Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2169/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 146
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 33/17 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. R., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 33/17, którym oddalono jego skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ", "Minister") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniach 6-7 września 2016 r. oraz 10-19 października 2016 r. odbył się egzamin sędziowski, w którym wziął udział skarżący. Otrzymał 73,5 pkt. za część pisemną i 150 pkt. za część ustną, tj. łącznie 223,5 pkt. na 330 pkt. możliwych do zdobycia. Na podstawie § 28 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1166), dalej: "rozporządzenie", końcowa suma punktów uzyskanych przez niego z obu części egzaminu pozwalała mu na uzyskanie oceny pozytywnej. Ponieważ jednak z części ustnej egzaminu z zakresu postępowania cywilnego z elementami procedury administracyjnej skarżący otrzymał 16 pkt., a z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych 17 pkt., to wobec konieczności osiągnięcia przez zdającego minimalnego progu 18 pkt. z każdej grupy zagadnień objętych egzaminem sędziowskim, o których mowa, odpowiednio, w § 7 ust. 1 albo ust. 2 rozporządzenia, w oparciu o § 28 ust. 3 rozporządzenia, komisja egzaminacyjna przyjęła, że wynik osiągnięty przez skarżącego jest niedostateczny.

W dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył do Ministra odwołanie od wyniku tego egzaminu. Zakwestionował zasadność przyznanej mu punktacji, podnosząc, że poziom prezentowanej wiedzy i kompetencji powinien skutkować przyznaniem mu co najmniej 18 pkt. ze wszystkich siedmiu bloków tematycznych. Wniósł o weryfikację liczby punktów, jakie uzyskał w trakcie części pisemnej, jak i w części ustnej z każdego zakresu zagadnień egzaminu sędziowskiego, a w konsekwencji o wystawienie oceny adekwatnej do poczynionych ustaleń, tj. oceny co najmniej dostatecznej albo wyższej. Podniósł, że ocena z egzaminu sędziowskiego ma charakter decyzji administracyjnej. Okoliczność, że w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 146 ze zm.]), zwanej dalej "u.k.s.s.p.", nie wskazano procedury odwoławczej od tej oceny, nie oznacza, że odwołanie od niej nie przysługuje. Komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, tym samym jej rozstrzygnięcia w zakresie oceny z egzaminu sędziowskiego zapadają w formie decyzji administracyjnej, gdyż żaden przepis szczególny nie przewiduje dla tych rozstrzygnięć innej formy. Rozstrzygnięcie z dnia 15 października 2016 r. o uzyskanym przez niego wyniku zawierało minimum wymagane dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, tj. zostało ogłoszone przez komisję egzaminacyjną jako jej autora i skierowane do skarżącego jako adresata, rozstrzygało również co do istoty sprawę oceny z egzaminu sędziowskiego. Zdaniem skarżącego organem odwoławczym jest Minister Sprawiedliwości, co wynika z art. 1 ust. 3 u.k.s.s.p., zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości sprawuje ogólny nadzór nad Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury, a także z art. 52 ust. 3 u.k.s.s.p., w myśl którego Minister Sprawiedliwości określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb postępowania w zakresie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego. Ponadto za przyjęciem, że ocena z egzaminu sędziowskiego ma charakter decyzji, od której przysługuje odwołanie, zdaniem skarżącego, przemawia również to, że tryb odwołań uregulowanych w u.k.s.s.p. różni się od ogólnych zasad składania odwołań wskazanych w K.p.a. Różnica ta dotyczy terminu rozpoznania sprawy w terminie 14 dni wobec ogólnego terminu 1 miesiąca wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a (art. 25 ust. 4 i art. 41 ust. 4 u.k.s.s.p.) lub 7- dniowego terminu do wniesienia odwołania (art. 51 ust. 5 u.k.s.s.p.) wobec ogólnego terminu 14 dniowego wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Za dopuszczalnością odwołania świadczy także to, że mozliwe jest złożenie odwołania od decyzji o wynikach innych zawodowych egzaminów prawniczych.

Minister, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. W ocenie organu, w sprawie zachodziła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, bowiem wynik egzaminu sędziowskiego ogłoszony przez komisję egzaminacyjną do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w dniu 15 października 2016 r. nie jest decyzją administracyjną. Zarówno przepisy u.k.s.s.p., jak i przepisy rozporządzenia nie przewidywały, by ustalenie wyników egzaminu sędziowskiego zapadało w formie decyzji i nie przewidywały możliwości wniesienia środka odwoławczego od wyników tego egzaminu. Egzamin sędziowski składa się z części pisemnej oraz ustnej. Stosownie do § 22 ust. 1 rozporządzenia oceny rozwiązania zadania praktycznego dokonuje się w systemie punktowym z zastosowaniem skali od 0 do 60 punktów, a w myśl § 26 ust. 1, oceny rozwiązania kazusu - z zastosowaniem skali od 0 do 10 punktów. Powyższe oznacza, że egzamin sędziowski stanowi formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego, natomiast decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Ocena egzaminu sędziowskiego nie ma takiego charakteru, gdyż komisja egzaminacyjna nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu komuś określonego prawa, a rolą jej członków jest wyłącznie sprawdzenie wiedzy egzaminowanych. Komisja nie kreuje również żadnego stosunku prawnego. Nie można uznać, że pozytywna ocena z egzaminu sędziowskiego prowadzi do stworzenia po stronie egzaminowanego aplikanta uprawnienia analogicznego do uprawnień osoby, która zdała egzamin adwokacki czy radcowski. Osoba, która zdała egzamin sędziowski, ma wyłącznie możliwość ubiegania się - po wypełnieniu pozostałych przewidzianych przepisami przesłanek - o powołanie na stanowisko sędziego sądu rejonowego. Zdany egzamin sędziowski nie daje jednak żadnych gwarancji tego powołania, które zależy od potrzeb kadrowych sądów powszechnych i możliwości etatowych, a także wyników postępowania kwalifikacyjnego. Nadto w przypadku egzaminu sędziowskiego, w odróżnieniu od innych egzaminów prawniczych, ustawodawca nie przewidział drogi odwoławczej, która dawałaby podstawę do zaskarżenia tej oceny.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie § 27 rozporządzenia w zw. art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w 2016 r. w przedmiocie wyniku tego egzaminu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. i nie podlega zaskarżeniu w formie odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcie wydane przez komisję było jednostronną czynnością tego organu, gdyż strona nie brała udziału w jego wydaniu. Nie miało ono w szczególności charakteru ugody administracyjnej. Miało formę prawną ustnej decyzji administracyjnej, strukturę (oznaczenie komisji egzaminacyjnej, adresata oraz rozstrzygnięcia co do wyniku egzaminu) i określało konsekwencje zastosowania normy zawartej w § 28 ust. 1-5 rozporządzenia. Nie zgodził się z twierdzeniem Ministra, jakoby uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu sędziowskiego nie rodziło żadnych praw po stronie zdającego jako asystenta sędziego. Wskazał na 65 ust. 1-4 i art. 66 ust. 4a ustawy - Prawo o adwokaturze, z którego wprost wynika, że asystent sędziego, który zdał egzamin sędziowski i wykonywał tak jak on zawód asystenta co najmniej przez 3 lata (w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis) może skutecznie ubiegać się o wpis na listę adwokatów. Wskazał też, że wątpliwie jest twierdzenie organu jakoby u.k.s.s.p. w sposób enumeratywny wymieniała rodzaje spraw, które Dyrektor Szkoły rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Z reguły bowiem enumeratywne wyliczenie jakichś elementów zawiera się w jednym przepisie, a nie jest rozsiane po całym akcie prawnym, jak ma to miejsce w przypadku regulacji dotyczących decyzji administracyjnych tego organu (art. 25 ust. 4, art. 41 ust. 4, art. 51 ust. 5 u.k.s.s.p.). Kompetencja komisji egzaminacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych wynika z przepisów § 27 rozporządzenia w zw. art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. To, że w przepisach tych nie użyto określenia "decyzja administracyjna" nie oznacza, że rozstrzygnięcia te nie zapadają w takiej formie. O tym, czy akt jest decyzją administracyjną decydują bowiem jego cechy, nie zaś fakt użycia dla jego określenia odpowiedniej nazwy, dotyczącej formy prawnej. W sytuacji obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmowanie przez Ministra, że skoro w u.k.s.s.p. nie określono trybu odwołania od rozstrzygnięć komisji egzaminacyjnej, to odwołanie takie nie przysługuje, jest efektem pominięcia istoty przepisów rangi kodeksowej, opierającej się na ich stosowaniu do przepisów prawa materialnego właśnie w sytuacji, gdy przepisy ustaw szczególnych nie przewidują odmiennego trybu postępowania w danej kategorii spraw. Skarżący kwestionował też obiektywność ocen Komisji, która ocenia zarówno własnych aplikantów jak i osoby spoza aplikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podniósł, że w sprawie zachodziła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem wbrew stanowisku strony skarżącej, wynik egzaminu sędziowskiego ogłoszony przez komisję egzaminacyjną powołaną do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego, nie jest decyzją administracyjną, a egzamin sędziowski stanowi formę oceny wiadomości i umiejętności egzaminowanego, pod kątem jego przydatności do pełnienia urzędu sędziego. Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 K.p.a., jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w tym przepisie, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. W sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Powołując się na orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa wywiódł, że skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w K.p.a. Powyższej konkluzji - w ocenie Sądu I instancji - nie zmienia okoliczność, że egzaminowany aplikant otrzymuje pewne uprawnienia o jakich wspomniano w skardze, np. wynikające z art. 65 i 66 ustawy - Prawo o adwokaturze. Uprawnienia te wynikają z mocy samego prawa, a nie są one kształtowane bezpośrednio wskutek czynności wystawienia oceny z egzaminu sędziowskiego. Sąd uznał, że twierdzenia skargi w zakresie zarzucanego faworyzowania aplikantów aplikacji sędziowskiej nie mogły stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania:

- naruszenie § 27 rozporządzenia w zw. z art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym;

- naruszenie art. 1 ust. 3 u.k.s.s.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że Minister jako organ nadzorujący Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji komisji egzaminacyjnej do spraw przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego;

- naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i odmowę zbadania zgodności z Konstytucją przepisu § 27 rozporządzenia w zakresie w jakim przepis ten wyłącza możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie wyniku egzaminu sędziowskiego i nierozpoznanie sprawy z jego wyłączeniem na podstawie art. 178 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.".

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego i zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzył argumentację zawartą w skardze, a dotyczącą charakteru prawnego rozstrzygnięcia komisji egzaminacyjnej jako decyzji administracyjnej. Podkreślił władczy charakter tego aktu oraz konieczność zastosowania do interpretacji § 27 rozporządzenia wykładni celowościowej oraz systemowej, a nie gramatycznej. Założenie, że wynik egzaminu sędziowskiego jest niezaskarżalny jest sprzeczne z normami konstytucyjnymi gwarantującymi prawo do sądu i służby publicznej (art. 42 ust. 1 i 60), z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 25c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Z innych obowiązujących regulacji prawnych wynika prawo do odwołania od wyniku matury czy egzaminów prawniczych, przy czym brak odpowiedniego organu II lub wyższego stopnia nie powinien być przeszkodą do uruchomienia trybu odwoławczego. Organem właściwym do rozpoznania odwołań w takim wypadku powinien być Minister Sprawiedliwości, co wynika z art. 1 ust. 3 u.k.s.s.p. Oceny egzaminacyjne wystawiane są jednoosobowo przez poszczególnych egzaminatorów i mogą być subiektywne, a brak środków odwoławczych nie pozwala na ich weryfikację. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości kwestionowania wyniku egzaminu sędziowskiego, to powinien zostać wprowadzony odpowiedni zapis w przepisach regulujących przebieg egzaminu. Skarżący powtórzył również zarzuty zawarte w skardze, a odnoszące się do braku obiektywizmu komisji w ocenianiu osób spoza aplikacji sądowej i przedstawił na tę okoliczność wyliczenia statystyczne, wskazujące na uzyskiwanie oceny pozytywnej przez 90-100% aplikantów oraz przez 20% asystentów sędziego. W końcu zwrócił uwagę na znaczne podwyższenie progu zdawalności w roku 2016 w porównaniu z latami poprzednimi oraz obniżenie tego progu od roku 2017, wynikające ze stwierdzonego nieuzasadnionego podwyższenia wymagań egzaminacyjnych w roku 2016. Tego rodzaju zmiany progów są ewidentnym naruszeniem zasady równego dostępu do służby publicznej dla osób zdających egzamin sędziowski na przestrzeni ostatnich lat. Skarżący z uzyskanym wynikiem zdałby egzamin w latach 2011-15 oraz w 2017 r.

Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację wskazującą na możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisów rangi podustawowej bez konieczności wystąpienia z odpowiednim pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił ponadto uwagę na poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące konieczności przyjmowania decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r., którego przedmiotem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, uznał, że zaskarżony przez M. R., ustalony przez komisje egzaminacyjną ds. przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego w 2016 r. wynik egzaminu sędziowskiego nie jest decyzją administracyjną. Tym samym, w ocenie tego Sądu, postanowienie to nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 K.p.a. i ten właśnie przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z nim: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko, że przesłanka niedopuszczalności odwołania jest m.in. spełniona w przypadku, gdy zaskarżony w drodze odwołania akt lub czynność nie jest decyzją administracyjną.

Spór prawny między stronami, wyznaczony również ramami zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy głównie zagadnienia niezakwalifikowania ustalonego przez komisję wyniku egzaminu sędziowskiego przeprowadzonego w dniach 6-7 września i 10-19 października 2016 r. Przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja, wskazująca na naruszenie poszczególnych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a także przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zmierza do wykazania, że była to decyzja administracyjna, od której służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał, lecz nie zostało ono dotychczas rozpoznane. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie powinno być jego zdaniem wyeliminowane z obrotu prawnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że w analogicznym stanie faktycznym i przy zbliżonym stanie prawnym (na tle przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego – Dz. U. nr 54, poz. 283, zawierającego podobne rozwiązania systemowe i funkcjonalne, co mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1582/16 (nie publ.), zajął stanowisko negatywne co do takiego poglądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną przedstawioną w tym wyroku argumentację w pełni podziela.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wydanie przez Ministra Sprawiedliwości przedmiotowego postanowienia było prawidłowe, jako że w sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, gdyż zaskarżony w drodze odwołania ustalony przez komisję egzaminacyjną wynik egzaminu sędziowskiego skarżącego nie jest decyzją administracyjną.

W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2013, s. 140). W odniesieniu do spornego wyniku egzaminu sędziowskiego, nie jest spełniona ostatnio wymieniona przesłanka, albowiem pomiędzy organem Szkoły a skarżącym kasacyjnie zachodziła zależność organizacyjna w postaci władztwa zakładowego.

W sprawie jest niesporne, że w stosunku do skarżącego mają zastosowanie przepisy u.k.s.s.p. Zgodnie z art. 32 ust. 8-12 u.k.s.s.p., egzamin sędziowski przeprowadza komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek Dyrektora Krajowej Szkoły zaopiniowany przez Radę (ust. 8); Komisja egzaminacyjna składa się z:

1) sekretarza wskazanego przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród sędziów delegowanych do Krajowej Szkoły;

2) 7 sędziów wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości spośród sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów apelacyjnych, sędziów sądów okręgowych, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, specjalistów z poszczególnych dziedzin prawa objętych zakresem egzaminu;

3) sędziego wskazanego przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród sędziów będących wykładowcami Krajowej Szkoły, specjalisty z dziedzin prawa objętych zakresem egzaminu;

4) przedstawiciela Krajowej Rady Sądownictwa (ust. 9);

członkiem komisji egzaminacyjnej nie może być członek zespołu egzaminacyjnego (ust. 10); przewodniczącego komisji egzaminacyjnej wyznacza spośród jej członków będących sędziami Minister Sprawiedliwości, przewodniczący komisji egzaminacyjnej kieruje jej pracami (ust. 11); do członków zespołu egzaminacyjnego oraz członków komisji egzaminacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 19 ust. 5-8 (ust. 12).

Regulacje związane z egzaminem sędziowskim są zawarte w przepisach wydanego na podstawie art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1166). Z § 28 cyt. rozporządzenia wynika, że podstawą ustalenia wyniku egzaminu jest suma punktów uzyskanych przez zdającego za część pisemną i część ustną egzaminu (ust. 1). Wynik egzaminu ustala się według następującej skali:

1) powyżej 299 punktów - wynik celujący;

2) 267-299 punktów - wynik bardzo dobry;

3) 233-266 punktów - wynik dobry;

4) 198-232 punktów - wynik dostateczny;

5) poniżej 198 punktów - wynik niedostateczny (ust. 2).

Jeżeli zdający w trakcie części ustnej egzaminu nie uzyskał z każdej grupy zagadnień, o których mowa, odpowiednio, w § 7 ust. 1 albo ust. 2, co najmniej 18 punktów, przyjmuje się, że wynik z egzaminu jest niedostateczny (ust. 3).

Przyjmuje się, że zdający, który przystąpił do części pisemnej egzaminu, ale nie został dopuszczony do części ustnej, uzyskuje z egzaminu wynik niedostateczny (ust. 4). Za złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym uważa się uzyskanie przez zdającego wyniku celującego, bardzo dobrego, dobrego albo dostatecznego (ust. 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym – jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcję administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku z aplikantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników (destynatariuszy) zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15, zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA.

W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację zarzut kasacyjny i zawarty w niej wywód, w którym wskazywano na zwierzchnictwo instancyjne Ministra Sprawiedliwości w zakresie rozstrzygnięć podejmowanych przez Komisję.

Tym samym również kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną, w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską, czy w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że to ustawodawca zdecydował, że zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości kwestionowania przez egzaminowanego aplikanta zasadności oceny, czy punktacji przyjętej przez członków komisji konkursowej, a więc ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego. Uprawnienia w tym przedmiocie nie posiada również Minister Sprawiedliwości. Oznacza to, że od ustalenia wyniku egzaminu sędziowskiego przez komisję egzaminacyjną odwołanie nie przysługuje. Ustalenie przez komisję egzaminacyjną ds. egzaminu sędziowskiego z 2016 r. wyniku egzaminu sędziowskiego skarżącego nie jest wobec tego decyzją administracyjną, ma ono charakter wewnętrzny, podejmowany w ramach aplikacji sędziowskiej prowadzonej przez Szkołę. Dotyczy to również aplikantów, którzy odbyli aplikację w latach poprzednich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwencją powyższego stwierdzenia i faktu, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie postanowienie o niedopuszczalności odwołania od aktu administracyjnego wewnętrznego, jakim jest ustalenie przez Komisję Egzaminacyjną Egzaminu Sędziowskiego 2016 r. wyniku egzaminu sędziowskiego skarżącego, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy ten akt wewnętrzny zapadł z naruszeniem prawa – jest uznanie niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia § 27 rozporządzenia w zw. z art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, ze rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej rozporządzenie jest aktem prawnym obowiązującym, wydanym z delegacji ustawowej wynikającej z art. 52 pkt 3 u.k.s.s.p., i odmowa zastosowania jego § 27 mogła nastąpić tylko w przypadku, gdyby sąd administracyjny uznał, że narusza ona Konstytucję na skutek wykroczenia poza zakres wynikający z przepisu delegacyjnego lub na skutek sprzeczności z normą rangi ustawowej – w tym wypadku z jakimkolwiek z przepisów u.k.s.s.p. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było jednak w takim wypadku prawidłowe uzasadnienie tego zarzutu i wskazanie w jakim zakresie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej lub z jakim przepisem ustawy regulacja ta pozostaje w sprzeczności. W uzasadnieniu tego zarzutu wywiedziono, że sprzeczność taka wynika przez "wykluczenie zaskarżalności rozstrzygnięcia w przedmiocie wyniku egzaminu sędziowskiego"’. Nie przedstawiono jednak żadnej normy prawnej wynikającej z u.k.s.s.p., nakazującej zamieszczenie w rozporządzeniu przepisów regulujących procedurę weryfikacji orzeczeń egzaminacyjnych, podejmowanych przez poszczególnych egzaminatorów. Naczelny Sąd Administracyjny również takiego unormowania się nie dopatruje. Sięganie po analogię odnoszącą się do egzaminów zawodowych adwokackich, radcowskich, notarialnych czy komorniczych jest o tyle chybione, że w przepisach rangi ustawowej dotyczących tych grup zawodowych w sposób wyraźny dopuszczono możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia o wyniku egzaminu, zapadającego w formie decyzji administracyjnej. Zasadnicza odmienność jeśli chodzi o wynik egzaminu sędziowskiego wynika z faktu, że rozstrzygnięcie to ma charakter wewnętrzny, związany z procesem kształcenia w Szkole i przez to – jak już wyżej wspomniano – decyzją administracyjną nie jest.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do konstytucyjności przepisu mającego w sprawie zastosowanie - § 27 rozporządzenia, w zakresie w jakim nie wprowadza on mechanizmu odwoławczego od wyniku egzaminu sędziowskiego. Również orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uznaje za uzasadniony zarzut pełnomocnika skarżącego kasacyjnie niepostawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu odnośnie tego unormowania. Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.

Skoro jednak Sąd uznał zatem, że było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z Konstytucją RP omawianego przepisu rozporządzenia i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują uzasadnione przesłanki do występowania z takim pytaniem, to zarzut kasacyjny sprowadzający się do nierozważenia przez Sąd I instancji możliwości wystąpienia z takim pytaniem jest nieusprawiedliwiony.

Argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca możliwej potencjalnie nierówności w traktowaniu na egzaminie sędziowskim osób, które aktualnie odbywają aplikację ogólną, w stosunku do osób, które ukończyły ją w latach wcześniejszych oraz zmian kryteriów umożliwiających uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu w poszczególnych latach nie przybrała formy konkretnego zarzutu kasacyjnego i w związku z tym nie mogła podlegać ocenie w postępowaniu kasacyjnym, którego granice wyznaczają podstawy i treść zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.