Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 61 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 5, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. K. i R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1137/13 w sprawie ze skarg I. sp. z o.o. z siedzibą w P. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1137/13 oddalił skargi I. Sp. z o.o. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku A. Sp. z o.o. w P., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], ustalił na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – zwanej dalej: "u.p.z.p.") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego z podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w P. przy ul. [...], arkusz [...], obręb P. (na terenie funkcjonalnego śródmieścia).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że teren wskazany we wniosku inwestora znajduje się na obszarze, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omówił uwagi, jakie zostały wcześniej wniesione przez strony w toku postępowania. W tym zakresie wyjaśnił, że kwestie związane z zapewnieniem poszanowania interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej, nasłonecznieniem, zacienianiem i zachowaniem warunków ochrony przeciwpożarowej będą badane dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego. Prezydent stwierdził, że nie znalazł podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek leżących po przeciwnej stronie ul. [...], gdyż skala inwestycji nie różni się od innych budynków znajdujących się w rejonie ul. [...] i [...] i jest charakterystyczna dla obszaru ścisłego śródmieścia. Z uwagi na to organ uznał, że nie zachodzi przesłanka, z której wynikałoby, iż planowana zabudowa oddziałuje na wykonywanie prawa własności na przedmiotowych działkach.

W odpowiedzi na zastrzeżenia stron postępowania, które wniosły pisma w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ wyjaśnił, że stosownie do wymagań konserwatorskich z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (podtrzymanych w pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r.) w związku z brakiem możliwości realizacji prześwitów, inwestor w dniu 17 maja 2012 r. przedstawił koncepcję zagospodarowania terenu, która została pozytywnie zaopiniowana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków; w nowym projekcie budynek został wydłużony do granicy działki nr [...] od strony ul. [...] i zakończony pełną ścianą, tak by w przyszłości umożliwić kontynuację zabudowy pierzei wzdłuż ul. [...]; koncepcja ta uwzględnia również zachowanie połączenia komunikacyjnego ul. [...] przez Pasaż [...] do ul. [...], które umożliwi wjazd i wyjazd na posesję; nowy układ komunikacyjny przewiduje również zachowanie wjazdu od strony sąsiedniego "budynku [...]" przy ul. [...], który umożliwi wyjazd z drogi pożarowej zabezpieczającej również budynki przy ul. [...]. Obsługa komunikacyjna hali garażowej oraz części handlowo-usługowej odbywać się będzie z drogi wewnętrznej.

Omawiając wyniki analizy stanu faktycznego i prawnego, w tym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczył w promieniu 234 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), jako trzykrotność szerokości frontowej granicy terenu (3 x 78 m), co pozwoliło objąć analizą teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...], na których znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami towarzyszącymi oraz zabudowa usługowa w zabudowie zwartej, pierzejowej centrum miasta. Organ wyjaśnił, że zwiększenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wynik ustaleń w zakresie warunków nowej zabudowy. W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa usługowa. Odnosząc się do geometrii dachu (dach płaski ze spadkiem wymuszającym odpływ wód opadowych na teren objęty wnioskiem), organ zaakcentował nawiązanie do geometrii dachów występujących w zabudowie położonej wzdłuż ul. [...].

Na podstawie dokonanej analizy Prezydent Miasta P. stwierdził, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy dla całej zabudowy kubaturowej wynosi 71,9% powierzchni działki i zawiera się w przedziale od 19,5% do 100%. Dla uzasadnienia ustalenia tego wskaźnika dla terenu inwestycji organ powołał przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Omawiając parametr wysokości budynku stwierdzono, że według analizy wysokość planowanego budynku musi stanowić przedłużenie [górnej] krawędzi istniejących budynków położonych przy ul. [...], zgodnie z zasadą kształtowania zabudowy pierzejowej, co jest zgodne z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia i nawiązuje do wysokości zabudowy wzdłuż ul. [...] mającej maksymalne wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu od ok. 17 m do ok. 22 m, mierzone na rzędnej terenu ok. 72 m n.p.m. do ok. 74 m n.p.m.. Liczba kondygnacji i tym samym wysokość w najwyższym punkcie dachu projektowanego budynku nie przekroczą maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych i wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.

Podkreślono, że w obszarze analizowanym budynki położone są w przeważającej części we frontowej granicy działek, tworząc zwartą zabudowę pierzejową; kształt działek jest zróżnicowany, przeważają nieregularne. Biorąc zaś pod uwagę, że planowany obiekt odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (forma obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, organ uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.

Na skutek odwołań wniesionych przez W. w P., S. K., I. Sp. z o.o. w P. i R. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej (wielorodzinnej) wraz z usługami towarzyszącymi oraz o funkcji usługowej. Za prawidłowo uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu, bowiem wynika to z analizy urbanistycznej, która została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami. W ocenie organu II instancji planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ma zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium za niezasadne uznało wnioski i twierdzenia dotyczące korzystania z nieruchomości sąsiednich w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz niemożności korzystania z istniejącego wyjazdu z tych nieruchomości. Podniosło, że przedmiotem badania w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie kwestia, czy działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej, a sprawa ustanowienia służebności drogowej dla działki sąsiedniej, która nie jest objęta wnioskiem inwestora, jako mająca charakter cywilnoprawny, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ II instancji wskazał, że kwestie dotyczące negatywnego przestrzennego oddziaływania planowanej zabudowy, zacieniania czy bezpieczeństwa pożarowego będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Przy wydawaniu warunków zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach ustawy Prawo budowlane. Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13, 14 i 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, akcentując, że wspominane rozporządzenie nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ podkreślił, że brak zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację spornej inwestycji nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia istniejącego stanu własności, argumentowano, że wnioskodawca nie musi legitymizować się żadnym prawem do nieruchomości ani też dysponować zgodą właścicieli terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

W kwestii zarzutów S. K. co do pominięcia jej w postępowaniu, Kolegium podniosło, że twierdzenia te stoją w sprzeczności z dowodami doręczenia korespondencji tej osobie znajdującymi się w aktach administracyjnych.

Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty dotyczące liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych. W ocenie organu postanowienia decyzji nie naruszają w tym zakresie interesu osób trzecich, w tym również podmiotów, które wniosły odwołania. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, a w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli S. K. oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w P..

S. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności specyfiki otoczenia działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz specyfiki Pasażu [...], a także nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie uczestniczce postępowania wzięcia udziału w tym postępowaniu od samego początku, a także brak doręczenia niektórych decyzji tym wskazań Miejskiego Konserwatora Zabytków;

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy lokali znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] nie mają interesu prawnego, a tym samym pozbawiono ich możliwości udziału w tym postępowaniu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z ładem przestrzennym całej okolicy oraz zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 64 ust. 2 u.p.z.p., gdyż decyzja organu I instancji nie określa warunków w zakresie powierzchni handlowych oraz brak jest informacji, czy decyzja ta zezwala na wybudowanie budynku o powierzchni handlowej powyżej 2 000 m².

Ponadto w ocenie strony zaskarżona decyzja: 1) jest niewykonalna, gdyż zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią tej decyzji a jej uzasadnieniem w zakresie określenia geometrii dachu co stanowi rażące naruszenie § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia wykonawczego; 2) nie uwzględnia zastanych wymagań funkcjonalnych i gospodarczo-społecznych (niemożliwy dostęp od ul. [...] do niektórych nieruchomości znajdujących się za przedmiotową działką); 3) nie odnosi się do kwestii liczby kondygnacji podziemnych w sytuacji, gdy zbudowanie podziemnej dwupoziomowej hali garażowej spowoduje zniszczenia budynków na działkach sąsiednich (m.in. w budynku na działce nr [...], którego skarżąca jest współwłaścicielką, ujawniły się pęknięcia w związku z budową garaży podziemnych na działkach sąsiednich); 4) nieuwzględnia toczących się aktualnie postępowań administracyjnych w sprawie zwrotu nieruchomości oraz postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, które to postępowania dotyczą m.in. działek objętych decyzją o warunkach zabudowy.

I. Sp. z o.o. z siedzibą w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.: art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływało na nieruchomości znajdujące się na działkach sąsiednich;

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13, 14 i 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w zgodności z przepisami odrębnymi;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 4 i 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia warunku w postaci tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania – W. w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione zostały łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W ocenie Sądu wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z uzgodnieniem i opiniami Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., jak również opinią wewnętrzną Zarządu Dróg Miejskich w P., potwierdziła spełnienie warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zostało sporządzone wyczerpujące tabelaryczne zestawienie wyników analizy zabudowy i zagospodarowania 144 działek z obszaru analizowanego, ze wskazaniem funkcji poszczególnej zabudowy, procentu powierzchni zabudowy tych działek (na tej podstawie została wyliczona średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy), przebiegu linii zabudowy oraz szerokości elewacji frotowej. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy ustawy i rozporządzenia.

Zdaniem Sądu w ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji (działek nr [...],[...] i [...] położonych w P. przy ul. [...]), obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 78 m = 234 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i w samej osnowie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie. Podkreślono, że ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oraz zabudowy usługowej. To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy realizacji budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego.

Odnosząc się do ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 78% przy średnim wynoszącym 71,9%, Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom, dopuszczalne jest określenie tej wielkości w taki sposób, że wprawdzie nie odpowiada ona ściśle średniej wielkości tego wskaźnika, ale pozostaje w pewnej relacji do średniej wartości ustalonej w wyniku przeprowadzonej analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Analiza, wskazując na wyższy stopień zabudowy działek w sąsiedztwie, dopuszcza bowiem nieznaczne odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wskazano, że szerokość elewacji frontowej została określona w analizie w odniesieniu do charakteru planowanej zabudowy, tj. zabudowy pierzejowej, która odpowiada ostatecznemu kształtowi wniosku inwestora, jak i jest zgodna z wymogami w zakresie ochrony konserwatorskiej, określonymi w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., które wskazuje m.in. na dostosowanie planowanej zabudowy pod względem formy architektonicznej do historycznej zabudowy centrum P. – zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], którego integralną częścią jest teren inwestycji. Skoro sąsiednie działki przy ul. [...], szczegółowo wymienione w decyzji, tj. leżące po tej samej stronie, co teren inwestycji, są zagospodarowane tego rodzaju zabudową, zaś elewacje frontowe większości zabudowy położonej po obydwu stronach ul. [...] pokrywają się z szerokością frontu działek, względnie zajmują prawie 90% tej szerokości (2 działki), to ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy pierzejowej (a zatem występującej na całej szerokości działki) całkowicie uzasadniało odstąpienie od określenia szerokości elewacji frotowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%) i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 tego rozporządzenia.

Przechodząc do kwestii określenia geometrii dachu, Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie trafnie skarżąca zauważyła pewną niekonsekwencję organu w określeniu tego parametru, jednakże w ocenie Sądu braki decyzji w tym zakresie nie są tego rodzaju, by powodowały niemożność prawidłowego zastosowania warunków zabudowy przy projektowaniu budynku. Istotne jest bowiem to, że przyszły projektowany dach powinien być dachem płaskim, ale o takiej konstrukcji, która wymusi spadek (spływ) wód opadowych na teren inwestycji. Forma architektoniczna, w tym i kształt dachu powinny być dostosowane do historycznej zabudowy przedmiotowego terenu, jak na to wskazuje uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec tego zarzut skargi dotyczący braku ustalenia kąta nachylenia dachu, który ma być zgodnie z osnową decyzji o warunkach zabudowy dachem płaskim, okazał się niezasadny. Biorąc pod uwagę cel wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jakim jest przede wszystkim zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego oczywistym jest, iż użyte w decyzji sformułowanie dach płaski ze spadkiem wymuszającym odpływ wód opadowych rozumieć należy dach o minimalnym kącie nachylenia niezauważalnym dla zewnętrznego obserwatora.

W zakresie uwarunkowań komunikacyjnych i miejsc parkingowych Sąd stwierdził, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości stanowisk postojowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ I instancji sformułował wymóg zabezpieczenia przez inwestora pełnych potrzeb parkingowych związanych z inwestycją i zarazem wskazał konkretną minimalną liczbę miejsc postojowych, co należy uznać za wystarczające wypełnienie wymogów określonych w powyższym przepisie. Odmienne ustalenie liczby miejsc parkingowych niż wynika to z przyjętej przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. " [...]", która nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie może samo w sobie formalnie dyskwalifikować decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast same uwarunkowania komunikacyjne zostały określone w osobnym punkcie decyzji dotyczącym obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tym zakresie, powołując się na opinię wewnętrzną Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., organ przedstawił szczegółowe warunki lokalizacji i liczbę zjazdów z ul. [...] i zastrzegł, że pełne potrzeby parkingowe zapewni w granicach działek inwestor. Kwestia miejsc parkingowych została zatem wyartykułowana dwukrotnie.

Podkreślono także, że wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., przy czym brak było podstaw do uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.

Zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy czy planowanego sposobu zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia § 13 (naturalne oświetlenie pomieszczeń, § 14 (dojścia i dojazdy do nieruchomości) § 39 (wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej) i § 104 (droga dojazdowa do garażu jednoprzestrzennego) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są całkowicie chybione. Przepisy o warunkach technicznych nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p., a to czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlegać będzie badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu nie mogły spowodować uwzględnienia skargi podnoszone przez S. K. zarzuty, iż zbudowanie podziemnej dwupoziomowej hali garażowej spowoduje zniszczenia budynków na działkach sąsiednich poprzez pękanie fundamentów, ścian, podłóg i stropów. Okoliczność czy sposób realizacji danej inwestycji nie stanowi zagrożenia dla budynków istniejących na działkach sąsiednich nie może być bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego to na projektancie ciąży bowiem obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami Prawa budowlanego oraz innymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Sąd wskazał, że bezpodstawnym okazał się również zarzut S. K. w zakresie pozbawienia jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Po pierwsze strona nie wskazała, o których konkretnie aktach lub innych czynnościach proceduralnych postępowania głównego nie została zawiadomiona, ani jak ewentualne uchybienie w tym zakresie przełożyło się na pozbawienie jej możliwości wzięcia udziału w sprawie. Stronie został doręczony szereg pism w toku całego postępowania, w tym niewątpliwie wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. , zaś strona skorzystała z przysługujących jej środków prawnych. Co się zaś tyczy domniemanego niedoręczenia stronie uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.) - okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości postępowania głównego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. K., zaskarżąjąc go w całości. Skarżąca podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia wykonawczego polegające na tym, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie określa w sposób precyzyjny geometrii dachu, w szczególności nie podaje kąta jego nachylenia;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego polegające na błędnym przyjęciu, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy w sposób rażący nie narusza tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa",

3) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r.) polegające na tym, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia naturalne oświetlenie sąsiednich budynków;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. polegające na tym, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie zapewnia odpowiedniego dojścia i dojazdu umożliwiających dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej;

5) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia polityki parkingowej Miasta P. polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, która nie spełnia minimalnych wymagań odnośnie liczby miejsc parkingowych na planowanej inwestycji a ponadto całkowicie pomija problematykę miejsc dla osób niepełnosprawnych,

6) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu oraz ocenie decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia ewentualne naruszenie przepisów prawa budowlanego, albowiem będzie to rozstrzygane dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z treścią wymienionych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenia na budowę, przez co na etapie wydawania pozwolenia na budowę wadliwe skutki błędnej decyzji o warunkach zabudowy nie będą mogły zostać konwalidowane pomimo nauszenia ww. przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

II. naruszenia prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która jest niewykonalna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz S. K. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł także R. N., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 P.p.s.a., naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie, a w rezultacie oddalenie skarg, mimo braku ku temu podstaw,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez niesłuszne niezastosowanie, a w rezultacie nieuchylenie decyzji w całości, mimo istnienia ku temu podstaw,

3) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że określenie w formie liczbowej wymaganych stanowisk postojowych nie jest bezwzględnie konieczne w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja spełnia wymagania wynikające z u.p.z.p., czego skutkiem było stwierdzenie braku uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji, mimo że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

4) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dostęp do światła dziennego do nieruchomości sąsiadujących powinien być analizowany dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja spełnia wymagania wynikające z u.p.z.p., czego skutkiem było stwierdzenie braku uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji, mimo że art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. wymaga określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności z zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorzy skarg formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej – "rozporządzeniem"), których błędna interpretacja i w konsekwencji błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego z poziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w P. przy ul. [...], arkusz [...], obręb P. (na terenie funkcjonalnego śródmieścia).

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Skarżąca kasacyjnie S. K. podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez wadliwą oceną, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie zostały sformułowane ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd prawidłowo ocenił, że w ramach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu organ wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji (działek nr [...],[...] i [...] położonych w P. przy ul. [...]), obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 78 m = 234 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej, jak i w samej osnowie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie.

Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego część centrum P. w otoczeniu działek stanowiących teren planowanej inwestycji, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania, w sąsiedztwie terenu inwestycji, uwzględnia też istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oraz zabudowy usługowej. Prowadzi to do wniosku, że planowana zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy realizacji budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skarżącej S. K. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 pkt 5) i § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie określa w sposób precyzyjny geometrii dachu, w szczególności nie podaje kąta jego nachylenia. Skarżąca podnosi, że w treści decyzji organ wskazał: "Geometria dachu: dach płaski, ze spadkiem wymuszającym spadek wód opadowych na wnioskowany teren". Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ podaje: "W obszarze analizowanym w zabudowie wielorodzinnej, wielorodzinnej z usługami oraz usługowej występują dachy strome i płaskie. Tym samym kształt dachu projektowanego budynku może być płaski lub stromy, nawiązując do istniejącej zabudowy sąsiedniej, położonej wzdłuż ul. [...]." W ocenie skarżącej takie rozstrzygnięcie obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niemożliwe jest bowiem wybudowanie dachu płaskiego i jednocześnie wymuszającego spadek wód opadowych w jednym kierunku. Jeżeli dach ma mieć spadek wymuszający spadek wód, to nie może on być płaski, przeczyłoby to podstawowym prawom fizyki. Dach taki, który ma wymuszać spadek wód zawsze w jednym kierunku powinien być nachylony. Nie będzie to jednak nigdy dach płaski, a dach nachylony pod kątem. W praktyce pozostawiono inwestorowi wybór kąta nachylenia płaskiego dachu.

W postanowieniach art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ustawodawca zawarł normę kompetencji prawodawczej przewidującą, wydanie przez ministra do spraw budownictwa rozporządzenia określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Natomiast w ust. 7 zawarł szczegółowe wytyczne co do treści aktu wykonawczego. W pkt 5 ust. 7 art. 61 wskazał, że w rozporządzeniu należy uregulować ustalanie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Należy podkreślić, że materie wymienione w ust. 7 zostały określone enumeratywnie, co obliguje organ wykonawczy do podjęcia wskazanych regulacji (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX).

Analiza normatywna treści regulacji ustawowej w zakresie ustalania, dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, geometrii dachu dla nowej zabudowy prowadzi do wniosku, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy, takiego rozwiązania, które dałoby się pogodzić zarówno z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też uwzględniałoby zamiar inwestycyjny wnioskodawcy.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.".Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami czy odrębnościami. Zdaniem A. Plucińskiej-Filipowicz "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX).

Mając na względzie powyższe rozważania skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w kwestii określenia geometrii dachu należy dać pierwszeństwo rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że ewentualne różnice pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji należy interpretować w kontekście spójności (niesprzeczności) całego pozytywnego rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy, które będzie wiązać organy architektoniczno-budowlane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Z treści decyzji wynika, że przyszły projektowany dach powinien być dachem płaskim, lecz o takiej konstrukcji, która wymusi spływ wód opadowych na teren inwestycji. Ponadto forma architektoniczna, w tym i kształt dachu powinny być dostosowane do historycznej zabudowy przedmiotowego terenu, co wynika z uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd zasadnie ocenił, że organ, na podstawie § 8 rozporządzenia, ustalił geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z tym bezzasadny jest zarzut skargi, że decyzja jest niewykonalna, gdyż określa obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia polityki parkingowej Miasta P. polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, która nie spełnia minimalnych wymagań odnośnie liczby miejsc parkingowych na planowanej inwestycji a ponadto całkowicie pomija problematykę miejsc dla osób niepełnosprawnych.

W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzację pozostawić postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena legalności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, czy z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Związek treściwy rozporządzenia z ustawą Prawo budowlane wskazuje, że jego przepisy mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Zgodność z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11).

Przywołana w skardze norma § 18 rozporządzenia nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m. in., co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 154, [w:] CBOSA). Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Jak już wspomniano, szczegółowe określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia § 13 (naturalne oświetlenie pomieszczeń) i § 14 (dojścia i dojazdy do nieruchomości) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są całkowicie chybione. Przepisy o warunkach technicznych nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a to czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlegać będzie badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Rozporządzenie samo jednoznacznie określa przedmiot i zakres normowania w § 2 ust. 1 wskazując, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Wobec tego brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu.

W nawiązaniu do powyższych rozważań, skoro określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to także zarzuty dotyczące naruszenia § 13 (naturalne oświetlenie pomieszczeń, § 14 (dojścia i dojazdy do nieruchomości) rozporządzenia są całkowicie chybione. Jak już podniesiono przepisy o warunkach technicznych nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 943/06, [w:] CBOSA). Uchwała Rady Miasta Po. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia polityki parkingowej Miasta P. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Akt ten zawiera regulacje ogólne dotyczące zasad prowadzenia przez władze miejsce polityki parkingowej na terenie miasta P.

Pozbawione są również doniosłości prawnej zarzuty skargi R. N. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 P.p.s.a., ponieważ są to przepisy wzajemnie się wykluczające. Analiza motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg, w związku, z czym oddalił je - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Nadto należy mieć na uwadze, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.