Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit a), c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1982/14 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. W. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1982/14, oddalił skargę P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz.1409), po rozpoznaniu wniosku P. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Słupskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Polska Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr U1/25 wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na terenie Farmy Elektrowni Wiatrowej - na działce nr 266/2 w miejscowości Pęplino, gm. Ustka, która następnie decyzją Starosty Słupskiego z dnia 5 listopada 2010r. została przeniesiona na [...] Pomorze Sp. z o. o. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewoda po dokonaniu analizy projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Zgodnie z art. 61a K.p.a., jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Osoba, która chce swym wnioskiem skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności musi bezspornie dysponować przymiotem strony.

Podmiotem uprawnionym w sprawach o unieważnienie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu, to według definicji legalnej z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (jego unieważnienia) stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Inaczej mówiąc, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki w związku z zatwierdzoną inwestycją nie ma przymiotu strony w rozumieniu cytowanych przepisów.

Podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności jest osoba, która poprzez lokalizację danego obiektu budowlanego w otoczeniu własnej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której będzie zrealizowane dane przedsięwzięcie nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji.

Aby stwierdzić czy wnioskodawca jest stroną, zbadano usytuowanie nieruchomości wnioskodawcy względem projektowanego obiektu budowlanego oraz przeznaczenie tej nieruchomości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, a w dalszej kolejności analizowano czy planowana budowa może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania działki skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem. Pod uwagę wzięto przepisy, które wymuszają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, tj. § 57 - 60, § 12 - 13, § 271 - 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu w omawianym przypadku takie ograniczenia nie występują.

P. W. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie przepisów art. 6,7,8,9,10 K.p.a. i art. 61 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ musi dokonać kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

GINB powołał się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1540/08, gdzie sąd stwierdził, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, toteż brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość wnioskodawcy i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Słupskiego z dnia z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2010 r., przesłał odpisy z ksiąg wieczystych z których wynika, że jest on właścicielem trzech działek rolnych nr 212/1, nr 160 i nr 273 w miejscowości Pęplino.

Z projektu budowlanego (rys. nr 216), wynika, że odległość elektrowni wiatrowej nr U1/25 od granicy działki nr 212/1 wynosi ok. 1 km , odległość od granicy działki 160 - ok. 750 m, zaś odległość od granicy działki 273 - ok. 500 m.

Mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji względem działek wnioskodawcy, organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na jego nieruchomości, w szczególności nie ograniczy sposobu ich zagospodarowania.

NSA w wyroku z dnia 7 września 2012 r., II OSK 911/11, wskazał iż w obszarze oddziaływania takiego obiektu jak elektrownia wiatrowa przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane. Nie ma podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawo budowlane.

Ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr 212/1, 160, 273 nie wynika również z przepisów obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006r., Nr XXXVIII/384/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino, w gminie Ustka. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 podpunkt a) m.p.z.p., w celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznacza się wokół projektowanych elektrowni wiatrowych teren strefy technicznej w odległości 55m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Natomiast, działki nr 212/1, 160, 273, znajdują się w odległości ponad 55m od osi wieży wiatraka, a tym samym poza wyznaczoną strefą techniczną.

Oceniając, czy przedmiotowa inwestycja, nie przekracza norm dotyczących hałasu, organ analizował rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r., Nr 120, poz. 826). Zgodnie z tabelą 1 ww. rozporządzenia, dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowo - usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko zespołu elektrowni wiatrowych (ZEW) U1 Duninowo-Pęplino wraz z infrastrukturą towarzyszącą - gmina Ustka, sporządzonego przez biegłego Ministra Ochrony Środowiska mgr inż. Stanisława Wierzbickiego na działkach skarżącego poziom hałasu nie przekracza 45 dB. Tym samym oddziaływanie inwestycji na działki skarżącego nie wynika również z przepisów tego rozporządzenia.

Wnioskodawca nie wskazał, jakie ograniczenia czy uciążliwości, dla jego działek powoduje przedmiotowa inwestycja. Nie powołał się również na przepis prawny, z którego wywodziłby swój interes prawny do bycia stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

P. W. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane, a także art 6,7,8,9,10 K.p.a. Zarzucił również naruszenie konstytucyjnej zasady równości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Warunkiem uznania wnioskodawcy za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim było wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości.

Z projektu budowlanego (rys. 216), wynika że odległość elektrowni wiatrowej U1/25 od granicy działki wnioskodawcy nr 212/1 wynosi ok. 1 km, odległość od granicy działki 160 - ok. 750 m, zaś odległość od granicy działki 273 - ok. 500 m. W ocenie Sądu, mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji względem działek skarżącego, zasadne było uznanie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na jego nieruchomości, w szczególności nie ograniczy sposobu ich zagospodarowania.

Sąd wskazał, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr 212/1, 160, 273 nie wynikają również z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006r., Nr XXXVIII/384/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino, w gminie Ustka. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 podpunkt a) ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznacza się wokół projektowanych elektrowni wiatrowych teren strefy technicznej w odległości 55m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Jak wskazano powyżej, działki nr 212/1, 160, 273, znajdują się w odległości ponad 55m od osi wieży wiatraka, a tym samym poza wyznaczoną strefą techniczną.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oceniono, czy przedmiotowa inwestycja, nie przekracza norm dotyczących hałasu. Zgodnie z tabelą 1 ww. rozporządzenia, dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowo - usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Jak wynikało z Raportu o oddziaływaniu na środowisko zespołu elektrowni wiatrowych (ZEW) U1 Duninowo-Pęplino wraz z infrastrukturą towarzyszącą - gmina Ustka, sporządzonego przez biegłego Ministra Ochrony Środowiska mgr inż. Stanisława Wierzbickiego na działkach skarżącego poziom hałasu nie przekracza 45 dB. Tym samym oddziaływanie kwestionowanej inwestycji na działki skarżącego zostało wykluczone również na podstawie przepisów ww. rozporządzenia.

Wnioskodawca nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia czy uciążliwości dla jego działek. Nie powołał się również na przepis prawny, z którego wywodziłby swój interes prawny do bycia stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych.

W ocenie Sądu nie można zarzucić by organ odwoławczy uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie własnego interesu prawnego. Rzeczą wnioskodawcy było wykazanie negatywnego oddziaływania kwestionowanej inwestycji na własne działki i to takiego które wprowadza ograniczenia w ich zagospodarowaniu.

Skoro skarżący nie wskazał przepisów prawa materialnego mogących świadczyć o naruszeniu interesów prawnych, a w konsekwencji nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu, to organ miał podstawy do zastosowania przepisu art. 61 a K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania.

Wprawdzie dopiero w toku rozprawy przed sądem administracyjnym, skarżący złożył dokumenty na poparcie własnego interesu prawnego, z których wynikało, że wcześniej niż przedmiotowa spółka, podejmował starania o wybudowanie elektrowni wiatrowej na swoich działkach w Pęplinie, jednak starania te wobec braku zgody stosownych organów zakończyły się niepowodzeniem. Te okoliczności faktyczne, zdaniem Sądu nie świadczą o aktualnym istnieniu interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania nadzwyczajnego.

W ocenie Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem została prawidłowo rozpatrzona, wbrew twierdzeniom skargi organ nie dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. ani art. 7 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

P. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału jest wskazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość skarżącego i godzić w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania, a wobec braku szczególnych regulacji prawnych związanych z budową elektrowni wiatrowych winien istnieć konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikać będzie ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości i tylko takie osoby mogą być stroną w postępowaniu w którym przedmiotem jest pozwolenie na budowę, bez wszczęcia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia w/w okoliczności i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w przypadku gdy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy już z samego żądania wynika jego oczywista niezasadność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną przepis art. 61a § 1 K.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy oczywistym jest, że z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot niemający charakteru strony i nie wymaga to poczynienia dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Zwrócono uwagę, że skarżący jest właścicielem działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. W sprawie wyjaśniane były kwestie dotyczące wielkości pasa technicznego, oddziaływania hałasu, tak więc nie był oczywisty brak oddziaływania elektrowni na nieruchomości skarżącego. Czynności wyjaśniające nie zostały przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Przed wszczęciem postępowania nie było możliwe ustalenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżącego przy uwzględnieniu parametrów elektrowni wiatrowej i ewentualnej zabudowy mogącej powstać na działkach skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a w konsekwencji niezasadnego zaakceptowania postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną.

Z akt sprawy wynika, że skarżący występując o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej elektrowni wiatrowych wiatrowej oznaczonej nr. U1/25 powołał się na fakt bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji z nieruchomościami stanowiącymi jego własność.

Według ustaleń zawartych w postanowieniach dwie działki skarżącego położone są w odległości ponad 750 m od granicy terenu inwestycji, a jedna działka (nr 273) w odległości 500 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się takim usytuowaniem przedmiotowej elektrowni wiatrowej oraz treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującymi normami w zakresie ochrony akustycznej, stwierdził brak oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącego, a w szczególności brak ograniczeń co do sposobu zagospodarowania. Sąd Wojewódzki zaakceptował wszystkie ustalenia organu odwoławczego wyprowadzone z analizy dokumentacji projektowej oraz planu miejscowego, aczkolwiek z uzasadnienia wyroku nie wynika aby zostały one zweryfikowane. W rezultacie Sąd Wojewódzki powtarzając w całości argumentację organu odwoławczego, zgodził się ze stanowiskiem co do braku legitymacji procesowej skarżącego skutkującej odmową wszczęcia wnioskowanego postępowania.

Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że ocena Sądu Wojewódzkiego jest wyrazem niewłaściwej wykładni i wadliwego zastosowania przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 9 maja 2014 r., I sygn. akt I OSK 2945/12; 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; 8 października 2014, sygn. akt II OSK 745/13; 20 stycznia 2015, sygn. akt II OSK 1466/13; 18 maja 2016, sygn. akt II OSK 2177/14; 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 2352/14; 27 października 2016, sygn. akt I OSK 2989/14; 18 listopada 2016, sygn. akt II OSK 330/15; 16 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 600/14; 21 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 1452/16; 24 stycznia 2017, sygn. akt II OSK 1060/15).

Dodać trzeba, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 K.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się przy tym, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA: II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 46/13, II OSK 602/13, II OSK 139/13, II OSK 745/13, I OSK 2989/14, II OSK 1060/15, II OSK 600/15; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, CH Beck, Warszawa 2014, s. 685).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Obowiązujące przepisy prawa nie wiążą kwestii oddziaływania inwestycji wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Nawet gdy nie dochodzi do ponadnormatywnego oddziaływania to inwestycja może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności i realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem sąsiedniej nieruchomości gruntowej. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Wówczas właściciel takiej nieruchomości powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy np. związane z ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach pozwolenia na budowę przy ustalaniu kręgu stron postępowania musi być uwzględnione to, czy istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej (v. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2014, II OSK 2064/12; 17 kwietnia 2014, II OSK 86/13; 18 czerwca 2014 r., II OSK 139/13; 1 lipca 2014, II OSK 3067/13; 14 grudnia 2012, II OSK 1494/11; 13 marca 2015, II OSK 1941/13).

Przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05).

Również w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich – wymagane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisiNexis, wyd. 1 s. 68–69 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej uwarunkowania, wpływające na ustalanie statusu stron postępowania, nie zostały uwzględnione.

Organ badając obszar oddziaływania spornej inwestycji w aspekcie interesu prawnego skarżącego ograniczył analizę do ustalenia, że nie zostaną przekroczone normy dotyczące hałasu, a ponadto działki skarżącego nie leżą w odległości 55 m od osi wieży wiatraka t.j. w strefie technicznej, przewidzianej w planie miejscowym. Podane przez organ okoliczności nie wyczerpywały jednak kompleksowego oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżącego. W szczególności konieczne było dokonanie w ramach postępowania wyjaśniającego konkretnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego i możliwości ich zagospodarowania. Fakt, iż w sprawie zachowano odległość wynikającą z tzw. strefy technicznej, nie wyklucza wystąpienia innych ograniczeń w wykorzystaniu działek sąsiednich należących do skarżącego.

Sprawdzenie dokumentacji projektowej farmy wiatrowej oraz planu miejscowego powinno być dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego z zagwarantowanym udziałem wnioskodawcy. Zaznaczyć bowiem należy, że ocena wpływu przedmiotowej inwestycji na tereny sąsiednie wymagała przeprowadzenia szczegółowej charakterystyki przedsięwzięcia zawartej w raporcie oraz ustalenia przeznaczenia gruntów sąsiednich i potencjalnych możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do wnioskodawcy. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych konkretnych ustaleń w powyższym zakresie, natomiast organ odwoławczy uczynił to w sposób arbitralny, gdyż oparł się na dokumentacji projektowej i planistycznej zebranej poza postępowaniem dowodowym i bez udziału wnioskodawcy. W rezultacie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do określenia wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza możliwość ich zagospodarowania.

Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu odwoławczego przyjął za trafne wnioski, iż realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącego, a tym samym nie godzi w jego prawnie chroniony interes. Zauważyć jednak należy, że ta konstatacja Sądu nie została poprzedzona rzetelną analizą materiału dowodowego zebranego w sprawie. Rozważania Sądu nie zostały odniesione do konkretnych ustaleń w zakresie wzajemnego usytuowania planowanej farmy wiatrowej względem nieruchomości skarżącego.

Zaznaczyć również należy, że Sąd Wojewódzki wypowiadając się co do obszaru oddziaływania spornej inwestycji kierował się niewłaściwą interpretacją art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, opartą na wyroku NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 911/11, który został wadliwie przytoczony w decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku. Mianowicie w cytowanej wypowiedzi NSA pominięto istotny fragment wskazujący na to, że w przypadku nieruchomości położonej w odległości ok. 1000 m przepisy odrębne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem. W rezultacie podana przez Sąd Wojewódzki teza wymienionego wyroku NSA wypaczyła jego sens, a tym samym została błędnie odniesiona do niniejszej sprawy, której stan faktyczny jest odmienny.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy tego, jak powinna być rozumiana i stosowana instytucja odmowy wszczęcia postępowania, ustanowiona w art. 61a § 1 K.p.a.

W konsekwencji usprawiedliwiony okazał się wniosek kasacyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał również skargę, uznając ją za uzasadnioną z przyczyn omówionych wyżej. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu. Rzeczą zatem organu odwoławczego będzie rozpoznanie sprawy przy zastosowaniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit a), c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.