Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 648/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5, art. 15, art. 19, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 115, par. 137, art. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 11 października 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) – zwanej dalej również "ustawą". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2018 r. pod pozycją 4308.

Załącznik do tej uchwały stanowił "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]" – powoływany dalej również jako "załącznik do uchwały" lub "Regulamin".

Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 3 załącznika do uchwały, poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody, a także przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją przepisów art. 5 ust. 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały i zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli dostarczanej wody;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 4 załącznika do uchwały, poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów (§ 4 pkt 2);

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez wskazanie, że umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art.19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4);

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez określenie uprawnień przedsiębiorstwa w stosunku do odbiorców usług w zakresie informowania o cenach i stawkach opłat wynikających z nowych taryf;

7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 1-4 załącznika do uchwały, poprzez uregulowanie w nich sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług i sposobu ich dokumentowania;

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego do ustalenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w § 11 ust. 1 załącznika do uchwały oraz przekroczeniu zakresu upoważnienia poprzez scedowanie tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez ustalenie, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy;

9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1-3 załącznika do uchwały, poprzez określenie warunków przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i ustanowienie obowiązku pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania kontroli robót przez przedsiębiorstwo;

10) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu cieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez zawarcie w nim wyłącznie regulacji dotyczących sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, natomiast pominięcie regulacji określających sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, a także na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 5 załącznika do uchwały, poprzez określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług;

11) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art.19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 20 załącznika do uchwały poprzez zawarcie w nim regulacji dotyczącej obciążenia gminy za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe i przewidującej możliwość zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na celem przeciwpożarowe, jak i inne cele określone w art. 22 ustawy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień.

Prokurator wskazał, że ilość oraz waga stwierdzonych naruszeń prawa, ich istotny wpływ na treść pozostałych regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale oraz fakt, że eliminacja wyłącznie zaskarżonych przepisów spowoduje dezintegrację i brak możliwości samodzielnego istnienia w obrocie prawnym pozostałej treści Regulaminu, uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Podniesione przez Prokuratora zarzuty dotyczą jedynie części zaskarżonej uchwały, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów innych aktów normatywnych, o ile powtórzenia takie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji z innych aktów normatywnych może być uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, zwłaszcza w takich aktach jak statuty czy regulaminy. Stosowane w skarżonej uchwale powtórzenia czynią uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym dla odbiorców, są one zatem uzasadnione

W odniesieniu do poszczególnych zarzutów organ stwierdził, że:

Ad 1)

W orzecznictwie, pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, oznacza konkretne parametry tych usług, w tym jakość wody. Jakość wody uregulowana została w § 3 pkt 1 Regulaminu, w którym wskazano, że dostarczana woda winna posiadać jakość wystarczającą do "spożycia przez ludzi", przez co należy rozumieć wodę spełniającą wymagania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zdaniem organu w ten sposób doszło do wyczerpania delegacji ustawowej i określenia minimalnej jakości wody. Określenie przez organ jakości wody poprzez odwołanie się do przepisów regulujących wymagania co do wody wystarczającej do "spożycia przez ludzi" jednoznacznie reguluje parametry, jakie woda dostarczana przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne ma spełniać. Przedsiębiorstwo wodociągowe może dostarczać wodę o lepszej jakości niż poziom minimalny, tak długo jednak jak woda dostarczana przez zakład wodociągowy będzie spełniała te minimalne kryteria, dyspozycja z Regulaminu będzie wypełniana.

Przepis § 3 pkt 4 Regulaminu stanowi dopuszczalne powtórzenie o charakterze informacyjnym, które nie zmienia normatywnej treści art. 5 ust. 1a ustawy.

Ad 2)

Ilość odprowadzanych ścieków uregulowana została w § 3 pkt 1 Regulaminu, a zatem delegacja ustawowa została przez organ zrealizowana. Parametry jakim winny odpowiadać ścieki nie zostały w regulaminie ograniczone (mowa jest przede wszystkim o "składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami"), a zatem w tym zakresie obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. w szczególności rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych.

Ad 3)

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi, że świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy. Wobec powyższego § 5 ust. 1 Regulaminu nie stanowi żadnej odrębnej normy prawnej, a jedynie informuje o podstawie prawnej zawierania umów w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków. Tym samym regulacja ta nie narusza przepisów ustawy z uwagi na swój jedynie informacyjny charakter.

Ad. 5)

Podstawą prawną regulacji zawartej w § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu jest § 19 ust. 5 pkt 2 ustawy - kompetencja do ustalenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług.

Ad. 6)

Zdaniem organu § 8 ust. 2 Regulaminu ma charakter jedynie informacyjny. Opisana w tym przepisie norma prawna wynika z art. 24f oraz art. 26 ust. 1 ustawy, zaś powołany zapis w żaden sposób nie zmienia regulacji ustawowych.

Ad. 7)

Również wskazany art. 9 ust. 1-4 Regulaminu ma charakter przede wszystkim informacyjny. Problematyka zawarta w tych przepisach Regulaminu zawarta jest w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r., a także art. 6 ust. 6 ustawy. W pozostałym zakresie podstawą prawną wymienionej regulacji jest art. 19 ust. 5 pkt ustawy (warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług).

Ad 8)

Warunki techniczne określające dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych podyktowane są zdolnościami technicznymi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w szczególności zaś zasięgiem i przepustowością sieci. Dlatego też weryfikacji istnienia tych możliwości dokonuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Stąd też zapis w § 11 ust. 1 Regulaminu, natomiast § 11 ust. 2 Regulaminu ma znaczenie informacyjne i jest istotny z punktu widzenia warunków technicznych określających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych podyktowany jest bowiem istnieniem w danym miejscu sieci, zaś jej budowa wynika właśnie z planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Dodatkowo dyspozycja z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zrealizowana została w § 12 Regulaminu. § 12 ust. 1-3 Regulaminu przewiduje m.in. konieczność uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac. Na tym etapie jest zatem weryfikowana możliwość technicznego świadczenia usług.

Ad 9)

Organ stwierdził, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Podstawą prawną regulacji z § 12 ust. 1-3 Regulaminu jest zatem art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, określający warunki jakie muszą zostać spełnione, aby ostatecznie doszło do zawarcia ustawy. Dodatkowo podstawą prawną tej regulacji jest art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, bowiem zapisy te wskazują na sposób ustalenia warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, choć nie jest elementem sieci, ostatecznie zostaje do niej podłączone. W przypadku braku kompatybilności sieci i przyłącza, odbiorca usług nie będzie mógł korzystać z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwa. Tym samym ustalenie warunków technicznych przyłączenia i regulacja zawarta w § 12 ust. 1-3 Regulaminu jest konieczna.

Ad 10)

Organ wskazał, że z regulacji z § 13 ust. 6 Regulaminu wynika, iż w razie niedotrzymania odpowiednich parametrów wody możliwe jest wstrzymanie dostaw przez przedsiębiorstwo, co wiąże się z obowiązkami wobec przedsiębiorstwa określonymi w § 13 ust. 1-6. Regulamin przewiduje nadto, że w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody (a więc parametrów jakościowych) możliwe jest złożenie reklamacji (§ 15 ust. 1 Regulaminu). W ten sposób doszło zatem do wypełnienia upoważnienia ustawowego. Skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do zawarcia w regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, to wymieniony sposób postępowania może wiązać się z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług (np. w przypadku pojawienia się chorobotwórczych drobnoustrojów w dostarczanej wodzie).

Ad. 11)

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, regulamin winien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określenie - warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiekolwiek umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem na pobór wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie. Dlatego też, zdaniem organu, w ramach warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe mieści się także uregulowanie zasad rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że w Regulaminie nie powinno być w tym zakresie odesłania do umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie nastąpiło w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Powodem stwierdzenia nie ważność uchwały może być więc naruszenie prawa o charakterze istotnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd winien mieć na uwadze przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności.

Naruszenie prawa w takim zakresie z reguły uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części, bowiem jeżeli w pozostałym zakresie uchwała jest prawidłowa, może ona funkcjonować w obrocie prawnych bez przepisów przekraczających zakres kompetencji.

Z inną sytuacją mamy do czynienia jeżeli nieważność uchwały jest wynikiem braku regulacji, które są przez ustawodawcę obligatoryjnie wymagane. W takim bowiem przypadku akt prawny jako wadliwy i naruszający prawo w sposób istotny musi być wyeliminowany z porządku prawnego w całości. W takim przypadku nie ma możliwości pozostawienia w obrocie prawnym części uchwalonych przepisów, które są prawidłowe, sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego polega bowiem na niezrealizowaniu obowiązków nałożonych przez przepis prawa.

Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15). Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sąd kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/17, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/17, w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 996/17, w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 24/18, w Gdańsku z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 633/20).

Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy, a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Pominięcie części unormowań art. 19 ust. 5 ustawy wymaganych tym przepisem, należy zatem zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 344/07, we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały - Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy stwierdził, że w uchwale brak jest unormowania części prawa i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Uniemożliwiało to uwzględnienie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w części. Skarga w całości zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Ad 1)

Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (art. 5 ust. 1 ustawy). Wskazane wymogi definiują poziom świadczonych usług w zakresie dostaw wody i zaliczają do jego wyznaczników także jakość wody.

Sąd uznał za uzasadniony pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisu prawa - art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 3 załącznika do uchwały, poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody.

Regulamin w § 3 ust. 1 stanowi między innymi, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika niewątpliwie, że dostarczana woda ma różne przeznaczenie, w tym przeznaczenie spożywcze. Zapis uchwały nie wyczerpuje obowiązku określenia w uchwale jakości dostarczanej wody, wskazuje jedynie jedno z celów dostarczania wody.

Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy.

Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.). Akt ten określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, w tym także parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi.

Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje na obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Oczywistym jest, że jakość dostarczanej wody określona w uchwale nie może naruszać obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Ustawodawca nie pozostawił podmiotowi samorządowemu swobody co do ustalenia w regulaminie jakości wody lecz nałożył na niego obowiązek określenia jakość wody. Przy jego realizacji organ uchwałodawczy musi uwzględnić obowiązujące w tym zakresie minimalne standardy wynikające z przepisów prawa, nie może jednak odstąpić od ustalenia tych parametrów z uwagi na to, że są one określone w innych aktach prawnych. Parametry te powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien - stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy - określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 384/19).

Określenie zatem w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić (lub nie) zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 364/19, w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 257/18, w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu określenia jakości dostarczanej wody, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez Radę Gminy normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

To istotne naruszenie prawa świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej i ma wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 480/07). W istocie ocena w tym zakresie była wystarczająca do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Sąd dokonał nadto oceny pozostałych zarzutów skargi, uznając je za uzasadnione.

Ad 2)

W skardze podniesiono zarzut niewypełnienia w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 2 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków. Taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także do umowy zawartej z odbiorcą usług, uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Nadto organ subdelegował nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne uznając za dopuszczalne zawarcie w poszczególnych umowach odpowiednich uregulowań w tym zakresie.

Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, regulamin winien zatem określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18).

Ad 4)

W skardze podniesiono zarzut sprzeczności z prawem § 5 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez wskazanie, że umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony.

Kwestia ta, z zakresu prawa cywilnego nie pozostawała w kompetencji organu uchwałodawczego. Nie została ona wymieniona w żadnym z punktów art. 19 ust. 5 ustawy. Katalog przewidziany w tym przepisie jest oczywiście katalogiem otwartym o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w tym", jednak zawarcie przez twórcę uchwały postanowień z zakresu prawa cywilnego, które w istocie nie wprowadzają żadnych odmienności w stosunku do uregulowań wynikających z przepisów tego prawa należało uznać za zbędne powtórzenie unormowań wynikających z przepisów prawa.

Ad 5)

W § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu wskazano, że wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu powinien zawierać elementy wskazane w § 6 Regulaminu, a ponadto:

3) oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie,

4) schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego.

W obu tych kwestiach skarżący zasadnie zarzucił tym regulacjom brak oparcia w delegacji ustawowej. Brak jest podstawy prawnej do nałożenia w uchwale obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, jak również obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku.

Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 ustawy określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Regulacje § 7 pkt 3 i pkt 4 Regulaminu należy zatem uznać za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 761/20).

Ad 6)

Za uzasadniony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez określenie uprawnień przedsiębiorstwa w stosunku do odbiorców usług w zakresie informowania o cenach i stawkach opłat wynikających z nowych taryf.

W § 8 ust. 2 Regulaminu wskazano, że stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat wynikających z nowych prawidłowo podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości. Unormowanie zwalniające przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne z obowiązku informowania odbiorców usług o rodzajach i wysokościach cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf, stosowanych przez przedsiębiorstwo i podanych do wiadomości publicznej nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w szczególności w kompetencji do określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfie (art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy), a ponadto wkracza w kwestie uregulowane ustawowo w Rozdziale 5 ustawy, w szczególności przepisami art. 24e-24j ustawy, dotyczącymi ogłaszania taryfy, jej wejścia w życie oraz zmian i skrócenia okresu obowiązywania. Rada Gminy w ramach upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy nie została upoważniona do wprowadzania jakichkolwiek regulacji dotyczących taryfy, tak więc kwestionowany przepis jako wykraczający poza zakres upoważnienia wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Ad 7)

W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 1-4 załącznika do uchwały, poprzez uregulowanie w nich sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług i sposobu ich dokumentowania.

W treści § 9 ust. 1-4 Regulaminu wskazano, że

1. Podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi dostarczenia wody i odprowadzania ścieków świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktura.

2. Datę, formę i sposób zapłaty Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa w fakturze, zgodnie z zawartą umową o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków.

3. W przypadku budynku wielolokalowego, w którym odbiorcami usług są również osoby korzystające z poszczególnych lokali, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wystawia odrębną fakturę zarządcy lub właścicielowi takiego budynku wielolokalowego oraz odrębne faktury osobom korzystającym z lokali, lub wyłącznie odbiorcom usług będących osobami korzystającym z lokali, z którymi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarł odrębną umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków.

4. Długość okresu obrachunkowego określa umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków.

Powyższe postanowienia Regulaminu stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a w myśl art. 6 ust. 3 ustawy, umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron, sposób i terminy wzajemnych rozliczeń czy też wskazywać okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług.

Wskazane powyżej, określone w zaskarżonej uchwale warunki odnoszące się do zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług, stanowią ingerencję w treść takiej umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim jest rada gminy nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Ad 8)

W skardze podniesiono zarzut niewypełnienia upoważnienia ustawowego do ustalenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w § 11 ust. 1 załącznika do uchwały oraz przekroczenia zakresu upoważnienia poprzez scedowanie tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez ustalenie, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy.

W § 11 ust.1 i 2 Regulaminu wskazano, że

1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa techniczne możliwości dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych.

2. Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 337/19 oraz w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19).

Unormowanie § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu istotnie narusza przepisy art. 19 i art. 21 ustawy, gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 507/19; w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SAJWa 896/17 a także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06).

Unormowanie art. 15 ust. 4 ustawy ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia. Możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo np. jej przepustowości, a nie od udostepnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako formy zapewniania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak stanowi § 12 ust. 2 Regulaminu. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 ustawy nie określa warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy.

Nadto wskazać należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20).

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 ustawy a ponadto - stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Istotą rzeczonego przepisu jest opracowany przez przedsiębiorstwo (art. 21 ust. 4 ustawy) plan rozwoju i modernizacji zakresu usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), czyli przedsięwzięć w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy) wraz z nakładami inwestycyjnymi (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) i sposobem finansowania w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy), przy czym powinność jego opracowania dotyczy tylko przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 ustawy). Wobec powyższego § 11 ust. 2 Regulaminu nie realizuje dyrektywy określenia warunków przyłączenia do sieci nieruchomości osoby, o której mowa w art. 15 ust. 4 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Kwestionowany zapis Regulaminu oznacza, że w ogóle nie zawiera on stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz warunków przyłączania do sieci, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20).

Poza tym należy z wskazać, że art. 15 ust. 4 ustawy ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia.

Ad 9)

Prokurator zakwestionował w skardze zgodność z prawem § 12 Regulaminu, który stanowi, że

1. Warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót.

2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje pisemne uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 niezwłocznie po złożenia kompletnej dokumentacji technicznej.

3. Zakres dokumentacji technicznej określają warunki przyłączenia.

Przepis ten jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy.

Zapisy § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu - jako modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym - nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy.

W myśl art. 15 ust. 2 ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. W przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki, w szczególności przepisami z zakresu prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Dodatkowo zauważyć należy, że w świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 820/18). Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, w sytuacji gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne.

Ustawa nie przyznaje zatem radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 174/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 212/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1155/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1288/17).

Ad 10)

W skardze zakwestionowano regulację § 13 ust. 1-5 Regulaminu, który stanowi, że

1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek poinformowania odbiorców o planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, w sposób zwyczajowo przyjęty z wyprzedzeniem co najmniej 7 dniowym.

2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma również obowiązek poinformować odbiorców, w sposób zwyczajowo przyjęty, o zaistniałych nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, o ile przewidywany czas ich trwania przekracza 12 godzin.

3. W przypadku budynków wielolokalowych, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może o zdarzeniach wskazanych w ust. 2 poinformować właściciela lub zarządcę budynku nieruchomości oraz osoby korzystające z lokali, z którymi przedsiębiorstwo zawarło umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków.

4. W razie planowanej lub zaistniałej przerwy w dostawie wody przekraczającej 12 godzin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zastępczy punkt poboru wody.

5. W przypadku przerwy trwającej do 12 godzin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązany, w miarę swoich możliwości technicznych i organizacyjnych, zapewnić zastępczy punkt poboru wody. O lokalizacji zastępczego punktu poboru wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne poinformuje odbiorców usług.

Zgodzić należy się z argumentacją skarżącego w sprawie naruszenia w Regulaminu upoważnienia ustawowego dotyczącego uregulowania materii praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, dotyczących sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy wynika, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, tj. dostarczanej wody oraz wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Treść § 13 Regulaminu zawiera niepełne, a zatem wadliwe uregulowanie wskazanej materii. Regulacje zawarte w omawianym przepisie dotyczą bowiem wyłącznie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, natomiast nie określają w żaden sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, co prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy.

Za niezasadny uznać należało zarzut określenia w § 13 ust. 5 Regulaminu okoliczności, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług. Treść tego przepisu nie dotyczy takiej sytuacji i nie daje podstaw do formułowania takiego zarzutu.

Regulację w tym zakresie zawiera § 13 ust. 6 Regulaminu, w którym wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców.

Wskazać należy, że rolą rady gminy jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. Skoro w art. 8 ustawy określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to w akcie prawa miejscowego nie ma podstaw do ich modyfikowania. Regulacja ta w sposób istotny narusza przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 230/20 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 841/19).

Ad 11)

Prokurator zarzucił podjętej uchwale przekroczenie w § 20 zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w nim regulacji dotyczącej obciążenia gminy za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe i przewidującej możliwość zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na celem przeciwpożarowe, jak i inne cele określone w art. 22 ustawy.

W § 20 ust. 1 Regulaminu wskazano, że

1. Przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć Umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 Ustawy.

2. Rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okres kwartalny na podstawie deklaracji Straży Pożarnej.

Dokonując oceny tego zarzutu wskazać należy, że użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określenie - warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - nie uprawnia do wskazania w regulaminie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem na pobór wody na cele przeciwpożarowe. W tym zakresie organ gminy nie ma dowolności przewidzianej w § 20 ust. 1 Regulaminu. Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co do zasady, powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie, o jakiej jest mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 120/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Op 339/19). Nadto w art. 22 pkt 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Pojęcie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, o których jest mowa w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy nie może zatem obejmować cen i stawek opłat za pobraną na cele przeciwpożarowe wodę i brak byłoby podstaw do regulowania tej kwestii w regulaminie.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące powtórzenia w Regulaminie regulacji ustawowych.

Zgodnie z § 115 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa.

Odnosząc się do akcentowanej w odpowiedzi na skargę funkcji informacyjnej dla mieszkańców gminy uchwały wprowadzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co w ocenie organu miałoby uzasadniać wprowadzane doń powtórzenia, należy stwierdzić, że nie są to istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/17 "zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń". Zaznaczyć przy tym należy, że co do zasady, zwykle tego typu zarzuty prowadzą jedynie do stwierdzenie nieważności uchwały w części, albo w sytuacji niewielkiej ilości i wagi powtórzeń sąd może uznać je za nieistotne i odstąpić od stwierdzenia nieważności uchwały.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wadliwości uchwały polegająca na niewyczerpaniu obowiązku uregulowania w uchwale wszystkich kwestii wskazanych w art.19 ust. 5 ustawy uzasadniała bowiem stwierdzenie jej nieważności w całości.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Opisane istotne naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej, a dodatkowo na wykroczeniu poza delegację ustawową, uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Gdańska obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn. zm.), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 - sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.