Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 655/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. w B. (zwanej dalej "K. sp. z o.o." albo "spółką K.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska – uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (pkt 1 wyroku).

Sąd stwierdził nadto, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 orzeczenia) i zasądził od Kolegium na rzecz K. sp. z o.o. kwotę 5055 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wymienione wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano omyłkowo błędną datę "3 stycznia 2013 r." – uw. NSA) Prezydent wymierzył spółce K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunku świerk pospolity rosnącego przy ul. 1. [...], na działce nr [...] w B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 89 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę wydania decyzji tekst jednolity ustawy opublikowany był w Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej "u.o.p.").

K. sp. z o.o. zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie decyzji jedynie na fragmentarycznych ustaleniach faktycznych, a tym samym naruszenie zasady działania organu w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 89 ust 2 u.o.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i powiększenie kary o 50%. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podkreśliła, że celem stwierdzenia faktu uszkodzenia systemu korzeniowego drzewa powinny być dokonane szczegółowe pomiary jego systemu korzeniowego bezpośrednio po wywróceniu. Skarżąca zakwestionowała również wiarygodność zeznań świadków słuchanych w toku postępowania, dotyczących podkopania drzewa, a co za tym idzie wyrwania i uszkodzenia jego systemu korzeniowego. W ocenie spółki K. przyczyną wywrócenia drzewa nie były, jak przyjął to Prezydent roboty rozbiórkowe, lecz silny, porywisty wiatr.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – uw. NSA; dalej "K.p.a.") oraz art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 1 i 2 i art. 90 u.o.p., a nadto § 2 rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium – przytoczywszy treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji – wskazało, że w razie ustalenia znamion deliktu właściwy organ zobowiązany jest wymierzyć karę; nie może od tego odstąpić i nie ma uprawnień do jej łagodzenia. Jedyna możliwość uniknięcia kary została przewidziana w art. 88 ust. 3, 4 i 5 u.o.p. w odniesieniu do takiego uszkodzenia drzew lub krzewów, które nie wyklucza zachowania ich żywotności. Kolegium podkreśliło, że karę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wymierza się właścicielom nieruchomości, bądź ich posiadaczom, albowiem tylko oni mogą się dopuścić deliktu administracyjnego (zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcia drzewa). Dalej Kolegium stwierdziło, że w sprawie występuje sytuacja określona w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. skutkująca koniecznością ustalenia kary w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 1 u.o.p. Z akt sprawy wynika, że drzewo, które zostało zniszczone, usytuowane było na działce o nr [...] w B. przy ul. 1. [...], a jej właścicielem jest K. sp. z o.o.

Zdaniem Kolegium postępowanie administracyjne wykazało, że sprawcą zniszczenia drzewa w związku z niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych jest K. sp. z o.o., która jest posiadaczem (właścicielem) nieruchomości w rozumieniu art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 u.o.p. Zdaniem organu na podstawie zgromadzonych dowodów, w szczególności zeznań świadków (M. Z. i M. P.), wizji lokalnej oraz dowodów (zdjęć fotograficznych), wykazano zniszczenie drzewa gatunku świerk pospolity polegające na uszkodzeniu bryły korzeniowej w sposób w pełni dający podstawę do wydania decyzji i nałożenia na kary. Przekazane przez świadka M. Z. zdjęcia jednoznacznie wskazują, iż system korzeniowy został drastycznie zredukowany, widoczne są podcięte korzenie i ich duże fragmenty leżące na piasku obok. Również zdjęcia wykonane w trakcie wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2012 r. po przyjęciu zgłoszenia telefonicznego dotyczącego zniszczenia drzewa wskazują, iż korzenie drzewa były podcięte, co potwierdzały leżące obok fragmenty korzenia w wyniku ich podcięcia przez koparkę. Kolegium wskazało, że według ustaleń podciętych zostało około 50 % korzeni stanowiących bryłę korzeniową drzewa – zgodziło się zatem ze stanowiskiem Prezydenta, iż wskutek prac ziemnych zakłócono równowagę między częścią podziemną i nadziemną świerku zwyczajnego (który posiada tzw. "talerzowy", płytki ale silnie rozbudowany na boki system korzeniowy), a to doprowadziło do osłabienia funkcji życiowych drzewa i do jego powalenia przez wiatr dnia [...] lipca 2012 r.

Odnosząc się końcowo do wysokości wymierzonej kary Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji wymierzył ją zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p., w kwocie trzykrotnej wysokości opłaty za usunięcie drzewa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła spółka K. zarzucając jej naruszenie art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak pełnej i obiektywnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i w jego wyniku oparcie rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła między innymi, że organy rozpoznające sprawę całkowicie pominęły warunki pogodowe na terenie B. w dniach od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Spółka K. podniosła, że w okresie tym na terenie B. występowały burze, którym towarzyszyły znaczne opady deszczu oraz porywisty wiatr osiągający prędkość 25 m/s. Tego typu moc wiatru odpowiada sile wiatru 10 w skali Beauforta, co oznacza wichurę, która może doprowadzić do zniszczenia budynków oraz połamania i powyrywania drzew. W ocenie spółki takie zjawiska atmosferyczne jednoznacznie wskazują na fakt, iż przyczyną wywrócenia się świerku była gwałtowna burza, która wyrywała z ziemi wysokie drzewa posiadające talerzowy, płytki system korzeniowy. Potwierdzeniem powyższych okoliczności – zdaniem spółki – są występujące w 2012 r. burze na terenie Polski, które zniszczyły całkowicie wiele domów, a także połamały całe obszary lasów na terenie całej Polski. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności skarżąca stwierdziła, iż przyczyną zniszczenia drzewa była burza, a nie prace budowlane - roboty ziemne. Z podanych względów K. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Bk 132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w związku ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Sprawę zarejestrowano pod nową sygnaturą II SA/Bk 655/14.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], a także poprzedzającą decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Stwierdził nadto, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 orzeczenia) oraz zasądził od Kolegium na rzecz K. sp. z o.o. kwotę 5055 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, że na wyniku postępowania sądowego zaważyła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, z powodu oczekiwania na który postępowanie sądowe pozostawało uprzednio zawieszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy uznane za niekonstytucyjne tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd wskazał, że przepisy kontrolowane przez Trybunał stanowiły materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Przechodząc do wyjaśnienia zagadnień prawnych Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją normy prawnej i jednocześnie działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę jej mocy obowiązującej, sądy administracyjne w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa (tak między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 1178/12). Zastosowanie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej nie modyfikuje podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności normy prawnej. Odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu, natomiast nie do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia. Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się następnie na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, w której wskazano, że użyte przez ustawodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). W takiej sytuacji po stronie sądów istnieje obowiązek oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych przemawia za zastosowaniem, czy za odmową zastosowania przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone. Ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwalają zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Taką możliwość daje regulacja z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, natomiast K.p.a. w opisanej w tym przepisie sytuacji pozwalala na żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a K.p.a.). Z kolei natomiast prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nakazują sądowi uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się następnie na poglądy samego Trybunału (wyrok z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04), którego zdaniem obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzi z Konstytucją". Przy orzekaniu w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Analizując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił uwagę, że podtrzymano w nim – co do zasady – dotychczasowe stanowisko o dopuszczalności ustanawiania przez ustawodawcę kar finansowych za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Pozwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Zdaniem Trybunału granice swobody kształtowania kar administracyjnych wyznaczają bowiem konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Surowość kary powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary (w tym wypadku wielkości uszczerbku w środowisku przyrodniczym usunięciem lub zniszczeniem drzewa). Określenie sankcji nie powinno również abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu. Sąd zaznaczył dalej, że w wyroku SK 6/12 podkreślono, iż uwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy należy pozostawić ocenie organu oraz sądowi kontrolującemu decyzję. Dodał też, że w ocenie Trybunału art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. nie spełniają wymogu proporcjonalności, z jednej strony do potrzeb ochrony przyrody, z drugiej strony do koniecznej sankcji dla właścicieli nieruchomości. Odpowiedzialność zaś za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie może być oderwana od okoliczności dokonania deliktu.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że nie można stosować zatem kontrolowanych przez Trybunał przepisów bez uwzględnienia indywidualnych okoliczności badanego przypadku. Dlatego w ocenie Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku oraz wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego (SK 6/12).

Jako podstawę prawną wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Bk 655/14 złożyło Kolegium. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 K.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie, że zakwestionowanie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonych decyzji) z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Kolegium, jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

– art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, które zostały wprawdzie uznane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale termin utraty ich mocy został odroczony o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co oznacza, że są to nadal przepisy powszechnie obowiązujące;

– art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest wziąć pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, natomiast pominięcie – jak tego wymaga art. 141 § 4 P.p.s.a. – wypowiedzenia konkretnych wskazań co do dalszego postępowania (przez to Sąd uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku oraz istotnie utrudnił możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną w nim zawartą);

– art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. – uw. NSA, dalej "P.u.s.a."), poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia kary przez podmiot, który dokonał prawem zakazanej czynności (w postaci wycięcia dwóch drzew bez wymaganego zezwolenia) odpowiedzialności za ten czyn. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium prowadzić to może do uchybienia wynikającemu z art. 5 w zw. z art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkowi władz publicznych zapewnienia ochrony środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchybienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Kolegium wniosło także o przyznanie mu częściowo pomocy prawnej (zostało do załatwione odrębnym postanowieniem – uw. NSA) oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało do wstępnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopuścił się istotnych naruszeń prawa i nie zgodziło się z ego stanowiskiem.

W bardzo obszernej skardze kasacyjnej Kolegium uwypukliło przede wszystkim fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 nie jest wyrokiem typowym – ma on specyficzny charakter, gdyż stwierdzono w nim jedynie niekonstytucyjność tzw. pominięcia ustawodawczego. W ocenie organu nie można więc automatycznie przyjmować, że tego rodzaju wyrok sądu konstytucyjnego automatycznie uprawnia do uchylenia decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Kontynuując powyższą argumentację Kolegium wyjaśniło, że pominięcie ustawodawcze to według poglądów konstytucjonalistów unormowanie niepełne, czyli takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. W wyroku SK 6/12 Trybunał wskazał jakie materie zostały przez ustawodawcę pominięte, a to - w ocenie składu orzekającego Trybunału – spowodowało konieczność uznania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżące kasacyjnie Kolegium zwróciło jednak uwagę, że Trybunał nie zakwestionował jednak zgodności z Konstytucją instytucji prawnej kary za usunięcie lub zniszczenie drzewa bądź krzewów. Co więcej, uznał ją za odpowiednią i konieczną dla zapewnienia ochrony środowiska. Wskazał natomiast, że, aby zapewnić zgodność regulacji prawnej karania za usunięcie lub zniszczenie drzew i krzewów przepisami Konstytucji (a zwłaszcza z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ograniczeń praw i wolności jednostki) konieczne jest jej uzupełnienie w taki sposób, aby nie przewidywała już wymierzania kary w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczności tego czynu.

Kolegium zwróciło uwagę także, że Trybunał wyjaśniając motywy, które spowodowały skorzystanie z kompetencji zawartej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i odroczenie utraty mocy obowiązującej obu badanych przepisów na okres 18 miesięcy, wskazał, iż "za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby – w ocenie Trybunału – wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska)".

Wskazując na powyższe Kolegium wyjaśniło, że w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie dominuje pogląd, iż skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian. Wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący. Nie powoduje on więc uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji. Na poparcie Kolegium wskazało na pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95, gdzie wskazano, że skutkiem orzeczenia dotyczącego pominięcia ustawowego nie jest "wyeliminowanie z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpienie go odpowiednikiem pozbawionym wady", ponieważ Trybunał Konstytucyjny, pełniąc funkcję negatywnego ustawodawcy, nie może ingerować pozytywnie w treść prawa. Doprowadzenie regulacji do stanu zgodności z Konstytucją wymaga niezwłocznej interwencji ustawodawcy, co nie zmienia faktu, że z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w szczególności przez sądy, w sposób zgodny z Konstytucją.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy skarżące kasacyjnie Kolegium stwierdziło, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji opartej na przepisie, któremu Trybunał Konstytucyjny postawił zarzut pominięcia ustawodawczego, jest możliwe pod warunkiem wykazania przez ten sąd, że sam zaskarżony akt sam w sobie zawiera treści niezgodne z tymi normami konstytucyjnymi. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, że decyzja wydana została w oparciu o przepis zakwestionowany przez Trybunał. Kolegium dodało też, że w sprawie kar, podatków lub innych opłat publicznych sytuacja jest o tyle skomplikowana, że mogą być one ustalane wyłącznie w sztywno określonych ustawami przypadkach i w precyzyjnie określonej w nich wysokości (zgodnie z wymogami art. 84 i 217 Konstytucji RP). Z powyższego względu, możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zaistnieć może dopiero wówczas, gdy ustawodawca wykona swoje zadanie i uzupełni regulację o stosowne przepisy prawa.

W argumentacji skargi kasacyjnej Kolegium zwróciło też uwagę na pewne wątpliwości dotyczące możliwości stwierdzenia podstawy wznowieniowej względem decyzji, jako konsekwencji stwierdzenia przez Trybunał w wyroku pominięcia ustawodawczego w przepisie stanowiącym jego podstawę. Kwestia ta została poruszona w postanowieniu sądu konstytucyjnego z dnia 11 października 2004 r., SK 42/03. Trybunał sceptycznie ocenił w nim dopuszczalność i celowość wykorzystania przez jednostki procedur "naprawczych", wynikających z art. 190 ust. 4 Konstytucji, jako konsekwencji stwierdzenia pominięcia ustawodawczego. Z kolei w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 Trybunał w ogóle wykluczył taką możliwość. .

Kontynuując powyższy wątek Kolegium przypomniało też, że żądanie wznowienia postępowania, oparte na art. 145a § 1 K.p.a. można zgłosić dopiero po wejściu w życie wyroku Trybunału (zgodnie z art. 145a § 2 K.p.a.). Tymczasem zakwestionowane art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., będące podstawą decyzji Kolegium zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku obowiązują (wyrok SK 6/12 nie wszedł w życie). Stąd też nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Została wydana faktycznie w oparciu o przepis nadal obowiązujący, którego zgodność z Konstytucją została zakwestionowana (co obaliło domniemanie jego konstytucyjności). W konsekwencji jego stosowanie winno być przedmiotem szczegółowej analizy.

Zdaniem Kolegium w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku takiej analizy zabrakło, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadny. Jest tak tym bardziej, że w sprawie nie można odnaleźć argumentów uzasadniających odstąpienie od zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., jak również nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

W ocenie Kolegium sposób, w jaki podszedł do rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powoduje, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji traci praktycznie jakikolwiek sens w przypadku orzeczenia przez Trybunał, że doszło do pominięcia ustawodawczego. Wbrew temu, co jednoznacznie wypowiedziano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12, mimo odwołania się do jego treści, Sąd pierwszej instancji uniemożliwił wymierzenie kary za naruszenie wymagań ustawy o ochronie przyrody - gdyż w oparciu o nadal obowiązujące przepisy nie można wydać decyzji o ukaraniu miarkując wysokość kary.

Kolegium zgłosiło także zastrzeżenia co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył, ale nie zastosował się do dyrektyw płynących z powoływanych orzeczeń i poglądów doktryny. W szczególności zabrakło w sprawie wzięcia pod uwagę przedmiotu regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyn naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powodów, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencji stosowania lub odmowy zastosowania nie-konstytucyjnego przepisu.

Kolegium zaznaczyło wreszcie, że w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa materialnego naruszonych przez organy. Uniemożliwia to dokonanie pełnej, merytorycznej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z drugiej strony także Kolegium nie jest w stanie ustalić, jakie wady miało przeprowadzone przez nie postępowanie i wydana decyzja. Nie da się zatem załatwić sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku sądu, skoro nawet zarzuty wobec uchylanych decyzji nie zostały skonkretyzowane.

Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kolegium wskazało, że ma na uwadze utrwaloną już linię orzecznictwa sądowego, według której lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, narusza prawo. Zaskarżany wyrok, poprzez ogólne odwołanie się do motywów wyroku SK 6/12 i do niejednoznacznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie daje organom obu instancji żadnych szans na załatwienie sprawy zgodnie z tak sformułowanymi wytycznymi. Taka możliwość powstanie być może dopiero po wejściu w życie zalecanej przez Trybunał Konstytucyjny zmiany ustawy. Nie jest to pewne, bo zależeć będzie od tego, czy i jak zostaną sformułowane przepisy przejściowe ustawy nowelizującej. Na chwilę obecną organy obu instancji nie mają natomiast żadnych podstaw do wydania decyzji z uwzględnieniem zalecanej przez Trybunał rezygnacji z bezwzględnego określenia wysokości kary i wymierzania jej z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć znaczenie zarówno przy ustalaniu czy dana osoba powinna ponieść karę, a jeżeli tak - to w jakiej wysokości.

Końcowo Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. Podniosło, że sądy administracyjne kontrolują decyzje pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku praktycznie zaniechał dokonania oceny legalności uchylonych decyzji. Wbrew temu, co zaleca orzecznictwo i doktryna, poprzestał wyłącznie na ustaleniu, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy, na podstawie których wydano obie decyzje, za niezgodne z Konstytucją RP, ale jedynie w pewnym zakresie.

Z zaskarżonego wyroku wynika, że każda decyzja wydana na podstawie zakwestionowanych art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 u.o.p. jest wadliwa, a zastosowanie się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie pozostawia organom administracji publicznej żadnego innego wyjścia niż odstąpienie od ukarania za czyn popełniony w 2011 roku, bądź pozostawania w stanie bezprawnej przewlekłości w oczekiwaniu na zmianę prawa, która co do zasady nie działa wstecz.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. spółka K. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząco o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz (od Kolegium) kosztów postępowania. W motywach pisma odniosła się do zarzutów Kolegium podkreślając, że zasadniczym skutkiem prawnym ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego było obalenie domniemania zgodności z Konstytucją normy prawnej zawartej w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. W konsekwencji – niezależnie od tego, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej powyższych przepisów na okres osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku ustaw – norma wyrażona w tym przepisie jest pozbawiona domniemania konstytucyjności. Okoliczność tę powinny uwzględnić w swojej działalności organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym sądy administracyjne i organy administracji publicznej. Obowiązek taki wynika z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, zawartej w art. 8 ust 2 Konstytucji.

Spółka K. podkreśliła też, że wedle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1497/11), jeżeli Trybunał stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej i jednocześnie, działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczył utratę jej mocy obowiązującej, to sądy administracyjne – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – mają kompetencje do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa.

Uczestniczka postępowania przypomniała nadto, że również Sąd Najwyższy uchwale z dnia 27 marca 2014 r., I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36) przyjął, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą mimo, że uchylenie jego mocy odroczono w czasie.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 P.p.s.a. należy wskazać, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego naruszenie tego przepisu nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok – pomimo, że nie w pełni prawidłowo uzasadniony – odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że problematyka będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie już kilkukrotnie była przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z urzędu, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16), brał w toku postępowań kasacyjnych pod uwagę skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (zob. wyroki z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 298/14, II OSK 2695/14, II OSK 2696/14, II OSK 2697/14, z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 2709/14, II OSK 2710/14, II OSK 2711/14, II OSK 2707/14, z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 2707/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14, z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1563/13, z dnia 3 marca 2015 r., II OSK 2050/13, z dnia 19 maja 2015 r., II OSK 2720/14, z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2721/14, z dnia 1 października 2015 r., II OSK 263/14, z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 576/14 oraz z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3038/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wymienionym wyżej orzecznictwie problematyka skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 została obszernie przeanalizowana i wyjaśniona. Dlatego w dalszej części niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie – uznawszy dotychczas wyrażane poglądy za trafne – uwzględni dorobek judykatury.

W skardze kasacyjnej Kolegium podniosło cztery zarzuty. Zarzuty te – ujmując je zwięźle – wskazują na naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 K.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie, że zakwestionowanie w wyroku SK 6/12 zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnych;

– art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, których utrata mocy nie nastąpiła;

– art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie wypowiedzenia konkretnych wskazań co do dalszego postępowania oraz

– art. 1 § 2 P.u.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia kary przez podmiot, który dokonał prawem zakazanej czynności.

Przedstawione wyżej zarzuty są ze sobą powiązane. Analizując je wespół z obszernym i interesującym uzasadnieniem prawnym przedstawionym w skardze kasacyjnej wyłuszczyć można pewne zasadnicze powody, które skłoniły Kolegium do zakwestionowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14.

Otóż Kolegium nie zgadza się zasadniczo z tym, że sam fakt wydania wyroku Trybunału SK 6/12 stanowić może okoliczność, która w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uzasadnia automatyczne wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa i to tylko dlatego, że opierała się ona na zakwestionowanych przez Trybunał przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. (według numeracji i brzmienia z daty wydania decyzji). Kolegium wyraża też przekonanie, że ze względu na charakter wyroku SK 6/12 nie doszło do zmiany stanu prawnego, a sąd administracyjny nie został zwolniony z obowiązku badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a zwłaszcza z wartościami konstytucyjnymi, które powołane zostały przez Trybunał. Wreszcie Kolegium uznaje, że skoro Sąd zdecydował się wyeliminować decyzję z obrotu ze względu na nietypowy w swych skutkach wyrok SK 6/12 (podważający jedynie tzw. pominięcie ustawodawcze), to powinien przedstawić stosowne wskazania co do dalszego postępowania, które pozwalałyby organom załatwić sprawę (a także, które podlegałyby kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego). Końcowo Kolegium wskazało na niespełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymogów kontroli legalności decyzji (art. 1 § 2 P.u.s.a.), gdyż wydane, niepełne orzeczenie zmusza w gruncie rzeczy organy do odstąpienia od wymierzenia kary usunięcie drzewa, pomimo iż w danym przypadku wymierzenie takiej kary nie stoi w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Trybunału.

Zagadnienia, na które zwraca uwagę Kolegium w skardze kasacyjnej wymagają wspólnego omówienia – uzgodnić bowiem należy zasadnicze kwestie, takie jak przede wszystkim to, jakie jest znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 6/12 dla spraw administracyjnych już zakończonych, czy stanowić on może okoliczność uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie zakwestionowanych przepisów oraz wreszcie, w jaki sposób powinien być on wykonany przez organy.

Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana między innymi na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, później uwzględniony też w tekście jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627).

Po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14 zgodność powyższych przepisów z Konstytucją RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926) (OTK-A 2014/7/68). Trybunał orzekł, że:

I. "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny zakwestionowany (w całości lub w części) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby dokonywać kontroli legalności w sposób ograniczony, to jest przez pryzmat tymczasowo zachowanych w mocy przepisów, pozostawiając zainteresowanym drogę do ewentualnego późniejszego wznowienia postępowania. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto, odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

W takiej sytuacji udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, są zobowiązane brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, następnie badanym przez sąd konstytucyjny), a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Podkreślił, że Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 1045 – dalej zwanej "ustawą zmieniającą z 2015 r.").

Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków prewencyjnej ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już zaistniałego. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Stwierdzić zatem należy, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody (ustawa zmieniająca z 2015 r.), jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. choćby powołane już wyżej wyroki z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1188/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skutki stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 u.o.p. mogą podlegać w określonych sytuacjach uwzględnieniu przez sądy administracyjne.

Należy podkreślić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 zapadł przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, a niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p., a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i decyzji Prezydenta. Oznacza to, że decyzje organów podlegałyby uchyleniu niezależnie od przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Już tylko z tej przyczyny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest – w zakresie swej sentencji – prawidłowy. Skarga kasacyjna podlega natomiast oddaleniu nie tylko, jeżeli sformułowane w niej zarzuty skargi okażą się nieuzasadnione, ale również jeśli zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe i jednocześnie odnosząc się do podniesionego przez skarżące kasacyjnie Kolegium zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 K.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie podziela wątpliwości Kolegium, co do tego, czy w okolicznościach sprawy wyrok SK 6/12 stanowić powinien podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Zauważyć bowiem należy, że wyrok Trybunału wydany po dacie wydania decyzji odtworzył zupełnie nową perspektywę dla wykładni i stosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a zrealizowanie zawartych w nim wskazań należy do organów administracji.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to na jakiej podstawie prawnej – w opisanej wyżej sytuacji – sąd administracyjny powinien oprzeć wyrok uwzględniający skargę. W tym względzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona przez Kolegium w motywach skargi kasacyjnej jest w dużej mierze trafna.

Po pierwsze, prawidłowo zauważyło Kolegium, że podstawą prawną wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14 nie powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a K.p.a. Wobec odroczenia utraty mocy obowiązującej wyroku SK 6/12, która nie nastąpiła jeszcze 28 sierpnia 2014 r., nie można bowiem mówić o zaistnieniu "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". W odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku którego doszło do odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów inaczej – aniżeli przewidziano to w art. 145a § 2 K.p.a. – liczy się termin, w jakim wniosek taki należy złożyć. W tego rodzaju sytuacji wniosek należy złożyć nie w terminie miesiąca od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału, lecz w terminie miesiąca do dnia utraty mocy przez niekonstytucyjny przepis (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, publ. el. Lex Omega, kom. do art. 145a, pkt 3; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016, publ. el. Legalis, kom. do art. 145a pkt IV, 2). Innymi słowy, na datę wyroku II SA/Bk 655/14 przesłanka wznowieniowa z art. 145a K.p.a. nie zaktualizowała się.

Wykluczenie możliwości oparcia rozstrzygnięcia sądowego w sprawie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (w zw. z art. 145a K.p.a.) nie oznacza jednak, że wyrok z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 655/14 jest z gruntu wadliwy. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołał ten przepis jako podstawę prawną wyroku, to jednak – z przyczyn opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia – zasadne było uchylenie decyzji obu instancji, a więc zawarte w nim rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Uzupełniając Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu wskazuje, że podstawą prawną wzruszenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., które następnie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 6/12, powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy), względnie – gdy stwierdzono również uchybienia przepisom postępowania, powołać można również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zob. np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 576/14, II OSK 536/14 oraz z dnia 1 października 2015 r., II OSK 263/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz zarzuty skargi kasacyjnej wraz z ich argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny doszedł także do przekonania, że rację ma Kolegium co do tego, iż w wyroku II SA/Bk 655/14 zabrakło odpowiednich wskazań co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dość lakonicznie skwitował, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zarówno stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego". Sąd ten jednak pominął – jak trafnie zauważyło Kolegium – że po pierwsze, nie łatwo jest wskazań zawartych w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (adresowanych do ustawodawcy) użyć jako dyrektyw stosowania prawa, a po drugie, że same wywody Sądu miały charakter dość ogólny, stąd skierowany do organu nakaz "wzięcia pod uwagę [jego] stanowiska" jest niewystarczający.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zdecydował się uchylić decyzje obu instancji, to powinien precyzyjnie wskazać organom jaki zakres kompetencji powstał dla nich w świetle przepisów u.o.p. ze względu na wyrok SK 6/12 i jakie mogło to mieć znaczenie dla sprawy. Było to tym bardziej konieczne, że w stanie faktycznym sprawy nie występują, a w każdym razie nie zwracano na takowe uwagi, elementy, które pozwalałyby organowi stwierdzić, np. że nałożenie kary byłoby jaskrawo sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (wśród takich można wymienić choćby nałożenie rażąco wysokiej kary na osobę, która nie może jej uiścić bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny).

Niezależnie od powyższego dopowiedzieć trzeba w tym miejscu, że kwestia zakresu wskazań formułowanych przez sądy na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a., do czasu znowelizowania ustawy o ochronie przyrody przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku SK 6/12, pozostawała kwestią trudną, wymagającą od sądu odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy i niestety w niektórych sprawach bagatelizowaną. Trudności te doskonale obrazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., II OSK 2050/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten zasugerował organowi (niejako go do tego upoważniając – zob. art. 153 P.p.s.a.), aby ten wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu uchwalenia nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do obaw skarżącego kasacyjnie Kolegium dotyczących braku podstawy prawnej do dostosowania rozstrzygnięcia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że problem ten stracił na aktualności wobec wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2015 r. Obowiązujące od 28 sierpnia 2015 r. brzmienie art. 88 i 89 u.o.p. pozwala organom dostosować rozstrzygnięcie do uwarunkowań zarysowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 6/12. Obecnie zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu (ustalonym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2015 r.), administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o ochronie przyrody, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty.

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.

Korygując więc motywy uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Naczelny Sąd Administracyjny (art. 184 in fine P.p.s.a.) wskazuje, że rozpoznając sprawę administracyjną organ pierwszej instancji będzie więc obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 88 i art. 89 tej ustawy, a także związanych z tym unormowań intertemporalnych.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 u.o.p., w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (w omawianym zakresie) ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, byłaby względniejsza.

Stwierdzić należy, że ten ostatni przypadek – "względniejszej" kary wymierzanej według nowych przepisów – zachodzić może w rozpoznawanej sprawie, już choćby z uwagi na sygnalizowany wyżej fakt, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o ochronie przyrody, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu ustalonym przez art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ pierwszej instancji powinien na dalszym etapie sprawy zważać na treść art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.

Powyższe uwagi wyczerpują stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do pierwszych trzech zarzutów kasacyjnych (dotyczących podstawy prawnej wyroku, braku zidentyfikowania naruszeń prawa przez organy oraz braku wskazań co do dalszego postępowania).

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych wymuszających na organie konieczność odstąpienia od wymierzenia kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Zarzut ten w istocie odnosi się do kwestii wcześniej już opisanych i wymagań, które względem sądu administracyjnego znajdują konkretyzację w treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Kolegium zarzucając naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a. wyraziło też niejako obawę, że niewystarczająco precyzyjne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku stawiałoby organy administracji w sytuacji, w której te nie byłyby uprawnione do nałożenia kary administracyjnej, pomimo że wystąpiła sytuacja, która tego wymaga. W konsekwencji organy nie wywiązałyby się z obowiązku dbania o środowisko, czego wymaga art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ma on charakter bardzo ogólny i w gruncie jest niczym innym jak swoistym postulatem co do przesłanek jakimi powinien kierować się sąd administracyjny orzekając w przedmiocie legalności decyzji dotyczących kar administracyjnych za usunięcie drzew. Stwierdzić także należy, że rozpatrywanie zasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. jest obecnie bezprzedmiotowe, gdyż z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej z 2015 r. organy zyskały precyzyjne podstawy prawne pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.