Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 988/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą po wznowieniu postępowania odmówiono uchylenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], ze względu na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz stwierdzono wydanie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. z naruszeniem prawa z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. r [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt rozbiórki i projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla M. O.-B., obejmującego rozbiórkę budynku jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na terenie działek nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Pismem z dnia 11 października 2019 r. M. K. (dalej jako "skarżący", "wnioskodawca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania i uchylenie ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w związku z okolicznością, iż wnioskodawca, który winien być stroną postepowania, bez własnej winy nie brał w nim udziału, a decyzja ta została wydana w sposób sprzeczny z prawem. Wnioskodawca podniósł, że jest właścicielem działki nr [...], nieruchomości sąsiedniej względem terem, przedmiotowej inwestycji. Wobec prowadzenia uzyskał informację z wyszukiwarki Rejestru Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych, prowadzonego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej nieruchomości, jest w trakcie rozpatrywania (stan na dzień 10 października 2019 r.). Dodatkowo w dniu 10 października 2019 r. została przeprowadzona rozmowa telefoniczna z pracownikiem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], z której wynikało, że pozwolenie na budowę zostało wydane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ww. Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. skarżący wskazał obszernie uchybienia, jakie zaistniały podczas wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Pismo wpłynęło do organu w dniu 24 stycznia 2020 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art.146 § 2 k.p.a. oraz art 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu ww. wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego:

- odmówił uchylenia ww. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. ze względu na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

- stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na to, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jako właściciel sąsiedniej nieruchomości winien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dot. inwestycji przy ul. [...], na terenie działek nr: [...] obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...].

Wojewoda, przywołując treść art. 146 i art. 151 k.p.a., wskazał, że po przeprowadzeniu postępowanie co do istoty, dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w wyniku czego doszedł do przekonania, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy (okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nie miały one wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączył do niego wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i 4), t.j. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarze dokumentacji budowlanej.

Wojewoda wskazał, że ze względu na niespełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako "rozporządzenie techniczne") inwestor postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uzyskał zgodę Wojewody [...] na odstępstwo od przepisu § 271 ust. 8 tegoż rozporządzenia. Odstępstwo dotyczy odległości budynku od granicy lasu na działkach nr [...]. Od dnia 1 stycznia 2018 r. weszła w życie zmiana ww. rozporządzenia, a zmianie uległy zapisy dokładnie dotyczące odległości budynków od granicy lasu, tj. wprowadzono ust. 8a do § 271, który mówi, że odległość od granicy lasu zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości wynosi 4 m (w miejsce dotychczasowych 12 m) w przypadku budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212. Do takich budynków należy projektowany dwukondygnacyjny budynek jednorodzinny (zgodnie z § 213 wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą miedzy innymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 3 kondygnacji naziemnych). Jako że odległość budynku od granicy lasu na działkach nr [...] wynosi 5,02 m (zgodnie z rys. projektu zagospodarowania terenu) nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na odstępstwo w tym zakresie. Zdaniem Wojewody projektowany budynek jest usytuowany zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi od strony nieruchomości będących własnością M. K.

W ocenie organu I instancji uzupełniony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., dołączono do niego również oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ww. ustawy. Zdaniem organu, projekt zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w gminie [...], uchwalonego w drodze uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., karta terenu nr 2, symbol [...].

Dodatkowo projekt został uzgodniony (bez uwag) przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (zgodnie z warunkiem określonym w postanowieniu z dnia [...] czerwca.2017 r nr [...]).

Analizując usytuowanie budynku organ I instancji wskazał, że lokalizacja ta od strony działek skarżącego jest zgodna z warunkami technicznymi, projektowany budynek nie będzie zacieniał ani też przesłaniał mogącego ewentualnie powstać na tych działkach podobnego obiektu spełniającego warunki planu miejscowego. Ponadto organ I instancji zauważył, że wody opadowe nie będą kierowane na sąsiednie nieruchomości, a ukształtowanie terenu działek objętych inwestycją nie ulega zmianie w stosunku do ukształtowania pierwotnego.

Ze względu na to, że budynek podlegający rozbiórce ma wysokość 5,90 m, a odległość od granicy z działką nr [...] wynosi 4,5 m i jest większa od połowy wysokości budynku inwestor mógłby dokonać rozbiórki tego obiektu na zgłoszenie.

W ocenie organu I instancji spełnione zatem zostały wymagania, określone w ww. przepisie art. 32 ust. 4 oraz w. przepisie art. 35 ust. 1 p.b., który to określa w jakim zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dołączony projekt budowlany.

Organ I instancji wskazał także, że stosownie do przepisu art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej projekt ww. decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodniono z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] (postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca .2019 r.).

Mając na uwadze powyższe - zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. - organ I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, albowiem w jego ocenie w wyniku wznowienia postępowania - zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz ograniczył się do stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. M. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji i zaskarżył ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:

- wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zajęcia stanowiska w sprawie, co miało zasadniczy i negatywny wpływ na jej końcowy wynik,

- przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w szczególności art. 34 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 1), przepisów rozporządzenia technicznego (w szczególności przepisów § 232 ust. 6 i § 271 ust. 8a) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez odmowę uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. pomimo, że narusza ona ww. przepisy,

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również wymogów w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej,

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zachodzących podstaw prawnych do uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazując na naruszenie art. 10 k.p.a. skarżący stwierdził, że nie został powiadomiony przez Wojewodę o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, a tym samym został pozbawiony możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i wyrażenia w stosunku do niego swojego stanowiska. Pomimo braku jakiejkolwiek informacji od organu pierwszej instancji co do stanu zaawansowania postępowania, skarżący pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wyrażając konkretne zastrzeżenia wobec weryfikowanego pozwolenia na budowę i dokumentacji projektowej, na podstawie którego zostało ono wydane. Organ I instancji "nie zdążył" jednak zapoznać się i uwzględnić stanowiska skarżącego zawartego w ww. wystąpieniu. Zanim bowiem wpłynęło ono do wojewody, organ pierwszej instancji wydał już decyzję objętą niniejszym odwołaniem.

Skarżący podkreślił, że dokumentacja projektowa zawiera wiele uchybień:

- na stronie nr 7 opisu zagospodarowania terenu wskazano, iż "wejścia dodatkowe do budynku zaprojektowano od strony południowo - wschodniej". Jednak na rysunkach planu zagospodarowania terenu takich wejść w żaden sposób nie oznaczono.

- na stronie nr 9 opisu zagospodarowania terenu znajduje się zapis, zgodnie z którym: "Przy I budynku do strony południowo-wschodniej, przy dodatkowych wejściach do budynku zaprojektowano utwardzenie nawierzchni terenu w postaci podestów drewnianych z deski ryflowanej". Na rysunkach planu zagospodarowania terenu takiego utwardzenia ani nie oznaczono, ani nie zbilansowano.

- na stronie nr 21, w opisowym zestawieniu pomieszczeń, sprzecznie z częścią rysunkową wskazano przeznaczenie następujących pomieszczeń:

a. na parterze pomieszczenie nr [...] - sypialnia o powierzchni 13,86 m2, jednak w części rysunkowej to samo pomieszczenie zostało oznaczone jako magazyn sprzętu o powierzchni 13,86 m2 (sypialnia o numerze [...] w części rysunkowej nie występuje),

b. na piętrze - pomieszczenie nr [...] opisano jako pokój, w części rysunkowej (zapewne w związku z brakiem okien) to samo pomieszczenie oznaczono jako garderobę,

c. na piętrze - pomieszczenie nr [...] opisane jako sypialnie, w części rysunkowej (ponownie w związku z brakiem okien w tym pomieszczeniu) oznaczono jako siłownię.

- na stronie 11 (pkt XI Bezpieczeństwo pożarowe) znajduje się opis ściany południowo-wschodniej budynku, jako ściany niepalnej gr. 18 cm. lanej z betonu i ocieplonej wełną mineralną. Z kolei część rysunkowa tej dokumentacji przewiduje, iż ta sama ściana ma gr. 12 cm. i jest ocieplona styropianem grafitowym. Dodatkowo w tej części projekt jest niezgodny z przepisami przeciwpożarowymi, jako że tego rodzaju ściana powinna mieść klasę REI 60 i nie może być ocieplana styropianem.

Ponadto zdaniem skarżącego oprócz błędnego opisu ocieplenia ścian styropianem zamiast wełną mineralną, dokumentacja rysunkowa nie obejmuje graficznego przedstawienia ściany z luksferów. W dokumentacji znajduje się na ten temat tylko uwaga opisowa. Powyższe braki wynikają zapewne z faktu, iż w pierwotnym zamyśle autorów dokumentacji przewidziane były w tym miejscach okna, które jednak ze względu na odległość ścian budynku od granicy nieruchomości nie mogły zostać zastosowane. W związku z tym wprowadzono poprawki (zapewne już w fazie końcowej opracowania projektu). Autorzy projektu nie sprawdzili jednak, czy powierzchnia otworów wypełnionych luksferami nie przekracza 10% powierzchni elewacji południowo-wschodniej. Ze wstępnych wyliczeń skarżącego wynika, że powyższa maksymalna dopuszczalna wartość została przekroczona i jest to kolejny zasadniczy zarzut co do zgodności dokumentacji projektowej z przepisami prawa budowlanego. Zastosowanie luksferów zamiast okien jest bowiem dopuszczalne, ale tylko pod pewnymi warunkami. Można to uczynić poprzez wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany - takie wymogi wynikają z przepisu § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia technicznego. Równocześnie ściana wypełniona luksferami nie może być traktowana jako-ściana z otworami okiennymi, lecz jako ściana pełna z uwagi na brak możliwości penetracji wzrokowej. W związku z tym pomieszczenia gdzie występują luksfery zamiast okien nie mogą być przeznaczone na stały pobyt ludzi (tj. nie mogą być traktowane jako pomieszczenia mieszkalne). W niniejszej sprawie jednak, dokumentacja projektowa - przynajmniej w swojej części opisowej - przewiduje takie pomieszczenia z luksferami jako pomieszczenia mieszkalne.

Skarżący podniósł także, że nie zostały zachowane wymogi dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dla budynku niskiego ZL IV, generalnie wymagana jest klasa D odporności pożarowej. Od tej zasady ustawodawca przewidział jednak pewne wyjątki. Ze względu bowiem na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 12 m od działki leśnej, budynek należało zaprojektować i wykonać w klasie wyższej - tj. w klasie C odporności pożarowej, z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Takie wymagania wynikają wprost z przepisu § 271 pkt 8a rozporządzenia technicznego. Zdaniem skarżącego argumentacja zawarta w decyzji I instancji jest błędna. Nie uwzględnia bowiem braku spełnienia zasadniczego warunku dopuszczalności "skróconej" odległości budynku od granicy jakim jest - zgodnie z przepisem § 271 ust. 8a rozporządzenia - podwyższenia klasy odporności pożarowej przedmiotowego budynku, ponad wymaganą zgodnie z przepisem §212 rozporządzenia.

Ponadto zdaniem wnioskodawcy w analizie obszaru oddziaływania brak jest graficznego schematu nasłonecznienia istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, oraz nasłonecznienia i przesłaniania dla potencjalnej nowej zabudowy na działkach [...]. Takie braki zaś w sposób oczywisty naruszają wymogi wynikające z przepisów § 60 rozporządzenia technicznego. Naruszają także uzasadniony interes prawny skarżącego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że argumentacja skarżącego wskazująca na sprzeczność pomiędzy częścią opisową a graficzną dokumentacji projektowej w zakresie projektowanych dodatkowych wejść do budynku od strony południowo-wschodniej oraz w zakresie utwardzenia nawierzchni terenu w postaci podestów drewnianych z deski ryflowanej przy dodatkowych wejściach do budynku nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w przedmiocie pozwolenia na budowę. GINB zaznaczył, że wprawdzie na projekcie zagospodarowania terenu nie zaznaczono dodatkowych wejść do budynku od strony południowo-wschodniej, to jednak z analizy części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że takie dodatkowe wejścia zostały zaprojektowane (zob. proj. bud. rys. nr 7 Elewacje, str. 37). Z kolei brak naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu utwardzeń terenu w postaci podestów drewnianych z deski ryflowanej przy dodatkowych wejściach do budynku – zdaniem organu odwoławczego - jest na tyle nieistotnym uchybieniem, że nie ma wpływu na prawidłowość kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i nie stanowi podstawy do uchylenia ww. decyzji. Podobnie jak zarzut skarżącego wskazujący na sprzeczność pomiędzy częścią rysunkową a częścią opisową projektu budowlanego w zakresie przeznaczenia części pomieszczeń przewidzianych w spornym budynku. Zdaniem GINB jest to jedynie kwestia nazewnictwa. Organ odwoławczy podkreślił, że z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, jak są rozmieszczone poszczególne pomieszczenia, jak usytuowane są oddzielające je przegrody budowlane oraz jaka jest powierzchnia tych pomieszczeń, natomiast to jak zostały one nazwane nie ma wpływu prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie GINB ocenił, że argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia § rozporządzenia technicznego również nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, zwłaszcza uwzględniając usytuowanie projektowanego budynku względem budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] (budynki zwrócone są względem siebie narożnikami). Organ odwoławczy wskazał, że odległość między narożnikiem projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego a narożnikiem budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] wynosi ok. 8,0 m (zob. proj. bud, projekt zagospodarowania terenu rys 1 str 17). Tym samym projektowany budynek mieszkalny z całą pewnością nie narusza § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że brak w aktach sprawy analizy zacieniania i nasłoneczniania w formie graficznej nie stanowi podstawy do uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. GINB zaznaczył, że wymóg sporządzenia takiej analizy w formie graficznej nie wynika z przepisów prawa, w tym z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, argumentacja dotycząca naruszenia przepisów ww. rozporządzania w sprawie warunków technicznych dotyczących ochrony przeciwpożarowej również nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w przedmiocie pozwolenia na budowę. GINB zaznaczył, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych mgr. inż. K. G. uzgodnił projekt budowlany pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej bez uwag (zob. projekt bud. projekt zagospodarowania terenu, rys nr 1 str. 17). Okoliczność ta – jak wskazał dalej organ odwoławczy - powoduje, że brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących ochrony przeciwpożarowej czy też przyjęcia, że przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej zostały naruszone.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r, ponieważ - pomimo stwierdzonej wyżej wady formalnej, polegającej na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. - mogłaby wyłącznie zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji uchylonej. Nawet poprawne ustalenie przez organ wojewódzki kręgu stron postępowania, w tym dopuszczenie do udziału w nim odwołującego się – M. K. pozostałoby bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę [...].

GINB wskazał następnie, że wskazana powyżej wada proceduralna jaką obarczone było postępowanie zakończone ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nie wpływa na ocenę jej zgodności z prawem.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie M. K. możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zajęcia stanowiska w sprawie, co miało zasadniczy i negatywny wpływ na jej końcowy wynik – zdaniem GINB - pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Powołując się na stanowisko judykatury organ odwoławczy wyjaśnił, że samo naruszenie przez organ art. 10 k.p.a., przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżący nie wskazał, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a.

Skargę na powyższa decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. K. Skarżący zaskarżył ww. decyzję w całości i zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie M. K. możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zajęcia stanowiska w sprawie, co miało zasadniczy i negatywny wpływ na jej końcowy wynik,

- przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w szczególności art. 34 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 1), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności przepisów § 60, § 232 ust. 6 i § 271 ust. 8a), jak również przepisów rozporządzenia Ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez uznanie przez organy I i II instancji, że projekt budowlany nie zawiera wad, które spowodowałyby jej uchylenie,

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również wymogów w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej,

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. oraz o uchylenie w całości Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego organ II instancji nie wyjaśnił zasadniczej sprzeczności pomiędzy częściami opisową i graficzną dokumentacji projektowej. Stwierdził jedynie, że rozbieżności istnieją i nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak podkreśla się w doktrynie, uzasadnienie powinno być tak sformułowane, aby można było odtworzyć przebieg rozumowania organu. W skarżonej decyzji nie sposób odtworzyć tego przebiegu. GINB powinien dokonać samodzielnej analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy, w praktyce uniemożliwia bowiem stronie rzeczowe kwestionowanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podobne wątpliwości zdaniem skarżącego dotyczą dokumentacji rysunkowej - rzutów ścian, elewacji i przekrojów. Oprócz nieprawidłowego opisu ocieplenia ścian styropianem zamiast wełną mineralną, dokumentacja rysunkowa nie obejmuje graficznego przedstawienia ściany z luksferów. W dokumentacji znajduje się na ten temat jedynie uwaga opisowa. Jest to rażący brak, ponieważ elementy te mają zasadniczy wpływ na wygląd elewacji budynku. Te rozbieżności mogą mieć decydujące znaczenie na wygląd zewnętrzny elewacji. Części opisowa i graficzna muszą być spójne oraz ta pierwsza musi wynikać z tej drugiej i odwrotnie. Przecież wzajemna sprzeczność rozwiązań w poszczególnych elementach planowanej budowy, powodują, że inkryminowana decyzja w gruncie rzeczy niewykonalna. Przecież w poszczególnych częściach dokumentacji projektowej przewidziano dwa różne rozwiązania, które siłą rzeczy wzajemnie się wykluczają. Stąd wypływa wniosek, iż budowy nie da się zrealizować zgodnie z decyzją.

Skarżący powtórzył zarzut, że autorzy projektu nie sprawdzili, czy powierzchnia otworów wypełnionych luksferami nie przekracza 10% powierzchni elewacji południowo- wschodniej. Z

Skarżący ponownie wskazał także na naruszenie przez organ § 60 rozporządzenia technicznego. Organ II instancji w skarżonej decyzji stwierdził, że budynek z całą pewnością nie narusza § 60 ww. rozporządzenia, ponieważ odległość między narożnikami budynków wynosi 8 m. Skarżący podkreślił, że powyższe zdanie nie przekonuje go co do zagwarantowania czasu nasłonecznienia. Nie stanowi również fachowej analizy, a jedynie stwierdzenie faktu, bez stosownego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...],, stwierdzającą, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne organów administracji. Aprobuje także wywody, oceny i argumentację przedstawioną przez organ II instancji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołał się skarżący, stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1p.b., decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. r [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla M. O.-B., obejmującego rozbiórkę budynku jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na terenie działek nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. K., przedstawił odpis księgi wieczystej nr [...] (stan z dnia [...].12.2019 r.), dotyczącej działek nr [...], zlokalizowanych od strony północno-wschodniej przy działkach objętych ww. inwestycją. Powyższy dokument potwierdza interes prawny wnioskodawcy do występowania w charakterze strony w ww. postępowaniu z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do ww. nieruchomości (własność) oraz dodatkowo ze względu na odległość istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego od granicy z działkami nr: [...] (ok. i m). Tym samym zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona – M. K. - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów w tym zakresie, a w szczególności wywody prawne dotyczące art. 28 k.p.a.

Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. W myśl pierwszego stanowiska, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 3202/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 487/11; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie, czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy - decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to ostatnie stanowisko, przyjmując, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a wcześniej Wojewoda [...] nie ograniczyli swoich rozważań wyłącznie do oceny wpływu zaistniałej przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na treść decyzji, a ponownie rozpatrzyli sprawę w jej całokształcie.

Ponownie podkreślić należy, że przedmiotem wniosku skarżącego o wznowienie postępowania jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. r [...] zatwierdzająca projekt rozbiórki i projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla M. O.-B., obejmującego rozbiórkę budynku jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na terenie działek nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Przepis art. 35 p.b. wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę.

W myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozstrzygnięcia) organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia bez budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. 2017, poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 p.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu wskazać trzeba (na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), iż odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. W pierwotnym brzmieniu art. 35 ust. 2 p.b. upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 p.b. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy).

Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno-budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego), (por. także wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 58/08, z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 44/12).

W przedmiotowej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu e z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Organy prawidłowo ustaliły, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączył do niego wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i 4), t.j. poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Słusznie ustalono, że na terenie działek nr [...] oraz [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w gminie [...]. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami karty terenu nr 2 symbol jednostki [...]- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Analiza przeprowadzona przez Wojewodę wykazała, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami w/w uchwały. Skarżący nie negował powyższych ustaleń.

Inwestor przedłożył decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nr [...] z dnia [...] marca .2017 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej oraz decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] nr [...] o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż określone w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Projekt decyzji o pozwoleniu na budowę został uzgodniony postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] lipca 2019 r. przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], zgodnie z wymogami art. 37 ust. 3 ww. ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Słusznie także organy wskazały, że na realizację inwestycji inwestor uzyskał również postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r znak: [...] zgodę na odstępstwo od przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia technicznego . Odstępstwo dotyczy odległości budynku od granicy lasu na działkach nr [...], pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych mgr. inż. K. G. uzgodnił projekt budowlany pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej bez uwag (zob. projekt bud. projekt zagospodarowania terenu, rys nr 1 str. 17). W świetle powyższego słusznie wskazał organ odwoławczy, że brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących ochrony przeciwpożarowej czy też przyjęcia, że przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej zostały naruszone., a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 271 ust. 8a rozporządzenia technicznego. Słusznie także organy przyjęły, że projektowany budynek jest usytuowany zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi od strony nieruchomości będących własnością M. K.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących sprzeczności pomiędzy częścią opisową a graficzną dokumentacji projektowej w zakresie projektowanych dodatkowych wejść do budynku od strony południowo-wschodniej oraz w zakresie utwardzenia nawierzchni terenu w postaci podestów drewnianych z deski ryflowanej przy dodatkowych wejściach do budynku, Sąd podziela stanowisko organu, że powyższe niewielkie rozbieżności nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę. Słusznie GINB wskazał, że co prawda na projekcie zagospodarowania terenu nie zaznaczono dodatkowych wejść do budynku od strony południowo-wschodniej, to jednak z analizy części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że takie dodatkowe wejścia zostały zaprojektowane (zob. proj. bud. rys. nr 7 Elewacje, str. 37). Nieistotnym uchybieniem jest brak naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu utwardzeń terenu w postaci podestów drewnianych z deski ryflowanej przy dodatkowych wejściach do budynku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego na sprzeczność pomiędzy częścią rysunkową a częścią opisową projektu budowlanego w zakresie przeznaczenia części pomieszczeń przewidzianych w spornym budynku, wskazać należy, że z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, jak są rozmieszczone poszczególne pomieszczenia, jak usytuowane są oddzielające je przegrody budowlane oraz jaka jest powierzchnia tych pomieszczeń oraz jakie jest przeznaczenie tych pomieszczeń. Błędnie GINB wskazał, że bez znaczenia jest nazewnictwo omawianych pomieszczeń. Otóż nazewnictwo omawianych pomieszczeń (siłownia, garderoba, magazyn sprzętu) wskazuje, jakie jest przeznaczenie omawianych pomieszczeń, a z projektu wynika, że w omawianych pomieszczeniach występują luksfery zamiast okien, a tym samym pomieszczenia te nie mogą być przeznaczone na stały pobyt ludzi. Umieszczenie w ścianie budynku luksferów zamiast okien determinuje okoliczność spełnienia warunku z § 12 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 rozporządzenia technicznego. Niemniej zachowanie części błędnych oznaczeń pomieszczeń w części opisowej projektu budowlanego nie stanowi uchybienia, które powodowałoby konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezasadny jest także zarzut, że brak sprawdzenia, czy powierzchnia otworów wypełnionych luksferami nie przekracza 10 % powierzchni elewacji południowo-wschodniej narusza § 232 ust. 6 rozporządzenia technicznego. W myśl tego przepisu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Jednakże z omawianego projektu budowlanego w żaden sposób nie wynika, że przedmiotowa ściana ma charakter ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia § 60 rozporządzenia technicznego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 technicznego. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10 - LEX nr 1083543). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 927/10 - LEX nr 1083708).

W niniejszej sprawie słusznie GINB wskazał, że uwzględniając usytuowanie projektowanego budynku względem budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] (budynki zwrócone są względem siebie narożnikami) oraz fakt, że odległość między narożnikiem projektowanego budynku a narożnikiem budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] wynosi ok. 8,0 m, projektowany budynek mieszkalny z całą pewnością nie narusza § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podkreślić należy dodatkowo, że wskazuje na to także wynikająca z projektu maksymalna wysokość projektowanego budynku – 7,02 m. Sąd w pełni podziela także stanowisko organu odwoławczego, że brak w aktach sprawy analizy zacieniania i nasłoneczniania w formie graficznej nie stanowi podstawy do uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., gdyż wymóg sporządzenia takiej analizy w formie graficznej nie wynika z przepisów prawa, w tym z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na stronie 34 projektu budowlanego znajdują się stosowne oświadczenia projektanta w kwestii zacieniania pomieszczeń w budynku znajdującym się na działce nr [...].

Zdaniem Sądu w świetle powyższego słusznie organy stwierdziły, że nie było podstaw do uchylenia powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., ponieważ - pomimo stwierdzonej wyżej wady formalnej, polegającej na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. - mogłaby wyłącznie zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji uchylonej. Nawet poprawne ustalenie przez organ wojewódzki kręgu stron postępowania, w tym dopuszczenie do udziału w M. K. pozostałoby bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę P. Nawet gdyby skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. i podnosił te same zarzuty, nie wypłynęły by one na treść tej decyzji..

Bezpodstawny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zajęcia stanowiska w sprawie. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że samo naruszenie przez organ art. 10 k.p.a., przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Skarżący nie wskazał, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. Obszerną argumentację wskazującą na wadliwość zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], zawarł w odwołaniu, a GINB odniósł się obszernie do zarzutów skarżącego w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącego, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje, oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, a także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez skarżącego. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów stron dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.