Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 602/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1, art. 20 ust.1, art. 1ust.1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 4 ust.1, art. 9 ust. 1, art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 78, art. 45 ust.1, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7, 8, art. 24 ust. 1 pkt 8,9,, art. 60 ust.  1 pkt 4, art. 65 ust.2 pkt 1, 5
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 2 stanowiącego tekst studium pn. Część II – Kierunki, 3. Rejon III – Północny pkt 1 lit. i) osiedle Górki Czechowskie (Czechów Północny, Czechów Południowy), w części dotyczącej sformułowań: "tereny zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. Koncertowej i ul. Poligonowej, tereny zabudowy wielorodzinnej /usługowej w rejonie A. Zelwerowicza, ul. Poligonowej, ul. Koncertowej oraz planowanych ulic (na przedłużeniu Al. Kompozytorów Polskich i ul. W. Żywnego, tereny zabudowy wielorodzinnej /jednorodzinnej w rejonie ul. Poligonowej oraz planowanych dróg (na przedłużeniu Al. Kompozytorów Polskich i ul. W. Żywnego), tereny zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. I. Solarza, ul. Partyzantów, ul. J. Dudzińskiego, ul. E. Czaplińskiego (dawniej ul. M. Wójtowicza), ul. F. Arnsztajnowej, ul. Kpt W. Raginisia, ul. Ppor. J. Bołbotta, ul. H. Halickiego i ul. K. Staczyńskiego" II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie części graficznej opisanej w załączniku nr 2 uchwały pod nazwą "Część II – Kierunki - mapa zbiorcza", w części obejmującej obszary określone w pkt I sentencji, oznaczone kolorami: brązowo – czerwonym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej, brązowo - beżowym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 283/VIII/2019 z dnia 1 lipca 2019 r. Rada Miasta Lublin uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin.

Skargę na powyższą uchwalę w części obejmującej działki składające się na kompleks "G. C." o nr ewidencyjnych : [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w tej części wniósł Wojewoda Lubelski. Zdaniem skarżącego Gmina w zaskarżonym zakresie przekroczyła przysługujące jej uprawnienie określane jako władztwo planistyczne, naruszając wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium. W skardze podkreślono, że Studium nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Jako podstawowy dokument w gospodarowaniu przestrzenią Miasta i zawierający wizję jego rozwoju, powinno być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią nie tylko organów gminy Lublin, ale również jej mieszkańców. Tymczasem przyjęte w studium rozwiązania planistyczne dla terenu "G. C." przeznaczające ich część pod funkcję zabudowy wielorodzinnej oznacza, że Rada Miasta przedłożyła interes prywatny właściciela terenu ponad interes publiczny mieszkańców Lublina, chcących ochronić obszar "G. C." przed intensywną wielorodzinną zabudową. Wywołało to zdecydowany sprzeciw części mieszkańców miasta Lublin wyrażony m. in. w licznych skargach. Wojewoda zwrócił uwagę, że aktualnie teren "G. C." objęty jest ustaleniami uchwały nr 825/XXXV/2015 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin- część III. Jak stanowi § 73 przedmiotowej uchwały ustanawia się "strefę ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru G. C. - KI". W granicach tej strefy w planie wyznaczone zostały tereny o różnych funkcjach, m. in. tereny zielone, tereny usług i sportu oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Szczegółowe zapisy planu miejscowego wskazują, w jakich obszarach i jakiego rodzaju zabudowa może być lokalizowana w tym obszarze. Jedną z funkcji planowanych do realizacji na tym obszarze był teren oznaczony symbolem ZR - rezerwat przyrody. Pomimo, iż na tym terenie nie został ustanowiony rezerwat jako forma ochrony przyrody na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2008 r. poz. 1614 ze zm.), dokonane wówczas zamierzenie planistyczne potwierdzają jak cenny i wartościowy przyrodniczo jest ten obszar. Uchwalone 1 lipca 2019 r. studium dopuszcza funkcje mieszkalne (zabudowa wielorodzinna) i mieszkalno - usługowe w miejscach, gdzie obecnie obowiązujący plan miejscowy umożliwia lokalizację usług komercyjnych z mieszkaniowymi oraz sportu i rekreacji. Wojewoda przekonywał, że funkcje te będą bezpośrednio sąsiadowały z planowanym Zespołem Przyrodniczo - Krajobrazowym "G. C.", a w konsekwencji umożliwiają realizację zabudowy wielorodzinnej na części jednego z najważniejszych i najcenniejszych przyrodniczo obszarów Lublina. Organ zaznaczył, że zamierzenia planistyczne Gminy są zbieżne z planami inwestycyjnymi właściciela terenu, co wzbudza sprzeciw i niezadowolenie części mieszkańców Lublina, tym bardziej, że nie są znane okoliczności prowadzonych negocjacji z właścicielem terenu i zawarcie z nim umowy stanowiącej podstawę przyjęcia Studium. Pomimo, że dokumentacja formalno-prawna potwierdza, iż zgodnie z regulacjami ustawowymi, po zebraniu wniosków do projektu studium, projekt ten poddany był procedurze opiniowania i uzgodnień, podwójnie wykładany do publicznego wglądu, mieszkańcy mieli możliwość składania uwag, które następnie były w przepisanym trybie rozpatrywane, a dodatkowo organizowane były dyskusje publiczne, spotkania z Radami Dzielnic i prezentacje dla mieszkańców, to nie wszystkie wątpliwości stron konfliktu zostały wyjaśnione. Składane przez mieszkańców Lublina uwagi do projektu studium, w których opowiadali się za pozostawieniem całego terenu "G. C." jako terenu zielonego na całej ich powierzchni, a nie tylko w suchych dolinach w postaci naturalistycznego parku, pozostały nieuwzględnione. Uzasadnieniem zajętego stanowiska były jedynie krótkie wyjaśnienia w tabelach zawierających rozstrzygnięcie uwag złożonych do projektu studium informujące, iż wykonane analizy przyrodnicze i środowiskowe nie wykazały negatywnego wpływu zmiany funkcji na terenie dawnego poligonu na funkcjonowanie ESOCH, ani na łączność przyrodniczą i środowiskową w ramach sięgacza ekologicznego G. C.. Jednak w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wskazane zostało, iż w rejonie III najistotniejszym oddziaływaniem na florę i faunę będzie dopuszczenie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru byłego poligonu (Górek Czechowskich). Obecnie teren ten pokryty jest zielenią nieurządzoną (niską i średnią), stanowiącą ostoje wielu gatunków zwierząt i bogactwo gatunkowe roślin. Zabudowa płaszczyznowa części tego rejonu spowoduje utratę naturalnego rezerwuaru roślin i zwierząt, co będzie negatywnym oddziaływaniem dla świata przyrody. Wojewoda przekonywał, że w doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, iż wyłącznie w przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii, nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu. Wprawdzie Prezydent Miasta Lublin nie miał obowiązku dostosowania projektu Studium do opinii RDOŚ niemniej jednak wątpliwym wydaje się uzasadnianie odrzucenia uwag zwolenników braku zabudowy kubaturowej na Górkach z powoływaniem się na twierdzenie, iż: "Prawidłowość podjętych decyzji została potwierdzona w procesie uzgadniania i opiniowania projektu studium w tym przez organy i instytucje odpowiedzialne za nadzór nad ochroną przyrody i warunków środowiskowych. "

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Lublin podkreślił, że studium jest sporządzane na mapach topograficznych w dużych skalach, np. w skali 1:10000, która nie zawiera warstwy ewidencyjnej, na podstawie której można byłoby wiążąco odczytać granice konkretnych działek z przeznaczeniem kierunkowym określonym w studium. Tym samym bezpodstawne i trudne do weryfikacji jest tak precyzyjne wskazanie przez organ skarżący zakresu terytorialnego zaskarżenia. Prezydent nie zgodził się również z zarzutem niewyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym, co miało doprowadziło zdaniem skarżącego do nadużycia przez organ gminy władztwa planistycznego. Zaznaczył, że studium nie jest dokumentem określającym wiążąco i szczegółowo przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Takim dokumentem planistycznym jest dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zabudowy wielorodzinnej (tak jak i przy innych rodzajach i funkcjach zabudowy lub zagospodarowania terenu) studium określa maksymalne wskaźniki urbanistyczne (intensywność zabudowy i wysokość) oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Nie oznacza to, że w planach miejscowych będą zastosowane wyłącznie maksymalne wskaźniki urbanistyczne. Ponadto, w planie miejscowym stosuje się znacznie więcej innych parametrów wpływających na wysokość i intensywność zabudowy np. linie zabudowy (w tym obowiązującą lub nieprzekraczalną) oraz gabaryty obiektów, co nie jest elementem zaskarżonej uchwały w sprawie studium. Z art. 9 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Nie może zatem studium przesądzać o intensywnej wielorodzinnej zabudowie jakiegokolwiek terenu, co czyni podniesiony zarzut kompletnie nieprawdziwym. Prezydent podał, że w ramach procedury II wyłożenia projektu studium do wglądu publicznego wpłynęło ponad 5700 pism. Do obszaru po poligonie wojskowym na C. wpłynęły zaś 3524 pisma, z których uwzględniono w całości lub w części 3224 pisma, zaś w całości nie uwzględniono 300 pism. W sprawie terenu tzw. "G. C." przeciw rozwiązaniom przyjętym w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium złożono 1800 podpisów, natomiast za tymi rozwiązaniami złożono aż 3704 podpisy. Oznacza to ponad 2-krotną przewagę podpisów (złożonych w ramach procedury opracowania dokumentu studium) popierających rozwiązania projektowe w zakresie kierunkowego zagospodarowania terenu tzw. "G. C.", zaproponowane przez miejskich planistów. Przyjąć zatem należy, że organ gminy wyważył interes publiczny polegający m.in. na ochronie przyrody i krajobrazu, uwzględnieniu istniejącego uzbrojenia technicznego czy dostępności komunikacyjnej ewentualnych terenów budowlanych, z interesem prywatnym, tj. prawem do zabudowy swojej nieruchomości, nie dając przy tym prymatu żadnej ze stron. Zwrócił ponadto uwagę, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić tylko wówczas, gdy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie. Tymczasem organ skarżący w swojej skardze odwołuje się właściwie wyłącznie do kwestii niezadowolenia części mieszkańców z przyjętych rozwiązań planistycznych, nie wskazując na jakiekolwiek uchybienia proceduralne. Prezydent podkreślił, że uchwała ukierunkowała zabudowę mieszkaniową jedynie w obszarze trzech wysoczyzn (a nie sześciu), ograniczając znacząco program planowanej przez właściciela terenu inwestycji mieszkaniowej. Wolna od zabudowy miała jedynie pozostać obszerna część wąwozowa (tj. ok. 40 % pod zabudowę, a 60% pod zieleń). Tymczasem, w studium pod kierunkową zabudowę przeznaczono jedynie ok. 25% całości terenu. Przedstawione fakty wskazują nie tylko na to, że organ gminy nie nadużył swojego władztwa planistycznego, ale przede wszystkim, że została dołożona wszelka należyta staranność w wyważaniu interesu publicznego z prywatnym, a zatem nie naruszono również zasady proporcjonalności. Projekt studium był prezentowany i dyskutowany na 14 otwartych spotkaniach z mieszkańcami oraz po raz piętnasty na otwartej sesji nadzwyczajnej Rady Miasta Lublin. Ze względu na dbałość o jakość partycypacji społecznej oraz jawność procedur planistycznych Prezydent Miasta Lublin - pomimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie - podjął decyzję o ponowieniu procedury wyłożenia do wglądu publicznego projektu nowej edycji studium. Prezydent wyjaśnił, że wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości prywatnej, liczącej ponad 100 ha, nie objętej żadną obszarową formą ochrony przyrody wynikającą z przepisów szczególnych np. ustawy o ochronie przyrody, spowodowałoby zarzut niewyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym i naruszenia prawa własności, którego ochrony wymaga przecież proces planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy ). Za nieprawdziwe Prezydent uznał stwierdzenie, jakoby umowa zawarta z właścicielem terenu przed uchwaleniem studium była swoistym żądaniem "podjęcia czynności mających na celu zmianę studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wprowadzenia oczekiwanej zmiany przeznaczenia terenu". Zaznaczył, że fakt zawarcia umowy pomiędzy Gminą Lublin, a Spółką [...] Sp. z o.o. nie ma żadnego związku z zasadami sporządzania studium ani z trybem jego sporządzania. Umowa ta jest odrębnym od studium bytem prawnym i nie ma jakiegokolwiek związku z procedurą uchwalania studium. Nie zawiera również jakiegokolwiek żądania czy zobowiązania do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umowa przesądza jedynie, że na wypadek uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym kształcie, Gmina Lublin będzie mogła nabyć od właściciela terenu tzw. G. C. grunt o powierzchni około 75 ha za 1 zł netto (co nastąpiło w dniu 30 września 2019 r.), na którym spółka [...] Sp. z o.o. urządzi na swój koszt naturalistyczny park o wartości co najmniej 10.000.000,00 zł netto. Kompetencja, czy, a jeśli tak, to w jakim kształcie będzie uchwalony plan miejscowy dla terenu tzw. "G. C." w sposób bezdyskusyjny należy do organów uzgadniających przyszły projekt planu miejscowego oraz radnych Rady Miasta Lublin, którzy w głosowaniu podejmą decyzję w tej sprawie i zawarta przez Gminę Lublin z [...] Sp. z o.o. umowa w tej kwestii niczego nie zmienia, ani nie narusza. Prezydent wskazał również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie nie podniósł w swojej opinii wadliwości przyjętych rozwiązań dla tego terenu, który nigdy nie był objęty żadną prawną formą obszarową ochrony przyrody. Od chwili zbycia terenu przez [...] następuje sukcesywna degradacja walorów przyrodniczych, czemu Gmina usiłuje przeciwdziałać. Podobnie jest w nowym dokumencie studium, które wprowadza w jego najbardziej wartościowych przyrodniczo częściach planistyczną formę ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "G. C.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma przede wszystkim Prezydent dowodząc, że gmina ma prawo do ustalenia na swoim obszarze przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wprost jej kompetencja w tym zakresie wywodzi się z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2018r. poz. 1945 ), według którego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Wspomniany przepis stanowi podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Stanowi ono kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jasne jest, co wprost zresztą

wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, że samodzielność gminy w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jej terenie realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jako instrument polityki przestrzennej, zawiera ustalenia powszechnie wiążące dla obszaru, który obejmuje oraz wiąże wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze przesądzając o ograniczeniach w wykonywaniu prawa własności. (art.6 ust.1). Mimo tak istotnego znaczenia jakie ustawa nadaje planom miejscowym, uznając je zresztą za akty prawa miejscowego, nie budzi jednak wątpliwości, że władztwo planistyczne gminy realizowane jest również poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla się, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony długofalową politykę przestrzenną gminy. Wprawdzie nie będąc aktem prawa miejscowego nie oddziałuje wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego, a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych, to jednak istotne jest, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2019r. ( II OSK 85/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego, czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Sąd podkreślił, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 ustawy, wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza wspomniane związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Z tego też powodu zgodzić należy się ze skarżącym, że władztwo planistyczne rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, opub. w CBOSA) jasno stwierdził, że przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Oczywiste jest, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia). Dlatego, jak podał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 26 lutego 2019r. w trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje oczywiście podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegółowiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione. Musi dojść do konfrontacji wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W przypadku zaskarżonej uchwały, zdaniem Wojewody, chodzi o zachowanie odpowiednich proporcji w odniesieniu do kierunkowego sposobu zagospodarowaniu przedmiotowego terenu opisanego w studium jako "G. C." pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a interesem społecznym, który wymaga lokalizowania terenów zielonych w miastach. Zatem terenów w zamiarze mających służyć nie tylko określonej wspólnocie, ale także ogółowi społeczeństwa. Warto zauważyć, że tereny zielone nie były wyraźnie wskazane przez ustawodawcę jako zaliczane do celów publicznych. Trudno byłoby jednak odmówić takim terenom charakteru szeroko pojętej użyteczności publicznej, która w aktualnych realiach prawnych niewątpliwe służy osiąganiu celów publicznych takich jak: zachowanie środowiska naturalnego w niepogorszonym stanie, promocja zdrowia, napowietrzanie miast oraz miejsce rekreacji i wypoczynku. Takie miejsca wyczerpują zatem hipotezę definicji ustawowej interesu publicznego, o jakim mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi tu zatem o istotną wartość związaną z funkcjonowaniem społeczeństwa, co także wymaga uwzględnienia w procesie planowania w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy, a także zasadą zróżnicowanego rozwoju wynikającą z art. 1 ust. 1 pkt 2. Kwestia utrzymania występującej na terenie gminy zieleni nie jest bowiem kwestią dowolnego uznania organu gminy. W ramach zadań własnych gminy, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ), jest obowiązkiem wynikającym z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614). Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji wprost dopuszcza ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw także wtedy gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska. Z kolei art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniająca bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych ( ust. 2 ). Treść załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały nie pozostawia żadnych wątpliwości, że te naczelne zasady stały się wiodącym założeniem przyjętym także przy tworzeniu przedmiotowego studium. Jednoznacznie świadczy o tym stwierdzenie, że "zasadę integralności, ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych miasta należy traktować jako nadrzędną, ponieważ prawidłowo ukształtowana i wydolna struktura ekologiczna miasta warunkuje i kształtuje stan higieny atmosfery, ma zatem bezpośredni wpływ na poprawę warunków aerosanitarnych miasta, a co za tym idzie stan zdrowia mieszkańców" ( str. 10 załącznika ). Potwierdza to również zapis dotyczący obszaru urbanistycznego 3.Rejon III – Północny pkt. 5 jednoznacznie wskazujący na ochronę i kształtowanie przestrzeni otwartych oraz obszarów stanowiących system przyrodniczy miasta ( ESOCH), gdzie celem nadrzędnym jest zachowanie krajobrazu oraz powiązań ekologicznych poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb związanych z ochroną przed powodzią, deszczami nawalnymi, suszą i niekorzystnymi zmianami klimatycznymi miasta. Jednocześnie wyklucza się możliwość zabudowywania tych obszarów w sposób niweczący przyrodnicze funkcje sytemu, dopuszczając lokalizację obiektów i urządzeń związanych z ich funkcjonowaniem ( sportu i rekreacji , turystyki), ochroną funkcji przyrodniczych i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Wymienia się tutaj suche doliny pomiędzy osiedlami na B., C. oraz w kierunku R. i D. J.; P. C., P. na G. C. ( w rejonie ulicy P. , wskazany do ochrony – Zespól Przyrodniczo Krajobrazowy (" G. C.", tereny lasu na G. C. w rejonie ulicy północnej , wskazany do ochrony Zespól Przyrodniczo – Krajobrazowy" G. C.". Z kolei według zapisu 2.1.1 system ESOCH obejmuje w całości lub części doliny rzeczne, suche doliny i wąwozy, obszary prawnie chronione istniejące i projektowane w tym rezerwaty, Obszary Chronionego Krajobrazu, obszary Natura 2000, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo – krajobrazowe, lasy i inne zadrzewienia, tereny zieleni urządzonej wartościowej zieleni nieurządzonej, tereny wód otwartych tereny otwarte wykorzystywane rolniczo, bądź nieużytki służące wzmacnianiu przyrodniczemu oraz prawidłowemu przewietrzaniu przestrzeni miasta. W skład systemu wchodzą także "G. C." obejmujące obszar wzniesień oraz suchych dolin ciągnące się w kierunku rzeki C. ,pełniącego funkcje lokalnego korytarza ekologicznego ( str. 85 ). W samym studium ( str. 162 ) określa się ten obszar jako jeden z najcenniejszych przyrodniczo i krajobrazowo rejonów miasta o charakterystycznej dla obszarów lessowych rzeźbie terenu wykształconej w formie suchej, erozyjno – denudacyjnej głębokiej doliny o przebiegu zbliżonym do południowego z licznie rozbudowanymi poprzecznie do niej dolinami bocznymi oraz wypłaszczonymi wierzchowinami. To właśnie w studium, realizując przyjętą jako nadrzędną zasadę integralności, ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, jako kierunkowe zmiany dotyczące dolin rzecznych i suchych dolin wskazano ochronę procesów ekologicznych poprzez zachowanie terenów przed intensywną zabudową ( str. 75). Co więcej stwierdzono, że tereny położone wewnątrz Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, wspomagane na rysunku Studium przestrzeniami otwartymi należy traktować jako tereny wyłączone z zabudowy. Według organu planistycznego tereny te są predystynowane do pełnienia funkcji przyrodniczych i takie funkcje powinny być tu wzmacnianie. Jako sprzeczne z powołanymi zapisami i wewnętrznie niespójne należy zatem uznać kierunkowe przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie tylko wielorodzinną, jak uważa wojewoda, ale również jednorodzinną i usługi w sposób uwidoczniony na części graficznej załącznika nr 2 do uchwały. Tym bardziej, że jako podstawowe, ogólne zasady dotyczące ESOCH wskazano m.in. zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej w sposób niweczący przyrodnicze funkcje systemu, przekształcanie rzeźby terenu w tym tworzenia nasypów ziemnych oraz zasypywania dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów ( str. 80 ). Tymczasem w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin sporządzonego w czerwcu 2017r. i lutym 2018r. wyraźnie stwierdzono, że zabudowa płaszczyznowych części G. C. spowoduje mimo wszystko utratę naturalnego rezerwuaru roślin i zwierząt, co będzie negatywnym oddziaływaniem dla świata przyrody. Według opracowania przypuszczalne pozostawienie obszaru dolin stanowiących składową systemu ESOCH w postaci parku towarzyszącego osiedlom mieszkaniowym też znacznie zuboży skład gatunkowy występujący tu obecnie. Poza tym już na etapie realizacji dojdzie do bezpośredniej utraty siedlisk i płoszenia zwierząt. Wynika z niego również, że zieleń urządzona jedynie częściowo zrekompensuje utratę zieleni, która jest cenna nie tylko pod względem przyrodniczym. Wbrew ocenie Prezydenta podobne wnioski zawiera opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 11 stycznia 2018r. Poza powołaniem się na treść wspomnianej już prognozy organ jednoznacznie stwierdził, że zabudowa części terenu byłego poligonu, chodzi właśnie o "G. C.", służącego obecnie jako miejsce rekreacji codziennej ( spacery, wyprowadzanie zwierząt domowych itp) będzie negatywnie oddziaływać na ludność terenów sąsiednich, w tym poza rejonem III. Pewne jest, że realizacja planowanego zamierzenia budowlanego zaburzyłaby istniejący tu układ przyrodniczy, co w efekcie doprowadziłoby do przekształcenia charakteru wspomnianej całości, powodując, że przestałaby ona być obszarem zielonym i stała się terenem zabudowy mieszkaniowej. Oceny tej nie zmienia twierdzenie organu planistycznego, że jedynie jego 25 % zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, na części zaś najbardziej wartościowej przyrodniczo planuje się utworzenie Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego. Przede wszystkim podana wartość, jak wskazuje część graficzna załącznika nr 2 dotyczy jedynie zabudowy wielorodzinnej. Na mapie widoczne jest jednak, że cały ten teren ma być zabudowany w znacznie większym zakresie, co związane jest z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej i usługowej. W istocie wiele w tym zakresie nie zmieni planowane ustanowienie na części obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jest to jedna z najsłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 43 tej ustawy o ochronie przyrody zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ta forma może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą formą ochrony. W art. 45 ust. 1 ustawy przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy. Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma jednak zakazu zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost obligatoryjne lub fakultatywne zakazy zabudowy, czego nie zawarł w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym ( tak też NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 2019r. II OSK 2411/18 opubl. w CBOSA ). Jasne jest, że w ten sposób nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania całego miasta. Warto zauważyć, że przecież według tego samego studium Ekologiczny System Obszarów Chronionych jest uproszczonym modelem funkcjonowania środowiska i przyrody w skali miasta, który ma zapewnić planistyczną ochronę obszarów decydujących w najwyższym stopniu o warunkach zamieszkiwania [...]. Wskazano również, że jednym z kluczowych elementów ESOCH są doliny rzeczne i suche doliny - bez ich prawidłowego przyrodniczego funkcjonowania następuje degradacja pozostałych elementów ESOCH , a co za tym idzie spadek wartości przestrzeni i warunków zdrowotnych zamieszkiwania( str. 77 załącznika nr 2). Również według tego samego organu planistycznego zawężanie, zabudowywanie, przesuwanie ciągłości ESOCH przekłada się nie tylko na pogorszenie warunków zdrowotnych zamieszkiwania, ale również na kształtowanie negatywnego wizerunku miasta i zmniejszenie jego konkurencyjności ( str. 78 załącznika nr 2 ). Wprost wskazano, że polityka przestrzenna w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody ma być realizowana poprzez wykluczenie z zainwestowania miejskiego i ochronę obszarów oraz obiektów istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przyrody w tym systemów ESOCH oraz określenie takich standardów zabudowy, które wykluczają niekorzystne przekształcenia i doprowadzą do eliminacji zagrożeń już istniejących. Za konieczne uznano efektywne rozbudowywanie i wzmacnianie struktury ekologicznej miasta w stopniu przynajmniej takim samym, jak proces narastania procesów inwestycyjnych. W planach miejscowych tereny zielone położone poza ESOCH należy sukcesywnie włączać do systemu dążąc jednocześnie do budowania i wzmacniania powiązań między nimi ( str. 79 ). Zasady zaś zagospodarowania terenów położonych w ramach ESOCH winny być bezwzględnie podporządkowane przede wszystkim ochronie wartości przyrodniczych i każdorazowo określane w planach miejscowych, a także w decyzjach o warunkach zabudowy. Warto również wskazać, że w ramach ESOCH w zależności od lokalnych uwarunkowań dopuszczono realizacje terenów i obiektów rekreacyjnych przy zachowaniu podstawowego priorytetu dla funkcji przyrodniczych. Ich lokalizacja wymaga szczegółowych ustaleń w planach miejscowych i może obejmować w szczególności lokalizację terenowych urządzeń sportowych i turystycznych wraz z niezbędnym zapleczem technicznym i sanitarnym np. boiska sortowe, tory do uprawiania sportów wyczynowych, ścieżki sportowo rekreacyjne, place zabaw i inne urządzenia rekreacyjne, obiekty malej architektury, pawilony parkowe z funkcjami kulturalnymi, gastronomicznymi i innymi, będącymi komplementarnymi w stosunku do funkcji parkowej i rekreacyjnej, ciągi piesze i rowerowe( str. 81 ). W pkt. 2.6.1 załącznika ponownie podkreślono, że doliny rzeczne, suche doliny oraz wąwozy powinny być przeznaczone przede wszystkim pod tereny zieleni np. nadrzecznej, łąkowej, parkowej i leśnej. Ochrona procesów ekologicznych poprzez zachowanie terenów przed intensywną zabudową jest podstawowym warunkiem ochrony środowiska, przyrody oraz krajobrazu kulturowego miasta. W pkt. 16. 1 ( str. 154 ) stwierdzono z kolei, że wyklucza się wprowadzanie nowych lub wzmocnienie istniejących funkcji naruszających zasadę integralności, ciągłości ochrony przed zabudową oraz wzmacnianie funkcji przyrodniczych systemu ESOCH, jak również służących jego wzmacnianiu wskazanych na rysunku studium, chronionych przez zabudową obszarów otwartych. To przecież sam organ planistyczny dowodził, że odniesieniu do powyższych zasad celem ochrony środowiska i jego zasobów w tym ochrony przyrody jest nie tylko zabezpieczenie i zachowanie ich dotychczasowych stanu, ale przede wszystkim wzmocnienie struktury przyrodniczej przy równoczesnym zapewnieniu możliwości rozwoju miasta. Rozwój ten nie może być jednak rozumiany jako niekontrolowana ekspansja zabudowy na tereny otwarte, ale jako podnoszenie standardów i jakości zamieszkiwania mieszkańców oraz wzrost konkurencyjności miasta ( str. 156 ). W świetle powołanych zapisów uzasadnione jest zatem stanowisko, że w studium pierwszeństwo przyznano interesowi publicznemu, polegającemu na ochronie funkcji przyrodniczych. Utwierdza to jedynie w przekonaniu, że część graficzna załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały nie odpowiada zapisom jego części opisowej. Nie uwzględniono wynikających z niej wniosków, ani wskazań. Co istotne w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań ( str. 163 ) nie podano racji, jakimi kierował się organ, mimo wszystko przeznaczając przedmiotowy obszar pod częściową zabudowę. Ponownie natomiast stwierdzono, że utrzymanie przestrzeni o znaczeniu ekologicznym jako terenów wyłączonych z zabudowy pełniących równocześnie różnego rodzaju funkcje uzupełniające np. krajobrazowe w tym przyrodnicze, warunkuje zachowanie właściwej jakości oraz poziomu rozwoju i życia w mieście. Doliny rzeczne, suche doliny oraz wąwozy powinny być przeznaczone przede wszystkim pod tereny zieleni np. nadrzecznej, lakowej, parkowej i leśnej. Tym bardziej niezrozumiała jest zatem kierunkowa zmiana przeznaczenia przedmiotowego obszaru pod zabudowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać z zawartością tego aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spójny pogląd, że naruszenie istotne to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (np. Wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r II OSK 2286/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przekonanie, że Rada Miasta [...] w istotny sposób naruszyła zasady sporządzenia przedmiotowego studium w zakresie obejmującym obszar "G. C.", dając tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dotyczącej jej załącznika nr 2 w tej części.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) orzeczono jak w sentencji.

.