Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2789/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 415/20 w sprawie ze sprzeciwu P. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 2789/20 POSTANOWIENIE Dnia 2 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. Ł. i M. Ł. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 415/20 w sprawie ze sprzeciwu P. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: odrzucić wniosek.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 415/20, oddalił sprzeciw P.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], ustalił Z. i M. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...], obręb J., gm. L..

Następnie, Burmistrz postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), oraz fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie [...] DJP planowanego do realizacji na terenie działek o numerach [...] oraz [...], położonych w miejscowości J., gmina L.

Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i M. Ł., uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem istnieje przedmiot żądania. W sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku i w zależności od wyniku uzupełnienia, dalej procedować w sprawie.

W następstwie powyższego, Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], ponownie uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji, powołał się na fakt stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego oraz stwierdził, że brak ostatecznej decyzji środowiskowej przed dniem wniesienia wniosku, tj. 18 września 2015 r. uniemożliwia wszczęcie i czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie tego organu, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, należało umorzyć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, bowiem jak wynika z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), wniosek o wydanie warunków zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją środowiskową.

Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i M. Ł., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zaniedbał obowiązki proceduralne, uzasadnienie decyzji uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia dlaczego zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Ponadto, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosował się do wszystkich zaleceń, zawartych w "poprzednich decyzjach" Kolegium, co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji podniósł, że w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku i w zależności od wyniku uzupełnienia, dalej procedować w sprawie. Organ pierwszej instancji, wbrew wytycznym Kolegium, nie uczynił jednak tego w niniejszej sprawie. Chociażby już to uchybienie powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że inwestorzy podnieśli w odwołaniu, iż dysponują decyzją środowiskową z dnia [...] listopada 2018 r., natomiast organ pierwszej instancji nie odniósł się w żadnej mierze do tej kwestii. Zdaniem organu odwoławczego, ponownie analizując sprawę, organ pierwszej instancji powinien postępować tak, jakby to uczynił w postępowaniu zwykłym i winien rozstrzygnąć ją co do istoty, eliminując jednak błędy stanowiące podstawę wznowienia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę na nowo z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro zaś w sprawie istnieje przedmiot żądania, tj. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem wadliwym i z tego też względu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podlega uchyleniu. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania co do istoty sprawy, z udziałem stron postępowania. Organ II instancji nie może zaś sanować błędów organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a.

P. O. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2020 r., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

- art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ drugiej instancji wobec faktu, że tylko jedna okoliczność - kwestia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w ocenie organu drugiej instancji wymagała wyjaśnienia i te okoliczności mogły być ustalone w postępowaniu przed drugą instancją - co nie zmienia stanowiska zawartego w sprzeciwie, że treść decyzji organu pierwszej instancji była prawidłowa.

Skarżący wskazując m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1806/14), podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi braku formalnego, który można uzupełnić i potraktować jako brak formalny wniosku w dacie złożenia. Uzasadnienie obu decyzji organu pierwszej instancji spełnia, zdaniem skarżącego, wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Burmistrz przeanalizował wpływ stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, przeanalizował przepisy określające kolejność, w jakiej powinny być wydawane rozstrzygnięcia warunkujące realizację inwestycji. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne, było zatem prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając sprzeciw, podzielił stanowisko Kolegium, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznało, że wydana przez ten organ decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zauważył, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Stąd też, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wskazał wystarczająco, dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. Odniósł się tutaj także szczegółowo do kwestii umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Sąd podniósł także, że wbrew stanowisku skarżącego, nie wystąpiła przesłanka z art. 105 k.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie. Wskazał, że pozostaje w obiegu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a więc istnieje przedmiot żądania i musi on zostać rozpoznany w trybie określonym w przepisach prawa. Tym samym, umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż organ odwoławczy nie może sanować błędów organu pierwszej instancji bez naruszenia zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art.15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Kolegium oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcia w ocenie kwestii wpływu braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dacie składania wniosku o wydanie warunków zabudowy, co było przedmiotem zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd I instancji oraz Kolegium,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Kolegium oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na tej podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20).

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze - organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zauważyć wypada, że jest to już druga decyzja wydana przez Kolegium, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Poprzednio wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], oparta była na tożsamych podstawach, jak w obecnie kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Była ona ostateczna i z akt sprawy nie wynika, aby została przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego zaskarżona w drodze sprzeciwu do sądu administracyjnego, a tym samym organ pierwszej instancji związany był wskazaniami w niej zawartymi.

W sprawie nie jest kwestionowane, że zaistniała podstawa wznowieniowa określona art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a skoro tak, to mając na uwadze charakter tego postępowania oraz jego przedmiot (ustalenie warunków zabudowy), to po pierwsze, zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, tak, jakby pierwotna decyzja nie została w ogóle wydana, a po drugie, nadal istniał przedmiot żądania, tj. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji, nie powinien był z góry zakładać, jak to uczynił, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji ponownie analizując sprawę powinien postępować tak jakby to czynił w postępowaniu zwykłym i winien rozstrzygnąć ją co do istoty, eliminując błędy stanowiące podstawę wznowienia. Zatem w sytuacji, gdy decyzja środowiskowa została wyeliminowana z obiegu prawnego organ winien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w zależności od wyniku tego uzupełnienia dalej procedować w sprawie. Organ powinien mieć na uwadze, że wniosek ten jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., które powinno stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie przywołany wyżej art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) i do którego stosuje się dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a.

Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczy, iż w wyniku zaniechania przeprowadzenia na nowo wznowionego postępowania, organ pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia wskazanych w decyzji kasacyjnej przepisów postępowania, co w konsekwencji skutkowało koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a skargę kasacyjną należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sygn. akt II OSK 2789/20

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 415/20, oddalił sprzeciw P. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł. i M. Ł. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył P. O.

W dniu 20 listopada 2020 r. (data wpływu do Sądu), Sąd I instancji przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Z. Ł. i M. Ł. z dnia 2 listopada 2020 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Wnioskodawcy wskazali, że postępowanie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydanej na ich rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64b § 3 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 ww. ustawy nie stosuje się. Wyłączenie od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmuje zarówno uczestników z mocy prawa, wymienionych w art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a., jak też uczestników, którzy mogą być dopuszczeni do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W rezultacie w postępowaniu wszczętym sprzeciwem udział bierze tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Ustawodawca nie uregulował wprost skutków zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Gdy wniosek taki zostanie złożony przyjąć należy, że powinien być odrzucony z powodu niedopuszczalności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OZ 852/19).

Dodatkowo należy wyjaśnić wnioskodawcom, że przepis art. 64b § 3 p.p.s.a. jest elementem całej instytucji sprzeciwu, wprowadzonej do procedury sądowoadministracyjnej, celem przyśpieszenia postępowań administracyjnych oraz sądowych. Ograniczenie kręgu stron, biorących udział w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, wiązało się z założeniem ustawodawcy co do "wpadkowego" charakteru tego postępowania oraz ograniczenia kontroli sądowej tylko do oceny w zakresie istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OZ 311/19).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 193 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.