Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2285/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1820/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), dalej u.s.g., stwierdził nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy [...]: nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] (dalej ZPPO w [...]) oraz nr [...]. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia J.C. stanowiska dyrektora ZPPO w [...].

Organu nadzoru uznał, że zarządzenia nr [...] oraz nr [...] naruszają prawo w sposób istotny i stanowią konsekwencję wydanych przez Burmistrza Gminy [...] zarządzeń: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydatów m.in. na stanowisko dyrektora ZPPO w [...], przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora ZPPO w [...] oraz udzielenia pełnomocnictwa pełniącej obowiązki dyrektora ZPPO w [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzeń nr [...] oraz nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Wa 2110/12, oddalił skargę Gminy [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. Od powyższego wyroku Burmistrz Gminy [...] wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ wskazał na powiązanie kwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzeń nr [...] i nr [...], oraz że wynikają one z zarządzeń nr [...] i nr [...], których nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2012 r. nie posiada jeszcze cechy prawomocności, jednak od jego doręczenia Burmistrzowi Gminy [...] w dniu [...] października 2012 r. obowiązuje stan wstrzymania wykonania zarządzeń nr [...] i nr [...]. Stan wstrzymania uchwały (zarządzenia) trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź do jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o., stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym akty (zarządzenia) organu prowadzącego szkołę (Burmistrza Gminy [...]) dotyczące przedmiotowej sprawy inne niż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (zespołu szkół) osobie, która została wyłoniona w drodze konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r., stanowią naruszenie powołanego powyżej art. 36 a ust. 2 u.s.o. oraz art. 92 ust. 1 u.s.g. w zakresie wstrzymania wykonania zarządzeń nr [...] i nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Gminy [...] zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. rażącą niezgodność z prawem, polegającą na naruszeniu art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem przez organ, że zarządzenia nr [...] oraz nr [...] podlegają nadzorowi organu w trybie wskazanego przepisu, oraz że są one sprzeczne z prawem w stopniu istotnym i w konsekwencji nieważne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...], których nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, zostały wydane w następstwie wcześniejszych zarządzeń organu gminy nr [...] oraz nr [...] i w okresie wstrzymania ich wykonania. Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r., stwierdził nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Gminy [...] i jego zasadność w wyniku skargi Gminy [...] była kontrolowana przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Wa 2110/12, skargę oddalił. Natomiast skarga kasacyjna Gminy [...] od rozstrzygnięcia Sądu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., I OSK 841/13.

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzeń organu Gminy [...] skutkowało, na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g., wstrzymaniem ich wykonania z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd I instancji uznał zatem, że Burmistrz Gminy [...] z naruszeniem powołanego przepisu, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, wydał w dniu [...] maja 2013 r. zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora ZPPO w [...], zaś w dniu [...] czerwca 2013 r. zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia J.C. stanowiska dyrektora ZPPO w [...].

Zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, a zatem zarządzenia organu prowadzącego szkołę (Burmistrza Gminy [...]) dotyczące przedmiotowej sprawy inne niż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (zespołu szkół) osobie, która została wyłoniona w drodze konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r., stanowi naruszenie powołanego przepisu.

Organ nadzoru wykazał zatem istotną sprzeczność z prawem zarządzeń nr [...].

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1/ art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i zaaprobowanie tym samym stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]są sprzeczne z prawem w zakresie skutkującym ich uchyleniem;

2/ art. 36a ust. 5 u.s.o., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w niniejszej sytuacji brak jest przesłanek dla powierzenia pełnienia obowiązków służbowych zgodnie z przywołanym przepisem.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającym ten wyrok rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Wobec wyraźnego brzmienia komentowanego przepisu okres, na jaki powierza się obowiązki, nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Wobec upływu okresu, na który powierzone zostało stanowisko dyrektora ZPPO w [...], organ prowadzący szkołę nie miał innej możliwości, jak przeprowadzenie postępowania konkursowego. Pozostawienie sytuacji patowej, tj. nieobsadzenie stanowiska dyrektora z jednej strony oznaczałoby wygaśnięcie mandatu J.C., z drugiej natomiast strony, z uwagi na niezakończenie postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku pracy, skutkowałoby nieobjęciem stanowiska przez B.W. Na sytuację taką organ prowadzący nie może się zgodzić - godziłoby to w dobro uczniów i funkcjonowanie szkoły.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również z poglądem, że art. 36a ust. 2 u.s.o. obligował organ prowadzący do powierzenia stanowiska wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi i to bez względu na ocenę jego osoby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny niniejszej sprawy, niezakwestionowany w skardze kasacyjnej, przedstawia się następująco.

W wyniku zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydatów na stanowisko m.in. dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] (dalej ZPPO w [...]) oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora m.in. ZPPO w [...], w dniu [...] lipca 2012 r. przeprowadzony został konkurs na stanowisko dyrektora ZPPO w [...]. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 36a ust. 2 zdanie drugie u.s.o., kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Innymi słowy organ prowadzący szkołę (a więc w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...]) nie mógł powierzyć stanowiska dyrektora ZPPO w [...] osobie innej, niż wyłoniona w konkursie z dnia [...] lipca 2012 r.

Jednakże w dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] o unieważnieniu konkursu z dnia [...] lipca 2012 r., a także o uchyleniu zarządzeń nr [...] i nr [...] i przeprowadzeniu ponownego konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ZPPO w [...]. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie m.in. powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora ZPPO w [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]. W myśl art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że po doręczeniu Burmistrzowi Gminy [...] rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2012 r. (co nastąpiło w dniu [...] października 2012 r.), zarządzenia organu gminy nr [...] i nr [...] nie wywoływały skutków prawnych. To z kolei skutkować musiało uznaniem, że obowiązywały zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...], a wyniki przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r. konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora ZPPO w [...] wiązały organ prowadzący szkołę. Tym bardziej, że wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Wa 2110/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., a wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Sądu I instancji.

W zaistniałej sytuacji, a wiec okresie obowiązywania zarządzeń organu Gminy nr [...] i nr [...] oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2012 r. konkursu na stanowisko dyrektora ZPPO w [...], którego wyniki nie zostały skutecznie unieważnione w przewidzianym w u.s.o. trybie, Burmistrz Gminy [...] w sposób nieuprawniony wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora ZPPO w [...] oraz zarządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia J.C. stanowiska dyrektora ZPPO w [...].

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]. Zarządzenia te zostały bowiem wydane w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora ZPPO w [...] i powierzenia tego stanowiska osobie wyznaczonej przez organ prowadzący szkołę (wobec nieprzystąpienia do konkursu żadnego kandydata) w sytuacji, gdy obowiązywały wcześniejsze zarządzenia (nr [...] i [...]) w tym samym przedmiocie, a wyniki konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r. obligowały organ do powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO w [...] wyłonionemu w nim kandydatowi.

Obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie środkami przewidzianymi w u.s.g. aktów i czynności będących konsekwencją innych niezgodnych z prawem i tym samym nieważnych aktów organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2441/12). Będące przedmiotem niniejszego postępowania zarządzenia nr [...] i nr [...] były właśnie konsekwencją nieważnych zarządzeń nr [...] i nr [...] i zasadnie Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nie naruszało prawa.

Podnieść przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się wprost do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i zaaprobowanie stanowiska organu nadzoru, że zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...] są sprzeczne z prawem. Tak sformułowany zarzut wprost odnosi się do sprawy rozstrzygniętej już przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., I OSK 841/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Wa 2110/12 o oddaleniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającego nieważność właśnie zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]. Tymczasem sprawa niniejsza dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...] i nr [...]. Zarzut ten nie odnosi się zatem do sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podobnie należy potraktować drugi z postawionych zarzutów - naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o. Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wywodził, że okresu tego nie można przedłużyć, dlatego po upływie 10 miesięcy organ nie miał innej możliwości, jak przeprowadzenie postępowania konkursowego. Tymczasem Sąd I instancji, jak i organ nadzoru, w żaden sposób nie mogli naruszyć wskazanego przepisu, bowiem nie miał on zastosowania w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu. Był on podstawą wydania zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...], którego nieważność prawomocnie została już stwierdzona, a oceniane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło zarządzeń w sprawie przeprowadzenia konkursu (nr [...]) i w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora na podstawie art. 36a ust. 4 u.s.o. (nr [...]). Nie można też zgodzić się z tezą skarżącego kasacyjnie, że placówka pozostawałaby bez dyrektora. Ponownie należy podkreślić, że w zaistniałej sytuacji obowiązywały wyniki konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r., a więc należało powierzyć obowiązki dyrektora osobie wówczas wyłonionej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.