Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1106/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 2, art. 10, art. 13 ust. 2, art. 19, art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 27 ust. 4, art. 29, art. 31, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 104, art. 108, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 152,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] września 2015 r., [...], którą utrzymano mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] w przedmiocie scalenia gruntów.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie pierwotnie skargi składali S. Ś., W. A., J. A., K. O. i J. S.. Skargi wszystkich tych osób zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., II SA/Po 1021/15. Wyrok ten został zaskarżony tylko przez J. S.. Skarga kasacyjna tego skarżącego okazała się skuteczna, gdyż wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., II OSK 2772/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części jego dotyczącej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Stosownie do powyższego obecnie Sąd rozpoznawał wyłącznie skargę J. S.. W stosunku do pozostałych osób skargi – jako że w ich zakresie wyroku nie podważono – zostały prawomocnie oddalone.

Kontrolowane decyzje Kolegium z dnia [...] września 2015 r., [...] oraz Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] zostały wydane w następujących okolicznościach.

Postępowanie scaleniowe – w ramach którego rozstrzygały organy – zostało wszczęte postanowieniem Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] po spełnieniu kryterium określonego w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 908 ze zm. – uw. Sądu; dalej "u.s.w.g.").

W wyniku analizy przedstawionych wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego stwierdzono, że złożyło je 79 właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co stanowi 53,74 % właścicieli gospodarstw rolnych z tego obszaru. Spełniony został więc warunek wszczęcia postępowania scaleniowego stosownie do art. 3 ust. 2 u.s.w.g.

Postanowienie o wszczęciu postępowania, zawierające elementy określone w art. 7 ust. 2 u.s.w.g., zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] stycznia 2014 r., a następnie wywieszone w trybie art. 7 ust. 3 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrania, na którym odczytano postanowienie, uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w sposób określony w art. 31 u.s.w.g. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego nie wniesiono zażalenia.

Rada uczestników scalenia została wybrana przez uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu [...] marca 2014 r. O terminie i miejscu zebrania powiadomiono uczestników scalenia w trybie przewidzianym w art. 31 u.s.w.g. Do szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia gruntów został powołany przez Starostę upoważnieniem z dnia [...] lutego 2014 r., [...] geodeta – projektant scalenia – inż. K. M.. Komisja pełniąca funkcje doradcze, o której mowa w art. 10 u.s.w.g., została powołana postanowieniem Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., [...]

W dniu [...] października 2014 r. o godzinie 18.30 na zebraniu w drugim terminie, zwołanym przez Starostę, uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Podjęcie uchwały w sprawie określenia zasad szacunku gruntów, na zebraniu zwołanym przez Starostę w pierwszym terminie w dniu [...] października 2014 r. o godzinie 18.00 było niemożliwym z uwagi na brak quorum, którym mowa w art. 13 ust. 2 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrań zwołanych przez Starostę w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g. Wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogródków, chmielników i innych upraw specjalnych zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] grudnia 2014 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w budynku [...] w [...], sali [...] w [...] O terminie i miejscu zebrania zwołanego przez Starostę uczestnicy scalenia zostali powiadomieni (art. 31 u.s.w.g.), natomiast o terminie i miejscu wyłożenia wyników oszacowania uczestnicy scalenia zostali powiadomieni na zebraniu. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] grudnia 2014 r. oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] grudnia 2014 r., uczestnicy scalenia nie złożyli zastrzeżeń na dokonany szacunek. Zgodę na dokonany szacunek uczestnicy scalenia wyrazili w dniu [...] stycznia 2015 r. w drodze uchwały podjętej na zebraniu zwołanym przez Starostę w drugim terminie. Podjęcie uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie dniu [...] stycznia 2015 r. o godz. 18.00 było niemożliwym z uwagi na brak quorum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrań zwołanych przez Starostę w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g. Projekt scalenia, opracowany przez geodetę - projektanta scalenia, został okazany uczestnikom prowadzonego postępowania scaleniowego w dniu [...] kwietnia 2015 r. na zebraniu uczestników scalenia oraz indywidualnie w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r. w budynku [...] w [...] sala [...] O terminie i miejscu okazania uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni (art. 31 u.s.w.g.). W ustawowym terminie wynikającym z art. 24 ust. 1 u.s.w.g. do okazanego projektu zastrzeżenia wnieśli uczestnicy scalenia.

J. S. wniósł zastrzeżenie w zakresie pozostawienia położenia działek [...] w granicach przed scaleniem (zob. k. 523-526 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Komisja pozytywnie zaopiniowała to zastrzeżenie, to jest przywrócenie położenia wymienionych działek do granic przed scaleniem (k. 696 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie zastrzeżenia rozpatrywał Starosta na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.w.g. Podzielił stanowisko komisji i uznał, iż należy przeprojektować położenie działek J. S. stosownie do złożonych zastrzeżeń (zob. k. 774-792, a zwłaszcza k. 776 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Realizując zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, (art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Starosta zawiadomił uczestników scalenia o prawie do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w prowadzonym postępowaniu scaleniowym oraz o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Z powyższego prawa skorzystało trzech uczestników scalenia.

Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., [...], działając na podstawie art. 104 i 108 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 19, art. 27 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 29 u.s.w.g.:

I. zatwierdził projekt scalenia gruntów o powierzchni 649,0978 ha położonych w obrębach ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...] z uwzględnieniem części zastrzeżeń wniesionych do okazanego projektu, o których mowa w art. 24 u.s.w.g.;

II. ustalił, że brak jest przesłanek do naliczania dopłat, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.s.w.g., z uwagi na fakt otrzymania przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane w rozumieniu u.s.w.g.;

III. zniósł, za zgodą wszystkich współwłaścicieli, współwłasność w nieruchomości składającej się z działek o dotychczasowych numerach: [...], [...] (poz. rejestrowa [...]), [...] [...], [...], (poz. rejestrowa [...]), zapisanych w księdze wieczystej [...], poprzez wydzielenie współwłaścicielom A. J. działki [...] (nowy numer ewidencyjny) oraz G. M. działki [...] (nowy numer ewidencyjny) w obrębie [...] oraz działki [...] (nowy numer ewidencyjny) w obrębie [...] i działek [...], [...], [...] (nowy numer ewidencyjny) R. i J. W.. Ponadto uwzględniając postanowienie Sądu Rejonowego w [...], I Wydział Cywilny sygn. akt. I Ns [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zniósł współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (dotychczasowy numer ewidencyjny) poprzez wydzielenie działki [...] dla J. O. i działki [...] dla B. W..

IV. oznaczył na mapie obszaru scalenia, który stanowi załącznik nr [...] do niniejszej decyzji, przebieg nowych granic nieruchomości kolorem czerwonym;

V. ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jak w załączniku 2 do niniejszej decyzji pn. "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w obrąbie ewidencyjnym [...] i [...], gmina [...]";

VI. stwierdził, że decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych.

VII. stwierdził, że decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przez scaleniem.

VIII. stwierdził, że obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, przenosi się z gruntów objętych scaleniem na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

IX. na podstawie art. 108 K.p.a. ze względu na potrzebę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami oraz z uwagi na interes społeczny i wyjątkowo ważne interesy stron postępowania nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że zachowanie procedury przewidzianej w u.s.w.g. oraz K.p.a., pozwala stwierdzić, iż scalenie gruntów w obrębach ewidencyjnych [...] [...] zostało przeprowadzone zgodnie z prawem materialnym i procedurą. Stwierdzono, że zapewniono uczestnikom scalenia udział w każdym ze stadiów prowadzonej procedury, gwarantując wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe. Począwszy od wyboru Rady Uczestników Scalenia, poprzez udział w zebraniach, określenie i zatwierdzenie zasad szacunku gruntów, prawo do złożenia zastrzeżeń do dokonanego szacunku i okazanego projektu. Każda ze stron prowadzonego postępowania korzystając ze środków prawnych, mogła aktywnie uczestniczyć w prowadzonych pracach scaleniowych.

Starosta wyjaśnił, że scalanie gruntów to zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, mający charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustaw, zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W postępowaniu administracyjnym determinowanym wielością stron, niezwykle istotne jest indywidualne i bezpośrednie dotarcie do każdego z uczestników z osobna, stąd ustawodawca w drodze art. 31 u.s.w.g. postanowił, że o działaniach organu i poszczególnych etapach procedury uczestnicy scalenia będą powiadamiani poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Obowiązek ten został wypełniony, strony były prawidłowo zawiadamiane o swych prawach i obowiązkach. Istotnym jest, że żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń do dokonanego szacunku gruntów, zaś zastrzeżenia wniesione do projektu scalenia zostały w części rozstrzygnięte zgodnie z oczekiwaniem skarżących.

W tym miejscu należy dodać, że na stronie 23 decyzji Starosta wprost odniósł się do zastrzeżeń J. S. i podkreślił, że postanowiono przeprojektować położenie jego działek (w domyśle: stosownie do złożonego zastrzeżenia – uw. Sądu).

Organ wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe, zdefiniowane jako operacja pod nazwą "Scalanie gruntów w obrębach ewidencyjnych C. i [...], gmina [...]" jest objęte pomocą finansową przyznaną ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, działanie 125 "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów". Koszty kwalifikowane prowadzonych działań wynoszą [...] zł (w tym projekt scalenia [...] zł, zagospodarowanie poscaleniowe [...] zł).

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 108 K.p.a. oraz obowiązki wynikające z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 161). Techniczne prace scaleniowe jak i następujące po nich zagospodarowanie poscaleniowe, związane z organizacją rolniczej przestrzeni produkcyjnej musiały zostać wykonane w terminie do dnia [...] czerwca 2015 r. Konsekwencją naruszenia tego warunku jest obowiązek zwrotu przyznanej pomocy finansowej w całości.

Reasumując Starosta stwierdził, że decyzję w przyjętym kształcie wydano, bowiem projekt opracowany został racjonalnie pod względem gospodarczym, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, a uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty.

Odwołania od decyzji Starosty wnieśli S. Ś., Z. i M. S., M. W., A. K., W. i J. A., E. K., I. L., J. W., J. S., K. O., M. O., A. K., J. B. i J. S..

J. S. podniósł, że należące do niego działki zostały w zaskarżonej decyzji potraktowane niezgodnie z przedstawionymi przez niego propozycjami, a przyjęte zmiany uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie łąk. Wskazał, że projektant scalenia zapewnił go o przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego, czego nie uczyniono. Komisja pełniąca funkcje doradcze przyjęła zastrzeżenia odwołującego, a mimo to Starosta nie przywrócił stanu działek [...], przez co powstała rozbieżność między decyzją a mapą scalenia. W rezultacie brak jest możliwości wjazdu na nieruchomości traktorem celem wykonania prac polowych.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przeanalizował procedurę scaleniową, opisał ją i podzielił stanowisko Starosty, że została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do odwołania J. S. Kolegium wyjaśniło, że w operacie ewidencji gruntów i budynków posiada on 6 działek w 3 jednostkach rejestrowych o numerach: [...] o powierzchni 0,4100 ha i wartości szacunkowej 16,12 pkt (działki [...]), [...] o powierzchni 0,1800 ha i wartości szacunkowej 7,03 pkt (działki [...]) i [...] o powierzchni 0,1800 ha i wartości szacunkowej 7,07 pkt (działki [...]). Działki [...] nie są jego własnością, lecz – jak wynika z operatu ewidencji gruntów i budynków – należą do S. i R. B.. Kolegium wskazało, że rozpatrując zastrzeżenia do projektu Starosta rozstrzygnął, że należy ponownie zaprojektować położenie działek przywracając je do położenia sprzed scalenia. W kompleksie, w którym są one położone dokonano ponownego zaprojektowania układu działek mając przede wszystkim na uwadze uwzględnienie zastrzeżeń wniesionych przez J. S.. Zaprojektowano działki [...] położone po jednej stronie rowu oraz działki [...] po drugiej stronie tego rowu, zachowując wszelkie zasady obowiązujące przy projektowaniu działek gospodarstw indywidualnych. Z dotychczasowych sześciu działek [...], zaprojektowano pięć działek [...] Osobno projektowano działki po jednej stronie rowu oraz osobno po drugiej stronie rowu. Wzdłuż rowu po obu stronach zaprojektowane zostały drogi, zapewniające niezależny dostęp do wszystkich działek. W związku z tym Kolegium uznało za niezasadny zarzut o konieczności wyprostowania zachodniej granicy działek [...], które rozdziela rów melioracyjny. Zaprojektowany układ działek – zdaniem organu – wypełnia warunek wynikający z art. 1 u.s.w.g. Działki posiadają właściwe parametry oraz dostęp do drogi publicznej, co ma wpływ na poprawę warunków ich zagospodarowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium wnieśli S. Ś., Wioletta i J. A., K. O. i J. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., II SA/Po 1021/15 oddalił wszystkie skargi. Nie znalazł podstaw do podważenia postępowania scaleniowego jako takiego, także w kontekście zarzutów i w granicach interesów prawnych poszczególnych skarżących.

W zakresie odnoszącym się do skargi J. S. Sąd podzielił stanowisko Kolegium i wyjaśnił, że jego działki według projektu scalenia posiadają właściwe parametry oraz dostęp do drogi publicznej, co ma wpływ na poprawę warunków ich zagospodarowania.

Wyrok II SA/Po 1021/15 zaskarżył J. K..

Jak zaznaczono na wstępie, wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., II OSK 2772/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Po 1021/15 w części dotyczącej skargi J. S. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Sąd drugiej instancji przedstawił obszerne wywody prawne, tak w odniesieniu do ogólnych ram prawnych postępowania, jak i konkretnie co do zarzutów J. S.. Uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego – ze względu na wiążący charakter – warto w tym miejscu szerzej przedstawić.

Na wstępie rozważań wyroku II OSK 2772/17 wskazano, że postępowanie administracyjne badane było przez pryzmat u.s.w.g. Postępowanie scaleniowe, zgodnie z art. 1 u.s.w.g., ma na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Ponadto takie postępowanie prowadzone jest z udziałem znacznej liczby uczestników, których indywidualne interesy nie są identyczne, aczkolwiek każdy z uczestników oczekuje poprawy struktury obszarowej swojego gospodarstwa rolnego. Tym samym niewątpliwie w toku postępowania scaleniowego mogą powstawać konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi na poprawę ich warunków gospodarowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, jeżeli nie jest to możliwe, a decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest jednak to, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – uw. Sądu; dalej "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., to jest nie zadośćuczyniono zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, w tym nie ustalenie wpływu kształtu nowo utworzonych działek na warunki gospodarowania działek skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku II SA/Po 1021/15 nie wyjaśniono przesłanek ustalenia granic części działek J. S., a w szczególności działek [...] (numeracja sprzed scalenia), które po scaleniu otrzymały [...] (była działka [...]) oraz [...] (byłe działki [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny uwypuklił, że w toku postępowania scaleniowego J. S. złożył zastrzeżenia w zakresie pozostawienia dotychczasowego położenia granic działek o numerach [...]. Komisja doradcza przy organie pierwszej instancji pozytywnie zaopiniowała te zastrzeżenia dotyczące przywrócenia dotychczasowych granic, a ponadto w decyzji Starosty na stronie 23 wyraźnie rozstrzygnięto, że uwzględnia opinię komisji doradczej i przeprojektowuje położenie działek skarżącego zgodnie z jego zastrzeżeniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzą się uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście takie "przeprojektowanie" działek skarżącego nastąpiło, skoro załącznik graficzny do decyzji zawierający mapę z granicami podziału nie wskazuje, aby miało miejsce jakiekolwiek przeprojektowanie wcześniej zaprojektowanych w procedurze scaleniowej granic działek.

Sąd drugiej instancji podkreślił, że nie do zaakceptowania jest, aby organ w wydanej decyzji uznawał racje strony za zasadne, stwierdzał, że zostały one uwzględnione w rozstrzygnięciu, a jednocześnie decyzja nie zawiera takiego rozstrzygnięcia jakie zgłaszała strona. Przebieg granic działek J. S. miał być rozstrzygnięty zgodnie z jego zastrzeżeniem, a mimo to decyzja Starosty zastrzeżeniu nie odpowiada.

Naczelny Sąd Administracyjny skierował następnie pewne uwagi pod adresem Kolegium. Wskazał, że nie wyjaśniło ono, dlaczego przebieg granic działek skarżącego, a w szczególności granice działki [...] (dawna działka [...]), nie zostały zaprojektowane w taki sposób, w jaki organ pierwszej instancji uznał to za zasadne. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po przygotowaniu projektu scalenia gruntów następowała co do działek skarżącego J. S. jakakolwiek modyfikacja ("przeprojektowanie") układu działek skarżącego celem uwzględnienia jego zastrzeżeń i na skutek tak zaprojektowanych granic nowo powstałych działek spełniają one warunki wynikające z art. 1 u.s.w.g. Brakuje wyraźnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, na czym polegało "ponowne zaprojektowanie" położenia działek skarżącego skutkujące stworzeniem korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że działanie organów, mimo wyraźnych wniosków i zastrzeżeń skarżącego wyrażanych tak przed organem pierwszej instancji jak i w odwołaniu do organu drugiej instancji, stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organy nie dążyły do wyjaśnienia okoliczności dotyczących usytuowania działek skarżącego jako polepszających warunki gospodarowania, a w uzasadnieniu obu decyzji nie znalazły się wyjaśnienia, na czym miałoby polegać uznanie zastrzeżeń skarżącego za zasadne i zmiana granic jego działek.

Po zwrocie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik J. S. ustanowiony z urzędu w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. ponowił wnioski skargi i wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] września 2015 r., [...], a także przyznanie wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej. Podkreślił, że skarżący wielokrotnie wyjaśniał, iż linie projektowanych granic powodują, że jego działki nabrały kształtu trapezu, co utrudnia, a nawet częściowo uniemożliwia ich użytkowanie (k. 408 i 408 verte akt sądowych).

W toku rozprawy sądowej w dniu [...] lutego 2020 r. skarżący wywodził jak w skardze i uwypuklił, że umniejszenie działek pozbawia go dopłat unijnych. Ponadto na działce [...] (dawna numeracja – uw. Sądu) pozostawiono przeszkody w postaci rowu, mostka i drzewa, które utrudniają, a nawet uniemożliwiają wjazd na działkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na zakres realizowanej obecnie przez Sąd merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Jest to kwestia ważna ze względu na specyficzne uwarunkowania procesowe, jakie zaistniały w sprawie na jej obecnym etapie.

Otóż trzeba pamiętać, że na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2015 r., [...] wydaną w przedmiocie scalenia, mającą charakter kompleksowy i dotyczącą interesów prawnych dużej ilości osób, poza J. S., składały skargi także inne osoby (S. Ś., W. A., J. A., K. O.). Skargi te prawomocnie oddalono, gdyż w ich zakresie poprzedni wyrok II SA/Po 1021/15 nie został zaskarżony.

Wyrokiem II OSK 2772/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SA/Po 1021/15 jedynie w części skargi J. S.. Z uwagi na zaistniałą sytuację procesową obecnie orzekający Sąd podkreśla, że zakres badania merytorycznego decyzji determinowany musi być ściśle interesem prawnym J. S., a więc dotyczy przede wszystkim jego prawa własności. Zwrot "przede wszystkim" użyto tu jednak nieprzypadkowo, gdyż decyzji scaleniowej nie można dzielić przedmiotowo ze względu na granice działek – jako że same te właśnie granice ulegają przeprojektowaniu.

Stosownie do powyższego Sąd badał decyzję Kolegium z dnia [...] września 2015 r., [...] w zakresie, miała ona wpływ na przedmiot własności J. S.. Uznał, że wydana została ona w tym zakresie z naruszeniem prawa.

Z uwagi specyfikę postępowania Sąd uznał mimo to za konieczne uchylić w całości decyzję Kolegium, gdyż zachodzi prawdopodobieństwo, że zaprowadzenie projektu scalenia do stanu odpowiadającego przebiegowi oraz wynikom procedury scaleniowej wymagać będzie ingerencji w granice nieruchomości także w relacji do przedmiotu własności innych osób (właścicieli działek sąsiednich). Z tego powodu "technicznie" niemożliwym było ograniczenie przestrzenne uchylającego skutku wyroku tylko do działek J. S.. Rolą Kolegium będzie ustalić, czy korekta projektu scalenia wymagać będzie zmian tylko w zakresie wewnętrznej przestrzeni gruntu zakreślonej zewnętrznymi granicami działek J. S., czy także konieczne będą modyfikacje w relacji do działek sąsiednich (o tym niżej).

Sąd przy tym z całą stanowczością podkreśla, że dalsze działania organu odwoławczego nie mogą prowadzić do modyfikacji projektu scalenia w części, która nie dotyczy interesu prawnego J. S., jak też późniejsze rozstrzygnięcie musi uwzględniać związanie wyrokiem II SA/Po 1021/15, w zakresie w jakim w orzeczeniu tym oddalono skargi pozostałych skarżących poza J. S..

Przechodząc do zarzutów skargi J. S. należy zwrócić uwagę, że skarżący przede wszystkim kwestionuje prawidłowość działania organów (Starosty i Kolegium), które mimo uwzględniania w toku procedury scaleniowej jego zastrzeżeń wniesionych w trybie art. 24 ust. 1 u.s.w.g., opowiedziały się za zatwierdzeniem pozostającego z tym faktem w sprzeczności projektu scalenia gruntów w obrębach ewidencyjnych [...] i [...], gmina L.. Zatwierdzono bowiem projekt scalenia nie uwzględniający zaakceptowanych wcześniej zastrzeżeń J. S., co zdaniem tego ostatniego jest niezrozumiałe.

Dowodząc znaczenia zastrzeżeń złożonych w trakcie procedury scaleniowej skarżący obszernie wyjaśniał (przedstawiając także ilustracje w formie rysunków), że w projekcie scalenia zaproponowano taki układ nowych granic działek, który uniemożliwia albo znacznie utrudnia ich rolnicze wykorzystanie. Wskazał między innymi, że nowe działki mają kształt trapezu, przez co nie można efektywnie wykorzystywać maszyn rolniczych, działki w części mają powierzchnię wykluczającą możliwość ubiegania się o dopłaty unijne, wreszcie wskazywał (także na ostatniej rozprawie sądowej w dniu [...] lutego 2020 r. – zob. k. 431 akt sądowych), że na jednej z działek (dawna [...]) nie uwzględniono przeszkód w postaci rowu, mostka i drzewa, co powoduje, że na działkę wjazd jest utrudniony, jak nie nawet uniemożliwiony.

W ocenie obecnie orzekającego Sądu J. S. należy przyznać rację, gdy chodzi o zasadnicze tezy przedstawione w skardze. Otóż – jak trafnie odnotował to Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK [...]) – procedura scaleniowa w odniesieniu do przedmiotu własności J. S. jawi się jako wewnętrznie sprzeczna. Jest faktem obiektywnym i udokumentowanym, że wymieniony skarżący wniósł zastrzeżenie w zakresie pozostawienia położenia działek [...] w granicach przed scaleniem (zob. k. 523-526 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zastrzeżenie to złożył mając do tego uprawnienie wynikające z art. 24 ust. 1 u.s.w.g. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.s.w.g. ukonstytuowana w sprawie komisja o roli doradczej pozytywnie zaopiniowała złożone przez J. S. zastrzeżenie i rekomendowała "przywrócenie położenia wymienionych działek do granic przed scaleniem" (zob. k. 696 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Co więcej, następnie zastrzeżenia rozpatrywał Starosta w przepisanej prawem formie, to jest w trybie art. 24 ust. 2 u.s.w.g. Organ podzielił stanowisko komisji i uznał, iż należy przeprojektować położenie działek J. S. stosownie do złożonych zastrzeżeń (zob. k. 776-792, a zwłaszcza k. 776 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Takie samo stanowisko Starosta wyraził też w uzasadnieniu samej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Na stronie 23 decyzji wprost odniósł się do zastrzeżeń J. S. i podkreślił, że postanowiono przeprojektować położenie jego działek do ich pierwotnych granic.

W kontekście powyższego budzą zdziwienie decyzja Starosty i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] września 2015 r., [...], jako że wbrew czynnościom procedury scaleniowej zatwierdzono nimi projekt scalenia co do gruntów należących do J. S. w wersji nie uwzględniającej jego zastrzeżeń.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że procedura scaleniowa bazuje na przepisach K.p.a. (art. 33 ust. 1 u.s.w.g.), jednak zawarte w niej rozwiązania zawierają pewne odmienności. Do takich należy niejako "wyprzedzające" rozstrzyganie o zastrzeżeniach dotyczących projektu scalenia składanych przez zainteresowane osoby. Zastrzeżenia składane w trybie art. 24 ust. 1 u.s.w.g. są w toku procedury opiniowane (art. 25 ust. 1 u.s.w.g.), a także rozpatrywane przez Starostę w rozstrzygnięciu wydawanym w toku postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.w.g. Procedura badania zastrzeżeń została ukształtowana w taki sposób zapewne dlatego, aby można było uwagi zainteresowanych uczestników scalenia uwzględnić na odpowiednio wczesnym etapie i wciągnąć do zatwierdzanego później decyzją administracyjną kompleksowego projektu scalenia.

W niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., gdyż nie podjęło się należycie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych przez J. S.. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy naruszył art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 24 ust. 2 u.s.w.g. Kolegium zbagatelizowało zupełnie istotny prawnie fakt, że J. S. złożył zastrzeżenie w trybie art. 24 ust. 1 u.s.w.g., zostało ono pozytywnie zaopiniowane (art. 25 ust. 1 u.s.w.g.), a co najważniejsze – uwzględnione przez właściwy organ, w specyficznym trybie określonym u.s.w.g. (art. 25 ust. 2 u.s.w.g.). W takich warunkach nie mogła się ostać decyzja Starosty, która zatwierdza sprzeczny z tym projekt scalenia. Skądinąd zauważyć należy, że także w samym uzasadnieniu decyzji Starosty zawarta została wypowiedź o akceptacji dla zastrzeżenia J. S..

Mając na uwadze powyższe nie budziło wątpliwości obecnie orzekającego Sądu, że projekt scalenia, którego sprawa dotyczy, wymaga korekty w części odnoszącej się do gruntów J. S.. W tym celu Kolegium podejmie następujące działania:

1. zwróci się do Starosty w trybie art. 136 § 1 K.p.a. o wyjaśnienie – w porozumieniu z projektantem scalenia (gdy to niemożliwe z inną należycie uprawnioną osobą) – jakie zmiany i w jakim zakresie (przestrzennym) muszą być w projekcie scalenia wprowadzone, aby uwzględnić zastrzeżenie J. S. (znajduje się ono w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji na k. 523-526) co do którego wypowiedziała się pozytywnie komisja doradcza (k. 696 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jak i zaakceptował je sam Starosta (k. 776 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na tym etapie Kolegium zapewni czynny udział w postępowaniu J. S. informując go o wynikach ustaleń i umożliwiając wypowiedzenie się;

2. następnie Kolegium uchyli decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] w części odnoszącej się do gruntów (działek), których granice – stosownie do ustaleń z punktu 1 – wymagać będą modyfikacji w celu uwzględnienia zastrzeżenia J. S. (k. 523-526 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i w tak sprecyzowanej przestrzennie części przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. w pozostałym zakresie Kolegium utrzyma decyzję Starosty w mocy.

Sąd podkreśla, że powyższy scenariusz działań musi być zrealizowany w taki właśnie sposób (a nie przez wyłącznie reformatoryjne orzeczenie Kolegium), gdyż ze względu na wymóg z art. 26 u.s.w.g. wprowadzenie zmian w projekcie scalenia – będących skutkiem uwzględnienia zastrzeżenia zainteresowanego uczestnika scalenia (z art. 24 ust. 1 u.s.w.g.) – wymaga dokonania wyznaczenia na gruncie (art. 26 w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.w.g.) i okazania zainteresowanym uczestnikom. Dopiero projekt scalenia skorygowany z dopełnieniem tych proceduralnych wymogów może być przedmiotem zatwierdzenia.

Odnosząc się do zarzutów J. S. dotyczących uwarunkowań w zakresie możliwości użytkowania rolniczego jego gruntów w granicach przyjętych wedle dotychczasowego projektu scalenia Sąd podkreśla, że z uwagi na brak w aktach stosownych materiałów (jak choćby precyzyjnych map), a także z uwagi na specjalistyczny charakter prac projektowych, nie ma możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska co do wszystkich kwestii szczegółowych. Sąd podkreśla jednak, że czytelna i szczegółowa charakterystyka układu działek przedstawiona przez J. S. w stopniu wystarczającym uprawdopodabnia, iż zastrzeżenie złożone przez skarżącego w trybie art. 24 ust. 1 u.s.w.g. (k. 523-526 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) pozostawało ważkie z punktu widzenia celów scalenia opisanych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Stąd – skoro w toku procedury scaleniowej zastrzeżenie to w przepisanym prawem trybie zaopiniowano pozytywnie (przez komisję doradczą – art. 25 ust. 1 u.s.w.g.) i również pozytywnie rozstrzygnięto (art. 24 ust. 2 u.s.w.g.), to oznacza, że projekt scalenia wymagał "przeprojektowania" przez "przywrócenie" położenia działek J. S. "w granicach przed scaleniem" (zob. rozstrzygnięcie Starosty na k. 776 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie I. wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

O podtrzymaniu skutków prawnych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w punkcie II. przy wykorzystaniu kompetencji z art. 152 in fine P.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym wyżej przepisem, w braku odmiennej wypowiedzi Sądu, "w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku [...]".

W realiach niniejszej sprawy automatyczne działanie art. 152 P.p.s.a. mogłoby stać się więc asumptem do podważenia – w okresie do uprawomocnienia się wyroku – skutków rzeczowych decyzji scaleniowej, co byłoby zdecydowanie niepożądane ze względu na pewność obrotu prawnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja scaleniowa dotyczy nieruchomości i jest podstawą wpisów w księgach wieczystych (art. 29 ust. 1 u.s.w.g.).