Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2268/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 508/10 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz E. J. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 508/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, wnioskiem z dnia 10 grudnia 2009 r. E. J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., zarzucając Burmistrzowi naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa, a także przez nie poinformowanie o umieszczeniu w publicznie dostępnym miejscu wykazu danych o wniosku i raporcie oraz o prawie składania wniosków i uwag w terminie 21 dni. Zdaniem skarżącej organ w ten sposób pozbawił ją – jako stronę – prawa do obrony swoich praw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zwróciło się do wnioskodawczyni o udokumentowanie posiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją. E.J. wyjaśniła, że zamierzenie inwestycyjne powoduje uciążliwości dla środowiska i ma bezpośredni wpływ na jej prawa właściciela działki o nr ewid. [...], znajdującej się w bliskim sąsiedztwie obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki, oddziałującego na zdrowie i na jej nieruchomość. Powołując się na treści zawarte w opracowanym raporcie wnioskodawczyni wskazała, że nieuniknione jest przenikanie na jej nieruchomość zanieczyszczeń i uciążliwych związków zapachowych, które nie są normowane i nie były przedmiotem badań. Zdaniem skarżącej zakłócenia te mogą utrudniać bądź uniemożliwiać korzystanie z nieruchomości, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nadto wnioskodawczyni zarzuciła brak uwzględnienia w opracowanym raporcie oceny kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich.

Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego Kolegium wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga bezpośredniego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy zwróci się z takim żądaniem strona, a co za tym idzie przed wszczęciem postępowania organ dokonuje oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że E. J. nie występowała w tym postępowaniu w charakterze strony. Organ podkreślił, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nie stwierdzono negatywnego oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko w stopniu większym niż przewidują to przepisy prawa. Szkodliwe oddziaływanie stwierdzono jedynie w przypadku hałasu emitowanego zakładu na sąsiadujący z nim teren rekreacyjno-wypoczynkowym (boisko sportowe). Kolegium wskazało, że nieruchomość E. J. nie jest działką sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji, a działka nr [...], której właścicielem jest wnioskodawczyni znajduje się w znacznej odległości (ok. 450 m) od granic obszaru inwestycji. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie w porównaniu do usytuowania nieruchomości E.J. nie pozwalała – zdaniem organu – uznać, że posiada ona legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Wskazane we wniosku okoliczności o stwierdzenie nieważności decyzji kwalifikują się w kategorii interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła E.J., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję, podzielając w całości stanowisko w niej zawarte. W ocenie Kolegium brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawczyni i nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa, znaczna odległość dzieląca te nieruchomości, jak też rodzaj i charakter planowanej inwestycji, co do której przepisy prawa nie wymagały obligatoryjnej, a jedynie fakultatywną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak dowodów potencjalnego choćby oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni skutkują przyjęciem, iż nie miała ona interesu prawnego na etapie postępowania w przedmiocie ustaleń o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, E.J. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77 ,80, 107 § 3 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w kwestii oddziaływania inwestycji i tym samym wykluczenie przyznania skarżącej przymiotu strony tylko i wyłącznie z powodu, iż jej nieruchomość znajduje się w odległości 450 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej orzekający w trybie nieważnościowym rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. , nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w k.p.a. zdefiniowane, jednak w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Powodem tym może być jedynie naruszenie prawa o znacznej intensywności, oczywiste na pierwszy "rzut oka", gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydane przez organ praworządnego państwa. Ponadto Sąd podkreślił też, że wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem naruszenia prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ma w pełni zastosowanie przepis art. 61 § 3 k.p.a. , a co za tym idzie wniosek złożony do organu administracji publicznej w sprawie, w której powinno zapaść rozstrzygnięcie administracyjne, wszczyna postępowanie niezależnie od tego, czy pochodzi on od podmiotu mającego interes prawny w załatwieniu sprawy, czy też podmiot ten ma jedynie subiektywne przekonanie o tym, że ma taki interes. Sąd zauważył przy tym, że w postępowaniu po złożeniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, organ właściwy do złożenia tego wniosku w pierwszym rzędzie obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony (art. 28 k.p.a. ). W razie dojścia do przekonania, iż o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot niebędący stroną, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, co wynika z art. 157 § 3 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie SKO w Zielonej Górze przeprowadziło postępowanie wstępne mające na celu ustalenie, czy wniosek [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu z analizy tej decyzji wynikało, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tego rozstrzygnięcia. Słusznie więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Kolegium wezwało wnioskodawczynię do wykazania swojego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez podanie przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na naruszenie jej interesu prawnego w postępowaniu zwykłym.

Sąd wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego, na podstawie art. 28 k.p.a. , jest podmiot, który ma interes prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym oraz w odniesieniu do podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Skarżąca wykazując swój interes prawny podniosła, że zamierzenie inwestycyjne powoduje uciążliwości dla środowiska i ma bezpośredni wpływ na jej prawa jako właściciela działki nr [...], na której został wybudowany budynek mieszkalny. Jej nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska i dla jej zdrowia czynniki.

W ocenie Sądu, wskazywany przez skarżącą art. 140 k.c. nie kreuje bezpośrednio uprawnień w sferze prawa administracyjnego. Powołanie się na przepisy prawa cywilnego miałoby znaczenie, jeśli z ich treści wynikałby wpływ na sytuację prawną odnoszącą się do uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości w publicznoprawnej sferze prawa administracyjnego. W zakresie prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego sytuację taką określają przepisy prawa administracyjnego i w nich należy upatrywać źródła tego interesu. Z analizy raportu, jakiej dokonało Kolegium, wynika, że planowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym na prowadzenie działalności gospodarczej i zakres oddziaływania związanego z jej realizacją ograniczony jest jedynie do granic obszaru inwestycji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem, który – jeśli spełnia wymogi określone prawem – należy wziąć pod uwagę i poddać ocenie przy określaniu obszaru oddziaływania. Ocena dowodów należy do organu administracji i jednoznaczne sformułowania co do tego obszaru, co do rodzaju oddziaływania w trakcie realizacji i użytkowania inwestycji oraz szczegółowa analiza parametrów oddziaływania dawała organom podstawę do sformułowania wniosków co do przyjęcia, iż projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na nieruchomość skarżącej w stopniu większym niż przewidują to przepisy. Zasadnie zatem organy przyjęły, że E.J., jako właścicielka nieruchomości znajdującej się około 450 m od planowanej inwestycji, a więc poza wyznaczonym obszarem oddziaływania, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia wydanej przez Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego na gruncie art. 28 k.p.a. nie jest. W konsekwencji Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja SKO w Zielonej Górze jest prawidłowa, bowiem organ słusznie uznał, że E.J. nie wykazała swojego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. Oznacza to, że dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku być uznane jako przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważył, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że nie brała udziału bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., to powinna wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto skarżąca nie wykazała, na czym miało polegać naruszenie jej interesu prawnego chronionego prawem materialnym. Wskazała natomiast na występujące w jej ocenie wady postępowania administracyjnego. Skarżąca, w ocenie Sądu, merytorycznie polemizuje ze sprawą, co na tym etapie jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę E.J., oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.J., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 oraz 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28, 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 pkt. 2 lit b Konwencji z Aarhus, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970), jak również na mocy obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja powoduje ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na odory oraz niewyjaśnienie znaczenia procedury dotyczącej udziału w postępowaniu w sprawie oddziaływania na środowisko. Ponadto Sąd winien był pominąć kwestie inne niż legitymacja procesowa skarżącej. Dodatkowo Sąd I instancji, wskazując, że przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, pozbawił skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaniechał również ustalenia stanu faktycznego zaistniałego już po zrealizowaniu inwestycji mając na uwadze, iż skarżąca nie może swobodnie władać nieruchomością, albowiem czasami jest zmuszona do przebywania w domu nie mając nawet możliwości otwierania okien z uwagi na panujący odór.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając niniejszą sprawę pod względem formalnoprawnym, miał obowiązek wskazać, jak organ odniósł się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu przenikania zanieczyszczeń i związków uciążliwych zapachowo-odorowych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to właśnie przepisy kodeksu cywilnego kształtują prawo do udziału w postępowaniu, albowiem tylko tak można ustalić interes prawny, którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu stwierdzające, że skarżąca faktycznie nie wykazała, na czym ma polegać naruszenie jej interesu prawnego chronionego prawem materialnym, jest chybione i nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też, iż wykładnia dotycząca okoliczności dotyczących możliwości wznowienia postępowania bądź charakteru znaczenia procedury stwierdzenia nieważności, stanowiącą większą cześć uzasadnienia wyroku, jest niedopuszczalna, albowiem leży poza przedmiotem sporu. Obowiązkiem Sądu było tylko i wyłącznie ocena, czy skarżąca ma przymiot strony czy nie.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Konwencji z Aarhus pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w wyroku brak jakichkolwiek ustaleń w kwestii znaczenia udziału w postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przyjmując stanowisko Sądu pierwszej instancji udział ten byłby fikcyjny, albowiem w rzeczywistości prawo społeczeństwa było iluzją, ponieważ brak możliwości skarżenia takiej decyzji powoduje, iż praktycznie organ nie musi rozpatrywać zgłoszonych uwag i wniosków, gdyż i tak nikt nie ma prawa oprócz inwestora oraz innych stron (jeżeli są) zaskarżyć tak wydanej decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Konwencja ma inne zastosowanie w praktyce i pozwala społeczeństwu na możliwość skarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem tylko tak udział ten nie jest fikcyjny.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione. W tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 k.p.a.).

Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Będzie to przedmiotem badania organu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Lex nr 505393:

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, LEX Nr 29911).

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę wykroczyły poza zakres badania kwestii formalnych i dokonały oceny merytorycznej wniosku, dokonując ocen m.in. dotyczących tego czy w brak zapewnienia stronie możliwości udziału w toczącym się postępowaniu jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie kwestii merytorycznych na tym etapie postępowania jest niedopuszczalnym, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Podkreślenia wymaga fakt, iż legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Istotnym jest również to, że stronami postępowania w przedmiocie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są nie tylko właściciele nieruchomości na których planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich. Dla ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu zasadnicze znaczenie ma obszar oddziaływania inwestycji, który może nawet znacząco wykraczać poza obszar nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wydaje się to tym bardziej realne gdy zamierzenie budowlane dotyczy realizacji obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki czy uciążliwe związki zapachowe.

Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został przy tym zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 2268/10).

Jedynie na marginesie wskazać należy, że przy tak sformułowanym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym jego autor wskazuje, iż odebrane mu zostało prawo brania czynnego udziału w postępowaniu, organ administracji publicznej w pierwszej kolejności winien był zwrócić się do wnioskującej strony o wskazanie czy wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.