Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 175/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r., Nr [..], uchylającą decyzję Starosty z dnia 13 marca 2015 r., Nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedsięwzięcia budowlanego pod nazwą "Elektrownia [...] o mocy 2x ok. 800 MW w R., Gmina, na działkach ewidencyjnych nr [..]-[..] obręb R. – ETAP I" i przekazującą sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW w R. koło P. na działkach o nr ewidencyjnych: [..]-[..] (obręb R.), gm. P. dla A.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Po rozpoznaniu skargi B. oraz C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 58/12, uchylił decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 3 maja 2013 r.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami: z dnia 1 sierpnia 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 57/12, z dnia 17 października 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 73/12 oraz z dnia 17.12.2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 650/14, ze skarg, odpowiednio: R. J., G. P., M. S. i K. C., J. H., uchylił decyzje Wojewody w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, uznając we wszystkich wskazanych sprawach za niewystarczająco umotywowaną odmowę uznania skarżących za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 75/12 sąd oddalił natomiast skargę na umorzenie postępowania odwoławczego wniesioną przez R. W. uznając, że organy zasadnie nie uznały skarżącego za stronę postępowania.

Po ponownym przeanalizowaniu odwołania i całości zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [..], uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność dokonania następujących czynności:

– ustalenie kręgu stron postępowania nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a.; ;

– dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości podmiotów zgłaszających wolę uznania za stronę postępowania, jej charakteru, wpływu inwestycji na tę nieruchomość, przy czym należy zwrócić uwagę na to, że nieprzekraczanie dopuszczalnych norm nie wyłącza faktu zaistnienia wpływu na sąsiednie nieruchomości;

– uzasadnienie twierdzeń, że wymogi w zakresie ochrony środowiska zostaną spełnione, w tym wymogi czystości gleby dla rolnictwa.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 58/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na to, iż działania powyższe powinny być prowadzone - indywidualnie w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zapewnienie udziału szerokiego kręgu stron w postępowaniu może w takiej sytuacji nastąpić w trybie art. 91 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczanie rozprawy oraz ogłoszenie o terminie rozprawy w drodze obwieszczeń. Sąd wskazał również, że organ powinien ustalić, czy emisje wytwarzane przez elektrownię będą oddziaływać na nieruchomości położone w bardzo bliskiej odległości od inwestycji. Jeżeli tak, to właściciele tych nieruchomości winni mieć status strony postępowania, niezależnie od tego czy oddziaływanie to mieści się w granicach norm, czy też przekracza obowiązujące normy.

Starosta rozpatrując ponownie wniosek inwestora o pozwolenie na budowę elektrowni węglowej w R. wezwał inwestora do udziału w podejmowanych czynnościach dotyczących wyjaśnienia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości poprzez złożenie pisemnych informacji zawierających analizy oddziaływania inwestycji, przedstawionych na czytelnej mapie uwzględniającej granice nieruchomości, oraz złożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego tożsamych z egzemplarzem posiadanym przez Starostę.

Pismami z dnia 26 listopada 2013 r. i z dnia 27 listopada 2013 r. inwestor złożył wyjaśnienia przedkładając dwa egzemplarze projektu budowlanego oraz pakiet map dotyczących: skumulowanego oddziaływania akustycznego od instalacji, GPZ i infrastruktury drogowej z ekranami akustycznymi - pora dnia i nocy; rozkładu średniorocznych całkowitych stężeń S02, N02, PM 10 spowodowanych emisją Elektrowni, występowania mgieł oraz wzrostu wilgotności względnej [%] spowodowanych emisją pary wodnej z chłodni kominowych Elektrowni. Inwestor udzieli również na wezwanie organu wyjaśnień odnośnie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości poprzez złożenie korekty graficznej przedstawionych analiz oddziaływania inwestycji na przedłożonych mapach oraz poprzez połączenie izolinii dla całości terenu wokół planowanej elektrowni oraz przedstawił swoje stanowisko dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektów elektrowni w oparciu o kryterium zasięgu oddziaływania akustycznego.

Wezwani do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym D. Ł., I. H., J. R., A. K., A. K. wyrazili swój sprzeciw wobec budowy elektrowni węglowej powołując się na ochronę swojej własności przed zanieczyszczeniem środowiska i utrudnieniami w prowadzonej działalności. Również B. nie zgadza się z lokalizacją przedmiotowej inwestycji zarzucając liczne nieprawidłowości oraz sprzeczność z przepisami odnoszącymi się do ochrony gruntów rolnych i ochrony przyrody.

W toku postępowania na wniosek inwestora dokonano zmiany żądania wniosku i tym samym zmodyfikowania przedmiotu sprawy, który od tej pory dotyczył pozwolenia na budowę obiektów składających się na pierwszy etap realizacji ww. zamierzenia, tj. jednego bloku energetycznego o mocy 800 MW.

M. S. poinformował, że spadkobiercami dziedziczącymi nieruchomość gruntową o obejmującą działki o nr [..] oraz [..] obręb G. z mocy ustawy po śmierci żony K. S. są: M. S., K. S.

Postanowieniami z dnia 12 maja 2014 r. dopuszczono do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę Elektrowni D. oraz E.

W związku ze zmodyfikowaniem wniosku organ uwzględnił zmianę mocy projektowanej elektrowni węglowej, zmianę zakresu oddziaływania inwestycji i tym samym zmianę kręgu stron postępowania, z którego wyeliminowano I. H., A. K., D. L., J. R. oraz A. K.

W dniu 13 maja 2014 r. Starosta działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia pn. "Elektrownia o mocy 2 x ok. 800 MW w R., Gmina [..] na działkach ewidencyjnych [..]-[..] obręb R." oraz o ponowne przeprowadzenie w ramach postępowania zmierzającego do wydania w/w uzgodnienia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Potrzeba dokonania ponownie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że postanowienie RDOŚ z dnia 15 czerwca 2011 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, wynika z częściowej zmiany stanu faktycznego w sprawie. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę stał się bowiem odmienny projekt budowlany, obejmujący realizację etapu I przedsięwzięcia, w ramach którego ma zostać wykonany i oddany do użytkowania jeden blok energetyczny o mocy 800MW. Zmianie w stosunku do stanu faktycznego i rozwiązań projektowych podlegających poprzednio uzgodnieniu uległy również niektóre rozwiązania projektowe. W toku tego postępowania zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko prowadzonej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Obwieszczeniem Starosty z dnia 14 maja 2014 r. na tablicy ogłoszeń w kilku instytucjach, tj. miejscach ogólnie dostępnych poinformowano społeczeństwo, w tym mieszkańców powiatu [...] o możliwości składania wniosków bądź zastrzeżeń do sprawy w terminie 21 dni od daty ukazania się obwieszczenia.

Na wniosek F. dopuszczono ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W toku postępowania swoje zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony złożyli: A.A.-Z.Z.

Starosta zwrócił się z zapytaniem do osób, które zgłosiły chęć udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, o szczegółowe wskazanie sposobu użytkowania wskazanej w piśmie nieruchomości oraz wskazanie szczegółowej lokalizacji tych nieruchomości poprzez podanie obrębu oraz jednostki ewidencyjnej, celem prawidłowej weryfikacji złożonych wniosków.

Na ww. zapytanie starosty odpowiedzi udzielili: B.B.-W.W. wskazując, że rezygnują z chęci udziału w postępowaniu na prawach strony.

Inwestor doprecyzował określenie wnioskowanego zamierzenia budowlanego w ten sposób, że do dotychczasowego określenia zamierzenia dodał zgodnie z tytułami i zakresem przyjętymi do projektu budowlanego człon "Etap I".

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z zastrzeżeniem obowiązku podjęcia przez inwestora określonych w postanowieniu działań, ustosunkowując się również do uwag wniesionych przez mieszkańców powiatu tczewskiego i przez osoby zainteresowane.

Starosta postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. dopuścił G. do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. W toku postępowania przeprowadzono. również rozprawę administracyjną.

Następnie Starosta decyzją z dnia 13 marca 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę przedsięwzięcia budowlanego pn. "Elektrownia o mocy 2xok. 800 MW w R., Gmina P. na działkach ewidencyjnych [..]-[..] obręb R. - ETAP I".

Odwołania od powyższej decyzji wniosły od niego osoby, które posiadały status strony w omówionym postępowaniu administracyjnym, tj. J. H., E., D. D., F., G., M. Ł., C., M. K., M. K., D. K., B.

Ponadto odwołanie wniosły również osoby, którym Starosta nie przyznał statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, tj. B.B.-W.W.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda uznał, że Starosta przeprowadzając postępowanie, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę naruszył zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego. Tym samym organ nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, zawartego w zaskarżonej decyzji jednocześnie uznając w znacznej mierze zarzuty skarżących za uzasadnione. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. Przy czym w przypadku ustalenia, że niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa ta jednak nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji.

Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę związania oceną prawną sformułowaną w tej sprawie przez sąd administracyjny w zakresie konieczności badania statusu strony indywidulanie. Tymczasem organ pierwszej instancji w toku postępowania po zmodyfikowaniu treści wniosku przez inwestora w zakresie zmiany mocy elektrowni, etapowania tego zamierzenia oraz terenu realizacji inwestycji, pozbawił statusu strony osoby dotychczas posiadające ten przymiot, albowiem uznał, że zmiany te spowodowały, że inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Osoby te wniosły odwołania zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że status stron postępowania przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym zasięgiem natężenia akustycznego.

Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych sądu nie został wyłączony, albowiem w niniejszej sprawie nie miała miejsca istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego. Takie bowiem okoliczności takie jak zmniejszenie mocy elektrowni z 1000 MW na 800 MW (jeden blok) oraz wprowadzenie pewnych zmian projektowych dotyczących tylko jednego fragmentu inwestycji, nie było w omawianej sprawie istotną zmianą stanu faktycznego, która mogłaby mieć jakikolwiek wpływ na brak konieczności respektowania wskazań sądu, dotyczących kwestii zbadania posiadania przez poszczególne osoby interesu prawnego, dającego tym podmiotom legitymację do czynnego uczestniczenia w spornym postępowaniu w charakterze strony (art. 28 k.p.a.). Zmiany projektowe dotyczyły tylko jednego etapu przedsięwzięcia budowlanego, natomiast krąg stron w tym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia w jego toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko względem całego przedsięwzięcia budowlanego a nie jego fragmentu (jako uszczegółowienie dokonanej wcześniej oceny) musiał być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie wydania głównej decyzji środowiskowej dotyczącej tego przedsięwzięcia. Wobec tego wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dalszym ciągu wiązały w sprawie organy obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/ Gd 57/12, w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. oraz w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/ Gd 73/12, w sprawie ze skargi K. C., G. P. i M. S. na tę samą decyzję wojewody, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto sąd ten wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 650/14 po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. H., związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 239/13 (uchylającym wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego wobec J. H.

W powołanych wyrokach, które wiążą w niniejszej sprawie organy obu instancji, Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę elektrowni węglowej winien być oceniony w oparciu o zasadę ogólną określoną w art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Sąd uznał, że organ rozpoznając sprawę nie był zobligowany do oceny, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze obiektu, o którym jest mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumianym, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, lecz do rozważenia, czy skarżący posiada interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że poszerzenie kręgu stron postępowania w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, tak by odpowiadał on kręgowi stron postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, miało na celu doprowadzenie do tożsamości stron obu postępowań. Zapewnia ono nadto stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kontrolę instancyjną wydanego w tym postępowaniu w trybie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Skutkiem tego stronami prowadzonego postępowania winny być podmioty, które wykażą, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. Podkreślono, że z mocy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że w chwili wszczęcia postępowania z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę krąg stron ustalony przez organ pierwszej instancji był znacznie szerszy niż w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W następstwie zmiany żądania przez inwestora w dniu 31 marca 2014 r. poprzez modyfikację zakresu oraz rozwiązań projektowych zamierzenia budowlanego, szczegółowo określonych w projekcie budowlanym "Elektrownia o mocy 2x 800 MW w R. gm. P., Etap I", Starosta poinformował część osób, że straciły one status strony w omawianym postępowaniu na skutek dokonania przez inwestora zmiany żądania wniosku z dnia 14 marca 2011 r. W ocenie wojewody zawężenie kręgu stron postępowania było nieprawidłowe. Organ administracji ma obowiązek dokonania oceny okoliczności podawanej przez podmiot jako uzasadniającej jego interes prawny. Z protokołów sporządzonych przez organ pierwszej instancji, jak i z samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rzeczywistości organ ten po raz kolejny (po dokonaniu przez inwestora zmiany żądania wniosku) ustalił krąg stron postępowania jedynie w oparciu o art. 28 ustawy - Prawo budowlane, zamiast w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Dokonana przez starostę analiza służąca ustaleniu kręgu stron obejmowała jedynie oddziaływanie przedsięwzięcia na daną nieruchomość w zakresie stężenia substancji w powietrzu (pyłu MP10, pyłu MP2,5, dwutlenku siarki, tlenku azotu) oraz opadu pyłów (kadmu, ołowiu, rtęci), występowania mgieł czy wilgotności oraz poziomu hałasu, tj. dźwięku A w środowisku od elektrowni w oparciu o wskaźniki oddziaływania podane przez samego Inwestora. Interes prawny, który wykazywały strony w swoich zgłoszeniach i dodatkowych pismach (co zostanie z osobna omówione poniżej) był w protokołach jedynie zacytowany a w rzeczywistości został zupełnie zbagatelizowany. Organ pierwszej instancji uwagę przywiązał jedynie do kwestii dotyczącej samego oddziaływania ww. emisji. Wnioski końcowe wysnute przez starostę wynikały także tylko z ustaleń dotyczących oddziaływania, określonego na podstawie materiałów dowodowych pochodzących wyłącznie od inwestora. Organ błędnie uznał, że skoro według opracowań normy emisji będą zachowane to nie będzie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Podczas, gdy jeśli chodzi o oddziaływanie to dotyczy ono każdego oddziaływania, a nie tylko takiego które przekracza normy.

Reasumując, po pierwsze Starosta pominął kluczową sprawę konieczności ustalenia na wstępie interesu prawnego każdej z osób w rozumieniu art. 28 kpa i od razu przeszedł do badania obszaru oddziaływania inwestycji, stosując wyłączony w tym postępowaniu art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane. Po drugie, w swoich ustaleniach organ ten posiłkował się jedynie informacjami zawartymi w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko z 2014 r., sporządzonym na zlecenie Inwestora.

Wojewoda wyjaśnił, że Starosta obowiązany był do prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji (wpływu inwestycji). Organ winien był zatem samodzielnie zweryfikować zakres oddziaływania, który mógł być niezgodny z materiałem zawartym we wniosku inwestora i w wyniku tej własnej weryfikacji ustalić krąg osób, których prawa do nieruchomości mogą zostać naruszone. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie wszyscy skarżący, organizacje i fundacje działające na rzecz ochrony środowiska, w toku postępowania podważały ustalenia oddziaływania przyjęte przez inwestora w raporcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko z 2014 r., który w rzeczywistości ukształtował zaskarżoną decyzję i poprzedzające jej wydanie postanowienie uzgodnieniowe.

W niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji nie uwzględnił wykazanego w ocenie wojewody interesu prawnego kilkunastu skarżących, a w konsekwencji nie ustalił w pełni terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jest niezbędnym elementem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron. Starosta w sposób nieuprawniony dokonał zatem zawężenia kręgu stron, powołując się na ustalenia oddziaływania (wpływu) inwestycji dokonane przez inwestora, nie dokonując weryfikacji tych informacji i nie przeprowadzając własnej oceny. Uzasadnienie braku interesu prawnego strony tym, że działki części odwołujących się skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji nie nastąpi negatywne oddziaływanie na nie uznano za lakoniczne i ogólnikowe. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym raport ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jakkolwiek jest jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, nie może być jednak traktowany jako dokument przygotowany przez biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., bo takim nie jest i treść jego może być podważana i weryfikowana w postępowaniu administracyjnym przez inne podmioty mające w tym interes prawny. Skutecznie natomiast można to czynić zgłaszając określone środki dowodowe (art. 75 k.p.a.) jedynie mając przymiot strony w danym postępowaniu, będąc dopuszczonym przez organ do postępowania w charakterze strony.

Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie chodzi o realizację prawa podmiotowego innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, jakim jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Istnienie interesu prawnego bądź jego brak po stronie konkretnego podmiotu w tak skomplikowanych sprawach, powinno odbywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych. Dlatego też względy natury ekonomicznej czy organizacyjnej (duża ilość stron postępowania), nie mogą decydować o tym czy dany podmiot powinien mieć przymiot strony w postępowaniu, jeżeli istnieje duże prawdopodobieństwo, że interes prawny może wynikać z art. 140 k.c.

W ocenie wojewody Starosta, jako organ nie posiadający wiedzy specjalistycznej w zakresie szczegółowych zagadnień środowiskowych, w sytuacji podnoszenia w toku postępowania tak wielu zastrzeżeń (stron postępowania oraz osób, którym statusu takiego nie przyznano), dotyczących błędnego ustalenia przez inwestora w raporcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko obszaru oddziaływania elektrowni, miał możliwość w ramach współdziałania z organem prowadzącym postępowanie środowiskowe, zwrócić się do RDOŚ o pomoc i uzupełnienie stanowiska o szczegółowe, fachowe, wyjaśnienie brakujących kwestii związanych z uciążliwością oddziaływania inwestycji na środowisko i pobliskie tereny w zakresie emisji wszystkich szkodliwych substancji, na szczególne elementy środowiska, tj. powietrze, wodę i glebę. W konsekwencji, organ ten posiłkując się kompletnym stanowiskiem, przygotowanym przez organ posiadający specjalistyczną wiedzę z zakresu ochrony środowiska, miałby możliwość dokonania właściwej, precyzyjnej własnej oceny i prognozy oddziaływania inwestycji. Wówczas ocena organu pierwszej instancji mogłaby kształtować się inaczej niż ta zawarta w stanowisku twórców raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Ostateczna analiza wpływu inwestycji na otoczenie powinna zawierać zatem informacje o maksymalnym zakresie jej oddziaływania pod względem hałasu, pylenia metali ciężkich czy innych zanieczyszczeń, a nie ograniczać się jedynie do wskazania negatywnego oddziaływania na środowisko i sąsiednie nieruchomości w zakresie jednej emisji, w tym wypadku w zakresie uciążliwego hałasu. Organ pierwszej instancji, będący dysponentem postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, mógłby rozważyć możliwość zwrócenia się do biegłego specjalisty o sporządzenie niezależnej opinii w brakującym zakresie.

Wojewoda uznał, że pomimo podziału przedsięwzięcia na etapy, nie oznacza to, że w każdym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na fragment inwestycji ustalany będzie inny krąg stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy udzielenie pozwolenia na budowę będzie wymagało przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, to krąg stron tego postępowania będzie tożsamy z kręgiem stron postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co oznacza, że w postępowaniu tym udział będzie brało społeczeństwo a także organizacje ekologiczne (art. 44 u.u.i.s). Podkreślił przy tym, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko nie ma na celu wydania zupełnie nowego uzgodnienia, lecz jest jedynie uzupełnieniem (uszczegółowieniem) uzgodnień wynikających w dalszym ciągu z wiążącej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, monitoringu oddziaływania na środowisko. W sytuacji etapowania inwestycji ocena ta jest przeprowadzana co prawda w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnego obiektu (części przedsięwzięcia), lecz w rzeczywistości zasięg tej oceny dokonywany jest zawsze w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego a nie tego fragmentu. Zatem samo etapowanie przedsięwzięcia budowlanego nie ma żadnego znaczenia i wpływu na przeprowadzenie tej oceny, co oznacza, że krąg stron tego postępowania powinien być taki sam, jak krąg stron ustalony podczas przeprowadzenia głównej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż ponowna ocena jest jej uszczegółowieniem i jest z nią ściśle powiązana.

Wojewoda podzielił stanowisko skarżących osób fizycznych, Fundacji, Stowarzyszeń i organizacji działających na rzecz ochrony środowiska, dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących m. in. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz rozprawy administracyjnej, jak i naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego).

W ocenie skarżących Starosta nie poczynił własnych ustaleń i oparł zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz postanowieniu RDOŚ bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących wszystkich usytuowanych wokół nich obiektów (całego przedsięwzięcia budowlanego). Skarżący zarzucili ponadto organowi pierwszej instancji brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że nieruchomości poszczególnych skarżących pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni węglowej. Skarżący wskazali także na uchybienie treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie posiadają przymiotu strony w omawianym postępowaniu. Staroście zarzucono także naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego dla wykazania obszaru oddziaływania elektrowni, oraz naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, tj. 89 § 2, 90 § 2 pkt 2 w związku z art. 95 § 1 k.p.a.

Według wojewody starosta przedwcześnie uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, nie odnosząc się w sposób szczegółowy do podnoszonych konsekwentnie w toku całego postępowania zarzutów, bagatelizując zbadanie interesu prawnego. Krąg stron starosta ustalił błędnie w oparciu o niemający zastosowania w tym postępowaniu (z udziałem społeczeństwa) art. 28 ustawy - Prawo budowlane, w dodatku nie badając samodzielnie obszaru oddziaływania a ustalając go jedynie w oparciu o informacje pochodzące od Inwestora, pomijając w tym zakresie wszelkie zarzuty i wnioski w tym wnioski dowodowe stron naruszając przy tym w szczególności art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. Poza koniecznością ustalenia norm prawa materialnego, z których skarżący wywodzą swój interes prawny, organ winien był ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją.

W niniejszej sprawie Starosta jak i RDOŚ naruszyli zasadę postępowania administracyjnego ujętą w art. 10 k.p.a., ustalając nieprawidłowy krąg stron postępowania i pozbawiając tym samym podmioty uprawnione do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony.

Badając zasięg oddziaływania inwestycji Starosta powinien rozważyć kumulatywne oddziaływanie przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, czyli oddziaływanie projektowanej elektrowni nie tylko objętego wnioskiem obiektu w postaci bloku o mocy 800 MW, ale i innych obiektów tego przedsięwzięcia, wymienionych w planie zagospodarowania terenu (projekcie budowlanym), które realizowane będą w późniejszych etapach, jak również ewentualnie innych istniejących przedsięwzięć usytuowanych w pobliżu, w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883).

Wojewoda wskazał, że badając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń metali ciężkich zanieczyszczających glebę i z jego załącznika (Dz. U. z dnia 12 kwietnia 2002r.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z dnia 18 września 2012 r.) czy też art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16, poz. 87). Analizując jednak to oddziaływanie nie można ograniczać się wyłącznie do oddziaływania ponadnormatywnego.

Z akt sprawy wynika, że starosta nie rozpoznał wniosków dowodowych sformułowanych w trakcie postępowania przez B., D. i organizację H., które mogły mieć duży wpływ na przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozwikłanie spornych i istotnych kwestii postępowania. Natomiast wnioski dowodowe inwestora chociażby w przedmiocie badań prowadzonych w zakresie jakości wody surowej z rzeki W. były dopuszczane. Według Wojewody zarzuty i wnioski dowodowe powołanych organizacji, jak i pisemne zarzuty licznych osób fizycznych (m.in. D. D., M. Ł., A. K., A. K.), były przez organy bagatelizowane i pomijane, co jest niedopuszczalne w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Pominięto kluczowy wniosek dowodowy z opinii specjalisty dr. hab. L. P., który w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie administracyjnej przedstawił szczegółowe uwagi dotyczące błędnych danych emisyjnych zwłaszcza sześciu metali ciężkich, a w konsekwencji ustalenia błędnie ich emisji godzinowych, co dało nieprawidłowy obraz wpływu inwestycji na otoczenie.

Analiza zaskarżonej decyzji doprowadziła wojewodę do wniosku, że decyzja ta pomimo tego, że zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, jest niepełna, a rozważania odnoszące się do istotnych kwestii, wniosków dowodowych i zarzutów stron postępowania lakoniczne. Starosta bowiem nie wyjaśnił z jakich przyczyn dowodom stron i organizacji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro więc organ nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest powodów, aby stwierdzić, że ustalił prawidłowo i wyczerpująco stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydanego rozstrzygnięcia.

Ponadto, starosta swoje stanowisko oparł na informacjach zawartych w raporcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pochodzącej od samego inwestora, wyjaśnieniach pisemnych inwestora, stanowiących odpowiedź na wnoszone przez strony zarzuty. W zaskarżonej decyzji brak jest samodzielnej oceny starosty, jako organu administracji publicznej a znaczna część ustaleń opiera się na materiałach pochodzących od inwestora. Tak przeprowadzone postępowanie organu pierwszej instancji uchybia wymogom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału dowodowego i narusza przez to w sposób istotny art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocena stanu faktycznego sprawy bez prawidłowego zebrania materiału dowodowego, nosi znamiona dowolnej oceny dowodów, która nie korzysta z ochrony zawartej w art. 80 k.p.a.

Wojewoda uznał za uchybienie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej już po wydaniu postanowienia przez RDOŚ, albowiem przeprowadzenie jej przed postanowieniem uzgodnieniowym przyczyniłoby się do innego ukształtowania decyzji w sprawie głównej. Ponadto w ocenie wojewody pismo starosty z dnia 12 maja 2014 r. informujące, w toku postępowania, część osób o utracie statusu strony w tym postępowaniu było pozbawione podstawy prawnej. Pismo, którym odebrano status strony powinno przynajmniej przybrać formę zawiadomienia z podstawą prawną (art. 9 k.p.a. w związku z art. 28 kpa), co organ pierwszej instancji zupełnie pominął. W piśmie tym ponadto starosta nie wyjaśnił tym osobom przyczyny utraty przysługującego wcześniej statusu.

Wojewoda szczegółowo zanalizował uwarunkowania faktyczne i prawne osób, którym organ pierwszej instancji odmówił przymiotu strony i wbrew jego stanowisku uznał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje: B.B.-Z.Z.. Uznał, że z uwagi na położenie nieruchomości, których właścicielami lub współwłaścicielami są powyższe osoby, zarówno przepisy prawa cywilnego regulujące ochronę własności oraz inne przepisy prawa materialnego są źródłem ich interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Badając prawidłowość postanowienia RDOŚ wojewoda doszedł do przekonania, że jest ono nieprawidłowe, albowiem narusza art. 10, art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 90 ust 1 i ust 8, art. 66 ust 1 i ust 6 ustawy u.u.i.ś. Stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wystąpić do RDOŚ o wydanie uzupełniającego postanowienia uzgadniającego i "współpracować" z nim, między innymi jeżeli pojawi się konieczność ponownego wyznaczenia rozprawy administracyjnej, starosta wyznaczy rozprawę przed sporządzeniem przez organ środowiskowy wiążącego postanowienia uzgodnieniowego.

Ponadto w ocenie wojewody starosta, w związku z otrzymaniem w dniu 3 kwietnia 2014 r. pisma inwestora w przedmiocie zmiany żądania wniosku z uwagi na zmodyfikowanie zakresu przedsięwzięcia budowlanego i rozwiązań projektowych, powinien wezwać inwestora do dokonania tej zmiany na formularzu wniosku, stanowiącym załącznik do obowiązującego wtedy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2013 r., poz. 1013). Jeśli ustawodawca dla dokonania jakiejś czynności (tu złożenia wniosku) ustalił zachowanie konkretnej formy obowiązkiem odbiorców takiego rozporządzenia jest złożenie wniosku na wymaganym przepisami prawa formularzu. W przedmiotowej sprawie istotna zmiana żądania wniosku nastąpiła na piśmie zamiast na formularzu. Nadto wojewoda dostrzegł uchybienia w zakresie dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji starosty, w miejscu przeznaczonym na określenie szczegółowych warunków, zgodnie z art. 36 ust 1 i art. 42 ust 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w pkt. 1 niecelowo wskazano na konieczność przestrzegania warunków podanych w dotychczasowych uzgodnieniach odwołując się do pkt 8 tej samej, zaskarżonej decyzji, w którym zaś słusznie wymieniono specjalne uzgodnienia, wynikające z treści nowego postanowienia wydanego na skutek przeprowadzenia ponownej ocenie oddziaływania na środowisko. Zapis pkt 1 jest niecelowy, natomiast wymienione w pkt. 8 uzgodnienia powinny znajdować się w decyzji w miejscu poświęconym właśnie dla szczególnych warunków zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych.

W pkt. 4 tej decyzji (dotyczącym szczególnych wymagań dotyczących nadzoru na budowie) brak jest wskazania poszczególnych obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, zgodnie z dyspozycją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, tj. § 3, § 4 i § 5 (Dz. U. z 2001 r., nr 138, poz. 1554).

Nieprawidłowym także, w ocenie wojewody, jest brak wyszczególnienia w decyzji konkretnych obiektów budowlanych, które są objęte tym pozwoleniem. W decyzji widnieje jedynie zapis, iż pozwolenie wydane jest na przedsięwzięcie "Elektrownia o mocy 2 x 800 MW w R." etap I. Co prawda projekt zagospodarowania terenu zawiera szczegółowy opis obiektów, objętych pierwszym etapem, jednakże w decyzji, zgodnie z wzorem wynikającym z powołanego już aktu wykonawczego, należy wymienić wszystkie obiekty, na które wydane jest pozwolenie.

Wojewoda zwrócił uwagę na niewyjaśnienie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania bowiem organ odwoławczy otrzymał pisemne wyjaśnienia od jednej ze stron postępowania M. Ł., z których wynika, że umowy cywilnoprawne, z których wynikało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością zostały wypowiedziane. Stanowisko w związku z tymi pismami zajął inwestor, wskazując, iż nadal dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością (kilka działek).

Wojewoda uznał, że Starosta powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy oraz wyjaśnić kwestie sporne tak, by materiał ten stał się kompletny i dotyczył wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. W przedmiotowej sprawie wykazany zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekracza granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., a zgodnie z ustalonym poglądem orzecznictwa przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic, wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Według wojewody w niniejszej sprawie nie ustalono prawidłowego kręgu stron postępowania, pominięto cześć osób, które powinny brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, na co potwierdzeniem są powołane w sprawie wyroki WSA w Gdańsku, których wskazania wiążą orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Ponadto w toku postępowania niezasadnie zawieszono postępowanie administracyjne do czasu wydania postanowienia przez organ uzgadniający, co stanowiło istotne uchybienie proceduralne, skutkujące brakiem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej we właściwym czasie, tj. przed wydaniem postanowienia, kształtującego w rzeczywistości w kwestii zagadnień środowiskowych zaskarżoną decyzję. Na skutek tego uchybienia zgłoszone przez strony na rozprawie liczne wnioski dowodowe, zastrzeżenia czy też wygłoszona merytoryczna istotna wypowiedź specjalisty J. P. dotycząca negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na środowisko oraz warunki życia okolicznych mieszkańców, nie mogły zostać podane weryfikacji organowi uzgadniającemu, co miało znaczący wpływ na wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji.

W podsumowaniu wojewoda wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wykazując naruszenia procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. Obrazę przepisów o postępowaniu odwoławczym, wyrażającą się:

1) uczynieniem podstawą decyzji kasatoryjnej zarzutu niedopełnienia przez organ pierwszej instancji czynności, które przynależą właściwości i obowiązkom organu odwoławczego, a których wykonania organ ten zaniechał; w konsekwencji - uchyleniem się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do istoty (naruszenie art.138 § 2 w związku z art. 7 i art.15 k.p.a.). Wadliwość działania organu odwoławczego w tym zakresie wyraża się w szczególności w:

a) nadaniu biegu postępowaniu odwoławczemu i rozpoznaniu odwołań bez określenia i weryfikacji, kto jest stroną postępowania i kto posiada legitymację czynną do wywiedzenia odwołania, przy jednoczesnym zastąpieniu wymaganych ustaleń w tym zakresie aprioryczną i dowolną oceną, że krąg stron został przez organ pierwszej instancji błędnie określony;

b) niedokonaniu, koniecznej dla określenia kręgu stron postępowania, weryfikacji prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji na okoliczność: rodzaju i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwego znaczenia tego oddziaływania dla interesu prawnego osób trzecich, skutkiem tego

c) uczynieniu podstawą uchylenia decyzji samego faktu podniesienia zarzutów dotyczących tego oddziaływania, choć ich skonkretyzowanie oraz poparcie dowodami prywatnymi nastąpiło, celowo i mimo wezwań ze strony organu pierwszej instancji, dopiero po wniesieniu odwołań, u podstaw czego legły:

- wadliwa ocena, że dowody dołączone do odwołań są równoznaczne wadzie i niedostatkom postępowania dowodowego I instancji, podczas gdy powinny być one podstawą i instrumentem oceny zasadności odwołań, zaś ich konfrontacja z dowodami przedstawionymi przez inwestora w obu instancjach (w tym dowodów przedstawionych w reakcji na odwołania, do których organ drugiej instancji w ogóle się nie odniósł) i materiałem dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji ciąży na organie odwoławczym i stanowić powinna konieczny element ponownego, merytorycznego badania sprawy w postępowaniu odwoławczym, kiedy dowody te zaistniały;

- wadliwe ustalenie faktyczne, dokonane przez organ odwoławczy, że Starosta i współdziałający organ specjalistyczny - RDOŚ, nie ustosunkowały się do zarzutów dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo ich gołosłowności, i nie podjęły czynności zmierzających do ich wyjaśnienia, naruszając przepisy o postępowaniu dowodowym;

- gołosłowne danie wiary dowodom prywatnym dołączonym do odwołań i oparcie wydanej decyzji kasatoryjnej wyłącznie o hipotezę nieprawidłowości oznaczenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w miejsce wymaganego postępowania dowodowego, jednocześnie

d) zaniechaniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wiadomości specjalnych, jakimi są:

1) sformułowanie, w wyniku ww. konfrontacji dowodów, oceny w zakresie prawidłowości ustalenia w postępowaniu w I instancji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, i

2) przesądzenie, czy z racji znaczenia tego oddziaływania dla praw służących właścicielom nieruchomości zostały pominięte osoby, które powinny być stroną postępowania,

- za pomocą dowodu z opinii biegłego;

e) wadliwej ocenie co do niezupełności materiału dowodowego zgromadzonego w pierwszej instancji, opartej na błędnym ustaleniu faktycznym, że Starosta ograniczył badanie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyłącznie do oddziaływania akustycznego, w sytuacji, kiedy organ ten wykazał, w oparciu o przedstawioną metodykę, na podstawie analizy oddziaływań na wszystkie, poszczególne elementy środowiska i oddziaływań poszczególnych rodzajów, że spośród oddziaływań istotnych dla przeznaczenia nieruchomości i dla wykonywania praw do nieruchomości, oddziaływanie akustyczne ma najdalszy zasięg, zaś inne oddziaływania i ich znaczenie zawierają się w obszarze zakreślonym izolinią hałasu o natężeniu 45 dB, co za tym idzie - w błędnej ocenie organu odwoławczego, że zaniechano w pierwszej instancji ustalenia granic oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które powinno być podstawą ustalenia kręgu stron postępowania, i błędnym, naruszającym art. 136 k.p.a., uchyleniu się przez organ II instancji od dokonania uzupełniającego ustalenia dowodowego co do zarzutu odwołań, że wyznaczona izolinia jest nieprawidłowa, z tego powodu, że wskutek błędów inwestora w obliczeniach emisji do powietrza (przyjęcia nieodpowiednich wskaźników emisji) oddziaływanie na powietrze i grunty rolne ma dalej idący zasięg niż przyjęta obwiednią wyznaczana przez ww. izolinię hałasu;

pominięte rozstrzygnięcie w tej materii ma charakter kwintesencji postępowania dowodowego wymaganego w stanie faktycznym niniejszej sprawy w drugiej instancji i uniemożliwia ocenę zasadności odwołań i zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.,

f) bezpodstawnym skierowaniu wobec współdziałającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu specjalistycznego, prowadzącego wtrącone postępowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, zarzutu niepełnego wyjaśnienia sprawy;

jednocześnie

- przyjęciu błędnego modelu kontroli instancyjnej uzgodnienia tego organu i sformułowaniu nie mających oparcia w przepisach wytycznych co do ponownego postępowania w I instancji w zakresie wymaganych działań Starosty co do okoliczności przynależnych postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji, kiedy postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pozostało w obrocie prawnym i ma wiążący charakter dla organu pierwszej instancji;

- zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności, które zostały podniesione po zakończeniu postępowania ocenowego przez RDOŚ, przy udziale tego organu w drugiej instancji;

2) niewłaściwym zastosowaniem art. 136 k.p.a. poprzez:

a) brak powtórnej oceny zebranego przez organ pierwszej Instancji materiału dowodowego i przyjęciu arbitralnie prawdziwości założenia, że ewentualna weryfikacja postępowania pierwszoinstancyjnego musiałaby doprowadzić do stwierdzenia błędów organu I instancji, w szczególności w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie, właściwego ustalenia kręgu stron postępowania;

b) poprzestanie wyłącznie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniach, bez ponownego rozstrzygnięcia sprawy;

c) brak wykazania w skarżonej decyzji, że przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy;

co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bez uzasadnionych podstaw.

3) wadliwą, niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną wykładnię pojęcia strony postępowania w sprawie, w której znajduje zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przejawiającą się:

a) w wadliwym uznaniu każdego badania oddziaływania na środowisko za przejaw stosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego stosowanie jest wykluczane przez art. 28 ust. 4 tej ustawy;

b) raz to w podkreślaniu samego faktu pozostawania w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia dla uznania istnienia interesu prawnego danej osoby (a tym samym wadliwym rozerwaniu koniecznych do łącznego stosowania kryteriów: pozostawania w zasięgu oddziaływania oraz istnienia znaczenia tego oddziaływania oraz wpływu na nieruchomość i prawa podmiotowe danej osoby) a w innym miejscu w kontestowaniu w ogóle znaczenia tego oddziaływania dla ustalenia legitymacji do udziału w sprawie w charakterze strony i uznawaniu za wystarczające dla tegoż jedynie faktu posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości i zgłoszenia chęci udziału w postępowaniu w charakterze strony (wadliwe przyjęcie stosowania teorii subiektywnej strony postępowania administracyjnego), przy chaotycznym, instrumentalnym, i abstrakcyjnym powołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie strony postępowania administracyjnego, w miejsce wymaganej subsumcji wynikających zeń ocen prawnych;

c) wadliwej ocenie, że status strony powinien być ustalany na podstawie innych elementów niż przedmiot żądania wynikający z wniesionego podania;

d) wadliwym pominięciu faktu związania organu architektoniczno-budowlanego treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustaleniami odnośnie do oddziaływania na środowisko, które legły u podstaw jej wydania,

ze skutkiem w postaci wskazania organowi pierwszej instancji niemożliwych do jednoznacznego odczytania i niemożliwych do wykonania wytycznych co do ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego,

a ponadto naruszeniem art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie:

a) przy jednoczesnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a., w tym:

- bezpodstawne uznanie, iż nie nastąpiły istotne okoliczności faktyczne, które powodować mogą nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach powołanych przez Wojewodę, a w szczególności negowanie i błędna ocena skutków zmiany mocy Elektrowni jako istotnej okoliczności faktycznej mającej bezpośredni wpływ na określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, jak i w konsekwencji właściwe wyznaczenie kręgu stron postępowania (a w konsekwencji - bezpodstawne uznanie, że stroną postępowania powinny być wszystkie osoby, które miały taki status przed zmianą stanu faktycznego w sprawie);

- wybiórcze zaliczenie tylko niektórych wyroków WSA w Gdańsku, którymi w ponownym postępowaniu organy są związane, wraz z celowym pominięciem tych wyroków, w których skarżący nie zostali uznani za stronę postępowania;

- bezpodstawne uznanie, że Starosta winien uznać na podstawie art. 28 k.p.a. za stronę każdego, kto wyrazi swoje obawy dotyczące emisji zanieczyszczeń przez przedmiotowe przedsięwzięcie i ich hipotetycznego zagrożenia dla zdrowia, wód i gleb pochodną czego może być spadek wartości nieruchomości rolnych oraz i ilości i jakości płodów rolnych, jako osób których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które to osoby żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek;

- bezpodstawne przyjęcie, że Starosta nie dokonał analizy posiadania interesu prawnego każdej z osób z osobna (interes indywidualny) w oparciu o posiadany materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy.

b) przy jednoczesnym naruszeniu art. 6 k.p.a., wyrażającym się oceną, że do określenia kręgu stron powinny znaleźć zastosowanie nieobowiązujące przepisy w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz w sprawie dopuszczalnych stężeń metali ciężkich zanieczyszczających glebę

c) przy błędnej ocenie, że rozprawa administracyjna, motywowana przez organ pierwszej instancji zamiarem stosowania art. 91 § 3 k.p.a. powinna być przeprowadzona przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko i ustaleniem kręgu stron postępowania w oparciu o wyniki tej oceny; jednocześnie przy braku formalnego rozróżnienia rozprawy z udziałem społeczeństwa stanowiącym element procedury udziału społecznego w ramach ww. oceny od rozprawy administracyjnej adresowanej do stron postępowania.

4) naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, rozpatrzenie tylko wybranych fragmentów materiału dowodowego, a więc brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie dotyczące, oprócz wskazanych wcześniej okoliczności:

- wadliwego przyjęcia, że ustalenia i ocena RDOS odnoszą się jedynie do raportu inwestora,

- wadliwego ustalenia, że podstawą ponownej oceny oddziaływania na środowisko była rozbieżność projektu budowlanego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- braku odniesienia się przez organy uczestniczące w pierwszej instancji do uwag zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, przez organizacje ekologiczne i na rozprawie administracyjnej,

- nieustalenia zakresu zmian będących skutkiem zmniejszenia mocy elektrowni, w szczególności odnoszących się do projektu zagospodarowania terenu, mających wpływ na rozkład i zasięg oddziaływań; błędnego przyjęcia, że taka zmiana mocy nie zmienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie,

- wskazywania kilku imion i nazwisk potencjalnych stron postępowania, odnoszących się do jednej osoby;

b) niepowołanie biegłego w sprawie mimo zaistnienia przesłanek ku temu dopiero na etapie postępowania odwoławczego oraz mimo poinformowania stron o powzięciu takiego zamiaru;

c) bezkrytyczne przyjęcie argumentów wskazanych w odwołaniach od decyzji Starosty, bez jakiegokolwiek odwołania się do argumentacji Inwestora przedstawionej w drugiej instancji - łącznie z dodatkowymi obliczeniami dotyczącymi zagadnień objętych zarzutami odwołań - i weryfikacji prawidłowości określenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji;

d) pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów dotyczących przebiegu postępowania zarówno na etapie pierwszej instancji jak i przed Wojewodą (ustosunkowanie się przez starostę i RDOS do wszystkich dowodów - argumentów; brak rzeczowej opinii organizacji ekologicznych na etapie postępowania pierwszo- instancyjnego, rzekoma wielość zarzutów postawionych w trakcie rozprawy administracyjnej).

W konsekwencji:

2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, w tym:

1) bezpodstawne stwierdzenie, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegających na:

a) braku możliwości wniesienia dowodów przez osoby uznane za strony bądź uczestników postępowania oraz podmioty za strony nie uznane;

b) oparciu decyzji wyłącznie na argumentach powołanych przez inwestora, a pominięciu dowodów przedstawionych przez pozostałe podmioty;

c) braku postanowień do każdego pisma stron bądź uczestników postępowania kwalifikujących je jako dowód w sprawie;

d) niepowołaniu biegłego w sprawie mimo zaistnienia okoliczności to uzasadniających;

e) przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej po dokonaniu uzgodnień przez RDOŚ;

f) zawieszeniu postępowania na czas dokonania uzgodnień przez RDOŚ;

g) braku wyjaśnienia prawdziwości oświadczeń inwestora co do praw do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na terenie inwestycji;

h) lakoniczności uzasadnienia decyzji.

2) brak precyzyjnych zaleceń utrudniających wydanie niewadliwego, a więc trafnego i celowego rozstrzygnięcia a w konsekwencji szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez:

a) wskazanie wzajemnie sprzecznych kryteriów wyznaczenia stron przedmiotowego postępowania;

b) wskazanie wytycznych, które podważają ostateczność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustalenia w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko leżące u podstaw wydania tej decyzji;

c) wskazanie wytycznych, których spełnienie prowadzi do praktycznej niemożności rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, sparaliżowania jej biegu oraz absurdalnych wniosków, nie znajdujących odzwierciedlenia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym;

d) wskazanie wytycznych, które zostały już wykonane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego;

e) powoływanie się na nieobowiązujące w chwili wydawania decyzji Starosty akty prawne;

f) wskazywanie zaleconej procedury uzgodnieniowej z RDOŚ. która nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz o zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący uzasadnił poszczególne rodzaje zarzutów: naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym, błędnego ustalenia stanu faktycznego, wadliwej wykładni pojęcia strony i błędnego zastosowania art. 28 k.p.a., naruszenia zasady prawdy obiektywnej, błędnej oceny dowodów, nienależytego uzasadnienia decyzji i wskazania wadliwej podstawy prawnej decyzji kasacyjnej.

Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym skarżący stwierdził, że organ odwoławczy bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść argumentów stron odwołujących się bez konfrontacji ze stanowiskiem organu pierwszej instancji przerzucając tym samym ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia na organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 136 k.p.a. uchylił się od weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, czy zasięg oddziaływania inwestycji określono prawidłowo, a w związku z tym, w jakim obszarze należy dokonać identyfikacji i analizy interesu prawnego służącego osobom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości, choć dysponował dowodami, które na to pozwalały. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że zastosowanie przez niego przepisu art. 136 k.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W związku z tym, jak również z faktem, że w zaskarżonej decyzji brak jest wykazania, że przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy naruszył zarówno art. 136, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wykonał żadnej czynności dowodowej, która zweryfikowałaby prawidłowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jeżeli istniały braki w materiale należało je uzupełnić, tym bardziej, że ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego stało się pożądane dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w którym pojawiła się uzasadniona na piśmie opinia L. P.

Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych skarżący wskazał na błędne przyjęcie, że zmiana mocy elektrowni nie spowodowała zmiany stanu faktycznego w sprawie, ani konieczności weryfikacji kręgu stron postępowania. Tymczasem według skarżącego zmiana mocy i skali elektrowni, jej rozmieszczenia oraz zagospodarowania terenu, zmienia stan faktyczny, szczególnie w kontekście wielkości i rozprzestrzeniania emisji decydujących o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i obszarze tego oddziaływania. Posiada więc decydujące znaczenie dla oceny "stresorów", jakim poddane zostaną nieruchomości i osoby w otoczeniu elektrowni i jaki będzie wpływ elektrowni na interes prawny tych osób. Za błędne ustalenie skarżący uznał również stwierdzenie, że Starosta ograniczył analizę oddziaływania inwestycji wyłącznie do oddziaływania ze względu na hałas. Według skarżącego również nieprawdziwe jest ustalenie, że starosta i RDOŚ nie odnieśli się do zarzutów D. i innych osób, co do nieprawidłowości w zakresie określenia natężenia i skutków oddziaływania inwestycji na środowisko.

W zakresie zarzutu wadliwej wykładni pojęcia strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący zarzucił organowi odwoławczemu chaotyczne i niekonsekwentne podejście do definiowania tego pojęcia, co doprowadziło do sformułowania przez ten organ niezrozumiałych i wzajemnie wykluczających się wytycznych. Według skarżącego przyjęta przez wojewodę wykładnia narusza ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 58/12, zgodnie z którą ustalenie kręgu stron postępowania powinno się odbyć na zasadach wynikających z art. 28 k.p.a. Narusza tym samym przepis art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego starosta wypełnił wytyczne sądu, a wojewoda bezpodstawnie zakwestionował przyjętą przez starostę odmowę przyznania statusu strony. Według wojewody starosta winien uznać na podstawie art. 28 k.p.a. za stronę każdego, kto wyrazi swoje obawy dotyczące emisji zanieczyszczeń przez przedmiotowe przedsięwzięcie i ich hipotetycznego zagrożenia dla zdrowia, wód i gleb pochodną czego może być spadek wartości nieruchomości rolnych oraz ilości i jakości płodów rolnych, bądź też każdego, kto wykaże tytuł prawny do nieruchomości bez względu na jej położenie, jako osób których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które to osoby żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest więc równoznaczna stosowaniu teorii subiektywnej pojęcia strony postępowania, która nie ma oparcia w obowiązujących przepisach o postępowaniu administracyjnym i wadliwemu stosowaniu art. 28 k.p.a.

Według skarżącego wojewoda błędnie uznał, że zmniejszenie mocy elektrowni z 2 x 1000 MW do 2 x 800 MW nie miało wpływu na zmianę okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym na ustalenie kręgu stron postępowania. Pomimo tego bowiem, że taka zmiana parametrów inwestycji nie zmienia tożsamości przedsięwzięcia, to jednak zmniejszenie mocy elektrowni wpływa w bezpośredni sposób na ograniczenie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji konieczność ponownej weryfikacji stron postępowania. Po przeprowadzeniu takiej analizy przez inwestora okazało się, że nie wszystkie podmioty, które miały status strony przed zmianą stanu faktycznego w sprawie, nadal taki status będą posiadały. Starosta po przeprowadzeniu analizy we własnym zakresie potwierdził stanowisko inwestora. Podkreślono, że wskutek istotnej zmiany stanu faktycznego, wywołanej zmianą projektu budowlanego w toku postępowania, wpływ elektrowni na nieruchomości osób, których racje sąd uznał w wyrokach uchylających, może przedstawiać się zgoła odmiennie względem pierwotnie ukształtowanego stanu faktycznego i w związku z tym inaczej również niż pierwotnie może się przedstawiać sytuacja prawna tych osób i ich status w niniejszej sprawie.

Za wadliwą uznano również ocenę organu odwoławczego w zakresie momentu prowadzenia rozprawy administracyjnej.

Zdaniem skarżącego wojewoda rozpatrując przedmiotową sprawę dopuścił się szeregu uchybień procesowych, które doprowadziły do wadliwych ustaleń stanu faktycznego. W szczególności stwierdzenie, że RDOŚ oparł się wyłącznie na raporcie przedstawionym przez inwestora, a zdaniem organu drugiej instancji powielił nawet stanowisko inwestora tam zawarte, jest gołosłowne. Wpływ na stanowisko RDOŚ miały na pewno również pisma z uwagami pozostałych stron i uczestników postępowania, do argumentów każdego pisma odnosił się inwestor i w rezultacie jego stanowisko przeważyło, co nie oznacza, że stanowisko innych podmiotów zostało przez RDOŚ zignorowane. RDOŚ w szczególności odniósł się do treści pism D. z dnia 16 czerwca 2014 r., organizacji H. z dnia 19 czerwca 2014 r. oraz B. z dnia 15 czerwca 2014 r.

Kolejną wadą w ustaleniu stanu faktycznego było stwierdzenie przez wojewodę, że podstawą ponownej oceny oddziaływania na środowisko była rozbieżność projektu budowlanego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest całkowicie błędne. Powodem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko było zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia tej procedury zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również zarzut braku odniesienia się przez Starostę jak i RDOŚ do uwag zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz na rozprawie administracyjnej przez organizacje ekologiczne nie znajduje pokrycia w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem inwestora organ pierwszej instancji w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego osób, oparł się właśnie wyłącznie na materiale dowodowym. Starosta nie uznał przedwcześnie, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony, gdyż przeanalizował sytuację, przyjął kryteria i kierując się nimi podjął odpowiednie decyzje. Wojewoda stawia niczym nie potwierdzone zarzuty, a także zbagatelizował zmianę mocy elektrowni i błędnie przyjął, że nie powoduje ona zmiany stanu faktycznego w sprawie. Podkreślenia wymaga fakt, iż zmiana mocy zamierzenia budowlanego skutkuje zmianą obszaru oddziaływania, co ma podstawowe znaczenie przy wyznaczaniu kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu. Zmiana mocy elektrowni ma wpływ na praktycznie każdy z aspektów oddziaływania elektrowni na środowisko. Zmniejszenie mocy elektrowni skutkuje zmniejszeniem wielkości emisji i związanych z tymi emisjami oddziaływań.

Skarżący twierdzi, że wojewoda w wadliwy sposób ustalił stan faktyczny. Ustalenia te są nie tylko sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, ale i często tendencyjne, tak aby przedstawiać wyłącznie argumenty niekorzystne dla organu pierwszej instancji, bądź nawet tworzyć tego typu argumenty wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu. Niewłaściwe ustalenia faktyczne doprowadziły do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że wojewoda w wytycznych co do dalszego biegu postępowania sformułował wzajemnie sprzeczne kryteria wyznaczenia kręgu stron przedmiotowego postępowania. Z jednej strony organ drugiej instancji wskazuje Staroście przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na wstępie wytypować osoby, które wykazały interes prawny, następnie uznać je za strony postępowania i dopiero na dalszym etapie rozważyć czy projektowana inwestycja wywiera wpływ (oddziałuje) na działkę konkretnego podmiotu czy też nie. Jednocześnie w innym miejscu decyzji organ drugiej instancji zwraca jednak uwagę, że odległość od inwestycji nie pozostaje bez znaczenia, ale tylko w przypadku nieruchomości oddalonych o około 400 metrów od terenu elektrowni.

Z drugiej strony Wojewoda wskazując na błędy Starosty w określaniu stron postępowania powołuje się w kilku fragmentach skarżonej decyzji na argumenty, że kryteria wyboru stron powinny abstrahować od odziaływania elektrowni na środowisko. Jednocześnie w innych fragmentach organ drugiej instancji twierdzi, że krąg stron w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na konieczność przeprowadzenia w jego toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko względem całego przedsięwzięcia budowlanego a nie jego fragmentu musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie wydania głównej decyzji środowiskowej. Takie sprzeczne wytyczne, co do najistotniejszej kwestii, a więc prawidłowego określenia kręgu stron postępowania czynią je niewykonalnymi dla organu pierwszej instancji. Stosując się w dobrej wierze, do którejś z zaproponowanej koncepcji Starosta naraża się na zarzut niewykonania wskazówek organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wojewoda poprzez niepełne i nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zalecił również organowi pierwszej instancji działania, które organ ten wykonał i szczegółowo opisał w uzasadnieniu swojej decyzji. Przede wszystkim organ pierwszej instancji określając krąg stron postępowania zastosował art. 28 k.p.a. a nie art. 28 ustawy Prawo budowlane, i spełnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. Przy badaniu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wziął pod uwagę następujące kwestie: kumulatywnego oddziaływania, dwa bloki a nie jeden planowanej elektrowni, wszystkie obiekty elektrowni wymienione w planie zagospodarowania terenu, a które realizowane będą w późniejszych etapach, obecność innych istniejących lub planowanych inwestycji, oddziaływania pól elektromagnetycznych oraz zgodność z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Jednocześnie Wojewoda powołał się w swojej decyzji 21 razy i nakazał organowi pierwszej instancji zastosować nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń metali ciężkich zanieczyszczających glebę. Wojewoda także powołuje się na nieaktualne rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu.

Wytyczne Wojewody wskazują także na konieczność wystąpienia Starosty do RDOŚ o zajęcie ponownego, rozszerzonego stanowiska w sprawie, który ma wydać uzupełniające postanowienie uzgadniające.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji i odmawiając zarzutom skargi wpływu na legalność zaskarżonej decyzji.

Wojewoda przyznał, że inwestor spełnił wymogi formalne z art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja w przedmiocie pozwolenia budowlanego w niniejszej sprawie ma oparcie w treści art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wojewoda potwierdził zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z art. 153 p.p.s.a. Podkreślił w tym kontekście konieczność analizowania kręgu stron postępowania w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a.

Za bezpodstawne Wojewoda uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej oceny organu odwoławczego dotyczącej związania organu pierwszej instancji dyspozycją art. 153 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a., z uwagi na zaistniałą w toku postępowania zmianę mocy Elektrowni, jako istotnej okoliczności faktycznej w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody stosunek prawny będący przedmiotem orzekania nie uległ zmianie, bowiem przedmiotowe pozwolenie na budowę nadal obejmuje podstawowe elementy technologiczne Elektrowni, wobec której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie uzgadniające z dnia 19 sierpnia 2014 r. dotyczące całości przedsięwzięcia w zakresie jego środowiskowych uwarunkowań. Jest to zatem "główne" pozwolenie na budowę w odniesieniu do budowy podstawowych elementów technologicznych Elektrowni, w którym uczestniczą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz na podstawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organizacje ekologiczne na prawach strony.

Za niezgodne z prawem uznano ograniczenie kręgu stron w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, szczególnie przy stwierdzeniu w postanowieniu RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2014 r., że pomiędzy postępowaniami w sprawie oceny oddziaływania na środowisko po częściowej modyfikacji projektu oraz etapowania prac polegających na odrębnym wykonaniu każdego z dwóch bloków energetycznych zostaje w pełni zachowana tożsamość przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wraz z aktami sprawy otrzymał sklasyfikowane dwie listy odwołań:

1. osób, którym przysługuje legitymacja prawna strony (13 osób), oraz

2. osób, którym w ocenie organu pierwszej instancji nie przysługuje legitymacja prawna strony (25 osób).

Z materiału dowodowego sprawy nie wynika wprost przyczyna tej kwalifikacji oprócz wskazania, że wprowadzone projektowanym przedsięwzięciem uciążliwości dotyczące zanieczyszczeń powietrza (dwutlenku siarki, tlenków azotu, płynów zawieszonych - ozonu i rtęci, a także emisja metali ciężkich), w emisji ww. zanieczyszczeń na stan wody i gleby - na terenie nieruchomości poszczególnych osób wnioskujących o uznanie za stronę w sprawie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia - standardy jakości środowiska w zakresie ochrony powietrza, standardy jakości gleby oraz ewentualnie hałasu, mogą być dotrzymane, a oddziaływanie wywołane oddziaływaniem Elektrowni nie może mieć wpływu na warunki życia ludzi.

Według wojewody organ pierwszej instancji w sposób autorytatywny, arbitralny, bez merytorycznego uzasadnienia ograniczył krąg stron w przedmiotowym postępowaniu, naruszając tym samym zarówno dyspozycję art. 10 k.p.a. jak i wiążące organ wyroki WSA związane z przedmiotową sprawą. Podkreślono, że ustalenia Starosty w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - a co za tym idzie na prawidłowość ustalenia kręgu stron - z uwagi na wyłączne skupienia się przez organ pierwszej instancji na braku przekroczenia norm zanieczyszczeń - nie były wystarczające. Przyjęcie jednego kryterium oddziaływania (oddziaływania akustycznego), nie znajduje uzasadnienia - w świetle dotychczasowych wyroków WSA w Gdańsku i wiążącej oceny w sprawie, bowiem z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że chodzi o każde oddziaływanie a nie tylko takie, które przekracza określone normy.

Dodatkowo wskazano, że na negatywną ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego miało wpływ również zakłócenie toku prawidłowego ciągu czynności procesowych przez zawieszenie postępowania głównego do czasu uzyskania ponownej oceny RDOŚ, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Skutkiem powyższego był fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej już po uzyskaniu - niezaskarżalnego na tym etapie sprawy - postanowienia RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z dnia 19 sierpnia 2014 r. Organ prowadzący postępowanie główne nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia zarzutów, pominął wniosek o powołanie biegłego oraz mimo zgłaszanych uwag i wniosków co do zagrożeń powodowanych przez projektowaną inwestycję, organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych kwestii nawet w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia.

Wnioski dowodowe stron dotyczące zagadnień ochrony środowiska oraz oceny negatywnego wpływu projektowanej inwestycji złożone Staroście na rozprawie administracyjnej winny go motywować do podjęcia czynności dowodowych z własnej inicjatywy w ramach uzupełnienia postanowienia RDOŚ, a nie skutkować ograniczeniem praw stron postępowania administracyjnego. Ograniczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę (już po otrzymaniu postanowienia RDOŚ) stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. i godzi w prawo strony do kwestionowania niezaskarżalnego z mocy przepisów prawa postanowienia RDOŚ wydanego w postępowaniu akcesoryjnym, które może być weryfikowane dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji, bowiem udział społeczeństwa nie dotyczy jedynie postępowania ocenowego wtrąconego do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz odnosi się do całego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego przez organ architektoniczno - budowlany wraz z wtrąconym do niego postępowaniem ocenowym prowadzonym przez RDOŚ. Dlatego liczne zastrzeżenia stron dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na środowisko i warunki życia ludzi zamieszkujących w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko winny być w sposób wnikliwy rozpatrzone stanowiąc podstawę do analizy i rzetelnej oceny, tym bardziej, że jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia ponownej oceny oddziaływania na środowisko RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2014 r., przeprowadzona ocena może być adekwatna dla celów ochrony środowiska, choć może nie być wystarczająca dla celów budowlanych.

Organ odwoławczy w sposób jednoznaczny w swojej decyzji wskazał zarówno wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji jak i powody, dla których nie jest możliwe w tej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Jedynym zarzutem procesowym skargi inwestora A. zmierzającym do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania nie było możliwe, gdyż postępowanie takie - z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń, co do działania organu pierwszej instancji w toku postępowania, nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego (uzupełniającego) lecz zasadniczego postępowania dowodowego.

Uczestnik postępowania D. tytułem odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 2 września 2016 r. wniosło o jej oddalenie uznając, że bezpodstawne i ogólnikowe zarzuty skargi oraz przytoczona na ich poparcie argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Wniósł o uchylenie przez sąd postanowienia RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2014 r. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z analizy dr hab. L. P. z dnia 19 sierpnia 2016 r. na okoliczność rzeczywistej emisji metali ciężkich do atmosfery oraz zrzutu metali ciężkich do wód związanych z funkcjonowaniem Elektrowni.

Uczestnik postępowania przedstawił orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w oparciu o nie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki miały miejsce. Nie ustalono kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, w tym nie zweryfikowano zastrzeżeń dr. hab. L. P. do raportu oddziaływania na środowisko. Przeprowadzono szczątkowe postępowanie wyjaśniające pozostawiając liczne braki w materiale dowodowym, których rozmiar nie pozwalał na zastosowanie instytucji art. 136 k.p.a. Naruszono zasady określania kręgu stron postępowania, pozbawiając tym samym strony prawa czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, czego nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym. Rozprawę przeprowadzono w sposób nierealizujący celów postępowania dowodowego.

Uczestnik wskazał na wnioski dowodowe, których nie rozpatrzył zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ współdziałający – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w tym stanowiska dr hab. L. P. w zakresie błędnych danych emisyjnych sześciu metali ciężkich. Zwrócił uwagę na uchybienia w postępowaniu środowiskowym, w toku którego organ środowiskowy dopuszczał tylko wnioski dowodowe skarżącego, pomijając wnioski i zastrzeżenia organizacji ekologicznych. W ten sam sposób, zdaniem uczestnika, procedował organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy trafnie ocenił postępowanie organu pierwszej instancji, który w sposób wadliwy ustalił krąg stron niniejszego postępowania kierując się błędnie przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i za wyłączne kryterium przyjmując oddziaływanie akustyczne. Tym samym nie zastosował się do oceny i wskazań WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 58/12.

Uczestnik stwierdził, że zmniejszenie mocy elektrowni z 1000 MW do 800 MW oraz wprowadzenie zmian projektowych nie powoduje istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Wielość oraz waga uchybień organu pierwszej instancji w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Między innymi uczestnik zwrócił jeszcze uwagę na niewyjaśnioną kwestię prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2015 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 13 marca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia pod nazwą "Elektrownia o mocy 2 x 800 MW w R., Gmina P., na działkach ewidencyjnych nr [..]-[..] obręb R. – Etap I" i przekazano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oznacza to, że rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy może podjąć tylko wówczas, gdy:

1. zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a/i

2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącej wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie co do jej istoty. W razie spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek, dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego. Wymaga też podkreślenia, że organ drugiej instancji może na podstawie 136 k.p.a. przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji. W świetle argumentów skargi kwestia ta ma zasadnicze znaczenie.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie oraz argumentacji sformułowanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że Wojewoda prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne zasadnie przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ujawnionych uchybień procesowych, przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym rozmiarze na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego było bowiem ustalenie przez wojewodę, że organ pierwszej instancji, naruszając zasadę związania oceną prawną oraz wytycznymi formułowanymi uprzednio w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny, niewłaściwie oznaczył krąg stron postępowania stosując przy tym jako kryterium miernik oddziaływania akustycznego w postaci izolinii poziomu dźwięku o wielkości 45 dB, który to poziom hałasu w środowisku uznawany jest za nietworzący dyskomfortu akustycznego. Starosta uznał, że przebieg tej izolinii obejmuje najszerszy możliwy obszar podlegający oddziaływaniu elektrowni, dlatego też wszystkie nieruchomości znajdujące się poza obszarem wyznaczonym izolinią 45 dB organ pierwszej instancji wykluczył z obszaru oddziaływania, a ich właścicielom, którzy zgłosili swój udział w toku postępowania administracyjnego odmówił statusu stron postępowania.

Przyjęty przez starostę sposób określenia kręgu stron postępowania wojewoda trafnie ocenił jako ustalenie kręgu stron postępowania z zastosowaniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w tej sprawie nie miał zastosowania w związku z dyspozycją przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. W niniejszej bowiem sprawie, zgodnie zresztą z oceną prawną wyrażoną w przywołanych w zaskarżonej decyzji orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ustalenie kręgu stron postępowania winno było nastąpić zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a.

Pozbawienie udziału w postępowania osób, które wskazywały na swój przymiot strony oparty na przepisie art. 28 k.p.a. i wynikający z prawa materialnego: z norm prawa cywilnego – z prawa własności nieruchomości, wykorzystywanych rolniczo bądź też działek siedliskowych lub z prawa ochrony środowiska w odniesieniu do standardów emisyjnych zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia gleby, doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego gwarantujących stronom postępowania udział i realizację ich uprawnień procesowych, w tym zgłaszanie wniosków dowodowych, zapoznawanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz ustosunkowywanie się do niego. Tym samym można było uznać, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który uczynił sprawę niewyjaśnioną w całości, albowiem na skutek popełnionych błędów nie ustalił wszystkich stron prowadzonego postępowania, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z treści art. 81 k.p.a. wynika bowiem zasada, że jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (poza okolicznościami, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.), okoliczności faktyczne ustalane na tej podstawie nie mogą być uznane za udowodnione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/GL 143/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1836/07, Legalis).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zarówno strony postępowania, jak i osoby pozbawione tego statusu wskutek ograniczenia rozmiaru inwestycji poprzez jej etapowanie, podnosiły liczne zarzuty w stosunku do raportu oddziaływania na środowisko, który nie dawał – ich zdaniem, podstaw do rzeczywistego określenia obszaru oddziaływania elektrowni, albowiem ograniczał się wyłączenie do wskazania oddziaływania ponadnormatywnego. Pozbawione uprawnień procesowych podmioty nie miały realnych instrumentów prawnych, w tym inicjatywy dowodowej, ażeby wpłynąć na organ pierwszej instancji w celu zweryfikowania podnoszonych zastrzeżeń. Nie mogły również uczestniczyć w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko zakończonej wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia uzgadniającego z dnia 19 sierpnia 2014 r. oraz aktywnie, to jest w sposób wynikający z uprawnień strony, a nie udziału społeczności opartego o art. 93 k.p.a. uczestniczyć w rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 października 2014 r. w celu wyjaśnienia sprzecznych interesów stron oraz skomplikowanych zagadnień wymagających specjalistycznej wiedzy. Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy, w trakcie tej rozprawy dr hab. L. P. przedstawiał swoje szczegółowe uwagi ujęte w opinii dotyczące błędnych danych emisyjnych sześciu metali ciężkich, a w konsekwencji błędnego ustalenia ich emisji godzinowych, co dawało jego zdaniem nieprawidłowy obraz wpływu inwestycji na otoczenie.

W tej sytuacji dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji pozostały do wyjaśnienia z udziałem pominiętych stron zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec tego sąd podzielił stanowisko wojewody, że nie było możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego. Powtórzenie dowodów wadliwie zebranych, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazywanych przez strony odwołujące się lub przez organ odwoławczy z urzędu doprowadziłoby, przy tej skali naruszeń przepisów postępowania, do przeprowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed organem odwoławczym, co jednak nie byłoby dopuszczalne w świetle zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że organy obu instancji procedowały w przedmiotowej sprawie w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Gd 58/12, II SA/Gd 57/12, II SA/Gd 73/12 oraz II SA/Gd 650/14. Wywołało to bowiem znaczące konsekwencje prawne dla całego kontrolowanego postępowania, tym bardziej, że w ocenie sądu a wbrew twierdzeniom skarżącego, ani etapowanie inwestycji ani zmniejszenie mocy planowanej elektrowni (z 2 bloków energetycznych po 1000 MW na 2 po 800 MW) nie zdezaktualizowało tego związania prawnego. Zmniejszenie mocy elektrowni wskutek zmodyfikowanego wniosku inwestora z dnia 31 marca 2014 r. (zmieniającego wniosek z dnia 14 marca 2011 r.) nie czyni przedmiotowej inwestycji tak dalece odmienną, aby uznać, że sposób ustalenia kręgu stron postępowania ma się odbywać na innych zasadach, niż nakazał to sąd wojewódzki w przywołanych prawomocnych wyrokach. Nie jest to wprawdzie dokładnie ta sama inwestycja, ale taka sama, o czym świadczy fakt, że mimo konieczności ponowienia przez RDOŚ uzgodnienia warunków środowiskowych w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwestor pozostaje dysponentem tej samej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, monitoringu oddziaływania na środowisko, wydanej dla pierwotnego przedsięwzięcia. Ponowna ocena oddziaływania na środowisko wynikała z tej decyzji, stąd pozostawanie w obrocie poprawnym poprzedniego postanowienia RDOŚ, z dnia 15 czerwca 2011 r., natomiast obecnie z obowiązku określonego w art. 89 ust. 1 wskutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową. Zważywszy na ciągle ten sam rodzaj przedsięwzięcia, obowiązek ponowienia przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko nie skutkuje, zdaniem sądu, automatyzmem dla zmiany kryteriów ustalania kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego. Skarżący w skardze zarzuca organowi zbagatelizowanie zmiany mocy elektrowni, ale sam posługuje się kryterium "zmiany obszaru oddziaływania" i twierdzi, że miało to podstawowe znaczenie przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania (skarga str. 30 akapit drugi).

Odnosząc się zatem do spornej kwestii związania wskazanymi wyrokami sądu wojewódzkiego przywołać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Natomiast związanie wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi, a ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

We wskazanych wyżej sprawach zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kontroli legalności poddano rozstrzygnięcia Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. wydane w wyniku rozpoznania odwołań różnych podmiotów od decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW w R. koło P. dla A.

Z uzasadnień powołanych wyroków wynika, że wojewoda kilkoma decyzjami wydanymi w jednym dniu, tj. 22 listopada 2011 r. rozstrzygnął różne kwestie. Przesądził o braku przymiotu stron postępowania w odniesieniu do R. J. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 57/12), B.B.-W.W. (sprawa sygn. akt II SA/Gd 73/12) oraz J. H. (sprawa sygn. akt II SA/Gd 650/14), wydając odpowiednio decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do wskazanych podmiotów. Natomiast w sprawie z odwołania B. oraz C. decyzją również z dnia 22 listopada 2011 r. merytorycznie rozpoznał sprawę o pozwolenie na budowę i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. w mocy (sprawa sygn. akt II SA/Gd 58/12).

We wszystkich tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia konsekwentnie zajmując stanowisko o nieprawidłowo ustalonym przez organy architektoniczno-budowlane kręgu stron niniejszego postępowania, który weryfikowano w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W pierwszej z rozstrzygniętych spraw o sygn. akt II SA/Gd 57/12 sąd wyjaśnił, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winno odbywać się nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co uczyniły organy orzekające w sprawie, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a., który daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość. Przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przy tym sąd zwrócił uwagę, że odmiennie od regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, krąg stron postępowania wyznaczany zgodnie z art. 28 k.p.a. nie podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności wykazania konkretnych ograniczeń w realizacji prawa własności wynikających z planowanej inwestycji. Stanowisko to potwierdza wprowadzona przez ustawodawcę reguła art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Z tego powodu sąd uznał, że argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy doprowadziła do ograniczenia zakresu stron postępowania, jej skutkiem było w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dodatkowo, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 58/12 sąd uchylił decyzję wojewody orzekającą co do istoty sprawy (udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW), dostrzegając uchybienie procesowe polegające na tym, że wydana została decyzja ostateczna merytorycznie rozstrzygająca sprawę w instancji odwoławczej, a wskutek uchylenia przez sąd decyzji umarzających postępowanie odwoławcze nadal pozostaje nierozstrzygnięta część wniesionych odwołań, co aktualizuje w tych sprawach podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nadto, wskazać należy, że na zasadzie art. 170 p.p.s.a. sąd rozpoznając niniejszą sprawę winien uwzględnić również stanowisko wynikające z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w sprawie o sygnaturze akt II OSK 239/13, po rozpoznaniu sprawy umorzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do J. H. wskazał, że przymiot strony w tym postępowaniu winien być oceniany w oparciu o art. 28 k.p.a. i wiąże się z koniecznością ustalenia wpływu inwestycji na ściśle zindywidualizowane nieruchomości. NSA stwierdził, że już dane z raportu przeczą ustaleniom organów, albowiem wynika z nich, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie zamknie się w granicach zainwestowanej działki. Zobligował organy ponownie rozpoznające sprawę do ustalenia charakteru nieruchomości odwołujących się oraz odległości od źródeł immisji. Potwierdził NSA, że skażenie gleby, zagrożenie hałasem oraz jakość powietrza wywołane inwestycją, które dotyczy nieruchomości uzasadnia interes prawny jej właściciela.

Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w przywołanych wyrokach sądu wojewódzkiego o tyle nie mają charakteru wiążącego i w tym sąd obecnie orzekający zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia sąd polecił dokonanie ustaleń odnośnie przymiotu stron konkretnych osób w prowadzonym uprzednio postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie przesądzając, aby osoby te były stronami tego postępowania. Natomiast niewątpliwie charakter wiążący ma przedstawiona ocena prawna odnośnie sposobu ustalania przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż modyfikacja wniosku nie doprowadziła do zdezaktualizowania się wskazania jako podstawy tego kryterium art. 28 k.p.a. Konfrontując zatem powołaną wyżej ocenę prawną z rozstrzygnięciem uchylonym przez wojewodę sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego uznając, że Starosta ponownie rozpoznając wniosek inwestora o pozwolenie na budowę uchybił zasadom ustalania kręgu stron niniejszego postępowania ponownie stosując przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i weryfikując procesowe uprawnienia właścicieli nieruchomości, którzy zgłosili swój udział a następnie wnieśli odwołania od decyzji z dnia 13 marca 2015 r., w kontekście pozanormatywnych oddziaływań inwestycji, poprzez ustalenie w istocie obszaru oddziaływania inwestycji.

Wbrew twierdzeniom starosty powołującego się przy ustaleniu kręgu stron po modyfikacji przez inwestora wniosku na art. 28 k.p.a., z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że rzeczywistej weryfikacji kręgu stron niniejszego postępowania dokonano w oparciu o kryterium obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, ale – co istotne, oddziaływania ponadnormatywnego, uznając, że tam, gdzie oddziaływanie to odpowiada normom przewidzianym prawem, tam uprawnionym rzeczowo do nieruchomości nie przysługuje status strony. Wobec tego stwierdzić należało, co zasadnie ocenił wojewoda, że organ pierwszej instancji powołując się na art. 28 k.p.a. i orzecznictwo do tego przepisu, oceny interesu prawnego stron dokonał w istocie w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. W tym zakresie uzasadnienie decyzji starosty jest wewnętrznie sprzeczne, co podważa wiarygodność poczynionych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania, pomimo zgromadzenia danych szczegółowych co do położenia nieruchomości poszczególnych właścicieli ubiegających się o przyznanie im statusu strony, ich przeznaczenia oraz występujących oddziaływań. Taką konstatację potwierdza też w ocenie sądu sposób procedowania przed organem pierwszej instancji, który wezwał inwestora pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. do pisemnego wyjaśnienia i przeprowadzenia analizy oddziaływania wnioskowanej inwestycji po zmianie wniosku, a następnie opierając się wyłącznie o przedstawione przez inwestora dowody dokonał weryfikacji dotychczasowych stron postępowania w sposób znaczny ograniczając ich krąg, w zasadzie do właścicieli nieruchomości inwestowanych oraz właścicieli tych nieruchomości, które pozostają w obszarze wyznaczonym izolinią 45 dB.

Zgodnie ze stanowiskiem wojewody organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę powinien był, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami orzekającego wcześniej sądu administracyjnego, określić krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni weryfikując interes prawny właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z norm prawa materialnego, a nie badając go wyłącznie przez pryzmat położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże na podstawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy środowiskowej, nie stosuje się zatem ograniczenia kręgu stron postępowania przewidzianego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a przymiot strony należy ustalać zgodnie z regułą określoną w art. 28 k.p.a. W istocie powoduje to rozszerzenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, w którym była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w stosunku do postępowania, w którym postępowania ocenowego nie przeprowadzano. Poszerzenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym obligatoryjnie przeprowadza się postępowanie ocenowe, miało doprowadzić do tożsamości stron obu postępowań, po to, ażeby strony postępowania ocenowego miały możliwość kontroli niezaskarżalnych samodzielnie rozstrzygnięć kończących to postępowanie, w tym postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wynika, że do postanowienia, o którym mowa w art. ust. 1, nie stosuje się m.in. przepisu art. 106 ust. 5 k.p.a., co wyklucza możliwość wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Kontrola tego postanowienia nastąpić może dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji. Okoliczność, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ drugiej instancji ma obowiązek skontrolować prawidłowość postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dodatkowo uzasadnia potrzebę szerokiej interpretacji pojęcia strony w tym postępowaniu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ze względu na rozmiar i charakter planowanego przedsięwzięcia została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko poprzedzająca wydanie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r., jak również ponowna ocena oddziaływania na środowisko w trybie art. 88 i następnych ustawy środowiskowej zakończona wydaniem pozostającego w obrocie prawnym postanowienia z dnia 15 czerwca 2011 r. oraz postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014 r. wydanego w następstwie zmiany parametrów inwestycji. Skoro w rozpoznawanej sprawie konieczny był udział społeczeństwa, to ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się nie na podstawie ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji (czyli w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a., przyjmując też, że krąg stron powinien być tożsamy z tym kręgiem stron, który był właściwy dla przeprowadzenia postepowania ocenowego dla przedmiotowej inwestycji, zakończonego decyzją środowiskową RDOŚ z dnia 8 września 2010 r. Gdyby bowiem skutkiem modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę było inne przedsięwzięcie, jak próbuje to wykazać skarżący, to wówczas powinien ubiegać się o inną decyzję środowiskową. Takiego obowiązku jednak środowiskowy organ uzgadniający nie stwierdził, co jednak świadczy o tożsamości przedsięwzięcia. W tym też zakresie stanowisko organu odwoławczego sąd uznał za prawidłowe. Przy czym zwrócić należy uwagę, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzana w sprawie nie prowadzi do wydania nowego uzgodnienia warunków inwestycji, ale uzupełnia bądź uszczegóławia uzgodnienia wynikające z pozostającej w dalszym ciągu w obrocie prawnym decyzji RDOŚ z dnia 8 września 2010 r. określającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji. To zaś oznacza, że krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, w którym przeprowadzono postępowanie ocenowe i wydano decyzję środowiskową, powinien być taki sam, jak krąg stron ustalony podczas przeprowadzania głównej oceny oddziaływania na środowisko i ponownej oceny oddziaływania, która ją uzupełnia i jest ściśle z nią powiązana.

Stanowiska tego nie zmienia fakt modyfikacji w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. żądania zawartego we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 marca 2011 r. na zamierzenie budowlane składające się na pierwszy etap realizacji inwestycji polegający na budowie jednego bloku energetycznego o mocy 800 MW. Pomimo tego, że inwestor poza zmniejszeniem mocy podzielił przedsięwzięcie na kilka etapów i ubiega się o odrębne pozwolenia na budowę na każde z nich nie oznacza to, że w każdym z tych postępowań ustalany będzie odrębnie krąg stron postępowania. W przypadku etapowania inwestycji pomimo tego, że ocena oddziaływania dokonywania w toku postępowania o pozwolenie na budowę dotyczy danej części przedsięwzięcia, to jednak zasięg tej oceny zawsze winien uwzględniać oddziaływanie całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jego wyodrębnionego fragmentu. Etapowanie inwestycji nie może bowiem naruszać podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2334/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzeniem tego jest treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z kolei według art. 34 ust. 3 pkt 1 projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje: m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, układ komunikacyjny i układ zieleni. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. W konsekwencji etapowanie inwestycji nie ma żadnego znaczenia i wpływu na przeprowadzaną ocenę oddziaływania inwestycji, co oznacza, że krąg stron tych postępowań winien być tożsamy.

W świetle powyższych uwag za niedopuszczalne uznać należało ograniczenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę uzasadnione przez organ zmianą parametrów przedsięwzięcia poprzez jego etapowanie i ograniczenie pierwszego etapu do budowy jednego bloku elektrowni. Ograniczenie kręgu stron tego postępowania nastąpiło bowiem w niezmienionej sytuacji uwarunkowań środowiskowych wyznaczonych poprzez niezmienioną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania przedmiotowej inwestycji oraz postanowienia ponownie uzgadniające warunki inwestycji. Pomimo etapowej realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni jej oddziaływanie na nieruchomości oceniano generalnie, a nie w poszczególnych etapach, o czym świadczy treść decyzji środowiskowej i postanowień wydanych wskutek przeprowadzenia ponownego postępowania ocenowego. Sąd podziela stanowisko wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenie kręgu stron postępowania na etapie środowiskowych uwarunkowań determinuje status strony w kolejnych fazach procesu inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki - jak to już wskazywano powyżej, powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość. Zaliczenie do kręgu stron postępowania umożliwia realizację prawa podmiotowego do ochrony swojej własności osobom, których nieruchomości pozostają w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z raportu sporządzonego przez inwestora oraz z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości znajdujące się w bliższym i dalszym sąsiedztwie na wielu różnych płaszczyznach: emisje hałasu, zanieczyszczenie powietrza, gleby, zmiana warunków meteorologicznych.

Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy określił położenie i przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność osób ubiegających się o przyznanie statusu strony, a nawet zidentyfikował źródła oddziaływań. Błędnie jednak uznał, że jeśli oddziaływania w zakresie hałasu, stężenia szkodliwych substancji w powietrzu w postaci dwutlenku siarki i tlenków azotu, opad pyłu zawierający kadm, ołów i rtęć, zanieczyszczenie gleby, wzrost występowania mgieł i wzrost stopnia wilgotności nie przekracza standardów jakości środowiska określonych w przepisach prawa, to nie będzie to miało wpływu na korzystanie z nieruchomości oraz na warunki życia ludzi. Przeprowadzając tego rodzaju wywody w odniesieniu do wszystkich wykluczonych z kręgu stron postępowania organ pierwszej instancji odwoływał się do przesłanek warunkujących przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Posługiwał się bowiem pojęciem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości będącym determinantem obszaru oddziaływania, a w konsekwencji statusu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę niewymagającego przeprowadzenia postępowania ocenowego.

Wyłączenie z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiednich z tego powodu, że oddziaływanie nie osiągnie poziomu sprzecznego z prawem jest niedopuszczalne. Nawet jeśli w odniesieniu do konkretnej inwestycji jej oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości nie ma charakteru ponadnormatywnego to nie musi oznaczać, że inwestycja ta nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot ma interes prawny wynikający z norm prawa cywilnego, w szczególności z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 394/11, LEX nr 795491, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania uprawnień właścicieli działek sąsiednich do wzięcia udziału w postępowaniu, w kontekście wskazanych norm prawnych. Obowiązkowi temu organ pierwszej instancji nie sprostał ograniczając swe ustalenia w zakresie pojęcia interesu prawnego wyłącznie do sfery niesprecyzowanych norm prawa administracyjnego, nadto jak bezpośrednio wynika z twierdzeń organu pierwszej instancji, zawężonej bezpodstawnie jedynie do oddziaływania pozanormatywnego. Ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku oddziaływania przedsięwzięcia na działki podmiotów ubiegających się o przymiot strony postępowania, z uwagi na skupienie się na braku przekroczeń norm bliżej nieokreślonych, nie były wystarczające. Organ pierwszej instancji poprzestał na poczynieniu ustaleń w zakresie położenia nieruchomości, ich przeznaczenia oraz wyjaśnienia, że na ich terenie zachowane są standardy jakości środowiska w zakresie ochrony powietrza, jakości gleby oraz dopuszczalnych poziomów hałasu. Przy czym zwrócić należy uwagę na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, które doprowadziły do przyjęcia ustaleń w zakresie wskaźników emisji, co do których strony zarzucały, że są nieprawidłowe i wnioskowały o przeprowadzenia kontrdowodów na te okoliczności, których organ jednak zaniechał uznając wskazane dane za prawidłowe. Dodatkowo organ pierwszej instancji bezpodstawnie zaliczył do kręgu stron postępowania wyłącznie podmioty uprawnione rzeczowo do nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym poprzez przebieg izolinii 45 dB przyjmując, że ten poziom hałasu w środowisku nie powoduje dyskomfortu akustycznego. Z faktu braku odnotowania przekroczenia wskazanych norm wywiedziono, że oddziaływanie wywołane funkcjonowaniem elektrowni nie będzie miało wpływu na sposób korzystania z nieruchomości oraz jej rozwoju zgodnie z przeznaczeniem, co uzasadniało według organu pierwszej instancji pozostawienie właścicieli tych nieruchomości poza kręgiem stron postępowania. Ocena statusu właścicieli działek sąsiednich dokonana przez organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu oparta została na błędnym stanowisku, według którego należało badać wyłącznie przekroczenia wartości emitowanych zanieczyszczeń powodowanych według raportu znajdującego się w aktach sprawy przez gazy (amoniak, siarkowodór i dwutlenek siarki) na obszarze wykraczającym poza tereny działek objętych planowanym przedsięwzięciem.

Tymczasem, jak wynika z powyższych rozważań, oceniając występowanie po stronie właścicieli nieruchomości interesu prawnego należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren ich nieruchomości, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można pomijać oddziaływań, dla których obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie zakreślają standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów stężeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1459/12, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 109/12 i II OSK 109/12 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich sytuacjach bowiem niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie, na które planowana inwestycja oddziałuje chociażby w sposób niewykraczający poza przewidziane w prawie normy. Odmienne podejście prowadzi do ograniczenia zakresu stron postępowania, a jej skutkiem jest w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Tymczasem wskazać należy, że przymiot strony postępowania ma zapewnić podmiotom materialnie legitymowanym obronę ich praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, że planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest m.in. kwestia oceny zakresu tego wpływu i jego zgodności z przepisami prawa. Pozbawienie przymiotu strony podmiotów, na których nieruchomości inwestycja wywiera wpływ, oceniony przez inwestora i organ jako zgodny z przepisami prawa, pozbawiałaby takie podmioty prawa do ochrony ich interesów poprzez możliwość weryfikacji poczynionych przez organy ocen. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznych z interesem inwestora, interesów właściciela nieruchomości. Przypisanie przymiotu strony podmiotom, których interesy mają swe źródło w prawie materialnym, prowadzi do skonkretyzowania kręgu stron postępowania, do którego nie muszą zaliczać się wszyscy mieszkańcy regionu, wbrew twierdzeniom inwestora. Istnieją bowiem regulacje administracyjnoprawne i pozaadministracyjne, które umożliwiają właściwe ukształtowanie kręgu stron postępowania.

W ocenie sądu, ochrona interesów podmiotów pozbawionych przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących ich uprawnienia wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która - zgodnie z art. 143 k.c., w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 k.c., ale również przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25 poz., 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. W rozpoznawanej sprawie ze względu na charakter inwestycji kluczowym było zidentyfikowanie przestrzeni oddziaływania na środowisko i jego zasięgu, które wpływałoby na sposób wykonywania prawa własności i praw pokrewnych. W tym celu należało odwołać się do aktów prawnych regulujących normy określonych rodzajów oddziaływań. Tak więc prawo do korzystania z powietrza o określonych parametrach czystości wynika z przepisów rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012, poz. 1031 ze zm.) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16, poz. 87). Normy w zakresie ochrony przed hałasem reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112). Natomiast wymogi w zakresie jakości gleby określa aktualnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016, poz. 1395). Przy czym należy podkreślić, że w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. poz. 1359), które zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101), traciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 1 września 2016 r.

W świetle powyższych regulacji podmioty uprawnione do nieruchomości mają prawo do zagwarantowania stanu nieruchomości zgodnego z prawem. W ich interesie leży zapewnienie na należących do nich nieruchomościach odpowiednich standardów jakości środowiska, w tym powietrza, gleby i ochrony przed hałasem. Na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania w kontekście powołanych norm prawnych. Organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia kręgu stron postępowania ograniczając się wyłącznie do ustalenia obszaru oddziaływania wyznaczonego wskaźnikami oddziaływań przekraczającymi normy, co umożliwiło mu pozbawienie statusu stron podmioty, których nieruchomości będą poddawane wpływowi planowanej elektrowni o parametrach mieszczących się w normach przewidzianych prawem. Stan taki nie powinien eliminować tych podmiotów od udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a z drugiej strony nie przesądza o losie wniosku o pozwolenie na budowę. Ich udział w postępowaniu ma na celu wyłącznie zabezpieczenie ich interesów chronionych prawem, z czym inwestor winien się liczyć podejmując się realizacji inwestycji o tak różnych i ważkich aspektach oddziaływania.

Kolejną kwestią, w której sąd podziela stanowisko Wojewody, są uchybienia procesowe popełnione w toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko zainicjowanej wskutek zmiany parametrów inwestycji polegającej na budowie jednego bloku elektrowni i zakończonej wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014 r. Kompetencja wojewody do kontrolowania powyższego postanowienia wynika z przepisów ustawy środowiskowej, której przepis art. 90 ust. 8 wyklucza zastosowanie do niego przepisów art. 106 § 5 k.p.a., przesądzając o braku możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem. W związku z tym weryfikacja tego niezaskarżalnego postanowienia mogła nastąpić wyłącznie na zasadzie art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji.

To umożliwiało wojewodzie kontrolę procesową powyższego postanowienia. Niezaskarżalność postanowienia wydawanego w trybie ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie budzi wątpliwości orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 450/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 549/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 676/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., II OSK 2544/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane w trybie art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej nie jest zaskarżalne zażaleniem, pozbawia strony tego postępowania możliwości odrębnej weryfikacji takiego postanowienia przez organ ochrony środowiska drugiej instancji. Związanie organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska prowadzi do sytuacji, że organ ten orzeka na podstawie niezaskarżalnego postanowienia organu pierwszej instancji, którego weryfikacja może odbywać się wyłącznie wraz z rozpoznaniem odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, co dodatkowo wzmacnia argumentację za utożsamieniem kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy podkreślić, że wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany drugiej instancji nie jest organem środowiskowym wyspecjalizowanym do kontroli instancyjnej niezaskarżalnego postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a też art. 142 k.p.a. nie daje wyraźnych instrumentów dla organu odwoławczego co do orzeczenia w stosunku do niezaskarżalnego postanowienia.

Sąd zgadza się też z organem odwoławczym co do niewłaściwego trybu postępowania przed RDOŚ. Wskazać należy, że procedurę przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko regulują przepisy Rozdziału 4 art. 88 - 95 ustawy środowiskowej. Z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Przed wydaniem wskazanego postanowienia zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 (decyzji o pozwoleniu na budowę), 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, przekazuje właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska albo Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski oraz protokół z rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeżeli była przeprowadzona.

W niniejszej sprawie natomiast miała miejsce sytuacja, która pozostaje w sprzeczności z powyższymi uregulowaniami, określającymi sekwencyjność działania dwóch różnych organów, które jednak zobowiązane są do ścisłego współdziałania, a których celem jest jak najpełniejsze zidentyfikowanie obszarów oddziaływań inwestycji na środowisko w oparciu o kompletny materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania z udziałem społeczeństwa i sformułowanie odpowiadających im warunków korzystania ze środowiska, m.in. w celu zapewnienia ochrony interesów podmiotów pozostających w zakresie wpływu inwestycji. W niniejszej sprawie zaburzono sekwencję czynności procesowych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 19 sierpnia 2014 r. po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko wydał postanowienie uzgadniające. Natomiast w dniu 23 września 2014 r. Starosta przeprowadził na wniosek stron rozprawę administracyjną, z szerszym udziałem społeczeństwa, ale na podstawie przepisów k.p.a., której celem było usunięcie rozbieżności w stanowiskach stron i inwestora oraz wyjaśnienie skomplikowanych zagadnień wymagających specjalistycznej wiedzy. W trakcie rozprawy główne tezy opinii dotyczącej błędnych danych emisyjnych zawartych w raporcie przestawił dr hab. L. P. Ujawniony na rozprawie materiał dowodowy nie był przedmiotem rozważań RDOŚ przed wydaniem postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014 r., co wraz z pozbawieniem części osób przymiotu stron postępowania powoduje, że tak przeprowadzone postępowanie uchybia wymogom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału dowodowego i stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda zasadnie i celowo zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tak złożonej i wymagającej wiedzy specjalistycznej sprawie, w której zagadnienia merytoryczne rozstrzygane są przez organ wyspecjalizowany w niezaskarżalnym postanowieniu uzgadniającym, które wiąże organ orzekający o pozwoleniu na budowę, właściwym i pożądanym było wyznaczenie rozprawy przed wydaniem tego postanowienia, tak aby zebrany w toku tej rozprawy materiał dowodowy, mógł być przeanalizowany przez organ uzgadniający przed wydaniem wiążącego organ architektoniczno-budowlany rozstrzygnięcia.

Wojewoda był zobowiązany dyspozycją art. 142 k.p.a. do zweryfikowania prawidłowości zakwestionowanego wraz z odwołaniem postanowienia RDOŚ co też uczynił, dostrzegając istotne uchybienia procesowe. Obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażone powinno być w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1461/ 11, LEX). Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów stawianych niezaskarżalnemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej i za niedopuszczalne uznać należy rozstrzyganie zarzutów podniesionych w tym zażaleniu (zgłoszonych w odwołaniu) w drodze postanowienia organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 949/12, LEX nr 1296157). Z tego powodu, mimo że wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie prawa w związku z wydanym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. z uwagi na pominięcie osób, które powinny być stronami postępowania, zasadnie tego postanowienia nie uchylił. W konsekwencji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji ocena oddziaływania na środowisko prowadzona w trybie art. 88 i następnych ustawy środowiskowej powinna zostać ponowiona z zachowaniem reguł wynikających z powyższych przepisów oraz z zapewnieniem udziału w tym postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Sąd niejako na marginesie zauważa, że też nadal w obrocie prawnym pozostaje postanowienie RDOŚ z dnia 15 czerwca 2011 r., co nie stanowiło przeszkody dla ponownego postępowania ocenowego.

W dalszej kolejności sąd uznał, że wojewoda prawidłowo realizując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. sformułował wyraźne wskazania dla organu pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi takie wskazania zostały w zaskarżonej decyzji zawarte. Sąd dla porządku jedynie dodaje, że co do zasady wskazania co do dalszego postępowania, które są obowiązkiem dla organu odwoławczego wynikającym z art. 138 §2 k.p.a., nie mają dla organu pierwszej instancji charakteru wiążącego, w przeciwieństwie do wiążącej oceny prawnej i wskazań sądu administracyjnego.

Wskazania wojewody w zaskarżonej decyzji kasacyjnej odnosiły się zarówno do sposobu ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak i zaleceń w procedowaniu we współdziałaniu z organem uzgadniającym, ze szczególnym uwzględnieniem przekazania temu organowi dowodów pozyskiwanych w przeprowadzonym postępowaniu.

Wojewoda zwrócił zasadnie uwagę na uchybienia formalne w związku ze złożeniem zmodyfikowanego wniosku niezgodnie z załącznikiem do obowiązującego wtedy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2013 r., poz. 1013), jak i rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji niezawierającym wyszczególnienia obiektów budowlanych, których dotyczyła decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. O ile uchybienia te same w sobie nie mogłyby stanowić podstawy dla wydania decyzji kasacyjnej, to jednak jako wskazania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zasługują na aprobatę.

Sąd z kolei nie podziela stanowiska organu odwoławczego w kwestii obowiązku rozstrzygnięcia o statusie strony w toku postępowania administracyjnego w formie postanowienia, gdyż taka konieczność nie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu jednak najbardziej doniosłe i istotne wskazanie wojewody wiąże się z koniecznością zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 32 ust. 4 Prawa budowalnego nakłada na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem decyzji jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor takie oświadczenie złożył. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko musi badać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest uproszczonym środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tylko w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ architektoniczno-budowlany. Jeżeli jednak w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę treść oświadczenia, a w konsekwencji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie skutecznie zakwestionowane, na organie ciąży obowiązek badania rzeczywistego stanu prawnego.

Z taką sytuacją zakwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uczestniczka postępowania M. Ł. w swoim odwołaniu zarzuciła, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 23 lutego 2010 r. w czerwcu 2014 r. Inwestor przyznał, że taki fakt miał miejsce, natomiast tytuł prawny spółki do nieruchomości, których właścicielką jest M. Ł., wynika wprost z treści przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [..]-[..] z dnia 28 sierpnia 2009 r. Punkt 5.3. tej umowy stanowi bowiem, że "Niniejszym Sprzedający (M. Ł.) udziela Kupującemu (Spółka) prawo do dysponowania Nieruchomością (ww. nieruchomości) na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zmianami)". Inwestor ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że M. Ł. nie wykonała swojego zobowiązania wynikającego z opisanej wyżej umowy przedwstępnej i odmówiła przystąpienia do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży. W związku z tym spółka wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o zobowiązanie M. Ł. do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży nieruchomości, na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 k.p.c. Postępowanie to jednak, w oparciu o art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. zostało zawieszone z uwagi na fakt, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych zezwalająca na nabycie nieruchomości przez spółkę została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2626/14, od którego spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika z przedstawionych okoliczności, w toku niniejszego postępowania administracyjnego zaistniał spór o charakterze cywilnoprawnym, w związku z zakwestionowaniem przez uczestniczkę postępowania M. Ł. uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością (szeregu działek) stanowiących jej własność.

W tej sytuacji, z uwagi na kluczowe znaczenie dla sprawy udzielenia pozwolenia na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien wyjaśnić dokładnie powyższą kwestię, w tym zweryfikować treść umowy przedwstępnej, której przytoczone postanowienie o udzielonym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawdopodobnie wygasło wskutek upływu terminu przewidzianego na zawarcie umowy przyrzeczonej. Poza tym, postanowieniu temu nie towarzyszyło przyznanie inwestorowi jakiegokolwiek uprawnienia rzeczowego bądź obligacyjnego umożliwiającego faktycznie władanie nieruchomością, jak chociażby użyczenie. Spór zawisły między skarżącym a uczestniczką postępowania przed sądem cywilnym dodatkowo potwierdza powstałą wątpliwość.

Mając powyższe na uwadze sąd po wnikliwej analizie zarzutów skargi oraz weryfikacji argumentów Wojewody w kontekście ujawnionego stanu faktycznego i prawnego sprawy doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Została podjęta po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego, w tym z udziałem bezpodstawnie pozbawionych statusu stron postępowania odwołujących się. Rozstrzygnięcie to spełnia przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. oraz jednoznacznie wskazuje okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzuty skargi sąd ocenia jako nietrafne. Zmierzały one do podważenia zasadności i prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej, która ma zasadniczo charakter procesowy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i z udziałem prawidłowo określonych stron postępowania i w zakresie uwzględniania wniosków o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który miałby pozytywnie bądź negatywnie zweryfikować ustalenia dokonane przez organ środowiskowy oznaczałoby, że organ odwoławczy przeprowadziłby postępowanie przekraczające ramy wyznaczone przepisem art. 136 k.p.a.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.