Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 59, art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1501/13 w sprawie ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 1501/13, uwzględnił skargę L.H. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Działając na wniosek D.K. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu handlowego na lokal gastronomiczny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wbudowanymi usługami przy ul. [...] w B. (lokal nr [...]), na podstawie art. 53 ust.3 i ust.4 pkt 2 i 9, art. 54, 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i ust.4, art.61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej: ustawa), a także art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.).

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez L.H., która zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy. Ponadto, w ocenie skarżącej, przy wydawaniu decyzji naruszono art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie spełniona została przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kontynuacja funkcji.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego znajduje się w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "S." w B. uchwalonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...], poz. 441 z dnia 2 marca 2012 r. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. nr [...] oraz określił na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, lecz nie jest on jeszcze wyrokiem prawomocnym. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia, a nie akty stosowania prawa, nie podlegają wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 p.p.s.a., lecz obowiązują. Wskazując na powyższe strona skarżąca zauważyła, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Drugi z zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczył ewentualnej wadliwości obu uzgodnień dokonanych w toku postępowania. Otóż strony postępowania nie uczestniczyły w uzgodnieniu z zarządem dróg miejskich i komunikacji w B., nie doręczono im wniosku o uzgodnienie, ani treści dokonanych uzgodnień. Przeprowadzone uzgodnienia są więc w tym zakresie wadliwe, a przez to nieskuteczne. Wadliwość wynikać miałaby także z tożsamości organu - Prezydenta Miasta B., który sam ze sobą dokonał uzgodnień konserwatorskich. W istocie rzeczy wystąpiło obejście wymogu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków poprzez umowne przeniesienie kompetencji w tym zakresie na organ, który ma o te uzgodnienia występować. Nadto zachodziła konieczność zweryfikowania dopuszczalności zawarcia porozumienia z dnia [...] stycznia 2012 r. między Wojewodą a Prezydentem Miasta w aspekcie braku uchwały Rady Miasta upoważniającej do jego zawarcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zasadnie zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt: II SA/Bd 877/12, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." w B.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez D.K., która we wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia podniosła okoliczności nie mające żadnego znaczenia dla merytorycznej oceny prawidłowości wydanego przez Kolegium postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w innym składzie, postanowieniem z dnia [...] września 2013r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L.H. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 chociaż nie jest prawomocny i nie wywołuje skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Miasta B., to zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu i rozstrzygnięcie w tej kwestii wywołuje skutki prawne z chwilą wydania wyroku, który wiąże organy administracji publicznej w kwestii obowiązywania planu miejscowego. Wyjaśniono, iż na równi z sytuacją braku planu należy traktować sytuację wstrzymania przez sąd administracyjny I instancji wykonania uchwały ustanawiającej miejscowy plan do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały. Akt ten choć uchwalony, to do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji nie może być stosowany i w istocie nie obowiązuje. Skoro jednocześnie ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego w sytuacji braku miejscowego planu, to zasadnym jest prowadzenie postępowania w tym alternatywnym trybie, o ile wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy został złożony.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta B. prawidłowo ustalił strony postępowania, zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Zaś w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wniesionych w trakcie postępowania uwag. Przyjęto także, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W szczególności prawidłowo została przeprowadzona analiza urbanistyczna. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania istniejącego lokalu handlowego na gastronomiczny) przedmiotem analizy było zbadanie kontynuacji funkcji, z pominięciem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej z zakresu gastronomii (w obszarze występują: restauracja "K." i pizzeria "G.); teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ul. D. i J.; istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie zamierzenia do infrastruktury technicznej; obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Organ, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii dotyczących wadliwie przeprowadzonych uzgodnień, wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku zarządcą drogi jest z mocy prawa Prezydent Miasta B. Artykuł 106 k.p.a. stanowiący o konieczności przeprowadzenia uzgodnienia w formie postanowienia nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. W niniejszej sprawie, uzgodnienie z zarządcą drogi nie musiało zatem przyjąć formy postanowienia, a stanowisko to nie musiało być przedstawione stronom postępowania.

W kwestii uzgodnienia decyzji w zakresie ochrony zabytków organ wyjaśnił, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne, gdyż zawarto porozumienie pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Miasta B. W kontekście uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących inwestycji lokalizowanych na obszarze Miasta B. przepisy art. 106 k.p.a. odczytywać należy w łączności z art. 89 pkt 2, art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także postanowieniami porozumienia. Przepisy te pozwalają, aby organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. był nominalnie ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, to jest Prezydent Miasta.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] L.H., działająca przez pełnomocnika r.pr. A.G. zarzuciła naruszenie:

1) art. 102 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji merytorycznej w czasie trwania stanu zawieszenia postępowania, gdyż nie uległo zakończeniu postępowanie incydentalne wynikające z zaskarżenia do Sądu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. orzekającego o uchyleniu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania;

2) art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której ww. przepis nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, teren realizacji inwestycji, objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaliczony został, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. do tzw. obszarów przestrzeni publicznej. Powyższe, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., kreuje po stronie gminy, obowiązek uchwalenia dla tego obszaru, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższy przepis, jak również związany z nim art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ powinien z urzędu zawiesić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dotyczących obszaru zaliczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do obszarów przestrzeni publicznej.

Ponadto, skarżąca podtrzymała zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2013 r., które nie zostały uwzględnione przez SKO w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania, B. B. i E. sp. j, w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r., wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1501/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...], poz. 441 z 12 marca 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." w B., a także określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z uwagi na okoliczność, że powyższy wyrok był nieprawomocny, nie wywoływał on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podniósł, że wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny do czasu uprawomocnienia się nie wywołuje żadnych skutków prawnych (w tym wyrok uwzględniający skargę nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych związanych z utratą mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności).

W tym stanie rzeczy wydanie przez WSA w Bydgoszczy nieprawomocnego wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. uwzględniającego skargę na ww. uchwałę i stwierdzającego jej nieważność w przedmiocie planu miejscowego oznaczało, że plan ten nadal pozostawał w obrocie prawnym. Tylko stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutek, że plan ten nie obowiązuje. W przeciwnej sytuacji, gdy wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego pozostaje nieprawomocny, miejscowy plan cały czas obowiązuje i stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, gdy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w stanie prawnym, gdy nadal obowiązuje dla tego samego terenu co działka objęta zaskarżoną decyzją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to taka decyzja narusza przepisy prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając powyższe przepisy nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku, gdy dla terenu zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązują regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść kolejnych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Co więcej wskazano, że wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. został uchylony przez sąd II instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji) wyrokiem NSA z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13). Tym samym upadają też wszelkie wynikające z niego skutki. Utrata przymiotu ważności (obowiązywania) przez plan miejscowy może zaś nastąpić jedynie w razie jego prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wbrew zatem stanowisku organów I i II instancji, sam fakt wydania nieprawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bd 877/12, stwierdzającego nieważność planu miejscowego i zawarcie w nim orzeczenia stwierdzającego, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, nie skutkował rozstrzygnięciem o utracie ważności tejże uchwały. Skoro zatem w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ powinien z tego powodu odmówić ustalenia warunków zabudowy. Bezzasadne przyjęcie przez organy, iż możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie obowiązuje dla terenu objętego wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działające przez pełnomocnika r.pr. C.S. wniosło skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 1501/13 zarzucając:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym w dniu orzekania przez organy administracji ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskutek nieuwzględnienia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], a w punkcie drugim sentencji powyższego wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 cyt. ustawy polegające na przyjęciu, że w dniu orzekania przez organy administracji nie było możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, tj. orzekanie o określeniu sposobu zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dla terenu inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskutek nieuwzględnienia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] a zaskarżona uchwała nie podlegała wykonaniu;

a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy): naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., pomimo braku przesłanki w nim wskazanej, wskutek bezzasadnego uznania, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym w dniu orzekania przez organy administracji ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku oraz braku wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie uwzględnił faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 w punkcie drugim sentencji wyroku działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." w B. nie podlega wykonaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w sytuacji, gdy Sąd powinien na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części.

W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z tezą, że w dacie orzekania przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji brak było podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. charakter prawny instytucji wstrzymania wykonania aktu wyeliminowanego nieprawomocnie z obrotu prawnego przemawia za tym, że akt ten choć uchwalony, to do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji nie może być stosowany i w istocie nie obowiązuje. Skoro jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego w sytuacji braku miejscowego planu, to zasadnym było prowadzenie postępowania w tym alternatywnym trybie, o ile wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy został złożony. Ponieważ inwestor wniosek taki złożył, to tak długo jak obowiązywanie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlegało wstrzymaniu, tak długo istniała możliwość merytorycznego załatwienia wniosku inwestora. Nadto w dacie orzekania przez organy administracji nie została rozpatrzona skarga kasacyjna od wyroku WSA w Bydgoszczy, w którym wstrzymano wykonanie zaskarżonej uchwały. Powołany został także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10.

Samo uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., jest bowiem zbyt lakoniczne i ogólnikowe, a Sąd nie ustosunkował się w wyczerpujący sposób do argumentacji SKO.

Nadto nawet gdyby przyjąć za trafną argumentację Sądu, że w dacie orzekania przez organy administracji dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to obowiązkiem Sądu było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej, nie zaś uchylanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. W ocenie SKO w B. nie istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. ustalenia tych warunków albo też odmówienia ich ustalenia) w sytuacji gdy teren ten jest objęty planem. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy takiej nie przewidują, przez co należy rozumieć, iż nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji w tym zakresie. Wydanie decyzji merytorycznej, tj. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy dla terenu inwestycji w dniu wydawania decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza, że taka decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub w sprawie zmiany takiej decyzji należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 K.p.a. organy administracji nie mogą natomiast w takiej sytuacji odmawiać ustalenia warunków zabudowy, co zasugerował Sąd w skarżonym kasacyjnie wyroku.

Pismem procesowym z [...].07.2014r. pełnomocnik L.H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, że nie jest on uzasadniony. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. uznając uzasadnienie zaskarżonego wyroku jako zbyt lakoniczne i ogólnikowe.

Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie orzeczenia nie sprowadza się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39; także B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349- 350). Istotą uzasadnienia bowiem jest wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski: op. cit., s. 308; także wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 25/05, 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05). Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym lub w innych postępowaniach (np. uchwałodawczym) przez organ, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Powinno odnosić także całościowo do zastosowanego w sprawie stanu prawnego. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być tego rodzaju, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy równocześnie zwrócić uwagę, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, identyfikowanie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu winno uwzględniać również jej uzasadnienie.

Dalej wyjaśnić należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu I instancji, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd ten wydał swoje rozstrzygnięcie. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. To, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami

Sądu I instancji, ani z zaprezentowaną wykładnią prawa, nie pozwala skutecznie kwestionować prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera w dostatecznym stopniu przekonujące argumenty przemawiające za zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wobec tego również ten zarzut należało ocenić jako chybiony.

Niezasadny jest również zarzut, iż Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej, nie zaś uchylanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w obowiązującym stanie normatywnym są przepisy umożliwiające organom administracyjnym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, odmowy wydania takiej decyzji, jak również umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Nie zachodzi zatem przesłanka braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tj. ustalenia tych warunków albo też odmówienia ich ustalenia, albo umorzenia postępowania administracyjnego) Wprawdzie jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie wydanie decyzji merytorycznej, tj. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy dla terenu inwestycji w dniu wydawania decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza, że taka decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz nie ze względu na przesłankę braku podstawy prawnej, ale przesłankę rażącego naruszenia prawa, którego dopuściło się SKO w B. Ta jednak przesłanka (rażącego naruszenia prawa) nie została podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej, której granicami zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany NSA.

Wreszcie niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Otóż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem przyjął, że wyrok tego Sądu z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] i wstrzymujący wykonywanie tej uchwały był nieprawomocny w momencie orzekania przez organy administracyjne wydające decyzję ustalającą warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie. Skoro tak, to nie wywołuje on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." w B., aż do czasu jego uprawomocnienia się. Dopóki wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego pozostaje nieprawomocny, miejscowy plan cały czas obowiązuje i stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy odróżniać pojęcie obowiązywania aktu prawa miejscowego (cechy charakterystycznej dla aktów normatywnych, stanowiących źródło prawa) od pojęcia wykonywania. Fakt, że Sąd wstrzymał wykonywanie aktu (co można rozważać jedynie w kontekście tych przypadków, które wiążą się ze stosowaniem tego aktu, gdy współtworzy on stan prawny dla wydania indywidualnego aktu administracyjnego) nie oznacza, że "wstrzymane" zostało obowiązywanie tego aktu. "Stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny." - wyrok NSA z 29.09.2010r., sygn. akt I OSK 1029/10. Tymczasem możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wiąże się z brakiem planu (art.50 i art.59 u.p.z.p.), a więc z sytuacją, gdy np. gmina nie uchwaliła planu lub prawomocnie sąd stwierdził nieważność dotychczas obowiązującego planu, a nie z sytuacją wstrzymania jego wykonywania - z brakiem możliwości wywoływania skutków prawnych przez plan, który obowiązuje. Tylko stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutek, że plan ten nie obowiązuje. Orzeczenie podejmowane przez Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a nie wywołuje skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego. Tym samym całkowicie błędna jest teza wyrażona w skardze kasacyjnie, iż "tak długo jak obowiązywanie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlegało wstrzymaniu, tak długo istniała możliwość merytorycznego załatwienia wniosku inwestora" o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

II OSK 2235/14