Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 263/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi U. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku U. i A.M. o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obr. S., gmina P. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz

zagospodarowania terenu. Podczas analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym

znajdują się wyłącznie obiekty budowlane typu "letniskowego", wzniesione w sposób

samowolny, a pozostały teren to teren rolniczy, otwarty. Wyjaśniono, że jednostką architektoniczno-urbanistyczną terenu otaczającego jest przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Podano także, że w odniesieniu do działek o nr: [...] w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. prowadzone są postępowania w sprawie samowoli budowlanych, które co do trzech działek zakończyły się ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę obiektów. Dodatkowo z Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. organ otrzymał informację, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono zapisów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat dla terenu objętego analizą urbanistyczną.

Od powyższej decyzji U. i A.M. złożyli odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przypadku wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach mniejszych niż 25 m2 wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- § 3 rozporządzenia Ministra i Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze, podczas gdy zwiększenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej legalnej zabudowy;

- art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wprost wynika konieczność uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i właściwym zarządcą drogi;

- art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013r. poz. 267) zwanej dalej: k.p.a., poprzez brak dołożenia staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a ponadto brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że analiza urbanistyczna wykonana dla działki nr [...] obr. S., stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, została dokonana poprzez wyznaczenie wokół działki obszaru analizowanego o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki liczonej od punktów narożnych, gdyż trzykrotna szerokość jest wielkością większą niż minimalny obszar analizowany, tj. 50,0 m. Za front działki przyjęto długość jej północnej granicy, tj. 17,5 m co w przypadku 3-krotnej szerokości daje odległość 52,5m. Dodatkowo organ I instancji włączył do analizowanego obszaru działki nr: [...], które stanowią urbanistyczną całość z przedmiotową działką. W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczna, pomimo przyjęcia obszaru o nieregularnym kształcie, została dokonana prawidłowo. Uzasadnieniem rozszerzenia analizowanego obszaru w niniejszej sprawie jest fakt, że w okolicy działki nr [...] występuje zaledwie kilka działek, do których należą opisane powyżej, stanowiące całość urbanistyczną, na podstawie której można dokonać kompleksowej oceny zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rozszerzenie obszaru analizowanego tylko w jednym kierunku, jest podyktowane tym, że tylko w tym kierunku znajdują się działki zabudowane w sposób zbliżony do działki objętej wnioskiem. Rozszerzenie obszaru analizowanego w innych kierunkach nie było zasadne, ponieważ poza analizowanymi działkami obszar wokół działki nr [...], stanowi teren rolniczy. W oparciu o tak ustalony obszar organ I instancji wskazał, że żadna z badanych działek nie jest zabudowana z w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podczas analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty typu "letniskowego", wzniesione w sposób samowolny. O tym, że żadna z działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej zabudowy, świadczy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2015r., w który wskazano, że w stosunku do większości działek objętych analizą, zabudowanych budynkami "letniskowymi", toczą się postępowania w sprawie nakazania rozbiórki. Ponadto, z pisma Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. z dnia 4 lipca 2015r. wynika, że w posiadanych przez ten urząd rejestrach, nie znajduje się żadna z działek z analizowanego obszaru, dla której wydano pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat. Zatem w obszarze analizowanym nie ma legalnie zlokalizowanych obiektów typu letniskowego, pozwalających na określenie cech dla nowej zabudowy. Natomiast z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut co do bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji. Wskazał, że określenie rodzaju inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga analizy treści nie tylko art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., ale również treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika ogólna zasada, że w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zwolnione są roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę

zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. Kolegium wyjaśniło również, że uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska lub właściwym zarządcą drogi podlegają jedynie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, czyli pozytywnych dla inwestora. Z uwagi na fakt, że w toku sprawy ustalono, że nie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do wydania pozytywnej decyzji z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., nie było potrzeby dokonywania dodatkowych uzgodnień.

Na powyższą decyzję U. i A.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że budowa wiaty konstrukcji drewnianej zmieni sposób zagospodarowania terenu, przy czym zmianę tę organ wywodzi z samego zamiaru zabudowy terenu;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

3. § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze przez organ I instancji, podczas gdy zwiększenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej legalnej zabudowy;

4. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie braku konieczności jego zastosowania w stosunku do decyzji odmownej, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wprost wynika konieczność uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i właściwym zarządcą drogi;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy podstawy takie wynikają z powyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego;

6. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie dlaczego budowa wiaty na działce nr [...] obr. S. doprowadzić ma do zmiany zagospodarowania terenu;

7. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak odniesienia się w decyzji do okoliczności i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, iż uzyskania warunków zabudowy wymaga również inwestycja, która co prawda nie wymaga pozwolenia na budowę, ale prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast organ nie odniósł się do przedmiotu wniosku jakim jest wiata konstrukcji drewnianej oraz nie wyjaśnił, dlaczego budowa takiej wiaty doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, jeżeli teren użytkowany jest rolniczo i stanowi użytki rolne, to budowa wiaty gospodarczej konstrukcji drewnianej nie zmieni sposobu użytkowania tego terenu. Kolegium nie odniosło się również do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., a jedynie przeanalizowało treść przepisów i skonfrontowało z zapisami analizy urbanistycznej. Organ nie wyjaśnił również swojego stanowiska odnośnie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które jego zdaniem wymagane są tylko w przypadku decyzji pozytywnych dla inwestora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że wzniesienie jakiegokolwiek obiektu budowlanego na działce stanowi zmianę sposobu zagospodarowania terenu, jest to oczywiste i nie wymaga przeprowadzania dowodów na tę okoliczność.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było konieczne, chociaż na działce jest usytuowany inny budynek letniskowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obr. S., gmina P. wskazując, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki zabudowanej w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak ustaliły bowiem organy, w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty budowlane typu "letniskowego", wzniesione w sposób samowolny, a pozostały teren stanowi teren rolniczy.

Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu, przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca w drugim zdaniu tego przepisu w postępowaniu przy zmianie zagospodarowania terenu, nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust 2 u.p.z.p. Przepis ten z kolei stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust 2 u.p.z.p. nie wymienione są dwa przypadki o których mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn.. II OSK 2144/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA). Tym samym, w ocenie Sądu, nie można uznać, że budowa obiektu budowlanego jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007r., sygn. II OSK 1069/06, dostępny w CBOSA).

Natomiast zgodnie z art. 61 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych i zgodnych z treścią wskazanego przepisu ustaleń oraz oceny prawnej w zakresie braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r.). Przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna ma służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak już zostało wcześniej wskazane, celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, stanowi warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 506). Przy czym należy podkreślić, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, iż organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. W literaturze przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej. Organ powinien ustalić, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane (wyrok NSA z dnia 30 września 2014r., sygn. II OSK 715/13, dostępny w CBOSA).

Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że w kontrolowanej sprawie zabudowa na analizowanym obszarze nie pozwala na potwierdzenie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalności istniejących obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30 lipca 2015r. wskazał, że w stosunku do większości działek objętych analizą, zabudowanych budynkami "letniskowymi", toczą się postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektów (k. 76 akt adm.). Ponadto, z pisma Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. z dnia 4 lipca 2015r. wynika, że w posiadanych przez ten urząd rejestrach, nie znajduje się żadna z działek z analizowanego obszaru, dla której wydano pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat (k. 77 akt adm.).

Reasumując w ocenie Sądu, trafnie organy obu instancji uznały, że w kontrolowanej sprawie zabudowa na analizowanym obszarze nie pozwala na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalnie istniejących obiektów budowlanych. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji odmownej, stwierdzić pozostaje, że w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie. Tym niemniej w rzeczonej sprawie projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r., sygn. II OSK 761/11, dostępny w CBOSA), gdy tymczasem w omawianym przypadku wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji już istniejącej.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz, art. 77 i 107 § 3 k.p.a., skoro wydanie skarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w sprawie w toku postępowania administracyjnego, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 k.p.a. Nadto organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.