Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 208/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 965/07 w sprawie ze skargi M. T. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od M. T. J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 965/07, na skutek skargi wniesionej przez M. T. J., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia, że część nieruchomości ziemskiej o nazwie K., o powierzchni [...] ha, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. i umorzył postępowanie I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ administracji błędnie uznał, jakoby zamknięta była droga orzekania w trybie administracyjnym w przedmiocie ustalenia, czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd przytoczył pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r. z. 1, poz. 26), że działaniu dekretu podlegały jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 podzielając wyrażone w niej stanowisko, iż przejęciu podlegały tylko nieruchomości, które mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, jakoby przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze rolnym. Powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których zasadą wynikającą z dekretu i przepisów wykonawczych było przejmowanie zespołów pałacowo-parkowych wraz z resztą majątku, o ile nie były one prawnie wyodrębnione. W rozpoznawanej sprawie wyodrębnienie takie nie nastąpiło, a część nieruchomości, gdzie zlokalizowany był zespół mieszkalny, nie miała odrębnej księgi wieczystej.

O wyodrębnieniu nieruchomości nie może przesądzać jej otoczenie płotem, bowiem ogradzanie części mieszkalnej nieruchomości jest powszechną praktyką. Nie mogło to zatem stanowić o utracie jej związku funkcjonalnego z resztą nieruchomości ziemskiej, który wynikał również z domniemanego faktu utrzymywania zespołu pałacowo-parkowego z dochodów uzyskiwanych z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy, a zwłaszcza z mapy ewidencyjnej wynika, iż pałac nie był wydzieloną enklawą. Otoczony był bowiem kompleksem użytków rolnych należących do tego samego właściciela. Zespół stanowił więc terytorialnie i przestrzennie jedną całość. Usytuowanie pałacu nakazuje traktowanie go, jako ośrodka gospodarczego. Stanowił on typowe siedlisko.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007r. oraz w następnym piśmie procesowym M. T. J. - spadkobierczyni uprzednich właścicieli nieruchomości - podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Zdaniem skarżącej, nie wyjaśniono w istocie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. W szczególności błędnie ustalono, kto zamieszkiwał w dworze (wuj a nie ojciec skarżącej) oraz nie wyjaśniono, jakie były źródła utrzymania mieszkańców dworu. Nie ustalono, czy część pałacowo-parkowa była wykorzystywana do produkcji rolniczej, tzn. czy znajdowały się tam pomieszczenia gospodarcze, maszyny itp., nie udowodniono, że dwór istotnie utrzymywany był z produkcji rolnej. W powyższym zakresie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, którego częścią mogło być przesłuchanie świadków, w tym żyjącej spadkobierczyni. Zdaniem skarżącej, brak odrębnej księgi wieczystej nie przesądza o braku wyodrębnienia nieruchomości, jako niezwiązanej z prowadzeniem działalności rolnej. W takim bowiem przypadku nie było konieczne dokonywanie odnośnych zmian w księgach wieczystych.

W kontekście ewentualnej przydatności zespołu pałacowo-parkowego dla celów reformy rolnej, skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2006 r., w którym wyrażono pogląd, iż na cele reformy mogły podlegać przejęciu wyłącznie tereny niezbędne dla celów określonych w art. 1 ust. 2 lit d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wyłącza przejmowanie terenów, na których zlokalizowane są budynki. Skarżąca podniosła również, że nie zbadano istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy użytkami rolnymi a zespołem pałacowo-parkowym, co - wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stanowiło naruszenie zasady związania organu orzekającego wytycznymi zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05. Wadliwa zaś interpretacja dekretu, bez uwzględnienia wytycznych zawartych w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06, przesądza o naruszeniu równocześnie treści art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga M. T. J. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, że organ administracji orzekając w sprawie nie wykonał wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05. W szczególności trafnym zarzutem skargi było niewykonanie wytycznych zawartych we wskazanym orzeczeniu odnośnie obowiązku zbadania, czy zespół pałacowo-parkowy stanowił nieruchomość związaną funkcjonalnie z produkcją rolną, a więc czy można go uznać za nieruchomość ziemską podlegająca przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd stwierdził, że pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest jednolicie interpretowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Rozumieniu tego pojęcia odwołującego się do jego znaczenia zawartego m.in. w innych aktach normatywnych tego okresu, przeciwstawiana jest zawężająca interpretacja tego terminu, odwołująca się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 wskazująca, że przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały wyłącznie nieruchomości związane funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym z odwołaniem się do tego poglądu, pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w dekrecie dotyczy wyłącznie nieruchomości powiązanych funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej (tak m.in. uzasadnienie, uchwały 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06), przy czym związek ten musi być wykazany in concreto w przypadku określonej części nieruchomości.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd o konieczności występowania związku funkcjonalnego pomiędzy przeznaczeniem określonej nieruchomości (jej części) a prowadzeniem produkcji rolnej, jako warunku uznania, iż dana nieruchomość (jej część) stanowi "nieruchomość ziemską" w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd orzekający obecnie w niniejszej sprawie, będąc związany na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poglądem wyrażonym w powołanym wyżej prawomocnym wyroku, uznał za niecelowe zajmowanie przez Sąd stanowiska co do trafności prezentowanego przez organ administracji poglądu odnośnie bezwzględnej zasady przechodzenia na rzecz Skarbu Państwa części rezydencjalnej majątku, jako części nieruchomości ziemskiej. Wskazał natomiast, że orzekający w sprawie organ administracji również był związany oceną prawną zawartą w prawomocnym orzeczeniu. Wyrażenie przez organ stanowiska w tym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, stanowiło więc naruszenie art. 107 § 3 kpa, z którego treści wynika, że uzasadnienie powinno przywoływać jedynie okoliczności prawne i faktyczne istotne w rozpatrywanej sprawie.

Sąd uznał za trafny zarzut strony, że organ administracji nie wyjaśnił kwestii istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rezydencjalną a resztą gospodarstwa rolnego. Podkreślił przy tym, że ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nie wykształciły się jednolite kryteria, według których należałoby badać wskazany związek funkcjonalny. Jak prawidłowo zauważył organ administracji, kryteria takie nie zostały też wskazane w samym dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż z jego treści, po nowelizacji dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 9), nie wynika obowiązek badania takiego związku. Wskazane uwarunkowania formalne nie mogą jednak prowadzić w przedmiotowej sprawie do wniosku, że związek funkcjonalny pomiędzy częścią rezydencjalną właściciela a resztą gospodarstwa rolnego występował a priori w każdym przypadku, gdyż interpretacja taka prowadziłaby do faktycznego pominięcia wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05.

Oznacza to, że organ administracji był obowiązany samodzielnie określić, co może stanowić okoliczność istotną dla wyjaśnienia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rezydencjalną właściciela gospodarstwa rolnego a resztą gospodarstwa. Rozważając te kryteria organ administracji powinien w pierwszym rzędzie poddać analizie treść uzasadnienia wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1867/05. Z jego treści, poza stwierdzeniem, iż przejęciu podlegają nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz wskazaniem, że o takim charakterze części rezydencjalnej przesądza jej związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym, jako konkretne kryterium oceny, wskazano expressis verbis przydatność nieruchomości (jej części) dla celów reformy rolnej. Te kwestie powinny być wyjaśnione w ramach pełnego postępowania dowodowego, a ponieważ nie były one uprzednio rozważane przez organ I instancji, organ odwoławczy winien był, działając na zasadzie art. 138 § 2 kpa, uchylić decyzję organu I instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). W tym zakresie zarzut skargi naruszenia prawa procesowego Sąd uznał za zasadny. Nie można bowiem równocześnie uznać, aby w wystarczającym zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadził organ odwoławczy.

Jednocześnie Sąd zauważył, że nie są trafne zarzuty skargi, jakoby mogły mieć znaczenie dla sprawy takie okoliczności jak, kto zamieszkiwał w części rezydencjalnej, jakie było podstawowe źródło utrzymania jej mieszkańców, oraz czy właściciel części rezydencjalnej faktycznie osobiście zarządzał majątkiem czy też zadania w tym zakresie wykonywały osoby trzecie. Okoliczności te, jako mające charakter przypadkowy, dla których ustalenia konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w każdym przypadku, nie mogą mieć znaczenia z punktu widzenia skutków prawnych dekretu, skoro na jego podstawie nieruchomości przechodziły na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie. Trzeba bowiem zauważyć, że w dacie wejścia w życie dekretu lub w czasie, gdy wywoływał on faktyczne skutki prawne, co do majątków na ziemiach obejmowanych jurysdykcją polską, w miarę przesuwania się frontu na zachód, duża grupa właścicieli jeszcze do nich nie wróciła lub ich pobyt był stosunkowo krótkotrwały (większość majątków została bowiem skonfiskowana lub objęta przymusowym zarządem władz okupacyjnych). Wykładnia zatem przepisów oparta na założeniu, iż wolą prawodawcy było prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanych wyżej kwestiach nie znajduje uzasadnienia w świetle reguły racjonalnego wykładania treści norm prawnych.

W świetle natomiast wiążących w przedmiotowej sprawie wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1867/05 zbadaniu muszą podlegać okoliczności faktyczne o charakterze obiektywnym, dotyczące powiązań funkcjonalnych danej części rezydencjalnej majątku, takie jak obiektywnie potencjalna przydatność części pałacowo-parkowej dla celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu. W świetle wiążącej Sąd oceny prawnej, warunkiem przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest jej przydatność dla celów reformy rolnej, tylko bowiem w takim przypadku nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym. Mogą więc istnieć rezydencje w majątkach ziemskich, które ze względu na swoje położenie (np. wydzielanie wielokilometrowym kompleksem leśnym od części gospodarstwa, gdzie prowadzona jest produkcja rolna) lub szczególny charakter (np. zabytkowy zamek) w ogóle nie mogły być przydatne dla celów reformy rolnej. W świetle wiążących wytycznych, w przedmiotowej sprawie trzeba przyjąć, iż jeżeli część rezydencjalna obiektywnie nie mogła być przydatna na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie stanowiła ona nieruchomości ziemskiej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu.

Jak zauważył Sąd, organ administracji nie odniósł się w ogóle do kwestii, jaki charakter miał sam pałac z parkiem majątku K. i czy mógł być on przydatny dla celów reformy rolnej. Wskazał jedynie ogólnikowo, nie przywołując w tym zakresie konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, że część rezydencjalna znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie użytków rolnych.

Sąd za trafny uznał zarzut skargi, iż bez znaczenia w sprawie jest kwestia formalnego wydzielania gruntów, na których położona jest część rezydencjalna nieruchomości, w tym kwestia zapisów w księgach wieczystych. Przy ocenie tzw. związku funkcjonalnego, chodzi bowiem o ocenę obiektywnych cech majątku w kontekście możliwości zakwalifikowania, jako nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, nie zaś kwestie formalnego statusu nieruchomości pod kątem jej prawnego wydzielenia.

Natomiast odnośnie oceny ewentualnej przydatności części rezydencjalnej majątku na cele reformy rolnej, Sąd nie podzielił prezentowanego w skardze poglądu, jakoby z treści art. 1 ust. 2 lit d i e wynikała możliwość przejmowania na cel reformy rolnej wyłącznie terenów niezabudowanych. Taka interpretacja wskazanych przepisów dekretu pozostaje w sprzeczności zarówno z brzmieniem jego pozostałych regulacji jak i przepisów okołodekretowych. Z dekretu wynika wprost generalna zasada przejmowania całych nieruchomości ziemskich wraz z siedzibami ich właścicieli, co potwierdza m.in. regulacja dekretu wyrażająca konieczność usunięcia dotychczasowego właściciela (art. 7 dekretu). Za generalną zasadą przejmowania części rezydencjalnych przemawiają również regulacje dekretów z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. Nr 27, poz. 162), dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34 poz. 204) i dekretu z dnia 8 października 1945 r. o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz. U. Nr 44, poz. 251 ze zm.).

Wprawdzie, w świetle wiążącej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie, mogą istnieć przypadki, gdy część rezydencjalna nie podlega przejęciu, jednak stanowić to może wyłącznie wyjątek od reguły (mniejszość przypadków). Natomiast przywoływana w skardze zawężająca interpretacja art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec faktu, że części rezydencjalne podlegających przepisom art. 2 ust. 1 lit e dekretu majątków (odpowiednio ponad 50 i 100 ha) z reguły nie mogły służyć realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit a-c tego dekretu, pozostaje w oczywistej sprzeczności systemowej z treścią pozostałych wskazanych regulacji. Podzielając trafność proponowanej wykładni, należałoby bowiem uznać, że siedziby właścicieli nieruchomości ziemskich, co do zasady, nie podlegały działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie może mieć znaczenia również podnoszona w skardze okoliczność, czy na terenie części rezydencjalnej majątku znajdowały się maszyny rolnicze oraz czy prowadzono na niej bezpośrednio produkcje rolną (hodowlę zwierząt itp.). Trzeba bowiem w tym zakresie uwzględnić określoną praktykę gospodarczą ówczesnego okresu. Siedlisko właściciela majątku stanowiło generalnie (poza szczególnymi przypadkami wskazanymi wyżej) część gospodarstwa rolnego analogicznie do roli, jaką odgrywały domy mieszkalne właścicieli mniejszych gospodarstw rolnych. Różnica sprowadzała się do czynności, jakie wykonywane były przez właścicieli z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności, zamożność właściciela (możliwość zatrudnienia rządcy, pracowników itp.) czy wręcz indywidualne preferencje i równoczesne podejmowane inne rodzaje aktywności zawodowej właściciela większego majątku ziemskiego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku poglądów prawnych wyrażonych w uchwale sygn. akt OPS 2/06, Sąd wskazał, że organ administracji w niniejszej sprawie związany był wyłącznie oceną prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1867/05. Wskazana zaś uchwała formalnie nie wiąże organu administracji, z kolei badający legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny, związany jest jedynie w granicach kwestii przesądzonych jej sentencją. Mocy wiążącej dla Sądu nie mają natomiast, w myśl art. 269 § 1 w zw. z art. 268 P.p.s.a., tezy zawarte w uzasadnieniu uchwały.

Wobec powyższego Sąd orzekł, iż mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie charakteru części rezydencjalnej majątku K. Trafnie bowiem podnosi skarga, że ciężar udowodnienia okoliczności istotnych w sprawie spoczywa na organie administracji. Prowadząc postępowanie organ administracji nie może jednak pominąć treści normatywnej § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), z którego wynika obowiązek przedkładania pewnych rodzajów dokumentów przez stronę bądź zasada ich sporządzania na jej koszt. Przepis ten, dotyczący procedowania w sprawie podpadania "danej nieruchomości" pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sytuacji, o ile wskazane w nim dokumenty byłyby potrzebne, ponieważ w świetle wiążącej Sąd, w granicach art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 2/06, pojęcie "dana nieruchomość" dotyczy również samej części nieruchomości. Organ administracji, o ile dokumenty pomiarowe wskazane w § 6 byłyby niezbędne, powinien na zasadzie art. 8 kpa poinformować o tym stronę występującą z odnośnym wnioskiem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, zwana dalej "Agencją", reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości Agencja zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie organów administracji swoją rozszerzoną i nieuprawnioną oceną sprawy, w tym co do rzekomego braku obiektywnej przydatności części rezydencjalnej na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i ustalenia, że część rezydencjalna nie stanowi nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz przyjęcia, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia formalnego wydzielenia gruntów, na których położona jest część rezydencjalna nieruchomości, w tym kwestia zapisów w księgach wieczystych, gdy tymczasem ocena prawna znalazła swoje odzwierciedlenie w wyroku z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, że naruszenie przez organ administracji art. 107 § 3 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów skarżący organ podniósł, że przez ocenę prawną rozumie się powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna

o charakterze wiążącym musi dotyczyć prawidłowej wykładni zastosowanego przepisu w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania natomiast stanowią konsekwencje oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunków, w jakich powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W świetle powyższego stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera nieuprawnioną, rozszerzoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05 została zawarta ocena prawna, że organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do badania norm obszarowych, lecz także winien badać wszystkie przesłanki określone przez dekret, które kwalifikują daną nieruchomość jako podpadającą pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stwierdzenie braku którejś z przesłanek stanowi, zdaniem orzekającego wówczas Sądu, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się na związanie wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1867/05 dokonuje nieuprawnionego rozszerzenia oceny prawnej i wytycznych, wskazując m.in.:

- tylko taka nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym, gdy jest obiektywnie potencjalnie przydatna dla celów reformy rolnej;

- w przedmiotowej sprawie trzeba przyjąć, że o ile część rezydencjalna obiektywnie nie mogła być przydatna na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to nie stanowiła ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu.

Zdaniem Agencji, żaden przepis prawny nie definiuje pojęć, do których odwołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlatego nie można zgodzić się z taką praktyką, by każdy następny sąd rozpatrując skargę na decyzję organu administracyjnego mógł wprowadzać swoją rozszerzoną interpretację "oceny prawnej" zawartej w pierwszym z wyroków sądu administracyjnego w danej sprawie, wiążąc organ administracji swoją oceną prawną i wytycznymi, a nie oceną prawną i wytycznymi pierwszego wyroku sądu administracyjnego.

W ocenie Agencji, w sposób nieuprawniony Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że część rezydencjalna obiektywnie nie mogła być przydatna na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie stanowiła nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu. Takie stanowisko przesądza w sposób niedopuszczalny, jakie orzeczenie organu administracyjnego ma zapaść w sprawie. Ponadto Sąd nie może przesądzać, która z przesłanek dekretu powinna być analizowana celem ustalenia, czy dana nieruchomość, bądź jej część podpadała pod dekret o reformie rolnej. Nie może zatem narzucić organowi administracyjnemu, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bez znaczenia jest kwestia formalnego wydzielenia gruntów, na których położona jest część rezydencjalna nieruchomości, w tym kwestia zapisów w księgach wieczystych.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Tymczasem z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób decyzja organu narusza art. 107 § 3 kpa i to tak, że mogło to naruszenie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ administracji podał uzasadnienie faktyczne decyzji wskazując na fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na jakich się oparł. Zdaniem skarżącego, Sąd zobowiązany był do uzasadnienia stwierdzonego istotnego wpływu naruszenia przez organ przepisów postępowania na wynik sprawy. Tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezspornie zabrakło, co świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. J. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i chociaż z uzasadnieniem podniesionych zarzutów nie można się do końca zgodzić, to należało uznać, iż wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej w kontekście wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05, czego skutkiem jest związanie organu administracji wskazaniami niezgodnymi z treścią wytycznych zawartych w wyroku z dnia 8 września 2006 r.

Powyższy zarzut jest uzasadniony.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05. Oceną prawną związany był także Sąd, który wydał zaskarżony wyrok.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zakres i charakter związania, o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a., jest inny w stosunku do organu administracji, który wiąże zarówno ocena prawna, jak również wskazania co dalszego postępowania w sprawie, wyrażone w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję, bądź stwierdzającym jej nieważność i inny w odniesieniu do sądu dokonującego kontroli orzeczenia wydanego przez organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję związanie organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy polega na tym, że organ stosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych podejmowane w podobnych sprawach, a zakres rozpoznania, przy niezmienionym stanie faktycznym, ograniczony jest do rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony. Związanie natomiast sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym wyroku wydanym w danej sprawie i jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie zaś sądu wytycznymi wyraża się w obowiązku konsekwentnego reagowania, poprzez treść nowego wyroku, w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. FSK 506/05, Lex nr 187499).

Nie oznacza to jednak, że zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym musi się ograniczyć do zbadania tylko tych elementów rozstrzygnięcia, jakie zostały poddane ocenie sądu w poprzednim wyroku. Sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zatem związanie oceną prawną, o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a., nie może zamykać sądowi drogi do przeprowadzenia pełnej kontroli ponownie wydanej decyzji pod względem legalności oraz formułowania nowych ocen prawnych dotyczących rozstrzygniętej sprawy, pod warunkiem jednak, że nie pozostają one w sprzeczności z uprzednią oceną prawną.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do takiej sprzeczności, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprawdzie przedstawił ocenę prawną przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2006 r. i wynikające z niej wskazania do dalszego postępowania w sprawie. Sąd również słusznie stwierdził, iż wbrew stanowisku sądu orzekającego uprzednio w sprawie, w ponownym postępowaniu nie doszło do zbadania, czy przedmiotowa część nieruchomości ziemskiej pn. K. spełnia wszystkie przesłanki wymagane do uznania, że podpada pod działanie art. 2 ust. 12 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Wbrew jednak zasadzie związania , o której mowa w art. 153 P.p.s.a., Sąd I instancji zignorował ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku podzielono w całości stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 nawiązujące do definicji "nieruchomości ziemskiej" przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89, (OTK 1990/26/174). Wypada zwrócić uwagę, że w powołanej uchwale, która udziela odpowiedzi na pytanie "czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonana dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...)", Naczelny Sąd Administracyjny również sprecyzował pojęcie "nieruchomość ziemska" w aspekcie stosowania § 5 powołanego rozporządzenia i czytelnie określił kryterium oceny, jakie nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazując jednoznacznie, że nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako "ziemskie" ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Z treścią uchwały, w całości zaakceptowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 r., pozostaje w sprzeczności wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że omawiana uchwała co do zasady nie wiąże organu administracji, natomiast badający legalność zaskarżonej decyzji Sąd wiąże tylko w granicach przesądzonych jej sentencją. Co więcej, orzekając w takich uwarunkowaniach Sąd I instancji za trafne uznaje stanowisko organu administracji, że wobec braku określenia w dekrecie kryteriów oceny związku funkcjonalnego między częścią rezydencjalną a resztą nieruchomości ziemskiej, z jego treści, zwłaszcza po nowelizacji dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., nie wynika w ogóle obowiązek badania takiego związku.

Następnie, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdza, że z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika wprost generalna zasada przejmowania całych nieruchomości ziemskich wraz z siedzibami ich właścicieli, przywołując na potwierdzenie przepis dekretu o niezwłocznym usuwaniu właścicieli z ich siedzib i stosowne uregulowania prawne tamtego okresu nawiązujące do reformy rolnej i jej skutków. Sąd stwierdza także, iż wykładnia przepisów oparta na założeniu, jakoby wolą prawodawcy dekretowego było prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanych wyżej kwestiach, nie znajduje uzasadnienia w świetle reguły racjonalnego wykładania treści norm prawnych.

Uznając za całkowicie zbędne w świetle aktualnych wartości oraz zasad konstytucyjnych podkreślanie represyjnego charakteru działań ówczesnego prawodawcy należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd I instancji formułując poglądy i oceny prawne sprzeczne z oceną prawną przyjętą przez Sąd orzekający wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. naruszył w sposób oczywisty zasadę określoną w art. 153 P.p.s.a.

Z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. skarga kasacyjna zasadnie wiąże zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przekroczenie przez Sąd I instancji granic wskazań co do dalszego postępowania organów administracji i związanie ich własną oceną sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku musi zawierać wymienione w tym przepisie elementy, przy czym w przypadku rozstrzygnięcia kasatoryjnego musi określać wskazania co dalszego postępowania organu administracji (zd. 2-gie). Wskazania sądu determinują postępowanie organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a ich celem jest zapobieżenie błędom stwierdzonym przez sąd w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z tym wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane przez sąd w sposób nie pozostawiający wątpliwości; organ administracji ma bowiem otrzymać jasne i niewykluczające się wskazania.

Tych wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd rzeczywiście, dokonując nadinterpretacji oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 września 2006 r., formułuje wytyczne zbyt daleko idące. W sposób niedopuszczalny, sprzeczny z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) Sąd I instancji ogranicza zakres dowodów w niniejszej sprawie wykluczając np. zbadanie, kto zamieszkiwał na w części rezydencjalnej majątku, czy właściciel zarządzał majątkiem, czy na terenie części rezydencjalnej znajdowały się maszyny rolnicze i czy prowadzono na niej bezpośrednio produkcję rolną oraz czy majątek dostarczał mieszkańcom rezydencji źródeł utrzymania. Ponadto w sposób sugerujący wynik dalszego postępowania w sprawie Sąd I instancji wyraża opinię, że "w świetle wiążącej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie mogą istnieć przypadki, gdy część rezydencjalna nie podlega przejęciu, jednak stanowić to może wyłącznie wyjątek od reguły (mniejszość przypadków)".

Naruszenie dopuszczalnych granic wskazań co do dalszego postępowania w sprawie jest oczywiste. Sąd administracyjny swoimi wskazaniami co do dalszego postępowania nie może wkraczać w domenę swobodnej oceny dowodów przysługującą organowi administracji (por. B. Dauter Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, s. 310). Nie może także wpływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczne ze sobą nawzajem tezy i oceny. Wskazując w początkowej części wywodu uzasadnienia na związanie, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 8 września 2006 r., Sąd I instancji stwierdza, że niecelowe jest w tej sytuacji zajmowanie się trafnością poglądu prezentowanego przez organ administracji o bezwzględnym przechodzeniu na Skarb Państwa części rezydencjalnej majątku jako części nieruchomości ziemskiej. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia Sąd jednoznacznie prezentuje pogląd, że z dekretu wynika wprost generalna zasada przejmowania całych nieruchomości ziemskich wraz z siedzibami ich właścicieli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest ponadto inną istotną wadą skutkującą naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. – nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia przesłanek zastosowania jej przez Sąd.

Wobec faktu, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążą w danej sprawie organ administracji (a także sąd), obarczone takimi wadami uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może spełnić roli, jaką przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zd. 2-gie nadaje temu elementowi rozstrzygnięcia sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, w jaki sposób naruszenie art. 107 § 3 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest wadliwie postawiony, ponieważ Sąd w zaskarżonym wyroku nie przesądził o istotnym wpływie naruszenia art. 107 § 3 kpa na podjęte rozstrzygnięcie.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie obowiązany jest uprawdopodobnić, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej zabrakło nawet stwierdzenia, że uchybienia procesowe zarzucane Sądowi I instancji mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie dyskwalifikuje to jednak zarzutów skargi kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione. Wykazane naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w dalszym postępowaniu w sprawie organ administracji zostałby postawiony wobec sprzecznych ze sobą, a wiążących go ocen prawnych oraz wytycznych pozbawiających go koniecznej swobody w gromadzeniu i ocenie dowodów. Z tych powodów uzasadnione było uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

W ponownie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd I instancji, na zasadzie art. 190 P.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa procesowego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1867/05.

W przedstawionej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd postanowił zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a.