Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 14/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2, art. 63
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia 30 grudnia 2013r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądań zawartych w punktach 4 , 5 , 7 , 8 i 12 tego wniosku – w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. K. kwotę 100 zł (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy Masłów. W skardze tej zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa poprzez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy Masłów do udzielenia pisemnej odpowiedzi w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Urzędu Gminy Masłów do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 30.12.2013 r. zwrócił się pisemnie do Wójta Gminy Masłów o udzielenie informacji związanych z postępowaniami sądowymi w których gmina Masłów brała udział oraz o skutkach tych postępowań. Mimo upływu terminu na załatwienie sprawy oraz faktu, iż poinformował Wójta

o trybie udzielenia informacji publicznej odpowiedzi tej nie otrzymał. Nie otrzymał również informacji o ewentualnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy czy też informacji wzywającej do usunięcia ewentualnych braków złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Masłów stwierdził, że jest ona bezzasadna. Wskazał, że zawarte we wniosku pytania dotyczą tylko i wyłącznie sfery postępowań sądowych oraz przygotowawczych, w których uczestniczyła Gmina Masłów jak również obsługi prawnej prowadzonej przez radcę prawnego.

W zakresie żądania udzielenia informacji odnośnie podania kwoty wynagrodzenia oraz zakresu obowiązków wynikających z umowy na obsługę prawną organ podniósł, że radca prawny A. M. jako osoba świadcząca obsługę prawną Urzędu Gminy

w Masłowie nie pełni jednocześnie funkcji publicznej. Zatem ujawnienie jego dochodów wykracza poza zakres żądania udzielenia informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. I OSK 044/13).

Wójt Gminy Masłów zauważył również, że pytanie dotyczące udzielenia informacji odnośnie zaangażowania ww. radcy prawnego w postępowania sądowe jest w zasadzie żądaniem wydania oceny czy też opinii, lecz z całą pewnością nie informacji. Jako, że ustawa o dostępie do informacji publicznej traktuje jedynie o informacjach, to udzielenie odpowiedzi na tak postawione zapytanie nie było możliwe.

Odnośnie kwestii zastępstw, z których korzystał radca prawny organ uznał, że substytucja procesowa jest indywidualną rzeczą pełnomocnika procesowego. Radca prawny A. M. jako zobowiązany do występowania w imieniu Urzędu Gminy Masłów w postępowaniach sądowych mógł korzystać z pomocy substytutów. Zatem z uwagi na istotę substytucji, to żądanie informacji w tym przedmiocie nie może stanowić pytania skierowanego do organu, gdyż jedynym podmiotem mogącym mieć konkretną wiedzę w tym temacie jest wskazany radca, a sposób zapewnienia obsługi postępowań nie jest objęty zakresem informacji publicznej.

W zakresie pytania odnośnie środków budżetowych z których finansowane były koszty postępowań sądowych i związanych z tym innych opłat organ podniósł, że kwestię tę porusza budżet Gminy, który jako dokument jawny i ogłoszony publicznie nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wójt Gminy Masłów stanął na stanowisku, że nie sposób udzielić odpowiedzi na pytanie odnośnie "ilości ujawnionych komentarzy wykorzystanych na potrzeby postępowań w związku z znieważeniem, zniesławieniem bądź pomówieniem Wójta Gminy Masłów w okresie 2011-2013 r.". Skarżący nie skonkretyzował gdzie miałyby być ujawnione te komentarze oraz czego miały by konkretnie dotyczyć. Zapytanie to postawione zostało w sposób na tyle niezrozumiały, iż udzielenie odpowiedzi nie było możliwe. Podobnie rzecz się ma odnośnie pytania o liczbę postępowań prokuratorskich. W opinii organu pytanie takie powinno być adresowane do właściwej jednostki prokuratury jako organu prowadzącego tego rodzaju postępowania.

Z uwagi na powyższe Urząd Gminy w Masłowie nie mógł odpowiedzieć na tak postawione pytanie.

Wójt Gminy Masłów dodał również, że jego obowiązkiem jest ustalenie, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że objęte są tajemnicą, musi on mieć na uwadze fakt, że organy sprawiedliwości podlegają regułom i procedurom ustawy o dostępie do informacji publicznej o ile przepisy innych ustaw nie będą zawierały procedur szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Jak wynika z załączonego do skargi wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący domagał się:

1. Podania listy postępowań sądowych w których Gmina Masłów występowała jako strona z wyszczególnieniem w jakim charakterze (postępowania cywilne, administracyjne, sąd pracy) w okresie 2011 - 2013 r.

2. Sprecyzowanie czego dotyczyły postępowania sądowe.

3. Podania jaki był skutek prawny tych postępowań, a w przypadku fazy początkowej procesu lub orzeczeń nieprawomocnych wyszczególnienia etapu postępowań.

4. Podania wszystkich kosztów jakie Gmina Masłów poniosła z tytułu postępowań sądowych w tym okresie z wyszczególnieniem na: zasądzone kwoty, koszty pełnomocnictw, zastępstw substytucyjnych, kosztów wpisów, odsetek, odszkodowań, egzekucji komorniczych.

5. Podania z jakich środków budżetowych zostały zabezpieczone koszty o których mowa w punkcie 4.

6. Podania w których postępowaniach sądowych Gmina Masłów była reprezentowana przez radcę prawnego A. M. oraz wyszczególnienia innych pełnomocników jeśli tacy występowali z przyporządkowaniem do sprawy i podaniem powodu zastępstwa ww. radcy.

7. Padania kwoty wynagrodzenia oraz zakresu obowiązków wynikających z umowy na obsługę prawną świadczoną przez radcę prawnego A. M. oraz czy poza tym wynagrodzeniem otrzymywał inne świadczenia, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości i z jakiego powodu.

8. Podania kwot wynagrodzenia pozostałych pełnomocników jeśli tacy występowali ze sprecyzowaniem kwoty oraz zakresu świadczonej usługi.

9. Podania ilości ujawnionych komentarzy wykorzystanych na potrzeby postępowań w związku z znieważeniem, zniesławieniem bądź pomówieniem Wójta Gminy Masłów w okresie 2011-2013 r.

10. Podania informacji w ilu z ww. postępowań prokuratura wszczęła postępowanie

z urzędu, w ilu natomiast umorzyła odsyłając władze Gminy Masłów do oskarżenia prywatnego.

11. Podania informacji czy radca prawny A. M. był zaangażowany w ww. postępowania na dowolnym ich etapie w ramach świadczonej umowy na obsługę prawną.

12.Podania informacji czy i jakie koszty poniosła Gmina Masłów z tytułu tych postępowań.

Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., poz. 112, nr 1198 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych

w niniejszej ustawie.

W art. 6 ust. 1 ustawy określono w sposób przykładowy te sfery działalności,

w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Z katalogu zawartego w tym przepisie wynika, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca majątku publicznego, w tym w myśl art. 6 ust.1 pkt 5 lit. c ustawy informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym w ocenie Sądu żądania zawarte w punkcie 4, 5, 7, 8 i 12 wniosku skarżącego, który wpłynął do organu dnia 30 grudnia 2013 r. dotyczą żądania udostępnienia informacji publicznej. Koszty prowadzonych przez Gminę Masłów postępowań sądowych, sposób zabezpieczenia ich pokrycia ze środków budżetowych gminy oraz koszty wynikające z obsługi prawnej gminy przez radcę prawnego lub innych pełnomocników obrazują bowiem sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje gmina, posiadają zatem walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.885 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. Natomiast art. 33 ust. 1 tej ustawy zawiera jedną z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi - zasadę jawności finansów publicznych. Nie ma więc, zdaniem Sądu wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co dodatkowo wzmacnia stanowisko, że koszty ponoszone przez gminę z tytułu postępowań sądowych oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego i innych pełnomocników są informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Ubocznie należy również zaznaczyć, co nie było kwestionowane, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej składając żądanie do właściwego organu. Jak bowiem wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne,

w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Władzę publiczną sprawują więc niewątpliwie jednostki samorządu terytorialnego

w zakresie zleconej im ustawowo właściwości, w tym także gmina (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U.

z 2013, poz. 594 ze zm.), której organami stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Wobec powyższego skoro wniosek skarżącego dotyczył w części informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej

z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się ( art. 14 ust. 2 ustawy).

Podkreślić także trzeba, że informacja publiczna może podlegać ograniczeniu z uwagi na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze ( art. 16 i 17 ustawy).

W tym miejscu podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego Wójt Gminy Masłów nie rozstrzygnął wniosku skarżącego, który wpłynął do Urzędu Gminy Masłów w dniu 30 grudnia 2013 r. – w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Dlatego też uznać należy, że

w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego w części dotyczącej żądań zawartych w punktach 4, 5, 7, 8 i 12, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi,

w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jak wynika bowiem z analizy skargi oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez organ odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej - zdaniem Sądu – wykładni przepisów ustawy i powstałych stąd wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Podkreślić należy, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne.

Przechodząc do uzasadnienia punktu II wyroku podkreślić przede wszystkim wypada, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności jego powinnością jest sprawdzenie czy informacja, o której udostępnienie wystąpiono stanowi informację publiczną

w rozumieniu ustawy. Jest to również element niezbędny, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Dlatego też obowiązkiem żądającego informacji jest dokładne sprecyzowanie o jaką informację się ubiega, jaką wiedzę i w jakim przedmiocie chce uzyskać. Wyjaśnić też należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez dostatecznego sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 kpa. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 kpa, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 05.03.13 r. w sprawie I OSK 2889/12 publikowany na https://cbois.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Środkiem prawnym kwestionowania stanowiska organu pozostaje w takiej sytuacji skarga na bezczynność.

W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że wnioski skarżącego zawarte

w punktach 1-3, 6, 9-11 stanowią informację publiczną. Zostały one jednak na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, że nie można kategorycznie stwierdzić, że należą one do tej sfery działalności organu, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a szczególności, że dotyczą one katalogu spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Skoro zatem nie można jednoznacznie uznać, że wnioski skarżącego zawarte w punktach 1-3, 6, 9-11 zawierają żądania udostępnienia informacji publicznej to w konsekwencji nie można stwierdzić, aby Wójt Gminy Masłów pozostawał w bezczynności. W tym więc zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia jego sprawy w terminie, należy wyjaśnić, że tego typu sprawy nie należą do kognicji sądów administracyjnych, określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w pkt I-III wyroku.

Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto na art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.