Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 281/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej~Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia del. WSA Alicja Polańska, Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Po 543/17 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od B. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 28 września 2017 r., I SA/Po 543/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi B. B. (dalej: "strona", "skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z 27 lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o wysokości nieprzekazanej przez dłużnika kwoty wierzytelności.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, Naczelnik Urzędu Skarbowego P.-G., prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec W. B. z tytułu zaległości w podatku od towarów i usług, podatku dochodowego od osób fizycznych i składek na ubezpieczenia społeczne, postanowieniem z 28 listopada 2008 r. określił skarżącemu – jako dłużnikowi zajętej wierzytelności – wysokość nieprzekazanej kwoty wierzytelności.

Prawidłowość rozstrzygnięcia z dnia 28 listopada 2008 r. potwierdził najpierw WSA w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2009 r., I SA/Po 512/09, a następnie NSA wyrokiem z 2 marca 2011 r., II FSK 1933/09 (publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA").

W oparciu o powyższe postanowienie z 28 listopada 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G. wystawił tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącego. Skarżący złożył zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zarzut ten został jednak uznany za bezzasadny. NSA wyrokiem z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2021/11, oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie zarzutów uznając, że postępowanie wobec dłużnika zajętej wierzytelności prowadzić winien ten sam organ egzekucyjny, który jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika głównego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, w wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11, zapadłym w sprawie zarzutu prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec W. B. (z tytułu mandatu karnego) wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala – wbrew twierdzeniom organów obu instancji oraz WSA w Poznaniu – na ustalenie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego przy zastosowaniu kryterium miejsca zamieszkania zobowiązanego.

Mając na uwadze właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustaloną wobec głównego zobowiązanego w sprawie II FSK 2408/11, Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G. przekazał złożony przez skarżącego wniosek z 4 czerwca 2014 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie postanowienia z 28 listopada 2008 r., wraz z aktami sprawy Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w P.

Badając zasadność wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, pismem z 14 września 2015 r., Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w P. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 28 listopada 2008 r.

Postanowieniem z 19 października 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 28 listopada 2008 r.

Postanowieniem z 13 stycznia 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – G. z dnia 28 listopada 2008 r., a postanowieniem z 27 lutego 2017 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z 27 lutego 2017 r., postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-G. z 28 listopada 2008 r. wydane zostało przez właściwy organ egzekucyjny. Uznanie się przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – G. w konsekwencji wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11, za organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego oraz wobec dłużnika zajętej wierzytelności i przekazanie akt obu postępowań egzekucyjnych organowi właściwemu, nie może prowadzić do wniosku, iż wydane postanowienie z 28 listopada 2008 r. obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Prawidłowość rozstrzygnięcia z 28 listopada 2008 r. potwierdził WSA w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2009 r., I SA/Po 512/09, a następnie NSA wyrokiem z 2 marca 2011 r., II FSK 1933/09. W sprawie nie stwierdzono również wystąpienia innych poza brakiem właściwości przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

3. W skardze na powyższe postanowienie z 27 lutego 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 22 § 2, art. 71b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") oraz w zw. z wyrokiem NSA z 30 kwietnia 2013 r., II GSK 2021/11 i wyrokiem NSA z 23 sierpnia 2013 r., II FSK 2408/11.

4. Uwzględniając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-G. z 28 listopada 2008 r. nie zostało wydane przez właściwy organ, co zobowiązywało Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu) do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zajęcie wierzytelności jest środkiem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do "głównego" zobowiązanego, a opisane czynności podejmowane są w toku tego postępowania. Tym samym oczywiste jest, że organem egzekucyjnym, o którym mowa m.in. w art. 71a u.p.e.a. jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do "głównego" zobowiązanego. W wyroku tym stwierdzono, że w postępowaniu toczącym się na skutek zarzutów dłużnika zajętej wierzytelności, przedmiotem kontroli nie może być ocena właściwości organu, który prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do "głównego" zobowiązanego. W świetle powyższych tez ustalenie, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G. był właściwy dla wydania postanowienia z 28 listopada 2008 r., wymaga ustalenia, czy organ ten był właściwy dla prowadzenia egzekucji względem "głównego" zobowiązanego, tj. W. B. W wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11, stwierdzono, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, uzupełniony twierdzeniami i oświadczeniami skarżącego, pozwala na ustalenie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego przy zastosowaniu kryterium miejsca zamieszkania zobowiązanego, a więc na podstawie art. 22 ust. 2 u.p.e.a., bez konieczności odwoływania się do stosowanego odpowiednio art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Z wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11, wynikało, że miejscem zamieszkania W. B. jest miejscowość T., ul. [...]. Na skutek cytowanego wyroku Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – G. (uznjąc brak swojej właściwości w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) przekazał złożony przez skarżącego wniosek z 4 czerwca 2014 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego wraz z aktami sprawy Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w P.

W oparciu o powyższe, sąd pierwszej instancji uznał, że organem właściwym dla prowadzenia egzekucji wobec "głównego" zobowiązanego, tj. W. B. był Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w P. Z uwagi na wpadkowy charakter postanowienia określającego wysokość nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności organem właściwym dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia jest każdorazowo organ prowadzący postępowanie egzekucyjne wobec "głównego" zobowiązanego. Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – G. z 28 listopada 2008 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy, nieuprawniony do prowadzenia egzekucji względem W. B. Postanowienie to, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew stanowisku organu prawidłowość postanowienia z dnia 28 listopada 2008 r. nie została potwierdzona wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 lipca 2009 r., I SA/Po 512/09 oraz wyrokiem NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 1933/09. We tych orzeczeniach nie rozważano bowiem właściwości organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne względem "głównego" zobowiązanego. Zagadnienie to zostało rozważone dopiero w wyroku WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2011 r., I SA/Po 36/11 oraz wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11.

5. Od powyższego orzeczenia organ wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tzn. naruszenie przepisów postępowania, wskazując, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie stanu faktycznego w sposób odmienny od rzeczywistego ustalonego przez organy podatkowe, przejawiające się pominięciem faktu, że W. B. prowadził działalność gospodarczą na terenie właściwości miejscowej Urzędu Skarbowego P.-G.

2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., tzn. naruszenie przepisów postępowania, poprzez orzeczenie Sądu wydającego zaskarżone orzeczenie odmiennie niż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo związania w tejże sprawie wyrokiem NSA o sygnaturze akt II FSK 1933/09,

3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tzn. naruszenie przepisów postępowania poprzez rozbieżności pomiędzy zaskarżonym wyrokiem a rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyrokach: I SA/Po 512/09; I SA Po 1227/16.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie.

6.1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej.

6.2. Za oparte na usprawiedliwionych podstawach należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a ) w stopniu, który decydował o wyniku sprawy. Zgodnie z podnoszonymi zarzutami wbrew ocenie sądu pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku, w sprawie nie istniały podstawy do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia o wysokości nieprzekazanej przez dłużnika kwoty wierzytelności ze względu na wydanie tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej organu (art. 156 § pkt 1 k.p.a.). Wbrew temu, co przyjął sąd pierwszej instancji podstawy do takiej oceny nie stwarzała ocena wyrażona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/11, wydanego w sprawie zobowiązanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami należało również zwrócić uwagę na znaczenie treści uzasadnienia tych zarzutów. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

6.3. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego formułując zarzuty skargi kasacyjnej, jednocześnie w treści jej uzasadnienia w sposób dostateczny wskazano na mające zastosowanie w sprawie przepisy postępowania (art. 156 § pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 71a § 9, art. 71b i art. 89 u.p.e.a.) oraz powołano się na dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że nie doszło przy wydaniu w dniu 28 listopada 2008r. postanowienia określającego skarżącemu jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości nieprzekazanej kwoty naruszenia przepisów o właściwości miejscowej organu egzekucyjnego.

W pierwszym jednak rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasługiwał na uwzględnienie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, odwołujący się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. eksponujący wady uzasadnienia, które zdaniem organu uniemożliwiają mu poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz pomijające dotychczasowy przebieg postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. W związku z tym do naruszenie powyższego przepisu dochodzi, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich elementów określonych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny nie budzący wątpliwości przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia. Wyjaśniając jednak podstawę prawną rozstrzygnięcia oparł się na stwierdzeniach zawartych w wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/13, dotyczących wskazania dla zobowiązanego organu egzekucyjnego właściwego miejscowo do dochodzenia zajęcia z 6 lutego 2009 r., podczas gdy w sprawie należało odnieść się do wyroku wydanego znacznie wcześniej i w związku z dochodzeniem innej należności od zobowiązanego, w przedmiocie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego do wydania postanowienia o wysokości nieprzekazanej przez dłużnika kwoty wierzytelności. W ten sposób, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej organu, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji nie odniósł się do całości występujących w sprawie okoliczności faktycznych oraz treści przepisów prawa i ich zastosowania w tej sprawie. Przypomnieć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (publik. ONSA i WSA 2010, Nr 3, poz. 39), przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja zachodziła w rozpoznanej sprawie.

6.4. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku ze względu na treść jego uzasadnienia, za usprawiedliwiony należało również uznać argument odwołujący się do treści art. 153 p.p.s.a. Przepis ten wyraża zasadę związania organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji bezzasadnie odwołał się do uzasadnienia wyroku NSA z 26 lipca 2013 r., II FSK 2408/13. Wyrok ten został wydany w przedmiocie zarzutów zobowiązanego w sprawie egzekucji kary grzywny nałożonej mandatem karnym dotyczącym zajęcia organu egzekucyjnego z 6 kwietnia 2009 r. W niniejszym stanie faktycznym pominięto natomiast znaczenie prawne tego, że postanowienie którego dotyczy rozpoznawana sprawa było przedmiotem kontroli sądowej w wyroku z 22 lipca 2009r., I SA/Po 512/09 oraz (po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony) w wyroku NSA z 2 marca 2011r., II FSK 1933/09. W tej sprawie podnoszone były również zarzuty wydania zaskarżonego postanowienia przez organ egzekucyjny z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Kolejny raz w sprawie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w tej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2021/11.

Wbrew temu, co przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, oceny zawarte w tych orzeczeniach nie mogły zostać pominięty jako nie mające znaczenia dla określenia czy wydane w dniu 28 listopada 2008 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. –G. postanowienie określające skarżącemu jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokość nieprzekazanej kwoty wynikającej z dokonanego zajęcia zostało wydane przez organ egzekucyjny właściwy miejscowo.

6.5. Przy ocenie wskazanych okoliczności należy mieć na uwadze również to, że mający zastosowanie do postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego tryb stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 u.pe.a.) oznacza, iż wady powodujące nieważność muszą mieć charakter istotny i tkwiący w samym postanowieniu.

Decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone art. 156 § 1 w k.p.a., jest pomimo tych wad aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31).

Nałożenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tym przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki (J. Goleniowska-Gałgan, Właściwość organów administracji, "Casus" 2010/1, s. 57 i n.).

6.6. Wbrew temu, co przyjął sąd pierwszej instancji, postanowienie organu egzekucyjnego z 28 listopada 2008 r. nie mogło zostać uznane za nieważne ze względu na to, że zostało wydane przez organ egzekucyjny niewłaściwy miejscowo w tej sprawie. Podstawy do takiego stwierdzenia nie stwarzała ocena wyrażona w wyroku NSA z 26 lipca 2013r., II FSK 2408/11, chociażby z tego względu, że nie wiązała się ze sprawą rozstrzygniętą w tym postanowieniu. Wyrok ten odnosił się do zobowiązanego w sprawie podnoszonych przez niego zarzutów w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego kary grzywny nałożonej mandatem karnym już po wydaniu postanowienia. Ocena przyjęta w tym wyroku odnośnie określenia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego dla zobowiązanego nie mogła automatycznie potwierdzać wady tkwiącej w postanowieniu wydanym we wcześniejszym postępowaniu egzekucyjnym.

Tym bardziej, że jak już wyjaśniono kwestia właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w tej sprawie była przedmiotem oceny w dwóch prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2011r., II FSK 1933/09, stwierdzono, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia w tym postępowaniu art. 22 § 2 w związku z art. 33 pkt 9 u.p.e.a. Podkreślono, że zarzut niewłaściwości można by rozważać, gdyby zaskarżone postanowienie wydał inny organ niż ten, który prowadzi egzekucję wobec zobowiązanego. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Z kolei w wyroku z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2021/11 w sprawie zarzutów prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy wyjaśniono, że przepisy art. 71a § 9 i art. 89 § 1 u.p.e.a. nie dookreślają organu egzekucyjnego właściwego do dokonania zajęcia wierzytelności, kontroli prawidłowości realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego, ani też organu uprawnionego do wydania postanowienia określającego wysokość nieprzekazanej kwoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno jednak budzić wątpliwości, że zajęcie wierzytelności jest środkiem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do "głównego" zobowiązanego, a opisane czynności podejmowane są w toku tego postępowania. Tym samym oczywiste jest, że organem egzekucyjnym - o którym mowa w przytoczonych przepisach - jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do "głównego" zobowiązanego. Ten właśnie organ będzie właściwy także do wystawienia tytułu wykonawczego - celem ściągnięcia wierzytelności od dłużnika zajętej wierzytelności. Wynika to wprost z treści art. 71b u.p.e.a. Stanowi on bowiem, że jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność albo część wierzytelności może być ściągnięta od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest postanowienie, o którym mowa w art. 71a § 9. Tytuł wykonawczy wystawia organ egzekucyjny, który dokonał u dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia wierzytelności.

6.7. Zgadzając się z przedstawionymi ocenami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które na podstawie art. 153 p.p.s.a. mają w tej sprawie charakter wiążący stwierdzić należało, że postanowienie z 28 listopada 2008 r. zostało wydane przez organ egzekucyjny właściwy miejscowo dla zobowiązanego, a tym samym również dla dłużnika zajętej wierzytelności (skarżącego). Nie można zatem było stwierdzić, że w tym postanowieniu tkwiła wada nakazująca stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie istniały zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

6.8. Przedstawiona ocena dotycząca braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z 28 listopada 2008 r. przesądziła o zasadności skargi kasacyjnej i skutkowała wydaniem orzeczenia merytorycznego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa stanowi wiążącą ocenę prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz.1804).