Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2193/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 7,8,i,9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 389/10 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. Ł. kwotę 380 ( trzysta osiemdziedziesiąt )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ol 389/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania - oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej jako: ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych), Burmistrz S. orzekł o wymeldowaniu A. Ł. z pobytu stałego w [...] 29/2. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że z wnioskiem w sprawie wymeldowania A. Ł. wystąpiło Nadleśnictwo B.. Organ wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż A. Ł. nie przebywał stale w miejscu zameldowania, lecz w S. przy ul. [...] 6/2, gdzie mieszkał z żoną i córką.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. Ł..

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zarzucił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem art. 68 § 1 i art. 79 ustawą z dnia 14 czerwca 960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: K.p.a.) oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w określonym w decyzji zakresie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz S. ponownie orzekł o wymeldowaniu A. Ł. z pobytu stałego w [...] 29/2. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na zeznania świadków, które były podstawą rozstrzygnięcia i podał, że I. P. spotykała A. Ł. w lokalu przy ul. [...] 6/2 w S. codziennie o różnych porach dnia. W dalszej kolejności organ wskazał, że również J. Ł. (żona A. Ł.) oświadczyła, że posiada tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] 6/2, w którym mają prawo przebywać także jej mąż i córka. J. Ł. podała ponadto, że ponosi koszty zamieszkiwania w tym mieszkaniu trzech osób. Stwierdziła ona również - jak wskazał organ - że od około 3 lat jest z mężem w separacji, a sprawa o rozwód jest w toku. Jak wyjaśniła J. Ł., wyprowadzając się mąż zabrał tylko najpotrzebniejsze rzeczy osobiste.

Organ podkreślił w uzasadnieniu, że uniemożliwienie przez właścicielkę dokonania oględzin mieszkania przy ul. [...] 6/2, poddaje w wątpliwość czy rzeczywiście strona wyprowadziła się z tego lokalu. Podniósł, że A. Ł. nie posiadał umowy najmu lokalu, w którym był zameldowany i nie składał wniosku o jego wykupienie, a orzeczone wyrokiem Sądu Rejonowego w Bartoszycach z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...], prawo strony do lokalu socjalnego nie może być zrealizowane z uwagi na brak takiego lokalu na terenie gminy. Zdaniem organu, A. Ł. był uprawniony do zamieszkania i faktycznie zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] 6/2 w S..

W złożonym odwołaniu A. Ł. zaprzeczył, jakoby stale mieszkał

w lokalu przy ul. [...] 6/2. Wyjaśnił, że przebywał tam jako gość, z uwagi na kontakty z córką. Zdaniem odwołującego się, oględziny tego lokalu nie wniosłyby nic do sprawy, gdyż on tam nie mieszkał. Stwierdził, że na skutek wymeldowania zostanie bezdomnym i wyraził chęć kupna lokalu położonego w [...] 29/2.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że meldunek jest potwierdzeniem faktycznego miejsca pobytu osoby i nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu oraz nie zastępuje zgody właściciela na zamieszkanie w danym lokalu. Wskazał, że niezbędną przesłanką wymeldowania jest ustalenie czy dana osoba opuściła miejsce pobytu stałego dobrowolnie i trwale. Zdaniem organu odwoławczego, zeznania świadków wskazują, że odwołujący się mieszka w lokalu przy ul. [...] 6/2 w S., gdzie koncentruje wszystkie swoje sprawy majątkowe i życiowe. I. P. zeznała bowiem, że często widywała odwołującego się na korytarzu budynku przy ul. [...] 6, gdzie mieszka on z żoną i córką. Jak zauważył Wojewoda zeznania te potwierdził Z. K., natomiast fakt, że odwołujący się w lokalu w [...] nie przebywa stale, lecz sporadycznie z uwagi na posiadaną tam pasiekę, potwierdzili świadkowie zamieszkujący w pobliżu tej nieruchomości oraz leśnicy sprawujący pieczę nad terenami leśnymi znajdującymi się w pobliżu M., tj. J. G., M. K., Z. P. i K. D. W ocenie Wojewody tylko czasowy pobyt strony w lokalu położonym w [...] 29/2 potwierdzają oględziny tego lokalu przeprowadzone w dniu 8 września 2009 r. Wojewoda zaznaczył też, że wprawdzie lokal ten wygląda na zamieszkały i wyposażony był w niezbędny sprzęt gospodarstwa, lecz - jak wskazano w decyzji drugoinstancyjnej - prawdopodobnie były to ruchomości pozostałe po O. H. zmarłej w lipcu 2008 r., która mieszkała tam od 12 grudnia 1960 r. Organ odwoławczy podał ponadto, że z informacji uzyskanych od Powiatowego Urzędu Pracy w Bartoszycach, Urzędu Skarbowego w Bartoszycach, Urzędu Miejskiego w S., Sądu Okręgowego w Olsztynie oraz Zakładu Energetycznego "[...]" w Lidzbarku Warmińskim wynikało, iż A. Ł. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bartoszycach od 1997 r., nie korzystał z pomocy gminy w formie zasiłków celowych i dodatków mieszkaniowych, jak również nie złożył podania o przyznanie lokalu socjalnego z zasobów gminy. W dalszej kolejności wskazano, że w latach 2008-2009 r. A. Ł. złożył zeznania podatkowe, rozliczając się wspólnie z żoną, a od dnia 30 grudnia 2006 r. zgłosił lokal w [...] 29/2 jako miejsce zamieszkania. Zwrócono również uwagę, że z pisma Powiatowego Urzędu Pracy w Bartoszycach wynikało, że zgłoszenia miejsca zamieszkania w [...] 29/2 dokonano dopiero 6 stycznia 2009 r. Wojewoda dodał też, że zatrudniony w Urzędzie Miejskim w S. na stanowisku doręczyciela Z. D. wskazał, iż korespondencja kierowana do M. doręczana jest zgodnie z zarządzeniem Burmistrza raz w tygodniu, we wtorek. Przesyłki kierowane do A. Ł. pod adres w [...] były tam doręczane sporadycznie, z uwagi na nieobecność adresata. Jak wyjaśniono Z. D. bardzo dobrze zna A. Ł., dlatego wszystkie przesyłki doręczał mu osobiście w S. na ul. [...], gdzie najczęściej go spotykał. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że ze złożonych przez Burmistrza S. pisemnych oświadczeń z dnia 15 marca 2010 r. wynika, że fakt stałego przebywania A. Ł. w lokalu przy ul. [...] 6/2 w S. jest znany organowi z urzędu, gdyż ten lokal mieszkalny łączy się z budynkiem urzędu. To sąsiedztwo powoduje, że odwołujący się widywany był bardzo często, w godzinach pracy urzędu, w pobliżu tego lokalu. Burmistrz przyznała też, że jako mieszkanka S., tak jak pozostali pracownicy urzędu, widywała odwołującego się również w porze wieczornej, w towarzystwie żony, na spacerze z psem.

W oparciu o powyższe Wojewoda wywiódł, że lokal położony w [...] nie był miejscem pobytu stałego A. Ł., a tę funkcję spełniał lokal położony w S. przy ul. [...] 6/2. Zakwestionowano istnienie separacji faktycznej pomiędzy małżonkami, wskazując, że sąd nie orzekł separacji, a wniosek w tym zakresie został złożony dopiero w dniu 29 listopada 2009 r. na skutek wskazanych w decyzji Wojewody zaleceń. Organ odwoławczy zauważył też, iż małżonkowie w latach 2008 i 2009 rozliczali się wspólnie z tytułu osiągniętych dochodów, co - w jego ocenie - dowodzi, iż nie istniał między nimi rozpad pożycia małżeńskiego, a ponadto - jak zauważył Wojewoda - stanowiąc małżeństwo zamieszkują wspólnie i razem prowadzą gospodarstwo domowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A. Ł. wskazując, że zaskarżona decyzja o wymeldowaniu "do nikąd" jest niesłuszna i krzywdząca, gdyż nie ma on innego miejsca zamieszkania i nie otrzymał lokalu socjalnego. Podał, że sąd orzekł separację. Wyjaśnił również, że była żona zajmuje mieszkanie służbowe i nie zgadza się na wspólne z nim zamieszkiwanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę A. Ł. wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z treści cytowanego przepisu wynika, że wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu możliwe jest, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. opuszczenie miejsca stałego pobytu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że z uwagi na to, że opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych jest traktowane jako fakt prawotwórczy, uprawniający organ administracji do wymeldowania z pobytu stałego, dla prawidłowej wykładni omawianego przepisu istotne znaczenie ma określenie wymaganych cech tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że powołany przepis nie precyzuje jednak, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu, wskazując, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe, dobrowolne i wynika z jej własnej woli. Kwestia dobrowolności, jak zauważył Sąd I instancji, ma jednak drugorzędne znaczenie, o ile opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, można mówić także wówczas, gdy dana osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Sąd I instancji podkreślił nadto, że dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego konieczne jest też, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego, przy czym - jak podkreślono - zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. W dalszej kolejności wskazano, że z uwagi na wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu, fakt przejściowej nieobecności czy nawet występowanie regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że nastąpiło opuszczenie miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd I instancji zaznaczył, że rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, bądź w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono jednak, że o istnieniu przesłanki opuszczenia miejsca stałego pobytu, można mówić wtedy, gdy całokształt zachowań danej osoby będzie wskazywał, iż lokal, w którym była na stałe zameldowana, przestał być tego rodzaju miejscem koncentracji jej interesów życiowych.

Odnosząc powyższe, na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że miejscem koncentracji podstawowych spraw bytowych A. Ł. nie jest lokal położony w [...] 29/2, z którego skarżący został wymeldowany. W ocenie Sądu I instancji trafności ustaleń organów w tym zakresie dowiodły zeznania I. P., mieszkającej w lokalu przy ul. [...] 6/1 w S., która zeznała do protokołu w dniu 27 listopada 2009 r., że bardzo często spotyka skarżącego we wspólnej dla wszystkich mieszkańców kotłowni oraz na podwórku. Jej zdaniem skarżący stale zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] 6/2 w S. z żoną i córką, z którymi jest w bardzo dobrych stosunkach. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, na zeznania Z. K., który zeznał, że widuje skarżącego codziennie rano wyjeżdżającego samochodem i wracającego po kilku godzinach, jak też wyprowadzającego psa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, też, że Z. D., zatrudniony na stanowisku doręczyciela w Urzędzie Miejskim w S. zeznał, że przesyłki kierowane do skarżącego pod adres w [...] były tam doręczane jedynie sporadycznie, bowiem wszystkie przesyłki doręczano skarżącemu osobiście w S. na ul. [...], gdzie najczęściej go spotykano. W dalszej kolejności wskazano na oświadczenie Doroty Góreckiej, Burmistrz S., która wskazała, że skarżący był często widywany jest w godzinach pracy urzędu, w pobliżu tego budynku, w pobliskim sklepie i na podwórku.

Wskazując na motywy wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał również, że M. K., podał do protokołu w dniu 11 sierpnia 2009 r., że skarżący przyjeżdża do M. w sezonie letnim, gdyż ma tam pasiekę. Jednocześnie, jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, również Z. P., zeznał, że skarżący przyjeżdża do M. tylko w weekendy, kiedy to kosi trawę i dogląda pszczół. Podkreślono, że również J. G., leśniczy Leśnictwa Granicznego w [...], potwierdził, że jedynie sporadycznie spotykał skarżącego w [...], a najczęściej w dni wolne od pracy. Sąd I instancji wskazał również, że K. D., podleśniczy w Leśnictwie Granicznym, oświadczył, że co drugi dzień jest na posesji budynku w [...] 29, lecz nigdy nie spotkał tam skarżącego. W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, że Nadleśnictwo B. w piśmie z dnia 14 lipca 2009 r. podało, że co najmniej od śmierci najemczyni lokalu w [...] 29/2, skarżący nie mieszka w tym lokalu, lecz w S. przy ul. [...] 6. W zaskarżonym orzeczeniu zauważono też, że z pisma Poczty Polskiej S.A. Oddziału Regionalnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2009 r. wynika, że najemcą lokalu ul. [...] 6/2 w S. jest J. Ł., która mieszka tam wraz z mężem i córką, ponosząc koszty poboru wody i wywozu nieczystości stałych naliczane są za trzy osoby.

W ocenie Sądu I instancji również fakt orzeczenia separacji nie mógł przemawiać za odmową dania wiary zeznaniom bezstronnych świadków i uznaniem za ich wiarygodne oświadczeń skarżącego i jego byłej żony, które - jak wskazano - są wzajemnie sprzeczne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że skarżący dnia 27 listopada 2009 r. oświadczył do protokołu, że sporadycznie bywa w S., gdzie spotyka się z córką dwa – trzy razy w tygodniu i robi zakupy, w [...] ma centrum życiowe i tam garażuje samochód. Podkreślono również, iż skarżący stwierdził, że w mieszkaniu byłej żony zostawił tylko część rzeczy osobistych, a większość zabrał. Natomiast, jak zauważył Sąd I instancji, J. Ł. oświadczyła, że wyprowadzając się z S. skarżący zabrał wyłącznie najbardziej potrzebne rzeczy osobiste, a pozostawił stare rzeczy, a córkę odwiedza w S. przy ul. [...] 6/2, kiedy tylko chce. W zaskarżonym orzeczeniu podkreślono też, że choć skarżący twierdzi, że stale mieszka w [...], to jednocześnie przyznał, że w S. spotyka się z córką, wyprowadza psa, robi zakupy, a większość tygodnia pracuje poza granicami kraju i tylko w pozostałe dni przebywa w [...], gdzie hoduje pszczoły. Nawiązując do treści informacji uzyskanych z Urzędu Skarbowego w Bartoszycach Sąd I instancji wskazał, że w latach 2008-2009 skarżący składał zeznania podatkowe wspólnie z żoną. Zauważono też, że fakt separacji nie wyklucza automatycznie możliwości dalszego zamieszkiwania byłych małżonków razem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji zwrócił uwagę, że chociaż skarżący zarzucał świadkom, że błędnie oceniają jego zachowanie, to równocześnie nie wskazał on żadnej osoby, która mogłaby potwierdzić jego twierdzenia. Podnosił on również, że nikt nie mieszka w sąsiedztwie lokalu w [...], który położony jest w lesie, wobec czego świadkowie nie mogą wiedzieć czy on tam stale przebywa. W dalszej kolejności wskazano, że podniesione w skardze okoliczności dotyczące ubiegania się przez skarżącego o nabycie przedmiotowego lokalu nie podważają prawidłowości kontrolowanej decyzji. Zamiar pobytu w określonym lokalu nie stanowi jeszcze - jak podkreślił Sąd I instancji - o stałym zamieszkaniu tam, gdyż zamiar taki musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów, czego jednak skarżący nie wykazał. Na rozstrzygnięcie sprawy nie miała też, w ocenie Sądu I instancji, wpływu kwestia braku oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego czy fakt dbania o posesję, m.in. koszenie trawy. W konsekwencji za zasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał wniosek organów obu instancji, że centrum życiowe skarżącego znajduje się przy ul. [...] 6/2 w S..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Ł.. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) i Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że A. Ł. przebywa stale w S. przy ul. [...] 6 podczas, gdy - jak podniesiono - zamieszkuje on i przebywa pod adresem dotychczasowego stałego miejsca pobytu w lokalu w [...] gm. S.. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie uwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6 ,7 i 9 k.p.a spowodowanego zaniechaniem przez organ I Instancji wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, całkowitym pominięciem złożonych w toku postępowania wyjaśnień skarżącego i jego żony, a także dowodów stanowiących poparcie jego twierdzeń w zakresie przebywania w lokalu w [...] i braku woli jego opuszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie składającego skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów prawa procesowego, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) w zw. z art. 6 ,7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: kpa). Skarga kasacyjna podnosi również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

Skarga kasacyjna została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się trafne.

Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę instytucji meldunku i podkreślić, że zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu. Na wyłącznie ewidencyjny charakter obowiązku meldunkowego wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716) stwierdzając, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona zatem formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Trybunał Konstytucyjny wyraził przekonanie, iż obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest, więc zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Podkreślenia wymaga również, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że - zameldowanie jak i wymeldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu - ani tym samym prawa do przebywania w nim.

Właśnie stwierdzenie faktu przebywania lub opuszczenia lokalu stało się przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Ustalenie, bowiem -na gruncie rozpoznawanej sprawy - czy ziściły się przesłanki, których rejestracja powinna ewentualnie znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji ludności ma niezwykle doniosłe znaczenie. Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma - jedynie - na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do - zgodności ze stanem faktycznym - co niewątpliwie leży w interesie Państwa. Aby stan ewidencji ludności odpowiadał rzeczywistości, konieczne jest zatem uprzednio rzetelne jego wyjaśnienie. Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy realizacja tego obowiązku przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu II instancji, budzi wątpliwości.

Poza sporem pozostaje, iż przez opuszczenie lokalu należy rozumieć sytuację w której łącznie spełnione zostały dwa warunki: fizyczne nieprzebywanie, oraz zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. W rozpoznawanej sprawie organy skoncentrowały się na badaniu pierwszej z przesłanek. Tymczasem, dla orzeczenia o wymeldowaniu nie jest, wystarczające stwierdzenie, że zameldowane w danym miejscu osoby w nim nie przebywają, ale konieczne jest również zbadanie czy ustał rzeczywisty zamiar zamieszkiwania w danym lokalu w sposób stały. Przy czym ocena ta winna uwzględniać całokształt okoliczności związanych z zamieszkiwaniem konkretnej osoby w danym miejscu, aby wykluczyć, że zamieszkiwanie to nosi cechy pozorności, ukierunkowanej wyłącznie na wywołanie zamierzonych skutków w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnienie stanu faktycznego we wskazanym zakresie winno, zatem wiązać się nie tylko z poczynieniem ustaleń, co do faktu pobytu skarżącego w danym miejscu, ale winno obejmować ustalenie gdzie skupione jest jego centrum życiowe.

W świetle powyższego, jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, aby stan ewidencji ludności odpowiadał rzeczywistości, konieczne jest uprzednie rzetelne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej kontrola legalności decyzji wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w orzeczeniach Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i Burmistrza S.. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednak, że wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności dokonuje także z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że w toku kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należało dokonać oceny wartości dowodowej wszystkich zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, przeprowadzonych co do okoliczności istotnych w sprawie. Dopiero wówczas dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie merytorycznej kontroli zaskarżonych orzeczeń ma charakter pełny, odpowiadający wymaganiom. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Wątpliwości budzą również spostrzeżenia co do dokonanej przez organ oceny wartości dowodowej niektórych spośród przeprowadzonych dowodów.

I tak wydając zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Wojewoda oparł się m.in. na treści, złożonego na potrzeby postępowania o wymeldowanie A. Ł., oświadczenia Burmistrza S. z 15 marca 2010 r. Sąd I instancji kontrolując dokonanie przez Wojewodę oceny wartości dowodowej tego środka w żaden sposób nie ustosunkował się do faktu, iż w rozpoznawanej sprawie Burmistrz S. występuje w dwóch rolach, tj. jako gospodarz postępowania pierwszoinstancyjnego oraz jako osoba posiadająca informacje o istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych. Tymczasem z art. 24 §1pkt.4 kpa wynika, że pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem. Wprawdzie Burmistrz S. nie była przesłuchiwana w charakterze świadka przed organem II instancji jednak z uwagi na powyższe ograniczenia wątpliwości budzi wykorzystanie i oparcie się przez organ odwoławczy w swych ustaleniach także na pisemnym oświadczeniu Burmistrza.

Uwadze Sądu I instancji umknęło również, że w złożonym 15 marca 2010 r. oświadczeniu Burmistrz S. wymieniła nazwiska trzech osób – C. S., B. S. i D. K. – które dysponować miałyby informacjami mającymi znaczenie w sprawie

Wobec konieczności poczynienia pełnych ustaleń, celem ustalenia, gdzie zamieszkuje skarżący, rzeczą Sądu I instancji było rozważenie konieczności zwrócenia uwagi organom administracji publicznej na zasadność przesłuchania tych osób na etapie postępowania administracyjnego. Ich zeznania bowiem mimo powzięcia o nich wiadomości z oświadczenia Burmistrza stanowić mogą dowody w sprawie, organ administracji ma z kolei obowiązek ich wykorzystania, o ile dotyczą okoliczności istotnych, co w istocie ma miejsce.

Za nie wystarczające uznać należy wbrew stanowisku Sądu I instancji oparcie się przez organy administracji na zeznaniach leśników bez ich uzupełniającego wysłuchania na okoliczność dostępności wejścia osób trzecich na sporną posesję.

Świadkowie zeznając zaprzeczyli, by skarżący zamieszkiwał w [...].

Z ich zeznań nie wynika z jakich przyczyn bywali na spornej posesji i z jaką odbywało się to częstotliwością.

O ile wchodzili na nią pod nieobecność A. Ł. należało wyjaśnić, czy otoczona jest murem, płotem, siatką i czy nie była zamykana względnie w inny sposób zabezpieczona przed powszechnym do niej dostępem.

Zważywszy na podnoszone przez skarżącego twierdzenia co do niezamieszkiwania wspólnie z żoną uwagę Sądu I instancji winien był zwrócić również fakt, że w dniu 25 marca 2010 r. Miejsko-Gminne Stowarzyszenie Bezrobotnych w S. wystawiło zaświadczenie, iż skarżący zamieszkały: M. 29/2 od 18 marca 2009 r. korzysta z pomocy żywnościowej. Do informacji tej Wojewoda Warmińsko Mazurski nie ustosunkował się w żaden sposób. Dowodu tego nie poddał ocenie, także w świetle pozostałego w sprawie materiału dowodowego. Nie wyjaśnione zostało jaką formę pomoc przybrała i czy otrzymywanie jej będzie miało wpływ na ocenę wiarygodności zeznań skarżącego oraz jego żony co do wspólnego zamieszkiwania, prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Powyższa analiza jawi się jako konieczna także w świetle wyroku Sądu Okręgowego orzekającego separację pomiędzy małżonkami Ł..

Uwagę Sądu I instancji winien był zwrócić również wyrok Sądu Rejonowego w Bartoszycach z [...] listopada 2008 r. sygn. [...], którym nakazano A. Ł. opróżnienie lokalu w [...]. Zauważyć, bowiem należy, że w wyroku tym ustalono, iż skarżący (choć bezprawnie) to jednak zajmuje lokal położony w [...]. Na szczególną uwagę zasługuje także fakt, iż w istocie to Miasto I Gmina S., reprezentowane przez Burmistrza zostało w wyroku tym zobowiązane do zapewnienia skarżącemu lokalu socjalnego. Wynikający z wyroku sądu rejonowego fakt zajmowania lokalu w [...] winien był skłonić organy administracji (obowiązane do wyczerpującego zbadania istotnych dla sprawy okoliczności) do ustalenia występowania ewentualnych różnic co do charakteru pobytu w spornym lokalu przed i po dacie wyroku sądu powszechnego.

Tego braku sąd I instancji nie zauważył, zaniechał oceny znaczenia tego dowodu w realiach rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odniósł się również, do stwierdzenia Wojewody, iż znajdujące się w lokalu w [...] ruchomości stanowią pozostałość po zmarłej w lipcu 2008 r. O. H. Tymczasem, w ocenie Sądu II instancji, załączony do akt sprawy materiał dowodowy nie wskazuje na jakich dowodach organ odwoławczy oparł swoje ustalenia w tym zakresie.

Wykazane powyżej braki powodują wadliwość zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a przez to zasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

W istocie jak wywiedziono wyżej dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działań organów administracji nie była pełna.

Sąd ten nie dokonał oceny wpływu stwierdzonych powyżej zaniechań, odnoszących się postępowania dowodowego na wynik sprawy w rozumieniu art. 145§1pkt.1lit.c) ppsa Tymczasem dotyczyły one faktów istotnych i mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dopuścił się zatem wskazywanych naruszeń prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt.2 ppsa.

Z przedstawionych powodów, zbędne stało się roztrząsanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej oraz związanych z nimi wywodów, co do wykładni przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić, bowiem należy, że błędy natury proceduralnej zaważyły w rozpatrywanej sytuacji na ocenie prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa w pkt. 2 wyroku.