Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 812/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Dzbeńska Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 846/13 w sprawie ze skargi B. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 846/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi B. . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy C., decyzją z [...] lipca 2013 r., powołując się na art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wskazał, że skarżąca złożyła, w dniu [...] lipca 2013 r., wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad swoją matką Z. E., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] października 2009 r. Podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoją matką. Po raz ostatni skarżąca była zatrudniona w lipcu 2005 r., kiedy to umowa o pracę rozwiązała się z upływem czasu, na który była zawarta. Następnie skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna, ale wyrejestrowała się z urzędu pracy [...] listopada 2009 r.

W odwołaniu B. E. stwierdziła, że matka jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Jest niewidoma i choruje na szereg postępujących i wyniszczających chorób (cukrzyca, miażdżyca, nadciśnienie tętnicze, choroba serca). Jest osobą, która nie może samodzielnie funkcjonować. Jej niepełnosprawność została urzędowo potwierdzona dopiero w 2009 r., jednak chorowała już od wielu lat. W orzeczeniu o niepełnosprawności jest adnotacja, że dokładnego czasu trwania niepełnosprawności nie da się ustalić. Odwołująca się podniosła, że nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy bo stan zdrowia matki pogarsza się i wymaga ona opieki przez 24 godziny na dobę. Pozbawienie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca uznała za niesłuszne i krzywdzące, gdyż to opieka nad matką uniemożliwia jej podjęcie pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest możliwe po spełnieniu czterech przesłanek i skarżąca jednej z nich nie spełniła, mianowicie nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką Z. E. Kolegium ustaliło, że znaczny stopień niepełnosprawności Z. E. datuje się od października 2009 r., a ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało [...] lipca 2005 r., w wyniku rozwiązania umowy o pracę zawartej na czas określony. Fakt, że znaczny stopień niepełnosprawności Z. E. powstał ponad cztery lata po zakończeniu przez skarżącą pracy, wyklucza przyjęcie, że pomiędzy tymi zdarzeniami istniał związek przyczynowy. Kolegium uznało za znaczące, że stosunek pracy skarżącej ustał nie z powodu rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron, ale z powodu upływu czasu, na który umowa została zawarta. Potwierdza to, że zakończenie zatrudnienia nie nastąpiło w związku ze świadomą rezygnacją spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ocenie Kolegium, odstąpienie od podjęcia zatrudnienia nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia, a odstąpienie od zatrudnienia nie jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niepodjęcie zatrudnienia - jak wskazał - jest jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku polegającego na niepodejmowaniu zatrudnienia jest, według Kolegium, działaniem racjonalnego ustawodawcy. Kolegium dodało, że po 30 czerwca 2013 r. nie ma możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom sprawującym opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia. Formą pomocy przewidzianą w przypadku innych niepełnosprawnych jest specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie jest uwarunkowane spełnieniem dodatkowych, bardziej rygorystycznych przesłanek. W przypadku odwołującej się nie wystąpiła wymagana przez art. 16a ust. 1 ustawy okoliczność w postaci rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Brak jest związku przyczynowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca stwierdziła, że zrezygnowała z pracy i miała możliwość jej podjęcia lecz to stan zdrowia matki jej to uniemożliwił. W szczególności wyjaśniła, że jej matka wymagała opieki od początku 2005 r. i z tego powodu skarżąca po ustaniu umowy o pracę zawartej na czas określony nie zawarła kolejnej umowy, mimo że dotychczasowy pracodawca jej to proponował. Wyjaśniła też, że od [...] listopada 2009 r. otrzymywała w związku z opieką nad matką świadczenie pielęgnacyjne. Po zmianie przepisów odmówiono przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo że miała świadczenie przyznane na stałe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i o zawieszenie postępowania przed sądem na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wnosząc o oddalenie skargi powołało się na dotychczasową argumentację. Wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem uzasadniło tym, że w związku z rozbieżną interpretacją w orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest zwrócenie się do NSA o podjęcie uchwały w celu ujednolicenia orzecznictwa.

Postanowieniem z 9 grudnia 2013 r., wniosek o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego został oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest uprawniony do przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (art. 187 § 1 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W szczególności chodzi o wykładnię warunku przyznania przewidzianego w tym przepisie specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Według organów administracji, warunek ten należy wykładać ściśle, jako odpowiadający sytuacji, polegającej na tym, że osoba pracująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy administracji wyraźnie odróżniają ten warunek od warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającego na nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wynika z tego, że według wykładni przyjętej przez organy administracji specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy i argument o racjonalności ustawodawcy, z którego ma wynikać, że skoro ustawodawca w jednej ustawie różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęta wykładnia nie jest zasadna. Opiera się ona na regułach wykładni gramatycznej i logicznej, które jednakże prowadzą do wniosków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Rozważając czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej Sąd zauważył, że zarówno art. 16a, jak i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy osób, które charakteryzują się tą wspólną cechą, że dokonują wyboru pomiędzy pozostawianiem w zatrudnieniu lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu określonym w tych przepisach, co do którego obciąża ich zgodnie z przepisami K.r.o. obowiązek alimentacyjny. Sąd wskazał, że z powyższych przepisów, jeżeli odczytywać je literalnie i z uwzględnieniem argumentu dotyczącego racjonalnego ustawodawcy, wynika, iż art. 16a dotyczy tylko osób, które tego wyboru dokonały w ten sposób, że będąc zatrudnione lub wykonując inną pracę zarobkową zrezygnowały z tej aktywności zawodowej; natomiast art. 17 dotyczy osób, które tego wyboru dokonały w taki sposób, jak osoby, których dotyczy art. 16a, oraz nadto osób, które nie będąc zatrudnione lub nie wykonując innej pracy zarobkowej nie podjęły zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na tym polega nierówne traktowanie przez ustawodawcę osób posiadających istotną cechę wspólną. Kryterium zróżnicowania jest zatem to, czy decyzja o podjęciu opieki nad niepełnosprawnym zostaje podjęta w czasie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, czy przed zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej.

Oceniając to kryterium zróżnicowania, Sąd nie znalazł dla niego usprawiedliwienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie pozostaje ono w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, jest nieistotne w jakich konkretnie okolicznościach (podczas zatrudnienia, czy przed zatrudnieniem) zostanie podjęta decyzja o wyborze czy pracować, czy opiekować się niepełnosprawnym. Nie jest istotne, czy ten wybór będzie się przejawiał w rozwiązaniu umowy o pracę, czy w tym, że możliwa do zawarcia umowa o pracę zawarta nie zostanie.

Sąd dostrzegł, że być może łatwiej jest wykazać związek pomiędzy rezygnacją z posiadanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zaopiekowania się osobą niepełnosprawną, niż pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zaopiekowania się osobą niepełnosprawną. Zauważył, że przeszkoda w udowodnieniu istnienia związku pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie jest nie do przezwyciężenia, o czym świadczy utrzymanie przez ustawodawcę możliwości otrzymania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto zauważył, że ustawodawca nie przeprowadził w pełni konsekwentnie rozróżnienia przesłanek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie przesłanki polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konsekwentne wyłączenie, jako przesłanki otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagałoby określenia minimalnego stażu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego rezygnacja uprawniałaby do otrzymania tego świadczenia. Brak określenia takiego stażu skłania do pozornego zatrudnienia na krótkie okresy tylko po to, aby po rezygnacji z takiego zatrudnienia formalnie spełnić warunek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zamierzone "uszczelnienie" systemu świadczeń nie zostanie więc osiągnięte.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęte kryterium zróżnicowania nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Można w nim dostrzec jedynie zamiar ochrony finansów Państwa przed niezasadną wypłatą świadczeń. Z drugiej zaś strony, będzie ono ograniczało podejmowanie opieki nad niepełnosprawnymi przez członków najbliżej rodziny. Tym samym może ono godzić w takie wartości konstytucyjnie chronione, jak rodzina (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji)

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że użyte w nim sformułowanie, dotyczące rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć także jako niepodjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym w tym przepisie orzeczeniem o niepełnosprawności.

Przyjmując taką wykładnię, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, właśnie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 P.p.s.a., obu tych decyzji. Sąd wskazał, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagać będzie nowych ustaleń faktycznych, w szczególności ustalenia, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dlatego, że podjęła się opieki nad niepełnosprawną matką, czy też z uwagi na brak takich możliwości.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 846/13, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 16a ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osobie pozostającej bez zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia po wykładnię konstytucyjną, w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści normy prawnej wynikającej z literalnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych;

3) naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). w związku z art. 175, art. 184 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez nieuprawnione dokonanie oceny legalności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie ma uprawnienia do przeprowadzenia takiej oceny;

4) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyodrębnienia w uzasadnieniu wyroku elementu jakim jest przedstawienie stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, co pośrednio doprowadziło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak poczynienia przez Sąd zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Kolegium.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nor przepisanych;

ewentualnie w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a.:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Wniosło również o rozważenie – na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy – zasadności podjęcia uchwały:

Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te, które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyodrębnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku elementu, jakim jest przedstawienie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niekwestionowany jest pogląd, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko co do stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji wyraził. W części faktycznej uzasadnienia przedstawił ustalenia faktyczne organów, a w części prawnej nie zakwestionował ustaleń faktycznych, w tym także w zakresie rezygnacji skarżącej z zatrudnienia w 2009 r. Ze wskazań co do dalszego postępowania wynika zaś wprost, że ustalenia faktyczne wymagają uzupełnienia w zakresie tego, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dlatego, że podjęła się opieki nad niepełnosprawną matką, czy też z uwagi na brak takich możliwości.

Jest oczywiste, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja były pozbawione takich ustaleń, z uwagi na przyjęcie oceny materialnoprawnej, według której, norma z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie zawiera w hipotezie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia.

Od razu skonstatować można, że trafność tak wyrażonego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnego. Na pochodny, wobec tego sporu, charakter kwestii faktycznej, wskazuje i to, że jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd podał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Analizując zasadność materialnej podstawy kasacji zacząć trzeba od zarzutu naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 175, art. 184 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez nieuprawnione dokonanie oceny legalności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Nadto, sąd ma obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdy ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Rzeczywiście, w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, regułą powinno być przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego. Orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Jednak, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnotować można, że w przeszłości, w szeregu orzeczeniach, Trybunał Konstytucyjny uznawał kontrolę konstytucyjności prawa za wyłączną kompetencję Trybunału (por. m.in. postanowienie TK z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt P 12/98, OTK 2000/2/67). Trybunał nie wykluczał jednak sytuacji, w których taka kontrola sądowa jest dopuszczalna (por. postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). W związku z tym, zauważyć można, że rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące zgodności art. 16a ust. 1 o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, Trybunał stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w spornej kwestii powinny być usuwane przez sądy administracyjne w drodze "interpretacji zakwestionowanego przepisu, przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją" (patrz: uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85, http://otk.trybunal.gov.pl/).

Pozostałe zarzuty materialne skargi kasacyjnej rozważyć można, z uwagi na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Granice podmiotowe tej sprawy wynikają ze złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, która na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zachowała prawo do tego świadczenia tylko do 30 czerwca 2013 r. Normy regulujące sytuację prawną takiej osoby po dniu 30 czerwca 2013 r. były nie tylko przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niniejszej sprawie. Nadto, Trybunał Konstytucyjny, którego kompetencji organ wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przyjął, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w art. 16a ust. 1 pkt 2 wskazaniami, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85, http://otk.trybunal.gov.pl/). Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została zatem potwierdzona stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to, w sprawie z pytania prawnego dotyczącego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażone zostało co prawda nie w sentencji orzeczenia, więc nie ma skutku wynikającego z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/11), ale umorzenie postępowania w sprawie P 1/14 wynikało z dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).Trybunał stwierdził zaś w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lipca 2014 r., że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wskazał, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 2012 r. Tak sformułowane stanowisko, skutkujące oceną o zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia merytorycznego, wskazuje na podważenie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie wiąże ono w sensie dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie może pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy.

W sytuacji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Trybunał Konstytucyjny niejako "równolegle" zakwestionowały brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uprawniona w świetle powyższych wywodów odnoszących się do dopuszczalności kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, okazała się zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to interpretacja trafna. Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14).

Na zakończenie podkreślić należy, że rozważana sytuacja nie ma charakteru zaniechania ustawodawczego, które nie podlega kontroli. Możliwa jest natomiast kontrola tzw. pominięć prawodawczych, czyli ocena, czy w kontrolowanym akcie normatywnym nie brakuje unormowań, bez których budzi on wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął. Ocenie podlega zawsze treść normatywna przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (patrz: wyrok TK z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01). Jak wynika z powyższych uwag, brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma charakter niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego.

W świetle zaprezentowanego stanowiska, nie było podstaw do przedstawienia składowi siedmiu sędziów, sformułowanego przez wnoszące kasację Kolegium, zagadnienia prawnego w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.