Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 287/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 4 w zw. z art. 9 pkt 5 lit. a, art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanego przez [...] [...] w [...], decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił w pkt [...] decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu [...] w [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres dziesięciu lat, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej, została przeznaczona pod rozbudowę [...] wału rzeki [...], od km wału [...] do ok. km [...] (od km rzeki [...] do km [...]) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki [...], tj. [...] wału rzeki [...] od km wału [...] do km [...] w [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] lutego 2015 r., zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...].

Pismem z [...] maja 2015 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] poinformował Wojewodę [...], że w ciągu dwóch miesięcy od dnia, kiedy decyzja zezwalająca na realizację budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania wobec czego zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Organ wojewódzki prowadząc przedmiotowe postępowanie ustalił, że na podstawie odpisu LWH [...] [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości był m.in. W. M. w [...] części. Z uwagi na fakt, że W. M. nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, organ nie mógł ustalić osób, którym przysługują prawa do ww. nieruchomości. Zatem przedmiotowa nieruchomość została uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...] oraz w pkt [...] o zobowiązaniu [...] w [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres dziesięciu lat, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło [...] reprezentowane przez [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że [...] nie jest jednostką ustawowo zobowiązaną do wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Zwrócono również uwagę, iż skarżący nie reprezentuje w prawach właścicielskich samorządu, tj. w przedmiotowej sprawie nie reprezentuje właściciela działki nr [...], położonej w obrębie [...] [...], czyli Województwa [...]. Według skarżącego, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 240 ust. 3 pkt 9 i pkt 11. art. 258 ust. 1, pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stanowi, że [...] w [...] od [...] stycznia 2018 r. reprezentuje Skarb Państwa oraz wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących.

Wojewoda wydał decyzję na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a nie na podstawie ustawy - Prawo wodne, zatem art. 528 ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania. Ponadto, zgodnie z treścią uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie likwidacji [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w § 2 pkt 2, należności i zobowiązania zlikwidowanego MZMiUW w [...] niewymienione w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przejmuje Urząd [...] Województwa [...] w [...]. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji albo ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.

Minister Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił w pkt [...] decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu [...] w [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres dziesięciu lat, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 933) – dalej zwanej "specustawą" decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, z wyłączeniem nieruchomości objętych prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego [...], stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Według art. 20 ust. 1,2 oraz 8 specustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1. wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", z zastrzeżeniem art. 21.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Minister zauważył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] listopada 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. P.. [...] listopada 2018 r. biegły potwierdził aktualność ww. opracowania.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 kpa.

Opisując przedmiot wyceny biegły wskazał, że nieruchomość położona jest w [...], w dzielnicy [...]. Nieruchomość zlokalizowana jest w odległości około [...] km w linii prostej od [...] miasta. Otoczenie przedmiotowej działki stanowią tereny użytkowane rolniczo pomiędzy rzeką [...] i istniejącym wałem przeciwpowodziowym, tereny zieleni "[...]", tereny zabudowy jednorodzinnej (osiedle [...]). W dalszym sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowy przemysłowej ([...]).

Przedmiotowa działka nie posiada dostępu do mediów. Dojazd możliwy jest z ulicy [...]. Badając przeznaczenie planistyczne biegły wskazał, iż dla przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (wraz z późniejszymi zmianami) wyceniana działka położona jest na terenie zieleni publicznej, system zieleni i parków rzecznych.

Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości pod zieleń nieurządzoną oraz nieruchomości przeznaczonych pod budowę wałów przeciwpowodziowych pozwoliły biegłemu stwierdzić, że cel przejęcia ww. nieruchomości zwiększa jej wartość, a tym samym zachodzi ustawowa "zasada korzyści". Tym samym autor opracowania dokonał wyceny w oparciu o ceny gruntów nabywanych pod budowę wałów przeciwpowodziowych.

Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: położenie (waga [...]%), lokalizacja (waga [...]%), sąsiedztwo (waga [...]%) oraz dostęp (waga [...]%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech rynkowych na stronie [...] operatu oraz utworzył pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości prawa własności wycenianej działki na kwotę [...] zł.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] listopada 2017 r. Minister uznał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania.

Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów

ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że [...] nie są podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa [...] Minister stwierdził, że zasługuje on na uznanie.

Dalej podał, że 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej zwana "Prwodne". Na mocy art. 2 pkt 2 specustawy w zw. z art. 515 Prwodnego Wody Polskie zyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Mimo regulacji zawartej w art. 545 ust. 3 pkt 13, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji wydawanych na podstawie specustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, należy odwołać się do kategorycznej regulacji zawartej w art. 526, że z dniem wejścia w życie Prwodnego (1 stycznia 2018 r.) [...] wykonują zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej.

Minister podkreślił, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] jest wojewódzką samorządową jednostką budżetową, finansowaną z budżetu województwa [...]. Prwodne weszło w życie 1 stycznia 2018 r. Skutkiem uregulowań tej ustawy jest przejście na [...] większości kompetencji samorządu województwa wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej. Zadania te do końca 2017 r. realizowane były w imieniu Marszałka Województwa przez [...]ZMiUW.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie powołane przepisy Prwodnego nie znajdą zastosowania, ponieważ w swej treści odnoszą się do mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną i jego reprezentacji przez [...].

Jako że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Województwa [...] zobowiązanie [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jest niezasadne.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że od [...] stycznia 2018 r. do zapłaty odszkodowania z tytułu wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji przeciwpowodziowych powinien być zobowiązany Zarząd Województwa [...].

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] listopada 2019 r. Zarząd Województwa [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wyżej wskazaną decyzję Ministra Rozwoju w zakresie, w którym uchyla ona decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w zakresie jej pkt [...] i orzeka o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres dziesięciu lat, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 specustawy, polegające na zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt [...] decyzji, w sposób określony w pkt [...], jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania zaskarżonej decyzji, zamiast podmiotu właściwego, będącego w sprawie stroną, tj. [...] w [...]. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, w części uchylającej decyzję nr [...] Wojewody

[...] z [...] listopada 2018 r. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej należnych kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów jej zastępstwa procesowego w wysokości obliczonej według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 specustawy nieruchomości objęte decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowych stają się z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Stosownie do art. 20 ust. 1 specustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie skarżącego Minister Rozwoju pominął zupełnie w swoich ustaleniach okoliczność, że inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegająca na rozbudowie [...] wału [...] od km wału [...] do ok [...] (od km rzeki [...] do km [...]) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki [...], tj. prawego brzegu rzeki [...] od km wału [...] do km [...] w [...] była zadaniem rządowym zleconym samorządowi, a więc Województwo [...], według obowiązującego stanu prawnego, musiało być wnioskodawcą w imieniu Skarbu Państwa w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej.

Na podstawie art. 573 Prwodnego 1 stycznia 2018 r. utraciła moc poprzednia ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Z tym też dniem na podstawie art. 525 ust. 2 Prwodnego zostało utworzone [...] – dalej zwane "[...]", które reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa m.in. w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa, co do których prawa właścicielskie wykonywał uprzednio Marszałek Województwa.

Zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. z dniem [...] stycznia 2018 r. w stan likwidacji został postawiony [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] będący jednostką budżetową Województwa [...].

Zgodnie z przepisem art. 526 Prwodnego [...] przejęły zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. [...] przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych dotyczących spraw wynikających z przepisów uchylanej ustawy - Prawo wodne, w których stroną są m.in. marszałkowie oraz kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 534 ust. 5 Prwodnego). [...] stają się także stronami umów dotyczących urządzeń melioracji wodnych podstawowych (m.in. wały przeciwpowodziowe), realizowanych dotychczas przez regionalne zarządy gospodarki wodnej, województwa, marszałków województw lub właściwe wojewódzkie jednostki organizacyjne i zakończą realizację przedsięwzięć na podstawie tych umów i tych decyzji, a po zakończeniu realizacji ww. przedsięwzięć [...] są obowiązane realizować obowiązki wynikające z umów lub decyzji, o których mowa powyżej (art. 536 ust. 1 i 2 Prwodnego). W konsekwencji powyższego wszystkie kompetencje i obowiązki samorządu województwa z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji w gospodarce wodnej przeszło z dniem [...] stycznia 2018 r. z mocy Prwodnego na [...]. Przejęcie zadań i obowiązków Województwa [...] przez [...] dotyczy także przejęcia z dniem [...] stycznia 2018 r. wszystkich zobowiązań z tytułu odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowych (na podstawie specustawy). Podmiotem zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję przeciwpowodziową są [...].

Na mocy zmiany specustawy, to [...] zyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w tym zakresie do [...] grudnia 2017 r. w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Takie stanowisko w tym przedmiocie zajął uprzednio sam organ, a to, np. w treści ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. nr [...].

Prwodne jednoznacznie przesądza, że z dniem [...] stycznia 2018 r. to właśnie [...] przejmują reprezentację i wykonywanie uprawnień właścicielskich, ze wszystkimi tego konsekwencjami w tym, administracyjnymi, finansowymi i organizacyjnymi. Realizowanie obowiązków właścicielskich przez dotychczas uprawnione podmioty, w tym marszałków województw oraz ponoszenie przez nich kosztów z tym związanych nie mieści się aktualnie w zakresie ich zadań. Brak jest tu bowiem, po stronie jednostki samorządu terytorialnego jakiejkolwiek normy kompetencyjnej do prowadzenie tego typu działań. Wskazać tu bowiem należy, że przywołane wyżej regulacje Prwodnego korespondują z utratą mocy obowiązującej - z dniem 1 stycznia 2018 r. przez pkt 9 ust. 1 art. 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 513 ze zm.). Przywołany przepis - określający zadania województwa samorządowego - stanowił, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie (...) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych.

Podsumowując skarżący wskazał, że od 1 stycznia 2018 r. [...] realizują zadania, które dotychczas (na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne) realizowali Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałkowie województw (m.in. poprzez jednostki organizacyjne województw samorządowych). [...] stały się kontynuatorem działań dotychczasowych jednostek, które przestały istnieć lub mają przestać istnieć (skarżący podmiot znajduje się w stanie likwidacji) lub utraciły swoje kompetencje, z uwagi na zmianę publicznoprawnych struktur organizacji gospodarowania wodami i powołanie nowej jednostki realizującej te zadania Państwa.

Po zmianie stanu prawnego z dniem [...] stycznia 2018 r. nastąpiło wstąpienie [...] w ogół praw i obowiązków, należących dotychczas do marszałków województw i wojewódzkich jednostek organizacyjnych wykonujących zadania marszałków, na co wskazuje art. 526 i art. 534 Prwodnego. Tak zdefiniowany przez ustawę stan prawny wskazuje jednoznacznie, że wszelkie zobowiązania związane z gospodarowaniem wodami, gruntami pod wodami oraz urządzeniami wodnymi i ich funkcjonowaniem od [...] stycznia 2018 r. spoczywają na nowym podmiocie – [...] (i jego właściwych rzeczowo jednostkach organizacyjnych). Prwodne jednoznacznie przesądziło, że z dniem [...] stycznia 2018 r. [...] przejęły reprezentację i wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w tym przedmiocie, ze wszystkimi tego konsekwencjami, a w tym administracyjnymi, finansowymi i organizacyjnymi. Realizowanie obowiązków właścicielskich przez dotychczas uprawnione podmioty, m.in przez marszałków województw oraz ponoszenie przez nich kosztów z tym związanych nie mieści się aktualnie w zakresie ich zadań.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, kto winien być stroną postępowania odszkodowawczego z czym wiąże się także to kto winien pokryć koszty odszkodowania związane w nabyciem pod inwestycję z zakresu budowli przeciwpowodziowych w trybie specustawy przez podmiot publicznoprawny nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowana w LWH [...] [...].

Z treści decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. wynika, że postępowanie o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych zainicjował wniosek [...] [...] w [...], który działał jako reprezentant Województwa [...], a nabywcą przedmiotowej nieruchomości zostało z dniem [...] lutego 2015 r. Województwo [...], co – zdaniem organu I instancji - potwierdza decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...].

Sąd zauważa, że decyzji tych brak w aktach sprawy.

Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Województwa [...] (str. [...] uzasadnienia).

Z kolei z dalszej części uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa (str. [...] uzasadnienia).

W treści skargi Województwo [...] wskazało, że inwestycja przeciwpowodziowa objęta decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] była realizowana przez Marszałka Województwa [...] jako zadanie z zakresu administracji rządowej, a więc stroną postępowania o nabycie działki nr [...] pod inwestycję przeciwpowodziową był w istocie Skarb Państwa.

Sąd zauważa, że tych wątpliwości (dotyczących rodzaju podmiotu publicznoprawnego nabywającego sporne mienie) nie wyjaśnił organ odwoławczy.

Przesłane Sądowi akta administracyjne sprawy także nie pozwalają na wyjaśnienie tych wątpliwości.

Poza tym z treści operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. wynika, że decyzja z [...] czerwca 2013 r. nie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. (jak ustalił organ I instancji), ale była częściowo zmieniona (nie wiadomo w jakim zakresie) decyzją organu odwoławczego.

Z kolei w operacie szacunkowym z [...] listopada 2017 r. biegły, opisując stan prawny szacowanej nieruchomości, w ogóle nie wspomina o decyzji organu odwoławczego.

Nie wiadomo zatem w jakiej dacie stała się ostateczna decyzja z [...] czerwca 2013 r., w części dotyczącej działki nr [...] i z jakim dniem podmiot publicznoprawny nabył własność tej nieruchomości (art. 19 ust. 4 w zw. z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy).

Sąd zwraca uwagę, że brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia pierwszego z wymienionych wyżej zagadnień (rodzaju podmiotu publicznoprawnego nabywającego przedmiotową nieruchomość), na podstawie akt postępowania o nabycie spornej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej, świadczy o wydaniu decyzji przez organy obu instancji z istotnym uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego – art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wady te mają bowiem wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania odszkodowawczego (art. 61 § 4 w zw. z art. 28 kpa), zapewnienie stronie prawa do udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 81 kpa), a w konsekwencji ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za stronę postępowania odszkodowawczego (art. 132 ust. 5 ugn w zw. z art. 20 ust. 8 specustawy).

Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd zwraca uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2013 r. nr [...] inwestorem, który był jednocześnie inicjatorem postępowania o nabycie przedmiotowego mienia mógł być m.in. [...] [...], działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako strony postępowania, zgodnie z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. i specustawy w ówczesnym brzmieniu.

Inwestorem mogła też być wówczas jednostka samorządu terytorialnego będąca stroną postępowania, w tym i województwo. Województwo mógł reprezentować (w zależności od układu kompetencji), marszałek województwa, zarząd województwa lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wynika to z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. h i art. 27 ust. 1 specustawy w ówczesnym brzmieniu.

Zatem marszałek województwa nie mógł w ówczesnym stanie prawnym reprezentować, jako inwestor w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy, Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, lecz tylko samorząd województwa (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2797/13; wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 651/15).

Dopiero z dniem [...] lipca 2014 r. (w toku postępowania odwoławczego o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji) poszerzono krąg podmiotów działających w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako inwestorzy. Skarb Państwa mógł być bowiem reprezentowany także przez marszałka województwa (art. 2 pkt 2 zmieniony przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw -Dz.U. z 2014 r. poz. 850 ze zm.). Jednak zmiana ta – na mocy art. 17 ustawy zmieniającej – nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosowało się przepisy dotychczasowe.

Następnie trzeba wskazać, że nabycie nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji z zakresu budowli przeciwpowodziowych mogło nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 4 w zw. z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy).

Uprawnionym do nabycia mienia w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowej mogło być zatem także województwo. Z art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596) wynikało bowiem, że samorząd województwa wykonywał zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej.

Ochrona przed powodzią była zadaniem nie tylko organów administracji rządowej, ale i organów administracji samorządowej, co wynikało z art. 88a ustawy z 2011 r. – Prawo wodne w ówczesnym brzmieniu.

Wedle ówczesnego art. 14 ust. 4 ustawy z 2001 r. – Prawo wodne gospodarowanie mieniem związanym z gospodarką wodną (np. gruntami niepokrytymi wodami), stanowiącym już własność Skarbu Państwa, wykonywały: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Wśród organów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 2001 r. – Prawo wodne był marszałek województwa, który realizował to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa.

Z powyższego stanu prawnego wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r. stroną postępowania o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji z zakresu budowli przeciwpowodziowych mógł być Skarb Państwa (reprezentowany zasadniczo przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej) oraz właściwe województwo (reprezentowane przez marszałka województwa lub zarząd województwa albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) jako podmiot realizujący zadania o charakterze wojewódzkim.

Z kolei Skarb Państwa już jako nabywca gruntu niezbędnego pod inwestycję przeciwpowodziową (niepokrytego wodami powierzchniowymi) mógł być wówczas reprezentowany w zakresie gospodarki tymże mieniem przez marszałka województwa realizującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 14 ust. 4 ustawy z 2001 r. – Prawo wodne).

Województwo już jako nabywca powyższego mienia było reprezentowane przez swój organ wykonawczy (zarząd województwa) wedle przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 25d ugn - Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawa z 2001 r. – Prawo wodne wyłączała bowiem z zakresu przepisów o gospodarce nieruchomościami tylko grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi (art. 14a tej ustawy).

Z dniem [...] stycznia 2018 r. weszło w życie Prwodne. Z tym, że niniejsze postępowanie o odszkodowanie zostało wszczęte po wejściu w życie Prwodnego, skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone [...] lutego 2018 r. (w aktach sprawy). Wobec tego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 545 ust. 3 pkt 13 Prwodnego.

Prwodne przewiduje, że [...] przejęły zadania m.in. marszałków województw związane z utrzymaniem nieruchomego mienia Skarbu Państwa (a nie mienia jednostek samorządu terytorialnego) związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej (art. 526 tej ustawy). Z treści art. 527 Prwodnego wynika, że [...] nie przejęły należności, zobowiązań i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z art. 528 i art. 529 Prwodnego wynika, że [...] wykonują uprawnienia właścicielskie oraz reprezentują Skarb Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa (a nie jednostek samorządu terytorialnego) nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi i nieruchomości położonych w międzywalu. Nieruchomości tego rodzaju tworzą zasób nieruchomości Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tego mienia wykonują [...] (art. 530 ust. 2 w zw. z art. 218 ust. 3 i art. 212 ust. 1 pkt 1 Prwodnego). To samo dotyczy reprezentacji Skarbu Państwa (art. 258 ust. 5 Prwodnego). Z art. 534 ust. 5 Prwodnego wynika, że [...] przystępują do toczących się postępowań administracyjnych w miejsce m.in. marszałków województw jako stron postępowań w sprawach dotyczących mienia Skarbu Państwa, jeżeli chodzi o sprawy wynikające z przepisów uchylanej ustawy z 2001 r. – Prawo wodne. Niniejsza sprawa dotyczy sprawy uregulowanej w odrębnej ustawie (specustawie). Ustawa z 2001 r. – Prawo wodne nie reguluje zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Zatem jeżeli zostanie ustalone w sposób pewny, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Województwo [...], to wówczas stroną w całym toku postępowania odszkodowawczego winna być ta jednostka samorządu terytorialnego (reprezentowana przez swój organ wykonawczy), a nie Skarb Państwa. W takim przypadku podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za stronę (nabywcę mienia) będzie Zarząd Województwa [...] jako organ wykonawczy Województwa [...], zgodnie z art. 132 ust. 5 ugn stosowanym odpowiednio na mocy art. 20 ust. 8 specustawy. Specustawa nie reguluje bowiem tego zagadnienia.

Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zostało w sposób pewny wyjaśnione, kto ma być stroną postępowania odszkodowawczego - Województwo [...] w imieniu którego działa Zarząd Województwa [...], czy Skarb Państwa, który reprezentują obecnie [...] działające poprzez [...] w [...], Sąd - mając na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "ppsa" - uchylił w całości zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy odszkodowawczej. Województwo [...] nie zostało uznane za stronę postępowania przez Wojewodę [...] i nie otrzymało decyzji tego organu z [...] listopada 2018 r. Województwo [...] nie miało zapewnionego udziału w postępowaniu odwoławczym. Było jedynie adresatem decyzji z [...] listopada 2019 r. Swoje stanowisko w sprawie Województwo mogło przedstawić dopiero w skardze skierowanej do Sądu.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd zwraca uwagę, że mimo uchylenia art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie województwa Prwodne przewiduje, że ochrona przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa jest m.in. zadaniem organów administracji samorządowej (art. 163 ust. 1 i 3 w zw. z art. 213 ust. 3). Ochrona ta realizowana jest przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie stosownego porozumienia z [...] m.in. poprzez budowę, przebudowę, utrzymywanie i użytkowanie budowli przeciwpowodziowych (art. 165 ust. 1 pkt 2 i 5 Prwodnego). Obecnie same budowle przeciwpowodziowe, w tym grunty przeznaczone na potrzeby ochrony przed powodzią (art. 16 pkt 1 Prwodnego) są kwalifikowane nie jako urządzenia melioracji wodnych, ale jako urządzenia wodne (art. 16 pkt 65 lit. a Prwodnego). Tylko urządzenia wodne wykonane na gruntach Skarbu Państwa niepokrytych śródlądowymi wodami płynącymi są własnością Skarbu Państwa (art. 216 ust. 6 Prwodnego). Z art. 187a ust. 1 i 2 i art. 188 ust. 1 i 2 Prwodnego wynika zasada ponoszenia kosztów wykonywania i utrzymywania urządzeń wodnych przez tego kto zamierza z niego odnosić korzyści, co ma zastosowanie także w przypadku ochrony przed powodzią.

Trzeba tez wskazać, że mimo uchylenia art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie województwa nadal inwestorem w zakresie realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych może być województwo. [...] są zaś inwestorem w zakresie inwestycji państwowych w miejsce dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a także marszałków województw (którzy wykonywali to zadanie na rzecz i w imieniu Skarbu Państwa jako zlecone z zakresu administracji rządowej).

Nie można pominąć i tego, że podmiot posiadający status "inwestora" w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy reprezentuje stronę postępowania (Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej (art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 specustawy), jak też na etapie uzgadniania wysokości odszkodowania, który poprzedza administracyjne postępowanie o ustalenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 specustawy).

Natomiast w toku postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania stronę reprezentuje podmiot właściwy, który będzie w przyszłości zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W przypadku, gdy nabywcą nieruchomości w związku z realizacją inwestycji z zakresu budowli przeciwpowodziowych jest województwo stronę postępowania odszkodowawczego reprezentuje organ wykonawczy tej jednostki (art. 132 ust. 5 ugn). Organ ten reprezentuje właściciela i gospodaruje wojewódzkim zasobem nieruchomości, w tym przygotowuje plan wykorzystania zasobu zawierający m.in. prognozę dotyczącą nabywania nieruchomości do zasobu i poziomu wydatków związanych z nabywaniem nieruchomości do zasobu (art. 25c, art. 25d w zw. z art. 25 ust. 2a pkt 2 lit. b i c ugn). Inwestor może oczywiście pokryć koszty odszkodowania do których wypłaty ustawowo zobowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, lecz dzieje się to na zasadzie dobrowolności (art. 132 ust. 8 ugn).

Należy jednocześnie podkreślić, że dla niniejszej sprawy nie ma przesądzającego znaczenia to, czy postępowanie o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji z zakresu budowli przeciwpowodziowej zainicjował właściwy inwestor w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy, w szczególności to, czy tym inwestorem mógł być Marszałek Województwa [...], którego reprezentowała wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna - [...] w [...] i czy podmiot ten reprezentował Skarb Państwa, czy Województwo [...]. To, kto był inwestorem w tego rodzaju postępowaniu i kogo reprezentował może mieć znaczenie pomocnicze w postępowaniu odszkodowawczym i dotyczy sytuacji, gdy z samej treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie wynika w sposób bezsporny, kto jest nabywcą mienia.

W niniejszej sprawie (odszkodowawczej) ani organy, ani sąd administracyjny nie oceniały legalności decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej.

Dla organu orzekającego o odszkodowaniu kluczowe znaczenie winna mieć treść decyzji orzekającej o nabyciu nieruchomości, której elementy składowe są wskazane w art. 9 specustawy. Z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy (wedle brzmienia istniejącego w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r.) wynikało, że w decyzji tej organ zobligowany był do oznaczenia nabywanych nieruchomości, niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, a także wskazania, którego z podmiotów te nieruchomości stają się własnością, tj. Skarbu Państwa, czy właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięciem w tym zakresie, zawartym w decyzji, o której mowa w art. 9 i art. 19 ust. 4 specustawy, związany jest organ orzekający o odszkodowaniu, jak i sąd administracyjny. Jednak decyzji tej, jak i decyzji odwoławczej, brak w aktach sprawy. Wobec tego nie wiadomo, czy na podstawie samej tylko treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji da się ustalić właściciela nabywanego mienia i datę tego nabycia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Organ I instancji wyjaśni w oparciu o akta postępowania o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej na działce nr [...], który podmiot jest nabywcą przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 19 ust. 4 w zw. z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy, w jakiej dacie nastąpiło to nabycie i w związku z tym kto w imieniu strony winien być zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania. Jeżeli osobę nabywcy i datę nabycia da się ustalić na podstawie treści decyzji, to wystarczy, aby w aktach sprawy odszkodowawczej znalazły się decyzje kończące postępowanie w tej sprawie wydane w administracyjnym toku instancji, w tym decyzja organu I instancji zaopatrzona w klauzulę stwierdzającą jej ostateczność na określoną datę. Jeżeli z samej treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji będzie wynikać w sposób niewątpliwy, że nabywcą spornej nieruchomości było Województwo [...] wówczas Wojewoda [...] zapewni udział w postępowaniu odszkodowawczym temu Województwu. W toku postępowania odszkodowawczego organ I instancji wyjaśni, czy operat szacunkowy z [...] listopada 2017 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 ugn i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

W zależności od poczynionych ustaleń Wojewoda [...] podejmie w sprawie, stosowne do okoliczności sprawy, czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).