Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1240/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej jako "ustawa")) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], budynek dawnej synagogi - obecnie budynek gospodarczy - usytuowany przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu oględzin budynku dawnej synagogi przy ul. [...] w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania tego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]. W trakcie postępowania ustalono, że dla synagogi opracowana została w 2007 r. przez spółkę [...] S.C., z siedzibą w [...] karta ewidencyjna obiektu, w której znajduje się jego krótka historia, opis, zdjęcia i orientacja na mapie. Ponadto Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków poparła zamiar wpisania do rejestru zabytków osiemnastowiecznej synagogi.

A.S., właścicielka obiektu, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na wpisanie budynku do rejestru zabytków. W jej opinii po rozbiórce charakterystycznych dla synagogi elementów, obiekt ten nie posiada już cech zabytku określonych w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Zwróciła również uwagę na fakt, że obiekt nie został uwzględniony w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zakwestionowała również wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków po rozpoczęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania nakazowego w trybie art. 67 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek dawnej synagogi - obecnie budynek gospodarczy - usytuowany przy ul. [...] w [...]. W orzeczeniu tej decyzji wskazał, że do rejestru zabytków wpisano wymieniony budynek w obrysie murów zewnętrznych, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym.

Organ I instancji podał, że budynek został wskazany do ujęcia w ewidencji zabytków, znajdujących się na terenie gminy [...]. Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej, ustalonej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych wsi [...] (Uchwała Rady Gminy [...] nr X[...] z dnia [...] lipca 2001 roku). Strefa "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej obejmuje obszar podlegający rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Strefa ta chroni zachowany czytelny układ ruralistyczny w typie wydłużonego wrzeciona z zabudową tradycyjną i kościołem na jednym z krańców.

Organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz postępowanie nakazowe organu nadzoru budowlanego prowadzone są przez dwa niezależne od siebie organy administracji państwowej w oparciu o odrębne przepisy. Celem wpisu do rejestru zabytków jest zachowanie i otoczenie ochroną obiektu cennego dla kultury i dziedzictwa narodowego, niezależnie od jego stanu technicznego, zatem oba te postępowania nie są ze sobą powiązane.

W opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków budynek dawnej synagogi usytuowany przy ulicy [...] w [...] spełnia przesłanki art. 3 ustawy. Jest bowiem dziełem, które stanowi świadectwo minionej epoki, a jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Przede wszystkim synagoga w [...] wyróżnia się szczególnie na tle ocalałych obiektów żydowskiego kultu religijnego. Jest najstarszym zachowanym domem modlitwy oraz sprawowania kultu religijnego na terenie [...] oraz województwa [...]. Obecnie jest rzadkim przykładem świątyni wniesionej przed 1812 rokiem, co pozwala zaliczyć ją do cennych judaików, obrazujących życie społeczności żydowskiej na terenie [...]. Synagoga wraz zachowanym na granicy wsi cmentarzem żydowskim (założonym pod koniec XVII wieku) tworzy w przestrzeni i krajobrazie miejscowości niezwykle cenny zespół pamiątek po instytucjach regulujących całe życie gminy żydowskiej zwanej "kahałem".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.S.. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, a w szczególności: brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, naruszenie wszystkich zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz brak wskazania przesłanek do uznania przedmiotowego obiektu za zabytek. A. S. podkreśliła także zły stan techniczny obiektu i zmianę sposobu użytkowania, połączoną z demontażem wszystkich elementów wskazujących na pierwotną funkcję obiektu.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego wpisanie do rejestru zabytków synagogi położonej w [...], przy ul. [...] jest w pełni uzasadnione, a organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności. Ponadto sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej, tym samym zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że synagoga położona w [...], pomimo zniszczeń, m.in. usunięcia wieży z kopułą i wszelkich symboli religijnych oraz wprowadzenia wtórnych podziałów we wnętrzach oraz nowej funkcji, zachowała podstawowe elementy wyrazu architektonicznego, które przesadzają o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowią o jego zabytkowej wartości. Budynek ten zachował bowiem niezmieniony obrys planu, dobrze czytelną (pomimo usunięcia wieży) pierwotną bryłę. We wnętrzach zachowały się drewniane odrzwia, a w głównej sali modlitw na ścianie wschodniej wnęka na Aron ha kodesz. Pomimo degradacji użytkowych walorów budynek zachował autentyczną substancję budowlaną. Organ odwoławczy podał, że zabytek nie posiada obecnie wybitnych wartości artystycznych, niemniej jednak nie oznacza to, że jest ich zupełnie pozbawiony. Tym samym obiekt ten, wpisany do rejestru zabytków stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i naukowych. W ocenie organu drugiej instancji omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2, a jako taki podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podała, że budynek jest w bardzo złym stanie technicznym i zagraża (ze względu na swoje położenie) osobom trzecim - użytkownikom dróg publicznych, a skarżąca nie jest w stanie zabezpieczyć budynku tak, aby nie stanowił zagrożenia dla zdrowia i mienia, a co dopiero jako obiektu zabytkowej synagogi. Skarżąca zarzuciła organowi brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. Podała ponadto, że ze względu na zły stan techniczny budynku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w tym zakresie. Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Konserwator nie uznał wcześniej potrzeby lepszej ochrony spornego obiektu planem zagospodarowania przestrzennego czy wpisem do ewidencji. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują w ocenie skarżącej, że obiekt utracił nie tylko funkcję ale i walory synagogi.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] rudnia 2015 r. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 1 ustawy, poprzez wpisanie do rejestru zabytków obiektu nie będącego zabytkiem. Ponadto w uzupełnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazywał, że budynek wpisany do rejestru zabytków posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadniającą ich zachowanie. W ocenie strony skarżącej organ błędnie uznał, że zły stan techniczny budynku nie stanowi przeszkody dla dokonania wpisu do rejestru zabytków. Ponadto organ przyjmując, że zachowanie nieruchomości, której obecny stan zagraża wystąpieniem katastrofy budowlanej, jako zabytku leży w słusznym interesie społecznym naruszył art. 3 pkt 1 ustawy.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozważania interesu skarżącej. W uzupełnieniu skargi zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak analizy w uzasadnieniu decyzji całości materiału dowodowego i błędną ocenę materiału dowodowego oraz art. 85 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na to, że protokół z oględzin nie zawiera ustaleń dotyczących wszystkich elementów zespołu budynków świadczących o ich wartości zabytkowej oraz faktycznego stanu technicznego budynku, podczas gdy dla objęcia ochroną konserwatorską kluczowe jest posiadanie przez obiekt w chwili wydawania decyzji o wpisie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających wpis. Strona skarżąca zarzuciła również, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że sporny obiekt nie reprezentuje żadnych wartości zabytkowych uzasadniających ograniczenie prawa własności skarżącej,

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], budynek dawnej synagogi - obecnie budynek gospodarczy - usytuowany przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]).

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej cześć lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy.

Jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, wskazaną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jednocześnie zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie ma wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może powodować skreślenia z rejestru (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62).

Wskazana w art. 13 ust. 1 ustawy przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym.

Zdaniem Sądu, organ konserwatorski orzekając o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu nieruchomego naruszył art.7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., regulujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przywołana zasada uregulowana w art. 80 Kodeksu, pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Organ administracji publicznej może tym samym określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12 C. H. Beck, str. 354). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w sprawie niniejszej skarżąca konsekwentnie podnosiła w pismach oraz w samym odwołaniu , iż przedmiotowy budynek utracił już jakiekolwiek walory historyczne i artystyczne, zaś od 1938r. nie stanowi synagogi zaś użytkowany był jako budynek gospodarczy. Nadto był przedmiotem rozbudowy i przebudowy co znacząco wpłynęło na zanik jego walorów zabytkowych.

Jednocześnie do organu w dniu [...] kwietnia 2015r. wpłynęła opinia techniczna dotycząca budynku dawnej synagogi przy ul. [...] w [...] autorstwa dr hab.inż. J.H. z której wynika, iż po zakończeniu II Wojny Światowej obiekt został gruntownie przebudowany i przystosowany do pełnienia funkcji magazynu. Organ konserwatorski sam zauważa w uzasadnieniu decyzji, iż " zmiany związane z przystosowaniem obiektu do potrzeb magazynowych zniekształciły bryłę budynku i wystrój wnętrza".

Ponadto w 1938r. budynek synagogi strawił pożar podczas którego wiele elementów oryginalnych uległo zniszczeniu ( np. część drewnianego dachu o konstrukcji wieszarowej). Zdaniem autora opinii stan konstrukcji dawnej synagogi znajduje się w awaryjnym stanie technicznym i zagraża wystąpieniem katastrofy budowlanej. W obecnej sytuacji, jak wynika z wniosków opinii zaleca się wyburzenie przedmiotowego budynku .

Mając na uwadze powyższe okoliczności rzeczą organów konserwatorskich jest jednoznaczne ustalenie, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek zachował autentyczną substancję budowlaną, która winna podlegać ochronie.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż jedynie zły stan budynku dawnej synagogi nie uniemożliwia objęcie go ochroną konserwatorską. Zły stan zachowania obiektu zabytkowego nie stanowi przeszkody do wpisania obiektu do rejestru zabytków, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2943/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2355/12). Jednak nie można także tracić z pola widzenia, iż zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej może równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym.

Zadaniem organów konserwatorskich jest więc ocena zakresu zniszczenia obiektu i jego wpływu na wartość historyczną , artystyczną lub naukową jaką budynek dawnej synagogi aktualnie przedstawia.

Jednocześnie Sąd , odnosząc się do pisma procesowego skarżącej z [...] stycznia 2016r. wskazuje na brak konieczności zasięgania opinii biegłych w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11; z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1704/00).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wnikliwie przeanalizują zgromadzony materiał dowodowy, w tym przywołana powyżej opinię techniczną i wydadzą rozstrzygnięcie mając na uwadze, iż niewpisaniu do rejestru zabytków, podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wartości.( vide wyrok NSA z dnia 25 września 2015r., II OSK 173/14).

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji