Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1707/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 98/16 w sprawie ze skargi S. N. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 w części oddalającej skargę i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Miasta K. na rzecz S. N. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. N. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 8 w zakresie słów: "zakaz stosowania węgla" (pkt 1), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. S. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. - obręb geodezyjny B. i B. - rejon ul. L. i Ś. - Etap V. Uchwale tej zarzucił naruszenie: art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 zwanej dalej jako "u.p.z.p.") poprzez niedokonanie uzgodnień i opinii przez organy współdziałające, art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewyłożenie projektu planu po raz szósty wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (wyłożenie nastąpiło od dnia 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r.), art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, w wyniku bezpodstawnej zmiany przeznaczenia terenu na działce ewidencyjnej [...] z terenu 2MN/U na teren zabudowy zagrodowej; § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu w postaci zakazu stosowania węgla podczas gdy, żadna ustawa nie upoważnia organu do podejmowania tego typu ograniczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że wyodrębnienie etapu V w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało ponowienia procedury planistycznej. Uzgodnienia i opiniowanie planu następowały dwukrotnie, tj. w 2009 r. oraz w 2011 r. Dla uchwalenia planu w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej wystarczającym było tylko ponowienie procedury w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co zostało wykonane. W ocenie organu, termin z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. został zachowany. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu.

Jak wskazała Rada Miejska w ramach władztwa planistycznego dokonano wyodrębnienia obszaru działki skarżącego jako odrębnego etapu planistycznego, a na północnej części tej działki, obejmującej istniejącą zabudowę ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym. Wprowadzenie tego zapisu jest zgodne z wydaną wcześniej przez Burmistrza decyzją o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego - magazynu na płody i maszyny rolnicze. Działania skarżącego prowadzące do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku bez wcześniejszego uzyskania decyzji PINB w tym zakresie doprowadziły do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownej procedury. Trudno oczekiwać aby ówczesna Rada Miejska w K., uchwalając zaskarżony plan była organem, który legalizuje takie sprzeczne z prawem działanie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r.

Sąd wskazał, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Rada Miejska w K. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. - obręb geodezyjny B. i B. - rejon ul. L. i Ś.. Pierwotny projekt uchwały został pozytywnie uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie prace planistyczne podzielono na cztery etapy. W toku prac planistycznych dokonano ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (etap II i III) ze Starostą P., działającym za [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu dla etapu II i III, zastrzegając, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia jest wprowadzenie zapisu dotyczącego obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac zmiennych związanych z zabudową lub zagospodarowaniem terenu oznaczonego symbolem P/U oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na te badania archeologiczne. Projekt pozytywnie uzgodniony został postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po wprowadzeniu proponowanego zapisu. W dalszej kolejności, uchwała z dnia [...] listopada 2013 r. z etapu II – III wyodrębniono etap V obejmujący nieruchomość skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że etap V, który objęty jest zaskarżoną uchwałą nie obejmuje terenu oznaczonego symbolem P/U, którego to dotyczyły zastrzeżenia zawarte w postanowieniu [...] listopada 2011 r. Oznacza to, że brak było podstaw, ażeby również w zaskarżonej uchwale wymagać od Rady Miejskiej wprowadzenia zapisu w zakresie ochrony zabytków, a tym bardziej aby wymagać od organu ponownego uzgadniania projektu planu dla etapu V, skoro organ właściwy w zakresie ochrony zabytków nie wymagał stosownych zapisów dotyczących zabytków dla terenu objętego aktualnie etapem V.

Nie jest również zasadny zarzut skarżącego w zakresie niedochowania ustawowych terminów podczas szóstego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2636/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że 21 dniowy termin, określony w tym przepisie, należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętych w k.p.a. Zasady obliczania terminów określonych w dniach, uregulowane są w jednakowy sposób w prawie administracyjnym (art. 57 § 1 k.p.a.), podatkowym (art. 12 § 1 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), czy cywilnym (art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz.93). W regulacjach tych przyjmuje się, po pierwsze, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Ustawodawca nie określił w przepisie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zasad obliczania upływu określonego w nim terminu 21 dni wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W tej więc sytuacji, skoro przepis ten nie zawiera szczególnych zasad obliczania ww. terminu, brak jest podstaw do uznania, że winny one być odmienne od powyżej przyjętych rozwiązań. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że Rada Miejska nie dotrzymała omawianego terminu. Skoro wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w dniach 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r. to uznać należało, że Rada Miejska dotrzymała terminu określonego w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić takich wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Rację ma skarżący podnosząc, że brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 u.p.z.p. jak również w pozostałych przepisach ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie takiej regulacji. Sąd zaznaczył, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym kompetencja do prowadzenia zakazu eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw przyznana została sejmikowi województwa i wynika ona z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232). Przepis ten wszedł w życie w dniu 12.11.2015 r., a więc już po dniu uchwalenia przedmiotowego planu.

Zdaniem Sądu, ustalenie przeznaczenia nieruchomości niezgodnego z oczekiwaniem właściciela nie może jeszcze oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". Rada Miejska w zaskarżonej uchwale zasady tej nie naruszyła. Ponadto nie sposób wywieść z faktu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkty i sprzęt rolniczo - ogrodniczy na budynek mieszkalny, obowiązku takiego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia dla oceny zarzutu skarżącego ma też czas procedowania przez organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie słów "zakaz stosowania węgla"( § 6 pkt 8 uchwały), a w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. N., opierając ją na podstawach naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap V został poddany uzgodnieniom i uzyskano wymagane opinie, podczas gdy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, zaskarżony plan/uchwała (etap V) w wersji przyjętej przez Radę Miejską w K. nie był uzgodniony, ani opiniowany przez organy współdziałające, nie dokonano uzgodnień i opinii po wyodrębnieniu etapu V uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani po wprowadzeniu do projektu podczas posiedzenia w dniu [...] kwietnia 2015 r. zmian w przedmiocie przeznaczenia terenu objętego etapem V.

2. prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dochowano terminu wskazanego w powyższym artykule i wyłożono projekt planu po raz szósty do publicznego wglądu na okres 21 dni, w sytuacji, gdy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, gdyż nie wyłożono projektu planu po raz szósty wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (wyłożenie nastąpiło od dnia 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r,).

3. prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.; art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ nie naruszył prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez bezpodstawną zmianę przeznaczenia terenu na działce ewidencyjnej [...] z terenu 2MN/U na teren zabudowy zagrodowej bez możliwości zmiany przeznaczenia zabudowań, a tym samym uniemożliwiając zagospodarowanie działki w sposób oczekiwany; przyjęcie, iż organ działał w granicach uprawnień planistycznych, podczas gdy ograniczenie uprawnienia skarżącego poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości, nie wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, ani nie spełniającego żadnego godziwego celu społecznego, publicznego jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej.

4. prawa materialnego tj. art. 32 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż nie naruszono zapisami planu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, podczas gdy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap V nastąpiło względem tylko jednej działki, jak i nie uwzględniono w miejscowym planie przeznaczenia i wykorzystywania budynku zgodnego z zamiarem właściciela, pomimo iż brak jest zasadności wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń; natomiast sąsiednie działki nie spotkały się z bezpodstawnymi ograniczeniami prawa własności; weryfikacja przestrzegania prawa równości (wprowadzenie restrykcji dla prawa własności nieuzasadnionych żadnym celem społecznym czy publicznym) jest utrudniona, a nawet niemożliwa do przeprowadzenia w toku kontroli instancyjnej wobec podjęcia uchwały w stosunku do jednej działki, jednego właściciela.

5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niekorelujące z wyrokiem uzasadnienie dotyczące zarzutu naruszenia terminu wyłożenia planu do publicznego wglądu, co uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej, w uzasadnieniu brak jest wskazania przepisów prawa, doktryny czy orzecznictwa, które wskazywałyby, iż sposób liczenia terminu zgodny z art. 57 k.p.a. jest nieprawidłowy; przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzecznictwo wskazuje na sposób liczenia terminu zgodny ze stanowiskiem skarżącego, co jest wewnętrznie sprzeczne;

b) art. 134 § 1, 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, zarzutu o konieczności ponowienia procedury planistycznej w zakresie uzgodnień i opinii po wprowadzonej zmianie przeznaczenia terenu w etapie piątym, która miała miejsce dnia [...] kwietnia 2015 r., Sąd pominął w tym zakresie twierdzenia skarżącego, jak również niezbadanie pod względem zgodności z prawem sprawy w szerszym zakresie nie objętym zarzutami skargi.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części oddalającej skargę i jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które winno skutkować nieważnością uchwały. Wyodrębnienie etapu V w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. - obręb geodezyjny B. i B. - rejon ulicy L. i Ś., dla której sporządzono odrębny projekt uchwały wymagało ponowienia procedury planistycznej. Uzgodnienia i opiniowanie planu następowały dwukrotnie tj. w 2009 roku oraz w 2011 r., natomiast etap V został wyodrębniony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2013 r. Po wyodrębnieniu etapu V żadnych uzgodnień ani opinii organ nie przeprowadzał. Mylnie Sąd I instancji przyjął, iż skoro pierwotny projekt został uzgodniony i zaopiniowany, to poszczególne projekty po wyodrębnieniu kolejnych etapów nie wymagają ponowienia procedury w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, aby takie założenie przyjąć to kolejne projekty po wyodrębnieniu poszczególnych etapów winny być tożsame treścią - bez wprowadzania żadnych zmian. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26 marca 2008 r. wskazał, że wnosi o ujęcie w projekcie uchwały zapisu zapewniającego prawidłową ochronę archeologicznego dziedzictwa kulturowego w postaci: "dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, prace ziemne związane z zagospodarowaniem i zabudowaniem terenu wymagają uzgodnienia z [...]WKZ przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dla określenia konieczności ewentualnych prac archeologicznych". Następnie pismem z dnia 21 lipca 2009 r. organ uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. - obręb geodezyjny B. i B. - rejon ulicy L. i Ś., a z uzasadnienia stanowiska organu wynika, iż uzgodnienie nastąpiło, gdyż projekt uchwały uwzględnia zapis wskazany w piśmie z dnia 26 marca 2008 r., jednakże w uchwale z dnia [...] lipca 2015 r. owego zapisu brak. Zatem można domniemać, że powyższy organ ostatecznego projektu uchwały nie zaopiniowałby pozytywnie, gdyż nie zawiera on w/w zapisu

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjął, że uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (etap II i III) ze Starostą P. z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowiło uzgodnienie etapu V, co zdaniem skarżącego jest nieuprawnionym przyjęciem, gdyż podczas opiniowania w 2011 r., przeznaczenie terenów na obszarze etapu V było inne, zatem nie można domniemaniem przyjmować uzgodnienia, a należy faktycznie przedłożyć projekt planu do uzgodnienia konkretnemu organowi. Stanowisko organów uzgadniających na przestrzeni lat może również ulegać zmianie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Natomiast na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. członkowie Komisji Infrastruktury, Rozwoju i Polityki Przestrzennej Rady Miejskiej w K. podjęli wniosek o zmianę projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obr. geod. B. i B., rejon ulicy L. i Ś. - etap V" w zakresie zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2MN/U ustalając dla północnej części działki [...] przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym. Zdaniem organu, wprowadzone zmiany wymagały tylko i wyłącznie ponowienia procedury sporządzania planu w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, natomiast Sąd I instancji wobec tego zarzutu w ogóle się nie wypowiedział. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów. Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że organ wyłożył projekt do publicznego wglądu w dniach od 19 czerwca 2015 r. do dnia 9 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zatem wyłożenie trwało przez 20 dni, podczas gdy minimum ustawowe wynosi 21 dni. Konsekwencją powyższego było skrócenie terminu do składania uwag do projektu planu, co ewidentnie naruszyło podstawowe prawa obywatelskie.

Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie trudno doszukać się interesu publicznego w dokonanej przez organ w projekcie uchwały zmianie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest budynek gospodarczy, a wchodzącego w zakres działki ewidencyjnej [...], która nastąpiła krótko przed przyjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2015 r. Organ nie miał żadnych istotnych przyczyn, aby ową zmianę wprowadzić poza represją właściciela działki. Plan przewiduje tylko możliwość przebudowy i odbudowy budynków, tj. zgodnie ze znaczeniem tych słów zdefiniowanych w ustawie prawo budowlane. Zawarcie powyższego zapisu w uchwale, podczas gdy przez 5 lat właściciel nieruchomości ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ewidentnie naruszeniem jego prawa własności. Skarżący stwierdza, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w K. niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż zmieniła przeznaczenie obszaru 2MN/U, nie mając ku temu jakichkolwiek przesłanek. Dokonała, tego w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap V został poddany właściwym uzgodnieniom i opiniowaniu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2). W tej sprawie działka skarżącego została wyodrębniona do etapu V uchwalenia przedmiotowego planu uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2013 r. Jak twierdzi strona skarżąca, na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. członkowie Komisji Infrastruktury, Rozwoju i Polityki Przestrzennej Rady Miejskiej w K. postanowili przyjąć wniosek dotyczący zmiany przeznaczenia północnej części działki skarżącego nr [...] z terenu mieszkaniowo-usługowego (2 MN/U) na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym w północnej części działki (RM). Bezspornym jest, iż zmiana projektu planu w tym zakresie nie była uzgadniana i opiniowana przez właściwe organy, o których mowa w art. 17 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak istotna zmiana obligatoryjnego elementu planu, jak zmiana przeznaczenia terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy) powinna zostać poddana uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy, a zaniechanie tego obowiązku przez organ planistyczny stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Fakt, iż projekt planu był wcześniej uzgadniany na etapie II – III, z których wyodrębniono następnie etap V, obejmujący nieruchomość skarżącego nie oznacza, że zmiana projektu planu w zakresie przeznaczenia terenu na działce nr [...] nie powinna podlegać dodatkowym uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy. Dodatkowo zauważyć należy, iż po uwzględnieniu przez Burmistrza Gminy K. w dniu 5 maja 2011 r. uwagi mieszkańców i zmianie przeznaczenia działki skarżącego z MW (teren zabudowy wielorodzinnej) na U/MN (teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej) ponowiono uzgodnienia i opinie, zatem nie znajduje uzasadnienia zaniechanie takich uzgodnień po kolejnej zmianie przeznaczenia tej działki w 2015 r. Zasadny jest zatem w tym zakresie również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. 141 § 4 poprzez niepełne rozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu o konieczności ponowienia procedury planistycznej w zakresie uzgodnień i opinii po wprowadzonej zmianie przeznaczenia terenu w etapie piątym.

Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż dochowano terminu wskazanego w powyższym artykule i wyłożono projekt planu po raz szósty do publicznego wglądu na okres 21 dni. Sąd I instancji przyjął, iż do obliczania terminu, o którym mowa w powołanym przepisie należy posiłkować się regulacją przyjętą w art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w dniach 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r., zatem Rada Miejska dotrzymała terminu określonego w art. 17 pkt 9 ustawy. Te twierdzenia Sądu są sprzeczne, gdyż obliczenie tego terminu zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a. oznacza, że projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu przez 20, a nie przez 21 dni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest to jednak na tyle istotne naruszenie procedury planistycznej, aby samo w sobie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można pominąć faktu, iż projekt planu był wykładany do publicznego wglądu już po raz szósty, a uchybienie terminu liczonego zgodnie z k.p.a. było nieznaczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.; art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także naruszenia art. 32 i 74 Konstytucji RP, gdyż zarzuty te nie zostały wnikliwie rozpoznane przez Sąd I instancji, a uzasadnienie wyroku jest w tym zakresie bardzo ogólnikowe. Rozstrzygnięcie o zasadności tych zarzutów musi być poprzedzone dokonaniem dodatkowych ustaleń przez Sąd I instancji.

Po pierwsze, budzi wątpliwości stwierdzenie Sądu I instancji o zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 1998 r., które nie zostało poparte żadną analizą treści Studium. W aktach sprawy brak tekstu Studium i jego załącznika graficznego (na załączniku graficznym do planu widnieje jedynie niewielki wyrys ze Studium). Po drugie, Sąd powinien wziąć pod uwagę jaki był cel uchwalenia tego planu. Z uzasadnienia uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. Rady Miejskiej w K. o przystąpieniu do sporządzenia tego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż celem planu jest umożliwienie realizacji na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług, a także określenie zasad funkcjonowania istniejących obiektów produkcyjnych i zabudowy zagrodowej. Ponadto w związku z tym, że stosunkowo niewielki obszar podzielono na pięć etapów planistycznych, konieczne jest dokonanie ustaleń odnośnie przeznaczenia terenów sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego, które zostało przyjęte w planach miejscowych uchwalonych dla obrębu geodezyjnego B. i B. - rejon ul. L. i Ś. w pozostałych etapach planistycznych. Po trzecie, Sąd powinien ustalić jakie było pierwotne przeznaczenie nieruchomości skarżącego, jakich zmian przeznaczenia dokonywano w stosunku do tej nieruchomości w toku całej procedury planistycznej i jakimi względami zmiany te były podyktowane. W związku z treścią § 4 i § 10 zaskarżonej uchwały i przeznaczeniem północnej części nieruchomości skarżącego pod zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym (RM), Sąd powinien ustalić jaki jest sposób dotychczasowego użytkowania tej działki przez właściciela, czy znajduje się tam zabudowa zagrodowa i czy właściciel prowadzi działalność rolniczą.

Dopiero po dokonaniu tych wszystkich ustaleń przez Sąd I instancji możliwe będzie stwierdzenie, czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego i czy kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy planu naruszają w sposób uzasadniony i proporcjonalny prawo własności skarżącego i czy nie są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sam fakt, iż Miasto K. - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - nie chciało legalizować postanowieniami planu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce skarżącego, nie uzasadnia przyjętych w planie i kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 w części oddalającej skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.