Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.), nakazał [...] S.A. w S. wykonanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej km 46 - 48 relacji T. – O. wskazując jednocześnie termin realizacji przedmiotowego obowiązku.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 12 lipca 2011 r. stwierdzono, że na terenie powiatu o. w bieżącym roku pasy przeciwpożarowe nie były mineralizowane. Podał, że pasy przeciwpożarowe powinny zabezpieczać obszary leśne wzdłuż linii kolejowej relacji – T. – O., ponieważ ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, który odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier, jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych. Jednocześnie organ wskazał, że nieodnowione pasy przeciwpożarowe znajdują się na gruncie [...], a zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej za naruszenie przepisów przeciwpożarowych odpowiedzialny jest właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. W związku z powyższym organ stwierdził, że to na zarządcy linii kolejowych jako potencjalnym sprawcy powstania pożaru ciąży obowiązek wykonywania mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, powodujących ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania [...] w S. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O., zmienił powyższą decyzję w części odnoszącej się do terminu jej realizacji i ustalił nowy termin realizacji obowiązku do dnia 30 kwietnia 2012r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, jednakże analiza treści art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 powyższej ustawy prowadzi do wniosku, iż podmiotem obowiązanym do wykonania takich pasów jest zarządca linii kolejowej. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zdaniem organu regulacja ta określa zakres ingerencji podmiotu na terenie nie stanowiącym jego własności. Ponadto organ wskazał, że również z przepisu art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie pasów przeciwpożarowych jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilno - prawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów, w tym również terenów leśnych.

Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Podniosła, że powyższy przepis zobowiązuje właścicieli lasów do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowanie, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zdaniem strony skarżącej powyższy przepis nie rodzi obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpieczeństwa przez zarządcę tj. [...].

Ponadto wskazała, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera katalogu podmiotów zobowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, tj. do: ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisów rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Strona skarżąca stwierdziła, że z regulacji zawartych w powyższych przepisach nie wynika, by była zobowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż lasów zarówno państwowych, jak i prywatnych.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nakazująca wykonanie skarżącej mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy wymienionych w decyzji szlakach kolejowych.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji - Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O., w związku z zagrożeniem pożarowym jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Powyższe ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych na przedmiotowym odcinku: T. - O.

W dniu 12 lipca 2011 r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O. przeprowadził czynności kontrolno - rozpoznawcze terenów leśnych Leśnictwa G. administrowanych przez Nadleśnictwo O., przylegających do linii kolejowej relacji O. – T., w Oddziałach [...], [...], [...], [...], [...], [...] tj. od km 46 do 48 linii kolejowej powyższej relacji, w przedmiocie wykonywania pasów przeciwpożarowych.

W trakcie kontroli stwierdzono niewykonanie odnowienia pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej O. – T. w ww. Oddziałach. Mając powyższe na uwadze Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zobowiązał zarządcę linii kolejowej do "dokonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej relacji T. – O.".

Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej komendant miejski Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W ocenie Sądu organy prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy, nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym określa przepis art. 55 ust.1 pkt 1 -3 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Zatem prawo zarządcy o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym).

Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Przepis art. 17 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego, terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie budzi żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w art. 56, który stanowi, że "W razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca".

Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego to na lasach państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych.

W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j. t. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) podkreślić należy, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust.1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

Zasadnie podkreśliły organy, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Czynność ta bowiem odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali, które w zetknięciu z wysuszoną ściółką mogą zainicjować pożar lasu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2010r., nr 109, poz. 719) dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów nie zawiera katalogu podmiotów zobowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej. Powyższe rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. z 2006r., nr 80, poz.563) w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Obowiązujące rozporządzenie, na co również zwróciła uwagę strona skarżąca, w tym zakresie w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005r., nr 45, poz.435 ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r., nr 16, poz.94 z ze zm.); oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573); rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955).

Zatem w odniesieniu do treści § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA stwierdzić należy, że wskazując poszczególne akty prawne, ma on charakter informacyjny.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarówno § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jak i art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że organy administracji wydające decyzje dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego a zarzuty skargi w tym zakresie były niezasadne, wobec czego Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.