Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 865/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Ochrona środowiska
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"r. Burmistrz Miasta i Gminy R na wniosek K. Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym – W, gm. R-N.

Na skutek wniesionego odwołania wniesionego przez M Park Krajobrazowy decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto organ nie dokonał wnikliwego rozważenia, czy zamierzone przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na cele obszarów Natura 2000.

Decyzją z dnia "[...]"r. Burmistrz Miasta i Gminy R-N ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]" – W, R–N, obszar wiejski. W uzasadnieniu podano, że wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O braki zostały w decyzji i analizie uzupełnione. Podniesiono, że w toku postepowania M Park Krajobrazowy zarzucił planowanie utworzenia nowego siedliska budowlanego w drugiej linii zabudowy, wychodzącego na otwarty obszar pastwisk, łąk i nieużytków, co naruszy historyczny układ przestrzenny mazurskiej wsi W; niezgodność zamierzenia budowlanego z zapisami Planu Ochrony M Parku Krajobrazowego oraz z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że wprawdzie uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia planu Ochrony Parku Krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje w zakresie ochrony przyrody, ale okoliczność ta nie przesądza o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 – tekst obowiązujący na dzień wydania decyzji - ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Natomiast Studium nie jest aktem prawa miejscowego i jako takie nie może wiązać organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Podano, że odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, gdyż zgodnie z rozporządzeniem linię zabudowy określa się od drogi (pasa drogowego), nie zaś od innej działki. Podano, że kierunek głównej kalenicy ustalono jako równoległy biorąc pod uwagę ustawienie wszystkich budynków mieszkalnych na pozostałych działkach inwestorów, gdyż spowoduje to zachowanie harmonii i ładu przestrzennego. Podniesiono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O postanowieniem z dnia "[...]"r. wyraził opinię, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza P "[...]" oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Po stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, organ wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu decyzji, co jest wymagane w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w granicach M Parku Krajobrazowego, na którego obszarze obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego – z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 – Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza Piska (kod obszaru PLB280008). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska otrzymał projekt decyzji w dniu "[...]"r. i skorzystał z możliwości określonej w art. 53 ust. 5 c) u.p.z.p. Pozostałe organy, tj. Starosta P oraz Marszalek Województwa W-M wydały stosowne postanowienia w trybie uzgodnieniowym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor M Parku Krajobrazowego, żądając jej uchylenia. Podał, że inwestycja dotyczy terenu poza zwartą zabudową wsi W. W związku z tym planowane jest utworzenie nowego siedliska budowlanego, wychodzącego na otwarty obszar pastwisk i łąk, co naruszy historyczny układ przestrzenny mazurskiej wsi W o dobrze zachowanej architekturze regionalnej i charakterystycznym kulturowym krajobrazie niwy polnej tej miejscowości. Wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się poza linią ciągłej zabudowy wsi W, która ma charakter ulicówki i nie posiada bezpośredniego dostępu do głównej drogi publicznej, a dojazd prowadzi przez trzy inne działki. Przy czym wykonany podział geodezyjny przedmiotowej działki i sąsiednich świadczy – zdaniem odwołującego się - o zamiarach inwestycyjnych względem kolejnych działek, a realizacja każdej wnioskowanej inwestycji będzie się wiązała z efektem skumulowanym na środowisko i przyrodę w tej części. Zatem taką zmianę zagospodarowania terenów otwartych, wolnych od budownictwa należy wnikliwie rozpatrzeć pod kątem oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i teren parku krajobrazowego, a następnie opracować założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że realizacja wnioskowanego budownictwa spowoduje powstanie nowego osiedla. Wskazano, że zgodnie z art. 105 ust. 1 i art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i krajobrazowych, a realizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z celami ochrony Parku Krajobrazowego i przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych w rejonie otwartych terenów trawiastych (łąkowych) poprzez zabudowę pod wpływem ekspansji budownictwa, co jest wskazane w zagrożeniach obszaru Natura 2000 (SDF). Ponadto inwestycja będzie miała duży wpływ na chronione prawem unijnym i krajowym gatunki zwierząt, a także szlaki migracyjne dużych ssaków i płazów, co jest sprzeczne z art. 33 i 117 ustawy o ochronie przyrody. Podniesiono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego oznaczony jest jako grunt orny, a w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chociaż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie oznacza to decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie należy kierować się "zasadą przezorności", o której mowa w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, która ma zastosowanie w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ponadto zarzucono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wskazano, że na działce nr "[...]" jest wybudowany budynek o funkcji mieszkalno-gospodarczej, a w związku z tym analiza urbanistyczna nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe bez wskazania wytycznych w zakresie linii zabudowy, a w przedmiotowej decyzji linii tej nie wyznaczono. Jeśli zaś wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest niemożliwe, gdyż działka nie graniczy z drogą, to nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem decyzja rażąco narusza prawo. Wskazano, że w niniejszej sprawie linia zabudowy powinna wynieść około 80 m i jej ustalenie nie jest możliwe, gdyż działka ma wymiary w granicach 55-60 m. Zakwestionowano także ustalony wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. Wskazano, że przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w charakterze jego strony, jednak samodzielnie nie wystarczy do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. Podano, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, a zatem musi istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w

określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Podano przy tym, że za stronę - ze względu na okoliczności - może być uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem, a zatem nie można wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Podano, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem położona jest w granicach M Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000. W związku z tym organy obydwu instancji początkowo uznały M Park Krajobrazowy za stronę postępowania. Jednakże w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Kolegium pojawiły się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd wyraził stanowisko, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status Parku Krajobrazowego jako strony postępowania wskazując, że przymiotu strony w takim postępowaniu nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, ani też korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Sąd nakazał ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z tym Kolegium wystąpiło do organu I instancji celem o dodatkowe informacje, z których wynika, że Park Krajobrazowy w obrębie geodezyjnym W nie posiada nieruchomości i nie jest użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w tym obrębie. Wyjaśniono przy tym, że wprawdzie w niniejszej sprawie organy nie są związane oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach, ale nie sposób takiego stanowiska Sądu nie zauważyć. Podniesiono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się interesu prawnego Mazurskiego Parku w art. 105 i 106 ustawy o ochronie przyrody, w których określono zadania dyrektora parku krajobrazowego. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż odwołujący się nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do uznania go za stronę w niniejszym postępowaniu, a posiada co najwyżej interes faktyczny i dlatego umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję M Park Krajobrazowy - reprezentowany przez r.pr. Z. B. - zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 4, art. 107 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r. poz. 1651, dalej jako: u.o.p.), § 2 i § 3 ust.1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, § 6 Statutu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, art. 73 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016r. poz. 672) i art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że M Parkowi Krajobrazowemu nie przysługuje legitymacja strony w postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy legitymacja Parku wynika wprost z powołanych przepisów prawa materialnego, nakładających na Park szereg obowiązków w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych uzasadniających udział Parku w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy;

- art. 59 i art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, podczas gdy u.p.z.p. nie zawiera takiego ograniczenia;

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postepowania odwoławczego bez dokonania ustaleń niezbędnych do oceny legitymacji strony, tj. bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w innych sprawach, która to wykładnia nie jest adekwatna w niniejszej sprawie, jak również zaniechanie analizy przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie przy ocenie legitymacji Parku i tym samym naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucono, że oceniając legitymację Parku Krajobrazowego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę przepisów prawa materialnego, nakładających na park krajobrazowy obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku. Powołano się na przepisy art. 16 ust. 1 u.o.p., art. 105 ust. 1 i 4 u.o.p., art. 107 ust. 1 u.o.p. oraz treść rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, których analiza - zdaniem strony skarżącej analiza - prowadzi do wniosku, że legitymacja parku w niniejszej sprawie powinna być oceniana nie tylko na podstawie interesu prawnego wynikającego z ewentualnych praw właścicielskich, czy użytkowania nieruchomości, lecz także na podstawie obowiązków ustawowych nałożonych na Park Krajobrazowy, w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na jego terenie. Odwołując się do wykładni celowościowej przywoływanych przepisów wskazano, że brak statusu strony postępowania de facto uniemożliwia realizację zadań nałożonych na Park, a musi on mieć możliwość występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Podniesiono, że legitymacja Parku Krajobrazowego do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowych, wywodzona z przywoływanych już przepisów ustawy o ochronie przyrody, jest powszechnie uznawania przez sądy administracyjne, na poparcie czego przytoczono przykłady z orzecznictwa. Powołano się na jeden z wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, w którym nakazano organom administracji, w ramach oceny legitymacji Parku, zbadanie obowiązków ustawowych ciążących na Parku. W ocenie skarżącego Kolegium w sposób automatyczny powołało się w niniejszej sprawie na treść wyroku NSA wydanego w innej sprawie, wywodząc mylne wnioski z jego uzasadnienia i nie dostrzegając, że poczynionych przez sąd uwag nie można przenosić wprost na grunt niniejszej sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego nieprawidłowe są wnioski Kolegium co do treści uchwał NSA, gdyż w uchwałach tych orzeczono jedynie, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Natomiast Sąd w żaden sposób nie odniósł się do innych ewentualnych stron postępowania i nie ograniczył katalogu stron takiego postępowania. Wskazano również, że u.p.z.p. nie wprowadza żadnego szczególnego katalogu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w związku z tym zastosowanie znaleźć powinna zatem ogólna zasada art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że dotychczas Kolegium wywodziło interes prawny Parku Krajobrazowego z powołanych przez pełnomocnika skarżącego aktów prawnych i takie stanowisko zostało też zaakceptowane przez sąd administracyjny. Jednakże w najnowszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienny pogląd. Wskazano, że wprawdzie organy jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w konkretnej sprawie, to jednak biorąc pod uwagę to, iż była to istotna zmiana w dotychczasowym orzecznictwie, jak również ze względu na liczbę spraw, w których odwołującym jest Park Krajobrazowy, nie można uznać, iż jest to incydentalny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś jednoznacznie, bez dokonywania wykładni, że interes prawny Parku Krajobrazowego należy upatrywać w tym, czy jest on właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając ze skarżący Park Krajobrazowy nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek innej osoby. Zdaniem natomiast strony skarżącej jej interes prawny znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, nakładających na ten podmiot obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku, wynikające z art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 u.o.p.

Podnieść zatem należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a wiec decyzji wydawanej na podstawie u.p.z.p. Ustawa ta nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13, z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11, z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06). Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają natomiast podmiot legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego.

W niniejszej sprawie Park Krajobrazowy nie posiada żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym słuszne jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie jest strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podnieść przy tym należy, że w postanowieniu z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 2292/15, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98). W orzeczeniu tym wskazano, że Park Krajobrazowy jako podstawę swego interesu prawnego wskazuje przepisy u.o.p., a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyrokach z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 771/15), z dnia 27 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 779/14), z dnia 30 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 639/14). Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładają na ten podmiot szereg obowiązków, ale nie generują po jego stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Obowiązki te dotyczą bowiem realizacji zadań z zakresu ochrony dobra publicznego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parku. Nie dotyczą one zaś bezpośrednio interesów samego skarżącego tj. Parku Krajobrazowego. Zachodzi tu jedynie relacja o charakterze faktycznym, w której ze względu na swoje zadania, skarżący zainteresowany jest treścią zaskarżonego aktu administracyjnego. Akt ten nie oddziałuje jednak bezpośrednio na indywidualne prawem chronione uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Wywołuje on jedynie skutki w sferze zewnętrznej, które mogą zwiększyć lub zmniejszać efektywność działań skarżącego w zakresie wykonywania jego zadań wynikających z ustawy, dotyczących ochrony interesu o charakterze publicznym (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).

W związku z powyższym Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umarzając postępowanie odwoławcze wywiedzione przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Mając powyższe na uwadze, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.