Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1799/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 505
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [....] lipca 2020 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. R. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 r. o numerze [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], [...], [...], dalej: "DIAS", działając na podstawie art. 170 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. zwana dalej: "u.p.w.KAS"), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 505, zwana dalej: "u.KAS"), oraz mając na uwadze treść postanowienia z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3511/18 oraz WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SABOl 86/17, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego W. R. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że korzystając z przysługujących mu kompetencji, podjął decyzję o nieprzedstawieniu W. R. w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Przy podejmowaniu decyzji uwzględnił okoliczności, wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego [...] i systemu szkoleniowego [...], dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami, uwzględnił również przebieg służby potwierdzony m.in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe, czy kolejny stopień służbowy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wskazał także, że uwzględnił posiadane przez funkcjonariusza wykształcenie. Organ podniósł, że propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby przygotowywane były zgodnie z dyspozycją art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, niemniej jednak przy ich przedkładaniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. brał pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy/służby, lecz również inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dalej: Szef KAS, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); dalej "k.p.a.", orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, czym się kierował oraz jakie kryteria brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o nieprzedstawieniu skarżącemu

propozycji pracy/służby w KAS.

W. R. do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej.

W konsekwencji braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Nieprzedstawienie odwołującemu się do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Nadto, z art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. - sygn. akt I OPS 1/19, jak i w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. - sygn. akt I OSK 3511/18, wydanym w sprawie W.R.

Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia odwołującego, że tylko osoba, która złożyła pozytywne oświadczenie o pracy bądź służbie w organach bezpieczeństwa państwa, mogła nie otrzymać propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wbrew twierdzeniom strony, ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia odwołującemu propozycji pracy lub służby.

W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego W. R., zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia propozycji pracy/służby. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego [...] i systemu szkoleniowego [...], dotyczące całego przebiegu pracy/służby odwołującego, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami. Uwzględnił również przebieg służby, potwierdzony m.in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe, czy kolejny stopień służbowy. Dokonując analizy przebiegu służby w kontekście złożenia propozycji służby, nie bez znaczenia były oceny okresowe funkcjonariusza z dnia [...] października 2016 r. (w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę sporządzenia opinii – [...] stycznia 2016 r.) i z dnia [...] stycznia 2017 r. W ocenie okresowej z dnia [...] października 2016 r. (ocena bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza - poziom oczekiwany z zastrzeżeniami), wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kierownik urzędu ocenił W. R. na poziomie oczekiwanym (łączna ocena Dyrektora Izby Celnej w O. - 3,10; luka kompetencyjna przy kompetencji etyka zawodowa - 1). Kompetencja etyka zawodowa oznacza, że zachowanie funkcjonariusza w służbie i poza nią jest zgodne z zasadami etyki zawodowej, a w szczególności charakteryzuje się uczciwością, bezstronnością, praworządnością, czy bezinteresownością. Kompetencja ta określa poczucie związku funkcjonariusza ze służbą i jej zadaniami, przejawia się w postępowaniu zgodnym z zasadami etyki zawodowej, nawet w trudnych i ryzykownych sytuacjach oraz w podejmowaniu działań na rzecz budowania pozytywnego wizerunku służby.

Z kolei w ocenie okresowej z dnia [...] stycznia 2017 r. W. R. otrzymał ocenę kierownika urzędu na poziomie oczekiwanym (łączna ocena Dyrektora Izby Celnej w O. - 3,02; luka kompetencyjna przy kompetencji - gotowość do uczenia się - 1). Kompetencja - gotowość do uczenia się - oznacza gotowość oraz zdolność do podnoszenia swoich kompetencji rozumianych, jako wiedza, umiejętności i postawy, które pozwalają na skuteczne funkcjonowanie zawodowe. Obejmuje również dzielenie się wiedzą oraz współtworzenie baz wiedzy, jako zbiorów doświadczeń i wiedzy eksperckiej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie ocen okresowych i opinii służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1017), ustalenie ogólnego poziomu realizacji zadań na stanowisku służbowym na poziomie oczekiwań, przy łącznej ocenie 3,10 czy 3,02 oznacza, że ocena ta znajduje się w dolnej skali ocen (poziom oczekiwań - skala powyżej 2,99 punktów do 3,99 punktów). Organ podkreślił, że ocena okresowa sporządzana jest na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach kadrowych. Ma ona na celu zapewnienie prawidłowej polityki kadrowej i umożliwienie przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań, w tym dotyczących oceny przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby. Z uwagi na powyższe, oceny okresowe W. R., sporządzane w trakcie trwania jego służby, mogły być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o braku wręczenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy w strukturach KAS.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w stosunku do W. R. prowadzone było postępowanie dyscyplinarne. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, spowodowaną wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r. Tym samym nie zapadło orzeczenie, co do winy bądź niewinności funkcjonariusza. Niemniej jednak fakt prowadzenia takiego postępowania w stosunku do W. R. miał miejsce i mógł być wzięty pod uwagę w procesie wręczania propozycji służby/pracy w KAS. Podnoszone przez W. R. w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. zarzuty, dotyczące sposobu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do niego, nie mogły być uwzględnione i rozpatrzone na etapie niniejszego postępowania. Jest ono bowiem prowadzone w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na skutek nieprzedstawienia propozycji służby/pracy na podstawie przepisów ustawy wprowadzającej KAS. W tym postępowaniu, nie może podlegać ocenie sposób prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., opierając się na zgromadzonych w aktach dokumentach wskazał jedynie, że fakt prowadzenia takiego postępowania miał miejsce i nie pozostał bez wpływu na decyzję o nieprzedstawieniu W. R. propozycji służby/pracy w KAS. Podkreślił, przy tym, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa i obowiązują go szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby moc skutecznie wykonywać swoje zadania, funkcjonariusz musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. był uprawniony do oceny cech i postawy W. R., ujawniających się

w trakcie służby, które w jego ocenie, nie wpisują się w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej.

Podkreślił, że w procesie składania propozycji, na dyrektora izby administracji skarbowej był nałożony obowiązek zapewnienia nie tylko właściwego doboru pracowników, zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem służby, ale też właściwej obsady kadrowej w zakresie odpowiedniej ich liczby do realizacji przydzielonych zadań. Dyrektor izby administracji skarbowej nie mógł przekroczyć w swoich decyzjach kadrowych limitu etatów, określonego w planie finansowym jednostki. Plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w O., po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby, wynosił 787 etatów i uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów. Wobec powyższego, złożenie propozycji warunkowane było wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych. Zarzut W. R. odnośnie uruchomienia w Izbie Administracji Skarbowej w O. naborów po zakończeniu procesu składania propozycji, nie może zostać uwzględniony. Po zakończeniu procesu konsolidacji, w Izbie Administracji Skarbowej w O. pojawiła się bowiem potrzeba wzmocnienia kadrowego poszczególnych komórek organizacyjnych, w związku z nałożonymi na jednostkę dodatkowymi zadaniami. Kolejne postępowania kwalifikacyjne do służby w Służbie Celno-Skarbowej wszczynane były również w związku z odejściami funkcjonariuszy posiadającymi uprawnienia emerytalne, przeniesieniami służbowymi, w tym funkcjonariuszy alokowanych, czy odejściami ze służby na wniosek.

W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., podejmując decyzję o nieprzedstawieniu W. R. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę.

Organ badał posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym wykształcenie, zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby, sposób jej pełnienia, rodzaj nałożonych obowiązków i stosunek do ich wykonywania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, iż dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

Podkreślił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Zauważył, iż przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a pośrednio także ustawy wprowadzającej KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu odwołującemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Z tych też przyczyn, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 ustawy o KAS, odwołujący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w O., czego konsekwencją, w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, było wygaśnięcie jego stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., podejmując decyzję w sprawie, wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, co jest wyrazem uwzględnienia takich wartości, jak dobro wspólne, interes publiczny, czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wydał (podpisał) rozstrzygnięcie w terminie wskazanym w prawomocnym orzeczeniu Sądu. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o dokumentację przebiegu służby W. R., zgromadzoną w jego aktach osobowych do dnia [...] maja 2017 r., tj. do dnia, w którym upływał termin składania propozycji służby/pracy w KAS. Materiał ten znany był odwołującemu. Organ zwrócił uwagę, że W. R. nie sprecyzował, jakich czynności zamierzał dokonać oraz że zostało mu to uniemożliwione. W tej sytuacji zarzut, jako czysto formalny, nie może być uwzględniony, gdyż nie precyzuje negatywnych dla odwołującego konsekwencji zarzucanego zaniechania organu.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej za niezasadne uznał też zarzuty, dotyczące nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie, ponieważ organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, potwierdzający zasadność braku złożenia W. R. propozycji pracy/służby w KAS. Zdaniem organu odwoławczego, materiał ten jest spójny, a wywiedzione na jego podstawie wnioski słuszne. W zaistniałej sytuacji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., oraz przesłuchanie, wskazanych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2020 r., osób na okoliczność przebiegu służby i doświadczenia zawodowego W. R. oraz stwierdzenia faktu braku podstaw do nieprzedstawienia mu propozycji służby/pracy jest, w ocenie organu odwoławczego, niecelowe. Wnioski te zmierzały bowiem jedynie do przedstawienia przebiegu służby funkcjonariusza i jego doświadczenia zawodowego, to zaś zostało wystarczająco wyjaśnione i odzwierciedlone w aktach sprawy i aktach osobowych odwołującego.

W. R., pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżył w całości decyzję Szefa KAS z dnia [...] lipca 2020 r. o nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję DIAS z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], [...], [...], wnosząc o ich uchylenie w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:

1) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS w związku z art. 6 k.p.a., poprzez akceptację decyzji DIAS i tym samym akceptację faktu braku wręczenia mu propozycji pracy lub służby w sytuacji, gdy decyzja ta (o braku wręczenia propozycji) została wydana w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w ustawie (w tym właśnie w art. 165 ust. 7 PwKAS) i przesłankach prawnie niedopuszczalnych, np. umorzonym postępowaniu dyscyplinarnym, które z mocy prawa nie znajdują się w obiegu prawnym i nie powinny być przywoływane;

2) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez akceptację decyzji DIAS, wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącemu propozycji pracy lub służby, pomimo iż kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego za tym przemawiały;

3) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącemu propozycji służby lub pracy i oparcie jej na z gruntu błędnym założeniu, iż ocena okresowa na poziomie oczekiwań jest oceną dyskwalifikującą funkcjonariusza, gdzie ocena ta jest oceną w pełni pozytywną, tym bardziej, że wielu funkcjonariuszy posiadających niższe oceny otrzymało propozycję służby;

4) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącemu propozycji służby, i że po stronie skarżącego faktycznie zaistniały zachowania pozwalające uznać, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiają za brakiem wręczenia mu propozycji pracy lub służby oraz błędną ocenę dowodów skutkującą uznaniem, że skarżący podjął zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niego zaufanie, w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie, dotyczące zwolnienia skarżącego, zostało umorzone z powodu braku podstaw i dowodów;

5) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów i błędne zawierzenie twierdzeniom DIAS o rzekomym limicie etatów (mającym wpływ na jego sytuację prawną), w sytuacji, gdy DIAS nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i jest to twierdzenie tylko gołosłowne, a istnieniu rzekomych limitów etatów zaprzeczyła ówczesna DIAS I. S. podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o sygn. akt [...] w dniu [...] lutego 2019 r.; I. S. zeznała, że "nie było żadnego limitu osób, które należało zatrudnić, mogło być tak, że wszyscy funkcjonariusze mogli otrzymać propozycje zatrudnienia. Ilość osób, którym nie przedstawiono propozycji zależała zatem od nietransparentnej decyzji DIAS

w O., a nie od rzeczywistych potrzeb kadrowych pozwanej". Ponadto podniósł, że również raporty pokontrolne Naczelnej Izby Kontroli wykazały, że to nieprawda, ponieważ jeszcze przed [...] sierpnia 2017 r. prowadzone były szerokie nabory do KAS (co przeczy tezie o konieczności zwolnień z uwagi na nadmiar kadry);

6) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, o który wnosił, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, w konsekwencji prowadzącym do wydania negatywnej dla niego decyzji akceptującej decyzję DIAS;

7) obrazę przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że musi być wobec wnoszącego skargę wydana decyzja o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji, gdy istotą sprawy jest to, że decyzja DIAS pokazuje wadliwość potraktowania go przez DIAS poprzez brak wręczenia propozycji służby i w tej drodze może tę wadliwość wykazać.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz utrzymana nią w mocy decyzja DIAS odpowiadają prawu.

W ocenie Sądu, nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 153 p.p.s.a. NSA w swoim orzeczeniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3511/18, stwierdził, iż organ pozostaje w bezczynności, co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłoży propozycji służby, zaś sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS, podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, dlatego

w pełni uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie

z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji

i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego, ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

W świetle więc wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno rozstrzygnięcie organu I, jak i II instancji, wydane zostało zgodnie ze wskazaniami Sądu, co do dalszego postępowania.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została KAS, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji i stosowania u.p.w.KAS, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.

DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Organ, odnośnie przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza w kontekście złożenia bądź nie propozycji służby/pracy, miał podstawy wziąć pod uwagę jego oceny okresowe z dnia [...] października 2016 r. i z dnia [...] stycznia 2017 r.

Celem oceny okresowej, sporządzanej na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach kadrowych, jest bowiem zapewnienie prawidłowej polityki kadrowej i umożliwienie przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań, w tym dotyczących oceny przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby.

Zatem oceny okresowe skarżącego dotyczące przebiegu jego służby, sporządzane w trakcie trwania jego służby, mogły być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o braku wręczenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy w strukturach KAS.

Również wpływ na podjęcie decyzji o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji służby/pracy w KAS, mogło mieć prowadzone w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne. Mimo, że postępowanie to zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], [...], to jednak fakt prowadzenia takiego postępowania w stosunku do skarżącego miał miejsce i mógł być wzięty pod uwagę w procesie wręczania propozycji służby/pracy w KAS, zwłaszcza, że przyczyną umorzenia postępowania dyscyplinarnego było wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Słusznie organ zwrócił uwagę, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa i aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Organ był zatem uprawniony do oceny cech i postawy skarżącego, ujawniających się w trakcie służby i powodujących, że w jego ocenie nie spełnia wysokich standardów tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej.

Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w O., po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby, wynosił 787 etatów i uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów. Wobec powyższego, złożenie propozycji warunkowane było również wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych. Podniesiony przez skarżącego zarzut kwestionujący ten fakt w związku z uruchomieniem w Izbie Administracji Skarbowej w O. naborów po zakończeniu procesu składania propozycji, nie może zasługiwać na uwzględnienie, skoro w Izbie Administracji Skarbowej w O. pojawiła się potrzeba wzmocnienia kadrowego poszczególnych komórek organizacyjnych w związku z nałożonymi na jednostkę dodatkowymi zadaniami. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że kolejne postępowania kwalifikacyjne do służby w Służbie Celno-Skarbowej wszczynane były również w związku z odejściami funkcjonariuszy posiadającymi uprawnienia emerytalne, przeniesieniami służbowymi, w tym funkcjonariuszy alokowanych, czy odejściami ze służby na wniosek.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, znajduje oparcie w przepisach prawa, uwzględnia również wytyczne, zawarte w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, zaś subiektywne przekonanie W. R., że brak przedstawienia mu propozycji służby/pracy narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, nie oznacza, że w istocie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony, zatem za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji pracy bądź służby. Nie można zatem zarzucić organowi obrazy przepisów proceduralnych k.p.a., skutkującej niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy. Skarżący, wobec wykazanych uwarunkowań, nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS, zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 kwietnia 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).