Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 54/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.Ł na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [..] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), oraz art. 11g ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. opiekuna prawnego M. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2020 r., nr [..], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie zapisów: punktu 10.4 tiret 3; punktu 11 i punktu 12 i orzekł w tym zakresie merytoryczne, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 26 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek zarządcy drogi – Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa i rozbudowa dróg i infrastruktury podziemnej ulic [..]".

W toku prowadzonego postępowania A. Ł., opiekun prawny ubezwłasnowolnionej całkowicie M.Ł., jego matki i właścicielki działki nr [..] położonej przy ul. D. w G., zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej zakresu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością strony, położonej przy ul. S. w G.

Decyzją z 8 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (pkt 1), zatwierdził na potrzeby wyżej wymienionej inwestycji podział nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [..], która uległa podziałowi na działki nr [..] i [..], zaś działka nr [..] znalazła się w liniach rozgraniczających pas drogowy ul. S. (pkt 2), oznaczył nieruchomości według katastru nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego ( pkt 3 ), zatwierdził na potrzeby inwestycji projekt budowlany ( pkt 4 ), dokonał charakterystyki inwestycji ( pkt 5 ), Ponadto organ pierwszej instancji w wydanej decyzji określił; linie rozgraniczające teren ( pkt 6 ), wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii ( pkt 7 ), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 8), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, określił pozostałe ustalenia ( pkt 9 ). W pkt 10 dotyczącym pozostałych ustaleń, w tym w pkt 10.4 tiret trzecie organ ustanowił inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 i 15 oraz ust. 2 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. nr 138 poz. 1554). Ponadto organ I instancji w decyzji ustalił obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na wyszczególnionych działkach: Województwo P., Gmina G., obręb [..]: działki nr [..]-[..], a także obręb [..]: działki nr [..]-[..]. ( pkt 11 ), Z kolei w pkt 12 decyzji przedstawiono wykaz działek, dla których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wskazując zakres robót oraz, że ograniczenia te polegają na każdorazowym udostępnieniu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę w wydanej decyzji.

2.2. Odwołanie od decyzji wniósł A. Ł., jako opiekun prawny M. Ł. Zakwestionował odzwierciedlone na mapie kształt, rozmiar i granice działki należącej do jego matki. Wskazał, że działka nr [..] od chwili jej wydzielenia posiadała idealnie proste granice. W wyniku przesunięcia punktu granicznego część działki nr [..] o pow. 14 m2 znalazła się w granicach działki nr [..]. W odczuciu wnoszącego odwołanie przyłączenie pasa ruchu drogowego miało uzasadnić interes publiczny aktualnej próby wywłaszczenia. Ponadto, na fragmencie działki, która jest własnością jego matki, z uwagi na warunki techniczne i przebiegające centralnie przez środek na całej szerokości schody wejściowe do nieruchomości nie może przebiegać chodnik czy też powstać żaden obiekt budowlany. Wywłaszczenie nie zmieni niczego poza właścicielem gruntu, co czyni je bezzasadnym i wyklucza jakikolwiek interes publiczny. Wnoszący odwołanie nie zgadza się na wywłaszczenie ziemi, która w części nie jest i nigdy nie była własnością jego matki.

W piśmie z 14 listopada 2020 r. inwestor w odpowiedzi na treść wniesionego odwołania wyjaśnił, że w pasie drogowym przebudowy ulic G., S., W. znajduje się istniejąca kanalizacja kablowa teletechniczna - która będzie przebudowana w zakresie kolizji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wyjaśnił, że ulica S. znajduje się w układzie urbanistycznym osady portowej w N. wpisanym do rejestru zabytków. W stanie istniejącym na działce [..] (ul. S.) znajduje się zieleń oraz chodnik. W opracowanym projekcie zagospodarowania terenu został uregulowany pas drogowy, zaprojektowano chodnik z płytek betonowych, pas kompensacji z kostki kamiennej oraz elementy sieci oświetlenia. Ważnym założeniem projektowym było zachowanie historycznego przebiegu drogi, z zastosowaniem odpowiednich materiałów, w celu wyeksponowania walorów historycznych obszaru. Zastosowane rozwiązania projektowe zostały wprowadzone w oparciu o wykonaną rewitalizację ulicy W. w N., zaś przyjęte materiały zgodne są z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W piśmie z 3 listopada 2020 r. odwołujący się stwierdził, że jeśli istniejąca kanalizacja kablowa teletechniczna została przebudowana w zakresie kolizji to aktualnie należy przesunąć ją faktycznie do pasa drogowego. Przejęcie fragmentu działki [..] na cel kolejnej przebudowy i rozbudowy w tak bliskiej odległości od budynku (przestrzeń 230cm od ściany szczytowej) spowoduje natomiast: osłabienie fundamentów budynku i wzrost zawilgocenia budynku, brak dojścia do skorodowanej i wymagającej remontu instalacji wodnej, gazowej i kanalizacyjnej (jedyne dojście znajduje się bezpośrednio pod schodami prowadzącymi do drzwi wejściowych do nieruchomości), brak możliwości wykonania planowanego przez właściciela osuszania i izolacji poziomej; jej wykonanie wymaga wykopania dołu i zajęcia terenu od 1,5-2m od ściany budynku, a sama izolacja to ok. 15-20cm (membrana, styropian i tynk) oraz brak możliwości wykonania jakichkolwiek zewnętrznych prac remontowych budynku przez okres 5 lat od chwili wykonania rewitalizacji, o czym poinformowała go sama projektantka.

Odwołujący się zakwestionował także fakt, jakoby na działce nr [..] znajdował się chodnik, gdyż znajduje się on na działce nr [..]. Wskazał też, że na dwóch fragmentach działki (odciętych od siebie schodami prowadzącymi do drzwi wejściowych do domu), które wnioskodawca planuje wywłaszczyć od zawsze była zieleń, którą teraz planuje się wykarczować.

2.3. Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta co do pkt 10.4 tiret trzecie orzekając w tym zakresie merytorycznie i nakazując ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności inżynieryjnej w zakresie dróg i mostów, zgodnie z § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. - w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. nr 138 poz. 1554). Ponadto, Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji co do pkt 11 i w tym zakresie ustalił obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych, a także zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku – na podstawie art. 11f ust. 18j ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako ,,specustawa drogowa’’, na wyszczególnionych nieruchomościach, opisując ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości (pkt 11.1). Z kolei uchylając pkt 12 decyzji Prezydenta, Wojewoda dla realizacji określonego w punkcie 11.1 obowiązku ustalił dla inwestora ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym (pkt 12.1), a na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia terenu ograniczył sposób korzystania z nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela sieci (pkt 12.2). W pozostałym zaś zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy.

Jak ocenił Wojewoda, przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto projekt sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia, jak również zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie organy nie są upoważnione do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie są też upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Przedmiotowy projekt budowlany obejmuje przebudowę oraz rozbudowę dróg i infrastruktury podziemnej w obszarze ulic: G., S. i W. Projekt przewiduje zachowanie historycznego przebiegu drogi. W miejscach zmiany geometrii jezdni wyznaczono historyczny przebieg krawędzi drogi poprzez zastosowanie wtopionego krawężnika oraz dobór odpowiednich materiałów nawierzchni. Zastosowane rozwiązania projektowe zostały wprowadzone w oparciu o wykonaną rewitalizację ulicy W. w N. Na działce nr [..], powstałej z podziału działki nr [..], należącej do strony skarżącej zaprojektowano chodnik i pas kompensacyjny z kostki kamiennej oraz budowę sieci oświetlenia ulicznego.

W ocenie Wojewody, w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta jest konieczne, a prawo w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia/zrównoważenia interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu prywatnego. W takim zakresie uznał Wojewoda, że interes prawny strony skarżącej, w tym chronione prawem konstytucyjnym prawo własności, nie zostały naruszone. Jak zauważył bowiem organ odwoławczy, w tego typu inwestycjach należy mieć na względzie ich liniowy charakter, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Odnosząc się do kwestii wielkości i kształtu działki nr [..] i [..] Wojewoda zauważył, że inwestor nie ma prawa, a tym bardziej obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu granic nieruchomości. Organ wskazał też, że na działce nr [..] nie przebiega istniejąca kanalizacja kablowa teletechniczna, natomiast zaprojektowano budowę sieci oświetlenia ulicznego na wydzielonej części (działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..]). Zaprojektowana sieć oświetleniowa nie wpłynie jednak negatywnie na planowane przez skarżącego prace przy budynku. Z kolei pozostałe zarzuty, w świetle poczynionych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś do reformatoryjnego charakteru decyzji odwoławczej Wojewoda wyjaśnił, że uchylił nieprecyzyjne zapisy decyzji Prezydenta Miasta, orzekając w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Takie rozstrzygnięcie nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

3. W skardze wniesionej przez A. Ł. opiekuna prawnego M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2020 r. zarzucono naruszenie; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia ujawnionych przez stronę w toku sprawy informacji oraz przedkładanych dokumentów, przez co nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wobec tego strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie interes publiczny stanął ponad interesem prywatnym, zaś stronie uniemożliwiano zapoznanie się z dokumentacją argumentując, że skarżący nie jest stroną w sprawie bądź, że nie ma prawa powielać dokumentacji, a przesyłane zdjęcia były fragmentaryczne, w złej jakości.

Ponawiając kwestię niezgodności kształtu, granic i powierzchni działki nr [..] z dokumentacją projektową, a danymi wynikającymi z dokumentów posiadanych przez matkę skarżącego – właścicielkę, strona skarżąca wskazała, że według projektu do działki włączono fragment chodnika, który nigdy nie wchodził w zakres działki. W granice działki nr [..] włączono powierzchnię 14 m2 z działki nr [.], co zwiększa jej powierzchnię z 629 m2 do 643 m2. Na skutek interwencji strony u Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poinformowano go o nowych okolicznościach - protokole granicznym zatwierdzającym zmiany granic przez poprzednią właścicielkę. Przy czym, w protokole tym nie ma informacji o zgodzie na zatwierdzenie nowych granic, a znajduje się oświadczenie wykonawcy o odmowie podpisania protokołu z uwagi na podeszły wiek właścicielki. Zapis ten jako właścicielkę wskazuje P. P.- babcię opiekuna prawnego aktualnej właścicielki, która w dniu sporządzania protokołu nie była właścicielką nieruchomości i od 6 lat nie żyła, co potwierdza załączony do skargi akt zgonu. Autor operatu dokonał zmian nie tylko bez udziału właściciela działki [..], ale też poświadczył oczywistą nieprawdę, co powoduje, że taki dokument nigdy nie powinien znaleźć się w obrocie, a kolejne bazujące na nim nie powinny mieć mocy urzędowej. Z kolei w otrzymanym trzy dni po wydaniu decyzji odwoławczej piśmie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyznał rację, że miedzy powierzchnią działki nr [..] ujawnioną w rejestrze gruntów w bazie danych ewidencji, a powierzchnią wynikającą z mapy ewidencyjnej wystąpiły rozbieżności.

Strona skarżąca wskazała, że inwestor kilkukrotnie zmieniał powód wywłaszczenia, w tym w listopada 2020 r. wskazano na umiejscowienie na tym terenie sieci oświetleniowej. Tymczasem jest to wkopany w grunt kabel o średnicy 3-4 cm. Zdaniem skarżącej, w niniejszym postępowaniu organy nie wyczerpały możliwości dowodowych, ani nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie wstrzymano się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwestii rozbieżności kształtu i wielkości działki podlegającej wywłaszczeniu, o co wnosiła strona. W konsekwencji, dokumentacja projektowa stanowiąca element decyzji przygotowana została w oparciu o dokumenty bazujące na sfałszowanym protokole granicznym, który nigdy nie powinien trafić do obrotu i pociąga za sobą szereg niezgodności w kolejnych dokumentach. Ponadto, nie można podzielić i odebrać komuś ziemi, która częściowo w ogóle nie jest jego własnością, a to właśnie fakt zmiany granic i włączenia chodnika spowodował przesłanki wywłaszczenia. Co więcej, jak zauważyła strona skarżąca, chodnik nie może powstać, gdyż teren dzielą na całej szerokości schody wejściowe do nieruchomości, a organ nie może pozbawiać właściciela wejścia do własnej nieruchomości.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga jest niezasadna.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że decyzja Wojewody z dnia 25 listopada 2021 r., odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego strony skarżącej, wynikającego z przysługującego prawa własności do nieruchomości, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [..] sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

5.3. Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi jest rozstrzygnięcie dotyczące zatwierdzenia na wniosek inwestora Gminy Miasta, projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa i rozbudowa dróg i infrastruktury podziemnej ulic [..]".

Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości strony skarżącej, której część ( działka nr [..] sprzed podziału oraz nowowydzielona działka nr [..]) znajdzie się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego, wynikającego z przysługującego stronie skarżącej prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) - dalej jako: ,,specustawa drogowa’’.

Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA ).

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Podtrzymując podniesione wyżej stanowisko, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, podkreślić jednak należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów, (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 339/13, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia zarzucanych przepisów postępowania; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. nadto nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

5.4. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotowa inwestycja drogowa wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze służy celowi publicznemu. Inwestycja ta obejmuje przebudowę oraz rozbudowę dróg i infrastruktury podziemnej w obszarze ulic; G., S. i W. w G. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce, w tym znajdujących się w granicach miast i w rezultacie poprawa infrastruktury drogowej, jak również infrastruktury podziemnej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny.

Natomiast okoliczności, które strona skarżąca przywołuje jako podstawy wniesionych zarzutów, naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. sprowadzają się przede wszystkim do zaniechania w ocenie strony przez organy administracji zbadania czy pozyskane z zasobu geodezyjnego informacje są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy granice działki o nr [..] uwidocznione na mapach odpowiadają tym w rzeczywistości. Tymczasem weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można domagać się od organu, który prowadzi tego typu rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Zatem organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślić należy, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach ( a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną strona skarżąca nie posiada. Dopiero podjęła kroki celem wyjaśnienia w jaki sposób zaistniała okoliczność rozbieżności pomiędzy dokumentami urzędowymi, a stanem faktycznym.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania poprzez brak zbadania podnoszonych przez stronę okoliczności (kwestia poprawności map w zakresie wyznaczonych granic przedmiotowej nieruchomości), które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające oceniane przy wydaniu decyzji. Analiza obszaru objętego przedmiotową inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że jej realizacja wymagała przejęcia na własność Gminy nieruchomości prywatnych, w tym nieruchomości skarżącej, w niezbędnej części powstałej wskutek zatwierdzonego podziału. Zgodnie z założeniami projektowymi inwestora działka nr [..] powstała z podziału działki o nr [..], której właścicielką jest M.Ł. i znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. S. Na działce [..] zaprojektowano chodnik oraz budowę sieci oświetlenia ulicznego z zachowaniem historycznego przebiegu drogi.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób kompletny odniósł się do potrzeby zajęcia nieruchomości w wariancie i rozmiarze przyjętym przez inwestora (określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji ingerującymi w prawo własności nieruchomości strony skarżącej).

5.5. Odnośnie kwestionowanego w skardze przebiegu inwestycji przede wszystkim należy podkreślić, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA).

Zdaniem sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w sposób niezgodny z prawem. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej.

5.6. Odnosząc się do zarzutu skargi, że inwestor jak i orzekające organy nie poszukiwały kompromisu ze stroną skarżącą odnośnie planowanego przebiegu chodnika i zrezygnowały z urządzenia na tym terenie (ul. S.) zieleni na rzecz odtworzenia historycznej nawierzchni chodnika, Sąd podkreśla, że przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zobowiązują organów do uzyskania zgody właścicieli na realizację inwestycji drogowej czy zgody na przejęcie części ich własności w celu realizacji inwestycji drogowej. Wręcz przeciwnie, regulacje zawarte w specustawie drogowej pozostawiają uznaniu inwestora zaplanowanie kształtu i przebiegu inwestycji drogowej, jak również doboru rozwiązań technicznych. Tak jak wspomniano na wstępie, celem wprowadzenia tych szczególnych rozwiązań było uproszczenie i przyśpieszenie procedury uzyskania warunków dla realizacji przedsięwzięć związanych z szeroko pojętą realizacją dróg. Kwestie przebiegu drogi wraz z infrastrukturą, czy tego przez jakie nieruchomości, w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Jej związany charakter powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie mogą one, jak stanowi art. 11e ustawy, uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Jedynie stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora.

W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca. Zarówno wniosek Gminy Miasta z 26 lutego 2020 r., jak i załączona do niego dokumentacja spełniały przewidziane prawem wymagania. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej, gdyż uwzględnienie uwag i żądań strony skarżącej, stanowiłoby w istocie działanie pozaprawne, naruszające art. 11e specustawy drogowej. Dlatego też należy podkreślić, że wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestycję przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej o niemożności realizacji np. robót przy fundamentach własnego budynku czy uznanie, że wobec przejęcia części nieruchomości nie będzie dostępu do przyłączy instalacji do budynku.

Zaznaczyć należy, że planowany chodnik będzie ogólnodostępny, a to oznacza, że swobodnie będzie mogła z niego korzystać również strona skarżąca z uwzględnieniem dostępu do jej nieruchomości, jak również możliwe będzie dojście do własnych przyłączy czy wykonanie robót przy izolacji poziomej budynku. Wiele budynków postawionych jest na granicy nieruchomości i na czas prac konieczne jest zajęcia sąsiedniej nieruchomości. W braku porozumienia pomiędzy właścicielami nieruchomości, czas i sposób wykonywania tego typu prac określany jest decyzją administracyjną. Obawy strony skarżącej w tym zakresie są nieuzasadnione i przedwczesne.

W rezultacie podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości zrealizowania jej w innym kształcie, mniej ingerującym w uprawnienia strony skarżącej, uznać należało za niezasadne.

5.7. W ocenie Sądu, organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w trakcie prowadzonego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy faktyczne i prawne oraz uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Jak już wskazano powyżej w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też celowy był zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w zakresie nadmiernego obciążenia wywłaszczanej nieruchomości, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu.

Reasumując Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowano prawo materialne.

5.8. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.