Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 866/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. P. i M. P. solidarnie kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 866/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], znak: [...], Starosta N. działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4 c-f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity z 2018r. poz. 1474) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2018r. poz. 2096 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...], [...], [...] i [...] w M".

W decyzji wskazano, że inwestycja obejmie rozbudowę skrzyżowania ulic: [...], [...], [...] i [...] w M. (od km 1+591,20 do km 1+784,20), natomiast łączna długość rozbudowywanych i remontowanych ulic wyniesie 0,38 km. Zakresowo dotyczyć będzie: drogi gminnej kl. L nr [...] - ul. [...], droga gminna kl. L nr [...] – ul. [...], drogi powiatowej kl. Z nr [...] - ul. [...] i droga powiatowej kl. Z nr [...] - [...]. Zaprojektowano skrzyżowanie typu "małe rondo" o średnicy 10 m wraz z pierścieniem szerokości 3,0 m, które będzie dawało możliwość przejazdu dla pojazdów wielkogabarytowych. Zgodnie z wprowadzeniem ograniczeń tonażu w centrum miasta, ograniczona będzie dostępność tonażu na kierunku rondo - ul. [...]. Całkowitej przebudowie ulegną wloty na nowe skrzyżowanie z wszystkich ulic. Przewidziano rozebranie całej nawierzchni i ułożenie nowej, dostosowanej do projektowanej geometrii. Odcinek ul. [...] od budynku nr [...] do końca zakresu opracowania zostanie wyremontowany. Na wlotach z każdego kierunku przewidziano wyspy rozdzielające ruch pojazdów. Na wlocie z ul. [...] dodatkowo zaprojektowano wyspę, która umożliwi przejazd pojazdów w ul. [...] z pominięciem ronda. Przejścia dla pieszych przewidziano na wlotach z ulic: [...], [...]. Natomiast na wlocie z ul. [...] nie przewidziano przejścia dla pieszych, a na wlocie z [...] będzie ono odsunięte. Wskazano, że zostanie zmieniony układ drogowy na [...]; zlikwidowany będzie wlot na ul. [...], a droga zostanie włączona nowym połączeniem w główny przebieg ulicy. Na końcu [...] zaprojektowano 3 stanowiska postojowe dla pojazdów osobowych.

Remont nawierzchni polegać będzie na sfrezowaniu górnej warstwy nawierzchni bitumicznej na głębokość do 4 cm, ułożenie warstwy profilowej oraz warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego. Wymieniona zostanie nawierzchnia na chodnikach i zjazdach. Projektowana przebudowa spowoduje zmianę w organizacji ruchu drogowego. Przewidziano również wycinkę drzew kolidujących z nowym układem drogowym.

J. P. oraz M. P. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, w którym wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście N., jako organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.

1. art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek pochodzący od niewłaściwego podmiotu, tj. Gminy M. (podmiot wskazany we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. jako "Inwestor"), przy czym:

•po pierwsze, Gmina M. nie może występować w charakterze wnioskodawcy w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż kompetencja ta zastrzeżona jest jedynie dla zarządcy drogi, którym nie jest i nie może być gmina, tylko odpowiednio wójt, burmistrz bądź prezydent miasta;

•po drugie, zarządca drogi gminnej nie może występować w charakterze wnioskodawcy w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi powiatowej, gdyż organem kompetentnym w tym zakresie jest jedynie zarząd powiatu (w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu N.);

•podmiotem właściwym do wystąpienia w sprawie był Zarząd Powiatu N.;

2. art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek, względem którego nie uzyskano uprzednio opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z faktu, że w toku prowadzonego postępowania (wpływ wniosku do Starosty N. dnia [...] marca 2019 r.), pierwotny wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. został rozszerzony o postanowienia dotyczące działki należącej do J. i M. P., co do których ww. organy nie wydały stosownej opinii;

3. art. 11f ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie obwieszczenia o wydanej decyzji w prasie lokalnej;

4. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, w tym w szczególności:

•brak odniesienia się przez Starostę N. do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez strony – J. i M. P. dotyczących niemożności korzystania w przyszłości na dotychczasowych zasadach z nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę numer [...], powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą numer [...], przejawiającej się m.in. w niemożności parkowania pojazdów na części działki pozostałej własnością J. i M. P., braku możliwości swobodnego przemieszczania się po części nieruchomości pozostałej własnością stron ze względu na jej niewielkie zakładane rozmiary (jedynie 330 m²), braku możliwości bezpiecznego wjeżdżania (a zwłaszcza wyjeżdżania) z mającej pozostać własnością J. i M. P. nieruchomości ze względu na przyjętą koncepcję przebudowy skrzyżowania;

•brak rozważenia przez Starostę N. sugerowanych przez J. i M. P. uwag dotyczących koncepcji przebudowy skrzyżowania w sposób nie naruszający ich prawa własności, a jednocześnie zapewniający bezpieczeństwo poruszania się po projektowanym skrzyżowaniu przez wszystkich uczestników ruchu;

•brak należytej i wnikliwej weryfikacji przez Starostę N., czy działka powstała w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej własność stron – J. i M. P., oznaczona w decyzji jako działka numer [...], odpowiada wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach prawa, w tym m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin należącej do M. i J. P. nieruchomości w sytuacji, gdy oględziny mogłyby przyczynić się do szczegółowej weryfikacji zastrzeżeń przedstawianych przez ww. strony w toku postępowania.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 880/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę J. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że [...] i ul. [...] są drogami powiatowymi. Nawet więc w przypadku, gdy część robót związanych z realizacją objętej projektem budowlanym inwestycji w istocie dotyczy skrzyżowania tych dróg z drogami gminnymi, to nie przenosi to właściwości do wydania decyzji na inny organ, niż ten, który wydał decyzję w rozpoznawanej sprawie, wobec brzmienia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Zwrócił sąd pierwszej instancji przy tym uwagę, że skarżący może działać w tym postępowaniu tylko w granicach własnego interesu prawnego, a ten nie obejmuje ewentualnego naruszenia interesu prawnego innego podmiotu, zatem skutki ewentualnego przekroczenia umocowania do złożenia wniosku nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących.

W ocenie sądu, decyzja zatem czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postępowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 K.p.a., w związku z czym, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. P. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i zarzucając temu wyrokowi:

-naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 77, § 113 ust. 7, § 168-170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie), a mianowicie zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym zaprojektowano zjazdy z drogi, niespełniające wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, widoczności, wymiarów pojazdów, dla których zostały przeznaczone oraz wymagań ruchu pieszych, a także poprzez ich zaprojektowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 2, art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego – błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów, albowiem organy rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględniły uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącej, w szczególności dokonując wykładni przepisów w sposób naruszający konstytucyjne zasady proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności, czego skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo własności skarżącej, odmawiającej udzielenia ochrony jej uzasadnionym interesom, albowiem zatwierdzono decyzję na podstawie której prawo własności działki skarżącej ograniczono z [...] m² do [...] m², w związku z czym uniemożliwiono swobodne przemieszczanie się na tej działce, możliwość parkowania oraz wykonywanie w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, czym naraża się właścicieli nieruchomości (w tym skarżącą) na niebezpieczeństwo;

-naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 85, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11c oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, w ten sposób, że sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, które polegało na nieprawidłowym i wybiórczym ustaleniu stanu faktycznego, braku podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak weryfikacji ze strony organów, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo licznych podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania uwag co do kształtu proponowanego rozwiązania (np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszeniem pierścienia ronda albo zlikwidowaniem jednego z planowanych pasów jezdnych), w tym poprzez pominięcie uwag stron i postulowanych zmian rozwiązania projektowego;

4. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 25 ust. 1 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 6 i art. 61a K.p.a., art. 7 Konstytucji RP poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez nieuprawniony podmiot, ponieważ został złożony jedynie przez zarządcę drogi gminnej, podczas gdy inwestycja obejmuje także przebudowę drogi powiatowej, a ponadto zarządca drogi gminnej nie został upoważniony do wystąpienia z wnioskiem o realizację inwestycji przez zarządcę drogi powiatowej, co skutkuje skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną (wada nieważności);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż została ona wydana w oparciu o wniosek, wobec którego nie uzyskano uprzednio wymaganych opinii właściwych miejscowo – zarządu województwa, zarządu powiatu, oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta);

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej, polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana pomimo braku dokonania obwieszczenia o wydaniu decyzji ZRID w prasie lokalnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zastosowanie art. 179a Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku we własnym zakresie przez sąd pierwszej instancji oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. (ewentualnie ich uchylenie). Ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o orzeczenie na podstawie art. 188 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2019 r. (ewentualnie ich uchylenie), ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Niezależnie od powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o przyznanie należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącej od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęty w wyniku zmian wariant inwestycji uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości na dotychczasowych zasadach w zakresie m. in. parkowania pojazdów na posesji. Zignorowano całkowicie, że działka skarżących jest niewielka ([...] m²), a jej uszczuplenie o dalsze [...] m² będzie skutkować brakiem możliwości swobodnego przemieszczania się po pozostałej części ze względu na jej niewielki obszar ([...] m²). Przyjęcie założonego w zaskarżonej decyzji kształtu inwestycji uniemożliwi również wykonywanie w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, co wynika z przyjętej koncepcji przebudowy skrzyżowania sprowadzającej się do budowy tzw. "małego ronda" oraz utworzenia "wyspy", która w założeniu ma umożliwić przejazd z ul. [...] w ul. [...] z pominięciem ronda. Tym samym poprzez realizację projektowanego obecnie przebiegu drogi dojdzie do naruszenia obiektywnych interesów skarżącej.

Wskazano dalej w skardze kasacyjnej, że w toku niniejszego postępowania skarżąca nie otrzymała od organów rzetelnej informacji o tym, dlaczego realizacja inwestycji w innym kształcie niż proponowany przez inwestora nie jest możliwa. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji nie wynika, czy możliwe jest wykonanie inwestycji np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszenie pierścienia ronda lub też zlikwidowanie jednego z planowanych pasów jezdnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Burmistrz Miasta i Gminy M. nie był umocowany do złożenia wniosku o realizację inwestycji drogowej obejmującej drogę powiatową, skoro nie jest zarządcą drogi powiatowej. W niniejszej sprawie nie doszło także do udzielenia Burmistrzowi stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Zarządu Powiatu, w niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji powinien był wystąpić Zarząd Powiatu, gdyż z uwagi na treść art. 25 ust. 1 Udp to do niego należała kompetencja do przebudowy drogi powiatowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 517/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 880/19 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji zasądził od Wojewody [...] na rzecz J. P. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd II instancji stwierdził, że najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, art. 25 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 6, 61a K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. NSA uznał ten zarzut kasacyjny za częściowo usprawiedliwiony.

NSA podzielił zasadność zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 1, art. 25 ust. 1 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji zrid na podstawie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M., gdy w tej sprawie wniosek o jej wydanie powinien pochodzić od zarządcy drogi powiatowej – Zarządu Powiatu N. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją zrid wydaną w I instancji odnosiła się do rozbudowy skrzyżowań ulic w M., z których dwie stanowią drogi gminne, zaś dwie kolejne – drogi powiatowe.

Sąd II instancji przytoczył treść art. 25 ust. 1 Udp, przywołał regulacje zawarte w art. 4 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019 r. poz. 511, Usp) odnośnie możliwości przekazania zadań przez powiat, na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy zadań z zakresu swojej właściwości, na warunkach ustalonych w porozumieniu, oraz art. 19 ust. 4 Udp w aspekcie możliwości przekazania zarządzania drogami publicznymi między zarządcami w trybie porozumienia. Zdaniem NSA z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wynika m.in., że decyzję zrid wydaje starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi (podkr. Sądu). Oczywiście błędnie organ I instancji wskazał w decyzji zrid, że wniosek o jej wydanie złożył zarządca drogi, którym jest "Gmina M.", co dostrzeżono w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Wniosek taki sygnował Burmistrz Miasta i Gminy M., niewątpliwie zarządca dróg gminnych. Nie był to jednak, jak to przyjął sąd wojewódzki w swym wyroku, "właściwy zarządca drogi", uwzględniając charakter i zakres przedmiotowej inwestycji. Sąd II instancji wskazał, że w sprawie chodzi o rozbudowę skrzyżowania dróg zarówno gminnych, jak i powiatowych, w tej sytuacji należało zatem – jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej – uwzględnić dyspozycję art. 25 ust. 1 Udp, właściwym zarządcą drogi do którego właściwości należy sprawa rozbudowy takiego skrzyżowania był zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii – w tym przypadku Zarząd Powiatu N.

NSA zwróciło uwagę, że przede wszystkim sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa), a w aktach przedmiotowej sprawy sąd wojewódzki nie stwierdził, aby między Zarządem Powiatu N. jako zarządcą dróg powiatowych, a Burmistrzem Miasta i Gminy M. zostało zawarte porozumienie w trybie przepisów art. 4 ust. 5 Usp i art. 19 ust. 4 Udp. Porozumienia takiego nie można domniemywać, jakby to wynikało z argumentacji sądu pierwszej instancji, tylko z tego względu, że Zarząd Powiatu N. opiniował wniosek o wydanie decyzji zrid na przedmiotową inwestycję. Przeciwnie, Starosta N. wydający decyzję zrid rozpoznawał wniosek podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy M. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej "Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Zarząd Powiatu N. występować mógł przeto w sprawie wyłącznie w charakterze podmiotu opiniującego wniosek Burmistrza.

Sąd II instancji stwierdził, że nie jest też tak, że kwestia właściwości zarządcy drogi publicznej do złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid, nie mogła być podnoszona przez skarżących, którym – w tym zakresie – sąd pierwszej instancji odmówił możliwości powoływania się na tę okoliczność. NSA nie podzieliło stanowiska Sądu I instancji odnośnie przekroczenia granic interesu prawnego skarżących w powyższej kwestii, ponieważ zagadnienie prawidłowości złożonego wniosku, który może skutecznie doprowadzić do wszczęcia, a następnie wydania decyzji zrid, ma charakter pierwotny dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i nie można pozbawiać stron takiego postępowania możliwości podnoszenia braku kompetencji wnioskodawcy do działania w tej sprawie. Zdaniem NSA, dodatkowo wziąć należy pod rozwagę, że z mocy art. 20 pkt 3 Udp wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Skoro Burmistrz Miasta i Gminy M. nie mógł być wnioskodawcą wydania zrid z racji zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia i konieczności uwzględnienia treści art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 Udp oraz w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy drogowej, skierowanie decyzji zrid do Gminy M. NSA potraktował jako przypadek ujęty w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Co oznacza, że Starosta N. w tej sytuacji winien odmówić wszczęcia postępowania, albowiem było to uzasadnione dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a., skoro wniosek o wydanie decyzji zrid pochodził od osoby, która nie mogła być stroną tego konkretnego postępowania.

Zdaniem NSA, w sprawie nie zachodziła przeszkoda do wzruszenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, o której mowa w art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, z którego to przepisu wynika, że "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki", wadą dotknięta jest cała decyzja zrid. Jednak w specustawie drogowej ustawodawca wprowadził ograniczenie w zakresie możliwości wzruszenia decyzji zrid w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które należy wziąć pod rozwagę. W art. 31 ust. 2 cyt. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy stanowi się, że "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". Z uwagi na powyższe ograniczenie NSA wskazał, że zachodzi zatem konieczność uprzedniego ustalenia, czy w sprawie doszło do rozpoczęcia budowy. Takich ustaleń nie dokonał sąd pierwszej instancji, dlatego NSA stwierdził, że brak było podstaw do orzekania na podstawie art. 188 Ppsa.

Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa NSA orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy, jednocześnie nakazując w uzasadnieniu, aby Sąd I instancji, będąc związany wykładnią zawartą w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną, ustalił czy doszło do rozpoczęcia budowy na podstawie decyzji zrid i rozpoznał skargę, uwzględniając wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną w niniejszym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykonując zalecenia zwarte w wyroku NSA wezwał organ o wyjaśnienie czy w sprawie objętej skargą J. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, doszło do rozpoczęcia budowy na podstawie decyzji zrid, i w jakim terminie to nastąpiło. W odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda [...] w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. przekazał dokumenty potwierdzające rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji zrid oraz zakończenie prac na podstawie protokołu z odbioru końcowego dla inwestycji. Na potwierdzenie okoliczności rozpoczęcia budowy Wojewoda przesłał: Wniosek o zarejestrowanie dziennika budowy dla inwestycji: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...], [...], [...] i [...] w M.", realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...]. Na wniosku znalazła się adnotacja, że: "Zarejestrowano dziennik budowy nr [...] wydany dnia [...] .07.2020"; pismo Burmistrza Miasta i Gminy M., skierowane do Starosty N. z [...] sierpnia 2021r., L.dz.: [...], w którym poinformowano, że: "[...] .07.2020r. Gmina M. złożyła zawiadomienie o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie skrzyżowania ulic: [...], [...], [...] i [...] w M."; zawiadomienie Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lipca 2020 r. o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, na podstawie uzyskanego pozwolenia. W zawiadomieniu wskazano datę [...] lipca 2020 r. jako dzień zamierzonego przystąpienia do wykonania robót; Protokół odbioru Końcowego dla inwestycji spisany [...] lipca 2021 r. w M. W części II pkt 2 protokołu wskazano, że roboty zostały wykonane w okresie od [...] lipca 2020 r. (przekazanie placu) do [...] lipca 2021 r.

Wszystkie przesłane przez organ dokumenty zostały potwierdzone za zgodność odpisu z oryginałem. Poświadczenia dokonał upoważniony pracownik (upoważnienie w złączeniu do korespondencji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przypadku spraw, w których wyrok wojewódzkiego sądu został uchylony przez NSA i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajdują ograniczenia wynikające z art. 153 i art. 190 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (patrz. Wyrok NSA z 28.09.2022 r. II OSK 2780/19, LEX nr 3419931.).

Natomiast art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wojewódzki nie może formułować nowych ocen prawnych skoro wcześniej został w tym zakresie wyrażony pogląd prawny sądu drugiej instancji i nie ma podstaw, by od niego odstąpić (tak w wyroku NSA z 1.06.2022 r. II OSK 412/22, LEX nr 3392662).

Kierując się powyższymi wytycznymi, na wstępie rozważań należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 176), która stanowiła podstawę wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, zawiera unormowania szczególne odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd. Na związanie zastosowania przez sąd I instancji rozstrzygnięcia z zastosowaniem ograniczenia z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej zwrócił uwagę NSA w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kluczowy okazał się art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, zmieniony przez art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 30 marca 2021 r. (Dz.U.2021.784) zmieniającej nin. ustawę z dniem 13 maja 2021 r. W nowym brzmieniu art. 31 ust. 2, stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Składu Sądu obecnie rozpoznającego przedmiotową sprawę powyższy przepis znajduje zastosowanie, co skutkuje stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Niniejszy wyrok został wydany po uwzględnieniu wiążących dla obecnego Składu Sądu zaleceń wskazanych w wyroku NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 517/21, uwzgledniającym skargę kasacyjną. Sąd II instancji uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 880/19 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w powyższym wyroku, wyjaśnienie przez Sąd I instancji, czy w sprawie objętej skargą J. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, doszło do rozpoczęcia budowy na podstawie decyzji zrid i w jakim terminie to nastąpiło.

W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu, Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. przekazał dokumenty potwierdzające rozpoczęcie budowy drogi na podstawie decyzji zrid oraz zakończenie prac na podstawie protokołu z odbioru końcowego dla inwestycji. Organ przekazał wniosek o zarejestrowanie dziennika budowy dla inwestycji. Z pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] sierpnia 2021 r. wynika, że: "[...] .07.2020 r. Gmina M. złożyła zawiadomienie o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, dotyczących przedmiotowej inwestycji. Burmistrz w Zawiadomieniu z [...] lipca 2020 r. poinformował o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, na podstawie uzyskanego pozwolenia [...] lipca 2020 r. O zrealizowaniu inwestycji dowodzi Protokół odbioru końcowego dla inwestycji, spisany [...] lipca 2021 r. w M. W części II pkt 2 protokołu wskazano, że roboty zostały wykonane w okresie od [...] lipca 2020 r. (przekazanie placu) do [...] lipca 2021 r.

Wobec powyższego, wdrożone przez tut. Sąd, zgodnie z zaleceniami Sądu II instancji, postępowanie wyjaśniające, potwierdziło, że doszło nie tylko do rozpoczęcia budowy, ale realizacja przedsięwzięcia została zakończona. Bezsporne jest, że w sprawie upłynęło 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi. Roboty zostały wykonane w okresie od [...] lipca 2020 r. (przekazanie placu) do [...] lipca 2021 r.

Zakończenie budowy drogi skutkuje zastosowaniem przez WSA w Bydgoszczy w zakresie rozstrzygnięcia wyroku ograniczenia z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.

Mimo, że w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co stwierdził Sąd II instancji w uzasadnieniu, Skład Sądu ponownie rozpoznając sprawę, w związku z upływem 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi mógł stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wniosek o wydanie decyzji zrid podpisał Burmistrz Miasta i Gminy M. będący zarządcą drogi gminnej. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty N. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...], [...], [...] i [...] w M.", została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 1, art. 25 ust. 1 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji organu I instancji na podstawie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M., gdy w tej sprawie wniosek o jej wydanie powinien pochodzić od zarządcy drogi powiatowej – Zarządu Powiatu N.

Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją zrid wydaną w I instancji odnosiła się do rozbudowy skrzyżowań ulic w M., z których dwie stanowią drogi gminne, zaś dwie kolejne – drogi powiatowe. Art. 25 ust. 1 Udp stanowi, że "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Tak jak wskazał NSA, z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wynika m.in., że decyzję zrid wydaje starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi (podkr. Sądu).

Bezsporne jest, że wniosek o wydanie decyzji zrid złożył zarządca drogi, którym jest "Gmina M.". Podanie sygnował Burmistrz Miasta i Gminy M., niewątpliwie zarządca dróg gminnych. Uwzględniając charakter i zakres przedmiotowej inwestycji, nie był to właściwy zarządca drogi, ponieważ w sprawie chodziło o rozbudowę skrzyżowania dróg zarówno gminnych, jak i powiatowych. W tej sytuacji należało uwzględnić dyspozycję art. 25 ust. 1 Udp. Właściwym zarządcą drogi, do którego właściwości należy sprawa rozbudowy takiego skrzyżowania, był zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii – w tym przypadku Zarząd Powiatu N. Błędem było nie kwestionowanie przez Zarząd Powiatu N. naruszenia kompetencji czy przekroczenia umocowania, by sformułować wniosek o braku wadliwości działania Burmistrza Miasta i Gminy M., który złożył wniosek o wydanie decyzji zrid. W aktach przedmiotowej sprawy brak było dokumentów na potwierdzenie, że między Zarządem Powiatu N. jako zarządcą dróg powiatowych, a Burmistrzem Miasta i Gminy M. zostało zawarte porozumienie w trybie przepisów art. 4 ust. 5 Usp i art. 19 ust. 4 Udp. NSA stwierdził, że porozumienia takiego nie można domniemywać, z tego, że Zarząd Powiatu N. opiniował wniosek o wydanie decyzji zrid na przedmiotową inwestycję. Starosta N. wydający decyzję zrid rozpoznawał wniosek podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy M.

NSA stwierdził, że kwestia właściwości zarządcy drogi publicznej do złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid, mogła być podnoszona przez skarżących. Zagadnienie prawidłowości złożonego wniosku, który może skutecznie doprowadzić do wszczęcia, a następnie wydania decyzji zrid, ma charakter pierwotny dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i nie można pozbawiać stron takiego postępowania możliwości podnoszenia braku kompetencji wnioskodawcy do działania w tej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Burmistrz Miasta i Gminy M. nie mógł być wnioskodawcą wydania zrid z racji zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia i konieczności uwzględnienia treści art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 Udp oraz w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy drogowej. Skierowanie decyzji zrid do Gminy M. stanowi wystąpienie przypadku ujętego w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Powtarzając stanowisko Sądu II instancji, należy wskazać, że Starosta N. w tej sytuacji winien odmówić wszczęcia postępowania, albowiem było to uzasadnione dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a., skoro wniosek o wydanie decyzji zrid pochodził od osoby, która nie mogła być stroną tego konkretnego postępowania.

Z art. 61a § 1zd. 1 K.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Utrzymanie przez Wojewodę [...] w mocy decyzji zrid dotkniętej wadą kwalifikowaną oznaczać mogłoby z kolei rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

O ile w sprawie nie zachodziła przeszkoda do wzruszenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, o której mowa w art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, z którego to przepisu wynika, że "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki", wadą dotknięta jest cała decyzja zrid, to znalazło zastosowanie ograniczenie ze specustawy drogowej możliwości wzruszenia decyzji zrid w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyrażone w art. 31 ust. 2 tej ustawy.

W judykaturze, w związku z powyższym, wskazuje się, że jeżeli decyzja zrid dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 K.p.a., czy art. 156 § 1 K.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r. II OSK 984/10 LEX nr 746932).

W tym stanie rzeczy, Sąd po myśli 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.