Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2122/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 480/14 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 480/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r., nr ..., w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie nierozpoznania jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 sierpnia 2013 r., nr ..., którą orzeczono o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków gazociągu ..., relacji S. – P. W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w mieście K. obręb K. N.

B. S. złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie: art. 28 i art. 29 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zw. dalej k.p.a. przez niepełne oznaczenie stron postępowania administracyjnego w wydanej decyzji oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie.

Pismem z dnia 17 września 2013 r., nr ..., Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braku podania z dnia 23 sierpnia 2013 r. (odwołania), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie.

W odpowiedzi na wezwanie B. S. w piśmie z dnia 1 października 2013 r. wyjaśnił, że złożone przez niego odwołanie zawiera wszystkie elementy objęte wezwaniem. Streścił zawarte w odwołaniu zarzuty, a z odwołania wyraźnie wynika, że żąda uchylenia decyzji I instancji. Co do dowodów, które potwierdzają jego żądanie wskazał, że znajdują się one w materiale sprawy i zostały opisane i powołane w poszczególnych punktach opisujących zarzuty.

Kolegium pismem z dnia 6 listopada 2013 r., nr ..., poinformowało B. S. o pozostawieniu odwołanie bez rozpoznania wyjaśniając, że nie zawiera ono określenia istoty zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie.

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący, działając na postawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na uchybienie treści art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie jego odwołania i niewydanie decyzji administracyjnej.

Kolegium w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. podtrzymało swoje stanowisko w zakresie pozostawienia odwołania B. S. bez rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Kolegium w zakresie nierozpatrzenia ww. odwołania z dnia 23 sierpnia 2013 r. zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Obecny na rozprawie Paweł B. S. - pełnomocnik skarżącego B. S. sprecyzował skargę i podał, że skarży pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r., nr ..., którym pozostawiono odwołanie B. S. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zmiana przedmiotu zaskarżenia stała się podstawą do zakreślenia sprawy w repertorium SAB i prowadzenia jej pod sygnaturą II SA/Rz 480/14.

Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności rozstrzygnął kwalifikację przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r., nr ..., o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W treści tego pisma wskazuje się, że podanie z dnia 23 sierpnia 2013 r. (odwołanie) od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 sierpnia 2013 r. znak: ... o ustaleniu inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie odcinków gazociągu ..., relacji S. P. W. wraz z infrastrukturą towarzysząca w mieście K. Obr. K. N.) pozostawia się bez rozpoznania. Organ wyjaśnia, że odwołanie winno również spełniać warunki określone w art. 53 ust 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czyli zawierać zarzuty dotyczące decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające żądanie. Pomimo wezwania do uzupełnienia podania, to pismo skarżącego z dnia 1 października 2013 r. nadesłane w wykonaniu wezwania organu z dnia 17 września 2013 r. nadal nie spowodowało uzupełnienia braków podania. Końcowo treść aktu wskazuje, że wobec nieusunięcia braków podania (odwołania) Kolegium postanowiło pozostawić podanie bez rozpoznania. Sąd przypomniał, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołanie, zażalenie). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze (art. 128 k.p.a.) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 k.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Sąd Wojewódzki rozważał relacje między przepisem art. 64 § 2 k.p.a., który dopuszcza pozostawienia podania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych w formie pisma, a postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wydawanym na podstawie art. 134 k.p.a., chcąc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego istnieją podstawy, aby w formie pisma nastąpiło pozostawienie odwołania bez rozpoznania, czyli nie zostało zakończone żadną formą orzeczenia przez organ odwoławczy. Nie budziło wątpliwości Sądu, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem wszczynanym na skutek pisma strony, które winno czynić zadość wymaganiom podania określonym w art. 63 k.p.a. Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu której podano, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełniony warunek, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, jakich usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Z treści art. 140 k.p.a. wynika ponadto, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. "Odpowiednie" zastosowanie powoduje zawsze konieczność oceny, czy i w jakim zakresie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji mają zastosowanie. Uwzględnienie odrębności postępowania odwoławczego prowadzić może zatem do zastosowania wprost tych przepisów bądź do zastosowania ich z odpowiednią zmianą, bądź wreszcie do uznania, że dany przepis nie ma w ogóle zastosowania. Tak np. wprost będą miały zastosowanie przepisy o dowodach, sytuacji strony w postępowaniu dowodowym, udostępnianiu stronie akt sprawy. Odpowiednio należy np. zastosować przepisy o umorzeniu postępowania. Nie będą miały natomiast zastosowania przepisy o rygorze natychmiastowej wykonalności, decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną, podlegającą wykonaniu. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe, gdy dotyczy to postępowania przed I instancją, na co wskazuje możliwość (poza przypadkiem ograniczenia terminem pr. materialnego) ponowienia wniosku o wszczęcie postępowania. Odwołanie, jest szczególną formą podania, które może być wniesione od nieostatecznej decyzji w ustawowym terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji I instancji, a to powoduje, że nie można go ponawiać w dowolnym czasie. W przypadku wystąpienia wielu stron postępowania i rozpoznaniu ich odwołań, organ II instancji wydaje decyzję, która jest decyzją ostateczną, zamykającą tok instancji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwyczajnym. Natomiast, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje tylko jedna strona, to skutkiem pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Odrębną kwestią jest przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania.

Z tych przyczyn Sąd przyjął, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe pozostawienie odwołania bez rozpoznania w formie pisma, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ocena warunków formalnych odwołania, a w szczególności odwołania od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które winno spełniać również wymogi wynikające z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. może przyjąć jako formę procesową postać postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Regulacja zawarta w art. 134 k.p.a. jest regulacją wyczerpującą, gdyż wymienia rozstrzygnięcia jakie może podjąć organ odwoławczy dokonując formalnej kontroli odwołania. Z tych przyczyn Sąd stanął na stanowisku, że brak koniecznych wymagań formalnych w odwołaniu powoduje wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie odwoławcze, ale bez merytorycznej kontroli decyzji I instancji.

Przepis art. 228 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia: 1) niedopuszczalność odwołania; 2) uchybienie terminowi do wniesienia odwołania; 3) pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, jeżeli nie spełnia warunków wynikających z art. 222. § 2. Postanowienia w sprawach wymienionych w § 1 są ostateczne. Zatem instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania w formie postanowienia jest znana w obowiązującym porządku prawnym. Brak tego rodzaju instytucji prawnej w Kodeksie postępowania administracyjnego potwierdza, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ może wypowiadać się tylko w formie postanowienie wynikającego z art. 134 k.p.a., albo art. 228 § 1 Ordynacji podatkowej.

Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zawierać racjonalne argumenty i uzasadnienie poprzez powiązanie planowanej inwestycji z sytuacją strony odwołującej się. Uzasadnienie w znaczeniu tego przepisu to zbiór, zestawienie argumentów, motywów, dowodów i pobudek przemawiającym za złożeniem odwołania. Wymóg taki musi spełniać przedstawienie zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty to bowiem zastrzeżenie zawierające ujemną ocenę czegoś. Innymi słowy strona musi w odwołaniu konkretnie wskazać dlaczego jest niezadowolona z planowanej inwestycji poprzez skierowanie do tej decyzji konkretnych argumentów. Poprzez określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania należy rozumieć konkretnie wskazane oczekiwania strony, które miałyby być spełnione przez organ orzekający. Żądanie to bowiem życzenie wyrażone w kategorycznej formie w sytuacji, gdy odwołanie zawiera dwie grupy braków (braki formalne odnoszące się do każdego podania strony, czyli braki określone w art. 63 § 2 k.p.a. (tj. brak podpisu, brak wskazania adresu zamieszkania), a nadto braki określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p.), prawidłowym jest zastosowanie rygoru stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd stwierdza, że nie jest możliwa merytoryczna ocena dopuszczalności odwołania z powodu jego braków formalnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w piśmie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, gdyż wymaga to w pewnym zakresie odniesienia się do postawionych zarzutów przez stronę. Rozważenia więc wymagało, czy pismo, którym Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pozostawił odwołanie bez rozpoznania spełnia warunki do uznania go za orzeczenie, którym na gruncie postępowania administracyjnego jest postanowienie albo decyzja. Orzeczenie, którego wyeliminowania domaga się skarżący w ocenie Sądu Wojewódzkiego spełnia minimum warunków do uznania je za postanowienie, bowiem zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sposobie rozpoznania odwołania oraz podpis osoby reprezentującej ten organ. Ocena pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r. uprawnia do stwierdzenia, że zawiera ono minimum elementów do zakwalifikowania go jako orzeczenia administracyjnego wydanego w formie postanowienia.

Sąd mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) stwierdził, że rozpoznanie odwołania przez Kolegium może nastąpić wyłącznie w składzie trzyosobowym. W takim przypadku jednoosobowe działanie prezesa kolegium Sąd uznał za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane również z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem przepis ten nie zna postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Sąd za błędne uznał stanowisko organu, że odwołanie nie spełnia warunków określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., bowiem ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji "zarzutu odnoszącego się do decyzji". Pojęcie to definiuje orzecznictwo sądowe, które przyjmuje, że przez zarzut należy rozumieć wskazanie w odwołaniu uchybienia, które uzasadnia żądanie zawarte w odwołaniu. Uchybienie to stanowi podstawę odwołania, które uprawnia do żądania zmiany lub uchylenia decyzji. Z kolei sformułowanie istoty i zakresu żądania polega na określeniu, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja organu I instancji. Obowiązek przytoczenia dowodów nie oznacza powoływania się na nowe dowody. Wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie określają przymusu adwokacko - radcowskiego, a strona nie korzysta z fachowej pomocy prawnej, co również wyklucza nadmierny formalizm przy badaniu, czy odwołanie spełnia warunki określone przez przepisy prawa. Z odwołania znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu istota sprawy i zakres żądania zostały w odwołaniu wystarczająco jasno określone, przez co nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 140 i 134 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), poprzez dopuszczenie do wadliwej, bezpodstawnej zmiany przedmiotu zaskarżenia i przyjęcia, iż skarga dotyczy postanowienia Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r., podczas gdy ani z jego treści, okoliczności, ani podstawy prawnej, wniosku takiego wyciągnąć nie można oraz bezpodstawnego przyjęcia, iż na etapie rozpatrywania odwołania nie ma zastosowania instytucja pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Odmienne stanowisko Sądu w powyższych kwestiach spowodowałoby wydanie orzeczenia w całkowicie innym przedmiocie oraz zakresie, stąd wskazane uchybienia Sądu należy uznać za istotnie wpływające na wynik sprawy;

- naruszenie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 53 ust.6 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż zakres żądania strony, ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowych niezbędnych wymogów formalnych, wskazanych w przywołanym art. 53 ust. 6 ww. ustawy, został prawidłowo ujęty i nie było podstaw do tego, aby SKO nie rozpatrzyło merytorycznie złożonego odwołania, podczas gdy w ocenie Kolegium braki formalne podania istniały i mimo wezwania nie zostały przez stronę wyeliminowane; przeciwne ustalenia Sądu w tym zakresie, przy rozpatrywaniu zarówno sprawy o bezczynność, zgodnie z pierwotnym wnioskiem strony, czy wydania postanowienia, jak oczekuje Sąd, przez Kolegium na zasadzie art. 134 k.p.a. skutkowałoby oddaleniem skargi.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego była bezczynność SKO w K. w zakresie nierozpatrzenia odwołania z dnia 23 sierpnia 2013 r.

Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, 50 § 1, 52 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a. domagał się od Sądu Wojewódzkiego usunięcia tej bezczynności, zarzucając w uzasadnieniu skargi, że w piśmie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r. informującym o pozostawieniu odwołania bez biegu zabrakło pouczenia o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. Powołując się jednak na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, podkreślił usunięcie rozbieżności orzeczniczych w zakresie środka zaskarżenia takiej czynności organu jak ww. pismo, przez przyjęcie, że w przypadku takim służy skarga na bezczynność organu, co czyni po wyczerpaniu środków określonych w art. 37 § 1 k.p.a. (str. 5 skargi). Wskazując na ponad 6-miesięczną bezczynność organu, skarżący wnioskował o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z treści i uzasadniania skargi zwykłej wynikało więc jednoznacznie, że skarżący domaga się usunięcia bezczynności organu i zastosowania środków, z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę tę organ wraz odpowiedzią przesłał do Sądu Wojewódzkiego.

Tymczasem, jak wynika z akt sądowych - protokołu rozprawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. (k-58) Sąd Wojewódzki w oparciu o oświadczenie obecnego na rozprawie pełnomocnika – syna skarżącego przyjął, że przedmiotem skargi jest wspomniane wyżej pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r. i po zakreśleniu sprawy z repertorium SAB, nakazał wpisać ją pod rozpoznawaną obecnie sygnaturą i po przeprowadzeniu w tym samym dniu rozprawy (na której nie był obecny przedstawiciel organu na bezczynność którego skargę wniesiono), zamknął rozprawę oraz odroczył ogłoszenie orzeczenia. W tym samym dniu Przewodniczący Wydziału wydał zarządzenie o wyznaczeniu sędziego sprawozdawcy w nowo zarejestrowanej sprawie (tego samego, który był sprawozdawcą w sprawie SAB) i przekazał mu akta celem podjęcia dalszych czynności. Należy też zauważyć, że załączone do akt pełnomocnictwo skarżącego upoważniało jego syna do reprezentowania w sprawie skargi na bezczynność SKO w K. (k-56). W dniu 8 maja 2014 r. Sąd Wojewódzki ogłosił orzeczenie (k-60). W odniesieniu do opisanych okoliczności należy stwierdzić co następuje.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym.

Sprawa zainicjowana skargą zwykłą miała za przedmiot bezczynność organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności.

Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 listopada 2013 r. uznając je za postanowienie, czyli akt administracyjny, a następnie bez powiadamiania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., o zmianie przedmiotu skargi rozpoznał sprawę - jak przyjął - ze skargi na to pismo. Tym samym Sąd Wojewódzki nie tylko rozpoznał inną sprawę w znaczeniu przedmiotowym przyjął bowiem, że przedmiotem zaskarżenia nie była bezczynność organu, a akt indywidualny wydany wadliwie przez ten organ, ale i pozbawił stronę przeciwną prawa do wypowiedzi w tej kwestii i zajęcia stanowiska. Kolegium nie zostało w ogóle powiadomione, ani o zmianie przedmiotu sprawy i rozpoznaniu skargi na ww. postanowienie.

Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez sąd uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu z nich umożliwić w niej udział, także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawę nie jest obowiązkiem, stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Naruszenie tego obowiązku przez niezawiadomienie strony, w tym przypadku o zmianie przedmiotu skargi, a co za tym idzie zmianie przedmiotu sprawy, musi być potraktowane jako pozbawienie strony możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania. Ponadto Sąd Wojewódzki, przyjmując że sprawa dotyczy skargi na postanowienie, a nie bezczynność organu (nie oceniając na tym etapie sprawy trafności i argumentacji uzasadnienia wyroku), nie przeprowadził żadnego badania celem ustalenia terminu w jakim akt taki mógłby zostać zaskarżony do sądu, a także czy wyczerpano drogę jego zaskarżenia w trybie administracyjnym.

Podane wyżej okoliczności należy ocenić jako istotne naruszenie praw strony, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki w Rzeszowie.

Wobec treści rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu Wojewódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie.