Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 849/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Umorzenie postępowania
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 14 ust 2  , art 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: w zw z   art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 maja 2022 r. znak KR.RUZ.4217.17.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania legalizacyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: skarżąca lub Gmina) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 maja 2022 r. znak KR.RUZ.4217.17.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzją tą organ II instancji uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 2 listopada 2021 r. znak KR.ZUZ.2.4214.21.2020.KWP w zaskarżonym zakresie (tj. punkt II. decyzji) i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania.

W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji na wniosek Gminy wszczął postępowanie w sprawie legalizacji wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowy urządzenia wodnego – rowu, poprzez przebudowę istniejącego przepustu P2 na działkach nr [...] (działka gminna) i nr [...] (działka prywatna) w miejscowości Nowy Wiśnicz oraz położonego na innych działkach przepustu P1. W toku postępowania do organu wpłynęło pismo M. T., właściciela działki prywatnej, w którym wskazał on, że nie zgadza się na zalegalizowanie wykonanego bez jego zgody przepustu i wnosi o przywrócenie stanu poprzedniego.

Decyzją z 2 listopada 2021 r. organ I instancji zalegalizował przepusty P1 (punkt I. decyzji) i P2 (punkt II. decyzji) oraz ustalił opłatę legalizacyjną. Organ zaznaczył, że przebudowa przepustu P2, dokonana pod korpusem drogi gminnej, zwiększyła średnicę i długość przepustu, zapewniając swobodny odpływ wód w kierunku dotychczasowym. W ocenie organu, wykonane prace nie spowodowały zmiany stanu wód na działkach, powodującej niekorzystne oddziaływanie na wody powierzchniowe i podziemne. W ocenie organu, przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego wywołałoby o wiele gorsze w skutkach straty.

W wyniku odwołania właściciela działki prywatnej, organ II instancji decyzją z 17 maja 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie, tj. punkt II. i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalizacji przepustu P2. Organ odwoławczy wskazał, że przepust P2 zlokalizowany jest na działce gminnej i na działce prywatnej. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: Prawo wodne), wniosek o legalizację urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może złożyć właściciel tego urządzenia. Przepisy Prawa wodnego nie normują kwestii związanych z własnością urządzeń wodnych zlokalizowanych na gruncie nie pokrytym wodami płynącymi. W ocenie organu II instancji, w sprawie mają zatem zastosowanie regulacje art. 48 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: K.c.), zgodnie z którymi właścicielem trwale związanego z gruntem urządzenia wodnego jest każdoczesny właściciel gruntu, na którym urządzenie jest położone. Organ II instancji skonstatował, że Gmina nie jest uprawniona do złożenia wniosku o legalizację urządzeń wodnych zlokalizowanych na działkach, których Gmina nie jest właścicielem. Organ orzekł zatem o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

– art. 190 ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą błędnym przyjęciem, iż Gmina nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego ponieważ nie przysługuje jej tytuł własności nieruchomości, oraz błędne przyjęcie, iż właścicielem urządzenia wodnego – przepustu zlokalizowanego w rowie przy drodze gminnej – może być wyłącznie właściciel nieruchomości,

– art. 48 i 47 § 1 K.c. poprzez błędne przyjęcie, iż przepust zlokalizowany w przydrożnym rowie na działce prywatnej stanowi część składową gruntu i jako taki nie może stanowić odrębnego od gruntu prawa własności, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Gmina nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia,

– art. 6, 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 80 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez lakoniczne ustosunkowanie się do kwestii własności wnioskowanego do legalizacji przepustu zlokalizowanego w rowie przydrożnym drogi gminnej, pominięcie okoliczności, iż sporny przepust znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 20) to na gminie jako zarządcy spoczywa obowiązek pełnienia funkcji inwestora i utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; a także poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego co skutkowało pominięciem okoliczności, iż działka nr [...] stanowi własność Gminy, co w zestawieniu z tezą stawianą w zaskarżonej decyzji o konieczności uznania, iż sporny przepust stanowi część składową gruntu doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji również w zakresie nieruchomości gminnej.

Uzasadniając skargę, Gmina podkreśliła, że postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga kwestii własności gruntu, pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do wykonywania urządzeń wodnych oraz korzystania z wód w rozmiarze i zakresie jaki został w nim określony oraz nie daje podstaw do dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń. Zdaniem Gminy, sporny przepust nie spełnia warunków określonych w art. 48 K.c. Przepust znajduje się w pasie drogi publicznej, a jego przebudowa została wykonana w ramach kompetencji zarządcy drogi publicznej. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec powyższego Gmina stanęła na stanowisku, że jest właścicielem spornego przepustu. Końcowo skarżąca zaznaczyła, że organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie również w zakresie nieruchomości gminnej, która bezspornie jest objęta dyspozycją art. 190 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił, że Gmina nie ma zgody właściciela nieruchomości prywatnej w wymaganym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec wskazania przez uczestnika postępowania sądowego, że nie ma on możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powołanym wyżej trybie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna.

W realiach niniejszej sprawy strony nie miały wątpliwości, że wykonany przepust należy zakwalifikować jako urządzenie wodne. Istota sporu sprowadzała się natomiast do rozstrzygnięcia kto jest właścicielem urządzenia wodnego w postaci przepustu P2. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia może wystąpić właściciel tego urządzenia.

Na mocy art. 216 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód. Grunty te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Jak stanowi art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Regulacja ta stanowi wyłączenie zastosowania zasady superficies solo cedit, rozciągającej prawa właściciela gruntu na rzeczy trwale z gruntem związane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 54/20). Wyłączenie to dotyczy jednak jedynie gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi.

Zgodnie z art. 22 Prawa wodnego, śródlądowymi wodami płynącymi są wody w:

ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek; jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; kanałach. Na gruncie art. 16 pkt 5 Prawa wodnego przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Z kolei przez kanały rozumie się sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu (art. 16 pkt 21). Jak wynika z akt sprawy (k. 12 akt administracyjnych), przedmiotowe grunty mają charakter gruntu ornego i działki drogowej, nie znajdują się tam śródlądowe wody płynące, w szczególności ani ciek naturalny, ani kanał, bowiem poprowadzony przepust ma jedynie przyjmować wody opadowe z rowu przydrożnego. Z przyczyn oczywistych w sprawie nie znajdzie zastosowanie również odesłanie do wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych.

Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie powołana wyżej zasada, o której mowa w art. 48 i 191 K.c., nie została objęta wyjątkiem i znajdzie ona zastosowanie. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że skoro właścicielem przepustu w części, w której biegnie on po działce prywatnej, jest właściciel działki prywatnej, to wbrew art. 190 ust. 1 ustawy byłoby przyjęcie, że Gmina może wnioskować o legalizację urządzenia wodnego samodzielnie i bez zgody właściciela działki prywatnej. W tym miejscu, w odniesieniu do podnoszonych w skardze twierdzeń jakoby organy powinny zalegalizować przepust w części leżącej na działce gminnej, wskazać należy, że w ocenie Sądu przepust w określonych parametrach powstał jako urządzenie powiązane funkcjonalnie i nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do jego części, pozostawiwszy jednocześnie poza postępowaniem pozostały jego fragment. Dodać należy, że powołany art. 190 Prawa wodnego nie przewiduje możliwości częściowej legalizacji urządzenia wodnego. Sąd podzielił zatem wykładnię art. 190 ust. 1 Prawa wodnego i art. 48 i 47 § 1 K.c., stąd niezasadne okazały się podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów prawa materialnego. W tych okolicznościach, w związku z odesłaniem zawartym w art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, zasadne stało się zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odniesieniu z kolei do zarzutów nieuwzględnienia okoliczności, że sporny przepust znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej, Sąd zauważa, że według art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Aby działka stanowiła część drogi publicznej, musi odpowiadać definicji z art. 1 u.d.p., zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jak stanowi art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podkreślić, że przedmiotowa działka prywatna nie stanowi własności samorządu gminnego, a tylko jako taka mogłaby mieć status drogi gminnej. Z treści art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika bowiem, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Gmina w żaden sposób nie udowodniła podnoszonego skardze twierdzenia, że przedmiotowa działka znajduje się pasie drogowym. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy, w tym umiejscowienia przepustu w terenie i stanu własnościowego działek, na których zlokalizowany jest przepust. Z poczynionych ustaleń organ II instancji wyprowadził trafne wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).