Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 661/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 36j ust. 1 w związku z art. 36b
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

(...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "skarżąca", "spółka", "strona", "producent") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2020r. nr (...), który utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z (...) listopada 2019r., nr (...) o nałożeniu na producenta kary pieniężnej w wysokości 53 000,00 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobie budowlanym: (...), który nie posiadał deklarowanych przez producenta w DWU numer (...) z dnia (...) października 2016r., właściwości użytkowych dla zasadniczych charakterystyk- współczynnik przewodzenia ciepła, opór cieplny i naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r, poz. 2096, z późn zm) – dalej jako "kpa" oraz art. 36j ust. 1 w związku z art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 266) dalej: "uowb".

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

W ramach kontroli planowej przeprowadzonej od 20 maja do 13 sierpnia 2019 r. u sprzedawcy: (...) w Ż., zespół kontrolny Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. W. dokonał oględzin wyrobu budowlanego: (...), którego producentem jest (...) sp. z o.o. w G. Na podstawie oględzin wyrobu kontrolujący stwierdzili, że w informacji towarzyszącej oznakowaniu wyrobu nadrukowanej na opakowaniu widnieje niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu (...) inny, niż ten znajdujący się w przedłożonej przez kontrolowanego sprzedawcę: (...). Kontrolujący stwierdzili, że informacja towarzysząca oznakowaniu CE była niezgodna z art. 9 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (CPR).

(...) WINB postanowieniem z (...) czerwca 2019r. zabezpieczył ww. wyrób, w ilości 34,56m2, przed dalszym przekazywaniem. Podczas kontroli kontrolujący pobrali do badań próbki ww. wyrobu budowlanego i zlecili ich badanie akredytowanemu laboratorium - (...) S.A. Oddział w G. Jednocześnie organ zawiadomił sprzedawcę o przerwaniu kontroli na czas niezbędny do przeprowadzenia badań przez laboratorium.

Po uzyskaniu wyników badań przeprowadzonych przez (...) S.A. Oddział w G., organ ustalił, że ww. wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła dla grubości nominalnej, oporu cieplnego dla grubości nominalnej oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu, o czym świadczy sprawozdanie z badań nr (...) wydanie 1 z (...) lipca 2019 r.

W dniu (...) sierpnia 2019 r. zawiadomiono sprzedawcę o zakończeniu kontroli (...) sierpnia 2019 r. i w tym dniu został podpisany protokół kontroli nr (...).

Stwierdzone nieprawidłowości legły u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego (...) sierpnia 2019 r. w sprawie wyrobu budowlanego: (...), niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, którego producentem jest (...) sp. z o.o. z siedzibą w G., w ilości 30,24 m2 (7 opakowań), objętego kontrolą u sprzedawcy E. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) w Ż. Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wyjaśnień i wniosków.

Sprzedawca poinformował w piśmie z (...) sierpnia 2019 r., że nie zamierza wnioskować o przebadanie próbki kontrolnej.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzjami (...) WINB z dnia (...) września 2019 r., znak: (...):

- nr (...) nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego: (...), przez producenta, tj. (...) sp. z o.o. z siedzibą w G., w ilości 30,24 m2 (7 opakowań) oraz

- nr (...) zakazującą dalszego udostępniania wyrobu budowlanego: (...) przez sprzedawcę E T. w ilości 30,24 m2 (7 opakowań).

Producent poinformował (...) WINB pismem z (...) września 2019 r. o wycofaniu z obrotu zakwestionowanego wyrobu budowlanego, na dowód czego przedłożył fakturę korygującą nr (...) z (...) września 2019 r.

(...) WINB pismem z (...) września 2019 r., poinformował sprzedawcę o zamiarze przeprowadzenia kontroli w celu sprawdzenia wycofania z obrotu przedmiotowego wyrobu budowlanego. Kontrola, przeprowadzona (...) października 2019 r. wykazała, że na stanie magazynowym sprzedawcy nie ma ww. wyrobów budowlanych. Ponadto, sprzedawca przedłożył korektę faktury nr (...) z (...) września 2019 r.

W dniu (...) paździemika 2019 r., (...) WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na producenta (...) sp. z o.o. z siedzibą w G., który wprowadził do obrotu wyrób budowlany: (...), poddany kontroli u sprzedawcy E. T., a następnie poddany badaniom w (...) S.A. Oddział w G., który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr (...) z dnia (...) października 2016 r. Jako podstawę zawiadomienia organ wskazał art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Jednocześnie poinformował możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wezwał producenta do wskazania ilości (wielkości partii, w skład której wchodzi zakwestionowany wyrób budowlany) wprowadzonego do obrotu na rynku krajowym ww. wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy.

Producent udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z (...) października

2019 r.

(...) WINB wystąpił (...) października 2019 r. do pozostałych wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie kontroli, począwszy od 2017 r., wykazujących nieprzestrzeganie przez ww. producenta ustawy o wyrobach budowlanych, z wyszczególnieniem kontrolowanych wyrobów, stwierdzonych nieprawidłowości oraz, czy na ich podstawie były wszczęte postepowania administracyjne i wydane rozstrzygnięcia. Wszyscy wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego przysłali żądane informacje.

(...) WINB decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nałożył na producenta karę pieniężną w wysokości 53 000 zł.

Strona wniosła w terminie odwołanie od ww. decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nałożona kara pieniężna w wysokości 53 000 zł jest w pełni uzasadniona, podczas gdy charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu oraz ich wartość, a także poprawna współpraca producenta z organem i bezzwłocznie podjęte działania przez producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa wskazują, że adekwatną karą pieniężną jest kwota 15 000 zł. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (...) WINB z (...) listopada 2019 r. i nałożenia na producenta kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na ww. wyrobie budowlanym, który nie posiadał deklarowanych przez producenta w deklaracji właściwości użytkowych nr (...) z dnia (...) października 2016 r. właściwości użytkowych dla zasadniczych charakterystyk : współczynnik przewodzenia ciepła, opór cieplny i naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu.

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z (...) grudnia 2019 r., wezwał producenta do wskazania ilości obejmującej wyrób budowlany: (...), wykazującej niezgodność stwierdzoną badaniami zleconymi przez organ wojewódzki, w których (...) sporządziło sprawozdanie z badań nr (...), wydanie 1 z dnia (...) lipca 2019 r. wraz z uzasadnieniem i przedstawienie stosownych dowodów w tym zakresie, a także o przedstawienie dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość ww. wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy dostarczonego przez producenta, w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie.

Producent, mimo prawidłowego doręczenia wezwania w dniu (...) grudnia 2019 r. do dnia dzisiejszego nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie wskazał na podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej, która jest skutkiem naruszenia norm prawa administracyjnego. Wskazywał na cele, jakie kara ma spełniać, w szczególności prewencyjne. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przepisów przestrzegają. W szczególności powołał podstawę prawną do nałożenia kary - art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, która przewiduje, że karze pieniężnej w wysokości do 100000 zł podlega producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji.

Organ ocenił, że zaistnienie takiej sytuacji potwierdził negatywny wynik badań zakwestionowanego materiału budowlanego. Poza sporem jest bowiem, że producent wystawił (...) października 2016 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr (...), w której jako zastosowaną normę, do oceny zasadniczych charakterystyk, wskazał (...).

Organ powołał wszystkie zadeklarowane przez producenta parametry, m.in. opór cieplny dla grubości nominalnej 2,86 mzK/W, reakcję na ogień: klasa E, współczynnik przewodzenia ciepła dla grubości nominalnej (dN =100mm): 0,035W/mK, wytrzymałość na ściskanie - naprężenia ściskające przy 10% odkształceniu CS(10)100, wytrzymałość na rozciąganie/zginanie - wytrzymałość na zginanie: BS 150, nasiąkliwość wodą przy długotrwałym całkowitym zanurzeniu: WL(T)2, grubość: klasa T2.

Wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie (...) WINB, przez akredytowane laboratorium - (...) S.A. z siedzibą w W, Oddział Badań i Certyfikacji w G., Laboratorium Wyrobów Budowlanych, zgodnie z procedurą badawczą - potwierdziły deklarowane przez producenta: wytrzymałość na zginanie (według metody B normy PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu), grubość (przeprowadzone według normy PN-EN 82322013 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie — Określanie grubości), nasiąkliwość wodą przy długotrwałym całkowitym zanurzeniu (przeprowadzone metodą 2A według normy PN-EN 1208712013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie nasiąkliwości wodą przy długotrwałym zanurzeniu), jak również klasę reakcji na ogień (według PNEN ISO 11925-2:2010 Badania reakcji na ogień - Zapalność wyrobów poddawanych bezpośredniemu działaniu płomienia - Część 2: Badania przy działaniu pojedynczego płomienia).

Natomiast badanie współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów

i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów. Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła, co organ wykazał w zaskarżonej decyzji szczegółowymi parametrami deklarowanymi i stwierdzonymi w czasie kontroli. I tak, badanie wykazało wynik 0,037 W/mK, podczas gdy deklarowany poziom był niższy i wynosił 0,035 W/mK. Podobnie wyrób nie spełniał wymagań w zakresie oporu cieplnego. Badanie wykazało wynik 2,732,86 mzK/W, podczas gdy deklarowany poziom był wyższy i wynosił 2,86 mzK/W.

Także badanie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu (według normy PN-EN 82612013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie

zachowania przy ściskaniu) nie potwierdziło deklarowanego przez producenta poziomu. Wyrób nie spełnia wymagań, gdy wynik badania jest mniejszy niż wartość deklarowana. Producent zadeklarował naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu CS(10)100, tj. z 100 kPa, a wynik badania wykazał 89,8 kPa.

Mając na uwadze powyższe wyniki badania organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, bowiem nie posiada właściwości zadeklarowanych przez producenta w zakresie: współczynnik przewodzenia ciepła, opór cieplny i naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu.

W ocenie organu odwoławczego, opisane działania producenta wypełniają dyspozycję art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych i stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej, której górną granicę ustawodawca przewidział do 100 000 złotych, przy uwzględnieniu przesłanek wymienionych w art. 36j ust. 3 ustawy i funkcji, jakie powinna spełniać kara w przypadku, gdy producent w przeszłości, w podobny sposób naruszył przepisy.

Przesłanką istotną, zdaniem organu, z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy, są obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Czyli im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. Tymczasem, producent zastosował system 3, będący jednym z niższych systemów do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 1316322012+A1z2015 (por. deklarację właściwości użytkowych nr 1/3CPR/16).

Organ uwzględnił, że z deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych badany wyrób nie spełnia trzech (z siedmiu przebadanych). Jednocześnie ocenił, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 5,71% (współczynnik przewodzenia ciepła), 4,54 % (opór cieplny) i 10,2% (naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu).

Tym samym ocenił, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie umiarkowany.

Kolejną dyrektywą wymiaru kary zastosowaną przez organ przy wymiarze kary było uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Wymagało to poczynienia ustaleń, czy i w jakim odstępie czasu takie naruszenia miały miejsce; czy dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych; czy innych wyrobów tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany, a kontrole wykazały nieprawidłowości, to zasadne jest uznanie tej okoliczności jako obciążającej.

Z ustaleń wynika, że, począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez stronę, jako producenta, przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów (...).

Jednakże organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieprzestrzeganie przez stronę przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów:

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: (...) sp. z o.o. sp. k., ul. (...), W. - stwierdził nieprawidłowości wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: (...).

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach (...) października 2018 r. u sprzedawcy: (...), ul. (...), Ł. (nr akt: (...)) - stwierdził nieprawidłowości formalne w odniesieniu do wyrobu budowlanego: (...)

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach (...) marca 2018 r. u sprzedawcy: (...) sp. z o.o., ul. (...), 37-100 Ł. - stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych nr 3/CPRI16 z dnia (...) listopada 2016 r. i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: (...) Ponadto stwierdził nieprawidłowości oznakowania CE w odniesieniu do zaprawy tynkarskiej cementowo-wapiennej wytwarzanej w zakładzie ogólnego przeznaczenia (GP), według projektu, niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu (...). Po pobraniu do badań próbki ww. wyrobu budowlanego zlecone badania wykazały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach (...) marca 2019 r. u sprzedawcy: (...), ul. (...), O. w miejscu kontroli: ul. (...), O. (nr akt: (...)), pobrano do badań próbkę wyrobu budowlanego: hydrofobowe płyty styropianowe o obniżonej chłonności wody (...), grubość 80 mm; niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu (według deklaracji właściwości użytkowych nr (...) z dnia (...) 10.2016 r., wydanie 2): (...). Zlecone badania wykazały, że wyrób budowlany nie posiada zadeklarowanych przez producenta właściwości użytkowych;

- (...) WINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 8-14 listopada 2018 r. u sprzedawcy: (...) sp. z o.o., ul. (...), W., miejsce kontroli: (...) Oddział w S., ul. (...), stwierdził nieprawidłowości formalne w deklaracji właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: (...) . Zlecone badania pobranej próbki wykazały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości;

- (...) WINB - w toku kontroli prowadzonej u sprzedawcy: (...) sp. z o.o., z siedzibą w C., miejsce kontroli: ul. (...) , C., stwierdził nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszących oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych sporządzonej dla wyrobów budowlanych: (...)(T) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: (...) oraz (...) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: (...). Zlecone badania pobranej próbki ww. wyrobów budowlanych. wykazały niespełnianie zadeklarowanych właściwości użytkowych. W 2018 r. kontrolowano wyrób budowlany: z (...) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: (...) w odniesieniu do którego stwierdzono nieprawidłowości formalne. Przeprowadzone badania wykazały, że wyrób nie spełnia zadeklarowanej właściwości użytkowej;

- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach (...) października 2019 r.,u sprzedawcy, tj. M. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe M. C., ul. (...), L. w miejscu kontroli: ul. (...), L. stwierdził nieprawidłowości formalne wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych sporządzonej dla wyrobu budowlanego: (...), 25 kg.

Dokonane powyżej ustalenia doprowadziły organ do uznania, że wyroby tego producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane przez organy nadzoru budowlanego i w większości przypadków stwierdzano nieprawidłowości, a badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości. Uzasadnia to zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Przy wymierzaniu kary pieniężnej organ wziął pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Wskazał na zasadę, że niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych mogłaby stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej i odwrotnie, znaczna lub duża ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnie z przepisami prawa, może stanowić okoliczność obciążającą i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.

Na gruncie niniejszej sprawy organ uwzględnił fakt, że na etapie postępowania odwoławczego producent nie udzielił odpowiedzi na jego wezwanie, mające na celu ustalenie liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, co uzasadnia podwyższenie wysokości kary pieniężnej.

Podobne wnioski wywiódł z oświadczenia spółki z (...) października 2019 r., że ww. wyrób budowlany został wyprodukowany w ilości 10 opakowań (60 płyt). Do pisma tego załączono raport z (...) kwietnia 2019 r. z którego wynika, że w tym dniu wyprodukowano 10 opakowań ww. wyrobu. Jednakże ocenił, że informacja ta nie jest wiarygodna, ponieważ m.in. z protokołu pobrania próbki wyrobu budowlanego nr (...) z (...) czerwca 2019 r. stwierdzono, iż zakwestionowany wyrób budowlany został dostarczony do miejsca pobrania próbki (...) marca 2019 r. Oznacza to, że wyrób został wyprodukowany w innej dacie, a przedstawiony dokument nie dotyczy wyrobu objętego postępowaniem. Spółka, mimo wystosowanego wezwania, nie udzieliła na nie odpowiedzi i nie odniosła się do zaistniałych wątpliwości.

Uwzględniając zatem, przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej, współpracę z organem wymierzającym sankcję i przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania organ wskazał na zachowanie strony, które może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary, albo utrudnianie prowadzenia postępowania, które może być okolicznością obciążającą i prowadzącą do podwyższenia kary.

W niniejszej sprawie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę m.in. współpracę z organem w trakcie prowadzonego postępowania, przyczyniającą się do jego szybkiego zakończenia, a mianowicie, że w odpowiedzi na zapytanie organu wojewódzkiego producent przesłał informację o wielkości produkcji oraz wykonał decyzję nakazującą wycofanie wyrobu z obrotu, co stanowiło okoliczność łagodzącą przy ustaleniu kary pieniężnej.

Z drugiej strony uwzględnił też brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie GUNB, co z kolei utrudniło prowadzenie postępowania odwoławczego, w tym ustalenie rzeczywistej liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Ta okoliczność przemawiała za zwiększeniem wysokości kary pieniężnej.

Ostatecznie organ ocenił stopień naruszenia przepisów ustawy jako umiarkowany oraz jako okoliczność obciążającą brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie odwoławcze i uniemożliwienie ustalenia rzeczywistej liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy oraz uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Na tej podstawie stwierdził, że wysokość kary pieniężnej orzeczona przez organ I instancji jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Odnosząc się do zarzutu spółki dotyczącego wymierzenia kary w wysokości przekraczającej wartość towaru stwierdził, że żaden przepis ustawy o wyrobach budowlanych, w kwestii wymierzania kar, nie uzależnia ustalenia jej wysokości od wartości zakwestionowanego wyrobu budowlanego.

Nie zgodził się z zarzutem skarżącej, by kara pieniężna nałożona przez (...) WINB nie była adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia. Sugerowaną przez spółkę wysokość kary pieniężnej 15 000 zł uznał za nieadekwatną do stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy maksymalne zagrożenie ustawowe za popełniony delikt administracyjny wynosi 100 000 zł (art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych).

Wysokość kary uzasadnia, zdaniem organu, celowość służąca prewencji i jej nieuchronności. Takie działanie zmierza do tego, by producenci działali rzetelnie i wprowadzali do obrotu wyroby budowlane, które posiadają deklarowane przez nich właściwości.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do tut. Sądu, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r., poz. 266), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu jako dyrektywy wymiaru kary pieniężnej jedynie tych literalnie wyrażonych w ww. przepisach, przy jednoczesnym pominięciu innych, istotnych z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takich jak stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której strona uniknęła, a nadto błędne uznanie, iż nałożona na producenta kara pieniężna w wysokości 53 000 zł jest w pełni uzasadniona, podczas gdy charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu oraz ich wartość, a także poprawna współpraca producenta z organem i bezzwłocznie podjęte działania przez producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa wskazują, iż adekwatną karą pieniężną jest kwota 15 000 zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ww. ustawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powyższego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dokonywana jest kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a").

Powyższe kryteria stanowią, zdaniem Sądu o zasadności rozstrzygnięcia, które znajduje oparcie w bezspornym stanie faktycznym i zastosowanych przepisach prawa materialnego. Art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych stanowi, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Powyższy przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Stan faktyczny ustalony przez organ pod tę normę prawa materialnego potwierdził i nie był kwestionowany, że z deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych badany wyrób budowlany: (...), nie posiadał właściwości użytkowych deklarowanych przez producenta w DWU numer (...) z (...) października 2016r., dla zasadniczych charakterystyk: współczynnika przewodzenia ciepła, oporu cieplnego i naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu.

Oznacza to, że wyrób nie spełniał aż trzech, z siedmiu przebadanych właściwości użytkowych, określonych ustawą o wyrobach budowlanych, zadeklarowanych przez producenta i skarżąca spółka tego nie kwestionuje.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość nałożonej kary 53 000 złotych.

Tymczasem zapis cytowanego art. 36b o "podleganiu karze pieniężnej" w przypadku braku zadeklarowanych właściwości użytkowych wyrobu budowlanego oznacza, że decyzja o nałożeniu sankcji "w wysokości do 100 000 zł" ma charakter związany.

Tryb nakładania kar przewiduje art. 36j w ust. 1- 4 uowb.

Ustalenie wysokości kary, której górną granicą jest kwota 100 000 zł reguluje dyrektywa określona w art. 36j ust. 3 uowb. Stanowi ona, że ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Ust. 4 tego przepisu przewiduje także odstąpienie organu od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1.

Na gruncie niniejszej sprawy, skarżąca nie wnosiła o odstąpienie od nałożenia kary, a o jej zmniejszenie do kwoty 15 000zł.

W ocenie Sądu, zasadność tego wniosku, kwestionowanie nałożonej kary w wysokości 53 000 zł mogła być zatem rozpatrywana w oparciu o katalog ustawowych dyrektyw (przesłanek) ustalenia wysokości kar określonych w art. 36j ust. 3 uowb i poczynionych w tym zakresie przez organ ustaleń faktycznych.

Wszystkie okoliczności objęte ww. katalogiem, który poprzez określenie "w szczególności" należy uznać jako otwarty, obligują organ do uwzględnia przy wymiarze kary:

-stopnia naruszenia,

-okoliczności naruszenia przepisów ustawy,

-liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy,

-uprzedniego naruszenia przepisów ustawy,

-współpracy z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Zdaniem Sądu, organ poczynił wyczerpujące ustalenia i dokonał prawidłowej ich oceny w zakresie pozwalającym na ustalenie wysokości kary adekwatnej do naruszenia prawa.

Okoliczność, że wyrób nie spełniał trzech, z siedmiu przebadanych właściwości użytkowych zadeklarowanych przez producenta pozwoliła na ustalenie stopnia naruszenia przepisów jako umiarkowanego w okolicznościach naruszenia, w których zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie był znaczny. Wynosił 5,71% (współczynnik przewodzenia ciepła), 4,54 % (opór cieplny) i 10,2% (naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu).

Wielkość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych przez producenta na rynku krajowym, niezgodnych z wymaganiami ustawy, wyrobów budowlanych (...) wyniosła 30,24 m2 (7 opakowań), czyli także nie była znaczna.

O ile te parametry obciążają skarżącą w sposób umiarkowany, o tyle pozostałe kwestie mają kluczowe znaczenie, skoro realnie - z pozycji umiarkowanego stopnia naruszenia, przyczyniają się do podwyższenia tego stopnia. To z kolei przekłada się na wyższą kwotę nałożonej kary pieniężnej. Uprzednie naruszenie przepisów ustawy i współpraca z właściwym organem prowadzącym postępowanie, bądź jej brak, a w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonane powyżej ustalenia doprowadziły organ do trafnego uznania, że wyroby tego producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane przez organy nadzoru budowlanego i w większości przypadków, czyli wielokrotnie, stwierdzano nieprawidłowości, a badania przeprowadzane przez certyfikowane laboratoria wskazywały na nie spełnianie przez wyrób deklarowanych właściwości.

Także podniesione okoliczności, że na etapie postępowania odwoławczego producent nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu, mające na celu ustalenie liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uzasadniały podwyższenie wysokości kary pieniężnej.

Podobnej argumentacji należy użyć przy podaniu nieprawdy w oświadczeniu spółki z (...) października 2019 r., że ww. wyrób budowlany został wyprodukowany w ilości 10 opakowań (60 płyt), co miał potwierdzać raport z (...) kwietnia 2019 r. (z którego wynika, że w tym dniu wyprodukowano 10 opakowań ww. wyrobu). Informacja okazała się niewiarygodna, skoro m.in. z protokołu pobrania próbki wyrobu budowlanego nr (...) z (...) czerwca 2019 r. stwierdzono, iż wyrób budowlany został dostarczony do miejsca pobrania próbki (...) marca 2019 r. Oznacza to, że wyrób został wyprodukowany w innej dacie, a przedstawiony dokument nie dotyczy wyrobu objętego postępowaniem. Z drugiej strony, na zapytanie organu wojewódzkiego producent przesłał informację o wielkości produkcji oraz wykonał decyzję nakazującą wycofanie wyrobu z obrotu, co stanowiło okoliczność łagodzącą przy ustaleniu kary pieniężnej.

Te wszystkie okoliczności realnie uzasadniały jednak zwiększenie wysokości kary pieniężnej do kwoty przekraczającej połowę jej maksymalnej wartości, jako przekraczającą w całokształcie umiarkowany stopień naruszenia. Właśnie kwota 53 000 zł spełnia te wymogi, bowiem przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej, współpraca z organem wymierzającym sankcję i przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary, ale i przeciwnie. Może być uznana jako utrudnianie prowadzenia postępowania, które może być okolicznością obciążającą i prowadzącą do podwyższenia kary.

Ostatecznie organ ocenił stopień naruszenia przepisów ustawy jako umiarkowany oraz jako okoliczność obciążającą brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie odwoławcze i uniemożliwienie ustalenia rzeczywistej liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy oraz uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

Na tej podstawie Sąd uznał, że wysokość kary pieniężnej orzeczona przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta. Spełnia przy tym funkcje jakie powinny spełniać kary, a one powinny być - w przypadku naruszenia przepisów - skuteczne, współmierne i odstraszające. Ich zaostrzenie uzasadnia przypadek, gdy dany podmiot w przeszłości naruszył wielokrotnie obowiązujące do normy.

Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekając w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 t.j.).