Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2233/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 lit. f
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K., R. K., K. K., J. P., N. K., M. G., S. P., E. W. oraz A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 624/15 w sprawie ze skarg 1) B. K., R. K., K. K., J. P., N. K., M. G., S. P., 2) K. K., w której miejsce wstąpili następcy prawni E. W. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 624/15 oddalił skargi 1) B. K., R. K., K. K., J. P., N. K., M. G., S. P., 2) K. K., w której miejsce wstąpili następcy prawni E. W. i A. M., na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] października 1953 r., w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20 poz. 138) wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - nieruchomości zapisane w księdze wieczystej KW - [...] tom I karta 398, parcele nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2 należące do C. K. i F. K., na cele użyteczności publicznej. Spadkobiercami ww. właścicieli parcel nr [...],[...],[...] i [...] ustalonymi na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku są: B. K., K. K., K. K., R. K., K. K., I. W., J. P., N. K., M. G. i S. P.

Wnioskiem z [...] kwietnia 1991 r. o zwrot nieruchomości, oznaczonych uprzednio jako działki nr: [...], [...] oraz [...] wystąpili: H. K., S. G., K. W. oraz B. K. W konsekwencji wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nowszych nieruchomości, które następnie zawieszono postanowieniem z [...] czerwca 1998 r. z uwagi na wystąpienie wnioskodawców o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1953 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1995 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] października 1953 r. przyjmując, że nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cele Zakładu i Oczyszczania Miasta, a zatem przedsiębiorstwa, którego działalność mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia użyteczności publicznej.

Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu działek nr [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu podał, iż brak jest podstaw do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skoro art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "u.g.n.") nie wymienia dekretu z 7 kwietnia 1948 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosło Miasto [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Po 856/10 oddalił powyższą skargę. Sąd w wyroku stwierdził, że analiza dekretu z 7 kwietnia 1948 r. wskazuje, że akt ten jak najbardziej należy do aktów prawnych dotyczących "wywłaszczenia". Za nieprawidłowe uznał stanowisko, iż ewentualny zwrot nieruchomości jest niedopuszczalny z tego względu, iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie jest wymieniony w art. 216 u.g.n. Sąd argumentował, że analiza dekretu z 1948 r. prowadzi do wniosku, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n., a więc stosuje się do niego wprost przepisy rozdziału 6, działu III ustawy.

Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., znak [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie zwrotu działek [...],[...],[...] i [...] w związku z prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem kasacyjnym od wyroku WSA w Poznaniu z 17 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/PO 857/10 (dotyczącego działek nr [...] i [...] wywłaszczonych tym samym orzeczeniem z [...] października 1953 r., odnośnie których równolegle toczyło się postępowanie administracyjne).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1162/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...].

W toku podjętego postępowania ustalono, że dawna parcela [...] stanowi późniejszą działkę [...] (obecne działki nr [...] i [...]) oraz część działki nr [...]; dawna parcela nr [...] stanowi obecne działki nr [...] i [...]; parcela nr [...]stanowi część obecnych działek nr [...] i [...]; parcela nr [...] stanowi pozostałą część obecnej działki nr [...] oraz część działki nr [...], natomiast dawne parcele nr [...], [...] i [...] stanowią pozostałą część obecnej działki nr [...] (wszystkie z arkusza mapy [...] obrębu [...]). Przedmiotowe postępowanie dotyczy działek nr [...] (o pow. [...] m2), [...] (o pow. [...] nr). [...] ([...] nr) oraz [...] ([...] m2) (wywłaszczonych działek: [...],[...] i [...], [...], [...], [...] oraz część dawnej parceli [...]).

Zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów i budynków działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] stanowią użytek Bi, tj. grunty zurbanizowane i zabudowane - inne tereny zabudowane, natomiast działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] stanowią użytek T, tj. grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny komunikacyjne, inne tereny komunikacyjne.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił B. K., K. W., I. W., J. P., N. K., M. G., S. P., K. C., R. K., K. K. zwrotu nieruchomości położonych w [...], w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz, mapy [...]. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i działka nr [...]o pow. [...] m² zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], a także działka nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] w [...], jako własność Miasta [...].

Organ I instancji podał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości, bowiem zostały one zajęte przez Gminę Miasta [...] na cele użyteczności publicznej, tj. Zakładów Oczyszczania Miasta i w chwili wywłaszczenia znajdowały się w jej posiadaniu i użytkowaniu na ten cel. Wskazano przy tym, iż zajęcie na cele Zakładów Oczyszczania Miasta mieści się w zakresie celu publicznego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r., sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2015 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że własność nieruchomości położonych przy ul. [...], odpowiadających dzisiejszym działkom nr [...],[...],[...] i [...], została odjęta ich ówczesnym właścicielom mocą orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1953 r. w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Wywłaszczenie gruntu nastąpiło "na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na cele użyteczności publicznej". W treści orzeczenia podano, że przedmiotowa nieruchomość została zajęła na cele Zakładu Oczyszczania Miasta w okresie wojny 1939-1945 r. i [...] kwietnia 1948 r. znajdowała się w we władaniu b. Zarządu Miejskiego w [...], jest nadal na wspomniany cel użytkowana, jak również została częściowo zagospodarowana z funduszów publicznych, a całkowite jej zagospodarowanie jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatem zachodzą warunki do jej wywłaszczenia w trybie dekretu z 1948 r.

Zdaniem organu analiza treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 1953 r. expressis verbis wskazuje, iż objęta nim nieruchomość zapisana w Księdze Wieczystej: [...] tom 1 karta L 38. stanowiąca parcele nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 została zajęta na cel użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, a w chwili wywłaszczania była nadal na ten cel wykorzystywana. Cel związany z działalnością Zakładu Oczyszczania Miasta z całą pewnością mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej o jakim mowa w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. (vide również: uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r.). Lektura akt sprawy wskazuje ponadto, iż wywłaszczona nieruchomość użytkowana była na cel związany z wywłaszczeniem co najmniej do roku 1988, kiedy to cały wywłaszczony teren został przejęty przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne po Komunalnym Przedsiębiorstwie Techniki Sanitarnej (na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 1988 r., vide: pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego z [...] marca 1995r., znak [...]). Powyższe potwierdzają również odwołujący (vide: odwołanie p. K. K.). Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, iż nieruchomość została wykorzystana na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, zatem nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 g.g.n. Organ zwrócił uwagę, iż wprawdzie w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowych działkach stwierdzono, iż nie są one aktualnie zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, to jednak fakt ten pozostaje bez wpływu na treść niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. K., R. K., K. K., J. P., N. K., M. G., S. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie orzeczenia zwrotu nieruchomości. Drugą skargę na decyzję Wojewody wniosła K. K. zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na ww. skargi Wojewoda, podtrzymując rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 13 sierpnia 2015 r. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia powyższe skargi.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w miejsce zmarłej skarżącej K. K. wstąpiła jej spadkobierczyni E. W. i A. M.

W miejsce zmarłej uczestniczki postępowania Ireny Walkowiak wstąpili jej spadkobiercy Z. W. i M. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższe skargi skarżących.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu zwrotowym nie ocenia się celu wywłaszczenia z punktu widzenia jego słuszności, czy też celowości a jedynie, czy cel wskazany w rozstrzygnięciu wywłaszczeniowym został zrealizowany. Dlatego też nie powinno budzić wątpliwości, że zajęcie wszystkich spornych działek na cele Zakładu Oczyszczania Miasta taki cel publiczny realizuje. W ocenie Sądu działalność komunalna polegająca na zabezpieczeniu czystości i porządku miasta w pełnej rozciągłości wpisuje się w cel użyteczności publicznej. W okolicznościach sprawy "powszechność i ogólna dostępność" dotyczy rodzaju usług świadczonych przez Zakład Oczyszczania Miasta, a następnie przez kolejne podmioty, które wykonywały działalność o podobnym charakterze na całym terenie przedmiotach działek. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że Zakład Oczyszczania Miasta zaspokajał zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi społeczeństwa. Jakkolwiek z pojęciem "powszechności, ogólnej dostępności" nie można utożsamiać nieograniczonego i wolnego wstępu na teren działek ogółu społeczeństwa. Okoliczność wypełnienia celu publicznego na ternie wszystkich spornych działek została także potwierdzona w decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r. w sprawie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1953 r.

Sąd podał, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i odwołując się do dowodów zgromadzonych w ramach postępowania prowadzonego o zwrot przedmiotowych nieruchomości, organ ustalił, że zarówno przed wywłaszczeniem, jak i po wywłaszczeniu wszystkie sporne działki wykorzystywane były na działalność Zakładu Oczyszczania Miasta. Sąd zwrócił uwagę, że materiał ten nie jest obszerny, zatem słusznie organy uwzględniły także dowody pośrednie, chociażby wzmiankujące o sposobie użytkowania spornych działek. Zdaniem Sądu materiał ten jest jednak wystarczający dla ustalenia konkretnego celu użyteczności publicznej, wbrew temu co zarzucają skarżący.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organy administracji ustaliły, że pierwszą przesłanką przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - co potwierdzają sami wnioskodawcy zwrotu nieruchomości - był fakt ich zajęcia przez władze okupacyjne już w okresie II wojny światowej. Wcześniej znajdowało się tam, bowiem pięć garaży dla samochodów ładowni wykorzystywanych przez właściciela działki w działalności transportowej, które następnie w okresie okupacji zostały przebudowane. Uległy zniszczeniu podczas działań wojennych wokół Cytadeli [...]. Skarżący w piśmie dotyczącym zwrotu nieruchomości z [...] września 1992 r. podali także, że w 1958 r. władze przystąpiły do odbudowy garaży i tak pozostało do dnia dzisiejszego, przy czym zauważyć należy, że właśnie w 1958 r. wpisano do ksiąg wieczystych własność przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wojnie działki zostały przejęte przez Zarząd Miejski na cele Zakładu Oczyszczania Miasta i z pewnością znajdowały się we władaniu Zarządu na ten cel użyteczności publicznej [...] kwietnia 1948 r. Od 1952 r. faktycznym władającym wówczas spornymi działkami było Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania, nadto nieruchomość w wytycznych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta została przeznaczona na cele Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania (informacja Wydziału Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1953 r.). Następnie nieruchomości znajdowały się w zarządzenie Komunalnego Przedsiębiorstwa Techniki Sanitarnej aż do [...] grudnia 1988 r., kiedy nieruchomości przejęło Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...]. Przedsiębiorstwo to aktualnie użytkuje działki na podstawie umowy użyczenia z Miastem [...] z [...] lipca 2000 r. Sąd zwrócił uwagę, że do umowy użyczenia załączono wykaz środków trwałych znajdujących się na przedmiotowych działkach, obejmujący sposób zabudowy i wykorzystanie działek m.in. na kotłownię, dwa garaże murowane, budynek biurowy, magazynowy wraz z instalacjami i inne.

Zdaniem Sądu potwierdzeniem prowadzonej działalności użyteczności publicznej na wszystkich działkach objętych wywłaszczeniem jest także aktualny stan tychże nieruchomości, stwierdzony protokołem oględzin.

Ponadto Sąd uznał, że nie można też wykluczyć, iż sporządzone były narodowe plany gospodarcze czy plany rozbudowy miasta [...] obejmujące przedmiotowe działki na cele użyteczności publicznej, skoro w trakcie kwerendy w zasobach archiwum zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ustalono teczki oznaczone sygnaturą [...] i tytułem "Wywłaszczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych" z 1951 r. Jakkolwiek konkretne dokumenty w tym zakresie nie zachowały się. Nadto sami skarżący – spadkobiercy C. K. – już w piśmie z [...] czerwca 1947 r. wskazywali, że sporne działki objęte są planami rozbudowy miasta [...], dlatego domagali się zamiany spornych działek na nieruchomości tej samej wartości, położone w innej dzielnicy miasta. Organy mimo prób, podjętych w toku postępowania administracyjnego, nie uzyskały takich konkretnych planów rozbudowy miasta, uwzględniających sporne działki na określony cel użyteczności publicznej, co w oczywisty sposób przesądziłoby spełnienie celu wywłaszczania także wynikającego z art. 2 pkt 2 dekretu. Jakkolwiek kluczowe w sprawie jest, że w chwili wywłaszczenia wszystkie sporne działki przeznaczone były na cel użyteczności publicznej związany z oczyszczaniem miasta i usługami komunalnymi, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 dekretu.

Sąd I instancji mając powyższe na uwadze, uznał, iż prawidłowo organy administracji ustaliły, że nieprzerwanie od czasu zakończenia wojny, a także i wcześniej na przedmiotowych nieruchomościach funkcjonowały budynki garażowo-warsztatowe, a ich utwardzone otoczenie stanowiło plac postojowy i manewrowy dla pojazdów i maszyn. W konsekwencji przyjął, że w chwili wywłaszczenia [...] października 1953 r., ale także i przed wywłaszczeniem sporne działki były zajęte na cel użyteczności publicznej.

Jednocześnie Sąd podniósł, że wbrew temu co uznają skarżący, organy prawidłowo w oparciu o materiał znajdujący się aktach sprawy, ustaliły i przyjęły, że wszystkie sporne działki zostały zajęte na ściśle określony cel użyteczności publicznej polegający na oczyszczaniu miasta i były nadal użytkowane na cel wymieniony w dekrecie już w chwili wywłaszczenia (art. 1 ust. 1 dekretu). Cel wywłaszczenia w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...]został zatem osiągnięty już w chwili wywłaszczenia. Niezasadny jest przy tym zarzut zawarty w skardze K. K., że organy nie wypowiedziały się co do celu wywłaszczenia realizowanego na części, czy całości działek objętych wywłaszczeniem. W świetle powyższego, odpowiednie stosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. w niniejszej sprawie oznacza, że nie znajdą bezwzględnego zastosowania regulacje dotyczące terminów określonych w tym przepisie, w takim znaczeniu, jak przy wywłaszczeniu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Terminy te służą bowiem zagwarantowaniu beneficjentowi wywłaszczenia czasu na realizację celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie, przyjmując, że cel wywłaszczenia na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z 1948r. został już zrealizowany w dacie wywłaszczenia, dla ustalenia zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. nie było potrzeby ustalenia, czy przedmiotowe działki po wywłaszczeniu nadal były przeznaczone na realizację celów użyteczności publicznej i czy cele takie zostały na tej nieruchomości zrealizowane w terminach wskazanych w tym przepisie. Sąd podkreślił, że sami skarżący w piśmie z [...] września 1992 r. wskazali, że po zniszczeniach wojennych władze państwowe w 1958 r. przystąpiły na tych gruntach do budowy garaży. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że prace budowlane polegające na odbudowie garaży zostały podjęte w okresach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu, jak słusznie zauważają pozostali skarżący, odbudowy garaży nie można wprost utożsamiać z celem użyteczności publicznej, gdyż jak to wskazano powyższej, celem tym było oczyszczanie miasta. O charakterze celu wywłaszczenia świadczy również okoliczność wynikająca z akt sprawy, że już od 1952 r. nieruchomości te były wykorzystywane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Miasta.

Za niezasadny Sąd uznał także podnoszony zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwagi na niezawiadomienie dotychczasowych właścicieli o przekazaniu działek, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1988r., Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu, zatem o użyciu działek na inny cel niż określono w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznany jest bowiem pogląd, że o zbędności nieruchomości nie może przesądzać jej późniejsze wykorzystanie na inny cel po upływie 10 lat od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej do powyższego wyroku B. K., R. K., K. K., J. P., N. K., M. G., S. P., E. W. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z nakazaniem uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi z nakazaniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów procesu oraz zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1 KPA i art. 76 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i uznaniu za prawidłowe posługiwanie się przez organy administracji obu instancji konstrukcją domniemań, przypuszczeń i uprawdopodobnień a nie dowodów, co stanowi błędną wykładnię przepisów art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a., oraz narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., a in concreto:

- na str. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się na zgromadzony materiał dowodowy, którego nie ma;

- na str. 24 uzasadnienia Sąd I instancji wymienił jedynie aktywność dowodową organów administracji - jednak pominął, iż nie pozyskano żadnych z tych dowodów dla przedmiotowej sprawy, ponieważ takich dokumentów nie ma;

- na str. 25 uzasadnienia Sąd I instancji powołał się na pismo, a w zasadzie informację Wydziału Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 1953 r., gdzie mowa jest o: "[...] wytycznych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]' - a czym są te wytyczne? To nie jest żaden dowód, ponieważ wywłaszczenie zostało dokonane (zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej - co Sąd I instancji również pominął) [...] do realizacji w pierwszej kolejności planu zagospodarowania miasta [...] - a plan taki nie powstał i nie ma na to żadnych dowodów, ergo cel wywłaszczenia nie został dokonany. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na tą okoliczność - twierdzenie Sądu I instancji jest więc tylko przypuszczeniem a nie dowodem, postępowanie dowodowe ma natomiast prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a.

- na str. 25 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że dzisiejszy stan tych działek również potwierdza prowadzenie działalności użyteczności publicznej. Skarżący zwrócili uwagę, że protokół oględzin stwierdza jedynie, że sporna nieruchomość jest zabudowana (i była wcześniej) garażami - to jest jedyna konkluzja tego środka dowodowego. Skarżący podnieśli, że dowód ten nie był prowadzony na okoliczność prowadzenia działalności użyteczności publicznej, a na okoliczność stanu faktycznego działki - tym samym Sąd I instancji wyciągnął wniosek nie wynikający z przeprowadzonego środka dowodowego. W protokole nie wskazano bowiem sposobu w jaki te garaże są użytkowane, jakie pojazdy lub maszyny tam stoją i czemu służą, na tą okoliczność nie ma żadnych dowodów;

- na str. 25 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że nie można wykluczyć, że sporządzone były narodowe plany gospodarcze czy plan rozbudowy miasta [...] obejmujące przedmiotowe działki na cele użyteczność publicznej - konkretne dokumenty w tym zakresie nie zachowały się. Zdaniem skarżących to nie jest dowód na istnienie planu, a na jego nieistnienie. Naruszono w ten sposób rażąco reguły prawa dowodowego w zakresie wywłaszczeń i dokonano bezprawnej wykładni rozszerzającej. W tej sprawie ciężar dowodu, że wywłaszczenie zostało dokonane prawidłowo obciążał organy administracji, a Sąd I instancji użył prawdopodobieństwa jako dowodu, co jest to sprzeczne ze wszelkimi regułami dowodowymi;

- na str. 26 uzasadnienia Sąd I instancji potwierdził, że nie pozyskano żadnych dowodów na istnienie planów rozbudowy miasta - tym samym decyzja wywłaszczeniowa nie została zrealizowana.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji i uznaniu, że na spornej nieruchomości realizowany był cel użyteczności publicznej, czym dokonano błędnej wykładni art. 80 K.p.a., przez wyciąganie wniosków nie znajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, a in concreto:

- na str. 21 uzasadnienia Sąd I instancji wskazał na treść decyzji wywłaszczeniowej, z której wynika jedynie, że została zajęta na cele Zakładu Oczyszczania Miasta. Nie ma jednak wskazania na jakie cele. Jest faktem notoryjnym, że jakkolwiek Zakład Oczyszczania Miasta realizował cele użyteczności publicznej, to nie wynika z tego (w sensie logicznym), że wszystkie cele tego Zakładu były celami użyteczności publicznej;

- na str. 21 uzasadnienia Sąd I instancji, znów cytując orzeczenie wywłaszczające, powołał pojęcie celu użyteczności publicznej, lecz bez jego bliższego wyjaśnienia, a nadto wskazuje, że pozostałe cele też są celami użyteczności publicznej;

- na str. 22 uzasadnienia Sąd I instancji na podstawie dwóch ww. opisów sformułował tezę nieznajdującą oparcia w opisie stanu faktycznego - to właśnie z opisu decyzji wywłaszczeniowej wynika, że cel ten był nieprecyzyjny (niewskazanie konkretyzacji ceiu użyteczności publicznej), ale też z tej właśnie decyzji wynika expressis verbis, że doprecyzowany on miał być w planie zagospodarowania miasta, który to plan nigdy nie powstał - właśnie to wykazało postępowanie dowodowe. Tym samym Sąd I instancji wyciągnął konkluzję nie tylko nie znajdującą uzasadnienia w materiale dowodowym, ale i z nim ewidentnie sprzeczną;

- na str. 22 uzasadnienia Sąd I instancji sam wskazał na wątpliwość w użyciu pojęcia "celu użyteczności publicznej". Materiał dowodowy, co zostało wykazane, jej nie rozwiał (brak konkretnych dowodów na sposób użytkowania spornej nieruchomości);

- na str. 22 uzasadnienia Sąd I instancji kolejny raz sformułował tezę, która nie przystaje do ustaleń dowodowych. W postępowaniu dowodowym ustalono bowiem, że oddano sporną nieruchomość na cele Zakładu Oczyszczania Miasta, a to nie jest tożsame z oddaniem jej na cele użyteczności publicznej, ponieważ nie wykazano, że Zakład wykonywał tylko takie cele;

- na str. 23 uzasadnienia Sąd I instancji przywołał wyrok TK, z którego wynika jedynie, że dekret “realizował różne sytuacje, ale zawsze były to cele (określone cele a więc konkretna aktywność), a w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy ogranicza się do wskazania niekonkretnego celu pewnego podmiotu" Zakładu Oczyszczania Miasta;

- na str. 25 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że dzisiejszy stan tych działek również potwierdza prowadzenie działalności użyteczności publicznej. Skarżący zwrócili uwagę, że protokoł oględzin stwierdza jedynie, że sporna nieruchomość jest zabudowana (i była wcześniej) garażami - to jest jedyna konkluzja tego środka dowodowego. Dowód nie był prowadzony na okoliczność prowadzenia działalności użyteczności publicznej, a na okoliczność stanu faktycznego działki - tym samym Sąd I instancji wyciągnął wniosek niewynikający z przeprowadzonego środka dowodowego. W protokole nie wskazano bowiem sposobu w jaki te garaże są użytkowane, jakie pojazdy lub maszyny tam stoją i czemu służą. Co więcej brak jest materiału dowodowego, który by wskazywał, że w jakimś czasie wyjeżdżały stamtąd maszyny do oczyszczania miasta, jaki był ich grafik, jakim terenem się zajmowały;

- na stronie 26 oraz 27 uzasadnienia Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie organów konkretnego celu użyteczności publicznej jakim miało być oczyszczanie miasta. Sąd nie wskazał jednakże na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Skarżący podnieśli, że dowodem tym nie może być sama okoliczność, że na nieruchomości tej znajdują się garaże.

II na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 dekretu w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi przy błędnej wykładni przepisów dekretu i przypisanie im atrybutów precyzyjnego określenia celu użyteczności publicznej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego taki cel nie wynika. Skarżacy podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana (i jest nadal) garażami, które nie mieszczą się (i nigdy nie mieściły) w pojęciu celu publicznego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 dekretu w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi przy błędnej wykładni przepisów dekretu oraz decyzji wywłaszczeniowej, przez przypisanie im atrybutu spełnienia (a zdaniem Sądu "niewykluczenia") celu wywłaszczenia jakim było wskazanie konkretnego celu użyteczności publicznej w planie zagospodarowania miasta, który nigdy nie powstał, a przeprowadzone postępowanie dowodowe wykluczyło taką możliwość. W przedmiotowej sprawie nie budziła wątpliwości kumulatywna sentencja decyzji wywłaszczeniowej, a jednak Sąd I instancji pominął tą kwestię całkowicie, co spowodowało błędną wykładnię i wadliwy wyrok w tej sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi przy błędnej wykładni przepisów dekretu oraz decyzji wywłaszczeniowej, przez dokonanie wykładni rozszerzającej i wykładni na korzyść Skarbu Państwa przy wywłaszczeniach. Zdaniem skarżących postępowanie dowodowe wykazało jedynie, że sporna nieruchomość jest zabudowana garażami, bez wskazania sposobu ich użytkowania. To spowodowało, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe, że garaże służące podmiotom państwowym (Zakladowi Oczyszczania Miasta) na cele np. gospodarcze (żadnego bowiem konkretnego celu w zebranych dowodach nie ma) mogą być uznane za zrealizowanie celu użyteczności publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżacy wskazali argumentację na potwierdzenie powyższych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, złożyła także A. M..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 u.g.n., przez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w przedmiotowych przepisach, albowiem nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani też na przedmiotoej nieruchomości nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

art. 136 ust. 1 u.g.n., przez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i błędne nieuznanie, że aktualne jest roszczenie wnioskodawców o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, podczas gdy w myśl ww. przepisu nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 1988 r. przekazał nieruchomość Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu, a więc na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, i nie poinformował właścicieli czy też ich spadkobierców o tym zamiarze, uniemożliwiając im przez to zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22,poz. 99), co było działaniem bezprawnym.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarzonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne uczestnik postępowania Miasto [...] wniosło o ich oddalenie, jak również o obciążanienie skarżących kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej A. M. zostały zgłoszone jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że nie zakwestionowano poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W sprawie przyjęto, że wywłaszczenie spornych działek odbyło się na cel użyteczności publicznej polegający na oczyszczaniu miasta i zarówno przed, jak i po wywłaszczeniu, które nastąpiło na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1953 r., wszystkie sporne działki były wykorzystywane na ten cel. Uznano zatem, że cel wywłaszczenia został osiągnięty już w chwili wywłaszczenia. Ustalenia te determinują możliwość zastosowania w sprawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 u.g.n.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym kwestia terminu podjęcia prac na wywłaszczonych nieruchomościach nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1130/16). Podzielenie tego poglądu pozwala na przyjęcie, że tym bardziej powyższa kwestia pozbawiona jest doniosłości prawnej w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia był zrealizowany już w dacie wywłaszczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. miały zagwarantować podmiotowi, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, czasu na realizację celu wywłaszczenia. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, gdy doszło już do spełnienia celu wywłaszczenia, dla ustalenia zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zachodziła zatem konieczność badania, czy nastąpiło urzeczywistnienie celu wywłaszczenia w terminach wynikających z tego przepisu. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji, że wywłaszczenia dokonywane w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., nie były przeprowadzane dla zrealizowania określonej inwestycji, lecz dotyczyły nieruchomości zajętych od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele opisane w ww. dekrecie i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa. Dopuszczalność dokonania wywłaszczenia na podstawie dekretu zachodziła jeżeli na nieruchomości został określony w tym dekrecie stan faktyczny. Sporne działki zarówno przed, jak i po wywłaszczeniu wykorzystywane były na cele użyteczności publicznej. Zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakaz wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel dotyczy takiej sytuacji, w której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jednocześnie nie została wyczerpana procedura określona wart. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. Formując zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie realizacji na spornych działkach celu wywłaszczenia, wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zostać uwzględniony.

W ramach drugiej skargi kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd I instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się w zasadniczym zakresie do nieprawidłowości jakie wystąpiły w postępowaniu dowodowym i naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Przystępując do ich oceny pamiętać należy, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości zostało wydane [...] października 1953 r. Zrozumiałe są zatem braki w dokumentach odnoszących się do wywłaszczonych nieruchomości. Zasadą jest, że organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania oceniać wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Takie działania w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte, choć zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że ilość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest ograniczona. Obowiązkiem organu było natomiast poddać ten materiał dowodowy ocenie, co też w sprawie nastąpiło. Przy ocenie uzyskanych w sprawie dowodów nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów. Ocena dokonana przez organy i zaaprobowana przez Sąd I instancji była swobodna lecz nie dowolna. Wnioski wyprowadzone przez organ znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Kluczowe znaczenie dla poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych miało orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] października 1953 r., którego podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, jak i decyzja z [...] sierpnia 1995 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym dokonanie wywłaszczenia na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. było dopuszczalne, jeżeli na nieruchomości zaistniał określony w tym dekrecie stan faktyczny, polegający na zajęciu jej na określone w tym dekrecie cele w okresie wojny od 1 września 1039 r. do 9 maja 1945 r. i jeżeli ten stan nadał istniał [...] kwietnia 1948 r. Przyjmując, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, nawet jeżeli następnie nieruchomość ta została zagospodarowana na inny cel niż cel wywłaszczenia, to w przypadku gdy wobec nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ww. dekretu spełnione zostały przewidziane tym dekretem przesłanki, nie można obecnie takiej nieruchomości uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. W świetle wyroku TK z 9 grudnia 2008 r., SK 43/07 nie można wprawdzie odmówić rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ww. dekretu, ale ocena zbędności takiej nieruchomości musi być jednak dokonywana w oparciu o przesłanki określone w art. 137 u.g.n. Zwrot takiej nieruchomości mógłby więc nastąpić wtedy, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Brak zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia w kontekście spełnienia warunków określonych w powołanym dekrecie do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznacza jednak, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów tego dekretu, skoro zrealizowanie celu wywłaszczenia musiało nastąpić w okresie oznaczonym w tym dekrecie, jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. W takim wypadku do wyboru osoby uprawnionej należy, czy złożyć wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w tym dekrecie do wydania orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu (por. M. Wolanin /w:/ J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, komentarz LEX/el. 2018).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, należy zważyć, iż w orzeczeniu z [...] października 1953 r. orzeczono o wywłaszczeniu gruntów na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej, przyjmując, że zostały one zajęte na cele Zakładu Oczyszczania Miasta w okresie wojny 1939-1945 r. i 16 kwietnia 1948 r. znajdowały się we władaniu b. zarządu Miejskiego w [...]. Nadto wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest nadal na podany w orzeczeniu cel użytkowana, jak również, że została częściowo zagospodarowana z funduszy publicznych. Z przywołanego orzeczenia w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie jego wydania była zagospodarowana na cel użyteczności publicznej, czyli na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany. Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. W decyzji tej stwierdzono, że nieruchomość została zajęta na cele zakładu Oczyszczania Miasta, a zatem przedsiębiorstwa, którego działalność mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej. Przyjęto, że również w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele Zakładu Oczyszczania Miasta. Wobec obowiązywania w obrocie prawnym ww. decyzji Wojewody [...] nie jest możliwe po raz kolejny, tym razem w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podważanie spełnienia przesłanek określonych w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r., co w konkluzji prowadzi do wniosku, że pomimo ograniczonego materiału dowodowego, okoliczności istotne w sprawie zostały dostatecznie, bez naruszania reguł postępowania dowodowego i zasad oceny dowodów, wykazane. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie zachodziła konieczność badania prawidłowości wywłaszczenia, gdyż spełnienie przesłanek do jego przeprowadzenia było przedmiotem kontroli w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] października 1953 r. Istotne było jedynie ustalenie, czy sporna nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Realizacja tej przesłanki nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, co wprost wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu i nie zostało podważone w sprawie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie kwestionują, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia został określony nieprecyzyjnie, z czego wywodzą, że nie został on zrealizowany. Jednocześnie nie podważają, że na spornej nieruchomości znajdowały się garaże, zniszczone w czasie działań wojennych, a następnie odbudowane i że były one w faktycznym władaniu Zakładu Oczyszczania Miasta, a od 1952 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania. W orzecznictwie podkreśla się, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określony cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13). W rozpoznawanej sprawie taka ocena przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań została przeprowadzona. Cel wywłaszczenia został określony jako cele Zakładu Oczyszczania Miasta. W ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oceniono, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone na cel użyteczności publicznej, albowiem działalność Zakładu Oczyszczania Miasta mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej. Ocena ta w okolicznościach przedmiotowej sprawy ma znaczenie przesądzające. Podkreślenia wymaga, że została ona podzielona przez Sąd I instancji, wg którego działalność komunalna polegająca na zabezpieczeniu czystości i porządku miasta w pełnej rozciągłości wpisuje się w cel użyteczności publicznej. Zakład Oczyszczania Miasta zaspokajał bowiem zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi społeczeństwa. Co równie istotne ocena ta, wynikająca niewątpliwie z całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy, nie została przez skarżących kasacyjnie skutecznie podważona. Twierdzenie, że Zakład Oczyszczania Miasta, działający w ramach gospodarki socjalistycznej, mógł realizować inne, bliżej niesprecyzowane cele, jest gołosłowne.

Konkludując, uznać należy, że w sprawie istnieją dowody, które pozwalają na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu z [...] października 1953 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w tym orzeczeniu. Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zostały oparte na konstrukcji domniemań, przypuszczeń i uprawdopodobnień, a na swobodnej ocenie dostępnego materiału dowodowego, który choć ograniczony, to jednak pozwał na dokonanie ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie stosowanego odpowiednio przepisu art. 137 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zwrócić należy uwagę na niestaranność w ich sformułowaniu. Autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię art. 2 ust. 1 dekretu w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., nie podając jednak na czym błędna interpretacja tych przepisów przez Sąd I instancji miałaby polegać. Nie określa też jak przepisy te, w jego ocenie, powinny być prawidłowo rozumiane. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. składa się z punktów, nie zaś z ustępów, jak podaje autor skargi kasacyjnej. W istocie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie kwestionują nie wykładnię przepisów a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, co jest zabiegiem niedopuszczalnym. Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest bowiem przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego i to na jego podstawie dokonywana jest ocena dalszych wytyków. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione także przy przyjęciu, że w ich ramach skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowe zastosowanie wyszczególnionych przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. dekretu (analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o tę jednostkę redakcyjną) wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone, że sporne nieruchomości zostały zajęte na cele użyteczności publicznej zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, a co znajduje potwierdzenie w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r. Nie zostało również skutecznie podważone, że cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu został zrealizowany, w związku z czym nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W konkluzji prowadzi to do wniosku, że żądanie zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. nie mogło zostać zrealizowane. Odmowa zwrotu spornych nieruchomości, które zostały wywłaszczone na cel użyteczności publicznej tym samym nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wywłaszczenie nastąpiło bowiem na cel publiczny, a przepisy dekretu przewidywały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznawane na wniosek właściciela.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie został uwzględniony, albowiem zgodnie z art. 204 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargi, to w wyniku oddalenia skarg kasacyjnych od tego wyroku, żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przysługiwało organowi od stron wnoszących skargę kasacyjną. Uczestnikowi postępowania, czyli Miastu [...] takie uprawnienie nie przysługuje.