorzystywany na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego – do realizacji zadań policji.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że "Obiekt [...]" pod którego realizację została wywłaszczona m. in. działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 został zrealizowany. Proces powstawania "Obiektu [...]" był wieloetapowy. Organ ustalił w oparciu no zgromadzoną dokumentację, że budowę obiektu rozpoczęto w latach [...] - [...]. Część obiektów w ramach "Obiektu [...]" została zrealizowana w latach 80. XX wieku. "Obiekt [...]" stanowi bazę policyjną będącą w dyspozycji Komendy [...] Policji i wykorzystywany jest na cele ustawowe związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony i został zrealizowany. Na "Obiekt [...]" obejmujący powierzchnię [...] ha należy patrzeć jako na całość, a nie na jedną z wielu wywłaszczonych nieruchomości, które weszły w skład tego obiektu. Zwłaszcza, że jest to obiekt ogrodzony wysokim płotem, od wewnątrz dodatkowo otoczony wałem ziemnym, strzeżony, niedostępny dla ogółu. Wywłaszczona działka położona jest wewnątrz tego obiektu.

Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r. I OSK 1433/10).

Natomiast zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do aktualnych potrzeb policji. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Mając powyższe na uwadze, w ustalonym przez organy stanie faktycznym opartym o zgromadzone dokumenty, należy uznać, że cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (obecnie stanowiącej część działki [...] z obrębu [...]) został zrealizowany przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o jej zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r., co uzasadnia, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 .u.g.n. nie zostały spełnione. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.