Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2190/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P" sp. z o. o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 843/16 w sprawie ze skargi "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...]w miejscowości S., gmina M. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 oraz 2 i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz "P" " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 390 zł (trzysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 843/16 ze skargi "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 2, § 5 pkt 3 w odniesieniu do wyjątku chowu i hodowli zwierząt, § 5 pkt 4 w zakresie minimalnej szerokości 10 m, § 10 pkt 2b, pkt 3b oraz pkt 4 w zakresie dopuszczenia narożnych ścięć dla terenu oznaczonego symbolem KDW zgodnie z rysunkiem planu, § 11 pkt 1, § 12 pkt 12 w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW oraz § 13 pkt 3, zaś skargę w pozostałej części oddalił. Ponadto Sąd zasądził od Rady Gminy M. na rzecz "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Podstawę skargi stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca uczyniła zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi dnia 25 lipca 2016 r., zaś organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r., załączając uchwałę z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego wniesionego przez "P" spółka z o.o. w M.

Ponadto, Sąd stwierdził, że skarga została złożona do sądu z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że gminie przysługuje prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej "u.p.z.p.") w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, z jednej strony uwzględnia się prawo własności, a z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa i inne. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1694/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W planie określa się między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez "P" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej zwaną również jako: "P." lub "Spółka"), Sąd przyznał skarżącej rację, że w aktach sprawy brakuje udokumentowania rozstrzygnięcia organu w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jednocześnie Sąd wskazał, że na tle rozpoznawanej sprawy naruszenia tego nie można jednak uznać za istotne. Jedynym wnioskiem, jaki wpłynął do organu, był bowiem wniosek z dnia 5 stycznia 2016 r. pochodzący od Spółki. We wniosku tym Spółka wnosiła o przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem, zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., na funkcję produkcyjno-usługową, składową i magazynową (P). Sąd podkreślił, że takie właśnie przeznaczenie terenu zostało przewidziane w opracowanym miejscowym planie. Formalne potwierdzenie rozpatrzenia wniosku w żaden sposób nie wpłynęłoby więc na zmianę przyjętych w planie ustaleń, zatem jego brak, w ocenie Sądu, nie może stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu.

W zakresie pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd wskazał bowiem, że z akt sprawy wynika, że prognoza skutków finansowych została sporządzona w 2016 r. i opatrzona jest podpisem skarbnika gminy tj. podmiotu, który zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych winien legitymować się wykształceniem ekonomicznym. Sąd wyjaśnił także, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Sąd odniósł się do powoływanego przez stronę skarżącą wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1587/13, i wskazał, że sąd ten nie wykluczył możliwości sporządzenia takiego opracowania przez samą gminę, podkreślając jedynie, że w sytuacji zlecenia tego zadania ustawowego podmiotowi trzeciemu należy to zadanie zlecić osobie bezstronnej i z odpowiednimi uprawnieniami. Sąd podniósł ponadto, że stawiając zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu na skutek nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż gdyby nie stanowiła rzetelnej analizy ekonomicznej do uchwalenia planu by nie doszło. Zdaniem Sądu strona skarżąca takiego naruszenia jednak nie wykazała, w związku z czym stanowisko Spółki nie może podważyć prawidłowości sporządzonej prognozy skutków finansowych.

Sąd zgodził się z "P.", że prognoza oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne nie zostały opatrzone podpisem, jednak w ocenie Sądu tego rodzaju brak nie może rzutować na ocenę zaskarżonego planu z punktu widzenia zasad jego sporządzania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, opracowania te zostały wykonane w 2016 r. przez firmę A. Sp. z o.o. z/s w P. (reprezentowaną przez mgr inż. arch. J. H.) w ramach zlecenia przez Gminę M. przygotowania dokumentacji formalno-prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] (umowa z dnia 30 listopada 2015 r.). Sąd podkreślił, że ani prognoza oddziaływania na środowisko ani też opracowanie ekofizjograficzne, choć mogą wpływać na kształt planu miejscowego, to nie mają charakteru normatywnego, a nawet nie są wiążące dla gminy, przywołując w tym zakresie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1019/11, Lex nr 1145819. Sąd podniósł, że Spółka nie wyjaśniła wpływu tego braku na treść zaskarżonej uchwały pod kątem istotnego naruszenia zasad jego uchwalania, w związku z czym zarzut braku podpisu na wspomnianych opracowaniach nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wskazał ponadto, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony w dniu 22 marca do 12 kwietnia 2016 r. (przy czym obwieszczono o tym wyłożeniu w dniu 15 marca 2016 r. tj. na 7 dni przed wyłożeniem projektu m.p.z.p. i zorganizowano w tym czasie tj. w dniu 7 kwietnia 2016 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami). Projekt został wyłożony na 22 dni kalendarzowe, przy czym Sąd zauważył, że ustawodawca nie wskazuje w art. 17 pkt 11 ustawy ani w żadnym innym przepisie, że mają to być dni pracujące. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu Sąd uznał, że należy w tym zakresie zastosować zasady ogólne przyjęte w K.p.a. oraz K.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12 oraz z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 1176/14.

Sąd uznał, wbrew opinii strony skarżącej, że Wójt rozpatrzył przedłożone w sprawie uwagi dotyczące projektu planu i przedstawił radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Na kanwie tej sprawy Sąd przypomniał, że co do zasady gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niezawarcie w zaskarżonym planie niektórych obligatoryjnych elementów Sąd wskazał, że wyliczenie "obowiązkowych" elementów m.p.z.p. zawiera tylko art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podzielił sposób rozumienia "obowiązkowości" tych elementów, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie obligatoryjne elementy planu z pkt 1, 6, 9, 10, 12 zostały w planie uwzględnione. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu (pkt 3 i 3a ust. 2 art. 15) organ planistyczny nie podjął ustaleń ze względu na brak potrzeby ich określenia w granicach obszaru objętego planem. W ocenie Sądu jest to działanie uprawnione, skoro plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Zarzut braku uregulowania kwestii realizacji miejsc parkingowych dla osób posiadających kartę parkingową również został uznany przez Sąd za niezasadny.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Jak wynika z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) uzewnętrzniona w planie ilość miejsc parkingowych powinna być określona w relacji do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zdaniem Sądu regulacje prawne zawarte w tych dwóch przepisach nie zostały naruszone przez organ przy uchwalaniu analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono przy tym, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Sąd nadmienił, że w zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. W ocenie Sądu nie zachodzi zatem w tym zakresie potrzeba wskazywania odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.

Ponadto, Sąd wskazał, że określenie w § 12 pkt 5 i 9 maksymalnej wysokości portierni, budynków produkcyjnych, usługowych, gospodarczych i garaży z pominięciem innych obiektów budowlanych nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała przewiduje bowiem na terenie objętym planem sytuowanie jedynie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu, Rada gminy miała zatem w zaskarżonej uchwale prawo, a nawet obowiązek, ustalić stawkę procentową tej opłaty, która w niniejszej sprawie przybrała maksymalną wysokość wskazaną w tym przepisie (30%).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano także, że wbrew opinii "P", omawiany plan reguluje zasady i warunki wydzielania nowych działek budowlanych, co ma miejsce w § 10 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały.

Sąd podniósł także, że ujęty w § 11 pkt 2 uchwały nakaz uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. w celu uzgodnienia lokalizacji i ustalenia oznakowania przeszkodowego tych obiektów wynika wprost z pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2015 r., dotyczącego umieszczenia w treści planu takiego zapisu i stanowiącego jednocześnie realizację jednego z obowiązków wójta wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego "przyzwoitej legislacji", Sąd nie stwierdził, aby regulacja kwestionowanych postanowień planu była niejasna i nieprecyzyjna. To zaś, że podlegają one wykładni w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, zdaniem Sądu nie może stanowić o ich wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały. W tym zakresie podkreślono konieczność odróżniania wymagań dotyczących określoności przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego) od możliwych czy dopuszczalnych sposobów jego interpretacji. Zdaniem Sądu możliwość wysunięcia powoływanych przez stronę skarżącą "okapów gzymsów i schodów" poza nieprzekraczalne linie zabudowy, o której mowa w § 4 pkt 2 uchwały, została określona na odległość nie większą niż 1,5 m, natomiast użyte w § 4 pkt 3 uchwały pojęcie należy odczytywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 3 pkt 4 i 9).

Reasumując powyższe, Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, aby w toku procedowania nad zaskarżonym aktem doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu - wskazane przez stronę skarżącą przepisy nie zostały naruszone. Podkreślono przy tym, że strona skarżąca nie sprecyzowała w jakim zakresie uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera nieprawdziwe informacje, dlatego też zdaniem Sądu trudno na tle takiej argumentacji zarzucić zaskarżonej uchwale naruszenie zasad i trybu sporządzania m.p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 1 ustawy.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia interesu prawnego strony skarżącej Sąd przypomniał, że gminie przysługuje prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, z jednej strony uwzględnia się prawo własności, a z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa i inne. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. W planie określa się między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało zagadnienie, czy sposób określenia zagospodarowania wspomnianej działki nie narusza granic władztwa planistycznego gminy poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano przy tym, że na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.

Zarzucając przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, strona skarżąca powołała naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wskazując na nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Spółki poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż na mocy zaskarżonej uchwały część działki skarżących tj. pas o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m wzdłuż północnej granicy działki nr [...], została przeznaczona pod drogę wewnętrzną KDW.

W tym zakresie Sąd podkreślił, że planowana droga nie jest drogą publiczną, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. W ocenie Sądu powyższe niewątpliwie stanowi ograniczenie prawa własności - wprawdzie nie dochodzi do pozbawienia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jednak nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31.02.2013 r. II OSK 2518/12). Podkreślono, iż istnieje ważna z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne, nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, zaś w przypadku ustaleń planu, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi wewnętrzne, takie wątpliwości istnieją. Interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest przy tym lepiej chroniony niż interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Gdy ta ostatnia jest w sposób nieograniczony połączona z systemem dróg publicznych, właściciel nieruchomości musi nie tylko godzić się na powszechne korzystanie z jego nieruchomości, ale także utrzymywać nieruchomość swoim kosztem jako drogę (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 182/16, Lex nr 2099503). Natomiast w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, w razie urządzenia drogi publicznej właściciel otrzyma odszkodowanie za utratę własności.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że oceny wymaga okoliczność, czy droga określona w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia nie będzie pełniła roli drogi publicznej i czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki, nadto czy strona skarżąca nie będzie zmuszona do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. W tym zakresie Sąd wskazał na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05, dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości www.ms.gov.pl.

Oceniając tę okoliczność, Sąd nadmienił, że ani z odpowiedzi na skargę, ani z odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie przyjętego przez Radę Gminy M. rozwiązania w postaci przeznaczenia części działki Spółki pod drogę wewnętrzną. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W ocenie Sądu organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności takiego przeznaczenia nieruchomości skarżących. Nie wskazał wobec tego konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie wynika to też w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie. Nadmieniono przy tym, że teren działki strony skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – wzdłuż całej granicy północnej poprzez teren działki nr [...] oraz wzdłuż całej granicy zachodniej poprzez działkę nr [...] – obie działki oznaczone zostały w planie jako drogi (dr). W ocenie Sądu, przeznaczenia części działki skarżących pod drogę wewnętrzną nie sposób uzasadnić konicznością stworzenia dla niej dostępu do drogi publicznej, czy też do jej części po jej ewentualnym podziale.

Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że na skutek uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działki należącej do skarżącej. Podkreślono, że przedmiotowa działka zmieniła w części przeznaczenie w stosunku do faktycznego jej wykorzystywania, a zatem na skutek zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z tej nieruchomości. Zważywszy na funkcję, jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżącej, Sąd uznał, że rada gminy uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej działki strony skarżącej przeznaczonej pod drogę wewnętrzną przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. U podstaw takiego stanowiska legł argument, że ingerencja w prawo własności, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona. Tym samym Sąd uznał, że Rada gminy naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Przeznaczając w miejscowym planie część nieruchomości strony skarżącej pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem KDW, Rada Gminy M. dopuściła się bezprawnego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 2, § 10 pkt 2b, pkt 3b i pkt 4 w zakresie dopuszczenia narożnych ścięć dla terenu oznaczonego symbolem KDW zgodnie z rysunkiem planu, § 12 pkt 12 w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW oraz § 13 pkt 3.

Za naruszające granice władztwa planistycznego, ze względu na przyjęcie w nieuzasadniony sposób, Sąd uznał także przeznaczenie części działki strony skarżącej pod pas zieleni izolacyjnej o minimalnej szerokości 10 m. Wskazano, że co prawda tworzenie pasów izolacyjnych, zwłaszcza wzdłuż granic poszczególnych obszarów sąsiadujących z zespołami zabudowy mieszkaniowej, przewiduje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 2013 r. (rozdz. III.3.1.9.2.e), zatem wspomniany zapis zaskarżonej uchwały pozostawałby co do zasady w zgodzie z polityką przestrzenną gminy i lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego, jednakże ustalenie jego określonej szerokości minimalnej 10 m nie znajduje uzasadnienia ani w wyjaśnieniach organu, ani w zgromadzonym materiale planistycznym. Sąd zauważył, że z załącznika graficznego do załączonej uchwały wynika, że pas zieleni izolacyjnej został przewidziany wzdłuż całej wschodniej granicy działki nr [...], sąsiadującej zresztą z drogą KDD, a nie - jak twierdzi organ, z zabudową mieszkaniową. Materiał przedłożony sądowi nie potwierdził też stanowiska organu, aby przyjęte w takim kształcie rozwiązanie stanowiło kontynuację zieleni izolacyjnej obowiązującej w bezpośrednim sąsiedztwie działki strony skarżącej. Wobec tego Sąd uznał, że nie sposób zatem przyjąć, aby Rada Gminy M. uzasadniła w sposób należyty, dlaczego przyjęty został wariant przeznaczenia terenu działki strony skarżącej pod zieleń izolacyjną w takim a nie innym kształcie, podczas gdy ustalenia organu planistycznego nie mogą razić dowolnością, a każde istotne ograniczenie prawa własności wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 4 w odniesieniu do minimalnej szerokości 10 m.

Za zasadny uznano także zarzut dotyczący wprowadzenia w § 5 pkt 3 uchwały w ramach dopuszczonej lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zakazu chowu i hodowli zwierząt, a w § 11 pkt 1 uchwały zakazu lokalizacji ferm hodowlanych, w szczególności drobiu oraz zwierząt futerkowych.

Sąd wskazał, że polskiemu prawu znane są regulacje wprowadzające, tudzież przewidujące możliwość wprowadzenia zakazów utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Ustawodawca czyni to jednak każdorazowo w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do możliwości ustanowienia lub obowiązywania takiego zakazu. W tym kontekście wskazano na art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zawierający upoważnienie dla rady gminy do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich", w tym "zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Sąd podkreślił, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę expressis verbis do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, a więc już z tego względu, w ocenie Sądu, nie może ono posłużyć do legitymizacji kwestionowanego postanowienia planu. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że teren przeznaczony w zaskarżonej uchwale dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz z zabudową usługową, nie został wyłączony z produkcji rolniczej i zgodnie z zapisami Studium (rozdz. III.3.1.9.2) ma służyć m.in. obsłudze rolnictwa w sposób niepowodujący uciążliwości w stosunku do otoczenia.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu zawierającego upoważnienie do wprowadzenia całkowitego zakazu hodowli zwierząt.

Niezależnie od braku podstawy ustawowej, wprowadzenie analizowanego zakazu do planu nie zostało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należycie uzasadnione, zwłaszcza w świetle konstytucyjnego wymogu proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Odpowiedź na skargę w tym zakresie ogranicza się jedynie do uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który to zapis nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości i podyktowany był wiążącymi organ planistyczny ustaleniami Studium (rozdz. III.3.1.9.2.b). Z tych też względów Sąd stwierdził, że postanowienie § 5 pkt 3 w odniesieniu do wyjątku chowu i hodowli zwierząt oraz § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące stronie skarżącej prawo własności nieruchomości, wykraczającą poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego zakazu lokalizacji elektrowni wiatrowych, zawartego w § 14 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Zwrócono uwagę, iż na terenie objętym zapisami miejscowego planu rada gminy zezwoliła na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, wyłączając jedynie elektrownie wiatrowe. Rada gminy wyjaśniła jednocześnie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że rozwiązanie to podyktowane było istniejącą w bliskim otoczeniu zabudową mieszkaniową. W ocenie Sądu takie wyważenie interesu właścicieli nieruchomości z interesem społecznym mieści się w granicach władztwa planistycznego.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Sąd wskazał, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy wskazanego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnego prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. W przedmiotowej sprawie § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy tj. wyznaczenie na rysunku planu linii określającej minimalną odległość od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w jakiej można sytuować budynki. Sąd zauważył, że przyjęte ograniczenie dotyczy zatem jedynie budynków, a nie wszystkich obiektów budowlanych, które mogą być realizowane poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy i zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto podkreślono, że planowane budynki mogą być realizowane na powierzchni obejmującej ponad 80% terenu działki strony skarżącej. Opisane wyżej rozwiązanie nie oznacza, zdaniem Sądu, nadmiernego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła "P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w części, w jakiej oddalono skargę Spółki. W skardze kasacyjnej wskazano, że przy wydaniu omawianego wyroku Sąd I instancji dopuścił się następujących naruszeń prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż brak dokumentu zawierającego wymagane procedurą planistyczną, tj. przepisem art. 17 pkt 4 i pkt 11 powołanej wyżej ustawy, rozstrzygnięcie organu planistycznego stanowi nieistotne naruszenie trybu sporządzania planu,

2. art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy i niestwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości i oddalenie skargi w części nieobjętej punktem 1. wyroku,

3. art. 37 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie musi sporządzać rzeczoznawca majątkowy, a wystarczające jest jej podpisanie przez osobę o wykształceniu ekonomicznym, a następnie na skutek błędnej wykładni tych przepisów niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, prowadzącego do stwierdzenia nieważności planu w całości,

4. dokonanie błędnej wykładni art. 17 pkt 5 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dojście do wniosku, że nawet niewłaściwe sporządzenie prognozy skutków finansowych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ponieważ prognoza nie jest częścią planu, a ponadto, aby mogło dojść w takim wypadku do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, naruszenie zasad jako istotne musi się wiązać z wykazaniem (i to przez stronę skarżącą), iż,

5. niewłaściwe zastosowanie § 12 pkt 6 i pkt 13 (w odniesieniu do Prognozy oddziaływania na środowisko) w związku z § 10 ust. 1 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w konsekwencji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż zadrukowane kartki papieru bez podpisu i bez daty stanowią dokumenty w rozumieniu tychże przepisów, będący odpowiednio Opracowaniem ekofizjograficznym i Prognozą odziaływania na środowisko, co doprowadziło do niestwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, a w konsekwencji niestwierdzenia nieważności uchwały w całości, a jedynie w części objętej punktem 1. wyroku,

6. dokonanie błędnej wykładni art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 tejże ustawy, co doprowadziło do oddalenia skargi w części nieobjętej punktem 1. wyroku, do czego doszło poprzez przyjęcie, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący dokonać uzgodnienia projektu planu z określonymi w nim organami daje podstawę do wprowadzenia pozaprawnej, niewynikającej z żadnej ustawy, a ograniczającej prawo do zabudowy nieruchomości, kompetencji dla organu wojskowego do uzgadniania projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m.n.p.t. w zakresie lokalizacji i ustalenia przeszkodowego tych obiektów,

7. dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, iż brak ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowalnych innych niż budynki, dopuszczonych do realizacji zakresem przeznaczenia na terenie P/U, nie jest przyczyną stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu,

8. dokonanie błędnej wykładni § 5 pkt 2 zaskarżonego planu oraz art. 3 ust 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż zakaz zawarty w § 5 ust. 2 kwestionowanego planu mieści się w kategorii ustaleń z zakresu zasad ochrony środowiska i nie wykracza poza zakres tzw. władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niestwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i niestwierdzenie nieważności co najmniej § 5 ust. 2 planu lub całości planu,

9. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części, a nie w całości, co było niewłaściwe ze względu na negatywne skutki wyroku dla kompletności i wykonalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego po usunięciu z niego przepisów wskazanych w punkcie 1. wyroku.".

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości albo w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za w pełni zasadny zarzut zawarty w punkcie 9. skargi kasacyjnej. Biorąc bowiem pod uwagę pierwotną treść zaskarżonej uchwały, a także jej treść po uwzględnieniu sentencji zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, iż doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części, a nie w całości. Co prawda nie wszystkie postanowienia omawianej uchwały były dotknięte wadami, które powodowałyby konieczność stwierdzenia ich nieważności, a w konsekwencji nieważności całego aktu, ale należy zauważyć, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w części wskazanej w sentencji zaskarżonego orzeczenia, implikuje negatywne skutki dla jasności, kompletności i wykonalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego po usunięciu z niego przepisów wskazanych w punkcie 1. wyroku. Po wyeliminowaniu postanowień uznanych przez Sąd I instancji za nieważne, zaskarżona uchwała (stanowiąca przecież akt prawa miejscowego), staje się nieczytelna, nieprecyzyjna, wewnętrznie sprzeczna i posiadająca niedozwolone luki. Po pierwsze, należy zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z omawianego planu zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną, na skutek czego powstała niekompletna regulacja. Ponadto, wspomniana droga wewnętrzna miała istotny związek z ustaloną linią zabudowy – jej wyeliminowanie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaburza całość koncepcji omawianego planu. Powyższe wynika z okoliczności, iż sposób wyznaczenia linii zabudowy był podyktowany faktem, iż w pierwotnym kształcie uchwały, działka o nr ewid. [...] w miejscowości S. była podzielona na tereny o dwóch różnych funkcjach, w stosunku do których ustalano tę linię. Po wyeliminowaniu drogi wewnętrznej na jej terenie pozostał obszar bez jakiegokolwiek przeznaczenia, od którego to wyznaczona jest linia zabudowy na pozostałym terenie o ustalonym przeznaczeniu. Po drugie, wobec treści wyroku pozostała niesprecyzowana kwestia szerokości zieleni izolacyjnej, która została przewidziana jako obligatoryjna dla omawianej działki. Sąd I instancji stwierdził bowiem nieważność § 5 pkt 4 jedynie w zakresie minimalnej szerokości 10 metrów, pozostawiając jednak obowiązek wprowadzenia takiej zieleni izolacyjnej. Akt prawa miejscowego musi być regulacją logiczną, całościową, wewnętrznie spójną, a także czytelną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości. Po wyeliminowaniu postanowień, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie sposób uznać, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] spełnia wyżej wymienione kryteria. Wreszcie, co jest najistotniejsze w tej sprawie, wskazać należy, że omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zarówno z nazwy jak i pierwotnych postanowień, został ustalony tylko dla jednej nieruchomości – dla całego terenu działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. Na skutek stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności omówionych wyżej postanowień, powstała sytuacja, w której plan ten w istocie obejmuje tylko część przedmiotowej działki. Co prawda uchwała w takim kształcie dotyczy większości terenu nieruchomości, jednak pas działki, po wyeliminowaniu drogi wewnętrznej, pozostałby bez ustalenia sposobu zagospodarowania, co czyni nieprawdziwym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy M. dotyczy całości działki stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie. Powyższe prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności, mogącej rodzić w przyszłości komplikacje. Wreszcie, należy mieć na uwadze, że powstałe w ten sposób luki można uzupełnić jedynie w drodze procedury planistycznej, która dotyczyłaby tylko części nieruchomości. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, stwierdzenie nieważności uchwały w części jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy pozostała, niewadliwa część aktu może samodzielnie funkcjonować w obrocie, stanowiąc jasną, logiczną i wewnętrznie spójną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 marca 2014 r. II OSK 207/14, z dnia 13 czerwca 2017 r. II OSK 338/17, z dnia 13 czerwca 2017 r. II OSK 75/17, z dnia 13 czerwca 2017 r. II OSK 429/16, z dnia 7 marca 2014 r. II OSK 207/14, z dnia 13 czerwca 2017 r. II OSK 510/16, z dnia 15 marca 2017 r. II OSK 1857/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taka sytuacja jednakże nie zachodzi w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, należało zatem stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...]w miejscowości S., gmina M. w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny także zarzut sformułowany w punkcie 7. skargi kasacyjnej, a dotyczący błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż brak ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowalnych innych niż budynki, dopuszczonych do realizacji zakresem przeznaczenia na terenie P/U, nie jest przyczyną stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. maksymalną wysokość zabudowy. W § 12 zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Rada Gminy M. wskazała maksymalną wysokość wyłącznie dla budynków poszczególnego rodzaju, a nie dla innego rodzaju obiektów budowlanych. Biorąc zaś pod uwagę przeznaczenie omawianej nieruchomości (funkcje produkcyjno-usługowe, składowe i magazynowe) nie sposób wykluczyć możliwości wybudowania na niej innej zabudowy, aniżeli tylko budynków produkcyjnych, usługowych, garaży oraz portierni, jako że w § 12 tejże uchwały wprost przewidziano możliwość realizacji na terenie nieruchomości skarżącej obiektów budowlanych o takich funkcjach. Jak zaś wynika z treści art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), obiekt budowlany jest natomiast pojęciem zbiorczym obejmującym, poza budynkiem, budowlę bądź obiekt małej architektury. W tym zaś zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera obligatoryjnego elementu w postaci wskazania maksymalnej wysokości zabudowy dla wszystkich kategorii obiektów budowlanych.

Kolejny zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy postanowienia zawartego w § 11 pkt 2 przedmiotowej uchwały.

W procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów u.s.g., a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Tak więc uchwalając przepisy prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego powinny to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym ale także z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do wskazanego wyżej rozporządzenia - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodnie z powszechnie panującym w orzecznictwie poglądem naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały treści przepisów aktów prawnych wyżej wymienionej rangi, powoduje nieważność tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 170/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Należy podkreślić, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez organ samorządu powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

We wskazanym przepisie Rada Gminy M. wprowadziła nakaz uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m.n.p.t. w zakresie lokalizacji i ustalenia przeszkodowego tych obiektów. Przedmiotowy zapis stanowi powtórzenie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. nr 130, poz. 1193), który stanowi, że zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Omawiany akt prawny został wydany na podstawie art. 92 pkt 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów międzynarodowych sposób zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, o których mowa w art. 87 ust. 2, uwzględniając: a) układ współrzędnych Światowego Systemu Geograficznego (WGS 84), b) zapewnienie bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, c) jednoznaczność i czytelność oznakowania dla członków załóg statków powietrznych.

W świetle powyżej przytoczonych uregulowań szczegółowych, należy stwierdzić, że § 11 pkt 2 przedmiotowej uchwały jest ewidentnym wkroczeniem prawodawcy miejscowego w kompetencje ustawodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego musi być istotne. Za naruszenie o takim charakterze nie mogą zaś być uznane okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie.

W zakresie zarzutu braku rozstrzygnięcia organu w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, należy powtórzyć za Sądem I instancji, że jedynym wnioskiem, jaki wpłynął do organu, był wniosek skarżącej kasacyjnie. We wniosku tym Spółka wnosiła o przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem, zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., na funkcję produkcyjno-usługową, składową i magazynową (P). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, takie przeznaczenie terenu zostało przewidziane w opracowanym miejscowym planie. Formalne potwierdzenie rozpatrzenia wniosku w żaden sposób nie wpłynęłoby więc na zmianę przyjętych w planie ustaleń, zatem jego brak nie może stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu.

Nie sposób także stwierdzić, że do istotnego naruszenia trybu planistycznego doszło ze względu na okoliczność, że prognoza skutków finansowych została sporządzona i opatrzona podpisem skarbnika gminy tj. podmiotu, który zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych winien legitymować się wykształceniem ekonomicznym. Analogicznie należy się odnieść do kwestii związanej z prognozą oddziaływania na środowisko oraz opracowaniem ekofizjograficznym. Sąd I instancji w sposób jasny, wyczerpujący i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za własne, co czyni zbędnym powielanie w tym miejscu argumentów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że projekt zaskarżonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego został wyłożony na krótszy termin, niż wynikający z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Społeczeństwo mogło zapoznać się z treścią projektu od 22 marca do 12 kwietnia 2016 r., przy czym obwieszczenie o wyłożeniu planu nastąpiło z siedmiodniowym wyprzedzeniem. Z powyższego wynika, że projekt planu był do publicznego wglądu przez 22 dni kalendarzowe. Oczywiste jest przy tym, że zapoznanie się z projektem mogło nastąpić wyłącznie w godzinach pracy urzędu. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca nie wskazał w art. 17 pkt 11 omawianego aktu prawnego ani w żadnym innym przepisie, że mają to być tylko dni robocze. Gdyby ustawodawca miał takie intencje, to z pewnością znalazłoby to odzwierciedlenie w brzmieniu przepisów regulujących tę kwestię. Wobec braku regulacji szczególnej, termin przewidziany w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. należy obliczać uwzględniając wszystkie kolejne dni kalendarzowe. Taki sposób obliczania terminów jest spójny z zasadami ogólnymi dotyczącymi terminów przyjętymi czy to w k.p.a., czy to k.c., zgodnie z którymi do terminów wlicza się również dni wolne od pracy przypadające w trakcie jego biegu.

Pomimo nieuwzględnienia części zarzutów ze skargi kasacyjnej, należało jednakże stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. w całości. Uznając zatem zasadność skargi kasacyjnej, i jednocześnie stwierdzając, że Gmina nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne, w sposób istotny naruszając art. 3 ust. 1 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a oraz art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.