Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2083/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Stwierdzenie - w sprawie ze skargi jednego podmiotu - zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania, daje podstawę do uwzględnienia skargi innych podmiotów, których interes prawny został naruszony, na ten sam plan.

TEZY

Stwierdzenie - w sprawie ze skargi jednego podmiotu - zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania, daje podstawę do uwzględnienia skargi innych podmiotów, których interes prawny został naruszony, na ten sam plan.


SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 39/13 w sprawie ze skarg Wojewody [...] oraz I. P.i W. P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 39/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg Wojewody oraz I.P. i W.P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt 2 zasądził od Rady Gminy T. solidarnie na rzecz skarżących I.P. i W.P. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dni 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.), dalej zwana jako "u.p.z.p." oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w jego ocenie plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętymi uchwałą nr III/18/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Zwrócił uwagę na zawarte w studium zapisy: "szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych", "ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9 "Energetyka wiatrowa", "wytycznych do ustaleń mpzp" zawartych na str. 163-166 wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium.

W ocenie Wojewody powyższe zapisy studium zobowiązywały Wójta do wskazania w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium, odnoszące się do ustaleń planów miejscowych. Plan nie zawiera szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Zdaniem Wojewody powoduje to brak zgodności planu ze studium. Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz.1587 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 w/w rozporządzenia projekt planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Naruszenia powyższych przepisów Wojewoda upatruje w rozgraniczeniu terenów o symbolu "R" oraz terenów o symbolu "EW/R". Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnymi, pomimo przeznaczenia ich pod budowę elektrowni wiatrowych. W ocenie Wojewody niedopuszczalna jest budowa na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolniczym, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy. Wojewoda powołał się na stanowisko Ministra Rolnictwa zawarte w piśmie skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego. Brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej godzi w dyspozycję obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tym samym, w sposób istotny, narusza zasady i tryb sporządzenia planu, co daje podstawę do zastosowania art. 28 u.p.z.p. i uchylenia uchwały. Zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest ponadto zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Taka sytuacja może zachodzić w przypadku sprzedaży gruntu przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub roszczeń z tytułu utraty wartości. Na obszarach uchwalanego planu znajdą się zarówno działki rolne, na których może być różny stopień zainwestowania, jak i działki bez zainwestowania, których wartość ewidentnie spadnie z tytułu uciążliwego sąsiedztwa i ograniczeń narzuconych planem. Projekt budowlany, który określi położenie obiektów na konkretnych działkach może być wykonany po pięciu latach, czyli po upływie terminu zgłaszania roszczeń do gminy. Według wojewody, postanowienie dotyczące opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości dla których w planie nie ma szczegółowych ustaleń przeznaczenia terenów staje się zapisem niewykonalnym i godzi w prawa właścicieli gruntów.

Wojewoda kolejną niezgodność planu ze studium upatruje w braku w planie miejscowym zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. W jego przekonaniu z tekstu studium jednoznacznie wynika, że studium utworzyło strefę dróg publicznych, strefę wód powierzchniowych oraz strefę lasów i terenów planowanych zalesień. Tekst planu nie odnosi się w żaden sposób do tych stref, co stanowi o braku zgodności ze studium. W przedmiotowym planie drogi publiczne oraz tereny leśne znajdują się w strefach oddziaływania wiatraków. Oceniając rysunek planu wojewoda dostrzegł, że w nieznacznym stopniu różni się on od rysunku studium. W jego przekonaniu jest to brak realizacji zasady, że plan stanowi realizację i konkretyzacje ustaleń studium. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że odległość między granicą strefy ochronnej elektrowni wiatrowych i linią zabudowy dla planu M. pokrywa się z granicą planu i granicą strefy. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia w świetle treści art. 15 ust. 3a u.p.z.p., gdzie wprowadzono wymóg określenia w planie miejscowym stref ochronnych, w badanym przypadku dla elektrowni wiatrowych. Pokrywanie się linii zabudowy z granicą strefy i granicą planu, oznacza brak wyznaczenia strefy ochronnej dla tak poprowadzonej linii zabudowy, co stanowi naruszenie wyżej wymiennego przepisu. Ustalenie odległości w planie jest elementem obowiązkowym i wiążącym wszystkich właścicieli gruntów, niezależnie od tego czy będą jakieś kolejne opracowania na dalszych etapach postępowania, raporty czy projekt budowlany. Przepisy u.p.z.p. nie dają przyzwolenia na zamieszczanie w planie obietnic, wyjaśnień, uzasadnień, czy prognoz, że będzie dokonane coś, co powinien obowiązkowo zawierać plan miejscowy. Przepis planu winien być jasno sformułowany, jednoznaczny i zrozumiały dla każdego. Po uchwaleniu planu nikt nie ma prawa czegoś dopowiadać czy tworzyć własnej interpretacji jego zapisów. Wzajemna odległość pomiędzy linią zabudowy a granicą strefy nie została poparta dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni. Brak normatywnych ustaleń dla wprowadzonych odległości nie zwalnia z obowiązku jakiegokolwiek uzasadnienia wyznaczonych w planie odległości. W związku z tym, że precyzyjne ustalenie stref uciążliwości jest obowiązkowe w planie, należy uzasadnić prawidłowość naniesionych linii zabudowy, czego w planie (prognozie oddziaływania na środowisko, materiałach planistycznych) brakuje.

Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu.

Za naruszenie procedury sporządzania planu uznał wojewoda wskazywanie przez radę na konieczność uzyskania potwierdzenia zgodności projektu planu z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez marszałka województwa w sytuacji, gdy z treści studium wynika, że zalecenia zawarte w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa zostały przyjęte w studium. W toku sprawdzania prawidłowości procesu planistycznego stwierdzono także niespójność części tekstowej z rysunkiem planu, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ nadzoru zauważył również, że do publicznego wglądu został wyłożony plan w innej skali (tj. 1:4000) niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj.1:2000). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) i zawartym w nim § 2 słowniczkiem, przez projekt rysunku planu miejscowego należy rozumieć projekt części graficznej, który mocą § 5 sporządza się w formie rysunku kopii mapy o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei § 7 rozporządzenia informuje co powinien zawierać projekt rysunku planu, w tym m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu, a także określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej. Dodatkowe wymagania w tym zakresie zawiera § 8 rozporządzenia stanowiąc, że projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 2 pkt 4 poprzez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu i projekt rysunku planu miejscowego, który na mocy art. 17 pkt 10 zostaje wyłożony do publicznego wglądu wraz z dodatkowymi, szczegółowo wymienionymi dokumentami. Jak zatem wynika z analizy przytoczonych przepisów niezbędne jest sporządzenie i wyłożenie do publicznego wglądu załącznika do uchwalanego planu miejscowego w skali określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. tj. 1:1000. Wyłożenie planu miejscowego w skali 1:4000 stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy T. na sesji w dniu 28 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Wojewody Rada Gminy T. reprezentowana przez wójta gminy nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze studium. Wskazała, że u podstaw sporządzenia i uchwalenia niniejszego planu leży zawarty w studium zapis o znaczącym wzroście produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, szczególnie z wykorzystaniem energii wiatru. Przez pryzmat tego celu należy interpretować zgodność planu ze studium. Rada podkreśliła, że w studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. W § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Nie zgodziła się rada z twierdzeniem dotyczącym braku wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenu pod elektrownie. Zgodnie z § 4 ust. 7 planu - ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R, 03.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (rysunek planu jest zgodny z tymi ustaleniami). Zastosowanie na rysunku planu oznaczeń graficznych kolorowych, literowych i cyfrowych jest zgodne z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne jest stwierdzenie Wojewody, jakoby ustalenie przeznaczenia terenów bądź linii rozgraniczających miało nastąpić w projekcie budowlanym. Przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jako również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zostały w planie jednoznacznie określone. Wskazano, że należy odróżniać określenia przeznaczenia terenu pod elektrownie wiatrowe, co zostało dokonane w planie, od określenia miejsc posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych, co nastąpi na etapie projektu budowlanego. Według rady błędne jest twierdzenie, jakoby możliwość budowy elektrowni wiatrowych na terenach rolnych rodziła konieczność uznania terenów pod elektrowniami za teren o innym niż rolne przeznaczeniu, gdyż żaden przepis prawa nie wyklucza mieszanego przeznaczenie terenu. Ponadto na obszarze objętym planem brak jest terenów rolnych o klasie gruntu od I do III, wobec których konieczne jest wdrożenie procedury zmiany przeznaczenia z rolnych na cele nierolne. Jako nieuzasadnione oceniono uwagi odnośnie rzekomego zatajenia przed społeczeństwem informacji dotyczących "zamierzeń inwestora". Postępowanie planistyczne prowadzone było z bardzo szerokim udziałem społeczeństwa. Jest sprawą oczywistą, że podjęcie przez gminę T. strategicznej decyzji odnośnie promowania na obszarze gminy inwestycji z zakresu energetyki wiatrowej było związane ze stwierdzeniem korzystnych warunków naturalnych (wiatrowych) na obszarze gminy T. oraz zainteresowaniem inwestorów lokalizowaniem parków wiatrowych. Nie oznacza to, że organy gminy T. są uprawnione bądź zobligowane do badania zamierzeń inwestycyjnych prywatnych przedsiębiorców, w szczególności w zakresie stosunków cywilnoprawnych z osobami trzecimi (np. co do dzierżawy gruntów), a następnie ich ujawniania opinii publicznej. Tego rodzaju działania pozbawione byłyby jakiejkolwiek podstawy prawnej. Rada podkreśliła, że plan miejscowy nie decyduje o podmiotowym, ale o przedmiotowym zakresie korzystania z terenów nim objętych. Plan rozstrzyga o tym, w jaki sposób można zagospodarować nieruchomość, nie zaś kto może tę nieruchomość zagospodarować. Niewłaściwe jest zatem dokonywanie oceny ustaleń planu z punktu widzenia zamierzeń jakiegokolwiek inwestora.

Rada uznała za bezzasadny także zarzut braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, bowiem zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych w trasach przebiegu dróg publicznych (krajowych i powiatowych) stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego, jak również nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach wód powierzchniowych wraz ze strefą ochronną, lasach i terenach planowanych zalesień wraz ze strefą ochronną od kompleksów leśnych. Zatem ustalenia planu w sposób prawidłowy uwzględniają strefy ochronne, a brak dosłownego sformułowania nie oznacza, że strefy te nie zostały w planie uwzględnione. Odpierając zarzut braku szczegółowości rysunku planu rada wskazała, że jest to kwestia skali w jakiej został sporządzony rysunek oraz kwestia obiektów, które znajdują się na terenach objętych rysunkiem oraz elementów, które należy na rysunku umieścić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p.

W ramach ustosunkowania się do zarzutu braku granic stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych rada wskazała, że są one tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie. W planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, ponadto określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego. Czyni to przedwczesnym zarzut, jakoby lokalizacja elektrowni miała oddziaływać na teren pozostający poza regulacją przedmiotowego planu. Ponadto zostało wprost w planie określone, że minimalna odległość elektrowni od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m, zaś w granicach objętych planem nie występują obiekty stanowiące budynki mieszkalne ani też obszary stanowiące tereny zabudowy mieszkaniowej, natomiast wskutek uwzględnienia zabudowy istniejącej i projektowanej zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Przy czym w błędzie pozostaje, zdaniem Rady, organ nadzoru skoro domaga się ustalenia strefy ochronnej ze względu na hałas jaki mogą wytwarzać elektrownie wiatrowe. Bez wątpienia przy lokalizacji elektrowni czynnik poziomu hałasu zostanie wzięty pod uwagę. Parametr odległości w postaci 400 m od budynków mieszkalnych jest dodatkowym obostrzeniem dotyczącym potencjalnej lokalizacji każdej elektrowni wiatrowej. Nie zaakceptowała rada zasadności zarzutu dotyczącego braku zasad ochrony i kształtowania krajobrazu, wskazując w pierwszej kolejności, że organ nadzoru nie odróżnił zapisów studium dotyczących rozważań od zapisów, gdzie zostały ustanowione wytyczne dla uchwalanych w przyszłości planów. Wbrew twierdzeniu wojewody "Studium ochrony krajobrazu województwa pomorskiego" nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do ustaleń miejscowych planów, jedynie zostało zacytowane w treści studium. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz w zakresie zgodności z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez Marszałka Województwa. Na etapie sporządzenia wszystkich planów dla terenów predysponowanych pod lokalizacje siłowni wiatrowych w gminie T. sporządzono szczegółowe studium krajobrazowe dla nowych elementów wysokościowych, w tym również opracowanie "Studium krajobrazowe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizacje elektrowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T.", w którym została dokonana szczegółowa analiza istniejącego krajobrazu kulturowego. Opracowanie to stanowi element dokumentacji planistycznej.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 i 47, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58. Właściwe organy wydają opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Z przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga min. projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W oparciu o powyższe przepisy projekt planu przedstawiono do uzgodnienia inspektorowi sanitarnego szczebla powiatowego, a nie wojewódzkiego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia procedury sporządzania planu poprzez brak wymaganych uzgodnień i opinii.

Pełnomocnik rady nie zgodził się z zarzutem niespójności tekstu planu z rysunkiem planu wskazując, że rysunek planu koreluje z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały.

Podobnie za chybiony uznano zarzut dotyczący wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w nieprawidłowej skali wskazując, że projekt planu do publicznego wglądu został wyłożony w skali 1:2000, natomiast rysunek załączony do prognozy oddziaływania na środowisko został sporządzony w skali 1:7000. Według pełnomocnika Rady rysunek planu został wykonany pod względem skali, techniki graficznej i czytelności w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 17 marca 2014 r. Wojewoda w celu uzupełnienia skargi wskazał również na zarzut wielokrotnego zmieniania treści uchwały pomiędzy wersją wyłożoną do publicznego wglądu na wersją uchwaloną w zakresie stawek procentowych opłaty planistycznej w następujący sposób:

- z § 5 ust. 4, § 6 ust. 4 usunięto stawkę 1 % pozostawiając w wersji uchwalonej stawkę 30 %,

- z § 14 ust. 1 usunięto stawki 30 % pozostawiając w wersji uchwalonej stawkę 1 %,

- z § 6 ust. 1 pkt 9 usunięto treść "w granicach terenów rolniczych, wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych" wprowadzając w wersji uchwalonej "w graniach terenów położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrakowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych". Ponadto wskazał na brak oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem planowanych farm wiatrowych w sąsiedztwie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wnieśli również I.P. i W.P.. Zarzucili uchwale naruszenie przepisów art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej ich działki nr 274/1, położonej w obrębie M. w Gminie T. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Działka stanowiąca własność skarżących, jest położona na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem R - tereny rolnicze, objętym zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących działka ta znajduje się na "obrzeżach" uchwalonego planu i wyłączenie jej z planu nie powoduje konieczności jego całkowitej zmiany, a wprowadzony zakaz zabudowy mieszkaniowej ma charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ogranicza ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając możliwość zabudowy mieszkaniowej. Poza tym zakaz nie jest podyktowany koniecznością ochrony konstytucyjnie uzasadnionych celów lecz zwykłą chęcią poprawienia sytuacji finansowej gminy z uzyskanych podatków od lokalizacji farm wiatrowych i realizacją zobowiązań między gminą a inwestorem. W uzasadnieniu skargi opisali, że działkę nabyli na własność w maju 2008 r., a 13 marca 2012 r. po raz pierwszy wystąpili do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr 274/1. W związku z procesem tworzenia miejscowego planu wójt zawiesił postępowanie administracyjne na okres do 9 miesięcy w celu uchwalenia miejscowego planu i w konsekwencji umorzył postępowanie. Podjęcie postępowania w listopadzie 2012 roku nastąpiło po wezwaniu Rady Gminy T. do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy T. pismem z dnia 29 listopada 2012 r. postanowiła odmówić zmiany uchwały w zgłaszanym zakresie wskazując m.in. na brak aktywności skarżących przez okres czterech lat od zakupu działki.

W odpowiedzi na tę skargę rada również wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 39/13, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące zasady planowania, w tym wymóg zgodności z ustaleniami studium. W tym względzie przedmiotem badania jest zgodność zaskarżonego planu z uchwałą Nr XXIV/259/10 Rady Gminy T. z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 Rady Gminy T. z dnia 30 grudnia 2002 r.

W niniejszej sprawie podjęto w dniu 29 kwietnia 2010 r. uchwałę o zmianie uchwały z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (w tym przypadku dokonano zmiany załącznika graficznego). Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Sąd uznał, że zasadny jest zarzut wojewody dotyczący niewłaściwego wyznaczenia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, pokrywającej się z granicą obszarów oznaczonych "EW/R", na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. W zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny bowiem z przedstawionymi zasadami doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących poza określonymi w tej uchwale granicami planu, poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R oraz 02.EW/R przylegającego do granicy planu oraz granicy administracyjnej gminy T. z gminą B.. Ta okoliczność jest bezsporna, wynika zarówno z rysunku planu jak i została wprost przyznana przez pełnomocnika wójta gminy w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu. W tak oznaczonych granicach została też ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Oznacza to wprost, że: granice opracowania planu dla jednostek EW/R pokrywają się z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy oraz z granicą gminy T.. Z treści § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, że linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Zgodnie z treścią uchwały możliwa zaś jest lokalizacja wież na samej linii zabudowy, o czym świadczą postanowienia dotyczące możliwości lokalizacji fundamentów elektrowni oraz łopat wirnika (§ 6 ust 1 pkt 3 i 4) na granicy obszarów "R" i "EW/R". Z przedstawionych okoliczności oraz postanowień planu wynika zatem, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku północno-wschodniej części opracowania również poza granice planu, a nawet, co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy T..

Zdaniem Sądu nie może podlegać aprobacie w kontekście zgodności z zasadami dotyczącymi procedowania planu samo dopuszczenie takiej możliwości, ponieważ rada gminy uprawniona jest do kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej wyłącznie na terenie swojej gminy. Wobec tego wyjaśnienia organu w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. W szczególności zaś nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że od strony sąsiedniej gminy B. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, na podstawie uchwały Rady Gminy B. nr XV/112/12 z 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B.. Akcentowane przez wójta gminy T. jednoczesne procedowanie obu planów w dwóch gminach oraz przedstawienie do zaopiniowania projektu niniejszego planu Wójtowi Gminy B. nie ma w tej kwestii rozstrzygającego znaczenia. Istotnie, jak wynika z akt planistycznych pismem z dnia 31 marca 2011 r. Wójt Gminy T. zwrócił się do Wójta Gminy B. o opinię dotyczącą projektu niniejszego planu, wskazując jako podstawę prawną art. 17 pkt 6 ppkt a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest w aktach stanowiska Wójta Gminy B., co mogłoby oznaczać milczące pozytywne zaopiniowanie. Niemniej sąd zaznacza, że stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym dla procedowanego planu) wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wykonując kolejne czynności przewidziane w ustawie, między innymi występuje o opinie o projekcie planu "wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Z takim wymogiem nie mamy do czynienia na tle kontrolowanego planu, ponieważ elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, a inwestycje celu publicznego odpowiadające definicji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.) nie zostały w przedmiotowym planie ani dostatecznie oznaczone ani rozmieszczone. Zatem nawet pozytywna milcząca opinia Wójta Gminy B. (zbędna zresztą w niniejszej sprawie) odnośnie projektu planu zawierającego warunki rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w granicach administracyjnych obu gmin, nie mogła wywołać skutku akceptacji wyłączającej wymóg bezwzględnej zgodności z przywołanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyznaczenie przeznaczonego pod lokalizacje elektrowni wiatrowych obszarów oznaczonych symbolem 01.EW/R i 02.EW/R przylegających do granicy planu spowodowało również, że zaskarżony plan jest sprzeczny z uchwalonym wcześniej studium (to jest z przywołaną uchwałą nr XXIV/259/2010 z dnia 19 marca 2010 r.), w zakresie dotyczącym stref oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały (zob. art. 4 ust. 2 noweli z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. nr 30, poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W uchwale o studium (z dnia 19 marca 2010 r.) zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, w szczególności obejmujące - objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku; - ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem; - ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.\

Obok wytycznych w studium zawarto też wymóg (zob. str. 166) o treści następującej: "Poza ustalonymi w studium "granicami terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, dla których gmina zamierza sporządzić MPZP" ustala się zakaz wznoszenia siłowni wiatrowych na obszarze gminy T. w jej granicach administracyjnych". Zgodzić się trzeba z organem gminy, że wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Koreluje to z akceptowanym przez sąd (jako że możliwość taka wynika wprost ze studium, znajdując się w wytycznych do ustaleń planu, zob. str. 165) dopuszczeniem przez skarżony plan szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która powinna zawierać się w granicach opracowania.

W zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 2 pkt 4 postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie w § 4 ust. 7 postanowiono, że "Ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R, 03.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych".

Sąd podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi w dniu przystąpienia do procedowania planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010 r., Dz. U. nr 155, poz. 1043), w kontrolowanej uchwale rada nie miała obowiązku wprowadzania strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko na podstawie art. 15 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy T. wyznaczyła jednak w planie takie strefy ochronne, z zakazem zabudowy, kierując się treścią studium. Zgodnie zaś ze studium, zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Tymczasem jak wynika z bezspornych okoliczności, w tym rysunku planu, od strony graniczącej z gminą B. brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszar EW/R bezpośrednio przylega do granicy planu. Znów należy podkreślić, że uchybienia tego nie może konwalidować wskazana przez pełnomocnika wójta gminy T. okoliczność, że od strony gminy B. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, ustanowiony uchwałą Rady Gminy B. nr XV/112/12 z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B.. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby w istocie, że ustanowione odrębnymi uchwałami plany miejscowe dwóch sąsiadujących bezpośrednio gmin wzajemnie stwarzałyby warunki zgodności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalanych odrębnie dla każdej gminy, stosownie do jej potrzeb i polityki przestrzennej. Takiego stanowiska na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaaprobować, bowiem planowanie przestrzenne w gminie co do zasady zamyka się w jej granicach administracyjnych.

Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi Wojewody są nietrafne. Nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności w zakresie wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do parków wiatrowych (wspomniana str. 165 studium) pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium, gdyż przewidziano w nim wprost jako dopuszczoną szczegółową lokalizację poszczególnych wież elektrowni na etapie projektu budowlanego. Zasadne jest tym samym wyjaśnienie rady, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych.

Nie można również stwierdzić niezgodności planu ze studium z powodu nieprzeprowadzenia, przed uchwaleniem planu, minimum rocznego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym. Ze studium wynika obowiązek przedinwestycyjnego monitoringu, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w chwili planowania realizacji inwestycji. Dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczne z ich realizacją. Monitoring "przedinwestycyjny" związany jest natomiast ze szczegółową lokalizacją określaną na etapie pozwolenia na budowę. Powinien więc być on warunkiem planu dla realizacji inwestycji. Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 1 pkt 9 stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 4, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze. Jest to zdaniem sądu wystarczające dla oceny spełnienia warunku wynikającego ze studium.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych niezwiązanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, a także orzecznictwo przywołane przez radę w odpowiedzi na skargę). Sąd podzielając przytoczone stanowisko zgadza się z radą gminy, że realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.

Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych (Rozdział 4 § 8, jak wynika z treści planu na jego obszarze przebiega droga powiatowa nr 1767G oraz droga gminna nr 182065G), na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 ust. 2 uchwały o planie, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzewień (str. 163 studium).

Zarzut wojewody odnośnie niewielkiej szczegółowości rysunku planu, który w części graficznej tylko w nieznacznym stopniu różni się od rysunku studium także nie zasługuje na uwzględnienie. Jest oczywistym, że stopień ilości znaków graficznych i stref kolorowych umieszczonych na rysunku planu jest pochodną rodzajów inwestycji, pod jakie przewiduje konkretny plan obszar, którego dotyczy. Kontrolowany plan miejscowy poza wydzieleniem strefy lokalizacji wież elektrowni wiatrowych i postanowieniami odnoszącymi się do infrastruktury technicznej nie przewiduje innych inwestycji. Trudno zatem wymagać, aby plan był bardziej szczegółowy, skoro został sporządzony i uchwalony pod kątem wyznaczenia obszaru pod lokalizacje elektrowni wiatrowych, z jednoczesnym zakazem przeznaczania terenów rolnych na cele nierolne. Takiej konstatacji nie zmienia treść § 11 zaskarżonej uchwały, w którym ogólnie dopuszcza się wprawdzie lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i telekomunikacyjnej, jednakże bez konkretnego jej oznaczenia, a chociażby jej konkretnego przebiegu.

Kolejny chybiony zarzut organu nadzoru dotyczy braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 ust. 3 uchwały). Zarzut wojewody jest niezrozumiały, trudno więc ustalić, jakich konkretnie postanowień brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale, a wreszcie czy według organu stanowi to naruszenie zasady czy trybu sporządzania uchwały. Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że jak sam przyznaje zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan w ogóle obejmuje przestrzeń niezabudowaną.

Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 3. W § 12 ust. 2 ustalono zaś minimalne odległości elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w pobliżu tras istniejących i projektowanych linii 110 kv od tej linii elektroenergetycznej. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane, jak słusznie twierdzi się w odpowiedzi na skargę. Ponownie trzeba zauważyć, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy T. nr XXVIII/283/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej następnie uchwałą nr XXV/274/2010 z dnia 29 kwietnia 2010 r. Zmiana dotyczyła załącznika graficznego i jak wynika z uzasadnienia tej uchwały spowodowana była podjęciem uchwały nr XXIV/259/2010 z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie zmiany studium, które objęło między innymi zmiany obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Ustalenie to jest istotne o tyle, że wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu, przy czym niezależnie od tego, która z tych dat powinna być uznana za początkową, niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710).

Niezasadny jest także zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie (1:2000). Zarzut ten nie znalazł potwierdzenia w dokumentacji dotyczącej procedury uchwalania planu. Rysunek planu przedstawiony do wyłożenia niewątpliwie został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zgadza się z tym, że dla czytelności i jasności rysunku planu powinien być on wyłożony jako całość, a nie w sekcjach, mimo znacznych rozmiarów mapy, uwaga ta dotyczy również rysunku planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (także sporządzonego w sekcjach, o właściwej skali), niemniej uchybienie to można zakwalifikować jedynie jako naruszenie procedury o nieistotnym znaczeniu. W każdym razie istotności naruszenia procedury w tym względzie wojewoda nie wykazał, a zgodność z zasadą polegającą na sporządzeniu mapy we właściwej skali jest niewątpliwa. Nie dopatrzył się także sąd niespójności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu poprzez brak zachowania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. Granice planu zostały wyraźnie oznaczone, natomiast w obrębie obszaru objętego planem, co pozostaje niesporne, nie znajdują się budynki mieszkalne, które mogłyby zostać narażone na lokalizacje wież elektrowni wiatrowych z naruszeniem nakazanej planem odległości minimalnej 400 m. Jednocześnie sąd nie podziela twierdzenia skargi, jakoby nie można było pominąć uzgodnienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który zalecił zmienić ustalenie dotyczące minimalnej odległości farmy wiatrowej od zabudowy z 400 do 500 m (postanowienie z dnia 26 października 2011 r.). Po pierwsze, co zresztą wojewoda przyznaje w skardze, nie ma normy prawnej, która taką odległość reguluje. Po drugie, zalecenie to, wobec braku podstawy prawnej nie miało charakteru wiążącego, więc skoro rada go nie uwzględniła, gdyż przyjęła wielkość minimalną nakazaną w studium, nie można przypisać jej naruszenia w tym względzie prawa. Niemniej stawiając ten zarzut wojewoda nie wykazuje również naruszenia zasady bądź trybu sporządzania planu.

W przedstawionym kontekście, mimo tego, że większość zarzutów skargi nie została uwzględniona, sąd ocenił, że Rada Gminy T. podjęła w dniu 28 czerwca 2012 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając skargę I.P. i W.P. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie, ze skargi wojewody jako organu nadzorczego, na skutek stwierdzonych i opisanych w pierwszej części rozważań naruszeń zasad sporządzania planu zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym samym uznanie zasadności skargi I.P. i W.P. wobec stwierdzenia tego samego naruszenia prawa nie może doprowadzić do innego skutku. Oznacza to, że argumentacja skargi odnosząca się do kwestii przekroczenia przez radę gminy wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały o planie tzw. władztwa planistycznego, poprzez naruszenie przepisów wskazanych w skardze, koreluje z wagą uchybień w związku z naruszeniem zasad (w szczególności niezgodność z obowiązującym studium) procedury planistycznej, co nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Sąd stoi na stanowisku, że nie można ocenić jako nienaruszającego prawa władztwa planistycznego, którego wyrazem było przeznaczenie terenu określonego w przedmiotowym planie, skoro został on uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzenia. Z tych względów skarga I.i W. P. podlegała również uwzględnieniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmianami; dalej: "u.p.z.p."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że Plan Miejscowy określa przeznaczenie terenów poza granicami obszaru objętego Planem, w tym poza granicami gminy T., pomimo że Plan Miejscowy określa przeznaczenie terenów wyłącznie w granicach obszaru objętego Planem, który znajduje się w całości na obszarze gminy T., i nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących terenów położonych poza obszarem Planu, w tym poza granicami gminy T., a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody [...], I.P. oraz W.P. i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § ł p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy', poprzez błędne ustalenie, że Plan Miejscowy jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (dalej: "Studium"), w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, pomimo że Plan Miejscowy jest w pełni zgodny ze Studium, w tym w zakresie wyznaczenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody [...], I.P. i W.P. oraz stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na braku prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie skargi I. P. i W. P.i braku oceny zarzutów zawartych w skardze I.P. i W.P., a także błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia pełną weryfikację przesłanek wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej jego kontroli kasacyjnej;

II. prawa materialnego poprzez:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy i z granicą administracyjną gmin, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami) oraz granica gmin, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 1 ust. 1 pkt 1) i 2) u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1) i 6) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1) u.p.z.p w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, polegające na pominięciu przy ustalaniu treści Planu Miejscowego i Studium oraz przy dokonywaniu oceny zgodności Planu Miejscowego ze Studium zasady uwzględniania ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni;

3. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95 ze zmianami; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku stwierdzenia, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody jako organu nadzoru, (rzekomych) naruszeń prawa zakwalifikowanych przez WSA w Gdańsku jako naruszenie zasad sporządzania Planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności Planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zachodzi konieczność uwzględnienia skargi wniesionej przez inne podmioty (I.P. i W..) na podstawie art. 101 ust ł u.s.g., z powodu tych samych (rzekomych) naruszeń prawa, na podstawie których została uwzględniona skarga organu nadzoru, bez względu na to czy skarżący (I.P. i W.P.) wykazali naruszenie przez Radę Gminy T. poprzez uchwalenie Planu konkretnego przepisu prawa materialnego, które skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi I.P. i W.P.;

4. art. 3 ust. ł u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że stwierdzenie, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody jako organu nadzoru, (rzekomych) naruszeń prawazakwalifikowanych przez WSA w Gdańsku jako naruszenie zasad sporządzania Planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności Planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest równoznaczne z przekroczeniem przez Radę Gminy T. wskutek uchwalenia Planu tzw. władztwa planistycznego, skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi I.P. i W.P. wniesionej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi I.P. i W.P.;

5. art. 21 ust.1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust, 2 pkt 5), 6), 7) i 10) u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 9) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 4) u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z/p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zmianami; dalej "k.c.") w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy zastosowanie tych przepisów w sprawie prowadziłoby do wniosku, że uchwalenie Planu Miejscowego przez Radę Gminy T. nie naruszało jakiejkolwiek normy prawa materialnego, w tym w dotyczącej interesu prawnego I.P. i W.P., a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi I.P. i W.P.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw i to stwierdzenie odnosi się zarówno do zarzutów naruszenia przepisów procesowych jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Wojewody oraz I.P. i W.P. nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie naruszył przepisów art. 147 §1 i art. 151 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku czyni zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a dokonane przez Sąd ustalenia nie mogą być uznane za błędne. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące zakresu terytorialnego przeznaczenia terenów w istocie potwierdzają zasadność ustaleń Sądu I instancji co do przylegania terenów oznaczonych symbolem 01.EW/R i 02.EW/R do granicy Planu oraz do granicy administracyjnej gminy T. i gminy B. . Taki zakres wspólnych, jak wynika ze skargi kasacyjnej, ustaleń obu gmin wpłynął w istotny sposób na treść Planu gminy T. i zapewne wbrew intencjom obu gmin doprowadził do wadliwych postanowień planistycznych, czyniąc miejscowy plan zagospodarowania gminy T. wadliwym i naruszającym zasady prawidłowego planowania przestrzennego. Ustalenie intencji Planu gminy T. – z uwagi na przyjęte w nim ustalenia - wymaga jednoczesnej analizy planu przyjętego w gminie B.. Dla dokonania ustaleń, także przez właścicieli nieruchomości położonych w gminie T., co do przeznaczenia terenów przeznaczonych pod budowę urządzeń wytwarzających energię (elektrowni wiatrowych) i ich stref ochronnych, tożsamych z granicami terenów rolniczych i objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, nie wystarczy zatem znajomość miejscowego planu dla terenów predestynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych. Ma rację skarżący kasacyjnie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza wprost zakazu takiego kształtowania przeznaczenia terenów oraz określania sposobów ich zagospodarowania i zabudowy aby było możliwe lokalizowanie inwestycji wykraczających swoim zasięgiem poza obszar jednej gminy. Z braku zakazu nie można jednak, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl upzp (art. 9 – art. 29), podobnie jak studium, ma obejmować obszary w granicach administracyjnych gminy (część lub całość obszaru konkretnej gminy) i wymaga jednoznacznego, wyraźnego określania granic obszaru objętego pracami planistycznymi, wyprowadzać kompetencji do takiego ukształtowania przeznaczenia terenów które będzie wykraczało poza te granice. Także sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, że ustawodawca niekiedy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego wykraczających poza obszar jednej gminy (art. 51 ust. 3 upzp) ale nie można z tego rozwiązania wyprowadzać wniosku o dopuszczalności wprowadzania takich ustaleń planistycznych (w tym takich które nie mają na celu realizacji celu publicznego), które wykraczają poza obszar konkretnej gminy (lub jego część) objęty planem. Uznając zatem zarzut Wojewody w tym zakresie za zasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji nie naruszył także art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.. Nie można uznać za uzasadniony także zarzutu odnoszącego się do przesłanek rozstrzygnięcia w stosunku do I.P. i W.P.. Sąd I instancji wskazał na argumenty skarżących potwierdzające naruszenie ich interesu prawnego i wyjaśnił dlaczego uznał, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego w stosunku do tych osób w rezultacie stwierdzonego, przy rozważaniu skargi Wojewody naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Także tym ustaleniom Sądu nie można zarzucić wadliwości. Stwierdzenie - w sprawie ze skargi jednego podmiotu - zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania, daje podstawę do uwzględnienia skargi innych podmiotów, których interes prawny został naruszony, na ten sam plan.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.