Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1347/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 184, art. 186, art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5, art. 151 § 1 pkt 1, art. 105 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: KKU) z dnia [...] znak: [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 18 ust. 2 oraz 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] znak [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. dalej także: ustawa – Przepisy wprowadzające) własność między innymi działki nr [...] o powierzchni [...] ha, jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Niniejsza decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji z dniem [...].

A. B. w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej, między innymi, powołaną wyżej ostateczną decyzją w zakresie działki nr [...]. We wniosku jako przyczynę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. stanowiący, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe (pkt 1), strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Z uwagi na powyższe, na żądanie strony, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną ostateczną decyzją w części dotyczącej działki nr [...].

Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzono postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, a przed wydaniem decyzji, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, a także o możliwości zapoznania się z jego całością oraz wypowiedzenia się co do jego treści i zgłoszonych żądań. A. B. zapoznała się z całością akt sprawy w dniu [...]. Natomiast w pismach z dnia 10 września 2012 r. oraz 24 września 2012 r. A. B. przekazała swoje ostateczne stanowisko w sprawie. Wójt Gminy [...] swoje ostateczne stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z dnia 8 października 2012 r.

Rozpoznajac merytorycznie sprawę organ określił granice postępowania po jego wznowieniu, powołując się na orzecznictwo sądów adminisatracyjnych co do tego, że organ administracji powinien badać czy nie występują także pozostałe podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.

Pierwszą czynnością organu administracji publicznej, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest zbadanie, czy spełnione zostały wymogi formalne, warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w danej sprawie. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wznowienie.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu głównym. Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.

Organ zauważył, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten kto wykaże, iż ma tytuł prawnorzeczowy do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości. Pojęcie strony musi zatem być wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ wskazał, iż w świetle stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stroną postępowania może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do mienia objętego treścią ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

Organ stwierdził, że skarżąca przedstawiła szereg dokumentów, pism i informacji, które miałyby wskazywać, że jest właścicielką działki o nr ew. [...], jednakże żaden z nich w świetle wyjaśnień dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonanych w piśmie z dnia 13 lipca 2011 r. nie pozwalają na bezsporne przyjęcie, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do działki o nr ew. [...].

W świetle powyższego organ pierwszej instancji zaznaczył, iż wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną, prowadzi do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak jest wówczas podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie, według organu pierwszej instancji, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony, nie uzasadnia umorzenia postępowania wszczętego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Organ I instancji podkreślił, że postępowanie to może zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § I pkt 1 k.p.a. i brak jest w podanej sytuacji podstaw do przyjęcia, że stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania pozostawiałoby przy tym bez rozpoznania żądanie wznowienia postępowania, co nie może mieć miejsca.

Organ I instancji stwierdził, że mimo nieposiadania przez A. B. przymiotu strony, jest zobowiązany w tym miejscu do zajęcia stanowiska w sprawie przesłanek, na podstawie których żądano wznowienia postępowania.

Organ I instancji zaznaczył, że aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie. Podobnie rzecz ma się w przypadku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy zostanie stwierdzone, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Natomiast w przypadku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania jest dopuszczalne, gdy zostanie stwierdzone, iż wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że w sprawie nie występują pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a.

Według organu I instancji nie zaistniała również przesłanka wskazana w art. 145a k.p.a. - Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Przeprowadzone przez organ I instancji, w trybie art. 151 § 1 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wykazało, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nie znane organowi, który wydał decyzję, istniejące w dniu jej wydania.

Biorąc pod uwagę powyższe organ pierwszej instancji orzekł, że z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie wykazała żadnego tytułu o charakterze prawno - rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, na dzień 27 maja 1990 r., nie legitymuje się ona przymiotem strony w postępowaniu o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...], dlatego też nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania we wskazanej wyżej sprawie.

Organ II Instancji, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał przede wszystkim, iż do sprawy wpłynął Sprzeciw Prokuratora Rejonowego w [...] złożony na podstawie art. 184 k.p.a.

Prokurator domaga się wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i uchylenia spornej decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego, iż sprawa w przedmiocie wznowienia przedmiotowego postępowania już się toczy należało Sprzeciw Prokuratora rozpatrzeć w jej toku.

W uzasadnieniu Sprzeciwu Prokurator stwierdził, iż Zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zostało sporządzone na podstawie fałszywych oświadczeń. Z kolei to Zaświadczenie stanowiło podstawę do uznania przez Wojewodę w decyzji komunalizacyjnej, że w dacie ustawowej komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy zaistniała podstawowa przesłanka komunalizacji z mocy prawa: tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Z pisma Wojewody do Starosty [...] z dnia 18 stycznia 2012 r. wynika bowiem, iż Wojewoda miał istotne wątpliwości dotyczące tytułu własności Skarbu Państwa na datę 27 maja 1990 r. Stwierdził w tym piśmie, iż podstawą wpisu własności Skarbu Państwa było Zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] i na jego podstawie została założona Księga wieczysta. Wojewoda nie uzyskał, w ocenie Komisji, powodzenia w ustalaniu stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

Według organu II instancji nową, istotną okolicznością w sprawie są ustalenia poczynione przez Prokuratora, które co prawda doprowadziły do umorzenia postępowania, ale jedynie z przyczyn nieudowodnienia winy umyślnej. Okoliczności faktyczne wynikające z tych ustaleń, polegające na stwierdzeniu złożenia fałszywych oświadczeń, są niezwykle istotne dla zasadności Zaświadczenia Starosty, które legło u podstaw ustalenia tytułu własności Skarbu Państwa. W ocenie organu II instancji ustalenia te muszą stanowić dowód w sprawie niniejszej i dowód ten musi być oceniony przez organ I instancji, ponieważ pozostaje on w sferze ustalania podstawowej przesłanki komunalizacyjnej określonej w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, tj. tytułu własności Skarbu Państwa. Organ II instancji stwierdził, że brak oceny pierwszoinstancyjnej tej przesłanki naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Gmina [...] złożyła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji tej skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie,

b) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej oraz brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

c) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

d) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie,

e) art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie,

W konkluzji Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono przy tym, iż Wojewoda [...] bardzo precyzyjnie, obszernie i przekonująco wyjaśnił podstawy prawne i okoliczności faktyczne nie dające podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem organ II instancji uznał odmiennie, nie wskazując w ogóle, która z przesłanek do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. ma zastosowanie. Analiza lakonicznego uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że najpewniej organowi chodziło o spełnienie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, iż KKU nie wskazał ani o jakie oświadczenia dokładnie chodzi, w tym o oświadczenia jakich osób chodzi, ani w jaki sposób ustalił, że oświadczenia te okazały się fałszywe.

Co więcej organ II instancji powołał się na ustalenia poczynione przez Prokuratora bez wskazania nie tylko, w jakiej sprawie ustalenia poczynione zostały ale też jakie to ustalenia zostały poczynione. Organ II instancji sam wskazał też, iż ustalenia Prokuratury nie dały podstaw do stwierdzenia popełnienia przestępstwa w tym zakresie wobec czego postępowanie zostało umorzone. Innymi słowy brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sądu lub innego organu stwierdzającego, że nie tylko oświadczenia świadków ale też jakiekolwiek inne dowody leżące u postaw wydania decyzji okazały się fałszywe. Natomiast strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie.

Skarżąca wskazała, że nie udowodniono, że dowody, na których oparto istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ, w treści zaskarżonej decyzji wskazał, iż: "podstawą wpisu własności Skarbu Państwa było Zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] i na jego podstawie założona została księga wieczysta". Organ wskazał, iż do sprawy niniejszej wpłynął Sprzeciw Prokuratora Rejonowego w [...] złożony na podstawie art. 184 k.p.a., w uzasadnieniu, którego Prokurator stwierdził, że Zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zostało sporządzone na podstawie fałszywych oświadczeń. Z kolei to zaświadczenie stanowiło podstawę do uznania przez Wojewodę w decyzji komunalizacyjnej, że w dacie ustawowej komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ stwierdził, że: "Okoliczności faktyczne wynikające z tych ustaleń, są niezwykle istotne dla zasadności Zaświadczenia Starosty, które legło u podstaw ustalenia własności Skarbu Państwa". Wnioskowanie organu jest błędne, ponieważ pomija fakt najistotniejszy tj. że prokurator postępowanie w sprawie umorzył, a zatem nie stwierdzono jakiegokolwiek fałszerstwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. skarżąca Gmina podniosła,

że organ nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone ani w jakim zakresie naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej nie wyszczególnił wprost okoliczności, jakie należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaznaczając jedynie, że w sprawie niniejszej nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności związane z podstawową przesłanką komunalizacji z mocy prawa tj. tytułem własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości". Stanowisko takie nie czyni zadość przesłankom art. 138 § 2 k.p.a., Organ II instancji nie wskazał, w jakim zakresie i w jakim kierunku ewentualne postępowanie wyjaśniające miałoby być prowadzone przez Wojewodę [...] jako organ pierwszej instancji. Nie jest wiadomym zatem czy Wojewoda [...] miałby sam prowadzić postępowanie na okoliczność ustalenia fałszywości dowodów, a jeśli tak to, w jaki sposób. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazując na naruszenie art. 28 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że A. B., która wniosła do organu odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] nie jest i nigdy nie była stroną postępowania, którego wznowienia się domaga. Powołując się na stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że jeżeli podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie jest stroną postępowania, brak jest podstaw realizacji żądań podmiotu tj. do tego, by postępowanie faktycznie wznowić. Stroną w postępowaniu o wznowienie jest ta sama strona, która występowała w postępowaniu głównym, zaś w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), którego wznowienia domaga się A. B., stroną może być Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten, kto wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości. Stroną takiego postępowania może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do mienia objętego treścią ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Gmina przypomniała, że A.B. nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], bowiem stronami tego postępowania były Skarb Państwa i Gmina [...]. Nie wykazano również by A. B. miała interes prawny, upoważniający ją do żądania wznowienia postępowania na prawach strony. Aby przyjąć, że posiada prawa strony w zakończonym postępowaniu, a więc ma prawo do żądania wznowienia postępowania, winna ona wykazać, że w dniu 27 maja 1990 r. posiadała tytuł prawny do skomunalizowanej działki nr [...], co wykluczałoby tym samym tytuł własności Skarbu Państwa.

Skarżąca Gmina wskazując na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych podniosła, że bezzasadnym jest podważanie decyzji podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa. Wystarczy bowiem powołać się na przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz wyrażonej w tejże ustawie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w kontekście wpisu w KW nr [...], zgodnie z którym właścicielem spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa. Ponadto, zgodnie z tym, co wskazuje Wojewoda [...] w uchylonej przez organ decyzji za uznaniem spornej nieruchomości za własność Skarbu Państwa w momencie jej komunalizacji przemawia znacznie więcej niż Zaświadczenie Starosty [...] tj. np.: stanowisko Wójta Gminy [...] zawarte w piśmie z dnia [...], w którym wyjaśniono, że droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] stanowiła zawsze drogę publiczną, lokalną będącą w powszechnym korzystaniu, która prowadzi od kościoła w kierunku cmentarza i łączy się z drogą powiatową [...] i stanowi jedyny dojazd do gruntów parafialnych, czy też stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia [...], w którym podano, iż na podstawie dokumentów źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym już w momencie założenia ewidencji gruntów dla gminy [...] (tj. w latach 60 - tych ubiegłego wieku) działka nr [...] (sporna nieruchomość) oznaczona była jako droga, a jako władający figurował wpis Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prokurator na rozprawie dnia 12 grudnia 2014 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie: po pierwsze, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań: postępowaniu wznowieniowym oraz że ma ona charakter kasacyjny – wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią ostatniego z ww. przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy taka sytuacja – obligująca organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zaistniała w niniejszej sprawie.

Podstawowa kwestia, która uzasadnia przyjęcie powyższego stanowiska jest fakt, że Prokurator Rejonowy w [...], działając w oparciu o art. 184 k.p.a., wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji z dnia [...] wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie z treścią art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu właściwy organ wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu zawiadamiając o tym strony. A zatem – co słusznie zauważyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - w sytuacji gdy postępowanie zostało już wznowione (w tym wypadku na wniosek A. B.) nie jest celowe ze względu na ekonomię procesową, a nawet dopuszczalne prowadzenie równolegle dwóch odrębnych postępowań w tym zakresie. Powyższe uzasadnia stanowisko o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozpoznanie bowiem merytorycznie sprzeciwu jedynie przez organ odwoławczy spowodowałoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., która nakazuje organom dwukrotne rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy w przypadku wniesienia odwołania. Wydanie rozstrzygnięcia przez KKU w opisanej sytuacji procesowej spowodowałoby, że Prokurator – w razie negatywnego rozstrzygnięcia nie miałby możliwości skorzystania z prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji.

Tym samym – niezależnie od stwierdzonych, a opisanych niżej wad decyzji rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Natomiast rzeczą organu odwoławczego było sporządzenie uzasadnienia zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z ww. normą uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ powinien także ocenić trafność zarzutów odwołującej. Tych wszystkich elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy nie zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w części dotyczącej zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Dla uzasadnienia niniejszego stanowiska niezbędne jest wskazanie na okoliczności związane z legalnością decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Przypomnienia bowiem wymaga, iż decyzja Wojewody [...] została wydana na skutek rozpoznania wniosku A. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną, na mocy której Gmina [...] nabyła prawo własności nieruchomości opisanej jako działka nr ew. [...]. Organ wznowił postępowanie z wniosku ww. wskazując jako podstawę do wznowienia art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, iż w pierwszej kolejności – po zbadaniu czy spełnione są przesłanki formalne wniosku, to jest czy został złożony w ustawowym terminie, czy dotyczy postępowania zakończonego decyzja ostateczna oraz czy podmiot składający wniosek powołuje się którąś z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania organ rozważył czy A. B. posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. Tylko bowiem żądanie podmiotu, który posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może skutkować badaniem czy ostateczna decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Słusznie organ przyjął – za stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stwierdzenie przez organ administracji, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony we wznowionym postępowaniu, w sytuacji gdy ten powołuje się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno zakończyć się wydaniem decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Badanie bowiem interesu prawnego takiego podmiotu w sytuacji gdy brak przymiotu strony nie wynika w sposób oczywisty z przepisu prawa materialnego może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania administracyjnego, którym, w przypadku wznowienia postępowania, jest wydanie postanowienia w oparciu o art. 149 § 2 k.p.a.

Takie postępowanie wyjaśniające zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone, a organ ocenił, że skarżąca takiego przymiotu nie posiada.

Nie przesądzając prawidłowości ustalenia organu co do przymiotu strony A. B. wobec kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania nie uprawniało organu pierwszej instancji działającego na wniosek tej ostatniej do dokonywania rozważań i ustaleń czy spełnione były pozostałe przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w postanowieniu z dnia [...]. W tej części zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest wadliwe. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jedynie wniosek pochodzący od strony postępowania może, a nawet musi skutkować rozpoznanie merytoryczne wniosku, to jest czy zachodzi przesłanka wznowieniową i wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 albo 151 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie organ wznowione postępowanie winien umorzyć jako bezprzedmiotowe albowiem nie może wydać decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu nie posiadającego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie na marginesie należy także zwrócić uwagę na zupełną niekonsekwencję Wojewody [...] albowiem organ ten uznał, w dalszej części rozważań, że spełniona została przesłanka wymieniona w pkt 5 omawianego przepisu. Takie stwierdzenie obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 151 §1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Wydanie zaś takiej decyzji w przepadku prowadzenia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy dotyczyło decyzji ostatecznej naruszałoby zasadę trwałości ostatecznej decyzji wymieniona w art. 16 k.p.a., a to oznacza, że decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Konkludując w sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony organ prowadzący postępowanie uprawniony jest do wydania decyzji, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 28 k.p.a., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, w pozostałej zaś części – działając w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i 28 k.p.a. organ winien postępowanie to umorzyć. Z całą stanowczością należy, zatem stwierdzić, że nie jest był uprawniony do badania czy zaistniały pozostałe, poza wymienioną w pkt 4 przesłanki do wznowienia postępowania wymienione we wniosku. Tej wady decyzji uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji KKU nie zauważyła, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji niepełne, a przez to naruszające art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela również stanowiska organu pierwszej instancji, zaakceptowanego, jak wynikałoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, jakoby organ administracji nie był związany granicami wniosku o wznowienie postępowania, co oznacza – w ocenie organu, że po wydaniu postanowienia w oparciu o art. 149 § 2 k.p.a., organ winien badać wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu organ administracji działający na wniosek podmiotu żądającego wznowienia postępowania jest bezwzględnie związany zakresem rozpoznania sprawy wskazanym w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że ustawodawca uzależnił możliwość wznowienia postępowania od zaistnienia szeregu warunków formalnych w tym przede wszystkim złożenia wniosku w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, iż rozpoznanie merytoryczne wniosku o wznowienie postępowania, który został złożony po upływie terminu określonego w ww. przepisach stanowi rażące naruszenie prawa albowiem rozstrzyga o ostatecznej decyzji. Uznanie za uzasadnione stanowiska przyjętego przez organ mogłoby zatem prowadzić do obejścia prawa przez strony, które uchybiły temu terminowi, a które powoływałyby się na jakąkolwiek przesłankę wznowieniową w stosunku, do której zachowany byłby termin, a następnie żądałyby od organu uwzględnienia innej przesłanki w stosunku do której termin ten bezskutecznie upłynął.

Konkludując Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego przez organ, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na skutek rozpoznania wniosku podmiotu, który tego się domaga otwiera możliwość prowadzenia postępowania co do wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ta wada uzasadnienia decyzji pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem wniosek skarżącej dotyczył wszczęcia postępowania w oparciu o wszystkie 3 przesłanki, które wymienił organ w postanowieniu z dnia [...]. W konsekwencji oba wskazane wyżej uchybienia pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, który jest warunkiem niezbędnym do uchylenia decyzji.

W tym stanie rzeczy organ administracji – Wojewoda Wielkopolski zobligowany będzie do ponownego rozpoznania sprawy. W szczególności obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowna ocena czy skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a jeśli nie, to prowadzenie postępowania z uwzględnieniem wniesionego przez Prokuratora sprzeciwu. Jednocześnie obowiązkiem organu, w tym ostatnim przypadku będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu (na skutek wniosku prokuratora) i określenia w nim podstaw wznowieniowych. Postawy te zakreślą granice postępowania prowadzonego przez organ administracji. Obowiązek taki wynika z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązku organu udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.).

Konkludując zaskarżone rozstrzygnięcie mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, co uzasadnia konieczność oddalenia skargi.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony, zaś pozostałe zarzuty, w tym przede wszystkim naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, art. 28 i wskazanych w skardze pozostałych przepisów prawa materialnego jako przedwczesne. Dopiero bowiem ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem Prokuratora i ponowne odniesienie się do tych zarzutów przez organy administracji umożliwia Sądowi ocenę zasadności ww. kwestii.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - orzekł jak w sentencji.