Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1866/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 14/14 w sprawie ze skargi R. G. i S. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. II SA/Gd 14/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skargi R. G. i S. G., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni w związku z zawiadomieniem R. G. i S. G. o wykonywaniu samowolnych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w G., wszczął w dniu 25 czerwca 2013 r. postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że W. i W. K., współwłaściciele lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w G., wykonali w ww. lokalu roboty budowlane polegające na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych. Organ I instancji na podstawie dokonanych ustaleń stwierdził, że nie występują przesłanki do nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem oraz że wykonanie przedmiotowych robót nie naruszyło istniejącego układu konstrukcyjnego, nie spowodowało pogorszenia warunków użytkowych działki przy ul. [...] [...] w G. ani działek sąsiednich, wykonanie robót nie naruszyło też obowiązujących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W tych warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania R. G. i S. G. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że roboty polegające na powiększeniu otworu okiennego wiążą się z koniecznością ingerencji w konstrukcję ściany budynku i wymagają usunięcia części ściany w celu wykonania większego otworu. Powiększenie otworu okiennego, podobnie jak wykucie otworu w ścianie budynku stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, takie prace mogą być wykonane wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ stwierdził jednocześnie, że w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego tj. podczas oględzin z dnia 6 sierpnia 2013 r. oraz na podstawie przedłożonej w dniu 20 sierpnia 2013 r. opinii techniczno-architektonicznej nie ma podstaw do uznania, że wykonane prace uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku odwołując się do tezy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, przyjął, że organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlanego, nie były zobligowane do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego.

Uchylając decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2013 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa wynikającym z niewyjaśnienia zgłaszanej przez skarżących kwestii prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji przypomniał, że w budynku przy ul. [...] [...] znajduje się sześć lokali. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną (art. 3 ust. 2) Ściana nośna budynku stanowi część nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 19 ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie natomiast z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W ocenie Sądu, wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w G., powinni byli zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego powinien zaś zweryfikować w postępowaniu dowodowym. Ma to związek z tym, że ustawodawca w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ten, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Zajęcie przez organy orzekające w sprawie odmiennego stanowiska w tym zakresie uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien dokonać ustaleń odnośnie do posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych członków wspólnoty na wykonanie prac. W przypadku braku takiej zgody organ powinien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał na linię orzeczniczą sądów administracyjnych podważającą prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 532/08 podał, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej poglądem, przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego a nie prawa cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. II OSK 228/07, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 606/07, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 128/2006). W uzasadnieniach przywołanych rozstrzygnięć sądy wyjaśniały że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością, a więc nie zajmują się kwestiami regulowanymi przez prawo cywilne. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że również doktryna prawa administracyjnego opowiada się przeciwko analizowaniu w toku postępowania naprawczego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. A. Gliniecki [red.] Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, Warszawa 2007, s. 335). W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (por. Z. Niewiadomski [red.] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, komentarz do art. 51, Nb. 2). Mówiąc o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia ww. zwrotu nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa (por. A. Gliniecki [w:] W. Piątek, A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012). Skarżący organ podkreślił, że rolą organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego jest czuwanie nad zgodnością zabudowy z normami prawa administracyjnego. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie badały prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, a wytyczne co do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie są uzasadnione i wyrażona w tym zakresie ocena prawna nie powinna się ostać.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał, że mając na uwadze, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, której interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie, zasadne jest poddanie oceny obowiązku badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii w rozszerzonym składzie może się przyczynić do ujednolicenia orzecznictwa i rozwiać wątpliwości powstające przy interpretacji ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wyjaśnienia wymaga, że podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym przypadku nie jest uzależnione od istnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności odnoszącej się do określonej kwestii prawnej, ale od powstania zagadnienia prawnego w rozpatrywanej przez Sąd sprawie, której wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można wprawdzie mówić także wówczas, gdy dane zagadnienie jest różnie ujmowane w orzecznictwie sądów, niemniej sytuacja ta może prowadzić do przedstawienia powstałego problemu interpretacyjnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy rozstrzygający konkretną sprawę Sąd nabierze wątpliwości, który wynik wykładni prawa – przy istniejących rozbieżnościach – posiada walor prawidłowości. Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. W takim wypadku skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości musi podważyć dotychczasową wykładnię sądową i wykazać na czym dana wątpliwość polega. W przypadku, w którym podjęcie uchwały jest uzasadnione wyłącznie powołaniem się na istnienie rozbieżnych stanowisk w wyrokach sądów administracyjnych, ocena zaistnienia przesłanki faktycznej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy do podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a. To wątpliwości Sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie zagadnienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną na tle przedstawionym w skardze kasacyjnej nie dostrzegł istnienia zagadnienia prawnego, które budziłoby poważne wątpliwości, a wyrażona w tym zakresie odmienna ocena wnoszącego skargę kasacyjną nie może samodzielnie prowadzić do zainicjowania postępowania uchwałodawczego, wniosek skarżącego organu zawarty w skardze kasacyjnej został uznany za nieuzasadniony.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej sformułowanymi przez skarżący organ.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zakwestionował stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje ono, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego mają obowiązek badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku braku takiej zgody organ nadzoru budowlanego powinien podjąć – jak przyjął Sąd - rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie ustalając ww. okoliczności istotnej dla wyniku sprawy, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni. Uznając za błędne powyższe stanowisko Sądu, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), łącząc ją dodatkowo z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania. O ile jednak zasadność postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a. znajduje uzasadnienie w treści motywów zaskarżonego wyroku, o tyle zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w żaden sposób wyjaśniony. W skardze kasacyjnej nie podano jaki związek ze sporną (materialnoprawną) problematyką legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma kwestia zarzucanej wadliwości w sporządzeniu uzasadnienia wyroku, stąd stawiany Sądowi I instancji w tym zakresie zarzut, jako pozbawiony niezbędnego uzasadnienia, pozostawiony został bez rozpatrzenia.

Odnosząc się do zasadniczego problemu, jaki wymagał rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, należy przypomnieć, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco przesądził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć jednocześnie należy, że osią rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zagadnienie, czy wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania określonych czynności odnosi się wyłącznie do czynności w znaczeniu materialnoprawnym, czy też obejmować może również czynności procesowe (formalne), w tym przypadku złożenie wspomnianego oświadczenia. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w sentencji uchwały, niemniej w jej uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie można wyłączyć potrzeby badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Nie można nie dostrzegać, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że na tle wykładni pojęcia "doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem" w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były rozbieżne stanowiska. Spotkać można było bowiem poglądy orzecznicze tożsame ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną organu, które wskazywały, że stan zgodny z prawem oznacza wyłącznie zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Co jednak istotne, po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, na tle rozważanego problemu prawnego wykształciła się wyraźna linia orzecznicza wskazująca na szerokie rozumienie pojęcia zgodności z przepisami prawa, nawiązująca w swojej argumentacji do przytoczonych wyżej motywów zawartych w uzasadnieniu ww. uchwały (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1202/13, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 490/13, wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r. sygn. II OSK 2426/12, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. II OSK 270/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 887/12; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 2180/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2183/11). W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ta linia orzecznicza została w pełni podtrzymana i nawet, jeżeli nie może być ona uważana za w pełni jednolitą ze względu na dające się zauważyć odosobnione odmienne judykaty, to z pewnością przypisać jej należy walor zdecydowanie dominującej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. II OSK 320/14, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2367/13, wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r. sygn. II OSK 2079/13). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jakichkolwiek podstaw odnoszących się do argumentów prawnych oraz aksjologii konstytucyjnego systemu ochrony prawa własności uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane byłaby traktowana jako irrelewantna i z tego względu miałaby ona pozostawać poza kontrolą właściwych organów administracji.

W tych warunkach nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przyjęcia przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie błędnej wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.