Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 406/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 14, art. 28, art. 17, art. 20
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 3 marca 2022 r. Nr1119/XXXVI/2022 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. J. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr 1119/XXXVI/2022 Rady Miasta Lublin z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III dla obszaru A – rejon ulic: C., W. i Z.. Skarga strony dotyczy części ww. uchwały w zakresie projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2KDW, zapewniającej dostęp nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] do drogi publicznej od ul. [...].

W skardze strona podniosła, że projektowana droga wewnętrzna od ul. [...] w większym stopniu ogranicza prawo własności skarżącej, aniżeli dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Zdaniem strony zaprojektowana droga wewnętrzna uniemożliwi lub znacząco utrudni kontynuowanie działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości na dotychczasowych zasadach, albowiem wydłuża ona odległość ruchu pieszego do drogi publicznej ul. [...], aniżeli droga wewnętrzna od ul. [...]. Strona wskazała, że dotychczasowe inwestycje budowlane planowane na działkach nr [...] i [...] uwzględniały dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] oraz fakt, iż zjazd ten zostanie zachowany.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2KDW, zapewniającej dostęp działek nr [...] i [...] do drogi publicznej od strony ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin (dalej jako "organ") wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że rozwiązania obsługi komunikacyjnej działek stanowiących własność skarżącej wprowadzone zaskarżoną uchwałą w znacznej części pokrywają się z rozwiązaniami obsługi komunikacyjnej przewidzianymi w "starym planie" tj. przed jego zmianą (przyjętym uchwałą nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r.). Działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] (obręb 6, ark.3) zlokalizowane są przy ul. [...] - [...] w L.. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem usługowym, natomiast działka nr [...] budynkami: mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym. Według obecnego stanu prawnego działki nr [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Bieżąca obsługa komunikacyjna obu działek odbywa się z istniejącego zjazdu z ulicy [...] na działkę [...] oraz poprzez wewnętrzną utwardzoną drogę dojazdową usytuowaną na działkach sąsiednich, nr [...] oraz nr [...] - na zasadzie służebności gruntowej przechodu i przejazdu.

Organ wyjaśnił, że w okresie od 2005 do kwietnia 2022 dla przedmiotowego obszaru obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin cz. III - przyjętego uchwałą nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Według ustaleń ww. planu obie działki usytuowane były w terenie oznaczonym symbolem AG/M4 - tereny aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod realizację obiektów dla różnych form działalności takich jak np.: średnia i drobna wytwórczość, rzemiosło produkcyjne, warsztaty naprawcze i remontowe, z niezbędnym zapleczem socjalno- administracyjnym z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej. Część działki nr [...] znajdowała się także w terenie oznaczonym symbolem KDD- G - tereny drogi (ulicy) dojazdowej gminnej oraz KX1 - tereny komunikacji pieszo-jezdnej.

W toku opracowywania projektu planu, w zakresie działek uwzględniono układ komunikacyjny wyznaczony w planie obowiązującym z 2005 r., natomiast zmieniono przeznaczenie terenu z AG/M4 tj. terenów aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej na 1MNW/U tj. na tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jedno - i wielorodzinnej), teren zabudowy usługowej - nawiązując do obecnych ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (283/VIII/2019). Projekt planu został zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, a w dalszej kolejności przekazany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzgodnień i opiniowania przez instytucje i organy.

W toku procedury projekt planu był dwukrotnie uzgadniany i opiniowany.

W pierwszym etapie uzgodnień instytucja uzgadniająca - Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie wniosła uwagi do zaproponowanego rozwiązania obsługi komunikacyjnej terenu obejmującego m. in. działki skarżącej. Uwagi dotyczyły zaprojektowania terenów 1KX1, 2KX1, 4KX1 które miały być zaprojektowane jako drogi wewnętrzne, przedłużenia terenu 2KX1 w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz braku zasadności projektowania terenu 3KX1 orz 4KX1 ze względu na przeznaczenie terenu 1MNW/U m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Polecono także przeanalizowanie innego rozwiązania umożliwiającego obsługę komunikacyjną terenu 1MNW/U bez konieczności projektowania połączenia drogi 1KDD z ul. [...] podnosząc, że ul. [...] jest drogą klasy Z, na której stosownie do zapisów § 9 ust.1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odstępy między skrzyżowaniami powinny być na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m. Z uwagi na fakt, że na drodze klasy Z należy dążyć do graniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§9 ust. 1 pkt 5 ww. Rozporządzenia) Zarząd Dróg i Mostów nakazał przeanalizować możliwość zaprojektowania drogi serwisowej ul. [...] lub wprowadzić zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej wskazujący dla istniejącej zabudowy i nowej zabudowy jednorodzinnej obsługę komunikacyjną od ul. [...] lub drogi publicznej 1KDL, natomiast dla nowej zabudowy wielorodzinnej obsługę komunikacyjną wyłącznie od drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KDL (w załączeniu pismo ZDIM w L. z dnia 19 stycznia 2021 r.)

W związku z ww. uwagami w projekcie planu wprowadzono korekty. Zrezygnowano z włączenia planowanej drogi 1KDD w ulicę [...] - oznaczoną symbolem 1KDZ, zrezygnowano z wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych 3KX1, 4KX1, zmieniono przeznaczenie wyznaczonych ciągów pieszo - jezdnych oznaczonych symbolami 1KX1, 2KX1 na tereny dróg wewnętrznych 1KDW i 2KDW, przedłużono teren 2KDW - w celu zapewnienia obsługi dz. ewid. nr [...] oraz działki stanowiącej własność skarżącej nr [...]. Skorygowano także ustalenia tekstowe dla terenów. Projekt planu został skierowany do wyłożenia do publicznego wglądu.

Skarżąca złożyła dwie odrębne uwagi.

Pierwsza z uwag została uwzględniona w całości, natomiast druga uwaga została uwzględniona w części. Działki ewidencyjne nr [...], [...] zlokalizowane były w terenach oznaczonych symbolami: 1MNW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jedno- i wielorodzinnej), tereny zabudowy usługowej i 2KDW - tereny dróg wewnętrznych. W ramach zagospodarowania terenu 1MNW/U ustalono lokalizację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej (lecz nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych w jednym budynku) oraz lokalizację nieuciążliwych usług. Zapisy projektu planu dopuściły lokalizację na działce budowlanej budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, mieszkalno-usługowej lub usługowej. Projekt planu umożliwiał realizację zabudowy o wysokości maksymalnie do 16 m. Z uwagi na zastane w obszarze zainwestowanie tj. niską zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, usługową oraz gospodarczą, jak również kierunkowe wskazania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublin (tereny zabudowy jednorodzinnej/usługowej) możliwe było częściowe uwzględnienie uwagi. Częściowo uwzględniono także postulat skarżącej dotyczący przesunięcia linii zabudowy od strony ulicy [...]. W wyniku uwzględnienia uwag wprowadzono zmiany w procedowanym projekcie planu. W odniesieniu do działek nr [...] i [...] dla funkcji usługowych i handlu wyznaczono dopuszczone wysunięcie linii zabudowy, zmniejszono obszar ZI - zieleni izolacyjnej.

Skorygowany projekt zmiany planu został ponownie przekazany do opinii i uzgodnień. Zarząd Dróg i Mostów po ponowieniu w niezbędnym zakresie uzgodnień i opiniowania pozytywnie zaopiniował projekt zmiany planu wnoszą m.in. następujące uwagi: dla terenu 1 MN/U obsługę komunikacyjną należy przewidzieć: dla istniejącej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usługami oraz nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - od drogi publicznej 1KDZ (ul. [...]) - na zasadzie prawych skrętów w oparciu o istniejące zjazdy od drogi publicznej 1KDZ (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną 1KDW oraz od drogi publicznej 1KDD poprzez drogę wewnętrzną 2KDW, natomiast dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz zabudowy usługowej wyłącznie od drogi publicznej 1KDD poprzez drogę wewnętrzną 2KDW; dla terenu 1 MNW/U usługę komunikacyjną należy przewidzieć od drogi publicznej 1KDD oraz od drogi publicznej 1KDD poprzez drogę wewnętrzną 2KDW.

Po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu, skarżąca razem z właścicielami działek nr [...], [...], [...] (obręb 6, ark. 30) złożyła uwagę kwestionującą zaproponowaną w planie obsługę komunikacyjną terenu poprzez wyznaczoną drogę 2KDW oraz drogę dojazdową 1KDD i drogę lokalną 1KDL do ulicy [...]. Postulowano zapewnienie dostępu ww. działek do drogi publicznej - ul. [...] po śladzie istniejącej drogi służebnej i w oparciu o istniejący zjazd z ulicy [...].

Powyższa uwaga została nieuwzględniona, a sposób jej rozstrzygnięcia wynikał ze szczegółowego stanowiska przedstawionego wcześniej przez instytucję uzgadniającą - Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie. Obsługa komunikacyjna działek od strony ul. [...] dla nowej zabudowy wielorodzinnej nie była możliwa z uwagi na potrzebę odciążenia ul. [...] od ruchu kołowego i dążenie do ograniczenia liczby zjazdów. W ustaleniach dla terenów 1MNW/U, 2MNW/U, 4MNW/U (§ 10 ust. 10 pkt 1 - tekstu planu) wskazano docelową obsługę komunikacyjną przedmiotowych terenów: "ustala się podstawową obsługę komunikacyjną terenu 1MNW/U - od drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KDD oraz od drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KDD poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDW".

Organ wskazał, że w planie wprowadzono zapis (§ 23) stanowiący, iż do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów, co oznacza, że do czasu zagospodarowania terenu wg ustaleń nowego planu skarżąca ma możliwość korzystania z dotychczasowego zjazdu z ul. [...] i po działkach nr [...] i [...] - w obecnym kształcie. Organ stwierdził, że proponowane przez skarżącą wyznaczenie drogi wewnętrznej łączącej drogę oznaczoną w planie symbolem 1KDD z ulicą [...] wiązałoby się z koniecznością zajęcia części działek nr [...], [...] oraz [...] i nawiązywałoby do rozwiązania proponowanego na etapie I uzgodnień projektu planu tj. rozwiązania, które nie uzyskało akceptacji instytucji uzgadniającej projekt pod kątem obsługi komunikacyjnej tj. Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie (pismo z dnia 19 stycznia 2021 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 3 marca 2022 r., nr 1119/XXXVI/2022 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III dla obszaru A – rejon ulic: C., W., Z..

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione albowiem uchwała Rady Miasta Lublin jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. a interes prawny skarżącej także został naruszony. Jest ona bowiem właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżąca w skardze zarzuciła wprowadzenie ograniczeń w planie w zakresie zagospodarowania jej działki, wskazując że projektowana droga wewnętrzna od ul. [...] w większym stopniu ogranicza jej prawo własności, aniżeli dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Zdaniem strony zaprojektowana droga wewnętrzna uniemożliwi lub znacząco utrudni kontynuowanie działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, zdaniem Sądu posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na istotne naruszenia trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. Tryb sporządzania planu jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono.

W ocenie Sądu analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad. Uchwalając zmianę planu organ nie naruszył zasad i trybu sporządzania planu, a także właściwości organów uczestniczących w procedurze planistycznej. W sprawie organ podjął uchwałę nr 551/XVI/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III oraz przeprowadził wszystkie wymagane przepisami prawa czynności -ogłoszenia, zawiadomienia i wyłożenia, zwracał się także do organów właściwych uzgadniających o wymagane uzgodnienia i opinie, a także rozpatrywał uwagi wniesione do projektu zmiany planu. Zdaniem Sądu analiza kolejnych etapów procedury planistycznej nie uzasadnia oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie są ustalenia planu dotyczące obsługi komunikacyjnej nieruchomości stanowiących własność skarżącej od strony ul. [...], poprzez drogę 1 KDD i drogę wewnętrzną 2KDW, a nie jak dotychczas od strony ul. [...] – 1KDZ przez drogę 1KDD i drogę 2KX1.

Wyjaśnić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż opuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego i mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych dotyczących spornych działek skarżącej. Należy podkreślić, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy).

Ograniczenie działkom skarżącej bezpośredniego dostępu do ul. [...] było uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazać należy, że ul. [...] jest drogą klasy Z, a zgodnie z § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia dla klasy tej drogi odstępy miedzy skrzyżowaniami powinny być na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Należy zwrócić uwagę, że na skutek uwagi skarżącej doszło do zmiany przeznaczenia należącego do niej terenu z AG/M4 (teren aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej) w poprzednio obowiązującym planie z 2005 r. na teren 1MNW/U (teren zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jedno – i wielorodzinnej), teren zabudowy usługowej, która przyczyniła się do konieczności zmiany obsługi komunikacyjnej tego terenu. Jest to związane ze znacznym obciążeniem ruchem generowanym przez zapewnioną w planie możliwość nowego zagospodarowania terenu. Zaznaczyć również należy, że stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnienie to ma charakter wiążący. W niniejszej sprawie organ przedkładając projekt w pierwszym etapie uzgodnień przedstawił obsługę komunikacyjną działek skarżącej w wersji obowiązującej w planie z 2005 r. tj. z wjazdem od strony ul. [...] przez drogę 1KDD i 2KX1. Niemniej jednak w piśmie z dnia 19 stycznia 2021 r. Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie powołując się na treść §9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia wskazał na konieczność przeanalizowania innego rozwiązania umożliwiającego obsługę terenu 1MNW/U bez konieczności projektowania połączenia drogi 1KDD z ul. [...]. Należy podkreślić, że uwzględnienie powyższych wymagań przez organ planistyczny było warunkiem koniecznym pozytywnego uzgodnienia przez Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie projektu planu. W związku z powyższym dokonano korekty w planie zarówno w części tekstowej i rysunkowej. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie zaopiniował pozytywnie zmiany w projekcie zmiany planu z uwagami m.in., że dla terenu 1MNW/U (teren działek skarżącej) obsługę komunikacyjną należy przewidzieć od strony drogi publicznej 1KDL oraz od drogi publicznej 1KDD poprzez drogę wewnętrzną 2KDW.

Wskazać należy, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 588/19).

Mając powyższe rozważania na względzie w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącą. O ile w odczuciu skarżącej zapisy planu ograniczają jej prawo własności, to jednak na mocy art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącą, nie świadczy o naruszeniu przysługującego jej prawa własności. Skarżąca wnosiła uwagi co do treść planu, które były przez organ rozpatrywane i w większości uwzględniane, z wyjątkiem kwestii wjazdu od strony ul. [...]. Obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego w postaci ustalenia układu komunikacyjnego zapewniając bezpieczeństwo w ruchu, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności. Należy także podkreślić, że obecnie skarżąca w dalszym ciągu ma możliwość korzystania z dotychczasowego zjazdu z ul. [...] przez działki nr [...] i [...], albowiem w § 23 uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów. Natomiast rozwiązanie komunikacyjne proponowane przez skarżącą dotyczące pozostawienia wjazdu od ul. [...] nie uzyskało pozytywnej opinii Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, która jest niezbędna i wiążąca w procedurze planistycznej.

Wprowadzony przez prawodawcę lokalnego układ komunikacyjny nie narusza także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie uniemożliwia także skarżącej dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Działki należące do strony mają zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] przez drogę 1KDL, 1KDD i drogę wewnętrzną 2KDW. Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez skarżącą, że do prowadzenia działalności gospodarczej niezbędny jest dostęp do drogi pozwalający na swobodny wjazd ciężarówek i tirów umożliwiający rozładunek towarów i manewrowanie, podkreślić należy, że strona na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. oświadczyła, że obecnie ciężarówki wjeżdżają i cofają albo zatrzymują się przy istniejącym sklepie. W związku z tym, w obecnie funkcjonującym układzie komunikacyjnym i możliwości dojazdu do działek skarżącej od strony ul. [...], tiry i samochody ciężarowe nie mają także możliwości manewrowania i podjeżdżania pod działki skarżącej. Należy zwrócić uwagę na konieczność zapewniania odpowiedniej obsługi komunikacyjnej nie tylko dla działek skarżącej, ale również terenów sąsiednich, a przyjęcie układu komunikacyjnego w tej wersji nie oznacza naruszenia zasady proporcjonalności. Tym samym w przedmiotowym przypadku nie sposób mówić o nadużyciu władztwa planistycznego albowiem przedstawiona ingerencja w sferę prawa własności nie jest nadmierna. Jest to rozwiązanie racjonalne i pozostające w odpowiedniej proporcji do celów jakim służy plan miejscowy (zapewnienie obsługi komunikacyjnej wszystkim terenom położonym na obszarze objętym ustaleniami planu). Jak, przy tym trafnie wskazuje się w orzecznictwie, tego rodzaju sprawy nie mogą być rozważane jedynie z punktu widzenia interesów właściciela jednej nieruchomości, którego argumentacja wskazuje, że jego oczekiwania związane są z utrzymaniem prawnego i faktycznego status quo swojej nieruchomości.

W ocenie Sądu przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, ale także nie doszło do naruszenia zasad równości oraz proporcjonalności.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.