Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2999/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.G. oraz Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 102/14 w sprawie ze skarg E. G. oraz Gminy L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Gminy L. na rzecz E. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. G. i Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...], Starosta Lubelski orzekł zwrot stanowiącej własność Gminy Lublin części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie, przy ul. R., dawniej oznaczonej nr [...], wchodzącej w obszar aktualnych działek nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki nr: [...] na rzecz: E. J. G., D. M. I. i J. H. M. po ⅓ części oraz odmówił zwrotu działek oznaczonych numerami: [...]. Jednocześnie Starosta zobowiązał wnioskodawczynie do zwrotu ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zwaloryzowanej kwoty w wysokości 9.466,99 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin oraz E. G., D. I. i J. M. od wskazanej wyżej decyzji, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego.

Organ odwoławczy podzielając argumentację zawartą w decyzji organu I instancji zauważył, że wywłaszczona w 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, której właścicielami byli poprzednicy prawni wnioskujących o zwrot tej nieruchomości, nie została w całości zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki wywłaszczenie nastąpiło (budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą – ulicą). Tym samym, w takim zakresie w jakim nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, uzasadniony jest zwrot tej części nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Natomiast w zakresie, w jakim nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (w tym obejmującym ciągi piesze służące mieszkańcom osiedla), uzasadniona była odmowa zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Ze skargą na powyższą decyzję organu II instancji, w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu działek nr [...], wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca E. G.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami obu instancji. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyny, dla której najważniejszy w sprawie dowód w postaci mapy zasadniczej wykazującej, że działki nr [...] nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, został pominięty przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuciła również naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz oparcie się wyłącznie na nieistotnych przesłankach, a pominięcie przesłanek kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. We wnioskach skarżąca domagała się uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego w części utrzymującej w mocy odmowę zwrotu projektowanych działek nr [...]. Sprawę ze skargi E.G. zarejestrowano w postępowaniu sądowo-administracyjnym pod sygn. akt II SA/Lu 102/14.

Ze skargą na decyzję Wojewody Lubelskiego wystąpiła również Gmina Lublin jako aktualny właściciel podlegającej zwrotowi części nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] w części orzekającej o utrzymaniu w mocy tych postanowień decyzji Starosty Lubelskiego, na mocy których orzekł on o zwrocie na rzecz E. J. G., D.I. i J. M. części nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. R., oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki o numerach [...] oraz o związanych z tym zwrotem rozliczeniach pomiędzy żądającymi zwrotu nieruchomości a Gminą Lublin.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Gmina Lublin zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwą ich wykładnię. Sprawę ze skargi Gminy Lublin zarejestrowano w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod sygn. akt II SA/Lu 103/14.

Ww. sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone pod sygn. akt II SA/Lu 102/14.

W odpowiedzi na skargę E. G. oraz w odpowiedzi na skargę Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skargi nie są zasadne.

Sąd ten przytoczył treść art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślił, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Sąd ten zauważył, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376), przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy przepis był jednak przepisem obowiązującym.

Sąd I instancji podał, że wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność małż. C. dokonano decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie – Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...]. Celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości miała być budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy Nadbrzeżnej, przy ul. N. w Lublinie.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 330/11, spadek po M. C. nabyli: mąż J. C. oraz córki J. M., D. I. oraz E. G. – po ¼ części każde z nich. Z kolei spadek po J. C. nabyły córki: J. M., D. I. i E. G. – po ⅓ części każda z nich.

Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona była w dacie wywłaszczenia jako dwie działki: nr [...]. Obecnie wchodzi ona w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...]. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie pod nr [...], wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] została w wyniku dokonanego podziału oznaczona w tej dokumentacji jako działki: nr [...] (projektowana działka nr [...]), nr [...] ha (projektowana działka nr [...]), nr 31/11 o pow. 0,0076 ha i nr 31/20 o pow. 0,0032 ha. Natomiast w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], wywłaszczony teren oznaczono w dokumentacji jako działka nr [...] (projektowana działka nr [...]).

Na rozprawie administracyjnej w dniu 6 lutego 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców ograniczył wniosek o zwrot nieruchomości do tych części dawnych działek nr [...], które stanowią obecnie własność Gminy Lublin. Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców skonkretyzował, że chodzi o te części działek oznaczonych dawniej nr [...] (obecnie wchodzących w skład działek [...]), które w powyższej dokumentacji geodezyjnej figurują pod numerami: [...]. Teren oznaczony w dokumentacji geodezyjnej jako działka nr [...] zajęty jest pod chodnik asfaltowy biegnący wzdłuż ul. R. w Lublinie. Teren oznaczony jako działka nr [...] wolny jest od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięty koszoną trawą i stanowi część większego niezabudowanego obszaru, użytkowanego częściowo jako prowizoryczne boisko. Teren działki nr [...] zajęty jest pod chodnik z kostki brukowej, który powstał w czerwcu 2012 r., w miejsce poprzednio istniejącego i łączy ul. R. z osiedlem mieszkaniowym oraz prowadzi do budynku handlowego i dalej do budynków mieszkalnych. Teren działki nr [...] wolny jest od zabudowy, porośnięty koszoną trawą i kilkoma drzewami. Działka nr [...] zajęta jest pod asfaltowy ciąg pieszy, który łączy budynek handlowy i budynki wielomieszkaniowe osiedla z pobliskim kościołem. Na działce nr 31/12 znajduje się koszona trawa i kilka drzew ozdobnych.

Z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 sierpnia 1975 r. wynika, że celem wywłaszczenia działek stanowiących kiedyś własność poprzedników prawnych skarżącej E.G., oznaczonych dawniej nr [...] – była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N., przy ulicy N. w Lublinie.

Pierwsze budynki obecnej Spółdzielni Mieszkaniowej im. W.Z. Nałkowskich powstały w latach 1975 - 1976. Cel wywłaszczenia w postaci budynków wielomieszkaniowych i część infrastruktury towarzyszącej osiedlu (m.in. pawilon handlowy, przy ul. S. w Lublinie), został skonsumowany do końca lat 70 -tych XX wieku. Jednak nie cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowane zgodnie z tym celem. Zgodnie z celem wywłaszczenia nie zostały zagospodarowane działki nr [...], które zostały zwrócone decyzją Starosty Lubelskiego z dnia [...].

Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu ani to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ani też to, czy nadal podtrzymywany jest zamiar zrealizowania celu wywłaszczenia na tej nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Z tego względu o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia nie przesądza ocena dokonana przez organ oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciążył obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n.

Kluczowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa w związku z czym na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie, Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] należało określić cel wywłaszczenia. Jednakże w razie określenia celu wywłaszczenia w decyzji w sposób ogólnikowy, niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że taka analiza miała miejsce na etapie postępowania przed organem I instancji – Starostą Lubelskim, który ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N. przy ul. N. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod usługi z zielenią towarzyszącą i objęta ustaleniem planistycznym "25-UOP" – "Przedszkole na 120 miejsc".

W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone precyzyjnym, niebudzącym wątpliwości i jednoznacznym ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero jednoznaczne dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że różnica zapatrywań stron skarżących w połączonych sprawach sprowadza się do oceny, czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., to znaczy czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Strony niniejszego postępowania zakwestionowały poprawność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż zakwestionowały zakres orzeczonego zwrotu nieruchomości. Mianowicie skarżąca E.G. zakwestionowała częściową odmowę zwrotu odnośnie działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej nr [...] akceptując w pozostałym zakresie decyzję Wojewody Lubelskiego, która utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie zwrotu działek o nr [...]. Z kolei Gmina Lublin zakwestionowała zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji o zwrocie wskazanych działek, aprobując jednocześnie rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego w pozostałym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji, co też trafnie podkreśliły organy administracji, celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco, bowiem wiąże się z tym zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na jakiekolwiek inne cele, w tym także na inne cele publiczne. W związku z tym zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel ten powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu, na jaki wywłaszczona została nieruchomość, powinna zostać należycie zbadana przez organy orzekające w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyjaśnienie wszelkich wątpliwości jest bowiem elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji podał, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu była budowa przedszkola osiedlowego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego. Wynika to z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, w której określono, że nieruchomość położona jest na terenie, w obrębie którego obowiązywał plan realizacyjny osiedla "N." w Lublinie. Tego dokumentu nie udało się uzyskać Staroście Lubelskiemu w toku postępowania, gdyż w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin stwierdzono brak tego dokumentu. W tej sytuacji organ zasadnie oparł się na ustaleniu, że zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był postanowieniami planu "Lublin, oś. Mieszkaniowe Wrotków, Miejscowy Plan Szczegółowy – plansza podstawowa skala 1:1000", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 28 listopada 1973 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Prezydium W.R.N. w Lublinie z dnia 21 stycznia 1974 r. Zgodnie z rysunkiem i tekstem do planu, przedmiotowe działki położone były w obszarze przeznaczonym pod tereny usług z zielenią towarzyszącą i objęte ustaleniem planistycznym "25-UOp" – "Przedszkole na 120 miejsc". Zatem fakt uszczegółowienia celu wywłaszczenia spowodował, że zbędność nieruchomości należało oceniać z punktu widzenia realizacji tego szczegółowego celu, jakim była budowa przedszkola, a nie z punktu widzenia realizacji ogólnego celu, jakim była budowa osiedla.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie organy administracji orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy przedszkola, stanowiącego element większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego. Bezsporne w sprawie jest również to, że ten określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

Nie jest zatem zdaniem Sądu I instancji zasadny zarzut Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z 137 u.g.n., poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Sąd ten wskazał, że co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. w powołanych przez Gminę Lublin judykatach) przyjmuje się, że towarzysząca budownictwu mieszkalnemu infrastruktura, taka jak pielęgnowane trawniki, boiska, ciągi piesze, parkingi i inne urządzenia służące mieszkańcom, mieszczą się w celu wywłaszczenia, jakim jest realizacja osiedla mieszkaniowego, to jednak takiej funkcji nie spełniają koszona trawa, czy istniejące drzewa nasadzone przed wejściem w życie decyzji wywłaszczeniowej, czy też prowizoryczne boisko, przez co nie można ich postrzegać jako zorganizowanego zespołu składników służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a tym samym uznać nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. R., oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki o nr [...], za niezbędne dla celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji wskazał, że E.G. podniosła w skardze, że nie ma możliwości, aby w dacie wywłaszczenia celem odjęcia własności nieruchomości był ciąg komunikacyjny prowadzący do kościoła p.w. Miłosierdzia Bożego. W ocenie tego Sądu, nie sposób nie zgodzić się z tym argumentem, gdyż jak wyżej wskazano, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy Nadbrzeżnej, przy ul. Nałkowskich w Lublinie. Kwestia zrealizowania przedmiotowego osiedla nie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie. Różnica zapatrywań sprowadza się do oceny, czy wybudowanie ciągów pieszych mieści się w granicach celu wywłaszczenia, jakim była budowa tego osiedla. Jak podnosi skarżąca, budowa przedmiotowych ciągów pieszych nie ma żadnego związku z powyższą inwestycją, a działki wykorzystane na ten cel zostały wywłaszczone "na zapas". W ocenie zaś skarżącej Gminy Lublin oraz rozpatrujących niniejszą sprawę organów administracji, cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż stanowią one integralną całość pozostającą w łączności z osiedlem mieszkaniowym. Stanowią połączenie komunikacyjne między budynkami mieszkalnymi a ul. R., na której znajdują się przystanki autobusowe, z których korzystają mieszkańcy osiedla, sklep osiedlowy oraz kościół parafialny, wybudowany głównie dla mieszkańców parafii – osiedla mieszkaniowego im. N.

Sąd I instancji podał, że w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest szerokie rozumienie pojęcia "osiedle mieszkaniowe". Obejmuje ono nie tylko domy mieszkalne, lecz także urządzenia służące mieszkańcom, takie jak m.in. ciągi piesze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 stwierdził, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Budowa osiedla mieszkaniowego należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez wiele lat. Nie niweczy jednak celu wywłaszczenia brak jednoznacznej informacji, kiedy teren oznaczony w dokumentacji geodezyjnej jako działki nr [...], został zagospodarowany jako ciągi piesze związane z obsługą osiedla im. N. w Lublinie.

Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, w tym przeprowadzone dnia 17 lipca 2012 r. oględziny nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, w których brały udział strony, pozwoliły organom na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że zdecydowana część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], wchodzącej w skład obecnych działek nr [...], to jest działki wykazane w dokumentacji geodezyjnej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,1302 ha – stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlegać winna zwrotowi. Uzasadnione jest też ustalenie organów, że niewielki fragment zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wykazany w dokumentacji geodezyjnej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,0113 ha, nie może zostać zwrócony, gdyż znajdujące się na nim ciągi piesze są ściśle związane z osiedlem, przez co konieczne są do jego funkcjonowania.

W ocenie Sądu I instancji, chybione są również zarzuty naruszenia innych – wskazanych w skargach – przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., gdyż organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Zastrzeżeń nie nasuwa także ocena dowodów zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest ona zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi.

W skardze kasacyjnej E.G. zaskarżyła wyrok w części oddalający jej skargę zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego znak [...] oraz decyzji Starosty Lubelskiego znak [...] i utrzymanie ich w całości w mocy, pomimo zastosowanej przez organy administracyjne błędnej wykładni rozszerzającej przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i niedopuszczalne zastąpienie ustalonej w ustawie normy prawnej swoją własną normą, a więc na dokonaniu zakazanej wykładni prawotwórczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy zawartej w art 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opisującej przesłanki dla zwrotu nieruchomości;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na dokonaniu przez WSA w Lublinie niewłaściwej kontroli działalności organów i nie stwierdzeniu wadliwości rozstrzygnięć dokonanych przez Wojewodę Lubelskiego i Starostę Lubelskiego w utrzymanych w mocy decyzjach znak [...], oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Lublinie w/w decyzji w zaskarżanym zakresie (tj. w odniesieniu do działek nr [...]);

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i nieuchylenie zaskarżonego wyroku pomimo tego, że stan faktyczny został błędnie ustalony a postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującą procedurą, bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny oraz z szeregiem naruszeń zasad poprawnego postępowania dowodowego polegających na:

a) nieuprawnionym przyjęciu, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż celem wywłaszczenia działek nr [...] była budowa ciągów pieszych, podczas gdy nie przedstawiono na to żadnego dowodu, a wszystkie dowody w sprawie świadczą o prawdziwości twierdzenia przeciwnego,

b) nieuprawnionym przyjęciu, że celem wywłaszczenia mogła być realizacja inwestycji sprzecznej z miejscowym planem szczegółowym, a więc z obowiązującym prawem miejscowym,

c) nieuprawnionym przyjęciu, że sam fakt istnienia ciągów pieszych jest równoznaczny z ich osiedlowym charakterem oraz realizacją w ramach infrastruktury osiedlowej, pomimo tego, że znajdują się one na terenie miejskim, nieprzekazanym spółdzielni mieszkaniowej i brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o ich osiedlowym charakterze,

d) nieuprawnionym przyjęciu, że ciągi położone na dz. [...] są rzeczywiście niezbędne dla funkcjonowania osiedla, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym zakresie i mimo faktu, że obsługa komunikacyjna realizowana jest za pośrednictwem ciągów położonych na działkach sąsiednich oraz całkowitym pominięciu dowodu w postaci fotografii archiwalnej przedmiotowego terenu,

e) zawarciu w uzasadnieniu wyroku jedynie opisu niektórych elementów stanu faktycznego, bez wskazania dlaczego inne elementy stanu faktycznego i dowody zostały w nim pominięte oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu sądu;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w/w wyroku WSA w Lublinie w zaskarżonej części oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji przywołuje w uzasadnieniu wyroku orzecznictwo uzasadniające twierdzenie, że w skład jednostki urbanistycznej jaką jest osiedle mieszkaniowe, wchodzą poza budynkami mieszkalnymi także inne urządzenia służące mieszkańcom, takie jak ciągi piesze. Tymczasem nie jest w niniejszej sprawie rzeczą sporną to, że ciągi piesze mogą być częścią osiedla mieszkaniowego. Skarżąca zgadza się z takim stwierdzeniem bowiem jest rzeczą oczywistą, że komunikacja wewnątrzosiedlowa składa się także z ciągów pieszych, jezdnych lub ciągów pieszo-jezdnych. Jednakże ani organy administracyjne, ani WSA w Lublinie nie uzasadniają natomiast i nie dowodzą jednak kluczowego faktu, że to te konkretne znajdujące się na działkach nr [...] ciągi stanowią część osiedla mieszkaniowego. Aby ciąg pieszy można było uznać za osiedlowy, musi on być w pierwszej kolejności położony wewnątrz osiedla mieszkaniowego, inaczej jest tylko ciągiem doprowadzającym ruch do osiedla. Podobnie jak istnieją drogi doprowadzające komunikację kołową do osiedla, które nie stanowią części tego osiedla, tak i ciągi piesze doprowadzające ruch do osiedla nie stanowią tego osiedla części. Tymczasem WSA w Lublinie w ogóle nie dokonał żadnego rozróżnienia w tym zakresie i przyjął a priori, że jeżeli istnieje ciąg pieszy przy osiedlu mieszkaniowym, to stanowi on część osiedla, co jest tezą fałszywą logicznie. Nie jest bowiem prawdziwe zdanie, że ciąg komunikacyjny doprowadzający ruch do osiedla mieszkaniowego stanowi część tego osiedla. Aby ciąg pieszy można było uznać za stanowiący część osiedla mieszkaniowego należałoby także wykazać, że został zrealizowany w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego. Tymczasem nie tylko brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który by o tym świadczył, ale całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o prawdziwości tezy dokładnie logicznie przeciwnej.

Gmina Lublin zaskarżyła ww. wyrok skargą kasacyjną w części oddalającej skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] w zakresie dotyczącym orzeczenia o zwrocie części nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. R., oznaczonej dawniej jako działki nr [...], obecnie wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...].

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. R., oznaczonej dawniej jako działki nr [...] mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 k.p.a. bowiem:

- organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w wyniku której błędnie uznano, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

- zachodziły podstawy do uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego decyzji organu I instancji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości bowiem organ ten nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych prowadzących do stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że niezrealizowanie celu szczegółowego wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego w dacie wywłaszczenia w postaci budowy przedszkola, mimo zrealizowania celu ogólnego, tj. budowy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, stanowi przesłankę do zwrotu nieruchomości pomimo, iż:

a) wyznacznikiem na jaki cel jest wywłaszczana nieruchomość nie może być miejscowy plan zagospodarowania terenu, którego ustalenia pełnią służebną rolę w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty i który określa jedynie ogólne ramy przyszłych działań inwestycyjnych, ich rozmieszczenie w terenie, wskazuje ogólnie sposób realizacji celu publicznego, a nie sam cel na jaki dokonano wywłaszczenia, a zwróconą nieruchomość wywłaszczono w celu utworzenia na niej osiedla mieszkaniowego, które powstało, a sposób realizacji tego celu - przez budowę przedszkola czy zorganizowanie zieleni osiedlowej, w tym boiska, ma znaczenie wtórne;

b) miejscowy plan zagospodarowania terenu nie obliguje właściciela nieruchomości do wybudowania obiektu budowlanego o funkcji określonej w planie, a spełnia jedynie rolę planistyczną co do sposobu zagospodarowania terenu, co oznacza, że jeśli właściciel zdecyduje się posadowić na swojej nieruchomości obiekt budowlany (przedszkole), to jego parametry i funkcja powinny odpowiadać założeniom planu, ale samo posadowienie budynku nie jest obowiązkiem właściciela nieruchomości;

c) odstąpienie od budowy przedszkola i zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości terenów zielonych wraz z ciągiem komunikacyjnym będących częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła tutaj zmiana jakości inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji niezmieniająca jej charakteru publicznego poprzez dostosowanie sposobu zagospodarowania terenu do zaistniałych potrzeb, a późniejsze inne usytuowanie obiektów infrastruktury osiedla w odniesieniu do pierwotnego planu nie daje podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

d) zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości, a zwrócona nieruchomość jest wykorzystywana w ten sam sposób i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla;

2) art. 140 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niezaliczenie na poczet odszkodowania zwracanego Gminie Lublin wartości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie w postaci nasadzeń drzew ozdobnych, w sytuacji gdy nasadzenia te zostały poczynione w związku z realizacją celu wywłaszczenia i stanowią tzw. infrastrukturę towarzyszącą osiedlu – tereny zielone.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy Lublin i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Lublin, E. G. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. W jej ocenie skarga kasacyjna Gminy Lublin jest całkowicie niezasadna i opiera się na argumentacji ignorującej dokonane w toku postępowania ustalenia faktyczne i błędnej wykładni przepisów m.in. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna E.G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim przywołany przepis, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, gdyby Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji publicznej z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej E.G. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie. Wskazać należy, że przepis ten jest przepisem wynikowym, co oznacza, że podnosząc zarzut jego naruszenia należy przepis ten powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Z tej samej przyczyny nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i nieuchylenie "zaskarżonego wyroku". Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, co oznacza, że podnosząc zarzut jego naruszenia należy przepis ten powiązać z właściwymi przepisami postępowania, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Jako nieskuteczny także ocenić należało podniesiony w skardze kasacyjnej E.G. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i nieuchylenie "zaskarżonego wyroku".

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Ponadto podkreślenia wymaga, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak to ma miejsce w omawianej skardze kasacyjnej. (por. wyroki NSA z dnia 02.06.2016 r. sygn. I FSK 1523/14, Lex nr 2116870, z dnia 02.06.2016 r. sygn. II OSK 2398/14, Lex nr 2083505, z dnia 19.05.2016 r. sygn. II OSK 2175/14, Lex nr 2108459 oraz z dnia 19.05.2016 r. sygn. I OSK 311/15, Lex nr 2082593).

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej E.G. zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zastąpienie ustalonej w ustawie normy prawnej swoją własną normą, a więc na dokonaniu zakazanej wykładni prawotwórczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy zawartej w art 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opisującej przesłanki dla zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten w ust. 2 stanowi: w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl zaś jego ust. 3: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie zaś z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. (ust. 2).

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Cel wywłaszczenia powinien zostać w decyzji o wywłaszczeniu określony ściśle i konkretnie i nie należy go interpretować rozszerzająco. Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczna z oceną dopuszczalności samego wywłaszczenia. Wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powoduje uszczuplenie publicznych zasobów nieruchomości (odpowiednio – Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa). Z tego względu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należy wyjaśnić wszelkie okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie ważne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony. Należy bowiem zwrócić uwagę, że choć obecnie obowiązujące przepisy wymagają, by w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony, to w przeszłości nie zawsze tak było i często określano ten cel ogólnikowo (np. pod budowę osiedla mieszkaniowego).

"W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. (wyrok NSA z dnia 19.07.2016 r. sygn. I OSK 2600/14, Lex nr 2118099). "Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.07.2016 r. sygn. II SA/Lu 204/16, Lex nr 2117230).

Z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą kasacyjnie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że celem wywłaszczenia działek stanowiących kiedyś własność poprzedników prawnych skarżącej E.G. oznaczonych dawniej nr 31/3 oraz 31/4 określonym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 sierpnia 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N., przy ulicy N. w Lublinie. Pierwsze budynki obecnej Spółdzielni Mieszkaniowej im. W.Z. Nałkowskich powstały w latach 1975 - 1976.

Cel wywłaszczenia w postaci budynków wielomieszkaniowych i część infrastruktury towarzyszącej osiedlu (m.in. pawilon handlowy przy ul. S. w Lublinie), został skonsumowany do końca lat 70 - tych XX wieku. Jednak niecała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowane zgodnie z tym celem. Zgodnie z celem wywłaszczenia nie zostały zagospodarowane działki nr [...] oraz działka nr [...], które zostały zwrócone decyzją Starosty Lubelskiego z dnia [...].

Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się w tym względzie na T. Wosia w: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, że w razie określenia celu wywłaszczenia w decyzji w sposób ogólnikowy, niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak to już wyżej wspomniano, była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N., przy ul. N. Zgodnie natomiast z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod usługi z zielenią towarzyszącą i objęta ustaleniem planistycznym "25-UOP" – "Przedszkole na 120 miejsc".

Prawidłowo zatem przyjęto w sprawie, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej zwrotem była budowa przedszkola osiedlowego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego. Wynika to z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, w której określono, że nieruchomość położona jest na terenie, w obrębie którego obowiązywał plan realizacyjny osiedla "N." w Lublinie. Tego dokumentu nie udało się uzyskać Staroście Lubelskiemu w toku postępowania, gdyż w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin stwierdzono brak tego dokumentu. Zasadnie w tej sytuacji przyjęto, że zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był postanowieniami planu "Lublin, oś. Mieszkaniowe Wrotków, Miejscowy Plan Szczegółowy – plansza podstawowa skala 1:1000", zatwierdzonego Uchwałą Nr 177/576/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 28 listopada 1973 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Prezydium W.R.N. w Lublinie z dnia 21 stycznia 1974 r. Zgodnie z rysunkiem i tekstem do planu, przedmiotowe działki położone były w obszarze przeznaczonym pod tereny usług z zielenią towarzyszącą i objęte ustaleniem planistycznym "25-UOp" – "Przedszkole na 120 miejsc".

Trafnie zatem w sprawie przyjęto, że nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy przedszkola, stanowiącego element większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego. Bezsporne w sprawie jest również to, że ten określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że towarzysząca budownictwu mieszkalnemu infrastruktura, taka jak pielęgnowane trawniki, boiska, ciągi piesze, parkingi i inne urządzenia służące mieszkańcom, mieszczą się w celu wywłaszczenia, jakim jest realizacja osiedla mieszkaniowego.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod asfaltowy ciąg pieszy łączący osiedle, a dokładniej budynek handlowy i budynki mieszkalne z pobliskim kościołem, zaś teren działki nr [...] zajęty jest pod chodnik z kostki brukowej (chodnik ten powstał w czerwcu 2012 r. w miejsce uprzednio istniejącego). Chodnik ten – ciąg pieszy łączy ul. R. z osiedlem mieszkaniowym. tj. do budynku handlowego i dalej do budynków mieszkalnych.

Trafnie w tych okolicznościach przyjęto, że odmowa zwrotu działek nr [...] jest uzasadniona, skoro działki te zostały zagospodarowane jako ciągi piesze - chodniki służące mieszkańcom osiedla. Chodniki te, jak wykazało postępowanie dowodowe, łączą pobliskie bloki z kościołem, z ul. R. oraz z pawilonem handlowym, który również stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Osiedle mieszkaniowe nie może funkcjonować bez połączeń komunikacyjnych z drogami publicznymi, np. z ul. R., na której znajdują się przystanki komunikacji miejskiej, jak również z pobliskim kościołem parafialnym wybudowanym przede wszystkim dla mieszkańców parafii - osiedla mieszkaniowego Nałkowskich. Jak wykazało postępowanie pawilon handlowy przy ul. S. został wybudowany w 1976 r. i oddany w użytkowanie w dniu 03.09.1976 r. Z powyższego wyprowadzono trafny wniosek, że ciąg pieszy łączący ul. R. z tym pawilonem również musiał powstać w tym okresie, jako ciąg komunikacyjny dla mieszkańców osiedla łączący np. przystanek komunikacji miejskiej ze sklepem osiedlowym, a następnie z budynkami mieszkalnymi. Tak samo jak ciąg łączący kościół parafialny, sklep osiedlowy i dalej budynki mieszkalne. Ciągi te pomimo, iż położone są na terenie stanowiącym własność Gminy Lublin, jednak stanowią integralną całość z osiedlem mieszkaniowym, a zatem jako infrastruktura osiedlowa nie powinny podlegać zwrotowi. Trafnie w tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09, z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 oraz WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12. Fakt ten stanowi negatywną przesłankę do zwrotu działek nr 31/11 i 31/20. Działek tych bowiem nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia.

Pozbawiona jest także usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna Gminy Lublin.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. R., oznaczonej dawniej jako działki nr [...] mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji trafnie uznał, że rozpatrując sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w wyniku której prawidłowo uznano, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono, tj. na działkach nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia w związku z czym nie zachodziły podstawy do uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego decyzji organu I instancji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości. Organ ten organ dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych prowadzących do stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dokonano decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...]. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości miała być budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N. przy ul. N. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Gminy Lublin prawidłowo ustając cel wywłaszczenia miano na względzie, wobec ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia w sposób ogólnikowy poprzez wskazanie, e celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, że w takiej sytuacji niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji. (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007). Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak to już wyżej wspomniano, była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N., przy ul. N. Zgodnie natomiast z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod usługi z zielenią towarzyszącą i objęta ustaleniem planistycznym "25-UOP" – "Przedszkole na 120 miejsc". Prawidłowo zatem przyjęto w sprawie, co już wyżej wykazano, że celem wywłaszczenia nieruchomości objętej zwrotem była budowa przedszkola osiedlowego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego. Wynika to z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, w której określono, że nieruchomość położona jest na terenie, w obrębie którego obowiązywał plan realizacyjny osiedla "Nałkowskich" w Lublinie. Tego dokumentu nie udało się uzyskać Staroście Lubelskiemu w toku postępowania, gdyż w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin stwierdzono brak tego dokumentu. Zasadnie w tej sytuacji przyjęto, że zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był postanowieniami planu "Lublin, oś. Mieszkaniowe Wrotków, Miejscowy Plan Szczegółowy – plansza podstawowa skala 1:1000", zatwierdzonego Uchwałą Nr 177/576/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 28 listopada 1973 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Prezydium W.R.N. w Lublinie z dnia 21 stycznia 1974 r. Zgodnie z rysunkiem i tekstem do planu, przedmiotowe działki położone były w obszarze przeznaczonym pod tereny usług z zielenią towarzyszącą i objęte ustaleniem planistycznym "25-UOp" – "Przedszkole na 120 miejsc".

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że celu tego nigdy nie zrealizowano. Z ustaleń tych wynika, że część wywłaszczonego gruntu oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] wolna jest od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta koszoną trawą i stanowi część większego niezabudowanego obszaru użytkowanego częściowo jako prowizoryczne boisko bez jakichkolwiek śladów inwestycji. Na wschodnim skraju działki znajduje się 6 drzew, w tym 3 jabłonie pochodzące jeszcze sprzed wywłaszczenia. Teren działki nr [...] wolny jest od zabudowy, porośnięty koszoną trawą, od strony zachodniej i wschodniej (w pobliżu przejść dla pieszych) znajdują się drzewa w ilości 7 sztuk. Na działce nr [...] znajduje się koszona trawa i kilka drzew ozdobnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że towarzysząca budownictwu mieszkalnemu infrastruktura, taka jak pielęgnowane trawniki, boiska, ciągi piesze, parkingi i inne urządzenia służące mieszkańcom, mieszczą się w celu wywłaszczenia, jakim jest realizacja osiedla mieszkaniowego. Zauważyć jednak należy, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to, co podkreśla się w orzecznictwie, czy urządzenia te były planowane - choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń, np. boiska, czy zieleni miejskiej. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, czy trawnika i boiska urządzonego w sposób przypadkowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Urządzenie zieleni miejskiej nie może być przypadkowe i niezorganizowane. Zgodzić się należy ze stanowiskiem przyjętym w niniejszej sprawie, że z analizy zebranego w sprawie materiału nie wynika, by zagospodarowanie projektowanych działek [...] (rosnąca trawa w części stanowiąca prowizoryczne boisko oraz kilka drzew, niektóre z nich sprzed wywłaszczenia) miało charakter zorganizowany, celowy, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Trafnie w tej sytuacji w sprawie przyjęto, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo upływu ponad 35 lat od chwili przejęcia i stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W związku z powyższym zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie tej części nieruchomości na rzecz uprawnionych osób.

Nie mógł w tej sytuacji odnieść też zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy Lublin zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 140 ust. 3 w związku z 140 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niezaliczenie na poczet odszkodowania zwracanego Gminie Lublin wartości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie w postaci nasadzeń drzew ozdobnych, w sytuacji gdy nasadzenia te zostały poczynione w związku z realizacją celu wywłaszczenia i stanowią tzw. infrastrukturę towarzyszącą osiedlu – tereny zielone.

Stosownie do art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, ustalone proporcjonalnie do zwracanej powierzchni.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że kwota odszkodowania ustalonego za wywłaszczony w dniu 26 sierpnia 1975 r. grunt o łącznej pow. 0,3570 ha wynosiła 57120,00 zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę 25 957,88 zł. Na podlegający zwrotowi grunt o łącznej powierzchni 0,1302 ha przypada proporcjonalnie kwota 9 466,99 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 140 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., ustalone w powyższy sposób odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza, jeśli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu.

Prawidłowo przyjęto w sprawie, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, istniejące na nieruchomości prowizoryczne boisko i rosnące drzewa, niektóre sprzed wywłaszczenia, nie są związane z realizacją celu wywłaszczania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1971/10, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie NSA orzekł w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. I OSK 816/11, w którym wskazał, że: "Zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie". W niniejszej sprawie, co trafnie przyjęto, taka sytuacja nie wystąpiła. Prawidłowo zatem wobec powyższego zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania niepowiększonej o kwotę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości.

Skoro zatem skarga kasacyjna Gminy Lublin okazała się również niezasadna, podlegała ona także oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.