Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1550/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. K., W. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących S. K., W. K. i P. K. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. nr [....] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku P.K. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [....] obr. [....] wraz z wjazdem na działkach nr: [....] obr. [....] przy ul. [....] w K." Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 163, poz.1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem oraz stwierdził, że wskazany przez inwestora teren nie spełnia ustawowych wymogów dla ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przytoczono wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w dniu [....] czerwca 2010 r. przez uprawnionego architekta wpisanego na listę samorządu architektów. Potwierdziły one, że w sąsiedztwie terenu inwestycji, w wyznaczonym obszarze analizowanym brak istniejącej zabudowy, która mogłaby pozwolić na ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób pozwalający na kontynuację tego, co istnieje w terenie. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego front działki w przypadku przedmiotowej inwestycji wynosi 31m, a zatem minimalny promień wyznaczonego obszaru analizowanego w przypadku przedmiotowej inwestycji powinien wynosić 93m. Aby zbadać dokładnie i należycie przestrzeń urbanistyczną, w której zlokalizowana jest przedmiotowa działka rozszerzono obszar analizowany do 150m - granicą obszaru analizowanego jest od północy droga wewnętrzna (boczna K. ) oraz historyczny łanowy układ działek, od wschodu i południowego wschodu naturalną granicę stanowi starorzecze rzeki [....] - K. , od zachodu granicą jest rzeka [....] . W sąsiedztwie terenu inwestycji, w promieniu obejmującym obszar analizowany ustalono, że brak jest istniejącej zabudowy, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów dla nowej inwestycji. Dopuszczenie zaś planowanej zabudowy we wnioskowanym miejscu jest równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, a więc pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszcza w przypadku braku miejscowego planu jedynie niewielką ingerencję w istniejący ład przestrzenny poprzez uzupełnienie i kontynuację zabudowy istniejącej w zakresie parametrów i układów urbanistycznych. A zatem planowana inwestycja nie spełnia ustaleń zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem dla planowanego zamierzenia brak jest elementów stanowiących punkt odniesienia dla kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższym sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji. Planowana inwestycja jest także sprzeczna z przepisami odrębnymi, a w szczególności z rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego Nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Część terenu inwestycji (działki nr....) leży w pasie szerokości poniżej 100m od starorzecza [....] , co skutkuje zakazem zabudowy. Ponadto na podstawie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [....] czerwca 2008 r. stwierdzono, że teren inwestycji należy do obszaru o wysokich walorach przyrodniczych z chronionym - na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określania rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie - siedliskiem łąk świerzych rajgrasowych. Na wskazanym terenie, wymienionym w "koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K. " pod nazwą [....] zinwentaryzowano również wiele gatunków zwierząt chronionych na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. W związku z powyższym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek pozwalających na jej realizację.

Od tej decyzji odwołanie złożył P.K. i W.K. , którzy zakwestionowali ustalenie braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Wskazali na wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla dwóch działek nr [....] i [....] położonych w bliskim sąsiedztwie działki nr [....] . Odwołujący załączyli także obok zdjęć działki nr [....] , zdjęcie działki nr [....] , przedstawiające istniejącą na nich zabudowę. Ich zdaniem skoro otrzymali pozytywne uzgodnienie Dyrekcji Zespołu [....] Parków Krajobrazowych z dnia [....] maja 2006 r. oraz Wojewody [....] z dnia [....] września 2008 r. określających formy wykonania projektowanej zabudowy to brak argumentu na przyjęte stanowisko, iż wnioskowana zabudowa nie może nawiązywać do tej już istniejącej. Odwołujący nie zgadzają się z twierdzeniem uzasadnienia decyzji, iż budowa domu trwale zniekształca rzeźbę terenu. Twierdzą, że takie działanie ma budowa basenu, kompleksu basenów, drogi dojazdowej.

Decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania dokonano powtórnie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Na żadnej z map znajdujących się w dyspozycji organu, również tej przedłożonej przez odwołujących, w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego nie zaznaczono istnienia jakiegokolwiek budynku mieszkalnego. W związku z tym, w chwili obecnej uwzględnienie wniosku odwołujących nie jest możliwe właśnie z tego jednego powodu - sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że ani z przedłożonych przez odwołujących dokumentów graficznych ani z dokumentów zgromadzonych przez organ nie wynika by w tak zakreślonym obszarze analizowanym w chwili obecnej istniała jakakolwiek zabudowa, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji na działce nr [....] . Wręcz przeciwnie, z przedstawionych dokumentów wynika, że dla dwóch działek, zlokalizowanych wewnątrz obszaru analizowanego tj. nr [....] i [....] zostały kilka lat temu ustalone warunki zabudowy, lecz nie doczekały się realizacji i dalszego procedowania. Nie ma do dnia dzisiejszego na terenie tych nieruchomości żadnej zabudowy. Natomiast przedstawione na zdjęciach przekazanych przez odwołujących działki nr [....] i [....] które wedle ich twierdzeń mają być zabudowane znajdują się w niewielkiej i niezabudowanej części w granicach obszaru analizowanego. Ta część działek, która znalazła się w granicach obszaru analizowanego nie jest zabudowana. Odwołujący wskazali na dostarczonych przez siebie mapach ewidencyjnych obejmujących teren inwestycji na przyszłe i niezrealizowane jeszcze inwestycje. Nie udowodnili jednakże swoich twierdzeń jakoby istniała obecnie w obrębie ustalonego obszaru analizowanego porównywalna zabudowa mieszkaniowa pozwalająca na przyjęcie zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy istnienia działek sąsiednich pozwalających kontynuować tą zabudowę. Z ustaleń Kolegium wynika, że pozostałe warunki wydania badanej decyzji zostały spełnione. Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że działka sąsiednia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi bezpośrednio przylegać do wnioskowanej działki i znajdować się po tej samej stronie ulicy. Nie podzieliło także wywodów dotyczących rzekomej sprzeczności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wskazano bowiem, że zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. uzgodnił wnioskowaną inwestycję, odnośnie ochrony przyrody. Podstawę prawną tego orzeczenia było m.in. rozporządzenie Wojewody [....] nr [....] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w którym równocześnie określono warunki, jakie muszą zostać spełnione przez inwestorów. Wśród nich jest także warunek zachowania 100 m strefy ochronnej - ograniczenia terenu inwestycji o powierzchnię działki pozostającą w zbliżeniu do starorzecza Wisły, uzgodniono prace ziemne niezbędne dla realizacji robót budowlanych. Ponadto organ wskazał, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jako forma ochrony przyrody z art. 6 pkt 9 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S.K. , W.K. i P.K. . Skarżący podnieśli, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono jedynie minimalny promień obszaru analizowanego i nie ma żadnych przeszkód by obszar ten poszerzyć, tak by w jego obrębie znalazły się obiekty pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzucili, że przyjęty obszar analizowany obejmuje małe fragmenty działek kończące się tuż przed zabudową występującą na tych działkach. Zaznaczyli, że na tym samym obszarze orany wydały już dwie decyzje o warunkach zabudowy dla działek znajdujących się tuż obok działki skarżących. Kolejnym niekorzystnym rozstrzygnięciem jest wyznaczenie promienia obszaru analizowanego na podstawie frontu działki, biorąc pod uwagę krótszy bok obrysu działki przylegający do polnej drogi, zamiast przyjąć odległość mierzoną wzdłuż ul. [....] , z której wyjeżdża się na działkę. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. , którą odmówiono ustalenia ustalono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami. Zdaniem organu II instancji wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa która by pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Reguły o których mowa w tych orzeczeniach mają walor ogólniejszy, odnoszący się nie tylko do uwzględniania w analizie danych działek jako sąsiednich, ale także do wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten nie może być wyznaczony dowolnie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowo sporządzona analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu, iż objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru (w kontekście ustaleń których wielkość przyjętego obszaru będzie warunkowała a następnie stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy) służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować.

Zasadę tę naruszyły organy wydające decyzje w niniejszej sprawie. Minimalny obszar analizowany (93 m) t. tj. trzykrotność frontu działki (przy założeniu, iż jest działka frontowa, to fragment nieruchomości objęty wnioskiem, przylegający do działki oznaczonej jako drogowa a stanowiący odgałęzienie od ul.....) został przez urbanistę powiększony do 150 m., bez przekonującego uzasadnienia, iż na tym mało zurbanizowanym terenie tak właśnie ustalony obszar analizowany służy zachowaniu ładu architektonicznego. Argumenty którymi posługuje się urbanista są niezrozumiałe i przynajmniej częściowo nieprawdziwe - co do zachodniej granicy obszaru analizowanego którą według urbanisty jest [....] (w rzeczywistości [....] jest w dość dużym oddaleniu, na północ i północny wschód od granic obszaru analizowanego). Obszar analizowany od strony północnej dochodzi do działki nr [....] oraz nr [....] i zbliża się do zabudowanej działki nr [....]. Urbanista a za nim organ, w żaden przekonujący sposób nie uzasadnił dlaczego obszar analizy nie został ustalony tak by objąć nim nieodległą od nieruchomości będącej przedmiotu wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, działkę [....] . Organ nie wyjaśnił przekonująco, jakie to nadrzędne racje wynikające z założeń urbanistycznych nie pozwalają na stosunkowo niewielkie powiększenie obszaru analizowanego, w ten sposób aby objąć nim niewątpliwie zabudowana działkę nr [....] , co w konsekwencji prowadzi do zanegowania prawa zabudowy dla skarżących a zatem podstawowego prawa związanego z przysługującą im własnością. Jak wynika z przekazanych przez organ, ale też przez skarżących materiałów, obszar objęty wnioskiem jest rozległy i słabo zurbanizowany. Naturalną konsekwencja tego stanu rzeczy jest stwierdzenie, iż w tej sytuacji obszar analizowany nie może ograniczać się do minimalnej wielkości wskazanej w rozporządzeniu, ale musi być tak powiększony by właściwie ocenić ład urbanistyczny zastany w tym terenie, który ponad wszelką wątpliwość jest słabo ale jednak zurbanizowany. Tylko brak działek dostępnych do tej samej drogi publicznej na znacznym obszarze od działki objętej wnioskiem (co w niniejszej sprawie nie zachodzi) wykluczałby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli w danym terenie zabudowa jednak występuje a obszar analizy zostaje powiększony w stosunku do minimalnej wielkości tylko nieznacznie, tak aby nie objąć nim działek już zabudowanych, organ narusza przepisy bezzasadnie ograniczając prawo własności, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w argumentacji związanej z zachowaniem ładu urbanistycznego prezentowanej przez organ I instancji tj. iż dopuszczenie planowanej zabudowy jest równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, a więc pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak mowa o tym wyżej teren jest już częściowo zurbanizowany. Planowana zabudowa nie będzie więc nową, obca jakością z otwartym zielonym terenie.

Niezależnie od wyżej przedstawionych okoliczności wskazać należy, iż sporządzona w sprawie analiza obejmuje fragment działki nr [....] z oznaczoną, na mapie ewidencyjnej przekazanej przez skarżącego, zabudową. Tego fragmentu (zabudowy) brak na mapach stanowiących załączniki graficzne analizy oraz decyzji organu I instancji. Według skarżącego obiekt oznaczony na mapie jako fundament jest obecnie wykończonym budynkiem mieszkalnym. Wydaje się to także potwierdzać załączona do pisma skarżącego dokumentacja fotograficzna. Z uwagi na nieobecność na rozprawie pełnomocnika organu, brak było jednak możliwości by okoliczności te (charakter zabudowy na działce nr 40) zweryfikować. Niewątpliwie jednak na mapie ewidencyjnej obiekt budowlany na działce nr 40 jest uwidoczniony jako fundament. Jak zasadnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym już wyżej wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 - na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Działka ta powinna być zatem w decyzji uwzględniona jako działka zabudowana, która pozwala na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy. Jak wskazuje to bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. II OSK 1153/08 - Wyrok NSA norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p., pozwala ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Organ II instancji bezzasadnie wskazuje, iż ta część działek (nr....), która znalazła się w granicach obszaru analizowanego nie jest zabudowana a zatem nie może być traktowana jako działka sąsiednia. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak tu wymagań aby w obszarze analizowanym znalazła się cała taka działka czy też jej fragment zabudowany – czy też wręcz aby w obszarze tym znalazł się cały budynek. W rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnym dla uwzględnienia w analizie działki jako sąsiedniej, jest tylko to by działka znalazła się w obszarze analizowanym (choćby fragmentem niezabudowanym - o ile zabudowa taka na działce faktycznie występuje a znalazła się jedynie poza linią wyznaczoną przez urbanistę jako granica obszaru analizowanego) i aby miała dostęp do tej samej drogi publicznej. Jak się wydaje, warunki te nieruchomość (działka.....) spełnia. Okoliczność ta nie była jednak przedmiotem badania przez organ I instancji a organ odwoławczy wadliwie zinterpretował obowiązujące przepisy.

Na koniec wskazać należy, iż zdaniem sądu, organ nie przeanalizował, czy urbanista prawidłowo przyjął do analizy front działki objętej wnioskiem – stanowiący podstawę wielkości obszaru analizowanego. Front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2009 II OSK 1336/080). Skarżący we wniosku o wydanie decyzji, jako wjazd na teren inwestycji wskazał działkę nr [....] . Organ nie poddał kontroli, który bok nieruchomości urbanista przyjął jako front działki a zatem czy prawidłowo ustalono wielkość obszaru analizowanego. Czy jest to jak wskazuje skarżący fragment nieruchomości przylegającej do działki oznaczonej jako drogowa nr [....] a stanowiącą odgałęzienie od ul. [....] – w istocie (jak wynika z dokumentacji fotograficznej) niewydzielony z gruntu sięgacz drogowy, czy też inny bok działki. Okoliczność ta nie została wyjaśniona ani opisana. Organ nie wskazał także co sam rozumie przez pojecie działka frontowa, które to pojęcie nie jest zdefiniowane ustawowo. W tym stanie rzeczy sad nie może przesądzać który z fragmentów nieruchomości powinien być traktowany jako front działki. Organ powinien jednak okoliczność tą podać analizie i weryfikacji.

Sąd za prawidłowe natomiast uznaje stanowisko organu II instancji w zakresie w którym nie podzielił zastrzeżeń organu I instancji co do sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Istotnie ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowy co do zasady nie wyłączona nieruchomości spod zabudowy a Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. pozytywnie uzgodnił wnioskowaną inwestycję.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.