Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 37 ust 1, art 38 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art  103 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E.T., S. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 600 (słownie: sześćset ) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – dalej też jako p.b.) oraz art. 104 Kpa nakazał A. K. i .A. S. (dalej jako uczestnicy), jako właścicielom nieruchomości w L. , działka nr 1 i zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, rozbiórkę tego budynku.

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia [...] r. uczestnik poinformował, iż na działce 2 zlokalizowanej w K. , zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], S. T. wybudował budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W oparciu o przeprowadzoną w terenie kontrolę ustalono, że faktycznie na działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny podpiwniczony z garażem. Inwestorami byli T. S. i E. (dalej jako skarżący).

Wg oświadczenia uczestnika budynek ten został wybudowany w latach ok. 1988 do ok. 2010-2011 r. Właścicielami działki 1 , na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, zgodnie z zapisem księgi wieczystej są uczestnicy. Postanowieniem z dnia [...] r. (wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b.) nakazano uczestnikom, jako właścicielom nieruchomości, wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia wymienionej w tym postanowieniu dokumentacji. Do dnia wydania decyzji nie wpłynęły żądane dokumenty. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z naruszeniem art. 28 p.b., bez pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie są właścicielami działki, nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości, wobec czego uczestnicy są jednocześnie właścicielami budynku. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w ww. postanowieniu nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego przez bezpodstawne pominięcie ich jako inwestorów w czynnościach legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w konsekwencji wydanie również błędnego rozstrzygnięcia i wadliwe zaadresowanie obowiązku rozbiórki, tj. nie do inwestorów tylko współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 83 pkt 2 P.b. po rozpatrzeniu tego odwołania 1) uchylił objętą nim decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2) uchylił poprzedzające zaskarżoną decyzję postanowienie PINB z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania robót i obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu podano m. in., że punktem wyjścia postępowania, którego celem jest wyjaśnienie wątpliwości co do kwestii legalności konkretnego obiektu budowlanego, powinno być ustalenie daty jego powstania. Organ powiatowy przyjął, iż budowa obiektu została zakończona pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, co w konsekwencji uruchomiło tryb art. 48 tej ustawy. Dokonując jednakże analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, takie stanowisko budzi, zdaniem ŚWINB, wątpliwości. Brak dostatecznego wyjaśnienia tej kwestii ma zaś istotne znaczenie dla wyboru trybu postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowa została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór, bowiem odpowiada on warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. ŚWINB stwierdził też, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązanymi do ewentualnego wykonania obowiązków wynikających z postępowania legalizacyjnego winni być inwestorzy, a nie właściciele nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością zweryfikowania daty zakończenia budowy oraz adresata obowiązku, zasadnym byłoby też ustalenie na jakim etapie jest postępowanie o wykup części działki, na której znajduje się sporny budynek oraz rozważenie ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tejże kwestii.

Skargę na powyższą decyzję złożyli poprzez pełnomocników uczestnicy, zaskarżając ją w całości. Zarzucili naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust.1 p.b., art.48 ust. 2 i 3 p.b., art. 52 p.b., art. 83 pkt 2 p.b. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że osoby występujące jako "inwestorzy" nie były samoistnymi posiadaczami działki, na której samowolnie wybudowany został budynek mieszkalny wraz z garażem. Nikt nie wnosił o zalegalizowanie tego obiektu. Legalizacja jest prawem a nie obowiązkiem. W analizowanym postępowaniu organ I instancji wezwał właścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli, dokumentów tych jednak nie doręczono organowi I instancji, stąd zasadne było wydanie decyzji zgodnie z art. 48 Prawa budowalnego. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora, sprawcy samowoli budowalnej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowalnym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Osoby występujące jako "inwestorzy" nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Zdaniem uczestników budowa nie została też zakończona, gdyż na dzień przeprowadzenia wizji przez organ I instancji przedmiotowy dom wraz z garażem nie spełnia wymogów umożliwiających użytkowanie domu jednorodzinnego. Nieczystości są prawdopodobnie nielegalnie odprowadzane do pobliskiej rzeki.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej też jako WSA), wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1030/16 zaskarżoną decyzję ŚWINB uchylił.

W uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do sformułowanych przez organ odwoławczy zastrzeżeń, gdy chodzi o ustalenie daty zakończenia budowy po 1994 r. stwierdził, że w tym względzie ŚWINB pomija jednak część dowodów zgromadzonych w sprawie. W pozwie z dnia [...] r. o wykup części gruntu przez uczestników stwierdza się bowiem, że "Na początku 1995 r. dom był gotowy do komfortowego zamieszkiwania przez cały rok oraz został wyposażony we wszelkie niezbędne przyłącza mediów". Zdaniem WSA, ŚWINB nie zauważa zatem w/w twierdzeń pochodzących od samych inwestorów, które mogłyby świadczyć o zakończeniu budowy (w rozumieniu przyjmowanym przez ŚWINB) w 1995 r., a zatem w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. To z kolei przemawiałoby za przyjęciem przez PINB właściwego trybu postępowania. ŚWINB nakazuje dokonywanie dalszych ustaleń przez PINB, mimo że w sposób wybiórczy ocenia materiał dowodowy i pomimo, iż w aktach znajdują się informacje (dowody) w tym zakresie, które należy ocenić, dając im wiarę, bądź nie, jako że PINB stosowne ustalenia poczynił.

Dalej WSA stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przepis art. 52 P.b. (odpowiednik art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane; Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.) określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje, bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu (np. wyrok NSA z 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16 i podana tam literatura).

W tej kwestii WSA zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie inwestorzy prawa do nieruchomości obecnie nie posiadają, jako że jej własność należy do innych osób. Prowadzone jest dopiero postępowanie cywilne o jej częściowy wykup. Kiedy zaś inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, wówczas nie posiada on realnej i bezwarunkowej możliwości wykonania rozbiórki. Nakaz rozbiórki należy kierować w takim wypadku do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to daje pewność egzekucji nałożonego obowiązku (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/15, wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 405/16).

Stwierdził też WSA, że toczące się pomiędzy stronami postępowanie cywilne o wykup części gruntu przez posiadaczy (zainicjowane pozwem z [...] r.) nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadniającym zawieszenie postępowania.

Dokonując wykładni treści art. 94 § 1 pkt 4 Kpa Sąd ten stwierdził, że nie ma żadnych powodów, by dokonywać interpretacji przepisów w ten sposób, by zwlekać z wydaniem decyzji orzekającej co do istoty. Tym samym nie ma powodów, by organ administracyjny miał tolerować przez czas bliżej nieokreślony stan rzeczy sprzeczny z prawem i interesami prawnymi właścicieli nieruchomości. Nie ma żadnych powodów, by większe prawa nadawać osobom, które dopuściły się samowoli budowlanej, łamiąc przepisy, niż osobom ujętym w dokumentacji, jako właściciele nieruchomości. Jeśli ktokolwiek buduje obiekt nie mając uregulowanej kwestii właścicielskiej gruntu oraz bez pozwolenia, winien liczyć się z konsekwencjami swego zachowania. Spór pomiędzy stronami może być ewentualnie rozstrzygnięty w postępowaniu cywilnym o zwrot nakładów poczynionych na cudzej nieruchomości gruntowej.

Dalej WSA polecił ŚWINB zbadać kwestię dostępu nieruchomości, na której zrealizowano bez wymaganego pozwolenia objętego postępowaniem budynek, do drogi publicznej, zwracając w tym względzie na treść protokołu oględzin z [...]r., w którym wskazano, że "Nieruchomość (...) nie jest połączona z drogą publiczną".

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących zakwestionował stanowisko WSA, że w dotychczasowym postępowaniu nie ustalono daty wybudowania przez nich przedmiotowego budynku oraz, iż nie do nich jako inwestorów powinien być skierowany nakaz rozbiórki tego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1385/17 skargę kasacyjną skarżących oddalił, podzielając zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do daty zakończenia budowy objętego postępowaniem legalizacyjnym budynku oraz co do tego, kogo w świetle treści art. 52 Prawa budowlanego powinien być skierowany nakaz rozbiórki budynku, w sytuacji gdy inwestorzy nie są właścicielami nieruchomości, na której budynek jest posadowiony. Stwierdził też NSA, iż "okoliczność, że dla nieruchomości może zostać ustanowiona służebność drogi koniecznej nie zmienia faktu, że aktualnie taka służebność nie istnieje".

Orzekając w sprawie ponownie ŚWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa zakwestionowaną decyzją PINB z dnia [...] r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie w odniesieniu do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., zwrócił uwagę, że w przepisach tych ustaw brak jest legalnej definicji zakończenia budowy. Powtórzył zaprezentowany już w poprzedniej swojej decyzji wywód, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowa została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem i gdy mógłby zostać przeprowadzony jej odbiór, jaki przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o jej zakończeniu. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie. Skoro przepis art. 103 ust. 2 P.b. dotyczy obiektów budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa, które polegało na uchyleniu się od administracyjnej reglamentacji tego rodzaju działalności, to ustawodawcy nie mogło chodzić o zakończenie budowy w znaczeniu prawnym, czyli poprzez dokonanie określonych konwencjonalnych czynności, na przykład przewidzianego w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku. Ustawodawcy chodziło zatem przede wszystkim o zakończenie budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie rozszerzono tak rozumiane zakończenie budowy na sytuacje, w których nie wykonano wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ale doprowadzono budowę do stanu, który umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W orzecznictwie reprezentowane jest jeszcze dalej idące rozszerzenie znaczenia zakończenia budowy, a mianowicie, że przez zakończenie budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przez przerwanie robót budowlanych na każdym etapie budowy i niewykonywanie po 1 stycznia 1995 r. żadnych robót budowlanych.

Dalej organ podniósł, że jak wynika m.in. z oświadczenia jednego z inwestorów, budynek był już użytkowany od końca lat 80 ubiegłego wieku, natomiast z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w L. (sygn. akt [...]) z dnia [...]r. wynika, że dom w stanie surowym został wybudowany przez wnioskodawców pod koniec lat 80-tych. Uczestnik, jako inicjator przedmiotowego postępowania w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że budynek ten został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r.

Dalej ŚWINB "mając na uwadze wskazaną przez organ powiatowy podstawę prawną zaskarżonej decyzji" stwierdził, że organ ten prawidłowo przyjął, iż budowa została zakończona pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, co w konsekwencji obligatoryjnie uruchomiło tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko takie należało uznać przy tym, zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o "analizę zgromadzonego w aktach materiału dowodowego".

Następnie przytaczając fragmenty uzasadnienia w/w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1030/16, odnoszące się do określenia adresata decyzji rozbiórkowej oraz podstaw zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania legalizacyjnego przy toczącym się postępowaniu cywilnym o wykup działki, na której został zrealizowany bez pozwolenia na budowę budynek, ŚWINB stwierdził, że w jego ocenie organ pierwszej instancji dokładnie zbadał zebrany w sprawie materiał dowodowy, dzięki czemu ustalił reżim prawny mający zastosowanie w toku tej sprawy oraz przeanalizował, kto jest właścicielem nieruchomości, w konsekwencji czego prawidłowo wydał decyzję nakazującą uczestnikom jako właścicielom nieruchomości i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wybudowanego bez pozwolenia na budowę, rozbiórkę tego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego przesądza o tym zapadły w sprawie wyrok z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1030/16.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzje ŚWINB reprezentowani przez adwokata skarżący wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W lakonicznym uzasadnieniu, powołując się na toczącą się przed Sądem Rejonowym w L. z ich powództwa sprawę o zobowiązanie właścicieli działki nr 1 (na której położony jest objęty postępowaniem budynek) do przeniesienia na ich rzecz własności objętego inwestycją terenu, stwierdzili, że po jej zakończeniu nabędą do tego terenu tytuł prawny. Wówczas też nie będzie podstaw do nakazywania rozbiórki budynku i dlatego zaskarżoną decyzję należy uznać za przedwczesną.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosząc o jej oddalenie odwołał się do motywów swojej decyzji zawartych w jej uzasadnieniu.

Na rozprawie sadowej w dniu 12 grudnia 2019 r. pełnomocnik uczestników potwierdził, że zawisła przez sądem powszechnym z powództwa skarżących sprawa o przeniesienie na ich rzecz własności pozostaje w toku (nie jest zawieszona). Stwierdził też, że nie posiada dokładnej wiedzy w jaki sposób odbywa się dojazd do budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie budynku objętego postępowaniem w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja ostać się nie może, albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia trafności (legalności) materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Oceniając (kontrolując) legalność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do obowiązujących przepisów w związku z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych, należało w pierwszej kolejności w związku z treścią art. 153 w zw. z art. 170 ustawy p.p.s.a. odpowiedzieć na pytanie, czy w następstwie wydania w tej sprawie omówionego wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 lutego 2017 r. oraz NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., przesądzona została jednoznacznie kwestia trybu postępowania legalizacyjnego, gdy chodzi o zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., czy też Prawa budowlanego z 1994 r., co w praktyce sprowadza się do kwestii, czy budowa objętego postępowaniem budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. (w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Lektura uzasadnienia przedmiotowego wyroku WSA w Gliwicach prowadzi, zdaniem Sądu, do konkluzji, że kwestia ta w wyroku tym nie została w sposób wiążący, w rozumieniu art. 153 ustawy p.p.s.a., przesądzona. W wyroku sygn. akt II SA/Gl 1030/16 WSA nakazał bowiem w tej materii organowi odwoławczemu ponowną, pełną ocenę wszystkich zgromadzonych dotychczas dowodów, dając im wiarę, bądź nie. Między innymi nakazał przy ustaleniu w tym względzie stanu faktycznego, ocenić też treść powoływanego przez sądy obu instancji stwierdzenia zawartego w pozwie skarżących z dnia [...] r. o wykup części gruntu o treści: "Na początku 1995 r. dom był gotowy do komfortowego zamieszkiwania przez cały rok oraz został wyposażony we wszystkie niezbędne przyłącza mediów". Takie przesądzające ustalenie tej kwestii nie wynika, zdaniem Sądu, również z wyroku NSA, który nie dokonywał też w tej materii własnych ustaleń faktycznych. Należy zatem przyjąć, że oddalając skargę kasacyjną i przytaczając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w/w stwierdzenie z pozwu cywilnego, zaaprobował stanowisko WSA co do potrzeby dokonania wszechstronnej, ponownej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia daty zakończenia budowy objętego postępowaniem legalizacyjnym budynku.

Zdaniem Sadu, podejmując zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. ŚWINB wiążących go wskazań nie zrealizował. W uzasadnieniu tej decyzji, przy ustalaniu daty zakończenia budowy nie dokonał bowiem praktycznie jakiejkolwiek oceny wiarygodności odnoszących się do tej kwestii dowodów. Tym samym jego ustalenie, że "organ powiatowy prawidłowo przyjął, iż budowa obiektu została zakończona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r." nie zostało dokonane zgodnie z wymogami, o jakich mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa, co oznacza jednocześnie naruszenie treści art. 80 Kpa.

W szczególności organ odwoławczy nie wskazał z jakiego lub z jakich konkretnie dowodów i dlaczego ostatecznie przyjął taką datę zakończenia budowy. Przytoczył wskazane wyżej stwierdzenie zawarte w pozwie skarżących z dnia [...] r. bez jakiejkolwiek analizy jego treści, zwłaszcza w konfrontacji z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami. Sam zresztą ŚWINB oświadczył w tym względzie w omawianym uzasadnieniu jedynie, że twierdzenie to pochodzące od samych inwestorów "może świadczyć", a nie świadczy o zakończeniu budowy w 1995 r. Z literalnego brzmienia powoływanego stwierdzenia wynika, zaś jedynie, że objęty postępowaniem budynek był gotowy do komfortowego zamieszkiwania przez cały rok na początku 1995 r. oraz został wyposażony we wszystkie niezbędne przyłącza mediów. Żadną miarą z twierdzenia tego nie można zatem wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że dom ten nie był gotowy do takiego zamieszkiwania i nie był wyposażony w odpowiednie media już przed 1 stycznia 1995 r., a w konsekwencji, że jego budowa nie została zakończona przed tą datą. Powołując się lakonicznie na powyższe stwierdzenie organ odwoławczy nie dokonał też żadnej analizy jego treści w odniesieniu do swoich trafnych (pomijając kwestię uznania za zakończenie budowy jej przerwanie na każdym etapie budowy) i podzielanych jednocześnie przez Sąd wydający niniejszy wyrok wywodów co do rozumienia "zakończenia budowy obiektu" w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy. Nie dokonał też w kontekście daty zakończenia budowy analizy tego stwierdzenia w odniesieniu do pozostałych zgromadzonych w sprawie i powołanych przez ŚWINB dowodów, w tym jednoznacznego stwierdzenia uczestnika zawartego w jego wniosku z dnia 20 listopada 2015 r. o wszczęcie niniejszego postępowania legalizacyjnego (karta 1 akt adm.), że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia za budowę "przed 01-01-1995 r.".

Ponieważ prawidłowe ustalenie daty zakończenia budowy ma podstawowe znaczenie co do trybu postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji koniecznych przesłanek legalizacji samowoli budowlanej (o czym niżej), to wskazane wyżej w tym względzie braki skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania ponownie ŚWINB przeanalizuje i oceni z zachowaniem reguł wynikających z art. 80 Kpa zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem ustalenia daty zakończenia budowy objętego postępowaniem budynku. Swoje ustalenie w tym względzie uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa w sposób pozwalający na jego kontrolę, m.in. przy uwzględnieniu kryterium logicznego rozumowania. Będzie miał w tym względzie również na uwadze, że upływ czasu nie może być, w sytuacji kontrowersyjnej, wykorzystywany przeciwko inwestorowi m.in. gdyby legalność obiektu nie była przez długi okres kwestionowana (por. m.in. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12).

Gdyby zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie był wystarczający do poczynienia przesądzających w tym względzie ustaleń to powinien rozważyć organ odwoławczy w pierwszym rzędzie możliwość jego uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 Kpa. Strony powinny mieć w tym względzie na uwadze, że postępowanie takie może być przeprowadzone również na ich prawidłowo umotywowany wniosek.

Ewentualne ustalenie, że budowa objętego postępowaniem budynku została zakończona przed 1 stycznia 2015 r. przesądzałoby zaś o podstawie wydania decyzji kasatoryjnej zgodnie z treścią art 138 § 2 Kpa z jednoznacznym uchyleniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 Kpa postanowienia PINB w L. z dnia [...]r. (wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy i nie podlegającego w dacie jego wydania odrębnemu zaskarżeniu). Wówczas procedura legalizacyjna byłaby bowiem prowadzona zgodnie z Prawem budowlanym z 1974 r., które podstawy wydania takiego postanowienia nie zawierało. Wtedy też sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z treścią art. 37 i następne tego aktu prawnego i przy uwzględnieniu treści uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSA i WSA 2014, nr 6, poz. 89), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego przepisu w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Gdyby postępowanie legalizacyjne było prowadzone w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., to ponownego rozważenia wymagałaby kwestia adresata obowiązków nałożonych ewentualnie w trybie art. 40 tej ustawy lub nakazu rozbiórki objętego postępowaniem budynku oraz prawa dysponowania nieruchomością (w tym jako przesłanki dopuszczalności ewentualnej legalizacji). Wobec zmiany podstaw materialnoprawnych orzekania w tym bowiem zakresie za niewiążące (zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a.) należałoby uznać, zdaniem Sądu, stanowisko zawarte w omawianych wyżej a wydanych w rozpoznawanej sprawie wyrokach WSA w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 1030/16) i NSA (sygn. akt II OSK 1385/17). Należy mieć też w tym względzie na uwadze, że przepisy omawianej ustawy nie przewidywały wprost obowiązku przedstawienia przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane aktualnego w dacie orzekania o legalizacji (w odróżnieniu od obowiązku wynikającego z treści art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.).

W konsekwencji w tej kwestii należy mieć na uwadze, że prawo do dysponowania nieruchomością o jakim mowa w art. 29 ust. 5 tego aktu prawnego mogło wynikać (podobnie jak i w przypadkach o jakich mowa w art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) również z innego tytułu prawnego niż prawo własności m.in. ze stosunku obligacyjnego wiążącego inwestora z właścicielem nieruchomości. Ustalenie, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudował budynek nie uniemożliwia zatem samo przez się w świetle treści art. 37 omawianej ustawy, możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zwłaszcza gdy okoliczności w jakich doszło do zrealizowania inwestycji, mogą wskazywać, iż inwestor prawo do nieruchomości może uzyskać na drodze procesu cywilnego. W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno przyjąć, że skarżący zrealizowali objęty postępowaniem budynek bez zgody T. K. jako ówczesnej właścicielki nieruchomości, w sytuacji gdy zamieszkując w pobliżu o budowie na jej działce niewątpliwie wiedziała. Nie zostało też wcześniej wykazane aby do daty zawezwania skarżących pismem z dnia [...] r. do próby ugodowej poprzez wydanie nieruchomości, podejmowała ona prawne działania dające podstawę do przyjęcia, że budowie się sprzeciwiała. Może to zatem wskazywać, że inwestycja została zrealizowana za jej zgodą. Za takim ustaleniem może też przemawiać jednoznaczna w tym względzie treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie (w aktach administracyjnych), z którego wynika w jednoznaczny sposób, że skarżący władali jako posiadacze samoistni pewną częścią działki nr 1, na której to części wybudowali też sporny budynek mieszkalny.

Nadto należy zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, które Sąd podziela, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na posiadał w dniu budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/16) i powołane w nich orzecznictwo). Tym bardziej zapatrywanie takie należy odnieść do sytuacji, gdy inwestor rozpoczął i kontynuował budowę za zgodą właściciela nieruchomości, który jednakowoż następnie na legalizację samowoli nie wyraził zgody. Ewentualnie brak zgody właściciela mógłby być rozważany w ramach przesłanek negatywnych z art. 37 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, które w niniejszym postępowaniu nie były zgłaszane. Ustalenie, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości samo przez się nie przesądza też, że ewentualny nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 37 ust. 1 musi czy też powinien być zawsze skierowany do właściciela nieruchomości (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1838/17 i powołane w nim orzecznictwo). Zgodnie bowiem z treścią art. 38 ust. 1 omawianego aktu, obowiązek wykonania rozbiórki obiektu objętego nakazem przymusowej rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora. Inwestor nie może być adresatem takiego nakazu tylko wtedy, gdy nie dysponuje nieruchomością zabudowaną takim obiektem w zakresie pozwalającym mu na zrealizowanie takiego obowiązku. Taka zaś sytuacja nie zachodzi, gdy inwestor jest m.in. samoistnym posiadaczem takiej nieruchomości zarówno w dobrej jak i złej wierze i gdy jednocześnie aktualny właściciel nieruchomości domaga się orzeczenia przymusowej rozbiórki.

W tym zatem zakresie również w kontekście ewentualnego zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (przy założeniu, że zostałoby ustalone, iż budowa została zakończona przed [...] r.), sprawa wymagałaby bliższego wyjaśnienia. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy zdaje się bowiem wynikać, że to skarżący a nie uczestnicy są samoistnymi posiadaczami przedmiotowego budynku wraz z otaczającą go częścią działki nr 1 , w sytuacji gdy budynek ten i otaczający go teren samodzielnie co najmniej od 1995 r. użytkują (nie został orzeczony w stosunku do nich ani nakaz wydania tej nieruchomości ani też sąd powszechny nie orzekł w tym względzie środka zabezpieczającego). W przypadku przesądzenia, że to skarżący są samoistnymi posiadaczami objętego postępowaniem budynku, który wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niezbędnego do korzystania z niego przyległego terenu, to do nich a nie do uczestników jako współwłaścicieli działki nr 1 powinien być skierowany ewentualnie orzeczony nakaz rozbiórki, względnie wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja, której wykonanie dawałoby podstawę do wydania zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 tej ustawy, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kończącej postępowanie legalizacyjne.

Gdyby zaś przyjąć, że jedyną przeszkodę do legalizacji objętej niniejszym postępowaniem samowoli budowlanej stanowi okoliczność, że skarżący nie są właścicielami terenu, na którym wybudowali przedmiotowy budynek, to w związku z toczącą się przed Sądem Rejonowym w L. na podstawie art. 231 Kodeksu cywilnego sprawą o przeniesienie na rzecz skarżących własności zajętej w związku ze zrealizowaniem tej inwestycji działki, istniałyby podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia tej sprawy cywilnej (zobacz też w tym względzie podobne stanowisko zaprezentowane przez NSA w powoływanym wcześniej wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/16).

Odnośnie sygnalizowanej przez organ odwoławczy kwestii dostępu do drogi publicznej działki, na której został wybudowany objęty postępowaniem legalizacyjnym budynek, należy w pierwszej kolejności podnieść, że w świetle przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. kwestia dostępu działki budowlanej do drogi publicznej nie była wprost i jednoznacznie uregulowana. Zgodnie z art. 3 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W obowiązującej wówczas ustawie z dnia 12 lipca 1974 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) brak było przepisu odpowiadającego treści art. 2 pkt 12 i pkt 14 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Kwestia dostępu działki budowlanej do drogi publicznej nie została też bliżej uregulowana w aktach wykonawczych do P.b. z 1994 r. W szczególności nie stanowiła ona przedmiotu rozstrzygania w wydawanych wówczas pozwoleniach na budowę (§ 42 ust. 2 rozporządzenia Min. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.).

Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że na gruncie tych przepisów dostęp do drogi publicznej nie musi być zawsze utożsamiany z prawem własności nieruchomości, po której dostęp przebiega, czy też z ustanowioną służebnością gruntową. Nie jest wykluczone przyjęcie faktycznego dostępu do drogi publicznej. W tym zaś kontekście sprawa nie została dotychczas w jakikolwiek sposób bliżej wyjaśniona i przeanalizowana. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika bowiem jak ten, niewątpliwie przecież istniejący, faktyczny dostęp i na jakich zasadach, przebiega. Znamienne jest przy tym, że najprawdopodobniej podobny dostęp mają sąsiednie zabudowane przecież działki, w tym położona bezpośrednio działka nr [...] należąca do K. M., zabudowana domem jednorodzinnym i zabudowaniami gospodarczymi.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w przedstawionych wyżej kwestiach, brak jest też obecnie podstaw do zaakceptowania przyjętej przez organ odwoławczy materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji.

Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a.

Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu odwołania wynikają wprost z powyższych wywodów Sądu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 211 i art. 206 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 264). Przyznając (na podstawie art. 205 p.p.s.a.) tytułem wynagrodzenia adwokata tylko kwotę 100 zł, Sąd wziął pod uwagę niewielki nakład pracy pełnomocnika skarżących w przygotowanie wniesionej skargi.