Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1120/08 w sprawie ze skargi T. B. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia Wojewody Pomorskiego [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. B. i M. M. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/08, oddalił skargę T. B. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy, obecnie położony na działce ew. nr [...] o pow. [...] oraz sąsiadujących działkach: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...] ", obręb [...], gm. [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Jako podstawę orzekania organ wskazał § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji podał, że powierzchnia majątku "[...] " przekraczała normatyw określony w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. pow. 100 ha. (z treści przywołanego przez organ pierwszej instancji protokołu wynikało, iż ogólna powierzchnia nieruchomości wynosiła [...] ha w tym [...] ha użytków rolnych, natomiast zgodnie z zapisem w księdze wieczystej Z-280 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Nowej Huty Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Proszowicach powierzchnia ogólna majątku wynosiła [...] ha ). Właścicielem majątku był L. B., syn I..

Majątek "[...] " został oddany w dzierżawę. Z dzierżawy wyłączone było całe otoczenie pałacu z parkiem, ogród warzywny, sad, ogród kwiatowy oraz [...] ha gruntów, na których przed wojną został założony sad. Ustalono również, iż pałac był obiektem, w którym mieszkał właściciel majątku wraz z rodziną. Zabudowania gospodarcze oraz zabudowania mieszkalne przeznaczone dla służby znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu otoczonego parkiem, sadem z drzewami owocowymi, ogrodem kwiatowo-warzywnym oraz gruntami ornymi. Piwnice tych budynków były wykorzystywane gospodarczo, natomiast strych murowanej oficyny służył do przechowywania tytoniu. W bezpośrednim sąsiedztwie pałacu znajdowały się również dwie stajnie, w tym jedna z wozownią służącą potrzebom dworu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również na istnienie powiązań finansowych polegających na utrzymywaniu pałacu z dochodów pochodzących z dzierżawy gospodarstwa rolnego. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia była natomiast kwestia, czy pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej, czy na jej obrzeżu, oraz czy ogradzała go od reszty granica naturalna lub sztuczna. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydzielenie zespołu pałacowo-parkowego przez jego częściowe ogrodzenie nie może być uznane za prawne wydzielenie i skutkować utratą funkcjonalnej łączności z resztą majątku. Ponadto, pałac wraz z pozostałą częścią zespołu pałacowo-parkowego był ujawniony w jednej księdze wieczystej i nie był wyodrębniony jako osobna nieruchomość. Powyższe ustalenia uprawniały do stwierdzenia, że pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym istniał ścisły i nierozerwalny związek.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi następców prawnych właściciela T.B. i M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili:

– naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e/ i art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia ,,nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz niedozwoloną rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej, w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89, uchwałą Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, opubl. ONSAiWSA 2006/5/123, oraz dalszym aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego,

– naruszenie treści Preambuły i przepisów Konstytucji RP, przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz innych ustaw przez wprowadzenie pozaprawnego pojęcia "związku funkcjonalnego",

– naruszenie art. 6, 7 i art. 8 , art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez obrazę zasad prawa i wykładni, w tym błędną wykładnię przepisów dekretu PKWN i rozporządzenia, nierozpoznanie całości materiału dowodowego przy dowolności jego oceny, a także § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez orzeczenie ponad wniosek.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż zastosowana rozszerzająca wykładnia przepisów dekretu pozostaje w sprzeczności z przyjętą w utrwalonym orzecznictwie. Przywołując szereg orzeczeń sądów potwierdzających taki pogląd wskazali, że zastosowanie rozszerzającej interpretacji jak również wprowadzenie pozaprawnej dodatkowej przesłanki "związku funkcjonalnego" stanowi naruszenie nie tylko prawa ale także podstawowych zasad konstytucyjnych. Podkreślając cele i rolę dekretu PKWN w ówczesnych warunkach podali, iż obecnie akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 winny być pozbawione mocy prawnej, bowiem godzą i naruszają podstawowe prawa i wolności człowieka. Takie stanowisko, w ocenie skarżących, znajduje odzwierciedlenie w Preambule do Konstytucji RP. Prawidłowe odczytanie art. 2 ust. 1 lit. e/ cyt. dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Zdaniem skarżących, z materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiot postępowania nie podpadał z wyżej wymienionych względów pod działanie dekretu.

W ocenie skarżących nie do przyjęcia jest stanowisko, że istnienie powiązań finansowych w postaci utrzymywania pałacu z czynszu dzierżawnego przesądzało o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku. Natomiast o braku takiego związku przemawia fakt wieloletniego wydzierżawienia rolniczej części majątku.

Ponadto, skarżący wskazali na jednoznaczne znaczenie w języku polskim wyrazu "teren", który nie obejmuje budynków. Przejmowanie zatem pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych tylko rzekomo odpowiada celom określonym w dekrecie.

Skarżący przywołując różne orzeczenia wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócili uwagę na niejednolitą wykładnię stosowaną przez ten organ. Narusza to wyrażoną w art. 32 Konstytucji konstytucyjną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa,.

W konsekwencji stwierdzili, że w świetle powyższych ustaleń, przepisów i przyjętej interpretacji, orzecznictwa, przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy, wpisany do rejestru zabytków, nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu i nie był przydatny do realizacji celów wyczerpująco wymienionych w dekrecie, a jego przejęcie było sprzeczne z prawem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, iż nieruchomość ziemska-majątek "[...] " – stanowiąca własność L. B. miała powierzchnie znacznie przekraczającą normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestią sporną jest ocena, czy przepisy dekretu miały zastosowanie do tej części nieruchomości ziemskiej, gdzie zlokalizowany był zespół pałacowo-parkowy położony na działce ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz sąsiadujących działkach: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...],[...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji trafnie odwołał się do treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w wersji po jego nowelizacji dokonanej w 1945 r.

Dekret, w tym brzmieniu, różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolniczym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolniczego". Wskazanej zmiany dekretu, po wejściu w życie noweli, nie można uznać, jako bezskutecznej, tzn. nie wywołującej skutków prawnych przy orzekaniu w przedmiocie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, niezależnie od obecnej oceny zastosowanej wówczas techniki legislacyjnej.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miarodajna jest treść dekretu z uwzględnieniem nowelizacji dokonanej w 1945 r.

Zgodnie z art. 2 ust.1 lit. e/ dekretu po nowelizacji, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e/ przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że zespół pałacowo-parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. W trakcie postępowania skarżący podnosili, iż zespół ten w praktyce służył wyłącznie celom mieszkalnym i miał charakter zabytkowy. Na terenie faktycznie wyodrębnionym od reszty gospodarstwa (ogrodzenie, brama wjazdowa) niewielką produkcję ogrodniczą prowadzono wyłącznie na własne potrzeby. Po przejęciu zespół nigdy nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. Zdaniem skarżących, między pałacem, a gospodarstwem rolnym nie występował związek funkcjonalny i finansowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności te nie mogą mieć jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z treści dekretu wynika, że niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości.

Do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa powołanego przepisu, a potwierdza ją wykładnia systemowa i celowościowa.

W art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wskazano na objęcie nim nieruchomości ziemskich zależnie od powierzchni ogólnej bądź wielkości użytków rolnych, przy czym wielkość tych użytków na obszarze trzech województw pozostawała bez znaczenia. Zestawienie obu wskazanych przypadków, odwołujących się do parametrów wielkości powierzchni nieruchomości ziemskiej wskazuje, że dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna, obejmująca nie tylko użytki rolne, przekraczała 100 ha.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym kontekście, nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie, były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku, obejmującego również część mieszkalną.

Odwołując się w dalszym ciągu do treści samego dekretu Sąd pierwszej instancji wskazał na szeroko zarysowany cel przejmowania nieruchomości ziemskich (np. art. 1 ust. 2 lit. d/ dekretu), co wyklucza przyjęcie, iż zamiarem prawodawcy nie było generalnie przejmowanie nieruchomości niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zawężająca interpretacja przepisów dekretu, w myśl której użyte w art. 1 ust. 2 lit. d i e/ pojęcie "terenów" nie obejmowało obszarów, czy działek, gdzie znajdowały się zabudowania, nie jest uzasadniona. Brak jest bowiem przesłanek dla przyjęcia, aby ówczesny prawodawca nadał będącemu w powszechnym użyciu pojęciu "teren" tego rodzaju szczególne znaczenie (patrz typowe związki frazeologiczne "teren zabudowany, niezabudowany").

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż do podobnych wniosków prowadzi analiza art. 7 dekretu, który wskazuje wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Ponadto, prawodawca nie dopuszcza pozostawania właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków ziemskich.

Podobne wnioski wynikają także z treści art. 6 dekretu, który wyraża zasadę przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez wskazania, że chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż dotyczy to wyłącznie mających charakter rolny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji określony w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej system wywłaszczania całej nieruchomości wskazuje, że dla ówczesnego prawodawcy bez znaczenia była kwestia, czy określone części majątku mogą być przydatne dla celu realizacji reformy rolnej. W tym świetle bezskuteczne są zarzuty skargi, że zespół pałacowo-parkowy był z punktu widzenia przeprowadzenia reformy rolnej bezużyteczny, co potwierdza fakt, iż nigdy dla tych celów nie został wykorzystany.

Interpretacja przepisów dekretu, oparta na założeniu, iż w pewnych przypadkach, to znaczy, gdy nie jest obecnie możliwe wykazanie szczególnego związku gospodarczego pomiędzy siedzibą właściciela majątku a pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej na cele produkcji rolnej, można uznać, że nieruchomość taka nie przeszła na rzecz Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydaje się naruszać również konstytucyjną zasadę prawa do zadośćuczynienia na tych samych zasadach dla wszystkich osób ponoszących skutki nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Z treści ówczesnych regulacji jednoznacznie nie wynika bowiem pozostawanie takich osób w różnej sytuacji prawnej ani nie wskazują one normatywnych i jednocześnie konkretnych kryteriów różnicowania ich sytuacji. Uznanie, jako przesłanki nacjonalizacji siedziby właściciela, kryterium wykazania w orzeczeniach administracyjnych, z perspektywy znacznego upływu czasu (ponad 60 lat) szczególnego "związku funkcjonalnego" z przyległym gospodarstwem rolnym według stanu ówczesnego, oznaczałoby faktyczną możliwość odzyskania majątku przez określoną grupę osób. Równocześnie, w Polsce przy podejmowaniu kolejnych inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie, możliwość pełnej rekompensaty dla innych poszkodowanych w wyniku reformy rolnej nie jest w ogóle rozważana. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż odwołanie do wykładni systemowej, czy celowościowej potwierdza wynikająca wprost z wykładni gramatycznej tezę o podpadaniu, co do zasady, zespołów pałacowo-parkowych, stanowiących część składową nieruchomości o charakterze rolnym pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał szereg orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych.

Podkreślił również, iż pogląd wyrażony w powołanej w skardze uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/8, w której stwierdzono, że pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegają należące do tego samego właściciela, co przejmowana nieruchomość ziemska działki gruntu, o ile zostały one prawnie wyodrębnione i utraciły charakter użytku rolnego, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem z ustaleń poczynionych w toku postępowania nie wynika, aby działki, na których znajdował się zespół pałacowo-parkowy, były prawnie wyodrębnione z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. Ponadto w świetle Konstytucji RP z 1997 r., wykładnia prawa dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, nie ma już mocy wiążącej.

Sąd pierwszej instancji podał także, iż wprawdzie w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana była, powoływana w skardze linia orzecznicza, w której wskazuje się na potrzebę zawężającego traktowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odnośnie przejęcia nieruchomości ziemskich. W przypadku siedzib byłych właścicieli wskazuje się m.in. na potrzebę wykazania tzw. "związku funkcjonalnego i gospodarczego" pomiędzy stanowiącą część przejmowanej nieruchomości siedzibą właściciela, a resztą gospodarstwa rolnego, jako warunek uznania, iż mienie to zostało przejęte na mocy dekretu.

Poglądy te znalazły odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu przywołanej w skardze uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OPS 2/06, gdzie wyrażono m.in. pogląd, iż przejęciu na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogły podlegać jedynie nieruchomości niezabudowane. Jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że poglądy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyrażone w uchwale mają, w świetle art. 269 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, moc wiążącą jedynie w zakresie przesądzonym treścią sentencji uchwały, nie zaś odnośnie tez jej uzasadnienia. Określa to treść m.in. art. 268 ustawy, z którego wynika, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej części. Trzeba mieć przy tym na uwadze konstytucyjnie zamknięty katalog źródeł prawa, a więc konieczność dokonywania ścisłej wykładni regulacji mogących dotyczyć konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem, Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stwierdził, iż jest związany wyłącznie konkretnymi tezami zawartymi w sentencji uchwały.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż w jego ocenie pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. O ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej to nie podlegała ona przejęciu tylko wtedy, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej niebędącej działalnością rolniczą (wyłączenie zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wynika w tym szczególnym przypadku a contrario z jednoznacznego brzmienia jego art. 6 in fine, który z uwagi na zasadę ścisłego interpretowania skutków nacjonalizacji wynikających z dekretu wyklucza przejmowanie na rzecz Państwa znajdujących się obrębie nieruchomości ziemskich przedsiębiorstw innych niż rolne). W tego rodzaju przypadkach, w razie wątpliwości, konieczne byłoby przeprowadzenie rozważań z odwołaniem do kryterium istnienia określonego związku funkcjonalnego między działalnością rolniczą a funkcjami nieruchomości stanowiących własność tej samej osoby, jako ewentualnej przesłanki nacjonalizacji mienia przedsiębiorstwa. Do takich przypadków, odnieść można kwestie oceny, czy część nieruchomości podlega pod działanie dekretu w myśl tez zawartych w uchwale NSA sygn. akt OPS 2/06.

Natomiast co do zasady, charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie mogły mieć części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym, gdyż pozostawały one w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowiły nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...] ", stanowił integralną część majętności, określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla rozpatrywanej sprawy nie miała znaczenia okoliczność, że zespół pałacowo-parkowy był architektonicznie wyodrębniony i w myśl obecnych standardów pałac ma charakter zabytkowy i jest wpisany do rejestru zabytków. Kwestie te pozostają bez znaczenia, o ile zespół pałacowo-parkowy w ogóle nie był w przeszłości wyodrębniony prawnie, jak również nie były wyodrębnione jego granice katastralne. Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu, i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w swoim ogólnym areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej, znacznie przekraczający dekretowy limit powierzchni, gdyż areał ten, jak ustaliły organy orzekające, wynosił [...] ha.

Istotne znaczenie w sprawie ma jedynie kwestia, czy przedmiotowa nieruchomość powinna być określona mianem nieruchomości ziemskiej. W ówczesnym porządku prawnym nie było normatywnej definicji tego pojęcia (w akcie właściwej rangi). Natomiast w języku potocznym mianem nieruchomości ziemskiej nazywano ówcześnie majątki obszarnicze, w przeciwieństwie do gospodarstw chłopskich określanych mianem nieruchomości włościańskich (patrz: St. Rakowski,"Pojęcie gospodarstwa rolnego w świetle przepisów prawa cywilnego", "Nowe Prawo" 1971 nr 11, s. 1649). Pojęcie to dotyczyło więc całego majątku, jako zorganizowanej całości nie zaś poszczególnych części służących wyłącznie bezpośrednio produkcji rolnej. Wobec braku definicji normatywnej, poszukując właściwego znaczenia użytych pojęć zasadnym jest odwołanie do ich znaczenia w języku potocznym.

Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi o błędnym uznaniu przez organy orzekające w sprawie zespołu pałacowo-parkowego, wchodzącego w skład majątku ziemskiego ,, [...] ", jako podpadającego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ocenić należy jako chybione, w szczególności w kontekście braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, iż niedopuszczalne byłoby postulowane w skardze stosowanie wykładani przepisów z uwzględnieniem woli obecnego prawodawcy. Chodzi bowiem o określenie skutków prawnych, jakie nastąpiły zgodnie z wyrażoną w stosownych regulacjach wolą ówczesnego prawodawcy w okresie ich wejścia w życie, nie zaś o ustalenie, jakie skutki przepisy te mogłyby wywrzeć w przypadku ich wprowadzenia obecnie, przy zachowaniu aktualnych standardów praworządności.

Natomiast odnosząc się do zarzutu stosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niejednolitej wykładni w wydawanych przez ten organ decyzjach Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zarzut ten nie może stanowić podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi. Poza oceną Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje bowiem legalność przywołanych przez skarżących orzeczeń jak również zasadność zastosowanej w nich wykładni przepisów dekretu PKWN.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji uznał, iż wprawdzie organ orzekający w sprawie, wydając decyzje odmowną w stosunku do wniosku skarżących, uchybił wymogowi art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku wyczerpującego i spójnego uzasadnienia decyzji, gdyż wskazał, że przesłanką orzekania jest ustalenie "związku funkcjonalnego" pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą nieruchomości, podczas, gdy kwestia istnienia swoistego "związku funkcjonalnego" nie może mieć znaczenia w sprawie. Istotną rolę odgrywa jedynie okoliczność, czy ośrodek majątku stanowił nieruchomość ziemską (w tym czy nie był wykorzystywany do produkcji przemysłowej, innej niż rolna). W konsekwencji jednak przyjął, iż w tej sprawie wskazane uchybienia nie mogły mieć wpływu na jej wynik.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. B. i M. M., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości, zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, tj.:

– art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e/, art. 6, art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i § 11 i 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię pojęć: "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz celów reformy rolnej – w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89, uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 i innym aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego;

– treści Preambuły do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów Konstytucji: art. 2, art. 5, art. 7 w zw. z art. 87, art. 91, art. 178, art. 95 ust. 1, art. 8, art. 9, art. 21 w zw. z art. 64 i art. 77 ust. 1, art. 30, art. 31, art. 32, art. 41 ust. 1 w zw. z art. 47 i 52 – poprzez między innymi wprowadzenie nieznanego dekretowi ani żadnemu innemu aktowi prawnemu pojęcia "związku funkcjonalnego", jako dodatkowej przesłanki do wykazania braku której zobowiązuje się skarżącą;

– przepisów art. 8 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji.

– a także niewłaściwe zastosowanie dekretu PKWN w wersji po nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, powtarzając argumentację zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji, że materia dekretu – przejęcie majątków ziemskich dla realizacji celów reformy rolnej bez odszkodowania – powoduje konieczność ścisłej interpretacji jego przepisów, gdyż sposób regulacji pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa i Konstytucjami, zarówno poprzednimi, jak i obecną. Są to bowiem przepisy szczególne, odstępujące od ogólnych reguł i jako takie nie podlegają rozszerzającej interpretacji.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej zgodnie z regułą wykładni obiektywnej, przepisy powinny być interpretowane zgodnie z wolą aktualnego, a nie historycznego ustawodawcy. Wykładnia obiektywna winna być stosowana do starszych aktów normatywnych, zwłaszcza uchwalonych w innych warunkach społeczno- ekonomicznych i politycznych (por. wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97).

Przedmiotowa sprawa dotyczy fundamentalnych praw człowieka, uznawanych i chronionych przez wszystkie cywilizowane narody – prawa do własności prywatnej i prawa dziedziczenia i związanego z nim prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, a także zakazu dyskryminacji z powodu przekonań politycznych i pochodzenia społecznego, która to dyskryminacja także legła u podstaw dekretów i sposobu ówczesnego ich stosowania w takich sprawach, jak niniejsza (art. 21, 41, 52, 47, 64 Konstytucji, art. 8 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu nr 1).

Kasator powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, w której wyrażono pogląd, że istnieje możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Istotne jest więc to, że na te cele mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter lub przydatność odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Nie chodzi zatem o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a/, b/, c/, d/ i e/ art. 1 ust. 2 dekretu.

Zatem skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiot niniejszego postępowania był wyodrębnioną enklawą, służącą celom mieszkalnym, to w ocenie kasatora nie podpadał pod działanie dekretu.

W świetle uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, wobec dokonanych ustaleń, przedmiotowy zespól pałacowo-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu i nie był przydatny do realizacji celów wyczerpująco wymienionych w dekrecie, ani też nie był powiązany funkcjonalnie z resztą majątku – a więc przejęcie go było działaniem sprzecznym z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez T. B. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1120/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ma on usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e/, art. 6, art. 7 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu Dz. U. Nr 4, poz. 17) uznać należy za zasadne.

Na wstępie wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e/ wyżej wskazanego dekretu, który stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 – zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. Nr 3, poz. 45 – nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył więc pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym.

Podkreślić należy, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska" nie wystarczy odnieść się – jak uczynił Sąd pierwszej instancji do funkcjonujących ówcześnie w obrocie prawnym aktów

normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem (ustawa z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Po pierwsze zostały one uchylone z dniem 13 września 1944 r. po wejściu w życie omawianego dekretu i nie mogły decydować o intencji prawodawcy dekretu z dnia 6 września 1944 r. Ponadto nie regulują one bezpośrednio zagadnień związanych z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również fakt, że pojęcie "nieruchomości ziemskiej" budziło wątpliwości w literaturze już w latach 40-tych, tj. w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także w latach późniejszych. Na okoliczność tę zwraca uwagę Łukasz Bielecki w artykule pt. Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski (publ. "Rejent" 2007, nr 5, s. 9-35). Prezentuje on pogląd, że w doktrynie pojęciu "nieruchomości ziemskie" przeciwstawiano pojęcie "nieruchomości miejskie". W kategorii nieruchomości ziemskiej nie mieściły się te nieruchomości położone poza obrębem miast, które nie miały charakteru wiejskiego. Według niego część doktryny skłaniała się ku twierdzeniu, że za nieruchomości ziemskie należało uważać wyłącznie nieruchomości o charakterze rolniczym (por. J.S. Piątkowski, Problematyka prawna obrotu gruntami chłopskimi, Warszawa 1961, s. 30 oraz S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1971, s. 337, a także Z. Ludkiewicz, Podręcznik polityki agrarnej, t. I, Warszawa 1932, s. 333; W. Pawlak, Prawo rolne PRL, Warszawa – Poznań 1981, s. 45; M. Kierek, M. Szewczyk, H. Wyszyński, Polityka rolna i prawo rolne, Lublin 1979, s. 46). Były też głosy odmienne (A. Lichorowicz, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1088). Jeżeli ówcześnie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" było rozbieżnie pojmowane, to tym bardziej obecnie nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wskazującym, że zamiarem ustawodawcy przy realizacji reformy rolnej było generalne przejmowanie nieruchomości służących nie tylko produkcji rolnej.

Wobec powyższego, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu cyt. uchwały przyjmując, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Cele wymienione w lit. a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Natomiast wątpliwości mogą budzić dwa ostatnie cele, w których mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, iż cele tych władz odległe były od celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, przyjąć należy, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d/ i e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26) dokonał wykładni art. 2 dekretu

o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Oparł się na celach dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które przede wszystkim sprowadzały się do utworzenia nowych lub zwiększenia powierzchni istniejących już gospodarstw rolnych. Ponadto odwołał się do samego tytułu dekretu, który wskazuje na rolniczą specyfikę regulacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwała ta utraciła moc powszechnie obowiązującą, to nie utraciła ona waloru poznawczego i może być brana pod uwagę jako dyrektywa interpretacyjna w procesie stosowania prawa, ponieważ jej wartość i przydatność dla praktyki wynika z jej treści, a nie z formalnie nadanego jej statusu prawnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej to, na gruncie omawianych przepisów na cele reformy rolnej przeznaczano tylko te, które posiadały wartość do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Poglądu powyższego nie może zmienić art. 7 dekretu po jego nowelizacji w 1945 r., z którego Sąd pierwszej instancji wyprowadza wniosek o podpadaniu pod cele reformy całości mienia nie wyłączając przejmowania dworów, czy też pałaców. Norma ta stanowi, że delegowani przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pełnomocnicy po objęciu zarządu (art. 6 dekretu) sporządzają przy współudziale komitetów folwarcznych dokładny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem, dokonują zabezpieczenia tychże oraz usuwają w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 7 dekretu jest błędna albowiem zarówno z treści wskazanego przepisu jak i pozostałych norm dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomości niemające charakteru rolniczego.

Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż brak było podstaw do dokonania przez Sąd pierwszej instancji wykładni rozszerzającej art. 7 w zw. z art. 6 dekretu.

Podkreślić bowiem należy, iż nadal aktualny jest pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47). Brak jest podstaw, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

Dodatkowo zauważyć należy, że wykładnia oraz stosowanie przepisów omawianego dekretu powinno odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych".

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ cytowanego dekretu, zasad wprowadzających ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności.

Omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r. sygn. II SA 1499/94, "Wokanda" 1996, z. 3 s. 32).

Z powyższych względów uznać należy za trafny, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 lit. e/, art./ 6 i art. 7 dekretu poprzez ich błędną wykładnię. Błędne rozumienie tych przepisów doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a. lecz uwzględnił skargę kasacyjną przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji poza rozważaniami teoretycznymi dotyczącymi omawianego dekretu i powtórzeniem argumentacji organu administracji poza zakresem swoich rozważań pozostawił zarzuty skargi, w których skarżący podnieśli, iż w ich ocenie zespól pałacowo-parkowy nie był funkcjonalnie połączony z majątkiem ziemskim.

Przede wszystkim jednak dokonując błędnej wykładni powołanych przepisów dekretu, zaniechał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, w zakresie związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z majątkiem ziemskim.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględniając wskazaną wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, winien dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a następnie ocenić, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepisy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 powołanej ustawy, a wysokość kosztów zastępstwa procesowego ustalono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).