Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1742/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Naczelnik Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr : [...], [...], [...], [...].

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. A. S. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania ze względu na rażące naruszenie prawa przejawiające się w: braku decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazanego w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99), dalej "u.g.g.w.n."; nie przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, co stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n.; nie wyznaczeniu właścicielowi terminu do zawarcia stosownej umowy nabycia nieruchomości i wydanie decyzji wywłaszczeniowej pomimo istnienia warunków do nabycia wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy – co stanowi naruszenie art. 53 ust. 1 i ust. 2 u.g.g.w.n.; nie wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej na jakie cele następuje wywłaszczenie i brak w tej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego – co stanowi naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 u.g.g.w.n.

Wojewoda [...], rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest stwierdzenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Organ wskazał, że decyzja wydana została – w oparciu o art. 125 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U z 1983 r., nr 41, poz. 195 ze zm.) – przez właściwy organ, tj. terenowy organ administracji państwowej, jakim był Naczelnik Gminy S. W dalszej części organ wskazał, że zgodnie z art. 50 u.g.g.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomości była niezbędna m. in. na cele użyteczności publicznej. W kontrolowanej decyzji nie wskazano celu na wywłaszczenia, jednak analiza archiwalnej dokumentacji potwierdza, że celem wywłaszczenia działek była rozbudowa Szkoły Podstawowej w S.. Świadczy o tym między innymi projekt decyzji dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych działek, w którym wskazano, że następuje ono na wniosek Miejskiego Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół w S. pod budowę Szkoły w S. , chociaż – jak zauważył organ jako właściciela wskazano w tym projekcie A. G.. Stąd niewskazanie w kontrolowanej decyzji celu, na jaki wywłaszczono nieruchomości, nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa. Tym bardziej, że w ocenie organu, o przeznaczeniu na cel publiczny świadczą prolongata wskazania lokalizacyjnego z dnia [...] czerwca 1986 r., znak [...], zgodnie z którą nieruchomość była przeznaczona na rozbudowę szkoły podstawowej w S.. Organ uznał również, że fakt pochodzenia decyzji lokalizacyjna z 1988 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał że w aktach brak protokołu z rozprawy, ale to również nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Brak dokumentów spowodowany bądź upływem czasu bądź zaginięciem części akt, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która korzysta z domniemania legalności, w oparciu o zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Zdaniem organu, w sprawie przeprowadzone również były wymagane przepisami prawa rokowania. Podpisany w dniu 26 czerwca 1986 r. protokół potwierdza, że celem spotkania była m. in. kwestia sprzedaży działek objętych decyzją wywłaszczeniową. Ponadto zgodnie z pismem A. S. z dnia 3 grudnia 2013 r. nie wyraziła ona nigdy zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości przez wywłaszczeniem. Zatem, zdaniem organu, istniała podstawa do wywłaszczenia. Treść wskazanych dokumentów potwierdza okoliczność przeprowadzenia rokowań w sprawie sprzedaży gruntów. Brak jest również dowodu na złożenie odwołania od tej decyzji. Istnieją natomiast podstawy do uznania, że decyzja stała się ostateczna, w dniu 20 sierpnia nadano jej klauzulę ostateczności.

Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła A. S., działająca osobiście. Skarżąca opisała przebieg sprawy i wniosła o pozytywne załatwienie sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister uznał, że ustalenia faktyczne oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując iż protokół spisany w Urzędzie Gminy S. w dniu 26 czerwca 1986 r. potwierdza, że doszło do negocjacji pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a użytkownikami przedmiotowej nieruchomości, gdyż wskazuje że celem spotkania była kwestia sprzedaży nieruchomości. Organ podniósł, że w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających wynik owych negocjacji. Wskazał jednak na pismo A. S. zawierające oświadczenie, że nigdy nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości przed wywłaszczeniem.

W odniesieniu do kwestii przeprowadzenia rozprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że podjęte były próby odnalezienia protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej. Nie odnaleziono dokumentów ani potwierdzających jej przeprowadzenie ani negujących tę okoliczność. Nie można zatem stwierdzić , że wydanie decyzji miało miejsce z rażącym naruszenie art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n.

Organ nie neguje, że decyzja nie wskazywała celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, jednak z akt sprawy wynika, iż celem tym była rozbudowa Szkoły Podstawowej w S.. Świadczy o tym protokół z 26 czerwca 1986 r., wskazanie lokalizacyjne z dnia 26 czerwca 1986 r., prolongata tego wskazania lokalizacyjnego pochodząca z dnia 22 czerwca 1987 r., Nr [...], jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej Nr [...] i decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji p.n. "Szkoła Podstawowa" w S. przy ul. [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., Nr [...]. Tym samym uchybienia polegającego na niewskazaniu celu na jaki została wywłaszczona nieruchomość, w ocenie Ministra, nie można uznać za rażące.

Minister wskazał również, że wobec braków dokumentów, nie jest możliwa ocena czy wysokość odszkodowania została ustalona z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., powtarzając argumenty wskazane w odwołaniu. W szczególności zatem Skarżąca przedstawiła stan sprawy, przypominając na jakich podstawach oparty został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S.. Podniosła, iż wskazane w decyzjach zaginięcie akt sugeruje negatywne nastawienie organów do jej wniosku. Przypomniała, że pieniądze w kwocie 10.000 zł z wypłaconego odszkodowania odesłała do Urzędu, a z tych które wypłacono jej w 1989 r. z uwagi na galopującą inflację, niewiele skorzystała. Podniosła również że od wywłaszczenia minęło 29 lat, a część działek leży nadal odłogiem. Wniosła o pozytywne załatwienie jej sprawy.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem działaniu organu administracji I i II instancji można przypisać naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr : [...],[...],[...],[...] (dalej zwana również "decyzja wywłaszczeniowa").

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem w jednym z przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych.

Przy tym, podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej – jako postępowaniu stanowiącym formę nadzoru – organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Tylko bowiem w przypadku, gdy kontrolowanej decyzji można zarzucić, że obarczona jest jedną z wad, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a., ustawa dopuszcza stwierdzenie jej nieważności, a w konsekwencji wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Przy czym ustalenie tej okoliczności poprzedzone winno być poczynieniem przez organ prowadzący to postępowanie ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, iż przesłanką uzasadniającą zdaniem Skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S., jest wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zatem przesłanka sformułowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem tej tezy jest zawarta w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1561/11, LEX nr 1264576).

Materiolnoprawną podstawę decyzji, której stwierdzenia nieważności, domaga się Skarżąca, stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Badając zatem czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji w trybie nieważnościowym, zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, organ winien był mieć na względzie przepisy wskazanej ustawy, regulujące tryb wywłaszczenia nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 1986 r.

Organ winien jednocześnie mieć na uwadze, że sprawa rozpoznawana w trybie nieważnościowym, jest sprawą administracyjną i z tej przyczyny należy ją traktować jak każdą sprawę. To zaś oznacza, że postępowanie powinno być prowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem I instancji (tak: komentarz do k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2000, str. 606). Zgodnie zatem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Przy czym zaprezentowany tok rozumowania przy rozpatrzeniu musi cechować spójność, logika i brak wewnętrznej sprzeczności. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a., stanowiącego że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwiając sprawę administracyjną organ wydanie decyzję administracyjną, to podstawą wydania takiej decyzji jest uprzednio przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego przebieg oraz wnioski winny znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Te też reguły winny obowiązywać w postępowaniu nieważnościowym.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], uchybiają zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem oceniając, czy decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, których wystąpienie uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie, wyjaśnienie istotnych okoliczności miało szczególnie istotne znaczenie, bowiem – jak twierdzi organ – w sprawie nie zachowała się całość dokumentacji. Ocena zatem czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności dokonywana jest w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Z tych przyczyn organ winien dołożyć szczególnych starań, celem wyjaśnienia i ustalenia wszystkich tych okoliczności, które w sposób bezsporny można ustalić przy wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych.

Mając na uwadze obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawna, wskazać należy, że art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowił, iż nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na jeden ze wskazanych w punktach 1-6 celów. Uwzględniając, że wywłaszczenie nieruchomości stanowi odjęcie prawa własności, a zatem prawa objętego szczególną ochroną konstytucyjną, zasadny jest wniosek, że katalog zawarty w tym przepisie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji, wywłaszczenie nie mogło nastąpić na żaden inny niż wskazany w tym przepisie cel. Nie mogło również nastąpić w razie, gdy dana nieruchomość, nie była niezbędna na żaden z celów wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-6 u.g.g.w.n. Oznacza to, że badając legalność decyzji wywłaszczeniowej w niniejszej sprawie, organ winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy nieruchomość objęta kontrolowaną deczyją – w dniu wywłaszczenia – była niezbędna na cel użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n.).

Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, winno następować poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W sytuacji jednak, gdy decyzja celu tego nie określa, zadaniem organu jest ustalenie – w oparciu o zachowane dokumenty – celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Stąd, też w ocenie Sądu, zawarty w art. 56 ust. 1 pkt 3 wymóg wskazania w decyzji o wywłaszczeniu celu na jaki następuje wywłaszczenie, uznać należy za istotny element decyzji, którego brak, w sytuacji gdy pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wywłaszczeniowej nie przesądzają jednoznacznie o tym, że wywłaszczenie zostało dokonane na jeden z celów przewidzianych w ustawie, uznać należy – wbrew stanowisku organów – za rażące naruszenie prawa.

Nie budzi wątpliwości, iż w rozpoznanej sprawie, mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest wskazania celu wywłaszczenia w decyzji, zaś organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. wywodzi – w oparciu o akta sprawy – że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej nastąpiło na cel publiczny jakim była rozbudowa Szkoły Podstawowej w S.. Zdaniem organu, świadczy o tym: projekt decyzji dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych działek, w którym wskazano, że następuje ono na wniosek Miejskiego Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół w S. pod budowę Szkoły w S.; protokół z 26 czerwca 1986 r.; wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] czerwca 1986 r.; prolongata tego wskazania lokalizacyjnego z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...], zgodnie z którą nieruchomość była przeznaczona na rozbudowę szkoły podstawowej w S., jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej Nr [...] i decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji p.n. "Szkoła Podstawowa" w S. przy ul. [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., Nr [...].

Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ teza, iż celem wywłaszczenia kontrolowaną decyzją działek o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], było przeznaczenie ich na cel użyteczności publicznej, tj. rozbudowę szkoły podstawowej w Sławkowie, oparta w wskazane powyżej dokumenty, nie znajduje uzasadnienia.

W aktach sprawy znajduje się dokument z dnia [...] czerwca 1986 r., opatrzony numerem [...], zatytułowany "Wskazanie lokalizacyjne". Z treści tego dokumentu wynika, że na budowę Szkoły Podstawowej w S. może być wykorzystany teren wskazany w załączniku graficznym. Tożsame ustalenia zawiera dokument zatytułowany "Prolongata wskazań lokalizacyjnych" z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...]. Dokumenty te nie wymieniają jednak działek ewidencyjnych, które mogą być wykorzystane na cel polegający na budowie szkoły podstawowej w S.. Tym samym, nie jest uprawnione w ocenie Sądu, uznanie przez organ, że dokumenty te przesądzają o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości na cel użyteczności publicznej. O tym, że inwestycja ta miała być posadowiona na działkach objętych kontrolowaną decyzją wywłaszczeniową, nie przesądza również zdaniem Sądu, zachowana w aktach treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] sierpnia 1988 r., Nr [...]. Decyzja ta w punkcie "Warunki realizacji inwestycji" określa, że linie rozgraniczające terenu, przeznaczenie terenu inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone są na załączonej mapie. Jednocześnie, co istotne, w aktach brak jest zarówno załącznika graficznego do decyzji jak i do wskazań lokalizacyjnych oraz do ich prolongaty. Jakkolwiek słusznie wywodzi organ I instancji, że należy przyjąć iż zapisy zawarte w załącznikach graficznych są zgodne z częścią tekstową dokumentów, jednak z tejże części tekstowej w jakikolwiek sposób nie wynika, że działki nr: [...],[...],[...] i [...] są właśnie działkami, których te dokumenty dotyczą. Tym samym, wobec nie wskazania numerów działek ewidencyjnych w części tekstowej wskazanych dokumentów oraz braku załączników granicznych do nich obrazujących teren inwestycji i działki, które obejmuje, nie można – w oparciu o oceniane dokumentu – określić jakie działki przeznaczone zostały na cel polegający na budowie szkoły podstawowej w S.. W konsekwencji, ani wskazania lokalizacyjne, ani prolongata tych wskazań, ani wreszcie decyzja lokalizacyjna, na które powołują się organy, nie przesądzają, że to właśnie działki objęte kontrolowaną decyzją wywłaszczeniową zostały przeznaczone pod cel użyteczności publicznej, polegający na budowie szkoły podstawowej w S..

Nie mogą o tym fakcie świadczyć również ustalenia zawarte w przywołanym przez organ I instancji projekcie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Nr [...]. Zarówno adresat tego dokumentu, jego przedmiot oraz numer, świadczą że ów projekt dotyczy innej sprawy administracyjnej. Nadto jako projekt dokumentu, nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej tego co jest w nim stwierdzone, na mocy przepisu art. 76 § 1 k.p.a.

Jedynym dokumentem, który pośrednio potwierdza przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości na budowę, czy też rozbudowę szkoły, jest "Protokół Ugody", spisany w Urzędzie Miejskim w S. w dniu [...] czerwca 1986 r.. Zawarta w nim bowiem została odręczna adnotacja, sporządzona przez panią A. S., z której wynika że wraz z matką zrzeka się pretensji do nieruchomości, które przeznaczone są pod budowę szkoły podstawowej w S.. Jednakże zdaniem Sądu, dokument ten nie potwierdza, że nieruchomości objęte decyzją wywłaszczeniową były – jak tego wymaga art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. – niezbędne na ten cel. Nadto ocena oświadczenia wyrażonego odręczną adnotacją na odwrocie drugiej strony protokołu, musi być dokonywana przy uwzględnieniu faktu, że z treści adnotacji wynika, iż została ona sporządzona w terminie późniejszym aniżeli sporządzono ten protokół. Protokół został sporządzony w dniu [...] czerwca 1986 r. Natomiast adnotacja na nim się znajdująca mogła być sporządzona nie wcześniej niż w dniu 29 września 1986 r., bowiem z jej treści wynika, że w tym dniu pani S. otrzymała w Banku [...] kwotę 10.000 zł. Oczywistym jest – przy założeniu zgodność złożonego oświadczenia ze stanem rzeczywistym – iż pani S. nie mogła w dniu 26 czerwca 1986 r. informować o zdarzeniach, które miały mieć miejsce ponad trzy miesiące później. Tym samym oświadczenie to nie dowodzi, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości nią objęte przeznaczone już były pod budowę szkoły.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie kluczowe dla oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Miasta S., jest ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na jeden z celów wymienionych w art. 50 ust 1 u.g.g.w.n.

Niewątpliwie o "niezbędności" przeznaczenia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, decydować mogła decyzja ustalająca lokalizację inwestycji. Jednak w rozpoznanej sprawie decyzja taka nie została dołączona do akt postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli natomiast przyjąć – tak jak chce tego organ – że decyzją ustalającą lokalizację inwestycji, dotyczącą działek wywłaszczonych kontrolowaną decyzją, jest decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r., Nr [...], to uprawnionym jest wniosek, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej w obrocie prawnym nie było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Decyzja wywłaszczeniowa wydana została w dniu [...] sierpnia 1986 r., natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydana została niemal dwa lata później. W tej sytuacji trudno uznać, że wywłaszczone nieruchomości spełniały warunek konieczny do wywłaszczenia w dacie w jakiej go dokonano, tj. warunek niezbędności na cele użyteczności publicznej. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, organ nie posiadał bowiem dokumentów (tu: decyzji o ustaleniu lokalizacji), które przesądzałyby o niezbędności przedmiotowych nieruchomości na cel użyteczności publicznej.

Ponownie rozpatrując zatem sprawę, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej, istniała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, której zapisy w sposób nie budzący wątpliwości przesądzają o przeznaczeniu wywłaszczonych nieruchomości na cele użyteczności publicznej, a w konsekwencji czy zasadnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonano ich wywłaszczenia.

Wskazać jednak należy, że o przeznaczeniu danej nieruchomości mogły również decydować zapisy planów miejscowych. Organ winien zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu – w szczególności w razie stwierdzenia braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji – zbadać, czy dla danego terenu był uchwalony plan miejscowy, a jeżeli tak to ustalić jakie zawierał on zapisy. W przypadku jednak braku takiego planu, bądź braku zapisów przesądzających o przeznaczeniu nieruchomości pod cele użyteczności publicznej, organ winien – uwzględniając przedstawione w niniejszym wyroku rozważania – ocenić, czy w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość nią objęta była niezbędna na cel użyteczności publicznej. Pamiętać bowiem należy, że Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r., upatrując rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, poprzez brak wykazania, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Ustalenie zatem tej okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ tego nie uczynił, czym dopuścił się naruszenia art. 7 i 77, 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, czyniąc ustalenia w powyższym zakresie, organ winien również wyjaśnić czy cel, dla realizacji którego nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany. Jest to okoliczność szczególnie istotna w kontekście podnoszonych przez Skarżącą zarzutów dotyczących braku realizacji tego celu.

Niezależnie od powyższych rozważań, wskazać również należy, że kolejną przesłanką uzasadniającą zdaniem Skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r., było naruszenie art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n., poprzez nie wykazanie że nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy oraz przez podjęcie czynności związanych z wywłaszczeniem pomimo nie wyznaczenia Skarżącej terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Pamiętać natomiast należy, że w myśl art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Stosownie zaś do postanowień ust. 2 art. 53 u.g.g.w.n. terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

Przywołany przepis wskazuje precyzyjnie tryb postępowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości. Wynika z niego, że warunkiem umożliwiającym dokonanie wywłaszczenia na podstawie wskazanej ustawy, jest ustalenie, że nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy, przy czym organ ma obowiązek wyznaczyć zainteresowanemu termin do zawarcia umowy. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że procedura przewidziana w art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. została zachowana. W każdym razie – w ocenie Sądu – o dochowaniu trybu wywłaszczenia, nie może stanowić, tak jak chce tego organ, "Protokół Ugody" sporządzony w dniu 26 czerwca 1986 r. Dokument ten nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o zaproponowanych Skarżącej warunkach nabycia nieruchomości. Brak w nim również terminu do zawarcia umowy. Nie wynika z niego z całą pewnością, że prowadzone były jakiekolwiek negocjacje. Ustalenia i oceny organów I i II instancji w tym zakresie, uznać zatem należy za nieuprawnione.

Zdaniem Sądu pismo pani S. z dnia 3 grudnia 2013 r. również nie stanowi dowodu na wypełnienie przez organ procedury wynikającej z art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. Z pisma tego wypływają wręcz przeciwne wnioski. Skarżąca na stronie pierwszej tego pisma wskazuje bowiem jednoznacznie, że nigdy nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, a o wywłaszczeniu została poinformowana w dniu kiedy w urzędzie wręczono jej decyzję wywłaszczeniową. Powyższe stanowi z całą pewnością zaprzeczenie tezy o toczących się negocjacjach.

Rozważając wskazane naruszenia, jako podstawy stwierdzenia nieważności należy mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza również niedopuszczalne przekroczenie prawa, w sposób jasny i niedwuznaczny. W przypadku zatem, gdy organ dokonał wywłaszczenia nieruchomości, nie wyznaczając uprzednio właścicielom tej nieruchomości terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wówczas procedura wywłaszczenia została przeprowadzona z naruszeniem w sposób jasny i niedwuznaczny postanowień art. 53 u.g.g.w.n. Naruszenie to, wobec wskazania, że wywłaszczenie nieruchomości jest możliwe wyłącznie według zasad ustalonych ustawą, może – zdaniem Sądu – zostać uznane za rażące.

W niniejszej sprawie organ jednak nie ustalił okoliczności dotyczących trybu w jakim prowadzono postępowanie wywłaszczeniowe, w sposób jednoznaczny. Organ bowiem w sposób nieuprawniony – w oparciu o protokół ugody, zawarty w dniu 26 czerwca 1986 r. w Urzędzie Miasta w S.– przyjął, że warunki na których może zostać zawarta umowy sprzedaży zostały przedstawione stronie. Jak wyżej wskazano, zdaniem Sądu, protokół ten w żadnym razie nie wskazuje na przedstawienie pani A. S. jakichkolwiek propozycji w zakresie zbycia nieruchomości. Jednocześnie organ odstąpił od dowiedzenia tej okoliczności w inny uprawniony w obliczu k.p.a. sposób. Wobec braku dokumentacji potwierdzającej dokonanie wywłaszczenia zgodnie z zasadami przewidzianymi w u.g.g.w.n., przy jednoczesnym kategorycznym twierdzeniu przez Skarżącą, że wywłaszczenie nastąpiło bez negocjacji, konieczne zdaniem Sądu, był skorzystanie z innych dostępnych środków dowodowych. Przypomnieć należy, że art. 75 § k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ zatem ponownie rozpatrując sprawę powinien, celem ustalenia, czy tryb przewidziany w art. 53 u.g.g.w.n. został zastosowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, w tym rozważyć konieczność powołania świadków na wskazane powyżej okoliczności. Posiłkowo organ może posłużyć się ustaleniami w zakresie stosowanych przez organ, w innych udokumentowanych przypadkach, procedur. Organ winien również wyjaśnić kwestię zaginięcia akt przedmiotowej sprawy, tak aby twierdzenia że braki w dokumentacji są wynikiem ich utraty, a nie odstąpienia od procedur przewidzianych ustawą, były uzasadnione. Zdaniem Sądu bowiem, w razie wykazania, że w innych przypadkach kiedy dokonywano wywłaszczenia, procedury przewidziane w u.g.g.w.n. były respektowane i zachowana dokumentacja będzie tę okoliczność potwierdzała oraz jednocześnie wyjaśnione zostaną przyczyny niezachowania dokumentacji w rozpatrywanej sprawie, będzie można w ogóle rozważać pośrednie dowodzenie dochowania trybu wywłaszczenia. Przy tym bezwzględnie organ winien przesłuchać Skarżącą na okoliczność trybu procedowania w zakresie wywłaszczenia, zaś w uzasadnieniu decyzji odnieść się do ustaleń poczynionych na podstawie tych wyjaśnień oraz uzasadnić ich ocenę. W razie gdyby wskazane ustalenia nie przyniosły rezultatów, organ winien rozważyć wpływ braku dokumentacji potwierdzającej zachowanie wymogów u.g.g.w.n. w procedurze wywłaszczeniowej, na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie dokonały wnikliwego i wszechstronnego ustalenia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, czym dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 w związku z 75 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a..

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].