Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 536/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi Towarzystwa S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Towarzystwo S. w W. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] w W. przy ul. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr [...] i części działki nr [...] z obr. [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., Prezydent W. ustalił warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Towarzystwo S., A. K. oraz J. K.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegiurrji uznało, iż brak jest podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza decyzji z [...] września 2010 r., akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione.

Kolegium wskazało, że stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), uzgodnień, o których mowa w ust 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei w myśl art. 80 ustawy z 7 maja 2010 r., do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy nie wynika, aby inwestor złożył wniosek o stosowanie w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r., co oznacza, że znajduje w niej zastosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obecnym. Wobec niezajęcia w zakreślonym przez ów przepis terminie stanowiska przez konserwatora zabytków, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., uznaje się za dokonane. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pismem z 24 maja 2010 r. Prezydent W. wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 26 maja 2010 r. Co prawda postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. [...] Konserwatora Zabytków zawiadomił strony postępowania, że uzgodnienia tego dokona do dnia 31 sierpnia 2010 r., jednakże wobec zmiany z dniem 17 lipca 2010 r. brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz braku reakcji Konserwatora najpóźniej w dniu 31 lipca 2010 r. przedłożony mu projekt decyzji uznać należało za uzgodniony. Z kolei za całkowicie nieuprawniony i nieznajdujący oparcia w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu, Kolegium uznało pogląd, jakoby ww przepis znajdował zastosowanie jedynie w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), nie wynika jednoznacznie wymóg "dokonywania uzgodnień przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy". Obowiązek taki wynika jednoznacznie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast kwestia oceny, czy planowany budynek może stanowić zagrożenie dla zabudowy sąsiedniej, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ocena taka może zostać przeprowadzona najwcześniej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Następnie Kolegium wskazało, że faktycznie, z dwóch kierunków (w pewnym uproszczeniu - północnym oraz wschodnim) granice obszaru objętego analizą wyznaczone zostały w odległości nieco większej od określonej przez § 3 ust. 2 rozporządzenia jako odległość minimalna (nie w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale mniej więcej 3,5 szerokości owego frontu). Takie wyznaczenie granic znajduje oparcie zarówno w powołanym przepisie, jak i w przebiegu granic działek, które w przypadku przyjęcia jedynie minimalnej odległości znalazłyby się w granicach obszaru jedynie w części. Objęcie analizą jedynie części działek byłoby nieuzasadnione celem, któremu analiza taka ma służyć. Działki te nie powinny być ujęte w analizie w ogóle, albo powinny zostać nią objęte w całości. W sytuacji, gdy pierwsze rozwiązanie pociągnęłoby za sobą zmniejszenie obszaru analizowanego poniżej minimum wymaganego przez § 3 ust 2 rozporządzenia, to jedynym możliwym było przyjęcie rozwiązania drugiego.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska odwołania, jakoby skutkiem opisanego powyżej powiększenia minimalnego obszaru poddanego analizie miał być istotny - w domyśle negatywny dla stron odwołujących się - wpływ na jej wyniki. Co prawda faktycznie, przesunięcie granicy w kierunku północnym pociągnęło za sobą objęcie analizą całego (a nie tylko znaczącej części) budynku pięciokondygnacyjnego w północno-zachodniej części obszaru analizowanego oraz niemal połowy (zamiast niewielkiego fragmentu) innego budynku pięciokondygnacyjnego, to nie można nie spostrzec, że przesunięcie to spowodowało również objęciem analizą całych działek po północnej stronie ul. [...] oraz po zachodniej stronie ul. [...], zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o I-III kondygnacjach, tj. o parametrach odmiennych od planowanych przez inwestora.

Zarówno z treści samej decyzji z [...] września 2010 r., jak i z obu załączników do tej decyzji, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji wyznaczył przebieg linii zabudowy tak od ul. [...], jak i od ul. [...]. Wyznaczenie przebiegu linii zabudowy od ul. [...] w oparciu o linię zabudowy wyznaczoną przez budynek przy ul. [...] znajduje - zdaniem Kolegium - oparcie w przepisie § 4 ust 4 rozporządzenia.

W myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy poprzedzającej wydanie decyzji I instancji, "na badanym terenie budynki posiadają dachy dwuspadowe, czterospadowe, wielospadowe, naczółkowe, mansardowe o spadkach połaci ok. 20°, 30°, 35°, 45° oraz dachy płaskie (o spadkach od 2° do 15°) (...). Biorąc pod uwagę, że po południowo-wschodniej stronie ul. [...], tzn. po tej samej stronie co wnioskowana działka, tylko budynki w zabudowie szeregowej przy ul. [...] posiadają dwuspadowe dachy o spadku ok. 35°, zaś pozostałe budynki posiadają dachy płaskie, dla projektowanego budynku ustala się dach płaski (o niewielkim spadku od 2° do 15°)". Ustalenie takie, zdaniem Kolegium, znajduje oparcie w § 8 rozporządzenia.

Dalej Kolegium - wskazując na pojęcie "działki sąsiedniej" - podniosło, że z analizy wynika, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W decyzji z [...] września 2010 r. ustalono, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji może wynieść maksymalnie 0,37. Jak wynika z części tekstowej analizy obszarowej, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi dla obszaru analizowanego 0,34. Z analizy tej wynika nadto, że "do wyliczenia wskaźnika przyjęto wszystkie rodzaje zabudowy - usług oświaty (gimnazjum), osiedlową wysoką zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zakład usług mechaniki pojazdowej oraz niewielkie budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne; w celu uzyskania prawidłowego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, z badań należało wyłączyć działki położone przy ul. [...], na której znajduje się gimnazjum nr [...] wraz z boiskami oraz terenem zieleni, ul. [...], na której znajdują się usługi mechaniki pojazdowej "I." wraz z dużymi placami manewrowymi, tzn. o odmiennej funkcji i charakterze jak

wnioskowana inwestycja oraz przy ul. [...], na której znajdują się nieużytkowane budynki po usługach mechaniki pojazdowej, dla działki tej prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ul. [...] - działka ew. nr [...], która zagospodarowana jest jako ogród z małym budynkiem gospodarczym i w związku z tym należy się liczyć, że w przyszłości zostanie zabudowana, oraz dokonać analizy działek położonych w bezpośrednim sąsiednim sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji(...); w graniach analizowanego terenu, 36 działek z 91 badanych działek, posiada wskaźniki od wschodniej stronie ul. [...], tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek posiadają wskaźniki: 0,37; 0,44; 0,44; 0,44; 0,32, 0,28, 0,41,0,41, 0,33, 0,25; 0,45; 0,45; 0,29; 0,31; 0,31; 0,35, a ich średni wskaźnik wynosi 5,85:16=0,366,po zaokrągleniu 0,37, oraz działki położone po północno-wschodniej stronie ul. [...], tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek, posiadają wskaźniki: 0,27; 0,40; 0,40; 0,25; 0,52; 0,35; 0,39; 0,39; 0,40, a ich średni wskaźnik wynosi 3,36:9=0,373, po zaokrągleniu 0,37, dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (...) max. 0,37". Powyższe oznacza, zdaniem Kolegium, że w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do ustalenia wskaźnika na poziomie 0,37 (jako wielkości maksymalnej).

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, zgodnie zaś z ust. 2 - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. Jak wskazano w części tekstowej analizy obszarowej, ponieważ na analizowanym terenie znajdują się duże budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokości elewacji frontowych znacznie odbiegają swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. [...] a ul. [...], i w związku z tym ich szerokości mogłyby spowodować niezamierzony skutek w badaniach, odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wg § 6 ust. 1 ww rozporządzenia. Za front wnioskowanej działki przyjęto część działki przylegającej do ul. [...], od strony której odbywać się będzie główny wjazd. W związku z tym, do wyliczenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku przyjęto

budynki po południowo-wschodniej stronie ul. [...], tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek. Ponieważ budynki bliźniacze (dwa budynki w zabudowie bliźniaczej), jak i budynki w zabudowie szeregowej (cztery lub pięć budynków połączonych ze sobą) tworzą w przestrzeni jedną bryłę, do badania przyjęto sumę ich szerokości elewacji frontowych jako pojedynczych, spójnych budynków. Szerokości elewacji frontowych budynków położonych przy: ul. [...] - 27 m, ul. [...], ul. [...] - 24 m, ul. [...] - 23 m, ul. [...] - 15 m, ul. [...] - 24 m. Z kolei średnia szerokość ww elewacji wynosi 22,6 m (po zaokrągleniu 23 m). Dla projektowanego budynku ustalono zatem szerokość elewacji frontowej - od strony ul. [...] max. 23 m, to znaczy o takiej samej szerokości elewacji frontowej (łącznej) jak położone w bezpośrednim sąsiedztwie budynki w zabudowie szeregowej przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium, ustalenie takie znajduje oparcie w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Natomiast ustalenie, czy - o ile w ogóle - realizacja planowanego zamierzenia budowlanego wpłynie na zmianę wartości sąsiednich nieruchomości wykracza poza granice postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze Towarzystwo S. w W. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując, iż zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2t 4, 5 i 6 ww rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Strona skarżąca wskazała, że:

• linia zabudowy wzdłuż ulicy [...] przebiega tworząc uskok, a zatem nie ma uzasadnienia dla stosowania wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia;

• odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to wzdłuż ulicy [...] brak jest budynku w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej; budynki takie znajdują się po północnej stronie ul. [...] w znacznej odległości od planowanej inwestycji, a obsługiwane są od ul. [...] i nie są dostępne od ul. [...];

• nieprawidłowo określono średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; odrzucenie działek o niskiej intensywności (ponad połowę), a przyjmowanie działek o wysokiej intensywności zabudowy dowodzi, w ocenie skarżącego, że analiza została wykonana pod kątem planowanej inwestycji;

• przy określaniu szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej dla istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, ponieważ na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokość elewacji frontowych odbiega znacznie swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Do wyliczenia tej szerokości przyjęto budynki po południowo-wschodniej stronie ul. [...], po tej samej stronie co wnioskowany budynek oraz gdzie będzie odbywać się główny wjazd do budynku. Do badania przyjęto sumę szerokości elewacji frontowych budynków w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Tymczasem, w opinii skarżącego, szerokość elewacji frontowej dotyczy wymiaru samodzielnego budynku z odrębnym wjazdem i wejściem. Twierdzeniu temu nie przeczy § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 24 maja 2011 r. uczestnik postępowania "S." sp. z.o.o. wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za bezpodstawne. W uzasadnieniu Spółka wskazał, iż organ prawidłowo, tj. zgodnie z powołanymi w skardze przepisami, sporządził analizę obszarową, a wnioski z niej płynące są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2011 r. i decyzja organu pierwszej instancji z [...] września 201Or. zostały wydane zgodnie z prawem, a skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na ceiu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa (rozbudowa istniejącego obiektu) o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo określiły warunki dla inwestycji S. Sp. z o.o., polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] w W. przy ul. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr [...] i części działki nr [...] z obr. [...]. Wbrew twierdzeniom skargi nie naruszono wskazanych w niej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać co następuje:

1) zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§4 ust. 4). Z powołanych przepisów wynikają zasady dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Chronologiczna treść omawianych ustępów § 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż ostatecznie dopuszczalne jest wyznaczenie innej obowiązującej linii zabudowy w konkretnym przypadku aniżeli według zasad określonych w § 4 ust 1-3 rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy, linie zabudowy budynków położonych po północno-wschodniej stronie ul. [...] tworzą znaczne uskoki. Tym niemniej wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia, w tym przypadku, jako kontynuację linii zabudowy budynków w zabudowie szeregowej położonych przy ul. [...], która jest oddalona 14 m od granicy działki, nie dałoby możliwości prawidłowego zlokalizowania wnioskowanego budynku. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy, linie zabudowy budynków położonych po północno-wschodniej stronie ul. [...] tworzą znaczne uskoki. Tym niemniej wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia, w tym przypadku, jako kontynuację linii zabudowy budynków w zabudowie szeregowej położonych przy ul. [...], która jest oddalona 14 m od granicy działki, nie dałoby możliwości prawidłowego zlokalizowania wnioskowanego budynku. Nadto pokreślenia wymaga, iż południowo-zachodnia linia zabudowy ww budynków jest ich tylną linią zabudowy. Organ uznał, zatem - będąc w zgodzie z omawianym przepisem rozporządzenia - iż w niniejszej sprawie znaleźć musi zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z analizy wynika, że planowany budynek powinien być zlokalizowany na przedłużeniu linii zabudowy bocznej elewacji budynku położonego przy ul. [...]. Tak wyznaczona linia zabudowy pozwoli na wytworzenia rytmicznego układu budynków na odcinku od ul. [...] do ul. [...] tzn. istniejący budynek przy ul. [...] oraz planowany budynek przy ul. [...], jako budynki narożnikowe zamykające kwartał terenu, położone będą w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ul. [...], zaś pomiędzy nimi centralnie znajdować się będą istniejące budynki szeregowe wycofane 12-14 m od linii rozgraniczającej ulicy. Taki sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy jest w tym przypadku uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Nie można, więc uznać, iż organ ustalił obowiązującą linię zabudowy (choć określił ją nieprawidłowo jako nieprzekraczalną), niezgodnie z prawem. Powyższe ustalenia decyzji, nie tylko odpowiadają prawu, ale także wskazują na racjonalność podjętych rozstrzygnięć;

2) odparcia wymaga także zarzut skarżącego Towarzystwa dotyczący braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak wzdłuż ulicy [...] budynku w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Otóż organ wyjaśnił, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej w obszarze funkcji mieszkaniowej, w tym o charakterze wielorodzinnym. Projektowany budynek swoimi gabarytami (wysokością, szerokością elewacji frontowej, powierzchnią zabudowy) nie będzie odbiegać od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy, która jest, co prawda o charakterze zabudowy jednorodzinnej, lecz jest to zabudowa szeregowa, która tworzy jednorodne duże bryły budynków. Wskazany sposób rozumowania jest zgodny, zdaniem Sądu, z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wynika z powyższego, nowe ukształtowanie przestrzeni tworzy będzie harmonijną całość oraz uwzględni wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne;

3) nie można także podzielić poglądu skarżącego Towarzystwa, iż nieprawidłowo określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Prezydent W. kierując się powołanym ust. 2 § 5 rozporządzenia wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 0,34 i ustalił ten wskaźnik dla nowej zabudowy na poziomie 0,37. Jednocześnie w analizie charakteryzując poszczególne uwarunkowania terenu zaznaczono, że 36 działek z 91 badanych działek, posiada wskaźniki od 0,37 do 0,58. Nadto działki położone po południowo-wschodniej stronie ul. [...], tj. po tej samej stronie, co planowany budynek, posiadają średni wskaźnik 0,366, a po zaokrągleniu 0,37, a działki położone po północno-wschodniej stronie ul. [...], tj. po tej samej stronie co sporna inwestycja, posiadają średni wskaźnik na poziomie 0,373 po zaokrągleniu 0,37. W analizie wyjaśniono, jakie działki zostały pominięte przy wyliczaniu omawianego wskaźnika i dlaczego. Wnioski płynące z analizy pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, iż istnieją podstawy dla ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany został prawidłowo zakreślony, a do analizy przy ustalaniu tego wskaźnika przyjęto prawidłowe dane. Treść decyzji z [...] września 2010 r. nie pozwala przyjąć - jak chce tego skarżący - że do analizy przyjęto działki, które z założenia miały pozwolić na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,37. Twierdzenie takie jest gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami;

4) odnośnie kwestionowanej szerokości elewacji frontowej, należy wskazać, iż zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z załącznika nr 2 do decyzji z [...] września 2010 r. wynika, że na analizowanym terenie znajdują się duże budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokości elewacji frontowych znacznie odbiegają swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. [...], ul. [...] i w związku z tym ich szerokości mogłyby spowodować niezamierzony skutek w badaniach. Dlatego też odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wg § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ - dla ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji - skorzystał, zatem z możliwości, jakie daje wskazane wyżej rozporządzenie i ustalił omawiany wskaźnik wg innych zasad aniżeli te wskazane w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznał, iż treść decyzji obu instancji pozwala przyjąć, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji od strony ul. [...] na poziomie max. 23 m jest w tej sytuacji w pełni uzasadnione, mimo iż sposób wyliczenia tego wskaźnika oparty został na wyjątku od głównej zasady. W omawianym przypadku nie może poczytać tego, jako naruszające prawo.

Podsumowując w aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji, ale ochrona ładu przestrzennego (analiza terenu, zasada dobrego sąsiedztwa). Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dających podstawę do ustalenia poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy na zasadzie wyjątku, nie może zostać uznane za niezgodne z prawem. Co więcej działanie takie jest racjonalne, albowiem godzi interes inwestora z zasadą ochrony ładu przestrzennego, na gruncie której stoi ustawodawstwo polskie dotyczące - ogólnie rzecz ujmując - procedury inwestycyjnej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 500). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować ich uchyleniem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.