Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 363/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 67, art. 68
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.B. i D.B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXII/153/12 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na odrębną własność położonego w [...] przy ul. [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących M.B. i D.B. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 kwietnia 2012 r. Rada Miejska - na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) - podjęła uchwałę nr XXII/153/12 w sprawie: wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na odrębną własność położonego w [...].

W § 1 uchwały Rada Miejska stwierdziła, że wyraża zgodę na sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z przynależnościami i gruntem położonym w [...]. Nieruchomość oznaczona jest działkami nr ewid. [...] o pow. 146 m2 i nr ewid. [...] o pow. 336 m2, dla których Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi [...]. Dalej w przepisie tym Rada stwierdziła, że upoważnia Burmistrza do udzielenia bonifikaty w wysokości 60% od wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, która wynosi po uwzględnieniu poniesionych nakładów 64.200 zł. Warunkiem udzielenia bonifikaty jest niezaleganie z zapłatą należności z tytułu najmu lokalu oraz jednorazowa wpłata należności za zakupiony lokal.

W § 2 uchwały jej wykonanie zostało powierzone Burmistrzowi, a w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

W dniu 8 listopada 2017 r. (data wpływu pisma do organu) M. i D.B. wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą, zarzucając, że art. 68 u.g.n. nie przewiduje wyrażania zgody przez radę gminy na udzielenie konkretnych bonifikat. Uprawnienia o charakterze decyzyjnym w indywidulanych sprawach przekazane zostały przez ustawodawcę organowi wykonawczemu.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Miasto uznało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Organ wskazał, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska nie wyraziła zgody na udzielenie bonifikaty, a udzieliła zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego. Nadto Rada określiła warunki udzielenia przez Burmistrza bonifikaty oraz wysokość stawki procentowej.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi M. i D.B., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez niewłaściwą jego wykładnię i domniemanie kompetencji organu stanowiącego do udzielenia konkretnej bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy organem władnym do przyznania konkretnej bonifikaty jest organ wykonawczy, zwłaszcza w przypadku podjęcia uchwały indywidualnej, co wpływa na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu;

- prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1b u.g.n., przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na niewyczerpaniu zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do unormowania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego i pominięcie przez radę elementu warunków i zasad udzielenia bonifikaty, co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i wpływa na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu;

- prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie i przekroczenie kompetencji prawodawczych w zawartym upoważnieniu ustawowym w zakresie gospodarowania mieniem, co stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż organ obowiązany jest działać ściśle w granicach swoich kompetencji, a organem upoważnionym do gospodarowania mieniem jest organ wykonawczy;

- art. 32 Konstytucji RP określającego zasadę, iż wszyscy są wobec prawa równi, przez dyskryminację w zakresie udzielenia bonifikaty o określonej wysokości, polegającej na udzieleniu skarżącym bonifikaty w niższej wysokości niż pozostali najemcy lokali o podobnym statusie w braku uzasadnienia dla takiego zróżnicowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1369 ze zm.), wnieśli o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Miasto a wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczona została pełnomocnikowi skarżących w dniu 6 grudnia 2017 r., zatem skarga z [...] stycznia 2018 r. nadana przez pełnomocnika skarżących w dniu 17 stycznia 2018 r., powinna zostać odrzucona, ponieważ złożono ją po terminie. Organ wskazał także, że w sprawie została także złożona skarga z [...] stycznia 2018 r. przez samych skarżących. Skarga ta nie została jednakże przez nich podpisana, a data jej nadania, zawarta na kopercie, nie jest czytelna.

W zakresie wniosku o oddalenie skargi organ podtrzymał argumenty podniesione w piśmie z [...] grudnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. oddalił skargę, uznając że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku na wstępie rozważań, po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, albowiem wbrew twierdzeniom organu skarga została złożona w terminie, a braki formalne skarżący uzupełnili zgodnie z wezwaniem Sądu również z zachowaniem terminu wyznaczonego do ich usunięcia.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności złożonej skargi Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie uchwały rady gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przepis art. 68 ust. 1b u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił natomiast, że w uchwale rady gminy określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Dalej uznał, że rację mają skarżący stwierdzając, że organem władnym do przyznania konkretnej bonifikaty jest organ wykonawczy gminy, zwłaszcza w przypadku podjęcia uchwały indywidualnej. Należy jednak wskazać, iż w zaskarżonej uchwale, wbrew jej tytułowi, w którym stwierdza się , iż dotyczy ona "...wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty...", Rada Miejska nie wyraziła zgody na udzielenie bonifikaty lecz zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego, co wynika wprost z treści § 1 zaskarżonej uchwały. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, jak i zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd podkreślił, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty (jak też i sama sprzedaż np. lokalu mieszkalnego oraz udziału w gruncie, stanowiącego własność gminy) jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska, wypełniając wymogi art. 68 ust. 1b u.g.n., określiła warunki udzielenia bonifikaty. Określiła bowiem, że warunkiem tym jest niezaleganie z zapłatą należności z tytułu najmu lokalu oraz jednorazowa wpłata należności za zakupiony lokal. Rada określiła też wysokość stawki procentowej, która wynosi 60% od wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w opieracie szacunkowym. Operat ten - jak wynika z zaskarżonej uchwały - uwzględnił nakłady dokonane na nieruchomość przez skarżących. Uznać zatem należało, że zarówno warunki udzielenia bonifikaty jak i wysokość stawki procentowej, określone zostały w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i przejrzysty.

W takiej sytuacji skargę należało, zdaniem Sądu, uznać za nieuzasadnioną i na podstawie 151 p.p.s.a., oddalić.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i D.B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez:

a) niezastosowanie art. 32 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 68 ust 1b u.g.n. i w konsekwencji naruszenie przy ustalaniu wysokości stawki procentowej bonifikaty zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, poprzez dyskryminację skarżących w zakresie udzielenia bonifikaty o określonej wysokości, polegającej na udzieleniu skarżącym bonifikaty w znacznie niższej wysokości niż pozostałym najemcom lokali o podobnym statusie na terenie tej samej gminy, w braku racjonalnej podstawy dla takiego zróżnicowania;

b) niewłaściwą wykładnię art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w konsekwencji domniemanie kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do udzielenia konkretnej bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy organem władnym do przyznania konkretnej bonifikaty jest organ wykonawczy, zwłaszcza w przypadku podjęcia uchwały indywidualnej, co wpływa na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu;

c) niewłaściwą wykładnię art. 68 ust. 1b u.g.n., polegającą na niewyczerpaniu zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do unormowania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego i pominięcie przez radę elementu warunków i zasad udzielenia bonifikaty, co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i wpływa na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu,

d) niezastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji przekroczenie kompetencji prawodawczych w zawartym upoważnieniu ustawowym w zakresie gospodarowania mieniem, co stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż organ obowiązany jest działać ściśle w granicach swoich kompetencji, a organem upoważnionym do gospodarowania mieniem jest organ wykonawczy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa, w szczególności kwestii naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji RP, co świadczy o tym, iż Sąd przed wydaniem wyroku nie dokonał analizy wszystkich podniesionych w skardze naruszeń prawa, a zatem przedmiotowe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, iż uchwała Rady Miejskiej z dnia

26 kwietnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto wnosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrując skargę na przedmiotową uchwałę Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podnoszonej przez skarżących istotnej do rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czy rada gminy w stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały miała kompetencje jedynie do generalnego określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych w drodze aktu prawa miejscowego, czy też mogła podejmować uchwały w tym przedmiocie o charakterze indywidualnym, konkretnym. Jedynie z treści orzeczenia i uzasadnienia można się domyślić, że stanął na stanowisku, iż rada gminy była uprawniona do podjęcia uchwały, w której wyraziła zgodę na udzielenie określonej bonifikaty przy sprzedaży zindywidualizowanej nieruchomości, ale zapatrywania tego w żaden sposób nie uzasadnił. Przedstawiając w dalszej części wprowadzone zmiany w treści art. 67 oraz 68 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawodawca nie wprowadził wprawdzie expressis verbis regulacji, która po dniu 7 stycznia 2010 r. zakazywałaby radzie gminy podejmowania uchwał wyrażających zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy gminy bonifikaty przy sprzedaży konkretnego lokalu mieszkalnego, tym niemniej, mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, nie sposób zaprzeczyć, że wprowadzone zmiany miały służyć określonemu celowi. Taki wniosek wynika zwłaszcza z treści uzasadnienia projektu nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. Projektodawcy w/w noweli podkreślili bowiem, że przed jej uchwaleniem w praktyce stosowania art. 68 ust. 1 u.g.n. pojawiały się wątpliwości, które w szczególności dotyczyły ustalenia, czy zgoda na udzielenie bonifikaty może mieć charakter ogólny, czy też winna być wyrażana przez organ indywidualnie w sprawach dotyczących konkretnie zdefiniowanych nieruchomości. Zwrócono przy tym uwagę, że w niektórych przypadkach (np. w przypadku przeznaczenia do sprzedaży dużej liczby lokali mieszkalnych) podejmowanie uchwał w spawach indywidualnych byłoby zbyt czasochłonne i nieracjonalne. W związku z powyższym, w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 22 października 2007 r., dodano do art. 68 ustawy (przytoczony wyżej) ust. 3a. Pomimo tego - jak wywodzili projektodawcy - orzecznictwo stało nadal na gruncie, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny, a więc powinna być wyrażana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zdaniem jednak projektodawców omawianej noweli z 2009 r. - (cyt.): "Prezentowana w orzecznictwie sądowym interpretacja art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zgodna z intencją ustawodawcy, gdyż - jak wyżej wskazano - zmiana polegająca na dodaniu w art. 68 ustawy ust. 3a, miała na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych poprzez wprowadzenie możliwości obejmowania więcej niż jednej nieruchomości uchwałą (zarządzeniem) o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości".

Z tego powodu projektodawcy zaproponowali wprowadzenie do omawianej ustawy wyżej przytoczonej nowej wersji art. 68 ust. 1 u.g.n. oraz ust. 1b, stojąc na stanowisku, że (cyt.): "Ukształtowanie przepisu art. 68 ust. 1 i dodanie ust. 1b w zaproponowany sposób zapewni podmiotom publicznym swobodę w kształtowaniu przedmiotowego zakresu uchwały lub zarządzenia, w tym w ustalaniu szczegółowych warunków przyznawania bonifikat. Zaproponowana zmiana umożliwi zatem właściwym organom uwzględnianie w działaniach z zakresu gospodarki nieruchomościami lokalnych uwarunkowań i potrzeb" (vide: Sejm VI nr druku 1891).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nakazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponowne rozpoznanie skargi, wskazał przede wszystkim na konieczność zajęcia stanowisko w kwestii posiadania w dniu

26 kwietnia 2012 r. przez Radę Gminy kompetencji do wyrażenia zgody na udzielenie M. i D.B. bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy [...], a następnie orzec w zależności od zajętego w tej materii stanowiska.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie były one uzasadnione. Skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła bowiem uchwały rady gminy, a w postępowaniu uchwałodawczym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty materialne zaś - na tym etapie rozpoznania sprawy - były co najmniej przedwczesne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 190 p.p.s.a., jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. o sygn. I OSK 3576/18, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 maja 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że sąd I instancji oraz organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyroki NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA we wspomnianym już wyroku z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3576/18.

Stanowiąca przedmiot skargi uchwała Rady Miejskiej została podjęta 26 kwietnia 2012 r., dlatego dokonując jej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego należy mieć na uwadze stan prawny w chwili jej uchwalenia. Stanowiąc powyższą uchwałę organ gminy powołał się na art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na tę datę stanowił, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Zmiana ta została dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2009 r., nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Jednocześnie do w/w został dodany także ust. 1b o treści: "W zarządzeniu wojewody lub uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych". Z treści cytowanego przepisu wynika, że przewiduje on możliwość zastosowania przez organ wykonawczy gminy bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej, jeżeli istnieje stosowna uchwała rady gminy. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną, której całość wyznacza również cytowany wyżej ust. 1 art. 68. Zestawienie obu przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rada gminy nie ma obowiązku udzielenia bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej, lecz jeżeli zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała powinna określać warunki udzielania bonifikat. Powyższe ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 293-294). Zasadne więc jest stanowisko, zgodnie z którym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest już uprawniony do wyrażenia indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. W wyniku tej nowelizacji przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. obecnie, w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy gminy decyduje o obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z zastrzeżeniem, że działa zgodnie z zasadami ustalonymi uprzednio przez organ stanowiący i stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. W konsekwencji nowelizacji art. 68 u.g.n. nie zawiera normy przewidującej wyrażanie zgody przez radę gminy na udzielenie konkretnych bonifikat, gdyż scedowana ona została na organ wykonawczy. Powyższy podział kompetencji nie dopuszcza wyjątków, wobec czego za pozbawiony oparcia w przepisach prawa należy uznać pogląd, że w sytuacji gdy nie ma aktu prawa miejscowego regulującego warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych obowiązujących przy zakupie nieruchomości, rada gminy może rozstrzygnąć tą kwestię w drodze uchwały o charakterze indywidualnym. Dodać należy, że sprzedaż w drodze bezprzetargowej z bonifikatą od ceny została przez ustawodawcę przewidziana jako fakultatywna. Gmina nie ma obowiązku stosowania bonifikat. W wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. , sygn. akt I OSK 425/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "obecnie (tj. po nowelizacji przepisu art. 68 ust. 1 i dodaniu art. 68 ust. 1b ustawą z dnia 5 listopada 2009 r.), w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy gminy decyduje o przyznawanych obniżkach cen sprzedaży poszczególnych nieruchomości z zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organy stanowiące oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. W konsekwencji art. 68 ustawy nie przewiduje już wyrażenia zgody przez radę gminy na udzielenie konkretnych bonifikat, uprawnienia o charakterze decyzyjnym w indywidualnych sprawach przekazane zostały przez ustawodawcę organowi wykonawczemu. Przyjęty w art. 68 ustawy podział kompetencji jest jednoznaczny, nie dopuszczający wyjątków. Oznacza to, że pozbawiony jest oparcia w przepisach pogląd, że rada gminy, w sytuacji gdy nie ma aktu prawa miejscowego regulującego warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych obowiązujących przy zakupie nieruchomości, może rozstrzygnąć tę kwestię w drodze uchwały o charakterze indywidualnym, konkretnym. Powyższa wykładnia art. 68 u.g.n. znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu projektu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r., które zostało przytoczone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r.

Dodać należy, że podstawy prawnej do takiego działania nie stwarza też przywołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z treści tego przepisu nie można więc wyprowadzić upoważnienia do stanowienia uchwał w przedmiocie udzielania bonifikat na zasadach innych, niż przewidziane w cytowanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do poglądów reprezentowanych w doktrynie, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości podejmowania także uchwał o charakterze generalnym, a nie eliminowanie możliwości podejmowania uchwał jednostkowych wskazać należy, że co do zasady pierwszeństwo ma wykładnia językowa, zaś wykładnia systemowa i funkcjonalna mają jedynie charakter subsydiarny. Oznacza to, że można odstąpić od rezultatów tej wykładni, lecz dotyczy to sytuacji gdy pozostają one w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzą do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, bądź do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć, lub pozostają w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja uzasadniająca odejście od wykładni językowej. Dokonując wykładni przepisów określających kompetencję wskazanych organów nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej, w szczególności prowadzącej do pokrywania się poszczególnych kompetencji.

Jak już wyżej wskazano na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie, wyłączającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie upłynął termin jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. skoro w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wobec przekroczenia przez Radę Miejską swoich kompetencji należało orzec, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od Burmistrza Miasta na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 797 zł, tj. 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.