Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 ust. 2, art. 3 pkt 15, art. 1 ust. 2, art. 17, art. 24 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.Z., G.O., M.S. i I.S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej: "Plan", "Uchwała").

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. M. Z., G. O., M. S. i I. S. (dalej: "skarżący") wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały.

Następnie skarżący na powyższy Plan złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, w części:

a) § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj.

w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżących, objętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oznaczeniem [...],

b) § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] , stanowiących własność skarżących, o łącznej powierzchni 1605 m2, objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oznaczeniem [...].

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm, dalej: "u.p.z.p.") przez błędną ich wykładnię i ich niezastosowanie, skutkujące tym iż warunki zabudowy działek skarżących, tj. części działki o nr [...] oraz działki o nr [...] oraz nr [..]., opisane § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały, ustalone zostały w sposób nadmiernie ograniczający własność skarżących, pozbawiający de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiający te działki charakteru działek budowlanych;

2) art. 9 i nast. u.p.z.p., przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnej ocenie i ustaleniu, iż ich działki w porównaniu do działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, tj. działek [...] mają bardzo niekorzystne warunki zabudowy, eliminujące możliwość ich zabudowy, co z kolei skutkuje niczym nieuzasadnioną dyskryminacją prawa własności skarżących w stosunku do właścicieli działek sąsiadujących;

3) art. 9 i nast. u.p.z.p., przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niedokładnym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego działek skarżących oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z rozróżnieniem warunków zabudowy działek skarżących oraz działek sąsiadujących

i brak uzasadnienia nierównego traktowania skarżących;

4) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez jego niezastosowanie, polegające na całkowicie dowolnym, arbitralnymi i niczym nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, naruszającym zasady równości

i sprawiedliwości społecznej, w szczególności w kontekście dyskryminacji praw własności skarżących wobec praw właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących;

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności skarżących postanowieniami zaskarżonej uchwały, podczas gdy wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, jako konstytucyjnej wolności

i prawa, mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym o randze ustawy, i tylko wtedy gdy są konieczne w państwie demokratycznym, celem utrzymania bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób;

6) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżących możliwości korzystania z działek w sposób zgodny z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, polegającą na arbitralnych

i całkowicie nieuzasadnionych ustaleniach warunków zabudowy działek, pozbawiających jakiejkolwiek ich zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale zakwalifikowano działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10%, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%. Zdaniem skarżących powyższe zapisy uchwały wprowadziły bardzo istotne,

a jednocześnie kompletnie nieuzasadnione ograniczenia w zakresie wykorzystania działek i bardzo restrykcyjne. Ingerencja planistyczna organu, czy też jakiejkolwiek innej jednostki samorządowej, jest uznawana za wyjątek od zasady nienaruszalności prawa własności nieruchomości. Według skarżących każde wyznaczenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń

i obostrzeń w wykonywaniu tego prawa, musi być adekwatne, proporcjonalne oraz należycie uzasadnione i wykazane. Organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] dopuścił się ingerencji planistycznej w sposób niezgodny z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności, gdyż wprowadził restrykcyjne ograniczenia, w zakresie dotyczących działek skarżących, w sytuacji gdy zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oznaczeniem [...], została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 2,5; maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki sąsiedniej to 25%, a inna sąsiednia działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oznaczeniem [...] została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 3.5, maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla tej działki to 20%. Tak znaczne dysproporcje w kwalifikacji działek w stosunku do działek bezpośrednio sąsiadujących oraz ustaleniu dyskryminujących warunków zabudowy i zagospodarowania skarżący uznali za nieuzasadnione wskazując, że w sposób znaczący wykraczają poza granice zasad równości i proporcjonalności, powodując przy okazji istotne zmniejszenie walorów

i atrybutów działek, eliminując de facto wykorzystanie działek na cele wskazane

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ uchwalając Plan nie wyjaśnił ani nie uzasadnił faktu tak znacznego ograniczenia działek (ich statusu

i przeznaczenia), co oznacza, iż dopuścił się wobec skarżących, jako właścicieli działek, także naruszenia ogólnych zasad konstytucyjnych. Zdaniem skarżących powyższe stanowisko, w tym podniesione zarzuty są zbieżne z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wyrażonym m. in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. o sygn. akt IIOSK 878/12. Następnie skarżący podnieśli, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie działek stanowiących ich własność, dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 i nast. u.p.z.p. Wskazali, iż w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zawarty został nakaz przyjmowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju za podstawę wszelkich działań związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz przy decydowaniu

o przeznaczeniu terenów na określone cele, a także przy ustalaniu zasad zagospodarowania tych terenów i ich zabudowy. Z kolei w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały konkretne wartości, które ustawodawca nakazuje respektować

i chronić podczas planowania przestrzennego zagospodarowania terenów. Jedną

z tych wartości jest prawo własności wskazane wprost w pkt 7 powyższego przepisu, która to wartość oznaczona w postaci definicji legalnej ma charakter obowiązkowy

i konieczny (co potwierdzał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując

w wyroku z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 815/2009). Końcowo skarżący podkreślili, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zakresie działek stanowiących własność skarżących, nie wziął pod uwagę interesu prawnego skarżących, ograniczając ich prawo własności w sposób całkowicie arbitralny, dowolny i nieuzasadniony, pozbawiając skarżących możliwości zabudowy działek w sposób zgodny z ich przeznaczeniem.

Rada [...] - w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Rada podała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 Kodeksu cywilnego, należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy

i rozporządzania nią. Dalej Rada zaznaczyła, że żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego", czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Do wyznaczników treści prawa własności sformułowanych w art. 140 Kodeksu cywilnego wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W szczególności w orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Budynek jednorodzinny zlokalizowany w [...], przy ul. [...] , objęty został ochroną w planie przez oznaczenie go jako "budynek do zachowania wpisany do ewidencji zabytków". Rada podkreśliła, że w § 9 ust. 3 przedmiotowy plan miejscowy ustala zachowanie i ochronę budynków i obiektów wpisanych do ewidencji Konserwatora Zabytków, m. in. willi podmiejskiej z ogrodem przy ul. [...] , przez ochronę bryły budynku; zakaz nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku oraz ochronę otaczającego budynek ogrodu jako integralnej części zespołu zabudowy. Zdaniem Rady takie ustalenie planu miejscowego stoi w zgodzie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. przepisami, posiadającymi charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Stanowią one katalog zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Uwzględnienie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.p.z.p. Rada podała, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o ochronie zabytków. W ocenie Rady ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587), a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". W ocenie Rady, jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych

z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

W piśmie procesowym z [...] lipca 2014 r. skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, bowiem wbrew twierdzeniom organu w kwestionowanym miejscowym planie, brak jest ustaleń dotyczących ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej dla budynku przy ul. [...] (§ 9 ust. 3 planu nie ustanawia strefy ochrony konserwatorskiej) i objęcia tą strefą działek skarżących. Wskazali, iż strefa ochrony, o której mowa w § 9 planu została wyznaczona wyłącznie dla terenów objętych § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonego planu. Tylko w sytuacji ustanowienia strefy ochronnej można mówić o wprowadzeniu instrumentów ochrony, uzasadnionych wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego. Powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków skarżący wskazali, iż otoczenie zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych (percepcji, ekspozycji zabytku), chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15 ww aktu) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Tymczasem w odniesieniu do nieruchomości skarżących ograniczenie własności nie nastąpiło poprzez wprowadzenie takiej strefy, lecz wskutek nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie skarżących organ dowolnie skorzystał

z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności. Powoływanie się na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. jest całkowicie bezzasadne. Dalej skarżący podali, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazując na możliwość ingerencji w prawo własności zdecydowanie podkreśla, że musi ona spełniać warunek wynikający z zasady słusznej równowagi. Obowiązek ten zakłada wystąpienie równowagi między interesem danej społeczności, a prawami przysługującymi jednostce, co osiągane jest poprzez zastosowanie ingerencji proporcjonalnej do założonego celu, przez nieobciążanie jednostki nadmiernym indywidualnym ciężarem. Wskazali, że pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, m. in. w wyroku z 12 stycznia 1999 r. P 2/98.

Na rozprawie, w dniu 7 listopada 2014 r., skarżący przedłożyli do akt sprawy kserokopie zdjęć obrazujących położenie przedmiotowych działek, wnosząc

o przeprowadzenie dowodu na okoliczność ujawnienia braku podstaw do dysproporcji w warunkach zabudowy działek skarżących oraz działek sąsiednich o numerach [...]

i [...]. Sąd postanowił dopuścić dowód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1382/14) oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz.594 ) skarga do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem złożenia skargi jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarżący wypełnili ten warunek pismem z dnia [...] marca 2014 r.

Skarżący zakwestionowali uregulowanie zawarte w § 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność skarżących oraz w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] . Jako właściciele działek mieli do tego uprawnienie, czyli konieczną do skutecznego złożenia skargi legitymację w postaci interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na przeznaczenie i zasady zagospodarowania przedmiotowych działek. Skarżący wywodzą, że zaskarżone postanowienia planu są nieważne, gdyż wbrew ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzają dalej idące ograniczenia prawa własności, niż dopuszczone przez ustawodawcę. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie zarzutów merytorycznych skargi Sąd odniósł się do

regulacji ustawowych, a w szczególności do przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa powoływana wcześniej u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności

z ustaleniami studium. Plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej

i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości

i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także

o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę

w przepisach prawa. Do tych przepisów należy art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazujący

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zasady ochrony dziedzictwa kulturowego

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Owe ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. delegacji ustawowej.

Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się,

w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Ponadto w planie miejscowym ustala się,

w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a więc przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie określenia w planie dopuszczalnych wskaźników zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], wskazać należy w pierwszej kolejności, że nie budzi zastrzeżeń Sądu sama zasada (dopuszczalność) ochrony przez lokalnego prawodawcę zabytku/zespołu zabytków, polegająca na zapewnieniu na niego widoku, jak również sposób osiągnięcia tego celu, np. w postaci ograniczenia

w określonym miejscu intensywności planowanej zabudowy. Skoro przepisy prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) winny być także zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to istotne jest, że ustawa

o ochronie zabytków stanowi w art. 3 pkt 15, że otoczeniem zabytku nieruchomego jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Uwzględnianie zadań ochronnych względem zabytku w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje także art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wbrew twierdzeniom skarżących wymieniony sposób ochrony nie jest jednak jedyną formą ochrony, a zarazem ustawową podstawą do wprowadzenia ograniczeń prawa własności. Nie można bowiem pomijać przepisu art. 7 ustawy o ochronie zabytków, który - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia obowiązującej uchwały - zaliczał do form ochrony zabytków: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią przewidziane przez ustawodawcę narzędzie ochrony odrębne od pozostałych form formę ochrony. Po drugie ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy odnieść do konieczności uwzględnia m. in. ochrony: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych.

Z zestawienia przywołanego wcześniej przepisu art. 19 ust. 2 i 3 ustawy

o ochronie zabytków oraz art. 7 tego aktu można wnioskować, że ustalenia ochrony

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać; tj. nie tylko stref ochrony konserwatorskiej, ale również innych form uwzględniających

w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. W ocenie Sądu, tak jak różna może być forma stref ochronnych (uzależniona od stanu faktycznego, obejmująca swoim zasięgiem nie tylko tereny posiadające samoistne cechy zabytkowe, ale również i takie, które pełnią funkcję tzw. stref buforowych, będących niejako otoczeniem zabytków - por. I. M., Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, [...], nr [...] z 2010 r.), tak niejednolite formy przyjąć mogą przepisy planu mające na celu ochronę w szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. Uwzględniając powyższe za istotne należy uznać umieszczenie dworku E. J. przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków, ale dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków posługuje się wyrażeniem "w szczególności", zatem przedmioty ochrony w postaci: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych zostały w tym przepisie jedynie przykładowo wymienione, a nie w sposób zupełny. Wykładnia literalna wskazuje w niebudzący wątpliwości sposób, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a nadto forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej (ustawodawca nie wypowiada się co do form ochrony w miejscowym planie). Nie jest zatem w ocenie Sądu uprawnione twierdzenie, że otoczenie obiektu może być chronione tylko poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie zbędny byłby przepis art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zaliczający do form ochrony zabytków ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy również zauważyć, że ochronie prawnej podlegają zabytki wpisane do rejestru zabytków - art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś, m. in. jeżeli zostanie uwzględniony

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w przypadku nieuchwalenia planu istnieją inne formy ochrony). Skoro brak jest wyznaczenia form ochrony

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym wcześniej była mowa, to ustalenie wskaźników zabudowy ograniczających prawo zabudowy ze względu na ochronę obiektu nie może być postrzegane jako pozaprawne działanie gminy.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżących zarzutów konstytucyjnych wskazać wypada, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

W uzasadnieniu wyroku z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, (OTK-A 2007, nr 9, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na gruncie art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca zdecydował się na ujęcie pojęcia "strzeże" w sposób szeroki, czyli objął nim bowiem wszelkie formy działania państwa. Oznacza to, że "państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji musi ono jednak uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli". (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa

o ochronie zabytków). Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Objęcie obiektu ochroną zgodnie

z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy

o planowaniu przestrzennym nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu, jak również zabudowy w sposób określony w planie, tj. zakwalifikowania działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10%, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa - w określonych uprzednio ustawą granicach - kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. W zaskarżonych postanowieniach planu nie naruszono też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie koncepcji, że plan miejscowy jest aktem rangi podstawowej a przez to nie może stanowić ograniczenia prawa własności byłoby sprzeczne z samą koncepcją ustawodawcy. Plan miejscowy z założenia bowiem jest

w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej

i zastosowanych ograniczeń prawa - nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji - pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono

w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością - tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać ograniczenia intensywności zabudowy - o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podnosząc, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania

z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach" (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2702/13, CBOSA). Plan miejscowy zawsze stanowi ingerencję w prawo własności i przewidział to sam ustawodawca wyraźnie nakładając na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zapewnienia sporządzenia na etapie (i to początkowym) procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Oznacza to, że tak organ wykonawczy, jak i uchwałodawczy gminy muszą mieć świadomość, że zmiana

w uchwalanym planie miejscowym przeznaczenia danego terenu powodująca ograniczenie dotychczasowych praw właściciela może skutkować wystąpieniem przez tego właściciela z roszczeniami czy to wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo nawet wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Podobne rozwiązanie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, gdy określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania nieruchomości skutkować będzie wzrostem jej wartości i wówczas - przy spełnieniu dodatkowych warunków - to wójt gminy wymierzy stosowną opłatę (tzw. planistyczną). Tym samym istnieją prawne instrumenty przewidujące materialne wynagrodzenie właścicielowi nieruchomości w przypadku, gdy plan miejscowy ingeruje w to prawo w taki sposób, że powoduje to obniżenie jego wartości.

Wzgląd na obniżenie wartości działek, na co skarżący zwracali uwagę m. in.

w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia przez gminę od realizowania ciążących na niej obowiązków w zakresie omawianej ochrony. Również zatem ze względu na wspominany instrument rekompensaty, kolizja prawa własności i ochrony dóbr kultury nie może być rozwiązana przez pierwszeństwo prawa do zagospodarowania działki w sposób dowolny, nierespektujący ochrony dóbr kultury. Z tych też względów nie można uznać, że obniżenie wartości działek w związku z postanowieniami planu jest równoznaczne

z nadmierną restrykcyjnością jego postanowień.

Nie jest zasadny argument skarżących, że sytuacja innych właścicieli działek jest identyczna, a więc nie było podstaw do różnicowania sposobu wykonywania prawa własności. Otóż sytuacja skarżących w porównaniu z sąsiadami co do sposobu zagospodarowania działek była diametralnie różna, ze względu na położenie wspomnianego obiektu przy ul. [...] , w związku z czym nie został naruszony przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, formułujący zasadę równości wobec prawa. W sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki zastosowania zasady równości wobec prawa.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 ust. 2 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Zaskarżona uchwała żadnej z tych zasad nie narusza, ze względu ustalenie różnicującej "cechy istotnej".

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie

w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji

w rozumieniu art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA

z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA

z dnia 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie

o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne,

a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia zarówno gdy chodzi

o zaskarżony fragment planu, jak i kwestię braku uzasadnienia, ze względu na niedoniesienie się do brzmienia zaskarżonych przepisów. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący wskazali następujące podstawy:

1) dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6, 7, art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ujęcie budynku wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków uzasadnia - w świetle powyższych przepisów - wprowadzenie

w planie zagospodarowania przestrzennego ochrony widoku na ten zabytek, poprzez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających ten budynek działek skarżących, jak w § 23 pkt 3 ppkt 9 uchwały, które de facto pozbawiają skarżących możliwości jakiejkolwiek zabudowy tych działek i pozbawiają je charakteru działek budowlanych;

2) dokonanie błędnej wykładni art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ustalone przez Radę [...] ograniczenia w planie mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych;

3) nie naruszają zasady proporcjonalności, a także że uprawnienia właściciela płynące z prawa własności zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione; 4) dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 14 u.p.z.p. oraz

w zw. z art. 3 pkt 15 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy jest upoważniona do określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie regulacji chroniących widok na nieruchomość ujętą wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków i nie objętą strefą ochrony konserwatorskiej, w sytuacji kiedy pozycję prawną właściciela takiego zabytku kształtują dopiero zaskarżalne w administracyjnym toku instancji postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ochroną konserwatorską i wpisana została do gminnej ewidencji zabytków, co w konsekwencji skutkowało postanowieniami planistycznymi, respektującymi wskazania konserwatorskie w zakresie ochrony bryły budynku i otaczającego go ogrodu. Parametry zagospodarowania działek odnoszą się dokładnie do zabudowy istniejącej,

a jakakolwiek rozbudowa, czy nadbudowa z istoty jest wykluczona, gdyż naruszyłaby bryłę budynku i układ ogrodu. Niezasadne są jednocześnie twierdzenia skarżących

o utracie przez ich działki charakteru działek budowlanych. Ponadto, wbrew ich twierdzeniom, zły stan zabytku nie stanowi przeszkody do objęcia go ochroną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 590/15) uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia podstawy skargi kasacyjnej są częściowo usprawiedliwione. W szczególności nie do odparcia jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, aczkolwiek nie przez ich błędną wykładnię, ile przez ich niewłaściwe zastosowanie, a precyzyjniej przez niezbadanie przez Sąd

I instancji prawidłowości ich zastosowania przy uchwalaniu zaskarżonego planu

w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Dla porządku należy wskazać, że pierwszy z tych przepisów statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem sto, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów u.p.z.p., zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Drugi z powołanych wyżej przepisów - art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury. Rozwinięciem tego przepisu są postanowienia zawarte w treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów

i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń

w zagospodarowaniu terenów. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o ochronie zabytków, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Ma też możliwość, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, zapewnienia na niego tzw. widoku, poprzez ograniczenie, a nawet wyłączenie zabudowy w sąsiedztwie zabytku. Ochrona "widoku" wynika bowiem z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, mieszczącej się w ramach ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także można ją wywodzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, w ramach ochrony otoczenia zabytków. Wszystkie te kwestie prawidłowo wyłożył i wyjaśnił w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji. Zatem z teoretycznego punktu widzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozważaniach prawnych nie ma jakichkolwiek wadliwości. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziła również konieczność uwzględnienia w planie ochrony konserwatorskiej obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków i to niezależnie od jego stanu technicznego pod warunkiem, że rzeczywiście obiekt ten w niej figurował. Wprawdzie kwestia ta poniekąd nie była sporna w sprawie tym niemniej odnotować należy, że w aktach sprawy brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek dokumentacji.

Wątpliwości budzi natomiast zastosowanie, a ściślej prawidłowość zastosowania przez organ planistyczny przepisów powołanych na wstępie w odniesieniu do całego terenu nieruchomości skarżących położonego wokół budynku. Organ wskazał bowiem, że teren ten stanowi równie cenny otaczający ten obiekt ogród/park. Z kolei, jak wynika z uzasadnienia Sąd przyjął, że chodzi o "zapewnienie widoku" na zabytkowy obiekt.

W słownictwie polskim przez określenie "widok" rozumie się "widzianą przestrzeń, fragment przestrzeni zapełnionej szczegółami; krajobraz, pejzaż, widok na okolicę, widok ogólny miasta" (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź, PWN, t. 3, Warszawa 1989, s. 697). Problem, czy w rozpatrywanej sprawie chodziło o ochronę cennego również z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego

i walorów przyrodniczych ogrodu/parku otaczającego zabytek, czy o ochronę jego widoku nie został w żaden sposób wyjaśniony. Ani w odpowiedzi na skargę, ani

w aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek argumentacji, co więcej nie ma jakiejkolwiek dokumentacji (opracowań, uzgodnień z konserwatorem itp.) pozwalającej przyjąć, że

w odniesieniu do całej nieruchomości skarżących składającej się z kilku działek geodezyjnych konieczne było wprowadzenie takiego ograniczenia, które

w konsekwencji skutkowało faktycznym zakazem zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżących. Nie ma jakichkolwiek wskazań umożliwiających przyjęcie, że w istocie cała nieruchomość wyodrębniona na rysunku planu jako jednostka planistyczna [...], a nie przykładowo tylko pewna jej część, wymaga wyłączenia

z zabudowy z uwagi na ochronę widoku bądź ochronę otoczenia obiektu zabytkowego. Nie wiadomo czy w rzeczywistości wokół Dworku znajduje się jakikolwiek ogród

i w jakim rozmiarze. Wszystkie te kwestie wymagały szczegółowego wyjaśnienia przez Sąd I instancji w kontekście postawionych w skardze i dalszych pismach skarżących zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia przez organ planistyczny konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Ciężar wykazania zasadności wprowadzenia ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do całości nieruchomości skarżących co do zasady obciążał gminę. Prawidłowo Sąd

I instancji dostrzegł, że sytuacja skarżących nie jest analogiczna jak właścicieli nieruchomości sąsiednich, tym niemniej rozmiar działek skarżących w stosunku do usytuowanego na nich zabytkowego obiektu przy gołosłowności twierdzeń Rady na temat otaczającego zabytek cennego parku wymagała bezwzględnego wyjaśnienia

w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185

§ 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji w pierwszej kolejności zobowiąże Radę m. W. do wyjaśnienia przyczyn z powodu których cały obszar nieruchomości skarżących został faktycznie wyłączony z możliwości realizacji nowej zabudowy, czy chodziło o ochronę ogrodu stanowiącego otoczenie [...] i w jakim rozmiarze, czy o zapewnienie nań widoku. Ustali jakie względy interesu publicznego przeważyły w tym przypadku nad interesem właścicieli nieruchomości i rozważy czy nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu. Zwróci też uwagę czy w procedurze planistycznej nie miały miejsca uchybienia świadczące o naruszeniu trybu uchwalania planu uregulowanego w art. 17 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. w uzupełnieniu dotychczasowego stanowiska w sprawie, podkreślili iż Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zakresie w jakim plan ten ustanawia ochronę widoku budynku skarżących, poprzez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających ten budynek działek skarżących, tj. części działki o nr [...] oraz działki

o nr [...] oraz nr [...], które pozbawiają skarżących de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiający te działki charakteru działek budowlanych, jest nadużyciem władztwa tego organu. W związku z tym, w zakresie tych działek, miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] winien być uznany za nieważny. Podkreślono, że wpisanie danego budynku do gminnej ewidencji zabytków, dokonywane jest poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela budynku, czy właściciela działki, na której ów budynek się znajduje, i to na podstawie zgłoszenia, które nie podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu, co powoduje jawne naruszenie praw właściciela działki czy budynku, który od momentu objęcia jego własności gminną ewidencją, jest w sposób istotny ograniczony w możliwości jej zagospodarowania. Takie zdominowanie, niczym nieuzasadnionych uprawnień wynikających z ewidencji zabytków, w sposób oczywisty pozostaje w kolizji z prawem własności skarżących, pozbawiając ich de facto uprawnień właścicielskich. Ustalone przez Radę m. W. ograniczenia w planie nie powinny mieścić się w dozwolonych ramach ustawowych, bowiem naruszają zasady proporcjonalności i w żaden sposób nie uwzględniają uprawnień właściciela płynących z prawa własności, które to uprawnienia zostały przy sporządzaniu planu pominięte, a zatem, postanowienia planu w przedmiotowym zakresie są nieważne. Regulacja zawarta w uchwalonym planie

w zakresie dotyczącym działek w sposób nieuzasadniony i restrykcyjny, ogranicza

i godzi w prawo własności skarżących, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odniesieniu do działek skarżących, ograniczenie własności nastąpiło wskutek nadużycia władztwa planistycznego. Organ dowolnie skorzystał

z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego, nad zasadą uwzględniania prawa własności. Zważyć należy, iż

z gminnej ewidencji zabytków, pozbawionej walorów tożsamych z rejestrem zabytków czy innych form ich ochrony, wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami, tym bardziej nie może wynikać ochrona widoku dla danego budynku. Rada [...] w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wskazała na następujące przyczyny objęcia całego obszaru nieruchomości skarżących ochroną w zaskarżonym planie miejscowym: Cały obszar nieruchomości położonej przy [...] , budynek i ogród, objęty został ochroną planistyczną z uwagi na konieczność ochrony zabytkowej architektury

i także krajobrazu - a więc budynku i jego otoczenia. Cała nieruchomość tworzy kompozycyjną całość. Dworek pochodzący z lat 30 tych (położony na przedmiotowym terenie), będący wówczas własnością znanego [...] A. S., znajdujący się dziś w gminnej ewidencji zabytków jest jednym z ostatnich przykładów dworkowej architektury [...] , której cechą charakterystyczną było położenie na dużych działkach ogrodowych. Należy stwierdzić , iż wprowadzenie do planu zakazu zabudowy wokół starego dworku umożliwiło stworzenie właściwej oprawy, właściwych ram dla wyeksponowania cennego zabytku, ale również zachowanie w całości przykładu [...] architektury dworkowej z okresu przedwojennego. Działka skarżących znajduje się w jednym z bardziej eksponowanych na [...] miejsc - na przecięciu ul. [...] i trasy linii kolejowej. Dom otoczony jest imponującym ogrodem ze starymi drzewami, co wyraźnie obrazuje że jest to istotna dla tej części krajobrazu [...] "[...]". Zdjęcia przedstawione przez skarżących, koncentrujące się wyłącznie na złym stanie technicznym budynku, dają zafałszowany obraz wyglądu otoczenia domu i ogrodu (dowód: [...]), wydruk z artykułu zamieszczonego w [...]). Ochrona zabytków, których w tej części [...] zachowało się bardzo niewiele przesądziła o poddaniu tego terenu pod ochronę w planie miejscowym. Jak wskazuje się w doktrynie podstawowe znaczenie dla rozważań dotyczących zachowania dziedzictwa kulturowego ma ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazuje ona na zadania publiczne, realizowane przez administrację, związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury, a także definiuje przedmiot ochrony. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, luli części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dla rozważań nad ochroną dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym znaczenie ma przede wszystkim pojęcie zabytku nieruchomego. Ustawodawca doprecyzował je w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy

o ochroni zabytków, przez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowaniu, określone kategorie zabytków nieruchomych: krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (...) (por: K. Zalasińska., Dziedzictwo kulturowe w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] A. Fogel, Z. Cieślak, (red.), Op.cit., s. 86). Podkreślono, że o uznaniu obiektu za zabytek i związanej z tym powinnością działań ochronnych władz publicznych nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków, ale spełnienie cech określonych przywołanej powyżej definicji legalnej zabytku. Nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem kwestionowanego planu miejscowego zabudowa przedmiotowej nieruchomości wypełniła te wymogi. Cechuje się bowiem spójną koncepcją architektoniczną o bardzo wysokich walorach estetycznych. Jest to więc, oprócz materii stricte fizycznej, również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym - świadectwa rozwoju [...] - sytuowania w tej części [...] zabudowy dworkowej. Jest to nieruchomość całkowicie niezbadana a budynek uległ znacznemu zniszczeniu, widać że nie jest utrzymywany w należytym stanie technicznym. Zły stan zachowania zabytku (ani tym bardzie świadome - przez zaniechanie należytych działań - doprowadzenie do jego niszczenia) nie jest jednak przesłanką zniesienia obowiązku działań ochronnych podejmowanych m. in. przez organy gminy w planie miejscowym. Pogłębioną argumentację prawną w tym zakresie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 24 października 2014 r. (II OSK 906/13), oceniając dopuszczalność wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń w odniesieniu do zabytku, który w dacie uchwalenia planu nie był jeszcze wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje uwzględnianie m. in.

w planach miejscowych zabytków bez względu na stan zachowania właśnie po to, aby zapobiec przekształceniu zabytków powodujących utratę ich wartości historycznej, kulturowej bądź też zapobiec ich dalszym niepożądanym przekształceniom". Przedmiotowa nieruchomość objęta jest ochroną konserwatorską i wpisana jest do Gminnej Ewidencji Zabytków, a wobec tego plan respektując wskazania konserwatorskie ustalił dla tej nieruchomości zachowanie i ochronę bryły budynku oraz otaczającego ogrodu jako integralnej części zespołu zabudowy, zakazując nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Jest to więc ingerencja oparta na ustawowych przesłankach, mieszcząca się w ramach proporcjonalności określonych

w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz umocowana we władztwie planistycznym gminy. Jest ona zarówno konieczna jak i adekwatna. W dniu 19 kwietnia 2017 r., na rozprawie, pełnomocnik skarżących poparł skargę. W ocenie pełnomocnika, kwestionowana przez skarżących ochrona nie została uzasadniona żadnymi racjonalnymi przesłankami i świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego przez Gminę, co jest tym bardziej uzasadnione w świetle treści pisma organu z [...] kwietnia 2017 r.; pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż celem ochrony w momencie uchwalenia planu był ogród wraz z dworkiem, jako stanowiący całość o wartościach zabytkowych i krajobrazowych. W momencie uchwalenia planu sporna nieruchomość była ujęta w Ewidencji Konserwatora Zabytków. Podstawą wyznaczenia granic ogrodu były granice prawa własności budynku. Ochrona wartości zabytkowych, kulturowych i krajobrazowych, czyli względy interesu publicznego przeważyły nad interesem właścicieli nieruchomości. Nadto, według pełnomocnik organu, ustalone w planie wymagania nie są zbyt rygorystyczne, m. in. 40 % spornej nieruchomości może być pozbawiona zieleni. Na spornych nieruchomościach nic nie może powstać, albowiem dworek z ogrodem tworzy całość zabytkową, wymaga wyłączenia zabudowy z uwagi na ochronę widoku i ochronę otoczenia obiektu zabytkowego.

Sąd postanowił: zobowiązać pełnomocnika organu do złożenia dokumentu, na podstawie którego uznano, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest dom

z ogrodem przy ulicy [...] , w terminie do dnia [...] kwietnia 2017 r.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Rada [...] złożyła załącznik do protokołu. W wykonaniu zarządzenia Sądu, przedłożyła (poświadczoną za zgodność z oryginałem) kopię Karty ewidencyjnej zabytku z zasobów Krajowego Ośrodka Badań Dokumentacji Zabytków w [...] wskazującą na Dom mieszkalny - dworek E. J. przy ul [...] i jak wynika z wpisu w rubryce nr 25 ("opracował") - dokonaną w październiku 2007 r. W ewidencji jako obiekt wpisany jest "dom mieszkalny", a z wpisów w karcie jednoznacznie wynika wartość zabytkowa i konieczność objęcia ochroną również otoczenia zabytku: rubryka 20 : "rewaloryzacja otoczenia budynku"; Załącznik Nr 1 — " budynek miał formę nawiązującą do typu dworku polskiego (...) zejście do ogrodu rozciągającego się na wprost domu prowadziło wprost z przeszklonej werandy (...); "Warto podkreślić, że zarówno pozostałości dawnego majątku jak i sam budynek są zagrożone przez agresywne inwestycje realizowane po sąsiedzku. Z terenu należącego do posesji wykrojono już fragment po stronie zachodniej pod budowę wysokiego budynku mieszkalnego. Z uwagi na historię miejsca i wartościowy obiekt, postuluje się wpisać do rejestru zabytków dworek oraz wytyczyć wokół niego strefę ochrony konserwatorskiej". Takie ustalenia przesądzają, że zarówno dom jak i otaczająca go posesja z ogrodem – dawna posiadłość - spełniają kryteria "zabytku" w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 1 tej). W doktrynie wskazuje się, że zachowanie zabytków nieruchomych nie może przebiegać

w oderwaniu od otoczenia, gdyż współcześnie wznoszone budowle, w ich bezpośrednim sąsiedztwie, stają się nowym kontekstem i oddziałują na ich percepcję, niekiedy prowadząc nawet do utraty wartości zabytkowej (tak: . Bąkowski, K. Zalasińska, Paradygmat zrównoważonego rozwoju w prawnej ochronie nieruchomości zabytkowych -próba adaptacji (w:) . W. Szafrański i K. Zalasińska (red.,) Prawna ochrona dziedzictwa kulturowego, Poznań 2009, s. 265). Zgodnie z art. 4 ustawy

o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających mi celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczeniu zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Tak wyraźne wskazanie zawarte w Karcie ewidencyjnej zabytku należy uznać na formę wytycznych konserwatorskich co do potrzeb ochrony przedmiotowego terenu. Nadto przepis art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazywał do czasu założeniu gminnej ewidencji zabytków uwzględniać w studiach uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na uzasadnienie wprowadzania daleko idących ograniczeń prawa własności w takich przypadkach wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku II OSK 906/13

z dnia 24 października 2014 r. Według Sądu: "Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nakazuje ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględniać m. in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planach i studiach w szczególności uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, a także ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (art. 18 ust. 2 tej ustawy). Dotyczy to w szczególności ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 tejże ustawy)". Sąd podkreślił również, że "z normy art. 145 u.o.z. wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków do wskazania określonego (dowolnego) zabytku, jeżeli uzna, że zabytek ten kwalifikuje się do ochrony konserwatorskiej. Zwrot zaś nakazujący "uwzględnia się" oznacza, że organ gminy zobligowany jest uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy". Potwierdza to, że ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do działek objętych zaskarżeniem znajdowały oparcie

w ważnym interesie publicznym, zasadach sporządzania planu miejscowego oraz spełniały kryteria proporcjonalności - a więc adekwatności i konieczności wprowadzenia ograniczeń. Na zachowanie zasady proporcjonalności rzutuje też fakt, że - jak wynika

z wpisu w Karcie ewidencyjnej zabytku - inwestycja po zachodniej stronie nieruchomości została zrealizowana na terenach już "wykrojonych" (cytat - AF) z terenu dawnego majątku, co tym bardziej uzasadnia konieczność ochrony pozostałych jego fragmentów.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący złożyli załącznik do protokołu. Podtrzymując w dalszym ciągu wniosek o uwzględnienie skargi, skarżący wskazali, że błędne są twierdzenia i ustalenia organu, tj. w szczególności wskazania, iż budynek znajdujący się na działce skarżących jest dworkiem z lat 30 tych i jednym z ostatnich przykładów dworkowej architektury [...] , gdyż dworek ten został całkowicie zniszczony w czasie II wojny światowej i pozostały po nim jedynie fundamenty. W załączeniu przedstawili uzyskaną z Archiwum Państwowego [...] reprodukcję z kolekcji fotogrametrycznej wykonaną na bazie Planu [...] z roku 1945 r., na której to uwidocznione są pozostałości, jedynie fundamenty po zniszczonym w czasie wojny dworku. Po wojnie, to jest około 1946/7 roku rodzina Z. – J. Z. i jej siostra I. S. sprowadziły się do [...] i odbudowały parter domu, w którym zamieszkały. Góra domu nie została nigdy wykończona, ani zamieszkana. Nie ma więc żadnych podstaw prawnych wynikających z ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, aby budynkowi temu nadać cechy zabytku. Organ równie bezpodstawnie utrzymuje, iż dom otoczony jest imponującym ogrodem, parkiem ze starymi drzewami. Na przedmiotowych działkach nigdy nie było parku, tylko sad z drzewami owocowymi, które częściowo w czasie wojny zostały spalone, a częściowo zdziczały i w większości zostały usunięte. Na działkach tych prowadzono działalność ogrodniczą w formie hodowli warzyw i owoców. Aktualny stan ogrodu przedstawiają załączone do niniejszego pisma fotografie. Na jednym ze zdjęć widać także pozostałości szklarni,

w której hodowano pomidory. Wobec powyższego podkreślono, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim plan ten ustanawia ochronę widoku budynku, rzekomego zabytku, otoczonego "imponującym ogrodem", przez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających ten budynek działek skarżących, tj. części działki

o nr [...] oraz działki o nr [...] oraz nr [...], które pozbawiają skarżących możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym charakteru działek budowlanych, jest nadużyciem władztwa organu. Nadto organ nie wyjaśnił dlaczego cały obszar nieruchomości skarżących został faktycznie wyłączony z możliwości realizacji nowej zabudowy, czy chodziło o ochronę ogrodu stanowiącego otoczenie dworku i w jakim rozmiarze, czy o zapewnienie nań widoku. Z pisma organu z [...] kwietnia 2017 r. takie wyjaśnienia nie wynikają. Kuriozalne jest określenie działek skarżących jako istotnej części krajobrazu [...] i "[...]". Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wokół działek skarżących znajdują się liczne zabudowania,

w szczególności wielopiętrowy apartamentowiec. Organ w swym piśmie wskazał również, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbadana, z czym akurat można się zgodzić. Organ nie zbadał faktycznego stanu nieruchomości i bez żadnych podstaw uznał wybudowany w latach 1946/7, a więc po wojnie, budynek za dworek z lat 30 tych, a zarośla i drzewa owocowe położone wokół niego za imponujący ogród. Takie działania organu są niedopuszczalne i jako takie nie powinny się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Rady [...] (zwanej dalej: "Radą" lub "organem") nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej w skrócie: "Plan" lub "Uchwała") w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego w planie symbolem [...], na którym znajdują się działki skarżących o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) usytuowane przy ul. [...] (dzielnica [...] ) w [...]

Sprawa, której przedmiotem była ww Uchwała została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 590/15) do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zatem w badaniu legalności zaskarżonej Uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd był – stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga M. Z., G. O., M. S. i I. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę

w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżący, jako podmioty legitymujące się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym

w Planie symbolem [...], a zatem objętych zakresem zaskarżonej Uchwały – posiadali interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Bez wątpienia również wprowadzone w ustaleniach planistycznych regulacje, zakwestionowane przez skarżących, wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nich prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiącej ich własność co warunkowało przyznaniem im legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. W zaistniałym stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności Uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Według skarżących organ wprowadzając zaskarżoną uchwałą postanowienia

§ 23 pkt 3 ppkt 9 drastycznie ograniczył ich prawo własności i doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Odpierając sformułowane w powyższym przedmiocie twierdzenia skarżących -

a szczegółowo opisane w stanie sprawy i wynikające ze skargi, pism procesowych

z 31 lipca 2014 r. i 4 marca 2017 r. wraz z ich załącznikami, oświadczeń do protokołu rozpraw odbytych 7 listopada 2014 r. i 19 kwietnia 2017 r., a nadto załącznika do protokołu rozprawy (19 kwietnia 2017 r.) z 25 kwietnia 2017 r. i jego załączników -

w pierwszej kolejności należy wskazać na te kwestie, które zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r.

I tak, po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w wyroku z 7 lipca 2014 r., że sytuacja skarżących nie jest analogiczna jak właścicieli nieruchomości sąsiednich. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też rozważania prawne dokonane przez ówcześnie orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji, w tym obowiązek uwzględnienia w planie ochrony konserwatorskiej obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków i to niezależnie od jego stanu technicznego. Podkreślił też, że nie ulega wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą o ochronie zabytków"], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Ma też możliwość, [...], zapewnienia na zabytek tzw. widoku, przez ograniczenie, a nawet wyłączenie zabudowy w jego sąsiedztwie. Ochrona "widoku" wynika bowiem z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, mieszczącej się w ramach ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także można ją wywodzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, w ramach ochrony otoczenia zabytków".

Zatem Sąd, obecnie rozpoznający sprawę, przyjmuje w całej rozciągłości za swoją ocenę prawną dokonaną przez uprzednio orzekający w sprawie Sąd, bez potrzeby jej powtarzania, a to wobec całościowego zaprezentowania przedmiotowego wywodu - w przestawionym przed rozważaniami obecnego Sądu - stanie sprawy.

Z kolei dalej, trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 6 grudnia 2017 r. uznał, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do niezbadania przez Sąd prawidłowości ich zastosowania przy uchwalaniu zaskarżonego Planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Przystępując zatem do rozważenia prawidłowość zastosowania wskazanych wyżej przez organ przepisów przy uchwalaniu Planu, należy przypomnieć ówczesne ich brzmienie. I tak art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego

i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, a art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Następnie powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "pierwszy

z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów u.p.z.p., zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności"; z kolei "drugi z powołanych wyżej przepisów - [...] - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury. Rozwinięciem tego przepisu są postanowienia zawarte w treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zgodnie

z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Należy przedstawić też brzmienie treści planistycznych związane z symbolem [...], obejmującym działki skarżących. Zaskarżony Plan w:

1) w § 4 ust. 2 stanowi, że ustala się przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN: 1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne; 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi

z zakresu handlu detalicznego (za wyjątkiem stacji paliw), biur, administracji, obsługi finansowej, rzemiosła (za wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomi, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych; 3) zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, w szczególności zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz stacji paliw, warsztatów samochodowych, stacji obsługi pojazdów, myjni, domów pogrzebowych; 4) zakazuje się lokalizowania obiektów i budynków tymczasowych; 5) w zakresie ochrony przed hałasem, o której mowa w przepisach szczególnych zalicza się tereny MN do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową;

2) w § 4 ust. 6 stanowi, że ustala się przeznaczenie terenów usług handlu i biur oznaczonych symbolem [...]) przeznaczenie podstawowe: usługi z zakresu handlu detalicznego (za wyjątkiem stacji paliw), obsługi finansowej, biur, administracji, turystyki; 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu gastronomi, rzemiosła (za wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, rozrywki, zdrowia, sportu i rekreacji, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, poczty elektronicznej i telekomunikacji;

3) zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, w szczególności zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej (ustalenie nie dotyczy pokoi gościnnych i pomieszczeń mieszkalnych służbowych) oraz stacji paliw, warsztatów samochodowych, stacji obsługi pojazdów, myjni, domów pogrzebowych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej; 4) zakazuje się lokalizowania budynków

i obiektów; 5) dopuszcza się zachowanie i użytkowanie istniejących obiektów tymczasowych do czasu ich wymiany na nową zabudowę; 6) terenów [...] nie zalicza się terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; 3) w § 9 zatytułowanym "[...]" stanowi - w ust. 3, że ustala się zachowanie

i ochronę budynków i obiektów wpisanych do Ewidencji Konserwatora Zabytków m. in. willi podmiejskiej z ogrodem przy ul. [...] (na terenie [...]): - pkt 1 - ustala się ochronę brył budynków, - pkt 2 - zakazuje się nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków, - pkt 3 - ustala się ochronę proporcji okien i drzwi z pierwotną drewnianą stolarką i jej podziałem oraz ochronę zachowanych balkonów, - pkt 4 - ustala się ochronę otaczających budynki ogrodów, jako integralnych części zespołów zabudowy, - pkt 5 - ustala się ochronę najbliższego otoczenia obiektów poprzez niewprowadzanie na przylegających terenach wysokiej zabudowy, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, - pkt 6 - dopuszcza się zmianę przeznaczenia budynków i lokali, z uwzględnieniem przeznaczenia terenów określonego w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów;

4) w rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe dla terenów" stanowi – w § 23 ust. 3

pkt 9, że ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...]:

- przeznaczenie terenu: tereny usług handlu i biur, zgodnie z § 4 ust. 6 lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodne z § 4 ust. 2,

- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: maksymalna intensywność zabudowy dla działki budowlanej – 02, maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej – 10 %, maksymalna wysokość zabudowy – 2 kondygnacje, ograniczenia wysokościowe ze względu na ruch lotniczy wg § 11 ust. 1 pkt 1, minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki budowlanej – 60 %, geometria i pokrycie dachu wg § 11 ust. 2, zasady lokalizacji ogrodzeń wg § 7 ust. 1 i 3,

- szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu:

m. in. budynki objęte ochroną w planie do zachowania zgodnie z rysunkiem planu oraz ustaleniami § 9 ust. 3,

- nie dopuszcza się tymczasowego zagospodarowania terenów. Rozważone przez Sąd zastosowanie przez Radę przy uchwalaniu Planu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające w tłumaczeniach Rady, uprawnienie do wprowadzenia w Planie zacytowanych zapisów, uznano za prawidłowe nie tylko względem dworku, ale

i otaczającego go ogrodu, czyli w odniesieniu do całego terenu nieruchomości skarżących zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] i objętego ustaleniami zaskarżonego Planu. W wyniku zobowiązania Sądu, organ wyjaśnił, że celem wprowadzonych ustaleń planistycznych, które wpłynęły na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności do ww działek, było nie tylko zapewnienie widoku na zabytkowy obiekt, ale

i cennego - również z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego i walorów przyrodniczych - ogrodu otaczającego zabytek. Zasadność stanowiska organu

w spornym aspekcie sprawy, związanym z postanowieniami zaskarżonej Uchwały,

w efekcie objęcia ochroną konserwatorską dworku wraz z ogrodem, czyli całego obszaru nieruchomości skarżących położonego przy [...] w [...], zdaniem Sądu wynika po pierwsze ze wskazania organu, że przedmiotowa nieruchomość w momencie uchwalania Planu jako wpisana do Gminnej Ewidencji Zabytków, była już objęta ochroną konserwatorską, co oznacza, że Plan, respektując wskazania konserwatorskie, ustalił dla tej nieruchomości zachowanie i ochronę bryły budynku oraz otaczającego ogrodu - jako integralnej części zabudowy. Zachowanie zabytków nieruchomych nie może bowiem przebiegać w oderwaniu od otoczenia, gdyż współcześnie wznoszone budowle, w ich bezpośrednim sąsiedztwie, stają się nowym kontekstem i oddziałują na ich percepcję, niekiedy prowadząc nawet do utraty wartości zabytkowej. Po drugie konieczność objęcia ochroną jako mającą wartość zabytkową również ogrodu, czyli otoczenia dworku E. J. przy ul. [...] , w charakterze zapewnienia widoku przez ograniczenie, a nawet wyłączenie zabudowy w sąsiedztwie zabytku na dworek, jak

i otoczenia także wyniknęła i z treści wpisu w Karcie Ewidencyjnej Zabytku z zasobów Krajowego Ośrodka Badań Dokumentacji Zabytków w [...] z załącznikiem opracowanej w październiku 2007 r. (przedłożonej przez organ na wezwanie Sądu) przez wskazanie "rewaloryzacji otoczenia budynku", jako że z Załącznika Nr 1 wynika, iż "budynek miał formę nawiązującą do typu dworku polskiego [...] zejście do ogrodu rozciągającego się na wprost domu prowadziło wprost z przeszklonej werandy [..]. Kwestionowana zabudowa, oprócz materii stricte fizycznej, jest elementem dziedzictwa o charakterze niematerialnym – świadectwa rozwoju [...] – sytuowania w tej części [...] zabudowy dworkowej. Dworek pochodzący z lat 30 tych, będący wówczas własnością znanego [...] A. S., jest jednym z ostatnich przykładów dworkowej architektury [...], której cechą charakterystyczną jest nie tylko położenie w większej perspektywie otaczającego obszaru w [...] , ale i położenie w perspektywie mniejszej, czyli w otoczeniu działek

o charakterze ogrodu. Ochrona zabytków, których w tej części [...] , w której zlokalizowane są działki skarżących, zachowało się bardzo niewiele, przesądziła

o poddaniu tego terenu pod ochronę pod względem bryły budynku, charakterystycznych jego cech, ale i jego otoczenia, które stanowi ogród, nadający samemu budynkowi ściśle określony charakter. Jak wynika z Karty ewidencyjnej budynek to forma nawiązującą do typu dworu polskiego, pierwotnie dwukondygnacyjny, zaś wtórnie jednokondygnacyjny z poddaszem (po pożarze w latach powojennych, który strawił całą II kondygnację), wzniesiony na planie czworoboku, nakryty dachem

w kalenicy z trójkątnym szczytem w elewacji ogrodowej, z zejściem do ogrodu rozciągającego się na wprost domu i prowadzącego ówcześnie do przeszklonej werandy. Ochroną planistyczną objęto budynek i ogród z uwagi na konieczność ochrony zabytkowej, tak architektury, jak i krajobrazu - a więc budynku i jego otoczenia. Podstawą wyznaczenia granic ochrony budynku z ogrodem były granice prawa własności skarżących, jako że pozostałości majątku wraz z budynkiem (historia miejsca i wartościowy obiekt) są zagrożone przez agresywne inwestycje realizowane po sąsiedzku, z terenu należącego do posesji wykrojono już fragment po stronie zachodniej pod budowę wysokiego budynku mieszkalnego. Globalnie nieruchomość tworzy kompozycyjną całość, co wyraźnie daje obraz tzw. "wyspy zabytkowej" dla tej części [...], wartej zachowania na przyszłość. Wprowadzenie do planu zakazu zabudowy wokół starego dworku daje podstawy do stworzenie właściwej oprawy, właściwych ram dla wyeksponowania cennego zabytku i zachowania w całości przykładu [...] architektury dworkowej z okresu przedwojennego, położonego w jednym z bardziej eksponowanych na [...] miejsc, czyli na przecięciu ul. [...] i trasy linii kolejowej. Enklawę dawnej zabudowy otoczonej terenem zielonym – ogrodem, ciekawie położoną, przez co wyeksponowaną na tle miejskiej, nowoczesnej zabudowy usytuowanej za jej granicami. Bez znaczenia dla konieczności ochrony pozostaje fakt zaniedbania domu i ogrodu, często - jak podkreślił organ - w takich sytuacjach celowo utrzymywany przez właścicieli stan zaniedbania, aby łatwiej odbierać argumentacje przemawiającą za utrzymywaniem stosownej ochrony. Po trzecie z postanowienia Nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2006 r. – na podstawie art. 20 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. – uzgadniające w zakresie ochrony zabytków projekt Planu.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że zasada samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego nie została zastosowana w sprawie z naruszeniem interesu skarżących, uosabiającego się w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej Planem. Została zastosowana w sposób prawidłowy,

z uwzględnieniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wprowadzając wyżej zaprezentowane i kwestionowane przez skarżących ustalenia planistyczne organ miał na uwadze zasady kształtowania polityki przestrzennej ujęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy). Dalej postąpił zgodnie

z nakazem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i uwzględnił wymienione tam uwarunkowania, zwłaszcza to ujęte w punkcie 7, czyli prawo własności, ale też i uwarunkowania z pkt 4, czyli wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a dalej i uwarunkowania z pkt 1 – wymagania ładu przestrzennego,

w tym urbanistki i architektury, z pkt 3 – walory architektoniczne i krajobrazowe, a nadto z pkt 9 – potrzeby interesu publicznego. Organ miał zatem na uwadze, stosownie do regulacji art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wskazanie na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym były te dalej wskazane, w celu zagwarantowania zaspokajania podstawowych potrzeb związanych z interesem publicznym, dziedzictwa kulturowego i zabytków, kształtowania danej przestrzeni (kulturowej, kompozycyjno – estetycznej, krajobrazowej, urbanistyki, architektury), zarówno dla współczesnego pokolenia społeczności w tej przestrzeni bytującej i przemierzającej, jak i przyszłym jej pokoleń. Oceniając więc określone

w Planie ustalenia, a kwestionowane przez skarżących, przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, należało kierować się nie tylko interesem jednostki, ale przede wszystkim interesem publicznym. Podmioty dysponujące

w granicach administracyjnych miast prawem własności terenów, zabudowy,

o określonych walorach czy cechach (np. zabytkowych, kulturowych, ogólnie dostępnych, itp.) muszą liczyć się z pewnego rodzaju przywilejami władz, których źródłem są przepisy prawa, w przypadku sprawy władztwem planistycznym gminy dającym możliwość wpływu na dysponowanie daną własnością, w sensie na przykład jej ograniczenia. Mieszkańcy miasta potrzebują trenów o różnym przeznaczeniu,

o różnym sposobie ich zagospodarowania. W pewnych przypadkach istnieje zatem konieczność utrzymania charakteru zagospodarowania danych obszarów, w skład których wchodzą nieruchomości, które są przedmiotem prywatnej własności, pod określone funkcje służące społeczeństwu. Oczywistym jest fakt, że w interesie właściciela nieruchomości położonej w mieście leży chęć jej zabudowy, nie jest to jednak możliwe, a nawet wskazane, by każda nieruchomość, a zwłaszcza nieruchomość o takim charakterze jak sporna w sprawie, mogła zostać zagospodarowana w sposób dowolny. Ochrony zabytków nie da się zapewnić tylko

i wyłącznie dzięki korzystaniu z zasobów nieruchomości należących do gminy lub Skarbu Państwa, które mogłyby w sposób wystarczający zaspokajać interes publiczny. Z powyższych względów, ustalenia zawarte w § 4 ust. 2 i ust. 6, § 9 i § 23 ust. 3 pkt 9 Planu względem terenu oznaczonego symbolem [...], będącego jednocześnie własnością skarżących, wbrew ich wszelkim argumentom przytoczonym w sprawie, nie stanowią ograniczenia niewspółmiernego do założonego celu, uwzględnia wymagania ochrony zabytków, jako wartości publicznej. Zatem chociaż naruszają interes prawny skarżących, jako że ingerują w zamierzony sposób wykonywania przez skarżących prawa własności, to naruszenie to należało ocenić jako uprawnione, wynikające

z ustawowych kompetencji planistycznych gminy. Z jednej strony nie stanowiące przekroczenia zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a z drugiej obrazuje, że prawo własności choć jest prawem chronionym konstytucyjnie, to nie jest prawem bezwzględnym. Dalej też organ postąpił zgodnie z nakazem uwzględnienia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury wynikającym

z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., określając w § 9 ust. 3 Planu, że ochroną planistyczną obejmuje willę przy ul. [...] wraz z ogrodem, obejmując tak ujęty przedmiot ochrony zacytowanymi wyżej określonymi dopuszczeniami i ograniczeniami, czyli przy wymaganym uwzględnieniu postanowień zawartych w treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyjaśnień organu wynika, że dworek z ogrodem tworzy całość zabytkową, co wymagało wyłączenia zabudowy

z uwagi na ochronę widoku i ochronę otoczenia obiektu zabytkowego. Innymi słowy, celem ochrony jest budynek, zachowanie widoku na niego i ogrodu jako jego otoczenia, nadającego mu opisany wyżej charakter, czyli oba te elementy względem siebie uzupełniające się, tworzące jedną całość, oddające charakter miejsca ich położenia. Uwzględnienie w Planie zabytku z ogrodem ma zapobiec ich przekształceniom, powodującym utratę ich wartości historycznej, kulturowej, krajobrazowej, architektonicznej, urbanistycznej. Zachowanie mniejszej części ogrodu nie tylko zakłóciłoby kompozycyjną całość, a i dopuszczenie zabudowy zniszczyłoby widok

i otoczenie, w konsekwencji – jak zauważyła Rada - to charakterystyczne miejsce, jakich już niewiele na przestrzeni dzielnicy [...] , a dalej i aglomeracji [...]. Objęcie ochroną planistyczną:

1) willi przy ul. [...] nastąpiło zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca

2003 r. ustawy o ochronie zabytków (ówcześnie: Dz. U. Nr 162, poz. 1568), który stanowił, że [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Powyższe potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie, jako obowiązek uwzględnienia w planie ochrony konserwatorskiej obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków i to niezależnie od jego stanu technicznego. W sytuacji zatem stwierdzenia, że dany obiekt został wpisany do ewidencji zabytków władztwo planistyczne Rady przysługujące jej z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiało doznać istotnego ograniczenia ze względu na związanie zapisem normy art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. W istocie o obowiązku zachowania budynku zadecydował nie organ lecz okoliczność objęcia go ewidencją zabytków; 2) ogrodu wokół willi przy ul. [...] nastąpiło zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy

o ochronie zabytków, który stanowił, że formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i art. 19 ust. 1, który stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się,

w szczególności ochronę 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem

"w szczególności" oznacza, że przedmioty ochrony zostały wymienione w tym przepisie przykładowo, a nie w sposób zupełny;

3) widoku na willę przy ul. [...] nastąpiło zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. wyraźnie wskazał bowiem, że gmina ma też możliwość zapewnienia w planie na zabytek tzw. widoku, przez ograniczenie,

a nawet wyłączenie zabudowy w jego sąsiedztwie. Ochrona "widoku" wynika bowiem

z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, mieszczącej się

w ramach ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.,

a także można ją wywodzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, w ramach ochrony otoczenia zabytków". Powyższym dowiedziono, że kwestionowana w sprawie przez skarżących ingerencja ustaleń planistycznych w ich prawo własności została oparta na ustawowych przesłankach, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie zabytków, nastąpiła w granicach konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości oraz władztwa planistycznego gminy. Nad interesem właścicieli przeważyła ochrona wartości zabytkowych, kulturowych

i krajobrazowych, czyli względy interesu publicznego. Nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu, jak również w procedurze planistycznej nie miały miejsca uchybienia świadczące o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu uregulowanego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dało to podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do całej nieruchomości skarżących, składającej się

z kilku działek geodezyjnych, konieczne było wprowadzenie przytoczonych wyżej ograniczeń. Bez wątpienia te wskazania umożliwiały przyjęcie, że w istocie cała nieruchomość wyodrębniona na rysunku planu jako jednostka planistyczna [...], a nie przykładowo tylko pewna jej część, wymaga wyłączenia z zabudowy z uwagi na ochronę widoku i ochronę otoczenia obiektu zabytkowego. Słusznie też organ, odnosząc się do materiału przedłożonego przez skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego zauważył, że zdjęcia przedstawione przez skarżących, koncentrują się wyłącznie na złym stanie technicznym budynku, dają zafałszowany obraz wyglądu domu i ogrodu jako otoczenia. Nadto przyznał, że budynek uległ zniszczeniu, co też wynika z Karty ewidencyjnej, ale też widać, że nie jest utrzymywany w należytym stanie technicznym, zaś zaniechanie należytych działań ze strony właścicieli nie jest przesłanką zniesienia obowiązku działań ochronnych podejmowanych m. in. przez organy gminy w planie miejscowym. Podsumowując, należy powtórzyć za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na przykład w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 135/08), że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej

i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.