Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 77/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2517/19 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Energii z dnia 23 września 2019 r. nr 23/09/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. Sp. z o.o. w W. 4.195 (cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2517/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Energii z 23 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 stycznia 2019 r. D. Sp. z o.o. w W. złożyła do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych deklarację, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o zapasach) za miesiąc grudzień 2018 r., w której wskazała wysokość opłaty zapasowej w kwocie 409 465,00zł.

Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wezwał Spółkę w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z niezastosowaniem się Spółki do wezwania, Prezes Agencji zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za grudzień 2018 r.

W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że powodem braku wpłaty opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. jest zablokowanie rachunku bankowego Spółki.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wymierzył Spółce karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc grudzień 2018 r. w wysokości 818 930 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec spółki powstało z mocy prawa zobowiązanie do zapłaty opłaty zapasowej z tytułu prowadzonej przez nią działalności polegającej na przywozie na terytorium Polski oleju napędowego w miesiącu grudniu 2018 r., co zostało potwierdzone w złożonej przez Spółkę deklaracji za miesiąc grudzień 2018 r. Spółka obowiązana była do uiszczenia należnej opłaty zapasowej określonej w deklaracji za m-c grudzień 2018 r. w kwocie 409 465 zł, w terminie wyznaczonym w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach. Zdaniem organu, termin do uiszczenia opłaty zapasowej należnej z tytułu przywozu na terytorium Polski oleju napędowego dokonanego w grudniu 2018 r. upłynął z dniem 31 stycznia 2019 r., jednakże Spółka nie uiściła należnej opłaty w ww. terminie oraz nie zastosowała się do wezwania Prezesa Agencji z 11 lutego 2019 r. do uiszczenia opłaty zapasowej za ww. okres w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Nie dokonała opłaty w czasie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Prezes Agencji Rezerw Materiałowych uznał za spełnione przesłanki obligujące do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz w wymaganym terminie na podstawie art. 63. Ponadto organ przeanalizował możliwość zastosowania przepisów Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), regulującego zasady wymierzania kar pieniężnych, jednak nie znalazł podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 23 września 2019 r. Minister Energii utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach stanowi, iż koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową, której wysokość oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego w ust. 2 art. 21b tej ustawy, przy czym każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania. Organ wskazał, iż wysokość kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została określona w sposób "sztywny" w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach. Nie ma swobody określania wysokości kary pieniężnej wymierzanej za niedopełnienie obowiązku nieziszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, gdyż wymiar kary za ww. zaniechanie jest określony przez ustawodawcę i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Zdaniem organu od ww. sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków. Uznaniowy wymiar kary zachodzi jedynie w przypadkach, kiedy przepisy prawa określają wysokość kary administracyjnej "widełkowe" albo przez określenie maksymalnej wysokości kary. W analizowanym przypadku organ nie ma prawa obniżenia tej wysokości, z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartych w art. 189d k.p.a. Jego zdaniem przepis art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku kar, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt. 1a ustawy o zapasach.

Ponadto organ stwierdził, że nowelizacja k.p.a. wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.), strona nie podlega ukaraniu (tj. nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a wszczęte umarza się, jeżeli stwierdzone zostanie działanie siły wyższej). Organ nie dopatrzył się działania siły wyższej jako przyczyny braku zapłaty opłaty zapasowej przez skarżącą. Zdaniem organu, zablokowanie rachunku bankowego Spółki w trybie przepisów Działu lllb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej jako: o.p.) dotyczącego przeciwdziałaniu wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, nie jest siłą wyższą w rozumieniu art. 189d k.p.a. Nie można uznać, by zdarzenie to powstało zupełnie niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności. Organ podkreślił, że spółka nie wyjaśniła jakie dokładnie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady i na jaki okres została ona nałożona. Brak jest informacji wskazujących czy blokada kont bankowych spółki miała miejsce w dniu upływu ustawowego terminu zawartego w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, czy w dniu wystosowania wezwania do zapłaty z dnia 11 lutego 2019 r., czy też w dniu wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Z informacji zawartych w sprawie wynika, że skarżąca do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie dokonała należnej płatności, co z mocy prawa skutkuje koniecznością nałożenia na nią ustawowej kary pieniężnej. Organ odniósł się do dyrektyw nałożenia kary wskazanych w k.p.a. Jego zdaniem przesłanka znikomości naruszenia prawa, o której mówi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., umożliwiająca odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, powinna być interpretowana z uwzględnieniem wagi okoliczności. Wskazał, że instytucja zapasów interwencyjnych, których utrzymywaniu służy opłata zapasowa, została wprowadzana w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych (art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach). Ponadto organ, powołując się na przesłanki zawarte w art. 189f k.p.a. skutkujące odstąpieniem od nałożenia kary uznał, że nie zachodzą one w niniejszej sprawie. Waga naruszenia przez Spółkę prawnego obowiązku nie była znikoma, ponieważ nie uiściła ona należnej opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. Także zła sytuacja ekonomiczna podmiotu gospodarczego sama w sobie nie może stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z ustawy o zapasach. Rygorystyczne egzekwowanie prawidłowego i terminowego uiszczania opłaty zapasowej wiąże się z ochroną ważnego interesu społecznego (bezpieczeństwa paliwowego państwa), który organ bierze pod uwagę zgodnie z art. 7 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy i dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji o ukaraniu. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznał za niezasadny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem jest niedopełnienie przez skarżącą ciążącego na niej ustawowego obowiązku. Jak wynika z akt administracyjnych, strona otrzymała wezwanie do zapłaty z 11 lutego 2019 r. W odpowiedzi na to wezwanie poinformowała organ o niemożności dokonania opłaty z uwagi na zablokowanie jej rachunku bankowego w trybie przepisów o przeciwdziałaniu wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych. Zadeklarowała, że po uzyskaniu możliwości dysponowania zgromadzonymi na rachunku środkami, dokona wpłaty stosownej kwoty wraz z odsetkami. WSA wskazał, iż powyższe oznacza, że skarżąca nie neguje co do zasady naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za grudzień 2018 r., zaś niedopełnienie przez spółkę obowiązku uiszczania opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie stanowi przesłankę wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, której wysokość ustalona jest w art. 63 ust 2a ww. ustawy.

Sąd I instancji podniósł, iż skoro wysokość opłaty zapasowej za grudzień 2018 r., określona w deklaracji złożonej przez skarżącą 21 stycznia 2019 r. wynosiła 409 465 zł i nie została uiszczona, to wymierzona jej kara pieniężna w kwocie 818 930 zł została wyliczona prawidłowo.

WSA podkreślił, że skarżąca podnosiła okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność w zakresie wymierzonej kary, upatrując podstawę do zastosowania regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego - rozdział IVa p.t. "Administracyjne kary pieniężne". Sąd wskazał, że wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji rozważył możliwość zastosowania ww. dyrektyw k.p.a., wskazując na brak podstaw do odstąpienia nałożenia kary, jednakże stanowisko wskazujące na możliwość zastosowania k.p.a. w kwestii wymierzonej kary, jest błędne. Zdaniem WSA, przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się, bowiem do wyłączenia jego stosowania w zakresie wymienionym w art. 189a § 2 i § 3 k.p.a. dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii. Ustawa o zapasach niewątpliwie jest regulacją odrębną, a art. 66 ust. 6 tej ustawy wyraźnie przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie sądu, regulacja działu III o.p. wyłącza możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IVa k.p.a., o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc to do przepisów odrębnych - ustawy o zapasach, która w sprawach nieuregulowanych odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej – WSA uznał, że w świetle art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, ten ostatni przepis stanowi, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej." Z kolei art. 63 ust. 1 pkt 1a) stanowi, że "Karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12". W konsekwencji, art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajdzie uzupełniającego zastosowania w zakresie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Należna kwota opłaty zapasowej wynika z deklaracji złożonej przez skarżącą, a jej dwukrotność wyraża się w pomnożeniu tej kwoty przez 2. Ustalając wysokość tej kary organ nie ma możliwości ustalenia innej kwoty.

Sąd I instancji wskazał, że kwestie przedawnienia nakładania kary i terminów uregulowane są w art. 66 ust. 2 i 4 ustawy o zapasach; kwestie odsetek i ulg uregulowane są w Ordynacji. Przepisy o.p. nie zawierają instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej (art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 k.p.a.), ale odpowiednie zastosowanie mają inne normy Ordynacji: np. art. 22, art. 58d, art. 67b w zw. z art. 67c, art. 67d. WSA podniósł, że strona nie powoływała się na wypełnienie jakichkolwiek przesłanek z art. 189f § 1-3 k.p.a. Spółka upatruje naruszenia prawa materialnego w naruszeniu art. 189e k.p.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie twierdząc, że do naruszenia prawa doszło na skutek działania siły wyższej. Zarzuty procesowe naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. mają także związek z tą przesłanką poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie badania zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączających odpowiedzialność. Sąd wskazał, że nawet gdyby uznać, że brak instytucji odstąpienia od ukarania - przewidzianej w art. 189e k.p.a., obligował organ do stosowania k.p.a., wobec braku regulacji w przepisach odrębnych, to zarzuty naruszenia tej normy są nietrafne. Przepis art. 189e k.p.a. wyłącza jedynie możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Odnosząc się do przeszkód spowodowanych aktami władzy publicznej, jeżeli były takie w istocie, Sąd stwierdził, że takie przeszkody nie były dowodzone w sprawie niniejszej ani przy odpowiedzi na wezwanie, ani przy odwołaniu. Zdaniem WSA, skoro zajęcie konta było nagłe i nieoczekiwane, to skarżąca musiała podejmować kroki prawne by temu przeciwdziałać. Żadne dowody wykazujące na te okoliczności nie zostały w postępowaniu administracyjnym złożone. Tym bardziej, że art. 21b ust. 13 ustawy o zapasach wskazuje, że "W zakresie nieuregulowanym w ustawie, do należności z tytułu opłaty zapasowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III oraz działu V ustawy Ordynacja podatkowa z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Za przekonywującą WSA uznał ocenę organu, że zablokowanie rachunku bankowego skarżącej, o ile nastąpiło w trybie przepisów Działu lllb Ordynacji, dotyczącego przeciwdziałania wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych nie jest siłą wyższą w rozumieniu art. 189d k.p.a., bowiem nie do przyjęcia jest, by powstało niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności.

Ponadto za trafne Sąd I instancji uznał wywody organu, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wydać postanowienie o blokadzie rachunku podmiotu kwalifikowanego na okres nie dłuższy niż 72 godziny (art. 119zv § 1 o.p.), lub też na podstawie art. 119zw § 1 Ordynacji, może przedłużyć, w drodze postanowienia, termin blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące, zaś spółka w toku postępowania nie wyjaśniała, czy i jakie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady, o ile taka miała miejsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła D. Sp. z o.o. w W., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i zaakceptowanie przez WSA w Warszawie niewyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przewidziane w dziale IVa k.p.a. instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenia prawa i w konsekwencji naruszenie.

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 189e k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania, tj. niedostrzeżenie, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji, w której znajdowała się Spółka.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska (wcześniej Minister Energii) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z uwagi na konstrukcję jej zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też brak jest przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach – naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymaganiom, niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za możliwą – co do istoty – ich pełną rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i zaakceptowanie przez WSA w Warszawie niewyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy przewidziane w dziale IVa k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "stanowisko, wskazujące na możliwość zastosowania k.p.a. w kwestii wymierzonej kary, jest błędne". WSA dodał również, iż "do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie wymienionym w art. 189a § 2 i § 3 k.p.a. dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii". W ocenie WSA – "Ustawa o zapasach niewątpliwie jest regulacją odrębną, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, wyraźnie przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Dalej zdaniem WSA "Powyższa regulacja działu III op wyłącza zatem możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IVa k.p.a., o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej".

Przytoczone wyżej stanowisko Sądu I instancji należało uznać za nieodpowiadające prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona argumentacja nie uzasadnia tezy o wyłączeniu stosowania przepisów Działu IVa ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach (art. 63-67), zawartych w rozdziale 7 pt. "Kary pieniężne". Podkreślić należy, że przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego - z mocy art. 189a § 1 k.p.a. - stosuje się we wszystkich sprawach dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu, za wyjątkiem spraw kar nakładanych bądź wymierzanych na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 189a § 3 k.p.a.).

Całkowicie odmienną kwestią jest natomiast ustawowo określone wyłączenie stosowania tych przepisów Działu IVa k.p.a., które odnoszą się do zagadnień wprost wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., o ile w tym zakresie obowiązują przepisy odrębne. W takim przypadku przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się, jednakże tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych (art. 189a § 2 in fine) – a nie w całości, jak w przypadku spraw wskazanych wprost w art. 189a § 3 k.p.a. Stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest więc trafne, przy czym jest ono niezrozumiałe jeśli weźmie się pod uwagę stanowisko organu, który (między innymi w odpowiedzi na skargę spółki) zauważył, że nie ma możliwości obniżenia wysokości kary z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartej w art. 189d k.p.a., ponieważ przepis art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu VIa k.p.a. nie stosuje się w tym zakresie.

Pomimo wyrażenia przez Sąd I instancji poglądu o niedopuszczalności – co do zasady – stosowania w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach, przepisów Działu IVa k.p.a., WSA zauważył jednak, że nie można podzielić stanowiska skarżącej co do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż wśród okoliczności sprawy "nie sposób dopatrzyć się" siły wyższej i zdaniem WSA "z tego powodu nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 189e k.p.a". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd pierwszej instancji, co do zasady, dopuścił możliwość niepodlegania karze wymierzanej na podstawie ustawy o zapasach przy uwzględnieniu przepisów Działu IVa k.p.a. – art. 189e k.p.a., pomimo wcześniej wyrażonego poglądu, że "stanowisko, wskazujące na możliwość zastosowania k.p.a. w kwestii wymierzonej kary, jest błędne". Ta oczywista sprzeczność wymaga stosownego skorygowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, w związku z koniecznością dokonania pełnej oceny tych okoliczności sprawy, które spółka wskazywała jako powstałe wskutek działania siły wyższej, z powodu której doszło do naruszenia prawa, co w świetle zasad stosowania kar pieniężnych określonych w przepisach Działu IVa k.p.a. może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto zauważyć należy, że WSA, odnosząc się do okoliczności wskazanych wyżej, zauważył lakonicznie, że do działania siły wyższej "zaliczyć nie można blokady rachunku bankowego związanego z realizacją obowiązku publicznoprawnego", pomijając przy tym argumentację spółki związaną z okolicznościami dotyczącymi zajęcia rachunków bankowych spółki i faktycznego uniemożliwienia przez organy państwa prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem spółki, działania te doprowadziły do pozbawienia jej zgromadzonych środków finansowych i jakkolwiek spółka podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania zablokowanych środków pieniężnych, jednak "procedura administracyjna jest długotrwała i na dzień złożenia odwołania, jak i skargi do WSA, nie została zakończona". Sąd pierwszej instancji uchylił się więc od oceny tych okoliczności faktycznych, co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Co więcej WSA, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów w zakresie interpretacji pojęcia "siła wyższa", odwołał się do orzeczeń nieznajdujących odpowiedniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie z uwagi na istotnie odmienne okoliczności, w których orzeczenia te zostały wydane. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt III APa 15/19 (LEX nr 2750252), zawarte tam rozważania dotyczyły odpowiedzialności za szkody powstałe w wyniku wypadku przy pracy oraz wystąpienia przyczyny egzoneracyjnej w postaci siły wyższej wyłączającej taką odpowiedzialność. Warto jednak zauważyć, że pomimo odmienności tej materii, w tych rozważaniach SA w Lublinie uznał za przejaw siły wyższej także akty władzy publicznej, czego WSA nie dostrzegł. Podobnie ocenić należy odwołanie się przez WSA do wyroku Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 129/18 (LEX nr 2690186), który m.in. dotyczył spornej kwestii nieuznania za siłę wyższą nasilonych i ponadnormatywnych opadów deszczu, przy czym i w tym orzeczeniu SN wskazał, że za siłę wyższą mogą być także uznane akty władzy publicznej – "którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji" – a w rozpoznawanej sprawie oceny w tym właśnie kierunku WSA nie dokonał w wystarczającym zakresie, pomimo stosownego zarzutu zawartego w skardze spółki.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji związany będzie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę weźmie ponadto pod uwagę podnoszone przez spółkę w toku postępowania oraz w skardze do sądu pierwszej instancji zarzuty i twierdzenia, do których nie mógł się odnieść Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie rozważył ich sąd pierwszej instancji, pomijając je na skutek błędu w przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego, co szczegółowo omówiono już wyżej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na miarkowanie kosztów, a więc odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Naczelny Sąd Administracyjny, miarkując koszty postępowania kasacyjnego do wartości wpisu od skargi kasacyjnej (wraz z opłatą kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku), miał na uwadze charakter oraz specyfikę stanu faktycznego rozpoznanej sprawy. Swoimi działaniami organ administracji nie przyczynił się bowiem do powstania po stronie Sądu I instancji przekonania o niestosowaniu w sprawie działu IVa k.p.a.