Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1785/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zakładu [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2015r. na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po wszczęciu na wniosek [...]postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r. ([...]), którą udzielono Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni wybudowanego w latach 70, 80-tych na terenie działki położonej w [...] przy ul. [...]– stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki opisał okoliczności wydania kwestionowanej decyzji i wskazał, że pismem z dnia 12 marca 1996r. Zakład Chemiczno-Farmaceutyczny "[...]" zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o zalegalizowanie obiektu tabletkarni, który w latach 70tych - 80tych został przebudowany systemem gospodarczym z obiektu nietrwałego (barak drewniany) do stanu trwałego (ściany murowane, stalowa konstrukcja dachu).

W toku rozpoznania wniosku, w dniu 24 kwietnia 1996r. przeprowadzono kontrolę budynku tabletkarni przy ul. [...]. Z protokołu kontroli wynikało, że budynek jest wyposażony w maszyny, suszarnię, urządzenia wentylacyjne, pomieszczenie produkcyjne i socjalne.

Następnie, pismem z dnia 30 kwietnia 1996r. Urząd Miejski w [...] wezwał "[...]" do złożenia dokumentu "stwierdzenia zdatności do użytkowania wykonanego samowolnie ww. obiektu, opracowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (kierownika budowy)".

"[...]" poinformował, że budynek tabletkarni posiada wszelkie instalacje techniczne i spełnia normy i przepisy prawa budowlanego oraz warunki wynikające z potrzeb technologicznych.

Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1996r., po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Chemiczno-Farmaceutycznego "[...]" z dnia 12 marca 1996r. w sprawie zalegalizowania obiektu tabletkarni wybudowanego w latach 70-tych, 80-tych na działce przy ul. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej m. [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 1994r., udzielił Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu [...]pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obiekt może być użytkowany na okres tymczasowy do czasu realizacji ww. miejscowego planu i należy go rozebrać na każde wezwanie.

[...]właścicielka sąsiedniej działki nr [...]przy ul. [...], pismem z dnia 28 stycznia 2014r. wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1996r.

Analizując w trybie nieważności decyzję z dnia [...] maja 1996r., organ nadzoru wskazał, że wykonanie murowanego obiektu tabletkarni, składającego się z pomieszczenia magazynowego, produkcyjnego i socjalnego o łącznej powierzchni 280,02m2 wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z twierdzeń właściciela obiektu wynikało, że został on wykonany bez jakiejkolwiek dokumentacji w latach 70-80 ubiegłego wieku.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy łub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe."

Organ ustalił, że skoro przedmiotowy obiekt wybudowany został w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, to należało stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229, ze zm.).

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie miał art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z nim obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Natomiast w świetle art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Tylko wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. dawało możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei z art. 42 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974r. wynikało, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów organ nadzoru stwierdził, że Prezydent [...] prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien zbadać czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z treści kwestionowanej decyzji wynikało, że organ nie przeanalizował, czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz, czy nie jest konieczne wykonanie w nim zmian lub przeróbek.

Nadto organ zauważył, że przedmiotowy obiekt położony jest na działce nr [...] w granicy z działką [...]i posiada okna oraz bramę od strony działki nr [...].

Zgodnie z § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994r., nr 10 poz. 46), które obowiązywało w dacie wydania kwestionowanej decyzji jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela."

Zdaniem organu nadzoru w światle norm techniczno-budowlanych, budynek może być wykonany niezgodnie z obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania przepisami.

Nadto stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku. Wydając przedmiotową decyzję organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie - wezwał jedynie "[...]" pismem z dnia 30 kwietnia 1996r. do dostarczenia potwierdzenia zdatności do użytkowania wykonanego samowolnie obiektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (kierownika budowy). Z decyzji ani z akt nie wynika, by organ przeprowadził samodzielne ustalenia w tym zakresie.

Natomiast brak spełnienia warunku koniecznego do oddania budynku do użytku powoduje, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie rażąco naruszyła art. 42 Prawa budowlanego z 1974r.

Dodatkowo w decyzji z dnia [...] maja 1996r. Prezydent [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, wskazując jedynie w uzasadnieniu, że obiekt może być użytkowany do czasu realizacji miejscowego planu. Stwierdzenie takie nie precyzuje na jaki okres udzielone zostaje pozwolenie na użytkowanie. Przepis art. 42 prawa budowlanego z 1974r. nie przewidywał możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, co stanowi o kolejnym rażącym naruszenie przepisów postępowania.

Zestawienie przytoczonych przepisów Prawa budowlanego z 1974r. z treścią przedmiotowej decyzji oraz działaniami podjętymi w toku postępowania dowodzi zdaniem organu nadzoru, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zakład Chemiczno-Farmaceutyczny "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w [...], wniosła odwołanie od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2015r.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zarzuty organu I Instancji sprowadzały się do stwierdzenia, że ani z treści decyzji ani z akt nie wynika, by organ prowadził samodzielne badania w zakresie dopuszczenia obiektu do użytkowania. Jednak organ nadzorczy nie twierdził, że takich ocen nie dokonano ale, że nie zostały one udokumentowane.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności decyzji, wynikająca z art. 16 k.p.a. Decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania została podjęta w 1996r. i do tej pory nie byłą kwestionowana.

Organ wojewódzki wskazał uchybienie takie jak: brak udokumentowania ewentualnych zagrożeń, ewentualną niezgodność zabudowy z przepisami ówczesnego Prawa budowlanego czy brak udokumentowania prawidłowej oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu. Jednak były to stwierdzenia warunkowe mające raczej charakter uchybień norm proceduralnych.

W żadnym ze stwierdzonych uchybień, organ nie podnosił zarzutu, że miały one wpływ na treść decyzji powodujący, że jest ona rażąco niezgodna z prawem.

Zdaniem odwołującego się tylko zarzut wydania pozwolenia "na okres tymczasowy" mógł być uznany za trafny - ale nie stanowił on rażącego naruszenia prawa i podstawy do stwierdzenia nieważności całej decyzji.

W odwołaniu wskazano także, iż obiekty dawnej Spółdzielni Pracy "[...]" (potem przedsiębiorstwa państwowego) zostały przejęte przez odwołującego się w latach 90-tych od Skarbu Państwa. [...]będąca współwłaścicielką sąsiedniej działki planuje budowę na granicy działki, co koliduje z istnieniem zabudowy na działce spółki.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Chemiczno-Farmaceutycznego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2015 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.1996 r., udzielił Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni wybudowanego w latach 70-tych, 80-tych przy ul. [...].

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 24.04.1996 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w [...]przeprowadzili oględziny obiektu, podczas których ustalono, że przedmiotowy budynek tabletkarni wyposażony jest w maszyny, suszarnie, urządzenia wentylacyjne, pom. produkcyjne i socjalne, jest użytkowany wg przeznaczenia. Pomieszczenia użytkowane były zgodnie z przeznaczeniem, wymagały modernizacji z uwagi na nowoczesną technologię, obowiązujące przepisy i normy farmaceutyczne.

Podstawą prawną decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1996 r. był art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane.

Stosownie do art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dopuszczały w określonych przypadkach legalizację samowoli budowlanej. Samowola budowlana, jeżeli nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., powinna być zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznaczało objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem do takiej legalizacji było pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 cytowanej ustawy.

Z treści art. 42 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi Prawa budowlanego, to formą legalizacji jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, które nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli działki sąsiedniej.

W opinii, sporządzonej przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w [...] w dniu [...].02.1993 r., znak: [...]wskazano, że obecna funkcja i sposób zabudowy części działki nr [...]. przylegającej do ul. [...], na której jest usytuowany budynek mieszkalny, jest zgodna z założeniami opracowywanego planu śródmieścia. Funkcja zabudowań w głębi działki, użytkowanych przez Zakłady Chemiczno- Farmaceutyczne "[...]" jest niezgodna z opracowywanym planem. W świetle założeń planu śródmieścia, może ona tu pozostać tylko tymczasowo.

Z kolei w piśmie Urzędu Miejskiego, Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.1994 r., znak: [...] wskazano, że teren działki wymienionej w nagłówku zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] z 1975 r (Uchwała Nr [...]w [...]z dnia [...].10.1977 r. Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) jak również uchwalonymi w roku 1993 założeniami do nowego planu ogólnego m. [...] (Uchwala Nr [...]z [...].06.93 r) oraz materiałami do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieście - przewidziany jest pod zwartą intensywną zabudowę o charakterze śródmiejskim. Obecna funkcja i sposób zabudowy części działki nr [...] przylegającej do ul. [...] (na której usytuowany jest budynek mieszkalny) jest zgodna z ww. planem. W związku z tym, że funkcja zabudowań w głębi działki, użytkowanych przez Zakłady Chemiczno-Farmaceutyczne "[...]" posiada charakter tymczasowy i jest niezgodna z wymienionym planem - negatywnie opiniuje się zaproponowany podział działki nr [...] ark. [...] obręb [...].

Natomiast z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] z dnia [...].02.1995 r., znak: [...]wynika, że zgodnie z ustaleniami planu ogólnego, nieruchomości Zakładu "[...]" są położone w granicach terenu I.CM1.mu. Jest to obszar planowanej intensywnej zabudowy o charakterze śródmiejskim, o programie mieszkalno-usługowym. Jest tu wykluczona lokalizacja funkcji powodujących szkodliwe uciążliwości dla środowiska. W rejonie tym planowane są kompleksowe przekształcenia struktury funkcjonalno-przestrzennej. Zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego [...], Zakłady "[...]" mogą pozostawać na terenie zajmowanej obecnie działki nr [...] - pod warunkiem, że nie będą źródłem szkodliwych uciążliwości, które pogarszałyby warunki zamieszkania na sąsiednich działkach. Teren ten nie daje jednak Zakładom możliwości rozwoju przestrzennego, budowy nowych obiektów (...).

W ocenie GINB, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie zbadał szczegółowo, czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dopuszczenie do użytkowania obiektu, co do którego nie została stwierdzona zdatność do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może nastąpić i dlatego wydanie pozwolenia na użytkowanie w takiej sytuacji na podstawie art. 42 tej ustawy jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 09.07.2014 r., sygn. akt II OSK 248/13).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja może określać m. in. termin (gdy jest to uzasadnione charakterem sprawy i wynika z regulacji szczególnej), nie dotyczy to jednak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywał możliwości ustanowienia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie okresu, do którego użytkowanie będzie dopuszczalne. Tym samym Prezydent Miasta [...] wydając decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, rażąco naruszył art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1996 r. udzielająca Zakładowi Chemiczno- Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W ocenie GINB, [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1996 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu "Tabletkami", bowiem decyzja ta rażąco naruszała art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zakład Chemiczno-Farmaceutyczny "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1996 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i trwałości decyzji administracyjnych wynikających z art. 8 k.p.a.

- art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 702) zgodnie z którym art. 156 § 2 w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie mimo upływu 19 lat od jego wydania.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, który nakazuje stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.).

Prezydent Miasta [...], w toku postępowania administracyjnego ustalił, że obiekt budowlany w postaci Tabletkami został wykonany przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Stosownie do treści art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W ocenie skarżącej racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie. Użytkowany od kilkudziesięciu lat budynek tabletkarni stanowi miejsce pracy kilkudziesięciu osób. Budynek został wybudowany w czynie społecznym, w celu stworzenia nowych miejsc pracy. Nie stanowi żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, sposób użytkowania nie prowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

W błędnej ocenie GINB rażąco naruszono następujące przepisy:

- art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane 1974 r. poprzez brak stwierdzenia zdatności obiektu do użytku;

- art. 37 ust. 1 ww. ustawy, przez brak analizy czy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia; oraz

- art. 42 ust. 2 ww. ustawy przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy.

Jednak zdaniem skarżącej Prezydent Miasta [...] wydając pozwolenie na użytkowanie poczynił powyższe ustalenia w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku do użytkowania, opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane tj. na podstawie oświadczenia z dnia 13 maja 1996 r. W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 3 kwietnia 1996 r., z którego wynika, że w czasie użytkowania obiektu na przestrzeni dwudziestu lat, służby przeprowadzające inspekcje obiektu, takie jak Komenda Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej, Terenowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, Urząd Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy oraz Zespół Opieki Zdrowotnej [...] "nie stwierdziły przeciwskazań do zdatności w użytkowaniu obiektu". Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez organ decyzji.

Nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji interpretacja tego czy organ prawidłowo dokonał stwierdzenia zdatności obiektu do użytku.

Zarzuty Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie były w istocie wykazaniem zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Wywód organu był odmienną od organu orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie oceną stanu faktycznego. Zatem jeżeli naruszenie w ogóle miało miejsce to dotyczyło przepisów proceduralnych, a nie powołanego wyżej przepisu. Nieprawidłowa ocena stanu faktycznego nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Pomimo zwięzłego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, zarówno z jej treści, jak i z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził analizę przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. badał, czy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Urząd Miejski w [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego jeszcze przed rozpoczęciem procesu legalizacyjnego wypowiadał się na temat zgodności funkcji budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ dopuścił pozostanie zakładu na terenie nieruchomości, o ile nie będzie on rozszerzał swojej działalności i nie będzie powodował szkodliwych uciążliwości dla środowiska (pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1995 r., sygn. [...]).

Z analizy ogólnego miejscowego planu obowiązującego w momencie wydawania decyzji, wynika, że nieruchomość leży w granicach strefy I, tj. strefy wewnętrznej, intensywnego zagospodarowania usługowego w rejonie centrum miasta o przeważającej funkcji usługowo-mieszkalnej - CM (strona 2 ww. planu) na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej okołomiejskiej - mu (strona 3 ww. planu). W przeciwieństwie do terenu SM (o przewadze mieszkalno-usługowej), budynek Tabletkami położony jest na terenie, gdzie podstawową funkcją jest funkcja usługowa. Jak stanowią ustalenia dla terenów o przewadze funkcji usługowej (strona 99 ww. planu), program dla obszarów o projektowanej preferencji dla funkcji usługowej będzie regulowany przez mechanizmy rynkowe, tj. będzie uzależniony m.in. od potrzeb inwestorów.

W sytuacji, gdy kwestionowany budynek został zrealizowany w sposób, który nie jest sprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W istocie GINB zwrócił jedynie uwagę na możliwe naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Nadto naruszenie warunków dotyczących usytuowania obiektów budowlanych nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkują nakazem rozbiórki. Nie wystarczyło wskazanie potencjalnego naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz należało ściśle je określić i podać w jakich okolicznościach organ to upatruje.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie istniał dowód, który wskazywałby na to, że obiekt spełniał przesłanki do wydania nakazu rozbiórki lub do wydania decyzji nakazującej zmiany lub przeróbki w obiekcie, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem GINB przejawem rażącego naruszenia prawa było także wydanie pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w tym aspekcie nie można doszukać się rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na rzecz Skarżącej wiele lat temu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), orzekł, że art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem nie tylko zasady praworządności, lecz również zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647, ze zm.), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Skoro, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, to dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący, niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia Prezydenta Poznania był art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Organ w toku procedury legalizacyjnej musiał zbadać czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważności kwestionowanej decyzji legalizacyjnej z [...].05.1996r. uznał, że Prezydent [...] wydał pozwolenie na użytkowanie bez dokonania analizy tego czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz, czy nie jest konieczne wykonanie w nim zmian lub przeróbek ze względu na wykonanie go niezgodnie z przepisami.

Nadto organ nadzorczy wskazał na fakt, iż lokalizacja okna i bramy od strony działki sąsiedniej może wskazywać na to, iż "budynek może być wykonany niezgodnie z obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania prawem".

Dalej organ uznał, iż Prezydent Miasta [...] powinien stwierdzić zdatność do użytku wybudowanego obiektu i dokonać tego w oparciu o własne ustalenia, oraz, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane na okres tymczasowy – "co było błędem Prezydenta Miasta [...]".

Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że rażąco naruszono art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez brak stwierdzenia zdatności obiektu do użytku, art. 37 ust. 1 tej ustawy, przez brak analizy czy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz art. 42 ust. 2 przez udzielenie Spółce pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy. Zatem zarzuty stawiane przez organy nadzoru badanej w toku nieważności decyzji były bardzo podobne.

Jednak zdaniem Sądu, żadna z tak przytoczonych przez organy działające w trybie nieważności, przesłanek nie mogła być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r. ([...]). Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego. Rażąca postać naruszenia prawa może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Przy czym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, gdy samo rozstrzygnięcie decyzji odpowiada prawu.

Stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego samowolnie obiektu.

Należy zauważyć, że Prezydent Miasta [...] wydając pozwolenie na użytkowanie dysponował oceną techniczną stwierdzającą zdatność budynku Tabletkami do użytkowania, opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane - oświadczenia z dnia 13 maja 1996 r.

W rzeczywistości organy nie zakwestionowały twierdzenia o zdatność budynku tabletkarni do użytkowania, a jedynie wskazały na wadliwość dochodzenie do takiej konstatacji w toku postępowania jakie toczyło się przed Prezydentem [...] w 1996r.

Inaczej byłoby w sytuacji gdyby organ nadzorczy ustalił, że faktycznie brak było zdatności obiektu do użytkowania, co wówczas naruszałoby rażąco art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. i rzeczywiście mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosił, że wydając kwestionowane pozwolenie na użytkowanie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez brak dokonania szczegółowej analizy przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz brak ustalenia czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ponownie stwierdzić należy, iż tak sformułowany zarzut nieważności jest w istocie twierdzeniem o naruszeniu zasad prawidłowego postepowania przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie. Nie jest on potwierdzeniem zaistnienia okoliczności z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak jest w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołania konkretnych przepisów obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostawałyby w oczywistej kolizji z możliwością zalegalizowania budynku.

Tymczasem skarżąca wywodziła, iż z analizy ogólnego miejscowego planu obowiązującego w momencie wydawania decyzji, wynika, że nieruchomość leży w granicach strefy I, tj. strefy wewnętrznej, intensywnego zagospodarowania usługowego w rejonie centrum miasta o przeważającej funkcji usługowo-mieszkalnej - CM (strona 2 ww. planu) na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej okołomiejskiej - mu (strona 3 ww. planu). W przeciwieństwie do terenu SM (o przewadze mieszkalno-usługowej), budynek Tabletkami położony jest na terenie, gdzie podstawową funkcją jest funkcja usługowa. Jak stanowią ustalenia dla terenów o przewadze funkcji usługowej (strona 99 ww. planu), program dla obszarów o projektowanej preferencji dla funkcji usługowej będzie regulowany przez mechanizmy rynkowe, tj. będzie uzależniony m.in. od potrzeb inwestorów. Należy podkreślić, że w aktach sprawy brak jest pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami, uchwalonego w dniu [...] grudnia 1994r.

W przedmiotowej sprawie GINB zwrócił uwagę jedynie na potencjalne naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji, powołując jedynie dokumenty pośrednie, bez własnego wykazania braku zgodności legalizowanej inwestycji, z obowiązującymi ówcześnie przepisami planistycznymi na przedmiotowym terenie.

Tym samym GINB wskazał w istocie na naruszenie przepisów proceduralnych, a nie powołanego przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r . Wadliwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie mogła stanowić sama w sobie rażącego naruszenia prawa - konieczne było wskazanie, że doprowadziło to w efekcie do błędnego w sensie materialnoprawnym rozstrzygnięcia.

Nie było wystarczające powołanie pośrednich dokumentów z których wynikać miała niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi i tym samym potencjalne naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ nadzorczy powinien samodzielnie ustalić konkretne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazać na zarzucaną niezgodność istnienia przedmiotowego obiektu i niemożność jego zalegalizowania w 1996r.

Stwierdzić zatem należy, że GINB nie ustalił, czy obiekt spełniał przesłanki do wydania nakazu rozbiórki lub choćby wydania decyzji nakazującej zmiany lub przeróbki - o których mowa w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i tym samym nie mógł być ówcześnie zalegalizowany. Natomiast przedstawiona w skardze analiza przepisów ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, wskazuje na możliwość zalegalizowania obiektu.

Wprawdzie GINB uznał za rażące naruszenie prawa, fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na okres tymczasowy - do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak oceny tej nie skonfrontował w aspekcie istnienia budynku od 20 lat.

Wobec naruszenia art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez przedwczesne jego zastosowanie i przyjęcie, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez ustalenia że nie było podstaw materialnoprawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i zastosowania się do nich przy ponownej ocenie wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r. ([...]), którą udzielono Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.