Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2620/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: W art. 3 pkt 20 P.b. mowa jest o „terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu”. Końcowy fragment cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.

TEZY

W art. 3 pkt 20 P.b. mowa jest o „terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu”. Końcowy fragment cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 239/14 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. M. na rzecz Z. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Łd 239/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu decyzji Z. H. na decyzję Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], [...] – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2013 r., [...].

Wymienioną wyżej decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Z. H., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r., [...], którą ten ostatni organ odmówił skarżącemu uchylenia własnej decyzji ostateczniej z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] zmieniającej wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r., [...] o pozwoleniu na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. i P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i infrastrukturą na terenie działek [...] przy ul. [...] w L.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] opisana wyżej decyzja została zmieniona przez Prezydenta na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA, dalej: "P.b.") w ten sposób, że:

– organ uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego działki [...] i zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany powiększenia garażu, budynku stacji kontroli pojazdów, miejsc postojowych i indywidualnego zjazdu na teren nieruchomości, doziemnych instalacji;

– nadto uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, budynkiem stacji kontroli pojazdów, miejsc postojowych i indywidualnego zjazdu na teren nieruchomości, doziemnych instalacji na terenie działek nr [...] przy ul. [...] w L.

W dniu 27 czerwca 2013 r. Z. H. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postepowania zakończonego opisaną decyzją wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") i wniósł o jej uchylenie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2000 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia.

Organ wskazując na motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż występując o wznowienie postępowania strona powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. co oznacza, iż niezbędnym jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Podkreślił, iż przepis ten znacząco ogranicza krąg stron postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do zakresu stron postępowania przy ustaleniu warunków zabudowy, który wyznacza się na podstawie szeroko rozumianego art. 28 K.p.a. Prezydent dodał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei jak stanowi art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem odgraniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu jest zatem wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowli obiektu. Organ wskazał, że takie przepisy zawiera w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – uw. NSA; dalej: "r.w.t.").

Prezydent dodał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 4 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Organ stwierdził, iż projektowany budynek usytuowany został na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością Z. H. położnej przy ul. [...] (działka nr [...]), w odległości 5,28 m od tej nieruchomości, co oznacza zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, iż teren działek [...] nie wchodzi w zakres oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Planowana inwestycja nie powoduje także ograniczeń w dopływie światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości wnioskodawcy - § 13 r.w.t. – projektowana wysokość budynku od strony zachodniej wynosząca 3 m jest mniejsza od odległości tego budynku od granicy działki. Omawiana inwestycja nie wymaga także przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym dotyczącego zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, poz. 1397) do nich się nie zalicza.

Mając powyższe na uwadze Prezydent stwierdził, iż Z. H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 r.w.t. Z materiałów sprawy wynika, iż wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny, gdyż nie wykazał interesu prawnego, a z materiału dowodowego nie wynika by taki interes posiadał. Oznacza to, iż nie wystąpiła przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tym samym brak jest podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym.

W odwołaniu Z. H. zarzucił naruszenie:

– art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b. przez uznanie, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w następstwie błędne odmówienie stronie przymiotu strony;

– art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez nieuznanie odwołującego za stronę postępowania pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie było postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a miało jedynie podobny do niego charakter, w rzeczywistości było postępowaniem w sprawie zatwierdzenia nowego projektu budowlanego, rozszerzonego w stosunku do pierwotnego projektu;

– art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem słusznego interesu obywatela;

– art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych we wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. przepisów materialnych;

– art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. przez błędne nieuznanie odwołującego za stronę oraz odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.;

– art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...].

Odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezydenta i orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nadto o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2013 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta.

Organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie akt. Następnie w dniu 27 września 2013 r. na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji dokonanie ustaleń na temat istnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2000 r. Zdaniem Wojewody materiał, który wpłynął w odpowiedzi na powyższe, m.in. poświadczona za zgodność z oryginałem kopia dziennika budowy wskazuje, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy od dopuszczalnego przepisami. Z kolei w dniu 27 listopada 2013 r. odwołujący nadesłał wydruki fotografii ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl mające jego zdaniem dowodzić, iż wpisane w dziennik budowy roboty budowlane w rzeczywistości nie miały miejsca w podanym czasie, co przemawiałoby za istnieniem przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę z 2000 roku. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew stanowisku odwołującego nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje, iż organ, który wydał decyzję pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie stron. Jednocześnie art. 37 ust. 1 P.b., stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie został rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda stwierdził, iż w toku postępowania odwoławczego ustalił, iż w sprawie nie miało miejsca ani zbyt późne, w stosunku do wymogów prawa rozpoczęcie budowy, ani też jej przerwanie na okres dłuższy niż 3 lata (ani nawet dłuższy niż obowiązujące wcześniej 2 lata). Zdaniem organu dowodzą tego wpisy w dzienniku budowy, których autentyczności nie ma podstaw organ zakwestionować. Dodał, iż gdyby nawet przyjąć, że część przedłożonych przez odwołującego wydruków fotografii może stanowić równoważny dowód w sprawie to zauważyć trzeba, iż na wydrukach tych widoczny jest zarys fundamentów i przyziemia budynku, jak wynika zaś z dziennika budowy roboty budowlane wykonane do dnia 7 października 2011 r. dotyczyły właśnie fundamentów i przyziemia.

Przechodząc do dalszych zagadnień Wojewoda wyjaśnił, iż w postępowaniu bada jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie wznowienia postępowania, to jest prawidłowość decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., którą Prezydent uznał, że Z. H. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., zatem że brak podstaw prawnych do uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewoda w pełni zaaprobował stanowisko Prezydenta i zaznaczył, że z tego powodu nie przeprowadza badania prawidłowości samej decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., to jest, czy prawidłowo zastosowano art. 36a P.b., ani czy decyzja zamieniająca nie narusza innych przepisów. Badane są tylko kwestie, które bezpośrednio dotyczą ewentualnego naruszenia prawa odwołującego wskutek nieuznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a jednocześnie art. 148 § 1 K.p.a. stanowi, iż podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z kolei w myśl § 2, że termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie Z. H. wskazał, iż o decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. dowiedział się w dniu 3 czerwca 2013 r., wniosek o wznowienie złożony został w dniu 1 lipca 2013 r. tj. z zachowaniem terminu ustawowego. Zdaniem Wojewody ustalenie to zasadnie zakończyło się wznowieniem postępowania przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo również zastosowany został art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawa decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda powtórzył za Prezydentem, iż przepis art. 28 ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. i konkretyzuje krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, że odległość miejsca usytuowania stacji kontroli pojazdów z częścią biurową wynosi 5,28 m od granicy z niezbudowaną działką [...] oraz 4,98 m od granicy z działką [...], na której częściowo usytuowany jest budynek mieszkalny (oddalony o około 5 m od granicy). Żadna z trzech działek, których współwłaścicielem jest Z. H., w tym niezabudowana działka [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem zmiennym i zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wojewoda wskazał, przywołując wypracowane stanowisko sądów administracyjnych, iż aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, także w trybie wznowieniowym, należy wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, iż w sprawie krąg stron powinien być badany w kontekście art. 28 K.p.a., a nie – jak uczynił to organ pierwszej instancji – art. 28 ust. 2 P.b. Dodał, iż nawet gdyby uwzględnić art. 28 K.p.a. to i tak strona nie wykazała interesu prawnego w ten sposób, iż nie wskazała przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu.

W skardze Z. H. zarzucił naruszenie

– art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b. przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji błędne odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.;

– art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...].

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

– art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nie było postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a miało jedynie podobny do niego charakter, w rzeczywistości było postępowaniem w sprawie zatwierdzenia nowego projektu budowlanego, rozszerzonego w stosunku do pierwotnego projektu;

– art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie, iż decyzja z 2000 r. wygasła;

– art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak oceny dwóch dzienników budowy oznaczonych tym samym numerem;

– art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 K.p.a. przez brak odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów odwołania;

– art. 15 K.p.a. przez naruszenie właściwości instancyjnej, to jest brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w ograniczonym zakresie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

– art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe Z. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o zwrot kosztów postepowania. Wyjaśnił, iż skarżący jest także współwłaścicielem działki [...], którą w przyszłości zamierza zabudować. Dodał, iż skarżący nie sprzeciwia się inwestycji w zakresie budowy domu mieszkalnego, lecz kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie budowy stacji kontroli pojazdów i parkingu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Łd 239/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r., [...].

Na wstępie rozważań Sąd przypomniał, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. W kwestii oceny przesłanek wznowienia Sąd zajął inne stanowisko aniżeli Wojewoda. Uznał, że uzasadnienie kontrolowanych decyzji jest lakoniczne. Ponadto nie odniesiono się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, a to musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych aktów.

W ocenie Sądu organy obu instancji pobieżnie przeanalizowały materię sprawy, czym naruszyły przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Według Sądu Wojewoda dopuścił się też naruszenia art. 15 i art. 138 K.p.a., gdyż odstąpił od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy - nie wyeliminował uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, a w zasadzie je powielił, gdyż nie odpowiedział, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, które strona wskazała już we wniosku o wznowienie postępowania, a które miały istotne znaczenie dla oceny przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek skarżącego o wznowienie postępowania organ zobligowany był rozważyć kluczową dla sprawy kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. Podkreślił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a. Sąd wskazał, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Sąd dodał jednak, że zawężenie to nie może prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor.

Przechodząc do dalszych wyjaśnień Sąd stwierdził, że organy obu instancji skupiły się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez inwestycję określonych norm techniczno-budowlanych, to jest przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i to wyłącznie w zakresie postanowień § 12 i § 13 tego rozporządzenia. Organy skoncentrowały się na ocenie, czy zachowane zostały, przewidziane w tych przepisach, odległości budynku inwestora od granic nieruchomości skarżącego. Sąd zwrócił uwagę, iż Wojewoda przyjął założenie, że skoro wskazane przepisy techniczno-budowlane nie powodują w związku z planowaną inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, to w związku z tym nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację inwestycji. Jedynie lakonicznie organ stwierdził, iż sporna inwestycja – stacja kontroli pojazdów – nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do powyższego Sąd uznał, że to, iż określona inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie przesądza i nie świadczy o tym, iż nie może być ona uciążliwa dla nieruchomości w zakresie szeroko rozumianego sąsiedztwa, a tym bardziej dla działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Zdaniem Sądu organy pominęły całkowicie kwestię możliwych innych uciążliwości i oddziaływań obiektu o charakterze niemieszkalnym (stacja kontroli pojazdów) w zakresie choćby akustycznym, drgań, emisji substancji, czy też warunków higienicznych i zdrowotnych. Fakt, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy bezpodstawnie ograniczyły się wyłącznie do weryfikacji oddziaływania inwestycji pod kątem odległości obiektu budowalnego od granic nieruchomości. Nie rozważyły kwestii funkcji, przeznaczenia, formy czy konstrukcji projektowanego obiektu z punktu widzenia możliwych oddziaływań, czego należałoby oczekiwać już z tego względu, że faktycznie decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. zatwierdzała projekt budowalny domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą. Natomiast decyzja ta, w wyniku zmiany decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., umożliwia zabudowę budynkiem mieszkalnym z powiększonym garażem nieadekwatnie dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego i budynkiem stacji kontroli pojazdów. Samo porównanie zakresu inwestycji wyznaczonych opisanymi decyzjami budzi uzasadnione wątpliwości, co do oceny, iż oddziaływanie nowej, istotnie powiększonej zabudowy i w znacznej części o zupełnie innym charakterze niż pierwotnie, zamknie się z oddziaływaniem w granicach działki inwestora. Sąd zaznaczył, że są to dwie zupełnie odmienne inwestycje, co powinno skutkować wnikliwą analizą jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Tym bardziej należałoby oczekiwać od organu analizy takiego oddziaływania w kontekście zgodności z postanowieniami § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...].

Sąd zasygnalizował, że organ nie dokonał żadnej weryfikacji oddziaływania inwestycji po kątem przywołanego zapisu, w szczególności nie wykazał, iż poprzez realizację inwestycji nie dojdzie do naruszenia postanowień § 6 pkt 3 uchwały, który wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej magazynowej, usługowej i handlowej) powodującej uciążliwość dla terenów sąsiednich. Nie budziło wątpliwości Sądu, iż stacja kontroli pojazdów może generować uciążliwości wykraczające poza teren inwestycji, co rzutuje na ocenę przymiotu strony skarżącego. Sąd dodał, że organ nie zbadał, czy powierzchnia usług nie przekroczy 50 % powierzchni funkcji podstawowej, co ma bezpośrednie przełożenie na ocenę oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Podobnie jak nie sprawdził, czy zachowane są minimalne odległości wydzielonych miejsc postojowych od domu skarżącego (§ 19 ust. 1 r.w.t.). Nie zajął się innymi uciążliwościami ( tak jak przewidują to zapisy planu) przyjmując jak się wydaje, iż skoro inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest uciążliwa dla terenów sąsiednich. Sąd dodał wreszcie, że fakt, iż inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że obiekt nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

Końcowo Sąd dodał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył P. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego błędną wykładnię na skutek bezzasadnego przyjęcia, że organy nie rozważyły, czy Z. H. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, czego konsekwencją było uznanie, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać zawsze na korzyść strony;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, póz. 1397) poprzez uznanie, że inwestycja wymaga opinii o oddziaływaniu na środowisko w związku z jej przeznaczeniem, funkcją, forma czy konstrukcją;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w związku z czym Sąd rozpoznał sprawę z naruszeniem słusznego interesu stron;

– art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wynikające z treści art. 145 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji uwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. mimo braku ku temu podstaw.

Wskazując na powyższe P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. M. zestawił reguły ustalania kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. Podkreślił, że według tego ostatniego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta stanowi lex specialis względem K.p.a., jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 P.b. zawęża, ale nie sprawia, że przepis art. 28 K.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że art. 28 K.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 P.b.

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane jednakże doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, to jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Przechodząc do oceny okoliczności sprawy skarżący kasacyjnie stwierdził, że Z. H. nie może być uznany za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W konsekwencji nie można przyjąć, że pominięcie jego udziału w tym postępowaniu stanowiło przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organy prawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 K.p.a. i odmówiły wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, bowiem skarżący nie jest stroną tego postępowania.

P. M. zaznaczył, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż dla oceny czy nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich niezbędne jest ustalenie, czy wzniesienie (rozbudowa, przebudowa) obiektu budowlanego odpowiada przepisom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości na działki sąsiednie, a katalog zawarty w art. 5 ust. 9 P.b. ma charakter jedynie przykładowy. Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega więc ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być uznane za naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Tak więc o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.

Ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Według P. M. ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 P.b. wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

P. M. podzielił stanowisko, że nieruchomości należące do Z. H. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Okolicznością bezsporną jest, że Z. H. jest właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja w postaci stacji kontroli pojazdów. Jednakże powyższa okoliczność nie jest wyłączną przesłanką do przyznania Z. H. statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Decydującą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak oddziaływania inwestycji na sąsiadujące z inwestycją działki Z. H.

Skarżący kasacyjnie odniósł się także do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywoławszy treść § 12 r.w.t. wskazał, że projektowany budynek usytuowany został na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością Z. H. położnej przy ul. [...] (działka nr [...]) w odległości 5,28 m od tej nieruchomości, co oznacza, zgodnie z § 12 ust. 4 r.w.t., iż teren działek [...] nie wchodzi w zakres oddziaływania obiektu.

Planowana inwestycja skarżącej nie powoduje także ograniczeń w dopływie światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości należącej do Z. H. w myśl § 13 r.w.t.

Inwestycja nie wymaga także przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym dotyczącego zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, póz. 1397) do nich się nie zalicza.

Mając powyższe na uwadze P. M. stwierdził, że Z. H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.

Odnosząc się do okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd, skarżący kasacyjnie wskazał, że podnoszona w uzasadnieniu wyroku możliwość powstania innych uciążliwości i oddziaływań obiektu o charakterze niemieszkalnym w zakresie choćby akustycznym, drgań, emisji substancji, czy też warunków higienicznych zdrowotnych pozbawiona jest doniosłości prawnej przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Obszar oddziaływania to teren, którego wytyczenie wymaga odniesienia się bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, aby przepisy te wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji jak np. hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie.

Niezależnie P. M. zaznaczył, że wbrew stanowisku Z. H. na gruncie sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 37 ust. 1 ustawy, stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie został rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie nie miało miejsca ani zbyt późne, w stosunku do wymogów prawa rozpoczęcie budowy, ani też jej przerwanie na okres dłuższy niż 3 lata (ani nawet dłuższy niż obowiązujące wcześniej 2 lata). Dowodzą tego wpisy w dzienniku budowy, których autentyczności nie ma podstaw organ zakwestionować.

Odnosząc się końcowo do problematyki immisji skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie może być ona uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Immisje uregulowane zostały w Kodeksie cywilnym i mogą stanowić przedmiot procesu cywilnego pomiędzy skarżącym a inwestorem. P. M. powołał się na orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08) i zaznaczył, że powstanie immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów.

Z. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pisma zaznaczył, że już sam fakt nie odniesienia się Wojewody do zarzutów odwołania stanowił wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z. H. podniósł, że organ całkowicie pominął konieczność oceny odległości pomiędzy nieruchomością skarżącego a planowanymi na nieruchomości inwestorów miejscami postojowymi dla pojazdów mechanicznych. Pominął także problem usytuowania projektowanej zabudowy w kontekście obsługi (w ramach inwestycji) pojazdów wyposażonych w instalację gazową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej przedstawiono cztery grupy zarzutów dotyczących:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, póz. 1397);

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz

– art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wynikające z treści art. 145 § 1 P.p.s.a.

Wszystkie powyższe zarzuty dotyczą w gruncie rzeczy jednego zagadnienia prawnego, które sprowadza się do pytania, czy działki Z. H. [...] przy ul. [...] w L., a przy tym działki sąsiadujące z działkami inwestycyjnymi [...] P. M., mogą znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., czy jest to wykluczone.

Organy nie znalazły przepisu prawa materialnego, który w ich ocenie uzasadniałby stwierdzenie, że działki [...] (należące do Z. H.) objęte są jakimikolwiek ograniczeniami w ich zagospodarowaniu i że znajdują się w obszarze określonym w art. 3 pkt 20 P.b. W zaskarżonych decyzjach wskazano między innymi na zachowanie przez inwestora odległości określonych w § 12 i 13 r.w.t.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznawszy argumentację skarżącego, doszedł do przekonania, że istnieją wątpliwości co do zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji, zwłaszcza w kontekście faktu, że obejmuje ona stację kontroli pojazdów. Sąd zwrócił uwagę, że samo badanie oddziaływania inwestycji w kontekście § 12 i 13 r.w.t. jest niewystarczające. Inwestycja w jej części usługowej związanej z pojazdami może bowiem powodować inne uciążliwości. Nie zbadano między innymi ograniczeń względem działek Z. H. związanego z umiejscowieniem w granicach inwestycji miejsc postojowych. Sąd uwypuklił także fakt, iż przedsięwzięcie rodzić może pewne wątpliwości co do zgodności z przepisami planu miejscowego - uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], zwłaszcza z § 8 pkt 8, wedle którego na przedmiotowym terenie dopuszcza się usługi wbudowane w budynki mieszkalne, jako funkcję uzupełniającą dla budownictwa mieszkaniowego, a powierzchnia usług nie może przekroczyć 50 % powierzchni funkcji podstawowej.

Skarżący kasacyjnie P. M. polemizuje ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Formułując swe zarzuty konsekwentnie twierdzi, że organy trafnie przyjęły, iż Z. H. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej zabudowy jego działki (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.), że inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz że okoliczności faktyczne związane ze sprawą nie budzą wątpliwości (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a.).

W konsekwencji zdaniem P. M. skarga Z. H. powinna zostać oddalona (zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.).

Zarzuty skarżącego kasacyjnie są ze sobą powiązane treściowo, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie dotyczy wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez Z. H. w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] stycznia 2013 r., [...]. Decyzją tą zmieniono poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i infrastrukturą na terenie działek [...] przy ul. [...], w ten sposób, że – najoględniej ujmując – dopuszczono możliwość realizacji na wymienionych działkach nie tylko budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, ale także budynek stacji kontroli pojazdów i miejsca postojowe.

Przedmiot inwestycji na działkach [...], zaprojektowanej w ostatecznym kształcie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Wątpliwości budzi natomiast to, czy inwestycja – zwłaszcza w kontekście takich elementów jak stacja kontroli pojazdów i miejsca postojowe, może powodować oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. na działkach sąsiednich. Jest to zagadnienie relewantne z punktu widzenia istoty sprawy, gdyż zidentyfikowanie tego rodzaju oddziaływań na obszarze działki sąsiedniej otwiera właścicielowi tej działki drogę do żądania merytorycznego rozpoznania istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z kolei w myśl art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do konieczności wnikliwego zbadania sprawy w kontekście powyższych przepisów jest zasadniczo trafne, jednakże w pewnej mierze argumentacja zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji okazała się zbyt daleko idąca.

Sąd poddał pod wątpliwość ustalenia organów i wysunął hipotezę, że działki [...] mogą być objęte oddziaływaniem inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Sąd stawiając organom zarzuty wywiódł, że "pominęły [one] całkowicie kwestię możliwych innych uciążliwości i oddziaływań obiektu o charakterze niemieszkalnym (stacja kontroli pojazdów) w zakresie choćby akustycznym, drgań, emisji substancji, czy też warunków higienicznych i zdrowotnych". Wskazał też, że "argumentacja organu nie dość, że nie jest poparta wymaganą przepisem prawa argumentacją faktyczną i prawną, to w ocenie sądu nie jest również przekonywująca. Fakt, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich". Zdaniem Sądu wreszcie "samo porównanie zakresu inwestycji wyznaczonych opisanymi decyzjami budzi uzasadnione wątpliwości, co do oceny, iż oddziaływanie nowej, istotnie powiększonej zabudowy i w znacznej części o zupełnie innym charakterze niż pierwotnie, zamknie się z oddziaływaniem w granicach działki inwestora. Są to dwie zupełnie odmienne inwestycje, co winno skutkować wnikliwą analizą jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego".

Dalej Sąd wskazał na wątpliwości dotyczącej dopuszczalności inwestycji w kontekście planu miejscowego oraz zasygnalizował, że organy nie sprawdziły, czy zachowane są minimalne odległości wydzielonych miejsc postojowych od domu skarżącego (§ 19 ust. 1 r.w.t.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obszerny wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mający na celu uzasadnienie potrzeby szerokiego rozumienia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. na potrzeby sprawy ma w gruncie rzeczy charakter blankietowy. Sąd podkreśla potrzebę badania "innych uciążliwości i oddziaływań obiektu o charakterze niemieszkalnym", jednakże nie wskazuje, gdzie upatruje jakiejkolwiek prawnej regulacji, która mogłaby skutkować powstaniem w graniach nieruchomości Z. H. jakichkolwiek ograniczeń w jej zabudowie.

W tym miejscu podkreślić należy, że w art. 3 pkt 20 P.b. mowa jest o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Końcowy fragment cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku – ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" (w takim sensie Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się używać te pojęcia) nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.

Z tym samych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że wątpliwości dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym mogą świadczyć o oddziaływaniu na działki sąsiednie. Problem zgodności inwestycji z planem należy do sfery zagadnień związanych z legalnością przedsięwzięcia jako takiego, natomiast samo przez się nie przesądza jeszcze, że właściciele nieruchomości sąsiednich nabywają – na zasadzie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. – status strony postępowania. Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania.

Podsumowując stwierdzić należy, że generalny kierunek argumentacji skarżącego kasacyjnie P. M. jest trafny – z zaskarżonego wyroku zdaje się bowiem wynikać mylna, skierowana do organów sugestia, że już same ogólnie rozumiane uciążliwości i ograniczenia związane z realizacją inwestycji mogą uzasadniać przyjęcie, iż działki sąsiednie znajdą się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Tymczasem uznanie, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w granicach takiego obszaru wymaga powołania się na konkretny przepis prawa administracyjnego, który zagospodarowanie tej nieruchomości ogranicza ze względu na powstanie projektowanej inwestycji.

Mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbyt daleko idących tez (o czym mowa powyżej) Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do wniosku, że wyrok ten w zakresie swej sentencji nie narusza prawa. Należy podkreślić, że jedną z przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie w decyzje był fakt, iż organy naruszyły art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie wnikliwego badania aspektów technicznych inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza Wojewody, który nie ustosunkował się do istotnych zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie zauważył, że treść odwołania wymaga wnikliwego zweryfikowania. W tym miejscu można chociażby zasygnalizować, że na stronach 4 i 5 Z. H. zwrócił w nim uwagę na szereg przepisów technicznych, których – rozsądnie oceniając – zastosowania w sprawie nie można wykluczyć, a które mogą wiązać się z ograniczeniem możliwości zagospodarowania jego działki ze względu na projektowaną inwestycję. Zagadnienia te wymagają zajęcia stanowiska przez organy i powtórzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zdecydował o uchyleniu decyzji obu instancji ze względu na braki w zakresie postępowania wyjaśniającego.

Uzupełniająco natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż wątpliwości budzi kwestia odległości wydzielonych miejsc postojowych od domu skarżącego (§ 19 ust. 1 rozporządzenia). To akurat zagadnienie jednoznacznie daje się rozstrzygnąć na podstawie materiału dowodowego i nie wymaga analizy. Z planu zagospodarowania działki objętej inwestycją wynika, że miejsca postojowe (4) oddzielone zostaną od granicy nieruchomości Z. H. budynkiem o szerokości blisko 7 m oraz pasem gruntu o szerokości ponad 5 m. Dla tego typu zgrupowania miejsc postojowych należy zachować normatyw odległości względem innych budynków wynoszący 7 m (§ 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t.), który z całą pewnością jest spełniony.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, póz. 1397) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on nieadekwatny do sprawy. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że badana inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko.

Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd odwoławczy przyjął za podstawę wyroku drugą z wymienionych w nim przesłanek.