Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. L., M. G., I. K., V. P., R. L., A. L. i M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].09.2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...].07.2017 r. nr [...] (zwanego dalej Wojewodą), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].05.1985 r. nr [...] (w części dotyczącej odszkodowania za grunt), rozstrzygającej o należnym A. i W. L. odszkodowaniu, z tytułu przejęcia z dniem [...] czerwca 1984 r. na własność Państwa, położonej we wsi [...] nieruchomości, o łącznej powierzchni [...] m².

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarządzeniem z dnia [...].12.1983 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...] (zwany też dalej Naczelnikiem) ustalił granice i powierzchnie terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1984 r., Nr 3, poz. 52. W pkt 1 ppkt 143 zarządzenia zostały wymienione działki A. i W. L., o łącznej powierzchni [...] m², o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...], jako przechodzące na własność Państwa na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Decyzją z dnia [...].05.1985 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie na rzecz A. i W. L. za przejęty grunt o pow. [...] m². Odszkodowanie zostało przyznane w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł za grunt, [...] zł za rośliny oraz [...] zł za składniki budowlane).

Pismem z dnia [...].08.2016 r. A. L., M. G., I. K., V. P., R. L., A. L. oraz M. J., wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].05.1985 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących zarzucił brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz brak opinii biegłego.

Decyzją z dnia [...].07.2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].05.1985 r. nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyli wszyscy Wnioskodawcy, działając za pośrednictwem pełnomocnika. Organ odwoławczy rozpoznając je, podzielił stanowisko I. instancji. Uznał za prawidłowe ustalenia i wnioski Wojewody.

Podał, że zarządzenie Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].12.1983 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...], zostało wydane na podstawie art. 8 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216) i objęło przedmiotową nieruchomość. Było ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1984 r., Nr 3, poz. 52. W pkt 1 ppkt 143 zarządzenia zostały wymienione wskazane działki A. i W. L., o łącznej powierzchni [...] m².

Nadmienił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 – zwanej dalej też ustawą z dnia 12.03.1958 r.), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

W oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. - odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków, trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., Nr 23, poz. 205) w którym stawka szacunkowa jednego hektara gruntów wyrażona była w kwintalach żyta i jej wysokość uzależniona była od okręgu podatkowego i klasy gruntu. W niniejszej sprawie – jak podkreślił Minister - ogólna wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie pkt 3 Zarządzenia Naczelnika Gminy nr [...] oraz opinii szacunkowych. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż jakkolwiek w niniejszej sprawie Wojewoda podjął działania zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego, bowiem wystąpił do Starosty [...], Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta [...], Wójta Gminy [...], jak również skierował wystąpienie do własnego archiwum zakładowego - niemniej oprócz zaskarżonej decyzji oraz opinii szacunkowych, nie pozyskał niczego więcej.

Jak wynika z opinii szacunkowej z dnia [...].07.1984 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. W. G., biegłego do spraw budownictwa z listy Wojewody [...], na działkach nr [...] i nr [...] znajdowały się ogrodzenie i słupy ogrodzeniowe. Natomiast działki nr [...],[...],[...] i [...] - nie posiadały żadnych składników budowlanych. Biegły wyliczył wartość ogrodzenia i słupów ogrodzeniowych na kwotę [...] zł, na podstawie obowiązującego ówcześnie rozporządzenia w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 12, poz. 91) oraz cennika do szacowania budynków systemem szczegółowym - PZU [...] 1972 r. i taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją.

Natomiast oszacowania wartości gruntu i znajdujących się na nim składników roślinnych dokonał uprawniony biegły ds. rolnictwa z listy Wojewody [...] mgr inż. (pieczątka nieczytelna) w dniu [...].07.1984 r. Zastosowanie do wyceny gruntu miało, pozyskane przez Organ odwoławczy, zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].12.1983 r., gdzie stawka odszkodowania za przejęte grunty na rzecz Skarbu Państwa została ustalona na kwotę 220 zł za 1 m². Jak wynika z uzasadnienia do zarządzenia, stawka została ustalona, bowiem cena określona na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205) oraz zarządzenia 86a Wojewody [...] z dnia [...].12.1982 r. w sprawie podwyższenia ceny gruntu przy wywłaszczeniu - nie odzwierciedlałyby rzeczywistej wartości przejmowanych gruntów. Tym samym wartość odszkodowania za grunt została obliczona przez przemnożenie przejętej powierzchni tj. [...] m² x stawka tj. [...] zł, co dało kwotę [...] zł. Natomiast wyceny składników roślinnych biegły dokonał w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, Instrukcji Ministra Rolnictwa w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych - znowelizowanej w 1983 r. oraz cennika detalicznego [...] materiału szkółkarskiego, sadowniczego, ozdobnego i różanego. Biegły wyliczył wysokość odszkodowania za rośliny na kwotę [...] zł, po spisaniu na gruncie w dniu [...].07.1984 r. trwałych składników roślinnych. Takie też kwoty zostały przyznane zaskarżoną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].05.1985 r. zarówno za grunt jak i rośliny. Wobec tego, jak podkreślił Minister, zarzut pełnomocnika Skarżących, że odszkodowanie zostało przyznane bez jakiejkolwiek opinii biegłego nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym. Wartość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych przez uprawnione osoby i na podstawie dokonanych przez nich oględzin oraz ówcześnie obowiązujących przepisów.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących – jak zaznaczył Minister - przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu Organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. oraz zarządzenie Ministra Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].09.1982 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości - ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister nadmienił, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r. sygn. akt i OSK 1534/14).

Jednocześnie stwierdził, że podobne stanowisko zajął Sąd w aktualnie kształtującym się orzecznictwie, dotyczącym ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 21.11.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, z dnia 7.02.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2686/16, z dnia 8.02.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2691/16, z dnia 8.02.2017 r. IV SA/Wa 2747/16 i z dnia 15.03.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/16). Zatem decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].05.1985 r. nr [...], dotycząca ustalenia odszkodowania na rzecz A. i W. L. za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...], oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Zdaniem Ministra użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. zwrot "ustala" dotyczy określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych. Minister stwierdził także, iż z uwagi na niepełny materiał dowodowy, Wojewoda [...] przeprowadził rozprawę z udziałem A. L. współwłaścicielki przejętych nieruchomości, na rzecz której przyznano odszkodowanie. Z protokołu rozprawy wynika, że była współwłaścicielka jakkolwiek stwierdziła, że się odwołała, choć nie uczestniczyła w postępowaniu o przejęcie nieruchomości, to nie jest pewna czy decyzję odwoławczą otrzymała. Skoro jednak była właścicielka oświadczyła, że pieniądze z tytułu odszkodowania otrzymała, to należy wnioskować, że zaskarżona decyzja uzyskała walor ostateczności.

We wniesionej skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, wyrażając przekonanie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].05.1985 r. nr [...] (w części dotyczącej odszkodowania za grunt) i zarzucił:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), - art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej.

Zdaniem pełnomocnika Skarżących, decyzja Naczelnika Gminy [...], rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.

Pełnomocnik nie zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązujące w 1985 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Podkreślił, że wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z:

- art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 cyt. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych,

- wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest §1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że to rozporządzenie, w zakresie trybu postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy z 12.03.1958 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie były trafne, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć obu instancji, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia. Zważywszy, że zakwestionowane decyzje obu instancji zapadły w postepowaniu nadzorczym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął m. in. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Wobec tego, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez Stronę skarżącą nieważność (w części dotyczącej odszkodowania za grunt) decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].05.1985 r. nr [...]), ustalającej na rzecz A. i W. L. odszkodowanie z tytułu przejęcia z dniem [...] czerwca 1984 r. na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], o łącznej powierzchni [...] m², stanowiącej działki ew. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] – Organ nadzoru wszystkie te uwagi musiał mieć na względzie, podobnie jak i pełnomocnik formułujący zarzuty skargi. Nie można także pominąć faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, w którym stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 30-tu) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd spójny z przytoczonymi założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Minister rzeczowo przedstawił sposób ustalenia przyznanego odszkodowania za grunt (w tym zakresie w trybie nieważnościowym zakwestionowano decyzję Naczelnika). Zostało ono obliczone przez przemnożenie przejętej powierzchni tj. 3021 m² przez stawkę tj. 220 zł, co dało kwotę 664.620 zł.

Sąd uznaje te ustalenia za prawidłowe. Skarga zresztą nie kwestionuje prawidłowości rachunkowej wskazanego wyliczenia. W ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Przede wszystkim zachowany szczątkowy materiał archiwalny nie pozwalał na jednoznaczne potwierdzenie, jak tego żądał wniosek, że rozprawy w 1985 r. nie przeprowadzono. Pewności co do tego nie ma. Nie można więc wykluczyć, że rozprawa taka miała miejsce, ale nie zachowały się świadczące o tym dokumenty. Gdyby jednak rzeczywiście nie została przeprowadzona, to i tak nie mogłoby to prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika w żądanej części. Punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest bowiem ustalenie, czy dana norma rzeczywiście miała w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one kluczowych w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Pełnomocnik Skarżących zbagatelizował fakt, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten był zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA).

Poza tym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał mieć zatem wyraźną podstawę ustawową. W tym kontekście, Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa, wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie wskazanych przepisów podnoszono, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje. Ostatecznie zaś przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. m. in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 12.03.1958 r., w tym art. 22 tej ustawy. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przyjęcie, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Pojęcie zaś zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika Skarżących, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę, po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r., znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Trzeba też mieć na względzie, że brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy.

Na marginesie warto podkreślić, że również w orzecznictwie na gruncie art. 22 ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, iż brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady, w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA).

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, na okoliczność wysokości odszkodowania. Po pierwsze, brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego, nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu do celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Nie można też pominąć, że odszkodowanie za grunty rolne było ustalane w oparciu o tę ustawę w sposób uproszczony, uwzględniając urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Jak już wspomniano, sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzednikom prawnym Skarżących, Minister przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd uznaje go za prawidłowy. Należy przy tym mieć na uwadze, że Skarżący nie podjęli próby zakwestionowania prawidłowości tego wyliczenia. Nie zostało też w żaden sposób udokumentowane przez pełnomocnika Skarżących, że od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].05.1985 r. nr [...], rozstrzygającej o należnym A. i W. L. odszkodowaniu, z tytułu przejęcia z dniem [...] czerwca 1984 r. na własność Państwa, położonej we wsi [...] nieruchomości, o łącznej powierzchni [...] m² - było wnoszone odwołanie. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne A. i W. L. zostało ustalone w sposób rażąco naruszający prawo. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Decyzje te zostały prawidłowo uzasadnione, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w powołanych przez Organ przepisach prawa materialnego i procesowego. W tych okolicznościach brak było podstaw, wynikających z art. 138 § 1 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też decyzji obu instancji, skoro nie naruszyły one obowiązującego prawa. Tym samym nie było podstaw do zobowiązania Organu nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].05.1985 r. nr [...] – o co wnosił pełnomocnik Skarżących.

Stwierdzić także trzeba, że aktualnie kształtuje się dopiero stanowisko orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Przedwczesne jest więc twierdzenie, że występuje już ukształtowana jego linia, w odniesieniu do postępowania nadzorczego, tyczącego odszkodowań przyznawanych w oparciu o ustawę z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stąd postawiony Ministrowi zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez "pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej" – nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.