Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara- Dubiel SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r, [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. znak: [...] Burmistrz Gminy C. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wniosek Firma A , dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "TAR 7009E" wraz z wieżą oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C.. Powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było przyjęcie, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zaś Inwestor takiej decyzji nie przedstawił.

Firma A złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że inwestycja nie jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2020r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4. stosuje się odpowiednio. Ust. 1a tego przepisu stanowi, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przez inwestycję celu publicznego rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną, zgodnie z art. 4 pkt 18 tejże ustawy, należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Infrastruktura telekomunikacyjna zaś, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460) to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Objęta wnioskiem inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w C., gm. C.. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w szczególności dokumentu pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje realizację wolnostojącej wieży kratowej o wysokości 55,95 m wraz z systemem antenowym (anteny sektorowe i paraboliczne oraz radiolinie), zainstalowanym na wieży oraz urządzeniami zasilającymi, sterującymi nadawczo-odbiorczymi, zlokalizowanymi w szafach aparaturowych, umieszczonych przy podstawie wieży. System antenowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią anteny sektorowe zawieszone na wysokości od 53,00 m i 53,10 m o częstotliwościach równoważnej mocy promieniowanych izotropowo systemów jako EIRP anteny:

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 30°, częstotliwości: 2100 MHZ, 800 MHZ, EIRP 1752W;

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 30°, częstotliwości: 2100 MHZ, 800 MHZ, EIRP 1665W;

- HUAWEAI 704516R0, azymut 30°, częstotliwość 900 MHZ, EIRP 766W;

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 150°, częstotliwości: 2100 MHZ, 800 MHZ, EIRP 1752W;

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 150°, częstotliwości: 1800 MHZ, 800 MHZ, EIRP 1665W;

- HUAWEI A704516R0, azymut 150°, częstotliwość 900 MHZ, EIRP 766W;

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 240°, częstotliwości: 2100 MHZ, 900 MHZ, EIRP 1752W;

- HUAWEI ADU4518R7, azymut 240°, częstotliwości: 1800 MHZ, 800 MHZ, EIRP 1665W;

- HUAWEI A704516R0, azymut 240°, częstotliwość 900 MHZ, EIRP 766W;

- System anten parabolicznych zawieszonych na wysokości 51,0 m oraz 50,4 m.

Wnioskowany zakres inwestycji to inwestycja celu publicznego, która zgodnie z art. 50 u.p.z.p. jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gmina C., w obszarze wskazanym we wniosku, nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 56 u.p.z.p. - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Brzmienie art. 56 wskazuje, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie ustanawia żadnych praw lub obowiązków innych niż określone w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja ta jest aktem, którego ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Organ wydający to rozstrzygnięcie jest związany wnioskiem inwestora odnośnie charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie może tego wniosku samodzielnie interpretować zawężająco lub rozszerzająco.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład aktu związanego, czyli podjętego przez organ po zbadaniu określonego stanu faktycznego pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli organ ten stwierdzi niezgodność tego stanu z przepisami prawa, to ma on obowiązek wydania decyzji odmownej. Natomiast w przypadku niestwierdzenia takiej niezgodności jest on obowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ ma także obowiązek zbadać czy inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, tj. czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283), zwanej dalej ustawą, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z ust. 2 w/w artykułu, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji inwestor załączył Kartę Informacyjną przedsięwzięcia. Na podstawie tego dokumentu ustalono, że objęta wnioskiem inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w C.. Anteny zawieszone zostaną na wieży stalowej, o wysokości 56 m. Inwestycja składać się ma z 9 anten sektorowych i 4 anten parabolicznych. Anteny sektorowe mają zostać zamontowane na azymutach: 30°, 150° i 240°.

Rolą postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (postępowania środowiskowego) jest ustalenie negatywnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnej inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem. Częścią postępowania środowiskowego jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której celem jest ustalenie, czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnych decyzji uprawniających do realizacji inwestycji. Wskazaną ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się z mocy prawa (obligatoryjnie) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a można tę ocenę przeprowadzić (fakultatywnie), jeśli taka potrzeba zostanie stwierdzona postanowieniem odpowiedniego organu, które jest wydawane dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), które to rozporządzenie ma w niniejszej sprawie zastosowanie, określono przedsięwzięcia zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2), oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ( § 3), jak również odpowiednio przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie zatem z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny -instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (tak m in. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., w sprawie II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706/13, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji wskazano, że w świetle zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem jest pojedyncza antena spełniająca kryteria określone w ww. przepisach i w przedmiotowym przypadku, nawet jeśli anteny zamontowane zostaną na tej samej wysokości, skierowane będą w tym samym kierunku i pod tym samym kątem, to nie ma podstaw do sumowania ich mocy w celu zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z powyższym poglądem nie można się jednak zgodzić. Stosownie bowiem do pominiętego przez Inwestora przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Przyjąć należy, że stosowanie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia nie jest wyłączone treścią cytowanych wyżej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Co do zasady, ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Jest to podstawowa zasada przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tak więc ustala się moc każdej anteny oddzielnie jako elementu instalacji po to, aby możliwe było zakwalifikowanie każdej z nich pod kątem owej mocy ze względu na kolejne punkty § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. W konsekwencji wystarczy, że jedna z anten przekroczy dopuszczalną moc w powiązaniu z odległością miejsca dostępnego dla ludności, a całe przedsięwzięcie zostanie zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. ma charakter przepisu uzupełniającego do § 3 ust. 1 pkt 8. Zdaniem Kolegium gdyby oddzielnie oceniać te przedsięwzięcia wedle kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., żadne z nich nie kwalifikowałoby się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie byłoby możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w takiej sytuacji, tj. w ramach tego samego zakładu lub obiektu, nakazuje sumowanie tych przedsięwzięć.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1289/17, Baza orzeczeń NSA).

Jak wskazuje organ II instancji na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2019 r. (II OSK 271/18) gdzie Sąd wskazał: "Przede wszystkim nie jest uprawnione podejście dokonujące jedynie literalnej i pozbawionej systemowego odniesienia wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Tego rodzaju "wyizolowana" i schematyczna wykładnia opiera się na negowaniu logicznych i merytorycznych związków pomiędzy wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami cyt. rozporządzenia oraz przepisami art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. O ile nie ulega wątpliwości, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wskazując przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, odwołują się do parametru minimalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, stanowiąc dodatkowo, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, o tyle nie można przyjąć, że przepisy te regulują zagadnienie obliczania globalnej mocy promieniowania elektromagnetycznego dla zespołu anten tworzących określoną instalację, stanowiącą przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny. Jest natomiast oczywiste, że zastrzeżenie, iż równoważną moc promieniowania oblicza się dla danej anteny bez uwzględnienia anten wchodzących w skład tej samej lub innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej, jest logicznie uzasadnione, gdyż po pierwsze -niezależnie od sprawy sumowania mocy promieniowania pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji - najpierw należy ustalić moc tego promieniowania dla pojedynczej anteny, aby móc ustalić globalną moc przedsięwzięcia, po drugie zaś graniczny parametr mocy promieniowania oblicza się co do zasady dla pojedynczej instalacji (pojedynczego przedsięwzięcia) (zob. dalsze uwagi poniżej). Nie można jednak wywodzić z powyższej regulacji rozporządzeniowej uproszczonych i pozbawionych szerszego odniesienia wniosków. Jak już bowiem wspomniano, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. posługują się szerszym znaczeniowo terminem "instalacja", a zgodnie z § 1 tego rozporządzenia każda instalacja jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego odziaływania na środowisko nakazuje uwzględniać nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko), lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Luksemburski niezmiennie podkreśla, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (zob. np. wyrok TS z dnia 25 lipca 2008 r, C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, ECR 2008/7B-/I-6097 pkt 28, 29, 36-38, 44, 46; wyrok z dnia 10 grudnia 2009 r, C-205/08, Umweltanwalt von Karnten v. Karntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; wyrok z dnia 21 marca 2013 r, C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37). Rozważana zasada jedności oceny środowiskowej nakazuje zatem przeprowadzenie całościowej i globalnej kwalifikacji przedsięwzięć, która musi wziąć pod rozwagę wszystkie ich powiązania techniczne, użytkowe i funkcjonalne (tak wewnętrzne, jak i zewnętrzne), jeśli bez ich uwzględnienia mogłoby dojść do nieuzasadnionego z punktu widzenia ochrony środowiska wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny ich oddziaływania przedsięwzięcia. W świetle uregulowań prawa unijnego przepisom § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie można zatem nadawać znaczenia, które byłoby sprzeczne z tym prawem. Już ta przesłanka samoistnie stanowi podstawę do uznania, że kwalifikacja przedsięwzięcia telekomunikacyjnego o cechach i parametrach wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. musi uwzględniać wszystkie elementy powyższego przedsięwzięcia (w tym anteny wchodzące w jego skład) oraz zachodzące pomiędzy nimi związki.

W konsekwencji w odniesieniu do przedsięwzięć stanowiących instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, należy przyjąć, że w przypadku instalacji wieloantenowych kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko musi uwzględniać możliwość kumulacji wartości parametrów minimalnej równoważnej mocy promieniowana izotropowego wyznaczonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład całej instalacji. Wobec tego - po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten - kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji.

Zaprezentowana wyżej interpretacja znajduje również bezpośrednie potwierdzenie w treści innych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Zjawisko sumowania mocy poszczególnych anten lub elementów instalacji antenowych nie jest zatem obce samemu prawodawcy rozporządzeniowemu. Przykładowo w § 2 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia postanowiono, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Przepis ten wprost zatem wskazuje, że dodanie anten, zmiana ich lokalizacji lub zmiana antenowych parametrów technicznych lub użytkowych w ramach zbiorczo ujętego wieloantenowego przedsięwzięcia może spowodować, że progi mocy promieniowania zostaną osiągnięte, pomimo iż moc niektórych pojedynczych anten wchodzących w skład tego przedsięwzięcia nie osiągnie progów określonych w § 2. Podobne regulacje wynikają również z § 3 ust. 2 pkt 1-2 cyt. rozporządzenia.

Jeszcze bardziej oczywiste wnioski można wyprowadzić z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W przepisie tym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazano zaliczyć również te przedsięwzięcia, które nie osiągają progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu zostaną osiągnięte progi określone w ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że nawet jeśli mamy do czynienia z traktowanymi odrębnie planowanymi, realizowanymi lub zrealizowanymi przedsięwzięciami jednorodzajowymi (np. radiokomunikacyjnymi) znajdującymi się w określonej bliskości (jednego zakładu lub obiektu), to powstaje obowiązek zsumowania ich parametrów (np. mocy promieniowania wszystkich anten wchodzących w skład danej instalacji), jeśli po dokonaniu tego zsumowania względem choćby jednego przedsięwzięcia zostaną osiągnięte progi wyznaczone w § 3 ust. 1 (np. w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r). Prawodawca w ten sposób chce zapobiec niedopuszczalnej separacji kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć, które już istnieją lub będą istnieć w obrębie jednego zakładu lub obiektu. Dotyczy to wprawdzie odrębnych przedsięwzięć (instalacji) telekomunikacyjnych, które już działają lub mają działać w danym miejscu, jednak sens i cel powyższej regulacji wskazuje, że zakaz separacji kwalifikacyjnej powinien zostać rozciągnięty również na pojedyncze anteny traktowane jako odrębne instalacje telekomunikacyjne, nawet jeśli wchodzą one - z woli inwestora - w skład jednej wieloantenowej instalacji. Tylko taka wykładnia zapewnia zachowanie koniecznej zgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, a jednocześnie pozostaje w zgodności z wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. celami regulacyjnymi" (sygn. akt: II OSK 271/18, publ. Baza orzeczeń NSA). Wyrok ten został wydany co prawda na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia, ale brzmienie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. jest identyczne. Orzecznictwo powyższe zachowało zatem aktualność.

W niniejszej sprawie elementem inwestycji jest montaż dziewięciu anten sektorowych, po trzy anteny skierowane w trzech kierunkach. W Karcie Informacyjnej inwestor w tabeli przedstawił moc promieniowaną izotropowo (EIRP) dla każdej z anten. Zsumowanie mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla wszystkich anten ukierunkowanych na dany azymut prowadzi do wniosku, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium ustaliło, iż z sumowania wartości trzech anten, skierowanych na poszczególne azymuty wynika, iż maksymalny EIRP na ten sam azymut wynosi 4 183 W (1752 VA/ 1665 W + 766 W). Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 73 m i ok. 100 m o planowanego przedsięwzięcia (na działkach odpowiednio nr [...] i [...]). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Pasmo pracy anten zawiera się w przedziale 900 - 2100 MHz. Zatem inwestycja nie dość, że wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jest jeszcze inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Jeszcze raz należy podkreślić, że z sumowania mocy promieniowanej izotropowo wynika, iż przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W obecnym stanie faktycznym - brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia.

Jak stanowi art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest przedstawienie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy decyzja taka jest wymagana.

Aktualnie - brak tej decyzji powoduje, że zasadnym jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji z uwagi na brak uprzednio wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem prawidłowa.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P4 sp. z o.o., zarzucając jej

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." z uwagi na zastosowanie poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, która odmawia ustalenia lokalizacji wnioskowanej przez inwestora decyzji, podczas gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej jej ustalenia,

2. art. 7, art. 77 i art. 80 z uwagi na brak wyczerpującego i prawidłowego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak dokonania właściwych ustaleń faktycznych, pominięcie dowodów znajdujących się w aktach postępowania, w tym uzupełnionych na wyraźne żądanie organu I instancji dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie przez SKO w T., że: "Zsumowanie mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla wszystkich anten ukierunkowanych na dany azymut prowadzi do wniosku, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach'',

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktów, dowodów i przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przedłożonym przez Skarżącą, w których to dokumentach zawarto wszystkie wymagane prawem informacje i dane pozwalające dokonać oceny inwestycji Spółki jako nie zaliczającej się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ani zawsze ani potencjalnie), w tym z których można wywieść, iż istniejące zabudowania znajdują się w odległości ok. 73 m i 100 m, ale w ogóle nie w osi głównej wiązki promieniowania anteny (inne azymuty), a do tego, gdyby na tych azymutach znajdowały się te budynki, to ta wiązka na tych odległościach przebiegałaby na wysokości ponad 13 i 26 m nad nimi, a tym samym i tak nie byłyby to miejsca dostępne dla ludności,

4. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, co przejawiało się m.in. w braku rzetelnego rozważenia wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania P4 złożonego od decyzji organu I instancji, w tym pomięcie wielu z nich,

5. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku Nr. 78 poz. 483 ze zm.) w zw. art 6 k.p.a., 7 oraz 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez SKO w T. i Wójta Gminy C. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

6. art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t j. Dz. U. 2020 r, poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi,

7. art 124 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t jedn. Dz. U. z 2020 poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej "POS", z uwagi na nie zastosowanie tego przepisu w aktualnym jego brzmieniu tzn. bez uwzględnienia zmiany jego treści mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 poz. 1815), obowiązującą od 25 października 2019 r., a tym samym pominięcie, iż miejsca dostępne dla ludności ustala się odtąd wyłącznie według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości,

8. art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu" w zw. § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 roku pozycja 1839) zwane dalej także "rozporządzeniem" poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem wyrażające się w uznaniu, iż inwestycja P4 zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem miejsca dostępne dla ludności nie znajdą się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten na danym azymucie (o skumulowanym EIRP),

9. art. 52 ust. 3 u.p.z.p. poprzez żądanie od Spółki spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami warunków w postaci uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mimo, iż realizacja tej inwestycji nie wymaga wydania takiej decyzji.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy C.,

2) rozpoznanie skargi na rozprawie,

3) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 poz. 1990 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast za cel publiczny uznaje się - zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. - m.in. wykonywanie obiektów i urządzeń "łączności publicznej", przez którą z kolei należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 z późn. zm.), infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i stanowi inwestycję celu publicznego (zob. wyroki NSA z dnia: 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Planowana inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , której anteny sektorowe i paraboliczne oraz anteny radiolinii będą zamontowane na wolnostojącej wieży kratowej wraz z urządzeniami zasilającymi i sterującymi, umieszczonymi przy podstawie a więc stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie łączności publicznej, w rozumieniu przytoczonych przepisów. Jednocześnie działka nr [...] położona w miejscowości C., gmina C., na której wieża została przewidziana, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na jej realizację wymagane jest uzyskanie decyzji lokalizacyjnej.

Wydając taką decyzję organ w każdym wypadku ma obowiązek badać zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.), do których należą m.in. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2147 z późn. zm.; dalej: "u.i.o.ś").

Przepis art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. nakłada na inwestora obowiązek uzyskania - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co również odnosi się do decyzji lokalizacyjnej, zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2697/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 142/19;) - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, jeżeli inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć wymienione są ściśle w wydawanym na podstawie art. 60 ustawy jest rozporządzeniu wykonawczym.

Dotychczasowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.; dalej: "r.ws.p.2010"), w świetle którego kwalifikowano inwestycje pod kątem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostało uchylone z dniem 11 października 2019 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.; dalej: "r.ws.p.2019").

Stosowanie do § 2 ust. 1. pkt 7 r.ws.p.2019, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Ponadto, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2019, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Organy obu instancji w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy, istotne jest wyjaśnienie następujących bardziej ogólnych kwestii. Czy w przypadku kwalifikacji przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej niezbędne jest określenie parametrów dla pojedynczej anteny, czy też dla wszystkich anten planowanych do zamontowania na danej stacji bazowej i uwzględnienie ewentualnego zjawiska kumulacji oddziaływania. Co należy rozumieć przez pojęcie: "miejsce dostępne dla ludności".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdecydowanie prezentowany jest pogląd, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), (obecnie § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne anteny, wpłynie na środowisko (wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. ... A więc żeby ustalić, czy mamy do czynienia z inwestycją wymagającą decyzji środowiskowej, najpierw należy ustalić moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny, a następnie uwzględnić kumulację oddziaływania anten wynikającą z działania stacji jako całości ( wyroki w sprawach II OSK 1050/18 i II OSK 1045/20).

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019). Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Ten pogląd wyraził również w Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13. Stanowisko to zachowuje aktualność w odniesieniu do uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

Skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do dominującego stanowiska w orzecznictwie o konieczności – z uwagi na zasadę przezorności (art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska) – badania oddziaływania inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości, z uwzględnieniem zjawiska kumulacji. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1045/20, "Przedsięwzięcie, składające się z wielu anten, może doprowadzić do nakładania się pól elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy potencjalnie". Zebrany materiał dowodowy w trakcie postępowania administracyjnego powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 2 ust. 1. pkt 7 lub § 3 ust. 2 pkt 3 r.ws.p.2019 i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania, w szczególności czy w sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia.

Parametry inwestycji zostały rzetelnie i dokładnie ustalone przez organy administracji w trakcie prowadzonego postępowania. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentu są przekonujące. W Karcie Informacyjnej inwestor w tabeli przedstawił moc promieniowaną izotropowo (EIRP) dla każdej z anten. Kolegium Odwoławcze, opierając się na całości materiału dowodowego trafnie ustaliło, że z zsumowania wartości trzech anten, skierowanych na poszczególne azymuty wynika, iż maksymalny EIRP na ten sam azymut wynosi 4183 W (1752 W + 1665 W + 766 W) – k 79 a.a.. Zatem ta przesłanka decydująca o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została spełniona. Kolejną przesłanką zaistnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest odległość środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny od miejsca dostępnego dla ludności. Odnosząc się do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" wskazać należy, że na podstawie art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 z późn. zm.) nastąpiła zmiana art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 poz. 1219 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą od dnia 25 października 2019 r., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Z treści przepisu w nowym brzmieniu wynika, że przy ustalaniu czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, uwzględnia się wyłącznie stan istniejący zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji odniósł się również do tej kwestii. Prawidłowo ustalono, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 73 m i ok. 100 m od planowanego przedsięwzięcia (na działkach odpowiednio nr [...] i [...]).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji nie budzi zastrzeżeń Sądu i nie potwierdza naruszeń zarzucanych w skardze. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Na jego podstawie organy oceniły wniosek inwestora w świetle przedłożonych przez niego dowodów. Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza ustalenia organu, że zsumowana równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi 4183 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia. Tę ocenę należy zaakceptować. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób kompletny wyjaśnienia spełnienie przesłanek niezbędnych do konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.