Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3072/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 463/17 w sprawie ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2017 r., sygnatura akt IV SA/Wa 463/17, oddalił skargę A. P. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1812, dalej powoływana jako specustawa przesyłowa), po rozpoznaniu wniosku P. S.A. w [...] ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, polegającej na budowie odcinków dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...], na terenie gmin [...] i [...], powiat [...], na oznaczonych w treści decyzji nieruchomościach, w tym na działkach nr[...] i[...] należących do skarżących, na których zaplanowano posadowienie dwutorowych słupów kratowych.

A. P. pismem z 11 kwietnia 2016 r. oraz pismem z [...] kwietnia 2016 r. wniesionym razem z K. P. odwołała się od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. We wspólnym odwołaniu z [...] kwietnia 2016 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 32 specustawy przesyłowej poprzez niedołączenie do wniosku decyzji środowiskowej wydanej zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących, Wojewoda [...] oparł się na nieostatecznej decyzji środowiskowej, która z tego powodu, jak również z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie specustawy przesyłowej, nie może być wykorzystywana w tym postępowaniu. Zarzucono także naruszenie art. 8 ust. 2 specustawy przesyłowej poprzez powierzenie sporządzenia projektu decyzji osobom, co do których nie wykazano, aby były osobami, o których mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.[...] ust. 1 specustawy przesyłowej polegający na nieprecyzyjnym i nieuzasadnionym określeniu lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących odnoszącej się do "całej powierzchni pasa technologicznego". W kontekście naruszenia tych przepisów podniesiono także okoliczność, że działki skarżących były już przedmiotem decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje te zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2473/15, z uwagi na nieprecyzyjne określenie obszaru i zakresu ograniczenia prawa własności. Tymczasem, zdaniem skarżących, decyzja Wojewody [...] posiada takie same wady, jak uchylone ww. wyrokiem decyzje wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucono też, że inwestor złożył "tożsamy wniosek", tym razem w trybie specustawy przesyłowej, co stanowi "próbę ominięcia prawa".

W piśmie z 11 kwietnia 2016 r. skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie "obowiązującego nadal w gminie [...]" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 2003 r. poprzez oparcie decyzji "na załączonym przez wnioskodawcę, uchylonym w częścimiejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...) z dnia [...] listopada 2014 r.", naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także poprzez brak odpowiedniego powiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r., po rozpatrzeniu m.in. odwołań skarżących, uchylił w decyzji Wojewody część dotyczącą warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, w tym dotyczących przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym, stanowiącą dotychczasową treść punktu 2.1.3, znajdującą się na stronie 5 i 6, i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych – szczegółowo wyartykułowanych – ustaleń wynikających nie tylko z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] kwietnia 2015 r., ale także z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. oraz uchylił, znajdujący się na stronie 8 decyzji, pkt 8, dotyczący terminu wydania nieruchomości i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W pozostałej części Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja – poza uchyloną częścią – nie naruszają prawa.

Minister wyjaśnił, że wniosek inwestora, złożony na podstawie art. 5 ust. 1 specustawy przesyłowej ze skutkami, o których mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do wskazanych w nim nieruchomości, jest komplety i zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 4 specustawy przesyłowej, że projektowana inwestycja umieszczona jest w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, pod numerem 4, że zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy przesyłowej, projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, że Wojewoda [...] w toku postępowania prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wyjaśnił, że decyzja, stosownie do art. 10 ust. 1 specustawy przesyłowej, została doręczona wnioskodawcy, zaś pozostałe strony zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz we właściwym urzędzie gminy, na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Dodał, że decyzji, stosownie do art. 25 ust. 1 specustawy przesyłowej, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister stwierdził również, że decyzja organu pierwszej instancji z dwóch powodów wymagała korekty w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, dlatego że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia została zmieniona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r., wydaną po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla omawianej inwestycji. Mając to na uwadze Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie pierwszym decyzji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim odnosiła się ona do tej decyzji środowiskowej, orzekając w tym zakresie poprzez ustalenie nowej treści decyzji, uwzględniającej wydanie decyzji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Po drugie, dlatego że decyzja Wojewody [...] nie spełniała warunku określonego w art. 8 ust. 1 pkt 9 specustawy przesyłowej, gdyż nie określała terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Stąd – w ocenie organu odwoławczego - konieczne było wprowadzenie postanowienia określającego termin wydania nieruchomości objętych decyzją, zgodnie z ww. przepisem, co znalazło swoje potwierdzenie w punkcie drugim decyzji Ministra. W tej kwestii Minister wyjaśnił, że termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń zawarty w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dotyczy zarówno nieruchomości, w stosunku do których decyzja ta ma wywołać skutki z art. 19 ust. 3 - 5 specustawy przesyłowej (odjęcie prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i przejściu tego prawa na Skarb Państwa), jak i nieruchomości, w stosunku do których decyzja ta ma wywołać skutki z art.22 ust. 1 tej ustawy (ograniczenie prawa własności nieruchomości, udostępnienie nieruchomości, tzn. skutki podobne do tych, jakie niesie za sobą decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Co do zarzutu nieuwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 2003 r. i oparcie decyzji na uchylonym w części planie miejscowym z [...] listopada 2014 r., wyjaśniono, że zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w zakresie lokalizacji inwestycji sieci przesyłowej nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym za chybione uznano wszelkie zarzuty odnoszące się do stosowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności przedmiotowej inwestycji z nimi. Nadmieniono jednakże, że z pisma Wójta Gminy [...] z[...] września 2015 r. wynika, że omawiana inwestycja powinna być lokalizowana zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...] – [...] na terenie gminy [...].

Za nieposiadające oparcia w aktach sprawy uznano twierdzenie skarżącej o naruszeniu art. 73 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca w dniu 14 marca 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy. Stwierdzono, że nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie braku odpowiedniego powiadomienia skarżącej, jako strony, o toczącym się postępowaniu, gdyż Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Okoliczności te potwierdza fakt złożenia przez skarżącą pism z[...] marca 2016 r. oraz z 25 marca 2016 r., zawierających uwagi dotyczące postępowania.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż pismem Wojewody z 2 marca 2016 r., doręczonym skarżącej 7 marca 2016 r., zawiadomiono ją o możliwości przeglądania akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Nieuwzględniono również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 32 specustawy przesyłowej, gdyż wbrew twierdzeniom skarżących, inwestor załączył do wniosku decyzję środowiskową, wydaną zgodnie z ustawą środowiskową. Jak wyjaśniono, na dzień wydania decyzji Wojewody [...], decyzja środowiskowa pozostawała w obrocie prawnym i zaopatrzona była w rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie przez organ decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja nieostateczna może zostać wykonana, a tym samym jej adresat zostaje zobligowany do podporządkowania się jej rozstrzygnięciu, zanim kontrola odwoławcza potwierdzi legalność tej decyzji. Minister dodał, że w swojej decyzji uwzględnił to, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał ostateczną decyzję uchylającą w części decyzję środowiskową i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą ją w mocy. Twierdzenie skarżących, iż decyzja środowiskowa nie może być wykorzystana w tym postępowaniu, z tego powodu, że została wydana na podstawie przepisów "sprzed wejścia w życie" specustawy przesyłowej pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że decyzje wydane w związku ze strategicznymi inwestycjami w zakresie sieci przesyłowej przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują moc.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 2 specustawy przesyłowej uznano za pozbawiony podstaw, gdyż z adnotacji znajdującej się na decyzji Wojewody [...] wynika, że projekt decyzji został sporządzony przez B. G., która ukończyła studia podyplomowe w zakresie urbanistyki i gospodarki przestrzennej.

Wyjaśniając okoliczności nieuwzględnienia naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.22 ust. 1 specustawy przesyłowej, polegającego na nieprecyzyjnym i nieuzasadnionym określeniu lokalizacji i powierzchni ograniczenia ("całej powierzchni pasa technologicznego") sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie w zakresie skutków, o których mowa w art.22 ust. 1 specustawy przesyłowej, odpowiada wymogom k.p.a. i specustawy przesyłowej. Wyjaśniono, że inwestor we wniosku z 29 stycznia 2016 r. w punkcie 9 wskazał, w stosunku do których działek decyzja ma wywołać skutki z art.22 ust. 1 specustawy przesyłowej wraz z podaniem dokładnej powierzchni pasa technologicznego, zaś w punkcie 9c wyjaśnił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy "obszaru pasa technologicznego o powierzchni, określonej na powyższym wykazie oraz zaznaczonej na mapach stanowiących załącznik nr 8 do (...) wniosku". Dalej stwierdzono, że przebieg linii określono szczegółowo na mapach stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, a w samej decyzji wyjaśniono, na czym będzie polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i jaki obszar (podany w m²) będzie podlegać ograniczeniom (punkt 7 decyzji Wojewody [...]). Powołując się na pismo inwestora z 23 maja 2016 r. wyjaśniono, że "pas technologiczny wynosi 70 m (po 35 m od osi linii), zgodnie z przyjętymi przez Inwestora normami bezpieczeństwa w zakresie oddziaływania Inwestycji na zdrowie oraz komfort zdrowia i życia ludzkiego. Mając na uwadze, że pas technologiczny stanowi minimalną powierzchnię niezbędną dla realizacji Inwestycji (...) trudno wyobrazić sobie, aby wniosek Inwestora i w konsekwencji Decyzja obejmował obszar mniejszy". Za bezzasadne oceniono powoływanie się przez skarżących w kontekście tego zarzutu na fakt, że działki skarżących nr[...] i[...], były już przedmiotem decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2473/15, z uwagi na nieprecyzyjne określenie obszaru i zakresu ograniczenia prawa własności, a decyzja Wojewody [...] posiada takie same wady, jak decyzje uchylone ww. wyrokiem, gdyż inwestor złożył "tożsamy wniosek". Uznano, że powyższe okoliczności znajdują się poza zakresem tego postępowania, jak również pozostają bez wpływu na nie, gdyż dotyczą odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o inną podstawę prawną.

Odpowiadając na zarzut niezgodnej ze stanem prawnym mapy stanowiącej załącznik do decyzji wyjaśniono, że organy orzekające w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie są uprawnione do kwestionowania przedłożonych przez inwestora map pod kątem ich zgodności ze stanem prawnym.

W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc w motywach skargi, że Minister wydając zaskarżoną decyzję zapomniał o zasadzie legalizmu. Stwierdzili, że na stronie 10 decyzji znajduje się zdanie, że "inwestycja planowana nie przebiega przez grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem. (...) Na tym terenie jest ujęcie wody, jednak decyzja wodnoprawna dla tego rejonu została już wydana i jest zaskarżona, ponieważ w bliskiej odległości od ujścia były prowadzone prace i nastąpił szereg zaniechań przez inwestora. Te tereny są podmokłe". Dalej skarżący podnieśli, że "inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji lokalizacyjnej, ale powinno być to kontrolowane i powinien nastąpić szereg działań ze strony Ministra. Aby sprawdzić czy decyzja jest zgodna, bo decyzja lokalizacyjna nie jest aktem upoważniającym do realizacji określonej inwestycji i należałoby sprawdzić czy zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 54 u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych". Reasumując skarżący stwierdzili, że nie zgadzają się, "aby z taką lekkością, były wydawane tak ważne decyzje". Zaznaczyli, że "wszelkie decyzje dot. środowiska i planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...]" zostały zaskarżone. Z uwagi na brak orzeczeń sądów administracyjnych, nie są one jednak prawomocne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem zasady legalizmu (praworządności). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy przy wydaniu decyzji nie naruszyły ani przepisów specustawy przesyłowej, ani przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Za gołosłowne uznano twierdzenie skarżących, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Minister nie uwzględnił zasady legalizmu w sytuacji, gdy w skardze w ogóle nie wskazano, na czym naruszenie tej zasady miało polegać. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznano zarzut skargi, że Minister na stronie 10 zaskarżonej decyzji niezgodnie ze stanem rzeczywistym podał, że planowana inwestycja nie przebiega przez grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa. Jak wyjaśniono, ze znajdującego się w aktach wniosku inwestora z 29 stycznia 2016 r. wynika przez jakie działki prywatne przebiega planowana inwestycja. Nie ma przy tym znaczenia, że według ewidencji gruntów i budynków nieruchomości te są określone jako użytki leśne i grunty leśne, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy przesyłowej, do gruntów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie do twierdzenia skarżących, że na tym terenie znajduje się ujęcie wody, a wydane pozwolenie wodnoprawne zostało zaskarżone, zaś inwestor dopuścił się szeregu zaniechań, stwierdzono, że skarżący nie wykazali, aby kwestia ujęcia wody miała jakikolwiek związek z przedmiotową inwestycją, jak również nie wskazali, aby na którejkolwiek z działek objętych planowaną inwestycją takie ujęcie wody występowało. Podkreślono, że we wniosku z 29 stycznia 2016 r. inwestor wskazał, że "dla planowanej inwestycji nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, a taki wymóg stawia art. 4 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy". Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów poszczególnych działek wynika jedynie, że poza gruntami rolnymi, łąkami, pastwiskami, gruntami zadrzewionymi, lasami i gruntami leśnym występują rowy, dla których nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne w przypadku tego rodzaju inwestycji. Za chybione uznano też twierdzenie skarżących, że konieczne jest sprawdzenie, czy decyzja lokalizacyjna zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 specustawy przesyłowej, przepis ten nie ma w tej sprawie zastosowania. Pokreślono jednakże, że odpowiednikiem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej, określający elementy decyzji wydanej w tym przedmiocie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone tym przepisem.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że "organ wydał decyzję reformatoryjną w oparciu o materiał dowodowy niebędący przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a tym samym pozbawił stronę skarżącą prawa do jednej instancji" oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się "do wszystkich określonych zarzutów skargi, a jedynie opisanie ich w części deskryptywnej orzeczenia – bez oceny ze strony Sądu a quo – o zasadności bądź bezzasadności poszczególnych zarzutów". W związku z ostatnim z zarzutów podniesiono, że w "wyroku (poza częścią opisową) brak odniesień Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, a jedynie do niektórych z nich".

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A. w [...]– wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji prawomocnym postanowieniem z 11 sierpnia 2017 r. odrzucił skargę kasacyjną K. P..

Rozpoznając skargę kasacyjną A. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawa kasacyjna, w której podnosi się zarzut naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – tego, że Minister Infrastruktury i Budownictwa zmienił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska opierając się na decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r., która nie była znana organowi pierwszej instancji, gdyż została wydana dopiero po wydaniu decyzji tego organu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy w tej sytuacji powinien był wydać decyzję kasacyjną, czyli opartą o art. 138 § 2 k.p.a., po to, aby organ pierwszej instancji oraz strony postępowania mogły odnieść się do tej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy co do istoty było uzasadnione w świetle art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Gdyby przyjąć, że organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże decyzję na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie zaś decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż – jak to wskazano w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji – w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska opierała się na decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2015 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem późniejsza zmiana tej decyzji musiała być uwzględniona przez organ odwoławczy, który był uprawniony i zobowiązany do oceny tej zmiany i wprowadzenia do decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej aktualnych warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Organ odwoławczy nie był natomiast uprawniony do tego, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia po to, aby w postępowaniu przed tym organem ocenić zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i jej wpływ na ochronę środowiska w związku z realizacją planowanej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do zarzutów skargi nie narusza prawa. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Faktem jest, że w tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest nadzwyczaj obszerne, ale przyczyna tego tkwi w tym, że również zarzuty skargi nie były obszerne. Ponadto w dużej części nie były one zrozumiałe. Istotne jest też to, że w skardze kasacyjnej nie wskazuje się konkretnych zarzutów, do których Sąd pierwszej instancji miał się jakoby nie odnieść.

W skardze kasacyjnej nie podano też, jakich to okoliczności, możliwych do uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji z urzędu, nie uwzględniono. Faktem jest, jak się wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze. Jednakże, jeżeli w ocenie skarżącego sąd pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia na uchybieniu, które występuje, ale w skardze nie zostało wskazane, to powinien w skardze kasacyjnej to uchybienie przedstawić. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś konkretnych uchybień organów administracji, które powinny być podstawą uwzględnienia skargi. Jest to o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że zaskarżona decyzja została wydana m.in. na skutek odwołania skarżących i w decyzji tej organ odwoławczy obszernie odniósł się do zarzutów skarżących. Mimo tego ani skarga, ani także skarga kasacyjna nie zawierają konkretnych zarzutów w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.