Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 75/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, mart. 77 § 1 i art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta [...] i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 942/15 w sprawie ze skarg Miasta [...] i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz Miasta [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 942/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Miasta [...] i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1975 r. (Rep[...]), M. i J. małżonkowie G. sprzedali Skarbowi Państwa – w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dwie niezabudowane działki gruntu (nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]) łącznego obszaru 1 ha 3a 78 m kw. położone w W., w Dzielnicy M. przy ul. [...] i [...]. Ponadto w akcie tym stwierdzono, że w decyzjach o lokalizacji inwestycji Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym w [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do tych decyzji. W skład terenu objętego powyższymi lokalizacjami wchodził zatem grunt łącznego obszaru 95a 22m. kw., a poza lokalizacją znajdował się grunt obszaru 8a 56 m kw. Stosownie jednak do podania małżonków G. o wykup całej nieruchomości, w związku z pozytywnym jego zaopiniowaniem przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Urząd Dzielnicowy [...] postanowił wykupić całe w/w działki.

Pismem z dnia 27 września 2000 r., G. D. i J. G., podtrzymując wniosek z dnia 17 listopada 1990 r., złożony przez M. i J. G., wystąpili o zwrot działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2252 m2, stanowiącej cześć dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] i - decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] - Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie działki nr [...].

Następnie, pismem z dnia 1 lipca 2013 r. G. D. i J. G. wystąpili o zwrot dalszej części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], to jest działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] jako właściwego do załatwienia sprawy.

W rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta Powiatu [...] - w oparciu art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 oraz art. 95 ust. 4 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. ) a także art. 104 k.p.a – decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz G. D. – w ½ części i na rzecz Z. G. – w ½ części nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej stanowiącej, według mapy ewidencyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości do celów rewindykacji, przyjętej w dniu 24 kwietnia 2014 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta [...] pod nr [...], działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0551 ha (cześć działki nr [...] z obrębu [...]), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...], oraz zobowiązał osoby uprawnione do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na rzecz obecnego właściciela nieruchomości, to jest Miasta [...].

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołań wniesionych przez Miasto [...] oraz Spółdzielnię [...] w W., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał wprawdzie na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał uznał, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., polegająca na tym, iż w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, tym niemniej zauważył, że koniecznym elementem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie rzeczywistego celu jej wywłaszczenia. Z reguły – jak wywodził organ - następuje to poprzez odwołanie się do celu podanego w decyzji wywłaszczeniowej, tym niemniej – zdaniem organu - jeśli cel wywłaszczenia został w niej określony w sposób ogólnikowy, to należało ustalić go na podstawie analizy całej, dostępnej dokumentacji sporządzonej w związku z wywłaszczeniem.

Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, iż chociaż - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, ale – zdaniem organu - infrastruktura, związana z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej.

Odnosząc zatem powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Wojewoda zauważył, że - z uwagi na okoliczność, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w sposób, który uniemożliwiał ustalenie, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości - konieczne w tym wypadku okazało się oparcie rozstrzygnięcia na treści decyzji z dnia [...] października 1976 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Zgodnie zaś z w/w decyzją, na działce nr [...] planowano budowę obiektów usługowych, oznaczonych symbolem II.

Powyższy cel wywłaszczenia na spornej działce – jak ujął to organ wojewódzki - potwierdzała także: treść Założeń Techniczno - Ekonomicznych II Przedsięwzięcia Urbanistyka - część opisowo - programowa Zespołu Osiedli [...], pochodzących z Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "[...]" z kompletem dokumentacji projektowej oraz treść protokołu z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] z posiedzenia Rady Technicznej przy stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta, opiniującej pozytywnie wstępne zasady programowe Zespołu Osiedla [...], w tym budowę obiektów kubaturowych, jak również opinia architekta A. F. - głównego projektanta [...] według materiałów ZTE II i ZTE II aneks. Z dokumentów tych – w ocenie organu - wynikało bowiem, że (cyt.): " na zwracanym terenie planowano realizację lokalnego ośrodka usługowego I stopnia w ramach struktury przestrzenno - funkcjonalnej osiedla obejmującego przemyślaną lokalizację parkingów, obiektów oświaty i terenów koncentracji usług, w oparciu o plany przygotowywane już w 1973 r. z czego do dnia dzisiejszego zrealizowano wyłącznie część ośrodka usługowego po przeciwnej względem zwracanej nieruchomości ulicy [...]".

Związku zaś z treścią zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda wyraził pogląd, że skoro decyzje lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] były jedynymi dokumentami, sporządzonymi przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości (były dołączone do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. [...]), a cel wywłaszczenia został w nich oraz w w/w akcie przedstawiony w sposób ogólny, to sprecyzowanie go przez Starostę [...] nie stanowiło naruszenia art. 137 u.g.n. ani też przepisów procesowych, mimo, że ustalenia poczynione w tym zakresie oparte zostały na dokumentacji planistycznej i lokalizacyjnej powstałej po dacie wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił przy tym, iż czym innym i błędnym jest oparcie się przy ustalaniu kwestii przeznaczenia konkretnej nieruchomości na cel wywłaszczenia jedynie na dokumentacji powstałej po dacie wywłaszczenia, a czym innym jest posługiwanie się dokumentacją powywłaszczeniową w sytuacji niemożności pozyskania, poza decyzjami lokalizacyjnymi, dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia na konkretnej nieruchomości. Zaakcentował przy tym, że cel wywłaszczenia odnosi się do konkretnej, wywłaszczonej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Realizacja celu wywłaszczenia na innej nieruchomości nie ma natomiast znaczenia dla oceny istnienia przesłanek z art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. w stosunku o nieruchomości, co do której wystąpiono o zwrot.

W rezultacie Wojewoda przyjął, że Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, ustalając, że na działce nr [...] miał znajdować się podstawowy ośrodek dwukondygnacyjny oznaczony POU II a skoro zaś zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1982, 1987, 1997 i 2005 r. - czyli w okresie miarodajnym dla punktów czasowych, wynikających z wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. ( P 38/11), obrazowały niezagospodarowanie spornego terenu (brak jakichkolwiek naniesień kubaturowych w postaci pawilonów usługowych), to należało uznać, że teren działki nr [...] nie został zagospodarowany w terminie 7 lat od dnia dokonania wywłaszczenia zgodnie z celem wywłaszczenia, ani też do roku 2005. Wojewoda nadmienił przy tym, że nie odnaleziono pozwoleń na budowę obiektu, który miał powstać na zwracanym terenie ( działka nr [...]) a opinia fotogrametry uprawnionego – B. B. korzystała z przymiotu wiarygodności jako dokument sporządzony przez osobę uprawnioną do tej czynności

Ostatecznie stwierdzono również, że aktualnie na spornym terenie znajduje się część ogrodzonego metalową siatką parkingu społecznego (wyniki oględzin terenu z dnia 18 grudnia 2013 r.), z którego realizacją nic wspólnego nie miał inwestor, a zatem organ I instancji słusznie i zgodnie z prawem ustalił, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlegała zwrotowi.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] oraz Spółdzielnia [...] w W. Zdaniem Miasta [...], zaskarżona decyzja była wadliwa, gdyż nie można było w tym wypadku twierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia mają znaczenie orzeczenia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja wywłaszczająca nieruchomość stała się ostateczna.

Skarżący podnosił również, że wybudowanie w miejsce, w którym pierwotnie miał powstać pawilon usługowy parkingu osiedlowego, należało uznać nie za niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, a modyfikację tego celu, dopuszczalną w świetle uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. ( sygn. akt III AZP 11/87, OSN CP 11/1988 poz.149). W zaskarżonej decyzji pominięto również fakt wykorzystania nieruchomości na: 1) zaplecze budowy osiedla (zdjęcie lotnicze z 1982 r.), 2) zieleń osiedlową (zdjęcie lotnicze z 1987 r.), 3) parking społeczny (zdjęcie lotnicze z 1997 r.).

Spółdzielnia [...] w W. zarzuciła natomiast organowi szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Twierdziła przy tym, że jest następcą prawnym Spółdzielni [...], tj. ostatecznego adresata decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji zespołu mieszkaniowego "[...]" a jednocześnie jest dzierżawcą spornego terenu.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie mogły one odnieść rezultatu.

Na wstępie, odnosząc się do skargi, wniesionej przez Spółdzielnię, Sąd wskazał na treść art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdzając, że nie wykazała ona posiadania interesu prawnego w sprawie. Zdaniem Sądu, skarżąca posiadałaby bowiem interes prawny w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby legitymowała się prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości (prawo własności albo użytkowania wieczystego). Posiadanie zaś w stosunku do nieruchomości wyłącznie prawa o charakterze obligacyjnym, tj. prawa dzierżawy, interesu prawnego w tej sprawie zaś nie kreowało.

Natomiast skarga, wniesiona przez Miasto [...], podlegała – w ocenie Sądu - oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak przyjął to Sąd, nie naruszała przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd Wojewódzki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. i ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym szczegółowo omówił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Starostę W.

W ocenie Sądu, stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji było uzasadnione a tym samym, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem, że - co do zasady – nie było niedopuszczalne uwzględnienie przez organ dokumentacji sporządzonej po wywłaszczeniu. O ile, bowiem – jak wywodził Sąd - stanowisko to wychodziło ze słusznego założenia, że to treść aktu wywłaszczeniowego oddaje w sposób bezpośredni, a zatem miarodajny, przyczynę wywłaszczenia nieruchomości, tj. wskazuje konkretny cel publiczny, który spowodował konieczność dokonania przez Skarb Państwa najdalej idącej ingerencji w prawo własności osób prywatnych, o tyle nie można było wykluczyć wystąpienia sytuacji, w której treść ta sformułowana została w sposób nadmiernie uogólniony, tak iż wywoływała uzasadnione wątpliwości co do realnego celu wywłaszczenia. Zwłaszcza, jeśli istniała dokumentacja, sporządzona wprawdzie już po wywłaszczeniu, ale która w sposób logiczny i spójny wątpliwości te usuwała.

W związku z tym, Sąd podzielił stanowisko organów, że celem wywłaszczenia była w tym wypadku budowa budynków usługowych (realizowana w ramach ogólnie wskazanej w umowie wywłaszczeniowej budowy osiedla mieszkaniowego) a który to cel nie został jednak zrealizowany. Ponadto, podkreślił, że wbrew stanowisku, zawartemu skardze Miasta [...], nie można było przyjąć, że realizację celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiło zagospodarowanie tej nieruchomości w inny sposób, aniżeli poprzez wybudowanie budynków usługowych, tj. urządzenie na niej (w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia) społecznego parkingu osiedlowego. Przesądzały o tym bowiem zarówno daleko idące różnice w charakterze obu branych pod uwagę inwestycji, jak też stosunkowo niski stopień zaawansowania technologicznego istniejącego parkingu (teren wysypany częściowo kruszywem i ogrodzony metalową siatką).

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Spółdzielnia [...] w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie

1) prawa materialnego przez:

a) niezastosowanie art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć wyłącznie jej aktualny właściciel lub użytkownik wieczysty i tym samym pozbawienie posiadacza nieruchomości, dysponującego prawem obligacyjnym, możliwości ochrony jego praw,

b) błędną wykładnię art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest analizowanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i "doprecyzowanie" tegoż celu na podstawie dokumentów zmieniających ów cel, wytworzonych kilka lat po akcie wywłaszczenia nieruchomości z pominięciem celu wywłaszczenia określonego w akcie o wywłaszczeniu i dokumentach wytworzonych przed tymże aktem,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie również w sytuacjach, w których cel nabycia nieruchomości będącej przedmiotem tej sprawy określony w akcie wywłaszczenia został zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia in]westycji i 10 lat dla jej zakończenia,

d) niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarcze nieruchomościami - przez przyjęcie, że ma on zastosowanie również do tych części wywłaszczonej nieruchomości, które stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego jako większej całości, zważywszy zwłaszcza na skalę wykonanej inwestycji,

2) przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, to jest:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ocenie pozostającej w oczywistej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - i art.28 k.p.a. - przez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie jej aktualny posiadacz dysponujący prawem rzeczowym wyłączeniem posiadaczy dysponujących prawem obligacyjnym.,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółdzielnia [...] w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...], zaskarżajac powyższy wyrok w całości, skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego - przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 137 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku czego Sąd uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w zakreślonym ustawą terminie,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym, będącym przedmiotem postępowania, organ II instancji nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a. to jest wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, w tym doprecyzowanie celu wywłaszczenia na podstawie całej dostępnej dokumentacji oraz czy zagospodarowanie nieruchomości stanowi element realizacji osiedla mieszkaniowego z usługami [...] zgodnie z decyzjami lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] z dnia [...].06.1973 r. oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Obie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego, jak i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w części zarzuty w nich zawarte były zbieżne. Tym niemniej w pierwszej kolejności podlegała rozpoznaniu skarga kasacyjna, wniesiona przez Spółdzielnię [...] w W. jako najdalej idąca, gdyż w skardze tej zawarto w szczególności zarzut dotyczący interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 u.g.n., najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomosci wygasa z upływem 3 misięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomosci stała się ostateczna. Z uwagi zatem na powyższe uregulowanie prawne już w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. (sygn. akt III RN 128/02) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że - w świetle w/w przepisu - przekonywującym wydaje się stanowisko, iż udział najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomosci jest uzasadniony. Podstawą tego stanowiska są bowiem właśnie konsekwencje, wynikające z decyzji orzekajacej o zwrocie nieruchomości. Z tej więc przyczyny – zdaniem Sądu Najwyższego - najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że w danym stanie faktycznym nie zachodzą, określone w ustawie o gospodarce nieruchomosciami, przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomosci.

Analogiczny pogląd został następnie przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10) i od tego momentu można twierdzić, że pogląd, iż najemca oraz dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości ma przymiot strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2173/14, LEX Nr 2106428; z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1887/14, LEX Nr 2082473; z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1059/11, niepubl., z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11, LEX Nr 1120673 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1487/07, LEX Nr 14877/07). Pogląd ten podziela także skład orzekajacy w tej sprawie. Skoro bowiem, jak wynika to z treści przywołanego wyżej przepisu, dzierżawca na skutek zwrotu nieruchomości objętej umową dzierżawy, traci powyższe prawo, bo wygasa ono w terminie 3 miesiecy licząc od daty ostateczności decyzji orzekajacej o zwrocie, to nie można twierdzić – jak przyjął to Sąd Wojewodzki - że decyzja taka nie ma wpływu na sytuację prawną dzierżawcy. Wręcz przeciwnie, uregulowanie zawarte w art. 138 ust. 2 u.g.n. powoduje ten skutek, że decyzja o zwrocie nieruchomości, objetej umową dzierżawy, bezpośrednio i wprost oddziaływuje na dotychczasową sytuację prawną dzierżawcy. Pozbawia go bowiem całkowicie i definitywnie posiadanego prawa. Prowadzi to do wniosku, że dzierżawca ma interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniu zwrotowym, gdyż tylko w tym postępowaniu może przeciwdziałać orzeczeniu o zwrocie dzierżawionej nieruchomości.

Odnosząc powyższe do stanu faktcznego niniejszej sparwy należy stwierdzić, że jeśli Spółdzielnia [...] w W. legitymowała się umową dzierżawy dotyczącą spornej działki to miała interes prawny by wnieść do Sądu Wojewódzkiego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej - według mapy ewidencyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości do celów rewindykacji przyjętej w dniu 24 kwietnia 2014 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta [...] pod nr [...] - działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0551 ha jako cześć działki nr [...] z obrębu [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...]. W sprawie niesporne bowiem było, że umową dzierżawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], zawartą przez skarżącą Spółdzielnię z Miastem [...] nieruchomość, stanowiąca działkę numer [...] cz. była objęta dzierżawą Spółdzielni. Z treści zaś kolejnej umowy dzierżawy, zawartej w tym samym dniu (nr umowy [...]) wynikało, iż cała pozostała część działki ewidencyjnej o numerze [...] (w umowie tej określonej również jako działka nr [...] cz.) także pozostawała w dzierżawie Spółdzielni. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że cała działka nr [...] była przez Spółdzielnię [...] dzierżawiona.

Z tych względów należało więc uznać, że zarzuty kasacyjne, zawarte w skardze kasacyjnej Spółdzielni, polegajace na naruszeniu przez Sąd Wojewodzki art. 138 ust. 2 u.g.n w zw. z art. 28 k.p.a.- poprzez przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć wyłącznie jej aktualny właściciel lub użytkownik wieczysty i tym samym pozbawienie dzierżawcy nieruchomości możliwości ochrony jego praw, były uzasadnione. W związku z tym zaś, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał w ogóle skargi, wniesionej przez Spółdzielnię, ocena pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Spółdzielni była w tej sytuacji przedwczesna.

Powyższe, z uwagi na zbieżność zarzutów materialnoprawnych, zawartych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...] musi również w konsekwencji skutkować tym, że tego rodzaju zarzuty (objęte skargą kasacyjną Miasta [...]) - na tym etapie sprawy – musiały być potraktowane jako przedwczesne. Nie dotyczy to jednak zarzutów, związanych z ustaleniami faktycznymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które - jako występujące tylko w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...] – podlegały rozpoznaniu i w jego wyniku okazały się uzasadnione.

W analizowanej sprawie kluczową kwestią pozostawało dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, polegajacych na wyjaśnieniu, co było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W tej mierze Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia faktyczne, dokonane przez organy obu instancji, a z których wynikało, że celem tym była budowa obiektu usługowego na Osiedlu Mieszkaniowym [...], co potwierdzać miała dokumentacja, sporządzona już po dniu [...] listopada 1975 r. to jest po dniu, w którym M. i J. małż. G. sprzedali - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - nieruchomości obejmujące dwie niezabudowane działki gruntu (nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]), łącznego obszaru 1 ha 3a 78 m kw., położone w W., w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] a w skład, których wchodził grunt działki objętej wnioskiem zwrotowym (dz. nr [...]). Skarżące Miasto [...] stało zaś na stanowisku, że celem tym był cel, wynikający zarówno z w/w aktu notarialnego jak i poprzedzających go decyzji lokalizacyjnych, tj. decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...], a w których ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym w [...] , w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...].

W związku z powyższym stwierdzić należy, że niewątpliwie celem wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości była budowa Osiedla Mieszkaniowego. Taki cel wynikał bowiem wprost z treści umowy, zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wspomnianych wyżej decyzji lokalizacyjnych. Niewątpliwie też tak określony cel wywłaszczenia miał charakter ogólny. Tym niemniej nie można zapominać, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13) - wymagania, odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Ponadto, już w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Analogiczne stanowisko zostało następnie również zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797) i z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1832/11). Poza tym w orzecznictwie wskazuje się, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, a takim jest budowa osiedla mieszkaniowego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12; 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10; 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08; 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06; 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96). Wreszcie przyjmuje się, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (np. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13, z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12).

Z tej przyczyny ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie były prawidłowe. Skoro bowiem sporny grunt wywłaszczono pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...] to celem wywłaszczenia była w tym wypadku budowa osiedla a nie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej, jednego z jej składników.

Ponownie rozpoznając zatem sprawę Sąd Wojewódzki winien rozpoznać merytorycznie skargę Spółdzielni [...] w W. a przy jej rozpoznawaniu wziąć pod uwagę wyżej wskazany cel wywłaszczenia. W ten sam sposób Sąd I instancji winien też ocenić ponownie skargę wniesioną przez Miasto [...], gdyż w ten sposób określony cel wywłaszczenia również wymaga ponownego zbadania podniesionych w tej skardze zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.