Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2483/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 156 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 477/11 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 477/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego na pomieszczenia użytkowe.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr [...]) na pomieszczenie użytkowe przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. K. [...] w L. (działka nr [...], obręb T.). W osnowie decyzji organ orzekający wymienił również inwestorów robót, zarządcę budynku, zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej oraz współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. J. K. [...] w L.

Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego ponownie przeanalizowano m.in. zawiadomienie z dnia 4 grudnia 2003 r. o zakończeniu adaptacji strychu na pomieszczenia pomocnicze w budynku przy ul. J. K. [...] w L. wraz z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 2 grudnia 2003 r. o zakończeniu robót, załączonymi pomiarami ochronnymi instalacji elektrycznej z dnia 3 listopada 2003 r. i dziennikiem budowy. Na podstawie tych dokumentów stwierdzono, że roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta Legnicy decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. K. i P. K., które to pozwolenie zostało przeniesione na E. M.-G. i Z. G. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., po nabyciu przez nich prawa współużytkowania wieczystego działki nr [...], obręb T. oraz prawa własności samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. J. K. [...] w L.. Zawiadomienie o zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji zostało przyjęte w dniu 15 grudnia 2003 r. przez organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu. Organ wyjaśnił, że ze względu na przeprowadzenie i zakończenie wszystkich robót budowlanych na podstawie stosownego pozwolenia na budowę stwierdzono brak podstaw prawnych do podejmowania czynności administracyjnych w tej sprawie na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Po rozpoznaniu odwołania R. P., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., na mocy którego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z orzecznictwa i doktryny wynika, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne w tej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że był to jedyny prawnie dopuszczalny sposób jej załatwienia, bowiem roboty budowlane związane z przebudową tej części poddasza zostały wykonane legalnie na podstawie udzielonego przez właściwy organ pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że - jak wynika z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. J. K. [...] w L. Nr [...] (załącznik do karty nr 15 w aktach) – R. K. jest członkiem zarządu Wspólnoty budynku przy ul. J. K. [...] w L., wskutek czego nie można zarzucić organowi I instancji błędu w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie oględzin przebudowanych pomieszczeń poddasza nad lokalem mieszkalnym nr [...] nie miałoby znaczenia dla sprawy wobec ustalenia, że sama adaptacja tych pomieszczeń z nieużytkowych na użytkowe nastąpiła legalnie, co wyklucza możliwość wydania w sprawie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a ewentualne stwierdzenie odstępstw od pozwolenia na budowę nie dawałoby podstaw do uznania robót budowlanych za nielegalne.

Zdaniem organu odwoławczego, nie było również potrzeby pozyskania akt Prezydenta Miasta Legnicy dotyczących postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na adaptację części strychu objętej postępowaniem. Celem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie była bowiem weryfikacja poprawności udzielonego pozwolenia na budowę, lecz ustalenie czy takie pozwolenie zostało udzielone, co jak stwierdzono miało miejsce.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że jakkolwiek organ I instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę zgromadzone dokumenty, bowiem R. P. zapoznał się z aktami sprawy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy, co jest potwierdzone pismem z dnia 24 marca 2011 r. Odwołujący znał zatem materiał dowodowy i mógł przedstawić swoje zastrzeżenia w złożonym odwołaniu, co też uczynił.

Prawidłowość tej decyzji zakwestionował R. P. poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uzasadniając żądanie skargi R. P. wyjaśnił, że wadliwość formalna zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż organy właściwe instancyjnie traktowały niektóre osoby jako członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, mimo, że nimi nie są i nie były, bowiem na Zarządcę Wspólnoty i jej reprezentanta został wybrany skarżący. Ponadto – zdaniem skarżącego – wadliwość materialna kwestionowanego w skardze orzeczenia polega na pominięciu tego, że przedmiot sporu stanowi współwłasność i do jakiejkolwiek przebudowy strychu konieczna była zgodna wszystkich współwłaścicieli udzielona w formie aktu notarialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy był przepis art. 105 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organy w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygać o istocie sprawy ze względu na brak podstaw prawnych, legitymujących właściwy organ do podjęcia takiej czynności orzeczniczej.

Sąd wskazał, że inwestorzy tj. E. M.-G. i Z. G. realizowali roboty polegające na przebudowie istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr [...]) na pomieszczenie użytkowe przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. K. [...] w L. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] grudnia 2002 r., przenoszącej na nich pozwolenie na budowę udzielone przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2002 r. K. i P. K. Zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji zostało przyjęte przez właściwy organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu.

Zdaniem Sądu, w stwierdzonych i opisanych powyżej okolicznościach nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że każda władcza ingerencja organu administracyjnego w formie decyzji w sferę prawną określonego podmiotu musi mieć podstawę w przepisach materialnych. Niemożność spełnienia tego warunku skutkuje niedopuszczalnością podjęcia w sprawie pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia co do jej istoty. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego działają w formule tzw. policji budowlanej i obowiązane są reagować w formach i w sposób prawem przewidziany, ale tylko w sytuacji naruszenia przez inwestorów (właścicieli, zarządców) przepisów prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej samowolnie realizowanych robót budowlanych takich naruszeń nie stwierdzono. Brak było zatem podstaw faktycznych i prawnych dla podjęcia merytorycznego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. P., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, przyznając status strony szeregu osobom bez badania ich interesu prawnego, a w konsekwencji skierował decyzję do osób niebędących stronami w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja była dotknięta wadą nieważności z uwagi na skierowanie jej do osób niebędących stroną w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu administracji wydana została z naruszeniem przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego, gdyż uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, powiększonych o podatek VAT, z uwzględnieniem przedłożonego spisu kosztów. Pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem tej sprawy było stwierdzenie w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane istnienia samowoli budowlanej polegającej na przebudowie istniejącego poddasza nieużytkowego na pomieszczenie użytkowe. Pomieszczenie to stanowiło część wspólną nieruchomości przy ul. K. [...] w L.. Krąg stron w tego rodzaju sprawach ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (gdyż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę). Zdaniem strony skarżącej, stronami tego postępowania powinni być inwestorzy oraz wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie – właściciele lokali wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Stroną postępowania nie powinien być również zarządca lub zarząd wspólnoty, gdyż nie może samodzielnie występować jako strona postępowania, lecz jedynie reprezentować wspólnotę. Zaskarżona decyzja została zatem skierowana do wielu osób, które nie były stroną w sprawie, co powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez Sąd I instancji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskazano, że skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, na skutek czego został pozbawiony możliwości skutecznego kwestionowania okoliczności faktycznych sprawy, takich jak: przesłanki ustalenia kręgu stron postępowania, prawidłowość ustalenia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (brak np. możliwości zażądania przeprowadzenia oględzin).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż Sąd nie odniósł się do kwestii prawidłowości ustalenia przez organy rozpatrujące tę sprawę kręgu stron postępowania, w sytuacji, gdy w skardze został postawiony zarzut przyznania przez organy statusu strony postępowania szeregu osobom bez badania ich interesu prawnego. Rację ma skarżący, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego dotyczącym robót budowlanych wykonanych przez właściciela lokalu należącego do wspólnoty mieszkaniowej, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należącego do nieruchomości wspólnej, przymiotu strony nie mają właściciele innych lokali znajdujących się w tym samym budynku. Przymiot strony takiego postępowania posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., II OSK 1912/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie dopuszcza się jednak możliwość wykazania przez właściciela lokalu swojego własnego interesu prawnego, odrębnego od interesów wspólnoty mieszkaniowej, uprawniającego go do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, w którym występuje także wspólnota (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1996/97, Lex nr 48720, wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., II OSK 1417/08, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 233/08, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt. II OSK 905/08, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., II OSK 521/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł, że stronami postępowania byli wszyscy właściciele lokali tworzących Wspólnotę budynku przy ul. K. [...] w L., przy czym organy administracji rozpatrujące tę sprawę nie wykazały, aby mieli oni w tej sprawie jakiś własny interes prawny, odrębny od interesu tej wspólnoty mieszkaniowej. To uchybienie Sądu nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto strona skarżąca nietrafnie wywiodła w skardze kasacyjnej – w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - że przyznanie przez organ administracji przymiotu strony osobom, które stronami nie są i doręczenie im decyzji prowadzi do nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach osoby, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania administracyjnego. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz decyzję doręczył również innym podmiotom nieposiadającym interesu prawnego. Wynika to z faktu, iż kwestia doręczenia decyzji ma charakter wyłącznie procesowy. Faktu doręczenia decyzji osobie, która nie jest stroną postępowania nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" do osoby niebędącej stroną postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem w przedmiotowej sprawie fakt doręczenia przez organy obu instancji decyzji wszystkim członkom Wspólnoty budynku przy ul. K. [...] w L. nie oznacza, że decyzja została "skierowana" do tych podmiotów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że stroną tego postępowania nie mógł być także zarząd Wspólnoty budynku przy ul. K. [...] w L.. Rację ma skarżący, że organ I instancji błędnie oznaczył w decyzji poszczególnych członków zarządu Wspólnoty budynku przy ul. K. [...] w L. jako strony postępowania, gdyż zarząd ten występował w tej sprawie jedynie jako organ reprezentujący Wspólnotę, a nie jako samodzielna strona postępowania. Błędne określenie przez organ w decyzji roli procesowej zarządu Wspólnoty (jako strony postępowania zamiast organu reprezentującego stronę) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań prawnych, fakt doręczenia przez organy obu instancji decyzji także wszystkim członkom zarządu Wspólnoty budynku przy ul. K. [...] w L. nie oznacza, że decyzja została "skierowana" do tych osób w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co czyni niezasadnym – również w odniesieniu do tych osób - zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskazać należy, że został on błędnie sformułowany i nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. został powiązany z przepisami art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., a więc przepisami, które nie regulują przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika z urzędu o przyznanie mu wynagrodzenia, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 261 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 256 – 261 p.p.s.a.