Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 372/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 372/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Stacja bazowa [...] operatora telefonii komórkowej [...]" w R. przy ul. K. na działce nr ewid. 560/2 obr. [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp.

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się na wniosek A. Sp. z o.o. w W. z dnia 18 czerwca 2008 r., zmodyfikowany 6 maja 2009 r.

Pierwsza decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia lokalizacji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia zapadła [...] sierpnia 2009 r., ale na skutek odwołania A. sp. z. o. o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, na braki formalne postępowania (nienależyte umocowanie B. R. – działającego w imieniu A. Sp. zo.o. w W.), oraz ustalenie kierunku i zakresu prowadzonego postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "stacja bazowa [...] operatora telefonii komórkowej [...]" w R. przy ul. K. na działce nr 560/2 obr. [...], uznając, iż planowana inwestycja jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 upzp..

Przedmiotowa inwestycja polegać będzie na budowie obiektu infrastruktury technicznej, w skład której wejdzie maszt rurowy o wys. 12m, ustawiony za pośrednictwem ramy wsporczej na dachu hali sportowej przy ul. K. w R. Na maszcie zostaną zawieszone anteny transmisyjne telefonii komórkowej. Posadowiony również zostanie na dachu hali lekki kontener techniczny, w którym umieszczone zostaną szafy sterujące. Od masztu do kontenera zostaną poprowadzone drabinki kablowe, po których poprowadzone zostaną kable transmisyjne wysokiej częstotliwości.

Organ uznał, iż przedstawiona graficzna koncepcja rurowego masztu z antenami i kontenerem nie spełnia wymogów związanych z zachowaniem ładu przestrzennego, zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Budynek na którym umieszczona ma być stacja bazowa zlokalizowany jest w eksponowanym miejscu, widoczny z Wiaduktu [...], który stanowi wjazd do centrum miasta od strony K. Planowany obiekt z racji swojego wyglądu i formy architektonicznej stanowi element tworzący konflikt krajobrazowy, gdyż na tym terenie znajdują się obiekty związane ze szkolnictwem (Zespół Szkół Nr [...] w R., [...] Liceum Ogólnokształcące, [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...], Uniwersytet [...] – Wydział [...] oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Usytuowanie wieży rurowej o wysokości 12 m ponad poziom dachu i elementów towarzyszących w postaci kontenera i drabin kablowych stanowiłoby dysonans przestrzenny w otaczającej zabudowie i zaburzało w sposób zdecydowany walory architektoniczne i krajobrazowe.

Planowana inwestycja narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp w zakresie dotyczącym wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ww toku postępowania został wniesiony sprzeciw wobec planowanej inwestycji przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych oraz E. A. Zlokalizowanie przedmiotowego obiektu na budynku hali sportowej i w bliskim sąsiedztwie szkół oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wywoła wśród osób tam uczących się, pracujących i mieszkających poczucie zagrożenia i niepewności oraz obawę o zdrowie, a to obniży komfort pracy i zamieszkania.

Organ podniósł, iż uwzględniając przepis art. 56 upzp, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład aktu związanego, tj. aktu, w którym organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzona zostanie niezgodność, organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej. Powyższe uzasadnia zatem odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia jako sprzecznego z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 upzp.

Od decyzji tej odwołanie złożyła A. Sp. z o.o. w W., zastępowana przez radcę prawnego M. M., zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta nosi znamiona dowolności, a rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zamierzona inwestycja zgodna jest z przepisami upzp, a w innych przepisach ustaw brak jest normy, która uniemożliwiałaby jej realizację.

Art. 1 ust, 2 upzp, na który powołał się organ odmawiając wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stanowi klauzulę generalną. Klauzule generalne stwarzają dla organu stosującego tzw. luz decyzyjny, mający służyć uelastycznieniu prawa tj. uczynić prawo bardziej adekwatnym do zmieniających się stosunków społecznych, co nie oznacza jednak zgody na podejmowanie dowolnych rozstrzygnięć.

Odwołująca spółka wskazała, iż specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o odpowiedniej konstrukcji stalowej wraz z zestawem anten. Budowa odpowiedniej instalacji jest niezbędna dla zapewnienia użytkownikom telefonii komórkowej odpowiedniej jakości świadczonych usług. Pomiędzy planowanym obiektem a istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu zachodzi powiązanie funkcjonalne i przestrzenne, bowiem inwestycja zaliczana jest do celu publicznego. Organ naruszył art. 56 upzp, albowiem winien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi lub wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Tymczasem organ powołał jedynie klauzule generalne, nie zaś normy które stanowiłyby o niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu celu publicznego

Nadto, wbrew temu co ustalił organ, planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, nie wpłynie także niekorzystnie na środowisko. Nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne poziomy, koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji co do niezgodności zamierzenia z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, która mieści się w pojęciu niezgodności z przepisami odrębnymi, o jakiej mowa w art. 56 tej ustawy. Skoro ww. ustawa nakłada na organ obowiązek kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w procesie lokalizowania inwestycji celu publicznego, wyposażając organ jedynie w uregulowania zawarte w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, to nie można odbierać organowi uprawnienia do odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku gdy narusza ona w sposób ewidentny wymagania określone w tych przepisach.

Kolegium uznało jednocześnie, iż na podstawie zebranego w spawie materiału dowodowego nie ma podstaw do postawienia tezy, iż planowana inwestycji naruszać będzie wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Brak dowodów, iż zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa rzeczywiście zaistnieje. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia dla którego konieczne byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Skargę na tę decyzję wniosła A. Sp. z o.o. w W. - zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. M., domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 56 upzp poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 9 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i dowolne uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiały dowodowego w sposób wyczerpujący.

Argumentacja skargi pokrywa się z argumentacją odwołania. Skarżąca spółka nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że scharakteryzowane we wniosku założenie inwestycyjne nie pozwala na zachowanie wymogów ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa znajduje bowiem zastosowanie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaś w przypadku inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego wydaje się 2 rodzaje rozstrzygnięć - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 5 omawianej ustawy przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

W doktrynie i orzecznictwie trwały spory co do zakwalifikowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Z jednej strony wskazywano, iż realizuje ona cel publiczny, jakim jest budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, wymieniony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej mieszczą się również obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej, o których mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.). Choć ustawa ta nie definiuje pojęcia "telekomunikacji publicznej", to wielokrotnie posługuje się zwrotem "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna". (por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005/9). W wyroku z dnia 4.10.2005 r., II OSK 495/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Prezentując tego rodzaju poglądy podkreślano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej służy powstaniu infrastruktury służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikami sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora (wyrok NSA z dnia 25.08.2009 r., II OSK 1276/08, nie publ., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.04.2010 r., II SA/Bk 82/10, nie publ.).

Reprezentujący drugą grupę poglądów i sprzeciwiający się zaliczeniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, podkreślali że operatorzy telefonii komórkowej nie realizują celu publicznego jakim jest łączność publiczna. Cel taki mogą realizować wyłącznie podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.09.2007 r., II SA/Rz 466/07, nie publ.). W zdaniu odrębnym do przytaczanego wyroku NSA z dnia 4.10.2005 r., sędzia E. Mzyk wskazał, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie nadają operatorom komercyjnym statusu wykonywania łączności publicznej, w odróżnieniu np. od ustawy Prawo pocztowe, która status "operatora publicznego" przyznaje Poczcie Polskiej. Autor zdania odrębnego zwrócił przy tym uwagę na szerszy problem dotyczący wywłaszczenia nieruchomości, dla której wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego, ostrzegając, iż odjęcie prawa własności w taki sposób może naruszać art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Podzielając tego rodzaju wątpliwości Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca jednak uwagę na zmiany, jakie zostały wprowadzone do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawą nowelizująca z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w art. 4 dodany został pkt 18 definiujący łączność publiczną, rozumiana jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Jednocześnie w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano pkt 6 a), stanowiący, że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest też budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług.

Zmiany te, tj. wyodrębnienie spośród celów publicznych świadczenia powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego i wprowadzenie definicji łączności publicznej w ocenie Sądu jednoznacznie wskazują na intencje ustawodawcy by za cel publiczny uważać łączność publiczną realizowaną w zakresie telekomunikacji również przez operatorów sieci telefonii komórkowej, co ostatecznie prowadzi do konkluzji, iż w przypadku inwestycji stanowiącej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalszą konsekwencją tych rozważań jest pytanie o możliwość oparcia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji takiej inwestycji na klauzuli generalnej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upup), bowiem na tej właśnie podstawie – z uwagi na naruszenie zasad ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa - odmówiono ustalenia lokalizacji bazy telefonii komórkowej w rozpatrywanej sprawie.

Rozstrzygając tę wątpliwość Sąd podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 upzp, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29.01.2010 r., II OSK 220/09, z dnia 10.02.2010 r., II OSK 1737/08, z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.04.2010 r., II SA/Bk 82/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.04.2010 r., II SA/Łd 268/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, wyroki WSA w Krakowie z dnia 11.06.2010 r., II SA/Kr 370/10 oraz z dnia 16.06.2010 r., II SA/Kr 1108/09 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, a także wyrok NSA z dnia 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX Nr 384353 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.10.2007 r., II SA/Lu 618/07, LEX nr 394781).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 upzp określa ona warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie:

- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

- ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa,2009), co wynika wyraźnie z art. 56 upzp, stanowiącego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustalenie lokalizacji inwestycji uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma ono być realizowane, a organ w decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Sąd przychyla się do poglądu przyjmującego, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (powoływany wyrok NSA z dnia 16.02.2010 r., II OSK 1862/08). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się zatem opierać na wyraźnej sprzeczności z takim przepisem, nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Nie może być to, jak przyjęły organy w rozpatrywanej sprawie, niezgodność z normą zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też ustawową definicją ładu przestrzennego określoną w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. W przytoczonym orzecznictwie podkreśla się, że oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Nie oznacza to oczywiście, że przy wydaniu takiej decyzji pomija się kwestie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, ale uwzględnia się je w takim zakresie, jak to nakazują przepisy o charakterze szczególnym regulujące lokalizacje inwestycji celu publicznego.

Nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy również podkreślić, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wyprowadzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tzw. reguła dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy, a co słusznie podnosi się w skardze..

Reasumując Sąd stwierdza, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparta na klauzuli generalnej z art. 1 ust. 2 upzp, bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokowanie tego rodzaju inwestycji, narusza prawo materialne – art. 1 ust. 2 upzp oraz art. 56 upzp, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Nie będąc związanym jej granicami Sąd zwraca jeszcze uwagę na istotną kwestię natury proceduralnej, która została pominięta w toku postępowania przed organami. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. K. w R. jest inwestycją o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym w rozumieniu art. 51 ust. 1 upzp. Okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem ustaleń ani rozważań organów, a jest to kwestia niezwykle istotna. W przypadku bowiem inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim konieczne jest uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej z marszałkiem województwa (art. 51 ust. 1 pkt 1).

Istotną wadą decyzji w ocenie Sądu jest też brak oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Za wystarczające organy uznały w tym względzie stwierdzenie w analizie urbanistycznej, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska.

Rodzaje przedsięwzięć wymagających takiej oceny określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych nowelą z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Przepisy te kwalifikują instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, w zależności od mocy promieniowania - do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz, iż przy spełnieniu wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) nie może dojść do pogorszenia stanu środowiska i w tym zakresie oddziaływania na zdrowie ludzi, organ nie przedstawił żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie, gdzie stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana na dachu hali sportowej, wśród zabudowy mieszkaniowej, a przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. określają precyzyjnie odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wszystkie te okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. naruszają przepisy prawa materialnego - art. 1 ust. 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii ewentualnego uzgodnienia decyzji oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i jakim zakresie decyzja ta może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, 209 i 210 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.