Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 400/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i ust 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust 2,ust 8 pkt 1 lit a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 23 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. , II. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych)


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. , pismem z dnia [...] stycznia 2018r. (znak sprawy: [...]) poinformowała wnioskującą Parafię Rzymskokatolicką pw. Św. B. A. w M. (nr wniosku [...]) w wyniku oceny formalnej projektu pn. Budowa instalacji fotowoltaicznej łącznej mocy 29,96 kWp, złożonego w ramach konkursu nr [...], że przedstawione przedsięwzięcie, realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach [...], z uwagi na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (dalej: stosunek Państwa do Kościoła). W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż zakres rzeczowy projektu nie jest związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, nie dotyczy też odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając błędną ocenę, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPOWM 2014-2020. Poczyniono szeroki wywód na temat stosowania ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wywiedziono, że Wnioskodawca może uzyskać wsparcie w ramach przedmiotowego dofinansowania, ponieważ jest ono zgodne z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez RP oraz aktami prawa krajowego. Dodatkowo, wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu, przytoczył obszerne zapisy wniosku, które miały stanowić potwierdzenie, iż niniejszy projekt jest zgodny z celami danego działania. Wnioskodawca w złożonym proteście podjął próbę udowodnienia, iż przedmiotowy projekt wpisuje się w działania objęte Konkordatem, przez co wpisuje się jednoznacznie i spełnia w 100% wymagane kryterium. Wnioskodawca argumentował m.in., iż budynki kościoła i plebanii, objęte przedmiotowym projektem, spełniają cele naukowe i oświatowo-wychowawcze, wskazując m.in. na próby chóru i naukę śpiewu. Wskazano też na treść wniosku, która zdaniem Wnioskodawcy miała potwierdzać, iż projekt dotyczy odbudowy i utrzymania dóbr kultury. Dodatkowo, Wnioskodawca postawił zarzut, iż oceniający w sposób nieuprawniony wskazali na brak dokumentów potwierdzających ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Wnioskodawca wskazał, także, iż art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP precyzuje zakres działalności charytatywno-opiekuńczej. Powyższe - zdaniem Wnioskodawcy - ma odzwierciedlenie w działaniach realizowanych przez niego i zostały szczegółowo opisane w treści wniosku. Wskazano również na działania zespołu Caritas, organizującego zbiórki odzieży i zabawek. Zwrócono także uwagę na spotkania organizacyjne, dotyczące wyjazdów dzieci na ferie i wakacje. W złożonym proteście Wnioskodawca zarzucił również, iż uzasadnienie oceniających jest niezgodne m.in. ze stanowiskiem IOK w sprawie możliwości finansowania Kościoła Katolickiego w ramach MRPO z dnia 13 maja 2010r. oraz ze stanowiskiem określonym w [...] z dnia 23 października 2017r., zgodnie z którymi kościelna osoba prawna może otrzymać dofinansowanie. Nadto Wnioskodawca, przedstawił listę wniosków, które otrzymały dotację z funduszy europejskich, gdzie wnioskodawcami były kościelne osoby prawne.

W świetle powyższego, wniesiono o ponowne dokonanie oceny formalnej wniosku, poprawną jego ocenę i przekazanie wniosku do dalszych etapów oceny.

Zarząd Województwa M. pismem z dnia 23 marca 2018r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020- wersja nr 4, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa M. z dnia 27 lutego 2018r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2017r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2017r. oraz Uchwałą Nr 1781/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów - stanowiące Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu. Zaznaczono, że zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu - kryterium Kwalifikowalność projektu nie ma charakteru porównawczego a indywidualny, zatem oceny przedmiotowego projektu nie dokonuje się w odniesieniu do innych projektów finansowanych ze środków UE. Każda z instytucji zarządzających danym programem operacyjnym, indywidualnie odpowiada za zarządzanie tym programem. IRP nie dostrzega sprzeczności między uzasadnieniem kryteriów wskazywanych przez Wnioskodawcę, gdyż wyłączenie jego projektu z możliwości dofinansowania nie miało charakteru podmiotowego - projekt nie został odrzucony z powodu faktu, iż Wnioskodawcą jest kościelną osobą prawną. Negatywna ocena wynikała natomiast z wyłączeń przedmiotowych, mając bowiem na względzie istniejący porządek prawny, kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów, w co - zdaniem oceniających - nie wpisuje się projekt Wnioskodawcy. W ocenie organu, opis działalności prowadzonej w obiektach objętych projektem, wbrew temu, co usiłuje wykazać w proteście Wnioskodawca, nie pozwala na zakwalifikowanie ich do kategorii wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych kościelne osoby prawne. W opinii IRP, formę prowadzonej działalności Wnioskodawcy, można zaliczyć do działalności o charakterze oświatowo-wychowawczym. Jednak zdaniem IRP, Wnioskodawca w bardzo ogólny sposób przedstawił informacje dotyczące tej działalności. Z opisu przedstawionego we wniosku można jedynie dowiedzieć się, iż świetlica czynna jest codziennie i realizuje cele wychowawczo-edukacyjne, organizuje zajęcia dydaktyczno-kulturalne i posiłki dla dzieci potrzebujących. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast podstawowych informacji określających wykorzystanie - na realizację celów naukowych i oświatowo-wychowawczych - budynku parafii. Wnioskodawca nie określił chociażby powierzchni budynku wykorzystywanej na potrzeby świetlicy, liczby osób korzystających ze świetlicy, godzin, w jakich świetlica funkcjonuje, czy wykształcenia i uprawnień osób, które zostały wskazane, jako zaangażowane w prowadzenie ww. świetlicy. IRP zgadza się zatem z oceniającymi, iż Wnioskodawca nie udowodnił, że zakres rzeczowy projektu wpływa na realizację celów naukowych oraz oświatowo-wychowawczych. Natomiast cytowana przez Wnioskodawcę treść dokumentacji aplikacyjnej wskazuje jedynie na fakt, iż budynek kościoła posiada status zabytku oraz opisuje jego wygląd i walory architektoniczne. Zaznaczono, iż budynek plebani będący przedmiotem niniejszego projektu nie jest wpisany do rejestru zabytków, w związku z tym nie podlega wsparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury. W opinii IRP, istotą sprawy jest brak wykazania pozytywnego wpływu na utrzymanie lub odbudowę ww. budynku. Zdaniem IRP, Wnioskodawca w złożonym projekcie nie przedstawił informacji, które określają, iż budowa instalacji fotowoltaicznej w przedmiotowej Parafii poprawi, wpłynie na ochronę zabytkowego budynku. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca wskazuje jedynie na konieczność zmniejszenia kosztów utrzymania budynków należących do parafii (w tym kościoła), poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną. Tym samym, nie można uznać, aby przedmiotowy projekt dotyczył odbudowy i utrzymania dóbr kultury - zaś sam fakt, iż obiekt kościoła jest zabytkiem nie stanowi podstawy do przyznania dofinansowania dla kościelnej osoby prawnej. W odniesieniu do zarzutu, że oceniający w sposób nieuprawniony wskazali na brak dokumentów potwierdzających ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury – organ podał, że obowiązkiem Wnioskodawcy było przedstawienie pełnych informacji, na podstawie których osoby oceniające uznałyby kryterium za spełnione. Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu przedstawił argument, iż energia elektryczna wytworzona dzięki panelom fotowoltaicznym będzie przeznaczona bezpośrednio na utrzymanie zabytkowego obiektu. Natomiast, wskazane zapisy - zdaniem IRP - nie potwierdzają, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury, zatem wskazany zarzut Wnioskodawcy należało uznać za bezzasadny. Wnioskodawca wskazał na działania zespołu Caritas, organizującego zbiórki odzieży i zabawek. Wskazał także na spotkania organizacyjne, dotyczące wyjazdów dzieci na ferie i wakacje. Mając na względzie powyższe, można zdaniem organu przyjąć, iż Wnioskodawca prowadzi działalność o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym. Niemniej jednak - biorąc pod uwagę zapisy dokumentacji aplikacyjnej - nie wykazano, aby budynek kościoła wykorzystywany był w celu realizacji ww. działalności. Zdaniem IRP, zorganizowanie w nim zbiórki - materialnej czy finansowej - na potrzeby osób potrzebujących, nie uzasadnia przyznania dofinansowania ocenianemu projektowi. Ponadto - biorąc pod uwagę zapisy dokumentacji aplikacyjnej - budynek plebani w bardzo ograniczony sposób wykorzystywany jest w celu realizacji ww. działalności, a w przeważającym zakresie tej działalności nie jest wykorzystywany w ogóle. Zaznaczono, że na cele charytatywne (działalność Caritas) - zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy - wykorzystywana jest tylko jedna sala budynku plebani, mającego 643 m2 powierzchni użytkowej. Zdaniem IRP, okazjonalne wykorzystanie jednego z pomieszczeń plebani w celu realizacji działań o charakterze charytatywnym nie uzasadnia przyznania dofinansowania ocenianemu projektowi. Mając na uwadze zaprezentowany w dokumentacji projektowej zakres planowanych do realizacji działań w budynkach, których dotyczy projekt, IRP podzieliło stanowisko IOK, iż zamierzone przedsięwzięcie nie dotyczy ściśle realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, czy też odbudowy i utrzymania dóbr kultury. Tym samym - odnosząc się do argumentacji zawartej w złożonym proteście - IRP stwierdziła także, iż przyjęta przez Wnioskodawcę we wniosku metodologia kosztów dotycząca działalności sakralnej i niesakralnej była błędna. IRP zwróciła uwagę, iż przyjęty we wniosku podział procentowy, tj. budynek kościoła 100% kosztów kwalifikowanych oraz plebania 60% kosztów kwalifikowanych i 40% niekwalifikowanych nie może zostać uznany za prawidłowy, ponieważ działalność prowadzona w ww. budynkach (poza działalnością świetlicy) nie dotyczy wyjątków wskazanych w Konkordacie, a zatem koszty w zdecydowanej większości należy uznać za niekwalifikowane. W związku z tym w ramach projektu za kwalifikowalną mogłaby zostać uznana jedynie działalność świetlicy, jako służąca celom oświatowo-wychowawczym. Mogłaby ona uzyskać dofinansowanie w ramach [...], przy czym IRP zwróciła uwagę, iż uznanie tylko tej działalności za kwalifikowaną nie wpływa na uznanie kwalifikowalności całego projektu. IRP stwierdziła, iż Wnioskodawca zakwalifikował do dofinansowania 100% kosztów przeznaczonych na budowę instalacji na budynku kościoła i 60% kosztów dotyczących budowy instalacji fotowoltaicznej na budynku plebanii. Biorąc pod uwagę fakt, iż koszt instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb budynku kościoła jest w pełni niekwalifikowalny, a w ramach plebanii jedynie za częściowo kwalifikowalny (lecz nie w wysokości 60%), IRP stwierdziła, iż dokonanie we wniosku modyfikacji uwzględniającej powyższą analizę - przeprowadzoną na etapie ponownej oceny niniejszego projektu - stanowiłoby nieuprawniona modyfikację wniosku w ramach zakresu rzeczowego projektu. Wnioskodawca zarzucił również, iż uzasadnienie oceniających jest niezgodne m.in. ze stanowiskiem IOK w sprawie możliwości finansowania Kościoła Katolickiego w ramach MRPO z dnia 13 maja 2010r. oraz ze stanowiskiem określonym w [...] z dnia 23 października 2017r., zgodnie z którymi kościelna osoba prawna może otrzymać dofinansowanie. Odnosząc się do powyższego organ zaznaczył, iż pierwsza ze wskazywanych przez Wnioskodawcę opinii IOK - nie dotyczy obecnie realizowanego programu operacyjnego, a programu z minionej perspektywy na lata 2007-2013. Z kolei interpretacja IOK zawarta w FAO pozostaje w zgodzie z oceną projektu dokonaną przez IOK.

W konsekwencji powyższego, podtrzymano negatywny wynik oceny i protestu nie uwzględniono.

Strona skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu, poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności skarżącej objętej tym przepisem na równi z działalnością Państwa;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

- art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ((JE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej "rozporządzenie ogólne 1303/2013"), poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 ust. 1 i 3 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz że w niezasadny sposób nie uznał planowanych działań za utrzymanie dóbr kultury, stanowiących własność kościelnych osób prawnych (w stosunku do budynku kościoła) i wykluczył tym samym jakiekolwiek wsparcie działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 22 ust. 4 Konkordatu i art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za udzielenie wsparcia w celu remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i towarzyszących oraz za współdziałanie w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury religijnej w wyniku czego odmówił przedmiotowemu wnioskowi kryterium kwalifikowalności;

- art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu zabytków oraz bibliotek będących własnością kościelną w wyniku czego odmówił Parafii prawa ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu;

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "u.z.r.p."), poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagę ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na pytanie Sądu (wezwanie z dnia 17 maja 2018r.), Zarząd Województwa M. , pismem z dnia 28 maja 2018r. (data prezentaty sądowej) wyjaśnił, że ocena formalna przedmiotowego wniosku była dokonana przez jedną osobę, w załączniku przekazał jednocześnie indywidualną kartę oceny formalnej z dnia 15 stycznia 2018r., dokonanej przez T. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego.

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 5 do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs (podkreślenie Sądu).

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr 5 regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.