Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 501/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/10 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/10 oddalił skargę S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], pow. 514 m2, jednostka ewidencyjna P., objętej księgą wieczystą nr [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu 12 marca 2010 r. wydał zarządzenie dotyczące skierowania sprawy rozwiązania ze S.K. umowy użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na drogę postępowania cywilnego. Pozew w tej sprawie został złożony do Sądu Rejonowego dla K.– P. w dniu 21 maja 2010 r. W ocenie organu powodem zawieszenia postępowania na podstawie w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest konieczność uprzedniego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie w prawo własności.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył S.K., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie autora zażalenia każda z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w szczególności przesłanka istnienia prawa użytkowania wieczystego, jest możliwa do ustalenia w sposób całkowicie niezależny od postępowania sądowego w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Wskazał, że rozstrzygnięcia w obydwu tych sprawach, mają charakter konstytutywny. Tym samym, postępowanie w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie ma na celu ustalenia obecnego kształtu służącego mu prawa, lecz jedynie ewentualne rozstrzygnięcie o przyszłym kształcie tego prawa. Nie zachodzą zatem żadne wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ decyzji.

W konsekwencji stwierdził, że omawiane postępowania mają charakter postępowań równoległych, tym samym nie zachodzi podstawa do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu zażalenie postanowieniem z dnia [...] września 2010r. znak: [...] zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu postanowienie podało, że zagadnienie istnienia prawa, które ma zostać prawnie przekształcone jest kluczowe dla oceny możliwości zastosowania instytucji przekształcenia w prawo własności. Jedna ze stron umowy cywilnoprawnej podjęła działania procesowe zmierzające do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego nieruchomości, który ma zostać przekształcony w trybie administracyjnym w prawo własności. Bezspornym jest zatem, że sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Zachodzi zatem związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem prawnym rozstrzyganym przez sąd powszechny, a ewentualną możliwością jego późniejszego przekształcenia. Skutecznie przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalnoprawne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt l SA 2368/03 stwierdziło, że sprawa rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest zagadnieniem wstępnym dla kwestii przekształcenia tego prawa w prawo własności.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w tej sprawie postępowanie administracyjne oraz postępowanie sądowe mają charakter postępowań równoległych i nie ma przeszkód do rozpatrzenia jego wniosku i prowadzenia postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], jak i postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie naruszają prawa.

W uzasadnieniu wyroku podał, że istota niniejszej sprawy polega na ustaleniu, czy w przedmiotowym postępowaniu, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził, że zawieszenie postępowanie na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślił, że między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, a więc sytuacja, w której wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji nie jest możliwe bez wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W niniejszej sprawie organ zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], pow. 514 m2, jednostka ewidencyjna Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...] w prawo własności. Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. skierował na drogę postępowania cywilnego sprawę o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 15 maja 1995 r. pomiędzy Gminą Miejską K. a A.B. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (rep. [...] ), a następnie przeniesionej na S.K. umową zawartą w dniu 23 listopada 1999 r. (rep. [...]) i w dniu 21 maja 2010 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla K. w P. pozew o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ze S.K.. Z tych względów organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organy obu instancji zasadnie ustaliły, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zawartej pomiędzy Gminą Miejską K. a S.K., będzie miało wpływ na wynik sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądzi bowiem o tym, czy skarżącemu będzie nadal przysługiwało prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej działki czy też nie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania użytkowania wieczystego przez sąd powszechny organ administracji publicznej nie będzie mógł w sposób prawidłowy rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy, a więc orzec co do jej istoty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydanie orzeczenia przez sąd powszechny będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, a zatem jest to zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z chwilą złożenia przez S.K. wniosku w sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ zobowiązany był do rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z wnioskiem, w tym również sprawdzenia, czy przedmiotowa działka gruntowa została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową-jednorodzinną zgodnie z zawartą w dniu [...] maja 1995 r. umową wieczystego użytkowania (rep. [...]). Odnosząc się do podniesionego na rozprawie w dniu [...] listopada 2010 r. przez pełnomocnika skarżącego zarzutu wystąpienia w sprawie kolizji dwóch różnych roszczeń i dwóch różnych praw podmiotowych, a w sprawie powinna być zastosowana reguła pierwszeństwa, gdyż wniosek skarżącego był złożony na 6 miesięcy przed wniesieniem pozwu do sądu powszechnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w jego ocenie prawa właścicielskie Gminy K. do nieruchomości nr [...] obr. [...] jed. ewid. P. są silniejsze niż prawa użytkownika wieczystego. Przyznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę w ustawowym terminie, to jednak musiał zbadać, czy ww. umowa użytkowania wieczystego została wykonana.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.). skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. na skutek przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, poprzez nietrafne przyjęcie, że ze względu na postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego toczące się przed sądem powszechnym w odniesieniu do nieruchomości oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste, zachodzą wątpliwości co do stanu prawnego prawa użytkowania wieczystego służącego skarżącemu; w toku postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego dotyczącego tej nieruchomości;

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., a to w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcia nietrafnego stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ administracji jest obowiązany badać, czy umowa użytkowania wieczystego została przez użytkownika wieczystego wykonana oraz, czy użytkownik wieczysty oddaną mu nieruchomość zabudował;

3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., a to w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie nietrafnego stanowiska, że związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a rozstrzygnięciem sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego oraz że postępowania te nie są postępowaniami równoległymi;

4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie kryterium "siły praw" w miejsce kryterium opartego na regule pierwszeństwa do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy prawem skarżącego do żądania przekształcenia służącego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a prawem strony umowy użytkowania wieczystego do żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, na gruncie kontroli zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdził, iż w toku tego postępowania organ bada:

1) czy wnioskodawca zalicza się do grupy podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

2) czy w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. wnioskodawcy służyło prawo użytkowania wieczystego, którego dotyczy wniosek i czy prawo to nadal wnioskodawcy służy;

3) czy nieruchomość, której dotyczy wniosek stanowi nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe lub zabudowaną garażami albo przeznaczoną pod tego rodzaju zabudowę względnie, czy wniosek dotyczy nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 zdanie 2 omawianej ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podał, że stwierdzenie stanu własności następuje na podstawie odpisów z księgi wieczystej, a ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę na podstawie wypisów oraz wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego względnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie na podstawie innych dokumentów pozwalających ustalić to przeznaczenie. Organ nie bada natomiast, czy użytkownik wieczysty, który wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykonał obowiązek zagospodarowania nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste. Także stan zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest przesłanką przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. A zatem stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oddaje stanu faktycznego sprawy.

Pominięto również fakt, że zarówno w dniu 27 maja 2010 r., tj. w dniu wydania przez Prezydenta Miasta K. postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i w dniu 6 września 2010 r., tj. w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonego postanowienia, nie zachodziły żadne wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącego uzasadnia to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można zatem uznać, że postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne względem postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć takie sytuacje, w których wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia stanowiącego przedmiot innego postępowania ("zagadnienia wstępnego"). Oznacza to, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy głównej a rozstrzygnięciem innego postępowania.

W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zwłaszcza przesłanka istnienia prawa użytkowania wieczystego zarówno w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. w dniu [...] października 2005 r.), jak i w dacie zawieszenia postępowania ([...]maja 2010 r.), była możliwa do ustalenia w sposób niezależny od wyniku postępowania sądowego w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Postępowanie sądowe nie dotyczyło tego, czy skarżący był użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości na dzień [...] października 2005 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Fakt ten był bowiem niesporny i wynikał ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej ([...]).

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że rozstrzygnięcia w obydwu sprawach mają charakter konstytutywny. Postępowanie sądowe w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego oraz postępowanie administracyjne o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości są postępowaniami odrębnymi, które mogą toczyć się równolegle. Nie zachodziła zatem podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zasada ciągłości i szybkości postępowania administracyjnego wymusza ścisłe rozumienie wyjątkowego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podstawą do zastosowania tego przepisu nie może być związek dwóch postępowań prowadzonych w odniesieniu do tej samej nieruchomości nie polegający na bezpośrednim związku przyczynowym.

Ponadto skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji wyszedł z błędnego założenia, że prawo Gminy K. strony umowy użytkowania wieczystego do jej rozwiązania ma pierwszeństwo przed prawem skarżącego o przekształcenie służącego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazał, że żaden przepis prawa nie stanowi o "zasadzie preferencji", któregokolwiek z tych praw. Polski system prawny nie zawiera ogólnej reguły rozstrzygania kolizji praw podmiotowych. W braku przepisu szczególnego regulującego wskazane w niniejszej sprawie kolizje oraz w braku normy ogólnej, konflikt ten podlega ocenie zgodnie z zasadami aksjologii leżącymi u podstaw polskiego systemu prawa (por. A. Szpunar, "O kolizji praw podmiotowych" w: Kwartalnik Prawa Prywatnego 4/1996 s. 633).

Z kolei, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt V CKN 1284/00, Lex 379759) podkreślił, że na tle tamtej sprawy przyjęto, iż żądanie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wyprzedza prawo użytkownika wieczystego dot. uwłaszczenia, lecz pozew o rozwiązania umowy użytkowania wieczystego poprzedził złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pozew o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego został złożony do sądu powszechnego po wystąpieniu przez użytkownika wieczystego z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Stanowiło to zatem nadużycie prawa. W przypadku zaistnienia przesłanki do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, obowiązkiem właściciela jest niezwłoczne wystąpienie o jej rozwiązanie.

W niniejszej sprawie pozew Gminy Miasta K. o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego został wniesiony po upływie 6 miesięcy od daty wystąpienia przez niego z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast informacje co do stanu nieruchomości oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste Gmina Miasta K. posiadała przynajmniej od połowy 2009 r. i nie wystąpiła o niezwłoczne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a jej działania ograniczały się jedynie do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w trybie art. 63 ust. 2-4 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjąć zatem należy, że zgodnie z regułą pierwszeństwa prawo Gminy Miasta K. ustępuje prawu skarżącego.

Zdaniem skarżącego skoro stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnoprawnym, to opiera się on na zasadzie równości stron. W tej sytuacji niedopuszczalne jest zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie, że prawo właściciela nieruchomości jest "silniejsze" niż prawo użytkowania wieczystego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy o rozwiązanie użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący trafnie wywiódł, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że organ administracji publicznej wydaje decyzją administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżącego wniosku i przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. To jednak złożenie przez Gminę Miasta K. w dniu [...] maja 2010 r. do Sądu Rejonowego dla K. pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem jest działka ewidencyjna nr [...]w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K., spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powinno być bezsporne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1999 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone pkt 1, 2, 3 są uzasadnione.

Odnośnie zarzutu oznaczonego jako pkt 4 stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Uzasadnienie tego zarzutu dotyczącego rozstrzygania kolizji pomiędzy prawem skarżącego do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a prawem drugiej strony umowy użytkowania wieczystego do żądania rozwiązania tej umowy na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kwestia ta została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniona przy omawianiu zarzutów skargi kasacyjnej (1, 2, 3).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.