Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 218/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja ( spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7. 11. 2001 r Nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 138 par l pkt ł k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm./ zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania K. Ż., od decyzji Burmistrza m. [...] z dnia [...] .09.2001 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, co następuje:

Wymienioną na wstępie decyzją Burmistrz m. [...] - na wniosek Z. L. -ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w rejonie [...] i ul. [...] w [...].

Przedmiotem wniosku była realizacja parterowego magazynu o pow. . zabudowy 14,6 m2, jako uzupełnienie zaplecza magazynowego dla koktajl - baru w budynku -[...] .

Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] , zatwierdzonego Uchwałą Nr XLIV/16/93 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.1993 r. /Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 14/93 poz.. 137 z późn. zm./, objęta wnioskiem działka wchodzi w skład terenu o symbolu "[...]" stanowiącego strefę usługową i mieszkaniową z przeznaczeniem podstawowym "usługi wyższego rzędu". Zabudowa usługowa winna być dostosowana do gabarytów i charakteru Starówki z preferencją dla usług z zakresu handlu wyspecjalizowanego, gastronomii, kultury itp.

Od decyzji tej odwołała się K. Ż. podnosząc liczne zarzuty, zastrzeżenia i obawy, które nie znalazły potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Istnieje bowiem pełna zgodność wniosku z obowiązującym planem miejscowym, a zatem organ - w myśl przepisu art. 43 ustawy - nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków. Odnosząc się z kolei do szczegółowo sformułowanych zarzutów i uwag skarżącej SKO wyjaśniło, że pojęcie "urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym" zdefiniowane jest w przepisie art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz, U. z 2000 r. Nr 106 późn. 1126), zgodnie z którym należy przez to rozumieć urządzenia techniczne mające zapewnić możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, np. przyłącza i instalacje.

Bezzasadna jest zatem obawa odwołującej się , że pod tym pojęciem mogą się kryć urządzenia niedopuszczone w planie miejscowym do realizacji. Zgodnie z wnioskiem inwestora - projektowany mały obiekt magazynowy /poniżej 15m2 pow. zabudowy / poza instalacją elektryczną n.n. nie będzie wymagał żadnych innych przyłączy (wody, kanalizacji, gazu itp.) Zgodnie z przedstawionym wyjaśnieniem decyzja obejmuje zatem wyłącznie przyłącz elektryczny n. n. Natomiast prawo dojazdu inwestor obowiązany będzie udokumentować przy wniosku o pozwolenie na budowę.

Niesłuszny jest zarzut nie wyjaśnienia; czy decyzja obejmuje również wymienioną w "charakterystyce inwestycji", adaptację budynku od strony Rynku oraz budynku magazynowo - garażowego. "Adaptację" należy traktować jako informację uzupełniającą bowiem ustalona w planie adaptacja - rozumiana jako utrzymanie stanu istniejącego i funkcji obiektów - nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie jest związana z inwestycjami.

Również niesłuszny jest zarzut odwołującej się w kwestii wymogu sporządzenia koncepcji programowo - przestrzennej dla całego kwartału. Bowiem obecny plan miejscowy m. [...] sporządzony został w trybie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zniosła pojęcie miejscowego planu szczegółowego, do którego mogłaby być porównywalna wspomniana koncepcja. Obecnie jedyną podstawą dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest plan miejscowy (art. 40 ust. ł ustawy), zatem nawet w przypadku opracowania "koncepcji programowo-przestrzennej" nie mogłaby ona stanowić żadnej podstawy dla warunków zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotem decyzji jest mały obiekt magazynowy o charakterze plombowym w oficynie istniejącej zabudowy pierzejowej w Rynku.

Zarzut "nie zapoznania" skarżącej z uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niezrozumiały. Jak wynika z przedmiotowego postanowienia z dnia 23.08.2001 r. - zostało ono stronom doręczone. Nadto - w myśl przepisu art. 73 §1 k.p.a. - strona ma w każdym stadium postępowania prawo wglądu do akt sprawy. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji bez żadnych warunków dodatkowych.

Zbadana treść załącznika graficznego do decyzji nie potwierdza zarzutu, jakoby nie spełniał on wymogów ustawy, która w art. 42 ust. ł pkt. 6 stanowi jedynie, że ma to być "mapa w stosownej skali". Przedmiotowy załącznik jest fragmentem mapy 1:500 dla celów projektowych i w pełni odpowiada wymogom ustawy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając:

- nie wyjaśnienie "niejasności dotyczących zakresu inwestycji objętej decyzją I instancji",

- określenie przez SKO zakresu inwestycji na podstawie złożonego przez inwestora wniosku, a nie na podstawie zapisów zawartych w decyzji organu I instancji, które są nieprecyzyjne,

- użycie niewłaściwie pojęcia "adaptacja" zamiast "eksploatacja", co ma znaczenie dla ustalenia zakresu inwestycji,

- nie zbadanie w ramach prowadzonego postępowania czy uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało stronom doręczone w sposób prawem przewidziany,

- uznanie przez SKO załączonej do decyzji I instancji kserokopii fragmentu jakiegoś opracowania graficznego za "mapę w stosownej skali" , które nie spełnia stawianych takiej mapie wymogów, a nadto nie odzwierciedla stanu rzeczywistego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z przepisem art. 97 par l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1. 01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - -prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści przepisu art. 43 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Jak wynika z akt sprawy i co jest bezsporne Z. L. jako właścicielka działki nr [...] położonej w [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "budynek magazynowy" - w [...] , (uzupełnienie zaplecza magazynowego dla prowadzonej działalności gospodarczej) na przedmiotowej działce. Z załączonej do wniosku kserokopii mapy dla potrzeb projektowania w budownictwie, wynika, że projektowany magazyn jest zlokalizowany między budynkiem mieszkalnym położonym przy Rynku a znajdującym się w części oficynowej działki obiektem "magazynowo - garażowym".

Skarżąca jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...] .

Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w obszarze "Starówki", w strefie ochrony konserwatorskiej "A"

W toku postępowania organ orzekający w spawie ustalenia w.z.i z.t. zwrócił się do [...] Konserwatora Wojewódzkiego pismem z dnia [...] . 07. 2001 r. /k. 6/ o uzgodnienie w trybie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowej inwestycji pn. "budowa budynku magazynowego". Wojewódzki Konserwator zaopiniował pozytywnie inwestycję, jednocześnie zwrócił uwagę organowi orzekającemu , że przed wydaniem decyzji należy ją przedłożyć zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy pod sankcją wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par 1 pkt 6 k.p.a. /k. II

Przesłany Konserwatorowi Wojewódzkiemu do uzgodnienia projekt decyzji dotyczył ustalenia w.z. i z.t. dla inwestycji pn. "budynek magazynowy, urządzenia budowlane", a w charakterystyce inwestycji podano, że obejmuje ona adaptację istniejącego obiektu usługowo - mieszkalnego od strony Rynku z dotychczasowymi funkcjami usług, oraz budynku magazynowo - garażowego zlokalizowanych na działce. Budowa budynku magazynowego pomiędzy nimi wzdłuż działki nr 11123, jako uzupełnienie dla prowadzonej działalności gospodarczej (koktail-bar) .

Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] .08. 2001 rr. znak [...] , na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4, 5, i art. 8 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 15. 02. 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz art. 106 par 5 k.p.a. po rozpatrzeniu wystąpienia organu orzekającego o uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla adaptacji istniejącego budynku usługowo mieszkalnego od strony Rynku oraz budynku magazynowo-garażowego zlokalizowanego na działce i budowy budynku magazynowego wzdłuż dz. Nr [...] pomiędzy ul. [...] a Rynkiem w [...] , uzgodnił przedłożony projekt decyzji [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Postanowienie Konserwatora wbrew konstatacji Kolegium, nie zostało doręczone skarżącej, a tylko: inwestorowi, pełń. inwestora oraz adresatowi tj. UM, Wydział Gospodarki Przestrzennej, co wynika wprost z rozdzielnika. Należy dodać, że taki krąg stron postępowania określił w kierowanych pismach do Konserwatora organ orzekający w sprawie w.z.i z.t.

Na tle powyższych okoliczności w rozpatrywanej sprawie wyłaniają się dwie istotne kwestia. Pierwsza; dotycząca zakresu decyzji w. z. i z .t., w szczególności czy organ orzekające nie przekroczył swoich uprawnień ustalając szerszy zakres inwestycji, wychodzący ponad żądanie określone we wniosku inwestora. Druga, czy nie doręczenie stronie postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. przez organ uzgadniający stanowi naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na rozstrzygniecie co do istoty sprawy, a tym samym powodujące wadliwość decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kwestii trzeba zauważyć, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bada zgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro we wniosku o ustalenie w.z i z.t. została jednoznacznie określona inwestycja, to organ orzekający może objąć badaniem tylko planowaną inwestycję w aspekcie jej zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych wyżej pism kierowanych do Konserwatora celem uzgodnienia wynika, że organ orzekający prócz "budowy budynku magazynowego" dodał "urządzenia budowlane", które nie były objęte wnioskiem , a następnie w projekcie decyzji sam "rozszerzył" inwestycję jeszcze o "adaptację budynku mieszkalnego przy Rynku i adaptację istniejącego budynku magazynowo - garażowego" i o takie uzgodnienie wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Trzeba wiec stwierdzić, iż zakres decyzji w..z. iz.t. nie odpowiada wnioskowi, a ujęta w niej charakterystyka inwestycji jako adaptacja istniejącego obiektu usługowo -mieszkalnego od strony Rynku oraz budynku magazynowo - garażowego zlokalizowanych na działce, nie odpowiada charakterystyce inwestycji wskazanej we wniosku. Słusznie więc zarzuca skarżąca, że ustalenie warunków nastąpiło w gruncie rzeczy dla innej inwestycji niż zamierzona, a ponadto, że decyzja ta jest niejasna i nie precyzyjna. Istniejących wątpliwości nie usuwają przypuszczenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, co do urządzeń budowlanych i co zakresu przyzwolonej adaptacji pozostałych obiektów nie objętych we wniosku inwestora zamierzeniem inwestycyjnym. Zaś, że decyzję organu I instancji rozumie się w pierwszym rzędzie jako "ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla adaptacji istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego od strony Rynku oraz budynku magazynowo - garażowego zlokalizowanego na dziłece" /../ znajduje potwierdzenie w komparycji postanowienia uzgadniającego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, /por. k,9/

Sprawa będzie wymagała więc wyjaśnienia, czy wnioskodawca wystąpił z nowym wnioskiem lub rozszerzył pierwotny w toku postępowania, gdyż w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby ustalenie tych okoliczności.

Osobną jest kwestia zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu uzgadniającym w ramach współdziałania organów. Ta zasada czynnego udziały stron w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. nie była respektowana. Organ występujący do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji nie wykazał wszystkich stron postępowania w tym skarżącej. Należy jednak zauważyć, iż również organ współdziałający na postawie art. 106 k.p.a. powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze stron, jak też zapewnić im prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie bowiem przepisu art. 10 k.p.a. skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym wydanym w tym trybie, (art. 145 par l pkt 4 k.p.a.) Powołany przez organ odwoławczy argument , że strona mogła sama zapoznać się z uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora, ponieważ ma prawo wglądu do akt sprawy w żadnej mierze nie powoduje bezzasadności zawartego w skardze zarzutu.

Treść przepisu art. 81 k.p.a. wymaga aby organ administracji powiadomił przynajmniej stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym , w jakim czasie i miejscu strona może zapoznać się z zebranymi materiałami dowodowymi, (do których należy również uzgodnieninie) , jak i wypowiedzieć się, co do przeprowadzonych dowodów Niewątpliwie naruszenie tego przepisu , występujące w sprawie miało istotny wpływ na jej wynik, zwłaszcza, że organ orzekający wystąpił o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora, znacznie szerszego zakresu inwestycji niż wynikał z wniosku (zamierzenia inwestora) oraz z zawiadomienia o wszczęciu postępowania /por. k. 5/. Należy dodać, że zgodnie z art. 106 par 5 k.p.a. na postanowienia wydane przez organ uzgadniający służy zażalenie. Strona ma w ten sposób zapewnione prawo do udziału także w postępowaniu drugoinstancyjnym zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego.

"Uzgodnienie" bowiem jest istotnym elementem dla postępowania, co do istoty sprawy, mogącym przesądzić o treści decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe , należy stwierdzić, że decyzje zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem powyższych przepisów, a nadto bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a. i miało wpływ na wynik spawy

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględniając skargę orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par ł pkt l lit "c" i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.