Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 24/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie zmiany koncesji na poszukiwanie złoża rud miedziowo - polimetalicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), pismem z dnia 23 maja 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska (dalej "Minister", "organ") w postaci braku wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na poszukiwanie złoża rud miedziowo - polimetalicznych w rejonie [...] - [...] (dalej "Koncesja") oraz w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2017 r. o zmianę Koncesji.

Zdaniem Skarżącej, jej wniosek o zmianę Koncesji jest kompletny od grudnia 2017 r., a pomimo to postępowanie w tej sprawie nie zostało formalnie wszczęte. Podnoszony przez organ brak kompletności wniosku Skarżącej w zakresie praw do nieruchomości, w granicach których mają być prowadzone prace, nie istnieje.

Literalne brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG, w szczególności zwrot "ubiega się", mogłoby być odczytywane jako obowiązek wykazania dowodów już na etapie składania wniosku, ale dotychczasowa praktyka organu oraz stanowisko doktryny wskazywały na uwzględnienie interpretacji celowościowej przedmiotowego przepisu.

W odniesieniu do praw do nieruchomości wymóg z art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG należy uznać zatem za spełniony także wtedy gdy przedsiębiorca przedstawi stosowne oświadczenie w zakresie woli ubiegania się o prawo do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność.

Skarżąca wskazała także, że od momentu złożenia wniosku do momentu jego formalnej weryfikacji upłynęło ok. 2,5 miesiąca. Od czasu zaś uzupełnienia wniosku do momentu wniesienia ponaglenia z dnia 27 marca 2018 r., tj. w okresie prawie 4 miesięcy, Minister skierował do niej jedynie 2 pisma wzywające do uzupełnienia kompletnego już wniosku.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "kpa") w zw. z art. 24 ust 1 pkt 2 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126, ze zm., dalej jako : "PGG") oraz art. 34 PGG poprzez uznanie, że wniosek o zmianę Koncesji zawiera braki formalne i kierowanie do Skarżącej wezwań odnośnie przedstawiania dokumentów, a w konsekwencji brak wszczęcia przez organ postępowania w sprawie zmiany Koncesji;

2) art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 11 kpa poprzez odstąpienie przez organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia od jego dotychczasowej, utrwalonej i ugruntowanej praktyki stosowanej w tego rodzaju sprawach, co doprowadziło do uznania, pomimo braku zmiany przepisów PGG wskazanych w pkt 1 powyżej, że wniosek o zmianę Koncesji nie jest kompletny, a w konsekwencji do braku wszczęcia przez organ postępowania w sprawie zmiany Koncesji;

3) art. 35 kpa poprzez brak załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej o zmianę Koncesji w ustawowo określonym terminie.

Ponadto wniosła:

a) na podstawie art. 149 § pkt 3 ppsa o orzeczenie, że Minister dopuścił się bezczynności;

b) na podstawie art. 122 ppsa o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

c) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa o zwrot na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez Spółkę wniosku podejmował wszelkie niezbędne działania w celu nadania jej dalszego biegu, zmierzające do wyeliminowania braków formalnych tego wniosku. Minister podał, iż począwszy od pisma z dnia 1 grudnia 2017 r., jak również w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz w piśmie z dnia 15 marca 2018 r., wzywał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku dotyczących wykazania praw do nieruchomości oraz dowodów potwierdzających ich istnienie na podstawie z art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 PGG. Zgodnie ze stanowiskiem organu, przepis ten nakłada na wnioskodawcę nie tylko obowiązek określenia prawa do nieruchomości, o ustanowienie którego on się ubiega, ale również dołączenia dowodów potwierdzających czynności zmierzające do uzyskania tego prawa. Ponadto Minister podniósł, iż mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 kpa dotyczący wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na postępowanie administracyjne, podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości Spółki w tym zakresie, organizując m.in. spotkanie z przedstawicielami Strony. Minister zauważył, iż Spółka pismem z dnia 17 listopada 2017 r. została poinformowana o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Tak więc od momentu złożenia wniosku do dnia wystosowania ww. pisma minęły niecałe 2 miesiące, a w związku z brakiem uzupełnienia żądanych dokumentów i informacji, pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. organ poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd za uzasadnione uznaje na początku poczynienie kilku uwag porządkujących, istotnych ze względu na specyfikę sprawy o bezczynność wywołanej pozostawieniem przez organ bez rozpoznania wniosku Strony.

I tak, w ślad za uchwałą NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w celu oceny, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie Skarżącej należy rozstrzygnąć, czy organ słusznie uznał, że wniosek Skarżącej zawierał braki formalne i prawidłowo kierował do Skarżącej wezwanie do przedstawienia informacji o jej prawach - jako wnioskodawcy - do nieruchomości lub dowodów, że ubiega się ona o ustanowienie takiego prawa, a w konsekwencji czy bez naruszenia prawa nie wszczął postępowania w sprawie zmiany Koncesji.

W ocenie Sądu działanie organu w tej sprawie było prawidłowe. Trudno bowiem czynić zarzuty organowi, który - stosując prawo - oparł się na gramatycznej wykładni przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG.

Dla jasności wywodu Sąd wskazuje, że przepis ten stanowi, że we wniosku o udzielenie koncesji, poza wymaganiami przewidzianymi przepisami z zakresu ochrony środowiska, określa się m.in. prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca.

Wskazać należy, że wykładnia językowa stanowi nie tylko punkt wyjścia dla wszelkich wykładni, lecz także zakreśla jej granice w ramach możliwości sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002 r., I SA/Gd 1979/99, POP 2003/2/43, uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA 2000/3/92).

Stanowisko to ma swoje oparcie przede wszystkim w założeniu, że źródłem wiedzy, zarówno dla obywateli, jak i organów stosujących prawo, jest i zawsze będzie tylko językowe znaczenie norm prawnych, albowiem przekaz językowy rozumiany jako możliwy sens słów jest powszechną metodą komunikowania się ustawodawcy z obywatelami i organami stosującymi prawo.

Z wykładni językowej płynie zaś dyrektywa zakazu wykładni per non est, czyli zakazującej interpretowania przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty okazywały się zbędne. W związku z tym znaczenie ma także forma gramatyczna zastosowanych zwrotów. I tak, prawodawca w zwrocie "lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca", zawarł wskazówkę, że chodzi o jednoczesność tych czynności, tj. że wniosek może dotyczyć także prawa, o uzyskanie którego - w dacie wniosku - już stara się wnioskodawca (a nie dopiero w przyszłości będzie się starać/ubiegać), i potrafi tę okoliczność wykazać, np. takimi dowodami, o których mowa w piśmie organu z dnia 18 stycznia 2018 r., tj. w formie umowy, oświadczenia właściciela nieruchomości, że prowadzone są z nim rozmowy odnośnie ustanowienia takiego prawa lub wniosek złożony do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa.

Wobec obowiązku organu działania na podstawie przepisów prawa nieuzasadnione są zarzuty Skarżącej sprowadzające się w istocie do kwestionowania przyjęcia przez Ministra wykładni językowej, a nie - oparcie się na poglądach wyrażonych na gruncie art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG w piśmiennictwie i doktrynie, a uwzględniających przy jego wykładni określone realia gospodarcze związane z wykonywaniem działalności koncesjonowaniej. W tym kontekście Skarżąca wskazała w skardze, że na możliwość wyboru konkretnej lokalizacji otworów wiertniczych często wpływ mają także inne czynniki niż zgoda właściciela nieruchomości np. ograniczenia tonażowe dotyczące dróg dojazdowych, zmiana właściciela nieruchomości, czy nawet jego śmierć, a co za tym idzie - uniemożliwiające dzierżawę postępowanie spadkowe. Często zmiany ww. uwarunkowań niweczące wybór konkretnej lokalizacji następują w krótkim odstępie czasu po wskazaniu ich w dokumentach składanych do organu koncesyjnego, co w konsekwencji powoduje konieczność wszczynania kolejnych postępowań o zmianę koncesji i prowadzi do opóźnienia w wykonywaniu prac. Bez znaczenia pozostaje wtedy fakt posiadania tytułu prawnego do konkretnej lokalizacji, z której Skarżąca zmuszona jest zrezygnować. Skarżąca podniosła przy tym, że nie można zaakceptować również stanowiska organu jakoby obowiązek uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające dysponowanie prawem do nieruchomości lub co najmniej o dokumenty potwierdzające, że przedsiębiorca ubiega się o ustanowienie takiego prawa, dotyczył wszystkich lokalizacji otworów (zarówno obligatoryjnych, jak i fakultatywnych) oraz wszystkich ich lokalizacji alternatywnych.

Stanowisko organu oznaczałoby, że Skarżąca musiałaby rozpocząć negocjacje z właścicielami odpowiednich nieruchomości, a w konsekwencji zawrzeć z nimi umowy, wiedząc zarazem, że nie będzie mogła tych umów zrealizować. Przykładowo, jeżeli jeden otwór ma 4 warianty lokalizacji alternatywnych zlokalizowanych na różnych nieruchomościach koniecznym będzie, zgodnie z rozumowaniem Organu, rozpoczęcie negocjacji czy nawet zawarcie 4 odrębnych umów odnośnie uzyskania prawa do nieruchomości. podczas gdy możliwym będzie realizacja tylko jednej z nich. W takiej sytuacji Skarżąca może potencjalnie narazić się na odpowiedzialność odszkodowawczą.

Sąd wskazuje, że przedstawionego w skardze poglądu Skarżącej nie można zaakceptować. Jak już była o tym mowa, w doktrynie akcentuje się prymat wykładni językowej i jednocześnie przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy wyniki wykładni językowej prowadzą do rezultatów jednoznacznych, odstąpienie od nich jest możliwe, a niekiedy wręcz konieczne, w sytuacji gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub też wykładnia ta prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu albo prowadzi do absurdalnych, sprzecznych z logiką rezultatów (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 87).

Sąd w przedmiotowej sprawie nie znajduje jednak takich prawnie doniosłych przesłanek, aby odstąpić od wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG.

Za przyjęciem poglądu Skarżącej nie przemawia także treść art. 18 pkt 1 PGG, który - w określonych okolicznościach - dopuszcza korzystanie z cudzej nieruchomości nawet bez posiadania tytułu prawnego do niej.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej ustawą, przedsiębiorca może żądać umożliwienia korzystania z tej nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, za wynagrodzeniem.

Przepis ten został poddany wykładni przez Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z dnia [...] października 2016 r., [...] . I tak, Sąd ten wskazał, że "niezbędność", o której mowa ww. przepisie, oznacza, że bez określonej nieruchomości lub jej części wykonywanie działalności regulowanej ustawą nie będzie możliwe. Takie rozumienie tego pojęcia wynika z jego potocznego, niebudzącego wątpliwości, znaczenia. Chodzi tu jednak o faktyczną, a nie prawną możliwość prowadzenia działalności, co wynika z charakteru omawianego roszczenia, które nie prowadzi do uzyskania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, a także z celu tego przepisu, jakim jest ochrona konkretnej działalności regulowanej ustawą w ściśle określonym miejscu i czasie, a nie nabycie uprawnień przez przedsiębiorcę górniczego. Podkreślono, że omawiana niemożność prowadzenia przedsiębiorstwa musi mieć charakter obiektywny i nie może wynikać wyłącznie z woli przedsiębiorcy górniczego, w tym jego działań i zaniechań.

Ww. przepis - z uwagi na jego wyjątkowy charakter i ograniczony zakres zastosowania i to po uzyskaniu koncesji - nie może zatem wyznaczać kierunku interpretacji istotnego w sprawie art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG.

Tak więc Sąd nie podziela poglądu Spółki, że wystarczającym na gruncie art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG byłoby - tak jak dotychczas miał to akceptować organ - złożenie oświadczenia przez przedsiębiorcę w zakresie woli ubiegania się o prawo do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność.

Żądanie organu uzupełnienia braków formalnych na gruncie ww. przepisu nie wiązało się zatem z żądaniem przedłożenia dokumentów lub spełnienia przez Spółkę warunków, które w tym przepisie nie zostały zastrzeżone. Tak więc nieuzasadnione są także zarzuty skargi oparte na naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzielności gospodarczej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, wskazać należy, że wyrażona w art. 8 § 2 kpa konieczność uwzględnienia przez organ dotychczasowej praktyki nie może być rozumiana jako konieczność powielania wszystkich wcześniejszych błędów organu. Ww. zasada nie wyprzedza zasady praworządności z art. 7 kpa. Podstawowym zadaniem każdego organu administracji jest bowiem działanie zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Wobec powyższego słusznie organ zwrócił się do Skarżącej o w trybie art. 64 § 2 kpa o usunięcie braków wniosku poprzez złożenie informacji o prawach wnioskodawcy do nieruchomości lub dowodów, że ubiega się on o ustanowienie takiego prawa (np. w formie stosownej umowy, oświadczenia właściciela nieruchomości, ze prowadzone są z nim rozmowy dotyczące ustanowienia takiego prawa lub wniosek złożony do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa). W zakreślonym zaś w wezwaniu terminie Skarżąca nie uczyniła zadość temu wezwaniu, ograniczając się do polemiki z organem co do konieczności złożenia wymaganych informacji i dowodów, mimo pouczenia o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 kpa wyraźnie bowiem stanowi, że nieusunięcie braków w zakreślonym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności.

Organ nie dopuścił się w tej sprawie także przewlekłości. Pamiętać bowiem należy, że skargę wniesiono na bezczynność, ale w jej uzasadnieniu postawiono także zarzuty związane z przewlekłością działania organu w załatwienia wniosku Strony o zmianę Koncesji.

Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanym w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym co do postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12).

Sąd zobowiązany był zatem - analizując całokształt okoliczności sprawy - zbadać, czy - pomimo braku bezczynności organu - można przyjąć przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, Warszawa 2012, J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Innymi słowy, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W myśl art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że ustalona sekwencja i czas trwania czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu zarówno przez Stronę, jak też przez organ w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej o zmianę Koncesji, dowodzi, że postępowanie prowadzone było prawidłowo.

Fakt, przy załatwianiu tej sprawy doszło do przekroczenia ustawowych terminów jej załatwienia, niemniej jednak terminy te nie mają charakteru bezwzględnego. Jakkolwiek bowiem zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 kpa, to nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu, wynikającym w szczególności z art. 7, art. 9 i art. 77 kpa, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400).

Dokonując kontroli działań organu w przedmiotowej sprawie należało mieć przede wszystkim na uwadze, że sprawa o udzielenie koncesji, jak i jej zmiany, o którą ubiegała się Skarżąca, wymaga szczegółowego udokumentowania, złożenia fachowych opinii i określonych dowodów, w tym dokumentów finansowych, co nakładało na organ konieczność szczególnej rozwagi przy ocenie przesłanek warunkujących wydanie decyzji w ww. zakresie (zmiany koncesji). Specyfika rozpoznawanej sprawy uzasadniała zatem konieczność wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dlatego nie budzi zastrzeżeń Sądu zakwalifikowanie sprawy jako szczególnie skomplikowanej na gruncie art. 35 § 3 kpa, dla której dopuszczono dwumiesięczny termin załatwienia. Przed upływem tego terminu organ wystosował do Spółki - w trybie art. 36 § 1 kpa - zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy ustalając go na dzień 20 stycznia 2018 r. Z dnia 1 grudnia 2017 r. pochodzi pismo organu wzywające Skarżącą do uzupełnienia wniosku w 6 obszarach, tj. o dołączenie pełnomocnictwa pełnomocnika Spółki, wskazania dokładnej liczby otworów planowanych do wykonania wraz z wyjaśnieniem nieścisłości w ich numeracji, uzupełnienia w zakresie wskazania konkretnych lokalizacji otworów wraz z uzupełnieniem braków w wykazie właścicieli nieruchomości, na których są planowane oraz uzupełnienie wniosku poprzez wykazanie prawa do nieruchomości lub prawa, o którego ustanowienie wnioskodawca się ubiega i przedstawienie dowodów jego istnienia. Z pisma tego wynika, że organ gruntownie zapoznał się z obszernym wnioskiem Strony i szczegółowo określił jego braki.

Następnie Spółka przesłała w dniu 11 grudnia 2017 r. pismo z wyjaśnieniami i dodatkową dokumentacją uzupełniając częściowo braki wniosku, tj. przedstawiła wykaz właścicieli nieruchomości, aktualne wypisy z ewidencji gruntów i budynków oraz kopię pełnomocnictwa. Spółka nie uzupełniła natomiast informacji dotyczących konkretnych lokalizacji otworów obligatoryjnych i fakultatywnych oraz informacji o prawie do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność i dowodów ich posiadania. Zdaniem Spółki wskazanie konkretnych lokalizacji planowanych otworów na etapie złożenia wniosku o zmianę Koncesji, w wyniku późniejszych możliwych komplikacji może prowadzić do konieczności procedowania kolejnych zmian w Koncesji, a tym samym ciągłego opóźniania w wykonywaniu prac. Spółka nie udzieliła także informacji o prawie do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność powołując się na art. 24 ust. 1 pkt 2 PGG. Według Spółki, istnieje możliwość złożenia wniosku o zmianę Koncesji bez wykazania dysponowania takim prawem.

Kolejne pismo organu wzywające do uzupełnienia wniosku pochodzi z dnia 18 stycznia 2018 r. W piśmie tym zażądano uzupełnienia informacji o prawach wnioskodawcy do nieruchomości lub dowodów, że ubiega się on o ustanowienie takiego prawa (np. w formie stosownej umowy, oświadczenia właściciela nieruchomości, ze prowadzone są z nim rozmowy dotyczące ustanowienia takiego prawa lub wniosek złożony do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa). Z uwagi na czas potrzebny do uzyskania ww. dokumentów wyznaczono termin odpowiedzi na 21 dni od daty otrzymania przez Spółkę wyżej wymienionego pisma.

Spółka zakwestionowała zasadność tego wezwania w piśmie z dnia 28 lutego 2018 r.

Organ odpowiedział na to pismo w dniu 15 marca 2018 r., a zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. poinformował o pozostawieniu wniosku Skarżącej bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew podniesionemu zarzutowi, organ - po wniesieniu wniosku w dniu 20 września 2017 r. - nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej, natomiast na "przedłużenie" postępowania w rozpoznaniu tego wniosku wpływ miała także postawa Skarżącej, a nie tylko działania organu.

W konsekwencji organowi nie można skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie u art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ww. ustawy, sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.