Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2391/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 16, 28,156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w którym utrzymuje ona w mocy punkt drugi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w punkcie drugim; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], o powierzchni [...]m², objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Nieruchomość ta stanowiła własność W. P., która wnioskiem z dnia [...] grudnia 1948 roku zwróciła się do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie jej prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do wymienionej działki. Grunt tej nieruchomości wszedł następnie w skład działek ewidencyjnych nr [...].

Aktem notarialnym z [...] listopada 1957 r. W. P. darowała swojej córce T. P. prawa i roszczenia do połowy gruntu ww. nieruchomości. Zaś aktem notarialnym z [...] listopada 1963 r. W. P. i T. P. zbyły na rzecz S. P. prawa i roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego [...] m² ww. gruntu. S. P. zmarł, spadek po nim nabyli: żona H. P., córka B. P., syn M. P. i syn B. P. po [...]części.

Decyzją z dnia [...]listopada 1969 roku nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. ustanowiło prawo użytkowania wieczystego na rzecz W. P. [...] niepodzielnej części działki nr [...] o pow. [...] m², położonej przy ul. [...]nr [...]w W.. Równocześnie w punkcie VI tej decyzji odmówiono jej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr [...] - w związku z przeznaczeniem tego terenu do scalenia z sąsiednimi działkami.

Natomiast drugą decyzją z dnia [...] listopada 1969 roku nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. ustanowiło prawo użytkowania wieczystego na rzecz T. P. [...] niepodzielnej części działki nr [...] o pow. [...]m², położonej przy ul. [...] nr [...]w W.. Równocześnie w punkcie IV tej decyzji odmówiono jej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...]m², oznaczonego jako działka nr [...]- w związku z przeznaczeniem tego terenu do scalenia z sąsiednimi działkami.

Następnie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...]lutego 1973 roku wydzieliło z nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...]o pow. [...]m² trzy działki budowlane, oznaczając je nr [...]o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...]m², pozostałą zaś część tejże nieruchomości o pow. [...]m² przeznaczyło "do scalenia z sąsiednimi działkami pod usługę ogólnomiejską (proj. zespół usług technicznych)".

Decyzją z [...]sierpnia 1975 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy W. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz K. i B. małżonków W. Decyzja ta została następnie uchylona w całości decyzją z [...]lipca 1987 r. nr [...].

Natomiast Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...]marca 1976 r. nr [...] oddał w użytkowanie [...] w W. teren położony przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem pod budowę [...]. Przy czym w decyzji tej nie podano numerów ewidencyjnych działek oddanych w użytkowanie.

Następnie zaś decyzją z dnia [...]marca 1980 roku nr [...]Naczelnik Dzielnicy W. oddał w użytkowanie wieczyste na rzecz R. P. i T. S. działkę o nr [...] - jako odszkodowanie za działkę budowlaną przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 1986 roku, sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. stwierdził, iż spadek po R. P. nabył wnuczek zmarłej T. M. w całości.

W związku z tym Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Dzielnicowego W. decyzją nr [...] z dnia [...]sierpnia 1987 roku zmienił za zgodą stron decyzję ostateczną Naczelnika Dzielnicy W. dnia [...]marca 1980 roku w ten sposób, że przyznał prawo użytkowania wieczystego do działek o [...] na rzecz T. S. i T. M.

W. P. zmarła [...]lipca 1992 r. Spadek po niej nabyły córki: T. S., K. W. i M. D. po [...]części każda z nich - postanowienie Sadu Rejonowego dla W. z [...]lutego 1997 r. sygn. akt [...].

Zarząd Miasta Stołecznego W. decyzją z [...]listopada 1995 r. nr [...]stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. przy Al. [...], z dniem 5 grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność miasta W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...]m².

W uzasadnieniu organ podniósł, że Związek Dzielnic-Gmin W. nabył na własność z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku mienie Przedsiębiorstwa [...], w tym również nieruchomość położoną przy ul. [...] - co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 roku i nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 roku.

Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy mienie należące do Związku stało się mieniem m.st. Warszawy. Oddając przedmiotowy grunt w użytkowanie wieczyste, Zarząd miasta W. wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 roku w zarządzie komunalnych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku Prezydent W. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przypadającego M. S. oraz T. M. do działki ew. nr [...] (dawne działki nr [...]) w obrębie [...], opisanej w KW Nr [...], położonej przy ul [...] w W., w prawo własności.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]listopada 2002 r[...] stwierdziło, że pkt VI decyzji z dnia [...] listopada 1969 roku nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] wydany został z rażącym naruszeniem prawa, jednakże ze względu na fakt, że wskazana decyzja w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne - odmówiło stwierdzenia jej nieważności w tej części. Decyzja ta jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

T. S., M. D. i K. W. - następczynie prawne byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości gruntowej W. P. - wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] oddającej w użytkowanie [...] w W. teren położony przy ul.

[...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem pod budowę [...] .

Zarzuciły wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - albowiem decyzję tę wydano w sytuacji, gdy wniosek W. P. o ustanowienie prawa własności czasowej pozostawał nierozpoznany.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] orzekło:

1. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w stosunku do właścicieli obecnej działki o numerze ewidencyjnym [...] ,

2. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]marca 1976 r. nr [...] w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...] w powodu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 7 ust. 2.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że nieruchomość gruntowa położona w W., przy ul. [...]oznaczona nr hip. [...]wchodzi obecnie w skład następujących działek ewidencyjnych:

- działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m² (dawna działka o nr [...]),

- działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m² (dawne działki o nr [...]),

- działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m² (część dawnej działki o nr [...])

- działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m² (pozostały fragment dawnej działki o nr [...]).

Działka nr [...] o pow. [...] m² nie została skomunalizowana i stanowi nadal własność Skarbu Państwa – wobec czego nie była przedmiotem orzekania przez Kolegium.

Następnie organ stwierdził, że na podstawie zgromadzonych, obszernych akt sprawy nie można precyzyjnie ustalić zakresu przedmiotowego decyzji Naczelnika W. z dnia [...] marca 1976 r. – nie zachowała się bowiem mapa, na której zaznaczono granice gruntu oddanego w użytkowanie. Jednakże grunt ten obejmuje m.in. część gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej przeddekretową własność W. P.

Dodał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż decyzją tą nie był objęty grunt stanowiący obecnie działkę nr [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, dawne działki ewidencyjne nr [...] zostały wydzielone i przeznaczone pod zabudowę

jednorodzinną w roku 1973. Działkę ewidencyjną nr [...] oddano w użytkowanie wieczyste w 1980 roku, a następnie [...] sierpnia 1987 roku zmieniono decyzję w ten sposób, że w użytkowanie wieczyste oddano trzy działki ewidencyjne: nr [...],[...] i [...] - obecnie jest to działka nr [...].

Tak więc decyzja - którą wydano w 1976 r. - obejmować mogła jedynie tę część gruntu z dawnej hipoteki [...], który nie był przeznaczony w tym czasie pod budownictwo jednorodzinne, a więc nie stanowił działki nr [...], [...], [...] i [...].

Zatem przedmiotem orzekania przez Naczelnika Dzielnicy W. ecyzją z dnia [...] marca 1976 r. - którą oddano w użytkowanie grunt o powierzchni [...] m² - była między innymi część gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...] - działka ewidencyjna o aktualnym nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m² (nie została skomunalizowana).

Z tej przyczyn Kolegium umorzyło postępowanie w stosunku do gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] - bowiem grunt ten nie był objęty decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowaniami gruntami położonymi na terenie miasta W. (w jego przedwojennych granicach) ma zawsze rozpoznanie tzw. wniosku dekretowego, czyli złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. Dopóki zatem wniosek taki nie zostanie rozpoznany, każde zadysponowanie takim gruntem nosi cechy rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu. Stanowi on, że Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Sformułowanie "uwzględni wniosek" ma charakter przepisu związanego i nie pozwala na dowolność w jego zastosowaniu. To zaś oznacza, że w każdym przypadku, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu, organ miał obowiązek przyznać prawo użytkowania wieczystego tego gruntu.

Z powyższego wynika, że do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu, nieruchomość nie mogła być rozdysponowana na rzecz osób trzecich. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób możliwe jest dopiero w przypadku negatywnego rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r. o sygn. akt I ACr 86/97, Wokanda 1998/8/36).

Również zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych rozpatrzenie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi trybami dysponowania gruntami warszawskimi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 (OSNP 1995/18/223); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1764/06 (niepubl.).

W niniejszej sprawie Kolegium podniosło, że dokonało oceny decyzji o oddaniu w użytkowanie gruntu, w stosunku do którego:

- został złożony w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu;

- wniosek ten został rozpatrzony decyzją z dnia [...] listopada 1969 roku nr [...] , a w punkcie VI tej decyzji odmówiono W. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu;

- decyzja ta została przez organ nadzorczy uznana za rażąco naruszającą prawo, ale pozostaje w obrocie prawnym, bowiem nie stwierdzono jej nieważności.

Wskazało, że wydanie bezprawnej decyzji odmawiającej prawa własności czasowej umożliwiło następnie Skarbowi Państwa oddanie tego gruntu w użytkowanie. Jedynie wzgląd na ochronę praw osób trzecich uniemożliwił wyeliminowanie z obrotu prawnego tego punktu decyzji dekretowej. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, iż decyzja o ustanowieniu użytkowania była zgodna z prawem. Oznaczałoby to, że skorzystanie przez Skarb Państwa z bezprawnego przejęcia gruntu i dodatkowo odniesienie korzyści majątkowej z tytułu opłat za użytkowanie pozbawia dawnych właścicieli zarówno możliwości odzyskania własności nieruchomości, jak i prawa do odszkodowania za ewidentnie bezprawne działanie organów administracji.

Podkreśliło również, że to właśnie wydanie decyzji o użytkowaniu oraz jej skutki spowodowało brak możliwości stwierdzenia nieważności punktu VI decyzji dekretowej. Tak więc wykonanie decyzji o użytkowaniu - która w chwili wydania rażąco naruszała prawo albowiem wydana została wskutek wydania innej, rażąco naruszającej prawo decyzji, miałoby konwalidować jej wadliwość. Taka koncepcja jest nie do przyjęcia.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o ustanowieniu użytkowania w tej części, w której dotyczy on gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...] - Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje bowiem stwierdzić nieważność decyzji rażąco naruszającej prawa. Jedynie w sytuacji, gdyby taka decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, można nie stwierdzać nieważności takiej decyzji i ograniczyć się do wskazania naruszenia prawa (art. 152 § 2 k.p.a.) Tymczasem o ewentualnych nieodwracalnych skutkach prawnych w stosunku do gruntu wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] można mówić dopiero wtedy, gdyby przedmiotem oceny była decyzja z [...] listopada 1995 r. nr [...] , którą Zarząd miasta W. stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. przy Al. [...], z dniem [...]grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność miasta W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...]m². Dopiero bowiem ta decyzja była podstawą do wpisania prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz następcy prawnego [...] w W., którym było Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W., a następnie przeniesienia tego prawa w drodze umów notarialnych na rzecz kolejnych nabywców.

T. S.A. z siedzibą w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Spółka podniosła, iż wydana decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z 1967r. pomimo faktu, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wskazała, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o sprzeczne ustalenia faktyczne oraz stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] r. - podzielając w całości argumentację poprzedniego składu orzekającego.

Kolegium podniosło, że przedmiotem rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też, organ rozpoznający sprawę musi ograniczyć się jedynie do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście wskazanego przepisu w zestawieniu z odnośnym obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. Instytucja stwierdzenia nieważności stosowana do decyzji ostatecznych, stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, toteż nie można wychodzić poza ramy określone przez ustawodawcę w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego

Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Następnie Kolegium ponownie stwierdziło, iż decyzja wydana przez Naczelnika Dzielnicy W. w dniu [...] marca 1976 r. w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...] rażąco narusza prawo poprzez obrazę art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie ww. dekretu - zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa dla wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium ustosunkowało się też do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po raz kolejny uznając, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Skutek cywilny w tym przypadku nastąpił - lecz nie w wyniku decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r., ale decyzji Zarządu Miasta W. z dnia [...] listopada 1995 r. Ta decyzja była bowiem podstawą do zawarcia aktu notarialnego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła X S.A. z siedzibą w W. - wnosząc o jej uchylenie w zakresie, w którym utrzymuje ona pkt 2 decyzji organu I instancji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej w zakresie pkt 2.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "KPA") poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] (dalej: "decyzja Naczelnika Dzielnicy[...] z 1976 r.") rażąco narusza prawo pomimo, że nie ma podstaw do takiego stwierdzenia. W szczególności, przy uwzględnieniu, że poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r., znak [...] rozpoznająca wniosek W. P. z dnia [...]grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (dalej: "Wniosek dekretowy") została zachowana w porządku prawnym i wywołuje skutek w postaci nabycia przez Skarb Państwa praw do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji zaniechania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzenia jej nieważności oraz pomimo faktu, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

2. art. 107 § 3 KPA poprzez podjęcie zaskarżanej decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w tym niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji przez SKO ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z 1976 r. rażąco narusza prawo, z powodu nierozpoznania Wniosku dekretowego W. P., bez jakiegokolwiek wskazania przez organy administracji publicznej na jakich to dowodach oparł on swoje rozstrzygnięcie, dlaczego uznał, że wniosek ten nie został rozpoznany w sytuacji, gdy sam stwierdził, że doszło do jego rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] listopada 1969 r., która została utrzymana w obrocie prawnym i odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zgromadzonym w sprawie dokumentom;

3. art. 7 KPA w zw. z art. 77 KPA poprzez oparcie zaskarżanej decyzji na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy przez SKO decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z 1976 r. w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...]z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

4. art. 7 KPA w zw. z art. 77 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu, że wniosek dekretowy W. P. został w całości rozpoznany i błędnym, nie znajdującym poparcia w materiale dowodowym sprawy, przyjęciu, że wniosek ten nie był rozpoznany. W efekcie, organ nie wziął pod uwagę, że Naczelnik Dzielnicy W. mógł orzec decyzją z dnia [...] marca 1976 r. o oddaniu w użytkowanie Zjednoczeniu [...] w W. teren, w skład którego wchodziła obecna działka nr [...] ;

5. art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegającej na dowolnym przyjęciu, że Wniosek dekretowy W. P. nie został w całości rozpoznany i wobec powyższego błędnym przyjęciu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 1976 r. rażąco narusza prawo. Ponadto, poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów Skarżącej;

6. art. 80 KPA poprzez nieuwzględnienie w zaskarżanej decyzji całokształtu materiału dowodowego, w tym dokonanie jego wybiórczej oceny - z którego wynika, iż wniosek dekretowy pozostał w całości rozpoznany zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów;

7. art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez nie znajdujące podstaw prawnych i faktycznych uznanie przez SKO, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy utrzymanej decyzji SKO, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy;

8. art. 138 § 1 pkt 2 KPA - poprzez niewłaściwe niezastosowanie tych przepisów i odmowę uchylenia swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z 1976 r.;

Skarżąca podniosła, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z faktu, że gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustaliło stan faktyczny i nie naruszyło wskazanych przepisów, to zostałoby uznane, że wniosek dekretowy został w całości rozpoznany, a w efekcie nie zaistniała wskazana przez organ przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 1976 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło zarzutów skargi i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w stosunku do właścicieli obecnej działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1976 r. w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...] w powodu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa - stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji, zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy Sąd pragnie przede wszystkim wskazać, że treść decyzji organu I instancji w pkt. 2 nie jest precyzyjna. Została określona: "w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...]" i dopiero z lektury uzasadnienia tej decyzji wynika, iż chodzi o działkę nr [...] o pow. [...]m². Tymczasem stwierdzając nieważność decyzji tylko w części, organ musi dokładnie określić w sentencji decyzji a nie w uzasadnieniu, jaki jest obszar objęty wydaną przez niego decyzją.

Poza tym, akta sprawy administracyjnej są niekompletne – co uniemożliwia przeprowadzenie przez Sąd prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. – będąca przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - znajduje się w aktach sprawy w postaci kserokopii nie poświadczonej za zgodność, której pierwsza strona jest praktycznie nieczytelna.

Ponadto w aktach sprawy brak jest decyzji, na które powołuje się organ ustalając stan faktyczny.

Nie ma decyzji Zarządu Miasta W. z [...] listopada 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez [...] z siedzibą w W. przy Al. [...], z dniem [...] grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność miasta W., położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m² - a przede wszystkim brak jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]listopada 2002 r. [...], które stwierdziło, że pkt VI decyzji z dnia [...] listopada 1969 roku nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] wydany został z rażącym naruszeniem prawa, jednakże ze względu na fakt, że wskazana decyzja w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne - odmówiło stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Przyjmując, że treść tej decyzji jest taka, jak wskazał organ, to Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż w dniu [...] listopada 1969 roku zostały wydane dwie decyzje tożsamej treści.

Jedna została skierowana do W. P. i w punkcie VI tej decyzji odmówiono jej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr [...].

Natomiast drugą decyzją z dnia [...] listopada 1969 roku o tym samym numerze, skierowaną do T. P. w punkcie IV tej decyzji również odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr [...].

Wobec tego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]listopada 2002 r. dotyczyła tylko decyzji skierowanej do W. P.. Natomiast organ nie wyjaśnił, czy pkt IV decyzji dotyczącej T. P. był również przedmiotem oceny przez organ nadzoru i z jakim skutkiem, czy też nadal obowiązuje w niezmienionym kształcie – w związku z czym jakie są tego konsekwencje.

Ponadto Sąd zauważa, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r. jest prawomocna, nie została wyeliminowana z obrotu i wywołuje skutki prawne. Nie może zatem być przedmiotem oceny przez Kolegium w niniejszym postępowaniu i nie może wywoływać negatywnych skutków dla skarżącej T. S.A. z siedzibą w W.

Sąd stwierdza również, że wniosek dekretowy W. P. z dnia [...] grudnia 1948 roku został rozpoznany - zostały wydane dwie ww. decyzje, którymi w pkt. VI i IV odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr [...] (w skład którego wchodzi działka oznaczona obecnie nr [...] o pow. o pow. [...] m² ) i obie te decyzje w tym zakresie nie zostały wyeliminowane i wywołują skutki prawne.

W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno najpierw ustalić, czy wnioskodawczynie T. S., M.. D. i K. W. - składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]marca 1976 r. nr [...] oddającej w użytkowanie Zjednoczeniu [...] w W. teren położony przy ul. [...] o powierzchni [...]m² z przeznaczeniem pod budowę hoteli - mają w ogóle interes prawny (skoro nie mają już roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu), jeżeli tak to jaki i czy mają przymiot strony w myśl art. 28 kpa.

W związku z ww. uchybieniami, mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w którym utrzymuje ona w mocy punkt drugi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w punkcie drugim.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ dołączy do akt brakujące decyzje a następnie dokona wszechstronnej oceny sprawy – biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu i wyda stosowną decyzję.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.