Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3415/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 29 udst. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 46/19 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 46/19, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy Wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej: PINB) decyzją z [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących wymiany i montażu anten nowego typu na maszcie dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] września 2013 r., uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia decyzji ŚWINB przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1779/13 oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia czy skarżący będący inwestorem dokonał wymiany anten na istniejącym obiekcie, czy zamontował dodatkowe anteny. Dopiero po ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko nowo zainstalowanych anten będzie możliwe ostateczne określenie przedmiotu wykonanych prac przez inwestora i jego właściwe zakwalifikowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego.

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr [...] w G. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] maja 2014 r.

L. R. w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z [...] maja 2014 r., wskazując na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie to zostało zawieszone przez GINB do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1779/13.

W dniu 5 lutego 2015 r. L. R. złożyła do PINB wniosek o wstrzymanie robót w związku z trwającymi pracami na maszcie telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. przy ul. W. [...].

Organ wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień jaki rodzaj prac jest i był wykonywany w obszarze stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie przy ul. W. w G. - dz. nr [...] obr. S..

Pełnomocnik [...] wskazał, że prace wykonywane były na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i polegały na instalacji antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych o wysokości poniżej 3 metrów, co nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Zainstalowano trzy wsporniki oraz trzy anteny wraz z niezbędnym okablowaniem.

W dniu 22 grudnia 2015 r. PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ulicy W. [...] na istniejącym maszcie rurowym zamontowanych jest sześć anten sektorowych, dwie radioliniowe oraz infrastruktura towarzysząca, m.in. trasy kablowe. U podstawy masztu znajdują się urządzenia sterujące typu [...] - szafy sterujące. Aktualny stan konfiguracji urządzeń zawarto w dokumentacji powykonawczej antenowej z dnia 14 grudnia 2015 r. Na stacji bazowej pracują systemy anten sektorowych w częstotliwościach 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz. W lutym i marcu 2015 r. wymieniono cztery anteny sektorowe i jedną antenę radioliniową. Prace zakończono w czerwcu 2015 r. Pełnomocnik [...] przedłożył: dokumentację powykonawczą z dnia 14 grudnia 2015 r., sprawozdanie z badań pól elektroenergetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z 31 marca 2015 r., kwalifikację przedsięwzięcia z grudnia 2015 r., aktualizację danych instalacji po wprowadzeniu zmian nieistotnych (zgłoszenie z 23 kwietnia 2015 r.).

Decyzją z [...] marca 2016 r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie. Jednakże decyzją z [...] sierpnia 2016 roku, ŚWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 26 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. zlokalizowany jest maszt rurowy o wysokości 28,63 metrów, na którym zamontowano: dwie anteny radioliniowe o średnicach 0,6 i 0,3 m, na azymutach 56 stopni i 315 stopni, na wysokości 24,1 metra i 23,6 metra, sześć anten sektorowych: trzy anteny [...] i trzy anteny [...], na azymutach 75 stopni, 200 stopni i 320 stopni, na wysokości 25,8 m i 26,3 m.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 roku PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. oraz nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 roku.

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł inwestor [...] sp. o.o.

Z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania sądowego II SA/Gl 1779/13 GINB podjął zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zakwalifikował całość robót wykonanych w 2015 roku jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, której legalizacja wymaga zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji, kwalifikacja ta nie jest prawidłowa, a roboty budowlane polegały na przebudowie stacji bazowej, wymagającej legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Sprzeciw od tego postanowienia złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 138 K.p.a. nie precyzując jednak, na czym to naruszenie miało polegać. Stowarzyszenie zakwestionowało jednak, przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjętą przez organ odwoławczy tezę, iż przedmiotem postępowania jest przebudowa a nie rozbudowa.

Wyrokiem z 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 370/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił powyższy sprzeciw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest błędne – w ocenie organu odwoławczego – zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, ta kwestia nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Konieczne jest ustalenie (i powinno to znaleźć wyraz również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia), czy przedmiotowe roboty spełniały warunki określone w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ustalenie w sposób jednoznaczny, czy w rozstrzyganej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy, czy też przebudowy obiektu pozwoli organowi nadzoru budowlanego wybrać właściwy tryb postępowania. Nie można wykluczyć także, że część robót będzie spełniać warunki uznania za przebudowę, a część za rozbudowę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, konieczne jest ustalenie, czy przebudowa (rozbudowa) masztu telekomunikacyjnego wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to było bowiem przedwczesne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł także przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rezultacie Sąd oddalił sprzeciw, podając jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo że jest kompletny, a kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych inaczej rozumianych przez oba organy; ponadto nieuprawnione jest wskazanie, iż istnieje konieczność podziału wykonanych robót budowlanych na przebudowę oraz rozbudowę w sytuacji, w której kwestie o charakterze prawa materialnego nie mogą być podstawą analizy przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu; z wyroku nie wynika także jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji w sytuacji, w której orzekał na podstawie zebranego materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia na obecnym etapie,

2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 oraz art. 64e P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji miał prawo uchylić decyzję do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której kwestią sporną jest tylko i wyłącznie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych przy kompletnie zebranym materiale dowodowym i to w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawa procesowego, co wynika wprost z wyroku albowiem naruszenia takich przepisów nie stwierdzono.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3168/18 uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie podstawy nieważności postępowania, wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

O stwierdzeniu nieważności przesądziła okoliczność, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, przyjmując błędnie, że przedmiotowe postępowanie powinno się toczyć według przepisów dotyczących sprzeciwu uregulowanego przepisami art. 64a – 64e P.p.s.a., co odpowiadało przesłance nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. NSA zauważył, że instytucja sprzeciwu z art. 64a P.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art.144 K.p.a. a jedynie do decyzji z art. 138 § 2 P.p.s.a. Od przedmiotowego postanowienia uprawnionym podmiotom przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Skarga ta powinna być rozpoznana z zastosowaniem właściwych przepisów dotyczących trybu postępowania i składu orzekającego. Podkreślono, że merytoryczne zarzuty kasacyjne nie zostały rozpoznane.

Rozpoznając skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 46/19, uchylił postanowienie ŚWINB nr [...] i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 28 listopada 2018 r. sprawa ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. z dnia 20 kwietnia 2018 r. została rozpozania w trybie określonym dla skargi, w składzie 3 osobowym, na posiedzeniu jawnym.

Dalej Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut skargi błędnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy poprzez powołanie się przez ten organ na błędną interpretację przepisów prawa materialnego przez organ I instancji (ŚWINB uznał, że wykonane roboty mają charakter przebudowy, co w przypadku samowoli budowlanej wymaga zastosowania trybu legalizacji określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, zas organ I instancji uznał, że roboty te należy zakwalifikować jako rozbubowę, co wymaga zastosowania trybu wskazanego w art. 48 Prawa budowalnego) zamiast na naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżące Stowarzyszenie uznało wykonane roboty za rozbudowę i w konsekwencji, w jego ocenie, nieuzasadnione było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Według Sądu I instancji nie budzi większych wątpliwości, że wykonane w lutym i marcu 2015 roku roboty, polegające na wymianie czterech anten sektorowych i jednej antenie radioliniowej oraz montażu dodatkowych modułów [...] (9 sztuk), montażu wspornika stalowego [...], urządzeń sterujących zamontowanych na istniejących i nowoprojektowanych belkach mocowanych do istniejącego rusztu stalowego, stanowią rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, a nieuzyskanie takiego pozwolenia i prowadzenie tego rodzaju robót przesądza o samowoli budowlanej w znaczeniu przyjętym w art. 48 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Legalizacja tej samowoli następuje w trybie określonym w art. 48 ust. 2-5.

Sąd zaznaczył, że przyjęte wyżej stanowisko wzmacniają ustalenia wynikające z przebiegu sprawy samowolnych robót wykonywanych przez [...] w ramach stacji bazowej zlokalizowanej w G. przy ul. W. [...]. Sąd wskazał, że pierwotnie stacja ta była "stacją transmisyjną". Tak określono ją w pozwoleniu budowlanym wydanym przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] maja 2010 r. Po samowolnym dokonaniu wymiany i montażu anten nowego typu, powodujących zmianę charakteru tej stacji na "bazową" w 2012 r. podjęto postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót, zakończone decyzją umarzającą postępowanie (decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. – k. 1 akt administracyjnych organu I instancji), utrzymana w mocy przez ŚWINB rozstrzygnięciem z [...] września 2013 r. Decyzja organu II instancji stała się ostateczna i prawomocna, co potraktowano jako usankcjonowanie dokonanych zmian (wykonanych robót). W 2015 r. wykonano w sposób samowolny kolejne roboty, polegające w szczególności na montażu trzech dodatkowych anten wraz z oprzyrządowaniem, przy czym stacja była już traktowana jako "bazowa" (decyzja PINB z [...] marca 2016 r.).

Sąd I instancji uznał, że takie działanie inwestora, który dokonuje zmiany charakteru stacji telefonii komórkowej z transmisyjnej na bazową, z czym wiąże się konieczność wykonania szeregu robót budowlanych mających znamiona rozbudowy, a tym samym z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, które może poprzedzać ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, powinno być poczytane jako próba obejścia prawa. Sąd zaznaczył, że spełnienie wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę, jak i decyzji środowiskowej stanowi dla osób trzecich, zwłaszcza mieszkających w sąsiedztwie stacji, gwarancję respektowania ich uprawnień m.in. związanych z wykonywaniem prawa własności, ładem przestrzennym, jak i ochroną życia i zdrowia.

Sąd podkreślił, że skoro przyznał rację organowi I instancji w odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót jako rozbudowy, to tym samym brak było podstaw do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Tym samym Sąd podzielił zarzuty skargi w tej części, która dotyczyła błędnej kwalifikacji wykonanych robót przez organ II instancji. W konsekwencji za uzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. o P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej "K.p.a.", poprzez przyjęcie, że ŚWINB nie miał podstaw do wydania postanowienia uchylającego postanowienie PINB w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego bez wszechstronnego zgromadzenia oraz prawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy, w tym bez rozważania kwestii środowiskowych,

2. art. 141 § 4 p. o P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego stanowiska co do kwalifikacji robót wykonanych przez [...] bez wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn takiej oceny, a także z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia,

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "pusa" w zw. z art. 3 § 1 p. o P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż WSA w Gliwicach najpierw nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia ŚWINB, po czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy uchyla te postanowienie i to w oparciu o błędna kwalifikację prawną robót wykonanych przez P4,

4. art. 3 pkt 6) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez [...] nie stanowiła rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,

5. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z uwagi na uznanie, iż roboty wykonane przez [...] były samowolą budowlaną, a tym samym że w oparciu o te przepisy należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, podczas gdy nie ma podstaw do wstrzymywania robót, których wykonanie zostało zakończone, a także do wzywania o przedłożenie dokumentów legalizacyjnych,

6. art. 29 ust. 2 pkt 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. poprzez niezastosowanie, pomimo, iż przeprowadzone roboty budowlane ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym i ich wysokość nie przekroczyła 3 metrów, a więc roboty te były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty majce, zdaniem skarżaćego kasacyjnie, potwiedzać zasadnosć podniesionych w niej zarzutów.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. oraz L. R. w pismach procesowych odpowiednio z dnia 26 grudnia 2019 r. i z dnia 10 stycznia 2020 r. przedstawili argumentację majaca przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Sp. z o.o z siedzibą w W. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Formułując zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Spółka podnosi, że Sąd niesłusznie uznał, aby ŚWINB nie miał podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji w formie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd miałby nie dostrzec, że postanowienie PINB zapadło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w postaci braku wszechstronnego zgromadzenia oraz prawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy. Organ I instancji nie rozważył kwestii środowiskowych (czy roboty nie wymagały uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), a zatem pozostawał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika, że aby zastosować ten przepis organ odwoławczy musi wykazać, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które powoduje, że zakres sprawy konieczny do wydania rozstrzygnięcia nie został wyjaśniony.

Skoro z akt sprawy wynika, że Spółka w lutym i marcu 2015 roku na maszcie rurowym, pierwotnie wykonanym dla stacji transmisyjnej [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. (według pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta Gliwice z [...] maja 2010 r.), wykonała roboty budowlane, polegające na wymianie czterech anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej oraz montażu dodatkowych modułów [...] (9 sztuk), montażu wspornika stalowego [...], urządzeń sterujących zamontowanych na istniejących i nowoprojektowanych belkach mocowanych do istniejącego rusztu stalowego, to należało roboty te uznać za rozbudowę. Tak zakwalifikował te roboty organ I instancji bowiem w jego ocenie ewidentnie nastąpiła rozbudowa dotychczasowej stacji bazowej. W ocenie NSA ocena ta była prawidłowa a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania takiej oceny.

Nie sposób pominąć okoliczność, że w 2012 r. Spółka dokonała na ww. stacji transmisyjnej wymiany i montażu anten nowego typu stacji bazowej telefonii komórkowej. Wówczas prowadzone postepowanie w przedmiocie legalności dokonanych robót zostało umorzone (decyzja ŚWINB z [...] września 2013 r.) co doprowadziło do usankcjonowania dokonanych zmian (wykonanych wtedy robót). Zatem w 2013 r. na skutek robót dokonanych w 2012 r. mamy do czynienia ze stacją bazową telefonii komórkowej.

Zakres obecnie rozpatrywanych robót budowlanych (z 2015 r.) wskazuje, że na stacji bazowej telefonii komórkowej doszło do wymiany istniejących wcześniej 4 anten sektorowych i 1 anteny liniowej, co można by uznać za przebudowę. Ponadto jednak dokonano montażu dodatkowych modułów [...] (9 sztuk), montażu wspornika stalowego [...], urządzeń sterujących zamontowanych na istniejących i nowoprojektowanych belkach mocowanych do istniejącego rusztu stalowego. Takie roboty budowlane polegające na zainstalowaniu dodatkowych, nie istniejących wcześniej urządzeń i instalacji wskazują na rozbudowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) za przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z tego wynika, że zakres analizowanych róbót budowlanych nie ograniczał się jedynie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Przeprowadzone roboty doprowadziły do rozbudowy stacji bazowej, bowiem uzyskała ona nowe, dotychczas nie wchodzące w jej skład urządzenia i instalacje co nie tylko ją zmodernizowało ale i wpłynęło na zmianę dotychczasowych charakterystycznych dla stacji bazowej parametrów w postaci wysokości, szerokości, długości czy powierzchni zabudowy w stosunku do jej parametrów z 2012 r.

Taki stan faktyczny wynika wprost z ustaleń kontrolnych prowadzonych na nieruchomości. Zakresu tych robót nie neguje skarżąca kasacyjnie Spółka. Spółka prezentuje jedynie inną niż organ I instancji ocenę prawną tego stanu faktycznego uznając, że dokonano jedynie przebudowy.

W okolicznościach sprawy nie można jednak mówić o przebudowie. Wątpliwości WSA w Gliwicach wydającego wyrok z 18 czerwca 2018 r. odnośnie do zakwalifikowania robót budowlanych Spółki jako przebudowy czy rozbudowy w ocenie NSA były bezpodstawne. Taki zakres robót ewidentnie wskazuje na rozbudowę. Wymiana anten na silniejsze, montaż dodatkowych modułów RRU i urządzeń sterujących, dodatkowych wsporników wpłynie nie tylko na walory użytkowe stacji bazowej. Racjonalnie i logiczne jest uznanie, że mocniejsze anteny i dodatkowe urządzenia zmieniające ustawienie anten spowodują zmiany w dotychczasowym obszarze oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a zatem roboty te mogą doprowadzić do tego, że powstanie przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Możliwość powstania tego rodzaju przedsięwzięć (zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko) uzasadnia kwalifikację takich robót budowlanych jako rozbudowę.

Nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać szczegółowych badań skoro już z charakteru i parametrów zamontowanych urządzeń wynika zwiększenie obszaru oddziaływania stacji telefonii komórkowej.

Wobec powyższego uchylenie postanowienia PINB przez organ odwoławczy było niezasadne bowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie czy przeprowadzone w 2015 r. roboty budowlane zaliczyć należy do przebudowy czy do rozbudowy. Uznanie robót za rozbudowę uzasadniało prowadzenie postępowania przez PINB w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane albowiem rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Spółka nie dysponowała wymaganym na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej pozwoleniem na budowę, bo wadliwie przyjęła, że roboty te nie podlegają reżimowi uzyskania tego pozwolenia.

W ocenie NSA, poczynienie przez organ I instancji dalszych ustaleń w zakresie oddziaływania tak rozbudowanej stacji na środowisko i ewentualnej potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację nie wpływa na prawidłowość oceny w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, że w istocie mamy do czynienia z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej, a tym samym wymagała ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro tak to organ I instancji postąpił słusznie wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązał Spółkę do przedłożenia stosownej dokumentacji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który odnosi sie do samowolnej rozbudowy. Ustalenie czy rozbudowa doprowadziła do powstania przedsięwzięcia wymagającego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przekreślało legalności wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, zdaniem NSA, pominięcie kwestii środowiskowych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie skutkuje wadliwością oceny tego Sądu odnośnie dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji robót budowlanych przeprowadzonych przez Spółkę na stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalenie czy mamy do czynienia z rozbudową czy też przebudową było kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy do poczynienia ustaleń w tym zakresie i na podstawie tego materiału dokonał prawidłowej kwalifikacji robót budowalnych jako rozbudowy. W tym stanie rzeczy słusznie uznał, że prowadzić należy postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy.

W związku z powyższym nie było podstaw do wydawania przez ŚWINB postanowienia kasatoryjnego albowiem organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego odnośnie kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowa. Wobec tego Sąd I instancji kontrolując legalność wydania postanowienia kasatoryjnego przez organ II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ w sprawie nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy pozwalał na zakwalifikowanie robót budowlanych jako rozbudowę.

Odnośnie zarzutu niekonsekwencji w orzekaniu przez Sąd I instancji należy wskazać, że Sąd ten wydając zaskarżony wyrok po stwierdzeniu nieważności swego poprzedniego wyroku nie działał w warunkach związania z art. 153 P.p.s.a. Stanowisko zawarte w wyroku z 18 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 370/18 wobec stwierdzenia nieważności uznać należało za niebyłe i Sąd I instancji miał prawo zająć na nowo stanowisko w sprawie, w tym przypadku odmienne od poprzedniego.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Spółki Sąd I instancji przedstawił argumentację, która doprowadziła go do kategorycznego stwierdzenia, że roboty budowlane dokonane na stacji bazowej telefonii komórkowej są rozbudową (patrz str. 6 i 7 wyroku).

Nieuprawnione są twierdzenia Spółki, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego wyroku. Skoro Sąd uznał, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, to postanowienie kasatoryjne ŚWINB nie miało podstaw. Wobec tego należało uchylić zaskarżone postanowienie ŚWINB bowiem nie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Naruszono zatem przepis prawa procesowego a tym samym Sąd I instancji uwzględniając skargę Stowarzyszenia uchylił zaskarżone postanowienie ŚWINB i wydał wyrok stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazane wyżej podstawy prawne rozstrzygnięcia znajdują się w uzasadnieniu wyroku str. 7.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji, jak już była mowa, nie był związany wcześniejszym wyrokiem. Sąd rozpoznawał skargę od początku i tym razem od początku oceniał legalność zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego. Skoro tym razem uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej bo materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwalał na zakwalifikowanie robót budowlanych jako rozbudowy, to nie jest to brak kontroli sądowej. Kontrola została dokonana lecz wynik tej kontroli jest inny niż w poprzednim postępowaiu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności. Fakt, że ten sam Sąd w innym składzie (trzyosobowo) nie podzielił stanowiska wydanego w tej samej sprawie przez inny skład (jednoosobowy) nie świadczy o niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że zakres i charakter dokonanych w 2015 r. przez Spółkę na stacji bazowej telefonii komórkowej robót budowlanych świadczy o rozbudowie tej stacji a nie jej przebudowie. Zmieniły się nie tylko jej parametry użytkowe i funkcjonalne stacji (wymiana anten) ale zamontowano dodatkowe urządzenia, których dotychczas nie było. Wobec tego zasadne było uznanie tych robót za rozbudowę a nie przebudowę. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał dlaczego uznał, że nastąpiła rozbudowa a nie przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, a NSA podziela to stanowisko. Odmienna ocena stanu faktycznego przez Spółkę nie świadczy o wadliwości oceny dokonanej przez Sąd i nie prowadzi do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego.

Analizowane roboty budowlane na stacji bazowej nie były jedynie instalowaniem antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane co nie wymaga pozwolenia na budowę. Ten przepis nie ma zastosowania jeśli taka instalacja prowadzi do rozbudowy stacji bazowej, a w okolicznościach sprawy właśnie taka sytuacja miała miejsce. Zamontowane zostały dodatkowe urządzenia.

Sąd I instancji nie naruszył art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro organ I instancji prawidłwo uznał, że roboty budowlane były rozbudową wymagająca pozwolenia na budowę, to Sąd słusznie stwierdził, że organ postąpił prawidłowo prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ mógł zatem wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożyć obowiązki. Okoliczność, że roboty budowlane zostały zakończone nie uniemożliwiała wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i nałożenia obowiązku dosdtarczenia dokumentów do legalizacji. Postanowienie o wstrzymaniu robót miało za cel wyłączenie możliwości prowadzenia dalszej rozbudowy tej stacji bazowej zanim wydane zostanie rozstrzygnięcie w postępowaniu legalizacyjnym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancjni art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości poniżej 3 m na obiektach budowlanych, to jednak przepisu tego nie można stosować bez powiązania z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje co prawda instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych bez pozwolenia na budowę, jednak z wykluczeniem sytuacji, kiedy instalacja taka oznacza rozbudowę istniejącej wcześniej konstrukcji stacji bazowej. W niniejszej sprawie w stosunku do stacji bazowej telefonii komórkowej nastąpiła nie tylko instalacja antenowych konstrukcji wsporczych i urządzeń radiokomunikacyjnych, która doprowadziła do zmiany jej parametrów użytkowych i funkcjonalnych (przebudowa) ale instalacja ta doprowadziła de facto do rozbudowy tej stacji. W tym przypadku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej przepisy nie miały więc zastosowania i nie zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.