Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 697/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 7 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust 1 art. 33 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi E M i J M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E M i J M solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E M i J M (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] lutego 2019 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej w części pozwolenie na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...]Wojewoda [...]odmówił wszczęcia, na wniosek J M, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]sierpnia 2010 r, nr [...] znak: [...] przenoszącej na rzecz KP - w części obejmującej lokal mieszkalny "A", na działce nr ewid. [...] - decyzję Starosty [...]z [...] maja 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M D i W D pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, dwulokalowego, w zabudowie szeregowej, z wewnętrznymi instalacjami w tym: wewnętrzną instalacją wody, kanalizacją sanitarną, gazu i wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr ewid. [...] (aktualnie działki o nr ewid. [...] oraz [...]), obręb, przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...]., wskazując w uzasadnieniu, że J M nie jest stroną w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 995/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J M na postanowienie GINB z [...] marca 2015 r., znak: [...].

Wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 538/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 995/15, postanowienie GINB z [...] marca 2015 r., znak: [...]oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...]stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...], wskazując, że J M ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA zawarł też ocenę prawną, według której decyzja Starosty [...]z [...] sierpnia 2010 r. ma charakter mieszany (jest decyzją hybrydową), gdyż nie tylko jest decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz innego podmiotu, ale jest również decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r. NSA wskazał, że w świetle art. 40 Prawa budowlanego decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. musi budzić uzasadnione wątpliwości, gdyż z brzmienia ust. 1 ww. przepisu wynika możliwość przeniesienia na rzecz innego podmiotu całości decyzji, a nie jej części. Poza tym możliwe jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmie on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Według NSA doszło do naruszenia prawa materialnego gdyż w art. 40 Prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu z jednoczesną tym samym zmianą decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, która dotyczyła jednego całego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji wydania decyzji z [...] sierpnia 2010 r. dokonano podziału decyzji z [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] powinien wszcząć na wniosek J M postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] i rozpatrzyć wniosek merytorycznie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek J M, nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...].

Od decyzji Wojewody [...]z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...]odwołanie złożyli E M oraz J M. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2019 r., znak[...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygniecie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], Starosta [...]przeniósł na rzecz K P własną decyzję z [...] maja 2008 r, nr [...], znak: [...] "w części obejmującej lokal mieszkalny "A", posadowiony na działce nr [...], wg aktualnego podziału ewidencji gruntów". Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., 156, poz. 1118, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach postępowania zwykłego znajdują się m.in.: wniosek o przeniesienie decyzji Starosty [...]z [...] maja 2008 r., nr [...], znak: [...], podpisany przez K P, oświadczenie K P o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, oświadczenie M D oraz W D wyrażające zgodę na przeniesienie ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r., nr [...] , znak: [...], kopia decyzji P. Miasta [...]z [...] września 2009 r., nr [...] zatwierdzającej podział działki nr ewid. [...]na działki o nr ewid. [...]oraz [...], wraz z projektem podziału oraz wykazem zmian gruntowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w oświadczeniu K P o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane błędnie wskazano na własność jako tytuł prawny, z którego wynika prawo K P do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak bowiem wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] K P jest użytkownikiem wieczystym ww. działki nr ewid. [...] , natomiast właścicielem jest Gmina Miejska [...] . Powyższe w ocenie GINB nie świadczy jednak o rażącym naruszeniu art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ z treści księgi wieczystej nr [...]wynika, że K P posiada jako użytkownik wieczysty prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że oświadczenie M D. WD, wyrażające zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, jako nowego inwestora wskazuje również M D oraz W D, a nie K P. Według organu odwoławczego treść tego oświadczenia należy rozpatrywać w kategoriach pomyłki/błędu. M D oraz W D, jako pierwotni inwestorzy nigdy nie kwestionowali przeniesienia części pozwolenia na budowę na rzecz K P. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 538/16. Uwzględniając treść powołanego wyroku NSA organ odwoławczy stwierdził, że naruszony został art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na częściowe przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. To naruszenie nie ma jednak w ocenie GINB "rażącego charakteru" z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych, które by były niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy sentencji decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r., nr [...], znak: [...]oraz kopii części dokumentacji projektowej, w szczególności map projektowych, wynika, iż całe zamierzenie budowlane dotyczy budynku, w którym przewidziano m. in. dwa oddzielne wejścia z poziomu parteru i dwa oddzielne garaże. Dwulokalowość budynku nie wiąże się więc z podziałem poziomym na kondygnację I i II, ale z podziałem pionowym, przebiegającym przez środek całego spornego budynku (Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny; kopia mapy w skali 1:500 "Plan zagospodarowania terenu"). Podział budynku pokrywa się z podziałem nieruchomości nr ewid. [...] na działki o nr ewid. [...]oraz [...], który został zatwierdzony decyzją P.Miasta [...]z [...] września 2009 r, nr [...],[...]. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...] K P. jest aktualnie użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] i właścicielem znajdującego się na niej budynku (lokalu "A"). Natomiast zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...], użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...], i właścicielem znajdującego się na niej budynku (w granicach tej działki) są K H oraz Pan D Ł. Odnosząc się do argumentacji odwołania, dotyczącej "względów natury technicznej", "relacji między przyłączami", oraz dalszej oceny braku skutków społecznogospodarczych naruszenia, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z decyzji P.Miasta [...], z [...], września 2009 r., nr [...],,[...], oraz z analizy jej integralnych załączników wynika, że "Granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu". Ponadto z akt postępowania zwykłego wynika, że do Starosty [...], zgłoszono, na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na realizacji przyłącza wody, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do budynku mieszkalnego dwulokalowego (wniosek z 20 lipca 2009 r.). Z analizy dokumentacji projektowej dołączonej do powołanego zgłoszenia wynika, że przewidziano po dwa niezależne przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, dwie oddzielne szafki na gazomierze (Dokumentacja projektowa dot. przyłączy. Opis techniczny, str. 4 -10; Plan sytuacyjny, str. 31). Uwzględniając powyższe okoliczności GINB uznał, że nie został także rażąco naruszony wskazany w odwołaniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się generalnie, że art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OSK 679/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 524/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 454/09; wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 453/09). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych naruszenia art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającego na przeniesieniu części pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego dwulokalowego, przy uprzednio dokonanym prawnym podziale nieruchomości gruntowej, na dwie działki inwestycyjne i przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego do jednej z nieruchomości gruntowych powstałych w wyniku tego podziału, w sytuacji, gdy część spornego budynku (w granicach działki nr ewid. [...], ) może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...], z [...], sierpnia 2010 r., nr [...],, znak: [...], była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. w zw. z art. art. 40 ust. 1 w zw. art. 33 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt. 2 i pkt. 2 a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu odmiennej oceny prawnej aniżeli ocena prawna, jaka została wyrażona w zapadłym w sprawie wyroku NSA z 24 listopada 2017, II OSK 538/16, w szczególności poprzez niestwierdzenie, iż decyzja Starosty [...], z [...], sierpnia 2010 r. Nr [...],, na mocy której postanowiono, iż na rzecz K P została przeniesiona decyzja Starosty [...], Nr [...], z [...], maja 2008 r., w części obejmującej lokal mieszkalny posadowiony na działce nr [...],, jest aktem hybrydowym (mieszanym) w tym sensie, iż nie tylko dokonuje zmiany podmiotu inwestora ale i jednocześnie wyodrębnia w sensie prawnobudowlanym, z jednego dotychczasowego obiektu dwulokalowego, dwa nowe obiekty budowlane (w miejsce dotychczasowych lokali posiadających li tylko status części obiektu budowlanego); jest aktem, w którym to podmiot inwestora, na rzecz którego to pozwolenie jest przenoszone, nie przyjmuje wszystkich warunków w nim sformułowanych;

- art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. w zw. z art. art. 40 ust. 1 w zw. art. 33 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt. 2 i pkt. 2 a ustawy Prawo budowlane, polegające na niewłaściwej aplikacji (tj. braku zastosowania) wskutek nieuprawnionego przyjęcia, iż decyzja Starosty [...], z [...], sierpnia 2010 r. Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 80 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przeniesienie pozwolenia na budowę, w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do zmiany inwestora. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie, a mianowicie: podmiot na rzecz którego ma być przeniesione pozwolenie na budowę musi złożyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz oświadczenie, iż przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji zezwalającej na budowę oraz posiadać zgodę strony na rzecz której decyzja zezwalające na budowę została wydana. Odwołując się jednak do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt możliwe jest wydawanie pozwoleń dotyczących poszczególnych obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, podzielić należy utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd co do możności dokonania zmiany podmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części jeżeli decyzja taka dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić i mogących funkcjonować niezależnie (por. wyrok NSA z 25.04.2007 r., II OSK 679/06, LEX nr 336929). Decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji może zostać zatem wydana tylko wtedy, gdy wydane pozwolenie dotyczyło obiektów mogących funkcjonować samodzielnie, przy czym wymóg ten dotyczy tak obiektu objętego przeniesieniem, jak też pozostałej części inwestycji. Wydając decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę w części należy więc także zbadać, czy pozostała część inwestycji może samodzielnie funkcjonować.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajduje też art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzekający w niniejszej sprawie skład WSA jest związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 538/16 stwierdzającą, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...], z [...], sierpnia 2010 r. o przeniesieniu w części pozwolenia na budowę narusza art. 40 Prawa budowlanego, gdyż nie tylko jest decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz innego podmiotu, ale jest również decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...], maja 2008 r., poprzez jego podział. NSA wskazał, że w art. 40 Prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu z jednoczesną tym samym zmianą decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, która dotyczyła jednego całego zamierzenia budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżących NSA w powołanym wyroku nie zawarł natomiast oceny, że do doszło do rażącego naruszenia prawa, natomiast polecił by organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wszczął postępowanie i merytorycznie rozpatrzył wniosek J M.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, dokonując analizy obiektu objętego pozwoleniem na budowę, pod kątem zdolności do samodzielnego funkcjonowania, zgodnie z przeznaczeniem, części budynku określonej w decyzji o przeniesieniu w części pozwolenia na budowę oraz pozostałej części budynku objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę, wskazał na przeprowadzony podział geodezyjny działki, na której posadowiony jest budynek oraz związany z tym podział geodezyjny budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, jak również na realizację niezależnych dla dwóch lokali przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz dwóch oddzielnych szafek na gazomierze. Organ nie przeprowadził natomiast analizy projektu budowalnego pod kątem ustalenia czy zaprojektowana konstrukcja techniczna budynku pozwala na jego podział na dwa obiekty mogące samodzielnie funkcjonować w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności organ nie ustalił, czy z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę wynika możliwość funkcjonowania obu lokali jako samodzielnych obiektów budowlanych z uwagi na sposób zaprojektowania elementów konstrukcyjnych budynku – ścian nośnych, w tym ściany pionowej pomiędzy lokalami oraz konstrukcji dachu. W przypadku ustalenia, że budynek ma elementy konstrukcyjne wspólne dla obu lokali podział pozwolenia na budowę, dokonany w kontrolowanej decyzji Starosty [...], z [...], sierpnia 2010 r. o przeniesieniu w części pozwolenia na budowę, należałoby uznać za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ doprowadziłby do sytuacji, w której co do części budynku wspólnych dla obydwu lokali istniałaby niepewność prawna co do zakresu uprawnień i odpowiedzialności nowych inwestorów, na których zostało przeniesione pozwolenie na budowę w części dotyczącej tylko określonego lokalu. Ustawodawca, wskazując w art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego inwestora jako jednego z uczestników procesu budowlanego, jednocześnie w art. 18 ust. 1 tej ustawy nakłada na inwestora określone obowiązki, w tym zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych - przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że jednym z warunków przeniesienia pozwolenia na budowę jest przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz poprzedniego inwestora. Jest to przesłanka konieczna dla zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenia adwokata 480 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł.