Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 2706/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący deI. Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant: Joanna Biała - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

SA/Sz2706/01 Uzasadnienie

Starosta S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 155 kpa oraz art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Gedn. tekst Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), po rozpatrzeniu wniosku T. J. zmienił za zgodą strony decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę polegającą na rozbudowie piekarni przy ul. [...] w S. i wprowadził aneks do projektu budowlanego jako załącznik nr 2 i 3 z rysunkami zamiennymi projektowanej rozbudowy.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 163 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. i E. D. zamieszkałych w S. przy ul. [...] utrzymał wyżej opisaną decyzję w mocy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] powołując się na art. 104 i art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy wykonania na posesji Nr [...] przy ul. [...] w S. robót budowlanych rozbudowy piekarni w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...]r. - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowania administracyjne w sprawie wykonania na wyżej wskazanej posesji robót budowlanych rozbudowy piekarni w sposób inny niż przypadki określone w art. 48 prawa budowlanego. W toku tego postępowania - w dniu [...]r. - do Inspektoratu wpłynęła decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. wprowadzająca zmiany do projektu rozbudowy piekarni.

Organ I instancji ustalił dalej, powołując się na kontrolę budowy z dnia [...] r., analizę zapisów w dzienniku budowy oraz innych zgromadzonych dokumentów, w tym na wyczerpującą dokumentację fotograficzną dostarczoną przez stronę, że samowola budowlana nie zaistniała.

Wobec powyższego organ ten uznał, że sprawa stała się bezprzedmiotowa i orzekł jak w sentencji.

Sygn.akt SA/Sz 2706/01

Od tej decyzji odwołanie wniósł A. J. - pełnomocnik E. i Z. D. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu podniesiono, że decyzja poświadcza nieprawdę, bowiem inwestor realizuje roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej. Roboty budowlane objęte decyzją Starosty S. z dnia [...] r. rozpoczęto przed jej wydaniem, realizowano je gdy decyzja była nieostateczna, a ponadto występują istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

[...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ odwoławczy, po analizie materiałów dowodowych doszedł do odmiennych wniosków od organu I instancji i stwierdził, że nie jest zgodna z prawdą argumentacja, że samowola budowlana nie nastąpiła.

Wyjaśnił, że aneks do projektu budowlanego z rysunkami zamiennymi projektowanej rozbudowy (zatwierdzony decyzją Starosty S. z dnia [...] r.) wprowadził istotne zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym w tym m.in. obrysie zewnętrznego budynku oraz posadowienia na studniach żelbetowych.

Po przytoczeniu art. 28 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w protokole kontroli budowy z dnia [...] r. w pkt B.1. stwierdził: "stan robót - elementy wykonane: wykonano ściany zewnętrzne przyziemia, strop przyziemia, klatkę schodową, ok. 40% ścian działowych, podłoża posadzek - roboty stanu surowego (wykonano dokumentację fotograficzną)" .

Ponieważ decyzja Starosty S. stała się ostateczna w dniu [...] r. inwestor realizując roboty budowlane przed tym terminem popełnił samowolę budowlaną.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał analizie wydany przez Urząd Rejonowy w S. dziennik budowlany, w którym widnieją następujące wpisy:

- z dnia [...]r. dokonany przez kierownika budowy R. D. -

"stwierdzam wykonanie studni żelbetowych do poziomu spodu rusztu żelbetowego.

Sygn.akt SAJSz 2706/01

Proszę O właściwą pielęgnację betonu w okresie dojrzewania. Roboty przy fundamentach na studniach ukończono a roboty fundamentowe przerwane",

- z dnia [...]r. dokonany przez inż. F. K. - uprawnionego projektanta - "w południowo - wschodniej części rozbudowy budynku piekarni występują grunty piaszczyste na głębokości ok. 1,50 - 2,00 poniżej poziomu posadzki. W fundamentowaniu rezygnuje się z wykonywania studni i posadowi się budynek na ławach. Pod ławami podsypka z pospółki żwirowej 60 do 90 cm, zagęszczona warstwami co 20 cm do Jd = 0,4. Patrz rysunek zamienny".

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że z zapisu dokonanego przez kierownika budowy wynika, że budowę studni żelbetowych zakończono w dniu [...]r. Decyzja Starosty S. z dnia [...] r. wprowadzająca aneks do projektu budowlanego przewiduje inny układ studni w stosunku do projektu zatwierdzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Zapis projektanta wprowadza zupełnie inne rozwiązanie posadowienia obiektu niż przewidziana projektem.

Wskazując, że zmiana posadowienia obiektu jest istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, organ stwierdził, że rozpoczęcie robót bez ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, lecz innym przypadkiem niż określa to art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Do tego typu robót budowlanych mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 cytowanej ustawy.

Wskazano dalej w uzasadnieniu decyzji, że organ nadzoru budowlanego stwierdzając w trakcie kontroli budowy, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, winien wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót i w ustawowym terminie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydać decyzję określającą obowiązki jakie powinien wykonać inwestor, w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Ponieważ z zapisów dokonanych w dzienniku budowy nie wynika w jaki sposób zostało zrealizowane posadowienie obiektu (co może zagrażać bezpieczeństwu całego obiektu) jednym z nałożonych obowiązków winno być sporządzenie ekspertyzy przez rzeczoznawcę posiadającego stosowne uprawnienia budowlane.

Sygn. akt SA/Sz 2706/01

Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżył w dniu [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w S. T. J..

Skarga nie precyzuje wniosków, lecz z treści jej uzasadnienia wynika, że skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia skargi wynikają następujące zarzuty:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, ;że inwestor popełnił samowolę budowlaną wykonując roboty budowlane przed terminem.

Skarżący wyjaśnił, że po otrzymaniu decyzji Starosty S. z dnia [...] r., odczekał wymagane przez ustawę 14 dni od jej otrzymania i przystąpił do wykonania robót w dniu [...]r. Pełnomocnik inwestora otrzymał zawiadomienie o przekazanie odwołania od tej decyzji do Wojewody Zachodniopomorskiego i w dniu [...] r., roboty określone aneksem zostały wstrzymane.

Organ odwoławczy popełnił świadomy błąd twierdząc, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W tym dniu Wojewoda Zachodniopomorski wydał decyzję ostateczną, natomiast dla skarżącego decyzja ta, zgodnie z art. 131 kpa, stała się ostateczna po 14 dniach po jej otrzymaniu. Zdaniem skarżącego to organ zobowiązany jest do zawiadomienia strony o tym, że wpłynęło odwołanie, a inwestor nie ma obowiązku "dowiadywania się w urzędach czy przypadkiem nie wpłynęło odwołanie",

2. obrazę zasad ogólnych kpa (art. 7,8,9 i 10) poprzez:

- nie podjęcie przez organ odwoławczy kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy mając na względzie i interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- nie umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć wpływ na wydanie decyzji.

Organ bez problemów - zdaniem skarżącego mógł wezwać kierownika budowy jak również projektantów aby udzielić mu wyczerpujących wyjaśnień:

- brak ustosunkowania się do złożonych w dniu [...] r. do PINB uwag pełnomocnika skarżącego do dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji,

- "problematyczne" uznanie A. J. - pełnomocnika E. i Z. D. za stronę w sprawie. A. J. zgłaszając swój udział w sprawie nie

Sygn.akt SAlSz 2706/01

wykazał, iż ma on lub jego mocodawcy jakikolwiek interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie.

Osoby te wykorzystały wszystkie możliwości odwoławcze przy planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu oraz przy wydawaniu pozwolenia na budowę - ze względu na usytuowanie obiektu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie jest zasadny zarzut braku informowania strony o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu i miał możliwość zapoznania się z aktami w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, o czym świadczy pismo z dnia [...] r. złożone przez Jego pełnomocnika do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zatytułowane "uwagi do dokumentów zgromadzonych w PINB w S. pod symbolem [...].

Organ rozpatrując odwołanie oparł się na dokumentach będących w posiadaniu inwestora oraz organu I instancji, a w związku z tym nie był zobowiązany informować skarżącego o możliwości zapoznania się z tymi aktami przed wydaniem decyzji. Dziennik budowy jest przeznaczony do rejestrowania (w formie wpisów) przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności faktycznych w toku ich wykonywania i mających istotne znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu, których stwierdzenie po zakończeniu robót budowlanych byłoby utrudnione lub niemożliwe. Tych warunków prowadzenia dzienników budowy inwestor nie spełnił. Z zapisów dokonanych w dziennikach budowy nie wynika w jaki sposób zostało zrealizowane posadowienie obiektu. Sprawy te powinien wyjaśnić organ I instancji.

Uczestnicy postępowania sądowego E. i Z. D.wnieśli o oddalenie skargi poruszając w swoich pismach procesowych złożonych do Sądu (z dnia [...]r.) kwestie związane z innymi postępowaniami administracyjnymi i sądowymi z Ich oraz skarżącego udziałem, wykraczające poza przedmiot rozpatrywanej sprawy, co wywołało polemikę ze strony skarżącego w piśmie z dnia [...]r.

Sygn.akt SA/Sz 2706/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny z waż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych okazał się całkowicie chybiony.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo. budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 56, poz. 1126) do robót budowlanych można przystąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest, w przypadku postępowania zakańczanego. decyzją o. zmianie pozwolenia na budowę tj. pozwalającą na dokonanie istotnych odstępstw ad zatwierdzanego. projektu budowlanego. lub innych warunków pozwolenia na budowę, wydaną na podstawie art. 36a ustawy Prawo. budowlane, również zastosowanie ma przepis art. 28 tej ustawy, czego. skarżący nie kwestionuje.

Prezentowane w uzasadnieniu skargi poglądy skarżącego. co do momentu, w którym decyzja administracyjna staje się ostateczna są błędne.

Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja zastała ogłoszona ustnie - ad dnia jej ogłoszenia. Przewidziany w tym przepisie termin dotyczy czasu, w którym strona uprawniana jest do. wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co nie zawsze oznacza, że z chwilą upływu ostatniego. dnia tego. terminu decyzja staje się ostateczna.

Definicja decyzji ostatecznej zawarta zastała wart. 16 § 1 kpa, który w zdaniu pierwszym. Przepis ten stanowi, że : "Decyzje, ad których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne".

Oznacza ta, że decyzja staje się decyzją ostateczną:

- gdy strona w terminie 14 dni ad doręczenia (ogłoszenia) decyzji organu I instancji nie wniosła odwołania (lub odmówiono. stronie przywrócenia uchybianego. terminu do złożenia odwołania) - z upływem ostatniego dnia tego. terminu,

- gdy strona w terminie wniosła odwołania (lub gdy przywrócono stronie uchybiony termin do wniesienia odwołania) - z dniem wydania decyzji przez organ II instancji.

Art. 131 kpa, na który powołuje się skarżący stanowi, że o. wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Przepis ten nie precyzuje w jakim terminie zawiadomienie to. ma nastąpić, a zatem nie można na jego. podstawie wyprowadzać wniosku, że jeśli w terminie 14 dni od doręczenia decyzji strona nie zastała zawiadamiana o. wniesieniu odwołania, to oznacza, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

Sygn. akt SA/Sz 2706/01

Należy mieć na uwadze, że przy wielości stron data doręczenia decyzji każdej z nich nie musi być tożsama. Ponadto strona może wnieść odwołanie w ostatnim dniu terminu i nadać je w urzędzie pocztowym (termin będzie wówczas zachowany z mocy art. 57 § 5 kpa), co spowoduje, że odwołanie do organu faktycznie dotrze po upływie 14 dni.

W związku z powyższym upływ 14 dni od doręczenia decyzji organu I instancji nie zawsze będzie oznaczał, że decyzja ta jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

Z uwagi na wyżej wskazaną treść art. 28 Prawa budowlanego, we własnym interesie inwestora leży staranność w działaniu i dążeniu do uniknięcia sytuacji, w której okaże się, że przystąpił do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja udzielająca pozwolenia na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stała się ostateczna.

Zaniechanie tej staranności i nie sprawdzenie czy wpłynęło do organu odwołanie, powoduje w przypadku przystąpienia do robót budowlanych, gdy okaże się, że zostało wniesione w terminie odwołanie, skutek w postaci naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sam skarżący przyznaje, że przystąpił do robót budowlanych "po odczekaniu 14 dni od otrzymania decyzji" z dnia [...] r.

Naruszenie art. 28 ustawy - Prawo budowlane nie zawsze będzie prowadziło do zastosowania sankcji w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 tej ustawy.

Skarżący, jak wynika to ze stanu faktycznego przedstawionego na wstępie niniejszego uzasadnienia, przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru budowlanego uzyskał ostateczną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...]r.

W takiej sytuacji nie doszło do klasycznej samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego.

Przepis ten stanowi bowiem, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wybudowanego bez zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Sygn. akt SAlSz 2706/01

Organ nadzoru budowlanego orzeka według stanu faktycznego (i prawnego) istniejącego w dniu wydania decyzji.

W dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. inwestor dysponował już ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno - budowlanej - udzielającą pozwolenie na istotne odstępstwa od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego.

Istnienie tej decyzji nie dawało jednak podstaw organowi nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa, skoro roboty budowlane rozpoczęto na podstawie nieostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu II instancji, że w takim stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 tej ustawy nie narusza prawa.

Przepisy te, czego nie dostrzegł organ I instancji, odnoszą się bowiem do przypadków innych niż określone wart. 48, a więc mają zastosowanie również do takiego, jak w niniejszej sprawie, gdy inwestor, z naruszeniem art. 28, przystąpił do robót budowlanych w czasie nieostatecznej decyzji, ale decyzję ostateczną uzyskał przed orzeczeniem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej.

Dlatego istniały podstawy faktyczne i prawne do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...].

Wydana przez organ II instancji decyzja kasacyjna oparta została na przepisie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wbrew wywodom skargi, przepis ten nie został naruszony.

Wprawdzie rację ma skarżący podnosząc, że organ II instancji, przed wydaniem decyzji nie zawiadomił go w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże naruszenie to w realiach niniejszej sprawy nie może być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z następujących powodów:

Sygn.akt SA/Sz 2706/01

- organ odwoławczy oparł się na dowodach znanych skarżącemu tj. materiałach postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym na zapisach dzienników budowy prowadzonej przez T. J.

- ewentualne przesłuchanie kierownika budowy i projektanta, w sytuacji dostrzeżonych przez ten organ wątpliwości co do sposobu posadowienia obiektu, co pociąga za sobą konieczność uzyskania ekspertyzy właściwego rzeczoznawcy, nie byłoby dowodem wystarczającym do obiektywnego wyjaśnienia sprawy i nie dostarczyłoby niezbędnych informacji dla skonkretyzowania obowiązków jakie należałoby nałożyć w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Organ I instancji, w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, co biorąc pod uwagę powyższą argumentację, uzasadnia stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części (art. 138 § 2 kpa).

Podnoszone skargą wątpliwości co do prawidłowości uznania przez organ odwoławczy E. i Z. D. za stronę niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa są niezasadne. Skoro wyżej wymienieni byli stroną postępowania toczącego się w przedmiocie pozwolenia na budowę (co przyznaje sam skarżący), to brak jest podstaw do pozbawienia Ich tego statusu w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe względy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi T. J..

Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) .