Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1513/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b..") po rozpatrzeniu odwołań O. B. i A. B. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", " PINB w [...]", "organ I instancji"), nakazującej O. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - ganku - ogrodu zimowego - zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...]września 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo I.J. zamieszkałej w [...] przy ul. [...], którym to pismem zawiadomiła PINB w [...] o tym, że na terenie działki sąsiedniej o nr ew. [...], obr.[...], położonej przy ul. [...] w [...]- dokonano rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek, pomimo wniesionego przez Starostę [...] sprzeciwu na mocy decyzji nr [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. Akt:[...] Jednocześnie I. J. zwróciła się z wnioskiem o sprawdzenie legalności rozbudowy sąsiedniego budynku.

W toku przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. czynności kontrolnych, Inspektorzy ustalili, że na działce przy ul. [...] w[...] znajduje się budynek mieszkalny, do którego dobudowano ganek o wymiarach 10 x 3,30 m, o wysokości około 3,30 m, nad którym znajduje się balkon. Obecni podczas czynności kontrolnych A. i B. B. oświadczyli, że zgłosili do Starosty [...] budowę ogrodu zimowego, a nie ganku. Z kolei I. J. oświadczyła, że ganek usytuowany jest w ostrej granicy z jej działką, jego zachodnia ściana przekracza 4,40 m, nadto w wyniku jego budowy została przekroczona linia zabudowy.

W dniu [...] stycznia 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] o ganek, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr[...], powołując się na art. 105 § 11 k.p.a umorzył omawiane postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że inwestorzy w dniu [...] kwietnia 2012 r. zgłosili budowę ogrodu zimowego na ww. działce, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Ze zgłoszonej dokumentacji wynika, że inwestorzy zgłosili budowę ogrodu zimowego o powierzchni 9,8 m2 (3.1 m x 2,4 m). W granicy z działką sąsiednią została zaprojektowana ściana z cegły klinkierowej, konstrukcję miały stanowi dwa słupy 0 wymiarach 25 cm x 38 cm. Zgodnie z dokumentacją ściany miały być przeszklone. Zgodnie z rys, nr 4 zadaszenie ogrodu zimowego miały stanowić kolejne warstwy: podciąg stalowy, płyta żelbetowa, szlichta ze spadkiem oraz 2 warstwy papy ba lepiku. Na dachu ogrodu zimowego została zaprojektowana balustrada, a w elewacji budynku mieszkalnego widoczne są drzwi balkonowe prowadzące z budynku na dach ogrodu zimowego zamkniętego z dwóch stron balustradą. Zdaniem PINB skonfrontowanie dokumentacji przedstawionej przez inwestorów z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli prowadzi do wniosku, że inwestor wykonał ogród zimowy zgodnie ze zgłoszeniem, a zrealizowane zmiany, tj. wykonanie terakoty zamiast podwójnej papy, zmniejszenie przeszkleń na rzecz wykonania ścian z cegły klinkierowej stanowią zmiany technologiczne i nie mogą prowadzić do uruchomienia procedury przewidzianej w art. 50-51 p.b. Zmniejszenie przeszklenia nie może decydować o zmianie charakteru tego obiektu, zwłaszcza że w ustawie – Prawo budowlane brak jest legalnej definicji ogrodu zimowego.

Następnie, na skutek odwołania, wniesionego przez I. J., [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu skargi I. J. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1408/16 uchylił zaskarżoną ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, iż nie stały się przedmiotem wnikliwego zbadania przez organy obu instancji cztery zarzuty stawiane przez skarżącą, odnoszące się do przeprowadzonych przez inwestorów prac budowlanych:

1. "( ) naruszenie miejscowego planu zabudowy, poprzez przekroczenie ustalonej przez ów plan linii zabudowy i odległości ścian rozbudowanego budynku od granic działki inwestycyjnej;

2. naruszenie przepisów o warunkach technicznych budynków, poprzez zmniejszenie odległości ścian rozbudowanego budynku od granic działki inwestycyjnej;

3. przekształcenie dachu projektowanego ogrodu zimowego w taras wykorzystywany przez inwestorów wbrew przepisom regulującym taką konstrukcję, a wreszcie

4. spowodowanie przez inwestora zaciemniania okien w budynku skarżącej".

Sąd stwierdził jednocześnie, że wyżej przedstawione okoliczności nie zostały przez organy administracji dostatecznie wnikliwie zbadane i rozpatrzone.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w[...], pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., powołując się na art. 81c ust. 1 p.b. wezwał O. B., B. B. oraz A. B. do przedstawienia, w terminie do dnia [...] października 2018 r.:

- inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku-ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej - gdzie na inwentaryzacji powinna była zostać naniesiona nieprzekraczalna linia zabudowy, określona w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- analizy zacienienia lub przesłaniania sąsiedniego budynku przez ganek-ogród zimowy, która powinna zawierać odpowiednie szkice sytuacji na gruncie i być sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. B. i O. B. przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. przesłali do PINB:

- kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z naniesionymi liniami zabudowy ul. [...] w [.],

- dokument zatytułowany "Analiza przesłaniania okien w pomieszczeniach istniejącego budynku położonego przy ul. [...] w [...]",

- dokument zatytułowany "Analiza nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym położonym przy ul. [...] w [...]",

- dokumenty dotyczące uprawnień budowlanych posiadanych przez A. B..

PINB decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...], powołując się na art.. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 nakazał O. B., B. B. i A. B. przedstawienie w terminie do dnia [...] lipca 2019 r.:

1. inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku-ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej - gdzie na inwentaryzacji powinna była zostać naniesiona nieprzekraczalna linia zabudowy, sporządzona przez uprawnionego geodetę;

2. oceny technicznej, z której by wynikało czy rozbudowana część obiektu mogła stanowić źródło zacieniania lub przesłaniania obiektu sąsiedniego. Opinia powinna była zawierać odpowiednie szkice sytuacji na gruncie i być sporządzona w dwóch egzemplarzach przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do izby samorządu zawodowego.

Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że do pisma z dnia [...] października 2018 r. nie załączono inwentaryzacji geodezyjnej, w zakresie żądanym przez organ, tj. dotyczącej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku - ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej. Inwentaryzacja, stanowiąca załącznik do pisma, pochodziła z 2015 r. i nie dotyczyła dobudowanej części obiektu budowlanego: ganku - ogrodu zimowego, nadto nie wiadomo czy stanowiła ona wyłącznie kolorową odbitkę mapy geodezyjnej, czy była inwentaryzacją sporządzoną przez geodetę. Nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła, więc nie wiadomo, kto naniósł na mapę nieprzekraczalną linię zabudowy – czy był to geodeta, czy zrobił to samodzielnie A. B.. Sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej winno poprzedzać dokonanie domiarów do drogi oraz granicy działki sąsiedniej. Sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej, winno poprzedzić dokonanie domiarów do drogi oraz granicy działki sąsiedniej. Nadto inwentaryzację geodezyjną winna sporządzić osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, zgodnie bowiem z brzmieniem § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 Nr 25, poz. 133) w myśl którego opracowania i czynności geodezyjne, o których mowa w rozporządzeniu, wykonują podmioty posiadające niezbędne uprawnienia zawodowe w tym zakresie, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwane dalej wykonawcami prac geodezyjnych. Zdaniem PINB Z przedłożonych dokumentów wynika, A. B. takich uprawnień nie posiada, a zatem uzasadnione jest aby strony wystąpiły o sporządzenie takiej inwentaryzacji do osoby, posiadającej niezbędne uprawnienia geodezyjne.

Ponadto organ wskazał, że załączona do pisma analiza przesłaniania okien winna być sporządzona w oparciu na § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie techniczne"), natomiast autor analizy niewłaściwe zastosował § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia, zawierającego ograniczenie wymagań czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, który dotyczy wyłącznie budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej, tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy budynki zlokalizowane są w zabudowie willowej.

Ponadto w ocenie PINB także analiza zacienienia nie spełnia wymagań określonych w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia technicznego, albowiem kąta 60O powinny być poprowadzone równomiernie do wyznaczonego wierzchołka, tymczasem warunku tego nie spełnia analiza dokonana w stosunku do okna położonego od strony ogrodu

PINB podkreślił ponadto, że obydwie z analiz nie zostały podpisane przez osobę, która je sporządziła. Nadto szkice sytuacyjne są nieczytelne - sporządzone zostały w trudnej do odczytania skali, obejmującej niemal cały kwartał ulic, zamiast dwie nieruchomości położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...].

Odnosząc się do zacytowanego w piśmie z dnia [...] pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. organ wskazał, że omawiane pismo nie zostało załączone do pisma stron, [...] nie posiada odpisu tego pisma, także nie może się odnieść do jego treści.

O. B. i A. B. wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., powołując się na art. 113 § 1 k.p.a, wnieśli o sprostowanie decyzji ww. decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019r., Do wniosku załączyli mapę inwentaryzacji geodezyjnej, analizę nasłonecznienia i i analizę przesłaniania oraz pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] października 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] PINB odmówił sprostowania swojej decyzji z dnia [...] maja 2019 r., wskazując, że wniosek o sprostowanie zawierał zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędnego zastosowania przepisów postępowania, które strony winny zawrzeć w odwołaniu, czego jednak nie uczyniły. [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia O. i A. B. na moje ww. postanowienie, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] PINB w [...], powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., nakazał O. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - ganku - ogrodu zimowego - zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...], zrealizowanego na podstawie skutecznego zgłoszenia budowy ogrodu zimowego do Starosty [...] z dnia[...] kwietnia 2012 r.

Organ I instancji wskazał, że dokonał wnikliwej analizy przedłożonej dokumentacji i uważa, ze budzi ona uzasadnione wątpliwości i jest niezupełna, ze względu na niżej przytoczone okoliczności. Przedłożono kopię inwentaryzacji geodezyjnej z 2015 roku uzupełnioną o podpis uprawnionego geodety nr[...] M. J., brak daty przy podpisie, który oświadcza cyt.: " Oświadczam, że zainwentaryzowany przeze mnie ogród zimowy na działce ew. [...] przy ul.[...] w [...] zlokalizowany jest zgodnie z planem zagospodarowania działki dołączonym do zgłoszenia nr L.DZ. [...] ([...] z dnia [...].04.2012". Na przedłożonej kopi mapy nie naniesiono nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani żadnych domiarów do drogi oraz granicy działki sąsiedniej. Załączona do pisma analiza przesłaniania i zaciemniania została jedynie uzupełniona o skalę i podpis osoby sporządzającej – A. B.. Szkice sytuacyjne są nadal nieczytelne - sporządzone zostały w trudnej do odczytania skali, obejmującej niemal cały kwartał ulic, zamiast dwie nieruchomości położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...]. W analizie nie wskazano w jakich pomieszczeniach występują badane okna, czy to jest kuchnia czy np. pokój mieszkalny, który według przepisów powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00. Organ uznał, że za wydaniem decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki przemawiał fakt, iż rozbudowana część budynku mieszkalnego przez inwestorów, polegająca na dobudowie ganku - ogrodu zimowego wraz z balkonem na I kondygnacji w granicy z działką ew. Nr [...] obr. [...], która spowodowała przekroczenie linii zabudowy wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o ok 2,5m od drogi. Zgodnie z obowiązującym w 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.), nieprzekraczalna linia zabudowy na działce inwestorów wynosiła 5 m od strony drogi, przy czym ustalenia zawarte w § 40 uchwały nie przewidywały możliwości przekroczenia linii zabudowy. Z projektu architektonicznego przedłożonego do zgłoszenia robót wynikało, że obiekt został wybudowany w odległości 2,5 m od strony drogi.

A. B. i O. B. pismami z [...] maja 2020 i [...] czerwca 2020 r. złożyli odwołana od powyższej decyzji. Postawili zarzuty dotyczące niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, zacieniania lub przesłaniania, zagospodarowania, a także wymiarów ganku-ogrodu zimowego podawanych przez organ.

W ich ocenie PINB w [...] powołał się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2006 r. dla części osiedla [...] i terenu Szpitala [...] w punkcie dotyczącym wyznaczonej linii zabudowy wynoszącej 5 m od drogi. Dodatkowo wskazał, że abstrakcyjnie ustalony stan faktyczny, nie uwzględniający wyjaśnień odwołującego pozostaje niezgodny z wymogami prowadzenia postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 p.b. Zarzucił ponadto, iż PINB wykazywał, że w analizie nie wskazano w jakich pomieszczeniach występują analizowane okna; czy jest to kuchnia czy pokój mieszkalny. Taka analiza, w ocenie skarżącego, nie była możliwa, ponieważ nie znał on rozplanowania wewnętrznego budynku, w takim przypadku PINB powinien był ustalić przedmiot wpływu przesłaniania i zacieniania. Organ ponadto nierzetelnie ustalił kubaturę dobudowanego ganku, wskazując na jego wymiary: 10 x 3,30 m, o wysokości około 3,30 m, co daje kubaturę obiektu 108,9 m3, zamiast prawidłowych: 3,10 m x 2,40 m, co daje kubaturę ok. 30,0 m3

Do odwołania załączono wyjaśnienia mgr. inż M. J., w których wskazał on, że ogród zimowy stanowi integralną część budynku, inwentaryzacją objęto cały budynek wraz z ogrodem zimowym. Podkreślił, że na mapie z geodezyjną inwentaryzacją budynku nie pokazuje się przebiegu linii zabudowy oraz nie podaje się wymiarów do granicy działki – nie są one treścią mapy zasadniczej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a argumentacja podnoszona w odwołaniach nie zasługiwała na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania była wyłącznie kwestia, czy obowiązek nałożony decyzją nr [...] został wykonany przez zobowiązanych. W ocenie [...] WINB organ stopnia podstawowego słusznie przyjął, że skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich ww. decyzją.

Organ odwoławczy uznał, że PINB w [...] dokonał dogłębnej analizy przedłożonych dokumentów i słusznie wskazał, że przedłożona inwentaryzacja z 2015 r. uzupełniona o podpis uprawnionego geodety M. J. (brak daty przy podpisie), który oświadcza, że " (...) inwentaryzowany przeze mnie ogród zimowy na działce ew. [...] pry ul. [...] w [...] zlokalizowany jest zgodnie z planem zagospodarowania działki dołączonym do zgłoszenia nr L.DZ. [...] ([...] z dnia [...].04.2012" nie zawierał nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani żadnych domiarów do drogi oraz granicy działki sąsiedniej, do czego zobowiązano decyzją Nr [...]. Wyjaśnienia geodety M. J. z dnia[...] czerwca 2020 r. załączone do odwołania A. B. pozostały bez wpływu na ocenę prawidłowości wykonania obowiązku w tym zakresie.

Dodatkowo organ uznał, że przedłożona analiza przesłaniania okien w pomieszczeniach istniejącego budynku przy ul. [...]w [...] oraz analiza nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku ul. [...] w [...], które zostały sporządzone przez stronę postępowania A. B., który posiada uprawnienia budowlane Nr [...] i [...] są nieczytelne, sporządzone zostały w trudniej do odczytania skali, obejmowały niemal cały kwartał ulic zamiast dwie nieruchomości, tj. Nr [...] Ponadto w analizie nie wykazano w jakich pomieszczeniach występuje badane okno (kuchnia, pokój mieszkalny). Ww. analizy nie zawierały również części opisowej co do wniosków i zaleceń.

Powyższe uchybienia, zdaniem organu, wyłączały możliwość usankcjonowania wykonanych przez skarżących robót budowlanych, w świetle obowiązujących przepisów. Odwołujący się nie przedłożyli bowiem dokumentów wymaganych decyzją Nr [...], potwierdzających zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami, co było jednym z wymogów zakreślonych decyzją PINB w [...].

Pismem z dnia [.] sierpnia 2020 r. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na ww. decyzję z [...] lipca 2020 r., nr [...] [...] WINB, wnosząc o jej "całkowite oddalenie".

Uzasadniając skargę, skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skierowanym do Sądu piśmie z dnia[...] lutego 2021 r. A. B. wskazał, że organ naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast O. B. do złożonego do Sądu w dniu [...] stycznia 2021 r. piśmie załączyła korespondencję mailową z A. S. z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] nakazującą O. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - ganku - ogrodu zimowego - zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [.] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W tym miejscu podnieść należy, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/16 uchylił decyzją WINB z dnia 13 kwietnia 2016 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] o ganek.

. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, iż nie stały się przedmiotem wnikliwego zbadania przez organy obu instancji cztery zarzuty stawiane przez skarżącą, odnoszące się do przeprowadzonych przez inwestorów prac budowlanych:

1. "( ) naruszenie miejscowego planu zabudowy, poprzez przekroczenie ustalonej przez ów plan linii zabudowy i odległości ścian rozbudowanego budynku od granic działki inwestycyjnej;

2. naruszenie przepisów o warunkach technicznych budynków, poprzez zmniejszenie odległości ścian rozbudowanego budynku od granic działki inwestycyjnej;

3. przekształcenie dachu projektowanego ogrodu zimowego w taras wykorzystywany przez inwestorów wbrew przepisom regulującym taką konstrukcję, 4. spowodowanie przez inwestora zaciemniania okien w budynku skarżącej I. J..

Podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, kierując się wytycznymi ww. wyroku WSA w Warszawie, organ I instancji słusznie zwrócił się pismem z dnia[...] sierpnia 2018 r., do inwestorów o przedstawienie

- inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku-ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej - gdzie na inwentaryzacji powinna była zostać naniesiona nieprzekraczalna linia zabudowy, określona w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- analizy zacienienia lub przesłaniania sąsiedniego budynku przez ganek-ogród zimowy, która powinna zawierać odpowiednie szkice sytuacji na gruncie i być sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Podkreślić należy, że odstawę materialnoprawną powyższych decyzji przywołaną przez organ odwoławczy stanowił art. 51 ust. 3.p.b. zgodnie, z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższa decyzja jest elementem tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 u.p.b., które jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 u.p.b. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Sz 1028/15, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 686).

Z treści art. 51 ust. 3.p.b wynika, że zarówno decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązku, jak i decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są decyzjami zależnymi, to znaczy decyzjami, których pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji "sprawdzającej" (art. 51 ust. 3 p.b.) nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Sytuacja "niewykonania obowiązku", o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest elementem hipotezy art. 51 ust. 3 pkt 2, który był podstawą orzekania w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 411/07 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić ponadto należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. nie jest decyzją uznaniową. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia decyzji określonej w art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w myśl którego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast w każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ bezwzględnie musi podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

A zatem, w razie ustalenia, że inwestor w zakreślonym terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 obowiązku, organ nadzoru jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.

Jak to już uprzednio wskazano, wobec wątpliwości jakie organ podjął wobec przesłanych na wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. dokumentów, wobec inwestorów zapadła prawomocna decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. którą nałożono obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Mianowice nakazano inwestorom przedstawienie w terminie do dnia [...] lipca 2019 r.:

1. inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania rozbudowanej części obiektu ganku-ogrodu zimowego z domiarami do drogi oraz granicy działki sąsiedniej - gdzie na inwentaryzacji powinna była zostać naniesiona nieprzekraczalna linia zabudowy, sporządzona przez uprawnionego geodetę;

2. oceny technicznej, z której by wynikało czy rozbudowana część obiektu mogła stanowić źródło zacieniania lub przesłaniania obiektu sąsiedniego. Opinia powinna była zawierać odpowiednie szkice sytuacji na gruncie i być sporządzona w dwóch egzemplarzach przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do izby samorządu zawodowego.

Podkreślenia wymaga, że powyższa decyzja była ostateczna i prawomocna, żadna ze stron nie złożyła odwołania. Inwestorzy złożyli co prawda pismo z dnia [...] lipca 2019 w którym wskazali na błędy decyzji PINB z [...] maja 2918 r. Jednocześnie wyraźnie przywołali w treści pisma ary. 113 § 1 k.p.a., co wskazywało, że ww. pismo stanowi wniosek o sprostowanie decyzji.

W ocenie Sądu słusznie PINB na podstawie art 51 ust 3 pkt 2 p.b. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego – garnku – ogrodu zimowego, gdyż inwestorzy nie wykonali nie wykonali obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ww .decyzją PINB z dnia [...] maja 2019, Sąd podziela stanowisko organów, że przedstawiona przez inwestorów w wykonaniu ww. decyzji nudzi uzasadnione wątpliwości i jest niezupełna. Przede wszystkim wskazać należy, że co prawda inwestorzy przedłożyli kopię inwentaryzacji geodezyjnej z 2015 roku uzupełnioną o podpis uprawnionego geodety nr [...] M. J., jednakże na przedłożonej kopi mapy nie naniesiono nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani żadnych domiarów do drogi oraz granicy działki sąsiedniej. Załączona do pisma analiza przesłaniania i zaciemniania została jedynie uzupełniona o skalę i podpis osoby sporządzającej – A. B.. Szkice sytuacyjne są nadal nieczytelne - sporządzone zostały w trudnej do odczytania skali, obejmującej niemal cały kwartał ulic, zamiast dwie nieruchomości położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Tym samym słusznie organy stwierdziły, że inwestorzy pomimo dwukrotnego wezwania nie przedstawili kompletnej inwentaryzacji geodezyjnej ani prawidłowej oceny technicznej w zakresie analizy przesłaniania okien w pomieszczeniu istniejącego budynku położonego przy ul. [...] w [...] oraz analizy nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym położonym przy ul. [...] w [...].

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu stawianego w odwołaniach, że na mapie z geodezyjną inwentaryzacją budynku nie pokazuje się przebiegu linii zabudowy oraz nie podaje się wymiarów do granicy działki – nie są one treścią mapy zasadniczej, podkreślić należy, że powyższy zarzut odnosi się do prawidłowości nakazów zawartych w decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i być stawiany na etapie wydania ww. decyzji, co jednak nie nastąpiło. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani decyzja PINB dnia [...] maja 2019 r .wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ani zagadnienia materialnoprawne i procesowe dotyczące prawidłowości nakazu nałożonego na skarżącego w celu doprowadzenia należącego do niego budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, Decyzja nakładająca na skarżącego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek przedłożenia omawianej inwentaryzacji geodezyjnej i oceny technicznej została wydana w innym postępowaniu administracyjnym i nie będąc zaskarżona do sądu administracyjnego w związku z art. 16 § 3 k.p.a. stała się prawomocna. W postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego niewątpliwie musi dostosować swoje zachowanie do zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazującej mu działanie na podstawie i w granicach prawa, wobec czego ani PINB, ani [...] nie mogły przy ocenie wykonania obowiązku przez skarżącego nie respektować w kontrolowanym postępowaniu tych ustaleń potwierdzających istnienie obowiązku, które wynikały z treści ww. decyzji ostatecznej.

W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 686).

Ponadto podkreślić należy, że podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.właściwy organ winien dokonać wyboru jednego z dopuszczalnych tam sposobów rozstrzygnięcia sprawy, w której uprzednio wydano nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się spójnikami typu "bądź" względnie "lub", to oznacza to równorzędność dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć. Innymi słowy, wybierając jedno z dopuszczalnych przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. rozstrzygnięć, należy to uczynić uwzględniając wszystkie okoliczności związane z wykonanymi robotami. Podejmując decyzję o nakazie rozbiórki obiektu należałoby wykazać, że nie jest możliwe ograniczenie się w tej decyzji nakazowej do rozbiórki wyłącznie części obiektu, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, słusznie organy wskazały, że rozbudowana część budynku mieszkalnego przez inwestorów, polegająca na dobudowie ganku- ogrodu zimowego wraz z balkonem na I kondygnacji w granicy z działką ew. Nr [...] obr. [...], spowodowała przekroczenie linii zabudowy wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o ok 2,5m od drogi. Zgodnie z obowiązującym w 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla[...] i terenu Szpitala[...] w [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia[...] października 2006 r.), nieprzekraczalna linia zabudowy na działce inwestorów wynosiła 5 m od strony drogi, przy czym ustalenia zawarte w §4 0 uchwały nie przewidywały możliwości przekroczenia linii zabudowy. Z projektu architektonicznego przedłożonego do zgłoszenia robót wynika, że obiekt został wybudowany w odległości 2,5 m od strony drogi. Podkreślić należy, że także ma mapie inwentaryzacyjnej załączonej przez skarżącego do pisma z dnia [...] października 2018 r. wskazano, że omawiany obiekt w całości znajduje się poza linią zabudowy,

W tym miejscu wskazać należy, że także w świetle zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala [...] w [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2014 r nr [...] r.) dobudowana część obiektu znajduje się w całości poza linią zabudowy , która przebiega wzdłuż ściany frontowej budynku, co potwierdza dołączony do akt sprawy wydruk i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z Systemu Informacji Przestrzennej dla Powiatu [...]). W tym miejscu podkreślić należy, że w ocenie Sądu całkowicie błędne jest stanowisko zawarte w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., który powołuje się na zapisy § 5 pkt 6 obowiązującego planu, wskazującego, że nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą zabudowy istniejącej. W ocenie Prezydenta Miasta [...] powyższy zapis dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy poza ustalonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a tym samym omawiany obiekt może być zachowany w istniejącym obrysie bez możliwości nadbudowy oraz rozbudowy w kierunku linii rozgraniczającej. Powyższa wykładnia zapisu § 5 pkt 6 planu de facto sanuje i legalizuje obiekty wybudowane niezgodnie z planem z 2006 r. i w ocenie Sądu jest błędna i niedopuszczalna, szczególnie, że także w myśl obecnie obowiązującego planu omawiany obiekt znajduje się poza linią zabudowy.

Tym samym słusznie organy uznały, że jedyną możliwością doprowadzenia rozbudowanej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] i terenu Szpitala [...] w [...] jest orzeczenie rozbiórki ww. części obiektu budowlanego tj. ganku - ogrodu zimowego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.