Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 588/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-54
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] R. Ł., J. Ł. sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P., dalej jako "Prezydent", działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. s.k., ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie odcinka istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, planowanej do realizacji na działkach nr: [...] (część), [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], na działce nr [...] (część) z arkusza mapy nr [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], obręb W., położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P..

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskiem złożonym 24 lutego 2016 r. w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o s.k. zwróciło się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego jako "przebudowy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka kanalizacji sanitarnej", planowanej do realizacji na działkach nr: [...] (część), [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], na działce nr [...] (część) z arkusza mapy nr [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], obręb W., położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P.. Po wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku, inwestor przedłożył wymagane dokumenty i dokonał korekty w zakresie działek objętych wnioskiem.

Na piśmie oraz obwieszczeniem zamieszczonym zarówno na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, jak i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta P. 18 marca 2016 r., strony postępowania oraz zainteresowani zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

Równocześnie zwrócono się do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia oraz do Wydziału Ochrony Środowiska o opinię w sprawie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na obszarze zagrożonym procesami geodynamicznymi na glinach morenowych. Odpowiedź otrzymano odpowiednio w dniu 5 oraz 26 kwietnia 2016 r. Dla wnioskowanej inwestycji, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmuje tereny działek, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki lokalizacji inwestycji ustala się w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności, organ zbadał czy wnioskowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. Jak podkreślił Prezydent, pojęcie inwestycji celu publicznego nie może być interpretowane wyłącznie na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zawarta w nim definicja tego rodzaju inwestycji wykracza poza granice przepisów dotyczących stricte zagospodarowania przestrzennego. Odsyła ona do art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując na szczególny charakter tej inwestycji, wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów. W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród celów tam wymienionych w pkt 2 i 3 wskazano: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" oraz "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". Jak podkreślił Prezydent, inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza zakresu inwestycji przedstawionej we wniosku wykazała, że związana jest ona z modernizacją i rozbudową istniejącej sieci. Ponadto, korzystać z niej będą mogli m.in. wszyscy okoliczni mieszkańcy i podmioty gospodarcze prowadzące działalność w analizowanym rejonie. Zatem objęte wnioskiem przedsięwzięcie mieści się w zakresie celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i spełnia kryteria inwestycji celu publicznego, dla której wymagania ustala się w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ uznał, że zarówno analiza wniosku, jak i analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wykazała, że planowane zamierzenie nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, nie będzie naruszać wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...] R. Ł. i J. Ł. S.. j. z siedzibą w M. oraz P. K..

W odwołaniu wniesionym przez [...] R. Ł. i J. Ł. S.. j. z siedzibą w [...] podniesiono zarzut naruszenia art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej; naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być przeprowadzona inwestycja oraz naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazania przez organ I instancji, że inwestycja nie wpłynie na zmianę wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy przytoczył stanowisko zajęte przez organ I instancji, wyjaśniając, że jest ono prawidłowe, a podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak wyjaśniono, żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu spółki, a dotyczących wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skarżącej § 3 ust. 1 pkt 68 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem mówi on o rurociągu wodociągowym magistralnym do przesyłania wody oraz przewodzie wodociągowym magistralnym doprowadzającym wodę od stacji uzdatniania do przewodów wodociągowych rozdzielczych, z wyłączeniem ich przebudowy metodą bezwykopową. Natomiast niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej. Z kolei, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się rodzaje przedsięwzięć tj. sieci kanalizacyjne o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km, z wyłączeniem ich przebudowy metodą bezwykopową, sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanych w pasie drogowym i obszarze kolejowym oraz przyłączy do budynków. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest inwestycja polegająca na przebudowie odcinka istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o długości 468,0 m, to należy stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone § 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] R. Ł. i J. Ł. S.. j. z siedzibą w [...], podtrzymując zarzuty dotyczące konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, planowanej do realizacji na działkach nr: [...] (część), [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], na działce nr [...] (część) z arkusza mapy nr [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...] (cześć), [...] (cześć) z arkusza mapy nr [...], obręb W., położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P..

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej również w uproszczeniu: decyzja lokalizacyjna. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.). W katalogu celów publicznych wymienionych w tym ostatnim przepisie zamieszczono m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2), jak i budowę oraz utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3). Nie budzi zatem żadnej wątpliwości, że budowa czy przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części – danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i to niezależnie od osoby inwestora.

Co więcej, nawet jeżeli tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję służącą węższej grupie mieszkańców lub nawet tylko jednemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1280/13, Baza NSA) – nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, bowiem gminną sieć wodno-kanalizacyjną można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Dla przykładu warto wskazać na to, że usprawnienie pracy wodociągu lub kanalizacji na danym odcinku może mieć bezpośredni wpływ na całość funkcjonowania takiej sieci.

W świetle ww. przepisów zaliczenie przedmiotowej inwestycji do realizacji celu publicznego nie budzi wątpliwości.

Trzeba także podkreślić, że brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy). Nie oznacza to oczywiście, że argumentacja tych innych uczestników postępowania nie może zostać wzięta przez organy pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

W ocenie Sądu, postępowanie stanowiące przedmiot kontroli zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 50 – 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wydana przez organ I instancji decyzja spełnia wymagania, o których mowa w art. 54 powołanej powyżej ustawy. Również Kolegium, rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, wskazało właściwe przepisy prawa materialnego, jak i zaprezentowało w całości trafne poglądy dotyczące kryteriów uznawania danego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego.

Podkreślenia wymaga, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości – poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2082/07, Baza NSA). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, organ musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenie podlega zatem jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast ani organy, ani też sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/11, Baza NSA).

Przechodząc do zarzutów skargi podnieść należy, że jak zasadnie wyjaśniło Kolegium, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć tj. sieci kanalizacyjne o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km, z wyłączeniem ich przebudowy metodą bezwykopową, sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanych w pasie drogowym i obszarze kolejowym oraz przyłączy do budynków. Skoro, zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest inwestycja polegająca na przebudowie odcinka istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowie nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o długości 468,0 m, to należy stwierdzić, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone § 3 ww. rozporządzenia. Okoliczności powyższej nie zmienia regulacja zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone oraz przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Mieć bowiem należy na względzie, że regulacja powyższa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151p.p.s.a., skargę oddalił.