Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 399/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2 , art. 159
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 8 poz. 483
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2820/13 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2820/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w gminie M., obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 1,0727 ha; nr [...] o pow. 0,4971 ha i nr [...] o pow. 1,4800 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę autostrady [...] na odcinku T.-N. o urządzenia ochrony środowiska, tj. trzy zastępcze zbiorniki rozrodcze dla płazów - ZRP-1, ZRP-2 i ZRP- 3 w obrębie ewidencyjnym [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz E. i Z. K. w wysokości 418.219,20 zł za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ustalił odszkodowanie w wysokości 409.252,20 zł na rzecz E. i Z. K. za prawo własności przedmiotowej nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że dla ustalenia odszkodowania, na zlecenie Wojewody, rzeczoznawca majątkowy V. A. (dalej rzeczoznawca) dnia 28 lutego 2013 r. sporządziła operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,0727 ha; nr [...] o pow. 0,4971 ha i nr [...] o pow. 1,4800 ha, na kwotę 389.764,00 zł.

Rzeczoznawca ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...], w gminie M. Bezpośrednie sąsiedztwo wycenianych działek stanowią tereny niezabudowane, lasy, tereny rolnicze, autostrada [...], pojedyncza zabudowa siedliskowa. Na obszarze, z którego przedmiotowe działki zostały wydzielone, nie były posadowione obiekty budowlane, nie było naniesień roślinnych oraz ogrodzenia. Wydzielone działki nie stanowią funkcjonalnej całości, mają płaską powierzchnię i nieregularny kształt. Autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r., zgodnie z którym działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona była w części pod tereny rolnicze, łąki i pastwiska; działka [...] przeznaczona była pod łąki i pastwiska, natomiast działka nr [...] w części pod łąki i pastwiska, cieki, zbiorniki wodne i jeziora. Biegła, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu wskazała, że by wypełnić wszystkie przesłanki ustawowe dotyczące ustalenia podstawy wysokości odszkodowania za grunty zajęte lub przeznaczone pod drogi dokonano analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, o sposobie użytkowania/przeznaczeniu jak dotychczasowe przeznaczenie/sposób użytkowania działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] (w części tereny rolnicze, i części tereny łąk i pastwisk) i działki nr [...] z której wydzielona została działka nr [...] (łąki i pastwiska) oraz działki nr [...] (w części tereny łąk, pastwisk, cieków, zbiorników wodnych i jezior) oraz dla alternatywnego przeznaczenia, zgodnego z celem wywłaszczenia, tj. pod drogę, ostatecznie realizując zasadę korzyści dla wywłaszczanego. Biegła stwierdziła, że, przyjmując średnią cenę transakcyjną nieruchomości rolnych na poziomie 21,6 tys. zł/ha (2,20 zł/m2 powierzchni gruntu) w porównaniu do cenności gruntów przeznaczonych pod drogi, zasada korzyści jest realizowana w przypadku alternatywnego przeznaczenia nieruchomości. W związku z powyższym wyceny dokonano w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie).

Minister podał, że w tabeli na s. 16 operatu zestawiono 17 transakcji nieruchomościami nabywanych na cele drogowe z terenów powiatów: k., p., n., g. i l., zawartych w latach 2011-2012 r. Ceny tych nieruchomości wahały się w przedziale od 12,78 - 26,34 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 17,85 zł/m2. Z przyjętego zbioru transakcyjnego wybrano nieruchomość o cenie minimalnej, nieruchomość o cenie maksymalnej i dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na s. 17 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy i ich wagi: lokalizacja szczegółowa - 40%, cenność gruntów sąsiednich - 40%, dostępność do infrastruktury - 10%, dojazd i dostępność do układu zewnętrznych ciągów komunikacyjnych - 10%. Dokonano charakterystyki przyjętych cech rynkowych. W tabelach na s. 17-18 opracowania dokonano zestawienia cech nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartość nieruchomości na łączną kwotę 389.764,00 zł.

Wobec wydania nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Wojewoda prawidłowo powiększył kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 19.488,20 zł.

By dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia

W warunkach rozpatrywanej sprawy, po dokonanym badaniu rynku nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne oraz rynku nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły rzeczoznawca majątkowy uznała, że cel nabycia ww. nieruchomości rolnej zwiększa jej wartość. Z tego względu prawidłowo w procesie wyceny zastosowano regułę wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn].

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że w sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość części rolnej ww nieruchomości, a na rynku lokalnym występują nieruchomości drogowe, biegła zasadnie wykorzystała do wyceny te nieruchomości.

Organ stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie został zebrany prawidłowo i wyczerpująco oraz, że dał podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie;

2) art. 7, art. 11 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej ugn) przez jego błędną interpretację i zastosowanie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn, przez ustalenie, w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny, odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 154 ugn, przez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową;

5) § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 151 ust. 1 ugn, przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych;

6) w zw. § 36 ust. 3 rozporządzenia przez jego pominięcie i niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z 24 lutego 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o odrzucenie skargi na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, względnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 w związku z art. 119 pkt 2, art. 120 oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ugn, który możemy określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg. faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie ma wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa i to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (wyrok NSA z: 6.6.2008 r., I OSK 852/07; 22.12. 2009 r., I OSK 373/09; 12.1.2011 r., I OSK 379/10; 7.10.2011 r., I OSK 1650/10.)

W przedmiotowej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oparły się na opinii biegłego V. A., uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd I instancji nie podzielił tej oceny. W ocenie Sądu, operat ten został sporządzony z naruszeniem przepisów "art." [winno być "§"] 36 rozporządzenia.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że w autorka operatu niewłaściwie przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie w skardze skarżący podnosi, że § 36 ust. 4 nie może mieć zastosowania w tej sprawie bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, [a w przypadku braku planu miejscowego, z] zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne i było odmienne od przeznaczenia wynikającego z decyzji zrid.

W rozpoznawanej sprawie w dniu wydania decyzji Wojewody z [...] października 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 22 lutego 2013 r. nr [...], wynika że dla działek nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] położonych w miejscowości [...] , gm. M. nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r.) działki położone są na terenie oznaczonym jako: działka [...] w części tereny rolnicze i w części łąki i pastwiska, działka [...] – w części tereny rolnicze i w części łąki i pastwiska, działka [...] – łąki i pastwiska, działka [...] – łąki i pastwiska, działka [...] w części łąki i pastwiska i w części cieki, zbiorniki wodne, jeziora.

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości było rolne, biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie powinna zastosować § 36 ust. 4, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na § 36 ust. 3 rozporządzenia. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji przy ocenie sporządzonego operatu szacunkowego pod względem jego prawidłowości.

W tych warunkach, w ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również § 36 ust. 3 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też należało uchylić decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni zawartą powyżej ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania E. i Z. K., reprezentowani przez adw. M. S., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ppsa przez nieodrzucenie skargi wniesionej przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji gdy brak było po stronie tego podmiotu interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w szczególności Skarb Państwa nie realizuje w toku postępowania w przedmiocie ustaleni[a] odszkodowania za nieruchomości przejęte pod rozbudowę dróg publicznych własnego interesu prawnego, lecz interes publiczny, nadto zachodzi tożsamość pomiędzy podmiotem, który władczo rozstrzyga kwestię odszkodowania (Państwo), a skarżącym – podmiotem zobowiązanym do wypłacenia tego odszkodowania (Skarb Państwa);

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalna jest sytuacja, w jakiej obywatel, któremu odejmuje się prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, traktowany jest gorzej – na płaszczyźnie ustalania odszkodowania za nieruchomość – od podmiotów, które tracą prawo własności na podstawie innych aktów normatywnych, tym bardziej przecież, że tzw. specustawa drogowa wprowadza znacznie odformalizowaną, w porównaniu z innymi przepisami o charakterze wywłaszczeniowym, procedurę przejmowania gruntów na rzecz Skarbu Państwa chroniącą w istotnie mniejszym stopniu prawa obywatela, gdy tymczasem sytuacja taka stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa;

b. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania należnego E. i Z. małżonkom K. za przejęta z mocy nieruchomość, nie należy brać pod uwagę wartość tej nieruchomości wynikającej z przeznaczenia wskazanego w decyzji, z mocy której nastąpiło jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa (tj. z przeznaczenia pod drogi publiczne), gdy tymczasem statuowana w powołanym w podstawie zarzutu przepisie prawa tzw. "zasada korzyści" nakazuje, by ustalając należne odszkodowanie za przejmowaną nieruchomość, organ uwzględniał jej przeznaczenie, dla którego nastąpiło odjęcie prawa własności, jeśli według tego przeznaczenia wartość nieruchomości jest wyższa niż ta wynikająca z aktualnego sposobu użytkowania.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wniesionej przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zsądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ppsa. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, z postanowienia NSA z 22.10.2009 r., I OSK 1406/09, Lex 573247 (dalej postanowienie I OSK 1406/09), nie wynika, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor), nie przysługiwała legitymacja skargowa w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postanowieniu I OSK 1406/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne by ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 r., sygn. I OSK 551/08).

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445).

Przeszkodą dla skorzystania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego jest to, że organ reprezentujący tę jednostkę samorządu terytorialnego wydał decyzję I instancji w danej sprawie. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Generalny Dyrektor nie wydawał jakiejkolwiek decyzji, a był podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania. W sprawie nie doszło zatem do kumulacji roli podmiotu skarżącego z podmiotem, w imieniu którego wydano zaskarżoną decyzję administracyjną. Brak było podstaw do analogii pomiędzy sytuacją, w której powierzono organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, przy wyłączeniu możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w danej sprawie w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W kontrolowanej sprawie nosicielem imperium był Wojewoda [...] i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie zaś Generalny Dyrektor, który jest inwestorem celu publicznego. W sprawie nie zachodziła przesłanka uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi.

Zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., ostatnie zmiany Dz. U. z 2012 r. poz. 1429 i 1529) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, dalej ustawa z 2003 r. bądź uprd) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija przepisy art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r., mimo wskazania art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. w decyzji z [...] czerwca 2013 r. i w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2013 r. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uprd). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7), skutkiem czego art. 134 ust. 4 ugn nie znajduje w kontrolowanej sprawie zastosowania. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji zrid przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, zatem nie zostały spełnione przesłanki z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). W szczególności autor skargi kasacyjnej błędnie uznaje, że obywatel, któremu odejmuje się prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z 2003 r., traktowany jest gorzej - na płaszczyźnie ustalania odszkodowania za nieruchomość – od podmiotów tracących prawo własności na podstawie innych aktów normatywnych. Mimo że skarżący kasacyjnie nie wskazują jako wzorca kontroli art. 21 ust. 2 ani art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, to zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy rozpoznać przy uwzględnieniu kategorii słusznego odszkodowania.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

Nie ulega wątpliwości, że budowa dróg publicznych stanowi zaspokajanie dobra ogółu. Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie odszkodowania. Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne – wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny. Tym samym ustawodawca może różnicować sposób określenia słusznego odszkodowania, regulując w różnych ustawach przesłanki ustalenia słusznego odszkodowania. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., z 2005 r. nr 196, poz. 1628 i z 2011 r. nr 165, poz. 985), wydane zostało na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, Trybunał Konstytucyjny orzekł: 1. Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że nieruchomości, które mają być zajęte pod drogi publiczne, mogą być przedmiotem obrotu w tym znaczeniu, że stosowne podmioty mogą skupować takie nieruchomości, tworząc tym samym materiał porównawczy do wykonania operatu. W wyroku z 14.3.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom, może być oceniona jako mieszcząca się w granicach wyznaczonych ustawodawcy kryteriami słusznego odszkodowania (J. Jaworski – op. cit., s. 993-994, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; 17.11.2010 r., I OSK 95/10; 28.1.2011 r., I OSK 469/10; Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106 (zwłaszcza cz. III pkt 4.2.1-4.2.4, wskazujący że zaniżenie należnej rekompensaty może być skutkiem niewłaściwego stosowania przepisów, nie zaś ich treści), jak i doktryna (J. Jaworski – op. cit. s. s. 993-994, nb 2), przeciwią się takiemu stosowaniu przepisów wykonawczych, które to przepisy wykonawcze dążą do takiego sposobu wyceny, by zminimalizować wysokość odszkodowania. Tym samy brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.