Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2124/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134 § 1, art. 141 §  1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 192/13 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz M. D. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 192/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. D., zastępowanej przez pełnomocnika w radcę prawnego U. T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr ewid. [...] we wsi K., gmina Rzgów.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że pismami z dnia 26 i 29 maja 2009 r. M. D. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy prowadzonej na nieruchomości we wsi K., działka nr ewid. [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2009 r. organ I instancji stwierdził, że na działce prowadzone są roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego. Przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i adaptacja budynku gospodarczego na mieszkalny. Roboty rozbiórkowe wykonano zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o udzieleniu M. i M. M. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki dla przedmiotowej nieruchomości. Sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdza zaawansowanie inwestycji, z widocznymi fragmentami istniejących uprzednio ścian rozbudowywanego budynku, w tym – ścianę znajdującą się w granicy nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji, wskazując na konieczność ustalenia, który konkretnie fragment fundamentu czy też ściany zbliżonej do granicy jest przedmiotem zarzutów o samowolnym ich wykonaniu, jak również konieczność porównania parametrów obiektu budowlanego, jakie wynikały z zapisów projektu budowlanego z parametrami istniejącego budynku.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji w dniu 16 marca 2012 r. przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...], w ramach których stwierdzono, że w trakcie trwania budowy wprowadzone zostały zmiany nieistotne dotyczące wykonania dodatkowych otworów okiennych i przesunięcia komina nad kotłownią. Dokonano nadto pomiarów obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, zaś poczynione ustalenia w tym zakresie utrwalono w postaci szkicu. Organ stwierdził, iż na podstawie zgłoszenia z dnia 6 października 2011 r., przyjętego bez uwag w dniu 10 października 2011 r., na nieruchomości realizowana jest budowa ogrodzenia frontowego

Wobec poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. D. w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. Rzgów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołanie M. D., uchylił w całości decyzję organu I instancji z uwagi na niezastosowanie się do wiążących wskazówek wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11.

W dniu 10 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na nieruchomości, w toku których na szkicu, stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu, oznaczono wymiary rzutu poziomego obiektu, z zaznaczeniem fragmentu obiektu, co do którego M. D. podnosiła zarzut realizacji w warunkach samowoli budowlanej. Pełnomocnik M. D. oświadczył, że część nadbudowana łącznie z fundamentem (3,58 m) stanowi samowolę budowlaną i nie jest ujęta w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przy piśmie z dnia 12 września 2012 r. pełnomocnik M. D. dołączył do akt sprawy materiał fotograficzny, dokumentujący przebieg robót budowlanych przy inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania oraz kopię mapy ewidencyjnej bez wskazanej daty jej sporządzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. Rzgów.

W uzasadnieniu wskazał, że wymiary przedmiotowego obiektu, określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym, są zgodne z wymiarami faktycznie zrealizowanej inwestycji, natomiast stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu, polegające na wykonaniu dodatkowych otworów okiennych oraz przesunięciu komina nad kotłownią, mają w świetle przepisu art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, charakter odstąpień nieistotnych. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że część obiektu wraz z fundamentem o długości 3,58 m w granicy nieruchomości, która zdaniem M. D. została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r.

Nadto organ wyjaśnił, że stanowiąca podstawę prowadzonej inwestycji legalność decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. była weryfikowana przez Wojewodę Łódzkiego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie stwierdzono wówczas podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a tym samym postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. reprezentowana przez radcę prawnego U. T. podniosła zarzut, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym na arkuszu nr 9, 10, 17 rzut parteru adaptacja – oznaczone są ściany do nadbudowy i ocieplenia. Z rysunków tych wynika, że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budową była tylko i wyłącznie nadbudowa ścian istniejącego budynku gospodarczego o długości 10,05 m, po wspólnej granicy i docieplenie ściany już istniejącego budynku gospodarczego, a nie wybudowanie nowej ściany na istniejącym fundamencie budynku przewidzianego do adaptacji przy granicy z działką nr [...] oraz wybudowanie nowego fundamentu, który wcześniej nie istniał i wybudowaniu na nich nowych ścian, jako ściany projektowane na istniejącym fundamencie. Podkreśliła, że udzielone pozwolenie na budowę przewidywało jedynie nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i jego adaptacją na budynek mieszkalny a nie jego całkowitą rozbiórką wraz z wykonaniem nowych fundamentów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestia pozornej rozbieżności między sentencją decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] a zakresem robót budowlanych zatwierdzonym tym rozstrzygnięciem projektem budowlanym została w sposób ostateczny przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 180/10. Zatem organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mają możliwości prawnych odnoszenia się do tej kwestii. W szczególności WSA w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego powyżej orzeczenia wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją zezwalającą na budowę, stanowi integralną część, tzn. stanowi on wraz z nią nierozerwalną całość. W związku z tym treść decyzji nie może zatwierdzać innego zakresu inwestycji niż opracowany w projekcie.

Analiza dokumentacji projektowej wykazuje, że prace budowlane prowadzone przez M. i M. M. na podstawie decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], miały polegać na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, przez które należy rozumieć powiększenie już istniejącego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) poprzez zwiększenie jego wysokości wraz z powiększeniem powierzchni zabudowanej. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku ponawiany zarzut M. D., iż udzielone pozwolenie na budowę przewidywało jedynie nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i jego adaptację na budynek mieszkalny.

Zatwierdzony decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] projekt budowlany zawierał inwentaryzację stanu istniejącego – arkusz 9 – rzut parteru, na którym uwidoczniono część objętą zarzutem jej samowolnego wykonania, jako istniejącą. Natomiast arkusz 10 – rzut parteru (adaptacja) nie przewidywał zachowania omawianej części obiektu, jednocześnie przewidując ściany wewnętrzne do rozbiórki. W części projektowej omawianej dokumentacji, na arkuszu 16 – rzut fundamentów, uwidoczniono sporny fragment obiektu jako istniejące ściany, jednocześnie w odniesieniu do ścian wewnętrznych na omawianym arkuszu przewidziano realizację nowoprojektowanych ław fundamentowych. Na arkuszu 17 – rzut parteru – zarówno ściany wewnętrzne jak i część obiektu objęta zarzutem jej samowolnego wykonania, oznaczona numerem 4 – kotłownia, zostały oznaczone jako ściany nowoprojektowane. Przeczy to więc tezie, że na arkuszu nr 9, 10, 17 rzut parteru adaptacja – są oznaczone ściany do nadbudowy i ocieplenia. Z rysunków tych wynika, że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę była tylko i wyłącznie nadbudowa ścian istniejącego budynku gospodarczego o długości 10,05m, po wspólnej granicy i docieplenie ściany już istniejącego budynku gospodarczego, a nie wybudowanie nowej ściany na istniejącym fundamencie budynku przewidzianego do adaptacji przy granicy z działką nr [...] oraz wybudowanie nowego fundamentu, który wcześniej nie istniał i wybudowaniu na nich nowych ścian, jako ściany projektowane na istniejącym fundamencie.

Według organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że bezprawnie, niezgodnie z pozwoleniem na budowę rozebrano wewnątrz budynku pierwotnie stojącego część ściany warstwowej, która według projektu inwentaryzacyjnego posiadała grubość 40 cm, a rozebrano część wewnętrzną o grubości 12 cm + pustka szczelinowa, jak również że część nadbudowana łącznie z fundamentem (3,58 m) stanowi samowolę budowlaną i nie jest ujęta w decyzji o pozwoleniu na budowę, którą interpretują GINB i WSA w Warszawie. Brak jest zatem uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ustalony stan faktyczny w którymkolwiek z trybów postępowania określonych ustawą Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszym postępowaniu. Sytuacja taka obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zasadne zatem było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zwrot kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji organy obu instancji zobligowane były – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) – uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania parametrów istniejącego obiektu budowlanego z zapisami projektu budowlanego oraz ustalenia, który konkretnie fragment fundamentu czy też ściany zbliżonej do granicy jest przedmiotem zarzutów skarżącej o samowolnym ich wykonaniu.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o prawidłowym wypełnieniu przez organy nadzoru budowlanego zaleceń wynikających z prawomocnego orzeczenia sądowego.

W dniu 10 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...], w trakcie których ustalono, który konkretnie fragment obiektu jest przedmiotem zarzutów skarżącej o jego realizacji w warunkach samowoli budowlanej, czego dowodem jest protokół z oględzin i załączony do niego szkic z wymiarami rzutu poziomego obiektu i zaznaczonym fragmentem obiektu kwestionowanym przez M. D.

Weryfikacji podległy również parametry istniejącego obiektu w kontekście zapisów decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. o udzieleniu M. i M. M. pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, na budowę szczelnego zbiornika na ścieki i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, który – jak trafnie argumentowały organy orzekające w sprawie – stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że przedmiotem inwestycji małżonków M. była rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, co jak trafnie ocenił organ odwoławczy należy rozumieć jako powiększenie zarówno co do wysokości jak i powierzchni zabudowy już istniejącego obiektu budowlanego. Zatwierdzony decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. projekt budowlany w części opisowej dotyczącej zakresu robót oraz kolejności realizacji poszczególnych obiektów (str. 3) wśród robót rozbiórkowych wyszczególnia rozbiórkę: pokrycia dachowego, konstrukcji stropodachu oraz częściową rozbiórkę ścian i ścianek murowanych. Następnie na str. 5 w pkt 2 wskazano, że na działce znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalno-gospodarczy, fundamenty pod budynek mieszkalny przeznaczone do rozbiórki (...). Także w opisie o stanie technicznym istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego (str. 8) autor projektu stwierdził, że ze względu na zaprojektowaną funkcjonalność budynku część ścian należy rozebrać.

Analiza części graficznej projektu potwierdza, że zawiera on inwentaryzację stanu istniejącego (str. 9) – rzut parteru, na którym uwidoczniono część objętą zarzutem jej samowolnego wykonania jako istniejącą. Natomiast str. 10 - rzut parteru (adaptacja) nie przewidywał zachowania omawianej części obiektu, jednocześnie przewidując ściany wewnętrzne do rozbiórki. W części projektowej omawianej dokumentacji, na str. 16 – rzut fundamentów, uwidoczniono sporny fragment obiektu jako istniejące ściany, jednocześnie w odniesieniu do ścian wewnętrznych na omawianym arkuszu przewidziano realizację nowoprojektowanych ław fundamentowych. Na str. 17 – rzut parteru – zarówno ściany wewnętrzne jak i część obiektu objęta zarzutem jej samowolnego wykonania, oznaczona numerem 4 – kotłownia, zostały określone jako ściany nowoprojektowane.

W ocenie Sądu I instancji przeczy to więc tezie skarżącej, że na str. 9, 10, 17 rzut parteru adaptacja – są oznaczone ściany do nadbudowy i ocieplenia. Z rysunków tych wynika, że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę była tylko i wyłącznie nadbudowa ścian istniejącego budynku gospodarczego o długości 10,05 m, po wspólnej granicy i docieplenie ściany już istniejącego budynku gospodarczego, a nie wybudowanie nowej ściany na istniejącym fundamencie budynku przewidzianego do adaptacji przy granicy z działką nr [...] oraz wybudowanie nowego fundamentu, który wcześniej nie istniał i wybudowaniu na nich nowych ścian, jako ściany projektowane na istniejącym fundamencie.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji doszły do słusznej konkluzji, że faktyczne wymiary obiektu budowlanego zrealizowanego przez małżonków M. są zgodne z wymiarami określonymi w zatwierdzonym decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] listopada 2008 r. projekcie budowlanym. Chybiony nadto okazał się zarzut strony skarżącej o samowolnym zrealizowaniu części obiektu wraz z fundamentem o długości 3,58 m w granicy nieruchomości.

Wobec niebudzących wątpliwości ustaleń organów obu instancji co do legalności wzniesionego obiektu, w ocenie Sądu I instancji dalsze prowadzenie postępowania w tym przedmiocie było zbędne i uzasadniało jego umorzenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., zaskarżając wyrok w całości.

Wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Sadowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od całokształtu akt sprawy, to jest między innymi materiału zdjęciowego stanowiącego załączniki do składanych przez skarżącą pism w sprawie, a opierając się wyłącznie na protokole z oględzin z dnia 10 września 2012 r. i szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu, w którym wbrew twierdzeniom uzasadnienia wyroku, organ nie wskazał (nie zaznaczył) fragmentu budynku, w tym fundamentów wskazywanych przez stronę skarżącą jako wybudowane w warunkach samowoli budowlanej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem, jak wynika z uzasadnienia wyroku, mieszczącego się w granicach danej sprawy, a co więcej zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym materiału zdjęciowego, z którego ewidentnie wynika, że wskazywana przez moją Mocodawczynię część robót budowlanych została wykonana w warunkach samowoli budowlanej;

c) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, jako podstawy rozstrzygnięcia art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i przede wszystkim niewyjaśnienie podstawy uznania postępowania za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy ani w uzasadnieniu wyroku, ani też w toku postępowania nie zostało wyjaśnione, czy wskazywany przez skarżącą fragment budynku, w tym fundamentów i ścian, zrealizowany został przez inwestorów w warunkach samowoli budowlanej, a co więcej, nie wyjaśnione zostało nawet, który fragment wskazała skarżąca, jako wybudowany w samowoli budowlanej, co w kontekście treści zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie z powodu stwierdzenia, że przeprowadzone przez organ nadzoru stopnia podstawowego postępowanie nie wykazało żadnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które obligowałyby Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, w której postępowanie organu nadzoru nie było przeprowadzone prawidłowo, bowiem organ nie zastosował się do wiążących wytycznych zawartych w powołanym niżej wyroku WSA w Łodzi i nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy wykonane rzeczywiście prace budowlane są zgodne z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powoduje, że Sąd zamiast stosować art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien zastosować art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c tejże ustawy;

e) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i niezastosowanie się w toku postępowania przed Sądem, a także przyjęcie za prawidłowe nieuwzględnienia i niezastosowania się przez organ nadzoru w toku prowadzonego przez organ postępowania, do oceny prawnej i przede wszystkim wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/ŁD 823/11, a polegające na niezweryfikowaniu wykonanych rzeczywiście prac budowlanych przez inwestorów z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, a odniesieniu się jedynie do porównania parametrów istniejącego obiektu z projektem, które w przedmiotowej sprawie nie mogą zadecydować o przyjęciu, że obiekt wybudowany został legalnie, jak również poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin z dnia 10 września 2012 r. jest wskazany fragment wybudowanego samowolnie budynku, który wskazała skarżąca w sytuacji, gdy organ nie tylko nie wskazał tego fragmentu na szkicu, ale i nie wykonał czynności mających na celu zweryfikowanie twierdzeń skarżącej, takich jak np. odkrywka fundamentów, jak i ściany zrealizowanej w granicy z działką Skarżącej, co ewidentnie potwierdziłoby fakt, że zarówno fundamenty, jak i wskazana część ścian zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej,

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który wydał wyrok, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż sprawa rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. Rzgów, była już przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy rozpoznaniu skargi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. kontroli Sądu winno być zatem poddane w pierwszej kolejności zagadnienie, czy organ uwzględnił przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 823/11. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem uchybienie, które powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 25/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył przywołany wyżej przepis art. 153 p.p.s.a.. Sąd ten – na co trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej – nie uwzględnił w pełni oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11, a w konsekwencji przyjął za prawidłowe nieuwzględnienie i niezastosowanie się przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego do oceny prawnej i wytycznych zawartych w ww. wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 823/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania parametrów istniejącego obiektu budowlanego z zapisami projektu budowlanego oraz ustalenia, który konkretnie fragment fundamentu czy też ściany zbliżonej do granicy jest przedmiotem zarzutów skarżącej o samowolnym ich wykonaniu. Stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena zakresu związania przywołanym wyżej wyrokiem zarówno organów orzekających w sprawie, jak i sądu administracyjnego, jest błędna, bowiem nie uwzględnia całokształtu oceny prawnej i wskazań co od dalszego postępowania wyrażonych w wydanym uprzednio orzeczeniu. Sąd I instancji pominął, że w powoływanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organy nadzoru budowlanego nie tylko do ustalenia, który konkretnie fragment fundamentu czy też ściany zbliżonej do granicy działki jest przedmiotem zarzutów o samowolnym ich wykonaniu oraz do porównania parametrów obiektu budowlanego, jakie wynikały z zapisów projektu budowlanego, z parametrami istniejącego budynku – na co oczywiście prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę już na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd, dokonując analizy orzeczenia z dnia 22 listopada 2011 r., nie wziął pod uwagę, że wszechstronne wyjaśnienie sprawy, odpowiadające wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) wymaga również – a właściwie przede wszystkim – weryfikacji wykonanych rzeczywiście prac budowlanych z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na budowę, a przez to również weryfikacji zarzutów zgłaszanych przez skarżącą. W efekcie Sąd I instancji, kontrolując wydane w sprawie decyzje, nie dokonał ich oceny pod tym kątem.

Uzasadnione okazały się także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1261/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się, że naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowi naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Odniesienie sądu do uzupełnionej dokumentacji w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach postępowania oraz brak oceny tychże transakcji w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego jest przyczyną do oddania sprawy do ponownego rozpatrzenia (wyroki NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1261/12 i z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1230/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu w sprawie zgodności z prawem zabudowy na działce nr ew. [...] ograniczyły czynności dowodowe wyłącznie do ustalenia który fragment fundamentu został samowolnie wybudowany (na co wskazuje wyraźnie opisany w ten sposób w protokole cel oględzin z dnia 10 września 2012 r.) oraz prostego porównania parametrów obiektu budowlanego wynikającego z zapisów projektu budowlanego z parametrami istniejącego budynku. W trakcie postępowania administracyjnego nie zweryfikowano natomiast wykonanych rzeczywiście prac budowlanych z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na budowę, jak również organy w najmniejszym stopniu nie odniosły się do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, przede wszystkim do przedłożonej przez nią dokumentacji zdjęciowej, na której uwidoczniono przebieg robót budowlanych przy spornej inwestycji.

Sąd I instancji wyżej opisane działanie organów nadzoru budowlanego zaakceptował, błędnie uznając je za zgodne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu z dnia 22 listopada 2011 r., ale również jako odpowiadające regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Nie dostrzegł przy tym, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia opierając się w zasadzie jedynie na treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2012 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. organ odwoławczy wskazał, że "przy piśmie z dnia 12.09.2012 r. pełnomocnik Pani M. D. dołączył do akt sprawy materiał fotograficzny, dokumentujący przebieg robót budowlanych przy inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania oraz kopię mapy ewidencyjnej bez wskazanej daty jej sporządzenia". Poza przytoczonym fragmentem, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też z decyzji organu I instancji nie wynika, by organy wzięły pod uwagę ww. dowody w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pominął znajdującą się w aktach sprawy dokumentację zdjęciową przedłożoną przez skarżącą i nie odniósł się w tym zakresie do zarzutu skargi, iż organy obu instancji nie uczyniły żadnych kroków w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, przede wszystkim nie dokonały oceny przedkładanych zdjęć. Sąd I instancji, analizując ustalony przez organy stan faktyczny, wydał rozstrzygnięcie w oderwaniu od całokształtu akt sprawy, z całkowitym pominięciem materiału zdjęciowego złożonego przez skarżącą. Sąd nie tylko nie poddał dokładnej ocenie tego, czy organy uwzględniły dokumentację zdjęciową jako część zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca w trakcie postępowania wskazywała na zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestorów – jej zdaniem – niezgodnie z przepisami i zatwierdzonym projektem budowlanym, przedłożyła jednocześnie na tę okoliczność dokumentację zdjęciową. W tej sytuacji Sąd winien też rozważyć, czy – w kontekście wskazywania przez skarżącą fragmentów budynku, w tym fundamentów i ścian zrealizowanych, w jej ocenie, w warunkach samowoli budowlanej, uzupełnionych przez nią materiałem zdjęciowym – nie zachodziła potrzeba dokładniejszej weryfikacji przez organy tych zarzutów w drodze dodatkowych oględzin.

Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła również zarzut naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stwierdzonych wyżej uchybień prawa procesowego uznać należy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na poznanie przyczyn zajęcia stanowiska o prawidłowości umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bez wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości, w szczególności do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Bezpośrednim wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji opisanych wcześniej przepisów postępowania było nieuzasadnione uznanie zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.