Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 212/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Strzelcach Opolskich z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], którym organ odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Raportem z dnia 12 lutego 2015 r. R. R. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Strzelcach Opolskich o wydanie zaświadczenia, stwierdzającego pełnienie służby w warunkach wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM. Wskazał, że od listopada 1998 r. do maja 1999 r. pełnił służbę w Oddziałach Prewencji KWP [...], od czerwca 1999 r. do lutego 2007 r. - w Wydziale Prewencji Komisariatu Policji w [...], a od marca 2007 r. do marca 2014 r. w Wydziale Konwojowym WKP [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant Powiatowy Policji w Strzelcach Opolskich postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało uchylone przez Opolskiego Komendanta Policji w Opolu postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r., podobnie jak i następne postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji w dniu 9 września 2015 r., które organ drugiej instancji uchylił postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. uznając, że organ pierwszej instancji nie objął sprawdzeniem całego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby, a jedynie okres od listopada 1998 r. do marca 2014 r. i w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w Strzelcach Opolskich opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], po raz kolejny odmówił wydania R. R. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej za okres pełnienia służby w Policji. W obszernym uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym wykonał czynności w postaci analizy zasobów archiwalnych, dokumentów SPPP w [...], Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - Wydział Konwojowy oraz Komendy Powiatowej Policji w [...], w których R. R. pełnił służbę. Zastrzegł, że przy rozpatrywaniu sprawy przyjął wykładnię przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, według której zawarty w tym przepisie zwrot "w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" należy rozumieć jako przekroczenie normy ustawowej upoważniającej do wydania aktu wykonawczego, co uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Następnie omówił instytucję wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 § 2 i art. 218 K.p.a. w świetle orzecznictwa sądowego, podkreślając przy tym, że postępowanie wyjaśniające ogranicza się do postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Dalej wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania szczegółowo przeanalizował akta osobowe, m.in. treść rozkazów personalnych, zakresów czynności, informacje zawarte w opiniach służbowych, orzeczenia lekarskie określające uszczerbek na zdrowiu, protokoły powypadkowe oraz decyzje o przyznaniu odszkodowania i stwierdził, że brak jest zapisów i dokumentów potwierdzających wykonywanie przez R. R. czynności określonych w § 4 pkt. 1 rozporządzenia RM. Nie istnieją żadne udokumentowane informacje o wykonywaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w tym nie istnieją zapisy sporządzone przez przełożonych, a także brak jest raportów lub innych dokumentów sporządzonych przez samego policjanta. Organ stwierdził, że funkcjonariusz istotnie wykonywał czynności służbowe wymienione rodzajowo w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, jednak. brak jest dokumentacji potwierdzającej, by w trakcie wykonywania tych czynności wystąpiły okoliczności, które w szczególny sposób zagrażałyby życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Poza tym wskazał, że ponownie dokonane sprawdzenia w Krajowym Systemie Informacji Policji oraz w Systemie Wspomagania Dowodzenia, za okres pełnienia przez wnioskodawcę służby w KPP w [...] tj. od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 13 sierpnia 2014 r. nie potwierdziły pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Od dnia 14 sierpnia 2014 r. R. R. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a z dniem 14.08.2015 r. został zwolniony ze służby.

Organ podał następnie, że wystąpił do Naczelnika Wydziału Konwojowego KWP w [...], do Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji (SPPP) w [...] oraz do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wyjaśnienie, jakie dokumenty zostały poddane sprawdzeniu, a które dokumenty po okresie ich przechowywania zostały wybrakowane (zniszczone). Dowódca SPPP w [...] w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. wyjaśnił, że dokonał analizy dokumentacji za lata pełnienia służby 1998-1999 przez R.R. w SPPP w [...], tj. 28 tomów "książek wydarzeń prowadzonych przez oficera dyżurnego" oraz protokołów brakowań dokumentacji niearchiwalnej kategorii "BC" za lata 1998-1999, spisów spraw akt przekazanych do archiwum KWP w [...] i nie odnalazł zapisów świadczących o pełnieniu służby przez R. R. w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Ponadto dokumentacja SPPP w [...]obejmująca lata 1998-1999 została przekazana do archiwum KWP w [...] spisem [...] i [...], a po okresie przechowywania zniszczona.

Natomiast Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. poinformował, że dokonał sprawdzeń za okres służby za lata 2007 - 2013, w tym przeglądu: książek przebiegu służby w Policyjnej Izbie Dziecka, książek kontroli osób zatrzymanych, książek wydarzeń, książek interwencji KIP w [...], książek przebiegu służby KIP w [...], notatników służbowych. Książki interwencji za lata 2005-2007 oraz książki przebiegu służby za lata 2001-2007 zostały zniszczone w dniu 28 sierpnia 2014 r. Ponadto dokonano analizy wydarzeń w KSIP za okres służby, tj. za lata 2007-2013 oraz analizy postępowań dotyczących czynów kwalifikowanych z art. 222 § 1 k.k. i z art. 226 § 1 k.k. W wyniku tych sprawdzeń nie znaleziono żadnego postępowania, w którym R. R. byłby poszkodowanym. Zbadana dokumentacja nie zawierała też informacji potwierdzających fakt uczestnictwa R. R. w czynnościach służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Poza tym Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. wskazał, że poddano analizie zapisy książek wydarzeń, książek przebiegu służby i zapisy w jego notatnikach służbowych z okresu służby R. R., jak również bazę danych informatycznych KSIP oraz bazy danych RSD za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2013 r., w wyniku czego stwierdzono wydarzenie z 16 maja 2003 r. "przeciwko funkcjonariuszowi" oraz z dnia 29 czerwca 2006 r. "inne wydarzenie nadzwyczajne z udziałem funkcjonariusza". Przeanalizowano też postępowania w tym samym okresie i w dwóch przypadkach R. R. był poszkodowanym, tj. kwalifikacji z art. 177 § 1 k.k. - spowodowanie nieumyślne wypadku, w którym inna osoba odniosła obrażenia ciała określone w art. 157 § 1 k.k. i z art. 222 § 1 k.k. - naruszenie nietykalności cielesnej funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Natomiast w odniesieniu do kwalifikacji z art. 226 § 1 k.k. - znieważenie funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, nie znaleziono żadnego postępowania, w którym R. R. był poszkodowanym.

Za okres pełnienia przez R. R. służby w Komisariacie I Policji w [...] KMP w [...], tj. od 1 lipca 1999 r. do 15 kwietnia 2007 r. Komendant Komisariatu I Policji w [...] pismem z dnia 28 lipca 2015 r. wskazał, że dokonał sprawdzeń książek wydarzeń oraz notatników za lata 2001-2007, a także książek wydarzeń za lata 1999/2000. W ramach przeprowadzonej kwerendy książek wydarzeń nie odnaleziono dokumentacji, która potwierdziłaby fakt wykonywania przez R. R. czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Natomiast książki interwencji za lata 1999 - 2004 oraz książki przebiegu służby za lata 1999 - 2007 i notatniki służbowe z 1999 r. zostały zniszczone w związku z upływem okresu przechowywania W książce wydarzeń nr [...] ustalono wpis z dnia 26 czerwca 2006 r. dotyczący ujawnienia niewybuchu na ulicy [...] w [...], przy czym z zapisu tego nie wynika jednoznacznie, że osobą która uczestniczyła w zabezpieczeniu granatu bojowego był R.R., a w jego notatniku ustalono brak wpisów z tego dnia. Z kolei, w książce wydarzeń nr [...]ustalono wpis z dnia 16 maja 2003 r. - naruszenie nietykalności cielesnej funkcjonariusza Policji - podczas interwencji przy ul.[...], R. R. został uderzony w twarz i zniszczona została koszulka służbowa. Organ stwierdził, że w ramach przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono dokumentów, które potwierdziłyby fakt wykonywania przez R. R. czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Stwierdził, że nawet gdyby R. R. uczestniczył w interwencji dotyczącej ujawnienia niewybuchu w roku 2006, jest to tylko jedna interwencja, która nie może być traktowana jako podstawa do podwyższenia emerytury. Poza tym dokonano sprawdzeń dokumentacji za okres pełnienia przez R. R. służby w Policyjnej Izbie Dziecka od 16 kwietnia 2007 r. do 30 września 2007 r. w postaci książek przebiegu służby w Policyjnej Izbie Dziecka od 18 grudnia 2006 r. do 30 września 2013 r. i nie odnaleziono zapisów ani informacji potwierdzających wykonywanie przez czynności służbowych o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z uwzględnieniem wyroku Trybunału z dnia 27 maja 2014 r. Natomiast w pismach z dnia 18 lutego 2015 r. i 10 czerwca 2015 r. Naczelnik Wydziału Konwojowego KWP w [...] podał, że w okresie pracy, tj. od 1 stycznia 2013 r. do 1 kwietnia 2014 r. R. R. nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, co ustalono na podstawie książek przebiegu służby oraz książek odpraw za ten okres, a także notatnika służbowego funkcjonariusza za okres od 20 lutego 2014 r. do 10 marca 2014 r. Ponadto podał, że R. R. w okresie od 8 listopada 2013 r. do 13 lutego 2014 r. nieprzerwanie przebywał na urlopie wypoczynkowym, leczeniu szpitalnym, zwolnieniu lekarskim oraz zaległym urlopie wypoczynkowym.

W dalszej kolejności organ wskazał, że ponadto dokonał w Archiwum KWP w [...] sprawdzeń dokumentacji archiwalnej w postaci Książek wydarzeń prowadzonych przez oficera dyżurnego jednostki Policji OSP w [...] z/s w [...] za okres odbywania szkolenia podstawowego w Ośrodku Szkoleniu Policji w [...] z/s w [...] od lutego 1998 r. do października 1998 r. i nie stwierdził, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, natomiast dokumenty w postaci "Książki wydarzeń w Pododdziale" oraz "Dziennika przebiegu służby dyżurnej" OSP w [...] z/s w [...] zostały wybrakowane w związku z upływem okresu przechowywania.

Poza tym, na wezwanie organu Komendant Miejski Policji w [...] dokonał ponownego sprawdzenia i szczegółowego opisania zdarzenia z dnia 16 maja 2003 r. (na podstawie przeglądu akt kontrolnych sprawy [...]), podając, że R. R. podczas doprowadzania do radiowozu zatrzymanego został przez niego uderzony tyłem głowy w twarz, co spowodowało obrzęk i rozbicie wargi dolnej, stłuczenie przegrody nosowej, naruszenie zębów szczęki górnej oraz otarcie lewego łokcia. Odnośnie zdarzenia z dnia 26 czerwca 2006 r., tj. ujawnienia niewybuchu Komendant wyjaśnił, że zapis zawarty w książce wydarzeń nr rej. [...] stanowi jedyną dokumentację opisującą to wydarzenie, gdyż książki przebiegu służby z lat 2003-2007 zostały zniszczone w związku z upływem okresu przechowywania.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwołał się do przepisów § 4 rozporządzenia i wskazał na możliwość wydania zaświadczenia w razie zaistnienia w określonym czasie określonej liczby zdarzeń, które w sposób szczególny zagrażałaby życiu i zdrowiu policjanta. Zaznaczył, że niezbędnym warunkiem uznania, iż policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest określenie czasu, miejsca i okoliczności zdarzenia. Według organu, przeprowadzone sprawdzenia nie potwierdziły uczestnictwa R. R. w zdarzeniach określonych w tym przepisie. Cytując przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia organ wskazał, że uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, uznający ten przepis za niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 900, z późn. zm.] - zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) i przy rozpatrywania sprawy zastosował jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy tej ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z pominięciem użytego w nim zwrotu "bezpośrednio". Podkreślił, że dokonał szczegółowej analizy posiadanych dokumentów oraz baz danych, które uprawniałyby funkcjonariusza do podwyższenia mu emerytury w związku z wykonywaniem czynności w warunkach, które zagrażały w sposób szczególny jego życiu i zdrowiu. Z analizy posiadanej dokumentacji wynika, że R. R. wykonywał czynności, których rodzaj określono w przywołanym przepisie, brak jest natomiast potwierdzenia z jaką częstotliwością były one podejmowane oraz czy ich realizacja związana była ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Wywiódł, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań oraz obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Stwierdził, że na podstawie zebranych dokumentów nie ma podstaw do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na powyższe postanowienie R.R. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie w procesie dokonywania oceny istnienia zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania przez niego obowiązków służbowych tożsamych kryteriów, jak zawarte w treści przepisu uchylonego mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zarzucił naruszenie art. 219 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści mającej poświadczyć służbę w warunkach uzasadniających podniesienie wysługi emerytalnej o 0,5% za każdy rok tej służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdy tymczasem z ustalonych w sprawie okoliczności wynikało, że takie zaświadczenie należało wydać. Uzasadniając te zarzuty podniósł, że w prowadzonym postępowaniu organ dążył wyłącznie do ustalenia zdarzeń, w których faktycznie wystąpił, lub realnie mógł wystąpić skutek zagrażający wprost zdrowiu i życiu funkcjonariusza Policji i w tym zakresie organ dokonywał analizy, do czego nie był uprawniony, gdyż jego zadaniem jest wykonywanie czynności związane z gromadzeniem danych ewidencyjnych. Podkreślił, że nawet udokumentowane sytuacje, w których doszło do ataku na niego, zostały ocenione poprzez pryzmat doznania trwałego uszczerbku na zdrowiu i w konsekwencji uznano, że zagrożenie nie istniało. Wywiódł, że istota służby powinna być oceniona w kontekście faktycznego zakresu obowiązków danego funkcjonariusza i zajmowanymi przez niego stanowiskami oraz faktycznie występujących na nich zagrożeniach dla zdrowia i życia, zatem zbiegu i natężeniu występowania warunków szkodliwych z punktu widzenia medycyny, takich jak ciągłość stresu, konieczność stałego, lub długotrwałego napięcia nerwowego, zmianowość, nasłuch radiowy, kontakt z materiałem biologicznym itp. Wskazał, że okoliczności te były organowi z urzędu znane z akt osobowych, jednak zostały pominięte lub wadliwie rozpoznane, jako nieświadczące o wystąpieniu zagrożeń. Stwierdził, że zakres powierzanych mu zadań zawierał potencjalnie groźbę utraty przez niego życia lub poniesienia uszczerbku na zdrowiu i jest to wystarczające do wydania wnioskowanego zaświadczenia bez potrzeby dokonywania oceny pracy skarżącego z punktu widzenia konkretnej realizacji groźby.

Poza tym zarzucił, że organ nie wyjaśnił przyczyn braku właściwego gromadzenia dokumentacji, ewentualnie winnych ich niegromadzenia, czy też właściwego przetwarzania, w szczególności dotyczącej przebiegu służby w latach 1998-1999, a poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że dokumenty te zostały wybrakowane po okresie archiwizacji. Podniósł, że - w jego ocenie - w tej sytuacji dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodów, w tym także z zeznań świadków. Powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 i zauważył, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu organ powinien zastosować § 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu nadanym orzeczeniem Trybunału, podczas gdy wykładnia tego przepisu dokonana przez organ wykracza poza normatywną ocenę przedstawioną przez Trybunał. Podniósł, że z wyroku tego wynika, iż o uprawnieniu funkcjonariusza do domagania się wydania zaświadczenia przesądza nie fakt istnienia podczas służby realnego, konkretnego zagrożenia, które w rzeczywistości miało miejsce, lecz obiektywne wykonywanie zadań, które są w ogólności nośnikiem takiego niebezpieczeństwa. Według żalącego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia, na nowo ukształtowany orzeczeniem Trybunału, należy rozumieć w sposób, który daje uprawnienie funkcjonariuszom policji do ubiegania się o podwyższenie emerytury w sytuacji wykonywania obowiązków służbowych w abstrakcyjnych sytuacjach zagrożenia, bez obowiązku określania ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Niebezpieczeństwo to nie musi mieć wymiaru zbliżonego do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania, ale chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Żalący wywiódł, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wykonywał "nie standardowe czynności służbowe", które ze swej natury niosły za sobą istotne zagrożenia dla życia i zdrowia, w związku z czym ma słuszne prawo oczekiwać wydania stosownego zaświadczenia.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ zreferował stan faktyczny sprawy, a następnie przywołał treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i § 4 rozporządzenia. Ponadto odnotował konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Wskazał, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Organ odwoławczy wskazał, że powołane przepisy dają podstawę do podwyższenia funkcjonariuszowi emerytury przy spełnieniu łącznie określonych w nich warunków, jakimi są: przeprowadzenie co najmniej 6 interwencji lub czynności w roku, które wykonywane były w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem organu, agresywne zachowanie osoby nie zawsze skierowane jest na naruszenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, stanowi często czynny opór, zdefiniowany w art. 224 k.k. lub bierny opór, który nie jest przestępstwem ale upoważnia do zastosowania środków przymusu bezpośredniego. Sytuacje, w których realnie zagrożone jest życie lub zdrowie policjanta, określone zostały w art. 222-224 k.k. W przypadku stwierdzenia popełnienia lub usiłowania popełnienia ww. przestępstw prowadzone są postępowania przygotowawcze, rejestrowane w policyjnych systemach informatycznych, a nadto, niezależnie od prowadzonych postępowań karnych, prowadzone są przez Policję wewnętrzne postępowania wyjaśniające, które również są rejestrowane, gdyż stanowią tzw. "wydarzenia nadzwyczajne z udziałem policjantów". Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy podczas pełnienia służby R. R. w czasie wykonywania przez niego czynności i obowiązków służbowych zaistniały przypadki wykonywania czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Następnie organ zacytował treść art. 218 K.p.a., stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych i dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, w tym również znajdujących się w składnicach archiwalnych. Wywodził dalej organ, że w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), powoływanego dalej jako rozporządzenie MSWiA, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji, co nie pozwala na ograniczenie badań do akt osobowych funkcjonariusza, skoro przepis wymienia także inne dokumenty, którymi - według orzecznictwa - są książki przydziału bojowego jednostki, książki wydarzeń jednostki, notatniki służbowe, imienne roczne karty służb. Poza tym, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach szczególnych powinno odpowiadać regułom określonym w art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 K.p.a., co w razie odmowy wydania zaświadczenia powoduje konieczność wskazania jakie dokumenty zostały zbadane, lub nie zostały zbadane, gdyż wybrakowano je po okresie przechowywania. Organ odwoławczy uznał, że przez organ pierwszej instancji przeprowadzone zostało szczegółowe postępowanie wyjaśniające, którego wynikiem było ustalenie dokumentacji, w której mogły się znaleźć zapisy o pełnieniu służby w Policji przez R. R. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W oparciu zebraną w sprawie dokumentację stwierdził, że organ pierwszej instancji wystąpił do wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych, w których wnioskujący pełnił służbę. Jako własne przyjął organ odwoławczy ustalenia organu pierwszej instancji i uznał, że w wyniku dokonanych sprawdzeń uzyskano jednoznaczną odpowiedź, że brak jest dokumentacji, która potwierdziłaby, że w trakcie pełnienia służby w Policji R. R. podejmował czynności, w których istniałoby zagrożenie życia lub zdrowia. Organ odwoławczy uznał, biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej za okres pełnienia służby w Policji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., a także przeprowadził sprawdzenia w dostępnych bazach danych i rejestrach i nie stwierdził okoliczności uprawniających do podwyższenia mu emerytury, natomiast pojedyncze zdarzenia w roku 2003 i 2006 nie mają znaczenia dla istoty wydania zaświadczenia z uwagi na jednostkowe występowanie interwencji, a tym samym nie mogą być traktowane jako podstawa do wydania zaświadczenia o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepis § 4 rozporządzenia RM, które obowiązywało od 1 czerwca 2005 r., podczas gdy służba wnioskodawcy obejmuje okres od 20 lutego 1998 r. do 14 sierpnia 2015 r. Organ zacytował treść norm poprzednio obowiązujących, tj. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373, z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.) i stwierdził, że zarówno w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego, jak i obecnie obowiązującego w zakresie regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur m. in. funkcjonariuszom Policji, brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania poddana sprawdzeniu została cała dokumentacja, w której mogły znajdować się istotne w sprawie informacje, tj. notatniki służbowe, książki przebiegu służby, baza SWD oraz akta osobowe. W każdej z przeanalizowanej ewidencji, książce, czy innej dokumentacji mógł się znaleźć zapis dotyczący sytuacji, w której miało miejsce zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, opis czynności, interwencji, która z uwagi na jej charakter, miejsce, i przebieg mogła wskazywać, że istniało zagrożenie o którym mowa w § 4 rozporządzenia RM. Tym samym wyczerpane zostały wszelkie możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach, w których mogły znajdować się informacje dające podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. Z powodu braku ww. informacji zasadne było więc wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ odnotował, że ze względu na istotę zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające w sprawie jego wydania powinno charakteryzować się uproszczeniami i odformalizowaniem, a ponieważ postępowanie to nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przyszłości stanu, nie ma podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, a w tym zakresie mieści się również przesłuchanie świadków, zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. Organ podkreślił, że do przesłuchiwania świadków jest natomiast uprawniony organ emerytalny (ZER) w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji emerytalnej. Ponadto, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że główną rolę w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będącymi w posiadaniu organu, zaś organ nie może zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji

We wniesionej skardze R. R. powtórzył podniesione wcześniej w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, a także art. 219 K.p.a. wraz z argumentacją na ich poparcie. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego wyłącznie pod kątem poszukiwania w dostępnych organowi aktach danych dotyczących zdarzeń "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości postanowień wydanych przez organy obu instancji i przekazanie sprawy Powiatowemu Komendantowi Policji w Strzelcach Opolskich do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według zasad i norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego w dacie wydania zaskarżonego aktu, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego, uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowo też do ustalonego stanu faktycznego zastosowano przepisy prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodać trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienia wydane przez organ administracji, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Strzelcach Opolskich z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], wydane w oparciu art. 219 w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a., odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.

Dokonując analizy przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń wskazać należy, że w myśl art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Przepis ten przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie: gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy żąda tego wnioskodawca powołując się na swój interes prawny. Do drugiego z tych stanów faktycznych nawiązuje przepis art. 218 § 1 K.p.a. przewidujący, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentowany przepis art. 218 K.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od wyodrębnionych wyżej dwóch przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia art. 218 § 1 K.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości, że jeśli zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., II SA 1858/01, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zauważyć jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009, I OSK 377/09, powołana strona internetowa). Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.

W pierwszej kolejności zatem, w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ ustala jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004 nr 10, s. 63).

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. powołanej już wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), powoływanego dalej jako rozporządzenie MSWiA, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734), zwanego dalej rozporządzeniem RM.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zostało natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołany wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że zaświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach. W tym kontekście uzasadnione jest stwierdzenie, że komentowaną regulacją w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m. in. stosowanie przepisu art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ może więc wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, na przykład w drodze zeznań świadków. W toku postępowania wyjaśniającego zeznania świadków są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tym samym prezentowane przez skarżącego stanowisko, dotyczące możliwości dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, należy ocenić jako pozbawione uzasadnienia prawnego.

Odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie powołały się na rozporządzenie RM, które w § 4 stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy zobligowane zatem były dokonać ustaleń, czy skarżący, na zasadach określonych w powołanym wyżej przepisie § 4 rozporządzenia RM, wykonywał obowiązki służbowe w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Nie jest trafna przedstawiona przez skarżącego wykładnia § 4 rozporządzenia RM w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. 12/13 (OTK-A 2014 r. nr 5, poz. 56), sprowadzająca się do tego, że w przepisie tym chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania przez policjanta czynności służbowych i związaną z tym możliwość narażenia na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Taka interpretacja prowadzi w istocie do sytuacji, że z uwagi na specyfikę służby w Policji niemal każdemu funkcjonariuszowi powinno przysługiwać zwiększenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można nie dostrzegać, że w tym przepisie ustawy, jak również w § 4 rozporządzenia RM, mowa jest o służbie pełnionej w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Dla uzyskania prawa do powyższego zwiększenia nie wystarczą zatem okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. W przekonaniu Sądu, zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć; nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Dlatego też, zdaniem Sądu, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Według art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.) Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, obowiązana jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

Zgodzić należy się zatem z organami, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Pogląd ten, jak trafnie dostrzegły organy, znajduje potwierdzenie w ww. wyroku Trybunału, który w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

Wyjaśnić również należy, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia RM mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle powyższego, w przekonaniu Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie dokonały trafnej oceny zbadanej w toku postępowania, obszernej istniejącej dokumentacji, przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego, a co wynika wprost z obydwu postanowień. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że w ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wystąpił do jednostek i komórek organizacyjnych Policji, w których wnioskodawca pełnił służbę, celem zweryfikowania posiadanej dokumentacji, pod kątem ustalenia, czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające dokonując wnikliwej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji. Wbrew zarzutom skarżącego, postępowanie przeprowadzone przez organy nie potwierdziło istnienia okresów służby, które uprawniałyby nabycie prawa do podwyższenia emerytury policyjnej przy zastosowaniu o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. W szczególności, nie znalazło potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że w którymkolwiek roku swej służby wnioskodawca podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

Zdaniem Sądu, nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, gdyż organy prawidłowo dokonały wykładni postanowień tego przepisu, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tym przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, stwierdził bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Nie można kwestionować, że na zajmowanych stanowiskach skarżący w okresie służby brał udział w różnego rodzaju interwencjach i podejmował czynności służbowe. Jednakże tego typu działania stanowiły istotę służby pełnionej przez funkcjonariusza Policji i nie była to aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. Dostrzec trzeba, że wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji dokumentacji umożliwiającej gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pozwalającej na wydanie zaświadczenia, jednak brak takich dokumentów z powodu zniszczenia ich na skutek upływu czasu ich przechowywania sprawia, że nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, czy w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwoliłyby organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

Na gruncie powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie odmowa wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wnikliwego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, iż dokonana analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała, aby zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści, zgodnie z dyspozycją art. 217 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ, zdaniem Sądu, nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej zawartej w tym przepisie. Z analogicznych powodów nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą, szczegółowo opisanych w wydanych postanowieniach, nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w postaci dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, to zasadnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.