Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 946/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust.1 i 2, art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2005 r., nr XXXIII/70/05 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % zawartości alkoholu ( z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXIII/70/05 z dnia 1 grudnia 2005 roku, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002 r, nr 147 , poz. 1231, ze zm.), w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 stycznia 2006 roku, Nr 2, poz. 38.

Prokurator Rejonowy, podstawie art. 3 § 2 pkt 5 , art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w oparciu o treść art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku O prokuraturze, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002 r, nr 147, poz. 1231, ze zm) poprzez ustalenie w § 4 ust. 1 zaskarżanej uchwały, warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepach i zakładach gastronomicznych – uzależnionych od uznania organu – usytuowanych w odległości bliższej niż 100 metrów w przypadku szkół – z wyłączeniem szkół tylko dla dorosłych ,placówek oświatowo-wychowawczych, placówek opiekuńczych, placówek kulturalnych, obiektów sakralnych, obiektów sportowych oraz dworców kolejowych i autobusowych, podczas gdy zapis art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy dotyczy jedynie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nadto ustalenia w § 4 ust.2 kwestionowanej uchwały odstępstwa od zachowania odległości określonych w § 4 ust. 1 w przypadku uzyskania zgody na lokalizację sklepu bądź placówki gastronomicznej od zarządzającego w/w obiektami.

Nadto zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez określenie w § 4 zaskarżanej uchwały w sposób niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne sposobu mierzenia odległości o których mowa w § 4 ust. 1 uchwały, polegający na tym, że zapis § 4 ust. 1 dotyczy odległości mierzonej od granicy nieruchomości, gdy tymczasem § 4 ust. 3 uchwały podaje, że " odległość 100 m mierzy się według drogi dojścia, od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren nieruchomości (furtka ogrodzenia albo wejście do budynku), na której zlokalizowany jest obiekt wymieniony w pkt 1".

Zarzucił również istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie w § 5 kwestionowanej uchwały zapisu, że "zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które zostały wydane na podstawie dotychczas owych uchwał Rady Miejskiej wymienionych w § 7, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia" , który to zapis przekracza delegację ustawową zawartą w tym przepisie dotyczącą określenia przez gminę liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i dotyczy reguł intertemoporalnych uregulowanych w ustawie.

Powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały.

Cytując treść zaskarżonych przepisów Prokurator wskazał, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę miejską jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada miejska uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady miejskiej do określenia zasad warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zwłaszcza, że zostało to w kwestionowanej uchwale określone uznaniowo poprzez użycie określenia "można odmówić".

Przepis art. 12 ust. 2 nie przewiduje odstępstw od zachowania odległości od w/w obiektów uzależniających wydanie zezwolenia od uzyskania zgody na lokalizację od zarządzającego tymi obiektami. W § 4 ust. 3 kwestionowanej uchwały wskazano że odległość 100 m mierzy się według drogi dojścia, od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren nieruchomości (furtka ogrodzenia albo wejście do budynku) , na której zlokalizowany jest obiekt wymieniony w pkt 1. Tymczasem § 4 ust. 1 przewiduje mierzenie odległości od granicy nieruchomości. Zapis ten jest niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne.

Odnośnie zapisu § 5 kwestionowanej uchwały Prokurator podniósł, że zapis ten przekracza delegację ustawową zawartą w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczącą określenia przez gminę liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zapis ten dotyczy reguł intertemoporalnych uregulowanych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta przyznał zasadność części skargi.

Organ podzielił argumentację Prokuratora, odnośnie zarzutów podniesionych wobec § 4 pkt 2 oraz § 5 uchwały.

Organ nie podzielił opinii Prokuratora, co do tego, że zapis § 4 ust. 1 uchwały poprzez użycie w nim zwrotu "Można odmówić wydania zezwolenia" narusza art. 12 ust. 2 w/w ustawy. Oczywistym jest, że przepis ten upoważnia radę do określania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie kryteriów odmowy wydawania zezwoleń, nie mniej nawet poprzez użycie takiego sformułowania, należy interpretować ten zapis, właśnie jako normę formalno-prawną, określającą zakaz usytuowania punktów sprzedaży alkoholi w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów wymienionych w tym ustępie, a niejako normę "procesową" nakazującą wydawanie Burmistrzowi decyzji odmownych, w przypadku złamania takiego zakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej nr XXXIII/70/05 z dnia 1 grudnia 2005 roku, podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356) – dalej nazywana jako "ustawa".

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Akty prawa miejscowego, a takim aktem jest zaskarżona uchwała, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i ustanawiane jako obowiązujące na obszarze działania m.in. organów jednostek samorządu. Skoro stanowią one źródło prawa i wiążą adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogą one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej uregulować takiej samej sytuacji społecznej.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 roku, w spr. V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Zatem podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Uchwała Rady Miejskiej nr XXXIII/70/05 stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy O samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w powołanym przepisie oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 roku w spr. II GSK 42/09).

Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy O wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Sąd kontrolujący sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyroki NSA z 3 stycznia 1995 roku, w spr. SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, z dnia 23 stycznia1996 roku, w spr. II SA/Lu 2792/95, Glosa 1996/11/30; z dnia 26 listopada 2009 roku, w spr. III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu. Analizę zakwestionowanej przez Prokuratora uchwały, że użyte w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie "rada gminy ustala", nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. Innymi słowy w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Dlatego zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 października 2004 r., II SA/Wr 287/03). Wprawdzie wyrok odnosi się do instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a), jednak wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2.

Żaden przepis ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzemieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 roku, w spr. II GSK 81/07 NSA stwierdził, iż zawarte w art. 12 ust. 2 ww. ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Stanowisko to podziela Sąd kontrolujący przedmiotową sprawę.

Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia.

W aspekcie powyższych zasad podjęcie przez Radę Miasta uchwały, przewidującej, w zaskarżonym § 4 ust. 1, możliwości odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uznać należy jako ich naruszenie. Sąd stwierdza, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie upoważnił organu stanowiącego gminy do określania warunków odmowy udzielania zezwoleń. W szczególności z treści przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, iż rada gminy ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przepisie tym brak zatem upoważnienia dla określenia przez radę gminy warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Wykonanie uchwały Rada Miasta powierzyła Burmistrzowi Miasta (§ 6 uchwały). Organ wykonawczy zatem, otrzymał kompetencję do decydowania w jakich przypadkach możliwe jest odstępstwo od przyjętej zasady odległości sklepów i zakładów gastronomicznych od wyliczonych enumeratywnie obiektów. Tymczasem z woli ustawodawcy określenie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w uchwale, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na burmistrza nie ma ustawowego unormowania. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

Niezależnie od powyższego zawarte w § 4 ust. 1 uchwały wyrażenie "można odmówić zezwolenia" jest niezdefiniowane ustawowo i niedookreślone przez co dla każdej osoby stosującej prawo może oznaczać coś innego. Wskazuje to z jednej strony na możliwość powstania niepewności zarówno u obywateli, którzy zamierzają wystąpić o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych co do tego, czy wskazana lokalizacja uznana zostanie za pozostającą w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w § 4 ust 1 uchwały czy też nie, jak też u wydającego zezwolenia organu gminy co do tej samej okoliczności i dopuszczalności udzielenia zezwolenia.

Jak powiedziano, żaden przepis nie upoważnia rady do wprowadzenia uznaniowości w stosowaniu zakazu zatem odstępstw od przyjętej zasady. Przepisu art. 12 ust 2 ustawy nie można interpretować rozszerzająco, albowiem należy mieć na względzie, że wpływają one na sytuację prawną podmiotów prowadzących lub zamierzających podjąć działalność gospodarczą w zakresie handlu alkoholem. Natomiast Konstytucja RP wprowadza w art. 22 zasadę swobody działalności gospodarczej stanowiąc, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wyrażone wyżej zasady odnoszą się także do zapisu § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zapis ten jest sprzeczny z zapisem ust. 1, który przewiduje odległości pomiędzy punktem sprzedaży i obiektem chronionym jako "nie bliższą niż 100 metrów od granicy nieruchomości na której są zlokalizowane". Sąd stwierdza, że odległość od wejścia do budynku do granicy nieruchomości może być mierzona według różnych kryteriów, w szczególności uwzględniać bądź pomijać różnego rodzaju obejścia, przeszkody, usytuowanie obiektu na nieruchomości. Nieprecyzyjne jest określenie w uchwale "drogi dojścia" albowiem nie określa ono, czy drogą dojścia jest wyłącznie droga publiczna, czy także istniejące niekiedy przejścia pomiędzy nieruchomościami utworzone przez ich właścicieli, także skróty drogowe używane jako udogodnienie. Również nieprecyzyjne jest określenie “do wejścia na teren nieruchomości (furtka albo wejście do budynku)". Nie wiadomo bowiem, kiedy wejściem na teren nieruchomości jest furtka w ogrodzeniu, kiedy zaś wejscie do budynku. Odległość między furtką a wejściem do budynku może być znacząca, podobnie jak odległość tych wejść od granicy nieruchomości.

Zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonym przepisie uchwały określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 i 2 ustawy O wychowaniu w trzźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne (zobacz wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 roku, w spr. II GSK 497/11).

Burmistrz Miasta przyznał zasadność skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 uchwały, w myśl którego odstępstwo od zasady wyznaczającej usytuowanie miejsc sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych może nastąpić za zgodą prowadzącego takie miejsce.

Zdaniem Sądu podjęcie przez Radę Miejską uchwały w zakwestionowanej materii nie znajduje podstawy prawnej w delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy (miejska) nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów. Ograniczenia tego typu nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Ograniczeń takich nie zawierają także art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 roku, w spr. II SA/Rz 307/08, w Gliwicach z dnia 29 września 2009, w spr. III SA/GI 455/09,; w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 września 2010 roku, w spr. II SA/Go 550/10).

Takie samo stanowisko Burmistrz wyraził wobec zarzutu skierowanego do § 5 uchwały. W przepisie tym Rada Miejska uchwaliła, że " zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które zostały wydane na podstawie dotychczasowych uchwał Rady Miejskiej, wymienionych w § 7 zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia". Należy powtórzyć, że podjęcie przez Radę Miejską powyższego uregulowania, dotyczącego kwestii intertemporalnych, nie znajduje podstawy prawnej w delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 12, lecz także innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonych § 4 oraz § 5 uchwały z dnia 16 grudnia 2005 roku nr XXXIII/70/05 należy stwierdzić, iż są one sprzeczne z prawem, gdyż wykraczają poza umocowanie ustawowe zawarte w art. 12 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi, iż Rada Miasta przekroczyła zakres swych kompetencji, z tej racji Sąd uznał zasadność tej skargi.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Z tej racji zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, jako naruszająca przepisy ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podlega stwierdzeniu nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym oraz art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 oraz § 5 kontrolowanej uchwały.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wywodzi się z dyspozycji zawartej w art. 152 p.p.s.a. W tej kwestii, zdaniem Sądu instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 roku, w spr. l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 roku, w spr. OPS 1/00, dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku O Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2004 r., w spr. OSK 591/04; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).