Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1044/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77  par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz strony skarżącej P. [...] S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania P. [...] S.A. w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe - nieruchomość położna w W. , oznaczona w oparcie ewidencji gruntów obrębu B. jako działka nr [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy W.

Od powyższej decyzji P. [...] S.A. w W. wniosły odwołanie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi P. [...] S.A., wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa 1167/07 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. [...] S.A. w niniejszej sprawie ma status strony postępowania w rozumieniu art. 28 KPA, ponieważ dysponuje roszczeniem o uwłaszczenie się przedmiotową nieruchomością.

Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wynika, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie tego przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ zauważył, że zgodnie z art. 34 KC, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji oraz zgodnie z ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. , W 13/91). Ponadto, z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14 , poz. 74), terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

W ocenie Komisji, P. [...] nie mogło wywodzić tytułu prawnego (w postaci prawa zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać. Wbrew twierdzeniem strony, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. o utworzeniu PKP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641). W ocenie Komisji brak jest również podstaw do wywodzenia prawa zarządu P. [...] z przepisów art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, mimo udzielonych przez stronę wyjaśnień, brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez P. [...] w takich trybach.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. P. [...] S. A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 KPA, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia, w tym zaniechanie rozważenia od kiedy P. [...] S.A. dysponuje nieruchomością położoną w W., oznaczoną w ewidencji gruntów obręb B. jako działka nr [...], w sytuacji gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania tego rozporządzenia; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał; b) art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej W., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "P. [...]" S.A.; c) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy W., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P. [...] S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia; d) art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy tych przepisów wynika, że "P. [...]" S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty P. [...] S.A. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.

Sąd zauważa, że sprawa komunalizacji nieruchomości położonej w W. w obrębie ewidencyjnym B. oznaczonej obecnie jako działka nr [...] oraz wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] została wydana z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyroku sądu administracyjnego, które wiążą również i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi.

Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa 1167/07 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że na tym jej etapie sprawy dokonywanie oceny prawnej, czy P. [...] S.A. miała interes do uczestnictwa w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony było rzeczą przedwczesną. Ocena prawna określonego stanu rzeczy nie może bowiem wyprzedzać prawidłowych i rzetelnych ustaleń faktycznych. Sąd zwrócił uwagę, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych (zaświadczenie Prezydenta Miasta W. z dnia 28 grudnia 2005 r.) wynikało, że przedmiotowa, nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Z zapisów zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w dniu [...] czerwca 1988 r. wynika, że był to teren kolejowy, na którym mogły znajdować się urządzenia i obiekty związane technologicznie z funkcjonowaniem kolei w tym bazy, magazyny i składy. Z drugiej strony - wg zapisu z ewidencji gruntów (na dzień 27 maja 1990 r.) - przedmiotowa działka stanowiła grunt orny, a podmiotem władającym nią była [...] Dyrekcja [...]. Sąd uznał, że z powyższego trudno ustalić od kiedy nieruchomość ta była w gestii [...] i na jakiej podstawie, a zwłaszcza jaki miała rzeczywisty charakter. Zdaniem Sądu, ta ostatnia kwestia była o tyle istotna, że organy przyjęły także, iż dla spornej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Przy czym brak jest w aktach sprawy dokumentu, który by ten fakt potwierdzał. Sąd stwierdził, że można dojść do wręcz przeciwnego wniosku analizując treść wspomnianego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z 2005 r., w którym - jako podstawę jego wystawienia podano art. 6 i 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410). O ile bowiem przepis art. 6 cytowanego dekretu dotyczył nieruchomości położonych poza granicami administracyjnymi miast i wchodzącymi w skład zapasu ziemi, dla których dotychczas prowadzone księgi wieczyste utraciły moc (vide: art. 1 ust. 1 dekretu), o tyle art. 7 dotyczył już pozostałych nieruchomości, dla których prowadzono nadal istniejące księgi wieczyste (art. 3 dekretu). Sąd zwrócił uwagę, że powyższy dekret nie został uchylony. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej przez niektóre takie księgi (Dz. U. Nr 28, poz. 141) wprowadziło cały szereg regulacji skutkujących, w określonych sytuacjach, zamknięciem dawnej księgi, tym niemniej jako generalną zasadę wyrażoną w § 1 rozporządzenia przyjęto, że księgi wieczyste założone przed dniem 1 stycznia 1947 r. (księgi dawne) prowadzi się według obecnie obowiązujących przepisów, jeżeli przepisy zawarte w rozporządzeniu nie stanowią inaczej. Sąd uznał, że z tego powodu - w świetle dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, przy jednoczesnym braku dokumentu stwierdzającego nieistnienie księgi wieczystej dla spornej nieruchomości - nie można z góry wykluczyć, że taka (ważna) księga nie istnie. Ze względu zaś, że dla oceny stanu prawnego danej nieruchomości a co za tym idzie dla ustalenia, czy danemu podmiotowi przysługuje do niej określone prawo, kluczowym dowodem jest treść księgi wieczystej (oczywiście ważnej). W sytuacji wątpliwości związanych z jej istnieniem, ważnością i treścią, konieczne jest zatem jednoznaczne ustalenie tego faktu. W ocenie Sądu, w kontekście zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, istnieje uzasadniona wątpliwość, czy ustalenie odnoszące się do braku istnienia dla spornego gruntu księgi wieczystej, było trafne.

Tymczasem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wyjaśniła, czy dla przedmiotowej nieruchomości była bądź jest urządzona i prowadzona księga wieczysta, jakie wpisy księga ta zawiera i czy informacje w niej zawarte pozwalają na ustalenie od kiedy i na jakiej podstawie sporny grunt znajdował się we władaniu kolei, a także jaki miał rzeczywisty charakter. Co prawda w materiale aktowym znajduje się wezwanie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2008 r., skierowane do pełnomocnika P. [...] S.A. Oddziału w W., wzywające Spółkę do wyjaśnienia okoliczności dotyczących istnienia i treści księgi wieczystej dla działki nr [...], jednakże nadesłana Komisji odpowiedź P. [...] S.A. z dnia 14 lutego 2008 r. kwestii tych nie wyjaśnia.

W tej sytuacji – wobec niewykazania przez P. [...] S.A. faktu istnienia księgi wieczystej i jej treści – obowiązkiem Komisji było przeprowadzenie z urzędu postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie. Z przepisów art. 7 i art. 77 KPA wynika bowiem, że postępowanie administracyjne, również to prowadzone po wniesieniu odwołania, oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że na organie administracji ciąży z urzędu obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy (prawdzie materialnej), a nie temu przedstawionemu przez strony (prawdzie formalnej). Przepisy KPA zakładają więc aktywną rolę organu administracji w procesie ustalania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, określenia jakie dowody należy przeprowadzić na ich poparcie oraz podjęcia decyzji jakie i w stosunku do kogo podjąć czynności procesowe, aby zgromadzić stosowny materiał dowodowy. Przepisy KPA nie przewidują bowiem, że to strony zobowiązane są do gromadzenia i przedstawiania dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W tym zakresie strony są jedynie uprawnione. Na gruncie postępowania administracyjnego nie do zaakceptowania jest bierna postawa organu polegająca na przerzuceniu na stronę obowiązków z art. 7 i 77 KPA.

Wobec powyższego stanu rzeczy Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy, przez co wywody Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące legitymacji P. [...] S.A. jako strony (art. 28 KPA) i braku tytułu prawnego P. [...] do spornego gruntu, należało uznać za przedwczesne.

W tej sytuacji należało uznać, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.