Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 5406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 86/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021r., sygn. akt II SA/Op 86/21, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie m.in.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku poz. 1610) – dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

4) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny.

W skardze kasacyjnej organ zawarł również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zauważyć należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma przepisów szczególnych regulujących zawieszenie postępowania kasacyjnego, to jednak zgodnie z art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na inne toczące się postępowanie – przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z ww. pytaniem prawnym. Postępowanie zainicjowane tym pytaniem zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. P 7/21.

Sąd pytający w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia wskazał, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, w którym przez nakazanie stosowania nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wyłącznie do wniosków złożonych przed datą opublikowania wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 7/15, ustawodawca de facto wyklucza możliwość osiągnięcia skutku ponownego rozstrzygnięcia sprawy ekwiwalentu, w nowym stanie prawnym ukształtowanym tym wyrokiem, wobec policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wniosek o wyrównanie ekwiwalentu złożyli po tej dacie, budzi poważne wątpliwości konstytucyjne z punktu widzenia zgodności z art. 8 ust. 1 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP. Przedstawione wyżej wątpliwości konstytucyjne pozostają w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zwaną też zasadą lojalności państwa wobec obywatela), wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta nakazuje, aby organ państwowy, (zatem także ustawodawca) traktował obywateli z zachowaniem pewnych minimalnych reguł uczciwości. Stąd konieczna jest ocena przez Trybunał regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych także przez pryzmat zasady zaufania. Kwestionowana regulacja nie pozostaje też w zgodzie z zasadą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wątpliwości, co do respektowania zasady równości budzi, wprowadzone w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, zróżnicowanie zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługującego policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – ze względu na datę wszczęcia postępowania, tj. właśnie w/w datę stanowiącą dzień opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 7/15.

W ocenie Sądu pytającego, wykonując wyrok Trybunału w sprawie o sygn. K 7/15 ustawodawca "dostosował" brzmienie zakwestionowanego zakresu przepisu art. 115a ustawy o Policji do brzmienia wskazanego jako konstytucyjnie pożądane. W art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych wprowadził w w/w przepisie zasadę wyliczenia ekwiwalentu według przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Brzmienie uwzględniające tę zmianę obowiązuje od dnia 1 października 2020 r. na podstawie art. 48 cyt. ustawy. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy zawiera w istocie normę intertemporalną, różnicującą sytuację prawną jego adresatów w zależności od daty wszczęcia postępowania o wyrównanie ekwiwalentu (normę nakazującą stosować poprzednie, zakwestionowane przez Trybunał zasady do wszystkich tych policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., których sprawy o ekwiwalent nie zostały wszczęte przed dniem 6 listopada 2018 r.). Zdaniem Sądu pytającego, pozostawanie w obrocie prawnym wyłącznie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., (a więc np. nieuchwalenie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych) spowodowałoby, że niezależnie od daty zwolnienia ze służby oraz niezależnie od daty złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu (przed dniem 6 listopada 2018 r. czy też po tej dacie), zasady obliczania ekwiwalentu byłyby jednakowe w stosunku do wszystkich policjantów, tzn. zarówno w sprawach nie zakończonych, jak i w sprawach wniosków złożonych po dniu 6 listopada 2018 r., należałoby uwzględnić skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dacie orzekania o prawie do ekwiwalentu bądź w dacie wypłaty ekwiwalentu. Budząca zaś wątpliwości norma intertemporalna wynikająca z art. 9 ust. 1 omawianej ustawy tę drugą opisaną grupę wyłącza z możliwości zastosowania skutków tego wyroku, co narusza wskazane wyżej wzorce konstytucyjne. W tej sytuacji, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch odrębnych przepisów (art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.), z których jeden realizuje skutki wyroku Trybunału, a drugi modyfikuje w sposób nieuprawniony temporalny zakres ich zastosowania, nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 7/15 się nie wypowiadał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w/w pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 dotyczy sytuacji prawnej skarżącego przed Sądem pierwszej instancji i od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia objętego tym pytaniem, a więc przesądzenia kwestii konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, który był podstawą wydanej w niniejszej sprawie decyzji zależy wynik przedmiotowej sprawy, to zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest uzależnione od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem relewantne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, mając realny i bezpośredni wpływ na jego wynik.

W świetle powyższych uwag i analiz Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. P 7/21.