Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 336/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 września 2017 r. nr XXXIV/433/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Trzcielińskiej, działki nr ewid. 761/2, 761/4 i 761/5 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uchwałą z 25 września 2017 r. nr XXXIV/433/17 Rada Gminy Dopiewo uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Trzcielińskiej, działki nr ewid. 761/2, 761/4 i 761/5. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6465).

Pismem z 21 lutego 2018 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, dalej jako u.o.z.) poprzez wprowadzenie nakazu prowadzenia badań archeologicznych oraz nakazu uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla całego obszaru objętego miejscowym planem,

2. naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 37a u.p.z.p. poprzez określenie w miejscowym planie zasad i warunków sytuowania na terenie objętym planem miejscowym reklam, urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych, ogrodzeń i ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości, odnosząc się do zarzutów.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik Wojewody napisał:

1.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się bowiem obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.o.z. w miejscowym planie uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i parków kulturowych. W przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w ww. planie miejscowym (art. 19 ust. 2 u.o.z.), przy czym w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Pełnomocnik Wojewody wskazał, że w § 7 uchwały ustalono, w odniesieniu do całego terenu objętego planem miejscowym "nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu" oraz "nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Pełnomocnik ocenił, że wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Zauważył, że przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy inwestor zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo zamierza zrealizować roboty ziemne lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 u.o.z. Jednocześnie zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (art. 31 ust. 2 u.o.z.). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych nie jest więc bezwzględny i istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. W konsekwencji uznał, że wprowadzony przez Radę Gminy ogólny obowiązek prowadzenia badań archeologicznych bez doprecyzowania przedmiotu ochrony i zakresu inwestycji, jakich ma on dotyczyć stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji przytoczonych norm u.o.z., istotnie naruszając zasady sporządzania planu miejscowego.

Pełnomocnik Wojewody zaznaczył, że toku prac planistycznych Powiatowy Konserwator Zabytków w piśmie z 21 czerwca 2016 r. jednoznacznie wskazał, iż w związku z występowaniem na terenie objętym planem stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków na obszarze AZP 54-25, numer stanowiska na obszarze 200, 201 i 202, w planie miejscowym należy umieścić zapisy nakazujące przeprowadzenie badań archeologicznych oraz nakazujące uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tylko na terenie wyznaczonych w planie stanowisk archeologicznych, nie zaś na całym terenie objętym planem. Informacyjnie pełnomocnik Wojewody wskazał, że nawet w treści postanowienia nr 383/2017 z 9 czerwca 2017 r. (którym Powiatowy Konserwator Zabytków uzgodnił projekt miejscowego planu – dopisek Sądu) organ ten także odniósł się do ustalenia ww. nakazów tylko w granicach archeologicznej strefy ochrony zabytków.

W odpowiedzi na zarzut Wójt napisał, że faktycznie w treści uchwały nie ma bezpośredniego wskazania obszaru, dla którego te ustalenia obowiązują, co w literalnej interpretacji zapisów może wskazywać na konieczność prowadzenia badań archeologicznych na całym terenie objętym planem. Wójt zwrócił jednak uwagę, że integralną częścią uchwały jest załącznik stanowiący rysunek planu, na którym szczegółowo określono zewidencjonowane stanowiska archeologiczne, dla których podjęto ustalenia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

2.

W § 6 przedmiotowej uchwały, określając zasady kształtowania krajobrazu, Rada Gminy ustaliła zasady kształtowania krajobrazu: zakazano lokalizacji urządzeń reklamowych wolnostojących i wielkoformatowych, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, z zastrzeżeniem, że dopuszcza się umieszczanie na budynkach tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów o łącznej powierzchni do 8,0 m2, przy czym reklamy te mogą być związane wyłącznie z działalnością prowadzoną na terenie na którym zlokalizowane są budynki. Zakazano lokalizacji ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń składających się z prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych od strony dróg; zakazano lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na ogrodzeniach oraz prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych. Dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury oraz lokalizację tablic informacyjnych i szyldów. Pełnomocnik Wojewody wskazał, że w dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm., dalej jako ustawa z 24 kwietnia 2015 r.) której przepisami znowelizowano przepisy u.p.z.p. Określona w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. kompetencja do określania w planie miejscowym w zależności od potrzeb zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów została z dniem 11 września 2015 roku uchylona przez art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 kwietnia 2015 r. Dalej pełnomocnik zauważył, że rozpoczęcie procedury planistycznej miało miejsce po wejściu w życie ustawy z 24 kwietnia 2015 r. Tym samym Rada Gminy zobowiązana była stosować przepisy u.p.z.p. zmienione przepisami ustawy z 24 kwietnia 2015 r. Zdaniem pełnomocnika znowelizowane przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości regulowania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Wskazał, że przepisami ustawy z 24 kwietnia 2015 r. wprowadzono do u.p.z.p. przepisy art. 37a i nast., przyznające radzie gminy prawo do stanowienia tzw. uchwały reklamowej, będącej aktem prawa miejscowego, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych jak i ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zdaniem Wojewody rada gminy nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W odpowiedzi na ten zarzut Wójt napisał, że ustalenia § 6 uchwały zostały wprowadzone na podstawie art. 15 ust. 2 pkt. 3a u.p.z.p., który stanowi o obligatoryjnym wprowadzeniu ustaleń w miejscowym planie w zakresie zasad kształtowania krajobrazu. Zdaniem Wójta ustalenia w zakresie sytuowania urządzeń reklamowych, tablic informacyjnych i szyldów są wyznacznikiem kształtowania krajobrazu, ponieważ dzięki tym ustaleniom organ stanowiący ma wpływ na zachowanie ładu przestrzennego i krajobrazu, przez który rozumie się postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Dalej Wójt napisał, że uchwalenie tzw. uchwały reklamowej nie jest obowiązkiem i w sytuacji, gdy Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania takiej uchwały, jedynym narzędziem planistycznym, stanowiącym akt prawa miejscowego, który umożliwia ustalenie zasad ochrony krajobrazu jest miejscowy plan.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała jest nieważna, jako podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzenia.

Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (zwanego też procedurą planistyczną) - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Dopiewo z 25 września 2017 r. nr XXXIV/433/17 którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dopiewo w rejonie ulicy Trzcielińskiej, działki nr ewid. 761/2, 761/4 i 761/5. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6465). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył uchwałę, jednoznacznie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd uznaje skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret ósme u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu między innymi z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, w toku prac planistycznych Powiatowy Konserwator Zabytków w Poznaniu, w odpowiedzi na zawiadomienie o sporządzaniu projektu miejscowego planu dla przedmiotowego terenu przesłał uwagi i wnioski konserwatorskie, proponując zapis dotyczący ochrony dziedzictwa kulturowego. Powiatowy Konserwator Zabytków (dalej jako PKZ) poinformował, że na terenie objętym postępowaniem znajdują się stanowiska archeologiczne ujęte w ewidencji zabytków na obszarze AZP 54-25 numer stanowiska na obszarze: 200, 201, 202 będące terenowymi pozostałościami pradziejowego i historycznego osadnictwa, które podlegają ochronie i opiece konserwatorskiej bez względu na stan zachowania (art. 6, ust. 1, pkt. 3a u.o.z.). PKZ zaproponował zapis "wyznacza się teren ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych ujętych w ewidencji zabytków na obszarze AZP 54-25 numer stanowisk na obszarze: 200, 201, 202 w granicach których określa się nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu oraz nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę."

Następnie, uzgadniając bez uwag projekt miejscowego planu, PKZ stwierdził, że w uchwale zawarto zasady ochrony dziedzictwa kulturowego poprzez zapis o obowiązku prowadzenia prac archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej.

Sąd stwierdza, że zapis § 7 zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że Rada Gminy prawidłowo dochowała trybu sporządzenia przedmiotowego planu i uchybienie to ma charakter istotny. Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Zobligowanie do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p., oznacza, że stanowisko tychże podmiotów należy uznać za bezwzględnie wiążące. Tymczasem – wbrew treści pisma PKZ z dnia 21 czerwca 2016 r. oraz postanowienia z dnia 9 czerwca 2017 r. – w tekście planu ani na jego rysunku nie pojawia się w ogóle termin "ochrona konserwatorska". W tym też zakresie uznać należy, że Rada nie wypełniła obowiązku przewidzianego w art. 19 ust. 3 u.o.z., stanowiącym, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zestawienie treści § 7 zaskarżonej uchwały z postanowieniem uzgadniającym z dnia 9 czerwca 2017 r. wywołuje nota bene wątpliwości co do tego jaki tekst uchwały przedłożono PKZ: powołuje on bowiem w uzasadnieniu postanowienia zapis uchwały inny niż ten, który zawarty jest w jej § 7.

Dodatkowo zwrócić należy także uwagę na niezgodność rysunku planu z treścią pisma PKZ z dnia 21 czerwca 2016 r. Pismo to informuje jednoznacznie o istnieniu na terenie objętym planem trzech stanowisk archeologicznych o numerach: 200, 201, 202. Ich lokalizację wskazuje graficzny załącznik do pisma. Nie budzi także wątpliwości oznaczenie trzech stanowisk archeologicznych na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo (k. 28 oraz wyrys na rysunku planu: k. 15). Tymczasem na rysunku planu figurują jedynie dwa stanowiska archeologiczne, odpowiadające stanowiskom nr 201 i 202 z załącznika do pisma PKZ z dnia 21 czerwca 2016 r. W tym zakresie rysunek planu jest więc niezgodny tak ze stanowiskiem organu uzgadniającego, jak i ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium, składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Należy podkreślić, że uchwalając określonej treści studium, rada gminy sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 381/17, CBOSA). Okoliczność zaś, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16).

Sąd zwraca także uwagę na niedopuszczalną rozbieżność pomiędzy tekstem planu a jego częścią graficzna w postaci rysunku.

Orzecznictwo NSA (wyroki z dnia 15 marca 2017 r. w sprawach II OSK 1795/15, II OSK 1803/15, II OSK 1804/15, II OSK1805/15, II OSK 1806/15 – CBOSA) podkreśla, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, CBOSA). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu.

W odpowiedzi na skargę przedstawiono pogląd, że ustalenia planu w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zostały określone w sposób czytelny i umożliwiający właściwą interpretację. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Niewątpliwie postanowienia planu winne być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Nie są one z natury rzeczy tożsame, lecz wzajemnie się uzupełniają. Nie może jednak między nimi występować rozbieżność. Takie uchybienie kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., w sprawach II OSK 1137/16, II OSK 1150/16, II OSK 1151/16, II OSK 1152/16 – CBOSA). Podkreślając, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, Sąd stwierdza, że badana uchwała nie spełnia kryterium niesprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną.

Wyartykułowana w odpowiedzi za skargę intencja rady, by postanowienia § 7 obowiązywały jedynie na obszarach oznaczonych na rysunku jako zewidencjonowane stanowiska archeologiczne w żaden sposób nie wynika z treści planu. Do takiego wniosku nie prowadzi ani analiza tekstu (§ 7 podobnie jak większość jednostek redakcyjnych aktu nie różnicuje terenu, na którym jego postanowienia mają obowiązywać), ani rysunku (gdzie – jak już wyżej wskazano nie posłużono się terminem ochrony konserwatorskiej), ani obu tych komponentów łącznie. Tekst planu co do tej kwestii w żadnym fragmencie nie odsyła do rysunku. Rozciągnięcie zaś postanowień § 7 na cały obszar objęty planem (pomijając już nawet dyskwalifikujący fakt, że w świetle odpowiedzi na skargę byłoby to niezgodne z intencją uchwałodawcy) słusznie zostało zakwestionowane przez skarżącego. Nie wykluczając a priori sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie (objęcie ochroną całego obszaru planu) mogłoby być uzasadnione postanowieniami studium i np. znaczną gęstością stanowisk archeologicznych, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za takim rozwiązaniem.

W takiej sytuacji skoro – zgodnie ze stanowiskiem Wójta – obszary ochrony mają pokrywać się z oznaczonymi na rysunku planu zewidencjonowanymi stanowiskami archeologicznymi, uzasadnione jest twierdzenie o niezgodności pomiędzy częścią tekstową planu, a jego rysunkiem. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10, (CBOSA). Uchwałodawca redagując § 7 naruszył przy tym § 4 pkt 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587) przewidujący, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie także skarżący podnosi, że rada, uchwalając akt prawa miejscowego, nie jest upoważniona do powtarzania w nim, a tym bardziej modyfikowania regulacji ustawowych zawartych w u.o.z. Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a u.o.z. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków. Ugruntowany jest pogląd orzeczniczy, że zawieranie w akcie prawa miejscowego powtórzeń i modyfikacji norm bezwzględnie obowiązujących stanowi o naruszeniu prawa przede wszystkim dlatego, że mogą prowadzić do wadliwej interpretacji woli uchwałodawcy Także od strony odbiorcy normy prawa miejscowego może dojść do sytuacji, w której norma ta w pierwszej kolejności będzie rozumiana zgodnie z treścią tego prawa, bez odniesienia się do normy źródłowej jaką jest przepis prawa rangi ustawowej. Taki zabieg może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany woli prawodawcy i w ostatecznym kształcie do podjęcia decyzji sprzecznej z intencją ustawodawcy a więc z aktem wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/14, CBOSA).

Zasadny okazał się także zarzut Wojewody odnośnie wykroczenia przez radę w § 6 poza materię która może być regulowana planem miejscowym.

Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 ustawy z 24 kwietnia 2015 r., do u.p.z.p. dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Regulacje te wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic, urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 25 kwietnia 2016 r., to przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 485/17).

W konsekwencji zaskarżone przez Wojewodę przepisy § 6 zaskarżonej uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Naruszenie zasad sporządzania planu ma tu niewątpliwie charakter istotny (przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego), co musi skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej regulacji.

Istotne naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego związane z regulacją zawartą w jego § 7 są dalej idące i muszą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 373/08, CBOSA). Stwierdzenie nieważności jedynie w zakresie § 7 skutkowałoby bowiem brakiem obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 4) u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej uchwale winny znaleźć się prawidłowe regulacje dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Możliwa w świetle kompetencji sądu administracyjnego ingerencja w tekst i rysunek planu do takiego celu nie może doprowadzić.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznając zasadność zarzutów skargi, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł).