Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 740/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 740/17

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...].

Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] , zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy [...]- etap IIIA (obejmujący budowę jednej elektrowni wiatrowej, drogi dojazdowej, placu serwisowo- montażowego, zjazdu, sieci energetycznej średniego napięcia oraz telekomunikacyjnej, na działce nr ew. [...] położonej w m. [...] oraz na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...][...] , [...][...] , [...],[...][...],[...] , [...] i [...] oraz [...] położonych w m. [...] gm. [...] , pow. [...] , woj. [...] ., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] podał, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]stycznia 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne, gdyż jego rozpatrzenie zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] .

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał , że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji powziął informację ,że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014r.w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...].

Organ II instancji podał, że podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wojewoda [...] podzielił stanowisko Starosty [...] zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uniemożliwiając organowi I instancji ocenę zgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego - Prawem budowlanym. Wprawdzie, jak podkreślił Wojewoda , nieprawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że plan ten nadal pozostaje w obrocie prawnym. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zawieszenie postepowania może wydawać się bezprzedmiotowe, jednakże stanowisko takie pomija skutki jakie może wywołać wyrok sądu unieważniający plan miejscowy po jego uprawomocnieniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] . wniosła [...] , domagając się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucając organom rażące naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie powstało zagadnienie o charakterze zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez:

- błędne przyjęcie, że sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę,

3) art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

a nadto:

4) następujących przepisów prawa:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

b) art. 8 k.p.a. przez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

c) art. 12 k.p.a. przez opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy;

d) art. 6 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

e) art. 124 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia postanowień.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Uznał bowiem, iż załatwienie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 kpa , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.

Istnienia takiego zagadnienia organ II instancji upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne w sprawie pozostaje, że wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14, WSA w Warszawie w pkt 1 stwierdził nieważność ww. uchwały. Wiadomym jest również, że wskazany wyrok, wobec wniesionej skargi kasacyjnej, był nieprawomocny w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017r. uchylił wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2189/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany wyrok Sądu I instancji nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie było wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie).

Sąd dostrzega przy tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej Sąd zauważa, iż spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej.

Zważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

To zaś w konsekwencji oznacza, iż wskazany plan miejscowy jako akt prawa miejscowego , pomimo wyroku Sądu I instancji z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/14 pozostawał w mocy i podlegał stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem, tak długo, jak nie doszło uprawomocnienia się ww. orzeczenia stwierdzającego nieważność przedmiotowego w sprawie planu miejscowego, należy przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje. Tym samym nie można stwierdzić za organami, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skoro bowiem wskazany plan miejscowy obowiązuje, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skargi i zarzuty w nich podniesione zasługują w pełni na uwzględnienie. Sąd zauważa przy tym, że o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą świadczyć ewentualne skutki innego postępowania, w tym sądowego. Rację ma więc skarżąca podnosząc, iż argumentacja Wojewody podana w tym zakresie (a wskazująca na konsekwencje prawne wynikające z uprawomocnia się wyroku Sądu I instancji o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego) pozbawiona jest jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa.

Sąd uznał zatem, iż rację ma skarżąca wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Orzekając ponownie w sprawie, Starosta obowiązany będzie uwzględnić oceną Sądu w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.