Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 50/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96  ust. 2 i 3,  art. 220 ust. 1,  art. 139 ust. 3,  art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 164 poz 1163
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych -  tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i 2,  art. 6,  art. 4  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2008 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w R., zwana dalej również "Spółką", zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego z IV kwartału 2002 r., w wyniku którego został zakupiony w firmie C. komputer [...]. Wniosek Spółki dotyczył następujących dokumentów:

1. specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

2. protokołu postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami;

3. treści oferty złożonej przez firmę C. w toku postępowania;

4. treści umowy zawartej na realizacje zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami.

Pismem z dnia 11 lutego 2008 r. organ poinformował Spółkę, że informacja publiczna we wnioskowanym zakresie nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż powyższe postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego było prowadzone na zasadach szczególnych na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 4 oraz 5 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), konieczne jest uzyskanie opinii prawnej Departamentu Prawnego MSWiA w zakresie możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku Spółki.

W piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. Spółka wezwała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia niezgodności z prawem, tj. bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do treści pisma organu z dnia 11 lutego 2008 r., Spółka podniosła, że przepisy powołanej ustawy o zamówieniach publicznych już nie obowiązują, a ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), nie ogranicza jawności dokumentów dotyczących zamówień publicznych.

W dniu 27 lutego 2008 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w której wniosła o nakazanie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o nałożenie na organ kary przewidzianej w tej ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 25 marca 2008 r. wydał decyzję odmawiającą Spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści umowy na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe.

Z nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 marca 2008 r. organ wyjaśnił Spółce, iż stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega wyłączeniu w sytuacji, gdy przepisy innych ustaw szczególnych będą przewidywać odmienny tryb udostępniania informacji stanowiących informację publiczną.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), która określa zasady i tryb udostępniania informacji dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego oraz informacji odnoszących się do umów w sprawach zamówień publicznych. Postępowanie, w wyniku którego została zawarta umowa z C. było prowadzone w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Zgodnie z art. 220 powołanej ustawy - Prawo zamówień publicznych do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Stąd też, do udostępnienia informacji dotyczących przedmiotowego postępowania zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, obowiązującej w momencie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Organ wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe, tj. postępowanie którego dotyczył wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, prowadzone było na zasadach szczególnych w oparciu o przepisy art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis ten stanowił, iż postępowania, których przedmiot był objęty tajemnicą państwową, oraz które dotyczyły istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, mogły być prowadzone na zasadach szczególnych.

W piśmie tym wskazano także, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie prowadzenia postępowań o zamówienie publiczne na zasadach szczególnych (Dz. U. Nr 55, poz. 475), w postępowaniu prowadzonym na zasadach szczególnych, którego przedmiot objęty był tajemnicą państwową albo dotyczył istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Reasumując, organ stwierdził, że brak jest możliwości udostępnienia Spółce dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1-4.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy w niniejszej sprawie rozpatrzenia wniosku M. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe. Wniosek ten dotyczył:

1. specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

2. protokołu postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami;

3. treści oferty złożonej przez firmę C. w toku postępowania;

4. treści umowy zawartej na realizacje zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy).

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (art. 1 ust. 2).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) pisemny protokół postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia przekazania zaproszenia do składania ofert, ofert wstępnych lub dialogu. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2007 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 202, poz. 1463) zamawiający umożliwia w swojej siedzibie albo w siedzibie własnej jednostki organizacyjnej lub osoby trzeciej, której powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia, sporządzanie kopii lub odpisów protokołu wraz z załącznikami. Art. 96 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi zaś, że oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego, stanowią załączniki do protokołu.

Przytoczone wyżej przepisy wskazują, iż na ich podstawie Spółka miała zapewniony dostęp do treści protokołu oraz załączników do protokołu, w tym do złożonych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ofert. Tryb określony w tych przepisach jest bowiem trybem odrębnym od trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niezasadna podlega oddaleniu.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska organu, wyrażonego w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. skierowanego do Spółki, wskazującego, że do udostępnienia informacji dotyczących przedmiotowego postępowania zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 10 czerwca

1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), obowiązującej w momencie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis art. 220 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz postępowań odwoławczych i kontroli, które ich dotyczą, stosuje się przepisy dotychczasowe (przepisy ustawy o zamówieniach publicznych). W ocenie Sądu przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań o udzielenie zamówień publicznych i nie odnosi się do udostępniania informacji o zakończonych sprawach o udzielenie zamówienia publicznego.

Odrębnie należy ocenić kwestię umowy zawartej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji z C. na realizację zamówienia wraz ze wszystkimi załącznikami, o której udostępnienie wnioskowała Spółka.

Stosownie do treści art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Należy jednak zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją dnia [...] marca 2008 r. odmówił Spółce udostępnienia treści tej umowy. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Decyzja z dnia [...] września 2008 r. jest przedmiotem skargi Spółki w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1488/08.

Stąd też należy stwierdzić, że wniosek Spółki w tym zakresie został rozpatrzony i organ nie pozostaje w bezczynności.

Odrębnej oceny wymaga również zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia (pkt 1 wniosku Spółki z dnia 22 stycznia 2008 r.). Dokument ten nie stanowi załącznika do protokołu, stąd też nie jest udostępniany w trybie odrębnym, przewidzianym do udostępniania protokołów wraz z załącznikami, określonym w ustawie - Prawo zamówień publicznych oraz powołanym rozporządzeniu w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Jak wynika z wyjaśnień organu, zawartych w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. skierowanym do Spółki, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe, tj. postępowanie którego dotyczył wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, prowadzone było na zasadach szczególnych, stosownie do treści art. 4b ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej ustawy o zamówieniach publicznych. Zgodnie z tym przepisem postępowania, których przedmiot był objęty tajemnicą państwową, oraz które dotyczyły istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, mogły być prowadzone na zasadach szczególnych. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie prowadzenia postępowań o zamówienie publiczne na zasadach szczególnych (Dz. U. Nr 55, poz. 475) w postępowaniu prowadzonym na zasadach szczególnych, którego przedmiot objęty był tajemnicą państwową albo dotyczył istotnych interesów bezpieczeństwa państwa, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż również w tym zakresie skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest niezasadna, albowiem organ w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. wyjaśnił skarżącemu, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę systemu komputerów centralnych [...] obsługujących rejestry państwowe, prowadzone było na zasadach szczególnych, do którego nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dotyczące jawności postępowania.

Należy także wyjaśnić, że utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy o zamówieniach publicznych nie oznacza, iż dokumenty wytworzone w toku postępowania prowadzonego na zasadach szczególnych, w myśl przepisów tej ustawy, mogą być w sposób nieograniczony udostępniane zainteresowanym podmiotom w trybie określonym w ustawie - Prawo zamówień publicznych. W tej sytuacji nie można bowiem pominąć ograniczeń w udostępnianiu takich dokumentów wynikających z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 196, poz. 1631 ze zm.).

Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny, nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie jest uprawniony do wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.