Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3284/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1-2, art. 174 pkt 2, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 9, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6, lp. 2.1. załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 244 poz 1454
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 88 art. 31
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do  międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Tekst mający znaczenie dla  EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 736/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego S. B. (dalej jako: skarżący, skarżący kasacyjnie) koszty postępowania w sprawie.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny za podstawę orzekania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] marca 2012 r., orzekającą o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 3, art. 5 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21.10.2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 oraz art. 4 ust. 7, art. 18, art. 92a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U z 2013 r. poz. 1414 ze zm., określanej dalej jako "u.t.d.").

Ustalenia faktyczne przyjęto na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. w miejscowości H. kontroli samochodu marki V. o nr rej. [...] którym kierował J. M., wykonujący przewóz drogowy osób na rzecz skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...]. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób.

Pierwszą decyzję o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 6000 zł [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. wydał w dniu [...] września 2011 r. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] WITD w R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na S. B. karę pieniężną w kwocie 8 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia - tj. zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organ wskazał, że podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób, a sporządzone kopie wykresówek wskazują na regularny charakter przewozu. Stwierdził, że przedsiębiorca wykonywał przewozy niemalże codziennie i to o stałych porach, co nie wskazuje, aby przewozy te miały charakter okazjonalny. W ocenie organu wykonywany przez skarżącego przewóz nie był ograniczony do stałej jednej grupy pasażerów, co wskazuje na powszechny charakter wykonywanych przewozów. Stwierdził, że nie ma przesłanek do uznania przewozów za przewozy wahadłowe, czy okazjonalne, nie podlegające obowiązkowi uzyskania stosownego zezwolenia. Przewozy te realizowane były odpłatnie w stałych godzinach na trasie R. – P. – R., a dostęp do nich miał charakter powszechny, publiczny.

W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania a także naruszenie art. 4 pkt 7 i pkt 11 u.t.d., poprzez błędne zaklasyfikowanie kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu GITD podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do oceny, że wykonywane przez skarżącego przewozy należy uznać za przewozy regularne specjalne. W dniu kontroli wykonywany był przewóz pracowników do pracy do jednostki wojskowej w P., na trasie R. – P. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że zmiana składu pasażerów uniemożliwia zakwalifikowanie wykonywanego przez niego przewozu drogowego, jako przewozu regularnego. Stwierdził, że w tym przypadku nie ma znaczenia, że zmienia się tożsamość przewożonych osób, skoro nadal są to pracownicy jednostki wojskowej w P. Zdaniem organu, dla uznania, że jest to przewóz regularny specjalny wystarczy, że będzie to pracownik, bez względu na to, ile czasu pracuje w przedsiębiorstwie, na teren którego jest dowożony. GITD podniósł ponadto, że przewozy wykonywane były z dużą częstotliwością, a godziny odjazdów i przyjazdów były zbieżne.

S. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R..

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1011/12, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do kwestii, czy przewóz wykonywany przez skarżącego był przewozem regularnym, regularnym specjalnym czy okazjonalnym, a zatem koniecznym było ustalenie stanu faktycznego. WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że zeznania przesłuchanych osób są w istotnych kwestiach rozbieżne, a w uzasadnieniach decyzji zabrakło wskazań, dlaczego organy dają wiarę zeznaniom konkretnej osoby w całości lub w części, dlaczego zaś odmawia się tej wiarygodności pozostałym. W ocenie Sądu orzekające organa nie określiły w sposób niebudzący wątpliwości, jaki rodzaj przewozu był wykonywany w dniu [...] maja 2011 r. przez skarżącego. W tym zakresie koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec braków w postępowaniu dowodowym ocena, czy organy naruszyły prawo materialne byłaby zdaniem Sądu przedwczesna.

Na skutek złożonej przez organ administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie orzekał NSA, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2256/13 uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R..

NSA podkreślił, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji S. B., wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

Zdaniem NSA przewóz, stanowiący przedmiot sporu, posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczą zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Podkreślono, że kwestie, będące przedmiotem podnoszonych przez Sąd I instancji rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę czy konieczność zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie mogą mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu, nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu czy zmiany kwalifikacji rodzaju przewozu.

Naczelny Sad Administracyjny nie zaakceptował wykładni przepisu art. 4 pkt 9 u.t.d. dokonanej przez WSA w Rzeszowie, który uznał, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi, a stwierdzenie dyspozycyjności przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonanie usługi wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Zdaniem NSA, powołany przepis nie zawiera kryterium wskazanego przez Sąd I instancji, a nadto decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budzą żadnych wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. Kierowca pojazdu zeznał, że pasażerów (żołnierzy zawodowych) dowozi do pracy, do jednostki wojskowej w P., w dniach i godzinach wynikających z zapisów na okazanych podczas kontroli wykresówkach. NSA ponadto zauważył, że trafnie skarżący kasacyjnie organ odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy szczegółowo odnieść się do powyższych ocen i zastosować przyjętą wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym do zakresu wytycznych dokonanych przez Sąd I instancji – czy zachodzi podstawa do przeprowadzenia uzupełniających ustaleń faktycznych tam wskazanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na przepisy zakreślające granice sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji administracyjnych, przy czym podkreślił, iż w sprawie niniejszej, stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, iż został związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2256/13, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] marca 2012 r., która orzeczono o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak wskazał NSA, spór sprowadzał się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej w dniu [...] maja 2011 r. pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącego S. B., wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego wykonywał on przewóz okazjonalny, zaś według stanowiska organu realizowany przewóz to przewóz regularny specjalny.

Sąd I instancji zaakceptował i raz jeszcze przytoczył poglądy prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego i wymagał zezwolenia (art. 4 pkt 9 i art. 18 ust. 1 u.t.d.). Dotyczył bowiem pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), a świadczyć o tym mają zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Zdaniem WSA, kwestie takie, jak rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę (z góry czy po realizacji przewozu, według liczby przejechanych kilometrów czy w stałej wysokości), konieczności zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu i nie mogły mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu. WSA podkreślił, iż z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budziły żadnych wątpliwości.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego uznając, że sporny przewóz to przewóz regularny specjalny. Wykonywanie takiego transportu bez wymaganego prawem zezwolenia skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł na każde naruszenie. Konsekwencją zaś powyższego jest lp. 2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym karą pieniężną w wysokości 8.000 zł

WSA dostrzegł jednocześnie, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym została zmieniona ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454 – zwanej także jako "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Według przepisów znowelizowanych, obowiązujących po 1 stycznia 2012 r., naruszenie, którego dopuścił się skarżący, tj. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, obwarowane jest karą w wysokości 8.000 zł (lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy) a więc karą surowszą niż ta, którą przewidywały przepisy ustawy o transporcie drogowym przed nowelizacją – 6.000 zł.

Konstytucyjność art. 10 wskazanej ustawy stanowił przedmiot postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12, stwierdził jego niezgodność z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną.

Trybunał wskazał, że zakwestionowany przepis, jako przepis intertemporalny, wyznacza czasowy zakres zastosowania przepisów prawa administracyjnego, związany z wymierzeniem kar finansowych, a zatem powinien być odczytywany ściśle. Powołał się na ugruntowane w swoim orzecznictwie stanowisko, że przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i je zastosować, jeżeli:

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) do realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, czyli wyraźne są argumenty konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością, równoważące negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo i jest podstawową zasadą porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa.

Jak wskazał Trybunał, kwestionowany przepis art. 10 ustawy nowelizującej, poza spełnieniem warunku formy ustawowej, nie odpowiada żadnemu ze wskazanych wymagań. Trybunał nie miał też wątpliwości co do tego, że problem, który ustawodawca zamierzał rozwiązać wprowadzając omawianą regulację był mu znany od dłuższego czasu. Trybunał nie znalazł więc szczególnych powodów uzasadniających odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz.

W przedmiotowej sprawie, kontrolowane zdarzenie, polegające na wykonywaniu transportu osób bez wymaganego zezwolenia, nastąpiło w dniu [...] maja 2011 r., miało charakter ograniczony miejscowo oraz ramami czasowymi, w których zostało ujawnione i odzwierciedlone w treści protokołu kontroli. Nie zachodziła więc sytuacja, w której naruszenie nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i trwało jeszcze po 1 stycznia 2012 r., czyli po dacie wejścia w życie nowych przepisów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Co do zasady orzeczenia Trybunału mają moc wsteczną (są skuteczne ex tunc), co oznacza, że usuwają zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III AUa 179/13, Lex nr 1316214). Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III AUa 1121/12, Lex nr 1280625). Skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok SN z 18 maja 2010 r., sygn. akt III UK 2/10, Lex nr 1037192).

Przesądzenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, musi skutkować uznaniem, że objęta skargą decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest wadliwa. Zaistniała bowiem okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.). Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Właśnie ta przesłanka, przesądzająca o uwzględnieniu skargi, zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., uchylenie decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd wskazał, że usunął z obrotu prawnego wyłącznie zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r., bowiem z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych a opisanych wyżej oraz uwzględniając przedstawioną powyżej – za Naczelnym Sądem Administracyjnym - wykładnię prawa materialnego, uznać należało, że brak jest potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego czy uzupełnienia ustaleń faktycznych. Przesądzone zostało, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

WSA w Rzeszowie nakazał organowi odwoławczemu, aby rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił okoliczność, że art. 10 ustawy z dnia z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), który to przepis stanowił podstawę zastosowania przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym i wymierzenia kary administracyjnej wyższej niż kara przewidziana przez ustawę o transporcie drogowym przed nowelizacją, utracił moc we wskazanym w wyroku Trybunału zakresie. Zachodzi konieczność weryfikacji nałożonej kary z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. z wyeliminowaniem przepisów prawa nakładających kary surowsze niż w dacie zdarzenia.

S. B., reprezentowany orzez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3175/14, uchylający decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] sierpnia 2012 r., i utrzymujący w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2012r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, którego odpis z uzasadnieniem został doręczony w dniu [...] sierpnia 2015 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") polegające na nieuwzględnieniu skargi S. B. z dnia [...].10.2012 r. w zakresie uchylenia decyzji organu administracji I instancji, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2012 r., w wyniku dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i braku rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

I. Naruszenie przepisu art. 4 pkt 7 i pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) poprzez błędne zaklasyfikowanie skontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego;

II. Naruszenie art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 oraz l.p. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie;

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

III. Naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia uwzględniającego:

- nieprzeprowadzenie przez organy administracji wszystkich niezbędnych do jednoznacznego wyjaśnienia sprawy dowodów,

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione.

IV. Naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) poprzez akceptację przywołania przez organ II instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji, niemających zastosowania w dniu kontroli, tj. [...] maja 2011 r. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006;

V. Naruszenie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy: o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) poprzez uznanie przez organ I instancji, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym powołaną wyżej ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie;

VI. Naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez akceptację braku podjęcia przez organy I i II instancji odpowiednich działań, które miałyby na celu wnikliwe i ostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, jak również brak jakichkolwiek działań na rzecz słusznego interesu obywateli,

VII. Naruszenie art. 2 oraz art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku.

W związku powyższymi zarzutami kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2012 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nadto – o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym, w wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, nakazując przeprowadzenie ponownego postęowania dowodowego w kierunku stwierdzenia, czy w dniu kontroli był wykonywany przejazd regularny specjalny. Następnie wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w dniu [...] lutego 2012 r. strony - czyli - S. B. i decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. B. wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, na skutek krórego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Autor kasacji wskazał na następujące okoliczności, które w jego ocenie miały wpływ na wynik sprawy. Wskutek zaskarżenia prez stronę decyzji GiTD z [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. (sygn. akt. II SA/Rz 1011/12) uchylono decyzje organów obu instancji, nakazując uzupełnienie postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia charakteru przewozu wykonywanego w dniu [...] maja 2011 r.

Następnie S. B. otrzymał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 1011/12) o odrzuceniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniesionej od powyższego, korzystnego dla strony wyroku, ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. W tym stanie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił stronę o ponownym rozpatrzeniu sprawy, po czym w dniu [...] siepnia 2013 r. wydał decyzję, którą ponownie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie regularnego przewozu osób bez wymaganego zezwolenia.

S. B., pismem z dnia [...] września 2013 r. wniósł odwołanie od ww.j decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Następnie, decyzją dnia [...] listopada 2013 r., organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. (sygn. akt II GZ 495/13) uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej organu, uznając tym samym skargę Głównego Inspektora za wniesioną w sposób prawidłowy.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że wniesienie skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Rzeszowie uchylający decyzje wydane w I i II instancji i jej nierozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, spowodowało, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji było bezzasadne.

Kasator wskazał, iż S. B., jako stronie postępowania, nie zostały doręczone:

- zażalenie organu II instancji z dnia [...] lipca 2013 r. na postanowienie WSA w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1011/12) w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej GITD,

- postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r. (sygn. akt II GZ 495/13) uchylające wcześniejsze postanowienie WSA o odrzuceniu skagi kasacyjnej organu.

Niezachowanie procedury dotyczącej prawidłowego powiadomienia, strony postępowania administracyjnego, Pana S. B. o czynnościach procesowych dotyczących sprawy, zdaniem pełnomocnika S. B., w sposób rażący narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, a co za tym idzie przepisy art. 66 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a., art. 67 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 10 k.p.a.

Po rozpatrzeniu złożonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2256/13) uchylił zaskarżony wyrok z dnia 19 lutego 2013 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie.

W dniu 5 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał wyrok sygn. akt II SA/Rz 735/15, którym uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekając o skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), w zakresie akceptacji przez organ II instancji faktu wymierzenia przedsiębiorcy za popełnione naruszenie kary wyższej, niż kara przewidziana ustawą o transporcie drogowym w dniu stwierdzenia naruszenia, tj. przed nowelizacją rzeczonej ustawy.

Zdaniem kasatora skarżony wyrok WSA w Rzeszowie narusza art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] marca 2012 r. która poprzez wymierzenie stronie kary w wysokości wyższej niż, ta przewidziana ustawą o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu popełnienia naruszenia, tj. [...] maja 2011 r., w sposób ewidentny narusza art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), co potwierdziło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt. P 36/12.

Kasator wniósł o uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie oraz decyzji organów administracji obu instancji.

Podniósł, iż niezasadnie Sąd I Instancji usunął z obrotu prawnego wyłącznie zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. Wskazał na naruszenie prawa materialnego oraz zasad postępowania, które w jego ocenie winny skutkować uchyleniem skarżonych decyzji organów obu instancji oraz uzupełnieniem materiału dowodowego: art. 4 pkt 7 i pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 20121 r. poz. 1265 ze zm.), poprzez błędne zaklasyfikowanie kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego lub regularnego-specjalnego;

Zdaniem kasatora, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. bezpodstawnie posiłkuje się słownikiem języka polskiego w celu zdefiniowania pojęcia "przewóz okazjonalny", w sytuacji, gdy to pojęcie jest w sposób jasny i precyzyjny zdefiniowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

W jego ocenie, prawidłowo przeprowadzona subsumpcja powinna polegać na zbadaniu ustalonego stanu faktycznego w świetle wszystkich przepisów ustawy i dopiero potem wybranie tego z nich, do którego przystaje, nie zaś - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - na takim interpretowaniu stosowanych przez ustawodawcę pojęć, aby konkretne, wybrane na wstępie pojęcie, można było dopasować do ustalonego stanu faktycznego.

Podniósł, iż organ posiłkuje się słownikiem języka polskiego, w celu "usilnego udowodnienia", iż kontrolowany przewóz miał charakter przewozu regularnego, gdyż ma świadomość, iż na gruncie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie jest w stanie tego udowodnić.

Wskazuje, że jeżeli organ I instancji ma problem ze zdefiniowaniem pojęcia "przewóz okazjonalny" na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, to zamiast posiłkować się słownikiem polskim powinien sięgnąć do powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego, tj. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006.

W przypadku przewozu okazjonalnego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) organy obu instancji winy zwrócić uwagę, że w tym jednym przypadku ustawodawca nie definiuje wprost (pozytywnie) rodzaju przewozu, ale ucieka się do stwierdzenia, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (definicja negatywna). W takim przypadku w pełni uzasadnione będzie zastosowanie wykładni systemowej, przy jednoczesnej wykładni językowej art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 zpóźn. zm.) przez "przewóz regularny " należy rozumieć "publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.);"

Kasator kwestionuje ustalenie, aby kontrolowany w dniu [...] maja 2011 r. w miejscowości H., przewóz pasażerski był przewozem regularnym – specjalnym, gdyż każdorazowo realizowany był na zasadzie wynajmu autobusu przez określone, niepowiązane z przedsiębiorcą żadną stałą umową grupy osób - zleceniodawców. Grupy te nie miały stałego składu osobowego, ani też nie składały się wyłącznie z pracowników Jednostki Wojskowej w P. Za pośrednictwem kierowcy należącego do przedsiębiorcy autobusu, Pana J. M., każda z grup wynajmowała w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Pana S. B. busa o numerze rejestracyjnym [...] wskazując godzinę odjazdu, oraz przewidywaną liczbę kilometrów, trasę na której wynajem miał być zrealizowany i godzinę powrotu, w zależności od potrzeb zleceniodawcy.

Kasator podkreślił także, iż w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy to zleceniodawca ustalał warunki, na jakich realizowany będzie przewóz, trasę przejazdu, oraz godziny odjazdu.

Opłata za wynajem przedmiotowego pojazdu stanowiła iloczyn określonej przez przedsiębiorcę stawki wynajmu w wysokości 2 zł za kilometr oraz liczby przejechanych kilometrów i nie była uzależniona od liczby przewożonych osób (biletów nie były sprzedawane i wydawane uczestnikom przewozu). W ramach postępowań prowadzonych przez organy obu instancji, przedsiębiorca konsekwentnie wyjaśniał, iż dochód za wynajem busa ewidencjonowany był całościowo jako przychód.

Przewozy te realizowane były na różnych trasach w zależności od zapotrzebowania składanego przez grupę.

Nie były wykonywane w sposób regularny, ściśle określonymi trasami i w ściśle określonych godzinach, więc nie mogły spełniać definicyjnych warunków przewozu regularnego. W ramach ich realizacji nie korzystano z jakichkolwiek przystanków w celu zabierania pasażerów, ani też podczas realizacji tych przewozów Pan M. nie jeździł ściśle określoną trasą. Wszystko było uzależnione od zlecenia składanego przez zamawiającą grupę. Różne były również godziny wyjazdów i przyjazdów z miejsca początkowego i końcowego realizowanych przewozów - wszystko to uzależnione było od zapotrzebowania grupy organizowanej przez Pana M., który każdorazowo telefonicznie zgłaszał przedsiębiorcy, jakie jest zapotrzebowanie na przewóz, o której należy podstawić autobus, i jaki jest ceł przejazdu.

Przewóz wykonywany w dniu [...] maja 2011 r., podczas którego doszło do kontroli przewoźnika, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie posiadał cech regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Z okoliczności ustalonych przez organy obu instancji nie wynika bowiem, aby przewóz odbywał się według ustalonego rozkładu jazdy rozumianego w taki sposób, że autobus o określonej, zawsze stałej godzinie przyjeżdża na przystanek (oznakowany zgodnie z ustawą) w określonej miejscowości. Nie zostały też określone przystanki, a z żadnego dowodu nie wynika, aby autobus zatrzymywał się na przystankach, w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach w rozumieniu ustawy jest jedną z cech przewozu regularnego. Nie został nigdy ustalony dla pasażerów jakikolwiek cennik opłat za przejazd, co również umknęło uwadze Sądu i organom obu instancji.

Powyższe jednoznacznie wskazuje w jego ocenie, że kontrolowany przewóz nie był przewozem regularnym, ani też regularnym specjalnym, gdyż dostęp do niego nie był ograniczony np. wyłącznie do pracowników Jednostki Wojskowej w P. Nigdy też będący właścicielem pojazdu Pan S. B., nie sprawdzał, kim są członkowie grupy pasażerów zorganizowanej przez Pana M. Przewóz ten nie odbywał się regularnie, godziny odjazdów i przyjazdów oraz szczegółowe miejsca zatrzymywania się autobusu, ani trasy przejazdu nie były stałe, ani też szczegółowo określane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z okoliczności wykonywania przewozu w dniu [...] maja 2011r. w sposób jednoznaczny wynika, iż nie można go zakwalifikować także jako przewóz wahadłowy, albowiem nie zawsze ta sama grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego.

Kasator wysnuł z powyższego wniosek, iż w świetle przepisu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) przewóz wykonywany w dniu [...] maja 2011 r. należało uznać za przewóz okazjonalny.

Stosownie bowiem do brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 powołanej ustawy "przewóz okazjonalny" to "przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego".

Wyraził na tej podstawie pogląd o braku podstaw do żądania od strony przedstawienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych bądź regularnych specjalnych, a tym bardziej nakładania kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za brak takiego zezwolenia, skoro nie było ono wymagane.

Ponieważ nie została wyjaśniona kwestia rodzaju wykonywanego przewozu i jego kwalifikacji prawnej, w ocenie autora kasacji w przedmiotowej sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 oraz I.p. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie kasator wskazał, iż zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007r. nr 125 poz. 874 z późn. zm,): "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie."

Wykonywany przez przedsiębiorcę w dniu [...] maja 2011 r. przewóz miał charakter okazjonalnego przewozu osób, na wykonywanie którego nie jest wymagane posiadanie zezwolenia, a zatem brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz l.p. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nakładania na ich podstawie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem obowiązku posiadania wymaganego zezwolenia.

Ponadto jeżeli organ I instancji uznał już, iż należy nałożyć karę pieniężną to w kwestii określenia jej wysokości winien kierować się przepisami obowiązującymi w dacie powstania naruszenia przepisów. W myśl Ip. 2.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia delikt wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia zagrożone jest karą zagrożony był karą w wysokości 6.000 zł.

Przepis lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, według którego wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia zagrożone jest karą w wysokości 8000 zł, został wprowadzony ustawą z dnia z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r., a więc w toku postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, zarówno organ I jak i II instancji powinny zastosować przepis określający wysokość kary obowiązujący w dniu nastąpienia rzekomego naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym, i nałożyć karę w wysokości 6000 zł a nie 8.000 zł.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze ztn.) poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do jednoznacznego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, iż organ I instancji nie tylko nie przeprowadził w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, ale również wybiórczo potraktował materiał dowodowy, którym dysponował w chwili wydawania decyzji. Zignorował zupełnie wyjaśnienia złożone przez przedsiębiorcę zarówno w toku pierwszego rozpoznawania sprawy, jak i te złożone w dniu [...] lutego 2012 r., z których jednoznacznie wynika, iż kontrolowany przewóz miał charakter okazjonalny.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę, oparły się tylko i wyłącznie na zapisach na tarczach wykresówek i fakcie, iż część przewożonych osób była pracownikami jednostki wojskowej, ignorując dowody, które wskazywały, iż kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym, tj. np. przesłuchania świadków strony, lub też wysuwano z tych dowodów błędne wnioski. Zdaniem kasatora, w ten sposób organy obu instancji naruszyły art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przywołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji, nie mających zastosowania w dniu kontroii, tj. [...] maja 2011 r. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, kasator wskazał, iż w podstawie prawnej swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. GiTD przywołał przepis art. 2 pkt 3 oraz art. 5 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym usługi regularne oznaczają usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki. Ponadto art. 5 pkt 2 podaje jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Fakt, że usługi szczególne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do usług regularnych. (...) "Następnie organ II instancji na podstawie w/w przepisów wyprowadza wniosek, iż przewóz wykonywany w dniu [...] maja 2011 r. miał charakter przewozu regularnego specjalnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego zdaje się jednak nie dostrzegać faktu, iż zgodnie z art. 31 w/w rozporządzenia: "Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 4 grudnia 2011 r., z wyjątkiem art. 29, który stosuje się od dnia 4 czerwca 2010 r. ". Tak więc w kasator podniósł dokonanie przez organ odwoławczy oceny stanu faktycznego w oparciu o przepisy rozporządzenia, które weszły do stosowania prawie siedem miesięcy później, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. Nadto jego zdaniem przedmiotowa decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i jako takie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem wyjaśnień strony kasator podniósł, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów oprócz przesłuchania strony w dniu [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdza: "(...) Zgodnie ze wskazaniami organu II instancji, w dniu [...].02.2012 r. przesłuchano S. B. w celu ustalenia charakteru przewozu wykonywanego w dniu kontroli, tj. [...].05.2011 r. (...) "

Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zignorował pozostałe wskazania Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawarte w decyzji znak z dnia [...] grudnia 2011 r, uzasadniając to następująco: " (...), Ze względu na wcześniejsze 2-krotne przesłuchanie zrezygnowano z ponownego przesłuchania pasażera i kierowcy (...)".

Kasator podkreślił, iż rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego dysponował dowodami w postaci protokołów z tych przesłuchań. Uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał jednoznacznie, iż ten materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem kasatora, sytuacji, w której Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, to najwyraźniej uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie kasatora szczególnie zaskakujące było, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji sam zrezygnował z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodów wskazanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ nie przeprowadził bowiem, oprócz przesłuchania strony, żadnych innych dowodów, pomimo, iż konieczność ich przeprowadzenia wskazywał w swej decyzji organ II instancji.

Zasadnym jest więc w jego ocenie postawienie pytania, na jakiej podstawie organ I instancji, nie dysponując żadnymi nowymi dowodami potwierdzającymi regularny charakter przewozu, wydał decyzję znak z dnia [...] marca 2012 r.

Zakwestionował działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który pomimo ewidentnego naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r., pomimo iż rozpatrując odwołanie, nie dysponował żadnym dodatkowym materiałem dowodowym (gdyż organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy go nie zebrał) potwierdzającym, iż wykonywany w dniu [...] maja 2011 r. przewóz miał charakter przewozu regularnego lub regularnego specjalnego. Zasadnym jest więc postawienie pytania, co wpłynęło na decyzję organu II instancji, iż w przeciągu niespełna ośmiu miesięcy, na podstawie identycznego materiału dowodowego wydał dwie różne decyzje. Skoro obecnie Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, iż w dniu [...] maja 2011 r. strona wykonywała przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, to równie dobrze mógł rozstrzygnąć w ten sposób rozpatrując odwołanie od pierwszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r.

Wtedy jednak uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czym umożliwił [...]emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego nałożenie za to samo naruszenie wyższej kary (8.000 zł) - niż ta nałożona decyzją z dnia [...] września 2011 r. (6.000 zł).

Jest to de facto jedyny skutek decyzji Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Podkreślił, że takie postępowanie organu I instancji na pewno nie budzi zaufania do władzy publicznej i stoi w sprzeczności z generalnymi zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 8. k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku, kasator zauważył, iż zdarzenie rodzące odpowiedzialność karnoadministracyjną miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów i że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nakładała karę pieniężną w wysokości 6.000 zł na podstawie dawnych przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. W okresie od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego rodzącego odpowiedzialność administracyjną ([...] maja 2011 r.) do dnia wydania decyzji administracyjnej ([...] września 2011 r.) wysokość kary pieniężnej określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (Ip. 2.1) nie uległa zmianie. Uzasadnia to wniosek, że przedmiotowa decyzja spowodowała swoiste "nabycie prawa". Przyjmuje się bowiem, że każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", nawet jeżeli to rozstrzygnięcie nakłada na stronę określony obowiązek (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290). Autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, iż sankcja administracyjna za wykonanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących przewozu drogowego powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 ONSAiWSA 2006, nr 3, poz, 71), co winien uwzględnić organ I instancji przy wydawaniu decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga nadto, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, przy czym, jak wynika z treści art. 175 par. 1 i 2 p.p.s.a. objęta jest tzw. "przymusem adwokackim". Oznacza to, iż spór toczący się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przybiera postać sporu prawnego, co z jednej strony – obliguje do precyzyjnego formułowania zarzutów kasacyjnych, z drugiej zaś strony wywołuje po stronie tego Sądu obowiązek skrupulatnego rozważenia i odniesienia się do poszczególnych, stawianych przez profesjonalistę, argumentów przeciwko zapadłemu w sprawie rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji (vide - wywody zawarte w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt: I OPS 10/09).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w niniejszej sprawie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2256/13 uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż art. 190 p.p.s.a. przewiduje, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy:

a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;

b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, W-wa 2006 r., s.191).

Podobny pogląd prezentowany był również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1996 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18.03.2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01, wyrok z dnia 27.04.2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 – niepubl.).

NSA w wyżej wskazanym wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., po pierwsze - zanegował konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek dotatkowych czynności dowodowych w kierunku ustalenia charakteru kontrolowanego przewozu. Po wtóre - wyraził jednoznaczny pogląd, iż przewóz, stanowiący przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie, posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczą zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Podkreślił, że kwestie, będące przedmiotem podnoszonych przez Sąd I instancji rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę czy konieczność zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie mogą mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu, nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu czy zmiany kwalifikacji rodzaju przewozu.

NSA nie zaakceptował również wykładni przepisu art. 4 pkt 9 u.t.d. dokonanej przez uchylony tym orzeczeniem wyrok WSA w Rzeszowie, który uznał, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi, a stwierdzenie dyspozycyjności przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonanie usługi wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powołany przepis nie zawiera kryterium przywołanego przez Sąd I instancji. Podkreślił, że decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim faktyczne okoliczności wykonywania tego przewozu, które w kontrolowanej sprawie nie budzą żadnych wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. NSA wskazał na zeznania świadka - kierowcy pojazdu, który stwierdził, że pasażerów (żołnierzy zawodowych) dowozi do pracy, do jednostki wojskowej w P., w dniach i godzinach wynikających z zapisów na okazanych podczas kontroli wykresówkach.

W świetle powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być uznane za zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do wadliwego zgromadzenia oraz oceny materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie.

W zarzucie z pkt I petitum skargi kasacyjnej, kasator de facto polemizuje z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w sprawie, co, poza wyżej wskazaną kolizją z wiążącą oceną zawartą w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dodatkowo niedopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Okoliczności wykonywania przewozów zostały, wbrew poglądowi kasatora, zbadane i poddane prawidłowej ocenie przez organ administracyjny, która została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku. Nie mógł zatem w tej sytuacji być uznany za trafny omawiany zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany w petitum jako zarzut prawa materialnego polegający na naruszeniu przepisu art. 4 pkt 7 i pkt 11 u.t.d. poprzez błędne zaklasyfikowanie kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego lub regularnego – specjalnego. Kasator zdaje się pomijać, iż nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt II petitum skargi kasacyjnej) dotyczy wadliwego, zdaniem kasatora, zastosowania ustawy znowelizowanej, przewidującej wyższą karę pieniężną z tytułu naruszenia, niż ta, która była przewidziana za ten sam delikt w dacie kontroli. Niekorzystna dla skarżącego kasacyjnie zmiana obowiązującego prawa została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, co zostanie omówione poniżej, w odniesieniu do podnoszących ten sam argument zarzutów, zawartych w pkt V oraz VII petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy.

Zarzuty stawiane w ramach powyżej wskazanej podstawy w pkt III, IV i VI petitum skargi kasacyjnej oscylują wokół poglądu o braku cech przejazdu regularnego - specjalnego w wykonywanym w dacie kontroli przewozie osób przez skarżącego kasacyjnie. Kasator podjął się szerokiej polemiki z ustaleniami faktycznymi, jak również poglądami prawnymi, wyrażonymi w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, na których oparte jest stanowisko odnoszące się do charakteru wykonywanych w niniejszej sprawie przewozów osób.

Należy stwierdzić, iż tego rodzaju polemika jest nieuprawniona i nie może prowadzić do wzruszenia poglądów, które zostały – co wymaga raz jeszcze uwypuklenia – wyraźnie wyartykułowane w wiążącym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro bowiem z woli ustawodawcy w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz, skoro nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – zarzuty pozostające w sprzeczności z poglądami i wykładnią prawa dokonanymi już w niniejszej sprawie przez Sąd II Instancji nie mogą być uznane za zasadne.

Sąd pierwszej instancji przyjął wykładnię prawa zaprezentowaną w wyżej przytoczonym, wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż uchylenie decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. zaskarżonym wyrokiem WSA w Rzeszowie stanowiło konsekwencję stwierdzenia niekonstytucyjności art. 10 ustawy nowelizującej ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zgodnie z którym - przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Według przepisów znowelizowanych, obowiązujących po 1 stycznia 2012 r., naruszenie, którego dopuścił się skarżący, tj. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, obwarowane jest karą w wysokości 8 000 zł (lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy) a więc karą surowszą niż ta, którą przewidywały przepisy ustawy o transporcie drogowym przed nowelizacją - 6 000 zł.

Konstytucyjność art. 10 wskazanej ustawy została podważona przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12, stwierdził jego niezgodność z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne ,niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną.

Skarżący kasacyjnie z powyższym stanowiskiem WSA w Rzeszowie się zgadza, o czym świadczą wywody jego pełnomocnika w tym przedmiocie, zawarte w skardze kasacyjnej, a mimo to formułuje w tym zakresie zarzuty (w pkt II, V i VII).

Podkreślenia wymaga, iż nietrafność zarzutów zawartych w pkt II, V i VII petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 92a ust1, 92a ust. 6 oraz lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu w niej ustalonym ma w sprawie zastosowanie, jak również zarzutu naruszenia art. 2 i 42 Konstytucji RP z uwagi na zastosowanie surowszej sankcji administracyjnej, aniżeli przewidywana ustawą obowiązującą w dacie kontroli, wynika z faktu, iż ta właśnie kwestia prawna była podstawą uchylenia decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r. na mocy zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Odrębnego odniesienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga natomiast zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez akceptację przywołania przez organ II Instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji, niemających w dniu kontroli, t.j. w dniu [...] maja 2011 r. zastosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (pkt IV petitum skargi kasacyjnej).

Należy zauważyć, że rozporządzenie Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 roku dotyczące ogólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem zostało zastąpione rozporządzeniem przywołanym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006.

Zgodnie z pkt (1) preambuły rozporządzenia 1073/2009, "W rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (3) Dz.U. L 74 z 20.3.1992, s. 1. (3) oraz rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiającym warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu drogowego osób w państwie członkowskim (4) Dz.U. L 4 z 8.1.1998, s. 10. (4) należy dokonać szeregu istotnych zmian. Dla uproszczenia i zapewnienia przejrzystości rozporządzenia te należy przekształcić i połączyć w jedno rozporządzenie."

Kasator przywołuje przepis art. 31 rozporządzenia Nr 1073/2009, który w zd. 2 rzeczywiście przewiduje, iż "Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 4 grudnia 2011 r. (...)", jednak pomija przy tym zd. 1 ww. przepisu, zgodnie z którym: "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej", a więc czyni to pomijając jego pierwsze zdanie, z którego wynika wcześniejsza od daty stosowania, data wejścia w życie przepisów rozporządzenia. Należy nadto podkreślić, iż tak, jak w pozostałych zarzutach naruszenia prawa procesowego, kasator i w tym przypadku nie wskazuje na wpływ tego, ewentualnego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, co czyni ten zarzut niezrozumiałym. Należy zwrócić uwagę na porządkującą rolę zmiany w prawie europejskim, polegającej na zastąpieniu nowym rozporządzeniem Nr 1073/2009 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L92.74.1). Poprzednio obowiązujące rozporządzenie w art. 2 "definicje" przewidywało, iż 1.1. Przewozy regularne są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Przewozy regularne są powszechnie dostępne, z zastrzeżeniem, tam gdzie jest to wymagane, obowiązku rezerwacji. Regularnego charakteru tych usług nie będą naruszały żadne dostosowania do warunków ich funkcjonowania. 1.2. Usługi, bez względu na to, przez kogo organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, o ile przewozy te są wykonywane przy spełnieniu warunków określonych w ustępie 1.1., są uważane za przewozy regularne. Przewozy takie będą dalej nazywane "przewozami regularnymi specjalnymi". Przewozy regularne specjalne obejmują : (a) przewóz pracowników na trasie między domem i miejscem pracy, (b) przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej, (c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia a miejscem skoszarowania, Fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do przewozów regularnych. Tak więc można stwierdzić, że definicja zawarta w obowiązującym poprzednio rozporządzeniu nie zawierała odmiennego uregulowania od tego, które zostało w sposób bardziej jasny i czytelny zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1073/2009.

Prawidłowa jest bowiem taka ocena pojęcia regularności w definicji przewozu regularnego specjalnego, która uwzględnia pewne zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza zatem możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby podmiotu na rzecz którego realizowane są przewozy (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14), co zresztą prawidłowo i w sposób wiążący przesądził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r.

Powszechnie przyjęte w orzecznictwie rozumienie pojęcia "przewozy regularne specjalne" jest również zgodne z definicją "szczególnych usług regularnych" zawartą w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 – w art. 2 pkt 3, który stanowi, że szczególne usługi regularne oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów

Z tych wszystkich względów oraz z uwagi na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.