Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2058/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza na rzecz skarżącego K. B. od Szefa Kancelarii Prezydenta RP kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz 23 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352, dalej "ustawa" lub "ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji"), decyzją z dnia [...] października 2016 r., utrzymał swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego przez K.B. w postaci kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 398), jak również treści wszystkich ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP oraz kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych na temat zmian przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego od 2015 r. oraz kopii treści umów i rachunków związanych z zamówieniem ekspertyz, opinii prawnych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP, ekspertyz, opinii prawnych na temat zmian przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego od 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. do Kancelarii Prezydenta RP (zwanej dalej "Organem") wpłynął wniosek K.B., w przedmiocie udostępnienia w celu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego poprzez jednorazowe przekazanie informacji w postaci:

1) kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398), jak również ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP,

2) kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat zmian przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i sytuacji wokół Trybunału od 2015 r., w szczególności, ale nie wyłącznie, stanowiących przedmiot umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

3) kopii treści umów i rachunków związanych z zamówieniem ekspertyz i opinii prawnych wskazanych w punktach 1) i 2).

W dniu [...] czerwca 2016 r. Organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia [...] sierpnia 2016 r., w celu dokonania szczegółowej analizy wniosku.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ wydał decyzję odmawiającą zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Organu wpłynął, złożony przez Wnioskodawcę, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] września 2016 r. Organ skierował do wnioskodawcy wezwanie do sprecyzowania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazując, że w piśmie z dnia [...]sierpnia 2016 r. Wnioskodawca podniósł zarzuty odnoszące się do decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]), nie ograniczając zakresu zaskarżenia decyzji, co jest jednoznaczne z zaskarżeniem całości przedmiotowej decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca poinformował Organ o woli wycofania wniosku o udostępnienie dokumentów urzędowych określonych w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. W związku z powyższym, w ocenie Organu, do przeprowadzenia postępowania odwoławczego, konieczne było ustalenie faktycznego zakresu zaskarżenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ w związku ze skierowaniem wezwania do Wnioskodawcy i koniecznością dokonania powyższych ustaleń przedłużył termin zakończenia postępowania do dnia [...] października 2016 r.

W dniu [...] września 2016 r. Wnioskodawca przedstawił Organowi wyjaśnienie, z którego wynika, że wolą Wnioskodawcy było zaskarżenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie:

pkt 1) wniosku - odnośnie braku wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398), jak również ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP,

pkt 2) wniosku - odnośnie braku wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie kopii treści wszystkich ekspertyz, opinii prawnych na temat zmian przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i sytuacji wokół Trybunału od 2015 r., w szczególności ale nie wyłącznie, stanowiących przedmiot umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

pkt 3) wniosku - odnośnie braku wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie kopii treści umów i rachunków związanych z zamówieniem ekspertyz i opinii prawnych wskazanych w punktach 1) i 2).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji "gdy nie mamy do czynienia z informacją, która wymaga podjęcia wskazanych w przepisie czynności";

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez Organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy,

3) art. 8 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia motywów i przesłanek

- i złożył wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca zarzucił Organowi omyłkowe odczytanie wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., przy równoczesnym braku zastosowania zasad wynikających z art. 7 k.p.a., zobowiązujących Organ do dążenia na każdym etapie postępowania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ, nie zgadzając się ze stanowiskiem Skarżącego, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazując, że istota problemu w niniejszej sprawie nie opiera się na błędnym odczytaniu wniosku Skarżącego, lecz na jego faktycznym, odczytywanym zgodnie z jego treścią, zakresie. Wniosek Skarżącego, zdaniem Organu, obejmuje, w zaskarżonym zakresie, szeroki katalog informacji w postaci takiej, jak zostało to ustalone w pierwotnym wniosku strony.

Organ podkreślił, że celem ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie jest stworzenie innych, nowych dróg dostępu do informacji, znajdujących się w zasobach organów publicznych, w tym do informacji publicznej. Wskazał, że podstawowym sposobem uzyskania informacji publicznej pozostaje droga określona w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ma na celu przede wszystkim określenie zasad ponownego wykorzystania informacji posiadanych przez podmioty publiczne. Podkreślił, że, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, wniosek o ponowne wykorzystanie zawiera w szczególności wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, a jeżeli jest już udostępniona lub przekazana, warunki, na jakich ma być ponownie wykorzystywana, oraz źródło udostępnienia lub przekazania. W związku z tym, to Wnioskodawca decyduje o treści i zakresie wniosku i jeśli on jest zrozumiały dla Organu (a tak jest w niniejszym przypadku), Organ nie jest uprawniony do skierowania do Wnioskodawcy wezwania do usunięcia braków formalnych, na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy.

Jednocześnie Organ wyjaśnił, że w celu zrealizowania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. musiałby podjąć szereg czynności zmierzających do ustalenia, jaki posiada zasób informacji dotyczących zakresu samego żądania, a nadto po ustaleniu zakresu posiadanych w tych tematach informacji, Organ musiałby dokonać oceny, które z nich są ekspertyzą bądź opinią prawną. Zaznaczył również, że materiały dotyczące ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398) znajdować mogą się, w części, w Archiwum Prezydenta RP i Organ chcąc zrealizować wniosek Skarżącego musiałby dokonać przeglądu i analizy również dokumentacji archiwalnej. Podobnego rodzaju czynności Organ musiałby przeprowadzić w przypadku zgromadzenia żądanych opinii prawnych i ekspertyz dotyczących sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym, że wniosek obejmuje w istocie ogół spraw dotyczących Trybunału Konstytucyjnego, w okresie od początku 2015 r. do dnia realizacji wniosku, Organ zmuszony byłby dokonać przeglądu całej zgromadzonej w Kancelarii Prezydenta RP dokumentacji, która związana jest z tematyką Trybunału Konstytucyjnego, we wszystkich kwestiach, a następnie dokonać analizy, które ze zgromadzonych informacji spełniają kryteria zawarte we wniosku. Oznacza to, że Organ, chcąc ustalić stan posiadanych informacji, musiałby podjąć działania nieproporcjonalne, znacznie przekraczające proste czynności, a zatem w tym wypadku miałby do czynienia z informacją przetworzoną.

Taka konkluzja prowadzi zatem do wniosku, że zaistniały uzasadnione przesłanki do odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci opinii i ekspertyz, wskazanych we wniosku Skarżącego, jak również związanych z ich ewentualnym zamówieniem, umów i rachunków.

W dniu [...] listopada 2016 r. skargę na powyższą decyzję złożył K.B. zarzucając organowi naruszenie przepisów:

• art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, poprzez błędną wykładnie i zastosowanie, w sytuacji gdy nie mamy w sprawie do czynienia z informacją, która wymaga podjęcia czynności wskazanych w przepisie czynności,

• art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy,

• art. 8 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek,

• art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten obliguje organ do doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w przypadku gdy strona wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie, poprzez doręczenie decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP znak [...] z dnia [...] października 2016 r. w postaci analogowej.

Skarżący podkreślił, że jego intencją było uzyskanie opinii prawnych i ekspertyz, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ważnych ustaw, będących przedmiotem szerokiej dyskusji opinii publicznej. Jednocześnie wskazał, że wbrew stanowisku Organu, dotarcie do żądanych informacji nie powinno być trudne, ponieważ Kancelaria Prezydenta RP powinna posiadać szereg wykazów i repertoriów, za pomocą których może dotrzeć do stosownych ekspertyz i opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć również należy, że zarówno Skarżący, jak i Organ, wnioskowali o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości podzielanym również w piśmiennictwie, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem wydanie przez organ odwoławczy w takim przypadku rozstrzygnięcia oznacza weryfikację w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. (por. A. Matan (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 385, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 901/07). Sąd administracyjny stwierdzając, że organ dokonał rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie, a więc ponownie – wbrew prawu – rozpoznał sprawę co do meritum, zamiast wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponieważ decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia września 2016 r. (co potwierdza kopia poświadczona za zgodność z oryginałem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącego), a odwołanie od tej decyzji, opatrzone datą [...] sierpnia 2016 r., zostało złożone przez K.B. w za pomocą środków komunikacji elektronicznej w dniu [...] września 2016 r., a więc jeden dzień po terminie. Skarżący jednocześnie wraz z odwołaniem nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.

Przypomnieć jednocześnie należy, że warunki zachowania terminu zostały określone w art. 57 § 5 k.p.a. Gdy chodzi o pismo w postaci dokumentu elektronicznego, to termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 217), urzędowe poświadczenie odbioru, to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym, doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

• pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument;

• datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu;

• datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów publicznego doręczenia pism – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny;

• datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Dodać również należy, że wedle treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczenia dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216), w sytuacji odebrania przez organ dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą poświadczenia przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępnienie nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

W aktach sprawy znajduje się urzędowe poświadczenie przełożenia, z którego wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do Szefa Kancelarii Prezydenta RP w dniu [...] września o godzinie [...].

Tak więc nie może być wątpliwości, że odwołanie K.B. zostało wniesione, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, po terminie, który upłynął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Równocześnie z akt sprawy nie wynika, aby uchybiony termin został przywrócony. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, który stwierdził bezpodstawnie, że odwołanie to zostało wniesione w ustawowym terminie, stanowiło rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze wskazanych przyczyn Sąd nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania skargi, ani ustosunkowania się do zawartych w niej zarzutów. Był natomiast zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę wskazane wyżej uwagi, rozpatrzy sprawę przy uwzględnieniu treści art. 134 zd. 1 in fine w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania, prowadzonego przez stronę osobiście (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis).