Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1124/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Dzielnicy [...]m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 1023/04 w sprawie ze skargi Polskich [...] Spółka z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Dzielnicy [...]m.st. Warszawy z dnia 19 lutego 2004 r., Nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na rzecz Polskich [...] Spółki z o.o. w Warszawie kwotę 180 zł. (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 stycznia 2005r., po rozpoznaniu skargi Polskich [...] Spółka z o.o. w Warszawie, stwierdził nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 19 lutego 2004 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Polskie [...] Spółka z o.o. w Warszawie zwróciły się do Rady Dzielnicy [...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę R. R., zatrudnionemu na stanowisku Regionalnego Dyrektora Sprzedaży w Regionalnym Oddziale Handlowym Mazowsze, pełniącemu jednocześnie funkcję radnego Rady Dzielnicy [...]. Jako przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę podano likwidację stanowiska pracy. Uchwałą z dnia 19 lutego 2004 r. nr [...] Rada Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i wskazując na treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podała, że z uzasadnienia wniosku wynika, iż zamiar wypowiedzeniu umowy o pracę nie ma związku z wykonywaniem przez R. R. mandatu radnego.

Na powyższą uchwałę Polskie [...] Spółka z o.o. w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na fakt likwidacji stanowiska radnego i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r., [...], w którym stwierdzono, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywów nie można pogodzić z zasadami porządku prawnego i która nie ma oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Nadto powołano się na glosę do tego wyroku, której autor stwierdził, że rada gminy powinna sporządzić uzasadnienie uchwały, a najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, zwłaszcza wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy.

W ocenie strony skarżącej, motywy zaskarżonej uchwały nie wskazuje na fakty uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Udzielenie zgody o której stanowi art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie służy ochronie trwałości stosunku pracy radnego, ponieważ tę funkcję spełnia w stosunku do wszystkich pracowników prawo pracy. Znajduje natomiast uzasadnienie w potrzebie ochrony radnego przed działaniem pracodawcy mającym znamiona szykany w związku z wykonywaniem przez radnego funkcji publicznej.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowie podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym, stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych gminie jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Na podstawie tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatem tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy.

Podejmując uchwałę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych wynikających z powierzonego mandatu. W sytuacji, w której może dojść do kolizji interesów stron stosunku pracy, ustawodawca chroni pracownika, będącego radnym, przed wypowiedzeniem mu umowy o pracę, uzależniając je od uprzedniej zgody rady gminy.

W ocenie Sądu I instancji ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Poza tym uchwała rady gminy musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika.

Zdaniem Sądu, zasadnie strona skarżąca podniosła, że nieznane są powody, dla których rada gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę R. R., co uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Treść tej uchwały nie podaje przyczyn niewyrażenia zgody, a uzasadnienie sprowadza się wyłącznie do przytoczenia wniosku pracodawcy wraz z uzasadnieniem oraz powołania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Także stenogram z XVII sesji rady odbytej w dniu 19 lutego 2004r. nie zawiera informacji, co było rzeczywistym powodem zamierzonego zwolnienia radnego. W celu ustalenia tej okoliczności rada powinna była zażądać od strony skarżącej przedstawienia uchwały dotyczącej wprowadzenia z dniem 12 stycznia 2004 r. zmian organizacyjnych, powodujących likwidację oddziału spółki, w którym pracował radny i likwidacją jego stanowiska pracy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Rada Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze. zm.), polegającą na przyjęciu, iż rada gminy, która na podstawie tego przepisu odmawia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy musi swoją decyzję uzasadniać, a uzasadnienie ma niejako wyższą rangę niż sama treść normatywna uchwały. W konsekwencji ocenie Sądu podlegała nie tyle treść normatywna i prawidłowość podjęcia uchwały, co jej uzasadnienie. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej stwierdzono, że z treści art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wynika, aby na radę nałożony został obowiązek uzasadniania podjętej uchwały. Przedmiotem oceny Sądu, powinna być tylko treść merytoryczna uchwały oraz formalne okoliczności podjęcia przedmiotowej uchwały, a nie przesłanki, którymi rada się kierowała, uznając, iż przyczyną zwolnienia są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zgodnie bowiem z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 X 1990 r. SA/Lu 663/90 (ONSA 1990, nr 4, poz. 6) wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu rady gminy, a okoliczności rozwiązania tego stosunku wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie.

Zdaniem strony skarżącej, Sąd nie jest uprawniony do oceny kryteriów, którymi kierowała się rada gminy odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Kontroli sądu podlega bowiem prawidłowość procedury i formalna poprawność podjętej uchwały. Nieuzasadnione jest więc dokonywanie oceny zasadności uzasadnienia uchwały, w sytuacji, gdy nie jest ono integralną częścią uchwały. Twierdzenie Sądu, że rada gminy powinna w uchwale wykazać i to w sposób właściwy bardziej dla sądu pracy, niż organu samorządowego, że zamiar rozwiązaniu stosunku pracy jest podyktowany przyczynami związanymi z wykonywaniem mandatu, jest wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 25 ust. 2 cyt. ustawy. Rada nie musiała w tekście uchwały opisywać przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma bowiem takiego ustawowego obowiązku. Poza tym nie może domagać się przedstawienia przez pracodawcę regulaminu organizacyjnego i dokonania jego oceny, w sposób właściwy dla organów sądowych. Podjęcie tego rodzaju działania, po pierwsze znacznie wydłuża postępowanie w sprawie, po drugie należy mieć na względzie, iż w skład rady w znacznej większości nie wchodzą osoby z wykształceniem prawniczym, które mogłyby dokonać profesjonalnej oceny "pozornych" czy też "rzeczywistych" przyczyn zamiaru rozwiązania umowy o pracę. Prawdopodobnie dlatego ustawodawca w art. 25 ust. 2 cyt. ustawy nie nałożył na radę obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska, pozwalając jej na ustalenie własnych kryteriów oceny przyczyn decyzji pracodawcy. Rada dokonała takiej oceny, ponieważ wysłuchała na sesji prezesa spółki oraz zainteresowanego radnego i na tej podstawie oceniła intencje pracodawcy. W związku z tym podjęto przedmiotową uchwałę.

Strona skarżąca wskazała, na treść załączonego do akt stenogramu obrad z którego wynika, iż prezes zarządu spółki w rozmowie z radnymi, wyjaśnił, że zamiar wypowiedzenia umowy o pracę uzasadniony jest faktem niewykonania przez R. R. planu sprzedaży w 2003 r. i braku przyjęcia zobowiązania co do wykonania planu w I kwartale 2004 r. Powód ten był jednak inny niż przedstawiony we wniosku do rady dzielnicy z dnia 9 stycznia 2004r. w którym powołano się na reorganizację. Motywy udzielenia odmowy wynikają więc ze stenogramu sesji. Nie można również uznać, iż poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały zostało naruszone prawo, ponieważ rada była uprawniona do jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i w obszernych wywodach uzasadniło swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy, która na podstawie tego przepisu odmawia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy musi swoją decyzję uzasadniać, a uzasadnienie ma niejako wyższą rangę niż sama treść normatywna uchwały. W konsekwencji ocena Sądu dotyczyła nie treści normatywnej i prawidłowości podjęcia uchwały, a jej uzasadnienia.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 25 ust. 2 cyt. ustawy, który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Treść powołanego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. A zatem nie można inaczej odczytać treści art. 25 ust. 2 cyt. ustawy niż dokonał tego Sąd I instancji, który wskazał, że z lakonicznego uzasadnienia załączonego do uchwały rady, nie wynika z jakich powodów rada gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu. Natomiast brak jednoznacznych ustaleń uniemożliwił Sądowi kontrolę legalności przedmiotowej uchwały.

Kolejny zarzut strony skarżącej, że uchwała nie musi być uzasadniana pozostaje w sprzeczności z faktem, sporządzenia przez radę uzasadnienia uchwały, aczkolwiek niespełaniającego wymogów, ponieważ nie można się z niego dowiedzieć jakimi racjami kierowała się rada.

Należy nadto zwrócić uwagę, że na znaczenie uzasadnienia przy podejmowaniu uchwał przez radę wskazuje Statut Gminy Warszawa-Centrum, który w § 22c ust. 3 nakazuje dołączenie uzasadnienia do projektu uchwały, w którym powinna być wyjaśniona potrzeba podjęcia uchwały, a także § 29 ust. 2 pkt 2 regulaminu Rady Gminy Warszawa-Centrum, który stanowi, że do sporządzonego z sesji rady protokołu załącza się uchwałę wraz z uzasadnieniem i niezbędnymi opisami.

Błędnie też zarzucono, że Sąd I instancji ma ograniczyć dokonywaną ocenę legalności uchwały jedynie do normatywnej jej treści, a nie do uzasadnienia, gdyż w polskim systemie prawnym rozstrzygnięcia, które wymagają uzasadnienia tworzą komplementarną całość i jako całość podlegają ocenie (kontroli).

Nadto niesłusznie strona skarżąca przypisała Sądowi intencje zobowiązania jej do badania okoliczności sprawy w sposób właściwy sądom pracy, ponieważ wyjaśnienie rzeczywistych motywów pracodawcy nie wymaga stosowania procedury przewidzianej dla postępowania przed sądem. Ustawy samorządowe nie przyjęły odrębnej procedury przy wrażaniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a więc mają zastosowanie ogólne przepisy dotyczące podejmowania przez organy uchwałodawcze gminy rozstrzygnięć, które mają postać uchwał (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym).

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 oraz art. 204 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.