Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1789/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 10, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 6, art. 77, art. 78, art. 80, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 106, art. 134, art. 141, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 5 poz 32
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007r. sygn. akt I SA/Wa 772/07 w sprawie ze skargi H. W., H. W. – S. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 772/07 oddalił skargę H. W., H. W.-S. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...], nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w mieście A. w obszarze działki l. kat [...] (Kw nr [...]) stanowiącej przed wywłaszczeniem własność M. i J. W..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie oraz Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r.

2. Po rozpoznaniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1997 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 1997 r.

3. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 803-804/97 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. i wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala ani na negatywny, ani na pozytywny wniosek co do tego czy decyzje o odszkodowaniu były zgodne z prawem.

4. Decyzją z dnia [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1997, nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki zakwalifikował je prawidłowo do Okręgu Gospodarczego II strefy ekonomicznej. Cenę tych gruntów podwyższono o 20% zgodnie z uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1962, nr [...] i wyniosła 2.40 zł za 1m2. Wysokość odszkodowania została więc ustalona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961, nr 18, poz.94, w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia powoływanej jako "u.wywł.nieruch.").

Organ uznał ponadto, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nieruchomość taka była przyznawana m.in. za wywłaszczane gospodarstwo rolne, ale tylko - w miarę możliwości (art.10 ust.1 u.wywł.nieruch.). Natomiast z akt sprawy wynika, że brak było takich nieruchomości.

5. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi H. W., H. W. oraz H. W. – S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, że już w 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wątpliwości co do tego, że nie było możliwości dostarczenia nieruchomości zamiennej. Skarżący wskazują, że za wywłaszczone grunty przyznano odszkodowanie wg ówczesnych cen urzędowych a nie wolnorynkowych. Nieruchomości te zostały zaś nabyte za ciężko zarobione w USA pieniądze. Ponadto nieprawdzie jest twierdzenie, że nie było w A. w tamtym okresie nieruchomości zamiennych, ponieważ istniało Państwowe Gospodarstwo Rolne. W dalszej części skargi zostały opisane krzywdy wyrządzone z tytułu wywłaszczenia i domagają się zrekompensowania wysokości odszkodowania do wysokości 70 zł za 1 m², oraz zapłaty za poniesione ciężary jak utrzymanie i opiekę nad teściami.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe. Natomiast odmienny jest przedmiot każdego z tych postępowań. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji "merytorycznej". W niniejszej sprawie organy badały ewentualne wystąpienie przesłanek nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to w szczególności, że przedmiotem obecnej kontroli sądowej nie jest sprawa wywłaszczenia, ani odszkodowania, lecz – sprawa ważności decyzji (w rozumieniu art.156 K.p.a.) wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Przy ustalaniu czy wystąpiły przesłani nieważności z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności decyzji odszkodowawczej z art.8 u.wywł.nieruch., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji. Zgodnie bowiem z art.3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 5, poz.32) do postępowań wszczętych przed datą wejścia w życie noweli do ustawy wywłaszczeniowej (tj. do dnia 9 lutego 1961 r.) zastosowanie miały dotychczasowe przepisy.

Odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi (art.8 ust.1 u.wywł.nieruch.).

Natomiast odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. (art.8 ust.6 u.wywł.nieruch.)

Na rozprawie administracyjnej w dniach 5-7 lipca 1960 r. był obecny biegły, a więc zachowany został wymóg określony w art.21 u.wywł.nieruch. W trakcie rozprawy wywłaszczeniowej M. W. potwierdził, że od przedmiotowej nieruchomości opłacał podatek gruntowy, a nie podatek od nieruchomości.

Organ ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z powołanym przepisem zaliczając grunt do Okręgu Gospodarczego II strefy ekonomicznej miejskiej klasy III.

Pomimo przeprowadzenia bardzo wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, brak jest jakiegokolwiek przekonującego dowodu naruszenia art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. Istnienie na terenie A. od 1958 r. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie świadczy w żaden sposób, że w tamtym czasie istniała możliwość przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi administracji, że jego ustalenia były swobodne. Poprzedzało jej bowiem zgromadzenie stosownych dowodów, głęboka analiza całości materiału dowodowego i wreszcie wydanie decyzji uzasadniającej takie stanowisko organu.

Niezrozumiały dla Sądu I instancji był natomiast zarzut ponoszenia kosztów utrzymania teściów i żądanie z tego tytułu odszkodowania. Kwestii utrzymania osób najbliższych nie reguluje bowiem i nigdy nie regulowało prawo wywłaszczeniowe.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Ministra Budownictwa, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art.156 § 1 K.p.a. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

7. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli H. W., H. W.-S. i H. W.. Jednakże skargi kasacyjne H. W.-S. i H. W. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., I SA/Wa 772/07.

8. H. W. w swej skardze kasacyjnej domaga się uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie rodzi on obowiązku prawnego określonego organu dostarczenia uprawnionemu nieruchomości zamiennej, a także art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznania odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, a więc poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

b) przepisów postępowania, a mianowicie art.1, art.2, art.134 § 1, oraz art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art.151 i art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a") w związku z art.6, 7, 77, 78, 80 i art.156 K.p.a.;

c) przepisów postępowania, a mianowicie art.233 § 1 Kpc w zw. z art.106 § 3 i § 5 P.p.s.a, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji o zarzut ponownego naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit c oraz art.151 P.p.s.a. w zw. z art.6, 7, 77, 78, 80 i art.156 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. poprzednikom prawnym skarżących przysługiwało prawo otrzymania od Państwa za wywłaszczone gospodarstwo rolne nieruchomości zamiennych, w miarę istnienia takiej możliwości i na wniosek wywłaszczanego. Brzmienie tego przepisu, w ocenie skarżących, nie pozwalało na swobodne uznanie organu administracji w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej. Przepis określał, że taka nieruchomość winna była być przyznana wywłaszczonemu właścicielowi, jeżeli istnieją możliwości jej przyznania. Użyty został przez ustawodawcę zwrot: "jest obowiązany" odnoszący się do organu ubiegającego się o wywłaszczenia.

Przy takiej interpretacji tego przepisu, organ administracji winien rozstrzygnąć o istnieniu możliwości wskazania nieruchomości zamiennej poprzez dokładne ustalenie nieruchomości będących w posiadaniu Państwa oraz ocenę możliwości spełnienia przez nich funkcji nieruchomości zamiennych. Poprzednicy prawni skarżących, a następnie skarżący, wskazali organowi takie nieruchomości. Mimo to organ nie pokusił się nawet o sprawdzenie tej okoliczności. Nie zrobił tego także organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczając się jedynie do powtórzenia stwierdzenia, że nieruchomości zamiennych nie było. Do tej samej konstatacji ograniczył się również Sąd I instancji stwierdzając tylko dodatkowo, że samo istnienie wskazanych przez skarżących nieruchomości nie stanowi o możliwości ich przeznaczenia na nieruchomości zamienne.

Sąd, tak jak organy, uznał, że art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. nie nakłada na właściwy organ bezwzględnego obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej, lecz ustanawia tylko swobodne uznanie organu administracji w przyznaniu nieruchomości zamiennej. Z taką wykładnią skarżący nie zgadzają się. Nie sposób przyjąć, że art.10 ust.1 upoważniał organ dokonujący wywłaszczenia - do odmówienia przyznania nieruchomości zamiennej bez Obowiązkowego dokładnego zbadania, czy istnieją nieruchomości nadające się na taki cel.

Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu naruszenia art.10 ust.1 u.wywł.nieruch., bowiem stwierdził jedynie, iż fakt istnienia od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie świadczy w żaden sposób o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Uwadze Sądu umknęła jednak okoliczność, iż Gospodarstwo to dysponowało ponad 180 hektarami gruntów rolnych stanowiących własność państwową. W tych okolicznościach brak stwierdzenia przez Sąd konieczności zbadania, jakie były przeszkody do wydzielenia z tych gruntów nieruchomości zamiennej dla poprzedników prawnych skarżących niewątpliwie oznacza, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w tej części. W konsekwencji Sąd naruszył art.1 i art.2 P.p.s.a., bowiem nie zbadał sprawy w całości pod względem legalności, do czego z mocy tych przepisów był zobowiązany, naruszył art.134 § 1 P.p.s.a., gdyż nie rozpoznał zarzutu skarżących naruszenia art.10 ust 1 u.wywł.nieruch. mieszczącego się w granicach skargi, a także naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art.151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego (art.10 ust.1 u.wywł.nieruch.) oraz naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art.6, 7, 77, 78, 80 i art.156 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i nie wyjaśnienie istnienia możliwości ustanowienia nieruchomości zamiennej, skutkujących naruszeniem w ten sposób zasady praworządności, zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa.

W postępowaniu sądowym naruszony został art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie sądu jest lakoniczne nie wyjaśnia w pełni okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza - możliwości ustanowienia nieruchomości zamiennej. W szczególności nie sposób zgodzić się z interpretacją, że istnienie wskazanych nieruchomości nie przesądzało o możliwości przyznania tej nieruchomości zamiennej. Okoliczność ta nie może być dla sprawy rozstrzygająca bez dokonania dalszych ustaleń. Kwestia ta została uznana za bardzo istotną w wyroku NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 803-804/97. Sąd uznał wówczas za konieczne ustalenie, czy w rzeczywiści nie było możliwości dostarczenia uprawnionym nieruchomości zamiennej. Brak ten nadal nie został usunięty, wobec czego wyrok WSA nie może być uznany za prawidłowy, gdyż organy administracji publicznej i sąd administracyjny jest związany wyrokiem poprzednio wydanym w sprawie (art.153 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podtrzymano zarzut naruszenia art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznanie poprzednikom prawnym skarżących odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, a tylko znikomej jego części. Ochrona własności jest podstawowym prawem człowieka, a prawo krajowe winno uwzględniać i chronić te prawa, a nie czynić z nich zupełną fikcję, w konsekwencji czego powstają w żaden sposób niewyrównane krzywdy moralne.

Uzupełniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na fakt istnienia od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej, to oznacza to, iż w toku postępowania został przeprowadzony dowód z dokumentów załączonych do skargi, z których ten fakt wynika (pismo Urzędu Miejskiego w A. znak: [...] z dnia [...] września 2006r., pismo Ośrodka Hodowli Zarodowej w O. Sp. z o.o. z dnia [...] września 2006r.). Dowód taki, w ocenie skarżących, musiał zostać przeprowadzony na podstawie art.106 § 3 P.p.s.a. w sposób określony przepisami K.p.c. Z uwagi na powyższe ocena tych dowodów winna zostać dokonana przez Sąd zgodnie z dyspozycją art.233 § 1 K.p.c.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art.233 § 1 K.p.c., albowiem uchybił zasadom logicznego rozumowania stając na stanowisku, iż istnienie wskazanych przez skarżących nieruchomości nie przesądza o możliwości przyznania tej nieruchomości jako zamiennej, bowiem nie przesądza to też o tym, że możliwość taka nie istniała, a tylko wykazanie braku takiej możliwości czyni zadość art.10 ust.1 u.wywł.nieruch..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Pierwszym zarzutem kasacyjnym jest naruszenie prawa materialnego, tj. art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie rodzi on obowiązku prawnego określonego organu dostarczenia uprawnionemu nieruchomości zamiennej, a także art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznania odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, a więc poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W dalszej części skargi kasacyjnej strona uzasadniła swoje stanowisko, że art.10 ust.1 u.wywł.nieruch. nakładał bezwzględny obowiązek przydzielenia nieruchomości zamiennej i dowodząc, że przepis ten nie zawierał upoważnienia do uznaniowego załatwiania sprawy administracyjnej.

Po drugie, skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.1, art.2, art.134 § 1, oraz art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art.151 i art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a") w związku z art.6, 7, 77, 78, 80 i art.156 K.p.a.

Naruszenie art.1 i art.2 P.p.s.a. polegało zdaniem skarżącej na braku zbadania przez Sąd I instancji sprawy w całości pod względem legalności, do czego z mocy tych przepisów był zobowiązany.

Naruszenie art.134 § 1 P.p.s.a. polegać miało na nierozpoznaniu zarzutu skarżących naruszenia art.10 ust 1 u.wywł.nieruch. mieszczącego się w granicach skargi.

Naruszenie przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art.151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia prawa materialnego (art.10 ust.1 u.wywł.nieruch.) przez organ administracji publicznej oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez ten organ

Ponadto w postępowaniu sądowym naruszony został art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie sądu jest lakoniczne nie wyjaśnia w pełni okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza kwestii możliwości ustanowienia nieruchomości zamiennej.

Naruszenie art.153 P.p.s.a., przewidujący związanie organów administracji publicznej i sądu administracyjnego wyrokiem poprzednio wydanym w sprawie, został naruszony (zdaniem skarżącej) w ten sposób, że w wyroku z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 803-804/97 NSA uznał za sprawę bardzo istotną dla załatwienia sprawy ustalenia możliwości przydzielenia nieruchomości zamiennej; mimo że organy administracyjne o tym obowiązku nie rozstrzygnęły, to sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku nie uchylił zaskarżonej decyzji

II. Punktem wyjścia w rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej musi być sprawa zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji. Wiele zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wykracza poza te granice i dlatego nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą.

Nie jest kwestionowane ustalenie, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było pytanie o ważność decyzji z roku 1962 i 1963. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., I SA/Wa 772/07 oddalił skargę H. W., H. W.-S. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego bez dalszych wyjaśnień można uznać za udowodnione, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał za zadanie skontrolowania prawidłowości samego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, lecz jedynie ustalenie, czy organy administracyjne prawidłowo załatwiły zupełnie inną (odrębną) sprawę administracyjną, tj. kwestię nieważności decyzji z lat 1962-1963.

Rozgraniczenie tego rodzaju wyznacza granice niniejszego postępowania kasacyjnego, a uprzednio – postępowania sądowo-administracyjnego w I instancji. Kontrolowana przez Sądy nie jest bowiem procedura ustalania odszkodowania pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale — procedura stwierdzania nieważności decyzji, w trybie art.156 i nast. K.p.a. Sąd I. instancji miał za zadanie sprawdzić prawidłowość działania organów w latach 1962-1963 tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy nieważności tamtych decyzji.

III. Najistotniejszą konsekwencją powyższych ograniczeń i delimitacji jest wyłączenie z obszaru zainteresowania organów w roku 1997 i 2006 oraz Sądu orzekającego w I instancji - zarzutów proceduralnych dotyczących postępowania administracyjnego w roku 1962 i 1963. Reguła, zgodnie z którą postępowanie w sprawie nieważności decyzji toczy się w ramach toku instancji nie traktującego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, czyni bezskutecznymi zarzuty stricte proceduralne z lat 60-tych. Sąd I instancji musiał badać te czynności organów administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji opartej o art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., które koncentrowały się wokół pytania o relację prawa materialnego ustalającego kompetencję organu – z jednej strony do treści wydanej decyzji - z drugiej strony.

Sąd I instancji badał czy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1997, nr [...] prawidłowo udzieliły odpowiedzi na pytanie czy decyzje z lat 60-tych rozstrzygały o sprawie zdefiniowanej przez art.10 u.wywł.nieruch. Skoro w żadnym miejscu strona nie twierdzi, że przedmiot decyzji z lat 1962-1963 nie wykracza poza granice przedmiotowe art.10 u.wywł.nieruch. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że decyzje z lat 1962-1963 nie zostały wydane bez podstawy prawnej i takie ustalenie Sądu I instancji nie może być zakwestionowane.

IV. Art.10 u.wywł.nieruch. zamieszczony był w rozdziale 2 o charakterystycznym tytule "odszkodowanie". Punktem wyjścia dla ustawodawcy było odszkodowanie (art.7 i nast. u.wywł.nieruch.), a dopiero w następnej kolejności przewidziane było dostarczenia nieruchomości zamiennej (art.10 i nast. u.wywł.nieruch.). Samo brzmienie art.10 u.wywł.nieruch. nie jest też tak kategoryczne, jak przedstawia to skarga kasacyjna: "Za wywłaszczoną nieruchomość ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią."

Obok słów "obowiązany jest dostarczyć" akcentowanych przez skarżącą, w przepisie tym występuje też zastrzeżenie: "w miarę możności", które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r. Użycie tego zastrzeżenia nie pozostawia cienia wątpliwości, że w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym. Dlatego jego wykorzystanie eo ipso nie czyni decyzji nieważnej, gdyż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa właśnie przez uznaniowe kształtowanie treści decyzji. Dlatego miał rację Sąd I instancji stwierdzając, że sam tylko fakt istnienia od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie przesądzał automatycznie o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w taki sposób, aby okoliczność ta pozwoliła stwierdzić w 2006 r. nieważność tamtych decyzji. W obecnych postępowaniach sądowych (I i II instancji) nie było ani możliwości, ani prawnego uzasadnienia badania, czy organy wydające decyzje w latach 1962-63 adekwatnie zbadały nieruchomości będące wówczas w posiadaniu Państwa.

W konsekwencji nie należało oczekiwać od Sądu I instancji, że w swym wyroku wyczerpująco wyjaśni możliwości ustanowienia w 1962 r. nieruchomości zamiennej. To zaś każe odmówić trafności zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a.

V. Powyższe ustalenia przesądzają o tym, że nie można była uznać za trafne zarzutów skargi kasacyjnej koncentrujących się na procedurze sądowoadministracyjnej.

Naruszenie art.1 i art.2 P.p.s.a. polegało zdaniem skarżącej na braku zbadania przez Sąd I instancji sprawy w całości pod względem legalności, do czego z mocy tych przepisów był zobowiązany. Jak już wcześniej zaznaczono, w postępowaniu sądowym kontrolowanym obecnie przez NSA Sąd I instancji badał nie postępowanie w sprawie przydzielenia działki zamiennej, ale – żądanie stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej. Wbrew oczekiwaniom strony, sąd nie mógł zarzucić organom administracyjnym braku analizy pytania czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w 1962-3 należało przydzielić nieruchomość zamienną. Z tego samego powodu nie można uczynić zarzutu naruszenia art.141 § 4 i art.153 P.p.s.a.

Odwoływanie się w tym miejscu do art.1 i art.2 P.p.s.a. oparte jest na nieporozumieniu i oczywiście nie można zarzutu uznać za trafny. Skoro strona nie kwestionuje faktu, że zaskarżony wyrok został wydany przez niezawisły sąd administracyjny, który stosował przepisy Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia art.1 i art.2 P.p.s.a.

Art.134 § 1 P.p.s.a. ustala, że Sąd I instancji nie jest wiązany zarzutami skargi, ale musi orzekać w sprawie wskazanej przez skargę. Dlatego twierdzenie skargi kasacyjnej, że sąd "nie rozpoznał zarzutu skarżących naruszenia art.10 ust 1 u.wywł.nieruch. mieszczącego się w granicach skargi" potwierdza, że granice przedmiotowe nie zostały przekroczone i w konsekwencji nie naruszono art134 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art.151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi nie może być uwzględniony, gdyż niezawisłość Sądu oznacza, że jest związany ustawami i aktami wyższego rzędu. Nie jest natomiast związany żądaniem skargi; przeciwnie równość stron i kontradyktoryjność stron procesu sądowego zobowiązuje Sąd do rozpatrzenia zarzutów, argumentów i żądań obu spierających się stron. Strona niezadowolona z wyroku ma prawo wnieść skargę kasacyjną, ale wnosząc skargę i będąc przekonana do swoich racji nie może żądać od sądu, aby wydał wyrok taki, jakiego żąda skarga, gdyż jest to sprzeczne z samą istotą rozstrzygania sporu przez niezawisły sąd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w zakresie w jakim zarzuca ona Sądowi I instancji naruszenie przepisów Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi.

VI. Skarżąca wielokrotnie podnosiła zarzut naruszenia przez organy administracyjne art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznania ich poprzednikom prawnym odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, a tylko znikomej jego części..

"Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych." (art.1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r., Dz.U. 1995, nr 36, poz.175 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku, że skarżąca nie wykazał, że organy administracyjne załatwiające sprawę nieważności decyzji naruszyły powyższy przepis.

Strona ma prawo oceniać uregulowanie zawarte w ustawie zasadach i trybie i wywłaszczaniu nieruchomości za niesprawiedliwe i krzywdzące, może wykorzystywać wszystkie środki prawne, przewidziane w prawie polskich i unijnych do uzyskania rekompensaty za poniesioną (w jej przekonaniu szkodę bądź krzywdę). Natomiast sąd administracyjny jest powołany do badania zgodności zaskarżonej decyzji pod względem z ustawami i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotknięty był wadą braku podstawy prawnej bądź rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.10 u.wywł.nieruch., bądź przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

VII. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.).