Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 417/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku oraz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2. Zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") nakazał B. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej lukarny w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz doprowadzenie połaci dachu do stanu poprzedniego wraz z usunięciem "sidingu" ze ściany zewnętrznej w obrębie tej części budynku, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej: "P.b. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "P.b.").

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że B. W. jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. Zamieszkuje ona wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym na części poddasza parterowego murowanego budynku mieszkalnego, znajdującego się na ww. działce. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki. W oparciu o wyjaśnienia B. W. organ ustalił, że mieszkanie to składało się uprzednio z jednego pokoju i kuchni, jednakże w latach 90-tych XX w. istniejąca lukarna, w której znajdowało się jedno okno doświetlające pomieszczenie kuchenne, została powiększona przez podniesienie fragmentu połaci dachu, co umożliwiło wykonanie drugiego pokoju i łazienki. Wysokość podniesionej połaci dachowej dostosowano do wysokości istniejącej lukarny, w której umiejscowiono dwa dodatkowe okna, zaś elewację tej części budynku wykonano z użyciem sidingu. Organ ustalił, że roboty budowlane nie ingerowały w elementy konstrukcyjne istniejącej drewnianej więźby dachowej, zaś w ich wyniku powiększeniu uległa kubatura budynku i powierzchnia użytkowa mieszkania nr [...]. Wysokość kalenicy budynku nie uległa zaś zmianie. Wedle ustaleń organu, przeprowadzone roboty budowlane odpowiadają definicji rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b. oraz zostały wykonane przed 31 grudnia 1994 r. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganej przepisami obowiązującymi w trakcie prowadzenia robót. PINB wskazał, że skoro zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. do tak opisanej samowolnej rozbudowy budynku zastosowanie mają przepisy P.b. z 1974 r., to mając na względzie przesłanki nakazujące dokonanie rozbiórki zawarte w art. 37 P.b. z 1974 r. wystąpiono do właściwego organu celem wyjaśnienia zgodności dokonanej rozbudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na którego obszarze znajduje się przedmiotowy budynek (zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępną w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), tj. z planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i Sienkiewicza) zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07, zmienioną uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 30 maja 2016 r. nr XXIII/342/16 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2007, Nr 261, poz. 2778 z dnia 3 grudnia 2007 r., dalej: "plan miejscowy"). Na podstawie uzyskanej odpowiedzi ustalono, że budynek znajduje się na terenie przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową z usługami wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną będącym jednocześnie obszarem wpisanym w 1977 r. do rejestru zabytków i objętym strefą ochrony konserwatorskiej ustalonej w planie miejscowym, a także, że wykonane roboty budowlane polegające na podniesieniu połaci dachu i powiększeniu istniejącej lukarny wraz z zastosowanym materiałem wykończeniowym w postaci sidingu, są sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, co przesądza o braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej oraz o konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., pomimo tego, że obowiązujące w chwili rozbudowy prawo miejscowe dopuszczało tego rodzaju rozbudowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy ww. decyzję, od której odwołanie wniosła B. W.

W uzasadnieniu decyzji PWINB podzielił ustalenia PINB, natomiast w części historycznej uzasadnienia wskazał, że z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że podniesienie połaci dachu i powiększenie istniejącej lukarny w przedmiotowym budynku nie było sprzeczne z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części rejonu administracyjnego Bojary w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1985 r. nr IX/66/85 (Dz.Urz.Woj.Rady Narodowej w Białymstoku nr 4 poz. 45, dalej: "plan zagospodarowania przestrzennego z 1985 r."); natomiast zgodnie z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. (dalej: "MKZ") z dnia 27 kwietnia 2018 r. przedmiotowy budynek nie jest włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków wedle stanu na dzień 17 października 2017 r., natomiast położny jest na obszarze wpisanym w 1977 r. do rejestru zabytków województwa podlaskiego. PWINB wskazał również, że pomimo podjętych starań PINB nie uzyskał od MKZ oraz od P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku (dalej: "PWKZ") informacji czy PKWZ (jako organ właściwy do dnia 7 listopada 2014 r.) wydał pozwolenie na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Inwestorka również takiego pozwolenia nie przedłożyła. Powołując się zaś na materiał dowodowy PWINB stwierdził, że potwierdza on brak zgodności samowolnej rozbudowy budynku i zastosowanych materiałów z obowiązującym prawem miejscowym, w związku z czym zachodzi warunek z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., który obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w sprawie prawidłowo badano zgodność rozbudowy z obowiązującym planem miejscowym, nie dopuszczono się nieprawidłowości procesowych, w tym przez brak wystosowania wezwania do J. W. o przedłożenie dokumentacji architektonicznej. Organ stwierdził ponadto, że datę dokonanej rozbudowy inwestorka potwierdziła swoim podpisem podczas oględzin nieruchomości, zaś pozostali uczestnicy daty tej nie kwestionowali.

Skargę na ww. decyzję PWINB wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. W., zarzucając w niej:

1. Błędne ustalenie przez PWINB stanu faktycznego, bowiem organ winien był zawiesić postępowanie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ – w tym przypadku przez Prezydenta Miasta B. w zakresie postępowania oznaczonego nr [...]. Skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] PWINB odmówił zawieszenia postępowania, nie dochowując należytej staranności.

2. Błędne ustalenie przez organ, czy w sprawie nastąpiła rozbudowa oraz brak wskazania jakimi przesłankami organ się kierował dając wiarę osobie, która zawiadomiła o rzekomej rozbudowie, bez przedstawienia dowodów (tj. dokumentów, zdjęć) na jej dokonanie.

Ponadto w dalszej części skargi skarżąca wskazała, że z uwagi na swój wiek nie pamięta dokładnie dat i czasu oraz, że z nieznanych jej przyczyn organ zaniechał wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o odstępstwo w kwestii legalizacji samowoli. Wskazała ponadto, że w jej ocenie sprawa powinna była zostać umorzona ze względu na jej znikomość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 10 czerwca 2020 r. do sądu wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowane do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., w którym skarżąca zapytuje, czy jeżeli w budynku przy ul. [...] w B. zostanie podniesiony fragment dachu tak, aby podniesienie było symetryczne z dwóch stron oraz czy jeżeli zostanie zachowany kąt nachylenia połaci dachowej taki jaki przewiduje plan miejscowy oraz zostanie usunięty siding, to czy wówczas organ wyda informację w zakresie zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego (k. 42).

W trakcie rozprawy w dniu 16 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, wnosząc o ewentualne zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia spraw toczących się przed WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1958/19 i VII SA/Wa 1959/19 i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie oraz wyjaśnił, że istnieje sprzeczność rozbudowy z planem miejscowym, ale nie jest w stanie w szczegółach podać na czym ona polega, bowiem występuje w zastępstwie osoby, która przygotowywała zaskarżone orzeczenie. Uczestnik postępowania J. W. wniósł o oddalenie skargi, podając, że w jego ocenie rozbudowa miała miejsce co najmniej w 1996 r. Uczestnik postępowania J. L. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że rozbudowa odbyła się po 1996 r. bowiem nastąpiło to po śmierci babci w styczniu 1996 r. Skarżąca popierając skargę podała, że rozbudowa nastąpiła w pierwszej połowie lat 90-tych – tj. do 1995 r., w reakcji na co uczestnik postępowania J. W. podał, że babcia nie pozwalała na rozbudowę i mieszkała w mieszkaniu na poddaszu do śmierci w 1996 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jest decyzja PWINB utrzymująca w mocy orzeczony przez PINB względem B. W. nakaz rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy poddasza budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B.

Jak słusznie ustalono na podstawie protokołu oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu [...] marca 2018 r. w obecności B. W., w ww. budynku wykonane zostały roboty budowlane, polegające na podniesieniu fragmentu połaci dachu do wysokości istniejącej lukarny, umiejscowieniu w niej dwóch dodatkowych okien oraz wykonaniu elewacji przebudowanej lukarny z użyciem sidingu. Wedle niekwestionowanych w toku postępowania ustaleń, ww. roboty budowlane nie ingerowały w elementy konstrukcyjne istniejącej drewnianej więźby dachowej (wysokość kalenicy budynku nie uległa zmianie), zaś w ich wyniku powiększeniu uległa kubatura budynku oraz powierzchnia użytkowa mieszkania usytuowanego na poddaszu, zajmowanego przez rodzinę skarżącej. B. W. oświadczyła ponadto, że roboty te zostały wykonane przez nią i jej męża M. W. około 1990 r. bez pozwolenia na budowę.

W oparciu o uzyskane w dniu [...] marca 2018 r. ww. informacje, organ I instancji trafnie ustalił, że tak opisane prace budowlane stanowią rozbudowę wymienioną w art. 3 pkt 6 P.b., wedle którego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. przebudowę stanowią roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (tj. z wyjątkiem parametrów zmieniających bryłę obiektu budowlanego), to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu budowlanego, mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r. II SA/Łd 785/19, Lex nr 2945483). Jak wskazał przy tym WSA w Krakowie w tezie do wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. (II SA/Kr 634/19, Lex nr 2749273): jeżeli prace budowlane polegają na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu; jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy – tj. zwiększenie szerokości, długości, kształtu obiektu oraz liczby kondygnacji - i połączone jest to ze zwiększeniem powierzchni zabudowy, tj. długości, szerokości, kształtu obiektu, to mamy do czynienia z jego rozbudową.

Przystąpienie do robót budowlanych stanowiących rozbudowę obiektu budowlanego, wymagało w latach 90-tych XX w. uzyskania pozwolenia na budowę - i to pod rządem zarówno obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r. P.b. z 1974 r. (vide: art. 28 ust. 1), jak i zastępującego je (obecnie obowiązującego) P.b. (ówczesne brzmienie art. 28 ust. 1, zaś od 24 grudnia 1997 r. art. 28). Pozwoleniem takim skarżąca nie dysponuje, o czym oświadczyła w dniu [...] marca 2018 r. Dodatkowo zaś z przedłożonej przez nią do akt kserokopii pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miejskiego w B. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej przedmiotowej rozbudowy (k. 7), co potwierdza twierdzenie skarżącej. Niewątpliwie zatem dokonana przez skarżącą i jej męża rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, stanowi tzw. samowolę budowlaną.

W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli, zaś stosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków, uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem generalnej zasady, że organy rozstrzygają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Wyjątkiem w tym względzie jest art. 103 ust. 2 P.b., który stanowi, że przepisu z art. 48 P.b. zawierającego przesłanki legalizacji oraz rozbiórki samowoli budowlanych, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.). Do obiektów tych stosuje się natomiast przepisy dotychczasowe, a więc przepisy P.b. z 1974 r. - w tym art. 37 ust. 1 - zawierający przesłanki orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki, a w braku podstaw do jego zastosowania - art. 40 P.b. z 1974 r. zawierający przesłanki wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie podkreśla się również, że stosowanie przepisów dotychczasowych (tj. przepisów P.b. z 1974 r.) oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 P.b., które należy interpretować ściśle. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie zatem mają art. 37-40 i art. 42 P.b. z 1974 r. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 58). Skoro bowiem przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania art. 48 P.b., to co do zasady podstawę legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią art. 37 – 42 P.b. z 1974 r., które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności zaś z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 590/18, CBOSA).

Skoro zatem prawne przesłanki legalizacji samowoli budowlanej lub nakazania jej rozbiórki uzależnione są od daty zakończenia budowy (rozbudowy), przy czym datą graniczną jest 1 stycznia 1995 r., to w pierwszej kolejności ustalenia organów winny się były skoncentrować na dacie wykonania przedmiotowej rozbudowy, a co najmniej zaś na ustaleniu roku jej zakończenia. Ta zaś nie została w toku postępowania wystarczająco wyjaśniona, aby móc z całą pewnością stwierdzić, które z ww. przepisów legalizacyjnych należało zastosować w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w protokole oględzin z dnia [...] marca 2018 r. zawarto zapis, który wskazuje, że rozbudowa miała miejsce "w latach ok. 1990 r. (k. 11 akt PINB), co w ocenie sądu nie pozwala na poczynienie rzetelnych ustaleń w omawianym zakresie (tym bardziej mając na względzie oświadczenia uczestników postępowania: J.L. i J. W. złożone podczas rozprawy w dniu 16 czerwca 2020 r., a wskazujące na 1996 r.). Dysponując jedynie ww. niedookreślonym zapisem protokołu, PINB umiejscowił przedmiotową rozbudowę w okresie jeszcze bardziej niedoprecyzowanym, tj. w latach 90-tych XX w., w której to dekadzie nastąpiła zmiana przepisów prawa budowlanego; natomiast PWINB wskazał wprost na 1990 r. uznając bezpodstawnie, że data ta została określona w toku oględzin przez skarżącą w sposób jednoznaczny. Te ustalenia organów obu instancji nie zasługują na aprobatę sądu z uwagi na wybrakowany w tym względzie materiał dowodowy, nie pozwalający na sprecyzowanie konkretnego roku zakończenia prac budowlanych. Znamienny przy tym jest fakt, że dysponując potencjalnymi źródłami dowodami, zarówno osobowymi (uczestnicy postępowania), jak i rzeczowymi (np. dokumentacja zgromadzona w zasobie geodezyjno-kartograficznym), organy zaniechały przeprowadzenia w tym względzie postępowania dowodowego, poprzestając na niedoprecyzowanym zapisie w protokole oględzin.

Opisane powyżej braki organy wyeliminują w ponownie prowadzonym postępowaniu, które będą prowadziły mając na względzie, że nakaz rozbiórki jest szczególnie dotkliwą, a przy tym najpoważniejszą sankcją przewidzianą przez przepisy prawa budowlanego, bowiem rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10 (CBOSA): nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy stan faktyczny sprawy nie jest do końca jasny i jednoznaczny. Dlatego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 977/17, CBOSA). Jak wskazał przy tym NSA w uzasadnieniu cytowanej przez organy obu instancji uchwały składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (CBOSA): w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski /w:/ Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15; m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, CBOSA) podkreśla się, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny, bowiem ich celem jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w czasie legalizacji, a nie ukaranie sprawcy samowoli.

Przeprowadzając zaś historyczną analizę przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej (poczynając od Prawa budowlanego z 1928 r. a kończąc na P.b.) NSA w uzasadnieniu ww. uchwały wskazał, że generalną zasadą podstawy legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zarówno ustawowych, jak i aktów prawa miejscowego – tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli, a więc w chwili orzekania przez organ administracji. W kontekście ustalenia przez organy, że do likwidacji przedmiotowej rozbudowy należy stosować przepisy P.b. z 1974 r. (abstrahując od oceny prawidłowości tego stwierdzenia) słusznie powołano się zatem na ww. uchwałę NSA (II OPS 2/13), która rozstrzygnęła zaistniałą rozbieżność orzeczniczą dotyczącą przeznaczenia terenu pod zabudowę, wskazując, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Pomimo tego jednak żaden z organów nie przeprowadził w tym kontekście należytych ustaleń faktycznych, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że wykonane prace budowlane są sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który nie dopuszcza legalizacji dokonanej rozbudowy. Nie wskazano jednak z którymi konkretnie ustaleniami planu miejscowego jest ona niezgodna i z jakiego powodu oraz dlaczego nie można jej wyeliminować w sposób inny niż przez orzeczenie rozbiórki. Rozważania organów powinny odnosić się w tym względzie do konkretnych postanowień prawa miejscowego, również tych przewidujących możliwość dostosowania istniejącego stanu do zgodności z tym planem oraz zostać poparte szczegółową analizą, poddającą się weryfikacji. Twierdzenia organów, mimo, że wysoce kategoryczne, nie poddają się bowiem w obecnym kształcie jakiejkolwiek merytorycznej ocenie, ze względu na ich lakoniczność oraz brak przytoczenia podstaw prawnych. Nie jest przy tym wystarczające samo tylko powołanie się na pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2018 r., które co więcej również nie zawiera żadnych rozważań popierających zawartą w nim tezę. Podkreślić bowiem należy, że to na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek dokonania należytych ustaleń w tzw. sprawach "rozbiórkowych", które należą do ich ustawowej właściwości. Jakkolwiek przepisy prawa nie wykluczają zasięgania opinii doradczych od innych organów samorządowych lub administracji rządowej, to jednak opinie te podlegają ocenie dowodowej w kontekście przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. na równi z pozostałym materiałem dowodowym.

Co więcej organy obu instancji w zupełności pominęły pozostałą część tezy ww. uchwały NSA, z której wynika, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było również przeprowadzenie analizy zmierzającej do ustalenia, czy w okresie od daty rozbudowania obiektu, inwestycja była zgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z obowiązującymi w tym okresie przepisami prawa miejscowego. O ile organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że obowiązujące w chwili rozbudowy prawo miejscowe dopuszczało tego rodzaju rozbudowę, to jednak nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy odstępując od wypracowania jakichkolwiek wniosków. PWINB natomiast okoliczność tą pominął, poza przytoczeniem w części historycznej uzasadnienia decyzji fragmentu ww. pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2018 r., nawiązującego do braku sprzeczności rozbudowy z ustaleniami ówczesnego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego oraz poza odniesieniem się do sformułowanego w tym względzie zarzutu skarżącej, w ten sposób, że wskazał, że organy obu instancji "(...) obszernie odniosły się do tej kwestii w odniesieniu do przepisów prawa i obowiązującej linii orzeczniczej (...)" (strona 3 decyzji PWINB). Nie stanowi to jednak realizacji wyżej wskazanego obowiązku, który stał się przedmiotem wykładni wiążącej skład orzekający na zasadzie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").

W konsekwencji w obu uzasadnieniach zabrakło rozważań dotyczących ustalenia historycznego przeznaczenia terenu, na którym zrealizowano samowolę budowlaną oraz jakichkolwiek idących za tym wniosków, co obok wyżej opisanych uchybień, stanowi o istotnej wadliwości obu rozstrzygnięć. Orzekając w niniejszej sprawie organy winny były dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana od czasu jej realizacji do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny były znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Bez szczegółowego rozważenia tych kwestii zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. ocenić należy jako przedwczesne, bowiem nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że przesłanka w nim określona zaistniała w niniejszej sprawie.

Posiłkując się argumentacją NSA zawartą w omawianej uchwale, należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym jest nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W istocie zatem przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym (plan zagospodarowania) obowiązujących w określonym przedziale czasowym, organ powinien kierować się zasadami i wartościami konstytucyjnymi wskazanymi w powołanej wyżej uchwale NSA.

Brak dokonania powyższych ustaleń stanowił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co było po części pokłosiem dokonania wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., a po części zaniechania zgromadzenia w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego. Ocena zaistnienia przesłanki rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej została wykonana pobieżnie i w żadnej mierze nie odpowiada warunkom art. 7 k.p.a. Co więcej obie wydane w sprawie decyzje nie zawierają należycie sporządzonych uzasadnień, co stanowi o naruszeniu art.107 § 3 k.p.a. Nie zawierają bowiem należytych uzasadnień faktycznych i prawnych, zaś przede wszystkim nie wynika z nich z jakich względów i na jakiej podstawie stwierdzono sprzeczność rozbudowy z planem miejscowym, dlaczego owa sprzeczność nie może zostać wyeliminowana w sposób inny niż rozbiórka oraz jak się ma do zaistniałego stanu faktycznego zgodność rozbudowy z poprzednim prawem miejscowym. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania w tym kontekście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyeliminują dostrzeżone przez sąd wyżej opisane wadliwości. Przede wszystkim zaś uzupełnią materiał dowodowy co do ustalenia daty dokonanej rozbudowy w kontekście właściwych przepisów legalizacyjnych. Prowadząc zaś postępowanie będą miały na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą skutki materialne i z tego względu może być stosowany tylko wówczas, gdy w sposób bezsporny oraz w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, zostanie wykazane, że spełnione zostały jego prawnomaterialne przesłanki. W przypadku przeciwnym organ winien zalegalizować rozbudowę. Organy winny mieć również na względzie, że w przypadku ustalenia dwóch lub więcej inwestorów, należy wziąć tą okoliczność pod uwagę przy formułowaniu decyzji zawierającej ewentualny nakaz rozbiórki lub prace niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zaś PWINB winien mieć na względzie dodatkowo wynikający z zasady dwuinstancyjności (ar. 15 k.p.a) obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc kompleksowej oceny całego zebranego materiału dowodowego, nie ograniczającej się jedynie do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne, całościowe postępowanie w niniejszej sprawie, o czym świadczy nie tylko brak własnych ustaleń, ale przede wszystkim wszystkie te stwierdzenia, w których ocenia on ustalenia poczynione przez organ I instancji.

Mając na względzie powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej w łącznej kwocie 997 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 500 zł (k. 80), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz.1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 172).