Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 644/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 704
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 443/15 w sprawie ze skargi R. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Wa 443/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. P. i uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2014 r., wydane w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2014 r. odmówił R. P. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] marca 1995 r. do [...] grudnia 1998 r. Rozpoznając sprawę wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz nie udowodnił faktu prowadzenia spornego gospodarstwa przez swoich rodziców. Z zaświadczeń ze starostwa powiatowego wynika jedynie, że rodzice strony byli właścicielami gruntu o powierzchni [...] ha. Nadto ojciec skarżącego prowadził sklep [...], co wskazuje, że praca w gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania nawet dla rodziców funkcjonariusza. Policjant nie udowodnił także faktu zamieszkiwania świadków na terenie, na którym położone było gospodarstwo jego rodziców. Oceniając zaś zeznania świadków organ uznał, że są zbyt lakoniczne i niewiarygodne. Niewiarygodność tę organ wywiódł z faktu, iż świadkowie odpowiadając na wezwanie organu do uzupełnienia zeznań, potwierdzili fakt pracy strony w gospodarstwie w terminie, jaki oznaczył organ w wezwaniu, a termin ten był terminem dłuższym, niż wskazywała sama strona. Nadto Komendant Główny Policji stwierdził, że "można odnieść wrażenie", iż zeznania świadków zostały między nimi uzgodnione, co również czyni je niewiarygodnymi.

Nadto organ wskazał, że w kwestionariuszu osobowym strona nie podała, że świadczyła taką pracę. Organ nie dopatrzył się też psychicznego nastawienia strony do świadczenia takiej pracy.

W skardze do sądu administracyjnego funkcjonariusz wniósł o uchylenie wydanego rozkazu. Podniósł, że pobieranie nauki w szkole i dojazdy do szkoły nie uniemożliwiały stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący powołał się też na fakt, że wywodzenie niekorzystnych dla niego wniosków z okoliczności pracy wykonywanej przez ojca w sklepie [...], bez zbadania czasochłonności tej pracy i dochodów jakie przynosiła, jest przedwczesne i nieuprawnione. Skarżący zwrócił też uwagę na to, że trudno jest wymagać od świadków, aby po upływie ponad 15 lat pamiętali wszystkie szczegóły zdarzeń, o jakie pytał organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, w realiach niniejszej sprawy mogło nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310). Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania.

W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w latach 1995-1998, zatem mają w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z jej art. 6 pkt 2, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Aby jednak powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podejmując decyzję administracyjną organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy zeznania świadków miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ dopatrując się rozbieżności czy nieścisłości w tych zeznaniach winien w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe i przesłuchać świadków, jak i wnioskodawcę w trybie art. 83 § 3 i art. 86 k.p.a., najlepiej w sposób bezpośredni (patrz wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13).

Sąd I instancji ocenił, że uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowej oceny materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków i twierdzeń strony. Procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nakłada na stronę, ubiegającą się o takie zaliczenie, obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca podołała temu obowiązkowi, powołała świadków, którzy potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. Wskazali, że mieszkali po sąsiedzku z rodzicami strony i stroną. Potwierdzili również fakt świadczenia przez wnioskodawcę stałej pracy w charakterze domownika.

W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób: uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy lub dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie zanegował oświadczenia wskazanych świadków, skoro nie uznał tych oświadczeń za wiarygodne. Jednakże organ, wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Winien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, a z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych.

Sąd I instancji ocenił, że odmawiając wiary zeznaniom świadków organ nie dysponował materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony. Dopatrując się nieścisłości w zeznaniach świadków nie przedsięwziął żadnych kroków zmierzających ku temu, aby powyższe podejrzenia potwierdzić. W szczególności nie uznał za zasadne aby przesłuchać bezpośrednio świadków na okoliczności podnoszone przez stronę. Bezpośrednie przeprowadzanie dowodów, zwłaszcza dowodów z przesłuchań, ma nadrzędny charakter i znaczenie wobec metody odbierania od świadków oświadczeń na piśmie. Tylko bowiem bezpośrednie przesłuchanie umożliwia najpełniejszą weryfikację twierdzeń świadków m.in. dzięki możliwości sprawnego zadawania pytań i stosownie do rozwoju wydarzeń i twierdzeń świadka, uściślania kwestii, które w trakcie trwania przesłuchania zaczynają jawić się jako wątpliwe.

Sąd I instancji ocenił, że w konsekwencji ocena dokonana przez organ jest przedwczesna, nie poprzedzona weryfikacją powziętych przez organ wątpliwości. Również samo powołanie się przez organ na wielkość areału gruntów wchodzących w skład gospodarstwa nie sprawia, że organ w sposób skuteczny zdyskredytował twierdzenia strony. Organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu tego, czy zbadał w ogóle sposób wykorzystywania tych gruntów przez rodziców strony. Nie mógł więc wywodzić, że areał ten był zbyt mały, aby umożliwiał prowadzenie na nim wydajnej produkcji rolnej, a przynajmniej takiej, która angażowała by czas nie tylko rodziców strony, ale i samej strony. Przepisy regulujące omawianą materię nie uzależniają wzrostu uposażenia od wielkości gospodarstwa, w którym funkcjonariusz pracował. Organ winien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu nie tylko wielkości tego gospodarstwa, ale też charakteru prowadzonej w nim produkcji rolnej i – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac. Podobnie fakt prowadzenia przez ojca funkcjonariusza sklepu nie wyklucza, że prowadził on też gospodarstwo rolne.

Sąd podniósł także, że negatywnie należy odnieść się do wniosków wyprowadzonych przez organ z faktu, że świadkowie odpowiadając na wezwanie organu do uzupełnienia zeznań, potwierdzili fakt pracy strony w gospodarstwie w terminie, jaki oznaczył organ w wezwaniu, a termin ten był terminem dłuższym, niż wskazywała sama strona. Jeśli bowiem organ rozmyślnie oznaczył w wezwaniu termin inny, niż objęty żądaniem strony, to takie działanie należało by ocenić z całą surowością jako naganne. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że powyższa nieścisłość organu w oznaczeniu spornej daty, była tylko wynikiem oczywistej omyłki, to organ oceniając zeznania świadków winien wziąć pod uwagę to, że świadkowie mogli działać w zaufaniu do organu i w zaufaniu do oznaczonego w wezwaniu okresu, jako pokrywającego się z okresem, co do którego już raz się wypowiedzieli. Nadto koniecznym jest też uwzględnienie przesłanek obiektywnych, takich jak znaczny upływ czasu od zdarzeń, na okoliczność których świadkowie mieli się wypowiedzieć. Biorąc zaś to pod uwagę pewnego rodzaju nieścisłości w zeznaniach świadków, nie powinny być one oceniane jako próba wprowadzenia organu w błąd. Pojawienie się takich nieścisłości obligowało zaś organ do doprecyzowania ocenianych zeznań.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie organ winien się posługiwać sformułowaniami stanowczymi, ciąży na nim obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a nie przypuszczalnego stanu faktycznego. Stąd więc posłużenie się przez organ w uzasadnieniu decyzji zwrotem "można odnieść wrażenie", nie stanowi wyrazu oceny materiału. Powyższy zwrot, z uwagi na jego ogólnikowość, a także na to, że ma on charakter przypuszczenia, nie może być potraktowany jako właściwy przy ocenie zeznań świadków i przy ścisłym ustalaniu konkretnego stanu faktycznego.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał konkluzje organu, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji strona nie musiała podawać organowi gdy starała się o przyjęcie do służby, a fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował na możliwość przyjęcia do służby w Policji.

Okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygniecie pozostawało też to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla niniejszej sprawy istotne są bowiem jedynie fakty dotyczące samego wykonywania przedmiotowej pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona, czy też nie.

W rozumieniu ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz de facto wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z 21 kwietnia 1998 r. sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

Podsumowując swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków, potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza spornej pracy we wskazanym okresie. Odmawiając zaś wiary świadkom, w realiach niniejszej sprawy, organ postąpił zbyt pochopnie. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "domownika".

Formułując zalecenia dla dalszego postępowania Sąd I Instancji podał, że organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej zwanej P.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji:

- "(...) odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował (...) materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony (...)", a "(...) pewnego rodzaju nieścisłości w zeznaniach świadków nie powinny być (...) ocenione (...)" przez dany organ administracji publicznej jako próba wprowadzenia go w błąd,

- dowolnie ustalił, iż areał gruntów wchodzących w skład gospodarstwa był zbyt mały, aby umożliwiał prowadzenie na nim wydajnej produkcji rolnej, a przynajmniej takiej, która angażowała by czas nie tylko rodziców strony, ale i samej strony,

-bezpodstawnie wywiódł z okoliczności, że ojciec skarżącego we wnioskowanym okresie pracował zawodowo - prowadził sklep [...], iż R. P. nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym ojca,

- gołosłownie i nie mając jakiegokolwiek oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjął, że głównym zajęciem i źródłem utrzymania rodziny we wnioskowanym okresie nie była praca w gospodarstwie rolnym, lecz praca zawodowa ojca strony,

- błędnie ocenił przedłożone zeznania świadków jako lakoniczne i niewiarygodne na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nietrafnie uznał, że "(...) oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach, składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspomniała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w spornym okresie (...)",

- nietrafnie przyjął, iż nastawienie psychiczne policjanta do stałego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy;

2/ art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także sprzeczności samej w sobie poszczególnych części uzasadnienia;

3/ art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w niniejszej sprawie orzeczenia z uzasadnieniem oraz błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także wydanie kwestionowanego orzeczenia bez wskazania, który zdaniem Sądu przepis prawa materialnego został naruszony przez Komendanta Głównego Policji przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r., poz. 704, z późn. zm.) poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. mimo, iż Komendant Główny Policji w sposób prawidłowy odkodował pojęcie "domownika" w rozumieniu danego aktu prawnego na gruncie przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że wyrok Sądu I instancji nie wyjaśnia wyczerpująco stanowiska Sądu i nie wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jeżeli nieznane pozostają przesłanki, którymi kierował się Sąd I instancji, nie jest możliwe podzielenie wniosków w zakresie nieprawidłowości w dokonanych przez organ ustaleniach, a brak wyjaśnienia w tym względzie stanowiska Sądu skutkuje uznaniem, że w istocie nie dokonano dającej się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego oceny prawnej z punktu widzenia jej zgodności z właściwymi przepisami. Niedokonanie zatem tej oceny w stopniu odzwierciedlającym tok rozumowania Sądu I instancji świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto samo wskazanie podstawy prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie jest wystarczające do tego, aby jednoznacznie uznać, że takie naruszenie zaistniało. Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie może bowiem ograniczać się tylko do stwierdzenia naruszenia prawa.

Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Powyższe bezspornie miało miejsce na gruncie zaskarżonego wyroku. Mimo, że Komendant Główny Policji w sposób prawidłowy odkodował pojęcie domownika, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, że funkcjonariusz wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, skarga została uwzględniona.

Wykładnia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie może doprowadzić do patologii, którą byłoby uznanie wszystkich dzieci rolników za stale pracujące w gospodarstwach ich rodziców w rozumieniu wskazanych przepisów. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13). Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem, że dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolne. Mogłoby to sugerować, że w rachubę może wchodzić w istocie każda pomoc i w każdym rozmiarze, a w konsekwencji, że zakres pomocy świadczonej przez domowników nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość zakwalifikowania jej jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze. Takie założenia są błędne i nie mogą być akceptowane. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z zamieszkiwaniem na terenie gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników również położył akcent na pracę, która - chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy - ma bezwzględnie mieć charakter stały. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi, lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu podlega zaliczeniu między innymi do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 oraz z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2208/13, sygn. akt I OSK 2890/13, sygn. akt I OSK 3005/13 i sygn. akt I OSK 2455/13).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Pierwsza ich grupa dotyczy zasadności stanowiska Sądu I instancji, że Komendant Główny Policji naruszył zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że organ administracji dysponuje swobodą w ocenie materiału dowodowego i nie jest związany twierdzeniami sformułowanymi przez wnioskodawcę. Tej swobody Sąd I instancji jednak co do zasady nie negował. Nie jest jednak uprawnione stanowisko Sądu I instancji, że kwestionując twierdzenia wnioskodawcy, organ winien uzyskać dowody, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i twierdzeniom świadków. Takiego obowiązku nie można wywieść z zasady wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego w sprawie, organ nie ma po pierwsze obowiązku udowadniania twierdzeń negatywnych, czyli wykazywania, że praca w gospodarstwie nie miała miejsca, po drugie nie ma możliwości prowadzenia z urzędu pewnych czynności dowodowych, a to ze względu na ograniczenia wynikające z art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy (...). W braku zaświadczenia urzędu gminy, okres pracy w gospodarstwie może być udowodniony zeznaniami co najmniej dwóch świadków. Jest oczywiste, że do kompetencji organu nie należy poszukiwanie i wskazywanie takich świadków, albowiem nie ma on wiedzy, komu może być wiadomy fakt pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym. W przypadku zakwestionowana zeznań świadków przedstawionych przez wnioskodawcę, winien jednak przed zamknięciem postępowania o swoim stanowisku stronę powiadomić, umożliwiając ewentualne zgłoszenie zeznań innych świadków. Niezależnie od wskazanego powyżej zastrzeżenia względem stanowiska Sądu I instancji, należy zatem zgodzić się z przyjętą przez Sąd oceną postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Po pierwsze nie można przyjąć, że Sąd I instancji uznał, że strona bezspornie wykazała przesłanki do uzyskania zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie do stażu pracy, wobec czego ich kwestionowanie przez organ jest pozbawione skuteczności. Stwierdzenie Sądu I instancji, że strona "podołała obowiązkowi udowodnienia" okoliczności relewantnych dla sprawy stanowi jedynie stwierdzenie faktu, że zostały złożone dowody, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, pod postacią zgłoszonych zeznań świadków i nie wyklucza ich oceny przez organ. Różnica stanowisk dotyczy tego, czy ocena ta została sformułowana w oparciu o argumenty wystarczające do podważenia tez wnioskodawcy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji uważa, że wnioski wyprowadzone przez organ z materiału były przedwczesne. Skoro strona skorzystała z możliwości przedstawienia zeznań świadków, to był to dowód o zasadniczym znaczeniu dla ustalenia okresu pracy w gospodarstwie. Jego ocena zatem winna odbyć się w zachowaniem rygorów staranności w ustalaniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Stanowisko, że ocena, wobec wątpliwości i zastrzeżeń organu co do miarodajności zeznań pisemnych, winna nastąpić po przesłuchaniu świadków, jest prawidłowe. Niewątpliwie przesłuchanie daje możliwość bieżącego weryfikowania twierdzeń świadków, zadawania pytań uzupełniających. Ma to zwłaszcza znaczenie ze względu na wskazywany przez organ upływ czasu od daty deklarowanej pracy w gospodarstwie. Trzeba też zwrócić uwagę, że zeznania świadków, co wyżej już zaznaczono, mogą stanowić środek dowodowy dla wykazania okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Natomiast inne okoliczności faktyczne, w tym takie jak samo istnienie gospodarstwa i prowadzenie w nim działalności rolniczej oraz jej zakres, nie zostały poddane w art. 3 ustawy ograniczeniom w zakresie środków dowodowych. Skoro strona także w tym zakresie zasadniczo bazuje na zeznaniach świadków, to ich przesłuchanie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, dodatkowo zyskuje na zasadności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zebrany materiał dowodowy nie został oceniony prawidłowo. Faktycznie zeznania świadków nie są wyczerpujące i spójne, nawet w zakresie ich stosunku do osoby funkcjonariusza i łączących ich z nim więzów pokrewieństwa. Tym bardzie zatem organ powinien doprowadzić do ich przesłuchania. Zeznania świadków są bardzo specyficznym środkiem dowodowym, obarczonym znacznie większym poziomem ryzyka niedokładności niż dokumenty czy opinie biegłych. Upływ czasu, wiek świadków, relacje osobiste ze stroną to wszystko są czynniki, których wpływ organ powinien uwzględnić i poprzez zadawanie pytań doprowadzić do ujawnienia ewentualnych nieścisłości w postrzeganiu przez świadków stanu faktycznego istniejącego w przeszłości. Wnikliwe zbadanie wiarygodności świadków w drodze ich przesłuchania nie powinno stanowić zadania trudnego do realizacji przez pracowników służb mundurowych, w szczególności Policji, z założenia posiadających kompetencje do prowadzenia postępowań wyjaśniających, zbierania i weryfikowania dowodów z zeznań. Poprzestanie na ocenie pisemnych uzupełniających oświadczeń świadków pozbawiło nadto stronę jej uprawnienia procesowego, o jakim mowa w art. 79 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, zadawać świadkom pytania. W przypadku analizy przez organ nadesłanych pisemnych wyjaśnień, udział ten w przeprowadzeniu dowodu został zniesiony, a całe postępowanie nabrało cech pośredniości. Ocena postępowania dowodowego przeprowadzona przez Sąd I instancji nie jest zatem dowolna i nie bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych. Wszak bezspornie nie doszło do przesłuchania świadków przez organ, w następstwie powziętych wątpliwości co do miarodajności i kompletności złożonych przez nich wyjaśnień, a Sąd I instancji podał powody, dla których taką praktykę w niniejszej sprawie uznał za niewłaściwą.

W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku pozwala na rozpoznanie argumentów Sądu I instancji i zawiera konieczne elementy. Stan sprawy został przez Sąd I instancji dostatecznie zidentyfikowany. Zarzut niezgodności ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie może odnieść skutku, skoro Sąd I instancji przyjął, że materiał ten nie jest wystarczający i nie pozwala na rozpoznanie stanu faktycznego. Sąd nie mógł przedstawić stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, skoro uznał ten stan za niedostatecznie ustalony. Areał posiadanych gruntów nie wyklucza prowadzenia na nich działalności polegającej na produkcji rolnej, także fakt zatrudnienia ich właściciela w sklepie (lub prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek - w sprawie nie ustalono jednoznacznie formy zatrudnienia), nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że kwestionując twierdzenia strony i wyjaśnienia świadków w tym zakresie, organ powołał wielkość gruntów, ale nie określił, czy i w jaki sposób były one wykorzystywane, w a konsekwencji, czy praca przy uprawie lub hodowli była zbędna.

Wskazano także na naruszony przepis prawa materialnego, a to niewłaściwą wykładnię art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie mógł odnieść skutku, skoro nie zostały uwzględnione wcześniejsze zarzuty dotycząc prawidłowości ustalenia okoliczności fatycznych w sprawie. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga bowiem wykazania, że zastosowano przepis prawa materialnego nieadekwatnie do ustalonego stanu faktycznego, zaś w niniejszej sprawie Sąd I instancji zakwestionował miarodajność przyjętego stanu faktycznego. Natomiast wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji uwzględnia stanowisko judykatury dotyczące cech stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym, nie przesądza natomiast, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w tej sprawie potwierdzi fakt takiej pracy w przypadku funkcjonariusza.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.