Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 832/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skarg J.K. i W.K., Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargami W. i J.K. oraz Prokuratora Okręgowego decyzją z dnia [...] września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz uchwały Rady Gminy Nr V/29/03 z dnia [...] września 2003 roku w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Województwa Nr 70, poz. 1066 ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] października 2005 roku nr [...], Wójt Gminy działając na wniosek W. i J.K. zatwierdził projekt podziału ich nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 2,2907 ha. W wyniku podziału, dokonanego w oparciu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy ( Uchwała Rady Gminy z [...] września 2002 roku Nr VIII/41/02 ) powstało 9 działek o numerach od [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2005 roku. W kwietniu 2008 roku rzeczoznawca majątkowy na zlecenie Gminy sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowana została na kwotę 437 000 zł, natomiast po podziale na kwotę 484 000 zł. W toku wszczętego [...] maja 2008 roku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, skarżący pismem z [...] czerwca 2008 roku zarzucili, iż operat szacunkowy sporządzony dla celów naliczenia opłaty adiacenckiej obarczony jest wadą bowiem w dokonanej wycenie pominięte zostały poniesione przez nich nakłady na nieruchomość w związku z wykarczowaniem drzewostanu, inwentaryzacją linii energetycznych, remontem stacji transformatorowej, obniżeniem poziomu wód gruntowych i utrzymaniem w czystości rowów melioracyjnych - co zwiększyło wartość nieruchomości przed jej podziałem. Wnieśli też o zastosowanie stawki opłaty niższej niż wynikająca z uchwały Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się - na wezwanie organu I instancji - do powyższych uwag wskazał w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 roku, iż opłata adiacencka ustalana jest w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wskazane przez skarżących nakłady nie miały związku z podziałem nieruchomości i nie wpływają na zasady naliczania opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku znak [...], wydaną przez - działającego z upoważnienia Wójta Gminy - Zastępcę Wójta Gminy, na W. i J.K. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147 i 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nałożona została opłata adiacencka w wysokości 23 500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej o powierzchni 2,2907 ha, oznaczonej jako działka nr [...], w związku z podziałem tej nieruchomości na działki o nr od [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości skarżących jej wartość wzrosła o kwotę 47 000, 00 zł, co wynika z treści sporządzonego operatu szacunkowego. Przytaczając regulacje przepisów art. 98 ust. 1 i 1a ustawy o gn organ wskazał, iż zgodnie z treścią uchwały Rady Gminy Nr V/29/03 z dnia [...] września 2003 roku w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, był uprawniony i zobowiązany do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał, iż wynikająca z uchwały stawka opłaty nie może być przez Wójta obniżona. Organ uznał też, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 roku, Nr 207, poz. 2109 ze zm. ). W zakresie terminu i sposobu uiszczenia opłaty organ powołał się na art. 148 ust. 1 ustawy o gn.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący W. i J.K. zarzucili, iż decyzja Wójta została wydana bez podstawy prawnej bowiem w dniu jej podjęcia nie obowiązywała już uchwała Rady Gminy Nr V/29/03 z dnia [...] września 2003 roku ze względu na fakt , iż w grudniu 2007 roku Rada Gminy podjęła nową uchwałę w tej samej sprawie. Ponadto poprzednia uchwała wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gn, który to przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, co oznacza, iż akty prawa miejscowego wydane na jego podstawie utraciły ważność. Nadto w znowelizowanej 24 sierpnia 2007 roku ustawie ustawodawca, uwzględniając orzeczenie Trybunału, ustanowił w art. 98 maksymalną stawkę opłaty na 30 %.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO, powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie art. 98a ust. 1a ustawy o gn określającym zasady ustalenia opłaty adiacenckiej jej ustalenie może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Kolegium stwierdziło, iż w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna tj. [...] listopada 2005 roku obowiązywała uchwała Rady Gminy Nr V/29/03 z dnia [...] września 2003 roku w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta przewidywała stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonanym podziale. Zasadnie zatem organ I instancji dla obliczenia kwoty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących zastosował stawkę w wysokości 50%. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gn nie wynika, aby warunkiem zastosowania do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej stawki tej opłaty obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna było zachowanie mocy obowiązującej uchwały rady gminy, na mocy której stawka ta została ustalona. Kolegium stwierdziło, iż poza sporem jest, że uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2003 roku w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przestała obowiązywać jeszcze w 2007 roku wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku wydanego w sprawie SK 19/2006, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 98 ust. 4 ustawy o gn, a na pewno wskutek wejścia w życie uchwały Nr IX/48/07 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która w § 3 derogowała uchwałę poprzednią. Nie zmienia to jednak faktu, iż w czasie dokonywania podziału nieruchomości obowiązywała uchwala przewidująca określoną stawkę opłaty adiacenckiej i że stawka tej opłaty była znana odwołującym się w chwili podejmowania decyzji o podziale. Organ wywiódł, iż z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego - o niekonstutucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gn, stanowiącego podstawę prawną uchwał wydawanych przez rady gmin,

zadecydowały względy redakcyjne tego przepisu. Jego wykładnia dopuszczała bowiem możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej również po dokonaniu podziału nieruchomości, co w ocenie Trybunału naruszało zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazał, iż w tym samym uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że "art. 98 ust. 4 ustawy o gn powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją". W konsekwencji takich rozważań Kolegium uznało zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej za nieuzasadniony. Odnosząc się do uwag skarżących zgłoszonych w toku postępowania dotyczących treści sporządzonego operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, że z analizy przedmiotowego operatu wynika, że spełnia on wszelkie wymogi stawiane przez przepis art. 154 ustawy o gn. Został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizę cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu braku należytej rzetelności w jego sporządzeniu. Okoliczności wskazane przez skarżących dotyczące poniesionych nakładów nie miały wpływu na wysokość dokonanej wyceny. W sytuacji, gdy skarżący uważali, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi ich wątpliwości, powinni przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gn ) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Jednakże możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Od decyzji organu odwoławczego zostały złożone dwie skargi.

Skarżący W. i J.K. zarzucali, iż zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. z obrazą art. 32 Konstytucji RP. Została bowiem oparta na uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Wywodzili, iż zaskarżoną decyzją doszło do ich dyskryminacji gospodarczej i zróżnicowania obywateli wobec prawa.

Prokurator Okręgowy zarzucał, iż zaskarżona decyzja została wydana z obrazą prawa materialnego, to jest przepisu art. 98a ust. 1a ustawy o gn, polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na W. i J.K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem pomimo nieobowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wnosił o uchylenie decyzji II i I instancji.

W uzasadnieniu wskazywał, iż zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gn obowiązującym zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wójta Gminy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, to jest uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem Prokuratora, w dacie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Wójta Gminy, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości należącej do W. i J.K., to jest [...] listopada 2005 roku nie obowiązywała w gminie jakakolwiek uchwała Rady Gminy w przedmiocie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Powołana w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna jej wydania uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku, Nr V/29/03 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła bowiem z mocy prawa swoją moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 roku, kiedy to utracił moc przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowiący podstawę prawną jej podjęcia. Wraz z utratą mocy obowiązującej przez ten przepis upoważniający utracił bowiem także moc akt wykonawczy wydany na podstawie i w celu wykonania ustawy, jakim jest niewątpliwie uchwała organu samorządu terytorialnego. Powoływał się na zasadę polskiego systemu prawnego w postaci reguły walidacyjnej stanowiącej, że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, to przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Będące aktami prawa miejscowego uchwały rad gmin, do jakich zalicza się uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie mogą bowiem funkcjonować samoistnie, w sytuacji gdy przestała obowiązywać podstawa prawna ich podjęcia. Utrata mocy obowiązującej przez przepis rangi ustawowej, który zawierał upoważnienie do podjęcia uchwał wykonawczych, (w niniejszej sprawie art. 98 ust. 4 ustawy o gn), ma bowiem ten skutek, iż ex lege tracą moc również te uchwały, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 4 marca 2002 r., sygn. II SA/Ka 3255/01 oraz Grzegorz Wierczyński "Całkowita lub częściowa utrata mocy przez akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmieniającego przepisu upoważniającego" opublikowanym w: Gdańskie Studia Prawnicze Nr 14 póz. 245 z 2005 roku. ) Okoliczność, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, póz. 1492 z 2004 r.), uchylając ( art. 1 pkt 61 ) dotąd obowiązujący art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( przy braku przepisów przejściowych ) wprowadziła do systemu prawnego przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również upoważniający radę gminy do ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, nie pozwala na przyjęcie dalszego obowiązywania uchwały. Wprawdzie oba przepisy dotyczą tej samej instytucji prawnej, to niewątpliwa pozostaje odrębność obu regulacji. Wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ) art. 98a nie przewiduje bowiem – inaczej, iż przepis art. 98 ust. 4 tejże ustawy - uiszczania opłat, jeżeli podział nieruchomości nie jest przeprowadzany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje także, jeżeli podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Nowe regulacje ustawowe powierzyły uprawnienie do ustalania opłaty w razie podziału nieruchomości innemu organowi, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Jednocześnie ustawodawca ustanowił w tym wypadku trzyletni termin ustalenia tej opłaty, bez odsyłania do przepisów o opłatach z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie sposób zatem przyjąć, że uchwały rad gmin podjęte na podstawie przepisu, który utracił moc prawną, w dorozumiany sposób zachowały moc prawną pod rządami nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora Okręgowego, uznać należy, iż w okresie pomiędzy [...] września 2004 roku a [...] stycznia 2008 roku, kiedy to weszła w życie uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr IX/48/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 5, poz. 144 z 2008 roku) na terenie Gminy nie obowiązywał jakikolwiek akt prawa miejscowego ustalający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowych opłat w stosunku do właścicieli nieruchomości, decyzja o podziale których stała się w wyżej wskazanym okresie prawomocna, w tym w stosunku do W. i J.K.. Niezależnie od powyższych rozważań wskazywał, iż uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku, od pozostawania, której w obrocie prawnym na dzień [...] listopada 2005 roku, uzależniona jest w świetle art. 98a ust. 1a dopuszczalność wymierzenia W. i J.K. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, wydana została na podstawie przepisu kompetencyjnego ( art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. SK 19/06 stwierdzając, iż przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 do dnia 21 września 2004 roku jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prokurator wywodził, iż powyższy stan niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej, upoważniającego radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego, warunkującego prawną dopuszczalność wymierzenia opłaty adiacenckiej, winien przy tym zostać uwzględniony przez organ administracji orzekający w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej i również winien skutkować, zdaniem skarżącego, stwierdzeniem niedopuszczalności wymierzenia takowej opłaty. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako dotyczące przepisu już nie obowiązującego w chwili orzekania siłą rzeczy miało charakter retroakywny, przy czym skoro art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, to tym bardziej winno zostać uwzględnione już na etapie rozpoznawania sprawy przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie wywodząc jak w decyzji. Odnosząc się do wywodów skargi Prokuratora Kolegium wskazało, iż nie można podzielić jego stanowiska by w okresie od września 2004 do stycznia 2008 roku ( wejście w życie Uchwały nr IX/48/07 ) nie obowiązywał jakikolwiek akt prawa miejscowego ustalający wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Art. 98 ust. 4 ustawy o gn zastąpiony został bowiem przez art. 98a, który w § 1 zawierał identyczną delegację ustawową upoważniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej w wysokości do 50 %. Podniosło, iż Trybunał w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, iż nowy przepis nie wprowadził istotnej zmiany obowiązków daniowych właścicieli nieruchomości, którzy nadal musieli się liczyć z ustaleniem takiej opłaty w dotychczasowej wysokości tj. do 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przytaczane przez Prokuratora okoliczności dotyczące odrębności regulacji art. 98 ust 4 i 98a nie miały znaczenia dla obowiązującego trybu uchwalania i maksymalnej wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO, brak nowelizacji uchwały Rady Gminy polegającej wyłącznie na zaktualizowaniu jej podstawy prawnej przy niezmienionej treści może być co najwyżej rozważany jako uchybienie formalne. Powołując się na uzasadnienie Trybunał Konstytucyjnego i wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 w sprawie I OSK 1917/06, dotyczący skutków wyroku Trybunału dla aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 98 ust 4 wskazywał, iż przepis ten nie narusza Konstytucji, w tym jej art. 32, o ile rozumiany jest w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką, ale tylko pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki tej opłaty weszła w życie przez dokonaniem podziału, a wysokość opłaty ustalana jest wg stawki obowiązującej w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Na marginesie zaznaczył, iż SKO nie jest władne do badania legalności uchwały organu gminy na której oparto rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej skargami decyzji SKO z dnia [...] września 2008 roku, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2008 roku wymierzającą W. i J.K. opłatę adiacencką nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skarg. W ocenie Sądu kontrolowana, w zakresie wynikającym z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa ), decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz.2603 z późn. zm – powoływana jako ustawa o gn) oraz uchwała Rady Gminy Nr V/29/03 z dnia [...] września 2003 roku w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Województwa Nr 70, poz. 1066 ). Stosownie do wskazanego przepisu ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może więc nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gn sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organów orzekających w sprawie wskazane warunki zostały spełnione. W przekonaniu Sądu ocena organów w tym zakresie okazała się uprawniona.

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż działka skarżących nr ewid. [...] uległa na ich wniosek podziałowi, dokonanemu w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż nie zachodzi przypadek o jakim mowa w ust. 2 art. 98a ustawy o gn. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dniem [...] listopada 2005 roku uzyskała walor ostateczności. Fakt zmiany wartości nieruchomości ( działki nr ewid. [...]) został wykazany dowodem w postaci operatu szacunkowego. SKO, działając jako organ odwoławczy poddało ocenie ten dowód. W ramach dokonanej oceny Kolegium odniosło się również do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania przed organem I instancji, dotyczących nakładów poniesionych na nieruchomość. Samo odwołanie, podobnie zresztą jak późniejsze skargi do Sądu, zarzutów w zakresie wyceny nieruchomości przed i po podziale nie zawierały. Analizując więc w tym zakresie ustalenia i wywody organu odwoławczego stwierdzić należy, iż zasadnie uznał on wykonany w sprawie operat za odpowiadający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonana przez organ ocena operatu nie narusza przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty odwołania i obu złożonych skarg nakierowane były wyłącznie na kwestię związaną z obowiązywaniem na dzień [...] listopada 2005 roku ( tj. dzień uzyskania cechy ostateczności przez decyzję podziałową ) - ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] września 2003 roku - uchwały Nr V/29/03 Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku, ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej oraz wpływu na jej prawny byt nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 141. poz.1492 ) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie SK 19/2006.

Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone w skargach przeciwko wskazanej uchwale nie pozwalają na przyjęcie, iż nie mogła ona być podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należnej od właścicieli podzielonej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Kwestionowana uchwała uchwalona została na podstawie obowiązującego w dniu jej podjęcia przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zważywszy na przedmiot regulacji uchwały, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby

właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter jest ona aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Będąc, z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej, akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gn stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalała w drodze uchwały rada gminy w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wbrew zaprezentowanemu w skardze stanowisku Prokuratora Okręgowego nie można przyjąć, iż zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 roku ( wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ustawy o gn, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4 ustawy o gn. Co do zasady wywodom Prokuratora na temat reguł walidacyjnych i zasad techniki prawodawczej, nie sposób odmówić słuszności. W okolicznościach sprawy mieć jednak należy na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał ( od 22 września 2004 roku ) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do ustawy o gn z dnia 21 sierpnia 1997 roku z dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowił on, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. Zaistniała sytuacji odbiega więc od eksponowanych w skardze Prokuratora skutków działania reguły walidacyjnej, prowadzących do uznania utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] września 2003 roku. Podstawa materialonoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50 % pozostała , znajdując usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej ustawy.

Odnosząc się do natomiast do wpływu na byt prawny uchwały Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ( III SA/Po 406/08 ). Wskazał on, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy ( obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta ) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu, zważywszy na powyższe, uprawniony jest zatem pogląd, iż kwestionowana przez obie strony skarżące uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku zachowała swą moc obowiązującą do czasu wejścia w życie uchwały tej Rady Nr IX/48/07 z dnia [...] grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, derogującej uchwałę poprzednią.

Przypomnienia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były poza omówioną uchwałą Rady Gminy przepisy art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy o gn , do których nie odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku. W świetle ust. 1a art. 98 a ustawy o gn obowiązywanie ( na co wskazano powyżej ) w dniu [...] listopada 2005 roku uchwały Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku uprawniało Wójta Gminy do wymierzenia J. i W.K. opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu wynikającej z tej uchwały 50 % stawki. Nie stała temu na przeszkodzie okoliczność, iż obowiązujący na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gn przewidywał maksymalnie 30 % stawkę opłaty adiacenckiej. Dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi istotny jest bowiem stan prawny obowiązujący w dacie dokonania podziału, a nie w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej. Wyjaśnienia wymaga, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007 roku Nr 173, poz. 1218 ) rada gminy, najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca, obowiązująca od dnia 22 października 2007 roku, wprowadziła, poprzez art. 1 pkt 38 lit. a, zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzucanego skargą W. i J.K. naruszenia zaskarżoną decyzja art. 32 Konstytucji,to skarżący nie wskazali w czym ma się ono przejawiać. Zgodnie z powołanym przepisem wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Podkreślenie wymaga, iż obowiązująca w dacie rozstrzygania przez organy regulacja przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy o gn posostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 roku. Trybunał stwierdzając niekonstytucyjność przepisu art. 98 ust. 4 w związku z art. 154 ust 2 ustawy o gn – w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 do 21 września 2004 roku – stwierdził, iż ówczesna redakcja jego treści pozwalała na jego różną interpretację, w tym i na taką która, dopuszczając ustalanie opłaty wg stawki obowiązującej w dacie ustalania opłaty a nie w dacie podziału nieruchomości, naruszała zasady i wartości konstytucyjne. Wskazał, iż art. 98 ust. 4 ustawy o gn powinien być rozumiany w taki sposób, iż właściciel nieruchomości ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała uchwalająca stawkę opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Taki standard realizuje unormowanie zawarte w przepisach stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Wskazania też wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny , analizując w zaskarżonym wyroku przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gn nie stwierdził by naruszał on przepis art. 32 Konstytucji. W ocenie Sądu nie naruszają go również przepisy art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy o gn. Nie jest bowiem naruszeniem zasady równości wobec prawa sytuacja związana z różną wysokością maksymalnych stawek opłaty adiacenckiej ( do 50 % w okresie do 22 października 2007 roku i do 30 % po tej dacie ) tj. wywodzenie jej naruszenia z zestawienia regulacji obowiązujących w różnych przedziałach czasowych. Za Trybunałem Konstytucyjnym, wyjaśniającym zasady czasowego zakresu zasady równości, stwierdzić należy, iż "każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza jako nieuniknioną konsekwencję pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej ( podobnej) sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów. Stąd ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu nowych regulacji prawnych, lepiej odpowiadających zmienionym stosunkom społecznych. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwiałby ustawodawcy wprowadzanie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymywania pewnych regulacji prawnych, bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, iż wywody skarg kwestionujących obowiązywanie uchwały Rady Gminy z dnia [...] września 2003 roku i możliwość wydania na jej podstawie decyzji wymierzającej opłatę adiacencką W. i J.K. okazały się pozbawione podstaw, co, wobec niestwierdzenia przez Sąd innych naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.