Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 790/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) i art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r,, poz. 256 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe, zadaszenie nas strefą dostaw oraz możliwością realizacji bilbordu reklamowego, na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu wskazanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. organ odmówił uzgodnienia (nie uzgodnił) projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Organ zwrócił uwagę, iż prawidłowo określona w przesłanym projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodna z art. 43 ust. 1 pkt. 3 tabeli ww. ustawy o drogach publicznych, powinna dotyczyć również infrastruktury technicznej i planowanego bilbordu reklamowego.

W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dojazd do inwestycji wskazano w następujący sposób: "obsługa komunikacyjna - z drogi krajowej". Z zacytowanego zapisu nie wynika czy chodzi o wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], czy wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę poprowadzoną po działce nr [...]. Droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP), na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni zlokalizowanej w jej pasie drogowym. W rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za dopuszczeniem bezpośredniego powiązania działki nr [...] z drogą krajową nr [...], gdyż działka ta posiada możliwość pośredniego połączenia z ww. drogą krajową poprzez istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...] (zjazd w km [...] strona prawa).

W myśl § 76a pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na zjazdy publiczne, określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, oraz na zjazdy indywidualne określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. Zatem obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji na działce nr [...] nie może odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego. Zjazd ten ze względu na planowaną na działce nr [...] działalność gospodarczą winien zostać przebudowany na zjazd publiczny. Dopiero po przebudowaniu przedmiotowego zjazdu w km [...] strona prawa będzie można stwierdzić, że planowana działalność gospodarcza na działce nr [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...].

Zarządca drogi krajowej, mając na uwadze przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zgodnie z którym jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, jest fakt, że teren planowanej inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej" zwrócił uwagę na przyjętą w tym zakresie linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt. II S.A./Kr 221/13, wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09), w którym wskazano, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać w przyszłości. Z tych też przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W związku z tym organ stwierdził, że uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia będzie możliwe po doprecyzowaniu zapisu dotyczącego dojazdu do inwestycji oraz po zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej przez przebudowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], który z racji planowanej na działce nr [...] działalności usługowej winien być zjazdem publicznym.

Przebudowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę poprowadzoną po działce nr [...] zapewni nie tylko dostęp do drogi publicznej, lecz również bezpieczne warunki wjazdu i wyjazdu na tą drogę, a jednocześnie pozwoli na spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc posiadanie już zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Organ poinformował, że uzgodnienie projektu decyzji będzie możliwe po ponownym wystąpieniu, ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie, przez Wójta Gminy [...], po wyprzedzającym przebudowaniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę poprowadzoną po działce nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, zgodnie z warunkami jakie zarządca drogi krajowej ustali w zezwoleniu. Zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej wydaje właściwy zarządca drogi na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Jest to odrębne postępowanie w stosunku do postępowania uzgodnieniowego projekt decyzji o warunkach zabudowy, w ramach którego zarządca drogi ustala czy planowany zjazd spełnia warunki pod względem przepisów prawa oraz czy jego lokalizacja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w [...], zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że teren planowanej inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący już zjazd w chwili orzekania o warunkach zabudowy;

- § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. poprzez odmowę uzgodnienia skomunikowania inwestycji, pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, jak również pomimo spełnienia wszelkich warunków technicznych przewidzianych w ww. rozporządzeniu;

2. przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą powiatową nie jest możliwe z uwagi na pogorszenie płynności ruchu, zwłaszcza w sytuacji, w której organ nie przeprowadził żadnych pomiarów, statystyk czy chociażby opinii biegłego który ustaliłby stopień pogorszenia płynności ruchu czy z daleko posuniętej ostrożności wpływ zjazdu na bezpieczeństwo ruchu;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie inwestycji skarżącego pogorszy płynność ruchu;

- art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieprzedstawienie żadnych pomiarów czy badań potwierdzających wpływ skomunikowania inwestycji skarżącego na płynność ruchu a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego lokalizacja zjazdu w tym miejscu jest niemożliwa, jak nie wskazanie, czy możliwy jest zjazd w innym miejscu;

- art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i podarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wymóg przebudowy zjazdu na działkę nr [...] do parametrów zjazdu publicznego jest stawiany inwestorowi przedwcześnie i jest niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 ww. ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie tekstowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wszystkie te wymogi zostały spełnione przez skarżącego. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w zakresie możliwości włączenia drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą. W niniejszej sprawie włączenie do drogi publicznej nastąpi poprzez zjazd na drogę wewnętrzną z drogi krajowej nr [...], zgodnie ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego przebudowę.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. W niniejszej sprawie działka [...] dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd na działkę [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, który zostanie po zakupie działki [...] przebudowany na zjazd publiczny.

Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Uzyskanie przez jednego z wnioskodawców takiej decyzji nie ogranicza możliwości wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innych wnioskodawców. Decyzje te mogą dotyczyć różnych rodzajów inwestycji, ale ich przymiotem może być również ten sam typ inwestycji (zob. wyrok z 25.01.2012 r., II OSK 2114/10). Co więcej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może wystąpić podmiot niebędący właścicielem nieruchomości (wyrok z 23.04.2013 r., II OSK 2532/11). W związku z tym nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy lub uzgodnienia do takiej decyzji, od przebudowania z inwestora zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, bowiem niezasadne byłoby inwestowanie przez podmiot niebędący właścicielem danej nieruchomości w budowę zjazdu przed nabyciem danego gruntu. Inwestor nie jest jeszcze właścicielem przedmiotowej działki. W związku z tym, nie jest uzasadnione ekonomicznie przebudowanie zjazdu, przed jej zakupem. Natomiast jak wskazano wcześniej inwestor wystąpił już w wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu i po zakupie działki [...] przystąpi do jego przebudowy.

Skarżący dodał, że planowany do realizacji obiekt handlowo-usługowy, nie jest obiektem o charakterze wielkopowierzchniowym i tym samym jego lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości nie będzie skutkowała istotnym wzmożeniem ruchu drogowego. Jak wynika z doświadczeń skarżącego, posiadającego kilkaset marketów tego typu, ilość pojazdów wjeżdżających na i z przedmiotowej nieruchomości będzie oscylowała w granicach 200-300 sztuk dziennie, z czego znaczną część tych pojazdów stanowić będą pojazdy poruszające się dotychczas po tej drodze i tym samym nie stanowiące generatora ruchu.

Skarżąca spółka nie wystąpiła z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz skorzystała z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd przyjął, że skarga została wniesiona prawidłowo na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez wcześniejszego skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2018 r., I OSK 1437/18, z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18, z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 1271/18, z dnia 23 listopada 2018 r., I OSK 3975/18, z dnia 5 lutego 2019 r., I OSK 4439/18, z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 577/19, z dnia 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1018/19 oraz z dnia 11 października 2019 r., I OSK 3522/18; wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Na wstępie wskazać należy, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do organu uzgadniającego w dniu [...] stycznia 2021 r., zaś postanowienie zostało wydane w dniu [...] lutego 2021 r., zachowany zatem został termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W tej sprawie jako przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający podał nieprecyzyjne sformułowanie projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Przede wszystkim Sąd nie podziela poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej u.d.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09). Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, w którym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, że stanowisko zbieżne z tym poglądem zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 10 marca 2020 r., IV SA/Wa 2742/19, z 4 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2367/19, z 2 lipca 2019 r., IV SA/Wa 1052/19, z 22 listopada 2018 r., IV SA/Wa 2020/18, z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2525/18.

W zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności budowy zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Generalny Dyrektor, rozpoznając sprawę, w bardzo ograniczonym zakresie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organ nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również argumenty podniesione w skardze. Skarżąca spółka słusznie wskazała, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Natomiast dla uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu w trybie art. 29 u.d.p. należy legitymować się prawem do terenu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2., podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia. Podobnie, jednym z koniecznych warunków prowadzenia robót budowalnych jest legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowalnego). Nie można więc wymagać od inwestora, który nie posiada jeszcze tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzyskał najpierw zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej i przebudował zjazd na tę nieruchomość.

Dodać należy, iż czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W tej sprawie takie postępowanie zostało wszczęte, ale na wniosek M.S., która wystąpiła o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego i zostało zawieszone na jej wniosek. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem tego postępowania.

W orzecznictwie wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., IV SA/Wa 2742/19).

W niniejszej sprawie organ, w bardzo ograniczonym zakresie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Organ wskazał, że uzgodnienie warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego będzie możliwe po doprecyzowaniu zapisu dotyczącego dojazdu do inwestycji oraz po zapewnieniu dostępu do drogi publicznej przez przebudowany do parametrów zjazdu publicznego zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę ner [...]. Wynika z tego wniosek, że organ ocenił, że istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki inwestycyjnej, choć jednoznacznie nie zostało to w zaskarżonym postanowieniu stwierdzone, ani poddane analizie faktycznej i prawnej.

Należy mieć przy tym na uwadze, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17). Organ, rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15). W tej sprawie "warunkiem" uzgodnienia jest dokonanie przez inwestora przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Jak wywiedziono powyżej, uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji od takiego warunku pozostaje poza kompetencjami zarządcy drogi wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest sprzeczne z charakterem decyzji o warunkach zabudowy.

Prawidłowe jest natomiast stanowisko organu uzgadniającego, że projekt decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej, w którym wskazano: "obsługa komunikacyjna - z drogi krajowej" jest nieprecyzyjny, gdyż ze sformułowania tego nie wynika czy obsługa ta ma następować poprzez zjazd bezpośredni z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], czy poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną poprowadzoną po działce nr [...]. Z treści skargi wynika, że inwestor planuje dostęp terenu inwestycji do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd na drogę wewnętrzną zgodnie ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego przebudowę. Organ słusznie wskazał, że jest związany treścią projektu decyzji przekazanego mu przez Wójta. Projekt decyzji wymaga więc doprecyzowania w tym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Niezasadne są zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż "skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą powiatową nie jest możliwe z uwagi na pogorszenie płynności ruchu, zwłaszcza w sytuacji, w której organ nie przeprowadził żadnych pomiarów, statystyk czy chociażby opinii biegłego który ustaliłby stopień pogorszenia płynności ruchu czy z daleko posuniętej ostrożności wpływ zjazdu na bezpieczeństwo ruchu". Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zawarł takich stwierdzeń, więc ten zarzut skargi nie znajduje odniesienia do okoliczności tej sprawy. Zarzut naruszenia tych przepisów można postawić organowi tylko w odniesieniu do niedokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 35 ust. 3 u.d.p.

Nietrafny jest zarzut skargi naruszenia § 9 rozporządzenia "poprzez odmowę uzgodnienia skomunikowania inwestycji, pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, jak również pomimo spełnienia wszelkich warunków technicznych przewidzianych w ww. rozporządzeniu". Organ zastosował ten przepis tylko w zakresie dotyczącym dostępu bezpośredniego z drogi krajowej na teren inwestycji, stwierdzając, że nie zachodzi w tej sprawie wyjątek, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni zlokalizowanej w jej pasie drogowym. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za dopuszczeniem bezpośredniego powiązania działki nr [...] z drogą krajową nr [...], a z treści skargi wynika, że inwestor również takiego bezpośredniego zjazdu nie planuje.

Przedwczesny jest zarzut skargi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i podarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.