Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 255/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. SA w L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz P. SA w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gmina Z., oznaczonej jako działka o nr geodezyjnym [...] o pow. 7,5679 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Decyzja Wojewody P. została wydana w odniesieniu do następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu [...] grudnia 2013 r. P. S.A. w L. wystąpiła do Starosty Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście w teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN-15kV na działce oznaczonej nr geod. [...] o pow. 7,5679 ha, położonej w obrębie G. (gmina Z.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Starosta Ł., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "starosta"), na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym G., jednostce ewidencyjnej Z., powiecie ł., woj. p., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 7,5679 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]9, stanowiącej własność B. i K. małż. B., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. reprezentowanej przez J. D. zezwolenia na budowę linii napowietrznej średniego napięcia SN-15kV w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:1000 stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Stwierdził, że ograniczenie obejmuje także możliwość zajęcia części działki nr [...] o pow. 0,5546 ha (powierzchnia niezbędna do przeprowadzenia inwestycji oznaczona na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji), położonej w obrębie ewidencyjnym G. - na okres nieprzekraczający 10 dni od dnia zajęcia nieruchomości - w celu wykonania prac budowlano-montażowych. Starosta zobowiązał także P. S.A. z siedzibą w L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji wymienionej w ust. 1 i 2.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji starosta wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Planowane przez P. S.A. w L. zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie linii napowietrznej średniego napięcia SN-15kV, jest zdaniem starosty realizacją celu publicznego oraz pozostaje w zgodzie z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy przez decyzję SKO w Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W związku z tym, wnioskodawca był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Starosta powołał się na przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. zawierający dyrektywę nakazującą, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym. Brak zgody pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po analizie dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę do wniosku starosta stwierdził, że z właścicielami działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G. prowadzone były negocjacje, które nie odniosły pozytywnego rezultatu, prowadzona była też z nimi korespondencja w zakresie uregulowania stanu prawnego części nieruchomości pod budowę infrastruktury elektroenergetycznej. P. S.A. z siedzibą w L. pismami z dnia: [...] stycznia 2011 roku ([...]), [...] października 2012 roku ([...]), [...] maja 2013 roku ([...]) oraz [...] lipca 2013 roku ([...]) zaproponowała właścicielom przedmiotowej działki ustanowienie odpłatnej jednorazowo służebności przesyłu oraz przedstawiła propozycję kwotową wypłaty wynagrodzenia z tego tytułu. Współwłaściciele nieruchomości w żadnym z pism wysłanych do wnioskodawcy nie ustosunkowali się do proponowanych warunków na przeprowadzenia prac związanych z budową napowietrznej linii SN-15kV.

Mając powyższe na względzie, starosta stwierdził, że nie doszło do ugodowego zakończenia rokowań oraz że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Po rozpatrzeniu odwołania B. B., Wojewoda P. (dalej jako: "organ") decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzji organ powołał treść przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazującego, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostkę organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Według organu, przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, będące przesłanką wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że inwestor zwracał się do właścicieli nieruchomości kilkukrotnie, pismami: z dnia [...] października 2012 r., znak [...], z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] oraz z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...]. Zauważyć jednak należy, iż pisma t dotyczyły ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości nieograniczonej w czasie służebności przesyłu. Mimo że w aktach sprawy znajduje się też, inicjujące kontakt inwestora z właścicielami nieruchomości, pismo z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], które dotyczyło wyrażenia zgody na czasowe wejście na teren ww. działki (bez propozycji odszkodowania), to dalsza korespondencja (kolejne pismo inwestor wystosował do właścicieli po ponad 20 miesiącach) oraz propozycje cenowe wnioskodawcy odnosiły się do kwestii służebności przesyłu. Choć przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, to art. 124 ust. 3 u.g.n. precyzyjnie wskazuje, by udzielenie zezwolenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które mają na celu uzyskanie zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wykonanie prac. Ustanowienie zaś służebności przesyłu jest alternatywnym i całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości obciążonej w oznaczonym zakresie, zgodnie z przeznaczeniem urządzeń przesyłowych (art. 3051 k.c).

W ocenie organu, w realiach niniejszej sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 124 u.g.n. dotycząca rokowań pomiędzy stronami postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w należyty sposób wszystkich zgromadzonych materiałów w sprawie oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła P. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako: "Skarżąca"), w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art.112 ust. 1 i 3 i art.114 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, poprzez wskazanie błędnego prawnie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podczas gdy od organu administracji w szczególności wymaga się znajomości obowiązujących przepisów prawa i ich właściwego stosowania;

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. oraz wynikającej z niego zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie i zebranie całego materiału w sprawie, a przez to nieuwzględnienie wniosku odwołującej, pomimo tego, iż jest on w pełni uzasadniony i konieczny;

- rażące naruszenia art. 6 k.p.a., tj. zasady legalności działania poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinął szczegółowo podniesione powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. II SA/Bk 349/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wyrażającym się w pozbawieniu skarżącego kasacyjnie K. B. możliwości obrony jego praw, polegającym na tym, iż korespondencja sądowa, w tym zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku - poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku - która została przeprowadzona w dniu 9 lipca 2015 r. oraz następnie doręczenie wyroku tegoż Sądu wraz z pisemnym uzasadnieniem następowało na adres pod którym zamieszkuje wyłącznie żona skarżącego, uczestniczka postępowania B. B., przy czym o miejscu zameldowania oraz jednocześnie faktycznego zamieszkania skarżącego informowana była zarówno spółka P. SA z siedzibą w L. jak i Starosta Ł.

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił również:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji wydanej przez Wojewodę P., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego współwłaściciele B. i K. małżonkowie B. nie mając informacji o zakresie planowanych prac, w tym w szczególności dokładnego przebiegu linii napowietrznej oraz planowanego posadowienia słupów średniego napięcia (w tym ich ilości), wzywali dwukrotnie w pismach kierowanych do P. S.A. z siedzibą w L. tenże podmiot do oznaczenia w terenie tychże obiektów co umożliwiłoby im ustosunkowanie się do wniosków oznaczonego podmiotu, w tym w szczególności w zakresie kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, przy czym skarżący K. B. wykonał ponadto rozmowę telefoniczną z przedstawicielem P. S.A. wyrażając wolę ugodowego załatwienia sprawy wzywając tenże podmiot do wysłania celem przeprowadzenia stosownych rokowań przedstawiciela jednakże wezwanie to podobnie jak prośby pisemne nie zostało pozytywnie rozpoznane, które to okoliczności wskazują jednoznacznie, iż Starosta Ł. wydając decyzję naruszył przepis art. 124 ust 1 i 3 u.g.n.;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (9 lipca 2015 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę stanowiąca podstawę złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji przez Starostę Ł. już wygasła w związku z upływem okresu 3 lat od chwili kiedy stała się ostateczna.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. I OSK 808/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. NSA stwierdził w niniejszej sprawie nieważność postępowania spowodowaną pozbawieniem możności obrony swoich praw przez skarżącego kasacyjnie K. B., w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Korespondencja kierowana do skarżącego kasacyjnie adresowana była pod niewłaściwy adres (adres jego żony), mimo że w toku postępowania administracyjnego wskazywał adres odmienny i podkreślał, że on i jego żona mają różne miejsca zarówno zameldowania, jak i zamieszkania. Pierwsza przesyłka zawierająca odpis skargi i odpowiedzi na skargę, po jej dwukrotnym awizowaniu, została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną zastępczo. Druga przesyłka, zawierająca zawiadomienie o rozprawie została odebrana przez żonę skarżącego kasacyjnie, która tej korespondencji mu nie przekazała. Sąd pierwszej instancji, nie doręczył K. B. odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz nie poinformował o terminie rozprawy, co pozbawiło go możliwości obrony jego praw w postępowaniu sądowym. Pomimo istnienia okoliczności uzasadniającej odroczenie rozprawy (art. 109 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji w dniu 9 lipca 2015 r. przeprowadził rozprawę i ogłosił wyrok, co wypełniło dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., która uchyliła w całości decyzję Starosty Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lutego 2015 r.

Zważyć należy, że uchylenie przez NSA wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. II SA/Bk 349/15) w niniejszej sprawie nastąpiło tylko z przyczyn formalnych. Rozpatrując sprawę po raz drugi, Sąd orzekający zniwelował uchybienia, doręczając prawidłowo korespondencję przeznaczoną dla uczestnika K. B., tym razem kierując ją na adres ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika.

Skład orzekający, rozpoznający ponownie niniejszą sprawę, stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych względów niż zostało w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd orzekający stwierdza, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wyjaśnić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważyć jednak należy, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, ponieważ nie mieści się to w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13).

W oparciu o kwestie przedstawione powyżej Sąd podkreśla, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. IV SA/Gl 18/13).

Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dostrzegający braki w zebranym materiale dowodowym posiada uprawnienie wynikające z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia tego postępowania we własnym zakresie, względnie zlecenia niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Organ ten może natomiast na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O tym, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, decyduje zatem głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12).

W realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji zaprezentował przebieg rokowań pomiędzy stronami z dokładnym wyliczeniem i analizą pism przesłanych do siebie przez strony i stwierdził, że w jego przekonaniu rokowania się odbyły. Organ drugiej instancji po analizie tych samych pism doszedł z kolei do przekonania, że rokowania nie zostały prawidłowo przeprowadzone, przez co nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 124 u.g.n. dotycząca rokowań.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że oceniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w należyty sposób wszystkich zgromadzonych materiałów w sprawie oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W jego ocenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Wojewody P. jest nieprawidłowe. Organ nie wyjaśnił bowiem, których to materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie nie rozpoznał organ pierwszej instancji, a do tego nie określił, które to istotne dla sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione. Podkreślenia wymaga, że podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie analizuje przy tym w ogóle kwestii, czy przy dokonanej przez siebie ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też ewentualnie art. 136 k.p.a. Powyższe jest o tyle istotne, gdy się zważy, że obowiązek wykazania w niniejszym postępowaniu, że zostały przeprowadzone stosowne rokowania, spoczywa na inwestorze (wnioskodawcy). Skarżąca dołączyła do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stosowne dokumenty na tę okoliczność. Kwestia, czy są one wystarczające, pozostaje do oceny organów orzekających. Organ pierwszej instancji uznał je za wystarczające, zaś organ odwoławczy odmówił im tego przymiotu.

Zdaniem Sądu, odstępując od oceny który z organów ma rację, wskazać należy, że okoliczność powyższa nie dawała organowi odwoławczemu podstawy do uchylania decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Przywołany bowiem przepis, co już wyżej wskazano, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej obie przesłanki nie występują. Organ odwoławczy ma jedynie odmienne zdanie odnośnie oceny zebranego materiału dowodowego, ale w żaden sposób nie próbuje nawet wykazać, w jaki sposób i w jakim zakresie należy w dalszym ciągu wyjaśniać sprawę. W treści art. 138 § 2 k.p.a. występuje jednak nakaz kierowany do organu odwoławczego, aby,

przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użyte w tym przypadku ogólne sformułowanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie czyni zadość obowiązkowi przewidzianemu w omawianym przepisie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda P. weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pk1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.