Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 354/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1 i 3, art. 13 b, art. 13f ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 11 lutego 2010 r. nr 967/XXXIX/2010 w przedmiocie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz określenie stawek opłat Stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Lublina nr 967/XXXIX/2010 z dnia 11 lutego 2010 r.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr 967/XXXIXl2010 Rady Miasta Lublin z dnia 11 lutego 2010 r. o zmianie uchwały Nr 317/XIII/2003 Rady Miasta Lublin z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Lublinie oraz określenia stawek tych opłat. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż zgodnie z § 4 uchwały Nr 317/XIII/2003 upoważnia się Prezydenta Miasta Lublin do zawieszania pobierania opłat na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp. Uchwałą Nr 967/XXXIX/2010 Rada Miasta dotychczasową treść § 4 uchwały Nr 317/XIII/2003 oznaczyła jako ust. 1 oraz dodała ust. 2 w brzmieniu "upoważnia się Prezydenta Miasta Lublin do zawieszania pobierania opłat na czas oznaczony w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności innych, niż określone w ust. 1".

W ocenie Wojewody przytoczone regulacje zostały podjęte bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określonego w art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Wojewoda stwierdził, iż przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają szczegółowe upoważnienie, dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego, do ustanowienia przepisów prawa miejscowego.

Analiza przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) wskazuje na jednoznacznie brzmiącą dyrektywę ustawodawcy, zgodnie z którą podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego stanowi każdorazowo upoważnienie zamieszczone w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. Stanowienie aktów prawa miejscowego może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W ocenie Wojewody Rada Miasta Lublin, stosując wykładnię rozszerzającą, przyznała sobie kompetencje pozostające poza upoważnieniem ustawowym.

Ustawodawca w art. 13b ustawy o drogach publicznych jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady gminy upoważniając ją wyłącznie do: ustalenia strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 2 i 3), ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1).

Rada Miasta Lublin upoważniając Prezydenta Miasta Lublin do zawieszania pobierania opłat parkingowych "na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.", a także na czas oznaczony w przypadku wystąpienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności", wkroczyła wprost w materię ustawową. Dokonała bowiem nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego zwolnienia ustawowego z daniny publicznej, określonego w art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Powołana ustawa nie przewiduje instytucji "zawieszania pobierania opłat", nie upoważnia także Rady Miasta do wprowadzenia tej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego.

Postępując wbrew wskazanej zasadzie działania wyłącznie w granicach ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego, wprowadziła de facto uznaniowe zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w sposób oczywisty naruszając tym samym w/w przepis ustawy.

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (poprzez ustalenie na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 opłat abonamentowych lub stawki zerowej) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Z takiego uprawnienia Rada skorzystała w § 2 uchwały Nr 317/XIII/2003. W ocenie Wojewody kwestionowane regulacje bezspornie nie należą do materii, o której stanowi art. 13b ust. 4 ustawy.

Zdaniem Wojewody Nie sposób również wywodzić kompetencji uchwałodawczej do zawieszania pobierania opłaty parkingowej, ze sformułowania "sposób pobierania opłat" użytego w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy, które wytycza faktyczne granice upoważnienia prawodawczego dla Rady.

W konkluzji Wojewoda stwierdza, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie upoważnia rady gminy (miasta) do stanowienia trybu zawieszania pobierania opłaty za postój w strefie płatnego parkowania.

Dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie, jest sprzeczne z prawem. Taki sam charakter ma również domniemywanie przez Radę Miasta upoważnienia do ustalania, innych niż określone w ustawie, kompetencji w zakresie wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

W ocenie Wojewody nieuprawnione i niezgodne z zasadą Legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP jest przekazywanie przez Radę Miasta przypisanych sobie bezprawnie kompetencji, innemu organowi - w tym wypadku Prezydentowi Miasta Lublin. Ponieważ organem uprawnionym do ustalania stref płatnego parkowania jest rada gminy (miasta), zatem kompetencji takich nie może posiadać wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Również wójt lub burmistrz (prezydent miasta) nie może wprowadzić ani zawieszać pobierania opłat za parkowanie w tych strefach. Organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji. Dotyczy to również sytuacji zawieszania pobierania opłat, czego przepisy ustawy o drogach publicznych w ogóle nie przewidują. Ponadto sam obowiązek dokonywania opłat za parkowanie wynika z mocy ustawy, a zatem ewentualne zawieszanie od ich ponoszenia, również powinno mieć źródło rangi ustawowej.

Wojewoda zakwestionował także posłużenie się w § 4 ust. 2 uchwały z 2003 r. (dodanym uchwałą zmieniającą z 2010 r.) zwrotem w postaci klauzuli generalne: "wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności".

Zdaniem Wojewody jako akt prawa miejscowego, kwestionowane regulacje uchwał winny być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały winien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji.

Umieszczanie w uchwale nieograniczonych pojemnościowo zwrotów, jak właśnie - "szczególnie uzasadnione okoliczności", jest zabiegiem niepożądanym i niewłaściwym. Ponieważ zwroty takie są zwrotami nieostrymi, powodują niejasność i nieprecyzyjność przepisów uchwały. Ponadto budzą wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż prowadzą do posłużenia się niejasnym kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin uznała jej zasadność. Rada zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie i w brzmieniu zakwestionowanym przez Wojewodę. Rada poinformowała, że prowadzone są prace zmierzające do podjęcia nowej uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia opłat za parkowanie w tej strefie, z jednoczesnym uchyleniem dotychczasowych uchwał obowiązujących w tym zakresie. Przygotowywany projekt nie zawiera uregulowań zakwestionowanych w skardze Wojewody.

W dniu 27 września 2010 r. Rada złożyła pismo procesowe, do którego załączono odpis uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 16 września 2010 r., Nr 1160/XLIV/2010 o zmianie uchwały Nr 317/XIII/2003 Rady Miasta Lublin z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Lublinie oraz określenia stawek tych opłat. Przedmiotową uchwałą uchylono § 4 uchwały z dnia 18 grudnia 2003 r., z uwzględnieniem brzmienia nadanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą z dnia 11 lutego 2010 r. Rada Miasta Lublin uznając, że uchylenie zaskarżonej uchwały jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi co czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, wniosła o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Lubelski nie podzielił stanowiska rady i podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej z dnia 11 lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny oceniając legalność uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważne są uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 u.s.g. Z wyżej wskazanych unormowań oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ust. 2 u.d.p.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p. stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za: parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Od opłat tych zwolnione są: 1) pojazdy: a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych, b) zarządów dróg, c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej; 2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły (art. 13 ust. 3 u.d.p.).

Organem właściwym do ustalania stawek opłat za korzystanie z dróg publicznych, maksymalnych wysokości stawek tych opłat oraz podmiotów właściwych do ich pobierania jest rada gminy. Do jej kompetencji należy, zgodnie z treścią art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. - ustalanie strefy płatnego parkowania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (...) oraz ustalanie wysokości opłat (...) w tym opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, a nadto określenie sposobu pobierania tych opłat. Powyższe przepisy zawierają zatem upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia we wskazanym w nich zakresie przepisów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, zmieniającej treść § 4 uchwały z 2003 r., sąd podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie twierdzenia, że uchwała została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co jest równoznaczne ze spełnieniem dyspozycji art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Stanowisko powyższe podzieliła również Rada Miasta Lublin, dlatego zbędne jest szersze uzasadnienie w tym zakresie.

Zgodzić się należy z Wojewodą Lubelskim, iż upoważnienie dla rady gminy wynikające z przepisów u.d.p. obejmuje w ustawie o drogach publicznych ściśle określone kategorie opłat, powiązane wyraźnie z określonymi ustawowo przypadkami nakładania opłat na korzystających ze strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 2 i 3), ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1) oraz wprowadzania opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. 1 u.d.p.), w związku z powyższym każde odstępstwo od tak określonego upoważnienia nosi znamiona przekroczenia kompetencji przez radę.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Lublin upoważniając Prezydenta Miasta Lublin do zawieszenia pobierania opłat parkingowych "(...) na czas organizowanych w Lublinie uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp." wkroczyła wprost w materię ustawową, gdyż dokonała w ten sposób nieuprawnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego zwolnienie z daniny publicznej, przewidzianego w przepisach zamieszczonych w art. 13 u.d.p.

Przepisy u.d.p. nie przewidziały instytucji "zawieszania pobierania opłat", ani też nie upoważniły rady gminy do jej wprowadzenia na terenie gminy. Tym bardziej, dowolne jest przekazywanie przez radę miasta przypisanych sobie bezprawnie kompetencji, organowi wykonawczemu (prezydentowi).

Te względy nakazywały zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie podziela stanowiska Rady Miasta w Lublinie, że uchylenie zmian w uchwale z 2003 r., wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmieniającą, co nastąpiło uchwałą z 16 września 2010 r., czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

Godzi się bowiem zauważyć, że zróżnicowane są skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, stwierdzenia jej niezgodności z prawem, czy też uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, który ją wydał.

W tych dwóch ostatnich przypadkach, uchwały tracą moc odpowiednio: z dniem wydania orzeczenia o niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 zdanie 2 u.s.g.) lub z dniem wydania uchwały organu samorządu gminy uchylającej określoną uchwałę wydaną przez ten organ. W tych przypadkach pozostają zatem w mocy skutki prawne w oparciu o te uchwały od wejścia ich w życie, do dnia ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza zatem, że określoną uchwałę należy traktować tak, jak gdyby nie była podjęta.

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 344/08 - Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 2/1994, poz. 44).

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.