Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1774/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 34a ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 141 k§ 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 897/16 w sprawie ze skargi B. K. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1/ uchyla zaskarżony wyrok; 2/ stwierdza nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]; 3/ zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz B. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 1774/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. K. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy K. odwołał B. K. z funkcji Dyrektora Gimnazjum [...] w K. Jako podstawę do wydania zarządzenia organ wskazał art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze. zm.), dalej u.s.o., oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g.

W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015 r. Rada Pedagogiczna Gimnazjum [...] w K. wystąpiła o odwołanie B. K. z funkcji dyrektora placówki oświatowej, wskazując na liczne nieprawidłowości, jakich miała się dopuścić w związku z pełnioną funkcją. Wójt podniósł, że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ujawniono m.in. następujące nieprawidłowości:

1/ nieprzygotowanie arkusza organizacyjnego Gimnazjum na rok szkolny 2015/2016 zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2/ pozostawienie nauczycieli Gimnazjum bez etatów, bądź z małą ilością godzin lekcyjnych;

3/ niepodejmowanie działań zmierzających do rekrutacji uczniów klas pierwszych w roku szkolnym 2015/2016;

4/ brak współpracy z rodzicami oraz lekceważenie ich potrzeb;

5/ niedoprowadzenie do ukonstytuowania się Rady Rodziców w roku szkolnym 2014/2015;

6/ wywieranie na nauczycielach Gimnazjum presji w sprawie ocen końcowych;

7/ nieprowadzenie księgi zastępstw;

8/ przyznawanie sobie płatnych zastępstw, przy jednoczesnym nieprzyznawaniu zastępstw innym nauczycielom;

9/ zastraszanie nauczycieli Gimnazjum;

10/ przechowywanie alkoholu w gabinecie dyrektora Gimnazjum.

Zdaniem Wójta ujawnione nieprawidłowości, będące wynikiem działań B. K., świadczą o tym, że w opisywanej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nieprawidłowości te są bowiem na tyle istotne, że uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji dyrektora gimnazjum oraz zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu placówki. W ocenie organu istotny jest również fakt, że decyzja o odwołaniu została podjęta na wniosek Rady Pedagogicznej, co samo w sobie świadczy o konflikcie istniejącym pomiędzy dyrektorem Gimnazjum a nauczycielami. Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie tylko potwierdziły istnienie tego konfliktu, ale wykazały również, że jego skala jest znacznie szersza, niż wynikałoby to z treści samego wniosku. Organ podał, że dalsze utrzymywanie konfliktu działałoby destabilizująco na funkcjonowanie Gimnazjum i doprowadziłoby do sytuacji zagrażającej realizacji jego podstawowych celów. Odwołanie B. K. w ocenie organu powstrzyma zaś narastanie konfliktu istniejącego na linii dyrektor – nauczyciele i pozwoli zniwelować jego negatywne skutki.

W dniu [...] lutego 2016 r. B. K. zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej zarządzenia. Organ nadzoru w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. poinformował wnioskodawczynię, że kwestionowane zarządzenie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, B. K. wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy K. w całości.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że podstawą podjęcia zaskarżonego aktu był art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zasadą wynikającą z art. 36a ust. 13 tej ustawy jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych, w uzasadnionych przypadkach, na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Ustawa przewiduje odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a więc również ze stanowiska dyrektora szkoły, przez organ, który powierzył to stanowisko, obligatoryjnie w 3 przypadkach wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 1: złożenia przez nauczyciela rezygnacji za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia negatywnej oceny jego pracy lub wykonywania zadań w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia oraz w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny stosownego wniosku.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wprowadza natomiast tryb nadzwyczajny takiego odwołania. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, wprowadza bowiem odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd też powinien być interpretowany ściśle. Użyte w nim pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Organ ocenia przesłanki odwołania w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza, że swoboda oceny jest nieograniczona i nie podlega kontroli Sądu. Ocena ta powinna zostać zawarta w uzasadnieniu aktu i poparta stosowną dokumentacją.

W rozpoznawanej sprawie procedura odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły została wszczęta na wniosek Rady Pedagogicznej Gimnazjum [...] w K. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzona została w dniach [...] maja 2015 r. kontrola przez upoważnionych przez Wójta Gminy K. pracowników. Z ustaleń tej kontroli (pisemne sprawozdanie z dnia [...] lipca 2015 r. oraz protokół z dnia [...] stycznia 2016 r.) wynikają liczne nieprawidłowości związane z pełnieniem przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły. Dotyczą one generalnie 3 obszarów – nieprawidłowości w zakresie organizacji pracy w szkole i prowadzenia dokumentacji, współpracy z rodzicami oraz współpracy z gronem pedagogicznym.

W pierwszej z wymienionych grup Wójt wskazał brak sporządzenia arkusza organizacyjnego gimnazjum na rok szkolny 2015/2016 zgodne z obowiązującymi przepisami. Z protokołu kontroli wynikają także inne nieprawidłowości w tym zakresie, dotyczące braku prowadzenia bądź braku aktualizacji różnego rodzaju ksiąg i ewidencji – regulaminu pracy, książki kontroli sanitarnej, księgi budowlanej obiektu, regulaminu działalności Rady Pedagogicznej, regulaminu rekrutacji uczniów, dokumentacji dotyczącej egzaminu gimnazjalnego, księgi zastępstw, a także akt osobowych wszystkich nauczycieli i innych pracowników szkoły, które w czasie kontroli znajdowano nieuporządkowane i niezabezpieczone w różnych miejscach, luzem.

W zakresie braku współpracy z rodzicami w zaskarżonym zarządzeniu wskazano niedoprowadzenie do ukonstytuowania się Rady Rodziców w roku szkolnym 2014/2015, a z ustaleń komisji kontrolnej wynika, że rada taka nie funkcjonowała już od dłuższego czasu, a brak współpracy z rodzicami związany był także z innymi uchybieniami dyrektor szkoły, która notorycznie opuszczała szkołę ok. godz. 13 i nie była obecna w wyznaczonych dniach spotkań z rodzicami, uniemożliwiając tym samym kontakt z rodzicami uczniów.

Jeśli chodzi o brak współdziałania z gronem pedagogicznym w zaskarżonym zarządzeniu wskazano na pozostawienie nauczycieli bez etatów, bądź z małą ilością godzin lekcyjnych, przyznawanie sobie płatnych zastępstw, przy jednoczesnym nieprzyznawaniu zastępstw innym nauczycielom, a także zastraszanie nauczycieli i wywieranie na nich presji w sprawie ocen końcowych. W dokumentach z kontroli zarzuty te zostały szczegółowo omówione.

W ocenie Sądu I instancji, choć uzasadnienie zarządzenia Wójta wskazuje dość ogólnie powody odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, to odesłanie w nim do wyników kontroli umożliwia ocenę przesłanek podjętego przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., oznaczają takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, przy czym muszą być one na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Za taką szczególną sytuację uznaje się jakieś jednostkowe wydarzenie albo poważne zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie właśnie zaniedbania miały miejsce w sprawie. Lektura akt sprawy dowodzi, że nieprawidłowości w działaniach, uchybienia i zaniedbania skarżącej opisane w dokumentach kontroli, trwały od dłuższego czasu. Ich skumulowanie i charakter, przy istnieniu zaostrzonego konfliktu dyrektora gimnazjum z nauczycielami wskazują, że Wójt Gminy K. miał uzasadnione podstawy do zastosowania wobec skarżącej szczególnego trybu odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bowiem dalsze pozostawanie na tym stanowisku godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu. Wcześniej, przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły, skarżąca była dwukrotnie zawieszana w pełnieniu obowiązków dyrektora – najpierw zarządzeniem Wójta z dnia [...] maja 2015 r., z uwagi na stwierdzone zaniedbania, a następnie zarządzeniem z dnia [...] października 2015 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niej postępowania karnego z art. 284 k.k. (przywłaszczenie na szkodę Gminy K.).

Wszystkie te okoliczności dawały, w ocenie Sądu, podstawę do zastosowania wobec skarżącej art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące braku uzyskania pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nakładał jedynie formalny obowiązek zasięgnięcia opinii kuratora , nie zaś uzyskanie opinii pozytywnej. Ten wymóg formalny został spełniony.

Nie stanowi również podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia okoliczność uchybienia przez Wójta Gminy K. 14-dniowemu terminowi powiadomienia rady pedagogicznej o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wskazanemu w art. 42 ust. 3 u.s.o. W ocenie Sądu termin ten ma charakter instrukcyjny, a wymóg powiadomienia rady pedagogicznej został spełniony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2017 r. skargę kasacyjną wniosła B. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1/ art. 38 ust. 1 pkt 2a u.s.o., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w odwołanie skarżącej z pełnienia funkcji dyrektora nastąpiło w trybie nadzwyczajnym w sposób zgodny z wymogami zawartymi w tym przepisie, a mianowicie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, co potwierdzają, zdaniem Sądu, wyniki przeprowadzonej kontroli. Tymczasem zarządzenie Wójta w sprawie odwołania skarżącej z pełnienia funkcji Dyrektora ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych konkretnych powodów (których wymaga ww. przepis) i nie jest wystarczające, jak przyjął WSA w Rzeszowie, odesłanie do wyników kontroli, albowiem owa szczegółowość powinna być zawarta w treści zarządzenia, jako podstawy odwołania. Dodatkowo odwołanie w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2a u.s.o. wymaga uzyskania pozytywnej opinii właściwego organu nadzoru pedagogicznego (w tym przypadku kuratora oświaty), a nie wyłącznie zasięgnięcia opinii, co w ogóle zostało przez Wójta pominięte;

2/ art. 42 ust. 2 u.s.o., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a tym samym uznanie za dopuszczalne i zgodne z prawem złożenie przez członków Rady Pedagogicznej wniosku o odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora, a w konsekwencji zwołanie nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej w dniu [...] czerwca 2015 r., podczas gdy skarżąca od dnia [...] maja 2015 r. była zawieszona w pełnieniu funkcji Dyrektora i brak było w takiej sytuacji podstaw do składania wniosku o zwołanie nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej w celu jej odwołania - na dzień zwołania Rady Pedagogicznej skarżąca nie pełniła bowiem funkcji Dyrektora Gimnazjum w K.; tym samym wniosek członków Rady Pedagogicznej nie mógł zostać złożony na podstawie art. 42 ust. 2 u.s.o.;

3/ art. 42 ust. 3 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprzeprowadzenie przez Wójta Gminy K. postępowania wyjaśniającego i uchybienie 14-dniowemu terminowi powiadomienia Rady Pedagogicznej o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Gimnazjum, a w konsekwencji nie daje podstaw do jego uchylenia. Za nieprawidłowe autor skargi kasacyjnej uznał stanowisko, że postępowanie wyjaśniające, pomimo że nie poinformowano skarżącej o jego wyniku końcowym, należy uznać za prawidłowo prowadzone, oraz że 14-dniowy termin jest terminem instrukcyjnym. W rzeczywistości skarżąca do końca prowadzonego postępowania nie została zapoznana z protokołem pokontrolnym, wynikami kontroli postępowania wyjaśniającego (podobnie jak i Rada Pedagogiczna), a prowadzone postępowanie trwało 7 miesięcy, podczas gdy przepisy jednoznacznie wskazują, że przewidziany 14-dniowy termin jest ustawowym terminem, którego niedochowanie skutkować powinno uznaniem wydanego w sprawie zarządzenia za bezprawne i jako takie powinno zostać uchylone. Ustawowy wymóg powiadomienia Rady Pedagogicznej po zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie został dochowany, a zatem odwołanie w nadzwyczajnym trybie jest sprzeczne z prawem;

II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania szeregu nieprawidłowości przy wykonywaniu przez skarżącą obowiązków Dyrektora Szkoły, które to naruszenie mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na błędnym uznaniu, że wydając zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie jest konieczne umożliwienie wypowiedzenia się przez stronę, podczas gdy organ powinien przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na przyjęciu, że odesłanie w zarządzeniu o odwołaniu skarżącej z pełnienia funkcji Dyrektora do wyników kontroli stanowi wymagane prawem uzasadnienie zarządzenia będącego podstawą odwołania skarżącej z pełnienia funkcji Dyrektora Szkoły, podczas gdy całokształt okoliczności w sprawie wskazuje, że takim owo odesłanie nie jest, zwłaszcza, że Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, ani nie badał chwili powstania uzasadnienia ww. zarządzenia;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez odniesienie się przez Sąd tylko fragmentarycznie do zgromadzonego materiału i dokonanie błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy, w szczególności kwestionowanego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę w całości zaskarżonego wyroku zgodnie z żądaniem - tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie musi być art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o., zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Z kolei zgodnie z pkt 2 art. 38 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie dyrektora szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje, że w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, o jakich stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle.

Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. Zwraca się jednak uwagę, że u.s.o. posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek" , jak i pojęciem "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie nadzwyczajnych. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12). Przesłanki odwołania wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mają kwalifikowany charakter. Ustawodawca bowiem odwołał się nie tylko do uzasadnionych przypadków, lecz podkreślił ich wyjątkowość poprzez wskazanie, że muszą być one szczególnie uzasadnione. Przedmiotowa regulacja znajduje zastosowanie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

Szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o.

Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z u.s.o., w tym ograniczenia przewidziane w art. 38. Ten przepis - jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela - należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, oddalając skargę na zarządzenie Wójta Gminy K., jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazał na trzy obszary naruszeń dotychczasowego dyrektora: nieprawidłowości w zakresie organizacji pracy w szkole i prowadzenia dokumentacji, współpracy z rodzicami oraz współpracy z gronem pedagogicznym. Naruszenia obowiązków dyrektora sięgały przy tym roku szkolnego 2014/2015 (niedoprowadzenie do ukonstytuowania się Rady Rodziców, choć z ustaleń komisji kontrolnej wynika, że rada taka nie funkcjonowała również wcześniej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez organ trudno uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Przede wszystkim mimo znacznej ilości wskazywanych naruszeń obowiązków dyrektora szkoły, okoliczności sprawy nie dają jednoznacznych podstaw do uznania, że wszystkie okoliczności przytoczone na uzasadnienie odwołania rzeczywiście miały miejsce i zostały wywołane przez dyrektora szkoły. Po drugie – nie sposób uznać, że naruszenia te wystąpiły nagle, w sposób niespodziewany, w związku z czym nastąpiła natychmiastowa konieczność odwołania dyrektora z uwagi na zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Oczywiście podnoszone przez organ, i zaaprobowane przez Sąd I instancji, okoliczności uzasadniające zwolnienie dyrektora i fakty przytaczane na ich uzasadnienie wskazują na nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, ale nie dają podstaw do odwołania dyrektora w nadzwyczajnym trybie określonym w art. art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o.

Zarzuty zawarte w uzasadnieniu zarządzenia 18 stycznia 2018 r. sformułowane są nie tylko bardzo ogólnie, na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji, ale i dotyczą okoliczności związanych z błędami w organizacji pracy szkoły, a także wskazują na konflikt z gronem pedagogicznym oraz na brak odpowiedniej współpracy z rodzicami uczniów.

Nie sposób także nie dostrzec faktu, że ustaleń odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości dokonano w maju 2015 r., a zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora wydane zostało dopiero w styczniu 2016 r. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01, oraz z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12,).

Należy także podkreślić, że wniosek rady pedagogicznej o odwołanie dyrektora nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością uzasadniającą odwołanie z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym. Rada pedagogiczna może wprawdzie występować z wnioskiem o odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce oraz musi być w określonym terminie powiadomiona o sposobie rozpatrzenia swego wystąpienia, jednak taki wniosek nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia i nie dowodzi jeszcze zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności powinny być bowiem ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 42 ust. 3 u.s.o.

Podobnie jest w przypadku zarzucanego dyrektorowi szkoły niedopełnienia obowiązków i sprzecznego z przepisami Kodeksu pracy zachowania wobec podległych pracowników. Uchybienia w tym zakresie również nie mogą być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Nie można bowiem uznać ich za nagłe i wyjątkowe, mogące prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Mogłyby one co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez dyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym (tj. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o).

Należy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie uznał za prawidłową dokonaną przez organ prowadzący szkołę wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jak to wyżej podniesiono uznanie wystąpienia przypadku "szczególnie uzasadnionego" wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora (w trakcie roku szkolnego).

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano wprawdzie okoliczności, które zdaniem organu prowadzącego szkołę stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia, jakich miał się dopuścić dyrektor szkoły, obligowały do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W motywach zarządzenia Wójt Gminy K. nie wykazał, by ujawnione naruszenia, nawet gdyby wszystkie rzeczywiście miały miejsce, były tego rodzaju i były na tyle istotne, że zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających, szczególnie, że niektóre zarzuty dotyczą sytuacji odległych w czasie. Ponadto w uzasadnieniu zarządzenia organ, oprócz omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., to nie są takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Niezbędnym jest jednak w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to względzie ocenił, czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2703/12). Tymczasem w uzasadnieniu zarządzenia nie znalazła się nawet informacja o negatywnej opinii Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r. odnośnie do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że opinia ta nie ma wiążącego charakteru, jednakże nie sposób zaakceptować braku jakiejkolwiek refleksji organu prowadzącego szkołę na temat przyczyn wyrażenia takiej opinii. A przecież Podkarpacki Kurator Oświaty wprost stwierdził w niej, że tylko część postawionych dyrektorowi zarzutów została potwierdzona, a ranga stwierdzonych w szkole nieprawidłowości na daje podstaw do odwołania dyrektora.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że powołane przez organ prowadzący okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania B. K. z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co oznacza, że nieprawidłowa była dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2016 r.

Za niezasadne uznać natomiast należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do wad uzasadnienia wyroku. Spełniało ono bowiem wymagania stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a odmienna od Sądu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy nie daje skarżącej podstaw do formułowania zarzutu niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Tym niemniej skoro Sąd I instancji oddalił skargę, choć jak wykazano wyżej istniały podstawy do jej uwzględnienia, za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględniania skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W niniejszej sprawie hipoteza ww. normy prawnej została wypełniona. Skoro brak było podstaw do wydania zaskarżonego do Sądu I instancji zarządzenia o odwołania z funkcji dyrektora, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.