Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2004/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1 i 2, art. 183, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1715/11 w sprawie ze skargi T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od T. w K. na rzecz "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 450 (czterystu pięćdziesięciu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1715/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Firmy G. sp. z o.o. w K., Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno - usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) polegający na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca[...]" i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji, z powierzchnią usługową do 8 000 m2 oraz handlową do 1990 m2 oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno- kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obr. [...] S., jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr [...] obr. [...], wjazdem od strony ul. L. z działek [...], obr. [...] i [...]obr.[...], oraz wjazdem technicznym do celów ochrony przeciw pożarowej od strony ul. B. z działek nr [...], [...], [...] obr. [...], przyłączami i rozbudową sieci (wodnokanalizacyjną, gazową, energetyczną, i ciepłowniczą) i przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obr. [...]. [...], [...], [...]obr [...], [...], obr. [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr [...], [...]i [...]obr. [...], a także remontem parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do 290". Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy ulegał kilkukrotnym korektom w toku prowadzonego postępowania w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego zastosowanie wynika z faktu, iż teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Organ I instancji przytoczył także, przewidziane w art. 61 ust. 1 tej ustawy przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz wskazał, że w przypadku planowanej inwestycji warunki te zostały spełnione. Ponadto stwierdzono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...] października 2009 r. nr [...]), w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Organ zaznaczył również, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. W załączniku nr 1 do powyższej decyzji wskazano, że dla nowej zabudowy wyznacza się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową nr [...] i [...](ul. L.) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usługowej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]. Ze względów przestrzennych oraz zalecanym zróżnicowaniem parametrów wysokościowych projektowanego zespołu zabudowy wyznaczono także drugą linię zabudowy dla części nowego zespołu zabudowy zlokalizowanego w zachodniej części terenu inwestycji, o wysokości przekraczającej 35 m. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono do 75%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz z budynkiem wysokościowym od strony ul. L. ustalono jako szerokość do 98 m. Nieprzekraczalną wysokość wieżowca ustalono na 102,5 m. Wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy od strony wschodniej ustalono na maksymalnie do 25 m, a od strony zachodniej maksymalnie do 35 m w pierwszej linii zabudowy od strony ul. L., z możliwością podniesienia do 40 m w drugiej linii zabudowy.

Od decyzji tej odwołania złożyli D. J. oraz T. w K..

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II. 1. lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy, jako obowiązującą. W pkt II utrzymało w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1 określa między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, iż ma ona polegać zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowie usługowej, drogach wewnętrznych, obiektach infrastruktury technicznej oraz parkingach, która stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na szeregu działek, położonych w obrębach: [...], [...], [...] [...], [...] S., określonych jako sąsiednie tj. między innymi na działkach nr [...], [...], [...]oraz stanowiących teren inwestycji działek nr [...]i nr [...]. Jak bowiem wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym są: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, dlatego można przyjąć, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów T., że część działek wskazanych w załączniku nr 1 jako "sąsiednie" (np. nr [...], [...], [...] [...]) takimi działkami nie jest, organ wskazał, że pojęcie "działka sąsiednia" z w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza, że musi to być działka także bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji. Zaprezentowana powyżej interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest poglądem ugruntowanym, tworzącym pewną linię orzecznictwa w tego rodzaju sprawach i dlatego SKO uznało ustalenia dokonane w tym zakresie w decyzji organu I instancji za prawidłowe.

Dalej Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji stwierdza w załączniku nr 1 (pkt. II. 4 lit. c), że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. L. i od tej drogi nastąpić ma obsługa komunikacyjna inwestycji. Wobec czego należy przyjąć, iż wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy został, w odniesieniu do planowanej inwestycji, spełniony. Wskazywane natomiast w odwołaniu złożonym przez D. J. wątpliwości dotyczące zakresu obsługi planowanej inwestycji od strony al. B., należy uznać za nieuzasadnione w tym znaczeniu, że obsługa od tej drogi ma mieć charakter jedynie dodatkowy i tylko dla celów ochrony przeciwpożarowej, co jasno wynika z pkt. II A lit. e załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.

Dalej organ wskazał, że w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 m. W przedmiotowej sprawie, analiza graficzna te wymogi spełnia, zaś obszar objęty analizą w granicach obejmuje R. - jeden z głównych węzłów komunikacyjnych miasta oraz teren pomiędzy ulicami: L., R., B., M. i L., a także wzdłuż al. P. wraz z G. Zasięg tego obszaru jest znaczny, co sprawia, że charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym jest wprawdzie dość zróżnicowany, z tym jednak, że planowana inwestycja polegająca między innymi na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca[...] (zrealizowanej w latach 1975-1979) stanowi element obudowy R., stąd też - jak wskazano w analizie - w takim przypadku płaszczyzną odniesienia winna być nie tyle zabudowa działek sąsiednich, ile inne skrzyżowania (ronda) wraz z obudowującą je zabudową, które stanowią znaczący element w strukturze przestrzennej miasta. W przedmiotowej sprawie powyższe kryterium spełniają w tym rejonie K. dwa ronda tj. R., w którego pobliżu usytuowany jest obiekt konstrukcji wieżowca[...] oraz R. (G.), a takie stanowisko, które Kolegium podziela, jest podyktowane względem na kontynuację zasady kształtowania zabudowy wokół skrzyżowań, zwłaszcza pod względem kontynuacji kompozycji urbanistycznej oraz charakterystycznych cech zagospodarowania. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie stwierdza, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi około 60%, natomiast dla poszczególnych rodzajów zabudowy: usługowej - od 2% do 52% (teren wzdłuż al. P.) oraz od 14% do 84% (kwartał zabudowy pomiędzy ulicami L., L. i R.); mieszkaniowej wielorodzinnej - od około 28% do około 93% (zwarta zabudowa wzdłuż ul. L. i al. B.); mieszkaniowej jednorodzinnej - od około 12% do około 32%. Z opracowania sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika również, że wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana, co jest efektem różnorodnego charakteru i funkcji zabudowy, przy czym istniejąca konstrukcja wieżowca o wysokości 94,34 m już obecnie stanowi dominantę przestrzenną i wielokrotnie przekracza gabaryty wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Z tego też względu do planowanej inwestycji nie mają zastosowania zapisy § 7 ust. 1 i 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozumiane jako kontynuacja i nawiązanie do gabarytów zabudowy istniejącej i dlatego ustalenie tego parametru winno nastąpić przy uwzględnieniu zasad przewidzianych w art. 1 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), walorów krajobrazowych i architektonicznych, a także wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Jednocześnie za nieuzasadnione uznało Kolegium zarzuty podnoszone w odwołaniu T., co do braku kontynuacji parametrów zabudowy, ponieważ jest rzeczą powszechnie znaną, że konstrukcja wieżowca[...] już w swoim obecnym kształcie znacznie przewyższa gabaryty i parametry zabudowy praktycznie na całym obszarze miasta. Powyższe nie może jednak stać na przeszkodzie "dokończeniu inwestycji" rozpoczętej jeszcze w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, tym bardziej, że z analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, jakimi zasadami oraz kryteriami, kierowano się ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w tym zakresie na sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w rejonie jednych z głównych węzłów komunikacyjnych K. tj. przebudowanego R. oraz R. (G.). Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...]uzgodnił projekt, będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, decyzji o warunkach zabudowy, a z treści uzgodnienia wynika, iż dotyczy ono projektu decyzji opracowanego w toku postępowania prowadzonego pod numerem [...], czyli właśnie tego, które zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r.

Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiera także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich i stwierdza w tym zakresie, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować między innymi ograniczenia dostępu do drogi publicznej, ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Na końcu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. posługuje się pojęciem "obowiązującej linii nowej zabudowy" oraz "linii istniejącej zabudowy na działce/działkach sąsiednich", a nie pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", jak to ujęto w załączniku graficznym i załączniku opisowym nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i dlatego, korzystając ze swych uprawnień reformatoryjnych, dokonał korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.

Skargą T. zaskarżyło powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem już istniejącym a istotą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest oprócz dokończenia budowy także jego nadbudowa oraz rozbudowa. Zwrócił też uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest pogląd, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający zabudowę, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się będzie wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Następnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Co do zasady zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego byłoby możliwe w sytuacji przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego tj. w sytuacji oparcia decyzji o poprawne, zgodne z obowiązującymi przepisami ustalenia. Warunek ten w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu nie zostały jednak spełniony.

Sąd wskazał, że na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenie przez niego wielkości obszaru analizowanego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje. Obszar ten nie może być wyznaczony dowolnie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie jego powiększenia. Każdorazowo zatem prawidłowo sporządzona analiza powinna uwzględniać, iż objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru (w kontekście ustaleń w których wielkość przyjętego obszaru będzie stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy) służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Urbanista nie jest przy tym związany przez ustawodawcę w zakresie określania jego wielkości (poza wartością minimalną) oraz kształtem jaki obszar ten przybiera, ale zawsze te wartości (wielkość i kształt obszaru analizowanego) muszą być uzasadnione racjami urbanistycznymi i architektonicznymi - czemu w sposób jasny wyraz ma dawać tekstowa część analizy. Zdaniem Sądu, obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru.

W ocenie Sądu warunków o jakich mowa wyżej nie spełnia załączona do akt administracyjnych analiza urbanistyczno – architektoniczna. Nie wynika z niej w żaden sposób dlaczego obszar analizowany został określony w takiej a nie innej wielkości oraz przybrał wyraźnie owalny kształt a sam projektowany obiekt nie znajduje się w jego centrum. Urbanista wskazuje jedynie, iż "obszar ten został wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m". Zapis ten stanowi jedynie zacytowanie § 3 rozporządzenia a nie wskazanie okoliczności jakimi kierował się urbanista ustalając tak wielkość jak i kształt obszaru analizowanego. W części 1 - charakterystyka terenu, jest zamieszczony fragment (dotyczący zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) mówiący, iż przy obudowie ważnych skrzyżowań drogowych w mieście należy stosować inną skalę (porównanie dotyczy inwestycji stanowiącej plombę urbanistyczną w kwartale zabudowy mieszkaniowej lub usługowej). Płaszczyzną odniesienia według urbanisty winna być tu nie zabudowa sąsiednich działek ale inne skrzyżowania (ronda) z obudowującą je zabudową stanowiące znaczący element w strukturze przestrzennej tej części miasta, oraz że predestynowane do pełnienia funkcji wyróżnika i dominanty funkcjonalnej i przestrzennej. W tej części miasta są to dwa ronda komunikacyjne tj. R. i R. wraz z otaczającymi je terenami. Fragment ten nie stanowi jednak uzasadnienia dla określenia wielkości i kształtu obszaru analizowanego a są to jedynie dywagacje na temat zachowania zasady dobro sąsiedztwa – kontynuacji przez nową zabudowę funkcji, cech i parametrów zabudowy już istniejącej. Ponadto są to zapisy bardzo ogólne, nie przeprowadzające żadnej głębszej analizy nawet opisowej co do charakteru zabudowy obu tych skrzyżowań drogowych, co w jego ocenie uzasadniało by urbanistycznym nawiązaniem (w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) charakteru ich zabudowy. Fragment ten nie może być zatem przez sąd traktowany jako uzasadnienie dla ustalenia wielkości i kształtu obszaru analizowanego.

Ponadto analiza wadliwie określa parametry nowej zabudowy wskazując szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w wartościach maksymalnych. Zdaniem Sądu przepisy rozporządzenia nakazują wskaźniki te ustalać bądź w konkretnych wielkościach, bądź w wartościach od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Nie jest dopuszczalne jednakże wyznaczanie ich jedynie w maksymalnych wielkościach. Może to bowiem prowadzić do zaburzenia ładu architektonicznego w warunkach faktycznej realizacji danego obiektu – daje inwestorowi zbytnią dowolność w zakresie ustalania parametrów inwestycji, która może znacząco odbiegać od parametrów zabudowy już istniejącej i tym samym naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Sądu podnieść ponadto należy, iż wskazane w analizie działki jako dostępne z tej samej drogi publicznej, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]w rzeczywistości nie są dostępne do ul. L. ale ul. P., natomiast działka nr [...] dostępna jest z ul. L., działki nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]dostępne są z ul. T., natomiast działki nr [...] – [...] z ul. B.. Wśród wymienionych w analizie działek znajdujących się w obszarze analizowanym jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej. W tym zakresie złożona w sprawie analiza jest także wadliwa.

Sąd podkreślił, że wadliwości tych nie dostrzegł organ tak I jak i II instancji, a swoje ustalenia oparły one na tak sporządzonej analizie, powtarzając błędy w niej zawarte. Organy nie uzasadniły wielkości obszaru analizowanego (nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania uzupełniającego), w sposób prawidłowy nie wywiedziono, iż zasada dobrego sąsiedztwa przez nową budowę nie zostanie naruszona oraz ustaliły wadliwie niektóre parametry nowej zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem Sądu ustalenia organu (na podstawie analizy) w zakresie odstępstw od wartości średnich parametrów nowej zabudowy są także niewystarczająco uzasadnione wynikami tej analizy, która jest zbyt ogólna. Organ I instancji wadliwie także ustalił linię zabudowy określając ją jako nieprzekraczalną oraz naruszył obowiązujące przepisy wyznaczając drugą linię zabudowy. Ustalenia takiego organ dokonał w oparciu o wyniki analizy w której urbanista takim pojęciem się posłużył wskazując jednocześnie, iż odstępuje od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz wyznacza dwie linie nieprzekraczalne (druga dla wyższej części zabudowy). Praktyka taka nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Rozporządzenie w § 4 wyraźnie wskazuje, iż w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą (a nie nieprzekraczalną) nowej zabudowy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jest praktyką nieprawidłową, skutkującą wadliwością całej decyzji. Wadliwe jest także wyznaczanie nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy, aczkolwiek nie ma ona większego znaczenia gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa. Tym niemniej jest to wadliwość (jedna z wielu) występująca w decyzji którą należało wytknąć. Została ona zresztą skorygowana przez organ II instancji, który orzekając reformatoryjnie, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji, oraz załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą. Wskazać jednakże należy, iż w tym zakresie nadal zaskarżona decyzja jest wadliwa. Ustala bowiem dwie obowiązujące linie zabudowy. Jest to także praktyka nieprawidłowa gdyż w sposób pozaprawny ogranicza swobodę inwestora do zagospodarowaniu terenu przyszłą inwestycją. Ustawa i rozporządzenie wskazują na konieczność wyznaczenia linii zabudowy tj. jednej linii a nie pierwszej i następnych linii zabudowy. W sytuacji, kiedy zamierzenie inwestycyjne dotyczy obiektu o złożonej kubaturze czy też zespołu budynków, obowiązująca linia zabudowy (jedna) oznacza maksymalne, dopuszczalne zbliżenie najbardziej wysuniętego fragmentu nowej zabudowy lub czołowej ściany zespołu zabudowy (najbardziej wysuniętych) w kierunku frontu działki. Brak podstaw prawnych by ustalać odrębną linię zabudowy dla pozostałej część budynku o złożonej kubaturze czy też budynków które mają być sytuowane w głębi działki. Podkreślić bowiem należy, iż tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności.

Zdaniem sądu nie jest także jasne czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego które polega na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca[...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy w rozumieniu, iż ma być to jeden obiekt budowlany o konstrukcji złożonej z wielu brył zróżnicowanych kształtem i wysokością, czy też ma być to realizacja dokończenia budowy wieżowca[...] wraz z jego przebudową, rozbudową i nadbudową oraz dodatkowo budową nowego zespołu wolnostojących budynków. Nie wynika to zadaniem Sądu ani z treści decyzji ani też z wniosku o wydanie decyzji. Wniosek ten był wielokrotnie przez inwestora zmieniany. Tym niemniej kolejne zmiany konsekwentnie wskazywały, iż inwestycja dotyczyć ma obiektu złożonego z kilku brył architektonicznych, które tworzą kompleks wielofunkcyjny o wysokim standardzie zagospodarowania. Sugerowało by to, iż przyszła inwestycja dotyczy jednego obiektu, a nie kilku obiektów budowlanych. Tym niemniej załączone do wniosku oraz jego kolejnych zmian załączniki graficzne nie są w tym zakresie jednoznaczne. Z rzutów pionowych rysunku wynika, iż przynajmniej jedna bryła przyszłej zabudowy ma charakter wolnostojący. Wątpliwości w tym zakresie powinien organ wyjaśnić a sama decyzja, jej wyrzeczenie i uzasadnienie powinno w sposób jasny i jednoznaczny wskazywać czy organ ustala warunki zabudowy dla przebudowy, rozbudowy (w którym to pojęciu mieści się także budowa nowych brył obiektu) i nadbudowy istniejącej konstrukcji wieżowca[...] czy także dla budowy dodatkowego budynku lub zespołu budynków z określeniem ich liczby.

Wątpliwości Sądu budzi także kwestia prawidłowości w zakresie podmiotowego ukształtowania postępowania. Wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowania wymaga kwestia uczestnictwa w postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], sąsiadujących z terenem inwestycji.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak zdolności skargowej po stronie T.. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. zdolność skargową ma ta organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynika to z jej statutowej działalności. Skarżące stowarzyszenie było dopuszczone jako strona w postępowaniu administracyjnym a jak wynika z przedłożonego statutu, ochrona krajobrazu jest jednym z celów stowarzyszenia. Skarga mieści się zatem w jej statutowej działalności.

Skargą kasacyjną T. Sp. z o.o. w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi T. na decyzję SKO z [...] lipca 2010 r. i uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, nieodrzucenie skargi T. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w tym przepisie w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. a mianowicie wnoszący skargę nie był uprawniony do jej wniesienia (nieusuwalny brak legitymacji skargowej), podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był odrzucić skargę postanowieniem uznając, że T. nie było uprawnione do jej wniesienia.

2) ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał jednak, że brak legitymacji skargowej skutkować winien oddaleniem a nie odrzuceniem skargi, wówczas stwierdzić trzeba, że WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi T. na decyzję SKO na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w tym przepisie w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. a mianowicie wnoszący skargę nie był uprawniony do jej wniesienia (nieusuwalny brak legitymacji skargowej); co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem w postaci uchylenia decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był nie uwzględniać skargi T. i skargę tę oddalić, bez uruchamiania kontroli zgodności decyzji SKO z prawem, uznając, że T. nie było uprawnione do jej wniesienia (brak legitymacji skargowej).

3) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia skargi (niespełniający przesłanek wskazanych w tym przepisie) podczas gdy prawidłowo stosując ten przepis WSA powinien był uznać, że T. nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił prezentowanych powyżej zarzutów, skarżąca odnosi się także do meritum wyroku WSA i wskazuje dodatkowo na następujące uchybienia:

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie skargi T. i uchylenie decyzji z [...] lipca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na tej podstawie, że WSA uznał, że organy administracyjne w sposób nieprawidłowy ustaliły krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowo stosując ww. przepisy należało dojść do wniosku, że krąg stron w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy został określony w sposób prawidłowy i kompletny.

5) naruszenie art. 52 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez niezasadnie przyjęcie, że wniosek inwestora powinien zawierać wyraźne wskazanie w części opisowej wniosku, nie wystarczy zaś przedstawienie odpowiednich dokumentów w formie graficznej, w konsekwencji część opisowa decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać wskazanie, czy wszystkie elementy planowanej inwestycji stanowią jedną bryłę czy też znajdują się wśród nich elementy wolnostojące, podczas gdy przepisy wskazujące co ma zawierać wniosek i decyzja o warunkach zabudowy wymogów takich nie kształtują, a nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od wypełnienia przez wnioskodawcę nieprzewidzianych przepisami świadczeń i warunków, a także nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu,

6) naruszenie, przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z zw. z przepisami § 3, § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164,1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wyjaśnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego nie zostało sporządzone w sposób prawidłowy, podczas gdy wyjaśnienie takie jest wystarczające;

- naruszenie § 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że określenie dwóch linii zabudowy jest niedopuszczalne, podczas gdy wyznaczenie dwóch linii zabudowy nie stoi w sprzeczności z tym przepisem;

- naruszenie § 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w wymiarze maksymalnym, tj. przez określenie "do (...) metrów"; podczas gdy zakazu takiego określenia szerokości elewacji frontowej nie zawiera postanowienie § 6 rozporządzenia; jak też naruszenie tego przepisu przez przyjęcie, że w sposób niedostateczny wyjaśniono przyjęcie tego parametru w takiej a nie innej wielkości, w czasie gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wyjaśnienie takie zawiera;

- naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w wymiarze maksymalnym, tj. przez określenie "do (...) metrów"; podczas gdy zakazu takiego określenia tego parametru nie zawiera postanowienie § 7 rozporządzenia; jak też naruszenie tego przepisu przez przyjęcie, że w sposób niedostateczny wyjaśniono przyjęcie tego parametru w takiej a nie innej wielkości, w czasie gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wyjaśnienie takie zawiera;

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy spełnione zostały wszystkie warunki określone tym przepisem, i jak powszechnie się przyjmuje, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi T. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od T. na rzecz skarżącej Spółki wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od T. na rzecz skarżącej Spółki wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie, jeśli NSA nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od T. na rzecz skarżącej Spółki wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. T. Sp. z o.o. w K. cofnęła powyższą skargę kasacyjną oraz wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie i zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 1 pkt 1).

Niedopuszczalność drogi sądowej należy rozważać w układzie zewnętrznym, przez rozdzielenie dróg sądowych, przyjętych w systemie budowy wymiaru sprawiedliwości. Podstawą jest regulacja zawarta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w której normując budowę systemu wymiaru sprawiedliwości rozgraniczono drogę postępowania przed sądami administracyjnymi od drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 177 i 184 Konstytucji).

Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zamyka się wyłącznie w układzie zewnętrznym, przez naruszenie właściwości sądów powszechnych, ale też jest wyznaczona granicą układu wewnętrznego dopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej.

Przyjmując bezwzględnie zasadę skargowości w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uregulowano legitymację do złożenia skargi do sadu. Według art. 50 § 1 "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyliczona w art. 50 § 1 kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację.

Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie postaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni.

Wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłączanie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd nie zbadał legitymacji T. w K., uruchamiając postępowanie na podstawie skargi podmiotu, któremu legitymacja nie przysługiwała. Cele statutowe tej organizacji nie pozostawały w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej.

W tym stanie sprawy, skoro z przyczyn podmiotowych droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Analogiczne do powyższego stanowisko zaprezentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1005/12.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne cofnięcie przez T. Sp. z o.o. w K. skargi kasacyjnej bowiem umorzenie niniejszego postępowania skutkowałoby uprawomocnieniem się zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1048/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 959/12).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.