Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1247/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś, , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. D. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazana przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] stycznia

2018 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – według stanu na dzień wydania ww. decyzji) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") nakazał M. D. (dalej: "inwestor") doprowadzenie piwnicy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], ark. [...], obręb J., przy ul. G. w P. do stanu poprzedniego przez: częściowe zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej piwnicy od strony ogrodowej i przywrócenie pierwotnego otworu okiennego w piwnicy wraz z murowaną studzienką okienną, zamurowanie otworu w piwnicy w ścianie nośnej pomiędzy częścią podpiwniczoną a niepodpiwniczoną, zasypanie wykopu od strony ogrodowej i frontowej, a także odtworzenie schodów zewnętrznych betonowych od strony ogrodu – w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.

Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] WINB decyzją z [...] marca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M. D.

Następnie pismem z 23 listopada 2020 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podając jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wskazał, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wyjaśnił, że nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. G. w P., lecz jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Drugim współwłaścicielem nieruchomości jest zaś K. W., a nałożony obowiązek dotyczył części nieruchomości wspólnej (murów zewnętrznych). Stąd też w ocenie inwestora obowiązek wskazany w decyzjach organów nadzoru budowlanego powinien zostać nałożony również na współwłaścicielkę nieruchomości.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku GINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia [...] WINB z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą postępowania naprawczego, określonego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustala, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w częściach wspólnych budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Inwestor, aby móc przystąpić do realizacji inwestycji, powinien zatem posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele realizacji inwestycji zarówno w dacie jej zrealizowania, jak i w dacie orzekania przez organ. Inwestor w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wskazywał, że rozważa wystąpienie o wydanie zgody na podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, lecz nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek realne działania. GINB podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ powinien nie tylko ustalić czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także czy może je uzyskać w drodze czynności prawnej, np. poprzez wystąpienie do sądu powszechnego w trybie art. 199 kodeksu cywilnego.

Równocześnie GINB wyjaśnił, że nakazanie rozbiórki obiektu lub nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru represyjnego. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są bowiem wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nakazy wymienione w treści powyższego przepisu mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jak stwierdził GINB, wniesienie powództwa cywilnego przez inwestora, właściciela lub współwłaściciela, oznacza, że uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie skutkowało możliwością podjęcia próby doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast jeżeli inwestor nie uzyska powyższego prawa, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem GINB z akt przedmiotowej sprawy wynika wprost, że inwestor nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności zmierzających do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie było możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót lub czynności. W związku z powyższymi ustaleniami GINB uznał, że w przypadku braku posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania tego braku realizowanych robót budowlanych.

Odnosząc się do kwestii związanej z wyborem podmiotu obowiązanego do zrealizowania nałożonych obowiązków GINB stwierdził, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. O obciążeniu decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można mówić w sytuacji, gdy obowiązek został nałożony na podmiot wymieniony enumeratywnie w art. 52 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że obowiązek dokonania rozbiórki obciąża, m. in. inwestora, to nie stanowi naruszenia prawa skierowanie do niego decyzji. O naruszeniu art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można by mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot inny niż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taki przypadek jednak w rozpatrywanej sprawie nie występuje, gdyż niewątpliwie M. D. jest inwestorem prowadzonych na działce nr ew. [...] robót budowlanych. W ocenie GINB kwestia współwłasności budynku przy ul. G. pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem kwestionowanej decyzji. Zgodnie bowiem z poglądem judykatury w pewnych okolicznościach nakaz wydany na podstawie art. 51 Prawa budowlanego może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to dopuszczalne szczególnie w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Zdaniem GINB zasadę tę stosuje się w takim samym zakresie do inwestora, który będąc współwłaścicielem nieruchomości dopuścił się samowolnego wykonania robót bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli.

Na zakończenie swoich rozważań GINB dodał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, aby kontrolowana decyzja [...] WINB była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. D., domagając się jej uchylenia, stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, ze skarżący jest jedyną stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie i adresatem wydanych w sprawie decyzji,

- naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, jak również brak zastosowania normy wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego,

- naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w sprawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że w toku sprawy organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę okoliczności, że w przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje mała Wspólnota Mieszkaniowa, a skarżący nie jest wyłącznym właścicielem tego obiektu. W ocenie pełnomocnika adresatem kwestionowanej decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele lokali i to oni powinni ponieść wspólnie odpowiedzialność w przypadku naruszenia obowiązków nałożonych decyzją PINB w [...]. Jednocześnie zdaniem pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.). W świetle tego przepisu właściciele nieruchomości przy ul. G. w P. tworzą, tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Nadto z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu był upoważniony przez współwłaścicieli tego budynku wyłącznie wnioskujący bądź inna osoba fizyczna. Z tego względu zdaniem strony skarżącej organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły wszystkich stron postępowania, co stanowi podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że ze specjalistycznej ekspertyzy autorstwa mgr inż. M. R. specjalisty mykologiczno-budowlanego, nr [...], rzeczoznawcy budowlanego [...] nr [...] wynika, że wykonanie prac nakazanych przez PINB [...] pogłębi problem zawilgocenia budynku i przyczyni się do dalszego rozprzestrzeniania wilgoci, w wyniku czego zagrzybienie i pleśń mogą stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia osób tam mieszkających. Stąd w budynku nie może dojść do przywrócenia okna piwnicznego. W miejsce okna należy zamontować drzwi, a studzienka przyokienna powinna być znacząco pogłębiona, co ma przyczynić się do większego naświetlenia pomieszczeń piwnicznych i poprawienia wentylacji, która przyczyni się do procesu osuszania piwnicy. Skarżący złożył do Urzędu Miasta P. wniosek o pozwolenie budowlane na wykonanie wymienionych prac, co oznacza, że pierwotna decyzja nr [...] PINB [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. będzie musiała być poddana ocenie merytorycznej w zakresie poprawności nakazanych prac ze sztuką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2018r., utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] stycznia 2018r., Nr [...] nakazującej M. D. doprowadzenie piwnicy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], ark. [...], obręb J., przy ul. G. w P. do stanu poprzedniego przez: częściowe zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej piwnicy od strony ogrodowej i przywrócenie pierwotnego otworu okiennego w piwnicy wraz z murowaną studzienką okienną, zamurowanie otworu w piwnicy w ścianie nośnej pomiędzy częścią podpiwniczoną a niepodpiwniczoną, zasypanie wykopu od strony ogrodowej i frontowej, a także odtworzenie schodów zewnętrznych betonowych od strony ogrodu – w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z usta 7 Prawa budowlanego.

Ja wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu 25 października 2016r. przedstawiciele PINB [...] dokonali czynności kontrolnych na działce nr ew. [...], ark. [...], obręb J., przy ul. G. w P., podczas których stwierdzono , że inwestor M. D. wykonał roboty budowlane polegające na : odkopaniu ściany frontowej i tylnej budynku mieszkalnego, wykonaniu zadaszenia o konstrukcji drewnianej pokrytego plandeką, wykuciu otworu drzwiowego pierwotnie będącego otworem okiennym w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu w kondygnacji piwnicznej, skuciu tynków i wykonaniu otworu wentylacyjnego, założeniu trzech sztuk drzwiczek wyczystkowych w pomieszczeniu w kondygnacji piwnicznej, a także likwidacji schodów zewnętrznych betonowych od strony ogrodu do wejścia na korytarz. Nadto inwestor wykonał wykop od strony ściany frontowej o szerokości kilkudziesięciu centymetrów, a od strony ogrodu szerokości 2-3 metrów. Z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, że roboty powyższe rozpoczął w okresie letnim 2014r.

Nie ulega także wątpliwości, że współwłaścicielka budynku K. W. nie wyraziła zgody na powyższe roboty, co potwierdza pismo K. W. i B. W. z 23 września 2016r.

Okolicznością bezsporną pozostaje także fakt, że Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez M. D. zgłoszenia ( z dnia 17 października 2016r.), zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ścian piwnic w budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] przy ul. G. w P. Przyczyną dokonania sprzeciwu było nieprawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec braku zgody na prowadzenie robót przez drugiego współwłaściciela budynku.

Powyższe ustalenia w istocie nie są sporne i zostały opisane dokładnie w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2018r. oraz decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2018r. i doprowadziły organy orzekające do konieczności zastosowania w sprawie trybu naprawczego w celu doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem.

Prowadząc postępowanie w tym też kierunku uwzględniono, że wykonane roboty dotyczą części wspólnych budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, a wobec tego konieczne jest wyjaśnienie, czy inwestor uzyskał zgodę na ich przeprowadzenie drugiej współwłaścicielki. Ta ostatnia okoliczność, jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów, była w efekcie kluczowa dla zastosowania na etapie I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W obu ww. decyzjach organy orzekające zgodnie bowiem podały, że zobowiązany nie przedstawił dokumentów uprawniających go do wykonania ww. robót budowlanych.

Z treści Ksiąg Wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] Nr [...] oraz Nr [...] wynika, że M. D. i K. W. są właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. G. w P., oraz współwłaścicielami części wspólnych tego budynku jak i gruntu w udziałach po ½.

Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 roku ( przed nowelizacją ) : "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową." Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy samego prawa w momencie, gdy w danej nieruchomości (budynku mieszkalny) znajdują się co najmniej dwa lokale, stanowiące własność dwóch odrębnych podmiotów (właścicieli tych lokali). Z treści art. 19 ustawy o własności lokali wynika, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności.

Wyjaśnienia wymaga, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, legitymowanie się prawem do jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości" – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt. II OSK 1075/18 z dnia 3 kwietnia 2019r.

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi niezbędny załącznik zarówno do wniosku o pozwolenie na budowę, jak również do zgłoszenia w sprawie realizacji obiektu lub robót budowlanych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji oraz jest dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód.

Pewne jest to, że roboty budowlane w częściach wspólnych obiektu budowlanego, który jest objęty współwłasnością wykracza poza zarząd rzeczą wspólną i wymaga zgody każdego ze współwłaścicieli. Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Warto wspomnieć, że w przypadku braku zgody współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę, istnieje możliwość żądania rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Stosownie do art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd zauważa w efekcie, że tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Na powiązanie cyt. art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. W tym przypadku nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie wskazanego trybu wynikało z wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd podziela ocenę wykonanych robót budowlanych jakiej dokonał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2018r. [...] WINB kwalifikując je jako przebudowę. Zarówno wykonanie otworu drzwiowego od strony ogrodu w pomieszczeniu piwnicznym jak i likwidacja zewnętrznych schodów prowadzących z ogrodu do korytarza w budynku, wskazują na zmianę parametrów użytkowych budynku ( wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016r. II OSK 1972/14).

W konsekwencji zadaniem organów nadzoru budowlanego w postępowaniu w trybie zwykłym było doprowadzenie ww. robót do stanu zgodnego z prawem we wskazanym trybie naprawczym. Przy czym, legalizacja inwestycji w tym trybie, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie mogła sprowadzać się tylko do zbadania kwestii wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Konieczna była też ocena zgodności tych robót z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami Prawa budowlanego, w tym także - w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo ta również - zdaniem Sądu - w postępowaniu naprawczym winna mieć miejsce.

Za taką interpretacją przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w którym to podniesiono, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane; zaznaczył też, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem", to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi bowiem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym.

Zatem, prowadząc postępowanie w sprawie, organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czyniąc ustalania w tej materii prawidłowo zaś przyjęły, że skoro roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynku mieszkalnego przy G. w P. to zgodę na ich wykonanie musiała wyrazić K. W., a pozostaje okolicznością bezsporną, że zgoda taka nie została udzielona.

Skarżący także nie wykazał, że wystąpił do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w trybie art. 199 k.c.

W konsekwencji musiało to skutkować zastosowaniem w sprawie cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazem doprowadzenia budynku oraz terenu przyległego do stanu poprzedniego. W takich okolicznościach nie było bowiem możliwe doprowadzenie wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choćby poprzez nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi , należy wskazać, że wydając decyzję na tej podstawie organ nadzoru budowlanego powinien mieć na uwadze art. 52 Prawa budowlanego. Jednolite jest stanowisko sadów administracyjnych, że przy określaniu adresata aktów kierowanych przez organy nadzoru budowlanego do sprawców samowoli budowlanej należy kierować się dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Decyzje te dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego też ich adresatem powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń, tym bardziej, że inwestor jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę lub podmiotem dokonującym zgłoszenia (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, , LEX/el. 2016).

W sprawie niniejszej nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i logicznego dla przyjęcia tezy lansowanej w skardze, że decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego, wiążąca się z wydatkowaniem określonych kosztów, miałaby być skierowania także do K. W. , która sprzeciwiała się wykonaniu robót budowlanych przez inwestora.

W tym kontekście za całkowicie nieuprawniony należało uznać zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a ). Nakaz wynikający z decyzji PINB [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. został skierowany do znanego z imienia i nazwiska oraz adresu współwłaściciela przedmiotowego budynku ujawnionych w Księdze Wieczystej nieruchomości, będącego jednocześnie inwestorem. Stąd za całkowicie nieuprawnione należy uznać stanowisko skarżącego, że decyzja dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem– organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w sprawie niniejszej z pewnością nie miało miejsca.

Na marginesie Sąd wyjaśnia nadto, że w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nieważność decyzji nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach właściwej strony postępowania, jednakże decyzję skierował nie do wszystkich właścicieli. Niepełne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06).

Należy także podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony pozostaje pogląd ,że brak ustalenia pełnego kręgu stron postępowania ,powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału współwłaściciela obiektu w postępowaniu, nie prowadzi do nieważności decyzji , ale ewentualnie procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana poprzez wznowienie postępowania administracyjnego (pozbawienie strony - właściciela , bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu), ale jedynie na jego wniosek ( vide wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., II OSK 2275/11 i WSA w Warszawie VII SA/Wa 1126/15).

Z tych wszystkich względów stanowisko organów prowadzących postępowanie nadzorcze , że decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2018r. nie jest dotknięta żadna z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. należało uznać za prawidłowe.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.