Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.2, art. 156 par 2, art 158 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2022 r. nr KOC/469/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2022 r. nr KOC/469/Go/22 na podstawie art. 138 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 9 sierpnia 1958 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że zgodnie z adnotacją na egzemplarzu orzeczenia znajdującym się w aktach sprawy – orzeczenie zostało wysłane do wnioskodawcy na adres podany we wniosku w dniu 10 lipca 1958 r. Ponadto zostało załączone do wniosku z 8 lutego 1960 r. do Sądu Powiatowego [...] Wydział III Ksiąg Publicznych o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z 30 marca 1960 r. Sąd przepisał tytuł własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a zatem najpóźniej w tym dniu decyzję należy uznać za doręczoną. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte 21 sierpnia 2008 r., a zatem po upływie 30 lat. Dlatego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a decyzja ta jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu.

W skardze na powyższą decyzję M. G. (Skarżący) wniósł o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a to poprzez:

- jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy w okolicznościach tej sprawy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu;

- umorzenie postępowania, mimo, że brak było podstaw do uznania, że doszło do spełnienia wymogu "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie;

- jego błędne zastosowanie, mimo że w braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji, a datą złożenia wniosku;

2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko w takich przypadkach dopuszczalne jest zakończenie postępowania decyzją umarzającą;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo że zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą obligatoryjne przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił;

- pobieżną i arbitralną, a w konsekwencji całkowicie błędną ocenę w zakresie rzekomego "doręczenia decyzji" dekretowej podczas gdy jedyny miarodajny termin mógłby (ewentualnie) stanowić termin doręczenia decyzji adresatowi (stronie), a tego organ w ogóle dotychczas nie zbadał;

- bezkrytyczne oparcie się przy ocenie kwestii "doręczenia decyzji" wyłącznie na niemającej znaczenia prawnego i bezpodstawnie zamieszczonej wzmiance dotyczącej doręczenia (zawartej tylko na jednym egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach archiwalnych), mimo iż to SKO jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody z innych dokumentów, pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

- arbitralną ocenę, że fakt wpisania w księgach wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela dowodzi doręczenia decyzji dekretowej w rozumieniu przepisów nowelizacji k.p.a. z 2021 r.;

4. naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 i art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, podczas gdy nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko, co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, o co Skarżący niniejszym wnosi i wnosił;

5. naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. z 2021 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez:

- ich błędne zastosowanie w tej sprawie,

- zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy z

2021 r., podczas gdy:

- art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. z 2021 r. (obowiązujący od dnia 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich, jak to postępowanie), stosuje się nowe przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, tj. z uwzględnieniem nakazu wydania decyzji nadzorczej na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - o słabszym skutku, co organ całkowicie pominął;

- z porównania treści art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z 2021 r. i art. 2 ust. 1 tej nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu jedynie niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o tzw. słabszym skutku, stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.;

- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. z 2021 r. zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z nich;

- konieczne było dokonanie przez SKO zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z 2021 r. przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku;

6. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z 2021 r. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z 2021 r. nie stanowią konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13 i są niezgodne z Konstytucją RP, a mianowicie:

- z art. 2 Konstytucji RP przez to, że naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz naruszają zasadę ochrony interesów w toku;

- z art. 32 ust 1 Konstytucji RP przez to, że naruszają zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa;

- z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że naruszają przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

- z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że naruszają nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;

- z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że naruszają prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;

7. rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 11, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez SKO rzeczowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy, niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych zasadą rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 k.p.a.) i co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.) oraz sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji dekretowej okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mianowicie:

- oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na nieuprawnionych nadinterpretacjach dotyczących zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i wyciąganie nieuprawnionych wniosków, co do kluczowych okoliczności sprawy z braku dokumentów archiwalnych;

- zaniechanie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;

- wnioskowanie o treści dokumentu świadczącego o wpisie prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy jest to okoliczność prawnie obojętna dla przesłanek zastosowania przepisów nowelizacji k.p.a.;

- zaniechanie wypełnienia obowiązku należytego rozparzenia materiału dowodowego i zastąpienie rzeczywistej analizy w sprawie sumą nieuprawnionych nadinterpretacji i domniemań;

- całkowite pominięcie przez organ, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej nie znajduje się żaden dowód doręczenia bądź ogłoszenia decyzji dekretowej, wobec tego decyzja ta nigdy nie mogła zostać skutecznie doręczona właścicielom wywłaszczanej nieruchomości;

8. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony) i art. 81a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony) a to poprzez:

- oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na oczywiście niezgodnych z Konstytucją RP przepisach postępowania administracyjnego;

- zastosowanie w tej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły Skarżącego i automatycznie pozbawiły go możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcia arbitralnej decyzji, co do dalszego postępowania w sprawie;

- brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie;

- pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i dalszych pismach Skarżącego rażących naruszeń prawa, co do stanu faktycznego sprawy, wobec ich potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej;

- pominięcie przepisów o rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a więc kwestii braku dowodu doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz co do wykładni przepisów nowelizacji k.p.a. z 2021 r., które w sposób ewidentny naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;

9. rażące naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. polegające na zbyt długotrwałym prowadzeniu postępowania administracyjnego, skutkującym wejście w życie niekonstytucyjnej nowelizacji k.p.a., co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku Skarżącego (art. 77 ust. 2 Konstytucji);

10. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i brak stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa;

11. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu skarg Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 9 sierpnia 1958 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed SKO w Warszawie było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Stosownie do jego treści postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W ocenie Sądu, przepis ten stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W rozpoznawanej sprawie ziściły się bowiem przesłanki określone w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 sierpnia 1958 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 21 sierpnia 2008 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia, co w tej sprawie nastąpiło, jak trafnie stwierdził organ najpóźniej w dniu 30 marca 1960 r., w którym Sąd Powiatowy [...] Wydział III Ksiąg Publicznych przepisał tytuł własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r.

Za niezasadnie Sąd uznał więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie doręczenia inkryminowanego orzeczenia jego adresatom. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi postępowania dowodowego na podstawie ww. przepisów k.p.a., a jedynie bada, czy zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Po wtóre, w aktach sprawy znajduje się kopia zawiadomienia o ww. postanowieniu z dnia 30 marca 1960 r., którym Sąd Powiatowy [...] Wydział III Ksiąg Publicznych przepisał tytuł własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Na podstawie powyższych ustaleń za uprawnione należy więc uznać przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 sierpnia 1958 r. z całą pewnością weszło więc do obrotu prawnego.

Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 sierpnia 1958 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa.

W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

W motywach tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazał, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Również w prawie karnym ustawodawca określił ustanie karalności po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.).

Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 158 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiony przepis przejściowy omawianej nowelizacji, to jest art. 2 ust. 2, dotyczący umorzenia z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd nie podziela też zarzutów dotyczących zaniechania wydania przez organ nadzoru decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem z 12 grudnia 2012 r. wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa.

Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a.

Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.