Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1910/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]maja 2017 r. , nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.W. utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazującej E.W., jako właścicielce działki nr [...] położonej w miejscowości [...], usunięcie z powyższej nieruchomości nawiezionych na nią odpadów w postaci ziemi oraz gruzu w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia z uprawnionym przedsiębiorcą.

W uzasadnieniu podano, iż w dniu 12 maja 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nawiezienia odpadów na działkę nr [...]położoną w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu w dniu 30 czerwca 2016 r. dowodu z oględzin na terenie ww. działki w obecności właścicielki nieruchomości, decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji nakazał E.W., właścicielce działki nr [...] położonej w [...], usunięcie zgromadzonych na niej odpadów w postaci ziemi oraz gruzu w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji.

W odwołaniu E.W., zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych polegające na: przyjęciu, że to ona gromadziła odpady budowlane na ww. działce zwożone z innych nieruchomości, podczas gdy teren powyższej nieruchomości nie był ogrodzony i strzeżony, a zatem każdy mógł mieć do niej swobodny dostęp, - niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że na działce nr [...]nie są prowadzone żadne roboty budowlane, podczas gdy na części działki trwa budowa budynku gospodarczego której pochodzi ziemia wykorzystywana do wyrównania terenu rolnego,

- nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości twierdzenie, jakoby znajdowały się na działce hałdy ziemi w ilości ok. 60, podczas gdy na działce rozmieszczona była ziemia wydobyta spod fundamentów przeznaczonych na budynek gospodarczy, a ponadto na działce działała koparka, która na bieżąco wyrównywała teren

Rozpatrując niniejszą sprawę, Kolegium przytoczyło treść art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987), wskazując, iż posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W świetle ustawy o odpadach organ gminy, o ile stwierdzi, iż odpady są zgromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, jest zobligowany do wydania decyzji, w której zobowiązuje do usunięcia tych odpadów. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego w związku z czym jej wydanie, wobec ustalenia określonego stanu rzeczy, jest obligatoryjne.

Odpadami w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy są każde substancje lub przedmioty, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W myśl art. 2 pkt 3) i pkt 11) ustawy nie stosuje się zaś do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty oraz do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Oznacza to, że każdy inny rodzaj mas ziemnych należy traktować jako odpad, a jego zagospodarowanie musi się odbyć ściśle według zasad wynikających z ustawy o odpadach.

W załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), wskazano, że jako odpady należy traktować m. in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, tj. substancje niebezpieczne (kod 17 05 04), a także odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod. 17 01 01), jak również gruz ceglany (kod 17 01 02). Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 30 czerwca 2016 r. wynika, iż na teren działki nr [...]w miejscowości [...] nawiezione zostały odpady w postaci zanieczyszczonej ziemi z gruzem. Ziemia została przywieziona z budowy. Teren nieruchomości został podniesiony na około 0,5m. Część została już rozplantowana, pozostałą ilość ok. 60 hałd ziemi rozmieszczona jest na terenie działki. (...) Na terenie działki znajduje się również gruz. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki ziemia została przywieziona na teren działki. Cała działka ma około 15 ha. Na jednej części prowadzona jest budowa budynku gospodarczego. Na części rosną drzewa i krzewy, pozostała część ok. 4-5 ha to nawieziona ziemia. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone zdjęciami nieruchomości załączonymi do protokołu.

W wyjaśnieniach E.W. wskazała, że wszystko ma zostać uprzątnięte, gruz odebrany przez człowieka posiadającego kruszarkę, teren obsiany.

Kolegium stwierdziło w oparciu o powyższe ustalenia, że na teren działki nr [...] nawieziono z innych nieruchomości zanieczyszczone masy ziemne oraz gruz, a więc odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, tym samym nie ma podstawy do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 2 pkt 3) ustawy. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż twierdzeniom skarżącej, jakoby organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż masy ziemne przeznaczone na podwyższenie i wyrównanie terenu pochodziły z budowy prowadzonej w innej części ww. nieruchomości przez właścicielkę, a tym samym nie stanowiły odpadu, przeczy treść protokołu, która nie została zakwestionowana przez stronę. Według treści protokołu sama właścicielka wskazała na fakt nawiezienia ziemi na teren działki na obszar ok. 4-5 ha. Twierdzenia co do rzekomego wykorzystania do podniesienia i równania terenu jedynie niezanieczyszczonej ziemi z budowy prowadzonej na ww. działce nie zostały udowodnione przez właścicielkę. Słusznie wskazał organ I instancji , iż podniesienie gruntu o pow. 4-5 ha o 0,5 m wymagało nawiezienia około 20.000 - 25.000 m3 ziemi z gruzem. Taka ilość nie mogła zostać zapewniona z prowadzonej przez właścicielkę budowy budynku gospodarczego, przy czyn nawiezione celem podniesienia i utwardzenia ww. terenu odpady przekraczają dopuszczalną według powołanego rozporządzenia ilość 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Odnośnie kwestii powszechnego dostępu do działki nr [...]i możliwości nawiezienia na nią odpadów bez wiedzy i zgody właścicielki, Kolegium wyjaśniło, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, iż wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Zatem brak ogrodzenia ww. działki, czy możliwości stałego jej dozoru nie może niweczyć obowiązku właścicielki władającej gruntem usunięcia z niej nawiezionych odpadów. Zaznaczyć należy, iż na etapie sporządzania protokołu z oględzin nieruchomości właścicielka nie wskazywała na nawiezienie ziemi bez jej wiedzy i zgody. Miała zaś świadomość nawiezienia mas ziemnych i gruzu na teren działki nr [...] i chciała je przeznaczyć na podwyższenie i wyrównanie gruntu rolnego. Nie kwestionowała przy tym stwierdzenia pozostawania na działce ok. 60 hałd ziemi i gruzu. Okoliczność związana z systematycznym równaniem terenu przy użyciu koparki nie może stanowić podstawy uznania wadliwości dokonanych przez organ I instancji ustaleń. Kolegium wskazało, iż zasadność zobowiązania strony do usunięcia odpadów (nawiezionych mas ziemnych z gruzem) wynika również z faktu położenia działki nr [...] w graniach [...] Parku Krajobrazowego (co potwierdza System Informacji Przestrzennej Urzędu miasta i Gminy [...] oraz [...] GDOŚ, a także opis granic Parku wskazanych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]poz. [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5) i 6) ww. rozporządzenia w Parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, a także dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż z uwagi na prace prowadzone na ww. działce oraz znaczny upływ czasu ustalenie ewentualnie wykorzystanej do podwyższenia terenu ziemi z obszaru budowy prowadzonej na działce nr [...] przez właścicielkę mogłoby okazać się niemożliwe.

W skardze E.W. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca podczas oględzin w dniu 30 czerwca 2016 r. oświadczyła, że zanieczyszczona ziemia została przywieziona na teren działki za jej wiedzą, co za tym idzie także zgodą, podczas gdy skarżąca w toku czynności organu, oponowała jakoby to ona nawoziła n działkę hałdy ziemi zawierające odpady pobudowlane i okołobudowlane, a nadto wskazała, że na nieruchomości prowadzone są aktualne roboty budowlane związane z koniecznością postawienia budynku gospodarczego znacznych rozmiarów ( pow. ponad 1500 m2), a jedyna ziemia jaka znajduje się na działce i należy do skarżącej pochodzi z fundamentów tego budynku, wymiany gruntu w budynku i to właśnie w stosunku do tej ziemi podczas oględzin skarżąca wskazała, że zostanie uprzątnięte, b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - brak dostrzeżenia i całkowite pominięcie przez organ II instancji faktu, iż brak jest ogrodzenia nieruchomości oraz odległość miejsca stałego zamieszkania skarżącej uniemożliwia jej pełne zabezpieczenie przed ingerencją osób trzecich; - niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała chęci dobrowolnego usunięcia odpadów, pomimo że nieczystości zostały bezprawnie nawiezione na jej nieruchomość, deklarowała chęć współpracy z organami i jak najszybsze oczyszczenie nieruchomości; - niczym nie poparte ustalenia i obliczenia organu, że przewoziła ona ziemię z gruzem do wyrównania terenu nieruchomości, gdyż ziemia wydobyta pod fundamenty budynku gospodarczego o pow. ponad 1500 m2 nie była wystarczająca do wyrównania całego terenu działki o pow. 15 ha, podczas gdy nie planowała ona przeprowadzić prac wyrównawczych na całości nieruchomości, a jedynie na obszarze 4 ha, co stanowi 1/3 powierzchni całkowitej działki, - art. 11 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości nie zostało skutecznie obalone przez skarżącą, podczas gdy z przytoczonych przez nią okoliczności w trakcie oględzin działki wynika, że odpady znajdujące się na działce nr [...] nie stanowiły jej własności, zostały nawiezione bez jej wiedzy i zgody. Skarżąca wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie wydanie jej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono bowiem kwestii ilości nawiezionych odpadów, nie zweryfikowano wysokości dokonanego nawiezienia, jak również nie dokonano kwalifikacji odpadów. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej jako u.o.) nakłada na podmiot nazwany posiadaczem odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ustępie drugim omawiany przepis zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów winna zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia, przy czym wyliczenie w przepisie tym zawarte ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności".

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. ilekroć jest w ustawie jest mowa o odpadach – rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. zawarto definicję legalną "posiadacza odpadów"– jest nim ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W słowniku pojęć zdefiniowanych ww. ustawą znajduje się także "wytwórca odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy), za którego uznaje się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotnego wytwórcę odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów, przy czym wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast "władającego powierzchnią ziemi", jednakże z innych ustaw oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – jest nim ujawniony jako władający. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów (wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 692/13 - Lex nr 1413135). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skarżąca będąca właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] położonej w m. [...], na której zalegają odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącej wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżąca nie obaliła, albowiem nie wykazała, że nie zgodziła się na przywiezienie na jej nieruchomość odpadów, które nie stanowiły urobku pozyskanego z wykopów pod fundament realizowanego przez nią budynku gospodarczego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że na przedmiotową nieruchomość nawieziono znaczną ilość ziemi, która została częściowo rozplanowana, a częściowo zgromadzona w formie hałd. Jednakże na podstawie tego protokołu nie można określić jaka faktyczna ilość ziemi została nawieziona, jak również nie można określić na jakiej powierzchni i na jaką grubość została ona rozplantowana. Nie można na jego podstawie ustalić również jaka ilość ziemi została pozyskana z wykopu pod fundamenty budynku gospodarczego, w jakim miejscu nieruchomości została ona rozplantowana. Nie można również ustalić, czy nawieziona ziemia spoza terenu nieruchomości była zanieczyszczona np. gruzem, jak również, czy ziemia z wykopu pod fundamenty była zanieczyszczona, czy też nie. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna uniemożliwia dokonania oceny w tym zakresie. A to oznacza, że w sprawie niniejszej nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny, a więc dopuszczono się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ust. 6 art. 26 ust. 2 u.o. w decyzji nakazującej usunięcie odpadów określa się rodzaj odpadów i sposób i termin ich usunięcia. Są to minimalne wymogi decyzji, bowiem katalog ten nie jest zamknięty. Uszło uwadze Kolegium, że decyzja organu I instancji nie spełnia tych podstawowych wymogów, a dotyczy to przede wszystkim rodzaju odpadów, gdyż organ I instancji nie dokonał kwalifikacji odpadów stwierdzonych na przedmiotowej nieruchomości, które skarżąca powinna usunąć. Organ I instancji nakładając na skarżącą obowiązek usunięcia ziemi i gruzu decyzją nr [...] nie wziął pod uwagę rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów odpadów, które osoby fizyczne (...) mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz. U. 2016 r., poz. 93), który w załączniku określa kod odpadu, rodzaj odpadu, proces odzysku, dopuszczalne metody odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów i ilość odpadów do przyjęcia w ciągu roku lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych odpadów. Pod pozycją nr [...] i nr [...] załącznika do tego rozporządzenia wymieniona jest gleba i ziemia, tym kamienie, inne niż wymienione w [...] oraz urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w [...]. Natomiast pełny katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. opubl. w Dz. U. z 2014 r. poz.1923., którego organ I instancji, jak wynika z treści decyzji nr [...], nie uwzględnił, jak również nie uczyniło tego Kolegium w zaskarżonej decyzji. W warunkach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu było ustalenie jaka ilość ziemi została nawieziona, jaką ilość pozyskano z wykopu pod fundamenty, następnie dokonać klasyfikacji odpadów znajdujących się na nieruchomości, określić do jakich rzędnych terenu należy usunąć odpady, a także rozważyć czy mogą mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia [...] listopada 2015 r. Dopiero po ustaleniu tych wszystkich kwestii możliwe jest wydanie stosowanej decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.