Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 519/20 w sprawie ze skargi A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 519/20 oddalił skargę A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 stycznia 2016 r. A. złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie dotyczące producentów owoców i warzyw (DOW)" w łącznej ilości 47 355 kg z powierzchni 2,87 ha. W formularzu zaznaczył, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Takie samo oświadczenie strona zaznaczyła we wniosku o przyznanie wsparcia za przeprowadzenie w dniu 23 czerwca 2016 r. operacji wycofania z rynku 434 kg jabłek z powierzchni 0,05 ha, złożonym w dniu 22 lipca 2016 r.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] przyznał stronie wsparcie za wycofanie z rynku jabłek w wysokości 176,81 euro, tj. 784,36 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Przyznana skarżącemu płatność została zrealizowana w dniu 27 września 2016 r.

W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że od dnia 30 października 2007 r. strona jest członkiem uznanej organizacji owoców i warzyw F. Sp. z o.o. z siedzibą w D., gmina B., która w latach 2016-2018 realizowała program operacyjny. W dniu [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. decyzją nr [...] udzielił ww. organizacji producentów owoców i warzyw wsparcia w łącznej kwocie 2 126 022,28 euro, przeliczonej na kwotę 9 431 460,07 zł, za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach przedmiotowego mechanizmu. Płatność zrealizowano w dniu 29 września 2016 r.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], w oparciu o art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2014.284.22, dalej: rozporządzenie delegowane nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z [...] września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia.

W ocenie organu I instancji producent, który w dacie składania powiadomienia oraz wniosku był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów, nie miał prawa do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Zatem skarżący nie miał prawa realizować operacji i składać wniosku o wsparcie, ponieważ zrobiła to organizacja producentów owoców i warzyw, której był członkiem. Prezes ARiMR ustalił ponadto, że wypłata środków finansowych stronie oraz F. Sp. z o.o. nosi znamiona podwójnego finansowania, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego z 2014 r. Końcowo organ I instancji uznał, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że strona na każdym etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" pozostawała członkiem organizacji F. Sp. z o.o., biorącej udział w realizacji tego samego programu. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W., nie weryfikując tej okoliczności, rażąco naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., bowiem strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku z członkostwem w ww. organizacji. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej pozwala stwierdzić, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać.

Minister zwrócił również uwagę na okoliczność, że środki wypłacane w ramach przedmiotowego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie, a więc muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w tej sytuacji uznać skutki, jakie wywołuje decyzja ostateczna z 2016 r. tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważności wskazanej przez organ I instancji, tj. rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, organ odwoławczy wskazał, że przy prawidłowym zastosowaniu przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. nie mogłoby być mowy o równoczesnym skorzystaniu z mechanizmu dalszego tymczasowego wsparcia przez organizację producentów oraz jej członka. Ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było zatem jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przepisu § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i w jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzą inne naruszenia prawa objęte tym przepisem, jak również przepisem art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra w sprawie nie wystąpiły także negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż od dnia doręczenia stronie decyzji ostatecznej z 2016 r. nie upłynęło 10 lat. Nie zachodzi też sytuacja nieodwracalności skutków prawnych decyzji.

Nie podzielając zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że pozbawione racji jest twierdzenie strony o występowaniu w przepisach regulujących mechanizm wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji luki prawnej. Zdaniem Ministra wskazane w treści decyzji przepisy w sposób precyzyjny wskazują zarówno katalog podmiotów, które kwalifikują się do udziału w mechanizmie, jak również warunki, jakie muszą spełniać. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza możliwość jednoczesnego uczestniczenia w mechanizmie organizacji producentów i jej członków. Mając powyższe na uwadze nie został naruszony art. 7a k.p.a., albowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych co do brzmienia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, Sąd podzielił ustalenia Ministra dokonane w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od 30 października 2007 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw F. Sp. z o.o., która w latach 2016-2018 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia (12 stycznia 2016 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję (23 czerwca 2016 r.) oraz składania wniosku (22 lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Co istotne skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2007 r.

W ocenie Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2016 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister co podkreślić należy, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne, spójne i oczywiste. Negatywnie należy ocenić zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.

Sąd podzielił przy tym ustalenia Ministra, że prawidłowe odczytanie i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania. Art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.

Zdaniem Sądu, dla wyniku sprawy nie miała znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie wsparcia w pierwszej kolejności złożył skarżący, a następnie organizacja, której był członkiem. Fundamentalne znaczenia ma bowiem to, że zarówno w powiadomieniu o zamiarze wycofania z rynku jabłek, jak i we wniosku o przyznanie wsparcia skarżący poświadczył nieprawdę wskazując, że jest producentem indywidualnym, niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Ta okoliczność jest zaś niesporna. Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie więc wskazał i zaakcentował, że z uwagi na fakt, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.

A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznania skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie oraz przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu zachodzi wyłącznie wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, pomijając zupełnie, że:

a) nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności, i nie ogranicza się jedynie do braku przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wada nieważności;

b) brak jest podstawy prawnej do odzyskania przez Stronę owoców przeznaczonych na bezpłatną dystrybucję, których własność została nieodpłatnie przekazana jako warunek przyznania wsparcia na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono, a z uwagi na charakter prawny wsparcia przyznanego stronie skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stronie wsparcie są nieodwracalne i mieszczą się w zakresie przepisu art. 156 § 2 k.p.a.;

c) w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi wprawdzie formalny brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, ale w świetle art. 59 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U poz. 624 z pózn. zm.) brak jest możliwości prawnej zakończenia postępowania wszczętego powiadomieniem skarżącego [...] złożonym dnia [...] stycznia 2016 r. oraz wnioskiem skarżącego o przyznanie wsparcia [...] złożonym dnia [...]lipca 2016 r., w przypadku stwierdzenia nieważności Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z [...] września 2016 r.

II. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez:

a) nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do argumentacji zawartej w skardze strony, powołanej na poparcie tezy o zajściu nieodwracalnych skutków prawnych, w szczególności do argumentu, że:

- nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności, i nie ogranicza się jedynie do braku przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wada nieważności;

- powiadomienie strony o zamiarze bezpłatnej dystrybucji owoców i jego milczące przyjęcie przez organ administracji, wywołało doniosłe skutki prawne w postaci nieodpłatnego zbycia owoców przez stronę; skutki te są skutkami nieodwracalnymi, przy czym są to skutki nie tylko faktyczne, ale przede wszystkim skutki prawne (w tym przeniesienie własności owoców); skutki te jako skutki czynności materialno-technicznej dokonane przez stronę w ramach postępowania o przyznanie wsparcie nie są objęte przepisem art. 156 k.p.a. i nie mogą być na tej podstawie wyeliminowane z obrotu prawnego;

- nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie nie uwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, w wyniku braku wszechstronnej analizy prawnej, w tym doktryny i orzecznictwa, i przyjęcia zawężającej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którą nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu zachodzi jedynie wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i nie uchylenie decyzji organów obu instancji - w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji obu instancji błędnie uznały, że nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., wobec możliwości odwrócenia jej skutków, biorąc pod uwagę jedynie przesłankę, że istnieją przepisy prawa, na podstawie których możliwe jest zniesienie nadanego stronie prawa do otrzymania wsparcia i odzyskania środków wypłaconych na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z [...] września 2016 r., i nie biorąc pod uwagę, iż:

- powiadomienie strony o zamiarze bezpłatnej dystrybucji owoców i jego milczące przyjęcie przez organ administracji, wywołało doniosłe skutki prawne w postaci nieodpłatnego zbycia owoców przez stronę; skutki te są skutkami nieodwracalnymi, przy czym są to skutki nie tylko faktyczne, ale przede wszystkim skutki prawne (w tym przeniesienie własności owoców); skutki te jako skutki czynności materialno-technicznej dokonane przez stronę w ramach postępowania o przyznanie pomocy nie są objęte przepisem art. 156 k.p.a. i nie mogą być ta tej podstawie wyeliminowane z obrotu prawnego;

- w świetle art. 59 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U poz. 624 z pózn. zm.) brak jest możliwości prawnej zakończenia postępowania wszczętego powiadomieniem skarżącego [...] złożonym dnia [...] stycznia 2016 r. oraz wnioskiem skarżącego o przyznanie wsparcia [...] złożonym dnia [...] lipca 2016 r., w przypadku stwierdzenia nieważności Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z [...] września 2016 r.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tego zarzutu motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił błędną wykładnię prawa oraz niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i wynikające z tego naruszenia, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w stanie faktycznym sprawy weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej, a nadto, że w świetle art. 59 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa brak jest możliwości prawnej zakończenia postępowania wszczętego powiadomieniem i wnioskiem strony o przyznanie wsparcia. W jego ocenie nie ma też podstawy prawnej do odzyskania przez stronę owoców przeznaczonych na bezpłatną dystrybucję.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] września 2016 r., na podstawie której organ przyznał stronie wsparcie z tytułu wycofania z rynku jabłek. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji było ujawnienie w trakcie kontroli, że strona jest członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw F. Sp. z o.o., która w latach 2016 – 2018 realizowała program operacyjny i która w 2016 r. otrzymała z tego tytułu wsparcie na łączną kwotę 9.431460, 07 zł. Organ uznał więc, stosownie do art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r., że strona nie spełniła jednego z wymogów otrzymania wsparcia.

Wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje braku podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (nie podnosi w tym zakresie zarzutów kasacyjnych), a jedynie wskazuje, że w jego ocenie w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z 10 września 2016 r.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu właściwym dla sprawy, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten wprowadza dwie przesłanki negatywne uniemożliwiające stwierdzenia nieważności decyzji mimo wystąpienia jednej z przesłanek pozytywnych, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 7 art. 156 k.p.a. W skardze kasacyjnej tzw. przesłanka przedawnienia do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nie jest podnoszona, a więc pozostaje poza zakresem niniejszych rozważań. Na marginesie można jedynie zauważyć, że ówczesne brzmienie tego przepisu, nie przewidywało ograniczenia czasowego dla stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozwiązanie to zostało poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku (zakresowym) z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (OTK-A 2015/5, poz. 62) stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to nie doprowadziło samo w sobie do zmiany normatywnej, a w związku z tym do czasu nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie w 16 września 2021 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Dz.U.2021.1491), orzecznictwo organów i sądów administracyjnych w tym zakresie było niejednolite, co jednak nie ma znaczenia dla tej sprawy.

Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanek negatywnych, tzw. nieodwracalnych skutków prawnych, wypada wskazać, że nie odnosi się ona do faktów, co oznacza, że prawnie obojętne jest to, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2, należy bowiem rozpatrywać wyłącznie na gruncie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swym działaniu organ. Natomiast badając nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez weryfikowaną decyzję. Stąd, w przypadku decyzji przyznającej wsparcie nie można mówić, że wywołuje ona nieodwracalne skutki prawne, skoro co do zasady może być ona zmieniona w drodze postępowania administracyjnego, o ile postępowanie takie w określonym stanie prawnym i faktycznym jest wskazane. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji i nie polega na tym, aby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, ponieważ w istocie nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, do czego w istocie zmierza wnoszący skargę kasacyjną, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych jest związana bowiem ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Zadaniem organu było odzyskanie nienależnie przyznanego stronie wsparcia z tytułu wycofania z rynku jabłek, a nie – samych jabłek, których dystrybucja nastąpiła notabene przed wydaniem poddanej weryfikacji decyzji i stanowiła jeden z warunków otrzymania wsparcia. Rzeczą wtórną jest bowiem odzyskanie przez stronę jabłek, tym bardziej, że ich dystrybuowanie miało charakter nieodpłatny. Trzeba też przyjąć, że skoro nieodpłatna dystrybucja jabłek stanowiła warunek niezbędny do uzyskania wparcia, to wymóg ten nie może w żaden sposób determinować możliwości stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, w przeciwnym razie w takich sytuacjach organ nigdy nie mógłby odzyskać nienależnie wypłaconej płatności. Zasadą jest natomiast odzyskiwanie środków unijnych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo z naruszeniem warunków ich przyznania. Obowiązkiem organów jest więc prowadzenie kontroli prawidłowości przyznawanych płatności (w toku ich przyznawania jaki i post factum) i w razie stwierdzenia nieprawidłowości podejmowanie odpowiednich działań. Przedmiotowego wsparcia nie można też przyrównać do przypadków, w których przyznawana stronie korzyść stanowi rekompensatę za nałożenie ciężaru lub ograniczenia prawa. Wsparcie, jakie otrzymał wnoszący skargę kasacyjną zostało udzielone na jego wniosek i po złożeniu wymaganego prawem oświadczenia co do spełnienia warunków do jego otrzymania oraz, że znane są mu zasady przyznania przedmiotowego wsparcia.

Jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej nieodwracalność skutku prawnego danego aktu administracyjnego należy rozpatrywać, mając również na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Niemniej jednak, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną zmiany organizacyjne organów, jakie miały miejsce w 2017 r., nie pozbawiły tych organów kompetencji w rozpoznawanym zakresie. W tym względzie z nieodwracalnością skutku prawnego wywołanego wydaniem decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. W okolicznościach sprawy organ był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji.

Na skutek dokonanych zmian organizacyjnych kompetencje zniesionej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych (art. 45 ust. 1 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa; Dz. U. poz. 624) przejął z dniem 1 września 2017 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (art. 45 ust. 2 w/w ustawy). Dalszy podział kompetencji nastąpił pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 46 – 48 w/w ustawy). Organy KOWR i organy ARiMR, stosownie do swojej właściwości, zostały upoważnione do prowadzenia spraw należących do właściwości zlikwidowanych jednostek, w tym do – uchylania, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji, wygaśnięcia decyzji albo wznowienia postępowania w sprawach prowadzonych przez organy ANR albo organy ARR.

W okolicznościach sprawy organem uprawnionym do wzruszenia ostatecznej decyzji Dyrektora OT ARR z [...] września 2016 r. był organ ARiMR, który w dalszej kolejności miał możliwość zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z [...] lipca 2016 r. i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Z powyższych względów wiązanie nieodwracalności, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. z kompetencjami orzeczniczymi organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nieważności nie wydaje się trafne.

Powyższej oceny nie podważa też powołany w skardze kasacyjnej art. 59 w/w ustawy, który stanowi, że działania prowadzone przez Agencję Rynku Rolnego na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 12a ustawy zmienianej w art. 22 są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia zakończenia tych działań, przy czym zadania związane z prowadzeniem tych działań, w szczególności związane z: 1) ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych, (...), 3) ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej, 4) ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej, 5) ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku wieprzowiny, 6) ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw, 7) ustanowieniem szczególnych środków wspierania rynku mleczarskiego - realizuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Treść tego przepisu potwierdza, że organem właściwym w zakresie przedmiotowego wsparcia producentów jabłek jest co do zasady ARiMR. Powierzenie realizacji tych zadań ARiMR (do dnia zakończenia działań) oznacza również, że organowi temu powierzone zostały kompetencje w zakresie wykonania tych zadań pod względem materialnym i procesowym. Tak więc wnoszący skargę kasacyjną błędnie wywodzi z tego przepisu ograniczenie kompetencji ARiMR do okresu trwania samego działania pomijając niejako uprawnienia organu z tym związane, a których realizacja może nastąpić w późniejszym terminie i być związana z ujawnieniem nieprawidłowości w realizacji tego programu. Organ jest bowiem władny do kontroli realizacji programów w czasie ich trwania oraz po ich zakończeniu. Przeszkodą w podjęciu działań mogą być jedynie wskazane przez prawo okoliczności, w tym upływ terminu przedawnienia do dochodzenia danych należności, co w sprawie nie miało miejsca. Należność została przyznana i wypłacona stronie we wrześniu 2016 r., a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 2016 r. zostało wszczęte i zakończone decyzją z [...] listopada 2019 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2020 r.). Okoliczność ta nie jest też kwestionowana.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej należy wskazać, że opiera się ona na błędnym pojmowaniu praw i obowiązków, jakie ciążą na stronie w ramach mechanizmu przyznawania przedmiotowego wsparcia. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do przepisów rozporządzenia nr 1031/2014 i rozporządzenia z 2014 r. przedmiotowe wsparcia było udzielane na wniosek producenta, w związku z wcześniejszym powiadomieniem organu o zamiarze wycofania z rynku określonych owoców. Przyznanie wsparcia następowało po tym jak producent oświadczył, że spełnia nakazane prawem wymogi oraz, że znane mu są warunki uczestnictwa w programie operacyjnym. Z kolei ustalenie przez organ, że strona nie spełnia wymogów powodowało odmową przyznania wparcia, a jeśli nastąpiło to po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie – wszczęciem postępowania w celu odzyskania wypłaconej nienależnie kwoty.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W stanie sprawy nie mamy do czynienia ani z nieodwracalnością bezwzględną postrzeganą jako nieodwracalność skutków prawnych decyzji, ani też z nieodwracalnością względną odnoszoną do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych.

W konsekwencji, za niezasadny należało uznać powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przepis wymieniony jako pierwszy określa konieczne elementy uzasadnienia wyroku, co nie oznacza, że sąd I instancji jest zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do podniesionej w skardze argumentacji, a jedynie w stopniu pozwalającym na rozpoznanie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom. Sąd w sposób jasny odniósł się do spornej kwestii oraz przedstawił motywy rozstrzygnięcia. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z zajętym przez Sąd I instancji stanowiskiem nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza też drugiego z wymienionych przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., skoro w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.