Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 354/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 3 września 2019 r. nr XI/62/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 7, § 8 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1a załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 3 września 2019 r. nr XI/62/2019, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwaną dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. - w dniu podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), zwaną dalej "ustawą" Rada Gminy Łączna przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łączna, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały - zwany dalej "Regulaminem").

W § 6 ust. 3 lit. a Regulaminu postanowiono, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, wnioskodawca przedstawia Przedsiębiorstwu dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 6 ust. 4 ustawy. Z kolei w § 6 ust. 4 Regulaminu wskazano, że w przypadku korzystania z nieuregulowanego stanu prawnego, wnioskodawca określa swój status do zajmowanej nieruchomości.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 Regulaminu, umowa jest zawierana na czas nieokreślony chyba, że: tytuł prawny od nieruchomości przyłączonej do sieci został ustalony na czas określony (lit. a), po upływie określonego w umowie terminu realizacja postanowień umowy nie jest możliwa (lit. b), umowa na czas określony dotyczy obiektu w budowie - do czasu stwierdzenia prawidłowości wykonania oraz zgodności z wydanymi warunkami przyłączenia i projektem technicznym wykonanych przyłączy potwierdzonych protokołem odbioru końcowego (lit. c), wnioskodawca składa wniosek o zawarcie umowy na czas określony (lit. d). Zgodnie zaś z treścią § 8 ust. 1 Regulaminu, wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy Odbiorca powinien zgłaszać w Przedsiębiorstwie w ciągu 7 dni, od ich zaistnienia. W myśl ust. 2 ww. przepisu Regulaminu nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez Przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej. Wedle ust. 3 tego przepisu Regulaminu, zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy.

W § 18 ust. 1a Regulaminu postanowiono, że do wniosku, o którym mowa w

§ 17, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci załącza mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, poprzez określenie w § 7 i § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulamin czasu na jaki umowa o dostarczanie wody

i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy, podczas, gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 6 ust. 3 lit. a Regulaminu na osobę, która ubiega się

o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz w § 6 ust. 4 Regulaminu określenia swojego statusu do zajmowanej nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas, gdy art. 6 ust. 4 ustawy przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zatem Rada Gminy nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 18 ust. 1a Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podczas, gdy ww. przepis ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa przyłącza wymaga sporządzenia jedynie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów niż wymagane przez Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 3 lit. a oraz ust. 4, § 7, § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 18 ust. 1a Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łączna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie przekroczyła uprawnień do stanowienia prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie.

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym

w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powodowało, że przeprowadzenie rozprawy mogło wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 4 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Łączna podejmując objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łączna, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1562/13 (dostępnym jak wszystkie przytoczone poniżej orzeczenia w internetowej bazie orzeczniczej CBOSA), zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 rozporządzenia).

Rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Łączna została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Z kolei zakres regulaminu określony został w cyt. wyżej art. 19 ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi należy stwierdzić, że rację ma Prokurator, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy określając w § 7 oraz § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu czas na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które może posiadać osobowość prawną i świadczy usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, o czym stanowi wyraźnie art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy. Musi więc być respektowana zasada swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą

a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia

3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: czasu na jaki umowa jest zawierana oraz przypadków w jakich może być zawarta na czas określony, jak to uregulowane zostało w § 7 Regulaminu, a także określenia obowiązku zgłaszania przez odbiorcę wszelkich zmian faktycznych i prawnych skutkujących zmianą treści umowy w ciągu 7 dni od wystąpienia zmiany, wskazanie, że zmiany umowy nie wymaga wprowadzenie nowej taryfy lub grupy taryfowej oraz, że zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy - jak postanowiono w § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. Z treści art. 6 ust. 3 ustawy wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia winna być zawarta w umowie, a w konsekwencji nie objęta postanowieniami regulaminu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, a nie tego z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Czas trwania umowy, zasady wypowiedzenia umowy, określenie treści umowy, regulowanie zasad wypowiedzenia umowy są domeną umowy i ich powtarzanie za ustawą jest istotnym naruszeniem prawa (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu, rada gminy uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być zatem przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1128/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny okazał się natomiast zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi, dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej, poprzez nałożenie na wnioskodawcę w § 6 ust. 3 lit. a Regulaminu obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, zaś w § 6 ust. 4 Regulaminu obowiązku określenia przez wnioskodawcę swojego statusu do zajmowanej nieruchomości w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowany stanie prawnym.

Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przepisu tego wynika dopuszczalność zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jedynie z osobą, która dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości bądź z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on dwie sytuacje. Pierwsza z nich dotyczy osób korzystających z nieruchomości na podstawie tytułu prawnego. Z kolei druga wiąże się z korzystaniem z nieruchomości bez tytułu prawnego. Ustawodawca nie wskazuje, co rozumie przez tytuł prawny do nieruchomości. Definiuje natomiast pojęcie właściciela, przez którego rozumie nie tylko właściciela w rozumieniu art. 140 i następnych k.c., ale także użytkownika wieczystego i samoistnego posiadacza nieruchomości. Można zatem analogicznie przyjąć, że tytuł prawny do nieruchomości oznacza każdą podstawę prawną i każdy stosunek prawny, na mocy których podmiot może korzystać z nieruchomości. Przy czym przyjąć trzeba, że chodzi tu zarówno o stosunki prawne i prawnorzeczowe, jak i stosunki obligacyjne. Tytułem prawnym do nieruchomości będzie zatem zarówno prawo własności, użytkowanie wieczyste, jak i najem i dzierżawa itp. Szerokie ujmowanie pojęcia - tytuł prawny do nieruchomości wynika także z okoliczności, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków ma charakter umowy użyteczności publicznej i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności. Cel ten może być zrealizowany jedynie przez szerokie traktowanie przesłanki tytułu prawnego do nieruchomości. Umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków może być zawarta także z posiadaczem samoistnym nieruchomości, który nie ma tytułu prawnego do korzystania z niej. Ten zakres podmiotowy dotyczy sytuacji, w których podmiot nie może wykazać wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, ale jednocześnie włada nią jak właściciel, spełniając przesłanki z art. 336 i następnych k.c. Ustawodawca zezwala także na zawarcie umowy z osobą, która nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, co w praktyce będzie sprowadzać się do posiadaczy samoistnych (zob. B. Rakoczy, Umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, Warszawa 2007, Lex/el.). Analiza kwestionowanych zapisów Regulaminu wykazała, że nie stoją one w sprzeczności z postanowieniami omawianego przepisu ustawy.

Rację ma Prokurator, że z art. 6 ust. 4 ustawy nie można wywodzić uprawnienia rady gminy do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczania dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Użyte w powołanym przepisie określenie "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu (o czym mowa powyżej), ale określenie warunków niezbędnych, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać skutecznie zawarta (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, Lex nr 2553831; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, publ. Lex nr 2554021; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, że postanowienia Regulaminu ustanawiające wymóg: przedstawienia przedsiębiorstwu przez wnioskodawcę dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości (§ 6 ust. 3 lit. a Regulaminu) oraz określenia statusu do zajmowanej nieruchomości w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 6 ust. 4 Regulaminu) wypełniają delegację ustawową zawartą w powołanym wyżej przepisie ustawy, stanowią one bowiem określenie warunków i trybu zawierania umowy z odbiorcami usług.

W ocenie Sądu, warunki określone w Regulaminie, nie stanowią ograniczeń i dodatkowych obowiązków dla odbiorców usług, jak również nie wprowadzają nieprzewidzianych przez ustawodawcę utrudnień przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Przeciwnie, zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy określają obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług poprzez ustanowienie warunków zawierania umów. Nie można nie dostrzec, że w praktyce spełnienie powyższych warunków ma na celu zawieranie przez przedsiębiorstwo umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na wniosek osób, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, rozumiany w szerokim znaczeniu, a w konsekwencji realizację postanowień art. 6 ust. 4 ustawy.

W ocenie Sądu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnego powinno posiadać możliwość zweryfikowania uprawnienia wnioskującego o zawarcie umowy, poprzez zbadanie, czy odbiorca usług jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy, a więc podmiotów określonych przez ustawodawcę.

W tym miejscu jedynie ubocznie zauważyć należy, że powołany w skardze art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy odnosi się do określenia warunków przyłączenia do sieci, a nie do zawierania umów z odbiorcami usług. Przepis ten nie stanowi podstawy uregulowań określonych w § 6 ust. 3 lit. a i ust. 4 Regulaminu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w pkt 3 petitum skargi, stwierdzić należy, że jak słusznie podnosi Prokurator, brak jest podstaw do żądania załączenia do wniosku wskazanej w § 18 ust. 1a Regulaminu mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wymóg taki nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "p.b.", ale również stanowi nieuprawnioną modyfikację obowiązków wynikających z przepisów tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 29a ust. 1 p.b. budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. (tj. przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) oraz stacji ładowania, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zaś z art. 29a ust. 3 p.b. przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, oraz budowa stacji ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, z zastrzeżeniem art. 29a. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 zd. 2 p.b. do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Z powyższych przepisów wynika, że do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.