Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 861/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.W. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 60m, urządzeń sterujących pracą anten - trzech szaf telekomunikacyjnych o wymiarach 150 cm x 80 cm x 80 cm oraz przyłącza w miejscowości [...] na działce nr [...] w gminie K..

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 267) w związku z art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu normy art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.) poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie, jako przepisów będących wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 u.p.z.p., co jest sprzeczne z literalną treścią zdania drugiego przepisu. Spółka zarzuciła także rażące naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zdanie pierwsze poprzez brak zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stron postępowania o jego wszczęciu i decyzji kończącej postępowanie; naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy, o której mowa w tym przepisie. Nadto Spółka zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. zdaniem skarżącej spółki miało natomiast polegać na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz braku uzasadnienia prawnego decyzji, czyli jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz choćby przytoczenia przepisów prawa.

Rozpoznając ww. wniosek Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga, iż weryfikacja zaskarżonej decyzji następuje na podstawie stanu prawnego z dnia wydania weryfikowanej decyzji, a zatem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w czasie orzekania przez organ I instancji. Organ wskazał na treść art. 6 u.p.z.p. zaznaczając, że konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego, wyrażona została wprost w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., stanowiącym o kierunku merytorycznego rozpoznania sprawy (a więc o dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora), w myśl którego, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje stosowanej analizy.

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2013 r. nie zawiera podstawy prawnej, w oparciu o którą orzeczono o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium powołanie się na art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1.12 u.p.z.p. nie może stanowić tej podstawy, tym bardziej, że na mocy art. 56 zd. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość uzależnienia odmowy wydania rozstrzygnięcia od regulacji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Już tylko z tego powodu decyzja organu I instancji wydana została zarówno bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w uzasadnieniu decyzji nie sprecyzowano podstawy prawnej decyzji odmownej, a w zasadzie ograniczono się do streszczenia stanu faktycznego sprawy oraz przebiegu dotychczasowych etapów postępowania.

Kolegium podzieliło natomiast zarzut wnioskodawcy, że w toku postępowania nie sporządzono analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że tego rodzaju analiza odbiega pod względem formalnym od analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, niemniej jednak w świetle w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza taka musi być sporządzona.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 5 lutego 2014 r. złożonym przez A. W. podniesiono, że sprawa dotycząca wieży telekomunikacyjnej toczy się od wielu lat. Decyzją z dnia 9 lutego 2011 r., znak: [...] Kolegium uchylając wcześniejszą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 grudnia 2010 r. wskazało iż: "decyzja winna zawierać określenie oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności negatywnego, skoro niewątpliwie planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji emitujących pole elektromagnetyczne oddziaływujące na środowisko, w tym na zdrowie ludzi i jego realizacja (...) wyjaśnieniu powinna podlegać kwestia wzajemnej zależności i stopnia oddziaływania istniejących (dwie inne inwestycje tego samego rodzaju) i nowoprojektowanego obiektu na otoczenie". Powyższa decyzja Kolegium została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. II SA/ Kr 759/11. Pomimo wezwania Spółki [...] sp. z o.o. do uzupełnienia wniosku i przedłożenia wymaganej dokumentacji, nie zostało to spełnione.

W ocenie wnioskodawcy odmowa ustalenia przez organ I instancji lokalizacji inwestycji celu publicznego wyrażona w decyzji z dnia 1 sierpnia 2013 r. wynikała z braku uzupełnienia przez Spółkę [...] dokumentacji inwestycji. W ocenie A. W. Kolegium unieważniając decyzji organu I instancji zupełnie pominęło to zagadnienie.

Rozpoznając powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzje własną z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...].

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 267) w związku z art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

W ocenie Kolegium treść kwestionowanej decyzji z dnia 5 lutego 2014 r. pozwala przyjąć, iż odpowiada ona prawu. W decyzji tej Kolegium trafnie wskazało na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt. II OSK 1862/08 "przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia." Kolegium wskazało, że zgodnie z komentarzem do przepisu art. 56 u.p.z.p. (I. Z.) prawidłowa wykładnia gramatyczna przepisów art. 56 u.p.z.p. nie pozwala przyjąć za wyłączną podstawę prawną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanych klauzulami generalnymi wartości i zasad w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., ale wręcz nakazuje uwzględnianie tych wartości i zasad w przypadku naruszenia projektowanym zamierzeniem podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasad określonych innymi ustawami i przepisami konstytucyjnymi, a także innych przepisów materialnego prawa administracyjnego kształtujących warunki zagospodarowania przestrzennego i zabudowy, w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie powołał ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu żadnej normy przepisu prawa materialnego na której oparłby swoje rozstrzygnięcie polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji ograniczył swoje rozstrzygnięcie do streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, zatem nie można i na tej podstawie ustalić podstawy rozstrzygnięcia. Organ niewątpliwie naruszył tym również regulację zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. wskazującą co powinno zawierać prawidłowe uzasadnienie decyzji.

Kolegium ponownie analizując przedmiotową sprawę, w pełni podzieliło stanowisko wyrażone przez poprzednio orzekający skład Kolegium, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii wskazanych we wniosku Kolegium wyjaśniło, iż decyzja organu I instancji właśnie z tej przyczyny, iż nie zawiera właściwego uzasadnienia, właściwej podstawy rozstrzygnięcia, nie wskazuje na motywy którymi kierował się organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Kolegium wniósł A. W..

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że sprawa związana z budową stacji bazowej telefonii komórkowej ciągnie się już od kilku lat. Przeciwko lokalizacji stacji na działce nr [...] protestowało wielu mieszkańców K.. Zasadniczym powodem sprzeciwu jest to, że w pobliżu planowanej wieży działają już dwie, wzniesionej wcześniej, stanowiące przekaźniki sygnałów telefonii komórkowej innych operatorów. Fakt ten został zupełnie pominięty przez Kolegium.

Skarżący wskazał na wydaną wcześniej w przedmiotowej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lutego 2011 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy w K. z dnia 9 lutego 2011 r., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez Gminę. W decyzji tej wskazano m.in., że decyzja o ustaleniu lokalizacji powinna zawierać określenie oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności negatywnego skoro niewątpliwie planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji emitujących pola elektromagnetyczne oddziaływujące na środowisko, w tym na zdrowie ludzi. Skarga wniesiona na ww. decyzję Kolegium z dnia 9 lutego 2011 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 759/11. Z uwagi na powyższe, warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zostały określone z jasnym ustaleniem wymogów, jakie powinien spełnić inwestor przy wznoszeniu wieży telekomunikacyjnej. Warunki te nie zostały dotychczas zmienione. Żadne z organów rozpatrujących sprawę nie odstąpił od tych wymogów i nie zwolnił Gminy z żądania od spółki [...] przedłożenia dokumentu dotyczącego określenia stopnia oddziaływania obiektu na otoczenie, w tym także określenia stopnia zależności i wzajemnego oddziaływania już istniejących obiektów oraz projektowanego nowego obiektu.

Skarżący podniósł, że Gmina rozpoznając sprawę ponownie wezwała Spółkę [...] do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dokumentacji, z której wynikałyby skutki oddziaływania na środowisko w zakresie ustalonym decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. Spółka dokumentacji tej nie przedłożyła, co spowodowało wydanie przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia 1 grudnia 2013 r. o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był bowiem związany wskazaniami zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku sygn. akt II SA/Kr 759/11.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga A. W. jest zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Sąd zgadza się z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z których wynika, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1604/13 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 5 lutego 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 1 sierpnia 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej

Jak wynika z uzasadnienia powołanych decyzji, u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 1 sierpnia 2013 r. legło przekonanie Kolegium, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa, a zatem, iż dotknięta jest wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest niezasadne.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W literaturze wskazuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji (P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism i kazusem, Warszawa 2013, s. 205-206). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 627).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest także pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że niepowołanie w decyzji przepisu stanowiącego podstawę jej wydania, w sytuacji, gdy taka podstawa prawna w obowiązującym porządku prawnym istnieje, nie stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, a tym samym nie może być kwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2003 r. sygn. akt IV SA 610/02). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy nie ma w ogóle przepisu prawa, który umocowuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn.akt I SA/Wa 340/14).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, błędne powołanie podstawy prawnej samo przez się nie pozbawia jednak decyzji jej bytu prawnego, gdyż wskazanie podstawy prawnej nie jest warunkiem jej istnienia. Nie oznacza też, że decyzja taka jest w ogóle pozbawiona podstawy prawnej. Nieprawidłowość w zakresie tego elementu decyzji, polegająca na niewłaściwym lub niezupełnym powołaniu przepisów prawa, które są rzeczywistą jej podstawą prawną, wskazuje jedynie na wadliwe działanie organu, ale nie może stanowić przesłanki uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. I SA 1294/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 5). Zasadniczą kwestią jest bowiem to, czy wchodzące w rachubę obowiązujące przepisy prawa uzasadniały podjęcie określonego rozstrzygnięcia i czy było ono adekwatne dla stanu faktycznego sprawy.

Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, by brak było przepisu uprawniającego organ do działania i w konsekwencji wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Co prawda powołane w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy K. przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. odnoszą się do ogólnych zasad kształtowania ładu przestrzennego przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokowanie tego rodzaju inwestycji), niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, niepowołanie w decyzji wszystkich przepisów prawa stanowiących jej podstawę nie przesądza o jej wydaniu bez podstawy prawnej, jeśli w przepisach prawnych istnieją przepisy będące tą podstawą, a tak jest w niniejszej sprawie. Przepisami takim są przykładowo art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 czy też art. 53 ust. 4 u.p.z.p..

Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że jest to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Zauważenia przy tym wymaga, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 273/13).

Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 190/12).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenia rażącego ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2013 r. II SA/Łd 1065/12).

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy K. z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sposób rażący narusza również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu motywów którymi kierował się organ rozstrzygając przedmiotową sprawę.

Stwierdzić należy, że co prawda w zdecydowanej części uzasadnienie decyzji Wójta z dnia 1 sierpnia 2013 r. sprowadza się do opisu dotychczasowego przebiegu postepowania, niemniej jednak, wbrew stanowisku Kolegium, z uzasadnienia tego wynika jakie motywy legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Otóż na przedostatniej i ostatniej stronie decyzji wyjaśniono, że Wójt Gminy K., prowadząc ponownie postępowanie (po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 759/11), pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie Wójt Gminy K. w dniu 15 grudnia 2011 r., wskazując na nieuzupełnienie w całości braków wniosku, wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji bez rozpoznania. W decyzji zaznaczono, że Spółka nie przedłożyła kwalifikacji przedsięwzięcia wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Pomijając kwestię błędnego rygoru zakreślonego w wezwaniu z dnia 24 listopada 2011 r., stwierdzić należy, że jak wynika z ww. fragmentów decyzji, to brak przedłożenia odpowiedniej aktualnej dokumentacji kwalifikacji przedsięwzięcia był podstawową przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe koresponduje zresztą ze wskazaniami jakie zawarte zostały w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 759/11. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę Spółki [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...], którą to decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójt Gminy K. z dnia 9 grudnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ww. wyroku Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego odnośnie konieczności określenia w decyzji I instancji oddziaływania inwestycji na środowisko, wskazał, że cyt: "W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać rodzaj inwestycji. W przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające, tak jak uczynił to organ I instancji, określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z stalowej wieży kratowej, urządzeń sterujących pracą anten - trzech szaf telekomunikacyjnych i przyłącza energetycznego. Konieczne jest konkretne wskazanie w decyzji jakiego typu są to anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana wieża telekomunikacyjna. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę."

Wobec powyższego nie można, w ocenie Sądu, stwierdzić, by pewne nieprawidłowości w zakresie sformułowania uzasadnienia decyzji oznaczały kwalifikowaną wadliwość tej decyzji. Uzasadnienie to nie odpowiada w pełni wymogom jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a., jednakże, co należy podkreślić, wynika z niego jaki był główny motyw wydania decyzji odmownej. Stwierdzony stopień naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z pewnością nie powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie do rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi w sytuacji, w której uzasadnienie decyzji jest krańcowo różne od rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt. IV SA 935/98 (LEX nr 47268) uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. i jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega stwierdzeniu nieważności.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji, chociaż niepełne, to współbrzmi z wydanym rozstrzygnięciem.

W tym miejscu należy zauważyć, iż nie jest dopuszczalne traktowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Zakaz ten znajduje podstawę w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r. sygn. V SA 463/99). W tej sytuacji nasuwa się wniosek, że to Kolegium nie wystarczająco wnikliwie wczytało się w uzasadnienie decyzji Wójta Gminy K..

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K.. Decyzja ta, inaczej niż uznało Kolegium, nie została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i utrzymaną nią w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję tego samego organu przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a..

Podstawą uchylenia decyzji wydanej przez SKO w [...] w pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie stało się konieczne.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II wyroku na mocy art. 152 p.p.s.a.. Zwrot kosztów postępowania nastąpił w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a..

Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., Kolegium zobowiązane będzie kierować się stanowiskiem Sądu zawartym, w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie rozumienia pojęcia "wydania decyzji bez podstawy prawnej" oraz "z rażącym naruszeniem prawa" jako przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.