Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1001/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 roku sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2011 r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku D. i M. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego na budynek usługowo-gastronomiczny przewidzianej do realizacji na położonej w miejscowości K. - gmina W. działce nr ewid. [..], wśród których m.in. ustalił w ramach funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczenie podstawowe zabudowy jako zabudowę usługowo-mieszkaniową, wyjaśniając jednocześnie, że warunek ten oznacza możliwość rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego dla potrzeb prowadzonej działalności usługowej-gastronomicznej oraz związanych ze stałym zamieszkaniem właściciela i jego rodziny, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nim rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacji, przy spełnieniu lokalnych warunków zagospodarowania przestrzennego, sanitarnych, ochrony środowiska i estetycznych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że w sytuacji braku planu miejscowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budową na warunkach w niej określonych. Spełnienie tych warunków jest badane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednak możliwe, jak wskazał organ, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w tym m.in. warunku kontynuacji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji zabudowy.

Zdaniem organu analiza terenu obejmującego działkę [...] oraz działki sąsiednie wykazała, że wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 w/w ustawy zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. I tak w przypadku przedmiotowej inwestycji spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek usługowo-gastronomiczny realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy usługowo-mieszkaniowej, a więc nie zmieni się podstawowa funkcja terenu. Poza tym teren inwestycji posiada dostęp do powiatowej drogi publicznej, a więc spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy organ zaznaczył, że teren obejmujący inwestycję, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi teren zabudowy mieszkaniowej i nie podlega ochronie gruntów rolnych oraz jest wyłączony z produkcji rolniczej. Wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stoją również na przeszkodzie, jak wskazał organ, przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W tym stanie rzeczy wobec kumulatywnego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i po dokonaniu wymaganych art. 53 ust. 4 ustawy uzgodnień organ stwierdził, że w przypadku przedmiotowej inwestycji uzasadnione było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. W., który domagając się jej uchylenia zarzucił organowi I instancji przyjęcie nieistniejącej zasady, iż na terenie zabudowy spornej działki oraz działek sąsiednich istnieje funkcja zabudowy usługowo-mieszkalna oraz zmianę istniejącej funkcji terenu poprzez wprowadzenie do tej pory nie istniejącej funkcji usługowej.

W uzasadnieniu odwołania w/w zakwestionował stanowisko organu o kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Wskazał, iż zmiana funkcji obiektu jest niezgodna z istniejącą funkcją terenu, którą jest funkcja mieszkalno-handlowa, a nie, jak twierdzi organ, funkcja mieszkalno-usługowa. Zaznaczył, że jedynym dowodem, jaki przedstawił organ na istnienie funkcji usługowo-mieszkalnej, jest przytoczona przez organ informacja, iż na działce [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkalno-usługowa, tj. budynek produkcyjny dobudowany do budynku gospodarczego oraz handlowego. Zdaniem odwołującego na obszarze analizowanym nie istnieje żadna nieruchomość, na której prowadzona jest działalność usługowa. Organ zaś powołując się na okoliczność istnienia na analizowanym terenie funkcji usługowej, nie wskazał gdzie ta funkcja jakoby jest realizowana. Zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa niedopuszczalna była w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu z działalności handlowej na usługową. Jednocześnie odwołujący podkreślił, że w/w problem był już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uchylił decyzję organu właśnie z tego powodu, iż błędnie on przyjął, iż na tym terenie istnieje działalność usługowa oraz że działalność usługowa to także działalność handlowa.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, analizując spełnienie przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż pierwszy z nich, tj. ten określony w art. 61 ust. 1 pkt 1, konstytuujący zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa stwarza wymagania, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy, powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, jak wskazał organ, że przepis ten ma zastosowanie także do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Warunek kontynuacji funkcji należy zaś rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić.

Organ zaznaczył, że szczegółowe warunki określania wymagań nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), które w § 3 ust. 1 wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sposób określony w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zapewnia kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji. Przez funkcję zabudowy rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych, a przez cechy zabudowy - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że wyznaczenie zgodnie z rozporządzeniem obszaru analizowanego jest w istocie wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących zabudowy, a także przyjmuje się, że analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. W kontekście powyższego organ wskazał odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie braku w otoczeniu działki inwestora zabudowy pełniącej funkcję usługową, iż obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, że do analizy przyjęto działki o nr ewid [...] oraz działki rolne niezabudowane o nr [...] oraz że z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, iż podstawową funkcją obszaru wytyczonego wokół przedmiotowej działki jest funkcja usługowo-mieszkalna. Na potwierdzenie stwierdzenia, że w obszarze analizowanym istnieją obiekty o charakterze usługowo-mieszkalnym organ powołał się na działkę nr [...] (powinno być [...]), wskazując że znajduje się na niej centrum ogrodnicze. Organ pokreślił także, że z analizy wynika także, iż w istniejącym budynku planowanym do zmiany sposobu użytkowania prowadzony był wcześniej sklep i że tego typu działalność ma również charakter usługowy, a ponadto wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż na sąsiedniej działce objętej obszarem analizowanym w latach wcześniejszych prowadzona była działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zielonych oraz usługi takie jak: montaż i naprawa urządzeń technicznych oraz poradnia zaburzeń mowy.

W ocenie organu przytoczone okoliczności wskazują, że nie ma podstaw do przyjęcia twierdzeń odwołującego, że przedmiotowy teren spełnia jedynie funkcję mieszkaniowo-handlową, a nie funkcję usługową. Jednocześnie organ zaznaczył, odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego nieuprawnionego powiązania przez organ I instancji pojęcia działalności handlowej i usługowej, iż funkcja handlowa i usługowa wzajemnie się przenikają i trudno ustalić granice przy ich definiowaniu, stąd przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przyjmować szerokie rozumienie funkcji usługowej i handlowej, z uwzględnieniem ich wzajemnego przenikania. I tak przykładem takiej funkcji usługowo-handlowej jest istniejące na sąsiedniej działce nr [..] (nr [...]) centrum ogrodnicze, w którym jest prowadzony handel, ale i doradztwo (działalność usługowa), sadzenie nabytych roślin, wykonywanie oprysków i innych prac ogrodniczych u klientów. Następuje zatem wzajemne przenikanie funkcji handlowej i usługowej.

Powołując się na wyroki sądów administracyjnych organ podkreślił, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko i zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej uwzględniać w procesie jego wykładni zasadę wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, że nie można w związku z tym tego pojęcia zawężać i ograniczać tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi oraz że nie jest nawet konieczne, aby planowana nowa funkcja obiektu stanowiła uzupełnienie istniejącej na obszarze analizowanym funkcji podstawowej, lecz wystarczy, aby nie była ona z nią sprzeczna. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie taka sprzeczność nie zachodzi, skoro w sąsiedztwie działki inwestorów istnieje już zabudowa usługowa (centrum ogrodnicze), a ponadto można pogodzić istniejącą na danym obszarze zabudowę mieszkaniową z istnieniem budynku o funkcji usługowej, tj. lokalu gastronomicznego. Dlatego też w ocenie organu w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu stanowi kontynuację funkcji usługowej już istniejącej na danym obszarze. Uznając więc, że organ I instancji wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przeprowadził analizę charakteru zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie ich funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych i w związku z tym właściwie zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. W. wniósł o jej uchylnie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucając organowi obejście przepisów o kontynuacji funkcji na danym terenie poprzez przyjęcie, iż funkcja handlowa może być jednocześnie funkcją usługową. Skarżący dodatkowo podkreślił, iż na przedmiotowej działce nigdy nie była, wbrew twierdzeniom organu, prowadzona działalność usługowa w postaci montażu i naprawy urządzeń technicznych oraz poradni zaburzeń mowy, wskazując że znajdował się na niej wyłącznie obiekt handlowy, a fakt istnienia określonych wpisów w ewidencji działalności gospodarczej wiązał się wyłącznie z przedmiotem działalności danej firmy, jako że zawarta w ewidencji działalność gospodarcza nigdy nie była wykonywana. Odnosząc się do powyższego skarżący podkreślił, że organ wydając decyzję jest zobowiązany uwzględnić stan faktyczny istniejący w momencie orzekania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całkowicie swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w omawianym zakresie Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), co czyni zasadnym i koniecznym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych.

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści analizowanego przepisu wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Podzielić należy pogląd orzekających w sprawie organów, że celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczy się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, choć niewykluczone jest w konkretnych okolicznościach przyjęcie obszaru analizowanego o odmiennym kształcie. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Należy jednak zaznaczyć, że w przypadku ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, bezprzedmiotowy jest wymóg spełnienia wszystkich warunków objętych zasadą dobrego sąsiedztwa. Przepis konstytuujący tę zasadę, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy bowiem przede wszystkim nowej zabudowy i w związku z tym nie wszystkie wymagania w nimi określone odnoszą się do ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego już istniejącego. Przyjmuje się więc, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, bez zmiany jego gabarytów, przepis ten ma zastosowanie jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09).

Uwzględniając treść wskazanych przepisów i poczynionych do nich uwag należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Należy zauważyć, iż zarówno w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analizie, jak i w samej decyzji nie wskazano wprost szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Przy określaniu granic obszaru analizowanego muszą być zatem dochowane minimalne odległości przewidziane prawem, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile zachodzi taka konieczność. W przedmiotowej sprawie zaś Sąd nie znając dokładnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie jest w stanie zweryfikować tego, czy organy administracyjne wyznaczyły granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogiem określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenie, tj. czy wyznaczając granice obszaru analizowanego zachowały one tę minimalną odległość od każdej strony działki, do której wyznaczenia obliguje je ustawodawca, ewentualnie czy przekroczono, a jeśli tak, to w jakim zakresie minimalną odległość 50 m).

W sprawie nie tylko nie określono wyraźnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, ale przede wszystkim nie poczyniono jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjętych wielkości granic obszaru analizowanego oraz przebiegu linii stanowiącej granice tego obszaru. Z części graficznej analizy wynika, że wokół spornej działki nie został wytyczony okrąg stanowiący granice obszaru analizowanego, lecz przyjęto inny przebieg linii wyznaczających granice tego obszaru, niemniej jednak pomimo przyjęcia takich odmiennych (w stosunku do okręgu) granic obszaru analizowanego nie podano żadnych bliższych danych opisowych (technicznych) dotyczących rozmiarów tychże granic obszaru. W szczególności nie wskazano, dlaczego przyjęto taki właśnie, a nie inny przebieg linii wyznaczających jego granice, nie podano, czy przyjęte odległości od każdej strony działki stanowią minimalną odległość, tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem czy też jest to większa odległość, a jeśli tak, to z jakiego powodu.

Zdaniem Sądu brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza omawiany przepis rozporządzenia. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, LEX nr 322329). Dlatego też wyznaczenie takiego, a nie innego obszaru analizy, a także dokonanie określonego wyboru występujących w nim nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, powinno być poprzedzone nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem przyczyn podjętych w tym zakresie wyborów oraz poparte rozważną i przekonywającą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji i cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy wskazać, że organy administracyjne uzasadniając wybór przyjętych do analizy nieruchomości w sposób dowolny utożsamiały funkcję handlową i usługową obiektów analizowanych w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W tym zakresie zadaniem Sądu niezbędne jest jednoznaczne określenie, czy dany obiekt pełni funkcję handlową czy też usługową oraz wskazanie, jaki to ma wpływ na zachowanie kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Istotne jest przy tym, aby faktycznie w konkretnym obiekcie prowadzono jedną z w/w działalności (tj. usługową lub handlową), ponieważ odwoływanie się w tym zakresie do ewidencji prowadzonej działalności gospodarczej należy uznać za nieprawidłowe. Fakt zgłoszenia wykonywania określonej działalności pod określonym adresem nie przesądza bowiem o tym, że taka działalność jest tam faktycznie wykonywana oraz czy w ogóle może ona być wykonywana w tym miejscu. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 16 października 2007 r. (II OSK 1391/06, LEX nr 394769), tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji, jest w stanie umożliwić dokonanie ustalenia stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą a planowaną inwestycją.

Organ dokonał nie popartej w żaden sposób dowodami konstatacji, iż w centrum ogrodniczym położonej na analizowanym obszarze są również świadczone oprócz sprzedaży - usługi. Okoliczność ta nie wynika z żadnego znajdującego się w aktach dokumentu, a możliwym jest, że ewentualne usługi, jeżeli w ogóle, są świadczone wyłącznie w innych miejscach niż siedziba rzeczonego centrum.

W kwestionowanej decyzji zabrakło również określenia dopuszczalnej ilości miejsc parkingowych dla inwestycji. Na podstawie przepisów prawa budowlanego Minister Infrastruktury wydał bowiem rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). W ochronie uciążliwości, jakie może spowodować inwestycja, uregulowano tam m.in. kwestię miejsc postojowych dla samochodów. W § 18 rozporządzenia ustalono, że:

"1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne."

Omawiany przepis nakazuje zatem jeszcze w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określić wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych tak, aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Go 613/10, LEX 753089).

Reasumując, Sąd podziela pogląd, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (vide wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, LEX nr 597087).

Brak zatem jasnego i przekonywającego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczonych granic obszaru analizy oraz nieruchomości poddanych analizie w zakresie kontynuacji funkcji, a także nie wskazanie oraz nie wyjaśnienie wskazanych powyżej warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy spowodowało, iż w przedmiotowej sprawie nie była możliwa weryfikacja stanowiska organu odnośnie dokonanych wyborów. To, że organ administracyjny posiada pewien luz decyzyjny w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizy i nieruchomości poddanych analizie, nie może oznaczać dowolności jego działania. Konsekwencją powyższego jest zaś wniosek, iż w niniejszej sprawie organy podjęły rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać zatem nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II OSK 1872/06, LEX nr 467129).

W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też art. 107 § 3 k.p.a. spowodowało, że Sąd nie był w stanie zweryfikować prawidłowości dokonanych w zaskarżonych rozstrzygnięciach ustaleń i de facto spowodowało, iż niemożliwym była subsumcja niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego określonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym naruszenie w/w przepisów proceduralnych spowodowało naruszenie normy prawa materialnego, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.02.163.1348 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.