Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 546/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Władysław Kulon, sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 poz. 23; zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakładające na Gminę W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50000 zł, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr 155/1, AM-4, obręb K. przy ul. K. we W., oznaczonego symbolem literowym [...] o wymiarach zewnętrznych: [...] m, usytuowanego we wschodniej części zgrupowania obiektów objętych postępowaniem. W dniu 12 listopada 2015 r. pracownicy PINB dokonali kontroli w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W jej toku ustalono, że obowiązek nie został wykonany - przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. W związku z poczynionymi ustaleniami w dniu 31 grudnia 2015 r. doręczono Gminie upomnienie nr [...] zawierające wezwanie do wykonania obowiązku.

Mając na uwadze fakt, że zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucjnym PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...], a w celu przymuszenia do wykonania obowiązku postanowieniem z dnia [...] r. nałożył grzywnę w kwocie 50000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie oraz zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniosła Gmina W..

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] PINB uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W konsekwencji zażalenia zobowiązanej Gminy DWINB postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów.

Rozpoznając natomiast zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę, DWINB stwierdził że nie zasługuje ono na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie budzi wątpliwości pod względem prawidłowości i zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; zwanej dalej "u.p.e.a.") w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W badanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem, który stał się wymagalny już w maju 2015 r, tj. z wydaniem ww. decyzji Nr 582/2015 utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 1 grudnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę obiektu mieszkalnego. Co istotne ww. obiekt jest zamieszkały przez ludzi, a wykonany został z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej, przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Realizacja obowiązku polegającego na jego rozbiórce, która nie jest technicznie skomplikowana, jest zatem niezbędna dla usunięcia realnego zagrożenie dla osób przebywających w nim jak i jego otoczeniu. Mimo tego, obowiązek nie został jednak zrealizowany do chwili obecnej, co znajduje potwierdzenie w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzanych przez PINB w dniu 12 listopada 2015 r., treści zażalenia Gminy jak i pisma złożonego przez skarżącą w ślad za nim. Ponadto, istotne dla oceny postawy zobowiązanej względem ciążącego na niej obowiązku jest fakt, że w żaden sposób nie informowała PINB o swoich zamiarach czy ewentualnych trudnościach związanych z jego wykonaniem. Co więcej, wystosowanie upomnienia również nie skutkowało reakcją ze strony zobowiązanej. Znamienne jest również to, że w treści zażalenia skarżąca kwestionuje słuszność skierowania do niej egzekwowanego obowiązku.

W świetle powyższego zasadny jest wniosek, że zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku. Toleruje ona zaistniały stan, nie podejmując żadnych wymiernych działań, aby go zmienić. Taki wniosek znajduje również oparcie w przytoczonym w fakcie, że na terenie działki nr 155/1 występuje powszechne zjawisko samowoli budowlanej, które nie spotyka się ze sprzeciwem właściciela nieruchomości jakim jest skarżąca Gmina.

Odnosząc się natomiast do argumentu Gminy, gdzie wskazuje na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, organ wyjaśnił, że w jego świetle wcale nie upada ww. zarzut uchylania się zobowiązanego. Skarżąca nie wykazała, aby podejmowała działania zmierzające do porozumienia z osobami zamieszkującymi przedmiotowy obiekt na drodze polubownej, np. w drodze mediacji. Wreszcie skarżąca nie wykazała, aby zważywszy na istniejący stan zagrożenia podejmowała działania zmierzające do finalizacji procesu sądowego, który trwa już od trzech lat.

Reasumując DWINB stwierdził, że do słusznych wniosków doszedł zatem organ pierwszej instancji, iż konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jej wysokość również ustalono w sposób prawidłowy. Kwota 50000 zł w realiach niniejszej sprawy (gdzie do czynienia mamy z zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi) powinna skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim nakazu. Wybór pomiędzy przeznaczeniem kwoty 50000 zł na zapłatę grzywny z zagrożeniem, że w przypadku dalszego niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku zostanie zastosowane wykonanie zastępcze (co w istocie przesądza o nieuchronności wykonania obowiązku), a poniesieniem kosztów związanych z wykonaniem nakazu i możliwością przeznaczenia ww. kwoty koniecznej do zapłaty grzywny na jego wykonanie, powinien być dla zobowiązanego oczywisty. Ponadto, kwota ta jest na tyle wysoka, że biorąc pod uwagę koszt związany z wykonaniem ciążącego na zobowiązanym nakazu, powinna go przekonać, iż "nieopłacalne" jest jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do tej części argumentacji zażalenia, w której skarżąca podnoś zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, organ wyjaśnił, że odrębnymi instytucjami są środki prawne skierowane przeciwko egzekucji administracyjnej środki zaskarżenia wobec zastosowania danego środka egzekucyjnego w dany sposób. Kwestie, które podlegają badaniu w jednej z tych regulacji, nie są rozważane w ramach drugiej. Stąd też w postępowaniu zażaleniowym, jako w tym drugim przypadku dotyczącym nałożenia środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia, kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie może być badana. Jest to bowiem podstawa zarzutu w trybie art. 33 ust. 1 pkt 8 u.p.e.a. Postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów dotyczy bowiem dopuszczalności samej egzekucji i jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie nałożenia środka egzekucyjnego, którego istotą jest zbadanie, czy środek egzekucyjnym został zastosowany zgodnie z przepisami uprawniającymi do jego wymierzenia. Zobowiązany ma możliwość zgłoszenia zarzutu do organu egzekucyjnego, który winien go samodzielnie rozpatrzyć. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonego zarzutu będzie przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji.

Jednocześnie DWINB postanowił zwrócić uwagę na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie z brzmieniem art. 125 i 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanego. Skarżąca powinna mieć powyższe na względzie decydując się na dalszy sposób działania w sprawie.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła Gmina W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 7 § 2 u.p.e.a. polegające na zastosowaniu środków egzekucyjnych nieprowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a to poprzez nieuwzględnienie faktu, że Gmina nie jest inwestorem obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła ponadto, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, toleruje zaistniały stan i nie podejmuje żadnych wymiernych działań, aby go zmienić. Gmina nie tylko nie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, lecz podejmowała i podejmuje szereg czynności faktycznych i prawnych, które mają na celu jego wykonanie. Ponadto, rozbiórka samowolnie wykonanego przez inny niż Gmina podmiot obiektu nie może zostać przeprowadzona z uwagi na stałe zamieszkiwanie w niej osób niemających wskazanego innego miejsca pobytu. Warunkiem niezbędnym dla dokonania rozbiórki obiektów mieszkalnych jest opróżnienie ich z ludzi i mienia. Jakakolwiek rozbiórka, w czasie której w obiektach pozostają dzieci bądź ludzie dorośli, może stanowić dla nich śmiertelne zagrożenie. Przedstawiciele Gminy nie są uprawnieni do zastosowania środków przymusu bezpośredniego wobec mieszkańców nielegalnych obiektów. Asysta organów porządkowych jest możliwa dopiero podczas egzekwowania prawomocnego wyroku sądowego nakazującego opróżnienie i opuszczenie nieruchomości. Występowanie wcześniej o taką asystę lub interwencję jest bezcelowe, ponieważ nie ma ku temu podstaw prawnych. Wykonanie obowiązków wynikających z decyzji organów nadzoru budowlanego nie może odbywać się z naruszeniem innych przepisów, a przede wszystkim z naruszeniem zasad bezpieczeństwa. Gmina może wykonywać jedynie takie działania, które nie naruszają prawa. Nie zmieni tego nakładanie i ściąganie grzywien w celu przymuszenia. Gmina nie uchyla się od wykonania obowiązku. Musi jednak usunąć przeszkody stojące na drodze do jego wykonania i czyni to z należytą starannością. Jak podkreśliła strona, organ drugiej instancji nie dostrzega tych oczywistych argumentów i dąży za wszelką cenę do wydania decyzji, która stanowi wyłącznie represję finansową a nie realne rozstrzygnięcie w sprawie po obiektywnym rozpoznaniu wnoszonych w odwołaniu argumentów skarżącej.

W podobnej sprawie dotyczącej nakładania grzywny w celu przymuszenia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 8 stycznia 2016 roku (sygn. II SA/Wr 618/15, publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl/) i wyraził następujący pogląd prawny: zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Istotą przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia. Nie można przymuszać do wykonania określonego obowiązku osoby, która obowiązek ten chce wykonać i stara się uczynić to z własnej woli. Jeżeli bowiem pomimo dobrowolnie podejmowanych czynności z przyczyn przez tę osobę niezawinionych i od niej niezależnych osoba ta danego obowiązku nie może wykonać, nie będzie mogła go spełnić również w sytuacji nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia.

Gmina W. nie uchyla się zatem od wykonywania nałożonych na nią obowiązków, gdy taka możliwość wynika z wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy. W tym szczególnym przypadku Gmina z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym dla W.-Fabrycznej we [...] postępowanie o sygn. akt I C 456/13/AK o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości w stosunku do osób przebywających na stałe w nielegalnych obiektach budowlanych wzniesionych na działce nr 155/1 w tym m.in. w budynku [...] nie posiada możliwości osobistej realizacji tego obowiązku, dlatego też dążący do wykonania takiego obowiązku organ błędnie i arbitralnie założył, że właściwym i skutecznym środkiem do egzekucji obowiązku rozbiórki będzie grzywna. Nadto strona podkreśliła, że Sąd Rejonowy dla W.-Fabrycznej X Wydział Karny wydawał orzeczenia w sprawach wykroczeń w stosunku do zamieszkujących nielegalne obiekty ich mieszkańców (w sprawach o sygnaturach akt: X W 2167/13; X W 260/14; X W 2168/13; X W 2175/13; X W 256/14; X N 255/14; X W 257/14; X W 2173/13), co ewidentnie wskazuje również na okoliczność, iż adresatem decyzji nie powinna być Gmina, ale osoby faktycznie zajmujące grunt Gminy i wznoszące na nich nielegalne obiekty z przeznaczeniem na cele pobytowo-mieszkalne. Organy w niniejszej sprawie błędnie zakładają, że obiekty te są opuszczone i niezamieszkałe. Rzeczywistość jest jednak inna, obiekty są zamieszkałe a osoby je zamieszkujące ignorują wezwania o opuszczenie jak również skutki wyroków wykroczeniowych.

Strona nie zgładziła się również z kolejnymi stwierdzeniami organu, że skarżąca nie wykazała, aby podejmowała działania zmierzające do porozumienia z osobami zamieszkującymi przedmiotowy obiekt na drodze polubownej i aby zważywszy na istniejący stan zagrożenia podejmowała działania zmierzające do finalizacji procesu sądowego oraz że konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organy zdają się też nie dostrzegać, że Gmina wielokrotnie podejmowała działania mediacyjne, wzywające do opuszczenia nieruchomości przez zajmujące ją nielegalnie osoby. PINB i DWINB zapewne znają sprawę zlikwidowania nielegalnego koczowiska na ulicy P. oraz konsekwencje tych działań w postaci skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka przeciw Polsce złożonej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zdaje się być oderwane od szerokiego kontekstu wydarzeń dotyczących osób pochodzenia romskiego z obywatelstwem rumuńskim, które wybrały określony, niemieszczący się w europejskich ramach prawnych styl życia. W zakresie rozwiązywania wynikających z tej sytuacji problemów bezradne są zarówno struktury UE jak również poszczególne sądy państw członkowskich UE. Gmina nie może być więc traktowana w taki sposób, że wykonując decyzje PINB i DWINB, narażać się będzie jednocześnie pośrednio na zarzuty związane z naruszeniem podstawowych konwencji europejskich dotyczących praw i wolności człowieka. Było to już zresztą Gminie zarzucane w przypadku rozbiórki obiektów przy ul. P., wynikającej również z wykonania decyzji PINB oraz z wymierzonej grzywny celem przymuszenia. W ocenie Gminy organy właściwe w zakresie nadzoru budowlanego powinny uwzględniać również doświadczenia związane ze wcześniej wydanym decyzjami w identycznych przypadkach i ich reperkusjami na niwie prawa międzynarodowego. Organy wydając postanowienia, wydają się tymczasem wolne od jakiejkolwiek refleksji i obiektywnej analizy przedstawianych argumentów skarżącej.

Gmina od dawna dąży do rozwiązania problemu - mającego charakter nie tylko budowlany - na gruncie obowiązujących przepisów i z poszanowaniem praw obywateli. W tym celu w dniu 7 lutego 2013 r. wezwała członków społeczności romskiej do wydania, opuszczenia opróżnienia wszystkich nieruchomości gruntowych, na których zlokalizowane są obiekty mieszkalne. Pismo wskazywało termin i został sporządzone w trzech wersjach językowych - polskiej, rumuńskiej i angielskiej. Wezwania zostały indywidualnie wręczone osobom przebywającym na nieruchomości za pisemnymi pokwitowaniami. Niestety zostały zignorowane przez wzywanych.

Osiągnięcie porozumienia z osobami przebywającymi na terenie działki nr 155/1 nie jest możliwe, o czym świadczy złożenie przez Gminę w dniu 19 kwietnia 2013 . w Sądzie Rejonowym pozwu o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości, na której zlokalizowany jest m.in. przedmiotowy obiekt. Postępowanie cywilne w tej sprawie napotyka szereg trudności i nie jest zakończone. Gmina podejmuje działania w celu usprawnienia i przyspieszenia zakończenia postępowania sądowego. DWINB zdaje się także zakładać, że Gmina może w celu wykonania postanowień nadzoru budowlanego wpływać na niezawisły sąd, w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym.

Ponadto, Gmina próbowała stworzyć mieszkańcom nielegalnej zabudowy możliwości egzystencji poza nim, co mogło ich nakłonić do dobrowolnego opuszczenia obiektów. Zostały im przedstawione oferty zamieszkania w lokalach do tego przeznaczonych, zatrudnienia lub przyuczenia do zawodu, nauki dla dzieci. Z oferty tej skorzystała jedna dwudziestoosobowa rodzina, która zamieszkała w Ośrodku Wsparcia przy ul. Reymonta 8 prowadzonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Podejmowano także próby porozumienia ze społecznością poprzez regularne wizyty pracowników Urzędu Miejskiego zajmujących się opieką społeczną, którzy wyjaśniali sytuację prawną mieszkańców i przedstawiali im propozycje zmiany tego stanu rzeczy. Stwierdzenie zatem organu, że występujące na terenie działki nr 155/1 powszechne zjawisko samowoli budowlanej "nie spotyka się ze sprzeciwem właściciela nieruchomości jakim jest skarżąca gmina" nie pokrywa się z prawdą, o czym świadczą przytoczone powyżej fakty.

Dokonanie rozbiórki obiektu będzie możliwe dopiero po dobrowolnym opuszczeniu tego obiektu przez osoby go zamieszkujące lub w sytuacji uzyskania prawomocnego i w związku z tym egzekwowalnego wyroku w sprawie o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości.

Strona podniosła ponadto, że nie wznosiła obiektów, nie wyrażała nigdy jakiejkolwiek zgody na ich wzniesienie przez osoby w nich przebywające. Na chwile obecną podmiot sfery prawa publicznego jakim jest Gmina ponosi negatywne skutki niezgodnego z prawem działania osób w nich zamieszkujących, co prowadzi do wniosku, że wydane postanowienie narusza również normy gwarancyjne wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z tego powodu nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi do rozbiórki obiektu, lecz ma raczej charakter represyjny wobec zobowiązanej, co stanowi naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a., który to przepis wskazuje wprost jaki powinien być cel zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego, mianowicie organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku.

W związku z powyższym - w ocenie skarżącej Gminy - doszło do istotnego i rażącego naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego, stojącą w sprzeczności z faktami jakie mają miejsce na terenie objętym wymierzoną grzywną. Tak wydane postanowienie w ocenie nie powinno ostać się w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co powoduje, że skarga została uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.e.a. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że Gmina nie jest inwestorem obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, nie mógł zostać uwzględniony. Kwestia, że Gmina nie jest inwestorem obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem wchodzi w materię stanowiącą podstawę wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

W drugiej kolejności należy wskazać, że skarga jest zasadna przede wszystkim z tego powodu, że organ nie zbadał na kogo grzywna powinna zostać nałożona.

Instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja nakładająca na Gminę obowiązek rozbiórki obiektu mieszkalnego. I nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tych warunkach analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że jest ono wadliwe z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według tego przepisu, gdy zobowiązanym są struktury zorganizowane wymienione w art. 120 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Przepis ten - zdaniem Sądu - wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są osoby (określone co do tożsamości), do których należy w firmie bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej. Ustalenie zatem tych osób powinno odbywać się na podstawie przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, a także na podstawie statutów, czy też innych aktów regulujących strukturę organizacyjną tych podmiotów. Ustalenia takie mogą być dokonywane także na podstawie indywidualnych zakresów obowiązków poszczególnych pracowników zobowiązanego. Dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, organ egzekucyjny może dodatkowo nałożyć taką grzywnę jednocześnie na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie – w trybie art. 136 k.p.a. - czy organ egzekucyjny badał w trakcie trwania postępowania, kto jest odpowiedzialny w skarżącej Gminie za realizację egzekwowanego obowiązku i czy na taką osobę została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia kieruje się bowiem w pierwszej kolejności do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem - jak to już wcześniej zostało stwierdzone - grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc, przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna lub osoba prawna. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku.

Dopiero wyjaśnienie przez organ odwoławczy powyższych kwestii pozwoli na dalszą analizę wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia w zakresie spełnienia wymogów dalszej części przepisów art. 120 § 2 u.p.e.a., w szczególności czy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bezpośrednio na zobowiązaną poprzedzone było w pierwszej kolejności wydaniem postanowienia na osobę fizyczną odpowiedzialną w Gminie za wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pamiętać bowiem należy, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć bezpośrednio na osobę prawną nie wcześniej niż jednocześnie z postanowieniem o nałożeniu takiej grzywny na osobę fizyczną odpowiedzialną w Gminie za wykonanie obowiązku i to dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku (tak też WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 799/16). Rozważań w tym zakresie zabrakło w zaskarżonym postanowieniu.

Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny.

Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest osoba prawna Gmina W.. Organ odwoławczy badając ponownie sprawę winien mieć na uwadze, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na osobę prawną z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a.

W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zastosuje się do powyższych zaleceń Sądu, aby tym samym usunąć naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 120 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu - strona skarżąca wykazuje i przez całe dotychczasowe postępowanie wykazywała wolę wykonania ciążącego na niej obowiązku. W szczególności należy zauważyć, że nakazana rozbiórka dotyczy obiektu, który został wykonany samowolnie przez inny podmiot niż Gmina i w którym na stałe zamieszkują osoby pochodzenia romskiego. Warunkiem niezbędnym dla dokonania rozbiórki obiektów mieszkalnych jest przymusowe opróżnienie ich z ludzi i mienia, do czego przedstawiciele Gminy nie są uprawnieni. Jednakże w tym celu strona skarżąca podjęła już odpowiednie kroki, wszczynając postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 8 stycznia 2016 roku (sygn. II SA/Wr 618/15, publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl/), że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Istotą przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia. Nie można przymuszać do wykonania określonego obowiązku osoby, która obowiązek ten chce wykonać i stara się uczynić to z własnej woli. Jeżeli bowiem pomimo dobrowolnie podejmowanych czynności z przyczyn przez tę osobę niezawinionych i od niej niezależnych osoba ta danego obowiązku nie może wykonać, nie będzie mogła go spełnić również w sytuacji nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia.

Ponadto, należy zwrócić uwagę – jak słusznie wskazuje strona skarżąca - że Gmina podejmuje działania zmierzające do porozumienia z osobami zamieszkującymi w przedmiotowym obiekcie na drodze polubownej. Przede wszystkim podejmowała działania mediacyjne, wzywające do opuszczenia nieruchomości przez zajmujące ją nielegalnie osoby, tj. w dniu 7 lutego 2013 r. wezwała członków społeczności romskiej do wydania, opuszczenia opróżnienia wszystkich nieruchomości gruntowych, na których zlokalizowane są obiekty mieszkalne. Wezwania zostały indywidualnie wręczone osobom przebywającym na nieruchomości za pisemnymi pokwitowaniami. Niestety zostały zignorowane przez wzywanych. Ponadto, Gmina próbowała stworzyć mieszkańcom nielegalnej zabudowy możliwości egzystencji poza nim, co mogło ich nakłonić do dobrowolnego opuszczenia obiektów. Zostały im przedstawione oferty zamieszkania w lokalach do tego przeznaczonych, zatrudnienia lub przyuczenia do zawodu, nauki dla dzieci. Z oferty tej skorzystała tylko jedna rodzina. Podejmowano także próby porozumienia ze społecznością poprzez regularne wizyty pracowników Urzędu Miejskiego zajmujących się opieką społeczną, którzy wyjaśniali sytuację prawną mieszkańców i przedstawiali im propozycje zmiany tego stanu rzeczy.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że wolą strony skarżącej jest dobrowolne spełnienie nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, a niewykonanie tego obowiązku wynika z okoliczności przez nią niezawinionych i od niej niezależnych. Nie można przymuszać do wykonania określonego obowiązku osoby, która obowiązek ten chce wykonać i stara się uczynić to z własnej woli. Jeżeli bowiem pomimo dobrowolnie podejmowanych czynności z przyczyn przez tę osobę niezawinionych i od niej niezależnych osoba ta danego obowiązku nie może wykonać, nie będzie mogła go spełnić również w sytuacji nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. Co wymaga tutaj podkreślenia, z art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które mają prowadzić bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Nałożona w niniejszej sprawie grzywna - w światle zaistniałej sytuacji faktycznej - wydaje się nie mieć takiego charakteru. Z tego też powodu należało uwzględnić zarzuty skargi naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. polegające na zastosowaniu środków egzekucyjnych nieprowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

W realiach niniejszej sprawy brak zatem było podstaw - wbrew temu co stwierdziły organy - do nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia, bowiem nie uchylała się ona od spełnienia ciążącego na niej obowiązku, lecz przeciwnie, dąży w miarę swoich możliwości do jego wykonania. Wydanie zaskarżonego postanowienia narusza w tej sytuacji również art. 6 § 1 u.p.e.a.

Powyższe prowadzi również do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakimi konkretnie przesłankami kierował się organ egzekucyjny przy wymierzeniu grzywny w wysokości 50000 zł. Poza bowiem przytoczeniem art. 121 § 2 u.p.e.a i ogólnych sformułowań dotyczących nakładania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości organ drugiej instancji nie odniósł się do rzeczywistej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku.

Organ egzekucyjny powinien zatem określić wysokość grzywny, mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Czy wysokość wymierzonej w niniejszej sprawie grzywny rzeczywiście jest najbardziej efektywna – zwłaszcza w świetle okoliczności, że obiekt jest zamieszkały i że osoby w nim mieszkające nie chcą dobrowolnie go opuścić - nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd podziela również stanowisko, że ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się rozebranie obiektu (koszty robocizny). Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 43/07, publ. Lex nr 437519) "organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (w konkretnym przypadku przedmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy), a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.".

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 50000 zł.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).

Stąd orzeczono jak w sentencji.