Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2091/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz K. Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej WIF) z [...] grudnia 2013 r., którym odmówiono K. Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. (dalej skarżąca) wszczęcia wnioskowanego przez nią postępowania administracyjnego. Jako podstawę skarżonego postanowienia podano m.in. art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W grudniu 2012 r. skarżąca K. Okręgowa Izba Aptekarska z siedzibą w K. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodnie z kompetencjami wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, zgodności z prawem postępowania Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w L. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek. Dowodząc po swojej stronie legitymacji do przedmiotowego żądania skarżąca powołała się na art. 31 § 1 k.p.a. i wskazała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjne. Argumentowała nadto, że za jego wszczęciem przemawia również interes społeczny. Dodała, że jej udział w tym postępowaniu jest uzasadniony potrzebą sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty, aby chronić zdrowie publiczne. Do wniosku skarżąca załączyła kopię gazetek kolportowanych w aptekach.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podniósł, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Mając to na uwadze wyjaśnił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Dodatkowo - odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych, GIF wskazał także, że dokonując analizy wniosku skarżącej - organizacji społecznej, miał na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że powody, które legły u podstaw złożenia wniosku, są w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego (korporacyjnego), a nie społecznego. Organ zarzucił też, że skarżąca poza ogólnikowym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów, a to w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę miałby ten nadzór przybrać, i w jaki sposób byłby on realizowany w ramach żądanego przez nią postępowania, bądź co bądź w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. Organ wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie ww. nadzór powinien być realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowania administracyjnego, którego stroną byłby podmiot, który nie jest farmaceutą.

Organ stwierdził, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania więc przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu, nie może być administracyjne prowadzone. Na potwierdzenie właściwości takiego postrzegania problemu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2412/13.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawowym podmiotem powołanym do dokonania oceny czy dane działanie stanowi reklamę aptek, czy nie jest wyłącznie wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 2 p.f.). Niedopuszczanym jest więc aby inny podmiot, niż działający w ramach ustawowych kompetencji organ, rozstrzygał o prawach i obwiązkach strony. Nadto GIF wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej uczestniczyłaby ona w nim na prawach strony, a to oznacza, że skarżąca nie może jednocześnie występować w roli podmiotu, który decyduje czy dane działanie jest reklamą, czy nie jest. Organ stwierdził więc, że dopuszczenie skarżącej do udziału w ww. postępowaniu naraziłoby interes strony tego postępowania. Zwrócił uwagę, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowodowało by, że korzystając z praw przysługujących jako stronie, miałaby dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, a niewykluczone jest, że mogły by być to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF dopuszczenie zatem skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na stanowiska wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 825/13 i z 24 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 699/13.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie skardze skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. postanowień i podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za jej udziałem w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jej udział w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4. art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie do władzy publicznej;

5. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6. art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

8. art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. W ocenie Sądu uprawnione jest zatem twierdzenie, że skarżąca jest organizacją społeczną w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu organy nadzoru farmaceutycznego orzekające w tej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Powyższe potwierdzone zostało w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a.. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się skarżąca, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności ww. apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu – co do zasady – nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka bierze udział w programie reklamowym. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś – sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy skarżąca, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 u.i.a.) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym skarżąca musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych skarżącej, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe, bowiem skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne – co do zasady – stanowisko GIF, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe (w sytuacji złożenia wniosku przez legitymowany podmiot, nie ma konieczności wydawania postanowienia o wszczęciu, gdyż to sam wniosek inicjuje wówczas postępowanie, natomiast ustalenie w postępowaniu braku podstaw do wydania decyzji nakazowej czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i winno prowadzić do jego umorzenia).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że skarżąca może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie zakazanej reklamy aptek. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji przez skarżącą roli ustrojowej, jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13).

Skarżąca może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Odmawiając więc wszczęcia postępowania administracyjnego organy nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktowały wniosek skarżącej, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych postanowień.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.