Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1029/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 8, art. 134 par 1, art. 141 par 4, art. 149 par 1, art. 183 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt III SAB/Wr 9/14 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. w przedmiocie przewlekłości prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis stwierdził przewlekłość postępowania, określił, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. 30 dni od dnia prawomocności wyroku do załatwienia sprawy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wpłynął wniosek A. M. o umorzenie kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o umorzenie zaległości ubezpieczeniowych wraz z odsetkami za zwłokę z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Skarżąca domagała się rozpatrzenia wniosku w ramach postępowania w sprawie pomocy de minimis zgodnie z przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zakład wezwał skarżącą do złożenia informacji i dokumentów w zakresie pomocy publicznej. Skarżąca w dniu [...] września 2011 r. złożyła pismo, w którym poinformowała, że wnosi o udzielenie ulgi w ramach pomocy de minimis oraz przedłożyła oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis. Wskazała, że formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis złożyła w dniu [...] sierpnia 2011 r., jako załącznik do wniosku o udzielenie ulgi.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca sprecyzowała swój pierwotny wniosek. Podniosła, że wnioskiem o umorzenie mają być objęte również koszty egzekucyjne.

Wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. został przez ZUS rozpoznany jako: podanie o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych; jako podanie o umorzenie kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s. – utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 172/12, uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że umorzenie składek z tytułu ubezpieczeń, generalnie ujmując, może stanowić rodzaj pomocy de minimis, której zasady udzielania zostały uregulowane w ustawodawstwie krajowym oraz w unormowaniach prawa europejskiego, to znaczy w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 06.379.5), określającego zasady udzielania pomocy w ramach zasady de minimis (zwane dalej "rozporządzeniem Komisji"). Wobec tego umarzanie należności składkowych może podlegać ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.). Ustalenia zatem również wymagało, czy skarżąca podlega pomocy publicznej w tym trybie, czy też jest z niej podmiotowo wyłączona i z jakich względów.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek ubezpieczeniowych, Zakład – pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. – wezwał skarżącą do dostarczenia brakujących dokumentów zaznaczając, że w przypadku nieokreślenia rodzaju wnioskowanej pomocy, z uwagi na brak formalny oraz nieuzupełnienia aktualnych informacji o pomocy publicznej, wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania.

Z uwagi na to, że skarżąca nie dostarczyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów (tj. do dnia [...] stycznia 2013 r.), w dniu [...] lutego 2013 r. Zakład poinformował ją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W międzyczasie, w dniu [...] stycznia 2013 r., skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek do czasu uzyskania stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej we W. w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ZUS Oddział w W. odmówił zawieszenia postępowania.

W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła w Oddziale Zakładu odpowiedź na wezwanie z dnia [...] stycznia 2013 r., załączając 18 załączników. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła plik dokumentów przedstawiających jej obecną sytuację materialną i rodzinną.

W odpowiedzi Zakład pismem z dnia [...] marca 2013 r. poinformował skarżącą o regułach postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej, o obowiązkach podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis i o wymogach odnośnie dostarczenia wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis. Poinformował o tym, że w związku z niedostarczeniem żądanych informacji jej wniosek pozostawiony został bez rozpoznania.

Wydawane przez Dyrektor Oddziału ZUS w W. postanowienia z dnia: [...] października 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] października 2012 r., [...] kwietnia 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] czerwca 2014 r. – odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzanego postępowania egzekucyjnego – zostały uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (odpowiednio postanowienia z dnia: [...] grudnia 2011 r., [...] maja 2012 r., [...] lutego 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] września 2013 r., [...] sierpnia 2014 r.).

W pismach z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., kierowanych do Prezesa ZUS skarżąca wnosiła skargi na zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań w tym naruszenie praworządności i przewlekłe rozpatrywanie wniosku w sprawie umorzenia zaległości wobec ZUS wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień i egzekucji w ramach pomocy de minimis oraz zażalenie na pozostawienie jej wniosków bez rozpoznania i niezałatwienie sprawy w terminie przez właściwe organy, ich pracowników, naruszenie praworządności i interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw, w tym na bezczynność organu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe i biurokratyczne załatwienia jej sprawy. Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 35-37 K.p.a. w dniu [...] listopada 2013 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z nieznanych powodów Zakład Ubezpieczeń Społecznych w terminie określonym w k.p.a. nie dokonał jakiejkolwiek czynności określonej przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w piątym postanowieniu w okresie od października 2013 r. do kwietnia 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r., po zapoznaniu się z zawiadomieniem ZUS z dnia [...] lutego 2014 r. informującym o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, złożyła wniosek o przesłanie kopii zebranego materiału dowodowego, a mającego wpływ na treść postanowienia i decyzji w ramach wnioskowanej pomocy, w szczególności dokumentów, które ZUS opracował na podstawie analizy, syntezy przedłożonych materiałów mających wpływ na uzasadnienie postanowienia i decyzji. Jednak nie otrzymała wnioskowanych materiałów, a udostępnione w siedzibie ZUS w Ś. dokumenty nie zawierały jakichkolwiek dokumentów sporządzonych przez ZUS Oddział w W. w okresie od piątego postanowienia mimo, że ustawowy termin już dawno minął. Przez ponad dwa lata ZUS Oddział w W. nie rozpatrywał jej wniosku o pomoc de minimis zgodnie z art 107-109 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i przepisami wykonawczymi. Nie wykonał także zaleceń określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA/Wr 172/12. Skarżąca wskazała także na naruszenie praworządności i jej interesów poprzez bezprawną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie składek ubezpieczeniowych do czasu zajęcia stanowiska przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. oraz poprzez bezprawna odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającego zawieszenia postępowania, niezasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nałożenia hipoteki przymusowej oraz blokady wszystkich kont, w sytuacji w której wniosek o pomoc de minimis przez ponad dwa lata nie został właściwie rozpatrzony, a także na pobranie w ramach postępowania egzekucyjnego opłaty dodatkowej, pomimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podniosła również, że w każdym z trwających od ponad dwóch lat postępowań administracyjnych zebrany i udostępniany materiał dowodowy stanowi kolejny dowód naruszenia praworządności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie Dyrektor Oddziału ZUS prowadził wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Dyrektor Oddziału ZUS kilkakrotnie odmawiał umorzenia kosztów egzekucyjnych, a Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu uchylał te postanowienia w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy uzupełniono materiał dowodowy. Skarżąca złożyła w dniu [...] lutego 2014 r. dodatkowe oświadczenie dotyczące współpracy z podmiotami krajowymi i zagranicznymi. Postępowanie to jest w toku.

Zarządzeniem Sędziego z dnia [...] lipca 2014 r. wezwano skarżącą do złożenia oświadczenia, czy przedmiotem jej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest jedynie przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis, czy też skarży jeszcze jakieś akty, czy czynności.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że "postepowanie o przyznanie pomocy de minimis dotyczy wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. i nadal jest w toku". Dlatego też domaga się, aby wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych, a także z tytułu kosztów egzekucyjnych, rozpoznano jako wniosek o pomoc de minimis. Dodatkowo w pismach z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem skargi są również inne postanowienia ZUS Oddział w W., jak również inne czynności tego organu, w tym postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. i bezczynność polegająca na niezałatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania z dnia [...] stycznia 2014 r.

Stosownym zarządzeniem uznano, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis w zakresie umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych, jak i kosztów postępowania egzekucyjnego. Do odrębnego rozpoznania wyłączono skargi na: postanowienie dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego; bezczynność polegającą na niezałatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.

W pismach z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca podniosła ponownie, że ZUS nie respektuje od dwóch lat zaleceń wynikających z wyrok z dnia [...] września 2012 r. W ramach powadzonego przez ZUS postępowania zostało wydane kolejne postanowienie w dniu [...] czerwca 2014 r. w sprawie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, uchylone przez Dyrektor Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku stwierdzając przewlekłość postępowania uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. 30 dni od dnia prawomocności wyroku do załatwienia sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Niemniej wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 172/12, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z dnia [...] października 2011 r. Skarga w zakresie przewlekłości postępowania w przedmiocie umorzenia składek ubezpieczeniowych zasługiwała więc na uwzględnienie, bowiem w rozpatrywanej sprawie ZUS był zobowiązany zastosować się do wskazań określonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn.. akt III SA/Wr 172/12, wydanego w niniejszej sprawie. Wytyczne Sądu wskazywały na konieczność, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez ZUS, przeprowadzenia rozważań, w przedmiocie dopuszczalności stosowania w analizowanym przypadku pomocy de minimis, a także w zakresie sytuacji materialnej skarżącej oraz jej zdolności do spłaty zadłużenia wobec ZUS. Tym samym, niezależnie czy skarżąca złożyła czy nie w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty i informacje, zdaniem Sądu I instancji, ZUS zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie dopuszczalności zastosowania pomocy de minimis, a także w zakresie jej sytuacji materialnej i w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie wnioskowanej ulgi w spłacie zadłużenia, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania.

Odnośnie wniosku w części dotyczącej kosztów postępowania egzekucyjnego Sąd I instancji wskazał, że Zakład postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzanego postępowania egzekucyjnego, w łącznej kwocie 831,80 zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Następnie Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Dalej Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 786,30 zł oraz umarzającego postępowanie w części dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych objętych tytułami egzekucyjnymi nr [...], TW [...], TW [...], TW [...], RB [...], RB [...] na kwotę 346,57 zł. Postanowienie to zostało w całości uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Następnie – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – Zakład postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1 147,50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. Dalej Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1 147,50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. Następnie Zakład postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1 169,90 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że z zaprezentowanych powyżej rozstrzygnięć wynika, iż ZUS wydał postanowienia w sprawie: w jednym przypadku w terminie 2 miesięcy po uchyleniu przez organ drugiej instancji wcześniejszego postanowienia tego organu, w dwóch przypadkach po upływie 3 miesięcy, w jednym po upływie 5 miesięcy, ostatnie postanowienie w sprawie zostało wydanie przez ZUS po upływie 6 miesięcy od uchylenia poprzedniego przez organ drugiej instancji. Po uchyleniu przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., do dnia wydania orzeczenia przez Sąd (16 stycznia 2015 r.) ZUS nie rozpoznał ponownie sprawy. Sformułowany w skardze zarzut przewlekłości, polegającej na niewydaniu przez organ rozstrzygnięcia, we właściwym terminie, jest uzasadniony. Sąd stwierdził, że nawet te (konieczne do przeprowadzenia) czynności proceduralne trzeba było (i można było!) podejmować zdecydowanie szybciej.

W ocenie Sądu I instancji przedstawione powyżej rozstrzygnięcia w formie kolejnych postanowień ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, pozwalają zasadnie zarzucić ZUS przewlekłe prowadzenie postępowania w tej konkretnej sprawie, bez należytej dbałości o skondensowanie w czasie poszczególnych czynności, a tym samym – o szybsze zakończenie prowadzonego postępowania. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z powodu wskazanych w postanowieniach organu drugiej instancji uchylających postanowienia ZUS, poprzez wskazywanie przez organ drugiej instancji niekiedy tożsamych zagadnień do rozważenia w ramach kolejnego postępowania wyjaśniającego, możemy mówić o pozorowaniu przez ZUS niektórych czynności procesowych.

Sąd I instancji uznał jednakże, że odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie można uznać, iż w rozpoznawanej sprawie bezczynność, jakiej dopuścił się ZUS, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał przy tym, że argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości postępowania dostarcza przede wszystkim stopień faktycznej zawiłości sprawy oraz podejmowane przez Zakład czynności. Jak wynika z akt sprawy (w tym uzasadnień wskazanych powyżej postanowień), następujące kwestie i zagadnienia będące przedmiotem koniecznych rozważań w sprawie budziły wątpliwości i wymagały niewątpliwie jednoznacznych wyjaśnień i ustaleń: objęcie skarżącej przepisami o pomocy publicznej – czy skarżąca podlega pomocy publicznej w tym trybie, czy też jest z niej podmiotowo wyłączona i z jakich względów; spełnienia przez złożony wniosek warunków nie tylko podmiotowych i przedmiotowych, ale i formalnych przyznania pomocy de minimis; wystąpienia w odniesieniu do sytuacji faktycznej skarżącej przesłanek dopuszczalności pomocy – czy charakteru działalności gospodarczej, jej zasięg uzasadnia pomoc; sytuacja materialna i finansowa skarżącej; rodzaj i wysokość kosztów egzekucyjnych objętych umorzeniem. W ocenie Sądu I instancji Zakład, nie zawsze z zachowaniem ustawowych terminów i w sposób wyczerpujący, ale podejmował wskazane przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające. Sąd miał dostateczne, wyprowadzone ze zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy, podstawy by co prawda stwierdzić przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ, jednakże stwierdzonej przewlekłości nie można było zakwalifikować do grupy zaniechań rażąco naruszających prawo. W rozpoznawanym przypadku stwierdzona przewlekłość nie jawi się z pewnością jako "oczywista na pierwszy rzut oka", "jaskrawa", a tylko wówczas można by ją określić mianem "rażącej", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd był zobowiązany oddalić skargę w odniesieniu do tego żądania strony (punkt II sentencji wyroku).

Uzasadniając wyznaczenie organowi dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, Sąd I instancji stwierdził, że takie rozstrzygnięcie jest oczywiste, bowiem merytoryczne orzeczenie w sprawie nie zostało wydane przez organ I instancji.

W skardze kasacyjnej A. M. zaskarżyła powyższy wyrok w części w zakresie całego punktu I i II stwierdzającego przewlekłość postępowania i określającego, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § lit. 2 pkt 8 i z art. 3 § 1 i 2 pkt 1-4 p.p.s.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie stwierdzenia wystąpienia przewlekłości postępowania w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych i umorzenia kosztów egzekucyjnych skarżącej, jednak bez cech rażącego naruszenia prawa i nierozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych, które to orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 83 ust. 3, 6, 7 u.s.u.s., art 12 w zw. z art 35 k.p.a., art 64 § 2 k.p.a. zw. z art 153 i art. 170 p.p.s.a. i uznanie, że przewlekłość postępowania wystąpiła tylko pięciokrotnie w sytuacji, gdy wystąpiła bezczynność organu w postępowaniu w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych trwająca od 2003 r. i do chwili obecnej nie została wydana żadna decyzja po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaś przewlekłość postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych trwała od 2012 r., a sześć postanowień wydanych przez organ rentowy – ZUS w W. zostało skutecznie uchylone sześcioma kolejnymi postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej we W.;

- art 3 § 1 i art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi rażącego naruszenia prawa jak również brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze (bezczynność organu w sprawie umorzenia składek);

- art. 149 § 1, art 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. i art 5 pkt 3 oraz art 6 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa poprzez pozbawienie możliwości skarżącej dochodzenia odszkodowania za szkodę przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. oraz art. 83 ust. 3, 6, 7 u.s.u.s. poprzez brak zastosowania zasad określonych tymi przepisami mimo, że są one bezwarunkowe i jednoznaczne (nie później niż dwa miesiące od daty wpływu wniosku) przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę orzeczenia w części zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I stwierdzającego przewlekłość postępowania i punktu II określającego, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie skarżąca wskazała, że zakres żądanej zmiany części wyroku punktu I i II dotyczy wydania wyroku wskazującego, że: stwierdzono przewlekłość postępowania w sprawie umorzenia kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzono bezczynność organu w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że pozostawienie wniosku w zakresie umorzenie składek ubezpieczeniowych bez rozpoznania i brak wydania decyzji w tym przedmiocie nastąpiło wbrew wytycznym wynikającym z prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 172/12. Oznacza to, że od czasu otrzymania powyższego wyroku organ pozostaje w bezczynności. Natomiast w toku postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego ZUS w W. wydał na przestrzeni lat 2011-2014 w przedmiotowej sprawie sześć postanowień odmownych, od których skarżąca wniosła skuteczne zażalenia, a organ nadzorczy – Dyrektor Izby Skarbowej we W. wydał na przestrzeni lat 2011-2014 sześć postanowień, wszystkie uchylające w całości postanowienia ZUS w W. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części). Organ II instancji w sześciu wydanych postanowieniach wskazał na nie przeprowadzenie przez ZUS w W. wyczerpującego postępowania dowodowego, z pominięciem przepisów o pomocy publicznej, nie odnoszenie się do złożonych przez skarżącą dokumentów, brak analizy dokumentów, naruszenie przepisów procesowych mających istotne znaczenie dla sprawy (art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów o pomocy publicznej a także poczynienie ustaleń niezgodnych z przedłożonym materiałem dowodowym dotyczącym sytuacji majątkowej skarżącej, w kontekście wyników przymusowej egzekucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 134 § 1, 149 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że faktem bezspornym jest iż postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zostało do dnia wyrokowania tj. 16 stycznia 2015 r., zakończone w żaden sposób przewidziany prawem. We skazanym wniosku strona wystąpiła o umorzenie należności składkowych należnych ZUS oraz umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją należności składkowych, w ramach pomocy de minimis

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej.

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 K.p.a. stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/1/7) wykładnia i stosowanie przepisu art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązująca z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy p.p.s.a. (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

W związku z treścią skargi złożonej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy, ustalić czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje w bezczynności (przewlekle prowadzi postępowanie) nie wydając rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności składkowych i umorzenia kosztów egzekucyjnych w ramach pomocy de minimis o co wnosiła A. M. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Należy przyjąć, że wynikające z braku właściwych regulacji prawnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie można od strony wymagać, aby na etapie wnoszenia zażalenia bądź skargi konkretyzowała przedmiot sprawy w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jedno zażalenie to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala.

Wskazać ponadto trzeba, że określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176).

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej (przewlekłość postępowania) sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

W niniejszej sprawie wniosek, co do którego ZUS miał podjąć określone działania polegające na rozważeniu umorzenia należności składkowych i umorzenia kosztów egzekucyjnych w ramach pomocy de minimis, został wyrażony przez skarżącą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z chwilą wpływu tego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku. Przy czym zasadą postępowania administracyjnego jest konkretyzacja prawa przez organ administracyjny dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych.

W tym kontekście w świetle wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. wątpliwości budzi konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że ZUS prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że z uwagi na wynikającą z art. 153 p.p.s.a. wiążącą ocenę wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 września 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wr 172/12 organ bezprawnie pozostawił wniosek skarżącej z dnia [...] września 2011 r. w zakresie umorzenia należności składkowych bez rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w tej sprawie od [...] lutego 2013r. organ nie podejmuje żadnych działań. W tak przyjętym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji stwierdził przewlekłość postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych, przy czym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego stanowiska w świetle przesłanek przewlekłości postępowania. Brak jest również oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie).

Stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotyczy tylko kwestii przewlekłości postępowania w zakresie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku – po przedstawieniu obszernych fragmentów uzasadnień postanowień kasacyjnych Dyrektora Izby Skarbowej przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - że postępowanie jest prowadzone przewlekle przy czym przewlekłość ta nie ma charakteru rażącego. Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynika, że w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych do dnia wyrokowania Dyrektor Izby Skarbowej wydał sześć postanowień kasacyjnych. Postępowanie jest prowadzone od [...] sierpnia 2011 r., a więc trwa już ponad 3 lata i na dzień wydania wyroku sprawa nie jest zakończona.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44). Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany był zatem do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo. Przy tej ocenie dokonać należy zarówno oceny działań organu, jak i strony oraz uczestników postępowania, gdyż takie ich działania lub zaniechania mogą być bezpośrednio źródłem ewentualnego naruszenia prawa. Sąd I instancji, oceniając charakter przewlekłości tylko w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych, wskazując na znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy, w sposób ogólnikowy dokonał oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Nie ocenił czy organ po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania podejmował w ogóle jakieś czynności, czy czynił to z zachowaniem terminu i czy ewentualnie podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy w tym kontekście prowadzenie sprawy prze okres ponad trzech lat jest usprawiedliwione. Nie wykazał czy działania strony miały wpływ na tak znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się że nawet najbardziej skomplikowany charakter sprawy, przy założeniu, że organ dysponuje fachową kadrą, nie może uzasadniać przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez A. M., Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności w sprawie umorzenia składek oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Aczkolwiek skarżąca w pierwszym zdaniu skargi do WSA we Wrocławiu akcentowała przewlekłość postępowania to jednakże obie powyższe kwestie, tj. zarówno bezczynność organu w zakresie umorzenia należności składkowych, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych, podnosiła w skardze i pismach uzupełniających skargę.

Wniesienie do sądu administracyjnego skargi opartej na przesłance bezczynności organu lub/i przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. aktów. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Strona zważywszy na stan faktyczny danej sprawy może w skardze wnioskować o zastosowanie obu środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, który musi rozróżniać te instytucje prawne. Dodać też należy, że w sytuacji ustalenia przez sąd bezczynności ewentualnie (i) przewlekłości postępowania musi on ocenić czy jest to naruszenie kwalifikowane – rażące, czy też takiego charakteru naruszenie to nie spełnia. Brak jest takiej oceny i jej uzasadnienia w odniesieniu do stwierdzonej przez Sąd I instancji przewlekłości postępowania w sprawie umorzenia składek.

Z powyższych powodów skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. jako mająca usprawiedliwione podstawy spowodowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, iż w niniejszej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uwzględniającego skargę, wniósł ten sam podmiot, który zainicjował postępowanie przed Sądem I instancji. W takiej konfiguracji mimo uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, ustawodawca nie przewidział jednak możliwości zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.