Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1564/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 32 ust 4 pkt 2 , art 33 ust 2 pkt 2 , art 48 , art 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 9 , art 10 , art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Klubu Sportowego [...] w S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem nr [...] z 24 lutego 2017 r. znak PINB [...] ustalił [...] Klubowi Sportowemu "[...] w S. (dalej "[...]") opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł - z tytułu wybudowania na działce nr ew. [...] w S. budynku konstrukcji drewnianej zaliczonej do kategorii III - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "K.p.a." oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadził 9 sierpnia 2006 r. kontrolę budowy zaplecza socjalnego stadionu sportowego zlokalizowanego w S. na działce nr ew. [...].

W toku czynności kontrolnych, jak również na podstawie wystąpienia zarządu klubu "[...] do protokołu z kontroli ustalono, że ww. obiekt wybudowano w 2006 roku - bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzono ponadto, że budynek jest konstrukcji drewnianej, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym symetrycznym pokrytym blachą z dwoma otwarciami dachowymi od strony północnej. Stwierdzony stan zaawansowania robót na dzień przeprowadzenia kontroli to stan surowy zamknięty.

Postanowieniem z 29 września 2006 r. znak [...] PINB w S. B., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., nakazał [...] wstrzymać roboty budowlane przy budowie boiska. Na powyższe C. M. złożyła zażalenie. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 stycznia 2007 r. znak [...] umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na art. 50 ust. 4 P.b. i fakt, że PINB w S. B. nie wydał w ustawowo przewidzianym terminie dwóch miesięcy decyzji, zatem postanowienie z 29 września 2006 r. znak [...] straciło ważność z dniem 6 grudnia 2006 r.

Następnie PINB w S. B. przeprowadził 11 marca 2016 r. oględziny badanego obiektu, w celu ustalenia aktualnego stanu zaawansowania robót. W trakcie przeprowadzania oględzin ustalono, że procedowany budynek jest budynkiem konstrukcji drewnianej szkieletowej o wymiarach 8,90m x 11,30m jednokondygnacyjnym o dachu dwuspadowym, symetrycznym, o kącie nachylenia dachu ok. 40 stopni. W budynku wykonane są instalacje: elektryczne i wod.- kan. Od strony południowej budynku zlokalizowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe. Do budynku doprowadzono przyłącz energetyczny ze słupa niskiego napięcia. Ustalono, że w budynku do wykonania pozostały roboty wykończeniowe oraz że w budynku zlokalizowane są pomieszczenia gospodarcze i łazienka.

Obecny podczas czynności kontrolnych prezes [...] wskazał, że prezesem klubu został, gdy przedmiotowy budynek był już wybudowany, tj. ok 10 lat temu. Wskazał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że ww. budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obecna podczas oględzin C. M. - współwładająca ww. działką, oświadczyła, że wyrazi zgodę na zalegalizowanie przedmiotowego budynku pod warunkiem wyrażenia zgody pozostałych współwłaścicieli działki, która jest fizycznie wydzielona i co do której toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym w S. B., na zniesienie współwłasności na rzecz C. M..

Wobec powyższych ustaleń organu, jak również przesłanek przemawiających za uznaniem, iż procedowany obiekt znajduje się w terenach, w których dopuszcza się tego rodzaju zabudowę na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. – organ przesądził o możliwości legalizacji ww. obiektu. Postanowieniem z 1 kwietnia 2016 r. znak PINB [...], PINB nakazał [...], jako inwestorowi ww. budowy, wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku konstrukcji drewnianej wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. , bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2016 r. następujących dokumentów:

- zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 20 grudnia 2016 r. do organu wpłynęło pismo [...], w załączeniu do którego dołączono dokumenty wymienione w powołanym wyżej postanowieniu PINB z 1 kwietnia 2016 r.

Po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami organ stwierdził:

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

- wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Dalej organ wskazał, że do projektu budowlanego dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy Z. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, że procedowany budynek zlokalizowany jest na działce nr ew. [...] w S. , gdzie - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - działka objęta jest władaniem kilkudziesięciu osób.

Organ wskazał, że władanie nieruchomością jest posiadaniem samoistnym w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 380) i nie jest to nieograniczone prawo rzeczowe podlegające dziedziczeniu, dlatego też uznano, że interes prawny w niniejszej sprawie ma osoba, która faktycznie włada nieruchomością. Nadmienił, że dotychczas C. M. nie wykazała sposobu faktycznego władania nieruchomością nr ew. [...].

Wobec powyższego, w dalszym procedowaniu w niniejszej sprawie, należało w drodze postanowienia, zgodnie z art 49 ust. 1 P.b., ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, którą wyliczono w sentencji niniejszego postanowienia, zgodne z art. 59 f ust. 1 P.b w związku z art. 49 ust. 2 P.b.. Organ przytoczył też brzmienie art. 49c P.b. i art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

C. M. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie podnosząc, iż postanowieniem Sądu Powiatowego S. B. z 19 lutego 1970 r. nr sprawy [...] nabyła po swoim ojcu w całości udział w spółce leśno-pastwiskowej w S. . Podniosła, że w latach 40-tych został dokonany podział fizyczny spółki według udziałów i nastąpiło zagospodarowanie przez współwłaścicieli swoich części. Ojciec C. M. i ona sama dzierżawili swoją część jako pastwiska na wypas bydła. Wskazała, że w 1969 r. została wpisana do rejestru gruntu jako współwładająca i od tego czasu opłaca od swojej części podatek.

Podniosła, że w roku 1992 złożyła wniosek o uwłaszczenie na jej rzecz działek nr [...] o pow. 0,47 ha i [...] o pow. 0,43 ha. Wskazała, że postanowieniem z 26 lutego 1993 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w S. B. orzekł zgodnie z wnioskiem C. M., a są osoby, którym zależy, aby to uwłaszczenie uchylić i sprawa ta, pod różnymi sygnaturami akt trwa do chwili obecnej.

Według C.. M. Klub Sportowy H. wybudował boisko sportowe w S. na działce nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła szeregowi osób i instytucji działanie na jej szkodę i stwierdziła, że nie zgadza się na zalegalizowanie budynku obok boiska.

Kolejno do organu wpłynęło pismo [...] z 17 marca 2017 r., w którym przedstawiono obszerną polemikę ze stanowiskiem zażalenia. Przyznano, że w latach 1969-1970 C. M. i jej ojciec figurowali jako osoby do udziału we wspólnocie gruntowej, jednak w późniejszych latach ich nazwiska nie pojawiają się w wykazie uprawnionych, prawdopodobnie z powodu zbycia udziałów (wykaz władających z rejestru gruntów z 6 marca 1998 r.). Następnie, w nieokreślonych okolicznościach C. M. ponownie pojawia się w wykazie (wykaz zmian z 22 lutego 2006 r.). Podkreślono, że jest to udział we wspólnocie gruntowej, a nie własność. Zakwestionowano przeprowadzenie jakiegokolwiek podziału. Wskazano, że SR w S. B. oddalił w 1992 r. powództwo żalącej o uwłaszczenie, jako bezpodstawne.

Podniesiono dalej, że 12 stycznia 1998 r. Wspólnota Gruntowa zawarła z [...] umowę dzierżawy terenu, uzupełnioną umową z 16 lipca 1998 r., w formie aktu notarialnego (rep. A. nr [...]), na 30 lat. Wskazano, że umowę podpisali wszyscy przedstawiciele Wspólnoty, na zebraniu wspólników 10 sierpnia 1997 r.. Skoro C. M. nie figurowała w ewidencji władających w 1998 r., to nie powinna być stroną niniejszego postępowania.

Dalej inwestor wskazał, że C. M. nie była właścicielem działki [...] i [...], lecz jedynie udziałowcem wspólnoty gruntowej w działce [...] z udziałem [...], bez stwierdzonego faktycznego władania i wydzielonej własności w gruncie.

W piśmie z 27 czerwca 2017 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do przedłożenia niewadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] wskazując, że zalegające w aktach oświadczenie zostało złożone nieprawidłowo. W uzasadnieniu wezwania wskazano m.in., że SR w S. B. Wydział I Cywilny wyrokiem z 28 lipca 2003 r. sygn. [...] unieważnił umowę dzierżawy z 12 stycznia 1998 r.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor wskazał, że nie miał wiedzy o ww. orzeczeniu SR w S. B., jednocześnie stwierdzając, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż nie uznano bytu prawnego Spółki Gruntowej w S. (Wspólnoty Osób Uprawnionych w S. ), zatem wszyscy współwłaściciele ujęci w księdze wieczystej lwh [...] i cd kw [...] i ich następcy prawni winni być uczestnikami niniejszego postępowania. Zdaniem inwestora świadczy to o błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania.

Na skutek powyższego zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z 22 września 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a., art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylił opisane na wstępie postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego są roboty budowlane polegające na wykonaniu budynku gospodarczego, konstrukcji drewnianej, na działce ewid. nr [...] w miejscowości S., bez wymaganego prawem pozwolenie na budowę. Dalej organ wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym zobowiązany jest nie tylko do weryfikacji ustalonej opłaty, ale również do zbadania, czy opłata w danym stanie faktycznym i prawnym mogła być nałożona na stronę.

Organ przywołał przepisy P.b., w tym art. 28, art. 30, stwierdzając, że przedmiotowy budynek o pow. zabudowy 100,75m2 zarówno w dacie budowy, jak i obecnie, nie mieści się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Inwestor natomiast, jak wynika z oświadczenia Członków Zarządu Klubu [...]" w S. , jak również z zalegającej w aktach organu I instancji kopii decyzji Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2006 r., znak: [...] odmawiającej [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalnego - szatni, przy boisku sportowym w S. na działach nr ewid. [...] i [...], ww. pozwoleniem na budowę się nie legitymował. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 listopada 1998 r., znak: [...] wydana przez Urząd Rejonowy w W. również nie upoważniała inwestora do realizacji przedmiotowego budynku.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie wszczął postępowanie w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o tryb określony w art. 48 P.b., bowiem niekwestionowane było w niniejszej sprawie zaistnienie samowoli budowlanej oraz wystąpiły przesłanki do przeprowadzanie postępowania legalizacyjnego.

W takim przypadku organ musi przesądzić o możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 P.b., we wskazanym przez PINB terminie.

W tym celu organ I instancji postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., znak: [...], zobowiązał [...]" w S. do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. dokumentów, wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b.

Za pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. zobowiązany przesłał do organu I instancji dokumentację, o której mowa w ww. postanowieniu.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dopuścił się uchybień w ocenie przedłożonego przez Klub Sportowy [...] oświadczenia strony o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że w oświadczeniu podmiot składający oświadczenie wskazał, że tytuł, z którego wynika wskazane wyżej prawo [...] wynika ze współwłasności, a wszyscy pozostali współwłaściciele przedmiotowej działki w dniu 12 stycznia 1998 r. wyrazili zgodę na wykonanie na niej przez [...] robót budowlanych.

Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, iż w aktach postępowania nie zalega żaden dokument datowany na 12 stycznia 1998 r., z którego wynikałaby wskazana w oświadczeniu złożonym przez [...] o prawie do dysponowania nieruchomością, zgoda wszystkich współwłaścicieli działki ewid. nr [...] na wykonywanie na niej robót budowlanych przez [...]. Z akt postępowania organu I instancji wynika natomiast, iż we wskazanej dacie pomiędzy S. F. i S. D. działającymi w imieniu [...] w S. , a S. F., S. W. oraz J. P. działającymi w imieniu Spółki Gruntowej w S. zawarta została umowa dzierżawy działki ewid. nr [...] w S. , która to działka uległa następnie podziałowi m.in. na działkę ewid. nr [...]. Ww. umowa dzierżawy została jednakże wyrokiem Sądu Rejonowego w S. B. Wydział I Cywilny z dnia 28 lipca 2003 r., sygn. akt [...] unieważniona, a zatem należy wskazać, że nie rodzi ona żadnych skutków prawnych. Niedopuszczalne jest zatem wywodzenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z nieważnej umowy dzierżawy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zalegającego w aktach organu I instancji wypisu z rejestru gruntów, jak również wskazań stron postępowania, działka o nr ewid. [...] w S. nie posiada obecnie właścicieli. Ww. działka objęta jest samoistnym posiadaniem kilkudziesięciu osób. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Samoistne posiadanie nie jest natomiast w obecnym stanie prawnym tytułem do realizacji inwestycji budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zatem wynikać z faktu, iż inwestor jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, ani też z faktu, iż otrzymał ww. prawo od innych samoistnych posiadaczy tej nieruchomości. Samoistny posiadacz nie może bowiem przenieść na inny podmiot prawa, którego sam nie posiada.

W związku z dostrzeżonymi uchybieniami organ odwoławczy poczynił próby uzyskania relewantnych dokumentów w postępowaniu zażaleniowym, co nie doprowadziło jednakże do sanowania przedmiotowych braków.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że [...] w chwili obecnej nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością ewid. nr [...] w S. na cele budowlane, co uniemożliwia, w ocenie organu, przejście do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i nałażenie na niego opłaty legalizacyjnej, od której uiszczenia uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo ustalił także krąg osób posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i wskazał, że wypis z ewidencji gruntów wskazuje, iż działka ewid. nr [...] w S. jest objęta m.in. władaniem C. M.. C. M. widnieje także w księdze wieczystej nr [...], jako współwłaścicielka działki ewid. Nr [...], z której w wyniku podziałów powstała działka nr [...].

W takim stanie rzeczy, zdaniem organu drugiej instancji, zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Na powyższe postanowienie MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Klub Sportowy [...].

Strona skarżąca podniosła, iż posiada ona tytuł prawny do wszystkich budynków i zabudowań, które wzniosła na działce oraz posiada decyzję z dnia 10 listopada 1998 r., [...], zgodnie z którą nieruchomość została przekazana stronie skarżącej pod zabudowę. Prawo to wynika także z decyzji: w sprawie pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku. Strona skarżąca jedynie uzupełniła zabudowę o zaplecze, na terenie, co do którego już w 1998 r. posiadała pozwolenie na budowę oraz prawo do jej dysponowania na cele budowlane. Tym samym tworzenie teraz fikcji, iż do takich zdarzeń nie doszło, jest niedopuszczalnym uproszczeniem.

Istnienie prawa do dysponowania nieruchomością należy oceniać przez pryzmat czasu, w jakim wykonano inwestycję, która jest przedmiotem postępowania. Niewątpliwie strona skarżąca w tym czasie posiadała takowe prawo. To, że w czasie późniejszym Sąd Rejonowy uznał ten tytuł za nieważny, to nie powinno mieć wpływu na to, że wykonując inwestycję kilka lat przed tym wyrokiem strona skarżąca takie prawo posiadała. Gdyby przyjąć odmiennie, to w razie wycofania się osoby udzielającej zgody, należałoby cofać już wydane pozwolenia. Nie zostały one nigdy uchylone ani zaskarżone. Zatem istnienie zgody na cele budowlane nie jest wcale takie wątpliwe w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej, obecny brak zgody na roboty uzupełniające w odniesieniu do budynku gospodarczego, ze strony nowego współwłaściciela jakim jest C. M., stanowi próbę odwrócenia zdarzeń z przeszłości, kiedy to na skutek zgody właścicieli Klub Sportowy zrealizował prawo wynikające z pozwolenia na budowę, z konsekwencją w postaci prawa do wykonania dalszych robót zachowawczych i zapleczy technicznych dla tej inwestycji.

Storna skarżąca zakwestionowała również rozważania prawne organu odwoławczego w odniesieniu do statusu właścicieli oraz roli ksiąg wieczystych w ustalaniu prawa własności oraz domniemań płynących z jej treści. Zdaniem strony skarżącej właśnie z treści księgi wieczystej wypływa domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym co oznacza, że Klub Sportowy uzyskał zgodę właścicieli terenu, na którym prowadzone były roboty budowlane.

Zdaniem strony skarżącej skoro dla nieruchomości jest założona księga wieczysta, na którą zresztą powołuje się organ drugiej instancji, to nie ma mowy o samoistnych posiadaczach, lecz o właścicielach, bowiem księgi wieczyste spełniają funkcję rejestracyjną i ewidencyjną. Prowadzi się je w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, przez co należy rozumieć stan praw odnoszących się do niej, ujętych w działach II-IV księgi wieczystej (post. SN z 16.02.2012 r., IV CSK 272/11, Legalis). W dziale II wpisani są właściciele, a nie samoistni posiadacze. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 KWU), zatem skoro jest dla nieruchomości założona księga wieczysta, to jest i jej właściciel. I ten właściciel udzielił zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji całkowicie dowolnie wyeliminował z uzasadnienia fakt istnienia księgi wieczystej, w której jest wykaz właścicieli. Jednak dla celów uzasadnienia, pomimo wiedzy, że taki dokument istnieje, przyjął wyłącznie fakt władania, a pominął fakt posiadania, który wynika wprost z zapisów k.w..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i powtórzył swą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Tłem sprawy są nieuregulowane kwestie własnościowe przedmiotowej działki. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek (zaplecze socjalne - szatnia, przy boisku sportowym w S. na działach nr ewid. [...] i [...]) został wzniesiony na działce nr ew. [...] w S. , roboty budowlane rozpoczęto na przełomie maja i czerwca 2006 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jako wybudowany z naruszeniem art. 28 P.b., nieobjęty zwolnieniami z art. 29 P.b., samowola budowlana podlegała reżimowi z art. 48 P.b. (postępowanie rozbiórkowe – legalizacyjne).

Sporna i rozstrzygająca w niniejszej sprawie była kwestia przedłożenia przez inwestora – stronę skarżącą - niewadliwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także prawidłowość ustalenia przez organ kręgu stron postępowania.

Z art. 48 ust. 1 P.b. wynika nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym jeżeli obiekt ten spełnia warunki określone w ust. 2 (zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem), możliwe jest odstąpienie od przymusowej rozbiórki i jego zalegalizowanie. Tryb legalizacji obiektu budowlanego został uregulowany w art. 48 ust. 2 do art. 49a P.b.

Pierwszym jego etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (jeśli nie została zakończona) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. (art. 48 ust. 3 P.b.).

Zgodnie zaś z ww. art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków stosuje się sankcję rozbiórki przewidzianą w art. 48 ust. 1 P.b.. Jeżeli natomiast w wyznaczonym terminie nastąpiło przedłożenie dokumentów, traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).

Przedłożenie wymaganych dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. W kolejnym etapie postępowania, zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest natomiast dokonać, w oparciu o art. 49 P.b., oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego oraz posiadania przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, a także sprawdzić czy projekt wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. W przypadku gdy organ nie stwierdzi naruszeń w ww. zakresie, w dalszym procesowaniu ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie, skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej.

Należy tu podkreślić, że warunkiem przejścia przez organ do etapu ustalania opłaty legalizacyjnej jest spełnienie w sprawie wszystkich wymogów określonych w art. 48 i art. 49 P.b., w tym przedłożenie przez inwestora prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trzeba też wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 P.b. nie podlega wyjątkowej regulacji ustalonej w art. 28 ust. 2 P.b., w związku z tym to, kto może być stroną postępowania legalizacyjnego, ustala się na podstawie zasady ogólnej statuowanej w art. 28 K.p.a..

Należy tu wskazać, że interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. to interes oparty na prawie (przepisie prawa materialnego), będący źródłem praw lub obowiązków. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.

Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę prawną (normę porządku prawnego). Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 K.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na wstępie należy wskazać, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego, organ odwoławczy zobligowany jest badać nie tylko prawidłowość wyliczenia opłaty legalizacyjnej, ale również prawidłowość poczynionych przez organ I instancji ustaleń prowadzących do jej nałożenia.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, organ I instancji prawidłowo postanowieniem nr [...] dnia 1 kwietnia 2016 r. znak PINB [...] (a nie jak pisze organ na s. 3 postanowienia II instancji z "9 października 2015 r."), zobowiązał [...] do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b., w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji nie dokonał natomiast wystarczającej analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji i w związku z tym przedwcześnie przeszedł do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, jakim jest nałożenie opłaty legalizacyjnej.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niezbędnym warunkiem zakończenia procesu legalizacyjnego jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b.. Co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym przyjmuje się, że wystarczającym do uznania, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest złożenie przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (a także w art. 33 ust. 2 pkt 2) P.b..

Jednakże złożone przez inwestora oświadczenie można uznać za wystarczające do uznania, iż posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Natomiast w sytuacji, gdy prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane budzi wątpliwości organu lub pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do prawa inwestora do dysponowania wskazanym prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wyjaśnienia ww. kwestii.

Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., jest bowiem dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji. (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. II OSK 108/15 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., z punktu widzenia formalnego czyni zadość wymaganiom przepisów P.b. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, organ nie ma prawa, bez wyjaśnienia tej kwestii, wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to pogląd znajdujący od lat swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08, Lex nr 571813; z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1618/07, Lex nr 516057; z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88).

W przypadku współwłasności nieruchomości, zamiar podjęcia robót budowlanych przez jednego ze współwłaścicieli, wymaga zgody wszystkich pozostałych, jeżeli zakres robót przekracza zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego). Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania jedna z jego stron - C. M. - kwestionowała posiadanie przez [...] tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane działką ewid. nr [...] w S. . W związku z powyższym organ I instancji z tym większą wnikliwością winien ocenić złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie podjął wystarczających działań celem zbadania ww. kwestii, a ponadto zaakceptował złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Stowarzyszeń (...) z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego KRS nr [...] wynika, że do reprezentacji Stowarzyszenia kultury fizycznej [...] uprawniony jest Zarząd poprzez dwóch jego członków w tym prezesa, sekretarza lub innej osoby, której udzielono pełnomocnictwa.

Złożone na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością dz. ewid. nr [...] w S. zostało podpisane wyłącznie przez prezesa Zarządu [...]. Na marginesie można wskazać, że podobnie rzecz się miała z pismem złożonym przez prezesa Zarządu [...] do organu I instancji.

Co więcej, w ww. oświadczeniu o prawie do dysponowania na cele budowlane przez [...] działką ewid. nr [...] podmiot składający oświadczenie wskazał, że tytuł, z którego wynika wskazane wyżej prawo, inwestor wywodzi z prawa współwłasności, a wszyscy pozostali współwłaściciele przedmiotowej działki w dniu 12 stycznia 1998 r. wyrazili zgodę na wykonanie na niej robót budowlanych przez [...]. W ww. oświadczeniu nie uzupełniono natomiast pola D.2, w którym należało wskazać imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy zamieszkania (siedziby) pozostałych współwłaścicieli działki, której dotyczy oświadczenie. Uzupełnienie ww. pola jest wymagane w sytuacji, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze współwłasności.

W konsekwencji słusznie organ odwoławczy stwierdził, że ww. oświadczenie obarczone było brakami, do których uzupełnienia organ I instancji winien był wezwać inwestora.

Rozpoznając sprawę po wniesieniu zażalenia organ odwoławczy słusznie wezwał inwestora m.in. do uzupełniania braków w zakresie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do przedłożenia dowodów potwierdzających posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania działką ewid. nr [...] w S. na cele budowlane. Inwestor, w odpowiedzi na ww. wezwanie, nie uzupełnił złożonego oświadczenia, jak również nie wykazał, iż posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, który pozwoliłby mu na zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego budynku.

Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien w tym celu przedstawić stosowne dokumenty: wypis z księgi wieczystej, umowę cywilnoprawną, wypis z rejestru gruntów lub inny dokument wskazujący na prawo do gruntu (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 334/16).

Przechodząc do drugiej ze słusznie dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad postanowienia organu I instancji należy wskazać, że organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania.

Należy tu przypomnieć, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania. Jest to zasada postępowania administracyjnego, wynikająca m.in. z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a..

W aktach administracyjnych zalegają dokumenty sprzeczne w kwestii stanu własności przedmiotowej działki. W szczególności z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka ewid. nr [...] w S. jest objęta władaniem kilkudziesięciu osób, w tym m.in. C. M..

Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, C. M. obok wielu innych osób, została również wpisana w księdze wieczystej nr [...] jako jedna ze współwłaścicielek działki ewid. nr [...], z której, w wyniku licznych podziałów, została wydzielona działka ewid. nr [...] (w aktach administracyjnych brak jest choćby wyciągu z ww. k.w., a także informacji o ewentualnym istnieniu innych k.w. dotyczących przedmiotowych nieruchomości).

Słusznie podniosła strona skarżąca, jak i organ II instancji, że jeżeli organ I instancji uznałby, że C. M. jako jedna z posiadaczy samoistnych czy współwłaścicieli działki ewid. nr [...], posiada w niniejszym postępowaniu interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., to na tej samej podstawie interes prawny w niniejszym postępowaniu posiadają pozostali posiadacze samoistni, czy współwłaściciele ww. działki.

Celem prawidłowego procedowania w niniejszej sprawie organ I instancji winien jednoznacznie ustalić stan prawny przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając przekształcenia działek oraz konsekwencje organizacji jej posiadaczy lub współwłaścicieli we wspólnotę gruntową lub też spółkę leśno-pastwiskową oraz relewantne rozstrzygnięcia sądów powszechnych. Organ powinien również prowadzić postępowanie z uwzględnieniem wszystkich jego stron, z poszanowaniem zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), jako że współposiadacze czy współwłaściciele działki, na której przeprowadzono samowolę budowlaną, legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a..

Kolejno organ winien, wskutek powstałych wątpliwości, rzetelnie ocenić złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniając w szczególności wymagane rubryki, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 P.b. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493).

Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie za organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie MWINB jest prawidłowe, a postanowienie organu I instancji zostało wydane co najmniej przedwcześnie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia MWINB nie stwierdził takich wad i uchybień, uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..