Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2962/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 5 i 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ" lub "Dyrektor Zarządu") z [...] października 2019 r. nr [...] (znak: [...]). Decyzją tą Dyrektor Zarządu określił dla Miasta [...] (dalej: "skarżący") za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 4792 zł za wprowadzenie do rzeki [...]na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni terenu ograniczonego ulicami – [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] poprzez trzy wyloty kanalizacji deszczowej.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

W dniu 22 sierpnia 2019 r. Dyrektor Zarządu, działając na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 dalej jako: "Prawo wodne") ustalił, w formie informacji, dla Miasta [...]za okres I kwartału 2019 r., opłatę zmienną w wysokości 4792 zł za wprowadzenie do rzeki [...] na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni terenu ograniczonego ulicami – [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] poprzez trzy wyloty kanalizacji deszczowej. Informacja została wystawiona na podstawie przesłanego przez Miasto [...] oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z dnia 29 kwietnia 2019 r.

Pismem z 11 września 2019 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Miasto [...] złożyło reklamację, w której nie zgodziło się ze sposobem naliczenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód. W złożonej reklamacji Miasto [...] podniosło, iż w przesłanej informacji Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] zastosowało błędny sposób obliczenia opłaty zmiennej. Według reklamującego, wzór stanowiący podstawę wyliczenia kwartalnej stawki opłaty, powinien zawierać składową czasu wyrażoną w kwartale, a nie czasu "wyrażonego w latach". Według reklamującego, kwartał stanowi ¼ okresu, o którym mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego tj. roku i otrzymany wynik powinien być podzielony przez cztery.

Dyrektor Zarządu podkreślił w zaskarżonej decyzji, że wysokość opłaty zmiennej została określona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502; dalej: "Rozporządzenie") i naliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (wyrażonych w m3) i czasu (kwartał). Zgodnie z wyliczeniem przedstawionym w informacji znak: [...] z [...] sierpnia 2019 r., ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzonych w I kwartale wynosi 6388,94 m3. W celu wyliczenia wysokości opłaty zmiennej należy ilość odprowadzanych wód pomnożyć przez wartość jednostkowej stawki opłaty zmiennej, czyli 0,75 zł (za 1 m3/rok) oraz czasu (jednego kwartału - czyli 1), co w efekcie daje: 6388,94 x 0,75 x 1 = 4791, 705, po zaokrągleniu 4792 PLN. Ponadto zgodnie, z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona jest w m3/rok i nieprawidłowe jest dostosowywanie jej do wyliczeń na 1 m3/kwartał. Takie też jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyrokach sygn. akt. IV SA/Wa 1175/19, IV SA/Wa 1176/19, IV SA/Wa 1174/19 z 8 sierpnia 2019 r. Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r., która wynosi 4792 zł.

Skargę na ww. decyzję Dyrektora Zarządu wniosło Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej, wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzji, podczas, gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach dokonując wykładni przepisów wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, przez ich błędną wykładnię.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonując wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego należy uwzględnić art. 272 ust. 10 tej ustawy, zgodnie z którym ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Pojęcie "okres rozliczeniowy" oznacza tyle co przedział czasu, na podstawie którego dokonywane są rozliczenia. Z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego wynika zatem, że opłatę zmienną, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oblicza się dla okresu równego kwartałowi. Powiązanie art. 272 ust. 5 i ust. 10 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznych wniosków, że ilość wody, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, powinna być określona dla danego kwartału, stanowiącego okres rozliczeniowy. Potwierdzają powyższe przepisy przejściowe zawarte w ustawie Prawo wodne - art. 552 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1, ust. 2c i ust. 2g tej ustawy, z których wynika, że do 31 grudnia 2020 r. ustalenie opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Oświadczenia składane są w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Określając opłatę zmienną za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, należy uwzględnić ilość rzeczywiście odprowadzonych w danym kwartale wód opadowych i roztopowych, co odróżnia tę opłatę od opłaty stałej za tę usługę wodną, której wysokość jest zależna od maksymalnej ilości wód odprowadzanych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 271 ust. 4 Prawa wodnego).

Zdaniem skarżącego, organ przyjął prawidłowo, że okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej jest kwartał. Prawidłowo również przyjął, że "ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3", o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, to ilość rzeczywista odprowadzonych wód. Prawidłowo także zastosowano § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne i w konsekwencji przyjęto do wyliczenia opłaty prawidłową jednostkową stawkę opłaty. Organ dokonał jednak błędnej wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zakresie w jakim przepis ten wprowadza do wzoru na obliczenie opłaty zmiennej jako jeden z czynników iloczynu: "czas, wyrażony w latach". W konsekwencji organ nieprawidłowo zastosował art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, co doprowadziło do określenia opłaty zmiennej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. Art. 272 ust. 10 Prawa wodnego wyznacza znaczenie pojęcia "czasu wyrażonego w latach" użytego w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Kwartał, będący okresem rozliczeniowym, to w przeliczeniu na lata - jedna czwarta część roku. Z uwagi na to, iż ustawa określa kwartał jako okres rozliczeniowy, wyliczenie opłaty zmiennej może odbywać się wyłącznie w ujęciu kwartalnym - ustawa nie przewiduje wyliczenia opłaty dla innego okresu niż kwartał, w szczególności roku. W związku z tym, przy podstawieniu danych do wzoru na obliczenie opłaty zmiennej, wartość "czasu wyrażonego w latach" jest wartością stałą i wynosi ¼ (kwartał to ¼ roku). Z literalnej i niebudzącej wątpliwości wykładni powyższych przepisów wynika, że opłatę zmienną należy wyliczyć dla okresu rozliczeniowego równego kwartałowi jako iloczyn:

- ilości wody odprowadzonej rzeczywiście w danym kwartale [wyrażonej w m3],

- stawki jednostkowej opłaty [wyrażonej w złotych za 1 m3 na 1 rok - wniosek z art 274 pkt 5 lit. c tiret pierwsze Prawa wodnego] i

- czasu wyrażonego w latach, co stanowi wartość "¼ ".

Skarżący także podniósł, że w odniesieniu do opłat zmiennych za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w doktrynie wyrażono pogląd zbieżny z wyrażanym w niniejszej skardze co do sposobu wyliczenia opłat wodnych – monografia "Opłaty za usługi wodne w nowym Prawie wodnym" autorstwa: M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, wydanie 1, rok 2018, Wydawnictwo CH BECK, rozdział 5.3. Nadto pogląd co do sposobu obliczenia opłaty zmiennej, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego prezentowany w niniejszej skardze podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 29 października 2019 r. w sprawach o sygnaturach: IV SA/Wa 1171/19, IV SA/Wa 1172/19 i IV SA/Wa 1173/19.

Dalej skarżący wskazał, odwołując się do metod wykładni systemowej, że jeżeli ustawodawca w dwóch jednoznacznie powiązanych przepisach (art. 272 ust. 5 i ust. 10 Prawa wodnego) odwołał się raz do "okresu liczonego w latach", a za drugim razem do "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał", to ten zabieg legislacyjny był celowy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ujęcie w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego czynnika czasu w ujęciu kwartalnym to bez wątpienia zostałoby to wyrażone w tym przepisie, tak jak zostało to wyrażone w art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Nadto, jednostkowa stawka opłaty zmiennej bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie stawek opłat jako kwota 0,75 zł za 1m3 na 1 rok. Jednocześnie wartość maksymalną tej stawki jednostkowej określa art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwsze Prawa wodnego na kwotę 1,50 zł za 1m3 na 1 rok. Sposób określenia wysokości stawki jednostkowej koresponduje z przepisem art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, tj. tak jak przepis ustawy uwzględnia czynnik czasu liczony w latach. Gdyby ustawodawca chciał określić stawkę jednostkową bez uwzględnienia czynnika czasu wprowadziłby opłatę w wysokości 0,75 zł "za m3". Takie określenie stawki jednostkowej oznaczałoby (w sytuacji, gdy ustawa przewiduje kwartalny okres rozliczeniowy) tyle co "za m3 za kwartał".

Zdaniem skarżącego na art 272 ust 5 Prawa wodnego należy spojrzeć także z innej perspektywy — przepis ten w swojej zasadniczej części to nic innego jak wzór matematyczny oparty o mnożenie. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że ostatni z czynników mnożenia powinien mieć wartość 1 w przypadku wyliczenia opłaty kwartalnej co oznaczać ma tyle co "1 kwartał". Taką wykładnię przepisu należy odrzucić także z tego powodu, że nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadził do wzoru czynnik mnożenia, który zawsze ma wartość "1", czyli nie wpływa na końcowy wynik mnożenia.

Podsumowując, w ocenie Miasta [...] art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, kształtuje prostą do wyinterpretowania normę kształtującą metodę obliczenia opłaty zmiennej. Z przepisów tych jasno wynika, że opłatę nalicza się kwartalnie oraz, że przy wyliczeniu uwzględnia się "czas wyrażony w latach". Dokonana przez organ wykładnia art 272 ust 5 Prawa wodnego pomija znaczenie tego przepisu wynikające z jego literalnego brzmienia. Odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem. Stosownie do art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego, do postępowania w sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 7a § 1 k.p.a. wynika nakaz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego na korzyść strony postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wątpliwość taka powstaje do zastosowaniu reguł interpretacji językowej oraz systemowej. Zaskarżona decyzja określa wysokość daniny publicznoprawnej, wobec czego nie może być wątpliwości, że wszelkie wątpliwości co do znaczenia stosowanych w sprawie norm prawa materialnego należy rozstrzygać na korzyść strony. W niniejszej sprawie, rozstrzygając wątpliwości interpretacyjne na niekorzyść skarżącego, organ bez wątpienia naruszył art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 Praw wodnego oraz przepis § 8 pkt 2 Rozporządzenia. Stosownie do treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Według § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1m3 na 1 rok.

W niniejszej sprawie kwestią sporną nie był sam obowiązek uiszczenia opłaty, podobnie jak ilość odprowadzonych wód, ale wyłącznie sposób wyliczenia opłaty. Innymi słowy, istotą sporu jest prawidłowość określenia opłaty, ponieważ skarżący zarzuca, że organ nieprawidłowo zastosował wynikający z art. 272 ust. 5 ustawy wzór, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty.

Oceniając zaprezentowane przez strony stanowiska Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowy jest sposób naliczania opłaty zaprezentowany przez organ. Analogiczną ocenę wyraził tutejszy Sąd w wyrokach z 4 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2956-2959/19. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd przedstawiony w tych wyrokach, stąd w niniejszym uzasadnieniu posłuży się argumentacją tam zaprezentowaną.

Należy zauważyć, że ze względu na treść przytoczonego już art. 272 ust. 10 ustawy, okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej za usługi wodne wyszczególnione w ust. 1 – 9 jest okres kwartalny mimo, że składnikiem wyrażonego w art. 272 ust. 5 ustawy sposobu obliczania opłaty będącego iloczynem trzech wartości, jest czas wyrażony w latach. Opłata zmienna została obliczona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (w okresie objętym decyzją tj. w kwartale, wyrażonej w m3) i czasu (odpowiadającego liczbie jednostki rozliczeniowej). Skarżący wyraził stanowisko, że opłata zmienna powinna być wyliczona przy uwzględnieniu kwartalnego okresu rozliczeniowego, który powinien stanowić wartość 1/4 roku (a więc 0,25 jednostki rozliczeniowej), skoro składnikiem określonego w przepisie iloczynu jest czas wyrażony w latach. Wskazał także, że organ do przyjętego do obliczeń iloczynu podstawił nieprawidłową wartość odpowiadającą jednostkowej stawce opłaty. Organ przyjął wartość 0,75 zł za m3 wody na rok, w sytuacji gdy chodzi o okres kwartalny, co powinno skutkować wykorzystaniem do obliczeń czwartej części tej wartości.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, który określił opłatę zmienną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego). Nie może być wątpliwości, że opłata zmienna za usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód ustalana jest zgodnie z treścią art. 272 ust. 5 Prawa wodnego za faktyczną ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu (art. 272 ust. 10 ustawy). Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym jest kwartał. Ujętemu we wzorze okresowi rozliczeniowemu odpowiada faktyczna ilość wody odprowadzonej w tym wyrażonym liczbą okresie rozliczeniowym. Dyrektor Zarządu ustalił wysokość opłaty zmiennej za okres rozliczeniowy odpowiadający konkretnemu kwartałowi w roku. Do ustalenia opłaty przyjęto iloczyn ilości odprowadzonej w tym kwartale wody, obowiązującej stawki za 1m3 wody na rok i liczby odpowiadającej uwzględnionemu okresowi rozliczeniowemu (a więc jedności, skoro rozliczano 1 kwartał).Ten sposób ustalenia opłaty jest rzetelny i odpowiada podanej przez skarżącego ilości odprowadzonych wód, a także wynikającej z przepisów ustawy zasadzie ustalania opłaty dla kwartalnego okresu rozliczeniowego.

Odmienna wykładnia przepisu, którą prezentuje skarżący, polegająca na uwzględnieniu w stosowanym iloczynie zamiast liczby 1 wyrażającej kwartalny okres rozliczeniowy, liczby wyrażającej 1/4 okresu rocznego (a więc zamiast 1,00 jako składnika wzoru, liczby 0,25), prowadziłaby do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W przypadku określonego przez ustawodawcę sposobu obliczenia opłaty zmiennej, odpowiednia proporcja wynikająca z ustalania opłaty za cząstkowy okres w danym roku została już uwzględniona w tej części wzoru, która wyraża ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym. Skarżący domagając się pomnożenia jednostkowej stawki za 1 m3 wody, ilości odprowadzonych m3 wody i liczby 0,25 (jako wyrażonej liczbowo części kwartalnej 1 roku) nie zauważa jednocześnie potrzeby uwzględnienia w wyliczeniach innej ilości odprowadzonej wody, która w takim przypadku jak proponuje powinna odpowiadać ilości obejmującej całoroczne korzystanie. Sugerowana w końcowej części wzoru proporcja (0,25 zamiast 1) powinna odnosić się do ilości wody odprowadzanej w całym roku. Iloczyn takich składowych jak: jednostkowa stawka opłaty 0,75 za 1m3/rok, ilość odprowadzonej wody w m3 w danym roku i wartości 0,25 (odpowiadającej liczbowemu wyrażeniu czasu tj. roku), odpowiadałaby określonej przez organ wysokości opłaty zmiennej przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego.

Uzupełniająco należy wskazać, że w tej sprawie ustalenie wysokości opłaty zmiennej nastąpiło w okresie przejściowym, w którym ilość wody odprowadzonej do wód nie była ustalana na podstawie sposobu, który w przyszłości będzie znajdował zastosowanie, a więc opomiarowania. W przedmiotowej sprawie ustalenie danych niezbędnych do określenia opłaty zmiennej nastąpiło w sposób wynikający z art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc w oparciu o przekazane przez skarżącego w ramach kontroli dane, dotyczące ilości odprowadzonych wód w ciągu roku. Organ uwzględniając tę okoliczność, ze względu jednak na kwartalny charakter opłaty, do jej określenia przyjął ilość wody odpowiadającą korzystaniu z wód w kwartalnym okresie rozliczeniowym. Było to działanie prawidłowe. Należy przyjąć, że w okresie przejściowym, a więc do 31 grudnia 2020 r. (ze względu na treść art. 552 ust. 2 ustawy), ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania. Dlatego też organ, który uzyskał od skarżącego dane dotyczące ilości odprowadzanych wód w skali roku, mógłby również określić opłatę zmienną za konkretny kwartał 2019 r. obliczając ją na podstawie iloczynu obowiązującej stawki za 1m3 wody/rok, podanej rocznej ilości odprowadzanych wód i liczby odpowiadającej wartości 0,25 roku. Tak określona opłata byłaby jednak taka sama jak ustalona przez organ w zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wzoru uwzględniającego 1 pełny okres rozliczeniowy, którym zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy musi być okres kwartalny. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący, że organ przyjął do obliczeń nieprawidłową stawkę jednostkowej opłaty za 1 m3 wody, w sytuacji gdy zastosował stawkę, która jest zgodnie z treścią § 8 pkt 1 Rozporządzenia stawką za 1m3 wody w skali roku. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego, co oznacza, że opłata dotyczy każdego odprowadzonego w tym kwartale 1m3 wody i tym samym zostaje za taką ilość wody pobrana raz w skali całego roku. Za odprowadzony w danym kwartale 1m3 wody opłata zmienna pobierana jest jednorazowo i już nigdy później nie będzie pobrana, co uzasadnia pobranie stawki w pełnej wysokości.

Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Po pierwsze, skarżący jest niekonsekwentny formułując ten zarzut, albowiem kilkukrotnie zgłasza równocześnie twierdzenie, że proponowana przez niego wykładnia jest oczywiście prawidłowa. Otóż skarżący winien się zdecydować, czy w sprawie występują czy nie wątpliwości interpretacyjne. Tylko w drugim ze wskazanych przypadków możliwe jest w ogóle rozważanie zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Po drugie, błędne jest stanowisko skarżącego, że w świetle art. 7a § 1 k.p.a. "wszelkie wątpliwości co do znaczenia stosowanych w sprawie norm prawa materialnego należy rozstrzygać na korzyść strony". W uzasadnieniu wyroku z 20 czerwca 2018 r., II OSK 3200/17, NSA, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., stwierdził, że norma ta nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście. W ten sposób NSA zwrócił uwagę na jeden z podstawowych problemów w stosowaniu art. 7a k.p.a. Mianowicie, przepis ten nie ma charakteru normy nadrzędnej wobec innych regulacji ustawowych, a nadto nie może być on instrumentalnie wykorzystywany przez strony do obejścia prawa. Wspomniana wypowiedź NSA koresponduje z założeniem, że zasada legalizmu ma podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu. Problem ten dostrzegli też projektodawcy art. 7a k.p.a. W uzasadnieniu tej zmiany legislacyjnej wskazano bowiem, że zasada sformułowana w art. 7a powinna być interpretowana i stosowana z uwzględnieniem innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uszczegóławiających je przepisów k.p.a., a nadto nie należy jej postrzegać jako odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja). Stanowisko wyrażone w sprawie II OSK 3200/17 pozostaje w zgodzie z poglądem doktryny, że wykładnia według zasady ogólnej przewidzianej w art. 7a k.p.a. nie podważa znaczenia zasady ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która obejmuje cały zakres regulacji prawa materialnego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2019, Nb 3 do art. 7a). Trzeba mieć na uwadze, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej. Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, a także okoliczność, że w coraz szerszym zakresie krajowe prawo administracyjne stanowi przejaw implementacji, mających z reguły ogólny charakter, norm prawa unijnego, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Zdaniem WSA w Warszawie, w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52), a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Zbliżony pogląd wyrażono też w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w z 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18; WSA w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r., II SA/Bd 832/18). Powinno być poza sporem, że w takim przypadku jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji (w świetle konstytucyjnej zasady zaufania – art. 2 Konstytucji RP). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). Wykładnia przyjęta przez organ nie narusza zasad wykładni językowej. Dotyczy to m. in. równoczesnego posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami "okresu liczonego w latach" oraz "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał". Otóż skarżący zdaje się nie dostrzegać, że terminy te nie są równoznaczne, pierwszy dotyczy bowiem okresu, za który należna jest opłata (rok), drugi dotyczy natomiast już kwestii technicznej w postaci rozliczenia opłaty należnej w danym roku (ustawodawca zdecydował się tu na rozliczenia kwartalne). Również posłużenie się wykładnią systemową, funkcjonalną i logiczną potwierdza prawidłowość wykładni przyjętej przez organ. Otóż zastosowanie wykładni proponowanej przez skarżącego doprowadziłaby do tego, że skarżący uiściłby jedynie 1/4 opłaty należnej za rok. Takie byłyby bowiem konsekwencje zastosowania przy rozliczeniach kwartalnych i z uwzględnieniem zmiennej w postaci ilości wody odprowadzonej w kwartale (a nie w okresie roku) wartości pomniejszonych jeszcze o 1/4. Reasumując, brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.