Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1695/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit c, art 200,  art 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Gminy Miejskiej L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. ustalającej odsetki ustawowe w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną - ulicę [...] i ulicę [...] w L., oznaczony jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m, z obrębu [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych za okres od [...] maja 2007 r. do [...] lipca 2009 r., w kwocie [...] zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w wysokości [...] zł; ponadto zobowiązał do zapłaty powyższych świadczeń Gminę Miasta L. w terminie 14 dni od dnia, doręczenia powyższej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. orzekł o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania na rzecz K. M. (w udziale 4/10 części), J. M. (w udziale 3/10 części) i J. A. (w udziale 3/10 części) w wysokości [...] zł za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną - ulicę [...] i ulicę [...] w L., oznaczony jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, z obrębu [...]. Odszkodowanie zostało wypłacone w dniu [...] lipca 2009 r. Pani K. M..

Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. M. złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania.

W związku z tym, iż K. M. , zgodnie z udziałami w nieruchomości zajętej po drogę publiczną przysługiwało 4/10 części odszkodowania, to odsetki ustalono od kwoty [...] zł wypłaconego odszkodowania wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1994/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd wskazał na konieczność zbadania przez organy administracyjne, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odsetek.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie kwoty główniej odszkodowania w wysokości [...] zł, za okres od [...] października 2006 r. do [...] lipca 2009 r., w kwocie [...] zł na rzecz K. M. oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty ww. odsetek jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 104 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości t.j. według art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych wydanych do ustawy.

Kwestia ustalania odsetek za nieterminowe wypłacenie odszkodowania uregulowany jest przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W ocenie organu, roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie nosi znamion sprawy cywilnej, a jest sprawą administracyjną, do której w drodze odesłania ustawowego, uregulowanego art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., stosuje się jedynie odpowiednio przypisy k.c.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. dotyczy, w tym przypadku głównie stosowania art. 476, 477 i 481 k.c. Stosowanie przepisu art. 481 § 1 k.c. jest w sprawie, zdaniem Wojewody, prawidłowe a przepis powyższy stanowi właściwą podstawę prawną decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Należności waloryzacyjne oraz odsetki za opóźnienie w spłacie odszkodowania nie spełniają tej samej funkcji odszkodowawczej.

W ocenie Wojewody Starosta [...] w badanym rozstrzygnięciu błędnie uznał, że bezprzedmiotowym było zastosowanie przez Wojewodę wstrzymania wykonania decyzji i jako takie nie może rodzić skutków prawnych w postaci wstrzymania biegu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego tą decyzją. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego

2006. r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny nastąpiło natomiast wyrokiem z dnia 7 maja

2007. r. sygn. akt I SA/Wa 547/07 oddalającym skargę. W dniu tym upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 61 § 6 p.p.s.a.). Oznacza to, że z chwilą wydania przez sąd administracyjny pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, to jest po merytorycznym rozpoznaniu skargi, przestaje obowiązywać postanowienie organu administracji o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji, i to bez względu, czy orzeczenie sądu ma cechę prawomocności, czy nie.

W związku z powyższym należało, zdaniem organu, ustalić czy Prezydent Miasta L. wraz z skargą kasacyjną wniósł do NSA wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] nr [..] z dnia [...] lutego 2006 r.

Z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, iż Prezydent Miasta L. nie wniósł do NSA wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wraz ze skargą kasacyjną. Należy zaznaczyć, iż wniesienie skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA nie stanowi samo w sobie przyczyny prawnej usprawiedliwiającej powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania.

Z powyższego wynika, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz K. M. stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] maja 2007 r. t.j. następnego dnia po ogłoszeniu ww. wyroku WSA.

Wojewoda powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005r. sygn. II OSK 1002/05 w którym stwierdzono, że "na skutek wydania wyroku oddalającego skargę upada wstrzymanie wykonania decyzji, o którym orzekł sąd pierwszej instancji uwzględniając wniosek skarżącego (art. 61 § 6), możliwe zatem jest wykonanie decyzji, mimo że wyrok oddalający skargę jest nieprawomocny i wniesiona została skarga kasacyjna" uznał, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz K. M. stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] maja 2007 r. t.j następnego dnia po ogłoszeniu ww. wyroku WSA sygn. akt I SA/Wa 547/07).

Inną natomiast kwestią jest moment, w którym można stwierdzić pozostawanie przez Gminę L. w zwłoce w zapłacie odszkodowania na rzecz K. M. . Odsetki za opóźnienie nie są bowiem należne za okres od dnia następnego po wydaniu wyroku WSA, lecz zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopiero po upływie 14-dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna t.j dnia następnego po dniu ogłoszenia wyroku WSA. Pierwszym dniem pozostawania w zwłoce przez Gminę L. jest dzień [...] maja 2007 r. Natomiast ostatnim dniem pozostawania w zwłoce przez Gminę L. jest dzień [...] lipca 2009 r., w którym nastąpiła zapłata odszkodowania.

Wojewoda podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1994/14 rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, że "prawidłowo organy ustaliły dzień, od którego należy liczyć 14- dniowy termin, po upływie którego następuje opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu, stosownie do art. 132 § 1 a u.g.n. W okolicznościach tej sprawy opóźnienie należy więc liczyć po upływie 14 dni od dnia następującego po dniu wydania wyroku (7 maja 2007 r.), a nie dzień jego uprawomocnienia."

Wojewoda wskazał również, że WSA w Warszawie w powyższym wyroku z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1994/14 rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, "że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 u.g.n.) musi oznaczać także stosowanie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Skutkiem opóźnienia w zapłacie odszkodowania są bowiem nie tylko odsetki, ale i to, że roszczenie o nie ulega przedawnieniu.

W ocenie Wojewody obecnie poglądem dominującym jest stanowisko, zgodnie z którym odsetki jako roszczenie okresowe, stosownie do art. 118 Kodeksu cywilnego, przedawniają się z upływem trzech lat, nie później jednak niż z upływem okresu przedawnienia roszczenia głównego. Termin przedawnienia odsetek biegnie dla nich samodzielne tylko w dwóch sytuacjach: gdy bieg przedawnienia odsetek w biegu przedawnienia roszczenia głównego został przerwany lub gdy roszczenie główne wygasło, Zgodnie z art 120 § 1 k.c. .Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z utrwaloną w tym zakresie linią orzeczniczą organ przyjął, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy roszczenie o odsetki stało się wymagalne po upływie 14 dni od dnia następującego po dniu wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. tj. 22 maja 2007 r.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia roszczenia o odsetki organ podał, że istotną w tej mierze okolicznością jest złożenie do akt sprawy przez pełnomocnika wnioskodawczyni M. L. oryginału wniosku z dnia [...] października 2009 r. skierowanego do Prezydenta Miasta L. o "zapłatę odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r."

Pismo opatrzone jest prezentatą kancelaryjną potwierdzającą jego wpływ do Urzędu Miasta L. w dniu [...] października 2009 r. Z treści pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] wynika, że K. M. składała jeszcze w dniu [...] listopada 2009 r. pismo o wypłatę odsetek, które wpłynęło do Urzędu Miasta L. w dniu [...] grudnia 2009 r.

Wniosek K. M. skierowany do Prezydenta powinien być przekazany do Starosty do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową w trybie art. 65 § 1 k.p.a., niemniej stosownie art. 65 § 2 ww. przepisu podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W konsekwencji doszło, zdaniem Wojewody, do przerwania biegu przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt. 1 k.c.,

Zatem organ I. instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. zdaniem Wojewody, nieprawidłowo zinterpretował stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie poprzez błędne określenie daty wymagalności roszczenia, tj. wypłaty odszkodowania, w związku z powyższym błędnie określił również kwotę samego świadczenia, co musi skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego.

Zdaniem Wojewody w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione przez organy obu instancji ustalenia, należy uznać, iż datą wymagalności odszkodowania ustalonego przez Starostę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną rzecz K. M., jest dzień następujący po dniu wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/06, a ze względu na zapis punktu 3 decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r., ustalone odszkodowanie należy wypłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Dlatego też odsetki za nieterminowe uregulowanie odszkodowania ustala się od dnia [...] maja 2007 r. do dnia uiszczenia odszkodowania przez Prezydenta Miasta L. tj. [...] lipca 2009 r.

Odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie odszkodowania zostały ustalone za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lipca 2009 r. tj. do dnia wypłaty odszkodowania przez gminę czyli łącznie za 798 dni. W okresie od [...] maja 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. tj. 573 dni odsetki ustawowe obowiązywały w wysokości 11,50 % co dało kwotę [...] zł. Za okres od [...] grudnia 2008 r. do dnia lipca 2009 r. tj. 225 dni odsetki przy zastosowaniu obowiązującego oprocentowania w wysokości 13,00 % wyniosły [...] zł. Łączna kwota odsetek ustawowych za okres opóźnienia w zapłacie kwoty głównej odszkodowania wynoszącej [...] zł wyniosła [...] zł.

W związku z powyższym Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych w terminie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w kwocie [...] zł za zwłokę w zapłacie świadczenia głównego ustalonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w wysokości [...] zł. Wojewoda wskazał również, że naliczone odsetki Gmina Miasto L. zobowiązana jest uiścić w terminie 14 dni od dnia, doręczenia powyższej decyzji na rzecz Pani K. M.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L., reprezentowana przez radcę prawnego podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw.

z art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez uznanie, że sprawa dochodzenia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie posiada cywilnego charakteru i właściwą dla jej rozpatrzenia jest droga postępowania administracyjnego;

2) naruszenie art. 104 § 1, art, 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] bez podstawy prawnej z uwagi na charakter cywilny przedmiotowego postępowania o dochodzenie roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy i dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.);

3) naruszenie art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) poprzez uznanie, że Gmina L. pozostała w opóźnieniu z zapłatą odszkodowania do czasu uprawomocnienia w toku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. (sygn. akt I SA Wa 547/07);

4) naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego nie odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania;

5) naruszenie art. 7, art. 8. art. 11 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy;

6) naruszenia art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. z Kodeks cywilny poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia pismem z dnia [...] października 2009 r. mimo że skierowane było do organu niewłaściwego w sprawie i nie wywarło skutków prawnych.

Podnosząc powyższe naruszenia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako najdalej idący zarzut wobec zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Gmina L. zgłasza zarzut wydania jej bez podstawy prawnej z uwagi na okoliczność, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie należy do postępowania administracyjnego; sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. wobec czego właściwym do jej rozpoznania byłby sąd powszechny a nie organ administracji publicznej. Dla poparcia tego zarzutu skarżący odwołał się do wykładni pojęcia sprawy cywilnej zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000r., sygn. akt SK 12/99, w którym Trybunał orzekł, że art. 1 k.p.c, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia " sprawy cywilnej " nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobnie Sąd Najwyższy w postanowieniu kolegium kompetencyjnego z dn. 8 marca 2001r., sygn. akt III KKO 5/00 orzekł, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy jest sąd powszechny.

O właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia tego typu roszczeń świadczy fakt, że odszkodowanie przyznane uprawnionym właścicielom działki gruntu zajętej pod drogę publiczną nie wiązało się z wywłaszczeniem orzeczonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz było skutkiem wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie ustawy szczególnej - art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm. ), który to przepis, wyłącznie na podstawie szczególnego odesłania z jego ust. 4 nakazuje stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami jednakże tylko w zakresie zasad i trybu ustalania i wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że nie cały przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie do odszkodowań, o których mowa w art. 73 w/w ustawy.

Skoro wniosek pochodzący od byłych właścicieli dotyczy roszczenia o zapłatę odsetek za zwłokę (opóźnienie) w wypłacie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.), które nosi wszelkie znamiona sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., to nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu

administracyjnym co uzasadniałoby umorzenie tego postępowania przez Wojewodę [...].

Gmina L. podniosła nadto zarzut, że decyzja Wojewody [...] została wydana bez adekwatnej do treści orzeczenia materialnej podstawy prawnej, wskazującej na prawo ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie/zwłokę w zapłacie odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.). Ani przepis art. 73 w/w ustawy ani art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ani tym bardziej art. 138 k.p.a. nie stanowią podstawy prawnej do orzeczenia przez organ administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej o obowiązku wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie/zwłokę w zapłacie odszkodowania o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r, - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wprawdzie wg przepisu art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego jednakże, jak już wyżej wskazano przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach dotyczących odszkodowań należnych w oparciu o art. 73 z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a ponadto nie stanowi on podstawy prawnej kwestionowanej decyzji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , sygn. akt I SA/Wa 547/07 oddalający skargę Gminy L. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...].02.2006r. uprawomocnił się dopiero w dniu 1 lipca 2009r, Jest więc oczywiste, że przed uprawomocnieniem wyroku WSA Gmina L. nie mogła podjąć decyzji (zważywszy, że w grę wchodzi gospodarowanie środkami publicznym a nie prywatnymi) co do zapłaty kwoty odszkodowania w związku z zapadłym, nieprawomocnym, wyrokiem WSA .

W myśl art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Wg zaś art. 170 w/w ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A contrario- orzeczenie nieprawomocne stron nie wiąże.

Wobec tego, zdaniem skarżącego, nie tylko do dnia otrzymania przez Gminę L. odpisu wyroku WSA w sprawie sygn. akt I SA/Wa 547/07 ale i do dnia uprawomocnienia się tego wyroku (co nastąpiło w dacie [...].07.2009r nie można przyjąć, że Gmina L. pozostawała w zwłoce czy w opóźnieniu w zapłacie odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

Na gruncie prawa cywilnego z uchybieniem terminu spełnienia świadczenia pieniężnego mamy do czynienia wtedy gdy zobowiązanie jest ważne, wymagalne i możliwe do spełnienia (wykonalne), a pomimo tego nie zostanie zrealizowane przez dłużnika we właściwym czasie, a przy tym jednocześnie nie istnieją okoliczności, które usprawiedliwiałyby powstrzymanie się ze świadczeniem.

Gmina L. podniosła, że uprawnienie do skorzystania przez nią z prawa wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 73 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (sygn. akt K 47/07) stanowiło przyczynę prawną usprawiedliwiającą powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania. Co najmniej więc do daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 547/07 z pewnością nie można mówić o stanie opóźnienia czy tym bardziej zwłoki po stronie Gminy L..

Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] w swojej decyzji nie wykazał, aby Gmina L. dopuściła się zwłoki w zapłacie odszkodowania na jego rzecz wnioskodawcy. Nie można też mówić o opóźnieniu w zapłacie za okres jaki arbitralnie i w oderwaniu od realiów sprawy przyjął Starosta w swojej decyzji. Organ, pomimo podnoszenia tych kwestii przez Gminę L., w ogóle nie wziął pod uwagę ani nie rozpatrzył w sposób merytoryczny i bezstronny także dodatkowych okoliczności.

Jest bezsporne, że Gmina L. podjęła czynności w celu zapłaty odszkodowania na rzecz uprawnionego niezwłocznie po prawomocnym zakończeniu postępowań skargowych przed sądami administracyjnymi.

Do wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawcy doszło zaś odpowiednio w dniu [...] lipca 2009 r. chociaż pismami z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. Gmina L. zwracała się do wnioskodawczyni o odebranie w kasie należnego odszkodowania lub podanie numeru rachunku bankowego, na które przedmiotowa kwota powinna być przelana.

Roszczeniu w tym zakresie Gmina L. stawia także zarzut niezgodności z zasadami współżycia społecznego z art. 5 kodeksu cywilnego.

Skarżąca podała, że Gmina L. środki pieniężne, niezwłocznie kiedy stało się to możliwe, przelała na rzecz uprawnionego, co potwierdza tezę, że nie może być w tym przypadku mowy o popadnięciu przez Gminę L. w zwłokę czy choćby opóźnienie w zapłacie odszkodowania na ich rzecz. Na gruncie prawa cywilnego jest bowiem niesporne, że roszczenia odszkodowawcze nie mogą przekraczać wysokości ogólnej szkody majątkowej doznanej przez wierzyciela zaś w ich w poczet zalicza się wszelkie należności, które tę szkodę zaspokajają a więc zarówno należności waloryzacyjne jak i odsetki za opóźnienie/ zwłokę które nie mogą się jednak dublować gdyż pełnią tę samą funkcję odszkodowawczą.

Nieuwzględnienie powyższych okoliczności przez Wojewodę [...] stanowi nie tylko naruszenie zasad współżycia społecznego w rozumieniu art. 5 k.c. ale także dyrektywy ogólnej z art. 7 k.p.a. nakazującej działanie praworządne z uwzględnieniem nie tylko słusznego interesu obywateli ale i interesu społecznego.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] błędnie zinterpretował oraz zastosował art. 123 § 1 pkt 1 k.c. uznając, że bieg przedawnienia roszczenia wnioskodawczyni został przerwany jej pismem z dnia [...] października 2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta L.. Zdaniem skarżącego, skoro pismo to nie zostało skierowane do organu właściwego w sprawie, powołanego do jej rozpoznania, nie odniosło więc skutku w postaci przerwania biegu przedawnienia. W orzecznictwie dominuje pogląd, w myśl którego czynność, aby przerwała bieg przedawnienia, musi być dokonana skutecznie. Czynności nie wywołujące żadnych skutków ( w tym procesowych) nie mogą przerywać biegu przedawnienia zgodnie z art. 123 §1 pkt 1 kc. Pismo obarczone brakiem formalnym nie może wywoływać żadnego skutku, a w szczególności nie może wpływać na bieg przedawnienia roszczenia.

Dodatkowo uzasadnienie decyzji, wbrew wymogom z art. 107 k.p.a. nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego co do wskazania metody, przyjętych współczynników ( wskaźników) i rachunkowego sposobu obliczenia kwoty należnych zdaniem Wojewody [...] odsetek za zwłokę. Ponadto, skoro Wojewoda [...] przyjął i ustalił, że zapłata odszkodowania nastąpiła w dacie [...].07.2009 r., to w takim razie rażąco naruszył prawo przyznając odsetki za okres do dnia [...].07.2009 r. włącznie. Dnia zapłaty nie można traktować jako kolejnego dnia opóźnienia w zapłacie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

Najdalej idącym zarzutem podniesionym w skardze jest kwestia niewłaściwości organów administracji publicznej do orzekania w niniejszej sprawie - dotyczącej ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną.

Sądowi znane są orzeczenia wskazujące na właściwość sądów powszechnych w tego typu sprawach, jednak Sąd ich nie podziela. Nie można również pominąć kwestii, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1994/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. - wskazują na konieczność zbadania przez organy administracyjne, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odsetek. Sąd nie stwierdził wówczas, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Rozbudowując jednak jeszcze argumentację przemawiającą za właściwością sądów administracyjnych podnieść należy, że w art. 132 u.g.n. uregulowano jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 tej ustawy). Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy do stosowania odpowiedniego przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że sprawę o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji czy też z mocy ustawy, prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo odszkodowanie jest elementem koniecznym decyzji o odszkodowaniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest zatem pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 232/12).

Wobec tego odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Za taką wykładnią przemawia również to, że art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację podstaw działania administracji publicznej a nie sądu powszechnego, odsyłając jedynie do odpowiedniego stosowania w działaniu administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 1040/07). Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ administracji zobowiązany był, na podstawie obowiązującego stanu prawnego, wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego Organ, który wydał decyzję o odszkodowaniu, zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Odnosząc się zaś do przywołanego przez Skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 roku, sygn. SK 12/99, należy wskazać, że w orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Stanowisko Trybunału zaprezentowane w tym wyroku nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił. W niniejszej sprawie istnieje zaś przepis prawa dający podstawę orzekania organom administracji publicznej.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za zajęcie części nieruchomości pod drogę publiczną ul. [...] i [...] w L. liczone, zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 u.g.n., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna (ostateczna). Oznacza to, że odsetki winny zostać naliczone, jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] o ustaleniu odszkodowania) do czasu rozstrzygnięcia skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny nastąpiło wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07 oddalającym skargę. Trafnie Wojewoda przy tym przyjął, że w dniu wydania wyroku upadło postanowienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W świetle bowiem art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w brzmieniu sprzed nowelizacji - wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada bowiem w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Prawidłowo zatem Wojewoda przyjął, że w chwili wyroku Sądu I. instancji, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, upadło postanowienie o udzieleniu ochrony tymczasowej. Prezydent Miasta [...] nie wniósł wraz ze skargą kasacyjną od tego wyroku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody, że samo wniesienie skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA nie stanowi przyczyny prawnej usprawiedliwiającej powstrzymanie się dłużnika z wykonaniem zobowiązania. Wobec tego decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz K. M. stała się wykonalna względem Gminy L. z dniem [...] maja 2007 r. t.j. następnego dnia po ogłoszeniu wyroku Sądu I. instancji. Ponadto należy również mieć na względzie, że ustalenie wysokości odszkodowanie oraz terminu płatności są wynikiem decyzji administracyjnej, a nie wyroku Sądu. To na podstawie bowiem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], K. M. jest uprawniona do otrzymania odszkodowania, a nie na podstawie wyroku Sądu Administracyjnego. Ponadto co do terminu, od jakiego należy liczyć termin odsetek wypowiedział się również orzekający w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2014 r. sygn.. I SA/Wa 1994/14. Sąd wówczas wskazał, że opóźnienie w niniejszej sprawie należy liczy po upływie 14 dni od dnia następującego po dniu wydania wyroku ([...] maja 2007 r.) Wobec tego Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że termin, od którego należy liczyć odsetki od świadczenia głównego przypada na dzień [...] maja 2007 r., bowiem jest pierwszy dzień pozostawania w zwłoce przez Gminę L.. Natomiast co do ustalenia ostatniego dnia do którego należało naliczać odsetki organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że jest to dzień spełnienia świadczenia tj. [...] lipca 2009 r., co też podnosił skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], do czego Wojewoda w zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Stwierdzić należy, że rację ma skarżący, że skoro w dniu [...] lipca 2009 r. nastąpiła zapłata odszkodowania, tym samym tego dnia nie można traktować jako kolejnego dnia zwłoki czy opóźnienia w zapłacie, za który należą się odsetki. Wobec tego ostatni dzień pozostawania w zwłoce przez Skarżącą przypadał na dzień [...] lipca 2009 r., co też zasadnie zostało podniesione w skardze.

W ocenie Sądu naruszenie to miło istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wysokość odsetek należnych od Skarżącej została naliczona nieprawidłowo.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący kwestii ewentualnego przedawnienia roszczenia o odsetki. Prawidłowo Wojewoda uznał, że bieg przedawnienia roszczenia o odsetki przerwany został w dniu [...] października 2009 r., kiedy to wnioskodawczyni złożyła wniosek o wypłatę należnych odsetek za opóźnienie w terminie zapłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Wniosek ten co prawda wniosek ten został złożony Prezydentowi [...], jednak w trybie art. 65 § 1 k.p.a. powinno zostać przekazane Staroście. Stosownie jednak do art. 65 § 2 K.p.a, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Skoro na podstawie art. 123 § 1 pkt. 1 k.c., bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznania sprawy lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczeń, należało uznać, że taki skutek miało pismo z dnia [...] października 2009 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku.