Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 228/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 września 2007r. W. R. wystąpił do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zwrot działki nr 1 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr 2 obręb [...] b. dz. adm. P.

Złożony wniosek nie został rozpoznany przez Prezydenta Miasta K., który pismem z dnia 1 października 2007 r. nr [...] w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. OSP 1/03 - publ. ONSA 2003/4/115) przekazał do Wojewody akta sprawy nr [...] dotyczące zwrotu działki nr 1 o powierzchni 188 m2 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. z prośbą o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższego Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2007r. wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy dotyczącej zwrotu części działki 1 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K., powołując się na przepis art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 30.11.2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na pogląd prawny wyrażony w powołanej przez Prezydenta Miasta K. uchwale NSA z dnia 19 maja 2003r. (sygn. OSP 1/03 - publ. ONSA 2003/4/115). Po przeanalizowaniu odpisu księgi wieczystej nr [...] organ ten stwierdził bowiem, że działka nr 1 obr. [...] stanowi własność Gminy K., a zatem Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy zwrotu działki nr 1 o pow. 188 m2 obręb [...] jedn. ewid. P. m. K.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania wszczętego na wniosek W. R. o zwrot działki nr 1 poł. w obr. [...] jedn ewid. P., w granicach wywłaszczonej działki nr 2 obr. [...] P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż działka nr 2 obr. [...] b. P. została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1975r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego os. P. i jego podziale na działki budowlane. W wyniku dokonanego podziału działka nr 2 obr. [...] P. zmieniła swe oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że powstały z niej działki nr 3 i nr 1 przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a pozostała część włączona została do działki nr 4, którą przeznaczono na drogę wewnątrzosiedlową. Działka nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P., jako własność Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego – umowy użytkowania wieczystego z dnia [...].05.198 r., Rep. A.II Nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste R. i Z. B., jako uzupełnienie działki nr 5 stanowiącej ich własność, które wspólnie zostały przeznaczone na zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...], działka nr 5 stanowi obecnie własność Gminy K., w użytkowaniu wieczystym wskazanych powyżej osób fizycznych.

Starosta [...] swoje rozstrzygnięcie oparł głównie na stwierdzeniu, iż sprawa zwrotu działki nr 1 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K. była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., z wniosku W. R., zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].01.1994r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela działki nr 1 obj. KW nr [...] o pow. 191 m2 położonej w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca i Wojewoda [...] po jego rozpatrzeniu w dniu [...].03.1994r., decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.1994r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. R., która wyrokiem tego sądu z dnia 17.02.1995 r. została oddalona (sygn. akt SA/Kr 1009/94). Jako uzasadnienie organ I instancji podniósł, że skoro sprawa została już zakończona ostatecznym orzeczeniem administracyjnym, nie ma w chwili obecnej podstaw do jej ponownego rozstrzygania. Starosta powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który zawiera generalną zasadę postępowania administracyjnego wyrażającą się w stwierdzeniu, że decyzja rozstrzygająca sprawę będącą już poprzednio przedmiotem innej decyzji ostatecznej zostaje dotknięta wadą, która skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Jako, że zasada ta wyraża bezwzględny zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie bez uchylenia uprzednio zapadłego orzeczenia, Starosta [...] umorzył postępowanie prowadzone w I instancji.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] złożył W. R., w którym podniósł m.in., iż jego prośba o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest zasadna albowiem wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją. Jego zdaniem, skoro działka nie została zabudowana w ciągu 25 lat, to stała się zbędna dla celu, który został określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2008r., nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że sprawa zwrotu działki nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P. była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdził ponadto Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, organ II instancji odniósł się do kwestii dopuszczalności ponownego orzekania przez organy administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach administracyjnych zakończonych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu powszechny jest pogląd, iż zniesienie lub nowelizacja przepisów będących podstawą wydania decyzji administracyjnej, co do zasady nie ma wpływu na byt prawny tej decyzji, ani na jej moc wiążącą w czasie, a zatem zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej tylko wówczas, gdy nowe przepisy tak stanowią. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnych rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że dopuszczalność ponownego orzekania w tym przedmiocie jest możliwe tylko wtedy, gdy przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, a więc inne niż te, które już zostały rozstrzygnięte. Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte w art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie bowiem istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne, w szczególności podstawa materialnoprawna roszczenia, tj. "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W ocenie organu II instancji, fakt zmodyfikowania art. 137 u.g.n. statuującego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia niczego nie zmienia - jest to jedynie wprowadzenie legalnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, które dotąd było "definiowane" w orzecznictwie NSA oraz doktrynie.

Wojewoda [...] podniósł ponadto, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ani nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, ani nie ustanowiła dla organów administracji upoważnienia do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 1, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz W. R., wszczęte na identycznej podstawie materialnoprawnej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 §1 k.p.a.

W. R. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia 19.12.2008r. nr [...], żądając jej uchylenia w całości. Według Skarżącego, podstawą do rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 136 ust. 3 gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie (przejęcie) na rzecz Skarbu Państwa działki nr 2 obr. [...] P. nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, wymienionej w art. 216 u.g.n. W kwestii obowiązywania już ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Skarżący podniósł, że ranga ustawy na podstawie, której domaga się zwrotu w niniejszym postępowaniu działki nr nr 1, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. jest wyższa od "zasady trwałości decyzji administracyjnej".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi powołując się na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić jedynie w toku jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. W konsekwencji na przeszkodzie zwrotu Skarżącemu przedmiotowej nieruchomości stoi stan rzeczy osądzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Jeżeli chodzi o prawidłowość określenia stanu faktycznego, to wskazać należy, iż organy administracyjne dokonały właściwych ustaleń w tym zakresie. Podzielić należy w szczególności ustalenie organów administracyjnych, iż sprawa zwrotu działki nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P. była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdził ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.1994r. wobec uznania przez NSA, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Rozstrzygnięcia w sprawie wymaga natomiast kwestia, czy postępowanie niniejsze zainicjowane wnioskiem W. R. z dnia 6.09.2007r. objęte jest instytucją powagi rzeczy osądzonej.

Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie występuje ten sam podmiot, który występował w postępowaniu zainicjowanym przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K., nie zmienił się również stan faktyczny sprawy, ten sam jest również przedmiot sprawy – zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym, fakt wcześniejszego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.1994r. ma konsekwencje dla oceny, czy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie narusza wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, s.910). Zauważyć należy, że konsekwencją naruszenia zasady trwałości decyzji jest nieważność decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a)

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji stanu prawnego, którą podziela orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Słusznie Wojewoda [...] uznał, iż w zasadzie stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia obu analizowanych spraw, tj. sprawy o zwrot działki nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P. na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tożsamy. Mimo bowiem zastąpienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, w istocie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. są identyczne. Zgodnie z brzmieniem art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu."

Natomiast w art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W szczególności tożsama jest ich podstawa materialnoprawna, tj. "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Podzielić także należy stanowisko organu II instancji, iż wprowadzenie w przepisach u.g.n. legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma znaczenia jeżeli chodzi o ocenę konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie wskazanych powyżej ustaw.

Przepis zawarty w art. 137 u.g.n. uznaje nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Mimo, iż u.g.g. i w.n. takiej definicji nie zawierała, to jednak wykładnia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia na gruncie powołanego powyżej przepisu art. 69 u.g.g. i.w.n była zawsze jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie NSA.

I tak np. w wyroku NSA z 17.12.1999r., sygn. akt IV SA 2070/97 wskazano, że "zbędność faktyczna występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei zbędność w rozumieniu prawnym oznacza natomiast powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mówiąc o zbędności w znaczeniu faktycznym i prawnym należy wyraźnie zaznaczyć, iż chodzi tu o dwie charakterystyki tej samej przesłanki dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu nieruchomości zasadzać się może zatem na wykazaniu zbędności nieruchomości w jednym lub drugim znaczeniu."

Podzielić należy pogląd wyrażony przez T.Wosia i T.Kiełkowskiego w "Glosie do wyroku SN z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 116/00" (publ. w ST z 2005r., nr 9, s.59), że "zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Pomiędzy normami generalnymi i relewantnymi z ich punktu widzenia faktami z jednej strony a w pełni konkretnymi uprawnieniami i obowiązkami z drugiej strony nie ma na gruncie prawa administracyjnego bezpośredniej zależności właśnie dzięki temu, że zawsze oddziela je autorytatywny akt jurysdykcji. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi się odnieść również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny - do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. (...) Skoro decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte. (...) Nie można podzielić poglądu SN, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. są różne. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym kontekście art. 137 ust. 1 u.g.n. niczego nie zmienia. W przepisie tym ustawodawca jedynie (i chwała mu za to) po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym pokusił się o sformułowanie legalnej definicji stanu zbędności, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotychczas trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie NSA i doktrynie.

Po drugie, sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Elementy faktyczne i prawne, które tworzą tę sprawę i jednocześnie wyznaczają jej tożsamość, mogą ulegać różnym zmianom w toku procesu jurysdykcyjnego, wobec czego do jej pełnego ukształtowania dochodzi dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji. Z drugiej strony - i to również warto tu zauważyć - zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji, są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy. Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa.

Sprawa administracyjna traci swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia; aby powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest bowiem nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale także - a raczej przede wszystkim - związanie z nią wspomnianego upoważnienia.

Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję, gdyż ustawodawca - ustanawiając te przepisy - raczej nie może antycypować ich nowelizacji i od razu wiązać z nią określonych skutków. Kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia mają przepisy przejściowe, w których ustawodawca często przesądza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków, dysponując przy tym dość szeroką (choć uwarunkowaną potrzebą ochrony praw nabytych) gamą możliwości, od ich pozostawienia w niezmienionym kształcie, poprzez modyfikację, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednak nie sama gama tych możliwości jest najważniejsza, lecz to, że wchodzą w rachubę dwa sposoby ich realizacji: albo przez ingerencję w moc wiążącą lub treść normy indywidualnej bezpośrednio w drodze aktu normatywnego, albo przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa. Upoważnienie takie, otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych. Powstaniu nowej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości wydania nowej decyzji z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego sprzeciwia się wówczas zakaz ne bis in idem.

Zestawienie zakazu ne bis in idem z kwestią powstania nowej sprawy administracyjnej może się wydawać kontrowersyjne, gdyż tradycyjnie jest on postrzegany wyłącznie przez pryzmat tej sprawy, która jest już rozstrzygnięta - o niej nie wolno orzekać po raz drugi. To tradycyjne ujęcie nie oddaje jednak w pełni istoty rzeczy; przeciwnie, rozumiane nazbyt dosłownie, prowadzi do nieporozumień, ponieważ skłania do przyjęcia, że punktem odniesienia dla ustalenia granic rei iudicatae jest właśnie sprawa i ogół elementów ją kształtujących, a zmiana któregokolwiek z nich czyni wspomniany zakaz bezprzedmiotowym. Tymczasem sprawa, która wówczas była "niepowtarzalnym splotem prawa i faktu", stała się z chwilą jej rozstrzygnięcia niemającą większego znaczenia zaszłością i w rzeczywistości nie ona, lecz wchodząca do obrotu prawnego norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej oraz zakres sytuacji, w których będzie działał zakaz ne bis in idem. Dopóki wspomniana norma pozostanie w obrocie prawnym, zakaz ten będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Do stwierdzenia identyczności rei wystarczy zatem tożsamość podmiotów (adresata lub adresatów normy indywidualnej), uprawnień i obowiązków (dyspozycji normy indywidualnej) oraz - jeśli są one zrelatywizowane do określonego przedmiotu (określonej rzeczy) - tego przedmiotu. Identyczność rei będzie zatem zachowana mimo zmiany determinanty prawnej, która wprawdzie uzasadniła podjęcie danej decyzji stosowania prawa, ale nie jest objęta jej treścią."

W nowym stanie prawnym art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi jedynie o obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, nie mniej jednak przepis art. 216 u.g.n. odsyła do innych form i podstaw odjęcia własności. Nieruchomość, której zwrotu żąda skarżący została objęta zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1975r., wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. A zatem nowy stan prawny jest taki sam, jak ten pod rządami którego została wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].01.1994r. odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odnosi się także do nieruchomości przejętych na podstawie powołanej powyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co więcej, zauważyć należy, że przepisy u.g.n. nie wyeliminowały też decyzji wydanej na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z obrotu prawnego, nie ustanowiły też upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną.

Podkreślenia wymaga, że wspomniany stan rzeczy osądzonej tworzony jest nie tylko przez decyzje pozytywne, ale też i negatywne, których trwałość jest chroniona właśnie przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie u.g.n. także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny, a w przypadku wadliwego wszczęcia takiego postępowania winno ono ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powtórne orzekanie w sprawie prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe uregulowania prawne przy braku podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że istotnie w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z art.105 k.p.a. i rozstrzygnięcie organów administracyjnych orzekających w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzja Wojewody [...] należało ocenić jako prawidłowe. Ten sam bowiem podmiot domagał się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczna decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną. Stanowisko takie znajduje swoje odzwierciedlenie w stabilnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (np. w prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie z 25.09.2008r., sygn. akt II SA/Kr 635/08 i z 30.09.2008r. sygn. akt II SA/Kr 618/08).

Z tych też względów, uznając iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę oddalić.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.