Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 37/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg E.P., K. P., A. S., H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego domu jednorodzinnego wolnostojącego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Prezydent W. ustalił na rzecz E. A. Sp. z o.o. Spółka komandytowa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-biurowy oraz budowie dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji przy ul. S. [...] we W., na terenie działki nr [...] oraz części działek nr [...] i nr[...] , AM-[...], obręb W.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wymagania określone przepisami prawa. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, przy czym inwestycji tej nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. W ocenie Prezydenta W., wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A.S., H.S., J. K., S.K., E. P. i K. P.

A.S., H.S., J. K. i S. K. podnieśli, że powyższa decyzja w sposób istotny wpłynie na wartość ich nieruchomości. W ich opinii, zmiana zagospodarowania terenu niekorzystnie wpłynie na otoczenie oraz działki sąsiednie i będzie wymagała poszerzenia działki nr [...] – drogi, co wiąże się ze wzrostem natężenia ruchu.

E. P. i K.P. zarzucili, że kwestionowana decyzja narusza prawo własności i uprawnienia osób trzecich. Wywodzili, że inwestycja o gabarytach wyznaczonych w decyzji znacznie różni się od zabudowy działek sąsiednich. Ich zdaniem, realizacja inwestycji doprowadzi do niemożliwości zapewnienia miejsc parkingowych, przy czym zachodzi nieważność decyzji lokalizacyjnej, gdyż jest ona niewykonalna oraz wydano w sprawie dwie decyzje merytoryczne, a ponadto narusza ona uwarunkowania z zakresu ochrony zabytków.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 3 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Organ podniósł, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, z przewagą zabudowy jednorodzinnej, jednak występują tam również budynki o funkcji usługowej, biurowej oraz budynki o funkcji mieszkalno-usługowej. Wskazano przy tym na konkretne działki, podając ich numery oraz pozycje analizy. Ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo-usługowego i dwóch budynków jednorodzinnych nie naruszy zatem zasady kontynuacji funkcji. Zaznaczono, że organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Wywodząc, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy, stwierdzono, że zagospodarowanie przedmiotowej działki z przeznaczeniem pod cele usługowo-biurowo-mieszkalne nie naruszy dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Przywołując unormowania zawarte w § 3 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz dane wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie powołując się na art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treść pism M. .W. i K. z dnia 9 listopada 2010 r., D. Sp. z o.o. z dnia 10 listopada 2010 r. i E. z dnia 29 listopada 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaznaczywszy, że zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego oraz że w ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny, stwierdziło, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Kontrolując legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu Kolegium uznało, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Przywołało przy tym art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie zaznaczyło, że szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589)., przytaczając jego § 2 pkt 7. Zdaniem organu II instancji, wbrew zarzutom odwołania, ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich są wystarczające. Zgodnie bowiem z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej, ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), inwestor będzie zobligowany do przedstawienia projektu budowlanego odpowiadającego standardom wynikającym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W opinii organu odwoławczego, nieuzasadnione są zatem obawy odwołujących się dotyczące pozbawienia dostępu do światła dziennego.

Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ II instancji stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ulicy S. i od tej ulicy będzie odbywała się obsługa komunikacyjna bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr[...], jednak ewentualna obsługa komunikacyjna poprzez drogę wewnętrzną będzie wymagała jej poszerzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że taki zapis decyzji, wbrew obawom skarżących, nie przesądza o możliwości poszerzenia drogi i to kosztem prawa własności nieruchomości sąsiednich. Jak wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ stwierdził, iż w tym kontekście nie sposób uznać, że decyzja jest niewykonalna, gdyż zagwarantowana jest obsługa komunikacyjna, a nie możliwość poszerzenia drogi wewnętrznej. Konkretne ustalenia w tym zakresie nastąpią na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji podkreślił, że to czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych, bowiem inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy powinien tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku zaś, gdy projekt budowlany nie będzie przewidywał odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, inwestor nie otrzyma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W opinii organu odwoławczego, także ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej odpowiadają przepisom prawa i zostały zaakceptowane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...]r., które wiąże organy lokalizacyjne i nie może być przez nie kwestionowane.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania i stwierdziło, że ustalenie wszystkich istotnych okoliczności odbyło się z poszanowaniem przepisów prawa, a wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia procesowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie zasługują one na aprobatę. Przede wszystkim, spadek wartości nieruchomości sąsiednich na skutek decyzji lokalizacyjnej nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio, a koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana decyzja nie została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 3 i 5 kpa. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że dla jednego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Zauważając, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla określonego terenu i konkretnej inwestycji, Kolegium wywiodło, iż jeżeli jeden inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale różnej inwestycji, to nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Co prawda strona podmiotowa stosunku administracyjnoprawnego jest tożsama, ale treść tego stosunku (decyzji) jest zupełnie inna. Z tych względów jeden inwestor może żądać wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, pod warunkiem, ze będą dotyczyć innych inwestycji.

Na powyższą decyzję E.P. i K. P. oraz A. S. i H. S. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W obu skargach przedstawiono takie same zarzuty i argumenty.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść decyzji, polegającą na naruszeniu:

1) art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że prawidłowo został ustalony wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji;

2) art. 54 § 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej;

oraz rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy:

1) art. 132 kpa w związku z art. 144 kpa, przez oparcie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na postanowieniu D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr [...], uwzględniającym zażalenie inwestora na postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., przyjmując błędnie, że zostały spełnione przesłanki art. 132 kpa upoważniające do uwzględnienia zażalenia w całości;

2) art. 10 kpa i art. 73 § 1 kpa, poprzez niemożność zapoznania się przez strony postępowania z całością materiału zebranego w postępowaniu odwoławczym, to znaczy braku możliwości zapoznania się z treścią odpowiedzi na odwołanie skarżących wniesione przez pełnomocnika inwestora, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zawartą w art. 10 kpa;

3) art. 107 kpa i art. 11 kpa – poprzez niewyjaśnienie w sposób racjonalny i rzeczowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji podtrzymującej ustalenia organu I instancji w zakresie spełnienia wymagań dotyczących zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie inwestycji zgodnie z art. 54 § 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) skarżący podtrzymali "zarzut dotyczący tożsamości podmiotów i przedmiotu rozpatrywanych spraw w trzech postępowaniach (tożsamość decyzji chociażby w części), co może doprowadzić w przyszłości do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., jednocześnie brak ustosunkowania się wprost do argumentów skarżących o możliwości uchylenia decyzji w części w przypadku wskazanym powyżej z naruszeniem art. 107 k.p.c.".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedziach na obie powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r., wydanym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) połączył do łącznego prowadzenia i rozpoznania sprawy ze skarg E. P. i K.P. oraz A.S. i H.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wedle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Po myśli § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Stosownie do § 5 omawianego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Wedle § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione.

Jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, z przewagą zabudowy jednorodzinnej, jednak występują tam również budynki o funkcji usługowej, biurowej oraz budynki o funkcji mieszkalno-usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na potwierdzenie tego ustalenia, wskazało konkretne działki, na których usytuowane są budynki o powyższych funkcjach, prawidłowo wywodząc, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo-usługowego i dwóch budynków jednorodzinnych nie naruszy w tej sytuacji zasady kontynuacji funkcji. Trafnie przy tym zwrócono uwagę, że organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, a nie tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Prawidłowo też uznano, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Organy administracyjne obu instancji wykazały w szczególności, że – wbrew twierdzeniom skarżących – w sprawie tej nie został naruszony art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji został prawidłowo ustalony. Skoro bowiem średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,21, przy wartościach skrajnych od 0,08 do 0,54, a w obszarze analizowanym występuje zabudowa, dla której współczynnik zabudowy wynosi 0,3 i powyżej tej wartości, przy czym na około 90 nieruchomości analizowanych ponad 25 % zabudowanych jest wskaźnikiem zabudowy 0,27 i wyższym, to stosownie do § 5 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia zastosowanie wskaźnika zabudowy 0,3 uznać należy za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 54 § 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Organ II instancji, akceptując stanowisko organu I instancji, słusznie stwierdził, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Wskazując, że dostęp ten jest zapewniony od ulicy S., od której to ulicy będzie odbywała się obsługa komunikacyjna bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr[...], organ prawidłowo zaznaczył, że chociaż ewentualna obsługa komunikacyjna poprzez drogę wewnętrzną będzie wymagała jej poszerzenia, to taki zapis decyzji, wbrew obawom skarżących, nie przesądza o możliwości poszerzenia drogi kosztem prawa własności nieruchomości sąsiednich. Jeżeli bowiem inwestor nie uzyska stosownych uzgodnień, a zwłaszcza jeżeli dla poszerzenia przedmiotowej drogi wewnętrznej konieczne byłoby na przykład zajęcie części gruntu stanowiącego własność innych osób nie uzyska zgody tych osób, to nie będzie możliwe poszerzenie wspomnianej drogi wewnętrznej i w rezultacie nie będzie możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie wskazuje, jakie wymagania inwestor musi spełnić, aby możliwe było zrealizowanie planowanej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 132 kpa w związku z art. 144 kpa, przez oparcie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na postanowieniu D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] r. nr[...] , uwzględniającym zażalenie inwestora na postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., podkreślić trzeba, że organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest Minister Kultury, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podejmując zatem decyzję o warunkach zabudowy Kolegium mogło jedynie zbadać, czy projekt tej decyzji wymagał uzgodnienia, czy uzgodnienie takie nastąpiło oraz czy postanowienie uzgadniające jest ostateczne lub upłynął termin wskazany w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie mogło w obowiązującym stanie prawnym badać, czy postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr[...], uwzględniające zażalenie inwestora na postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., spełniało przesłanki z art. 132 kpa upoważniające do uwzględnienia zażalenia w całości, gdyż nie było do tego uprawnione. Odnosząc się do omawianej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie zatem wskazało, że postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. wiąże organy lokalizacyjne i nie może być przez nie kwestionowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 318/11 - LEX nr 966640), a wadliwość postępowania uzgodnieniowego nie skutkuje automatyczną wadliwością postępowania zakończonego decyzją ostateczną (wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 532/10 - LEX nr 753880). Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 kpa postanowienia wydane na podstawie art. 106 kpa podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 655/10 - LEX nr 754019).

Postanowienie D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr [...] nie może być też poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie – postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 625/10 - LEX nr 686708).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa i art. 73 § 1 kpa, poprzez niemożność zapoznania się przez strony postępowania z całością materiału zebranego w postępowaniu odwoławczym, to znaczy poprzez brak możliwości zapoznania się z treścią odpowiedzi na odwołanie skarżących wniesione przez pełnomocnika inwestora, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zawartą w art. 10 kpa, zauważyć wypada, że przedmiotowe pismo inwestora wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w dniu [...] r. i znajdowało się w aktach administracyjnych sprawy, jednak nie stanowiło dowodu w sprawie. Dlatego też brak możliwości zapoznania się z treścią tego pisma nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 kpa i art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie w sposób racjonalny i rzeczowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji podtrzymującej ustalenia organu I instancji w zakresie spełnienia wymagań dotyczących zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie inwestycji zgodnie z art. 54 § 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że – jak trafnie podkreślił organ II instancji, to czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych, bowiem inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy powinien tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku zaś, gdy projekt budowlany nie będzie przewidywał odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, inwestor nie otrzyma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "tożsamości podmiotów i przedmiotu rozpatrywanych spraw w trzech postępowaniach (tożsamość decyzji chociażby w części), co może doprowadzić w przyszłości do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., jednocześnie brak ustosunkowania się wprost do argumentów skarżących o możliwości uchylenia decyzji w części w przypadku wskazanym powyżej z naruszeniem art. 107 k.p.c.", podkreślić trzeba, że – wbrew stanowisku skarżących – organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że w sytuacji, gdy ten sam podmiot ubiega się o wydanie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale dla różnych inwestycji, należy wydać odrębne decyzje dotyczące każdej z planowanych inwestycji, nawet jeżeli zachodzi pomiędzy nimi podobieństwo. Zauważyć wypada, że to, iż różnice pomiędzy poszczególnymi zamierzeniami inwestycyjnymi mogą nie być duże, nie oznacza, że są to tożsame inwestycje. Nie można bowiem wykluczyć, że konkretna różnica może spowodować niedopuszczalność inwestycji na danym terenie. Często też – właśnie z powodu takich różnic – inne są warunki dopuszczające objętą wnioskiem inwestora zabudowę. W pełni zatem należy podzielić stanowisko organu II instancji, wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla jednego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem dla określonego terenu oraz konkretnej inwestycji i dlatego jeżeli jeden inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale różnej inwestycji, to nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Co prawda strona podmiotowa stosunku administracyjnoprawnego jest tożsama, ale treść tego stosunku (decyzji) jest zupełnie inna. Z tych względów jeden inwestor może żądać wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, pod warunkiem, ze będą dotyczyć innych inwestycji. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Zauważyć przy tym wypada, że konkretne ustalenia dotyczące planowanej inwestycji nastąpią na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego. Nie mogą być one rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy, dlatego też wskazywane w decyzji lokalizacyjnej parametry dotyczące planowanej inwestycji muszą być elastyczne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, aby było możliwe zrealizowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z prawem, przy poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc również skarżących.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.