Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165  ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył skarżącemu J. M. (dalej jako skarżący) w dniu 29 maja 2017 r., nr [...] pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy, stosunek służbowy skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Skarżący otrzymał propozycję w dniu 30 maja 2017 r., natomiast w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu (k. 9).

Jednocześnie pismem z dnia 12 czerwca 2017r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i złożenia mu propozycji służby (k. 10). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia 31 lipca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że propozycja stanowi czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), dalej p.p.s.a .W dniu 31 lipca 2017 r. (data stempla urzędu pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga J. M. dotycząca złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...]. Jak wynika z akt osobowych, od lipca 2015 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w Wydziale [...], jako młodszy ekspert służby celnej. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Dyrektor Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej (k.17) - w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N.

W skardze skarżący zakwestionował złożoną mu przez organ propozycję pracy, zarzucając jej:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów P.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS) z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie go z służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji;

- na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to - nie było to właściwe z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby;

- złożenie propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienie") nie powinno w stosunku do niego mieć miejsca z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu z służby), skarżący wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu, gdyż takie stwierdzenie w jego ocenie może mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki.

Skarżący podniósł, że zaczął pełnić służbę od 1991 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej na stanowisku młodszego ekspert Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Na mocy art.165 ust.7 ustawy P.w.k.a.s. otrzymał od Dyrektora propozycje pracy, z którą się nie zgadza, gdyż jego zdaniem powinien otrzymać propozycję służby. Propozycja ta nie zawierała żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego. Nadto miała ten efekt, że niezależnie od decyzji skarżącego w istocie zwalniała go ze służby, bo albo przenosiła do pracy w charakterze pracownika (tzw. ucywilnienie) albo ogólnie zwalniała go ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżący podkreślił, że przyjął propozycję pracy, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, jednak się z tą propozycją nie zgadza.

W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów skarżący podniósł, że skoro propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, to musi posiadać formę prawną umożliwiającą zaskarżenie jej do sądu. W konsekwencji ponieważ propozycja dotyczyła funkcjonariusza, to winna być poddana kontroli sądu administracyjnego, a charakter tej propozycji wskazuje, że mamy do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zjawiska "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych skarżący podkreślił, że dotychczas nigdy w polskim porządku prawnym takie zjawisko nie wystąpiło. Nie zdarzyło się bowiem, by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy. Według skarżącego, ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. Wskazany zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuacje prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego, powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS".

Skarżący podkreślił, iż w art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując, że "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy, zdaniem skarżącego, organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy (tak samo w drugiej części zdania, byłoby: określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby). Skarżący wskazał również na treść art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i podkreślił, że z przepisu tego wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy.

Reasumując skarżący stwierdził, że niemożliwe było na podstawie treści przepisów obu ustaw: o KAS i ustawy P.w.k.a.s. w ogóle prowadzenie procesu ucywilnienia. Jeśli chodzi o ustawę o KAS to twierdzenie to wynika z faktu, iż w stosunku do niego nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia ze służby określone w art. 179 i 180 ustawy o KAS.

Skarżący podniósł, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność ta wyraża się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia w art 165 ust. 7 (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma - pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 roku (pismo nr [...]). Wskazać należy, że organ nigdy nie ukrywał i wprost wskazywał, że działa na podstawie tego pisma i wg reguł wyznaczonych przez to pismo. Pismo Szefa KAS opisuje dokładnie, gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia (w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych) bez patrzenia na przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jest to, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa. Na zasadzie "last but not least" podniósł też, że ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek ucywilnienia. Zdaniem skarżącego, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jego osoby. Przy prawidłowym bowiem zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić mu propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi.

Wnioskując o odrzucenie skargi organ wskazał, że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiot skargi przewidziany w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a zakreślają następujące elementy:

1. czynność lub akt nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3;

2. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność;

3. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;

4. akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

W ocenie organu złożona propozycja pracy nie spełnia dwóch ze wskazanych wyżej elementów, co czyni skargę niedopuszczalną. Po pierwsze propozycja ta nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja podporządkowania służbowego i odbywało się to w ramach tej relacji. Po drugie ww. propozycji nie można przypisać charakteru publicznoprawnego, bo z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, iż jej przyjęcie skutkuje powstaniem z dniem w niej wskazanym stosunku pracy który, co nie ulega wątpliwości, nie jest stosunkiem administracyjnym. Osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli (postanowienie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1361/11 oraz postanowienie z dnia 09 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1491/11).

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor wskazał, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r., do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. – w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby).

Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N Dyrektor kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., tj.: posiadanymi kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Skarżący posiada wyższe wykształcenie ekonomiczne (finanse i bankowość), do dnia 14 maja 2015 r., wykonywał obowiązki służbowe w Urzędzie Celnym w N (Oddział Celny w C), który następnie po zmianie przepisów został zniesiony a w jego miejsce zostało utworzone: Wspólne Centrum [...] w N, w którym skarżący wyraził wolę wykonywania obowiązków służbowych już w 2015 r. Zatem organ uznał, że przedstawiając skarżącemu propozycję nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg jego dotychczasowej służby, jak również jego dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Nadto organ wskazał, że sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jest zupełnie chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącemu, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Istotnie, zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska.

Organ podniósł, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest niekonstytucyjna, to jest nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Odnosząc się do twierdzenia, że skarżący nie powinien był dostać propozycji pracy z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s., organ stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia.

Nadto w ocenie organu, w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi sformułowanego w punkcie IV skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r., powstanie sytuacja, w której skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji, tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, czy to pracy czy służby.

Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącego, w przypadku uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno- Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy, organ wskazał, że nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje, wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.k.a.s., wygaśnięciem stosunku służbowego.

W pismach procesowych z dnia 20 września 2017 r. (k. 33-35 akt sąd.) skarżący podtrzymał skargę i wskazał do 1 czerwca był funkcjonariuszem z 26-letnim stażem pracy. Ucywilnienie pozbawiło go statusu funkcjonariusza, stopnia służbowego, uprawnienia do pełnienia służby w umundurowaniu, z czym wiąże się prestiż, na który zasłużył służbą przez 26 lat. W czasie całej służby nie był karany ani nie miał prowadzonych postępowań dyscyplinarnych. Regularnie był awansowany i nagradzany. Wszystkie oceny okresowe miał pozytywne. Stosunek służby, tj. zatrudnienia w ramach stosunku administracyjno-prawnego ustał, chociaż nie popełnił żadnej z ustawowych przesłanek do zwolnienia go ze służby. Nie miał również możliwości uczestniczenia w procesie, który zakończył się zwolnieniem go ze służby. Dodatkowo skarżący podkreślił, że propozycja Dyrektora IAS, będąca zwolnieniem ze służby pozbawiła go uprawnień do wysługi emerytalnej w wysokości 2,6 % podstawy wymiaru emerytury za każdy rok w służbie oraz uprawnień do świadczenia rentowego, a także uprawnień wynikający z ustawy o KAS takich jak: prawa do dodatkowego urlopu, w wymiarze 10 dni kalendarzowych po 20 latach pracy; prawa do urlopu zdrowotnego oraz prawa do dalszego wzrostu dodatku za wieloletnią służbę, w wysokości 25% po 30 latach służby.

Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie, wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącego oraz uczestnika postepowania - Związku Zawodowego [...].

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący był funkcjonariuszem celnym przez okres ponad 26 lat. W dniu 31 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji pracy, co spowodowało przekształcenie z mocy prawa dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie skarżącego, posiadane przez niego kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby uzasadniały przedstawienie mu propozycji służby. Pomimo, że przyjął propozycję pracy, nie zgodził się z nią ponieważ propozycja ta – jego zdaniem była niezgodna z prawem, krzywdząca dla niego i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przeciwnego zdania jest organ, który stoi na stanowisku, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd był odmiennego zdania, skarga winna być oddalona, ponieważ – zdaniem organu – przy składaniu skarżącemu propozycji pracy zostały zachowane wszystkie wymagane przesłanki ustawowe.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest po pierwsze: czy złożona propozycja pracy podlega kognicji sądu administracyjnego, a po drugie czy przedmiotowa propozycja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej propozycji złożonej skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. należy stwierdzić, że w orzecznictwie zarysowały się trzy różne stanowiska w sprawach tzw. ucywilniania funkcjonariuszy, co jest związane z nieprecyzyjnym usytuowaniem przepisów wprowadzających ustawę o KAS w systemie prawa administracyjnego oraz w systemie przepisów regulujących stosunki zatrudnienia. W konsekwencji sądy administracyjne, w zależności od przyjętej metody wykładni, przyjmują różne stanowiska.

W praktyce zarysowały się trzy główne linie orzecznicze. Pierwsza z nich akceptuje argumentację organu o niemożności zaskarżenia propozycji pracy do sądu administracyjnego, gdyż nie jest ona ani decyzją administracyjną, ani aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) z tych powodów skarga złożona do sądu podlega odrzuceniu. (por. postanowienia: WSA w Szczecinie z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17; WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r. , sygn. akt II SA/Po 765/17; WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017 r. , sygn. akt III SA/Gd 792/17); W innych postanowieniach odrzucających skargę sądy przyjmowały , że w przypadku przyjęcia pisemnej propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy . Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a. ( postanowienia: WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17).

Druga linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17). Akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zatem brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Trzecia linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17 a także wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 586/17).

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 890/17. W ww. wyroku Sąd stwierdził, ze propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym.

W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że akty lub czynności o których mowa w ww. przepisie charakteryzują się następującymi cechami:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został później stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, to sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

W ocenie Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA (z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13), zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, aczkolwiek Sąd dostrzega w zakresie tej przesłanki pewnie niejasności wynikające z niezmiernie skomplikowanego sposobu uregulowania w zakresie objętym tą sprawą problematyki składania pisemnych propozycji przez ustawodawcę.

Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem.

Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie ocenia w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym, organ miałby obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów P.w.k.a.s.

Będące przedmiotem sporu pismo niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pisemnej propozycji funkcjonariuszowi, co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97 ). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

Odnosząc się do kwestii, czy propozycja zawarta w pasmie z dnia 29 maja 2017r. jest zgodna z prawem.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Omawiany przepis nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Z uwagi na skalę przeprowadzonej reformy administracji skarbowej polegającej m.in. na połączeniu administracji celnej, administracji kontroli skarbowej i administracji skarbowej w jedną strukturę administracyjną - Krajową Administrację Skarbową, oczywistym wydają się takie przekształcenia organizacyjne, w ramach których jedne komórki organizacyjne ulegają likwidacji, inne – przekształceniu, a jeszcze inne są tworzone od nowa. W związku z tym uzasadnione wydaje się wprowadzenie przez ustawodawcę takich instrumentów prawnych, które umożliwiały Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, a także dyrektorom izb administracji skarbowej, realizowanie polityki kadrowej w sposób zapewniający optymalne zrealizowanie celów, dla których została wprowadzona reforma.

W ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ww. ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Regułą jest, że przepisy wprowadzające powinny niejako "przygotować" wejście w życie ustawy regulującej funkcjonowanie danego pionu administracji.

Zgodnie z art.170 ust.1 pkt.1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy P.w.k.a.s wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z kolei art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza pozwala na stwierdzenie o nadaniu takiej propozycji charakteru decyzji administracyjnej.

Zauważyć należy, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Kolejnym argumentem wskazującym na brak formy decyzji administracyjnej dla propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. jest i to, że w tym przepisie ustawodawca wprowadził analogiczną regulację dla składania pracownikowi propozycji służby lub pracy i nie może budzić już żadnych wątpliwości, że pisemna propozycja pracy złożona pracownikowi nie jest decyzją administracyjną. Byłoby naruszeniem reguł wykładni traktowanie tej samej czynności (tj. pisemnej propozycji pracy) w sposób diametralnie różny mimo, że ustawodawca traktuje ją jednolicie w zakresie objętym art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., aczkolwiek wyłącza z tego przepisu składanie propozycji dalszej służby funkcjonariuszowi czyniąc to jednak w wyraźnie wyodrębnionym artykule.

Odnosząc się do zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, pub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 pub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11).

Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art.8 ust.2 Konstytucji RP akt ten będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51.12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winy także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to takie działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z porównania zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań jakie ma wykonywać, po przyjęciu propozycji, organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił.

Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu pełnienia dalszej służby. A przecież skarżący był funkcjonariuszem z 26-letnim stażem pracy. Nigdy nie był karany ani nie miał prowadzonych postępowań dyscyplinarnych. Regularnie był awansowany i nagradzany. Wszystkie oceny okresowe miał pozytywne. Nadto we wrześniu 2016 r. został mianowany na stopień oficera – podkomisarza Służby Celnej, a wcześniej odbył 9 - tygodniowy kurs oficerski, na który został skierowany przez Dyrektora Izby Celnej i który to kurs był bardzo kosztowny, bo jego koszt wyniósł ok. 20 000 zł. Zatem organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadanego przez skarżącego wykształcenia, odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wzorowej służby – skarżącemu nie zostały zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy. Takie działanie organu z całą pewnością nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu.

Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby , czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącego, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione – to propozycja pracy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art.134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).