Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 986/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 84 § 1, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 122/18 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez K.O. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 122/18, którym oddalono skargę K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został oparty o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalne S.A. Oddział Elektrociepłownia L. z dnia [...] 2015 r. Po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta L. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport został sporządzony na zlecenie inwestora przez spółkę S.P. sp. z o.o.

Z treści przedłożonej dokumentacji wynikało, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie bloku energetycznego zasilanego biomasą w ilości 187.248 Mg/rok, w postaci słomy oraz zrębek leśnych lub 150.275 Mg/rok samej słomy. Inwestycja zlokalizowana zostanie w L. przy ul. I. [...], na terenie istniejącej Elektrociepłowni L. Ponadto na działce sąsiadującej planowane jest wyprowadzenie mocy z bloku. W planowanym bloku zastosowana zostanie technologia paleniska z kotłem odzysknicowym, parowym, pionowym z pochyłym rusztem wibracyjnym, chłodzonym wodą wyposażonym w instalację do oczyszczania spalin oraz w turbinę kondensacyjno-upustową z niezbędną infrastrukturą. Instalacja składać się będzie z następujących węzłów: węzeł magazynowania i logistyki paliwa, węzeł spalania, węzeł produkcji energii, węzeł oczyszczania spalin, węzeł automatyki i pomiarów oraz węzeł magazynowania odpadów paleniskowych. Blok biomasowy będzie powiązany z istniejącymi instalacjami elektrociepłowni w zakresie: wyprowadzenia energii elektrycznej, wyprowadzenia ciepła, instalacji wody zdemineralizowanej, instalacji oleju opałowego, sieci wody pitnej i przeciwpożarowej oraz sieci kanalizacyjnej. Oczyszczanie spalin odbywać się będzie metodą suchą z dodatkiem wodorotlenku wapnia lub alternatywnie wodorowęglanu sodu, odpylanie z zastosowaniem filtra workowego oraz niekatalityczną redukcją tlenków azotu z zastosowaniem wody amoniakalnej, alternatywnie mocznika. W ramach przedsięwzięcia konieczne będzie wykonanie wyburzeń obiektów znajdujących się na terenie elektrociepłowni oraz wykonanie prac związanych z infrastrukturą techniczną działki, na której przedsięwzięcie będzie realizowane. Oddziaływanie na etapie budowy związane będzie z pracami rozbiórkowymi, budowlanymi, konstrukcyjnymi i montażowymi. Teren przedsięwzięcia sąsiaduje z istniejącymi zakładami przemysłowymi. Ze wszystkich stron otoczony jest obiektami zabudowy magazynowej i przemysłowej. Najbliżej położone zabudowania mieszkaniowe znajdują się w odległości 465 m od miejsca planowanego przedsięwzięcia. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się obiekty Elektrociepłowni L. Instalacja będzie wyposażona w monitoring i kontrolę poziomu stężeń substancji zanieczyszczających w spalinach oraz aparaturę służącą do pomiaru parametrów spalin. Układ zabezpieczeń i sterowania będzie analizował i uwzględniał sygnały pomiarowe z prowadzonego online monitoringu spalin, a proces sterujący oczyszczaniem spalin będzie uwzględniał je dostosowując ilość reagentów do aktualnych potrzeb. Blok biomasowy będzie pracował jako źródło podstawowe wytwarzania energii, zaś wykorzystywane dotychczas kotły węglowe będą pełnić funkcję jednostek szczytowych. Realizacja inwestycji wiązać się będzie z budową nowego komina o wysokości 80 m. Ponadto realizacja inwestycji uwzględnia również budowę i remont dróg i placów manewrowych na terenie elektrociepłowni. Planowane jest zastosowanie jako wsadu do bloku: słomy w postaci balotów Hestona w udziale 50-100% wag., zrębek drzewnych w udziale 0-50% wag. Dla każdego ze stosowanych paliw zastosowane zostaną oddzielne systemy magazynowania i logistyki, dostosowane do ich właściwości fizycznych. Paliwo ma być dostarczane transportem samochodowym oraz kolejowym (z wykorzystaniem bocznicy, będącej własnością inwestora). Transport zrębek na teren bloku będzie prowadzony koleją i awaryjnie samochodami, zaś dostawy słomy realizowane będą samochodami ciężarowymi. W przypadku dostaw paliwa w postaci 100% słomy transportem kołowym przewidywana ilość samochodów wyniesie 54 na dzień. Natomiast wykorzystanie dowozu zrębków 1 pociągiem dziennie spowoduje spadek ilości samochodów transportujących słomę z 54 do 33 dziennie. Transport samochodowy nie będzie odbywać się ulicami prowadzącymi przez osiedle mieszkaniowe.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Decyzję tą uzasadnił negatywnym odbiorem planowanego przedsięwzięcia przez społeczeństwo i licznymi sprzeciwami mieszkańców, wskazującymi na zagrożenia i uciążliwości wynikające z przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na decyzję Kolegium K.O. wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. (II SA/Lu 198/17).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się zaleceniami Kolegium, organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyzy raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie poprawności wprowadzonych danych wejściowych i otrzymanych wyników obliczeń analizy komputerowej wpływu przedsięwzięcia na stan powietrza atmosferycznego oraz analizy akustycznej; przyjętych założeń w zakresie wielkości ruchu transportu związanego z planowanym przedsięwzięciem; właściwego doboru urządzeń ograniczających emisję zanieczyszczeń i ich skuteczności. Ekspertyza wykonana przez spółkę E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wykazała, że zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia założenia oraz dane wejściowe zostały przyjęte zgodnie ze stanem faktycznym lub w przypadku parametrów ustalanych w sposób teoretyczny, zgodnie z obowiązującymi wymogami oraz metodykami referencyjnymi. Wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza przyjęto zgodnie z obowiązującymi standardami emisyjnymi oraz w przypadku substancji, dla których nie określono standardów emisyjnych zgodnie z projektem konkluzji BAT opublikowanym w dniu [...] 2015 r. Dane stanowiące podstawę do przeprowadzenia modelowania matematycznego wpływu instalacji na stan jakości powietrza atmosferycznego oraz klimatu akustycznego zostały przyjęte zgodnie z przedstawionymi w sporządzonym raporcie założeniami. Przeprowadzone, w zakresie wpływu przedsięwzięcia na stan jakości powietrza atmosferycznego oraz stan klimatu akustycznego, analizy kontrolne potwierdziły poprawność wprowadzonych danych wejściowych oraz otrzymanych wyników. Na podstawie przeprowadzonych analiz stwierdzono jednoznacznie, że funkcjonowanie przedmiotowego przedsięwzięcia, przy zrealizowaniu zgodnie z warunkami projektu i przy uwzględnieniu parametrów przedstawionych w raporcie nie będzie skutkować przekroczeniem standardów jakości środowiska.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta L. określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, zarzucając jej nieprawidłowości w zakresie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, nieuwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, zaniechanie przez organ uwzględnienia całości okoliczności i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewyjaśnienie wątpliwości co do wpływu inwestycji na jakość powietrza i wydzielanie szkodliwych pyłów i gazów, deprecjację konsultacji społecznych, nieuwzględnienie oddziaływania przedsięwzięcia na ruch kołowy na ulicach, przez które będzie prowadzony transport paliwa do bloku i jakość tych dróg.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez skarżącą w zakresie prawidłowości ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko są bezzasadne. Nie wynikają one z żadnej fachowej analizy, nie są poparte wiedzą specjalistyczną, stanowią ogólne stwierdzenia i domysły odnoszące się do hipotetycznego, zawsze negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zarzutach skarżącej nie pojawiają się żadne merytoryczne argumenty, a jeżeli mówi się w nich o przekroczeniach i negatywnych oddziaływaniach to wynikają one z wybiórczej oceny, wyrwanych z kontekstu stwierdzeń i danych w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach.

W ocenie organu odwoławczego przyjęte wartości odnoszące się do natężenia ruchu generowanego przez transport materiałów przeznaczonych do spalania w planowanym przedsięwzięciu, nie budzą wątpliwości co do ich rzeczywistego poziomu. Transport kołowy będzie realizowany przy współudziale transportu kolejowego, drogami publicznymi, które nie przebiegają w obszarach stanowiących zwarte osiedla mieszkaniowe. Stanowią one arterie komunikacyjne o odpowiednich zabezpieczeniach w zakresie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatory komunikacyjne, na które wskazuje skarżąca, są przy tym normalnym zjawiskiem aglomeracji miejskiej, zwłaszcza w przypadku miast, które stale się rozwijają. Nowe układy komunikacyjne, które będą powstawały w przedmiotowym obszarze z pewnością ograniczą ruch kołowy i jego nawet potencjalne negatywne oddziaływanie.

Ponadto ocena planowanego przedsięwzięcia powinna nastąpić w skali makro, a nie jedynie - co czyni w swojej argumentacji skarżąca - odnośnie do wybranych komponentów środowiska. Realizacja przedsięwzięcia musi przy tym pogodzić konieczność zapewnienia produkcji energii z innych niż węgiel źródeł, wymagań, które formułowane są przez nowe regulacje prawne, tak krajowe, jak i wspólnotowe oraz cel jakim jest poprawa środowiska. Zdaniem Kolegium skarżąca w swojej ocenie pomija fakt, że planowane przedsięwzięcie będzie wpływało na poprawę jakości środowiska poprzez zmniejszenie emisji zanieczyszczeń z obecnie funkcjonujących kotłów węglowych i zastąpienie węgla paliwem biomasowym.

Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona w raporcie ocena oddziaływania na środowisko uwzględnia stężenia maksymalne emitowane w wyniku działalności planowanego przedsięwzięcia oraz eksploatowanej przez wnioskodawcę Elektrociepłowni L. (uwzględniając planowaną modernizację). Funkcjonowanie pozostałych zakładów emitujących zanieczyszczenia do powietrza w ramach oddziaływań skumulowanych zostało uwzględnione w obliczeniach w postaci aktualnego stanu zanieczyszczeń. Obiekty, o których wspomina skarżąca nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, ponadto ich powstanie nie jest jeszcze przesądzone, a postępowania w tym zakresie nie zostały zakończone. Zatem zarzuty dotyczące emisji powstających w tych obiektach jako tła substancji spalanych nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Kolegium zaznaczyło, że z wykonanej w raporcie analizy, której ustalenia należy zaakceptować, wynika, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje przekraczania dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń i wartości odniesienia w całej sieci obliczeniowej dla wszystkich rozpatrywanych zanieczyszczeń - zarówno na poziomie terenu, jak i na poziomie zabudowy. Zatem spełnione będą wymagania w zakresie ochrony powietrza określone w przepisach prawa. W ramach wykonanej analizy nie uwzględniono emisji związanej z ruchem pojazdów związanych z aktualnie prowadzoną na terenie zakładu działalnością, ponieważ uznano ją za pomijalnie małą w stosunku do planowanej (aktualnie ok. 82 pojazdy/rok). W celu pokazania najbardziej niekorzystnych warunków dla środowiska uwzględniono wariant logistyczny dostaw całej ilości paliwa transportem kołowym, mimo iż zakłada się transport kołowy i kolejowy (ilość samochodów będzie o ok. 40% mniejsza niż przyjęta w analizie). Z porównania obliczonych stężeń średniorocznych po modernizacji Elektrociepłowni wynika, że planowana realizacja bloku biomasowego nie spowoduje przekroczenia wartości odniesienia dla pyłu PM 10. W przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przed wydaniem pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla nowobudowanej instalacji, będzie wymagane zapewnienie odpowiedniej redukcji ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów, powodujących naruszenia standardów (pyłu PM10) z innych instalacji usytuowanych na tym obszarze, na poziomie co najmniej 30 % większym niż odpowiednia emisja z planowanej instalacji. Jednocześnie stwierdzono, że kompensację taką będzie można uzyskać np. w instalacjach Inwestora. W uzupełnieniu raportu przedstawiono informację, że ładunek rocznie emitowanych pyłów w odniesieniu do stanu obecnego przy uwzględnieniu modernizacji elektrociepłowni i nowego źródła emisji (bloku biomasowego) ulegnie obniżeniu. Zatem wbrew stanowisku skarżącej emisja pyłu nie będzie nie tylko ponadnormatywna, ale jeszcze zostanie zmniejszona.

Kolegium zauważyło, że niezależnie od realizacji planowanej inwestycji, tj. bloku opalanego biomasą, celem dalszej eksploatacji istniejących kotłów węglowych na terenie elektrociepłowni konieczna będzie ich modernizacja i dostosowanie do wymagań bardziej rygorystycznych przepisów prawa. Określony obowiązującymi przepisami zakres monitoringu i częstotliwość prowadzonych pomiarów będzie gwarantował funkcjonowanie przedsięwzięcia w zgodzie z warunkami środowiska. Układ zabezpieczeń i sterowania będzie analizował i uwzględniał sygnały pomiarowe z prowadzonego online monitoringu spalin, zaś proces sterujący oczyszczaniem spalin będzie uwzględniał te wyniki dostosowując ilość reagentów do potrzeb, dlatego w warunku eksploatacji wskazano na prowadzenie takiego monitoringu jako dodatkowego rozwiązania minimalizującego wpływ przedsięwzięcia na jakość powietrza. Obszar, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, znajduje się poza granicami obszarów specjalnej ochrony Natura 2000, nie jest objęty żadną inną formą ochrony przyrody

W ocenie organu odwoławczego ocena planowanego przedsięwzięcia dokonana przez organ I instancji uwzględniała stanowiska organów opiniujących – Regionalnego Dyrektorem Ochrony Środowiska w L. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Sporządzony przez inwestora raport został przeanalizowany przez ww. organy w celu wydania opinii do realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. opinią z dnia [...] 2016 r. zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki realizacji przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z dnia [...] 2016 r. uzgodnił warunki realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. W toku postępowania dwukrotnie obwieszczeniami poinformowano o wszczęciu postępowania z udziałem społeczeństwa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wpłynęły liczne uwagi i wnioski związane z treścią złożonego raportu, uzupełnień do raportu, a także z obawami w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na zdrowie ludzi. Wszystkie uwagi zostały przeanalizowane, organ odniósł się do nich szeroko w uzasadnieniu decyzji. Rozpatrzenie wniosków i uwag odbyło się w oparciu o wiedzę specjalistyczną. W ocenie Kolegium po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji nie istniała konieczność oraz obowiązek ponownego przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Kolegium stwierdziło, że po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich warunków funkcjonowania przedsięwzięcia zawartych w przedłożonych dokumentach oraz wydanej przez organ decyzji, planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska.

Na powyższą decyzję K.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.) przez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w ponownie prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza biorąc pod uwagę przesłanki wydania uprzednio przez Prezydenta Miasta L. decyzji odmownej;

- art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, pomimo niepotwierdzenia w drodze ekspertyzy wykonanej przez spółkę E. części ustaleń przewidzianych w raporcie oddziaływania na środowisko z uwagi na brak szczegółowych parametrów urządzeń oczyszczających, a nadto znacznego zawężenia zakresu ekspertyzy w stosunku do uwag zgłaszanych przez społeczeństwo;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez zaniechanie rozważenia wszelkich okoliczności i zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem zagrożeń i negatywnych przesłanek realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym zwłaszcza: (a) nieuwzględnienie wątpliwości społecznych, co do szkodliwego wpływu na jakość powietrza poprzez wydzielanie na etapie eksploatacji inwestycji dibenzodioksyn oraz dibenzofuranów; (b) uwzględnienie przy wydawaniu decyzji hipotetycznego zmniejszenia wydzielania pyłu PM10 po modernizacji elektrociepłowni L., w sytuacji gdy oddziaływanie na środowisko powinno być oceniane z punktu widzenia istniejących inwestycji, nie zaś hipotetycznych inwestycji planowanych na przyszłość; przeprowadzenie analizy w sposób prawidłowy uzasadniałoby odmowę wydania decyzji z uwagi na znaczne przekroczenie poziomu emisji pyłu PM 10; (c) niezasadne pominięcie obiektów parterowych w dokonanej w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko analizie wpływu inwestycji na jakość powietrza oraz w analizie akustycznej;

- art. 84 § 1 k.p.a. przez znaczące zawężenie zakresu oceny raportu w drodze ekspertyzy prawidłowości przedstawionego przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko w stosunku do zakresu istotnych uwag zgłaszanych w toku konsultacji społecznych;

- art. 84 § 1 w zw. z art. 7, 77 81 k.p.a. przez uznanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, że zlecenie sporządzenia ekspertyzy uprzednio zakwestionowanego raportu, przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu biegłego (a dodatkowo wyłoniony na podstawie kryterium ceny, a nie merytorycznej wartości, bez zawiadomienia stron o takim dowodzie) jest wystarczające dla uznania prawidłowości tego raportu, podczas gdy oceny raportu w tego rodzaju sytuacji powinien dokonać biegły powołany w trybie art. 84 k.p.a.

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści dowodów, na których organ oparł się przyjmując za prawidłowe założenia raportu, co do wielkości ruchu transportu związanego z planowanym przedsięwzięciem, jak również braku jego negatywnego wpływu na natężenie ruchu drogowego oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym na ulicach, przez które będzie prowadzony transport biomasy, jak również na jakość dróg;

- art. 8 k.p.a. przez deprecjonowanie roli konsultacji społecznych (i jej efektów) w postępowaniu dowodowym, w sytuacji, gdy zarzuty zgłaszane w ich toku mają szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; w ocenie skarżącej, obywatele na co dzień obserwujący i doświadczający skutków (np. stale zwiększającego się ruchu samochodowego), odnośnie części podnoszonych zarzutów posiadają większą wiedzę i rozeznanie niż mający siedzibę w innym mieście przedsiębiorca, dokonujący sprawdzenia danych jedynie pod kątem poprawności ich wprowadzenia;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o włączeniu do akt dokumentu - zaproszenia do złożenia oferty wykonania ekspertyzy raportu o oddziaływaniu na środowisko, w konsekwencji czego strona została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2018 r. skarżąca podniosła, że Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazało na analizę stanowiącą uzupełnienie raportu. W jej ocenie nie jest jasne, kiedy i przez kogo te zmiany zostały wprowadzone. Potwierdza to zasadność argumentów skarżącej o konieczności powtórzenia całego procesu uzgodnień, w tym ponownych konsultacji społecznych. Skarżąca powtórzyła zarzuty dotyczące nadmiernej emisji zanieczyszczeń i hałasu na skutek przyjętych rozwiązań logistycznych w zakresie transportu słomy. Jej zdaniem trasy transportu będą przebiegały przez obszary gęsto zamieszkałe. Ponadto w wyliczeniach obciążenia ruchem ciężarówek uwzględniono tylko ich dojazdy, nie wzięto pod uwagę takiej samej liczby samochodów wyjeżdżających. Podniosła też, że w raporcie pominięto informacje dotyczące wzrostu emisji pyłów zawieszonych oraz rakotwórczego benzopirenu, nie uwzględniono skali emisji dioksyn i furanów powstających w wyniku spalania środków ochrony roślin zawartych w stanowiącej paliwo słomie. Informacje dotyczące poziomu emisji związanej z aktualnym ruchem pojazdów obsługujących ciepłownię nie zostały oparte na żadnych rzetelnych analizach. Skarżąca wskazała także argument zagrożenia rozprzestrzenieniem się populacji gryzoni, dla których transportowana do ciepłowni słoma będzie naturalnym siedliskiem. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest, aby ewentualny efekt środowiskowy, wynikający z zastosowania paliwa niskoemisyjnego, został zniweczony poprzez negatywne uboczne efekty związane z transportem tego surowca. Istnieją przy tym opracowania naukowe, które z tych względów kwestionują uznawanie biomasy za paliwo niskoemisyjne.

Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.O.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że szczegółowe zasady realizacji obowiązku zapewniania udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań określają przepisy rozdziału 2 działu V powoływanej ustawy. Obowiązki organu sprowadzają się w I kolejności do podania do publicznej wiadomości, przed wydaniem decyzji, określonych w ustawie informacji (o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją, możliwości, sposobie i terminie składania uwag i wniosków, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeżeli ma być przeprowadzona, ewentualnie o postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone – art. 33 ust. 1 u.u.i.ś.). Kluczowym elementem udziału społeczeństwa jest możliwość składania uwagi wniosków (w terminie 30-dniowym). Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone uwagi i wnioski, ponadto, w uzasadnieniu decyzji, podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 37 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś.). Do obowiązków organu należy również podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią (art. 38 i art. 85 ust. 3 u.u.i.ś.).

W ocenie Sądu I instancji wszystkie powyższe wymagania zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Procedura zapewniająca udział społeczeństwa została przeprowadzona w toku postępowania zakończonego pierwszą, uchyloną przez Kolegium, decyzją z dnia [...] 2016 r. Opis podjętych w tym zakresie czynności znajduje się na s. 36-37 decyzji organu I instancji i s. 12-13 decyzji Kolegium. W toku postępowania z udziałem społeczeństwa zgłoszono dużą liczbę uwag i wniosków. Po uzyskaniu stanowiska autora raportu (pisma z [...] 2016 r. i z [...] 2016 r., k. 659-673, 989-1002 akt adm.) do wszystkich tych uwagi wniosków szczegółowo odniósł się organ I instancji (s. 37-53). Nie ma w aktach sprawy niczego, co wskazywałoby na pominięcie jakiś uwag lub wniosków. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że po uchyleniu poprzedniej decyzji z dnia [...] 2016 r., w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ powinien jeszcze raz przeprowadzić całą procedurę udziału społeczeństwa w zakresie odnoszącym się do umożliwienia zgłaszania wniosków i uwag. Podkreślił, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był fakt, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia została w istocie oparta na argumencie obaw mieszkańców, z pominięciem pełnej, merytorycznej oceny argumentów podniesionych w raporcie oceny oddziaływania na środowisko, jak również stanowiska samego wnioskodawcy oraz stanowisk organów uzgadniających. Wśród zaleceń płynących z uwag krytycznych Kolegium znalazło się również wskazanie, że jeśli organ ma trudności z interpretacją raportu lub innych specjalistycznych dokumentów złożonych w toku postępowania, powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który na użytek toczącego się postępowania dokona obiektywnej oceny zarzutów odnoszących się do raportu. Ponadto Kolegium zaleciło organowi I instancji szczegółowe odniesienie się do uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo, jak i do stanowiska organów uzgadniających. Istota czynności podejmowanych w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji sprowadzała się do usunięcia powyższych braków, w szczególności do zasięgnięcia opinii zewnętrznego podmiotu w zakresie prawidłowości raportu oceny oddziaływania na środowisko pod kątem poprawności danych wejściowych i otrzymanych wyników analiz. Nie dokonywano żadnego uzupełnienia raportu oceny oddziaływania na środowisko, istotą czynności organu w ponownie prowadzonym postępowaniu była prawidłowa weryfikacja raportu, stosownie do zaleceń Kolegium.

W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę charakter materiału, który został uzupełniony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bezcelowe było powtarzanie procedury konsultacji społecznych. Uzupełniony materiał dowodowy stanowiła ekspertyza spółki E., mająca na celu ocenę prawidłowości danych i metodologii zastosowanych przy sporządzaniu raportu oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast społeczeństwo wyraziło już swoją ocenę raportu, w dużej mierze negatywną. W związku z powyższym ponowne przeprowadzenie tej procedury nie miało żadnego sensu, bo ocena społeczeństwa powinna odnosić się do przedsięwzięcia, opisanego w raporcie, a nie do ekspertyzy, która stanowiła inne źródło weryfikacji poprawności tego podstawowego dla postępowania środowiskowego dokumentu.

W ocenie Sądu I instancji odwoływanie się przez skarżącą do stwierdzeń zawartych w poprzedniej decyzji organu I instancji (z [...] 2016 r.) jest chybione. Decyzja ta została uchylona, a skarga na decyzję kasacyjną Kolegium została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu. W związku z tym został obalony, jako niezgodny z prawem, pierwotny pogląd organu I instancji, że opór społeczny może stanowić wystarczającą przesłankę zakwestionowania raportu i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należało zatem odrzucić argumentację skarżącej, która usiłuje wykazać konieczność ponowienia procedury społecznych konsultacji argumentami wynikającymi z decyzji wadliwej, nie istniejącej już w obrocie prawnym.

Sąd I instancji za niezasadne uznał zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. (niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w ponownie prowadzonym postępowaniu), art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (nieuwzględnienie wątpliwości społecznych), art. 8 k.p.a. (deprecjonowanie roli konsultacji społecznych).

Z wyżej przedstawionych powodów jako chybiony Sąd I instancji ocenił też zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, pomimo niepotwierdzenia w drodze ekspertyzy wykonanej przez spółkę E. części ustaleń przewidzianych w raporcie oddziaływania na środowisko, z uwagi na brak szczegółowych parametrów urządzeń oczyszczających. WSA wyjaśnił, że istotą uzupełnienia materiału dowodowego była weryfikacja, czy raport jest prawidłowy pod względem wprowadzonych danych i zastosowanej metodologii badań. Odniesienie się do uwag społeczeństwa nie jest rolą eksperta zewnętrznego oceniającego raport, lecz organu wydającego decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych (art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b) u.u.i.ś.), z uwzględnieniem treści raportu, stanowiska wnioskodawcy i podmiotu sporządzającego raport.

Sąd I instancji zauważył, że powoływane w odpowiedzi na skargę uzupełnienia raportu to dokumenty z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., z [...] 2016 r. i z [...] 2016 r., stanowiące uszczegółowienie i rozszerzenie raportu (k. 577-614, 617-658, 659-673, 683-717, 967-984 i 989-1002 akt adm.), które stanowią odpowiedzi na uwagi zgłaszane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w piśmie z dnia [...] 2016 r. oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w pismach z dnia [...] 2016 r. i z dnia [...] 2016 r., jak również odpowiedzi na uwagi społeczeństwa, zgłoszone w toku konsultacji społecznych (dokumenty z dnia [...] i z dnia [...] 2016 r.). Wbrew zarzutom skarżącej dokumenty te znajdują się w aktach sprawy, wiadomo przez kogo i w jakich okolicznościach zostały sporządzone, jakie mają odniesienie do raportu. Skoro dwa ze wspomnianych dokumentów stanowiły właśnie odniesienie się do uwag zgłaszanych przez społeczeństwo, zdaniem Sądu I instancji bezcelowe byłoby powtarzanie konsultacji społecznych po to, aby społeczeństwo mogło złożyć uwagi do odniesienia się inwestora do zgłoszonych wcześniej uwag. Oceny uwag i wniosków społeczeństwa oraz argumentacji podmiotu sporządzającego raport w odniesieniu do tych uwag dokonał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji

Sąd I instancji zaznaczył, że z uwagi na specyficzny charakter raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podważenie zawartych w nim stwierdzeń i konkluzji może nastąpić tylko za pomocą środków dowodowych o określonej wartości merytorycznej. Z uwagi na to, że raport opierał się w dużej mierze na badaniach naukowych i wiedzy specjalistycznej, jego zakwestionowanie wymagało przedstawienia kontrdowodu (kontrraportu), opartego również na odpowiednim poziomie wiedzy specjalistycznej. Jest to tym bardziej istotne, że sąd administracyjny, kontrolujący legalność decyzji środowiskowej ani nie dysponuje samodzielnie odpowiednią wiedzą naukową, ani nie może zasięgnąć opinii biegłego, aby zweryfikować raport w aspekcie odnoszącym się do wiadomości specjalnych.

Zdaniem WSA nie można jednak zaakceptować twierdzenia, że subiektywne oceny osób, które nie dysponują odpowiednią wiedzą specjalistyczną, mają pierwszeństwo przed obiektywnymi argumentami, opartymi na sprawdzalnych danych i metodach obliczeń, formułowanymi przez podmioty dysponujące odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Uwagi zgłoszone przez społeczeństwo stanowią istotny element procedury, ponieważ mogą wskazywać słabe punkty raportu, wymagające weryfikacji. Skoro jednak raport opierał się na wiedzy specjalistycznej, podważenie zawartych w nim zapisów może opierać się albo na ogólnych zasadach oceny tego rodzaju dokumentów (niespójność, nielogiczność, niepełność), albo na przedstawieniu obiektywnie weryfikowalnych danych (zwłaszcza naukowych) podważających treść raportu.

Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, w skardze do sądu i w piśmie procesowym z dnia [...] 2018 r., nie są poparte odwołaniami do żadnych kontrdowodów, ani źródeł wiedzy specjalistycznej. Stanowiły w istocie wyraz obaw, opartych nie na obiektywnych, upublicznionych wynikach badań, lecz na intuicjach. W ocenie Sądu tego rodzaju argumenty nie są w stanie podważać tez płynących z dokumentów opartych na wiedzy specjalistycznej w postaci raportu oceny oddziaływania na środowisko, informacjach podmiotu opracowującego raport, ekspertyzie podmiotu zewnętrznego oceniającego raport pod kątem wprowadzonych danych i metodologii badań, jak również aktów organów opiniujących, niewątpliwie dysponujących wiedzą specjalistyczną w odpowiednim stopniu. Sąd I instancji zauważył, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (postanowienie z [...] 2016 r., k. 1007-1020 akt adm.) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w L. (pismo z [...] 2016 r., k. 674-675 akt adm.) wyrazili pozytywne opinie co do przedsięwzięcia. W obydwu przypadkach organy opiniujące zastrzegły obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych wprowadzanych do atmosfery, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na najbliższą zabudowę mieszkalną.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w raporcie, a w konsekwencji i w całej ocenie środowiskowej, negatywnego wpływu substancji w postaci dibenzodioksyn oraz dibenzofuranów, Sąd I instancji wskazał, że aby ocena była obiektywnie weryfikowalna, muszą istnieć kryteria odniesienia. W ocenie WSA nie można czynić zarzutu, że w raporcie i w ocenie środowiskowej nie został uwzględniony negatywny wpływ tych substancji, skoro brak jest w tym zakresie kryteriów odniesienia czy to w aktach wykonawczych, czy w konkluzjach BAT.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skarżącej, że dokonano analizy oddziaływania na środowisko w perspektywie hipotetycznych, planowanych w przyszłości inwestycji (modernizacji elektrociepłowni L.), osiągając w ten sposób wynik w postaci hipotetycznego zmniejszenia wydzielania pyłu PM10. Wyjaśnił, że problem ten dotyczy przyjętego w Raporcie Scenariusza 2, dla którego obliczenia uwzględniają skumulowane oddziaływanie spornego przedsięwzięcia oraz eksploatowanej przez inwestora elektrociepłowni, ale po jej planowanej modernizacji. Zwrócił też uwagę, że kwestie te stanowiły przedmiot uwag zgłaszanych w pismach Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., stanowiące wezwania do przedłożenia wyjaśnień w sprawie. Odpowiedzi na te uwagi zawarto w pismach z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., z [...] 2016 r., sporządzonych przez autora Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji argumenty podnoszone przez autora raportu stanowią przekonującą, racjonalną, odwołującą się do konkretnych, weryfikowalnych danych i opartą na obowiązujących przepisach odpowiedź na zarzuty skarżącej.

WSA stwierdził, że chybione są też zarzuty dotyczące ekspertyzy sporządzonej przez spółkę E. Nie zgodził się ze skarżącą, że ekspertyza została sporządzona przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu biegłego. Wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa szczegółowych wymagań wobec osoby biegłego, w szczególności nie ogranicza katalogu biegłych wyłącznie do tzw. biegłych sądowych, czyli biegłych wpisanych na listę prowadzoną przez odpowiedniego prezesa sądu okręgowego. Z istoty dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a., wynika, że musi to być osoba, która dysponuje wiadomościami specjalnymi w zakresie niezbędnym do dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu I instancji analizując treść ekspertyzy sporządzonej przez spółkę E., nie da się żadną miarą podważyć fachowości tej ekspertyzy, a zatem posiadania przez osoby sporządzające ekspertyzę w imieniu Spółki wiadomości specjalnych. Kodeks nie wymaga też, aby biegłym była osoba fizyczna, może być nim każdy, kto dysponuje wiadomościami specjalnymi. Wiarygodności biegłego nie może w tych okolicznościach podważać podnoszony przez skarżącą fakt, że z uwagi na wymogi przepisów o zamówieniach publicznych, wykonanie ekspertyzy powierzono podmiotowi wybranemu na podstawie kryterium ceny. Z oczywistych względów liczy się wartość merytoryczna opinii biegłego, a nie kwota, jaką organ zapłacił za sporządzenie opinii. Co do wartości merytorycznej ekspertyzy skarżąca nie wskazała żadnych zarzutów.

Sąd I instancji zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w raporcie i jego uzupełnieniach w wielu miejscach podkreślano, że trasy transportu samochodowego zostały zaplanowane tak, aby nie przebiegały przez tereny osiedlowe, charakteryzujące się gęsto zabudową. Planowane drogi dojazdowe przebiegają przez główne drogi znajdujące się w granicach administracyjnych miasta, które już w tej chwili charakteryzują się bardzo dużym natężeniem ruchu, przekraczającym w godzinach szczytu tysiąc pojazdów na godzinę (dane o pomiarach natężenia ruchu są powszechnie dostępne, upubliczniane przez odpowiednie jednostki organizacyjne – w przypadku L. jest to Zarząd Dróg i Mostów), zatem nawet z tego punktu widzenia trudno zgodzić się z argumentem, że przy przyjętej skali przejazdów rzędu kilkudziesięciu pojazdów na dobę, przedsięwzięcie może generować dodatkowe zagrożenie dla ruchu drogowego.

Podobnie, w ocenie WSA, jako nieuzasadniony, niepoparty żadnymi weryfikowalnymi źródłami wiedzy, a odwołujący się w istocie do ocen intuicyjnych, należy traktować zarzut zagrożenia rozprzestrzenieniem się populacji gryzoni, dla których transportowana do ciepłowni słoma będzie naturalnym siedliskiem. Problem ten był podnoszony w uwagach społecznych, a autor raportu, w uzupełnieniach stanowiących odpowiedź na te uwagi, racjonalnie argumentował, że cały system magazynowania i transportu wewnętrznego będzie systemem zamkniętym, wyposażonym w urządzenia zabezpieczające przed wydostawaniem się powietrza na zewnątrz instalacji, a w związku z tym brakiem możliwości dostania się szczurów oraz robactwa w pobliże magazynów i transporterów słomy (k. 662, 663, 666, 668, 996 akt adm.). Nadto Sąd I instancji nie podzielił też ogólnej konkluzji skarżącej, która z jednej strony wywodzi, że ewentualny dodatni efekt środowiskowy, wynikający z zastosowania paliwa niskoemisyjnego, zostanie zniweczony poprzez negatywne uboczne efekty związane z transportem surowca do planowanego bloku, z drugiej zaś kwestionuje w ogóle uznawanie biomasy za paliwo niskoemisyjne, powołując się na bliżej nieokreślone "opracowania naukowe".

Podobnie WSA nie zaakceptował argumentacji skarżącej, która nie mając twardego materiału dowodowego w postaci opracowań naukowych, usiłuje kwestionować argumenty podawane w opracowanych przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą dokumentach w postaci raportu i jego uzupełnień, stanowiących ustosunkowanie się do uwag zgłaszanych przez społeczeństwo.

W ocenie WSA zupełnie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie strony o włączeniu do akt dokumentu w postaci zaproszenia Urzędu Miasta L. do złożenia oferty wykonania ekspertyzy raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stosowanie procedury zamówień publicznych nie ma żadnego związku z istotą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Od powyższego wyroku K.O., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargą kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2107 ze zm. - dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 §1 i §2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - przez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego - w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. - przy czym na wstępie skarżąca zwróciła uwagę, że organ w uzasadnieniu decyzji, unika określenia "opinia biegłego", natomiast w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jest ono wprost używane w odniesieniu do złożonej do akt ekspertyzy - w tej sytuacji naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło w dwóch aspektach:

- przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez organ, polegającego na dopuszczeniu i oparciu rozstrzygnięcia o dowód, którego wprost wyrażonym celem miało być uzyskanie wiadomości specjalnych, a więc zdefiniowanego w art. 84 § 1 k.p.a., z pominięciem przepisów o dowodzie z opinii biegłego, a tym samym z pozbawieniem strony gwarancji, wynikających z tych przepisów;

- przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zawarta w aktach sprawy ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego, mimo że przy przeprowadzaniu tego dowodu nie zachowano żadnych z przewidzianych w k.p.a. procedur, związanych z dopuszczeniem i przeprowadzeniem tego rodzaju - zdefiniowanego przecież ustawowo - dowodu;

b) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 109 §1 k.p.a. przez niewydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i niedoręczenie go stronie z pouczeniem o przysługujących jej w związku z tym uprawnieniach - w tym dotyczących możliwości i przesłanek wyłączenia biegłego, zgłaszania uwag i zastrzeżeń;

c) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i 9 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o dowód - ekspertyzę sporządzoną przez spółkę E., w stosunku do którego strona nie została poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach w zakresie możliwości ustosunkowania się do niej;

d) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 § 3 k.p.a. przez niepouczenie podmiotu sporządzającego opinię o odpowiedzialności karnej za sporządzenie nieprawdziwej opinii;

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w istocie na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez spółkę E., mimo że nie odnosi się ona do wszystkich uwag zgłaszanych wcześniej w ramach konsultacji społecznych i pominięcie rozważenia tych uwag pod kątem zagrożeń i negatywnych przesłanek realizacji przedmiotowej inwestycji;

f) art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w ponownie prowadzonym postępowaniu i tym samym nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, mimo dopuszczenia nowego dowodu w sprawie w postaci ekspertyzy wykonanej przez E. Sp. z o.o.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazanych wyżej w pkt 1 przepisów k.p.a. dotyczących procedury przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, mimo niewskazania ich wprost w skardze i jedynie szczątkowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do sformułowanych przez skarżącą wątpliwości, czy dopuszczona przez organy administracyjne ekspertyza w ogóle może zostać uznana za opinię biegłego, ograniczające się jedynie do kwestii podmiotu, mogącego występować w sprawie w charakterze biegłego;

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania wywołanego jej wniesieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Twierdzi m.in., że został on wydany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieuwzględnienie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących procedury przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, mimo niewskazania ich wprost w skardze i jedynie szczątkowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do sformułowanych przez skarżącą wątpliwości, czy dopuszczona przez organy administracyjne ekspertyza w ogóle może zostać uznana za opinię biegłego, ograniczające się jedynie do kwestii podmiotu, mogącego występować w sprawie w charakterze biegłego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura zaskarżonego orzeczenia pozwala stwierdzić, że zarzuty te są chybione.

W art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie wynika też, że uznał sporządzoną ekspertyzę za dowód z opinii biegłego. Tym samym brak było podstaw do pisemnego analizowania ww. dowodu w odniesieniu do przepisów k.p.a. w sytuacji gdy skarżąca, jak sama wskazuje, naruszenia tych przepisów w stosunku do tego dowodu nie wskazała w skardze wprost.

Na marginesie zaznaczyć należy, że nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04 i z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegającego na dopuszczeniu i oparciu rozstrzygnięcia o dowód, którego wprost wyrażonym celem miało być uzyskanie wiadomości specjalnych, a więc zdefiniowanego w art. 84 § 1 k.p.a., z pominięciem przepisów o dowodzie z opinii biegłego, a tym samym pozbawieniem strony gwarancji wynikających z tych przepisów, a także uznanie przez WSA, że zawarta w aktach sprawy ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego mimo, że przy przeprowadzaniu tego dowodu nie zachowano żadnych z przewidzianych w k.p.a. procedur związanych z dopuszczeniem i przeprowadzeniem tego rodzaju dowodu.

Wobec powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Przypomnieć również trzeba, że będącą przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2017 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bloku opalanego biomasą w PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrociepłownia L.

Powyższa decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2016 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych o uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W decyzji tej SKO w L. wskazało m.in., że skoro organ ma trudności z interpretacją przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, czy innych specjalistycznych dokumentów złożonych w toku postępowania, winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Kolegium podkreślało też, że jakiekolwiek zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – tak pochodzące od organu, jak i tym bardziej od stron postępowania, które nie posiadają wiedzy specjalistycznej, aby nie były uznane za niezasadne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób odpowiedni wskazuje na wady raportu.

Mając powyższe na uwadze, ponownie rozpoznając sprawę organ uznał, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i zwrócił się o sporządzenie ekspertyzy przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko do E. Sp. z o.o.

Wyjaśnić należy, że k.p.a. nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu art. 84 tej ustawy może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 2 i 3 do art. 84). Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji k.p.a. nie wymaga by biegłym była osoba fizyczna, lecz każdy kto dysponuje wiadomościami specjalnymi. Natomiast skarżąca w żaden sposób nie podważyła wiedzy osób, które w imieniu spółki E. sporządziły sporną ekspertyzę.

Także fakt używania zamiennie przez Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie pojęć "ekspertyza", czy też "opinia biegłego" nie stanowi uchybienia dyskryminującego ww. dowód w sprawie.

Określona w słowniku języka polskiego PWN definicja pojęcia "ekspertyza" oznacza specjalistyczne badanie przeprowadzane przez ekspertów. Z kolei mianem eksperta określany jest specjalista powoływany do wydania orzeczenia lub opinii w sprawach spornych. Z kolei biegły to specjalista w danej dziedzinie. Tym samym ekspertyza to nic innego jak zespół czynności przeprowadzonych przez biegłego/eksperta w dalej dziedzinie.

Stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W § 2 omawianego przepisu wskazano, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 561/16).

W rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z dnia [...] 2017 r., nr [...] zawiadomił skarżącą oraz pozostałe strony postępowania, że stosując się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2016 r. zlecił wykonanie ekspertyzy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Poinformował też, że z aktami sprawy, w tym z wykonaną ekspertyzą raportu oddziaływania na środowisko, można zapoznać się w siedzibie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. oraz zgłosić swoje uwagi w ciągu 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia (k. 552, tom 2 akt administracyjnych).

Skarżąca z ww. możliwości skorzystała i w dniach [...] 2017 r. i [...] 2017 r. zapoznała się z aktami sprawy i sporządzoną ekspertyzą. Skarżącej kasacyjnie umożliwiono jednocześnie wykonanie kserokopii dokumentacji sprawy w postaci ekspertyzy raportu oddziaływania na środowisko. Dodatkowo wersję elektroniczną ekspertyzy przesłano skarżącej na wskazany przez nią adres email (protokoły z ww. czynności k. 571 i 572, tom 2 akt administracyjnych).

Co istotne, ani skarżąca kasacyjnie, ani żaden inny uczestnik postępowania nie wnieśli uwag do przedmiotowej ekspertyzy. W piśmie z dnia [...] 2017 r. skarżąca wskazała nawet, że nie znajduje podstaw do merytorycznego odnoszenia się do treści ekspertyzy, bowiem wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tych okolicznościach chybione są zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 15 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego tj. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 i 9 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o dowód – ekspertyzę, w stosunku do którego strona nie została poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach w zakresie możliwości ustosunkowania się do niej, a także art. 84 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Natomiast brak wydania przez organ postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy ww. prawa zostały stronie zapewnione stanowi uchybienie, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy podobnie jak brak pouczenia ekspertów o odpowiedzialności karnej. Podkreślić należy, że skarżąca w żaden sposób nie podważyła rzetelności spornej ekspertyzy.

Nietrafny jest także zarzut skarżącej jakoby Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę pomimo naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ekspertyzy, która nie odnosi się do wszystkich uwag zgłaszanych wcześniej w ramach konsultacji społecznych. Wyjaśnić bowiem trzeba, że celem spornej ekspertyzy było określenie poprawności przyjętych w raporcie oddziaływania na środowisko założeń w zakresie:

- poprawności wprowadzonych danych wejściowych i otrzymanych wyników obliczeń analizy komputerowej wpływu przedsięwzięcia na stan powietrza atmosferycznego oraz analizy akustycznej;

- przyjętych założeń w zakresie wielkości ruchu transportu związanego z planowanym przedsięwzięciem;

- właściwego doboru urządzeń ograniczających emisję zanieczyszczeń i ich skuteczności.

Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji, istotą tego dowodu była weryfikacja czy raport jest prawidłowy pod względem wprowadzonych danych i zastosowanej metodologii badań. Odniesienie się do uwag społeczeństwa nie jest rolą eksperta zewnętrznego oceniającego raport, lecz organu wydającego decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych (art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.b) u.u.i.ś.). Przypomnieć trzeba, że celem dowodu z opinii biegłego jest jedynie udzielenie organowi wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast rolą organu jest ocena całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co też organ w sprawie uczynił.

Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w sprawie nie było potrzeby ponownego przeprowadzania konsultacji społecznych. Zaznaczyć należy, że przedłożony przez inwestora raport odziaływania na środowisko nie uległ zmianie, aktualna pozostała zatem ocena tego raportu przez społeczeństwo, przedstawiona w toku pierwotnie prowadzonego postępowania. Uzupełnienie materiału dowodowego o sporną ekspertyzę miało na celu jedynie dostarczenie organowi wiadomości specjalnych, umożliwiających rzetelną ocenę raportu inwestora. Jak już wyżej wyjaśniono o przeprowadzeniu tego dowodu poinformowano strony postępowania (w tym mieszkańców), informując ich jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłaszania uwag.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ocena społeczeństwa powinna odnosić się do przedsięwzięcia, opisanego w raporcie, a nie do ekspertyzy, która stanowiła inne źródło weryfikacji poprawności tego podstawowego dla postępowania środowiskowego dokumentu. Oceny uwag i wniosków społeczeństwa oraz argumentacji podmiotu sporządzającego raport w odniesieniu do tych uwag dokonał organ.

Wobec powyższego bezpodstawny jest również zarzut skarżącej, iż w zaskarżonym orzeczeniu nie uwzględniono, że organ naruszył art. 79 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 8 §1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.