Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 564/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 688/20 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 688/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) po rozpatrzeniu zażalenia [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, że ww. postanowieniem organ I instancji ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek [...], [...], [...] i [...] na kwotę [...] zł oraz zobowiązał strony postępowania do uiszczenia kosztów postępowania, w tym Marszałka Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w kwocie [...] zł. Organ wyliczył koszty postępowania obciążające poszczególne strony proporcjonalnie do długości granicy rozgraniczanych nieruchomości.

W złożonym zażaleniu [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] podniósł, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, gdyż granica pasa drogowego była i jest należycie udokumentowana. W ocenie strony na granicy nieruchomości nr [...] (zajętej pod drogę wojewódzką nr [...]) i nr [...] nie występował spór graniczny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na tym odcinku.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do rozgraniczenia następujących nieruchomości: nr [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...] oraz [...] z [...], [...] z [...] oraz [...] z [...], [...] z [...] oraz [...] z [...].

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżonym postanowieniem wnoszący zażalenie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] został zobowiązany do zapłaty kwoty [...] zł.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił organom naruszenie art. 262 § 1 oraz art. 264 § 1 kpa i art. 152 kc.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie koszty nie wynikły ani z winy [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako zarządcy drogi, ani też Województwa [...] jako właściciela działki zajętej przez drogę wojewódzką, ale co najważniejsze, nie były zależne od wyniku prowadzonego postępowania. Skarżący nie uzyskał żadnych korzyści z tego tytułu, zaś po jego stronie nie zaistniały żadne podstawy do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości na przedmiotowym odcinku. Granica pasa drogowego była i jest udokumentowana w sposób należyty i zgodny ze stanem prawnym. Właściwy przebieg granicy pasa drogowego był znany stronom postępowania oraz organowi je prowadzącemu.

Z dokumentacji rozgraniczeniowej sporządzonej przez geodetę wynika wprost, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] była już wcześniej przedmiotem czynności geodezyjnych polegających na wyznaczeniu punktów granicznych w trybie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie geodety przeprowadzającego rozgraniczenie dokumentacja ta była wiarygodna, a wyniki przeprowadzonego wcześniej rozgraniczenia spełniały obowiązujące standardy techniczne. W ocenie skarżącego, wobec takich faktów oczywiste jest, że nie zaistniały podstawy do ponownego rozgraniczenia nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Wskazał, że na wniosek M.N. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic pomiędzy stanowiącą jego własność nieruchomością położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], a sąsiadującymi z tą nieruchomością działkami nr [...] (współwłasność L.P. i Z.P.), nr [...] (własność H.M.), nr [...] (własność Gminy [...]) oraz nr [...] (droga wojewódzka stanowiąca własność Województwa [...], w trwałym zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]). W toku postępowania rozgraniczeniowego poniesione zostały przez organ I instancji koszty związane z wykonaniem przez uprawnionego geodetę dokumentacji technicznej, w oparciu o którą Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję orzekającą o rozgraniczeniu wymienionych wyżej nieruchomości. Koszty te, zgodnie z przedłożoną przez geodetę fakturą, wyniosły [...] zł.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (art. 263 § 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2). Zgodnie z art. 264 § 1 kpa, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Ten ostatni przepis stanowił procesową podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Spór w sprawie, w ocenie Sądu I instancji, sprowadza się do tego, czy kosztami postępowania rozgraniczeniowego winien być obciążony – poza wnioskodawcą – również skarżący, skoro - jak podnosi w skardze - to nie na jego wniosek postępowanie się toczyło i nie miał on żadnego interesu prawnego w wydaniu decyzji rozgraniczeniowej, gdyż granica z działką nr [...] była już wcześniej ustalona, a pomiędzy stronami nie było w tym zakresie żadnego sporu.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Podzielając to stanowisko co do zasady, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może ono oznaczać automatyzmu w rozstrzyganiu kwestii związanych z ustaleniem kosztów postępowania poniesionych w związku z rozgraniczaniem nieruchomości. To prawda, że ustalenie granic prawnych sąsiadujących nieruchomości leży w interesie właścicieli tych nieruchomości, co wynika z art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd wskazał, że ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, nie można odrywać się od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od odpowiedzi na pytanie, czy istniały uzasadnione podstawy do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. W tym kontekście organ winien każdorazowo ustalić, czy istniał spór graniczny pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości, gdyż z reguły taka właśnie sytuacja powoduje konieczność rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej kwestii związanych z przebiegiem granicy nieruchomości, a w razie braku sporu - ocenić, czy w realiach danego przypadku strona składająca wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia miała powody do przyjęcia założenia, że granica pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością sąsiadującą nie jest w sposób prawny ustalona na podstawie innych, wcześniej podejmowanych czynności o charakterze cywilnym lub administracyjnoprawnym i co za tym idzie, czy koniecznym było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Jeśli sporu granicznego nie ma, potrzebę złożenia wniosku o rozgraniczenie mogą uzasadniać takie okoliczności, jak np. zatarcie znaków i śladów granicznych czy brak dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej odtworzenie przebiegu granicy.

Sąd I instancji zauważył, że zarówno treść wniosku, jak i przebieg czynności przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę wskazują na to, że przebieg granicy pomiędzy działką wnioskodawcy oznaczoną nr [...], a działką skarżącego nr [...] nie był sporny. Wprawdzie we wniosku z [...] lipca 2019 r. właściciel działki nr [...] M.N. wskazał, że "granice nieruchomości zostały zatarte, a powierzchnia działki w rażący sposób pomniejszona", jednak dokumentacja geodezyjna w żaden sposób nie daje podstawy do przyjęcia, że takie twierdzenie można było w sposób zasadny odnieść do działki skarżącego, tym bardziej, że wniosek dotyczył kilku granic, a jego krótkie uzasadnienie nie wyjaśnia, czy owo "zatarcie" dotyczy przebiegu granic wszystkich sąsiadujących działek, czy tylko niektórych z nich.

W ocenie Sądu I instancji przy ocenie zasadności zaskarżonego postanowienia nie można było pominąć tego, że sporządzona przez geodetę Ł.Ć. dokumentacja, celem wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu rozgraniczeniowym, już w zakresie istniejących materiałów i zakresu ich wykorzystania wskazuje na operat [...] z [...] czerwca 2014 r. dokumentujący wyznaczenie punktów granicznych pasa drogowego tj. działki nr [...] stanowiącej drogę wojewódzką. W ocenie geodety, spośród dostępnej dokumentacji geodezyjnej, jedynie ww. dokumentacja techniczna, dotycząca wyznaczenia punktów granicznych pasa drogi wojewódzkiej jest wiarygodna i "spełnia współczesne wymogi dotyczące dokładności pozyskania obserwacji geodezyjnych oraz powiązania pomiaru z osnową geodezyjną". Ze sporządzonego przez geodetę protokołu granicznego z [...] stycznia 2020 r. wynikało ponadto, że operat [...] z [...] czerwca 2014 r. stanowił główny punkt odniesienia dla ustalenia w postępowaniu rozgraniczeniowym pozostałych granic działki nr [...], których nie można było odtworzyć w oparciu o dostępną dokumentację geodezyjną, którą zawierała jedynie obserwacje geodezyjne w postaci miar liniowych, miar bieżących oraz domiarów prostokątnych, bez wskazania w sposób ścisły danych określających położenie osnowy geodezyjnej. Geodeta podaje także w sprawozdaniu technicznym, że "w toku analiz stwierdzono, iż dane operatu wywłaszczenia pod drogę oraz dane operatu [...] są ze sobą spójne i w sposób wiarygodny określają przebieg linii granicznej z drogą wojewódzką". Dokumentacja geodezyjna znajdująca się w aktach administracyjnych daje podstawy do przyjęcia, że czynności uprawnionego geodety w zakresie tej konkretnej granicy (między działką wnioskodawcy a działką skarżącego), polegały w istocie na wznowieniu uprzednio ustalonych znaków granicznych w oparciu o operat z [...] czerwca 2014 r. W takim przypadku, do przeprowadzenia czynności wznowienia przebiegu granicy prawnej nie jest konieczne postępowanie rozgraniczeniowe i to nawet wówczas, gdy znaki graniczne zostały uszkodzone lub zniszczone. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd podniósł, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. w pkt 4 sentencji wskazuje, że działka nr [...] stanowi własność Województwa [...] na podstawie decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak [...]. W aktach nie ma tej decyzji, nie wiadomo, w jakiej dacie została podjęta, przy czym jej numer wskazuje prawdopodobnie na rok 2011. Organy nie ustalały także jakichkolwiek okoliczności związanych z nabyciem przez Województwo [...] działki nr [...]. Nie można, w ocenie Sądu I instancji, jednoznacznie stwierdzić, czy operat [...] z [...] czerwca 2014 r., na który powołuje się zarówno geodeta, jak i organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2020 r., nazywając go "operatem wywłaszczeniowym", sporządzono w ramach postępowania zakończonego decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak [...], czy też w ramach innego postępowania administracyjnego. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący podnosił, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] była przedmiotem czynności geodezyjnych wyznaczenia punktów granicznych (pasa drogowego) w trybie art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w ramach opracowania przyjętego do PZGiK pod nr [...]. Skarżący wskazał także, że właściciel miał zapewnione prawo uczestnictwa w czynnościach geodezyjnych wyznaczenia punktów granicznych i miał sposobność zapoznania się z przebiegiem granicy. Na tej podstawie autor zażalenia podawał w wątpliwość zasadność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do działki nr [...], odnośnie do której granica została już jednoznacznie ustalona.

Sąd podkreślił, że do podnoszonych w zażaleniu zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Wyjaśnienie powyższych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, jest o tyle istotne, że jeśli decyzja nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.), a dokumentacja zebrana w sprawie wskazuje, że tak właśnie było, to niewątpliwie ustalona została wówczas granica prawna pomiędzy pasem drogowym drogi wojewódzkiej oznaczonym jako działka nr [...], a działką wnioskodawcy nr [...]. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się bowiem podział nieruchomości, a linie rozgraniczające terenu ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części, przeznaczone w tej decyzji pod drogę publiczną, stają się z mocy prawa m.in. własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Sąd wskazał też, że organ odwoławczy winien był również odnieść się do tego, czy operat [...], na który powołuje się geodeta Ł.Ć. w opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy dokumentacji geodezyjnej, stanowił podstawę wznowienia znaków granicznych, jak twierdzi skarżący i czy czynności geodezyjne przeprowadzone przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego (związane z decyzją nr [...], a następnie z operatem - jak wskazuje na to jego numer - sporządzonym w roku 2014) polegały istotnie na ustaleniu granicy prawnej pomiędzy działkami wnioskodawcy i skarżącego. Jeśli tak, organ winien ocenić, czy po dacie tych czynności zaistniały jakieś szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia, że rozgraniczenie działki nr [...] w zakresie granicy z działką nr [...], leżało w interesie skarżącego, skoro granica ta została już prawnie ustalona. Ponadto okoliczność braku sporu granicznego w zakresie działek nr [...] i [...] oraz przywołanie przez geodetę decyzji nr [...], w której najprawdopodobniej doszło do ustalenia granicy prawnej między obiema działkami, a wreszcie istnienie operatu technicznego z [...] czerwca 2014 r., powinno skłonić organy administracji do bardziej wnikliwej oceny kwestii związanych z istnieniem po stronie Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] interesu prawnego w ustaleniu granicy pomiędzy działką stanowiącą drogę wojewódzką a działką wnioskodawcy. Tym samym, zgromadzone przez organy dowody nie pozwalają na zaakceptowanie twierdzenia, jakie legło u podstaw obciążenia skarżącego kosztami w kwocie [...] zł, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, w związku z którym koszty te zaistniały, leżało w interesie właściciela działki nr [...]. Niewyjaśnienie wszystkich podniesionych wyżej okoliczności stanowiło naruszenie przez oba orzekające w sprawie organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wyrok zaskarżono w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 152 Kodeksu cywilnego w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na etapie ustalania kosztów postępowania zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji zobowiązane są do badania istnienia po stronie Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] interesu prawnego w ustaleniu granicy pomiędzy działką stanowiącą drogę wojewódzką a działką wnioskodawcy rozgraniczenia – M.N., w sytuacji gdy interes prawny jest kategorią obiektywną czyli samo bycie właścicielem gruntu sąsiadującego z gruntem wnioskodawcy rozgraniczenia oznacza posiadanie interesu w ustaleniu prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami, a zagadnienie sporności granic, zasadność i potrzeba zainicjowania sporu granicznego czy też racje stron w tym sporze, nie mają decydującego znaczenia dla rozliczenia kosztów postępowania, bo dochodzi do ustalenia granic na wszystkich nieruchomościach,

- art. 152 Kodeksu cywilnego w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na etapie ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji są zobowiązane do badania istnienia po stronie Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] interesu prawnego w ustaleniu granicy pomiędzy działką stanowiącą drogę wojewódzką a działką wnioskodawcy rozgraniczenia – M.N., w sytuacji, gdy na etapie orzekania o kosztach rozgraniczenia organy administracji nie dokonują oceny, czy prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, a tym samym czy wszystkim podmiotom uczestniczącym jako strony w postępowaniu rozgraniczeniowym przysługiwał interes prawny, a także czy decyzja w przedmiocie rozgraniczenia powinna być wydana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych postępowaniem

2) naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarówno Kolegium, jak i organ I instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy związanych z istnieniem po stronie Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich interesu prawnego, a mianowicie, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły czy granica działki nr [...] z działką nr [...] została już prawnie ustalona, a także czy po dacie czynności związanych z ewentualnym ustaleniem granicy prawnej pomiędzy w/w działkami zaistniały jakieś szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do ponownego ustalania tej granicy, w sytuacji gdy okoliczności, których nieustalenie Sąd zarzucił organom orzekającym w sprawie w przedmiotowej sprawie, podlegają badaniu nas etapie postępowania rozgraniczeniowego a nie w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów tego postępowania, przy czym jak wynika z akt sprawy doszło do wydania decyzji o rozgraniczeniu,

- obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy poczynienie ustaleń, czy koszty rozgraniczenia w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy działką wnioskodawcy oznaczoną nr działki [...] a działką skarżącego -nr [...] w przedmiotowej sprawie zostały poniesione w interesie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, w sytuacji, gdy na etapie ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie bada się interesu prawnego, bowiem ustaleń w tym zakresie należy dokonać na etapie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z dokumentu urzędowego, tj. pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2020r., na okoliczność, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].02.2020r. znak: [...] w przedmiocie rozgraniczenia nie została zakwestionowana przez Województwo [...] - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] ani inną stroną postępowania poprzez złożenie wniosku o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżące kasacyjnie Kolegium upatruje w błędnych zalecaniach co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zacytowany przepis wymienia konieczne elementy uzasadnienia wyroku, zaskarżony wyrok elementy te zawiera. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do takich przypadków należy sytuacja, gdy ze względu na niekompletność uzasadnienia, nie pozwala ono na poznanie stanowiska sądu, na rekonstrukcję podstawy faktycznej lub prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skuteczny będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał związek, wyrażający się wpływem naruszenia na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ewentualna wadliwość stanowiska sądu i wadliwość zawartych w uzasadnieniu zaleceń nie może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisu, który określa wyłącznie składowe elementy uzasadnienia. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu zaleceń co do dalszego postępowania nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadnicze jednakże znaczenie ma w sprawie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 Kodeksu cywilnego w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Kontrolując postanowienie, które koszty postępowania rozgraniczeniowego rozkładało na właścicieli sąsiadujących nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 stwierdzając, że podziela jej stanowisko. Sąd uznał przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym w uchwale, przy ustalaniu kosztów rozgraniczenia dopuszczalne jest obciążenie tymi kosztami właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z regulacją art. 152 k.c. W przekonaniu Sądu jest to możliwość, a nie zasada mająca zastosowanie w każdym przypadku. W niniejszej sprawie, i w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Z tezy uchwały nie wynika jednak, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym treść przepisu art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który ustala, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy oraz poniesione w interesie lub na żądanie strony /.../. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. Stąd też, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1813/17, CBOSA).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w warunkach tej sprawy konieczne jest ustalenie czy przebieg granicy pomiędzy działką wnioskodawcy oznaczoną nr [...], a działką skarżącego nr [...] był sporny i czy istniały uzasadnione podstawy do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. Skarżący na każdym bowiem etapie postępowania kwestionował potrzebę rozgraniczenia. Powoływał się przy tym i wskazywał na wcześniejsze postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zakończone, jak podkreślił Sąd I instancji wydaniem decyzji w tym przedmiocie w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm). Na brak wątpliwości co do przebiegu granicy powoływał się również wyznaczony w sprawie rozgraniczeniowej geodeta, wskazując na sporządzony w toku postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej operat [...] z [...] czerwca 2014 r., który uznano za spójny i wiarygodnie określający przebieg linii granicznej z drogą wojewódzką.

Skoro, jak podniósł Sąd I instancji, co do działki skarżącego kasacyjnie została wydana decyzja na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.), to musiała zostać również ustalona granica prawna pomiędzy pasem drogowym drogi wojewódzkiej oznaczonym jako działka nr [...], a działką wnioskodawcy nr [...] stosownie do art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W aktach sprawy nie ma informacji czy granica ta była kwestionowana. Z tej przyczyny uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia w postępowaniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W kontekście art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie Sąd I instancji uznał, że konieczne jest zbadanie czy czynności geodezyjne przeprowadzone przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego związane z decyzją nr [...], a następnie z operatem sporządzonym w roku 2014 polegały istotnie na ustaleniu granicy prawnej pomiędzy działkami wnioskodawcy i skarżącego oraz czy wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego leżało w interesie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], jeśli granica ta została już prawnie ustalona.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy kwestia ewentualnego podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przy uwzględnieniu interesu stron, wymagała poczynienia dodatkowych ustaleń w oparciu o akta sprawy zarówno rozgraniczeniowej, jak i sprawy wcześniejszej, prowadzonej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie.

Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.