Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 255/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.6 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art.1 ust.1,art.2 ust.1,art.5 ust.3,art.31 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art.92
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art.26 ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.93 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia "[...]" Zastępca Prezydenta Miasta "[...]" zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwrócił się do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w "[...]" o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej – ulicy "[...]" na odcinku od dojazdu A do ulicy "[...]" oraz dojazdu A w "[...]" na działkach o nr ewidencyjnych gruntów: "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]", "[...]. Jak wskazano we wniosku planowana jest budowa nawierzchni, chodników, wjazdów, zieleńców, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej wraz z przyłączami, wodociągu wraz z przyłączami oraz przebudowa linii energetycznej oraz kolidującego uzbrojenia. Zaznaczono, iż wnioskowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, jak również nie jest ona położona w strefie konserwatorskiej.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" przez Dyrektora Departamentu Urzędu Miejskiego w "[...]" na podstawie art. 2 ust.1 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalono lokalizację wnioskowanej drogi gminnej. Jednocześnie zatwierdzono projekt podziału działek, w tym m.in. działki o nr "[...]", stanowiącej własność S.T., o nr "[...]", stanowiącej współwłasność D. Ż.S. (c. T. i E.) udział "[...]" oraz T. i E. Ż. (udział "[...]"). Z kolei działka o nr "[...]" należąca do S. D. oraz M. D. oraz działka nr "[...]", stanowiąca współwłasność C. Z. (udział "[...]") z uwagi na przeznaczenie w całości pod planowaną drogę nie zostały objęte projektem podziału. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek jest zgodny z wymogami ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślono przy tym, iż o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz możliwości składania wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych dowodów w sprawie strony postępowania zostały powiadomione w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta w "[...]" wywieszonych na tablicy ogłoszeń oraz w prasie lokalnej.

Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w "[...]" po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez M. i S. D., S. T. oraz E. i T. Ż. uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż uchylenie zaskarżonej decyzji następuje ze względów formalnych. Wskazano, iż akta sprawy nie zawierają opinii właściwych miejscowo zarządu województwa i zarządu powiatu. Analiza materiału dowodowego wykazała także brak jakichkolwiek pism potwierdzających wystąpienie inwestora do zarządu województwa i Prezydenta Miasta "[...]" działającego jako starosta o opinię odnośnie planowanej lokalizacji ulicy "[...]" w "[...]". Ponadto w ocenie organu wydane przez Prezydenta Miasta "[...]" obwieszczenia z dnia "[...]" o wszczęciu postępowania w zakresie lokalizacji drogi gminnej – ulicy "[...]", jak też obwieszczenie z dnia "[...]" o wydaniu decyzji o lokalizacji tej drogi zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 49 kpa, który ma w tym przypadku zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż termin na zapoznanie się z dokumentami sprawy winien być obliczany od upływu ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, nie zaś jak uczynił to organ pierwszej instancji od pierwszego dnia. Zwrócono również uwagę, iż daty wywieszenia obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta w "[...]" są inne niż daty ukazania się tych samych obwieszczeń w prasie. Dodatkowo w obwieszczeniu o możliwości zapoznania się z wydaną decyzją organ nie wskazał konkretnego terminu. Niezbędne jest także umieszczanie w obwieszczeniach numerów działek, przez które będzie przebiegać planowana inwestycja, numerów działek objętych projektowanym podziałem ze wskazaniem ich części zajętych pod drogę i części pozostających we władaniu dotychczasowych właścicieli. Te same dane muszą znaleźć się w treści samej decyzji oraz w ogłaszanym obwieszczeniu, bowiem obwieszczenie jest formą doręczenia stronom decyzji, która wywołuje skutki procesowe. Organ wskazał również na konieczność właściwego formułowania rozstrzygnięcia decyzji, które ma odzwierciedlać przedmiot postępowania administracyjnego, kończonego tą decyzją. Opierając się na orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 oraz wytycznych Ministra Budownictwa wskazano, iż nieprawidłowy jest brak w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wymienienia numerów działek geodezyjnych podlegających podziałowi oraz numerów działek powstałych po podziale. Z rozstrzygnięcia decyzji ma wynikać, jaka część działek zostanie przeznaczona pod budowę drogi, a jaka pozostanie w gestii dotychczasowego właściciela. Ponadto odrębnie w rozstrzygnięciu mają być wykazane numery działek zajętych pod drogę. Wskazano również, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w miastach na prawach powiatu funkcje starosty sprawuje prezydent miasta, zaś urząd miejski stanowi aparat pomocniczy organu. Jednocześnie zaznaczono, iż w niniejszej sprawie w związku z tym, iż inwestycja stanowi drogę gminną, decyzja powinna zostać wydana Gminie "[...]" nie zaś Miastu "[...]", jak orzekł organ pierwszej instancji. Podkreślono również, iż organ jest związany granicami wniosku i tylko w takich granicach może orzekać. W kwestii zmiany podziału przedmiotowej działki odwołujący mogą zwrócić się jedynie do wnioskodawcy. Podsumowując, organ stwierdził, iż podział nieruchomości został wykonany przez Prezydenta Miasta "[...]" zgodnie z dołączoną do decyzji mapą określającą projektowane linie rozgraniczające ulicy, jednak występujące w materiale dowodowym przekazanym przez Prezydenta Miasta "[...]" braki i nieprawidłowości są na tyle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że ich uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 kpa. Konieczne jest zatem uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" przez p.o. Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego – Południe Urzędu Miasta w "[...]" po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono lokalizację drogi gminnej - ulicy "[...]" na odcinku od dojazdu A do ulicy "[...]" oraz dojazdu A w "[...]" polegającej na budowie nawierzchni, chodników, zjazdów, zieleńców, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej wraz z przyłączami, wodociągu wraz z przyłączami oraz przebudowie linii energetycznej oraz kolidującego uzbrojenia na działkach o nr ewidencyjnych gruntów: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" oraz "[...]". Jednocześnie działki o nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" z uwagi na przeznaczenie w całości pod drogi oraz w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zostały objęte projektem podziału. Wskazano, iż zakres planowanego przedsięwzięcia drogowego znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, a przedmiotowa inwestycja nie jest ważna ze względu na bezpieczeństwo i potrzeby obronności państwa. Zatwierdzono także projekt podziału nieruchomości. Podniesiono, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości, a z dniem, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nieruchomości objęte niniejszą decyzją staną się z mocy prawa własnością gminy "[...]". Odszkodowanie za nieruchomości objęte niniejszym rozstrzygnięciem zostanie ustalone w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i art. 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu podkreślono, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi gminnej został uzupełniony o opinię zarządu Województwa "[...]" – uchwała nr "[...]" z dnia "[...]" oraz o opinię Prezydenta Miasta "[...]" działającego jednocześnie jako starosta z dnia "[...]". Zaznaczono, iż zawartość wniosku jest zgodna z wymogami art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. Organ wskazał również, iż jest związany granicami wniosku i tylko w takich granicach może orzekać.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył m.in. C. Z., reprezentowany przez swojego pełnomocnika, adwokata J. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik odwołującego się podniósł zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 01 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że droga lokalna "[...]" ma mieć ponad 12m (do 14m), a tym samym działka o nr "[...]" należąca do odwołującego się oraz jego brata P. Z. została zajęta w całości, w sytuacji gdy wskazany przepis określa, że droga lokalna jednojezdniowa (1X2) winna mieć szerokość 12m, a tym samym działka o nr "[...]" winna być zajęta jedynie w części ok. 3m w zakresie swojej szerokości. Jednocześnie podniesiono zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że działka o nr "[...]" winna być zajęta w całości pod drogę, w sytuacji gdy zrealizowana już część drogi dochodząca od ulicy "[...]" do działki o nr "[...]" wzdłuż płotu tej działki w linii prostej wskazuje, iż nie ma potrzeby zajęcia całej działki o nr "[...]", a jedynie jej części. W uzasadnieniu podkreślono, iż zaskarżona decyzja narusza wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zaś ustalenia gminy "[...]" we wniosku, a następnie decyzja Prezydenta Miasta naruszają przepisy art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności zmierzających do właściwego ustalenia przebiegu drogi lokalnej ulicy "[...]" w "[...]".

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w "[...]" uchylono zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i w części orzekającej o obowiązku wydania nieruchomości i opróżnienia lokali. W tym zakresie organ odwoławczy orzekł, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ustalony w decyzji organu I instancji stają się z mocy prawa własnością Gminy "[...]" z dniem, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Za nieruchomości te przysługuje odszkodowanie ustalone w odrębnej decyzji przez Prezydenta Miasta "[...]" przy zastosowaniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ określił również, precyzując ustalenia decyzji pierwszoinstancyjnej, że wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali objętych niniejszą decyzją ma nastąpić w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nie później jednak niż do dnia uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę drogi objętej niniejszą decyzją. W przypadku objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanych nałożono na inwestora obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podniósł, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art.7 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania skarżonej decyzji poza częścią uchyloną i zreformowaną w sentencji niniejszej decyzji. Odnośnie zarzutów podniesionych przez pełnomocnika C. Z. organ zauważył, iż zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Prezydent Miasta "[...]" jak również organ odwoławczy pełni w procesie budowy drogi gminnej funkcję organu administracyjnego, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do ingerowania w planowany przebieg drogi. Podkreślono przy tym, iż przedłożone przez inwestora wraz z wnioskiem dokumenty spełniają ustawowe warunki i organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mają podstaw do dokonania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Organ podkreślił, że w postępowaniu o lokalizację drogi toczącym się w oparciu o przepisy specustawy drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może ingerować w zaproponowany przez niego przebieg drogi. Związanie granicami wniosku inwestora powoduje niemożliwość uwzględnienia zarzutów odwołania C. Z. co do nieprawidłowego określenia przez inwestora szerokości drogi. Organ wskazał, że zmiana rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wynika z konieczności jego sformułowania w sposób zgodny z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast w pozostałym zakresie nie narusza ono przepisów wymienionej ustawy i brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

C. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższe rozstrzygnięcie, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący ponowił zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, iż wbrew regulacjom zawartym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, akceptacja wniosku Gminy "[...]" w sprawie lokalizacji ulicy "[...]" w "[...]" powoduje, że droga ta będzie miała nawet 14m szerokości, podczas gdy w świetle § 7 wskazanego rozporządzenia wystarczy 12m dla drogi jednojezdniowej. Prawidłowe ustalenia szerokości planowanej inwestycji wskazują, że działka o nr "[...]" należąca do skarżącego oraz jego brata – P. Z. winna ulec podziałowi w celu wyodrębnienia z niej jedynie niezbędnej części do powstania przedmiotowej drogi. Skarżący dodał, iż w części działki nr "[...]" położonej po sąsiedzku z działkami należącymi do skarżącego, pas jezdni jest węższy niż planowana droga. Inwestycja drogowa przy tej działce jest już zrealizowana i należy wskazać, że planowana inwestycja polegająca na zajęciu działki nr "[...]" spowoduje, że płot działki nr "[...]" będzie usytuowany głębiej niż płot i chodnik przylegający do działki nr "[...]". Należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza tym samym art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności zmierzających do właściwego ustalenia przebiegu drogi ulicy "[...]". W związku z powyższym, niezbędne jest ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy w celu uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II OW 48/11, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 14a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z niemożliwością skompletowania składu orzekającego wskutek wyłączeń sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 21 czerwca 2011 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę w całości oraz zarzuty w niej zawarte. Podał, iż w porównaniu do innych terenów o takim samym przeznaczeniu droga, której lokalizacji dotyczy postępowanie ustalona została zbyt szeroko. Organ wydający decyzje w żaden sposób nie odniósł się do tego argumentu, nie wyjaśniając zasadności przyjętych warunków technicznych dla tej drogi. Podał również, iż w trakcie negocjacji z Prezydentem powiedziano im, iż w przypadku natychmiastowego wydania nieruchomości będzie możliwy zwrot jej części o szerokości 1,5m pasa. W ocenie strony skarżącej stanowi to potwierdzenie argumentu, iż nie cała przejęta nieruchomość była niezbędna na realizację tej inwestycji drogowej. Dodał, iż droga, której dotyczy postępowanie jest już wybudowana i został dokonany jej odbiór. Wyjaśnił, iż między granicą chodnika, a obecnej jego nieruchomości pozostał ok.1,5m pas wolny niezagospodarowany.

Z kolei pełnomocnik organu, L. L. podał, iż działka skarżącego nie została wydzielona na skutek realizacji inwestycji drogowej, lecz wcześniej po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał przebieg tej drogi. Decyzja podziałowa w tej sprawie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 496/09 oraz sygn. I OSK 411/10 i skargi zostały oddalone. Podał, iż droga w swoim projekcie nie posiada żadnych uskoków, posiada linie proste. Oświadczył, iż nie zna procedury, w wyniku której Prezydent mógłby obecnie zwrócić skarżącemu 1,5 metrowy pas nieruchomości przylegający do jego działki. Musiałyby zostać zachowane w tej sprawie ogólne procedury. Natomiast pełnomocnik organu, E. B. Z. podała, iż w tym postępowaniu pierwotnie podjęto decyzję o lokalizacji drogi publicznej, a następnie wydano pozwolenie na budowę i standardy oraz wymogi techniczne określono w tym drugim etapie postępowania. Wyjaśniła, iż nawet jeśli prowadzone były przez Prezydenta jakieś uzgodnienia ze skarżącym, dotyczące zwrócenia części nieruchomości, to nie znalazły odzwierciedlenia we wniosku złożonym przez Prezydenta jako inwestora tej drogi. Poinformowała, iż w odniesieniu do pozostałych skarżących – Ż. i D. zapadł już prawomocny wyrok przez WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 309/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 – dalej: specustawa drogowa) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958). Mimo, iż znowelizowane przepisy weszły w życie przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Jak wskazuje się w literaturze, ustawa ta kreuje sprawę administracyjną o niezwykle szerokim i zróżnicowanym przedmiocie i zakresie, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kończąca postępowanie w tej sprawie, zawiera elementy i zastępuje szereg samodzielnych i odrębnych decyzji administracyjnych, podejmowanych poza obszarem obowiązywania tej ustawy. Należy zaznaczyć, iż przepisy ustawy specjalnej wyłączają stosowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji drogowych, co powoduje, że wszelkie zasady z niej wynikające nie mają zastosowania do lokalizacji dróg (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1417/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Jednocześnie zawarte w art. 12-22 przepisy normujące nabywanie nieruchomości na cele budowy dróg publicznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem stwierdzić, iż omawiana ustawa ma szczególny charakter, a jej celem jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych.

Ustawa ta zawiera również szczególne unormowania odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 kpa.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie narusza zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, przy czym w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku "[...]" – miasta na prawach powiatu prezydent miasta występuje w podwójnej roli, sprawując jednocześnie funkcje starosty.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 specustawy drogowej decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ustawy o drogach publicznych). Należy podkreślić, iż zarządcy dróg publicznych mogą wnioskować o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko w zakresie swojej właściwości zarządczej wobec drogi publicznej określonej kategorii. Zatem Prezydent Miasta "[...]" jako zarządca dróg na obszarze miasta jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, jednocześnie zaś jako sprawujący funkcje starosty – jest organem mającym wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu, aby w tej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu. Takie wyłączenie nie wynika bowiem ani z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent miasta na prawach powiatu będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych, a miasto, którego jest prezydentem, nie będzie miało praw strony w takich postępowaniach (Woś T., "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej – aspekty proceduralne", w: Przegląd Prawa Publicznego nr11/2009, s. 6-25). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, również stwierdził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu.

Należy również podkreślić, iż regulacja ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważnia organów, jak i Sądu do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym, organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 936/08). O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów, a w konsekwencji również i ocena Sądu, ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 563/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi gminnej – ulicy "[...]" na odcinku od dojazdu A do ulicy "[...]" oraz dojazdu A w "[...]" toczyło się z wniosku inwestora – zarządcy drogi, tj. Prezydenta Miasta "[...]", który przedłożył wymaganą przepisami dokumentację zgodnie z art. 5 specustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, po uchyleniu przez Wojewodę w dniu "[...]" pierwotnej decyzji z dnia "[...]", inwestor uzupełnił wniosek o wymagane opinie Zarządu Województwa z dnia "[...]" i Prezydenta Miasta z dnia "[...]", które były pozytywne. Należy przy tym zaznaczyć, iż przedmiotowe opinie zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 5 ust. 3 specustawy drogowej). Jednocześnie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonał sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, a projekt jest zgodny z ustawą, a także czy wniosek faktycznie dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Należy przy tym podkreślić, iż organ prawidłowo poinformował strony o toczącym się postępowaniu i wydanych w jego toku rozstrzygnięciach, w tym zawiadomił dotychczasowych właścicieli o decyzjach, a pozostałych uczestników poinformował w drodze obwieszczeń.

Należy zatem stwierdzić, iż inwestor spełnił warunki określone w specustawie drogowej, a tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji o lokalizacji wnioskowanej drogi.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dokonanego podziału działki, należy wskazać, iż wcześniejsze postępowanie podziałowe, dotyczące działki skarżącego toczyło się w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podział był przeprowadzany w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "[...]" i części osiedla "[...]" w "[...]" (uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej z "[...]"). Wynika to także z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 496/09, którym Sąd oddalił skargę C. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 154 kpa własnej decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]" położonej w "[...]" przy ulicy "[...]" na działki nr "[...]" i "[...]". Z uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku Sądu wynika, iż strona skarżąca miała świadomość realizowania podziału przedmiotowej działki w celu wykonania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od czerwca "[...]" toczyło się bowiem z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości o nr "[...]", którego celem było wydzielenie części gruntu niezbędnej do poszerzenia drogi gminnej – ulicy "[...]". Konieczność podziału wynikała z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "[...]" i osiedla "[...]" w "[...]", w którym część działki o nr "[...]" włączono do obszaru oznaczonego symbolem "[...]" stanowiącego drogę publiczną – ulicę "[...]", o szerokości w liniach rozgraniczających od 10 do 14m. Decyzją z dnia "[...]" zatwierdzono podział nieruchomości nr "[...]" na działki nr "[...]" i "[...]", która to decyzja stała się ostateczna w dniu "[...]". Jednocześnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" na nowo wydzielonej działce nr "[...]" ustalono lokalizację drogi gminnej ulicy "[...]". Wojewoda decyzją z dnia "[...]" po rozpoznaniu odwołania złożonego m.in. przez C. i P. Z. utrzymał w mocy wskazaną decyzję lokalizacyjną. Należy podkreślić, iż linie rozgraniczające tereny publiczne (ulicę "[...]") stanowią zgodnie z planem podstawę do obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu. Organy wydające przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki skarżącego były w tym zakresie związane art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustaleniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie. Treść wskazanych wyżej decyzji nie pozostawia wątpliwości, iż ulica "[...]", na odcinku wzdłuż działki skarżącego ma stanowić według planu miejscowego drogę publiczną oznaczoną symbolem "[...]" o szerokości w liniach rozgraniczających od 10 do 14m. Dlatego też przed wydaniem zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej - na cel realizacji drogi (na odcinku "[...]") utworzono (przygotowano) działkę m.in. nr "[...]", objętą w całości decyzją lokalizacyjną, dotychczas należącą do skarżącego.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, iż wniosek inwestora zawierał, na odcinku biegnącym na wysokości działki skarżącego, projekt lokalizacji drogi zbieżny z rozwiązaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia i konieczności jego realizacji. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest bowiem wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 292/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem o miejscu lokalizacji spornej drogi i jej parametrach przesądził faktycznie plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś gdyby miejscowy plan zagospodarowania nie obowiązywał, samodzielnie o lokalizacji drogi mógł przesądzić wniosek zarządcy drogi.

Należy w tym miejscu podkreślić, że ewentualna modyfikacja wniosku w zakresie przebiegu drogi została zgodnie z zapisami ustawy pozostawiona woli inwestora. Jeśli bowiem wyrazi on taką zgodę i zmieni pierwotną koncepcję wniosku np. uwzględni stanowisko strony postępowania, organ będzie związany tym zmodyfikowanym wnioskiem. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek ostatecznie nie uległ modyfikacji i organ związany był jego pierwotnym kształtem, w który jego ingerencja, jak i ingerencja Sądu – z uwagi na regulacje specustawy drogowej – była niedopuszczalna. W tej sytuacji nie było możliwości oceny potrzeby pozbawienia skarżących prawa własności całej działki, a nie jedynie 3-metrowego pasa gruntu, bowiem tę potrzebę przesądził inwestor we wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.