Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1531/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c,art. 69 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. art. 77 par. 1, art. 80, art. 81.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 6 pkt 1, art. 13 pkt 4.
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

J. R. (skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej powoływanego jako Prezes NFZ) z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2012 r., znak: [...] ustalająca że skarżąca od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 13 lipca 2010 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] działając w oparciu o przepis art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego J. R. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] ustalił, że J. R. od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 13 lipca 2010 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą.

Od tej decyzji skarżąca wniosła w dniu 4 lipca 2011 r. odwołanie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z uwagi na nowy materiał dowodowy przedstawiony przez J. R. tj. zeznania podatkowe: PIT-36 za 2006 r., PIT-36 za 2007 r., PIT-36 za 2008 r., PIT-36 za 2009 r. oraz PIT-36 za 2010 r.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. znak [...] organ I instancji zawiadomił skarżącą w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania pisma a także zwrócił się z prośbą o przedstawienie dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej przez J. R.. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 września 2011 r. (v. pismo organu oraz kopia zpo od skarżącej w aktach sprawy).

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w wyniku analizy nowych dokumentów w sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] ustalił, że J. R. od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 13 lipca 2010 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą.

Od tej decyzji skarżąca wniosła w dniu 27 marca 2012 r. odwołanie.

W odwołaniu J. R. wskazała, że obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegała od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2005 r. tj. w czasie kiedy prowadziła działalność gospodarczą. Formalny wniosek o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej złożyła do właściwego organu ewidencyjnego w dniu 12 lipca 2012 r. a więc uwzględniając 14-dniowy termin na możliwość dokonywania zmian stanu faktycznego za datę formalnej likwidacji należy przyjąć 30 czerwca 2010 r. Strona akcentuje, że nie jest jej wiadomo z jakich powodów organ przyjął datę wskazaną w decyzji tj., że poczynając od 14 lipca 2010 r. skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. J. R. podkreśla, że składała PIT-y za lata 2006 – 2010 ze względu na przepisy ustawy o podatku dochodowym. We wszystkich tych zeznaniach występowała strata nie z racji prowadzonej działalności gospodarczej ale z innych powodów (z tytułu zalania, zniszczenia, zagrzybienia towarów etc.).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując powyższe odwołanie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw tj.: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu zdrowotnym", art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu w NFZ", zgodnie z którymi obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".

Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) zwanej dalej "ustawą o sus", w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze. zm.) zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności".

Ponadto w myśl art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o sus, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.

Zadaniem organu przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, ze. zm.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 2000 r., zwanej dalej "ustawą o działalności" oraz ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178, ze zm.) zwanej dalej "ustawą prawo działalności". Wyżej wymienione ustawy, określają zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy prawo działalności uchylonym z dniem 31 marca 2009 r. przez art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808, z późn. zm.), przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który jest odpowiednikiem uchylonego z dniem 1 stycznia 2004 roku art. 88 e tej ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", obowiązującą do dnia 31 marca 2009 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". Obecna treść art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności obowiązującym do dnia 30 czerwca 2011 r., przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Natomiast zgodnie z brzmieniem ww. artykułu obowiązującym od dnia 1 lipca 2011 r., przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem art. 14a ust. 1a, który stanowi, iż jeżeli okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej obejmuje wyłącznie pełny miesiąc luty danego roku kalendarzowego, za minimalny okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przyjmuje się liczbę dni miesiąca lutego przypadającą w danym roku kalendarzowym.

Ponadto w myśl art. 7ba ust. 2 ustawy prawo działalności, przedsiębiorca, który zamierza zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności, jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przedsiębiorca, który zamierza wznowić wykonywanie zawieszonej działalności gospodarczej jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej.

Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, w brzmieniu art. 36a ust. 2 ustawy o sus, obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej.

Organ podkreślił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem datowanym przed 20 września 2008 r., określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji, powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność ta została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma jedynie znaczenie dowodowe, które może zostać obalone w toku postępowania wyjaśniającego. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia tejże działalności w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Wpis do ewidencji ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Okres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która z udowodnienia tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem Prezesa NFZ w oparciu o powyższe należy stwierdzić, iż na skutek zaistniałego domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na Ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu.

W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie, iż skarżąca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 13 lipca 2010 r. jest prawidłowe.

W toku niniejszego postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że J. R. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1997 r. pod numerem wpisu [...], która z dniem 14 lipca 2010 r. została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (zaświadczenie wydane przez Prezydenta [...] w dniu [...] września 2010 r., znak: [...]).

Natomiast z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 15 maja 2009 r., znak: [...] oraz z dnia 18 stycznia 2010 r., znak: [...] wynika, że skarżąca figuruje w ewidencji podatników ww. urzędu jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą od 1 stycznia 1997 r. jak również, że do urzędu nie wpłynęła informacja o zawieszeniu lub likwidacji ww. działalności gospodarczej.

Zdaniem organu J. R. nie wykazała, iż pomimo posiadania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej nie prowadziła działalności objętej numerem wpisem [...]. Jak wynika bowiem z przekazanych przez J. R. druków PIT-36 (zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu/poniesionej straty w roku podatkowym) za rok 2006 i 2010 nie wykazała przychodu, kosztów uzyskania przychodu ani dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej, natomiast w analogicznych zeznaniach za lata 2007, 2008, 2009 została wykazana strata z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej odpowiednio w wysokości 10.191,20 zł za rok 2007, 13.246,20 zł za rok 2008 i 11.701,20 zł za rok 2009.

Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do przyjętego w decyzji okresu objęcia ubezpieczeniem tj. od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 13 lipca 2010 r. podejmowanie i wykonywanie działalności odbywa się na własny rachunek i na własne ryzyko przedsiębiorcy, a prowadzenie tej działalności występuje w okresach faktycznego wykonywania usług, jak i w okresach wyczekiwania na kolejne zamówienia bądź poszukiwania zbytu na swoje usługi. Wszystkie te czynności pozostają w ścisłym związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, gdyż zmierzają do stworzenia właściwych warunków do jej wykonywania.

Natomiast posiadanie czynnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej po dniu 19 września 2008 r. wiąże się z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jedynie wykreślenie wpisu z ewidencji lub odnotowanie przez organ ewidencyjny przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej powoduje - na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ponadto wyrejestrowanie z ubezpieczeń w ZUS, czy też głoszenie we właściwym urzędzie skarbowym przerwy w wykonywaniu pozarolniczej działalności, bądź złożenie tamże dokumentów likwidacyjnych, nie stanowi przesłanki do uznania niewykonywania działalności gospodarczej.

Również okres faktycznego przestoju w wykonywaniu pozarolniczej działalności z powodu choroby (z uwagi na stan zdrowia) stanowi element ryzyka, z którym powinien liczyć się każdy podejmujący tego typu działalność. Zatem zgłoszenie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych faktycznej przerwy w prowadzeniu pozarolniczej działalności z uwagi na stan zdrowia nie prowadzi do ustania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Posiadanie przez J. R. uprawnień emerytalnych od dnia 1 lutego 2004 r. nie wyłączyło podlegania przez nią obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

Ponadto w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

Organ wyjaśnił ponadto, że organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne jest organ ubezpieczeń społecznych.

Również kwestia ewentualnego umorzenia bądź rozłożenia składki na ubezpieczenie zdrowotne na raty należy do właściwości organu ubezpieczeń społecznych, w tym przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Prezesa NFZ brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu J. R. o nieotrzymaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] decyzji nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r., kwestia ta została wyjaśniona osobnym pismem z dnia 27 października 2011 r., znak: [...] skierowanym do skarżącej. Decyzja ta została wysłana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] na adres: ul. [...],[...] w dniu 8 sierpnia 2011 r. listem poleconym. Zgodnie z pismem Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...] z dnia 26 października 2011r., znak: [...], ww. przesyłka polecona nr [...] , została odebrana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] w dniu 10 sierpnia 2011 r.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję Prezes NFZ z dnia [...] maja 2012 r. J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Ponowiła dotychczas podnoszone argumenty a także zarzuciła, że do dnia 14 lipca 2012 (data skargi) nie wpłynęły do skarżącej żadne nowe dokumenty na które powołuje się organ w decyzji a także, że nie została o tych dokumentach w sposób należyty poinformowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy podkreślić, że organ prawidłowo przywołał mające w sprawie zastosowanie prawa materialnego.

Przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmują obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Definicję tych osób określa art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń, obowiązujący do dnia 20 września 2008 r. w brzmieniu: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r., w brzmieniu: "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest świadczeniobiorcą emerytalnym (od 1 lutego 2004r.) i jednocześnie (od 1 stycznia 1997 r.) prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, której prowadzenia nie zawiesiła bezspornie. Natomiast z dniem 14 lipca 2010 r. J. R. została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że od 1 stycznia 1999 r. do 13 lipca 2010 r. skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą.

Z kolei skarżąca wyjaśniała, że przedmiotową działalność gospodarczą prowadziła jedynie do 31 grudnia 2005 r., natomiast od dnia 1 stycznia 2006 r. takiej działalności nie prowadzi.

Z zestawienia powyższych dat wynika więc, że sporny okres prowadzenia przez skarżącą pozarolniczej działalności gospodarczej rodzący obowiązek podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu zawiera się pomiędzy 1 stycznia 2006 r. a 13 lipca 2010 r.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawowe znaczenie dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt rzeczywistego wykonywania - lub niewykonywania działalności. Zawieszenie działalności ma znaczenie, jak wskazuje Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I UK 240/09, jedynie jako domniemanie faktyczne. Zakłada się, że skoro czynności tego rodzaju dokonano, to działalność uległa zawieszeniu.

Dlatego wywodzenie daleko idących konsekwencji dla prowadzących działalność gospodarczą z faktu nie skorzystania przez nich z możliwości zawieszenia postępowania po dniu 20 września 2008 r. nie jest uprawnione. Podobnie okres prowadzenia działalności wynikający z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która zaprzecza, iż faktycznie prowadziła działalność w całym okresie objętym wpisem do ewidencji. Dotyczy to okresu zarówno przed jak i po 20 września 2008 r.

W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego kwestia sezonowości prowadzonej działalności gospodarczej, przerw w jej wykonywaniu z różnych względów a także rozpoczęcia i zakończenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej była już niejednokrotnie wyjaśniana.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu swoich wyroków (m.in. wyrok z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 191/06) wskazywał, że jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie jest czy nie była wykonywana. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 stwierdzając m. in., że:

możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej okresowi bez możliwości jego skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych co do prowadzenia działalności, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności.

Dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Zatem okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, choć nie może być gwarantem takiej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku nie podzielił stanowiska, że skoro instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej została wprowadzona ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie gospodarczej (...) Dz. U. z 2008 r. Nr 141 poz. 888 przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą od daty wpisu do ewidencji aż do jej wykreślenia.

Z podanych wyżej względów Sąd, nie podziela stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że po dniu [...] września 2008 r. posiadanie czynnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej wiąże się bezwzględnie z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu a jedynie wykreślenie lub zawieszenie działalności powoduje stałe lub okresowe ustanie powyższego obowiązku ubezpieczenia. Sąd nie podziela także zapatrywania organu, który twierdzi, że wyrejestrowanie z ubezpieczeń w ZUS, czy też zgłoszenie we właściwym urzędzie skarbowym przerwy w wykonywaniu pozarolniczej działalności (bądź złożenie tam dokumentów likwidacyjnych) nie stanowi przesłanki do uznania niewykonywania działalności gospodarczej. Okoliczności przykładowo wyliczone przez organ powinny być ocenione w aspekcie konkretnego stanu faktycznego sprawy a nie odrzucone a priori. Gdyby bowiem formalne zgłoszenie zawieszenia, czy też niezgłoszenie rozpoczęcia działalności było bezwzględnie wiążące prowadziłoby to do oceny, że faktyczne wykonywanie działalności w okresie zawieszenia lub bez zgłoszenia do ewidencji nie rodzi obowiązku podlegania ubezpieczeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż skarżąca przedstawiała dowody w jej mniemaniu świadczące o tym, że faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej w spornym okresie tj. od 1 stycznia 2006 r. do 13 lipca 2010 r.

Nie przesądzając wyników ponownej oceny stanu faktycznego, która będzie dokonana przez organ, Sąd zwraca uwagę, że przesłane do Sądu akta administracyjne nie są kompletne, gdyż nie zawierają pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia 8 lutego 2012 r. znak [...] na które powołuje się zarówno organ I jak i II instancji, wywodząc niekorzystne dla strony skarżącej skutki a mianowicie, że z pisma tego "jednoznacznie nie wynika, iż ww. osoba (skarżąca) zakończyła z dnia 31 grudnia 2005 r. prowadzenie działalności gospodarczej".

Brak w aktach powyższego dokumentu nie pozwala Sądowi na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem dokonać weryfikacji twierdzeń organu odnoszących się do tej okoliczności, istotnej z punktu widzenia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Nawet jeżeli treść ww. pisma jest przytoczona w całości w obu decyzjach (organu I i II instancji), to pominięto w nim sporny okres od 1 stycznia 2006 r. do 13 lipca 2010 r. Tymczasem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...], przedłożonego przez J. R. wraz z niniejszą skargą, o przesłanie którego bezskutecznie zwracał się do ZUS-u organ (zamiast ww. protokołu otrzymał pismo z dnia 8 lutego 2012 r. znak [...]) wynika, że przedmiotową kontrolą objęto okres od 1 stycznia 1999 r. do 30 września 2006 r. Strona w toku całego postępowania administracyjnego powoływała się na akta ww. kontroli przeprowadzonej przez ZUS a nie wyłącznie na protokół kontroli. Z akt tych ma wynikać, zdaniem strony, że nie prowadziła już wówczas działalności gospodarczej (kontrolę przeprowadzono w dniach [...] i [...] października 2006 r.). Na rozprawie przed tutejszym Sądem skarżąca ponownie zaakcentowała, iż w toku wzmiankowanego postępowania kontrolnego składała zeznania, że nie prowadzi działalności gospodarczej, co jest odnotowane w protokole przesłuchania J. R. znajdującym się w aktach kontroli.

W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu, iż dowód dla obalenia domniemania faktycznego wynikającego z wpisu do ewidencji powinien być zaoferowany przez osobę zainteresowaną, natomiast skarżąca działająca w postępowaniu administracyjnym bez fachowego pełnomocnika, wyjaśniała w pismach charakter prowadzonej działalności, oraz powoływała się na określone fakty. Organ powinien rozważyć zasadność dopuszczenia dowodu z akt kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...]. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że skarżąca była w toku tej kontroli przesłuchiwana (v. zapis na stronie 1 protokołu kontroli – k. 37 akt sądowych) Należy również dodać, ze w razie wątpliwości organ może przesłuchać stronę w niniejszym postępowaniu, czy też zwrócić się o stosowne wyjaśnienia do organów wskazywanych przez J. R. W świetle powyższego, skarżącej nie można było postawić zarzutu bezczynności czy też bierności w prowadzonym dotychczas postępowaniu administracyjnym.

Na organie natomiast ciążył obowiązek zebrania materiału dowodowego i wyczerpującej jego oceny dokonanej w aspekcie wszystkich dowodów zebranych w sprawie.

W decyzji wskazano także, że w dniu 26 września 2011 r. skarżąca stawiła się w organie I instancji stwierdzając wówczas, iż nie prowadziła działalności gospodarczej od 2006 r. Natomiast strata, którą wykazała w zeznaniach za lata 2007, 2008, 2009, nie jest według niej związana z działalnością gospodarczą a jedynie "schodzeniem z remanentu".

Ponieważ skarżąca nie zaprzecza, że takie stwierdzenia padły, to pomijając nawet, że w nadesłanych aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek wzmianki na ten temat (adnotacji organu, notatki, protokołu przesłuchania) zauważyć należy, iż organ nie odniósł się do tego argumentu w żaden sposób. Przytoczył jedynie wartości wynikające z dostarczonych przez stronę skarżącą zeznań podatkowych sporządzonych na formularzach PIT - 36 stwierdzając, że w latach 2007-2009 skarżąca wykazała stratę z prowadzonej działalności gospodarczej. Należy zaakcentować, że skarżąca konsekwentnie zaprzeczała twierdzeniom organu, że w 2007 r. ostatni raz dokonywała wpłat na poczet podatku od prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo na rozprawie przez tutejszym Sądem J. R. przedłożyła trzy dowody wpłat z roku 2007 z adnotacjami, że są to wpłaty z tytułu zaległości podatkowych za lata 2000 – 2004. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z maja 2009 r., w którym stwierdzono m.in., że wpływ ostatniej wpłaty na podatek z tytułu prowadzonej działalności odnotowano za rok 2007. Jednakże skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] stwierdza, że w ww. piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego zaistniała pomyłka gdyż w 2007 r. nie dokonywała żadnego obrotu stąd nie może być mowy o wpłacie na poczet podatku na dowód czego dołączyła kopię zeznania rocznego za 2007 r. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że zarzut naruszenia ustaleń stanu faktycznego jest uzasadniony. Gdy zaś chodzi o zeznanie podatkowe za rok 2006 r. (PIT-36) organ nie ocenił jakie znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma brak wykazania w tym zeznaniu jakiegokolwiek przychodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Znaczenie tej okoliczności należałoby ocenić w aspekcie podnoszonej przez skarżącą argumentacji, że od 1 stycznia 2006 r. nie prowadziła działalności gospodarczej.

Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił w całości zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych oparte jest na zasadzie oficjalności, która oznacza, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Jednakże na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzuca w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (patrz wyrok NSA z 26 października 1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy obu instancji, jak słusznie wywodzi się w skardze, nie dołożyły należytej staranności w zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ prowadząc ponownie postępowanie ustali okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez J. R. uwzględniając przedłożone przez nią dokumenty a także rozważy przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mając na uwadze stanowisko skarżącej, która oferowała określone dowody na poparcie swoich twierdzeń o nieprowadzeniu działalności gospodarczej po dniu 31 grudnia 2005 r.

Przed wydaniem decyzji organ umożliwi stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań realizując tym samym obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W związku z niezłożeniem przez skarżącą wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym wyroku.