Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 27/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 grudnia 1994 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w O., K. S. udzielono pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej nadbudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego, na działce położonej w S. przy ul. [...], nr ewid. gruntów A. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Pismem z dnia 6 września 1995 r., H. R. wniósł skargę w sprawie zabudowy działki przy ul. [...] w S. Podniósł, iż przy przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] naruszony został przepis § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., dotyczący uzyskania pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz przepisy przeciwpożarowe. Wskazał również, iż organ wydając pozwolenie naruszył przepisy dotyczące obowiązku powiadomienia go, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto wyjaśniając, iż nie posiada wiedzy, czy przebudowa jest samowolą, czy też prowadzona jest na podstawie pozwolenia, wniósł, w przypadku samowoli, o wyegzekwowanie od właściciela działki aby przebudowa prowadzona była zgodnie z przepisami, bądź w przypadku wydania w tym zakresie pozwolenia o jego wycofanie.

Postanowieniem z dnia 14 września 1995 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O., wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na nadbudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], którego inwestorem jest K. S. Jak wskazano w postanowieniu, postępowanie wznowione zostało na żądanie H. R. – będącego stroną w postępowaniu, w związku z tym, iż nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 15 września 1995 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O., wstrzymał K. S. prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, wykonywanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. niezgodnie z zatwierdzonym, decyzją z dnia 4 grudnia 1994 r., projektem budowlanym.

Następnie, działając na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414), decyzją z dnia 15 września 1995 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nakazał K. S. doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworu okiennego wykonanego niezgodnie z projektem budowy i wydanym pozwoleniem, w terminie do dnia 12 października 1995 r. oraz uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót.

W dniu 18 września 1995 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w O., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 Kpa, wydał decyzję, nr [...], stwierdzającą, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 4 grudnia 1994 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie postanowił o odstąpieniu od uchylenia wadliwej decyzji, z powodu zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 kpa, a więc w związku z tym, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Pismem z dnia 22 września 1995 r., skierowanym do Urzędu Rejonowego w O., K. S. poinformował o zamurowaniu otworu okiennego wykonanego niezgodnie z projektem budowlanym i wniósł o przywrócenie pozwolenia na prowadzenie dalszych robót.

Na skutek odwołania od decyzji wydanej w dniu 18 września 1995 r., Nr [...], wniesionego przez H. R., Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z dnia 30 grudnia 1995 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ stwierdził, iż wznowienie postępowania w niniejszej sprawie było prawidłowe, gdyż istniały przesłanki do jego wznowienia, a mianowicie H. R., będący stroną, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, odstąpienie od uchylenia decyzji w sprawie w której wznowiono postępowanie, było jednak nieprawidłowe. Wojewoda wskazał, iż oceniając skutki braku udziału strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przyjąć należy, iż strona pozbawiona została możliwości odwołania się od decyzji, a tym samym obrony swoich interesów. Dlatego też organ II instancji zmuszony był zbadać prawidłowość postępowania organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na nadbudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego, tak jakby odwołanie H. R. dotyczyło decyzji o pozwoleniu na nadbudowę wraz z rozbudową. Stwierdził, iż zaskarżone pozwolenie na budowę nie powinno być wydane, gdyż narusza ono przepisy prawa. Jak wskazano, zatwierdzony projekt techniczny przyjęty do realizacji jest sprzeczny z wymogami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17 z 14.08.1980 r.), w kwestii dotyczącej odległości wzajemnej obiektów w przypadku istnienia otworów okiennych w ścianach od strony sąsiada. Jak zaznaczono, w sprawie zastosowanie znajdują przepisy tego rozporządzenia, ponieważ wniosek K. S. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę złożony został przed dniem wejścia nowych warunków technicznych. Dlatego też zgodnie z przepisami, projekt techniczny z zaproponowanym rozwiązaniem nadbudowy, posiadającym otwór okienny w ścianie od strony sąsiada, przy wzajemnej odległości obiektów ok. 6 metrów, mógł być zatwierdzony jedynie w przypadku dołączenia przez projektanta do projektu, zgody na odstąpienie od warunków technicznych, w oparciu o art. 10 § 1 "starego" Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor zgody takiej nie posiadał, organ I instancji winien był zobowiązać K. S. do jej przedłożenia lub dostosowania projektu do warunków technicznych. Jak stwierdził organ odwoławczy, przedłożenie projektu bez zgody winno spotkać się z odmową organu I instancji zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 18 listopada 1996 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 i § 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 4 grudnia 1994 r., nr [...], została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, mocą decyzji organu II instancji z dnia 30 grudnia 1995 r., Nr [...]. W związku z tym, że roboty budowlane wykonane przez inwestora zostały zakończone przed uchyleniem przez organ II instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można zatwierdzić i udzielić pozwolenia budowlanego na budowę obiektu, który został wybudowany zgodnie z (obowiązującą wówczas) ustawą z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a jedynie można wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu zgodnie z wnioskiem, z którym winien wystąpić inwestor.

Na skutek odwołania od decyzji, wniesionego przez H. R., Wojewoda [...], decyzją z dnia 10 stycznia 1997 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest w całości wadliwa. Określenia i informacje zawarte zarówno w jej sentencji jak i uzasadnieniu są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Wskazano, iż decyzją Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1995 r., uchylono decyzję organu I instancji z dnia 18 września 1995 r., a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji, decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 4 grudnia 1994 r. Organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odwołanie dotyczyło decyzji kończącej tryb wznowieniowy, w której organ I instancji odstąpił od uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wyniku uchylenia decyzji z dnia 18 września 1995 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji znalazł się w sytuacji wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Zobowiązany jest zatem, zakończyć to postępowanie zgodnie z art. 151 kpa.

Decyzją z dnia 2 czerwca 1997 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O., odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia 4 grudnia 1994 r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacji oraz udzieleniu pozwolenia budowlanego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Organ stwierdził, że w sprawie istniały przesłanki do uchylenia wskazanej decyzji, wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie można było decyzji dotychczasowej uchylić, ponieważ w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ ustalił, że już przed rozbudową w ścianie rozbudowanego budynku K. S., od strony posesji H. R., istniały dwa otwory okienne, a w wyniku robót dokonano jedynie zmiany polegającej na nieznacznym przesunięciu otworu okiennego na piętrze. Wobec tego należało stwierdzić, iż inwestycja K. S. nie doprowadziła w żadnym stopniu do pogorszenia sytuacji sprzed okresu rozbudowy i dlatego odmówiono uchylenia decyzji.

Na skutek odwołania złożonego przez H. R., Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa, decyzją z dnia 6 sierpnia 1997 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zauważył natomiast, iż fakt pominięcia odwołującego w postępowaniu uwzględniony został poprzez wznowienie postępowania. Wyjaśnił, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, z 14.08.1980 r.), gdyż K. S. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przed dniem wejścia w życie "nowych" warunków technicznych. Jak wskazano, pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej w sprawie sytuowania budynku względem granicy wprowadziły dopiero warunki techniczne z 1995 r. W warunkach technicznych z 1980 r. przepis § 2 pkt 3 stanowił natomiast, iż przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie – w miarę technicznych możliwości w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejących budynkach. Dwa otwory okienne w ścianie szczytowej są niezbędne dla doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Ponieważ, budynek z dwoma otworami okiennymi w ścianie szczytowej w odległości 3 m od granicy działki wybudowany został przed 1980 r., stan istniejący w czasie dokonywania przebudowy należy przyjąć według tych warunków.

Na skutek skargi wniesionej przez H. R., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1188/97, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powołując się na przepis art. 107 § 3 Kpa Sąd przypomniał, iż uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza natomiast przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa również z art. 9 i art. 11 kpa. Organ winien zatem wskazać również, dlaczego dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za nie właściwy. Powołując się na przepis art. 138 Kpa, Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu II instancji jest z kolei usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie, a więc ma również obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, iż dotychczasowe ustalenia faktyczne w sprawie są niepełne, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i nie przeprowadził, zgodnie z art. 136 kpa, uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto Sąd przyjął, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżącego, całkowitej zmiany, przez organ odwoławczy, stanowiska w sprawie oraz pominięcia w ocenie materiału dowodowego takich okoliczności, jak zajęte negatywne stanowiska Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, które sugerowały także kierunek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zezwoleniu na nadbudowę wraz z rozbudową spornego budynku mieszkalnego. Sąd stwierdził również, iż odmawiając uchylenia decyzji z dnia 4 grudnia 1994 r. organ I instancji nie podał w oparciu o jakie przepisy prawa budowlanego, czy z 1974 r. czy też 1994 r., należy oceniać stan faktyczny sprawy i na podstawie jakich przepisów należy udzielić pozwolenia na budowę oraz zatwierdzić plan realizacyjny. Decyzje obydwu instancji nie posiadają w tym zakresie jakichkolwiek rozważań i uzasadnienia prawnego.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 1999 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowił o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną postanowienia powołano przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Jak wskazano w uzasadnieniu, w trakcie oględzin na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono niezgodne z warunkami technicznymi wybudowanie ściany w budynku. Ściana wykonana została niezgodnie z § 12 ust. 1 warunków technicznych (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62), co zostało podtrzymane rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140).

Następnie, działając na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia 3 sierpnia 1999 r., nr [...], nakazał K. S. doprowadzenie ściany budynku mieszkalnego, zlokalizowanej od strony posesji H. R., do zgodności z warunkami technicznymi określonymi przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (Dz. U. z 1983 r., Nr 17, poz. 62) oraz przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), w terminie do dnia 30 września 1999 r. oraz uzyskanie pozwolenia na kontynuację robót. W uzasadnieniu powołano się na przeprowadzoną wizję lokalną, podczas której stwierdzono niezgodność z warunkami technicznymi.

Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wydane w dniu 2 sierpnia 1999 r., nr [...], wniesione zostało przez K. S. Postanowieniem z dnia 21 września 1999 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, w dniu 17 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1188/97, postępowanie w sprawie pozwolenia na nadbudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego K. S. nadal toczy się przed organem administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, a organem właściwym w tej sprawie od 1 stycznia 1999 r. jest Starosta [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż zażalenie nie może zostać uwzględnione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego, w przypadku powzięcia informacji o zaistnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, ma obowiązek wstrzymania robót budowlanych, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia właściwej decyzji. W związku z tym, iż organ I instancji stwierdził, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, istotne odstępstwa od obowiązujących przepisów, wstrzymanie robót uznać należy za prawidłowe.

Na skutek odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 1999 r., Nr [...], wniesionego przez K. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 21 września 1999 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powiatowy Inspektor stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono wykonanie otworu okiennego na piętrze realizowanego obiektu, co narusza obowiązujące do 1 kwietnia 1995 r. przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Przepisów tych natomiast nie narusza otwór okienny w części parterowej obiektu. Jak stwierdził organ odwoławczy, zaskarżona decyzja została uchylona w całości, a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia, w związku z tym, iż przed organem I instancji toczy się wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też, należy zawiesić postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (sprawy udzielonego K. S. pozwolenia budowlanego) przez Starostę [...].

Na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 21 września 1999 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowieniem z dnia 6 października 1999 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej nakazu doprowadzenia ściany budynku mieszkalnego do zgodności z warunkami technicznymi, uzależniając wydanie decyzji od rozpatrzenia przez Starostę [...].

Decyzją z dnia 12 października 1999 r., nr [...], Starosta [...] uchylił dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę, nr [...], z dnia 4 grudnia 1994 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. – Oddział Nadzoru Budowlanego w K. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazano w uzasadnieniu, pozwolenie na nadbudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego wydane zostało z naruszeniem § 12 ust. 1 w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), tj. zatwierdzono projekt budowlany z zaproponowanym rozwiązaniem nadbudowy posiadającym otwór okienny w ścianie od strony sąsiada w odległości 3 m. od granicy przy wzajemnej odległości obiektów 6 m. Zgodnie z art. 10 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu, wydaje organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydawania przepisów lub ustanawiania normy. Ponadto jak zaznaczono, odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych nie może spowodować pogorszenia bezpieczeństwa ludzi, mienia oraz powinno być uzyskane przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Skoro zgody na odstępstwo nie uzyskano, przedłożony projekt techniczny powinien spotkać się z odmową zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji K. S. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 14 grudnia 1999 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji w sposób właściwy uzasadnił swoje stanowisko. Jednocześnie zauważył, iż rozstrzygając sprawę organ I instancji powołał się na przepisy obowiązujące w dniu wydania pierwszej decyzji, podczas gdy wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, należało zastosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dniu orzekania. Jak zaznaczył organ odwoławczy, fakt ten jednak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ obowiązujące przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140) oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) nie zmieniły się. Dlatego też rozpatrując sprawę według nowych przepisów również należałoby odmówić zatwierdzenia przedłożonego projektu. Naruszenie wskazanych warunków technicznych stanowi naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a przestrzeganie ich zapewnia prawidłową zabudowę sąsiednich działek. Jak zaznaczył organ odwoławczy, sprawa spornego okna rozstrzygnięta zostanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W związku z żądaniem odwołującego, umorzenia postępowania, wyjaśniono także, iż brak jest przesłanek wynikających z art. 105 Kpa, do dokonania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji K. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 104/2000, Sąd oddalił skargę. Sąd wywodził w uzasadnieniu wyroku, że powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organy obu instancji była niezgodność projektu budowlanego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Sąd zwrócił jednak uwagę, iż organ I instancji jako podstawę materialnoprawną decyzji powołał § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), natomiast organ odwoławczy przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Jak wskazał Sąd zarówno jednak w czasie obowiązywania jednego jak i drugiego rozporządzenia, przedmiotowy projekt był niezgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. W tej sytuacji organy administracji nie miały prawnej możliwości zatwierdzenia takiego projektu budowlanego i zobowiązane były do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wyraził również pogląd, że inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego działa zgodnie z prawem i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia 6 października 1999 r., Nr [...].

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nakazał K. S. wykonanie i przedłożenie w terminie do dnia 30 maja 2003 r., ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnienia z Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej, dotyczącego stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotem sprawy, a w szczególności odnośnie ściany budynku znajdującej się od strony posesji H. R. (w tym ocenę zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami i normami). Ponadto w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, z określeniem zakresu robót budowlanych, niezbędnych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z przepisami. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w związku z niezastosowaniem się do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Jak wskazał organ, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690), przepisy rozporządzenia stosuje się przy nadbudowie i przebudowie istniejących budynków, a wymagania mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej, rzeczoznawcy budowlanego oraz spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2003 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z nakazem wynikającym z decyzji z dnia 20 stycznia 2003 r., inwestor dostarczył w dniu 2 czerwca 2003 r. ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcy budowlanego oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O., w którym organ ten stwierdził, iż odstępstwo od przepisów nie stanowi pogorszenia bezpieczeństwa pożarowego oraz że w rozpatrywanym obiekcie brak jest elementów stwarzających w tym zakresie zagrożenie dla życia ludzi.

Na skutek odwołania H. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 30 lipca 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ocenił, iż podniesione przez organ I instancji okoliczności nie uzasadniają tezy o bezprzedmiotowości postępowania. Wskazują jedynie na możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i pod tym kątem należy ponownie rozpatrzyć materiał dowodowy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy ustalić także, czy roboty budowlane zostały już zakończone. Procedura określona w art. 51 Prawa budowlanego, może jednak znaleźć zastosowanie zarówno co do robót zakończonych, jak i niezakończonych. Organ odwoławczy wyartykułował pogląd, iż przy wyborze trybu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako sposobu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego ma możliwość, w przypadku zrealizowania nałożonych obowiązków przez podmiot zobowiązany, wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego), doprowadzając tym samym do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] udzielił K. S. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S., przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stwierdził, iż w świetle ocen wynikających z przedłożonych przez inwestora ekspertyz, wymagania dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zostały spełnione. Organ zaznaczył, w związku ze zrealizowaniem przez inwestora nałożonych obowiązków, że istnieje prawna możliwość doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym, poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wskazano także, iż udzielając inwestorowi pozwolenia na użytkowanie organ uwzględnił również stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96 (OSP 2000/4/60).

W odwołaniu od decyzji, H. R. zarzucił organom administracji naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz niekompetencję i stronniczość. Jego zdaniem, należy doprowadzić roboty do stanu zgodności ze stanem prawnym, a nie dopasować "papiery i prawo" do stanu faktycznego. Wywodził, iż z przepisów nie wynika możliwość sankcjonowania odstępstwa przez jakąkolwiek ekspertyzę. Odnosząc się do poglądu o braku samowoli, jeżeli inwestor działał na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, odwołujący się przypomniał, że po wstrzymaniu robót postanowieniem z 1995 r., inwestor dalej prowadzący roboty powinien być potraktowany jako wykonujący inwestycję w sposób samowolny. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sankcjonuje bezprawie.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Argumentował, że postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a w tego rodzaju sprawach, z mocy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną jest wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości). Dlatego też odwołujący, będący właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją, nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu (w rozumieniu art. 28 Kpa). Wobec tego nie zaistniały przesłanki uzasadniające merytoryczne ustosunkowanie się organu II instancji do treści zaskarżonej decyzji i tym samym badania prawidłowości postępowania, w którym ona zapadła.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedstawianie danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym lub ich przemilczanie, pomijanie ustaleń wizji lokalnych oraz stronniczość i niekompetencję. Skarżący podniósł również, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było konsekwencją nieegzekwowania przez organy administracji wykonania decyzji o wstrzymaniu robót i doprowadzeniu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Wywodził, że po dziewięciu latach bycia stroną, stał się stroną niewygodną, którą należy wyeliminować.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, iż doręczając decyzję w sprawie o pozwoleniu na użytkowanie skarżącemu błędnie zasugerowano, że jest stroną postępowania i że służy mu prawo odwołania. Podniósł jednak, iż błędne pouczenie i doręczenie decyzji nie może dawać przymiotu strony podmiotowi, który obiektywnie nie posiada tego przymiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa.

Od razu odnotować trzeba, że zaskarżone postanowienie uchybia normom proceduralnym sformułowanym w art. 134 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Twierdzenie bowiem wnoszącego odwołanie, iż decyzja I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA 1321/99, niepublikowany, treść przytoczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 48668). Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest zaś wydawane poza postępowaniem odwoławczym, w tzw. postępowaniu wstępnym przed organem odwoławczym (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 524 – 527).

Niezależnie od tego, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) bez prawnej i faktycznej analizy sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Nawiązanie do tej noweli jest o tyle uzasadnione, że przepis art. 59 ust. 7 został dodany do Prawa budowlanego na mocy art. 1 pkt 49c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W związku zaś z tym, że ustawa ta weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (art. 9 noweli), a w sprawie nadbudowy i rozbudowy spornego obiektu wydano szereg aktów administracyjnych przed tą datą, niezbędne wręcz było powołanie się przez organ odwoławczy na przepisy intertemporalne i podanie przyczyn dla których odpowiedni przepis międzyczasowy organ zastosował, bądź odmówił jego zastosowania. Obowiązywanie w weryfikowanym postępowaniu administracyjnym przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby nie znajdowała zastosowania dyspozycja art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Dyspozycja ta, czyli "stosowanie przepisów dotychczasowych", odnosi się do "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy". Tak sformułowana hipoteza ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Próbę odczytania rozpocząć warto od spostrzeżenia, że w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane, posłużono się określeniem "sprawy", zaś w przepisie art. 7 ust. 2 tej ustawy jest mowa o "postępowaniach". Nie są to pojęcia tożsame. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku materialnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc, to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania, i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem postępowania administracyjnego (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., str. 334). Z takiego rozumienia pojęcia "sprawy administracyjnej" i wzajemnego stosunku "sprawy administracyjnej" oraz "postępowania administracyjnego" wynika, że nie są wykluczone sytuacje, w których w ramach jednej sprawy administracyjnej toczy się kilka postępowań, kończonych decyzją administracyjną lub innym aktem kończącym postępowanie co do istoty. To zaś, czy z takimi sytuacjami mamy do czynienia w rzeczywistości, zależy od konkretnych unormowań materialnego prawa administracyjnego.

Przechodząc na grunt przepisów Prawa budowlanego odnotować przyjdzie, że w razie naruszenia przez inwestora przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w trakcie budowy obiektów budowlanych, dochodzi do zawiązania się między organem nadzoru budowlanego a inwestorem stosunku prawnego, z którego wynika możliwość nałożenia przez organ na inwestora określonych obowiązków, mających doprowadzić do przywrócenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obecnie stosunek ten regulowany jest przez zespół norm zawartych w art. 48 – 49b Prawa budowlanego (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu) oraz zespół norm przewidzianych przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego (przypadki inne, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1). Obie te regulacje wskazują na wyodrębnienie dwóch spraw administracyjnych: sprawy samowoli budowlanej i sprawy innych naruszeń prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych. W trakcie załatwiania obu tych spraw przewidziana jest możliwość wydawania więcej, niż jednego aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne. W sprawie samowoli budowlanej jest to np. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2), postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1). W trakcie zaś procedury przewidzianej przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego organ może wydać m.in. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1), decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1). Zakończenie postępowań przewidzianych we wcześniejszych etapach załatwiania sprawy samowoli, czy też sprawy innych naruszeń, nie wywołuje skutku w postaci załatwienia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

W sprawach samowoli budowlanej i w sprawach innych naruszeń mogą być podejmowane także decyzje o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Według art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego (od daty wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. – mającego taką samą treść do chwili obecnej), w decyzji, o której mowa w ust. 4 nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podobnie w przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (według stanu prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93, poz. 888), w decyzji opartej o ten przepis nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzupełnieniem tej regulacji są, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, przepisy art. 55 pkt 2 oraz art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że także przed nowelizacjami dokonanymi w 2003 r. i w 2004 r., ustawa – Prawo budowlane wskazywała wprost na szczególny przypadek obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jakim było uprzednie nakazanie dokonania określonych czynności, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2.

Zarówno zatem w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., jak i po tej dacie, oraz po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego wszczęto i prowadzono postępowanie w sprawie "przypadku innego, niż określony w art. 48" (obecnie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1), o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), należy do aktów podjętych w granicach sprawy materialnoprawnej likwidowania naruszeń prawa określonych w cyt. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jest niewątpliwe, że do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę, udzielonej K. S., doszło już po zrealizowaniu inwestycji. Zachodził zatem "przypadek inny, niż określony w art. 48". W tym zakresie zresztą tut. Sąd, na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), jest związany stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 104/2000. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z dnia [...], udzielająca K. S. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S., przy ulicy [...], została więc wydana w granicach sprawy administracyjnej doprowadzania tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć warto, że nie kwestionował tego organ I instancji, skoro mimo powołania się w podstawie prawnej decyzji tylko na art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w uzasadnieniu obszernie wywodził o spełnianiu przez obiekt wymogów prawa, po wykonaniu żądanych przez organ ekspertyz. Wskazanie przez organ I instancji daty wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od prawidłowości takiego stanowiska, nie świadczy, w świetle powyższych wywodów o wszczęciu postępowania w sprawie. To zdarzenie procesowe, w postaci powstania stosunku materialnoprawnego między organem nadzoru budowlanego a inwestorem nastąpiło z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem z pewnością przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

W rezultacie przyjąć trzeba, iż do tak rozumianej sprawy należało, zgodnie z art. 7 ust. 1 noweli z dnia 27 marca 2003 r., stosować przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, a więc przepisy obowiązujące do dnia wejścia w życie tej noweli, czyli do dnia 11 lipca 2003 r., nie zawierały zaś przepisu art. 59 ust. 7, na który, odmawiając skarżącemu przymiotu strony, powołał się organ odwoławczy. W ten sposób doszło do naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 wspomnianej noweli z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 59 Prawa budowlanego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 tej ustawy. Koszty postępowania sądowego zasądzono na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszym postępowaniu należy ponownie rozpatrzyć odwołanie H. R. od decyzji organu I instancji. Zauważyć trzeba, że z dniem 31 maja 2004 r. weszła w życie, przywołana wyżej, ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Obowiązkiem organu będzie rozważenie zastosowania tego przepisu międzyczasowego do sprawy, w szczególności zajęcie stanowiska, czy w dalszym postępowaniu rozstrzygnięcie ma uwzględniać przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Pamiętać przy tym trzeba, iż podstawową zasadą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP/29/95 OSNAP 1996/8/107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SAB/Ka 9/02 niepublikowany, treść przytoczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 53478). Działanie tej reguły powiązać należy z zasadą ochrony praw nabytych. W razie zatem braku wyraźnego stanowiska ustawodawcy, mimo wejścia w życie nowego uregulowania, zmniejszającego zakres uprawnień strony, po uchyleniu przez sąd administracyjny wadliwego aktu kończącego postępowanie (w tym przypadku postanowienia o niedopuszczalności odwołania), w którym to postępowaniu nie obowiązywał jeszcze przepis ograniczający uprawnienia osób innych, niż inwestor, należy stosować prawo, w zakresie statusu strony, obowiązujące poprzednio (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00 ONSA 2001/3/101). Powstaje zatem zagadnienie wyraźności i skutków uregulowania zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dla określenia statusu skarżącego jako strony w dalszym postępowaniu. W tej mierze nieodzowne wydaje się odczytanie tego przepisu uwzględniające brak w tym przepisie uzupełnienia, dla zwrotu "do spraw wszczętych a niezakończonych", określeniem "decyzją ostateczną". Ten ostatni zwrot może mieć bowiem znaczenie dla rozróżnienia sytuacji, w których w toczącej się sprawie nie wydano jeszcze żadnego aktu, od postępowań w których materialne uprawnienia stron powinny być przez organ zaakceptowane w wydanych aktach administracyjnych, do czego nie doszło tylko na skutek uchybień organów. Nawet zaś przyjęcie stanowiska o braku znaczenia takiego rozróżnienia, nie czyni sytuacji oczywistą. W takim przypadku bowiem sensowne byłoby postawienie zagadnienia konstytucyjności cyt. przepisu art. 2 ust. 1 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r., w części, w jakiej pozbawia strony, wszczętego przed dniem wejścia w życie tej noweli postępowania administracyjnego, statusu strony w postępowaniu toczącym się po dniu 31 maja 2004 r. Pytanie prawne w tym przedmiocie nie może zostać postawione przez skład orzekający w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), warunkiem postawienia pytania jest, aby od udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie sądowej rozstrzygnięcie, jak wynika z powyższych rozważań, nie zależało od oceny konstytucyjności art. 2 ust. 1 noweli Prawa budowlanego, z dnia 16 kwietnia 2004 r., ale od wykładni art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej Prawo budowlane, z dnia 27 marca 2003 r.