Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 492/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 153 p.p,sa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...]., Portu Lotniczego [...]. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. oraz Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: - skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...]. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - skarżącego Portu Lotniczego [...]. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - skarżącego Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]." z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 po rozpatrzeniu wniosków Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w W., Portu Lotniczego [...] sp. z o.o. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P.

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia – orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzję w zaskarżonej części.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. L. oraz M. K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej P. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, po rozpoznaniu skarg P. F., I. L., A.L., P. R., Towarzystwa F., C. sp. z o.o., W. L., M. K. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2004 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 czerwca

2007 r., sygn. akt I OSK 1088/06, oddalił skargi kasacyjne PP "P."

w W. oraz Prezydenta Miasta P. od powyższego wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, jednak zakwestionował uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w której wskazywało drogę sądową jako właściwą w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Po rozpatrzeniu wniosków C. sp. z o.o., P. R., W. L., I. L., P. F., A. F. oraz M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 lutego2010r., sygn. akt IV SA/Wa 71/09, po rozpoznaniu skarg A. L., W. L., P. R., C.

sp. z o.o. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia

[...] września 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 201 r., sygn. akt l OSK 937/10, oddalił skargę kasacyjną C. sp. z o.o. od powyższego wyroku WSA. NSA wskazał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie w części jest wadliwe. Sąd orzekł również, że organ orzekający w niniejszej sprawie związany będzie oceną prawną

i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: w punkcie 1 - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. znak: [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] znak: [...]

z dnia [...] kwietnia 1948 r. w zakresie, w jakim orzekały o części majątku P. przeznaczonej na parcelację, tj. [...] ha [...] m2 z nieruchomości L. tom I wykaz 1 oraz całej nieruchomości L. tom I wykaz [...] o obszarze [...] ha [...] m2 (łącznie [...] ha [...] m2); w punkcie 2 - odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru [...] ha [...] m2 z nieruchomości L. tom I wykaz 1.

Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W., Port Lotniczy [...] sp. z o.o. oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją – w części dotyczącej punktu 1 rozstrzygnięcia.

Rozpatrując niniejszą sprawę po raz kolejny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wstępie wskazał, iż zakres postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyznaczony jest granicami zaskarżenia, które obejmuje pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października

2011 r. Z tego powodu przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r.

nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. nr [...] w części, w której orzekały o części majątku P. przeznaczonej na parcelację, tj. [...] ha [...] m2

z nieruchomości L. tom I wykaz 1 oraz całej nieruchomości L. tom I wykaz [...] o obszarze [...] ha [...] m2 (łącznie [...] ha [...] m2). Na mocy ww. orzeczeń z dnia [...] grudnia 1948 r. i [...] kwietnia 1948 r. uznano, że nieruchomości ziemskie, zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P. na rzecz M. F.: L. tom I wyk. L.1 o ogólnym obszarze [...] ha [...] m2 oraz L. tom I wyk L. [...] o ogólnej powierzchni [...] ha [...] m2 - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako "dekret").

Orzekający obecnie Minister stwierdził, iż z akt sprawy wynika że badane

w niniejszym postępowaniu orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Wojewody [...] zostały wydane bez należytej analizy wszystkich istotnych okoliczności, mogących rzutować na rozstrzygnięcie w sprawie podpadania majątku P.pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na podstawie akt ustalono, że M. F., były właściciel przejętej nieruchomości, w podaniach skierowanych w 1948 r. do Wojewody [...] powołał się na parcelację [...] ha [...] m2 z nieruchomości L. karta 1 oraz całej nieruchomości L. karta [...] o obszarze [...] ha [...] m2 - łącznie [...] ha [...] m2. Organ pierwszej instancji w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1948 r. wskazał, że wezwał wnioskodawcę do złożenia dowodów na parcelację, "zakreślając mu termin do dnia 1 marca 1948 r., jednak bezskutecznie". W dalszej części uzasadnienia organ, pozostawiając kwestię parcelacji nierozstrzygniętą, ustalił jako pewne, że majątek o powierzchni [...] ha [...] m2 (tj. po odjęciu części przeznaczonej do parcelacji i po skorygowaniu powierzchni w wyniku przeprowadzenia nowych pomiarów) jako dotychczas niepodzielony należy przejąć na cele reformy rolnej ze względu na przekroczenie normy obszarowej 100 ha. Minister podkreślił, iż z tym ustaleniem nie koresponduje osnowa orzeczenia, gdzie uznano, że nieruchomości L. tom I wykaz L 1 ([...] ha [...] m2) oraz L. tom I wykaz L 16 ([...] ha [...] m2) w całości podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a z analizy uzasadnienia orzeczenia wynika ponadto, że Wojewoda [...] nie zbadał, czy część nieruchomości została rzeczywiście rozparcelowana przed II wojną światową. Zdaniem organu ogólnikowa konstatacja zawarta

w końcowej części uzasadnienia nie tłumaczy powodów, dla których organ wydał decyzję o treści zawartej w osnowie. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.; dalej jako "r.p.a.") poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu sprawy, a także art. 75 ust. 2 r.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów decyzji.

Minister wskazał ponadto, iż z pisma Wojewody [...] do Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 września 1948 r. wynika, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1948 r. przed dokładnym ustaleniem, jakie obszary faktycznie zostały przez F. rozparcelowane, a to z tego powodu, że "miejscowe czynniki domagają się przejęcia majątku na cele reformy rolnej". W toku postępowania odwołaniu od orzeczenia Wojewody [...] M. F. wskazywał, że jedyny egzemplarz planu parcelacyjnego znajduje się w aktach Sądu Grodzkiego w P.

W odwołaniu podniesiono również, że wspomniany plan, obejmujący [...] ha, został zatwierdzony pod datą [...] czerwca 1932 r. przez Wydział Powiatowy Powiatu [...].

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1948 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Wojewody [...]. Pomimo wiedzy na temat istnienia i miejsca przechowywania planu parcelacyjnego organ odwoławczy nie podjął starań w celu zapoznania się z ww. planem - co powinien był uczynić w myśl art. 56 r. p. a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoba interesowana powołuje się na okoliczności, które można ustalić na podstawie akt urzędowych, będących w posiadaniu władz lub urzędów polskich, i przytem wskazuje tę władzę lub urząd, wówczas władza akta te sprowadzi lub dokona w nich potrzebnych oględzin na miejscu.

Zdaniem ponownie orzekającego Ministra w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1948 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie rozważył, czy część majątku Ł. przeznaczona na parcelację podlegała wyłączeniu spod reformy rolnej, co w świetle wskazanych wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, pisma z dnia 20 września 1948 r. oraz przywołanego w odwołaniu zatwierdzonego planu parcelacyjnego - uznać należy za naruszenie art. 44 r.p.a. Ogólnikowe stwierdzenie, że "powoływanie się apelanta na zezwolenie władz ziemskich na rozparcelowanie całej nieruchomości jest bez znaczenia, albowiem samo zezwolenie nie powoduje wyłączenia spod reformy rolnej" nie może być uznane za rozpoznanie kwestii wpływu parcelacji na dopuszczalność przejęcia nieruchomości, skoro mimo możliwości zbadania stosownych dokumentów organ odwoławczy zaniechał tej czynności.

W dalszej kolejności Minister stwierdził, iż zgodnie z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 937/10, zbadać należało, czy i jaka część majątku L. została przekazana pod parcelację w latach 30. XX w., a w przypadku stwierdzenia że parcelacja była prowadzona - czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że objęcie nacjonalizacją poddanej parcelacji części majątku L. wymagało rozważenia kryterium istnienia związku funkcjonalnego między tą częścią majątku a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Zbadanie skuteczności "przekazania pod parcelację" wymaga oceny orzeczeń parcelacyjnych dotyczących majątku L. w świetle przepisów prawa, które były podstawą ich wydania.

Mając na uwadze powołane wytyczne Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika, że [...] października 1932 r. delegat okręgowego urzędu ziemskiego udzielił zezwolenia na parcelację [...] ha [...] m2 z majątku "P." w trybie

art. 65 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1, z późn. zm.). W zezwoleniu wskazano, że parcelowane grunty winny być zużyte "wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych". Zgodnie

z zezwoleniem wprowadzenie nabywców w posiadanie gruntów nastąpić winno na podstawie zatwierdzonego projektu parcelacyjnego. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1937 r. Starosta Powiatowy w P. zatwierdził projekt parcelacji [...] ha [...] m2 gruntów z majątku L. sporządzony przez mierniczego przysięgłego J. R. Z brzmienia art. 63 przywołanej ustawy (stosowanego w tym przypadku z mocy art. 65 ust. 5 ustawy) wynika, że w przypadku niewykonania przez właściciela parcelacji w określonym czasie lub nieprzepisania tytułu własności na nabywców w terminie mimo zatwierdzenia projektu parcelacji - parcelacji mógł dokonać okręgowy urząd ziemski lub Państwowy Bank Rolny, a właściciel tracił prawo rozporządzania gruntem. Możliwe było również w takiej sytuacji zastosowanie przymusowego wykupu na cele reformy rolnej. Tym samym stwierdzić należy, że objęcie określonej nieruchomości zatwierdzonym projektem parcelacji wydanym w trybie art. 65 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej oznaczało, że została nieodwołalnie przekazana pod parcelację - niezależnie od tego, czy w ostatecznym rozrachunku dokonywał jej właściciel, czy też, w przypadku uchybień ze strony właściciela, władze państwowe.

Minister wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się także uchwała Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacyjny terenu M. F. zapisanego w księdze wieczystej L. tom I karta 1, tom I karta [...] o ogólnej wielkości [...] ha. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 52 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202, z późn. zm.). Przepisy przywołanego rozporządzenia przewidywały zatwierdzenie planu parcelacyjnego jako końcową czynność całego procesu przygotowań do podziału nieruchomości. Zatwierdzenie planu parcelacyjnego poprzedzone było

w razie konieczności, sporządzeniem planu zabudowania (art. 58) i w sposób definitywny kończyło przygotowania do podziału nieruchomości poprzez ustalenie ilości, rozmiaru, kształtu i położenia działek budowlanych (art. 54), a także poprzez umożliwienie przeniesienia prawa własności, które przed zatwierdzeniem planu nie miało mocy prawnej (art. 52).

Zdaniem Ministra rzeczą organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy, tak jak w przypadku postępowania zwykłego, w związku z czym brak jest podstaw do szczegółowego badania procesu parcelacji. Organ winien ograniczyć się do oceny, czy w świetle zgromadzonych dokumentów można w ogóle twierdzić, że doszło do przekazania części majątku L. pod parcelację. W związku z tym określenie dokładnej podstawy prawnej parcelacji nieruchomości, badanie prawidłowości orzeczeń wydanych w tej sprawie oraz wskazanie formalnej kwalifikacji gruntów powstałych

w wyniku podziału jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć trzeba, że w przypadku obu decyzji zatwierdzających parcelację wskazano nieruchomość o tej samej powierzchni, oznaczoną w ten sam sposób i należącą do tego samego właściciela. Jeżeli prowadzono dwa postępowania w sprawie parcelacji, to oba doprowadzono do końcowego stadium. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zatwierdzenie planu parcelacyjnego (w przypadku parcelacji na podstawie prawa budowlanego) lub projektu parcelacyjnego (w odniesieniu do podziału na podstawie przepisów o wykonaniu reformy rolnej) przesądzało o tym, że część majątku L. o powierzchni [...] ha została przekazana pod parcelację.

Skuteczność i zasięg rzeczywistej parcelacji, tj. podziału nieruchomości

w drodze sprzedaży, darowizny lub nadania, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA organ rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany był ustalić jedynie, czy część majątku L. została "przekazana pod parcelację", a nie faktycznie rozparcelowana w drodze czynności cywilnoprawnych przenoszących własność zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Jednocześnie Minister wskazał, iż z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. wynika, że w ramach postępowania nieważnościowego zbadać należy, czy - w razie ustalenia, że pewna część majątku L. przekazana została pod parcelację - w orzeczeniach Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych

z dnia [...] grudnia 1948 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niezbadaniu związku funkcjonalnego między częścią poddaną parcelacji a pozostałą częścią majątku.

Minister stwierdził, iż w kontrolowanych orzeczeniach nie zbadano, czy

w wyniku parcelacji charakter części majątku L. nie uległ zmianie poprzez

np. zaprzestanie produkcji rolnej oraz wydzielenie niewielkich działek na cele budowlane, które miały być zbyte osobom trzecim. Już sam fakt prowadzenia

w odniesieniu do tej nieruchomości parcelacji polegającej na wydzieleniu działek budowlanych świadczy o zamiarach zmiany przeznaczenia tej części majątku. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie podpadania majątku L. pod działanie dekretu było przeprowadzenie oceny, czy poddane parcelacji grunty wykazują nadal charakter rolniczy i mogą być zajęte na cele reformy rolnej. Zaniechanie dokonania takiej oceny stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z art. 44 r.p.a.

Pismem z dnia 10 lutego 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Port Lotniczy [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając decyzji:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. zostały wydana

z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów art. 44 i art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 z późn. zm - dalej "rpa") w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie, że Wojewoda [...] zaniechał ustalenia stanu sprawy i niedostatecznie uzasadnił motywy decyzji rozstrzygając w przedmiocie podpadania spornych nieruchomości pod art. 2 ust. 1

lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej punktu pierwszego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wyraźną i oczywistą sprzecznością rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa materialnego. Przepisem prawa materialnego, który podlega wykładni w niniejszej sprawie jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Pierwotnie celem ustawodawcy było rzeczywiście przejęcie, na cele reformy rolnej, wszystkich "nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym": stanowiących własność . albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (art. 2 ust.l lit. e dekretu). Jednakże dnia 17 stycznia 1945 roku dokonano zmiany przedmiotowego artykułu dekretu, w ramach której usunięto wyrazy "o charakterze rolnym" a także rozszerzono katalog celów reformy wyrażonych w art. 1 pkt 2 dekretu - co jasno wskazuje na rozszerzenie zakresu działania dekretu. Dlatego też zdaniem strony skarżącej istotne znaczenie dla analizy powyższego przepisu ma cel wprowadzenia dekretu, a wynika z niego wolą ówczesnego ustawodawcy było przejęcie, z powołaniem się na cele reformy rolnej, wszystkich nieruchomości, nawet tych, które nie mają charakteru rolnego a które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 pkt. 2 dekretu. Bezspornym jest, że nieruchomości M. F. z uwagi na swoje położenie, 5 km od centrum P., na co wielokrotnie wskazywały strony skarżące, idealnie nadawały się do realizacji celów reformy rolnej.

W odniesieniu do parcelacji, strona skarżąca zauważyła, że aby nastąpiła parcelacja gruntów M. F. z przeznaczeniem na działki budowlane, konieczne było uzyskanie zarządzenia wojewody uznającego podpadanie przedmiotowego terenu pod parcelację, zgodnie z przepisami ówczesnego prawa budowlanego (rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli Dz.U. z 1928 r. nr 23, poz 202 - art. 53 w zw. z art. 52 rozporządzenia ). W tej sytuacji zezwolenie na parcelację tego terenu wydane w dniu [...] października 1932 roku oznaczało jedynie możliwość podziału przedmiotowej nieruchomości na parcele rolne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że sporne nieruchomości mogły przejść na mocy dekretu na cele reformy rolnej i nie sprzeciwia się temu przeznaczenie spornych nieruchomości oraz parcelacja nieruchomości, do której de facto nie doszło. Zatem nieuzasadnione jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., którego zasadność uznał organ wydając zaskarżoną decyzję.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały również przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. (pismem z dnia 3 lutego 2012r.) oraz Skarb Państwa - Prezydenta Miasta P. (pismem z dnia 7 lutego 2012r.). W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. przez błędne przyjęcie:

- że dowód w postaci planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Wydział Powiatowy Powiatu [...] w dniu [...] czerwca 1932 roku miał istotne znaczenie dla oceny podpadania nieruchomości ziemskiej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz że brak przeprowadzenia dowodu z powyższego dokumentu przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych stanowiło naruszenie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, skutkiem czego w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony przyjęto, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu zwykłym nie rozważył, czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego na parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskich, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art.77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;

2. przez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r. i z dnia 21 kwietnia 2011 r., polegające na błędnym przyjęciu, że wytyczne te obligowały organ nadzorczy do dokonania "dodatkowych ustaleń faktycznych" w oparciu o materiał dowodowy nieznany organom orzekającym w 1948 roku w przedmiotowej sprawie, "w celu wyjaśnienia istnienia podstaw stwierdzenia nieważności'' orzeczeń wydanych w 1948 roku w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego takich wskazań nie zawierały tj. naruszenie art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. przez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego podnoszonych we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy:

- kwestionujących wiarygodność twierdzeń, jakoby plan parcelacyjny mógł znajdować się w aktach Sądu Grodzkiego, podczas gdy obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały, aby taki dokument winien być przechowywany w aktach sądowych, skutkiem czego organ nadzorczy przyjął, że organy rozpatrujące sprawę

w postępowaniu zwykłym naruszyły art. 56 r.p.a.,

- podważających moc dowodową uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 roku w sprawie zatwierdzenia planu parcelacji nieruchomości ziemskich będących przedmiotem postępowania w 1948 r.,

z uwagi na fakt, iż uchwała ta została podjęta przed wydaniem zezwolenia na parcelację części tych nieruchomości, konsekwencją czego było przyjęcie przez organ nadzorczy, że uchwała Wydziału Powiatowego stanowiła dowód na okoliczność "nieodwołalnego przekazania gruntów pod parcelację", tj. naruszenie

art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

II. naruszenie prawa materialnego:

przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

w odniesieniu do orzeczeń z 1948 roku, będące wynikiem przyjęcia, że naruszenie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

o postępowaniu administracyjnym, przez brak przeprowadzenia dowodu

z dokumentu, zawierającego plan parcelacyjny zatwierdzony uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1933 r. - skutkowało rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, gdyż powodowało, ze nie został dopełniony obowiązek przeprowadzenia oceny, czy poddane parcelacji grunty wykazują nadal charakter rolniczy i mogą być zajęte na cele reformy rolnej, podczas gdy:

- naruszenie przepisów postępowania może być podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji jedynie wówczas, gdy nosi cechy rażącego naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie w odniesieniu do naruszenia art. 44 r.p.a. nie miało miejsca,

oraz

- naruszenie przepisów o charakterze procesowym (formalnym) mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności, gdyby ustawodawca "wyraźnie wymagał dochowania określonego warunku procesowego,

tymczasem

- dekret PKWN nie zawiera przepisu, który nakazywałby dokonywanie oceny czy grunty, w odniesieniu do których został zatwierdzony plan parcelacyjny, nie utraciły

z tego powodu charakteru nieruchomości ziemskiej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skarg rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Dodatkowo skarżące Przedsiębiorstwo Państwowe "P." przedstawiło swoje stanowisko w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 19 czerwca 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r.

Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 21 kwietnia 2011 r. wskazał, iż rzeczą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny czy orzeczenia z 1948 r. dotknięte są wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien jednoznacznie odnieść się do ustaleń czy i jaka część majątku L. została objęta parcelacją

w latach 30. XX wieku. Następnie rzeczą organu nadzoru będzie rozważenie, czy

w świetle przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej

w 1948 r. orzeczono o podpadaniu całej nieruchomości ziemskiej z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając to zagadnienie należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23) - , "że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. ( z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym"." Już z tego wynika, że weryfikacji wymaga pogląd Ministra, zaprezentowany w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, iż "nie jest trafny pogląd, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej – w rozumieniu dekretu – należy rozumieć jedynie nieruchomości o charakterze stricte rolnym."

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna mieć na względzie, że organ administracji orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości). W przypadku, gdy wniosek dotyczy wyłączenia spod działania dekretu części nieruchomości ziemskiej, oznacza to konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała

w związku funkcjonalnym z pozostałą resztą tej nieruchomości. Innymi słowy zbadania wymaga kwestia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że część majątku L. została przekazana pod parcelację w latach 30. XX wieku, co nakazywało rozważenie czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelację

z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej.

Orzekający w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględniając powyższą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zobowiązany był w pierwszej kolejności wyjaśnić czy i jaka część majątku L. została objęta parcelacją w latach 30. XX wieku.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o dokumenty pochodzące z lat 30 ustalił, iż powierzchnia [...] ha [...] m2 z majątku "P." objęta została parcelacją. Na fakt objęcia wskazanej części majątku parcelacją wskazują: zezwolenia na parcelację [...] października 1932 r. , w którym wskazano, że parcelowane grunty winny być zużyte "wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych", a wprowadzenie nabywców w posiadanie gruntów nastąpić winno na podstawie zatwierdzonego projektu parcelacyjnego. Ponadto orzeczenie z dnia [...] lutego 1937 r. Starosty Powiatowego w P. zatwierdzające projekt parcelacji [...] ha [...] m2 gruntów z majątku L. sporządzony przez mierniczego przysięgłego J. R. Minister wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się także uchwała Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacyjny terenu M. F. zapisanego w księdze wieczystej L. tom I karta 1, tom I karta [...] o ogólnej wielkości [...] ha. Jako podstawę prawną uchwały podano

art. 52 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r.

o prawie budowlany i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202, z późn. zm.). Przepisy przywołanego rozporządzenia przewidywały zatwierdzenie planu parcelacyjnego jako końcową czynność całego procesu przygotowań do podziału nieruchomości. Zatwierdzenie planu parcelacyjnego poprzedzone było

w razie konieczności, sporządzeniem planu zabudowania (art. 58) i w sposób definitywny kończyło przygotowania do podziału nieruchomości poprzez ustalenie ilości, rozmiaru, kształtu i położenia działek budowlanych (art. 54), a także poprzez umożliwienie przeniesienia prawa własności, które przed zatwierdzeniem planu nie miało mocy prawnej (art. 52).

Jednocześnie wbrew zarzutom skargi działania Ministra w tym zakresie nie miały na celu ponowne rozpatrywanie sprawy, tak jak w przypadku postępowania zwykłego. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Dlatego też w celu zbadania czy wskazana część majątku L. objęta została parcelacją w latach 30, niezbędne było przeanalizowanie dokumentacji z tego okresu. Ponadto zdaniem Sądu zasadnie przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż określenie dokładnej podstawy prawnej parcelacji nieruchomości, badanie prawidłowości orzeczeń wydanych w tej sprawie oraz wskazanie formalnej kwalifikacji gruntów powstałych

w wyniku podziału pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Niezależnie od powyższego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 21 kwietnia 2011 r. wynika, że w ramach postępowania nieważnościowego zbadać należało czy - w razie ustalenia, że pewna część majątku L. przekazana została pod parcelację - w orzeczeniach Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niezbadaniu związku funkcjonalnego między częścią poddaną parcelacji a pozostałą częścią majątku.

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że już sam fakt prowadzenia

w odniesieniu do tej nieruchomości parcelacji polegającej na wydzieleniu działek budowlanych świadczy o zamiarach zmiany przeznaczenia tej części majątku. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Sądu jednak powyższe ustalenia w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za zbyt ogólnikowe. W sytuacji bowiem gdy parcelacją objęto [...] ha [...] m2 gruntów z majątku L. stwierdzenie,

iż w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego, uznać należy za niewystarczające.

Aby stwierdzić nieważność orzeczeń z 1948 r. w ocenie Sądu w sposób nie budzący wątpliwości ustalić należy, iż pomiędzy częścią gruntów [...] ha [...] m2 z majątku L. objętych parcelacją, a pozostałym majątkiem nie zachodził związek funkcjonalny co pozwoliłoby uznać że część ta nie podpadała pod działanie art. 2

ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Sądu ustaleń takich w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1

pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł

o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), orzekł o zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżących.