Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1371/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 i 23
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...] zł ([...]złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy okna w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina [...] — własności J. K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany zachodniej budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania P. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 4 września 2015 r., znak [...] nr [...] opisaną wyżej decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest wykonanie otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] w m. J. bez zgody odpowiedniego administracji architektoniczno-budowlanej.

Wykonanie przedmiotowego otworu okiennego zostało przez PINB zakwalifikowane jako dokonanie przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB odnośnie przytoczonej wyżej kwalifikacji, powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 488/08.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji; w tym art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.

Stwierdzenie, czy samowolne wykonanie otworu okiennego może zostać zalegalizowane wymaga dokonania analizy pod względem wymogów prawa. Zgodnie z niekwestionowanymi przez organ odwoławczy ustaleniami PINB, odległość ściany budynku, w którym wykonano przedmiotowy otwór okienny od granicy z działką sąsiednią wynosi ok. 85 cm. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie) w paragrafie 12 określa minimalne odległości, jakie winny być zachowane przy posadowieniu budynku. Przywołana wyżej norma określająca minimalne odległości zastosowanie ma do budynków posadowionych na działce budowlanej w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Dalej przywołano art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera definicję działki budowlanej. W przedmiotowej sprawie na podstawie informacji z rejestru gruntów stwierdzono, iż działka nr [...] oznaczona jest jako Br-RIIIb, zaś sąsiednia działka nr [...] jako Rlllb Br-RIHb. Zgodnie z klasyfikacją zawartą w § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542): § 68. 1. Grunty rolne dzielą się na: 1) użytki rolne, do których zalicza się: a) grunty orne, oznaczone symbolem -R(...) e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br.

W ocenie organu odwoławczego obie działki, niezależnie od położenia na obszarze dopuszczającym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego inny sposób wykorzystania, są obecnie gruntami rolnymi, a nie działkami budowlanymi, do których zastosowanie znajdują normy określone w § 12 Rozporządzenia. Tym samym nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby konieczność zamurowania przedmiotowego otworu okiennego.

Zgodnie z wyrażonym w sądownictwie administracyjnym poglądem jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki żart. 50 ust. 1 p.b., ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 p.b. Tym samym organ I instancji nie był zobligowany do uprzedniego wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 u.p.b. z uwagi na fakt, iż roboty budowlane związane z wykonaniem okna zostały już zakończone.

Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w brzmieniu: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W świetle art. 51 ust. 1 u.p.b. należy stwierdzić, iż w przypadku uznania, iż wykonane roboty nie wymagają wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem, organ nadzoru budowlanego winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, stwierdzające brak konieczności wykonania określonych czynności lub robót. Jak wynika z orzecznictwa NSA decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowym zakończeniem sprawy administracyjnej, zwłaszcza jeżeli takiego merytorycznego rozstrzygnięcia domaga się strona przeciwna, alternatywą nie może być w takiej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala na uznanie, iż pierwotnie okno w ścianie zachodniej budynku posadowionego na działce nr [...] w m. J. nie było wykonane, wobec czego wykonano je w czasie późniejszym. Zdaniem WINB w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia zgromadził i ocenił materiał dowodowy, zgodnie z którym stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wskazał, iż treść powyższego uzasadnienia stanowi odpowiedź na kwestie poruszane w odwołaniu oraz pozostałych pismach P. P.. W pozostałym zakresie zarzuty nie są związane z przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej, którą jest kwestia wykonania otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku posadowionego na działce nr [...] w m. J..

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. P., zarzucając jej:

1) Naruszenie prawa materialnego :

• art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm., dalej: u.p.b.) przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właściciela obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany zachodniej budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, mimo że wykonane okno narusza obowiązujące przepisy prawa,

• art 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację,

• § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm., dalej: rozporządzenie), przez stwierdzenie, iż przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie,

• § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez stwierdzenie, iż wyjątki określone w § 273 w niniejszej sprawie nie występują.

2) Naruszenie przepisów prawa procesowego:

I. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej - niedostateczne i niepełne uzasadnienie, nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zawartych w odwołaniu oraz złożonych w trakcie trwania postępowania odwoławczego,

II. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez nieustosunkowanie się do istotnych argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, swoją ogólnikowością i arbitralnością narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej,

III. art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie mi odpowiedzi na wnioski skierowane do organu dnia 08.07.2015 r., oraz 31.08.2015 r.,

IV. art. 11 k.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia,

V. art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie mojego wniosku złożonego do protokołu oględzin dnia 02.03.2015 r.,

VI. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie,

V. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia,

VI. art. 136k,p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na żądanie strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, niezlecenie organowi I instancji "uzupełnienia" materiału dowodowego,

IX. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku dot. wyłączenia przez organ I instancji pracownika, mimo uprawdopodobnienia, iż występują uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób, który powodował konieczność ich uchylenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustalenie, czy mamy do czynienia z działką budowlaną jest więc kluczowe dla stwierdzenia, czy znajdą do niej zastosowanie przepisy tego rozporządzenia, a w szczególności jego § 12. Bez wątpienia powołany przepis odnosi się do odległości budynków od granic sąsiednich działek budowlanych, a nie np. rolnych.

W decyzji organu I instancji przyjęto, iż działka nr [...] została wydzielona w 2011 r. jako dojazd do działek nr[...], [...], [...] i [...]. Szerokość dojazdu od strony północno - wschodniej wynosi ok. 4 metry, natomiast pod ścianą zachodnią budynku położonego na działce nr [...] (a więc od tej strony, która przylega do samowolnie wykonanego okna) został wytyczony plan manewrowy w kształcie trapezu o wymiarach: szerokość 13 metrów, długość - od ok. 8 do ok. 14 metrów. PINB przyjął, że jest to "działka dojazdowa" w rozumieniu § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Organ I instancji uwzględnił więc faktyczny sposób wykorzystania działki, jednak nie dokonał pogłębionej analizy możliwości jej zabudowy.

Z kolei organ odwoławczy przyjął całkiem inne przeznaczenie działki tzn. uznał ją za działkę rolną, podobnie zresztą jak działkę nr [...].

Organ odwoławczy kwalifikując działkę, na której dokonano przedmiotowej samowoli budowlanej oraz działkę sąsiednią nr [...] jako niebudowlane i w konsekwencji niepodlegające przepisom przywołanego wyżej rozporządzenia, powołał się na definicję działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem "działki budowlanej" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Mimo takiego brzmienia cytowanego przepisu, który wprost odwołuje się również do aktów prawa miejscowego, pominięto przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjmując jako jedyne kryterium oceny klasyfikację przedmiotowych nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków.

Taki sposób rozumowania jest nieprawidłowy.

W orzecznictwie przyjęto, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wskazano, że kryterium możliwości zabudowy bądź istnienia zabudowy stanowi kryterium podstawowe.

W wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 290/13 (LEX nr 1487799) NSA stwierdził, że przy ustalaniu, czy dana działka jest działką budowlaną pomocne mogą się okazać odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, o ile akt taki obowiązuje.

Z kolei w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1934/06 (opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) przyjęto, że działka o szerokości 3 metrów, wykorzystywana jako droga dojazdowa nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane i w konsekwencji nie jest działką budowlaną. Nie badano przy tym ani zapisów ewidencji gruntów i budynków, ani też przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Szersze rozważania na temat sposobu ustalania przeznaczenia działki zawarł Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06, również opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query: "z uwagi na brak definicji legalnej użytego w tym przepisie pojęcia "działka budowlana", zarówno w powołanym rozporządzeniu, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zawierającej delegację do wydania przedmiotowego aktu wykonawczego, dopuszczalne jest posłużenie się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia przyjętymi w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Zauważyć należy, iż pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Mając zaś na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, przyjąć można, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zauważyć jednak należy, iż dokonując oceny zgodności usytuowania budynku z wymogami określonymi w tym przepisie w każdym przypadku należy mieć na uwadze indywidualne warunki rozpoznawanej sprawy. Zasadniczo przepis ten rozumieć bowiem należy zgodnie z jego praktycznym przeznaczeniem i intencją normodawcy. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ograniczenia wynikające z tego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury. Po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej od 4 m od granicy działki, naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki. Po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący lub też możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem".

Podzielając poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach należało dojść do wniosku, że ocena działki, na której miała miejsce samowola budowlana oraz działki sąsiedniej wyłącznie na podstawie ich kwalifikacji w ewidencji gruntów i budynków była niewystarczająca. Ocena taka winna być dokonywana indywidualnie w każdej sprawie, a przy jej dokonywaniu kierować się należy przede wszystkim oceną faktycznej możliwości zabudowy działki. Zaznaczyć przy tym należy, że zabudowa niekoniecznie musi oznaczać wyłącznie zabudowę mieszkalną. Chodzi o możliwość jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości. Pomocne, choć niekoniecznie wiążące mogą okazać się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winny mieć na uwadze powyższe okoliczności, jak również argumentację podniesioną w skardze. Zdaniem skarżącego działka [...] spełnia wymogi formalne wynikające z art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalające uznać ją za budowlaną - ponieważ miejscowy plan dopuszcza jej zabudowę obiektami budowlanymi, wymienionymi m.in. w art. 3 pkt 3 u.p.b. niebędącymi budynkami lub obiektami małej architektury, jak np. sieci uzbrojenia terenu (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa), które zlokalizowane mogą być także na działce stanowiącej dojazd. Dokonując oceny podniesionych przez skarżącego okoliczności należy mieć na uwadze przywołany w cytowanym wyżej wyroku NSA dwojaki cel norm prawnych statuujących ograniczenia w zabudowie przy granicy działki.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., stanowiącego, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Skarżący złożył do organu I instancji wniosek w trybie tego przepisu w dniu 27 lutego 2014 r. Wniosek ten nie został rozpoznany. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że "brak jest podstaw do uznania, aby do osoby prowadzącej postępowanie miały zastosowanie podstawy wyłączenia pracownika z prowadzenia postępowania administracyjnego (...). Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w ogóle do kwestii wyłączenia pracownika się nie odniósł.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. IV SA/Gl 1230/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), obowiązkiem organu było przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika organu nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero jeśli bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jego wyłączenia, to wówczas osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Sąd wytknął, że pominięcie wniosku o wyłączenie pracownika stanowi naruszenie prawa, bowiem wobec braku rozpatrzenia wniosku pracownik organu nie był uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem jej kompetencje i obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony. Skoro tak, to nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja I instancji została w prawdzie wydana przez inną osobę niż ta, której dotyczył wniosek o wyłączenie, jednakże osoba ta nie została odsunięta od czynności w sprawie - uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych w dniu 2 marca 2015 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu, o ile skarżący nadal będzie podtrzymywał wniosek o wyłączenie pracownika PINB, organ I instancji powinien rozpoznać go w formie postanowienia niezaskarżalnego zażaleniem. Do czasu rozpoznania wniosku pracownik, którego ten wniosek dotyczy nie powinien podejmować jakichkolwiek czynności w sprawie.

Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy skarżącego dotyczący dokumentacji z 1974 roku związanej z legalizacją budynku położonego na działce nr [...] na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ powołane w piśmie dokumenty nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dokumentacji archiwalnej z 1974r. dotyczącej legalizacji ganku wynika, że okno na elewacji północno – zachodniej wówczas nie istniało (nie zostało zaprojektowane). Nie jest też zasadny zarzut skargi, że organ nie stwierdził w sprawie niniejszej samowoli budowlanej. Skoro organ wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy prawo budowlane, to oznacza, że przyjął, że sporne okno zostało wykonane samowolnie, choć rzeczywiście nie ustalił dokładnie daty tej przebudowy. Jednakże błędna interpretacja pojęcia "działki budowlanej" oraz związane z nią zaniechanie w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, doprowadziło ostatecznie do błędnego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.