Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3145/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 72, art. 82, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 28, art. 10w zw. z art. 79 § 1 i § 2, art. 84 § 2 art. 24 § 1, art. 73 i art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 339/14 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 339/14, w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych z modułem LPG oraz okręgowej stacji kontroli pojazdów na dz. o nr ewid. [...] w obr. [...] na terenie miasta Lęborka.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w dniu [...] listopada 2011 r. Burmistrz Miasta Lęborka wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji powyższego przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 grudnia 2011 r. W trakcie postępowania strony były powiadamiane indywidualnie o jego przebiegu, dla pozostałej części społeczeństwa informacje były umieszczane na tablicach ogłoszeń w miejscu realizacji planowanej inwestycji, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Lęborka oraz na stronie BIP. D. J. nie został uznany przez organ I instancji za stronę postępowania, wobec czego nie doręczono mu przedmiotowej decyzji. Pomimo tego pismem z dnia 28 grudnia 2011 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta Lęborka, złożył odwołanie od decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dni [...] stycznia 2012 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W dniu 19 marca 2012 r. skarżący złożył odrębny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie.

Burmistrz Miasta Lęborka postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił przywrócenia terminu. W dniu 27 kwietnia 2012 r. skarżący złożył zażalenie na to postanowienie, które zostało uchylone we własnym zakresie przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., wskutek czego wznowiono postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta Lęborka odmówił, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Od tej decyzji skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, które decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Lęborka i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 211/12), uchylił wydane w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nakazując organowi ustalenie, czy przedmiotowe odwołanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej – nadanie sprawie właściwego biegu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku pismem z dnia 12 października 2012 r., w związku z powołanym wyrokiem, wystąpiło do skarżącego o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi wskazano, że przedmiotowe pismo stanowiło podanie o wznowienie postępowania, wobec powyższego Kolegium, pismem z dnia 5 listopada 2012 r., przekazało sprawę wznowienia Burmistrzowi Miasta Lęborka.

W dniu [...] listopada 2012 r. Burmistrz Miasta Lęborka wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Organ I instancji zlecił biegłemu z listy Wojewody Pomorskiego – H. R. wykonanie opinii dotyczącej weryfikacji dokumentacji z zakresu ochrony środowiska sporządzonej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Opinia została przedłożona w dniu 12 marca 2013 r. Na podstawie art. 10 k.p.a. Burmistrz Miasta Lęborka w dniu 22 marca 2013 r. poinformował skarżącego i jego pełnomocnika, a także strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań oraz o możliwości składania uwag i wniosków.

W odpowiedzi, w dniu 5 kwietnia 2013 r. wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o wszechstronne rozpoznanie sprawy.

W dniu 26 kwietnia 2013 r. do skarżącego skierowano pismo ustosunkowujące się do wniesionych uwag, jednocześnie Burmistrz Miasta Lęborka ponownie informując o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań oraz o możliwości przedkładania uwag i wniosków.

Pismem z dnia 14 maja 2013 r. skarżący zwrócił się o doręczenie kserokopii opinii sporządzonej przez biegłego, która została mu przesłana w dniu 17 maja 2013 r. Jednocześnie pismem z dnia 14 maja 2013 r. skarżący przesłał swoje uwagi do wyjaśnień organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2013 r., kwestionując prawidłowość przeprowadzonych analiz.

W związku z powyższym, organ I instancji skierował dodatkowe zapytanie do biegłego opiniującego prowadzone postępowanie. W odpowiedzi biegły przedstawił w dniu 21 czerwca 2013 r. uwagi uzupełniające do opracowanej opinii. Według biegłego na etapie projektowania inwestycji należy przyjmować dane prognozowane bądź uwzględniające sytuację najmniej korzystną dla środowiska. Przyjęcie innych danych wyjściowych skutkowałoby różnicą wyników obliczeń poziomu hałasu, jednakże różnica danych wejściowych rzędu 10% nie zmieni w widoczny sposób obrazu oddziaływania akustycznego inwestycji, gdyż mieści się w tolerancji błędu obliczeniowego (wzrost poziomu hałasu nie jest wprost proporcjonalny do wzrostu natężenia ruchu pojazdów emitujących hałas). Stanowisko biegłego przekazano stronie.

W dniu 18 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo skarżącego, odnoszące się do opinii uzupełniającej. Strona podniosła, że analiza istotnych okoliczności sprawy winna być przeprowadzona w oparciu o rzeczywiste dane. Kopię pisma z dnia 5 sierpnia 2013 r. przesłano do biegłego z prośbą o ponowne ustosunkowanie się do zarzutów. Równocześnie w dniu 8 sierpnia 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego zgłaszające kolejne uwagi do opinii biegłego, które następnie zostało przesłane do biegłego.

W odpowiedzi biegły zaznaczył, że w sytuacji, kiedy o klimacie akustycznym decyduje ruch na drodze Lębork-Łeba oddziaływanie stacji paliw ma charakter marginalny i nie wpłynie w widoczny sposób na kształtowanie klimatu akustycznego na granicy posesji skarżącego. Podał także, że informacje dotyczące wzrostu poziomu hałasu wraz ze wzrostem ruchu samochodowego, podawane w wątpliwość przez pełnomocnika skarżącego, zostały zweryfikowane przez innego biegłego w zakresie akustyki i oparte o wieloletnie doświadczenie w tym zakresie, wykonano także wstępnie obliczenia zgodnie z obowiązującą metodą.

Uwagi biegłego zostały przesłane skarżącemu. Burmistrz Miasta Lęborka kolejnym zawiadomieniem poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, a także możliwości przedkładania uwag.

W odpowiedzi w dniu 27 listopada 2013 r. wpłynęło kolejne pismo skarżącego, w którym wskazano, że biegły bezpodstawnie próbuje podważyć pogląd o uznaniu skarżącego za stronę postępowania. Zarzucono, że o istnieniu interesu prawnego decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Ustaleń w tym zakresie dokonuje się na podstawie akt sprawy, w szczególności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że analiza raportu jednoznacznie wskazywała na wyznaczenie obszaru oddziaływania oraz określenie w związku z tym stron. Zgodnie z tym ustaleniem w postępowaniach dotyczących oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony przyznawana jest tym podmiotom, które posiadają interes faktyczny i prawny (art. 28 k.p.a.). Dodano, że biegły H. R. w swojej opinii zasadnie stwierdził, że uznanie skarżącego za stronę postępowania wymagałoby udowodnienia, że stacja paliw sama w sobie stanowi źródło ponadnormatywnego oddziaływania na jego posesję. Zdaniem biegłego, nie jest możliwe udowodnienie tej okoliczności biorąc pod uwagę położenie tej posesji po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej (w stosunku do stacji paliw). Biegły wyjaśnił, że nieruchomość należąca do skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których znajduje się inwestycja, jak również nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika z analiz przedstawionych w raporcie (pas drogi szerokości 15 m i pas zieleni o szerokości 15,20 m). Ponadto biegły wskazał na ewentualną możliwość analizy tej kwestii jedynie za pomocą odpowiednich programów komputerowych, co zostało przedstawione w raporcie. Z przedłożonych materiałów w toku postępowania administracyjnego nie wynika natomiast, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na posesję skarżącego.

Uwzględniając zakres i charakter oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia organ I instancji uznał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając, iż według oceny wynikającej z raportu, a także opinii biegłego oraz jego wyjaśnień stacja paliw nie ma wpływu na pogorszenie standardów środowiska na terenach zlokalizowanych w jego otoczeniu. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji spornego przedsięwzięcia.

Uzasadniając powyższe stwierdzenie wskazano, że odnosząc się do oceny przedstawionej w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także opinii biegłego - uzasadnione jest twierdzenie, że na terenie działki, którą włada skarżący nie wystąpi ponadnormatywny hałas. Z raportu oraz opinii biegłego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą oddziaływania inwestycji. Jedynie w fazie realizacji inwestycji mogłoby ewentualnie zaistnieć oddziaływanie w postaci zanieczyszczeń pyłowych lub emisji hałasu. Dotyczyło to jednakże nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji, nie zaś nieruchomości położonej po drugiej stronie drogi publicznej.

Ponadto inwestycja znajduje się na terenie wyznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym zwykły zakres oddziaływania związanego z realizacją inwestycji o charakterze gospodarczym musi być mierzony w kontekście znajdowania się na tym terenie różnych inwestycji wzajemnie na siebie oddziaływujących, z czym musi się liczyć każdy posiadający na tym terenie nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze Burmistrz Miasta Lęborka nie znalazł podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji.

Od ww. decyzji odwołanie złożył skarżący zarzucając, że w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r., złożonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., wskazał szereg uchybień oraz złożył wnioski dowodowe, do czego organ w żaden sposób się nie ustosunkował w treści zaskarżonej decyzji. Pomimo wyrażenia stanowiska strony w terminie, Burmistrz wydał decyzję nie uwzględniając zastrzeżeń oraz zgłoszonych wniosków dowodowych, naruszając tym samym art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego organ traktował zawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie jako formalność, bez zamiaru rzeczywistego wzięcia pod rozwagę jej stanowiska.

Wskazał także na naruszenie art. 79 k.p.a., skoro w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. zwrócono uwagę na uchybienie, polegające na tym, że strona nie została zawiadomiona o miejscu i terminie wizji terenowej przeprowadzonej przez powołanego biegłego, przez co naruszono jej prawo do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, wynikające z art. 79 § 2 k.p.a. Kwestionując prawidłowość postępowania dowodowego strona wskazała, że decyzja została wydana w oparciu o prognozowane dane dotyczące możliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tymczasem w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji po wznowieniu postępowania inwestycja została już zrealizowana. Skoro zatem inwestycja już funkcjonuje, a postępowanie zostało wznowione, na tym etapie powinny być brane pod uwagę rzeczywiste dane, wynikające z funkcjonowania inwestycji.

Skarżący zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. pomijając wniosek strony, zawarty w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r., o wezwanie inwestora do przedstawienia raportów kasowych oraz rejestrów sprzedaży na potrzeby podatku VAT i deklaracji dla podatku akcyzowego. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie tego dowodu umożliwiłoby dokonanie przez organ rzetelnej oceny rzeczywistych danych dotyczących ilości pojazdów korzystających ze stacji paliw, a co za tym idzie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Jednocześnie skarżący podniósł, że organ błędnie twierdził, że strona nie przedstawiła dowodów, które umożliwiłyby odniesienie się do skargi. Zarzucił, że organ nie tylko nie ustosunkował się do jej wniosków dowodowych, ale jeszcze ze swojego uchybienia wywodzi konsekwencje niekorzystne dla strony. Organ bezkrytycznie powiela opinię biegłego, nie wyrażając w uzasadnieniu decyzji swojego stanowiska. Ponadto, w ocenie strony, absurdem jest fakt, iż zgodnie z treścią uzasadnienia skarżonej decyzji, przedmiotem badań biegłego była "analiza zapisów decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach". Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może powołać biegłego, gdy wymagane są wiadomości specjalne, a więc wówczas, gdy organ nie jest w stanie na podstawie własnej wiedzy ocenić określonych faktów mających znaczenie dla sprawy. Nie jest natomiast dopuszczalne wyręczanie się biegłym w celu analizowania prawa, bowiem należy to do organów administracji publicznej.

Ponadto w decyzji powtórzono za opinią, że "informacje dotyczące wzrostu poziomu hałasu wraz ze wzrostem ruchu samochodowego (...) zostały podane przez innego biegłego w zakresie akustyki". W przedmiotowej sprawie skarżący nie został jednak zawiadomiony o powołaniu "innego biegłego". Nie została jemu także doręczona opinia tego biegłego, ani wskazane żadne dokumenty źródłowe, z których wynikają dane dotyczące poziomu hałasu. Skarżący o ustaleniach biegłego wie zatem tylko pośrednio, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do podanych informacji, a tym samym naruszyło jego uprawnienie do udziału w postępowaniu. Podobnie organ nie miał w tym zakresie możliwości ustosunkowania się do informacji podanych przez biegłego, bowiem były one przekazywane tylko pośrednio przez innego biegłego, bez wskazania ich źródła, a zatem nie mają żadnej mocy dowodowej.

Ponadto organ I instancji błędnie twierdził, iż skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których znajduje się inwestycja i nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione właśnie na skutek pominięcia skarżącego jako strony i naruszenie jego prawa do uczestniczenia w postępowaniu. Zatem posiadanie przez niego statusu strony jest całkowicie błędnie kwestionowane przez Burmistrza. W związku brakiem pełnej dokumentacji organ odwoławczy pismem z dnia 17 lutego 2014 r. wystąpił do Burmistrza Lęborka o jej skompletowanie, zobowiązując jednocześnie biegłego H. R. o zajęcia stanowiska w sprawie.

W piśmie do organu II instancji z dnia 3 marca 2014 r. biegły wyjaśnił, zakres i charakter że współpracy z biegłym W. B. Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 5 marca 2014 r. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, że opinia biegłego H. R. jest wadliwa, jako naruszająca prawo strony do udziału w postępowaniu dowodowym. Wskazał przy tym, że biegły nie sporządził opinii samodzielnie, a jego odpowiedź na odwołanie podważa jego kompetencje.

Zarzucił również, że biegły nie oparł się na pomiarach, które powinny zostać przeprowadzone dla oceny hałasu, tym bardziej, że inwestycja istnieje od ponad 1,5 roku. Sam biegły w opinii uzupełniającej z 2013 roku wskazał, że "przyjmowanie rzeczywistych danych o natężeniu ruchu samochodowego (rozumianych jako uzyskanych z pomiarów) może mieć miejsce dopiero po uruchomieniu inwestycji. Zwykle przyjmuje się, że po około 6-12 miesiącach można mówić o typowym obciążeniu komunikacyjnym, pozwalającym na ocenę rzeczywistego stopnia oddziaływania stacji na otoczenie". Odnośnie twierdzenia biegłego, że podstawą obliczeń są "dane inwestora dotyczące prognozowanego obrotu paliwem (co przekłada się na uśredniony ruch pojazdów w obrębie stacji paliw)", skarżący zarzucił, że wielokrotnie zwracał się do organu I instancji o wzięcie pod uwagę, na etapie postępowania wznowieniowego, danych rzeczywistych dotyczących obrotu paliwem na istniejącej już stacji. Skarżący podtrzymał, że złożył także wniosek o wezwanie inwestora do przedstawienia raportów kasowych, rejestrów sprzedaży na potrzeby podatku VAT oraz deklaracji dla podatku akcyzowego, w celu przeprowadzenia analizy danych dotyczących rzeczywistego poziomu sprzedaży paliwa, a co za tym idzie ruchu pojazdów na stacji paliw, do którego to wniosku organ się nie ustosunkował.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wskazało, że podanie o wznowienie postępowania oparto na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący nie był uznany za stronę postępowania, wobec czego nie doręczono mu decyzji.

W ocenie Kolegium wznowienie postępowania zakończonego decyzją środowiskową otwiera drogę do weryfikacji m.in. obszaru oddziaływania inwestycji, co dotyczy prawidłowości poczynionych przy jej wydaniu ustaleń, w tym co do zakresu i rodzaju oddziaływań danej inwestycji oraz stron postępowania, co było przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie.

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wznowienie dotyczy decyzji środowiskowej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm. – dalej jako: u.o.o.ś.). Wspomniana ustawa reguluje też kwestie proceduralne stanowiąc uszczegółowienie norm wynikających z k.p.a.

Analiza akt sprawy potwierdza, w przekonaniu organu odwoławczego, prawidłowość przeprowadzonego w tym względzie postępowania oraz wydanego rozstrzygnięcia, którym ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji spornego przedsięwzięcia. Postępowanie wznowieniowe z istoty rzeczy dotyczyło weryfikacji prawidłowości decyzji środowiskowej biorąc pod uwagę przepisy zastosowane przy jej wydaniu i brak udziału w postępowaniu skarżącego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie okoliczności sprawy. Przed wydaniem decyzji wszechstronnie rozpatrzono także zarzuty skarżącego, kolejno odnosząc się w postępowaniu do prezentowanego przez niego stanowiska. Na bieżąco też do zarzutów ustosunkował się powołany w sprawie biegły.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do zasadnego zarzucania naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają, że skarżącemu zapewniono czynny udział w sprawie na każdym etapie niniejszego postępowania.

Nie ma też podstaw do zasadnego zarzucania naruszenia art. 79 k.p.a., co do braku zapewnienia udziału w oględzinach (wizji lokalnej) w ramach czynności przeprowadzonych przez biegłego. Organ II instancji stwierdził, że art. 79 k.p.a. nie dotyczy takiej czynności jak oględziny w ramach sporządzenia przez biegłego opinii, które przeprowadził we własnym zakresie. Przywołane przepisy dotyczą jedynie czynności procesowych organu administracji.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących wadliwości postępowania dowodowego organu I instancji, związanych z kwestionowaniem jego zakresu oraz braku uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. W ocenie organu, błędne też jest stanowisko skarżącego w kwestii oparcia decyzji na bezkrytycznym przyjęciu przez organ I instancji wniosków biegłego. Przede wszystkim odwołanie pomija, że przedmiotem opinii była weryfikacja zgromadzonej w aktach dokumentacji z zakresu ochrony środowiska. Nie chodzi zatem o ustalenia dotyczące obecnie obserwowanych oddziaływań w związku z powstaniem inwestycji. Biegły zasadnie ocenie poddał prawidłowość analizy zawartej w raporcie, odnośnie prognozowanego oddziaływania na środowisko.

Tak jak organ I instancji, organ odwoławczy nie widział podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego mającego dotyczyć weryfikacji aktualnego oddziaływania inwestycji na środowisko i dopuszczenia wnioskowanych w tym zakresie dowodów. W żaden sposób tego rodzaju dowód nie będzie bowiem miarodajny dla oceny poprawności decyzji środowiskowej, której zadaniem jest ustalenie prognozy, co do oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym zwłaszcza, gdy chodzi o zakłócenia dotyczące hałasu, jakości powietrza i wody na poszczególnych etapach inwestycyjnych (budowy i użytkowania). Z zarzutów skarżącego nie wynika, w jaki sposób aktualny poziom hałasu, jak też innych oddziaływań inwestycji na środowisko, miałby wpływać na odmowę wydania decyzji środowiskowej bądź choćby jej zmianę. Zarzuty skarżącego koncentrują się natomiast na sprzeciwie co do realizacji inwestycji.

Za bezzasadny, uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Za zbędne w tym zakresie uznać należy badanie wzrostu poziomu hałasu, czy też aktualnego natężenia ruchu pojazdów na podstawie rejestrów sprzedaży na potrzeby podatku VAT oraz deklaracji dla podatku akcyzowego, co sugeruje, że skarżącemu chodzi o obrót paliwem na ww. stacji paliw. Ustalenia takie nie są brane pod uwagę przy wydaniu decyzji środowiskowej opartej o raport dotyczący prognozowanego negatywnego oddziaływania i dane inwestora dotyczące przewidywanego funkcjonowania przedsięwzięcia. Weryfikacji podlega jedynie prognoza co do oddziaływania. W tym zakresie inwestor przedstawił dane, które zostały zweryfikowane. Raport oddziaływania inwestycji na środowisko (OOS) w pełni odnosi się do kwestii przewidywanego zakresu i rodzaju oddziaływań, m.in. zawiera tabelę dotyczącą norm hałasu. Załącznikiem do raportu są podkłady mapowe wskazujące na izolinie hałasu potwierdzające, że w przypadku ul. [...] nie zostaną przekroczone normy.

Organ odwoławczy zauważył, że obecnie weryfikacja poziomu hałasu, jak i innych oddziaływań - mimo wydanej decyzji środowiskowej - możliwa jest na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) normującego podstawę wydania odrębnej decyzji nakładającej obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Wydanie jednego ze wskazanych rozstrzygnięć jest dopuszczalne pomimo decyzji środowiskowej. Mając na uwadze, że podstawę ustaleń decyzji środowiskowej miały stanowić prognozowane dane inwestora co do sprzedaży paliwa, weryfikacja poziomu hałasu może uzasadniać jedno z tych rozstrzygnięć. Ewentualna lepsza koniunktura - rzeczywista sprzedaż na stacji i związany z tym np. hałas czy spaliny - nie podważa prawidłowości prognoz uwzględnionych w decyzji środowiskowej. Nie ma zatem podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego. Skarżący nie wykazał wadliwości ustaleń faktycznych branych pod uwagę przy wydaniu decyzji środowiskowej.

Zdaniem organu odwoławczego, ewentualny wzrost uciążliwości inwestycji (ponadnormatywny) nie pozbawia decyzji środowiskowej prawidłowości i nie podlega weryfikacji w trybie wznowienia postępowania. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że chodzi o okoliczności nieznane organowi przy wydaniu decyzji.

Jednocześnie wobec powyższego nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 84 k.p.a. Niezależnie od opinii biegłego, organ II instancji po zweryfikowaniu zarzutów odwołania uznał, że decyzja środowiskowa w pełni uwzględnia poszczególne aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie środowiskowej nie pozwala na przyjęcie ponadnormatywnego oddziaływania stacji paliw poza działką inwestora, co prezentuje raport i jego aneksy. Zawiera też zalecenia, zgodnie z opinią organów uzgadniających decyzję, mające minimalizować poszczególne oddziaływania dotyczące m.in. emisji hałasu.

W omawianym zakresie organ odwoławczy wskazał, że celem decyzji środowiskowej i prowadzonego postępowania jest m.in. ograniczenie oddziaływań, a więc ich minimalizacja do poziomu wyłączającego ponadnormatywny wpływ na otoczenie. Decyzja środowiskowa określa prawidłowo warunki realizacji przedsięwzięcia, w tym środki mające wykluczyć jej uciążliwość dla otoczenia. Nawet zatem jeśli pewne oddziaływania, dopuszczalne prawem, wykraczą poza teren inwestycji, nie uprawnia to do zakazu realizacji inwestycji, a przede wszystkim nie uprawnia do wzruszenia decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu w zakresie konsultowania się biegłego R. z innym biegłym. Okoliczność ta nie wpływa na prawidłowość postępowania dowodowego organu I instancji, ani też nie podważa kompetencji biegłego biorąc pod uwagę cel i przedmiot jego opinii, o czym świadczy stanowisko biegłego wyrażone w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. Biegły potwierdził, że podstawę wydania opinii stanowiły przede wszystkim dane wynikające z raportu stanowiące podstawę prognozowania hałasu oraz informacje skarżącego podważające wszelkie wyliczenia w zakresie prognozy emisji hałasu. Nie mają zatem wpływu na wynik sprawy zarzuty dotyczące braku weryfikacji danych, którymi posłużyć miał się dodatkowo biegły W. B. Celem opinii nie było bezpośrednio weryfikowanie powstałych emisji, lecz prawidłowość ustalenia prognozy ich powstania, zgodnie z rolą jaką przypisuje się decyzji środowiskowej. Nie są więc w tym względzie zasadne zarzuty dotyczące braku samodzielności biegłego przy opracowaniu opinii, do czego pełnomocnik skarżącego nawiązał w piśmie do Kolegium. Biegły odniósł się do posiadanych informacji oraz różnych źródeł ich uzyskania, co nie wpływa na treść opinii. Ocena raportu przez biegłego nie różni się przy tym od oceny organu I instancji wyrażonej w kwestionowanej decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. we własnym zakresie. W przypadku postępowania wznowieniowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem wyznaczone granicami sprawy.

Odmiennie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku oceniło natomiast stwierdzenie przez organ I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny stanowiący podstawę wznowienia postępowania (w takim przypadku obowiązkiem tego organu było umorzenie postępowania). Jakkolwiek bowiem analiza raportu nie potwierdza ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego i nie ma w tym względzie podstaw do odmiennych ustaleń, to jednak w zakresie emisji hałasu nałożono na inwestora obowiązek zaprojektowania ekranów akustycznych. Ma to na celu ograniczenie ewentualnych oddziaływań ponadnormatywnych do nieruchomości inwestora, co nie wyklucza braku jakiegokolwiek oddziaływania w tym zakresie na nieruchomości sąsiednie. Brak oddziaływań ponadnormatywnych na teren sąsiedni, w tym na nieruchomość skarżącego, nie wyłącza zasadności uznania tej osoby za stronę. Organ odwoławczy opowiedział się w tym względzie za jak najszerszym wyznaczeniem kręgu stron postępowania, zwłaszcza, że nieruchomość skarżącego graniczy z terenem inwestycji przez pas zieleni i drogę, z której obsługiwany jest ruch stacji paliw i okręgowej stacji kontroli pojazdów. Załącznik do złożonego raportu OOS dotyczący izolinii hałasu nie wyklucza oddziaływań w granicach normy na nieruchomość skarżącego przy ul. [...] (tak w porze dziennej, jak i w nocnej), choć nie chodzi o oddziaływania ponadnormatywne. Dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne. Wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Stronami postępowania o środowiskowe uwarunkowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a nawet znacznie od tego miejsca oddalonych, co należało uwzględnić przy weryfikacji interesu prawnego skarżącego wnoszącego o wznowienie postępowania. Rodzaj stwierdzonych oddziaływań, nie uzasadniał kwestionowania decyzji środowiskowej.

Skargę na powyższą decyzje złożył D. J. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Lęborka.

Skarżący zarzucił wskazanym rozstrzygnięciom naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo że strona w rzeczywistości została pozbawiona czynnego udziału w sprawie,

2) art. 81 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uznano za udowodnione okoliczności faktyczne, pomimo że strona w rzeczywistości nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w szczególności, że strona nie została w ogóle powiadomiona o przeprowadzeniu wizji terenowej,

3) art. 79 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że strona nie powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu,

4) art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych oraz bezzasadne pominięcie wniosków dowodowych strony,

5) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu opinii W. B.– osoby, która nie została w sprawie powołana jako biegły.

6) art. 73 k.p.a. poprzez udostępnienie akt sprawy osobie trzeciej niebiorącej udziału w sprawie.

Uzasadnienie przywołanych zarzutów odpowiadało uzasadnieniu zawartemu w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, po szczegółowej analizie zarzutów i stanu sprawy, podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. W ocenie Sądu I instancji za trafne należało uznać stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu badanie, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, mieści się w zakresie postępowania co do przyczyny wznowienia, tj. braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Skarżący jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący jest stroną postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Tym samym pogląd organu I instancji odmawiający przyznania skarżącemu statusu strony jest wadliwy, jednak wadliwość ta została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym.

Sąd I instancji dokonując oceny legitymacji skarżącego do występowania w przedmiotowej sprawie zauważył, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Tym samym zasadne jest powiązanie interesu skarżącego ze sporządzonym w sprawie raportem oddziaływania na środowisko. Ze sporządzonej opinii przez biegłego w ramach postępowania przed organem I instancji jednoznacznie wynika, że niewątpliwe jest oddziaływanie inwestycji na działkę skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia skala tego oddziaływania. W ocenie Sądu I instancji, należało zgodzić się z twierdzeniem przytoczonym przez skarżącego w skardze, że dla uznania za stronę wystarczy jedynie sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości, nie musi to więc być oddziaływanie przekraczające ustalone normy.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji, mimo odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., dokonał ponownie sprawdzenia prawidłowości decyzji ostatecznej pod kątem interesu prawnego skarżącego oraz rozważenia prawidłowości zastosowanych regulacji prawnych. Podobnie, organ odwoławczy pozytywnie zweryfikował decyzje ostateczną mając na uwadze interes prawny skarżącego i uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że błędne wskazanie przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 151 § 1 pkt 1, zamiast art. 146 § 2 k.p.a, nie stanowi w tej sytuacji uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy) zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa. W szczególności, zarówno organ I instancji jak również organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniły odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie okoliczności przedstawionych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania oraz w licznych pismach kierowanych w toku postępowania do organu I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji, podniesione zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim - w ocenie Sądu I instancji - nieskuteczny w niniejszym postępowaniu jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż skarżący w toku postępowania korzystał z prawa do aktywnego udziału w nim oraz wielokrotnie składał obszerne pisma, kwestionując stanowisko organu I instancji i powołanego przez ten organ biegłego z zakresu ochrony środowiska. Brak poparcia ze strony skarżącego dla treści wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Za chybione, w ocenie Sądu I instancji, należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 81, art. 79, art. 7, art. 77, art. 78, art. 84 § 1 i art. 73 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie przeprowadzono rzetelnie, z uwzględnieniem zgłaszanych przez skarżącego wniosków co do uzupełnienia opinii biegłego o kolejne wyjaśnienia.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 79 k.p.a., nie dotyczy takiej czynności jak oględziny w ramach sporządzenia przez biegłego opinii, które przeprowadził we własnym zakresie. Przywołane przepisy dotyczą jedynie czynności procesowych organu administracji. Także skorzystanie przez biegłego z wyliczeń wykonanych przez inną osobę nie stanowi o konieczności przedstawienia stronie tych wyliczeń w formie osobnej opinii, która w sprawie nie była sporządzana. Zarówno wyniki oględzin, jak też wyliczeń dokonanych przez biegłego W. B. znalazły się natomiast w treści opinii biegłego, co do której strona, korzystając ze swych uprawnień, wniosła liczne zastrzeżenia.

Nieporozumieniem, zdaniem Sądu I instancji, jest także domaganie się przez skarżącego zweryfikowania we wznowionym postępowaniu ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie danych dotyczących działającej inwestycji, do czego zmierzają zgłoszone wnioski dowodowe. W żaden sposób tego rodzaju ustalenia nie są miarodajne dla oceny poprawności decyzji środowiskowej, której zadaniem jest ustalenie prognozy co do oddziaływania inwestycji na środowisko, zwłaszcza gdy chodzi o zakłócenia dotyczące hałasu, jakości powietrza i wody na poszczególnych etapach inwestycyjnych (budowy i użytkowania). W ocenie Sądu I instancji z zarzutów skarżącego nie wynika, w jaki sposób aktualny poziom hałasu, jak też innych oddziaływań inwestycji na środowisko, miałby wpływać na odmowę wydania decyzji środowiskowej bądź choćby jej zmianę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – D. J.

Skarżący kasacyjnie zarzucił w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku przepisami art. 84 § 2 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie wyroku pomimo, iż doszło do dopuszczenia jako biegłego w sprawie osoby (H. R.), która podlegała wyłączeniu, gdyż zachodzą okoliczności, zgodnie z którymi wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, z uwagi na okoliczność, iż obecny biegły w odniesieniu do tej samej inwestycji, którą obecnie opiniował, sporządził pierwotny raport oddziaływania na środowisko, co skutkuje tym że stał się "sędzią (biegłym) we własnej sprawie",

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie wyroku, pomimo że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z wizji lokalnej, którą przeprowadził powołany biegły, gdyż oględziny w ramach sporządzania opinii biegłego również stanowią czynność procesową, o której stronę należy powiadomić,

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 73 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie wyroku, pomimo że dopuszczono jako dowód w sprawie opinię osoby (W. B.), która nie została w sprawie powołana jako biegły, ale na skutek bliżej nieokreślonego "konsultowania" się przez biegłego H. R. z ww. osobą, jego opinia opiera się na opinii tej osoby; w związku z czym zachodzą również wątpliwości na czym ta osoba (nie-biegły) bazowała przy wydawaniu swojej opinii i czy zostały przedłożone jej kompletne akta oraz czy jej opinia może być z tego powodu traktowana jako wiążąca w sprawie, jako wydana w oparciu o bliżej nieokreślony materiał dowodowy; wątpliwość dotyczy również jakie wyliczenia ta osoba (nie-biegły) wykonała skoro nie zostały one włączone do akt sprawy, ani udostępnione stronom postępowania i organowi.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie, w odniesieniu do pierwszego z zarzutów, wskazał że w jego ocenie Sąd I instancji powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd l instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo zgłoszenia na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. dodatkowego wniosku w postaci zarzutu naruszenia przez organy art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a., albowiem biegły H. R., który oceniał raport oddziaływania na środowisko złożony w niniejszej sprawie, wcześniej na zlecenie inwestora przygotowywał raport dla tej samej inwestycji, co zostało potwierdzone dowodem złożonym na rozprawie w postaci decyzji Burmistrza Miasta Lęborka o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...]) wcześniej wszczętego postępowania dla tej samej inwestycji. W treści tej decyzji jasno wskazano, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla opisanego tam przedsięwzięcia jest autorstwa H. R. Dlatego też, obecnie powołany biegły na zlecenie tej samej strony (inwestora) opracował wcześniej raport dla tej samej inwestycji, za który niewątpliwie otrzymał zapłatę i obecnie został powołany jako biegły dla oceny raportu dla tej samej inwestycji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe wprost wskazuje, że biegły pozostaje w związku ze stroną (inwestorem), który może mieć wpływ na jego obowiązki (choćby związane ze zwrotem wynagrodzenia). Bowiem skoro przygotował wcześniej raport dla tej inwestycji, to oczywiste jest że będzie bronić słuszności tej inwestycji (w postaci raportu) i nie może obecnie wydać dla tej inwestycji opinii, która pozostawałaby w sprzeczności z raportem.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja organu II instancji z dnia [...] marca 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 79 § 1 i art. 10 k.p.a.

W ocenie skarżącego nie sposób bowiem zgodzić się z Sądem l instancji, aprobującym stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 79 k.p.a. nie dotyczy takiej czynności jak oględziny w ramach sporządzenia przez biegłego opinii. Tego rodzaju rozstrzygnięcie uniemożliwiło stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym w zakresie oględzin oraz wypowiedzenie się co do tego dowodu, a zatem organy obu instancji, uznając za udowodnione okoliczności faktyczne ustalone rzekomo podczas przeprowadzonej wizji terenowej dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezasadnie Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. za bezpodstawny, bowiem w toku postępowania przed organem l instancji strona nie została zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia wizji terenowej, która była przeprowadzona w ramach postępowania dowodowego, przez co naruszono prawo strony do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, wynikające z art. 79 § 2 k.p.a. Tym samym organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe bez zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie. Nie została ona bowiem zawiadomiona o terminie oględzin z udziałem biegłego, które obecnie są bagatelizowane co do ich znaczenia i mocy dowodowej. Brak uznania tego za uchybienie przez organ II instancji i Sąd I instancji stanowi uchybienie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Z kolei w odniesieniu do ostatniego z zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazał, że niezasadnie Sąd I instancji, w ślad za organami obu instancji, dopuścił w sprawie opinię, która została wydana z naruszeniem procedury, gdyż nie tylko przez biegłego powołanego w sprawie (H. R.), ale również przez osobę trzecią (W. B.), przy czym nie przedstawiono na piśmie żadnych wyliczeń tej osoby trzeciej, na których została oparta opinia, ani nie wskazano w jakim zakresie udostępniono jej akta sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionował przy tym twierdzenie Sądu l instancji, zgodnie z którym skorzystanie przez biegłego z wyliczeń wykonanych przez inną osobę nie stanowi o konieczności przedstawienia stronie tych wyliczeń. Tym samym, skoro nie wiadomo w jaki sposób zostały sporządzone te wyliczenia, pozbawia się strony możliwości ustosunkowania się do nich. Podobnie - zdaniem skarżącego kasacyjnie - powinny być one przedstawione do oceny organowi, bowiem organ nie posiadał wiedzy na jakiej podstawie zostały sporządzone i to przez osobę, która w zasadzie mogła nie dysponować całymi aktami sprawy, gdyż nie została powołana jako biegły, a dokumenty mogły być jej przekazywane szczątkowo i wybiórczo. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że nie został zawiadomiony o powołaniu "innego biegłego", na którego informacjach oparł się organ I instancji. Nie została mu także doręczona opinia tego biegłego, ani wskazane żadne dokumenty źródłowe, z których wynikają dane dotyczące poziomu hałasu, na których bazowała ta osoba. Strona o ustaleniach osoby trzeciej, bezpodstawnie uznanej za biegłego, dowiadywała się zatem tylko pośrednio, co uniemożliwiło jej zweryfikowanie tych informacji i ustosunkowanie się do nich, a tym samym naruszyło jej uprawnienie do udziału w postępowaniu. Podobnie, organ l instancji nie miał w tym zakresie możliwości ustosunkowania się do informacji podanych przez rzekomego innego biegłego, gdyż były one przekazywane tylko pośrednio przez biegłego, bez wskazania ich źródła, a zatem nie miały żadnej mocy dowodowej. Takie działanie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, oznacza brak prawidłowego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego osoby o odpowiednich kwalifikacjach, którego to działania organów administracji Sąd I instancji nie skorygował poprzez uchylenie decyzji, dopuszczając się przy tym naruszenia ww. przepisów p.p.s.a. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podał, że z pisma biegłego z dnia 3 marca 2014 r. wynika, że W. B., wskazywany jako "inny biegły" nie został w ogóle wyznaczony przez organ l instancji, a biegły we własnym zakresie podjął decyzję o skonsultowaniu się z nim. Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło zatem do ewidentnego i rażącego naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem to organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, zaś biegły wyznaczony przez organ nie jest upoważniony do zwrócenia się do innej osoby o wydanie opinii. Jednocześnie zdaniem skarżącego kasacyjnie, konsultowanie się przez biegłego z osobą trzecią i udostępnianie jej dokumentów pochodzących z akt sprawy (w bliżej nieokreślonym zakresie) stanowi naruszenie zasad dostępu do akt sprawy, określonych w art. 73 k.p.a. a contrario. Co więcej konsultacje te - w ocenie skarżącego kasacyjnie - należy również uznać za wadliwe, gdyż nie wiadomo jakie dokumenty zostały przekazane (kompletne czy wybiórczo), a w związku z tym na podstawie czego rzekomy biegły (osoba trzecia) wypowiedział się i czy były to wyliczenia wywiedzione na podstawie zapoznania się z kompletnymi aktami, a w tym samym czy są one prawidłowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można zatem zgodzić z Sądem I instancji, że powyższa okoliczność nie wpłynęła na prawidłowość postępowania dowodowego. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, poza naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. poprzez konsultowanie się przez biegłego z "innym osobą", gdyż osoba, o której mowa nie może być uznana za biegłego, powyższy sposób postępowania świadczy również o całkowitym braku kompetencji biegłego do wydania opinii w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Skarga kasacyjna skarżącego oparta jest na zarzutach odnoszących się do przepisów postępowania. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie - to skarżony wyrok mógł być inny. Konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.), oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w tej skardze. Powyższe obliguje więc autora skargi kasacyjnej do prawidłowego konstruowania zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej.

Nieuzasadniony w realiach kontrolowanego wyroku jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu w postaci kserokopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], zawnioskowanego na etapie rozprawy w WSA, na okoliczność, że w tej sprawie, o której wypowiada się ta decyzja, biegły H. R. jest współautorem Raportu. Zarzut ten wynika z pewnego pominięcia przez kasatora istoty regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trzeba jednak zauważyć, że regulacja ta jest wyjątkiem od zasady, że sąd administracyjny sam nie przeprowadza postępowania dowodowego, a kontrolę legalności zaskarżalnego aktu opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, który wydał zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny.

W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, a więc taki, który nie był przedstawiony w postępowaniu administracyjnym. Możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przewidzianego w tym przepisie rozumieć należy, jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem skutecznie służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 389/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 108/11; wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 598/11). Inaczej mówiąc, uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Tak NSA w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. Akt 648/16.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku, wyraźnie wyartykułowanym zdaniem Sądu I instancji, jurysdykcyjne, administracyjne postępowanie dowodowe (w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia kwestii wystąpienia przesłanek wznowieniowych oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy) zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa. W szczególności, zarówno organ I instancji jak również organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniły odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie okoliczności przedstawionych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania oraz w licznych pismach kierowanych w toku postępowania do organu I instancji. Z powyższego stanowiska Sądu I instancji wynika, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie powziął, pomimo dowodu przedstawionego na rozprawie, wątpliwości co do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, nie uznał zatem w konsekwencji za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd II instancji podkreśla, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, więc nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym - jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Na marginesie, Sąd II instancji wskazuje, że raport oddziaływania na środowisko dla potrzeb decyzji Burmistrza Miasta Lęborka o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] - w sprawie, której było prowadzone postępowanie wznowieniowe, był sporządzony wraz z uzupełnieniami przez mgr inż. R. N. Jednocześnie przepisy ustawy nie formułują żadnych formalnych wymogów wobec osoby sporządzającej taki Raport, nie wprowadzają pojęcia "pierwotnego Raportu", którym posługuje się autor skargi kasacyjnej, a także wymogu/zasady, że Raport ma być sporządzony przez biegłego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i nie uchylenia decyzji , pomimo że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z wizji lokalnej, którą przeprowadził powołany biegły, Sąd stwierdza, że nie poddaje się on kontroli Sądu, a to m.in. z uwagi, że nie wskazuje konkretnego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie braniem udziału w tych czynnościach przez skarżącego kasacyjnie i istotnego wpływu tego ww. braku na wynik sprawy. Niezależnie od tej okoliczności Sąd II instancji przede wszystkim podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 79 k.p.a., nie dotyczy takiej czynności jak oględziny w ramach sporządzania przez biegłego opinii, które przeprowadza we własnym zakresie. Przywołany przepis dotyczy bowiem jedynie czynności procesowych organu administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut trzeci, dot. naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 73 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie wyroku, pomimo że dopuszczono jako dowód w sprawie opinię W. B., który nie został w sprawie powołany jako biegły. Sąd II instancji zauważa, że z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na pisma z dnia 18 lipca 2013 r. i 8 sierpnia 2013 r. pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wnoszące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uwagi do uzupełniającej opinii biegłego - w dniu 5 listopada 2013 r. biegły H. R. uzupełnił opinię w zakresie ocen odziaływania na środowisko. W piśmie tym biegły zaznaczył, że w sytuacji, kiedy o klimacie akustycznym decyduje ruch na trasie [...] oddziaływanie stacji paliw ma charakter marginalny i na pewno nie wpłynie w widoczny sposób na kształtowanie klimatu akustycznego na granicy posesji skarżącego. Biegły H. R. podał także, że informacje dot. wzrostu poziomu hałasu wraz ze wzrostem ruchu samochodowego, poddawane wątpliwość przez J. B. zostały podane przez innego biegłego w zakresie akustyki i oparte o wieloletnie doświadczenia w tym zakresie oraz wykonane wstępnie obliczenia zgodnie z obowiązującą metodą. W piśmie do organu II instancji z dnia 3 marca 2014 r. biegły wyjaśnił, że współpraca z biegłym W. B. miała charakter konsultacji i nie była wyrażona w formie oddzielnego opracowania. H. R. jako autorowi opinii chodziło jedynie o weryfikację prawidłowości obliczeń przedłożonych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz poprawności wniosków z tego wynikających. Podstawą stanowiska biegłego W. B., który nie był biegłym w przedmiotowej sprawie, tylko posiada obiektywnie uprawnienia biegłego, były dane wyjściowe z raportu, stanowiące podstawę prognozowania hałasu oraz informacje skarżącego podważające wszelkie wyliczenia w zakresie prognozy emisji hałasu. Wystąpienia skarżącego nie odnosiły się do innych danych, które można byłoby uwzględnić w prognozowaniu klimatu akustycznego w rejonie jego posesji. Zgodnie z metodyką prognozowania hałasu podstawą obliczeń są w sprawie oficjalne dane administratora drogi publicznej o natężeniu ruchu oraz dane inwestora dotyczące prognozowanego obrotu paliwem (co przekłada się na uśredniony ruch pojazdów w obrębie stacji paliw). Wymagania formalne prognozowania emisji hałasu określono w instrukcji 338/96 ITB "Metoda określania emisji i immisji hałasu przemysłowego w środowisku". Biegły H. R. wyjaśnił, że obliczenia komputerowe muszą być zgodne normą PN-ISO 9613-2 Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczeniowa. Ponadto biegły H. R. wskazał, że wszystkie wyjaśnienia sporządzane przez niego jako autora opinii na zlecenie Urzędu Miasta w Lęborku odnosiły się do sukcesywnie przedkładanych przez skarżącego uwag podważających rzetelność opracowań i opinii sporządzanych na potrzeby procedury oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Rolą jego, jako autora, ww. opinii było przede wszystkim zweryfikowanie prawidłowości wykonanej prognozy hałasu zawartej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem biegłego H. R. w przyjętych założeniach nie było podstaw do podważania prawidłowości wykonanej prognozy hałasu dla potrzeb wydania decyzji o środowiskowych oddziaływaniach.

Zdaniem Sądu II instancji, zakres, przyczyny a także sposób konsultowania się przez biegłego H. R. z W. B., w związku z przygotowywaną opinią, zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego w specjalnym ww. piśmie H. R. z dnia 3 marca 2014 r. adresowanym do SKO z którego wynika, że biegły H. R. swoje samodzielne ustalenia i obliczenia chciał uzupełnić i zweryfikować dodatkowo z inną osobą, która też posiada wiadomości specjalne. Podjęcie, dokonanie takiej konsultacji, posiadającej wymiar instrumentalny, pomocniczy, wobec opinii biegłego, nie wymaga zatem, zdaniem Sądu II instancji, zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. Z treści opinii biegłego H. R., wraz z uzupełnieniami wynika, że ma charakter samodzielny, a biegły chciał jedynie dodatkowo zweryfikować i podkreślić prawidłowość swoich obliczeń i ustaleń dodatkowym autorytetem. Co innego by było, gdyby z treści opinii i jej uzupełnień wynikało, że jest w całości prostym, biernym odzwierciedleniem stanowiska innego podmiotu nie powołanego jako biegły w sprawie. Z uwagi na powyższe, omawiany zarzut pod adresem Sądu I instancji dot. zaakceptowania naruszenia przez organy art. 84 § 1 k.p.a. co ma mieć wpływ na wynik sprawy, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie.

W przekonaniu Sądu II instancji, nie można czynić Sądowi I instancji także zarzutu, że nie dopatrzył się w sprawie w związku z tym naruszenia przez organy, W. B. i H. R. ustawowych zasad dostępu do akt sprawy sformułowanych w art. 73 k.p.a., co miało by mieć także istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że konsultujący H. R. miał dostęp do akt sprawy jako do zbioru dokumentów postępowania administracyjnego i że zakres przedmiotowej konsultacji potencjalnie tego wymagał. Przedmiotowa weryfikacja dotyczyła danych potencjalnie dostępnych w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, a skorzystanie z niej przez biegłego dla potrzeb jego opinii nie stanowi naruszenia prawa w zakresie uregulowań dotyczących instytucji biegłego. Z treści przedmiotowej opinii wraz z uzupełnieniami wynika, że została sporządzona i podpisana przez biegłego H. R., on jest jej autorem i to on ponosi za jej treść oraz jej uzupełnienia i wyjaśnienia odpowiedzialność.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.