Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 205/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 153, art. 147 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 2, art. 58 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 713/18 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy A. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Miasta i Gminy A. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 713/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy A. na orzeczenie Zarządu Woj. Wielkopolskiego z [...] października 2018 r., stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Woj. Wielkopolskiego, a także zwrócił koszty postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Miasto i Gmina A. [...] lutego 2017 r. przystąpiło do konkursu dla Działania 4.4 "Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i kulturowego" Poddziałania 4.4.1 "Inwestycje w obszarze dziedzictwa kulturowego regionu", ogłoszonego przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, składając wniosek i dokumentację projektu "[...]".

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej projektu przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP) Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu poinformował wnioskodawcę o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, który uzyskał łącznie 33,5 pkt możliwej do uzyskania liczby punktów.

Pismem z [...] lipca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że do dofinansowania wybrano projekty, które uzyskały co najmniej 34,5 pkt za kryteria merytoryczne wartościujące.

Wnioskodawca złożył protest, wnioskując o dokonanie ponownej oceny projektu z punktu widzenia kryteriów merytorycznych wartościujących, nie zgadzając się z punktacją uzyskaną w ramach kryteriów 12, 15 i 17. I tak:

1. kryterium 12 - projekt wpłynie na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu: projekt uzyskał 4,5 pkt na 6 pkt możliwych; KOP stwierdziła, że projekt w sposób umiarkowany wpłynie na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu; według wnioskodawcy projekt powinien uzyskać maksymalną ilość punktów (6) w ramach tego kryterium;

2. kryterium 15 - realizacja projektu wpłynie na poprawę efektywności funkcjonowania obiektów/instytucji w długim okresie, w tym:

- obniżenie kosztów utrzymania na rzecz wydatków inwestycyjnych,

- zastosowanie rozwiązań energooszczędnych,

- pozyskiwanie zewnętrznych źródeł finansowania,

- dodatnie efekty ekonomiczne na bezpośrednie otoczenie inwestycji;

projekt za kryterium 15 uzyskał 4,5 pkt na 8 pkt możliwych; KOP uznała, że projekt nie zakłada dywersyfikacji źródeł finansowania i nie jest finansowo opłacalny, w związku z czym nie przyznała maksymalnej ilości punktów; w proteście podniesiono, że spełniono pozostałe wymogi oceniane w ramach kryterium 15 oprócz dywersyfikacji źródeł dofinansowania, w związku z czym powinny być przyznane 6 pkt (na 8 pkt możliwych do uzyskania);

3. kryterium 17 - kompleksowość projektu, zakres inwestycji dodatkowo obejmuje takie działania jak m. in. zabezpieczenie zabytków przed kradzieżą i zniszczeniem, przewiduje zagospodarowanie otoczenia obiektu, tworzy system oznakowania obszarów i obiektów atrakcyjnych kulturowo; projekt uzyskał 1,5 pkt na 2 pkt możliwe; w proteście wywiedziono, że projekt jest kompleksowy i łączy co najmniej trzy działania (m. in. z pkt 1, 4, 6, 7, 8 i 10 tego kryterium), co uzasadnia przyznanie maksymalnej liczby punktów (2).

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] września 2017 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu.

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 778/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 269/18, uchylił wyrok Sądu I instancji, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego. NSA podniósł, że dokonano niepoprawnej merytorycznej oceny projektu w ramach kryteriów 15 i 17. Z ujęcia punktacji w regulaminie wynika, że jeśli projekt spełnia dane kryterium szczegółowe, to kwalifikuje się do przyznania określonej punktacji, gdyż projekt może spełniać albo nie spełniać kryterium, natomiast nie może spełniać tych kryteriów w jakimś stopniu. Strona powinna mieć zatem przyznane pełne punkty, a nie ich ułamki.

Po przeprowadzeniu ponownej oceny merytorycznej projektu przez KOP, Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, który uzyskał łącznie 32,5 pkt. KOP, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniła projekt tylko w zakresie kryteriów 15 i 17. Odnośnie do kryterium 15 KOP uznała, że spełniono dwa z czterech elementów: zastosowanie innowacyjnych rozwiązań energooszczędnych (element drugi) i dodatnie efekty ekonomiczne mające wpływ na bezpośrednie otoczenie inwestycji (element czwarty), stąd za kryterium 15 przyznano 4 pkt. Odnośnie do kryterium 17 KOP uznała, że spełniono dwa z dziesięciu typów projektów: rewitalizacja, rewaloryzacja, konserwacja, renowacja, restauracja, zachowanie, a także adaptacja na cele kulturalne, obiektów oraz obszarów zabytkowych (typ pierwszy) i zakup trwałego wyposażenia oraz konserwacja i zabezpieczenie muzealiów, archiwaliów, starodruków i innych zabytków ruchomych jako integralne elementy szerszego projektu infrastrukturalnego (typ szósty), stąd za kryterium 17 przyznano 1 pkt.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformowano wnioskodawcę, że do dofinansowania wybrano projekty, które uzyskały co najmniej 34,5 pkt za kryteria merytoryczne wartościujące.

Uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] zmieniono uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu, wskutek czego projekt znalazł się na siódmym miejscu listy projektów nierekomendowanych do dofinansowania (poprzednio był na miejscu trzecim tej listy).

Wnioskodawca złożył protest, wnioskując o dokonanie ponownej oceny projektu z punktu widzenia kryteriów merytorycznych wartościujących, nie zgadzając się z punktacją uzyskaną w ramach kryteriów 12, 15 i 17.

KO [...] października 2018 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu orzeczenia poniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku wskazał na uchybienia co do kryteriów 15 i 17, stąd ponowną ocenę merytoryczna projektu KOP (w nowym składzie, poszerzonym o dwóch niezależnych ekspertów) przeprowadziła jedynie co do tych dwóch kryteriów, co do wszystkich elementów kryterium 15 i wszystkich typów projektów odnośnie kryterium 17, przy czym KOP nie była związana poprzednią oceną.

WSA w Poznaniu uwzględnił skargę na powyższą informację.

Sąd uznał, że nie można oceniać projektu pod względem kryteriów (czy ich elementów – tzw. podkryteriów – bądź typów), które nie były kwestionowane przez wnioskodawcę w proteście czy w skardze. W ocenie WSA, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy może dokonywać nowych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, w tym ustaleń odmiennych od wyrażonych w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu. Nie został więc uwzględniony zarzut naruszenia art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa).

W ocenie WSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w kontrolowanej sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA (art. 153 p.p.s.a.) i nie mógł pogorszyć sytuacji prawnej wnioskodawcy (zakaz reformationis in peius), który to zakaz wynika z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ponadsystemowych zasad krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest uznawana i stosowana.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zakaz reformationis in peius obowiązuje nie tylko w postępowaniu odwoławczym – po uwzględnieniu protestu, ale również przy ponownej ocenie następującej po wyroku uwzględniającym skargę w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Zakaz ten polega na niemożności przyznania w ponownej ocenie mniejszej liczby punktów niż przy ocenie pierwotnej. W niniejszej sprawie przy ponownej ocenie projekt wnioskodawcy uzyskał 32,5 pkt, zaś przy ocenie wcześniejszej - 33,5 pkt. Po wniesieniu zatem skargi do Sądu i korzystnym dla skarżącego ostatecznym stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, organ ocenił projekt mniej korzystnie dla wnioskodawcy, naruszając tym samym zakaz reformationis in peius. Zmniejszenie przyznanej liczby punktów skutkowało podjęciem uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] zmieniającej uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu, wskutek czego projekt znalazł się na siódmym miejscu listy projektów nierekomendowanych do dofinansowania (poprzednio był na miejscu trzecim tej listy). Gdyby zatem wnioskodawca nie zaskarżył do Sądu pierwszego orzeczenia KO z [...] września 2017 r., miałby większe szanse na otrzymanie dofinansowania.

Sąd uznał, że w tym kontekście przedwczesne byłoby zajęcie stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami załącznika nr 1 do regulaminu konkursu przez brak dokonania należytej oceny w zakresie spełniania przez projekt kryteriów.

WSA wskazał, że dokonując ponownej oceny, organ rozpatrzy wniosek w pełnym zakresie, uwzględniając w szczególności konieczność respektowania zakazu reformationis in peius, wskutek czego projekt nie może uzyskać mniej niż 33,5 pkt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Instytucja Zarządzająca, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym sprawy, w którym nie powinien zostać zastosowany wobec spełnienia przesłanek do oddalenia skargi określonych w art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istotny sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu wiążących organ i Sąd wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 269/18 oraz wydanie wyroku sprzecznego z powyższymi wytycznymi, a także orzeczenie ponad zakres i granice sprawy, a w konsekwencji orzeczenie w sposób naruszający art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., poprzez nakazanie uwzględnienia zasady reformationis in peius w sytuacji gdy NSA takiego wymogu nie sformułował, jak też nie nakazał dokonania pełnej ponownej oceny projektu;

2. art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym sprawy, w którym zaistniały podstawy do oddalenia skargi, a nie jej uwzględnienia, art. 134 § 1 p.p.s.a., art, 153 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istotny sprawy, nieuwzględnieniu wiążących organ i Sąd wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 269/18 oraz wydanie wyroku sprzecznego z powyższymi wytycznymi i orzeczenie poza zakres i granice sprawy;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1lit. a i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 1 – Kryteria merytoryczne wyboru Projektów w ramach działania 04.04.01 do Regulaminu konkursu Nr [...] (zwanego dalej regulaminem konkursu) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań organu błędnie stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego, w sytuacji gdy ocena projektu (po prawomocnym wyroku NSA) została przeprowadzona w sposób prawidłowy, organ nie naruszył przepisów prawa podczas ponownej oceny projektu (niewskazanych konkretnie w uzasadnieniu wyroku), w szczególności co do sposobu przyznawania punktacji w ramach oceny kryterium nr 15 i 17, mając na uwadze wiążący wyrok NSA, który nakazał przyznać taka pełną (a nie połówkową liczbę punktów), która wynikać będzie z dopiero z efektów przeprowadzonej oceny projektu,. nie przesądzając jednakże z góry jej rezultatów;

4. art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 153 p.p.s.a. (i w zw. z art. 193 p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, nie bacząc na wiążące organ rozstrzygnięcie NSA z 8 marca 2018 r., II GSK 269/18, który nie dał wskazań do oceny z uwzględnieniem zakazu reformationis in peius, sformułowanie przez WSA nowej oceny prawnej, która miałaby obligować organ do ponownego rozpatrzeniu sprawy wbrew ocenie NSA, a która w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy narusza i wykracza obecnie poza ocenę prawną wynikającą z prawomocnego powyżej wskazanego wyroku, który (wbrew temu, co podnosi obecnie WSA), widząc potrzebę ponownej oceny w ramach spornych kryteriów nie stwierdził, by wcześniejsza ocena została dokonana z naruszeniem prawa oraz jednocześnie, by naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 61 ust. 1 , art. 61 ust. 5, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez Sąd kontroli oceny działań Organu, jak też poprzez błędne ustalenie stanu fatycznego sprawy poza zakresem wyznaczonym protestem wniesionym przez Skarżącą, a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jak również poprzez rekomendowanie działań, które wykraczają poza zakres oceny, jakiej powinien dokonać Organ zgodnie z żądaniem strony i zgodnie z prawomocnym rozstrzygnięciem NSA, tj. z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i rekomendowanie pełnej ponownej oceny wniosku o dofinansowanie z uwzględnieniem zakazu reformationis in peius, mimo, że przepisy prawa, jak też wiążący wyrok NSA nie przewidują takiego obowiązku,

6. art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 tejże ustawy, poprzez uznanie, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego, ponownie rozpatrując sprawę, dokonał oceny projektu w sposób naruszający prawo, a w konsekwencji błędnie ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona zgodnie z prawem i skarga winna zostać oddalona,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przedstawienia przebiegu sprawy bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieuzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia polemikę z argumentacją Sądu, a także kontrolę międzyinstancyjną wzajemną sprzeczność fragmentów uzasadnienia (w szczególności rekomendację pełnej ponownej oceny projektu przy jednoczesnym dopuszczeniu przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nowej oceny faktycznej i prawnej, a także odgórne przesadzenie, że nowa ocena prowadzić ma do przyznania punktacji – nie mniej niż 33,5 pkt) oraz rekomendację działań, jakie miałyby zostać podjęte przez Organ przy ponownej ocenie, które to działania mają cechę sprzeczności z przepisem prawa wyżej wymienionymi oraz zasadami rzetelności i bezstronności w ocenie projektów, nie są możliwe do wykonania, jak i przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie daje lub znacznie utrudnia możliwość polemiki z argumentacją Sądu I instancji, gdyż argumentacji prawnej zwłaszcza w kontekście obowiązywania zasady reformationis in peius w niniejszej sprawie (nie będącej kontrolą procedury odwoławczej) oraz w zakresie konieczności ponownej całkowitej oceny projektu właściwie nie przytoczono, zatem w konsekwencji brak rzetelnego wyjaśnienia, z czego Sąd I instancji wywodzi konieczność respektowania przez Organ zasady reformationis in peius, niewyjaśnienie, co oznaczają "ponadsystemowe zasady krajowych procedur", dokonanie tym samym rozszerzającej, nieuprawnionej wykładni pojęcia reformationis in peius poza postępowanie odwoławcze, tj. na postępowanie, jakie toczyć się ma w wyniku ponownej oceny;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że NSA w prawomocnym wyroku z 8 marca 2018r. sygn. akt II .GSK 269/18 stwierdził, iż "pierwotna ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało to istotny wpływ na wynik sprawy" w sytuacji, gdy w żadnej części uzasadnienia wspominanego wyroku NSA nie wypowiedział, że "naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy", zatem poprzez nieprawidłowe wskazywanie Organowi, że obowiązuje przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zakaz reformationis in peius, podczas gdy NSA w powyższym wyroku, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi, nie stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązuje zasada reformationis in peius i nie wskazał także na potrzebę przeprowadzenia oceny wszystkich kryteriów, skoro uznał sprawę za wyjaśnioną, w całości opierając rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a., a dając jedynie wskazania co do sposobu ponownej oceny w ramach spornych kryteriów 15 i 17, w ramach których NSA nie przesadził wcale, że ocena punktowa ma być z góry znana, lecz stwierdził, że kryterium ma otrzymać pełne punkty, o ile zostanie uznane w procesie oceny, że kryterium to jest spełnione, tj. w konsekwencji błędne i nieuprawnione przyjęcie przez Sad I instancji, że zasada reformationis in peius rozciąga się na ponownie prowadzone postępowanie przez organ w ponownej ocenie, która dodatkowo zgodnie z dyspozycją WSA, a sprzecznie z dyspozycją NSA miałaby być oceną pełną, zatem rekomendowanie działań, które są niemożliwe do wykonania i sprzeczne z regulacjami prawa, jak i wiążącym wyrokiem NSA;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. w związku z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie z poszanowaniem wyroku NSA z 8 marca 2018 r., II GSK 269/18, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wiążącej organ oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku NSA, brak szczegółowego zbadania dokonanej przez organ oceny kryteriów 15 i 17 w połączeniu z wyrokiem NSA, jak i z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu (kryteria merytoryczne);

10. art. 61 ust. 8 pkt 2 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64, art. 67 ust. 1 tejże ustawy w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że ocena projektu została dokonane w sposób naruszający prawo, oraz że w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej konieczne jest rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, podczas gdy przepis powyższy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., zatem, że w niniejszej sprawie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania, skoro zastosowanie doznaje ograniczenia poprzez art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wyznaczającej granicami rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej granicami protestu, czyli granicami wyznaczonymi przez stronę/wnioskodawcę;

11. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, a zatem dokonanie błędnej oceny sądowej zaskarżonego aktu organu.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przesądziły o stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego, a w konsekwencji o nieuprawnionym uwzględnieniu skargi. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się powyższych naruszeń, wówczas wydałby rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, czyli o oddaleniu skargi.

II. z ostrożności procesowej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się Sąd I instancji (przekraczając dodatkowo granice orzekania), tj.:

2. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (szczegółowy opis w uzasadnieniu), mimo zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia: "Sąd uznał, że w tym kontekście przedwczesne byłoby zajęcie stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami załącznika nr 1 do regulaminu konkursu przez brak dokonania należytej oceny w zakresie spełnienia przez projekt kryteriów" w zderzeniu z jednoczesnym stwierdzeniem tegoż Sądu, że "dokonując ponownej oceny organ rozpatrzy wniosek w pełnym zakresie, uwzględniając w szczególności konieczność respektowania zakazu reformationis in peius, wskutek czego projekt nie może uzyskać mniej niż 33,5 pkt." (dodatkowo wyrokowanie z przekroczeniem ram wyznaczonych przepisem art. 134 § 1,171 p.p.s.a., art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, o czym była już mowa w ramach uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania);

3. art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji też niewłaściwe niezastosowanie i dokonaniu w istocie oceny projektu za organ, a to w zderzeniu z arbitralnym i niczym nie popartym stwierdzeniem w zaskarżonym wyroku, że projekt w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ma otrzymać z góry oznaczoną punktację, tj. nie mniej niż 33,5 pkt, co sprzeciwia się zasadom oceny projektów dokonywanych przez komisję oceny projektów, a nie przez sąd administracyjny, który nie dokonuje oceny merytorycznej projektu, jak też nie zastępuje oceny eksperckiej, co zgodne jest z obowiązującą linią orzeczniczą w sprawach dotyczących oceny projektów;

4. art. 67 i art. 50 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe nie zastosowanie przejawiające się co prawda w przyjęciu, że przepis art. 67 ww. ustawy ma zastosowanie, jednakże bliżej nieokreślone powoływane w zaskarżonym wyroku "ponadsystemowe zasady krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest uznawana i stosowana" (str. 7 uzasadnienia wyroku) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia powyższego stanowiska oraz wzajemną sprzeczność rozstrzygnięcia, które nakazuje rozpoznać sprawę na nowo, jakoby po raz pierwszy, lecz z uwzględnieniem konieczności odniesienia się przy ponownej ocenie do oceny pierwotnej, a dodatkowo także wraz z nakazem zakazu reformationis in peius oraz przesądzeniem z góry punktacji; nieuprawnione wywiedzenie konieczności stosowania zasady reformationis in peius w niniejszej sprawie, mimo wcześniejszego uznania, że konieczne jest pełne rozpatrzenie sprawy, co wiąże się z uznaniem, że projekt "wrócił do trybu wyboru wniosku o dofinansowanie", w ramach którego konieczne jest uwzględnienie wiążących wytycznych NSA, a nie do trybu odwoławczego, dokonanie rozszerzającej, nieuprawnionej wykładni pojęcia reformationis in peius poza postępowanie odwoławcze, tj. na postępowanie, jakie toczyć się ma w wyniku ponownej oceny.

5. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z załącznikiem nr 1 do Regulaminu, który reguluje zasady przyznawania punktacji w połączeniu ze sformułowaniem zakazu reformationis in peius i nakazaniem przyznania punktacji co najmniej 33,5 pkt przy jednoczesnym dopuszczeniu dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych w ponownej ocenie, podczas gdy to załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu reguluje zasady przyznawania punktacji za poszczególne kryteria.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle połączone z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, a w szczególności dotyczących zasad przeprowadzania sądowej kontroli rozstrzygnięć w sprawach dotyczących wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oraz obowiązywania w tego rodzaju postępowaniach zakazu reformationis in peius.

Przypomnieć należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Po 713/18) jest kolejnym wyrokiem wydanym w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność ta w istotny sposób rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy. Poddane kontroli pod względem zgodności z prawem orzeczenie Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ z dnia [...] października 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu Miasta i Gminy A. od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" dokonanej przez Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r. (sygn. akt II GSK 269/18), uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Po 1778/18). Wyrokiem tym NSA stwierdził również, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12 ).

Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2018 r. uznał, że ocena projektu skarżącej w zakresie merytorycznej oceny w ramach kryteriów oznaczonych nr. 15 i 17 jest nieprawidłowa, gdyż narusza postanowienia regulaminu. Z ujęcia punktacji zawartej w regulaminie wynika, że jeśli projekt spełnia dane kryterium szczegółowe, to organ musi przyznać ilość punktów w skali oznaczonej w załączniku nr 1. Oznacza to, że ww. sytuacji organ powinien przyznać pełne punkty, a nie ich ułamki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji bez szczegółowego wyjaśnienia, jednym zdaniem, przesądził, że "organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznając za kryteria nr 15 i nr 17 pełne punkty".

Sąd I instancji nie dokonał oceny projektu w zakresie spełnienia przez niego kryteriów merytorycznych wartościujących, uznając to za przedwczesne z uwagi na przyznanie przez organ w ramach ponownej negatywnej oceny protestu mniejszej liczby punktów niż przy ocenie pierwotnej, co stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius.

Za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zakresu orzekania przez organ w przedmiocie protestu w przypadku wydania przez sąd administracyjny wyroku stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Spór prawny sprowadza się do kwestii, czy organ ponownie rozpoznający sprawę na skutek wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej ogranicza się – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – jedynie do jej rozpoznania w takim zakresie, w jakim została pierwotnie zaskarżona protestem i rozstrzygnięta – na skutek złożenia skargi – orzeczeniem sądu czy też, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej prowadzi do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie.

W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za pierwszym poglądem. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest powinien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem (pkt 4) oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce wraz z uzasadnieniem (pkt 5). W myśl zaś art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14, z 17 grudnia 2014 r., II GSK 2667/14, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 2668/14, z 5 września 2017 r., II GSK 2485/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, jest to, że również Sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić. Zauważyć trzeba, że sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, jest zobligowany jedynie do przekazania sprawy do instytucji właściwej zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przyjęcie takiej konstrukcji postępowania zakłada obligatoryjne objęcie kognicją sądu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie protestu, choć sąd administracyjny nie może tracić z pola widzenia oceny projektu dokonanej przez organ I instancji. Ustalenia i wnioski sądu w tym zakresie muszą się jednak mieścić w granicach sprawy, tzn. w granicach zaskarżenia wynikających z wniesionej skargi oraz uprzedniego protestu (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 534/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ramach standardowych postępowań przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzająca się do tego, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Jednakże w postępowaniach wywołanych skargą na ocenę projektu i rozstrzygnięcie protestu, zasada powyższa doznaje ograniczenia, w przypadku kiedy sąd I instancji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Skoro, jak wskazano już wyżej, granice spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej związanych z oceną projektu i rozstrzygnięciem protestu, toczących się początkowo przed organami, a później – w następstwie wniesionych skarg – przed sądami administracyjnymi wyznaczają zarzuty podniesione w proteście i w skardze (te zawarte w skardze nie mogą wykraczać poza zakres wskazanych w proteście), to sąd I instancji nie rozpatruje sprawy sądowej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64 tejże ustawy zezwalającym na stosowanie p.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej. Należy zatem przyjąć, że zakres orzekania sądu administracyjnego ww. sprawach jest wyznaczony zakresem wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie II GSK 3647/17, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w następstwie wydania wyroku w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i ponownej negatywnej oceny protestu, a więc tak jak w niniejszej sprawie, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, ponowna ocena projektu w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tym samym dokonanie ponownej oceny projektu jest możliwe w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu jedynie w zakresie w nim wskazanym.

W przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań jedynie w zakresie objętym protestem, poza jego ramy nie może wykroczyć (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/17).

W kontekście poczynionych wyżej wywodów i poglądów judykatury zgodzić należy się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że złożony przez skarżącą protest może być rozpoznany jedynie w granicach zakwestionowanych w nim kryteriów i postawionych w nim zarzutów. Sąd I instancji pominął w ogóle treść i zakres złożonego w sprawie protestu wyznaczające granice zaskarżenia. Zauważyć należy, że skarżąca w ogóle nie odniosła się do wyniku oceny projektu w zakresie innych kryteriów, tym samym należy przyjąć, że skarżąca w pełni zaakceptowała pozostałą punktacje za spełnienie innych szczegółowych kryteriów. Stosując się do poglądu Sądu I instancji dotyczącego "oceny wniosku w pełnym zakresie", organ ponownie rozpatrując protest (już po raz trzeci) musiałby wyjść poza granice wyznaczone do rozpatrywania protestu, a tym samym dokonać oceny w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Z powyższych względów stanowisko WSA dotyczące zakresu orzekania przez organ po wydaniu orzeczenia kasacyjnego w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej jest błędne, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji, nakazując organowi w ramach ponownej oceny wniosku rozpatrzyć go w "pełnym zakresie", uchybił także przepisom art. 58 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę organowi do ponownego rozpoznania, wskazał jednoznacznie zakres orzekania, a mianowicie dokonanie oceny spornych kryteriów nr 15 i nr 17 w zakresie przyznania pełnych punktów, a nie ich ułamków. Stąd też Sąd I instancji, nakazując organowi rozpatrzenie wniosku w pełnym zakresie, dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nieusprawiedliwione jest zatem wskazywanie przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu (str. 6), a także nie poparte żadną argumentacją prawną arbitralne stanowisko Sądu, że "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej prowadzi co do zasady do ponownej oceny projektu w pełnym zakresie".

W świetle wskazanych wyżej wywodów prawnych stanowisko Sądu I instancji, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej organ ma co do zasady obowiązek całościowego rozpatrzenia sprawy i oceny projektu oraz może dokonywać odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym odmiennych od wyrażonych w pierwotnie prowadzonym postępowaniu jest całkowicie chybiony.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że wyrażając powyższy pogląd, Sąd I instancji nie tylko naruszył art. 153 p.p.s.a., ale nie rozpoznał istoty sprawy, koncentrując całą swoją uwagę na zagadnieniu zakazu reformationis in peius. Sąd ten pominął, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Rozpatrując skargę – oczywiście w granicach zaskarżenia wyznaczonych zarzutami protestu – sąd administracyjny powinien zbadać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów określających zasady przyznawania określonego rodzaju pomocy.

Dodatkowo w sytuacji rozpoznawania kolejnej skargi na ponowną negatywną ocenę projektu Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku wydanym w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, a zatem zobowiązany jest do wnikliwego przeanalizowania stwierdzonych nieprawidłowości oraz uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę po raz pierwszy.

Tymczasem Sąd I instancji uchylił się od kontroli prawidłowości ponownej oceny protestu dokonanej przez organ, przede wszystkim w zakresie przyznanej przez organ punktacji za kryterium nr 15 i 17. Przyjął jedynie, że przyznanie pełnych punktów było zgodne z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. Poza tym w świetle stwierdzenia naruszenia zakazu reformationis in peius Sąd I instancji uznał za przedwczesne dokonywanie ww. oceny, która jest możliwa jedynie po rozpatrzeniu przez organ wniosku w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Aby przesądzić zastosowanie w rozpoznawanej sprawie instytucji zakazu reformationis in peius w pierwszej kolejności Sąd I instancji powinien dokonać nie tylko oceny, czy organ ponownie rozpatrzył sprawę w granicach wskazanych już wyżej i przy uwzględnieniu i poszanowaniu wytycznych NSA, ale również stwierdzić, czy ocena merytoryczna wartościująca projekt skarżącej przeprowadzona przez organ liczba punktów w ramach kryteriów nr 15 i nr 17 jest zgodna postanowieniami regulaminu konkursu. Dopiero ustalenie i definitywne przesądzenie, że przyznana przez organ po ponownym rozpatrzeniu protestu faktycznie jest mniejsza od poprzednio ustalonej może spowodować konieczność rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej odwołującego i w konsekwencji naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Tym niemniej w opinii Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw, aby uznać możliwość zastosowania zasady zakazu reformationis in peius.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego - w ocenie skarżącej kasacyjnie organu – uznania przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia przez organ w postępowaniu odwoławczym przy ponownym rozpoznaniu protestu zakazu reformationis in peius, w pierwszej kolejności NSA wskaże kilka ogólnych reguł dotyczących obowiązywania ww. zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, zgodnie z którym wspomniany zakaz wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia. Innymi słowy, zakaz ten sprowadza się do wykluczenia możliwości pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej orzeczeniem organu rozpatrującego środek zaskarżenia.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 14, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2016, s. 626).

Ustawa wdrożeniowa nie zawiera przepisu, z którego wprost wynikałby zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść wnioskodawcy. Niemniej jednak pomimo generalnego wyłączenia stosowania na gruncie ustawy wdrożeniowej przepisów k.p.a. w ramach postępowania odwoławczego (art. 67 ustawy wdrożeniowej) – w świetle orzecznictwa – zakaz ten powinien mieć zastosowanie do procedury odwoławczej w ramach ustawy wdrożeniowej.

W uzasadnieniu tego poglądu wskazuje się na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla się, że wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją. Organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie przez organ rozpatrujący środek zaskarżenia rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy.

Powyższy pogląd wyrażony został w sytuacji, w której w wyniku złożenia protestu organ II instancji w ramach procedury odwoławczej przyznał projektowi mniejszą liczbę punktów niż w ramach oceny pierwotnej. W tych okolicznościach NSA stwierdził, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Podnoszono, że wnioskodawca powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, a więc nie doprowadzi do jej pogorszenia (zob. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 1245/2010, z 17 listopada 2011 r., II OSK 1635/10 i z 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10, z 8 marca 2013 r. II GSK 125/13).

Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy zakaz reformationis in peius znajduje zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 58 ust. 4 (ponownej ocena projektu), a więc czy zasada ta dotyczy jedynie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem protestu czy też obowiązuje również w sytuacji ponownej negatywnej oceny projektu będącej skutkiem wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, czy naruszeniem zasady reformationis in peius rozumianej jako niemożność pogorszenia sytuacji prawnej strony w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, po uwzględnieniu wniesionego środka odwoławczego, w następstwie związania wytycznymi sądu administracyjnego, będzie przyznanie wnioskodawcy przez organ mniejszej liczby punktów niż miał on po pierwszym etapie postępowania.

Niewątpliwie kwestia stosowania klauzuli reformationis in peius w postępowaniu konkursowym stanowi zagadnienie bardzo złożone. Omawianą zasadę należy oceniać w rozumieniu ogólnych standardów prawa, krajowej kultury prawnej i odnosić do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne i inne procedury publiczne np. art. 139 k.p.a., art. 134 § 2 p.p.s.a., art. 234 Ordynacji podatkowej. Wyłączenie lub ograniczenie stosowania tej zasady wiąże się z uprawnieniem organu rozpatrującego dany środek odwoławczy do kontroli stosowania przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Trzeba z całą mocą podkreślić, że instytucja zakazu orzekania na niekorzyść stanowi jedną z podstawowych zasad rządzących postępowaniem w II instancji mającą na celu ochronę interesów podmiotu odwołującego się.

Zdaniem doktryny w przypadku ponownej oceny projektu dokonywanej przez organ w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej zakaz orzekania na niekorzyść wnoszącego odwołanie nie ma zastosowania (J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, do art. 58 ).

Przeciwny pogląd wypowiedział Sąd I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jednoznacznie, że zakaz reformationis in peius obowiązuje również przy ponownej negatywnej ocenie protestu następującej po wyroku uwzględniającym skargę wydanym w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Wypowiadając wyżej wskazany pogląd Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.

W pierwej kolejności wskazać należy, że skarżąca wniosła o dofinansowanie projektu w ogłoszonym przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, działającym jako IZ RPO 2020, konkursie dla Działania 4.4. "Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa narodowego i kulturowego" Poddziałanie 4.4.1 "Inwestycje w obszarze dziedzictwa kulturowego regionu". Jak wynika z Regulaminu tego konkursu Zarząd Województwa Wielkopolskiego jest instytucją organizującą i przeprowadzająca konkurs. Wybór projektów do dofinansowania ma postać decyzji Zarządu Województwa (przyjętej w formie uchwały) zatwierdzającej listę projektów wyłonionych do dofinansowania oraz projektów, które w wyniku oceny uzyskały wymaganą wartość co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów, jednak z uwagi na dostępną alokację niemożliwe jest przyznanie im dofinansowania.

Zgodnie zaś z pkt IV.I.1 Regulaminu – wszelkie wymogi i tryb rozpatrywania protestu znajduje się w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Protest wnoszony jest do IZ WRPO-2014+. Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę o wyniku jego rozpatrzenia. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. W przypadku zaś nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu – pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego, pozostając Instytucją Zarządzającą WRPO-2014+ jest jednocześnie instytucją organizującą konkurs, właściwą do przeprowadzenia procedury konkursowej, dokonania oceny merytorycznej projektu za pośrednictwem ekspertów z Komisji Oceny Projektów, jak i do rozstrzygnięcia środka odwoławczego w postaci protestu.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO nie uwzględniła protestu skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Na skutek skargi skarżącej sprawa była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 778/17 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. uchylił ten wyrok, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego.

W ramach ponownej oceny projektu w granicach zaskarżenia wyznaczonych protestem i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego IZ przyznała projektowi skarżącej za kryteria merytoryczne wartościujące 32,5 pkt, a zatem mniejszą liczbę punktów niż przy ocenie pierwotnej. Od tej oceny skarżąca pismem z [...] września 2018 r. złożyła protest, który był przedmiotem rozpoznania przez Komisję Odwoławczą IZ.

W praktyce doszło zatem do ponownej oceny projektu i oceny wniesionego po raz drugi protestu, czego ustawa wdrożeniowa nie przewiduje. Rezultatem takiego działania IZ była ponowna dwukrotna merytoryczna ocena projektu i ocena dwóch protestów, co nastąpiło po wyroku NSA wydanym w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić należy, że prawo do wniesienia skargi przysługuje również w odniesieniu do informacji o negatywnym wyniku ponownej oceny dokonanej przez instytucję oceniającą wniosek w I instancji. Ponowna ocena wydawana jest albo na skutek rozstrzygnięcia organu II instancji przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji opisanej w art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, albo też w przypadku wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, czyli w rozpoznawanej sprawie Zarządowi Województwa Wielkopolskiego. W takim przypadku postępowanie w przedmiocie oceny projektu ulega skróceniu do jednej instancji.

W rozpoznawanej sprawie IZ oceniła projekt skarżącej mniej korzystnie niż podczas pierwotnej oceny dokonanej w wyniku wyroku NSA wydanym w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, wskazującym wadliwie ustalenie punktacji za kryteria merytoryczne wartościujące dotyczące kryterium nr 15 i nr 17, i nakazującym uwzględnienie wytycznych polegających na ponownej ocenie projektu, aby w sytuacji spełnia przez niego kryteriów szczegółowych przyznać pełne punkty, a nie ich ułamki.

Uznać zatem należy, że IŻ, oceniając ponownie projekt, a następnie ponowny protest skarżącej z dnia [...] września 2018 r., na skutek wyroku kasacyjnego bardziej restrykcyjnie niż w pierwotnej ocenie zweryfikowała kryterium nr 15 i 17 i dokonała tego będąc związana wydanymi w trybie art. 153 p.p.s.a. przez NSA wytycznymi.

Rozstrzygając sporne zagadnienie dotyczące zastosowania w rozpoznawanej sprawie zasady reformationis in peius, NSA wziął pod uwagę wskazane wyżej okoliczności. Przypomnieć też należy, że zasada to nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, zarówno k.p.a. (art. 139), jak i p.p.s.a. (art. 134 § 2) przewidują od niej wyjątki. Zasadne jest również, aby stosowanie tej zasady ograniczyć w postępowaniu konkursowym związanym z dofinansowaniem projektów realizowanych ze środków unijnych do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne lub inne procedury publiczne.

W doktrynie postępowanie konkursowe, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego, traktuje się jako postępowanie administracyjne (por. B. Majchrzak, Elementy materialnoprawne..., s. 99 i n.). Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś czynnością materialnotechniczną, polegającą wyłącznie na obliczeniu i przekazaniu określonej kwoty dotacji. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie konkursu, ocena formalna i merytoryczna oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników, tj. listy rankingowej) mają charakter władczy (administracyjnoprawny), a ich elementem jest oświadczenie woli właściwej instytucji z zakresu prawa administracyjnego (zob. R. Suwaj, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, (red.) M. Perkowski, Warszawa 2010, s. 43, R. Gaździk, Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych, opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17).

Zauważyć należy również, że postępowanie konkursowe różni się od klasycznego postępowania administracyjnego, w ramach którego podmiot legitymujący się interesem prawnym ma prawo domagać się wydania decyzji o określonej treści, o ile interes ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego, a organ nie może stawiać żadnych dodatkowych warunków. Dodać też trzeba, że działanie właściwej instytucji w ramach konkursu zawiera w sobie czynnik dyskrecjonalny, co stanowi jednostronny i konkretny akt administracyjny (por. J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 236–237). Pomiędzy właściwą instytucją a wnioskodawcą brak jest stosunku równorzędności, charakterystycznego dla stosunków cywilnoprawnych. Natomiast sama ocena projektów w ramach konkursu stanowi orzeczenie o jakości przedstawionego przedsięwzięcia. Na tym etapie nie zapada żadne rozstrzygnięcie sprawy konkretnego wnioskodawcy, lecz opinia o jakości projektu czy spełnieniu przez niego kryteriów wyboru. Natomiast na podstawie tych ocen dokonywany jest wybór projektów stanowiący rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o charakterze konstytutywnym (por. wyrok NSA z 5 października 1982 r. w sprawie II SA 969/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 94; Orzecznictwo Sądów Polskich z 1985 r., nr 9, poz. 163).

Rozstrzygnięcie konkursu należy zatem uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu.

Skoro postępowanie konkursowe jest specyficznym postępowaniem administracyjnym i sam ustawodawca w art. 50 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielanie dofinansowana przepisy k.p.a. stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie, a w art. 67 ustawy wdrożeniowej przesądził, że do procedury odwoławczej również obowiązuje taka sama regulacja ( wykluczająca stosowanie m.in. przepisu art. 139 k.p.a.), to odwołując się do ogólnych zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, nie można doprowadzić do sytuacji, w której zasada ta obowiązywałaby w postępowaniu konkursowym bez żadnych ograniczeń i w zakresie szerszym niźli w przepisach postępowania administracyjnego i innych procedur.

Z uwagi na przytoczone już wyżej wywody prawne dotyczące zasady zakazu reformationis in peius z całą mocą podkreślić trzeba, że odnosi się ona tylko i wyłącznie do rozstrzygnięcia organu (sądu) odwoławczego mającego charakter reformatoryjny, w którym to organ (sąd) rozstrzyga sprawę co do jej istoty. A zatem zasada ta nie obowiązuje wówczas, gdy organ (sąd) utrzymuje w mocy decyzje (wyrok) organu (sądu) I instancji, bądź też wydaje rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym.

W rozpoznawanej sprawie organ – po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2018 r. – rozpatrzył sprawę ponownie i ponownie orzekł o nieuwzględnieniu protestu. Rozstrzygnięcie to w żadnej mierze nie ma charakteru reformatoryjnego. Było ono wynikiem wyroku kasacyjnego, w którym wskazano wiążące organ ponownie rozpoznający protest wytyczne. Wytyczne te nie miały charakteru zobowiązującego organ do wydania konkretnego rozstrzygnięcia o określonej treści, a nakazywały ponowną ocenę projektu w zakresie kryterium nr 15 i nr 17 i przyznania, w sytuacji spełnienia kryteriów szczegółowych, pełnych punktów.

IZ, ponownie rozpoznając protest, po uchyleniu wcześniej wydanego rozstrzygnięcia mogła więc wydać kolejne, w którym ustalona punktacja za spełnienie kryteriów szczegółowych była mniej korzystna niż w poprzednim wydanym rozstrzygnięciu. W konsekwencji mogło dojść do sytuacji, w której strona odwołująca się uzyska mniej korzystne dla siebie rozstrzygnięcie niżli w poprzednim. Jest to konsekwencja przyjęcia przez Sąd meriti ugruntowanego już w orzecznictwie stanowiska, że zakazu zmiany na niekorzyść nie stosuje się do postępowań toczących się przed organem I instancji w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyroki NSA z 14 lutego 1997 r. I SA/Lu 388/96, z 9 lutego 2007, II OSK 1270/06, z 9 października 2015 r., I OSK 392/14). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. stwierdono, że "z art. 139 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż sformułowany w nim zakaz dotyczy tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. (...) Przepis art. 139 k.p.a. i inne uregulowania tego kodeksu nie zawierają żadnych postanowień, które rozszerzałyby zakres obowiązywania zakazu reformationis in peius na postępowania administracyjne przed organem I instancji toczące się po wydaniu wspomnianej decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że brak jest jednoznacznej podstawy normatywnej do przyjęcia, iż art. 139 k.p.a. ma zastosowanie w wymienionym ostatnio postępowaniu przed organem I instancji." Stanowisko to akceptuje doktryna (por. A Skóra, Zakaz reformatonis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Silva Rerum, Poznań 2017, str. 38). Przy formułowaniu takiego poglądu podkreśla się, że ponownego postępowania, jakie toczy się przed organem I instancji, nie można uznać za kontynuację postępowania odwoławczego, lecz jest to postępowanie odrębne, w którym organ rozpoznaje sprawę ponownie z uwzględnieniem wytycznych organu bądź sądu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, str. 488, J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997r. II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6 poz. 8, A. Skóra, Op.cit.).

Rekapitulując, NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zasada reformationis in peuis nie ma zastosowania, stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie tej zasady uznał za uzasadniony.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadzi kontrolę zaskarżonej informacji z uwzględnieniem powyższych uwag.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi obejmują poniesiony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA).