Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 947/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 43 i art. 44
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skarg F. L. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) (w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017r.) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), ustalił na wniosek A. L. z dnia 17 stycznia 2014 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na dz. nr [...] obr. jw. na dz. nr [...] obr. jw. i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stwierdzono, że właściwe jest przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano dwie opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 6 marca 2014 r. oraz z dnia 24 marca 2016 r. w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, dwie opinie Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 6 marca 2014 r. i z dnia 18 sierpnia 2015 r. w zakresie trenów objętych zagrożeniem powodziowym, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 7 marca 2014 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 marca 2014 r. w zakresie terenów położonych w strefie ochrony archeologicznej, opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 6 maja 2014 r. oraz uchwałę Rady Dzielnicy VII Miasta K.. Wskazano, że projekt decyzji przesłano także do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., Ministrowi Środowiska, Marszałkowi Województwa [...] oraz Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a wobec niezajęcia przez te jednostki stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy, mgr inż. arch. J. S.-B.. Wskazano, że w toku rozpatrywania sprawy inwestor – A. L. – złożył wniosek o uwzględnienie w przedmiotowym postępowaniu treści wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...], zapadłego w analogicznej sprawie, w którym to wyroku wskazano na konieczność umieszczenia szczegółowych ustaleń co do warunków zabudowy nie w załączniku do decyzji, a w samej decyzji. Wniosek ten uznano za zasadny, w związku z czym zrezygnowano z przyjętej co do zasady formuły, zgodnie z którą warunki zabudowy stanowią załącznik nr [...] (część tekstowa) i nr [...] (część graficzna) do decyzji i zawarto je w części obejmującej sentencję decyzji. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr [...] – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr [...] – część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

Od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, wpłynęły dwa odwołania: A. T. - D. oraz P. L.. W pierwszym z wymienionych odwołań podniesiono w szczególności, że przedmiotowa inwestycja nie realizuje wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. W szczególności w sposób niedostateczny uwzględniono fakt, że na działce sąsiadującej z terenem inwestycji bezpośrednio (dz. nr [...]) znajduje się zabytkowa willa, wpisana do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie odwołującej się warunki zawarte w decyzji, a związane z tą okolicznością, wynikające z opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, są niewystarczające dla ochrony zabytkowego charakteru tego budynku. Warunki zabudowy ustalone dla przedmiotowej inwestycji nie uwzględniają w ogóle sąsiedztwa zabytkowej willi. Nie przesądzają, że planowany budynek ma nawiązywać swoimi gabarytami do tej willi, nie wskazują również jaka ma być szerokość przewidzianego w decyzji pasa zieleni izolacyjnej. Narusza to przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p., art. 18 ust. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez faktyczne pominięcie sąsiedztwa obiektu zabytkowego z terenem inwestycji i art. 7 k.p.a. poprzez poprzestanie na uzyskanej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, która nie stanowi pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego w omawianym zakresie. Zakwestionowano ponadto sposób ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odwołująca wskazała, że przyjęcie tolerancji w wysokości 0,5 m jest niezgodne z powołanym § 7 ust. 1 Rozporządzenia.

W drugim z wymienionych odwołań zarzucono niepełność i nierzetelność przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. W szczególności brak jest ustalenia funkcji zabudowy na dz. nr [...], a także precyzyjnego określenia gabarytów tego budynku, który stanowił przy tym punkt odniesienia dla ustalenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Zarzucono także, że organ I instancji dla ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla przyszłej inwestycji nie opierał się konsekwentnie na zabudowie tych samych działek sąsiednich, ale dobierał je w różny, wybiórczy sposób, co jest sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w obszarze analizowanym tylko w części. W sposób nieuzasadniony organ I instancji pominął także zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...] i [...]. Jako błędne i nieuprawnione odwołujący się ocenił jednocześnie nawiązywanie przy ustalaniu funkcji do działek nr [...], [...] i [...], a przy ustalaniu parametrów do działek nr [...] i [...]. Zakwestionowano także sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z powodu przyjęcia w jej ramach tolerancji wynoszącej 0,5 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. nr: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2017 r., nr [...]

W uzasadnieniu decyzji podano, że zadaniem Kolegium jest zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. J. S. - B. z dnia 18 marca 2014 r., zaktualizowanej na dzień 2 listopada 2016 r. Analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] obr [...] wyznaczono obszar analizowany w promieniu równym trzykrotności długości frontu terenu inwestycji, oznaczonego na załączniku graficznym do analizy jako odcinek A-B tj. ok. 82,5 m wokół terenu inwestycji. Za front autorka analizy uznała część działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej ul. [...] o szerokości ok. 27,5 m, co odpowiada treści przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Wielkość obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ze sporządzonej analizy i decyzji wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m.in. działki nr [...], [...], [...] obr. [...], przy czym w wynikach analizy do katalogu tego zaliczono również działki nr [...] i [...]. Wprawdzie pierwsze dwie wymienione nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym jedynie w części, jednak Kolegium stwierdziło, że w ramach wyznaczonego obszaru znalazła się właśnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna dostępna, tak jak teren inwestycji, od ul. [...]. W analizie wyjaśniono też, że granice badanego obszaru przecinają działki i zabudowę znajdujące się przy ulicach [...], w tym w sąsiadujących kwartałach zabudowy. Z tego powodu w analizie uwzględniono te działki, których większa część wraz z zabudową znajduje się w granicach obszaru, i te, które stanowią wspólne zagospodarowanie z zabudową i działką znajdująca się w obszarze: np. w pierzei po wschodniej stronie ul. [...] dz. nr [...]; zespół szkolny po północnej stronie ul. [...] na dz. nr [...], [...]; część zabudowy zespołu mieszkalnego pomiędzy ul. [...] i [...] na dz. nr [...], [...], [...], [...].

Odnosząc się do zarzutu, że niektóre z ww. działek, objęte zostały obszarem analizowanym jedynie w części, Kolegium stwierdziło, że w Rozporządzeniu ustanowiono jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego, w takich zresztą granicach został on wyznaczony w przedmiotowej sprawie. W związku z tym pominięcie w analizie działek objętych granicami obszaru jedynie w części spowodowałoby de facto zmniejszenie obszaru analizy poniżej wyznaczonego Rozporządzeniem minimum.

W analizie dokonano omówienia funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, podając, że dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (np. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]). Występują też wbudowane lokale o charakterze handlowo - usługowym w parterach budynków mieszkalnych, np. dz. nr [...] oraz garaże. Podano też, że w obszarze tym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr [...] oraz budynek mieszkalny na dz. nr [...]. Zarówno w analizie, jak i jej wynikach obszernie wyjaśniono rodzaj zabudowy zlokalizowanej poszczególnych działkach w badanym obszarze, w tym zwłaszcza na dz. nr [...] precyzując, że znajduje się na niej wolnostojąca willa z 1920 roku wpisana do gminnej ewidencji zabytków, usytuowana w zbliżeniu do granicy z przedmiotową dz. nr [...] oraz bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] ul. [...] (zgodnie z kartą obiektu zabytkowego - określenie "willa w ogrodzie" oddaje charakter budynku zbudowanego 1920 roku, w którym znajdują się dwa wydzielone lokale mieszkalne, a każdy z nich posiada księgę wieczystą). Powyższe ustalenia co do funkcji występującej w obszarze analizowanym są w ocenie Kolegium wyczerpujące i przekonujące, bowiem zgromadzony materiał dowodowy (w tym dokumentacja fotograficzna) potwierdza ich trafność. Przy tym konstatacja, że budynek willi na dz. nr [...] pełni funkcję mieszkaniową jest wystarczające dla stwierdzenia, że nowoprojektowana zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej już istniejącej, dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...].

Podkreślono, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń). W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest bowiem taki sam – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Wywody zawarte w jednym z odwołań, a zmierzające do konkluzji, że brak jest spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w przedmiotowej sprawie, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, są w związku z tym chybione.

Następnie weryfikacji poddano sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

Linia zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia została wyznaczona w decyzji jako obowiązująca w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Jednocześnie przewidziano możliwość kształtowania budynku z uskokiem w elewacji frontowej i głębsze usytuowanie fragmentu budynku, wskazując, że za wyjątkiem gzymsu/okapu nie dopuszcza się elementów budynku przed obowiązującą linią nowej zabudowy. Podstawę prawną tego zapisu stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. W analizie opisano dokładnie sposób usytuowania i odległość istniejących w obszarze analizowanym obiektów od dróg publicznych akcentując, że w kwartale, do którego przynależy teren inwestycji, dominuje jednorodne ukształtowanie linii zabudowy. Mając na uwadze wyniki analizy co do sposobu kształtowania się linii istniejącej zabudowy w obszarze analizy, Kolegium stwierdziło, że wyczerpująco uzasadniono w przedmiotowej sprawie odstąpienie od reguły ogólnej wyznaczania linii zabudowy. Proste odwzorowanie linii zabudowy na bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...] i [...] nie było bowiem możliwe i zasadne przestrzennie wobec sprzecznej z przepisami o drogach publicznych linii zabudowy na dz. nr [...] oraz usytuowania zabudowy na dz. nr [...] w głębi, przy tylnej granicy działki z dz. nr [...] oraz architektonicznego ukształtowania jej bryły od strony frontu działki (usytuowana jest równolegle i skośnie, w różnych odległościach od ulicy). W świetle jednak potrzeby zachowania linii zabudowy jak najbliżej krawędzi jezdni zgodnie z zasadą obowiązującą w danym kwartale, do którego przynależy teren inwestycji i na którą wskazuje usytuowanie względem ul. [...] zabudowy na dz. nr [...] i [...], uprawnione stało się wyznaczenie linii nowej zabudowy na zasadzie wyjątku, z poszanowaniem obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez usytuowanie jej jak najbliżej krawędzi jezdni z pozostawieniem wolnej przestrzeni na tyłach działki pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącą zabudową na dz. nr [...]. Przywołane realia urbanistyczne, w ocenie Kolegium, w pełni potwierdzają prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy w decyzji.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia w przedziale od 35% do 38%. Wyjaśniono przy tym, że taki wskaźnik jest mniejszy od średniego wskaźnika w danym obszarze, uwzględnia jednak działki nr [...] i [...] z zabudową wolnostojącą. Uwzględniając bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji i wolnostojący charakter zlokalizowanej tam zabudowy, w wynikach analizy uznano, że nie znajduje uzasadnienia wyznaczenie omawianego parametru dla projektowanej inwestycji na poziomie wyliczonej średniej. Jako właściwe wskazano przyjęcie przedziału poprzez odniesienie się do wskaźników z dz. nr [...] i [...], co odpowiada również wytycznym Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 16 m z tolerancją ± 10%, czyli w przedziale od 14,4 m do 17,6 m. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, autorka analizy wskazała, że średnią tego parametru wyliczono na poziomie 25,7 m (zestawienie tabelaryczne danych z obszaru analizowanego zwarte jest w analizie). Wyjaśniono, że przy obliczeniach uwzględniono również szerokości budynków użyteczności publicznej lokalizowanych na dużym terenie i posiadających szerokie elewacje frontowe, a także szerokość dominującej w danym obszarze formy zabudowy, kształtującej zwarte pierzeje ulic. Kontynuowanie szerokości elewacji frontowych tej zabudowy nie jest uzasadnione w kontekście parametrów zabudowy wolnostojącej z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji. Ta bowiem, położona na dz. nr [...] i [...], reprezentuje najmniejsze szerokości zabudowy wolnostojącej. W oparciu o dane z obszaru analizowanego autorka analizy uznała, że właściwym z punktu widzenia ładu przestrzennego będzie odniesienie się do zabudowy na porównywalnych do terenu inwestycji nieruchomości, o formie wolnostojącej, zlokalizowanych na.dz. nr [...], [...]. Uzasadnienie to Kolegium uznało za wystarczające i przekonujące.

Wysokość przedmiotowego budynku ustalono na poziomie 6 m do gzymsu/okapu, z tolerancją ± 0,5 m. Przy kalenicy zaś prostopadłej do frontu wyznaczono wysokość kalenicy ściany szczytowej jako 9,5 m - 10 m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnił przy tym, że wyznaczając wysokość do gzymsu/okapu nawiązał do gzymsu/okapu budynku na dz. nr [...], zaś przy ustalaniu wysokości kalenicy odwołał się do wysokości kalenicy, attyki budynku na dz. [...] i wysokości kalenicy obiektu na dz. nr [...]. Zastany gabaryt zabudowy otaczającej ma więc wyartykułowane akcenty wysokościowe i zdaniem autorki analizy nie jest wskazane ich naruszanie. Z tych powodów w analizie uznano, że planowana zabudowa winna w sposób harmonijny wpisywać swój gabaryt w obowiązujące już ramy, które dla wysokości zabudowy działki nr [...] stanowi kontekst zabudowy działek w bezpośrednim sąsiedztwie. Badanie tych parametrów na tle wyliczonej w analizie średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze (15,1 m) oraz średniej wysokości kalenic (18 m) występujących w obszarze analizowanym dowodzi, że przyjęte dla nowoprojektowanej zabudowy wysokości są znacznie od nich mniejsze i słusznie kontynuują wysokości zabudowy z najbliższego sąsiedztwa. Odnosząc się do zastrzeżeń jednego z odwołań co do niedokładności danych ujętych w analizie, Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku podawania parametrów istniejącej zabudowy w wielkościach sprecyzowanych co do setnych części metra. Wystarczające z punktu widzenia urbanistycznego jest przedstawienie wielkości zbliżonych do rzeczywistych, nie stanowiących jednak pomiaru geodezyjnego.

Dla przedmiotowej inwestycji geometrię dachu wyznaczono następująco: dach symetryczny dwuspadowy, wielospadowy z dopuszczeniem dachu mansardowego o kącie nachylenia od 30° do 45°, zaś dla dachu mansardowego do 50°. Kalenicę główną wyznaczono na poziomie 10 m - 12,5 m nie wyżej jednak niż kalenica budynku na dz. nr [...], tj. 216,5 m n.p.m. Dopuszczono również dach płaski w formie tarasu dla części budynku, która nie przekracza gabarytu dwóch kondygnacji nadziemnych i wysokości do attyki ustalonej w pkt d warunków zabudowy. Takie wyznaczenie geometrii dachu planowanego budynku znajduje uzasadnienie w geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, która jest zróżnicowana. Przedstawiono w sposób szczegółowy geometrię dachów na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, gdzie występują dachy spadziste o zróżnicowanej geometrii, w tym przedstawiono wysokość kalenicy tych budynków. Powyższe wyjaśnienia analizy zasługują na uwzględnienie wobec ich potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, zaś ustalenie na ich podstawie geometrii dachu dla planowanej inwestycji uznano za prawidłowe.

Kolegium, podsumowując poczynione ustalenia, stwierdziło, że sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ustalone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy wyznaczone zostały prawidłowo. W decyzji WZ określono także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr [...], poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.).

Przechodząc do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazano, że na gruncie materiałów przedmiotowej sprawy wykazane zostało, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Za udowodnione także uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne przyłączenia projektowanego budynku do sieci gazowej (pismo [...] sp. z o.o. z dnia 13 września 2016 r., karta nr [...]), elektroenergetycznej (pismo [...] S.A. z dnia 26 sierpnia 2016 r., karta 420) i wodno - kanalizacyjnej (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 9 września 2016 r., karta 422 - 423), zaś istniejące uzbrojenie terenu – w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 6 marca 2014 r. oraz z dnia 24 marca 2016 r.) – jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi – te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Odnosząc się do nieomówionych wcześniej zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, co następuje.

Przy wyznaczaniu wszystkich parametrów dla nowej zabudowy organ I instancji nawiązał do cech i wskaźników występujących na dwóch działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a to: dz. nr [...] i [...]. Działanie to nie może jednak być uznane za niezgodne z przepisami prawa, bowiem szerokie uzasadnienie prawidłowości przyjętych parametrów znajduje się w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej. Kolegium uznało też, że w realiach urbanistycznych kwartału zabudowy, do której przynależy teren inwestycji, zabudowanego budynkami o zróżnicowanej funkcji i formie architektonicznej, kontynuowanie cech zabudowy z najbliższego otoczenia działki nr [...] służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, chybionym jest zarzut pominięcia w analizie cech budynku z dz. nr [...], wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Wbrew twierdzeniu odwołania, nie sposób uznać doboru działek dla ustalenia parametrów nowej zabudowy za wybiórczy. Jak bowiem wskazano powyżej, analiza podaje poszczególne parametry prawie wszystkich nieruchomości z badanego obszaru, które mogły być uwzględnione przy obliczeniach, tj. tych, których większa część wraz z zabudową znajduje się w granicach obszaru i które stanowią wspólne zagospodarowanie z zabudową i działką znajdującą się w obszarze. W analizie pominięto natomiast jedynie budynek stacji trafo jako obiekt infrastruktury technicznej oraz zabudowę na dz. nr [...], co do której toczy się postępowanie związane z ustaleniem jego stanu prawnego. Analiza zawiera obliczenia średniej poszczególnych parametrów, prezentuje też ze szczególną starannością cechy zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji. Zatem dobór nieruchomości (te same działki), w nawiązaniu do których ustalono parametry dla nowej zabudowy nie nosi cech przypadkowego. Kolegium nie podzieliło również zastrzeżeń dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p; przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie wymogów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszym przypadku została wydana opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 10 marca 2014 r. – działającego w imieniu Prezydenta Miasta K., zgodnie z którą "wskazane jest dostosowanie gabarytu projektowanego obiektu w części sąsiadującej z zabytkową willą do jej skali oraz wprowadzenie na działce nr [...] pasa zieleni izolacyjnej od strony budynku willi". Warunki te przetransponowane zostały do treści decyzji kończącej postępowanie.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. L. oraz A. T. - D..

W pierwszej z wymienionych skarg podniesiono, że F. L. nie został prawidłowo zapewniony udział w przedmiotowym postępowaniu. Wskazano, że działał on w tym postępowaniu poprzez pełnomocnika, a korespondencja kierowana do tego pełnomocnika odbierana była przez mocodawcę. Pomimo to na zwrotnych potwierdzeniach odbioru widnieje adnotacja, że korespondencja odbierana była przez adresata osobiście. Świadczy to w ocenie skarżącego o pominięciu prawidłowo ustawionego pełnomocnika, co narusza zasadę z art. 10 k.p.a., a także przepis art. 40 § 2 k.p.a. Wskazano ponadto, że w postępowaniu przed organem I instancji cztery pisma zostały skierowane do F. L. z pominięciem pełnomocnika, co stanowi poważne uchybienie zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu i winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułował argumentację na poparcie swojego stanowiska; została ona rozwinięta w załączniku do protokołu rozprawy.

Z kolei A. T. - D. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez ustalenia warunków zabudowy z pominięciem okoliczności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się zabytkowa willa; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do części zarzutów skarżącej wskazanych w jej odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 marca 2017 r.; c) art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy – podczas gdy warunki zabudowy ustalono z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich; d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w II instancji administracyjnej bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało brakiem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania; e) naruszenie art. 131 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wniesieniu odwołania od decyzji przez P. L., przez co uniemożliwiono skarżącej odniesienie się do treści tego odwołania, tym bardziej, że skarżącej nie zawiadomiono również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w II instancji – 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, przez ustalenie warunków zabudowy z pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz w sytuacji naruszenia interesu osób trzecich i ładu przestrzennego; b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy z pominięciem wymogów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; c) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, uznając je za niezasadne.

Na rozprawie Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg F. L. oraz A. T. - D. – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty obu skarg okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie bezsporne było spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK [...], LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr [...], LEX nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W. 2006, s. 489).

Sąd przeanalizował zaskarżone decyzje pod kątem poprawności uznania, czy w sprawie zachodzą wskazane powyżej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku A. L., i uznał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa, dokonując ich subsumpcji do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Przechodząc do kontroli ustaleń zaskarżonej decyzji, przypomnieć należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunki faktycznie występują, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sposób natomiast, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie MI"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by – o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym – wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w oczekiwanym przez niego kształcie.

Powołany przepis statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Wspomniana zasada odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków – cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony – prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

W badanej sprawie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik analizy. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] obr [...] wyznaczono obszar analizowany w promieniu równym trzykrotności długości frontu terenu inwestycji, oznaczonego na załączniku graficznym do analizy jako odcinek A-B. Za front autorka analizy uznała część działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej ul. [...], o szerokości ok. 27,5 m, co odpowiada treści przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI.

W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , a to działki [...], [...], [...], [...], [...].

W analizie dokonano również omówienia funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Wskazano, że dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (np. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]), wbudowane lokale o charakterze handlowo - usługowym w parterach, np. dz. nr [...] oraz garaże w kondygnacji przyziemia i piwnic - dz. nr [...], [...], [...]. Podano też, że w obszarze tym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr [...] oraz budynek mieszkalny na dz. nr [...]. Zarówno w analizie, jak i w jej wynikach obszernie wyjaśniono rodzaj zabudowy zlokalizowanej poszczególnych działkach w badanym obszarze, w tym zwłaszcza na dz. nr [...]. Zdaniem Sądu, nie jest błędem to, że niektóre działki znajdują się w obszarze analizowanym jedynie w części. Organy prawidłowo oceniły, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna dostępna, tak jak teren inwestycji od ul. [...], stanowi odpowiedni kontekst urbanistyczny dla projektowej inwestycji. Ustalenie dla działki nr [...] rodzaju zabudowy jako mieszkaniowej Sąd uznaje również za prawidłowe i wystarczające.

Po dokonaniu analizy ustalonych w decyzji wskaźników zabudowy Sąd stwierdza, że mają one oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji uznaje je za wyznaczone prawidłowo. Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Odmienna interpretacja tych przepisów skutkowałaby przyjęciem, że przepisy określające parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności, dla których odstępuje od wyznaczania ich zgodnie z przepisami rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dotyczą odstępstw od średniego wskaźnika wynikającego z analizy. Takie odstępstwa w kontekście wymogu "dobrego sąsiedztwa" są dopuszczalne, a niekiedy nawet konieczne. Podkreślić również należy, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy – co do zasady – istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

Biorąc powyższe uwarunkowania od uwagę, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo wyznaczyły parametry nowej zabudowy.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalono linię zabudowy. Sposób jej wyznaczenia został szczegółowo uzasadniony w analizie oraz w zaskarżonej decyzji. Analizator prawidłowo policzył średnie parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Nie stanowi błędu pominięcie w tym wyliczeniu działki nr [...] zabudowanej budynkiem stacji trafo oraz nr [...], co do której toczy się postępowanie związane z ustaleniem legalności jej zabudowy. W analizie obliczono średnią z obszaru analizowanego ustaloną na poziomie 51%, podczas gdy w decyzji parametr ten ustalono w przedziale od 35% do 38%. Przyjęcie takiego wskaźnika zostało przekonująco uzasadnione. Tę samą zasadę odstępstwa zastosowano przy ustaleniu parametru szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków występujących w badanym obszarze wynosi 25,7 m. Autorka analizy uznała, że właściwym z punktu widzenia ładu przestrzennego będzie odniesienie się do zabudowy na porównywalnych do terenu inwestycji nieruchomości, o formie wolnostojącej, zlokalizowanych na dz. nr [...], [...]. Dlatego też parametr szerokości elewacji frontowej ustalono jako 16 m, z tolerancją ± 10%, czyli w przedziale od 14,4 m do 17,6 m. Ustalenie to, poczynione w oparciu o odstępstwo od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru w nawiązaniu do średniej z obszaru analizowanego, znajduje wyczerpujące uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej. Wysokość elewacji frontowej, górnej krawędzi gzymsu/okapu lub attyki ustalono zgodnie z wynikami analizy, która wykazała, że parametr ten należy wyznaczyć zgodnie z 7.1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii gzymsu/okapu na dz. nr [...] tj. 6m; ze względu na rozwiązania technologiczne na etapie projektowania i luźny charakter zabudowy na działkach sąsiednich możliwa jest tolerancja ± 0,5m względem tej wysokości; wysokość kalenicy ściany szczytowej (ryzalit, facjata) jako nawiązanie odpowiednio do tych krawędzi w budynku na dz. nr [...] i [...] - tj. 9,5m - 10m. Ustalenia te są, w ocenie Sądu. prawidłowe. Podobnie należy ocenić ustalenia co do geometrii dachu, uwzględniające wyniki analizy (pkt [...] decyzji i pkt 3f wyników analizy).

W ocenie Sądu sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie bowiem kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, prawidłowe są również ustalenia organów co do spełnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, w szczególności dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodności z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów skarg, należy stwierdzić, że zarzuty te okazały się bezzasadne i nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarga F. L. zawiera w istocie jeden zarzut, mianowicie zarzut wadliwego doręczania pism przez organ bezpośrednio stronie z pominięciem wyznaczonego przez stronę pełnomocnika W. L.. W ocenie skarżącego, to uchybienie stanowi przesłankę pozytywną wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co musi skutkować uchyleniem zaskarżonej obecnie decyzji. Precyzując odnośny zarzut, skarżący wskazał, że w toku postępowania bezpośrednio do strony – z pominięciem pełnomocnika – skierowano cztery pisma (z dnia 8 listopada 2016 r., z dnia 13 grudnia 2016 r., z dnia 19 stycznia 2017 r. i z dnia 15 lutego 2017 r.); ponadto uzupełniające zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków (pismo z dnia 27 lutego 2017 r.), a także decyzja organu pierwszej instancji – były już wprawdzie prawidłowo zaadresowane do W. L. (pełnomocnika strony), ale de facto odebrała je sama strona ([...] – będący mocodawcą i zarazem dorosłym domownikiem adresata), a doręczyciel zaznaczył na zwrotnym potwierdzeniu wzmiankę o odbiorze pisma osobiście przez adresata. W ocenie skarżącego, ta okoliczność oznacza, że doręczyciel nie odebrał oświadczenia o podjęciu się oddania pisma adresatowi, a w konsekwencji doręczenie jest nieskuteczne.

Gdy idzie o wspomniane cztery pisma przesłane w toku postępowania, wypada skonstatować, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych – co zresztą przyznaje organ w odpowiedzi na skargę – jednak uchybienie to, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało wpływu na jej rozstrzygnięcie. Zostało ono konwalidowane w szczególności późniejszym uzupełniającym zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków, a także doręczeniem decyzji wraz z uzasadnieniem, od której przysługiwało odwołanie (zakładając prawidłowość ich doręczenia, o czym będzie mowa niżej). Pełnomocnik strony miał zatem, jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, zapewnione dogodne warunki do realizowania uprawnień procesowych. Warunki te zapewnione były także później w ramach toku instancji.

W ocenie Sądu, uzupełniające zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków (pismo z dnia 27 lutego 2017 r.), a także decyzja organu pierwszej instancji – zostały doręczone pełnomocnikowi strony (obecnie skarżącego) skutecznie, zgodnie z wymogami art. 44 i art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.).

Uzupełniające zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków (pismo z dnia 27 lutego 2017 r.) zostało – wbrew supozycji zawartej w skardze – doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Przesyłka prawidłowo zaadresowana do W. L. była dwukrotnie awizowana i została podjęta w Urzędzie Pocztowym w dniu 20 marca 2017 r. Przesyłkę wydano F. L. – osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, co jest zgodne z art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 (por. też P. Przybysz, Komentarz do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. teza 6). Doręczenie było tedy w pełni prawidłowe i skuteczne (o zakreśleniu przez pracownika poczty niewłaściwej "kratki" będzie mowa niżej). W tym kontekście, już całkiem na marginesie, warto jeszcze dodać, że: 1) z twierdzeń skargi, rysujących, wbrew treści zwrotnego potwierdzenia odbioru, zupełnie inny obraz przebiegu czynności doręczenia przedmiotowego pisma, wynika, że W. L. w ogóle nie podjął próby osobistego odebrania awizowanej mu dwukrotnie przesyłki; 2) ewentualne niedoręczenie przedmiotowego pisma, zupełnie hipotetycznie rzecz ujmując, nie stanowiłoby jeszcze kwalifikowanego naruszenia uprawnień procesowych strony, mogącego stanowić samoistną podstawę do uchylenia decyzji.

Z kolei decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. Przepis te stanowi, że: "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Nie ulega wątpliwości i jest bezsporne to, że przesyłka zawierająca decyzję została prawidłowo zaadresowana do W. L. jako pełnomocnika strony; nie ulega wątpliwości i jest bezsporne również to, że przesyłkę tę pod nieobecność adresata w rzeczywistości odebrał F. L. (będący stroną i zarazem mocodawcą, dorosłym domownikiem oraz synem adresata).

Podjęcie się przez dorosłego domownika oddania pisma adresatowi właściwie nigdy nie jest manifestowane wygłoszeniem przezeń specjalnego oświadczenia; dla stwierdzenia, że odnośna przesłanka skutecznego doręczenia jest spełniona, nie jest to też wymagane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się niemal jednolicie – i Sąd to stanowisko podziela – że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie osoby potwierdzającej odbiór pisma woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi; domniemanie to może być wprawdzie wzruszone przez adresata pisma, ale – aby do takiego wzruszenia doszło – nie jest wystarczające to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, iż osoba, której pismo doręczono, zobowiązała się oddać pismo adresatowi (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK [...], CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK [...], CBOSA oraz A. Golęba, w: H. Knysiak–Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 351-352). Możliwość przyjęcia przedmiotowego domniemania trzeba z pewnością rozważać na tle okoliczności konkretnego przypadku – w przypadku niniejszym, znamiennym tym, że odbiorca pisma jest zarazem dorosłym domownikiem, synem i mocodawcą adresata, domniemanie to jest nie tylko uzasadnione, ale także nabiera cech oczywistości. Podkreślić przy tym wypada, że F. L., odbierając pismo zaadresowane do W. L. i kładąc na zwrotnym potwierdzeniu podpis tuż obok nadruku wskazującego tegoż adresata – nie mógł nie wiedzieć, dla kogo pismo to jest przeznaczone.

Okoliczność zakreślenia przez pracownika poczty (w pierwszym przypadku) i przez doręczyciela (w drugim przypadku) na zwrotnych potwierdzeniach odbioru niewłaściwej "kratki" – w oparciu o którą skarżący buduje argumentację o nieskuteczności doręczenia – tak naprawdę nie ma, w ocenie Sądu, żadnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Owo zakreślenie nie jest przecież elementem czynności doręczenia – jest to tylko informacja skierowana do organu będącego nadawcą pisma (tudzież podmiotów, dla których w przyszłości może to mieć znaczenie) o sposobie, w jaki doręczenie nastąpiło. Ilekroć jest nieprecyzyjna lub błędna, tylekroć może wadliwie ukształtować przeświadczenie tudzież wiedzę organu, ale – sama przez się – nie stanowi o nieskuteczności doręczenia, jeżeli przesłanki warunkujące jego prawidłowość zostały spełnione. A w niniejszej sprawie przesłanki te – w obu przypadkach – spełnione były.

Rozważania poczynione wcześniej zawierają już w dużej mierze ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze A. T.. [...] jednak podkreślić należy, że – w ocenie Sądu – organy nie naruszyły przepisów procesowych kształtujących postępowanie dowodowe (art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a.) i w sposób prawidłowy ustaliły ogół relewantnych okoliczności. Urbanista sporządzająca analizę w sposób szczegółowy uzasadniła poszczególne parametry zabudowy, wyczerpująco wyjaśniając przyczyny zaproponowanych odstępstw. Parametry te nawiązują do zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] i zasadniczo są mniejsze niż wynikające z obliczenia średnich wartości. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., także w zakresie ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach.

W ocenie Sadu, nie jest uzasadnione twierdzenie skargi, jakoby zaskarżona decyzja pomijała fakt, że na sąsiedniej działce nr [...] położony jest budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Wszak w toku postępowania pozyskano opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, którą transponowano do ustalonych warunków zabudowy (pkt [...]). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że relacje przestrzenne nowej zabudowy ze znajdującą się na działce sąsiedniej zabytkową willą zostały przeanalizowane i w adekwatnym stopniu uwzględnione. Sąd podziela też stanowisko wyrażone – na tle analogicznych zarzutów – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2016 r. (II SA/Kr [...], CBOSA), w tym także ocenę, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby ochrona zabytku wpisanego wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków obejmowała także jego otoczenie (art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187). Sformułowane w skardze A. T. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jawią się zatem jako pozbawione podstaw.

Zdaniem Sądu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona prawidłowo, także gdy idzie o przyjętą tolerancję ±0,5m. Implikuje to niezasadność zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 131 k.p.a. jest, w ocenie Sądu, bezzasadny. Przepis art. 131 k.p.a. stanowi, że o wniesieniu odwołania w sprawie zawiadamia strony organ, który wydał decyzję, tj. organ I instancji. W związku z tym nie jest obowiązkiem organu II instancji ponawianie tej czynności. Jednocześnie w toku postępowania odwoławczego nie został zgromadzony żaden nowy materiał dowodowy, z którym strony mogłyby się zapoznać. Strona skarżąca nie wskazała również konkretnych działań, których nie dokonała w związku z zarzucanym brakiem zawiadomienia jej o wniesieniu odwołania przez inną stronę tudzież o zgromadzeniu materiału dowodowego. Sam fakt ewentualnego niedochowania przez organ obowiązku z art. 10 k.p.a. nie może być traktowany formalnie, a musi powodować dla strony jakieś negatywne skutki; strona skarżąca takich skutków nie wskazała.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.