Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 936/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 119,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 218,  art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. S. S. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Poinformował, że w latach [...]-[...] pełnił służbę w Sekcji do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...], a w jej trakcie wykonywał czynności w sprawach o zabójstwa i rozboje. Wymieniony wniósł o dokonanie analizy wszystkich spraw prowadzonych w ww. Sekcji oraz realizowanych przez Wydział [...] Rejonowej Policji [...]. Wymienił również konkretne realizacje, które organ winien poddać analizie.

Powyższy wniosek pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. został przesłany do Komendanta [...] Policji - jako organu właściwego w sprawie.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że S. S. w okresie od dnia [...] lipca 1992 r. do dnia [...] lutego 1997 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.".

Na skutek zażalenia S. S. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność doprecyzowania żądania strony w zakresie podstawy prawnej oraz okresu, za który żąda wydania zaświadczenia. Nadto stwierdził, że w niniejszej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] przeprowadził kwerendę dokumentów w sposób niepełny i nieprawidłowy, tj. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. Komendant [...] Policji zwrócił się do S. S. o wskazanie podstawy prawnej żądania oraz okresu, jaki ma obejmować wnioskowane zaświadczenie. Pismem z dnia [...] października 2016 r. wymieniony sprecyzował, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i obejmuje okres od dnia [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] grudnia 1997 r.

W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)", odmówił S. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno analiza akt osobowych, szczegółowa kwerenda materiałów archiwalnych przeprowadzona w Wydziale [...] K[...]P, Oddziale Prewencji Policji w [...] oraz Komendzie Rejonowej Policji [...], z uwzględnieniem wytycznych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13, nie ujawniła materiałów potwierdzających pełnienie przez wymienionego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Komendant [...] Policji podkreślił, że służba w Policji jest specyficzną służbą, która z racji wykonywanych zadań i form działania wiąże się z zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. S. S. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji zarzucając błędną ocenę dowodów, zaniechanie inicjatywy dowodowej, a w konsekwencji błędne uzasadnienie faktyczne wydanego postanowienia.

Skarżący zarzucił również, że organ nie odniósł się do przyczyn odbywania spotkań z informatorami Policji w miejscach skrytych oraz ich ilości, a także, że nie uznał ich jako zdarzeń, które mogły mieć wpływ na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał nadto, że organ nie ustosunkował się do czynności procesowych realizowanych przez skarżącego przy udziale funkcjonariuszy komórki zajmującej się fizycznym zwalczaniem przestępczości oraz w aresztach/zakładach karnych z tymczasowo aresztowanymi lub skazanymi określanymi jako osoby niebezpieczne, a także do kwestii ilości postępowań prowadzonych w Komendzie Rejonowej Policji [...] we wskazanym okresie, których podmiotami byli członkowie zorganizowanej grupy przestępczej. Stwierdził, że w treści zaskarżonego postanowienia organ nie wskazał przyczyn odmowy zaliczenia realizowanych czynności służbowych w pionie dochodzeniowo-śledczym do czynności szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zarzucił organowi brak należytej staranności w zakresie przeprowadzonej kwerendy materiałów, a także brak doświadczenia zawodowego i życiowego w kontekście zaniechania dokonania przez organ oceny kategorii osób, z którymi skarżący miał kontakt.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. organ odwoławczy powołał przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące procedurę wydawania zaświadczeń, podkreślając, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Jakkolwiek do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jednak jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, które stosuje się w postępowaniu w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje właściwy organ (w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji) na żądanie funkcjonariusza.

Dalej Komendant Główny Policji zaznaczył, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., którego § 4 pkt 1 - w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 - stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy, powołując orzeczenia sądów administracyjnych zauważył, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, organ zaznaczył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - jest tożsame.

Dalej Komendant Główny Policji wskazał, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ww. ustawy). Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W konsekwencji, podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie okoliczność wybrakowania części dokumentacji, materiały znajdujące się w aktach osobowych wymienionego oraz dokumenty zebrane w postępowaniu wyjaśniającym, nie pozwoliły na potwierdzenie, że S. S. w trakcie pełnienia służby w Policji w latach [...]-[...] wykonywał czynności w warunkach oraz w wymiarze, określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Organ zaznaczył, że w części III akt osobowych skarżącego znajduje się dokument z dnia [...] marca 1998 r., podpisany przez Komendanta I Komisariatu Policji [...], zatytułowany "zaświadczenie" o treści: "na podstawie załączonych do zaświadczenia dokumentów stwierdzam, że kom. S. S. s. J. id. [...] pełniącemu służbę w [...] na stanowisku Z-cy Komendanta komisariatu nie przysługuje prawo do podwyższenia emerytury policyjnej za okres od dnia [...].01.1997 r. do dnia [...].12.1997 r.", co dowodzi tego, że już w czasie pełnienia przez skarżącego służby nie znaleziono przesłanek uzasadniających przyznanie mu "prawa do podwyższenia emerytury" za rok [...]. Dokument o analogicznej treści, dotyczący okresu od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] grudnia 1996 r. został wydany w dniu [...] lutego 1997 r. przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...], jednakże wobec braku zakreślenia któregokolwiek ze sformułowań ("przysługuje/nie przysługuje"), nie posiada on żadnej mocy dowodowej.

Organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez skarżącego służby w latach [...]-[...] w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie dostępnej dokumentacji brak jest bowiem możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji szeroko współpracował ze skarżącym w zakresie ustalania konkretnych zdarzeń, które mogłyby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Jednakże nieudokumentowane sytuacje, na które powoływał się skarżący (np. słowa wypowiadane wobec niego przez osoby zatrzymane, które jego zdaniem miały charakter groźby), mimo iż mogły mieć wpływ na poczucie jego bezpieczeństwa, nie mogą dowodzić zaistnienia przesłanek wymienionych w ww. przepisie.

Odnośnie zarzutów podniesionych w zażaleniu Komendant Główny Policji stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest bowiem rolą organu "odnoszenie się do przyczyn spotkań z informatorami Policji" ani ilości postępowań prowadzonych w danej jednostce wobec członków zorganizowanych grup przestępczych. Przełożeni policjantów kierujący pracami poszczególnych komórek organizacyjnych, którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej w nich służby, na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzili, iż skarżący nie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Czynności służbowe wykonywane przez policjantów co do zasady są stosownie dokumentowane, zaś dokumentacja dotycząca wykonywania czynności służbowych przez skarżącego została wyselekcjonowana i poddana kwerendzie, w której to wyniku nie ustalono, aby podejmował on co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Nie sposób czynić organowi I instancji zarzutu odnośnie sposobu przeprowadzenia tejże kwerendy, w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania przeanalizowano dużą ilość dokumentacji, a działania organu cechowało dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Konkludując Komendant Główny Policji stwierdził, że w sytuacji gdy organy Policji wyczerpały istniejące możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia żądanej treści, tj. dokonały analizy prowadzonych przez ewidencji, rejestrów oraz innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia na zasadzie art. 219 k.p.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 218 i art. 219 k.p.a., polegające w szczególności na:

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia,

- nieprawidłowym ustaleniu i niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę podejmowanych przez skarżącego czynności dochodzeniowo-śledczych w postępowaniach przygotowawczych, które były realizowane w obecności funkcjonariuszy zajmujących się zwalczaniem przestępczości terrorystycznej,

- przeprowadzeniu postępowania niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która stanowi, że organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy",

- naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że nieprawidłowo wypełniony przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...] dokument, który miał potwierdzać fakty, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a w konsekwencji uprawnienia skarżącego - świadczy o niepodejmowaniu przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia,

- niedopuszczalnej dowolności i wybiórczości w ocenie faktów wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu,

- wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mimo istnienia faktów, których mowa w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia;

2) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., polegające na błędzie w potwierdzeniu faktów w zakresie, w jakim organ przyjął, że realizowane i wskazane przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawcze oraz czynności dochodzeniowo-śledcze w postępowaniach przygotowawczych, które były realizowane w obecności funkcjonariuszy zajmujących się zwalczaniem przestępczości terrorystycznej - nie były czynnościami, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał w szczególności, że organ Policji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że nie dysponuje żadnymi danymi wskazującymi na pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Nadto podniósł, że organ nie się ustosunkował się do kwestii realizowania przez skarżącego, zajmującego stanowisko służbowe w pionie dochodzeniowo-śledczym, czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz dochodzeniowo-śledczych w postępowaniach przygotowawczych, które były realizowane w obecności funkcjonariuszy zajmujących się zwalczaniem przestępczości terrorystycznej. Nie dokonał też analizy porównawczej akt głównych postępowań przygotowawczych z ich aktami kontrolnymi i sprawami operacyjnymi prowadzonymi w tych sprawach.

Skarżący zarzucił, iż organ nie uwzględnił: sprawy odzyskania kilkudziesięciu sztuk broni palnej przy zabójstwie (zastrzeleniu) obywatela [...] (sprawa [...]); zdarzeń o charakterze kryminalnym, w którym sprawcy użyli broni palnej wobec konwojentów przewożących wartości pieniężne (sprawy [...]); rozpracowania operacyjnego o krypt. "[...]" - wprawdzie czynności podejmowane i dokumentowane w tej sprawie miały nadane klauzule niejawności, jednak nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku odnieść do tych czynności w sposób nienaruszający przepisów o ochronie informacji niejawnych.

Zdaniem skarżącego, organ Policji naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez uznanie, że nieprawidłowo wypełniony przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...] dokument, który miał potwierdzać fakty, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a w konsekwencji uprawnienia skarżącego - świadczy o niepodejmowaniu przez skarżącego czynności, o których mowa w ww. przepisie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. - nie naruszają prawa.

Zaskarżonym postanowieniem odmówiono S. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji - w okresie od dnia [...] czerwca 1992 r. do [...] grudnia 1997 r. - w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Rozporządzeniem, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r.". Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu [...] maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia [...] października 2002 r.

Działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwały nadal.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia należy odnieść do przepisów obowiązujących we wnioskowanym okresie służby, nie zaś do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt 376/11, publ. CBOSA). Trafnie jednak organ odwoławczy zauważył, iż treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., który stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia - jest zasadniczo tożsama względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. Jakkolwiek więc organ I instancji powołał w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., to jednak uchybienie to konwalidował organ odwoławczy wskazując na analogiczne brzmienie przesłanek podwyższenia emerytury, określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzeń.

Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

W tym miejscu podkreślić należy, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, iż tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych jednostek organizacyjnych Komendy [...] Policji nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ I instancji wskazał, iż w okresie objętym wnioskiem S.S. zajmował kolejno następujące stanowiska służbowe: od dnia [...] stycznia 1991 r. - policjant Wyższej Szkoły Policji w [...]; od dnia [...] czerwca 1992 r. - absolwent Wyższej Szkoły Policji w [...] przeniesiony do pełnienia dalszej służby w K[...]P w [...]; od dnia [...] lipca 1992 r. - starszy asystent Wydziału [...] KRP [...], od dnia [...] grudnia 1992 r. - starszy asystent Wydziału [...] KRP [...], od dnia [...] lipca 1994 r. - młodszy specjalista Wydziału [...] KRP [...], od dnia [...]października 1996 r. - młodszy specjalista Sekcji I Wydziału [...] [...]; od dnia [...] lutego 1997 r. - Zastępca Komendanta I Komisariatu Policji [...] w [...]. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wymieniony został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2013 r.

Z akt sprawy wynika, że w toku postepowania wyjaśniającego organ I instancji wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] oraz do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] o przeprowadzenie kwerendy materiałów pozostających w dyspozycji wskazanych jednostek organizacyjnych za okres od dnia [...]czerwca 1992 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. oraz ich szczegółową ocenę pod kątem spełniania przez insp. (w st. spocz.) S. S. warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku (sygn. akt U 12/13).

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2016 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w [...] wskazał, że potwierdzenie pełnienia przez funkcjonariusza wskazanej jednostki organizacyjnej Policji służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej może nastąpić jedynie na podstawie zapisów w książkach służby pododdziałów oraz notatnikach służbowych. Zapisy wskazanej dokumentacji zawierają bowiem informacje o czasie, miejscu i rodzaju wykonywanych czynności przez policjanta podczas służby pełnionej w jednostce, czynnym i bezpośrednim udziale funkcjonariusza w przywracaniu naruszonego porządku prawnego, braniu udziału w zdarzeniach, czynnościach lub akcjach, w których zaistniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia policjanta. W przedmiotowej sprawie dokumentacja archiwalna obrazująca przebieg służby S. S. za okres od dnia [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] czerwca 1992 r. została wybrakowana. Książki służby pododdziału z 1992 r. wybrakowano protokołem brakowania akt nr [...] i [...], natomiast notatniki służbowe z 1992 r. wybrakowano protokołem brakowania akt nr [...],[...] i [...]. Uwzględniając powyższe Dowódca Oddziału stwierdził, że brak jest dowodów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego na stanie etatowym wskazanej jednostki w ww. okresie w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W dniu [...] lutego 2017 r. do organu I instancji wpłynęły materiały z Komendy Rejonowej Policji [...] potwierdzające, że przeprowadzona została kwerenda dokumentacji niearchiwalnej w postaci rejestrów RSD (śledztw i dochodzeń), dzienników korespondencji i materiałów archiwalnych, w wyniku której ujawniono materiały rozpracowania operacyjnego krypt. "[...]", składającego się z 4 tomów o I. dz. [...] , [...] , [...], materiały śledztwa w sprawie zabójstwa zarejestrowane pod I. dz. [...], materiały śledztwa w sprawie zabójstwa krypt. "[...]", zarejestrowane pod I. dz. [...]. Ponadto w toku kwerendy ujawniono i przekazano do oceny merytorycznej materiały 32 spraw (wymienionych według sygnatury i przedmiotu postępowania w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji).

Na podstawie akt kontrolnych tychże spraw oraz rozmów przeprowadzonych ze skarżącym stwierdzono, że podejmowane przez niego czynności mogły mieć wpływ na subiektywne poczucie bezpieczeństwa (mogły wywołać poczucie zagrożenia), jednakże nie zaistniało w tym przypadku szczególne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Oceniając merytorycznie materiały rozpracowania operacyjnego krypt. "[...]", stwierdzono, że skarżący uczestniczył wspólnie z innymi policjantami w wielu przesłuchaniach oraz rozpytaniach osób z tzw. grupy wołomińskiej, których celem było ustalenie sprawców zabójstwa. Ponadto skarżący uczestniczył w spotkaniach z informatorami Policji. Czynności przesłuchania oraz rozpytania osób realizowane były w jednostce Policji, miejscach skrytych oraz zakładach karnych. W toku realizacji czynności nie istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia strony, jednakże charakter podejmowanych czynności służbowych oraz waga uzyskiwanych informacji mogły mieć wpływ na subiektywne poczucie bezpieczeństwa skarżącego.

Ponadto organ I instancji dokonał analizy dzienników korespondencyjnych Wydziału [...] Rejonowej Policji [...] (o numerach wymienionych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji), która nie doprowadziła do ujawnienia spraw mogących uzasadniać twierdzenie skarżącego o wykonywaniu czynności w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia.

Organ zwrócił się również do Naczelnika Wydziału [...] K[...]P o przeprowadzenie kwerendy materiałów archiwalnych pozostających w dyspozycji Wydziału w celu wytypowania materiałów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby za lata [...] - [...] w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] K[...]P poinformował, iż dokonano weryfikacji ewidencji archiwalnej w postaci spisów akt przekazanych, obejmujących materiały wytworzone przez Komendę Rejonową Policji [...], pozostające w dyspozycji Archiwum K[...]P. W piśmie wskazano, że komendy rejonowe Policji do Archiwum K[...]P składają jedynie materiały dotyczące osobowych źródeł informacji, akta postępowań sprawdzających, oświadczenia majątkowe oraz akta osobowe zwolnionych funkcjonariuszy i pracowników cywilnych. Pozostała dokumentacja wytworzona przez komórki organizacyjne komend rejonowych Policji przechowywana jest w funkcjonujących w nich składnicach akt. W związku z powyższym wskazano, że Archiwum K[...]P nie posiada dokumentacji z okresu służby wnioskodawcy w KRP [...].

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżący od dnia [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r.

Organ przeprowadził szeroką kwerendę i analizę dostępnych materiałów oraz weryfikację teczki akt osobowych skarżącego, co doprowadziło organ do wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W ocenie Sądu wnioski organu, wywiedzione po analizie przedstawionej powyżej dokumentacji, są słuszne.

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie.

Odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi, iż organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonał dowolnej i wybiórczej oceny faktów wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że wydane w sprawie postanowienia nie zawierają należytych uzasadnień faktycznych i prawnych. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji z dnia 10 marca 2017 r. spełniają bowiem wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie ma też racji skarżący twierdząc, iż z zaświadczenia nieprawidłowo wypełnionego przez Naczelnika Wydziału [...] KRP [...], wydanego w dniu [...] lutego 1997 r., dotyczącego okresu od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] grudnia 1996 r., organ wyprowadził negatywne dla skarżącego wnioski. Organ wskazał jedynie, że ww. zaświadczenie nie ma mocy dowodowej w przeciwieństwie do zaświadczenia z dnia [...] marca 1998 r. podpisanego przez Komendanta I Komisariatu Policji [...], w którym jednoznacznie wskazano, że skarżącemu nie przysługuje prawo do podwyższenia emerytury policyjnej za okres od dnia [...] stycznia 1997 r. do dnia [...] grudnia 1997 r. Organ przeprowadził jednak szerokie postępowanie wyjaśniające, w toku którego przeanalizowano wszystkie dostępne materiały, które mogły stanowić podstawę wydania wobec skarżącego zaświadczenia żądanej treści. Nie jest zatem trafny zarzut skargi, iż organ dopuścił się naruszenia zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, określonej w art. 8 k.p.a.

Jak już wyżej wywiedziono, orzekające w sprawie organy nie naruszyły § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sytuacji, gdy dostępna dokumentacja nie potwierdziła istnienia przesłanek warunkujących podwyższenie skarżącemu emerytury na wskazanej podstawie prawnej. Zarzut naruszenia ww. przepisu nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.