Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2219/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 112
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
article: art. 4, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 czerwca 2020 r. nr 1644/2020 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/20 oddalił skargę B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 czerwca 2020 r. nr 1644/2020 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi, podczas gdy:

1. organy administracji wadliwie przyjęły, że zamieszczenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. pod pozycją [...] oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. pod pozycją [...] oznaczenia gruntu, numeru hipotecznego i danych właściciela – pomimo uprzednich zmian oznaczeń nieruchomości w wyniku dokonanego podziału oraz sprzedaży – "odpowiadało możliwościom" Zarządu w zakresie ich prawidłowego określenia, pomimo nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, ani dowodowego w tym zakresie, to znaczy było zgodne z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1946 r.", doprowadziło to do uznania, że gmina m.st. Warszawy skutecznie objęła nieruchomość w posiadanie, a wniosek dekretowy złożono z uchybieniem terminu; w konsekwencji, odmówiono ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

2. organy administracji wadliwie przyjęły, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie posiadał danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela a także, że nie był zobowiązany do dokonania jakichkolwiek czynności sprawdzających, czy te dane posiada; w efekcie uznano, że Zarząd Miejski nie był zobowiązany wysłać dotychczasowemu właścicielowi gruntu zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie wbrew treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r.; doprowadziło to do uznania, że gmina m.st. Warszawy skutecznie objęła nieruchomość w posiadanie a wniosek dekretowy złożono z uchybieniem terminu; w konsekwencji, odmówiono ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

3. organy administracji wadliwie przyjęły, że dokonano oględzin nieruchomości i sporządzono protokół oględzin, pomimo tego, że takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy, a żadne dowody nie potwierdzają zarówno dokonania oględzin, jak i sporządzenia protokołu; informacja zamieszczona w treści ogłoszeń nie korzysta z domniemania zgodności ze stanem faktycznym, zwłaszcza, że sama treść ogłoszeń była dotknięta znacznymi brakami, co stanowiło istotne naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r.; doprowadziło to do uznania, że gmina m.st. Warszawy skutecznie objęła nieruchomość w posiadanie a wniosek dekretowy złożono z uchybieniem terminu; w konsekwencji, odmówiono ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

4. organy wadliwie przyjęły, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie miał możliwości ustalenia prawidłowego oznaczenia, nieruchomości pomimo dokonania podziału 9 czerwca 1937 r. i oznaczenia numerem hip. [1], co potwierdza sporządzona przez Prezydenta m.st. Warszawy opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2017 r.; w efekcie uznano, że oznaczenia nieruchomości zawarte w ogłoszeniach zamieszczonych [...] listopada 1947 r. i [...] grudnia 1947 r. są zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r.; doprowadziło to do uznania, że gmina m.st. Warszawy skutecznie objęła nieruchomość w posiadanie;

5. organy administracji zinterpretowały ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżącej; stanowiło to oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do uznania, że wniosek dekretowy został złożony z uchybieniem terminu; w konsekwencji, odmówiono ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez oddalenie skargi, ze względu na ustalenie, że gmina m.st. Warszawy skutecznie objęła w posiadanie nieruchomość na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r., podczas gdy:

1. Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie kontaktował się z dotychczasowym właścicielem gruntu, pomimo tego, że był w posiadaniu danych o miejscu jego pobytu, na co wskazywały załączone do skargi dokumenty z 1945 r. i 1946 r.; Sąd I instancji powinien był zwrócić się do Prezydenta m.st. Warszawy o dostarczenie dokumentacji dotyczącej korespondencji z 1945 r. i 1946 r. w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [A]; brak przeprowadzenia tego dowodu doprowadził do uznania kompletności akt administracyjnych, prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do uznania, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;

2. w ogłoszeniach zamieszczonych w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] listopada 1947 r. i [...] grudnia 1947 r. zawarto wyłącznie oznaczenie hipoteczne "[2]", podczas gdy nieruchomość faktycznie objęta w posiadanie, od 1937 r. była oznaczona nr hip. [1], o czym mowa w sporządzonej na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2017 r.; brak przeprowadzenia tego dowodu skutkował uznaniem, że stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo; w konsekwencji uznano, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy pomimo oznaczenia jej niezgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1946 r.;

3. art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji błędnie uznał, że posiadanie przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy danych co do miejsca pobytu byłej właścicielki gruntu (potwierdzone załączoną do skargi dokumentacją z grudnia 1945 r. i czerwca 1946 r.) nie miało znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczyło innej nieruchomości, a sięgnięcie do posiadanych informacji stanowiłoby dla Zarządu podjęcie szczególnych poszukiwań lub starań; w konsekwencji uznano, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;

4. art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy:

1. Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] był w posiadaniu dokumentów potwierdzających, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy posiadał aktualne dane dotyczące miejsca pobytu byłej właścicielki; Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie musiał więc podejmować dodatkowych poszukiwań, żeby doręczyć zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie (§ 5 rozporządzenia z 1946 r.); w konsekwencji błędnie uznano, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;

2. organy administracji pominęły znajdującą się w aktach administracyjnych opinię geodezyjną z [...] sierpnia 2017 r. potwierdzającą, że grunt będący przedmiotem objęcia w posiadanie, od 9 czerwca 1937 r. o powierzchni 739,8 m2, oznaczony nr hip. [1], był położony przy ul. [B]; potwierdza to, że Zarząd nie musiał podejmować dodatkowych starań, aby prawidłowo i dokładnie określić oznaczenie gruntu numerem hip. [1] oraz innymi cechami zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1946 r.; w konsekwencji błędnie uznano, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;

3. organy administracji wadliwie uznały, że dokonano oględzin nieruchomości i sporządzono protokół oględzin, pomimo tego, że takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy, a żadne dowody nie potwierdzają zarówno dokonania oględzin, jak i sporządzenia protokołu; informacja zamieszczona w treści ogłoszeń nie korzysta z domniemania zgodności ze stanem faktycznym, zwłaszcza, że sama treść ogłoszeń była dotknięta znacznymi brakami; w konsekwencji uznano, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. przez oddalenie skargi, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego wadliwie uznano, że doszło do skutecznego objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy, pomimo, że treść ogłoszeń nie odpowiadała wymogom zawartym w § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, nie poinformowano dotychczasowego właściciela gruntu o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, nie doszło do oględzin nieruchomości i nie sporządzono protokołu (§ 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia); w konsekwencji przyjęto, że nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawę w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r.;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w aktach sprawy nie ma dowodów na przeprowadzenie poszczególnych czynności określonych w przepisach rozporządzenia z 1946 r., wskazujących na to, że został wyczerpany tryb obejmowania przez gminę gruntów w posiadanie. Można jedynie znaleźć kopię ogłoszenia o dokonaniu w dniu 19 listopada 1947 r. oględzin gruntu znajdującego się przy ulicy "[C] [B]" oznaczonego nr hip. "[2]" i stanowiącego dotychczasową własność I. A. z P. J.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Zarząd Miejski m.st. Warszawy mógł prawidłowo oznaczyć grunt w treści ogłoszeń, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1946 r., pozyskując te informacje w toku zwykłych czynności. W szczególności, organ dysponował opracowaniem z 9 czerwca 1937 r., gdzie grunt był opisany jako ul. [B] [...], nr hip. [1], kw nr [...], pow. 739,8 m2.

Zmiany w księdze wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [B] zostały ujawnione [...] lipca 1947 r., ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia nieruchomości w posiadanie jest z [...] listopada 1947 r., a ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie jest z [...] grudnia 1947 r. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że Zarząd Miejski nie miał możliwości pozyskania danych dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości pomiędzy [...] lipca 1947 r. a [...] listopada 1947 r. i [...] grudnia 1947 r. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości obejmowanych w posiadanie było jedną z pierwszych i podstawowych czynności wynikających z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1946 r. Treść ogłoszeń miała ułatwiać identyfikację nieruchomości, a nie wywoływać wątpliwości.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenia procedury obejmowania gruntu w posiadanie gminy m.st. Warszawy w trybie rozporządzenia z 1946 r. miały charakter istotny i nie mogły prowadzić do uznania skutecznego objęcia w posiadanie w dacie pewnej, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. W takiej sytuacji datę pewną objęcia nieruchomości w posiadanie należało ustalić na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.". Poprzedniczka prawna wnoszącej skargę kasacyjną złożyła wniosek dekretowy przed upływem 6 miesięcy od tak określonej daty objęcia w posiadanie, to jest dnia zamieszczenia ogłoszenia o objęciu w posiadanie obszaru, na którym znajdowała się nieruchomość położona przy ul. [B] [...].

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że organ dekretowy nie zawiadomił byłej właścicielki o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, choć miał taki obowiązek (§ 5 rozporządzenia z 1946 r.). Sąd I instancji błędnie uznał, że Zarząd Miejski nie posiadał tych danych, skoro były zawarte w dokumentacji dotyczącej innej nieruchomości, wobec której prowadzono korespondencję z dotychczasowym właścicielem nieruchomości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, stanowi to sprzeczne z zasadami logiki, zawężające rozumienie pojęcia posiadania przez organ dekretowy danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela nieruchomości (jako posiadanie danych tylko w ramach konkretnej sprawy). Obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela gruntu "w miarę posiadania danych o miejscu pobytu" nie może oznaczać bierności organu w ustaleniu takiego miejsca. Organ powinien w tym celu korzystać z zasobów własnych, rejestrów urzędowych (jak ewidencja ludności, księgi wieczyste), oraz z wszelkich innych poszlak, które mogłyby doprowadzić do ustalenia miejsca pobytu dotychczasowego właściciela. Wnosząca skargę kasacyjną powołała wyrok NSA z 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2798/14, w którym Sąd ten wypowiedział się w przedmiocie obowiązku zawiadomienia byłego właściciela gruntu przez organ dekretowy, który te dane posiada. Niepodjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa, określonych w rozporządzeniu z 1946 r., powodowało istotne naruszenie prawa (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2471/00, czy z 28 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2191/00).

Odnosząc się do braku dowodów potwierdzających przeprowadzenie oględzin gruntu, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że upływ czasu nie może służyć czynieniu istotnych ustaleń w sprawie bez żadnych innych dowodów, z pokrzywdzeniem interesu strony. Skoro nie przeprowadzono oględzin i nie sporządzono protokołu (a przynajmniej wobec braku innych dowodów, ta okoliczność nie została wykazana w stopniu najbardziej prawdopodobnym i przekonującym), to nie jest uprawnione uznanie daty objęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nieruchomości, jako daty publikacji ogłoszenia o dokonaniu oględzin i sporządzeniu protokołu. Takie działanie stanowi o przekroczeniu granicy swobodnego uznania.

Przepisy dekretu oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia z 1946 r. jako restrykcyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco i to w taki sposób, aby utrudniać byłym właścicielom odzyskiwanie ich uprawnień. Przepisy rozporządzenia z 1948 r., które zastąpiły rozporządzenie z 1946 r., znacznie uprościły procedurę obejmowania gruntów. Rozporządzenie z 1948 r. dotyczyło gruntów, które dotychczas nie zostały objęte w posiadanie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, oznacza to, że nowe rozporządzenie regulowało tryb postępowania w odniesieniu do tych gruntów, co do których nie zakończyła się procedura obejmowania w posiadanie. Wobec nieruchomości położonej przy ul. [B] [...] nie nastąpiło objęcie gruntu przez gminę według procedury wynikającej z rozporządzenia z 1946 r. ze względu na naruszenie zasad w nim określonych. Dlatego też, zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1948 r., datą objęcia gruntu w posiadanie był dzień ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. Sąd I instancji powielił błędny pogląd organów administracji, że objęcie gruntu w posiadanie miało miejsce [...] grudnia 1947 r., to jest w dniu dokonania przez Zarząd Miejski ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. I. A. S. (poprzedniczka prawna skarżącej) we wniosku z 21 grudnia 1948 r. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [B] [...], hip. [1], kw nr [...]. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z [...] grudnia 1948 r., z którego wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany jest na imię I. A. S. I voto J. na podstawie wniosku z 16 czerwca 1947 r. oraz postanowienia z [...] lipca 1947 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 25 marca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku z 21 grudnia 1948 r., odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [B] [...], hip. [1], KW [...], w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [2] z obrębu [3], będącej własnością Skarbu Państwa.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 1 czerwca 2020 r. nr 1644/2020 utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy. Wskazał, że na stronie [4] rejestru wniosków dekretowych (znajdującego się w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim) pod pozycją [5] uwidoczniony jest wniosek złożony przez I. A. S. w dniu 21 grudnia 1948 r. Numer hipoteczny nieruchomości to [1], to jest numer nadany już po podziale nieruchomości dokonanej aktem notarialnym z [...] czerwca 1947 r. na dwie nieruchomości: [B] [...] i [C] [...]. Organ wskazał, że z rejestru wynika, że ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości dokonano w Dzienniku Urzędowym Nr [...]. Jako datę jego wydania podano [...] listopada 1947 r. zamiast [...] grudnia 1947 r., która jest datą prawidłową, co potwierdza treść poszczególnych Dzienników Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (strona http://mbc.cyfrowemazowsze.pl).

Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, że dawna właścicielka nieruchomości powinna złożyć wniosek w terminie do 23 czerwca 1948 r. Wniosek I. S. wpłynął natomiast do Zarządu Miejskiego 21 grudnia 1948 r. Oznacza to, że został on złożony po upływie zawitego i nieprzywracalnego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu (Sąd I instancji omyłkowo podał "ust. 2", a także w dalszej części uzasadnienia - przywołując ten przepis).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. podniosła między innymi, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości [D] nastąpiła [...] czerwca 1947 r., a ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym [...] listopada 1947 r. Akt notarialny z [...] czerwca 1947 r. poprzedzony został zawarciem aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. W § 1 tego aktu wskazano, że "z okazanego przy niniejszym zaświadczenia Wydziału Pomiarów Biura Odbudowy Stolicy z [...] kwietnia 1947 r. za Nr. [...], nieruchomość ta podzielona zostaje na dwie działki, a mianowicie na działkę o powierzchni 739,8 [...] metrów kwadratowych, oznaczoną jako działka Nr. [...]/.../ na dołączonym pod Nr. 2 do zbioru dowodów księgi wieczystej powyższej nieruchomości planie, zatwierdzonym przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy 20 lipca 1937 r. Nr. [...], która to działka położona jest przy ulicy [B] i otrzymuje obecnie Nr. hipoteczny [1] oraz na pozostałą działkę, oznaczoną na tymże planie jako działka Nr. [...][...], zawierającą powierzchnię 819,92 [...] metrów kwadratowych, położoną przy ulicy [C], która to zachowuje dotychczasowy Nr. hipoteczny [...] [...]". Powyższy zapis został powtórzony w § 1 aktu notarialnego z [...] czerwca 1947 r. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie uznał, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie mógł pozyskać danych co do aktualnego stanu prawnego nieruchomości, skoro od co najmniej 20 lipca 1937 r. posiadał wiedzę o podziale nieruchomości na dwie działki, tj. jedną Nr [...] (739,8 m2) położoną przy ulicy [B] oraz drugą Nr [...] (819,92 m2) położoną przy ulicy [C].

Skoro od przeszło dziesięciu lat Zarząd Miejski wiedział o dokonanym podziale, to mógł dokładnie oznaczyć nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżącej, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1946 r.".

Ponadto, Zarząd Miejski nie zawiadomił byłej właścicielki o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, choć miał taki obowiązek (§ 5 rozporządzenia z 1946 r.). Adres dotychczasowej właścicielki znajdował się w treści aktów notarialnych z [...] czerwca 1947 r. i [...] maja 1947 r., zawartych z udziałem przedstawicieli Skarbu Państwa reprezentujących [D]. Zarząd Miejski mógł uzyskać adres zwracając się do właściwego sądu wieczystoksięgowego, czy też [D]. Mógł też sięgnąć do ewidencji ludności. Nawet jednak gdyby Zarząd Miejski prawidłowo zawiadomił I. S., to zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. zawiadomienie to zawierałoby błędne dane, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. błędnie oznaczoną nieruchomość, która została sprzedana na rzecz [D].

W ocenie skarżącej, nie można zatem uznać za skuteczne objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę z dniem [...] grudnia 1947 r. W konsekwencji, nieruchomość ta została objęta w posiadanie w dniu 25 listopada 1948 r. i od tego momentu rozpoczął bieg 6-miesięczny termin na złożenie wniosku dekretowego, który upływał 25 maja 1949 r. Tym samym, złożony przez I. S. 21 grudnia 1948 r. wniosek, został złożony w terminie i powinien podlegać merytorycznemu rozpoznaniu na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/20 oddalił skargę B. B. na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska skarżącej, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy naruszył procedurę obejmowania gruntów w posiadanie, określoną w rozporządzeniu z 1946 r.

Biorąc pod uwagę uregulowany w art. 183 P.p.s.a. zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy określone w art. 174 P.p.s.a. wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., koncentrują się na zagadnieniu dotyczącym oceny skuteczności ogłoszenia o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z [...] grudnia 1947 r. pod pozycją [...]. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje bowiem, że w ogłoszeniu nie wskazano literalnie i precyzyjnie przedmiotowej nieruchomości, nie skierowano zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie do byłej właścicielki na właściwy adres oraz wadliwie przyjęto, że dokonano oględzin nieruchomości i sporządzono protokół oględzin. W rezultacie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można przyjąć, że wniosek dekretowy został złożony z uchybieniem terminu.

Przypomnienia wymagają podstawowe reguły dotyczące objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy.

W świetle rozporządzenia z 1946 r. o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy Zarząd Miejski m. st. Warszawy ogłasza w organie urzędowym Zarządu Miejskiego - Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a ogłoszenie mogło dotyczyć jednej działki bądź większej ilości gruntów (§ 3). W ogłoszeniu należało dokładnie oznaczyć grunty przez określenie w miarę możności numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów; wskazać termin oględzin nieruchomości; wezwać dotychczasowego właściciela i inne osoby zainteresowane do wzięcia udziału w oględzinach. Termin oględzin powinien być tak wyznaczony, by oględziny odbyły się najwcześniej po upływie 14 dni od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie (§ 4). Stosownie zaś do § 5 rozporządzenia niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej - prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. Zawiadomienie Zarządu Miejskiego powinno zawierać dane, określone w § 4 ust. 1. Z kolei w § 6 ustawodawca wskazał, kto ma brać udział w oględzinach (przedstawiciel Zarządu Miejskiego oraz dotychczasowy właściciel, a w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 1, także użytkownik gruntu. Ponadto mogą brać udział w oględzinach osoby zainteresowane oraz rzeczoznawcy). Jednocześnie do odbycia oględzin wystarczyła obecność przedstawiciela Zarządu Miejskiego, jeżeli osoby uprawnione do udziału w oględzinach nie stawiły się pomimo zawiadomienia ich w sposób przewidziany w niniejszym rozporządzeniu. W myśl § 7 w wyniku oględzin przedstawiciel Zarządu Miejskiego sporządza protokół, który w szczególności powinien zawierać: wymienienie osoby właściciela gruntu i budynków oraz opis nieruchomości wraz ze stwierdzeniem położenia, obszaru i granic gruntu oraz wyszczególnienie budynków i innych przedmiotów, znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem stanu tych budynków i przedmiotów. Zgodnie z § 8 grunt uważa się za objęty przez gminę m. st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że Gmina dokonała ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia przedmiotowego gruntu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z [...] listopada 1947 r. pod pozycją [...]. W ogłoszeniu tym wskazano adres nieruchomości, numer hipoteczny, imiona i nazwiska właścicielki oraz termin oględzin gruntu – 19 listopada 1947 r., godz. 9-16. W przedmiotowym ogłoszeniu oznaczono przedmiot objęcia w posiadanie gminy jako grunty "położone przy ul. [C], [B], oznaczone Nr hipotecznymi [2], stanowiące dotychczas własność wg posiadanych dokumentów Ob.: I. A. z P. J.". Z kolei ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie - jak była już o tym mowa - pojawiło się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. pod pozycją [...]. W ogłoszeniu tym wskazano jak wyżej adres nieruchomości, numer hipoteczny, imię i nazwisko właścicielki oraz dokładny termin oględzin – 19 listopada 1947 r.

Z akt sprawy (badań dokumentów księgi kw [...]) wynika również, że na mocy aktu notarialnego z [...] czerwca 1947 r. nieruchomość położoną przy ul. [C] i [B], oznaczoną Nr hipotecznymi [2], podzielono na działkę o powierzchni 739,80 m2, oznaczoną jako działka nr [...], położoną przy ul. [B] o nowym numerze hipotecznym [1] (która następnie otrzymała kw [5]) oraz na pozostałą działkę o powierzchni 819,92 m2, oznaczoną jako działka nr [...], położoną przy ul. [C], która zachowała dotychczasowy numer hipoteczny [2] (następnie - kw [...]). Przedmiotowym aktem dawna właścicielka sprzedała [D] powstałą z podziału nieruchomość przy ul. [C], nr hip. [2]. Tytuł własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [B], składającej się z działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 739,8 m2, oznaczonej numerem hipotecznym [1], zapisany został na imię I. A. S. I voto J. na podstawie wniosku z 16 czerwca 1947 r. oraz postanowienia z [...] lipca 1947 r.

Wskazane wyżej okoliczności są bezsporne. W ich świetle uprawnione pozostaje zaaprobowanie przez Sąd I instancji oceny organów administracyjnych, że Zarząd Miejski mógł nie mieć możliwości pozyskania ww. danych co do aktualnego stanu prawnego nieruchomości pomiędzy datą ujawnienia zmiany tego stanu w księdze wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [B] [...] ([...] lipca 1947 r.) a datą ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia nieruchomości w posiadanie ([...] listopada 1947 r.) i ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie ([...] grudnia 1947 r.). Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności dotyczące wspomnianego w aktach notarialnych z [...] maja 1947 r. i [...] czerwca 1947 r., zatwierdzonego przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy w dniu 20 lipca 1937 r., planu podziału przedmiotowej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne, a także posiadanej przez Zarząd Miejski od 25 października 1948 r. informacji o dokładnym oznaczeniu hipotecznym nieruchomości przy ul. [B] [...], nie mogą zmienić tej oceny. Stanowisko Sądu I instancji znajduje uzasadnienie dodatkowo w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, tj. opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2017 r., w której stwierdzono, że księga wieczysta nr [1] nie została założona, czy zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z 23 maja 2001 r., w którym zaświadczono, że w archiwum ksiąg dawnych brak jest księgi hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość warszawska Nr [1]" oraz że księga hipoteczna pod tą nazwą nie figuruje w inwentarzu archiwum . Numer hipoteczny nieruchomości [1] został nadany już po podziale nieruchomości dokonanym aktem notarialnym z [...] czerwca 1947 r. na dwie nieruchomości: [B] [...] i [C] [...].

W rezultacie zasadnie ocenił Sąd I instancji za organami administracyjnymi, że oznaczenie w ww. ogłoszeniach przedmiotowej nieruchomości jej dawnym numerem hipotecznym - sprzed jej podziału i sprzedaży jej części przy ul. [C] [...] aktem notarialnym z [...] czerwca 1947 r. - nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 80 K.p.a. i § 4 rozporządzenia z 1946 r. W rozporządzeniu nakazano bowiem dokładne oznaczenie gruntów przez określenie numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów - w miarę możności. Błędne oznaczenie numeru księgi wieczystej w okolicznościach niniejszej sprawy nie powoduje, że mogą powstać wątpliwości co do tego jaka działka została objęta wykazem.

Nie można również podzielić oceny skarżącej kasacyjnie, że dotychczasowa właścicielka gruntu została zawiadomiona o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. Podkreślenie wymaga, że z treści tego przepisu wynika, że obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela ciążył na Zarządzie Miejskim "w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej", a zatem wówczas, gdy był on w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej lub mógł wejść w ich posiadanie bez podejmowania szczególnych poszukiwań i starań. Nie można zatem wywodzić, że na Zarządzie Miejskim ciążył bezwzględny obowiązek poszukiwania tego rodzaju danych. Za takim rozumieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. przemawia użyte w jego redakcji sformułowanie "w miarę posiadanych danych".

Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że informacje o miejscu pobytu dotychczasowej właścicielki Zarząd Miejski mógł uzyskać z treści aktów notarialnych z [...] czerwca i [...] maja 1947 r., w których wskazano adres dotychczasowej właścicielki gruntu tj. Warszawa, ulica [E] Nr [...] i które to akty zostały złożone do akt ksiąg wieczystych, ale Zarząd Miejski o te dokumenty nie wystąpił. Kolejno wskazuje, że adres ten mógł być pozyskany także od [D]. Skarżąca podniosła również, że w dokumentacji postępowania prowadzonego przez Prezydenta dotyczącego jej wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [A] znajdują się kierowane do poprzedniczki prawnej skarżącej pisma Zarządu Miejskiego z 14 czerwca i 19 czerwca 1946 r., ze wskazaniem jej adresu zamieszkania, tj. ul. [E] [...].

Podniesione przez skarżącą kasacyjnie okoliczności słusznie zostały uznane przez Sąd I instancji i organy, jako wymagające podjęcia poszukiwania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu. W szczególności słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że Zarząd Miejski nie miał obowiązku poszukiwania adresu właścicielki nieruchomości w złożonych do akt ksiąg wieczystych (hipotecznych) aktach notarialnych z [...] czerwca i [...] maja 1947 r., rejestrach urzędowych czy też w [D]. Zasadnie też Sąd I instancji przyjął, że o dysponowaniu przez organ adresem zamieszkania I. S. nie mogą świadczyć załączone do skargi dokumenty z czerwca 1946 r. i grudnia 1945 r., bowiem dotyczyły one innej nieruchomości hipotecznej niż nieruchomość przy ul. [B] [...]. Uzasadniona jest tym samym ocena, że z zachowanych akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości nie wynika, aby w dacie opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [B] [...] i [C] [...] Zarząd Miejski m. st. Warszawy dysponował danymi o miejscu pobytu byłej właścicielki nieruchomości. Stąd, z tak dokonanej przez organy administracyjne i zaaprobowanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności sprawy nie można wywodzić, że doszło do rażącego naruszenia przewidzianej powołanym rozporządzeniem procedury, a przez to nieskuteczności objęcia nieruchomości w posiadanie.

Podobnie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi, że dokonano oględzin nieruchomości i sporządzono protokół oględzin, pomimo tego, że takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy, a żadne dowody nie potwierdzają zarówno dokonania oględzin, jak i sporządzenia protokołu. Sąd Wojewódzki słusznie przyznał, że z zachowanych akt archiwalnych nie wynika aby został sporządzony protokół oględzin przedmiotowej nieruchomości, tym niemniej z Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z [...] listopada 1947 r. pod pozycją [...] wynika, że wskazano termin oględzin gruntu – 19 listopada 1947 r., godz. 9-16, a z Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. pod pozycją [...] wynika, że zostały dokonane oględziny nieruchomości w dniu 19 listopada 1947 r. W powołanym ogłoszeniu wskazano również, że w wyniku oględzin został sporządzony protokół zgodnie z § 7 rozporządzenia.

Z tak ustalonych bezspornych okoliczności nie można wywieść, że nie przeprowadzono oględzin nieruchomości i nie sporządzono protokołu oględzin. Zasadnie więc uznał organ wojewódzki i ocenę te podzielił Sąd I instancji, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że protokół taki nie został sporządzony, a na pewno - by oględziny nie odbyły się. Nie można odmówić trafności stanowisku Wojewody, że weryfikacja czynności podejmowanych w trybie rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r w latach 40-tych XX wieku, utrudnia ich weryfikację w postępowaniu prowadzonym około 70 lat po ich podjęciu.

Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organy administracji zinterpretowały ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. Przede wszystkim należy wskazać, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 K.p.a., nie może powodować naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3126/00, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowiona zaś w art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Z takimi wątpliwościami w niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia, ponieważ zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości dotyczą poprawności ustaleń stanu faktycznego sprawy i ich oceny.

Nie można było więc uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. Zauważenia wymaga, że podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności i argumentacja przedstawiona na ich poparcie wskazują w istocie na polemikę z Sądem I instancji co do oceny niespornych okoliczności sprawy.

Okoliczności dotyczące skutecznego objęcia przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie nieruchomości na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r. zostały podniesione również jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c.

W odniesieniu do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 tej ustawy, ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. akt II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08). Wobec tego kwestionowane za pomocą tego zarzutu zarówno brak zwrócenia się przez Sąd I instancji do Prezydenta m.st. Warszawy o dostarczenie dokumentacji dotyczącej korespondencji z 1945 r. i 1946 r. w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [A] w celu ustalenia, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy nie kontaktował się z dotychczasowym właścicielem gruntu, pomimo tego, że był w posiadaniu danych o miejscu jego pobytu, jak i brak przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki dowodu ze sporządzonej na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2017 r. w celu ustalenia, że nieruchomość faktycznie objęta w posiadanie od 1937 r. była oznaczona nr hip. [1], dotyczą okoliczności stanu faktycznego. Tymczasem, jak było to już podniesione, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto w odniesieniu do zarzutu dotyczącego opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2017 r. należy wskazać, że zawarty w art. 106 § 3 P.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem wskazywana opinia znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy i podlegała ocenie w toku postępowania administracyjnego i sądowego.

Kolejno wskazać należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji błędnie uznał, że posiadanie przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy danych co do miejsca pobytu byłej właścicielki gruntu (potwierdzone załączoną do skargi dokumentacją z grudnia 1945 r. i czerwca 1946 r.) nie miało znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczyło innej nieruchomości, a sięgnięcie do posiadanych informacji stanowiłoby dla Zarządu podjęcie szczególnych poszukiwań lub starań.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając niekwestionowane w sprawie okoliczności, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym jak wskazano powyżej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione.

Ponadto należy zauważyć, że z argumentacji powołanej na uzasadnienie naruszenia tego zarzutu wynika, że skarga kasacyjna podnosi – tak jak w przypadku poprzedniego zarzutu - okoliczności dotyczące skutecznego objęcia przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie nieruchomości na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

Zarzut naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 dekretu oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest o tyle niezasadny, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w kwestionowaniu okoliczności związanych ze skutecznym objęciem przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie nieruchomości na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r., a więc w okolicznościach podnoszonych również na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, wyrok NSA z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

Należy zatem uznać, że słusznie Sąd I instancji i organy administracji orzekające w sprawie wywiodły, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. pod pozycją [...], uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości. Złożony więc w 21 grudnia 1948 r. wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki został złożony po terminie, który upłynął 23 czerwca 1948 r.

Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.