Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2063/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 190, 193 i 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta W. i L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 348/11 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od R. K. na rzecz Prezydenta W. i L.T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 348/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływany dalej jako "dekret"). W dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła współwłasność J. M., W. M., Z. M., S. W. oraz J. C.. Pismem z dnia 10 lipca 1949 r., które wpłynęło do Zarządu Miejskiego w W. w dniu 28 sierpnia 1949 r., właściciele nieruchomości wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do wymienionego gruntu i pismem z tej samej daty wnieśli o przyznanie im tego prawa.

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu, a następnie orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. odmówiło przyznania właścicielom prawa własności czasowej gruntu i stwierdziło, że wszystkie znajdujące się na nim budynki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 8 dekretu.

Od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. dotychczasowi właściciele wnieśli odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej podnosząc, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie przez Gminę było nieprecyzyjne, ponieważ nie wymieniało ul. [...], lecz tylko wskazywało granice obszaru, w którym ta ulica się znajduje.

Decyzją z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W dniu 14 marca 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek R. K., będącej jednym z następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. Do wniosku przyłączyli się A. M. i J. M. - spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości. W piśmie z dnia 9 września 2005 r. R. K. rozszerzyła zakres żądania wnosząc również o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. i podniosła, że właściciele złożyli wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji z dnia [...] maja 1952 r. wskazując, że określony w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięczny termin na złożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prekluzyjnym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten nie podlega przywróceniu. Tym samym nie złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej w terminie stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o nie przyznaniu tego prawa. Nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę W. na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43) w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie przez Gminę gruntów na obszarze, na którym była położona nieruchomość. Ogłoszenie zostało ponadto opublikowane w nr 25 Dziennika "Życie Warszawy" z 16 sierpnia 1948 r. W związku z tym termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Właściciele nieruchomości złożyli natomiast wniosek w dniu 28 sierpnia 1949 r., a zatem po terminie.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1610/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., uznając że skoro właściciele nieruchomości złożyli stosowny wniosek dopiero w dniu 28 sierpnia 1949 r., to nastąpiło to po upływie sześciomiesięcznego terminu. Tym samym orzeczeniu odmawiającemu przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Na skutek skargi kasacyjnej R. K. od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać. Każdy przypadek objęcia w posiadanie gruntu należy badać indywidualnie, tak aby w sposób jednoznaczny przesądzić, że dana nieruchomość została objęta z konkretnym dniem.Na podstawie art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przyjęto rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które w § 4 ust. 1 pkt 1 określało, że ogłoszenie zawiera dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. Natomiast grunty, które nie zostały objęte na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43) następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miasta i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie (§1 tego rozporządzenia). Wskazywane ogłoszenie jak statuował to § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. To właśnie przepisy tego ostatniego rozporządzenia Ministra Odbudowy miały zastosowanie przy odmowie przyznania własności czasowej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. odnosząc je do tych ogłoszeń, jakie zamieszczono w tej sprawie przesądzając jednocześnie, czy w istocie można mówić o takim precyzyjnym oznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] w W. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, jak i w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r., które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę W., czy też nie. Interpretując, zaś pojęcie "oznaczenia terenu" dla potrzeb przejęcia spornych gruntów, niezbędne jest wyjaśnienie, czy wymagało to zindywidualizowanego oznaczenia tych gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego, czy też wystarczyło tam bardzo ogólne oznaczenie jedynie granic terenu, które uniemożliwiały dokładną ich identyfikację, konfrontując to z materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na treść art. 190 p.p.s.a., wskazał, że wobec treści wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 679/08 zarzuty skargi podlegają uwzględnieniu. Sąd podniósł ponadto, iż powołując treść wyroku i uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w przedmiotowej sprawie trzeba mieć na względzie, iż ocenę objęcia w posiadanie lub nie objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. należy przeprowadzić w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanych przez skarżącą orzeczeń - przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz aktów wykonawczych wydawanych na jego podstawie.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności odniesie się do kwestii pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, odnosząc je do tych ogłoszeń jakie zamieszczono w tej sprawie, badając jednocześnie czy w istocie można mówić o takim oznaczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, jak i w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r., które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę W. czy też nie. Niezbędne będzie wyjaśnienie, czy z punktu widzenia obowiązującego ówcześnie prawa - a nie stosowanej praktyki, ogłoszenie wystarczająco indywidualizowało oznaczenie gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego i czy jego treść oznaczająca granice terenu uniemożliwiała dokładną jego identyfikację.

Sąd podkreślił, że zważywszy na fakt, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji indywidualnych, na które powoływała się strona skarżąca, organ winien przeanalizować, czy doszło do objęcia przez Gminę spornych gruntów w posiadanie.

Sąd podkreślił, że znana mu jest utrwalona linia orzecznictwa w tego typu sprawach, kierując się jednak wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega on konieczność ustalenia w sposób niesporny czy doszło w tej indywidualnej sprawie do objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W.. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownie rozpatrzyć wniosek R. K. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Prezydent W.

i L. T..

Prezydent W. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) [dalej powoływany jako: dekret], poprzez uznanie za zasadny zarzut skargi, iż zaskarżone odmowne decyzje Ministra Budownictwa zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 dekretu, wobec faktu, iż właściciele zgodnie z tym przepisem własnym kosztem odbudowali zniszczony budynek; podczas gdy odbudowa budynków uszkodzonych w czasie wojny ze środków własnych ich właścicieli, odbudowa ze środków osób trzecich, odbudowa ze środków publicznych, czy też brak odbudowy, nie miały żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosków składanych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu;

b) art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uwzględnienie zarzutu skargi, który w istocie zmierza do podważenia materialnoprawnego charakteru terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu objętego działaniem przepisu art. 1 dekretu.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 190 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni prawa ale zlecił jej dokonanie Sądowi Wojewódzkiemu;

b) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, który nakazał sądowi I instancji dokonanie wykładni prawa, w tym w szczególności pojęcia "oznaczenie obszaru", jakim mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43) oraz dokonania oceny, czy doszło do objęcia spornych gruntów ,,w świetle decyzji indywidualnych, na które powoływała się strona" tj. decyzji z dnia [...] czerwca 1946 r. o pozwoleniu na budowę - odbudowę domu - dla zniszczonego działaniami wojennymi budynku przy ul. [...] w W. oraz decyzji Zarządu Miasta w W. z [...] grudnia 1948 r. o pozwoleniu na użytkowanie, którą dopuszczono w/w dom do użytkowania;

c) art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) polegające na nie przeprowadzeniu pełnej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia stanowiska Prezydenta W. względem zarzutów podniesionych w skardze, sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, nie rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych w skardze, zaniechanie wskazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze zasługiwały na uwzględnienie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji na skutek uwzględnienia całkowicie chybionego zarzutu zamieszczonego w skardze R. K. dotyczącego wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 1 dekretu, wobec faktu, iż właściciele zgodnie z art. 1 dekretu własnym kosztem odbudowali zniszczony budynek; podczas gdy odbudowa budynków uszkodzonych w czasie wojny ze środków własnych ich właścicieli, odbudowa ze środków osób trzecich, odbudowa ze środków publicznych, czy też brak odbudowy, nie miały żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosków składanych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego

w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania

w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43) polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji na skutek uwzględnienia całkowicie chybionego zarzutu zamieszczonego w skardze R. K. dotyczącego wydania zaskarżonych decyzji bez wyjaśnienia, czy stosowny wniosek (wymagany w art. 7 ust. 1 dekretu) został przez właścicieli złożony w terminie zgodnym z ogłoszeniem z dnia 16 sierpnia 1948 ., w którym nie określono dokładnie interesującego ich terenu przy ul. [...]; podczas gdy termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter zawitego terminu prawa materialnego, a § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z 1948 r. nie wymagał dokładnego (enumeratywnego) wskazywania poszczególnych nieruchomości obejmowanych w posiadanie przez Gminę;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43) polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji na skutek uwzględnienia chybionego zarzutu zamieszczonego w skardze R. K. dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 kp.a., choć przepis ten stanowi o obowiązku organu administracji zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego a nie dokonywania wykładni przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, Prezydent W. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz

o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na ugruntowaną linię orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącą materialnoprawnego charakteru terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że sądy administracyjne jednomyślnie przyjmują, iż za dzień objęcia przez Gminę W. w posiadanie gruntu danej nieruchomości [...] należy przyjmować datę dziennika urzędowego Zarządu m. W., w którym znajduje się ogłoszenie o objęciu tego gruntu w posiadanie przez gminę.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08. Dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru", o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, zostało zalecone Sądowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie NSA nie dokonał w istocie wykładni prawa, ale "pozostawił wolną rękę" Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wyrok NSA został wydany z naruszeniem przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., tj. z przekroczeniem granic skargi kasacyjnej. W wyroku tym

(z urzędu) NSA zakwestionował konstytucyjność przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1948 r., czym przekroczył zakres swoich kompetencji. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru" oraz nie ocenił, czy doszło do objęcia spornych gruntów "w świetle decyzji indywidualnych, na które powoływała się strona". Skarżąca kasacyjnie L. T. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez - z jednej strony: przyjęcie poglądu o związaniu Sądu I instancji wykładnią prawa jakoby sformułowaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, a z drugiej: uchylenie się Sądu I instancji od rozważenia kwestii prawnych powierzonych mu do zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny z mocy przywołanego wyroku,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

a także poprzez sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania wiążących ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec bezpodstawnego uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r.,

d) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.) poprzez uchylenie się Sądu I instancji od sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

2. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), tj.: art. 7 ust. 1 i art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako dekret) w zw. § 1, § 2 pkt 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy spełnienie hipotezy wskazanych przepisów powinno podlegać dalszemu badaniu w toku postępowania administracyjnego przez organ nadzoru.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaje się nie rozróżniać związania wykładnią prawa na podstawie art. 190 p.p.s.a. od wytycznych (wskazań) co do dalszego postępowania formułowanych przez NSA na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Dowodzi tego zamienne posługiwanie się wskazanymi pojęciami w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem nie powinno budzić istotnych wątpliwości, że uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r. nie zawiera wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., a pewne sugestie interpretacyjne, ewentualnie – ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania - formułowane przez Sąd II instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto z wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r. wyraźnie wynika, że te wszystkie "wskazania co do dalszego postępowania", które WSA w zaskarżonym wyroku skierował do organu administracji publicznej, uchylając wydane w sprawie decyzje, zaadresowane były wprost do Sądu I instancji, który winien był dokonać własnej oceny prawnej.

Skarżąca R. K. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są uzasadnione .

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j.: 2012, poz. 270), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne Prezydenta W. oraz L. T. powołują się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozważenia kwestii prawnych powierzonych mu do zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., nie dokonał wykładni, nie zastosował się do wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wymienionym wyroku oraz nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy przyznać rację skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, uchylił się od rozważenia kwestii prawnych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie przedstawił własnej oceny prawnej i w tym właśnie znaczeniu nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08. Tym samym doszło do naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania: art. 3§1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a., art.153 p.p.s.a. w zw. z art.193 p.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 maja 2009 r. zalecił Sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie wykładni pojęcia " oznaczenie obszaru ", o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez m.st. Warszawa odnosząc je do tych ogłoszeń, jakie zamieszczono w tej sprawie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r., Nr 20, poz. 13 i w gazecie " Życie Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił ponadto, aby interpretując pojęcie " oznaczenie terenu " dla potrzeb przejęcia spornych gruntów wyjaśnić, czy wymagało to zindywidualizowanego oznaczenia tych gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego, czy też wystarczyło bardzo ogólne oznaczenie jedynie granic terenu, które uniemożliwiały dokładną ich identyfikację, konfrontując to z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania dysponując pełnym zebranym materiałem dowodowym, nie zajmując stanowiska w sprawie przeniósł obowiązek dokonania oceny prawnej na organ administracji. Tym samym Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, w istocie rzeczy nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, nie rozpatrzył też zarzutu skargi R. K. dotyczącego braku dokładnego oznaczenia terenu w ogłoszeniu z dnia 16 sierpnia 1948 r., jak też nie odniósł się do stanowiska Prezydenta W. dotyczącego tej kwestii. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 13 maja 2009 r., jak trafnie podkreślili w skargach kasacyjnych Prezydent W. i uczestniczka L. T., nie związał Sądu I instancji wykładnią pojęcia " oznaczenia obszaru", lecz zalecił przeprowadzenie wykładni tego pojęcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ administracji w tej kwestii zajął już stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że objęcie gruntów przez Gminę W. nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., czyli w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20 z 1948 r. Zatem to do Sądu I instancji należała ocena tego stanowiska i dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenia obszaru" i prawidłowości przyjęcia przez organ, że z dniem ogłoszenia dokonanego w dniu 16 sierpnia 1948 r. nastąpiło objęcie gruntów w posiadanie przez gminę.

Obszerne wywody zawarte w skardze kasacyjnej Prezydenta W. stanowiące polemikę z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. są bezprzedmiotowe, gdyż kontrola kasacyjna dotyczy wyroku Sądu I instancji, natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie związany jest również tym wyrokiem.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w obu skargach kasacyjnych, gdyż są one przedwczesne. Sąd I instancji nie sformułował własnych ocen, lecz uchylając wydane w sprawie decyzje zalecił ponowne rozpatrzenie wniosku R. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie.