Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 29/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 16, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 pkt 1-2, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1pkt 159, ust. 2 pkt 102-103
journal: Dz.U. 2013 poz 817
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco  oddziaływać na środowisko
article: par. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2011r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...]Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku świniarni przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej, przyłącza elektrycznego i wodociągowego, dwóch silosów na zboże i komponenty o pojemności 80 ton, jednego silosu na paszę o pojemności 100 ton oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę pojemności 100,00m3, na terenie położonym na części działki nr [...], ark. 4, obręb K., gm. M..

Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. D. K. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Burmistrz M. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo, iż uzyskania takiej decyzji dla przedmiotowej inwestycji było wymagane. W ocenie D. K. parametry planowanej świniarni pozwalają na jej obsadę zwierzętami w ilości dającej w przeliczeniu wartość nawet ok. 115 DJP. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i koliduje z planowaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy M. obwodnicą wsi K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...]2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż dokonując oceny, czy zachodzą powody z art. 156 § 1 K.p.a. , organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym trzeba ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powinien powodować, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Organ wskazał, iż sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał, iż kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej.

Zdaniem Kolegium wskazane przez D. K. wyliczenia dotyczące potencjalnej możliwości prowadzenia w przedmiotowej inwestycji chowu zwierzą w przeliczeniu ok. 115 DJP stanowią jedynie pewną hipotezę. Tymczasem inwestor A. D. w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również w złożonym oświadczeniu wskazał, iż w związku z planowaną inwestycją budowy chlewni na działce nr [...] produkcja trzody w jego gospodarstwie nie przekroczy 40 DJP. Wobec tak sformułowanego wniosku - wskazującego zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy - przyjęto zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Hipoteza wskazana w treści wniosku z dnia 25 listopada 2014 r., oparta jedynie na wyliczeniach matematycznych, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Według organu fakt, iż w treści decyzji z dnia [...] 2011 r. nie wskazano, iż ustala się warunki zabudowy dla planowanej przedsięwzięcia obejmującego m.in. świniarnię przeznaczoną na tucz trzody chlewnej w przeliczeniu do 40 DJP, nie świadczy o tym, że wnioskodawca może wyżej wskazaną jednostkę zwiększyć wedle swego uznania. Wniosek o ustalenie warunków dotyczył trzody chlewnej w przeliczeniu do 40 DJP i w oparciu o takie założenie inwestycyjne wydana została decyzja z dnia 31 sierpnia 2011 r.

Wskazano nadto, iż organ nie znalazł innych wad decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 K.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik D. K. podtrzymując stanowisko, iż planowana przez A. D. inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tej decyzji oznacza, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia 13 kwietnia 2015 r. nie odniosło się w jakikolwiek sposób do zarzutu dotyczącego braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. w dniu [...] 2011 r. A. D. nie dysponował w zakresie działki numer [...] bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. Strona stanęła na stanowisku, iż rażące naruszenie prawa polegać może na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, mimo że teren przewidziany do zabudowy nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...]utrzymało w mocy swoje własne rozstrzygniecie z dnia [...]2015 r., znak: [...].

Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w decyzji z 15 kwietnia 2015 r. Organ ponownie wyjaśnił, iż wniosek o ustalenie warunków dotyczył trzody chlewnej w przeliczeniu do 40 DJP i w oparciu o takie założenie inwestycyjne wydana została decyzja Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., znak: [...].

Podniesiono jednocześnie, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tym samym Kolegium nie może opierać się na twierdzeniach zawartych w przedłożonej przez skarżącego opinii środowiskowej sporządzonej przez Z. M. w październiku 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dostępu inwestycji do drogi publicznej w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wyjaśniło, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., znak: [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku świniarni, przyłącza elektrycznego i wodociągowego, dwóch silosów na zboże i komponenty o poj. 80 ton, jednego silosu na paszę o poj. 100 ton oraz zbiornika na gnojowicę o poj. 100 m3, na części działki nr [...] obręb K. gm. M. w zakresie obsługi komunikacyjnej. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż działka ta posiadała w dacie wydania decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. dostęp do drogi publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K. podnosząc, że kwestia rzeczywistego DJP wynika z dokumentacji Starostwa Powiatowego w M. - opinii Z. M., który jest biegłym Wojewody Wielkopolskiego do spraw ocen oddziaływania na środowisko i biegłym Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa ma faktyczne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy dana inwestycja może w ogóle być realizowana na danym terenie, a w niniejszej sprawie brak jest takiej decyzji, mimo, że była konieczna. Zdaniem stron uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 §1 Kpa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 13 kwietnia 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu ostateczna decyzja Burmistrza M. z [...]2011 r. nr [...] została bowiem wydana z rażącym naruszaniem prawa, to jest przepisu art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia jednak może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dostrzegło, iż decyzja Burmistrza M. z [...]2011 r., nr [...]opisując rodzaj inwestycji dla której została wydana nie zawiera określenia ilości DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza). Według Kolegium uchybienie to nie jest istotne, bowiem z wniosku inwestora wynika, iż po zrealizowaniu inwestycji produkcja trzody chlewnej w gospodarstwie nie przekroczy łącznie 40 DJP.

Według Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w tym zakresie jest chybione, bowiem brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy DJP trzody, która będzie chowana w wyniku realizacji inwestycji stanowi brak, który skutkuje uznaniem, iż decyzja ta nie określa rodzaju inwestycji, co jest wymogiem wprost wynikającym z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Określenie rodzaju inwestycji jest istotne, bowiem identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia. Ustawa nie zwiera definicji pojęcia "rodzaj inwestycji" więc przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć znaczeniem tego pojęcia w języku powszechnym, które oznacza określenie charakteru (kategorii) przedsięwzięcia (działania) planowanego na danym terenie, wskazanie sposobu realizacji i osiągnięcia tego przedsięwzięcia ( celu).

W oparciu o delegację z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz.1589), w których wziął pod uwagę wymagania o których mowa art 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołując się od treści tego rozporządzenia stwierdzić należy, iż na określenie rodzaju inwestycji składa się określenie nie tylko rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 tego rozporządzenia), ale także określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 tego rozporządzenia). Brak jednego z tych elementów w decyzji o warunkach zabudowy (określenia rodzaju zabudowy i określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu) skutkuje brakiem określenia rodzaju inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p.

Określenie rodzaju inwestycji, a w tym określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy rzutuje na dalszy proces inwestycyjny w tym na ustalenie warunków jakie muszą być spełnione w odniesieniu dla danej inwestycji wynikających z przepisów szczególnych (np. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska) oraz określenie granic tego zamierzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymóg uzyskana decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, dotyczy co do zasady każdej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia zagospodarowanie terenu, co oznacza, iż należy w tym zakresie sięgnąć do reguł wykładni językowej i funkcjonalnej. Przez zagospodarowanie należy rozumieć urządzenie danego terenu polegające m.in. na usytuowanie na nim zabudowań, dróg i ścieżek, zieleni, urządzeń, czy też obiektów małej architektury. Zatem zmiana zagospodarowania terenu polega na zmianie jego dotychczasowego sposobu urządzenia, która może wiązać się z realizacją nowego rodzaju inwestycji (przedsięwzięcia). Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części została zdefiniowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i polega na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Powołany przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób pośredni potwierdza, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna precyzyjnie określać sposób użytkowania planowanych obiektów budowlanych bowiem ewentualna zmiana sposobu ich użytkowania polegająca na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń każdorazowo będzie wymagała uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) oraz zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego).

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz M. w decyzji z [...]2011 r. jako rodzaj inwestycji, której ona dotyczy, wskazał budowę budynku świniami przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej, przyłącza elektrycznego i wodociągowego, dwóch silosów na zboże i komponenty o pojemności 80 ton, jednego silosu na paszę o pojemności 100 ton oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę pojemności 100,00 m3. Zatem jako sposób użytkowania planowanej inwestycji określono hodowlę trzody chlewnej w technologii bezściółkowej.

Zauważyć należy, iż pod pojęciem hodowla trzody chlewnej może kryć się kilka rodzajów przedsięwzięć, dla których ustawodawca przewidział inne warunki związane z ochroną środowiska.

Zasady dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko zostały określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 – dalej w skrócie: " ustawa środowiskowa"). Akt ten oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze określają jakiego rodzaju przedsięwzięcia wymagając dokonania oceny jego oddziaływania na środowisko oraz zasady określania warunków jakie musi spełniać inwestycja z uwagi na konieczność ochrony środowiska rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Ustawa środowiskowa określa w art. 59 ust. 1 pkt 1-2 dwie kategorie przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Są to:

- planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz

-planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 – czyli w drodze postanowienia przez organ w właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 71 ).

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 59 tego rozporządzenia (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza M. z 31 sierpnia 2011 r.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia.

Z kolei według § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się:

- chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP)

oraz

- chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

– mieszkaniowych,

– innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

– zurbanizowanych niezabudowanych,

– rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż na potrzeby określenia rodzaju inwestycji o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. rozróżnić należy trzy rodzaje przedsięwzięć polegających na hodowli lub chowie zwierząt (pomijając specyficzny rodzaj chowu lub hodowli o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 104-106 powoływanego rozporządzenia), których realizacja wymaga spełnienia różnych warunków związanych z ochroną środowiska. Rodzaje tych przedsięwzięć zależą od liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) jakich dotyczą, a więc od ich skali.

Pierwszy rodzaj przedsięwzięcia to hodowla lub chów zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Drugi to hodowla lub chów zwierząt w liczbie pomiędzy 60 a 209 DJP lub pomiędzy 40 a 59 DJP - jeżeli spełnione są warunki wskazane w § 3 ust. 1pkt 103 powołanego wyżej rozporządzenia.

Natomiast trzeci rodzaj przedsięwzięcia to hodowla lub chów w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. Przed każdym z tych przedsięwzięć stawiane są na gruncie przepisów ustawy środowiskowej inne wymogi i tym samym można postawić tezę, że chów lub hodowla zwierząt stanowić może w zależności od liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) trzy różne co do rodzaju inwestycje w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p., skutkujące innym sposobem zagospodarowania terenu, na którym dane zamierzenie ma być realizowane i innym sposobem użytkowania obiektów budowlanych służących ich realizacji.

W konsekwencji uznać należy, iż Nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy budynku przeznaczonego na hodowlę lub chów zwierząt (w tym jak w niniejszej sprawie świniarni), liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza dla której ma być realizowana inwestycja oznacza brak określenia w tej decyzji rodzaju inwestycji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Uchybienie to powoduje niedopuszczalne skutki o charakterze nie tylko prawnym ale i społeczno-gospodarczym, gdyż otwiera inwestorowi drogę do realizacji przedsięwzięcia polegającego na ograniczonej jedynie warunkami technicznymi budynku hodowli (chowu) trzody chlewnej praktycznie dowolnej liczbie dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, z pominięciem wymogu dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zauważyć bowiem należy, iż na etapie uzyskania pozwoleniu na budowę świniarni właściwy organ architektoniczno-budowlany bada na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany. W przypadku stwierdzenia w przedłożony projekt budowlany niezgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania lub wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ architektoniczno-budowlany winien wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń), a w przypadku bezskuteczności wezwania, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę – art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, iż przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie uprawnia organu architektoniczno-budowlanego do zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ ten nie jest także umocowany do nałożenia inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - art. 63 ust.1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej (patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. o sygn. akt II OSK 2573/11 – opublikowany na stroni internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Takie stanowisko prowadzi do konkluzji, iż organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę nawet gdy uzna, iż charakter planowanego przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, a planowane zamierzenie zgodne jest z jej pozostałymi ustaleniami.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy należy odczytywać wraz z treścią wniosku o jej wydanie. Wniosek inwestora nie stanowi elementu decyzji o warunkach zabudowy, a organ architektoniczno-budowlany badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji opiera się jedynie na jej treści (ustaleniach), a nie na aktach sprawy, w której została ona wydana.

Powyższe oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie stwierdziło, iż decyzja Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r., nr [...] została wydana bez kwalifikowanej wady powodującej jej nieważność i z tej też przyczyny Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] 2015 r. [...].

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stwierdził nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r. nr [...]jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując wniosek A. D. Burmistrz M. powinien wziąć pod uwagę ocenę prawna wyrażoną w przedmiotowej sprawie a ponadto wyjaśnić kwestię obsady inwentarza w planowanej inwestycji. Inwestor w dołączonym do wniosku oświadczeniu wskazał, iż produkcja trzody w jego gospodarstwie po realizacji przedmiotowej inwestycji nie przekroczy 40 DJP. Ta wartość jest była niższa niż progi określone w § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 pkt 1 pkt 103 i 104 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei miało prowadzić do wniosku, że prowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest zbędne.

Zauważyć należy, iż od dnia 1 sierpnia 2013 r. § 2 ust. 1 pkt 51 powoływanego rozporządzenia zyskał nowe brzmienie zgodnie, z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Dodany w tym dniu i zawarte w nawiasie zwrot "przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza" traktować należy jako dopowiedzenie, uzupełnienie terminu "DJP" przez sprecyzowanie jego znaczenia. Prawodawca doprecyzował jedynie jak należy interpretować liczbę DJP bez zmiany jej dotychczasowego znaczenia, a wiec aktualnego także na dzień złożenia wniosku przez A. D. w dniu 6 czerwca 2011 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dna 25 września 2008 r. o sygn. akt II FSK 813/07 oraz z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt II FSK 2360/13 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powoływanego rozporządzenia przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji istotna jest maksymalna możliwa obsada inwentarza, a nie obsada deklarowana przez inwestora. Wprawdzie sformułowanie to nie zostaje wprost powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 cytowanego rozporządzenia, lecz nie ulega wątpliwości, że konkluzja ta odnosi się także do wymienionego przepisu. Za taką konstatacją przemawia, bowiem zarówno zawarte tam odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, jak i wzgląd na spójność i logiczność rozwiązania legislacyjnego przyjętego we wspomnianym akcie wykonawczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 34/15 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien zatem, mając na względzie wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) zbadać, opierając się na wskazanych przez inwestora parametrach inwestycji takich jak powierzchnia zabudowy planowanego budynku, jaka jest maksymalna możliwa obsada inwentarza po realizacji tej inwestycji, a tym samym czy przedsięwzięcie to wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomocne w tym zakresie będą przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (DZ.U. z 2010 r., nr 56, poz. 344 ze zm.) określające m.in. minimalną powierzchnię kojca dla knurów, loch (macior) oraz warchlaków i tuczników utrzymywanych w pomieszczeniu przeznaczonym do ich utrzymywania (§ 24 w zw. z § 19 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia). Ocena ta wymaga także uzyskania od inwestora dokładniejszych danych dotyczących kategorii trzody chlewnej (knury, lochy, warchlaki, tuczniki), której dotyczy planowane przedsięwzięci, powierzchni użytkowej planowanego budynku świniarni (chlewni) oraz danych dotyczących ewentualnego realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie tego gospodarstw rolnego (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja Burmistrza M. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającego na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy objęty nią teren nie posiadał dostępu do drogi publicznej. Uwaga ta sprowadza się w rzeczywistości bowiem o zarzucenia organowi nieprawidłowego ustalenia istnienia takiego dostępu. Zauważyć należy, iż rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r. o sygn. II GSK 798/13 oraz z dnia 5 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 743/14 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r., w którym organ ten dysponował, aktualną na dzień 23 maja 2011 r. mapą ewidencyjną działki [...] – nie miała jednakże miejsca. Z mapy tej, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, wynika, iż działka [...], a wiec teren inwestycji, bezpośrednio przylega do drogi publicznej (gminnej) – działka nr 26. Ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Stąd też Burmistrzowi M. nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy skutkujących zdaniem strony wydaniem decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bowiem organ ten poczynił ustalenia w tym zakresie, a decyzję oparł na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Tak samo za rażące naruszenie prawa nie można uznać kolizji wydanej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium uwarunkowani kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy M. - uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2010 r. nr [...]. Z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. wprost wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia wiążą organy gminy jedynie na etapie sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ( art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu. Natomiast niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami studium uwarunkowani kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1888/07 oraz z 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1439/11 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.

Sąd mimo uwzględnienia skargi nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżący, mimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy, do momentu zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów – art. 210 § 1 P.p.s.a.