Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 341/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 151 poz 1261
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz  przebiegu służby policjantów
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1066/13 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od P.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1066/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.T., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261, dalej rozporządzenie) odmówił P.T. – byłemu funkcjonariuszowi Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B., sprostowania świadectwa służby z dnia 10 marca 1989 r., wydanego przez Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w Tarnowie. Organ uznał, że treść przedmiotowego świadectwa została sporządzona w sposób zgodny z prawdą i odzwierciedlający rzeczywistą drogę zawodową skarżącego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.T. twierdząc, że jego świadectwo służby zawiera nieprawdziwe informacje co do jego ostatniego stanowiska służby, ponieważ był inspektorem sekcji kryminalnej a nie dzielnicowym (funkcjonariuszem MO). Ponadto wyjaśnił okoliczności związane z wnioskiem o zmianę zajmowanego przez niego stanowiska służbowego oraz kwestie należnego mu wynagrodzenia.

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Policji, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że problematykę związaną z wydaniem świadectwa służby reguluje wymienione wyżej rozporządzenie oraz ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej jako u.p.). Jednakże z przepisów tych nie wynika, by sprostowanie świadectwa służby następowało w drodze decyzji. Regulacji takiej nie zawierała również ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.). Zatem, zdaniem Komendanta Głównego, od decyzji podjętej przez organ I instancji nie przysługuje odwołanie, bowiem decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania, istnieje wyraźna ustawowa podstawa prawna. Taka forma nie może być domniemywana, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P.T. domagając się jego uchylenia. Skarżący ponownie wyjaśnił okoliczności dotyczące zmiany stanowiska służbowego i związane z tym nieprawidłowe określenie w świadectwie służby tego stanowiska oraz wniósł o przyznanie mu świadczenia emerytalno-rentowego w wysokości innej niż dotychczas.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji zbadał przede wszystkim w jakiej formie prawnej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby. Sąd wskazał, że zarówno obowiązujący obecnie w odniesieniu do policjantów art. 46 ust. 2 u.p., jak i obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby art. 21 ust. 2 ustawy o służbie funkcjonariuszy SB i MO, stanowią, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby w terminie siedmiu dni od jego otrzymania. Ustawodawca zakreśla ramy czasowe na zgłoszenie żądania takiego sprostowania, ale nie określa, jak winno wyglądać procedowanie organu w sytuacji, gdy termin ten upłynął, a funkcjonariusz występuje o sprostowanie świadectwa służby. Prawodawca nie wskazuje też, w jakiej prawnej formie działania organu administracji publicznej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby. Sąd podkreślił, że z poszczególnych aktów prawnych nie wynika co prawda w jakiej formie prawnej ma nastąpić przedmiotowa odmowa, jednakże zgodnie z § 27 ust. 2 rozporządzenia odmowa sprostowania świadectwa wymaga pisemnego uzasadnienia. Ponadto Sąd wyjaśnił, że regulacje dotyczące strażaków, żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Służby Więziennej wskazują, że w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby wydawana jest decyzja lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, iż akty te są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zatem w sytuacji, gdy odmowa sprostowania świadectwa służby innych służby mundurowych jest kontrolowana przez sąd administracyjny, to kontrola taka winna również dotyczyć rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania świadectwa służby, podejmowanego na gruncie przepisów regulujących stosunek służbowy funkcjonariusza policji.

Sąd pierwszej instancji przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego w którym podkreśla się konieczność sięgania przez sądy do wynikających z zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu i zasady sprawiedliwości proceduralnej, wskazał, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Zaznaczył, że decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie tego Sądu, jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć zasadę domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, która była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji rozpoznał żądanie skarżącego o sprostowanie świadectwa służby w formie decyzji administracyjnej. W rezultacie Sąd uznał, że Komendant Główny Policji w takiej sytuacji, powinien był zamiast stwierdzać niedopuszczalność odwołania, niniejszą sprawę rozpoznać merytorycznie, podejmując decyzję w toku postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy błędnie stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji odmawiającej sprostowania świadectwa służby funkcjonariusza Policji, w sytuacji gdy odmowa taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego wniesione przez stronę w tym przedmiocie odwołanie nie mogło podlegać merytorycznemu rozpoznaniu w trybie odwoławczym; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 oraz 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie żądania skarżącego w przedmiocie sprostowania świadectwa służby winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, natomiast Komendant Główny Policji powinien w takiej sytuacji zamiast stwierdzać niedopuszczalność odwołania, rozpoznać je merytorycznie, podejmując decyzję w postępowaniu odwoławczym.

W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie, w zaskarżonym wyroku, prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 3 u.p. w związku z § 27 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te stanowią podstawę rozstrzygania o odmowie sprostowania świadectwa służby w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z zasadą domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, wywodzonej z zasady państwa prawnego, w sytuacji gdy świadectwo służby nie zawiera żadnych rozstrzygnięć dotyczących uprawnień bądź obowiązków policjanta wynikających z przepisów prawa i stanowi jedynie przedstawienie informacji dotyczących służby policjanta, a literalne brzmienie wyżej powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że prawodawca nie przewidział w tym zakresie formy decyzji administracyjnej, a jedynie obowiązek pisemnego uzasadnienia odmowy sprostowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.T. wniósł o jej oddalenie. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji podniósł dodatkowo, że organ odwoławczy niekonsekwentnie uznał, że w sprawie nie ma zastosowania tryb decyzyjny a jednocześnie zostawił w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, odmowa sprostowania świadectwa służby funkcjonariusza policji nie następuje w formie decyzji jak to przyjął organ pierwszej instancji, lecz pisma z uzasadnieniem. Zatem rozstrzygnięcie sprawy zależy od ustalenia charakteru odmowy sprostowania świadectwa służby. Zarówno obowiązujący obecnie jak i w dniu orzekania przez organy administracji jak i Sąd w odniesieniu do policjantów art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), jak i obowiązujący w dacie zwolnienia P.T. ze służby w MO art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), stanowią, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby w terminie siedmiu dni od jego otrzymania. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 ww. ustawy o Policji, szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81.

Stosownie do treści § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. przełożony właściwy w sprawach osobowych lub osoba przez niego upoważniona wydaje świadectwo służby bezpośrednio policjantowi albo osobie przez niego upoważnionej na piśmie w dniu zwolnienia ze służby. Odbierający świadectwo służby potwierdza ten fakt na kopii czytelnym podpisem oraz datą. Przepis § 24 ust. 3 rozporządzenia stanowi z kolei, iż świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Z treści § 27 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, iż policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia (§ 27 ust. 2 rozporządzenia). Z wyżej powołanych regulacji prawnych nie wynika forma prawna w jakiej odmowa świadectwa służby winna być dokonywana. Przepisy ustanawiają jedynie wymóg by odmowa taka zawierała pisemne uzasadnienie.

Z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowa sprostowania świadectwa służby winna mieć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w przypadku odmowy sprostowania świadectwa służby organ winien wydać decyzję administracyjną.

Zaznaczyć należy przy tym, iż także w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęty jest pogląd, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko wówczas, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych, załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Oznacza to, iż aby organ administracji mógł załatwić sprawę w drodze decyzji, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 988/85, ONSA nr 2 z 1985 r. poz. 38 oraz Postanowienie NSA z 18 marca 1996 r. sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa nr 5 z 1997 r. poz. 28). Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na taką możliwość. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie występują. Nie sposób przyjąć w niniejszej sprawie, że wymagane przepisami pisemne stanowisko organu co do nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby, może posiadać cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Natomiast wskazane wyżej przepisy, dotyczące odmowy sprostowania świadectwa służby, nie wymagają aby zostało wydane rozstrzygnięcie. W istocie przepisy te wymagają tylko zajęcia stanowiska przez organ, który pisemnie je uzasadnia w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mogące powstać wątpliwości co do tego, że odmowa sprostowania świadectwa służby wymieniona w § 27 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, rozwiewa to, że w gruncie rzeczy brak tu rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Sprostowanie świadectwa służby nie mogłoby być traktowane jako odrębne rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego trafność takiego wnioskowania wspiera konieczność pisemnego uzasadnienia odmowy. Gdyby bowiem prawodawca traktował tę odmowę jako decyzję, z pewnością jej prawny charakter określiłby dokładniej, nie wymieniając tylko jednego składnika decyzji, jakim jest pisemne uzasadnienie.

Podstawowym argumentem Sądu pierwszej instancji przemawiającym za decyzyjnym trybem odmowy sprostowania świadectwa służby są przytoczone przez Sąd regulacje dotyczące strażaków, żołnierzy i funkcjonariuszy służby więziennej. Jednak w tych regulacjach wprost określono, że w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa ich służby wydawana jest decyzja lub postanowienie. Nie wydaje się, że brak szczegółowego uregulowania formy prawnej odmowy sprostowania świadectwa służby policjanta, był niezamierzonym pominięciem legislacyjnym. Nie zauważył bowiem Sąd, że podobną regulację do zawartej w przepisach o policji, zawierają przepisy art. 69 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621 ze zm.) i § 7 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie Funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza. (Dz. U. z 2006 r. Nr 202, poz. 1487). Orzecznictwo dotyczące tych funkcjonariuszy wykluczyło decyzyjny tryb odmowy sprostowania świadectwa służby funkcjonariuszy CBA, na przykład w postanowieniach NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 57/13 i z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 511/08. Ta regulacja poddaje w wątpliwość dopuszczalność takiej wykładni przepisów dotyczących policjantów, która prowadziłaby do uzyskania przez nich takich samych uprawnień jak strażacy, żołnierze i funkcjonariusze służby więziennej, w zakresie możliwości odwołania się od odmowy sprostowania świadectwa służby a w konsekwencji prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak to wywiódł Sąd pierwszej instancji.

Należy w związku z powyższym ustalić, czy odmowa sprostowania świadectwa służby policjanta jest innym aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter prawny odmowy sprostowania świadectwa służby, przyjąć należy, iż stanowi ona czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przepisy p.p.s.a. nie zawierają definicji czynności materialno-technicznej, natomiast w piśmiennictwie "Mianem czynności materialno-technicznych określa się te działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne" (L. Jastrzębski, J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski; Polskie prawo administracyjne cz. 2: PWN W-wa 1985r.).

Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p..s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005). W ocenie Sądu odmowa sprostowania świadectwa służby jest właśnie inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Świadectwo służby zawiera bowiem informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące: charakteru służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała) oraz okresu jej pełnienia, a także nazwę jednostki organizacyjnej Policji; zajmowanego ostatnio stanowiska służbowego lub pełnionych funkcji; ustania stosunku służbowego, w tym podstawy prawnej zwolnienia ze służby; liczby dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wykorzystanego przez policjanta w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy; okresu korzystania z urlopu bezpłatnego i podstawy prawnej jego udzielenia; urlopu wychowawczego wykorzystanego w okresie służby oraz okresu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem po zwolnieniu ze służby ze względu na ważny interes służby albo likwidację jednostki organizacyjnej Policji lub jej reorganizację połączoną ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie do innej jednostki lub na niższe stanowisko nie jest możliwe, a także przysługujących z tego tytułu uprawnieniach na podstawie art. 44a ustawy o Policji; wykorzystania w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy, zwolnienia od zajęć służbowych; potrąceń z uposażenia na zasadach określonych w art. 127 ustawy o Policji; okresu otrzymywania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. 3 ustawy o Policji; uprawnień związanych z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji; uprawnień przysługujących kobiecie policjantowi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o Policji. W świadectwie służby zamieszcza się także informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, jeżeli policjant złożył w tej sprawie pisemny wniosek co najmniej 7 dni przed zwolnieniem ze służby.

Przypomnieć należy, że uwzględniając żądanie policjanta właściwy organ wydaje nowe świadectwo służby. W przypadku natomiast odmowy uwzględnienia tego żądania wydaje pisemne uzasadnienie o odmowie sprostowania świadectwa. Należy więc przyjąć, iż taka odmowa sprostowania świadectwa służby w istocie odmawia ustalenia, ewentualnie potwierdzenia informacji związanych z uprawnieniami wynikającymi ze stosunku służbowego policjanta, które uregulowane są w ustawie o Policji i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Organ przyjmuje bowiem, iż informacje na temat uprawnień policjanta w świadectwie służby zamieścił prawidłowo.

Dodatkowo wskazać należy, iż stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym, bowiem przepisy ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - regulujące stosunki służbowe policjantów - mają charakter norm prawa administracyjnego. W konsekwencji pismo odmawiające sprostowania świadectwa służby, które dotyczy praw płynących z tego stosunku, dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji przyjąć należy, iż sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie ze skargi na odmowę sprostowania świadectwa służbowego policjanta. Zaznaczyć tu wypada, że brak jest jednocześnie przepisu prawa, który upoważniałby sąd powszechny do rozpoznania ewentualnego powództwa policjanta w tym przedmiocie.

Skargę do sądu administracyjnego można wnieść stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W sytuacji odmowy sprostowania jego świadectwa służby, stosownie do treści ww. przepisów, skarżącemu będzie przysługiwać uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnemu.

W konsekwencji tracą na znaczeniu następne argumenty przemawiające zdaniem Sądu pierwszej instancji za domniemaniem załatwienia niniejszej sprawy w drodze decyzji (odmowy sprostowania świadectwa służby) tj. konieczność zapewnienia policjantom sprawiedliwości proceduralnej i rzetelności postępowania administracyjnego oraz prawa do sądu.

W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów art. 46 ust. 3 ustawy Policji w zw. z art. 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz art. 104 § 1 i art. 134 k.p.a. Zatem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a i rozpoznaniem skargi, bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach należy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie jest właściwe załatwienie sprawy w drodze decyzji jak to przyjął Komendant Wojewódzki Policji, lecz w formie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego od P.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.