Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, , po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 53/16 w sprawie ze skargi R. D. na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. sygn. III SA/Wr 53/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. D. na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 19 października 2015 r. Starosta Powiatu Strzelińskiego zwrócił się do Rady Miejskiej Strzelina z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną R. D., zatrudnioną w Starostwie Powiatowym w S. na stanowisku Sekretarza Powiatu [...]. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy (z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia) wskazał negatywną ocenę pracy skarżącej poprzez niewykonywanie podstawowych obowiązków określonych dla sekretarza, nierzetelne i nieefektywne wykonywanie przydzielonych obowiązków, w tym nieprawidłowe planowanie i organizacja pracy podległego wydziału, skutkująca nieterminowym udzielaniem odpowiedzi na pytania zadawane przez radnych Powiatu [...], niewłaściwą organizację pracy Starostwa przez brak kompleksowego funkcjonowania systemu [...], niewłaściwy nadzór nad mieniem, w tym nieprzestrzeganie Instrukcji ws. gospodarki majątkiem trwałym, nieaktualizowanie regulaminów wewnętrznych, w tym Regulaminu Organizacyjnego, wykorzystywanie stanowiska służbowego do realizacji zadań i czynności niewynikających ze stosunku pracy. Powyższe doprowadziło do utraty zaufania do skarżącej, jako gwaranta prawidłowego funkcjonowania Starostwa.

Zakładowa Organizacja Związkowa [...] w piśmie z dnia 26 października 2015 r. stwierdziła, że w związku z art. 32 ust.1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie wyraża zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy, zaś zawarte w piśmie Starosty zarzuty nie zostały poparte żadnymi dowodami, ani nie znajdują oparcia w znanym ZOZ stanie faktycznym, którego ustalenie potwierdzają wyczerpujące wyjaśnienia radnej. Zaznaczono też, że zarzut utraty zaufania jako gwaranta prawidłowego funkcjonowania Starostwa narusza prawa objęte ochroną prawną funkcjonariuszy publicznych w związku ze sprawowaniem mandatu radnej. Na sesji w dniu 27 października 2015 r. Rada Miejska Strzelina, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) dalej zwaną "u.s.g. "podjęła opisaną na wstępie uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radną R. D. stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały przywołano argumenty zawarte we wniosku Starosty oraz powołano się na art. 25 ust. 2 usg, stwierdzając, że Rada może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – a takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wezwała do uchylenia w całości przedmiotowej uchwały zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 usg, gdy podstawę wystąpienia o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy stanowiły zdarzenia związane z wykonywaniem przez skarżącą mandatu,

2) błędną wykładnię art. 25 ust. 2 usg poprzez przyjęcie, że decyzja o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie podlega swobodzie uznaniowej gminy oraz , że gmina nie ma kompetencji do dokonywania analizy przyczyny wypowiedzenia;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. § 33 statutu Gminy S..

Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. Rada Gminy Strzelin poinformowała skarżącą o pojęciu uchwały nieuwzględniającej żądania usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. D. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2015 r., wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Odwołując się do treści art. 25 ust. 2 usg skarżąca podniosła, że podjęcie uchwały w tym trybie wymaga przeanalizowania przez radę gminy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co powinno znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu, z którego musi wynikać, że zbadano merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy i się do nich ustosunkowano. Zaskarżona uchwała tych wymogów, zdaniem skarżącej, nie spełnia. Uzasadnienie tej uchwały było powtórzeniem treści wniosku Starosty z dnia 19 października 2015 r. i nie świadczy o tym, że Rada merytorycznie zbadała motywy Starosty i się do nich ustosunkowała.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że treść uchwały była identyczna z treścią jej projektu z dnia 21 października 2015 r, który zgodnie z oświadczeniem Przewodniczącego Rady, został przekazany do dwóch istniejących klubów Rady Miejskiej, do których Skarżąca nie należy. Nikt nie zwrócił się do niej o wypowiedzenie się o przedstawienie swojego stanowiska przed obradami w dniu 27 października 2015 r, a podczas tych obrad swoje stanowisko przedstawił tylko klub Porozumienie Samorządowe, a wniosek Starosty był jedynym argumentem, do którego ten klub się odniósł.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie § 33 Statutu Gminy Strzelin przez Przewodniczącego Rady, który nie dochował określonego w tym przepisie terminu. Terminarz rozpoznania wniosku wskazuje bowiem, że radni nie mieli czasu i możliwości dokonania analizy przyczyn rozwiązania umowy oraz innych niezbędnych dokumentów w sprawie (m.in. załączników otrzymanych od Przewodniczącego Komisji Zakładowej [...])

W dalszej części skargi podkreślono, że skarżąca przekazała osobiście na sesji w dniu 27 października 2015 r. każdemu z radnych pismo odnoszące się do zarzutów Starosty, pismo Starosty do Komisji ZOZ z dnia 19 października 2015 r., pismo przewodniczącego ZOZ z dnia 26 października 2015 r. kierowane do Starosty. W trakcie sesji nikt nie próbował się odnieść do treści pisma Skarżącej, nie zadawano jej żadnych pytań, Starosta nie udzielił odpowiedzi na kierowane do niego pytania.

Skarżąca sformułowała także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów Państwa, a także art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przedstawianie stanu faktyczne niezgodnie z rzeczywistością, a także pominięcie zarzutów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę burmistrz Miasta i Gminy Strzelin wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyjaśnił, że przepis art. 25 ust. 2 usg z jednej strony ustanawia formalny warunek wstępny dla pracodawcy, poprzez nałożenie na niego obowiązku wystąpienia do rady gminy o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Z drugiej strony, przepis ten stanowi o zakresie swobody rady gminy przy ocenie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie w zasadzie wyrażany jest pogląd, że kwestia ta została poddana uznaniu rady gminy, z wyłączeniem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – kiedy to rada gminy jest zobligowana odmówić wyrażenia zgody. W ten sposób ustawodawca przyznał radzie gminy prawo do ingerowania do pewnego stopnia w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem pełniącym funkcje radnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji ścisłe powiązanie przesłanek obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 usg z wykonywaniem mandatu radnego prowadzi do wniosku, że przepis ten nie ma służyć stworzeniu dodatkowych przywilejów dla radnych w zakresie prawa pracy, ale przede wszystkim ma ich zabezpieczyć ich przed ściśle określonymi (rozwiązanie stosunku pracy) konsekwencjami dotyczącymi stosunku pracy, które jednak nie są wynikiem zwykłych uchybień obowiązkom pracowniczym lub okoliczności niezależnych od sprawowanej funkcji radnego, ale zdarzeń, które można powiązać z wykonywaniem obowiązków radnego. Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 usg jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie różnie ocenia się, na ile rada gminy jest uprawniona do odmowy wyrażenia zgody w zależności od stopnia, w jakim możliwe jest stwierdzenie, że wykonywanie mandatu wpływa na decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy. Sąd podzielił pogląd, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy zawsze musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przyznał rację skarżącej wskazującej na istotną w tym zakresie rolę uzasadnienia uchwały rady gminy. W uzasadnieniu zawarte są bowiem motywy, którymi kierowała się rada i bez ich znajomości nie sposób stwierdzić, czy a) rada działała w ramach związania czy na zasadzie uznania, b) jakie przesłanki i okoliczności rozważała i uznała za udowodnione podejmując uchwałę określonej treści. Podkreślono przy tym, że w procesie sądowoadministracyjnej kontroli uchwały jej uzasadnienie jest przede wszystkim punktem odniesienia dla oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust.2 usg (czy przyczyny rozwiązania stosunku pracy można, i w jaki sposób, powiązać z wypowiedzeniem stosunku pracy radnemu), nie zaś kryterium oceny, czy słuszne było rozwiązanie stosunku pracy.

Sąd pierwszej instancji stwierdzi, ze skierowany do Rady wniosek Starosty wskazywał skonkretyzowane zarzuty dotyczące uchybienia obowiązkom pracowniczym Skarżącej. Okoliczności podane przez pracodawcę jako podstawa rozwiązania stosunku pracy wiązały się ściśle z obowiązkami powierzonymi skarżącej w związku z zajmowanym stanowiskiem Sekretarza Powiatu [...]. Żadna z nich nie wskazywała natomiast na jakikolwiek związek ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej. Tego rodzaju powiązania nie da się wyprowadzić ani z samego opisu zarzucanych uchybień w wykonywaniu pracy, zawartego we wniosku Starosty, ani też z protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej Strzelina, na której wniosek ten, przy udziale skarżącej, był poddany dyskusji, podobnie jak z cyfrowego zapisu dyskusji, załączonego na płycie CD. W ocenie Sądu w piśmie wyjaśniającym z dnia 26 października 2015 r. Skarżąca również nie wykazała takiego rodzaju zależności. Twierdzi ona co prawda, że spotykała się ze strony pracodawcy ze złośliwymi uwagami i komentarzami, związanym z jej pracą w poszczególnych komisjach rady i wyjazdami służbowymi oraz na przewijający się w rozmowach wątek nacisków ze strony "pewnych osób i lokalnych polityków". Poza powyższymi zarzutami Skarżąca nie opisała jednak żadnych konkretnych sytuacji ani nie przedstawiła dowodów na ich potwierdzenie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca wykazała istnienie takich okoliczności, które obligowałyby Radę do odmownego załatwienia wniosku Starosty.

Przechodząc do oceny działania Rady w ramach swobodnego uznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek w uzasadnieniu, podobnie jak we wniosku Starosty, nie zawarto szczegółowego opisu działań i zaniechań skarżącej, prowadzących do postawienia jej takich zarzutów, to z protokołu z sesji Rady oraz zapisu elektronicznego wynika, że Starosta przedstawiał swoje argumenty, mające potwierdzać zasadność postawionych zarzutów (dotyczące m.in. niezgłaszania urlopu, skracania czasu pracy bez jego zgody, wykorzystywania samochodu służbowego i usług kierowcy dla celów nie związanych z pracą), zaś skarżąca miała możliwość odniesienia się do nich, stwierdziła jednak że nie będzie się do nich odnosić, gdyż swoje argumenty zawarła w przekazanym radnym piśmie z dnia 26 października 2015 r. W piśmie tym podniosła m.in., że nigdy wcześniej, w ciągu 9 lat pełnienia przez nią funkcji Sekretarza Powiatu, żadne negatywne uwagi do jej pracy nie były zgłaszane, i że również nie przedstawiono jej wcześniej żadnego z podnoszonych obecnie zarzutów. Wskazała, że Starosta nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń i że również pisma Starosty kierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej Strzelina oraz do Zakładowej Organizacji Związkowej nie zostały jej wcześniej doręczone. Konkludowała, że działania Starosty nie były podyktowane przyczynami związanymi ze stosunkiem służbowym, ale wyczerpywały w całości przesłanki zdarzeń, o których mowa w art. 25 § 2 usg.

W ocenie Sądu pierwszej instancji argumenty, które padły zarówno z jednej, jak i z drugiej strony, są ogólnikowe i nie poparte konkretnymi dowodami. W tej sytuacji trudno zarzucić Radzie Miejskiej Strzelina, że wyrażenie zgody na rozwiązanie ze Skarżącą radną stosunku pracy prowadziłoby do rażącego naruszenia porządku prawnego lub naruszało podstawowe wartości chronione prawem. Skarżąca nie jest pozbawiona ochrony prawnej, bowiem badanie tego, czy podane przez Starostę podstawy rozwiązania stosunku pracy miały oparcie w rzeczywistości oraz uzasadniały rozwiązanie stosunku pracy będzie mogło być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Wobec jednoczesnego braku uwiarygodnienia, że przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy mogą być okoliczności w jakiś sposób związane z wykonywaniem mandatu radnej, że podane we wniosku podstawy wypowiedzenia są oczywistą fikcją, podczas gdy za decyzją Starosty stoją w rzeczywistości np. powody polityczne, nie można mówić o oparciu zaskarżonej uchwały na dowolnym uznaniu Rady. Uzasadnienie uchwały, jakkolwiek zwięzłe, potwierdza w tym wypadku, że podstawą decyzji Rady były (i musiały być) powody podane we wniosku przez Starostę, bowiem mogą one podlegać zweryfikowaniu przez sąd powszechny. Natomiast zakwestionowanie ich przez Radę na podstawie jedynie treści pisma skarżącej z dnia 26 października 2015 r. i odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powołaniem się na ochronę mandatu radnego byłaby, zdaniem Sądu, zbyt daleką idącą ingerencją w stosunki pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, jakiej nie uzasadnia art. 25 ust. 2 usg.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że również kwestia rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą mimo negatywnego zaopiniowania takiego wniosku przez Zakładową Organizację Związkową [...] należy do sfery stosunków prawa pracy i może być brana pod uwagę w postępowaniu przez sądem pracy, nie stanowi zaś kryterium oceny ważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za uwzględnieniem skargi nie przemawiają również zarzuty naruszenia procedury przy podejmowaniu uchwały, w tym § 33 Statutu Gminy Strzelin. Jak bowiem wynika z akt oraz odpowiedzi na skargę, projekt zaskarżonej uchwały wraz z uzasadnieniem w dwóch wariantach został przekazany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej Strzelina do klubów radnych, którzy mieli możliwość zapoznania się z nim, przedyskutowania i wyrażenia opinii – z zachowaniem wynikającego z § 11 ust. 4 Statutu Gminy Strzelin 5-dniowego terminu na zawiadomienie o terminie obrad. Następnie jeden z projektów został przyjęty bez poprawek na posiedzeniu Rady, na którym obecna była również skarżąca i miała możliwość wypowiedzenia się oraz przedstawiła wszystkim radnym swoje stanowisko na piśmie. Przy tym, skoro § 33 ust. 2 Statutu Gminy Strzelin przewiduje na przekazanie przewodniczącemu projektu uchwały wraz z uzasadnieniem termin 14 dniu przed rozpoczęciem sesji, na której będzie on rozpatrywany, to dotyczy to innych projektów, niż te, które sporządza sam Przewodniczący – a więc nie miał zastosowania w tej sprawie. Przewodniczący przekazuje projekt do właściwych komisji i klubów celem uzyskania opinii. Opinie, o których mowa w § 33 ust. 2 Statutu przedstawia się na Sesji, bezpośrednio po zapoznaniu Rady z projektem uchwały. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności protokołu posiedzenia Rady Miejskiej Strzelina, do przedstawionych na sesji w dniu 27 października 2015 r, materiałów nie zgłoszono zastrzeżeń. Dalej Sąd wyjaśnił, że procedurę podjęcia uchwały regulowały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Gminy Strzelin, stąd Rada nie była związana regułami wynikającymi z art. 6-9, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa.

W skardze kasacyjnej R. D. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:

1. Rada Miejska Strzelina nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach wypowiedzenia stosunku pracy ze strony pracodawcy i opiera się tylko na przekazanych przez niego informacjach;

2. wystarczające dla uzasadnienia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest przyjęcie wprost zarzutów zawartych we wniosku pracodawcy, tymczasem w sytuacji gdy o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się wyłącznie z uzasadnienia uchwały, jego brak uniemożliwia kontrolę i ustalenie przyczyny wyrażenia lub odmowy zgody.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Ppsa") przez : przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu niezgodnego ze stanem rzeczywistym oraz oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na dowodach ograniczających się do protokołu z sesji, przedstawionych przez Radę Miejską, z pominięciem strony skarżącej i jej wniosków dowodowych.

Skarżąca w trybie art.176§2 Ppsa złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy(k.99).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno na piśmie, jak i wypowiedziach ustnych skarżąca wskazywała na nieprawdziwość zarzutów stawianych jej przez pracodawcę. Pracodawca uchylił się zaś od konfrontacji na sesji Rady Miejskiej i nie okazał dowodów (dokumentów). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że rada przed podjęciem uchwały powinna rozważyć prawdziwość i słuszność argumentów pracodawcy. W szczególności zwróciła uwagę na brak uzasadnienia faktycznego uchwały. Wskazała, że obowiązek uzasadnienia uchwały zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego. Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa podniesiono, że wbrew temu co podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wystąpił Starosta Strzeliński, nie zaś Starosta Powiatu Trzebnickiego. Pracodawca pominął ponadto fakt podlegania przez skarżącą ochronie stosunku pracy wynikającej z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że wniosek pracodawcy był dyskutowany na sesji Rady Miasta. Wskazała, że w protokole z sesji nie ma wszystkich wypowiedzi skarżącej, które zarejestrował zapis cyfrowy. Radni nie wzięli pod uwagę odpowiedzi Komisji Zakładowej [...], z których dobitnie wynika, że podstawa lub przynajmniej jedną z przyczyn rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnej. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że jest obiektem nagonki politycznej z powodu swojej aktywności społecznej niewygodnej niektórym środowiskom politycznym. Wskazała, że mimo prób pozbawienia jej mandatu radnej, Wojewoda Dolnośląski nie znalazł podstaw do wystąpienia o wygaszenie mandatu.

Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała na brak w protokole z sesji Rady Miejskiej wypowiedzi Przewodniczącego Rady, który stwierdził, że gdyby radna ustosunkowała się do pisma Starosty tuż po otrzymaniu materiałów na sesję, to może stanowisko Rady byłoby inne. Z uwagi na brak w ww. protokole istotnych dla sprawy wypowiedzi i stwierdzeń radni wnioskowali o dokonanie poprawek, co ostatecznie skończyło się wniesieniem sprzeciwu do protokołu. Podniesiono, że przygotowano dwa projekty uchwał z uzasadnieniem w dwóch wariantach, jednak kluby i radni otrzymali na sesję tylko jeden projekt (wariant), który został poddany pod głosowanie. Trudno więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że do materiałów przestawionych na sesji Rady Miejskiej nie zgłoszono zastrzeżeń. Jak wynika z zapisu na płycie CD radny J. K. wzywał o odroczenie głosowania, wskazując, że jest to pierwszy przypadek takiego procedowania w historii Rady Miejskiej. Dalej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa na skutek niewłaściwej kontroli legalności działania organu gminy przez Sąd pierwszej instancji, który nie zastosował środka określonego w ustawie i wydał rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez Radę Miejską.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że żaden przepis prawa, w tym art. 25 u.s.g., nie nakłada na organ sformalizowanego obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach wypowiedzenia stosunku pracy ze strony pracodawcy. Organ zwrócił uwagę, ze skarżąca nie wykorzystała możliwości zabrania głosu w czasie dyskusji nad procedowaną uchwałą. Stan faktyczny związany z motywami pracodawcy i rzeczywistym ich zaistnieniem badany jest w trakcie postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie istotna jest wyłącznie prawidłowość podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, a jedyna przesłanką wskazaną przez ustawodawcę, uniemożliwiająca wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest związek motywów pracodawcy z pełnieniem funkcji radnej. Zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać te pierwsze, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

W odniesieniu do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 oraz art. 147 § 1 Ppsa to tzw. "przepisy wynikowe". Stawiając zarzut ich naruszenia należy wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono, a które to naruszenie skutkować powinno uwzględnieniem skargi. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wskazała tu na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. O uchybieniu tym wymogom mówić jednak można jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełni jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Oczywista omyłka pisarska, o której wspomina skarżąca kasacyjnie w kontekście ww. zarzutu, polegająca na wpisaniu w treści uzasadnienia "Starosty Powiatu Trzebnickiego" zamiast "Starosty Powiatu Strzelińskiego" została sprostowana postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2016 r. i nie może być podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Naczelny Sąd administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, R. Hauser, Z. Niewiadomski [red.], Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310). Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1074/10). Podjęcie uchwały powinno być więc poprzedzone postępowaniem mającym na celu zbadanie okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.

Przepis 25 ust. 2 u.s.g. co do zasady nie określa żadnych warunków ani kryteriów jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody (odmowie wyrażenia zgody) na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy radnego. Wyjątkową sytuację określa zdanie 2 art. 25 ust. 2 wskazujące jedną sytuację, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym. Takie uregulowanie oznacza, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem jednej sytuacji - gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Teza ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ani doktrynie (por. wyrok SN z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, LEX nr 375679; A. Jochymczyk, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, B. Dolnicki [red.], Warszawa 2010, s. 469).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 25 ust. 2 usg nie można wyprowadzić obowiązku rady gminy zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Nie oznacza to jednak, że dokonując oceny wniosku, rada gminy może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka, będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 usg (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. II OSK 644/12 pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały wskazała przesłanki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Uzasadnienie jest istotnie lakoniczne, tym niemniej można z niego odczytać motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę. Wskazała mianowicie, że opisane we wniosku pracodawcy uchybienia obowiązkom pracowniczym nie są w jej ocenie związane z wykonywaniem przez radną mandatu radnego. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, niewątpliwie bowiem nieprawidłowe planowanie i organizacja pracy podległego wydziału skutkująca nieterminowym udzielaniem odpowiedzi na pytania zadawane przez radnych Powiatu, niewłaściwa organizację pracy Starostwa przez brak kompleksowego funkcjonowania systemu [...], niewłaściwy nadzór nad mieniem, w tym nieprzestrzeganie Instrukcji ws. gospodarki majątkiem trwałym, nieaktualizowanie regulaminów wewnętrznych, wykorzystywanie stanowiska służbowego do realizacji zadań i czynności niewynikających ze stosunku pracy – nie są okolicznościami wiążącymi się w jakikolwiek sposób ze sprawowaniem mandatu radnej. Są to okoliczności ściśle związane z obowiązkami powierzonymi osobie zajmującej stanowisko sekretarza powiatu. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że związku ww. uchybień ze sprawowaniem mandatu radnej nie da się wyprowadzić ani z samego opisu uchybień, ani z protokołu XIII sesji Rady Miejskiej Strzelina z dnia 27 października 2015 r. Skarżąca kasacyjnie uczestniczyła w tej sesji, ale ani z protokołu, ani z zapisu dyskusji na płycie CD, ani z pisma wyjaśniającego z dnia 26 października 2015 r. nie wynika aby przedstawiła argumentu potwierdzające istnienie takiego związku. Poza wskazaniem na złośliwe uwagi i komentarze ze strony pracodawcy związanymi z jej pracą w różnych komisjach rady i wyjazdami służbowymi oraz na naciski ze strony "pewnych osób i lokalnych polityków" nie opisała jednak żadnych konkretnych sytuacji, nie przedstawiła też żadnych dowodów na ich potwierdzenie.

W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, by podstawą rozwiązania stosunku pracy z radną były zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu radnego. W toku procedowania wniosku pracodawcy nie pojawiły się też okoliczności budzące wątpliwości co do istnienia takiego związku uzasadniające bardziej pogłębioną analizę przedstawionych materiałów, czy też powołanie komisji wyjaśniającej.

W świetle powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że zarówno Rada Miejska, jak i Sąd pierwszej instancji oparły się wyłącznie na materiałach dostarczonych przez pracodawcę. Radna miała możliwość wykazania, że rozwiązanie z nią stosunku pracy związane było z wykonywaniem mandatu, czego nie uczyniła, poza ogólnymi, jednostronnymi twierdzeniami nie mającymi oparcia w konkretnych dowodach. Okoliczność negatywnego zaopiniowania wniosku pracodawcy przez zakładową organizację związkową należy do sfery stosunków prawa pracy i nie stanowi kryterium oceny, czy rozwiązanie stosunku pracy związane było ze sprawowaniem mandatu radnej, a żaden przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku uwzględniania stanowiska zakładowej organizację związkowej przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.

Podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności związanych z procedowaniem wniosku Starosty, takich jak wypowiedź Przewodniczącego Rady o możliwym innym rozstrzygnięciu, wniesienie przez radnych sprzeciwu do protokołu, poddanie pod głosowanie jednego projektu (wariantu) uchwały zamiast dwóch, wezwanie jednego z radnych do odroczenia głosowania również nie można zakwalifikować jako okoliczności związanych z wykonywaniem mandatu radnej. To samo dotyczy stwierdzenia, że Wojewoda nie znalazł podstaw do wygaszenia mandatu. Wygaszenie mandatu radnego uzależnione jest bowiem od zupełnie innych przesłanek niż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takżestanowiska co do arbitralności w rozstrzygnięciu Rady. Z protokołu sesji Rady oraz zapisu na płycie CD wynika, że Starosta przedstawił argumenty mające potwierdzać uchybienia zawarte we wniosku o rozwiązanie stosunku pracy, tj. niezgłaszanie urlopu, samowolne skracanie czasu pracy, wykorzystywanie samochodu służbowego i kierowcy do celów niezwiązanych z pracą. Skarżąca kasacyjnie odpowiedziała na te zarzuty w piśmie z dnia 26 października 2015 r. podnosząc m.in., że przez 9 lat pełnienia funkcji sekretarza żadne negatywne uwagi nie były do niej zgłaszane. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, biorąc pod uwagę, że argumenty obu stron były ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami, iż trudno zarzucić Radzie Miejskiej rażące naruszenie porządku prawnego lub podstawowych wartości chronionych prawem, tym bardziej, że to nie rada gminy ale sąd pracy rozstrzyga o prawidłowości rozwiązania stosunku pracy. Odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy tylko na podstawie pisma radnej z dnia 26 października 2015 r., nie zawierającego żadnych konkretnych dowodów na to, że uchybienia wskazane przez pracodawcę są nieprawdziwe, stanowiłoby, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nadmierną ingerencję w stosunki między pracownikiem a pracodawca, której nie można wywieść z art. 25 ust. 2 u.s.g. W pełni należy podzielić pogląd, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 211/16 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, projekt zaskarżonej uchwały wraz z uzasadnieniem w dwóch wariantach został przekazany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej Strzelina do klubów radnych, którzy mieli możliwość zapoznania się z nim, przedyskutowania i wyrażenia opinii – z zachowaniem wynikającego z § 11 ust. 4 Statutu Gminy Strzelin 5-dniowego terminu na zawiadomienie o terminie obrad. Następnie jeden z projektów został przyjęty bez poprawek na posiedzeniu Rady, na którym obecna była również skarżąca i miała możliwość wypowiedzenia się oraz przedstawiła radnym swoje stanowisko na piśmie.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kpa. Procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały regulowały bowiem przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Gminy Strzelin a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.