Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 405/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 53 ust. 3- 5a, ust. 4 pkt 8, ust. 5c, art. 59 ust. 1, 63 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106, art. 142, art. 156 par. 1pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2,m art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c,m art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi U. N. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. N. i M. H. solidarnie kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. Wójt Gminy "[...]" , po rozpoznaniu wniosku "[...]" z dnia 12 marca 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, na działce "[...]" . Organ pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. Ocenił ponadto, że ze względu na lokalizację, rodzaj, wielkość i skalę przedsięwzięcia, nie będzie ono potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

W złożonym odwołaniu U.N. i M.H. podniosły, że na terenie przedmiotowej działki obowiązują przepisy rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. nr 197, poz. 3109). Z uwagi na zawarte w § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 tego aktu zakazy wykluczone było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, gdyż obejmuje ona fragment dna koryta rzeki "[...]" , w którym utrzymuje się okresowo woda i które składa się w dużej części z torfu. W wyniku tego w ostatnich latach obserwowano szybkie osiadanie gruntu. Realizacja planowanej inwestycji łączyć się więc będzie z koniecznością utwardzenia znacznej powierzchni działki. Ponadto odwołujące się zauważyły, że usytuowanie na działce szamba nie powinno mieć miejsca z uwagi na możliwość zanieczyszczenia wód, niestabilny grunt i funkcjonującą we wsi kanalizację. Odwołujące się zarzuciły ponadto, że Wójt Gminy pobieżnie ocenił wpływ przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 "Puszcza "[...]" " i nie zawarł informacji o sposobie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dodały, że dla przedmiotowej działki toczyło się już postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne o ustalenie warunków zabudowy, zakończone wyrokiem NSA, w wyniku którego uchylono decyzje organów obu instancji.

Decyzją z dnia 5 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i orzekło co do istoty w ten sposób, że ustaliło ten wskaźnik na 0,016, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna i postępowanie dały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Oceniło, że zostały spełnione przesłanki kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując decyzję organu pierwszej instancji w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Kolegium dostrzegło jednak błędy rachunkowe, które doprowadziły do nieprawidłowego określenia tego wskaźnika. Po dokonaniu własnych ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że istnieją podstawy do określenia tego wskaźnika na poziomie 0,016. Ocenił ponadto, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61

ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. Posiada ona bowiem dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej oznaczonej nr ewid. "[...]" . Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Kolegium zaznaczyło, że z pisma "[...]" wynikało, iż nie jest on w stanie zapewnić doprowadzenia linii wodociągowej i kanalizacyjnej do projektowanego budynku ze względu na zbyt odległe położenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz kolizję sąsiadujących działek. W ocenie Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że własne ujęcie wody oraz zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe będą dopuszczalne do czasu powstania technicznych możliwości podłączenia nieruchomości do sieci gminnych. Stwierdziło też, że działka składa się z użytków rolnych klasy "[...]" . Kolegium podniosło ponadto, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przekazano, na zasadzie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., do uzgodnień z właściwymi organami. Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. Dyrektor Zarządu Melioracji "[...]" uzgodnił projekt decyzji, a postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. projekt ten został uzgodniony również przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg

"[...]" . Uzgodnienie ze Starostą "[...]" w zakresie ochrony gruntów rolnych nastąpiło milcząco, w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska Kolegium podniosło, że było ono niezbędne, gdyż działka znajduje się na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza "[...]" oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód. Zaznaczyło też, że organy orzekające są związane treścią uzgodnienia. Wskazało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" nie zajął stanowiska w sprawie, co zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. obligowało do przyjęcia, że projekt decyzji został milcząco uzgodniony. Orzekające w sprawie organy obu instancji nie miały podstaw do kwestionowania prawidłowości tego uzgodnienia. Kolegium oceniło ponadto, że materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w sprawie wystąpiły zakazy wyrażone w § 4 ust. 1 pkt 1 - 4 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, a także zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (pkt 5), gdyż z wniosku inwestorki nie wynikało, aby planowała ona podniesienie rzędnych terenu. Nie naruszono także zakazów określonych punktach 7 i 8 tego rozporządzenia. Zarówno bowiem na działce objętej rozstrzygnięciem, jak i w jej sąsiedztwie (w promieniu ok. 300 m) nie występują naturalne i sztuczne zbiorniki wodne, ponadto brak jest danych pozwalających na przyjęcie, że znajduje się tam starorzecze (rozumiane jako jezioro przyrzeczne, część dawnego koryta rzeki, zakole oddzielone od rzeki wałem usypanym przez jej wody) czy też obszary wodno - błotne. Okoliczność taka nie wynika z załączonych do akt sprawy map geodezyjnych ani z map dostępnych na geoportal.gov.pl czy oznaczeń użytków wprowadzonych do ewidencji gruntów. Z tych samych względów Kolegium ustaliło, że w pasie szerokości 100 m od działki objętej wnioskiem nie stwierdzono występowania rzek, jezior ani innych zbiorników wodnych. Uwzględniając powyższe oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w tym przepisów rozporządzenia nr 158 Wojewody. W ocenie Kolegium lokalizacja zamierzenia nie będzie stanowiła zagrożenia dla elementów przyrody objętych ochroną w ramach Obszaru Natura 2000, gdyż zamierzenie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ma być zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejących zabudowań o tym charakterze, w odległości ok. "[...]" m od drogi krajowej, przy drodze powiatowej, a zatem na terenie poddanym silnej antropopresji. Kolegium zaznaczyło ponadto, że znane są mu z urzędu argumenty zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołały się odwołujące się, jak również zagadnienia związane z tym postępowaniem. Oceniło, że nie mają one wpływu na zakres i wynik niniejszego postępowania.

W złożonej skardze U.N. i M.H. podniosły, że przedmiotowa inwestycja jest lokalizowana na działce obejmującej dno okresowej rzeki "[...]" , a ustalone warunki zabudowy dotyczą terenu zalewowego. Zdaniem skarżących, realizacja budynku mieszkalnego na dnie okresowej rzeki jest niedopuszczalna i rażąco narusza zakazy z § 4 ust. 1 pkt. 6, 7 i 8 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Skarżące zarzuciły ponadto, że brak oględzin terenu przez RDOŚ skutkowało pominięciem wpływu inwestycji na przedmioty ochrony, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000 "Puszcza "[...]" . Podniosły, że dolina i koryto rzeki "[...]" są biotopem żurawia i derkacza, a zagrożeniem dla tych gatunków ptaków jest zabór i niszczenie ich siedlisk (uszczuplenie), co jest niezgodne z zapisami w Standardowym Formularzu Danych dla obszaru Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu podał, że przed Kolegium toczy się postępowanie z wniosku inwestorki o ustalenie warunków zabudowy

z 2007 r. W dniu 9 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu (sygn. akt II OSK 2722/11), który następnie uchylił obie decyzje organów administracji. Kolegium nie zajęło jeszcze stanowiska czy są to odrębne sprawy, czy też zaistniała tożsamość sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem "[...]" z dnia 12 marca 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, na działce nr "[...]" .

Wniosek ten był poprzedzony wnioskiem tej inwestorki złożonym w 2007 r., który również dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wójt Gminy "[...]" decyzją z dnia 4 listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy działki o nr "[...]" , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu, którą Sąd oddalił wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 388/11. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]" od powyższego wyroku wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 2722/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 522/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jak oświadczyła na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu odwoławczego, sprawa z wniosku z 2007 r. jest na etapie rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" .

Nie może budzić zastrzeżeń, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję

o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, gdyż wynika to wprost z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie

i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą one tych samych inwestycji (zob. np. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 1683/10, z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wydanie bowiem decyzji ustalającej warunki zabudowy z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267

z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a.

Przed stwierdzeniem czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy więc ustalić czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość spraw stoi bowiem na przeszkodzie

wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z wniosku danego inwestora dla tej samej nieruchomości i tej samej inwestycji.

O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczna tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania

a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjno-prawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 216/14, CBOSA).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, w którym - stosownie do art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - inwestor winien przedstawić charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Z przywołanych przepisów wynika, że o odrębności "sprawy administracyjnej" o ustaleniu warunków zabudowy decyduje kategoria obiektu budowlanego, dla którego ustalono warunki zabudowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku

z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 293/11, CBOSA).

W sprawie istotne jest więc ustalenie czy złożony przez "[...]" w 2007 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest tożsamy z wnioskiem z dnia 12 marca 2014 r., złożonym w niniejszej sprawie. Niewątpliwie w obu sprawach zaistniała bowiem tożsamość podmiotowa. W sprawie istnieją natomiast wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu postępowań. Znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia 27 marca 2014 r. może sugerować, że oba wnioski są tożsame. Powyższe nie zostało jednak wyjaśnione, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego, wyjaśnienia wymaga też kwestia oceny tzw. "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" .

Zgodnie z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c, a stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust. 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. W art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przewidziano zaś, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż położonych w granicach parku narodowego

i jego otuliny, wydaje się, między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarach objętych dwiema formami ochrony: na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. nr 197, poz. 3109) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza "[...]" ", w stosunku do którego obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z późn. zm.).

Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie Natomiast z art. 53 ust. 5c niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wskazany wyżej termin 21 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest terminem prawa materialnego

i tylko w tym terminie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki

w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego. Termin ten jest terminem zawitym, zatem postanowienie organu uzgadniającego może zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie omawianego terminu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska. W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" nie zajął stanowiska w sprawie w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji,

w konsekwencji czego doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia. Postanowienie to,

z uwagi na treść art. 142 K.p.a., nie mogło być zaskarżone w odwołaniu od decyzji

w przedmiocie warunków zabudowy. Zaznaczyć należy, że ustawodawca świadomie

i celowo pozbawił inne poza inwestorem strony postępowania możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania. W tym drugim przypadku nastąpiłaby bowiem zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, CBOSA). Powyższe powoduje, że w znaczny sposób ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego (jakim jest również milczące uzgodnienie), strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani przez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie NSA ugruntował się jednak pogląd, zgodnie z którym nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Przyjęto, że wobec istotnego ograniczenia (zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty

w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji uznaje się, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tego sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, z zastrzeżeniem, że powyższa zasada odnosi się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest zatem również do oceny postanowienia uzgadniającego podjętego w formie "milczącego uzgodnienia" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na milczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" prawidłowo organy administracji przyjęły, że projekt decyzji należało uznać za uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Zasadnie więc przyjęto, że skoro nastąpiła fikcja pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, to brak było podstaw do dokonywania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody przez organy orzekające w sprawie głównej. Z uwagi na przytoczone

i ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd zobowiązany jest w niniejszej sprawie do zbadania prawidłowości podjętego przez RDOŚ w "[...]" milczącego aktu uzgadniającego w kontekście posadowienia przedmiotowej inwestycji z naruszeniem zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód. Przepisy te zawierają zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7) oraz zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (pkt 8).

W rozpoznawanej sprawie sporna podstawową kwestią jest ustalenie istnienia starorzecza rzeki "[...]" lub innego zbiornika wodnego, bądź obszaru wodno-błotnego na terenie przedmiotowej działki. Skarżące twierdziły, że starorzecze istnieje i wskazały jako dowody na tę okoliczność fakt ukształtowania terenu (układ poziomnic na mapie ewidencyjno – wysokościowej), istniejące torfowiska oraz okresowe wypełnianie się zagłębień gruntu wodą. Na rozprawie "[...]" podała, że przedmiotowa działka nie graniczy z jeziorem, a do linii brzegowej jest ok. 150-200 m, ponadto działka ta jest traktowana jako zbiornik retencyjny dla wody i śniegu w okresach zalewowych. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że zarówno na obszarze przedmiotowej działki, jak i w promieniu 300 m, nie ma żadnego zbiornika wodnego, starorzecza lub obszaru wodno – błotnego. Swoje stanowisko oparł o dowody z map geodezyjnych i map dostępnych na www.geoportal.gov.pl, realizowanemu przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Wskazał też na oznaczenia użytków wprowadzonych do ewidencji gruntów. Zauważyć w tym miejscu należy, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza

o zastosowaniu powyższych zakazów, a w szczególności nie oznacza, że na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" może istnieć zbiornik wodny. Wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627

z późn. zm.). Ponadto w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem

i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów

i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast w odniesieniu do ochrony przyrody dane te mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12, CBOSA).

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne rozstrzygnięcie czy na terenie przedmiotowej działki znajduje się objęty ochroną: zbiornik wodny, starorzecze lub obszar wodno – błotny, w odniesieniu do którego obowiązywałyby sporne zakazy. Nie są znane żadne szczegóły dotyczące ewentualnego zbiornika wodnego, tym bardziej nie jest wiadome czy posiada on jakiekolwiek walory lub funkcje przyrodnicze związane

z zakazami wprowadzonymi w § 4 ust. 1 pkt. 7 i 8 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Na podstawie materiałów sprawy zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego Sąd nie jest więc w stanie odnieść się do prawidłowości milczącego uzgodnienia w kontekście spornego zbiornika wodnego. Dodać należy, że

z załączonych do skargi fotografii nie wynika bezspornie, że przedstawiają one teren działki objętej wnioskiem. Przyjmując jednak nawet, że przedstawia on obszar objęty wnioskiem, materiał ten jest oczywiście niewystarczający do oceny milczącego uzgodnienia dokonanego w niniejszej sprawie. Brak jest również jakiegokolwiek materiału dowodowego dotyczącego kwestii istnienia siedlisk ptaków chronionych na obszarze przedmiotowej działki, a także określenia, czy i jaką funkcję spełnia teren tej działki dla gatunków chronionych. Bez posiadania powyższych informacji nie ma możliwości oceny prawidłowości milczącego uzgodnienia warunków zabudowy.

W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek danych pozwalających na ocenę, na jakiej podstawie właściwy organ powziął swoje uzgodnienie i jakimi kierował się przy tym przesłankami oraz okolicznościami. Materiał dowodowy, jakim dysponuje Sąd, nie pozwala nawet zweryfikować czy rzeczywiście na przedmiotowej działce istnieje zbiornik wodny

o znaczeniu przyrodniczym. Wobec braku tak elementarnej wiedzy Sąd nie jest w stanie dokonać weryfikacji milczącego uzgodnienia RDOŚ w "[...]" . W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien zatem zwrócić się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" o ponowne uzgodnienie inwestycji, mając na uwadze powyższe wskazania. Organ winien również rozważyć podjęcie działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego, jakim dysponuje RDOŚ, celem dołączenia go do akt sprawy głównej, co umożliwi Sądowi kontrolę uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ (w tym również ewentualne ponowne milczące uzgodnienie), w przypadku ewentualnej kontroli sądowej rozstrzygnięć organów po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy.

Rozpatrując sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.