Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2936/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle każdego budynku oraz dwóch budynków gospodarczych służących do przechowywania pasz i maszyn rolniczych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że jej realizacja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]), tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie zachodzą okoliczności do zastosowania odstępstw od ww. zakazu.

B. K. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne spowoduje naruszenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez zmianę sposobu użytkowania polegającą na wylesieniu w sytuacji, gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostróda, teren ten przeznaczony jest pod zabudowę dwóch siedlisk;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako zagadnienie wstępne jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, które spowodowało naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach przez przyjęcie, że działka nr [...] to grunt leśny - Ls, podczas gdy zgodnie z definicją gruntu leśnego zawartą w przytoczonym przepisie, przedmiotowa działka nie jest gruntem leśnym;

- naruszenie art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa, poprzez brak zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego i pominięcie wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania i włączone do akt sprawy.

W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...], gdzie obowiązuje powołane wyżej rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...]. Na jego terenie obowiązują zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1-10, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (§ 3 ust. 1 pkt 1).

Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa działka porośnięta jest drzewami, których usunięcie (choćby części z nich) będzie konieczne dla realizacji inwestycji. Jednocześnie w ewidencji gruntów działka ta występuje jako grunty orne - RV, RVI, oraz grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz. W trakcie prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że działka ta jest zadrzewiona, a projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych w obrębie terenu porośniętego drzewami. Wyjaśnił przy tym, że teren działki (o powierzchni 1,7150 ha), podobnie jak teren sąsiednich działek nr [...], nr [...] i nr [...], porośnięty jest drzewami (sztucznie nasadzony las), wśród których dominują głównie modrzew, świerk, sosna, buk i brzoza. Podszyt stanowią młode podrosty (m.in. drzew liściastych), zaś wiek lasu określa się na ok. 20 lat. Ponadto Regionalny Dyrektor wskazał, że na terenie przedmiotowej działki stwierdzono fragment zniszczonego siedliska. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie: projektu decyzji o warunkach zabudowy, ustaleń dokonanych w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r., a posiłkowo także map topograficznych i ortofotomap dostępnych na portalu Geoportal (www.geoportal.gov.pl).

Uzasadniając swoje postanowienie, organ I instancji podniósł, że występujący w granicach zespół roślinności (warstwa drzew, podszytu), stanowi las, a zatem realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] jest co do zasady prawidłowe, a zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie i wyjaśnił, że zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które posługują się terminami "las" oraz "wylesienie", nie zawierają definicji legalnej tych pojęć. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych, bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej. Lasem są także grunty związane z gospodarką leśną i wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej.

Podstawę ustalenia, czy dane zbiorowisko jest lasem, może stanowić ewidencja gruntów i budynków, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Nie oznacza to jednak, że o tym, czy mamy do czynienia z lasem decyduje organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami). Z definicji tej wynika, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący). Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego nie są istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśna).

Organ podkreślił przy tym, iż podstawą rozróżnienia między lasem - jako gruntem pokrytym roślinnością leśną, a gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi - jako również gruntem pokrytym roślinnością leśną - jest wyłącznie kryterium obszarowe. Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. W tym względzie niesłuszne są zarzuty B. K., że do zaklasyfikowania danej roślinności jako lasu konieczne jest spełnienie dodatkowych kryteriów. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że za las w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 tej ustawy, tzn. nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, ani nie został wpisany do rejestru zabytków. Ponadto, wobec braku definicji legalnej, termin "wylesienie" należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych - także tych ujętych w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska - w ogólnej powierzchni danego obszaru.

Jednocześnie dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, kluczowe bowiem jest czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wobec braku definicji legalnej roślinności leśnej, konieczne jest wykorzystanie definicji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, w związku z czym roślinnością leśną będą z pewnością zbiorowiska roślinne, w których podstawową strukturę zbiorowiska tworzą gatunki drzewiaste rosnące w zwarciu, czyli zespoły leśne (także te nietypowe, o słabo wykształconych warstwach), a także lasy gospodarcze. Lasem nie będą więc zakrzaczenia, czy też drzewa rosnące w rzędach lub pasach. Mogą one natomiast stanowić zadrzewienia w rozumieniu art. 5 pkt 27 (także gdy ich powierzchnia przekracza 0,10 ha).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie zmiana lasu na użytek rolny oraz wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania w przypadku, gdy dotyczyć będzie lasu definiowanego zgodnie z art. 3 ustawy o lasach. Tym samym, wbrew twierdzeniu odwołującej, realizacja planowanej inwestycji może znacząco oddziaływać na środowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zaklasyfikował zbiorowisko znajdujące się na terenie przeznaczonym pod inwestycję (które w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest zabezpieczone przed likwidacją) jako las, a jego usunięcie jako wylesienie. Planowana inwestycja koliduje zatem z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie można zgodzić się z prezentowanym przez B. K. stanowiskiem, że w przedmiotowej sprawie kluczowe dla zaklasyfikowania zadrzewienia jako las, powinno być ustalenie istnienia planu urządzenia lasu, czy też uproszczonego planu urządzenia lasu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że wszelkie zmiany do ewidencji gruntów związane ze zmianą przeznaczenia gruntów, np. z R na Ls, są wprowadzane na wniosek właściciela nieruchomości. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, mają obowiązek zgłoszenia staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W stanie faktycznym niniejszej sprawy (gdy odwołująca wnioskuje o wydanie warunków zabudowy na przedmiotowej działce), sprzecznym z interesem wnioskującej byłoby podobne zgłoszenie. Z kolei starosta mógłby z urzędu dokonać takich zmian tylko wtedy, gdyby dokonywał modernizacji ewidencji gruntów. Sporządzenie planów urządzeniowych nie ma nic wspólnego ze zmianami w ewidencji gruntów i odbywa się w trybie ustawy o lasach. Zmiany w ewidencji dokonywane są na wniosek zainteresowanych właścicieli zalesionych gruntów i na ich koszt (art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Organ podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż działkę nr [...] zajmują porastające ją zadrzewienia, zaś zgodnie z mapą sytuacyjno- wysokościową załączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, która umożliwiałaby takie usytuowanie budynków, by nie kolidowały z zadrzewieniami (o ile w ogóle taka możliwość istnieje). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że nie może mieć wpływu na daną sprawę przedstawiona przez B. K. informacja, że przedmiotowa działka w przeszłości zabudowana była siedliskiem, zaś zgodnie z wypisem i wyrysem zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obszarze Parku Krajobrazowego [...] (uchwała Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r.), część działek nr [...] i nr [...], obręb [...], przeznaczona jest pod zabudowę dwóch siedlisk. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie neguje twierdzenia, iż w przeszłości grunt ten nie był użytkowany jako grunt leśny, a ustalenia ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiały wykorzystanie przedmiotowej działki pod zabudowę, niemniej jednak z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotny jest stan faktyczny na gruncie. Jak wynika z samego projektu decyzji o warunkach zabudowy, teren przedmiotowej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie budzi wątpliwości, że obecnie działkę nr [...] zajmują porastające ją zadrzewienia będące, zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania dowodowego - lasem (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną). Wyjaśnić należy, że wszelkie ograniczenia w postaci zakazów wprowadzane rozporządzeniem wojewody (obecnie uchwałą sejmiku województwa), muszą mieć podstawę ustawową, a więc mieścić się w ramach katalogu ustawowego. Właśnie na tej podstawie został wprowadzony przez Wojewodę [...] ww. rozporządzeniem zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga fakt, że w tym przypadku prawodawca lokalny nie wprowadził odstępstwa od ww. zakazu ze względu na przeznaczenie danego obszaru pod zabudowę w nieobowiązującym już na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też takie użytkowanie terenu w przeszłości. Skoro więc kwestie ingerencji w komponenty środowiska przyrodniczego na obszarze parku krajobrazowego zostały już przesądzone przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, to organ uzgadniający nie mógł według uznania odwołującej wprowadzać dodatkowych wyłączeń od zakazów.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji oraz z informacji zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wskazał, że zakaz nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, w związku z powyższym nie było podstaw do zastosowania żadnego z przewidzianych odstępstw.

Podsumowując, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody [...], a zatem nie mógł być uzgodniony.

Ponadto organ wskazał, że nawet gdyby występującego na działce zbiorowiska nie zaklasyfikować jako las (choć w świetle zgromadzonego materiału dowodowego kwestia ta nie budzi wątpliwości), to przedłożony projekt i tak nie mógłby zostać uzgodniony, bowiem planowana inwestycja (bez wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy chroniącej zadrzewienia) kolidowałaby wtedy z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o ochronie przyrody (art. 5 pkt 27), zadrzewieniem są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Nie jest przy tym istotne, czy drzewa lub krzewy to tzw. samosiejki i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Co więcej, jak wynika bezpośrednio z treści zażalenia, B. K. zakłada, że zadrzewienia kolidujące z planowaną zabudową siedliskową miałyby zostać usunięte.

Odnosząc się do podniesionej kwestii ograniczenia prawa własności, organ zaznaczył, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności zostały uregulowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stosuje się w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z kolei w myśl art. 130 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego stwierdzić należy, że ograniczenie prawa własności wprowadzone przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie ustawy, ze względu na wymóg ochrony środowiska - ma rangę ustawową. Jak zostało wykazane, realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Parku Krajobrazowego [...], dlatego też w zakresie ochrony przyrody nie uzgodniono dla niej projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Pozostałe kwestie ponoszone przez B. K. pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Na marginesie organ dodał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na postawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podjęte zostały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, umożliwiający wydanie w danej sprawie postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w sprawie dowody dostatecznie uzasadniały rozstrzygnięcie postanowienia. Na uwagę zasługuje fakt, że dowody sprecyzowane w zażaleniu nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., zarzucając mu naruszenie:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 136 w związku z art. 144 i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebrami i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym że planowane zagospodarowanie terenu spowoduje naruszenie zakazów na terenie Parku Krajobrazowego [...], tj. § 3 ust.1 pkt 3 - likwidowanie i niszczenie zadrzewień, § 3 ust. 1 pkt 1 - naruszenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania, a w efekcie powyższych naruszeń wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uniemożliwienie stronie zapoznanie się z całością materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu wyłączają możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany, znajdujący się na obszarze parku krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych; nadto stosowanie wykładni rozszerzającej polegającą na przyjęciu, że zakazy mogą ograniczać właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości (jego zabudowy), podczas gdy forma ochrony takiego zakazu nie ustanawia;

2. traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do obszaru chronionego rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie parku, a nie do całości chronionego obszaru;

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że działka nr [...] stanowi las, podczas gdy na działce tej występują grunty oznaczone Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione oraz RV i RVI - grunty orne, a w przypadku zamiaru usunięcia drzew z takich użytków mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody; zainteresowana uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew z tej działki oraz potwierdzenie, że zgłaszane drzewa są złomami i wywrotami;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i niewzięcie przez organ administracji pod uwagę istotnych okoliczności, a mianowicie organ orzekający w sprawie ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko nie wskazując, w jaki sposób takie oddziaływanie faktycznie wpływa na środowisko, a zwłaszcza w jaki sposób wpływa ono "znacząco" na środowisko, czy też "potencjalnie znacząco".

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 roku, którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2018 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle każdego budynku oraz dwóch budynków gospodarczych służących do przechowywania pasz i maszyn rolniczych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], tj. na obszarze Parku Krajobrazowego [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8).

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), do form ochrony przyrody zalicza się parki krajobrazowe.

Art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).

Z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 poz. 71) wynika zaś, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Przywołane w skardze zarzuty częściowo pokrywają się z podniesionymi przez skarżącą w zażaleniu z dnia [...] maja 2018 r.. W związku z tym podnieść należy, że Sąd w całości podziela ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę stanu faktycznego, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia, gdyż zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy umożliwiający wydanie postanowienia, a zgromadzone w sprawie dowody dostatecznie uzasadniają przyjęte rozstrzygnięcie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ II instancji ponownie rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, gdyż kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Prawidłowość zaskarżonej decyzji organ był obowiązany ocenić nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględnił granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone przez organ I instancji, tj. zakres zgodności planowanej inwestycji z zakazami obowiązującymi na terenie Parku Krajobrazowego [...]. Po analizie akt sprawy pod kątem zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...] organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja będzie naruszała zakaz określony w punkcie 1 omawianego przepisu rozporządzenia, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym przez skarżącą stanowiskiem, że organ orzekający ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, nie wskazując jednak w jaki sposób. Generalny Dyrektor szczegółowo wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się m.in. każda zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub każde wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W kwestii rozumienia pojęcia "las" organ podkreślił przy tym, że nie są istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny: chodzi o grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną Podzielić też należy przywołane przez organ stanowisko judykatury, z którego wynika, że wobec braku definicji legalnej, termin "wylesienie" należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych - ujętych w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska - w ogólnej powierzchni danego obszaru. Wobec faktu, że działka, na której planowana jest inwestycja porośnięta jest lasem, przy czym na załącznikach graficznych do projektu decyzji nie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, która umożliwiałaby takie usytuowanie budynków, by nie kolidowały z drzewami i chroniły porastający działkę kompleks leśny (o ile w ogóle taka możliwość istnieje) uznać należy, że realizacja na przedmiotowej działce planowanego przedsięwzięcia w rzeczywistości stanowić będzie wylesienie, mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu w granicach obszaru objętego ochroną (Parku Krajobrazowego [...]) i jako takie należy je zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga również, że zapewnienia skarżącej, iż nie będzie dokonywała wycinki większej liczby drzew - nie stanowią dostatecznej gwarancji, bowiem taką mają być właściwie sformułowane zapisy projektu uzgadnianej decyzji.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zaklasyfikowano zbiorowisko roślinności znajdujące się na terenie przeznaczonym pod inwestycję (które w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest zabezpieczone przed likwidacją) jako las, a jego usunięcie jako wylesienie. Planowana inwestycja bezspornie koliduje zatem z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto przywołana przez skarżącą na etapie skargi decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], nie zmienia faktu, że planowana inwestycja koliduje z ww. zakazem. Należy zauważyć, że kwestia możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji w Parku Krajobrazowym [...] została przesądzona przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, który zainkorporował ustawowy zakaz do rozporządzenia Wojewody. Wobec powyższego, usunięcie drzew występujących na terenie lokalizacji planowanej inwestycji byłoby równoznaczne z wylesieniem, a tym samym złamaniem zakazu, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że to organ stanowiący akt prawa miejscowego uprawniony jest do oceny, jakie i na jakim obszarze zespołu ustawowe zakazy mają obowiązywać. To ten właśnie organ dokonuje oceny walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz czy dla ich zachowania mają obowiązywać zakazy określone w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na części obszaru, czy też na całym obszarze.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji.

Organ ochrony przyrody zobligowany jest zatem ocenić pod kątem ochrony przyrody przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia z uwagi na naruszenie zakazów wskazanych w akcie prawa miejscowego, regulującym funkcjonowanie danego obszaru chronionego. Projekt decyzji powinien gwarantować nienaruszalność zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, w przeciwnym razie nie może być bowiem uzgodniony.

W postanowieniu RDOŚ (a w ślad za nim w zaskarżonym postanowieniu) szczegółowo wyjaśniono, dlaczego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przedstawionym kształcie nie może zostać uzgodniony. Gdyby organy dokonały oceny zgodnej z oczekiwaniami skarżącej oraz oceny wpływu (oddziaływania) zamierzenia inwestycyjnego (i jego poszczególnych elementów) na środowisko w trakcie procedury uzgodnieniowej, to faktycznie doszłoby do oceny, czy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko został wprowadzony na obszarze chronionym w sposób zasadny. Do takiej jednak oceny nie jest uprawniony organ administracji stosujący prawo.

Na marginesie zaznaczyć należy, że nawet gdyby występującego na działce zbiorowiska nie zaklasyfikować jako las (choć w świetle zgromadzonego materiału dowodowego kwestia ta nie budzi wątpliwości), to przedłożony projekt i tak nie mógłby zostać uzgodniony, bowiem planowana inwestycja (bez wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy chroniącej zadrzewienia) kolidowałaby wtedy z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Wojewody).

W związku z powyższym, za chybione należało uznać wszystkie wyartykułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Na zakończenie wskazać trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.