Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 476/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Orzeczenie przewidziane w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest elementem tymczasowej ochrony sądowej w postępowaniu administracyjnym, z tym że realizowanej na etapie pomiędzy wydaniem wyroku przez sąd administracyjny pierwszej instancji a uprawomocnieniem się tego wyroku. W związku z tym do tego orzeczenia ma zastosowanie wynikający z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie pierwsze zakaz wstrzymywania wykonania zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

TEZY

Orzeczenie przewidziane w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest elementem tymczasowej ochrony sądowej w postępowaniu administracyjnym, z tym że realizowanej na etapie pomiędzy wydaniem wyroku przez sąd administracyjny pierwszej instancji a uprawomocnieniem się tego wyroku. W związku z tym do tego orzeczenia ma zastosowanie wynikający z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie pierwsze zakaz wstrzymywania wykonania zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność paragrafów 35 i 36 zaskarżonej uchwały w brzmieniu wynikającym z obwieszczenia Rady Miasta z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 58 z 2010 r., poz. 1013.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z 28 lutego 2008 r. nr XX/503/08 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska, domagając się stwierdzenia nieważności paragrafów 35 i 36 tej uchwały.

Zarzucono, że powołane przepisy, przewidujące obowiązek rejestracji i trwałego znakowania psów, naruszają art. 2, art. 7, art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Uzasadniając skargę wskazano, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organy samorządu terytorialnego (gminy) ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Dalej stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych oraz organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach, którymi są, zdaniem RPO, art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Wskazano, że zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do zadań własnych gminy należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, zaś zgodnie z drugim rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt, obejmujący w szczególności sterylizację albo kastrację zwierząt, poszukiwanie dla nich nowych właścicieli oraz usypianie ślepych miotów. Zastrzeżono przy tym, że co prawda przepis ten zawiera otwarty katalog możliwych do podjęcia przez gminę działań, ale należy uznać, że ich ramy wyznacza art. 11 ustawy o ochronie zwierząt.

Następnie wywiedziono, że powołany w zaskarżonej uchwale art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązków określonych w kwestionowanych przepisach zaskarżonej uchwały. Pod rozwagę wzięto w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy, stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy nałożenia obowiązku rejestracji i znakowania psów, gdyż expressis verbis zawiera materialno-prawne umocowanie do uregulowania w drodze uchwały zagadnień dotyczących ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi ze strony zwierząt domowych oraz przed zanieczyszczaniem przez nie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślono, że brak jest w tym przepisie umocowania do wprowadzenia obowiązku znakowania psów i tworzenia informatycznego sytemu danych.

Z tych względów, zdaniem RPO, wprowadzony przez Radę Miasta obowiązek znakowania psów i tworzenia ich rejestru, w tym nakaz skierowany do właścicieli psów zgłaszania zmian w zakresie posiadania psów, nie mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę umocowania.

Ponadto RPO stwierdził, że obowiązek właścicieli psów zgłaszania zmian w zakresie posiadania psów do ich rejestru, oznacza w praktyce zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych, takich jak imię, nazwisko oraz miejsce zameldowania, bez ustawowej podstawy. Podniesiono w związku z tym, że zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nikt nie może być inaczej niż na podstawie ustawy zobowiązany do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zatem, zdaniem RPO, nałożenie na obywateli wyżej określonego obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego jest niezgodne z prawem i nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

RPO zwrócił też uwagę, że w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt, zawartym w druku sejmowym nr 339 Sejmu IV kadencji, proponowano wprowadzenie, w ramach zwalczania bezdomności zwierząt, ewidencji psów w celu ich identyfikacji, uwzględniającej m.in. obowiązek zgłaszania danych osobowych właściciela psa oraz znakowania psów, jednakże z tego zamiaru zrezygnowano. Zdaniem RPO gdyby taki zapis uchwalono, to zgodnie z art. 51 Konstytucji RP mógłby on stanowić podstawę wprowadzenia obowiązku znakowania i rejestracji psów oraz ujawniania danych osobowych ich właścicieli.

W związku z tym, zdaniem RPO, zaskarżona uchwała Rady Miasta narusza nie tylko art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, ale także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, to jest ustanowionych w nich zasady demokratycznego państwa prawnego oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w ramach obowiązującego prawa.

Nadto RPO zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel psa, który nie dopełni jednego z obowiązków określonych w §§ 35 i 36 zaskarżonej uchwały może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za wykroczenie, co w jego ocenie stanowiłoby rażące naruszenie praw obywatelskich.

W końcu RPO wskazał, że w podobnych sprawach wnosił już skargi do sądu administracyjnego i zostały one uwzględnione przez WSA we Wrocławiu w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 365/06 oraz przez WSA w Szczecinie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 767/06.

Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem Rady zaskarżona uchwała nie narusza art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano, że na podstawie powołanych przepisów gminy uzyskały upoważnienie do tego, aby w sposób jaki uznają za właściwy określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminach, których celem będzie takie uregulowanie obowiązków posiadaczy psów, które będzie chronić ludzi przed wszelkimi zagrożeniami, uciążliwościami oraz będzie chronić wspólnie użytkowane tereny publiczne przed zanieczyszczaniem. Zdaniem Rady w tak sformułowanym upoważnieniu mieszczą się wszelkie działania gmin, które eliminują lub zmniejszają zagrożenia, niedogodności i uciążliwości związane z posiadaniem psów. Podniesiono, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest sformułowany ogólnie i potrzeba dodatkowych założeń wartościujących, abstrahujących od językowego jego rozumienia, aby podzielić stanowisko RPO i uznać, że niedopuszczalna jest przyjęta w zaskarżonej uchwale ochrona mieszkańców. Wskazano przy tym, że jest to powszechny sposób rozumienia tego przepisu, czego przykładem miały być podobne regulacje przyjęte w innych, wskazanych w odpowiedzi na skargę gminach. Powołano się też na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 30 czerwca 2009 r., w którym stwierdzono, że przepisy dotyczące obowiązku znakowania i rejestracji psów winny być elementem regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a nie programu zapobiegania bezdomności zwierząt. Wywiedziono, że obowiązek znakowania psów służy bezpośrednio ochronie przed zagrożeniem, jakie stwarzają te zwierzęta w postaci możliwości napaści na człowieka oraz że umożliwienie ich identyfikacji przeciwdziała zanieczyszczaniu terenów publicznych przez psy. Podkreślono, że utrzymanie czystości i porządku może występować w różnych formach i jedną z nich jest identyfikacja zwierząt w celu wyegzekwowania nakazów i zakazów wynikających z innych przepisów. Zdaniem Rady skutecznym sposobem identyfikacji jest wszczepienie psu mikroczipa, przy czym zaznaczono, że skuteczność identyfikacji zależy od zakodowania w tym urządzeniu podstawowych informacji o posiadaczu zwierzęcia. W związku z tym, zdaniem Rady, obowiązek znakowania psów jest nierozerwalnie związany z obowiązkiem przekazywania dach osobowych ich właścicieli. Podkreślono, że zaskarżone przez RPO uregulowanie stanowi formę i sposób egzekwowania obowiązków nałożonych zaskarżoną uchwałą na właścicieli psów.

Rada Miasta podniosła, że jej zdaniem Gmina jest uprawniona do przetwarzania danych osobowych właścicieli oznakowanych psów, a podstawa do tego wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, czyli dlatego, że jest to niezbędne w celu realizacji obowiązku lub uprawnienia wynikających z przepisu prawa, za który należy uznać art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, zdaniem Rady, podstawą do przetwarzania tych danych osobowych jest art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, dający podstawę do przetwarzania danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych przez Gminę dla dobra publicznego. Takim dobrem publicznym jest, jak przyjęto, utrzymanie czystości i porządku w gminie. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zdaniem Rady takie rozumowanie podzielił Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny w sprawie z powództwa Gminy Miasta przeciwko A w G. Kopie wyroków wydanych w obu instancjach w tej sprawie Rada załączyła do odpowiedzi na skargę (wyroki w sprawach o sygnaturach akt odpowiednio I C 356/08 oraz I ACa 301/09).

Rada Miasta odmiennie od RPO zinterpretowała przebieg prac nad zmianą ustawy o ochronie zwierząt. Jej zdaniem z tej nowelizacji wynika możliwość ustanowienia przez gminy obowiązku rejestracji i znakowania psów, co uzasadniała powołaniem się na wypowiedzi przedstawiciela Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu oraz jednego z posłów, z których wynika, że ich zdaniem gminy mają prawo wprowadzić taki obowiązek, a upoważnienie do tego tkwi w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, zawierającym otwarty katalog możliwych do podjęcia przez gminy działań w ramach programu zapobiegającego bezdomności zwierząt.

Na rozprawie przed Sądem Rada Miasta wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale nie określono podmiotu prowadzącego rejestrację psów, że w praktyce prowadzi ją jednostka budżetowa Gminy Miasta, mianowicie Miejski Ogród Zoologiczny, dla którego takie zadanie określono w jego statucie, nie będącym aktem prawa miejscowego, oraz że przez pewien okres obowiązywania kwestionowanych przepisów prowadziło ją A w G. na podstawie umowy z Gminą.

Zaskarżone przez RPO przepisy uchwały Rady Miasta z 28 lutego 2008 r. nr XX/503/08 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska, zawierają się w rozdziale VII tej uchwały, zatytułowanym Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, i stanowią:

"§ 35. 1. Właściciel lub dzierżyciel psa zobowiązany jest do rejestracji psa w terminie 30 dni od daty jego nabycia lub narodzin, celem zaewidencjonowania w komputerowej bazie danych.

2. Wniosek o rejestrację psa należy złożyć do podmiotu prowadzącego identyfikację i rejestrację komputerową zwierząt.

3. Właściciel lub dzierżyciel psa ma obowiązek jego wyrejestrowania w podmiocie określonym w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia padnięcia psa lub jego zbycia.

§ 36. 1. Właściciel lub dzierżyciel psa zobowiązany jest do dokonania trwałego oznakowania psa w sposób określony w ust. 2 w terminie 30 dni od daty jego nabycia. W przypadku szczeniąt obowiązek oznakowania powstaje po ukończeniu przez zwierzę dwunastego tygodnia życia.

2. Przez trwałe znakowanie rozumie się czynności polegające np.: na wszczepieniu psom pod skórę elektronicznych identyfikatorów, zakładaniu trwałej obroży, wykonaniu tatuaży lub innych trwałych oznakowań według wyboru właściciela psa, pozwalające na ustalenie właściciela zwierzęcia.

3. Znakowanie psów, polegające na wszczepieniu elektronicznych identyfikatorów pod skórę psów, których właściciele na stałe zamieszkują na terenie miasta G., wykonywane jest nieodpłatnie w wyznaczonych lecznicach weterynaryjnych."

Zostały one dodane do zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miasta z 29 maja 2008 r. nr XXII/628/08 (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 83, poz. 2135) w ramach nowelizacji, którą dodano rozdziały dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz obowiązków osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej i jednocześnie uchylono uchwałę Rady Miasta z 28 października 2004 r. w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz uchwałę z 20 listopada 1997 r. w sprawie zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich w G. Jako podstawę prawną uchwały z 29 maja 2008 r. powołano w niej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto w uchwale tej, jak i dwu następnych nowelizujących Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. (jednakże w zakresie niezwiązanym z przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie) upoważniono Przewodniczącego Rady Miasta do ogłoszenia jednolitego teksu Regulaminu. Upoważnienie to zostało wykonane obwieszczeniem z 11 lutego 2010 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 22 kwietnia 2010 r. nr 58, poz. 1013.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga RPO jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty można podzielić.

W ocenie Sądu art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.), stanowiący, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. W ocenie Sądu przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe także obowiązki, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Nie można więc wykluczyć a limine z tego upoważnienia obowiązku znakowania i rejestracji psów.

Jednakże jest oczywiste, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Mając na uwadze ten przepis Konstytucji RP, nie sposób nie zgodzić się z RPO, gdy podnosi argumenty związane z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu te przepisy przesądzają o niezgodności z prawem zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo iż przepisy te nie zawierają takich postanowień wprost, to rejestracja psów wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem ujawnienia danych osobowych przez osoby utrzymujące te zwierzęta (w zaskarżonej uchwale przez właścicieli lub dzierżycieli psów). Oprócz tego, że wynika to z mechanizmu rejestracji, wskazuje na to § 36 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G., w którym stanowi się, że trwałe oznakowanie psa musi pozwalać na ustalenie właściciela zwierzęcia. Z tego też wynika nierozerwalny związek rejestracji i znakowania. Można więc stwierdzić, że oba obowiązki wiążą się nierozerwalnie z ujawnieniem danych osobowych właściciela lub dzierżyciela psa, a więc zaskarżone przepisy wprowadzają też taki obowiązek. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek ujawnianie informacji o osobie musi wynikać z ustawy.

Z tego co powiedziano na początku wynika, że Sąd dopuszcza możliwość uznania, iż celowościowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne jest także nałożenie na osobę utrzymującą zwierze domowe obowiązku, który ma służyć egzekucji innych nakazów i nakazów bezpośrednio służących ochronie przed uciążliwościami i zagrożeniami powodowanymi przez te zwierzęta lub przez zanieczyszczaniem przez nie miejsc publicznych. Powstaje jednak wątpliwość czy w świetle art. 51 ust. 1 Konstytucji RP taką możliwość można wyinterpretować z przepisów ustawy, czy też należałoby opowiedzieć się za tym, że to ustawodawca winien wprost zezwolić na gromadzenie danych osobowych osób utrzymujących psy. W ocenie Sądu obecny stan prawny, w szczególności proces zmiany ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. nr 106 z 2003 r., poz. 1002 ze zm.) wskazuje, że więcej przemawia za drugą tezą.

Z druku Sejmu IV kadencji nr 339, zawierającego rządowy projekt zmiany ustawy o ochronie zwierząt, wynika, że zaproponowano m.in. wprowadzenie art. 11a w brzmieniu, z którego wynikało, że rada gminy miałaby prawo wprowadzić obowiązek zgłaszania psów do rejestracji przez ich właścicieli, że zgłoszenie psa do rejestracji obejmowałoby imię, nazwisko, miejsce zamieszkanie i adres właściciela psa oraz że psy zgłoszone do rejestracji podlegałyby oznakowaniu w sposób określony przez radę gminy. Ostatecznie jednak przepis ten uchwalono w następującym brzmieniu: "Art. 11a. 1. Rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, 3) usypianie ślepych miotów. 2. Koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina." Nie jest dostępne żadne uzasadnienie zmiany treści proponowanego art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Historia nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt każdej ze stron rozpoznawanej sprawy pozwala na wyciągnięcie przeciwstawnych wniosków. Sąd jednakże uważa, że skoro nie są dostępne wiarygodne wyjaśnienia rezygnacji w trakcie procesu legislacyjnego z zapisu wprost wprowadzającego możliwość rejestracji danych osobowych właścicieli zwierząt domowych w związku ze znakowaniem i rejestracją tych zwierząt, to taką rezygnację nie można interpretować jako przejaw zezwolenia na nakładanie takich obowiązków, tylko wręcz przeciwnie. W ocenie Sądu należy to interpretować w ten sposób, że ustawodawca rozważał możliwość upoważnienia gmin do nakładania takich obowiązków, ale z tego zrezygnował. Historia nowelizacji art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wskazuje więc w ocenie Sądu, że aby gminy mogły nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek udostępniania w związku ze znakowaniem i rejestracją zwierząt danych osobowych obywateli, to musi to być wprost wypowiedziane w ustawie.

Nie sposób odnaleźć ustawowej podstawy dla zobowiązania obywateli do ujawnienia w związku z utrzymywaniem psów danych osobowych, jak sugeruje to strona przeciwna, w art. 23 ust. 1 pkt 2 lub art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. nr 101 z 2002 r., poz. 926 ze zm.). Oba ze wskazanych przepisów wymieniają sytuacje, w których dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. Według pierwszego przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, według drugiego, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Za każdym razem zatem wymagane jest wykazanie niezbędności przetwarzania danych osobowych. W związku z tym wskazać należy, że zbieranie danych osobowych osób utrzymujących psy jest przydatne do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ale nie niezbędne. W ocenie Sądu nie można w związku z tym w tych przepisach upatrywać ustawowej podstawy do zobowiązania kogokolwiek do ujawniania swych danych osobowych.

Przekonania tego nie zmienia stanowisko sądów powszechnych, na które powołała się Rada Miasta. Zauważyć należy, że – jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego z 25 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt I C 356/08 – Sąd ten formułując tezę, że Gmina Miasta była na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych uprawniona do przetwarzania danych osobowych posiadaczy psów, oparł się także na tym, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwalono uchwałę z 28 października 2004 r. w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, którą wprowadzono obowiązek m.in. rejestracji psów (uchwała ta poprzedzała zaskarżoną regulację). Sąd powszechny był więc w innej sytuacji, niż Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Dysponował podstawą prawną w postaci prawa miejscowego wprost mówiącą o obowiązku rejestracji, a więc miał podstawy do sformułowania poglądu o niezbędności przetwarzania danych osobowych w celu wykonania tego obowiązku. Podobnie przyjął Sąd Apelacyjny, który rozpoznawał apelację od wyroku Sądu Okręgowego. Jak wynika z uzasadnienia jego wyroku z 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I ACa 301/09, uchwałę z 28 października 2004 r. uznał za obowiązującą podstawę rozstrzygnięcia, mimo że znane już były wątpliwości, co do możliwości zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta domowe do ujawniania swych danych osobowych, stwierdzając, że nie została ona uchylona. Jest oczywiste, że skoro zadaniem Sądu administracyjny jest ocena czy przepis prawa miejscowego ustanawiający obowiązek ujawniania danych osobowych ma wystarczającą podstawę w ustawie, to nie może tej podstawy poszukiwać w tymże przepisie prawa miejscowego.

Wadliwość zaskarżonych przez RPO przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. w ocenie Sądu wynika także z okoliczności, na które w skardze w ogóle nie zwrócono uwagi, mianowicie niewystarczającej określoności ustanowionej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika skierowany do organów władzy stanowiących prawo, a więc także organów gminy uprawnionych do stanowienia prawa miejscowego, nakaz przyzwoitej legislacji, w czym zawiera się także wymóg dostatecznej określoności normy prawnej. Na takie relacje wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z 21 marca 2001 r. w sprawie o sygnaturze akt K 24/00 stwierdził, że nakaz respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji stanowi element zasady demokratycznego państwa prawnego oraz że zasady przyzwoitej legislacji obejmują między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, a także, że standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności. Zdaniem TK z tak ujętej zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego oraz że wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, zaś związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Jak wynika z art. 10 ust. 2-3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, wykonanie postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w szczególności określonych w nim obowiązków, jest sankcjonowane grzywną, wymierzaną w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Obowiązki te muszą być więc określone w sposób jednoznaczny, tak, aby obywatel znał granice swych powinności i mógł przewidzieć jakie jego działanie lub zaniechanie spotka się ze sankcją ze strony władzy publicznej.

Tymczasem kwestionowane przez RPO przepisy, ustanawiając obowiązek rejestrowania psa (§ 35 ust. 2) oraz obowiązek zgłaszania istotnych zmian związanych z posiadaniem psa do tego rejestru (§ 35 ust. 3), nie określają jednoznacznie podmiotu prowadzącego taki rejestr. Nie określono tego podmiotu nawet poprzez wskazanie, że rejestr prowadzi Gmina Miasta. W ocenie Sądu nałożony na właścicieli i dzierżycieli psów obowiązek nie jest zatem dostatecznie jednoznaczny. Jak wyjaśnił pełnomocnik Rady Miasta na rozprawie przed Sądem, w praktyce jego doprecyzowanie poprzez wskazanie podmiotu, do którego należy zgłosić określone dane, odbywa się poprzez inne akty, nie będące aktami prawa miejscowego. Na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących nie jest więc możliwe ustalenie pełnej normy prawnej, której naruszenie pociąga sankcję karną. Doszło też do tego, że przez pewien czas rejestrację psów, a więc gromadzenie danych osobowych, prowadził na podstawie umowy z Gminą podmiot niepubliczny, mianowicie A w G. Ten ostatni fakt zwiększa dodatkowo przekonanie Sądu o naruszeniu art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skoro przepis ten określa warunki udostępniania danych osobowych władzy publicznej, gdy tymczasem zaskarżone w rozpoznawanej sprawie przepisy w praktyce były podstawą obowiązku udostępniania danych osobowych podmiotowi, który władzą publiczną nie jest.

Jako wadliwe z punktu widzenia dostatecznej określoności normy prawnej, szczególnie normy prawnej rodzącej odpowiedzialność karną, ocenić należy także skierowanie jej do właścicieli lub dzierżycieli psów, a nie tak jak wynikałoby to z, mającym być podstawą tej regulacji, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do osób utrzymujących psy. Ponadto skoro dzierżycielem jest ten, kto faktycznie włada rzeczą za kogo innego (art. 338 k.c.), przez co tradycyjnie rozumie się m.in. władanie pełnomocnika, pracownika, przedstawiciela ustawowego lub zarządcy (Jerzy Ignatowicz. Prawo rzeczowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994 r., str. 281) powstaje wątpliwość mająca istotny wpływ na ustalenie jednoznacznego obowiązku czy osoba nie będąca właścicielem psa, a wyprowadzająca go odpłatnie jest zobowiązana do dokonywania stosownych zmian w rejestrze.

Sąd miał też na względzie, że nie tylko w sprawach, które powołano w skardze, ale także w sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sprawy o sygnaturach akt II OSK 1568/10 oraz II OSK 2171/10) uznawano za sprzeczne z prawem przepisy prawa miejscowego wprowadzające obowiązek rejestrowania i trwałego znakowania psów i będący tego skutkiem obowiązek ujawniania danych osobowych przez ich właścicieli lub posiadaczy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z tego względu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej części Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G.

W związku z tym, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz w związku z tym, że zaskarżony Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. wszedł już w życie (zaskarżone przepisy zostały ogłoszone już w 2008 r. i – jak wynika z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta z 29 maja 2008 r. - wchodziły w życie 14 dni po ogłoszeniu) nie orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o tym czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu orzeczenie przewidziane w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest elementem tymczasowej ochrony sądowej w postępowaniu administracyjnym, z tym że realizowanej na etapie pomiędzy wydaniem wyroku przez sąd administracyjny pierwszej instancji a uprawomocnieniem się tego wyroku. W związku z tym do tego orzeczenia ma zastosowanie wynikający z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie pierwsze zakaz wstrzymywania wykonania zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Za zastosowaniem tego zakazu także do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia jego ratio legis. Uzasadnieniem zakazu wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie, jak się wydaje, są trudności w prawnej ocenie skutków takiego wstrzymania dla obowiązywania tego aktu w razie oddalenia skargi. Nie sposób przecież przyjąć, że akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie obowiązywał w okresie, kiedy jego wykonanie zostało wstrzymane, skoro następnie sąd administracyjny, uznając, że jest on zgodny z prawem, skargę oddalił. Takie same racje przemawiają za zakazem stosowania art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. Skoro wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji może zostać uchylony w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej i w ostateczności może się okazać, że zaskarżony akt prawa miejscowego, wbrew temu co przyjął sąd pierwszej instancji, jest zgodny z prawem, to nie można wstrzymywać jego wykonania na czas pomiędzy wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji a uprawomocnieniem się tego wyroku.