Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 101/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1428
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na okres zasiłkowy 2016/2017 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o przyznanie świadczenia rodzinnego i dodatków na okres zasiłkowy 2016/2017, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2018r. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia jej wniosku z [...] lipca 2017r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na córki Aleksandrę, Kingę, N. i N. R. na okres zasiłkowy 2016/2017. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12, 35 §1 w zw. z art. 37 § 1 i art. 36 k.p.a., wnosząc o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wyznaczonym przez Sąd, nie dalszym niż 60 dni od wydania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej [...] zł oraz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po rozpatrzeniu ponaglenia postanowieniem z [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wojewodzie jako organowi właściwemu od [...] stycznia 2018r. dodatkowy termin na załatwienie sprawy tj. 60 dni od daty doręczenia postanowienia i terminu tego Wojewoda nie dochował. Podniosła, że od połowy czerwca 2018r., kiedy to poinformowano ją o braku możliwości załatwienia sprawy w związku z brakiem decyzji Familienkasse, nie otrzymała żadnych nowych informacji odnośnie stanu sprawy. Skarżąca podniosła, że bezczynność ma charakter rażący – organ ignoruj jej wnioski i ponaglenia, a wszelkie czynności wykonuje dopiero na skutek jej działań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Organ opisał chronologię postępowania w sprawie. Wskazał, że o ile okresy aktywności zawodowej skarżącej nie budzą wątpliwości, to wątpliwości te dotyczą sytuacji zawodowej jej męża – okresów prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w [...] i w [...], uzyskiwanych z tego tytułu dochodów. Organ podkreślił sprzeczności w powyższej kwestii wynikające z oświadczeń skarżącej i jej męża, konfrontowanych m.in. z zaświadczeniami ZUS. Przywoławszy treść art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 68 ust. 1 i art. 68 ust. 3(a) rozporządzenia (WE) 883/2004, organ wskazał, że aby wydać w sprawie kończące rozstrzygnięcie konieczne jest ustalenie sytuacji zawodowej obojga rodziców dzieci oraz miejsca ich zamieszkania. Z dokumentacji zgromadzonej w związku z wcześniejszym wnioskiem skarżącej w sprawie świadczeń wychowawczych wynikało, iż w okresach [...] kwietnia 2016r. – [...] stycznia 2017r. i [...] kwietnia 2017 r. – [...] maja 2017r. właściwą do ustalenia prawa do świadczeń na dzieci była instytucja niemiecka. W dniu [...] sierpnia 2017r. do ROPS wpłynęła dokumentacja z niemieckiej Familienkasse Sachsen, z którego tłumaczenia wynikało, że wszystkie świadczenia niemieckie wypłacone mężowi skarżącej od marca 2015r. do czerwca 2017r. na ich sześcioro dzieci zostały nadpłacone i podlegają zwrotowi, a czego powodem miał być "brak dowodów potwierdzających roszczenie o niemiecki zasiłek na dzieci" oraz "naruszenie niemieckiej ustawy o podatku dochodowym". Powyższe informacje wzbudziły wątpliwości co do legalności działalności prowadzonej przez męża skarżącej i w związku z tym organ skierował do Familienkasse monity w dniach 1 lutego, 25 czerwca oraz [...] września 2018r. o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, albowiem od tego, czy działalność była legalna, zależało zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji (przy legalnym prowadzeniu działalności strona polska byłaby właściwa do załatwienia przedmiotowego wniosku za okresy [...] lutego 2017r. – [...] marca 2017r. i [...] czerwca 2017r. – [...] września 2017r.) – wskazał dodatkowo, że kwestia legalności miała wpływ na kwestie doliczania uzyskanych dochodów do dochodu rodziny skarżącej. Wojewoda podniósł, że w sprawie nie poprzestano na wysyłaniu wskazanych monitów, ale podjęto szereg czynności mających na celu pozyskanie informacji istotnych w sprawie – wymienił pisma wzywające skarżącą do składania wskazanych wyjaśnień, zapytania kierowane do ZUS, informacje wysyłane skarżącej o stanie sprawy. Podkreślił, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia [...] lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017r., poz. 1428) z dniem [...] stycznia 2018r. organem właściwym w sprawach związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego stał się wojewoda, w związku z czym od października do grudnia 2017r. trwały czynności związane z przekazaniem obszernej dokumentacji archiwalnej i bieżącej do uzyskującego właściwość organu, w tym dokumentacji w sprawach skarżącej. Przedstawiwszy tok czynności podjętych w sprawie po wpłynięciu do organu ponaglenia z dnia [...] stycznia 2018r. organ powtórzył, że bez wyjaśnień instytucji niemieckiej w sprawie nie ma możliwości wydania decyzji przez organ polski; przyznał jednocześnie, że postępowanie w sprawach skarżącej jest długotrwałe i skomplikowane.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018r. Wojewoda poinformował Sąd, że właściwa instytucja niemiecka przesłała informację, zgodnie z którą brak jest dowodów na samozatrudnienie męża skarżącej na terenie [...], w związku z czym odpadła możliwość stosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego i organem właściwym w sprawie stał się Burmistrz T., co wymaga potwierdzenia w drodze właściwego tłumaczenia dokumentu. Powyższe organ potwierdził w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. informując jednocześnie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu – Burmistrzowi T..

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca oświadczyła, że wnioskowany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2016/2017 zostało jej przyznane decyzją Burmistrza T. z [...] stycznia 2019r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu przed wojewódzkim sądem administracyjnym uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności jej wniesienia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższy środek zaskarżenia bezczynności organu wynika z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 2017r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."). Przepis ten uprawnia stronę postępowania do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 (art. 37 §1 pkt 1 w zw. z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że okoliczność nieuwzględnienia zażalenia nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego, a po drugie prawo do jej wniesienia nie jest ograniczone terminem. Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018r. wniosła do Marszałka Województwa – Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w T. ponaglenie, które przekazane zostało Wojewodzie, a następnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z [...] lipca 2017r. dotyczyło ustalenia uprawnienia do świadczenia rodzinnego, a zatem instytucji regulowanej przepisami ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm. – dalej "u.ś.r."). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowań prowadzonych z wcześniejszych wniosków w sprawie świadczenia wychowawczego, jak i niniejszego wniosku skarżąca oraz jej mąż składali oświadczenia, zgodnie z którymi w danych okresach prowadził on działalność gospodarczą na terenie [...] uzyskując z tego tytułu dochód, a rodzina skarżącej uzyskiwała świadczenia rodzinne przyznane niemieckimi rozstrzygnięciami administracyjnymi, zachodziła zatem konieczność ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co podlegało właściwości marszałka województwa (art. 23a ust. 1 i 3 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku).

Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 10 ustawy z dnia [...] lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428) do zadań wojewody zaliczono pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej (...) (art. 21 u.ś.r. w nowym brzmieniu). Nowelizacja weszła w życie z dniem [...] stycznia 2018r., tj. w toku wszczętego postępowania z wniosku skarżącej, zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem [...] stycznia 2018r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Czynności podjęte dotychczas przez marszałka województwa w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem [...] stycznia 2019r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Ponaglenie z [...] stycznia 2018r. związane z bezczynnością organu w załatwieniu sprawy z wniosku z [...] lipca 2017r. skierowane zostało do działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Regionalnego Ośrodka P. Społecznej. Mimo zmiany właściwości rzeczowej organu pierwszej instancji z dniem [...] stycznia 2018r., organem wyższego stopnia, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej u.ś.r. w tej sprawie jednak samorządowe kolegium odwoławcze. Niesporne w sprawie pozostaje również, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło bezczynność Marszałka Województwa i wyznaczyło Wojewodzie, jako organowi właściwemu od dnia [...] stycznia 2018 r. dodatkowy termin na załatwienie sprawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała administracyjny tryb zaskarżenia bezczynności organu administracji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że od [...] czerwca 2017r. w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zdefiniowano pojęcie bezczynności, która zachodzi wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Aktualne zostaje wypracowane uprzednio przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę stanowisko, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Podkreślić nadto należy, że rolą sądu jest ocena stanu rzeczy na dzień wniesienia skargi, a więc ewentualne późniejsze okoliczności związane z podjęciem przez organ nakazanej czynności, powzięciem rozstrzygnięcia lub utratą właściwości, nie będą miały znaczenia dla orzeczenia o jego ewentualnej bezczynności.

Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W stanie prawnym od [...] czerwca 2017r. organ winien również pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Ze względu na okoliczności niniejszej sprawy dopowiedzieć też należy, że niezakończenie sprawy w terminie określonym w postanowieniu organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a. również świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, albowiem termin ten wyznaczony został na podstawie przepisu mającego charakter szczególny względem art. 35 i 36 §1 k.p.a., o czym mowa w art. 37 §1 pkt 1 k.p.a.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że zasadnie skarżąca zarzuca, iż Wojewoda dopuścił się w tym postępowaniu bezczynności, albowiem do dnia wniesienia skargi na bezczynność (tj. [...] października 2018r.) nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. ani też postanowienia SKO z [...] lutego 2018r., nie dopełniając przy tym skutecznie czynności z art. 36 k.p.a.

Zważyć przyjdzie, iż [...] lipca 2017r. A. R. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci: Aleksandrę, Kingę, Natalię oraz N. R., w okresie zasiłkowym 2016/2017. Do wniosku dołączyła oświadczenia, zgodnie z którym w roku 2015 ubiegała się o przyznanie świadczeń rodzinnych dla dzieci poza granicami [...]; w roku 2015 ona ani członkowie jej rodziny nie uzyskali żadnego dochodu; jej mąż pracował za granicą do roku 2014 i w tym roku otrzymał rentę z [...] w związku z chorobą; oraz że do [...] czerwca 2017r. była uprawniona do świadczeń rodzinnych, a od [...] lipca 2017 r. z powodu podpisania umowy o pracę organem właściwym w sprawie jest organ polski. Do wniosku załączyła nadto oświadczenie syna [...], że jest on osobą bezrobotną niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, a także kopię umowy o pracę zawartą pomiędzy skarżącą oraz Sofa Service sp. z o.o. od 1 czerwca do [...] sierpnia 2017r., jak i oświadczenie potwierdzające uczęszczanie do szkoły córki Aleksandry.

Wniosek powyższy wraz z załącznikami, pismem z dnia [...] lipca 2017r., przekazany został Marszałkowi Województwa na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że na skutek wcześniejszego wniosku z maja 2016r. toczyło się już przed marszałkiem województwa postępowanie dotyczące przyznania świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017. Sądowi znana jest nadto z urzędu okoliczność, że w związku z koniecznością ustalenia czy w sprawie zachodzą podstawy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, marszałek województwa prowadzi łącznie postępowanie wyjaśniające dotyczące 4 wniosków skarżącej dotyczących świadczeń wychowawczych oraz zasiłków rodzinnych na okresy zasiłkowe 2016/2017 i 2017/2018 (sygn. akt II SAB/Bd 99-102/18)

Pismem z [...] sierpnia 2017r. działający z upoważnienia Marszałka Województwa Regionalny Ośrodek P. Społecznej w T. (ROPS) w związku z rozpatrywaniem wniosku o świadczenie wychowawcze oraz o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres 2016/2017 organ wezwał skarżącą do przedłożenia oświadczenia o miejscu zamieszkiwania skarżącej, jej męża i dzieci od [...] lipca 2017r. do chwili obecnej, zaświadczenia lub odręcznego oświadczenia o całkowitej kwocie netto renty wypłaconej mężowi skarżącej za rok 2015 i czy renta jest nadal wypłacana, odręcznego oświadczenia o całkowych dochodach netto męża skarżącej z tytułu niemieckiej Gewerbe za rok 2015, a w sytuacji oficjalnego zamknięcia tej działalności, przesłanie kopii dokumentu Gewerbe Abmeldung, informacji o sytuacji zawodowej skarżącej od [...] września 2017 r. i czy będzie ona kontynuowała pracę dla Sofa Service sp. z o. o. oraz informacji o sytuacji zawodowej syna skarżącej – [...], od [...] lipca 2017r.. W odpowiedzi pismami z [...] sierpnia 2017r., skarżąca złożyła oświadczenia, że od 1 września dalej będzie kontynuować pracę dla wymienionej firmy, oraz że wraz z mężem i dziećmi – Aleksandrą, Kingą, Natalią, N. i M. w okresie od [...] lipca 2017r. do chwili obecnej zamieszkują w miejscowości B., powiat tucholski. Dołączył nadto oświadczenie podpisane przez skarżącą i jej męża, że całkowita kwota netto z tytułu renty wypłaconej mężowi za rok 2015 r. wynosi [...] zł i renta nadal jest wypłacana, oraz że całkowity dochód netto męża z tytułu niemieckiej Gewerbe za rok 2015 wynosi [...] euro. Oświadczyła, że syn M. R. od [...] lipca 2017r. jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną w urzędzie pracy, oraz że od 1 czerwca do [...] sierpnia 2017r. zatrudniona była w Sofa Service sp. z o.o., a [...] września 2017r. przedłużono umowę o pracę.

Pismem z [...] stycznia 2018r. skarżąca wystosowała do Marszałka Województwa ponaglenie w sprawach z wniosków o świadczenie wychowawcze za okres zasiłkowy 2016/2017, 2017/2018. oraz o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami z lipca i sierpnia 2017r. Zarzuciła, że od ostatniego pisma organu z [...] września 2017r. nie dostała żadnej informacji o sposobie załatwienia wniosków, powodach przedłużenia sprawy i terminie jej zakończenia.

Ponaglenie zostało przekazane Wojewodzie [...] stycznia 2018r., który pismem z dnia [...] lutego 2018r. przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T.. Organ wyjaśnił jednocześnie, że z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie – zawiły stan faktyczny oraz problemy z uzyskaniem od niemieckiej instytucji Familienkasse Chemnitz jednoznacznego stanowiska dotyczącego sytuacji zawodowej męża skarżącej oraz stwierdzonych uprawnień rodziny skarżącej do niemieckich świadczeń rodzinnych, w sprawie zachodzi możliwość, iż powinna być ona rozstrzygnięta na poziomie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznych dotyczących prawa do świadczeń wychowawczych i rodzinnych.

Postanowieniem z [...] lutego 2018r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bezczynność w tej sprawie Marszałka Województwa, będącego organem właściwym do załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017r., wyznaczyło Wojewodzie, jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy od dnia [...] stycznia 2018r., dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. 60 dni, licząc od daty doręczenia postanowienia oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Postanowienie powyższe doręczono zostało Wojewodzie w [...] lutego 2018r.

Pismem z [...] marca 2018r. wojewoda poinformował skarżącą, że w sprawach z jej wniosków o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych oraz prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okresy zasiłkowe 2016/2017 i 2017/2018 istnieje konieczność wyjaśnienia przez niemiecką instytucję Familienkasse kwestii związanych z sytuacją zawodową męża skarżącej na terenie [...], a nadto kwestii uprawnień jej rodziny do niemieckich świadczeń Kindergeld. Treść odpowiedzi Familienkasse pozostaje lakoniczna, wynika z niej, że na szóstkę dzieci Kindergeld nie przysługuje (pomimo dokonywanych jeszcze w 2016 i 2017 płatności). Stwierdzono, że od marca 2015r. brak jest dowodów potwierdzających roszczenie o ww. świadczenie, jednocześnie mowa jest o zawieszeniu płatności, jak również co istotne o nadpłacie Kindergeld w latach 2015-2017. Przyczyna tego stanu rzeczy nie została wyjaśniona w sposób zrozumiały i nie budzący wątpliwości. Biorąc to pod uwagę nie można wykluczyć, że sprawa nie powinna być rozpatrywana na poziomie koordynacji. Organ wyjaśnił, że z uwagi na brak jednoznacznego stanowiska wyjaśniającego tak istotna zmianę poprzedniej decyzji i związanych z tym wątpliwości co do istnienia w sprawie w okresach przypisanych do zwrotu właściwości Wydziału Koordynacji Świadczeń, nie jest możliwe wydanie decyzji bez jednoznacznych wyjaśnień niemieckiej Familienkasse, o co poproszono drukiem m.in. [...] lutego 2018r. Końcowo organ poinformował, że dalsze czynności zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej, pełnej i prawidłowej decyzji Familienkasse.

Skarżąca pismem z [...] maja 2018r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., zarzucając dalszą bezczynność wojewody mimo upływu wyznaczonego terminu. Organ ten bowiem, poza pismem z [...] marca 2018r., nie poinformował o sposobie załatwienia sprawy ani nie wyjaśnił przyczyn zwłoki w jej załatwieniu.

Pismem z [...] czerwca 2018r. Kolegium poinformowało skarżącą, że w sprawie została już stwierdzona bezczynności organu - postanowieniem z [...] lutego 2018r., którym wyznaczono dodatkowy termin załatwienia sprawy. Wyczerpuje to środki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec czego możliwe jest jedynie wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę.

Właściwość w sprawie z wniosku skarżącej Wojewoda [...] uzyskał z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2018r. Od tego dnia stał się on zobowiązany do kontynuacji postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z [...] lipca 2017r. i załatwienia sprawy w zgodzie z obowiązującymi przepisami (w szczególności art. 23a u.ś.r.). Na skutek ponaglenia z [...] stycznia 2018r., samorządowe kolegium odwoławcze, wskazanym postanowieniem z [...] lutego 2018r. stwierdziło uprzednią bezczynność marszałka województwa, i zasadnie wyznaczyło wojewodzie, jako organowi właściwemu w sprawie, dodatkowy termin na załatwienie sprawy (60 dni od daty doręczenia postanowienia organowi).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy o bezczynności Wojewody, w ocenie Sądu, świadczy przede wszystkim przekroczenie terminu ustalonego postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2018r. Licząc od daty otrzymania postanowienia (22 lutego 2018r.) 60-dniowy termin na załatwienie sprawy upływał [...] kwietnia 2018r. Mimo tego organ, do dnia zaskarżenia bezczynności, tj. do [...] października 2018r. (data wpływu skargi do organu) nie załatwił sprawy skarżącej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub w inny przewidziany przepisami sposób. Nadto, mimo upływu terminów określonych w art. 35 § 1 k.p.a Wojewoda, działając od [...] stycznia 2018r. jako właściwy w sprawie, nie zastosował się do wymogów określonych w art. 36 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017r., czyli nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślenia wymaga, iż także niedopełnienie tego obowiązku przez pierwotnie właściwy organ I instancji, nie zwalniało Wojewody od jego dopełnienia w sprawie. Wskazać nadto przyjdzie, że nawet po wniesieniu przez stronę ponaglenia, mimo upływu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia dodatkowego 60-o dniowego terminu na załatwienie sprawy, Wojewoda nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Pismem z [...] marca 2018r. kierowanym do skarżącej, organ poinformował ogólnie o przyczynach braku możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie, podkreślając skomplikowany charakter sprawy i zasadnicze znaczenie nieuzyskanych do tego czasu wyjaśnień odpowiedniej instytucji niemieckiej. Pismo powyższe zakończono co prawda przywołaniem art. 36 k.p.a., jednak stwierdzono jedynie, że dalsze czynności "zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej, pełnej i prawidłowej decyzji Familienkasse".

Sąd zważył, że pismo informacyjne wojewody z [...] marca 2018r. wypełniło jedynie część normy art. 36 k.p.a. Wskazując przyczyny zwłoki organ nie określił nowego terminu załatwienia sprawy, a przez to skutecznie nie prolongował terminu jej załatwienia. Zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu przyczyn zwłoki w jej załatwieniu, jest jedynym instrumentem uwalniającym organ od zarzutu bezczynności (por: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019), przy czym winien on być wyznaczony zgodnie przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jako możliwie najkrótszy (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 10/18 LEX nr 2524675). Za nieprawidłowe w świetle art. 36 k.p.a. uznać należy opatrzenie pisma klauzulą, zgodnie z którą organ uzależnia podjęcie czynności w sprawie (w tym wydanie rozstrzygnięcia) od okoliczności przyszłej pewnej lub niepewnej (vide: wyrok NSA z 22 grudnia 2000r., III SAB 75/00).

Reasumując stwierdzić należy, że Wojewoda w przedmiotowej sprawie – nie załatwiając sprawy skarżącej w terminie określonym w art. 35 i 36 k.p.a., a następnie w terminie określonym w postanowieniu SKO z dnia [...] lutego 2018r. i skutecznie go nie przedłużając w drodze art. 36 k.p.a., pozostawał w bezczynności, która trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu.

Mimo jednak stwierdzonej bezczynności, a tym samym naruszenia wskazanych w skardze przepisów, tj. art. art. 8 § 1, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a., brak jest w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy wystarczająco uzasadnionych podstaw, by kwalifikować ją jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Z takim bowiem szczególnym kwantyfikatorem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest więc wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien on zakończyć, czy też skala ich przekroczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób zaś nie dostrzec, że istotnym czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania przez wojewodę, nie była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, ale zmiana właściwości rzeczowej organu z dniem [...] stycznia 2018r. w sprawach, w których mogły mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oczywistym jest natomiast, że konieczność przekazania szeregu spraw i zgromadzonych w nich dokumentów dotychczas zawisłych przed jednym organem do organu, który stał się w nich właściwy musi rzutować na tempo ich rozpatrywania. Wynika to choćby z konieczności weryfikowania przez uzyskujący kompetencje organ dotychczas zgromadzonej dokumentacji czy kompletności przekazanych mu akt – na co zwracał uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Okoliczności te nie uwalniają wprawdzie organu przejmującego do rozpoznania sprawy od zarzutu pozostawania w nich bezczynnym, jednakże nie mogą być pomijane przy ocenie stopnia naruszeń przezeń zasad ogólnych procedury administracyjnej.

Na brak rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności wpływ na także niewątpliwie wysoki poziom skomplikowania sprawy skarżącej, w tym konieczność współdziałania z organami zagranicznymi w ustalaniu okoliczności mających istotne i determinujące znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało precyzyjne ustalenie okoliczności związanych z przebywaniem męża skarżącej na terenie [...], prowadzenia tam przez niego działalności gospodarczej (Gewerbe), uzyskiwania dochodu, jego wysokości i, okoliczności prowadzenia przez męża skarżącej na terenie [...] działalności gospodarczej. Te okoliczności, wobec treści przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisów rozporządzenia (WE) nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z pewnością wymagały wyjaśnienia stanowiąc podstawę obligującą organ do wyjaśnienia kwestii związanych ze stosowaniem lub nie tych przepisów. Nie sposób nie dostrzec co prawda zbyt małej aktywności organu, w szczególności marszałka województwa właściwego do [...] grudnia 2017r. w wyjaśnieniu okoliczności sprawy i całkowitego zaniechania obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nowym terminie jej załatwienia. Z akt tych wynika również, że utrudniony pozostawał kontakt ze stroną niemiecką, a dopiero w dniu [...] listopada 2018r. do Wojewody wpłynęło pismo właściwej instytucji jednoznacznie przesądzające o braku stosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ta okoliczność, zgodnie z dyspozycją art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączała właściwość wojewody (a wcześniej marszałka) w sprawie i uzasadniała przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Burmistrzowi T..

Wynikająca z akt sprawy okoliczność i wątpliwości co do stosowania przepisów o koordynacji, a tym samy właściwości organów w sprawie, które powstały już w zakresie uprzedniego wniosku z maja 2016r. o ustalenie świadczenia wychowawczego (na okres zasiłkowy 2016/2017), na podstawie ustawy przewidującej analogiczny tryb i właściwość organów właściwych w sytuacji zaistnienia podstaw koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mogły mieć związek z załatwieniem przedmiotowego wniosku dotyczącego zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017, dla którego rokiem bazowym jest rok 2015. W tym miejscu Sąd zauważa, iż skarga nie dotyczyła przewlekłości lecz bezczynności organu, a niejednoznaczne oświadczenia skarżącej i męża oraz nieuregulowanie sytuacji prawnej co do wcześniejszej działalności gospodarczej (niezakończonej formalnie) prowadzonej na terenie [...], mogło stanowić okoliczności wpływające na niezawinione przez wojewodę przedłużenie postępowania związane z uzyskaniem wiążących informacji z właściwej instytucji państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu, już po przekazaniu sprawy innemu organowi jako właściwemu, nie ma obecnie podstaw do dokonywania przez sąd oceny, czy wobec treści wniosku lecz innych znanych organom z urzędu okoliczności prawidłowo w tej sprawie wywodziły wątpliwości co do stosowania przepisów o koordynacji dla wniosku z [...] lipca 2017r. (na okres zasiłkowy 2016/2017) wobec treści art. 23a ust. 1 u.ś.r. Niewątpliwie w tej sprawie, od dnia [...] stycznia 2018r. do ustalenia tej okoliczności istotnej dla dalszego biegu sprawy właściwy był wyłącznie wojewoda (art. 23a ust. 3 i nast.), i podejmował w tym zakresie konieczne czynności procesowe.

Zauważyć należy, że niezwłocznie po stwierdzeniu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda przekazał sprawę organowi właściwemu (burmistrzowi), wypełniając dyspozycję art. 23a ust. 7 pkt 1 u.ś.r., o powyższym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] grudnia 2018r.

Nadto na rozprawie skarżąca okazała decyzję Burmistrza T. z [...] stycznia 2019r., przyznająca zasiłek rodzinny w wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Tym samym w dacie orzekania przez Sąd, odpadła podstawa Wojewody do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie administracyjnej o przyznanie świadczenia wychowawczego. Ze względu zatem na powyższe okoliczności bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu skarżonego organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w tej części postępowanie podlegać musi umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stwierdzając jak wyżej, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego zamierzonego, a długość postępowania związana była ze skomplikowanym charakterem sprawy, niejednoznacznością oświadczeń strony i jej męża i koniecznością wyjaśnienia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji zabezpieczenia społecznego, brak jest także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a oraz nałożenia nań obowiązku wypłaty na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Przewidziane w tym przepisie środki prawne winny być bowiem stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych przyczyn w tej części skarga podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zobowiązania organu do wypłacenia kwoty pieniężnej (punkt trzeci). Strona nie poniosła kosztów postępowania sądowego.