Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 83/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 83/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], którą odmówiono M. G. (dalej także jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. G.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 27 października 2011 r. M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem S. G. Podczas sprawdzenia sytuacji rodziny pracownik socjalny stwierdził, że jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad S. G. jest żona M. G.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie sprawującej opiekę nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), a zatem żądane świadczenie skarżącej nie przysługuje.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212) i stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obwarowane jest szeregiem przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, których kumulatywne występowanie (przesłanki pozytywne) jak i niewystępowanie (przesłanki negatywne), nakazuje organowi administracji ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że decyzja w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy do tzw. "decyzji związanych". W sprawie zostało ustalone, iż małżonka osoby wymagającej opieki – M. G. nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro, zatem w sprawie małżonka osoby wymagającej opieki nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem równoważnym, to świadczenie pielęgnacyjne nie jest należne wnioskodawcy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca podniosła, że jej mąż S. G. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r., w którym to lekarz orzekł, że mąż jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Opisała ciężką sytuację rodzinną, wskazując, że niezrozumiałe jest dla niej, dlaczego nie może otrzymać świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 83/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji, z uwagi na dokonaną przez nie błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r., nr 205, poz. 1212), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I Instancji skarżąca jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ww. przepisu, albowiem wyrażony w art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) – dalej w skrócie: "K.r.o." obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 K.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy, zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Organ wniósł nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 w związku z art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, pomimo tego, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez organy jest wykładnią gramatyczną i opiera się na precyzyjnym brzmieniu tego przepisu. Nie można zatem uznać, że jest wykładnią błędną. W przekonaniu Kolegium ustawodawca wyłączył możliwość udzielenia wsparcia w formie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki celowo. Mając na uwadze literalne brzmienie przepisu Kolegium wskazało, że przyjęcie – jak chce tego Sąd I instancji – że świadczenia pielęgnacyjne przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, prowadzi do wykładni i stosowania przepisu contra legem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 83/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym mu powołaną wyżej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów, nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, co do nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. prowadzi do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając, więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym.

Zgodnie z treścią art. 27 K.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 K.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 K.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można, zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i nast. K.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków.

Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy.

W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rację ma Sąd I instancji wskazując, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być, rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2864/12, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn wykładni dokonanej przez organy administracyjni publicznej oraz Sąd I instancji nie można – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - przypisać charakteru contra legem.

W świetle powyższego należy uznać, że powołany w skardze kasacyjnej zarzut był nieuzasadniony. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał, bowiem - w zakresie swej właściwości - oceny zgodność z prawem kwestionowanej w skardze decyzji administracyjnej. Zasadnie również dostrzegł, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ich nieprawidłowa wykładnia przesądzała, bowiem o tym, czy wnioskodawczyni jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw, aby uznać, że dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawna była nietrafna, co skutkować miałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w sposób zrozumiały wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, co na gruncie zaistniałego stanu sprawy należało uznać za wystarczające.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.