Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3844/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a ust. 1, 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. B. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją

z [...] września 2021 r., nr [...] , działając na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723

ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku J. B. (dalej: wnioskodawca, skarżący), odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.)

J. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał, że zasadniczą służbę wojskową pełnił w Milicji Obywatelskiej, jednocześnie w sposób chronologiczny przedstawił zajmowane stanowiska służbowe począwszy od dnia [...] stycznia 1982 r. a skończywszy na dniu odejścia na emeryturę, tj. [...] maja 2010 r. Podał, że w ciągu całej swojej służby nie pełnił jej w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Stwierdził, że obowiązki realizowane w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w P. wykonywał rzetelnie oraz z narażeniem zdrowia

i życia, niejednokrotnie mając do czynienia z zatrzymywaniem osób niebezpiecznych, sprawców zabójstw czy wymuszeń rozbójniczych. Wnioskodawca zaznacza, iż

w latach 1989-1990 tworzył Grupę Inicjatywną Niezależnych Samorządnych Związków Zawodowych Policjantów. Podniósł, że nie był karany dyscyplinarnie, natomiast za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków służbowych był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, a także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji

w dniu [...] maja 2010 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono

z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z [...] lipca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby

Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia

1 kwietnia 1989 r. do dnia 22 listopada 1989 r., tj. 7 miesięcy i 22 dni. W sprawie ustalono również, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 3 miesiące i 25 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej,

tj. 2 miesiące i 13 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] , przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] listopada 2017 r., (znak:[...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września

1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody pieniężne, dodatkowo wyróżniono nadaniem Brązowego Krzyża Zasługi oraz Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji

o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Minister wskazaną na wstępie decyzją odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b,

ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Minister wyjaśnił, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Minister przytoczył jak należy rozumieć przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ powołał się również na Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r. przytaczając synonimy słowa "krótkotrwały", tj.; doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny. Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie

(np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt

II CSK 518/14). Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując drugą z przesłanek formalnych Minister wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Również w tym przypadku organ przytoczył ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa rzetelny: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Jak wskazał Minister, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zdaniem organu prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego

i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Dla rozwinięcia tego stwierdzenia przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcą służby wynosi 28 lat, 3 miesiące i 25 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres

7 miesięcy i 22 dni, co stanowi około 2% ogółu służby. Mając na względzie powyższe ustalenia Minister uznał, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się z kolei do przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2

ww. ustawy, Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia przez niego służby po dniu

12 września 1989 r. Jak przypomniał organ, w opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż ww. posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji

o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych.

Organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków,

w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza Policji. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże mając już na względzie nadanie zainteresowanemu wysokiej rangi odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, wskazania wymaga w opinii Ministra, że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W konsekwencji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka uwzględniona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednakowoż, jak wskazał Minister, na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, niebagatelne znaczenie – a w istocie kluczowe – w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany

na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań

i funkcji.

W ocenie Ministra rozpoczęcie przez wnioskodawcę służby w Służbie Bezpieczeństwa było efektem jego utożsamiania się z ustrojem totalitarnym, a także zaangażowanym członkostwem w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]) wskazała, iż w stosunku do ww. sporządzono dokument polecający

(zob. opinia polecająca z dnia 23 marca 1989 r. Egzekutywy OOP Nr 10 strona akt IPN 0072, tu cyt. "(...) Egzekutywa Oddziałowej Organizacji Partyjnej Nr 10 przy Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym WUSW w Płocku w dniu 22.03.1989 r. wydała tow. Jarosławowi Brachowi – członkowi PZPR od 1984 r. następującą opinię – rekomendację w związku z proponowanym awansem służbowym na stanowisko Zastępcy Szefa RUSW w Sierpcu ds. polityczno - Wychowawczych (...)", "(...) Tow. Jarosław Brach w 5-cioletnim okresie pracy w Wydziale Doch.-Śledczym nabył doświadczenia zawodowego i właściwego wyrobienia politycznego (...)", "(...) Pod względem etyczno - moralnym Egzekutywa OOP postawę tow. Bracha ocenia pozytywnie, podając go za wzór godny naśladowania jako członka partii (...)"). Zdaniem organu, można domniemywać także, iż powyższa opinia polecająca

w znacznym stopniu przyczyniła się do mianowania wnioskodawcy na wysokie, kierownicze stanowisko w Służbie Bezpieczeństwa (zob. wniosek personalny z dnia [...] marca 1989 r. strony akt [...], tu cyt. "(...) Wnoszę o: odwołanie

z zajmowanego stanowiska, przeniesienie służbowe i mianowanie na stanowisko

Z-cy Szefa RUSW ds. Pol.-Wych. w Sierpcu w 12 grupie uposażenia zasadniczego 65.400,-zł, VII kat. dod. służbowego, dod. kwalifik. 1.600,-zł i dod. specjalny 11.000,-zł (...)", w uzasadnieniu którego możemy przeczytać, tu cyt. "(...) Por. J. Brach

w dotychczasowej służbie wykazał się dużym zdyscyplinowaniem, poczuciem odpowiedzialności i dyspozycyjnością. Jest oficerem zaangażowanym o dobrym przygotowaniu do pracy polityczno-wychowawczej. Aktywny członek PZPR (...) ").

Minister wyjaśnił, że do zakresu zadań funkcjonariuszy wykonujących czynności w pionie polityczno-wychowawczym należało realizowanie wytycznych instancji partyjnych oraz ministra w zakresie odpowiedzialności za kształtowanie socjalistycznego światopoglądu funkcjonariuszy, badanie i ocenianie ich nastrojów oraz stanu moralno-politycznego, prowadzenie szkolenia politycznego dla kadr kierowniczych ministerstwa, opracowywanie wydawnictw informacyjno-propagandowych i szkoleniowych, popularyzowanie tematyki resortowej w środkach masowego przekazu, a także nadzorowanie Redakcji "W Służbie Narodu"

w sprawach polityki wychowawczej. Dodatkowo Minister wskazał, że praca polityczno-wychowawcza prowadzona była wśród kadr Służby Bezpieczeństwa oraz Milicji Obywatelskiej, członków rodzin funkcjonariuszy, a także wśród członków rezerw osobowych, resortowych emerytów i rencistów, członków "ORMO" oraz pracowników cywilnych. Jak podał Minister, warto wskazać, że działalność Służby Polityczno-Wychowawczej spotkała się z dużą nieufnością i krytyką nawet wśród części funkcjonariuszy resortu oraz wśród innych osób związanych z resortem. Minister podkreślił, że wnioskodawca podczas służby na rzecz totalitarnego państwa nie wykonywał czynności technicznych, lecz zajmował stanowisko merytoryczne, które powierzano osobom zaufanym, sprawdzonym i zweryfikowanym pod względem zaangażowania w realizację zadań i pod względem postawy ideologiczno-merytorycznej.

Minister wyjaśnił ponadto, że jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej, wnioskodawca przynależał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (zob. strony akt[...]).

W tym miejscu Minister wskazał, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi

w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży

i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy

na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując

z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową

i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Organ, opierając się na opisie zawartym w Encyklopedii PWN, dotyczącym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, wskazał, że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".

W świetle powyższego nie sposób zakwestionować w ocenie organu fakt,

by bycie członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

W konkluzji Minister stwierdził, że charakter służby wnioskodawcy przed dniem 31 lipca 1990 r., a także przyjęta przez niego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz państwa totalitarnego, przemawiają za uznaniem, że niniejsza sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione

w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Ponadto zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kpa.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] września 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że organ błędnie uznaje jakoby obie przesłanki musiały być spełnione łącznie a niespełnienie choćby jednej

z nich czyniło bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Zdaniem skarżącego analiza przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że przesłanki te nie muszą zostać spełnione łącznie. Wykładnia wspomnianego przepisu prowadzi do wniosków, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Spójnik "oraz" występujący

w przepisie art. 8a łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż w takiej sytuacji przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz",

"a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska,

M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993,

s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi. Mając to na względzie, należy przyjąć jak stwierdził skarżący, że z poprawnym językowo znaczeniem pkt 1 w art. 14a ust. 7 ustawy będziemy mieli

do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, to jest do wymienienia dwóch odrębnych przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji pozytywnej

dla wnioskodawcy. Nadawanie natomiast spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Ponadto zbędne staje się wówczas wyodrębnianie w tym przepisie odrębnych przesłanek w dwóch podpunktach. W takim przypadku zawarte byłyby one w jednym zwartym przepisie.

Skarżący wyjaśnił, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 roku zostali poddani procedurze weryfikacyjnej. Zgodnie z art. 132 ustawy

o UOP byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa mogli zostać przyjęci do nowo tworzonych struktur np. Urzędu Ochrony Państwa. Weryfikacja funkcjonariuszy odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 69 Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. 1990.20.159). Zgodnie

z § 8 rozporządzenia pozytywna opinia wydawana była w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza że:

1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa,

2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw

i godności innych osób,

3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych.

Dodał, że funkcjonariusze tacy pełnili służbę już po zmianach ustrojowych

i osiągali często kolejne awanse oraz pozytywne opinie o swojej służbie, co świadczy m.in. o tym, że obowiązki służbowe wykonywane były przez nich w sposób rzetelny, a wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Funkcjonariusze tacy nie mieliby rzeczywistych możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a ustawy jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie. Możliwość taka wyłączona byłaby przez całkowicie niezrozumiałe pojęcie krótkotrwałości służby.

Skarżący przypomniał, że w ocenie organu spełnia obie przesłanki, czyli krótkotrwałości służby przed 1990 rokiem oraz rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, jednakże pomimo tego organ twierdzi, że skarżący nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Zgodnie

ze stanowiskiem organu skarżący angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Zdaniem skarżącego powyższe twierdzenie Ministra jest nieuprawnione. Skarżący wskazał, że pełnił służbę przed 1990 rokiem przez niezwykle krótki okres czasu na co zwrócił uwagę również organ w zaskarżonej decyzji. Jak wskazano

w decyzji całkowity okres służby skarżącego wynosił 28 lat, 3 miesiące i 25 dni, natomiast służba zakwestionowana przez organ wynosi 7 miesięcy i 22 dni, co stanowi około 2% ogółu służby.

Jako okoliczność obciążającą skarżącego, Minister podał fakt wniosku

o przeniesienie na stanowisko Zastępcy Szefa RUSW ds. polityczno-wychowawczych. Zdaniem skarżącego trudno doszukać się w podanych cytatach

z dokumentów dotyczących jego służby jakichkolwiek negatywnych zachowań. Jako przesłankę do odmowy zastosowania art. 8a ustawy wskazano także zaangażowanie w działalność na rzecz ZSMP oraz to, że skarżący był członkiem PZPR. W opinii skarżącego sama przynależność do ZSMP czy PZPR nie powinna być oceniana negatywnie.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że każda sprawa powinna podlegać indywidualnej ocenie, a ogólne stwierdzenie o przynależności do jakiejkolwiek organizacji jako negatywnym fakcie zmierza do stosowania odpowiedzialności zbiorowej. Opis zadań obu organizacji nie może stanowić okoliczności obciążających dla skarżącego. Uznał, że wobec niego nie pojawiają się żadne konkretne zarzuty związane z jakimikolwiek czynami, które można byłoby ocenić negatywnie.

Wobec naruszenia przepisów postępowania skarżący stwierdził, że organ administracji prowadząc postępowanie zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić

w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego organ w niniejszym przypadku nie przeprowadził analizy służby po 12 września 1989 roku pod kątem rzetelności pełnionej służby oraz wystąpienia szczególnego przypadku, a jedynie dokonał analizy służby do 1990 roku. Brak działań zmierzających do ustalenia czy zachodzą w przypadku skarżącego okoliczności uzasadniające spełnienie tej przesłanki było całkowicie nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister doszedł do wniosku, że skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, w postaci krótkotrwałości pełnionej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., przy czym, zdaniem Ministra, w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek o czym świadczy całokształt służby skarżącego a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. praca w aparacie polityczno-wychowawczym, a także wyżej opisana postawa ideologiczna skarżącego w okresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się

w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa – z tego właśnie względu – świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków

po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków",

co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie organu skarżący spełnił kryteria, o których mowa w art. 8a ust.1 pkt 1. 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie spełnia natomiast przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż utożsamiał się z działalnością państwa totalitarnego przez przynależność do ZSMP oraz członkostwo w PZPR, a także wykonywał aktywną pracę w pionie polityczno- wychowawczym aparatu bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez NSA nie dokonał oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda powołał się na fragmenty ankiet personalnych skarżącego, uznając, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB oraz przynależność do ZSMP oraz do PZPR ,a także praca w pionie polityczno- wychowawczym wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkującego możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jedynie na fragment ankiet personalnych oraz przynależność do ZSMP i PZPR, w ocenie Sądu, nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania nie mające takiego charakteru. Same członkostwo w ZSMP i PZPR, choć oceniane negatywnie, nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Organ nie zbadał również w sposób wystarczający aspektu pracy skarżącego w pionie polityczno - wychowawczym. Minister wskazuje w tym kontekście na postawę skarżącego i charakter ww. służby, w pionie polityczno - wychowawczym. Nie bierze jednak pod uwagę, że przetaczane przez organ rekomendacje pochodzą z marca 1989 r., a służba skarżącego w tym pionie przypadła na koniec okresu państwa totalitarnego. Sporządzając uzasadnienie powyższej decyzji, poza negatywnym przedstawieniem organizacji ZSMP i PZPR , a także pracy w pionie –polityczno- wychowawczym organ nie wskazał, żadnego działania skarżącego zmierzającego w sposób bezpośredni do umacniania lub budowy państwa totalitarnego, czy naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć uzyskania awansu zawodowego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ZSMP świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 8a ustawy zaopatrzeniowej), jak i prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa.) zmuszały tut. Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego wadliwego rozstrzygnięcia, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby zastosować się do argumentacji prawnej przywołanej w niniejszym uzasadnieniu, i by przez jej pryzmat dokonać ustaleń faktycznych a następnie ich oceny. Dokonując powyższych działań, Minister winien kierować się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2) [patrz. I OSK 1895/19].