Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 853/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt  1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia prac budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] [...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. postanowił nie uzgodnić prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. [...] w [...] według projektu rozbiórki budynku załączonego do wniosku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. Powstał on w latach 1949-1950 według projektu M. W. Obiekt ten jest jednym ze skrzydeł dawnego budynku biurowego znajdującego się u zbiegu ul. [...] i [...]. Główny korpus tego budynku został rozebrany pod koniec lat 90-tych, a w jego miejsce powstał ośmiokondygnacyjny budynek Polskiej Agencji Prasowej. [...] Konserwator Zabytków zaznaczył, że przedmiotowy budynek stanowi cenny przykład zabudowy z lat 50-tych XX wieku i opisał szczegółowo cechy charakterystyczne obiektu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia inwestora [...] sp. z o. o. w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy przywołał opis charakterystycznych cech obiektu zawarty w zaskarżonym postanowieniu i wskazał na posiadane przez obiekt wartości zabytkowe: historyczne - związane z osobą architekta projektującego obiekt M. W. i funkcję budynku, którego stanowi część Centralnego Urzędu Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk oraz wartości artystyczne – wyrażające się w kompozycji elewacji.

Organ odwoławczy uwzględnił w postanowieniu stan prawny zaistniały po podjęciu zawieszonego postępowania i wskazał, ze Prezydent m. [...] zarządzeniem nr [...] r. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...] ujął przedmiotowy budynek w gminnej ewidencji zabytków po uprzednim stosownym uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Do akt postępowania dołączono kartę adresową zabytku nieruchomego nr [...].

Ustosunkowując się do zarzutu chwiejności rozstrzygnięć organu konserwatorskiego organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydania postanowienia nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2007 budynek przy ul. [...] nie był ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wynikała z faktu położenia obiektu na terenie uznanym za pomnik historii – "[...] – historyczny zespół miasta z [...] i [...]". Budynek nie podlegał więc wówczas indywidualnej ochronie konserwatorskiej, jednak Wojewódzki Konserwator Zabytków dostrzegł jego walory i przy kształtowaniu elewacji nowego obiektu nałożył warunki zobowiązujące stronę do nawiązania do wystroju, kompozycji i rozwiązań materiałowych budynku zaprojektowanego przez M. W. (okładzina kamienna, układ okien, usytuowanie i akcentowanie partii wejściowej, odtworzenie fryzu podwójnych wolut kamiennych wokół budynku o formach jak w budynku dawnej Cenzury). Zobowiązano też wówczas stronę do wykonania inwentaryzacji architektonicznej i pomiaru detalu budynku przy ul. [...].

Ustosunkowując się do załączonej przez stronę opinii dr hab. M. L., której autorka odmówiła wartości zabytkowych obiektowi organ odwoławczy zauważył, żze w powyższym opracowaniu w sposób nieuzasadniony pominięto wartość historyczną i naukową, wiążącą się z osobą zmarłego architekta, którego dorobek winien podlegać zachowaniu i przyszłym badaniom. Organ wskazał, że M. W. był projektantem charakterystycznego w panoramie [...] pierwszego wieżowca [...] (1931-33 wraz z S. B.) oraz autorem jego powojennej odbudowy, podczas której nadał mu nowy wygląd zewnętrzny z elementami stylistyki socrealistycznej. Projektował ponadto wille, wielorodzinne domy mieszkalne, synagogi. budynki użyteczności publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o. o. w [...] wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia II instancji a także postanowienia je poprzedzającego z dnia [...] kwietnia 2013 r., a na wypadek nieuwzględnienia wniosków wnosiła o uchylenie w/w postanowień i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 ppsa

Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. Rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia [...]KZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sytuacji, w której budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania wobec treści prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2652/12 oraz wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn.. II OSK 2189/13 jak również wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1490/15 nie został nigdy skutecznie ujęty w gminnej ewidencji zabytków a zatem Minister powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne, ponieważ było ono bezprzedmiotowe;

2. Rażące naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności polegające na:

a) utrzymaniu w mocy postanowienia [...]KZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pomimo tego, ze w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz drugoinstancyjnym, w świetle treści zarządzeń Prezydenta [...] dotyczących ujęcia budynku w gminnej ewidencji zbytków, nie zachodziła tożsamość zabytku podlegającego ochronie, a zatem nie mieliśmy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną;

b) nieprzeprowadzeniu przez Ministra postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie wartości zabytkowych przedmiotowego budynku, podczas gdy w świetle wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone także przed organem drugiej instancji, który nie może się ograniczać do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, lecz powinien ponownie rozpoznać sprawę administracyjną w całości

3. Rażące naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa polegające na:

a) przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez odmowę uzgodnienia projektu rozbiórki ze względu na fakt, że architektem budynku był M. W., podczas gdy pod uwagę powinny być brane wyłącznie cechy zabytkowe samego budynku, a osoba architekta nie powinna mieć wpływu na ocenę walorów zabytkowych budynku.

b) poczynieniu przez Ministra, kluczowych dla niniejszej sprawy ustaleń odnośnie do wartości zabytkowych budynku, na podstawie notatki sporządzonej w imieniu [...] Konserwatora Zabytków przez K. G. w dniu [...] stycznia 2015 r., która po pierwsze, została sporządzona przez przedstawiciela organu pierwszej instancji już po wydaniu przez niego postanowienia, a po drugie odnosiła się jedynie do zasadności ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, co w żadnej mierze nie przesądza o konieczności odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku;

c) nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do ustaleń dotyczących braku wartości zabytkowych budynku zawartych w opinii prof. M. L. przedłożonej przez MCC, w sytuacji w której ustalenia te odnosiły się do kluczowej okoliczności niniejszej sprawy, to jest wartości zabytkowych przedmiotowego budynku, a organ, zwłaszcza w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powinien szczegółowo odnieść się do wszystkich twierdzeń strony, co przesądza o tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymogów;

d) poczynieniu ustaleń na temat rzekomych wartości zabytkowych budynku w sposób sprzeczny z trzema niezależnymi opiniami sporządzonymi przez renomowanych rzeczoznawców

-opinią sporządzoną przez prof. nadzw. dr hab. M. L., historyka sztuki z Instytutu Sztuki Polskiej Akademii Nauk;

-opinią sporządzoną przez prof. nadzw. dr hab. arch. D. K., rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, która to opinia została sporządzona na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i stanowiła podstawę wydania przez ten organ postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. uzgadniającego inwestycję polegającą na rozbiórce przedmiotowego budynku.

e) błędne przyjęcie, że w świetle określenia przez organ [...]KZ elementów budynku mających rzekomo walory zabytkowe, dla ich ochrony konieczne jest zachowanie budynku w całości, co uzasadnia odmowę uzgodnienia jego rozbiórki, podczas gdy rzekomo zabytkowe elementy mogłyby być chronione przez nałożenie w uzgodnieniu konserwatorskim obowiązku przeniesienia fasady do nowej zabudowy (podobnie, jak to uczyniono w postanowieniu [...] z dnia [...] lutego 2007 r.)

4. Rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...]KZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. i zaaprobowanie postawionej w nim tezy, że przedmiotowy budynek posiada wartości zabytkowe uniemożliwiające jego rozbiórkę, w sytuacji gdy postanowienie to sprzeczne było z postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydanym na tle takiego samego stanu faktycznego, którym Minister zgodnie z art. 110 kpa był związany, co powoduje, ze zaskarżone postanowienie w oczywisty sposób podważa zaufanie do organów władzy publicznej

Dodatkowo na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z "opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] w [...] w świetle ustaleń faktycznych – rozpoznanie merytoryczne" autorstwa R. B., prof. ZUT, UTP. dr hab. inż. arch. PAN Poznań, WOIA, SARP, ICOMOS.PL z Biura badań i dokumentacji zabytków EwidencjaZabytków.pl sp. z o. o., na okoliczność braku walorów zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosi o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie została uwzględniona bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r. którym organ utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Prezydenta Miasta [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczące nie uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. [...] według załączonego projektu budowlanego wyburzenia budynku 3-piętrowego z poddaszem w związku z planowaną nową inwestycją.

Podstawą prawną działania organu jest przepis art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Ten ostatni przepis stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydaje właściwy organ architektoniczno – budowlany w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Uzgodnienie wykonywania robót musi nastąpić przed wykonywaniem robót i bierze pod uwagę aktualny stan prawny dotyczący obiektu. Pomiędzy postanowieniem organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem przez organ odwoławczy zażalenia minęło kilka lat z uwagi na zawieszenie postepowania. Po jego podjęciu organ wskazał aktualny stan prawny i stwierdził, że obiekt został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie Zarządzenia Prezydenta m. [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a więc postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i dotyczyło tego samego budynku w sensie przedmiotowym, będącego w sytuacji prawnej wymagającej uzgodnienia ze stanowiska Konserwatorskiego z właściwym organem w formie postanowienia (przed rozpoczęciem robót). Istotą wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu. W ocenie sądu analiza przedstawiona przez organy jest wyczerpująca i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku.

Postanowienia wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, ze przed wydaniem postanowienia organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu odnosząc się do wartości zabytkowej obiektu.

Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego wskazując na cechy architektoniczne budynku, autentyzm formy i rozwiązań materiałowych, a także poprzez wskazanie na istotny element tożsamości historycznej i kulturowej [...] lat 1949-50. Organ wskazuje, że obiekt stanowi relikt dawnej zabudowy, swoisty dokument zagospodarowania [...] tamtych lat. Pozostawienie oryginalnej formy budynku stanowić będzie źródło wiedzy o stylu i materiałach z tamtego okresu. Zachowanie oryginalnej części budynku jest szczególnie istotne obecnie, gdy znaczna część oryginalnej zabudowy z tego okresu uległa przekształceniu i wymianie. Z tego względu całkowita rozbiórka obiektu i zastąpienie go budynkiem współczesnym nawet dostosowanym charakterem do zabudowy oryginalnej wpłynęłoby na zubożenie zabudowy [...]. Stan zachowania budynku jest dobry chociaż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania.

Pozytywne uzgodnienie wnioskowanej rozbiórki unicestwiłoby obiekt, którego walory zabytkowe stanowią dziedzictwo narodowe i powinny podlegać ochronie.

Należy zauważyć, że inwestor wnosił o całkowitą rozbiórkę obiektu pomimo zachowanych przez obiekt i realizowanych funkcji użytkowych, gdy tymczasem istnieje możliwość rozbudowy obiektu przy zachowaniu jego oryginalnych elementów.

W ocenie sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu stanu prawnego na dzień orzekania przez organ odwoławczy [...] lutego 2016 r. W dacie tej pozostawało w obrocie zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej Ewidencji Zabytków obiektu budynku biurowego przy ul. [...] w [...], którego nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z datą 10 lutego 2016 r. w sprawie

VII SA/Wa 1490/15 na datę orzekania przez sąd w niniejszej sprawie nieprawomocnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu w zgodzie z głównymi celami jakim służy ustawa o ochronie zabytków. Opinia organu o obiekcie sprecyzowana przez K. G. w notatce z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazuje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jest rzeczowa i wiarygodna. Organ nie przekroczył także granic uznania administracyjnego wskazując na związek obiektu z osobą architekta M. W., którego inne charakterystyczne budynki np. budynek [...] stanowiły historyczny element zabudowy miasta.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zamysłem architekta była realizacja elewacji budynku zgodnie z założeniami klasycznego podziału elewacji, którego charakterystyczną cechą było poza symetrycznym i harmonijnym układem podziałów architektonicznych także pozioma kompozycja oparta na trójpodziale tj. wygrodzonej części cokołu, części zasadniczej oraz części zwieńczenia, który stanowi partia fryzu i gzymsu wieńczącego. Część przyziemia budynku została zaakcentowania boniowaniem wykonanym z piaskowca oraz występującymi na poziomie pierwszego pietra wolutowymi kroksztynami. Na poziomie pierwszego i drugiego pietra otwory okienne zostały zaakcentowane profilowanymi opaskami okiennymi. Bryłę budynku wieńczy silnie wysunięty gzyms koronujący. Elewacje powyżej pierwszego pietra pokryte zostały tynkami barwionymi w masie. Natomiast elewacja ze strony południowym pokryta jest tynkiem szlachetnym z widoczną domieszka kryształków miki.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozważył wartości zabytkowe obiektu architektoniczne i historyczne związane z osobą znanego architekta M. W. wskazując, że jego dorobek powinien podlegać zachowaniu i przyszłym badaniom.

Dokonanym w sprawie ustaleniom faktycznym i prawnym nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału. Taka sprzeczność zachodzi wtedy gdy powstaje rozbieżność pomiędzy materiałem dowodowym, a konkluzją do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału.

Istotą wymogu posiadania uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie przez inwestora oceny wyspecjalizowanego organu administracji i oceny tej nie zmieniają przywołane przez skarżącą w skardze opinie dotyczące bezzasadności objęcia ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] w [...]. Opinie te stanowią dokumenty prywatne czyli oświadczenia osób, od których pochodzą i nie mogą przesądzać sprawy w szczególności, gdy wyspecjalizowany organ przedstawia ocenę merytoryczną co do wartości zabytkowej budynku odmienną.

Rzeczą sądu nie jest rozstrzygnięcie, która z opinii specjalistów jest bardziej kompetentna i wiarygodna, a jedynie ocena zgodności z prawem, legalności wydanej decyzji. Z tego względu Sąd nie przeprowadził na podstawie art. 106 par. 3 ppsa dowodu uzupełniającego z dokumentów Opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] w [...] autorstwa

R. B. ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.