Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 68/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 151; art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej – po rozpoznaniu wniosku skarżącego T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił w części dotyczącej uposażenia zasadniczego własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) przedstawiono skarżącemu T. S. warunki pełnienia służby, które przedstawiały się następująco:

1) rodzaj służby – służba stała,

2) stopień służbowy – komisarz,

3) stanowisko służbowe – ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania – L. Urząd Celno-Skarbowy w B. P.,

5) komórka organizacyjna – Oddział Celny w [...],

6) uposażenie:

. uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

. dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

. dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; wzrastający o 1% za każdy następny rok służby, aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Zaproponowane warunki pełnienia służby obowiązywały od dnia [...] maja 2017 r., a skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie warunków pełnienia służby.

Decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 985/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję z dnia 13 lipca 2017 r., argumentując swoje rozstrzygnięcie między innymi tym, że organ nie podał i nie uzasadnił obiektywnych przyczyn obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego.

Na skutek skargi kasacyjnej organu wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2473/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (nr [...]) – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Na skutek skargi T. S. na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 290/20, uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wykonał wiążących go zaleceń Sądu, a w szczególności zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych zaproponowanych skarżącemu nowych warunków pełnienia służby. Sąd stwierdził również, że organ nie zindywidualizował kryteriów wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W takich okolicznościach, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalającą warunki pełnienia służby, w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i ustalił skarżącemu to uposażenie według mnożnika 2,481 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na reformę finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, skutkującą połączeniem Służby Celnej i administracji podatkowej. Wyjaśnił, że następstwem tej reorganizacji była konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej. Z art. 165 ust. 7 ustawy wynika natomiast, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składa pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Organ szczegółowo opisał kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, wskazując zakres zadań na poszczególnych stanowiskach, przebyte szkolenia oraz uwzględnił jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustalił, że skarżący ukończył studia magisterskie na kierunku prawo. W dniu [...] grudnia [...] r. złożył egzamin celny kwalifikacyjny przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Dyrektora Departamentu Kadr i Szkoleń Głównego Urzędu Ceł z wynikiem dobrym, a w dniu [...] czerwca [...] r. zdał egzamin z języka angielskiego. Uczestniczył w kilkunastu szkoleniach, głównie managerskich, takich jak: zarządzanie zasobami ludzkimi, motywowanie pracowników, organizacja szkoleń wewnętrznych oraz obowiązkowych szkoleniach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

Skarżący został zatrudniony w Urzędzie Celnym w P. od dnia [...] września [...] r., na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku młodszego kontrolera celnego. Z dniem [...] lipca 2000 r. został mianowany do służby przygotowawczej w Urzędzie Celnym w P. na stanowisko młodszego kontrolera celnego w stopniu służbowym rewidenta celnego, a w dniu [...] lipca 2000 r. ukończył służbę przygotowawczą z oceną dostateczną. Następnie w dniu [...] września 2000 r. skarżący został mianowany do służby stałej na stanowisku młodszego kontrolera celnego, a w dniu [...] stycznia 2001 r. awansował na stanowisko kontrolera celnego. Z uwagi na zmianę przepisów, z dniem [...] maja 2002 r. funkcjonariuszowi zostało określone miejsce pełnienia służby na Urząd Celny w Z., a od dnia [...] sierpnia 2003 r., z powodu zmiany właściwości miejscowej organów celnych, pełnił służbę w Izbie Celnej w B. P.. W dniu [...] maja 2004 r. został mianowany na stanowisko kierownika referatu w Referacie Elementów Kalkulacyjnych Urzędu Celnego w Z., natomiast od dnia [...] lipca 2007 r. pełnił obowiązki służbowe zastępcy naczelnika Urzędu Celnego w Z.. W okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. zajmował stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym w Z., a następnie zajmował stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w B. P.: Urząd Celny w Z.. W dniu [...] lutego 2008 r. został przeniesiony do pełnienia służby w Oddziale Celnym w Z.. W okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] lipca 2010 r. skarżący pełnił służbę w Oddziale Celnym w Z. i kilkakrotnie przenoszony był czasowo do pełnienia służby w Oddziale Celnym w H., C. i H.. Od dnia [...] lipca 2010 r. został przeniesiony na stałe do Oddziału Celnego w H., gdzie zajmował stanowisko kierownika zmiany. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący otrzymał propozycję pełnienia służby na stanowisku kierownika zmiany, a od dnia [...] grudnia 2010 r. pełnił obowiązki służbowe na stanowisku kierownika oddziału celnego w Oddziale Celnym w H.. Natomiast w dniu [...] listopada 2011 r. został powołany na stanowisko kierownika oddziału w Oddziale Celnym w H. i na tym stanowisku pełnił służbę do dnia [...] maja 2017 r.

Organ wskazał, że posiadane przez skarżącego wykształcenie prawnicze było przydatne na zajmowanych stanowiskach służbowych, a wśród ówczesnej kadry Izby Administracji Skarbowej w L. wykształcenie wyższe prawnicze posiadało [...] funkcjonariuszy przejętych z Izby Celnej w B. P.. W ocenie organu, fakt posiadania wykształcenia prawniczego był istotny przy ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jednakże taki stan rzeczy nie był incydentalny w stosunku do innych funkcjonariuszy pełniących służbę w Izbie. Ukończone przez skarżącego szkolenia miały charakter głównie managerski, a cześć, w szczególności obowiązkowe szkolenia z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – mają charakter powszechny, których odbycie jest obowiązkiem każdego zatrudnionego i odbywały się one w godzinach pracy.

Organ wyjaśnił ponadto, że właściwa organizacja pracy podległych funkcjonariuszy i pracy nadzorowanego oddziału były podstawą wielokrotnego wyróżnienia skarżącego. Kolejne stopnie służbowe były zazwyczaj nadawane z zachowaniem okresów pełnienia służby, a niekiedy nawet z ich przekroczeniem, jak np. awans na dyspozytora celnego nastąpił po upływie 3 lat pełnienia służby na stanowisku młodszego dyspozytora celnego, mimo tego, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, wymagany był okres dwóch lat pełnienia służby w stopniu młodszego dyspozytora celnego. Tylko raz zastosowano szczególny tryb mianowania na wyższy stopnień służbowy i miało to miejsce w 2013 roku, gdy na stopień podkomisarza celnego skarżący został awansowany w dniu [...] sierpnia 2013 r., a ustawowy okres pełnienia służby w stopniu służbowym upływał dnia [...] września 2013 r. Skarżący był też wielokrotnie oceniany na poziomie "dobrym" lub "na poziomie oczekiwań", natomiast nigdy nie otrzymał oceny lub opinii "powyżej oczekiwań" lub "bardzo dobry". W ocenie organu, z treści akt osobowych nie wynika, by strona była zaangażowana w działania o charakterze centralnym, jak również nie wynika, by otrzymywała inne, niż nagroda pieniężna i awans w stopniu, wyróżnienia za zasługi dla służby celnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił jednocześnie, że ogólnie podczas składania propozycji służby, przyjęto zasadę wyznaczania stanowisk służbowych osobom odwołanym ze stanowisk kierowniczych na poziomie nie niższym niż zajmowane przed powołaniem na stanowisko kierownicze. Skarżący zaś przed powołaniem do grupy stanowisk kierowniczych pełnił służbę na stanowisku eksperta celnego. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożono skarżącemu propozycję pełnienia służby na stanowisku służbowym eksperta Służby Celno-Skarbowej. W wyniku określenia stronie nowego stanowiska służbowego organ ustalił wówczas uposażenie zasadnicze na poziomie mnożnika 2,321 oraz miejsce pełnienia służby – oddział celny, biorąc pod uwagę wieloletnie doświadczenie zawodowe w takiej komórce organizacyjnej. Natomiast po kolejnej analizie zaskarżonej propozycji, biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg służby, doświadczenie zawodowe i argumenty skarżącego podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności wieloletnie pełnienie służby na stanowiskach służbowych zaliczanych do kategorii stanowisk kierowniczych, wykształcenie prawnicze, zaangażowanie i nienaganną służbę, zmieniono skarżącemu mnożnik uposażenia zasadniczego ustalając jego wyższą wysokość na poziomie 2,481 kwoty bazowej.

Organ argumentował, że posiadane przez skarżącego kwalifikacje nie odbiegały od kwalifikacji innych pracowników i funkcjonariuszy, kształtowały się na podobnym poziomie, albowiem część kadry poza studiami wyższymi ukończyła studia podyplomowe, posiadała zazwyczaj długoletnie doświadczenie zawodowe w Służbie Celnej, a zatem podkreślane skarżącego jego kwalifikacje zawodowe pozostają relatywnie podobne jak znacznej części funkcjonariuszy. Organ zwrócił przy tym uwagę, że ponad [...] funkcjonariuszy pełniących służbę w Izbie Celnej w B. P. w 2017 r., posiadało wykształcenie wyższe, ponad 650 funkcjonariuszy legitymowało się 20-letnim stażem pracy w administracji celnej i Służbie Celnej. Wszystkich funkcjonariuszy w Izbie Celnej w B. P., w przeddzień wejścia w życie ustawy KAS, było ok. 1820. Powierzając zatem skarżącemu stanowisko eksperta i ustalając wysokość jego mnożnika uposażenia organ wziął pod uwagę kryteria ustawowe, w tym nienaganny przebieg służby, systematyczne, ustawowe awanse w stopniu, wieloletnie doświadczenie zawodowe na oddziale celnym oraz posiadane kwalifikacje, przy jednoczesnym różnicowaniu mnożników uposażenia zasadniczego proporcjonalnie do poziomu odpowiedzialności i konieczności rozstrzygania spraw na proponowanym funkcjonariuszowi stanowisku służbowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący T. S. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej punktu 2 sentencji, to jest ustalonej mu wysokości uposażenia zasadniczego i wniósł o uchylenie tej części zaskarżonej decyzji i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej, w określonym przez Sąd terminie, wydania rozstrzygnięcia określającego mnożnik wynagrodzenia na poziomie 2,721, czyli maksymalny, możliwie zbliżony do posiadanego uprzednio. Wniósł także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że domaga się uposażenia zasadniczego na poziomie 2,721 kwoty bazowej dlatego, że w jego ocenie w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał wszystkich szkoleń, w których brał on udział.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona przez skarżącego skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie szczególnym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 kwietnia 2021 r. (k. 26 akt sądowych).

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że szczególny tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim to, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotnym jest mianowicie to, że w sprawie, która poddana została już kontroli sądowej, jak niniejsza, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz dokonały oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane w ogóle być nie mogą.

Dlatego w tym kontekście należało mieć na względzie, że rozpoznając sprawę ponownie organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2020 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 290/20.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w sprawie niniejszej, organ prawidłowo wykonał wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyżej wyroku oraz wyczerpująco wyjaśnił wskazane przez sąd i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne.

Z tego względu przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 985/17, uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. Z kolei wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2473/18, Naczelny Sąd Administracyjny – oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., którą ponownie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 290/20. W uzasadnieniu zaś tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wykonał wiążących go zaleceń Sądu i zobowiązał ten organ do zindywidualizowania kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 – dalej jako "ustawa").

Przedmiotem natomiast kontroli w niniejszej sprawie była ponowna decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia przez skarżącego służby. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowił przepis art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z przepisem tym związany jest ściśle art. 169 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Istotny jest przy tym także przepis art. 169 ust. 4 ustawy stanowiący, iż propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby".

Z powyższych przepisów wynika zatem, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia tej służby. Natomiast funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby), przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 ustawy), zaś po wyczerpaniu tego trybu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że w art. 165 ust. 7 ustawy ustawodawca ustalił kryteria, które organ powinien uwzględniać składając funkcjonariuszowi propozycję nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", tym niemniej według art. 165 ust. 7 ustawy owa "propozycja", jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą organ może, ale nie musi składać. Oznacza to w konsekwencji, że taka propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy. Pomimo tego, nie oznacza to oczywiście dowolności organu. Organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter, obowiązany jest bowiem uwzględnić określone w art.165 ust. 7 ustawy kryteria, na co wskazał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Należy jednak zaznaczyć, że uznanie administracyjne samo w sobie nie podlega kontroli. Kontroli podlega wyłącznie to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w zakreślonych powyżej granicach należało zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowiła kwestia wysokości uposażenia zasadniczego zaproponowanego skarżącemu: uprzednio według mnożnika 2,321, a ostatecznie według mnożnika 2,481 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

Otóż, w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nie uzasadnił prawidłowo podstaw faktycznych i prawnych zaproponowanych skarżącemu nowych warunków pełnienia służby. Dlatego weryfikacja wskazanych wyżej okoliczności miała decydujące znaczenie dla wyniku ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji w kolejnym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tych samych kwestii.

Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ należycie sprostał temu zadaniu i w sposób wnikliwy ustalił i wyjaśnił istotę rzeczy, między innymi to, jakie skarżący posiada wykształcenie, jakie ma kwalifikacje, jakie szkolenia odbył, a jednocześnie organ szczegółowo opisał przebieg służby, wymieniając wszystkie stanowiska służbowe, które skarżący dotychczas zajmował, a także przedstawił dokładnie dotychczasowy zakres obowiązków, jakie wykonywał na zajmowanych stanowiskach. Uwzględniając zatem wszystkie te czynniki, przy ustalaniu wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego na przyjętym ostatecznie przez siebie poziomie, która nie została określona ani na poziomie minimalnym ani też maksymalnym, gdyż nie było ku temu podstaw, organ wziął pod uwagę, że funkcjonariusz przestał zajmować stanowisko zaliczane do kategorii stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, a zaproponowano mu stanowisko zaliczane do kategorii niższej, to jest do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, co wiązało się w konsekwencji ze zmianą (obniżeniem) zakresu jego obowiązków i odpowiedzialności. W takiej sytuacji organ zasadnie określił wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego pośrodku możliwego do ustalenia przedziału stawki mnożnika, która mieści się we właściwych przewidzianych prawem granicach. Organ trafnie uwzględnił również, że pełniona służba w Oddziale Celnym w [...] ma ewidentnie inny jednak zakres zadań i odpowiedzialności niż służba na stanowisku kierownika oddziału, które charakteryzuje się szerszym zakresem odpowiedzialności oraz nadzoru i koordynacji pracy podległych funkcjonariuszy oraz egzekwowaniem prawidłowej pracy poszczególnych funkcjonariuszy. Jednocześnie całkowicie prawidłowo organ wziął też pod uwagę, że mnożnik uposażenia zasadniczego ustalony ostatecznie wobec skarżącego na poziomie 2,481 – jest adekwatny zarówno pod kątem jego kwalifikacji zawodowych (wykształcenie prawnicze i odbyte szkolenia, głównie managerskie i obowiązkowe szkolenia BHP organizowane przez Izbę Celną), jak również przebiegu jego dotychczasowej służby (20-letni staż służbowy, oceny okresowe w przeważającej mierze na poziomie właśnie średnim ("na oczekiwanym poziomie", nie zaś "bardzo dobrym"), a także wziął pod uwagę ustawową częstotliwość udzielanych wyróżnień i awansów oraz doświadczenie zawodowe strony w różnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej).

W konsekwencji należało zwrócić uwagę na to, że przy zaproponowaniu skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, organ wnikliwie i należycie uwzględnił wszystkie czynniki, jakie na podstawie ustawy winny zostać wzięte pod uwagę, w tym przede wszystkim dotychczasowe kwalifikacje i długoletni przebieg służby skarżącego. Nie zaistniały zaś podstawy aby twierdzić, że w dniu otrzymania propozycji skarżący posiadał dodatkowe i nieuwzględnione przez organ doświadczenie w zakresie nowych zadań, które mógłby w ramach nowych obowiązków wdrożyć, co uzasadniać mogłoby przyznanie mu mnożnika wynagrodzenia zasadniczego na maksymalnym możliwym poziomie (2,721), o jaki wnioskował.

Dlatego też – w ocenie Sądu – propozycja organu w zakresie wysokości uposażenia zasadniczego skarżącego, należycie uwzględniająca jego stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy i przebieg dotychczasowej służby, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,481 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, jest tym samym zgodne zarówno z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 182 – dalej jako "rozporządzenie"). Przepisy wskazanego rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 225 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), dla stanowiska "eksperta Służby Celno-Skarbowej", do której to kategorii skarżący został zaliczony, przewidywały w chwili złożenia stronie propozycji nowych warunków pełnienia służby – przedział mnożnika na poziomie 2,321-2,721. Skoro zatem zaproponowany skarżącemu w zaskarżonej decyzji mnożnik mieścił się w prawem określonych granicach i został ustalony na poziomie wyższym niż w propozycji pierwotnej, oznacza to, że tak ustalone uposażenie jako nowe warunki służby – nie naruszyły powołanego wyżej przepisu art. 165 ust. 7 ustawy, jak również pozostają w zgodzie z przepisami wykonawczymi (rozporządzenia). Bezspornie organ bardzo szczegółowo wyjaśnił, co wziął pod uwagę przy ustalaniu mnożnika, a poprzednie wynagrodzenie wynikało z faktu pełnienia przez skarżącego funkcji kierowniczej, związanej z nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej i odpowiedzialnością za pracę innych osób. Motywacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiona przez organ prawidłowo także w zakresie tego, dlaczego niezasadne było utrzymanie wynagrodzenia skarżącego na takim samym poziomie, jaki strona miała pełniąc funkcję kierowniczą. Należało mieć też na uwadze, że wynagrodzenie zawsze winno zostać tak ustalone, by odpowiadało rodzajowi wykonywanej przez pracownika pracy i posiadanym przez niego kwalifikacjom niezbędnym do jej wykonywania.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, w konkluzji stwierdzić należało, że chybiony okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sytuacji, kiedy organ na podstawie prawidłowo dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i właściwego zastosowania tego przepisu, wywiódł w ostatecznej decyzji wysokość należnego skarżącemu mnożnika wynagrodzenia zasadniczego (2,481 kwoty bazowej), która na dzień złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby prawa nie narusza.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdzić należy, że – wbrew temu zarzutowi – zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ swoje stanowisko umotywował w sposób całkowicie prawidłowy na podstawie niewadliwie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i obowiązującego w tej materii prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji należycie wskazano okoliczności faktyczne sprawy uznane za istotne dla jej rozstrzygnięcia oraz prawidłowo powołano i wyjaśniono podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.