Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 385/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. D. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż pozostający w dyspozycji WAM lokal mieszkalny [...] został w dniu [...] sierpnia 1981 r. przydzielony J. D., pełniącemu zawodową służbę wojskową, na mocy decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]. W dniu [...] lutego 1986 r. J.D. zginął w [...], a jego śmierć pozostawała w związku ze służbą wojskową.

Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdził, że D. D.- wdowa po żołnierzu zawodowym - zachowała uprawnienia do osobnej kwatery stałej do dnia [...] marca 2001 r. i decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] przydzielił ww. osobną kwaterę stałą [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego w [...] potwierdził nabycie przez stronę uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas oznaczony do dnia [...] kwietnia 2002 r. Po wygaśnięciu decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nie została wydana żadna decyzja przyznająca prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

D. D. w dniu [...] grudnia 2003 r. wystąpiła do Agencji z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz jego nabycie. Wniosek ten zawierał oświadczenie strony, iż jej mąż W. A. skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z funduszu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przeprowadzone na tę okoliczność czynności wyjaśniające potwierdziły, że D. D. w dniu [...] czerwca 1992 r. zawarła związek małżeński z W. A. - funkcjonariuszem Straży Granicznej. Natomiast decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 1996 r. W. A. otrzymał pomoc finansową na budowę domu w [...]. Przy określeniu wysokości przyznanej pomocy finansowej uwzględniono członków rodziny ww. tj.: żonę D. A. oraz córki [...] i [...]. Zgodnie z punktem 7 ww. decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej ww. funkcjonariusz zobowiązany był w terminie do 2 m-cy od zakończenia budowy do rozliczenia się z mieszkania w [...], pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy finansowej.

W związku z faktem, iż tytuł prawny do lokalu [...] nie został uregulowany na rzecz zainteresowanej, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wystąpił w dniu [...] stycznia 2011 r. do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o nakazanie opróżnienia przedmiotowego lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego przez D. D., W. A., [...], [...], małoletnią [...] oraz orzeczenie o uprawnieniu do lokalu socjalnego i wezwanie do udziału w procesie Gminy [...].

Sąd, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. sprawy z powództwa WAM o eksmisję i z powództwa wzajemnego D. D. i [...] o ustalenie istnienia stosunku najmu, wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. o sygn. akt [...]:

1. nakazał pozwanym D. D., [...], [...], [...] i małoletniej [...] opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego położonego w [...] oraz wydanie go w stanie wolnym powodowi WAM;

2. przyznał pozwanym [...] i małoletniej [...] prawo do lokalu socjalnego;

3. wstrzymał wykonanie punktu I wyroku w stosunku do pozwanych [...] i małoletniej [...] do czasu zaoferowania tym pozwanym przez Gminę w [...] lokalu socjalnego;

4. nie przyznał pozwanym D. D., [...] i [...] prawa do lokalu socjalnego;

5. oddalił powództwo wzajemne o uznaniu istnienia stosunku najmu.

Na skutek wniesionej apelacji od ww. wyroku Sąd Okręgowy w [...], wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r. o sygn. akt [...], oddalił apelację.

D. D. w dniu [...] października 2011 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym [...]. Jako uzasadnienie treści żądania strona podała, że nabyła po śmierci męża – J. D. (zm. [...] lutego 1989 r.) uprawnienia do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ do chwili obecnej posiada uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej, przyznanej przez Wojskowe Biuro Emerytalne. Strona twierdzi również, że niezależnie od wprowadzonych kolejno nowelizacji przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do lokalu mieszkalnego po śmierci żołnierza zawodowego, którego śmierć pozostawała w związku ze służbą wojskową, otrzymywali wspólnie zamieszkali z żołnierzem członkowie rodziny uprawnieni do wojskowego świadczenia emerytalno - rentowego. Skoro zatem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki, takie jak: wspólne zamieszkiwanie oraz uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej, to z mocy samego prawa doszło do nabycia prawa do zajmowanego lokalu i w ocenie skarżącej prawo to winno być uwzględnione również w chwili obecnej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. strona sprecyzowała, iż w dacie złożenia wniosku o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu z dnia [...] grudnia 2012 r. była uprawniona do przydziału osobnej kwatery stałej, ale nie zostało to potwierdzone przez organ Agencji w drodze decyzji administracyjnej. Niemniej ustawodawca w przepisie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, przesądził o deklaratoryjnym charakterze takiej decyzji, która nie kreuje prawa do kwatery, a jedynie potwierdza jego istnienie z mocy ustawy. W ocenie skarżącej uprawnienia do zajmowania spornego lokalu powinny być potwierdzone decyzją, stosownie do treści art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił przyznania D. D. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ powołał przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), art. 19 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na bezsporną okoliczność uzyskania przez W. A. - męża strony - pomocy finansowej na budowę domu w [...] z resortu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przy ustalaniu wysokości tego świadczenia uwzględniona została D. D. wraz z dziećmi. Zgodnie z decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej przyznanie przedmiotowej pomocy wiązało się z obowiązkiem zwolnienia lokalu mieszkalnego [...] i przekazanie go do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W tej sytuacji zaistniały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 stycznia 1999 r.) obligujące D. D. do zdania zajmowanego lokalu mieszkalnego, a tym samym wydanie decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w spornym lokalu jest niedopuszczalne. Organ I instancji podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie powołał się również na zapadłe w sprawie orzeczenia Sądów w zakresie eksmisji D. D. z zajmowanego lokalu.

D. D. wniosła do Prezesa WAM odwołanie od przedmiotowej decyzji zarzucając niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 stycznia 1999 r.) nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Błędnym założeniem było przyjęcie, że ww. przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci otrzymania pomocy finansowej dotyczy żołnierza zawodowego, a nie otrzymania pomocy finansowej przez funkcjonariusza Straży Granicznej, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Odwołująca się wskazała, iż uprawnienie do zajmowania spornego lokalu jest nadal aktualne, bowiem do dnia dzisiejszego pobiera rentę rodzinną z Wojskowego Biura Emerytalnego. Natomiast fakt braku potwierdzenia nabycia prawa do lokalu po śmierci żołnierza zawodowego, w drodze decyzji przydziału, nie niweczy tego uprawnienia, wobec zobiektywizowania się przesłanek określonych w przepisie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Prezes WAM rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona przez stronę decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] października 2012 r. została wydana w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), art. 19 oraz art. 23 ust. 1b w związku z art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.). Wskazany w podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia organu I instancji przepis art. 23 ust. 1a i 1b ww. ustawy jest przepisem przejściowym regulującym stosunki prawne powstałe przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, tj. przed dniem 1 lipca 2004 r., której skutki prawne trwają po wejściu jej w życie. Zgodnie z tym przepisem w razie śmierci osoby, której do dnia 1 lipca 2004 r. przydzielono osobną kwaterę stałą zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Jednakże ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143) przepisem art. 7 uchyliła przepis art. 23 ust. 1 a i 1b nowelizacji, na którym to organ I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie. Zatem norma prawna wskazana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji została usunięta z porządku prawnego i nie mogła stanowić podstawy działania organu Agencji.

Organ podkreślił, iż ustawodawca uchylając kolejną ustawą nowelizującą przepis art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie przewidział możliwości zastosowania tych przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie kolejnej nowelizacji. W myśl bowiem art. 18 kolejnej ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W art. 1 kolejnej ustawy nowelizującej mowa jest o ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.), nie zaś o ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze. zm.).

Mając powyższe na uwadze Prezes WAM stwierdził, iż organ I instancji - zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa - nie mógł rozstrzygać o odmowie przyznania stronie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym [...], w oparciu o przepisy art. 23 ust. 1a i 1b ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r., które w dacie orzekania już nie obowiązywały.

Organ II instancji podkreślił także, iż prawo do lokalu [...] stanowiło przedmiot sporu pomiędzy WAM a D. D. i stało się przedmiotem rozstrzygania przez sądy powszechne zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...]. Sentencja ww. wyroku rozstrzyga m.in. o obowiązku opróżnienia przez D. D. przedmiotowego lokalu mieszkalnego i przekazaniu go do dyspozycji WAM. Motywem rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] w przedmiocie o eksmisję stanowiło ustalenie przesłanki braku uprawnień strony do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego, w kontekście przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] marca 2012 r. podzielił w całości ocenę prawną Sądu pierwszej instancji i wyraził pogląd, że cyt.: "(..) Sąd Rejonowy trafnie powołał przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu na dzień 6 stycznia 1999 r.). Z zestawienia tych (art. 23 ust. 2 i art. 41 – dopisek własny) przepisów wynika, że ustawa przewidywała zasadę jednej kwatery i obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery zarówno w przypadku otrzymania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, jak i uzyskania innego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu Okręgowego nie budzi wątpliwości, że przepisy te należy interpretować łącznie i zgodnie z celem tego uregulowania ustawowego (prawem do jednej kwatery). W niniejszej sprawie mąż pozwanej D. D. otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, wprawdzie jako funkcjonariusz Straży Granicznej a nie żołnierz zawodowy, lecz ze środków Skarbu Państwa. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy należy zatem w tym przypadku stosować odpowiednio. Zarówno pozwana D. D., jak i jej mąż [...] na dzień orzekania są współwłaścicielami domu w [...], co również obligowało do zdania kwatery. W tej sytuacji nie można było uznać, że pozwana wykazała, że przysługuje jej skuteczne wobec właściciela uprawnienie do władania przedmiotowym lokalem (...).

Skoro organy WAM, na mocy art. 365 k.p.c., w zakresie objętym zapadłym orzeczeniem cywilnym są nim związane, to nie mogą rozstrzygnąć kwestii nim przesądzonych. Nie jest bowiem dopuszczalne odmienne ustalenie zaistnienia, przebiegu i oceny istotnych dla danego stosunku prawnego zdarzeń faktycznych w kolejnych postępowaniach między tymi samymi stronami, chociażby przedmiot tych spraw się różnił. Takie poglądy co do rozumienia związania prawomocnym orzeczeniem przedstawiane zostały w orzecznictwie Sądu Najwyższego (w wyrokach z dnia 8 marca 2010 r. III PK 249/2009 niepubl.) i z dnia 22 czerwca 2010 r. IV CSK 359/2009 OSNC 2W l/2 poz. 16). Oznacza to, że prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2011 r. o sygn. akt [...] w niniejszej sprawie wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowego, a jego oddziaływaniem objęte jest także postępowanie przed organami administracyjnymi w sprawie. Skoro kwestia braku uprawnień skarżącej do zajmowanego lokalu została przesądzona dwoma wyrokami sądu powszechnego (pierwszej i drugiej instancji), to organ Agencji nie ma podstaw do badania tej sprawy w niezmienionym stanie faktycznym w postępowaniu administracyjnym. Byłoby to równoczesne z kwestionowaniem przez organ administracji zasadności prawomocnego wyroku sądu cywilnego, co więcej wiązałoby się to z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej.

Prezes WAM wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) zapada w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu odwoławczego sytuacja taka wystąpiła w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, gdyż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekając o odmowie przyznania stronie prawa zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym [...] był związany, na podstawie art. 365 § 1 k.p.c., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2011 r., który przesądza o braku uprawnień D. D. do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie nie zaszły żadne inne okoliczności faktyczne, a strona nie przedłożyła żadnych nowych dowodów, które nie były brane pod uwagę w zakończonym prawomocnie postępowaniu przez sądem powszechnym, tym samym nie było podstaw do prowadzenia przez organ I instancji postępowania w przedmiotowym zakresie.

Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pomimo istnienia przedmiotu wymagającego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: 1) art. 23 ust. 2 pkt 1 lit b. ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP w brzmieniu na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej i uznanie, że nie zalicza się do osób, które nabyły prawo do kwatery po zmarłym żołnierzu zawodowym, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową; 2) art. 56 powołanej ustawy, poprzez jego błędną wykładnie i niezastosowanie wobec przyjęcia, iż skarżąca na skutek wydania na jej kolejnego męża [...] w dniu [...] stycznia 1999 r. decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej dla funkcjonariuszy z resortu MSWiA utraciła prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż prawo skarżącej do przedmiotowego lokalu związane było wyłącznie z uprawnieniami wynikającymi ze śmierci jej poprzedniego małżonka, pozostającej w związku ze służbą wojskową. Obecny małżonek skarżącej posiadał jedynie status lokatora, nie był stroną decyzji o przydzieleniu mu kwatery na lokal mieszkalny położony w [...], bez wywodzenia pierwotnego tytułu prawnego do lokalu, inaczej niż jego małżonka i jej dzieci z pierwszego małżeństwa. Udzielenie pomocy finansowej nastąpiło niezależnie od uzyskanego wcześniej przydziału na wdowę i jej dzieci po zmarłym żołnierzu zawodowym. Natomiast jedyną sankcją niewywiązania się przez obecnego małżonka skarżącej z zobowiązania finansowego wynikającego z decyzji z 1999 r. była ewentualna możliwość zwrotu pomocy finansowej, co wynika stricte w treści decyzji, nie zaś utrata przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu. Z analizy przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu zarówno na dzień wydania decyzji o pomocy finansowej, jak i na dzień [...] listopada 1999 r., tj. dzień wydania decyzji przydziałowej wynika, że decyzja miała mieć jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Organ wydający decyzję bada jedynie przesłanki określone przepisem i potwierdza decyzją zachowanie uprawnień do kwatery. W świetle powyższego wobec skarżącej nie może mieć zastosowanie przepis art. 41 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Zatem organ II instancji, uchylając decyzje Dyrektora Oddziału WAM w [...] i umarzając postępowanie, dokonał błędnej oceny sytuacji w zastanej sprawie uznając, że nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do dalszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkować miało umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wnosił o jej oddalenie podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine, jest podyktowane wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy kryterium umorzenia istnieje na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Innymi słowy mówiąc, umorzenie oznacza bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją z powodu zaistnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji nie oznacza nic innego, jak definitywne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności.

Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, kiedy nie ma jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wtedy, kiedy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała przed organem pierwszej instancji w ogóle charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w toku postępowania. Ponadto bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, które dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe i przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, a więc m.in. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, jak również bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy. Sprawa jest również bezprzedmiotowa, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

W niniejszej sprawie wskazany w podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia organu I instancji przepis art. 23 ust. 1a i 1b ww. ustawy jest przepisem przejściowym regulującym stosunki prawne powstałe przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, tj. przed dniem 1 lipca 2004 r., której skutki prawne trwają po wejściu jej w życie. Kolejna ustawa nowelizująca z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143) przepisem art. 7 uchyliła przepis art. 23 ust. 1 a i 1b nowelizacji, na którym to organ I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie. Zatem słusznie dostrzegł organ II instancji, iż podstawa prawna wskazana w decyzji organu I instancji została usunięta z porządku prawnego. Ustawodawca uchylając kolejną ustawą nowelizującą przepis art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie przewidział możliwości zastosowania tych przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie kolejnej nowelizacji. W myśl bowiem art. 18 kolejnej ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W art. 1 kolejnej ustawy nowelizującej mowa jest o ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.), nie zaś o ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze. zm.). Wobec tego decyzja organu I instancji nie ma oparcia w przepisie prawa materialnego, a co się z tym wiąże, brak jest podstawy prawnej do rozpoznania wniosku strony o ustalenie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym [...].

Fundamentalne znaczenie w sprawie ma także fakt, iż Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...] (utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2012 r.) orzekł o obowiązku opróżnienia przez D. D. przedmiotowego lokalu mieszkalnego i przekazaniu go do dyspozycji WAM. Sąd uznał bowiem, iż pozwanej (skarżącej) nie przysługują uprawnienia do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego, w kontekście przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dominującym w nauce polskiej jest stanowisko, że "związanie stron (oraz wyjątkowo innych osób), o którym mowa w art. 365, polega na związaniu tych osób dyspozycją zawartej w sentencji wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach innych niż karne (§ 2), są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Jak wyżej nadmieniono, związanie stron oraz prejudycjalne związanie innych organów określane są jako pozytywny aspekt prawomocności materialnej albo, według innych autorów, jako tzw. pozytywny skutek prawomocności formalnej". – patrz LEX P. Telenga, Komentarz aktualizowany do art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego. O prejudycjalnej naturze prawomocnego wyroku dla innego postępowania można mówić w przypadku, gdy w postępowaniu tym występują te same strony albo osoby objęte rozszerzoną prawomocnością orzeczenia, a ponadto gdy pomiędzy prawomocnym orzeczeniem oraz toczącą się sprawą zachodzi szczególny związek polegający na tym, że prawomocne orzeczenie oddziałuje na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy (J. Rodziewicz, Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, s. 95).

W świetle powyższych rozważań Prezes WAM słusznie przyjął, iż organ WAM (w sprawie rozstrzygniętej pomiędzy tymi samymi stronami) jest związany oceną prawną wyrażoną w powołanym powyżej prawomocnym wyroku i wobec niezmienionych okoliczności faktycznych sprawy, zapadły w sprawie wyrok sądu powszechnego oddziaływuje na postępowanie administracyjne (kształtuje uprawnienia strony) zainicjowane wnioskiem strony, stwarzając przeszkodę procesową do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Innymi słowy, w niniejszej sprawie administracyjnej zaistniały takie zdarzenia faktyczne i prawne (orzeczony wyrokiem nakaz eksmisji skarżącej wobec braku tytułu prawnego do spornego lokalu), które uniemożliwiają wydanie decyzji merytorycznie odnoszącej się do żądania strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11 (publik. LEX nr 12190036) wskazał, iż istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wobec tego nie można Prezesowi WAM skutecznie czynić zarzutu, iż wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., wydał zaskarżoną decyzję opierając rozstrzygnięcie procesowe na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Prezesa WAM przepisów prawa materialnego. Sąd także nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.