Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2625/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 art. 71a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.122a art. 122d art. 122f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/19 w sprawie ze skargi S. R.-Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca

2020 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez S. R.-Z. uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 24 października 2017 r. M. J. i A. J. złożyli w Urzędzie [...] zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole) położonego w [...] przy ulicy [...]. Następnie, na wniosek inwestorów, dnia 8 listopada 2017 r. Prezydent [...] wydał zaświadczenie informujące o niewniesieniu sprzeciwu na w/w zgłoszenie.

Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. S. R.-Z. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tzw. milczącą zgodą, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że rejestracja zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest czynnością materialno-techniczną. Nie jest więc aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę, a tym samym nie ma mają zastosowania w niniejszej sprawie nadzwyczajne tryby określone w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym instytucja wznowienia postępowania, umożliwiające ponowne rozpatrzenie zgłoszenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie właściwemu organowi robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę stanowi postępowanie uproszczone i nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego. Brak sprzeciwu właściwego organu powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Przepisy prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. Z uwagi na brak decyzji ostatecznej w postępowaniu zakończonym przyjęciem zgłoszenia bez sprzeciwu, wyłączona jest możliwość wznowienia takiego postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy orzec wówczas, gdy żądanie wznowienia będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilnoprawnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia), a także gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, a więc gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej.

Tym samym organ uznał, w myśl art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a. w sprawie, w której organ nie wydaje decyzji lub postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie można żądać wznowienia postępowania. Ponieważ milczenie organu, polegające na niewniesieniu sprzeciwu, nie stanowi rozstrzygnięcia sensu stricto (chociaż kończy sprawę administracyjną), to załatwienie sprawy w takiej formie, nie wyrażonej w postaci decyzji, nie może zostać odwołane. Skoro w badanej sprawie przyjęto zgłoszenie bez sprzeciwu w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - cytowany przepis powołano w uzasadnieniu postanowienia), to brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Bez istnienia decyzji ostatecznej nie może być mowy o wznowieniu postępowania.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że "milcząca zgoda" w Prawie budowlanym jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie, a przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a., dotyczące milczącego załatwienia sprawy, w aktualnym stanie prawnym nie mają do niej zastosowania. Dalej podniósł, że stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. R.-Z., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła między innymi:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w postaci:

a) uznania w stanie faktycznym sprawy, jakoby sama zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego (stanowiącego ewidentną samowolę budowlaną od 1990 r., co do którego ze względu na usytuowanie i brak wymaganego odstępu od budynku skarżącej (2 m odległości), nie ma prawnej możliwości legalizacji, którego wcześniejsze zmiany poprzednich sposobów użytkowania nie zostały przeprowadzone zgodnie z prawem i zakończone), na budynek biurowo-handlowo-usługowy mogła w ogóle, zgodnie z obowiązującym prawem odbywać się w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane;

b) pominięcie faktu, że we wszystkich prowadzonych wcześniej postępowaniach (również będących w toku) przez ten sam urząd, dotyczących tych samych nieruchomości, skarżąca była stroną z mocy prawa;

c) pominięcie nieprawidłowości i braków formalnych projektu technicznego załączonego do zgłoszenia, który notabene powinien być projektem budowlanym;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na zapełnieniu braków w ustaleniach faktycznych niedopuszczalnymi założeniami, oraz niewywiązanie się w sposób należyty z obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

b) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa;

c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie informacji i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które to mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

d) art. 145 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w której zaistniał skutek identyczny jak w sytuacji wydania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie formalnej kontroli podlegają rozstrzygnięcia organów, które już na wstępie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność procedowania w ramach trybu wznowienia w sprawie zakończonej milcząco poprzez nie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dalej Sąd wskazał, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która formalnie wprowadziła do katalogu sposobów załatwiania spraw administracyjnych tzw. milczące załatwienie sprawy. Przytaczając treść art. 122a § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że milczące załatwienie sprawy immanentnie wiąże się z przepisem szczególnym, który musi dopuszczać zastosowanie tej właśnie formy władczego rozstrzygnięcia organu (a ściślej jego świadomego braku działania). Użyte w zacytowanym przepisie sformułowanie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi’’ należy – zdaniem Sądu – rozumieć nie tyle literalnie, co funkcjonalnie. Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej może być załatwiona milcząco, podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Reżimem rozdziału 8a k.p.a. zostały objęte wszelkie sprawy, w których ustawy obowiązujące przed wejściem w życie noweli dopuściły formę milczącego załatwienia. Zaliczyć do nich należy m.in. sprawy wskazane w art. 30 i art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Nie jest zatem, zdaniem Sądu, prawidłowe twierdzenie organów, że obecnie milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a więc dokładnie takie jak dokonane względem zgłoszenia inwestorów z dnia 24 października 2017 r. w sprawie niniejszej, nie podlega omawianej regulacji prawnej wprowadzonej wskazaną nowelą. Zgłoszenia dokonano już po wejściu w życie przepisów noweli, a także dotyczy ono sprawy, która mogła zostać zakończona w ten właśnie sposób, a więc zastosowanie znajdują tu przepisy art. 122a-122h k.p.a. Dalej Sąd podniósł, że przepis art. 122g k.p.a. jednoznacznie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania i stwierdzeniu nieważności decyzji, właśnie do takiego sposobu załatwiania spraw. Powoduje to zatem zbędność dyskusji nad tym, czy do trybu milczącego przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się czy

się nie stosuje w sposób odpowiedni przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego, co jednoznacznie winno przerwać spory, czy do trybu milczącego załatwienia przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się czy też nie w sposób odpowiedni przepisy o wznowieniu postępowania. Tym samym Sąd uznał, że w kontekście niniejszej sprawy jest niewątpliwe, iż skarżąca – jako bezpośrednia sąsiadka inwestorów, nie mogła zostać a limine uznana za osobę, która nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu milczącego rozstrzygnięcia sprawy w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym odmowa wszczęcia postępowania przez organ także z tej przyczyny nie jest zasadna (kwestia ta nie jest oczywista).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd wskazał, że analizując ponownie sprawę organy powinny wznowić milcząco załatwione brakiem sprzeciwu postępowanie (faza pierwsza), przeanalizować, czy w kontekście powołanej przez stronę skarżącą podstawy zainicjowania tego trybu nadzwyczajnego oraz istoty dokonanego zgłoszenia (ściślej tego czego ono konkretnie dotyczy), przesłanka ta jest w ogóle uzasadniona i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie przesądza w tej sprawie, jakie końcowe rozstrzygnięcie winno zostać wydane. Wskazał, że ustawodawca, wprowadzając do kodeksu postępowania administracyjnego przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy, odsyła jednocześnie do odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w rozdziałach 12 i 13 Działu II k.p.a. Organy winny zatem rozważyć, w ramach analizy okoliczności sprawy, w tym istoty wprowadzonej nowelizacji, sposób końcowego załatwienia żądania skarżącej, uwzględniając zakres zgłoszenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 149 § 3 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2, art. 122g k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), bowiem wadliwie interpretując okoliczności sprawy błędnie przyjęły, że do milczącego sposobu załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w tym postępowaniu, nie ma w ogóle zastosowania wprowadzony nowelizacją art. 122g k.p.a. (ustanawiający możliwość wdrożenia postępowania nadzwyczajnego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając go w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 122g k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy normujące wznowienie postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy Prawa budowlanego), skutkiem czego za wadliwe uznano postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r. M. i A.J. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkaniowego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole) na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...].

W ocenie Wojewody [...], przepisy art. 30 ust. 5 i oraz 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mogą być objęte dyspozycją art. 122a k.p.a. i nast. Wniosek taki wypływa z zawartej w art. 122a § 2 k.p.a. przesłanki żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o ile zgłoszenie jest czynnością materialno-prawną, która kształtuje uprawnienie podmiotu prawa administracyjnego, o tyle żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nie kreuje już ex lege uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Powinność zastosowania przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a. musi jasno wynikać z przepisu szczególnego. Przyjęcie stanowiska o dopuszczalności stosowania przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a. wypaczałoby dotychczas ukształtowany model instytucji zgłoszenia robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W takim wypadku należałoby uznać, że zgłoszenie jest w istocie uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym mogą być stosowane - poza wyjątkami określonymi przez ustawodawcę - wszystkie przepisy k.p.a. Taki stan rzeczy rodziłby określone skutki procesowe jak np. konieczność ustalenia stron, co dotychczas nie wchodziło w rachubę, gdyż uznawano, że stroną w procedurze zgłoszenia mógł być wyłącznie inwestor. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której na etapie procedury zgłoszeniowej wyłączną stroną byłby inwestor, a już na etapie postępowania wznowieniowego koniecznym byłoby rozszerzania kręgu stron o podmioty, który nie uczestniczyły w procedurze zgłoszeniowej. Taki stan rzeczy nie dość, że byłby niezrozumiały dla inwestorów, to dodatkowo sprzeniewierzałby się zasadzie szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a. W każdej chwili bowiem mogłaby się pojawić nowa strona postępowania, która zaczęłaby kwestionować legalność przedsięwzięć, co do których organy administracji poprzez milczenie zajęły już pozytywne stanowisko, skutkiem czego inwestor mógł uznawać sprawę za zakończoną.

Analizując inne aspekty proceduralne wynikające z przyjęcia stanowiska Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę na kwestię zawieszenia procedury zgłoszeniowej, co do tej pory było wykluczone, a na co obecnie wprost zezwala art. 122d § 2 k.p.a. oraz na zawity charakteru terminu do wydania sprzeciwu i wynikające z tego konsekwencje procesowe.

Konkludując skarżący kasacyjne stwierdził, że powyższe konsekwencje proceduralne sprzeniewierzają się możliwości zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy przy zgłoszeniu robót budowlanych czy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dopuszczalność tego rodzaju działań powinna wynikać wprost ze stosownego przepisu ustawy Prawo budowlane, tak, aby wykluczyć jakiekolwiek rozbieżności interpretacyjne co do zamiaru ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania zawiera, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprawdza się do ustalenia wzajemnej relacji pomiędzy obowiązującymi od 1 czerwca 2017 r. przepisami rozdziału 8a działu II k.p.a. – "Milczące załatwienie sprawy" a przepisem art. 71 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane normującego odpowiednio zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Źródłem wątpliwości jest bowiem czy nowo wprowadzone przepisy k.p.a. mają zastosowanie do wyżej wymienionej instytucji zgłoszenia uregulowanej w Prawie budowlanym, czy też, tak jak było dotychczas, wskazane unormowanie powołanej ustawy stanowi wyłączną regulację, którą powinny kierować się organy administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwencją przyjęcia tego ostatniego poglądu jest brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku nie zgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania.

Postępowanie, o którym mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, zresztą podobnie jak to, o którym mowa w art. 30 tejże ustawy (zgłoszenie wykonania robót budowlanych), ma specyficzny charakter. Zasady rządzące procedurą administracyjną doznają w postępowaniu tym modyfikacji, które dotyczą wszczęcia postępowania, terminów na dokonanie czynności przez organ i konsekwencji zaniechania tych czynności. Strona, mająca zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zgłasza ten zamiar właściwemu organowi. Organ ma obowiązek ocenić dokonane zgłoszenie i nie podejmować jakichkolwiek czynności, jeżeli uzna, że zgłoszenie jest prawidłowe, bądź też zgłosić sprzeciw w ustawowo określonym terminie w formie decyzji. Termin, w którym organ może zgłosić sprzeciw jest terminem prawa materialnego. Organ nie może tego terminu zmienić, w szczególności wydłużyć, za wyjątkiem sytuacji, gdy nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, kiedy to termin ten biegnie od dnia uzupełnienia braków. Wymaga podkreślenia, że o ile zgłoszenie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest czynnością materialno-prawną, która kształtuje uprawnienie podmiotu prawa administracyjnego w przypadku niezgłoszenia przez organ w formie decyzji sprzeciwu i nie wszczyna postępowania w rozumieniu przepis k.p.a., o tyle żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nie kreuje już ex lege uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie orzeczenia w określonej formie (przeważnie decyzji, czy też czynności materialno- prawnej). Jednocześnie podkreślić należy, że dopiero z chwilą zgłoszenia przez organ sprzeciwu w formie decyzji do dalszego postępowania stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, w tym dotyczące terminu i sposobu wniesienia odwołania. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie budziło wątpliwości, że instytucja wznowienia postępowania nie ma zastosowania do sytuacji określonych w art. 30 i 71 ustawy Prawo budowlane w przypadku niezgłoszenia w ustawowym terminie przez właściwy organ sprzeciwu z uwagi na treść art.145 § 1 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisów rozdziału 8a dotyczących milczącego załatwienia sprawy, sytuacja prawna w tych sprawach nie uległa zmianie. Zakres przedmiotowy dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy wyznaczony jest przepisami szczególnymi ustaw prawa materialnego, co wynika z treści art. 122a k.p.a. Natomiast w świetle art. 122a § 2 k.p.a., jak podkreślono w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego aut. B. Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK , wydanie 16, str. 697, dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, jak już podniesiono, nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi tylko podstawę do konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Jak już wyżej wskazano, zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest żądaniem wszczęcia postępowania w znaczeniu wyżej podanym. Jest jedynie oświadczeniem woli składającego zawiadomienie o zamiarze dokonania określonych czynności.

Nie bez znaczenie dla dokonanej wykładni jest fakt, że przepisy ustawy z

7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby

się do istniejących już instytucji prawnych, przewidujących milczące załatwienie sprawy, ani też przepisów wprowadzających ewentualne zmiany do ustaw już obowiązujących, przewidujących taki sposób załatwienia sprawy, odnośnie stosowania rozdziału 8a k.p.a. Zastosowanie bowiem przepisów tego rozdziału do stanowiącej przedmiot rozważania w niniejszej sprawie instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zmieniłoby całkowicie model tej instytucji ukształtowany przez ustawodawcę. Zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powodowałoby wszczęcie postępowania administracyjnego, które z uwagi na dalsze regulacje zawarte w rozdziale 8a k.p.a. należałoby uznać za postępowanie uproszczone, wymagające jednak ustalenia przez organ kręgu stron tego postępowania między innymi z uwagi na treść art. 122f § 4 k.p.a. oraz art. 122 d k.p.a. Natomiast intencją ustawodawcy w chwili wprowadzania tej instytucji było maksymalne skrócenie czasu trwania formalnej procedury związanej ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Świadczy o tym również materialny charakter terminu do zgłoszenia przez organ ewentualnego sprzeciwu i związane z tym konsekwencje procesowe. Zastosowanie regulacji przewidzianych w rozdziale 8a k.p.a., w szczególności art. 122d § 2 w zw. z art. 122a "wymuszałoby" nadanie temu terminowi nowego znaczenia, a w konsekwencji – w przypadku wniesienia odwołania od decyzji zgłaszającej sprzeciw – dawałoby możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można zapominać, że ustawodawca zapewnił wszystkim podmiotom, których ewentualne prawa zostały naruszone wobec niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ochronę ich praw poprzez instytucję określoną w art. 71a ustawy Prawo budowlane, regulującą zasady postępowania w takich sytuacjach. Można wiec przyjąć, że uregulowany w art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane sposób zgłaszania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wprowadzenie tak istotnych zmian do omawianej instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znalazłoby to odzwierciedlenie we wprowadzeniu odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. bądź też we wprowadzeniu bezpośrednich zmian w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Należy nadmienić, że ustawodawca w innych regulacjach prawnych w sposób jednoznaczny wskazał, że do przewidzianej milczącej formy załatwienia sprawy stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. (np. art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019r., poz. 1292 ze zm.).

Na podkreślenie zasługuje również argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że w każdej chwili może pojawić się strona, która będzie kwestionować legalność przedsięwzięcia, co do którego organy administracji publicznej poprzez milczenie zajęły pozytywne stanowisko. Stwarza to po stronie inwestora ciągły stan niepewności co do jego sytuacji prawnej. Nadmienić należy, że ustawa Prawo budowlane wprowadziła instytucje zapewniające skuteczną ochronę praw osób trzecich, gwarantujące jednocześnie usunięcie skutków zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa. Zawiera więc kompleksową, autonomiczną regulację prawną nie wymagającą odpowiedniego stosowania na podstawie art. 122g k.p.a. przepisów o wznowieniu postępowania w przypadku nie zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem

art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art.122g k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepisy normujące wznowienie postępowania mają zastosowanie do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, w związku z czym należało go uchylić.

Mając jednocześnie na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w tym co do stanu faktycznego, w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia sprawy, który nie był w niniejszej sprawie kwestionowany, stosując art. 188 p.p.s.a. i uznając, że organy zasadnie odmówiły wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposoby użytkowania budynku, wydając stosownej treści postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę złożoną przez S. R.-Z. oddalono (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).