Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 135/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], o rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], utrzymało w mocy decyzję od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku przy ul. [...] na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] , na terenie [...] w [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. N. D. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku przy ul. [...], na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] , na terenie [...] w [...]

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego ww. wnioskiem, pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej jako "skarżąca, "strona skarżąca", "Wspólnota") poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia ww. lokali

Zarząd [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.:) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku przy ul. [...] na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] , na terenie [...] w [...].

Organ I instancji wskazał, że teren inwestycji znajduje się w ścisłym centrum miasta [...], w kwartale zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ograniczonym ulicami; [...], [...], [...], [...]. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi współwłasność [...], osób fizycznych, którą gospodaruje Prezydent [...]; oznaczenie użytków —tereny mieszkaniowe ..B"; powierzchnia działki - 1281 m2. Działka jest zabudowana 8-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami towarzyszącymi (m.in. bank, kantor, lokale biurowe, lokal gastronomiczny, salon kosmetyczny). Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachu, odstąpiono od odrębnego ustalania wymagań przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiono, że dla planowanej inwestycji spełnione zostają wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1. pkt 1-5 u.p.z.p. W związku z realizacją inwestycji parametry budynku oraz jego funkcja nie ulegną zmianie. Ustalono, że w budynku występują usługi, in.in. bank. kantor, lokale biurowe, lokal gastronomiczny, salon kosmetyczny. Wnioskowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji biurowej występującej w budynku, na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wynikające z przepisów prawa niezbędne uzgodnienia: z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z Zarządem Terenów Publicznych oraz z Zarządem Dróg Miejskich.

Wspólnota pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzja I instancji niezgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z napuszeniem określonej w tym przepisie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, głównie w zakresie kontynuacji funkcji. Organ ustalający warunki zabudowy dokonał wadliwej oceny okoliczności faktycznych i nie przeprowadził właściwej analizy niezbędnej do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia. W szczególności nie uwzględniono., iż:

1} zabudowa nieruchomości przy ul. [...] o funkcji mieszkalnej z usługami w części pomieszczeń w parterze, graniczy bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

2) stan faktyczny, w tym podstawowe funkcje przedmiotowego budynku i jego bliskiego sąsiedztwa tj. zabudowy działek sąsiednich (graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji), zwłaszcza dostępnych z tej same; drogi publicznej, powinny być w pierwszej kolejności brane pod uwagę w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji;

3) planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową podstawową funkcją mieszkalną obiektu budowlanego (pkt 1) i nie da się z nią w praktyce pogodzić; na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między dominującą strefą mieszkalną a strefą usługową; lokale usługowe mają osobne wejścia od uliccy, a przedmiotowy lokal ma wejście z klatki schodowej, z której korzystają mieszkańcy;

4) projektowana inwestycja o charakterze wyłącznie użytkowym nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkalną - zwłaszcza że planowany lokal użytkowy znajduje się obok istniejących mieszkalnych;

5) nowo wprowadzana funkcja usługowa istotnie ograniczy obecną podstawową funkcję mieszkalną budynku, w tym jej bieżącą realizację, rozwój i kontynuację;

6) zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie w różny sposób, w znacznym zakresie i stopniu oddziaływać uciążliwie otoczenie, a przede wszystkim utrudni korzystanie z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku;

7) zamierzona inwestycja zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz układ obciążeń obowiązujące aktualnie w przedmiotowym budynku.

Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ wskazał, że na podstawie sporządzonej w przedmiotowej analizie należy stwierdzić, że nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie SKO z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym, w tym w tym samym budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal - występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa, biurowa i usługowa. Ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 501).

Organ odwoławczy stwierdził, że przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. W budynkach mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym, w tym w tym samym budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal, znajdują się bowiem lokale biurowe. Nie może, w ocenie organu, stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż pozostaje bez zmian. Przedmiotowa nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest to bowiem lokal mieszkalny. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji. Inne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z racji charakteru zamierzenia - tj. zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy - nie ulegają zmianie. Spełnione są także pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioskowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji biurowej występującej w budynku, na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskała wynikające z przepisów prawa niezbędne uzgodnienia.

Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skardze postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników,

3. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie Decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji.

Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że działka na której znajduje się budynek, a w nim przedmiotowy lokal, jest zabudowana 8- kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami towarzyszącymi (m. in. Bank, kantor, lokale biurowe, lokal gastronomiczny salon kosmetyczny) - bez podania informacji z jakich materiałów i danych organ korzystał a przede wszystkim, czy wskazane funkcje są zgodne z porządkiem prawnym oraz czy nie są samowolami budowlanymi;

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy oraz kontynuacji funkcji w zakresie jej parametrów, co doprowadziło do wydania Decyzji w zaskarżonym kształcie; w szczególności w Decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględniono następujących okoliczności:

a. zabudowa nieruchomości przy uf. [...] o funkcji mieszkalnej z usługami w części pomieszczeń w parterze, graniczy bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

b. stan faktyczny, w tym podstawowe funkcje przedmiotowego budynku i jego bliskiego sąsiedztwa tj. zabudowy działek sąsiednich (graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji), zwłaszcza dostępnych z tej samej drogi publicznej, powinny być w pierwszej kolejności brane pod uwagę w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji;

c. planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową podstawową funkcją mieszkalną obiektu budowlanego (pkt 1) i nie da się z nią w praktyce pogodzić; na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między dominującą strefą mieszkalną a strefą usługową; lokale usługowe mają osobne wejścia od ulicy, a przedmiotowy lokal ma wejście z klatki schodowej, z której korzystają mieszkańcy;

d. projektowana inwestycja o charakterze wyłącznie użytkowym nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkalną - zwłaszcza że planowany lokal użytkowy znajduje się obok istniejących mieszkalnych;

e. nowo wprowadzana funkcja usługowa istotnie ograniczy obecną podstawową funkcję mieszkalną budynku, w tym jej bieżącą realizację, rozwój i kontynuację;

f. zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie w różny sposób, w znacznym zakresie i stopniu oddziaływać uciążliwie na otoczenie, a przede wszystkim utrudni korzystanie z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku;

g. zamierzona inwestycja zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz układ obciążeń obowiązujące aktualnie w przedmiotowym budynku.

3. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie obszaru, na którym mogła zostać przeprowadzona analiza funkcji;

4. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Brak określenia sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzenia ścieków t gospodarowania odpadami nie pozwala na ocenę czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r.., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części w przypadku braku planu miejscowego, , wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas miejsce, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślić także należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części usytuowanego na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. Omawianej ustawy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1), natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji prawnych, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Podnieść przy tym należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10).

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona część tekstową i graficzną, przy czym jako załącznik numer 1 do decyzji oznaczono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją i nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast, wbrew regulacji § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie zostały dołączone do decyzji jako załączniki wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Mapa oznaczona jako załącznik nr 1 stanowi część graficzną decyzji, nie jest natomiast częścią graficzną wyników analizy, (które w myśl § 9 ust. 2 powinny stanowić załącznik do decyzji), ponieważ nie zawiera danych wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W aktach sprawy brak jest wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierających część tekstową i graficzną. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu za taką analizę nie można uznać zawartych w uzasadnieniu decyzji I instancji twierdzeń, że cyt: "W związku z realizacją inwestycji parametry budynku oraz jego funkcja nie ulegną zmianie. W budynku występują usługi, m.in. bank, kantor, lokale biurowe, lokal gastronomiczny, salon kosmetyczny. Wnioskowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji biurowej występującej w budynku, na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Twierdzenia te stanowią w znacznej części potwierdzenie sformułowań zawartych na załączonym do wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rysunku dotyczącym lokalizacji przedmiotowego lokalu. Także nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia SKO, że cyt: "Na podstawie sporządzonej w przedmiotowej analizie należy stwierdzić, że nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym, w tym w tym samym budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal - występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa, biurowa i usługowa. (...)Kolegium stwierdza, że przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. W budynkach mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym, w tym w tym samym budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal, znajdują się bowiem lokale biurowe. Nie może, w ocenie Kolegium, stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków." gdyż powoływanej przez SKO analizy, dotyczącej także innych budynków mieszkalnych, po prostu brak jest w aktach administracyjnych sprawy.

W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy, nie sporządzono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci części tekstowej i części graficznej.

Wskazane uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji, a wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez osobę uprawnioną do ich wydania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.