Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 795/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.104 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1988
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Pan J.T.(dalej "Wnioskodawca") wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Organ") na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii ugody zawartej [...] grudnia 2017 r. pomiędzy Skarbem Państwa Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Wykonawcą trzech odcinków autostrady A 1 między T. a S." (dalej jako Ugoda). Wniosek wpłynął do Organu w dniu 10 stycznia 2019 r.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Organ wydał decyzję znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z uwagi na zastrzeżoną w Ugodzie tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę bankową oraz powołując się także na nadużycie prawa podmiotowego przez Wnioskodawcę. Organ uznał, iż informacja objęta wnioskiem, stanowi informację podlegającą ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na ochronę prawną tych informacji zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do Informacji publicznej.

Od ww. decyzji Organu, Wnioskodawca pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - 12 lutego 2019 r.) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Decyzją z [...] lutego 2019r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji przywołał art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dalej podkreślono, że w dniu [...] grudnia 2017 r. SP-GDDKiA zawarł Ugodę z [...], [...], [...], Syndykiem masy upadłości [...] Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej, [...] Spółka Akcyjna, Syndykiem masy upadłości [...] Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej, Syndykiem masy upadłości [...] Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej oraz [...] Bank [...]Spółka Akcyjna dotyczącą realizacji umów na budowę autostrady A [...] [...]-[...]. Zgodnie z § 8 ust. 1 Ugody, strony postanowiły zachować treść przedmiotowej Ugody w tajemnicy i nie ujawniać jej osobom trzecim. W § 8 ust. 2 Ugody, Wykonawca oświadczył wyraźnie, że treść Ugody stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółek. Tym samym Wykonawca zamanifestował wolę zachowania postanowień Ugody w poufności (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1639/14). Bank będący również stroną Ugody w § 8 ust. 2 Ugody oświadczył, że obowiązek zachowania Ugody w poufności wynika z tajemnicy bankowej. Ponadto, pomiędzy SP-GDDKiA a Wykonawcą oraz Bankiem w dniu [...] lipca 2017 r. została zawarta umowa o zachowaniu poufności, zgodnie z którą wszelkie stanowiska, twierdzenia stron czy dokumenty wytworzone w toku rozmów ugodowych zostały zastrzeżone przez strony jako mające charakter poufny. Z zastrzeżenia poufności wynika, że informacje mają charakter poufny i stanowią tajemnicę strony uczestniczącej w negocjacjach. Wykonawca oraz Bank podpisując Umowę o zachowaniu poufności już na etapie prowadzenia negocjacji, podjęli działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia informacji do osób trzecich. W umowie zastrzeżono poufność negocjacji, a osoby uczestniczące w negocjacjach składały oświadczenia zobowiązując się do przestrzegania postanowień umowy. Zgodnie z art. 72 ze znaczkiem 1 § 1 Kodeksu cywilnego "Jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła Informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły Inaczej". Postanowienia Umowy o zachowaniu poufności określające zobowiązanie stron umowy do nieujawniania i nieudostępniania informacji oraz postanowienia samej Ugody, w której Wykonawca oświadcza, iż treść Ugody objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa spółek, a Bank oświadcza, iż treść Ugody stanowi tajemnicę bankową, co potwierdza jednoznaczne działania prawne podjęte w celu zachowania poufności. Wykonawca pismami skierowanymi do Organu (z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz z dnia [...] lutego 2019 r.), potwierdził, iż ujawnienie treści Ugody stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa Spółek. Wykonawca podkreślił, iż informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca stanowi informację przedsiębiorstwa Spółek i wypełnia przesłankę formalną oraz materialną. Spółki poczyniły starania w celu zachowania poufności Ugody.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż wypełniona została również przesłanka materialna uznania treści Ugody za tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy. Udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie spowodowałoby ujawnienie Informacji posiadających istotną wartość gospodarczą dla Wykonawcy. Są to informacje o charakterze know-how m.in. projektowanie, planowanie, określanie wysokości kosztów czy rentowności projektu (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. I OSK 6 931/16). Ugoda zawiera postanowienia odnoszące się do takiej materii. Dotyczą one m.in. wzajemnych roszczeń stron i sposobów ich rozliczenia. Udostępnienie takich informacji osobom trzecim doprowadziłoby do ujawnienia danych, mających negatywny wpływ na pozycję rynkową Wykonawcy, w tym na stosunek wobec konkurencji. Konkurenci Spółek mogliby z łatwością uzyskać informacje m.in. o sposobie przygotowywania i realizacji projektów przez Wykonawcę, w tym wysokości wynagrodzenia za wykonywane prace czy poziomie kosztów. Stwierdzono, że są to dane posiadające istotną wartość ekonomiczną dla Wykonawcy. Informacje zawarte w Ugodzie dotyczą organizacji i wzajemnych ekonomicznych relacji pomiędzy członkami konsorcjum, a także pozostałymi stronami Ugody. Informacje zawarte w Ugodzie mają wartość gospodarczą i mogą być wykorzystane przez konkurentów członków konsorcjum. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem rozliczeń finansowych.

Organ wskazał też, iż wnioskodawca będąc radcą prawnym, w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w W. w imieniu spółki [...]Sp. z o.o. dochodzi zapłaty kwoty od SP-GDDKiA (Organu) (Sygn. akt [...]). Według Organu działanie Wnioskodawcy stanowi więc również nadużycie prawa podmiotowego wywodzonego z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, w celu użycia informacji, o które wnioskuje, w sporze toczonym z SP-GDDKiA. W wyroku z 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1496/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się na temat materii nadużycia przez podmiot pytający prawa podmiotowego wywodzonego z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, a polegającego na używaniu otrzymanej informacji w sporach sądowych toczonych z adresatem wniosku. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA stwierdził, iż "W ocenie Organu, Wnioskodawca nadużywa prawa podmiotowego wywodzonego z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, w celu użycia informacji, o które wnioskuje w sporze toczonym z adresatem Wniosku. Jeśliby wiec intencją wnioskodawcy w niniejszej sprawie było otrzymanie danych, z których zamierzałby korzystać w przyszłości w postępowaniach gospodarczych prowadzonych przeciwko pytanemu podmiotowi, to istotnie wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, proponowaną przez skarżącego, należałoby traktować jako pozostającą w sprzeczności z ideą dostępu do informacji publicznej, prowadzącą wręcz do jej wypaczenia. Pamiętać bowiem należy o tym, że art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma więc w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko więc taki cel, co do zasady, winien przyświecać Wnioskodawcy. Nie powinien nim być zaś cel polegający na zdobyciu informacji przydatnych, w prowadzonej przez Wnioskodawcę lub podmioty przez niego (lub przez kancelarię prawną, w której jest zatrudniony, lub z którą współpracuje) reprezentowane, działalności gospodarczej, tj. takiej informacji, która mogłyby zostać wykorzystana do swoistej walki gospodarczej z kontrahentem w obrocie gospodarczym. W świetle powyższego, żądana informacja zaczęłaby bowiem przybierać postać informacji gospodarczej, a nie informacji publicznej. Inicjując postępowanie Wnioskodawca traktowałby bowiem ustawę o dostępie do informacji publicznej, jako szczególnego rodzaju narzędzie, równoważne swym charakterem instytucji "wywiadowni" gospodarczej.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł J.T. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy wnioskowana ugoda nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, co najmniej w zakresie jednej z przesłanek wymaganych dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, tj. przesłanki materialnej,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ustawy Prawo bankowe poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy Organ nie wykazał, że przedmiotowa informacja stanowi przedmiot tajemnicy bankowej, a w szczególności że zawarta ugoda stanowi czynność bankową,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 w zw. z art. 144 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez ich niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody dotyczącej realizacji zamówienia publicznego,

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych, podczas gdy brak było postaw ku wydaniu takiej decyzji,

5. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2019 roku (sygn. [...], w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a więc o udostępnieniu wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zobowiązanie Organu przez Sąd do przedłożenia mu kopii ugody sądowej, o której udostępnienie wnosił Skarżący.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że ugoda zgodnie z art. 917 k.c. jest umową na mocy której strony czynią sobie wzajemnie ustępstwa w zakresie istniejącego pomiędzy nimi stosunku prawnego. Należy zatem domniemywać, że przedmiotowa ugoda dotyczy roszczeń finansowych Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem świadczenie Skarbu Państwa, jako zamawiającego miało charakter finansowy. Ugoda dotyczyła robót budowlanych, więc przedmiotem świadczenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad była w szczególności zapłata wynagrodzenia. Skoro mocą przedmiotowej ugody Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił Wykonawcy określoną kwotę pieniędzy, mających charakter publiczny, prawo do informacji publicznej umożliwia Skarżącemu uzyskanie informacji na temat wysokości wypłaconej kwoty. Co więcej nie można uznać, że Organ wykazał, że informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, mającą istotne znaczenie gospodarcze dla Wykonawcy

Chybiony jest także w ocenie skarżącego argument, że udostępnienie wnioskowanej ugody będzie miało negatywny wpływ na pozycję rynkową Wykonawcy, w tym na stosunek wobec konkurencji. Organ wskazał, że w przypadku udostępnienia Skarżącemu wnioskowanej ugody, konkurenci mogliby z łatwością uzyskiwać informacje m. in. o sposobie przygotowywania i realizacji projektów przez Wykonawcę. Po pierwsze trudno przypuszczać, aby ugoda sądowa zawierała jakiekolwiek informacje o sposobie przygotowywania i realizacji projektów przez Wykonawcę. Skarżącemu nie jest znana treść ugody, jednak wnioskowanie takie jest zasadne ze względu na dostępne publicznie informacje dotyczące przedmiotu takich ugód zawieranych przez Organ. Podkreślił że część podmiotów wchodzących w skład konsorcjum Wykonawcy znajduje się obecnie w upadłości, stąd nie prowadzi już działalności gospodarczej. Natomiast Skarżący jest radcą prawnym, który nie ma prywatnego interesu w uzyskaniu informacji o charakterze technologicznym czy dotyczącym realizacji inwestycji przez Wykonawcę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych powodów wydanego rozstrzygnięcia podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu i materii gospodarowania mieniem publicznym. Powyższe okoliczności nie były zresztą nigdy kwestionowane w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego, a więc należało je uznać za przyznane przez wszystkie strony i uczestników.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420).

Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).

Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności.

W ocenie tut. Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, ze w/w informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą czy choćby profilem działania firmy. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja spełniała wymogi o jakich wspomniano wyżej.

Przede wszystkim organ wyjaśnił, że spełniona została przesłanka formalna do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Strony ugody, w jej treści zastrzegły bowiem konieczność zachowania jej w poufności. Całokształt materiału dowodowego świadczy zaś o tym, iż strony ugody stosowały się i nadal stosują się do powyższego zastrzeżenia.

Organ trafnie też przyjął, ze w realiach faktycznych sprawy spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie, mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów. W ocenie tut. Sądu należy zgodzić się z organem, że gdyby materia dotycząca m.in. wzajemnych roszczeń stron i sposobów ich rozliczenia. Została udostępniona osobom trzecim, to doprowadziłoby to do ujawnienia danych, mających negatywny wpływ na pozycję rynkową Wykonawcy kontraktu, w tym na stosunek wobec konkurencji. Konkurenci Spółek mogliby z łatwością uzyskać informacje m.in. o sposobie przygotowywania i realizacji projektów przez Wykonawcę, w tym wysokości wynagrodzenia za wykonywane prace czy poziomie kosztów. Są to dane posiadające istotną wartość ekonomiczną dla Wykonawcy. Informacje zawarte w Ugodzie dotyczą organizacji i wzajemnych ekonomicznych relacji pomiędzy członkami konsorcjum, a także pozostałymi stronami Ugody.

Wyżej opisana problematyka świadczy więc niewątpliwie o prowadzonej przez firmy polityce finansowej, obrazuje ich zobowiązania względem kontrahentów, dotyczy wierzytelności, odnosi się do inwestycji i oszczędności, a więc odnosi się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał więc żadnych wątpliwości co do tego, ze strony spornej ugody miały uzasadnione powody, aby zachować w poufności kluczowe elementu spornej ugody. Miały bowiem one dla nich wartość o charakterze gospodarczym, gdyż dotyczyły szeroko rozumianej materii wzajemnych rozliczeń. W ocenie tut. Sądu okolicznością nie wymagającą dowodu jest zaś to, że powyższa materia obrazuje bardzo wyraźnie kondycję finansową każdej ze stron ugody. To zaś uzasadnia kroki podjęte dla zachowania tych danych w poufności.

W tym miejscu na marginesie dodać należało, iż o istnieniu omawianej wartości gospodarczej może pośrednio świadczyć również to, że wnioskodawca (czego nie kwestionował skarżący) jest pełnomocnikiem procesowym firmy działającej w tej samej branży a więc będącej konkurentem stron ugody na danym rynku. Oczywiście fakt pełnienia funkcji pełnomocnika procesowego firmy konkurencyjnej nie pozbawia wnioskodawcy konstytucyjnych uprawnień dostępu do informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy, a zwłaszcza biorąc pod uwagę jej przedmiot, powyższa zbieżność nie musi być przypadkowa. Pamiętając zaś o tym, jak delikatną materią jest problematyka tajemnicy przedsiębiorstwa, istnienie dodatkowych okoliczności budzących wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, może służyć do wzmocnienia argumentacji przemawiającej za istnieniem wartości gospodarczej po stronie spornych informacji.

Na marginesie wskazać także należało, iż stopień szczegółowości uzasadnienia skarżonej decyzji był wystarczający. Organ wskazał w sposób generalny na to, które elementy treści żądanej do udostępnienia ugody, mają dla jej stron wartość gospodarczą, a w konsekwencji stanowią omawianą wartość gospodarczą. Należy przy tym pamiętać, iż organ powołując się na możliwość szkody, jaką mogłyby ponieść strony ugody w wyniku ujawnienia całej treści omawianej ugody, nie musiał konkretyzować wartości tej szkody. Wystarczającym – z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - było w tym wypadku odniesienie się do materii możliwości osłabienia pozycji rynkowej spółek względem jej konkurentów na danym rynku.

Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w badanej skardze. Przede wszystkim nie sposób skutecznie przyjąć, aby podstawą skarżonej decyzji winny być przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego kończy się bowiem z chwilą zawarcia umowy w powyższym zakresie. To nastąpiło zaś już w 2010 r. Pamiętać też trzeba o tym, że strony umowy o udzielenia zamówienia publicznego jakim była umowa na budowę konkretnych odcinków autostrady, dokonały czynności odstąpienia od tej umowy już w 2012 r. (niekwestionowane dane wskazane w odpowiedzi na skargę). Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, iż na dzień wystąpienia z wnioskiem inicjującym badane postępowanie (co nastąpiło w 2019 r.) nie istniała w obrocie prawnym nawet sama umowa zwarta w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Stąd konkluzje skarżącego, jakoby do przedmiotowego postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej znajdowały zastosowanie przepisy w/powołanej regulacji prawnej, pozostają w oderwaniu od całokształty stanu faktycznego i prawnego.

Zgodzić należało się też ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie nie były protokoły postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Powoływanie się przez skarżącego na ich jawność, nie mogło więc wpłynąć na niniejsze rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego zwrócić należało też uwagę na to, że wnioskodawca inicjując niniejsze postępowanie określił podstawę prawną swego żądania powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skoro na tym etapie postępowania nie dopatrywał się innej podstawy prawnej dla rozpoznania swego wniosku, to omawiany zarzut jawił się dodatkowo jako wyraz daleko idącej niekonsekwencji autora skargi.

Wbrew zarzutom skargi istniały także podstawy ku temu, aby w treści skarżonej decyzji powołać się na tajemnicę bankową. Skoro bowiem, co ustalił Sąd w trakcie analizy żądanych dokumentów, zapisy ugody pozostają w bezpośrednim związku z czynnością bankową dotyczącą udzielonego kredytu, to uprawnionym było dodatkowe wzmocnienie argumentacji decyzji normą art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe.

W ocenie składu orzekającego okolicznością pozostającą bez wpływu na poprawność badanego rozstrzygnięcia pozostawało to, ze jak wywodzi skarżący część podmiotów wchodzących w skład konsorcjum wykonawcy umowy znajduje się obecnie w stanie upadłości. Należy bowiem mieć na względzie to, że firmy będące w upadłości nadal istnieją. Mają więc prawo chronić dane mające dla nich wartość gospodarczą. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie pozbawia takich podmiotów tego uprawnienia.

Dokonując podsumowania motywów rozstrzygnięcia raz jeszcze należało podkreślić, że organ rozpoznając sprawę dokonał wszechstronnego badania charakteru zastrzeżonych informacji. Wynikiem tego badania była poprawna konkluzja, iż żądane dane, posiadają wartość gospodarczą. Z takim wnioskiem organu tut. Sąd w pełni się zgadza. Informacje objęte wnioskiem inicjującym postępowania w sprawie dotyczyły bowiem szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem i dokonywanych rozliczeń finansowych co w sposób oczywisty mogło ujawniać kondycję finansową przedsiębiorcy. Informacje te były na tyle szczegółowe, że istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a profilem działalności gospodarczej prowadzonym przez strony spornej ugody.

Na marginesie dodać należało, iż nawet hipotetycznie przyjmując, ze organ nie ustaliłby charakteru zastrzeżonej informacji, to takie uchybienie samo w sobie nie przesądzałoby jeszcze o konieczności uchylenia decyzji. Należy bowiem mieć na względzie to, ze ochronie w omawianym trybie, podlega każda informacja bez względu na jej charakter (patrz. Wyrok Sądu Najwyższego z 3.12.2014 r. sygn. akt III SO 8/14).

Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą skargę podkreśla także, że treść skarżonej decyzji świadczy o tym, ze organ dokonał również samodzielnej oceny problematyki poufności zastrzeżonych danych. Wnioski wysnute z tej oceny przez organ, jawiły się natomiast jako poprawne, gdyż wynikały z zestawienia przepisów prawa ze stanem faktycznym poprawnie ustalonym w trakcie trwania postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).