Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1931/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Andrzej Jurkiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "[...]" S.A. w K. i Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 108/06 w sprawie ze skarg "[...]" S.A. w K., B. Ł., I. O., M. T. i Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 1983 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. – [...], na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (tekst jedn. Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 99) oraz uchwały Nr III Rady Narodowej m. K. z dnia 25 września 1969 r. w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (Dz.Urz. RN m. K. z 1969 r. Nr 24, poz. 99) – ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy [...], objętego [...] gm. kat. K. dz. [...], stanowiącego własność: K. T. w 10/630 + 1/9 cz., J. T. T. 10/630 + 1/9 cz., J. T. 10/630 + 1/9 cz., J. z T. M. 10/630 + 1/9 cz., W. z T. S. 10/630 cz., Z. E. A. z T. M. 10/630 cz., W. T. 2/630 + 3/144 cz., Z. z T. Ł. 2/630 + 3/144 cz., Z. T. 1/9 cz., A. T. 2/630 + 3/144 cz., M. z T. T. 2/630 cz., W. T. 1/630 + 1/18 cz., B. T. 1/630 + 1/18 cz., W. T. 1/9 cz., M. z M. T. 4/144 cz., M. T. 3/144 cz. na kwotę 23.621.670 zł, o który to koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie) do wysokości 46.177.497zł, w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 20.701.594 zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że na podstawie art. 6 i art. 8 wyżej wskazanej ustawy został wykonany kompleksowy remont przedmiotowego budynku. Koszt robót remontowo-budowlanych wyniósł 19.791.926 zł, koszty dokumentacji technicznej, konserwatorskiej, robót konserwatorskich, materiałów dostarczonych przez inwestora, koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego i przeprowadzki najemców – 5.683.977 zł w sumie 25.457.903 zł. Łączna wysokość kosztów remontu po odliczeniu kwot wpłaconych na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej w wysokości 1.804.233 zł wyniosła 23.621.670 zł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. – [...], na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych, art. 8, 12, 14, 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz Zarządzenia nr 60/83| Prezydenta m. K. z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie przeciętnego wybudowania domu jednorodzinnego stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.Urz. RN M. Krakowa nr 23, poz. 9) – orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., objętej [...], 1. kat. [...], o pow. [...] m kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...], stanowiącej własność:

1. K. T. w 10/630 + 1/9 cz. zmarł

2. J. T. T. 10/630 + 1/9 cz. nieznany z miejsca pobytu

3 J. T. 10/630 + 1/9 cz. zmarł

4. J. z T. M. 10/630 + 1/9 cz. zmarła

5. W. z T. Szpakowskiej 10/630 cz.

6. Z. E. A. z T. M. 10/630 cz. zmarła

7. W. T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

8. Z. z T. Ł. 2/630 + 3/144 cz.

9. Z. T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

10. A. T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

11. M. z T. T. C. 2)630 cz.

12. W. T. 1/630 + 1/18 cz. zmarł

13. B. T. 1/630 + 1/18 cz.

14. W. T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

15. M. T. 3/144 cz.

16. M. z M. T. 4/144 cz. zmarła ,

a także orzeczono o przyznaniu wyżej wymienionym odszkodowania za nieruchomość w kwocie 3.535.234 zł, w tym za grunt – 335.234 zł i za budynek mieszkalny 3.200.000 zł, którego wysokość przypadającą na poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości i zasady w wypłaty odszkodowanie określono w dalszej części osnowy decyzji.

W jej uzasadnieniu podano, że w budynku przy [...] w latach 1975-1979 wykonany został remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 23.621.670 zł. Kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983r., sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta m. K. inż. E. S.. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach budynków orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy o remontach budynków.

Decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...] Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., po rozpoznaniu wniosków M. T., E. O., B. Ł., R. T. i M. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z [...] września 1991 r. nr [...] Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliło w całości decyzję z [...] lipca 1991 r. nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1477/91, oddalił skargę Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w K., a skargę Gminy Miasta K. uwzględnił i uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa K. z [...] września 1991 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 1996 r. nr [...], umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 1997 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 i 4 k.p.a. i art. 16 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i dobudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynków uchyliło decyzję z [...] listopada 1996 r. nr [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 14 lutego 2001 r. sygn. akt SA/Kr 1664/99 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 1997 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykończeniu budowy i nadbudowy budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a., art. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...]:

I. W części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obj. [...] Kw [...] l. kat. [...] o pow. [...] m kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...], stanowiącej własność:

1. K. T. 10/630 + 1/9 cz. zmarł

2. J. T. T. 10/630 + 1/9 cz. nieznany z miejsca pobytu

3. J. z T. M. 10/630 + 1/9 cz. zmarła

4. Z. E. A. z T. M. 10/630 cz. zmarła

5. W. T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

6. Z. z T. Ł. 2/630 + 3/144 cz. zmarła

7. Z. T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

8. A. T. 2/630 cz. + 3/144 cz. zmarł

9. W. T. 1/630 + 1/18 cz. zmarł

10. W. T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

11. M. z M. T. 4/144 cz. zmarła

II. W części orzekającej odpowiednio o przyznaniu odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość wyżej wymienionym osobom zmarłym bądź nieznanym z miejsca pobytu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 1997 r. znak [...], a także wiążący w myśl art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym charakter oceny prawnej prezentowanej w wydanych w niniejszej sprawie dwóch wyrokach NSA, w tym co do aspektu materialnoprawnego i ustrojowego w zakresie właściwości organu administracyjnego do prowadzenia sprawy.

Przechodząc dalej do badania materialnoprawnych aspektów kwestionowanej decyzji stwierdzono, że powołano w niej jako podstawę prawną art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, a także podniesiono, że z uwagi na fakt wykonania w budynku przy [...] remontu kapitalnego w latach 1975-1979 nakładem środków państwowych w kwocie 23.671.670 zł, którego kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983 r. sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta M. K. – to zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach budynków orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym ma podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do art. 16 ust. 3 powołanej ustawy o remontach budynków. Odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1983 r. w sprawie wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w woj. krakowskim. Odszkodowanie za pozostałe składniki budowlane odpowiada kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia.

W dalszej części rozważań podkreślono, że poza sporem jest okoliczność prawna, wywiedziona zarówno przez SKO w decyzji z dnia [...] lipca 1991 r., jak i przez NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 1993 r., że z uwagi na okoliczność włączenia przedmiotowej nieruchomości do zespołu budowlanego Nr 30 dawnej zabudowy – podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych, a następnie decyzji orzekającej o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa winien być art. 6 i art. 7 ust. 1, nie zaś art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej. W nawiązaniu do przytoczonego brzmienia art. 6 ust. 1- 2 i art. 7 ust. 1 ustawy remontowej wyjaśniono, że zadaniem organu administracyjnego orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest zbadanie, czy jej treść odpowiada któremuś z dwóch układów przesłanek z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, będących faktyczną i prawną podstawą do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W treści kwestionowanej decyzji nie ma przeprowadzonych żadnych rozważań faktycznych, prawnych, przyczynowo-skutkowych, ani nie da się tych rozważań dokonać na podstawie ustaleń w niej zawartych, a brak wypowiedzi co do przesłanek układu pierwszego nie pozwala stwierdzić, że przejęcie budynku przy [...] w K. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z uwagi na zaistnienie w sprawie tej przesłanki, co jak podano czyni bezprzedmiotowymi argumenty Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w K. podnoszące oczywistość faktu spełnienia przesłanek z układu pierwszego.

W odniesieniu do przesłanek tzw. drugiego układu podano, że w treści kwestionowanej decyzji organ ją wydający stwierdził, co następuje: "Powyższa kwota (koszty remontu kapitalnego przeprowadzonego nakładem środków państwowych) przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym (...) w tym stanie rzeczy – orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości ma rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem". W uzasadnieniu decyzji wskazano dalej na treść art. 7 ust. 1 ustawy remontowej , który stanowi: "Jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego (...) wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność państwa za odszkodowaniem". Na tle powyższego wyjaśniono, że z zestawienia przytoczonych sformułowań wynika, iż aczkolwiek organ wydający zaskarżoną decyzje popełniając uchybienie – ale nie rażące – nie wypowiedział się wprost, że wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, to ze sformułowania, że koszty remontu kapitalnego wyniosły kwotę przekraczającą 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym wynika, iż wartość budynku po remontach wzrosła co najmniej o wartość remontu wyrażoną kwotą 23.671.670 zł przekraczającą według organu wydającego zaskarżoną decyzję 50% wartości technicznej przedmiotowego budynku.

Analizując dalej treść zaskarżonej decyzji uznano, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 nastąpiło poprzez jej skierowanie do osób nieżyjących, które organ określa wprost w treści decyzji jako zmarłe, a także poprzez fakt jej skierowania do osób nieznanych z miejsca pobytu, natomiast brak podstaw do takiej kwalifikacji w części odnoszące się do osób żyjących, osób niedookreślonych w treści decyzji – co dotyczy bezpośrednio M. T., przy nazwisku której brak jakichkolwiek danych, a także w sytuacji, w której decyzja została skierowana także do następcy prawnego – jak w przypadku M. T., który mógł podjąć środki przewidziane prawem. Z rozdzielnika decyzji wynika, że zestala ona przekazana do doręczenia jedynie żyjącym właścicielom i jednemu następcy prawnemu J. T., tj. M. T., a także podkreślono, że treść zaskarżonej decyzji poprzez odebranie prawa własności względem nieruchomości za odszkodowaniem ingeruje w sposób daleko idący w sferę praw podmiotowych osób, które nie żyją lub są nieznane z miejsca pobytu. Jest bowiem oczywiste, że treść decyzji tworzy cały układ stosunków administracyjnoprawnych i pośrednio cywilnoprawnych, gdzie jedną ze stron są m.in. bądź osoby nieżyjące, bądź osoby nieznane z miejsca pobytu, a biorąc pod uwagę szczególny charakter skutków prawnych przedmiotowej decyzji należy uznać, że wypowiadanie się w niej o prawach i obowiązkach osób zmarłych oraz nieznanych z miejsca pobytu, nie posiadających żadnej reprezentacji (art. 34 k.p.a.), kwalifikuje decyzję do stwierdzenia jej nieważności we wskazanej w rozstrzygnięciu części.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono ponadto, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż fakt uzyskania opisanych uprzednio tytułów prawnych względem przedmiotowej nieruchomości przez Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w K. nastąpił bezpośrednio z mocy ustawy, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a następnie deklaratoryjnie został potwierdzony stosowną decyzją Wojewody K.. Stanowiska tego nie zmienia także fakt zawarcia umowy, na podstawie której Skarb Państwa zbył pakiet kontrolny akcji Spółki, gdyż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, obok Skarbu Państwa posiada Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w K., a nie nabywcy akcji tej spółki.

W uzasadnieniu decyzji podano także, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w tej części, w której skierowana jest do osób nieżyjących lub nieznanych z miejsca pobytu, należało również stwierdzić w części nieważność orzeczenia o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość z tych samych przyczyn, a więc z uwagi na skierowanie tego orzeczenia do osób nieżyjących lub nieznanych z miejsca pobytu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2002 r. nr [...] uzupełniło decyzję z [...] lipca 2002 r. nr [...] poprzez dodanie punktu III w brzmieniu: w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 108/06, po rozpoznaniu sprawy ze skarg "[...]" S.A. w K., B. Ł., I. O., M. T. i Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, 2) uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa K. z [...] lipca 1991 r. nr [...], 3) uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] listopada 1996 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, 4) odrzucił skargę Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu Sąd, ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu pełnomocnika strony skarżącej "[...]" S.A., że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. jest wojewoda, wywodził, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z [...] sierpnia 1983 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków. Orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydawał organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej miasta wyłączonego z województwa) rady narodowej (art. 16 ust. 2 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Według art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Sąd wywodził, że ustanowiona reguła ustalania organu wyższego stopnia dotyczy aktualnie obowiązującej, nie odnosi się w ogóle do ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organów działających przed wejściem w życie regulacji art. 17 k.p.a. Wymaga zatem wykładni ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego organu, którego decyzja jest kwestionowana. Właściwość organu do stwierdzenia nieważności powinna być oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej wymaga to w pierwszej kolejności ustalenia, na jaki organ przeszła właściwość w tej sprawie z organu przekształconego, a następnie określenia organu wyższego stopnia. Według art. 99 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1973 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.) obowiązującej do 27 maja 1990 r., kompetencje działających do 9 grudnia 1973 r. prezydiów wojewódzkich, powiatowych, miejskich, dzielnicowych rad narodowych, ich przewodniczących oraz organów prezydiów rad narodowych przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej. Zgodnie z art. 62 w brzmieniu nadanym ustawą z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91 ze zm.) "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydają w I instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy) – na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta – na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy". Następny etap reformy ustroju administracji terenowej dokonano ustawą z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.), która w art. 24 ust. 1 stanowiła, że do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokojenia potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. Art. 27 tej ustawy stanowił, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczanie ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymywania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych. Zgodnie z art. 125 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, naczelnicy dzielnic byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, zaś w myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy, terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej byli kierownicy wydziałów urzędów dzielnicowych. Według art. 138 tej ustawy, w sprawach indywidualnych należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – decyzję wydają terenowe organy administracji szczególnej (ust. 1), organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej w dzielnicach był właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście. W 1990 r. po reaktywowaniu samorządu terytorialnego system administracji terenowej został oparty na administracji rządowej i administracji samorządowej. Zasady ustrojowe administracji terenowej regulowała ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95), ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) oraz ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), które weszły w życie 27 maja 1990 r. Zadania należące dotychczas do administracji państwowej zostały podzielone pomiędzy administrację rządową i administrację samorządową. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. W art. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustanowiona została zasada, iż ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach, o których stanowi art. 6 ust. 1, należy do gminy. Art. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do właściwości organów gminy przechodzą – jeżeli przepisy szczególnie nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W wyliczeniu nie została wymieniona ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie. Jedynie w art. 2 ustawy stanowiono, że do właściwości organów gminy przechodzą – jako zadania własne – określone w ustawach zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego: "1) z ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249): określenie zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych (art. 6 ust. 2)". Art. 3 i 43 tej ustawy nie wymieniał zadań z ustawy remontowej.

Analizując rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych, Sąd wywodził, że ewentualnych wyjątków można by szukać w przepisach regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., nie miała zastosowania. Ustawa wyraźnie odróżniała sprawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości od spraw dotyczących przejmowania nieruchomości, według trybów określonych w innych przepisach. Kompetencje organu w zakresie gospodarki gruntami nie były tożsame z kompetencją organu wynikającą z ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie, stąd też organ właściwy do spraw gospodarki nieruchomościami nie przejął kompetencji organu właściwego do spraw objętych ustawą o remontach i odbudowie. Z tego względu Sąd przyjął, że nie były przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy o remontach i odbudowie.

Art. 5 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw wyliczał zadania i kompetencje, które przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, nie wyliczył kompetencji z ustawy o remontach i odbudowie.

Z tych rozwiązań prawnych przyjętych po reformie administracji z 1990 r. wynika, że kompetencje z art. 7 ust. 3 ustawy o remontach i odbudowie przeszły na organy gminy. na mocy art. 17 k.p.a. w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 7 ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201), organami wyższego stopnia w stosunku do organów gminy w sprawach należących do zadań własnych gminy były samorządowe kolegia odwoławcze, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wojewodowie. Na podstawie tych przepisów, organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 k.p.a., właściwym do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy z [...] sierpnia 1983 r. było samorządowe kolegium odwoławcze. Po zmianach z dniem 1 stycznia 1999 r., organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Tego rozwiązania nie można obalić na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176), który stanowił, że do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W związku z treścią art. 2 pkt 1 ustawy o podziale zadań i kompetencje określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, chodzi o zadania inne niż wyliczone w tym art. 2 pkt 1. Nie można więc wyprowadzić, że na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach należących dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego.

Również ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) nie wymieniała ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków.

W tej sytuacji gdy w wyniku zmian w systemie ustrojowym administracji nie wskazano wprost, który z obecnie powołanych organów administracji publicznej jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które stały się ostateczne przed dniem 27 maja 1990 r. Sąd wywodził, że wymagało rozważenia pojęcie "ustawa szczególna", która daje wojewodzie status organu wyższego stopnia w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] sierpnia 1983 r. decyzji przez Naczelnika Dzielnicy o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Jedynym przepisem szczególnym jaki można wziąć pod uwagę jest art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70). Stanowił, że od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Sprawa zakończona wydaniem decyzji na podstawie art. 16, względnie art. 7 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. nie była sprawą o wywłaszczenie, odszkodowanie za wywłaszczenie, ani zwrocie takiej nieruchomości.

Sprawa ta nie była również sprawą, która należała do kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Starosta, na mocy art. 137 pkt 2 lit. b/ ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) przejął dotychczasowe kompetencje kierowników urzędu rejonowych w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa. Stosownie do art. 36 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych wykonywali określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Według art. 53 ust. 2 tej ustawy kierownicy urzędów rejonowych przejęli zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej (przy czym rejonem administracyjnym była pomocnicza jednostka podziału terytorialnego dla wykonywania administracji rządowej – wg art. 49 ust. 2 ustawy), jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art. 137 pkt 2 lit. c/ ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, ilekroć w ustawie mowa jest o właściwym organie – należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Skoro starosta, w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej, nie jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, to w tej sprawie wojewoda nie może być organem wyższego stopnia. Sąd przyjął, że nie jest trafne przekonanie, jakoby aktualna własność gruntu (obecnie stanowiącego własność Skarbu Państwa), którego przejęcia dotyczy weryfikowana decyzja, przesądzała o właściwości organu do stwierdzenia jej nieważności.

Właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu własności nieruchomości nie wynika z faktu aktualnej własności nieruchomości, ale z ustalenia, na jaki organ przeszła własność w tej sprawie z organu przekształconego, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określenie organu wyższego stopnia.

Rozpoznając sprawę w zakresie drugiego zarzutu strony skarżącej "[...]" S.A., że decyzja narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 28 w związku z art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 i 4, art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. Sąd wywodził, że ustalając status strony, organ obowiązany jest interpretować art. 28 w związku z art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. Adresatem decyzji z [...] sierpnia 1983 r. był między innymi J. T.. W aktach sprawy jest dekret dziedzictwa, z którego wynika, że spadkobiercą J. T. jest M. T.. M. T. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Miał on interes prawny do żądania wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustalenie kręgu uczestników postępowania, którymi powinni być wszyscy adresaci kwestionowanej decyzji, ewentualnie następcy prawni tych osób, zarówno nieżyjących w chwili wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także zmarłych w jego toku, to ustalenie to nie musi być dokonane na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Z przepisów k.p.a. nie wynika zakaz dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia innymi środkami dowodowymi. Sąd wywodził, że z art. 1025 k.c., który stanowi, że Sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę (§ 1); domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą (§ 2), nie wynika obowiązek dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia tylko postanowieniem sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd wywodził, że brak podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku nie rozstrzyga się bowiem kwestii dziedziczenia, lecz dokonuje deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia na określone osoby praw i obowiązków zmarłego, skutkującego powstaniem domniemania przewidzianego w art. 1025 k.c.

Domniemanie to jest wzruszalne w specjalnym rybie uregulowanym w art. 679 § 1 k.p.c., bowiem dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony wyłącznie w postępowaniu nieprocesowym o uchylenie lub zmianę stwierdzenia nabycia spadku. Konsekwencją regulacji art. 1025 § 1 i 2 k.c. dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest nie wymóg dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia wyłącznie postanowieniem o stwierdzenie nabycia spadku, lecz obowiązek uznania za wiążącą jego treść do momentu obalenia domniemania z § 2, co może nastąpić według art. 679 k.p.c. tylko w postępowaniu nieprocesowym o uchylenie lub zmianę stwierdzenia nabycia spadku. Art. 1027 k.c. stanowi, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie prawa do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Powołany przepis w sposób wyraźny określa charakter nabycia spadku jako orzeczenia deklaratoryjnego, które ma znaczenie legitymacyjne dowodowe, a nie materialnoprawne. Z przepisy tego wynika, że w razie sporu co do tego, czy dana osoba jest spadkobiercą, osoba taka wobec osoby trzeciej nie roszczącej sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia może swe prawo udowodnić tylko stwierdzeniem nabycia spadku, a nie innym środkiem dowodowym. Jeżeli osoba trzecia nie kwestionuje przymiotu spadkobiercy, odpada potrzeba udowodnienia tego przymiotu stwierdzeniem nabycia spadku. Zasada wyrażona w art. 1027 dotyczy sytuacji, gdy spadkobierca powołuje się wobec osoby trzeciej na swe prawo do spadku z tytułu dziedziczenia, a nie sytuacji, w której osoba trzecia (np. wierzyciel spadku) dochodzi roszczeń wobec spadkobiercy. Regulacja tylko pozornie świadczy o obowiązku dochodzenia w postępowaniu administracyjnym następstwa prawnego z tytułu dziedziczenia wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ administracji publicznej działając w sferze imperium nie posiada podmiotowości w sferze prawa cywilnego, nie jest zatem osobą trzecią, o której mowa w art. 1027 k.c., a zatem w ramach stosunku administracyjnego, przy braku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, dopuszczalne jest czynienie ustaleń co do następstwa prawnego z tytułu dziedziczenia przy pomocy innych środków dowodowych. Takie wniosku wynikają też z art. 97 i art. 99 k.p.a., nie zawiesza się postępowania jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony jest możliwe. Wystarczające jest zatem wskazanie następców prawnych, co może dokonać każda strona, również sam następca prawny. Taki tryb ustalenia następców zmarłych stron należało przyjąć, gdy osoby będące adresatami decyzji z 1983 r. zmarły przed jej wydaniem, względnie przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Uchybienie organu polegało jednak na innego rodzaju naruszeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno poprzestać na uzyskaniu ogólnej liczby spadkobierców adresatów kwestionowanej decyzji, lecz ustalić odnośnie każdego z byłych właścicieli nieruchomości, które ze wskazanych osób są jego następcami prawnymi. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ tylko wtedy nie zawiesi postępowania, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało wystarczających informacji aby dokonać ustaleń odnośnie zidentyfikowania adresatów decyzji z [...] sierpnia 1983 r. i ich następców prawnych dla każdego z osobna adresata kwestionowanej decyzji. Lista spadkobierców ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, nie jest wystarczająco dokładna. Niezbędnym będzie sporządzenie dokładnego wykazu adresatów decyzji z 1983 r. z zaznaczeniem całego porządku dziedziczenia. Na liście spadkobierców ani na rozprawie administracyjnej nie uzyskano informacji o osobach: A. T. i M. K.-D., którzy w pełnomocnictwie są wymienieni jako właściciele nieruchomości. Z akt nie wynika aby stronami postępowania byli spadkobiercy B. T. oraz wdowa po W. T. – J. T.-M., względnie jej spadkobiercy. Pozbawienie stron udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd wywodził, że stronom nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o postępowaniu, jak i wniosku o zawieszenie postępowania nie doręczono stronom, a jedynie Prezydentowi Miasta K..

Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło, że:

– na skutek wyroku NSA z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1477/91, którym uchylono decyzję SKO z [...] września 1991 r., wydaną po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem było uchylenie decyzji SKO z [...] lipca 1991 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych po wydaniu decyzji SKO z [...] lipca 1991 r. SKO decyzją z [...] listopada 1996 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, nie orzekając o uchyleniu decyzji z [...] lipca 1991 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, która zawierała pouczenie, że jest ostateczna i służy od niej skarga do NSA. Od decyzji z [...] listopada 1996 r. strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i SKO ten wniosek rozpoznało wydając decyzję z [...] stycznia 1997 r., którą uchylono decyzję SKO z [...] listopada 1996 r. o umorzeniu postępowania oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Decyzja z [...] stycznia 1997 r. była decyzją wydaną niejako w III instancji. Na skutek wyroku NSA z 14 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/01 uchylona została decyzja z [...] stycznia 1997 r. uchylająca decyzję o umorzeniu postępowania i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznaczało to, że organ zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w sprawie, w której pozostawała nie uchylona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1991 r. oraz decyzja o umorzeniu postępowania z [...] listopada 1996 r. i w aktach sprawy znajdowały się wnioski o ponowne rozpatrzenie tych spraw. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli w tej samej sprawie kolejno zostały wydane decyzje, z których pierwsza jest ostateczna. W sprawie ten przypadek nie ma miejsca, skoro decyzja z [...] lipca 1991 r. nie była ostateczna, bowiem został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z [...] listopada 1996 r. była ostateczna. W obrocie prawnym ta decyzja pozostała.

W wyroku z 14 lutego 2001 r. została zawarta ocena prawna nakazująca rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów stanowiących podstawę dla decyzji związanych z przebudową zespołów budowlanych (rozdział 3 ustawy o remontach i odbudowie), z uwzględnieniem, że art. 16 ustawy i art. 7 ustawy przyjmowały alternatywne kryteria przejęcia budynku na własność Państwa. W związku z zarzutem skarżących, że decyzja z [...] stycznia 1997 r. narusza przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wobec uchylenia przez NSA decyzji z [...] września 1991 r. sprawa wróciła do organu na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji z [...] lipca 1991 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności i dlatego SKO nie mogło ponownie odmówić stwierdzenia nieważności, a ewentualnie jedynie utrzymać w mocy decyzję z [...] lipca 1991 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 lutego 2001 r. stwierdził, że zarzut "wychodzi z błędnego założenia, że niewzruszona pozostała decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] lipca 1991 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności". Zarzut pomija, iż decyzja ta została uchylona w całości ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] września 1991 r. i nie obowiązywała w obrocie prawnym w dacie rozstrzygania przez NSA skargi na decyzję z [...] września 1991 r. Sąd nie wypowiedział się w wyroku i nie wyraził żadnej oceny co do faktu, że w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1997 r. pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z [...] listopada 1996 r. o umorzeniu postępowania.

W tej sytuacji z jednej strony SKO związane wytyczną zawartą przez NSA w wyroku z 14 lutego 2001 r. obowiązane było do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisów stanowiących podstawę dla decyzji związanych z przebudową zespołów budowlanych (rozdział 3 ustawy o remontach i odbudowie), z uwzględnieniem, że art. 16 i art. 7 przyjmowały alternatywne kryteria przejęcia budynku na własność Państwa. Z drugiej jednak strony, każda decyzja SKO w tej sprawie, w związku z istnieniem decyzji z [...] listopada 1996 r. byłaby podjęta w warunkach nieważności. SKO przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2002 r. obowiązane było wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z [...] listopada 1996 r. Tak się jednak nie stało i dlatego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., wniesienie skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stoi na przeszkodzie do wydania merytorycznej decyzji.

Sąd wywodził, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż decyzja z [...] sierpnia 1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie czy decyzje wywołała nieodwracalne skutki prawne nie można brać pod uwagę późniejsze zdarzenia, nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji, lecz następstwa prawne pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obciążonej ciężkimi wadami. Decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy wywołuje ten skutek, że następuje przeniesienie własności nieruchomości z osób fizycznych na rzecz Państwa. Obciążenie następnie tej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa lecz kolejnego zdarzenia prawnego. W razie kwestionowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, ocena, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny skutku odjęcia własności poprzednim właścicielom i przejścia własności na Państwo. Jeżeli w drodze stwierdzenia nieważności decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, to decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą zatem miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli ich "odwrócenie" nie mogłoby nastąpić w drodze administracyjnej.

Zaskarżona decyzja narusza również przepis art. 156 § 2 k.p.a., stanowiący, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja skierowana została do osób nieżyjących i do nieznanych z miejsca pobytu. Ocenić w związku z tym pozostaje, czy fakt skierowania decyzji do osób nieżyjących wyczerpuje przesłankę z punktu drugiego czy też z punktu czwartego omawianego przepisu. W orzecznictwie NSA utrwalony był pogląd, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną skutkuje jej nieważnością. Skoro w istocie przyczyną stwierdzenia nieważności była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to upłynął okres przedawnienia określony w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd rozważył znaczenie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1477/91 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następującą ocenę prawną:

– Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S. A. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość, gdyż nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r., a dysponuje jedynie tytułem obligacyjnym do korzystania z lokali położonych w budynku na tej nieruchomości.

Ocena ta nie jest wiążąca, gdyż zmienił się stan prawny. Jak wynika z poświadczenia hipotecznego "[...]" S.A. stał się właścicielem przedmiotowego budynku i użytkownikiem wieczystym gruntu;

– organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji winien zajmować się samą decyzją i jej ewentualnymi wadami, natomiast nie może wypowiadać się co do ewentualnej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji;

– skoro przedmiotowa nieruchomość została włączona do zespołu budowlanego Nr 30 dawnej zabudowy, podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych, a następnie decyzji orzekającej o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, winien być art. 6 i 7 ust. 1 ustawy, nie zaś art. 16 ust. 1-4 tejże ustawy;

– samo błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności takiej decyzji, przy założeniu, że podstawa prawna w istocie istniała a organ jedynie powołał się w treści decyzji na niewłaściwe przepisy;

– za trafną Sąd przyjął ocenę Kolegium co do okoliczności podnoszonych przez strony w toku postępowania, a dotyczących wysokości kosztów remontu, treści decyzji ustalającej wysokość kosztów remontów i uczestnictwa współwłaścicieli w postępowaniu o przejęcie przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym stwierdzić należy, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 1991 r., po przytoczeniu zarzutów stron uzasadniających wniosek o stwierdzenie nieważności (niedoręczenie kwestionowanej decyzji spadkobiercom W. T., nieprawidłowości dokonania wyceny wartości nieruchomości, nieporównywalnej z wysokością kosztów remontu i wadliwości w określeniu wartości technicznej budynku sprzed remontu) stwierdziło, że wątpliwości co do tego, czy prawidłowo dokonano oszacowania budynku, który został przejęty na rzecz Państwa nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności, albowiem błędna wycena nieruchomości może być uznana za przesłankę do wznowienia postępowania. Nadto Kolegium podniosło, że brak uczestnictwa stron w postępowaniu nie wywołuje skutków nieważności wydanej decyzji, gdyż na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawarte w decyzji nie ma wpływu reprezentowanie interesów stron. Uznało, że podniesione przez wnioskodawców zarzuty nie odpowiadają wymienionym w art. 156 § 1 punktom, na podstawie których należałoby stwierdzić nieważność decyzji z [...] sierpnia 1983 r.

Tak więc tylko te oceny są wiążące dla sądu w niniejszej sprawie;

– hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności Państwa nie wyklucza możliwości przejęcia budynków na własność Państwa;

– przyjęty przez Kolegium w decyzji z [...] lipca 1991 r. powód stwierdzenia nieważności (hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności Państwa wyklucza możliwość przejęcia budynków na własność Państwa) nie odpowiada przesłankom z art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na błędną wykładnię przepisów ustawy remontowej.

W wyroku z 14 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1664/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną:

– podstawę decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości mogą stanowić przepisy art. 6 i 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy remontowej;

– ustawa remontowa, jako podstawę przejęcia budynku na własność przewidywała inne kryteria w art. 16, inne zaś, i to o charakterze alternatywnym, w art. 7 ust. 1 ustawy.

Podstawą prawną decyzji z [...] lipca 2002 r., którą w części stwierdzono nieważność decyzji z [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, był przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Kolegium przyjęło, że przesłanka ta została spełniona w stosunku do tych jej adresatów, którzy w dacie wydania decyzji nie żyli i którzy byli nieznani z miejsca pobytu. Stanowisko to nie jest słuszne. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie chodzi o brak uczestnictwa stron w postępowaniu, której skutkiem było odjęcie własności, do osób nieżyjących. Jednakże skierowanie decyzji pierwotnej do osób nieznanych z miejsca pobytu nie jest podstawą nieważności, o ile organ ustali, że osoby te żyły w dacie wydania decyzji pierwotnej. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu daje podstawę tej stronie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd rozważył dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotyczącej niektórych osób. Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności decyzji w części będzie możliwe gdy część decyzji zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a ta wadliwość nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Fragment rozstrzygnięcia wolny od wad może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Skoro tak, to niemożliwe było orzekanie o stwierdzeniu nieważności części kwestionowanej decyzji (w odniesieniu do poszczególnych jej adresatów). Gdyby kwestionowana decyzja tylko w pewnym zakresie obarczona byłaby wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., to unieważnienie części decyzji mogłoby nastąpić wtedy, gdyby wadliwość rozstrzygnięcia nie wywierała wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji oraz, gdyby wolny od wad fragment decyzji, mógł funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. W tej sytuacji tak nie było. Przeniesienie własności na rzecz Państwa mogło nastąpić tylko w odniesieniu do całej nieruchomości, w związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności złożony choćby przez jedną uprawnioną osobę musiał skutkować, w razie zaistnienia przesłanek z art. 156, orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej w całości.

Sąd rozważył czy decyzja z [...] sierpnia 1983 r. była obarczona wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wywodził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego, a zatem nie może organ czynić dodatkowych ustaleń faktycznych, tak jak uczyniono to w sprawie. Podstawą oceny jest ustalenie stanu faktycznego w chwili wydania decyzji. Sąd wywodził, że wykładnia przepisów rozdziału 3 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. musi pozostawać w spójności z pozostałymi jej przepisami. W przepisie art. 2 ustawy wymieniono, jakich robót organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać nakładem środków państwowych: remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy przewidziano, że przy porządkowaniu zabudowy można dokonywać: przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków. Ustawa, posługując się pojęciami "odbudowa", "rozbudowa", "przebudowa", "nadbudowa", "remont", "ulepszenia", wyraźnie je rozróżnia.

Jeżeli ustawodawca normując jakieś stany faktyczne, hipotezą przepisu chce objąć wszystkie roboty wymienione w ustawie lub tylko niektóre, wyraźnie to zaznacza. Dokonano tego w przepisie art. 3 ust. 2 (roboty wymienione w ust. 1), art. 4 ust. 2 (roboty wymienione w art. 2) oraz w art. 7 ust. 1 ustawy. Ten ostatni przepis brzmiał "Jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie". Przepisu tego nie można jednak stosować w oderwaniu od poprzedzającego go przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, który brzmiał: "Jeżeli ze względów urbanistycznych lub architektonicznych określonych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zachodzi konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wówczas można przy porządkowaniu zabudowy dokonywać – przy zachowaniu przepisów o ochronie dóbr kultury i o muzeach – przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków i urządzeń wewnętrznych tych budynków oraz budowy, rozbudowy lub przebudowy urządzeń budowlanych związanych z budynkami oraz zagospodarowania terenów nie zabudowanych przeznaczonych dla potrzeb mieszkańców tego zespołu budowlanego". Przepis art. 6 ust. 2 ustawy, przewidujący, że zespół budowlany dawnej zabudowy, wymagający uporządkowania określa wojewódzka rada narodowa, a uchwała o określeniu zespołu budowlanego, którego zabudowa podlega uporządkowaniu, powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa), stanowił jedynie o konieczności określenia takiego zespołu. Uchwała wydana w tym przedmiocie winna zatem jedynie zindywidualizować, które budynki i na jakim terenie wliczone zostały do zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wymagającego uporządkowania. Taką też treść miała uchwała Rady Miasta K. Nr 15 z 25 września 1969 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej M. K. Nr 24, poz. 99) określająca jedynie, że za zespół budowlany dawnej zabudowy uznaje się, zespół zabytkowy "[...]", obejmujący bloki budowlane określone w załączniku Nr 1 do uchwały. W załączniku tym wskazano m.in. blok budowlany Nr [...], z granicami określonymi ulicami: [...] – [...] – [...] – [...]. Tak więc ustalenie, czy zachodziła konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, ze względów urbanistycznych lub architektonicznych, w postaci dokonania przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, czy też łączenia budynków winno być poczynione, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepis art. 7 ustawy. Kwestionowana decyzja nie zawierała ustaleń w tym przedmiocie. Również decyzja z [...] maja 1983 r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu nie odwoływała się do ustaleń planu.

Art. 7 ust. 1 ustawy reguluje dwa stany faktyczne:

– pierwszy, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego (warunkowanego w myśl art. 6 ust. 1 ustawy – względami urbanistycznymi lub architektonicznymi) nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie;

– drugi, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego wartość budynku (warunkowanego w myśl art. 6 ust. 1 ustawy – względami urbanistycznymi lub architektonicznymi) i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów, o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Podstawowa różnica zachodząca między tymi normami jest taka, że w pierwszym przypadku może nastąpić przejęcie nieruchomości na własność Państwa (przy spełnieniu przesłanki, że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu) bez względu na wysokość nakładów poniesionych na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub połączenie budynków, a w drugim możliwość odjęcia własności dotychczasowym właścicielom uwarunkowana jest wzrostem, w wyniku dokonania remontów, o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Nadto, w sytuacji pierwszej może nastąpić przejęcie nieruchomości na własność Państwa, gdy nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu.

Wykładnia tego przepisu prowadzi do jeszcze jednego wniosku: przez wymienienie w pierwszej hipotezie robót polegających na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i połączeniu budynków (a więc z wyłączeniem remontów), a w drugiej tylko remontów, ustawodawca świadomie ograniczył możliwość przejęcia budynków na własność Państwa w tej drugiej sytuacji tylko do przypadków, gdy w wyniku dokonania robót będących remontami wzrośnie o ponad 50% wartość techniczna budynku.

Zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. Norma zawarta w wyżej opisanym stanie faktycznym pierwszym, nie mogła być podstawą do odjęcia osobom fizycznym własności, gdyż mogła być zastosowana tylko przy spełnieniu przesłanki, że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu i to tylko wtedy, gdy konieczność uporządkowania zespołu uwarunkowana będzie względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia takie w ogóle nie zostały dokonane. Tak więc ta norma nie mogła być podstawą wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r.

Zastosowanie drugiej normy jako podstawy wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. – musiały być spełnione następujące przesłanki:

1) konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy była podyktowana względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

2) nakładów dokonano w związku z porządkowaniem zabudowy zespołu budowlanego,

3) roboty przeprowadzone w przedmiotowej nieruchomości były remontami,

4) wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Kwestionowana decyzja nie zawierała ustaleń związanych ze wskazanymi przesłankami wyliczonymi w punkcie 1 i 2. Określono w niej jedynie, że w budynku został przeprowadzony remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 23.671.670 zł (jest to kwota wymieniona w decyzji z [...] maja 1983 r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu), a powyższa kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku. Ustalenie to nie odpowiada przesłance ustawowej, która nie stanowi przecież, aby koszt remontu przekraczał 50% wartości budynku, ale by wartość budynku w wyniku remontu wzrosła o ponad 50% wartości technicznej budynku.

W toku postępowania organ ustalił, że w czasie remontu dokonano m.in. adaptacji pomieszczeń na potrzeby restauracji "[...]". Mając na uwadze definicję "remontu", zawartą w ustawie z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane: wykonywanie robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem robót dotyczących bieżącej konserwacji tych obiektów, polegających na dokonywaniu drobnych napraw, konserwacji i malowania elementów budowlanych oraz instalacyjnych obiektu, nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia lub wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego, nie sposób przyjąć, aby roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku stanowiły remont. Nadto, przyjęcie w kwestionowanej decyzji, w ślad za decyzją z [...] maja 1983 r., że koszt remontu przekroczył wartość budynku, na podstawie wyliczenia zawierającego koszty dokumentacji technicznej, dokumentacji konserwatorskiej, koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego, czy też koszty przeprowadzki najemców, rażąco odbiega od przesłanki ustawowej określonej w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej – wartość budynku wzrosła w wyniku remontu o ponad 50% jego wartości technicznej.

Kwestionowana decyzja z [...] sierpnia 1983 r. rażąco narusza prawo, gdyż mimo istnienia przepisu prawa dającego podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa własności nieruchomości, rozstrzygnięcie w niej zawarte, dotyczące odjęcia własności nieruchomości, zostało powzięte sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. W wyniku tego rażącego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pozbawienie własności osób fizycznych w wyniku decyzji z [...] sierpnia 1983 r. bez istnienia przesłanek ustawowych do wydania takiej decyzji, będącej jej bezpośrednim skutkiem, z zasadami praworządności jest nie do pogodzenia.

Sąd stwierdził, że skarga Prezydenta Miasta K. – Starosty Grodzkiego jest niedopuszczalna. Prezydent Miasta K., działający jako Starosta Powiatu Grodzkiego, nie jest legitymowany do złożenia skargi. Przepisy prawa materialnego, które wyznaczają w tym przypadku jego rolę, wyraźnie wskazują, że działa on jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta K. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi przez organ, który byłby właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne.

Z tych względów rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku Sąd oparł na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie II i III na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie IV na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na szeregu zarzutach. Pierwszy zarzut, to zarzut nieważności postępowania oparty na podstawie wyliczonej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przeprowadzenie rozprawy w dniu 7 czerwca 2006 r. i wydanie wyroku bez uprzedniego ustalenia i powiadomienia o rozprawie pełnego kręgu uczestników postępowania – wszystkich spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...] w K. nr 16.

Drugi zarzut, to zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 135 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie w punktach II i III wyroku w sprawie zakończonej decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] listopada 1996 r. nr [...];

2) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia jej nieważności z powodu wydania jej w sprawie poprzednio prawomocnie rozstrzygniętej decyzją ostateczną II instancji – Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] listopada 1996 r. nr [...];

3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej właściwości organów w sprawie prowadzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] sierpnia 1983 r., res iudicata, kwestii ustalenia kręgu uczestników postępowania;

4) art. 52 § 1 i § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie odrzucenia skarg, gdy skarga dotyczyła decyzji z [...] lipca 2002 r. wydanej w I instancji, bez rozpoznania wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy z 12 września i co ważniejsze w sprawie prawomocnie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z [...] listopada 1996 r.;

5) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez udzielenie organowi błędnych wytycznych, tak co do wykładni przepisów prawa materialnego – ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykończeniu budowy i nadbudowy budynków, jak i przepisów proceduralnych związanych z ustaleniem wadliwym właściwości organu uprawnionego do ewentualnego prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji wywłaszczeniowej b. Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. [...] z [...] sierpnia 1983 r.;

6) art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi celem powiadomienia o rozprawie z 7 czerwca 2006 r. znanych uczestników postępowania;

7) art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 128 § 1 pkt 1 w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu pełnego ustalenia kręgu uczestników postępowania, tj. spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] (obj. KW [...]) i dostarczenia prawomocnych postanowień spadkowych potwierdzających prawa spadkowe tych uczestników;

8) art. 28 w związku z art. 30 § 4 i 5 i art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przez błędną interpretację przepisów i niewłaściwe przyjęcie, że nie zachodzą wskazane przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia pełnego kręgu spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, legitymujących się dokumentami potwierdzającymi ich prawa spadkowe;

9) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię poprzednich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2001 r. (II SA/Kr 1664/99) i z 7 kwietnia 1993 r. (SA/Kr 1477/91);

10) art. 9a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 19 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie właściwe jest SKO w K., a nie Wojewoda M., zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie dotyczy decyzji wywłaszczeniowej, a nieruchomość przy [...] w K. nigdy nie stanowiła mienia komunalnego, lecz wyłącznie własność Skarbu Państwa;

11) art. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) poprzez wadliwe uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za organ rzeczowo właściwy do rozpoznania wniosku byłych wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, w sytuacji kiedy grunt zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a nie mienie gminne;

12) art. 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 i 156 k.p.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptacja nieprawidłowości dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych a w szczególności poprzez:

– błędne przyjęcie, iż w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotem badania Sądu w kontekście zarzutu rażącego naruszenia prawa są wyłącznie ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji, bez sięgnięcia do materiału dowodowego zebranego w sprawie, w której wydano decyzję, wobec której postawiono zarzut jej nieważności. Takie założenie narusza obowiązek Sądu sprawdzenia prawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, które w sprawie wskazują na istnienie podstaw do odjęcia własności nieruchomości z trzech przyczyn: po pierwsze z powodu wzrostu wartości nieruchomości po remoncie o więcej niż 50%, przebudowy nieruchomości i jej połączenia z budynkiem sąsiednim nr 15 – które to fakty mają oparcie w zebranym materiale dowodowym,

– dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych przez Sąd administracyjny z pominięciem zebranego materiału, pomimo iż rzeczą Sądu administracyjnego powinna być jedynie kontrola prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracyjny – przez przyjęcie, iż w nieruchomości dokonano "adaptacji" pomimo treści decyzji z 23 maja 1983 r. potwierdzającej przeprowadzenie przebudowy nieruchomości i remontu, oraz niespornej okoliczności połączenia w trakcie tej przebudowy budynków 15 i 16, oraz pomimo ustalenia decyzją administracyjną, iż wartość budynku po remoncie wzrosła 2-krotnie w porównaniu z wartością techniczną budynku przed remontem;

13) rażące naruszenie art. 99 przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w konsekwencji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

– przyjęcie, iż przedmiotem oceny ustaleń faktycznych niezbędnych dla właściwej oceny prawnej decyzji, może być tylko uzasadnienie tejże decyzji, nie zaś całokształt zebranego materiału dowodowego w sprawie, w której decyzja została wydana – co stanowi pozbawienie faktycznego sensu oceny prawnej wyrażonej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż błędna ocena prawna sama w sobie nie powoduje nieważności decyzji, o ile okoliczności sprawy dają podstawę do wskazania podstawy właściwej,

– wyrażenie błędnej opinii, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku skierowania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. o odjęciu własności do osób nieżyjących, chociaż zarzut tych osób dotyczący był już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt SA 1477/91) i z 14 lutego 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 1664/99) dokonał oceny prawnej wiążącej w dalszym toku postępowania poprzez potwierdzenie trafności opinii Kolegium Odwoławczego, iż nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji,

– wyrażenie przez Sąd orzekający powyższej opinii stanowi ponadto błędną interpretację art. 28 k.p.a. i w konsekwencji błędną interpretację i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny przez sam fakt wymieniania w treści decyzji nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości potraktował ich jako strony postępowania, kierując do nich decyzję, gdy tymczasem przez sam fakt ich wskazania w decyzji jako osoby nieżyjące stronami postępowania być nie mogły, decyzja zaś nie była do nich skierowana, doszło co najwyżej do naruszenia praw spadkobierców poprzez niezawiadomienie ich o postępowaniu – co nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trzeci zarzut oparty został na naruszeniu prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 6 i 7 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) poprzez:

– bezzasadne i sprzeczne z wykładnią językową oraz autentyczną przyjęcie, iż przedmiotem ustaleń (których w nin. sprawie brakło), w ramach postępowania wywłaszczeniowego opartego na art. 7 ust. 1 powyższej ustawy, w sytuacji gdy inwestycja polega na "przebudowie lub połączeniu" – musi być wyjaśnienie czy konkretna inwestycja ma uzasadnienie ze względów urbanistycznych lub architektonicznych określonych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem zgodnie z bezpośrednim brzmieniem przepisu – względy te są podstawą wyłącznie do podjęcia przez radę narodową uchwały o określeniu zespołu dawnej zabudowy, konkretna bowiem inwestycja jest realizowana na podstawie obowiązującego prawa w tym prawa budowlanego,

– w konsekwencji powyższego – błędne zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy poprzez wyrażenie wiążącej oceny prawnej, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania dla odjęcia własności (str. 61 uzasadnienia) wobec braku ustaleń w samej treści decyzji wywłaszczeniowej, iż dokonana przebudowa i połączenie nastąpiło w wyniku konieczności uporządkowania zespołu uwarunkowanego względami urbanistycznymi lub architektonicznymi określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania, pomimo iż te względy zostały spełnione na potrzeby uchwały nr 15 Rady Narodowej z dnia 25 września 1969 r. (Dz.Urz. Rady Narodowej M. K., Nr 24 z dnia 3.11.69) w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania;

2) błędne zastosowanie art. 7 § 1 ustawy o remontach i odbudowie przy jednocześnie błędnej interpretacji okoliczności sprawy przez przyjęcie, pomimo ustalenia odrębną decyzją administracyjną z dnia 20 maja 1983 r. wartości nieruchomości po remoncie na kwotę 46.177.497 zł w porównaniu z wartością techniczną przed remontem ustaloną na 20.701.594 zł, iż nie istniały przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z powodu wzrostu wartości nieruchomości o ponad 50% wartości technicznej, przy jednoczesnym bezzasadnym i niezrozumiałym ustaleniu, iż do kosztów remontu nie zalicza się kosztów np. dokumentacji, nadzoru;

3) błędną interpretację prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 ustawy o remontach i odbudowie w zw. z art. 195 i n. kodeksu cywilnego – poprzez przyjęcie, iż art. 7 ust. 1 ustawy mógł mieć zastosowanie wyłącznie do całej nieruchomości, nie zaś do współwłasności, co wyklucza możliwość wydania decyzji częściowych – pomimo iż art. 195 k.c. jednoznacznie stwierdza, iż własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom;

4) art. 922 k.c., art. 1025 § 2 k.c. w zw. z art. 507, art. 627-628 k.p.c. i art. 669 k.p.c. oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. i art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż stronami postępowania są wyłącznie osoby wymienione przez wnioskodawców w przedłożonej przez nich tzw. "liście spadkobierców zmarłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości", która błędnym zdaniem WSA w Krakowie była wystarczającym dowodem potwierdzającym wskazanie następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, podczas gdy z orzecznictwa byłego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz WSA w Warszawie jednoznacznie wynika, że podjęcie postępowania powinno nastąpić wyłącznie z udziałem osób, których prawa do spadku nie są przez nikogo kwestionowane, a dowodem nabycia praw spadkowych powinno być: (i) prawomocne postanowienie spadkowe, a w przypadku jego braku (ii) postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku, co najmniej jednak (iii) oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania;

5) art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) poprzez ich błędne powołanie w sytuacji kiedy przepisy te utraciły moc prawną, albowiem zostały uchylone art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.).

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez odrzucenie skarg lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2002 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości 5000 złotych przy uwzględnieniu jednego z dwóch wniosków, w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pozostawienie do orzeczenia o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm prawem przepisanych.

Prezydent Miasta K. – Starosta Grodzki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając punkt IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 108/06. Skargę kasacyjną oparł na:

1) rażącym naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 11 § 1 w związku z art. 23 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2) rażącym naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania: art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Prezydent Miasta K. – Starosta Grodzki nie był uprawniony do wniesienia skargi oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie, że skarga Prezydenta Miasta K. – Starosty Grodzkiego była niedopuszczalna.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można odmówić legitymacji procesowej Skarbowi Państwa, tj. Prezydentowi Miasta K. działającemu jako Starosta Grodzki, który na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykończeniu budowy i nadbudowy (tekst jedn. Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) stał się właścicielem nieruchomości położonej przy [...]. Starosta Grodzki reprezentując Skarb Państwa, tj. właściciela nieruchomości, którego interes prawny jest obowiązany bronić.

B. Ł. i M. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosili o jej oddalenie, wywodząc w uzasadnieniu o braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną należy w związku z jej uzasadnieniem zważyć na reguły wykładni przepisów prawa obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym. Reguły wykładni wyprowadzać już należy z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która stanowi o ustanowieniu prawa podstawowego dla państwa opartego na poszanowaniu sprawiedliwości. Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyklucza formalizm w wykładni przepisów prawa. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, gramatycznej bez uwzględnienia wykładni systemowej, funkcjonalnej jest sprzeczne z regułami państwa prawnego. W wykładni przepisu prawa nie można pominąć wartości wynikających z prawa europejskiego, wartości wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając sprawę w zakresie pierwszego zarzutu, zarzutu najdalej idącego: zarzutu nieważności postępowania opartego na art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Prawo do obrony jest jednym z podstawowych praw stron postępowania, jest to prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Jest to prawo, którym strona rozporządza, a konsekwencją tego jest pozostawienie stronie oceny znaczenia dla obrony jej praw, pozbawienie jej udziału w postępowaniu. Przy ocenie tej przesłanki nieważności postępowania nie można w żadnym razie ograniczyć się wyłącznie do oderwanej oceny wystąpienia tej przesłanki bez uwzględnienia skutku prawnego. Zarówno Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która przyjmuje jako jedno z podstawowych praw prawo do szybkiego procesu, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyznając prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyłącza dopuszczalność oparcia tej przesłanki na wykładni językowej, a nakłada obowiązek wykładni funkcjonalnej. Sąd zatem obowiązany jest do oceny skutku prawnego naruszenia przepisu prawa procesowego dla obrony praw przez jednostkę. W razie wyroku korzystnego dla strony nie można wywodzić nieważności postępowania z powodu naruszenia prawa do obrony. Zarzut taki nie może wywodzić przeciwnik procesowy, który z naruszeniem praw procesowych swojej strony przeciwnej dąży do wyprowadzenia dla siebie korzystnych skutków prawnych. Pozbawienie prawa do obrony strony wymaga zatem starannego rozważenia skutku prawnego dla obrony jej praw. W sprawie wyrok w pełni otwierający możliwość obrony interesu prawnego strony postępowania sądowoadministracyjnego na drodze postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym nie ma miejsca na formalizm sądowy, który obraca się przeciwko jednostce szukającej ochrony na drodze sądowej. Zarzut zatem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie jest usprawiedliwiony. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 109, art. 124 § 1 w związku z art. 128 § 1 pkt 1, art. 125 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienie następstwa prawnego musi być przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyrok Sądu tę możliwość prawną pełnego ustalenia następstwa prawnego otwiera, zawierając prawidłową ocenę w tym zakresie.

Nie jest zrozumiały postawiony zarzut naruszenia art. 61 § 4, art. 28 w związku z art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Postępowanie przed sądem administracyjnym jest w pełni uregulowane przepisami powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowania przed sądem administracyjnym nie regulują przepisy k.p.a., a zatem Sąd tych przepisów w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł naruszyć.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni wziął pod uwagę oceny prawne wyrażone we wcześniejszych wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 99 tej ustawy stanowi o związaniu oceną prawną wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem skargi. Wprowadzając reformę ustrojową sądownictwa administracyjnego przez wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego należy zważyć, że oceną prawną nie jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z wywodami skargi kasacyjnej wniesionymi przez [...] S.A. należy wskazać na ocenę prawną w zakresie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Jednym z warunków istnienia postępowania administracyjnego jest istnienie podmiotów tego postępowania: organu orzekającego mającego kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach orzeka organ. Istnienie prawne strony przesądza o istnieniu postępowania. O tym czy istnieje w postępowaniu strona przesądza zdolność prawna jednostki, którą ocenia się na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku tej regulacji szczególnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Prowadzić zatem można postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki, która w dniu wszczęcia postępowania nie miała zdolności prawnej prowadzi do nieistnienia postępowania, nie można bowiem wywołać skutku prawnego w zakresie uprawnień lub obowiązków osoby niemającej zdolności prawnej. Dlatego też art. 30 § 4 k.p.a. stanowi: "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Regulacja prawna została ograniczona tylko do przypadków utraty zdolności prawnej w toku postępowania. Należy zatem wyróżnić następujące naruszenia prawa:

– po pierwsze, wszczęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki niemającej zdolności prawnej w chwili wszczęcia postępowania. Jest to tak ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, że przesądza o nieistnieniu postępowania, a zatem wadliwość ta nie może być usunięta, a skuteczność rozstrzygnięcia sprawy wymaga wszczęcia nowego postępowania wobec jednostek mających zdolność prawną i interes prawny w danej sprawie. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania. Drugi rodzaj naruszenia prawa to utrata zdolności prawnej w toku postępowania, której skutki reguluje art. 30 § 4 k.p.a. W przypadku takim uregulowanie uprawnień lub obowiązków jednostki niemającej zdolności prawnej, a nie jej następców prawnych jest rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a.

W sprawie wystąpiła wielość stron, a zatem należy uwzględnić, że wymaga szczególnie starannego ustalenia, czy decyzja z [...] sierpnia 1983 r. nr [...] uregulowała utratę prawa własności osób fizycznych, które zmarły przed dniem wszczęcia postępowania czy w trakcie postępowania. Z powodu tego, że z sentencji decyzji wynika, że określony krąg osób, których sytuację regulowała decyzja miał zdolność prawną, część zaś tej zdolności nie miała, należy przyjąć, że postępowanie istniało, ale decyzja ta była dotknięta rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje, że nie ma zastosowania przesłanka przedawnienia z art. 156 § 2 k.p.a.

Od tego rodzaju rażącego naruszenia prawa należy odróżnić inną postać rażącego naruszenia prawa wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten rodzaj rażącego naruszenia prawa dotyczy uregulowania uprawnień lub obowiązków decyzją jednostki, która ma zdolność prawną ale nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., nie ma bowiem w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ten rodzaj naruszenia prawa podlega ochronie przez wprowadzenie przesłanki negatywnej przedawnienia (art. 156 § 2 k.p.a.).

Nie można zatem w żadnym razie skierowania decyzji do osoby niemającej zdolności prawnej kwalifikować jako wady procesowej, która usuwana jest w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z decyzji z [...] sierpnia 1983 r. nr [...] wynika wprost, że została skierowana do osób fizycznych, które nie miały zdolności prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym czyni zaskarżony wyrok w pełni odpowiadający prawu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 1 tej ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Art. 135 tej ustawy daje sądowi administracyjnemu prawo do stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów, w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd w pełni prawidłowo w zaskarżonym wyroku zastosował tę kompetencję judykacyjną. Wszystkie decyzje zostały wydane w postępowaniu: postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], które z różnymi następstwami rozstrzygają tę sprawę. Dla końcowego jej załatwienia niezbędne było zastosowanie środków prawnych w takim zakresie, przy czym może stosować te środki nawet wobec decyzji ostatecznych (określonych w skardze kasacyjnej jako prawomocne), jak i wobec decyzji, które nie spełniają przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (z wyłączeniem właściwości sądu powszechnego).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niestwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd w pełni prawidłowo ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało zaskarżoną decyzję, po uchyleniu decyzji z [...] stycznia 1997 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Kr 1664/99. Decyzja ta wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie zawierała rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z [...] listopada 1996 r. Nie zachodzi tu jednak tożsamość sprawy, bowiem decyzja zaskarżona została wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w wyniku wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy. Sąd zastosował na podstawie art. 135 tej ustawy środek wobec decyzji z [...] listopada 1996 r. uchylając ją a wobec decyzji zaskarżonej środek stwierdzenia nieważności, przy czym prawidłowo rażące naruszenie prawa wiązał z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i brakiem zdolności prawnej jednostki. Wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć pierwszeństwa przed ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa przez skierowanie decyzji do osób niemających zdolności prawnej oraz kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2002 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., a zatem po wykorzystaniu środka zaskarżenia służącego na drodze administracyjnej.

Nie są usprawiedliwione zarzuty związane z błędnym ustaleniem właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy wskazać, że ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (tekst jedn. Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) nie dawała podstaw do wywłaszczenia a stanowił expressis verbis o przejęciu za odszkodowaniem na własność Państwa. Nie odsyłała do przepisów ustaw o wywłaszczeniu, a jedynie stanowiła w art. 16 ust. 3, że odszkodowanie ustala się według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, stosując odpowiednio przepisy o wywłaszczeniu. Nie ma zatem żadnych podstaw do ustalenia właściwości w oparciu o art. 9a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453 ze zm.). Podstawą do ustalenia właściwości instancyjnej, właściwości organu wyższego stopnia jest art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. i przepisami szczególnymi Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Brak w tym zakresie przepisu szczególnego wyłącza właściwość Wojewody M., przy czym nie ma znaczenia prawnego, komu przysługuje prawo własności nieruchomości przejętej w trybie powołanej ustawy z 22 kwietnia 1959 r.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni art. 6 i 7 powołanej ustawy z 22 kwietnia 1959 r. Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego. Ratyfikowana Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nałożyła na państwa obowiązek przestrzegania jej postanowień, także w zakresie ochrony własności, gwarantowanej przez art. 1 Protokołu nr 1, który stanowi "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państw do stosowania takich ustaw, jeżeli uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub dla zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności kar pieniężnych". Przeprowadzona wykładnia w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W zaskarżonym wyroku Sąd obowiązany był dokonać kontroli zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 6 i 7 powołanej ustawy z 22 kwietnia 1959 r., były one bowiem podstawą do wydania decyzji, której rażące naruszenie prawa wyprowadza się z jej przepisów prawa. Pomimo zatem uchylenia jej, prawidłowość stosowania jej przepisów, podlega ocenie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowego zastosowania przepisów regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, którego przedmiotem jest ustalenie wystąpienia kwalifikowanej wadliwości materialnoprawnej decyzji, co oznacza, że nie prowadzi się postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy ustalony w dniu wydania decyzji, co do której formułowany jest zarzut nieważności odpowiada stanowi faktycznemu założonemu w normie prawnej. Zastosowanie bowiem normy prawnej do stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarga kasacyjna Prezydenta Miasta K. – Starosty Grodzkiego nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze". Prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. nr [...] nie ma związku ze sprawami gospodarowania nieruchomościami. W sprawie Sąd wskazał, że [...] S.A. jest właścicielem budynku i użytkownikiem wieczystym gruntu. Z tytułu cywilnoprawnego własności nie można wyprowadzać interesu prawnego Skarbu Państwa. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. Po pierwsze, w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. Po drugie art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego, a podstawy te wyprowadzić należy z przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo nieprawidłowego w tym zakresie uzasadnienia w zaskarżonym wyroku, to wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.