Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2385/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 69
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skarg A. [...] w K. i Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: - A. [...] w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. (dalej także "Gminy") oraz A. w K. (dalej "A.") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2013 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (dalej "Kierownika UR" albo "Kierownika") z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. C. wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1971r., Rep. [...] S. z P., J. K. oraz J. K., zbyli na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby A. w K. prawo własności nieruchomości, składającej się działek nr [...] i nr [...] objętej KW [...] oraz działki nr [...] objętej KW [...]. Umowa ta została zawarta w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a przedmiotowy teren przewidziany był pod budowę Wydziału [...] A. w K., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1971 r. znak: [...].

2. Pismem z dnia [...] marca 1991 r. A. K., zaś pismem z dnia [...] października 1994 r. A. K., spadkobiercy po J. K., wystąpili z wnioskiem o zwrot działek nr [...] i nr [...] objętych KW [...] i działki nr [...] objętej KW [...].

3. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z budynkiem, położonym w K. przy ul. [...] b. gm. Kat. [...], wszczęte na wniosek A. K. i zobowiązał spadkobierców do wystąpienia w terminie do dnia [...] sierpnia 1994 r. do właściwego sądu rejonowego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłych poprzednich współwłaścicielach, tj. S. K., J. K. i J. K.

4. Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] na rzecz poprzednich właścicieli.

5. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. K. i M. S., reprezentowani przez radcę prawnego E. C., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]. Wnioskodawcy zarzucili decyzji Kierownika UR rażące naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, jak też zakwestionowali stanowisko, iż A. nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste wywłaszczonej nieruchomości.

6. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Kierownika z dnia [...] maja 1997 r., odmawiającej zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] - na rzecz poprzednich właścicieli.

7. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Gmina wniosła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r., podnosząc iż wskazane w tej decyzji uchybienia decyzji Kierownika nie ma charakteru rażącego.

8. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku A. w tym przedmiocie, odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] października 2013 r.

9. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r., kwestionując prawidłowość uznania przez Wojewodę decyzji Kierownika za obarczoną rażącym naruszeniem prawa.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odwołania Gminy oraz A. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2013 r., Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Podstawę wydania decyzji Kierownika UR z dnia [...] maja 1997 r. stanowił przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Stosownie do tej regulacji nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl przepisu z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mógł wystąpić przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku śmierci poprzedniego właściciela, legitymację w sprawie o zwrot posiadał jego następca prawny.

2. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygać o żądaniu, a wszczęte postępowanie winien na mocy art. 105 § 1 Kpa - umorzyć, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 642/87, opubl.: LEX nr 9977: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. Akt IV SA 2282/97, opubl.: LEX nr 48685; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 1996 r., sygn. akt: IV SA 1264/94, niepubl.). Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest również odmienne stanowisko w kwestii merytorycznego rozstrzygania co do wniosku o zwrot nieruchomości, pochodzącego nie od wszystkich osób uprawnionych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11, (publ.: LEX nr 1126280), wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący od nie wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Zatem niezłożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej.

3. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowiącej uprzednio współwłasność S. z P., J.K. oraz J. K. wystąpili A. K. i A. K., tj. spadkobiercy po J. K., natomiast brak było wniosków Z. W., spadkobierczyni po J. K. oraz A. S. - spadkobierczyni po J. K.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] marca 1995 r., spadek po zmarłej w dniu [...] kwietnia 1973 r. S. K. z domu P., nabył J. K. w całości.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 1993 r., spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 1984 r. J. K., nabyli: wdowa Z. W. oraz dzieci: A. K. i A. K., po 1/3 części.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., zmienionego postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., spadek po zmarłej w dniu [...] marca 1993 r. J. K., nabyła w całości A. S. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd Okręgowy w K. Wydział II Cywilny-Odwoławczy sprostował oczywistą omyłkę pisarską w tenorze postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w ten sposób, że miejsce słów: "A. S." wpisano słowa "A. S.".

4. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda stwierdził rażące naruszenie w niniejszej sprawie art.69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na prowadzeniu przez Kierownika postępowania i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli. Zaznaczyć w związku z powyższym należy, że w świetle ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażąco naruszyć można jedynie taki przepis prawa, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji przez organ orzekający, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, opubl. LEX 505307; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07, opubl. LEX 468028; wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, opubl. LEX 508 497). Zatem należy stwierdzić, iż merytoryczne rozstrzygnięcie nie oznacza, że w przedmiotowej sprawie zachodzi rażące naruszenie ww. przepisu art. 69 ust. 1 w związku z art. 105 § 1 Kpa.

5. Niemniej jednak postępowanie zakończone wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r. obarczone jest naruszeniem przepisów art.97 § 2 k.p.a. oraz 102 k.p.a., zaś decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r., jako rozstrzygająca sprawę w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, opubl.: LEX nr 443739, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/2010, opubl.: LexPolonica 2562663).

6. Z akt sprawy postępowania o zwrot nieruchomości wynika, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek A.K. o zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...], jednakże nie wydał postanowienia o podjęciu z urzędu lub na żądanie strony zawieszonego postępowania stosownie do art. 97 § 2 Kpa i pomimo tego prowadząc dalej postępowanie, wydał decyzję merytoryczną w sprawie.

7. W aktach sprawy Kierownika Urzędu Rejonowego w K. znajduje się również wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 1991r., po którym również nie nastąpiło podjęcie postępowania.

8. Zgodnie z art.102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, co w powyższej sprawie nie zachodziło.

9. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 2 oraz 102 k.p.a.

10. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika, o której mowa w art.156 § 2 k.p.a., stanowiącym że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art.156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

11. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, skoro nie zmieniła stanu prawnego nieruchomości.

IV. A. w K. wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 102 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. w dniu [...] maja 1997 r. decyzji nr [...] o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] na rzecz poprzednich właścicieli bez uprzedniego podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w sytuacji gdy brak postanowienia o podjęciu postępowania pozostaje bez znaczenia dla merytorycznej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tym samym nie miał on wpływu na wynik sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1997 r.

V. Prezydent Miasta K. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r. rażąco narusza prawo.

VI. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VII. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2505/14, Sąd, na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt I SA/Wa 2385/14 (pod tą sygnaturą została zarejestrowana sprawa ze skargi A.) oraz sprawę o sygn. akt I SA/Wa 2505/14 (pod tą sygnaturą zarejestrowana została sprawa ze skargi Prezydenta Miasta K.– wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargi należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] października 2013 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania obu wskazanych wyżej decyzji z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie art.156 i nast. k.p.a. i zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra było rozstrzygnięcie, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1997 r., odmawiająca zwrotu nieruchomości, jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

2. Organy obu orzekających w niniejszej sprawie instancji nadzorczych uznały, że decyzja z 1997 r. narusza prawo w sposób rażący (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z tym zastrzeżeniem, że o ile Minister dostrzegł rażące naruszenie prawa wyłącznie w wydaniu przez Kierownika decyzji z 1997 r. w sytuacji zaniechania uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (rażące naruszenie art.97 § 2 i 102 k.p.a.), o tyle orzekający w pierwszej instancji Wojewoda dopatrzył się również wydania decyzji z 1997 r. z rażącym naruszeniem zasad wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. naruszenia zasady wszczynania tego postępowania jedynie na łączny wniosek wszystkich osób uprawnionych do żądania tego zwrotu. Zaznaczyć należy, że w toku kontroli instancyjnej Minister zakwestionował argumentację Wojewody w odniesieniu do kwestii rażącej wadliwości wszczęcia postępowania zwrotowego, zajmując ostatecznie stanowisko, że dostrzeżona przez Wojewodę wadliwość w istocie nie miała miejsca. Tę ocenę Ministra Sąd całkowicie podziela, za trafne uznając wskazane na jej poparcie argumenty prawne.

3. Jak wskazano wyżej, przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. – w odniesieniu do której Minister podzielił ocenę Wojewody – było uznanie, że decyzja z 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy wprawdzie w trakcie jej zawisłości przed organem, niemniej w okresie, w którym postępowania administracyjne, mające tę sprawę rozstrzygnąć, pozostawało w zawieszeniu. W ocenie organów orzekanie w sprawie administracyjnej co do jej istoty bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie tylko, że narusza przepisy postępowania administracyjnego, ale narusza je rażąco. Należy zatem stwierdzić, że w kontrolowanymi obecnie decyzjami nadzorczymi Ministra, a wcześniej Wojewody doszło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie z powodu jej rażącej wadliwości materialoprawnej (rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego), a wyłącznie z powodu rażącej wadliwości o charakterze czysto procesowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża stanowisko, że jakkolwiek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego istotnie obciążają postępowanie zakończone decyzją Kierownika z 1997 r., o tyle przypisanie tymże uchybieniom charakteru rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zbyt daleko idące. Tym samym stwierdzić należy, że uchybienia dostrzeżone przez organy nadzorcze obu instancji mają charakter niekwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, nie stanowiącego przesłanki do stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

4. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

5. W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX) .

6. Z akt postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu wynika, że dwukrotnie postępowanie to zostało zawieszone stosownymi postanowieniami organu, wydanymi na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.

7. Stosownie do powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 1991 r. znak [...] Kierownik UR zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Zarząd Gminy K. decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowy nabycia. Zawieszając postępowanie, Kierownik powołał się na przepis §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. nr 72, poz.315), stwierdzając, że z przepisu tego wynika konieczność rozstrzygnięcia, przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, kwestii wstępnej w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagającej uzyskania wskazanego w przywołanym przepisie rozporządzenia ostatecznego orzeczenia o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia.

7.1. W ślad za wskazanym wyżej postanowieniem Kierownik UR dokonał, pismem z dnia [...] listopada 1991 r., przekazania wniosku o zwrot nieruchomości Zarządowi Gminy K.

7.2. Pismem z dnia [...] lipca 1992 r. Zarząd Gminy K. zwrócił Kierownikowi UR przekazany mu wniosek, powołując się na nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r., z mocą obowiązującą od dnia 20 czerwca 1992 r. i wynikające z niej uchylenie kompetencji zarządu gminy do orzekania w przedmiocie uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia.

7.3. W świetle powyższego Kierownik UR przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości (tj. w pierwszej kolejności przeprowadzając w dniu [...] kwietnia 1993 r. rozprawę administracyjną).

7.4. Oceniając wskazane wyżej fakty procesowe, stwierdzić należy, co następuje:

7.4.1. O ile prowadzący postępowanie Kierownik UR nie wydał postanowienia w przedmiocie podjęcia tego postępowania, zawieszonego postanowieniem z dnia [...] września 1991 r., które to postanowienie odpowiadałoby wszystkim formalnym wymogom procesowym, wskazanym w przepisach k.p.a., to w ocenie Sądu istnieją istotne przesłanki do przyjęcia, że zasadniczych elementów takiego orzeczenia należałoby upatrywać w treści pisma procesowego z dnia 9 lipca 1992 r., skierowanego przez Kierownika UR do A. K. W piśmie tym stronę poinformowano, w trybie art.36 k.p.a., o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w ustawowym terminie, wyjaśniając jednocześnie, że ponowne procedowanie w sprawie przez Kierownika UR (pomimo wcześniejszego przekazania wniosku Zarządowi Gminy) jest bezpośrednim następstwem nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wynikającej stąd utraty przez Zarząd Gminy kompetencji do orzekania w sprawie. W ocenie Sądu pomimo braku stwierdzenia w piśmie, iż postępowanie, zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 1991 r. zostaje przez Kierownika podjęte, to taka intencja organu w oczywisty sposób z pisma tego wynika. Przesądza o tym jednoznaczne wskazanie przez Kierownika UR, że przystępuje on do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, któremu towarzyszy wyczerpujące uzasadnienie takiego działania, sprowadzające się do wskazania ustania przyczyny, leżącej u podstaw uprzedniego zawieszenia postępowania.

Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 34/10, publ. LEX, "w doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982 nr 9-10; wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, LEX nr 504769)".

Z racji tego, że wskazane wyżej kryteria (odniesione w przywołanym orzeczeniu do decyzji administracyjnej) znajdują bezpośrednie zastosowanie również do przewidzianych w k.p.a. postanowień, stwierdzić należy, że niezbędne warunki formalne, pozwalające uznać pismo Kierownika UR z dnia [...] października 1992 r. za postanowienie o podjęciu w oparciu o art.97 § 2 k.p.a. postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] września 1991 r., zostały spełnione.

7.4.2. Nawet jednakże zanegowanie prawidłowości stanowiska, o którym mowa powyżej, tj. przyjęcie, że Kierownik UR nie wydał w sprawie postanowienia, o którym mowa w art.97 § 2 k.p.a., nie prowadzi do wniosku, że przepis ten został naruszony w sposób rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych wcześniej wywodów na temat znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa" wynika, że do zaistnienia naruszenia tego rodzaju wymagane jest nie tylko oczywiste naruszenie jasno sformułowanego przepisu prawa ale również waga tego naruszenia (charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa). Tej ostatniej cechy nie sposób przypisać hipotetycznemu (w świetle ustaleń punktu poprzedniego) naruszeniu w niniejszej sprawie art.97 § 2 k.p.a. w kontekście podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] września 1991 r. w sytuacji, w której uchybienie to nie pociąga za sobą żadnych, w tym w szczególności ujemnych skutków prawnych dla jego stron. W szczególności bowiem rozpoznanie sprawy co do meritum w trakcie formalnego zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem kwestii wstępnej (§ 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r.), nie doprowadziło do sytuacji, w której merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpiło bez uprzedniego obligatoryjnego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jak już bowiem wcześniej wskazano, konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, trwale ustała wraz z nowelizacją rozporządzenia. Ewentualny formalny brak podjęcia postępowania o zwrot nieruchomości nie wpłynął zatem w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia.

8. Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 1994 r. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało ponownie zawieszone przez Kierownika na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym razem do czasu ustalenia następców prawnych po trojgu byłych współwłaścicielach zbytej nieruchomości, tj. po S. K., J. K. oraz J. K. W postanowieniu nałożono na wnioskującą o zwrot nieruchomości, jedną ze spadkobierczyń po J. K., A. K. obowiązek wystąpienia do właściwego sądu rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych wyżej osobach.

Z akt postępowania o zwrot nieruchomości wynika, że po wydaniu przez Kierownika orzeczenia o zawieszeniu tego postępowania, miały miejsce następujące fakty procesowe:

8.1. Przy piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 1994 r. A. K. przedłożyła organowi następujące dokumenty: 1) postanowienie Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 1993 r., sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po J.K., zmarłym w dniu [...] grudnia 1984 r. w K. przez: żonę Z. W. oraz dzieci A. K. oraz A. K., 2) zaświadczenie wskazanego wyżej sądu powszechnego zawisłości sprawy z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po J.K., 3) kserokopię wniosku A. i A. K. z dnia [...] sierpnia 1994 r., skierowanego do wskazanego wyżej sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po S. z P.

8.2. W piśmie z dnia [...] października 1994 r. A. K. złożył oświadczenie o "przyłączeniu się do sprawy".

8.3. Po upływie blisko trzech lat od zawieszenia postępowania, Kierownik UR dokonał jego faktycznego podjęcia, bez wydania w tym zakresie wymaganego postanowienia, ostatecznie orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości decyzją z dnia [...] maja 1997 r., doręczoną A. K. oraz A. K.

9. Oceniając skutki powyższych zdarzeń prawnych pod kątem ich wpływu na ważność decyzji z maja 1997 r., należy wskazać, co następuje:

9.1. Bez wątpienia jedną z przesłanek prawidłowości postępowania administracyjnego jest zapewnienie przez organ możliwości uczestniczenia w nim wszystkim stronom. Z racji tego, że następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej (czy też nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w procedurze wywłaszczeniowej) mieli interes prawny w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości, prowadzonym na podstawie art.69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadnie zastosowano w niniejszej sprawie instytucję zawieszenia postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia pełnego kręgu tych spadkobierców.

9.2. Uznać należy, że prawidłowe procedowanie przez Kierownika winno wyglądać w tej sprawie ten sposób, że po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, tj. po ustaleniu wskazanych wyżej następców prawnych, organ winien był orzec o podjęciu zawieszonego postępowanie na zasadzie art.97 § 2 k.p.a., a następnie rozstrzygnąć sprawę. Z kolei w okresie zawieszenia postępowania organ winien był tylko te czynności procesowe, które przewidziano w art.102 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji państwowej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.

9.3. W oparciu o dokumenty przedłożone przez A. K. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 1994 r. oraz późniejsze ustalenia, poczynione na etapie postępowania nadzorczego należy wnosić, iż do dnia wydania przez Kierownika orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości ([...] maja 1997 r.) kwestia następstwa prawnego po poprzednich właścicielach nieruchomości przedstawiała się w sposób następujący: 1) spadek po S. K. z domu P. nabył J. K. (postanowienie spadkowe z dnia [...] marca 1995 r.), 2) spadek po J. K. nabyli jego żona Z. W. oraz dzieci A. K. i A. K. (postanowienie spadkowe z dnia [...] lutego 1993 r.), 3) spadek po J. K. nabyła A. S.

Wynika stąd, że stronami prowadzonego przez Kierownika postępowania byli: 1) Z. W., 2) A.K., 3) A. K. oraz 4) A. S.

9.4. Zawartość akt postępowania prowadzonego przez Kierownika prowadzi do wniosku, że nie zgromadziwszy dowodu w postaci postanowień spadkowych po J.K., organ ten dokonał faktycznego podjęcia postępowania z udziałem jedynie dwojga następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, tj. z udziałem A. K. oraz A. K., z pominięciem natomiast Z. W. oraz A. S.

9.5. Faktyczne podjęcie w tych warunkach, przez Kierownika UR, postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wprawdzie obciążone naruszeniem przepisów k.p.a., nie stanowi jednakże rażącego naruszenia tychże przepisów, w tym w szczególności nie stanowi rażącego naruszenia art.97 § 2 i 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organ. Wszelkie wątpliwości w tej materii należy rozstrzygać przy uwzględnieniu oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, zakończonej decyzją Kierownika z [...] maja 1997 r. Należy wprawdzie stwierdzić, że w rezultacie nie tyle braku formalnego podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, co w rezultacie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ w sytuacji braku rozstrzygnięcia całości kwestii wstępnej, będącej przesłanką do zawieszenia postępowania (tj. w sytuacji braku ustalenia wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości), doszło do pozbawienia niektórych ze stron postępowania możliwości uczestniczenia w nim. Jednakże w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego uchybienie tego rodzaju nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. M.in. w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 120/08, publ. LEX podkreślono, że "Zarzut pozbawienia działu w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.". Z kolei w wyroku NSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt A/Bd, publ. LEX, wskazano że: "1. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub działający z urzędu organ administracji. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. 2. Wznowienie postępowania administracyjnego służy do usunięcia skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uczynić wadę polegającą na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.".

10. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisu art.156 § 1 pkt 2 w związku z art.97 § 2 i 102 k.p.a., polegającym na wadliwym stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] maja 1997 r. w związku z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Wbrew ocenie organów, przy orzekaniu przez Kierownika UR do rażącego naruszenia art.97 § 2 i 102 k.p.a. nie doszło. W ocenie Sądu rażącego naruszenia przez Kierownika przepisów postępowania administracyjnego nie można upatrywać również w ewentualnym pozbawieniu stron postępowania udziału w nim, albowiem, jak wykazano powyżej, kwestionowanie tego rodzaju uchybień procesowych następuje w innym trybie.

11. Z powyższych względów Sąd uchylił obie wskazane wyżej decyzji nadzorcze. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] maja 1997 r., uwzględniając oceny prawne, sformułowane powyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.