Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1695/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 2/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz K. M. kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 marca 2016 r. oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] września 2015 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2010 r. wstępnych oględzin nieruchomości będącej własnością K. M., potwierdzono zgłoszony przez właścicielkę wyciek wody z ziemi na terenie posesji. Powtórzenie tych czynności w dniu [...] czerwca 2010 r., przy udziale Zarządu Dróg Miejskich w K. oraz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K., nie pozwoliło ustalić przyczyn i źródła wypływu wód na posesji. Nie stwierdzono zalewania posesji K. M. przez wodę spływającą powierzchniowo z terenu sąsiadującego, należącego do [...], jak również spływu powierzchniowego wód opadowych od strony ul. [...] i ul. [...]. Na podstawie badania laboratoryjnego próby wody pobranej z zaniżenia bezpośrednio przy budynku położonym przy ul. [...], wykluczono awarię sieci wodociągowej. Również Zarząd Dróg Miejskich w K. wykluczył możliwość spływu wód opadowych z pasa drogowego ulic [...] oraz [...] wyjaśniając, że ulice te wyposażone są w kanalizację deszczową oraz wysokie krawężniki przychodnikowe.

Z uwagi na sugerowaną przez stronę nieszczelność nowo wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ul. [...], Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. dokonało inspekcji telewizyjnej kolektora. Wyniki inspekcji wykluczyły jakiekolwiek nieszczelności urządzenia, które mogłyby być źródłem wypływu ścieków. Pismem z [...] lipca 2010 r. jednostka Urzędu Miejskiego w K. odpowiedzialna za wykonanie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] wyjaśniła, że pojawienie się wody na posesji K. M. nie jest powiązane z robotami kanalizacyjnymi, które były wykonane w 2008 r. Podkreślono, że wybudowany kanał sanitarny posadowiony został po drugiej stronie ulicy, co wyklucza jakikolwiek wpływ zrealizowanych robót budowlanych na pojawianie się wody na posesji.

W dniu [...] października 2010 r. Wydział Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w K. ponownie przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, przy udziale jej właściciela oraz przedstawiciela Zakładu Wielobranżowego " [...]", zajmującego się profesjonalnie zagadnieniami z zakresu gospodarki wodnej i utrzymania urządzeń wodnych. W ocenie Zakładu, w celu odwodnienia nieruchomości konieczne jest wykonanie opaski odwadniającej wokół budynku, głównie od strony północnej i zachodniej, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód powierzchniowych i gruntowych. Budynek położony jest w znacznym zaniżeniu terenu, który charakteryzuje się dodatkowo wysokim poziomem wód gruntowych. Niekorzystne położenie budynku w niecce wymaga zastosowania specjalnych rozwiązań chroniących ściany i fundamenty przed naporem wody, która przy krawędzi skarpy musi się pojawiać. Jak wyjaśniono, teren sąsiadujący ze wschodnią skarpą Pradoliny P. na północ od ujścia S. do Kanału B. pozbawiony jest cieków naturalnych. Jego odwodnienie odbywa się przez spływy podziemne i nieliczne rowy odwadniające w większości prowadzące wody okresowo. Będąca przedmiotem oględzin nieruchomość położona jest w odległości ok. 10 m od krawędzi skarpy Pradoliny P.. Zwrócono przy tym uwagę, że teren sąsiadujący z ul. [...] do lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia wykorzystywany był rolniczo. Posiadał urządzenia melioracyjne, których wiek obecnie waha się od ok. 110 do 80 lat. Urządzenia te, jeżeli jeszcze istnieją, mają ograniczoną sprawność. Od 1960 r. teren ten poddany był silnej antropopresji i obecnie jest silnie zurbanizowany. Wprowadzono na nim budownictwo mieszkaniowe, usługowe i przemysłowe. Ingerencja w środowisko wód podziemnych płytkiego krążenia mogła spowodować zmiany trasy ich odpływu w kierunku pradoliny P.

Na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r. ustalono, że zakończenie eksploatacji stacji paliw należącej do [...] przy ul. [...] w K. wykonane było zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Teren stacji został zrekultywowany. Obecnie teren ten stanowi powierzchnię biologicznie czynną, gotową wchłonąć taką samą objętość wody opadowej i roztopowej jak przed wybudowaniem stacji.

W ramach prowadzonego postępowania powołany został również biegły - dr hab. inż. R. Ż. - prof. Uniwersytetu [...] (samodzielny pracownik naukowy w Instytucie [...]).

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], należącej do K. M. Organ stwierdził, że na gruntach [...] nie stwierdzono zmian powodujących szkody na nieruchomości położonej niżej. Przywołując konkluzję opinii biegłego organ uznał, że na gruntach [...] nie doszło do takiego przekształcenia powierzchni gruntu, ani wybudowania obiektów, które skutkowałyby zmianą kierunku spływu wody odpadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wprowadzone zmiany zagospodarowania przestrzeni w postaci likwidacji stacji paliw, infrastruktury naziemnej i podziemnej związanej z jej funkcjonowaniem oraz likwidacji uszczelnienia powierzchni tych gruntów stanowi nakazane punktem 3 art. 29 ustawy Prawo wodne przywrócenie stanu poprzedniego, czyli stanu sprzed obiektu. Działanie takie przywróciło przestrzeń naturze i naturalny kierunek spływu wód opadowo-roztopowych, który funkcjonował w tym miejscu zawsze z wyłączeniem ponad 50 letniego okresu działalności stacji paliw. Mając powyższe na względzie organ uznał, że właściciele gruntów sąsiadujących z nieruchomością K.M. nie wykonali jakiejkolwiek czynności skutkującej skierowaniem wód opadowych na tę nieruchomość. Dodatkowo na terenie tym nie występują też żadne źródliska, a cały obszar odwadniany jest poprzez spływy podziemne w kierunku zachodnim do Pradoliny P. Woda pojawiająca się na nieruchomości pochodzi z wysięków z gruntu, co powoduje, że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało zatem umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie nastąpiła zmiana wody na gruncie, a co za tym idzie brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 522/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] lutego 2014 r. W ocenie Sądu, ustalenie w toku prowadzonego postępowania, że nie występują przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w postępowaniu wszczętym na wniosek, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje, że na działce nr 104 położonej przy ul. [...] w K., występują negatywne zjawiska związane z kwestiami hydrologicznymi - zalewaniem lub nadmiernym uwilgoceniem działki wodami opadowo-roztopowymi. Organy administracji na podstawie dowodu, jakim była ekspertyza wykonana przez powołanego w toku postępowania biegłego stwierdziły, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na terenie po byłej stacji paliw i łączą aktualne problemy skarżącej związane z zalewaniem (nadmiernym uwilgotnieniem) jej nieruchomości z naturalnym ukształtowaniem i cechami terenu oraz procesami hydrologicznymi. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie nie pozwalało jednak na jednoznaczne przyjęcie takich wniosków. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło również sformułowanie zagadnienia, które biegły miał wyjaśnić na potrzeby postępowania. O ile poddanie kompetencjom biegłego stwierdzenie, czy zaistniał wpływ budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ul. [...] lub rozbiórki stacji paliw na terenie pomiędzy ul. [...] i ul. [...], znajdującym się na północ od nieruchomości przy ul. [...] na pojawianie się wody na posesji przy ul. [...] w K., jest całkowicie trafny, bo służy ustaleniu, czy nastąpiła zmiana wody na gruntach sąsiednich powodująca szkody na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], to całkowicie chybione było zwrócenie się do biegłego z zakresu hydrologii o stwierdzenie, czy w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż kwestia powyższa dotyczyła już oceny prawnej, do formułowanie której biegły nie jest uprawniony. Sąd nie miał przy tym wątpliwości, że ustalenia biegłego, w części dotyczących ukształtowania terenu, zagospodarowania oraz "naturalnych" warunków hydrologicznych poddanego analizie obszaru, obejmującego przede wszystkim teren po zlikwidowanej w 2008 r. stacji paliw [...] oraz sąsiadujący z nim grunt należący do skarżącej, uznać należało za prawidłowe. Zastrzeżenia Sądu budziło natomiast stanowcze stwierdzenie, że to ukształtowanie terenu i uwarunkowania hydrologiczno-klimatyczne w istocie determinują stan działki nr [...], nie zaś działania związane z rozbiórką stacji paliw [...], połączone z przywróceniem środowisku przyrodniczemu przestrzeni o stanie zbliżonym do tego, który istniał przed budową tego obiektu, ani inne działania, jak budowa kanalizacji w ul. [...], czy ewentualne wcześniejsze uszkodzenie sieci drenarskiej na terenach uprzednio użytkowanych rolniczo. Sąd zwrócił również uwagę, że organy nie wypowiedziały się co do tego, czy zbudowanie stacji paliw stanowiło zmianę warunków wodnych wcześniej występujących na tym gruncie czy też nie, a także nie ustaliły należycie, jakie stosunki wodne występowały na terenie stacji paliw przed jej pobudowaniem.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntów przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegawczych szkodom na nieruchomości K. M. położonej w K. przy ul. [...]. Organ podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. przy udziale [...] oraz K.M. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której omówiono wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu oraz treść pisma wniesionego w dniu [...] marca 2015 r. przez K.M. Wyjaśniono również, że wyniki analiz prób wody pobranej w 2010 r. z zaniżenia bezpośrednio przy budynku położonym przy ul. [...] w K. wykluczyły możliwość pochodzenia wody z uszkodzonej sieci wodociągu miejskiego. Biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oparto się na istniejącym materiale dowodowym w tym zakresie i nie zlecono ponownej analizy wody. Od czasu wykonywania ostatnich analiz nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, które wskazywałyby na zasadność ponownego wykonania analiz. Prezydent przyjął, że analiza prób ziemi (gruntu) z terenu [...] w celu określenia jej składu fizyko-chemicznego nie jest uzasadniona. Badania takie zostały wykonane przez [...] i wykazały zanieczyszczenie gruntu mające powiązanie z prowadzoną poprzednio na tym terenie działalnością. W dniu rozprawy administracyjnej [...] przedłożył projekt budowlany rozbiórki stacji paliw. Z treści wpisu do dziennika budowy wynika m.in., że w dniu [...] kwietnia 2010 r. Starszy Projektant Geolog zakwalifikował do wywozu z terenu likwidowanej stacji paliw ok. 250 ton gruntu, a w dniu [...] kwietnia 2010 r. zakończono wywożenie zanieczyszczonej ziemi. Miejsce po wykopie uzupełniono czystym żwirem. Uzupełniony grunt w wykopie zagęszczono. Zawiadomienie o zakończeniu rozbiórki w całości przekazane zostało do Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla miasta K. w dniu [...] maja 2010 r., przy czym jak uprzednio ustalono, likwidacja stacji paliw nastąpiła zgodnie z uzyskanym pozwoleniem.

Organ I instancji stwierdził brak podstaw prawnych do nałożenia obowiązku na właściciela gruntu wykonania odwodnienia w dolnej części skarpy uznając, że potrzeba odwodnienia nieruchomości jest oczywistym faktem, nie pozostającym w związku z likwidacją stacji paliw. Obecnie teren byłej stacji paliw stanowi powierzchnię biologicznie czynną, gotową wchłonąć taką samą objętość wody opadowej i roztopowej, jak przed wybudowaniem stacji. Zwrócono również uwagę, że teren sąsiadujący ze wschodnią skarpą Pradoliny P. na północ od ujścia S. do Kanału B. pozbawiony jest cieków naturalnych. Jego odwodnienie odbywa się przez spływy podziemne i nieliczne rowy odwadniające w większości prowadzące wody okresowo. Prezydent podkreślił, że według ustaleń ekspertyzy, sugerowane przez K.M. przerwanie dawnej sieci drenarskiej na dzisiejszych gruntach, które do lat 60. były użytkowane rolniczo, praktycznie pozostaje bez znaczenia dla odpływu wody z tego rejonu. Sieć ta, o wieku szacowanym na 80-110 lat istnienia, już dawno się zdekapitalizowała i przestała funkcjonować. Gdyby było inaczej, na powierzchni terenu po większych lub intensywnych opadach atmosferycznych oraz w okresach występowania roztopów śródzimowych albo wiosennych stwierdzanoby powstawanie lokalnych wysiąków lub wymoków i to we wzajemnych odległościach zbliżonych do rozstawy zainstalowanych tam drenów. Poza tym zagadnienie to pozostaje poza elementem stosunku materialnego art. 29 ustawy Prawo wodne. Organ zwrócił również uwagę, że w ramach wcześniejszego postępowania wyjaśniającego, Zarząd Dróg Miejskich w K. wykluczył możliwość spływu wód opadowych na przedmiotową posesję z ul. [...], czemu zapobiegają istniejące bariery w postaci krawężników zabezpieczających spływ wód opadowych z pasa jezdnego na nieruchomości położonej wzdłuż ul. [...]. Żaden z właścicieli tychże nieruchomości nie zgłaszał uwag dotyczących nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego i w efekcie zalewania posesji z tego powodu. Nie stwierdzono spływu powierzchniowego wód opadowych od strony ul. [...] i ul. [...]. Nie stwierdzono także zalewania posesji K. M. przez wodę spływającą powierzchniowo z sąsiadującego z posesją terenu należącego do [...]. Powtórzono również, że przeprowadzona w 2010 r. inspekcja telewizyjna istniejącej sieci kanalizacyjnej w ul. [...], nie stwierdziła jakichkolwiek nieszczelności, czy innych niekontrolowanych wypływów ścieków do gruntu z kanału usytuowanego wzdłuż przedmiotowej posesji.

W trakcie rozprawy administracyjnej [...] wyjaśnił, że zdaniem właściciela terenu likwidacja stacji nie przyczyniła się do zmiany stanu wody na gruncie, mogąc negatywnie oddziaływać na sąsiadującą działkę K. M. Wykonane prace likwidacyjne przywróciły dawny charakter terenu i zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa. W trakcie rozprawy administracyjnej zostały okazane organowi pierwszej instancji dokumenty potwierdzające prawidłowość likwidacji stacji paliw, tj.: decyzja pozwolenia na rozbiórkę nr [...], projekt budowlany pozwolenia na rozbiórkę, dziennik rozbiórki nr [...], zawiadomienie o zakończeniu rozbiórki, mapa z inwentaryzacją powykonawczą terenu, protokół z nadzoru nad wyładowaniem zbiorników.

Prezydent K. wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę treść i wywody wyroku Sądu z dnia [...] listopada 2014 r., zwrócono się do prof. R. Ż. – autora dotychczas wykonanej ekspertyzy, o uzupełnienie opinii odnośnie zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Biegły nie zgodził się ze stwierdzeniem, że postępowanie dowodowe nie pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków na podstawie opracowanej przez niego ekspertyzy. Wyraził także przekonanie, że zaprezentowane i zobrazowane w ekspertyzie dowody pokazały słuszność przeprowadzonego przez niego dowodu. Opracowaną przez siebie ekspertyzę uznał za dowód oparty na specjalistycznej wiedzy, popartej prowadzeniem wieloletnich badań w warunkach środowiska naturalnego, a więc w warunkach niepowtarzalnych i niemożliwych do odtworzenia idealnego ze stanem faktycznym w laboratorium. Ponadto biegły podkreślił, że posiadana przez niego wiedza i doświadczenie, a także brak związku ze stronami sporu, miały stanowić gwarancję obiektywności spojrzenia na istotę sporu osoby kompetentnej. W opinii prof. R. Ż. potencjalne przyczyny nadmiaru wilgoci na działce K. M. zostały dobrze udokumentowane, zarówno w postaci stosownych map, symulacji komputerowych, fotografii stanu faktycznego, prezentacji liczbowych i wywodów merytorycznych. Materiał ten, pozyskany m. in. w trakcie wizji terenowej, przeprowadzonej w warunkach opadu atmosferycznego wskazuje w sposób niewątpliwy na brak działań związanych z pracami likwidacji stacji paliw [...] oraz budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ul. [...], a istnieniem nadmiernego nawilgotnienia na gruntach należących do skarżącej. W opinii biegłego, bez znaczenia dla zmiany stanu wody na gruncie pozostają prace przeprowadzone w sąsiedztwie gruntów skarżącej.

Stanowisko to i wnioski podzielił Prezydent wskazując, że są one logiczne, spójne i oparte na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu.

Odwołanie od powyżej decyzji wniosła K. M.

Decyzją z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję Prezydenta K. z [...] lipca 2015 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepisy art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ze sporządzonej ekspertyzy, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wynikało, że likwidacja stacji paliw [...] oraz budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ulicy [...] nie ma związku z istnieniem nadmiernego uwilgotnienia na gruntach K. M. Przedłożony w opinii materiał (wizja terenowa, materiał zdjęciowy, stosowne mapy) wyraźnie wskazuje, że kierunek spływu wody opadowej po powierzchni ulicy jest przeciwny do działki K. M., nie występuje również zalewanie działki wodami opadowymi poprzez plac byłej stacji paliw.

W ocenie organu odwoławczego ekspertyza opracowana przez prof. R. Ż. wnikliwie wyjaśniła wszelkie okoliczności sprawy. Z jej treści jasno wynika, w oparciu o jakie materiały została sporządzona, a zebrany materiał dowodowy został w opinii zamieszczony, co pozwala na ocenę, na jakich przesłankach biegły oparł swoje wnioski. Zdaniem Kolegium przedstawiony tok dowodowy jest spójny i należycie udokumentowany, a zatem podzielić należało stanowisko zawarte w opinii, że w związku z rozbiórką stacji paliw nie wprowadzono zmian w ukształtowaniu terenu, które skutkowałyby utrudnieniem naturalnego odpływu wody opadowej. Zdjęcie utwardzonej nawierzchni poskutkowało odtworzeniem powierzchni biologicznie czynnej w stanie zbliżonym do tego sprzed wybudowania obiektu i przywrócenia naturze miejsca do wchłaniania przez grunt wody opadowo-roztopowej. Zastosowane działania skutkują przywróceniem środowisku przyrodniczemu przestrzeni o stanie zbliżonym jak w okresie przed budową, odtworzona powierzchnia biologicznie czynna pozwala wchłaniać wody opadowe i roztopowe przez środowisko glebowe. Ukształtowanie odsłoniętej powierzchni, w świetle przedłożonej ekspertyzy, nie stwarza warunków do powstawania spływu powierzchniowego mogącego stanowić o uwilgotnieniu gruntów położonych niżej czy je zalewać. Kierunek spływu tych wód nie odbiega od kierunku naturalnego w tym rejonie (w kierunku doliny P. i Kanału B.), a co za tym idzie nie został zmieniony w sposób celowy. Również budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ul. [...], stosownie do przedłożonej ekspertyzy, nie ma wpływu na nadmierne uwilgotnienie gruntów K. M.

W oparciu o przedłożony materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że zmiana stanu wody na gruntach sąsiednich nie ma miejsca, tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne. Żądania zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania oraz w odwołaniu przekraczają ramy postępowania prowadzonego w trybie powołanego przepisu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd zawarł przekonanie, że organy obu instancji w pełni zastosowały się do wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku. Przeprowadzając dowód z opinii biegłego, organy uzupełniły go o stanowisko biegłego względem zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Biegły wyjaśnił m.in., że jednoznaczna odpowiedź na pytanie dotyczące sposobu kształtowania się stosunków wodnych przed i w czasie funkcjonowania stacji paliw na gruntach skarżącej, jak i z nią sąsiadujących, mogłoby być wykonane jedynie pod warunkiem dysponowania archiwalnymi wynikami obserwacji i badań terenowych zalegania poziomu zwierciadła wód gruntowych, jeżeli takie były tam prowadzone w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Biegły jako niemożliwe uznał przy tym zarzuty dotyczące zmiany kierunku odpływu wody opadowej na przeciwny, co spowodowane miałoby być likwidacją obiektu stacji paliw. Jak podkreślono, jest to zjawisko niemożliwe w tych konkretnych uwarunkowaniach fizjograficznych, gdyż jest to proces związany z odpływem grawitacyjnym wody chyba, że funkcjonowałby system ciśnieniowy, co nie ma miejsca. Odnosząc się do sugerowanej w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. potrzeby ewentualnego ponownego przeprowadzenia badań prób wody i gruntu biegły wyjaśnił, iż byłoby to zasadne w przypadku ustalenia przedmiotu i celu badań. Badanie takie zostało już wcześniej przeprowadzone przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K., a uzyskane wskaźniki przewodności elektrolitycznej pobranych próbek wody wykluczyły pochodzenie jej z awarii sieci wodociągowej, co zostało zaprezentowane w opracowanej ekspertyzie. Podobnie, w rezultacie przeprowadzenia specjalistycznej wizji, wykluczona została awaria systemu kanalizacyjnego, co również było sugerowane przez skarżącą. Zwrócono również uwagę, że cechy wodne gruntów otaczających K. zostały przedstawione w ekspertyzie. Zawarte w ekspertyzie stanowisko odnośnie braku istnienia związku likwidacji stacji paliw [...] oraz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z zawilgoceniem wyżej wspomnianej działki uznać należało zatem, w ocenie biegłego za prawidłowe.

Sąd podkreślił, że ekspertyza hydrologiczna wraz z wyjaśnieniami biegłego niewątpliwie stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlegający ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wywiązując się z powyższego obowiązku organy dokonały oceny przedłożonej ekspertyzy, wskazując, że została ona dobrze udokumentowana, zarówno w postaci stosownych map, symulacji komputerowych, fotografii stanu faktycznego, prezentacji liczbowych i wywodów merytorycznych. Uznano, iż tak zgromadzony materiał dowodowy, pozyskany m. in. w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w warunkach opadu atmosferycznego, wskazuje na brak związku pomiędzy pracami polegającymi na likwidacji stacji paliw [...] oraz budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ul. [...], a istnieniem nadmiernego nawilgotnienia na gruntach należących do skarżącej. Jak bowiem zasadnie wywiedziono w wydanych decyzjach, wnioski wskazane przez biegłego są logiczne, spójne i oparte na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organy obu instancji zasadnie podzieliły ocenę biegłego, że na gruntach [...] nie doszło do takiego przekształcenia powierzchni gruntu, ani wybudowania obiektów, które skutkowałyby zmianą kierunku spływu wody odpadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji wyjaśnił, iż jako przyczynę zalewania działki stanowiącej własność skarżącej nie sposób uznać działań, jakie miały miejsce na sąsiednich terenach – zajętych do 2008 r. pod stację paliw oraz związanych z budową kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...].

W opinii Sądu rozpatrującym sprawę organom administracji nie sposób również zarzucić naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto dysponując wystarczającym ku temu materiałem dowodowym, który na każdym etapie skarżącej był udostępniany. Uzasadnienia poddanych kontroli Sądu decyzji odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zaznaczył również, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła dokumentacji, która uzasadniałaby konieczność dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Subiektywne, nie poparte wiarygodnymi dowodami przekonanie skarżącej o przyczynach stanu jej działki, nie może stanowić o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd analizując akta sprawy uznał, podzielając stanowisko organów, iż w szczególności nie sposób kwestionować tych fragmentów opinii biegłego, które wskazują na uwarunkowania hydrogeologiczne terenu, który obecnie jest zurbanizowany. Z map załączonych do akt sprawy wynika, że działka skarżącej położona jest na obrzeżach tego terenu, w jego obniżeniu i w bliskości cieków wodnych. Biegły wykazał, a Sąd oraz organy administracji przyjęły za logiczne i naukowo udowodnione, iż na styku takich komponentów środowiska, jak woda i gleba, zachodzą zjawiska natury hydrologicznej i hydrogeologicznej, na których przebieg i natężenie istotnie wpływają uwarunkowania hydrometeorologiczne, rodzaj i gatunek gleby (gruntu), ukształtowanie rzeźby terenu oraz sposób użytkowania terenu. W świetle takich wywodów, ekspansja zabudowy na tereny o określonych uwarunkowaniach i od zawsze wykorzystywanych rolniczo, niewątpliwie może powodować stan, jaki obecnie istnieje na działce skarżącej. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. M. podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, które – w jej ocenie - mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała w sposób przekonujący i prawidłowy, że postępowanie organów dotknięte było licznymi wadami, które uniemożliwiły ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a tym samym powielenie tych uchybień, w szczególności, że:

a) rozstrzygnięcie było oparte na wadliwej i błędnie sporządzonej opinii biegłego, który nie jest hydrologiem, co stanowiło naruszenie art. 84 § 1 k.p.a.

b) organy rozpatrzyły materiał dowodowy z naruszeniem art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, przekraczający zasady swobodnej oceny dowodów, czego skutkiem było przyjęcie opinii biegłego dr hab. inż. R. Ż. jako wiarygodnej, zupełnej, bez jej zweryfikowania, a w związku z tym oparcie rozstrzygnięcia praktycznie wyłącznie na tej opinii;

c) rozstrzygnięcia zostały dokonane sprzecznie z wyrażoną w art. 75 k.p.a. zasadą prawdy materialnej w związku z nieprzeprowadzeniem nowych badań wód gruntowych, wód wpływających przy posesji skarżącej, brakiem pobrania próbek geologicznych z terenu byłej stacji paliw należącego do [...];

2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 listopada 2014 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy nie pozwala w sposób jednoznaczny przyznać racji argumentacji decyzji, a także wskazano, że mimo odpowiednich kwalifikacji biegłego jego opinii nie można uznać za niepodważalny i odpowiadający rzeczywistości dowód.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w szczególności w zakresie, w jakim podnosi, że zaskarżony wyrok oraz kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane w sprawie, nie uwzględniają wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 522/14, a zatem wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Konsekwencję dokonanej przez sąd oceny prawnej przebiegu postępowania stanowią kierowane do organów administracji wytyczne, których zadaniem jest zapobieżenie zaistnienia wadliwości w ponownie prowadzonym przez te organy postępowaniu. Wyznaczają one kierunek działalności organów, stanowiąc punkt odniesienia dla sądu ponownie kontrolującego sprawę w wyniku zaskarżenia orzeczenia wydanego w następstwie tego wyroku.

Wypada zatem zaznaczyć, że w wiążącym w analizowanej sprawie wyroku z 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zobowiązał je do zbadania w toku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy sprecyzowanych zagadnień dostrzegając niedostatek w ich wyjaśnieniu w toku podejmowanych w sprawie czynności. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że niewyjaśniona pozostaje kwestia stanu zagospodarowania terenu po byłej stacji paliw w okresie przed jej pobudowaniem oraz jakie stosunki wodne występowały na tym gruncie oraz gruncie skarżącej w okresie przed i w czasie funkcjonowania stacji paliw. W tym zakresie w uzupełnionej w dniu [...] czerwca 2015 r. opinii biegły zakwestionował słuszność dostrzeżonych przez Sąd wątpliwości wskazując na trudności w udzieleniu odpowiedzi na pytanie o kształtowanie stosunków wodnych przed i w czasie funkcjonowania stacji paliw, które wynikają z konieczności dysponowania odpowiednim materiałem źródłowym w postaci archiwalnych wyników obserwacji i badań terenowych zalegania zwierciadła wód gruntowych, o ile takie były prowadzone w latach 60-tych ubiegłego wieku. Biegły nie wskazał przy tym, czy takowe wyniki badań istnieją, czy podejmował próby ich uzyskania. Podobnie biegły zakwestionował potrzebę ponownego badania prób gruntu i wody, chociaż taką wskazówkę zawarł Sąd w uzasadnieniu wiążącego organ wyroku. W tej sytuacji oparcie decyzji o tak przedstawioną jedyną opinię biegłego należało uznać za wadliwe, co uszło uwadze Sądu I instancji. Organ opierając swoje rozstrzygnięcie o tak wydaną opinię zachował całkowicie bierną postawę wydając decyzję na podstawie nieaktualnych wyników badań z lat 2007-2010, nie dokonując również analizy stosunków wodnych na innych gruntach. Brak odpowiedzi biegłego na pytanie o stan zagospodarowania terenu po byłej stacji paliw w okresie przed jej pobudowaniem oraz stosunków wodnych przed i w czasie funkcjonowania stacji paliw, nie został w żaden sposób przez organy zauważony. Pominięcie zaś tej kwestii uniemożliwiało dokonanie pełnej oceny warunków, w jakich dochodzi do zalewania nieruchomości skarżącej. Podkreślić wypada, że brak odpowiedzi na istotne w tej sprawie zagadnienia organ mógł uzupełnić zwracając się do innego biegłego o przedstawienie stanowiska w tej sprawie, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2014 r. W uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć brak również usprawiedliwienia powodów, dla których zrezygnowano z dokonania oględzin na innych nieruchomościach, co pozwoliłoby na dokonanie szerszej analizy stosunków wodnych panujących na tych terenach. Zmiana stanu wód nie zawsze musi wiązać się ze zmianą ukształtowania terenu, a tylko tę okoliczność omówiono w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Oczywiście, uprawnionym pozostaje argument o konieczności uwzględnienia ewoluującego stanu wód, związanego choćby z urbanizacją terenów, tym niemniej z samego tego faktu bez pełnego zbadania rzeczywistych przyczyn zalewania domu skarżącej, nie sposób przyjąć, że do zmiany stosunków wodnych nie doszło wskutek prac wykonanych przy likwidacji stacji paliw.

W świetle powyższego należało uznać za uzasadnione argumenty o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które polegało na nieuwzględnieniu skargi pomimo wykazania przez skarżącą, że postępowanie organów dotknięte było licznymi wadami, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie. W tym zakresie należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że niezwrócenie się z prośbą o opinię biegłego hydrologa mogło w sposób istotny rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. Dochowanie zasady prawdy obiektywnej wymaga podjęcia wszelkich czynności zmierzających ku ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Brak zwrócenia się do specjalisty hydrologa o pomoc w naświetleniu okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej, wobec niejednoznacznych wniosków posiadanej w sprawie opinii, należało zatem uznać za istotne uchybienie art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a., na co słusznie zwraca uwagę skarga kasacyjna. Nieprzeprowadzenie zaś nowych badań wód gruntowych doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 75 k.p.a.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżony wyrok. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, brak było podstaw do przekazywania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2016 r. i równocześnie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy związane będą wskazaną wyżej oceną prawną co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie organ ponownie oceni, czy w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych związanych z likwidacją stacji paliw doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, co wymaga wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.