Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 611/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1, 183,185,189,203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6,7,911,107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2a, art. 34,35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 15 zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 149/20 w sprawie ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A.S. i S. S. solidarnie na rzecz X sp. z o.o. w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 października 2020 r., VII SA/Wa 149/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. i S. S. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 listopada 2019r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej A. S. oraz na rzecz skarżącego S. S. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] W., decyzją z 25 maja 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S., M. S. i S. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, ze zmianą zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną na terenie działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. przy ul. [...] A w W..

Decyzją z 13 listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda M. uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 18 marca 2019 r. nr [...] Prezydent [...] W. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym dołączonym przy wniosku z 13 lutego 2018 r. Dnia 3 czerwca 2019 r. oraz 10 czerwca 2019 r. wpłynęła odpowiedź inwestorów na ww. postanowienie wraz z uzupełnionym projektem budowlanym i pismem wyjaśniającym projektanta z 5 czerwca 2019 r. W piśmie z 27 czerwca 2019 r. inwestorzy odnieśli się do obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...] r. i spotkania z prowadzącą sprawę inspektor oraz naczelnikiem Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...].

Prezydent [...] W. decyzją z 2 lipca 2019 r., nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) - dalej w skrócie "P.b.", odmówił A. S., M. S. i S. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego przy ul. [...] A w W. na terenie działek nr [...] i [...].

W motywach tej decyzji zaznaczono, że z deklaracji pisemnej inwestora wynika, że zamierzeniem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, niemniej jednak budynek został zaprojektowany w sposób pozwalający inwestorowi na samodzielne funkcjonowanie, co najmniej 3 lokali mieszkalnych. W związku z powyższym tak zaprojektowany budynek mieszkalny nadal budzi wątpliwości, w szczególności gdy rozpatruje się go w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego. Budynek powinien być tak zaprojektowany, aby jednoznacznie wskazywać czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym czy wielorodzinnym, co nie zostało wykazane w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.

Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania S. S. oraz A. S., utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737) samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z analizowanego przez organ odwoławczy projektu budowlanego - jego części rysunkowej - wynika, że zarówno na pierwszych trzech kondygnacjach zaprojektowano kuchnię, pomieszczenie sanitarne oraz określoną ilość "pokoi", które umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a więc nadają każdemu niezależny byt. Projektowany budynek posiada ponadto wspólne wejście oraz jedną klatkę schodową wewnątrz budynku, która umożliwia niezależnie wejście na każdą z kondygnacji. Powołując się na doktrynę w zakresie wykładni art. 3 P.b. Wojewoda wskazał, że budynki służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość nie zostaną uznane za budynki mieszkalne jednorodzinne, jeżeli zostaną w nich wydzielone więcej niż dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni całkowitej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ratio legis takiego rozwiązania należy upatrywać w zapobieganiu budowania budynków jednorodzinnych, które w rzeczywistości pełnić mają funkcję wielorodzinnych, w szczególności ze względu na specyficzne wymogi, którym podlega budownictwo jednorodzinne bądź w celu ominięcia ograniczeń wynikających z przepisów zawartych w planach zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody M., przedmiotowy budynek stanowi zabudowę wielorodzinną. Pod względem konstrukcyjnym, jak i funkcjonalnym, nie sposób nie uznać odrębności i samodzielności poszczególnych kondygnacji wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji. Z tego względu występuje tutaj niezgodność zarówno z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], ponieważ projektowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a taka zabudowa może mieć maksymalnie dwa lokale mieszkalne.

Dalej Wojewoda stwierdził, że dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji jest niespójna. Pomimo twierdzeń inwestora, że dostęp na 4 kondygnacje jest możliwy jedynie przez komunikacje wewnętrzną z poziomu 3 kondygnacji z dokumentacji projektowej (rzuty i przekroje na str. 75-82), wynika, że ma ona zapewniony dostęp bezpośrednio z klatki schodowej. Z dostarczonych uzupełnień projektu budowlanego wynika, że nadal występują niezgodności w części graficznej projektu architektoniczno-budowlanego z częściami branżowymi projektu. W opracowaniu branżowym instalacji sanitarnych dostęp do IV kondygnacji jest z klatki schodowej, natomiast w opracowaniu instalacji elektrycznych - całkowicie brak rzutu III piętra. Ponadto w części konstrukcyjnej projektu budowlanego wskazano, że "budynek posiada jedną klatkę schodową żelbetową obsługującą wszystkie kondygnacje, co dodatkowo podkreśla ww. niespójność. Następnie Wojewoda wskazał, że w tomie I projektu (architektura) wymiary budynku są niespójne z tymi wskazanymi w tomie II (Konstrukcja). Opis części konstrukcyjnej jak również obliczenia statyczne z lipca 2016r. zostały oparte na mniejszych wymiarach budynku (tj. 10,76 x 12,80 m). Fakt ten powoduje niemożliwość ustalenia rzeczywistych wymiarów budynku i zatwierdzenia projektu w przedłożonej formie. W części opisowej projektu budowlanego znajdują się natomiast rozbieżności w zakresie określenia powierzchni działek, jak i terenu inwestycji. Na stronie 4 projektu budowlanego mowa jest o działce ew. nr [...] i powierzchni 966 m², zaś w dalszej części o działkach [...] i [...] i powierzchni 991 m². Rozbieżności te powodują brak możliwości sprawdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zawartych w nim wskaźników np. odnośnie powierzchni biologicznie czynnej. Część opisowa, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), powinna zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po naniesionych dwukrotnie poprawkach architekta M. K., projekt nadal nie spełnia w pełni ww. wymagań.

Zdaniem Wojewody obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie został prawidłowo zrealizowany. W treści projektu budowlanego nie naniesiono prawidłowo poprawek, określając w sposób właściwy rodzaju i formy projektowanej inwestycji (zgodnego z definicjami zawartymi ustawie Prawo budowlane). Wskazana w projekcie nazwa zamierzenia "dom jednorodzinny" jest nieznana na gruncie ustawy Prawo budowlane. Ponadto w części opisowej projektu przedmiot inwestycji również nie został skorygowany w sposób zgodny nałożonym postanowieniem. Obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 13 i § 60 tj. przedstawienia w formie graficznej i opisowej analiz nasłonecznienia i przesłaniania pokoi mieszkalnych w obszarze oddziaływania inwestycji, nie został w ocenie Wojewody w pełni wypełniony przez inwestorów. Co prawda przedłożono ww. analizy we wskazanych formach jednak występuje rozbieżność między częścią opisową a częścią graficzną w zakresie przedziału godzinowego, który podlegał analizie. Ponadto w uzupełnieniach nie wskazano danych na podstawie, których ustalono wysokość przesłaniania. W aktach przedmiotowej sprawy powinna znaleźć się czytelna analiza nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 60 rozporządzenia, czego w sposób wystarczający nie spełniono. W tomie II zatytułowanym "Konstrukcja" oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b. oraz obliczenia statyczne datowane są na lipiec 2016 r., natomiast zaświadczenia projektanta i sprawdzającego zawarte w projekcie budowlanych dotyczą roku 2018. W sytuacji wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym aktualizacji powinny podlegać zaświadczenia projektanta i sprawdzającego, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b.., oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Ponadto niedopuszczalne jest korygowanie treści oświadczeń przez innych projektantów, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda stwierdził, że nie wypełniono prawidłowo wszystkich nałożonych przez organ I instancji obowiązków wynikających z postanowienia z 18 marca 2019 r. Pomimo uzupełnienia dokumentacji projektowej nadal występują nieścisłości. Pozostałe zarzuty odwołania dotyczą funkcjonowania organu stopnia podstawowego i pozostają one bez wpływu na podjęte przez Wojewodę M. rozstrzygnięcie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają dokumentację projektową, nie uczestniczą zaś w jej sporządzaniu. Obowiązek wynikający z postanowienia Prezydenta [...] W. Nr [...] r., mający na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie §14 ust. 1 i 3, został prawidłowo realizowany przez inwestorów. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazano dla projektowanej inwestycji dojścia i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej z zachowaniem odpowiedniej szerokości. W części opisowej projektu budowlanego również znalazły się poprawne uzupełnienia.

Skargą A. S. i S. S. zaskarżyli powyższą decyzję.

A. S. zarzuciła jej naruszenie: art. 35 ust. 1 P.b. poprzez czynienie ustaleń dotyczących rozwiązań projektowych z przekroczeniem zakreślonego tym przepisem zakresu kognicji organu, a ponadto sprzecznych tak z treścią projektu jak i z wyjaśnieniami samego projektanta - chociaż w świetle wskazanego przepisu po nowelizacji organ nie był uprawniony do badania merytorycznej zawartości projektu budowlanego; art. 35 ust. 3 P.b. poprzez niezasadne stwierdzenie, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku usunięcia wad projektu wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia 18 marca 2019 r., co skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę - chociaż w zakreślonym postanowieniem terminie projekt został poprawiony zgodnie ze wskazówkami organu i złożony w organie, zaś możliwości ustosunkowania się do nowych zarzutów podniesionych przez organ lI instancji skarżąca została pozbawiona; art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadną odmowę wydania pozwolenia na budowę, chociaż pozwolenie to powinno być wydane; art. 9 i 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez kierowanie do skarżącej żądań poprawienia projektu formułowanych w sposób niejednoznaczny i niedookreślony, a ponadto ulegających nieuzasadnionym zmianom w toku postępowania - chociaż stanowisko organu dotyczące ewentualnych braków projektu powinno być jednolite, a żądania kierowane do strony powinny być wyrażone w sposób jednoznaczny, zrozumiały i nie budzący wątpliwości; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez formułowanie wobec projektu zarzutów sprzecznych z jego rzeczywistą treścią; art. 10 § 1, 80 i 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej złożenia wyjaśnień odnoszących się do rzekomych braków projektu wskazanych przez organ wojewódzki, a których nie podnosił organ I instancji.

S. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 35 ust. 1 P.b. poprzez dokonywanie przez organ ustaleń i ocen dotyczących rozwiązań projektowych, do badania których organ nie jest uprawniony; art. 35 ust. 3 P.b. poprzez nie odpowiadające stanowi faktycznemu twierdzenie, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia 18.03.2019 r., art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę wydania pozwolenia na budowę; art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieudzielenie przez organ I Instancji wyjaśnień dotyczących formułowanych do skarżącego żądań, mimo pisemnego wniosku skarżących zawierającego prośbę o wyjaśnienie oraz kierowanie do skarżącego żądań sformułowanych w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny i niejednoznaczny; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało zarzuceniem projektowi braków i nieprawidłowości, które faktycznie w projekcie nie występują; art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości dokonania wyjaśnień, uzupełnienia braków czy zajęcia stanowiska w kwestii rzekomych nieprawidłowości w projekcie zarówno przez organ I jak też II Instancji; art. 107 § 3 poprzez niewskazanie w decyzjach (obu instancji) faktów i dowodów leżących u podstaw rozstrzygnięcia oraz przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej zarówno treści samego projektu jak też wyjaśnieniom projektanta; art. 6 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedziach na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Postanowieniem z 20 października 2020 r. Sąd połączył sprawy wywołane ww. skargami do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. [...]) - dalej "p.p.s.a.", w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skargi były zasadne. Sąd podkreślił, że jak wynika z art. 35 ust. 1 P.b. organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w P.b. Za założenie projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu. Organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Kontrola projektu budowlanego może dot. obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.- zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda M., działając wbrew powyższej zasadzie, dokonał własnych ustaleń co do treści projektu budowlanego, przyjmując – wbrew projektowi i stanowisku projektanta – że projektowany budynek to budynek wielorodzinny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalenie to było jedną z przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Niezależnie więc od przekroczenia własnych kompetencji w zakresie dopuszczalnego prawem sprawdzenia projektu budowlanego, organ odwoławczy, na podstawie własnych domysłów, przyjął odmienną od określonej przez inwestorów i uprawnionego projektanta kwalifikację obiektu budowlanego. Tymczasem, "jedynym kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony np. w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (wyrok NSA z 29 maja 2019 r., II OSK 1816/17). Jeżeli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy budynku jednorodzinnego, dwulokalowego, to dopiero na etapie budowy, jeżeli jest ona prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym organ nadzoru budowlanego może wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. podejmując określone w tym przepisie działania. Jeżeli natomiast obiekt został już wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem lub w sposób sprzeczny z projektem, organ nadzoru budowlanego ocenia taki fakt w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Słusznie więc zdaniem Sądu podnoszą skarżący, że takie działanie organu stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 P.b. Stanowi także naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż opartego na własnych domysłach ustalenia organ dokonał przekraczając własne kompetencje, zastrzeżone do tego dla uprawnionego projektanta.

Sąd podkreślił, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy przed ponownym wydaniem decyzji. Oznacza to, że organ ten powinien przeprowadzić własne, pełne postępowanie, zmierzające do ustalenia okoliczności – jak organ I instancji. Wojewoda M. mógł więc dokonywać ponownego sprawdzenia projektu budowlanego w wyżej opisanym zakresie, wynikającym z art. 35 ust. 1 P.b. Dlatego też, jeżeli organ odwoławczy ustaliłby, że projekt budowlany narusza pkt. 1 – 5 art. 35 ust. 1 P.b., i do tego w sposób odmienny, niż uznał to organ I instancji, to – zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy – byłby zobowiązany nałożyć postanowieniem na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Wyłącznie po bezskutecznym upływie tego terminu mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu powyższa ocena prawna jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy organ I instancji odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę wyłącznie z powodu własnych domysłów, co do kwalifikacji obiektu budowlanego, uznając, że "budzi wątpliwości", czy budynek jest jedno czy wielorodzinny. Tą "wątpliwość" organ I instancji poczytał za nieusunięcie braków projektu budowlanego, niezgodnie z postanowieniem Nr [...] z 18 marca 2019 r. Dlatego też Wojewoda M., powielając domysł organu I instancji, nie tylko nienależycie ocenił dopuszczalność takiej oceny projektu przez Prezydenta [...] W., ale popełnił ten sam błąd co do zakresu dopuszczalnego badania projektu budowlanego, określonego w art. 35 ust. 1 P.b. Skarżący zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśniali kwestie związane z kwalifikacją budynku, których chcieli wybudować, zgodnie z wyjaśnieniami samego projektanta. Organ II instancji, koncentrując się na przekraczającym jego kognicję ustaleniu - wbrew projektowi budowlanemu i wnioskowi skarżących - domniemanej kwalifikacji budynku oraz własnych, czynionych po raz pierwszy, ustaleniach wad dokumentacji projektowej, nie odniósł się w merytoryczny sposób do stanowiska skarżących. Poświęcił im zaledwie dwa akapity na s. 6 decyzji, stwierdzając, że "dotyczą one funkcjonowania organu stopnia podstawowego i pozostają one bez wpływu na podjęte przez Wojewodę M. rozstrzygnięcie. Należy jednak wskazać, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają dokumentację projektową, nie zaś uczestniczą w jej sporządzaniu". Ponadto, "odnosząc się do zarzutów postawionych przez odwołujących się Wojewoda M. stwierdza, że nie wypełniono prawidłowo wszystkich nałożonych przez organ I instancji obowiązków wynikających z postanowienia Nr [...] z dnia 18 marca 2019 r. Pomimo uzupełnienia dokumentacji projektowej nadal występują nieścisłości". Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada zdaniem Sądu ani dyspozycji art. 11 k.p.a., ani – tym bardziej – art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Owo "funkcjonowanie organu stopnia podstawowego" miało bezpośredni wpływ na wadliwość wydanej przez ten organ decyzji, czego Wojewoda M. po prostu nie dostrzegł. Organ II instancji nie wyjaśnił ponadto, jakie "nieścisłości" występują pomimo "uzupełnienia dokumentacji projektowej". Prezydent [...] W. nie odmówił pozwolenia na budowę dlatego, że skarżący nie usunęli wad, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 1 – 5 P.b., ale dlatego, że odmiennie zakwalifikował budynek, jako potencjalnie wielorodzinny.

Sąd podniósł, że uwagi na dokonaną w uzasadnieniu jego wyroku ocenę prawną, Wojewoda M. ponownie rozpatrzy odwołanie skarżących, biorąc pod uwagę wiążącą ten organ treść art. 35 ust. 1 P.b., określającą zakres przedmiotowy dopuszczalnego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno budowlanej projektu budowlanego. Organ zobowiązany będzie do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy prezentowanego przez skarżących (i projektanta) stanowiska i szczegółowe odniesienie się do podnoszonych przez nich argumentów, w tym zawartych na s. 6 i n. skargi.

Skargą kasacyjną C. sp. z o.o. z/s w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obu skarg inwestorów i stwierdzenie przez Sąd, że decyzja organu odwoławczego naruszała wyżej wskazane przepisy k.p.a. (stanowiące podstawowe zasady obowiązujące organa administracji publicznej), podczas gdy takie naruszenie wcale nie miało miejsca, ponieważ organ odwoławczy słusznie i wnikliwie przeanalizował projekt budowlany skarżących oraz uznał, że kwalifikacja inwestycji dokonanej przez skarżących jako inwestorów oraz autora projektu budowlanego narusza art. 3 pkt 2a) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b., a tym samym organ odwoławczy wcale nie zakwestionował rozwiązań projektowych samych w sobie, ani też nie zaingerował w zawartość merytoryczną projektu. Co więcej - wbrew zarzutom Sądu — organ odwoławczy przeprowadził wyczerpującą ocenę projektu budowlanego wskazując na konkretne zapisy tego projektu z jednoczesnym odniesieniem ich do przepisów prawa budowlanego i właśnie zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) organ odwoławczy zweryfikował prawidłowość kwalifikacji planowanego obiektu dokonanej przez skarżących jako inwestorów oraz przez autora projektu. Na skutek naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wyżej wskazane przepisy k.p.a. i w wyniku powyższego Sąd uchylił decyzję tego organu;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z 15 k.p.a. poprzez uwzględnienie obu skarg inwestorów i stwierdzenie przez Sąd, że decyzja organu odwoławczego naruszała art. 15 k.p.a., to jest iż organ powinien był nałożyć na inwestorów obowiązek usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym i dopiero po bezskutecznym upływie terminu mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, gdy tymczasem takie działanie organu odwoławczego doprowadziłoby do modyfikacji przedmiotu postępowania, która nie spełniałaby warunków jego tożsamości w obu instancjach administracyjnych, zatem działanie organu odwoławczego było słuszne i właśnie zgodne z art. 15 k.p.a.. Na skutek naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wyżej wskazany przepis k.p.a. i w wyniku powyższego Sąd uchylił decyzję tego organu;

3) prawa materialnego, a konkretnie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zastosowanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. - wskazującego, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wynika uprawnienie organów architektoniczno-budowlanych do oparcia się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie budowlanym (a nie na formalnym nazewnictwie danego zamierzenia inwestycyjnego) i tym samym, że z przepisu tego nie wynika uprawnienie organów architektoniczno-budowlanych do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu budowlanego. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu jest całkowicie odwrotna. Na skutek tej błędnej wykładni Sąd uznał, że organ odwoławczy przekroczył własne kompetencje, zastrzeżone dla autora projektu budowalnego i w wyniku powyższego Sąd uchylił decyzję tego organu;

4) prawa materialnego, a konkretnie art. 3 pkt 2a) P.b. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. podczas gdy - z uwagi na obowiązek sprawdzenia przez organy architektoniczno-budowlane zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie przez organy, czy planowany obiekt budowlany jest zgodny z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a) P.b. Na skutek niezastosowania tego przepisu Sąd uznał, że organ odwoławczy na podstawie własnych domysłów przyjął odmienną od skarżących inwestorów i autora projektu budowlanego kwalifikację obiektu budowlanego i w wyniku powyższego Sąd uchylił decyzję tego organu.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie obu skarg, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od skarżącej Spółki na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów adwokackich.

S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2022 r. (data wpływu) uczestnik postępowania G. sp. z o.o. z/s w W. zgłosiła udział Spółki w charakterze uczestnika postępowania toczącego się przed NSA, potwierdziła w całości stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 20 czerwca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody M. z 12 listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. z 2 lipca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego ze zmianą zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego w W. przy ul. [...] A na terenie dz. [...] i [...]. Przede wszystkim podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego była przesłanka uznania, iż przedmiotowy budynek stanowi zabudowę wielorodzinną pod względem konstrukcyjnym jak i funkcjonalnym, a więc nie sposób uznać odrębności i samodzielności poszczególnych kondygnacji wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji. Z tego względu występuje tutaj niezgodność zarówno z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], ponieważ projektowana inwestycja dot. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a taka zabudowa może mieć maksymalnie dwa lokale mieszkalne. Dodatkowo powołano się na niespójność dokumentacji projektowej, wskazując na czym ona polega.

Natomiast Sąd pierwszej instancji przede wszystkim jako zasadniczy zarzut podniósł, iż jak wynika z art. 35 ust. 1 P.b. organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Podano, że ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w Prawie budowlanym. Za założenie projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu. Organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Kontrola projektu budowlanego może dot. obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. - zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji Wojewoda M., działając wbrew powyższej zasadzie, dokonał własnych ustaleń co do treści projektu budowlanego, przyjmując – wbrew projektowi i stanowisku projektanta – że projektowany budynek to budynek wielorodzinny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalenie to było w istocie zasadniczą przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Niezależnie więc od przekroczenia własnych kompetencji w zakresie dopuszczalnego prawem sprawdzenia projektu budowlanego, organ odwoławczy, na podstawie własnych domysłów jak przyjął Sąd, przyjął odmienną od określonej przez inwestorów i uprawnionego projektanta kwalifikację obiektu budowlanego. Generalnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego jak również przepisów procedury administracyjnej, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję.

Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Skarga ta w ocenie Sądu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony jest zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. zastosowanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. - wskazującego, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wynika uprawnienie organów architektoniczno-budowlanych do oparcia się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie budowlanym (a nie na formalnym nazewnictwie danego zamierzenia inwestycyjnego) i tym samym, że z przepisu tego nie wynika uprawnienie organów architektoniczno-budowlanych do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu budowlanego. Podobnie usprawiedliwiony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 2a) P.b. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b., podczas gdy - z uwagi na obowiązek sprawdzenia przez organy architektoniczno-budowlane zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie przez organy, czy planowany obiekt budowlany jest zgodny z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a) P.b. Na skutek niezastosowania tego przepisu Sąd uznał, że organ odwoławczy na podstawie własnych domysłów przyjął odmienną od skarżących inwestorów i autora projektu budowlanego kwalifikację obiektu budowlanego i w wyniku powyższego Sąd uchylił decyzję tego organu.

Niewątpliwie, co do zasady projekt architektoniczno-budowlany, w odróżnieniu od projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie podlega kontroli pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jego kontrola ogranicza się wyłącznie do kontroli zgodności z wymaganiami ochrony środowiska – zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Od strony zaś formalnej organ sprawdza projekt architektoniczno-budowlany wyłącznie pod kątem jego kompletności – zob. art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. Natomiast szczegółowy zakres projektu architektoniczno-budowlanego został wskazany w art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. i § 11-12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 P.b. dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12)

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, wyrok z 23 marca 2016 r. II OSK 1833/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r. II SA/Gd 600/19, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r. II SA/Ol 510/19), w których wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie, co słusznie zaznaczono w skardze kasacyjnej. Jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż wskazywana w motywach zaskarżonego wyroku teza z wyroku NSA z 29 maja 2019 r. II OSK 1816/17 (strona 18 uzasadnienia) mająca uzasadniać stanowisko Sądu pierwszej instancji, tj. że "wielkość budynku, ilość przeznaczonych w nim pomieszczeń ich rozkład oraz domysły, że budynek może w przyszłości być łatwo przekształcony np. w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego"- nie została wypowiedziana w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a wyłącznie na użytek sprawy o ustalenie warunków zabudowy, stąd też nie może być realnie wykorzystana na użytek przedmiotowej sprawy.

Skoro w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy architektoniczno-budowlane obowiązane są uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności (art. 6), zasadę prawdy obiektywnej(art. 7 k.p.a.) - to niewątpliwie w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie, zgodnie z zarzutem skargi kasacyjnej, nie pozostaje działaniem bezprawnym czy pozostającym poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., zaś przyjęcie tezy zaprezentowanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku o braku dopuszczalnej oceny prawidłowości kwalifikacji inwestycji mogłoby doprowadzić, jak już wyżej zaznaczono, do realnego nadużycia prawa.

Niewątpliwie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (organ architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na ustalenia planu miejscowego obowiązującego na terenie analizowanej inwestycji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b., czy też jest pozbawiony tego charakteru. W przeciwnym razie bowiem organ zaakceptuje rozwiązania projektowe, które będą w jednoznacznej niezgodności z postanowieniami prawa miejscowego. Dlatego też należy zgodzić z ze skarżącą kasacyjnie Spółką, iż ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć jednoznaczną tezę, iż w sytuacji gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazywanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego albowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. To stanowisko jest w pełni akceptowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powołano się powyżej jak i tym na które w sposób właściwy powołała się również pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki - (patrz strona 6 motywów kasacji). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu odwoławczego, nie można skutecznie mówić, iż dochodzi wówczas do rozszerzającej interpretacji uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. a więc nie stanowi to naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem.

Tym samym jak już wyżej zaznaczono, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b., czy też jest pozbawiony tego charakteru. Takie czynności wyjaśniające czyniono w ramach przedmiotowego postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można skutecznie wskazywać, iż organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń co do treści projektu budowlanego, że budynek to budynek wielorodzinny a uczynił to na podstawie własnych domysłów. W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany, zweryfikować twierdzenia organu co do tego, że sporny obiekt budowlany nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b. jak uznały organy rozpoznające wniosek inwestora. Przesądzenie tej kwestii, uzasadniało zaś dokonanie dalszej oceny, czy ujawnione również procesowe naruszenia prawa, jakie zdaniem Sądu pierwszej instancji miały miejsce w tej sprawie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Tym samym należało przy uwzględnieniu tej normy P.b. w okolicznościach tej sprawy ocenić, czy stanowisko organu odwoławczego wskazującego, iż w sprawie mamy do czynienia z budynkiem stanowiącym zabudowę wielorodzinną, zasługuje na uwzględnienie, jednakże takich ustaleń Sąd pierwszej instancji nie czynił, przyjmując wadliwie, że kwalifikacja prawna spornej inwestycji określona w projekcie architektoniczno-budowlanym nie podlega badaniu przez organy architektoniczno-budowlane.

Przede wszystkim inwestor nie może w sposób dowolny określać co jest domem jednorodzinnym, w sytuacji gdy definicję domu jednorodzinnego przyjęto w Prawie budowlanym w powołanym wyżej przepisie. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy określone przedsięwzięcie inwestycyjne może być traktowane jako dom jednorodzinny, w tym wypadku budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, skoro taką funkcję deklaruje inwestor, a jednocześnie ocena ta nie może abstrahować od wymogów, jakim projekt musi sprostać w świetle art. 35 ust. 1 P.b.

Reasumując wskazać należy, iż ocena (badanie) projektu przedstawionego przez inwestora przez organy architektoniczno-budowlane ma określone granice, co wyżej wskazano, niemniej jednak każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Tym samym w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy sprostał temu wymogowi.

Tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, iż dopuszczalne w ramach przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. było przeanalizowanie projektu budowlanego w zakresie kwalifikacji inwestycji dokonanej przez skarżących w kontekście art. 3 pkt 2a P.b., natomiast organ w tej sprawie nie zakwestionował rozwiązań projektowych samych w sobie, ani też nie zaingerował w wartość merytoryczną projektu. Stąd usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obu skarg inwestorów i stwierdzenie przez Sąd, że decyzja organu odwoławczego naruszała wyżej wskazane przepisy k.p.a. Bez wpływu na wynik niniejszego postępowania miał kolejny uczyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego oznaczony w jej petitum jako 2, gdyż przedstawione powyżej rozważania uzasadniały eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Przedstawiona w tym uzasadnieniu argumentacja pozwala na przyjęcie tezy, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd zaszła potrzeba uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając wniesione skargi należy dokonać oceny legalności kwestionowanej decyzji mając na uwadze przedstawione w tym uzasadnieniu wskazania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od A. S. i S. S. solidarnie na rzecz C. sp. z o.o. z/s w W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.