Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 227/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 52
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 596/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz S. S. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 596/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta S. decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm. - dalej jako u.k.p.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił S. S. i wydania krajowego prawa jazdy kat. B.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] kwietnia 2017 r. S. S. złożył wniosek o wydanie polskiego krajowego prawa jazdy kat. B. Weryfikując przedstawione dokumenty organ ustalił, że wnioskodawca jest obywatelem N. W związku z tym, mając na uwadze art. 4 pkt 2 u.k.p., organ zwrócił się do Federalnego Urzędu Transportu w N. celem zbadania, czy wnioskodawca nie posiada [...] krajowego prawa jazdy.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Federalny Urząd Transportu poinformował, że wnioskodawca nie posiada obecnie ważnego [...] prawa jazdy, ponieważ [...] marca 2012 r. został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami na okres 4 miesięcy z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Warunkiem odzyskania [...] prawa jazdy jest pozytywny wynik badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w N., uzależniający dopuszczenie wnioskodawcy do kierowania pojazdami mechanicznymi po drogach publicznych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Wobec ustalenia w toku postępowania negatywnej przesłanki wydania S. S. polskiego prawa jazdy, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, Starosta S. wydał decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p., kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem (art. 4 ust. 3 u.k.p.).

Kolegium wyjaśniło, że pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy uregulowane zostały w art. 11 ust. 1 u.k.p., zaś przesłanki negatywne jego wydania ujęte zostały w art. 12 ust. 1 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Zapytanie i potwierdzenie następuje wyłącznie w drodze teletransmisji przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy.

Starosta S. wystosował [...] kwietnia 2017 r. do Federalnego Urzędu Komunikacji w F., za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy, zapytanie o informacje dotyczące posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami przez S. S. Pismem z [...] czerwca 2017 r. (przetłumaczonym przez tłumacza przysięgłego na język polski) [...] organ odpowiedział, że S. S. nie posiada ważnego [...] prawa jazdy. Skarżący może w N. ponownie wejść w posiadanie prawa jazdy, jeżeli przedłożona zostanie pozytywna ekspertyza medyczno-psychologiczna. W dniu [...] marca 2012 r. (data uprawomocnienia się) Sąd Administracyjny AG [...] orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych do [...] lipca 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. (data uprawomocnienia się) Sąd Administracyjny AG [...] orzekł karę za prowadzenie pojazdu bez wymaganego prawa jazdy.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że S. S. uzyskał prawo jazdy w N., ale jego uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte i mogą być przywrócone dopiero po uprzednim przedłożeniu stosownej opinii lekarsko-psychologicznej. Oznacza to, że wystąpiła sytuacja z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., tj. S. S. uzyskał za granicą prawo jazdy, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte przynajmniej do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 12 ust. 1 u.k.p. zawiera negatywne przesłanki wydania prawa jazdy przez starostę, określając w pkt 5, że prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w każdym przypadku, kiedy tylko wnioskodawca spełnia chociaż jedną ze wskazanych przesłanek. W świetle dokonanych ustaleń uznać należało, że strona spełnia warunek wskazany w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., stąd zaskarżona decyzja Starosty S. jest prawidłowa i nie doszło przy jej wydaniu do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zasady wydawania prawa jazdy regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. u.k.p. a podstawę odmowy wydania prawa jazdy w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

W ocenie Sądu dokonane przez organy ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącemu polskiego prawo jazdy znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z pisma Federalnego Urzędu Ruchu Drogowego we F. i załączników do tego pisma wynika, że skarżący nie posiada ważnego [...] prawa jazdy na mocy orzeczeń sądowych, w których orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z powodu prowadzenia pojazdu w ruchu drogowym w stanie nietrzeźwości. Skarżący może ponownie uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami jeżeli przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Potwierdzają to orzeczenia, na podstawie których zatrzymano prawo jazdy, dołączone do tego pisma. Taki stan trwać będzie do zatarcia ostatniej kary i usunięcia jej z rejestru, co wynika z uregulowań zawartych § 29 ust. 1 i 5 [...] ustawy o ruchu drogowym (StVG) oraz adnotacji zawartych w załącznikach do powyższego pisma (w rubryce tłumaczonej jako "data umorzenia").

Jak stwierdził Sąd, powyższe informacje wskazują, że skarżący uzyskał prawo jazdy w N., ale jego uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte i mogą być przywrócone dopiero po uprzednim przedłożeniu stosownej opinii lekarsko-psychologicznej. Oznacza to, że wystąpiła sytuacja opisana w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., tj. skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało okresowo cofnięte i to do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej. Jak wynika z treści skargi, skarżący błędnie utożsamia okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. z orzeczonym przez Sąd okresem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Tymczasem po upływie tego okresu, w którym skarżący w ogóle nie mógł odzyskać uprawnień do kierowania pojazdami, nadal z mocy obowiązujących przepisów [...] trwa okres cofnięcia tych uprawnień, które skarżący może odzyskać tylko po spełnieniu warunku w postaci przedłożenia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Dopiero po upływie okresu zatarcia (umorzenia) skarżący będzie mógł ubiegać się o nowe [...] prawo jazdy bez przedstawiania takiej opinii.

W świetle prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych w oparciu o dokument urzędowy – pismo Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego – istniała, w ocenie Sądu, prawna podstawa do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wydania polskiego prawa jazdy, którą stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Ustalenie tych okoliczności w sprawie nastąpiło na podstawie przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego dokumentów urzędowych, których wiarygodność, w świetle całego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości.

Sąd wojewódzki przypomniał też, że art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odzwierciedlenie regulacji zawartych w art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE. L. z 2006 r., nr 403, str. 18 ze zm.), i że celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Skoro zatem, aby ubiegać się o ponowne wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami w N. skarżący musiałby spełnić dodatkowy warunek, a mianowicie przedstawić pozytywną opinię lekarsko-psychologiczną potwierdzającą jego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym, to wydanie mu polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa [...].

Sąd dodał też, że powyższe rozwiązania nie stoją w sprzeczności z zasadą swobody przemieszczania się i osiedlania osób zamieszkałych na terytorium UE. Wskazane przepisy i system koordynacji, dotyczące przypadków takich jak rozpatrywany, nie wprowadzają ograniczeń tej zasady tylko zawierają rozwiązania chroniące bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a więc w szczególności życie i zdrowie ludzkie przed osobami, które naruszają regulacje krajowe chroniące najistotniejsze dobra i wartości. Mając na względzie jednolitą i skuteczną ochronę tych wartości na terenie całej Unii rozwiązania koordynujące należy uznać za w pełni uzasadnione. Przeciwdziałają one legalizacji bardzo niebezpiecznego zjawiska określanego mianem "turystyki w zakresie praw jazdy", które sprowadza się do wykorzystywania różnic w prawie wewnętrznym państw członkowskich do obchodzenia sankcji i rygorów, które wynikały z naruszenia podstawowych zasad porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie N. Tego typu naruszenia i okoliczności popełnienia czynów karalnych niosą za sobą takie same zagrożenia i konsekwencje, niezależnie od tego, na jakim terytorium zostały popełnione i jakie konkretnie sankcje za nie wymierzono, co powoduje, że również organy polskie muszą je brać pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a także "art. 11 ust" u.k.p. przez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz decyzja Starosty S. odpowiadają prawu, gdy tymczasem skarżącemu odmówiono wydania prawa jazdy kat. B wobec błędnego i dowolnego przyjęcia, że uzyskał on za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, w którym prawo jazdy nie może być skarżącemu wydane, podczas gdy okres "cofnięcia" uprawnień skarżącemu – a w istocie czas trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych – ustał [...] lipca 2012 r. i po tym dniu skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy; organy odmówiły skarżącemu wydania prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy w P.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego – Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że organ zobligowany był przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a takich czynności zaniechał, albowiem organ nie wyjaśnił należycie treści wydanych w N. wobec skarżącego decyzji/wyroków, treści przepisów prawnych regulujących rodzaj i skutki zastosowanych wobec skarżącego środków oraz czasu trwania ewentualnego cofnięcia uprawnień, a także możliwości odzyskania lub nabycia nowych uprawnień przez skarżącego; Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne stanowisko organów administracji, że skarżącemu cofnięto uprawnienia i w dalszym ciągu trwa okres cofnięcia tych uprawnień, gdy tymczasem powyższy wniosek w żaden sposób nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, bowiem organy zobowiązane były należycie ustalić treść [...] norm prawnych dotyczących cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i dopiero wówczas dokonać kwalifikacji w świetle istnienia przesłanek z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., w szczególności organy powinny były zwrócić się do biegłego z zakresu [...] prawa karnego, gdyż w sprawie wymagane są wiadomości specjalne konieczne do ustalenia, jakiego rodzaju decyzje dot. prawa jazdy zostały wydane wobec skarżącego w oparciu o przepisy [...] Kodeksu karnego i [...] Kodeksu postępowania karnego, jaki jest czas obowiązywania zastosowanych wobec skarżącego środków, ewentualnie w przypadku stwierdzenia nie dających się w sposób pewny usunąć wątpliwości, rozstrzygnięcie ich na korzyść skarżącego, tj. przyjęcia, że po [...] lipca 2013 r. skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p. przez oddalenie skargi, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. całkowicie niezasadnie utrzymało w mocy decyzję Starosty S., który zwrócił się do organów [...], przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy (EUCARIS), z wnioskiem o udzielenie informacji w daleko szerszym zakresie niż przewiduje to kompetencja organu, wynikająca z treści art. 12 ust. 2a u.k.p. i uprawniająca organ wyłącznie do zapytania, czy ubiegający się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w tym państwie ani nie rozpoczął procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy; w konsekwencji organy nie mogły wydając decyzje opierać się na uzyskanych bez podstawy prawnej informacjach i tym bardziej uzasadniać w ich oparciu niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie;

II. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 11 ust. 1 u.k.p. w zw. z ust. 6 u.k.p., przez niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy, pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy oraz uznanie, że do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej skarżący nie może odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami, które zostało mu "cofnięte" w N., zaś wydanie mu polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa [...], gdy tymczasem przepisy prawa polskiego nie wymagają od skarżącego przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej, skoro wobec skarżącego nie została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p.,

2. art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy wobec uznania, że skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, podczas gdy okres "cofnięcia" uprawnień skarżącemu (a w istocie czas trwania zakazu prowadzenia pojazdów) upłynął [...] lipca 2012 r. i po tym okresie skarżący – na podstawie regulacji prawa [...] – może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy (a nie przywrócenie poprzednio przysługujących mu uprawnień).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 596/18 w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 227/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że jedna ze stron nie zajęła stanowiska w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 227/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. W myśl tego przepisu prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Istotne jest również, że zgodnie bowiem z art. art. 4 ust. 2 zd. 1 u.k.p. kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 776/19 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA") wskazał, że od daty wstąpienia Rzeczpospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej unijny porządek prawny stał się elementem obowiązującego w naszym kraju porządku prawnego, zatem krajowe organy i sądy muszą brać pod uwagę również uregulowania unijne. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz tzw. prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG, Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, z późn. zm.) oraz zastępująca ją od 19 stycznia 2007 r. dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE, seria L, nr 403, s. 18). Obydwie dyrektywy wprowadzają przepisy pozwalające na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy"). Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE, wyrażonym w wyroku z 1 marca 2012 r. w sprawie C-467/10 Baris Akyüz, przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy Rady 91/439/EWG w związku z art. 2 ust. 1 oraz z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu rzeczonych art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 lub art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego.

Przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L2006.403.18 ze zm.). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L2006.403.18 ze zm.).

Należy wskazać, a co wynika z akt sprawy, że Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we F. pismem z [...] czerwca 2017 r., w odpowiedzi na pismo Starosty S. z [...] kwietnia 2017 r., przekazał informację (która została, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przetłumaczona przez tłumacza przysięgłego języka [...]), że S. S. "nie posiada ważnego [...] prawa jazdy. W rejestrze zawierającym informacje o wykroczeniach drogowych znajdują się decyzje, które są w formie załączników. Osoba ta może w N. ponownie wejść w posiadanie prawa jazdy, jeżeli przedłożona zostanie pozytywna ekspertyza medyczno – psychologiczna.".

Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie wskazano, iż wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zakres ustaleń organu obejmuje badanie, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać (zob. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 718/16, CBOSA).

W zaskarżonej decyzji organy i Sąd pierwszej instancji wskazały, że skarżący może ponownie uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami jeżeli przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Ponadto, Sąd wskazał, że taki stan trwać będzie do zatarcia ostatniej kary i usunięcia jej z rejestru, co wynika z uregulowań zawartych § 29 ust. 1 i 5 [...] ustawy o ruchu drogowym (StVG).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane przez Sąd pierwszej instancji i organy ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy są przedwczesne z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowanej kwalifikacji prawnej. Z nadesłanego bowiem przez Federalny Urzędu ds. Ruchu Drogowego w F. do Starostwa Powiatowego w S. pisma z [...] maja 2017 r. nie wynika jednoznacznie, czy skarżący pozostaje w N. w okresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jak przyjął Sąd pierwszej instancji. Należy wskazać, że organy nie ustaliły znaczenia prawnego dat przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego jako data umorzenia (w oryginale: Tilgungs-Datum). Z materiału dowodowego nie wynika, że do wskazanej daty nastąpiło terminowe cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Takiej informacji nie zawiera pismo Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego. Wskazać także trzeba, że również Sąd pierwszej instancji nie wskazał daty powołanej przez niego ustawy, miejsca jej publikacji oraz nie przywołał treści powołanych przepisów, istotnych na dzień orzekania przez organy.

W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nie wynika jednoznacznie, do jakiego czasu skarżący jest zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy medyczno-psychiatrycznej by odzyskać prawo jazdy, a to z uwagi na użycie zwrotów, niepozwalających na jednoznaczne ustalenie negatywnej przesłanki określonej w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Należy jednak wskazać, że skarżący błędnie utożsamia okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. z orzeczonym przez Sąd okresem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, bowiem w okresie zatrzymania prawa jazdy skarżący w ogóle nie mógł odzyskać uprawnień do kierowania pojazdami.

Uzyskane przez organ informacje organu administracji publicznej władz [...], przedmiotowo właściwych z zakresu ruchu drogowego, niewątpliwie stanowią dokumenty urzędowe i mają moc dowodową równą polskimi dokumentom urzędowym (zob. np. wyrok NSA z 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1966/11, CBOSA). Zauważyć jednak trzeba, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego, bo nie zaprzecza, że popełnił wskazane w decyzjach wykroczenia, skarżący kasacyjnie kwestionuje jedynie skutki prawne, jakie zdaniem Sądu pierwszej instancji i organów wynikają dla niego z treści uzyskanych przez organ informacji.

Podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niedopełnienie tych obowiązków stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy i w rozpoznawanej sprawie uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja narusza ustanowioną w art. 11 k.p.a. tzw. zasadę przekonywania. W myśl tej zasady organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania. W szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (zob. wyroku z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, CBOSA).

Z wyżej wskazanych względów zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a.

Wskazać natomiast należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przedmiotem postępowania było wydanie prawa jazdy, a więc przyznanie skarżącemu określonego uprawnienia. Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, o którym mowa w art. 7a k.p.a., znajduje natomiast zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie może zatem znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł go naruszyć.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p. jeszcze raz należy powtórzyć, że informacja nadesłana na wezwanie polskiego organu przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we F. stanowi zagraniczny dokument urzędowy. Podstawą do zwrócenia się przez polski organ do ww. organu [...] jest przepis art. 15 ust. 1 Dyrektywy UE nr 2006/126/WE regulujący kwestie wzajemnej pomocy, zgodnie z którym państwa członkowskie wspierają się nawzajem w wykonywaniu dyrektywy oraz wymieniają informacje na temat praw jazdy przez siebie wydanych, wymienionych, zastąpionych, przedłużonych lub cofniętych. Przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. reguluje wyłącznie zakres potwierdzenia, o które zwraca się organ państwa rozpoznającego sprawę o wydanie prawa jazdy. Nie odnosi się natomiast do treści odpowiedzi uzyskanej przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy, która podlega ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 4151/19,CBOSA). Nie można zatem uznać, że w takiej sytuacji dochodzi do przekroczenia przez organ swoich kompetencji.

W tych okolicznościach przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 u.k.p. w zw. z ust. 6 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy, pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy

Skoro skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty S. z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta S. związany będzie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 227/19. W szczególności zadaniem organu będzie dokładne ustalenie, na jaki maksymalnie okres cofnięto skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzono na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 1137 zł, tj.: 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 100 zł tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 720 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.