Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1585/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 i 99
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. K. i J. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Kłaj decyzją nr: [...] z 8 czerwca 2018 r. - po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie – orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie Szarów [nr [...]], gmina Kłaj, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni 4,71 ha, stanowiącej własność J. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, objętej Aktem Własności Ziemi nr [...], na działki:

< nr [...] o powierzchni 0,6269 ha,

< nr [...] o powierzchni 4,08 ha

- zgodnie z projektem podziału wykonanym przez geodetę uprawnionego Z. S. posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] w zakresie określonym w art. 43, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat techniczny, zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości, został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za numerem [...] w dniu 03.02.2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 09.11.1999 r. Wójt Gminy Kłaj wszczął postępowanie dotyczące podziału nieruchomości położonej składającej się z działki nr [...] o pow. 4,71 ha. Postępowanie miało na celu wydzielenie działek pod budowę autostrady A-4 zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego nr [...] z dnia 30.12.1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 dla odcinka: od km 426+000 do km 451+960 na obszarze miasta Krakowa oraz gmin: Wieliczka, Kłaj i Niepołomice, oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 14.05.1999 r.

Decyzją z dnia 19.01.2000 r. nr [...] Wójt Gminy Kłaj zatwierdził podział działki nr [...] na działki [...] i [...] zgodnie z projektem podziału. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia 24.08.2000 r. nr Kol.Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję SKO wniesiono skargę do WSA, który w wyroku z dnia 02.03.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2589/00 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazując, iż niedopuszczalny jest podział, jeżeli projektowane do podziału działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Organ I instancji ponownie badając sprawę zebrał materiał dowodowy zgodnie z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do akt przedłożono: AWZ [...] z dnia 17.11.1976 wydany przez Naczelnika Gminy Kłaj stwierdzający tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wypis z rejestru gruntów nr [...] z dnia 22.05.2017 r. wydany przez Starostę Wielickiego, mapę ewidencji gruntów nr [...] z dnia 22.05.2017 r. wydaną przez Starostę Wielickiego, protokół z czynności przyjęcia granic działki nr [...] w Szarowie z dnia 28.06.2017 r. l.ksrob.[...], mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych i wykazem synchronizacyjnym nr [...] z dnia 03.02.2017 r.

Wskazano, że operat techniczny podziału przedmiotowej działki został pozytywnie zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za nr [...] w dniu 03.02.2017r. Wobec powyższego organ nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast organ ocenił warunek zawarty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy GDDKiA oddział w Krakowie oraz na podstawie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej stwierdzono, że nowo wydzielona działka nr [...] posiada od strony północnej bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz dodatkowo od strony południowej przez istniejącą drogę serwisową do drogi powiatowej (działka nr [...]) . Natomiast działka nr [...] zajęta jest pod pas autostrady A-4. Ponadto na podstawie ortofotomapy stwierdzono, że z istniejącej drogi serwisowej jest wykonany zjazd do działki nr, [...]. Zatem nowopowstała działka nr [...] posiada realną i gwarantowana możliwość korzystania z drogi serwisowej, jako drogi wewnętrznej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady, za pośrednictwem której posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Szarów, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. tereny oznaczone symbolami 1.U1 oraz 2.U1 mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady. Wobec powyższego wymóg ustawowego dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i J. K., zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Odwołujący się wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swego żądania wskazują w pierwszej kolejności, że decyzja rażąco narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż planowana i projektowana nowa działka nr [...] w granicach przeznaczenia jej części południowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na "tereny usług" U.1 nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponadto naruszono art. 99 cyt. ustawy, gdyż decyzja nie zawiera warunku w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności. Odwołujący się wskazują także na naruszenie przepisów rozporządzenia RM z 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, gdyż żadna z map nie zawiera propozycji ustanowienia służebności, a wymóg ten został wskazany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w K. wydanych w przedmiotowych sprawach. Podnoszą, że tzw. "droga zbiorcza" nie jest drogą publiczną, a deklaracje GDDKiA o możliwości korzystania z takich dróg nie ma wiążącego znaczenia. Ponadto bezzasadnie odmówiono przeprowadzenia dowodów dotyczących powyższych okoliczności, dlatego wnoszą o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Nie ustalono także statusu prawnego tzw. "dróg zbiorczych". Ponadto podział sprzeczny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż żadnego z postanowień planu zawartych w § 8 nie uwzględnia zaskarżona decyzja. Wskazano także, iż nie doszło do przyjęcia granic przedmiotowych działek w sposób wymagany postanowieniami § 6 cyt. rozporządzenia RM z 17.02.1998 r. Wobec powyższego wnoszą o przeprowadzenie dowodów dotyczących ustalenia prawidłowości zawiadomienia o przyjęciu granic działek. Zdaniem odwołujących się wobec szeregu nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia nie doszło do przyjęcia granic przedmiotowych działek i wydanie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 września 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 6, art. 96 ust.1 i 4, art. 97 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.121) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1257).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany w trybie art. 97 ust. 1 oraz art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej - autostrady A-4 zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego nr [...] z dnia 30.12.1998 r., zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 14.05.1999 r.

Przebieg granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami nr [...] i [...] jest odzwierciedleniem linii rozgraniczającej tereny objęte ustaleniami decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A-4 w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność M. K. i J. K.. Zatem wyznaczenie innej granicy pomiędzy opisanymi wyżej działkami nie jest możliwe.

Zwrócono też uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organy rozstrzygające sprawę związane są wskazaniami sądu administracyjnego. Jednakże zdaniem organu w przedmiotowej sprawie uległ zmianie stan faktyczny. Weryfikacja dostępności działki do drogi publicznej dokonywana była wyłącznie w oparciu o dokumentację projektową, wskutek czego ustalono, że działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Natomiast jak wynika z aktualnego stanu sprawy projektowane do wydzielenia działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także w postaci drogi serwisowej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady.

Przedłożony do akt sprawy operat techniczny podziału działki został pozytywnie zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za nr [...] w dniu 03.02.2017r. Zatem organ nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia wykonawcy prac geodezyjnych Z. S. - Przedsiębiorstwo [...] potwierdzające poprawność wykonania prac geodezyjnych, które zostały przyjęte do PODGiK. Ponadto Z. S. wskazał, że J. i M. K. są osobami starszymi i w trakcie czynności miał uniemożliwiony z nimi kontakt przez ich synów. Podał także, iż pomimo dwukrotnego ich zawiadamiania państwo K. nie wykazali zainteresowania uczestniczeniem w czynnościach ustalenia i przyjęcia granic dzielonych działek. Wobec powyższego zarzuty stron dotyczące nieprawidłowości przeprowadzenia powyższych czynności, a także żądanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania geodety są nieuzasadnione i wykraczają poza zakres kontroli instancyjnej przedmiotowej sprawy.

Oceniono warunek zawarty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z oświadczenia wnioskodawcy GDDKiA Oddział w Krakowie oraz na podstawie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej zdaniem organu wynika, że nowo wydzielona działka nr [...] posiada od strony północnej bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz dodatkowo od strony południowej przez istniejącą drogę serwisową do drogi powiatowej (działka nr [...]). Natomiast działka nr [...] zajęta jest pod pas autostrady A-4.

Ponadto na podstawie ortofotomapy stwierdzono, że z istniejącej drogi serwisowej jest wykonany zjazd do działki nr [...]. Pojęcie drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzielona od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą zjazd do przyległych do niej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06).

Organ stwierdza, że nowopowstała działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także realną i gwarantowaną możliwość korzystania z drogi serwisowej jako drogi wewnętrznej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady, za pośrednictwem której posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Szarów, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. tereny oznaczone symbolami 1.U1 oraz 2.U1 mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady. Wobec powyższego wymóg ustawowego dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. oraz J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów zarówno materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie § 3 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia RM z 17.02. 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (rozporządzenie to stosuje się w przedmiotowych ww. sprawach z racji postanowień § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości);

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.):

a. przez wadliwe utrzymanie w mocy sprzecznej z powyżej powołanymi przepisami prawa decyzji Wójta Gminy K. z dnia 8.06.2018 roku, mimo, że nie spełniły się przesłanki statuowane we wskazanych przepisach do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, albowiem wydzielone z nieruchomości nowe działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zabrania "Podziału nieruchomości..., jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych;

b. poprzez zaniechanie przez organy administracyjne I oraz II instancji rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ziszczenia się przesłanek prawnych wskazanych w powołanych przepisach wskazujących na niedopuszczalność wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości;

4) naruszenie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera warunku przewidzianego w tym przepisie w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, to wówczas podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, przy czym za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu, mimo, że były podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia 8.06.2018 roku oraz do odmówienia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości względnie do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości;

6) z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, mimo, że były podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia 8.06.2018 roku, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

7) naruszenie art. 24 § 1 (w tym punktu 4) i § 3 k.p.a., w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), przez przeoczenie, że w przedmiotowej sprawie, brały udział osoby (pracownik organu adm. 1 instancji oraz geodeta) podlegające wyłączeniu od udziału w postępowaniu, a organy administracyjne obu instancji na te okoliczności całkowicie bezzasadnie pominęły wnioskowane dowody z przesłuchania geodety, mimo że był on w stałych i bliskich relacjach z osobami pozostającymi w ostrym prawnym konflikcie procesowym z synami skarżących, co w ich ocenie nie daje gwarancji rzetelnego przeprowadzenia czynności geodezyjnych, a jego zainteresowanie stanem działek może mieć zupełnie inne podłoże, zatem przesłuchanie go na te okoliczności było konieczne.

8) rażące niezastosowanie się przez SKO w Krakowie do art. 153 Ppsa, przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 02.03.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2589/00, w którego uzasadnieniu wskazane została niedopuszczalność podział przedmiotowej nieruchomości, jeżeli projektowane do podziału działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Kłaj, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym piśmie załączniku do protokołu rozprawy z dnia 9 maja 2019 r skarżący wskazali, że jedyna intencją zaskarżenia decyzji jest uzyskanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z prawidłowo ustalonymi jej granicami oraz ze wskazanym na geodezyjnej mapie podziałowej prawnie zapewnionym dojazdem z drogi publicznej do nowej wydzielonej działki. Organy administracyjne nie podjęły jakiejkolwiek próby dowodowego wykazania statusu prawnego rzekomej drogi serwisowej, czym naruszyły art. 7 , art. 8 , art. 9 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Pismo GDDKiA zawiera wyłącznie supozycje jakoby drogi serwisowe były ogólnodostępne nie jest dowodem na okoliczność prawnego charakteru i statusu tych dróg serwisowych. Położony poza jezdnia autostrady teren pasa autostrady nie jest terenem publicznym, ale prywatnym w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wkroczenie lub przebywanie na nim może być potraktowane, jako naruszenie prawa własności lub posiadania. może w być w każdej chwili zakazane zarządzeniem GDDKiA lub poleceniem ustnym upoważnionego jej pracownika. Do korzystania z pasa drogowego, w tym dróg serwisowych wymagane jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, bądź zgoda zarządcy drogi. (art. 22 i art. 40 ustawy o drogach publicznych) Zdaniem skarżących organ odwoławczy myli się jakoby drogi serwisowe należały do tej samej kategorii, co droga główna w której ciągu są położone. Art. 2 ust 2 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych odnosi się do ulic a nie dróg serwisowych. Nawet przy założeniu, że drogi serwisowe są drogami publicznymi tej samej kategorii co autostrada (jak tego chce SKO) to ich dostępność byłaby ograniczona do ruchu pojazdów samochodowych z wyłączeniem możliwości poruszania się po takich drogach ciągników rolniczych, maszyn samobieżnych, rowerów, pieszych. nie byłyby drogami umożliwiającymi dostęp do nowych wydzielonych działek w rozumieniu art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących bez zagwarantowania prawnego tytułu w postaci służebności drogi koniecznej nie będzie możliwa przebudowa tych dróg serwisowych, by mogły stanowić drogę dojazdową do wydzielonych nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r (k - 85) pełnomocnik skarżącego zarzucił, że nie ma gwarantowanego dojazdu do części północnej działki, a cała działka ma w planie miejscowym różne przeznaczenia: mieszkalne , rolne i usługi komercyjne. W związku z tym nie da się bez naruszenia podstawowych interesów właścicieli działek jechać od strony północnej do części działki położonej przy autostradzie. Działka ma przeszło 4 hektary, a rozpiętości prawie 0,5 km.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2589/00, którym uchylono uprzednio wydaną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyr. NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r I GSK 2395/05 Legalis). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. ( Komentarz do p.p.s.a. pod red. prof. R. H. i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 , str. 593 )

Organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie sprostały wskazaniom, o jakich mowa w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2589/00, z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z poprzedzająca ją decyzją organu i instancji, w następstwie złożonej skargi.

Wbrew stanowisku organów obu instancji aktualny stan faktyczny sprawy nie uzasadnia odstąpienia od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądu wojewódzkiego. W wyroku z dnia 2 marca 2005 r jednoznacznie wskazano, że dostęp do drogi oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi a położenie działki bezpośrednio przy projektowanej autostradzie wcale możliwości takiej nie stwarza.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi i powtórzyć za powołanym wyrokiem, że decyzja narusza art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 poz.2204), gdyż planowana i projektowana nowa działka nr [...] w granicach przeznaczenia jej części południowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na "tereny usług" U.1 nie ma dostępu do drogi publicznej.

Stosownie do art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Zgodnie z art. 99 tej ustawy - jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono bezsprzecznie statusu prawnego tzw. "drogi serwisowej", poprzez którą prowadzi dostęp do drogi powiatowej (działka nr [...]) . Same deklaracje GDDKiA Oddział w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r (k – 66 – 69 akt adm.) o możliwości korzystania z takiej drogi i zaliczenia jej do dróg publicznych nie mają wiążącego znaczenia i zostały przez organy obu instancji przecenione. Organy nie wyjaśniły czy droga serwisowa została zaliczona do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 poz.2068) kategorii dróg publicznych. W prowadzonym postępowaniu dalej nie wykazano, by nowopowstała działka nr [...] posiadała od strony południowej bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także realną i gwarantowaną możliwość korzystania z drogi publicznej. Działka skarżących w części sąsiadującej z drogą serwisową jest - w uchwale Nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szarów - częściowo przeznaczona pod usługi komercyjne, które mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady, jednakże pod warunkiem dokonania przebudowy odcinków tych dróg w dostosowaniu do potrzeb ruchu przez inwestorów realizujących inwestycje w terenach usługowych (§10 pkt 1 lit. c mpzp).

Pojęcie "drogi serwisowej" nie posiada definicji legalnej a występuje w praktyce planistycznej i budowlanej. Skoro w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organy obu instancji powołują się na pojęcie drogi serwisowej to obowiązane były dokonać interpretacji tego pojęcia dla potrzeb prowadzonego postępowania i wyjaśnienia zasadności stanowiska wyrażonego w decyzji.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2018 poz.2068) - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zaliczenie do kategorii dróg; gminnych, powiatowych czy wojewódzkich następuje w drodze uchwały właściwego organu (art. 6 ust 2, art. 6a ust 2 , art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 10 ust 3 tej ustawy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.

Dotychczas nie wyjaśniono, czy podjęto uchwałę o zaliczeniu drogi serwisowej do jednej z kategorii dróg publicznych, o czym decydują konkretne względy techniczne i prawne. Ten brak skutkuje zaliczeniem drogi serwisowej przy autostradzie do dróg wewnętrznych.

W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły, co przemawia za tym, aby drogę serwisową traktować, jako drogę posiadającą charakter drogi publicznej a nie wewnętrznej. Na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 i art. 77 §1 kpa). Stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został ustalony przez organy obu instancji w wystarczający sposób.

Zarzuty skarżących, że w postępowaniu, brały udział osoby (pracownik organu administracji I instancji oraz geodeta) podlegające wyłączeniu od udziału w sprawie (art. 24 § 1 k.p.a.) są gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi przekonującymi argumentami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.