Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4644/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 2, pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 1 lit. h
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
article: art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Pomiechówek z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek I. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 11 pkt 1 lit. a oraz § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Pomiechówek z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek, II. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, III. oddala wniosek Rady Gminy Pomiechówek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Pomiechówek

z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek, w puncie pierwszym stwierdził nieważność § 3, § 4 pkt 8, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1 lit. a w zakresie przyjętego maksimum "do 70 l", § 9 ust. 1 lit. c w zakresie przyjętego maksimum "do 120 l", § 10 pkt 1 w zakresie przyjętego maksimum "do 120 l", a także § 15, § 16, § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "ponoszą odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt", § 18 ust. 2 w zakresie zwrotu "i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich", § 18 ust. 3 lit. a, § 18 ust. 3 lit. b oraz § 20 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek, a w punkcie drugim oddalił w pozostałym zakresie skargę.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zapis § 3 Regulaminu stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Dopuszczenie zagospodarowania "drobnego gruzu budowlanego" do utwardzania lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej, a więc posłużenie się pojęciem nieostrym świadczy w tym wypadku o istotnym naruszeniu zasad techniki prawodawczej. Prawidłowa realizacja tej normy dodatkowo wiązałaby się z poważnymi trudnościami.

Także ograniczenie w § 4 pkt 8 Regulaminu odpadów komunalnych w postaci odpadów budowlanych i rozbiórkowych przyjmowanych w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (dalej: PSZOK) wyłącznie do pochodzących z "drobnych robót budowlanych" istotnie narusza prawo zważywszy, że Gmina ma obowiązek zapewnienia odbioru tego rodzaju odpadów bez względu na okoliczności ich powstania.

Zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 Regulaminu, wprowadzającego obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów po zakończeniu imprezy masowej. Trafne jest stwierdzenie Prokuratora, że brak jest jakiegokolwiek upoważnienia w tym zakresie, a powstające podczas takiej imprezy odpady, mogą nie mieć wyłącznie charakteru odpadów komunalnych. Poza tym z przekroczeniem delegacji ustawowej w § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 Regulaminu Rada Gminy Pomiechówek określiła maksymalne rozmiary i koszy, worków i pojemników przeznaczonych na odpady, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia ich minimalnej pojemności. Z tego względu zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności także

§ 9 ust. 1 lit. a, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 pkt 1 Regulaminu w zakresie przyjętego maksimum - zwrot "do ...". Ustawodawca nie upoważnił do wskazania przedziału możliwych pojemności. W tym więc zakresie przepisy Regulaminu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego.

Za niewadliwe Sąd uznał natomiast wskazanie w § 9 ust. 1 lit. b, w § 9 ust. 1 lit. d, § 10 pkt 2 lit. e - stałych wielkości odnoszących się odpowiednio do pojemników, kontenerów oraz worków, ponieważ mieści się w nich zarazem owo minimum, będące jednocześnie maksimum.

Podzielono stanowisko Prokuratora i stwierdzono nieważność § 15, Regulaminu. Wprowadził on dla właścicieli nieruchomości obowiązek minimalizowania używania jednorazowych toreb (opakowań). Taki zapis nie miał jednak upoważnienia ustawowego. Nie stanowił też realizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla Mazowsza na lata 2016 – 2021, z uwzględnieniem lat 2022 - 2027. Poza tym użyte w tym przepisie nieostre pojęcie "minimalizowania" stwarzało dodatkowo trudności interpretacyjne.

W § 16 Regulaminu nałożono z kolei na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, obowiązek rejestrowania w miarę możliwości masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych, odbieranych od poszczególnych właścicieli nieruchomości zbierających te odpady w sposób selektywny. Trafnie dostrzegł Prokurator, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia dla Rady Gminy

do nakładania obowiązków statystycznych na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Należy zgodzić się, że ewentualne obowiązki w tym zakresie winny być kształtowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego w umowie na realizację tego zadania. Użycie po raz kolejny nieostrego zwrotu "w miarę możliwości" pozbawia akt prawa miejscowego precyzyjności i określoności.

§ 18 ust. 2 Regulaminu w zakresie zwrotu "i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich" wykracza poza delegację art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie wynika z niego, aby ustawodawca wyposażył lokalnego prawodawcę w uprawnienie do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, na terenie swojej nieruchomości obowiązku wykluczenia samowolnego dostępu osób trzecich na taką nieruchomość.

§ 18 ust. 1 Regulaminu w zakresie zwrotu "ponoszą odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt" również istotnie narusza prawo. W tym przepisie wprowadzono normy dotyczące odpowiedzialności za zwierzęta. Materia ta jest jednak uregulowana w aktach prawnych rangi ustawowej. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za utrzymywane zwierzęta. Określenie w Regulaminie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, nie znajduje umocowania we wskazanym przepisie. Rażąco zdaniem Sądu narusza prawo § 18 ust. 3 lit. a Regulaminu, w którym generalnie przyjęto zasadę prowadzenia wszystkich zwierząt domowych na uwięzi, a w dalszej części tego przepisu wprowadzono nakaz, aby w miejscach przeznaczonych do użytku wspólnego zwierzęta były zaopatrzone w kaganiec. Kwestia prowadzenia zwierząt na uwięzi w świetle zapisów Regulaminu, dotyczy także wyprowadzenia ich na posesji należącej do osoby utrzymującej zwierzę, bez wkraczania na tereny wspólne. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Nałożenie w § 18 ust. 3 lit. b Regulaminu obowiązku stałego i skutecznego nadzoru w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych nie stanowi realizacji ustawowego upoważnienia. Przepis ten pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie "skuteczny nadzór" może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Podobnie odnośnie § 20 ust. 1 Regulaminu nie można stwierdzić, aby wypełniał on delegację z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez określenie, że terenem objętym deratyzacją będzie cała Gmina, bez wskazania jakich konkretnie dotyczy to jej terenów.

Sąd nie uznał za wadliwe zapisów Regulaminu wkraczających w domenę regulacji prawa cywilnego. Regulacje Regulaminu mają bowiem zupełnie inny charakter niż regulacje art. 144 K.c., które dają podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służą ustaleniu bezprawności czynu. Uwzględniając treść art. 144 K.c. ustawodawca świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo

i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Nadto, uchwała w tym zakresie nie wprowadziła zakazu, a jedynie wskazała, że warunkiem podejmowania danych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób, bądź nieruchomości. Cel regulacji, tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 K.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. W tym kontekście § 2 pkt 5 lit. b oraz § 2 pkt 6 lit. b nie naruszają w sposób istotny obowiązującego prawa. Dopuszczenie w Regulaminie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, przy wskazaniu, że czynności tych można dokonywać "na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości" odpowiada prawu. Posłużenie się zaś pojęciem "drobnych napraw" nie będzie u odbiorców wywoływało trudności interpretacyjnych, skoro zostały podane najczęściej spotykane przykłady takich napraw. Zapis ten jest więc dostatecznie komunikatywny. Z kolei zapis § 2 pkt 6 lit. c, jak uprzednio wskazano stanowi regulację, która wbrew zarzutom skargi, uzupełnia regulacje art. 144 K.c., niewystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich.

Nie narusza prawa w sposób istotny także użycie w § 2 pkt 7 Regulaminu powtórzonej wiernie ustawowej definicji "chodnika". Podobnie jak i odwołanie się w §

4 pkt 1 Regulaminu do przepisów § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazanie w Regulaminie, że miejsca gromadzenia odpadów winny być trwale wyznaczone, łatwo dostępne tak dla użytkowników, jaki pracowników firmy wywozowej również w sposób istotny nie narusza prawa.

Określając zaś w § 2 pkt 7 Regulaminu czas, w jakim należy dokonywać sprzątania błota, śniegu i lodu jako dokonywanie tego "niezwłocznie", a więc bez zbędnej zwłoki, Rada realizowała uprawnienie do nakładania obowiązku uprzątania nieruchomości służących do użytku publicznego.

Również zarzucone uregulowaniu w § 4 pkt 4 Regulaminu wykroczenie poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez nakaz trwałego zgniecenia opakowania przed włożeniem go do pojemnika lub worka, jeżeli rodzaj materiału na to pozwala - nie narusza zdaniem Sądu rażąco, a więc istotnie obowiązującego prawa. Jest racjonalne i przyczynia się do zachowania porządku i ekonomii przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi, a określa wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Podane z kolei w § 4 pkt 5 Regulaminu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, które można przekazywać w ciągu roku do PSZOK-u, organ określił na 2m³. Wprawdzie nie wskazał przy tym, że jest to maksymalnie dozwolona ich ilość. Nie odwołał się też do upoważnienia ustawowego w tym zakresie wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Jednak nie może budzić wątpliwości, że podana wartość 2m³ jest wartością maksymalną, a nie jedyną możliwą, jak wskazuje Prokurator. Kwestią osobną jest natomiast, czy jest to wartość wystarczająca. Przyjęta została jednak w oparciu o dotychczasowy odbiór tego rodzaju odpadów w kontekście ich ilości.

Nie narusza również w sposób istotny obowiązującego prawa zapis § 18 ust. 1 Regulaminu, gdzie użyte zostało pojęcie "osób będących właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych", gdy w myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulacje mają w tym zakresie dotyczyć osób utrzymujących zwierzęta domowe. W ocenie Sądu, są to pojęcia bliskoznaczne i nie budzą zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Mogą być stosowane wymiennie.

Wbrew zarzutom skargi, wprowadzenie w § 19 ust. 1 Regulaminu zakazu chowu zwierząt gospodarskich na terenach intensywnej zabudowy mieszkaniowej i letniskowej (osiedle domków jednorodzinnych i letniskowych) nie stanowi przekroczenia ustawowej delegacji. Pozwalał na to art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Organ zrealizował w ten sposób zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, jak wymagała ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina postanowiła, że będzie on dotyczył jedynie określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Podobnie zakwestionowany brak tożsamości między pojęciem "chowu" a ustawowym określeniem "utrzymywania" zwierzęcia nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności § 19 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 Regulaminu.

Ze wskazanych uprzednio przyczyn § 19 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu nie naruszają w sposób istotny prawa. Zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do ustawiania pasiek i uli z dala od przejść dla pieszych i ulic celem uniknięcia uciążliwości dla otoczenia oraz do trzymania pszczół w ulach ustawionych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich mogło mieć miejsce w Regulaminie. Są to zdaniem Sądu unormowania, które uzupełniają regulacje art. 144 K.c., niewystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich na potrzeby owego Regulaminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy Warszawa-Praga, zaskarżając go w części, to jest co punktu drugiego zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę w pozostałej części. Zaskarżonemu wyrokowi w części oddalającej skargę, w zakresie zarzutów z punktu 4, 11 i 20 skargi, zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że upoważnienie ustawowe daje radzie gminy kompetencję do ustalenia terminu, w jakim należy dokonywać sprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących

do użytku publicznego;

b) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowi on kompetencję dla rady gminy do uzupełnienia treści art. 144 K.c.;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 4, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez Radę Gminy Pomiechówek w § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie maksymalnej objętości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania za nienaruszające rażąco prawa postanowień § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu.

W oparciu o wskazana zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. oddalającej skargę w pozostałej części i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Pomiechówku wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie w skardze kasacyjnej, a strona przeciwna nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania

aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1731/13). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16, LEX nr 2587667).

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez niezasadne przyjęcie, że stanowi on kompetencję dla rady gminy do uzupełnienia treści art. 144 K.c.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miała obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że pszczoła miodna (apis mellifera) została zaliczona - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – do kategorii zwierząt gospodarskich na podstawie art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.). Oznacza to, że dopuszczalne było uregulowanie kwestii dopuszczalności ich hodowli w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1481/13, LEX nr 1956457).

Zgodnie zaś z § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu pasieki i ule należy ustawiać z dala od przejść dla pieszych i ulic celem uniknięcia uciążliwości dla otoczenia, a pszczoły należy trzymać w ulach ustawionych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Nie budzi wątpliwości, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. pozwala na określenie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a tym także i pszczół w zakresie ich hodowli, jak również wprowadzenie zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (tak też np. NSA w wyroku z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Jednakże określenie wymagań dotyczących hodowli pszczół na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie obejmuje określenie odległości miejsc ustawiania uli od ulic lub przejść dla pieszych (§ 19 ust. 3 Regulaminu) ani też ustawiania uli w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co istotne, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Regulaminu (§

19 ust. 3 i 4) nie regulują zasad hodowli pszczół czy też ich utrzymania, ale obejmują zagadnienia dotyczące ochrony osób trzecich znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Temu bowiem służy nałożenie obowiązku takiego umiejscowienia uli (pasiek), aby nie były one uciążliwe dla otoczenia lub właściciel sąsiednich nieruchomości. Tym samym trafnie podnosi skarżący kasacyjnie Prokurator, że ten fragment regulacji zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy nie tyle samej ich hodowli (lub utrzymywania), ale ochrony osób trzecich, a jeżeli tak, to w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna być zawarta odrębna delegacja ustawowa do uregulowania tej materii. Takie stanowisko wprost wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093 stwierdzając, że w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie została zawarta delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony praw osób trzecich, a rada gminy została jedynie upoważniona do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Tym samym odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a przy tym ochrona innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich. Pogląd ten jest trafny i w tej sprawie NSA w pełni go akceptuje. Takie kierunek wykładni znajduje również potwierdzenie w szeregu prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1259/20, LEX nr 3115214; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 227/20, LEX nr 3097365; prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 518/20, LEX nr 3097335; prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/20, LEX nr 3152206).

Ponadto należy dostrzec i tę wadliwość § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, która polega na zamieszczeniu w akcie prawa miejscowego (takim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) przepisów nie zawierających precyzyjnej treści. Stosownie do § 19 ust. 3 Regulaminu pasieki i ule należy stawiać z dala od przejąć dla pieszych celem uniknięcia uciążliwości. Z tego przepisu, ani z pozostałych przepisów tego Regulaminu nie wynika, co to jest za odległość "z dala od przejść". Analogicznie nałożony w § 19 ust. 4 Regulaminu obowiązek ustawiania uli w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich także nie reguluje, jaki to sposób ustawianie uli nie stanowi uciążliwości. Nie określono owego "sposobu" ustawiania uli. Tym samym wskazany § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu zawiera na tyle nieprecyzyjną treść, że na jego podstawie nie da się dokonać konkretnego przypisania stanu faktycznego pod jego znaczenie. Pojęcia "z dala od przejść" i "sposób ustawienia ula" bez ich doprecyzowania pozwalałyby, bez ich zdefiniowania, na dowolność w ustalaniu spełnienia tych przesłanek w stosunku do różnorodnych stanów faktycznych.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ stanowiący Gminy Pomiechówek art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie uregulowania w § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu w zakresie dotyczącym maksymalnej objętości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, co dodatkowo stanowiło także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wyjaśnienie oddalenia skargi w zakresie obejmującym ww. zarzut.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przez Radę Gminy Pomiechówek art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z regulacją zawartą w § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części zawierającej przedstawienie zarzutów, to jednak zawarte w końcowej części uzasadnienia stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pozostała część skargi zawierająca także zarzut błędnej regulacji § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu podlega oddaleniu nie może zostać uznany za spełniający wymogi wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy, w których nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak skrótowe potraktowanie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie regulacji § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu nie stanowi przeszkody przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Zgodnie zaś z § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu określa się rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na chodnikach, przystankach komunikacji publicznej, parkach i innych terenach zieleni komunalnej w ten sposób, że stanowić będą nimi kosze o pojemności od 35 l do 75 l. Przytoczony przepis określał konkretne wielkości pojemników (koszy), natomiast jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określał nie tylko rodzaj, ale i minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym skoro delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie minimalnej pojemności, to treść § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu określająca pojemność koszty od 35 litrów do 75 litrów naruszała zakres delegacji ustawowej. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach ma określać minimalne wielkość takich pojemników (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4479/212; wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17, LEX nr 2650631).

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 P.p.s.a. Przepis ten określa ten zakres właściwości sądów administracyjnych, który obejmuje rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przedmiotem tej sprawy nie jest ani rozstrzyganie sporu o właściwość organu, ani też sporu kompetencyjnego.

Także zakres naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości, ze w tej sprawie Sąd pierwszej instancji objął swoim rozpoznaniem i orzekaniem skargi na akt prawa miejscowego.

Nie jest uzasadnionym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. poprzez uznanie, że upoważnienie ustawowe daje radzie gminy kompetencję do ustalenia terminu, w jakim należy dokonywać sprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. stanowił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Taką treść tego przepisu trafnie wskazał również w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji.

Zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego były określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a nie w lit. c tego przepisu. Zmiana art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i c nastąpiły dopiero z dniem 6 września 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), jednakże nie obejmuje ona zaskarżonej uchwały, która weszła w życie z dniem 17 października 2017 r. po jej opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (Dz. Urz. Mazow. Z 2017 r. poz. 8465). Uchwała Rady Gminy Pomiechówek z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie: zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek nie była przy tym nowelizowana od daty jej podjęcia. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zakresie uznania za dopuszczalne określenie terminu sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W związku z powyższym należy uznać, że w tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie zawierał upoważnienia do regulacji zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zarzucając błędną wykładnię danego przepisu prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, na czym polegała nieprawidłowo zrekonstruowana przez Sąd pierwszej instancji treść normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli na czym polegało mylne rozumienie określonej normy prawnej. Zarzucając zaś nieprawidłowe zrekonstruowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez brak podstaw do ustalenia terminu sprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznych wadliwie powołano się na ten przepis, który określał zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi i na podstawie którego nie mógł Sąd pierwszej instancji dokonywać ustalenia prawidłowości określania zasad uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w niej zarzutami i nie ma kompetencji do zmiany zarzutu w taki sposób, aby był on uzasadniony. Takie stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym wskazując na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, które polega na tym, że NSA jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z 27 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3725/18, LEX nr 3258865; wyrok NSA z 17 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 3828/18, LEX nr 3192269; wyrok NSA z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 180/18, LEX nr 3110152; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II FSK 1911/18, LEX nr 3096145).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a jedynie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, to tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie ani nie wykazała, jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., ani na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu w zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe należy stwierdzić, ze wykazane naruszenia prawa objęte § 19 ust. 3 i 4 oraz § 11 pkt 1 lit. a Regulaminu mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w puncie pierwszym wyroku uchylił pkt drugi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Pomiechówek z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/259/2017 w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek, stwierdził nieważność § 19 ust. 3 i 4 załącznika do tej uchwały zawierającej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pomiechówek. W pozostałym zakresie objętym punktem drugim wyroku skarga kasacyjna została oddalona.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie trzecim wyroku wniosek Rady Gminy Pomiechówek dotyczący zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego został oddalony.