Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne~Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 226 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Olesińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 28 grudnia 2016 r. nr XXXII/108/16 w przedmiocie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Grudziądza na lata 2017-2031 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Prezydenta Miasta Grudziądza na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] marca 2017 r. R. B. (dalej także: Skarżąca, RIO) złożyła do tut. Sądu skargę na uchwałę Inne Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 226 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez brak realistyczności wysokości wydatków.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Inne w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2017 r. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia [...] października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561) podlega nadzorowi R. B.. Strona podniosła, że przepis art. 226 ust. 1 u.f.p. stawia wymóg realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, który w przypadku zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Inne w Wieloletniej Prognozie Finansowej, stanowiącej załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, w tabeli znajdującej się na stronie 11 przyjęła następujące kwoty wydatków bieżących na pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej: w roku 2019 – [...] zł, w roku 2020 – [...] zł, a w pozostałych latach, tj. 2021-2031 – [...] zł.

Identyczne zapisy w zakresie kwot na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Szpitala zawarto w uchwale Inne z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2016-2027, która obowiązywała do dnia [...] grudnia 2016 r.

Wymienione wyżej kwoty są, zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, nierealne i opierają się na błędnych założeniach.

Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru do sądu administracyjnego uchwały jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 226 u.f.p., następnie przedstawiła ustalenia R. B. w zakresie sytuacji finansowej gminy-miasta G. i Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego w G. w okresie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały.

Natomiast odnosząc się zarzutu nierealność wartości przyjętych w zaskarżonych uchwałach skarżąca podniosła, że wskutek nierzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz nierzetelnej sprawozdawczości budżetowej Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego w G., plany i prognozy finansowe Szpitala nie znajdują pokrycia w dokumentach, stanowiących źródło planowania i nie są oparte na powszechnie przyjętych założeniach makroekonomicznych. Pomimo wiedzy o wynikach kontroli R. B., przeprowadzonej w 2016 r. w Szpitalu i Urzędzie Miejskim w G. oraz wiedzy o treści Raportu o stanie gospodarki finansowej M. G., organy M. G. bezkrytycznie przyjęły do Wieloletniej Prognozy Finansowej wartości wynikające z prognozy finansowej Szpitala na lata 2016-2021, przygotowane przez Dyrektora Szpitala oraz pominęły niektóre zobowiązania związane ze spółką G. Inwestycje Medyczne sp. z o.o., wymagającą stałego dofinansowywania z budżetu M..

R. B. wskazała, że przeprowadziła wyliczenie planowanego wyniku finansowego Szpitala na lata 2017-2021, opierając się na danych wynikających wyłącznie z dostępnych dokumentów i szacując zmiany w następnych latach w oparciu o przejrzyste założenia, biorąc pod uwagę stan na [...] grudnia 2016 r. Zdaniem skarżącej, znaczące różnice wyników obliczeń w stosunku do kwot wydatków przyjętych w zaskarżonych uchwałach (od 20 do ponad 33 min zł), nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżone uchwały zawierają Wieloletnie Prognozy Finansowe przyjęte z pominięciem zasady realistyczności. Podkreśliła, że wykazane różnice mogą być jeszcze większe po uwzględnieniu wyższych kosztów finansowych Szpitala.

Skarżąca zauważyła, że prognozy opracowane przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą różnić się od kontrolnych wyliczeń dokonywanych przez organ nadzoru, istnieje bowiem wiele "scenariuszy" kształtowania się przyszłych operacji budżetowych, które mieszczą się w granicach realizmu. Obowiązkiem organu nadzoru jest jednak zakwestionowanie ważności uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej w przypadku, w którym opracowana przez jednostkę prognoza oczywiście się w tych granicach nie mieści. To właśnie ma miejsce w przypadku prognozy przyjętej przez organ stanowiący miasta G..

W związku z powyższym skarżąca uznała, że Inne podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 z naruszeniem art. 226 ust. 1 u.f.p., stanowiącym istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie w całości. Na wstępie organ samorządu odniósł się do kwestii związanych z prowadzonym przez R. B. nadzorem nad działalnością finansową miasta G. w kontekście Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego z siedzibą w G., a w szczególności:

- art. 86 ust. 1 u.p.t.u. poprzez uznanie, że Gmina ma prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego z faktur otrzymywanych w związku z realizacją zadania polegającego na usuwaniu i unieszkodliwianiu wyrobów zawierających azbest w sytuacji, gdy Gminie takie prawo nie przysługuje;

- charakterystyki Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego z siedzibą w G. w kontekście sporu z Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w zakresie podmiotu tworzącego oraz działań w tym zakresie RIO w B.,

- kontroli problemowej RIO w B. przeprowadzonej w roku 2016 w Urzędzie Miejskim w G.,

- kontroli problemowej RIO w B. przeprowadzonej w roku 2016 w Regionalnym Szpitalu Specjalistycznym im. dr. Wł. Biegańskiego z siedzibą w G.,

- raportu o stanie gospodarki finansowej M. G. oraz opiniowania projektu budżetu na rok 2017 oraz projektu wieloletniej prognozy finansowej M. G. na lata 2017 -2031.

Rada Miejska podniosła, że bez względu na fakt, iż formalnym organem tworzącym dla Szpitala została uznana gmina-miasto G., to zarówno organy państwowe jak i samorząd województwa powinny aktywnie uczestniczyć w finansowaniu Szpitala. Przygotowując Wieloletnią Prognozę Finansową miasta G. na lata 2017-2031 założono, że w latach 2017-2018 zostanie wprowadzony skuteczny Plan restrukturyzacji zadłużenia Szpitala oparty częściowo na pomocy zewnętrznej.

Podkreślono, że pomimo trwania sporu kompetencyjnego RIO w B. prowadziło kontrolę w zakresie działań organów M. wobec Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego w G. i ich wpływu na gospodarkę finansową M., w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. W jej wyniku w ocenie RIO w B. stwierdzono trzy nieprawidłowości, w stosunku do których skierowano zalecenia pokontrolne. Do nieprawidłowości tych gmina-miasto G. ustosunkowała się, podkreślając jednocześnie, że nie mają one znaczącego charakteru dal polepszenia kondycji finansowej Szpitala.

Analogiczną kontrolę jak w Urzędzie Miejskim w G., RIO w B. przeprowadziła w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. w Szpitalu i przedstawiła zalecenia pokontrolne, do których Szpital ustosunkował się.

W pierwszej kolejności Szpital przedstawił stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia kontroli przez R. B. w ramach przyznanych jej kompetencji, stojąc na stanowisku, iż Szpital nie stanowi samorządowej (w tym przypadku gminnej) jednostki organizacyjnej (w tym gminnej osoby prawnej), co tym samym prowadzi do wniosku, iż Szpital jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, nie może podlegać kontroli prowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016, poz. 561) – dalej: "u.r.i.o.", lecz jedynie jako podmiot niebędący samorządową jednostką organizacyjną może podlegać kontroli jako "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, tj. jedynie w zakresie wykorzystywania przez Szpital dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo powyższego zastrzeżenia, Szpital podkreślił, że nieprawidłowości wskazywane przez RIO w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych Szpitala, mają w zdecydowanej mierze charakter rozbieżności technicznych - nierzadko mającymi swoje źródło w odmiennej interpretacji przepisów prawa, nie wpływającymi na wynik finansowy Szpitala.

Rada M. wskazała, że uchwałą Nr [...] Składu Orzekającego Nr [...] R. B. z dnia [...] listopada 2016 r. zaopiniowano negatywnie projekt wieloletniej prognozy finansowej M. G. na lata 2017-2031. Oceniając przedłożony projekt uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie trybu oraz poprawności formalnej planowanych elementów składowych wieloletniej prognozy finansowej, a jedynym zastrzeżeniem było niezaplanowanie w 2017 roku środków na pokrycie w całości ujemnego wyniku finansowego Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. Wł. Biegańskiego w G. za rok 2015 uznając, że planowana restrukturyzacja Szpitala nie została poparta dokumentami wymaganymi do przeprowadzenia restrukturyzacji, a Prezydent G. opiera się na błędnych założeniach.

Podobnie w Raporcie o stanie gospodarki finansowej M. G. stwierdzono, że Prezydent G. nie miał podstaw do uwzględnienia planu restrukturyzacji długu opracowanego przez Szpital w projekcie budżetu na 2017 r. i w projekcie Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2017-2031. Następnie Rada M. przedstawiła chronologicznie na czym polegał I Etap Restrukturyzacji Szpitala i zauważyła, że przepisy prawa nie regulują w ogóle kwestii jakie dokumenty powinny być sporządzone do przeprowadzenia restrukturyzacji. Niezależnie od tego organ samorządu stwierdził, że planowany etap restrukturyzacji został wykonany w całości, tym samym wszelkie obawy zawarte w Raporcie i innych dokumentach RIO, w jego ocenie, stały się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do kwestii realistyczności wysokości wydatków zawartych w Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 Rada M. wyjaśniła, że wyliczenia przedstawione przez skarżącą w skardze, dotyczące Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. nie odnoszą się w żaden sposób do zachodzącej w 2017 r. w [...] reformy służby zdrowia, przedstawiając szczegółowo argumentację na poparcie powyższego stanowiska.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. pełnomocnicy R. B. złożyli dokumenty: odpis uchwały nr [...] Składu orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Prezydenta G. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 r. wraz z informacją o stanie mienia M.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Prezydenta M. G. sprawozdaniu z wykonania budżetu M. za 2014 r. wraz z informacją o stanie mienia M.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonej przez Prezydenta M. G. informacji o przebiegu wykonania budżetu M. za I półrocze 2014 r.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonej przez Prezydenta M. G. informacji o przebiegu wykonania budżetu M. za I półrocze 2015 r.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie wydania opinii o projekcie budżetu na 2016 r. M. G.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wydania opinii o możliwości wykupu obligacji komunalnych emitowanych przez M. G.; odpis uchwały nr [...] Składu Orzekającego nr [...] R. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie wydania opinii o możliwości spłaty kredytu zaciągniętego przez M. G.; zestawienie: porównanie kwot wartości straty do pokrycia przez podmiot tworzący na zasadach określonych w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, według wyliczeń organów M. G. i RIO; zestawienie: dane porównawcze zobowiązań Szpitala na podstawie sprawozdań Rb-Z "Kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nadzorowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego; zestawienia: Rb-Z Kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nadzorowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego według stanu na koniec I kwartału 2016 i 2017 roku. Pełnomocnik Prezydenta G. złożył z kolei pismo procesowe z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z: odpisem uchwały nr [...] Inne z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. W. B. w G. z załącznikiem i odpisem uchwały nr [...] Inne z dnia [...] czerwca 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031. Sąd w trakcie rozprawy postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą.

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 504/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

R. B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 551/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego art. 226 ust. 1 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko RIO w B., że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 226 ust. 1 u.f.p. wprowadzając bardzo szerokie rozumienie realistyczności WPF oparte wyłącznie na efektach zaradzeń, które będą miały miejsce w przyszłości, których wystąpienie na dzień podjęcia Uchwały Inne z dnia [...] grudnia 2016 r., nie zostało poparte stosownymi dokumentami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej, tj. art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od [...] października 2020 r. miasto na prawach powiatu B., będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lutego 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. (por. k. 415, t. III akt sądowych).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z [...] października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18 w sytuacji objęcia strefą czerwoną, skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2207/18.

Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. W konsekwencji skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne nie ma charakteru dowolnego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) – dalej też jako: u.s.g. – uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru w zakresie spraw finansowych, stosownie do art. 86 u.s.g., jest regionalna izba obrachunkowa, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, [...] Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...] Inne z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031.

W pierwszym rzędzie wskazać należy jednak na skutki, jakie dla oceny niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 551/18 zasadności skargi kasacyjnej R. B. i w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto przepis ten wyklucza oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów sąd ponownie rozpoznający sprawę i będący związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a wydane rozstrzygnięcie musi uwzględniać zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne niż wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi.

Spór między stronami w rozpoznawanej sprawie koncentruje na rozumieniu wymogu realistyczności wieloletniej prognozy finansowej (WPF) w rozumieniu art. 226 ust. 1 u.f.p.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia [...] listopada 2020 r., powołując się na adekwatne w sprawie poglądy prezentowane w orzecznictwie i literaturze, zgodnie z art. 226 ust. 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna. Wieloletnia prognoza finansowa nie stanowi planu, a jedynie prognozę. Jest to plan działań na przyszłość, tym niemniej jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników mających w przyszłości na nią wpływ. Realistyczność wieloletniej prognozy finansowej jest zwrotem niedookreślonym i oznacza, iż powinna ona uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Warunkiem realności WPF jest przyjęcie starannie i obiektywnie ustalonych wartości na etapie jej opracowywania i uchwalania. Parametry przyjęte w WPF muszą jednak opierać się na obiektywnie ustalonych wartościach wynikających m.in. z dotychczasowego kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki i powinny być szczegółowo uzasadnione w objaśnieniach sporządzonych w trybie art. 226 ust. 2a u.f.p. Organ nadzoru musi posiadać możliwość weryfikacji przyjętych w WPF wartości i tylko w takim kontekście RIO może badać realistyczność uchwalonej uchwały. Realistyczność zatem należy odczytywać jako możliwość weryfikacji przyjętych parametrów na podstawie dokumentów, przyjętych strategii, realizowanych procesów gospodarczych, zakładanych wskaźników, danych historycznych. Wieloletnia prognoza finansowa powinna zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być dokumentem abstrakcyjnym i oderwanym od realiów jednostki sektora finansów publicznych dla której jest tworzona. Parametry przyjęte w WPF muszą opierać się na obiektywnie ustalonych wartościach wynikających m.in. z dotychczasowego kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki, jak również należy uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Jednakże pierwszy etap budowy WPF powinien obejmować zebranie danych historycznych oraz ich analizę.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem RIO w B., że Wieloletnia Prognoza Finansowa miasta G. na lata 2017-2031 nie spełnia wymogu realistyczności, o którym mowa w art. 226 ust. 1 u.f.p.

Przyjęcie w niniejszej sprawie przez Inne jako dominującego elementu oceny realistyczności WPF oczekiwanych efektów zdarzeń przyszłych, w większości uzależnionych od decyzji podmiotów niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego – M. G., (możliwość renegocjacji warunków umowy pożyczki, objęcie udziałów w spółce G. Inwestycje Medyczne np. przez województwo kujawsko-pomorskie, czy też możliwość uzyskania wsparcia od innych samorządów, których mieszkańcy korzystają z usług Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. Wł. Biegańskiego) prowadzi do błędnego rozumienia przesłanki realistyczności WPF w rozumieniu art. 226 ust. 1 u.f.p.

Prezentowane efekty planowanych w przyszłości działań na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało też poparte stosownymi dokumentami. Jakkolwiek oczywista jest perspektywa modyfikacji WPF i należy brać pod uwagę wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na prognozę finansową w zakresie funkcjonowania Szpitala, jednakże przy ocenie poziomu realistyczności WFP nie można pomijać danych historycznych, niezbędnych do ustalenia właściwych tendencji zmian przychodów oraz w zakresie powtarzalnych zadań Szpitala.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd RIO, że dane historyczne tj., wyliczenie planowanego wyniku finansowego Szpitala na lata 2017-2021 opracowane przez RIO, oparte na powszechnie przyjętych założeniach makroekonomicznych, są czynnikami które obiektywnie przedstawiają dotychczasowe tendencje kształtowania się sytuacji finansowej Szpitala. Dane te należy uwzględnić przy ocenie poziomu realistyczności WPF. Są one istotnym elementem tworzenia WPF, co wynika z art. 226 ust.1 pkt 6a w związku z art. 243 u.f.p.

Niewątpliwie prognozy opracowane przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą różnić się od kontrolnych wyliczeń dokonywanych przez organ nadzoru, istnieje bowiem wiele "scenariuszy" kształtowania się przyszłych operacji budżetowych, które mieszczą się w granicach realizmu. Obowiązkiem organu nadzoru jest jednak zakwestionowanie ważności uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej w przypadku, w którym opracowana przez jednostkę prognoza oczywiście się w tych granicach nie mieści. To właśnie ma miejsce w przypadku prognozy przyjętej przez organ stanowiący M. G..

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz A. O.