Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 548/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106  § 3, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 871/16 w sprawie ze skargi E. B. na zarządzenie Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2016 r., III SA/Kr 871/16 stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza W. z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w W. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w takich sprawach kognicję sądów administracyjnych (wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g.") sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań burmistrza należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego.

Skarżąca była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej – Dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w W. Do takich osób mają zastosowania przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 dalej "u.o.p.d.g.") kierownik gminnej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska dyrektora takiej jednostki nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. Naruszenie takiego zakazu przez kierownika takiej jednostki skutkuje, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Takie odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły podstawowej jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej podlega ograniczeniom z mocy art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. Oznacza to, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi akt szczególny w stosunku do innych ustaw regulujących sytuację prawną tych osób. Przytoczone przepisy wprowadzają samoistną i kategoryczną sankcję za naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń w niej zawartych, a tym samym spod działania tej ustawy nie można wyłączyć dyrektorów szkół podstawowych z tą tylko argumentacją, że odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 38 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej "u.s.o.") – takie stanowisko zajął WSA w Kielcach w wyroku z 21 października 2009 r., II SA/Ke 508/09. Art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. stanowi odrębną i niezależną od art. 38 u.s.o. podstawę do odwołania dyrektora szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prowadzenie niedopuszczalnej działalności gospodarczej przez dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej nie stanowi także przesłanki do odwołania takiej osoby na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. z tego powodu, że przepis ten wymaga wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który jedynie umożliwia odwołanie dyrektora szkoły, a art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. nakazuje bezwzględne odwołanie dyrektora szkoły, jeżeli w okresie pełnienia tej funkcji jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą.

Podstawową okolicznością, jaką winien w tej sprawie ustalić Burmistrz W., było wykazanie, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w W. Burmistrz wskazał, że zasadniczo sam fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej wynika już z tego, że w okresie od 3 lutego 2015 r. do 29 października 2015 r. skarżąca była wpisana jako przedsiębiorca do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis ten obejmował prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na produkcji filmów, nagrań wideo i programów telewizyjnych (akta sprawy, k. nr 2). Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja o jednej umowie zawartej przez skarżącą jako przedsiębiorcą i Powiatem W. (akta sprawy, k. nr 1). W tej sprawie zaskarżone zarządzenie zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze o prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, dalej "u.s.d.g."), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Burmistrz W. nie wykazał, aby prowadzona przez skarżącą działalność była działalnością gospodarczą spełniającą ww. definicję. O ile z uzasadnienia zaskarżonego zarządzania oraz z akt sprawy można zasadnie wywieść, że zarejestrowana przez skarżącą działalność miała charakter usługowy i najprawdopodobniej miała też charakter zarobkowy (aczkolwiek skarżąca zawarła jedną umowę), to już spełnienie przesłanki polegającej na wykonywaniu tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły w żadnej mierze nie wynika ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia.

Burmistrz W. winien wykazać, że przedmiotowa działalność skarżącej w zakresie produkcji filmów, nagrań wideo i programów telewizyjnych miała jakieś formy zorganizowania. W pojęciu organizacji (zorganizowania) działalności gospodarczej mogą tkwić różne elementy, poczynając od wykonania podstawowych obowiązków dotyczących rejestracji działalności gospodarczej, zgłoszenia statystycznego, podatkowego i w zakresie ubezpieczeń społecznych, założenia rachunku bankowego, po nawet wykorzystywanie przez skarżącą w ramach tej działalności np. kamer lub innego sprzętu, dysponowania określonym miejscem w którym odbywał się np. montaż filmu, jego konwersja, edycja, itd. Z akt sprawy ani z uzasadnienia nie wynika, aby skarżąca prowadziła swoją działalność w sposób ciągły. Fakt zawarcia jednej umowy potwierdza jednorazowy charakter takiej działalności.

W orzecznictwie sądowym definiując pojęcie działalności gospodarczej wyraźnie akcentuje się właśnie jej charakter zorganizowany i ciągły. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 13 lipca 2016 r., III AUa 265/16, LEX nr 2090428 wprost stwierdził, że o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej można mówić wyłącznie wówczas, gdy ma ona charakter ciągły i zorganizowany i gdy nastąpiło już jej rozpoczęcie, a w żadnym przypadku sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o jej prowadzeniu. Pojęcie ciągłości w prowadzeniu działalności gospodarczej także znalazło wyjaśnienie w orzecznictwie sądowym. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 19 kwietnia 2016 r., III AUa 1126/15, LEX nr 2039632 stwierdził, że ciągłość w działalności gospodarczej ma dwa aspekty, z których pierwszy aspekt to powtarzalność czynności, pozwalająca na odróżnienie działalności gospodarczej od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usługi, które same w sobie nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą, zaś drugi aspekt to zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. Bez którejkolwiek z cech działalności gospodarczej wymienionych w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można przyjąć, że podejmowane czynności stanowią prowadzenie działalności gospodarczej. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana nie może być dokonywana wyłącznie w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Decydujący jest bowiem fakt jej rzeczywistego wykonywania. Ten kierunek orzecznictwa dominuje w definiowaniu działalności gospodarczej (por. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. III AUa 1302/15, opub. w LEX nr 2057744; Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 30 czerwca 2016 r., III AUa 213/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2011 r., II OSK 333/11 wprost stwierdził, że celem wprowadzenia przesłanki ciągłości działalności było wyłączenie z definicji działalności gospodarczej czynności jednorazowych, co nie oznacza, że przedsiębiorca musi prowadzić swoją działalność bez przerwy. Istotnym jest zamiar powtarzalności określonych czynności celem osiągnięcia dochodu. W tej sprawie Burmistrz W. w żadnej mierze nie przeprowadził postępowania celem wykazania, że prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie produkcji filmów, nagrań wideo i programów telewizyjnych miała właśnie charakter ciągły (powtarzalny). Wydaje się, że już chociażby uzyskanie oświadczenia od samej skarżącej o powtarzalności (jakiejś krotności) działań w zakresie objętych wpisem do ewidencji działalności gospodarczej lub uzyskanie informacji od urzędu skarbowego dotyczących uiszczanych podatków od tak prowadzonej działalności mogłoby uzasadniać ustalenie owej powtarzalności. Oczywiście uzyskanie informacji o ilości (liczbie) zawartych przez skarżącą umów (zleceń) na wykonanie filmów lub nagrań bądź programów telewizyjnych byłoby także dowodem bezsprzecznie potwierdzających ciągły charakter danej działalności, aczkolwiek Sąd zauważa, że uzyskanie takiego dowodu może być utrudnione. Wadą zaskarżonego zarządzenia był brak odniesienia się do tego, czy zarejestrowana przez skarżącą działalność w ewidencji działalności gospodarczej była prowadzona (wykonywana) czy też nie. Burmistrz W. oparł się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, a to jest zbyt mało, aby zastosować powołane przepisy u.o.p.d.g. Sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej w żadnym razie nie przesądza o prowadzeniu takiej działalności (wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 30 czerwca 2016 r., III AUa 213/16). Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 18 kwietnia 2016 r., III AUa 1197/15, rozpoczęcie działalności gospodarczej i faktyczne jej wykonywanie nie polega na zgłoszeniu tej działalności do ewidencji, lecz na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej. W wyroku WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2010 r., III SA/Gd 556/10 uznano, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej sam wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Tym samym wpis skarżącej do ewidencji powinien być impulsem do obligatoryjnego przeprowadzenia postępowania celem wykazania, że w związku z tym wpisem skarżąca prowadziła taką działalność. Nie można było zakończyć postępowania na podstawie samego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Brak wykazania, że skarżąca w okresie pełnienia funkcji dyrektora szkoły podstawowej jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą, stanowi istotną wadę zaskarżonego zarządzenia, a w związku z brakiem upływu okresu wymienionego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził jego nieważność.

Pozostałe zarzuty skarżącej nie są uzasadnione. Art. 38 u.s.o. stanowi odrębną podstawę do odwołania dyrektora szkoły i nie może być ona wiązana z przypadkiem objętym art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. stałby się przepisem nieobowiązującym bez jego uchylania.

Okoliczność, że w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia skarżąca przestała wykonywać działalność gospodarczą nie jest brakiem podstawy do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły. Art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. wyraźnie stanowi, że w całym okresie pełnienia stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej, taka osoba nie mogła równocześnie prowadzić działalności gospodarczej. Wystarczył więc nawet jakiś fragment czasowy łączenia stanowiska dyrektora szkoły i prowadzenia działalności gospodarczej, aby skutkiem tego było odwołanie danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a. są tylko częściowo zasadne i to tylko w tym zakresie, że przepisy te zawierają także ogólne zasady należytego wykonywania administracji. W postępowaniach kończących się wydaniem zarządzeń nie stosuje się przepisów K.p.a., chyba że co innego wynika wprost z danej regulacji. Ani jednak przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie odsyłają wprost lub chociażby pośrednio do przepisów K.p.a. w takim procesie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa i w jego granicach oznacza także obowiązek prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wydania właściwego dla tego stanu aktu prawnego. Jest to podstawowy proces stosowania prawa, polegający na tzw. subsumpcji, czyli przyporządkowaniu stanu faktycznego pod właściwą i należycie zinterpretowaną normę prawną. Należycie zinterpretowana norma prawna to taka norma prawna, która została przekształcona z normy ogólnej w normę jednostkową (indywidualną i konkretną). To właśnie z tego przepisu wynika obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego i właściwego zastosowania prawa. Tym samym trafnie podnosi Burmistrz W., że wydanie zaskarżonego zarządzenia nie nastąpiło w trybie przepisów K.p.a., ale też nie ma on racji wywodząc, że zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa ani też organ ten nie uchybił obowiązkowi prawidłowego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia zaistnienia przesłanki podanej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Pewnym uchybieniem było niepouczenie skarżącej o ewentualnym trybie zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie, bo skarżąca z tego trybu prawidłowo skorzystała.

Okres jednego miesiąca na wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. nie ma charakteru terminu prawa materialnego i nawet po jego upływie nie wygasa kompetencja do wydania takiego zarządzenia, o ile będą ku temu podstawy. Sąd podzielił stanowisko zajęte przez WSA w Szczecinie w wyroku z 19 października 2006 r., II SA/Sz 385/06, że jest to termin instrukcyjny.

Z uwagi na powyższe okoliczności mając na uwadze art. 2 pkt 6, art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. oraz art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, Sąd uznał, że zaistniała podstawa do unieważnienia zaskarżonego zarządzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 2 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wskutek przyjęcia, że ma on zastosowanie do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, podczas gdy żaden przepis u.o.p.d.g. nie stanowi o odpowiednim stosowaniu do postępowań prowadzonych w trybie tej ustawy art. 2 u.s.d.g.;

b. art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zawarcie przez skarżącą jednej umowy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie świadczy o tym, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g., a co za tym idzie, że nie naruszyła ciążącego na niej ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy działalność prowadzona przez skarżącą cechowała się zarobkowością, zorganizowaniem oraz ciągłością, a zatem wypełniała przesłanki działalności gospodarczej z art. 2 u.s.d.g.;

c. art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miesięczny termin w nim określony ma charakter instrukcyjny, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wprost wynika wyznaczenie przez ustawodawcę bezwzględnego obowiązku działania przez organ w terminie nie dłuższym niż po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o podstawie odwołania, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten formułuje kompetencję (uprawnienie), nie zaś obowiązek działania organu; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy, tj.:

d. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że organ nie udowodnił, że prowadzona przez skarżącą działalność cechowała się "ciągłością" i "zorganizowaniem;

e. art. 248 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 i § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w W., zawierającego informację na temat wysokości przychodu pozyskiwanego przez skarżącą z działalności gospodarczej, podatków uiszczanych przez skarżącą w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz liczby umów, jakie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca zawarła, skoro Sąd I instancji uznał, że uzyskanie tej informacji przez organ było konieczne do wydania zaskarżonego zarządzenia, a jednocześnie pominął okoliczność, że organ nie miał prawnej możliwości pozyskania przedmiotowych informacji, albowiem brak podstawy prawnej uprawniającej Urząd Skarbowy do udzielenia informacji na ww. temat w sprawach, w których Burmistrz W. nie działa jako organ podatkowy;

f. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w wyniku błędnego uznania, że organ nie miał podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska, przez co miał istotnie naruszyć prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera przepisu uprawniającego do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym art. 2. Brak takiego odesłania w ustawie antykorupcyjnej powoduje, że art. 2 u.s.d.g. w niniejszej sprawie nie obowiązuje. Sąd I instancji w zakresie w jakim zastosował art. 2 u.s.d.g. zrobił to bezpodstawnie wskutek czego naruszył prawo.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

a. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) na okoliczność, potwierdzenia, że dane podatkowe dotyczące E. B. nie mogły być udostępnienie organowi w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie odwołania E. B. ze stanowiska dyrektora szkoły ze względu na ich objęcie tajemnicą skarbową,

b. umowy z 23 marca 2015 r. zawartej przez E. B. z Powiatem W. oraz rachunków z 14 lipca 2015 r. oraz 28 października 2015 r. wystawionych przez E. B. w wykonaniu ww. umowy celem dodatkowego potwierdzenia okoliczności wynikających z materiału dowodowego sprawy, a mianowicie, że: 1) w wyniku realizacji umowy z Powiatem W. skarżąca wykonała 9 filmów (zob. pismo Wojewody M. z [...] marca 2016 roku, znak: [...], k. 41 akt administracyjnychj), 2. umowa z 23 marca 2015 r. zawarta przez skarżącą z Powiatem W. według zamiaru stron była zawarta do 31 grudnia 2015 r. (BIP Starostwa Powiatowego w W., k. 6 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca niewątpliwie działalność gospodarczą prowadziła. Ze względu na nieobowiązywanie art. 2 u.s.d.g. w niniejszej sprawie fakt czy działalność gospodarcza skarżącej posiadała cechy z art. 2 u.s.d.g. jest bez znaczenia dla sprawy i nie musiał być badany przez organ. Mimo że przepisu tego w niniejszej sprawie nie stosuje się to działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą wypełniała cechy w tym przepisie wskazane, tj. zorganizowanie, ciągłość oraz zarobkowy charakter.

Skarżąca sama przyznała, że działalność gospodarczą prowadziła w sposób zorganizowany, ciągły i zarobkowy, co wynika z jej oświadczenia zawartego w skardze na Burmistrza W. z 14 grudnia 2015 r. (k. 26 akt administracyjnych). W tym oświadczeniu przyznała, że od 3 lutego 2015 r. do 29 października 2015 r. prowadziła działalność gospodarczą w sposób: 1) ciągły, a nie jednorazowy, albowiem jej działalność gospodarcza polegała na wykonywaniu różnych czynności, tj. sfilmowaniu lokalnych uroczystości szkolnych, wydarzeń sportowych i kulturalnych oraz emitowaniu ich na portalu [...]"; przyznała także, że była nastawiona na "niekrótkie" prowadzenie działalności, a zakończenie jej prowadzenia wynikało jedynie z faktu, że dowiedziała się, że narusza ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, który ciążył na niej jako na dyrektorze szkoły, o czym świadczą słowa: "Kiedy dowiedziałam się, że prowadzenie działalności to uchybienie natychmiast działalność wyrejestrowałam"; 2) zorganizowany, a nie incydentalny, gdyż skarżąca przyznała, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza wytwarzała koszty amortyzacji i utrzymania ("z działalności nie było dochodu, bo nieliczne przychody nie pokryły nawet kosztów amortyzacji i utrzymania działalności"), co biorąc pod uwagę możliwe koszty dla tego rodzaju działalności prowadzi do wniosku, że wynikały one albo z konieczności opłaty składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, fundusz pracy, podatek dochodowy lub VAT czy też spłaty rat leasingowych, kredytów związanych z zakupem środków trwałych i tym podobnych zobowiązań. Samo posiadanie zobowiązań z ww. tytułów przez skarżącą świadczy o tym, że prowadzona przez nią działalność posiadała cechy zorganizowania, albowiem skarżąca dokonała zgłoszenia podatkowego lub z zakresu ubezpieczeń społecznych u właściwych organów lub też zakupiła sprzęty w celu prowadzenia działalności gospodarczej; 3) zarobkowy, ponieważ jak przyznała skarżąca, jej działalność gospodarcza przynosiła przychód (,,z działalności nie było dochodu, bo nieliczne przychody nie pokryły nawet kosztów amortyzacji i utrzymania działalności").

Te same argumenty skarżąca przedstawiła Zastępcy Burmistrza W. E. C. 2 listopada 2015 r. w reakcji na wpływ do UM anonimowego pisma z 26 października 2015 r. (zawierającego informację na temat prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej), podczas którego to spotkania skarżąca złożyła rezygnację ze stanowiska dyrektora szkoły (k. 47 akt adm.).

Ponadto skarżąca, rejestrując działalność gospodarczą w CEIDG, dokonała także zgłoszenia statystycznego do GUS oraz zgłoszenia podatkowego w Ministerstwie Finansów (por. historia wpisu w CEIDG), co świadczy o tym, że jej działalność miała charakter zorganizowany. Dokonanie zgłoszenia statystycznego oraz podatkowego Sąd I instancji podał jako wypełnianie przez działalność gospodarczą cechy zorganizowania (s. 8 uzasadnienia), a jednocześnie pominął, że w tej sprawie zgłoszenia te zostały przez skarżącą dokonane, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ rozstrzygnięcia naruszającego art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. Samo to świadczy o niepełnej analizie materiału dowodowego sprawy przez Sąd I instancji skoro nie zauważył on, że w sprawie zachodzi stan faktyczny, który sam Sąd podał jako przykład wypełnienia przesłanek prowadzenia działalności gospodarczej. Także z wpisu z CEIDG skarżącej wynikało, że dysponowała ona miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem działalność tę prowadziła w miejscu swojego zamieszkania przy ul. P. [...] w W.

Zawarta przez skarżącą umowa z Powiatem W. nie polegała na wykonaniu jednorazowego zlecenia, a wykonaniu co najmniej dziewięciu zleceń w ramach realizacji jednej umowy (k. 41 akt adm.), w wyniku czego skarżąca wystawiła dwa rachunki, co świadczy o powtarzalności czynności wykonywanych przez nią w ramach prowadzonej działalności, a tym samym o posiadaniu przez tę działalność cechy ciągłości (umowa z 23 marca 2015 r. zawarta przez E. B. z Powiatem W., rachunki z 14 lipca 2015 r. oraz 28 października 2015 r. wystawione przez skarżącą na rzecz Powiatu W. tytułem realizacji umowy z 23 marca 2015 r.).

Działalność gospodarcza skarżącej posiadała wszystkie cechy, o których mowa w art. 2 u.s.d.g., a zatem jej wykonywanie było zaplanowane pod względem prawnym i faktycznym. Wskutek powyższego skarżąca naruszyła ciążący na niej jako na dyrektorze gminnej szkoły zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. i została prawidłowo odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły.

Organ zaprzecza, aby w tej sprawie miał zastosowanie art. 2 u.s.d.g., niemniej jednak działalność gospodarcza skarżącej wypełniała cechy, o których mowa w tym przepisie. Nieprawdą jest, że Burmistrz W. przyjął, że jedyną przesłanką przesądzającą o prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą był wpis w CEIDG, albowiem organ wykazał, że skarżąca dokonała zgłoszenia statystycznego, podatkowego, dysponowała miejscem prowadzenia działalności gospodarczej oraz zawarła umowę z Powiatem W. w realizacji której wykonała dziewięć filmów. Skoro wykonała dziewięć filmów dla Starostwa, to musiała choćby tymczasowo dysponować odpowiednim sprzętem, co świadczy o zorganizowanym charakterze tej działalności. Nagranie dziewięciu filmów, a wskutek czego wystawienie na rzecz Powiatu W. dwóch rachunków świadczy o tym, że działalność skarżącej miała charakter ciągły i rzeczywisty.

Sąd I instancji przyjął, że zawarcie przez skarżącą tylko jednej umowy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczy o tym, że nie prowadziła ona działalności w sposób ciągły i zorganizowany, podczas gdy wykonanie tej umowy przez nią polegało na świadczeniu powtarzających się usług na rzecz Powiatu W., tj. nagraniu 9 filmów w okresie 8 miesięcy obowiązywania umowy, zatem działalność skarżącej była wykonywana w sposób ciągły. Celem wywiązania się z zawartej umowy skarżąca musiała posiadać odpowiedni sprzęt, a biorąc pod uwagę przyznaną przez samą skarżącą okoliczność dotyczącą posiadanych kosztów amortyzacji, z całą pewnością taki sprzęt posiadała, co także świadczy o zorganizowaniu działalności gospodarczej skarżącej. W związku z wykonywaniem ww. umowy skarżąca z pewnością była także zobowiązana do opłacania podatków, składek ZUS.

Sposób wykonania zawartej przez skarżącą w ramach działalności gospodarczej umowy z Powiatem W. świadczy o tym, że prowadziła ona tę działalność w sposób ciągły (powtarzające świadczenie usług na rzecz Powiatu W., wykonanie 9 filmów), zorganizowany (dokonanie zgłoszenia statystycznego, podatkowego, dysponowanie miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, posiadanie przychodów i kosztów z tytułu prowadzonej działalności, a także zobowiązań względem ZUS), zarobkowy (uzyskanie przychodu w wysokości 4.500 zł z tytułu umowy z Powiatem W.) w związku z czym naruszyła ciążący na niej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g.

Sąd I instancji zbyt dużą wagę przykłada do badania kryteriów prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 2 u.s.d.g., co stanowi dość istotny błąd. Organ nie jest bowiem władny badać spełnienia przez skarżącą wymienionych kryteriów, byłoby to zresztą niecelowe. Racją istnienia CEIDG i podobnych, publicznych rejestrów, jest bowiem stworzenie przejrzystego i dostępnego kryterium wskazywania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i z wszech miar niewłaściwą byłaby praktyka orzecznicza zmierzająca do uzupełnienia CEIDG wymogiem badania spełniania przez indywidua zarejestrowane jako prowadzące działalność gospodarczą jakichś dalszych kryteriów, w szczególności tych, o których mowa w art. 2 u.s.d.g. Prowadziłoby to do podważenia sensu istnienia rejestrów typu CEIDG jako narzędzi ustalania okoliczności istotnych dla obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie z pewnością organ nie posiadał żadnych uprawnień, ani żadnego obowiązku dociekania, na ile działalność gospodarcza skarżącej była ciągła, zorganizowana i zarobkowa. Domniemanie takie organ powinien oprzeć wyłącznie na wpisie skarżącej do CEIDG, gdyż temu właśnie rejestr ów służy, i na wyłącznie tej podstawie organ zobowiązany był do wydania skarżonej decyzji. Wykazanie istnienia umowy na świadczenie usług na rzecz Powiatu W., czy treść oświadczenia skarżącej stanowią jedynie uzupełniające dowody zaistniałej okoliczności uprawniającej do wydania skarżonej decyzji. Tymczasem Sąd I instancji zupełnie odwraca ciężar argumentacji i pomijając systemową rolę CEIDG.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że miesięczny termin odwołania skarżącej ze stanowiska, określony w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., ma charakter instrukcyjny. Jednocześnie Sąd pominął, że zaskarżone zarządzenie, mimo że jest aktem administracyjnym, wywiera również skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Charakter ww. terminu należy zatem oceniać także z punktu widzenia prawa pracy w szczególności, że art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g. stanowi, że zastosowanie trybu z art. 5 ust. 2 tej ustawy jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy). Biorąc pod uwagę, że § 2 art. 52 k.p. wprowadza 1-miesięczny prekluzyjny termin rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika uzależniając rozpoczęcie jego biegu od powzięcia przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy o pracę, potwierdza, że termin z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. również jest terminem prawa materialnego.

Wraz z odpowiedzią na skargę, organ przedłożył do akt szereg dokumentów dotyczących postępowania w przedmiotowej sprawie. Treść wszystkich dokumentów potwierdza, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza posiada wszystkie cechy ciągłości, zorganizowania oraz zarobkowości. Sąd I instancji pominął oświadczenie skarżącej, w którym wskazała, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej posiadała koszty, co prowadziło do wniosku, że skarżąca dokonała zgłoszenia podatkowego czy też w ZUS, lub posiadała koszty z tytułu zakupów środków trwałych. Pominięcie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd przyjął, że organ nie wykazał, aby skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w sposób zorganizowany, a jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał (s. 8), że o zorganizowaniu działalności gospodarczej świadczy między innymi dokonanie przez przedsiębiorcę zgłoszenia podatkowego czy też w zakresie ubezpieczeń społecznych, lub też posiadanie przez skarżącą odpowiedniego sprzętu, podczas gdy cechy świadczące o prowadzeniu przez skarżącą działalności gospodarczej w sposób zorganizowany wynikały z oświadczenia samej skarżącej, a wzięcie tej okoliczności pod uwagę przez Sąd I instancji prowadziłoby do rozstrzygnięcia o przeciwnej treści niż zaskarżony wyrok.

Sąd pominął także, że skarżąca w piśmie z 14 grudnia 2015 r. (k. 26 akt adm.) przyznała, że impulsem do wyrejestrowania działalności gospodarczej był fakt dowiedzenia się o ciążącym na niej ustawowym zakazie, co świadczy o tym, że gdyby skarżąca się o tym nie dowiedziała, działalność gospodarczą prowadziłaby nadal. Sąd dokonał zatem dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie, naruszając art. 233 § 1 k.p.c. znajdujący zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. Prawidłowo dokonana ocena materiału dowodowego doprowadziłaby Sąd do wniosku, że zalegające w aktach sprawy dokumenty wykazują, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w sposób ciągły i zorganizowany.

Sąd I instancji, wytykając organowi brak zwrócenia się do urzędu skarbowego o informacje na temat wysokości przychodów skarżącej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, błędnie przyjął, że organ miał podstawę prawną w uzyskaniu takiej informacji z Urzędu Skarbowego. W tym przypadku Burmistrz W. nie działał jako organ podatkowy, a jako zwierzchnik służbowy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 33 ust. 5 u.s.g., a zatem nie był uprawniony do uzyskania danych objętych tajemnicą skarbową – pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z [...] stycznia 2017 r. Sąd przyznał, że dostrzega trudności dowodowe w uzyskaniu informacji na temat liczby zawartych przez skarżącą umów w ramach prowadzonej działalności, jednak nie wziął pod uwagę, że skarżąca nie miała interesu, aby taką informację organowi przedstawić, a organ nie miał podstaw prawnych do żądania ujawnienia tych danych od Urzędu Skarbowego ze względu na objęcie ich tajemnicą skarbową.

Dostrzegając trudności dowodowe po stronie organu, a jednocześnie wymagając przeprowadzenia dowodów z określonych dokumentów, tj. umów zawartych przez skarżącą w trakcie prowadzenia działalności oraz dokumentów wykazujących wysokość przychodu skarżącej z tytułu prowadzonej działalności, Sąd posiadał środki prawne, aby taki uzupełniający dowód z dokumentów przeprowadzić z urzędu i na podstawie 106 § 3 p.p.s.a i w oparciu o art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. zażądać odpowiednich dokumentów od skarżącej i Urzędu Skarbowego, czego nie uczynił, naruszając tym samym ww. przepisy.

Na marginesie, powyżej streszczone argumenty Sądu I instancji zdaniem organu dowodzą jak niewłaściwe i niecelowe jest poszukiwanie jakichś dodatkowych poza CEIDG kryteriów stwierdzenia faktu prowadzenia działalności gospodarczej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Sąd wikła się bowiem w rozważania, z których wynikają obowiązki organu nie mające podstawy prawnej i przekraczające dalece jego ustawowe kompetencje i rolę. Stanowi to samoistny argument na rzecz twierdzenia, że jedyną okolicznością, jaką organ powinien w sprawie badać, jest wpis do CEIDG dokonany przez skarżącą i to na tym powinna oprzeć się jego decyzja. Poszukiwanie dalszych uzasadnień dla tej decyzji jest ryzykowne i prowadzić może do przypisywania organom uprawnień, bądź obowiązków, których próżno szukać w obowiązujących przepisach. Sąd uznając, że organ nie miał podstaw do zastosowania art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Gdyby jednak Sąd nie popełnił uchybień opisanych powyżej, doszedłby do przekonania, że postępowanie organu było prawidłowe i powinien skargę oddalić.

Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, gdyż co typowe dla dowodów z dokumentów ich przeprowadzenie sprowadza się tylko do zapoznania się z nimi przez skład orzekający.

Przeprowadzenie dowodu z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) jest konieczne, gdyż wypływa z niego wniosek inny niż przyjęty przez Sąd I instancji, tj. organ nie miał możliwości pozyskania informacji podatkowych na temat działalności gospodarczej skarżącej z Urzędu Skarbowego, albowiem informacje te są objęte tajemnicą skarbową i nie mogły być organowi ujawnione, gdyż w tej sprawie organ nie działał jako organ podatkowy.

Natomiast przeprowadzenie dowodu z umowy z 23 marca 2015 r. zawartej przez E. B. z Powiatem W. oraz rachunków z 14 lipca 2015 r. oraz 28 października 2015 r. nie jest konieczne dla rozpoznania meritum sprawy, gdyż okoliczności wskazane w tych dokumentach, tj. liczba filmów wykonana przez skarżąca w ramach umowy z Powiatem W. oraz okres na jaki skarżąca zawarła umowę z Powiatem W. wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a konkretnie pisma Wojewody M. z [...] marca 2016 r., znak: [...], (k. 41 akt adm. – w zakresie liczby filmów zrealizowanych przez skarżącą) oraz wydruku z BIP Starostwa Powiatowego w W. (k. 6 akt adm. – w zakresie okresu na jaki skarżąca zawarła umowę z powiatem). Dokumenty te jedynie dodatkowo potwierdzają ww. okoliczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem niektóre z podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu art. 2 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wskutek przyjęcia, że ma on zastosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Niemniej jednak – w opinii składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie – przewidziana w art. 2 u.s.d.g. definicja działalności gospodarczej powinna być traktowana jako powszechnie obowiązujące rozumienie tego pojęcia w polskim systemie prawnym, wiążące zarówno dla ustawodawcy, jak i organów wykonawczych oraz sądowniczych, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zawarcie przez skarżącą jednej umowy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie świadczy o tym, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05.

Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanego przepisu prawa materialnego (art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g.), a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1" p.p.s.a.

Natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miesięczny termin w nim określony ma charakter instrukcyjny, jest zasadny. Przepis ten stanowi: "Jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę". Wynika to wprost z wykładni językowej przytoczonego przepisu. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem: "najpóźniej po upływie miesiąca od dnia" oznacza, że po upływie tej daty właściwy organ traci kompetencję odwołania ze stanowiska osoby, która naruszyła zakazy wymienione w art. 4 u.o.p.d.g.

Nie można w tej kwestii podzielić stanowiska zajętego przez WSA w Szczecinie w wyroku z 19 października 2006 r. II SA/Sz 385/06, zgodnie z którym "Wskazanie przez prawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności (...) miesięcznego terminu do odwołania określonej osoby przez właściwy organ należy rozumieć jako termin o charakterze instrukcyjnym, który ma motywować organ do jak najszybszego zajęcia stanowiska w sprawie. Nie oznacza to, że ewentualne przekroczenie tego terminu uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia o odwołaniu albo rozwiązaniu umowy o pracę z osobą, która naruszyła jeden z zakazów wyszczególnionych w art. 4 ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji, kłóciłoby się z celem ustawy i oznaczałoby, że ewentualna zwłoka w działaniu organu skutkowałaby legalizowaniem stanów niepożądanych w życiu publicznym", ponieważ zostało ono uzasadnione jedynie argumentami natury celowościowej, i to – w opinii składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie – nietrafnymi. W rzeczywistości ustawodawcy chodziło o to, aby wskazane w tym przepisie sankcje były stosowane w oczywistych przypadkach naruszenia przepisów antykorupcyjnych, tzn. takich, których ustalenie nie wymaga przeprowadzenia żmudnego i długotrwałego postępowania wyjaśniającego.

Z kolei zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezzasadny. Ten ostatni przepis stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Wynika niego w sposób oczywisty, że przepisy k.p.c. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko w zakresie prowadzonego przez ten sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie takiego postępowania nie prowadził, to siłą rzeczy nie mógł naruszyć art. 233 § 1 k.p.c., bo ten przepis w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie miał zastosowania.

Odnośnie powołanego art. 106 § 3 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości.

Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem lub czynnością. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego aktu lub tejże czynności – por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00.

Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

W rozpoznawanej sprawie Sąd wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stwierdził, a zatem z urzędu nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Organ w postępowaniu sądowym również nie wnosił o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. WSA w Krakowie nie naruszył zatem powołanego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli tak, to Sąd ten nie mógł naruszyć art. 248 k.p.c., bo ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko w zakresie prowadzonego przez ten sąd uzupełniającego postępowania dowodowego.

Natomiast usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji błędnie ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w następstwie czego doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przez Burmistrza W. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w W. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, treść wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy potwierdza, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza posiada wszystkie cechy (ciągłości, zorganizowania oraz zarobkowości) wymienione w art. 2 u.s.d.g. Kluczowe znaczenie ma tu wpis do CEIDG dokonany przez skarżącą. Skoro dokonała ona wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to należało uznać, że Burmistrz W. miał uzasadnione podstawy, żeby przyjąć, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 3 lutego 2015 r. do 29 października 2015 r. Tym bardziej, że okoliczność tą potwierdzają kolejne dowody. Po pierwsze, umowa z 23 marca 2015 r. zawarta przez E. B. z Powiatem W. oraz rachunki z 14 lipca 2015 r. oraz 28 października 2015 r. oraz pismo Wojewody M. z [...] marca 2016 r., znak: [...], (k. 41 akt adm. – w zakresie liczby filmów zrealizowanych przez skarżącą), a także wydruk z BIP Starostwa Powiatowego w W. (k. 6 akt adm. – w zakresie okresu na jaki skarżąca zawarła umowę z powiatem). Po drugie, fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą potwierdzają jej oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy, tj. a) oświadczenia zawartego w skardze na zarządzenie Burmistrza W. z 14 grudnia 2015 r. (k. 26 akt adm.), b) oświadczenie przedstawione Zastępcy Burmistrza W. E. C. na spotkaniu 2 listopada 2015 r., podczas którego to spotkania skarżąca złożyła rezygnację ze stanowiska dyrektora szkoły (k. 47 akt adm.).

Tylko na marginesie należy podnieść, że skarżąca E. B. nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów, które wskazywałyby, że nie prowadziła działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 u.s.d.g.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnej oceny prawnej Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych, zwłaszcza przy jej trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła.