Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1186/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 619/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 619/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zwolnił M. R. ze służby w Policji z dniem 4 maja 2011 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. R. został oskarżony o to, że w dniu 3 sierpnia 2010 r. w [...] używając przemocy polegającej na szarpaniu za odzież, popychaniu i przewróceniu poszkodowanej zabrał w celu przywłaszczenia na jej szkodę telefonu komórkowego marki [...] o wartości 100 zł i butów o wartości 99,99 zł, to jest o czyn z art. 283 K.k. w związku z art. 280 § 1 K.k. Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] postępowanie przeciwko M. R., na podstawie art. 66 § 1 i 3 K.k. w związku z art. 67 § 1 K.k. warunkowo umorzył na okres próby wynoszący jeden rok. Zastosowanie przez sąd instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego oznacza, że same okoliczności popełnienia przestępstwa nie budzą wątpliwości oraz wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne. a postawa sprawcy, który dotychczas nie był karany za przestępstwa umyślne, jego warunki osobiste i dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że będzie on przestrzegał porządku prawnego i nie popełni nowego przestępstwa. Czyn, który popełnił funkcjonariusz jest wysoce naganny i takiej oceny nie zmienia fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego. Popełnienie wskazanego czynu przez policjanta, który z racji pełnionej funkcji powinien stać na straży praworządności, świadczy o lekceważącym stosunku funkcjonariusza do przepisów prawa. Uzasadnia to podjęcie przez przełożonych zdecydowanych kroków zmierzających do odsunięcia M. R. od wykonywania czynności służbowych i zwolnienia go z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] po rozpatrzeniu odwołania M. R. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że M. R. jako funkcjonariusz Policji zobowiązany był szczególnie rygorystycznie przestrzegać prawa. Z zawodem policjanta wiąże się wysoki stopień społecznego zaufania. Ujawnione okoliczności popełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu przestępczego, pozostają w konflikcie z zadaniami Policji, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. W tej sprawie słuszny interes funkcjonariusza zainteresowanego pozostawieniem go w służbie nie może przeważyć nad interesem społecznym związanym ze statusem i zadaniami Policji. Czyn popełniony przez funkcjonariusza jest wysoce naganny. Utrata kwalifikacji do pełnienia służby w Policji (określonych w art. 25 ustawy o Policji) oraz charakter popełnionego czynu (przeciwko życiu i zdrowiu oraz przestępstwa przeciwko mieniu) uniemożliwiają dalsze pozostawienie wymienionego funkcjonariusza w służbie w Policji. Komendant Powiatowy Policji w [...] działając w granicach uznania administracyjnego, wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Ponadto organ I instancji przed podjęciem decyzji w sprawie zasięgnął wymaganej opinii organizacji związku zawodowego policjantów, dopełniając tym samym wymogu przewidzianego w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. W związku z powyższym zarzuty M. R. w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] bezzasadne są również pozostałe zarzuty sformułowane w odwołaniu strony, w tym wytyk, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy leżących po stronie policjanta, czyli między innymi faktu pojednania się z pokrzywdzoną, incydentalnego charakteru sprawy, dotychczasowego nienagannego przebiegu służby, czy osiąganych przez policjanta wyników w służbie. Ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji od przebiegu służby funkcjonariusza czy jego subiektywnego przekonania co do własnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Przełożony ma prawo doboru kadry w celu prawidłowej i efektywnej realizacji zadań nałożonych na Policję.

Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego wyłączenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie nie zaszły wystarczające przesłanki do wyłączenia podinsp. M. M. od udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 24 § 3 K.p.a., wskazanym przez pełnomocnika strony. W przedmiotowym postępowaniu podinsp. M. M. pełnił rolę organu administracji publicznej I instancji (Komendanta Powiatowego Policji w [...] ) i był uprawniony do władczego określenia sytuacji prawnej podległego mu funkcjonariusza. Przesłanki wyłączenia pracownika organu, określone w art. 24 K.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję organu. W analizowanej sprawie nie ma też podstaw do wyłączenia M. M. w trybie art. 25 K.p.a., precyzującym przypadki wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy.

W kwestii zgłaszanych przez M. R. wniosków dowodowych Komendant Wojewódzki Policji [...] wskazał, że chociaż organ I instancji formalnie odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony z dnia 4 kwietnia 2011 roku, to jednak wszystkie wnioskowane dokumenty i tak zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego. Natomiast co do postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., dotyczącego odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego strony z dnia 20 kwietnia 2011 roku, zauważyć należy, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, nie musi zawierać uzasadnienia organu rozpatrującego wskazany wniosek (art. 124 K.p.a). Organ odwoławczy, zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a., nie uwzględnił kolejnego wniosku strony z dnia 24 maja 2011 r., gdyż wniosek ten został zgłoszony po zakończeniu postępowania dowodowego, a nadto dotyczył on okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami.

Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] , M. R. zaskarżył do WSA we Wrocławiu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił:

1/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 24 § 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym podinsp. M. M., który w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] marca 2011 r. rozstrzygnął o treści decyzji administracyjnej, stwierdzając, że wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uzasadniające zwolnienie strony ze służby w Policji oraz przez nieuwzględnienie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosku strony o wyłączenie wymienionego piastuna organu administracyjnego,

- art. 78 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych, których przeprowadzenia w dniu 24 maja i w dniu 9 czerwca 2011 r. żądała strona, a które mają zasadnicze znaczenie przy ocenie możliwości pozostawienia strony w służbie w Policji,

2/ niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i przyjęciu że charakter i następstwa czynu opisanego w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt [...] ) powodują, że dalsze pełnienie służby przez stronę jest niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 stycznia 2012 r. skarżący polemizując z treścią odpowiedzi na skargę, przedstawił swoją ocenę zdarzenia, które doprowadziło do zwolnienia go ze służby. Dodatkowo w pismach z dnia 6 stycznia 2012 r. i dnia 3 stycznia 2012 r. domagał się przedstawienia przez organ licznych dokumentów.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę M. R. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Powołany przepis przewiduje, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Ustawa o Policji dopuszcza przypadki zarówno obligatoryjnego, jak i fakultatywnego rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Fakt popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego w sytuacji, gdy jego popełnienie jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie funkcjonariusza w służbie, należy do tych przypadków, w których zwolnienie ze służby pozostawione zostało decyzji właściwego przełożonego. W rozważanej sprawie fakt popełnienia przez skarżącego przestępstwa i jego oczywistość wynikają wprost z treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] . Nie ulega wątpliwości, że prawomocne warunkowe umorzenie postępowania dowodzi nie tylko faktu popełnienia przestępstwa, ale stwierdza także winę sprawcy czynu. Publiczna służba w Policji rodzi po stronie funkcjonariuszy szczególny obowiązek dbania o bezpieczeństwo publiczne, ochronę życia i zdrowia ludzi, a także przestrzeganie przepisów prawa. Ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji od przebiegu służby funkcjonariusza ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności do zajmowanego stanowiska. Umożliwił natomiast przełożonemu stosowny dobór kadry w sposób zapewniający prawidłową realizację zadań nałożonych na Policję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 668/09, Lex nr 606783). W ocenie Sądu I instancji nie ma w sprawie znaczenia powoływany przez skarżącego fakt, że po zaistniałym zdarzeniu przeprosił pokrzywdzoną, pojednał się z nią i zrekompensował poniesione straty, jak również to, że czyn, którego dopuścił się, miał miejsce poza służbą, był jednorazowy, incydentalny, a sprawca działał w szczególnych warunkach emocjonalnych. Mają rację organy podkreślając, że funkcjonariusz Policji powinien nie tylko w czasie służby, ale i poza nią dawać przykład właściwego zachowania i w ten sposób dbać o autorytet Policji jako formacji stojącej na straży bezpieczeństwa obywateli. Nie do przyjęcie jest, by policjant, który ma skutecznie egzekwować prawo, sam tego prawa nie przestrzegał.

Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy i wszechstronny, zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz w zakresie prawa materialnego, rozpatrzyły sprawę. Motywy przytoczone przez organy administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjęte przez nie decyzje. Takie uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego i z tej przyczyny nie sposób dopatrzyć się przekroczenia jego granic.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu Komendanta Powiatowego Policji w [...] , WSA we Wrocławiu wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie wyrażono pogląd, iż przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Osoba piastująca funkcję organu jest również pracownikiem, a zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 K.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie, a więc także do osoby wykonującej funkcję organu. Odnosząc powyższe do funkcjonariusza, którego wyłączenia żądano, stwierdzić należy, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił wystąpienia innych okoliczności mogących rzutować na jego bezstronność, niż wymienione enumeratywnie w art. 24 § 1 K.p.a. Ogólnikowy zarzut, że postępowanie nie będzie prowadzone obiektywnie, nie uzasadnia instytucji wyłączenia. W sprawie nie zaszły również przesłanki wyszczególnione w art. 25 K.p.a.

WSA we Wrocławiu podzielił także pogląd organu, że wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę nie dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy lub też nie mogły być uwzględnione z powodu ich zgłoszenia po zakończeniu postępowania, a nadto odnosiły się do okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący został zapoznany z aktami postępowania administracyjnego w dniach 31 marca 2011 r. i 26 kwietnia 2011 r. W sprawie jest również bezsporne, że organ zwrócił się do właściwego związku zawodowego policjantów o opinię w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji. Odstąpienie przez tę organizację od zaopiniowania zwolnienia funkcjonariusza nie może być utożsamiane - jak czyni to skarżący - z niedopełnieniem przez organ ustawowego wymogu w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. R., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt.1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji zarzutu skargi o wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym podinsp. M.M. na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. wobec rozstrzygnięcia przez niego treści ostatecznej decyzji administracyjnej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzającym, że wobec skarżącego wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, uzasadniające zwolnienie ze służby w Policji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przy złożeniu wniosku o wyłączenie pracownika lub – jak w niniejszej sprawie- osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego od prowadzenia postępowania administracyjnego, należy brak bezstronności jedynie uprawdopodobnić a nie udowodnić. W konsekwencji dla wyłączenia pracownika w oparciu o omawianą podstawę prawną wymagane jest wyłącznie wykazanie, że mogą istnieć wątpliwości co do jego bezstronności, a nie, że jest on rzeczywiście stronniczy. Uprawdopodobnienie nie musi czynić pewnym, lecz ma tylko uwiarygadniać twierdzenie o istnieniu określonej okoliczności. Uregulowane w art. 24 K.p.a. oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną.

W niniejszej sprawie jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania administracyjnego istniała wątpliwość co do obiektywizmu piastuna organu I instancji. Komendant Powiatowy Policji w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu przeciwko M. R. postępowania administracyjnego zademonstrował swój pogląd co do treści decyzji, jaka miała zostać wydana, stwierdzając, że "zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności uznałem, że w Pana sprawie obie te przesłanki wystąpiły". Organ administracyjny podczas rozpatrywania możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma pełną swobodę przy ocenie przewidzianych w tym przepisie przesłanek. W tej sprawie organ uchybił zasadzie obiektywizmu, gdyż stwierdził jeszcze przed przeprowadzeniem całościowego postępowania, że skarżący swoją postawą wypełnił przesłanki umożliwiające rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Takie jednoznaczne określenie się organu, jeszcze przed zbadaniem stanu faktycznego sprawy i przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego, uzasadniało w pełni wątpliwości skarżącego co do bezstronności organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), powinna ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie wszystkich przepisów, które miały być złamane przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku złamania norm procesowych- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art.183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania czy modyfikowania zarzutów kasacyjnych. Nie może też wychodzić poza granice skargi kasacyjnej i objąć badaniem przepisy niewskazane przez stronę jako naruszone zaskarżonym wyrokiem.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto złamanie tylko art. 145 § 1 pkt.1 lit.b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało polegać na oddaleniu przez WSA we Wrocławiu skargi kasacyjnej, mimo że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez piastuna organu administracji publicznej, który zdaniem skarżącego kasacyjnie powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc do istoty problemu zauważyć należy, że zagadnienie stosowania art. 24 K.p.a. do piastuna organu administracji publicznej było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepisy art. 24 K.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu, czego nie dostrzegł WSA w Wrocławiu, a co trafnie w swej decyzji zaakcentował [...] Komendant Wojewódzki Policji. Do powyższego stanowiska przychyla się również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Podobne zapatrywania znajdują zresztą potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Wprawdzie powołana uchwała dotyczyła dopuszczalności stosowania art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 4 K.p.a., jednakże wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały mają ogólniejsze znaczenie i są istotne do rozstrzygnięcia problemu, jaki pojawił się w niniejszej sprawie.

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego została uregulowana w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 K.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 K.p.a.). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych tych instytucji.

Pojęcie pracownika, o jakim mowa w art. 24 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 K.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwienia spraw indywidualnych.

Mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej -co do zasady- nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 sygn. akt I OSK 2401/11 –Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.)

Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Według art. 25 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3". Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Należy to odnieść też do zastosowania art. 26 § 2 K.p.a., który stanowi "Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2". Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie ( uchwała I OPS 3/09).

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia.

Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art.26 § 1 K.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art.26 § 2 K.p.a.) wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art.25, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów M. R. nie mógł skutecznie domagać się wyłączenia M. M., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Policji w [...], od udziału w przedmiotowej sprawie na podstawie art.24 § 3 K.p.a. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt.1 lit.b P.ps.a w zw. z art.24 § 3 K.p.a. nie ma tym samym usprawiedliwionych podstaw.

W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art.184 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.