Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1774/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj ( spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania A. K. i M. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na Ich rzecz w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie O., obrębie O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość". w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. kwotę [...] zł z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak. [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku od km około [...] do km około [...] w ramach zadania [...] - Opracowanie kompletniej dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy ścieżek rowerowych o długości około [...] km, w ramach Projektu [...] na drogach krajowych, będących w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zlokalizowanych na terenie całego przebiegu MPR. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś z dniem [...] czerwca 2018 r. stała się ona ostateczna. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli M. K. i A. K. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i A. małż. K. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie O., obrębie O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. kwotę [...] zł z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i A. K.. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wezwania rzeczoznawcy do uzupełnienia operatu szacunkowego, ewentualnie brak pominięcia dotychczas sporządzonego operatu szacunkowego i przeprowadzenie dowodu z operatu innego rzeczoznawcy, oraz naruszenie art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że operat szacunkowy spełnia wymagania ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W odwołaniu wskazano również na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej "ugn", poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości podobnej, art. 155 ust. 1 pkt 5 ugn, w związku z art. 154 ust. 1 i 2 ugn oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca nie dysponując danymi z rynku lokalnego może dokonywać wyceny wyłącznie w oparciu o dane z rynku regionalnego. Strony wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę obecnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. P.. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo (pastwisko). Sąsiedztwo stanowiły tereny użytkowane rolniczo, grunty leśne, zabudowa miejscowości O. oraz jeziora [...] i [...]. Na nieruchomości znajdowały się: ogrodzenie na 18 drewnianych słupach o wysokości 2 m i wymiarach 0,25 m x 0,12 m do których zamocowany był drut kolczasty oraz nasadzenia roślinne w postaci 6 sztuk klonów jednolistnych.

Badając przeznaczenie planistyczne działki nr [...] biegła podała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu K. gminy O., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych symbolem KD - tereny ulic dojazdowych.

W związku z tym, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia (przeznaczenie pod komunikację), wartość nieruchomości została określona według jej przeznaczenia określonego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przy określaniu zakresu analizy rynku zdefiniowano również rodzaj poszukiwanych nieruchomości porównawczych jako prawo własności nieruchomości drogowych na terenie gminy O. oraz gmin podobnych w powiatach [...], [...], [...], [...]. Analiza rynku obejmowała okres od 2016r. do 2018 r.

Do oszacowania wartości gruntu nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy zebrano 4 transakcje, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale 5,34 zł do 7,36 zł za 1 m2 gruntu. Cena średnia wyniosła 6,24 zł/m2.

Rzeczoznawca ustaliła, że w stosunku do przedmiotowych działek głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja nieruchomości (waga 40%) oraz wartość inwestycyjna (waga 60%). Rzeczoznawca dokonała charakterystyki przyjętych cech rynkowych oraz utworzyła pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości gruntowej oszacowano na kwotę 6,44 zł, co pozwoliło na określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej [...] zł.

Wartość ogrodzenia biegła wyceniła na [...] zł, zaś wartość roślin na 96,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyniosła [...] zł.

Oceny operatu organ dokonał mając za podstawę przepisy ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie".

W świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazano, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne. Odwołujący w odwołaniu podnieśli, że do porównania błędnie przyjęto działki o znacznie większych powierzchniach niż powierzchnia działki wycenianej. Takie zestawienie nieruchomości podobnych z przedmiotową nieruchomością zdaniem odwołujących grozi wystąpieniem dużego błędu w wykonanych obliczeniach i - co za tym idzie - wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku oceny.

Organ wskazał, że art. 4 pkt 16 ugn stanowi, że pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie musi być o takiej samej powierzchni ani położona w tej samek miejscowości jak nieruchomość wyceniana. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało tam zawarte.

Rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej.

Biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2018 r. jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość przyjętych do porównania nieruchomości wskazała lokalizację oraz wartość inwestycyjną nieruchomości. Stąd powoływanie się na różnice w powierzchniach porównywanych działek nie ma znaczenia w niniejszym przypadku. Rzeczoznawca nie wskazała wielkości działki jako parametru mającego wpływ na wartość nieruchomości. Także położenia nieruchomości porównawczych poza gminą O. nie należy poczytywać za błąd, ponieważ jak już wcześniej wskazano, nieruchomość przyjęta do porównania nie musi znajdować się w tej samej lokalizacji co nieruchomość objęta wyceną.

Odwołujący podnieśli, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości, powinien opierać się na cenach nieruchomości podobnych do wycenianej występujących na rynku lokalnym. Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Biegła w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. wyjaśniła, że w wyniku przeprowadzonej analizy rynku lokalnego (tj. na terenie gminy O.) sporządzonej na potrzeby określenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, w związku z czym, rozszerzono obszar badania rynku na rynek regionalny, tj. badano transakcje nieruchomościami drogowymi w sąsiednich powiatach: [...], [...], [...], [...]. W związku z treścią powołanego przepisu rozporządzenia oraz wyjaśnieniami biegłej, powyższy zarzut uznano za niezasadny.

Odnośnie kwestii oceny przez rzeczoznawcę stopnia zużycia technicznego ogrodzenia oraz wyceny uprawy trwałego użytku zielonego wyjaśniono, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ugn. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W omawianej sprawie strona w odwołaniu nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłej w zakresie prawidłowości wyceny ogrodzenia oraz upraw znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.

Wniosek skarżących o wybudowanie ogrodzenia między ścieżką rowerową a ogrodzeniem skarżących nie może być rozpoznany w ramach postępowania odwoławczego od decyzji odszkodowawczej. Wniosek taki skarżący mogli zgłosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie zaś jak wskazano w decyzji organu I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Nie mniej zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. K., dalej "skarżąca".

Decyzji zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wezwania rzeczoznawcy do uzupełnienia operatu szacunkowego, ewentualnie brak pominięcia dotychczas sporządzonego operatu szacunkowego i przeprowadzenia dowodu z operatu innego rzeczoznawcy;

2) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że operat szacunkowy spełnia wymagania ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

3) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 1 poprzez nieuwzględnienie informacji o śmierci M. K. oraz niedoręczenie decyzji następcom prawnym zmarłego M. K., wskazanym przeze mnie w piśmie informującym o utracie zdolności prawnej przez ww. Stronę;

ii. Przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 121 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości podobnej;

2) art. 155 ust. 1 pkt 5) ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 154 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca może nie dysponując danymi z rynku lokalnego, dokonywać wyceny wyłącznie w oparciu o dane z rynku regionalnego;

3) § 36 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Sąd nie dopatrzył się uchybień których istnienie, w świetle art. 145 P.p.s.a., mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji.

W stosunku do nieruchomości, które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a specustawy. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy wynika, że dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, który jest najważniejszym dowodem w sprawie.

Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U.nr 207, po. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Istota zarzutów skargi sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego. Skarżąca uważa, że wzięte do porównania nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa, choćby ze względu na ich powierzchnię. Ponadto wywodzi, że wadliwie nie wzięto pod uwagę nieruchomości z rynku lokalnego i bezpodstawnie sięgnięto do rynku regionalnego, który nie jest podobny. Kwestionuje także przyjęte zużycie techniczne części składowych nieruchomości, przyjęcie do ustalenia wartości zasiewów stawek z 2017 r. a nie z daty wydania decyzji.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach podobnych nieruchomości. Kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 22 marca 2019 r. II SA/Łd 1086/18). Ocena mocy i wartości dowodowej takiego operatu, jak to wskazuje NSA choćby w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt. I OSK 2023/17, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy. Oznacza to, że to rzeczoznawca decyduje o tym jaką metodę i technikę szacowania nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Decyduje także o doborze nieruchomości do porównania i które spełniają kryterium podobieństwa. Ocena organu a następnie sądu co do przyjętych założeń jest w tym wypadku ograniczona. Tylko w sytuacji w której da się zauważyć, że nieruchomości nie mają charakteru podobnego np. do porównania przyjęto dla nieruchomości drogowej nieruchomość przeznaczoną po zabudowę mieszkaniową, zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn mógłby być zasadny.

Jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie w planie miejscowym, w przypadku jego braku - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy (decyzji podobnych). Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu miejscowego była przeznaczona pod tereny ulic dojazdowych. Oznacza to, że cel wywłaszczenia jest tożsamy z jej przeznaczeniem. Tym samym przeznaczenie działek, jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia, odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13). Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), uzasadnia obliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jak wskazuje NSA w niżej powołanym wyroku "Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia: "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Jak wynika z opinii rzeczoznawcy nie odnaleziono na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi dlatego prawidłowo sięgnięto do rynku regionalnego. Czyni to niezasadnymi zarzuty wadliwego wzięcia do porównania nieruchomości z rynku regionalnego. Poza tym organ nie naruszył zatem § 36 ust. 2 rozporządzenia ponieważ go nie zastosował.

Sąd nie stwierdził aby rzeczoznawca dokonała błędnej wykładni pojęcia nieruchomości podobnej. Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która "jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Nie oznacza to, jak wywodzi skarga, że nieruchomości podobne muszą być położone w tej samej gminie (p. uwagi wyżej), ani że muszą być to nieruchomości o takiej samej powierzchni w stosunku do wycenianej. Cechy nieruchomości wziętych do porównania mogą być zresztą korygowane stosownymi wskaźnikami.

Jak wynika z opinii cechami wpływającymi na wartość nieruchomości była wyłącznie lokalizacja i wartość inwestycyjna rozumiana jako położenie na terenach charakteryzujących się określonymi walorami usług turystyczno-rekreacyjnych (str. 16 opinii). Powierzchnia nieruchomości, na który to parametr powołuje się skarżąca, nie był cechą istotną a więc nie miała wpływu na ocenę czy nieruchomość spełnia kryterium podobieństwa. Czyni to niezasadnymi zarzut dotyczące wadliwej wykładni pojęcia nieruchomości podobnej a w konsekwencji naruszenia art. 4 pkt 16 ugn.

Kwestie związane z wyceną zasiewów zostały opisane na str. 20 opinii. Wynika z niej, że kalkulacja kosztów uprawy użytku zielonego dokonano na podstawie danych uzyskanych z [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w O., wg stanu na marzec 2017 r. i wizji terenowej. Biegła wskazała na stronie 18 opinii, że nie dokonała aktualizacji informacji katalogowych ponieważ w oparciu o posiadaną wiedzę, różnica wartości i cen jest marginalna w porównaniu do cen bieżących (opinia sporządzona ba czerwiec 2018 r.). Zdaniem Sądu, samo kwestionowanie zasadności przyjętych parametrów w świetle powoływanej przez rzeczoznawcę wiedzy specjalistycznej, nie może stanowić skutecznego argumentu do podważenia operatu w tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.- 28 i 30 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że nie może on odnieść zamierzonego skutku.

M. K. zmarł [...] czerwca 2019 r. tj. po wydaniu decyzji ([...] czerwca 2019 r.). Organ z uwagi na śmierć strony powinien zawiesić postępowanie do czasu wskazania jego następców prawnych (art. 97 § 1 pkt 1 kpa) jednakże wskazano jego następców prawnych, w tym A. K.. Według organu doręczenie decyzji nastąpiło 24 czerwca 2019 r. pełnomocnikowi więc generalnie było nieskuteczne gdyż pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci strony. Zawiadomienie o śmierci strony wpłynęło jednak do organu 18 lipca 2019 r. Skarga została wniesione m.in. przez A. K. - ustawową spadkobierczynię, co oznacza, że mimo wadliwego procedowania strona zainteresowana nie została pozbawiona możliwości działania.

Przesłanka niebrania udziału w sprawie (art. 145 § 1pkt 4 K.p.a.) może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ale może być podniesiona wyłącznie przez taką osobę, która nie brała w nim udziału. W tym wypadku skoro A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut nie brania przez nią udziału w sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.