Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 306/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 590/21 w sprawie ze sprzeciwu E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 590/21, oddalił sprzeciw E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. (zwana dalej: "Spółką") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], udzielił Spółce pozwolenia na budowę: innowacyjnego toru do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów - zaliczonego do VIII kategorii obiektów budowlanych, budynku warsztatowo-magazynowego, wraz z instalacjami wewnętrznymi - zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków, wlz nn, oświetleniowej i linii zasilania indukcyjnego, utwardzenia terenu, w tym parkingu na 11 miejsc postojowych - zaliczonego do XXII kategorii obiektów budowlanych, do realizacji na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w taki sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący zmianę projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, poprzez budowę O. [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura, do realizacji na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2015 r., nr [...], zmienioną własną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w taki sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany, obejmujący wykonanie tymczasowego zasilania w energię elektryczną, poprzez agregat prądotwórczy dla potrzeb O. [...], do realizacji na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

W dniu 29 września 2016 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie O. [...]. W trakcie obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 17 października 2016 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że wspomniana inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone odstępstwa polegały na: wykonaniu drogi dojazdowo-wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno-szkoleniowy, zmianie przebiegu wewnętrznych linii zasilających wody i energii elektrycznej wykonaniu studni wierconej głębokości 29 m zamiast projektowanego przyłącza wody, niewykonaniu skarpy przy parkingu, niewykonaniu kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru.

Odnośnie ww. inwestycji toczyło się szereg postępowań administracyjnych, w tym w trybie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, mających za przedmiot wymierzenie kary pieniężnej i udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zakończonych wyeliminowaniem z obiegu prawnego podjętych rozstrzygnięć, bądź zakończonych w inny sposób. W obiegu prawnym pozostaje obecnie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], którą na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie O. [...].

W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2020 r. PINB stwierdził, że w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. i oględzin z dnia 6 marca 2017 r. na terenie ww. nieruchomości wykonano następujące obiekty/roboty budowlane: budynek gospodarczy wraz z utwardzeniem terenu (zgodnie z deklaracją T. K. dokonano zgłoszenia ww. inwestycji w Starostwie w [...]); utwardzenie z wyznaczeniem miejsc parkingowych od strony zachodniej - wyznaczono 22 miejsca; w pozostałym zakresie odstępstwa są zgodne ze stanem opisanym w protokole z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. i protokole oględzin z dnia 6 marca 2017 r.; zgodnie z deklaracją inwestora wykonano przyłącze energetyczne w 2019 r. zgodnie z projektem pierwotnym; odstąpiono od wykonania pętli zasilania indukcyjnego, roboty budowlane są zakończone, obiekt jest użytkowany. Ponadto J. B. oświadczył, że przewody do zasilania ekologicznego (pętla indukcyjna) przeprowadzono jak w oświadczeniu kierownika budowy z dnia 15 listopada 2016 r. Według oświadczenia inwestora po torze poruszają się pojazdy elektryczne i benzynowe, użytkownicy korzystają też z własnych pojazdów.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 16 kwietnia 2021 r.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu – O. [...] z funkcją szkoleniową i usługową obejmującą organizację imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentację samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, miejsca postojowe, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura, zrealizowanego na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], wraz z wydaną przez właściwy organ decyzją środowiskową, określającą środowiskowe uwarunkowania ww. inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji i wyznaczenie nowego terminu do 31 grudnia 2021 r. Zdaniem odwołującej, konieczność zmiany terminu wykonania obowiązku wynika z dotychczasowych doświadczeń strony oraz przewidywanego terminu uzyskania decyzji środowiskowej, określającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora złożył kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem umowy z dnia 19 marca 2021 r., której przedmiotem jest wykonanie dla O. [...], karty informacyjnej przedsięwzięcia, przeprowadzenia inwentaryzacji flory, fauny, grzybów, siedlisk oraz pomiarów hałasu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., na podstawie "art. 138 § 1 pkt 2" k.p.a., uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą co do zasady przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Mając powyższe na uwadze, kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego winna być w niniejszej sprawie dokonana z uwzględnieniem ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Następnie, organ odwoławczy przytoczył art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji i stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa O. [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała infrastruktura na dz. nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Z protokołu z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. wynika, że inwestor dopuścił się odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w następującym zakresie: wykonanie drogi dojazdowo - wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno-szkoleniowy, zmiana przebiegu wewn. linii zasilających wody i energii elektrycznej, wykonano studnie wierconą głębokości 29 m zamiast projektowanego przyłącza wody, niewykonanie skarpy przy parkingu, niewykonanie kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru. Z kolei z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 sierpnia 2020 r. przez PINB wynika, że w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. i oględzin z dnia 6 marca 2017 r. wykonano następujące obiekty/roboty budowlane: budynek gospodarczy wraz z utwardzeniem terenu (zgodnie z deklaracją T. K. dokonano zgłoszenia ww. inwestycji w Starostwie w [...]); utwardzenie z wyznaczeniem miejsc parkingowych od strony zachodniej -wyznaczono 22 miejsca; w pozostałym zakresie odstępstwa są zgodne ze stanem opisanym w protokole z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. i protokole oględzin z dnia 6 marca 2017 r.; zgodnie z deklaracją inwestora wykonano przyłącze energetyczne w 2019 r. zgodnie z projektem pierwotnym; odstąpiono od wykonania pętli zasilania indukcyjnego, roboty budowlane są zakończone, obiekt jest użytkowany. Zdaniem organu drugiej instancji, w omawianym przypadku niewykonanie kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru powoduje, że obiekt nie może być użytkowany tak jak został zaprojektowany, czyli jako O. [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, co potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]. Zdaniem organu I instancji, inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: niewykonania kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru - co skutkowało zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu oraz odstąpieniem w zakresie wymagającym zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji podkreślił, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane, a konkretnie art. 71 ust. 1 ustawy. Podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazując na regulacje art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021 poz. 247 ze zm.), organ stwierdził, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tory wyścigowe lub próbne dla pojazdów mechanicznych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przeważające znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania obiektu. Fakt, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań niezbędnych do uzyskania licencji krajowej [...] toru i/lub licencję [...] toru "z uwagi na minimalną szerokość toru, długość prostej startowej, brak niezbędnej infrastruktury w postaci punktów obserwacyjnych dla sędziów trasy, boksów obsługowych, strefy parku maszyn, centrów medycznych" (pismo [...] z dnia 5 października 2020 r. przedłożone przez inwestora przy piśmie z dnia 14 października 2020 r.), nie wyłącza użytkowania przedmiotowego toru w celu organizowania zawodów sportowych, gdzie pojawiają się elementy jazdy wyczynowej (np. pomiar czasu). Ponadto [...]WINB zauważył, że na stronie internetowej pod adresem https[...] wskazana została informacja, że "oprócz roli O., [...] doskonale nadaje się również jako miejsce idealne do organizacji wszelkiego rodzaju spotkań i imprez zarówno dla osób prywatnych, jak i całych firm. Obiekt wyposażony został w nowoczesny system pomiaru czasu [...]. Kierowcy samochodów, gokartów lub motocykli otrzymują transpondery, które umieszczają w swoich pojazdach. Wyniki wyświetlane są na telewizorze w poczekalni toru i na specjalnie stworzonej na potrzeby [...], aplikacji mobilnej, która pozwoli porównywać swoje wyniki z innym kierowcami oraz ułatwi śledzenie postępów przy kolejnych pokonaniach trasy". Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia w tym zakresie doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem [...]WINB, zmiana polegająca na niewykonaniu przez inwestora kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach toru bez wątpienia wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 77 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Burmistrz [...] orzekł brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Opracowaniu i przetestowaniu w skali demonstracyjnej innowacyjnego toru do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów" przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Jednakże, powyższa decyzja była wydana dla innej inwestycji, a mianowicie polegającej na "budowie toru do testowania pojazdów napędzanych energią elektryczną, ładowanych na podstawie bezstykowego przekazu energii". Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji "projektowany tor testowy będzie wykorzystywany w celach naukowo-badawczych przez O. [...]". Po torze poruszać się będą pojazdy napędzane silnikami elektrycznymi, które to silniki będą w ten sposób testowane i udoskonalane. Próby (testy) prowadzone będą wyłącznie w porze dziennej, a po torze jednocześnie poruszać będzie się średnio 10 pojazdów. Pojazdy, które będą się poruszać po torze będą miały zasilanie wyłącznie elektryczne. Prosta, lekka konstrukcja pojazdu wykonana na stelażu z rurek metalowych nie wymaga używania płynów eksploatacyjnych. Szybkość maksymalna pojazdów, zbudowanych na bazie wózka gokartowego nie przekroczy 60 km/h. Masa pojazdu (bez kierowcy) max. 150 kg.". W świetle powyższego, niewykonanie kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stanowi zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 i 6 ustawy Prawo budowlane). Stwierdzenie takiego stanu faktycznego obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Analiza treści przytoczonej normy wskazuje, iż jest to wyłączny i obowiązkowy tryb postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a zatem ustawa obliguje właściwy organ do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, nie przewidując uznania administracyjnego w tym zakresie. Jednakże, pomimo powyższego w przedmiotowym postępowaniu nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji wszystkie okoliczności. Kwestia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt przeznaczony do organizacji imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentacji samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, nie została zweryfikowana przez organ pierwszej instancji pod kątem zmiany zamierzonego sposobu użytkowania określonej w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A tym samym, nie można ustalić, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 2 regulaminu O. [...] znajdującym się na stronie internetowej pod adresem https[...] tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: sportowo-rekreacyjne, poprzez organizowanie imprez sportowych i zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów, imprez masowych, prezentacji itp.; badawczo-pomiarowe, poprzez prowadzenie jazd testowych i specjalistycznych badań naukowych w zakresie techniki motoryzacyjnej, szkoleniowe poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że ww. regulamin [...] znajdujący się na stronie internetowej pod adresem https[...] uległ zmianie i obecnie w § 2 regulaminu wskazano, że tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: rekreacyjne, poprzez organizowanie imprez, pokazów, prezentacji itp.; szkoleniowe, poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. Mając na uwadze powyższe, zmianę zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowej inwestycji należy ocenić pod kątem spełnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Natomiast odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w przedmiocie: wykonania drogi dojazdowo-wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno-szkoleniowy, zmiany przebiegu wewn. linii zasilających wody i energii elektrycznej, niewykonania skarpy przy parkingu, stanowią odstąpienia w zakresie zagospodarowania działku lub terenu, jednakże zgodnie z nowym brzmieniem art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jako niezwiększające obszaru oddziaływania obiektu nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy przechodząc w dalszej kolejności do kwestii uznania przez PINB wykonania 22 miejsc postojowych za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdził, że należy przede wszystkim ustalić, czy 22 miejsca postojowe wykonane zostały w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji czy też po jej zakończeniu. Wykonanie 22 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę. Z jednej strony z protokołu z kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez PINB w dniu 17 października 2016 r. wynika, że roboty budowlane związane z realizacją obiektu nie są zakończone. Z drugiej strony z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 sierpnia 2020 r. wynika, iż w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z dnia 17 października 2016 r. wykonano utwardzenie terenu z wyznaczeniem od strony zachodniej 22 miejsc postojowych. [...]WINB mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdził, że bez wątpienia realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednakże z uwagi na zakres wykazanych powyżej kwestii wymagających dodatkowego postępowania wyjaśniającego, niemożliwym jest skorzystanie przez organ II instancji z uprawnień kasacyjno-reformatoryjnych określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną przepisem art. 15 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem kluczowy wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy odnosząc się do treści odwołania stwierdził, iż nie miało ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem strona kwestionowała jedynie termin wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzji, co z uwagi na fakt uchylenia i przekazania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania nie odnosi skutku.

Spółka w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła o uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2021 r., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: 1) art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; 2) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony pomimo braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając sprzeciw, zgodził się z organ odwoławczym, że dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania obiektu. Przypomniał, że organ odwoławczy w toku trwającego postępowania administracyjnego zobligowany jest brać pod uwagę zmieniające się okoliczności stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, [...]WINB dostrzegł, że zmianie uległ § 2 regulaminu spornego obiektu, opublikowany na stronie internetowej, w którym wskazano, że tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: rekreacyjne, poprzez zorganizowanie imprez, pokazów, prezentacji itp.; szkoleniowe, poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie zbadał dostatecznie kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt przeznaczony do organizacji imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentacji samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonych dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie. W ocenie Sądu, rację ma także organ drugiej instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznego ustalenia wymaga kwestia wykonania 22 miejsc postojowych, które organ pierwszej instancji zaklasyfikował jako zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, kiedy sporne miejsca postojowe zostały zrealizowane, a mianowicie, czy w trakcie realizacji inwestycji, czy też po jej zakończeniu, ponieważ załączone do akt sprawy protokoły obowiązkowej kontroli obiektu z dnia 17 października 2016 r. oraz oględzin z dnia 5 sierpnia 2020 r. nie dają jednoznacznej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie. Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, zidentyfikowanie zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego rzutuje na poprawność decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czy też mówiąc inaczej, na treść nałożonego na stronę zobowiązania w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że trafnie organ odwoławczy wywiódł, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w omówionym wyżej zakresie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowaną w art. 15 k.p.a.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie uznał, że są one niezasadne. Wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej zdaje się nie dostrzegać, że organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania wniesionego przez stronę. Jego rolą z uwagi na wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji w całokształcie. Niezależnie od powyższego, Sąd wyjaśnił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. Przyjmuje się więc, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, wówczas na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia, jako że kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Sąd podniósł także, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 139 k.p.a., odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania przez [...]WINB decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że zarówno uzasadnienie decyzji [...]WINB, jak i zaskarżonego wyroku, nie wskazują na żadne niedostatki materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy postulując tylko przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem wymagań określonych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że aczkolwiek postępowanie przeprowadzone zostało w trybie art. 51 ustawy, jednak jego zakres i ostateczne ustalenia, stanowiące podstawę wydania spornej decyzji doprowadziły do przytoczonych powyżej ustaleń faktycznych i wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej i sporządzenia projektu zamiennego, czego strona nie kwestionuje. Spółka powołała się na wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1060/20, zgodnie z którym, załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Z tych względów, w jej ocenie, ponowne procedowanie w niniejszej sprawie, pod kątem wymagań z art. 71 ust. 1 ustawy, jest niecelowe. Strona dodała, że Sąd pominął argumentację sprzeciwu, która zwracała uwagę na brak decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 71a ust. 4, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 71a ust. 1 pkt 2, organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W okolicznościach niniejszej sprawy takie rozstrzygnięcie jest wątpliwe, skoro obiekt nie posiada zezwolenia na użytkowanie. Z tych względów objęcie kwestii zmiany sposobu użytkowania postępowaniem naprawczym wydaje się najbardziej racjonalnym rozwiązaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejsze sprawie autor środka zaskarżenia zredagował jeden ogólny zarzut, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania przez [...]WINB decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym błędnie przywołując pierwszy z przepisów, który ma zastosowanie przy rozpoznawaniu skarg na decyzje i postanowienia, a nie sprzeciwu od decyzji. Sąd I instancji zastosował przepis art. 151a § 2 p.p.s.a., zatem ten przepis powinien stanowić podstawę kasacyjną.

Wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe, stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Trafnie bowiem organ odwoławczy, powołując się na określone uwarunkowania faktyczne, zbędne jest ich ponowne przytaczanie, uznał, że kwestia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt przeznaczony do organizacji imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentacji samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, nie została zweryfikowana przez organ I instancji, pod kątem zmiany zamierzonego sposobu użytkowania określonej w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A tym samym, nie można ustalić, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej kasacyjnie, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie można wyprowadzać wniosku, że organ odwoławczy nakazał prowadzić odrębne postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, o którym mowa w art. 71 i następnych ustawy Prawo budowlane, a do tego zmierza autor środka zaskarżenia, przywołując w swojej argumentacji wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1060/20 oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, podnosząc przy tym, że obiekt nie posiada pozwolenia na użytkowania. Kwestia zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak trafnie wskazał organ wojewódzki, powinna być wyjaśniona w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Do tego zmierza zresztą także skarżąca Spółka podkreślając, że "objęcie kwestii zmiany sposobu użytkowania postępowaniem naprawczym wydaje się najbardziej racjonalnym rozwiązaniem". W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Jako że przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania, niewadliwie wskazał organ odwoławczy, że zagadnienie to należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane, a ta w art. 71 ust. 1 zawiera wyjaśnienie w tym zakresie.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał także na konieczność dokonania jednoznacznego ustalenia, czy 22 miejsca postojowe zostały wykonane w trakcie realizacji inwestycji, czy też po jej zakończeniu. Dla przypomnienia, organ stopnia powiatowego zaklasyfikował je jako zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Powyższe nie jest w ogóle kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Złożona skarga kasacyjna, w swojej argumentacji, nie jest w stanie skutecznie podważyć zasadności wydania decyzji kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.