Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2035/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego -oddala skargę-


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania J. J. (prowadzącej działalność gospodarczą jako firma [...]), od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], odmawiającej udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rz. W. w km 0+850

1+600 w całkowitej ilości 22 837,75 m3 w m. B. w ramach szczególnego korzystania z wód, utrzymał decyzję Marszałka w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Prezesa Zarządu z dnia [...] września 2012 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie materiału żwirowego z koryta rz. W. w km 0+000

2+000 w m. B. prowadzone jest od października 2008 r.

2. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie ponad 83 tys. m3 kruszywa, jednakże w wyniku odwołań złożonych przez P. Okręg K., Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. oraz Wójta Gminy O. decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3. Po rozpatrzeniu skorygowanego wniosku, kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Marszałek odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rz. W. w km 0+850

1+600 w ilości około 51 tys. m3. W wyniku odwołania skarżącej decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie została wystarczająco udokumentowana, a jednocześnie dokumentacja przedłożona do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie zawierała podstawowych materiałów umożliwiających wydanie pozwolenia, takich jak plan sytuacyjny koryta rzeki z naniesioną trasą robót, wyniki aktualnych sondowań rzeki oraz propozycje miejsc składowania urobku.

4. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia operatu wodnoprawnego zgodnego z wymogami art. 132 ust. 1 Prawa wodnego. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła operat wodnoprawny z maja 2011 r. w związku z czym organ I instancji wystąpił do R. w K. z prośbą o przeprowadzenie sondowania przedmiotowego odcinka rzeki. Wykonane sondowania sprawdzające wykazały zmiany dna koryta rzeki spowodowane dynamiką przepływów wez bramowych. Po otrzymaniu przekrojów sporządzonych przez R. w K., Pani J. ilość kruszywa do wydobycia określiła na 22 837,75 m3.

5. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Marszałek odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rz. W. w km 0+850

1+600 w całkowitej ilości 22 837,75 m3 w m. B. w ramach szczególnego korzystania z wód.

W uzasadnieniu decyzji omówiono przebieg postępowania, zgłoszone w trakcie postępowania uwagi i wyjaśnienia do tych uwag, jak również dołączone dodatkowe dokumenty. Na podstawie zebranych dokumentów, w tym sondowań przeprowadzonych przez R. w K. stwierdzono, że na przestrzeni lat 2008 - 2011, na przedmiotowym odcinku rzeki dno obniżyło się o około 1,0 m, a ilość kruszywa zmniejszyła się o około 30 %. W dalszej części stwierdzono, że z informacji zawartej na str.9 operatu wodnoprawnego wynika, że urobek z pogłębienia koryta W. będzie transportowany do przeładowni zlokalizowanej na działce wnioskodawczyni w B. Z ekspertyzy wykonanej przez dr inż. W. B., na zlecenie Prokuratury Rejonowej w O. wynika, że prace w międzywalu mogą powodować zagrożenie powodziowe. Zdaniem organu I instancji, informacje zawarte w ekspertyzie, jak również zapisy "Pionu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W." wyraźnie wskazują, że prowadzenie prac udrożnieniowych na przedmiotowym odcinku rzeki spowoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego. Odnosząc się do stwierdzenia Pani J. J., że przedmiotowy zakres prac nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego, organ I instancji przytoczył przepis art. 124 ust. 3 Prawa wodnego, w myśl którego pozwolenia wodnoprawngo nie wymaga "wydobywanie kamienia, żwiru; piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin w związku z utrzymaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych", jednakże utrzymywanie śródlądowych dróg wodnych jest zadaniem dyrektora r., i tylko on może tą czynność wykonywać bez pozwolenia wodnoprawnego.

W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że planowany pobór kruszywa naruszy wymogi ochrony zdrowia ludzi i środowiska, a ponadto będzie sprzeczny z zapisami "Planu gospodarowania wodami./' zatem na podstawie przepisu art. 126, w związku z przepisem art. 125 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego należało odmówić.

6. Skarżąca wniosła do Prezesa Zarządu odwołanie do decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2012 r. (za pośrednictwem tego organu).

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej podniósł następujące kwestie:

- w świetle art.124 pkt 3 Prawa wodnego postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia wodnego jest bezprzedmiotowe, albowiem będące przedmiotem wniosku skarżącej wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych nie wymaga uzyskania pozwolenia wodno prawnego – prowadzone postępowanie należy zatem umorzyć,

- Marszałek nie uzasadnił w żaden sposób zarzutu naruszenia przez planowane przedsięwzięcie postanowień planu gospodarowania wodami dorzecza rz. W.,

- bezpodstawnie wdał się Marszałek w ocenę konsekwencji przeładunku kruszywa, która to czynność nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak też w ocenę zagrożenia powodziowego - w świetle stanowiska R. w K., przeprowadzenie prac udrożenieniowych nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego,

- wydanie przez organ decyzji pozytywnej jest zasadą, a odmowa jej wydania może nastąpić wyłącznie w ściśle określonych przypadkach,

7. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego do Prezesa K. wpłynęło pismo mieszkańców B., opisujące sposób prowadzenia przez A. K. oraz skarżącą wydobycia kruszywa z rz. W. oraz jego składowanie i przerabianie na terenie międzywala. Według treści pisma teren międzywala został podniesiony na obszarze około 2,5 ha na wysokość około 3,0 m i jest w dalszym ciągu podnoszony, co zwiększa zagrożenie powodziowe, a Pan K. i Pani J. nie zgadzają się na remont i podniesienie wału.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezes Zarządu rozpatrzył odwołanie skarżącej od decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2012 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Prezes Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

1. Brak jest podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia prowadzonego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Po pierwsze brak jest podstaw do umorzenia postępowania z powodu cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę, albowiem takiej dyspozycji procesowej skarżąca nie poczyniła. Brak jest również podstaw do umorzenia postępowania z urzędu, albowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 124 pkt 3 Prawa wodnego, odnosząca się wyłącznie do wydobywania żwiru w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. W myśl przepisu art. 21 ust. 1 ustawy obowiązki w tym zakresie obciążają wyłącznie właściciela wód czyli, Skarbu Państwa, w imieniu którego, działa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.

2. Można podzielić stanowisko organu I instancji, że koryto rzeki W. na rozpatrywanym odcinku uległo degradacji, jednakże nie może to stanowić podstawy do twierdzenia, że wnioskowany pobór kruszywa będzie sprzeczny z zapisami "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W., i że sprzeczność ta stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

3. Należy podzielić stanowisko odwołania, że Marszałek nie wykazał błędności stanowiska R. w K., że "...prowadzenie przedmiotowych prac udrożnieniowych zwiększy przepustowość koryta rzeki W., więc tym samym nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego..." jednakże stanowisko to nie jest błędne więc przeprowadzanie dowodu na tą okoliczność nie ma znaczenia.

4. Podstawową przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywania kruszywa z koryta rz. W. jest zwiększenie zagrożenia powodziowego spowodowane planowanym składowaniem wydobytego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Wprawdzie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie obejmuje składowania wydobytych materiałów, ale operat wodnoprawny z maja 2011 r., stanowiący załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, na str. 9 przewiduje że, "Całość urobku będzie transportowana zestawami barek do miejsc wyładunku tj. do punktu przeładunkowego w m. B." Zagadnienia powyższego nie sposób zatem pominąć przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku.

5. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę na zasadniczo błędne stanowisko zawarte na str. 2 odwołania, że przeładunek kruszywa nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowy punkt przeładunkowy w m. B. położony jest między korytem rz. W. a wałem przeciwpowodziowym chroniącym miejscowość B., w tzw. międzywalu rz. W., który to teren, w myśl przepisu art. 9 ust. 1 pkt 6c lit, c obowiązującego obecnie Prawa wodnego, jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, a według wcześniej obowiązujących przepisów był obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią. Na obszarze tym obowiązują zakazy wykonywania robót oraz szeregu czynności, wymienionych w przepisie art. 88l ust, 1, i prowadzenie działalności na takim terenie wymaga posiadania decyzji właściwego dyrektora R., zwalniającej z przedmiotowych zakazów. Dodatkowo wykonywanie robót, na które uzyskano zwolnienie z zakazów, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w myśl przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

6. Składowanie kruszywa wydobytego z koryta rzeki jest elementem tego wydobycia i łącznie z nim stanowi jeden ciąg technologiczny i powinno być objęte jedną wspólną decyzją. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na samo wydobycie żwirów z koryta rzeki W., przy braku pozwolenia na jego składowanie nie jest uzasadnione, a w rozpatrywanym przypadku planowania tej działalności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest wprost niemożliwe.

7. Na marginesie sprawy zauważa się, że baza przeładunkowa wraz z przetwórnią kruszywa wydobytego z W. nie tylko jest planowana na omawianym terenie ale istnieje już na nim od około 10 lat, bez wymaganych prawem pozwoleń. W omawianej sprawie, dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w B., wydawane są decyzje odmawiające zwolnienia z zakazu składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, a także decyzje nakazujące przywrócenie tego terenu do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią. Aktualnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia terenu przeładowni i sortowni kruszywa w B., do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, a także z wniosku Pani J. J., postępowanie w przedmiocie udzielenia zwolnienia z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w B. Jednocześnie lustracje terenu wykazują, że mimo braku decyzji zwalniającej oraz pozwolenia wodnoprawnego prace w przeładowni i sortowni kruszywa w B. są nieprzerwanie prowadzone.

8. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z omawianego odcinka koryta rz. W. stanowiłoby przyzwolenie na dalsze prowadzenie przez firmę B. nielegalnej działalności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w stosunku do której to działalności prowadzonych jest szereg postępowań zarówno administracyjnych jak i karnych.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] września 2012 r., zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), a to w związku z objęciem merytorycznym rozstrzygnięciem wydobywania kruszywa w związku z utrzymywaniem wód, które na mocy art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym niezasadnie nie zastosowano w sprawie art.105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa w ściśle określonych przypadkach przewidzianych w ustawie Prawo wodne. Tym samym to wydanie decyzji pozytywnej jest zasadą, zaś wydanie decyzji negatywnej wyjątkiem od zasady. W takiej sytuacji na organie I instancji ciążył ustawowy obowiązek wykazania błędności stanowiska administratora rzeki szczególnie w sytuacji, gdy takie stanowisko uzasadnia wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Marszałek Województwa nie wykazał tego w żaden sposób. Nie można uznać za prawidłowe powoływanie się w decyzji na dokument prywatny, jakim jest "ekspertyza wykonana na zlecenie Prokuratury Okręgowej w K.", ponieważ stwarza wrażenie opinii biegłego, pomimo że opinia biegłego w niniejszym postępowaniu nie została przeprowadzona. Biegły nie został bowiem powołany przez organ i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes K. w zaskarżonej decyzji skorygował stanowisko Marszałka Województwa [...], stwierdzając oczywisty fakt, iż prowadzenie planowanych prac udrożnieniowych zwiększy przepustowość koryta rzeki W., więc tym samym nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego.

2. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Zgodnie zaś z art. 124 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji prowadzenie planowanych prac udrożnieniowych zwiększy przepustowość koryta rzeki W. i nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego. Planowane przez skarżącą wydobycie kruszywa ma mieć miejsce w obrębie szlaku żeglownego i w konsekwencji prowadzić do uzyskania wymaganych powołanymi przepisami parametrów. Planowane wydobycie i jego cel mieści się zatem w zakresie art. 124 pkt. 3 Prawa wodnego. Skoro ustawodawca nie przewiduje obowiązku wydania pozwolenia wodnoprawnego to wydanie decyzji merytorycznej przez uprawniony organ skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie takiej decyzji bez podstawy prawnej. A zatem w tej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 105 §1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. R. w K. nie dysponuje żadnym sprzętem (jak np. pogłębiarki, pontony z koparkami, barki, pchacze), który umożliwiłby tej jednostce samodzielną realizację obowiązków nałożonych przez powołane ustawy. W związku z tym w omawianym zakresie R. w K. obiektywnie zmuszony jest do współpracy z podmiotami dysponującymi takim sprzętem. Bez względu na to jaki podmiot wykonywał będzie czynności utrzymania wód pozostaną one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

3. Za absolutnie irrelewantne z punktu widzenia zakresu rozstrzygnięcia należy również uznać dywagacje organu II instancji na temat konsekwencji składowania kruszywa. Składowanie kruszywa, jak zresztą sam stwierdza Prezes K., nie zostało objęte wnioskiem, więc nie może uzasadniać odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Poza tym dla organu tym samym jest składowanie kruszywa co jego przeładunek, który nie musi się wiązać ze składowaniem. Składowanie jest czynnością pośrednią pomiędzy wydobyciem kruszywa a jego odtransportowaniem i nie jest niezbędna dla tego procesu. Poza tym skoro - jak sam stwierdza organ II instancji - na składowanie bądź przeładunek kruszywa niezbędne jest zwolnienie z zakazów, o których mowa w art. 88I ust. 1 pr. wod. oraz uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, to po pierwsze na innej podstawie prawnej niż w odniesieniu do innych sposobów szczególnego korzystania z wód. Po drugie zaś, z samej treści art. 124 pkt 3 pr. wod. wynika wprost, że wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych jest uważane jako samodzielny sposób korzystania z wód. W sposobie tym nie mieści się wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dlatego też twierdzenia o jednym ciągu technologicznym są pozbawione mocy prawnej i świadczy jedynie o określonym nastawieniu organu do skarżącej. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem, iż jedną wspólną decyzją (pozwoleniem wodnoprawnym) powinno zostać objęte wydobywanie kruszywa w związku z utrzymywaniem wód oraz składowanie wydobytego kruszywa. Wszakże, co szczegółowo uzasadniono wyżej, pierwsza z tych czynności na mocy art. 124 pkt 3 pr. wod. zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Objęcie więc takiego wydobycia decyzją musiałoby nastąpić bez podstawy prawnej.

4. W uzasadnieniu decyzji Prezes K. sporo miejsca poświęca różnym dywagacjom i stawianiu nieudokumentowanych zarzutów, które nie są związane z meritum sprawy, a mają najwidoczniej na celu przedstawienie skarżącej w niekorzystnym świetle.

5. Zarówno w uzasadnieniu decyzji I jaki II instancji silnie eksponowany jest wątek rzekomego zagrożenia powodziowego, jakie ma się spotęgować w związku z wydobywaniem kruszywa w km 0+850 - 1+600 rzeki W. Gdyby istotnie tak było, to właściwe organy powinny już dawno wystąpić do kompetentnych władz, aby ten odcinek W. wycofać z wykazu śródlądowych dróg wodnych, skoro jego utrzymanie naraża na zwiększenie skutków powodziowych. Tymczasem nie tylko tak nie czynią ale wręcz przeciwnie - na forum publicznym i w oficjalnych dokumentach głoszą potrzebę przekształcenia tego odcinka w międzynarodową drogę wodną o jeszcze wyższych parametrach.

W folderze informacyjnym wydanym przez R. w K. można przeczytać "Stworzone możliwości żeglugowe, sąsiedztwo kopalń węgla kamiennego w rejonie O. oraz możliwości budowy portu załadunkowego w rejonie B. pozwalają mieć nadzieję na ożywienie transportu wodnego. Istnieje realna możliwość zaopatrzenia w węgiel elektrociepłowni S., Ł. i Huty [...]", zaś z referatu wygłoszonego przez przedstawiciela R. w K. na międzynarodowej konferencji w K. w listopadzie 2011 r. można się dowiedzieć, że port w B. ma być początkiem planowanego kanału W.-O. (tzw. kanał S.), będącego z kolei elementem międzynarodowej drogi wodnej łączącej poprzez D. południe i północ Europy. Podobnie optymistyczne zapowiedzi można spotkać w dokumentach opracowanych przez władze samorządowe np. "Strategia rozwoju Województwa [...] na lata 2011-2030". Wydaje się więc, że argument o niebezpieczeństwie powodzi został sformułowany wyłącznie na użytek niniejszego postępowania.

6. Prezes K. zarzuca, że od 10 lat w obrębie portu w B. ma miejsce bezprawie i przypisuje to Skarżącej. Tymczasem trudno jej ponosić jej odpowiedzialność za działania poprzedniego właściciela. Owszem przejęła port z wieloma nierozwiązanymi problemami, lecz niektóre z nich mają swoje źródło jeszcze w początkach budowy portu przed blisko 40 laty, kiedy to realizując wyznaczony cel, nie zawsze zwracano uwagę na obowiązujący stan prawny. Niemniej Skarżąca stara się te zaszłości konsekwentnie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, o czym świadczy chociażby niniejsza sprawa. Warto przypomnieć, że poprzedni właściciel zakupił od R. w K. wspomniany port w stanie kompletnej ruiny. Był on praktycznie nieużywany od zakończenia jego budowy, a kanał portowy był całkowicie zamulony, zaś nadbrzeże zdewastowane. Nakładem znacznych środków finansowych poprzedni właściciel doprowadził port do stanu używalności, a obecny stara się ten stan utrzymać. Wszystkie postępowania, o których wspomina Prezes K. w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji są w toku i nie zostały ostatecznie rozstrzygnięte, W związku z tym określenie działalności Skarżącej jako nielegalnej wydaje się być co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione. Czytając ten fragment uzasadnienia decyzji Prezesa K. trudno się oprzeć wrażeniu, że na niekorzystne dla Skarżącej rozstrzygniecie, istotny wpływ mogły wywrzeć animozje i konflikty, jakie w przeszłości miały miejsce miedzy poprzednim właścicielem a różnymi lokalnymi czynnikami. A przecież wpływ taki nie powinien mieć miejsca, gdyby organy orzekające kierowały się przepisami prawa.

V. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2683/12, tut. Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] września 2012 r.

VII. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2286/13, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Sądu z dnia 26 marca 2013 r. uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Stosownie do art. 21 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela. Jak wynika z art. 124 pkt 3 Prawa wodnego związane z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych – wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca uwzględnił zatem ciążący na właścicielu wód obowiązek ich utrzymywania, zwalniając z konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego te czynności, które z mocy prawa spoczywają na właścicielu wód, gdyż ich wykonywanie jest niezbędne dla właściwego utrzymania wód. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko właściciel wód jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów oraz wycinanie roślin i to tylko wówczas, kiedy jest to związane z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. Inną kwestią pozostaje natomiast, czy właściciel wód czynności te będzie wykonywał osobiście, czy przy pomocy innego podmiotu. Trafnie zatem Sąd I instancji zinterpretował przepisy prawa materialnego i uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy pobór kruszywa w związku z utrzymaniem wód mógłby być prowadzony przez skarżącą jedynie jako roboty zlecone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca z takim stanowiskiem się zgadza. Nie dostrzega jednak tego, że wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jako podmiot, który nie działa w ramach zadań zleconych przez właściciela wód i wobec tego mają do niej zastosowanie przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. W konsekwencji powyższego stanowiska brak jest podstaw, aby uznać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego było bezprzedmiotowe.

2. Trafny natomiast jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że: "Jednocześnie WSA za słuszne uznał stanowisko, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wniosek skarżącej naruszałoby ustalenia zawarte w "Planach zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza W." Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do odmiennych wniosków, niż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy na stronie 4 uzasadnienia decyzji stwierdził, iż: "Można podzielić stanowisko organu I instancji, że koryto rzeki W. na rozpatrywanym odcinku uległo degradacji, jednakże nie może to stanowić podstawy do twierdzenia, że wnioskowany pobór kruszywa będzie sprzeczny z zapisami "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.", i że sprzeczność ta stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego." W kolejnym akapicie uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej, że organ I instancji nie wykazał błędności stanowiska R. w K., że "...prowadzenie przedmiotowych prac udrożnieniowych zwiększy przepustowość koryta rzeki W., więc tym samym nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego... ." Nadto organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że podstawową przesłanką istotną dla odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z koryta rzeki W. jest zwiększenie zagrożenia powodziowego spowodowanego planowanym składowaniem wydobytego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Z powyższego wynika, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmiennie przedstawił stan sprawy, niż wynika to z uzasadnienia decyzji, którą kontrolował. Organ odwoławczy nie uznał bowiem, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wniosek skarżącej naruszałoby ustalenia zawarte w "Planach zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza W." Tym samym WSA przypisał organowi odwoławczemu inną ocenę materiału dowodowego niż wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wobec tego należy uznać, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł w drugiej instancji Prezes Zarządu było rozpatrzenie wniosku skarżącej o udzielenie, na podstawie art.122 ust.1 pkt 1 w związku z art.37 pkt 7 Prawa wodnego (Dz.U. z 2012 r., poz.145), pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w postaci poboru materiału żwirowego z koryta rzeki W. W ocenie organu odwoławczego przesłanki do udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego nie zostały w sprawie spełnione, w następstwie czego wydania takiego pozwolenia należało odmówić. W ocenie Sądu, rozpatrującego ponownie skargę skarżącej na decyzję Prezesa Zarządu (w następstwie uchylenia przez NSA, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., poprzedniego wyroku Sądu, wydanego w niniejszej w sprawie) stanowisko Prezesa Zarządu jest trafne.

2. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Zgodnie z art.37 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności, wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu (pkt 7). W świetle wykładni art.124 ust.3 Prawa wodnego, dokonanej przez NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. i wiążącej tut. Sąd - na zasadzie art.190 p.p.s.a. - przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazane w tym przepisie zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku planowanego wydobywania kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinania roślin w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych nie odnosi do sytuacji, w której czynności tego rodzaju podejmuje podmiot inny niż właściciel wody albo osoba działająca na zlecenie właściciela wody. Z uwagi bezsporność faktu, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia odwoławczego skarżąca nie była właścicielem wody, ani nie działała na zlecenie jej właściciela, nie mogła ona, jako podmiot działający wyłącznie w imieniu własnym, skorzystać ze wskazanego wyżej zwolnienia. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że przedsięwzięcie wskazane przez skarżącą we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na zasadzie art.122 ust.1 pkt 1 w związku z art.37 pkt 7 Prawa wodnego.

3. Bezspornym jest, co potwierdza przywołany wyżej wyrok NSA, że przesłanki do odmowy udzielenia skarżącej żądanego pozwolenia nie może stanowić ewentualna sprzeczność planowanych robót z "Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.", albowiem jak to wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, występowania takiej sprzeczności organ odwoławczy nie wywodził i nie znajduje ona potwierdzenia w świetle analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

4. Organ odwoławczy upatruje przeszkody do udzielenia skarżącej żądanego pozwolenia łącznie w tym, że: 1) planowane działania zwiększyłyby zagrożenie powodziowe w sytuacji, w której według dołączonej do wniosku dokumentacji obejmują one (pomimo formalnego nieuwzględnienia tego faktu w oznaczeniu przedmiotu wniosku) również składowanie wydobytego żwiru w międzywalu, a zatem na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, 2) w sytuacji w której oba planowane działania, tj. wydobywanie żwiru z rzeki oraz składowanie go w międzywalu pozostają ze sobą w bezpośrednim nierozerwalnym związku (stanowią łącznie jeden ciąg technologiczny), winny być jednym pozwoleniem wodnoprawnym, obejmującym oba te działania. Wskazaną wyżej ocenę organu odwoławczego należy podzielić.

5. Przepis art.131 ust.2 pkt 1 ustawy przewiduje, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat wodnoprawny (dalej "operatem"). Skarżąca przedłożyła w postępowaniu administracyjnym taki operat, sporządzony w maju 2011 r. W operacie tym wskazano (str.3), że "Celem opracowania niniejszego operatu wodno – prawnego jest udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na: udrożnienie koryta rzeki W. w kilometrze 0+850-1+600 miejscowości B. do rzędnej 223,70, zgodnie z art.122 pkt 1 Prawa wodnego". W operacie szczegółowo zanalizowano różne aspekty planowanego zamierzenia (w szczególności: warunki geotechniczne i hydrologiczne, obliczenia hydrauliczne, sposób wykonywania robót, harmonogram udrożnienia). W pkt 11 operatu "Sposób wykonywania robót" (str.9) wskazano, że: (-) całość urobku będzie transportowana zestawami barek do miejsc wyładunku, tj. do punktu przeładunkowego w miejscowości B., (-) teren pod planowaną przeładownię stanowi własność przedsiębiorstwa B., (-) prace udrożnieniowe nie będą więc związane ze zmianą ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód i późniejszym przywróceniem go do stanu pierwotnego oraz korzystaniem z okolicznych dróg.

5.1. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że miejsce planowanego przeładowywania urobku znajduje się w międzywalu, tj. na obszarze położonym pomiędzy linią brzegową a wałem przeciwpowodziowym. W świetle definicji ustawowej, zawartej w art.9 ust.1 pkt 6c lit.c Prawa wodnego, obszar tego rodzaju jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.

5.2. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że zagospodarowywanie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią podlega rygorystycznym obostrzeniom, przewidzianym w art.40 ust.1 pkt 3 oraz art.88l ust.1 Prawa wodnego. W szczególności z art.88l ust.1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

5.3. Jednocześnie przepis art.122 ust.2 Prawa wodnego nakłada na podmioty zainteresowane obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szereg działań planowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - pod warunkiem wcześniejszego uzyskania na podstawie art.40 ust.3 lub art.88l ust.2 zezwoleń na odstępstwa od wskazanych wyżej zakazów, obowiązujących na tych obszarach. Z art.122 ust.2 pkt 3 ustawy wynika, że pozwolenia wodnoprawnego (po uzyskaniu zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art.88l ust.1 pkt 3) wymaga m.in. składowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów.

5.4. Nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi, że planowany przez skarżącą "wyładunek (przeładunek)" wydobytego z rzeki materiału żwirowego (żwiru) w obszarze międzywala, znajdującego się w miejscowości B., nie wchodzi automatycznie w zakres pojęcia "składowanie" żwiru na obszarze szczególnego zagrożenie powodzią, którym operuje art.122 ust.2 pkt 3 ustawy, zważywszy na ewentualne przypadki jedynie krótkotrwałego przechowywania tam żwiru (poprzedzającego dalszy transport). W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że nawet takie krótkotrwałe przechowywanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią spełniałoby kryteria składowania go na tym obszarze. Wziąwszy pod uwagę szczególny status omawianego terenu, nawet krótkotrwałe przechowywanie na nim materiału żwirowego, wymaga oceny z punktu widzenia wskazań prawidłowego gospodarowania wodami, dokonywanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro przepisy Prawa wodnego przewidują obligatoryjnie aż dwa, następujące po sobie instrumenty reglamentacji składowania m.in. żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zapewniające ocenę takiego przedsięwzięcia zarówno z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej (poprzez konieczność uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art.88l ust.2 ustawy), jak i z punktu widzenia gospodarowania wodami (poprzez konieczność uzyskania pozwolenia wodno prawnego na podstawie art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego), to system ten musi być stosowany ściśle, a nie wybiórczo.

5.5. Pomimo niekwestionowanego nieujęcia przez skarżącą - we wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, odnoszącego się wyłącznie do kwestii wydobywania materiału żwirowego z koryta rzeki - także żądania udzielenia takiego pozwolenia na składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, stwierdzić należy, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącą wniosku nie mogło abstrahować od faktu, że składowanie takie skarżąca bezspornie przewiduje. Nie można w tej sytuacji zaprzeczyć temu, że: 1) udzielenie pozwolenia wodnoprawnego łączy się z koniecznością przeprowadzenia oceny wszystkich aspektów związanych z wykonaniem tego pozwolenia, 2) przewidziane w operacie składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią pozostawało w bezpośrednim i integralnym związku z objętym wnioskiem wydobywaniem żwiru z rzeki – nie jest bowiem możliwe wydobywanie żwiru z rzeki bez rozwiązania kwestii składowania uzyskanego urobku, 3) zachodziła konieczność jednoznacznego wykluczenia sytuacji, w której uzyskanie przez stronę pozwolenia na wydobywanie żwiru z rzeki byłoby de facto (a wbrew właściwemu zakresowi rozstrzygania) wykładane przez stronę również jako zezwolenie na składowanie żwiru w międzywalu (z uwagi na zadeklarowanie go w operacie, będącym podstawą do orzekania w przedmiocie wydobywania żwiru).

5.6. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego winno być łącznie zarówno wydobywanie żwiru z koryta rzeki (art.122 ust.1 pkt 1 w związku z art.37 pkt 7 Prawa wodnego), jak składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego). Złożenie przez skarżącą wniosku wyłącznie w przedmiocie pierwszego z tych zamierzeń, któremu nie towarzyszyło zgłoszenie żądania w odniesieniu do drugiego z nich (połączone jedynie ze wskazaniem realizowania takiego zamiaru w operacie wodnoprawnym), stanowiło przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej w związku z perspektywą naruszenia art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego oraz art.88l ust.1 pkt 3 tej ustawy.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.