Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1171/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w N., uchwałą z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] , uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący zalesienia w granicach administracyjnych gminy N. .

W dniu 25 maja 2011 r. K. P. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , położonych w C. , gmina N., stanowiących własność skarżącego.

Rada Miejska w N. w dniu [...] lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszeń dokonanych w uchwale z dnia [...] września 2007 r.

Z uwagi na nieuwzględnienie wezwania do usunięcia prawa K. P. pismem z dnia 15 lipca 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2007 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej zapisu o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. działek skarżącego do zalesienia. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż uchwalony plan w części oznaczonej symbolami [...] ZL i [...] ZL odnosi się do terenu, w którego skład wchodzą działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] należące do skarżącego. W ocenie skarżącego, ustalenia planu decydujące o przeznaczeniu tego terenu do zalesienia, całkowicie przekreślają jego wcześniejsze zamierzenia inwestycyjne. Skarżący wskazał, iż na działkach nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w latach 90-tych wybudował zakład produkcyjny obróbki skrawaniem o nazwie E. , w tym halę o powierzchni 600 m2. Z informacji jaką skarżący uzyskał w Urzędzie Gminy N. tereny te w najbliższym czasie miały w dalszym ciągu być przeznaczone pod zabudowę przemysłową i usługową. Ustalenia te potwierdziła treść uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości P. , która dla przedmiotowych terenów przewidywała przeznaczenie pod usługi i przemysł.

Podczas planowania dalszej rozbudowy zakładu, skarżący dowiedział się, że uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2007 r. wprowadzono nowe ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu, na którym położone są działki stanowiące jego własność. Zapisy zaskarżonej uchwały zaliczyły bowiem działki należące do skarżącego, w tym działki na których prowadzi on zakład produkcyjny, do terenów podlegających zalesieniu, wykluczając tym samym możliwość jakiejkolwiek rozbudowy i przebudowy zakładu. Okoliczności te (uchwalenie planu i jego skutki) w ocenie skarżącego wskazują, iż zostało naruszone jego prawo własności. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa własności może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych ludzi. Zdaniem skarżącego, poprawa lesistości nie jest wartością przewidzianą w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem nie było podstaw dla tak dotkliwej ingerencji w jego prawo własności.

Ponadto skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), bowiem załącznik graniczny do uchwały w sprawie planu został sporządzony w innej skali niż wymagają tego obowiązujące przepisy prawa. Skarżący podkreślił, iż w przypadku planu miejscowego sporządzonego wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia dopuszcza się skalę mapy 1:5000, podczas gdy załącznik graficzny do uchwały przedstawionej do publikacji wykonano w skali 1: 20000.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze wskazano, że Rada biorąc pod uwagę występowanie dużej ilości gruntów o niskiej klasie bonitacyjnej oraz kierując się niskim stopniem zalesienia terenu gminy N. , a także wychodząc naprzeciw zapotrzebowaniom rolników ubiegających się o dotacje do zalesienia uznała, że koniecznym jest podjęcie uchwały w sprawie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zalesienia w granicach administracyjnych Gminy N. . Przeprowadzono w tym celu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, procedurę planistyczną, którą zakończono wydaniem w dniu [...] września 2004 r. uchwały zatwierdzającej przedmiotowy plan, opublikowanej następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Dz. Urz. Nr [...], poz. [...] .

Rada Miejska wskazała, iż przyjęte rozwiązania i ustalenia planu polegające na wprowadzeniu priorytetów zalesiania terenów oraz różnego rodzaju zakazów i nakazów, służą ograniczeniu negatywnych oddziaływań na środowisko oraz wypełnieniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślono, iż skarżący nie zapoznał się z opracowywanym planem w dniu jego wyłożenia i nie złożył również żadnych uwag ani wniosków do opracowywanego planu.

Ponadto wskazano, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia przy uchwalaniu zaskarżonego planu zapisów uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującej na działkach skarżącego kontynuację przeznaczenia pod usługi i produkcję, bowiem uchwała ta nie została do dzisiaj zrealizowana. Konkludując organ uznał, iż wejście w życie zaskarżonego planu miejscowego dotyczącego zalesienia nie wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania terenów należących do skarżącego, ponieważ grunty te mogą być nadal użytkowane rolniczo, a dodatkowo umożliwiono jego zalesienie. Wskazano, iż zaskarżony plan w § 5 pkt 7 uchwały dopuszcza możliwość wykorzystania terenu w sposób dotychczasowy. Wobec powyższego, zdaniem organu nie zachodzą żadne przesłanki niezgodności kwestionowanej uchwały z prawem.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do uzupełnienia odpowiedzi na skargę o wypowiedź dotyczącą skali w jakiej został opracowany załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały oraz czy w toku procedury planistycznej organom uzgadniającym przedstawiany był rysunek planu w innej skali aniżeli 1:20000.

Wykonując zobowiązanie Sądu pełnomocnik Rady Miejskiej w N. w piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2011 r. wskazał, iż miejscowy plan został sporządzony w skali 1:5000, na dowód czego dołączono kserokopię fragmentu mapy do planu, sporządzonej w skali 1:5000. Ustosunkowując się do powyższego pisma pełnomocnik skarżącego wskazał natomiast, iż złożona kserokopia mapy określająca skalę mapy jako 1:5000 nie jest tą mapą, która jako załącznik graficzny do uchwały w sprawie miejscowego planu została przekazana do publikacji. Podniesiono, iż załączony przez skarżącego do skargi dokument zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący zalesienia w granicach administracyjnych Gminy N. ", stanowiący załącznikiem nr 1 do podjętej uchwały, opatrzony jest skalą 1:20000. Poinformowano, iż dokument ten znajduje się w biurze Rady Gminy jako załącznik do podjętej uchwały. Dodatkowo wskazano, iż również w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. opublikowany został dokument w skali 1:20000. Dodatkowo wskazano, iż błędne są ustalenia organu, że uchwała Rady Gminy N. z dni [...] czerwca 1998 r., która legła u podstaw decyzji inwestycyjnych skarżącego, nie obowiązuje. Podkreślono, że uchwała ta nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Pełnomocnik skarżącego w dniu 9 marca 2012 r. przedłożył do akt sądowych pismo Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. potwierdzające, że obowiązującym w obrocie prawnym egzemplarzem uchwały jest ten, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 30 dni, od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie Rady Miejskiej w N. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zalesienia w granicach administracyjnych gminy N.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1[...]1, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny K. P. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

K. P. jest właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , położonych w C. , gmina N. Na działkach o nr ew. [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] i [...] skarżący prowadzi zakład produkcyjny obróbki skrawaniem pod nazwą "E. ". Nieruchomości te znajdują się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...] ZL i [...] ZL, przeznaczonym do zalesienia.

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia należących do niego terenów, w tym głównie działek, na których posadowiony jest zakład produkcyjny do zalesienia, wywodzi więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności.

Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W ocenie Sądu, Rada Miejska w N. decydując w zaskarżonym planie o zaliczeniu działek należących do skarżącego do obszarów podlegających zalesieniu, jednocześnie zakazując na tych obszarach jakiejkolwiek zabudowy, dopuszczając możliwość wykorzystania terenu jedynie w sposób dotychczasowy (§ 5 pkt 2 i 7 zaskarżonej uchwały) wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Szczególnego znaczenia w tym zakresie nabiera argumentacja skarżącego, iż planował on na tym terenie dalszą rozbudowę zakładu, natomiast uchwalenie planu zalesienia wyklucza taką możliwość.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała wprowadzając zapis, iż działki skarżącego zostały zaliczone do terenów objętych zalesieniem (symbol [...] i [...] ZL), a tym samym różnymi ograniczeniami z tego tytułu – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącemu do tych nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem własności przedmiotowych działek, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa.

Pozytywne ustalenia w zakresie naruszenia interesu skarżącego zapisami zaskarżonej uchwały pozwalają na stwierdzenie, iż skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Okoliczność ta z kolei daje możliwość merytorycznej oceny ze strony Sądu zaskarżonej uchwały, pod kątem ustalenia, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miejskiej w N.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnymi kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku takich planów miejscowych jak zaskarżony plan, a zatem dotyczących zalesienia terenów gminy, obowiązującą skalą w jakiej winien być sporządzony rysunek planu jest skala 1:5000. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skarżącego kwestionujący skalę mapy stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonego planu.

Przyznając rację skarżącemu należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie organy Gminy N. przedstawiły Sądowi zaskarżoną uchwałę z dnia [...] września 2007 r. wraz z załącznikiem graficznym- kserokopią rysunku planu sporządzonego w skali 1:20000. Jednocześnie z informacji skarżącego oraz przedłożonego do akt sprawy dokumentu zatytułowanego "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący zalesienia w granicach administracyjnych Gminy N. ", stanowiący załącznik nr 1 do projektu uchwały opatrzony jest skalą 1:20000.

Pełnomocnik organu wypowiadając się na temat skali w jakiej został sporządzony załącznik graficzny wskazał, iż plan został sporządzony w skali 1:5000. Na dowód czego przedłożył wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zalesienia w granicach administracyjnych Gminy N. , opracowany w skali 1:5000. Decydujące jednak znaczenia dla ustalenia, czy załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały został opracowany w ustawowo wymaganej skali ma fakt, iż egzemplarz uchwały, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]) zawierał załącznik graficzny w postaci rysunku planu, który został sporządzony w skali 1:20000. Należy zatem stwierdzić, iż załącznik graficzny dołączony do projektu uchwały różni się od tego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Z pisma Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że uchwała opublikowana została w wersji przekazanej do publikacji przez organy Gminy N. , a zatem z załącznikiem graficznym sporządzonym w skali 1:20000.

Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od określonego w niej dnia wejścia w życie, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Wykładnia językowa powyższego przepisu jednoznacznie potwierdza, iż dla wejścia planu miejscowego w życie konieczna jest jego publikacja we właściwym dzienniku urzędowym. Zgodnie zatem z jednoznaczną dyspozycją art. 29 ust. 1 cyt. ustawy wejście w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powiązane jest z jej publikacją w wojewódzkim dzienniku urzędowym. To zatem, w jakiej formie została opublikowana uchwała, ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia w jakiej formie zaskarżona uchwała obowiązuje (weszła w życie).

Z regulacji powyższej płynie jeszcze inny dość istotny wniosek, mający znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Po pierwsze, po uchwaleniu przez radę gminy planu miejscowego lub jego zmiany nie może już dojść do merytorycznej zmiany planu, co odnosi się do części tekstowej stanowiącej treść uchwały, części graficznej oraz wymaganych rozstrzygnięć. Po drugie, przedstawieniu wojewodzie przez wójta gminy podlega uchwała w sprawie planu miejscowego w wersji uchwalonej. Po trzecie, przekazana wojewodzie w celu publikacji w dzienniku urzędowym województwa uchwała rady gminy w sprawie planu miejscowego nie może różnić się w swej treści - do której odnosi się również załącznik graficzny- od treści uchwały w wersji uchwalonej przez radę gminy. Podstawą do ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany) jest bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), oryginał tego aktu, a zatem uchwała rady gminy z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część, w wersji uchwalonej, z podpisem i pieczęcią urzędową organu.

Naruszenie w tym zakresie polegające na dokonaniu zmiany załącznika graficznego podjętej przez radę gminy uchwały stanowi naruszenie prawa dające podstawę do zastosowania rygorów, o których mowa w 28 ust. 1 ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, iż procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego nie kończy się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, lecz dopiero po przekazaniu wojewodzie przez właściwy organ gminy oryginału uchwały z załącznikami.

Biorąc zatem pod uwagę, iż załącznik graficzny stanowiący integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zalesienia w granicach administracyjnych Gminy N. został opublikowany w skali 1:20000 należy uznać, iż stanowi to naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury, sporządzenie planu miejscowego w innej skali niż przewidziana przepisami prawa stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10; baza orzeczeń NSA).

Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, iż stosownie do art. 28 cyt. ustawy każde naruszenie zasad sporządzenia planu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Mając natomiast na uwadze, iż załącznik graficzny sporządzony w niewłaściwej skali odnosił się do ustaleń całego planu, w ocenie Sądu istniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwości zaskarżonej uchwały w zakresie zaliczenie obszarów, na których znajduje się prowadzony przez niego zakład produkcyjny do zalesienia, a w związku z tym wprowadzenie na tych obszarach zakazu jakiejkolwiek zabudowy (rozbudowy, przebudowy) należy stwierdzić, iż mogą one naruszać interes prawny skarżącego.

W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie władztwem planistycznym nie może być jednak rozumiane jako pełna swoboda w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Podlega ono ograniczeniu przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 39 i nast.).

Jakkolwiek zatem Rada Miejska w N. uprawniona była do wprowadzenia ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów położonych na terenie gminy do zalesienia, winna to jednak uczynić w taki sposób, aby nie narazić się na zarzut działania bez wnikliwej analizy warunków panujących na danym terenie. W tym zakresie zasadny jest argument skarżącego, iż decydując w zaskarżonym planie o przeznaczeniu działek na których prowadzi on zakład produkcyjny do zalesienia, ograniczono jego prawo własności w sposób nieuprawniony. Zrozumiałym jest, iż gmina biorąc pod uwagę niski stopień zalesienia terenu gminy N. była uprawniona do opracowania planu i przeznaczenia znacznych obszarów gminy do zalesienia. Nieuprawnionym są jednak działania gminy, która mając na uwadze występowanie w gminie N. dużej ilości gruntów o niskiej klasie bonitacyjnej, przeznaczyła na ten cel działki skarżącego, na których od dawna prowadzi on działalność produkcyjną. Z przedstawionego do akt sprawy wyrysu planu miejscowego wynika, iż na terenie gminy występuje wiele obszarów nadających się do zalesienia, a wręcz pozbawionych jakiejkolwiek zieleni. W ocenie Sądu, brak jest zatem racjonalnych przyczyn uzasadniających konieczność przeznaczenia działek skarżącego do zalesienia. Okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przez gminę przy podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu konkretnych gruntów do zalesienia.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż w pobliżu działek skarżącego, na których prowadzony jest zakład produkcyjny gmina wyłączyła szeroki pas gruntu spod obowiązku zalesienia, pomijając znajdujące się w pobliżu, zainwestowane działki skarżącego. Takie działanie gminy należy uznać za nieuprawnione i wyczerpujące przesłankę działania przekraczającego jej ustawowe uprawnienia.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Rolą Rady Miejskiej w N. było zatem rozważenie, czy przeznaczenie działek skarżącego, na których prowadzony jest od wielu lat zakład produkcyjny, do zalesienia, nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.