Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. F. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowo-usługowo-biurowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. L. S. wystąpiła do Prezydenta W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą – na rzecz J. F. i P. P. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowo-usługowo-biurowego z możliwością realizacji garażu podziemnego oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ulicy J. [...] we W. (działka nr 31 i nr 32, AM-6, obręb Z.). W uzasadnieniu podania wnioskodawczym wskazała – powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – że jako strona nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego (związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy) oraz procesowe (związane z koniecznością uzgodnienia projektu decyzji).

Prezydent W., po wznowieniu postepowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wywiódł, że L. S. nie miała interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym. Jej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodatkowo organ ustosunkował się do zarzutów wniosku dotyczących uzgodnienia projektu decyzji.

Odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta W. wniosła L. S.. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej argumentacji w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomość L. S. oraz naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieprzyznanie statusu strony. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo umotywowano podniesione zarzuty.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania L. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr SKO 4122/33/16 – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji kolegium podano, że zasadniczym problemem w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy L. S. legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Powołując art. 28 k.p.a. kolegium uznało, że stroną jest tylko ten podmiot którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się z całą pewnością wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności).

Dalej kolegium przywołało orzeczenia wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdziło, że stronami postępowania lokalizacyjnego mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Nie można również pominąć tego kierunku w orzecznictwie, który wskazuje, że instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego" i podkreśla, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego jest warunkiem sine qua non prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W konsekwencji, nie budzi w orzecznictwie wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2009r. II OSK 1880/08, z dnia 7 lipca 2011 r. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. II OSK 917/09). Oczywiście, nie można pochopnie wywodzić, że właściciele wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym mają interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym.

Zdaniem kolegium trzeba jednak pamiętać, że ocena interesu prawnego, w każdym przypadku podlega indywidualnej ocenie inwestycji, jej charakteru, położenia, oddziaływania, gabarytów itp. Nie można więc z góry zakładać, że interes prawny przysługuje tylko właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Mogą bowiem zdarzać się sytuacje, w których charakter i oddziaływanie inwestycji będzie zdecydowanie wykraczać poza bezpośrednie sąsiedztwo. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wywodzony jest z reguły z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Przywołano także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 682/04), w którym wskazano, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. (II OSK 1505/07) Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego może polegać na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Badając rozpatrywaną sprawę kolegium stwierdziło, że charakter planowanej inwestycji będzie oddziaływaniem wykraczał poza teren objęty inwestycją i bezpośrednie sąsiedztwo. Zdecydowało o tym kilka zasadniczych kryteriów. Kluczowe znaczenie ma bowiem rodzaj i parametry planowanej inwestycji, położenie nieruchomości sąsiednich oraz zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Inwestor planuje bowiem bardzo intensywnie zurbanizować działki nr 31 i nr 32. Wskaźnik zabudowy będzie wynosił około 0,55, a wysokość budynku w strefie B sięgnie 13 m. Szerokość elewacji frontowej będzie wynosić około 16 m, gdy szerokość działki zainwestowania wynosi 24 m, co oznacza, że planowane budynki będą usytuowane bardzo blisko granicy z działkami sąsiednimi. W konsekwencji taka bliska odległość oraz wysokość budynków - 13 m, skutkuje dużym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. Co jednak bardzo istotne, trzeba też pamiętać, że mamy do czynienia z zabudową usługową. Co prawda, nie są to usługi znacząco uciążliwe dla sąsiedztwa, ale nie można stwierdzić, że nie będą one oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące. Tym bardziej, że nieruchomość odwołującej się zlokalizowana jest w odległości około 3,5 m od granicy terenu inwestycji i 8 m od budynku o wysokości 13 m. Nie może też ujść uwadze, że tak duży budynek usługowy lokalizowany jest wśród zabudowy mieszkaniowej. W szczególności nieruchomość odwołującej się zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym. Budowa budynku przychodni lekarskiej o gabarytach ustalonych w decyzji zapewne nie ograniczy się więc oddziaływaniem do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Trudno zatem twierdzić, że odległość pomiędzy działką nr 32 i nr 37 na poziomie 3,5 m stanowi barierę przerywającą odziaływanie planowanej inwestycji. Nie ma wątpliwości, że taka inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości dalsze, co skutkuje zaistnieniem interesu prawnego właścicieli nie tylko nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale także nieruchomości położonych w dalszej odległości.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy można wnioskować, że odwołującej się przyznano status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc L. S. miała interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym. Trzeba pamiętać, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ustala się usytuowania budynku oraz końcowych parametrów. Z tego też względu dla konstrukcji interesu prawnego uwzględnia się możliwie szerokie oddziaływanie inwestycji, przyjmując skrajne parametry i cechy zabudowy przewidziane w złożonym wniosku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. wnieśli J. F. i P. P..

Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Dalej zarzucono naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przyznanie L. S. statusu strony postępowania. Zarzucono również naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie wykraczała swoim oddziaływaniem poza bezpośrednie sąsiedztwo. Nadto zarzucono naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewskazanie w decyzji: a) obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, b) podstawy prawnej uzasadniającej wznowienie postępowania; c) podstaw ustaleń faktycznych ustalenia oddziaływania inwestycji na nieruchomości dalsze; d) podstaw ustaleń faktycznych w zakresie konkretnej możliwości oddziaływania inwestycji na wykonywanie prawa własności nieruchomości należącej do L. S.. Następnie zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez: a) naruszenie zasady prawdy materialnej i nieuzasadnione przyjęcie a priori, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, skrajnych parametrów i cech oddziaływania zabudowy; b) nieokreślenie w decyzji granic obszaru oddziaływania i granic obszaru analizowanego. Końcowo podniesiono zarzut naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania złożonego po upływie terminu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podnieśli między innymi, że organ odwoławczy uchylając decyzj. (L. S.) niesąsiadującej z terenem inwestycji ma być stroną postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie dokonał jednak wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero bowiem poczynienie takich ustaleń faktycznych, które byłyby odmienne od organu I instancji dawałoby podstawy do prowadzenia dalszej analizy prawnej i ustalenia kręgu stron na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Takich ustaleń brak w zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących decyzja kolegium ponadto nie zawiera żadnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość przy ul. Ś.. Przeciwnie, argumentacja w niej zawarta dotycząca szerokości elewacji frontowej i odległości od granicy dotyczy tej części nieruchomości, która przylega do al. J.. Zatem w żaden sposób nie może oddziaływać negatywnie na nieruchomości niesąsiadujące, w tym nieruchomość przy ul. Ś.. Zarzucono, że w tym zakresie kolegium w sposób dowolny, niepoparty analizą faktyczną i prawną dokonało własnych ustaleń odmiennych od organu I instancji. Kolegium w decyzji nie wskazuje w żaden sposób, z jakich względów organ II instancji kwestionuje poprawność określenia obszaru analizowanego, a następnie obszaru oddziaływania inwestycji. Skarżący zaznaczyli, że nie kwestionują samej potencjalnej możliwości ustalenia granic obszaru oddziaływania inwestycji również w oparciu o art 140 k.c., ale organ II instancji nie podał żadnych konkretnych immisji, które miałyby ograniczać treść prawa własności nieruchomości L. S..

W końcowej części skargi wskazano, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek został bowiem złożony w Urzędzie Miejskim W. w dniu 14 grudnia 2015 r., to jest po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym L. S. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W zaskarżonej decyzji kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest ustaleń w tym zakresie. Niemniej jednak uchybienie temu terminowi stanowi samodzielna podstawę do odmowy wznowienia postępowania, a tym samym jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że L. S. dowiedziała się o decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę od swojego małżonka J. S.. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany doręczono w dniu 9 listopada 2015 r., a w dniu 9 grudnia 2015 r. złożono wniosek o wznowienie. Według twierdzeń strony, dopiero z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dowiedziała się o decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że wniosek został złożony w terminie miesięcznym liczonym od chwili uzyskania wiedzy o decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji problematyki tej szerzej nie wyjaśniono, niemniej jednak w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania wyjaśniono, że wniosek został złożony w terminie. Ponadto kolegium wydało decyzję kasacyjną, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co – ewentualnie – pozwoli ponownie zweryfikować organowi oraz inwestorom podstawy wznowienia postępowania. Zapewne więc, kwestia ta – z uwagi na kasacyjny charakter decyzji kolegium – nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie kolegium także pozostałe zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez kolegium są prawidłowe, a dokonane zostały z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej. Kolegium zobligowane było do zbadania interesu prawnego L. S., a nie do badania oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości, niesąsiadujące z terenem planowanej inwestycji. Istotną okolicznością na etapie postępowania odwoławczego było więc rozstrzygnięcie kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni. W efekcie brak wyznaczenia obszaru oddziaływania w decyzji nie jest żadną wadą. Także brak wyznaczenia obszaru oddziaływania w postępowaniu wznowieniowym, w sytuacji badania interesu stron postępowania, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty wskazujące na wadliwość ustaleń indywidualnych okoliczności sprawy są więc nieuzasadnione.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji kolegium uczyniło art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazany przepis k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się należy, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016).

Zauważyć przy tym trzeba, że szczególne znaczenie w procesie sądowej kontroli legalności decyzji organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma jej uzasadnienie. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, subsumpcja normy prawnej oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 832/89, opubl. ONSA z 1990 r. nr 2–3, poz. 31). Organ korzystający z art. 138 § 2 k.p.a. powinien zatem przedstawić dokładną analizę własnych możliwości dowodowych w sprawie i dopiero na jej podstawie ocenić i pokazać, dlaczego uznał, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i to w całości lub w znacznej części. Ostatnie zdanie art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do wskazania okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie może zatem przesądzać o przyszłym rozstrzygnięciu organu I instancji, sposób oceny uzyskanych w ten sposób dowodów należeć będzie do wyłącznej kompetencji organu pierwszoinstancyjnego.

Uwzględniając powyższe sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ jej uzasadnienie w sposób istotny narusza art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia, które spełniałoby wymogi stawiane przez cytowany przepis k.p.a. W przekonaniu sądu kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na podstawie jakich dowodów uznało za udowodnione, że w postępowaniu przed organem I instancji pozostały takie kwestie, których wyjaśnienie było poza możliwościami samego kolegium.

Następnie sąd stwierdził, że wytknięcie przez organ odwoławczy organowi I instancji naruszenia przepisów procesowych jest niewystarczające, bowiem konieczne jest wykazanie choćby prawdopodobieństwa oddziaływania tego rodzaju naruszeń na wynik sprawy administracyjnej. W konsekwencji decyzja kasacyjna organu odwoławczego powinna w swoim uzasadnieniu (art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.) opisywać związek naruszenia przepisów procesowych z wynikiem sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolegium nie wskazało precyzyjnie, jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone, a tym bardziej nie powiązało tych naruszeń prawa z okolicznościami sprawy, które muszą być wyjaśnione przez organ I instancji. Rozważania kolegium oscylowały wokół obszaru oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżących, jednak były to raczej ogólne twierdzenia zaczerpnięte z orzecznictwa sądowego. Jednak kolegium nie odniosło się do realiów sprawy i nie wskazało na konkretne kwestie, których wyjaśnienie jest konieczne w sprawie. Jest to tym bardziej istotne, że kolegium orzekało w warunkach wznowionego postępowania administracyjnego. Można powiedzieć, że w zasadzie przedmiotem sprawy było dokonanie oceny, czy L. S. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Rolą kolegium było ustalenie tej kwestii w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Tymczasem kolegium podjęło rozważania na temat obszaru oddziaływania inwestycji, jednak – uchylając decyzję organu I instancji – nie wskazało, w jakim zakresie organ I instancji ma wyjaśniać sprawę i jakie kwestie pozostały do ustalenia przez organ I instancji i dlaczego ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd ocenił, że argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie pozwala na uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro na stronie 4 uzasadnienia kolegium stwierdza, że "nie ma wątpliwości, że taka inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości dalsze, co skutkuje zaistnieniem interesu prawnego...", to można wywnioskować, że kolegium dokonało oceny, czy L. S. była stroną postępowania lokalizacyjnego. Można by z tego wywnioskować też, że kolegium korzystając z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji dokonało odmiennych ustaleń faktycznych niż uczynił to Prezydent W.. To jednak nie powinno być podstawą uchylenia przez kolegium decyzji organu I instancji i przekazania temu organowy sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale ewentualnie podstawą do uchylenia decyzji I instancji o orzeczenia przez kolegium co do istoty sprawy (por. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trzeba jednak powiedzieć, że rozważania poczynione przez kolegium poświęcone parametrom inwestycji były na tyle nieprecyzyjne, że nie można uznać ich za przekonujące. Kolegium rozważało parametry inwestycji (szczególnie szerokość elewacji) i połączyło tę kwestię z odległością planowanej inwestycji od granicy działki inwestorów. Rozważania te jednak w żaden sposób nie zostały powiązane z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, który miałby kreować po stronie L. S. interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym. Wskazanie na art. 140 k.c. było niewystarczające, bowiem prawa własności nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w każdych okolicznościach. Kolegium winno wykazać, jak z prawa własności nieruchomości można wyprowadzić ewentualny interes prawny po stronie L. S. w postępowaniu lokalizacyjnym. Jest to tym bardziej istotne, bowiem kolegium nie podważyło przecież ustaleń analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, a więc uznało parametry inwestycji za zgodne z ustaleniami ww. analizy. Kolegium winno więc sprecyzować, korzystając z akt administracyjnych postępowania lokalizacyjnego, jakiego rodzaju oddziaływaniem ze strony inwestycji będzie ewentualnie dotknięta nieruchomość L. S. i z jakiego przepisu prawa w związku z tym wynikałby interes prawny tej osoby.

Dalej sąd stwierdził, że z uzasadnienia decyzji kolegium nie wynika też, aby kolegium uznało, że odległość planowanego budynku od granicy działki budowlanej inwestorów miała naruszać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Trudno więc uznać, aby kolegium sprostało wymaganiom wskazania podstawy prawnej, z której wywiodło pogląd o tym, że L. S. przysługiwał interes prawny w opisanym na wstępie postępowaniu lokalizacyjnym. Mimo przywołania art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) kolegium nie wskazało też, w jaki sposób planowana inwestycja ogranicza L. S. możliwość zagospodarowania jej nieruchomości, z czego ewentualnie mógłby wynikać jej interes prawny w postępowaniu.

Zdaniem sądu bezpodstawnie też kolegium w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji odwołało się do ustaleń postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, które nie może mieć wpływu na przyznanie L. S. statusu strony w postępowaniu lokalizacyjnym.

Sąd ocenił więc, że niedostateczna argumentacja, którą kolegium zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić należytej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wyjaśniło bowiem w praktycznie żadnym aspekcie tego, jakie przepisy postępowania administracyjnego miał naruszyć Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] r. W ogóle też nie omówiono przesłanek zastosowania przez Prezydenta W. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wyjaśniono, czy ewentualne naruszenie tego przepisu (sąd może tu przypuszczać jedynie, że naruszenie tego przepisu stwierdziło kolegium) miało wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie odniosło się też w żaden sposób do tego, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (zob. art. 146 § 2 k.p.a.), a rozważenie tej kwestii jest niezwykle istotne, bowiem rzutować może na wynik całego wznowionego postępowania. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, a w kontekście tego, że podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało skupić się na rozważaniu ewentualnego niebrania udziału przez L. S. w postępowaniu w kontekście możliwego wyniku postępowania lokalizacyjnego.

Uwzględniając powyższe sąd doszedł do przekonania, że skarga miała uzasadnione podstawy. Kolegium naruszyło bowiem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Omówione przez sąd mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwalają zgodzić się ze skarżącymi, że kolegium naruszyło też art. 28 k.p.a. i art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ukierunkowując Prezydenta W. na przyznanie L. S. interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym w sytuacji, gdy poczynione przez kolegium ustalenia w tym zakresie nie zostały oparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i powiązane z właściwymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z którego interes prawny L. S. miałby wynikać. Wszystkie te uchybienia przepisom k.p.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby to naruszeń przepisów postępowania nie doszło, kolegium mogłoby wydać decyzję administracyjną o innej treści (zarówno co do osnowy, jak i uzasadnienia).

W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), gdyż wskazane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie kolegium powinno uwzględnić uwagi sądu zawarte w uzasadnieniu. W szczególności w dalszym postępowaniu kolegium, rozpoznając sprawę administracyjną w jej całokształcie, winno szczególnie skrupulatnie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście tego, jakie przepisy prawa procesowego i materialnego winny być zastosowane w stosunku do wniosku L. S. o wznowienie postępowania administracyjnego. Kolegium nie powinno też pominąć rozważań na temat terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem w zaskarżonej decyzji kwestii tej w ogóle nie omówiono. Pewną argumentację zawarto w skardze i odpowiedzi na skargę, jednak odniesienie się do tej kwestii przez sąd byłoby przedwczesne w świetle poczynionych już rozważań. Kolegium winno też odnieść się do możliwości przeprowadzenia ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, o ile okaże się ono zasadne w świetle art. 136 k.p.a. Nadto organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności zawrzeć w nim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne i precyzyjne, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nie powinien zaś ustaleń istotnych dla sprawy zastępować przytaczaniem cytatów z orzecznictwa sądowego, o ile nie odnoszą się one wprost do realiów konkretnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną.

Uwzględniając zatem to, co do tej pory powiedziano, sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.