Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1257/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 246/13 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla punkt I (pierwszy) zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w tej części; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 246/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wznowienia postępowania: I. zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu z wniosku D. P. z dnia 3 lutego 2013 r. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] w terminie 1 miesiąca; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) zł; IV. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. P. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej Wojewoda) w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.). Skarżąca domagała się zobowiązania Wojewody do wydania aktu prawnego w sprawie z wniosku z dnia 3 lutego 2013 r. w terminie 14 dni od daty wydania wyroku i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie mają miejsce takie uchybienia organu.

Skarżąca wnioskiem z 3 lutego 2013 r. zwróciła się do Wojewody o wznowienie postępowania w sprawie [...]. W związku z uchybieniem terminu załatwienia sprawy, pismem z 1 marca 2013 r., skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Wojewody do organu nadzorczego. Pismem z 26 sierpnia 2013 r. ponownie złożyła takie zażalenie. Pismem z 22 lutego 2013 r. organ poinformował skarżącą, że wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenia akt sprawy. Z powodu braku wpływu akt sprawy z Sądu, pismem z 5 marca 2013 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 5 kwietnia 2013 r., nadal biernie oczekując na zwrot akt. Pismem z 5 kwietnia 2013 r., Wojewoda wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy - do 5 maja 2013 r. z tych samych przyczyn co poprzednio podane i nakazał podać skarżącej podstawę prawną wniosku o wznowienie w sytuacji, gdy podstawa prawna była czytelnie sprecyzowana. Skarżąca podała, że pismem z 30 kwietnia 2013 r. realizuje wyżej wymienione żądanie organu. Pismem z 12 lipca 2013 r. organ wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy, tj. do 30 dni od daty otrzymania akt sprawy z sądu.

Mimo rażących naruszeń ustawowych terminów załatwienia sprawy, w ciągu 7 miesięcy na dzień sporządzenia skargi organ nie wydał żadnego aktu z przedmiotowego wniosku, postępując z ewidentnym łamaniem przepisów kpa i rażącą obrazą orzecznictwa. Maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego to okres 2 miesięcy, a przedmiotowa sprawa do takich nie należy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał ma brak podstaw do uznania, że pozostawał w bezczynności.

Organ podawał, że dnia 7 lutego 2013 r. do Wojewody wpłynął wniosek D. i S. P. o wznowienie postępowania. Dnia 22 lutego 2013 r. poinformowano oboje o tym, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu akt z Sądu. Dnia 5 marca 2013 r. poinformowano o nowym terminie załatwienia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2013 r. stwierdził, że brak jest podstaw do wyznaczenia Wojewodzie nowego terminu do załatwienia sprawy (dalej postanowienie z [...] 2013 r.). Dnia 5 kwietnia 2013 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy, a 25 maja 2013 r. wezwano skarżącą do wskazania i udokumentowania daty w jakiej dowiedziała się o decyzji Wojewody z [...] 2009 r.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podał, że skarga o identycznej treści od tej samej strony przesłana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 26 czerwca 2013 r., pismem znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. podstawę art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.

W niniejszej sprawie podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z [...] 2009 r., jest art. 3 § 2 8 ppsa.

Sąd I instancji nie dopatrzył się przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ani pkt 2-6 ppsa. W szczególności skarżąca wyczerpała tryb przesądowy, wnosząc zażalenia na bezczynność Wojewody, wskutek którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2013 r. znak [...], uznał zażalenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Oceną tą Wojewódzki Sąd nie jest związany. Poprzednia skarga skarżącej w analogicznej sprawie - o czym mowa w odpowiedzi na skargę - nie została merytorycznie rozpoznana w związku z jej odrzuceniem prawomocnym postanowieniem z 23 lipca 2013 r., II SAB/Kr 133/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 18.5.2011 r., I OSK 198/11, Lex 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób winna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, a winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem, zwłaszcza wtedy, gdy mają one znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy jako jeden z wielu elementów, a pozostały poza rozważaniami podmiotów zobowiązanych z uwagi na przyjęte przeszkody do dalszej aktywności.

Specyficzna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Kwestie te pozostają jednak poza szerszymi rozważaniami bowiem w sprawie niniejszej taki przypadek nie zachodzi.

Art. 35 § 1 kpa zawiera ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W § 2 i 3 ustawodawca wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 kpa. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 kpa oznacza, że organ administracji publicznej winien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kpa: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009; G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007). Takie podejście odpowiada wyrażonej w art. 12 kpa zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Sąd I instancji uznał, że skarga D. P. zasługuje na uwzględnienie.

Z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że w pewnym zakresie przedstawiono w nich przedmiot i przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej. Uwzględniając bardziej szczegółowo na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i dokumentów załączonych do skargi przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę, Sąd I instancji zwrócił uwagę na następujące okoliczności.

S. P. i D. P. dwoma odrębnymi, odmiennie uzasadnionymi podaniami (odpowiednio z: 30 grudnia 2012 r., k. 3 akt administracyjnych i 3 lutego 2013 r., k. 5 - 6 akt administracyjnych) zwrócili się do Wojewody o wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z [...] 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] 2005 r. W uzasadnieniu swego podania skarżąca wyraźnie wskazała na zasadę czynnego udziału stron, wynikającą z art. 10 kpa, podnosząc że jej naruszenie w stosunku do skarżącej stanowi przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podała, że o toczącym się bez jej udziału postępowaniu dowiedziała się od męża dopiero pod koniec stycznia 2013 r. Zaznaczyła, że jest współwłaścicielką nieruchomości, będącej w strefie bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia. W ostatnim zdaniu uzasadnienia podniosła, że ma przymiot strony postępowania, w którym jak wynika z wcześniejszych wywodów, nie brała udziału.

Pismem z 22 lutego 2013 r. (k. 7 akt administracyjnych) Wojewoda poinformował oboje wnioskodawców, że nie dysponuje aktami spraw, co uniemożliwia prowadzenie postępowania. Wskazał, że dnia 1 lutego 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wypożyczenie akt. Zastrzegł, że po otrzymaniu akt sprawy z Sądu rozstrzygnięcie w sprawie nastąpi niezwłocznie. W ostatniej części pisma organ wskazał, że analiza podniesionych we wnioskach zarzutów nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na podstawie której z przesłanek wymienionych w art. 145 kpa żądają wznowienia postępowania. Organ zwrócił się do wnioskodawców o przekazanie wyjaśnień w tej sprawie.

Pismem z 5 marca 2013 r. (k. 10 akt administracyjnych), Wojewoda zawiadomił, że sprawa wznowienia postępowania nie może być załatwiona w terminie wskazanym w art. 35 kpa, ponieważ nie zakończono postępowania wyjaśniającego. Podał, że akta sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadal nie wpłynęły, nie nadeszła też odpowiedź na zapytanie o podstawę prawną wniosku o wznowienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z [...] 2013 r., odmówił wyznaczenia Wojewodzie terminu do załatwienia sprawy (k. 15 akt administracyjnych). W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzoru wyraźnie wskazał, że przy piśmie z [...] 2013 r., znak [...], zostały wypożyczone Wojewodzie ([...] Urzędowi Wojewódzkiemu) będące w posiadaniu GINB akta sprawy. Przy piśmie Urzędu Wojewódzkiego z [...] 2013 r., znak [...], zwrócono wypożyczone akta. Wymienionych pism brak w aktach, przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z niniejszą skargą, a stan faktyczny obrazują dokumenty przedstawione przez skarżącą.

Pismem z 5 kwietnia 2013 r. (k. 16 akt administracyjnych) Wojewoda zawiadomił wnioskodawców, że sprawa wznowienia nie może być załatwiona w terminie wskazanym w piśmie z 5 marca, ponieważ nie wpłynęły akta sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał też, że nie wpłynęła odpowiedź na zapytanie, na podstawie której z przesłanek z art. 145 kpa wnioskodawcy żądają wznowienia postępowania. Organ zwrócił się z prośbą o przekazanie takiej informacji w terminie 7 dni, wskazując, że brak odpowiedzi będzie uznaniem, że nie istnieje przesłanka do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie. Wojewoda wyznaczył jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy - do 5 maja 2013 r.

Pismem z 29 kwietnia 2013 r. S. P. złożył żądane wyjaśnienia, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (k. 20 akt administracyjnych).

Skarżąca w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. (k. 21 akt administracyjnych) wskazała, że we wniosku o wznowienie figuruje przesłanka z art. 145 kpa, tj. § 1 pkt 4.

Wojewoda pismem z 6 maja 2013 r. zawiadomił wnioskodawców, że sprawa wznowienia nie może być załatwiona w terminie wskazanym w piśmie poprzednim, ponieważ nie zakończono postępowania wyjaśniającego. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do 24 maja 2013 r. (k. 22 akt administracyjnych).

Pismem z 25 maja 2013 r. (k. 25 akt administracyjnych) Wojewoda wezwał skarżącą do wskazania i udokumentowania daty, w jakiej dowiedziała się o decyzji z 20 kwietnia 2009 r., w terminie 7 dni. Wskazał przy tym na treść art. 50 § 1 kpa. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do 15 lipca 2013 r.

Decyzją z [...] 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania z wniosku S. P. (k. 27-28 akt administracyjnych).

Stronom i Sądowi I instancji z urzędu znany jest fakt (akta sprawy II SA/Kr 247/ 13), że datowanym na dzień 5 sierpnia 2013 r. wnioskiem skarżąca ponownie zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] 2009 r. Pismem z 4 września 2013 r., znak [...], Urząd Wojewódzki poinformował skarżącą, że powyższe żądanie jest tożsame z poprzednim wnioskiem o wznowienie z 3 lutego 2013 r., w sprawie którego przed Wojewodą toczy się już postępowanie, i że wniosek z 5 sierpnia 2013 r. dołączono do akt przedmiotowej sprawy. Ocenę Wojewody odnośnie tożsamości wniosków Sąd I instancji w pełni podziela, uznając, że kolejny wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na tożsamość żądania nie obligował organu administracji publicznej do wszczęcia i prowadzenia odrębnej sprawy, ale załatwiony winien zostać w ramach postępowania, toczącego się wskutek podania z 3 lutego 2013 r.

W aktach sądowych (k. 25 - 26) znajduje się przedstawiona przez skarżącą kopia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2013 r., znak [...]. Organ nadzoru, powołując się na twierdzenia w pismach Wojewody (nie znajdujących się w aktach sądowych ani w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych) stwierdził w treści postanowienia, że Wojewoda w trakcie prowadzonego postępowania był w posiadaniu akt sprawy dotyczących decyzji z [...] 2009 r. od co najmniej 25 maja 2013 r. do co najmniej 3 czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na stwierdzenie w jednym z pism Wojewody, że "w związku z otrzymaniem (...) akt przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...]2013 r. Wojewoda [...], odmówił wznowienia...".

Wskazane okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z [...] 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2005 r., organ administracji pozostawał w bezczynności. Okoliczności podane w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia dla występującego stanu rzeczy. W szczególności, brak akt administracyjnych nie usprawiedliwia zaniechania podjęcia czynności w sprawie.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu (wyrok NSA z 26.5.1999 r., III SAB 83/98, Lex 41155). Brak akt sprawy i skompletowania materiału dowodowego spowodowane nieporozumieniami organów pozostających w strukturze działania administracji publicznej, czy też raczej niedociągnięciami organizacyjnymi - nie może uzasadniać postawienia tezy, że jest to okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę właściwego organu w załatwieniu sprawy w terminie (wyrok NSA z 30.1.2002 r., IV SAB 216/01, cbosa i powołane w tym wyroku dalsze orzecznictwo). Nie można uznać, że brak akt sprawy stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 7.4.2004 r., I SAB 142/03, cbosa). Rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok WSA w Poznaniu z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, cbosa).

Dokumenty przekazane w niniejszej sprawie przez Wojewodę nie wskazują, by organ ten systematycznie starał się o zwrot akt z GINB czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2013 r. i [...] 2013 r. wynika, że Wojewoda przynajmniej dwukrotnie był w posiadaniu akt sprawy, których brakiem się zasłaniał. Jeżeli uznał wówczas, że konieczne jest ustalanie dalszych okoliczności, to nic nie stało na przeszkodzie, by wykonać kopie akt. Z nieznanych przyczyn niczego takiego nie zrobił.

Niezależnie od nieusprawiedliwionego braku akt administracyjnych, czy zaniechania ich wykorzystania, Wojewoda podejmował pozorne jedynie czynności, mające sugerować, że nie wszystkie okoliczności sprawy, istotne na etapie wstępnym rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, są wyjaśnione. Skarżąca w sposób precyzyjny powołała we wniosku podstawę na jakiej domagała się wznowienia postępowania (wskazała art. 10, 145 § 1 pkt 4 kpa; podniosła, że jest stroną i że została w postępowaniu pominięta). Mimo to Wojewoda trzykrotnie (pisma z: 22 lutego, 5 marca, 5 kwietnia 2013 r.) wzywał skarżącą do wskazania, na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania. Wobec jasnej treści wniosku takie działanie nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia. Jeżeli w ocenie organu (błędnej) istniała konieczność doprecyzowania tej kwestii, należało dokonać wezwania wraz ze wskazaniem rygoru, tj. skutków braku odpowiedzi. Tymczasem rygor wskazano dopiero w trzecim z kolei wezwaniu z 5 kwietnia 2013 r. Takie prowadzenie postępowania, przez podejmowanie bezcelowych i nieuzasadnionych czynności narusza przepisy mające stanowić gwarancję szybkości postępowania.

W spornym okresie - także w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie - Wojewoda pozostawał w bezczynności. Nie podejmował on żadnych realnych i zmierzających do załatwienia sprawy czynności, naruszając zarówno ustawowe terminy załatwiania spraw, jak i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności fakt, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie podejmował czynności, skutkiem czego nie wydał postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, względnie zaskarżalnego postanowienia tamującego bieg postępowania albo odpowiedniej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ppsa, uznając, że stwierdzona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ administracji publicznej w okresach wielomiesięcznych nie podejmował w istocie żadnych czynności.

Wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt III. sentencji wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący, jak i charakter sankcji. Grzywnę określono w sposób adekwatny do ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa, uwzględniając w szczególności przedmiot wniosku, który ma wpływ na ewentualne skutki zaniechania jego realizacji, a także dotychczasowy okres bezczynności.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 1 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewoda [...] popadł w bezczynność z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5 kpa przez przyjęcie, że Wojewoda [...] popadł w bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem tej okoliczności, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu;

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa przez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ppsa tj. wydanie orzeczenia reformacyjnego;

-zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w części zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 in fine ppsa w tej części, w której zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu z wniosku D. P. z dnia 3 lutego 2013 r. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] - w terminie 1 miesiąca. Tymczasem dwa miesiące i 9 dni przed wydaniem zaskarżonego wyroku, postanowieniem z dnia [...] 2013 r. (dalej postanowienie z [...] 2013 r.) Wojewoda [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na wniosek skarżącej, wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji uzyskał informację o wydaniu postanowienia z [...] 2013 r. od skarżącej (k. 23 akt II SAB/Kr 246/13) i jest to okoliczność bezsporna (s. 8 akapit 3 skargi kasacyjnej; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 229 kpc). Procesowym błędem Wojewody było to, że niezwłocznie po wydaniu postanowienia z [...] 2013 r. nie przesłał urzędowego odpisu tego postanowienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do sprawy II SAB/Kr 246/13, z wnioskiem o umorzenie postępowania w tej części. Błędem Sądu I instancji było to, że z naruszeniem art. 7 i art. 106 § 5 ppsa nie zwrócił się do Wojewody o nadesłanie urzędowego odpisu postanowienia z 8 listopada 2013 r. w oznaczonym terminie.

Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała 7 Sędziów NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Uchwała I OPS 6/08 pozostaje aktualna jedynie w tej części, w której dotyczyła wydania wyroku sądu zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 in fine ppsa). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 193 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) i umorzył postępowanie w tej części.

Konieczność merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku w pozostałej części pozostała aktualna (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 15, p. 8.4, dalej J. P. Tarno, Bezczynność).

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 in princ. i zd. 2 ppsa w zw. z art. 35 § 1 kpa okazał się niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie bądź w innym organie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Nawet jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kilkakrotnie odmówił zwrotu akt, Wojewoda mógł zwrócić się do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zbadanie, czy nie zachodzi możliwość wypożyczenia akt administracyjnych nawet na kilka dni, w terminie nie powodującym kolizji z czynnościami Sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA z: 8.10.1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20.12.2011 r., I OSK 1471/11, Lex 1194181; 20.3.2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134; wyrok WSA: w Warszawie z 16.6.2005 r., I SAB/Wa 18/05, Lex 179054; w Białymstoku z 18.9.2008 r. II SAB/Bk 12/08, Lex 526437; w Poznaniu z 19.12.2012 r. IV SA/Po 1075/12, Lex 1234765). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi, nie mógł być przeszkodą dla podjęcia postanowienia w przedmiotowej sprawie. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Wojewoda obowiązany był przed przesłaniem akt Wojewódzkiemu Sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania postanowienia w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Nie zwrócenie się do WSA za pośrednictwem Prezesa WSA o wypożyczenie akt administracyjnych na kilka dni dla sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie prowadzenie sprawy w dalszym ciągu decyduje o przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11-12, p. 2.2., lit. c). Sporządzenie przez właściwy organ odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, dalsze procesowanie, uchroniło organ od stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.9.2014 r., I OSK 2001/14, cbosa).

Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że Wojewoda nie mógł korzystać z nie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów nie pochodzących z akt nie wytworzonych przez Wojewodę. Odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie Sądu Najwyższego z 27.1.2006 r., III CK 369/05, OSNC 2006/11/187). Pogląd ten pozostaje w pełni aktualny na tle uboższej regulacji dowodów, zawartej w kpa (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 217, uw, 1d; s. 223, uw. 5b; s. 226, uw. 5). W niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do wiarogodności odpisów dokumentów (art. 80 kpa).

Wojewoda miał obowiązek dokonać wykładni oświadczenia woli skarżącej, zawartego we wniosku z 3 lutego 2013 r. i piśmie skarżącej z 30 kwietnia 2013 r. Oświadczenie woli skarżącej w tej materii było jasne – domagała się ona wznowienia postępowania z powołaniem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wzywanie skarżącej do wskazania, na podstawie której z przesłanek z art. 145 § 1 kpa żąda wznowienia postępowania i wskazywanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, stanowiło przesłankę rażącej bezczynności (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11-12, p. 2.2., lit. b, c).

Między złożeniem wniosku przez skarżącą (od 3 lutego 2013 r.) a złożeniem przez nią skargi na bezczynność (29 sierpnia 2013 r.), nie minęły 4 miesiące, jak to postrzega skarżący kasacyjnie, a 6 miesięcy i 26 dni.

W kontrolowanej sprawie doszło zatem do mieszanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2), co doprowadziło do bezczynności (jako kwalifikowanej postaci przewlekłego prowadzenia postępowania) z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa).

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno – op. cit. s. 10 i n.).

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5 kpa, skoro przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn zależnych od organu.

Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa okazał się niesłuszny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do wymierzenia Wojewodzie grzywny. Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wymierzenie organowi grzywny i jej wysokość.

W pozostałej części skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.