Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 748/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 10, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 zq  ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r. P. T. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z 26 sierpnia 2020 r. (nr 470000/71/409454/2020/ZPWWO) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19"), w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19. Wskazał, że z uwagi na złożenie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. po wyznaczonym przepisami prawa terminie, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

Pismem z 31 sierpnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w styczniu i w lutym przekazał dokumenty rozliczeniowe. Zgodnie z uzyskaną informacją w oddziale ZUS w następnych miesiącach nie miał obowiązku sporządzania i przekazywania dokumentów rozliczeniowych, jeżeli nie było w nich zmian, ponieważ deklaracje "klonują się".

Decyzją z 7 października 2020 r. (nr 470000/71/499098/2020/RDZ-ODW-ZPWWO) ZUS utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID -19. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 31zq ust. 8 i ust. 3 ustawy COVID-19. ZUS wskazał, że z konta płatnika wynika, że prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. skarżący złożył 15 lipca 2020 r., tj. po wyznaczonym terminie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w styczniu i w lutym przekazał deklaracje rozliczeniowe. Zgodnie z uzyskaną informacją w oddziale ZUS w następnych miesiącach nie miał obowiązku sporządzania i przekazywania dokumentów rozliczeniowych, jeżeli nie było w nich zmian, ponieważ deklaracje "klonują się". Podkreślił, że był przekonany, że złożył wszystkie konieczne dokumenty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 26 sierpnia 2020 r. z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W sprawie bezspornym jest, że deklaracja rozliczeniowa za kwiecień 2020 r. nie została złożona przez stronę skarżącą w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. i to było powodem odmowy zwolnienia strony skarżącej z opłacania składek. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokumenty te zostały złożone 15 lipca 2020 r. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona przed wydaniem niekorzystnych dla niej decyzji była przez ZUS w jakikolwiek sposób informowana o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależy pozytywne rozstrzygnięcie jej wniosku. ZUS nie wykazał także w uzasadnieniach swoich decyzji, że strona skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podkreśla, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku

z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 496/2, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20 (oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zauważyć należy, że do postępowania w zakresie przyznania przedmiotowego zwolnienia, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 k.p.a., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, zgodnie z którymi organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a. dotyczący obowiązku organu wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. Wskazać także należy, że w następstwie wpływu wniosku organ powinien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W konsekwencji organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis art. 79a § 1 k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił stronie skarżącej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie, wyłączyło jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że organ działając w przeświadczeniu, że strona nie spełniała warunku uzyskania zwolnienia, zgodnie z art. 79a k.p.a. był zobligowany do poinformowania strony skarżącej o tym fakcie. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów.

Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by ZUS przed wydaniem decyzji odmownej umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej by wyjaśnił stronie przesłanki (takie jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach badanej sprawy brak. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych.

O tym, że strona skarżąca była gotowa spełnić wszystkie wymagania – gdyby o nich wiedziała – świadczy fakt złożenia deklaracji w dniu 15 lipca 2020 r. (co wynika z treści zaskarżonej decyzji). Należy z tego wnioskować, że gdyby wcześniej wiedziała o konieczności złożenia deklaracji, to by je niezwłocznie złożyła. Strona skarżąca uzyskała informację za późno – bo w decyzji odmawiającej wnioskowanego zwolnienia.

Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.), chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Oznacza to, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w dniu 3 kwietnia 2020 r. organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. (jeżeli nie była z tego obowiązku zwolniona). Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kpa, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W przypadku ustalenia, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli strona skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to ZUS nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień (w szczególności art. 79a k.p.a.), których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt GSK 496/21, CBOSA).

W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 26 sierpnia 2020 r.