Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 437/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 a, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt. 1 i 5, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 117/14 w sprawie ze skargi P. G. redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w G. W. (dalej organ lub Zarząd) w opisanym w sentencji przedmiocie, zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2014 r., stwierdził że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. sporządzonym z nagłówkiem dziennika "[...]" i ze wskazaniem numeru rejestru prasowego, K. M. zwrócił się do organu o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego nieprzeprowadzonego konkursu dla nowowstępujacych do Polskiego Związku Łowieckiego poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i kwot, które zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Powołał się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Przewodniczący Zarządu wezwał redaktora naczelnego dziennika [...] – P. G. o udzielenie informacji, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją lub zajmuje się przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wezwania nie wykonano, a organ nie podjął dalszych działań. W skardze na jego bezczynność zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), gdyż po myśli art. 3a Prawa prasowego w jej trybie wniosek winien zostać załatwiony. Dlatego wniesiono o uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. i zastosowanie przewidzianych w nim środków. W uzasadnieniu skargi umotywowano spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych obligujących Zarząd do pozytywnego załatwienia podania.

Organ postulował przede wszystkim odrzucenie skargi, dowodząc jej przedwczesności z powodów dotąd podniesionych, zwłaszcza braku odpowiedzi na wezwanie o wykazanie przymiotu dziennikarza osoby żądającej udzielenia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności stwierdził, iż nie budzi wątpliwości fakt, że powyższe żądanie pochodzi od dziennika [...], czyli od prasy, bo wskazuje na to treść i forma podania złożonego przez K. M. Dlatego przyjął legitymację redaktora naczelnego owego dziennika do zaskarżenia bezczynności organu w tej sprawie. Dalej wskazał, iż przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego zobowiązuje przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku do udzielenia prasie informacji o swej działalności, o ile ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Regulacja ta stanowi poszerzenie kręgu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji prasie. Natomiast w razie żądania udostępnienia prasie informacji publicznej, po myśli art. 3a Prawa prasowego, do głosu dochodzą przepisy przywołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany informacji prasie nie udziela, służy skarga na jego bezczynność. Zdaniem Sądu I instancji przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, bo do tej kategorii zaliczył żądane dane, a nie do kategorii informacji prasowej. Podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki wykonuje bowiem zadania publiczne w jego rozumieniu, co wynika z art. 1, art. 2 i art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226). Dalej wyraził pogląd, wedle którego publicznoprawny charakter działalności tego Związku przesądza o tym, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organizacja szkoleń, o jakich mowa we wniosku z dnia [...] września 2014 r. należy do materii zadań publicznych. Zatem w ocenie Sądu meriti, skoro organ nie zastosował żadnej z form załatwienia wniosku, pozostaje w bezczynności, co czyni zasadną skargę w sprawie. Z uwagi jednak na wezwanie o wykazanie przymiotu dziennikarza i upoważnienia do działania w imieniu dziennika [...] wnioskodawcy, nadto zważywszy na fakt, iż Zarząd nie jest organem administracji publicznej, jak też skomplikowaną materię sprawy, uznał że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa i dlatego nie wymierzył też grzywny. Mając te okoliczności na uwadze, na zasadzie m.in. art. 149 § 1 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji powyższego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w G. W., zarzucając mu naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy każda osoba jest osobą uprawnioną do dochodzenia na drodze sądowej realizacji uprawnień przyznanych prasie.

Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W jej uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wedle którego udzielenie informacji żądanej przez osobę, która mianuje się dziennikarzem może nastąpić po wykazaniu przezeń tego przymiotu. Stanowisko Sądu meriti, że ta okoliczność została udowodniona poprzez sporządzenie podania na druku firmowym, z podaniem danych kontaktowych i numeru rejestru sądowego dziennika, uznał za nieprzekonujące. A skoro tak, organ nie pozostawał w bezczynności. Dlatego zaskarżony wyrok uważał za niesłuszny.

Odpowiadając na skargę kasacyjną redaktor naczelny dziennika [...] P. G. postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na stanowisko wielu sądów administracyjnych i poparł argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna, mimo znacznej lakoniczności eksponowanego w niej zarzutu i jej motywów, musiała odnieść skutek.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Literalnie rzecz ujmując autor skargi kasacyjnej jedynym jej zarzutem uczynił naruszenie wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, przy czym w jej motywach dał wyraz szerszej ocenie skutku tego naruszenia. Stosując się do intencji Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnionej w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), należało tę ocenę odnieść do powiązanych ze wskazanym przepisem okoliczności i innych norm mających zastosowanie w sprawie, bazując na wywodach zawartych w motywach tego środka. Szeroko ujmując więc zarzuty skargi kasacyjnej, należało stanowisko w niej zaprezentowane podzielić. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd Sądu I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku z dnia [...] września 2014 r. uważa za nietrafny, a co najmniej przedwczesny. Wbrew temu poglądowi istotą tego wniosku jest uzyskanie informacji tzw. prasowej, która jawi się jako pojęcie szersze od informacji publicznej, nadto jej przedmiotem może być jedynie żądanie sformułowane przez prasę w ujęciu Prawa prasowego. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy cytowanej ostatnio ustawy. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który powołał się na swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć na tym etapie odwołanie się do tych przepisów jest przedwczesne. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia czy podjęcia innych działań. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej rozumianej szeroko. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wezwano do wykazania, że wnioskodawca działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczyniono zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawnioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy wywody poczynione przez Sąd meriti na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej, bo przedwczesna jest konstatacja, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, i że podanie skierował do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza przy tym dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje.

Godzi się podkreślić, że jak wynika z treści skargi, której niepodobna w tym zakresie podważać, wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Przy czym treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego czynności zdziałanych przez wnioskodawcę bez stosownego upoważnienia na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dając redaktorowi naczelnemu legitymację czynną w niniejszej sprawie. Trzeba też wskazać, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, ani forma wniosku, w tym sporządzenie jej na papierze firmowym, ani jego treść nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza i działanie w imieniu dziennika [...], został wykazany na etapie składania żądania. Treść i forma druku w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem w tej materii, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie dokument taki nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Ten wywód Sądu meriti narusza przepis art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 Prawa prasowego i czyni zasadną skargę kasacyjną. Należy dla porządku dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której to kategorii należą te mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, bo odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada na koniec zwrócić uwagę, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, wszak wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu żądania następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarga kasacyjna musiała więc skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została wyjaśniona, Sąd Kasacyjny uprawniony był do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna, bo organowi nie sposób przypisać bezczynności, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach – przykładowo o sygn. akt I OSK 871/15, I OSK 1380/15, I OSK 1348/15, I OSK 1044/15, I OSK 1296/15, I OSK 1039/15, I OSK 1365/15, I OSK 944/15, I OSK 1014/15 (wyroki z dnia 9 lutego 2016 r.), jak i w rozpoznanych dnia 23 lutego 2016 r. o sygn. akt: I OSK 704/15, I OSK 1496/15, I OSK 679/15, I OSK 752/15. Trzeba końcowo dodać, że niefortunnym zabiegiem zastosowanym przez autorkę odpowiedzi na skargę kasacyjną jest powołanie się na nieprawomocne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, z których wiele zostało później uchylonych (przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2014r., sygn. IV SAB/Gl 158/14 – wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 749/15), a już nieporozumieniem jest powołanie się na pogląd prezentowany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym w tej sprawie wyroku), wreszcie na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Rz 93/14, który wbrew jej twierdzeniu oddalił skargę (podobnie jak wyrok w sprawie II SAB/Rz 95/14) i ostał się w obrocie, bo skarga kasacyjna od niego została oddalona wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 452/15).

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 i art. 203 pkt 2 oraz art. 199 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 283 zł wynagrodzenia pełnomocnika organu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

-----------------------

3