Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2207/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.M. i E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 248/12 w sprawie ze skargi E.M. i E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. M. i E.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że K.M. (dalej jako "inwestor") wniósł do Wójta Gminy Zaleszany wniosek o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i modernizacja napełnialni butli gazowych na działce o nr ewid. [...]".

Organ I instancji uzyskał stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli z [...] sierpnia 2011 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] sierpnia 2011 r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z [...] września 2011 r. Wójt Gminy Zaleszany stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną wskazał art. 123 k.p.a. oraz art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa")

Następnie w decyzji z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia Wójt Gminy Zaleszany stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej powołał art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 – dalej jako "rozporządzenie"). Załącznik do decyzji stanowi charakterystyka przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia, planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagana. Inwestycja ma być zlokalizowana na działce nr ewid. [...] o pow. 0,78 ha, będącej własnością wnioskodawcy, która od strony północnej i wschodniej graniczy z łąkami i pastwiskami, najbliższe budynki mieszkalne od strony północnej znajdują się w odległości ok. 80 m. Od strony południowej znajduje się działka zabudowana budynkami byłej Spółdzielni Rolniczej, od strony zachodniej – droga gminna, za którą znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze (ok. 100 m od projektowanej inwestycji). Powierzchnia projektowanej betonowej płyty fundamentowej pod zbiornik o pojemności 20,25 m3 z przeznaczeniem na ciekły argon wyniesie 12,25 m2. Zbiornik to pojemnik ciśnieniowy, przeznaczony do długotrwałego przechowywania pod ciśnieniem skroplonych gazów. Będzie się składał z wewnętrznego pojemnika ciśnieniowego ze stali nierdzewnej, umieszczonego w próżniowym płaszczu zewnętrznym ze stali węglowej, a teren zostanie zabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych. Aktualnie na działce znajduje się punkt napełniania butli gazowych, w skład której wchodzi budynek magazynowo-warsztatowy o powierzchni 647,5 m2 przeznaczony do napełniania butli gazem technicznym, płyta fundamentowa przed budynkiem z zamontowanymi dwoma dwupłaszczowymi zbiornikami pionowymi na gaz wraz z armaturą, urządzeniami regulującymi i miernikami oraz wiata zadaszona na słupach stalowych o powierzchni 50 m2. W ocenie organu, na skutek planowanej inwestycji nie zmieni się sposób użytkowania terenu. Realizacja inwestycji na terenie obszaru Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 425 nie będzie miała wpływu na stan i jakość wód podziemnych, a najbliższe wody powierzchniowe (rzeka San) znajdują się 2 km w kierunku północnym. W sąsiedztwie nie występują także wielkopowierzchniowe formy ochrony przyrody, a proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Dolina Dolnego Sanu" (PLH 180020) znajduje się w odległości około 1 km.

Odnosząc się do kwestii miejsc lęgowych ptaków na sąsiedniej działce organ I instancji przyjął, że inwestycja nie ma na nie wpływu, ponieważ najbliższe zadrzewienia znajdują się w odległości 20–30 m od planowanej inwestycji. Natomiast ewentualny poziom hałasu będzie mógł zostać zmierzony dopiero w toku eksploatacji instalacji. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, wydał postanowienie z [...] września 2011 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji uznał, że inwestor opisując parametry zbiornika podał pojemność brutto zbiornika w litrach (20250 I), jednak w dalszej części karty pojemność ta podawana była już w jednostce "m3" (20,25 m3), a wartości te są ze sobą zgodne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podkreślając, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a nie ocenę oddziaływania na środowisko. Jest ona jednym z etapów procesu inwestycyjnego, która daje inwestorowi jedynie prawo do wystąpienia o wymagane prawem pozwolenia i decyzje na jego realizację, lecz nie stanowi aktu administracyjnego, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako główny zarzut skargi podnoszą naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy środowiskowej. Zdaniem skarżących przepisy te zostały naruszone przez przyjęcie, że inwestycja objęta skarżoną decyzją nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają inwestycje, które mogą na nie potencjalnie znacząco oddziaływać. Katalog tych inwestycji został określony m.in. w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, organy poprawnie przyjęły, że inwestycja objęta postępowaniem należy do tego rodzaju przedsięwzięć. W takich przypadkach obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę okoliczności wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Norma art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wskazuje na konieczność powiązania oceny oddziaływania z rodzajem i charakterystyką przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia dokonane w tym zakresie w ramach postępowania administracyjnego pozwalają przyjąć, że te parametry zostały uwzględnione, a organy poddały te uwarunkowania poprawnej ocenie. W szczególności swoje stanowisko zajęły po uzgodnieniu tej oceny z organami wskazanymi w ustawie. Stanowisko organów uzgadniających jest jednoznaczne, wskazując na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wskazują powodów, dla których należałoby odrzucić argumentację organów. Organy, podobnie jak skarżący przyjmują, że objęta kontrolą inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjmują jednak, że w rozstrzyganym przez nie przypadku tego oddziaływania nie ma i to daje podstawę do odstąpienia od obowiązku opracowywania oceny. Zdaniem Sądu I instancji, organy tę okoliczność wyjaśniają wyczerpująco i przekonująco, zatem brak powodów do przyjęcia, że ich ocena jest dowolna. Subiektywne przekonanie skarżących na temat poprawności zakresu i oceny możliwości potencjalnego oddziaływania inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko nie może być podstawą uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji, na tę ocenę nie ma wpływu także podnoszony w skardze fakt, że objęte postępowaniem przedsięwzięcie jest częściowo zrealizowane. Ta okoliczność nie jest ustawową przesłanką oceny oddziaływania.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie poważnego zagrożenia dla otoczenia, na co ma wskazywać dotychczasowe funkcjonowanie inwestycji objętej postępowaniem. W ocenie Sądu I instancji, akta sprawy potwierdzają tezę przeciwną. Dokumenty w nich zgromadzone przeczą twierdzeniu skargi, natomiast zaistnienie okoliczności nadzwyczajnych (wybuch gazu) nie może być rozważany w kategoriach, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 29 w związku z art. 79 ustawy środowiskowej. Przedsięwzięcie objęte postępowaniem nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, więc nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w takim postępowaniu.

Skarżący wnieśli skargą kasacyjną od powyższego wyroku.

W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy środowiskowej w związku § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja której przedmiotem jest m.in. realizacja zbiornika na ciekły argon o pojemności 20,25 m3 nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym brak jest potrzeby przeprowadzenia dla niej oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący podkreślili, że inwestycja jest faktycznie użytkowana, doszło w jej wyniku do wybuchu gazu oraz emituje poziom hałasu przekraczający 110 dB.

Po drugie, art. 29 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie braku obowiązku zapewnienia – przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska.

Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez oddalenie skargi. Nastąpiło to bowiem w wyniku błędnego przyjęcia za prawidłowe ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy administracji, pomimo że pozostają one w oczywistej sprzeczności z faktem użytkowania przez inwestora zbiornika na ciekły argon oraz z faktem wybuchu gazu, który miał miejsce na przedmiotowej nieruchomości oraz z poziomem hałasu emitowanego przez użytkowany zbiornik gazu, co wskazuje na znaczące oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej stanowi tylko, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja tych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z kolei dyspozycja art. 63 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązek przeprowadzenia tej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla takiego przedsięwzięcia stwierdza w drodze postanowienia właściwy organ uwzględniając wymienione w tym przepisie uwarunkowania dotyczące rodzaju i charakterystyki danego przedsięwzięcia. Są to więc:

– skala przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

– powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

– wykorzystywania zasobów naturalnych,

– emisja i występowania innych uciążliwości,

– ryzyko wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii.

W tej sprawie wbrew zarzutowi kasacyjnemu powyższa analiza oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko została przez właściwy organ prawidłowo przeprowadzona. Świadczy o tym także wydane – na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 – postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] sierpnia 2011 r. o braku konieczności przeprowadzenia ustawowo określonej oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia, które zaliczone jest w świetle § 3 pkt 37 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest to oczywiście przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ w świetle § 3 ust. 1 pkt 37 cyt. rozporządzenia instalacje będące zbiornikami na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m2 w ogóle nie są zaliczane nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, zaś dopiero powyżej tej pojemności są to przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Po drugie, chybiony całkowicie jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 29 i art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowią, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, czyli w ramach którego przeprowadza się tego rodzaju ocenę oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko.

Po trzecie, chybiony jest również w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Wynika to z tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych kontrdowodów zawierających wiadomości specjalne, które skutecznie podważyłyby stanowisko organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej jak i właściwych organów, które sformułowałyby opinie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia potencjalnie oddziaływującego na środowisko w ramach swojej właściwości rzeczowej, tj. Państwowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Ponadto uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymagania dotyczące jego treści określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w ramach przyjętego stanu faktycznego poddanego sądowej kontroli.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.