Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 295/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r., Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa skargę oddala


UZASADNIENIE

[....] Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.

Zarzuciła zaskarżonemu aktowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez funkcjonowanie jako obowiązującej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż powinna być rozpoczęta ze względu na jego nieaktualność procedura zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skutkująca podjęciem nowej uchwały;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jej niezgodność z aktualnym zagospodarowaniem terenu;

- naruszenie art. 11 w zw. z 12 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na złożone w dniu 23 listopada 2011 r. przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;

- naruszenie art. 8 ustawy k.p.a. poprzez wprowadzenie stanu niepewności prawnej spowodowanej nieuchyleniem uchwały, skutkiem czego obowiązuje nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w dniu 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , której § 17 wskazuje, iż teren u zbiegu ulic Ojcowskiej i Radzikowskiego przeznacza się pod usługi komercyjne i zieleń parkową. W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu wprowadza się: dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać proporcje

w stosunku do całości terenu: 15 % powierzchni istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr 182) nie podlegają rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii).

Uchwała podjęta przez Radę Miasta K. w dniu 6 grudnia 2000 r. jest obecnie nieaktualna. Wskazany w uchwale zmieniającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obowiązek ochrony i utrzymania obiektu zabytkowego nie uwzględnia faktu, iż decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 12 sierpnia 2009 r. udzielono pozwolenia na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku, i że decyzja ta została wykonana. Zaistniała sytuacja uniemożliwia skarżącej realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenie nieruchomości, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje.

O powyższym fakcie skarżąca spółka poinformowała Radę Miasta K. wzywając ją do usunięcia naruszenia interesu prawnego (data wpływu wezwania do organu 23 listopada 2011 r.). Rada Miasta K. nie odpowiedziała jednak na wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta przesłał jedynie stanowisko Prezydenta Miasta K. , zastrzegając jednocześnie, iż pismo to nie jest stanowiskiem Rady Miasta K. będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta K. poinformował zaś skarżącą, że jej zarzuty nie są zasadne, albowiem rozbiórka obiektu zabytkowego nie uniemożliwia zagospodarowania terenu po rozebranym obiekcie w sposób zgodny z ustaleniami planu. Skarżąca może bowiem zagospodarować teren pod obiekt, którego gabaryty i pozostałe wskaźniki zabudowy będą odpowiadały wcześniej istniejącemu w tym miejscu obiektowi zabytkowemu. W ocenie Prezydenta Miasta K. skarżąca powinna więc, chcąc realizować inwestycje na tym terenie zrekonstruować obiekt zabytkowy.

Skarżąca wskazała dalej, że zgodnie z art. 32 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu oceny aktualności planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych

i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium. Kolejno zgodnie z ust. 2 tego artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy zaś podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Przepis ten nakłada na organy gminy obowiązek dokonywania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy,

a kolejno zobowiązuje Radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne rozpoczęcie procedury zmiany miejscowego planu. W niniejszym stanie faktycznym, Rada Miasta K. współpracując z Prezydentem Miasta, który powinien dokonać analizy w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, zobowiązana była ze względu na fakt, iż uchwała z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. straciła swoją aktualność, rozpocząć procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wywiązał się jednak z swoich obowiązków, pozostając w bezczynności, pomimo, iż wezwany został przez skarżącą do dokonania zmian w planie zagospodarowania, a wezwanie to szczegółowo wyjaśniało z czego wynikła nieaktualność planu.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, [....] sp. z o.o. w K. wywodziła dalej, że celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, analizowany winien być zatem i brak postępów w tym zakresie w odniesieniu do zamierzeń infrastrukturalnych zapisanych w planie. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy

i formułowania ocen w sprawie aktualności studium i planów miejscowych,

a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy - poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanych w ustawie - należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności związanych z ładem przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej,

a do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy również zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadania własne gmina wykonuje w zastępstwie państwa, we własnym imieniu - są to zadania przekazane ze względu na ich lokalność i związek z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty. Organy samorządu terytorialnego nie mają prawa odmawiać wykonywania swych obowiązków wynikających z ustaw. Rada Miasta K. powinna była tym samym zgodnie ze swoim kompetencjami dokonać analizy zmian jakie zaszły w zagospodarowaniu terenu, a kolejno, na skutek uznania planu miejscowego za nieaktualny, podjąć kroki zmierzające do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie w jakim uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta K. nie wywiązała się ze swoich obowiązków, nawet wówczas, gdy oficjalnie została wezwana do sunięcia naruszenia interesu prawnego. Co więcej, Rada Miasta K. , nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zapominając o naczelnych zasadach kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko. Brak odpowiedzi organu na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia interesu prawnego godzi ponadto w zasadę uregulowaną w art. 11 k.p.a. - zasadę przekonywania. Wskazać bowiem należy, iż podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy

w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie

o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy. Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada z art. 11 realizuje także pewien cel pragmatyczny,

a mianowicie doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, co jednak nie mieści się w ramach procedury administracyjnej, lecz należy do funkcji postępowania egzekucyjnego administracji.

Brak odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia interesu prawnego godzi w tę zasadę. Skarżąca nie ma bowiem możliwości dowiedzenia się jakie są motywy działania organu, który sanuje obowiązywanie nieaktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

[....] sp. z o.o. w K. wskazała następnie, że naruszenie interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywodzi z faktu, iż na skutek nie dokonania zmian w istniejącym planie zagospodarowania i obowiązywaniu planu, który jest nieaktualny skarżąca nie może realizować jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości, co godzi w jej prawo własności. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego}. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek, lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazuje, iż przyjęcie stanowiska Prezydenta Miasta K. , w ocenie którego skarżąca może zagospodarować teren pod obiekt, którego gabaryty i pozostałe wskaźniki zabudowy będą odpowiadały wcześniej istniejącemu w tym miejscu obiektowi zabytkowemu, skutkowałoby tym, iż chcąc realizować inwestycje na tym terenie zmuszona byłaby zrekonstruować obiekt zabytkowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniała, że zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (uchwalonego uchwałą Nr 229 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. - Dz. Urz. Woj. K. . Nr 12, poz. 62 z późn. zm.) została sporządzona i uchwalona w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Rada Miasta K. uchwałą Nr LXXXVII/828/97 z dnia 16 lipca 1997 r., z późniejszymi zmianami postanowiła o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , w tym w zakresie zmiany, obejmującej również obszar stanowiący własność strony skarżącej (§21 pkt21 uchwały o przystąpieniu). Zawiadomienie Zarządu Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia zmian dokonane zostało pismem znak [....] z dnia 7 stycznia 1998 r., w którym ustalono miesięczny termin na składanie wniosków i opinii. Stosowny komunikat Zarządu Miasta K. ukazał się w Dzienniku Polskim - Tygodniku Grodzkim w dniu 16 stycznia 1998 r., a obwieszczenie umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w tym samym dniu. W wyznaczonym terminie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący działak nr [....] i [....] obr. [....] . Projekt planu uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i został wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko" wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września do 12 października 1999 r. (Komunikat Zarządu Miasta - Tygodnik Grodzki nr 30(268) z dnia 27 sierpnia 1999 r.).

Imiennie został powiadomiony ówczesny właściciel działku nr [....] , obr. [....] - P.U. , który wniósł zarzut w czasie trwania wyłożenia projektu planu. W procedurze planistycznej, odnośnie wymienionej w skardze działki rozpatrywany był zarzut dotyczący ustaleń zawartych w § 22 pkt 3 ppkt 1 (rysunek nr 18). Zarzut P.U. , zarejestrowany pod nr 10, został w ustawowo określonym czasie rozpatrzony przez Zarząd Miasta K. wraz z innymi zarzutami i protestami (uchwała Nr 1342/99 Zarządu Miasta K. z dnia 25 listopada 1999 r.). W wyniku tego rozpatrzenia, zarzut ten został uwzględniony.

Dnia 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta K. podjęła Uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Po podjęciu przez Radę Miasta K. tej uchwały Wojewoda [....] , m.in. na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i skierował uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [....]Nr 15, poz. 123 z dnia 7 marca 2001 r. Po upływie 30 dni od tej daty uchwała weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Ponadto uchwała Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. została zmieniona uchwałą Nr CV/987/02 Rady Miasta K. z dnia 20 marca 2002 r., która dla obszarów objętych ustaleniami korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , uchyliła ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast K.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta wskazała, że dla terenu położonego u zbiegu ulic [....] i [....] , częściowo obejmującego działki stanowiące własność skarżącej, postanowieniami zaskarżonej uchwały zostało ustalone przeznaczenie pod usługi komercyjne UC i zieleń parkową ZP.

W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu UC/ZP — wprowadza się następujące ustalenia: (...) 2. dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać następujące proporcje w stosunku do całości terenu: (...) 15%pow. -istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr 182) nie podlegający rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji

i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii) (...). Powyższy zapis oznacza ustalenie przez uchwałodawcę obowiązku zachowania przez inwestora gabarytów i innych parametrów obiektu zabytkowego, zlokalizowanego w tym terenie, na co wskazuje jednoznaczny zapis zakazujący rozbudowy obiektu zabytkowego. Ponadto, istnienie obiektu zabytkowego nie jest uzależnione od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, po uzyskaniu stosownych zezwoleń, poprzedzonych wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków, inwestor (właściciel) może wykonać rozbiórkę obiektu, który nie stanowi już obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków.

Powyższy przypadek dotyczy budynku nr [....] przy ulicy [....] (dec. [....] z 18 czerwca 1990 r.), który zgodnie z ostateczna decyzją Prezydenta Miasta K. został rozebrany. Usunięcie obiektu zabytkowego nie powoduje jednak, iż zapisy uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r.

w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. wraz z jej późniejszymi zmianami dla terenu

u zbiegu ulic Ojcowskiej i Radzikowskiego, uniemożliwiają zagospodarowanie tego terenu zgodnie z ustaleniami planu. Należy bowiem zauważyć, że odnośnie obiektu zabytkowego, poza zakazem rozbudowy obiektu, dopuszczona została jego rekonstrukcja. Trzeba także pamiętać, że już w dacie sporządzania planu stan techniczny obiektu wskazywał na konieczność uwzględnienia w sporządzanych zapisach planistycznych możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu zabytkowego w związku z pogarszającym się jego stanem technicznym. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale dopuszczono możliwość rekonstrukcji obiektu zabytkowego bądź przeprowadzenia remontu kapitalnego, w zależności od stanu technicznego obiektu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozbiórka obiektu zabytkowego nie uniemożliwia zagospodarowania terenu po rozebranym obiekcie w sposób zgodny

z ustaleniami planu. Inwestor, w sytuacji wykonania ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, może zagospodarować teren pod obiekt z zakresu usług gastronomii, którego gabaryty i pozostałe wskaźniki zabudowy będą odpowiadały wcześniej istniejącemu w tym miejscu obiektowi zabytkowemu (rekonstrukcja obiektu

z równoczesną zmianą jego funkcji zgodnie z ustaleniami planu).

Ustalenia planistyczne, pomimo wykonania robót rozbiórkowych w stosunku do części istniejących w dacie uchwalenia planu obiektów, nie zdezaktualizowały się. W związku z czym, organy gminy nie mogły naruszyć art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ, zgodnie z treścią tego przepisu, Prezydent Miasta K. przynajmniej raz w czasie każdej kadencji Rady Miasta K. przekazywał analizy, które wskazywały na brak podstaw do zmiany uchwały z dnia 6 grudnia 2000 r.

Zgodnie z obowiązującym dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , teren w rejonie skrzyżowania ulicy Ojcowskiej i Radzikowskiego znajduje się w obszarze, dla którego jako główny kierunek zagospodarowania wskazano zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN) (por. dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ). Jednym z głównych kierunków zagospodarowania tego terenu wg dokumentu obecnie obowiązującego Studium jest (...) uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną

z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia,

a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali. Ponadto, w Studium wskazano, jako główny kierunek ochronę wartości kulturowych poprzez wykorzystanie istniejącego dziedzictwa w celu zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej i promocji turystycznej Miasta, wzmacniającej jego szansę rozwojowe.

W związku z tym należy zauważyć, że działki skarżącej, w tym działka objęta ustaleniami planu, znajdują się zgodnie z ustaleniami Studium w Strefie integracji ochrony wartości kulturowych (plansza K2 obowiązującego Studium), która obejmuje wartościowe zespoły i obiekty kulturowe o znacznym stopniu degradacji technicznej znajdujące się w zdezintegrowanej przestrzeni, gdzie głównymi działaniami jest ochrona zachowanych elementów, restrukturyzacja funkcjonalna i formalna oraz rekompozycja przestrzenna. Wśród kierunków działań wymienić należy konserwację, remonty i adaptację istniejącej substancji oraz kształtowanie zespołów i układów z wprowadzeniem nowych elementów, respektujących i asymilujących istniejące wartości urbanistyczne i architektoniczne.

Nie budzi wątpliwości fakt, iż rozebrany obiekt budowlany (dawna [....] - nr rej. [....] z dnia 18 czerwca 1990 r.), stanowił część założenia zespołu pałacowo-dworskiego [....] , którego główny element - pałac przy ul. [....] (nr rej. [....] z 16.07.1994 r.) - znajduje się poza granicami planu. Zatem istniejące zapisy planistyczne, które wymagają by inwestor w obecnym stanie faktycznym zrekonstruował obiekt i przystosował go do projektowanej funkcji gastronomii, w pełni odpowiadają kierunkom zagospodarowania wskazanym w aktualnie obowiązującym Studium dla miasta K. , ponieważ służą ochronie wartości kulturowych miasta.

Skoro zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego dla tego fragmentu miasta odpowiada założeniem polityki planistycznej miasta, to brak jest podstaw do jego zmiany do czasu zmiany samych założeń polityki przestrzennej miasta.

W związku z czym również podejmowane uchwały Rady Miasta K.

w przedmiocie aktualności obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwała Nr CXVY1548710 Rady Miasta K. z dnia

3 listopada 2010 r. w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętego Uchwalą NrXII/87/03 Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r. z późniejszymi zmianami oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazywały, iż ewentualne zmiany w sposobie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, nastąpią,

o ile zostanie zmieniony dokument obowiązującego Studium. Na marginesie należy dodać, że dokument nowego studium dla miasta K. jest obecnie opracowywany, a zakończenie prac studialnych winno nastąpić w drugiej połowie 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, trudno dopatrzyć się przesłanek naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), albowiem działka stanowiąca własność skarżącej objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również Gmina K. posiada obowiązujący dokument Studium. Okoliczność, że obowiązujące ustalenia planistyczne nie są zgodne z zamierzeniami inwestora nie jest wystarczającą przesłanką do dokonania zmian w zagospodarowaniu terenu, w sytuacji, gdy obowiązujące ustalenia planu są zgodne z polityką przestrzenną Gminy.

Całkowicie bezzasadny zarzut naruszenia przez organy planistyczne art. 8 i 11 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy.

Zmiana (korekta) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa została sporządzona i uchwalona na zasadach oraz w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza dołączona do skargi dokumentacja planistyczna. I jedynie naruszenie przepisów art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Brak odpowiedzi organu stanowiącego gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione przez stronę skarżącą, nie stanowi o niemożności wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro Rada Miasta K. nie odpowiedziała na wezwanie z dnia 23 listopada 2011 r. w przewidzianym terminie, to zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę należało wnieść w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Na wezwanie skarżąca sprecyzował przedmiot zaskarżenia oraz kwestię interesu prawnego w piśmie z dnia Rada Miasta K. wnosiła ostatecznie o oddalenie skargi po pierwsze - z uwagi na brak legitymacji [....] Sp. z o.o. w K. , po wtóre – z uwagi na jej bezzasadność

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 – dalej oznaczonej jako p.p.s.a.).

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie przy kontroli legalności należałoby mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) obowiązującej w dacie podejmowania uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. Dla przeprowadzenia takiej kontroli niezbędnej jest jednakże spełnienie innych przesłanek warunkujących dopuszczalność jej przeprowadzenia.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu, stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych jego ustaleniami. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dni a 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie wskazuje się również, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

W sprawie niniejszej [....] Sp. z o.o. w K. zaskarżyła uchwałę Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w całości. Treść skargi wskazuje jednak, że nie podnosi ona żadnych zarzutów naruszenia trybu , właściwości organów , czy zasad . Co charakterystyczne, uzasadnienie skargi koncentruje się wokół innej problematyki niż będącą przedmiotem zaskarżenia, tj. bezczynności organów w działalności uchwałodawczej już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , która zdaniem skarżącej winna być zmieniona z uwagi na zaszłe potem zmiany stanu faktycznego na nieruchomości, której jest aktualnie właścicielem. Skarżąca wzywana o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy żądaniem , a uzasadnieniem skargi oświadczyła w piśmie z dnia 21 maja 2012r., że zaskarżą powyższą uchwałę, żądając stwierdzenie jej nieważności w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu w takiej sprawie jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy zaliczyć :

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej; 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą

z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia

z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) - wyjaśniającą powyższy przepis w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Powyższe kwestie nie były przedmiotem zarzutów i jako takie pozostają poza szerszymi rozważaniami.

W zakresie badanie legitymacji [....] Sp. z o.o. w K. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, należy mieć na uwadze, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, kto żąda czynności organu albo czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ( tak wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

Nadto, skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367, oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. ,sygn. SK 30/02 ( OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz.U.2008/170/1053 ). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie też z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skoro do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Nadto, jak podkreśla się w orzecznictwie dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy, czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). I

Z powyższych wywodów wynika, że interes prawny , do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć źródło w normach prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego , uchwalany przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy, co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Analogiczne regulacje przewidywał art. 18 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Artykuł 3 poprzednio obowiązującej ustawy, zaś obecnie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości i dopiero naruszenie interesów prawnych lub uprawnień uchwałą z zakresu administracji publicznej umożliwia złożenie skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika dodatkowo pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę formy dokonanej - "zostały naruszone", a więc już w momencie wejścia w życie planu.

Skarżąca [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. wywodzi istnienie interesu prawnego po swojej stronie w niniejszej sprawie z prawa cywilnego - a konkretnie prawa własności nieruchomości, albowiem podaje, że jako właściciel działek nr [....] i nr [....] Obr. [....] w K. , leżących na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec ustaleń zaskarżonego planu, nie może zrealizować na tej nieruchomości jakiejkolwiek inwestycji, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje. Co charakterystyczne, wskazuje na utratę aktualności zapisów uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , co do tychże działek.

Istotną kwestią jest jednak nie tylko to, czy skarżąca ma interes prawny w sprawach dotyczących własności należącej do niej nieruchomości - co

w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, lecz również czy istniejący od chwili uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości interes prawny (wcześniej interes ten oparty na prawie własności wymienionych działek nie istniał) strony skarżącej został naruszony zaskarżona uchwałą, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr [....] obręb [....] w K. zlokalizowany był budynek plebanii, oznaczony numerem [....] już w momencie podejmowania i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W związku z jego stanem technicznym, w latach następnych tj. w dniach 12 kwietnia 2007 r. i 7 kwietnia 2008r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadzili kontrole obiektu. Ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a zatem również działki nr [....] , byli P.U. oraz J.U . Dopiero później [....] sp. z o.o. w K. nabyła przedmiotową nieruchomość i uzyskała dnia 12 sierpnia 2009 r. decyzję Prezydenta Miasta K. znak [....] , udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku plebanii oraz budynku garażowego, położonych w K. przy ul. [....] na działce nr [....] obr. [....] . W dniu 15 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją znak [....] nakazał [....] sp. z o.o. w K. rozbiórkę nieużytkowanego budynku [....] , zlokalizowanego w K. przy ul. [....] w K. , na działce nr [....] , obr. [....] . Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 6 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że nabyła ona nieruchomość, której dotyczy skarga, około 2007r., a dokładniej po tej dacie.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. uchwały w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. , czyli w dniu 6 grudnia 2000r., strona skarżąca nie była właścicielem działek nr [....] i [....] obręb [....]

w K. Istotną kwestią z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącej spółki jest więc w niniejszej sprawie ocena, czy fakt nabycia przez nią nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu już po uchwaleniu tego planu

i jego wejściu w życie ma znaczenie dla dopuszczalności uruchomienia przez niego kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowego planu.

Kwestia ta była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08 sformułował tezę, zgodnie

z którą: "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd, jak i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreśla, że: "(...) art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. (...) Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. (...) Nietrafne jest kwestionowanie przez skargę kasacyjną znaczenia daty nabycia działki dla oceny legitymacji skargowej. (...) Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił

w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej - nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. (...) W konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących do wykorzystania działki pod zabudowę. Skarżący nie posiadali takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu jego wejścia w życie - gdyż do tego dnia skarżący nie mieli tytułu prawnego do tej działki. (...) Interes prawny powstały już pod rządami uchwały (...) uwzględnia jej treści, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały "poddane" pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania." (A. Duda Interes prawny w polskim prawie administracyjnym C.H.Beck, Warszawa 2008, s.258). (...) Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. (...) Skarżący nabyli działkę już po wejściu w życie planu, więc plan nie mógł naruszyć ich wcześniejszych interesów prawnych. Brak takiego naruszenia wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi I instancji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi na temat planu, jak i - wyjście poza te zarzuty".

Argumentację powyższa pozostaje aktualna w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Dodatkowo można wskazać, że nie byłoby dopuszczalne wywodzenie legitymacji procesowej strony skarżącej ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jej poprzednik prawny. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego, źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto, legitymacja procesowa – chociaż poprzez kategorię interesu prawnego dotyka norm materialnoprawnych – wynika z normy o charakterze procesowym. To właśnie norma procesowa decyduje o istnieniu legitymacji procesowej, a nie kwestia następstwa prawnego cywilnych uprawnień i interesów wynikających z prawa własności. Niedopuszczalne jest zaś konstruowanie w tym zakresie następstwa prawnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Legitymację procesową należy oceniać w stosunku do każdego skarżącego odrębnie, a zwłaszcza dla tej oceny nie może mieć znaczenia okoliczność, czy prawo do zaskarżenia uchwały przysługujące wcześniej poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zostało przez niego zrealizowane, czy też nie, a jeżeli nie, to dlaczego. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego uzależniania istnienia legitymacji procesowej od wyborów woli podmiotów administrowanych. W prawie administracyjnym ze względu na charakter jego norm nie ma miejsca sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych na wzór relacji właściwych prawu prywatnemu. Sukcesja ta zawsze jest wyjątkiem wymagającym oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Ustawodawca nie wprowadził normy uzasadniającej sukcesję legitymacji procesowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z jednego podmiotu na inny. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane.

Skoro skarżąca nabyła nieruchomość po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, a zatem sytuacja prawna nieruchomości związana z ustaleniem jej przeznaczenia w planie miejscowym musiała, a przynajmniej powinna być jej znana, to zasadne jest stanowisko, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła jej konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działek nr [....] i nr [....] , zostały one bowiem nabyte po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej prawa wynikającego z prawa własności nieruchomości. Spółce [....] sp. z o.o. nie przysługiwało do tej nieruchomości żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć – przynajmniej takowego nie powoływał. Nabywając przedmiotową działkę z zabytkiem skarżąca powinna znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżącej, czy też jej interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gd 270/08).

Nadto, skarżąca nie może powoływać się skutecznie na naruszenia jakie są pochodną zaszłych po uchwaleniu i wejściu w życie kwestionowanej uchwały zmian w stanie faktycznym, na obszarze nabytej nieruchomości.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zmieniła

w żaden sposób sytuacji prawnej spółki [....] sp. z o.o. w K. , a co za tym idzie nie naruszyła jej interesu prawnego. To zaś determinuje brak legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej - nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie, brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Dopiero istnienie legitymacji skargowej otwierał możliwość merytorycznego rozpoznania skargi pod kątem kontroli legalności zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ. LEX nr 437511). Ustalenie, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia zaś Sądowi w sprawie niniejszej dokonanie oceny zasadności zarzutów oraz żądanej ocen zaskarżonej uchwały.

Zarzut naruszenia przez organy planistyczne art. 8 i 11 k.p.a. w związku z wniesieniem przez skarżącą wezwania o usunięcie naruszenia prawa nie jest zasadny, zaś nadto akcentowane kwestie nie mają znaczenia dla badania oraz oceny legitymacji [....] Sp. z o. o. w K. w niniejszej sprawie. Trafnie bowiem podnosi się w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa regulują odrębne przepisy, a brak odpowiedzi organu stanowiącego gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie stanowi o niemożności wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.