Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2276/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 105,  art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie doprowadzenia lokalu nr [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Czynności administracyjne w sprawie zostały podjęte w wyniku pisma spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej również "skarżącą", z dnia [...] września 2014 r. Pismo dotyczyło otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna) przy ul. [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. W następstwie pisma, przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", dokonał w dniu [...] listopada 2014 r. i w dniu [...] lutego 2015 r. oględzin wskazanych nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny z poddaszem i podpiwniczeniem. W ścianie szczytowej obiektu, sąsiadującej z niezabudowaną posesją przy ul. [...] (strona zachodnia), zlokalizowanych jest dziesięć otworów okiennych (po dwa otwory na każdej kondygnacji) o wymiarach: 80 cm x 110 cm i 110 cm x 120 cm – na pierwszej, drugiej, trzeciej i czwartej kondygnacji oraz 110 cm x 60 cm – na poddaszu. Ww. otwory okienne zostały wykonane w lokalach mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Lokal nr [...] znajduje się na trzeciej kondygnacji (drugim pietrze) budynku i jest własnością H. B., zaś pozostałe wymienione lokale są własnością Miasta [...] i administrowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...].

Kierując do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] pisma z dnia [...] października 2015 r., [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r. PINB wystąpił z wnioskiem o podanie daty wydzielenia działek nr ew. [...] (ul. [...]) i nr ewid. [...] (ul. [...]) z obrębu [...] oraz wyjaśnienie, czy ww. działki stanowiły kiedykolwiek jedną działkę i powstały wskutek jej podziału, czy też od samego początku stanowiły odrębne nieruchomości. Według adresata pism działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...] nie stanowiły nigdy jednej działki ewidencyjnej.

W dniu [...] stycznia 2016 r. PINB przeprowadził również oględziny lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że wskazane otwory okienne doświetlają łazienkę (mniejszy otwór okienny) i pokój (większy otwór). Pokój doświetlony jest również przez inny otwór okienny.

3. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazał H. B. doprowadzenie lokalu nr [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych w zachodniej ścianie szczytowej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...]. Zamurowanie powinno być wykonane przy użyciu cegły pełnej (ceramicznej) lub cegły szklanej (tzw. luksferów) o odpowiedniej klasie odporności ogniowej.

Organ powiatowy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają art. 50 i 51 pr.bud. odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b pr.bud.

Organ ustalił również, że budynek oficyny przy ul. [...] w [...] powstał ok. 1925 r. jako "[...]" i nosił numer hipoteczny [...] (znacznik Gminnej Ewidencji Zabytków [...]). Wskutek działań wojennych ww. budynek uległ zniszczeniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1946 r., Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m [...] zezwolił E. L. "na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], a mianowicie na odbudowę oficyny mieszkalnej o 4-ch kondygnacjach". Z dokumentów przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz przez Archiwum Państwowe w [...] wynika jednak, że nie został odnaleziony ani pierwotny projekt budowlany budynku oficyny, ani projekt budowlany zatwierdzony w dniu [...] kwietnia 1946 r. Brak jest również zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku oficyny.

Z dokumentów dotyczących okresu odbudowy oficyny budynku przy ul. [...] nie wynika, czy sporne otwory okienne zostały wykonane na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Otwory okienne będące przedmiotem postępowania administracyjnego ujęte są natomiast w przekazanych przez Wydział Architektury Budownictwa dla Dzielnicy [...] projektach budowlanych i kosztorysach dotyczących: (1) remontu oficyny budynku przy ul. [...] (projekt zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1968 r.), (2) instalacji elektrycznej (projekt zatwierdzony w dniu [...] listopada 1968 r.), (3) remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej (projekt zatwierdzony w dniu [...] listopada 1968 r.), (4) instalacji centralnego ogrzewania (projekt zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1968 r.).

Zdaniem PINB wrysowanie spornych otworów okiennych na rzutach kondygnacji w poszczególnych projektach obejmujących inne zamierzenia inwestycyjne nie może stanowić dowodu na wykonanie otworów okiennych na podstawie pozwolenia na budowę, ani sankcjonować samowoli budowlanej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie został odnaleziony żaden dokument (w tym zatwierdzony projekt budowlany) świadczący o legalnym wykonaniu otworów okiennych w zachodniej ścianie szczytowej budynku oficyny przy ul. [...]. Z tego względu PINB uznał, że oba otwory okienne w lokalu nr [...] w zachodniej ścianie szczytowej ww. budynku zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że otwory okienne w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku oficyny zostały wykonane w okresie pomiędzy [...] kwietnia 1946 r. a [...] listopada 1968 r. W ocenie organu pierwszej instancji bez znaczenia pozostaje kwestia, czy przedmiotowe otwory okienne zostały odtworzone w miejscu otworów ewentualnie istniejących w 1925 r. (tj. w okresie budowy budynku) czy też w 1946 r. (tj. w dacie odbudowy budynku po zniszczeniach wojennych). We wskazanym okresie obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 196 ze zm.), a następnie rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., Nr 26, poz. 157). Obecne usytuowanie otworów okiennych w lokalu nr [...] było zatem niezgodne z wcześniej obowiązującymi przepisami regulującymi warunki techniczne budynków.

Organ stwierdził również, że zgodnie z pismami Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r., działka nr ewid. [...] z obrębu [...] powstała z podziału działki nr ewid. [...]na działki nr ewid. [...] i [...] na mocy Decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2008 r. i mapy [...]; zaś działka nr ewid. [...] z obrębu [...] powstała przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów obrębu [...] ([...]). Wskazane nieruchomości były zatem odrębnymi nieruchomościami, co powoduje, że usytuowanie ściany z otworami okiennymi w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią narusza przepisy techniczno-budowlane.

4. W dniu [...] lutego 2016 r. H. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania; względnie, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu uczestniczka postępowania zarzuciła:

1) błędne wskazanie H. B. jako adresata decyzji PINB. Elewacja, w tym wybite w niej otwory okienne, stanowią część wspólną budynku, a zatem zdolność procesowa przysługuje utworzonej wspólnocie mieszkaniowej, a nie właścicielom poszczególnych lokali tworzącym tę wspólnotę;

2) naruszenie § 57-60 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na brak wystarczającego oświetlenia izby, w której ma zostać zamurowany otwór okienny;

3) naruszenie zasad współżycia społecznego i nadużycie prawa przez organ pierwszej instancji poprzez uznanie, że ze względu na brak dowodów w sprawie należałoby uznać, że przedmiotowe dwa otwory okienne zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej;

4) naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w braku możliwości ustalenia, czy pierwotny projekt budowlany przewidywał istnienie przedmiotowych otworów okiennych, powstały one w ramach samowoli budowlanej.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290).

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zasługuje na uchylenie ze względu na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego dwa otwory okienne w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] zostały wykonane legalnie. W aktach sprawy znajduje się bowiem projekt remontu oficyny budynku przy ul. [...] w [...], zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1968 r. przez Zespół Orzekający przy Miejskim Biurze Projektów w m. [...], który przewidywał wykonanie robót uzupełniających polegających m.in. na wykonaniu otworów okiennych w zachodniej ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Zgodnie z Klauzulą Nr [...] zawartą w ww. projekcie: "Projekt podstawowy remontu budynku przy ul. [...] sprawdzono pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, z danymi wyjściowymi do projektowania, z zasadami wiedzy technicznej oraz uznano, że jest sporządzony prawidłowo".

W ocenie organu drugiej instancji, jeżeli ww. projekt remontu oficyny budynku przy ul. [...] w [...] przewidywał wykonanie spornych otworów okiennych w lokalu nr [...], to organy nadzoru budowlanego nie mogą orzec o zamurowaniu okien nawet w sytuacji, gdy ich usytuowanie narusza warunki techniczno–budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się też do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o przedstawienie stanowiska wobec robót budowlanych nakazanych na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Konserwator zabytków wskazał w dniu [...] sierpnia 2016 r., że budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] i że [...] Konserwator Zabytków dopuszcza zamurowanie okien w ścianie szczytowej ww. obiektu.

Zdaniem organu wojewódzkiego, jeżeli zatem dwa otwory okienne w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] zostały wykonane legalnie, tj. na podstawie projektu remontu oficyny budynku, a ich istnienie nie wpływa na pogorszenie się stanu zachowania zabytku, jakim jest ww. budynek, to nie jest dopuszczalne nakazanie przez organ nadzoru budowlanego zamurowania spornych okien. Brak jest tym samym materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu nadzoru budowlanego w stan otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji spółka [...] sp. z o.o. złożyła w dniu [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, w tym:

art. 51 ust. l pkt 1 i art. 83 ust. 1 pr.bud. z 1994 r. poprzez zaniechanie ich zastosowania z powodu błędnego ustalenia, że przedmiotowe dwa otwory okienne zostały wykonane legalnie na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego;

art. 12-15 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265 ze zm.) poprzez pominięcie tych przepisów przy ocenie dowodów dotyczących odbudowy oficyny przy ul. [...] w 1946 r., w sytuacji braku uprzedniego zezwolenia konserwatora zabytków;

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, polegające na zaniechaniu wskazania konkretnego przepisu tego aktu, który zabrania usytuowania okien w ścianie szczytowej (konstrukcji) budynku mieszkalnego;

d) art. 36, 37 i 38 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 z 13 lutego 1961 r.), polegające na zaniechaniu zastosowania tych przepisów przez organy nadzoru budowlanego przy ustaleniu legalności wykucia otworów okiennych w przedmiotowej ścianie i zamontowaniu okien na podstawie projektów: (A) projektu elewacji budynku przy ul. [...] Miejskiego Biura Projektów w [...] z dnia [...] listopada 1966 r. oraz (B) projektu techniczno-roboczego remontu budynku mieszkalnego przy ul. [...] (oficyna) z [...] listopada 1968 r. autorstwa tego samego biura;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 138 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (teren G11), zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] oraz zaleceniami konserwatorskimi Biura [...] Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] i rozporządzeniami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne – poprzez uchylenie i umorzenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy doszło do niezgodnej z prawem akceptacji usytuowania dziesięciu okien w szczytowej ścianie zachodniej budynku, dokonanego podczas jego odbudowy po [...] kwietnia 1946 r. bądź podczas remontu oficyny budynku przy ul. [...], tj. po dacie zatwierdzenia projektów, czyli [...] grudnia 1968 r. – co było wówczas i jest obecnie niezgodne z rozporządzeniami w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki mieszkalne;

art.77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji oraz zaniechania podania przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej argumentacji uzasadnienia decyzji PINB;

art.105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. – polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku przesłanki jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana, celem jej wykonania, tylko do właścicieli lokali mieszkalnych z pominięciem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] (Oficyny), jako właścicielki części wspólnych budynku, do których należy zachodnia ściana szczytowa budynku przy ul. [...], zlokalizowana w ostrej granicy z działką skarżącej;

art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony: Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] (Oficyny) oraz skarżącej, której nie doręczono odwołań właścicieli lokali od decyzji organu pierwszej instancji, o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu.

Skarżąca spółka wyjaśniła przy tym, ze została powołana w celu wybudowania na powyższej działce – zgodnie z przeznaczeniem terenu oraz warunkami zabudowy, zagospodarowania i ochrony kształtowania ładu przestrzennego – budynku mieszkalnego, wielorodzinnego o czterech kondygnacjach, który swoją wysokością i gabarytami będzie odpowiadał budynkowi przy ul. [...] i przylegał do jego ściany zachodniej, celem zachowania zwartej pierzei, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (teren G11) oraz zaleceniami konserwatorskimi Biura [...] Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., [...].

Skarżąca podkreśliła też, że od daty rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniach osiedli, do chwili obecnej, wszystkie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki, zabraniają usytuowania otworów okiennych w szczytowych ścianach nośnych (konstrukcjach) budynków mieszkalnych.

7. W odpowiedzi na skargę udzielonej w dniu [...] września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu. Organ stwierdził, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

8. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. uczestnicy postępowania: H. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (Oficyna), w ramach ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w skardze, wnieśli o jej oddalenie.

Uczestnicy wskazali, że nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej, że otwory okienne w lokalu nr [...] stanowią efekt samowoli budowlanej. Zgodność projektu budowlanego z dnia [...] listopada 1968 r., przewidującego m.in. wykonanie otworów okiennych i zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1968 r., z obowiązującymi przepisami oraz z zasadami wiedzy technicznej została potwierdzone na podstawie klauzuli Nr [...] zawartej na tym projekcie. Ponadto w projekcie budowlanym z dnia [...] listopada 1966 r. dotyczącym elewacji wschodniej, zachodniej i południowej budynku przy ul. [...] (Oficyna) wskazuje się wykucie w ścianach zewnętrznych zaprojektowanych otworów okiennych.

Zdaniem uczestników uwzględnienie nakazu usunięcia otworów okiennych, przy braku możliwości ustalenia stanu faktycznego, będzie krzywdzące dla użytkowników lokali mieszkalnych budynku, którzy od kilkudziesięciu lat żyją w przeświadczeniu posiadania wszelkich pozwoleń organów administracji na użytkowanie budynku w obecnej formie.

W ocenie uczestników, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje twierdzenie skarżącej, iż działka o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...] przeznaczona jest wyłącznie pod zabudową zwartą, a inny sposób zabudowy nie jest dopuszczalny z powodu uregulowań planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ([...]) i wytycznych konserwatora zabytków. Przede wszystkim wskazanie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalnego przeznaczenia danej jednostki terenowej nie oznacza automatycznie przyzwolenia na realizację inwestycji przez uchwałę, ponieważ uchwała planistyczna nie może regulować przyszłej zabudowy w sposób aż w tak konkretny.

W ocenie uczestników warto też wskazać, że skarżąca nabyła tę działkę po dniu [...] marca 2011 r., a zatem w momencie, w którym otwory okienne już znajdowały się w ścianie szczytowej budynku. Skarżąca wiedziała więc, że uniemożliwia to wzniesienie budynku przylegającego do ściany oficyny. Ponadto uczestnicy podkreślili, że opinia [...] Konserwatora Zabytków nie udzielała pozwolenia na zamurowanie okien należących do właścicieli innej nieruchomości, a tylko wskazywała na sposób, w jaki może zostać zabudowana działka nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, a także materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej należy uznać za trafne.

10. Przede wszystkim, Sąd uznał, że w rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawie nie było podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgromadzone dowody nie uzasadniają bowiem oceny przyjętej przez organ odwoławczy, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. Przeciwnie, zdaniem Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie doprowadziły do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sposób nie budzący wątpliwości. Kluczową przesłanką rozstrzygnięcia było bowiem w sprawie przyjęcie, że zgromadzone dokumenty potwierdzają nie budzącą wątpliwości legalność okien powstałych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Jeśli jednak wątpliwości takie występują postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

11. Rozpatrując kwestię legalności omawianych okien organ przyjął, że odnaleziony projekt budowlany z 1968 r. potwierdzający istnienie przedmiotowych okien w całej ścianie szczytowej, w tym okien powstałych w lokalu nr [...] na drugim piętrze, stanowi podstawę prawną dla wykonania okien i tym samym uzasadnia twierdzenie o braku samowoli budowlanej w tym zakresie. Zdaniem Sądu nieuzasadniona jest jednak opinia, według której wspomniany projekt z 1968 r. jest "wskazówką, że było pozwolenie na budowę obejmujące wymienione okna" (podkreślenie WSA). Wskazanemu projektowi nie towarzyszą żadne dokumenty ani świadectwa czynności prowadzących do zatwierdzenia tego projektu i konsekwentnie, udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności projekt nie jest opatrzony odpowiednimi pieczęciami, ani podpisami osób działających za organy administracji budowlanej i upoważnionych do udzielenia pozwolenia na budowę.

Legalność przedmiotowych okien, tzn. wydanie pozwolenia na ich wykonanie opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane, nie została również wykazana na podstawie innych dokumentów. Ustalenia, że okna powstały między rokiem 1946 a 1966, a nawet zeznania świadków sugerujących, że zostały wykonane już przed 1939 r. nie mogą stanowić dowodu na niewątpliwą legalność przedmiotowych okien.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z kolizją dwóch zasad prawnych wynikających z przepisów postępowania administracyjnego: zasady legalności działania organów administracyjnych (art. 6 k.p.a.) oraz domniemania prawdziwości stanu faktycznego przedstawionego w dokumentach urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.). Z jednej strony organ pierwszej instancji stwierdził brak dowodów na udzielenie pozwolenia na budowę, a z drugiej, organ drugiej instancji twierdzi, że ze znalezionych dokumentów wynika bardzo wysokie prawdopodobieństwo udzielenia takiego pozwolenia. Kolizja ta nie może być jednak rozstrzygnięta poprzez zastosowanie którejś z typowych reguł kolizyjnych typu: norma wyższa (wyższej rangi w hierarchii aktów normatywnych) uchyla normę niższą, bądź norma szczególna uchyla normę ogólną (lex specialis derogat legi generali). Niezbędne jest rozumowanie nazywane ważeniem zasad, czyli odwołaniem się do siły argumentów przemawiających za przeciwnymi twierdzeniami stron.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie kolizję zasad należy rozstrzygnąć na rzecz stanowiska organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z nimi. Zasada ta znajduje swoje wsparcie w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. (podkreślającym dodatkowo obowiązek działania w granicach prawa) oraz art. 2 ustawy zasadniczej. Jeśli więc pojawiają się istotne wątpliwości, czy wymagane przez przepisy szczegółowe pozwolenie na dokonanie określonych czynności (wykucie okien) zostało wydane, organ nie może polegać na domniemaniu prawnym z art. 76 k.p.a. sugerującym wysokie prawdopodobieństwo udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Art. 76 k.p.a. nakazuje uznać za udowodnione to, co zostało urzędowo stwierdzone w dokumencie, a nie to co pośrednio w niego wynika. Nie mamy zatem do czynienia z obaleniem domniemania prawnego, lecz z jego niezastosowaniem, ze względu na racje przemawiające za koniecznością wykonania obowiązku przewidzianego w art. 6 k.p.a.

12. Fakt udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie ww. okien jest tym bardziej wątpliwe, że organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przyjmowały fakt zlokalizowania ściany z wykutymi oknami w ostrej granicy działki inwestycyjnej i wspomnianej sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Jeśli rzeczywiście granica obu działek przebiega tak jak powyżej wskazano, to udzielenie pozwolenia nie było dopuszczalne ani przed 1939 r., ani po 1946 r. Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (art. 196) wprost przewidywały, że "budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach".

Brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m miał przy tym na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Powyższe stanowisko wyraża wprost m.in. art. 5 ust. 1 pkt 9 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanym przepisem, obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Podobnie przepisy budowlane obowiązujące od 1960 r., włącznie z obecną ustawą z 7 lipca 1994 r. oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie dopuszczają budowy okien i innych otworów w ścianie szczytowej zlokalizowanej w ostrej granicy działek. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60

i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że budynek można sytuować ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wyłącznie w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią lub 3 metrów od granicy w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Należy również dostrzec, że § 12 wskazanego rozporządzenia z 2002 r. dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad określonych w ust. 1, jednakże żadne z tych wyjątków nie dotyczą projektowania i budowy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w granicy nieruchomości. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy też podkreślić, że poprzednie przepisy dotyczące warunków technicznych, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., jak i wcześniejsze akty wykonawcze wydane tym zakresie, także nie dopuszczały sytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią.

Powyższe przepisy stanowią też podstawę, dla której legalności wykutych okien nie powinno się wyprowadzać pośrednio w innych dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy.

13. W powyższym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji orzekające w rozpatrywanej sprawie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w ten sposób, że nie zebrały materiały dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły go mając na celu załatwienie sprawy z uwzględnieniem kolidujących interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Organ pierwszej instancji podjął rzeczywiście daleko idące działania mające na celu odnalezienie w archiwach państwowych dokumentów mogących świadczyć o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego wykucie ww. okien w ścianie szczytowej.

Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do interpretacji ustalonych dowodów. Tymczasem, rozstrzygnięcie sprawy przez przyjęcie domniemania legalności ww. okien nie może być uznane za wyczerpujące. Organy powinny rozstrzygnąć, czy istnieją jeszcze inne możliwości ustalenia, czy zostało pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie. Jeśli takie możliwości dają się ustalić, powinny być odpowiednio wykorzystane.

14. Niezależnie od powyższego poszukiwania dokumentów, organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przebieg granicy między działką inwestycyjną nr ewid. [...], położoną przy ul. [...]. W ocenie Sądu możliwości badania dokumentów w tym zakresie nie zostały w pełni wykorzystane. Należy przy tym ustalić, jaki podmiot był właścicielem (władającym) każdej z sąsiadujących działek przed dokonaniem sprzedaży działki nr ewid. [...] obecnemu inwestorowi (skarżącej), a wcześniej sprzedaży lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym (oficyna) przy ul. [...] w [...] (działka nr ewid. [...]). Jeśli okazałoby się, że w latach 1946-1968 właścicielem obu działek był Skarb Państwa reprezentowany przez władze m. [...], organy powinny stwierdzić, czy nie doszło do udzielenia zgody przez właściciela działki nr ewid. [...] na dokonanie przebudowy istniejącej i odbudowanej lub odbudowywanej kamienicy P. L., położonej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], będącej również własnością tego samego podmiotu (Skarbu Państwa). Nie można bowiem wykluczyć, że taka okoliczność zmieniałaby stan prawny istotny w rozpatrywanej sprawie.

Przedstawiona okoliczność może mieć znaczenie zarówno dla rozpatrywanej sprawy, jak i dla ewentualnych roszczeń nabywców działki nr ewid. [...] oraz właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] wobec Skarbu Państwa lub Miasta [...], jako sprzedających. Stwierdzenie bowiem legalności wymienionych okien mogłoby skutkować uznaniem, że przeniesienie własności działki nr ewid. [...] z istotną wadą prawną.

15. W opinii Sądu organy administracji nie rozpatrzyły również w sposób wyczerpujący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Wbrew stanowisku skarżącej z § 119 wymienionego planu nie wynika bowiem jednoznacznie konieczność połączenia budynków zlokalizowanych przy ul. [...] oraz ul. [...]. Wskazany przepis planu zagospodarowania przestrzennego wymaga "zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ulic: [...], [...], [...] – według rysunku planu". Nie jest jednak oczywiste, czy zachowanie, a więc nie stworzenie nowej zwartej pierzei zabudowy, przesądza o szczegółowym umiejscowieniu i kubaturze budynków.

Warto przy tym zauważyć, że organ pierwszej instancji nakazał właścicielce lokalu nr [...] zamurowanie okien ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o odpowiedniej odporności ogniowej. Drugie ze wskazanych rozwiązań sugerowałoby więc dostęp światła poprzez cegłę szklaną do pomieszczeń lokalu nr [...]. Tym samym można przyjąć, że organ pierwszej instancji dopuścił wystąpienie odpowiedniej odległości między ścianami istniejącego oraz projektowanego budynku.

16. Powyższe ustalenia, których zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności decyzji organu odwoławczego mają istotne znaczenie ze względu na występujący w sprawie i bardzo trudny do rozwiązania konflikt interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jednocześnie kolizję ich praw. Skarżąca będąca właścicielem nieruchomości przy ul. [...] podkreśla, że jej konstytucyjne prawo własności powinno podlegać ochronie prawnej w takim samym stopniu jak prawo własności właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. Co więcej, rozstrzygnięcie o legalności wykucia ww. okien w ścianie szczytowej budynku może być podstawą dla właścicieli lokalu nr [...], a także innych lokali posiadających okna w tej samej ścianie, do formułowania argumentu o ochronie praw nabytych. Kategoria taka stanowi bowiem istotny składnik zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Co więcej, jeśli okaże się, że właściciele lokalu nr [...] nie mogą powoływać się na prawa słusznie nabyte, to nie powinno się wykluczać ochrony ich prawa własności ze względu na zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego oraz stosowanego przezeń prawa. Taka zasada znajduje swoje umocowanie nie tylko art. 8 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 2 oraz art. 5 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji (vide: Iwona Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, str. 123).

17. Podsumowując, należy podkreślić, że Sąd uznał za niezbędne uchylenie decyzji organu odwoławczego przy jednoczesnym pozostawieniu decyzji organu pierwszej instancji nakładającej na właścicieli lokalu nr [...] obowiązku zamurowania okien we wskazany wyżej sposób. Sąd bowiem uznał zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. za zasadny. W ponownym postępowaniu organ drugiej instancji działając na podstawie art. 136 k.p.a. powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało ukształtowane w przedstawiony sposób ze względu na wykładnię prawa przeprowadzoną przez Sąd oraz interpretację zgromadzonych dowodów, ale także z myślą o dotychczasowej praktyce sądów administracyjnych. Sąd orzekający w obecnej sprawie uznaje bowiem spójność orzecznictwa sądowego za istotną wartość sądowego postępowania administracyjnego. Dlatego też, Sąd wziął pod uwagę fakt, że w stosunkowo licznych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących nakazu zamurowania okien lub innych otworów umieszczonych w ścianach przylegających do granicy z sąsiednimi nieruchomościami, sądy często podtrzymywały nakazach wykonania takich robót budowlanych, ale jednocześnie uzależniały rozstrzygnięcie od spełnienia przez organy administracji warunku szczególnie wnikliwego i rzetelnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 276/16 – w sprawie niemal identycznej jak rozpatrywana oraz z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 284/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 4/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15).

18. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku