Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 528/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: 9b ust. 2, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 39 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3, art. 69 ust. 3, art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skarg Z. Sp.j. z siedzibą w K. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gminy Regionu L. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 08 lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania spółki Z. Spółka Jawna z siedzibą w K. (zwanej też dalej "Spółką"), reprezentowanej przez jej wspólnika B. R. (a nie "odwołania B. R., jak błędnie i całkowicie bezpodstawnie przyjęło SKO), od decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z 06 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – uchyliło ww. decyzję Zarządu K. w całości i określiło B. R., S. R., A. R. (wspólnikom Z. sp. j.) karę pieniężną, solidarnie, w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy P..

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Działając z urzędu, Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu L. (dalej: "Zarząd K. " lub "organ I instancji") – decyzją z 16 grudnia 2021 r. nr [...] – określił Z. sp.j. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy P.. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji wniesionego przez Spółkę, SKO – decyzją z 04 lutego 2022 r. nr [...] – uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wytykając w uzasadnieniu, że "spółka jawna («Z. sp.j.») jako spółka osobowa nie jest osoba prawną, w związku z czym decyzja musi być skierowana do każdego ze wspólników. Jeśli ustala się karę, to wobec każdego ze wspólników (a nie wobec spółki jako całości), każdy wspólnik jest odrębną stroną, każdemu ze wspólników należy decyzję doręczyć".

Przywołaną na wstępie decyzją z 06 maja 2022 r. Zarząd K. – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.c.p.g."), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167), a także na uchwałę Nr [...] z dnia 20 czerwca 2013 r. Zarządu "Komunalnego Związku Gmin Regionu L. " w sprawie upoważnienia Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami do wydawania decyzji administracyjnych – określił wobec B. R., S. R. oraz A. R., wspólników spółki Z. sp. j. z siedzibą w K., wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy P., w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Spółka uzyskała pod numerem [...] wpis do prowadzonego przez Zarząd K. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisami prawa miejscowego nie zamieszkują mieszkańcy ("nieruchomości niezamieszkałych"), które zostały od stycznia 2020 r. wyłączone z organizowanego przez Komunalny Związek Gmin Regionu L. (dalej: "Związek" lub "K. ") systemu odbioru odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że przedsiębiorca podejmujący się prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych powinien mieć świadomość obowiązków wynikających z przepisów prawa, m.in. obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. W tym kontekście organ przywołał treść przepisów art. 9n ust. 1 i 4, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb u.u.c.p.g., a następnie wskazał, że w wyniku analizy złożonego przez Spółkę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2020 stwierdzono nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Organ zaznaczył, że ustawowy obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym ustalonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wybranych frakcji odpadów dotyczy każdego podmiotu odbierającego odpady komunalne (z których można wyodrębnić frakcje odpadów typu tworzywa sztuczne, papier, szkło) na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. W odniesieniu do odpadów odbieranych przez Spółkę, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, odpady pochodzące z cmentarzy należą do grupy odpadów komunalnych. Zatem gospodarowanie odpadami pochodzącymi z terenów cmentarzy przebiega w identyczny sposób jak w stosunku do odpadów pochodzących z innych nieruchomości niezamieszkałych i nie jest uzasadnione ich odmienne traktowanie. Nawet biorąc pod uwagę specyfikę tych odpadów, należy mieć na uwadze, że pomimo trudności technologicznych w przetwarzaniu tego typu odpadów, ich skład morfologiczny zawiera bardzo duże ilości tworzyw sztucznych, szkła i papieru. Zarazem organ zwrócił uwagę, że w związku ze zniesieniem obowiązku regionalizacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych, przedsiębiorca ma możliwość wyboru instalacji komunalnej, do której przekazuje odbierane odpady. Skierowanie odpadów pochodzących z cmentarzy do instalacji umożliwiającej oddzielenie frakcji biodegradowalnej, papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła umożliwia osiągnięcie wymaganych przepisami prawa poziomów.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że od 01 stycznia 2020 r. na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na terenie gmin należących do Związku wprowadzony został obowiązek gromadzenia odpadów w sposób selektywny. Obowiązek ten dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości – również zarządców cmentarzy. Przedsiębiorca ma możliwość zagwarantowania sobie segregacji odpadów przez odpowiednie sformułowanie treści umów zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Do materiału dowodowego została dołączona umowa dotycząca wywozu odpadów z Parafii R. , w której jednak nie zamieszczono żadnych zapisów dotyczących obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów, jak również dotyczących konsekwencji w przypadku braku segregacji odpadów – a zdaniem organu takie zapisy w umowie winny się znaleźć. Uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Związku, w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Uchwalone górne stawki są wiążące dla przedsiębiorców świadczących usługi odbioru i zagospodarowania odpadów na rzecz właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Tym samym skarżący może mieć znaczący wpływ na sposób zbierania odpadów przez właścicieli takich nieruchomości. W konsekwencji brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu jest, zdaniem organu, czynem zawinionym przez Spółkę, wynikającym z braku dbałości o spełnienie wymagań prawnych w bieżącej działalności podmiotu. Zgodnie z art. 189d pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu zachodzą przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Waga naruszenia prawa ma wpływ na aspekty społeczne i edukacyjne. Spółka przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż nie podjęła żadnych działań w celu osiągnięcia wymaganych prawem poziomów. Nie dochowano żadnych starań w kierunku wyboru odpowiedniej instalacji komunalnej, która umożliwiłaby zwiększenie prawdopodobieństwa uzyskania wymaganych poziomów, nie zawarto również odpowiednich zapisów w umowach zawieranych z zarządcami cmentarzy, które dyscyplinowałyby w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Tym samym w prowadzonym postępowaniu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia swej decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił podstawy i sposób kalkulacji nałożonej kary pieniężnej.

W odwołaniu od opisanej decyzji Zarządu K. , Spółka, reprezentowana przez jej wspólnika B. R., wniosła o uchylenie tej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 107 § 1 pkt 3, art. 28 i art. 30 § 1 k.p.a. w związku z art. 331 § k.c. i art. 8 § 1 k.s.h. – przez brak jednoznacznego oznaczenia strony oraz wskazanie w treści decyzji wspólników spółki cywilnej jako osób, wobec których określono karę pieniężną, podczas gdy Spółka jest podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P., któremu ustawa przyznaje zdolność prawną, prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, we własnym imieniu nabywa prawa i zaciąga zobowiązania;

- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. w zw. art. 189f k.p.a. – przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez wskazania jakie okoliczności wzięto pod uwagę oceniając stopień szkodliwości czynu, wagę i okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność Spółki przy wymierzaniu kary;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż strona miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania wymagań wynikających z art. 9g u.u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie wyegzekwowania od zarządcy cmentarza selekcji odpadów, ze względu na ich charakter, i w konsekwencji pominięcie przez organ, iż obiektywnie niemożliwe jest/było osiągnięcie zakładanych przepisem prawa poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, a organ całkowicie pominął ich ustalenie;

- art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a. – przez ich niezastosowanie pomimo obligatoryjności stosowania wskazanych dyrektyw w przypadku wymierzania kary administracyjnej i oceny czy zachodzą przesłania do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. – przez jego błędne zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na B. R., S. R. i A. R., wspólników spółki jawnej, podczas gdy to Spółka jest przedsiębiorcą, podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.;

- art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g u.u.c.p.g. – przez błędną wykładnię i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od strony, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności przez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Uchylając decyzję Zarządu K. z 06 maja 2022 r. i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z 08 lipca 2022 r. – SKO podzieliło w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji co do zasadności nałożenia orzeczonej kary pieniężnej oraz braku podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia. Zarazem uznało, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem pozostają obojętne w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną dla niniejszej sprawy. W szczególności – odnosząc się do zarzutu "braku jednoznacznego oznaczenia strony oraz wskazania w treści decyzji wspólników spółki cywilnej jako osób wobec których określono karę pieniężną" – SKO stwierdziło, że spółka jawna, w której to formie prawnej B. R., S. R. i A. R. prowadzą działalność, nie jest osobą prawną. Jednocześnie SKO – przytoczywszy treść przepisów art. 366 § 1 i 2 k.c., dotyczących solidarności dłużników, oraz art. 370 k.c., w myśl którego jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej – wskazało, że jeśli występuje kilku obowiązanych do zapłacenia kary administracyjnej, to ich odpowiedzialność będzie solidarna (vide: wyrok NSA z 24.06.2010 r., II OSK 973/09). W związku z tym SKO, jak wyjaśniło, było obowiązane uchylić decyzję Zarządu K. w całości i orzec co do istoty sprawy, a mianowicie określić wspólnikom Spółki B. R., S. R. i A. R. karę pieniężną "solidarnie".

Skargi od opisanej decyzji SKO, dwoma jednobrzmiącymi pismami, wnieśli:

- Z. Sp.j. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 528/22),

- B. R. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 529/22),

zwani dalej łącznie "skarżącymi", reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, r. C.. Zarzuciwszy:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – przez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób niebędących stronami w sprawie: B. R., S. R. i A. R. wspólników spółki jawnej, podczas gdy to Spółka jest przedsiębiorcą, podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P., co skutkuje jej nieważnością z mocy prawa;

- art. 107 § 1 pkt 3, art. 28 i art. 30 § 1 k.p.a. w związku z art. 331 § k.c. i art. 8 § 1 k.s.h. – przez niewłaściwe oznaczenia strony oraz wskazanie w treści decyzji wspólników spółki cywilnej jako osób, wobec których określono karę pieniężną, podczas gdy Spółka jawna jest podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P., któremu ustawa przyznaje zdolność prawną, prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, we własnym imieniu nabywa prawa i zaciąga zobowiązania;

- art. 7, art. 77, art. 80. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8. i art. 11 k.p.a. w zw. z art 189d k.p.a. w zw. art. 189f k.p.a. – przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez wskazania jakie okoliczności wzięto pod uwagę oceniając stopień szkodliwości czynu, wagę i okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność strony przy wymierzaniu kary;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż strona miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżącej, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania wymagań wynikających z art. 9g u.u.c.p.g., jednakże nie posiadając przy tym jakichkolwiek możliwości w zakresie wyegzekwowania od zarządcy cmentarza selekcji odpadów, ze względu na ich charakter, i w konsekwencji pominięcie przez organ, iż obiektywnie niemożliwe jest/było osiągnięcie zakładanych przepisem prawa poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, a organ pominął ich ustalenie;

- art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a. – przez ich niezastosowanie pomimo obligatoryjności stosowania wskazanych dyrektyw w przypadku wymierzania kary administracyjnej i oceny czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. – przez jego błędne zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na B. R., S. R. i A. R. wspólników spółki jawnej, podczas gdy to Z. spółka jawna jest przedsiębiorcą, podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.;

- art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 9g u.u.c.p.g. – przez błędną wykładnię i nałożenie kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od strony, zaś odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić,

pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu K. z 06.05.2022 r., a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji – o uchylenie w całości obu ww. decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargi, SKO wniosło o ich oddalenie oraz o rozpoznanie spraw w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto zauważył, że w art. 1 pkt 3 u.u.c.p.g. jest mowa o "podmiotach świadczących usługi w zakresie uregulowanym w ustawie". Natomiast w art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. jest mowa o "przedsiębiorcy". Zarazem w ustawie tej brak jest definicji pojęcia "przedsiębiorca", nie odsyła ona także do innych ustaw w tym zakresie. W przypadku spółki cywilnej stroną postępowania jest każdy wspólnik. W spółce jawnej – konstrukcyjnie takiej samej – nie może więc być inaczej. Wprawdzie spółkę jawną różnicują przepisy szczególne, to to różnicowanie ma znaczenie jedynie na gruncie danych przepisów szczególnych. Przepisy u.u.c.p.g. nie różnicują spółki jawnej od spółki cywilnej. Kryterium wyznaczającym strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. nie może być pojęcie "przedsiębiorcy" definiowane na gruncie innych ustaw i mające w związku z tym zastosowanie tylko na gruncie tych innych ustaw. Kryterium wyznaczającym strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu nie może także być legitymowanie się zezwoleniem wydanym na podstawie u.u.c.p.g., albowiem w tymże przepisie nie posłużono się określeniem "podmioty świadczące usługi w zakresie uregulowanym w ustawie". Kryterium wyznaczającym strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. – w przypadku spółki cywilnej, ale też i spółki jawnej – jest ich cywilistyczna konstrukcja.

W pismach procesowych z 15 września 2022 r. skarżący podtrzymali w całości wnioski i zarzuty skargi oraz podkreślili, że w świetle obowiązujących przepisów prawa niedopełnienie przez podmiot odbierający odpady komunalne obowiązków określonych w art. 9g u.u.c.p.g., które podlega karze pieniężnej, dotyczy wyłącznie przedsiębiorcy, który wykonuje w sposób profesjonalny działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Takim przedsiębiorcą jest Spółka, a nie jej wspólnicy.

Postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 528/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy o sygnaturach akt IV SA/Po 528/22 i IV SA/Po 529/22 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i tak połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod wspólną sygnaturą IV SA/Po 528/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 08 lipca 2022 r. ([...]), uchylająca decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z 06 maja 2022 r. ([...]) i orzekająca co do istoty w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. przez Spółkę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu prawnego dot. 2020 r.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."), na czele z jej art. 9x ust. 2 pkt 1, w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Stosownie do art. 9zb u.u.c.p.g. kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.

W niniejszym postępowaniu skarżący kwestionują stanowisko organów obu instancji, jakoby w kontrolowanej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia, z ww. tytułu, administracyjnej kary pieniężnej, której dotyczyły skarżone decyzje organów.

Jednakże w pierwszej kolejności skarżący zarzucili, że decyzje te zostały skierowane do niewłaściwych osób – jako że do wspólników Spółki, zamiast do niej samej, a przecież to Spółka, a nie jej wspólnicy, jest podmiotem (przedsiębiorcą) prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów, z którą wiąże się nałożona kara pieniężna.

Przeciwne stanowisko organów administracji – przede wszystkim organu II instancji, który ewidentnie narzucił swą interpretację organowi I instancji we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 04 lutego 2022 r. ([...]) – zasadza się na przekonaniu, jak można wnioskować z lektury zwłaszcza odpowiedzi na skargę, że spółka jawna nie posiada podmiotowości administracyjnoprawnej w sferze stosunków z zakresu odpowiedzialności deliktowej, a dokładniej: zdolności prawnej do bycia adresatem administracyjnej kary pieniężnej, przynajmniej w odniesieniu do deliktów uregulowanych w u.u.c.p.g.

W ocenie Sądu takie stanowisko jawi się jako rażąco błędne, oparte na powierzchownej, wyrywkowej i w istocie nieumiejętnej interpretacji odnośnych przepisów oraz instytucji prawnych.

Dość powiedzieć, że krąg potencjalnych adresatów administracyjnej kary pieniężnej wynika już expressis verbis z – wprowadzającego definicję legalną takiej kary – przepisu art. 189b k.p.a., w myśl którego: "Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej".

Z cytowanego przepisu wynikają dwa wnioski szczególnie istotne dla właściwego rozstrzygnięcia zarysowanej wyżej spornej kwestii. Po pierwsze, adresatem kary pieniężnej co do zasady powinien być podmiot, na którym ciążył określony obowiązek administracyjny, który nie został dopełniony. Po drugie, tym podmiotem może być w szczególności "jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej". Zwraca przy tym uwagę, że w analizowanym art. 189b k.p.a. – inaczej niż np. w art. 29 k.p.a. – ustawodawca nie ograniczył katalogu prawnie relewantnych "jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej" wyłącznie do jednostek państwowych lub samorządowych oraz organizacji społecznych. Objaśniając ratio legis takiego unormowania aspektu podmiotowego administracyjnej kary pieniężnej, w doktrynie trafnie podkreśla się, że chodziło w tym przypadku "o objęcie zakresem podmiotowym wszystkich adresatów obowiązków administracyjnych, których niewykonanie prowadzi do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej" (zob. R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021, s. 85). W konsekwencji, jeżeli określony obowiązek administracyjny ciążył na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, to ta jednostka powinna też być stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewypełnienie tego obowiązku.

Zgodnie z art. 9g u.u.c.p.g. obowiązek osiągnięcia określonych poziomów przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu spoczywa na "podmiocie odbierającym odpady komunalne". Użyte w tym przepisie określenie "podmiot" jest szersze niż "przedsiębiorca", i obejmuje zarówno odbierających odpady przedsiębiorców, jak i gminne jednostki organizacyjne (por. A. Jezierska-Markocka, M. Markocki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 9g). Z kolei w art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g., określającym adresatów kar pieniężnych nakładanych za niewywiązanie się z ww. obowiązku, mowa jest wyłącznie o przedsiębiorcach.

Ponieważ przepisy u.u.c.p.g. nie zawierają własnej definicji "przedsiębiorcy", to dla objaśnienia tego określenia na gruncie ww. ustawy należy sięgnąć – jak trafnie zauważyli skarżący, a wbrew oczywiście błędnym wywodom odpowiedzi na skargę – do podstawowej dla tej problematyki ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm.; w skrócie "p.p."). Jest to prosta implikacja jednej z podstawowych reguł legislacyjnych, w myśl której w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" (zob. § 9 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Regułę tę dopełnia dyrektywa z § 148 ZTP, w myśl której: "Jeżeli w ustawie zachodzi wyjątkowo potrzeba odstąpienia od znaczenia danego określenia ustalonego w ustawie określanej jako «kodeks» lub «prawo» lub innej ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, wyraźnie podaje się inne znaczenie tego określenia i zakres jego odniesienia, używając zwrotu: «w rozumieniu niniejszej ustawy określenie .... oznacza ....» albo zwrotu: «ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o .... należy przez to rozumieć ...»". W świetle cytowanych przepisów ZTP jest jasne, że skoro ustawodawca nie zawarł w u.u.c.p.g. odrębnej definicji "przedsiębiorcy", to jego wolą było, aby określenie to również na gruncie ww. ustawy było rozumiane w sposób przyjęty (zdefiniowany) w Prawie przedsiębiorców.

Wypada zatem zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 p.p. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 p.p.).

W świetle cytowanego art. 4 ust. 1 p.p., rozpatrywanego w powiązaniu z odnośnymi przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1467, z późn. zm.; w skrócie: "k.s.h."), nie ulega wątpliwości, że spółka jawna wykonująca działalność gospodarczą zalicza się do grona przedsiębiorców stanowiących "jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną". Jak bowiem wynika z definicji legalnej zamieszczonej w art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h., spółka jawna jest spółką osobową. Tego rodzaju zaś spółkom Kodeks spółek handlowych – będący niewątpliwie "odrębną ustawą" w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p. – przyznaje zdolność prawną, proklamując w art. 8 § 1, że: "Spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana".

Brak przy tym jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w przypadku spółki jawnej przedsiębiorcami są – tak jak w przypadku spółki cywilnej – wspólnicy spółki, a nie sama spółka. Przeciwko takiemu twierdzeniu przemawiają zarówno przywołane wyżej unormowania art. 4 ust. 1 p.p. w zw. z art. 8 § 1 i art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h., jak i brak w odniesieniu do spółki jawnej regulacji analogicznej do art. 4 ust. 2 p.p., a także konstrukcja prawna tej spółki, która – inaczej niż twierdzi się w odpowiedzi na skargę – z pewnością nie jest "taka sama", jak spółki cywilnej. Dość powiedzieć, że spółka jawna – inaczej niż spółka cywilna – jest wyposażoną przez ustawodawcę w zdolność prawną (art. 8 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h.) spółką prawa handlowego (art. 1 § 2 k.s.h.), w której wspólnicy ponoszą jedynie subsydiarną odpowiedzialność za zobowiązania spółki (art. 31 k.s.h.). Choć zatem, historycznie rzecz ujmując, początkowo regulacje spółki jawnej i spółki cywilnej wykazywały istotne podobieństwo (zwłaszcza pod rządem, odpowiednio, Kodeksu handlowego i Kodeksu zobowiązań), to jednak – jak trafnie zauważa się w doktrynie – "Dalsza ewolucja spółki jawnej doprowadziła do jej całkowitego upodmiotowienia, choć nadal pozostały w mocy niektóre postanowienia charakterystyczne dla ustroju wspólności do niepodzielnej ręki. Podobna ewolucja spółki cywilnej okazała się niemożliwa, gdyż w zasadniczy sposób zmieniona została w stosunku do art. 548 KZ [Kodeksu zobowiązań – uw. Sądu] treść przepisów określających charakter majątku tej spółki" (zob. J. Lic, Spółka cywilna. Problematyka podmiotowości prawnej, Warszawa 2013, s. 343).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że to Spółka – a nie jej poszczególni wspólnicy – uzyskała wymagany w świetle art. 9c ust. 1 u.u.c.p.g. wpis do prowadzonego przez Zarząd K. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P. i że to ona nabyła status "przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". A zatem to Spółka, będąc takim przedsiębiorcą – a nie jej poszczególni wspólnicy – była zobowiązana wypełniać obowiązki, jakie w świetle przepisów prawa wiążą się z wykonywaniem działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w tym obowiązek (o ile się zaktualizował) uzyskania określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odebranych odpadów komunalnych (art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g.). W konsekwencji to Spółka – a nie jej poszczególni wspólnicy (z osobna bądź solidarnie) – powinna być adresatem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną przewidzianą za niewywiązanie się z określonego obowiązku.

Analizując zagadnienie podmiotów zdolnych do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych, wskazano w doktrynie, że "każdorazowo ustawodawca w przepisach normy sankcjonowanej precyzuje znamię podmiotu mogącego być sprawcą deliktu" (zob. L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne. Studium z zakresu prawa materialnego i procesowego, Poznań 2022 [dodruk wydania I z 2017 r.], s. 57).

W odniesieniu do deliktu polegającego na niewywiązaniu się z obowiązku uzyskania określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, ustawodawca uczynił to w art. 9x u.u.c.p.g., określając, że sprawcą tego deliktu, a w konsekwencji i adresatem kary pieniężnej nakładanej z tego tytułu, może być jedynie "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości".

W kontrolowanej sprawie takim przedsiębiorcą była Spółka, a nie jej wspólnicy.

Z tych względów zasadny okazał się, podniesiony przez skarżących, zarzut nieważności zaskarżonej decyzji SKO, która jako nakładająca sporną karę pieniężną nie na Spółkę, lecz na jej wspólników, musi być uznana za decyzję "skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych samych powodów, identyczną wadą dotknięta jest decyzja Zarządu K. z 06 maja 2022 r., poprzedzająca zaskarżoną decyzję SKO.

Niezależnie od tego Sąd w niniejszym składzie, działając z urzędu, dopatrzył się innej jeszcze wady nieważnościowej, jaką dotknięta jest decyzja organu I instancji.

Decyzja ta została bowiem wydana ("podpisana") przez Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, działającego "z upoważnienia" Zarządu K. (vide: treść odcisku stempla przy podpisie), które zostało udzielone – jak wynika z części wstępnej analizowanej decyzji – "na podstawie uchwały Nr [...] z dnia 20.06.2013 r. Zarządu «Komunalnego Związku Gmin Regionu L. » w sprawie upoważnienia Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami do wydawania decyzji administracyjnych".

W tym miejscu należy podkreślić, że zagadnienie upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu zarządu związku międzygminnego było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach ze skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach (zob. np. wyroki WSA w Poznaniu : z 08.02.2022 r., II SA/Po 838/21; z 02.03.2022 r., IV SA/Po 778/21; z 05.04.2022 r., IV SA/Po 74/22 i IV SA/Po 75/22; z 21.04.2022 r., IV SA/Po 73/22; z 24.05.2022 r., II SA/Po 122/22, z 23.06.2022 r., II SA/Po 10/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), w tym także ze skarg przedsiębiorców w związku z nałożeniem na nich kary pieniężnej (w pierwszej instancji) przez Zarząd K. za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych (zob. np. wyroki WSA: z 14.09.2022 r., IV SA/Po 427/22; z 30.09.2022 r., IV SA/Po 426/22; dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela oceny prawne wyrażone w uzasadnieniach ww. wyroków i przyjmuje je za własne.

W ślad za tymi wyrokami wypada zatem przypomnieć, że możliwość tworzenia związków międzygminnych wynika expressis verbis z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1 zd. pierwsze, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle cytowanej regulacji należy przyjąć, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny, zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie, i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, a kompetencje przysługujące organom gminy przechodzą na odpowiednie organy związku. Oznacza to w szczególności, że kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy (monokratycznemu: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta), zostają scedowane na organ wykonawczy związku (kolegialny – zarząd).

Tego rodzaju sytuacja miała niewątpliwie miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż jak wskazano w § 6 ust. 1 statutu Związku (zwanego dalej "Statutem") – będącego aktem prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 17.10.2014 r., II OSK 2494/14, CBOSA; R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67), którego tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] września 2019 r. (poz. [...]) – zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenach gmin uczestników Związku i w tym celu organy Związku m.in.: realizują obowiązki sprawozdawcze, analityczne, kontrolne, nadzorcze związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (pkt 9); ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (pkt 10); zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 12).

Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co znamienne, w odniesieniu do organu stanowiącego i kontrolnego związku międzygminnego – tj. do zgromadzenia związku (art. 69 ust. 1 u.s.g.) – ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która odsyłałaby do odpowiedniego stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego – tj. przez jego zarząd (art. 73 ust. 1 u.s.g.) – przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.

Jest poza sporem, że organem wykonawczym Związku jest Zarząd K. – wszak "wykonuje [on] uchwały Zgromadzenia oraz realizuje zadania przekazane mu przez Zgromadzenie" (§ 10 ust. 1 Statutu) – który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 12 ust. 1 Statutu). Cytowana regulacja § 10 ust. 1 Statutu odpowiada w swej istocie dyspozycji art. 73 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że na skutek powołania Związku, kompetencje przysługujące organom wykonawczym gmin będących jego uczestnikami (monokratycznym: wójtom, burmistrzom albo prezydentowi miasta) zostały scedowane na organ wykonawczy Związku (kolegialny: zarząd). Z kolei z postanowienia § 10 ust. 2 pkt 1 lit. g Statutu wynika, że to do kompetencji Zarządu należy w szczególności realizacja zadań Związku poprzez "nakładanie kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zakresie zadań Statutowych Związku".

Tym samym wydawanie decyzji w przedmiocie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy niewątpliwie do kompetencji Zarządu K. .

Jest zaś zasadą, że decyzje wydawane przez zarząd związku powinny być podpisane przez wszystkich członków zarządu (tak trafnie K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 73). Jest to zresztą refleks bardziej ogólnej zasady – obowiązującej w braku przepisu szczególnego – w myśl której decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy – tworząc całość – są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 32-34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 21-22). Przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na podpisywanie aktów (decyzji, postanowień) organów kolegialnych jedynie przez osobę reprezentującą taki organ (por. wyrok NSA z 14.07.2004 r., GSK 244/04, CBOSA), np. przez przewodniczącego składu orzekającego (por. wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA). Z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 2929/15, CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji została podpisana jednoosobowo, i to przez pracownika Związku, jakim najpewniej jest Kierownik Referatu Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska.

W związku z tym należy zaznaczyć, że przepisy ustrojowe, kreujące dany organ kolegialny, określają, czy organy te orzekają w pełnym składzie swoich członków (in gremio), czy też funkcje orzecznicze sprawują kilkuosobowe składy orzekające. Niezależnie od przyjętego przez przepisy składu organu kolegialnego władnego do podejmowania rozstrzygnięć, przyjmuje się, że zasadniczo jedynym możliwym sposobem wyrażania oświadczeń woli przez organy kolegialne jest podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi się w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu, co decyzje organów jednoosobowych. Treść uchwały znajduje swoje odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. Uchwała kolegialnego organu administracji publicznej tylko wtedy może być uznana za decyzję administracyjną, gdy – przybierając jej formalną postać – rozstrzyga indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego jako sprawę z zakresu administracji publicznej (por. R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 19).

Organem kolegialnym jest bez wątpienia Zarząd K. – będący jednym z dwóch organów Związku (obok Zgromadzenia Związku; zob. § 7 Statutu) – jako że składa się on z od trzech do siedmiu członków Zarządu, w tym Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego (zob. § 9 ust. 1 Statutu). "Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy jego składu, pod warunkiem, że wszyscy członkowie Zarządu byli o posiedzeniu Zarządu prawidłowo powiadomieni" (§ 12 ust. 1 Statutu). W § 12 ust. 3 Statutu wskazano, że: "Oświadczenia woli w imieniu Związku składają dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik). Jeżeli czynność prawna dokonywana w imieniu Związku pociąga za sobą powstanie zobowiązań pieniężnych, dla jej skuteczności wymagana jest kontrasygnata Głównego Księgowego Związku lub osoby przez niego upoważnionej." W ocenie Sądu już brzmienie cytowanego postanowienia Statutu (zwłaszcza użycie w nim terminu "zobowiązania pieniężne") wskazuje, że zasadniczo reguluje ono sposób składania oświadczeń woli przez członków Zarządu w imieniu Związku w obrocie cywilnoprawnym (choć i w tym przypadku, zauważmy, nie ma mowy o reprezentacji jednoosobowej), natomiast nie dotyczy kwestii wydawania (i "podpisywania") decyzji przez Zarząd działający w charakterze organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 k.p.a.

Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie w kontrolowanej sprawie za taki przepis nie może w szczególności zostać uznany art. 268a k.p.a., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej [w wersji sprzed 05 października 2021r.: "w formie pisemnej" – uw. Sądu], pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem."

W aktach administracyjnych sprawy brak jest egzemplarza – wzmiankowanej w decyzji organu I instancji – uchwały Nr [...] Zarządu K. z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami do wydawania decyzji administracyjnych. Można jednak przypuszczać, że upoważnienie do zostało udzielone w oparciu o art. 268a k.p.a.

Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zasadnie podkreśla się, że z regulacji przewidzianej w ww. przepisie nie mogą korzystać organy kolegialne (por. Glibowski/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 268a Nb 18-21, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 942/16 (CBOSA) przekonująco objaśniono, że wprowadzenie w 1987 roku do k.p.a. przepisu art. 268a wiązało się ze stosowaniem w ówczesnej administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów. Zarząd nie może także tych funkcji powierzyć poszczególnym swoim członkom ani swemu przewodniczącemu (por. też: wyrok NSA z 26.03.1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 110; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2010, uw. 15 do art. 268a, s. 559).

Również w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a k.p.a. jako podstawy podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków [por. uzasadnienia uchwał NSA (5) z 25.10.1999 r., OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 13 i 14]. Taką możliwość mogą stwarzać jedynie przepisy szczególne, jak np. art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatu, czy art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 13 do art. 268a). Ubocznie wypada zauważyć, że w motywach ww. uchwał Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość unormowania tych kwestii w statucie gminy [cyt.: "(...) zastępstwo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawach załatwianych w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy może być unormowane jedynie w statucie gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (...)"].

Stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków lub upoważnionego pracownika jest niedopuszczalne z tego względu, że stosowanie konstrukcji upoważnienia, o jakim mowa w ww. przepisie, przez organy kolegialne jawi się jako niezgodne zwłaszcza z wynikami wykładni celowościowej. Dlatego organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. wyrok WSA z 10.05.2017 r., II SA/Wa 2054/16, CBOSA).

Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji i sposobu procedowania zarządu związku komunalnego. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi / pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa lub upoważnienia tego rodzaju, jako określone w art. 268a k.p.a. (por. wyrok WSA z 30.09.2020 r., I SA/Lu 261/20, CBOSA).

Z tych wszystkich względów w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organy kolegialne nie mogą udzielać upoważnień na podstawie art. 268a k.p.a. (por. B. Kuś [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269, Tom III, pod red. M. Karpiuka, P. Krzykowskiego, A. Skóry, Wyd. UW-M 2021, uw. 3 do art. 268a).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego w kontrolowanej sprawie prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku jako organ kolegialny. W takim przypadku działałby on bowiem w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA z 10.11.2016 r., II SA/Po 617/16, CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 9zb ust. 1 u.u.c.p.g., w myśl którego kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym, co już wcześniej powiedziano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku, jako jego organ wykonawczy. Przy tym z przepisów u.u.c.p.g. nie wynika, aby zarząd mógł upoważnić indywidualnie wskazaną osobę do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w jego imieniu. Brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałaby mu takie działanie; w szczególności z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. (brak odesłania do jego odpowiedniego stosowania, na podobieństwo np. art. 69 ust. 3 u.s.g.).

Za przedstawionym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych brak jest odpowiednika regulacji zawartej w art. 6q ust. 11 u.u.c.p.g. – który to przepis stanowi, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu w pojęciu "spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" nie mieszczą się sprawy dotyczące nałożenia kar pieniężnych. Są to należności zupełnie innego rodzaju i o innym charakterze. Poza tym przedmiotowe kary pieniężne nakłada się na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (zob. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.), a opłaty za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli nieruchomości (zob. art. 6h u.u.c.p.g.).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnioną osobę (członka organu, pracownika urzędu, itp.) są nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np.: wyrok NSA z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 23).

Sąd zauważa, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" interpretowane jest jako naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia; jako naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne; jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10, CBOSA). Przy tym termin "rażące naruszenie prawa" zasadniczo odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do nich nie ogranicza.

Mając powyższe na względzie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, z 10.02.2017 r., I OSK 3338/15, z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15; z 10.05.2019 r., I OSK 35/18; dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osobie stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA z 08.02.2022 r., II SA/Po 838/21, CBOSA).

Nie dostrzegając tej wady, tkwiącej w zapadłej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, SKO w istocie ów błąd powieliło.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wobec stwierdzenia – z wyżej przedstawionych przyczyn – nieważności decyzji organów obu instancji, Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Albowiem z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 25.11.2009 r., II GSK 179/09; z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10; z 15.09.2011 r., II GSK 777/10; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16; dostępne w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez każdego ze skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł, oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikowi każdego ze skarżących ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 90 zł – łącznie po 190 zł dla każdego ze skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji publicznej powinien uwzględnić powyższe wskazania i oceny prawne Sądu, w tym zwłaszcza:

- podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa, z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionej osobie (członkowi zarządu, pracownikowi, itd.);

- skierować wydawane rozstrzygnięcie do właściwego podmiotu (przedsiębiorcy), zapewniając mu wcześniej należyty udział w prowadzonym ponownie postępowaniu.