Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K., K. K., B. S. i K. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących A. K., K. K., B. S. i K. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w W. decyzja z dnia 24 listopada 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r. , poz. 290) a także na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o odmowie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, w sprawie wykonanego przez Urząd Gminy B. odprowadzenia wód opadowych połączonych ze ściekami socjalnymi. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniach 10 i 22 czerwca 2016 r., przeprowadzono czynności kontrolne z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że od strony wschodniej budynku WDK w W. znajdują się 3 studnie zbiorników wybieralnych na ścieki sanitarne. Obok tych studzienek zlokalizowana jest studnia z kręgów betonowych. Natomiast na posesji A. i K. K. usytuowana jest studzienka z kręgów betonowych, w której zgromadzone są ścieki sanitarne. Ścieki sanitarne ze studzienki odprowadzane są rurami betonowymi do cieku wodnego zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku wschodnim. W powyższej studzience stwierdzono drugi dopływ z kierunku południowego. Budynek WDK nie posiada kanalizacji deszczowej. Woda z rynien przy połaci dachowej odprowadzana jest rurami spustowymi na powierzchnie terenu. Odwodnienie z placu parkingowego, który znajduje się od strony zachodniej, odbywa się przy pomocy kraty ściekowej, z której to rurą PCV wody opadowe odprowadzane są do powierzchniowego koryta betonowego biegnącego wzdłuż drogi gminnej na żwirek. Ponadto wody powierzchniowe opadowe z drogi powiatowej oraz z rowu, który usytuowany jest wzdłuż drogi zgodnie z nachyleniem terenu odprowadzane są na drogę gminną. W dniu 11 lipca 2016 r., Urząd Gminy B. przedłożył opinię techniczną wraz z inwentaryzacją i ocenę gospodarki wodno-ściekowej wykonaną przez S. S., w której stwierdzono, że budowany rurociąg od wylotowej studzienki przepustu pod drogą biegnący po dz. Nr [...] jest z rur betonowych dn. 300mm, o których zakupie i zabudowie nie ma żadnych dokumentów. Rurociąg ten widnieje na mapach projektowych, jakimi posługiwano się co najmniej od 2004 r., jako dn. 400mm co jest nieprawidłowe, gdyż dopiero od kolejnej studzienki zlokalizowanej na dz. [...] w kierunku cieku dopływowego do B. jest on z rur betonowych dn. 400mm. W opinii podano, że zabudowa rur betonowych dn. 400 i dn. 300 odbyła się w czasie obowiązywania Prawa wodnego z 1974 r, oraz Prawa budowlanego z 1974 r. Organ podniósł, ze nie udało się ustalić, że prace wykonano bez pozwolenia na budowę i wbrew obowiązującym wówczas przepisom prawa. Według zeznań świadków inwestycję wykonano w latach 80-tych w ramach czynu społecznego. Należy tutaj zaznaczyć, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie Rad Narodowych i Samorządu Terytorialnego inwestycje mogły być realizowane poprzez czyny społeczne organizowane przez Rady Narodowe. Komitety czynu społecznego, które po ich zrealizowaniu ulegały rozwiązaniu. Należy więc uznać, że komitet budowy kanalizacji uległ rozwiązaniu, a dokumentacja czynu społecznego nie zachowała się w Urzędzie Gminy B.. Zgodnie przepisami obowiązującymi wówczas dotyczącymi okresów przechowywania akt z postępowań administracyjnych, akta związane z wydaniem pozwoleń na budowę posiadały kategorię objętą okresem przechowywania przez 10 lat, a potem mogły ulec zniszczeniu. Dopiero od 1 stycznia 1995 r., tj. po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane dokumentacja związana z wydaniem wydania pozwolenia na budowę powinna być przechowywana przez okres istnienia obiektu. W związku z powyższym ewentualne roszczenia związane z wykorzystaniem przez inwestora działek nr [...] oraz [...], mogą być dochodzone w trybie postępowania cywilnego. Organ chcąc rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem musiał mieć niepodważalne wnioski, że inwestycja była samowolą budowlaną, a takich dowodów nie mógł zgromadzić.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. i K. K. oraz B. i K. S. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz art. 35 w/w o treści ustawa wchodzi wżycie z dniem 1 stycznia 2017 r. Dlatego też w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. odmiennym niż w czasie orzekania przez PINB. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego w tym przedłożonej opinii i oceny technicznej autorstwa mgr inż. S. S., na terenie działki nr [...] w W. znajduje się Wiejski Dom Kultury, oddany do użytkowania w 1992 r. Ścieki bytowe z budynku odprowadzane są do szczelnych zbiorników usytuowanych przy granicy z działką nr [...]. Ponadto jak wynika z uzupełnienia opinii technicznej i ocenie opisującej stan gospodarki wodno - ściekowej z dnia l czerwca 2017 r. ścieki WDK W. obecnie odprowadzane są do szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe i są sukcesywnie wywożone, nie ma możliwości przecieków z dwóch zbiorników pełniących ta funkcje /o pojemności łącznej 10 m3 wykonanych z tworzywa PEHD/ - nie są wprowadzane do rurociągu w kanalizacji deszczowej w obrębie dz. nr [...] i [...]. Zbiorniki te wbudowane zostały w istniejące betonowe zbiorniki natomiast trzeci zbiornik został odłączony jako zbędny. Dołączony został również protokół z przeprowadzenia próby szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe. Pojemność zbiornika nie przekracza 10 m3. Zauważyć należy, że przedmiotowe zbiorniki powstać musiały wraz z Domem Kultury. Nie wydaje się bowiem możliwe aby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku nie ujmując w projekcie kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z materiałów przedłożonych przez strony budowa przedmiotowego Domu Kultury wykonana została częściowo przez mieszkańców wsi w czynie społecznym, prace koordynowane były przez Radę Sołecką. Pomimo podjętych starań nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę Wiejskiego Domu Kultury w W., zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem z samego faktu, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej, nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Wiejski Dom Kultury w W. oddany został do użytkowania w 1992 r. rym samym słusznie w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że odnośnie wykonanego szamba zastosowania nie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ustawy zastosowanie tego przepisu wyłączone jest w przypadku obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Tym samym brak jest podstaw do orzeczenia obowiązku rozbiórki zbiorników na nieczystości z budynku Domu Kultury. Odnośnie oceny legalności utwardzenia terenu wykonanego przed Wiejskim Domem Kultury w W., który może wpływać negatywnie na stosunki wodne na działce nr [...] w W., wskazać należy, że rozważania te wykraczają jednak poza granice niniejszego postępowania administracyjnego. Nie mieszczą się bowiem w żądaniu przeprowadzenia kontroli wykonanego przez Urząd Gminy B. odprowadzenia wód opadowych połączonych ze ściekami socjalnymi. Odnośnie poruszonej kwestii odprowadzenia wód opadowych z drogi powiatowej znajdującej się na działce nr [...]) oraz gminnej (1768K) wskazać należy, że drogi te są obiektami legalnymi. W aktach postępowania zalega między innymi kopia decyzji nr [...] znak: [...], Starosty [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją na działkach m.in. nr [...] w W. w granicach pasa drogowego drogi gminnej W. - Ż. i dróg powiatowych [...] Obszar robót wykonanych na podstawie w/w decyzji, w tym wykonanego odwodnienia drogi pokrywa się z wskazaniem przez odwołujących budowa kolejnych odcinków chodników, peronu powodowała iż dokonywano likwidacji kolejnych metrów rowów otwartych i zamieniano je w sieć zamkniętą (rurę) co jak wiemy powinno być ostatecznością. Dlatego też w stosunku do wyżej wskazanych elementów infrastruktury drogowej, w tym kanalizacji deszczowej o łącznej długości 491,6 m nie może zostać wydana decyzja rozbiórkowa. W toku postępowania badana była kwestia legalności przepustu pod drogą gminą umiejscowionego przy działkach nr [...] i [...] w W.. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przepust, ten stanowi urządzenie inżynieryjne dla drogi gminnej, której legalność nie jest podważana przez żadną ze stron postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z nowelizacją wprowadzoną art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie w/w ustawy prowadzonych na podstawie przepisu art. 48 u.p.b. zastosowanie znajdzie wskazana norma prawna w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Jednocześnie ustawodawca zmieniając treść art. 29 i 30 u.p.b. wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przepusty do średnicy do 100 cm. Zauważyć w tym miejscu należy, że zmiana brzmienia przepisów art. 48 i 49b z jednoczesnym zobowiązaniem organów nadzoru budowlanego do stosowania znowelizowanych przepisów z uwagi na wieloetapowość postępowania legalizacyjnego obejmuje swoim zakresem również kwalifikację obiektów budowlanych. Obejmuje bowiem między innymi wybór właściwego trybu postępowania a następnie po przedłożeniu wymaganej dokumentacji determinuje wysokość opłaty legalizacyjnej. W sytuacji wykluczenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania właściwego zgłoszenia brak jest podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej a następnie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Dlatego też zdaniem organu zobligowanie przez ustawodawcę do stosowania we wszczętych już postępowaniach art. 48 u.p.a. w nowym brzmieniu determinuje również do kwalifikowania obiektów zgodnie ze znowelizowanymi przepisami art. 29 u.p.b. i 30 u.p.b. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, a co za tym idzie do nakazania rozbiórki przepustu do 100 cm średnicy na podstawie art. 48 u.p.b. Tym samym brak było podstaw do orzeczenia obowiązku rozbiórki przepustu pod drogą gminną przy działkach nr [...] i [...] w W. na podstawie art. 48 u.p.b. Kolejnym obiektem budowlanym jest odwodnienie, wykonane na działkach nr [...] i [...] w W.. Organ przychylił się do stanowiska PINB w zakresie czasu jego powstania. Również stan techniczny przedmiotowego odwodnienia oraz materiał z jakiego zostało ono wykonane wyklucza w opinii organu podawany przez skarżących czas powstania przedmiotowej inwestycji, tj. 1997 r. Ponadto jak wynika z przedłożonych w toku postępowania oświadczeń pracowników gminy oraz, części mieszkańców wynika, że "zarurowanie" wykonane na terenie działek, które należą do skarżących wykonane zostało w latach 80 ubiegłego stulecia w ramach "czynu społecznego". Wobec znacznego upływu czasu i braku możliwości udokumentowania nielegalności tej inwestycji (brak obowiązku przechowywania dokumentacji z okresu budowy) nie jest możliwe zarzucenie Gminie B., że przedmiotowy rurociąg jest samowolą budowlaną i spełnienie oczekiwań wnioskujących.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K., K. K., B. S. i K. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. wyrażające się w niewszechstronnej, wybiórczej, dowolnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób sprzeczny z rzeczywistym stanem rzeczy poprzez:

- ustalenie, że odprowadzenie wód opadowych znajdujące się na należących do skarżących działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. zostało wykonane w latach 80. XX wieku w ramach "czynu społecznego", podczas gdy w rzeczywistości ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z kosztorysu budowlanego do zlecenia nr [...], rachunku nr [...] z dnia 28 maja 1997 roku za transport rur z J. do W. oraz ich rozładunek, kserokopii faktury VAT [...] z dnia 9 października 1997 r. za wykonanie rowu odwadniającego w miejscowości W., opinii technicznej i ocenie gospodarki wodno-ściekowej w obrębie działki nr [...] w miejscowości W., na której zlokalizowany jest Wiejski Dom Kultury i działkach przylegających należących do obszaru zlewni Z 1 potoku [...] sporządzonej przez S. S., zeznań świadków D. K., A. Z., K. K., A. K. i M. G., a także fotografii przedstawiających otoczenie Wiejskiego Domu Kultury w W. w różnych okresach czasu oraz map wysokościowych wynika, że przepust pod drogą gminną relacji W. - L. wraz z odwodnieniem na "działkach nr [...], [...], [...] i [...] został wykonany przez Gminny Zakład Usługowy na zlecenie Gminy B. w 1997 roku, zaś kolejne odprowadzenia wód na działki należące do odwołujących się powstały w związku z budową chodnika wzdłuż drogi powiatowej nr [...] w 2006 roku oraz odcinka chodnika w ciągu drogi gminnej L. -W., a w 2016 roku do istniejącego zarurowania podłączone zostało również odwodnienie z peronu przystanku autobusowego przy drodze powiatowej nr [...]

- ustalenie, że wobec znacznego upływu czasu i braku możliwości udokumentowania nielegalności inwestycji (braku obowiązku przechowywania dokumentacji z okresu budowy) nie jest możliwe zarzucenie Gminie B., że rurociąg znajdujący się na działkach nr [...], [...], [...] i [...] jest samowolą budowlaną, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z kosztorysu budowlanego do zlecenia nr [...], rachunku nr [...] z dnia 28 maja 1997 roku za transport rur z J. do W. oraz ich rozładunek, kserokopii faktury VAT [...] z dnia 9 października 1997 roku za wykonanie rowu odwadniającego w miejscowości W., opinii technicznej i ocenie gospodarki wodno-ściekowej w obrębie działki nr [...] w miejscowości W., na której zlokalizowany jest Wiejski Dom Kultury i działkach przylegających należących do obszaru zlewni Z 1 potoku [...] sporządzonej przez S. S., zeznań świadków D. K., A. Z., K. K., A. K. i M. G., a także fotografii przedstawiających otoczenie Wiejskiego Domu Kultury w W. w różnych okresach czasu oraz map wysokościowych wynika, że odprowadzenie wód opadowych znajdujące się na należących do skarżących działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. wraz z przepustem pod drogą gminną relacji W. - L. wybudowane zostało przez Gminny Zakład Usługowy na zlecenie Gminy B. w 1997 roku nielegalnie i nie zostało nigdzie zewidencjonowane, zaś Gmina B. zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane .(Dz. U. z 2016 roku, póz. 290 z późn. zm.) obowiązana była przechowywać przez cały okres istnienia obiektu wszelką dokumentację budowy, w tym również pozwolenia na budowę, a tym samym - wobec nie przedstawienia przez Gminę B. pozwolenia na budowę - obiekty te stanowią samowolę budowlaną;

- ustalenie, że stan techniczny odwodnienia na działkach nr [...], [...], [...] i

[...] oraz materiał z jakiego zostało ono wykonane wyklucza podawany przez

skarżących czas jego powstania tj. 1997 rok, w sytuacji, gdy ustalenia takie nie

znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a

wręcz stoją w nim sprzeczności, a tym samym stanowią ustalenia dowolne;

- ustalenie, że z przedłożonych w toku postępowania oświadczeń pracowników gminy

oraz z zeznań części mieszkańców wynika, że "zarurowanie" na terenie działek

należących do skarżących wykonane zostało w latach 80. ubiegłego stulecia w

ramach "czynu społecznego", w sytuacji gdy żaden z przesłuchanych w sprawie

świadków nie wskazał takiej daty powstania przedmiotowego odwodnienia

(świadkowie: Z. K., E. C., J. S., K. S.,

Z. Z., A. Z. i K. Z. nie byli w stanie określić w jakim

czasie została wykonana przedmiotowa kanalizacja, świadkowie D. K.,

A. K., K. K. i M. G. wskazywali jako datę powstania

odwodnienia 1997 rok, zaznaczając jednocześnie, że na początku lat 90. XX wieku

podczas wykonywania wykopów pod gazociąg i wodociąg na działkach nr [...],

[...], [...] i [...] żadnego odwodnienia nie było, podobnie zeznał także

świadek A. Z.), natomiast z przedłożonych przez Urząd Gminy w B.

oświadczeń świadków J. R. i W. K. wynika, że odwodnienie

miało co prawda zostać wykonane w "czynie społecznym", ale w latach 1993-1995 i

jedynie świadek S. S. zeznał, iż przypuszcza, że prace te wykonane

zostały przez mieszańców wsi W., a przepust pod drogą gminną mógł być

wykonany w 1988 roku lub po 1988 roku w czynie społecznym, przy czym

przypuszczenia te świadek oparł jedynie na notatce M. M. z dnia

26 maja 1988 roku, z której w żaden sposób nie wynika w jakiej lokalizacji na terenie

wsi W. i czy w ogóle jakieś orurowanie wykonywane było w 1988 roku;

- ustalenie, iż wody powierzchniowe opadowe z drogi powiatowej oraz rowu, który

usytuowany jest wzdłuż tej drogi odprowadzane są zgodnie z pozwoleniami i

zgłoszeniami na drogę gminną, podczas gdy w rzeczywistości wody te z drogi

gminnej W. - L. biegną dalej do rurociągu okalającego Wiejski Dom Kultury w

W.e, a stamtąd do nielegalnego odwodnienia na działkach odwołujących się, co

wynika m.in. z znajdującej się w aktach sprawy opinii i oceny technicznej autorstwa

S. S.;

2/ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. niedokonanie żadnych ustaleń odnośnie daty powstania przepustu pod drogą gminną relacji W. – L. umiejscowionego przy działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. w sytuacji, gdy kwestia ta była przedmiotem postępowania administracyjnego, a skarżący domagali się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego przepustu jako samowoli budowlanej powstałej bez pozwolenia pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane;

3/ art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i

rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka K. W.,

pomimo, że jak wynika z znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj.

kosztorysu sporządzonego przez K. W., osoba ta ma wiedzę istotną dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie okoliczności, które

budziły wątpliwości organu (tj. daty powstania odwodnienia na działkach nr [...],

[...], [...] i [...]), co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji

naruszającej słuszny interes obywateli;

4/ art. 8 i 80 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na części materiału

dowodowego, tj. głównie na oświadczeniach pracowników gminy i bliżej

niesprecyzowanych zeznaniach "części mieszkańców", z całkowitym pominięciem

pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego a także nieustosunkowanie się przez organ do części zarzutów stawianych przez skarżących

w odwołaniu, czym organ naruszył ciążący na nim obowiązek starannego i zgodnego

z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość

wobec prawa oraz podważył zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywatela do

organów państwa;

5/ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i 8 K.p.a. poprzez brak wskazania w

uzasadnieniu dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których

innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności

niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nieuwzględnienia przy

ustalaniu stanu faktycznego dokumentów w postaci: kosztorysu budowlanego do

zlecenia nr [...], rachunku nr [...] z dnia 28 maja 1997 roku za

transport rur z J. do W. oraz ich rozładunek, kserokopii faktury VAT

[...] z dnia 9 października 1997 roku za wykonanie rowu odwadniającego w

miejscowości W., kserokopii faktur VAT: [...], [...],

zeznań świadków D. K., A. K., K. K., A. Z. i M. G., fotografii przedstawiających otoczenie Wiejskiego Domu Kultury w W. w różnych okresach czasu oraz map wysokościowych, a także poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

6/ art. 84 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i poczynienie samodzielnych

oraz dowolnych ustaleń, iż stan techniczny przedmiotowego odwodnienia oraz

materiał z jakiego ono zostało wykonane wyklucza podawany przez skarżących czas

powstania przedmiotowego odwodnienia tj. 1997 roku, w sytuacji, gdy ocena tej

kwestii wymagała wiadomości specjalnych i w konsekwencji zwrócenia się do

biegłego o wydanie stosownej opinii;

7/ art. 136 i 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia inwestora i daty budowy odwodnienia na działkach należących do skarżących w sytuacji, gdy okoliczności te jako mające podstawowe znaczenie dla sprawy wymagały przeprowadzenia postępowania w tym obszarze przez organ l instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności;

8/ art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzona tą ustawą zmiana przepisów art. 48 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane obejmuje swoim zakresem również kwalifikację obiektów budowlanych, podczas gdy art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców odnosi się wyłącznie do nowej treści art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane nakazując ich stosowanie i nieuprawniony jest wniosek, że obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji;

8/ art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez

błędne przyjęcie, iż przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu

budowlanego w postaci wykonanego przez Urząd Gminy B. odprowadzenia

wód opadowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. wraz z

przepustem zlokalizowanym pod drogą gminną relacji W. - L. nie zostały w

niniejszej sprawie spełnione, w sytuacji, gdy inwestycja ta wybudowana została bez

wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca

1994 roku Prawo budowlane, co winno skutkować nakazaniem jej rozbiórki.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 5 lutego 2018 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji o odmowie orzeczenia nakazu rozbiórki. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazuje art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 (dalej; ustawa). Wskazana podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia determinuje zakresu kontroli, jakiej winien dokonać organ I instancji a po złożeniu odwołania od jego decyzji, także organ II instancji.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiot sprawy a także jej granicę zawsze określa organ I instancji. Organ II instancji dokonuje ponownego rozpatrzenia sprawy tj. rozpatrzenia sprawy w takich samych granicach (w sprawach prowadzonych na podstawie art. 48 ustawy – w stosunku do tych samych obiektów) co organ I instancji. Organ odwoławczy nie może wychodzić zakresem orzekania poza przedmiot sprawy wyznaczony orzeczeniem organu I instancji. Orzekanie przez organ odwoławczy w przedmiocie, który nie był rozstrzygany orzeczeniem organu I instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) tj.– zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (tej samej sprawy) administracyjnej tj. sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Jeżeli organ II instancji orzeka w sprawie, w której nie orzekała organ I instancji lub wykracza poza ten zakres orzekania, zasadę tę oczywiści narusza.

Jak mowa wyżej sprawa była prowadzona na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (...). W postępowaniu prowadzonym w oparciu o w/w regulację organ bada legalność wykonanych prac budowlanych, ale nie każdych prac budowlanych a jedynie takich, które po pierwsze wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, a po drugie polegały na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części. Legalność innych prac budowlanych organ nadzoru budowlanego ocenia się w oparciu o regulację zawartą w art. 49b ustawy (budowa obiektów budowlanych podlegających zgłoszeniu) i art. 50-51 ustawy – realizacja innych prac budowlanych tj. prac, które nie polegają na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Prowadząc postępowanie w oparciu o tę regulację, organ winien w pierwszej kolejności określić precyzyjnie przedmiot sprawy – obiekt budowlany, którego postępowanie dotyczy. W następnej kolejności organ ustala, czy obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę a jeżeli tak, to czy pozwolenie to inwestor uzyskał. Jeżeli organ ustali, że inwestor zrealizował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności ocenia czy możliwa jest legalizacja obiektu (zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi) i w zależności od przeprowadzonej oceny, bądź wszczyna procedurę legalizacyjną bądź nakazuje rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu.

Postępowania, o którym mowa wyżej nie przeprowadził organ I instancji. W bardzo krótkiej 2-stroniucowej decyzji wskazuje, że wpłynęło pismo skarżących w sprawie wykonanego przez Urząd Gminy B. odprowadzenia wód opadowych połączonych ze ściekami socjalnymi. Krótko opisuje przeprowadzone czynności kontrolne, następnie także krótko wyjaśnia, co "Urząd Gminy B." powinien wykonać celem wyjaśnienia gospodarki ściekowo wodnej i opisuje opinię techniczną oceny gospodarki wodnej wykonaną przez S. S.. Wskazuje, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem Gminy B. oraz z przesłuchaniem świadków, by skonkludować, że "nie udało się ustalić, że prace wykonano bez pozwolenia na budowę i wbrew obowiązującym wówczas przepisom prawa. Według zeznań świadków inwestycję wykonano w latach 80-tych w ramach czynu społecznego".

W ocenie sądu, postępowanie przeprowadzone przez organ i wydana decyzja rażąco naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim organ nie określa przedmiotu sprawy tj. nie wskazuje obiektu (obiektów) , oceny legalności, którego (których) przeprowadza. Nie opisuje nawet, na czym polegały prace "przy odprowadzaniu wód opadowych" – jakie obiekty budowlane w ramach tych prac wykonano. Nie wskazuje, dlaczego przeprowadzono czynności kontrolne dotyczyły budynku WDK. Jeżeli by nie zauważyć, jaki organ decyzję tę wydał, można by uznać, że dotyczy ona nieudolnej próby orzekania o naruszeniu stosunków wodnych a nie postępowania oceniającego legalność obiektu czy też obiektów budowlanych. Sama konkluzja, że nie udało się ustalić, że prace wykonano bez pozwolenia na budowę i wbrew obowiązującym przepisom, jest niezrozumiała. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o regulację art. 48 ustawy, organ ustala czy realizacja obiektu (obiektów) budowlanego nastąpiła bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę a nie poprzestaje na stwierdzeniach, że nie udało mu się tego faktu ustalić. Wskazania, co do rzekomego wykonania prac (jakich?) w latach 80-tych w ramach czynu społecznego można uznać, co najwyżej za dywagacje a nie ustalenia organów.

Z kolei organ II instancji ocenia legalność: budowy zbiorników na nieczystości ciekłe przy Wiejskim Domu Kultury w B. , budowy drogi powiatowej i przylegającego do niej chodnika wraz z kanalizacją deszczową, przepustu pod drogą gminną i odwodnienia (zarurowania) na działkach nr [...] i [...]. Przede wszystkim oceną legalności tych obiektów nie zajmował się organ I instancji (w zasadzie nie wiadomo oceną legalności jakich obiektów zajmował się organ I instancji). Można jedynie przypuszczać, że dywagacje na temat czynu społecznego z lat 80-tych dotyczą powstania odwodnienia (orurowania) działkach nr [...] i [...] – nawiązuje do tego organ II instancji. W pozostałym zakresie organ II instancji ocenia legalność obiektów budowalnych, co do których oceny nie przeprowadził organ I instancji. Organ I instancji wspomina wprawdzie o budynku WBK – jak się należy domyślać Wiejskiego Domu Kultury w B. , ale w decyzji nie ma żadnych rozważań na temat legalności czy też braku legalności zbiorników na nieczystości ciekłe przy tym obiekcie. Organ I instancji nie dywaguje nic na temat legalności a w zasadzie w ogóle nie wzmiankuje o drodze powiatowej i przylegającego do niej chodniku wraz z kanalizacją deszczową czy też przepustu pod drogą gminną. Czyni to po raz pierwszy organ odwoławczy, czym rażąco narusza przepisy postępowania. Jak mowa wyżej, rolą organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy- sprawy, którą wcześniej rozpatrywał organ I instancji. Jeżeli organ ten nie oceniał legalności danego obiektu czy też obiektów, to nie może czynić tego organ odwoławczy. Jest to ewidentne przewinienie i takie rozstrzygniecie nie może ostać się w obrocie prawnym.

Niezależnie od tego kontrola dokonana przez organ odwoławczy jest także wadliwa merytorycznie. Co do legalności zbiorników na nieczystości ciekłe przy Wiejskim Domu Kultury w B. organ nie dokonuje ustaleń a snuje przypuszczenia, że "musiały powstać z Domem Kultury". Legalności budowy tego obiektu organ także nie jest w stanie sprawdzić gdyż "nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę". Dalej organ ustala, że budynek oddano do użytkowania w 1992 r. i wzmiankuje, że "odnośnie wykonanego szamba zastosowania nie znajdują przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane". Sąd zwraca uwagę, iż po pierwsze, skoro budynek i szamba pochodzą z 1992 r., to jest to okres stosunkowo nieodległy a zatem organ nie powinien mieć kłopotu z pozyskaniem pozwolenia na budowę tego obiektu i urządzeń mu towarzyszących, o ile takie pozwolenie było wydane. Jeżeli inwestor w postępowaniu o legalność danego i stosunkowo młodego obiektu, nie jest w stanie wykazać się pozwolenia na budowę, nie jest standardowym postępowanie organu nadzoru budowalnego, który przechodzi nad tym do porządku dziennego nie uznając, że obiekt jest nielegalny. Po drugie fakt realizacji obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 nie zwalnia organu, od oceny legalności tego obiektu. Fakt, że nie można stosować art. 48 ustawy skutkuje tym, że ocenę legalności obiektu przeprowadza się w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1975 r., czego jednak organ poniechał.

Odnośnie oceny legalności przepustu pod drogą gminną na działkach nr [...] i [...] organ odwoławczy wyraził na ten temat wadliwy pogląd prawny. To, że aktualnie obowiązujące przepisy zwalniają jakąś kategorie obiektów z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie skutkuje tym, że w stosunku do takich samych obiektów, realizowanych w czasach gdy podlegały one procedurze wcześniejszego pozyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy dotyczące ich legalizacji w razie realizacji tych obiektów z naruszeniem wymogów o których mowa wyżej. Rację ma strona skraca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2017 r. II SA/Kr 822/17 w którym wskazano, iż artykuł 26 ust. 2 ustawy z 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców odnosi się wyłącznie do nowej treści art. 48 i 49b p.b., nakazując ich stosowanie i nieuprawniony jest wniosek, że obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 p.b. w brzmieniu po nowelizacji. Naruszenia przepisów p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Pogląd ten podziela również sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W końcu "ustalenia" jakich dokonał organ jeżeli chodzi o odwodnienia (orurowania) działkach nr [...] i [...] są co najmniej dowolne. Organ wskazuje, iż "jak wynika z przedłożonych w toku postępowania oświadczeń pracowników gminy oraz, części mieszkańców wynika, że "zarurowanie" wykonane na terenie działek, które należą do skarżących wykonane zostało w latach 80 ubiegłego stulecia w ramach czynu społecznego". Organ ignoruje (brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania), wskazane w piśmie tym oświadczenia, zeznania i inne dowody wykazujące, że odwodnienie to powstało nie w ramach czynu społecznego w latach 80-tych XX wieku ale w 1997 r. na zlecenie Gminy B.. Powoływanie się przez organ w decyzji na oświadczenia "części" mieszkańców i pomijanie zgłoszonych zarzutów co do dowodów mających wykazać inne fakty niż ustala to organ jest niedopuszczalne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ określi przede wszystkim przedmiot tej sprawy a następnie oceni legalność obiektów których przedmiot ten (sprawy) obejmuje.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).