Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1944/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie ww. decyzją z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ, SKO), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca spółka), utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą organ ten wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 30 kwietnia 2015 r. skarżąca spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. [...], w dniach 2 marca – 8 kwietnia 2015 r., reklamy treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi określonego przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.).

W trakcie postępowania spółka kwestionowała swój udział w sprawie jako strony postępowania wskazując, że zawarła umowę z H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wynajem nośnika i nie była odpowiedzialna za uzyskanie zezwolenia na zamieszczenie reklamy w pasie drogowym. Stwierdziła, że stroną postępowania powinna być H. Sp. z o.o. Do akt sprawy zostało złożone oświadczenie H. Sp. z o.o. oraz umowa zawarta pomiędzy spółkami z [...] lutego 2015 r. Nr [...].

Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezydent [...] wymierzył skarżącej spółce A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – drogi wojewódzkiej ul. [...], w dniach 2 marca – 8 kwietnia 2015 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy wielkoformatowej o powierzchni 101,70 m2; ustalił karę pieniężną w wysokości 171 974,70 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni ekspozycji reklamy, tj. 101,70 m2, ustalonej stawki opłaty, tj. 4,45 zł za 1 m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i 38 dni zajęcia terenu; wskazał termin oraz numer konta, na który należy wpłacić karę. Wydając niniejszą decyzję organ I instacji działał na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 460 ze zm.), na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rady [...] w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie § 1 i § 5 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. [...]).

Jak wskazał organ, skarżąca spółka w piśmie z 2 czerwca 2015 r. poinformowała, że nie jest właścicielem przedmiotowej reklamy, właścicielem nośnika reklamowego jak i plakatu jest firma H. Sp. z o.o., do pisma załączona została umowa nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Ta sama umowa została dostarczona pocztą przez H. sp. z o.o. przy piśmie, w którym firma ta oświadcza, że jest właścicielem nośnika reklamowego, jak i plakatu. Organ stwierdził, że umowa ta w żaden sposób nie odnosi się do firmy L. Sp. z o.o., gdyż jej sygnatariuszami są odpowiednio spółki H. Sp. z o.o. oraz R. Sp. z o.o. i w żadnej części przedmiotowej umowy nie jest wskazana choćby treść reklamowa mogąca świadczyć o możliwości dopasowania jej do sytuacji strony. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy, dodatkowo legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmieniać umowa.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), działając na postawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło skarżącej spółce A. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. oraz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Skarga na powyższe postanowienie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1168/17 została oddalona (wyrok nieprawomocny, skarga kasacyjna od tego wyroku nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze rozpoznana).

Wnioskiem z 24 kwietnia 2017 r. (złożonym 25 kwietnia 2017 r.) skarżąca spółka na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., wymierzającej spółce karę w wysokości 171 974,70 zł, ze względu na fakt, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, oraz na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wniosła o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Według skarżącej spółki organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych bowiem uznał, że podmiot który dostarcza wizualną informację jest właścicielem reklamy. Tymczasem podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest właściciel reklamy, a skarżąca jest jedynie podmiotem, który zlecił H. Sp. z o.o. publikację określonej treści wizualnej na reklamie i plakacie reklamowym, które stanowią własność H. Sp. z o.o. Skarżąca podniosła, że nie była właścicielem nośnika reklamy, ani zamontowanego na nim plakatu reklamowego, nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego decyzja dotknięta jest sankcją nieważności.

SKO postanowieniem z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymało wykonanie decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. wskazując, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo obarczenia tej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. SKO, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby decyzja ta została obarczona jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy do naprawienia ewentualnych wad postępowania pierwszoinstancyjnego.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ ten wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2018 r. W ocenie organu, o zajęciu przez spółkę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej zarządcy drogi, protokołów kontroli, kart kontroli oględzin pasa, adnotacji urzędowych. W aktach sprawy znajduje się mapa z zaznaczeniem granic pasa drogowego i lokalizacją reklamy. Szkic sytuacyjny oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów potwierdza fakt, że zajęty teren przez reklamę, to pas drogowy. Organ wskazał, że ustawodawca regulując odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot zajmujący pas miałby się charakteryzować. W konsekwencji podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, tzn. (w tej sprawie) skarżąca spółka. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające okoliczność zajęcia: protokół przeprowadzonej kontroli w dniu 2 marca 2015 r., zdjęcia z miejsca zdarzenia, stosowne adnotacje urzędowe, zdjęcia z poszczególnych dni kontroli pasa drogowego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

W ocenie organu załączona do akt sprawy umowa pomiędzy skarżącą spółką a H. Sp. z o.o. nie wyłącza odpowiedzialności skarżącej, ani nie jest dodatkowym potwierdzeniem, że to nie skarżąca zajęła pas drogowy, a w konsekwencji, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. SKO uznało, że umowa ta nie dotyczy lokalizacji reklamy, za którą została wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego. W interesie spółki jest takie określenie w umowie lokalizacji reklamy, aby wskazywała na konkretną reklamę, która jest objęta daną umową; załączona do akt umowa – zdaniem organu - dotyczy innej reklamy i innej lokalizacji – wskazane w umowie Centrum Handlowe [...] jest oddalone od skrzyżowania ul. [...] o ok. 500 m, natomiast na zdjęciach widać, że reklama znajdowała się przed skrzyżowaniem ul. [...].

Kolegium nie znalazło również podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które spółka wiąże z naruszeniem art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a.

W ocenie organu, z treści umowy z [...] lutego 2015 r. nie da się ustalić jakiej reklamy dotyczy umowa, tj. lokalizacji, treści prezentowanej reklamy; zatem nie stanowi ona dowodu na okoliczność, że spółka nie jest stroną postępowania. Oświadczenie H. Sp. z o.o. z 29 maja 2015 r. zostało podpisane przez M. P., zaś z informacji Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika, aby był on osobą upoważnioną do reprezentowania H. Sp. z o.o. Umowy z zakresu prawa cywilnego nie mogą przerzucać na inne podmioty odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, czy zwalniać kogokolwiek od takiej odpowiedzialności. Zródłowa decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwej osoby, będącej stroną w sprawie, a mianowicie skarżącej spółki, gdyż zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez tę spółkę, która w pasie umieściła reklamę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na

naruszeniu art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. i w zw. z art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), polegające na błędnej ich wykładni, poprzez przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za wniesienie opłat za zajęcie pasa drogowego i tym samym stroną postępowania jest spółka, podczas gdy odpowiedzialność w tym zakresie ponosi wyłącznie podmiot, który posadowił nośnik w pasie drogowym drogi publicznej;

- istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pomijanie słusznego interesu skarżącej jako strony,

2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników, prowadzenie go niezgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, brak wyjaśnienia radykalnie odmiennego stanowiska zajętego w kolejnych decyzjach podejmowanych przez SKO,

3) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów, dla których SKO, wbrew stanowisku zajętemu podczas rozpoznawania sprawy w ramach I instancji, nabrało przekonania o odpowiedzialności skarżącej,

4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że (i) skarżąca jest odpowiedzialna za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, oraz że (ii) nośnik, o którym mowa w umowie nr [...] z [...].05.2015 r. zawartej pomiędzy skarżącą spółką a H. Sp. z o.o., może być nośnikiem innym niż ten, za który wymierzono karę na mocy wydanej przez Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. (decyzja ZDM),

5) naruszenie art. 81a k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ZDM, pomimo istnienia w sprawie niedających się usunąć wątpliwości,

6) naruszenie art. 88 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego,

7) naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo że przesłuchanie świadków było niezbędne dla wyjaśnienia sprawy,

8) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ZDM, pomimo że jest ona obarczona wadą powodującą nieważność, tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie jej do ponownego rozpoznania", a na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku, decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] (decyzji ZDM). W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na temat poszczególnych zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż objęte zarzutami skargi. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta pozwoliła Sądowi skontrolować - skutkiem wniesionej skargi - podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w pełnym zakresie uwarunkowań przepisów, które złożyły się na jego prawną podstawę, i które mają zastosowanie w obszarze decydowania przez uprawniony organ w kwestii stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu, SKO odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący i niewątpliwy wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawnych sprawy, co z kolei uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego uwzględnienia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz prawnej oceny poczynionych ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich prawnej oceny - stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia według wymagań art. 107 § 3 k.p.a. W kompetencjach sądu administracyjnego nie leży też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy.

Zaskarżona decyzja SKO i utrzymana nią w mocy ww. decyzja tego organu z [...] grudnia 2018 r. wydane zostały w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (co do istoty), a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać na nowo sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania (nieważnościowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym, tylko sprawa procesowa dotycząca stwierdzenia nieważności tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odrębność/specyfika postępowania nieważnościowego nie wyłącza wskazanych wyżej reguł ogólnych postępowania administracyjnego, których organ - przed którym takie postępowanie się toczy - winien dochować, tj. badając w trybie nieważnościowym kwestionowaną przez stronę (tu skarżącą spółkę) decyzję ostateczną w zakresie wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. winien zdefiniować problematykę sprawy, przede wszystkim konfrontując treść objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z treścią materiału dowodowego w aktach administracyjnych, na podstawie którego decyzja ta została podjęta i ocenić ją w zakresie przesłanek nieważnościowych, w szczególności w zakresie przesłanki podnoszonej przez wnioskującą stronę.

Wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Dotyczą one podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu oraz podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje m.in. w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sytuacja taka obejmuje przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.

W tej sprawie skarżąca spółka żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia opiera na twierdzeniu, że nie jest stroną postępowania, wskazując na H. Sp. z o. o. jako podmiot odpowiedzialny/właściciela reklamy, a zatem właściwą stronę postępowania, która winna być obciążona tą karą.

SKO nie podzieliło tej argumentacji, jednak ustalając niewadliwość decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. nie wyjaśniło rozbieżności między treścią tej decyzji, zawartością akt administracyjnych sprawy i własnymi ustaleniami poczynionymi w decyzji zaskarżonej oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z [...] grudnia 2018 r.

Mianowicie w ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. ustalono zajmowanie przez skarżącą spółkę A. pasa drogowego ul. [...], w dniach 2 marca – 8 kwietnia 2015 r., przez umieszczenie w nim reklamy treści "[...]" bez decyzji zezwalającej. Ustalenie to organ uzasadnił m.in. stwierdzeniem, że strona "skorzystała z przysługującego jej prawa i pismem z dnia 02 czerwca 2015 r. poinformowała, iż nie jest właścicielem przedmiotowej reklamy, a właścicielem nośnika reklamowego jak i plakatu jest firma H. Sp. z o.o., dodatkowo do pisma została dołączona umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2015"; ta sama umowa została dostarczona przez tę firmę przy piśmie, w którym firma ta "oświadcza, że jest właścicielem nośnika reklamowego jak i plakatu". Dalej odnotowano w decyzji: "po zapoznaniu się z przedmiotową umową należy stwierdzić, że w żaden sposób nie odnosi się ona do firmy L. Sp. z o.o., gdyż jej sygnatariuszami są odpowiednio spółki H. Sp. z o.o. oraz R. Sp. z o.o. i w żadnej części (...) nie jest wskazana choćby treść reklamowa mogąca świadczyć o możliwości dopasowania jej do sytuacji strony".

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się przedłożona przy piśmie skarżącej spółki A. z 2 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu - 8 czerwca 2015 r., por. karta 87 i nast. akt administracyjnych sprawy oraz całą ich zawartość) umowa z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] zawarta pomiędzy H. Sp. z o.o. (zleceniobiorca) a skarżącą spółką A. Sp. z o.o. (zleceniodawca); według tej umowy (por. § 4 umowy) zleceniobiorca jest odpowiedzialny "za jednorazowy montaż plakatu reklamowego przy ul. [...] obok Centrum Handlowe [...] w [...] i dokonywania wszelkich czynności związanych z utrzymaniem plakatu w należytym stanie".

We wskazanej umowie z [...] lutego 2015 r. Nr [...], ani w pozostałych materiałach sprawy (por. treść akt administracyjnych) nie występują ww. spółki L. Sp. z o.o. i R. Sp. z o.o., które wymienia Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. Zresztą w uzasadnieniu tym organ ten wymieniając te dwie spółki jednoznacznie łączy je z umową nr [...] z [...] stycznia 2015 r., której nie ma w aktach administracyjnych sprawy, a nie z umową z [...] lutego 2015 r. Nr [...], która znajduje się w tych aktach, jednak nie jest wymieniona w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r. Stanowi natomiast przedmiot analizy i ustaleń SKO w decyzji zaskarżonej obecnie do Sądu w tej sprawie oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r.

Wszystko to razem tworzy obraz niejasności, przede wszystkim w obszarze ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Prezydenta [...] w ww. decyzji z [...] maja 2016 r. o wymierzeniu i ustaleniu dla skarżącej spółki kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz w obszarze ustaleń przyjętych przez SKO, które odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W opisanych okolicznościach zastrzeżenia Sądu wynikają z wątpliwości co do tego, czy organy te (Prezydent [...] i SKO) działały na bazie tego samego materiału dowodowego, skoro w swoich decyzjach powołują się na różne umowy w kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, do którego może być skierowana decyzja o wymierzeniu i ustaleniu kary pieniężnej z powodu tego zajęcia, czyli w kwestii ustalenia strony decyzji.

Na tle ustaleń faktycznych (i to jak się okazuje w zakresie podstawowym dla prowadzonego postępowania, jakim jest zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy) w postępowaniu nieważnościowym – w sytuacji gdy organ odmawia stwierdzenia nieważności skarżonej w ten sposób decyzji, a więc akceptuje tę decyzję jako wolną od wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. - nie może być żadnych wątpliwości. W postępowaniu nieważnościowym (czyli w trybie nadzwyczajnym) organ jedynie weryfikuje decyzję ostateczną pod kątem tych wad; nie rozpoznaje zaś sprawy na nowo co do istoty. W szczególności nie może uzupełniać, poprawiać, czy usuwać w inny sposób jej wadliwości/braków. W razie odnotowania tych wadliwości/braków może wyłącznie wypowiedzieć się procesowo wydając osąd o tych wadliwościach czy brakach w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W tej sprawie działanie SKO, posługującego się w swoich decyzjach innymi - niż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. - danymi z obszaru ustaleń faktycznych, tj. umową skarżącej spółki zawartej z H. Sp. z o.o. [...] lutego 2015 r. Nr [...] (znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy), która nie odpowiada danym umowy będącej przedmiotem ustaleń decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., może być potraktowane jako czynienie przez SKO ustaleń obok tej decyzji, wykraczających poza jej zakres czy też korygowanie treści decyzji. SKO w zaskarżonej decyzji zdaje się nie zauważać w szczegółach ustaleń decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., stwierdzając na str. 6, że "załączona do akt sprawy umowa pomiędzy A. Sp. z o.o. a H. Sp. z o.o. (...) nie wyłącza odpowiedzialności spółki", oraz że " nie można stwierdzić, że spółka nie jest stroną postępowania tylko i wyłącznie na okoliczność załączenia umowy z dnia [...] lutego 2015 r." (por. str. 7 zaskarżonej decyzji). Tym samym przez brak odniesień do treści decyzji z [...] maja 2016 r. stanowiącej przedmiot procedowania organu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, organ (SKO) de facto pominął istotny element materiału dowodowego, co do którego miał wypowiedzeć się w kontekście przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W tej sytuacji, nawet zakładając ze SKO operowało właściwą – bo znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy – umową, nie wiadomo na podstawie jakiej umowy swoje ustalenia oparł Prezydent [...] w decyzji z [...] maja 2016 r., i jakie to ma w sprawie znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.

Poruszone wyżej problemy, które legły u podstaw sposobu wyrokowania przez Sąd w tej sprawie, organ winien wyjaśnić ponownie rozpoznając sprawę wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2016 r., gdyż na ten etap postępowania sprawa wraca obecnie do SKO.

Wniosek skarżącej spółki opiera się na zarzucie skierowania ww. decyzji z [...] maja 2016 r. do osoby/podmiotu niebędącej stroną w sprawie. Skarżąca wskazała w tym zakresie na H. Sp. z o.o. jako podmiot, do którego winna być skierowana decyzja o wymierzeniu i ustaleniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, powołując się na złożone do akt ww. oświadczenie H. Sp. z o.o. z 29 maja 2015r. oraz umowę zawartą pomiędzy spółkami z [...] lutego 2015 r. Nr [...].

Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., którą organ winien zbadać i rozważyć w kontekście treści kwestionowanej przez stronę w ten sposób decyzji i materiałów dowodowych objętych aktami administracyjnymi sprawy, na bazie których decyzja ta została wydana. Na sprawę administracyjną składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy – to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw, stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw lub obowiązków. Sytuacja skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie obejmuje przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma – jak już wyżej podniesiono - interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.

W zakresie tych parametrów prawnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ winien zająć stanowisko względem żądania strony/skarżącej spółki i odnieść się wprost w tym zakresie do decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r., której stwierdzenia nieważności strona dochodzi, powołując się na złożone do akt ww. oświadczenie H. Sp. z o.o. z 29 maja 2015r. oraz umowę zawartą pomiędzy spółkami z [...] lutego 2015 r. Nr [...]. W ramach badania przesłanki nieważnościowej organ władny jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalić okoliczności, z których wynika (bądź nie wynika) status strony w sprawie administracyjnej. W tej sprawie - oceniając ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. – należy ponownie poddać analizie ww. oświadczenie z 29 maja 2015 r. oraz umowę z [...] lutego 2015 r. i ustalić, nie tracąc z pola widzenia pozostałych materiałów akt administracyjnych, rzeczywistą relację między skarżącą spółką A. Sp. z o.o. a H. Sp. z o.o., w tym prawne znaczenie ww. oświadczenia z 29 maja 2015r. sygnowanego podpisem "P. M." i danymi H. Sp. z o.o.

Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego obciąża podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa na cele niezwiązane z ruchem drogowym bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Podmiotem, do którego kieruje się decyzję administracyjną o wymierzeniu kary pieniężnej, jest w takiej sytuacji - co do zasady - właściciel umieszczonego w pasie drogowym obiektu, jako w tym zakresie podmiot stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie może zmienić umowa, która jako instrument prawa cywilnego wiąże strony, które ją zawarły; nie wiąże zaś niebędącego jej stroną organu administracji publicznej.

Nie wyklucza to jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuacje, gdy zostanie wykazane, że osobą która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08).

Wprawdzie umowa cywilna wiąże tylko strony i nie kształtuje stosunków administracyjnych, ale nie oznacza to, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, w tym rzeczywistej sytuacji stron postępowania. Skoro na jej podstawie mogło dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym obiektem, w wyniku tak przeniesionego władztwa, osoba która to władztwo przejęła, może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji to ona ponosiłaby odpowiedzialność administracyjną.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej), a osoba ta będzie podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak ustaleń i analizy okoliczności konkretnej sprawy; w niniejszej sprawie będą to w szczególności kwestie związane z przypisaniem ww. umowy z [...] lutego 2015 r. do zajęcia spornego pasa ww. reklamą treści "[...]", związane ze sposobem wykonania tej umowy przez strony (w razie potwierdzenia związku umowy z tą reklamą) oraz związane ze złożeniem oświadczenia z 29 maja 2015r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.