Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1074/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1119/02 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 26 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Kr 1119/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 26 marca 2002 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję z dnia 7 lutego 2002 r. ([...]), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku Kamiennej nakazał M. K. rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej wraz z zadaszeniem i fundamentem o wymiarach 4,38 x 3,83 m, dobudowanej do budynku mieszkalno-warsztatowego na działce w Suchedniowie ul. [...] wykonanej samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, po raz pierwszy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku Kamiennej nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty decyzją z dnia 20 września 2000 r. ([...]), którą w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy decyzją z dnia 20 listopada 2000 r. ([...]) Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Powyższą decyzję M. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 25 października 2001 r. Sygn. akt II SA/Kr 3220/00, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 80 § 3 i 107 § 3 kpa, a w szczególności organy nie ustaliły precyzyjnie daty budowy przedmiotowej wiaty.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyroku Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej decyzją z dnia 7 lutego 2002 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał M. K. rozbiórkę wiaty o konstrukcji stalowej z zadaszeniem i fundamentem o wymiarach 4,38 z 3,83 m, dobudowanej do budynku mieszkalno-warsztatowego na działce w Suchedniowie ul. [...], wykonanej samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji między innymi wskazano na następujące fakty.

T. B. – sąsiad M. K. pismami z dnia 1.08. i 3.08.2000 r. powiadomił Inspektorat Nadzoru Budowlanego, że M. K. na działce nr [...] w Suchedniowie od tygodnia prowadzi roboty rozbiórkowe zewnętrznej klatki schodowej (od strony wschodniej) budynku mieszkalnego. Następnie w miejscu rozebranej klatki schodowej posadowił dużą kabinę wentylacyjną, która swą pracą zakłóca spokój. W dniu 14.08.2000 r. do Urzędu Miasta i Gminy Suchedniów wpłynęło zgłoszenie M. K., w którym informuje, że w miesiącu sierpniu 2000 r. przystąpi do wykonania zadaszenia nad ekofiltrem z węgla aktywnego o wymiarach 4,0 x 4,0 m. Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2000 r. na podstawie art. 3 ust. 1a Prawa budowlanego nałożył na m. Kabałę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, a następnie decyzją z dnia 4 września 2000 r. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy zadaszenia nad ekofiltrem i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego zadaszenia.

Pismem z dnia 8.o9.2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek T. B. w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym – zadaszenie, przez M. K.. Jednocześnie w tym piśmie zawiadomiono o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej, która odbyła się w dniu 19.09.2000 r.

Oględziny zostały dokonane z działki sąsiedniej, gdyż M. K. nie udostępnił swojej działki. W trakcie oględzin stwierdzono dobudowanie (od strony wschodniej) do budynku mieszkalno- warsztatowego wiary wraz z zadaszeniem, następnie opisanej w sentencji decyzji z dnia 20 września 2000 r. nakazującej rozbiórkę. Ponieważ w odwołaniu od decyzji z dnia 20 września 2000 r. M. K. stwierdził, że na jego działce nie ma żadnej wiaty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach w dniu 17.11.2000 r. przeprowadził oględziny z udziałem stron, potwierdzając wcześniejsze ustalenia i na tej podstawie wydał decyzję z dnia 20 listopada 2000 r., którą wyrokiem z dnia 25 października 2001 r. wraz z decyzją organu I instancji uchylił Naczelny Sąd Administracyjny (z przyczyn wcześniej podanych).

W dniu 24.01.2002 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron, w trakcie której ustalono, zgodnie z wyjaśnieniami T. B., że przedmiotowa wiata została zbudowana na przełomie lipca-sierpnia 2000 r. w miejscu rozebranych schodów prowadzących na piętro budynku, o czym informował pisemnie organ.

T. B. dla udokumentowania powyższych okoliczności przedłożył wyjaśnienie na piśmie, zdjęcia oraz zeznania trzech świadków.

Pełnomocnik M. K. podtrzymał to, co M. K. oświadczył podczas wizji lokalnej w dniu 17.11.2000 r., że przedmiotowa wiata była zbudowana w 1993 r. Schody zostały zaś rozebrane według pełnomocnika w latach 80-tych. Organ ponownie rozpoznając sprawę wziął również pod uwagę to, że na przedmiotowej działce M. K. byli wcześniej wielokrotnie inspektorzy PJNB i nie zauważyli tam żadnej wiaty dobudowanej do budynku od strony wschodniej, a były tam schody prowadzące na I piętro budynku. Taki stan obrazują zdjęcia przedłożone jako dowód. Również na mapie z dnia 27.10.1997 r. w miejscu wiaty jest obiekt o wymiarach 3 x 2,5 m, co potwierdzałoby, że w tym miejscu były schody, a nie wiata, która ma wymiary 4,38 x 3,83 m i co by świadczyło o tym, że przedmiotowa wiata została zrealizowana po roku 1997, a nie w 1993 r. Istnienie schodów w tym miejscu potwierdza również odbitka z mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 15.05.1988 r.

W dniu 25.01.2002 r. M. K. dostarczył 10 oświadczeń świadków, którzy w swych oświadczeniach stwierdzili, że na przełomie 1993-1994 r. widzieli wiatę od strony wschodniej.

Oceniając materiał dowodowy, organ wziął również pod uwagę fakt, że w sierpniu 2000 r. M. K. zgłosił zamiar budowy wiaty ( zadaszenia) nad elektrofiltrem. W oparciu o cały materiał dowodowy organ uznał, że przedmiotowa wiata została wykonana w 2000 r. po wcześniejszym dokonaniu rozbiórki schodów zewnętrznych, które zostały wykonane w chwili realizacji budynku warsztatowego. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, organ I instancji dał wiarę przede wszystkim własnym ustaleniom dokonanym w trakcie oględzin i wyjaśnieniom T. B. oraz przedstawianym przez niego środkom dowodowym. Nie dał natomiast wiary oświadczeniom świadków M. K., którzy będąc sporadycznie na działce mogli pomylić się w swych oświadczeniach, nie dał również wiary wyjaśnieniom pełnomocnika M. K., które na tle innych materiałów, trudno przyjąć za prawdziwe.

M. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie zgadza się z ustaleniami organu pierwszej instancji, który – jego zdaniem – prowadzi postępowanie w sposób subiektywny i "tak manewruje dowodami, by tylko zaspokoić życzenie mojego złośliwego sąsiada-pieniacza". Skarżący nadal twierdzi, że nie ma żadnej wiaty na działce, a jedynie zadaszenie o konstrukcji stalowej. Zdaniem skarżącego organ nie "uzasadnił w sposób wyczerpujący", dlaczego nie dał wiary oświadczeniom dziesięciu świadków przedstawianych przez niego, a dał wiarę dowodom przedstawionym przez T. B..

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 marca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał przeglądu i analizy wszystkich materiałów dowodowych w sprawie, jak i czynności podejmowanych przez organy w trakcie postępowania. Wskazał również na treść oświadczeń składanych przez inwestora w różnym czasie, dochodząc do wniosku, że są one niekiedy "nielogiczne" i "wykluczające się nawzajem".

Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie ustalenia dokonane w sprawie przez organ pierwszej instancji przemawiają za tym, że budowy przedmiotowej wiaty M. K. dokonał pod koniec lipca 2000 r. tj. przed faktem zgłoszenia jej budowy.

Na skutek zaś interwencji T. B. próbował fakt popełnienia samowoli zalegalizować. Zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, przedmiotowa wiat nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia na budowę w tym przypadku stanowi samowolę budowlaną i podstawę do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

W końcowej części uzasadnienia decyzji, organ ustosunkował się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu.

W skardze na powyższa decyzję M. K. twierdzi, że decyzja jest dla niego krzywdząca, tendencyjna i wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Organy nie ustaliły faktycznej budowy zadaszenia "wydały decyzję opierając się na fałszywych oświadczeniach sąsiada, który słynie w okolicy z pieniactwa i złośliwości", nie biorąc pod uwagę w ogóle dowodów zebranych przez skarżącego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 15 kwietnia 2004 r., wskazał na aspekty przesądzające o tym, że skarga jest uzasadniona. W nawiązaniu do poprzedniego wyroku z dnia 25 października 2001 r., Sąd szeroko omawia powinności i obowiązki jakie wynikają dla organów z postanowień art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Szczególnie krytycznie odnosi się zaś do stwierdzenia organu drugiej instancji, odwołującego się do brzmienia art. 6 kc w myśl tego przepisu, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. M. K. nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa wiara została wybudowana w 1993 r. Kodeks postępowania administracyjnego samodzielnie reguluje kwestie reguł i obowiązków dowodowych organów i stron, nie ma więc podstaw dostosowania w postępowaniu administracyjnym art. 6 kc. Rządząca postępowaniem, administracyjnym zasada oficjalności (art.7, 75 kpa) nakłada na organ określone obowiązki, niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, organ odmawiając wiarygodności dziesięciu oświadczeniom osób wskazanych przez M. K., przekroczył zasady oceny dowodów i takie stanowisko nie może stać się podstawą ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, opierając się na mapie z dnia 27.10.1997 r., nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt tam wyrysowany był klatką schodową. W ocenie Sądu, organy powinny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, datę powstania przedmiotowej wiaty, zadaszenia fundamentu, wykorzystując wszelkie środki dowodowe, przeprowadzając rozprawę administracyjną, dokonując oględzin i przesłuchując świadków zgodnie z art. 83 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej T. B. na powyższy wyrok, reprezentowanego przez adwokata J. K., zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, obrazę przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, przez niezasadne ustalenie, że w/w decyzje uchylone zaskarżonym wyrokiem, zostały wydane w następstwie naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 ppsa).

Zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok jest niesłuszny, bowiem przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe było szczegółowe i dostarczyło dowodów umożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Zaś niezbyt "zręczne" uzasadnienie decyzji odwołujące się do art. 6 kc, przesądziło o ocenie Sądu, co do przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o środki, które były już prowadzone, skomplikuje jeszcze bardziej odtworzenie rzeczywistego stanu faktycznego, bo nowych dowodów poza ujawnionymi w sprawie, nie ma. Załączone do akt odbitki kserograficzne map, jakkolwiek nie uwierzytelnione, są pełnowartościowym dowodami i uwidoczniony na nich obiekt na pewno nie jest sporną wiatą. M. K. nie zaprzeczył, że przy jego budynku mieszkalno-warsztatowym była klatka schodowa, którą zdemontował, nie twierdził też, że mapy zostały sfałszowane. Różnica pomiędzy rysunkiem na mapie, a stanem faktycznym usytuowania klatki schodowej, może być następstwem "samowoli i pomysłów budowlanych właściciela". Skoro T. B. w pismach z 1 i 3 sierpnia 2000 r. zawiadomił organy o rozbiórce klatki schodowej i ustawieniu w jej miejsce kabiny wentylacyjnej i zadaszenia, to uczynił by tak samo, gdyby M. K. budował wiatę w 1993 r. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organu nadzoru budowlanego jest logiczna i podjęte decyzje są słuszne i nie naruszają wcześniej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

M. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymuje swoje oświadczenia złożone wcześniej i wnosi o utrzymanie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 ppsa.

W ocenie Sądu, zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw w związku z czym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W toczących się od lat postępowaniach sądowo-administracyjnych, spór toczy się o prawidłowe ustalenie faktów istotnych w sprawie. Wcześniejszym wyrokiem Sądu, podobnie jak i zaskarżonym wyrokiem, zostały uchylone decyzje administracyjne z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu , a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że wszystko w sprawie już zostało wyjaśnione i że nie ma już innych dowodów.

Takie stanowisko byłoby możliwe do przyjęcia, gdyby było akceptowane przez strony, w przeciwnym jednak wypadku, nie można zgodzić się z rozstrzygnięciami organów, jakie zostały wydane w sprawie.

Ocena zgromadzonego materiału dowodowego należy do organów administracji publicznej, zaś sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję bada, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy swobodna ocena dowodów jest rzetelna i nie narusza praw żadnej ze stron. Trudno mówić o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a co za tym idzie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i wydaniu w oparciu o tak zgromadzony materiał rozstrzygnięcia, skoro jak wynika z akt sprawy, nie zostały wyczerpane wszystkie środki dowodowe np. przesłuchanie świadków. Poza tym, nie można również zaakceptować dokonanej oceny dowodów, skoro wśród materiałów dowodowych znajdują się dokumenty, które są mało wiarygodne (nieopisane i nie uwierzytelnione odbitki kserograficzne map) przedstawiające obiekty, których nie identyfikuje żadna ze stron. Aby uniknąć dalszych wątpliwości, co do kształtu istniejącego obiektu budowlanego (budynku mieszkalno-warsztatowego), należałoby sięgnąć do zatwierdzonych projektów budowlanych, które powinny być w Urzędzie Miasta i Gminy Suchedniów lub w posiadaniu M. K..

Przy założeniu, że wszystkie obiekty budowlane na działce M. K., były budowane na podstawie stosownych pozwoleń na budowę i zgodnie z nimi, organy nadzoru budowlanego nie powinny mieć tak dużych trudności z ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7, 77 § 1 kpa) obowiązującą w postępowaniu dowodowym, organ administracji publicznej nie może "przerzucać" ciężaru ustalania stanu faktycznego sprawy na stronę. Inicjatywa w zakresie poszukiwania nowych dowodów w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i nie można odwoływać się do skądinąd słusznej zasady wyrażanej w art. 6 kc (por. M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego. PiP 2004, Nr 8 s.53).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok prawa nie narusza, zaś wskazania w nim zawarte co do dalszego postępowania, wskazują jednocześnie na wady i błędy dotychczas przeprowadzanych postępowań administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.