Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2484/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 107, art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lipca 2016 r., znak:[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]") Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku M.W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] nr[...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w S. nr [...] r., nakazującej inwestorowi M.W. rozbiórkę rozbudowy altany (bud. rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 m x 8.0 m, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na dz. nr ew. [...] oznaczonej nr porządkowym[...]. położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy os. [...] w S., pozostawiając części budynku wybudowane w latach 1988 r. i 2003 r. - oznaczone na szkicu do protokołu PINB z dnia [...] listopada 2008 r. nr 1 i 2.

Po rozpatrzeniu wniosku M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ponownym dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy, GINB wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a..

Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponowna analiza materiału dowodowego prowadziła natomiast do wniosku, że GINB zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji[...]. Zgodnie z art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem).

GINB wyjaśnił, że budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowym przypadku decyzja PINB w S. z dnia [...] września 2010 r. o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Wprawdzie M.W. przedłożyła dokumenty wymienione w ww. postanowieniu, jednakże złożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy rozbudowę altany wykonano bez zgody właściciela (Gminy Miasta S.) i władającego terenem użytkownika (Polskiego Związku Działkowców), który pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformował organ powiatowy, że inwestor nie uzyskał aprobaty na rozbudowę altany.

Zgodnie z art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt. 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Złożenie takiego oświadczenia nie oznacza, że organ administracji, przed wydaniem decyzji jest pozbawiony możliwości jego weryfikacji i winien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia jego złożenia. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też w razie wątpliwości podlega ono badaniu przez organ. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości, a nadto - żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści.

Inwestor, pomimo umożliwienia mu przez ustawodawcę sposobności legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) nie skorzystał z niej - nie przedłożył w terminie wymaganego prawem zgodnego ze z rzeczywistym stanem faktycznym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym (wobec nie wywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) organ powiatowy nakazał rozbiórkę rozbudowy altany.

W ocenie GINB, decyzja [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w S. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy altany, nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu[...].

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że K.W. pominięty był jako inwestor, który poniósł koszty na budową i pozbawiony był obrony swych prawa, jako pominięty w sprawie, GINB wyjaśnił, że argument dotyczący braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu nie stanowi jednej z przesłanej wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a., który zawiera podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Instytucja stwierdzenia nieważności zasadniczo odnosi się do naruszeń przepisów prawa materialnego. Wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej samowolnie dokonanej rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) a jedynie ocena pod kątem obarczenia wadą nieważności decyzji MWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki. Dlatego też argumenty skarżącej wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego zakres.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, składając datowana na 14 października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., art. 7, 8 oraz 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., a także "stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w całości oraz decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2010 r. nr[...]" i zasądzenie kosztów.

Zarzut "naruszenia art. 156 § 2 k.p.a." uzasadnia skarżąca tym, iż decyzja GINB z dnia [...] września 2016 r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] października 2010 r. organ nie odniósł się do prawidłowości i zgodności z prawem orzeczenia i "nie orzeczono, czy decyzja PINB w S. z dnia [...] września 2010 r. nr[...], znak: [...] jest prawidłowa i zgodna z prawem".

GINB, badając zaskarżona decyzję powinien odnieść się także do decyzji organu I instancji, a więc decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2010 r. nr[...].

GINB "nie zajął się tak istotną okolicznością jak to, że wszystkie decyzje dotyczyły jedynie wyłącznie M.W., pomimo iż przedmiot sporu, to jest altana posadowiona na terenie Pracowniczych Ogródków Działkowych od samego początku była budowana, projektowana i zaopatrywana w instalacje ze środków wspólnych M. i K. W., to jest jej męża". Stronami postępowania powinna być nie tylko M.W. ale także jej mąż, K.W..

Organ bez podania przyczyn za stronę uznał jedynie i wyłącznie M.W., nie wskazując dlaczego K.W. tą stroną być nie może, w sytuacji gdy zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Obowiązek rozbiórki dotyczy także K.W. jako współinwestora, pomimo iż nigdy nie był on traktowany jako strona, nie był powiadamiany o terminach, a zwłaszcza o decyzjach podejmowanych przez organy administracyjne różnych szczebli.

Zarzut naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. polega się na tym, iż organ powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej i stać na straży słusznego interesu obywatela.

Jak wskazała skarżąca, "być może gdyby organy administracji państwowej przestrzegały prawa i wezwały do udziału w sprawie K.W. może mógłby on dostarczyć także inni materiały od tych, które dostarczyła M.W.".

Skarżąca jest zdania, że złożyła stosowne oświadczenie, iż dysponowała nieruchomością na cele budowlane i oświadczenie to nigdy nie zostało zakwestionowane przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] v S., natomiast organy wszystkich instancji uznały to oświadczenie za niewystarczające i odmówiły M.W. wydania pozwolenia na budowę. Jest to niezrozumiałe, gdyż nie zwrócono się do K.W. o wskazanie przysługującego mu tytułu prawnego do nieruchomości, a nadto organa administracji nie zwróciły uwagi na tak istotny fakt, że w okresie kiedy M.W. wystąpiła o pozwolenie na budowę Miasto i Gmina S. nie miało zatwierdzonego plany zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organy administracji powinny wydać warunki zabudowy, czego nigdy nie zrobiły.

Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. polega na tym, iż żaden z organów administracji, to jest ani PINB w S. ani [...] ani GINB nie zebrały całego materiału dowodowego chociażby tylko dlatego, iż nie zwróciły się nigdy do K.W. o przedstawienie jakichkolwiek dowodów na okoliczność, iż posiadał on tytuł prawny jako inwestor oraz na okoliczność, iż z jego środków w znacznej mierze wybudowana została altana będąca przedmiotem postępowania.

Zaskarżone decyzje organów administracji tak stopnia podstawowego jak i wojewódzkiego oraz GINB zostały wydane bez zapoznania się z konsekwencjami jakie przyniosłaby rozbiórka w dobudowanej części altany. Gdyby rzeczywiście chcieć usunąć dobudowaną część do obiektu legalnie wybudowanego w okresie do 2008 roku oznaczałoby to, że nakazana rozbiórka dotyczyłaby ścian nośnych, w tym schodów murowanych prowadzących do użytkowego poddasza. Ponieważ na tych ścianach nośnych, które mają podlegać rozbiórce oparta jest cała konstrukcja budynku, w tym więźba dachowa, usunięcie tych ścian w konsekwencji doprowadziłoby do ewentualnie zawalenia całego budynku i zagrażałoby życiu i zdrowiu ludzkiemu.

Skarżąca wskazała ponadto, że "organy administracji ani razu nie pochyliły się nad dowodem, to jest oświadczeniem 65 użytkowników działek, którzy wnosili o przychylne rozpatrzenie prośby M.W. o legalizację dobudowy, gdyż właśnie w tej dobudowanej części odbywają się zebrania wszystkich działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]".

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi,

Skarżąca podtrzymała swe stanowisko w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r., dodatkowo wskazując na zły stan zdrowia i przywołując dokumenty, złożone w trakcie postępowania legalizacyjnego, w tym warunki zabudowy z [...] listopada 2009 r. (decyzja Nr [...] Burmistrza S.). Przywołała stanowiska Burmistrza S., z którego wynikało, że zgadza się on na legalizację samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GING w żaden sposób nie narusza prawa i jest prawidłowa - wbrew twierdzeniom skarżącej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, gdyż zmierza do wzruszenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, co z natury rzeczy stanowi wyjątek od zasady trwałości takich orzeczeń, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Dlatego też tak w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że takie postępowanie wymaga od organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe wyjątkowo starannego dokonania oceny, czy rzeczywiście badana decyzja narusza prawo i to w sposób rażący. W judykaturze i literaturze prawniczej dominuje stanowisko, że tylko takie naruszenie prawa, które jest sprzeczne z oczywistą treścią przepisu, niewymagającego wykładni może być uznane za rażące; dodatkowo wskazuje się także, że przy ocenie naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki społeczno gospodarcze naruszenia, zaś samo efekt tego naruszenia musi mieć poważniejsze znaczenie, niż zasada trwałości decyzji.

Niekwestionowanym poglądem jest też, że art. 156 § 1 k.p.a. w punktach 1 – 7 zawiera tzw. katalog zamknięty (numerus clausus) sytuacji, w których dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Te wypadki to taka wadliwość kontrolowanej decyzji, która polega na tym, że decyzja: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżąca zarzuca kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzji GINB, ale również decyzji [...] i PINB, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że PINB prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud., orzekając nakaz rozbiórki dobudowanej bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia części altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy os. [...] w S.

Organ ten bowiem, prowadząc postępowanie legalizacyjne, zobowiązał skarżącą do dostarczenia wymaganych prawem, a określonych w postanowieniu PINB z [....] lutego 2009 r. Nr [...] dokumentów; w tym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane. Skarżąca – co podkreślają organa wszystkich instancji – wprawdzie złożyła wymagane dokumenty, tym niemniej oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane nie było zgodne ze stanem prawnym nieruchomości.

Jak ustalił to PINB, prawo własności gruntu przysługuje Gminie i Miastu S., natomiast nieruchomość ta jest w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że służy jej jakikolwiek tytuł władania gruntem w postaci prawa rzeczowego, użytkowania wieczystego lub prawa o charakterze obligacyjnym. W związku z powyższym słusznie organa administracyjne uznały, że skarżąca prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane nie ma.

PINB słusznie więc przyjął, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 Pr. bud., stosuje się ust. 1 tego artykułu, który nakłada na organ obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu wzniesionego samowolnie (jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tzn. gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem).

Skoro więc PINB prawidłowo zastosował przepis prawa powszechnie obowiązującego mający zastosowanie w sprawie i będący poprawną podstawą decyzji, nakazując rozbiórkę części obiektu, to tym samym w ogóle nie naruszył prawa (a tym bardziej rażąco), ani nie naruszył przepisów o właściwości. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa okoliczność wskazywana przez skarżącą, że jej mąż K.W., nie był stroną postępowania legalizacyjnego i stroną decyzji nakazującej rozbiórkę. Taka okoliczność nie jest bowiem ujęta w katalogu wypadków, w których organ stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Może być natomiast przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), jeżeli mąż skarżącej wystąpiłby ze stosownym wnioskiem, wykazując, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a jednocześnie nie upłynąłby termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów [...] nie mógł wydać rozstrzygnięcia innej treści, niż decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., gdyż nie miał żadnych podstaw do uchylenia decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nakazującej skarżącej rozbiórkę części obiektu. Prawidłowo organ ten zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję PINB.

GINB, oceniając ww. decyzję [...] słusznie nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Należy wskazać, że organ ten przeprowadził wyczerpujące rozważania w zakresie oceny zgodności z prawem kontrolowanej przez siebie w szczególnym postępowaniu nieważnościowym decyzji [...]. Słusznie też zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt. 11 Pr. bud, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skoro skarżącej taki tytuł nie przysługiwał, przeto nie mogła w tym zakresie złożyć skutecznie oświadczenia, będącego podstawą ewentualnej legalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że bezpodstawne były twierdzenia skarżącej, jakoby właściciel i użytkownik wieczysty gruntu zgadzali się na budowę, uznaną przez organa za samowolną. Jak wynika z pisma zastępcy Burmistrza S. z dnia [...] marca 2011 r. (a więc pochodzącego z okresu po wykonaniu przez skarżącą samowolnej rozbudowy) "Gmina Miasto S. wyraża zgodę na zalegalizowanie rozbudowy domku rekreacyjnego". Pismo to nie jest więc żadnym dowodem na okoliczność, że skarżąca miała prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, ale dowodem wyłącznie na taką okoliczność, że Gmina Miasto S. godzi się na legalizację samowoli budowlanej. Zgoda taka nie jest jednakże przesłanką legalizacyjną i nie ma prawnego znaczenia.

Wskazać ponadto należy, że pismem z dnia [...] marca 2015 r. zastępca Burmistrza S. organ ten wyjaśnił skarżącej, że legalizacja samowoli budowlanej leży w wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie kompetencjach Burmistrza.

Natomiast, jak wynika z pisma Polskiego Związku Działkowców, Okręgowego Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarząd ten informuje skarżącą, że nie posiada uprawnień legalizacyjnych, a nawet gdyby miał, to nie wyraziłby zgody na legalizację obiektu powstałego niezgodnie z obowiązującym prawem.

GINB prawidłowo więc w swej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., znak:[...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie naruszył prawa, wydając słuszną i wynikającą z należytej analizy stanu faktycznego i prawnego decyzję. W konsekwencji, organ ten ponownie rozpoznając sprawę na wniosek skarżącej, nie mógł wydać innego orzeczenia, jak tylko zaskarżoną do tut. Sądu decyzję o utrzymaniu w mocy swego pierwotnego orzeczenia. Taka decyzja bowiem w pełni odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. organ nie mógł uchylić własnej decyzji z [...] lipca 2016 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB zarówno w swej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., jak i w decyzji z dnia [...] września 2016 r. wykazał, że należycie stał na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Skarżąca zaś nie wykazała w sposób obiektywny tezy odmiennej, pomimo podnoszonego w tym zakresie zarzutu. Przekonanie zaś skarżącej, że zasada prawdy obiektywnej została przez GINB naruszona nie znajduje potwierdzenia w dokonanej przez Sąd analizie akt sprawy.

Podobnie, zarzut skarżącej naruszenia przez GINB art. 8 k.p.a. był nieuzasadniony. Organ ten bowiem, w ocenie tut. Sądu, nie prowadził postępowanie w sposób mogący obiektywnie naruszyć zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie odstąpił też od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Nie zasługują na uznanie również pozostałe zarzuty skarżącej. Analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że GINB naruszył zasadę wysłuchania strony (art. 10 k.p.a.), gdyż skarżąca mogła – co zresztą czyniła – w każdym etapie postępowania brać czynny udział; nie wykazała ona w skardze, na czym miałoby polegać naruszenie tego artykułu wobec niej i jaki wpływ miałoby to na treść decyzji.. Należy ponadto wskazać, że zasada z art. 10 k.p.a. może być naruszana tylko w stosunku do strony postępowania, tak więc zarzuty tej treści nie mogą być skutecznie podnoszone w związku z tym, że mąż skarżącej nie brał udziału w postępowaniu. Dlatego też organ nie naruszył również i art. 28 k.p.a. w sposób, który miałby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji[...]. Jak już wskazano powyżej, fakt, że mąż skarżącej nie brał udziału w postępowaniu jako strona nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, ale ewentualnie (i w wypadku spełnienia pozostałych przesłanek pozytywnych i negatywnych) wznowienia postępowania. Tym niemniej, inicjatywa w takim zakresie nie należy do skarżącej, ale ewentualnie do jej męża.

GINB w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli skarżąca uważała, że jej mąż posiada istotne dowody w sprawie – co jednak nie wynika z analizy akt sprawy i przyczyn wydania decyzji przez wszystkie organa w tej sprawie – to we własnym, dobrze pojętym interesie mogła skorzystać z dyspozycji art. 78 § 1 k.p.a., zaś w tym trybie zgłoszone żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ musiałby uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu byłaby okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.