Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 388/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 63, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 128
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej jako "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. (dalej jako "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki FIAT 126p, numer rejestracyjny [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. R. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), będący wspólnikiem rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], zwrócił się do Starosty Z. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku od pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki FIAT 126p, numer rejestracyjny [...].

Z uzasadnienia wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R..) rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...], w której posiadał on 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona, odnośnie żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta Z., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej jako: "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" lub "u.p.e.a."), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem.

Organ pierwszej instancji odwołując się do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygające sprawę prawomocne postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. [...]). Wymienione orzeczenia były przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08 oddalił skargę na wyżej wymienione postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L., a podjęta przez wnioskodawcę próba wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym nie powiodła się. Zakończyła się ona wydaniem przez Ministra Finansów w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienia, którym odmówiono stwierdzenia nieważność ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L.

W ocenie Starosty Z. dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od subiektywnej oceny prawidłowości tejże decyzji dokonanej przez wnioskodawcę.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.

Organ drugiej instancji wskazał, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym co do zasady obciążania właściciela kosztami usunięcia i parkowania pojazdu nie zmieniły się. Zarówno ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu do dnia 3 września 2010 r., jak w brzmieniu obowiązującym po tym dniu oraz ustawa zmieniająca z dnia 22 lipca 2010 r. także nie zawierały i nie zwierają w istocie przepisów, które rozstrzygałyby, kto powinien ponosić koszty usunięcia i parkowania za okres od usunięcia pojazdu z drogi do dnia orzeczenia jego przepadku. W tym zakresie podstawą żądania takiej wypłaty okazuje się być ostatecznie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/10, której postanowienia i uzasadnienie zostały przytoczone we wniosku skarżącego oraz złożonym zażaleniu.

Jak stwierdził organ przedmiotowa uchwała nie może stanowić podstawy do prowadzenia, na wniosek jednostki usuwającej pojazdy i prowadzącej parking, odrębnego postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia jego przejęcia na własność Skarbu Państwa w sprawach, które zostały już ostatecznie zakończone, a prowadzone były zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Postępowanie wszczęte w takiej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem objętym wnioskiem została ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Postanowienie wydane w tej sprawie podlegało kontroli instancyjnej, a skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 282/08. Postanowienia te nie zostały także wzruszone w trybie nadzwyczajnym.

Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy zasadne było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o umorzeniu postępowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy tego postanowienia przez organ odwoławczy.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zostało zaskarżone przez W. R. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

• naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niedokładnym wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad samochodem marki FIAT 126p numer rejestracyjny [...] oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru została ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r., podczas gdy w/w postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. dotyczyło jedynie okresu sprawowania dozoru nad w/w pojazdem od dnia przejścia praw własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy powinno ono zostać uchylone;

3. art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Z. z dnia [...] marca 2017 r., a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie ww. samochodu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku".

Starosta Z. w postanowieniu umarzającym postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uznał, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wskazując jednocześnie, że skarżącemu - postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. przyznane zostało już wynagrodzenie za określony czas. Według organu, skoro w obrocie prawnym znajdują się prawomocne orzeczenia w sprawie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Prowadzenie kolejnego postępowania jest w związku z tym prawnie niedopuszczalne, a kolejne rozstrzygnięcie (postanowienie) rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, byłaby obarczone kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji.

W ocenie Sądu, powyższe zapatrywanie narusza art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ brak było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, gdyż treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia.

Przesłanka bezprzedmiotowości określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Może też zachodzić, gdy brakowało podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji.

W sprawie niniejszej organ nie wykazał istnienia bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymieniono w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00).

W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organy administracji publicznej nie mogą arbitralnie, a więc uznaniowo kształtować przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony, a ściślej jego treść.

Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

Tymczasem z treści wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie jaki jest zakres żądania skarżącego, co do okresu, za który skarżący domaga się przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków za usunięcie i parkowanie pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Dotyczy to zarówno okresu, za który skarżący domaga się we wniosku zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do każdego z objętych wnioskiem pojazdów, jak również dotyczy to wysokości żądanych kwot w odniesieniu do każdego z pojazdów. Pisemny wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co w zasadzie wyklucza możliwość powoływania się na bezprzedmiotowość postępowania, z powodu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata).

Nie można zatem przesądzić na tym etapie, że pozostające w obrocie prawnym postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. przyznające wspólnikom spółki cywilnej [...] zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w tym przypadku samochodu marki Fiat 126p o nr rej. [...]) w wysokości 40,11 zł rozstrzyga co do tego samego okresu sprawowania dozoru nad pojazdem co okres objęty wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Jest to wątpliwe, zwłaszcza, że z treści uzasadnienia postanowienia z dnia 1 kwietnia 2008 r. wynika, że okres za jaki przyznano stronie wynagrodzenie był krótki i obejmował datę od przejścia prawa własności pojazdu na Skarb Państwa (12 lipca 2005 r.) do dnia odmowy wydania pojazdu (19 lipca 2005 r.), czyli 7 dni dozoru.

Rozstrzygając wniosek skarżącego zarówno organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, wyszedł z błędnego założenia, że okres za jaki strona domaga się przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu pokrywa się z okresem objętym rozstrzygnięciem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Okoliczność ta budzi istotne wątpliwości albowiem wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest w swej treści niejednoznaczny.

Niewątpliwie to na stronie spoczywa obowiązek dokładnego określenie żądania zawartego w podaniu. W sytuacji jednak, gdy żądanie zawarte w podaniu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny obowiązkiem organu jest wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego podania.

Skoro zatem treść żądania zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie została jasno i jednoznacznie określona, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. co do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie bezpodstawnie zaniechano.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali, jaka jest dokładna treść żądania strony, zawartego w piśmie (wniosku) z dnia [...] kwietnia 2014 r., a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem właściwych przepisów materialnoprawnych.

Po dokładnym sprecyzowaniu treści żądania organy rozważą, czy zachodzi podstawa do jego rozpoznania co do istoty. Jeżeli zaś doszłoby do merytorycznej oceny zasadności żądania, organy będą miały na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie ewentualna podstawa prawna żądania winna zostać rozważona przede wszystkim w oparciu o przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu [...] grudnia 2004 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm. - dalej jako: "prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.") w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawca winien otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta Z.

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji - Starostę Z.

Podkreślić należy, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę Z. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h prawa o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokość należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego również z tych względów wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności organ podejmie jednakże czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia 2 marca 2017 r. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).