Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. nr XLV/559/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. nr XLV/559/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj. § 6 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, § 6 ust. 6 ww. uchwały, załącznika nr 2 do ww. uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że szczególnej uwadze podlega nieprawidłowość w postaci naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów winny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Natomiast stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Łączenie sprzecznych funkcji (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej) jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny oraz budzi konflikty społeczne. Ustalenie na jednym terenie, bez rozdzielenia liniami rozgraniczającymi, różnorodnych funkcji prowadzi w praktyce do licznych konfliktów społecznych, związanych z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów oraz do niejednoznaczności w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów jego zapisów, co powoduje brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń. W przedmiotowym przypadku dot. działek o nr [...], mamy do czynienia z różnym przeznaczeniem, wzajemnie się wykluczającym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i dopuszczona zabudowa zagrodowa), w ramach tych samych jednostek terenowych. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć: jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określona została w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiąc, iż: (...) należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z kolei poprzez zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć: w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN. Mając na uwadze wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne. W kwestii łączenie zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej w ramach zagospodarowania jednego terenu zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 22 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 587/17, w którym to Sąd jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność tego typu rozwiązań gdzie wprost odniósł się do tamtego stanu faktycznego. W ocenie Sądu zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego treść planu miejscowego budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. (...), a takie zapisy powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, należy wskazać, że organ nadzoru miał wątpliwości dot. postanowienia zawartego w § 6 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały w postaci łączenia zabudowy jednorodzinnej wraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. Mając jednak na uwadze wyjaśnienia władz Gminy Mszana Dolna oraz kierując się zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którą kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów które ma on chronić, organ nadzoru nie znalazł wystarczających przesłanek do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, niemniej jednak organ nadzoru pozostawia do oceny i uznania Sądu w zakresie prawidłowości powyższego zapisu. Reasumując, zgodnie z przedstawioną powyżej argumentację, uznać należy, że postanowienia zawarte przez Radę w zaskarżonej uchwały, a wskazane na początku treści niniejszej skargi są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, dopuszczając możliwość łączenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową. Mając na względzie upływ terminu do podjęcia przez Wojewodę działań w kierunku stwierdzenia nieważności we własnym zakresie z tytułu przysługujących kompetencji nadzorczych, jedyną drogą w celu wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej uchwały jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mszana Dolna wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w kwestii połączenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową w zmianie miejscowego planu zaskarżoną Uchwałą, że na wszystkich terenach górskich Małopolski południowej zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Co za tym idzie, całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości Obszaru Gminy Mszana Dolna jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne i to nikomu nie przeszkadza i nie stwarza żadnej kolizji. W zmianie miejscowego planu wsi Mszana Górna dla terenów objętych planami nr l i 2 wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i oznaczono symbolem MN/RM. Teren objęty planem nr l znajduje się w sąsiedztwie terenów rolnych o symbolu "1.3.R", natomiast teren objęty planem nr 2 położony jest w sąsiedztwie terenów rolnych "1.3.R" oraz w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem "2.2.MN/RM". Została więc zachowana kontynuacja funkcji terenów. Dodatkowo na części terenu objętego planem nr l znajduje się stara zabudowa o charakterze zagrodowym. Dlatego w zmianie planu w terenach zabudowy jednorodzinnej jako podstawowe przeznaczenie terenu dopuszczono zabudowę zagrodową. Organ wskazuje więc, że zabudowa jednorodzinna i zagrodowa na terenie Gminy Mszana Dolna nie jest ze sobą sprzeczna i nie wyklucza się wzajemnie, wręcz przeciwnie - są one ze sobą ściśle powiązane. Niedopuszczenie zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdzie takie tereny występują i są wyznaczone w planie dla całej wsi mogłoby stworzyć konflikty społeczne i utrudnienia dla mieszkańców żyjących w tak wykształconej historycznie zabudowie na terenie Gminy Mszana Dolna. Organ zaznacza przy tym, że plan jedynie dopuszcza zabudowę zagrodową, a więc nie musi ona powstać. Po drugie, Wojewoda Małopolski stwierdził w skardze, cyt: "zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN". Tymczasem już w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. Wójt Gminy Mszana Dolna wyjaśnił, w kontekście powyższego zarzutu Wojewody Małopolskiego, że § 9 ust. 4 r.w.z.p.. wyraźnie stanowi, że "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających {mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Objaśniono zatem już wówczas, że ten przepis umożliwił Gminie Mszana Dolna oraz innym gminom południowej Polski (w powiecie nowotarskim, limanowskim, nowosądeckim itd.) wyznaczenie w planach terenów o łączonych funkcjach również MN i RM w dostosowaniu do występującego charakteru zabudowy. Wobec powyższego organ podniósł, że w/w rozporządzenie nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy jednorodzinnej MN i zagrodowej RM. Podobnie nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy mieszkaniowej MN i usługowej U, choć te funkcje są również sklasyfikowane oddzielnie w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Co za tym idzie, podjęta uchwała nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie zawiera bowiem zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej np. usługowo-mieszkaniowej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. Nie ma zatem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw do uznania, że dopuszczenie przez plan miejscowy różnego sposobu użytkowania w ramach jednego obszaru, stanowi naruszenie jej przepisów i zasad sporządzania planu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji na jednym terenie elementarnym funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Funkcje te mogą bowiem wzajemnie się uzupełniać i współistnieć. Przy takim określeniu w planie przeznaczenia danego terenu nie zachodzi konieczność zawarcia w rysunku planu linii rozgraniczających zabudowę mieszkalną od zabudowy zagrodowej. W konsekwencji powyższego bezpodstawne jest odwoływanie się w tej kwestii przez skarżącego do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych wydanych w celu realizacji przepisów tejże ustawy, a nie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która posługuje się własnymi pojęciami, konstrukcjami i zasadami. Definicje: budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarte w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zabudowy jednorodzinnej zawarte w § 3 pkt 2 i zabudowy zagrodowej zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie służą dla potrzeb stosowania tych przepisów. Przepisy te normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. l ustawy Prawo budowlane oraz § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury) - nie normują natomiast działalności obejmującej sprawy planowania przestrzennego. Te kwestie normuje w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych przepisów nie odsyła do przepisów ustawy Prawo budowlane lub do przepisów techniczno-budowlanych. Po trzecie, organ wskazuje, że teren obejmujący działki nr [...] zgodnie z poprzednim miejscowym planem dla tego terenu, uchwalonym uchwałą nr XXVIII/231/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 31 sierpnia 2004 r. położony był: 1/ częściowo w terenach "2.2.MN/RM" - zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno-zagrodowej, nieuciążliwych usług i rzemiosła, 2/ w znacznej części w terenach "1.3.R" - terenach rolnych obejmujących grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne. Dopuszczona realizacja obiektów bezpośrednio związanych z gospodarka rolną, z wykluczeniem lokalizacji wielkotowarowych ferm hodowlanych opartych na systemie bezściółkowym. W odniesieniu do istniejącej zabudowy plan dopuszcza modernizację i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej w ramach działki siedliskowej, bez prawa budowy nowego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem adaptacji istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. Na tych terenach plan dopuszcza realizację pojedynczych nowych zagród związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej i posiadania na własność gospodarstwa rolnego na obszarze gminy. Ponadto teren działek nr [...] po zmianie przeznaczenia uchwałą Nr XLV/559/2018 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. znajduje się pomiędzy terenami "2.2.MN/RM" i "1.3.R" - przylega bezpośrednio do tych terenów. A zatem zmiana przeznaczenia działek nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zagrodowej "MN/RM" jest nie tylko bezwzględną kontynuacją przeznaczenia występującego w planie z 2004 r. ale również stanowi poszerzenie terenów oznaczonych symbolem "2.2.MN/RM". Nawet część terenu objętego zmianą planu znajdowała się przed zmianą planu w granicach terenów "2.2.MN/RM", Ponownego zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że w obowiązującym miejscowym planie z 2004 r. dla wsi Mszana Górna występuje przeznaczenie terenów o połączonych funkcjach zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno-zagrodowej oraz nieuciążliwych usług rzemiosła, Wynika to z historycznych uwarunkowań, z istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenów i nie stwarza to w Gminie Mszana Dolna żadnej kolizji ani konfliktów społecznych. Funkcje te są za sobą ściśle powiązane, zaś całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości terenów jest praktycznie niemożliwe. Gmina nie przekroczyła w tym względzie granic władztwa planistycznego albowiem w toku opracowywania zmiany planu miejscowego konieczne było uwzględnienie specyfiki terenu i praw własności, co jest zgodne z obowiązującą w Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności. Nie można również mówić o kolizji odmiennych funkcji przyjętych na danym terenie, jeżeli parametry zabudowy przewidziane w § 10 uchwały dla każdej z tych funkcji są jednolite i nie kolidują ze sobą. Brak jest też przepisu, który nakładałby na Gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1962/11), z dnia 23 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2551/11), z dnia 24 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 2478/12) i z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 94/12). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 657/16, rozstrzygnięcie prawomocne) funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowa nie zawsze muszą być oddzielone liniami rozgraniczającymi i te funkcje nie muszą wykluczać się wzajemnie, cyt: "W ocenie sądu wskazane powyżej funkcje (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług z zabudową zagrodową, w tym budynkami produkcji rolnej z dopuszczeniem agroturystyki oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z usługami turystyki, czy rekreacją indywidualną) nie wykluczają się. (...) Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki". Po czwarte, nadmienić należy również, że nie bez znaczenia jest fakt, że od 2003 r. obowiązuje cały czas to samo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym okresie jeden raz skarżący zakwestionował łączenie w planie miejscowym zabudowy jednorodzinnej z zagrodową, wnosząc skargę na uchwałę Nr XLV/558/2018 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Łętowe. Na mocy wydanego w tym przedmiocie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 740/19, rozstrzygnięcie prawomocne) oddalono skargę Wojewody Małopolskiego -w analogicznym jak w przypadku przedmiotowej skargi stanie faktycznym i przy argumentacji tożsamej do podnoszonej przez strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Zarzuty skargi sprowadzają się do wskazania, że dla terenów oznaczonych symbolem MN/RM ustalono wykluczające się przeznaczenia tj. połączono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (przeznaczenie dopuszczalne).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy wyżej przywołane nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11).

Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno–produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej, architektonicznej, przyrodniczej, krajobrazowej, kulturowej dla całego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniać także powinny uwarunkowania ekonomiczne, własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy, o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych."

Zdaniem Sądu przekonujące jest wyjaśnienie organu, że specyfika wszystkich terenów górskich Małopolski południowej jest tego rodzaju, że zabudowa charakteryzuje się połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru gminy jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Często też w terenie typowo rolnym osiedlają się (budują domy) ludzie o profesji nierolniczej, których zamiarem jest tylko osiedlenie się na wsi i którym wiejska specyfika terenu nie przeszkadza i nie wywołuje konfliktów społecznych czy sąsiedzkich. Często gospodarstwa rolne a więc zabudowa zagrodowa sąsiaduje z zabudową jednorodzinną. Specyfika ta winna zostać zatem uwzględniona także w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu zaskarżone zapisy planu z argumentacją uzasadniającą orzeczenie o stwierdzeniu ich nieważności nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest, oprócz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wskazuje, że jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego będzie powodować nieważność uchwały rady w całości lub w części. Inne postaci naruszeń prawa nie mogą więc skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

W niniejszej sprawie sąd podkreśla, że kontrolowane zapisy nie uznaje jako istotnych naruszeń zasad sporządzania planu przez wzgląd na specyfikę terenu, dla którego zostało ustalone; otoczenie obszaru objętego zmianą planu przez tereny rolne. Oznacza to, że ocena zaskarżonych zapisów uchwały w przedmiocie planu miejscowego oparta jest ściśle na uwarunkowaniach tego konkretnego przypadku. Zupełnie inna ocena mogłaby mieć miejsce w przypadku połączenia kwestionowanych funkcji np. na terenie miejskim. Co do zasady trzeba się bowiem zgodzić z Wojewodą Małopolskim, że zagospodarowanie terenów dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, stanowi funkcję rozłączną z zabudową zagrodową, która to zabudowa powoduje, że teren choć zabudowany pozostaje terenem rolnym.

Biorąc wszystkie powyższe argumenty pod uwagę, skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.