Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2124/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a ust. 1, art. 55
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1894/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1894/09, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek [...] S.A. z dnia 7 sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej, na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W.

W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik, będący integralną częścią decyzji wskazano, że projektowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności. Podstawową strukturę kompleksu stanowić będą dwie 30 piętrowe wieże - zespoły mieszkalne, ustawione na siedmiokondygnacyjnej podstawie, zawierającej garaże oraz powierzchnie handlowo-usługowe. Przewiduje się 1 kondygnację podziemną, 7 kondygnacji nadziemnych o funkcji usługowo - garażowej, oraz 29 kondygnacji nadziemnych o funkcji mieszkalnej. Wysokość budynku ma wynieść 115 m. Liczba miejsc parkingowych w garażu podziemnym wynosi 144, a w garażu nadziemnym 572 (łącznie 716). 226 z 716 stanowisk parkingowych zostanie usytuowane w garażu zmechanizowanym, w którym parkowanie odbywa się za pomocą maszyny parkującej z udziałem komputerowego sterowania ruchem.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] S. A. w W. pismem z dnia 7 sierpnia 2007 r., uzupełnionym w dniu 2 października 2007 r., wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej, na wyżej wskazanych działkach. Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmującą obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie i informację o planowanym przedsięwzięciu.

Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 4 października 2007 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania, a postanowieniem z dnia 3 grudnia 2007 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz ustalił jego zakres. Przy piśmie z dnia 19 grudnia 2007 r. wnioskodawca złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 26 lutego 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 p. o. ś. podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku oraz wskazał miejsce i 21-dniowy termin składania uwag i wniosków. Biuro Ochrony Środowiska zaproponowało wnioskodawcy zmianę wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia, proponując wariant z ilością kondygnacji ograniczoną do 5. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej, głównie ludzi zamieszkałych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ograniczenie wysokości budynków do 5 pięter nie zakłóci ładu krajobrazowo - przyrodniczego. Wnioskodawca w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. nie zaakceptował proponowanego wariantu. Teren, na którym przewidziana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Południowej, w gminie Warszawa Białołęka, zatwierdzonym uchwałą nr LVIII/843/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 267 z dnia 4 października 2002 r., poz. 6898). Zgodnie z tym planem przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną usługi nieuciążliwe, a także dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wysokiej i średniej intensywności oraz pod komunikację. Na terenie tym obowiązują następujące ustalenia: dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi ulic, realizację nowej zabudowy wielorodzinnej uzależnia się od jej jednoczesnego podłączenia do ogólnomiejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dla terenów położonych bezpośrednio przy ul. [...] ustala się wysokość maksymalną 4,5 kondygnacji, dla pozostałych terenów ustala się minimalną wysokość: 2,5 kondygnacji i min. gęstość 40 mieszkań/ha. Brak było podstaw do odmowy, o której mowa w art. 55 p. o. ś. z uwagi na to, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje realizacji wielopiętrowych budynków mieszkalnych. Wprawdzie, z uwagi na protesty okolicznych mieszkańców, został zaproponowany do realizacji wariant inny niż wskazany we wniosku, to jednak brak w tym zakresie akceptacji ze strony wnioskodawcy nie może stanowić podstawy odmowy, o której mowa w art. 55 ustawy p. o. ś. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, nie będzie wykraczało poza granice działek inwestora. Jedynie w przypadku emisji hałasu do środowiska w czasie budowy projektowanego kompleksu mogą występować niewielkie i krótkotrwałe przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Budowa budynku mieszkalnego, przy zastosowaniu odpowiedniej metody odwodnienia wykopów, nie będzie wywierała negatywnego wpływu na wody gruntowe i na sąsiednią zabudowę. Eksploatacja budynku nie spowoduje obniżenia zwierciadła wód podziemnych.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: J. B., M. J., J.K., B. N., Stowarzyszenie Mieszkańców ul. [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Stowarzyszenie [...] w W. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w W.. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez J. B., M. J., J. K. i B. N.. SKO na podstawie art. 134 k. p. a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie Mieszkańców ul. [...] i Wspólnotę Mieszkaniową [...] i na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w W. i Stowarzyszenia [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. B., M. J., J.K. i B. N., którzy nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i którym nie została doręczona skarżona decyzja, nie wykazali interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Ich nieruchomości (działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]) znajdują się bowiem w znacznym oddaleniu od terenu planowanego przedsięwzięcia (najbliżej położona jest działka ew. nr [...] należąca do T. K. - położona w odległości 63 m od granic terenu planowanego przedsięwzięcia - wynika to z nadesłanego do Kolegium w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydruku z mapy ewidencyjnej wykonanej w skali 1:1000). Ponadto z raportu nie wynika, aby przedsięwzięcie oddziaływało w jakikolwiek sposób na powyższe działki.

Stowarzyszenie Mieszkańców ulicy [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyły odwołania z uchybieniem terminu. Ich pełnomocnik decyzję odebrał w dniu 22 stycznia 2009 r. (zwrotka), natomiast odwołanie wniósł w dniu 6 lutego 2009 r. (stempel pocztowy na kopercie), podczas gdy termin upłynął w dniu 5 lutego 2009 r.

Do rozpoznania pozostały odwołania wniesione w terminie przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w W. i Stowarzyszenie [...] w W.

Rozpoznając sprawę Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji K. Ż. - współwłaścicielce graniczącej z terenem inwestycji działki ew. nr 22/1 (korespondencja powróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się"). Wskazano, że nie można uznać, iż nastąpiło doręczenie, o którym mowa w art. 44 k. p. a. w zw. z art. 41 i 40 k. p. a., bowiem strona nie została uprzednio pouczona przez organ o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i jego skutkach prawnych. Niedoręczenie decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.), niezależnie od tego, czy to pominięcie strony miało wpływ na treść decyzji. Na marginesie organ wskazał, że istnieje wątpliwość co do prawidłowego doręczania pism A. K..

Decyzja wydana została dla odmiennego przedsięwzięcia niż wskazał we wniosku inwestor, a zatem niezgodnie z wnioskiem, co jest sprzeczne z art. 46 a ust. 1 p. o. ś. We wniosku z dnia 7 sierpnia 2007 r. wystąpiono o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Dla takiego też przedsięwzięcia została złożona przez inwestora informacja o oddziaływaniu na środowisko z lipca 2007 r. W oparciu o wniosek organ pismem z dnia 4 października 2007 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Także podejmowane w trakcie postępowania postanowienia opiniujące i uzgadniające (postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2008 r.) dotyczyły przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkaniowo-usługowo-garażowej. Raport również został sporządzony dla tego przedsięwzięcia. Tymczasem zaskarżoną decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację innego przedsięwzięcia, polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej. Decyzją została więc objęta tylko część zamierzenia inwestycyjnego, objętego wnioskiem, tj. dotycząca parkingów, a nadto z określeniem, iż parking jest dla nie mniej niż 300 samochodów i to pomimo, że inwestor dokładnie określił ilość miejsc parkingowych na 716. W decyzji błędnie wskazano nr uchwały Rady Gminy Warszawa-Białołęka, którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Winnicy Południowej, jak również pozycję, pod którą uchwała ta została opublikowana, w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Wskazana w uzasadnieniu decyzji uchwała nr LVII/843/02 dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Winnicy Północnej, a nie Południowej. Plan dla Winnicy Południowej został natomiast zatwierdzony uchwałą nr LVHI/842/02 z dnia 27 września 2002 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Maz. nr 267, poz. 6897. Relewantny w sprawie jest tekst uchwały nr LVIII/842/02 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 27 września 2002 r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Maz. nr 267, poz. 6897. Błędnie zinterpretowano art. 55 p. o. ś. stanowiący, że jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, organ administracji, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówi, w drodze decyzji, określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, gdy organ uznaje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora, a takie stanowisko wynikałoby z pisma Urzędu m. st. Warszawy Biuro Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2008 r., to w wypadku braku zgody inwestora organ winien odmówić w drodze decyzji określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, chyba że wskazane wyżej wystąpienie nie było wystąpieniem w rozumieniu art. 55 p. o. ś. mimo, iż powołano się na ten przepis. Kwestia ta w ponownym postępowaniu wymaga wyjaśnienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Organ stwierdził ponadto, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w znacznej części, więc organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów odwołań.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor - [...] S. A. w W. zaskarżając ją w części pkt 3 sentencji decyzji, tj. orzeczenia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że: nie wyjaśniono zachowania terminu do złożenia odwołań przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w W. i Stowarzyszenie [...] w W. Termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty ogłoszenia decyzji, a nie od daty jej doręczenia. Nadto w aktach sprawy pracownicy skarżącego nie mogli odnaleźć dowodów powołanych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji: kopii dowodu nadania odwołania, mającego potwierdzić dotrzymanie terminu przez stowarzyszenia. W stosunku do K. Ż. i A. K. organ nie poczynił ustaleń w zakresie udziału tych osób w postępowaniu w charakterze strony. Natomiast w świetle raportu oddziaływania na środowisko oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie będzie wykraczało poza granice działek inwestora, co wprost zostało stwierdzone na stronie 8 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że osoby te, choć potraktowane przez organ pierwszej instancji jako strony postępowania, w istocie przymiotu takiego nie posiadają, a zatem wszelkie uchybienia proceduralne, jakie mogłyby mieć miejsce i dotyczyć tych osób, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie kwestii niezgodności określenia inwestycji we wniosku i treści decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, podniesiono, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nawet z częścią usługową, nie wymaga prowadzenia postępowania środowiskowego. Natomiast jej część, obejmująca parkingi usytuowane na dolnych kondygnacjach, spowodowała konieczność przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji określa więc inwestycję prawidłowo, to jest w takim zakresie, w jakim mogła być ona przedmiotem postępowania środowiskowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy p. o. ś. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu.

Odnośnie zarzutu 1 skargi Sąd stwierdził, że nie można go uznać za uzasadniony. Stowarzyszenia, których odwołania zostały rozpatrzone, wniosły je w terminie. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 stycznia 2009 r. wynika, że stowarzyszeniom doręczono ją w dniu 26 stycznia 2009 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, a więc upłynął dla stowarzyszeń w dniu 9 lutego 2009 r. W aktach administracyjnych zgromadzonych przez organ odwoławczy znajduje się kopia dowodu nadania odwołania przez Stowarzyszenie "Zielone Mazowsze" w Warszawie dokonanego w dniu 9 lutego 2009 r. Ponadto, w aktach administracyjnych zgromadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy znajduje się koperta, w której znajdowało się odwołanie Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w W.. Stempel pocztowy odciśnięty na tej kopercie podaje datę 9 lutego 2009 r. Obydwa odwołania zostały więc wniesione w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k. p. a. Nie można przy tym uznać zarzutu skarżącego, jakoby termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty ogłoszenia decyzji, a nie od daty jej doręczenia, na co wskazuje już powołany wyżej art. 129 § 2 k. p. a. Od daty ogłoszenia decyzji zaczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla decyzji ogłoszonej ustnie (art. 129 § 2 k. p. a.) lub wtedy, gdy przewiduje to przepis szczególny (art. 129 § 3 k. p. a.). W niniejszej sprawie te przypadki nie mają zastosowania. Art. 46a ust. 5 p. o. ś. stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a., który umożliwia zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie ilość stron nie przekracza 20, więc powyższy przepis nie mógł znaleźć zastosowania.

Jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była okoliczność, że Prezydent m. st. Warszawy pominął K. Ż. - współwłaścicielkę sąsiadującej z terenem inwestycji działki ew. nr [...]. W ocenie Sądu nawet, jeżeli oddziaływanie inwestycji miałoby zawierać się w ramach terenu planowanego przedsięwzięcia, to zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty, posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Pominięcie więc przez organ pierwszej instancji K. Ż. było więc, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, przesłanką wznowieniową uzasadniającą uchylenie decyzji i to niezależnie od tego, czy to pominięcie strony miało wpływ na treść decyzji.

Kolejną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była okoliczność, że jego decyzja nie rozpatrywała całości wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2007 r. We wniosku tym mowa jest bowiem o przedsięwzięciu polegającym na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej, natomiast Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję odnoszącą się jedynie do garażowej części inwestycji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zasadne. Stosownie bowiem do art. 46a ust. 1 p. o. ś. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia, który to wniosek determinuje zakres decyzji i to niezależnie od tego, czy część planowanej inwestycji (nie-garażowej) jako taka nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji błędnie wskazano numer uchwały Rady Gminy Warszawa-Białołęka w sprawie planu miejscowego w żadnej mierze nie może uzasadniać stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż tego rodzaju pomyłka pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak podejmując swe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło i powinno było wskazać na to uchybienie, co nie oznacza, że miało ono wpływ na treść decyzji.

Zasadne jest również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie ewentualnego zastosowania art. 55 p. o. ś. Jeżeli bowiem pismo organu z dnia 9 czerwca 2008 r. było w istocie wyrażeniem stanowiska, że z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, to konsekwentnie organ powinien, wobec braku zgody inwestora, odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] S.A. w W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organy administracji powinny orzekać w zakresie zgodnym z literalnym brzmieniem wniosku, podczas gdy przedmiotem orzekania merytorycznego może być wyłącznie inwestycja wymagająca przeprowadzenia postępowania środowiskowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tejże ustawy, poprzez brak zastosowania, prowadzący w efekcie do wskazanej błędnej wykładni przepisu art. 46a ust. 1, podczas gdy przy zastosowaniu w/w przepisów należy przyjąć brak podstaw do merytorycznego orzekania;

2. art. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w przypadku zastosowania tego przepisu organ I instancji nie ma możliwości zmiany swojego stanowiska, podczas gdy przedstawienie propozycji wariantowej nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy i nie może być uznane za wiążące w przypadku gdy organ administracji w dalszym postępowaniu uzna propozycję wariantową za błędną,

3. art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak zastosowania prowadzący do przyjęcia, że inwestycję objętą decyzja określa wyłącznie treść decyzji, podczas gdy charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla określenia inwestycji znaczenie ma także ten załącznik, będący integralną częścią decyzji,

II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone:

a) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyznanie przymiotu strony postępowania administracyjnego bez ustalenia zaistnienia przesłanek wynikających z art. 28 K.p.a., przy równoczesnym ustaleniu, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora i nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jednym z powodów uznania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego za prawidłową było przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym pominięto jedną ze stron postępowania,

b) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zaś organ odwoławczy powinien ewentualne uchybienia rozstrzygnięcia organu I instancji usunąć w drodze decyzji reformatoryjnej; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznano decyzję kasacyjną za prawidłową,

2. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli M. J., T. K., B. N., K. S. i J.B. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, a także Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] składając analogiczny wniosek.

W piśmie procesowym datowanym na 12 października 2012 r. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut braku legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] oraz M. J., T. K., B. N., K. S. i J. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 329/09) zgodnie z którym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej, to ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym nie występowała z żądaniem wznowienia postępowania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania aktu wydanego w takim "wadliwym zdaniem organu" postępowaniu.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Zarówno organ II instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, iż wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia determinuje zakres decyzji i to niezależnie od tego, czy część planowanej inwestycji (nie-garażowej) jako taka nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z taką wykładnią art. 46a ust. 1 ustawy o ochronie środowiska nie sposób się zgodzić. Wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest warunkiem wydania decyzji jednakże determinuje on zakres przedmiotowy decyzji jedynie w zakresie w jakim wymagane są uzgodnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie skoro brak jest wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla budynków mieszkalnych, to niewadliwym jest rozpatrzenie wniosku oraz wydanie decyzji jedynie w zakresie w jakim obejmuje on inwestycję wymagającą uzyskania takiej decyzji.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać należy, że również ten zarzut zawierał uzasadnione podstawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, organ administracji, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówi, w drodze decyzji, określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że przedstawienie propozycji wariantowej nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy i nie może być uznane za wiążące w przypadku gdy organ administracji w dalszym postępowaniu uzna propozycję wariantową za błędną. Tym samym stanąć należy na stanowisku, że prawidłowa wykładnia art. 55 ustawy może prowadzić do 3, a nie jak przyjął sąd pierwszej instancji dwóch rozstrzygnięć. Organ może bowiem odmówić w drodze decyzji określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W razie braku zgody wnioskodawcy na zaproponowany wariant inwestycji, może za zgodą wnioskodawcy wskazać w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji. Organ który wskazał wariant dopuszczony do realizacji może jednakże wycofać się z niego i wydać decyzję zgodną z wnioskiem, jeżeli wnioskodawca przekona go do zgodności z wymogami ustawy prawo ochrony środowiska planowanej inwestycji. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że propozycja wariantowa nie jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga ona bowiem sprawy, a dotyczy zagadnienia, które pojawia się w trakcie postępowania. Propozycja wariantowa może być zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniana bądź wycofana przed wydaniem decyzji, na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy w tym stanowiska inwestora. W niniejszej sprawie, co wymaga wyraźnego podkreślenia, propozycja wariantowa polegała w swej istocie jedynie na ograniczeniu ilości kondygnacji mieszkalnych do 5. Podkreślić przy tym należy, że budynki mieszkalne (także z funkcją usługową i handlową) nie wymagają postępowania środowiskowego. Wadliwa propozycja wariantowa może natomiast zostać zmieniona przez ten organ, a nawet wycofana poprzez wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok a także zaskarżoną decyzję organu II instancji .

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sad Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi