Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 74/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Protokolant ref. Alberta Dybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności części decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE,organ), po ropatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej P., strona skarżąca, skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającą P. stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (dalej Decyzja [...]) w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 3 sentencji decyzji, tj. zobowiązania P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] (stawki opłaty z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.) w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niz w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia roku.

Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm., dalej Pt).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 Pt polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Prezes UKE [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...], tj. Decyzję [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 Pt - nałożył na skarżącego operatora obowiązki:

1) dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. ([...]), niezróżnicowanej ze względu na porę i rodzaj dnia, do poziomu 40 gr/min. od dnia 1 maja 2007 r.;

2) dostosowania powyższej stawki [...] do poziomu 21,62 gr/min., zgodnie z harmonogramem wskazanym w tym punkcie decyzji;

3) corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. ([...]) w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia roku.

Według Prezesa UKE z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy oceną organu a uzasadnieniem wysokości stawek [...], przedstawionym przez skarżącą spółkę, należało uznać za zasadne zobowiązanie skarżącej P. do dostosowania ww. opłat za usługę zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Organ przedstawił ponadto w decyzji szczegółowe uzasadnienie wysokości stawek z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 4 Pt.

Decyzja [...] uprawomocniła się.

Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, Prezes UKE wydał [...] września 2008 r. decyzję nr [...] w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. (dalej Decyzja [...]).

W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki [...] na różnym poziomie w tym samym okresie czasu, Prezes UKE pismem z 1 października 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...].

Pismem z [...] listopada 2008 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pkt. I ppkt 3 sentencji Decyzji [...]. Zdaniem skarżącej zobowiązanie zawarte w pkt. I ppkt 3 sentencji Decyzji [...], polegające na corocznym przedstawianiu Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, zostało nałożone na P. bez podstawy prawnej. W ocenie P.:

• art. 40 ust. 2 Pt nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, a jedynie źródło dodatkowego, wynikającego wprost z ustawy obowiązku przedsiębiorcy o znaczącej pozycji, zobowiązanego do stosowania opłat w określonej wysokości w oparciu o ponoszone koszty;

• celem tego obowiązku jest umożliwienie Prezesowi UKE weryfikacji zgodności opłat stosowanych przez takiego przedsiębiorcę z nałożonym na niego obowiązkiem z art. 40 ust. 1 Pt;

• wydając Decyzję [...], Prezes UKE określił wysokość stawek, jakie zobowiązany był stosować P. w latach 2007 - 2010.

[...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. Decyzji [...].

W konsekwencji powyższej decyzji wygaszającej Decyzję [...], Prezes UKE - powołując się m.in. na przepis art. 105 § 1 k.p.a. - wydał [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.

Pismem z [...] marca 2009 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2009 r.

Pismem z 14 sierpnia 2009 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa UKE z [...] lipca 2009 r.

Wyrokiem z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu tej skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] marca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa UKE od wymienionego wyroku, wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1066/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie treść sentencji jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do wyniku sporu orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania. Jednak w uzasadnieniu wyroku, w proceduralnej podstawie rozstrzygnięcia, wskazano art. 151 p.p.s.a., a zatem przepis stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. sygn.. akt VI SA/Wa 2047/12 oddalił skargę. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej spółki od tego wyroku, wyrokiem z 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 484/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji [...] oraz wygaszenie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji [...] nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt. I ppkt 3 decyzji [...]. Wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. W realiach sprawy organ jako moment wygaśnięcia decyzji [...] wskazał dzień 1 stycznia 2009 r., co nie obejmowało całego okresu obowiązywania decyzji [...]. Zatem brak było podstaw do uznania, że w decyzjach tych został uregulowany ten sam przedmiot, tym samym decyzja [...] zastąpiła niejako decyzję [...].

Wyrokiem z 11 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1963/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa UKE z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2009 r.. Zdaniem Sądu wydanie Decyzji [...] oraz wygaszenie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji [...] nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt. I ppkt 3 sentencji Decyzji [...]. Prezes UKE w pierwszej kolejności powinien był rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności (jako wniosek dalej idący), a dopiero później zakończyć postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wygaszenia Decyzji [...]. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pkt. I ppkt 3 sentencji Decyzji [...] stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 38/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa UKE od wyroku WSA z 11 września 2014 r.

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr nr [...] Prezes UKE, powołując się na art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, odmówił P. stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I ppkt 3 sentencji decyzji, tj. zobowiązania P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia roku.

W uzasadnieniu organ, powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1963/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 38/15 wskazał, że z uwagi na prawomocne usunięcie z obrotu prawnego decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2009 r. nr [...] powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku P. z [...] listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności pkt. I ppkt 3 sentencji Decyzji [...].

Organ wskazał na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., i w kontekście tej sprawy dokonał ich analizy. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu wydania Decyzji [...] w części dotyczącej pkt. I ppkt 3 bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ wskazał, że ta przesłanka nie zachodzi w sprawie. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Organ nie zgodził się z zawartym we wniosku P. z [...] listopada 2008 r. poglądem, że z uwagi na nałożony decyzją Prezesa UKE z [...] lipca 2006 r. na P. obowiązek stosowania opłat za zakańczanie połączeń w oparciu o ponoszone koszty, P. w dniu 25 września 2006 r. przedstawił Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stosowanych stawek za zakończenie połączeń głosowych w swojej sieci, a tym samyrn Decyzja [...] w zakresie pkt. I ppkt 3 sentencji została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie istnieje podstawa prawna do nakładania obowiązku corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawek w oparciu o ponoszone koszty. Decyzja [...] r. nałożyła na P. obowiązek dostosowania stawki za zakańczanie połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., zgodnie z zawartym w pkt. 1 ppkt 2 sentencji harmonogramem. Jak wynika z tego harmonogramu stawka za zakańczanie połączeń w publicznej sieci telefonicznej P. miała zmieniać się co roku z dniem 1 maja. Dodatkowo na P. nałożony został obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki za zakańczanie połączeń w sieci P. w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia roku (pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...]). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. 2 Pt, zgodnie z którym operator, na którego nałożono obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Mając na uwadze, że Decyzja [...] ustalała 3 letni harmonogram wysokości stawki za zakańczanie połączeń konieczne również było powiązanie tego obowiązku z obowiązkiem corocznego przedstawiania uzasadnienia kosztowego. W przeciwnym wypadku nie istniałaby możliwość kontroli, czy ustalone wysokości stawek odpowiadają aktualnym kosztom P. Powyższe potwierdza doktryna wskazując, że ,,Operator powinien zatem przedstawić uzasadnienie wysokości opłat rozpoczynając ich stosowanie. Uzasadnienie powinno być przedstawione w każdym przypadku, gdy operator ustala opłatę na nowym poziomie" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz. Wyd. 3. str. 310). Tym samym nałożony obowiązek przedkładania corocznie uzasadnienia kosztowego przez P. był zgodny z art. 40 ust. 2 Pt, gdyż co roku dochodziło do zmiany stawki za zakańczanie połączeń w sieci P. Odnosząc się do twierdzenia P., iż obowiązek z art. 40 ust. 2 Pt wynika wprost z ustawy i nie ma podstawy do wydania w tym zakresie decyzji, Prezes UKE wskazał na konieczność ustalania w drodze decyzji określonych ram czasowych, w których operator powinien się wywiązać z obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 2 Pt, gdyż ponoszone koszty zmieniają się w zależności od sytuacji na rynku, w związku z czym nie są wartością stałą. Uszczegółowienie omawianego obowiązku na podstawie art. 40 ust. 2 Pt jest rozwiązaniem optymalnym dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej, ponieważ odmienna interpretacja prowadziłaby do uznania, że przepis art. 40 Pt wymaga od przedsiębiorcy nieustannego modyfikowania opłat w zależności od zmieniających się kosztów świadczenia usługi. Obowiązek przekazywania na żądanie Prezesa UKE informacji niezbędnych do wykonywania przez Prezesa UKE jego uprawnień i obowiązków znajduje również odzwierciedlenie w przepisie art. 6 Pt. Funkcjonalna wykładnia przepisu art. 40 ust. 2 Pt jest także zgodna z art. 13 ust. 3 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie), rozumianego w ten sposób, że krajowe organy regulacyjne mogą w każdym czasie, w okresie obowiązywania decyzji uznającej operatora za posiadającego znaczącą pozycję rynkową, żądać uzasadnienia stosowanych cen, a następnie odpowiedniego ich dostosowania, co może nastąpić w każdym czasie, w tym w sposób periodyczny (coroczny). Dla prawidłowej weryfikacji wysokości stosowanych opłat zgodnie z art. 40 ust. 3 Pt dopuszczalne i uzasadnione było doprecyzowanie obowiązku wskazanego w art. 40 ust. 2 Pt poprzez wskazanie terminów, w jakich P. jest zobowiązany do przedstawiania uzasadnienia kosztowego. W przeciwnym wypadku organ pozbawiony byłby narzędzi umożliwiających regulację rynku zakańczania połączeń w mobilnej sieci telefonicznej P. Organ wskazał też, że treść rozstrzygnięcia Decyzji [...] nie jest sprzeczna z art. 40 ust. 2 Pt; przepis ten nie precyzuje terminu ani sposobu przekazywania uzasadnienia kosztowego, a tym samym nie można uznać, że jest to przepis precyzyjny i jednoznaczny, co wyklucza możliwość rażącego jego naruszenia. Organ omówił przy tym sposób rozumienia tej przesłanki nieważnościowej, podkreślając brak negatywnych następstw podjętego rozstrzygnięcia niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Pismem z 10 kwietnia 2017 r. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji z [...] marca 2017 r. W ocenie strony skarżącej pogląd organu co do tego, że obowiązek przedstawiania corocznego uzasadnienia wysokości stosowanej stawki związany jest z okolicznością zmienności charakteru kosztów, jest nieprawidłowy, albowiem:

- pomimo świadomości organu co do tego, że koszty świadczenia usług ze swej natury cechują się zmiennością, organ ustalił w Decyzji [...] kilkuletni harmonogram stawek [...] P.,

- ustalenie stawek [...] P. na okres kilku lat zamknęło Prezesowi UKE dostęp do weryfikacji stawek w tym okresie, w szczególności nie poprzedzając jej analizą, o której mowa w art. 22 Pt.

W tej sytuacji Prezes UKE nie może powoływać się na potrzebę weryfikacji stawek w okresie obowiązywania harmonogramu wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji regulacyjnej. P. ponadto przywołał wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2012 r. o sygn. akt [...], rozpoznający sprawę odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji dotyczącej stawek [...] obowiązujących od dnia 1 stycznia 2010 r., którym prawomocnie uchylono decyzję w części dotyczącej obowiązku analogicznego do obowiązku nałożonego na P. w pkt. I ppkt 3 Decyzji [...]. W świetle tego wyroku art. 40 ust. 2 Pt nie tworzy podstawy prawnej do nakładania przez organ na operatora obowiązku "cyklicznego" przedstawienia uzasadnień kosztowych, o których mowa w tym przepisie. Obowiązek przedstawienia uzasadnienia kosztowego powstaje w związku z nałożeniem na przedsiębiorcę obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, który jest ściśle związany z wydaniem decyzji regulacyjnej po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 22 Pt, przeprowadzanym nie rzadziej niż raz na dwa lata.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezes UKE utrzymał w mocy swoją ww. decyzję z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji. Dodatkowo przytoczył wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2014 r. sygn. akt [...], w którym wskazano, że "nie zasługuje na uwzględnienie też zarzut naruszenia art. 479(64) § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez niezasadne nieuwzględnienie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że w punkcie 2 jest ona obarczona wadą polegającą na nałożeniu na powoda bez podstawy prawnej obowiązku corocznego przedstawiania Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzasadnienia wysokości opłat [...] w oparciu o ponoszone koszty. Nie ma bowiem racji powód twierdząc, że nie istniała podstawa prawna do nałożenia na niego obowiązku corocznego składania uzasadnienia kosztowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, nałożenie na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty skutkuje obowiązkiem tego operatora przedstawiania Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzasadnienia kosztowego. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika częstotliwość realizacji tego obowiązku, jednakże z uwagi na potrzebę skutecznego wykonywania kompetencji regulacyjnych należy przyjąć, że uprawnienie do jej ustalania należy do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Na gruncie prawa europejskiego takie uprawnienie krajowego organu regulacyjnego można wywieść z art. 13 ust. 3 dyrektywy 2002/19 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączęń (tzw. dyrektywa o dostępie) (Dz.U.UE. L 2002.108.7, z póżn. zm.)".

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Zaskarżając ww. decyzję, zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji [...] w zakresie pkt. I ppkt 3 sentencji tej decyzji, mimo że rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie (polegające na zobowiązaniu P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty) zostało wydane bez podstawy prawnej;

2. art. 40 ust. 2 w zw. z ust. 1, 3 i 4 Pt oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 192 ust. 1 i art. 189 ust. 2 Pt, poprzez błędne przyjęcie, że art. 40 ust. 2 Pt wyposaża Prezesa UKE w kompetencję do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku corocznego (cyklicznego) przedstawiania uzasadnień wysokości stawek [...] ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, podczas gdy art. 40 ust. 2 Pt skierowany jest nie do organu, lecz do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i wprost nakłada na tego przedsiębiorcę ustawowy obowiązek przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, jeśli na przedsiębiorcę tego zostanie nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, co świadczy jednocześnie o naruszeniu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a (zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), poprzez niedopuszczalne domniemanie kompetencji Prezesa UKE, które nie wynikają z ustawy;

3. art. 16 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności pkt. I ppkt 3 Decyzji [...], które to rozstrzygnięcie miało umożliwiać Prezesowi UKE ingerowanie w wysokość obowiązujących P. stawek [...] określonych uprzednio Decyzją [...], ustalającą harmonogram obniżek tych stawek w latach 2007-2010, a tym samym w istocie stanowiło próbę "wykreowania"- alternatywnego do przewidzianego w ustawie - trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, co stanowi o naruszeniu zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazała, że art. 40 ust. 2 Pt nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. nie uprawnia Prezesa UKE, ani jakiegokolwiek innego organu administracji publicznej, do wydania jakiejkolwiek decyzji lub innego aktu administracyjnego, lecz statuuje wynikający wprost z ustawy obowiązek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku właściwym w postaci przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, który to obowiązek "aktualizuje się" w przypadku nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty (tj. obowiązku, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt). Świadczą o tym:

• po pierwsze, wykładnia literalna art. 40 ust. 2 Pt, zgodnie z którym "Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w (art. 40) ust. 1 (Pt), przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty". Zatem treścią tego przepisu nie jest wyposażenie Prezesa UKE w kompetencję do wydania decyzji o nałożeniu na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku corocznego (czy też cyklicznego) "przedstawiania uzasadnień wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty" (a zgodnie z zasadą praworządności, tylko taka norma pozwalałaby organowi na podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I ppkt 3 Decyzji [...]). Treścią tego przepisu jest natomiast - wprost - zobowiązanie operatora, na którego nałożony został obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, do przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty;

• po drugie, wykładnia systemowa oraz celowościowa art. 40 ust. 2 Pt, który to przepis został "umiejscowiony" wśród przepisów dotyczących regulowania rynku telekomunikacyjnego w taki sposób, że nie ulega wątpliwości, iż "opisuje" on jeden z etapów w "sekwencji" zdarzeń, które muszą zaistnieć, aby Prezes UKE mógł nałożyć na operatora obowiązek dostosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego do określonej wysokości (tj. obowiązek z art. 40 ust. 4 Pt).

W świetle art. 40 Pt w powiązaniu z innymi przepisami Pt, "sekwencja" ta wygląda następująco:

- na przedsiębiorcę najpierw musi zostać nałożony obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, co oznacza, że wobec tego przedsiębiorcy musi zostać wydana - poprzedzona analizą rynku - decyzja, której przedmiotem jest określenie rynku właściwego, wyznaczenie przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję na tak określonym rynku właściwym oraz nałożenie (względnie zniesienie lub zmiana) obowiązków regulacyjnych, o których mowa we właściwych przepisach Pt - w tym

także obowiązku, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt,

- następnie operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, jest zobowiązany przedstawić Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty (to jest właśnie obowiązek ustawowy, wynikający z art. 40 ust. 2 Pt) - na gruncie niniejszej sprawy uzasadnienie wysokości opłat przedstawiono Prezesowi UKE przez P. 25 września 2006 r.,

- wówczas Prezes UKE powinien dokonać oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora (art. 40 ust. 3) i dopiero, jeśli powyższa ocena wykaże rozbieżności między prawidłowym poziomem opłat a stosowanymi opłatami, Prezes UKE może nałożyć na tego przedsiębiorcę obowiązek "odpowiedniego dostosowania opłat", o którym mowa w art. 40 ust. 4 Pt - na gruncie tej sprawy obowiązek taki nałożono w pkt I ppkt 1 i 2 Decyzji [...],

• po trzecie wykładnię art. 40 ust. 2 Pt - jako przepisu statuującego ustawowy obowiązek przedstawienia "uzasadnienia kosztowego" w związku z nałożeniem na danego przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Pt, którego spełnienie stanowi wyłącznie jeden z warunków do nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązku regulacyjnego z art. 40 ust. 4 Pt - potwierdza także samo uzasadnienie Decyzji [...] oraz sposób działania Prezesa UKE poprzedzający jej wydanie.

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu Decyzji [...] Prezes UKE zaniechał wskazania podstawy prawnej do nałożenia na P. obowiązku z pkt. I ppkt 3 tej decyzji i nie przedstawił wyjaśnień w tym zakresie; organ traktuje przepis art. 40 ust. 2 Pt raz jako skierowany wprost do przedsiębiorcy i nakładający nań ustawowy obowiązek przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, a raz jako skierowany do Prezesa UKE "przepis kompetencyjny", uprawniający go do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego takiego obowiązku.

W pozostałej części uzasadnienia skarżąca zawarła obszerną polemikę z poszczególnymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazała też na niejednolitość orzecznictwa sądów powszechnych w omawianym zakresie.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. W ocenie organu zarówno art. 40 Pt, jak i art. 13 ust. 3 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dalej dyrektywa o dostępie) oraz art.6 Pt, dają Prezesowi UKE uprawnienie do zobowiązania operatora do cyklicznego przedstawiania kolejnych uzasadnień kosztowych celem weryfikacji pobieranych opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Analizując nałożony na operatora w oparciu o art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie obowiązek, należy mieć na uwadze art. 8 ust. 4 tej dyrektywy, z którego wynika, ze nałożone na operatorów obowiązki muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej (chodzi o dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej). Nałożenie obowiązku cyklicznego, corocznego przedstawienia uzasadnienia stosowanych cen spełnia warunek proporcjonalności przewidziany w art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie oraz jest uzasadnione w kontekście realizacji celów obowiązku operatora ustalania opłat w oparciu o ponoszone koszty. Zapewnia też pewność warunków prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż gwarantuje, że stosowane przez niego ceny będą weryfikowane tylko raz do roku w określonym czasie.

Nadto postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy (skutkiem rozpoznawania skargi kasacyjnej od ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2014 r.) przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) pytania prejudycjalne, w tym pytanie czy art. 13 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) - Dz. Urz. UE L 108, s. 7-20, w pierwotnym brzmieniu w związku z art. 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP UE) należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ regulacyjny może nałożyć na operatora zobowiązanego do określania cen w zależności od ponoszonych kosztów obowiązek corocznego ustalania ceny na podstawie najbardziej aktualnych danych o kosztach i przedstawiania tak ustalonej ceny wraz z uzasadnieniem kosztowym krajowemu organowi regulacyjnemu (dalej KOR) do weryfikacji przed rozpoczęciem stosowania tej ceny w obrocie?

W odpowiedzi Trybunał w wyroku z 20 grudnia 2017 r. C-277/16 stwierdził, że art. 8 ust.4 i art. 13 ust. 3 ww. dyrektywy o dostępie, w zw. z art. 16 karty, powinien być interpretowany w ten sposób, ze KOR może nakazać operatorowi wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania pod warunkiem, że obowiązek ten jest oparty na charakterze stwierdzonego problemu, a także proporcjonalny i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej.

Ww. rozstrzygnięcie zapadło na gruncie decyzji organu z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zobowiązującej P. w pkt. 2 sentencji do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie pózniej niż w terminie stu dwudziestu (120) dni kalendarzowych. Obowiązek ten był analogiczny do obowiązku nałożonego Decyzją [...].

W piśmie z 10 pażdziernika 2018 r. (wpłynęło do Sądu 11 pażdziernika 2018 r.) skarżąca spółka, odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę, poszerzyła argumentację na temat wniosków i twierdzeń postawionych w skardze; w szczególności podniosła w tym względzie zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust.3 ww. dyrektywy 2002/19/WE ( dyrektywa o dostępie) oraz art.16 KPP UE poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji [...] w zakresie pkt.1 ppkt 3 sentencji, mimo że rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie stanowiło o rażącym naruszeniu przez organ art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 ww. dyrektywy oraz art. 16 KPP UE, bowiem nakładało na stronę obowiązek przedstawienia organowi corocznego uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty, mimo że obowiązek ten nie był oparty na charakterze stwierdzonego problemu rynkowego oraz nie był proporcjonalny i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE – co na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) oraz Sądu Najwyższego (SN) jest niedopuszczalne na gruncie tych przepisów. Skarżąca podkreśliła też, że osią sporu w sprawie jest czy art. 40 ust. 2 w zw. z ust. 1 Pt wyposaża organ w kompetencję do wydania decyzji regulacyjnej w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do regularnego przedstawiania uzasadnienia wysokości ww. opłat w sytuacji, w której organ określa jednocześnie wysokość obowiązującej operatora stawki (korzysta z kompetencji wynikającej z art. 40 ust. 3 i 4 Pt). Akcentując, że wskazany przepis nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia tego typu rozstrzygnięcia (nie jest przepisem kompetencyjnym) wskazała też na ww. wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. C – 277/16 (powołany również przez organ w odpowiedzi na skargę), z którego wynika, że nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego ww. obowiązku corocznego uzasadniania wysokości stawki [...] jest zgodne z przepisami prawa krajowego (zwłaszcza art. 40 ust. 2 Pt) oraz unijnego (tj. art. 13 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie i art. 16 KPP UE) pod warunkiem, że obowiązki te są oparte na charakterze stwierdzonego problemu, a także proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej. Z kolei SN w wyroku z [...] lutego 2018r. [...], zapadłym w tej samej sprawie co ww. wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. (odpowiedź na wcześniejsze pytanie prawne SN), uwzględniając stanowisko TSUE stwierdził, że obowiązek ustalania omawianych stawek w oparciu o ponoszone koszty opiera się na charakterze stwierdzonego problemu z uwagi na specyfikę rynku zakańczania połączeń; wymóg ten nadaje się do osiągnięcia celów dyrektywy ramowej i nie wykracza poza to co jest konieczne do ich osiągnięcia (...). Nałożenie obowiązku o treści odpowiadającej pkt. I ppkt 3 Decyzji [...] jest więc zgodne z przepisami, jeśli stanowi środek proporcjonalny i adekwatny do stwierdzonego problemu. Jednak według strony skarżącej organ w tej sprawie nie dostrzegł rażącego naruszenia art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 KPP UE polegającego na nałożeniu na P. w pkt.I ppkt 3 Decyzji [...] obowiązku, który nie rozwiązywał jakiegokolwiek problemu rynkowego i w związku z tym nie mógł być nawet oceniany z punktu widzenia proporcjonalności i adekwatności w stosunku do zamierzonego celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podejmując objęte nią rozstrzygnięcie, organ poczynił w sprawie wyczerpujące ustalenia faktyczne; dokonał przy tym prawidłowej ich subsumpcji pod mające zastosowanie do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej ww. przepisy, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 Pt, na których oparł to rozstrzygnięcie. Argumentacja organu na temat rozumienia i zastosowania tych przepisów, w uwarunkowaniach stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie nasuwa zastrzeżeń. Zarzuty skargi nie podważają stanowiska organu, który prawidłowo nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] w części objętej pkt. I ppkt 3 sentencji tej decyzji, którego podstawą jest art. 40 ust. 2 Pt.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że decyzja Prezesa UKE, stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności oraz skuteczności zarzutów skargi. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (co do istoty), a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać na nowo sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania (nieważnościowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania nieważnosciowego jest bowiem sprawa procesowa - "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego (tj. postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji prawidłowej – por. odpowiednio art.145 i nast. oraz art. 154 i nast. k.p.a.), w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją tego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena taka - dokonywana przez organ administracji - dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym, skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (por. art.16 § 1 k.p.a.), to określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać ścisłej interpretacji, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co ma i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do innych przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji, niż wymienione w zamkniętym katalogu określonym przepisem art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2279/17 i wskazane w nim orzecznictwo sądowe).

Ww. uwagi wprowadzające mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle postawionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia. Skoro przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ww. Decyzji [...] w części dotyczącej pkt. I ppkt 3 sentencji tej decyzji, zawierającego rozstrzygnięcie o corocznym przedstawianiu organowi uzasadnienia wysokości stawki opłaty z tytułu zakańczania połączeń głosowych (...), o wzruszenie którego to rozstrzygnięcia wnosiła strona skarżąca we wniosku z [...] listopada 2008 r., to kontrola legalności tej decyzji nie może nie uwzględniać trybu, w jakim decyzja ta została wydana oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia rekonstrukcji przedmiotu sprawy oraz jej granic. Granice te wyznacza rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją sprawa procesowa w przedstawionym powyżej jej rozumieniu. Zakres tej sprawy wyznaczają normy prawa, które determinują treść podjętego skutkiem jej rozpatrzenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej obecnie do Sadu decyzji organu i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować tak skonkretyzowany stosunek prawny.

Niniejszą sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznał we właściwych granicach, tj. w obszarze przesłanek nieważności decyzji administracyjnej z art.156 § 1 k.p.a., w szczególności pod kątem przesłanek wskazanych w pkt. 2 tego paragrafu – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zbadał zatem ww. decyzję ostateczną z [...] kwietnia 2007 r. (Decyzja [...]) przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, w myśl zasady, że w trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić/naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest w tym trybie badana; w tym nie jest to tryb służący do swego rodzaju przedłużenia postępowania zwykłego, w którym strona będzie wracać do kwestii wcześniej rozstrzygniętych. Z kolei za wady kwalifikowane nie może zostać uznane każde uchybienie przepisom prawa, a jedynie takie, które ma znaczenie istotne z punktu widzenia zasady państwa prawa; przede wszystkim zaś ma charakter oczywisty, a charakter naruszonego przepisu pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje/skutki społeczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.

Konkludując, instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa wynikającymi z mających w sprawie zastosowanie przepisów. Sprzeczność ta nie może być natomiast wyinterpretowana z przepisu w drodze jego wykładni, gdyż wówczas nie jest oczywista i w konsekwencji nie mieści się w kategorii przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej, jak i wydania z rażącym naruszeniem prawa ( do drugiej z wymienionych przesłanek strona skarżąca wyraźnie nawiązuje w ww. piśmie z 10 pażdziernika 2018 r. podnosząc, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt.1 ppkt 3 sentencji Decyzji [...] stanowiło o rażącym naruszeniu przez organ art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 ww. dyrektywy o dostępie oraz art. 16 KPP UE). Zresztą granica między tymi przesłankami jest nieostra. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu umocowującego organ do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania organu admnistracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wydanie natomiast decyzji z rażącym naruszeniem prawa to oczywiste naruszenie przez organ jednoznacznego przepisu prawa, czyli takiego, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. nie wymaga stosowania wykładni prawa/żadnej interpretacji, gdyż jego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana; jeżeli zaś może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych przepisu aktu, jako rażąco wadliwego.

Analiza okoliczności faktycznoprawnych niniejszej sprawy - w kontekście tak postrzeganych zasad stosowania instytucji stwierdzenia nieważnści decyzji administracyjnej - w której strona skarżąca dochodziła stwierdzenia nieważności ww. Decyzji [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I ppkt 3 sentencji decyzji, tj. zobowiązania P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki [...] w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, dowodząc wydania jej bez podstawy prawnej, a ostatecznie z rażacym naruszeniem art. 40 ust. 2 Pt, który według skarżącej nie dawał organowi podstawy do takiego działania, tj. nałożenia na stronę wskazanego obowiązku, prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi, które w żaden sposób nie podważają ustaleń i argumentacji prawnej organu. W szczególności organ prawidłowo nie dopatrzył się w odniesieniu do Decyzji [...] przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił też sposób rozumienia i powody zastosowania art. 40 ust. 2 Pt (w związku z pozostałymi przepisami tego artykułu), jako podstawy prawnej Decyzji [...] w kwestionowanym w postępowaniu nieważnościowym jej zakresie, tj. pkt.1 ppkt 3 decyzji; podniósł przy tym m.in., że skoro Decyzja [...] ustalała 3 - letni harmonogram wysokości stawki za zakańczanie połączeń, konieczne również było powiązanie tego obowiązku z obowiązkiem corocznego przedstawiania uzasadnienia kosztowego. W przeciwnym wypadku nie istniałaby możliwość kontroli, czy ustalone wysokości stawki odpowiadają aktualnym kosztom P.; uszczegółowienie wskazanego obowiązku na podstawie art. 40 ust. 2 Pt jest rozwiązaniem optymalnym dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Organ powołał się też w tym względzie na przepisy ww. dyrektywy o dostępie (dyrektywa 2002/19/WE). Stanowisko organu na tle zastosowania spornego art. 40 ust. 2 Pt nie jest więc dowolne, tylko wynika z przyjętych przez organ założeń interpretacyjnych przepisu i jego stosowania w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Tego natomiast, że przepis ten może uzasadniać niejednolitą interpretację w kwestii uprawnień organu regulacyjnego wobec operatora telekomunikacyjnego w odniesieniu do problematyki przedstawiania uzasadnienia wysokości opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, dowodzi przytaczana w sprawie przez strony argumentacja i powoływane orzecznictwo (wyżej szczegółowo wskazane w części historycznej uzasadnienia).

W szczególności podkreślenia wymaga ww. wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. C – 277/16 podjęty skutkiem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Sąd Najwyższy (SN) ww. postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. w sprawie [...]. Wniosek ten został złożony w ramach analogicznego sporu, jaki powstał między skarżącą spółką P. a Prezesem UKE w przedmiocie wydanej przez ten organ decyzji z [...] grudnia 2009 r. ustalającej stawkę za zakańczanie połączeń głosowych w sieci telefonii ruchomej P. (w decyzji tej organ nałożył również na P. obowiązek corocznego przedstawiania uzasadnienia stawki za zakańczanie połączeń w jego sieci telefonii ruchomej obliczanych w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi) i dotyczył wykładni art. 8 ust. 4 i art. 13 ww. dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. (tj. dyrektywy oznaczanej tu skrótem: dyrektywa o dostępie).

We wskazanym wyroku TSUE miał na uwadze całą treść art. 40 Pt w świetle unormowań dyrektywy o dostępie podkreślając, że sąd odsyłający (SN) zastanawia się, czy art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 tej dyrektywy w związku z art. 16 KPP UE należy interpretować w ten sposób, że organ regulacyjny może nałożyć na operatora obowiązek okresowego przedstawiania uzasadnienia wysokości stawek ustalanych w oparciu o koszty, skłaniając się ku przyjęciu wykładni funkcjonalnej art. 40 ust. 2 Pt, który nie przewiduje tego, z jaką częstotliwością operator powinien wywiązać się z obowiązku przedstawiania uzasadnienia wysokości stawek ustalanych w oparciu o koszty; zatem z przepisu tego można wnioskować, że organ regulacyjny może doprecyzować termin, w jakim operator ma się z tego obowiązku wywiązać, ponieważ ustalenie tego terminu zapewnia minimalny poziom pewności prawa co do częstotliwości ewentualnej zmiany wysokości stosowanych opłat, jest proporcjonalne i służy zapewnieniu przejrzystoci działania organu regulacyjnego. SN zastanawia się także czy taka wykładnia przepisu krajowego jest zgodna z art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie.

Odpowiadając na tak zadane pytanie prejudycjalne TSUE zauważył m.in., że cechą rynków łączności jest ich szybka ewolucja z uwagi na postęp technologiczny, tak że obowiązek corocznego dostosowywania uprzednio określonych cen może stanowić odpowiedź na wymogi tych rynków, a operatorowi zapewnić minimalny poziom pewności prawa co do częstotliwości ewentualnej zmiany wysokości stosowanych opłat. W konsekwencji organ regulacyjny może nakazać operatorowi, wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach, coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania, jeżeli takie obowiązki są oparte na charakterze stwierdzonego problemu, a także proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, przy czym do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy obowiązek corocznego dostosowania cen jest zgodny z wymogiem proporcjonalności, o którym jest mowa w art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie. Także art. 16 KPP UE nie sprzeciwia się możliwości ustanowienia przez organ regulacyjny wymogu, aby operator ten corocznie aktualizował swoje stawki i poddawał je okresowej kontroli. Według TSUE ww. decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana zgodnie z uregulowaniem krajowym mającym transponować w szczególności dyrektywę o dostępie, a uregulowanie to uprawnia go do nałożenia obowiązków określania cen w oparciu o koszty i corocznego dostosowywania tych cen.

Ostatecznie, na co wskazała strona skarżąca w ww. piśmie z 10 pażdziernika 2018 r., SN w wyroku z [...] lutego 2018r. sygn. akt [...], zapadłym w następstwie wyroku TSUE z 20 grudnia 2017 r., uwzględniając stanowisko tego organu stwierdził, że obowiązek ustalania omawianych stawek w oparciu o ponoszone koszty opiera się na charakterze stwierdzonego problemu z uwagi na specyfikę rynku zakańczania połączeń; wymóg ten nadaje się do osiągnięcia celów dyrektywy ramowej i nie wykracza poza to co jest konieczne do ich osiągnięcia.

Z powyższego wynika zatem możliwośc nałożenia przez organ regulacyjny na operatora telekomunikacyjnego obowiązku o treści odpowiadającej pkt. I ppkt 3 Decyzji [...], jeśli stanowi on środek regulacyjny proporcjonalny i adekwatny do rzeczywiście stwierdzonego problemu. Jednakże ustalenie/ocena owej proporcjonalności i adekwatości jest domeną postępowania w sprawie co do jej istoty (tu zakończonego ww. decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2007 r.), a nie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w takiej sprawie podjętej, gdyż to wykracza poza zakres/tryb tego postępowania, obejmującego wyłącznie badanie zachodzenia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., stosownie do podanego wyżej rozumienia cechy instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; w szczególności cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot ten (o czym już wyżej nadmieniono) ogranicza się do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, czyli weryfikacji decyzji administracyjnej (co do istoty) pod kątem wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja.

Innymi słowy na obecnym etapie postępowania brak jest warunków do odnoszenia się do wskazywanych przez stronę skarżącą przesłanek proporcjonalności i adekwatności obowiązku corocznego uzasadnienia stawki opłaty [...] do rzeczywiście stwierdzonego problemu i badania w tym kierunku zaskarżonej decyzji, która z racji charakteru postępowania nieważnościowego, w którym zarzut rażącego naruszenia prawa/wydania decyzji bez podstawy prawnej musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości/jednoznacznych i oczywistych (tj. z prostego zestawienia przepisu ze faktami sprawy), nie mogła rozstrzygać o tych okolicznościach, skoro wykazana została (w świetle ww. orzecznictwa sądowego i wyroku TSUE) niejednoznaczność przepisu art. 40 ust. 2 Pt, który wymagał wykładni/interpretacji na tle ww. dyrektyw o dostępie i ramowej w drodze pytania prejudycjalnego; natomiast odpowiedź na to pytanie potwierdziła co do zasady stanowisko organu w kwestii możliwości nałożenia na operatora telekomunikacyjnego obowiązku corocznego przedstawiania uzasadnienia stawki opłaty za zakańczanie połączeń głosowych, które legło u podstaw rozstrzygninięcia objętego pkt. 1 ppkt 3 ww. decyzji organu z [...] kwietnia 2007 r., którego stwierdzenia nieważności strona dochodziła w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Jednakże z powodów wyzej podanych Sąd nie dopatrzył się możliwości wzruszenia tej decyzji; dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku, oddalajac skargę.