Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1142/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ol 790/19 w sprawie ze skargi J. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 790/19, po rozpoznaniu skargi J. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek L. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p". W uzasadnieniu wyjaśniono, że projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] oraz Geologiem Wojewódzkim. Ustalono, że wobec rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do tego budynku. Wskazano, że na etapie ustalenia warunków zabudowy analizie podlegają tylko warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jeśli zostaną one spełnione organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania rozstrzyga się, czy w świetle przepisów u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych, nie ma przeciwskazań do realizacji wnioskowanego zamierzenia. Zwrócono uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samodzielnej podstawy do realizacji inwestycji. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego jest badana przez właściwy organ administracji architektoniczno–budowlanej w odrębnym postępowaniu. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji budynku, w tym jego usytuowaniu w stosunku do granic działek sąsiednich, gdyż kwestia ta uzależniona jest od wniosku inwestora oraz będzie przedmiotem oceny przed organem architektoniczno-budowlanym.

W odwołaniu od tej decyzji J. B. i Z. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że decyzja dopuszcza zabudowę budynku gospodarczego w bardzo bliskiej odległości od granicy ich nieruchomości. Wskazali, że gabaryty budynku spowodują zacienianie ich okien, zwłaszcza, że budynek gospodarczy będzie miał poddasze użytkowe. Podnieśli, że w sprawie została nieprawidłowo ustalona nowa linia zabudowy, która winna być kontynuacją linii istniejącej na działkach sąsiednich. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika jak przebiega linia zabudowy na działkach sąsiednich.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w części, tj.:

1. w punkcie 3.l.b) w zakresie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określonego na 0,125 dla przedmiotowej inwestycji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na działce nr [...] określono na 0,34.

2. w punkcie 3.2 litery a) do g) zatytułowanym "Parametry techniczne inwestycji ustalone na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2)" i w tej części orzekło co do istoty i wprowadziło następujące ustalenia:

a) liczba kondygnacji - jedna kondygnacja nadziemna;

b) szerokość elewacji frontowej: 6 m z tolerancją ± 20%;

c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: w przedziale od 2,5 do 3,5 m;

d) geometria dachu: układ połaci dachowych - jednospadowy, o kącie nachylenia połaci nie większym niż 30°, wysokość kalenicy - do 4 m, kierunek kalenicy - równolegle do frontu działki;

e) lokalizacja budynku w stosunku do granic działek sąsiednich - dopuszcza się lokalizowanie obiektów w innej odległości, niż na zasadach ogólnych wyrażonych w przepisach dotyczących warunków technicznych;

W pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, udzielenie skarżącym pomocy prawnej z urzędu oraz zwolnienia od kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dające podstawę do wznowienia postępowania. Zakwestionowali, aby planowana inwestycja spełniała ustawowy wymóg "dobrego sąsiedztwa". Organ mógłby wydać taką decyzję ustalającą jedynie, gdyby w okolicy istniały podobne budynki. We wsi [...] nie ma tak posadowionego budynku, jak w skarżonej decyzji. Skarżący kontestują parametry planowanej zabudowy, ponieważ taka zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej. Wskazują, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Wokół są budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, a więc mające charakter zabudowy zagrodowej, natomiast na terenie planowanej zabudowy nie ma takiej zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podniósł, że zakres kontroli Sądu administracyjnego wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Jak wskazał Sąd meriti uwaga powyższa dotyczy wydanego przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] stanowiska z dnia [...] października 2017 r., w którym wyrażono zgodę na usytuowanie budynku gospodarczego przy drodze powiatowej nr [...] relacji [...], obręb [...], gm. [...], w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej na wniosek L. B. Natomiast odnośnie postanowień uzgadniających przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w dniu [...] października 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r., w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wskazać należy, że uzgodnienie to dokonywane zostało w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie na nie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do kwestionowania faktu dokonanego uzgodnienia. Oceny tej czynności dokonywał jedynie w kontekście prawidłowości ustalonych warunków zabudowy, nie zaś jako odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż w tym zakresie skarżący nie posiadali uprawnienia do kwestionowania dokonanego uzgodnienia. Nadto postanowienia te były ostateczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność ta przesądziła kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje zgodny z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wbrew zarzutom skarżących, spełnione zostały ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestorki poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania zgodnie z proponowanymi przez nią parametrami w postaci wysokości zabudowy, geometrii dachu, powierzchni zabudowy oraz zbliżenia do granic działki sąsiedniej dla działki nr [...].

W ocenie Sądu meriti prawidłowo uznano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej (wyłącznej) podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.). Gwarancją utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest ustawowy wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie wymóg ten został dochowany, co jak wskazał Sąd Wojewódzki, zapewnia odpowiedni poziom merytoryczny decyzji. Nadto, w niniejszej sprawie urbanista sporządził również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji, w oparciu o wyniki analizy, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanych przez inwestorkę parametrach. Wniosek taki wynika z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącego gwarancję ochrony prawa własności, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i przepisów powołanego rozporządzenia, dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji. Przy odmiennym rozumowaniu zbędne byłoby określenie przez ustawodawcę wymogów wniosku w zakresie określenia przez samego wnioskodawcę parametrów inwestycji.

W ocenie Sądu meriti, prawidłowo sporządzona została przez urbanistę analiza funkcji oraz cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, jednak urbanista w sposób nieuprawniony, na co zwróciło uwagę Kolegium w decyzji, dokonał wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy - budynku gospodarczego, pomijając wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym o funkcji mieszkalnej, jak też budynki których rozmiar znacznie przekraczał wielkość budynku gospodarczego wnioskowanego przez inwestorkę. Organ wprawdzie uznał, w skarżonej decyzji, że działanie takie jest nieuprawnione, gdyż analizie winny zostać poddane wszystkie budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Jednak mimo pominięcia przez urbanistę przy ustalaniu wskaźników zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w zestawieniu tabelarycznym analizy urbanista wskazał wszystkie obiekty budowlane wraz z podaniem ich wielkości, co umożliwiło organowi odwoławczemu prawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy, których wielkość znajduje wprost odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Z przedstawionych akt sprawy, w szczególności analizy obszaru wokół działki inwestorki nr [...] obr. [...], gm. [...], wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że istniejąca zabudowa o charakterze mieszkaniowy, wraz z zabudową gospodarczą oraz zabudową związaną z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o powierzchni 34 m² na działce inwestorki, który ma służyć prawidłowemu korzystaniu z budynku mieszkalnego poprzez przechowywanie materiałów i sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi. Natomiast okoliczność, że budynek gospodarczy wnioskowany przez inwestorkę ma posiadać nieznaczne rozmiary - 34 m² powierzchni - nie oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, że stanowi to nowy element zainwestowania nie do pogodzenia z istniejącą funkcją i zagospodarowaniem terenu, która wynika z przeprowadzonej analizy. Ponieważ wnioskowany budynek gospodarczy będzie przeznaczony dla przechowywania materiałów i sprzętów mieszkańców budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce, nie można uznać, że funkcja tego budynku (gospodarcza) narusza ład przestrzenny, gdyż nie da się jej pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem terenu sąsiadującego. Ze sporządzonej analizy funkcji wynika wniosek wręcz przeciwny, że przeznaczenie budynku wnioskowanego przez inwestorkę pozostaje w zgodzie z funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonującymi w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżących linii zabudowy Sąd meriti wskazał, że Kolegium w sposób prawidłowy stwierdziło, że linia nowej zabudowy w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] ustalona przez organ I instancji została w sposób prawidłowy. Należy zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaaprobować ustalenia organu odwoławczego, że wprawdzie stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach (...) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowanym, jednakże zgodnie z ust. 2 tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy, w szczególności ustaleń sporządzonej przez urbanistę analizy, wynika, że linia zabudowy na działkach sąsiadujących z działką inwestorki tj. [...] i [...] tworzy ciągłość i jest zlokalizowana w odległości ok. 7 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Jest to zatem odległość zbyt mała w stosunku do odległości 8 m wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Jednak z analizy tej wynika także, że na działce inwestorki (nr [...]) zlokalizowany jest budynek, który rozbudowany został w stronę drogi powiatowej i znajduje się on w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. Zatem, gdyby nie treść § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 200 r. należałoby przyjąć, że obowiązującą linię nowej zabudowy trzeba byłoby ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, czyli w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Jednakże w tej sprawie nie bez znaczenia prawnego dla ustalenia linii nowej zabudowy pozostaje w ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona przez inwestorkę zgoda zarządcy drogi na zbliżenie się z nową zabudową na odległość 5 m, jak też ustalenie, że istniejąca na tej działce zabudowa zlokalizowana została w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. Dlatego też w takim stanie faktycznym i prawnym prawidłowo urbanista, a następnie orzekające w tej sprawie organy uznały, że dopuszczalne było wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób, gdyż wynika to z przeprowadzonej analizy. Z analizy tej wynika natomiast, że już istnieje na działce inwestorki zabudowa, które zbliżona została do krawędzi jezdni na odległość 4 m, zaś zarządca drogi udzielił pozwolenia na zbliżenie budynku gospodarczego na odległość 5 m od krawędzi jezdni. Ustalenia w decyzji organu odwoławczego w tym zakresie odpowiadają zaś zdaniem Sądu meriti przepisom prawa.

Odnośnie zarzutu skarżących, dotyczącego możliwości lokalizowania nowej zabudowy w zbyt bliskiej odległości od granic działek sąsiednich, w tym działki skarżących, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] nie przesądza o dokładnej lokalizacji budynku gospodarczego, bowiem w tym przedmiocie co do samej lokalizacji takiego budynku, wypowiedzą się rozstrzygająco organy architektoniczno–budowlane. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że dopuszcza się lokalizowanie obiektów w innej odległości, niż na zasadach ogólnych wyrażonych w przepisach dotyczących warunków technicznych, bowiem takie stwierdzenie uzasadnia zastany w obszarze analizowanym stan faktyczny. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w obszarze analizowanym, znajdują się budynki zlokalizowane w odległości ok. 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy działki (dz. nr [...]). Także na działce skarżących zabudowa jest zlokalizowana w odległości 1,5 m od granicy z działką inwestorki. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób przyjąć aby odmienne zasady postępowania dotyczyły skarżących oraz inwestorkę. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy przyjął, że takie bliskie lokalizowanie obiektów budowalnych przy granicy z działką sąsiednią lub w bliskiej odległości jest elementem zastanego sposobu zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym.

Sąd meriti podzielił również stanowisko Kolegium, że na etapie ustalenia warunków zabudowy organy orzekające nie wypowiadają się w temacie zgodności planowanego zamierzenia z warunkami technicznymi, jak też nie dokonują oceny ewentualnego przesłaniania światła słonecznego. Jest to kompetencja organów architektoniczno- budowalnych i z tego powodu w tym zakresie orzekające organy nie miały uprawnień do wypowiadania się w sposób wiążący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B. i Z. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę (pkt. 1 wyroku) zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe określenie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie błędnie został wyznaczony obszar analizowany dla wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznanie rady prawnemu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz obydwu skarżących, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie uwzględnia gospodarczo - społecznych uwarunkowań w tym przede wszystkim faktu, że pomimo zabudowy wokół spornej działki żadne inwestycje w okolicy nie były prowadzone na przestrzeni wielu lat. Ponadto budynek mieszkalny inwestora zajmuje część działki skarżących. Jednocześnie w ocenie skarżących nie został w prawidłowy sposób wyznaczony obszar analizowany. Zarówno z decyzji administracyjnych jak również z zaskarżonego wyroku nie sposób wywnioskować w jaki sposób został wyznaczony analizowany obszar, a tym samym, czy jest on prawidłowy. Nie wynika także z przeprowadzonej analizy czy budynki, które stały się podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego są nadal używane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały przedstawione w ten sposób, że poszczególne wymienione w petitum tej skargi przepisy prawa materialnego powiązano z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd wojewódzki normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie takiego naruszenia prawa nie wykazała.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 tego przepisu. Oznacza to, że decyzja w sprawie warunków zabudowy jest decyzją związaną, czyli organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do rozstrzygnięcia pozytywnego jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowe przesłanki. Z punktu 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazana norma wprowadza do polskiego systemu prawnego tak zwaną "zasadę dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej to, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od już istniejącej sąsiedniej zabudowy w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Celem unormowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania prowadzonego przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. (tj. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętej do zasobu geodezyjnego), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia). Wskazany przepis określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji , który będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, LEX nr 488144). Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną uznaniowość w wyznaczeniu obszaru analizowanego co nie powoduje zupełnej dowolności. Ta względna swoboda w wyznaczeniu obszaru analizowanego wymaga od organu architektoniczno-budowlanego precyzyjnego uzasadnienia dlaczego przyjął właśnie taki obszar, a nie inny. Należy podkreślić, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, (LEX nr 2167545): "Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego, dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego.".

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie stwierdził, że z analizy obszaru wokół działki inwestorki nr [...] obr. [...], gm. [...], wynika że istniejąca zabudowa o charakterze mieszkaniowym, wraz z zabudową gospodarczą oraz zabudową związaną z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi, pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o powierzchni 34 m² na działce inwestorki, który ma służyć prawidłowemu korzystaniu z budynku mieszkalnego poprzez przechowywanie materiałów i sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi. Jak trafnie wskazał Sąd meriti ze sporządzonej analizy funkcji wynika wniosek, że przeznaczenie budynku wnioskowanego przez inwestorkę, pozostaje w zgodzie z funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonującymi w obszarze analizowanym. Również trafnie wskazano, że linia nowej zabudowy w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] ustalona została przez organy administracji w sposób prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że inwestorka przedstawiła zgodę zarządcy drogi na zbliżenie się z nową zabudową, na odległość 5 m, natomiast istniejąca na tej działce zabudowa zlokalizowana została w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. W takim stanie faktycznym i prawnym prawidłowo zatem uznano, że dopuszczalne było wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób.

Zatem wbrew zarzutom i argumentom skargi należy uznać, że Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. zasadnie oddalił. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Dokonał właściwej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo uznał, że powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.