Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 610/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 54 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego W.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie przepisów art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641) - po rozpatrzeniu skargi W. S. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w całości, uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w całości oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżący W. S. pismem z dnia [...] maja 2016 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o zwrot kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r. z miejscowości P. do miejscowości K., wskazując w uzasadnieniu, iż wykonywał czynności służbowe w Placówce Straży Granicznej w K., do której z miejscowości zamieszkania dojeżdżał własnym środkiem transportu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") i art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, odmówił przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania, tj. P., ul. [...] do miejscowości pełnienia służby tj. Placówki Straży Granicznej w K., za miesiąc kwiecień 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, iż centrum życiowe skarżącego i jego rodziny nie skupia się w miejscu, które strona skarżąca wskazuje we wniosku o zwrot kosztów dojazdu, tj. ul. [...]. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że skarżący zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości Z., ul. [...], w domu stanowiącym własność funkcjonariusza. Ponadto, organ zauważył, że żona oraz córka skarżącego funkcjonariusza posiadają również zameldowanie stałe pod ww. adresem. Organ pierwszej instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż członkowie jego rodziny nie zamieszkują z nim w miejscu, które wskazuje we wnioskach o zwrot kosztów dojazdu, tj. ul. [...].

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał ponadto, że z informacji uzyskanych z Wydziału Kadr i Szkolenia wynika, iż skarżący posiada w ww. lokalu zameldowanie tymczasowe od dnia [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2024 r. Organ zauważył także, iż skarżący funkcjonariusz wskazuje również, iż miejscem, w którym często przebywa i zamieszkuje wraz córką i małżonką, jest dom rodziców znajdujący się w m. P. przy ul. [...]. Z kolei, jak podniósł dodatkowo organ, w oświadczeniu dotyczącym ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, jako miejsce zamieszkania, skarżący funkcjonariusz wskazał dom w miejscowości Z., ul. [...].

W konsekwencji, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że oświadczeniu o zamieszkiwaniu we wskazanej przez daną osobę miejscowości muszą towarzyszyć codzienne czynności będące jego wyrazem, w szczególności administracyjne, cywilnoprawne, czy też rodzinne. W tej sytuacji, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uznać należy więc, że brak jest podstaw do dochodzonego świadczenia w postaci zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania, tj. P., ul. [...] do miejscowości pełnienia służby, tj. K.

Od powyższej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, skarżący złożył odwołanie, w którym - wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie w całości wniosku o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu z zajmowanego lokalu mieszkalnego do miejsca pełnienia służby - zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób mało precyzyjny,

- naruszenie art. 77 k.p.a. - poprzez brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz

- naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący w swoich wyjaśnieniach podaje trzy różne miejsca zamieszkiwania. Zdaniem organu odwoławczego, Z. jest miejscowością dalszą wobec miejsca pełnienia służby, dlatego zamieszkiwanie w niej nie daje uprawnień do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu. Z kolei, jak zauważył organ odwoławczy, lokal mieszkalny w P. przy ul. [...], który skarżący funkcjonariusz wskazuje we wniosku o zwrot kosztów dojazdu, jest miejscem, gdzie funkcjonariusz ten zamieszkuje bez członków rodziny. Wskazał bowiem w piśmie wyjaśniającym, iż rodzina przebywa w lokalu mieszkalnym w P. przy ul. [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o którym mowa w art. 97 ustawy o Straży Granicznej, nie może być przyznany.

Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że dnia [...] października 2016 r. wezwał skarżącego - w trybie art. 50 k.p.a. - do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie we wniosku o zwrotu kosztów dojazdu za miesiąc kwiecień 2016 r. części dotyczącej dni pełnienia służby, w których dojeżdżał do służby z P. Pismo jednak, mimo dwukrotnego awizowania, nie zostało podjęte.

Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił również, że odmówił przeprowadzenia na wniosek skarżącego dowodu w postaci oświadczenia B. i W. S. z dnia [...] listopada 2016 r. wraz załączoną dokumentacją medyczną z uwagi na fakt, że funkcjonariusz już wcześniej podawał adres rodziców, jako jeden z trzech adresów, pod którymi przebywa. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że dołączona dokumentacja medyczna oraz oświadczenie rodziców funkcjonariusza pozostaje bez związku ze sprawą.

Zdaniem organu odwoławczego, brak wskazania jednoznacznego miejsca pobytu nie pozwala na ustalenie uprawnień funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że wskazanie w wyjaśnieniu trzech miejsc przebywania nie stanowi wyraźnej informacji, z którego miejsca, danego dnia, funkcjonariusz dojeżdżał na służbę. W ocenie organu odwoławczego, podanie we wniosku o zwrot kosztów dojazdów powyższej informacji, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do przyznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za te dni, w których funkcjonariusz faktycznie dojeżdżał z miejscowości pobliskiej.

W piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r., skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez brak należytej aktywności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 8 k.p.a. - z uwagi na przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób przejrzysty, co w konsekwencji nie spełnia kryterium budowania zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez brak jakiegokolwiek informowania skarżącego odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jego sferę prawną;

- naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego i niepozwalający na prześledzenie motywów podjętego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 97 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. - poprzez ich błędną interpretację dokonaną w wyniku nieuprawnionego podmienienia pojęć występujących w treści norm prawnych, stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji, a także - poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie "zmodyfikowanych" przez organ przepisów, pomimo, iż faktyczna treść w/w przepisów uzależnia przyznanie świadczenia od wystąpienia innego stanu faktycznego niż ten wskazany przez organy obu instancji, a w konsekwencji - niesłuszną odmowę uwzględnienia odwołania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pełni służbę w placówce Straży Granicznej w K. i posiada lokale mieszkalne w sąsiadujących ze sobą miejscowościach, tj. Z., gdzie odległość pomiędzy granicami administracyjnymi gminy Z. i K. wynosi 30,60 km, oraz w miejscowości P., gdzie odległość pomiędzy granicami administracyjnymi wynosi 28,41 km. Skarżący wskazał, że nie przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego ani równoważnik pieniężny za brak kwatery w związku z tym, że pomiędzy granicami administracyjnymi Gminy P. i Z. odległość jest za mała o 1 kilometr i 590 metrów.

Zdaniem skarżącego, na skutek błędnej wykładni art. 97 ustawy o Straży Granicznej, polegającej na przyjęciu, że termin "miejsca zamieszkania" jest tożsamy z terminem "miejsce zajmowania lokalu", odmówiono mu przyznania należnego zwrotu kosztów dojazdu uznając, że skoro miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość Z., która nie jest miejscowością pobliską, ponieważ odległość pomiędzy granicami administracyjnymi gmin wynosi o 600 metrów za dużo, to skarżącemu nie należy się zwrot ponoszonych kosztów dojazdu. Skarżący zarzucił, że organ odmówił mu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej, argumentując w sprzeczności z treścią normy prawnej, że uprawnienie to określone w art. 97 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje jedynie z "miejsca zamieszkania" rozumianego zgodnie z dyspozycją art. 35 Kodeksu cywilnego, co wiąże się z zastosowaniem normy art. 28 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie przesłanek rozstrzygnięcia, co w dalszej konsekwencji nie usuwa wątpliwości skarżącego co do standardów podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, nie wyjaśniono, w jaki sposób organ rozumie treść przepisu art. 97 ustawy o Straży Granicznej i dlaczego odmawia jego pozytywnego zastosowania.

W ocenie skarżącego, istotnym mankamentem postępowania odwoławczego jest również nieprzeprowadzenie zgłoszonych przez skarżącego nowych wniosków dowodowych. Skarżący wskazał, że osoby wymienione we wniosku dowodowym miały wiadomości na temat codziennego mieszkania i funkcjonowania skarżącego, a więc też wykonywania pracy i wyjeżdżania do niej.

Skarżący nadmienił, że właściwy przepis stanowi, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje z miejscowości pobliskiej, co oznacza, że posiadając do dyspozycji więcej niż jeden lokal, skarżący nie musi wskazywać, z którego z lokali dojeżdża, skoro przy ustaleniu uprawnienia bierze się pod uwagę granice administracyjne gminy, a nie konkretny adres. Skarżący wskazał ponadto, że pomimo faktu, iż na narzuconym wzorze wniosku o zwrot kosztów nie ma miejsca na wpisanie więcej niż jednego adresu, to nie znaczy, że funkcjonariusz nie może posiadać więcej jak jedno miejsce zajmowania lokalu. Skarżący wyjaśnił, że we wniosku wskazał dni pełnienia służby, czyli poniekąd dni, w których dojeżdżał do pracy. Dlatego też wszelkie nieścisłości pomiędzy wzorem wniosku a ustawą o Straży Granicznej i rozporządzeniem nie mają jakiegokolwiek prawnego znaczenia, gdyż źródłem obowiązującego prawa jest ustawa i rozporządzenie, a nie wzór wniosku.

W wyniku analizy wniesionej przez stronę skargi na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., Komendant Główny Straży Granicznej - powołując się na przepisy art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], a także uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że dokonał ponownej weryfikacji akt sprawy i ustalił, iż w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że miejscowość Z. jest miejscowością dalszą do miejsca pełnienia służby. Powołując się jednocześnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 262/16, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, iż skoro ustawodawca w ustawie o Straży Granicznej użył określenia "droga publiczna", to organ, wydając decyzję, musi ustalić odległości pomiędzy miejscowościami, w których funkcjonariusz zamieszkuje i miejscowością, w której pełni służbę i wykazać, iż został spełniony warunek określony w ustawie, czego organy nie uczyniły.

Wobec powyższego, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia 14 marca 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. - poprzez nieuprawnione zastosowanie autokontroli, o której mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w ramach zastosowanej autokontroli organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów wniesionej wcześniej skargi, a wiec - skoro ich nie brał pod uwagę - to nie można mówić o uwzględnieniu jakiegokolwiek stanowiska skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, uchylenie wcześniejszej decyzji w ramach autokontroli zostało dokonane wbrew istocie art. 54 § 3 p.p.s.a., jak i wbrew interesowi samej strony skarżącej, albowiem w tych warunkach strona będzie na nowo czekała na rozstrzygnięcie organów tylko po to, żeby za jakiś czas ponownie złożyć skargę do sądu z tymi samymi zarzutami.

Strona skarżąca podniosła, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej prezentowany jest dość jednoznaczny pogląd, iż autokontrola, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie służy poprawianiu każdego błędu, jaki został - zdaniem organu - popełniony, ale przewidziana została konkretnie w celu uwzględnienia stanowiska strony skarżącej i podjęcia decyzji merytorycznej. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2926/15 - skarżący stwierdził, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której orzeka co do istoty żądania. W konsekwencji, jak wskazał skarżący, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z wydaniem decyzji w trybie autokontroli, może nastąpić jedynie w przypadku wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołując się ponadto na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 791/16, skarżący stwierdził, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a wiec wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem strony skarżącej zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji, skarżący zauważył, że prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że organ nie zastosował się do wskazanych powyżej warunków zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem organ nie odniósł się nawet do zarzutów skarżącego i na pewno nie załatwił sprawy decyzją merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że warunek ścisłego związku treści żądania z treścią rozstrzygnięcia nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji, ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania. Zdaniem organu, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. - podobnie jak wcześniej art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej, który dokonuje kontroli działalności organów administracji jedynie pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, choć pozostaje on niewątpliwie w ścisłym związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, przy braku odmiennych postanowień, należy przyjąć, że organ jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim samym zakresie, jak sąd administracyjny, a więc w zakresie wyznaczonym w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 252). Ponadto, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 825/06, LEX nr 903768, organ odwoławczy wskazał, że najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej powinno być zbadanie, czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, a zatem, czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej).

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący w złożonej skardze z dnia 28 grudnia 2016 r. zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej m.in. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez brak należytej aktywności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że wykonując uprawnienie autokontrolne określone w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany był rozpatrzyć również przywołany powyżej zarzut i uznał go za uzasadniony. Organ odwoławczy zauważył również, iż nie mógł jednocześnie pominąć okoliczności, że m.in. w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 262/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ, wydając decyzję musi ustalić odległości pomiędzy miejscowościami, w których funkcjonariusz zamieszkuje i w której pełni służbę, albowiem brak określenia tej odległości skutkuje niemożliwością stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 97 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie, nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a takie właśnie było żądanie skargi. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie miał również możliwości przeprowadzenia z urzędu dowodów na tę okoliczność. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia nieprawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz podzielając zarzuty postawione przez skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - powyższe działanie należy uznać za prawidłowe w świetle przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 225/17, stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie mógł w trybie autokontroli wydać orzeczenia kasacyjnego. Jednocześnie, skarżący zauważył, iż organ odwoławczy w spornej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nawet nie odniósł się do zarzutów zawartych w samej skardze, tak, jakby w ogóle ich nie było. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. spowodował to, że w przypadku utrzymania skarżonej w tym postępowaniu decyzji kasacyjnej, rozpoznanie wcześniejszej skargi (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 185/17) będzie bezprzedmiotowe, co przedłuży znacząco postępowanie, a strona skarżąca znów przez czas postępowania dwuinstancyjnego nie pozna zdania organu odnośnie swoich wcześniejszych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania skargi W. S., działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazany powyżej przepis reguluje instytucję tzw. autokontroli, której istota wyraża się w stworzeniu organowi administracyjnemu możliwości ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem tego działania. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej poprzez uwzględnienie skargi. Organ administracji publicznej dokonuje autokontroli zaskarżonej decyzji (bezczynności, przewlekłości postępowania) po wniesieniu skargi do sądu. Działa on tym samym niejako w zastępstwie sądu administracyjnego.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż bezwzględnym warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest określony w art. 54 § 3 p.p.s.a. wymóg "uwzględnienia skargi w całości", co wymaga uznania za zasadne zarówno zawartych w skardze zarzutów i wniosków, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z skierowanej przez stronę skargi do sądu. Organ może zatem skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym w skardze przez stronę. Wolno mu zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w tym trybie nie ma więc możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (vide: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/12). Sama zatem okoliczność obiektywnego naruszenia prawa nie jest wystarczająca do zastosowania instytucji autokontroli, koniecznym jest bowiem skorygowanie własnego działania w sposób pożądany przez stronę w skardze.

Na marginesie wypada jedynie dodać, że powyższe stanowisko było ugruntowane nawet w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji prawnej, tj. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmowano bowiem, że warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości (vide: A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA /w:/ Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, s. 312; podobnie: K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym, PiP z 2004 r. zeszyt nr 1, s. 60 i nast.; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 162 i nast.; także: wyroki NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 564/97, z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, ONSAiWSA z 2005 nr 1, poz. 9; podobnie /w:/ uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA z 2000 r. nr 3, poz. 94).

Jednocześnie, zwrócić należy uwagę, że konstruując w ramach instytucji autokontroli wymóg uwzględnienie skargi w całości, ustawodawca nie określił prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może jednak ograniczyć się do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna bezwzględnie rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji oraz w sposób ostateczny o sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania.

W ocenie Sądu, należy zatem przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i orzeka o istocie sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji (tak również: T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX wyd. IV do art. 54 p.p.s.a.; zob. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2165/13).

Mając na względzie powyższe, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Komendanta Głównego Straży Granicznej, wydającego w trybie autokontroli decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz dokonanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej na nowo konkretyzacji normy prawa administracyjnego.

Tymczasem, w kontrolowanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej, wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] stycznia 2017 r., jedynie uchylił zaskarżoną decyzję własną oraz decyzję organu pierwszej instancji, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów strony zawartych w skardze i ich zasadności. Organ odwoławczy stwierdził jedynie w uzasadnieniu spornej decyzji autokontrolnej, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że miejscowość Z. jest miejscowością dalszą do miejsca pełnienia służby. Jedynie na tej podstawie organ przyjął, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić należy przy tym uwagę, że żaden z zarzutów skargi nie odnosił się do braku ustalenia przez organ odległości miejscowości Z. do miejsca pracy.

Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż Komendant Główny Straży Granicznej, wydając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sporną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., w żadnym zakresie nie uwzględnił skargi oraz zarzutów skarżącego, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji w trybie instytucji autokontroli.

Ponadto, zdaniem Sądu, warto zauważyć, iż nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Ratio legis instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., polega bowiem na załatwieniu skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które przysługuje sądowi administracyjnemu z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego (vide: m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/12).

Należy mieć również na uwadze to, że żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie zawarto w skardze wniesionej na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...].

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Komendanta Głównego Straży Granicznej, wydającego w trybie autokontroli zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie zaskarżonej decyzji nr [...]. Jeżeli zaś organ odwoławczy w ogóle nie podzielał zarzutów skargi, bądź też nie podzielał niektórych zarzutów strony skarżącej oraz nie uwzględnił w całości jej wniosków, kwestionując przedstawioną w skardze ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie powinien stosować instytucji autokontroli, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że decyzja autokontrolna została wydana z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł o jej uchyleniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Orzekając z kolei w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).