Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1338/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 art. 7 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2 6 7a 8 art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 1 art. 48 art. 49 art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i Ł. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 724/14 w sprawie ze skargi M. J. i Ł. J. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Po 724/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. J. i Ł. J. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 roku, nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że na skutek przeprowadzonego postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w W. przy ul. R. ... na działce nr ..., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) decyzją z dnia 9 lutego 2010r. nakazał M. J. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Następnie, w wyniku odwołania, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia 9 kwietnia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi Ł. J. i M. J. wyrokiem z dnia 23 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Po 381/10 uchylił decyzję WINB z dnia 9 kwietnia 2010r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 9 lutego 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 353/11 oddalił skargę kasacyjną WINB od powyższego wyroku Sądu I instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia 4 marca 2013r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej zw. Prawo budowlane) nakazał Ł. i M. J. przedstawienie w terminie do dnia 15 czerwca 2013r. wymaganych dokumentów i zaświadczeń. Następnie PINB postanowieniem z dnia 11 lipca 2013r. wezwał inwestorów na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia w terminie 30 dni projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego. Dostrzegając braki dokumentacji, postanowieniem z dnia 11 września 2013r. PINB wezwał inwestorów do jej uzupełnienia w terminie 30 dni.

W następstwie przedłożenia wymaganych dokumentów PINB postanowieniem z dnia 20 marca 2014r., wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. ustalił dla właścicieli przedmiotowego obiektu Ł. i M. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach 5,5 m x 9,5 m, usytuowany dłuższą ścianą przy granicy z działką nr ..., krótszą zaś przy granicy z działką nr ... w ten sposób, że odległość od granicy zmienia się od 0 do 3,00 m został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Obiekt ten realizowano na istniejących od ok. 20 lat fundamentach i miał on, w zamyśle inwestorów, pełnić w części parterowej funkcje garażu i pralni, a na piętrze suszarni. Do robót przystąpiono w 2007r. Biorąc pod uwagę datę powstania obiektu należało prowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W tym celu zażądano przedłożenia wymaganych dokumentów.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 49 ust.1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: (1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, (3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego– odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. PINB powołał przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i następnie, mając na względzie, że budynek gospodarczy mieści się w kategorii III obiektów wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego wyliczył opłatę legalizacyjną na kwotę 25.000 zł. Następnie zaznaczył, że w przypadku nieuiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego PINB nakaże rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie PINB Ł. i M. J. zarzucili organowi naruszenie art. 12 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 49 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Ich zdaniem organ I instancji nie uwzględnił ich wyjaśnień składanych w trakcie postępowania, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na istniejących fundamentach i dlatego nie powinno się stosować do niego przepisów Prawa budowlanego z 1994r. Żalący podnieśli również, że organ bezzasadnie zastosował przepis art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego i naliczył opłatę legalizacyjną w sytuacji, gdy wysokość opłaty znacznie przekracza nakładany poniesione w toku realizacji inwestycji. Ponadto wskazali, że inwestycja uzyskała aprobatę lokalnej opinii społecznej, a zrealizowane roboty budowlane związane z budową budynku na istniejących fundamentach miały charakter jego przebudowy. Zaznaczyli, że przebudowa mieściła się w granicach fundamentów wykonanych w ubiegłym wieku, a jedynie ściany wymagały gruntownego remontu z uwagi na ich zniszczenie i konieczność wzmocnienia nową ścianą i odnowienia zadaszenia. Wnoszący zażalenie podnosząc naruszenie przez PINB art. 7 k.p.a. wskazali, że błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że doszło do wybudowania nowego obiektu bez pozwolenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości doszło do przebudowy obiektu istniejącego. Nadto organ I instancji z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie wziął pod uwagę wszystkich przedłożonych przez inwestorów dokumentów, bez konieczności nakładania opłaty legalizacyjnej.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie WINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy budowa obiektu budowlanego zakończyła się po 1994r. i wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. WINB wyjaśnił, że z pojęciem odbudowy obiektu mamy do czynienia w przypadku, gdy pierwotny obiekt został rozebrany, a następnie odtworzony w tej samej wielkości i z tych samych materiałów (lub podobnych). W niniejszej sprawie wprawdzie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 marca 1986r. na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, niemniej budynek gospodarczy nie został nigdy zrealizowany ani w kształcie, ani w zatwierdzonej lokalizacji. Z wyjaśnień inwestorów wynika, że w tym miejscu istniały jedynie fundamenty, natomiast nigdy nie istniał w tej lokalizacji żaden obiekt budowlany. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że nie mamy do czynienia z remontem, przebudową czy odbudową obiektu, a z budową nowego obiektu gospodarczego, realizowanego po 2007r. Jego budowa wymagała więc uzyskania nowego pozwolenia na budowę, a z uwagi na jego brak, legalizacja powinna odbywać się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z racji tej, że inwestorzy wywiązali się z obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zastosowanie znalazł art. 49 Prawa budowlanego. Prawidłowo PINB stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W związku z tym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ustalenia opłaty legalizacyjnej.

WINB wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi: podwyższony pięćdziesięciokrotnie iloczyn stawki opłaty (S=500 zł), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (budynku gospodarczego – kategoria III – K=1) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (dla budynku gospodarczego wielkość stała – W=1) tj. 50 x S x K x W = 50 x 500 zł x 1 x 1 = 25.000 zł. Zgodnie z art. 49 ust. 3 zdaniem ostatnie Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określonej w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób niepozostawiający żadnej swobody, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na wysokość opłaty, wartość obiektu, czy możliwości finansowe inwestora.

Ł. J. i M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie WINB, podnosząc zarzuty tożsame z przedstawionymi w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując zaskarżone postanowienie uznał, że jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które znajdują zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tj. legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. na wybudowanych 20 lat wcześniej fundamentach. Nie jest to, jak twierdzą skarżący przebudowa istniejącego wcześniej budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa polega m.in. na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji.

Organy ustaliły, że M. J. uzyskał pozwolenie na budowę z dnia 3 marca 1986r. budynku mieszkalnego typu MS 15, a na załączniku graficznym – mapie sytuacyjnej do decyzji, budynek gospodarczy był uwidoczniony, niemniej jednak budynek ten nigdy nie powstał w tej lokalizacji, co skarżący przyznali podpisując protokół oględzin z dnia 20 października 2008r. W związku z tym nie można mówić, że doszło do przebudowy jakiegokolwiek budynku, w sytuacji, gdy realizacja przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęła się jesienią 2007r. (k. 3 akt adm. I instancji). W rezultacie jego budowa wymagała uzyskania nowego pozwolenia na budowę, a zważywszy, że takim inwestorzy się nie wylegitymowali prawidłowo organy nadzoru prowadziły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego.

Za prawidłowe Sąd uznał także rozstrzygnięcie organu, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego do nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej. Skarżący przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ... na cele budowlane, wylegitymowali się zaświadczeniem Burmistrza W. z dnia 10 września 2013r., w którym stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne polegające na m.in. pozostawieniu, remoncie, kontynuacji budowy, czy nawet budowie od podstaw części budynku oznaczonego symbolem 2a (na załączonej mapie) – jako budynku gospodarczo-garażowego o wysokości 1 kondygnacji, z dachem jednospadowym o kącie nachylenia połaci 5º jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 27 czerwca 2008r.). W zaświadczeniu tym Burmistrz wyjaśnił, powołując zapisy § 57 ust. 1 planu, że w wyniku przedstawionego zamierzenia na działce nr ... pod zabudowę zajęte ma być łącznie z istniejącą zabudową 21% powierzchni działki, budynek gospodarczo-garażowy pozostanie jednokondygnacyjny, poza tym będzie jeden budynek mieszkalny i jeden budynek gospodarczo-garażowy. Wyburzenie zaś części budynku o symbolu 2b spowoduje, że sama część 2a budynku, jako samodzielny budynek, będzie zlokalizowana z poszanowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w planie miejscowym, odległej o 7 m od linii rozgraniczającej ulicy.

Nadto, skarżący przedłożyli wymagany projekt budowlany z wymaganymi zaświadczeniami, a PINB projekt ów zweryfikował w kontekście zapisów art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, Sąd uznał iż organ I instancji zobowiązany był do wydania na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną za wybudowanie przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zważywszy zaś na treść art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którą do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, organy nadzoru budowlanego związane były przepisami określającymi wysokość ustalonej opłaty. Prawidłowo organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określonej w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób niepozostawiający żadnej swobody, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na wysokość opłaty, wartość obiektu, czy możliwości finansowe inwestora. Skoro zatem zgodnie z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej równa się podwyższonemu pięćdziesięciokrotnie iloczynowi stawki opłaty (S=500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (budynku gospodarczego – kategoria III – K=1) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (dla budynku gospodarczego wielkość stała – W=1), to prawidłowo przy wyliczeniu 50 x S x K x W organy nadzoru ustaliły, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 25.000 zł.

Sąd wskazał również, że opłata legalizacyjna przewidziana w Prawie budowlanym zależy tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, nie jest uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Takie ukształtowanie instytucji opłaty legalizacyjnej jest przy tym uzasadnione faktem, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie braku takiej decyzji - sankcja ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, a jednocześnie wynika z tego, iż ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013r., II SA/Po 182/13, Lex nr 1340388).

Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, że powinno się odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej ze względu na fakt, że przekracza ona wartość obiektu, a obiekt ten zyskał aprobatę lokalnej społeczności. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest "drogą" do legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie ma obowiązku legalizacji obiektu, co prowadzi do rozbiórki obiektu (art. 49 ust.3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego).

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015r., M. J. i Ł. J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a nieopłaconej chociażby w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuchyleniem zaskarżonej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pomimo braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy, w szczególności braku przeprowadzenia dowodów na okoliczność istnienia oraz ustalenia stanu technicznego budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. R. ... w W. w okresie od 3 marca 1986r. do chwili rozpoczęcia przez skarżących robót budowlanych, tj. jesieni 2007r., w tym dowodów z zeznań właścicieli i dzierżawców nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku i to pomimo faktu, iż ustalenie powyższych okoliczności należy uznać za niezbędne dla prawidłowego określenia charakteru i zakresu prowadzonych przez skarżących robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanych przepisów obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i to pomimo dokonania przez organ całkowicie błędnej i arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności dokonanie niezgodnej z regułami logicznego myślenia oraz oderwanej od pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oceny protokołu oględzin z dnia 20 października 2008r. w zakresie ustalenia istnienia oraz stanu technicznego budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. R. ... w W. w okresie od 3 marca 1986r. do chwili rozpoczęcia przez skarżących robót budowlanych, tj. jesieni 2007r., skutkującej błędnym uznaniem, iż w powyższym okresie zostały zbudowane jedynie fundamenty przedmiotowego budynku, podczas gdy z treści pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień skarżących jednoznacznie wynika, iż w powyższym okresie zbudowano również ściany oraz dach przedmiotowego budynku, a roboty budowlane prowadzone przez skarżących ograniczyły się jedynie do odnowienia ścian oraz zadaszenia budynku,

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż budowa obiektu budowlanego na fundamentach istniejących już przed jego budową stanowi budowę nowego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanych przepisów budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a zatem należy stwierdzić, iż budowa obiektu budowlanego wybudowany na istniejących już fundamentach nie może zostać uznana za wykonanie budynku w rozumieniu wskazanych przepisów,

2) naruszenie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podczas gdy mając na uwadze zakres oraz charakter prowadzonych robót budowlanych, w szczególności fakt, iż przeprowadzone przez skarżących prace polegały wyłącznie na odnowieniu ścian oraz zadaszenia budynku, należy stwierdzić, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego,

3) naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane przez skarżących wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy mając na uwadze zakres oraz charakter prowadzonych robót budowlanych, w szczególności fakt, iż przeprowadzone przez skarżących prace polegały wyłącznie na odnowieniu ścian oraz zadaszenia budynku gospodarczego, należy stwierdzić, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowią w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i jako takie podlegają wyłącznie zgłoszeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego,

4) naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący winni zostać obowiązani do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł, podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy, w szczególności fakt, iż skarżący wykonali jedynie remont budynku gospodarczego, a nie jak nietrafnie przyjął organ jego budowę, należy stwierdzić, iż wskazane przepisy nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane jako – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt I.1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędna wykładnię (pkt I.2) nie są usprawiedliwione.

Sprowadzają się one do zarzutu nieuchylenia przez Sąd I instancji decyzji, mimo braku wyczerpującego zebrania przez organ orzekający materiału dowodowego i dokonania błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżących kasacyjnie, organy nie przeprowadziły dowodów na okoliczność stanu technicznego budynku gospodarczego do chwili rozpoczęcia przez nich robót budowlanych w 2007r., w postaci zeznań właścicieli i dzierżawców nieruchomości sąsiednich, a także niewłaściwie dokonaną ocenę protokołu oględzin z dnia 20 października 2008r.

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994r. na wybudowanych 20 lat wcześniej fundamentach i nie była to, jak twierdzili inwestorzy "przebudowa" istniejącego wcześniej budynku. Podczas oględzin w dniu 20 października 2008r. inwestor podał, że obiekt ten realizowany jest od jesieni 2007r. na istniejących od około 20 lat fundamentach, zaś w skardze skarżący twierdzili, że dokonali przebudowy budynku gospodarczego. Należy jednak podzielić stanowisko Sądu I instancji, że materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy dawał podstawy do twierdzenia, że inwestorzy wykorzystali jedynie istniejące fundamenty do budowy nowego obiektu budowlanego, na którą nie mieli pozwolenia na budowę. Decyzja Nr ... z dnia 3 marca 1986r. dotyczy tylko pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typ MS 15 na działce .... Na załączniku graficznym naniesiony jest wprawdzie budynek gospodarczy, zbiornik sanitarny oraz śmietnik, jednak nie oznacza to, że decyzja te obejmuje także pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, a jak wynika z oględzin i oświadczenia inwestora budynek gospodarczy nie powstał w określonym tam położeniu.

Sporządzona przez organ dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy również potwierdza fakt, że zostały postawione nowe ściany budynku gospodarczego. Nawet jeśli inwestorzy traktowali te roboty jako odtworzenie stanu pierwotnego tego budynku, to takie działanie mieści się w definicji budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Należy bowiem podkreślić, że przebudowa polega na zmianie jego parametrów użytkowych lub technicznych, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). Parametry te ulegają zmianie w ramach budowy, o której stanowi art. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ do tego sprowadza się wykonywanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, rozbudowa albo nadbudowa. Nawet wykorzystanie fundamentów, na których wzniesiono ściany oraz dach przedmiotowego budynku gospodarczego, nie zmienia faktu, że doszło do budowy budynku gospodarczego, na co konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy także podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie składali w postępowaniu administracyjnym żadnych wniosków dowodowych.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie twierdzą, że dokonane roboty budowlane stanowiły "remont" budynku gospodarczego.

Należy zatem podkreślić, że remont w znaczeniu ustawowym odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Polega na wykonywaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, aby nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy, co miało miejsce w sprawie niniejszej.

W związku z tym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (pkt II. 1) oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (pkt II.2).

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane przez skarżących wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (pkt II.3).

Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów orzekających, że wykonane przez skarżących kasacyjnie roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, stanowiły bowiem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a nie remont. Legalizacja powinna nastąpić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a ponieważ skarżący kasacyjnie wywiązali się z obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3, zastosowanie miał art. 49 Prawa budowlanego. Postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej wydaje się dopiero na zakończenie postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i stwierdzeniu możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W takiej sytuacji nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący winni zostać zobowiązani do uiszczenia opłaty legalizacyjnej podczas, gdy mając na uwadze okoliczności sprawy, w szczególności fakt, iż skarżący wykonali jedynie remont budynku gospodarczego, a nie jak nietrafnie przyjął organ jego budowę, wskazane przepisy nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania (pkt. II. 4.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo materialne zostało prawidłowo zastosowane co do stanu faktycznego, który nie został skutecznie zakwestionowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wniosek o przyznanie tych kosztów od Skarbu Państwa składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.).

-----------------------

8