Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 383/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwalę Rady Gminy w Lipniku z dnia 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Lipniku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), podjęła 31 marca 2015 r. uchwałę nr VI/43/2015 zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik.

W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Lipnik, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019.1461), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 3 uchwały terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego, jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Skarżący podkreślił, że uchybienie w postaci braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli potwierdza orzecznictwo; w wyroku z 12 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1027/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", pomimo tego że zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się

postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Powyższe argumenty przemawiają, zdaniem organu, za przyjęciem stanowiska, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność.

W piśmie z 2 lutego 2022 r. organ przesłał uchwałę Rady Gminy w Lipniku z 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku z 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015 zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik.

Postanowieniem z 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 71/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na zaskarżoną uchwałę z 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który zarzucił temu postanowieniu naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast podczas rozprawy mającej miejsce przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach 11 maja 2022 r., skarżący Prokurator wniósł o uchylenie na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a zapadłego w sprawie postanowienia o umorzeniu postępowania, a w razie uwzględnia takiego wniosku, o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Lipniku nr XXXIV/258/2022 z 26 stycznia 2022 r.

Postanowieniem z 11 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie z 22 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015 oraz zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z tej skargi do czasu prawomocnego

zakończenia postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Lipniku nr XXXIV/258/2022 z 26 stycznia 2022 r.

Zarządzeniem z 29 lipca 2022 r. sprawie nadano nowy numer II SA/Ke 383/22. Natomiast postanowieniem z 7 września 2022 r. postępowanie zostało podjęte z urzędu w związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2022 r., II SA/Ke 242/22, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy w Lipniku z dnia 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/258/2022 wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w gminie Lipnik.

Na rozprawie sądowej 11 października 2022 r. skarżący Prokurator poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy zmiany trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w tym przedmiocie, są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. I OSK 1922/11 (dostępny jw.), pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie należy

stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Zaskarżona uchwała należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. I OSK 1213/10, dostępny jw.).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 uchwały podano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa wadliwość pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym jej nieważnością w całości.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę trzeba stwierdzić, że wniosek organu o umorzenie niniejszego postępowania, z powodu stwierdzenia przez Radę Gminy w Lipniku uchwałą z 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/258/2022, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie był zasadny. Uchwała z 26 stycznia 2022 r. została bowiem wyeliminowana z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2022 r., II SA/Ke 242/22, stwierdzającym jej nieważność z powodu wydania z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. po upływie trzydziestu dni od otrzymania skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.