Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 591/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 marca 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy pomieszczeń piwnicy budynku przy ul. [...] w G. na pomieszczenia mieszkalne.

Decyzję wydano na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 80 ust. 2 pkt l, art. 81 ust. l pkt 2, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.:Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.) i art. 7 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż M. F. wniosła o interwencję w sprawie przebudowy pomieszczeń piwnicy budynku przy ul. [...] w G. na pomieszczenia mieszkalne prowadzonej przez T. K. i T. K.. Z wyjaśnień T. K. wynika, że dawne pomieszczenie pralni i pokoju zajmowanego dawniej przez lokatora są wykorzystywane na czasowe zamieszkanie, roboty wykonywane w 2002 r. obejmowały wykonanie ścianki działowej w pomieszczeniu pralni (w celu urządzenia łazienki, pozostała część pomieszczenia została przeznaczona dla urządzenia kuchni), wytynkowanie piwnicy przy klatce schodowej, wykonanie robót wykończeniowych: wylewek, ułożenia kafelków, malowania, tapetowania, ścianka działowa w poziomie piwnic, wydzielająca część korytarza od klatki schodowej, została wybudowana w 1998 r., otwór drzwiowy pomiędzy korytarzem piwnicy a pokojem lokatorskim powstał w 1992 r., w tym samym czasie został zamurowany otwór pomiędzy pokojem lokatorskim a pokojem, będącym obecnie własnością M. F.. Na podstawie akt Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta dotyczących posesji przy ul. A w G. i dokumentów złożonych przez strony postępowania stwierdzono, że: ścianka działowa w poziomie piwnic, wydzielająca część korytarza od klatki schodowej została wykonana pomiędzy 1998 r. a 2001 r.; zawiadomienie T. K. o zamiarze wykonania ścianek działowych w piwnicach zostało złożone w Urzędzie Miasta w dniu 20 listopada 2003 r. i nie obejmowało wykonania ścianki działowej w korytarzu piwnicy - powyższe zawiadomienie zostało złożone po rozpoczęciu inwestycji, otwór drzwiowy pomiędzy korytarzem piwnicy a pokojem lokatorskim został wykonany przed sierpniem 2001 r. W "Ekspertyzie Technicznej nr [...] rzeczoznawca budowlany S. N. dokonał analizy wykonanego dodatkowego otworu drzwiowego wskazując, że jego wykonanie może mieć wpływ na zarysowania ścian, natomiast powyższe zarysowania nie zagrażają stateczności konstrukcji przedmiotowego obiektu. T. K. i T. K. są współwłaścicielami lokalu nr 2 budynku przy ul. A w G..

Organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt l i art. 30 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego uznał, że przebudowa pomieszczeń piwnicy budynku przy ul. A w G. zrealizowana w 2002 r. nie obejmowała robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego pomiędzy korytarzem piwnicy a pokojem lokatorskim oraz ścianki działowej w poziomie piwnic, wydzielającej część korytarza od klatki schodowej, gdyż zostały one wykonane znacznie wcześniej. Otwór drzwiowy pomiędzy korytarzem piwnicy a pokojem lokatorskim był przedmiotem analizy rzeczoznawcy budowlanego S. N., który nie wykazał konieczności wykonania zmian i przeróbek powyższego otworu; roboty budowlane wykonane w 2002 r. przez T. K., stosownie do art. 29 ust. 2 pkt l i art. 30 ust. l pkt l Prawa budowlanego, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania, gdyż nie są remontem a modernizacją, która nie podlega przepisom prawa budowlanego, a ponadto nie powodują zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu; czasowe użytkowanie pomieszczenia pralni w budynku przy ul. A w G. jako mieszkalnego przez T. K., która jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 2 w tym samym budynku mieszkalnym, stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest zmianą sposobu użytkowania

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. F. domagając się uchylenia wydanej decyzji i kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie rażącego naruszenia prawa budowlanego. Wskazała, że pomieszczenia piwniczne nie zachowały dotychczasowego przeznaczenia, którym między innymi było przeprowadzenie przez nie instalacji grzewczo- gazowej. Przebudowa na pomieszczenia mieszkalne jest przedsięwzięciem o charakterze przebudowy trwałej, a nie czasowej. Ocena inspektora jest oceną dowolną mającą na celu uzasadnić bezprzedmiotowość postępowania. Roboty budowlane wykonane przez T. K. i T. K. w 2002 roku były przeprowadzone w takim zakresie, że powodują zmiany w elementach konstrukcyjnych domu. Nie można nazwać modernizacją przebudowy pomieszczenia pralni na kuchnię i łazienkę. Modernizować można było pralnię, położyć w niej kafelki, unowocześnić. Natomiast zamiana pralni na dwa pomieszczenia: kuchnię i łazienkę nie jest już modernizacją, która nie podlega prawu budowlanemu, jak przytoczono w decyzji. Pomieszczenie pralni przebudowane na dwa pomieszczenia innego rodzaju jest oczywistą zmianą sposobu użytkowania. Taka zmiana charakteru wymaga zezwolenia budowlanego zwłaszcza jeżeli dotyczy określonej części obiektu w niewyodrębnionej współwłasności, niezależnie od tego kto ją użytkuje. Ta przebudowa pozbawiła odwołującą prawa do korzystania z urządzeń technicznych działających w jej mieszkaniu (odcięta instalacja CO). Samowola budowlana wprowadziła stan zagrożenia, a także ograniczenia i uciążliwości w korzystaniu z mieszkania nr l na parterze.

Decyzją z dnia 9 lipca 2004r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) art.80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek M. F. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy pomieszczeń piwnicznych na pomieszczenia mieszkalne w budynku przy ul. A w G.. Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor T. K., wykonała w 1998r. ściankę działową w poziomie piwnic, wydzielającą część korytarza od klatki schodowej, w 2002r. wykonała ściankę w pomieszczeniu pralni w celu urządzenia łazienki i kuchni. Ponadto wykonała otwór pomiędzy korytarzem piwnicy a pokojem lokatorskim i zamurowała w tej ścianie otwór drzwiowy. Otwór ten według oświadczenia T. K. został wykonany w 1992r., jednak powyższe oświadczenie strony należy uznać za niewiarygodne w świetle ustaleń zawartych w "Ekspertyzie technicznej nr [...]" w której wykonanie powyższych robót określono na 2001 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że T. K. w 20.11.2002r. dokonała zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania ścianek działowych w pomieszczeniu pralni. Do powyższego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie ścianek działowych wymagało zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, co pozwala na stwierdzenie, iż zostały one wykonane niezgodnie z przepisami.

W odniesieniu do ścianki działowej wykonanej w 1998r, jak i wykonanego w 2001 r. otworu drzwiowego organ odwoławczy podkreślił, iż roboty te również wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami i bez pozwolenia na budowę obliguje organ nadzory budowlanego do podjęcia działań wynikających z przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też nie zgodził się z organem I instancji, że postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych było bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, iż w powyższej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w poziomie piwnicy w myśl przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Analiza akt wykazała, że w projekcie z 1938r. w zasadzie cała ta kondygnacja przeznaczona była dla celów mieszkalnych, zatem nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na pomieszczenia mieszkalne.

Ponadto z akt sprawy wynika, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości są w konflikcie, o czym świadczy również decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 08.04.1992r. wstrzymująca w trybie art. 36 ustawy Prawo budowlane z 1974r. A. B. - właścicielowi mieszkania nr l - samowolnie prowadzone roboty budowlane, polegające na wykuciu otworu w stropie nad piwnicą w celu wykonania schodów wewnętrznych, co do której brak jest w aktach sprawy informacji o jej wykonaniu. Organ wskazał nadto, że po zmianie właściciela mieszkania wszelkie obowiązki przechodzą w myśl art. 548 Kodeksu cywilnego na następcę prawnego. W świetle powyższego organ odwoławczy wobec niemożności podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. i T. K. opisując zakres robót budowlanych wykonanych przez A. B. i twierdząc, że wykonane prace budowlane mają na celu podniesienie stanu technicznego budynku. Wskazali nadto, że po dokonaniu zgłoszenia prac budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 Kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności nie ustalono czy w niniejszej sprawie zachodzą, czy też nie zachodzą, przesłanki uzasadniające podjęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W szczególności zaś trafnie wskazał organ drugiej instancji, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianek działowych oraz wykonaniu otworu drzwiowego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie okoliczności wykonania powyższych robót budowlanych należało w przedmiotowej sprawie wnikliwie zbadać, czego organ I instancji nie uczynił. Słusznie przy tym przyjął organ II instancji, iż ustalenie wskazanej powyżej spornej okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem organ I instancji nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w poziomie piwnicy w budynku przy ul. A w G.. Wskazać przy tym należy, że podstawę ustaleń stanowiły jedynie oświadczenia skarżącej.

Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej.

Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.