Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2471/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11c, art. 11 d, art. 11 f ust. 1, art. 11 i i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 i 3, art. 19 i art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., J. K., M. K., G. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 158/14 w sprawie ze skargi M. K., J. K., M. K., G. P. i K. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2471 / 14

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. K., J. K., M. K., G. P. i K. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Staszowski, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11c, art. 11d, art. 11f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 i 3, art. 19 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687- zwanej dalej również "specustawą") oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Osiek zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa dróg gminnych 54KDD, 61KDD i 62KDD wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w Osieku" na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 1717, 1724/1, 2120, 2121, 2103, 2134, 2136/21, 2136/3, 1727/6, 1718, 1725/1, 2121, 2099, 2125, 2135, 2136/2, 2136/16, 1727,11, 2119, 2122, 2124, 2126, 2136/20, 1727/7 obręb Osiek, jednostka Osiek. Zdaniem organu w sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w ww. przepisach, a planowany układ drogowy stanowi uzupełnienie dróg gminnych miasta Osiek pomiędzy ulicą M. B. S. leżącą w ciągu drogi kategorii gminnej klasy D, a ulicą wolności leżącą w ciągu drogi gminnej klasy D. Lokalizacja dróg jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Osiek (uchwała Nr XL/268/10 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 16 września 2010 r.) i rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 363 poz. 3920). Zgodnie z ustaleniami planu teren pomiędzy ww. ulicami został przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tym terenie przewidziano dojazdy do działek poprzez projektowane drogi gminne będące przedmiotem zezwolenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. P., K. P., M. K., M. K. i J. K.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja nie zawiera wad, zaś strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania, o możliwości wypowiedzenia się i składania zastrzeżeń, których jednak zarządca drogi (inwestor) nie uwzględnił. Natomiast organ, wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właściwy jedynie do oceny, czy inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i czy złożony wniosek jest kompletny, a taka sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że brak zgody na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do odwołujących nie uprawnia organu do odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgoda taka nie jest wymagana, gdyż to inwestor decyduje o treści i zakresie wniosku, a do organu wydającego przedmiotową decyzję, jak również do organu odwoławczego nie należy korekta lub zmiana lokalizacji, czy przebiegu granic inwestycji. Organy te nie mają kompetencji do oceny celowości, słuszności, czy racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Odnosząc się do zagospodarowania nieruchomości odwołujących się organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z uchwałą Nr XL/268/10 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 16 września 2010 r., działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w części przeznaczone są pod drogi oznaczone symbolami 54KDD, 61KDD, 62KDD, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – symbol 55MN oraz mieszkaniową jednorodzinną z usługami – symbol 57MN/U. Także przebieg linii rozgraniczających wynika z wniosku składanego przez zarządcę drogi. Projekt podziału nieruchomości został zaś sporządzony przez uprawnionego geodetę i przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Staszowie. Odnośnie wniosku o powołanie biegłego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewidują takiej konieczności, gdy wniosek pochodzi od właściwego zarządcy drogi.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Starosty Staszowskiego dotyczy budowy dróg gminnych, a więc niewątpliwie publicznych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Także zgodnie z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi kasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli G. P., K. P., M. K., M. K. i J. K., wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości z racji zaistnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Skarżący wskazali na brak zgody na przebieg inwestycji przez ich nieruchomości, lokalizację planowanej inwestycji, a także na szkody materialne przez nich poniesione, sposób zabudowy i zasady zagospodarowania nieruchomości skarżących, na konieczność powołania biegłego rzeczoznawcy oraz na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP), a także na pozbawienie ich prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz na wypowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy Osiek w prasie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Opisując cele ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskiem zostały objęte drogi gminne, stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 260) jedną z kategorii dróg publicznych. Pozwalało to na przeprowadzenie postępowania dotyczącego realizacji tej inwestycji w trybie przepisów "specustawy". Postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu tj. Burmistrza Miasta i Gminy Osiek, będącego zarządcą dróg stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (art. 11 b ust. 1 "specustawy"). Złożony w sprawie wniosek zawierał wszystkie wymagane elementy wymienione w art. 11b ust. 1 i 11d ust. 1"specustawy". W toku postępowania organ I instancji prawidłowo zastosował właściwe przepisy dotyczące określenia kręgu stron postępowania, zróżnicowanego sposobu zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 "specustawy", a także doręczenia zapadłej decyzji (art. 11f ust. 3 i 4"specustawy"). Również wydana decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 "specustawy".

Jak podkreślił Sąd, w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy analizują dokumentację, wniosek inwestora i decyzję pod względem ich zgodności formalnej z wymaganiami "specustawy" oraz innymi przepisami prawa. Jeżeli wniosek zgodnie z art. 11a ust. 1 "specustawy" spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1"specustawy", to organy administracji publicznej są zobligowane do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W szczególności właściwy organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych zamierzonego przedsięwzięcia. Przepisy "specustawy" nie upoważniają organów do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania lokalizacji przebiegu dróg, jak również braku uzasadnienia ekonomicznego dla takiego przebiegu projektowych dróg i zarzucające brak merytorycznej oceny potrzeby lokalizacji drogi w określonym miejscu są nietrafne. Wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację drogi, podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i dochowania wymogów formalnych, co potwierdza treść art. 10 "specustawy" i wynikające z tego przepisu wyłączenie stosowania w tego rodzaju sprawach przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. To zarządca drogi jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji. Opisane we wniosku zarządcy drogi miejsce lokalizacji drogi może, ale nie musi, pokrywać się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast lokalizacja ta pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, okoliczność ta przesądza o publicznym charakterze przedsięwzięcia. W takich przypadkach zachodzi łatwość oceny analizy powiązań planowanej drogi z istniejącym układem komunikacyjnym przesądzających o funkcjonalności drogi i powszechnej dostępności do niej tj. na tych elementach, które decydują o publicznym charakterze przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z materiału dowodowego wynika, że dla terenu, na którym zaprojektowano przebieg kwestionowanych dróg, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Osiek (uchwała Nr XL/268/10 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 16 września 2010 r.). Ulice objęte wnioskiem pokrywają się z przewidzianymi w planie drogami 54KDD, 61KDD, 62KDD, tj. drogami gminnymi dojazdowymi. Jak stwierdził również pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. przedmiotowa inwestycja jest konsekwencją zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Osiek.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi odnośnie braku zgody skarżących na przebieg inwestycji przez ich nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle przepisów "specustawy," taka zgoda nie jest konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 11a ust.1 tej ustawy i jej brak nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej nie zachodziła również potrzeba merytorycznej oceny zasadności wniosku, czy też powoływania biegłego rzeczoznawcy, czego domagali się skarżący. O miejscu lokalizacji spornej drogi przesądził plan zagospodarowania przestrzennego. Orzekając o lokalizacji drogi w trybie "specustawy", organ nie ma możliwości rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowany przebieg drogi.

Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd pierwszej instancji uznał za bezpodstawne.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, nie dostrzegając z urzędu innych naruszeń prawa mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. P., K. P. P., M. K., M. K. i J. K., reprezentowani przez adwokata P. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

"1/. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj, art.. 87 w zw. z art.. 2 Konstytucji w zw. z art. 11 a ust. 1, art. 11 b. art.. 11 c, art.. 11 d. art. 11 f ust. 1, art.. 11 i ust. 1 , art.. 12 ust. 1 - 4, art.. 17 ust. 1 i 3 , art. 19 i art.. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 687/ przez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą wszelkie podstawy do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej objętej niniejszym postępowaniem tj. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowy dróg gminnych 54KDD, 61KDD i 62KDD, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanych w Osieku z dnia 2 sierpnia 2013 r. - Sygn. Akt. B. [...], w sytuacji, gdy takie twierdzenie nie jest zasadne, albowiem już pobieżna analiza materiału dowodowego, oraz przepisów prawa pozwala stwierdzić, że:

A/. Sąd I instancji w ogóle nie zajął się stawianymi konsekwentnie w toku postępowania zarzutami przez skarżących, czy w ogóle są podstawy do realizacji zupełnie niecelowej inwestycji w trybie tzw.: specustawy drogowej? Jest to istotna wada dotychczasowego postępowania, czyniąca dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane w niniejszym procesie administracyjnym za sprzeczne z przepisami prawa.

Naruszone zostały podstawowe zasady konstytucyjne demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej t.j.:

- Zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa ;

Zgodnie z art. 2 Konstytucji - Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. /art.. 32 Konstytucji /.

Przenosząc powyższe fundamentalne zasady każdego procesu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż nie zostały one w ogóle zmaterializowane w niniejszym postępowaniu.

Takie być może ostre stwierdzenie wydaje się zasadne, albowiem planowana inwestycja w obecnym kształcie :

- jest gospodarczo, społecznie i ekonomicznie nieuzasadniona;

- rażąco narusza słuszny interes Moich Mocodawców, oraz wywołuje im lwią niczym

nieuzasadnioną szkodę materialną;

- pozbawia Moich Mocodawców w sposób nieuzasadniony środków do życia.

- w ogóle do chwili obecnej nie zostało wyjaśnione jaki sens i cel ma kontynuowanie

inwestycji co do np.: drogi 61 KDD-jako "ślepej " zakończonej rondem? Jest planowany w dokumentacji geodezyjnej rów wodny bez odpływów, ze względu na to, że nie zaprojektowano przepustów, co spowoduje powstanie swoistych rozległych "rozlewisk wodnych " - bez odpływów. Wbrew zaś twierdzeniom Burmistrza Osieka w żadnym wypadku tą inwestycją nie są zainteresowani właściciele nieruchomości z Radomia przez które ma droga przebiegać.

- zasadny jest także stawiany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, jak i Organy

Administracji w/w zupełnie podstawowych konstytucyjnych zasad względem Państwa

K., albowiem nic nie stoi na przeszkodzie, żeby przesunąć inwestycję tj:

drogę 54 KDD przez nieruchomość Pana S., oraz Pana K., które

to osoby są zainteresowane poprowadzeniem tej drogi 54 KDD - przez swoje

nieruchomości uznając je za całkowicie gospodarczo bezużyteczne. Przecież chodzi

tu o zwykłe przesunięcie poprowadzenia tej drogi zaledwie o 4 - 4, 5 metra na

nieruchomość Pana S., oraz Pana K.

WSA w Kielcach w zaskarżonym Wyroku całkowicie milczy w tym przedmiocie.

- niniejsza inwestycja jest realizowana rażąco sprzecznie z art.. 2 w zw. z art.. 32

Konstytucji, w zw. z art. 7 k.p.a. wyłącznie w interesie wąskiego kręgu osób - niestety

wbrew woli bezpośrednich zainteresowanych, co jest po prostu niedopuszczalne.

- istnieje możliwość przeprowadzenia szlaków drożnych przez inne nieruchomości,

co spowoduje same korzyści w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, skoro

przedmiotowa inwestycja jest rzekomo konieczna i musi być zrealizowana.

- Nadto Moi Mocodawcy do chwili obecnej w sensie materialnym w rozumieniu art.,

28 kpa nie mieli prawa do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, a w

szczególności zostali pozbawieni prawa do merytorycznego zajęcia stanowiska w tej

sprawie. Zgodzić się w tym miejscu należy z poglądem wyrażonym w Wyroku WSA

w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. / VII SA/ Wa 293 / 11 , LEX nr. 996774 /

zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację

inwestycji drogowej, związany jest przepisami kpa - co oznacza, że winien wykazać,

iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu

publicznego.

Tymczasem na obecnym zaawansowanym jej etapie próżno chociażby znaleźć jeden słuszny i obiektywny argument, który uzasadniałby kontynuowanie tej inwestycji w obecnym kształcie - skutkującej po prostu pozbawieniem Moich Mocodawców własności, pozostawienie ich bez środków do życia, oraz powodowanie im rażącej szkody materialnej. Otóż w sposób nie budzący wątpliwości oświadczam, że na taką inwestycję, oraz na taki sposób prowadzenia procesu administracyjnego G. P., K. P., M. K., M. K., oraz J. K. nigdy nie wyrażą zgody i wykorzystają wszelkie przewidziane prawem środki, być może także przed Organami Międzynarodowymi, by wykazać zasadność swych racji. Wszelkie liczne zarzuty w tym zakresie zostały już zaprezentowane dotychczas w procesie administracyjnym, ale całkowicie je pominięto.

Nadto, co więcej do chwili obecnej nie zostały przeprowadzone żadne czynności dowodowe, mimo zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych w tym zakresie. Wydany w niniejszym postępowaniu Wyrok Sądu I instancji w ocenie skarżących w ogóle nie poddaje się kontroli. W tym miejscu po raz kolejny stawiam następujące zarzuty:

B/. G. P., oraz K. P. są współwłaścicielami nieruchomości stanowiących działki ewid. Nr. [...], [...], [...]. Są także dzierżawcami dalszych nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie w/w nieruchomości. Wszelkie nieruchomości wykorzystywane są rolniczo, np.: na nieruchomościach tych znajduje się sad owocowy, oraz inne drzewa i krzewy. Należy podnieść z całą stanowczością, że całość nieruchomości stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55 zn. 3 kc.

Nadmieniam, że to przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi jedne źródło dochodu i utrzymania G. P., oraz K. P. Jego nieustanne prowadzenie jest warunkiem bytu i dalszej ich egzystencji.

Wszelkie te okoliczności zostały już wskazane w dotychczasowych pismach procesowych. Sąd I instancji w ogóle w swym rozstrzygnięciu tych jakże fundamentalnych okoliczności w ogóle nie uwzględnił.

C/. zupełnie także nie ma żadnego uzasadnienia planowana oczywiście bezzasadna inwestycja, względem nieruchomości M. K., M. K., oraz J. K., Są oni właścicielami /współwłaścicielami/ nieruchomości stanowiących działki ewid. Nr. 2121, nr. 1723/ 1 i 1718. Są także właścicielami dalszych nieruchomości.

Nadmieniam, że na działkach nr. [...] i dz. nr. [...], stanowiących łącznie zorganizowaną całość gospodarczą M. K., M. K., oraz J. K. - mają zbudować budynek mieszkalny, oraz budynek gospodarczy. Wobec powyższego w związku z planami przeprowadzenia szlaku drożnego 54 KDD przez całą działkę nr. [...] i przez znaczną część działki nr. [...] - taki szlak drożny można ze wszechmiar poprowadzić przez sąsiednie nieruchomości w/w osób, o co wręcz Pan S. N., A. K., oraz J. S. proszą.

2/. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj: 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi / Dz. U. nr. 153, poz. 1270 /, w zw. z art. 232 i 233 par. 1 kpc w zw. z art. 75 i nast.. kpa - przez przekroczenie przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej ich oceny, a także wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyroku mimo, że w ogóle nie zostały uwzględnione, oraz przeprowadzone wnioski dowodowe w szczególności dowody z opinii specjalistycznych , które stanowiły warunek sine qua non prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pominięte także zostały błędnie wnioskowane dowody osobowe, oraz dowody z dokumentów. Brak uwzględnienia tych wniosków dowodowych skutkował tym, że wydany Wyrok Sądu I instancji, oraz poprzedzające go wadliwe rozstrzygnięcia administracyjne Starosty Staszowskiego oraz Wojewody Świętokrzyskiego są wadliwe.

3/. Naruszenie przepisów postępowania tj. 7 , 8 oraz 9 kpa w zw. z art.. 156 kpa w zw. z art.. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez wydanie przez Sąd I instancji - rażąco sprzecznego Wyroku, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych , mimo stosownych wniosków procesowych, co ostatecznie spowodowało naruszenie słusznych interesów, oraz praw podstawowych skarżących uczestników".

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżący wnieśli o:

- przyjęcie przedmiotowej skargi kasacyjnej do rozpoznania, albowiem w ocenie skarżących jest ona oczywiście uzasadniona.

- zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi skarżących w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Starosty Staszowskiego oraz Wojewody Świętokrzyskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że "oczywiście jestem świadomy, że zarówno Wojewoda, czy też Starosta nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też zmiany proponowanych rozwiązań, albowiem te kompetencje są zastrzeżone dla Inwestora (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób skonstruowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej, jak również jej stylistykę, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał przytoczenie podstaw kasacji w treści niniejszego uzasadnienia z zachowaniem oryginalnej pisowni oraz układu graficznego (in extenso). Ich analiza jednak już prima facie prowadzi do wniosku, iż stanowi ona zasadniczo powtórzenie dotychczasowych argumentów strony skarżącej, zgłaszanych na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Argumentacja ta, również i w tym przypadku nie nawiązuje w żadnym zakresie do tej przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, zatracając sens i cel, jakiemu służy złożenie rozpoznawanego środka zaskarżenia, to jest poddaniu kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Formułując zarzuty kasacji, jej autor w żaden sposób nie podejmuje polemiki z twierdzeniami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchylając się od próby wykazania, dlaczego uważa je za błędne. Ma to o tyle istotne znaczenie, że odnośnie wszystkich aspektów sprawy, na które wskazuje się w kasacji, Sąd pierwszej instancji przedstawił wyczerpująco swoje stanowisko. Próba jego podważenia wymagałaby zatem od autora kasacji rzetelnej i szczegółowej jego analizy, a nie ograniczenia się jedynie do ogólnych sformułowań, bez odniesienia ich do treści konkretnych przepisów prawa materialnego, czy procesowego, także z uwzględnieniem ich form naruszenia, czy wykazania kwalifikowanego związku przyczynowo- skutkowego zarzucanego naruszenia (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Ujawnione na tle rozpoznawanej kasacji wadliwości powodowały również znaczne ograniczenie sprawowanej w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego kontroli.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów, za bezzasadny należało uznać pierwszy zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 87 w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 11 a ust. 1, art. 11 b. art. 11 c, art. 11 d. art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1 , art. 12 ust. 1 - 4 , art. 17 ust. 1 i 3 , art. 19 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po pierwsze, przypomnieć trzeba, iż sam fakt realizacji inwestycji drogowej nie może jeszcze stanowić o naruszeniu konstytucyjnych praw i wolności. Już, bowiem sama ustawa zasadnicza dopuszcza w art. 31 ust. 3 możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zastrzegając jednak, że ma być to dokonane w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zostało udzielone inwestorowi na podstawie właśnie ustawy, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zaś proporcjonalność mechanizmów tej ustawy w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10, OTK-A z 2012 r., nr 9, poz. 106). Stąd też odwoływanie się przez skarżących do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) również w powiązaniu z art. 7 K.p.a. uznać należało za bezskuteczne.

Po drugie, powtórzyć za Sądem pierwszej instancji oraz organami administracyjnymi należy utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek w nim zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, ale również oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ocena tego, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wszystkie te warunki wynikające z analizy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej potocznie "specustawą) były konsekwentnie ignorowane przez autora kasacji, który również w rozpoznawanym zarzucie domagał się od Sądu pierwszej instancji oceny gospodarczego, społecznego i ekonomicznego uzasadnienia przedmiotowej inwestycji, jej sensu i wpływu na interes strony skarżącej, ale również możliwości innej niż przedstawiona przez inwestora w zatwierdzonym wniosku o wydanie decyzji lokalizacji, czy rozwiązań w sposobie jej budowy. Dziwić musi przy tym zamieszczone w końcowej części uzasadnienia kasacji stanowisko jej autora, który mimo wyraźnych stwierdzeń zawartych w jej podstawach, przyznał ostatecznie, że wyznaczenie, korygowanie i zmiana rozwiązań projektowych należy do inwestora. Wyjaśnić wreszcie również trzeba, iż nie ma znaczenia dla możliwości realizacji inwestycji drogowej, jaki konkretny krąg osób będzie z niej korzystał, ale jedynie to, aby była to droga publiczna (art. 1 ust. 1 "specustawy).

Po trzecie, odnośnie kolejnego punktu analizowanego zarzutu stwierdzić trzeba, iż skarżący nie zostali pozbawieni prawa do udziału w niniejszym postępowaniu (art. 28 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, aktywnie prawo to realizowali. Domaganie się z kolei uwzględnienia przez organy orzekające w sprawie stanowiska skarżących było o tyle nieuzasadnione, iż nie znajdowało podstaw prawnych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, regulujących zasady i warunki przygotowania tejże inwestycji. Przypomnieć również należy, iż za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przysługuje stronom odszkodowanie (art. 12 ust. 4a i następne ww. ustawy).

Po czwarte, bez znaczenia dla możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej pozostawał fakt, iż część skarżących (G. P. i K. P.) jest dzierżawcami innych działek znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, w jaki sposób je użytkują i że składają się one łącznie na gospodarstwo rolne. W żaden sposób argumentacja ta nie przekreśla ani nie podważa uprawnień inwestora przyznanych mu przez przedmiotową "specustawę".

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 106 P.p.s.a. w związku z art. 232 i art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 75 i następny K.p.a. Stwierdzić, bowiem trzeba, iż sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje oceny zgodności tego ustalenia przez organ administracyjny z przepisami prawa. Co prawda, procedura sądowoadministracyjna przewiduje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, jednakże jest to jedynie uprawnienie sądu, musi odnosić się do konkretnego środka dowodowego przedstawionego przez stronę domagającą się jego przeprowadzenia, a przede wszystkim musi mieć jakikolwiek związek z kontrolowaną sprawą administracyjną. Skoro, zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustalono, że przedmiotem analizy organów w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest wyłącznie wniosek uprawnionego podmiotu i to tylko pod względem zgodności z przepisami prawa, to powołanie w tym zakresie biegłego pozostawałoby bez znaczenia dla sprawy, a nawet mogłoby w efekcie prowadzić do bezprawnych ograniczeń uprawnień inwestora (zarządcy drogi). Nie bez znaczenia dla oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, przy uwzględnieniu też tego, iż brak jest w tym zakresie zarzutów we wniesionej kasacji było to, iż lokalizacja objętej kontrolowaną decyzją inwestycji pokrywa się z przebiegiem drogi przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji powyższego nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. w związku z art. 156 K.p.a. w związku z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący nie zdołali ani wykazać jakiejkolwiek wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania, ani również wykazać tego, że doszło do nieuprawnionego naruszenia ich praw. Wskazanie z kolei na przesłanki nieważności decyzji administracyjnej bez jakiejkolwiek ich konkretyzacji i powiązania z konkretnymi okolicznościami sprawy, czyniło zarzut ten bezskutecznym.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.