Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2956/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16, art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 492/16 w sprawie ze skargi Z. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 492/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi Z.V. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 24 marca 2016 r. znak [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 7 stycznia 2016 r. znak [...] (pkt I wyroku) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.V. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2015 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Ł. o przyznanie zasiłku rodzinnego na jej troje dzieci - córkę S. (ur. 27.10.1997 r.), córkę A. (ur. 17.02.2007 r.) i syna K. (ur. 13.10.2009 r.) - oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K., dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej S. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia przez wszystkie dzieci roku szkolnego 2016/2017.

Organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci, a w konsekwencji również dodatków do zasiłku rodzinnego, z powodu niespełnienia przesłanek podmiotowych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), wskazując, że warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, do których zalicza się powyższe świadczenia rodzinne (art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Burmistrz Miasta Ł. stwierdził, że Z.V. i jej troje dzieci są obywatelami Federacji Rosyjskiej, narodowości czeczeńskiej i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 października 2015 r. Nr [...] ochrony uzupełniającej. Wnioskodawczyni jest mężatką, a więc członkami jej "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ona, jej mąż i dzieci. I.V. nie zamieszkuje z żoną i dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co przesądza - zdaniem organu I instancji - o niespełnieniu warunku przysługiwania świadczeń rodzinnych.

Z.V. odwołała się od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że podmiotami uprawnionymi do otrzymania świadczeń rodzinnych, do których, stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy, zalicza się zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, są obywatele polscy i niektóre grupy cudzoziemców, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy).

Pierwszą grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych wymienioną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy są cudzoziemcy, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 3 pkt 15a ustawy. Po drugie świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom, jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b). Przedostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c). Ostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d).

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca i jej troje dzieci są obywatelami Federacji Rosyjskiej (narodowości czeczeńskiej). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 14 października 2015 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 680) odmówił skarżącej nadania statusu uchodźcy i udzielił ochrony uzupełniającej. Decyzją tą objął również troje dzieci skarżącej. Karty pobytu dołączone do wniosku potwierdzające status ochrony uzupełniającej wydane zostały na czas określony tj. do 10 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podkreśliło, że warunkiem przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie - tak jak skarżąca - statusu ochrony uzupełniającej jest zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za "rodzinę" - w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych - uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że skarżąca jest mężatką, a jej mąż – I.V. - będący członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zamieszkuje z nią i ich dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyczyny niezamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przesłanki udzielenia skarżącej ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 października 2015 r. - przemoc domowa ze strony jej męża i niedostateczna ochrona przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia - nie mają wpływu na ocenę przesłanki zamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro jeden z członków rodziny skarżącej - jej mąż - nie zamieszkuje z żoną i dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - toteż Kolegium stwierdziło, że organy orzekające nie mogą zadośćuczynić żądaniu skarżącej przyznania świadczenia rodzinnego, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków przysługiwania świadczeń rodzinnych pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż nie spełnia warunku określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a z zatem przyznanie jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych, o co wnosi w odwołaniu godziłoby w konstytucyjne określone zasady legalizmu i praworządności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. oraz art. 28 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r. poprzez ich niezastosowanie, Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Akty ten nie zawierają bowiem przesłanek przyznawania świadczeń rodzinnych, pełnią rolę wzorca dla ustawodawców krajowych do tworzenia regulacji gwarantujących dobro osób niepełnosprawnych. Konwencja to zbiór ogólnych deklaracji, które są uszczegółowiane w ustawodawstwach państw sygnatariuszy. Stąd przepisy Konwencji nie mogą być samodzielną podstawą roszczenia o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia rodzinnego, w tym objętego niniejszym postępowaniem zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z.V.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 maja 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka działając na podstawie art. 8 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. z 2015 r., poz. 2086) zgłosił udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 7 stycznia 2016 r.

W piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648) zgłosił udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 7 stycznia 2016 r.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił.

W uzasadnieniu Sąd podał, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowa jest interpretacja dokonana przez organ administracji, zawartego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych określenia "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej", co oznacza - wg organu administracji - konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny ubiegającego się o świadczenia rodzinne. Powyższą interpretację organy administracji wywiodły również z treści art. 3 pkt 16 powyższej ustawy wskazującej, że rodzina - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567).

W rozpatrywanej sprawie organy w oparciu o powołaną regulację prawną uznały, że w skład rodziny skarżącej wchodzą: skarżąca Z.V., córki S.V., A.V., syn K.V. oraz mąż skarżącej I.V.

W art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca, określając przesłanki do nabycia przez cudzoziemców prawa do świadczeń rodzinnych posłużył się wyłącznie pojęciem "członkami rodzin" nie wskazując, iż muszą to być wszyscy członkowie tworzący rodzinę. Nawet sięgając uzupełniająco do definicji ustawowej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można dokonać takiej interpretacji przepisu jakiej dokonały organy administracji publicznej, że ustawodawca przyznanie świadczeń rodzinnych uzależnia od zamieszkiwaniem całej rodziny na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej Sytuacja taka wynikła z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło bowiem zupełnie uwadze organów, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Zastosowana przez organy administracji publicznej definicja pojęcia "rodzina" całkowicie natomiast pomija fakt istnienia określenia "odpowiednio", przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on termin "odpowiednio" i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca ubiega się o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dzieci. Zgodnie z ustaleniami organu pomocy społecznej dzieci mieszkają wraz ze skarżącą, jednakże nie mieszkają z ojcem I.V., który nie przebywa w Polsce i zdaniem organów administracji publicznej jest to przeszkoda do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku.

Jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonują dzieci, z tytułu wychowania których skarżąca ubiega się o zasiłek, w tym stanie faktycznym jest zaliczenie do niej dzieci i ich matki czyli skarżącej, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Skoro art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych normuje, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11).

Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, co sugerują organy administracji, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio".

Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednak takiej analizy.

W ocenie Sądu I instancji, słuszna jest również argumentacja zawarta w pismach Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazująca że interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga, aby do przyznania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski przebywali wszyscy członkowie rodziny cudzoziemca. Nie używa w tym zakresie pojęcia rodzina czy wszyscy członkowie rodziny, a wyłącznie pojęcia "członkowie rodzin", co pozwala na uznanie, że intencją ustawodawcy było to, aby osoba ubiegająca się o świadczenia przebywała na terenie Polski przez okres zasiłkowy wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenia rodzinne.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzucając:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 24 marca 2016 r. oraz decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia 7 stycznia 2016 r. w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organów do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:

1. błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że ustawodawca wprowadzając warunek zamieszkiwania cudzoziemca z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie odsyła do definicji "rodziny" zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych i skoro nie zastrzega, że cudzoziemiec ma zamieszkiwać ze wszystkimi członkami rodziny to należy rozumieć, że cudzoziemiec może zamieszkiwać tylko z tymi członkami rodziny, na których ma być przyznane świadczenie rodzinne – w tej sprawie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, o którym mowa w art. 4 ust. 1. art. 12a, art. 13, art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2. błędną wykładnię art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne, w tym wypadku cudzoziemiec, jest w związku małżeńskim, ustawodawca pozwala na pominięcie drugiego małżonka przy ustalaniu składu rodziny z powodu istniejącego między małżonkami konfliktu, przemocy lub odrębnego zamieszkiwania.

Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych na pierwszym miejscu wymienia małżonków jako członków rodziny, a skoro Z.V. pozostaje formalnie w związku małżeńskim, to należało w świetle definicji rodziny określonej w art. 3 pkt 16 ustawy uwzględnić jej męża – I.V. - jako członka rodziny (niezależnie od relacji małżeńskich między nimi) i ich dzieci – S., A. i K., gdyż są w wieku poniżej 25 roku życia i pozostają na ich utrzymaniu. "Rodziną" ubiegającą się o pomoc jest więc w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy pięć osób - małżonkowie i troje dzieci - a nie tylko jeden z małżonków i dzieci. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, wszyscy ci członkowie rodziny powinni zamieszkiwać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aby Z.V. mogła być uprawniona do świadczenia rodzinnego.

W ocenie Kolegium przyjęcie przez Sąd I instancji, że rodziną ubiegającą się o pomoc jest tylko Z.V. z dziećmi byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby była "osobą samotnie wychowującą dziecko", a za taką nie może być uznana.

W ocenie Kolegium nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji o konieczności badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, w tym wspólnego gospodarowania, zamieszkiwania czy też separacji nieusankcjonowanej prawnie, czy też uwzględnienia - co nakazał organom administracyjnym Sąd I instancji - przyczyn udzielenia Z.V. ochrony uzupełniającej, czyli przemocy domowej ze strony jej męża – I.V. - i niedostatecznej ochrony przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia. Przemoc domowa i taka, a nie inna ochrona przed tym zjawiskiem przez państwo nie jest przesłanką przyznania świadczeń rodzinnych i to bez względu na to, czy o świadczenia ubiegają się obywatele polscy, czy cudzoziemcy. W ocenie Kolegium ani organy administracyjne ani sądy administracyjne nie mają co do tego wątpliwości w przypadku ustalania składu rodziny obywateli polskich. Sąd I instancji nakazując uwzględnić przyczyny udzielenia Z.V. ochrony uzupełniającej podaje argumenty pozaprawne i dyskryminujące polskie rodziny. Możliwość badania okoliczności faktycznych przewidziana została przez ustawodawcę tylko w przypadku, gdy są wątpliwości co do tego, czy osoba w stanie cywilnym wymieniona w art. 17a ustawy wychowuje wspólnie dziecko z jego rodzicem (i ocenie może być poddawany wyłącznie element wychowywania dziecka a nie relacje w małżeństwie), ale jak już wyżej wspomniano, Z.V. nią jest "osobą samotnie wychowującą dziecko" w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy.

W ocenie Kolegium przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości, a wykładnia reprezentowana przez Sąd I instancji ma cechy nadinterpretacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.V. wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Dziecka wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

W tej sprawie cudzoziemka Z.V. zwróciła się do Burmistrza Miasta Łukowa o przyznanie zasiłku rodzinnego na jej troje dzieci - córkę S., córkę A. i syna K. - oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K., dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej S. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia przez wszystkie dzieci roku szkolnego 2016/2017. Jak w sprawie ustalono Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 14 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił skarżącej nadania statusu uchodźcy i udzielił jej ochrony uzupełniającej. Decyzją tą objął również jej troje dzieci.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

W myśl art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie mowa jest o rodzinie to oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Według art. 1 ust. 2 pkt 2, lit. a - d ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednym z warunków przyznania świadczenia rodzinnego jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2, lit. a- d tej ustawy. Brak przynależności do jednej z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - d ustawy, powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzinnego.

Argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że niezamieszkiwanie małżonka skarżącej nie stoi na przeszkodzie do uznania, że skarżąca wraz z dziećmi przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 3 pkt 16 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym dostrzega, że analogiczny problem prawny wystąpił w sprawie, z udziałem skarżącej, w której zapadł wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2955/16.

We wskazanym wyroku NSA podniesiono, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa nie oznacza mechanicznego stosowania przepisu, do którego odnosi się odesłanie do odpowiedniego stosowania, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy ten przepis stosować. Jak wyjaśniono, stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. NSA wskazał, że logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonuje dziecko, z tytułu wychowania którego skarżąca ubiega się o świadczenie, jest zaliczenie do niej skarżącej oraz jej dzieci, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Kolejno NSA wyjaśnił, że skoro art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych normuje, że rodzina oznacza "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", to obowiązkiem organu było wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej. W ww. wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. uznano, że odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Sąd wyjaśnił, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej zdaniem NSA uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Oznacza to, że pod pojęciem rodziny przyjmuje się osoby wymienione w definiendum. Jednakże, jak uznano w wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r., w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w definiendum (podobnie też w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r., I OSK 1709/11).

Ponadto wskazaną definicję rodziny NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r. odniósł do treści powołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafnie zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich, że w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych prawodawca używa sformułowania "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin", a nie używa na przykład zwrotu: "rodzina zamieszkuje". Biorąc pod uwagę, że w przepisie tym wymienia się między innymi cudzoziemców mających status uchodźców czy cudzoziemców objętych ochroną uzupełniającą, a więc cudzoziemców, którzy z uwagi na sytuację w swoim kraju ojczystym, z przyczyn od nich niezależnych mogą przebywać na terytorium Polski nie ze wszystkimi członkami rodziny, to za uzasadnione NSA przyjął twierdzenie, że warunkiem przyznania świadczenia rodzinnego cudzoziemcom wymienionym w grupie, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest zamieszkiwanie wszystkich członków rodziny wskazanych w art. 3 pkt 16 ustawy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz wystarczające jest, w zależności od sytuacji życiowej cudzoziemca, jego zamieszkiwanie z poszczególnymi członkami rodziny.

W świetle przywołanego wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. za chybiony należało uznać eksponowany w skardze kasacyjnej argument nadania intepretowanym przepisom ustawy o świadczeniach rodzinnych znaczenia wykraczającego poza ich literalne brzmienie. Przypomnieć należy, że zabieg polegający na odkodowaniu znaczenia językowego normy prawnej odbywa się w granicach jej dopuszczalnego znaczenia językowego oraz w zgodzie z Konstytucją i prawem międzynarodowym wiążącym Rzeczpospolitą (por. na przykład T. Spyra, Granice wykładni prawa, Zakamycze 2006, passim). Interpretacja uwzględniająca dopuszczalne znaczenie językowe przepisu oznacza, że interpretowany zwrot może mieć kilka desygnatów, a rzeczą podmiotu stosującego prawo jest wskazanie desygnatu właściwego przy uwzględnieniu miejsca przepisu w systemie prawa i funkcji tego przepisu. Jak uznał NSA w przywołanym wyroku, skoro według art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przyznania świadczenia jest zamieszkiwanie cudzoziemca, o cechach wskazanych w tym przepisie, z członkami rodzin na terytorium RP, to uznać należało za Sądem I instancji, że okoliczność niezamieszkiwania męża Z.V. z rodziną w Polsce, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji przytoczone w skardze kasacyjnej liczne orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogło być uznane zdaniem NSA za adekwatne w sprawie, gdyż nie odnosi się ono do problemu przyznania prawa do świadczenia cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w sprawie niniejszej, zasadniczo podziela konkluzje przywołanego wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2955/16, jednak uznaje za zasadne doprecyzowanie wskazanego w nim zapatrywania i nakreślenie jego granic.

Przede wszystkim aktualność zachowuje pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 150/05; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 1128/09; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 2099/10; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 1818/11; wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 714/17 i I OSK 715/17). Zatem małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków – są członkami rodziny. W związku z tym przy ustalaniu dochodu rodziny organ winien uwzględnić dochody wszystkich jej członków (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 752/16).

Na tym tle należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że co do zasady okoliczność, iż na terenie Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się jedynie część członków rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza, że nie jest spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy "zamieszkiwania z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Zgodzić się należy, że organ nie ma dowolności przy ustalaniu członków rodziny wnioskodawcy. Jak wyjaśniono w najnowszej literaturze, w omawianym przypadku ma się do czynienia z dostosowaniem definicji do konkretnego stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu wyjaśniającym. W tym świetle prawidłowe odczytywanie znaczenia słowa "odpowiednio", zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zakłada właściwe do okoliczności danej sprawy zaliczenie konkretnych podmiotów do składu rodziny w tym sensie, że jeżeli dana (wymieniona w definicji) osoba istnieje, to staje się automatycznie członkiem rodziny (M.P. Gapski, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r., I OSK 1709/11, "Samorząd Terytorialny" 2017, nr 12, s. 90-94). Oznacza to, że jeżeli istnieją osoby wskazane w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to należy wliczyć je do grona rodziny (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., I OSK 2430/16). Skoro zatem istnieje małżonek wnioskodawczyni, to – co do zasady – organ nie może ustalać składu rodziny z jego pominięciem.

Stwierdzić zatem należy, że jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jedynie z częścią rodziny ustalonej zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to wyklucza to w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy przyznanie mu świadczenia. Ustawodawca bowiem wyraźnie wymaga dla przyznania świadczenia, aby Rzeczypospolita Polska była miejscem zamieszkania całej rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co przykładowo zapobiega przed transferowaniem świadczeń za granicę, jak też wspiera długofalową integrację cudzoziemców. Skoro ustawodawca nie wprowadza tu wyjątku, to logiczne jest, że przez członków rodziny należy rozumieć wszystkich członków rodziny, a nie niektórych z nich (lege non distinguente nec nostrum est distinguere).

Zasadniczo zatem w sytuacji zbliżonej do występującej w niniejszej sprawie, tj. gdy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywa wnioskujący jeden z małżonków, zaś drugi małżonek pozostaje poza granicami terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to wówczas w świetle art. 3 pkt 16 w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzinne nie przysługuje.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że skoro ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych nie używa pojęcia "rodzina" czy "wszyscy członkowie rodziny", a wyłącznie pojęcia "członkowie rodzin", to pozwala to na uznanie, że "intencją ustawodawcy było jedynie to, aby osoba ubiegająca się o świadczenia przebywała na terenie Polski przez okres zasiłkowy wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenia rodzinne". Gdyby bowiem taka była rzeczywista intencja ustawodawcy, to dałby jej wyraz w ustawie wprost zawężając krąg osób uwzględnianych jako rodzina do osoby ubiegającej się o świadczenia wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenie rodzinne. Zapatrywanie Sądu pierwszej instancji jest jednak niespójne z całokształtem ustawy. Pominął on bowiem, że pojęcie rodziny ma również znaczenie dla ustalania kręgu osób, których dochody są brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek (kryterium dochodowego) przyznania świadczenia (zob. np. art. 3 pkt 2, 2a, 12, art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Kwestia ta jest akcentowana w literaturze (zob. M.P. Gapski, Glosa...). Przy tym gdy ustawodawca w sposób odmienny kształtuje krąg członków rodziny, których należy uwzględniać, czyni to w sposób wyraźny – zob. np. art. 16a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2955/16, dostrzegł jednak wyjątkową specyfikę niniejszej sprawy, której nieuwzględnienie przy wykładni art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziłoby do wadliwych rezultatów. Specyfika stanu faktycznego sprawia, że zachodzi w sprawie ścisły wyjątek od opisanej wyżej zasady, mający uzasadnienie konstytucyjne. To właśnie z uwagi na niego okoliczność niezamieszkiwania męża Z.V. z rodziną w Polsce nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niezbędna okazała się, jak wskazał NSA w przywołanym orzeczeniu, adaptacja normy ujętej w tym przepisie.

W wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2955/16 Sąd przyjął, że w ramach ustalania członków rodziny zwrot "odpowiednio", jak to ujął ustawodawca w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwia w wyjątkowych okolicznościach sprawy pominięcie małżonka wnioskodawczyni. Zapatrywanie to podziela też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej. Przy odpowiednim ustalaniu członków rodziny, jak wymaga tego art. 3 pkt 16, nie można bowiem w ramach wykładni systemowej pominąć wyższorzędnych przepisów Konstytucji. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z jej art. 18 małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 47 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Szczególnie istotne znaczenie w procesie wykładni w sprawie ma wreszcie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którymi "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa." Nie można też pominąć art. 72 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do pogodzenia z przepisami wskazanej Konstytucji byłoby uznanie w sprawie, że Z.V. nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z całą swoją rodziną, a to z uwagi na nieobecność na tym terytorium jej męża. Należy bowiem wyłuszczyć, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 14 października 2015 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 680) udzielił jej ochrony uzupełniającej. Jest to decyzja ostateczna, wiążąca w sprawie, której skutki prawne muszą być uwzględniane przez inne podmioty obrotu prawnego (art. 16 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że przesłanką udzielenia skarżącej ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 października 2015 r. była przemoc domowa właśnie ze strony jej męża (I.V.) i niedostateczna ochrona przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia. Przy tym, co istotne dla stanu faktycznego, z akt sprawy wynika obiektywnie, że Z.V. nie ma aktualnie możliwości prawnych doprowadzenia do rozwodu z mężem bez podjęcia działań niekorespondujących z celem przyznanej jej ochrony uzupełniającej. Wreszcie zauważyć wypada z perspektywy zasady pomocniczości, że w zaistniałej sytuacji Z.V. i jej dzieci nie mogą liczyć na wsparcie finansowe ze strony męża, który byłby wliczany przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego. W tych warunkach podzielenie zapatrywania organu prowadziłoby w istocie do faktycznego zmuszenia, w celu wypełnienia normy wynikającej z jego interpretacji koniecznej dla przyznania świadczeń, matki dzieci do sprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jej męża, od którego przemocy właśnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z tymi dziećmi uciekła, co zostało stwierdzone w prawomocnej decyzji innego organu władzy publicznej – Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – urzeczywistniającej założenia art. 56 Konstytucji. Narażałoby to na przemoc zarówno wnioskodawczynię, jak i jej dzieci. Wyraźnie dostrzegalna byłaby w tej sytuacji sprzeczność działania organów władzy publicznej tego samego państwa, godząca jednoznacznie w zaufanie do tych organów, mające podlegać ochronie stosownie do art. 8 k.p.a. Podane wyżej okoliczności, z uwagi na dyspozycję przepisów konstytucyjnych, nie mają tylko znaczenia faktycznego (jak np. sama kwestia braku wspólnego gospodarowania), lecz także prawne, gdyż nakazują uwzględnienie przywołanych regulacji konstytucyjnych przy wykładni, a w dalszej konsekwencji stosowaniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, tj. przy ustalaniu relewantnych prawnie członków rodziny. Jednocześnie brak jest dowodów, które świadczyłyby, że skarżąca utrzymuje więzi z mężem, a zatem na istnienie okoliczności faktycznych wyłączających wywodzenie wyjątku w sprawie z przywołanych regulacji konstytucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym zapatrywanie skarżącego kasacyjnie, że powyższy wyjątek dotyczący osób będących ofiarami przemocy swojego małżonka, z którym nie ma możliwości faktycznych wzięcia rozwodu, nie został wprost wyrażony w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Wszelako, jak wspomniano, jego uwzględnienia wymagają normy konstytucyjne, zaś ewentualne ujęcie tego wyjątku w przywołanym przepisie nie tyle wprowadzałoby nową normę prawną, ile precyzowałoby istniejącą, a wynikającą z bardziej ogólnych przepisów prawa znajdujących się w akcie wyższego rzędu. Ewentualna zmiana w tym zakresie, korzystna z perspektywy jednolitości praktyki organów, pozostaje jednak w gestii władzy ustawodawczej i wymaga poszanowania ze strony władzy sądowniczej.

Końcowo należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok mimo jedynie częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. mając na uwadze prawidłowość stanowiska skarżącego kasacyjnie co do generalnej normy wynikającej z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, która jedynie na gruncie specyfiki stanu faktycznego niniejszej sprawy ulegała modyfikacji w oparciu o przepisy konstytucyjne.