Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART. 34, ART. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [.] nr [.] /15 (znak: [.]) z dnia [.] czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwana dalej w skrócie "k.p.a.").

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia wynika, że wniosek

o udzielenie pozwolenia na budowę złożyła P.. W wyniku jego rozpoznania Starosta [.] decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o nr [.] na działce nr 3964 w [.].

Odwołanie od tej decyzji (w jednym piśmie) złożyli MM i AP wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie faktu, że energia anten (EIRP) sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu, jak również pomiędzy samymi azymutami, poprzez brak podania mocy anten radioliniowych, brak uwzględnienia zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej. W ocenie odwołujących organ winien udowodnić, że nie występuje zjawisko superpozycji. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do "odkodowania". Nadto organ nie wskazał przepisu prawa, z którego wynika, że w przypadku realizacji tej samej instalacji radiokomunikacyjnej ustawodawca wyłączył badanie mocy anten, których EIRP jest wspólne na danym sektorze, z uwagi na fakt, że moc nie ma znaczenia przy dokonywaniu analizy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Nadto nie podano metody, na podstawie której dokonywano kwalifikacji z wyjaśnieniem

z jakich powodów nie analizowano faktycznej mocy EIRP, nie podano mocy anten, nie wskazano jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z udowodnieniem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, nie podano mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, nie podano metody obliczeniowej i nie określono jej maksymalnego błędu; nie podano czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód. Zarzucono także nieprawidłową interpretację pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi" i nie przeprowadzono analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu bez dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek analizy.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. Wojewoda [.], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania podał, że w związku

z dostrzeżonymi brakami i nieprawidłowościami w przedłożonych do wniosku dokumentach wezwał inwestora do jego uzupełnienia. Inwestor zastosował się do wezwania.

W tej sytuacji Wojewoda podał, że stosownie do art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – zwana dalej "P.b.") inwestor – P. - spełnił wymagania określone ww. przepisami. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. ([.]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której określono warunki i wymagania dotyczące ochrony środowiska, krajobrazu i zdrowia ludzi. Wskazano, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – co wynika z porównania parametrów przedmiotowej inwestycji z wartościami progowymi zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministra z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). Wskazano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto projekt budowlany jest kompletny, opracowany przez uprawnionego projektanta i posiada wymagane uzgodnienia.

Wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja obejmuje wykonanie stalowej wieży kratowej, na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe.

W ramach projektu przewiduje się instalację dziewięciu anten sektorowych. Wskazując na azymuty i moc poszczególnych anten Wojewoda podkreślił, że analiza akt sprawy dowodzi, że obszar o przekroczonych wartościach promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1W/m2 występować będzie wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wskazano, że inwestor dołączył opracowanie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym podano, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi, nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Kwalifikacja ta uwzględnia jedynie anteny sektorowe operatora, dlatego też Wojewoda stwierdził, że zarzut odwołujących o niepodaniu mocy anten radioliniowych, nie podlega uwzględnieniu. Jako niesłuszne ocenił zarzuty o braku zsumowania energii anten (EIRP) i nieuwzględnieniu zjawiska odbicia. Jako takie oceniono także pozostałe zarzuty. W "kwalifikacji" wyjaśniono bowiem sposób obliczenia zasięgu obszarów pól o gęstości mocy równej 0,1W/m2, wyniki podano w tabeli ze wskazaniem parametrów technicznych i maksymalnych zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz moce EIRP promieniowane izotopowo dla każdej z anten. Zawarto tam również minimalne i maksymalne wartości pochylenia wiązek dla każdej z anten.

Organ wyjaśnił także, że ustalając sprawę miejsc dostępnych dla ludności kierowano się zainwestowaniem terenu - obszar objęty inwestycją wolny jest od zabudowy, najbliższe obiekty znajdują się w odległości ok. 190m. Na przedmiotowym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [.] (uchwała nr [.] z dnia [.] października 2001 r.) wynika, że działka nr 3964 leży w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej zaznaczonym symbolem R - obejmującym tereny upraw rolnych i użytków zielonych wyłączone z zabudowy. W tej sytuacji wysokość projektowanej zabudowy nie ma znaczenia, gdyż nie jest ona możliwa w tym terenie. Wojewoda wskazał także, że działki sąsiednie są wolne od zabudowy. Takie też są działki należące do AP (nr 3961) i MM (3965). Pozostałe zarzuty również w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie. Końcowo zaznaczył, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Rzeszowie złożył MM wnosząc o jej uchylenie a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymując zarzuty zawarte

w odwołaniu skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił nadto naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak dokonania oceny zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie typów i mocy anten sektorowych oraz radioliniowych; naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez ich pominięcie

i niedokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego części, co stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy i jego wyjaśnieniami do ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2015 r., Nr [.], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. znak: [.], nr [.] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze [.] na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 3964 położonej w miejscowości [.].

Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 P.b. pozwolenie na budowę, może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 33 ust 3. P.b. wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast z art. 34. ust. 1 P.b. wynika, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane.

Korelatem art. 34 ust. 1 P.b. na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz.1073) zwana dalej w skrócie u.p.z.p. jest art. 55 zgodnie, z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedstawiony mechanizm stanowi swoistego rodzaju zabezpieczenie dla spójnego działania organów na każdym etapie realizacji inwestycji od jej planowania do wykonania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, określają podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach P.b. oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Decyzje te wytyczają jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w P.b., w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Określone w tych decyzjach podstawowe parametry planowanego do realizacji obiektu wiążą jednak projektanta (art. 34 ust. 1 p.b.) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze [.] na działce nr 3964 w obr. [.] [.]. W rozstrzygnięciu decyzji określającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych w pkt 1. Rodzaj inwestycji podano: "Obiekt infrastruktury technicznej - stacja bazowa telefonii komórkowej - inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a w pkt 2. Funkcja obiektów podano: "Wieża o wysokości ok 56 m". Z uzasadnienia decyzji wynika, że inwestor przedstawił 3 opracowania (osobno dla GSM 900, UMTS 900, UMTS 2100) pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" wykonane przez mgr inż. Rk i sprawdzone przez specjalistę ds. planowania sieci mgr inż. KV. Zatem z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dowiadujemy się o ilości i parametrach przewidzianych do umieszczenia na wieży anten, nie wynika to również z załączników do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem powstają istotne wątpliwości, co do określenia przedmiotu orzekania, czyli inwestycji, dla której miały zostać określone warunki lokalizacji, co znajduje bezpośrednie przełożenie na zakres pozwolenia na budowę. Żaden z wyżej powołanych przepisów tak Prawa budowlanego jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, który zezwalałby, dla określenie przedmiotu orzekania, na odesłanie do dokumentacji. Rozstrzygnięcie o rodzaju inwestycji i jej parametrach musi wynikać wprost z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), która jest doręczana stronom, a w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma zostać odzwierciedlony stan faktyczny sprawy i wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak określenia parametrów inwestycji planowanej do realizacji wyklucza dokonanie oceny zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto po stronie inwestora stwarza możliwość swobodnego ustalenia przedmiotu inwestycji, które co do zasady konkretnie winna określać decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten rodzaj związania należy odnosić do przesłanek materialnych, konkretyzujących wolę inwestora, co do zamierzenia budowlanego. Związanie organu udzielającego pozwolenie na budowę decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzją o warunkach zabudowy ma znaczenie również procesowe, gdyż nakłada na ten organ ustalenie stanu faktycznego sprawy i wypowiedzenie się, co do zgodności prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z decyzją lokalizacyjną. Dysponowanie przez inwestora decyzją lokalizacyjną nie przesądza o obowiązku udzielenia przez organ architektoniczno - budowlany pozwolenia na budowę i w razie powzięcia wątpliwości, co do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy może zwrócić się do właściwego organu o rozważenie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. W kwestii tej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt 641/12 (LEX nr 1241323) w odniesieniu do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że wystarczające jest, że charakterystyka inwestycji w zakresie typów anten i ich mocy została określona w projekcie przedstawionym przez inwestora, a projekt ten został wymieniony w "sentencji decyzji". Z tej samej przyczyny nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że rodzaj inwestycji wynika z dokumentacji.

Konsekwencję związania stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować komentowanych decyzji, nie może także zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w nich zawartych. Innymi słowy pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., VII SA/Wa 2281/10, LEX nr 996705) - Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. II dostępny w LEX.

Obowiązek poczynienia takich ustaleń wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew wymogom z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim istotna dla jej rozstrzygnięcia okoliczność tj. poprawne ustalenie przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 35 P.b. Z tych przyczyn za błędne Sąd uznał stanowisko organu II instancji, że organ architektoniczno - budowlany nie może dokonywać weryfikacji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotnie organy architektoniczno- budowlane nie są właściwe do weryfikacji takich decyzji, ale wyżej wskazano, że można zwrócić się o weryfikacje takiej decyzji do właściwego rzeczowo organu, albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Przyjęcie stanowiska Wojewody powodowałby, że sam fakt dysponowania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego obliguje do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem prawa materialnego, prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe wyeliminowano z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w związku z art. 134 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wskazania wynikające z treści uzasadnienia wyroku.