Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1656/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 12b, art. 119 , art. 121m § 4 i 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. K. i W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia solidarnie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] z dnia 06.02.2017 r. reprezentowanego przez radcę prawnego [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].01.2017 r., w przedmiocie nałożenia solidarnie na [...] i [...] grzywny w celu przymuszenia w wysokości 11.928,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...].04.2016 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach ok. 5 m x 3 m wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] na czynnym gazociągu przebiegającym przez posesję - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez [...] obowiązku wskazanego w w/w decyzji PINB z dnia [...].04.2016 r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

[...]WINB wyjaśnił, że upomnienie nr [...] z dnia 16.09.2016 r. zostało skutecznie doręczone [...] w dniu 20.09.2016 r., natomiast upomnienie nr [...] z dnia [...].09.2016 r. zostało skutecznie doręczone [...] w dniu 20.09.2017 r.

W dniu [...].11.2016 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...], które doręczono zobowiązanym w dniu 15.11.2016 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2017 r., PINB nałożył nałożenia solidarnie na P. [...] i P. [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 11.928,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...].04.2016 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach ok. 5 m x 3 m wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] na czynnym gazociągu przebiegającym przez posesję. Zażalenie na w/w postanowienie złożył [...], reprezentowany przez radcę prawnego [...].

[...]WINB stwierdził, że w jego ocenie PINB przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zgodnie z u.p.e.a., a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien bowiem podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Z akt sprawy, w ocenie [...]WINB, jednoznacznie wynikało, że zobowiązani [...] uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku decyzją PINB nr [...] z dnia [...].04.2016 r. Wobec powyższego, PINB w miał obowiązek nałożenia na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, ze w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

PINB, wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...], zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., prawidłowo obliczył kwotę grzywny.

Art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa. w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa), w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Mając na uwadze powyższe organ powiatowy ustalił, że aktualny (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] listopada 2016 r. określa wysokość ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w w/w przepisie, która wynosi 3.976,00 zł.

Powierzchnia budynku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi 5 m x 3 m, tj. 15 m2. Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej kwota grzywny wynosi: 15 m2 x (3976 * V5) = 15 x 795,20 = 11.928,00 zł. Powyższa kwota została wiec prawidłowo obliczona przez organ powiatowy.

W ocenie organu II instancji PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia - wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się, ustalając jej wysokość. Innym (poza grzywną) środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Grzywna, jak wyjaśnił [...]WINB, jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjnych wykonawcy robót. Wobec powyższego, zarzut zastosowania środka zbyt uciążliwego jest niezasadny. Kwestie materialne pozostają bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny jak również organ II instancji nie mają prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. [...]WINB powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kwestia braku rozważenia przez organ powiatowy zasadności zastosowania przepisów dotyczących legalizacji budynku pozostaje więc, zdaniem organu, bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Organ wskazał, że przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...] z dnia [...].04.2016 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na czynnym gazociągu przebiegającym przez posesję. W/w decyzja jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna. Tak więc podlega wykonaniu w całości.

Zdaniem [...]WINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał więc zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości organu II instancji.

Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

W ocenie [...]WINB, organowi I instancji nie można więc skutecznie zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie sprawy. Zdaniem [...]WINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez r. pr. [...], składając datowaną na 13 lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżył postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

"1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 121 § 4 i 5 ustawy o post. Egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie w/w przepisów przy braku rozważenia zasadności zastosowania przepisów legalizujących przedmiotową rozbudowę budynku,

2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 119 § 2 w/w ustawy poprzez brak wszechstronnego rozważenia możliwości zastosowana innego środka egzekucji.

3) naruszenie przepisów postępowania w art. 80 k.p.a. i art. 233 § 1 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu wniosków nie będących konkluzją wynikającą z materiału dowodowego, poprzez uznanie, że nałożenie grzywny w tak niewspółmiernie odpowiedniej wysokości jest słuszne i konieczne, w sytuacji, gdy rzeczony budynek nie przedstawia wyższej wartości, aniżeli 1000 zł."

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "orzeczenie o kosztach postępowania skargowego".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że rzeczywiście - w związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wskazanego w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ prowadził postępowanie majce na celu wyegzekwowane obowiązku z niej wynikającego.

Tym niemniej, zdaniem pełnomocnika, organ egzekucyjny nie rozważył zasadności zastosowania innego środka egzekucji niż grzywna i tym samym błędnie, w mojej ocenie, zastosował art. 119 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na trudną sytuację majątkową skarżącego, nie był on w stanie uiścić choćby zaliczki na wykonanie ekspertyzy budynku mieszkalnego opiewającej na kwotę 4.000 zł., bez znacznego uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie oraz najbliższej rodziny.

W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, zdaniem pełnomocnika, organ administracji publicznej zgodnie z art. 267 k.p.a. może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Wskazany wyżej przepis stwarza dla strony, która nie jest w stanie w sposób niewątpliwy, ponieść ciężaru kosztów postępowania administracyjnego, a niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, możliwość zwolnienia od konieczności ich ponoszenia.

Koszty związane z przebiegiem postępowania obejmują wydatki ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych jego uczestników. Organ administracji publicznej jest upoważniony do uznania za koszty postępowania wydatków bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy, a taki charakter ma niewątpliwie wydatek związany ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

PINB nie rozważył zasadności zastosowania przepisów dotyczących legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Wartość dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego nie przekracza 1.000 zł. Mając na uwadze powyższe, nałożona przedmiotowa grzywna jest niewspółmierna do ewentualnego przewinienia.

Jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącego, "analizowane przepisy nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze powinien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także należy ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, a także jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego zachowania tej osoby. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że nie można z treści art. 121 wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek".

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Za wyniki postępowania dowodowego należy uważać "treść zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, tj. treść odczytanych dokumentów, złożonych zeznań świadków, stron, opinii biegłych, obserwacji dokonanych przy oględzinach". Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155).

Jak stwierdził pełnomocnik: "Ponadto zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału".

Z uwagi na powyższe i mając na względzie trudną sytuację majątkową skarżącego pełnomocnik uznał, że skarga jest zasadna,

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe i nie narusza prawa. Skarga natomiast jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że pełnomocnik skarżącego mylnie powołuje się na art. 267 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Przepis ten, zamieszczony w dziale IX k.p.a. "Opłaty i koszty postępowania" i dotyczy kosztów postępowania administracyjnego przed organami władzy publicznej, a nie grzywien, nakładanych w trybie ustawy o charakterze legis specialis – ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że może mieć on zastosowania wyłącznie np. w wypadku ponoszenia kosztów operatu szacunkowego, kosztów przeprowadzonego przez stronę dowodu (np. opinii biegłego, opinii zespołu rzeczoznawców itp.

Zgodnie z art. 236 § 1 i 2 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Dyspozycja art. 267 k.p.a. obejmuje natomiast taką sytuację, w której bez wątpienia strona nie może ponieść ww. opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej. Wówczas organ może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie zaś od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku jest natomiast środkiem wymuszającym określone zachowanie strony, która uchyla się od wymagalnego obowiązku, nałożonego na nią wykonalnym orzeczeniem administracyjnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Grzywna ta nie tylko nie jest opłatą, kosztem i należnością związaną z tokiem postępowania organ administracji publiczne (art. 236 § 1 i 2 k.p.a.). Nie jest również karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W związku z tym, że grzywna uregulowana jest w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która stanowi lex specialis w stosunku do k.p.a., to błędnie zarzuca pełnomocnik skarżącego brak zastosowania art. 267 k.p.a. do grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten bowiem zastosowania nie ma w postępowaniu egzekucyjnym, które zawiera własne regulacje materialno- i formalnoprawne.

Zupełnie też niezrozumiałym jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego o konieczności zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. Umknęło uwadze pełnomocnika, że organa administracji publicznej działają na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, a nie cywilnego. Wspomniany art. 233 § 1 k.p.c. statuuje tzw. zasadę swobodnej oceny dowodów, ale przez sądy cywilne, a nie organa administracji publicznej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów, zawartych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że - jak wskazuje się w doktrynie - "zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Przykładowo może tu chodzić o sytuację, gdy zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego" – por. komentarz do art. 119 u.p.e.a. w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9, Komentarz. Warszawa 2018.

Z samych twierdzeń pełnomocnika skarżącego wynika zaś wprost, że jego mandanta nie byłoby stać na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. Słusznie więc zwrócił organ II instancji uwagę na ten fakt, wyjaśniając, że po pierwsze skarżący może dobrowolnie wykonać nałożony na niego obowiązek, a po drugie, że koszty wykonania zastępczego mogą być niewspółmiernie wysokie.

Nałożenie więc grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku było w pełni uzasadnione. Po pierwsze (co nie jest kwestionowane przez stronę) uchylał się zarówno on, jak i [...], od spełnienia obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego samowolnie posadowionego dodatkowo na czynnym gazociągu.

Po drugie, owe "inne środki egzekucyjne" w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, na których możliwość zastosowania wskazuje pełnomocnik skarżącego to (oprócz zastosowanej grzywny w celu przymuszenia) – zgodnie z art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. - wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń i przymus bezpośredni. W stanie faktycznym sprawy, wobec charakteru niewykonanego obowiązku (rozbiórki) ewentualne zastosowanie miałyby więc: wykonanie zastępcze i odebranie nieruchomości w miejsce zastosowanej grzywny.

Pełnomocnik skarżącego nie wskazał, który z tych środków byłby mniej dolegliwy dla skarżącego. W ocenie zaś tut. Sądu wszystkie powyższe środki miałyby dla skarżącego charakter o wiele bardziej dotkliwy finansowo, niż zastosowania przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia. Ponadto, pełnomocnik skarżącego nie przyłożył należytej wagi do art. 119 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Oczywiście, spośród ww. innych środków egzekucyjnych mogłoby znaleźć zastosowanie wykonanie zastępcze. Ale, o czym była już mowa powyżej, zastosowanie takiego środka mogłoby być o wiele bardziej niekorzystne dla skarżącego.

Należy przy tym pamiętać, że ustawodawca przewidział też w wypadku grzywien istotne dla strony konsekwencje finansowe na wypadek wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wówczas to bowiem, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zaś zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Co więcej, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).

W razie zaś wykonania zastępczego zobowiązany poniesie wszelkie koszty takiego wykonania, bez możliwości umorzenia lub zwrotu tych kosztów.

Rację ma też organ II instancji, stwierdzając, że utrwalonym w orzecznictwie i judykaturze stanowiskiem jest, że organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować prawidłowości lub ustaleń ostatecznej decyzji ustalającej obowiązek określonego działania strony; w sprawie niniejszej nakazu rozbiórki. W razie niewykonania takiego obowiązku niepieniężnego, nie tylko prawem, ale obowiązkiem organu egzekucyjnego jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia – zgodnie z hipotezą art. 119 § 1 u.p.e.a.

W związku z tym, że tut. Sąd niezwiązany zarzutami skargi, dokonał kontroli zaskarżonego (i poprzedzającego) postanowienia i uznał, że postanowienie jest zgodne z prawem, należy również odnieść się do zarzutów, podniesionych w skardze.

Zastosowanie przez organ I instancji art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. bez rozważenia zasadności zastosowania przepisów legalizujących samowolę budowlaną było prawidłowe, zaś tak sformułowany zarzut wskazuje na niezrozumienie istoty postępowania egzekucyjnego w sprawie o przymuszenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. W tym postępowaniu organ egzekucyjny nie rozważa dopuszczalności i możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest to bowiem ani postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ani w trybie art. 51 tego Prawa. Postępowanie egzekucyjne zmierza do wykonania obowiązku nałożonego orzeczeniem administracyjnym, a nie do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 119 § 2 u.p.e.a. "poprzez brak wszechstronnego rozważenia możliwości zastosowana innego środka egzekucji" tut. Sąd zajął już stanowisko w poprzedzającej części uzasadnienia. Organ sprawiedliwie i słusznie rozważył taką okoliczność.

Zarzut "naruszenia przepisów postępowania w art. 80 k.p.a. i art. 233 § 1 k.p.a. polegającego na wyprowadzeniu wniosków nie będących konkluzją wynikającą z materiału dowodowego, poprzez uznanie, że nałożenie grzywny w tak niewspółmiernie odpowiedniej wysokości jest słuszne i konieczne, w sytuacji, gdy rzeczony budynek nie przedstawia wyższej wartości, aniżeli 1000 zł." nie zasługuje na uznanie.

Po pierwsze art. 80 k.p.a. stanowi zasadę swobodnej oceny dowodów, a organ I i II instancji nie dokonywały żadnej oceny dowodów (poza ustaleniem istnienia obowiązku niepieniężnego i braku jego wykonania – niespornego), gdyż takowa nie była potrzebna w tej sprawie. Organ natomiast - wobec niezaprzeczonego faktu niewypełnienia obowiązku niepieniężnego przez skarżącego (rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego) - zastosował przewidziany ustawą środek w celu przymuszenia do jego wykonania. Należy po raz kolejny podkreślić, że poza kognicją organu egzekucyjnego była ocena słuszności nałożenia takiego środka – był to obowiązek organu, wprost wynikający z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Art. 233 § 1 k.p.a. dotyczy skargi w sprawie indywidualnej, a więc – z natury rzeczy, wobec braku takowej ze strony skarżącego - nie ma w niniejszej sprawie zastosowania; nie mógł być też naruszony wobec jego niestosowania przez organa obu instancji. Jeżeli zaś pełnomocnik skarżącego miał na myśli przepis k.p.c. o takim samym oznaczeniu jednostkowym, to tut. Sąd wyjaśnił już, że organa administracji publicznej działają na podstawie k.p.a., a nie k.p.c.

Dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie też ma żadnego znaczenia wartość obiektu, którego rozbiórki, nakazanej wymagalnym orzeczeniem organu, strona nie wykonała. Istotny jest wyłącznie fakt niewykonania obowiązku niepieniężnego – a taka okoliczność w sprawie niniejszej sporna nie jest.

Co więcej, organ I instancji w sposób zgodny z art. 121 § 5 i 4 u.p.e.a. obliczył wysokość grzywny w celu przymuszenia.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.