Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 831/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 11d ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2020 r., Nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Ż., B. Ż. i R. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Będący zarządcą drogi Prezydent Miasta w dniu 28 marca 2019 r., jako inwestor, złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa ulic [..] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej" na działkach nr: [..]-[..]. Projekt budowlany obejmuje budowę dróg gminnych ulicy L. i T. w G. Objęty opracowaniem odcinek ulic zaprojektowano jako ciągi pieszo-jezdne (przestrzeń współdzielona) bez wydzielania ruchu kołowego i pieszego, za wyjątkiem początkowego odcinka ul. L. Ciągi zyskają nawierzchnię z kostki betonowej, powstaną skrzyżowania i zjazdy indywidualne. Część istniejącej sieci uzbrojenia terenu kolidująca z planowaną inwestycją zostanie przebudowana. Rozbudowana zostanie kanalizacja deszczowa, kanalizacja sanitarna i sieć wodociągowa oraz powstanie oświetlenie uliczne. Odwodnienie projektowanego układu drogowego odbywać się będzie powierzchniowo do nowo wybudowanej kanalizacji deszczowej. Na działkach nr [..] i nr [..] zaprojektowano zbiornik retencyjny o wymiarach 19,2 m x 7,8 m i wysokości 3 m.

Pismem z 11 kwietnia 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Jednocześnie, obwieszczeniem ogłoszonym w lokalnej prasie oraz umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także upublicznionym na stronach internetowych Urzędu Miasta, powiadomiono pozostałe strony.

Inwestor uzyskał odstępstwo od przepisu § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 28 marca 2019 r., wydane na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta przez Ministra Infrastruktury pismem z 15 marca 2019 r., polegające na usytuowaniu odcinków sieci

wodociągowej i kanalizacji sanitarnej pod jezdnią drogi gminnej nr [..] (ul. L.) pod warunkiem lokalizacji zwieńczeń studzienek kanalizacyjnych, w miarę możliwości, w osi pasa ruchu oraz spełnienia wymagań formalno - prawnych i technicznych, określonych przez zarządcę drogi.

W toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia. W piśmie z 24 kwietnia 2019 r. A. Ż. poinformował o błędnych adresach A., oraz nieotrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednocześnie podał prawidłowe adresy.

W piśmie z 30 kwietnia 2019 r. R.Ż., B. Ż. i A. Ż. podnieśli, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie otrzymali współwłaściciele działek nr [.]. i [..], tj. R. Ż., B. Ż. oraz A. Wskazali, że nie akceptują wyboru miejsca na lokalizację zbiornika retencyjnego na ich działce i nie wyrażają zgody na zajęcie tych działek. Jednocześnie wnieśli o zmianę lokalizacji zbiornika retencyjnego, w szczególności wskazując, że wybór miejsca na zbiornik jest nieprawidłowy, a inwestycja nazwana budową – w rzeczywistości stanowi remont i modernizację istniejących już ulic. Postanowieniem z 22 maja 2019 r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowalnego oraz przesłał kopię pisma z wniesionymi uwagami celem zajęcia stanowiska. W piśmie z 12 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta odniósł się do podnoszonych uwagi i zastrzeżeń, a w dniu 17 czerwca 2019 r. przedłożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację zgodnie z postanowieniem.

Po analizie wszystkich złożonych dokumentów pod kątem spełniania wymogów określonych w art. 11d ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej powoływanej jako specustawa drogowa) oraz w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z 19 lipca 2019 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził podział nieruchomości: działki [..] na działki [..] oraz [..], a działki [..] na działki [..] oraz [..], przy czym działki nr [..] oraz [..] stają się własnością Gminy Miasta. Na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. O wydaniu decyzji organ poinformował strony zawiadomieniem z 23 lipca 2019 r. oraz obwieszczeniem, które zamieszczone zostało w lokalnej prasie oraz na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej BIP Urzędu Miasta.

Pismem z 6 sierpnia 2019 r. od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W., wnosząc o wykreślenia 30-letniego Dębu Czerwonego z "wykazu drzew do wycięcia" na ulicy L. W jego ocenie drzewo to w żaden sposób nie koliduje z komunikacją na ulicy L., gdyż jest oddalone od krawężnika jezdni o 1,3 m, a od muru oporowego skarpy (ruch pieszy) 2,4 m.

Odwołanie z 12 sierpnia 2019 r. złożyli również A. Ż., B. Ż. i R. Ż., wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej działek nr [..] i [..], których są współwłaścicielami i wstrzymanie wszelkich prac budowlanych na tych działkach. W uzasadnieniu wskazano, że ich działki nie są usytuowane w pasie drogowym ul. L. i jego poboczu, lecz są położone przy ul. D. i ogrodzone. Dopiero w odległości 600 m od tych działek ul. D. łączy się z ul. L. (tj. tuż przy skrzyżowaniu ul. L. z ul. W.). Działki zakupili w 2000 r. z przetargu z przeznaczeniem na działalność gospodarczą, mając na względzie rozbudowę pawilonu handlowego i poszerzenie działalności gospodarczej. W ocenie skarżących, akceptacja zajęcia ich nieruchomości "podpierając się tzw. specustawą" kłóci się z wszelkimi zasadami etyki handlowej i przyzwoitości, jest nadużyciem prawa. Jednocześnie, podtrzymali swój sprzeciw dotyczący miejsca lokalizacji zbiornika retencyjnego. Zdaniem skarżących naturalna zlewnia dla ul. L., od skrzyżowania z ul. G. w kierunku ul. T. znajduje się około 100-120 m niżej, vis a vis posesji [..] i [..], gdzie istnieje niezagospodarowany teren od 1945 r., na którym można posadowić zbiornik retencyjny, bez zbędnego wydawania pieniędzy podatników i zajmowania ich działek.

W piśmie z 28 października 2019 r. A. Ż., B. Ż. i R. Ż. przekazali skargę z 24 października 2019 r. kierowaną do Prezydenta Miasta o zawieszenie procesu administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w G. przy ul. D. - działka nr [..] i [..]. W piśmie z 25 listopada 2019 r. Prezydent Miasta odniósł się do podnoszonych zarzutów wyjaśniając, że działka nr [..] i przylegająca do niej cześć działki [..] niezbędna w celu realizacji inwestycji leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] stanowiącej pas drogowy ul. L. Wizja lokalna w terenie wykazała, że użytkownik wykonał ogrodzenie ww. działek, jak również zjazd na działkę nr [..] z ul. L. poprzez wąski fragment działki nr [..] stanowiącej pas drogowy ulicy G. Podniesiono, że w treści opinii Zarządu Dróg i Zieleni w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek [..] i [..] nie ma zgody na zjazd z ulicy L. i jest wskazanie na obsługę komunikacyjną od ul. G. Natomiast odnosząc się do kwestii zmiany lokalizacji zbiornika retencyjnego organ wyjaśnił, że jego lokalizacja została wskazana przez Zarząd Dróg i Zieleni w dniu 5 stycznia 2017 r. (optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego byłoby jego umiejscowienie przy ul. L. w rejonie skrzyżowania z ul. G. na terenie działki nr [..]). Stwierdzono, że nieprawdą jest, że zbiornik będzie posadowiony powyżej budynku, bowiem dno zbiornika będzie posadowione na rzędnej 82,23 - 82,42 m n.p.m., natomiast rzędna terenu przy budynku ul. D. [..] (dz. nr [..]) od strony ul. G. wynosi 83,05 m n.p.m., od strony ul. L., u podnóża skarpy - 83,26 i 83,11 m n.p.m.

W piśmie z 5 grudnia 2019 r. A. Ż. przesłał pismo Prezydenta Miasta z 13 listopada 2019 r., będące odpowiedzią na jego pismo (skargę), jednocześnie w piśmie tym odniósł się do odpowiedzi organu.

W piśmie z 12 lutego 2020 r. A.Ż., B. Ż. i R. Ż. wskazali na nieprawidłowości, do jakich ich zdaniem doszło podczas całej procedury związanej z wydaniem decyzji Prezydent Miasta z 19 lipca 2019 r., tj.: (1) kwestii własności i prawidłowej nazwy firmy (powinno być B., a nie spółka cywilna A.), (2, 3, 4 i 7) manipulacje adresami, ponieważ R. Ż. i B. Ż., ani B. nie otrzymali pism pomimo że upomniał się o nie A. Ż. w piśmie z 24 kwietnia 2019 r., (5) brak odpowiedzi na pisma kierowane do Prezydenta Miasta i do wydziałów Urzędu Miasta, (6) w związku z brakiem informacji o toczącym się postępowaniu i niemożnością wpłynięcia na projekt i decyzję odnośnie do projektowanego zbiornika retencyjnego na działkach skarżących zgłosili sprawę do Prokuratury, gdzie toczy się postępowanie, (8) wskazano, że wniosek skarżących z 30 kwietnia 2019 r. stanowił wniosek o zmianę lokalizacji zbiornika retencyjnego i brak zgody na zajęcie ich działek, (9) stwierdzono, że skarżącym jest odbierana ich własność w majestacie prawa w procedurze bez ich udziału, która nie daje odpowiedzi komu ma służyć posadowienie zbiornika retencyjnego na należących do nich działkach, w sytuacji gdy zbiornik znajdowałby się na szczycie ul. L., która spada w kierunku ul. T. 6%; zbiornik znajdowałby się powyżej piwnic i kotłowni gazowej, pawilonu handlowego A., zbiornik znajdowałby się przy ukończonej inwestycji przez dewelopera [..] na D., gdzie powstały 3 budynki (20 mieszkań) na wspólnej hali garażowej poniżej 80 m n.p.m. Ponadto, lokalizacja zbiornika retencyjnego przeczy twierdzeniu projektantów i urzędników Urzędu Miasta, że teren jest prawie płaski, ponieważ w takim razie jaki jest cel zbiornika na działkach skarżących. Zauważono, że przy opracowywaniu projektu bazowano na starych nieaktualnych mapach i dokumentach stąd np. na mapie z projektem podziału nieruchomości występuje A.., a powinni być tylko właścicieli działek [..] i [..] tj. A.Ż., B. Ż. i R. Ż. (10) Podniesiono również, że od 2002 r. wody opadowe (deszczówka) z ulic [..] są odprowadzane do kanalizacji deszczowej w dawnym łączniku (obecnie ul. G.) prowadzącym do ul. D. i przy największych opadach nie ma w nich kałuż, jak również nie jest zalewana nieruchomość państwa Ż., co jest wynikiem negocjacji i uzgodnień między ówczesnym Wiceprezydentem Miasta i R. Ż. oraz A. Ż. (11) Wskazano, że działki skarżących należą administracyjnie do ul. D. w G. i dotychczas wjazd na działkę nr [..] był od ul. L. (12) Przypomniano, że decyzją z 17 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr [..] i [.] (rozbudowa części magazynowej budynku handlowego), co kłóci się z zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2019 r. (13) Uznano, że w sprawie zostały przekroczone uprawnienia urzędnicze urzędników Miasta w całej procedurze, którzy doprowadzili do wydania decyzji z 19 lipca 2019 r. bez udziału współwłaścicieli nieruchomości.

W piśmie z 18 lutego 2020 r. A. Ż. wskazał, że na podstawie przeprowadzonej przez niego wizji lokalnej całej ul. L. do ul. O. w G. oraz na podstawie wywiadów z właścicielami posesji przy tej ulicy, stwierdził jednoznacznie, że istniejąca kanalizacja (po obu stronach ul. L. wpusty uliczne), odprowadzająca wody opadowe i roztopowe z ul. L., działa sprawnie i spełnia swoje zadanie wyjątkowo dobrze i nie jest potrzebny żaden zbiornik retencyjny dla tego zadania. Powierzchnia remontowanej ul. L. wynosi około 4000 m2, natomiast zbiornik retencyjny zaprojektowano dla powierzchni zlewni 40000 m2. W ocenie skarżącego jest to zbędny wydatek a zbiornik retencyjny nie jest potrzebny dla ul. L., ani dla posesji skarżących przy ul. D. Istnieje tylko potrzeba wymiany niektórych krawężników i nawierzchni.

Decyzją z 7 kwietnia 2020 r., nr [..], Wojewoda:

1) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis znajdujący się na str. 1 w wierszach 20 – 27 od góry strony i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "pn.: "Budowa i rozbudowa ulic [..] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej" na działkach nr: [..]-[..] (* w nawiasach podano numery działek przed podziałem wg oznaczenia w katastrze nieruchomości);

2) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis znajdujący się na stronie 4, punktu IV i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "[..]-[..] (* w nawiasach podano numery działek przed podziałem");

3) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 6, w wierszu 12-13 licząc od dołu strony oraz na stronie 7, w wierszu 3-4 i licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia nowego zapisu:

- "[..] budowa sieci kanalizacji sanitarnej,"

- "[..] przebudowa odcinka ul. D., budowa sieci kanalizacji

deszczowej, budowa sieci oświetleniowej";

4) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta Miasta, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie a projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia i zaświadczenia.

Wojewoda przypomniał, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a jedynie do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 tej ustawy. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego zaś kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta, z wyjątkiem pewnych uchybień, czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się do lokalizacji spornego zbiornika organ wskazał, że została ona wyznaczona zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy ul. L. i T. w G. wydanymi przez Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z 5 stycznia 2017 r. Zarząd Dróg i Zieleni wskazał, że "ze wstępnej analizy zminimalizowania wpływu odwodnienia planowanej inwestycji na istniejący układ odwodnienia miasta, optymalną lokalizacją zbiornika retencyjnego (o którym mowa w warunkach technicznych) byłoby jego umiejscowienie przy ul. L. (w rejonie skrzyżowania z ulicą G.) na terenie działki nr [..] (obręb [..]) nie stanowiącej własności Gminy Miasta".

Następnie Wojewoda zauważył, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta jest konieczne, a w konsekwencji w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Przypomniano o liniowym charakterze inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi z jednej strony wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Wreszcie Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako P.b.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

W odniesieniu do odwołania W. W. dotyczącego wykreślenia 30-letniego Dębu Czerwonego z "wykazu drzew do wycięcia" na ulicy L., organ wyjaśnił, że inwestor me widzi przeszkód do zachowania tego dębu czerwonego i usunięcia go z wykazu (po uzyskaniu pozytywnej opinii Biura Ogrodnika Miasta), jako nieistotną zmianę w projekcie.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu "oczywistych faktów manipulacji adresami w powyższej sprawie przez urzędników U.M." z odwołania A.Ż., B. Ż. i R. Ż Wojewoda przypomniał treść art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy wysyłane jest właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony zawiadamiają w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Wojewoda zauważył, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze. Bez znaczenia jest, z jakich przyczyn w ewidencji gruntów nie dokonano aktualizacji wpisu. Tym samym to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu właścicieli nieruchomości. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to właściciele nieruchomości oraz inne osoby władające nieruchomościami obowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. W konsekwencji, tylko ten właściciel nieruchomości, który dokonał zawiadomienia o zaistnieniu zmiany w ewidencji gruntów a zmiana ta została faktycznie dokonana w zakresie podanym przez właściciela, może skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Ewentualne nieprawidłowości w ww. zakresie, wynikające z zaniechania osób zobowiązanych do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych nie mogą obciążać organu prowadzącego postępowanie, który prawidłowo przesłał zawiadomienie na adres określony w ewidencji gruntów. W okolicznościach niniejszej sprawy w katastrze nieruchomości właścicielami działki nr [..] i [..] są "A. (adres do korespondencji [..]), B. Ż. (adres ul. [..]) i R. Ż. (brak adresu). Na zawarte w katastrze nieruchomości adresy organ I instancji wysłał zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomienie o wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta nieprawidłowo uczynił powyższe, bowiem w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. A.Ż. poinformował o błędnych adresach Firmy A. oraz pozostałych współwłaścicieli i podał prawidłowe adresy. Niemniej jednak powyższe uchybienie, zdaniem organu odwoławczego, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący brali czynny udział zarówno w postępowaniu przed organu I jak i II instancji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

A.Ż., B. Ż. i R. Ż złożyli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i skierowanie do ponownego rozpoznania, w tym zasadności wymuszonego wywłaszczenia. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda uchylił pewne zapisy z decyzji Prezydenta Miasta dotyczące działek nr [..] i [..] należących do skarżących. Decyzja Prezydenta Miasta nie została zweryfikowana odnośnie do działek [..] i [..]. Podniesiono, że nie ma żadnych podstaw, żeby Miasto zabierało skarżącym część nieruchomości, tj. działkę nr [..] i [..], na których Miasto i Wojewoda odstąpili od budowy zbiornika retencyjnego uznając, że byłby zagrożeniem dla życia i zdrowia mieszkańców trzech budynków na wspólnej hali garażowej, usytuowanych poniżej 80 m n. p. m. w G. ul. D. i klientów oraz personelu obsługującego pawilon handlowy A., przy ul. D., w którym piwnice i kotłownia gazowa w pawilonie handlowym, zlokalizowanym na działce [..], są również poniżej 80 m n. p. m.

Zdaniem skarżących, Wojewoda dokonał niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych, zastosowania przepisów prawa odnośnie postępowania administracyjnego przy ocenie wad decyzji organu I instancji. naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Ponownie podniesiono zarzut manipulowania przy adresach skarżących i na dowód przedłożono zawiadomienie z 28 listopada 2016 r. Prezydenta Miasta o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów i budynków podpisane przez Kierownika Referatu Katastru Nieruchomości. Ponadto, załączono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 3 sierpnia 2016 r., wystawione przez Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta, które otrzymali A.Ż., B. Ż. i R. Ż oraz decyzję Prezydenta Miasta z 13 września 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wymienione pisma otrzymali A.Ż., B. Ż. i R. Ż, tak więc adresy w katastrze nieruchomości były i są prawidłowe, a mimo to pominięto właścicieli działek w całej procedurze ich zaboru. Zbagatelizowanie tego faktu przez Wojewodę i uznanie go za uchybienie w sprawie miało olbrzymi wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący nie mieli wpływu na decyzję i postępowanie organu I instancji, w sytuacji, gdy ich pisma były ignorowane przez urzędników Urzędu Miasta, reprezentujących Prezydenta Miasta. Dla przykładu wskazano pismo Prezydenta Miasta z 30 września 2019 r. (str. 1 wers 18-23 od dołu), gdzie stwierdzono, że wniosek właścicieli działek z 7 września 2019 r. dotyczący zawieszenia procesu administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania nie może zostać uwzględniony, gdyż organ I instancji nie przekazał go Referatowi Mienia Skarbu Państwa. W związku z czym trwa wycena działek i starania Miasta o ich wpis do księgi wieczystej Miasta. Kolejny wniosek o zawieszenie z 24 października 2019 r. również został zignorowany, zatem, w ocenie skarżących, trudno mówić o czynnym udziale skarżących w postępowaniu organu I i II instancji.

Wskazano również, że stwierdzenie Wojewody, iż organ I instancji pismem z 11 kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania mija się z prawdą, ponieważ powinno brzmieć: zawiadomił tylko A. Ż., który z kolei powiadomił o tym fakcie współwłaścicieli działek [..] i [..].

Zdaniem skarżących, Wojewoda odstąpił od budowy zbiornika retencyjnego i instalacji kanalizacji deszczowej na działce [..] a Prezydent Miasta w decyzji z 19 lipca 2019 r., do której skarżący uzyskali dostęp dopiero w połowie czerwca 2020 r., odstąpił od budowy zbiornika retencyjnego na działce [..], więc w ocenie skarżących zabór ich działek nr [..] i [..] jest bezzasadny.

Skarżący zarzucili organom nadużycie uprawnień, niedopełnienie obowiązków, przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, które zostały wydane z naruszeniem prawa oraz interesu prawnego i finansowego skarżących, w tym naruszeniem zasad Konstytucji RP, tj. art. 21 § 1 i 2 oraz art. 64, art. 7 i 77, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 11d ust. 5 ustawy poprzez nieprawidłowe, świadome wysyłanie pod niewłaściwe adresy całej korespondencji.

Skarżący uzupełnili swoją skargę pismami z 30 września 2020 r. i 5 października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie po terminie.

Postanowieniem z 1 września 2020 r., sygn. II SA/Gd 665/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. Pismem z 3 września 2020 r. skarżący wnieśli o przywrócenie im terminu do złożenia skargi z uwagi błędne pouczenie w decyzji Wojewody. Postanowieniem z 15 września 2020 r., sygn. II SA/Gd 665/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z 16 listopada 2020 r. zarejestrowano skargę pod sygn. II SA/Gd 831/20.

Pismem z 12 lutego 2021 r. skarżący sprzeciwili się rozpoznaniu ich sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, zwrócono uwagę, że ich skarga nie dotyczy decyzji zezwalającej na realizację całej inwestycji drogowej, lecz tylko jej części, tj. bezzasadnego i bezprawnego zaboru działek skarżących. Skarżący uzupełnili argumentację skargi także w piśmie z 25 lutego 2021 r.

Na wezwanie sądu z 3 marca 2021 r. dotyczące wyjaśnienia treści decyzji w zakresie zapisu pkt III jej sentencji odnośnie do działki nr [..] Wojewoda wyjaśnił, w piśmie z 8 marca 2021 r., że na działce nr [..] (powstałej z podziału działki nr [..] na działki [..] i [..]) będzie realizowana kanalizacja sanitarna, co wynika z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji (projekt branży sanitarnej). Wskazano, że na działce nr [..] zaprojektowano sieć kanalizacji sanitarnej wraz z projektowaną studnią kanalizacji sanitarnej (oznaczenie na legendzie kolorem brązowym). Z kolei, na działce nr [..] usytuowano zbiornik retencyjny, który stanowi element sieci deszczowej (oznaczenie na legendzie kolorem zielonym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 7 kwietnia 2020 r., która – co do zasady – utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 19 lipca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie poszczególnych punktów decyzji organu I instancji wiąże się z ich doprecyzowaniem przez organ wyższego stopnia). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwana dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na "Budowie i rozbudowie ulic L., T. oraz fragmentu ul. D. w G. wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej".

Analiza akt sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją: [..] i [..]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), powoływanej dalej jako u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu;

8) opinie wskazanych w ustawie organów:

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pozbawienia skarżących zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości stanowiących ich własność. W ocenie skarżących, organy zamierzały pozbawić ich części nieruchomości z uwagi na budowę zbiornika retencyjnego na terenie ich działek, tymczasem – ich zdaniem – budowa tego zbiornika we wskazanej lokalizacji jest zbędna, a ponadto – jak wynika z zaskarżonej decyzji Wojewody, który dokonał korekty zapisów wynikających z decyzji organu I instancji w zakresie lokalizacji zbiornika – organ ten (Wojewoda) zrezygnował z jego budowy, tym samym czyniąc wywłaszczenie zbędnym.

Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących, których część (działka nr [..] oraz nowowydzielona działka nr [..]) znajdzie się w liniach rozgraniczających drogę publiczną, stanowi naruszenie ich interesu. Te ostatnie działki skarżących zostaną wykorzystane pod budowę zbiornika retencyjnego, którego lokalizację kwestionowali skarżący w postępowaniu przed organem. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 12 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że lokalizacja zbiornika została wskazana przez Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z 5 stycznia 2017 r. Wskazano, że biorąc pod uwagę zakres zlewni ciążącej do zbiornika, jego lokalizacja znajduje się w najniższym możliwym punkcie. Dopływ i odpływ ze zbiornika będzie realizowany grawitacyjnie. Natomiast wskazana przez skarżących posesja przy ul. D. nie ciąży do rozpatrywanej zlewni i nie ma wpływu na projektowany zbiornik. W piśmie tym podkreślono, że budowa powyższego zbiornika we wskazanym miejscu jest istotnym elementem zaprojektowanej inwestycji. Ponadto, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, także na działce nr [..] będzie realizowana inwestycja w zakresie budowy sieci kanalizacji sanitarnej – wraz z projektowaną i odzwierciedloną w projekcie studnią kanalizacji sanitarnej. Powyższe postanowienia w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących wynikały także z decyzji Prezydenta Miasta– pkt II, III, IV, VI decyzji. Zgodnie zaś z pkt XII decyzji Prezydenta Miasta ustalono, że na działce [..] będzie miała miejsce przebudowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej (zbiornik retencyjny), co opisano jako ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, m. in. o nr [..] przed podziałem. Analiza sentencji obu decyzji wskazuje, że prawidłowo organ wyższego stopnia doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Z decyzji Wojewody wynika, że działki nr [..] i [..] znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego i stają się własnością Gminy Miasta. Natomiast, na działce nr [..] będą miały miejsce ograniczenia związane z budową sieci kanalizacji sanitarnej, której elementy zaplanowano na tej działce. Powyższe rozstrzygnięcia dotyczące nieruchomości skarżących znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. W projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji przewiduje się m. in. budowę zbiornika retencyjnego na działce nr [..] i na części działki nr [..] [...] (tom I, s. 6 in fino). Z kolei z pkt 4.1 projektu budowlanego – branża sanitarna - wynika, że "celem opracowania jest podanie technicznego rozwiązania budowy sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami i zbiornika retencyjnego [...]" (s. 33 (172). Natomiast na s. 34 (173) in medio znajdują się informacje na temat materiałów do budowy zbiornika, jego charakterystyki, w tym odpływów i dopływów.

Powołanie powyższych zapisów sentencji obu decyzji jest istotne w kontekście twierdzenia skarżących, wynikających z ich skargi jakoby organ odwoławczy, modyfikując treść sentencji sformułowaną przez organ I instancji, w istocie przesądził o rezygnacji z budowy zbiornika retencyjnego, co uczyniłoby wywłaszczenie zbędnym. W ocenie sądu, powyższa konkluzja nie znajduje żadnego odzwierciedlenia ani w treści sentencji obu decyzji, ani ich uzasadnień, a także w dokumentacji projektowej. Zauważyć należy, że zmiany dokonane przez Wojewodę w pkt I i II decyzji organu I instancji polegają na zastąpieniu m.in. "([..])" (z adnotacją, że numer działki wraz z symbolem [..] wskazany w nawiasie oznacza numer działki przed podziałem) zwrotem "[..] ([..])" (z adnotacją, że w nawiasach podano numery działek przed podziałem). Natomiast w pkt III decyzji Wojewoda uchylił zwrot "[..] przebudowa sieci kanalizacji deszczowej (zbiornik retencyjny)" i zastąpił go zwrotem "[..] budowa sieci kanalizacji sanitarnej", doprecyzowując zakres ograniczeń odnoszących się do tej ostatniej działki, a związany z realizacją kanalizacji sanitarnej. Podobnie, z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby w jakikolwiek sposób kwestionował on projekt budowlany w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących. Co więcej, na s. 9 decyzji Wojewoda odnosi się do kwestii zbiornika retencyjnego, potwierdzając konieczność przejęcia na rzecz Gminy Miasta tych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Tym samym niezrozumiałe jest twierdzenie skarżących, jakoby organ zrezygnował z budowy zbiornika retencyjnego, co uczyniłoby wywłaszczenie zbędnym. Zarówno treść obu decyzji jak i analiza dokumentacji projektowej przeczy stanowisku skarżących.

W kontekście samej lokalizacji zbiornika retencyjnego i jej konsekwentnego kwestionowania przez skarżących przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. W tym też kontekście zarzuty skarżących, wskazujących na konieczność analizy przez organy obu instancji wariantów alternatywnych dla lokalizacji zbiornika retencyjnego z punktu widzenia ochrony ich interesów prywatnych są co do zasady chybione. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Zdaniem sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na niedoręczanie lub nieprawidłowe doręczenie skarżącym korespondencji w sprawie. Wyjaśnić należy, że w przypadku powiadamiania stron w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej reguły powiadamiania stron różnią się od reguł ogólnych, również stanowiąc o ich znacznym uproszczeniu (uregulowanie specustawy drogowej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). I tak w myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Funkcję katastru pełni ewidencja gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy, przed wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji dysponował informacją z rejestru gruntów według stanu na dzień 9 kwietnia 2019 r. W załączonej do akt informacji na s. 7 znajdują się dane dotyczące działek nr [.]. i [..], gdzie jako właściciele zostali wpisani: spółka cywilna "A., A.Ż., adres do korespondencji [.]., B.Ż., adres: [.], oraz R.Ż. (bez wskazania adresu). Na takie też adresy wysłano zawiadomienia z 11 kwietnia 2019 r. A.Ż. i B. Ż., natomiast uznano, że zawiadamia się R. Ż. za pomocą obwieszczenia (vide: wykaz stron na odwrocie zawiadomienia). Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru A. Ż. odebrał zawiadomienie osobiście w dniu 17 kwietnia 2019 r. Natomiast ani B. Ż. ani spółka "A." nie podjęli korespondencji w terminie, więc listy wróciły do Urzędu Miasta. Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 11d ust. 5 specustawy drogowej.

Następnie, z akt sprawy wynika, że w dniu 19 kwietnia 2019 r. udostępniono akta R. Ż., umożliwiając mu zrobienie zdjęć poszczególnych stron. Tym samym nie sposób uznać, że R. Ż. nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, skoro skorzystał ze swojego uprawnienia jako strony do zapoznania się z aktami sprawy. Podobnie, w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. (błędnie oznaczonym jako 30.04.2017 r.) wszyscy troje skarżący podpisali wniosek o zmianę lokalizacji zbiornika retencyjnego, a więc wykazali aktywność w postępowaniu.

Pismem z 24 kwietnia 2019 r. A. Ż. poinformował organ, że biuro A. mieści się w P. przy ul. W., natomiast adresem do korespondencji jest ul. [..]. Wskazano też na poprawny adres B. Ż. ([..]) oraz podano adres R. Ż. (ul. K. w G.).

Co do doręczenia decyzji, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustaw drogowej, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Przed wysłaniem w dniu 23 lipca 2019 r. zawiadomienia o decyzji z 19 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji ponownie sprawdził informację z rejestru gruntów - według stanu na dzień 27 czerwca 2019 r. W załączonej do akt informacji na s. 7 znajdują się identyczne dane dotyczące działek nr [.]. i [.]., w tym adresy właścicieli, jak w powyżej wskazanej informacji z 9 kwietnia 2019 r. W związku z czym organ wysłał zawiadomienia na te same adresy – pomimo treści pisma A.Ż. z 24 kwietnia 2019 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Wojewoda uznał, że w istocie Prezydent Miasta nieprawidłowo wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji na adresy wskazane w katastrze, mając adresy stron do korespondencji. Jednakże powyższe uchybienie nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący brali czynny udział w postępowaniu. Wojewoda doręczył swoją decyzję na adresy wskazane przez A. Ż. w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie podnosi się, że organ ma obowiązek dokonać zawiadomień i doręczeń w sposób wskazany w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nawet w sytuacji, gdy znane mu są inne adresy stron (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 4 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Gl 1336/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić w sposób uregulowany w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, by kolejnych doręczeń dokonywać na adres wskazany przez stronę. Rację ma jednak wojewoda, który ostatecznie uznał, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu, a zatem ewentualne uchybienia w zakresie doręczeń nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem nie upośledziły możliwości uczestniczenia przez skarżących w toczącym się postępowaniu.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że – jak wskazał to wojewoda - w myśl art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa co do zasady na właścicielach nieruchomości. Zatem, jeżeli – jak twierdzą skarżący – od wielu lat nie zamieszkują pod danym adresem, czy też spółka nie jest spółką cywilną, lecz jawną i ma inną siedzibę, to są to dane, które powinni byli zaktualizować w myśl wskazanego przepisu. Tym samym, doręczenie korespondencji na adres widniejący w katastrze, choćby był nieaktualny, nie stanowi co do samej zasady o naruszeniu przepisów powołanej ustawy. Na marginesie zauważyć należy, że wskazane przez skarżących w uzupełnieniu skargi zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ul. D. w G., decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. D. w G. czy informacja o zmianach w ewidencji gruntów były kierowane na inne adresy skarżących, ponieważ w wymienionych sprawach nie miały zastosowania przepisy specustawy drogowej o obowiązku kierowania zawiadomień na adres wskazany w katastrze.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że sąd błędnie zakwalifikował niniejszą sprawę jako "zezwolenie na realizację inwestycji drogowej", podczas gdy skarżący stawiają zarzuty tylko względem niezgodnego z prawem, w ich ocenie, pozbawienia własności wyjaśnić należy, że wywłaszczenie skarżących z dwóch należących do nich działek jest immanentnie związane z projektowaną inwestycją drogową, na którą zezwolono w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Skarżący, jak sami przyznają, nie są przeciwni samej inwestycji, sprzeciwiają się jedynie pozbawieniu ich własności. Nie mniej jednak wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., ocenia całokształt czynności skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu i sam akt, jednocześnie – na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. – co do zasady nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, sprawa niniejsza dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i jej zasadniczym elementem jest kwestia pozbawienia prawa własności działek niezbędnych pod realizację tej inwestycji, które to wszystkie kwestie sąd ocenia z perspektywy zgodności z prawem w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję wojewody.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu i skarżących oraz ich pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).