Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 60/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1 - 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie przyznanych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]" o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez H. S. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

H.S. złożyła wnioski o przyznanie na lata 2009 i 2010 płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako: "ONW"). Uwzględniając te wnioski, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzjami z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" przyznał skarżącej ww. płatność na 2009 r. w wysokości 5.584,80 zł oraz na 2010 r. w wysokości 5.545,42 zł. Płatności w ww. kwotach zostały przelane na rachunek bankowy strony odpowiednio w dniach: 29 stycznia 2010 r. oraz 24 listopada 2010 r.

Decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na ustalenie, że zgłoszona we wnioskach strony na lata 2009 i 2010 powierzchnia działki rolnej oznaczonej jako N o numerze ewidencyjnym "[...]" była większa od jej powierzchni kwalifikowanej PEG (tj. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawniającej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej). Z analizy akt sprawy wynikało bowiem, że w odniesieniu do ww. działki rolnej organ I instancji przyznał płatności do powierzchni 3,56 ha, podczas gdy powierzchnia PEG ustalona dla tej działki wynosiła 2,07 ha. Jak wynika, z akt administracyjnych sprawy, decyzje te zostały doręczone stronie w dniu 14 czerwca 2011 r. i wobec niezaskarżenia ich w administracyjnym toku instancji stały się ostateczne.

Decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność ONW na 2009 r. w wysokości 4.766,77 zł oraz na 2010 r. w wysokości 4.680,85 zł. Decyzje te zostały doręczone stronie w dniu 23 lutego 2012 r.. Od decyzji tych nie złożono odwołań w związku z czym stały się one ostateczne.

Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2013 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW na lata 2009 i 2010.

W wyniku tego postępowania decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwoty nadmiernie pobranych płatności ONW na lata 2009 i 2010 r. w łącznej wysokości 1.682,60 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała powierzchnię PEG ustaloną dla działki o numerze ewidencyjnym "[...], wskazując, że we wnioskach o przyznanie płatności podała ona powierzchnię działki w oparciu o dokumenty dotyczące powierzchni jej gospodarstwa oraz wyniki pomiarów działki dokonanych przez nią osobiście i przez osoby kontrolujące.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" odwołał się do art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, po. 634 ze zm.). Wskazał, że wypłacone stronie nienależnie płatności pochodziły z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ww. ustawy, tj. z Europejskiego Funduszu Rozwoju i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z funduszy Unii Europejskiej.

Organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja odwołania kwestionująca ustalenia w zakresie powierzchni PEG w odniesieniu do działki o nr "[...]" nie może mieć wpływu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Zarzut ten mógł być natomiast podnoszony w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]", a następnie w toku postępowania w przedmiocie przyznania płatności ONW. Strona jednakże nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia odwołań od kończących te postępowania decyzji. W rezultacie postępowania w przedmiocie przyznania płatności ONW zostało zakończone ostatecznymi decyzjami, a zatem podniesione aktualnie przez stronę zarzuty, jako że dotyczyły decyzji ostatecznych, nie mogły być skuteczne.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, przekazane na rachunek bankowy strony kwoty tytułem płatności ONW na 2009 r. i 2010 r. stanowiły płatności nienależnie pobrane w rozumieniu art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.). Jednocześnie organ nie stwierdził, by w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynikał z błędu ARiMR. Organ nie stwierdził też podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 1). W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła również przesłanka z art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż wskazany w tym przepisie okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze tej płatności, był krótszy niż 4 lata.

Końcowo organ wskazał, że od kwoty nienależnie pobranych płatności naliczono odsetki stosownie do art. 1 i art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz (WE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1234/2007 (Dz. Urz. L nr 280 z dnia 13 października 2012 r., s. 2) oraz art. 56 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję strona zarzuciła, że została ona wydana w oparciu o dane niezgodne ze stanem faktycznym, na co już wskazywała w składanych w toku postępowania administracyjnego w pismach. Skarżąca wskazała już wówczas na różnice pomiędzy stanem faktycznym, a dokumentami, na których oparły się organy. Jak podniosła, w przekonaniu co do prawidłowego ustalenia powierzchni działek utrzymywały ją takie dokumenty jak: protokoły z kontroli, wypisy z rejestru gruntów, wyniki pomiarów dokonanych osobiście i przez osoby trzecie oraz powierzchnie wskazane w przesyłanych przez ARiMR drukach wniosków. Skarżąca zaznaczyła, że przeprowadzone w jej gospodarstwie wcześniejsze kontrole nie wykazały nieprawidłowości co do wielkości powierzchni działek czy sposobu ich wykorzystywania. Zarzuciła, że pomimo składanych przez nią wyjaśnień, organy nie podjęły się w toku postępowania weryfikacji kwestionowanych danych w terenie. Zdaniem strony, celem nadrzędnym organów nie było ustalenie stanu faktycznego sprawy, a jedynie pozyskanie środków, które dodatkowo oprocentowane są według stawki 10% w skali roku. Końcowo strona złożyła oświadczenie, że przyznane jej środki zostały należycie wykorzystane w produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, dokonują zatem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wymaga szczególnego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, co również należy w niniejszej sprawie podkreślić, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

W świetle powyższych kryteriów uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji, którą ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010.

Zaznaczenia wymaga, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" oraz decyzji z dnia "[...]", którymi przyznano płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010, i po wydaniu nowych decyzji przez ten organ przyznających płatności w pomniejszonej wysokości odpowiednio w dniu "[...]" i "[...]".

Decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznych, jak również decyzje na nowo kształtujące wysokość przyznanych płatności, stały się ostateczne wobec ich nie zaskarżenia przez beneficjentkę. Dało to podstawę Kierownikowi Biura Powiatowego do podjęcia działania w celu odzyskania płatności w części, którą uznał za pobraną nadmiernie, to znaczy w części stanowiącej różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek bankowy strony na podstawie pierwotnych decyzji a sumą płatności wynikającą z decyzji ostatecznych z dnia "[...]" i "[...]".

O wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności strona została zawiadomiona w dniu 19 marca 2013 r. Podstawą prawną do wszczęcia postępowania były, jak wynika z zawiadomienia, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, po. 634 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Agencji".

Art. 29 ust.1 ustawy o Agencji, powołany między innymi w decyzji o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w stanie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił zaś, że: ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej;

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Od dnia 1 sierpnia 2012 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 marca 2012 r.), która zmieniła art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, organem właściwym do rozstrzygania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności lub pomocy finansowej jest organ właściwy do rozstrzygania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Stąd organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest Kierownik Biura Powiatowego, a organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest organ wyższego stopnia tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR.

Praktycznie bez zmian od czasu wejścia w życie ustawy o Agencji pozostała natomiast ta część art. 29 ust.1 ustawy, która stanowi o ustaleniu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych.

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Ustalenie osoby zobowiązanej i wysokości kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wszczęte postępowanie, zakreślone ramami art. 29 ustawy o Agencji, stanowi nowe i samodzielne postępowanie mające na celu wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji strona wnosiła o "umorzenie kwot wymienionych w decyzjach jako nienależne", jakkolwiek z treści odwołania wynika, że kwestionuje pomniejszenie płatności, wskazując, że dane dotyczące powierzchni działek we wnioskach o przyznanie płatności opierała na posiadanej dokumentacji i dane te do dnia 25 października 2012 r. nie były przez Agencję kwestionowane.

Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w związku z wniesionym odwołaniem, po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji, nie dopatrzył się podstaw do tego, by uchylić zaskarżoną decyzję. Organ ten podkreślił zwłaszcza, że zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie dotyczą obecnego postępowania. Zauważono, że strona miała prawo wnieść odwołania zarówno od decyzji stwierdzających nieważność pierwotnych decyzji przyznających płatności za lata 2009 i 2010, jak również od decyzji wydanych ponownie przyznających płatności w pomniejszonej wysokości, czego jednak nie uczyniła. Zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą zatem postępowań zakończonych prawomocnymi już decyzjami a nie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, które jest postępowaniem odrębnym i nie ma na celu podważenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego i Dyrektora Oddziału Regionalnego, a jedynie opiera się na ich prawomocnych rozstrzygnięciach.

Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznaje za prawidłowe. Zarzuty skargi stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu i w istocie odnoszą się on do postępowań prowadzonych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zakończonych wydaniem decyzji z dnia "[...]" i z dnia "[...]". W szczególności nie sposób przyjąć, że obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z powodu uchybień, które miały zaistnieć w związku z bezzasadnym, zdaniem strony, stwierdzeniem nieważności pierwotnie wydanych decyzji, (co zostało wyrażone przez negowanie w ogólny sposób poczynań organów). Zarzucane przez skarżącą zaniechania w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, mogłyby ewentualnie dotyczyć czynności podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR poprzedzających ponownie wydane decyzje w przedmiocie przyznania płatności, a nie decyzji tego organu wydanej w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie ulega wątpliwości, że między decyzją ustalającą wysokość nienależnie pobranych kwot a decyzjami wydanymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie przyznania płatności (po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnych decyzji) istnieje związek, jednak kwestionowanie wysokości ustalonych kwot nienależnie pobranych powinno nastąpić poprzez podniesienie zarzutu odnoszącego się bezpośrednio do decyzji w przedmiocie przyznania płatności.

W związku z powyższym, w niniejszym postępowaniu nie było możliwe skuteczne postawienie zarzutu co do braku przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości, w jakiej powinny być przyznane płatności. Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że krytyczne uwagi skarżącej skierowane są pod adresem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który nie dość wnikliwie, w jej ocenie, przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o przyznaniu płatności na 2009 i 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy argumentacja podniesiona przez skarżącą wskazuje, że nie dotyczy ona decyzji kontrolowanej przez Sąd, a odnosi się wprost do decyzji z dnia "[...]" i z dnia "[...]".

Z treści wyżej przytoczonego art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem w właściwym do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków (art. 29 ust. 2) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, (Lex, nr w bazie 1217427) ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności. W tej drugiej sytuacji, zadaniem właściwego organu ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

W rozpoznawanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji a następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, ustalili, że ostateczne decyzje o przyznaniu skarżącej płatności straciły swój byt w związku ze stwierdzeniem ich nieważności i wydano nowe decyzje przyznające płatności w pomniejszonej wysokości. Zagadnienia związane zarówno ze stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności, jak i z ponownym przyznaniem płatności w niższej niż pierwotnie wysokości, nie były przedmiotem rozpatrzenia przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, w związku z czym, podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi wskazujące na uchybienia organów nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia skargi przez Sąd.

W zaistniałej sytuacji Sąd rozważył, czy możliwe jest zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i poddanie ocenie również decyzji ostatecznych, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kwot pobranych nienależnie.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z jednoznacznego brzmienia art. 135 p.p.s.a. wynika, że może mieć on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego ani materialnego, które wymagałyby uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd miał przy tym na uwadze, że organy obu instancji nie miały kompetencji do tego, by z jakichkolwiek powodów podważać zasadność decyzji ostatecznych, których wydanie dało w rezultacie podstawę do ustalenia, że płatności zostały w części pobrane nienależnie. Tylko wówczas, gdyby taka kompetencja przysługiwała organom, zasadnym byłoby zbadanie przez Sąd, czy z tej kompetencji organy skorzystały i, ewentualnie, czy uczyniły to prawidłowo. Oddalając zatem skargę na kontrolowaną decyzję, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Sąd nie mógł stosować art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA trafnie przyjmuje się, że warunkiem skorzystania z możliwości przewidzianej w art.135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku ze sposobem sformułowania zarzutów skargi należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd ma więc prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Trzeba mieć jednak na uwadze również to, że użyte w omawianym przepisie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Wobec powyższego ponownie zaznaczyć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji, którą ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010. Sąd poddawał ocenie działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, do dnia wydania decyzji w drugiej instancji. Przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być zatem postępowania, w wyniku, których stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności na lata 2009 – 2010 ani też decyzje wydane w wyniku postępowań przeprowadzonych po stwierdzeniu nieważności decyzji. Postępowania te były bowiem postępowaniami odrębnymi, opartymi na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast przedmiotowe postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności na rok 2009 i 2010 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu płatności na rok 2009 i 2010, nie zostały przez stronę zaskarżone. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić argumentów przeciwko decyzjom stwierdzającym nieważność decyzji oraz przeciwko decyzjom wydanych po ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010.

Wprawdzie strona nie podnosiła w skardze kwestii związanych z wystąpieniem negatywnych przesłanek zwrotu nienależnie pobranych środków, ale Sąd mając na uwadze art.134 p.p.s.a. poddał zaskarżoną decyzję ocenie, biorąc pod uwagę również te aspekty.

W dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2009 rok (3 kwietnia 2009 r.) obowiązywało rozporządzenie Nr 796/2004 Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie Nr 796/2004.

Zgodnie z dyspozycję zawartą w art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zaskarżona decyzja dotycząca płatności na 2009 r. obowiązujących w tym względzie przepisów wspólnotowych nie narusza. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia - zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, iż przepis ten nie ma zastosowania. Poza tym, niezależnie od oceny, czy skarżąca działała w dobrej wierze, wskazać należy, że okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ wypłata płatności za rok 2009, uznanej następnie za nienależnie pobraną, nastąpiła 29 stycznia 2010 r., natomiast decyzja z dnia "[...]" stwierdzająca nieważność decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu płatności, została skarżącej doręczona 10 czerwca 2011 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

W przedmiotowej sprawie zasadnie również przyjęto, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności za 2009 r. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz, jeśli błąd mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W rozpatrywanej sprawie, do takiej sytuacji nie doszło, ponieważ błąd nie wynikał z pomyłki organu ARiMR, lecz był efektem zadeklarowania przez skarżącą do płatności większej powierzchni działki rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" niż powierzchnia (PEG), do której powinna być przyznana płatność na danej działce ewidencyjnej po certyfikacji. Kierownik Biura Powiatowego Agencji, wydając pierwotną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ nie ustalił w swej decyzji powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Niewątpliwie obowiązkiem organu było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącą a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych. Właśnie to uchybienie organu potraktowane zostało jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej płatność na podstawie wadliwie zadeklarowanej powierzchni. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd nie wypowiada się jednak co do zasadności uznania, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji oraz, czy w tym trybie mogły być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dacie przyznawania i wypłaty skarżącej płatności kierował się danymi co do powierzchni gruntów wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności i w związku z tym nie można mówić o pomyłce organu, a jedynie o tym, że zaniedbał właściwego zweryfikowania danych zawartych we wniosku poprzez przeprowadzenie kontroli. Tego uchybienia organu nie można jednak uznać za pomyłkę, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 609/09 (dostępnym w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sformułowany w dwóch tezach:

"1. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

2. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli.".

Użycie zatem w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004, który miał zastosowanie w odniesieniu do płatności za 2009 r., zwrotu "pomyłka organu" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości odpowiada organ jak np. właśnie zastosowanie błędnych stawek. Za treść wniosku odpowiada już sam rolnik i sam fakt niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności.

Rozstrzygając o wysokości nadmiernie pobranych kwot Kierownik Biura Powiatowego Agencji oraz organ odwoławczy rozważyły, czy nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu części płatności wynikające z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i jakkolwiek argumentacja w tym zakresie jest raczej lakoniczna, to jednak odpowiada prawu.

Powyższe uwagi odnieść należy również do decyzji odnoszącej się do płatności za 2010 r., gdzie przesłanki ewentualnego braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych oceniane były z punktu widzenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009". Rozporządzenie to zgodnie z pkt (107) preambuły stosuje się od dnia 1 stycznia 2010 r. Art. 80 ww. rozporządzenia ma następujące brzmienie:

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Z analizy tego przepisu wynika, że przesłanka nie stosowania zwrotu została w rozporządzeniu Nr 1122/2009 uregulowana analogicznie do rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004. Jak ustalił organ odwoławczy płatność za 2010 r. została przekazana na rachunek bankowy skarżącej w dniu 24 listopada 2010 r. i nie wynikała z pomyłki organu ARiMR. Płatność została przekazana na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatność została przyznana nienależnie w związku z przekroczeniem powierzchni PEG dla działki nr "[...]". Nie nasuwa również zastrzeżeń sposób ustalenia odsetek od nienależnie pobranych kwot.

Ponieważ, jak już wyżej wskazywano, zarzuty skargi odnosiły się do postępowań i decyzji, które nie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie zachodziła też potrzeba, by odnosić do podnoszonych w skardze kwestii związanych z ustaleniem powierzchni działek zgłoszonych do poszczególnych płatności. Jako podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji przyjęto decyzje o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości oraz okoliczności związane z wypłaceniem płatności w oparciu o decyzje pierwotne. Podstaw faktycznych zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie zakwestionował, uznając, że były one wystarczające do jego podjęcia. W związku z tym odnoszenie się przez organ odwoławczy do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu a następnie rozwiniętych w skardze zasadnie ograniczone zostało do wskazania, że nie dotyczą one zapadłego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.