Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 1, art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska - (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę. II. przyznaje radcy prawnemu T. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 442,80 (słownie: czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na A.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 października 2013r. A.S.wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą A.S., na okres zasiłkowy 2013/2014.

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 15 stycznia 2014r. Nr [...]odmówiono przyznania A.S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na siostrę A.S.. Powołując się na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ stwierdził, że A.S.nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustalono bowiem, że wnioskodawczyni nie pracuje od lutego 1997r., zaś w okresie od 11 lutego 1997r. do 11 lutego 1998r. zarejestrowana była w PUP z prawem do zasiłku, następnie w okresie od 11 lutego do 30 maja 2001r. i od 19 marca 2004r. do 31 sierpnia 2005r. zarejestrowana była jako bezrobotna, lecz bez prawa do zasiłku. Natomiast w okresie od 25 lipca 2001r. do 28 stycznia 2004r. strona pobierała zasiłek stały w związku z opieką nad córką, a w okresie od 1 września 2005r. do 1 lipca 2007r. pobierała zasiłek stały z uwagi na swoją niepełnosprawność. Następnie w okresie od dnia 1 grudnia 2009 r. do 15 lutego 2013r. strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę A.S..

Nadto organ I instancji stwierdził, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 grudnia 2011r., A.S. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2015r. W ocenie organu brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie ma jednak zdaniem organu, żadnych wątpliwości co do konieczności pomocy Ewie Strycharz w podstawowych czynnościach życia codziennego. Strona przedłożyła do wniosku zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że siostra wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. Zakres wymaganej opieki został także szczegółowo opisany w ankiecie oraz w oświadczeniu strony z dnia 18 października 2013r. Zdaniem organu, zakres niezbędnej dla E.S. opieki nie pozbawia wnioskodawczynię możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako, że zakres tej opieki nie jest na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwe podjęcie przez wnioskodawczynię nawet takich form zarobkowania jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które nie, wymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Nadto organ wskazał, że ze stroną i jej siostrą E. S. zamieszkuje mąż strony R. W. oraz córka M. W., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, stąd mogą wykonywać czynności pomagające w zaspokajaniu podstawowych czynności życiowych (sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, zmiana pościeli itp.).

Organ I instancji przywołując definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określoną w art. 3 pkt 22 ustawy, stwierdził, że strona była ostatni raz aktywna zawodowo w 1997r., prowadząc działalność gospodarczą. Istota zaś specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.S.wniosła o jej uchylenie, nie godząc się z ustaleniami, że zakres sprawowanej nad siostrą opieki nie wymaga rezygnacji z pracy lub podjęcia zatrudnienia. Zarzuciła, że organ I instancji nie ma kompetencji do oceny stanu zdrowia, a pracownicy organu nie mają wiedzy jak funkcjonuje osoba chora na Parkinsona i cierpiąca na ograniczone zaburzenia urojeniowe osobowości i zachowań. Wyjaśniła, że zachowania jej siostry w związku z chorobą są nieprzewidywalne, nieobliczalne i absolutnie nie można jej pozostawić w domu samej. Wskazała na zasadność skorzystania z opinii biegłego psychiatry i neurologa. Podkreślają, że zakres opieki sprawowanej nad siostrą uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub uczestniczenie w projekcie organizowanym przez MOPS. Potwierdziła, że wcześniej nie pracowała, gdyż do 15 lutego 2013r. opiekowała się matką A. S. i przy okazji również siostrą E. S., a korzystać mogła tylko ze świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Nadto wskazała, że siostra z uwagi na stan zdrowia nie toleruje opieki sprawowanej przez inne osoby, np. męża strony i córkę. Skarżąca przywołała orzecznictwo, gdzie prezentowane jest stanowisko, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy prawa obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2013r. stanowi o spełnieniu przesłanki o rezygnacji zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie uwzględniło odwołania i powołując się na przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdziło, że o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może ubiegać się osoba na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, ponadto spełnione zostanie ustawowe kryterium dochodowe i nie występują negatywne przesłanki określone w ust. 8 powołanego przepisu. Zdaniem Kolegium, z powyższej regulacji wynika, iż aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy należy spełnić szereg przesłanek ustawowych, gdzie najistotniejszą z nich jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Oznacza to, że osoba zatrudniona musi zrezygnować z pracy z określonego powodu. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia dla osób, które rezygnują z pracy aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Zasiłek ten nie jest natomiast przyznawany tylko z tego powodu, że dana osoba sprawuje tą opiekę. Ponadto, między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki musi istnieć związek przyczynowy. Opieka ta musi być przy tym na tyle intensywna i absorbująca, że wyklucza to możliwość aktywności zawodowej osoby sprawującej tą opiekę.

Dalej Kolegium wskazało, że na podstawie wniosku i przeprowadzonego w 19 grudnia 2013r. wywiadu środowiskowego, ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R. W., córką M. W. i siostrą E. S.. Córka M. W. zawarła kontrakt na okres od 1 maja 2013r. do 31 grudnia 2013r. i uczestniczy w projekcie systemowym współfinansowanym przez Unię Europejską. R. W. zawarł zaś w dniu 15 maja 2013r. umowę, zgodnie z którą w okresie od 15 maja 2013r. do 13 czerwca 2013r. uczestniczył w szkoleniu w ramach Projektu "e-50-tki na START", a aktualnie jest zarejestrowany w PUP w L. jako osoba bezrobotna i oczekuje propozycji zatrudnienia. Wnioskodawczyni również nie pracuje, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 grudnia 2011r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2015r. Jednocześnie Lekarz Orzecznik stwierdził, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie jest możliwa do ustalenia.

Na podstawie ankiety osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przeprowadzonej w dniu 18 października 2013r. z A. S.-W. i jej siostrą ustalono zakres opieki jakiej wymaga A.S.. Stwierdzono, że w zakresie kontaktu z otoczeniem: w domu porusza się " samodzielnie, może samodzielnie stać trzymając się poręczy lub podtrzymywana przez osobę drugą i samodzielnie siedzieć. Nie opuszcza mieszkania lub porusza się przy pomocy osoby drugiej. Ma duże kłopoty z pamięcią słuchem i wzrokiem, czasami z mówieniem. W zakresie zaspokojenia codziennych potrzeb: nie może samodzielnie przygotować posiłków, robić zakupów, sprzątać, prać. Nie potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków, potrzebuje pomocy przy podaniu. Wymaga natomiast częściowej pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu. W zakresie opieki higienicznej: nie może samodzielnie wykonać kąpieli całego ciała, zmiany bielizny osobistej i pościelowej. Wymaga również częściowej pomocy przy myciu twarzy, myciu zębów, czesaniu oraz korzystaniu z toalety. Korzysta z pieluch. W zakresie opieki pielęgnacyjnej: wymaga pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich i pielęgnacyjnych, wykupienia leków, pilnowania przyjmowania leków. Dodatkowo w oświadczeniu z dnia 18 października 2013r. stwierdziła, że siostra wymaga codziennie pomocy, kontroli, nadzoru i opieki przy wykonywaniu wszystkich podstawowych czynności życiowych. W związku z nasilonymi objawami zaburzenia pamięci, pogorszenia kondycji fizycznej, spowolnienia ruchowego, zaburzeń równowagi, objawów depresji, empatii, bojaźliwości, leków, niekontrolowania potrzeb fizjologicznych, nie może samodzielnie funkcjonować. Codziennie wymaga pomocy w ubieraniu, rozbieraniu, przygotowaniu posiłków, pilnowanie przyjmowania leków, utrzymania czystości otoczenia i higieny osobistej, kontrolowanie zmiany wkładek higienicznych. Z załączonego do wniosku zaświadczenie lekarza neurologa - psychiatry z dnia 18 października 2013r. wynika, że A.S. cierpi na ograniczone zaburzenia urojeniowe osobowości zachowań oraz zespół Parkinsona. Wymaga stałego i systematycznego leczenia od wielu lat i nadal. W ocenie lekarza wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. W dniu 19 grudnia 2013r. przesłuchano A.S. w charakterze świadka, w obecności A. S. – W. i R. W. Osoba niepełnosprawna zeznała, że wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu (gotowanie, zakupy, sprzątanie) wykonuje A. S.. Zakres opieki polega na podawaniu leków w godzinach 9,00, 13,00 i 17,00. Stwierdziła, że potrzebuje pomocy przy kąpieli, natomiast podstawowe zabiegi higieniczne wykonuje samodzielnie. Ponadto siostra wykonuje za nią wszystkie czynności urzędowe i lekarskie. Wizyty lekarskie są raz w miesiącu (recepty i kontrola), co pół roku wizyta u okulisty, neurologa, endokrynologa i ortopedy. Ponadto z uwagi na zaniki pamięci raz w miesiącu wizyta w poradni zdrowia psychicznego.

Rodzina uzyskała w 2012r. łączny dochód w wysokości 12.160,14 zł, co stanowi odpowiednio miesięczny dochód w wysokości 1.013,34 zł i dochód na osobę w rodzinie 337,78 zł. Zatem strona spełnia kryterium dochodowe do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż strona nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w art. 16a ustawy. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można stwierdzić, aby A.S.zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy). Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt I OSK 123/10). Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni zatrudniona była do lutego 1997r. Skarżąca twierdzi, że składając wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ do 15 lutego 2013r. takiego zatrudnienia nie mogła podjąć, gdyż opiekowała się niepełnosprawną matką i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że z powyższego świadczenia strona korzystała dopiero od 1 grudnia 2009r., a z akt sprawy wynika, że nie pracowała już od lutego 1997r. Ustalono również, że w okresie od 11 lutego 1997r. do 30 maja 2001r. i od 19 marca 2004r. do 31 sierpnia 2005r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Natomiast w okresach od 25 lipca 2001r. do 28 stycznia 2004r. i od 1 września 2005r. do 1 lipca 2007r. strona pobierała zasiłek stały.

Powyższe okoliczności wyłączają możliwość przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Najistotniejszą z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą.

Kolegium zgodziło się także ze stanowiskiem przyjętym przez organ I instancji, że zakres niezbędnej dla E.S. opieki nie pozbawia skarżącej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanej nad siostrą opieki pielęgnacyjnej nie jest bowiem na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię nawet takiej formy zarobkowania jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które nie wymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Zdaniem Kolegium , prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie, organ I instancji wbrew stanowisku skarżącej, nie oceniał stanu zdrowia E.S., ustalał wyłącznie zakres niezbędnej dla niej opieki. Wobec powyższego Kolegium orzekło jak w osnowie.

W skardze na powyższą decyzję A.S.wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Ponawiając podniesioną w odwołaniu argumentację oraz zarzuty tamże zawarte, skarżąca przedstawiła szczegółowo okres swojego zatrudnienia oraz okresy za jakie pobierała świadczenia tak z Urzędu Pracy, jak i z organów pomocowych. Zdaniem skarżącej w Jej przypadku z ma miejsce kontynuacja opieki nad siostrą, a w związku z tym powinna nastąpić kontynuacja świadczenia opiekuńczego, zwłaszcza, że przed 1 stycznia 2013r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne wprawdzie na matkę, lecz faktycznie sprawowała także opiekę nad siostrą. Odmowa przyznania przedmiotowego zasiłku stanowi – zdaniem skarżącej, naruszenie przepisów prawa, a to art.7, 77, art.107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca powołując się na orzecznictwo, stwierdziła, że organy winny stosować tzw. wykładnię rozszerzającą, czyli uznawać niepodejmowanie zatrudnienia za rezygnację z pracy. Przyjęta natomiast przez orzekające w niniejszej sprawie organy wykładnia pozostaje w ocenie skarżącej w sprzeczności z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych i z celem jej nowelizacji.

Skarżąca nie godzi się także, cyt.: "że zakres niezbędnej opieki dla mojej siostry, nie pozbawił mnie możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka ocena jest oceną dowolną, gdyż organy orzekające nie mają wiedzy jak funkcjonuje osoba chora na "organiczne zaburzenia urojeniowe osobowości i zachowań" oraz na "Parkinsona". Skarżąca podkreśliła, że zachowania siostry w związku z w/w chorobami, są nieobliczalne i nieprzewidywane. Siostra wymaga codziennie pomocy, kontroli, nadzoru i opieki przy wykonywania wszystkich podstawowych czynności życiowych, czyli potrzebuje asystenta (24 godz.) na całą dobę. Nie może samodzielnie funkcjonować. Istotne w sprawie jest to, że nikt nie może zastąpić skarżącej w opiece nad siostrą, gdyż z powodu jej schorzeń, reaguje gwałtownie a nawet agresywnie na inne osoby (nawet na męża skarżącej i córkę).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej

oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2014r. - ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej radca prawny T. S. oświadczył, że popiera w całości skargę A.S.i wnosi o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721), art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 69 i art. 32 Konstytucji R.P. poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że:

- organ może oceniać, czy niepełnosprawny, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga opieki i jaki jest jej zakres ze strony uprawnionego do specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- niepełnosprawność w stopniu znacznym, skutkująca uprawnieniem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ogranicza się do przypadków innych aniżeli przypadek siostry skarżącej, tj. że możliwe jest różnicowanie niepełnosprawnych w stopniu znacznym na gruncie instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego może być ograniczone na skutek negatywnej weryfikacji konieczności opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym i charakteru jego niepełnosprawności,

- wobec skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) oraz, że brak jest związku pomiędzy tą przesłanką a sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą opieką.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m. innymi, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad swoją matką A. S. w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 15 lutego 2013 r. (data śmierci matki). Następnie bezskutecznie dwukrotnie ubiegała się o specjalny zasiłek opiekuńczy "na siostrę". Pierwsza odmowa nastąpiła decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [..](decyzja stała się ostateczna). Druga odmowa nastąpiła decyzją Prezydenta L. z dnia [...]utrzymaną w mocy decyzja SKO w L.. Decyzję tę A. S. – W. zaskarżyła do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. IV SA/Wr 798/13, oddalił jej skargę (od tego wyroku wywiedziono skargę kasacyjną).

Podobnie jak w odwołaniu oraz skardze, pokreślono, że opieka sprawowana przez skarżącą nad siostrą trwała w czasie życia matki i nie ustala po jej śmierci (do 15 lutego 2013r. skarżąca nie mogła otrzymywać dwóch świadczeń pielęgnacyjnych - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Opisane wyżej dowody z dokumentów potwierdzają fakt nieprzerwanego trwania opieki nad siostrą, który jednak na skutek błędnych orzeczeń organów i WSA we Wrocławiu nie przełożył się na przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z dokumentów tych wynika, że skarżąca nie mogła stricte "zrezygnować z zatrudnienia" jako, że nieprzerwanie od chwili śmierci matki (a także wcześniej) opiekowała się niepełnosprawną siostrą, starając się uzyskać z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym stanie rzeczy przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", rozumianą funkcjonalnie, należy uznać za spełnioną.

Wskazano przy tym, że NSA w wyroku z dnia 10 października 2014r., sygn. akt I OSK 489/14, oddalił skargę kasacyjną SKO w Sieradzu od wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1070/13. Sprawa dotyczyła odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w warunkach – zdaniem pełnomocnika skarżącej, analogicznych do niniejszej sprawy.

Nadto podkreślono, że ustawodawca nie dopuścił organowi administracji szerszych uprawnień do decydowania o tym komu należy się opieka. Opieki mogą wymagać jedynie osoby wobec których kompetentny i specjalistyczny organ (lub sąd ubezpieczeń społecznych) wydał określone orzeczenie. Organ gminy nie został wyposażony w kompetencję do decydowania o tym, czy ktoś wymaga opieki, czy nie, z tego względu, że nie posiada specjalistycznej, lekarskiej wiedzy w tym zakresie, zaś posiłkowanie się biegłymi zapewne negatywnie wpłynęłoby na szybkość załatwienia sprawy. Zadanie organu gminy jest więc ograniczone do stwierdzenia, czy wydane zostało określone przepisem orzeczenie, względnie, czy jest ono prawomocne lub ostateczne.

Wskazany na wstępie związek przyczynowy, wyrażający się w sformułowaniu "w celu", zawartym w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy ustalić, czy strona rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym i czy nie ma przeszkód do jej sprawowania (np. brak wspólnego zamieszkiwania uprawnionego do świadczenia i pielęgnowanego). Pozytywne ustalenia w tym przedmiocie zazwyczaj będą skutkować ziszczeniem się omawianej przesłanki. Innymi słowy, na gruncie tego warunku, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego można dokonywać w ograniczonym zakresie ocen podmiotu sprawującego opiekę, np. czy jest w stanie się z niej wywiązać. Natomiast nigdy, na gruncie tej przesłanki, nie można wracać do oceny stanu niepełnosprawności osoby pielęgnowanej, wykazanego odpowiednim orzeczeniem.

Mając na uwadze poczynione przez organy ustalenia faktyczne, wskazano, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wyłożonym wyżej przepisem art. 16a ust. 1 u.ś.r. Błąd wykładni polega na tym, że ocenia się przede wszystkim, czy dana osoba wymaga opieki i jaki jest jej zakres. Konkluzja taka jest jednoznacznie sprzeczna z ustawą. Co więcej, wbrew orzeczeniom specjalistycznych organów stwierdza się, że A.S. nie wymaga kwalifikowanej opieki, dlatego jej siostra (skarżąca) może podjąć zatrudnienie - stąd decyzja w sprawie przyznania świadczenia jest odmowna.

Zarzucono, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające było w dużej mierze zbędne i niedopuszczalne. Zmierzało bowiem do obalenia treści orzeczenia o niepełnosprawności. Takie działanie jest sprzeczne nie tylko z zasadą związania tym orzeczeniem, wyrażoną art. 16a ust. 1 u.ś.r., lecz również godzi w art. 8 k.p.a. Organy podważając konieczność opieki, płynącą z orzeczenia lekarza - orzecznika ZUS, naruszyły również zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), tj. przekroczyły swoje kompetencje, wkraczając w materię zastrzeżoną dla innych organów.

Reasumując stwierdzono, że przeprowadzona przez SKO wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest błędna, nie tylko w kontekście logiczno - językowym. Brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów funkcjonalnych na jej poparcie, jako że cele analizowanej instytucji znajdują pełne urzeczywistnienie w interpretacji skarżącej. Nadto podkreślono, że WSA we Wrocławiu dostrzegł omawianą błędną praktykę SKO w L. na gruncie świadczenia pielęgnacyjnego w prawomocnych wyrokach z dnia 10 maja 2013r., sygn. IV SA/Wr 122/13 oraz 14 maja 2013 r., sygn. IV SA/Wr 187/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że zaskarżoną decyzją z dnia, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia[...], który to organ powołując się m.innymi na przepis art.16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz.1456 ze zm.) - odmówił przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Podstawą odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego zasiłku, stanowiło przede wszystkim ustalenie, że skarżąca ubiegając się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną siostrą E. S. .

Zasadniczą zatem kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie przez Sąd, czy w okolicznościach niniejszej sprawy i obowiązującego stanu prawnego, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania owego zasiłku.

Niesporne jest w sprawie, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy w/w ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a przede wszystkim przepis art.16a ust.1 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień ich wydania. Zgodnie zaś z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższa regulacja pozwala tym samym na stwierdzenie, że zasadnie organy przyjęły, iż jednym z niezbędnych wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z cyt. przepisu art.16a ust.1 ustawy nie wynika, by warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniony był w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy – uzależnione zostało od zaistnienia faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostającej w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powyższe stanowisko zgodne jest z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia . Z kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zasiłku wykluczono tym samym osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjęte zostało choćby w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013r., sygn.akt II S.A./Ol 498/13; WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn.akt II S.A./Rz 442/13; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013r., sygn.akt I S.A./Wa 1067/13; WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r., sygn..akt IV S.A./Wr 668/13; WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014r., sygn.akt IV S.A./Wr 798/13, publ. w internetowej CBOSA).

Sąd podziela tym samym stwierdzenie organu odwoławczego, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, gdzie ustawodawca zamieścił obok rezygnacji z zatrudnienia również jej nie podejmowanie.

Natomiast w niniejszej sprawie, tak jak to już wyżej Sąd podkreślał, w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, a o które to świadczenie ubiega się skarżąca, ustawodawca w art.16a ust.1 ustawy wskazał wyłącznie (jedynie) przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji cyt. wyżej art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.

Trafnie w tej sytuacji odwołują się organy do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Oznacza to, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010r., sygn.akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Z treści tegoż przepisu wynika, że powinna istnieć bliskość czasowa trzech zdarzeń: konieczność opieki, rezygnacji z zatrudnienia i podjęcie starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku opiekuńczego, tj. 18 października 2013r. - skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu, jak i nie wykonywała innej pracy zarobkowej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika i okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca, że ostatnie zatrudnienie skarżącej, to prowadzenie działalności gospodarczej do dnia 1 lutego 1997r.

Niesporne jest także w sprawie, że w okresie od 1 grudnia 2009r. do 15 lutego 2013r. skarżąca uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad swą matką A. S .

Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że mocą Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia[...]– ustalono, że siostra skarżącej A.S. niezdolna jest do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2015r., z równoczesnym stwierdzeniem, iż data powstania powyższej niezdolności nie jest możliwa do ustalenia.

W ustalonych wyżej okolicznościach, należy przyjąć, że skarżąca wbrew Jej twierdzeniom - ubiegając się o przyznanie przedmiotowego zasiłku opiekuńczego nie zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 1 lutego 1997r.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że skoro do 15 lutego 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, to w tej sytuacji ( w Jej ocenie) ma miejsce kontynuacja prawa do przedmiotowego zasiłku, a to z tego to względu, iż po pierwsze zasiłek o który obecnie ubiega się skarżąca jest inną formą pomocy, mającą odrębną regulację (art.16a ust.1 ustawy), gdy zaś pobierane przez skarżącą świadczenie przyznane jedynie na matkę - miało i ma swoją regulację w art.17 ustawy, a po drugie owa "kontynuacja" na która powołuje się skarżąca, nie ma uregulowania prawnego w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca w art.16a ust.1 omawianej ustawy, niewątpliwie zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, gdzie przyjęte zostało, iż rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008r., sygn.akt II S.A./Gd 764/07, Lex nr 360303).

W tej sytuacji, dokonana przez organy, wykładnia powołanego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa, co oznacza, że wydane w sprawie decyzje - wbrew zarzutom skargi nie naruszają tak przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego, innymi słowy nie pozwalają na przyjęcie, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafne powoływanie się skarżącej na wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013r., sygn.akt II S.A./Łd 1070/13, a tym samym na wyrok NSA z dnia 10 października 2014r., sygn.akt I OSK 489/14 , gdyż stan faktyczny, a tym samym i prawny różni się zdecydowanie od stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Również powoływanie się na ostateczną decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do przedmiotowego zasiłku z tytułu opieki nad E.S. – siostrą skarżącej, nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia z tego to przede wszystkim względu, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia siostry skarżącej, znajdującym odzwierciedlenie w opisanym wyżej Orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...].

Sąd wprawdzie podziela zarzuty skarżącej, iż ocena stanu zdrowia Jej siostry nie leżała w kompetencjach orzekających w niniejszej sprawie organów, tym niemniej te uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia .

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a także zachowując dotychczasową linię orzeczniczą, zwłaszcza zapadły w tut. Sądzie wyrok z dnia 26 marca 201r. sprawie oznaczonej sygn.akt IV S.A./Wr 267/14 oddalający skargę A. S., wydany w identycznych okolicznościach i w identycznym stanie prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja o organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd działając na podstawie art. 151 ustawy . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I w sentencji. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 250 tejże ustawy.

H.B.22.12.2014 r.