Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1467/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 1 ust.1, art.2 ust.1 art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w N. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżąca [...] z siedzibą w N. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2012 r., zwróciła się Komisji Nadzoru Finansowego o udzielenie informacji publicznej w zakresie stanu sprawy oraz udostępnienie wglądu do akt sprawy w związku ze złożonym w dniu [...] lutego 2012 roku zawiadomieniem o możliwości naruszenia obowiązków informacyjnych przez akcjonariusza spółki publicznej - [...] SA z siedzibą w W. oraz możliwości naruszenia obowiązków informacyjnych przez emitenta - [...] SA z siedzibą w P. w szczególności o:

I. udzielenie wyjaśnień o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. w szczególności:

1) informacji odnośnie etapu, na którym znajduje się sprawa;

2) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

3) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania kontrolnego na podstawie art. 26 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

4) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego;

II. udostępnienie wglądu do akt niniejszej sprawy w przypadku wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 614) oraz na podstawie uchwały Nr 5/2012 KNF z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego oraz Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw i upoważnienia Nr 33/2013 KNF, odmówiła ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, której treść oraz zakres określa art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 94 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1537 ze zm.) udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

I. udzielenia wyjaśnień o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. w szczególności:

1) informacji odnośnie etapu, na którym znajduje się sprawa;

2) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

3) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania kontrolnego na podstawie art. 26 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

4) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego;

i udostępniła skarżącej wgląd do akt sprawy w przypadku wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego.

We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. do Komisji Nadzoru Finansowego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu podała, iż została ona oparta na ustaleniu, że wprawdzie żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, jednak objęte są tajemnicą zawodową obowiązującą pracowników KNF na podstawie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ust 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Jednak wnioskowany zakres informacji nie dotyczy działalności pracowników, tylko organu władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja jest również wydana przez Komisję Nadzoru Finansowego, a nie Dyrektora Departamentu [...], który decyzję tę sygnował "z upoważnienia Komisji Nadzoru Finansowego". Ponadto wnioskowane informacje nie dotyczą żadnego z elementów wymienionych w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, na który powołuje się organ, ale wyłącznie informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie - spółki [...]. W ocenie wnioskodawcy do takiej informacji spółka ma prawo, która przez uchybienie podmiotu funkcjonującego na rynku kapitałowym poniosła szkodę i która w celu ochrony swych uzasadnionych interesów zwróciła się o reakcję do właściwego organu kontroli państwowej. Odmowa udzielenia informacji w zakresie rozpoznania wniosku przez organ, czyni działalność kontrolną Komisji fikcyjną, bowiem podmiot pokrzywdzony bezprawnym działaniem innego podmiotu na rynku kapitałowym nie wie i nie może się dowiedzieć, czy istotnie doszło do kwalifikowanego uchybienia obowiązkowi informacyjnemu, czy może uchybienie takie jest akceptowane przez Komisję, a co za tym idzie dopuszczalne w polskim porządku prawnym.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 i 2 określa materialne prawo do informacji oraz jego zakres i tym samym daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten jest komentowany jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialne organów zobowiązanych do udzielenia informacji. Szczegółowe dyrektywy proceduralne konkretyzujące formy i tryb udostępniania informacji publicznej zawierają m. in. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, zaś w myśl art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Sformułowana w art. 1 ust. 1 ustawy definicja "informacji publicznej", pojęcia stanowiącego kryterium, jakim winien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ustawy, jest bardzo szeroka, a przy tym niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno jest w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Ze względu na zasadę powszechnego prawa do informacji publicznej można przyjąć, że informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianych szeroko) organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacja będąca informacją publiczną nie może być jednak udostępniona, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności) albo też obligujące do umorzenia postępowania. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Informacje tego rodzaju dotyczą bowiem szeroko rozumianych spraw publicznych, w tym również wykonywania przez organ nadzoru kompetencji władczych przyznanych mu przepisami prawa. Twierdzenie to uznać należy za słuszne uwzględniwszy fakt, iż powszechnie uważa się, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Jednocześnie, zgodnie z orzecznictwem sądowym, za informację publiczną należy uznać nie tylko informacje wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz także wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega różnorodnym ograniczeniom. W wielu przypadkach jawność informacji publicznej i prawo dostępu do niej pozostaje w konflikcie z innymi prawnie chronionymi wartościami i uprawnieniami. W tych przypadkach ustawodawca rozstrzyga zaistniałe kolizje bądź na korzyść jawności informacji, bądź ich poufności i ochrony. Przepisy prawa przewidują bowiem ograniczenia w zakresie jawności i udostępniania informacji, dotyczące określonych kategorii informacji oraz trybów ich udostępniania. Ograniczenia odnoszące się do określonych kategorii informacji można ogólnie podzielić na trzy grupy, przyjmując za kryterium ich ochronę: ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronę prywatności osoby fizycznej. Jeśli chodzi o ograniczenia dotyczące trybów udostępniania informacji, to art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.

Stąd też wnioskowane informacje organ uznaje za objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. I tak, zgodnie z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komis/i lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków Zgromadzanych na tych rachunkach. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, iż wstępnym warunkiem uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową jest to, iż informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś warunkiem jest, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też dotyczyły czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach. Zgodnie z przywołanym przepisem przesłanką twierdzenia o występowaniu w analizowanej sprawie tajemnicy zawodowej jest to, iż wnioskowane informacje dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Jest zatem wolą ustawodawcy objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, które w ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym stanowi, iż Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy UKNF i osoby zatrudnione w UKNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Co więcej, zgodnie z art. 19 ust. 2 tejże ustawy, tożsamy obowiązek rozciąga się na wszystkie osoby pozostające w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych opisanych w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Z tego względu nie budzi wątpliwości ustalenie, iż art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru. Nie inaczej bowiem należy wykładać wyraźne wskazanie kręgu podmiotów zobligowanych do zachowania w tajemnicy informacji konfidencjonalnych. Pośród tego rodzaju tajemnic ustawodawca umiejscawia także tajemnicę zawodową określoną w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wskazuje, iż treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia tajemnicy zawodowej opisane są przepisach szczególnych. To oznacza, iż wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną, znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru. Innymi słowy organ nadzoru jest zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia. Jak wspomniano w zakresie tajemnicy zawodowej określonej w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, mieszczą się także czynności nadzorcze podejmowane w ramach nadzoru. W konsekwencji stwierdzono, iż elementem składowym tego pojęcia jest również wnioskowana informacja i w tym zakresie objęta jest tajemnicą zawodową. Pojęcie czynności wykonywanych w ramach nadzoru stanowią działania podejmowane przez organ nadzoru w przypadku jakichkolwiek podejrzeń naruszenia prawa na rynku kapitałowym i w tym zakresie objęte są one tajemnicą zawodową. Chodzi bowiem o wszystkie czynności występujące w sekwencji działań związanych z zastosowaniem środków nadzoru. Niewątpliwie odpowiedzi na pytania postawione przez skarżącą bez względu na to czy chodzi tu o odpowiedź na pytanie dotyczące aktywności organu nadzoru w określonym stanie faktycznym, czy przekazanie ustaleń dokonanych w toku podejmowanych czynności, stanowi tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Skarżąca żądając udzielenia informacji w zakresie przekazania informacji o prowadzonych postępowaniach/podejmowanych czynnościach przez Komisję Nadzoru Finansowego w związku przesłanym zawiadomieniem o nieprawidłowościach wnioskuje innymi słowy o przekazanie informacji na temat czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad rynkiem obrotu instrumentami finansowymi, co jest objęte tajemnicą zawodową. Fakt ten uzasadnia zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stwierdza, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W dalszej części przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02, zgodnie z którym "O ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bomem charakter materialny. Natomiast w zakresie zarzutu, iż "wnioskowany zakres informacji nie dotyczy działalności pracowników, tylko organu władzy publicznej" wskazano, że na tle przedmiotowego zarzutu zwraca uwagę brak wyjaśnienia jakie konsekwencje prawne wywodzi jego autor z faktu ujętego w osobliwy argumentacyjnie sposób, że informacje nie dotyczą pracowników, tylko organu władzy publicznej. Bez względu zatem na niewyrażone intencje tak postawionego zarzutu zauważono oczywisty skądinąd fakt, że tajemnica zawodowa dotyczy czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru, w domyśle, przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF). Faktem powszechnie znanym jest, że KNF, podobnie jak niemal każdy inny organ administracji publicznej, wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu (art. 10 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym), to jest określonej struktury organizacyjnej, którą tworzą (jako jej substrat osobowy) pracownicy urzędu. W związku z tym to na pracownikach spoczywa obowiązek zachowania w tajemnicy informacji, które posiedli przy wykonywaniu czynności nadzorczych w imieniu KNF. Dlatego też nie można przyjąć, że stwierdzenie: "wnioskowany zakres informacji" dotyczy KNF, a nie pracowników Urzędu KNF, ma jakiekolwiek znaczenia dla zmiany stanowiska prawnego w zakresie możliwości udostępnienia żądanych informacji. Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu, iż: "wnioskowane informacje nie dotyczą żadnego elementów wymienionych w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi" ponieważ: "dotyczą wyłącznie informacji o stanie sprawy" wskazano, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ "informacja o stanie sprawy" to w rzeczy samej informacja o czynności nadzorczej, która w sprawie będzie lub jest (była) podjęta (podejmowana). Stan sprawy jest zatem przestrzenią opisu czynności, które w sprawie zostały lub zostaną podjęte przez organ administracji publicznej. Ponadto nie uwzględniono również faktu dyskrecjonalności wewnętrznej określonych procedur podejmowanych przez KNF wobec podmiotów nadzorowanych (na tle postępowania administracyjnego doktryna prawa odwołuje się do zasady jawności wewnętrznej, względnej jawności [B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 307.}). Adresatem czynności nadzorczych podejmowanych w ramach tych procedur są wyłącznie objęte nimi podmioty nadzorowane. Tylko w sytuacjach wskazanych expressis verbis przez ustawodawcę, na przykład w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, KNF może przekazywać do publicznej wiadomości informacje o przypadkach naruszenia ustaw tworzących prawo rynku kapitałowego. Ponadto w sprawach podejrzenia popełnienia deliktów administracyjnych KNF przesądza kwestię ich popełnienia w decyzji administracyjnej ostatecznej, zatem przedwczesne publiczne ujawnienie oceny prawnej działań podmiotu objętego postępowaniem KNF, na przykład administracyjnym, byłoby nie do pogodzenia z zasadami prawa kształtującymi zwłaszcza postępowanie administracyjne na każdym jego etapie. Stąd też stwierdzono, że żądane informacje pomimo przypisania im cech informacji publicznej nie mogą być udostępnione. Są one bowiem kwalifikowane w sposób jednoznaczny jako informacje chronione na mocy art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w powiązaniu z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Informacje dotyczące czynności nadzorczych podejmowane w oparciu o ustawę o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawę o nadzorze nad rynkiem kapitałowym mieszczą się w zakresie objętym ochroną. Uzasadnione prawnie jest zatem twierdzenie, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w odniesieniu do wniosku [...] o udostępnienie informacji publicznej, prawo do informacji publicznej winno zostać ograniczone ze względu na ochronę tajemnicy zawodowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca [...] z siedzibą w N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Komisji Nadzoru Finansowego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych zarzucając naruszenie:

- naruszenie art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 94 ze zm.) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1537 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisami wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

- naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i odmówienie wnioskodawcy udzielenia informacji mającej przymiot informacji publicznej.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że spółka [...] wniosła o udzielenie informacji publicznej dotyczącej stanu sprawy zainicjowanej zawiadomieniem złożonym przez spółkę w dniu [...] lutego 2012 r., które dotyczyło możliwości naruszenia obowiązków informacyjnych przez akcjonariusza spółki publicznej - [...] S.A. z siedzibą w W. oraz możliwości naruszenia obowiązków informacyjnych przez emitenta - [...] S.A. z siedzibą w P., zaś spółka przez uchybienie podmiotu funkcjonującego na rynku kapitałowym poniosła szkodę, co skutkowało wystosowaniem ww. zawiadomienia, celem ochrony jej uzasadnionych interesów. Okoliczność ta daje jej prawo do informacji o sprawie przez nią zainicjowanej w podstawowym zakresie, jakim jest informacja o stanie sprawy oraz podjętych przez organ działaniach. W przeciwnym razie funkcja kontrolna Komisji Nadzoru Finansowego byłaby jedynie iluzoryczna i nie gwarantowałaby należytej ochrony podmiotom prawidłowo funkcjonującym na rynku kapitałowym. Zgodnie z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą:

1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej;

2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej;

3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach;

4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Tak sformułowana tajemnica zawodowa, odnosząca się do pracowników KNF na zasadzie art. 19 ust. 1 o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, nie ogranicza prawa do uzyskania informacji o samym etapie sprawy wszczętej przez organ na skutek zawiadomienia [...]. Podkreślono, że w przypadku udzielenia przez Komisję Nadzoru Finansowego informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania kontrolnego na podstawie art. 26 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego, nie skutkowałoby ujawnieniem jakiejkolwiek informacji stanowiącej tajemnicę zawodową pracowników KNF. Stanowiłoby jedynie informację o podjęciu lub niepodjęciu działań przez organ państwa, zgodnie z jego kompetencjami ustawowymi. Jednocześnie udzielenie takiej informacji nie naruszałoby prawa do prywatności osoby fizycznej, ani też tajemnicy przedsiębiorcy, które to okoliczności, z mocy art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczają prawo do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 817/14 uznał, że: "dokumenty z kontroli przeprowadzonej przez organy w prywatnych firmach to informacja publiczna. Z jednej strony są to bowiem dokumenty urzędowe. Z drugiej dzięki uzyskaniu dostępu do takich danych obywatele mogą sprawdzać rzetelność działań kontrolnych wykonywanych przez administrację publiczną". NSA zwrócił zatem uwagę na istotę zapewnienia obywatelom prawa wglądu w działalność kontrolną organów państwa, jako szczególnie ważne uprawnienie umożliwiające czuwanie nad rzetelnością podejmowanych przez organy administracji publicznej działań. Odmienna ocena informacji na temat działalności KNF skutkowałaby całkowitym pozbawieniem możliwości kontroli tej działalności, która przecież zajmuje się kontrolą obowiązków informacyjnych spółek notowanych na Giełdzie Papierów Wartościowych. Komisja Nadzoru Finansowego błędnie uznając, że wnioskowana informacja publiczna doznaje ograniczeń z uwagi na tajemnicę zawodową określoną w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, nieprawidłowo zastosowała przepis art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówiła udzielenia informacji o etapie sprawy dotyczącej spółek [...] S.A. oraz [...] S.A.

W odpowiedzi na skargę, Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres w stosunku do podmiotów i osób wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ponadto kategoria informacji wskazana w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, jako "czynności podejmowane w ramach wykonywania nadzoru", nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością KNF w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami prawa rynku kapitałowego (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1723/14). Pojęcie "nadzoru" w rozumieniu art. 147 ustawy, obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru, a wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Dla zilustrowania powyższego stanowiska istotny jest fragment skargi (w którym wymieniono: postępowania wyjaśniające (w trybie art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym), postępowanie kontrolne (zgodnie z art. 26 tej ustawy), postępowanie administracyjne. Każda z wymienionych proceduralnych form działania KNF stanowi ramy prawne dla czynności podejmowane w ramach wykonywania nadzoru. Prawo dostępu do informacji o podstawowych czynności podejmowaniach w ramach wykonywania nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego w rozumieniu art. 147 ustawy część wprowadzająca in fine ustawy o obrocie podlega ograniczeniu podmiotowemu wyrażonemu w art. 149 i n. ustawy. Rozwiązanie to jest zgodne z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidującym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, czego przykładem jest właśnie tajemnica zawodowa z ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Jest zatem wolą ustawodawcy objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żądane informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w ustawie o obrocie. Skarżący nie uwzględnia faktu dyskrecjonalności wewnętrznej określonych procedur podejmowanych przez KNF wobec podmiotów nadzorowanych (na tle postępowania administracyjnego doktryna prawa odwołuje się do zasady jawności wewnętrznej, względnej jawności ). Adresatem czynności nadzorczych podejmowanych w ramach tych procedur są wyłącznie objęte nimi podmioty nadzorowane. Tylko w sytuacjach wskazanych expressis verbis przez ustawodawcę, na przykład w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, KNF może przekazywać do publicznej wiadomości informacje o przypadkach naruszenia ustaw tworzących prawo rynku kapitałowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 2058), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto w myśl ust. 2 tegoż przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. Zatem Komisja Nadzoru finansowego będąc organem centralnym sprawującym nadzór na rynkiem finansowym w myśl art. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 614), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie cytowanego już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. stąd też została spełniona przesłanka przedmiotowa z powyższej ustawy.

W dalszej części wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) tejże ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygnięcia (lit. e tegoż przepisu). Skoro zatem skarżąca [...] żądał udostępnienia jej m.in.:

1) informacji odnośnie etapu, na którym znajduje się sprawa;

2) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

3) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania kontrolnego na podstawie art. 26 ustany o nadzorze nad rynkiem kapitałowym;

4) informacji odnośnie faktu wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego,

to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Inaczej rzecz ujmując, , na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (vide: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres w stosunku do podmiotów i osób wymienionych w art. 19 ust. 1 (Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1537 ze zm.), definiuje art. 147 z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 94 ze zm.). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi "definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (vide: A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy, tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji, zaś w myśl art. 19 ust. 3 ustawy., obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

Wniosek z tego zatem, że – w ocenie Sądu – art. 19 ust. 1 powyższej ustawy, wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, który zobligowany jest do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Z kolei według brzmienia art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (5) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Analizując brzmienie powyższego przepisu należy dojść do wniosku, że składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Mianowicie pierwszym z nich, jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez osoby wymienione w art. 148 ust. 1 tejże ustawy w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego. W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego lub zagranicznego organu nadzoru. Należą do nich m.in. dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, czy też oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami ustawy. Wskazać przy czym należy, że i ta kategoria informacji może dotyczyć danych wymienionych w pkt 1 – 4 art. 147 ustawy. Podkreślić jednak należy, że wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy informacji ma walor przykładowy i nie może być uznawany za zamknięty. Świadczy o tym przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "w szczególności", które należy uznać, jako przykładowe wyliczenie.

W świetle powyższego zasadnie jest stanowisko, iż tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisję Nadzoru Finansowego lub zagranicznego organu nadzoru, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, które zawierają różnorodne dane, także te, które nie mieszczą się w zbiorze normatywnie określonym w art. 147 pkt 1 – 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma – jak słusznie ujął organ – ma druga kategoria informacji wskazana w art. 147 ustawy, określana jako czynności podejmowane w ramach wykonywania "nadzoru". Formuła językowa, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami ustawy.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 147 ustawy obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych.

Wobec powyższego do czynności nadzorczych podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 147 ustawy, należy również zaliczyć wszystkie fazy postępowania administracyjnego, takich jak sposoby przyjmowania spraw, ich załatwiana, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, o co faktycznie wnosi skarżąca spółka. Spełniają one zatem niewątpliwie wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, gdyż swym zakresem obejmują działania władcze Komisji Nadzoru Finansowego podejmowane w ramach wykonywania nadzoru na obrotem instrumentami finansowymi wobec podmiotów nadzorowanych i niewątpliwie w ramach pojęcia czynności podejmowanych w ramach nadzoru, mieszczą się między innymi informacji o postepowaniach prowadzonych przez ten organ.

W świetle powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz art. 5 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej

Przeprowadzona powyżej analiza treści tej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ prawidłowo uznał, iż wyłączeniu z jawności, ze względu na obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej, zawnioskowana informacja w pkt I wniosku z dnia [...] września 2012 r. Przemawia za tym zarówno fakt, że powyższa decyzja stanowi czynność nadzoru co do – najogólniej rzecz ujmując – załatwiania spraw i etapie, na jakim się znajdują. Zatem informacje te, jako całość, ze względu na stopień szczegółowości i charakter, posiadają walor poufności. W takim jednak przypadku, stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne, zastosowanie znajduje odmowa udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej, bowiem w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy zawodowej. Z tego mianowicie powodu, że w istocie jest żądana informacja dotyczy stanu sprawy administracyjnej

Na koniec podkreślić należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na "inne tajemnice ustawowo chronione", w tym tajemnicę zawodową (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie jest poddane uznaniowości organu stosującego prawo, bowiem jest to ogranicze z mocy samego prawa. W konsekwencji, zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.