Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1457/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1,  art. 21  ust. 1,  art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we W., obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność L. P.. W wyniku odwołania, Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] października 1979 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979r. wystąpił L. P..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979r. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] - wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie , Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 658/10 (w wyniku skargi L. P.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] wskazując, iż organ nadzoru nie dokonał ustaleń czy ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do byłego właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, czy Wojewódzkie Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej należało do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a także czy wniosek wywłaszczeniowy z dnia 17 kwietnia 1978 r. spełniał wymogi określone w art. 16 ust. 2 ww. ustawy oraz czy wywłaszczenie było dopuszczalne, tzn. zgodne z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, a ponadto czy rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza faktycznie została przeprowadzona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we W., obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność L. P., zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości oraz stwierdził ich nieważność, w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Pismem z dnia 26 lipca 2009 r. Prezydent W. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1961 r. nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz innymi przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia należało ocenić zaskarżone orzeczenie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przy czym zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ww. ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Minister, odnosząc się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczących rozważenia czy wywłaszczenie dobrze prosperującego gospodarstwa rolnego pod ogródki działkowe stanowi kwalifikowaną bądź nie postać naruszenia prawa stwierdził, że wprawdzie w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno-gospodarczym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL), jednakże ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała warunki do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć także, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971, Nr 27, poz. 249 ze zm.). Wobec powyższego, zdaniem organu, nie było materialnoprawnej przeszkody do wywłaszczenia. Tym samym nie można w tym zakresie postawić Naczelnikowi Dzielnicy W. zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 1952 r. Jakkolwiek, organ wywłaszczeniowy nie uzasadnił należycie niezbędności przedmiotowej nieruchomości, to jednak zgromadzony archiwalny materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość wchodząca w skład trenu objętego planem budowy ogródków działkowych była niezbędna na wskazany cel. W związku z powyższym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ujęte w przepisie art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem naruszenie prawa przez organ wywłaszczeniowy nie miało rażącego charakteru.

Następnie organ wyjaśnił, że wywłaszczenia dokonano po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, ale przedstawionego przez Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami W. – jako ubiegającego się o wywłaszczenie. W ocenie organu, działanie takie należy uznać za dopuszczalne, gdyż w myśl art. 2 powołanej ustawy o wywłaszczenie mógł się ubiegać organ administracji państwowej.

Dalej Minister wskazał, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4). W aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachowała się oferta skierowana do byłego właściciela, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zachowała się natomiast notatka służbowa sporządzona w dniu 12 października 1978 r., podpisana przez L. P. zawierająca m.in. oświadczenie, że wyraża on zgodę na dobrowolny wykup całości działki nr [...]. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. wskazał, że analiza treści tej notatki nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie w rzeczywistości złożył skarżącemu ofertę, stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż notatce tej nie ma mowy zarówno o samej ofercie jak i o podmiocie ubiegającym się o wywłaszczenie. Niemniej jednak mimo, że w aktach nie zachowała się oferta, to zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami W. z dnia [...] września 1978 r. skierowanego do L. P., które odebrał w dniu 6 października 1978 r., i podobnie jak pozostali właściciele nieruchomości wywłaszczonych pod pracownicze ogrody działkowe S. stawił się w dniu 12 października 1978 r. w organie w związku z ww. wezwaniem, co potwierdza ww. notatka służbowa z dnia 12 października 1978 r. Powyższe wskazuje, że ubiegający się o wywłaszczenie Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami W. prowadził pertraktacje z właścicielem nieruchomości. W ocenie organu nadzoru brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Następnie organ wskazał na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony do właściwego organu. We wniosku należało wskazać nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta część nieruchomości - powierzchnię zarówno części, jak i całości, dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajduje, a także wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Do ww. wniosku należało dołączyć m.in. dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. W kontekście powyższego przepisu, organ - ustosunkowując się do zalecenia Sądu - co do oceny czy pismo Wojewódzkiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 17 kwietnia 1978 r. spełniało wymogi wniosku wywłaszczeniowego, oraz skonkretyzowania dokumentów potwierdzających, iż wniosek odpowiadał wymaganiom z art. 16 ww. ustawy – organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ubiegającym się o wywłaszczenie był Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami W., który jednocześnie wykonywał zadania organu wywłaszczeniowego, którym był Naczelnik Dzielnicy W. Organ wywłaszczeniowy, stosownie do przepisów art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, dysponował: promesą Wojewody [...], wykazem właścicieli nieruchomości, które przeznaczone są pod pracownicze ogrody działkowe S. ze wskazaniem właścicieli, powierzchni wywłaszczanych nieruchomości, dotychczasowym sposobem zagospodarowania, wynikami rokowań oraz działał w związku ze ściśle określonym celem wywłaszczeń. Zatem również w tej kwestii organ nadzoru nie stwierdził wystąpienia rażącego naruszenia prawa.

Dalej Minister podniósł, że wprawdzie w aktach archiwalnych sprawy nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego niemniej jednak jak wskazał Sąd w wiążącym organ wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. ewentualna wada nie doręczenia zawiadomienia jest wprawdzie uchybieniem procesowym, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący brał udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, doręczono mu decyzję, od której złożył odwołanie.

Odnosząc się zaś do kwestii wyjaśnienia (zgodnie z zaleceniami Sądu), czy w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona wymagana przepisami ustawy z 1958 r. rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza Minister stwierdził, że w zachowanych aktach archiwalnych nie tylko nie ma protokołu z rozprawy, ale także w żadnym dokumencie nie ma wzmianki wskazującej na przeprowadzenie rozprawy, czy też na zamiar jej przeprowadzenia. Dotyczy to również innych akt archiwalnych, związanych z wcześniej prowadzonymi postępowaniami wywłaszczeniowymi pod ogródki działkowe [...]. W konsekwencji, Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepisy art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie stosownej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1979r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], z dnia [...] sierpnia 1979r. nr [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa.

Minister podkreślił jednak, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...]. Działki nr [...] stanowią drogę publiczną: ul. [...] (droga powiatowa). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, bowiem powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść ani odwrócić działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Natomiast działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], znajduje się obecnie w użytkowaniu wieczystym P. Prawo to zostało ustanowione na rzecz P. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1996 r. w formie aktu notarialnego, rep.[...]. Tak więc w ocenie organu w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...], zaszły nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz poprzedzającej ją w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. W części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie stwierdzono zaś wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że z rozdzielnika decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że Prezydent Miasta W. był stroną przedmiotowego postępowania. Wprawdzie nie zostało wskazane, czy decyzja została skierowana do reprezentanta Gminy Miasta W. czy do wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro Prezydent Miasta W. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zapoznał się z decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem 14 dniowego terminu.

Od decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent W. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji Prezydent zarzucił:

1) naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezapewnienie w postępowaniu udziału Skarbu Państwa;

2) naruszenie art.156 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, chociaż nie doszło w ogóle do naruszenia prawa, wobec czego upływ czasu nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji;

3) naruszenie art.156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że w rzeczywistości takie nieodwracalne skutki prawne nastąpiły. Organ nie ocenił sprawy wszechstronnie, wobec czego pominął skutki w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a tym samym brak przepisów, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wywłaszczeniowej pozwalałyby na odrębne rozpoznanie i rozstrzygnięcie kwestii wywłaszczenia i odszkodowania. Z art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz.64) wynika wprost, iż kwestie te mogą być rozpatrywane i rozstrzygane tylko łączne, (o ile Naczelnik nie odroczył ustalenia odszkodowania).

4) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przy dokonaniu oceny materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 80 k.p.a.;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z których wynikało, jakie elementy winna zawierać decyzja, a wobec stwierdzenia przez Ministra jej nieważności co do odszkodowania, nie zawiera ich;

6) nieuwzględnienie przepisów dotyczących zasad archiwizowania dokumentów, a w tym art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz.173) i rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 1984 r. Nr 41, poz. 216), umożliwiających nieprzechowywanie protokołów rozpraw wywłaszczeniowych;

7) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie, iż brak dowodów, że rozprawa wywłaszczeniowa nie odbyła się, a powołanie w decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości potwierdza, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty, istotne w jej ocenie, dla zarzutów skargi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 8, 10 k.p.a., podkreśliła, że czym innym jest czynny udział w postępowaniu, możliwość brania udziału w gromadzenia materiału dowodowego, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a czym innym jedynie zapoznanie się z decyzją.

Odnosząc się m.in. do kwestii oceny czy była przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, podniosła, że w sytuacji braku dowodów na tą okoliczność nie można autorytatywnie stwierdzić, jak to uczynił Minister, iż nieodbycie się rozprawy stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Prezydent podniósł, że L. P., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie podnosił faktu braku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Ponadto skarżący stwierdził, że w sytuacji gdy wysokość odszkodowania była obliczana zgodnie z przepisami obowiązującymi, tzn. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz zarządzeniem nr [...] wydanym przez Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia1974 r., w najwyższej możliwej wysokości, należy przyjąć, iż w ówczesnych realiach społeczno-gospodarczych odbycie się lub nieobycie rozprawy nie miałoby wpływu na wysokość odszkodowania. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent stwierdził także, że skoro przepisy dotyczące archiwizowania dokumentów nie wymagały aby dokumenty dotyczące procedury wywłaszczania musiały być przechowywane przez ponad 30 lat, to brak ich nie może wywoływać dla stron negatywnych skutków prawnych.

Prezydent zaznaczył, że w wyniku wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji, decyzja wywłaszczeniowa miałaby kształt kadłubowy, w którym nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, zarówno ze względu na brak przepisów, które umożliwiłyby jej uzupełnienie w zakresie odszkodowania, jak i na skutek przedawnienia ewentualnych roszczeń L. P.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji nie naruszyły prawa.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 658/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

I tak, w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., Sąd zawarł wiążące organ administracji zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazał że: a) organ nadzoru nie dokonał ustaleń czy ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do byłego właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości; b) czy Wojewódzkie Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej należało do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.; c) czy wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] kwietnia 1978 r. spełniał wymogi określone w art. 16 ust. 2 ww. ustawy; d) czy wywłaszczenie było dopuszczalne, tzn. zgodne z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy; e) czy rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza faktycznie została przeprowadzona.

Analizując zarzuty skargi, w kontekście wykonania wytycznych wynikających z wyroku Sądu z dnia 3 listopada 2010 r., zasadniczą kwestią sporną jest wyjaśnienie, czy słusznie organ nadzoru przyjął, że skoro w zachowanych aktach archiwalnych nie ma protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, jak również w żadnym dokumencie archiwalnym nie ma o niej wzmianki – to organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepisy art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, co z kolei uzasadniało uznanie, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. zostały wydane naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia wyżej opisanej nieruchomości oraz stwierdzenie ich nieważności w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 1, 2, 3, 4, 7, 8, 21 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 21 powołanej ustawy, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznacza rozprawę. Po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Wymóg przeprowadzenia rozprawy dotyczył także ustalenia odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (niepowołanym w podstawie prawnej decyzji Naczelnika z 1979 r.) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, zaś opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie opinia biegłego została sporządzona w dniu [...] listopada 1978 r., zaś sprawdzona pod względem merytorycznym (jak wynika z adnotacji na opinii) [...] sierpnia 1979 r. Kwota wartości odszkodowania wynikająca z opinii odpowiada kwocie odszkodowania wynikającej z decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r., tj. kwocie [...] zł.

Powyższe przepisy nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika więc z nich, że: orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu można było po spełnieniu następujących przesłanek: a) musiała odbyć się rozprawa administracyjna; b) na rozprawie tej musiały być przedstawione opinie biegłych; c) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu; d) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym było obligatoryjne. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych odstępstw od reguły przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa taka, była poza tym formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. Słusznie Minister zauważył, że nie tylko w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy brak jest protokołu rozprawy, ale także brak jest w nich jakiejkolwiek informacji wskazującej na jej przeprowadzenie. Przy czym Minister podkreślił, że wzmianki o protokole nie odnalazł również w związanych ze sprawą aktach innych postępowań wywłaszczeniowych pod ogródki działkowe [...]. Zatem, argumentacja strony skarżącej o możliwości zniszczenia protokołu rozprawy, z uwagi na przepisy dotyczące archiwizacji, w kontekście zachowanej archiwalnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego, jest wyłącznie nieuprawnioną polemiką.

Nie ma także racji strona skarżąca, że obowiązujące wówczas przepisy dotyczące ustalania odszkodowania, tj. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i zarządzenie Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia1974 r., nr [...] obowiązujące w ówczesnych realiach społeczno - gospodarczych powodowały, że odbycie się lub nieobycie się rozprawy nie miałoby wpływu na wysokość odszkodowania. W ocenie Sądu, obowiązujące wówczas ceny sztywne, według których ustalano odszkodowanie, nie zwalniały organu z obowiązków wynikających z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tym kontekście Minister prawidłowo uznał, iż organ wywłaszczeniowy naruszył przepisy art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważa, że nie ma znaczenia zarzut skargi, iż L. P. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie podnosił faktu braku rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, gdyż wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie Ministra, że doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obligowało organ nadzoru do zbadania, czy decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Prawidłowo Minister ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...], które są drogą publiczną - ul. [...], oraz działkę nr [...] - znajdującą się w użytkowaniu wieczystym P. (umowa zawarta w dniu [...] czerwca 1996 r. w formie aktu notarialnego, rep. [...]). Tak więc kontrolowana w nadzorze decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne, tym samym prawidło Minister ograniczył się do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Z kolei decyzja Naczelnika w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, której konsekwencją jest wyłącznie wypłata ustalonej w nim kwoty nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, tym samym obligowało to organ prowadzący postępowanie nadzorcze do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. są nieuzasadnione. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Ponadto, skoro także nie zachowały się protokoły z innych postępowań wywłaszczeniowych pod ogródki działkowe [...], prowadzonych w tym samym czasie, w tym samym urzędzie, to okoliczność ta prowadzi raczej do wniosku, że dokumentów tych w ogóle nie było.

Przepisy, na podstawie których wydana została kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nie przewidywały sytuacji, w której organ byłby zwolniony z konieczności przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Brak zatem przeprowadzenia rozprawy powoduje naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. I OSK 1144/08 "decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo". Pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w niniejszej sprawie w zupełności go podziela. Także zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 10 k.p.a., nie zyskał akceptacji Sądu. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. została skierowana do Prezydenta Miasta W. Wprawdzie, w rozdzielniku decyzji nie zostało wskazane czy decyzja jest kierowana do reprezentanta Gminy Miasta W. czy do wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, jednakże (jak wskazał organ) skoro Prezydent Miasta W. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zapoznał się z decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem 14 dniowego terminu – to rozpoznający niniejszą sprawę popiera. Ponadto podkreślić należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

12