Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg J. B., M. S., H. T., S. R. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części oddala skargi.


UZASADNIENIE

J. B., M. S., H. T., S. R. i A. W. wnieśli skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylającą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...], w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] stanowiąca dalszy ciąg księgi hipotecznej [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zgodnie ze znajdującym się w aktach własnościowych odpisem działów I i II księgi wieczystej KW nr [..] według stanu na dzień 11 marca 1948 r. wydanym przez Sąd Okręgowy [...] tytuł własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwał J. W. i żonie jego S.H. jako współwłaścicielom każdemu do połowy na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego[...].

Nadesłana przez Archiwum Państwowe w W. uwierzytelniona kopia z Działu II księgi hipotecznej nieruchomości oznaczonej nr hip [...], jako właściciela wskazuje J.W. (na podstawie wniosku z dnia [...] września 1938 r.). W dokumencie tym znajduje się wzmianka o dokonanym wydzieleniu działki Nr[...].

Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ).

Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych [...] będących własnością Miasta W.. Działka nr [...] dodatkowo znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

Z nadesłanych przez Archiwum Państwowe kopii akt lustracyjnych stanu zabudowy W., przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945 - 1946, wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym, 6- kondygnacyjnym, nowym. Wspomniane wyżej zaświadczenie Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 1948 r. nieruchomość tą określa jako parcelę zabudowaną. Z kolei znajdujący się w aktach akt notarialny z dnia [...] wskazuje, iż na gruncie powyższej nieruchomości znajdował się budynek, mieszkalny, murowany, frontowy o sześciu kondygnacjach. Zabudowę tą potwierdzają także protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] czerwca 1952 r. oraz pismo Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1961 r.

W dniu 16 marca 1948r. do Zarządu Miejskiego w W., Wydziału Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek S. W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. W. i S. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacjową w zarządzie państwowym. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została skierowana do S. W.

Odwołanie od powyższego orzeczenia wnieśli A. i W. małż. P. wskazując m.in., iż przyjęcie w zarząd państwowy budynku nie stanowi prawnej przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej oraz podnosząc zarzut skierowania powyższej decyzji do osoby niebędącej w rzeczywistości właścicielem. Do odwołania załączyli bowiem umowę sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza S. C. w dniu [...] marca 1950 r., Repertorium Nr [...], na mocy której S. W. i I. W. (na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego [...] jedyna spadkobierczyni po zmarłym w dniu [...] października 1944 r. J. W.) budynek położony w W. przy ul. [...], ze wszystkimi częściami składowymi oraz prawami jakie im przysługują i przysługiwać mogą do gruntu nieruchomości nr hip. [...] sprzedały W. i A. małż. P.

Decyzją z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. W uzasadnieniu wskazało, iż orzeczenie Prezydium znajduje uzasadnienie w przepisach art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1962 r. Sąd Powiatowy [...] zgodnie z pkt 2 dokonał wpisu prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [....] na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu 29 czerwca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek K. B., A. G., B. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Pismem z dnia 23 października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało wniosek Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organowi właściwemu do jego rozpoznania, bowiem powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...].

Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1976 r. W. P. nabyli syn B. P. i córka B. B.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] spadek po zmarłej dniu [...] stycznia 1996 r. A. P. nabyli syn B. P. oraz wnuki K.B. i A. G.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] spadek po zmarłej w dniu [...] września 1995 r. B. B. nabyli syn K. B. i córka A. B.

Obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] są: B.P., K. B. i A. B.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt organ - mając na uwadze, że obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1257) - stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [....] maja 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją złożyli: [...].

Skarżący podnieśli, że decyzja niesłusznie nie uznaje powstania nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku lokali, których sprzedaż została poprzedzona decyzją administracyjną i została wydana bez podstawy prawnej różnicując sytuację prawną właścicieli lokali. Ponadto decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, L. W. zmarłego w dniu [...] czerwca 2000 r.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że właścicielami nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] byli J. W. i jego żona, S. W. jako współwłaściciele w częściach równych.

W dniu 16 marca 1948r. do Zarządu Miejskiego w W., Wydziału Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek S. W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.[...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. W. i S. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacjową w zarządzie państwowym. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została skierowana do S. W.

Odwołanie od powyższego orzeczenia wnieśli A. i W. małż. P. wskazując m.in., iż przyjęcie w zarząd państwowy budynku nie stanowi prawnej przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej oraz podnosząc zarzut skierowania powyższej decyzji do osoby niebędącej właścicielem. Do odwołania dołączona została umowa sprzedaży, zawarta w formie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza S. C. w dniu [...] marca 1950 r., Repertorium Nr [...], na mocy której S. W. i I. W., będąca spadkobierczynią J. W., sprzedały W. i A. małż. P. budynek położony w W. przy ul. [...], ze wszystkimi częściami składowymi oraz prawami jakie im przysługują i przysługiwać mogą do gruntu nieruchomości nr hip. [...].

Po ponownym rozpatrzeniu organ nadzorczy wskazał, że jego zadaniem jest jednoznaczne ustalenie, czy organy dekretowe miały podstawy do odmowy przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), czy też w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość mogła być wykorzystana przez dotychczasową właścicielkę na cele określone w tym planie. W ramach postępowania nadzorczego obejmującego kwestionowane decyzje z dnia [...] sierpnia 1956 r. oraz z dnia [...] maja 1961 r. organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodziły podstawy do wydania tych decyzji, jeśli zaś decyzje te wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to miało charakter rażący.

Organ wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu określa reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (po nowelizacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego). Z przepisu tego wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, opubl. Lex nr 191287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, opubl. Lex nr 47874).

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956 r. utrzymanym następnie w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r., odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.[...], ponieważ korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną w zarządzie państwowym.

W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających ustalono, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. [...] wydany na podstawie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34 poz. 216). Plan ten, jak wynika z opracowania geodety uprawnionego z dnia [...] sierpnia 2014 r., przewidywał przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę zwartą lub grupową, 2-3 kond., o pow. zabudowy 30%. Akta sprawy wskazują, że nieruchomość była zabudowana budynkiem 6-cio kondygnacyjnym.

Natomiast w dniu [...] maja 1961 r., tj. w dniu wydania decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, obowiązywał już nowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961r., który jako przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wskazywał zabudowę wielorodzinną, a zatem potwierdzał stan zabudowy istniejący na gruncie.

Organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji powinien zatem, oceniając orzeczenie administracyjne, wziąć pod uwagę nie tylko zapisy planu zagospodarowania z 1931 r., ale również nowego planu obowiązującego w czasie rozpatrywania odwołania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę zwartą lub grupową, 2-3 kondygnacyjną, 30% zabudowy nie stoi na przeszkodzie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego (zob. wyrok WSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2361/10). Organ wskazał, że należało uznać, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu [...] maja 1956 r. nie przewidywał ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a zatem Prezydium Rady Narodowej w W. wydając decyzję dokonało niewłaściwej oceny stanu prawnego.

Organ podkreślił, że w czasie wydawania orzeczenia nie obowiązywały przepisy ograniczające możliwości osób fizycznych do realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Inwestycje takie dopuszczał obowiązujący wtedy dekret z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270).

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając w dniu [...] maja 1961 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. również nie uwzględniło obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania, w którym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zostało określone jako zabudowa wielorodzinna, a które to istniejąca zabudowa realizowała.

Organ wskazał, że obie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu, a powołane w treści decyzji organów dekretowych uzasadnienie nie znajdowało podstawy w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpatrując wniosek dekretowy, organy obu instancji rażąco naruszyły nie tylko dyspozycję art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Były to art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341).

Organ konkludował, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art. 158 § 2 kpa: Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Dlatego też rozpatrując sprawę należy ustalić, czy badane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000 r. Nr 3, poz. 93).

Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, ONSA 1998, nr 2, poz. 40, kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego: umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] wchodzi obecnie m.in. zabudowana budynkiem mieszkalnym dz. ew. Nr[...]. Lokale w ww budynku oznaczone numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Tak więc w odniesieniu do tej części nieruchomości, należy stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 kpa wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

W przypadku sprzedaży lokali nr: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadających właścicielom lokali, jak wynika z akt sprawy, pierwotną podstawą nabycia tych lokali wraz -z prawami, z nimi związanymi były decyzje administracyjne. W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego, a więc to nie decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Tak więc w przypadku sprzedaży lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie można mówić o wywołaniu nieodwracalnego, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, skutku prawnego przez decyzje dekretowe, będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Jednocześnie organ podkreślił, że nabycie lokali, niezależnie od trybu ich sprzedaży, objęte jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych

Organ wskazał, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Organ wskazał ponadto, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] została skierowana do osoby zmarłej, L. W. i przez to nie może pozostawać w obrocie prawnym. Podlegała zatem uchyleniu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci współużytkownika wieczystego nieruchomości. W toku postępowania nadzorczego korespondencja organu kierowana do L.W. była odbierana. Okoliczność tę podniósł dopiero współwłaściciel lokalu, A. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a spadkobiercy zmarłego ujawnili się dopiero w dniu 6 lipca 2015r. składając wniosek do sądu wieczystoksięgowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 674/07 (publ. Lex nr 467518), w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylił zatem decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], stwierdzającą że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...], w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność.

Skargi na decyzję Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015r. wnieśli:

1) J. B. podnosząc naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] września 1980 r. nr [...] o ustanowieniu odrębnej własności w/w lokalu i jego sprzedaży na rzecz ówczesnego najemcy oraz zawarcie na jej podstawie stosownej umowy sprzedaży nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do tego lokalu, a tym samym, że decyzje Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1956r. nr [...] oraz b. Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w odniesieniu m.in. do tego lokalu są nieważne, podczas gdy rozporządzenie takim lokalem przez Skarb Państwa zrodziło nieodwracalny skutek w postaci ustanowienia prawa własności tego obiektu na rzecz tego najemcy, tym bardziej, że w okresie późniejszym lokal ten był przedmiotem kolejnych rozporządzeń.

Brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie znaczenia dołączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokumentów w postaci: decyzji o sprzedaży w/w lokalu nr [...], postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. P., umowy sprzedaży w/w lokalu nr [...] z [...] listopada 1991 r. - Rep. A nr [...], umowy sprzedaży w/w lokalu nr [...] z [...] grudnia 1999r. - Rep. A nr [...] potwierdzających nieodwracalność skutków prawnych rozporządzenia tym lokalem przez Skarb Państwa.

Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

2) M. S. H. T., S. R., która powołaną decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż nawet gdyby przyjąć wydanie ww. orzeczeń z naruszeniem prawa, to na pewno naruszenia takie nie miały charakteru rażącego, co w konsekwencji nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji lub stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa, art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1956r. nr [...] w stosunku do lokali nr: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, przypadającym właścicielom tych lokali, znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] ma być orzeczeniem nieważnym, w sytuacji gdy ww. decyzje także w stosunku do tych lokali wywołały nieodwracalne skutki prawne, co może dawać podstawy jedynie do stwierdzenia, iż także w tym zakresie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa

Mając na uwadze powyższe skarżące wnosiły o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r.,

3) A. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, po upływie znacznego okresu czasu, na podstawie której strona nabyła prawo, co narusza zasadę państwa prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13), art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 16 kpa polegające na stwierdzeniu nieważności w części, a w części uznaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa - w odniesieniu do orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia1956 r., nr [...], podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji otwiera drogę do rozpoznania złożonego odwołania. Naruszenie art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając przedmiotową sprawę zgodnie ze wskazanymi kryteriami należało wskazać, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.

Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej "dekretem") określa reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (po nowelizacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego). Z przepisu tego wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Ugruntowane w orzecznictwie jest, że punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, opubl. Lex nr 191287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, opubl. Lex nr 47874).

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956 r. utrzymanym następnie w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r., odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ponieważ korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną w zarządzie państwowym. W dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. [...] wydany na podstawie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34 poz. 216). Plan ten, jak wynika z opracowania geodety uprawnionego z dnia [...] sierpnia 2014 r., przewidywał przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę zwartą lub grupową, 2-3 kond., o pow. zabudowy 30%. Akta sprawy wskazują, że nieruchomość była zabudowana budynkiem 6-cio kondygnacyjnym. Natomiast w dniu [...] maja 1961 r., tj. w dniu wydania decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, obowiązywał już nowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961r., który jako przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wskazywał zabudowę wielorodzinną, a zatem potwierdzał stan zabudowy istniejący na gruncie.

Organy rozpatrujące sprawę prawidłowo, wzięły pod uwagę nie tylko zapisy planu zagospodarowania z 1931 r., ale również nowego planu obowiązującego w czasie rozpatrywania odwołania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę zwartą lub grupową, 2-3 kondygnacyjną, 30% zabudowy nie stoi na przeszkodzie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego (zob. wyrok WSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2361/10). Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu [...] maja 1956 r. nie przewidywał ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a zatem Prezydium Rady Narodowej w W. wydając decyzję dokonało niewłaściwej oceny stanu prawnego. Organ podkreślił, że w czasie wydawania orzeczenia nie obowiązywały przepisy ograniczające możliwości osób fizycznych do realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Inwestycje takie dopuszczał obowiązujący wtedy dekret z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270). Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając w dniu [...] maja 1961 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. również nie uwzględniło obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania, w którym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zostało określone jako zabudowa wielorodzinna, a które to istniejąca zabudowa realizowała.

Zatem obie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu, a powołane w treści decyzji organów dekretowych uzasadnienie nie znajdowało podstawy w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Słusznie przyjęto, że rozpatrując wniosek dekretowy, organy obu instancji rażąco naruszyły nie tylko dyspozycję art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Były to art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341).

Powyższe okoliczności jasno wskazują, że obie kontrolowane decyzje rażąco naruszały prawo.

Natomiast, znaczne wątpliwości ze strony organy jak i stron postępowania administracyjnego budzi to czy w odniesieniu do wspomnianych decyzji dekretowych można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych, które mogły wywołać (art. 156 § 2 kpa). Zarówno organ odwoławczy jak i strony wskazują, że istotą sporu jest zróżnicowanie skutków jakie orzeczenie dekretowe wywołało w zależności od tego, czy po ich wydaniu zbycie nieruchomości (jej części) nastąpiło wyłącznie w wyniku czynności cywilnoprawnej, czy też było poprzedzone wydanymi w tym przedmiocie władczymi rozstrzygnięciami organu administracji publicznej.

Należy wskazać, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych występują dwa etapy. Pierwszy etap, jak w przedmiotowej sprawie, dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez organ. Dalszą częścią (poza niniejszym postępowaniem) jest etap po ewentualnym uprawomocnieniu się decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dekretowego. Następuje wówczas merytoryczne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości. Na tym dopiero etapie organ będzie rozstrzygał czy możliwe jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego ex inne (z mocą wsteczną). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust 1 dekretu (postanowienie Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 11 lutego 2011 r. (I CSK 288/2010 Lex Polonica nr 3069034). Zważyć należy, że nabycie przez Skarb Państwa (a pierwotnie przez gminę) własności nieruchomości gruntowej nie nastąpiło w konsekwencji wydania negatywnej dla dawnych właścicieli orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej (u użytkowania wieczystego), ale wyłącznie na skutek wejścia w życie w dniu 21 listopada 1945 r. przepisów ww. dekretu, mocą którego wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z tym dniem na własność gminy (art. 1 dekretu). Skoro zatem nabycie przez Państwo własności gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nastąpiło z mocy samego prawa, to decyzje odmawiające przyznania w stosunku do nich prawa własności czasowej, nie wywołały i nie mogły wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym (por. wyrok NSA z 23 września 2009r. sygn. akt I OSK 1321/08 Lex nr 595073). Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela poglądy, że badanie przesłanki z art. 156 § 2 kpa nie może mieć miejsca w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), lecz tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawartej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego lub sprzedaży nieruchomości.

Organ prawidłowo zatem przyjął, że w przypadku sprzedaży lokali nr: [....] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadających właścicielom lokali, decyzje dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Organ prawidłowo wskazał, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], która nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Decyzja organu w zakresie rozstrzygnięcia obejmującego lokale, nie została natomiast zaskarżona, w tej części zyskała zatem walor decyzji ostatecznej.

Przedstawiona wykładnia powoduje przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa czy art.107 § 3 kpa. Organ nie naruszył również dyspozycji art. 156 § 2 kpa. Zarzuty skargi nie miały bowiem przełożenia na potencjalne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także stopniu właściwym zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniu wydanej decyzji, która jest jasna i czytelna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji RP należało wskazać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 466/13 dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Odmowne decyzje dekretowe nie były podstawą nabycia praw, jak również ekspektatywy tego prawa, zatem wspomniany wyrok TK, nie znajduje odniesienia do przedmiotowej sprawy a organ nie naruszył art. 2 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.