Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 388/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie T., gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 682/1, będącej własnością M.C., poprzez udzielenie A. Spółka z o.o. w [...], zezwolenia na realizację zadania "Przebudowa gazociągu średniego ciśnienia stalowego DN 250 i DN 50 na gazociąg dn PE 110 w S. w ulicach W. i T. oraz w T. gm. [...] w ulicach B.,G. i K.".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. A. sp. z o.o. Oddział w [...] zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] po uchyleniu przez Wojewodę poprzedniej decyzji organu w celu: ustalenia stron postępowania, dołączenia załącznika graficznego z zaznaczoną trasą przebiegu gazociągu oraz określenie czasu na jaki następuje ograniczenie, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła brak podstawy faktycznej i prawnej do ograniczania w korzystaniu z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, nie otrzymanie mapy sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej integralną część decyzji, oraz brak ustalenia granic ewidencyjnych gruntu oraz rekompensaty za ograniczenie jej w prawie z korzystania z nieruchomości.

Na wezwanie organu odwoławczego Starosta [...] pismem z dnia 19 listopada przekazał M. C. decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część, celem zapoznania się z przebiegiem trasy przez działkę nr 682/1.

Z kolei Skarżąca w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 16 grudnia 2015 r., z pytaniem czy podtrzymuje złożone wcześniej odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła pismo, które ponownie zatytułowała jako odwołanie.

Zawartych w odwołaniu zarzutów nie podzielił Wojewoda , który opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji objętej decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. znak[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji "Przebudowa gazociągu średniego ciśnienia stalowego DN 250 i DN 50 na gazociąg dn PE 110 w S. w ulicach W. i T. oraz w T. gm. G. w ulicach B.,G. i K.", która stała się ostateczna w dniu 20 listopada 2013 r. wobec braku wniesienia odwołań.

Decyzja ta obejmuje, jak wyjaśnił organ odwoławczy, między innymi działkę ewidencyjną nr 682/1, położoną w obrębie T., gm. [....]. Działka nr 682/1, własności M.C. Dalej wskazał, że w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. nie weryfikuje się decyzji o lokalizacji inwestycji, ani też nie kieruje się regułami obowiązującymi w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Osobnym również zagadnieniem, co podkreślił organ odwoławczy, są sprawy związane z przebiegiem granic ewidencyjnych działki nr 682/1. Na wniosek właściciela działki mogą być rozpatrywane przez organ prowadzący ewidencję gruntów tj. Starostę .

Odnosząc się natomiast do zarzutu dot. czasu trwania ograniczenia wskazał, że ograniczenie ma charakter trwały, to znaczy uprawnienia przedsiębiorcy przesyłowego uzyskane na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości są skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości.

Udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości musi być związane z realizacją celu publicznego, wystąpienie z wnioskiem powinno być poprzedzone przeprowadzeniem rokowań.

W dniu 1 sierpnia 2014 r., jak wyjaśnił, przesłano Skarżącej projekt umowy na udostępnienie działki z opisem inwestycji, szkicem zagospodarowania terenu i proponowaną kwotą odszkodowania z tytułu umieszczenia gazociągu w kwocie 5.520 zł, inwestor zobowiązał się do przywrócenia terenu budowy do stanu pierwotnego i pokrycia ewentualnych strat powstałych w trakcie prac. Rokowania nie doprowadziły do spisania umowy na udostępnienie działki.

W treści decyzji wydanej w dniu 23 czerwca 2015 r. Starosta [...] dokładnie opisał w jakiej części działki nr 682/1 przebiegać będzie inwestycja oraz określił obszar, na którym powstanie trwałe ograniczenie, powołując się przy tym na mapę do celów projektowych z zaznaczonym przebiegiem trasy gazociągu z dnia 9 listopada 2013 r. wykonaną przez geodetę P. T., w związku z powyższym za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 u.g.n. poprzez brak precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości oraz braku załącznika graficznego do decyzji. Wskazał również, że strony były prawidłowo informowane o przysługujących prawach. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. zostały zawiadamiane o skompletowaniu całości dokumentów i materiałów w sprawie z możliwością wglądu do nich w Starostwie Powiatowym w [...], zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267 z póź. zm.; dalej: "K.p.a.").

Zaznaczony na mapie przebieg inwestycji jest zgodny z przebiegiem zaznaczonym na załączniku do decyzji Burmistrza Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] października 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się odrębne postępowanie dotyczące przedmiotowej działki. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o aktualną mapę do celów projektowych i według stanu przyjętego do zasobu geodezyjnego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Decyzja określa obowiązek inwestora do przywrócenia nieruchomości zajętej pod inwestycję do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, prawo do ewentualnego odszkodowania na wypadek poniesionej szkody i zmniejszenia wartości nieruchomości, natomiast odszkodowanie za zajęcie nieruchomości w tych sprawach ustalane jest przez starostów w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podtrzymała zarzut braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji. Podkreśliła, że organy obu instancji określiły powierzchnię działki, powierzchnię zajęcia w sytuacji gdy ich ustalenie na obecnym etapie jest sporne. Ponadto mapa, na którą powołują się organy jest nieaktualna lub straci na aktualności z tej przyczyny, że jedna z granic jej działki 682/1 jest w chwili obecnej przedmiotem rozgraniczenia z działką sąsiednią oznaczoną numerem ewidencyjnym 683, w ramach aktualnie toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w [....] sygn. akt [...] o wydanie gruntu połączonego z rozgraniczeniem nieruchomości. W razie uwzględnienia powództwa faktyczna powierzchnia gruntu zostanie powiększona, a co za tym idzie zwiększy się obszar działki, który podlegać będzie zajęciu pod realizację inwestycji. W konsekwencji decyzja Starosty może stać się nieaktualna w zakresie dotyczącym wskazanych w jej powierzchni, w związku z czym wydawanie jej na obecnym etapie jest przedwczesne.

Podniosła również, że odszkodowanie z tytułu umieszczenia gazociągu jest drastycznie zaniżone. Zlokalizowanie na tej działce gazociągu spowoduje utratę jej wartości rynkowej i praktycznie uniemożliwi ewentualne wykorzystanie działki do celów budowlanych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia sprawy I C 492/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu.

Jak podkreślił WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 22.10.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1021/13 stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 U.g.n..

Dyspozycja art. 124 ust.1 U.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze U.g.n.. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepubl. LEX nr 357505).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie co do obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. u.p.z.p.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z dalszych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 U.g.n..

Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 U.g.n. doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 U.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust.3 oraz art. 124 U.g.n.. Przepis art. 124 U.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w U.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193).

Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do w/w dokumentów jest niewystarczające.

Wynikające z art.124 U.g.n. uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 U.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. W ocenie Sądu mogą być przedmiotem takich rokowań uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu, z uwagi na przedmiot, cel i zakres takiego ograniczonego prawa rzeczowego.

Zważyć trzeba, że U.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki [w:] Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy.

Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 U.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 U.g.n.. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (zob. uzasadnienie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505).

W świetle uregulowania zawartego w art. 124 U.g.n. rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela (lub wieczystego użytkownika nieruchomości) w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia, co z uwagi na negatywne stanowisko właściciela w ogóle co do możliwości przeprowadzenia linii energetycznej w wariancie ustalonym ostateczną i prawomocną decyzją lokalizacyjną niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącejo, stwierdzić wypada, iż spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 U.g.n., bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami.

Inwestor udokumentował fakt podjęcia negocjacji, załączając stosowne protokoły.. Negocjacje dotyczyły uzgodnienia warunków zgody na wejście na teren nieruchomości i ustanowienia służebności przesyłu. Wobec stanowiska właściciela nie doprowadziły do ustanowienia służebności przesyłu, która swym przebiegiem odpowiadałaby zapisom decyzji lokalizacyjnej.

Z uwagi na fakt, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej. Podkreślić bowiem trzeba, że U.g.n. nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, w ust. 3 art. 124 mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości, do czego oczywiście ma prawo. Jednakże zarówno pod względem przedmiotowym, podmiotowym, jak i prawnym zachodziły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wszczętego z wniosku inwestora wobec faktu, że negocjacje ze skarżącym zakończyły się niepowodzeniem (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 534/14).

Pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rokowań, decyzje organów są dotknięte wadami. Wady te dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te związane są z niezastosowaniem się do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Wadliwie w sentencji opisana jest już sama nazwa zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 2013 r. Decyzją tą ustalono "warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej przebudowę – sieci gazowej średniego ciśnienia PE100 z przyłączami w miejscowościach S. oraz T. gm. [...] – m.in. na działce nr 682/1 należącej do skarżącej.

W decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. opisano ją jako przebudowę gazociągu nie wspominając o przyłączu, który ma powstać na działce skarżącej. O tym, że przyłącz ma powstać na jej działce organ wspomniał w uzasadnieniu decyzji, co jest niewystarczające. Decyzja organu I instancji opisuje jedynie powierzchnię ograniczenia i strefy kontrolowanej z odwołaniem się do mapy sytuacyjnej geodety P. T. z dnia 9 listopada 2013 r. stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Co ważne, decyzja organu I instancji odwołuje się do w/w mapy tylko w tym zakresie. W sentencji decyzji powinny być opisane takie elementy jak długość gazociągu, jego położenie, przyłącz, sposób jego realizacji, czas ograniczenia, położenie i szerokość, powierzchnia pasów montażowych, sposób korzystania z nieruchomości.

Decyzja lokalizacyjna w pkt I pkt 1 i w pkt II zawiera szczegółowe informacje w tym zakresie, a w części dowołuje się do przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30lipca 2001 (Dz.U.Nr 97, poz. 1055) - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Stanowisko, że "w ramach projektu budowlanego - zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - należy dążyć do uzyskania ładu przestrzennego tzn. takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Warunek ten spełniać będą następujące zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych, wynikające z dokonanej analizy obszaru zgodnie z załącznikiem Nr 2 do decyzji:

Trasa projektowanej budowy sieci gazociągu wraz z włączeniem do istniejącego systemu - jak na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji.

Sieć gazociągu winna być wykonana w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkownikom - mieszkańcom, właścicielom działek przylegających do określonej strefy,

projekt - budowlany, wykonany zostanie zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133)".

Odesłanie w decyzji lokalizacyjnej do konkretnych przepisów prawa nakłada na organ w sprawie z art. 124 u.g.n. szczególnie duże obowiązki. Powinien on treść wniosku skonfrontować z treścią decyzji lokalizacyjnej ustaloną zgodnie z treścią opisanego odesłania. W sprawie niniejszej tego nie uczyniono. Było to zresztą w aktach sprawy zalega decyzja lokalizacyjna bez adnotacji czy jest ostateczna czy nie, a załączniki do niej nie są uporządkowane i pełne, np. brakuje całej mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1, jest tylko jej fragment obejmujący tylko część działki nr 682/1.

Mapa geodety P. T. zalegająca w aktach sprawy za decyzją organu I instancji – prawdopodobnie jako załącznik do niej - w swojej legendzie nie odnosi się do danych, które organ przyjął, tj. powierzchni ograniczenia i powierzchni strefy kontrolowanej.

Co ciekawsze, organ II instancji nakazał organowi I instancji doręczyć stronom niedoręczony załącznik graficzny do decyzji organu I instancji w postaci mapy geodety P. T. z dnia 9 listopada 2013 r. Okazało się jednak, że doręczono zupełnie inną mapę niż ta, która zalega w aktach organu I instancji za decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. Mapa ta (k. 11 akt II instancji) datowana jest także na 9.11.2013 r. i sporządzona przez P. T. Jest ona oczywiście różna od mapy zalegającej w aktach organu I instancji.

Ponadto lektura jej legendy pokazuje, ze stoi ona w sprzeczności z treścią wydanych w sprawie decyzji. W zakresie powierzchni strefy kontrolowanej – z tej mapy wynika, że ma ona powierzchnię 114,5 m2 – w decyzji 188 m2.

Mapa ta nie zawiera pojęcia powierzchni ograniczenia, do którego odwołuje się decyzja. Żadna z dwóch map z dnia 9 listopada 2013 r. geodety P. T. nie jest opisana jako załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Powoduje to zasadnicza niepewność co do treści kontrolowanych decyzji w najbardziej istotnym zakresie i przesądza o niewyjaśnieniu istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej zauważyć należy, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie było możliwe ustalenie innego niż ten wynikający z decyzji lokalizacyjnej przebiegu projektowanej linii. Wynika to wprost z art. 124 ust. 1 ostatnie zdanie U.g.n., który stanowi, że ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodność zaś inwestycji z właściwymi przepisami technicznymi będzie przedmiotem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia sprawy o wydanie nieruchomości z powództwa skarżącej przeciwko właścicielowi działki nr 683. Wg twierdzeń skarżącej w toku postępowania ma zostać dokonane rozgraniczenie a sprawa toczy się w Sądzie Rejonowym w [...] pod sygnaturą IC 492/15. Sąd nie znalazł powodu do zawieszenie postępowania, gdyż z podanych wyżej przyczyn zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone.

Sąd podkreśla, że odnoszenie się do powyższego kwestii merytorycznie byłoby przedwczesne, a to wobec nieudokumentowania przez skarżącą swoich twierdzeń: nie wykazała ona czy taka sprawa się toczy i czy jej przedmiotem jest także rozgraniczenie nieruchomości i na jakim etapie.

Organy prawidłowo oparły się w zakresie granic nieruchomości na danych z ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca nie wykazała, że granice jej działki przebiegają inaczej niż wynika to z ewidencji, a ponadto, że sprawa o rozgraniczenie (jeśli jest elementem ochrony własności) ma się ku końcowi i względy ekonomii procesowej przemawiałyby za odczekaniem do jej zakończenia.

Ponadto decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. W związku z tym tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 u.g.n. na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Natomiast w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Dlatego też starosta wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1398/06).

Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.