Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 506/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 2 pkt 2, par. 3  ust 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 4, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na akt Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. G. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. (znak [...]) Starosta - działając na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 784 – zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.") - zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dotyczący ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pozostałych ulic w miejscowości U. wraz ze wskazanymi zastrzeżeniami, określając termin wprowadzenia zmian określono na 30 czerwca 2019 r.

W. G. zaskarżył powyższą czynność Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że dokonane przez Starostę zatwierdzenie organizacji ruchu na ul. [...] poprzez jej wyłączenie z ruchu kołowego, z wyjątkiem dostępu dla mieszkańców tej ulicy (ale już nie właścicieli i klientów nieruchomości przy ul. [...]), narusza jego interes prawny i uprawnienia, ponieważ jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] 22 w U. (nr księgi wieczystej [...]) i w sposób stały korzysta z niej na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] W. G., tak więc zmiana organizacji ruchu istotnie narusza jego uprawnienia właścicielskie, chronione normą art. 140 Kodeksu cywilnego, istotnie ograniczając dostęp do wskazanej nieruchomości. Działanie Starosty polegające na zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. [...] poprzez jej wyłączenie z ruchu kołowego, z wyjątkiem dostępu dla mieszkańców tej ulicy, narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego także z tego powodu, iż jego nieruchomość - zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, właśnie przez zamkniętą od ruchu ul. [...].

W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności Starosty w zakresie organizacji ruchu na ulicy [...] w U., w zakresie ograniczającym dostęp do jego nieruchomości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

1. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. poprzez zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dotyczącego ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pozostałych ulic w miejscowości U., bez dokonania analiz bezpieczeństwa ruchu drogowego; niewskazanie na ich przeprowadzenie w projekcie organizacji ruchu ani w dokumencie go zatwierdzającym; niewykazanie i brak rzetelnego uzasadnienia potrzeb dla wprowadzenia zmian w organizacji ruchu dyktowanych bezpieczeństwem ruchu;

2. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ww. rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu pomimo niewskazania w nim parametrów geometrii drogi;

3. § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez niezałączenie wymaganej prawem opinii właściwego komendanta policji i zatwierdzenie projektu pomimo jej braku (opinia została sporządzona post factum i nie została przedstawiona Staroście);

4. § 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu z zastosowaniem bezwzględnych zakazów ruchu (znak drogowy B-1) na ul. [...], która jest jedyną drogą dojazdową i jedynym dostępem do drogi publicznej dla nieruchomości strony skarżącej, a w konsekwencji całkowite uniemożliwienie korzystania z tej nieruchomości za pomocą środków lokomocji, zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem tej nieruchomości;

5. § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ww. rozporządzenia poprzez ograniczenie, a nawet pozbawienie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego z wykorzystaniem jego nieruchomości (usługi hotelarskie);

6. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego z naruszeniem zasady równości podmiotowej, poprzez udzielenie prawa przejazdu - jako wyjątku od zakazów znaków B-1 oraz B-2 - wyłącznie dla mieszkańców lub właścicieli nieruchomości przy ul. [...], ale nie dla mieszkańców lub właścicieli nieruchomości przy ul. [...], dojazd do której to ulicy może odbywać się wyłącznie od strony [...];

7. art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, a także art. 2 oraz art. 8 oraz art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm. – dalej jako: "p.p.") poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji i uprawnień przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie U. w granicach objętych projektem organizacji ruchu, a to poprzez nieuzasadnione pozbawienie podmiotów prowadzących działalność na nieruchomościach przy ul. [...] w U. możliwości korzystania z dróg publicznych celem dojazdu do nieruchomości, w tym także do dojazdu do nieruchomości przez klientów tych przedsiębiorców, co w sposób wymierny ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności ze względu na jej charakter w postaci usług hotelarskich i usług gastronomicznych;

8. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie wolności i praw majątkowych w drodze innego aktu niż ustawa, poprzez nieuzasadnione pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości, w tym także prawa do dojazdu do nieruchomości (prawa dostępu do drogi publicznej), co w sposób oczywisty ogranicza prawo własności, gdyż każdy właściciel nieruchomości, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może - z wyłączeniem innych osób - korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy;

9. art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności i brak jakiegokolwiek zdefiniowania i rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez brak jakichkolwiek analiz i uzasadnień dla wprowadzenia i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oraz wpływu takiej organizacji na interes prawny i faktyczny właścicieli i mieszkańców U. objętych działaniem projektu organizacji ruchu ze względu na własność lub miejsce zamieszkania lub prowadzoną działalność gospodarczą lub też dostęp do usług świadczonych na terenie objętym projektem organizacji ruchu;

10. art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie nowej organizacji ruchu z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

11. przepisów prawa miejscowego w postaci uregulowań Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta U. [...], podjętego uchwałą Rady Miasta U. nr [...] z dnia 26 września 2013 r., na mocy którego nieruchomość położona przy ul. [...] 22 w U. ma prawnie zapewniony bezpośredni dostęp komunikacyjny z ul. [...] (symbol [...] wg nomenklatury [...] w U.), zyskała status nieruchomości budowlanej i została zabudowana.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nowa organizacja ruchu znacząco, a nawet rewolucyjnie, zmieniła zasady organizacji ruchu w U. Taka organizacja ruchu uniemożliwia właścicielom (mieszkańcom, gościom) nieruchomości przy ul. [...] oraz przy [...] możliwości dojazdu z ul. [...]. Jest to najdogodniejszy dojazd z punktu widzenia logistyki, ale też jest to jedyny możliwy dojazd zgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Opinię o możliwych utrudnieniach wyraził również Komendant Miejski Policji w S., przy czym – na co skarżący zwrócił uwagę - opinia ta została wydana już po zatwierdzeniu organizacji ruchu przez Starostę, a więc z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

Skarżący podkreślił, że organy nie dokonały jakiejkolwiek merytorycznej analizy wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, w szczególności w zakresie pogorszenia bezpieczeństwa ruchu w strefie pieszej na ul. [...] oraz [...] w U. Wskazał także konkretne utrudnienia i niedogodności związane z nową organizacją ruchu zwracając uwagę, że w istocie dojazd do znacznej części punktów usługowych od ul. [...] (m.in. do hoteli i pensjonatów posiadających ok. 388 pokoi hotelowych przeznaczonych pod wynajem, Poczty Głównej, Banku Spółdzielczego oraz kilkunastu punktów usługowych, handlowych i gastronomicznych) będzie mógł się odbywać wyłącznie strefą pieszą przez ul. [...] , ul. [...] oraz całą długość [...]. Założyć można, że w okresie sezonu letniego ruch będzie miał charakter ciągły, codzienny i dotyczyć będzie niemal 100 % lokali, a więc dotyczył będzie co najmniej 388 aut osobowych w ruchu nie wliczając zaopatrzenia przez samochody dostawcze, obsługi nieruchomości, punktów usługowych, gastronomicznych, handlowych oraz samochodów usług komunalnych i eksploatacyjnych.

Skarżący zwrócił także uwagę, że dotychczas [...] przeznaczony był do obsługi ruchu pieszego i ograniczonej (bowiem do ok. 70 m) komunikacji pojazdów celem dojazdu od ul. [...] do nieruchomości M. P. (budynek wielomieszkaniowy z usługami). Obecnie zmienia się charakter [...], bez przygotowania infrastrukturalnego, bez jakichkolwiek akcentów ciągów pieszych i jezdnych. [...] nie posiada bowiem jakiejkolwiek infrastruktury spowalniającej ruch kołowy (progów spowalniających itp.), przygotowanej na obsłużenie tak dużego ruchu pojazdów i gwarantującej bezpieczeństwo pieszych, a który to ruch odbywał się dotąd ul. [...] i ul. [...]. Podkreślił uwagę, że [...] prowadzony jest długimi odcinkami jezdni (200-300 m) o szerokości przekraczającej 10 m, bez wyznaczonych pasów dla pieszych, bez linii jezdni i bez naturalnych przeszkód, a taki układ jedni i brak organizacji ruchu zachęca do rozwijania znacznych prędkości (przy dopuszczalnej prędkości 20 km/h). Ponadto [...] prowadzony jest pomiędzy pasem zwartej zabudowy miejskiej od wschodu a kanałem portowym od zachodu, co tym bardziej obniża bezpieczeństwo ruchu pieszych. Nieuzasadniona i zbędna intensyfikacja ruchu kołowego obniży więc bezpieczeństwo pieszych na całej długości [...] obciążonej dodatkowym ruchem (ok. 500 m). W jego ocenie konsekwencją zmiany organizacji ruch nie jest zmniejszenie natężenia ruchu, ale wyłącznie przeniesienie ruchu z ul. [...] na inne ulice U., w szczególności [...]. Organizator ruchu (Burmistrz Miasta) ani organ zarządzający (Starosta) nie zapewnili ani nawet nie zaplanowali jakiejkolwiek zmiany infrastruktury [...] celem zapewnienia bezpieczeństwa pieszych.

Skarżący wskazał również na bezpośrednie naruszenie prawa w zakresie postanowień prawa miejscowego – tj. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] podkreślając, że szereg nieruchomości przy [...] ma prawnie zapewniony bezpośredni dostęp komunikacyjny z ul. [...], tj. ciągu komunikacyjnego oznaczonego symbolem [...], lub z ul. [...] i z ul. [...], tj. ciągu [...] (wg nomenklatury MPZP [...]). Dotyczy to m.in. nieruchomości Hotelu [...] na obszarze jednostki urbanistycznej [...] zał. Nr 5. Architektura oraz rozwiązania budowlane i funkcjonalne tych obiektów (np. budowa i usytuowanie zintegrowanych z budynkiem miejsc postojowych, w tym także parkingu hotelowego) zostały dostosowane to postanowień prawa miejscowego, a więc wskazanego MPZP [...]. Nowe uregulowanie ruchu uniemożliwia zaś korzystanie z parkingu hotelowego (swobodny dojazd ul. [...]/drogą [...]). W ocenie skarżącego uniemożliwienie dostępu do wskazanych nieruchomości z ulicy [...] i ul. [...] stanowi naruszenie art. 2 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zapewnia ustawowego warunku dostępu do nieruchomości. Wymóg posiadania identyfikatora nie spełnia warunku bezpośredniego i swobodnego dostępu w sensie prawnym i faktycznym. Ograniczenie dostępu działek budowlanych przy ul. [...] objętych zmianami organizacji ruchu oraz na [...] do drogi publicznej, prowadzi w konsekwencji do ograniczenia prawa własności (swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z ich funkcją i przeznaczeniem).

Skarżący zaznaczył, że wprowadzenie zakazu ruchu (zakazu wjazdu) wymaga co najmniej wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia, którym nie jest samo stwierdzenie, iż działanie takie podyktowane jest bezpieczeństwem pozostałych uczestników ruchu. Wskazał, że na ul. [...] nie odnotowano jakichkolwiek zdarzeń drogowych (kolizji, wypadków), stanowiących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Proponowana zaś zmiana organizacji ruchu nie została poprzedzona jakąkolwiek analizą, zarówno w kontekście potrzeb, jak i jej konsekwencji, a jest wynikiem jedynie rewolucyjnego pomysłu.

Kończąc wskazał, że pomimo wezwania skierowanego do Starosty, w którym wskazał na szereg naruszeń prawa, organ pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. podtrzymał swoją decyzję zatwierdzająca organizację ruchu.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, zwracając w pierwszej kolejności uwagę na to, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżony akt naruszył jego interes prawny, a w dalszej części odnosząc się do zarzutów skargi i konstatując, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nastąpiło po przeprowadzeniu analizy, w tym celowości proponowanych zmian, z zachowaniem procedury przewidzianej w stosownych rozporządzeniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu dotyczącej ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz pozostałych ulic w miejscowości U. wraz z zastrzeżeniami (pismo z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...]).

Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, LEX nr 1476996), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) - stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W tym miejscu – odnosząc się do treści skargi – Sąd pragnie wyjaśnić, że zaskarżony akt stanowi zatem wydane przez organ zarządzający ruchem (jakim na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. jest Starosta) - "zarządzenie", o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., o czym świadczy zarówno tryb jego podjęcia przez Starostę, jak również materia prawna nim regulowana, tj. zatwierdzenie projektu organizacji ruchu drogowego.

Mając to na uwadze należy - w odniesieniu do brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. - zaakcentować, że wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).

W konsekwencji, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony.

Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, LEX nr 1790083).

W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że zmiana organizacji ruchu zatwierdzona przez Starostę, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia wjazdu na ulicę [...], w sposób istotny ogranicza jego osobisty (jako właściciela – nie mieszkańca) dostęp i możliwość korzystania z posesji zlokalizowanej przy ul. [...] 22 w U. (nr księgi wieczystej [...]), jak również w sposób znaczący oddziałuje na prowadzoną pod tym adresem przez skarżącego działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług hotelarskich w Hotelu [...]. Zarządzenie to – w ocenie skarżącego - istotnie narusza jego uprawnienia właścicielskie, chronione normą art. 140 Kodeksu cywilnego, ograniczając dostęp do wskazanej nieruchomości, a także narusza przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego (m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), zgodnie z którymi jego posesja ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej przez zamkniętą właśnie dla ruchu ul. [...].

W opisanej sytuacji przyjąć zatem należy, że zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu znaków drogowych zakazu wjazdu na ul. [...] w U., ogranicza w istocie - zdaniem Sądu – prawa właścicielskie skarżącego, jak również możliwość swobodnego prowadzenia przez skarżącego w tym obszarze działalności gospodarczej. Co prawda wprowadzany zakaz nie zabronił bezwzględnie wjazdu na ww. ulicę, gdyż przewidziano, że nie będzie on dotyczyć m.in. pojazdów posiadających identyfikatory, jednakże - biorąc pod uwagę konieczność przejścia każdorazowo określonej (czasochłonnej) procedury (w ramach której wymagane jest przedłożenie przez wnioskodawcę ksera dowodu rejestracyjnego pojazdu, który ma zostać "uprawniony" do wjazdu), a także pozostawienie wydania identyfikatorów/zezwoleń na wjazd w istocie uznaniu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej w U. ("zezwolenie może być wydane" – zob. pkt II Regulaminu wydawania i użytkowania zezwoleń upoważniających do wjazdu w ulicę [...]) - nie może ulegać wątpliwości, że zatwierdzony zakaz ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego, już choćby z uwagi na istotne ograniczenie możliwości swobodnego dostępu (dojazdu) potencjalnych gości i klientów do hotelu. Okoliczność ta czyli "utrudnienie dojazdu do obiektu gości hotelowych" na skutek wprowadzenia nowej organizacji ruchu, wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżącego w zakresie dostępu skarżącego do nieruchomości będącej jego własnością i wykorzystywania przez niego tej nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, co narusza jego interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19, LEX nr 2639770).

Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 87 ust. 1 u.s.p. umożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia), które powinny zawierać wszystkie elementy wymienione enumeratywnie w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Na elementy te składają się m.in.: plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi (dróg), których plan dotyczy (pkt 1); plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000 zwierający lokalizacje istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi (pkt 2); opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (pkt 5), a także nazwisko i podpis projektanta (pkt 7).

Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, LEX nr 2281608).

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że zatwierdzony przez organ projekt posiadał istotne braki. Tym samym zatwierdzenie projektu przez Starostę było co najmniej przedwczesne.

Jak wskazano wyżej, jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sąd pragnie podkreślić, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, LEX nr 1424446). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną.

Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r."), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei w punkcie 3.2.1 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (rys. 3.2.1.1) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym; zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp.; przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów; przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd (...).

Ponieważ przedłożony projekt nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze, to - zdaniem Sądu - organ nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony na ul. [...] zakaz ruchu jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Co prawda w projekcie tym wskazano m.in., że: "ulice objęte projektem organizacji ruchu w U. należą do kategorii dróg gminnych o nawierzchniach bitumicznych, wyłożonych kostką kamienną lub betonową; posiadają obustronne chodniki wykonane z kostek kamiennych, betonowych lub płyt chodnikowych; zgodnie z istniejącym oznakowaniem dopuszczalna prędkość wynosi 50km/h oraz 20km/h w strefie zamieszkania dla wszystkich pojazdów. (...) Istniejący ruch drogowy odcinków dróg, obejmującego projekt zmian stałej organizacji ruchu, został określony jako ruch lokalny o małym i średnim natężeniu; okresowy wzrost natężenia ruchu występuje w sezonie letnim" - jednakże taka charakterystyka jest niewystarczająca i w sposób oczywisty nie czyni zadość wymogom prawnym sporządzanego projektu organizacji ruchu, w szczególności w sytuacji, gdy projekt ten zakłada wprowadzenie zmian organizacji ruchu polegających na ograniczeniu (zakazie) uczestnikom ruchu poruszania się po określonym obszarze.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że "zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nastąpiło po przeprowadzeniu analizy, w tym celowości proponowanych zmian, z zachowaniem procedury przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach i przy zachowaniu zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń drogowych i warunków ich umieszczana na drogach".

Przytoczone wyżej twierdzenie organu nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy i nie jest wystarczające dla odparcia podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności twierdzenia o zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu bez dokonana analizy bezpieczeństwa ruchu i braku rzetelnego uzasadnienia potrzeb dla wprowadzenia zmian w organizacji ruchu podyktowanych bezpieczeństwem ruchu, a w konsekwencji naruszenia punktu 3.1.1. Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Należy podkreślić, że przeprowadzenie analizy skutków wprowadzanych zmian jest czynnością, której dokonanie powinno znaleźć potwierdzenie i odzwierciedlenie w dokumentacji - przede wszystkim w projekcie zmian organizacji ruchu m.in. w ramach opisu charakterystyki drogi i ruchu na tej drodze. Projekt zmian organizacji ruchu zatwierdzony w niniejszej sprawie nie zawierał wskazanego powyżej elementu. Z zawartego w treści projektu opisu technicznego w żaden sposób nie wynika więc motywacja organu gminy dla wprowadzenia proponowanych zmian. W punkcie zatytułowanym "Cel opracowania" wskazano, ż "celem opracowania jest przedstawienie prawidłowego sposobu opracowana wprowadzenia zmian stałej organizacji ruchu polegających na ograniczeniu wjazdu w ulicę [...], zmianie kierunku ruchu pojazdów, wprowadzenia pierwszeństwa, oznakowania skrzyżowań równorzędnych oraz wyznaczenia miejsc postojowych na terenie miasta U.". Z przedstawionego w niniejszej sprawie projektu zmiany organizacji ruchu nie wynika także, aby jego wykonanie poprzedzała wnikliwa analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1 Załącznika nr 1), ani też czy analiza ta uwzględniła wynikające z przepisów prawa zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-1 na wskazanym odcinku ul. [...].

Wobec wskazanych wyżej braków projektu, przytoczone uzasadnienie nie było wystarczające i nie dawało Staroście postaw do merytorycznej oceny projektu.

Nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić należy, że zawarty w zaskarżonym zarządzeniu lakoniczny opis celu opracowania nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, a także winna znaleźć wyraz w jego treści. Uzasadnienie takie powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów będących właścicielami nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy (czy też ulicach), a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach sprawy i przedłożony Staroście projekt zmiany stałej organizacji ruchu, niezależnie od niespełniania wymogu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., nie spełniał także wymogów określonych w § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 tegoż rozporządzenia.

Zauważyć należy, że przedmiotowy projekt nie został wyposażony w plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy, o którym jest mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., co stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanej regulacji. Brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałaby podstawa do możliwości odstąpienia przez projektanta przy sporządzaniu planu organizacji ruchu z wymogu wykonania planu orientacyjnego.

Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. projekt organizacji ruchu powinien zawierać – obok lokalizacji istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych (lit. a) – także dane na temat parametrów geometrii drogi (lit. b). Parametry te winny być zaznaczone na planie mapy sytuacyjnej, odzwierciedlającej położenie jezdni, chodników, poszczególnych pasów i poboczy, tak by możliwe było obliczenie wszystkich istotnych parametrów geometrii drogi, takich jak: szerokość, długość, promienie łuków i wyokrągleń skrzyżowań i zjazdów itp. Załączona do projektu mapa nie zawiera wskazanych elementów, koncentrując się przede wszystkim – co zresztą zostało wyrażone jako cel opracowania – na zobrazowaniu lokalizacji istniejących, projektowanych i usuwanych znaków drogowych, co z kolei musi prowadzić do stwierdzenia przy sporządzaniu przedmiotowego projektu naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

W końcu, co istotne, znajdujący się w przekazanych aktach sprawy "Projekt stałej organizacji ruchu" nie został opatrzony podpisem osoby go sporządzającej (projektanta), co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Z treści projektu wynika, że został on opracowany przez G. C. (Zakład Usług Inżynierskich Sp. z o.o. w S.), jednakże zarówno na części opisowej, jak i graficznej projektu, brak jest podpisu projektanta.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - opisane działanie organu, polegające na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu pomimo niespełnienia przez ten projekt wskazanych wymagań formalnych, stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych uregulowań przyjąć należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. Z orzecznictwa wynika natomiast, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania danego aktu, podstawy prawnej podejmowania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).

W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które należało uznać za istotne i mające wpływ na wynik sprawy i z tego powodu Sąd uwzględnił skargę stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu.

Pozostałe zarzuty postawione zaskarżonemu aktowi w skardze okazały się nieuzasadnione lub przedwczesne.

Wyjaśnić należy - w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - że wbrew stanowisku strony skarżącej projekt organizacji ruchu obejmujący wyłącznie drogi gminne - jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowej organizacji ruchu - nie wymaga opinii Policji, dlatego powołane pismo – opinia Komendanta Miejskiej Policji w S. z dnia 7 maja 2019 r. (nr [...]) nie mogło mieć wpływu na dokonywane przez Starostę zatwierdzenie zmiany przedmiotowej organizacji ruchu.

W odniesieniu natomiast do grupy zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnych praw i wolności (w szczególności prawa do własności oraz wolności działalności gospodarczej i równości przedsiębiorców) pamiętać należy, że owe prawa i wolności nie mają charakteru absolutnego i w pewnych przypadkach i na określonych warunkach mogą podlegać ograniczeniom (por. art. 22, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z przepisów tych w żadnym wypadku nie można wyprowadzić wniosku, że działalność gospodarcza może być prowadzona bez jakichkolwiek ograniczeń i z pominięciem uzasadnionych interesów innych podmiotów lub interesu publicznego. Niewątpliwie natomiast w interesie publicznym leży zapewnienie bezpiecznej organizacji ruchu na drogach publicznych. Wprowadzenie zmiany organizacji ruchu w oczywisty sposób może więc generować określone trudności i utrudnienia dla określonych podmiotów (użytkowników tych dróg) w zakresie możliwości korzystania z przysługujących im dotychczas praw czy wolności, dlatego powodowane w ten sposób ograniczenia w korzystaniu z tych praw i wolności muszą posiadać racjonalne, przekonujące i zasadne racje co do powodów i celów ich wprowadzenia przez organ zarządzający ruchem. Takiej argumentacji oraz przedstawienia racji w tym zakresie – jak zostało to wcześniej zasygnalizowane – zabrakło w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie stałej organizacji ruchu, dlatego ocena przez Sąd naruszenia ww. przepisów byłaby w niniejszej sprawie przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku.

Zawarte w pkt 2. sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczone w toku postępowania wpis sądowy w wysokości 300 zł.