Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nr [...] oraz na uchwałę Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia tej stawki opłaty na obszarze Gminy 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nr [...] w całości, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nr [...] w całości.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] maja 2020 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył do tut. Sądu skargę na uchwałę nr III/18/15 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia tej stawki na obszarze Gminy opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2015 r., poz. 692 oraz uchwałę Nr XXIII/180/17 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 24 sierpnia 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2017 roku, poz. 3281, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej: u.c.p.g. – polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

W związku z powyższym, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości.

Prokurator wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Prokurator zauważył, że wobec zmiany treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Prokurator powołując się na wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie II FSK 3267/18 podkreślił, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, tj. z uchwały nr XXX/6/2013 Rady Miasta Włocławek z dnia 18 marca 2013 r. w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Zdaniem Prokuratora, ocena zaskarżonych uchwał prowadzi do wniosku, że narusza ona art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miasta zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Prokurator wyjaśnił, że przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Z tego też względu niezmiennym pozostaje rozumienie tego pojęcia, którego nie można zmienić w drodze uchwały.

Wobec tego, w ocenie Prokuratora, Rada obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe, przy uwzględnieniu okoliczności czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek.

W tej sytuacji, zdaniem Prokuratora uznać należy, że brak jest podstaw - od 1 lutego 2015 r. - upoważniających radę gminy do ustalenia metody (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Na koniec Prokurator zaznaczył, że pomimo, iż zaskarżone uchwały zostały uchylone uchwałą nr XVI/115/2020 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty obowiązującej na terenie Gminy Brześć Kujawski oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 stycznia 2020 roku, poz. 420), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2020 roku., nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania, w którym Sąd władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w pierwszej kolejności podniosła, iż zgodność z prawem zaskarżonej uchwały była przedmiotem analizy Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i nie została w żadnej części zakwestionowana w trybie kontroli nadzwyczajnej. Nie zostało wydane również rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro zaś w stosunku do przedmiotowej uchwały żadne ze wspomnianych rozstrzygnięć nie zostało podjęte należy założyć, iż uchwała jest zgodna z prawem.

Odnosząc się merytorycznie do treści skargi Rada podniosła, że chybione są twierdzenia Prokuratora, wskazujące, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał tj. w dniu 26 lutego 2015 r. i 24 sierpnia 2017 r. ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W dniu podjęcia uchwały nr III/18/15 to jest 26 lutego 2015 r. w dalszym ciągu obowiązywał przepis art. 6j u.c.p.g. w brzmieniu dotychczasowym tj. umożliwiającym wyliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w następujący sposób: w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust 1. Co istotne, zgodnie z dyspozycją art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 lutego 2015 r.: w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Należy zwrócić szczególną uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kierując się więc wskazanymi powyżej przepisami Rada uchwaliła jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W kontekście powyższego Gmina przywołała również argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15.

Ponadto Rada podkreśliła, że w żadnej z zaskarżonych przez Prokuraturę uchwał nie wskazała jako podstawy prawnej wskazywanego przez skarżącą art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który dotyczy zwolnienia w całości lub w części za gospodarowanie odpadami komunalnymi Zaskarżone uchwały zostały więc podjęte w oparciu o przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 u.c.p.g., które to artykuły nie uległy zmianie (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy) w spornym okresie. Dokonano jedynie korekty technicznej art. 6 ust. 4 u.c.p.g. niemającej znaczenia dla powstałego sporu.

Dodatkowo, jak słusznie zauważył Prokurator w treści skargi, zaskarżone przez Prokuratora uchwały zostały uchylone uchwałą nr XVI/115/2020 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty obowiązującej na terenie Gminy Brześć Kujawski oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Zdaniem Rady nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych uchwał zgodnie z żądaniem Prokuratury. Obie zakwestionowane uchwały wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie pozostawały z nimi w sprzeczności, co wykazano precyzyjnie w treści powyższego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) – dalej też jako: u.s.g. – uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu są uchwały Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 26 lutego 2015 r. nr III/18/15 w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia tej stawki na obszarze Gminy oraz z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr XXIII/180/17 zmieniająca uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwałach tych (odpowiednio w § 3 i § 1) ustalono, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego, przy czym jej wysokość zróżnicowano w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. W uchwale z dnia 26 lutego 2015 r. w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny stawkę od jednoosobowego gospodarstwa domowego określono w wysokości 7 zł oraz w wysokości 14 zł gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Stawki te wzrastają wraz z wielkością gospodarstwa domowego osiągając w przypadku gospodarstwa ośmio- i więcej osobowego wysokość odpowiednio 40 zł i 80 zł w zależności od tego czy odpady zbierane są i odbierane w sposób selektywny. Z kolei w uchwale z dnia 24 sierpnia 2017 r. w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny stawkę od jednoosobowego gospodarstwa domowego określono w wysokości 10 zł oraz w wysokości 20 zł gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Analogicznie jak w przypadku uchwały z dnia 26 lutego 2015 r. stawki te wzrastają wraz z wielkością gospodarstwa domowego osiągając w przypadku gospodarstwa sześcio- i więcej osobowego wysokość odpowiednio 50 zł i 100 zł w zależności od tego czy odpady zbierane są i odbierane w sposób selektywny.

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na powyższą uchwałę i zarzucił jej istotne naruszenie prawa w postaci art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Zarzucając powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości.

Odnosząc się do skargi Rada Miejska w Brześciu Kujawskim zaznaczyła na wstępie, że zgodność z prawem zaskarżonych uchwał była przedmiotem analizy Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który ich nie zakwestionował, a ponadto nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, co uzasadnia przyjęcie, że są one zgodne z prawem. Rada podkreśliła, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nr III/18/15, czyli 26 lutego 2015 r. obowiązywał przepis art. 6j u.c.p.g. w brzmieniu umożliwiającym wyliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust 1. Gmina powołała się także na argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała – w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej – stanowi akt prawa miejscowego.

Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia są uchwały Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 26 lutego 2015 r. nr III/18/15 w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia tej stawki na obszarze Gminy oraz z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr XXIII/180/17 zmieniająca uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 6k u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to m.in. z przepisów art. 6k u.c.p.g. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" (np. art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 5) wyrażeniem "uchwała" (art. 6k ust. 1), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie tut. Sądu – przedmiotowe uchwały są aktami prawa miejscowego. Adresatami tych uchwał są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwałach. Adresaci uchwał określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwały dotyczą sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone uchwały mają charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

W sprawie niniejszej poszczególne uchwały zostały podjęte na podstawie "art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4" oraz "art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 2a" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat - w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. – w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013 r., poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonych uchwałach.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki uzależnione od liczy osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem (por. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18).

W powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Ocena zaskarżonych uchwał prowadzi do wniosku, że uchwały te naruszają przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska w Brześciu Kujawskim zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana od gospodarstwa domowego na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (§ 3 i § 1 poszczególnych zaskarżonych uchwał). Wobec tego Rada Miejska obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, przy uwzględnieniu okoliczności czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonych uchwałach Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, pomimo braku prawa do takiego różnicowania stawek.

Zdaniem tut. Sądu regulowanie metody (czy stawki) ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W tej sytuacji należy skonstatować, że brak jest podstaw upoważniających radę gminy do ustalenia metody czy stawki (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody (stawki) określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego świadczy również sformułowanie w § 1 uchwały z dnia 26 lutego 2015 r. definicji gospodarstwa domowego. Brak normatywnej definicji w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie stanowi sam w sobie upoważnienia do definiowania pojęć na gruncie prawa miejscowego. Wypełnienie luk w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w takim przypadku powinno następować np. przy wykorzystywaniu procesu wykładni prawa w tym wykładni systemowej, w kontekście przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna).

Rada Miejska w Brześciu Kujawskim była ustawowo upoważniona (przez powoływany już wyżej art. 6k ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g.) do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawek tej opłaty – i tylko w takich granicach mogła tworzyć przepisy prawa miejscowego. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dawała prawa do regulowania w uchwałach zagadnień innych niż wskazane w tych przepisach. W szczególności przyjęcia jako kryterium różnicowania stawek liczby osób w gospodarstwie domowym.

Ustawowo określonego zakresu upoważnienia nie wolno było przekroczyć – a wprowadzając do zaskarżonych uchwał w jej § 1 ust. 1 pojęcie "gospodarstwa domowego", Rada Miejska w Brześciu Kujawskim przekroczyło zakres przyznanego upoważnienia. Dlatego należało uznać, że zamieszczenie w § 1 ust. 1 pojęcia "gospodarstwa domowego" uzależnionego od liczby w nim osób, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Z podanych wyżej powodów należało uznać, że skarga wniesiona przez Prokuratora jest zasadna, bowiem uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, zaskarżone uchwały zostały uchylone uchwałą nr XVI/115/2020 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty obowiązującej na terenie Gminy Brześć Kujawski oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Odnosząc się do powyższego, przychylić się do stanowiska Prokuratora, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem wskazać na skutki prawne stwierdzenia nieważności aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwały należy potraktować tak, jakby nigdy nie zostały podjęte. Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie bowiem traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

T. Wójcik M. Łent L. Kleczkowski