Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 628/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 19 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art. 3 ust. 3, art. 41 ust. 6, art. 41 ust. 4 pkt 1 i pkt 2; zał. 2 pkt 13, 14 i 16
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w K., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z zm. - dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy), odmówił nakazania umieszczenia J. A. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organ wyjaśnił, że skargą wniesioną w dniu 4 maja 2011 r., J. A. wniósł o umieszczenie go w tej ewidencji w związku z zatrudnieniem na stanowisku Dyżurnego Inżyniera Ruchu (DIR/A) w przedsiębiorstwie A. Z rozpoznania przeprowadzonego w oparciu o opis stanowiska pracy, identyfikacje zagrożeń bhp na stanowisku pracy, oględzin stanowiska i przestrzeni pracy stwierdzono, że nie jest uzasadnione kwalifikowanie pracy Dyżurnego Inżyniera Ruchu jako pracy o szczególnym charakterze w oparciu o wskazania wynikające z załącznika 2 pkt 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 - dalej: ustawa o emeryturach pomostowych). W myśl zawartych tam warunków, za prace takie uznaje się czynności sterowania, wykonywane przez osoby zatrudnione na instalacjach mogących stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Powyższe odnosi się do procesów technologicznych realizowanych z udziałem substancji niebezpiecznych w zakładach zaliczanych do kategorii dużego ryzyka (ZDR) lub zwiększonego (ZZR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, natomiast przedsiębiorstwo A nie zalicza się do takich zakładów. Zdaniem inspektora pracy nie było również podstaw do zakwalifikowania pracy wykonywanej na stanowisku dyżurnego inżyniera ruchu do pracy o szczególnym charakterze wymienionej w pkt 14 lub pkt 16 Załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, gdyż jej charakter nie spełnia wymogów tam zawartych. Kryteria tam wskazane odnoszą się bowiem w sposób jednoznaczny do pracy przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi stwarzać awarię techniczną z określonymi skutkami lub do pracy bezpośrednio przy sterowaniu blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną lub cieplną. Dyżurny inżynier ruchu wykonuje na stanowisku szereg czynności również o charakterze administracyjno - organizacyjnym, a na sterowanie procesami technicznymi oraz na funkcjonowanie bloku energetycznego oddziałuje w sposób pośredni. Główne czynności technologiczne w tym obszarze wykonywane są przez operatorów, co wynika z istniejącej zależności operacyjnej między poszczególnymi stanowiskami pracy. Dyżurny ruchu nie sprawuje pełnej i bezpośredniej kontroli nad procesami technicznymi mogącymi stwarzać awarie techniczną lub nad przebiegiem eksploatacji bloków energetycznych. W tej sytuacji brak jest podstaw do nakazania umieszczenia strony w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z pkt 14, ewentualnie pkt 16 Załącznika nr 2 do ustawy, poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.). Odwołujący zakwestionował stwierdzenia stanowiące podstawę wydania decyzji, a dotyczące charakteru wykonywanej przez niego pracy. Zdaniem odwołującego organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego z dziedziny związanej z energetyką na okoliczność ustalenia, czy wykonywana przez niego praca wypełnia przesłanki określone w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z pkt 14, ewentualnie pkt 16 Załącznika nr 2 do tej ustawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że nieumieszczenie zajmowanego stanowiska w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze, jest nieuzasadnione. Wskazano, ze organ dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach w zw. z pkt 14 i 16 Załącznika nr 2 do tej ustawy. Organ nie uwzględnił, że praca na zajmowanym stanowisku Dyżurnego Inżyniera Ruchu wymaga szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej. W szczególności praca ta wymaga nie tylko wykazania się rozległą wiedzą, ale pozostawania przez cały czas w odpowiedniej sprawności psychofizycznej z uwagi na konieczność podejmowania szybkich decyzji, odpowiedniego reagowania na zaistniałe sytuacje, w tym kryzysowe, dużej podzielności uwagi, bardzo dobrej pamięci. Dyżurny Inżynier Ruchu musi charakteryzować się zdecydowaniem w działaniu, spostrzegawczością, posiadać dobry wzrok oraz być odporny na stres. Niezbędna jest umiejętność pracy w szybkim tempie oraz łatwość przerzucania się z jednej czynności w drugą. Zdolności te z wiekiem w procesie starzenia mogą zaniknąć, co może prowadzić do katastrofalnych skutków w związku z wykonywanymi obowiązkami. Odwołujący podniósł, że organ nie ocenił jego pracy w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Odwołując się do Instrukcji organizacji bezpiecznej pracy przy urządzeniach i instalacjach energetycznych w przedsiębiorstwie A. strona podniosła, że dopiero analiza wymienionych tam czynności w aspekcie kryteriów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy pozwoli ustalić, czy wykonywana przez niego praca wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej. Organ pominął czynności, które wynikają z karty stanowiskowej i zaświadczenia kwalifikacyjnego. Skarżący odwołał się do stanowiska zamieszczonego na stronach internetowych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – na str. 9, z którego wynika, jak należy rozumieć zwrot "bezpośrednie sterowanie". Podniósł, że wykonywane czynności na zajmowanym stanowisku mogą zostać zakwalifikowane jako prace określone w pkt 16 Załącznika nr 2 do ustawy. Wniósł o uchylenie decyzji i nakazanie pracodawcy umieszczenie jego, jako pracownika, w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że składający odwołanie nie może być uznany za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przypadku postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, w związku z oceną czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jako strona postępowania występuje jedynie pracodawca, gdyż on jedynie posiada interes prawny. Postępowanie administracyjne (w tym kontrolne) prowadzone jest z udziałem pracodawcy, który uprawniony jest do udziału w czynnościach kontrolnych, oraz w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji, czyli nakazu, o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Adresatem nakazów z art. 11 pkt 1-7 i art. 11a ustawy jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek (np. umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia pracownika z ewidencji). Konstrukcja nakazu z art. 11a w znaczeniu podmiotowym nie różni się od tych z art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Adresatem obowiązków jest tylko i wyłącznie pracodawca.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez J. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1222/11 uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy dotyczące statusu pracownika w postępowaniu o nakazanie wpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest błędne. Sąd wskazał, że prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze ewidencyjno-sprawozdawczym (art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych). Wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej uzyskali dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6). Sąd wskazał, iż organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika wniesioną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, obowiązane są wszcząć postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i zakończyć je stosowną decyzją. Kończąc Sąd wskazał, iż zupełnie innym zagadnieniem jest kwestia, jakie rozstrzygnięcie może zapaść w wyniku postępowania kontrolnego zainicjowanego skargą pracownika dotyczącą umieszczenia go w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na tą kwestię zdaniem Sądu powinien w pierwszej kolejności zwrócić uwagę Okręgowy Inspektor Pracy rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie wpisania pracownika do ewidencji.

Rozpoznając ponownie odwołanie J. A. od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r., Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Przedmiot sprawy organ określił jako wpis do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 3 ust. 3, zał. Nr 2 pkt 24 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowań zainicjowanych skargą J. A. z 4 maja 2010 r. Następnie wskazano, że organ szczegółowo zbadał podstawy prawne i faktyczne wydanego przez organ I instancji orzeczenia. W szczególności w zakresie ustaleń faktycznych oparto się na protokole z kontroli. Uwzględniono również uwarunkowania faktyczne i prawne, którymi należało kierować się orzekając w kwestii oceny, czy pracownik, którego dotyczy decyzja, wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wskazano, że w szczególności należało uwzględnić dostępne orzecznictwo sądów administracyjnych. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10 wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym inspektor pracy nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy praca wykonywana przez skarżącego jest pracą o szczególnym charakterze jeżeli w obowiązującym u pracodawcy wykazie stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, brak jest stanowiska, na jakim wykonuje pracę składający skargę pracownik. Organy inspekcji pracy nie są uprawnione do wydawania decyzji ingerujących w treść rejestru prowadzonego przez pracodawcę. Zadaniem organów inspekcji pracy w tego rodzaju sprawach pozostaje dokonanie kontroli ewidencji pracowników prowadzonej przez płatnika składek, która sprowadza się do porównania stanu istniejącego w postaci rejestru stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z określonego rodzaju wzorcem w postaci regulacji prawnej. Organ stwierdził, że skargą z 4 maja 2010 r. odwołujący się zakwestionował nieumieszczenie jego stanowiska pracy na liście stanowisk prac o szczególnym charakterze. Zatem intencją strony było wszczęcie postępowania w trybie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Tym samym, mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie organ działał na wniosek skarżącego, brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Uwzględniając zatem stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu NSA zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie bowiem organy inspekcji pracy nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego, czy praca świadczona przez skarżącego spełnia wymogi z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych, aby zostać umieszczona w wykazie, o którym stanowi art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Badając pod względem merytorycznym, czy określone stanowisko pracy spełnia w konkretnej sprawie wymogi przewidziane ustawą o emeryturach pomostowych, zachodzi niebezpieczeństwo niezgodnej z prawem ingerencji organów inspekcji pracy w treść prowadzonego przez płatnika wykazu.

J. A. zaskarżył powyższą decyzję do tut. Sądu, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez ich błędną wykładnię, naruszenie art. 105 §1 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania organu I instancji w całości oraz naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanych wolności oraz prawa do ich dochodzenia – art. 32 i 37 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykaz stanowisk pracy i ewidencja pracowników są ze sobą związane. W pierwszej kolejności powstaje wykaz stanowisk pracy, a potem dopiero ewidencja zawierająca dane osobowe pracowników zajmujących określone stanowiska. Co do zasady zatem, jeśli stanowisko zostanie umieszczone w wykazie, to wszyscy pracownicy takie stanowisko zajmujący będą umieszczeni w ewidencji. Pracodawca, nie mógłby różnicować pracowników wykonujących jednakową pracę i zajmujących te same stanowiska w ten sposób, że część z nich byłaby umieszczona w ewidencji, a część nie. Często jest tak, jak w przypadku skarżącego, pracodawca nie zamieszcza określonego stanowiska w wykazie, czego konsekwencją jest również nieumieszczenie w ewidencji pracowników. Organ błędnie przyjmuje, że tylko w pierwszej z wymienionych sytuacji – nieumieszczenia w ewidencji a umieszczenia w wykazie, przysługuje pracownikowi skarga do PIP. Za takim stanowiskiem przemawia art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, który traktując o możliwości wniesienia skargi nie wskazuje, czy nieumieszczenie w ewidencji jest konsekwencją wpisu bądź braku takiego wpisu. Skarżący podniósł, iż w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy, warunkiem odprowadzania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych jest już samo wykonywanie prac w szczególnych warunkach na stanowisku określonym w wykazie, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Z przepisu tego nie wynika, aby dodatkowo konieczne było umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2. W wyniku przyjętej przez organ wykładni przepisów doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich wobec prawa, organ bezpodstawnie różnicuje bowiem sytuację pracowników.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2012 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony w sprawie. Podniósł, iż w podobnej sprawie, dotyczącej innego pracownika [...] przedsiębiorstwa [...], kierując się wytycznymi sądu osoba ta wystąpiła do ZUS o ustalenie, czy Zakład ma obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, lecz ZUIS odmówił wydania decyzji uwzględniającej to żądanie, a z uzasadnienia tej decyzji wynika, że ZUS uznał się niewłaściwym do tworzenia i prowadzenia przez płatników składek wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 41 ust. 4 ustawy, jak również do ich weryfikacji. W świetle uzasadnienia tej decyzji oraz stanowiska organu wyrażonego w przedmiotowej sprawie obecnie pracownikowi nie przysługuje prawo kwestionowania przedmiotowej okoliczności przed żadnym organem. Takie stanowisko narusza podstawowe wolności i prawa konstytucyjne i nie może zostać zaakceptowane. Do pisma załączono kserokopię decyzji ZUS.

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że intencją skargi pracownika z dnia 4 maja 2010 r. było wszczęcie postępowania w trybie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanym przypadku Okręgowy Inspektor Pracy mając na uwadze wyrok tut. Sądu z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1222/11 zobowiązany był ponownie rozpatrzeć odwołanie J. A. od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r., którą Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w K. odmówił nakazania umieszczenia J. A. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zaskarżona decyzja, jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji, z uwzględnieniem stanowiska Sądu o konieczności uznania interesu prawnego skarżącego w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną przez pracownika w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Zatem uznać należy, że Okręgowy Inspektor Pracy rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, zastosował się do wymogów określonych w art. 153 p.p.s.a. Jednakże okoliczność ta nie przesądza o ostatecznym wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej przez sąd administracyjny w ramach niniejszej sprawy. Kontrola ta wykazała bowiem, że wydając zaskarżoną decyzję Okręgowy Inspektor Pracy nie dopełnił pozostałych, wskazanych na wstępie wymogów, czym naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygania sprawy na organ odwoławczy sprawia, iż organ ten rozpoznaje sprawę na nowo, według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji.

Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jest m.in. naruszenie przepisów o właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2470/00, niepubl.), która to przesłanka zdaniem organu II instancji wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wyłącznie w odniesieniu do części żądania objętego skargą (wnioskiem) pracownika z dnia 4 maja 2010 r. W konsekwencji w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której skarga ta nie została w części rozstrzygnięta co do jego istoty przez organ odwoławczy, co nie pozwala zaakceptować rodzaju rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją.

W przedmiotowej sprawie J. A. złożył skargę do Państwowej Inspekcji Pracy w trybie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656). Skarga datowana jest na dzień 5 maja 2010 r., lecz w wydanych w sprawie decyzjach podano, iż skarga jest z dnia 4 maja 2010 r. (akta administracyjne sprawy nie zawierają materiałów pozwalających zweryfikować prawidłowość ustalenia organu co do daty wniesienia skargi, zatem w dalszej części uzasadnienia Sąd zastosował datę wniesienia skargi przyjętą przez organ – 4 maja 2010 r.). Skarżący pracownik wniósł o "nakazanie umieszczenia zajmowanego stanowiska pracy w wykazie oraz o umieszczenie jego osoby w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze". Decyzją z dnia [...] 2011 r. Inspektor pracy odmówił nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organ powołał się na art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że skargą z dnia 4 maja 2010 r. odwołujący się zakwestionował nieumieszczenie jego stanowiska pracy na liście stanowisk prac o szczególnym charakterze. Zdaniem organu intencją strony było wszczęcie postępowania w trybie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Dalej inspektor uznał, iż skoro w przedmiotowej sprawie organ działał na wniosek skarżącego, to brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu w świetle treści skargi pracownika z dnia 4 maja 2010 r. (karty nr 33-36 akt sądowych), stanowisko to uznać należy za nieuprawnione. Analiza skargi pracownika z dnia 4 maja 2010 r., pozyskanej przez Sąd na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (do akt administracyjnych sprawy skargi pracownika nie załączono), nakazuje przyjąć, że skarżący J. A. zakwestionował zarówno nie umieszczenie zajmowanego przez niego stanowiska w wykazie, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, jak i nieumieszczenie jego osoby w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W opinii Sądu rozpatrującego obecnie przedmiotową sprawę, za takim odczytaniem zgłoszonego organowi inspekcji pracy przez pracownika żądania przemawia zarówno uzasadnienie skargi z dnia 4 maja 2010 r., jak i argumentacja przytaczana przez pracownika na etapie postępowania odwoławczego oraz na etapie postępowań sadowoadministracyjnych. Co prawda skarżący pracownik w samej skardze wiąże wykaz z ewidencją, uznając (i argumentując), że wpis jego nazwiska do ewidencji jest pochodną zamieszczenia zajmowanego stanowiska pracy w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jednakże takie ujęcie żądania nie uzasadnia ograniczenia sprawy zgłoszonej przez pracownika wyłącznie do oceny skargi w aspekcie samego wykazu. Skarżący pracownik konsekwentnie bowiem argumentuje, iż zajmowane przez niego stanowisko pracy odpowiada kryteriom określonym w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy oraz odpowiada pozycjom z pkt 13, 14 i 16 z Załącznika nr 2 do ustawy - Wykazu prac o szczególnym charakterze, co nakazuje uznać, iż zakresem skargi objęto również żądanie umieszczenia jego nazwiska w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, płatnik składek jest obowiązany prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Kompetencje właściwych organów w tym zakresie normuje natomiast ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji pracy. Zgodnie z art. 11a i 19 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, właściwe organy państwowej inspekcji pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z takiej ewidencji oraz do skorygowania dokonanego w tej materii wpisu. Istnieje więc prawny obowiązek weryfikacji prawidłowości prowadzenia takiej ewidencji przez pracodawcę, na wniosek uprawnionych podmiotów. Organami właściwymi w tym zakresie są Inspektorzy Pracy, a w drugiej instancji Okręgowy Inspektor Pracy.

Wniesienie skargi przez pracownika na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, powoduje wszczęcie sprawy administracyjnej, która winna zakończyć się odpowiednią merytoryczną decyzją, co w rozpatrywanym przypadku miało miejsce wyłącznie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego – decyzją z dnia [...] 2011 r. organ I instancji odmówił nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zaskarżoną decyzją organu II instancji skargi pracownika w tym zakresie nie rozpatrzono. W niniejszym postępowaniu należało bowiem uznać, że wniosek skarżącego dotyczył również umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (co prawidłowo ocenił organ I instancji). W tak zakreślonych granicach sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji z dnia [...] 2011 r. mieści się w zakresie kognicji organów Państwowej Inspekcji Pracy oraz w zakresie kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10 dostępny w internetowej w Bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku stwierdził również, że nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku nie zaliczonym do wykazu stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowiłoby w istocie wiążące ustalenie, że określone stanowisko spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie ustalenia, które ze stanowisk spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych nie należy do kompetencji organów inspekcji pracy.

W rozpoznawanej sprawie uznać zatem należało, że organ I instancji inspekcji prawidłowo prowadził postępowanie badając, czy istnieją przesłanki przemawiające za umieszczeniem skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jak wyżej wskazano, takiej oceny nie przeprowadzono na etapie postępowania organu II instancji. Jednocześnie organ I instancji, aczkolwiek pośrednio uznał swoją niewłaściwość w sprawie wykazu, to jednak nie dał temu wyrazu w podjętym rozstrzygnięciu. Wadliwość tę naprawił organ II instancji, uznając zasadność umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie objętym żądaniem dotyczącym umieszczenia stanowiska zajmowanego przez skarżącego w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Ponieważ zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie organu I instancji w całości, wadliwie oceniając treść żądania pracownika, nie można uznać, iż skarga pracownika z dnia 5 maja 2010 r. została należycie rozpatrzona przez właściwe w sprawie organy inspekcji pracy. Umorzenie postępowania w całości, które orzeczono decyzją organu odwoławczego, stanowiło zatem naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 tegoż kodeksu, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy, a o wykonalności decyzji na podstawie jej art. 152.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i dokonać oceny merytorycznej decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym żądania umieszczenia skarżącego w wykazie oraz w ewidencji, o których mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Wobec braku przeprowadzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy oceny decyzji organu I instancji w zakresie wpisu do ewidencji, Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie jest władny wypowiedzieć się na obecnym etapie sprawy, czy w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Ocena taka, wobec rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, byłaby bowiem na tym etapie przedwczesna.