Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 987/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji, organ odwoławczy) w decyzji z [...] lutego 2020r., znak [...] wydanej na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., znak [...] nakładającej karę pieniężną w wysokości 8 800,00 zł na J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., znak [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.cz.p.), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zobowiązany jest do sporządzania kwartalnych sprawozdań i przekazywania ich Burmistrzowi [...] w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego sprawozdanie dotyczy.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. na wniosek z [...] marca 2019 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...], firmie "[...]" z siedzibą w [...], ul. [...]. W pkt. 4 ww. decyzji wskazany został termin sporządzania kwartalnych sprawozdań, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.cz.p. Sprawozdanie za II kwartał 2019 r. w niniejszej sprawie powinno zostać złożone do dnia [...] lipca 2019 r.

W piśmie z [...] października 2019 r. J. Z. został wezwany do złożenia sprawozdania za II kwartał 2019 r. Sprawozdanie zostało przekazane do Burmistrza [...] w dniu [...] października 2019 r. czyli 88 dni po ustawowym terminie do jego złożenia (31 dni sierpnia +30 dni września + 27 dni października). Zgodnie z art. 9xb pkt. 2 u.cz.p., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji) w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2019 r. wydanej na podstawie art. 9xb "ust." 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.cz.p.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), działając z urzędu: w pkt 1 decyzji nałożył na J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...],[...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 8 800zł (słownie: osiem tysięcy osiemset złotych) za nieprzekazanie do dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrzowi [...] sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2019 r., o którym mowa w art. 9o u.cz.p. W pkt 2 decyzji orzekł, że karę pieniężną należy wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stanie się ostateczna, na konto Urzędu Gminy w [...] ul. [...] o numerze [...]. W pkt 3 decyzji orzekł, że kara pieniężna nieuiszczona w wyznaczonym terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, J. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...].

SKO w [...] w decyzji z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2020 r. SKO w [...] wskazało, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 9xb pkt 2 u.cz.p. W konsekwencji powyższego organ I instancji zasadnie nałożył karę w wysokości 8 800, 00 zł. Odnosząc się do treści odwołania, SKO w [...] wyjaśniło, że przesłanki zastosowania przytoczonych przepisów u.cz.p. w przedmiocie wymierzenia kary odnoszą się do nieterminowego złożenia sprawozdania. Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy (jak w przypadku czynów zabronionych w prawie karnym), lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania, co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Według SKO w [...], nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy podniesione przez skarżącego okoliczności w piśmie z [...] grudnia 2019 r. oraz zarzuty odwołania w zakresie art. 7 i 77 oraz 8 k.p.a. nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Zastosowanie normy art. 9o u.cz.p. nie wymaga badania przyczyn powstania zaniechania po stronie przedsiębiorcy. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie miały zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a i 6 k.p.a. SKO w [...] wskazało, że normy art. 9o oraz 9xb ust. 2 u.cz.p. nie budzą żadnych wątpliwości co do ich treści i brak jest konieczności uwzględnienia podniesionego zarzutu. Zdaniem SKO w [...], brak jest podstaw do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 8 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9xb pkt 2 u.cz.p., SKO w [...] wyjaśniło, że skarżący znacząco (tj. o 88 dni) uchybił terminowi określonemu w art. 9o ustawy, z tych względów organ był zobligowany do nałożenia przedmiotowej kary.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów niekonstytucyjności przepisów ustawy, SKO w [...] wskazało, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do badania zgodności przepisów prawa obowiązującego z Konstytucją, ponieważ należy to do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki więc przepis prawa nie utraci mocy obowiązującej, dopóty musi być stosowany. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie, dokonując oceny legalności stosowania art. 9xb ust. 2 u.cz.p., nie dopatruje się jego niekonstytucyjności.

W skardze J. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] ul. [...],[...] w pierwszej kolejności na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz.483), zwrócił się z wnioskiem o rozważenie przez tutejszy Sąd złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem zgodnie z wydanym w analogicznej sprawie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11), niepodlegające miarkowaniu administracyjne kary pieniężne za nieterminowe przekazanie dokumentu zawierającego dane związane z prowadzoną działalnością gospodarczą należy uznać za naruszające zasadę proporcjonalności a w konsekwencji zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W związku z powyższym na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, albowiem odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na powyższe pytanie umożliwi końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 53§ 1 p.p.s.a., art. 54 § 1 p.p.s.a. zaskarżono w całości decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 8 800,00 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezbadanie całości materiału dowodowego w szczególności w zakresie okoliczności niezłożenia w terminie przez skarżącego sprawozdania za II kwartał 2019 r. wskazanych w piśmie skarżącego z [...] grudnia 2019 r., a także brak uzasadnienia przez organ stanowiska, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, co doprowadziło do utrzymania przez organ w mocy wadliwej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2019 r. wydanej przez Burmistrza [...] a nakładającej na skarżącego rażąco wysoką oraz nadmiernie represyjną karę pieniężną w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącego wobec ustawowemu obowiązku,

b) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że norma art. 9xb "ust." 2 u.cz.p. nie budzi żadnych wątpliwości, podczas gdy takie wątpliwości w świetle obowiązującego orzecznictwa istnieją i winny być rozstrzygane na korzyść skarżącego, a dotyczą ustalenia, czy administracyjna kara pieniężna, która została nałożona na skarżącego z uwagi na fakt, że jest karą niepodlegającą miarkowaniu, jest zgodna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, a które to wątpliwości powstały w związku z opublikowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r. (sygn. P 26/11), który w swoim orzeczeniu uznał niekonstytucyjność przepisu, który nakłada na podmiot karę pieniężną niepodlegającą miarkowaniu i takie orzeczenie mające mocy powszechnie obowiązującą powinno być uwzględnione przez organ przy wydawaniu decyzji,

c) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej poprzez: po pierwsze nieuwzględnienie dotychczasowej prawidłowej postawy skarżącego jako przedsiębiorcy i wykonywania wszystkich obowiązków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym również nie kwestionowanie przez organ rzetelności przekazanego z opóźnieniem sprawozdania, po drugie nieuwzględnienie w wydanej decyzji przez organ interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela pomimo, iż złożenie przez skarżącego sprawozdania za kwartał II 2019 r. po upływie ustawowego terminu nie stanowiło rażącego naruszenie prawa, za które powinna być wymierzona tak nadmiernie represyjna i wysoka kara w stosunku do osiąganych przez skarżącego dochodów, po trzecie: nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że brak spełnienia przez skarżącego ustawowego obowiązku w postaci złożenia przedmiotowego sprawozdania w przewidzianym przez ustawę terminie nie wynikało ze złej woli skarżącego, a jedynie spowodowane było licznymi obowiązkami rodzinnymi, które uniemożliwiły wykonanie tego obowiązku,

d) art. 8 § 2 k.p.a. przez po pierwsze: niewłaściwe uznanie, że utrwaloną praktyką sądów administracyjnych jest karanie podmiotów za uchybienie terminowi wskazanemu w art. 9xb ust. 2 u.cz.p., podczas gdy doktryna wskazuje na zupełnie inną praktykę rozstrzygania wypracowaną w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, która to praktyka w sposób jednolity wskazuje, że "przewidziana w art. 9xb pkt 2 u.cz.p. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka.

Skoro doszło do nadmiernego karania doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości społeczne", co zostało wprost wywiedzione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z 8 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 963/17, z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11, a w konsekwencji brak zachowania przez organ "stabilności orzeczniczej" polegający na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, co doprowadziło do podważenia zaufania skarżącego do organów, państwa oraz wpłynęło ujemnie na jego świadomość i kulturę prawną,

e) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, a jedynie powielenie w całości argumentacji organu administracji publicznej wydającego decyzję tj. Burmistrza Karczewa, a także odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ do zaprezentowanych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów w sposób lakoniczny i niewyczerpujący, co naruszyło zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organ w toku załatwiania sprawy,

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy przez organ zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] wydanej w dniu [...] grudnia 2019 r. w sprawie nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania, w sytuacji gdy w świetle doktryny prawidłowym winno być uchylenie przedmiotowej decyzji w całości,

g) art. 189f k.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że skoro strona nie złożyła wymaganego przez prawo sprawozdania w terminie, to w tym zakresie nie zaprzestała naruszenia prawa, podczas gdy zgodnie z poglądem doktryny w u.cz.p. uregulowane są jedynie przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, jednak nie uregulowano w niej przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f k.p.a., a nadto skarżący zaprzestał naruszenia prawa przez finalne złożenia sprawozdania za II kwartał 2019 r., które to sprawozdanie nie było kwestionowane co do rzetelności jego sporządzenia, a doprowadziło do nieuzasadnionego wymierzenia skarżącemu nadmiernie wysokiej i represyjnej karty pieniężnej, zamiast

- odstąpienia od nałożenia na skarżącego przedmiotowej kary i poprzestanie na pouczeniu;

2. naruszanie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9xb pkt 2 u.cz.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez automatyczne nałożenie na skarżącego nie podlegającej miarkowaniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej, nadmiernie dolegliwej oraz niewspółmiernej w stosunku do uchybienia skarżącego obowiązkowi ustawowemu wskazanemu w art. 9xb pkt 2 u.cz.p., co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

W skardze wniesiono o: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na mocy art. 135 p.p.s.a., o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji poprzedzającej tj. decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza [...] z [...] grudnia 2019 r., 2. na podstawie art. 61 § 1 ust. 1 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji; 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. zwrot na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezsporny w przedmiotowej-sprawie jest fakt, że skarżący wykonał jednak z opóźnieniem, ustawowy obowiązek wskazany w art. 9o ust 1 u.cz.p. Powyższej wskazane opóźnienie spowodowane było faktem, że w okresie, w którym skarżący miał wykonać ten ustawowym obowiązek związany był on licznymi obowiązkami rodzinnymi, w tym koniecznością opieki nad chorymi teściami i zwyczajnie w pędzie życia codziennego, wyjątkowo umknęła mu ta okoliczność. Jednak niezwłocznie po wezwaniu do złożenia przedmiotowego sprawozdania wykonał swój obowiązek. Skarżący podkreśla jako przedsiębiorca, który prowadzi działalność gospodarczą niemal od 1995 r., że nigdy nie zaniedbał żadnego obowiązku ustawowego, a niezłożenie w terminie sprawozdania za II kwartał 2019 r. miało charakter incydentalny, na co wskazuje złożenie przez skarżącego sprawozdanie za III kwartał 2019 r. już we właściwym terminie.

W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu wydanej decyzji organ bezpodstawnie uznał, że stanowiska skarżącego zawarte w piśmie z [...] grudnia 2019 r., które wskazywało przyczyny niedotrzymania ustawowego terminu, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ nie uwzględnił również okoliczności, że skarżący zawsze wykonywał wszystkie obowiązki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w sposób prawidłowy, a złożone przez niego z opóźnieniem sprawozdanie nie było w żaden sposób kwestionowane, co do rzetelności jego sporządzenia. Ponadto, nie została wzięta przez organ pod uwagę okoliczność, że nałożona na skarżącego administracyjna kara pieniężna w wysokości 8 800,00 zł przekracza znacznie jego miesięczne dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności gospodarczej, co dodatkowo stanowi o nadmiernej dolegliwości zastosowania tego środka.

Skarżący wskazuje, że organ słusznie zauważył, że zgodnie z przepisami prawa zarówno organy administracji publicznej jak i sądy administracyjnej nie mają kompetencji do orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jej stosowanie bez właściwego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak zachowania przez organ tzw. stabilności orzeczniczej stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.cz.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który: przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Według art. 9o ust. 2 u.cz.p., sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w art. 9xb pkt 2 u.cz.p. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę od podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W przypadku bowiem naruszenia warunku prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obejmującego przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. reakcją właściwego organu jest zastosowanie sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej uregulowanej w art. 9xb pkt. 2 u.cz.p. Należy zatem zwrócić uwagę, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. każdorazowo powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO w [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego przekazując po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p.

Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego, obejmujących: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., art.138 § 1 pkt 1 oraz art. 189f k.p.a.

Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli braku wykonania obowiązku polegającego na przekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. nie jest kwestionowany przez skarżącego. Brak wykonania obowiązku polegającego na przekazaniu w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. stanowił naruszenie warunków ustawowych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz warunków zezwolenia.

Wskazać należy, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. na wniosek z 15 marca 2019 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...], firmie "[...]" z siedzibą w [...], ul. [...]. W pkt. 4 ww. decyzji wskazany został termin sporządzania kwartalnych sprawozdań, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.cz.p. Sporządzanie kwartalnych sprawozdań, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.cz.p. było zatem obowiązkiem prawnym nałożonym na skarżącego w decyzji administracyjnej.

Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. S. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów.

Skarżący nie kwestionuje braku wykonania obowiązku prawnego wynikającego z przepisów u.cz.p. oraz zezwolenia. Pismem z [...] października 2019 r. skarżący został wezwany do złożenia sprawozdania za II kwartał 2019r. Sprawozdanie zostało przekazane do Burmistrza [...] w dniu [...] października 2019 r. czyli 88 dni po ustawowym terminie do jego złożenia. Zgodnie z art. 9 xb pkt. 2 u.cz.p., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącego, czego konsekwencją było nałożenie na niego administracyjnej kary pieniężnej.

Orzekające w sprawie organy określiły także w uzasadnieniach decyzji, jakimi przesłankami kierowały się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł (osiem tysięcy osiemset złotych), w tym m. in. dotyczącymi braku winy skarżącego.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, dotyczących braku zasadności nałożenia na niego przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na dotychczasową prawidłową postawę skarżącego jako przedsiębiorcy i wykonywania wszystkich obowiązków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, wskazać należy, że w niniejszej sprawie stwierdzono brak wykonania obowiązku prawnego nałożonego na skarżącego w zezwoleniu oraz wynikającego wprost z przepisów u.cz.p.

Zdaniem Sądu, subiektywna ocena braku wykonania przez skarżącego obowiązku prawnego w tym zakresie nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała obowiązku polegającego na przekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, u.cz.p. obligowało orzekające organy do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżący, prowadząc przedmiotową działalność, obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach w tym zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...].

Bez znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, jest podnoszony argument dotyczący m.in. tego, że brak spełnienia przez skarżącego ustawowego obowiązku w postaci złożenia przedmiotowego sprawozdania w przewidzianym przez ustawę terminie nie wynikał ze złej jego woli, a jedynie spowodowane było licznymi obowiązkami rodzinnymi, które uniemożliwiły wykonanie tego obowiązku.

Skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie warunków prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...] wynikających z przepisów u.cz.p. oraz zezwolenia określającego warunki wykonywania działalności gospodarczej.

Skarżący, rozpoczynając działalność gospodarczą polegającą na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...], obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca.

Wbrew wszystkim zarzutom skarżącego zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane mu naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącemu realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny wynikający z cytowanych w decyzjach orzekających organów przepisów u.cz.p.

SKO w [...] w decyzji z [...] lutego 2020 r. rozważyło także przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a i 6 k.p.a.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy w sposób w pełni przekonujący wskazały argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 8 800 zł.

Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działalności związanej z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji.

Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia, nawet pomimo braku stwierdzonej winy nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189f, k.p.a.

Administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 9xb pkt 2 u.cz.p. ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość jest określona sztywną kwotą w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni. Wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna nie podlega miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ orzekając o jej wymierzeniu nie może uwzględnić przyczyn czy stopnia zawinienia w uchybieniu terminu czy też okresu uchybienia terminowi.

Istotą spory dotyczącego art. 189f k.p.a. jest odpowiedź na pytanie, czy orzekające w sprawie organy wymierzając skarżącemu administracyjną karę pieniężną za nieterminowe złożenie przedmiotowego sprawozdania trafnie uznały, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że ustawodawca mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Po myśli art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia [...] czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f k.p.a.

Wyjaśnić należy, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W świetle prawidłowej wykładni uregulowań przepisów odrębnych, a konkretnie przepisów u.cz.p. organ nie mógł weryfikować przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 k.p.a., dając tym samym pierwszeństwo kodeksowym unormowaniom instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej pierwszeństwo miały bezwzględnie obowiązujące regulacje prawa materialnego stanowiące lex specialis względem ogólnych unormowań k.p.a., w świetle których nie jest prawnie dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są wobec powyższego nieusprawiedliwone. Powody, dla których organy nie mogły odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zostały wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy.

Sąd nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 9xb pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ponieważ kara pieniężna za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o u.cz.p. jest sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej. W literaturze wskazuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1A/2007, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo). Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy (jak w przypadku czynów zabronionych w prawie karnym), lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania, co do ich wysokości w konkretnym przypadku.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów u.cz.p. i wniosku, aby sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania.

Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle powyższego, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie, by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zagadnień, które w ocenie skarżącego należałoby przedstawić w formie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, dotyczących art. 9xb pkt 2 u.cz.p., skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdza takiej konieczności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.