Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2532/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 142/13 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. i P. M. solidarnie na rzecz M. K. kwotę 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 142/13 , po rozpatrzeniu skargi E. K. i M. Kn. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2012r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] – etap I. Zaznaczono, że rozstrzygnięcie w zakresie pylonu reklamowego nastąpi w późniejszym, II etapie. Decyzja wydana została na rzecz inwestorów – M. i P. małż. M.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami wydanej na rzecz inwestorów decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2011r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości przy ul. [...] - dz. nr [...], nr [...] i nr [...] ark. [...] obręb [...]. Konsekwencją takiego ustalenia było uznanie za strony postępowania poza wnioskodawcami wyłącznie właścicieli tychże nieruchomości. Przymiotu tego odmówiono E. i M. małż. K. - właścicielom lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr [...] arkusz [...] obręb [...], którzy w toku postępowania bezskutecznie domagali się uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2012 r. E. i M. małż. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wystąpili do Prezydenta Miasta Poznania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że co prawda nie posiadają wspólnej granicy z terenem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ale nieruchomość oddzielająca obie posesje jest jedynie trzymetrowej szerokości. Wskazano, że na tej podstawie wnioskodawcom przysługuje roszczenie z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że małżonkowie Knaflewscy bez swojej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 czerwca 2012 r., które zostało im doręczone w dniu 9 lipca 2012 r. i tym samym dochowany został miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 2 Kpa. Zdaniem wnioskodawców istniały istotne przesłanki przemawiające za objęciem ich nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu, a w szczególności:

a) bardzo niewielka szerokość (3 m) działki oddzielającej nieruchomość wnioskodawców od nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa;

b) fakt, że działka oddzielająca nieruchomości została wydzielona za względu na konieczność zachowania odległości od budynku wnioskodawców oraz związane z tym roszczenie bazujące na art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

c) rozciągłość sąsiedztwa – nieruchomości są położone równolegle na długości około 40 m;

d) położenie działki wnioskodawców na północ od działki objętej inwestycją, co oznacza, że wzniesienie budynku wiązać się będzie z zacienieniem nieruchomości małżonków K., w szczególności okien położonego na parterze mieszkania, co jest istotne, bowiem cały budynek wnioskodawców jest architektonicznie zorientowany na południe, a więc w kierunku działki objętej pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Prezydent Miasta Poznania z dnia [...] maja 2012r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2012 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 (powinno być art. 145 § 1 pkt 4) i art. 104 k.p.a.

W odwołaniu małżonkowie K. podnieśli, że organ w swych ustaleniach dotyczących braku naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oparł się wyłącznie na analizie dokonanej przez P. M., będącego stroną postępowania. Podkreślono, że ze względu na brak dostępu do akt, odwołujący się nie byli w stanie dokonać żadnej weryfikacji tych ustaleń, jak również ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wskazano, że zaskarżona decyzja w całości opiera się na niewyartykułowanej w uzasadnieniu przesłance, iż cała nieruchomość małżonków Knaflewskich znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym, czy w toku postępowania doszło do wyznaczenia tego obszaru, a w szczególności uzasadnienie nie wskazuje na kryteria wyznaczenia tego obszaru, w tym przyczyny włączenia do tego obszaru działki przy ul. [...] oraz działki przy ul. [...]. Autorzy odwołania podnieśli, że ich uprawnienie do działki nr [...] ma aktualny, a nie potencjalny charakter i wprost wynika z przepisów prawa, a ustawowe roszczenie do uzyskania własności terenu przylegającego bezpośrednio do działki objętej inwestycją stanowi o istnieniu interesu prawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle definicji strony oraz definicji obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu nie można zaliczyć małżonków K., ponieważ ich działka (nr ewid. [...], ob. [...]) nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania. Uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych stwierdzono, że brak jest w badanej sprawie konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez małżonków K. z ich nieruchomości, mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji. Ponadto wskazano, że nieruchomość należąca do inwestorów, tj. działka nr ewid. [...], jest oddzielona od działki małżonków K. działką o nr ewid. [...], a odległość między budynkami wynosi ponad 10 m. Właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Miasto Poznań. Podniesiono również, że projektowany budynek, stosownie do § 12 ust. 1 warunków technicznych, zlokalizowano w odległości ponad 4 m od granicy z działkami sąsiednimi.

Wskazano, że już na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedstawił analizę przysłaniania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] przez projektowany budynek na działce o nr ewid. [...]. Z przedstawionej przez projektanta analizy wynika, że nie doszło do naruszenia § 13 warunków technicznych, w myśl którego to przepisu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Ustalono, że ze względu na lokalizację budynków nie dojdzie także do naruszenia § 271 i § 29 warunków technicznych. Nawiązując natomiast do wskazanego w odwołaniu roszczenia z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniono, że aby uzyskać prawo do działki nr ewid. [...] na podstawie powyższego przepisu, należy spełniać określone warunki, które niekoniecznie muszą zostać wypełnione, a odwołujący się nie wykazali, że są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami działki o nr ewid. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i M. małż. K. zakwestionowali pogląd organu, zgodnie z którym oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polega na naruszeniu konkretnych norm prawa materialnego przez dany obiekt. Okoliczność, że zdaniem organu poziom przysłaniania nie narusza odpowiednich przepisów budowlanych, nie może stanowić podstawy pozbawienia możliwości weryfikacji tego stanu przez osoby, na których własność inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała. Podniesiono, że w świetle interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przedstawionej przez Wojewodę Wielkopolskiego – udział jakiejkolwiek osoby trzeciej w postępowaniu byłby możliwy jedynie w sytuacji wykrycia naruszenia przepisów przez organ i następnie powiadomieniu tej osoby przez organ. Tymczasem oddziaływanie o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego może mieć miejsce bez jakiegokolwiek naruszenia przepisów. Ponowiono zarzut braku jednolitych i jawnych kryteriów wyznaczania obszaru oddziaływania, który nie może być przez skarżących zweryfikowany ze względu na brak dostępu do akt sprawy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno być czynnością o charakterze generalnym, dokonywaną według spójnych, jawnych i podlegających kontroli reguł. Analiza oddziaływania obiektu powinna zostać przeprowadzona w stosunku do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że organ odwoławczy umożliwił małżonkom K. zapoznanie się z aktami sprawy, z czego skarżący nie skorzystali.

W piśmie z dnia 29 marca 2013 r. uczestnicy postępowania, M. i P. M. wskazali, że nieruchomość skarżących nie sąsiaduje z ich nieruchomością, lecz co najwyżej znajduje się w jej pośrednim sąsiedztwie. Podnieśli ponadto, że z żadnych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, iż sporna inwestycja miałaby w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżących. Podnieśli, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie przedstawili żadnych argumentów, które podważałyby stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć zapewniono im czynnym w nim udział.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. skarżący wskazali, że wyjście z ich mieszkania znajduje się w odległości 3 m od działki, na której prowadzona jest inwestycja, na dowód czego dołączono decyzję Prezydenta Miasta Poznania o zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie małż. M., skarżący wskazali konkretny przepis dotyczący oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość, tj. art. 144 K.c. zapewniający m.in. ochronę dostępu do światła słonecznego. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że wzniesienie blisko 12-metrowego budynku w bliskiej odległości od ich budynku, od strony południowej, będzie miało istotny wpływ na dostęp do światła słonecznego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd uwzględnił skargę E. i M. małż. K. i wyjaśnił, że wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Aby rozstrzygnąć, czy działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę, należało zdaniem Sądu ocenić rodzaj inwestycji, jej zlokalizowanie w terenie oraz możliwy wpływ na sąsiednie nieruchomości. W postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.2012r. przyjęto, ze obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorów oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą działką. Skarżący legitymują się tytułem własności do nieruchomości nr ew. [...] oddzieloną od terenu inwestycji działką nr ew. [...].

W ocenie Sądu, aby móc zweryfikować stwierdzenie organu, że nie doszło do naruszenia § 13 warunków technicznych, skarżący po wznowieniu postępowania powinni mieć zapewniony dostęp do takich informacji i dokumentacji (w tym zawartych w dokumentacji projektowej spornego budynku), które pozwoliłyby im zweryfikować przedłożone przez inwestora analizy przesłaniania ich budynku. Tymczasem udostępnione skarżącym akta postępowania wznowieniowego nie obejmują takich materiałów. Co prawda, do pisma z dnia 10 września 2012 r. inwestorzy na żądanie organu I instancji załączyli analizy przesłaniania i nasłoneczniania budynku na działce nr [...] (inwestorzy są architektami zatem analizy mogły być ich autorstwa), lecz materiały te nie są tożsame z dokumentacją załączoną do zatwierdzonego projektu budowlanego, co wynika z analizy i porównania wartości podanych na analizie przesłaniania - rysunku elewacji wschodniej budynku załączonego do wymienionego pisma, z wartościami na analizie odnoszącej się do tej strony elewacji budynku, która została załączona do projektu budowlanego (karta AR 10). Zauważona przez Sąd różnica dotyczy wartości przyjętych do obliczeń na potrzeby analizy przesłaniania: w analizie załączonej do dokumentacji projektowej brak wartości 770, którą przyjęto w analizie przedłożonej w toku postępowania wznowieniowego, określającej odległość pomiędzy poziomem okapu - jako najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu na działce inwestorów, a poziomem dolnej krawędzi najniżej położonego okna z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działce nr [...].

Jednocześnie Sąd wskazał, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono, poprzez przedstawienie stosownych obliczeń, czy wskazana rozbieżność mogła mieć wpływ na wynik przeprowadzonej analizy. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w sprawie II OSK 1138/10, iż organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...). "Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest zbadanie, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować".

W ocenie Sądu, właściciele nieruchomości, na których wniosek doszło do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, w obszarze oddziaływania którego może znajdować się ich nieruchomość, mają prawo do tego, aby w postępowaniu wznowieniowym zapoznać się z materiałem dowodowym, który jest istotny dla oceny tego oddziaływania na ich nieruchomość. Tymczasem skarżącym nie zapewniono możliwości zweryfikowania przedłożonych do sprawy analiz, tak poprzez udostępnienie tej części projektu budowlanego, która stanowi o parametrach zaprojektowanego budynku oraz sporządzonej wówczas analizy zacienienia, jak i poprzez wskazane powyżej braki w uzasadnieniach decyzji. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w toku postępowania wznowieniowego doszło do naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, że wskazane powyżej rozbieżności nakazują uznać, iż skarżących jako strony postępowania wznowieniowego pozbawiono możliwości zweryfikowania przedłożonej przez inwestora analizy przesłaniania ich budynku. Aby bowiem taka kontranaliza mogła zostać sporządzona, koniecznym jest dysponowanie wiarygodnymi danymi do przeprowadzenia obliczeń o jakich mowa w przepisie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Zważywszy, że wartości przyjęte na potrzeby analizy przedłożonej na etapie postępowania wznowieniowego nie zostały uwidocznione na arkuszu dokumentacji projektowej budynku (AR-10), a stosowanego omówienia tych różnic nie zawarto w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, że skarżący zostali pozbawieni możliwości zgłoszenia przed wydaniem decyzji kontrargumentów wobec przeprowadzonej analizy zacienienia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie zostało wyjaśnione, czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku.

Sąd zobowiązał organ, aby ponownie prowadząc postępowanie umożliwił skarżącym zapoznanie się z tą częścią dokumentacji projektowej, która ma istotne znaczenie dla oceny analizy zacieniania przedłożonej przez inwestora i następnie umożliwił wypowiedzenie się co do tych dowodów. Uzasadnienia przyszłych decyzji powinny uwzględniać wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r.

W skardze kasacyjnej uczestnicy M. M. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania tj.: art. 10 § 1 k.p.a. i błędne przyjęcie, że skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w odniesieniu do analizy zacienienia; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie, że w sprawie nie podjęto wszystkich działań niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy ; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie, że w sprawie nie podjęto wszystkich działań niezbędnych do wyjaśnienia kwestii przysługiwania skarżącym przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu stwierdzono, że fakt iż skarżący na pewnym etapie postępowania zostali pozbawieni możliwości działania nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro ustalenie to nie zostało powiązane ze wskazaniem, jakiej konkretnie czynności procesowej skarżący nie mogli skutecznie podjąć, rzutującej na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Niezasadne było uznanie, że istotnym, rzutującym na wynik sprawy uchybieniem procesowym było pozbawienie skarżących możliwości zgłoszenia kontrargumentów wobec przeprowadzonej analizy zacienienia. Przedstawienie kontrargumentów jest bowiem przedstawieniem własnego poglądu w sprawie, nie zaś czynnością, której można by było przypisać walor dowodowy, zwłaszcza w kwestii wymagającej określonej wiedzy specjalistycznej. Poza tym organ II instancji poinformował skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego to prawa skarżący nie skorzystali. Również w skardze nie podano jakie konkretnie czynności rzutujące na treść rozstrzygnięcia skarżący podjęliby, gdyby nie uchybienia procesowe. W kwestii zacienienia organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez skarżących. Analizę zacienienia przygotowała osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z tego zakresu, a zatem analizie tej można przypisać walor opinii biegłego. Do powyższej analizy skarżący nie wnieśli żadnych zarzutów, zarówno przed organem, jak i przed sądem. W ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu , który uznał pozbawienie możliwości działania za pochodną tego, że wartości przyjęte na potrzeby analizy zacienienia w postępowaniu wznowieniowym nie zostały uwidocznione na arkuszu dokumentacji projektowej budynku – jest błędne, ponieważ Sąd ten uznał, że opinia uzupełniająca powinna niejako pokrywać się w treści z opinią podstawową wydaną w postępowaniu zwykłym.

Uczestnicy zakwestionowali ponadto stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem organu było omówienie w uzasadnieniu decyzji różnic wynikających z obu ww. opinii, które sprowadzają się do braku wartości 770 na opinii pierwotnej. Zdaniem uczestników brak ww. wartości nie jest różnicą, a więc elementem ocenianym odmiennie w obu opiniach, ponieważ wartość ta może być ewentualnie oceniana jako nowa wartość wyjściowa, uwidoczniona na rysunku w nowej formie, tj. formie cyfrowej. Poza tym organ nie ma obowiązku szczegółowego omawiania wszelkich danych, w tym danych liczbowych zawartych w wydanych w sprawie opiniach. Zadaniem organu jest bowiem ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, która to ocena została w niniejszej sprawie dokonana. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że obowiązek podejmowania przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania i przeprowadzania kolejnych dowodów na okoliczności już stwierdzone, w sytuacji gdy jedna ze stron nie stawia nowych wniosków dowodowych, a jedynie własne twierdzenia odnośnie rozumienia przepisów prawa. W konsekwencji nie jest wystarczające samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący E. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie podzielając stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W szczególności wskazali, że przywołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA wydane na tle art. 10 k.p.a. dotyczą skutków braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie stronie odmówiono prawa do zapoznania się z aktami sprawy, w tym z całym materiałem dowodowym w postępowaniu zwykłym, w którym strona nie uczestniczyła. Dodatkowo skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokument sporządzony przez inwestora nie ma waloru opinii biegłego. W niniejszej sprawie żaden dowód z opinii biegłego nie został przeprowadzony, a organ oparł się bezkrytycznie na dwóch różnych analizach przedstawionych przez inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Istota problemu w tej sprawie sprowadzała się do ustalenia przez organy architektoniczno-budowlane, w oparciu o art.28 ust. 2 i art.3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013.1409 j.t) -[pic]dalej powoływanej jako Prawo budowlane, czy E. K. i M. K. są stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku M. M. i P. M.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma rację Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy E. K. i M. K. mają przymiot strony w tym postępowaniu.

Organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestorów : działki nr ew, [...] oraz właściciel działki nr ew. [...] (o szerokości 3 m.), do której przylega działka małż. K. Taki automatyzm w ustalaniu stron postępowania budowlanego nie jest uprawniony. Nie można bowiem wykluczyć, w świetle Prawa budowlanego, oddziaływania planowanego budynku na sąsiednią działkę nr ew. [...] małż. K., poprzez ingerowanie inwestycji budowlanej w zakres nasłonecznienia i oświetlenia budynku na sąsiedniej nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie, wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z ustawy Prawo budowlane - zawarte w innych ustawach i przepisach do nich wykonawczych i aktach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Należą do nich także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002r. nr 75 poz.690) - dalej powoływane jako warunki techniczne).

To jaki jest obszar oddziaływania projektowanego obiektu jest w niniejszej sprawie przedmiotem sporu.

W zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość małż. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, organ przyjął odległość obiektów budowlanych od granicy działki inwestora uznając, że spełnione są wymogi § 12 ust.1 oraz że zachowano wymagania z §13 i § 60 oraz § 57 warunków technicznych. Organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionej przez inwestorów analizy na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że nie nastąpi zacienienie budynku na działce nr ew. [...] ze względu na odległość między budynkami, ich lokalizację, linię słońca oraz wysokość zaprojektowanego budynku. Takie stanowisko w rozpoznawanej sprawie byłoby prawidłowe, gdyby istotnie w sposób nie budzący wątpliwości zostało w sprawie wyjaśnione, że planowany obiekt budowlany nie narusza przepisów warunków technicznych dotyczących naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia. Tak jednak nie jest.

Obowiązkiem organów było zbadanie, czy rzeczywiście załączone analizy i rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku położonym na sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do ogólnych stwierdzeń, że analiza nasłonecznienia jest prawidłowa, co było zabiegiem niewystarczającym w sytuacji gdy małż. K. zarzucali negatywny wpływ planowanego budynku w zakresie nasłonecznienia ich lokalu mieszkalnego, wskazując na wysokość i usytuowanie planowanej inwestycji. Z załączonych do akt sprawy rysunków i analiz dotyczących dopływu światła dziennego nie można wywnioskować, czy nie zostały naruszone warunki techniczne. Słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że wątpliwości w tym zakresie nie usuwa złożona przez inwestorów w dniu 10 września 2012r. analiza przesłaniania i nasłonecznienia budynku na działce nr [...]. Materiały te nie są tożsame z dokumentacją załączoną do zatwierdzonego projektu budowlanego różniąc się danymi – np. na rysunku dołączonym do projektu budowlanego brak jest wartości 770,którą przyjęto w analizie przedłożonej w toku postępowania wznowieniowego określającej odległość pomiędzy poziomem okapu-jako najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu inwestorów, a poziomem dolnej krawędzi najniżej położonego okna w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości nr [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak w żaden sposób do tych danych, nie dokonał ich analizy i nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie zostały spełnione wymagania o jakich mowa w § 12 ust.1, §13 i § 60 oraz § 57 warunków technicznych, co było konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, wbrew stanowisku reprezentowanemu w skardze kasacyjnej nie zwalnia organów administracji od wszechstronnej oceny takiego dowodu, tym bardziej, że w naruszeniu warunków nasłonecznienia swojego budynku, w szczególności swojego mieszkania położonego na parterze budynku, małż. K. wywodzili przymiot strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonywującej, wynikającej z materiału sprawy argumentacji prawnej w tym zakresie. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy i dokonywanie jego oceny. Rolą sądu administracyjnego jest skontrolowanie czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Zauważyć jeszcze trzeba, że wyjaśnienie wątpliwości, co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony i uznanie danej osoby za stronę postępowania administracyjnego nie przesądza o treści decyzji kończącej postępowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej o braku podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art.77§ 1, art.80, art.107 § 3 k.p.a. i błędnego zastosowania art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art.151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1k.p.a. i błędne przyjęcie, że skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w odniesieniu do analizy zacienienia, to wskazać należy, że organ pierwszej instancji naruszył art.10 § 1 k.p.a., ponieważ nie udostępnił małż. K. akt sprawy przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 3 października 2012r. zawiadomił w trybie w/w przepisu o zakończeniu wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań - w terminie 3 dni od odbioru zawiadomienia (powinno być 7 dni), by następnie w dniu 8 października 2012r. udostępnić tylko akta dotyczące wznowienia postępowania, a odmówić dostępu do akt zawierających projekt budowlany będący podstawą wydania decyzji o pozwoleniu budowę z dnia [...] maja 2012r. Uniemożliwiono im tym samym ocenę całości materiału sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Uchybienie to jednak ostatecznie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy i samo przez się nie skutkowałoby koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy, co z kolei słusznie zauważyli w skardze kasacyjnej skarżący - z powołaniem się na art.10 § 1 k.p.a. w dniu 22 listopada 2012r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni i wypowiedzenia, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego to uprawnienia małż. K. nie skorzystali.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.