Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3906/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1, art. 133, art. 134, art. 141 par. 4, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 82
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 6 pkt 3, art. 31a ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. N. oraz Wojewody[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 254/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od M.N. oraz od Wojewody [...] na rzecz Województwa [...] kwoty po 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 254/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora O. [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zarząd Województwa [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512), art. 15 ust. 1, 4 i 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm., dalej: u.o.p.d.k.) i art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.), odwołał z dniem [...] marca 2019 r. M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...] z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa podał, że M. N. – N. został pierwotnie powołany na stanowisko dyrektora O. [...] uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na okres trzech sezonów artystycznych, tj. do dnia [...] sierpnia 2019r. Następnie, po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/16 wydania powyższej uchwały z naruszeniem prawa, uczestnik postępowania został ponownie powołany na stanowisko dyrektora O. [...], bez konkursu za zgodą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. na okres trzech sezonów artystycznych, tj. do dnia [...] sierpnia 2021 r. Mając na uwadze wyniki kontroli planowej, przeprowadzonej przez Wydział Kontroli i Skarg Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Zarząd Województwa uznał, że wystąpiła przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej do odwołania M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...] przed upływem okresu, na jaki został powołany z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dyrektor O. [...] naruszył art. 44 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. Zdaniem Zarządu Województwa, naruszenie art. 44 ust. 3 u.f.p. nastąpiło przez następujące działania i zaniechania Dyrektora: - odnośnie umów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], zawartych ze Stowarzyszeniem [...], stwierdzono, że wybór Stowarzyszenia na kontrahenta nie został poprzedzony analizą rynku i nie prowadzono korespondencji/rozmów z innymi podmiotami, nie dokonano kalkulacji kosztów i nie porównano wysokości kosztów wykonania zadania przez Stowarzyszenie z wysokością kosztów wykonania zadania samodzielnie przez O., niegospodarnie określono wynagrodzenie Stowarzyszenia (w sposób ryczałtowy), nie załączono do umów szczegółowej kalkulacji kosztów i kosztorysu, co uniemożliwiło ustalenie wysokości kosztów poszczególnych zadań; - w umowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], zawartej z [...]m K.: nie wskazano sposobu wyceny świadczeń na rzecz O., nie wskazano sposobu i terminów weryfikacji przez O. realizowanych świadczeń, dokonano kompensaty wynagrodzenia na kwotę 40.000 zł bez wyceny świadczeń do potrącenia, co uszczupliło należności O. z tytułu umowy najmu; - w umowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], przenoszącej na rzecz Stowarzyszenia [...] wszelkie prawa majątkowe do dzieła "[...]", obejmujące wszystkie pola eksploatacji: nie określono wynagrodzenia z tytułu przeniesienia praw majątkowych, nie zabezpieczono interesów O. jako twórcy dzieła, dotyczących praw autorskich do utworu, zapewniono Stowarzyszeniu niczym nieograniczone prawa do korzystania z utworu, nie zawarto zapisu, gwarantującego O. nieodpłatne udostępnienie egzemplarza dzieła, nie zawarto zapisu odnośnie odzyskania prawa do utworu po upływie określonego czasu; - w umowie z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zawartej ze Stowarzyszeniem [...], reprezentowanym przez P.O. oraz w umowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], zawartej z Agencją S., dotyczących współorganizacji koncertu "M.", ustalono znacząco różniące się wynagrodzenia ryczałtowe dla współorganizatora za ten sam zakres czynności do wykonania (umowa nr [...]– [...]zł, umowa nr [...]– [...]zł). Według Zarządu Województwa dyrektor O. naruszył również art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. W umowach z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]i z dnia [...] września 2017r. nr [...], zawartych ze Stowarzyszeniem [...], Stowarzyszenie zobowiązało się na własny koszt do zapewnienia dyrygenta w trakcie koncertu, a w załączniku nr 2 do każdej z umów wskazano jako dyrygenta M. N.–N.. Z kart wyjazdu służbowego wynika, że dyrektor O. przebywał w podróży służbowej w [...]w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz w [...] w dniach [...] – [...] września 2017 r. Dyrektor O. był więc dyrygentem podczas [...] w [...]oraz w T. w trakcie koncertu "M.", na które to wydarzenia artystyczne pojechał w ramach obowiązków służbowych i umowy łączącej go z O. Czynności objęte umowami z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r. realizowane były w czasie pracy dyrektora O. (dyrektor nie brał urlopu na te dni) i bez zgody Zarządu Województwa. W ocenie Zarządu Województwa, wykonywanie obowiązków kierownika jednostki przy okazji prywatnych wyjazdów o charakterze zarobkowym nie stanowi prawidłowego i rzetelnego wywiązywania się z obowiązków, przyjętych w związku z podpisaną z organizatorem instytucji kultury umową. Dyrektor O. działał w konflikcie interesów, występując w podwójnej roli, jako dyrektor O. zawarł umowę ze Stowarzyszeniem [...] – współorganizatorem koncertów, a następnie Stowarzyszenie wskazało jako dyrygenta w trakcie koncertów dyrektora O..

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019r. Organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż przytoczone przez Zarząd Województwa okoliczności nie mogą przesądzać o zaistnieniu przesłanki umożliwiającej odwołanie dyrektora O. przed upływem okresu, na jako został powołany. W ocenie organu nadzoru ewentualne stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania przed regionalną komisją orzekającą, a więc organem właściwym w zakresie orzekania w sprawach prawidłowej realizacji ustawy o finansach publicznych, w tym dysponowania środkami publicznymi. Tymczasem Zarząd Województwa nie wykazał w sposób wystarczający i potwierdzony w stosownym postępowaniu, że dyrektor O. naruszył przepisy prawa. Z uzasadnienia do uchwały nie wynika, aby zarzuty naruszenia art. 44 ust. 3 u.f.p. zostały potwierdzone przez właściwy organ. Zarząd Województwa nie dysponował stanowiskiem i orzeczeniem organu wyspecjalizowanego i nie wystąpił do rzecznika dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w T. z wnioskiem o ukaranie dyrektora O., mimo posiadania wiedzy o nieprawidłowościach po kontroli przeprowadzonej w dniach 18 – 29 września 2018 r. Zarząd Województwa nie jest właściwy i nie posiada kompetencji do stwierdzania naruszenia przepisów prawa dotyczących finansów publicznych. Poza tym organizator instytucji kultury wskazał w sposób ogólny na art. 44 ust. 3 u.f.p., a powinien w sposób jednoznaczny wykazać, które dokładnie przepisy zostały naruszone oraz na czym polegało naruszenie tych przepisów. Zdaniem organu nadzoru, nie przesądzając o zasadności naruszenia ustawy o finansach publicznych, sformułowanie zarzutów wobec dyrektora O. należy uznać za co najmniej przedwczesne. W ocenie organu nadzoru nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. Kluczowe jest bowiem ustalenie, czy dodatkowe zatrudnienie mogło kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy. Udział dyrektora O. w wydarzeniach artystycznych w T. i w trakcie M. był zasadny, ponieważ O. była oficjalnym współorganizatorem tych wydarzeń. Dyrektor uczestniczył w tych wydarzeniach artystycznych nie tylko jako dyrygent, ale przede wszystkim jako kierownik instytucji kultury, współorganizującej te wydarzenia. Przed wyjazdami dyrektor złożył stosowne dokumenty, które nie zostały zakwestionowane przez Zarząd Województwa, a tym samym uznano za zasadny wyjazd służbowy, który nie kolidował z wykonywaniem obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Dlatego, zdaniem organu nadzoru, nie można uznać, że dyrygowanie w ramach tych przedsięwzięć artystycznych, w których i tak uczestniczył służbowo dyrektor O., było kolidujące z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy. W konsekwencji, uczestniczenie przez dyrektora O. w tych koncertach również jako dyrygent nie wymagało zgody pracodawcy. Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że praktycznie wszystkie okoliczności odwołania dyrektora dotyczyły roku 2017. Tymczasem obecna 3 – letnia kadencja dyrektora rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2018 r.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Województwo [...]e, zarzucając naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 15 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p., wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ nadzoru nie wykazał w sposób dostateczny, że podjęta przez Zarząd Województwa uchwała w sposób istotny narusza prawo i konieczne było stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Sąd podkreślił, że podstawę prawną odwołania dyrektora O. przed upływem kadencji stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Użyte przez ustawodawcę w przywołanym wyżej przepisie sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu organu (organizatora), jednakże decyzja ta ograniczona jest przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały). Ponadto, jak wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i również zwykłe naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Sąd zaznaczył, że zdaniem organu nadzoru do stwierdzenia naruszeń ustawy o finansach publicznych konieczne jest uzyskanie orzeczenia komisji orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w T.. Następnie Sąd wskazując, że art. 5 – 18c ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1458 ze zm.) zawiera katalog zachowań karalnych jako naruszenie dyscypliny finansów (wyliczenie enumeratywne, niepodlegające rozszerzeniu w procesie interpretacji i stosowania przepisów ustawy) podkreślił, że nie każde naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Złamanie zasady celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych nie jest wprost objęte reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie dotyczy zdarzeń, które wskazują na nieprzestrzeganie zasady gospodarności przez jednostki sektora finansów publicznych. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, wskazując na niepowiadomienie przez Zarząd Województwa właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz nieuzyskanie orzeczenia właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie powołał żadnego czynu opisanego w art. 5 – 18c ww. ustawy, którego to zawiadomienie lub orzeczenie miało dotyczyć. Takiego powołania się na czyn, stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie zawiera również uchwała Zarządu Województwa. Wobec niewskazania przez organizatora instytucji kultury oraz organ nadzoru czynu stypizowanego w ustawie jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nieuzasadnione było stanowisko Wojewody odnośnie konieczności uprzedniego wystąpienia przez Zarząd Województwa do rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz uzyskania orzeczenia komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd podniósł, iż Wojewoda nie zakwestionował stanowiska organizatora instytucji kultury, że zarzut naruszenia zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych, określonych w art. 44 ust. 3 u.f.p., może stanowić podstawę do odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Organ nadzoru nie kwestionował również rzetelności ustaleń organizatora, związanych z umowami zawieranymi przez O. Wojewoda stwierdził, że Zarząd Województwa nie wskazał w uchwale, która zasada dokonywania wydatków ze środków publicznych została naruszona przez dyrektora O. i nie wskazał dokładnie jednostki redakcyjnej zawartej w art. 44 ust. 3 u.f.p. Należy jednak, zdaniem Sądu, zauważyć, że z opisu nieprawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu uchwały można wywnioskować, iż zarzuty wobec dyrektora O. dotyczą naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., a więc zasad celowości, oszczędności, efektywności i skuteczności wydatków. W uzasadnieniu uchwały brak jest bowiem rozważań dotyczących terminowości dokonywania wydatków. Sąd zaznaczył, że Wojewoda nie ocenił, czy brak powołania dokładnie jednostki redakcyjnej przepisu stanowi istotne naruszenie prawa przez organizatora instytucji kultury. Zdaniem Sądu uchybienie tego rodzaju nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, skutkującego podjęciem uchwały innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Wojewoda uznał również za nieuzasadniony zarzut organizatora instytucji kultury odnośnie naruszenia przez dyrektora O. art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k., tj. podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia bez uzyskania zgody pracodawcy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. podjęcie przez pracownika artystycznego dodatkowego zatrudnienia lub zajęć na rzecz innego podmiotu wymaga uzyskania zgody pracodawcy, o ile dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia mogłyby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Decyzja odmowna pracodawcy nie może mieć charakteru uznaniowego, lecz powinna opierać się na przesłance ustawowej, polegającej na możliwości kolidowania dodatkowych zajęć z obowiązkami pracowniczymi. Uzyskanie zgody pracodawcy jest wymagane, nie tylko w sytuacji gdy dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie faktycznie koliduje z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, ale również wtedy gdy mogłoby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Wojewoda wywodził w rozstrzygnięciu nadzorczym, że udział dyrektora O. w wydarzeniach artystycznych w T. i w trakcie M. był zasadny i wyjazd służbowy nie kolidował z wykonywaniem obowiązków pracowniczych i dlatego dyrygowanie w czasie tych koncertów nie kolidowało z wykonywaniem przez dyrektora O. obowiązków ze stosunku pracy i nie wymagało zgody pracodawcy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że dodatkowe zajęcie – dyrygowanie nie kolidowało z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, tylko z tego względu, że obecność dyrektora O. na koncertach jako współorganizatora była wymagana. Wykonywanie bowiem obowiązków pracowniczych i dodatkowego zajęcia – dyrygowania w tym samym miejscu i czasie zasadniczo może wzajemnie kolidować. Sąd podniósł, iż organ nadzoru nie rozważył, jakie obowiązki pracownicze winien wykonywać dyrektor jako współorganizator koncertu i czy faktycznie dyrygowanie w trakcie koncertu nie mogło z nimi kolidować. Argumentacja Wojewody nie podważa więc stanowiska Zarządu Województwa, że wykonywanie dodatkowego zajęcia w trakcie wyjazdów służbowych nie stanowi prawidłowego i rzetelnego wywiązywania się z obowiązków kierownika jednostki, przyjętych w związku z podpisaną z organizatorem instytucji kultury umową, a dyrektor O. winien uzyskać zgodę na wykonywanie dodatkowego zajęcia stosownie do art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. Sąd uznał za nieuprawniony również pogląd organu nadzoru, jakoby podstawy do odwołania dyrektora O. nie mogły stanowić okoliczności przywołane w uchwale Zarządu Województwa, gdyż dotyczą głównie roku 2017 i miały miejsce w czasie poprzedniej kadencji dyrektora. Sąd zwrócił uwagę, że Zarząd Województwa dowiedział się o tych okolicznościach dopiero w roku 2018, po zakończeniu kontroli planowej, która miała miejsce w dniach od 18 do 28 września 2018r. W ocenie Sądu przedterminowe zakończenie poprzedniej kadencji w dniu uprawomocnienia się wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/18 nie może skutkować brakiem możliwości odwołania dyrektora powołanego do pełnienia obowiązków na następną kadencję. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu nadzoru, kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt [...]. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje, zdaniem Sądu, uniewinnienie uczestnika postępowania od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO w T. z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]. Orzeczenie to dotyczy bowiem okoliczności stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Natomiast zakres przedmiotowy kontroli NIK i zakres przedmiotowy kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego był odmienny. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Zarząd Województwa przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu dyrektora O., które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Skargą kasacyjną Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1983 ze zm., dalej: u.o.p.d.k.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczności przywołane przez Zarząd Województwa w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] dotyczące okresu poprzedniej kadencji dyrektora (2017 r.) mogły stanowić podstawę jego odwołania w kadencji rozpoczętej [...] kwietnia 2018 r. na okres do dnia [...] sierpnia 2021 r.;

2) art. 15 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Zarząd Województwa w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] w sposób prawidłowy ustalił naruszenie przez dyrektora art. 31a ust. 4, a tym samym organ nadzoru nie wykazał w sposób dostateczny, że podjęta uchwała Zarządu Województwa w sposób istotny narusza prawo i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności;

3) art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie zakwestionował w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska organizatora instytucji kultury, zgodnie z którym zarzut naruszenia dokonania wydatków ze środków publicznych, określonych w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej u.f.p.) może stanowić podstawę odwołania dyrektora oraz poprzez przyjęcie, że niewskazanie opisanego naruszenia jako stypizowanego w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.) stanowiło brak uzasadnienia co do zasadności twierdzenia, że konieczne było uprzednie uzyskanie orzeczenia komisji orzekającej w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.), w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przez Zarząd Województwa [...] nic stanowiło istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniało stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania M. R. ze stanowiska dyrektora O. [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem Wojewody błędne jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że podstawę do odwołania dyrektora mogły stanowić okoliczności przywołane w uchwale Zarządu Województwa dotyczące roku 2017, a więc mające miejsce w czasie poprzedniej kadencji dyrektora - instytucja uregulowana przez ustawodawcę w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dotyczy zawsze konkretnej kadencji, konkretnego okresu na jaki został powołany dyrektor instytucji kultury, co wiąże się z trwałością tego terminowego specyficznego stosunku pracy. Wojewoda zgodził się także z twierdzeniem Sądu, że dla skutecznego zakwestionowania przez organ nadzoru uchwały Nr [...] w zakresie naruszenia art. 31 a ust. 4 u.o.p.d.k. organ nadzoru winien dokonać analizy jakie obowiązki pracownicze powinien wykonywać dyrektor jako współorganizator koncertów i czy faktycznie dyrygowanie w trakcie koncertu nie mogło z nimi kolidować - to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek w zakresie prawidłowego i kompleksowego wskazania analizy faktów, które zostały uznane za podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie dokonano takiej wyczerpującej analizy. Także ogólna, nie poparta szczegółową analizą ocena zachowania dyrektora w oparciu o art. 44 ust. 3 u.f.p. nie może w sposób jednoznaczny wykazać naruszenia prawa, a tym samym stanowić przesłanki uzasadniającej odwołanie dyrektora na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Błędnym jest też przyjęcie przez Sąd, że niewskazanie opisanego naruszenia jako stypizowanego w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowiło brak uzasadnienia co do zasadności twierdzenia, że konieczne było uprzednie uzyskanie orzeczenia komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazano m.in., że proponowana przez Wojewodę wykładnia art. 15 ust. 6 pkt. 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którą okoliczność będąca podstawą odwołania nie może dotyczyć poprzedniej kadencji dyrektora instytucji kultury, jest całkowicie sprzeczna z celem regulacji, a jej stosowanie prowadziłoby do sytuacji nieakceptowalnych. Stwierdzenie przez organizatora, że dyrektor instytucji kultury naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem wymaga odpowiedniego czasu. Ponadto fakt ten wymaga weryfikacji choćby wewnętrznej oraz formalnego procedowania w przedmiocie aktu odwołania, co jest czasochłonne. W konsekwencji wykładnia ww. przepisu prezentowana przez Wojewodę czyniłaby faktycznie niemożliwym odwołanie dyrektora za naruszenie przepisów pod koniec pierwszej kadencji, jeżeli zostałby powołany na kadencję kolejną. Ponadto wbrew twierdzeniom Wojewody Zarząd precyzyjnie i wyczerpująco opisał w jaki sposób podjęcie przez dyrektora dodatkowego zatrudnienia kolidowało z wykonywaniem przez niego obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Zarząd Województwa nie uzurpował też kompetencji do stwierdzania naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zastępując właściwy do tego organ, lecz jako organizator instytucji kultury wykonujący względem dyrektora O. prawa i obowiązki pracodawcy, dokonał kontroli wywiązywania się z obowiązków pracowniczych, w tym sposobu dysponowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody [...] M. R. wniósł o jej uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także M. R.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki w nim zawarte tj. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a tym samym przyjęcie, że odwołanie uczestnika postępowania z funkcji dyrektora O. [...] było zasadne w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia, a uchwała z dnia [...] marca 2019r. nie wskazywała szczegółowo nieprawidłowości oraz konkretnie ich uzasadnienia, nie wykazała w sposób bezsporny, że dyrektor dopuścił się uchybień implikujących jego odwołanie; wykładni art. 15 ust. 6 ww. ustawy dokonano w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasadą praworządności i legalności (art. 7);

b) art. 44 ust. 3 u.f.p. przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Zarząd Województwa [...] jest uprawniony do stwierdzania naruszania przepisów ww. ustawy, pomimo że w państwie prawa są powołane do tego odpowiednie wyspecjalizowane organy, w szczególności w kontekście akceptacji przez Zarząd sprawozdań finansowych oraz sprawozdań z działalności artystycznej, miesięcznych i rocznych;

c) art. 31 ust. 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji poprzez brak wyjaśnienia na czym miałoby polegać kolidowanie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia dyrektora z wykonywaniem przez niego obowiązków wynikających ze stosunku pracy, w sytuacji gdy dyrektor dostał zgodę na wyjazd służbowy, a sam fakt wypłaty honorarium dla dyrektora za dyrygowanie orkiestrą podczas koncertu przez Stowarzyszenie [...], nie przesądza o kolizji z wykonywaniem przez dyrektora jego funkcji kierowniczych podczas wyjazdu służbowego z orkiestrą;

d) art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2019 r. nie jest sprzeczna z prawem i prawa istotnie nie narusza, a Wojewoda w żaden sposób nie wykazał sprzeczności z prawem uchwały;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 113 § 1, aft. 133 § 1 oraz art. 132 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak wyczerpującej analizy stanu faktycznego i zachowań oraz ewentualnych zaniechań dyrektora O., a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przedstawionego w sprawie, jak również pominięcie wyjaśnień dyrektora O. złożonych na rozprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i nieprawidłowe uzasadnienie skarżonego wyroku, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstawy prawnej rozstrzygnięcia i subsumpcji stanu faktycznego do określonych norm prawnych wywiedzionych z przepisów prawa materialnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd po faktograficznym zreferowaniu stanowisk stron ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda nie wykazał nieważności uchwały z dnia [...] marca 2019 r. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji z uwzględnieniem kontrargumentacji Wojewody, naczelnych zasad konstytucyjnych oraz zasad logicznego rozumowania, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

c) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. wyjaśnień dyrektora O., czego wynikiem było przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wykonywanie obowiązków dyrektora i dyrygenta może kolidować, oraz błędnym przyjęciu, że zawarcie umów bez kalkulacji jest naruszeniem ustawy o finansach publicznych pomimo, że były zaakceptowane sprawozdania roczne i miesięczne z działalności O.

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu uchwały z dnia [...] marca 2019 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że w sposób istotny narusza prawo i dotknięta była nieważnością.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki w nim zawarte. Uchwała z dnia [...] marca 2019r. nie wskazywała szczegółowo nieprawidłowości oraz konkretnie ich uzasadnienia, a zatem nie wykazała w sposób bezsporny, że dyrektor dopuścił się uchybień implikujących jego odwołanie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że pracodawca nie może stwierdzać kolidowania obowiązków post factum arbitralnie, gdy został o tym fakcie należycie zawiadomiony i nie wniósł zastrzeżeń. Zwrócono także uwagę na brak wyjaśnienia przez Zarząd, na czym miałoby polegać kolidowanie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia dyrektora (który jest jednocześnie [...] i [...]) z wykonywaniem przez niego obowiązków wynikających ze stosunku pracy, w sytuacji gdy dyrektor miał zgodę na wyjazd służbowy, a sam fakt wypłaty honorarium za dyrygowanie orkiestrą podczas koncertu przez Stowarzyszenie [...] nie przesądza o kolizji z wykonywaniem przez dyrektora funkcji kierowniczych podczas wyjazdu służbowego z orkiestrą w szczególności, że w umowie nr [...] w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania O. [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. brak jest stosownego zakazu. Także lakoniczne odwołanie się przez Zarząd w uzasadnieniu uchwały do naruszenia zasad gospodarowania finansami publicznymi, bez wskazania na czym konkretnie naruszenie i których zasad polegało, nie może prowadzić do stwierdzenia, że to naruszenie ustawy o finansach publicznych nastąpiło.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Województwo [...]e wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od M. R. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazano m.in., że podniesiony zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 u.f.p. jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi uchybienie polegające na dokonaniu błędnej wykładni, a jednocześnie zarzuca, że Sąd niewłaściwie przepis ten zastosował. Nadto, wbrew zarzutom uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2019 r. w sposób wnikliwy i szczegółowy uzasadniała naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem przez dyrektora O.. Sąd prawidłowo też uznał, że organ nadzoru nie zakwestionował ustaleń faktycznych Zarządu Województwa oraz ich kwalifikacji pod konkretny przepis u.f.p., a konsekwencji organ nadzoru nie może uzasadniać przesłanki istotnego naruszenia prawa w stosunku do okoliczności, których nie kwestionował. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Zarząd Województwa nie uzurpował też kompetencji do stwierdzania naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zastępując właściwy do tego organ, lecz jako organizator instytucji kultury wykonujący względem dyrektora O. prawa i obowiązki pracodawcy, dokonał kontroli wywiązywania się z obowiązków pracowniczych, w tym sposobu dysponowania środkami publicznymi. Z kolei z faktu, że Województwo [...] nie zgłaszało uwag do sprawozdań składanych przez dyrektora nie wynika wprost, że wypełniał on swe obowiązki prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zwierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom autorów tych skarg w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do odwołania M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...] w oparciu o dyspozycję art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.).

Stosownie do art. 15 ust. 6 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przez upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Należy podzielić stanowisko Województwa [...], że przepisami prawa, których naruszenie (wielokrotne naruszenie) upoważniało Zarząd Województwa [...] do podjęcia - w oparciu o powyższy przepis - przedmiotowej uchwały z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odwołującej M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...], był zarówno art. 31a ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

Jak stanowi art. 31a ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podjęcie przez pracownika artystycznego dodatkowego zatrudnienia lub zajęć na rzecz innego podmiotu wymaga uzyskania zgody pracodawcy, o ile dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia mogłyby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Zarządu Województwa [...] i Sądu pierwszej instancji, że do naruszenia powyższego przepisu przez M. N.–N. doszło wskutek wykonywania przez niego obowiązków pracowniczych jako dyrektora O. [...] w trakcie wyjazdu służbowego i dyrygowania w tym samym czasie w trakcie koncertów na podstawie umów zawartych przez O. ze Stowarzyszeniem [...] bez zgody Zarządu Województwa [...].

Podkreślić należy - w kontekście podnoszonego przez M. N.–N. argumentu, iż sam fakt wypłaty honorarium dla dyrektora za dyrygowanie orkiestrą podczas koncertu przez Stowarzyszenie [...] nie przesądza o kolizji z wykonywaniem przez dyrektora jego funkcji kierowniczych podczas wyjazdu służbowego – że oceny, czy dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia na rzecz innego podmiotu mogłyby kolidować z wykonywaniem przez pracownika artystycznego obowiązków wynikających ze stosunku pracy, dokonuje pracodawca, a nie sam zainteresowany pracownik. Przepis art. 31a ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej winien być wykładany w ten sposób, iż to pracodawca ocenia, czy podjęcie przez pracownika artystycznego dodatkowego zatrudnienia lub zajęć na rzecz innego podmiotu mogłoby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy i decyduje, czy udzielić zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć czy też zgody takiej odmówić. Podjęcie takiego zatrudnienia lub zajęć przez pracownika powinno być zatem poprzedzone skierowanym do pracodawcy wnioskiem w tym przedmiocie i uzyskaniem stosownej zgody. Pracownik – z woli ustawodawcy - nie może wkraczać w kompetencje przysługujące pracodawcy.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby pełniący funkcję dyrektora O. [...] M. N.–N. kiedykolwiek ubiegał się o udzielenie przez pracodawcę (Zarząd Województwa [...]) zgody, o jakiej mowa w art. 31a ust. 4 powołanej wyżej ustawy na dyrygowanie w trakcie wydarzeń muzycznych.

Zaznaczyć należy, że czym innym jest udzielona przez pracodawcę zgoda na wyjazd służbowy, który polega na wykonywaniu obowiązków pracowniczych ( dyrektora O. [...]) poza stałym miejscem pracy w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad współorganizowanym z innym podmiotem wydarzeniem muzycznym, a czym innym wydana w oparciu o art. 31a ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zgoda pracodawcy na podjęcie w czasie wykonywania obowiązków pracowniczych (w trakcie wyjazdu służbowego) dodatkowego zatrudnienia na rzecz innego podmiotu, nawet gdy podmiot ten jest współorganizatorem wydarzenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

M. N.–N. podejmował natomiast dodatkowe zatrudnienia w trakcie wyjazdów służbowych, mimo iż nie posiadał na ich podjęcie zgody pracodawcy. Sytuacja taka nie miała miejsce jednorazowo, sporadycznie, lecz wielokrotnie. To zaś oznacza, że M. N.–N. w czasie pracy, za którą otrzymywał wynagrodzenie z tytułu powołania (dyrektor O.) świadczył dodatkową pracę dla innego podmiotu i otrzymywał dodatkowe wynagrodzenie. Już tylko ta okoliczność upoważniała Zarząd Województwa [...] do odwołania M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...].

Tymczasem M. N.–N. w trakcie pełnienia funkcji dyrektora O. [...] dopuścił się także naruszenia art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dalej: u.f.p.

Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p., wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu celów oraz w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Przepis ten przewiduje zatem kilka zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków, które muszą być spełnione łącznie. Są to: celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność i terminowość. Celowość oznacza, że poniesienie wydatku jest niezbędne do realizacji zadania publicznego. Oszczędność wiąże się z ograniczeniem wysokości wydatku do minimum niezbędnego, aby zrealizować zadanie na odpowiednim poziomie jakościowym. Uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów jest określane jako efektywność wydatków. Optymalny dobór metod i środków służących osiągnięciu założonych celów określa się skutecznością wydatków (M. Cilak [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, WKP 2019).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy uzasadniał zawarte w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2019r. stwierdzenie naruszenia wynikających z powyższego przepisu zasad przez pełniącego funkcję dyrektora O. [...] M. N.–N..

Nie można bowiem w niniejszej sprawie nie dostrzegać wyników przeprowadzenia przez Najwyższą Izbę Kontroli, Delegaturę w T. (NIK) kontroli wykonania przez w O. budżetu państwa w 2017r. NIK negatywnie oceniła wykorzystanie i rozliczenie przez O. dotacji pochodzących z budżetu państwa (w postaci dotacji podmiotowej i dotacji celowej). W wystąpieniu pokontrolnym nr [...] z dnia 12 marca 2018r. wskazano na konieczność podjęcia działań w celu urzeczywistnienia, określonego w art. 68 ust. 1 u.f.p., wymogu zapewnienia w realizacji celów i zadań kierowanej przez M. N.–N. jednostki sektora finansów publicznych w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Wniesiono m.in. o: "redagowanie i zawieranie umów cywilnoprawnych, zawieranych przez O. na dyrygowanie orkiestrą oraz sprawowanie kierownictwa muzycznego w sposób zapewniający odpowiednie zabezpieczenie interesów zamawiającego, w szczególności w zakresie określenia formy wykonania przedmiotu umowy, mając na uwadze zasady należytego zarzadzania finansami publicznymi, o których mowa w art. 44 ust. 3 ufp" – pkt 1 uwag i wniosków; "dochowanie przez Dyrektora O. należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków dyrektora naczelnego oraz dyrektora artystycznego, tj. realizowanie działań w ramach obowiązków wynikających z zawartej umowy z [...] (skrót ten oznacza Województwo [...]), a nie w ramach dodatkowych "autorskich umów o dzieło", wykonywanych w czasie pracy" – pkt 3; "przeprowadzanie postępowań przetargowych w sposób rzetelny (...)"– pkt 5; "wprowadzenie wewnętrznych procedur regulujących wybór osoby przewidzianej do wykonywania zadań dyrygenta w trakcie realizowanych spektakli oraz kierownictwa muzycznego" – pkt 10; "wprowadzenie do użycia wzorów umów w zakresie zamówień, zawierających postanowienia gwarantujące odbiór dzieła będącego elementem danego spektaklu w terminie pozwalającym na jego ewentualne naprawienie, tj. w sposób zabezpieczający interesy O." – pkt 6.

NIK zarzuciła dyrektorowi O. [...] szereg uchybień i nieprawidłowości w wykonaniu budżetu przez O., niegospodarne działanie, w tym wyrażające się m.in. w powierzaniu dyrygowania orkiestrą Dyrektorowi O. w stwierdzonej skali (w przypadku 34,2 % zrealizowanych w 2017r. spektakli i wydarzeń) przy zastosowaniu stawek zawartych w "autorskich umowach o dzieło", co stanowiło równowartość zatrudnienia 4 dyrygentów na podstawie umowy o pracę (str. 6 wystąpienia); brak dochowania należytej staranności przez dyrektora przy wykonywaniu powierzonych mu zadań w zakresie realizacji obowiązków dyrektora naczelnego oraz dyrektora artystycznego (str. 7 wystąpienia); wykorzystywanie przez Dyrektora O. swojego stanowiska do ograniczania możliwości podejmowania dodatkowych działań przez dyrygentów zatrudnionych w O. na podstawie umowy o pracę - jednocześnie sam nie posiadając takich ograniczeń dyrygował w 2017r. 80 - cioma spektaklami, uzyskując z tego tytułu dodatkowe wynagrodzenie (str. 8 -9 wystąpienia). Zaznaczono, że dyrektor O. posiadał w 2017r. 11-osobowy zespół przygotowany do dyrygowania. Budzi też poważne zastrzeżenia sytuacja, gdy dyrektor O. [...] zawiera umowy ze Stowarzyszeniem [...], a następnie Stowarzyszenie [...] zawiera umowy z dyrektorem tej O..

Przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym okoliczności, a także szczegółowo wypunktowane w uchwale o odwołaniu ze stanowiska dyrektora O. [...] okoliczności ustalone podczas kontroli planowej przeprowadzonej przez Wydział Kontroli i Skarg Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniały podjęcie tej uchwały. Przy tym podkreślenia wymaga, że w uchwale z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zarzuca się M. N.–N. naruszenie wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zasad celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych, nie zaś naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegające reżimowi ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej; u.o.n.d.f.p.), na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niegospodarne podejmowanie działań przez dyrektora O. [...] naruszało wyrażone w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zasady celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych, a w konsekwencji uzasadniało podjęcie przez Zarząd Województwa [...] - na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - uchwały o odwołaniu M. N.–N. ze stanowiska dyrektora O. [...].

Zaznaczyć należy, że znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w T. z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] nie mogło wpłynąć na odmienną niż przedstawiona powyżej ocenę dokonywanych przez dyrektora O. [...] w 2017r. wydatków publicznych. Orzeczenie to nie zwalnia dyrektora O. [...] z odpowiedzialności za przedstawione w dokumentach pokontrolnych naruszenia ustawy o finansach publicznych. Orzeczeniem tym uniewinniono M. N.–N. jedynie od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych za popełnienie konkretnego czynu, czynu w rozumieniu art. 9 pkt 1 u.o.n.d.f.p., a mianowicie polegającego na wydatkowaniu w dniu 29 grudnia 2017r. dotacji w kwocie 30.300,00 zł niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w umowie [...]z dnia [...]grudnia 2017 r.

Także okoliczność, iż stwierdzone uchybienia naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem zaistniały w 2017r., a nie w trakcie nowej kadencji na stanowisku dyrektora (tj. powołania na okres trzech sezonów artystycznych, - do dnia [...] sierpnia 2019r.), nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalna jest wykładnia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która wyłączałaby możliwość odwołania powołanego na kolejny okres (sezon lub kilka sezonów artystycznych) dyrektora instytucji kultury w przypadku stwierdzenia naruszenia przez dyrektora w poprzedniej kadencji przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi podstawę prawną do odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu powołania zarówno w przypadku naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w trakcie aktualnego powołania jak i z powodu takiego naruszenia zaistniałego w poprzednim okresie powołania.

Sformułowanie "dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przez upływem tego okresu" nie oznacza, że naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, dające podstawę do odwołania dyrektora, musi mieć miejsce w trakcie biegu aktualnego okresu powołania. Przesłankę odwołania dyrektora na podstawie powyższego przepisu stanowi stwierdzenie naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora instytucji kultury. Stwierdzenie tego naruszenia może mieć miejsce w następnym okresie, na jaki dana osoba została powołana na stanowisko dyrektora. Należy bowiem mieć na względzie, iż kwestia ustalenia okoliczności naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa wymaga odpowiedniego czasu, wynikającego przede wszystkim z konieczności zweryfikowania powziętych przez stosowne podmioty, w tym podmioty tworzące instytucje kultury, uzyskanych informacji. W praktyce przyjęcie wykładni przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zaprezentowanej przez Wojewodę [...] czyniłoby niemożliwym odwołanie dyrektora instytucji kultury w przypadku stwierdzenia naruszenia przez niego przepisów prawa w poprzedniej kadencji (także rażącego, wielokrotnego naruszenia przepisów prawa), które winno skutkować tym, że dana osoba nie powinna dalej zajmować stanowiska dyrektora, aby nie powodować dalszych negatywnych skutków dla instytucji kultury. Powyższy przepis nie wyłącza możliwości uwzględnienia okoliczności naruszenia przepisów prawa przez dyrektora w trakcie poprzedniej kadencji przy ocenie ziszczenia się przesłanek do jego odwołania w trakcie kolejnej kadencji.

Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 15 ust 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i art. 31a ust. 4 tej ustawy oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji również art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru.

W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi to przepisami - odpowiednio - przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który składają się przede wszystkim ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej kontroli planowej oraz wyniki kontroli dokonanej przez kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, upoważniały do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Wbrew twierdzeniom skarżącego M. N.–N., Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, w granicach tej sprawy, mając na uwadze, że nie jest związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie daje też podstaw do wysnucia wniosku, iż rozpoznanie sprawy nastąpiło z pominięciem materiałów znajdujących się w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy powyższe zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nieuzasadnione są również podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. - czy to powołanego samodzielnie, czy też w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji stron. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez strony wnoszące skargi kasacyjne, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Mając wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.