Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2872/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, ust. 3 oraz art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 148/17 w sprawie ze skargi J.N. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.N. na rzecz Szefa Kancelarii Sejmu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 148/17 oddalił skargę J.N. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J.N. pismem z dnia 10 grudnia 2016 r. złożył do Kancelarii Sejmu wniosek o udzielenie informacji dotyczących terenowej działalności posła T.D., w zakresie odpowiedzi na pytania:

1. Czy J.S. pełnił z woli posła dyżury w biurze poselskim tego posła? Jeśli tak, to w jakim charakterze i w których latach?

2. Czy zgodne z prawdą są "internetowe" informacje, że w latach 2000-2001 ww. poseł pełnił funkcję Wicedyrektora Departamentu [..] Najwyższej Izby Kontroli?

3. Czy J.S. lub ktoś z jego podwładnych, kiedy ten już sprawował funkcję wójta (od dnia [..] grudnia 2014 r.), zwrócił się do ww. posła bezpośrednio lub pośrednio (np. przez asystenta posła) o interwencję w sprawie E.K. na jakimkolwiek etapie jej postępowania dyscyplinarnego? Jeśli tak, to należy podać personalia i funkcje pełnione przez te osoby oraz okoliczności (w tym daty lub przybliżone daty) zwrócenia się do posła bezpośrednio z prośbą o interwencję.

4. Czy poseł odmówił takiej interwencji? Jeśli tak, to kiedy i komu?

5. Czy ww. poseł lub osoba przez tego posła upoważniona dokonała takiej interwencji? Jeśli tak, to kto, kiedy i u kogo oraz w jakiej instytucji interweniował i jaki był zakres oraz treść interwencji?

6. Czy od 17 czerwca 2015 r. ww. poseł spotkał się z jakiegokolwiek powodu z G.O. – Przewodniczącą [..] przy Ministrze Edukacji Narodowej lub poseł zlecał albo posiada wiedzę o takim spotkaniu ww. osoby lub jej przełożonych albo podwładnych z posłem lub osobą działającą w imieniu tego posła? Jeśli do takich spotkań doszło, to skarżący wniósł o podanie szczegółowych okoliczności oraz personaliów osób biorących udział w takich spotkaniach. Czy na tych spotkaniach była omawiana spraw dyscyplinarna E.K.?

Pismem skierowanym w dniu 7 lutego 2017 r. z Kancelarii Sejmu poinformowano wnioskodawcę, że Kancelaria Sejmu wykonuje głównie zadania organizacyjno-techniczne oraz doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów oraz zapewnia posłom warunki do wykonywania mandatu poselskiego, nie dysponuje zaś informacjami dotyczącymi terenowej działalności posła, którego dotyczył wniosek. Informacje o posłach, którymi dysponuje Kancelaria zamieszczone są w systemie informacyjnym Sejmu (tu podano adres strony internetowej).

J.N. pismem z dnia 10 lutego 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Sejmu w przedmiocie jego wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu udzielenia przez Kancelarię Sejmu odpowiedzi na wniosek, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie organowi grzywny i oddalenie wniosku o zobowiązanie organu do "ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie".

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2017 r. skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a informacja o terenowej działalności posłów jest informacją publiczną, czemu organ nigdy nie przeczył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. Zdaniem Sądu I instancji z przepisów Konstytucji RP, ani z ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie wynika, aby poseł był podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów, a także nie powinien być również utożsamiany z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje ona na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa, na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi. Chociaż Kancelaria Sejmu zapewnia techniczno-organizacyjne i finansowe warunki działalności biur poselskich lub innych jednostek organizacyjnych do obsługi terenowej działalności posłów, a wykonując zadania organizacyjno-techiczne związane z działalnością Sejmu, udostępnia informację publiczną to, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, by pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego, skoro pismem z dnia 7 lutego 2017 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na jego wniosek, zawierająca informację o nieposiadaniu przez Kancelarię Sejmu wiadomości na temat terenowej działalności wskazanego posła. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że skoro poseł nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne, to również informacje o jego działalności nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.N. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że obowiązek informacyjny organu został wyczerpany pismem z dnia 7 lutego 2017 r. i w związku z tym organ ten nie pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej;

2) wyłącznie jako konsekwencję powyższego uchybienia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi wskutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów i nie pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego, mimo iż wbrew przepisom art. 13 ust. 1 w związku z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten, mając możliwość pozyskania żądanych przez skarżącego informacji, nie udzielił dotąd odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2016 r. i nie usunął tym samym stanu bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ miał możliwość uzyskania od posła żądanych informacji, bowiem działalność posła w ramach mandatu parlamentarnego zarówno w sejmie, jak i poza izbą w terenie jest de facto realizacją zadań sejmu, a więc stanowi nie tylko wykonywanie zadań publicznych w rozumieniu art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP, lecz również wykonywanie publicznej funkcji przedstawicielskiej w rozumieniu art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, co w efekcie sprawia, że informacja o działalności posła wchodzącej w zakres sprawowania mandatu podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Wszelkie uprawnienia posłów związane z wykonywaniem przez nich mandatu w terenie są emanacją kompetencji przyznanych sejmowi, jako organowi władzy publicznej, którego poseł jest członkiem – jako wycinek informacji odnoszącej się do Sejmu, co zgodne jest ze stanowiskiem Marszałka Sejmu przedłożonego do sprawy o sygn. akt: SK 36/14 Trybunału Konstytucyjnego. Organ uznając że posiada niewystarczające lub niepełne informacje o działalności terenowej, czy też gdy nie posiada ich w ogóle winien dochować wszelkich starań, by dane żądane pozyskać i dopiero wówczas w razie bezskuteczności tych starań poinformować o tym fakcie skarżącego. Skoro organ nie podjął jakichkolwiek działań, to pismo z dnia 7 lutego 2017 r. nie może stanowić, jak chce tego WSA w Warszawie odpowiedzi na wniosek skarżącego wyczerpującej obowiązek informacyjny organu, zwłaszcza w sytuacji, w której zyskanie danych nie mogło nastręczać trudności. Nikt nie wymagał obligowania posła do przekazania informacji, lecz podjęcia przez organ w akcie staranności najmniejszej nawet aktywności prowadzącej do jej uzyskania. Organ nadal pozostaje w rażącej bezczynności, co wykluczało oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, zgadzając się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i podnosząc, że terenowa działalność posła nie mieści się w pojęciu informacji publicznej – a organ nie ma podstaw do zobowiązania posła do udzielenia informacji. Realizacja prawa do informacji jest warunkowana posiadaniem informacji, zatem organ wyczerpał obowiązek informacyjny przez udzielenie odpowiedzi w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w wyniku naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższych przepisów w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni prowadzącej do uznania, że obowiązek informacyjny podmiotu, do którego skierowany został wniosek o dostęp do informacji publicznej, został wyczerpany w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r., podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, pozostając nadal w stanie rażącej bezczynności w załatwieniu wniosku.

Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji skierowania do wnioskodawcy pisma, w którym organ poinformował o niedysponowaniu żądaną informacją. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów i wykluczenia informacji objętej wnioskiem spod uregulowanego w u.d.i.p. obowiązku informacyjnego organu, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym wystosowaniu pisma informującego o braku możliwości spełnienia żądania wniosku, uzasadnionego nieposiadaniem przez organ żądanych informacji, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ mając możliwość pozyskania żądanych przez skarżącego informacji, nie podjął najmniejszej nawet aktywności prowadzącej do jej uzyskania.

W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Ubocznie wskazać można, że jakkolwiek organ, do którego skierowano wniosek jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu, do którego kierowany jest wniosek w trybie u.d.i.p. do pozyskiwania w wyniku złożonego wniosku informacji celem jej następczego udostępnienia. Skoro zaś organ nie był w posiadaniu informacji objętej żądaniem wniosku, jak również nie był zobowiązany do jej posiadania, to właściwą reakcją na wniosek było skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o nieposiadaniu informacji będącej w zainteresowaniu wnioskodawcy, a zwalczanie takiego stanowiska Sądu nie mogło być skuteczne w drodze zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie byłby także uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w punktach 1-5 zawiera szczegółowy katalog otwarty podmiotów zobowiązanych. Zwrócić uwagę należy, że w niniejszej sprawie możliwym i właściwym było wskazanie konkretnego punktu powoływanego w skardze kasacyjnej przepisu, a brak skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje na niedokładność w jej sporządzeniu, niemniej jednak możliwe było ogólne odniesienie się do istoty zarzutu przez wskazanie, że przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził wprost, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.