Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2568/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1689/18 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1689/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.J. wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym Komendy Głównej Policji całości akt sprawy dotyczących postępowania, po którym organ wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po uwierzytelnieniu zgodnie z art. 20 a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64, poz. 565 ze zm.), przy wykorzystaniu profilu ePUAP, wraz z umożliwieniem sporządzenia z tych akt odpisów cyfrowych. W uzasadnieniu wniosku podał, że zamieszkuje w miejscowości odległej od siedziby organu, jest inwalidą I grupy i istnieją medyczne, jak i psychofizyczne przeszkody w podróży do siedziby organu, co jest ważnym interesem strony.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., odmówił udostępnienia żądanych akt sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 73 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1); czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a); strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2); organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

Strona może zatem między innymi samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. Wskazany obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza jednak, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów. Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.

Z kolei brzmienie art. 73 § 3 K.p.a., na który powołuje się K.J. w swoim wystąpieniu, wskazuje na fakultatywny charakter omawianego przepisu, tj. organ może, lecz nie jest z mocy ustawy zobowiązany zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym. Przepis ten ustanawia minimum gwarancji, jakie organ jest zobowiązany zapewnić stronie. Strona nie posiada zatem roszczenia do arbitralnego nakładania na organ obowiązków, które nie wynikają expressis verbis z treści przepisów prawa.

Komendant Główny Policji dodał, że wyjście naprzeciw oczekiwaniom strony w zakresie zapewnienia dokonania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w systemie teleinformatycznym, mając na uwadze ilość spraw zainicjowanych przez K.J. przed organami Policji różnego szczebla, wiązałoby się z koniecznością takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok funkcjonowania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu funkcji. Jednocześnie spełnienie żądania strony nie jest uzasadnione realizacją zasady jawności postępowania, gdyż akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych stronie, tj. przez nią wytworzonych lub jej doręczonych.

Ponadto organ zauważył, iż nie budzi wątpliwości fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawca miał możliwość skorzystania z wynikającego z art 73 § 1 i § 1a K.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. Prawo to, jak już wyżej wspomniano przysługuje również po zakończeniu postępowania. W związku z powyższym ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a., mógł i nadal może zostać prawnie zaspokojony, bez potrzeby zapewnienia stronie dokonania czynności, o których mowa w § 1, w systemie teleinformatycznym.

K.J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że dokonana przez organ wykładnia art. 73 K.p.a. jest błędna, albowiem przepis ten daje możliwość zapewnienia dostępu z urzędu w systemie teleinformatycznym, co nie wyłącza w uzasadnionym przypadku zapewnienia stronie prawa do dostępu do akt i dla potrzeb sprawy żądania ich udostępnienia w ten sposób, szczególnie, że w aktach tych znajduje się szereg dokumentów nieznanych mu, a "mających i mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w postępowaniu sądowym, jak i możliwe są istotne braki, zastępowanie świadectwem organu, a niepotwierdzone dowodowo". W jego ocenie, żądane akta muszą być mu udostępnione za pośrednictwem systemu teleinformatycznego KGP.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu strony podał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie dotyczy kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jest to zatem postępowanie ograniczone w zasadzie do rozważania kwestii proceduralnych, toteż nie może znaleźć zrozumienia argument o możliwych istotnych brakach, czy nawet rzekomym znajdowaniu się w tychże aktach dokumentów nieznanych stronie, a mających i mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o "wyeliminowanie zaskarżonych orzeczeń w całości". W obszernym uzasadnieniu skargi podał m.in., że organ uchybił wprost art. 61 Konstytucji RP i art. 73 w zw. z art. 12 K.p.a., uznając, iż posiada prawny obowiązek udostępnienia stronie do wglądu akt sprawy wyłącznie w swojej siedzibie, a przepis o dostępnie zdalnym leży w zakresie woli organu, bowiem w tym zakresie może odmówić takiego dostępu bez wyjaśnienia stronie przyczyn tej odmowy.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 73 § 1 K.p.a. Następnie stwierdził, że w K.p.a. nie definiuje się pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w określonej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w konkretnej sprawie. Do akt danej sprawy mogą być dołączone akta innego postępowania. W art. 73 K.p.a. jest zatem mowa o wszelkich dokumentach, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty mające znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania. Wprawdzie przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla jej rozstrzygnięcia, to jednak nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 401/09, LEX nr 591926).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący miał prawo wglądu (udostępnienia mu) całości akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zgodnie z § 1 art. 73 K.p.a. Regułą jest, jak wynika z § 1a omawianego przepisu, że czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Z dniem 17 czerwca 2010 r. wszedł w życie art. 73 § 3 K.p.a., umożliwiający udostępnianie stronie pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych poprzez system teleinformatyczny organu – po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z dniem 11 maja 2014 r. ten przepis zmodyfikowano i stworzono organom administracji możliwość udostępniania stronie wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów poprzez system teleinformatyczny organu. Warunkiem koniecznym możności zapoznawania się z aktami sprawy poprzez system teleinformatyczny organu jest uwierzytelnienie strony w systemie teleinformatycznym organu. Jest ono możliwe w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na co wskazał skarżący we wniosku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przepis art. 73 § 3 K.p.a. powinien być zatem rozumiany nie jako ograniczenie, ale jako uzupełnienie dyspozycji art. 73 § 1a K.p.a. Innymi słowy, organ jest zobowiązany do udostępnienia stronie całości akt sprawy, w tym dokumentów elektronicznych. Oznacza to konieczność stworzenia warunków technicznych pozwalających stronie zapoznanie się w siedzibie organu z treścią dokumentów elektronicznych włączonych do akt sprawy. Organ może także, zgodnie z dyspozycją art. 73 § 3 K.p.a., zapewnić stronie dostęp do dokumentów elektronicznych w swoim systemie teleinformatycznym. Dostęp taki byłby możliwy w trybie on-line, bez ograniczeń czasowych i bez konieczności odwiedzenia lokalu organu przez stronę (por. G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 128).

Tymczasem Komendant Główny Policji w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu w sposób całkowicie niezrozumiały i odbiegający od wniosku skarżącego uzasadnia, że obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał oraz dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów i strona postępowania może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.

W przedmiotowej sprawie K.J. nie wnioskował jednak o wykonanie i dostarczenie kserokopii żądanych dokumentów i nie domagał się uwierzytelnienia odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów.

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 73 § 3 K.p.a. odróżnia przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1) od uwierzytelnienia odpisów i kopii z akt sprawy (art. 73 § 2). W pierwszym przypadku strona zapoznaje się z aktami sprawy, to jest przegląda dokumenty włączone do akt sprawy, odczytuje ich treść, zapisuje swoje spostrzeżenia dotyczące akt sprawy, kopiuje dokumenty w całości lub w części itp. Strona może to uczynić zarówno w siedzibie organu, jak i poprzez system teleinformatyczny organu. Z kolei uwierzytelnienie nie ma na celu zapoznania się przez stronę z treścią akt sprawy. Uwierzytelnienie polega na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko na umieszczeniu przez ten organ adnotacji o zgodności z oryginałem kopii lub odpisu sporządzonego przez stronę. Strona może zapoznawać się oraz sporządzać odpisy i kopie, a także żądać wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Rzecz jednak w tym, że – co już wykazano wyżej – skarżący nie wnioskował o dokonanie czynności przewidzianych w art. 73 § 2 K.p.a.

Przepis art. 73 § 3 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek udostępnienia stronie akt do wglądu oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów i strona nie może być zobowiązana do wskazania powodów, dla których chce przeglądać akta sprawy. Nie można również odmówić stronie wydania odpisu lub kopii dokumentu z akt, powołując się na to, że uprzednio został jej wydany odpis tego dokumentu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SAB/Bk 24/14), co oznacza również, że organ nie może uzasadniać odmowy – jak w rozpoznawanej sprawie – ilością spraw zainicjonowanych przez skarżącego, trudnościami organizacyjnymi związanymi z zaangażowaniem środków osobowych, czy też faktem, że akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych skarżącemu, chociaż z drugiej strony nie wskazano, jakie dokumenty organ ma na myśli. W ocenie Sądu, argumentacja organu jest nieprzekonywująca i niewystarczająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ przede wszystkim winien, na co wskazał skarżący, uwierzytelnić stronę w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Rozpoznając sprawę na nowo, Komendant Główny Policji będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań prawnych i kierowania się przedstawionymi wskazaniami.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sędzia składu orzekającego w zdaniu odrębnym od w/w wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie, Sąd oceniając żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. powołując się na art. 73 § 3 K.p.a. – doszedł do przekonania, iż ten przepis powinien być rozumiany jako uzupełnienie dyspozycji art. 73 § 1a K.p.a., co w konsekwencji oznacza, że organ był zobowiązany do udostępnienia stronie skarżącej całości akt sprawy, w tym dokumentów elektronicznych. Stanowisko to jest nieprawidłowe.

Przepis art. 73 K.p.a. wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości fakt, że konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w przepisach ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W art. 73 K.p.a. mowa jest wyłącznie o prawach strony, realizowanych w formie pewnych czynności: wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, sporządzenia z nich kopii oraz sporządzenia z nich odpisów, zaś rolą organu jest wyłącznie umożliwienie (zapewnienie) realizacji takich uprawnień, nie zaś wyręczanie strony w ich realizacji. Ustawodawca w przepisie art. 73 § 3 K.p.a. określił sposób zapewnienia stronie dokonywania przez nią czynności, o których mowa w art. 73 § 1 K.p.a.

W art. 73 § 1 K.p.a. zostało określone prawo procesowe strony dostępu do akt, a nie czynności strony, o których mowa w omawianym przepisie. W tej sytuacji przepis art. 73 K.p.a. powinien jasno określać obowiązek organu administracji publicznej odpowiadający treści prawa strony wglądu do akt, a nie wymagać od organu zapewnienia dokonania stronie pewnych czynności, z zastrzeżeniem, że organ "może" zapewnić stronie dokonanie takich czynności.

W konsekwencji, art. 73 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronie wglądu w akta sprawy zawarte w systemie teleinformacyjnym organu administracji publicznej oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, natomiast w żaden sposób nie daje uprawnienia do żądania od organu udostępnienia stronie skarżącej wersji elektronicznej całości akt sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd winien był uznać, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w jego piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r., co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to: art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1, 1a, 2 i 3 K.p.a., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez:

a) niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i niedostateczne wyjaśnienie powodów, dla których postanowienie to było wadliwe, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że poza naruszeniem art. 73 § 1, 1a, 2 i 3 K.p.a. organ nie sprostał zasadzie należytego uzasadniania rozstrzygnięć, co ewidentnie jest związane z treścią art. 107 § 3 K.p.a., a co w świetle wywodów poczynionych przez Sąd pierwszej instancji może prowadzić do wniosku, że uchylając zaskarżone postanowienie miał na myśli podstawę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

b) niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, w jaki sposób organ ma zastosować dyspozycję art. 73 § 3 K.p.a. bez ustalenia, czy dysponuje on odpowiednim do tego systemem teleinformatycznym oraz niewzięcie pod uwagę, że z przepisu tego wynika jedynie możliwość takiego zachowania udostępnienia akt w w/w formie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że jeżeli Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nienależycie umotywował swoje rozstrzygnięcie, to tym samym zasugerował, że rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą polegającą na naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a., co ma istotne znaczenie, gdyż wskazanie rzeczywistej podstawy prawnej uchylenia zaskarżonego postanowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jest kluczowe dla sposobu procedowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uchybienia formalne, w przeciwieństwie do naruszeń prawa materialnego, nie ukierunkowują sprawy na określony rodzaj rozstrzygnięcia, o czym w istocie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przyjmując za prawidłowe rozumowanie Sądu należy dojść do wniosku, że każdy wniosek o dostęp do akt sprawy w trybie art. 73 § 3 K.p.a. powinien być uwzględniony. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przepis ten będzie stosowany jedynie w przypadku, gdy organ dysponuje narzędziami w nim wskazanymi, tj. systemem teleinformatycznym, a przede wszystkim aktami prowadzonymi w formie elektronicznej. Okoliczności tej Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zbadał i nie ustalił, czy Komendant Główny Policji posiada narzędzia do stosowania art. 73 § 3 K.p.a., przyjmując a priori, że jest to technicznie i teoretycznie możliwe. Dostępu do akt w opisanej wyżej formie nie należy mylić z przesłaniem dokumentacji za pośrednictwem platformy ePUAP. Czynienie przez Sąd znaku równości pomiędzy prawem wynikającym z art. 73 § 1 i 1a K.p.a. wynikającym z art. 73 § 3 K.p.a. jest niedopuszczalne. Stronie przysługuje prawo wglądu do akt w siedzibie organu, przez którą należy rozumieć także łącza informatyczne jak ePUAP. Natomiast treść art. 73 § 3 K.p.a. należy odczytywać jako przepis techniczny. Organ może postawić do dyspozycji strony takie instrumenty teleinformatyczne, które umożliwiają jej dokonanie wglądu do akt poprzez zapoznanie się z treścią tych dokumentów, sporządzania notatek, screenów, wydruków, po uwierzytelnieniu tej strony w sposób określony w tym przepisie. Powyższe jest możliwe wówczas, gdy organ takie instrumenty teleinformatyczne posiada.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przepis art. 73 K.p.a., mimo, że znajduje się w akcie prawnym o charakterze proceduralnym, zawiera elementy materialnoprawne. Paragraf trzeci w/w przepisu ma jednak charakter formalny. Zawiera on zwrot "może" i należy go rozumieć w ten sposób, że organ może zdecydować, czy w określonych okolicznościach faktycznych może spełnić żądanie strony, czy powołując się na obiektywne przeszkody – żądania nie uwzględnić.

K.J. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując wykładni art. 73 § 1 i § 1a K.p.a., a przede wszystkim art. 73 § 3 K.p.a., przyjął, że Komendant Główny Policji był zobowiązany do uwzględnienia wniosku K.J. z dnia 26 kwietnia 2018 r. o udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym KGP całości akt dotyczących postępowania, po którym organ wydał postanowienie z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 233, po uwierzytelnieniu zgodnie z art. 20 a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy wykorzystaniu profilu ePUAP, wraz z umożliwieniem sporządzenia z tych akt odpisów cyfrowych – poprzez zapewnienie mu dokonania w/w czynności we wnioskowanej formie.

W konsekwencji spór prawny koncentruje się na wyjaśnieniu, czy w świetle powołanych wyżej przepisów K.p.a. organ miał obowiązek zachować się w sposób określony w art. 73 § 3 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentuje się konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. o sygn. akt I OPS 1/18 i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa).

Stosownie do treści art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 73 § 3).

Przepis art. 73 § 3 K.p.a. w w/w brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk Nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejm VII Kadencji) wskazano, że: "W art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a K.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści w/w przepisu, jak również powołanego uzasadnienia do projektu w/w ustawy nowelizującej, prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co w istocie należy odczytywać jako realizację wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania.

W ocenie Sądu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż przepis art. 73 § 3 K.p.a. wprowadza bezwzględny obowiązek organu do zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 K.p.a. za pomocą systemu teleinformatycznego. Tymczasem przepis art. 73 § 3 K.p.a. nie jest – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – uzupełnieniem przepisu art. 73 § 1a K.p.a. co do bezwzględnego prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Jest on jedynie przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie tego prawa. Przy czym ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić". Oznacza to fakultatywny charakter tego konkretnego (za pomocą systemu teleinformatycznego) sposobu na wyegzekwowanie przyznanego stronie uprawnienia.

W konsekwencji uznać należy, iż art. 73 § 3 K.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 K.p.a. organ administracyjny może zatem zapewnić stronie dokonywanie pewnych czynności, tj. wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile:

- ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych,

- akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać,

- nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym.

Tym samym z treści art. 73 § 3 K.p.a. nie wynika obowiązek organu administracyjnego przekształcania akt administracyjnych sprawy lub ich części (poszczególnych dokumentów) prowadzonych w postaci papierowej do postaci cyfrowej w celu ich udostępnienia stronie w tej formie, jak również obowiązek ich udostępniania w ogóle za pomocą jakichkolwiek środków komunikacji elektronicznej (np. poczty elektronicznej), lecz tylko za pośrednictwem własnego sytemu teleinformatycznego. W grę wchodzą zatem wdrożone w konkretnym organie narzędzia informatyczne i systemy kancelaryjne, tzw. systemy obiegu dokumentów (włącznie z elektronicznym zarządzeniem dokumentacją, EZD), które umożliwiają udostępnienie akt w postaci elektronicznej, jak również umożliwiają elektroniczne komunikowanie się ze stroną na wskazany przez nią adres elektroniczny.

Nie oznacza to jednak, że organ może odmówić stronie powyższego sposobu wglądu do akt sprawy, nie uzasadniając w sposób dostateczny swojego stanowiska w tym zakresie. Organ, odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 K.p.a., przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. W przypadku, gdy w/w wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wykazać, dlaczego – mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 K.p.a. w omawianej elektronicznej formie – odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji był uprawniony do nieuwzględnienia wniosku K.J., to jednak uznał, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie spełnia podanych wyżej standardów. Organ nie uzasadnił bowiem swojej odmowy ani względami technicznymi, ani innymi racjonalnymi przesłankami, które mogłyby dać się pogodzić z istotą omawianej instytucji, na co częściowo prawidłowo zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując, że argumentacja organu jest w tym zakresie nieprzekonywująca i niewystarczająca.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że w ogóle nie zbadał i nie ustalił, czy Komendant Główny Policji dysponuje systemem teleinformatycznym, a przede wszystkim aktami prowadzonymi w formie elektronicznej, przyjmując a priori, że udostępnienie K.J. żądanych przez niego akt sprawy jest technicznie możliwe. Tymczasem zauważyć należy, iż Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie zakwestionował możliwości przekazania akt sprawy za pomocą posiadanego systemu teleinformatycznego. Zwrócił jedynie uwagę na dużą ilość spraw zainicjowanych przez K.J. przed organami Policji różnego szczebla, co wiązałaby się z koniecznością podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok funkcjonowania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu funkcji. Także w samej skardze kasacyjnej, pomimo czynienia w/w zarzutu, organ nie stwierdza, że nie posiada stosownego systemu teleinformatycznego. W związku z powyższym może to prowadzić do wniosku, iż z technicznego punktu widzenia realizacja wniosku K.J. jest dla Komendanta Głównego Policji technicznie możliwa, gdyż w innym przypadku organ wyraźnie powołałby się na tę okoliczność w pierwszej kolejności.

Odnosząc się do podniesionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentów dotyczących dużej ilości spraw zainicjowanych przez K.J. przed organami Policji różnego szczebla i zakłócenia przez to normalnego toku funkcjonowania organu, wskazać należy, iż przedmiotem wniosku były akta administracyjne konkretnej sprawy, które były w posiadaniu organu i o ile były one dostępne w formie elektronicznej, to wymienione przez organ powody nie uzasadniały odmowy ich udostępnienia stronie we wskazanej formie. Tym bardziej, że K.J. w swoim wniosku wyraźnie zaznaczył, iż ta konkretna forma realizacji jego prawa związanego z wglądem w akta sprawy jest uzasadniona faktem, że zamieszkuje on w miejscowości odległej od siedziby organu, jest inwalidą I grupy i istnieją medyczne, jak i psychofizyczne przeszkody w podróży do siedziby organu. Do tej argumentacji skarżącego organ w żaden sposób się nie odniósł, a ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawa strony zagwarantowanego jej w art. 73 § 1 K.p.a. Ponadto zauważyć należy, iż celem wprowadzenia przepisu art. 73 § 3 K.p.a. w jego obecnym brzmieniu było właśnie odciążenie organów administracji publicznej od angażowania ich pracowników odnośnie realizacji prawa strony wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. w jego tradycyjnej formie, skoro udostępnienie wglądu do akt miało odbywać za pomocą systemu teleinformatycznego. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż skoro art. 73 K.p.a. nie limituje określonych w nim uprawnień strony, a nawet dopuszcza ich realizację po zakończeniu postępowania, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania oceny tego, czy żądanie strony jest uzasadnione zasadą jawności, jak również czy na akta postępowania składają się dokumenty znane czy nieznane stronie. Przepis art. 73 § 3 K.p.a., w odróżnieniu od regulacji zawartej w art. 73 § 2 K.p.a., nie uzależnia skorzystania z wprowadzonej w nim możliwości od wykazywania jakiegokolwiek interesu strony.

Reasumując przyjąć należy, iż wprawdzie Komendant Główny Policji, wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku K.J. złożonego w oparciu o art. 73 § 3 K.p.a., to jednak uzasadnił tę odmowę w sposób dowolny, co naruszało art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. i musiało skutkować uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.