Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 42/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a; art. 4 pkt 22; art. 92a ust. 1, 3, 6; 92b; art. 92c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4 lit. g; art. 8 ust 1, 3, 4, 5; art. 7; art. 9; art. 12; art. 22 ust. 4
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. i art. 80; art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "G." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i nałożył na spółkę "[...]" karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniach od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r. przeprowadzono kontrolę w podmiocie wykonującym przewóz drogowy – "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L.. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej powoływanej także jako u.t.d.). Kontrolą objęto okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Zgodnie z protokołem kontroli w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli spółka zatrudniała średnio 103 kierowców miesięcznie. Do kontroli przedsiębiorca okazał licencję wspólnotową nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wydaną przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] lutego 2004 r., ważną od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2052 r. oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydaną przez Prezydenta Miasta L. w dniu [...] lipca 2006 r., ważną do dnia [...] czerwca 2056 r. Ustalenia kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli z dnia [...] marca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia ujawnione w protokole kontroli, polegające na:

- przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; za każdą następna rozpoczętą godzinę;

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas powyżej 15 minut do 30 minut; za każde następne rozpoczęte 30 minut;

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; za każdą następną rozpoczętą godzinę;

- skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku: o czas do jednej godziny; za każdą następną rozpoczęta godzinę;

- przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni: o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin; za każdą następną rozpoczęta godzinę;

- naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła, że organ błędnie interpretuje przepisy o dziennym okresie odpoczynku podczas przeprawy promowej w przypadku wykonywania przewozu przez kierowców w obsadzie dwuosobowej. Organ przyjmuje, że w takim przypadku przerwać można wyłącznie regularny odpoczynek dzienny trwający co najmniej 11 godzin. Jednak zdaniem spółki prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do przewozów wykonywanych w załodze brak jest podstaw do wyróżniania takich pojęć jak regularny odpoczynek dzienny (trwający co najmniej 11 godzin) oraz skrócony dzienny odpoczynek (trwający co najmniej 9 godzin). W przypadku kierowców jadących w załodze odpoczynki dzienne trwają 9 godzin i nie ma tu rozróżnienia na odpoczynki regularne i skrócone. Racjonalna wykładnia przepisów prowadzić powinna do dalszego wniosku, że kierowcy jadący w załodze mogą przerywać dzienne okresy odpoczynku nie więcej niż dwukrotnie podczas przepraw promowych. Przy tym przerywa się w takim przypadku odpoczynek 9-cio godzinny. Przyjęcie takiej właśnie wykładni prowadzić powinno do wniosku, że w tych przypadkach, w których kary cząstkowe nałożone w decyzji organu pierwszej instancji wiążą się z przeprawami promowymi przy przewozach wykonywanych w załodze, nie doszło do naruszeń czasu pracy kierowców. Z powyższych względów kwota kar cząstkowych powinna być niższa o [...] zł, a przy przyjęciu za zasadne także dodatkowych zastrzeżeń strony niższa łącznie o [...] zł i wynosić nie więcej niż [...] zł.

Skarżąca podniosła, że sposób wykorzystania 9-cio godzinnych dziennych okresów odpoczynku dla kierowców wykonujących przewóz w załodze był przedmiotem postępowania sądowego w sprawach o wykroczenie przeciwko dwóm kierowcom M. S. oraz W. L.. Sprawy zostały rozpoznane przez różne sądy. W przypadku W. L. wydano wyrok uniewinniający, zaś w przypadku M. S. sprawa zakończyła się postanowieniem o umorzeniu postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, w myśl którego nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza się, gdy czyn nie zawiera znamion wykroczenia, albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia. Zastosowanie tej podstawy prawnej świadczy o tym, że sąd wydający przedmiotowe postanowienie uznał, iż przerwania wjazdem i zjazdem z promu dziennego 9-cio godzinnego okresu odpoczynku kierowcy jadącego w załodze nie należy rozpatrywać jako wykroczenia, bo taki sposób wykorzystania odpoczynku odpowiada przepisom rozporządzenia (WE) 561/2006. Spółka podkreśliła, że takie stanowisko podtrzymał również sąd odwoławczy. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw, by kierowcy jadący w załodze musieli korzystać podczas przeprawy promowej z 11 godzinnego okresu odpoczynku i tylko taki odpoczynek mogli przerwać, skoro żaden przepis nie nakłada na takich kierowców wydłużenia dziennego okresu odpoczynku do 11 godzin.

Skarżąca stwierdziła również, że jako pracodawca zatrudnionych u niej kierowców zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, co wyklucza ukaranie skarżącej za działania, które podejmowali kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie.

Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną godzinę (lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy podniósł, że z danych cyfrowych z kart kierowców K. C., D. K., M. K., P. L., L. N., D. P., A. S., J. S., M. S., H. S. i R. Z. wynika, iż przekroczyli oni maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu. Organ ustalił, w których przypadkach kierowcy prowadzili pojazd w załodze. Organ wskazał, że łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone przypadki naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wynosi 11.600 zł.

Organ odwoławczy stwierdził zaistnienie podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.950 zł za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.), którego to naruszenia dopuścili się w określonych w decyzji dniach kierowcy Z. B., D. K., S. O. oraz A. W..

Organ wskazał natomiast, że analiza danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy D. K. wykazała, iż kierowca w dniu [...] sierpnia 2016 r. nie przekroczył maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Organ odwoławczy po ponownej analizie danych cyfrowych uwzględnił wyjaśnienia strony, uznając że do przekroczenia przepisów w omawianym przypadku nie doszło, natomiast niewłaściwy zapis aktywności kierowcy wynikał z faktu błędnej obsługi selektora tachografu. Mając powyższe na uwadze Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kara pieniężna w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. została w tym przypadku nałożona niezasadnie.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "dzienny okres odpoczynku" oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku", przy czym "regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin. Zgodnie z art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Konsekwencją powyższych przepisów jest treść lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości [...] zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę karą pieniężną w wysokości [...] zł .

Organ stwierdził, że kierowcy: K. C., Z. G., M. K., M. K., P. L., D. M., Ł. M., L. N., D. P., A. S., J. S., M. S., H. S., [...], T. W. i R. Z. w ustalonych szczegółowo w decyzji okresach rozliczeniowych skrócili dzienny czas odpoczynku. Mając na względzie ustalony czas, o jaki skrócono dzienny czas odpoczynku w każdym z omówionych przez organ przypadków, organ stwierdził, że łączna kara pieniężna za opisane naruszenie wynosi [...] zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.4. załącznika nr 3 do u.t.d.) organ wskazał, że analiza danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy Z. G. wykazała, iż kierowca w dniu [...] czerwca 2016 r. o godz. 15:31 zakończył odbieranie skróconego odpoczynku tygodniowego w wymiarze 24 godzin i 2 minut. Do dnia [...] czerwca 2017 r. kierowca nie otrzymał rekompensaty za skrócenie tego odpoczynku tygodniowego, w związku z czym należało uznać, że kierowca skrócił odpoczynek tygodniowy o 20 godzin i 58 minut. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu zasadnym było nałożenie za stwierdzone naruszenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.6. załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że kierowca D. M. w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym pomiędzy dniem [...] lipca 2016 r. a dniem [...] sierpnia 2016 r. przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 4 godziny i 38 minut. Podczas kontroli skarżący nie okazał żadnego dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków. W związku z powyższym organ odwoławczy nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że przy obliczaniu terminu na wczytanie danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących należy wziąć pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności uwzględniając, że dniami nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku.

Kierując się powyższymi zasadami obliczenia terminu na wczytanie danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących organ stwierdził przekroczenia ustawowego terminu na wczytywanie danych kierowców: Z. B., M. P., A. R., Piotra S. i Y. T.. W konsekwencji organ nałożył na skarżącą za wskazane naruszenie karę pieniężną w wysokości łącznej [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Inspektor Transportu Drogowego wskazał na niezasadność stanowiska skarżącej, iż w odniesieniu do załóg pojazdów przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie rozróżniają odpoczynków regularnych i nieregularnych, a odpoczynek dzienny kierowcy jadącego w załodze trwa wyłącznie 9 godzin i ten odpoczynek dobowy może być przez kierowcę jadącego w załodze podczas przepraw promowych dwukrotnie przerywany. W ocenie organu odwoławczego taka interpretacja przepisów rozporządzenia jest błędna. Organ podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia w każdym okresie 24 godzinnym po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać dzienny okres odpoczynku. Zgodnie z definicją dziennego okresu odpoczynku przyjętą w przepisie art. 4 lit. g tegoż rozporządzenia dzienny okres odpoczynku oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku". Wymienione przepisy obowiązują wszystkich kierowców. Natomiast przepis art. 8 ust. 5 stanowi wyjątek od ogólnej zasady przyjętej w ust. 2, dający możliwość kierowcom należącym do kilkuosobowej załogi wydłużenia z 24 do 30 godzin czasu, po którym muszą odebrać kolejny odpoczynek dobowy w wymiarze co najmniej 9 godzin. Organ zwrócił uwagę przy tym uwagę, że według pkt 17 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin.

Organ wskazał, że przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi z kolei wyjątek polegający na odstępstwie od ogólnych przepisów art. 8. W świetle art. 9 ust. 1 rozporządzenia w przypadku, gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, wówczas może przerwać ten okres nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zdanie drugie powyższego ustępu zawiera istotny warunek, konieczny do spełnienia, aby kierowca mógł skorzystać z tej regulacji. Mianowicie warunkiem koniecznym jest, aby kierowca podczas regularnego dziennego okresu odpoczynku miał na promie do dyspozycji koję.

Organ wskazał, że w celu ewentualnego potwierdzenia, iż ten istotny warunek w postaci dostępu do koi dla kierowców realizujących na rzecz strony zadania przewozowe w załodze był podczas przepraw promowych spełniony, organ odwoławczy wezwał stronę do przedstawienia wiarygodnych dokumentów w postaci faktur, biletów lub innych dokumentów potwierdzających jednoznacznie ten fakt. Jednakże analiza treści nadesłanego w odpowiedzi pisma z dnia [...] października 2017 r. oraz dołączonych do niego zdjęć nie pozwoliła organowi odwoławczemu na uwzględnienie argumentacji strony. W wymienionym piśmie pełnomocnik skarżącej stwierdził bowiem jednoznacznie, że strona nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów potwierdzających dostęp do kajut z koją przez kierowców wykonujących na jej rzecz zadania przewozowe w załodze. Pełnomocnik przedstawił jedynie wykonane we wrześniu 2017 r., według oświadczenia pracownika strony, zdjęcia obrazujące prom oraz fragment pomieszczenia z łóżkiem, które według oświadczenia pracownika strony stanowią przykładowe pomieszczenia znajdujące się na promie. Zatem skarżąca nie dysponuje dowodami z dokumentów, które organ mógłby uznać za wystarczające do wykazania, iż spełnione zostały łącznie wszystkie wymagane warunki do skorzystania przez kierowców z wyjątku wskazanego w art. 9 rozporządzenia 561/2006. W ocenie organu nie sposób bowiem za takie dowody uznać dołączonych do pisma przykładowych zdjęć obrazujących fragmenty jakichś pomieszczeń, mających przedstawiać pomieszczenia na promie, które nadto zostały najprawdopodobniej wykonane po około roku od momentu realizowania zadań przewozowych. Zatem strona nie wykazała, że kierowcy dysponowali właściwymi kajutami, które spełniałyby wymogi przepisu, na który strona się powołuje. Natomiast w sytuacji, gdy profesjonalny przedsiębiorca zamierza skorzystać z dobrodziejstwa przepisu stanowiącego wyjątek od zasad ogólnych, winien dochować należytej staranności w celu zachowania właściwych dowodów, które w przypadku kontroli pozwolą na wykazanie, iż spełnił niezbędne warunki wymagane przez właściwy przepis.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wyjątek przewidziany w przepisie art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wprowadzono z uwagi na ewentualną konieczność wjazdu lub zjazdu z promu, jednakże tylko i wyłącznie w przypadku odbierania przez kierowcę regularnego odpoczynku dziennego w wymiarze co najmniej 11 godzin, tak aby wykonywanie innych czynności nie kłóciło się z bezwzględną zasadą, iż odpoczynek dzienny musi trwać nieprzerwanie nie mniej niż 9 godzin. Przyjęcie interpretacji, którą wskazano w odwołaniu, prowadziłoby do złamania tej zasady, a tym samym całkowitego wypaczenia celów, dla jakich wprowadzone zostały przepisy powołanego rozporządzenia. W ocenie organu błędny jest przedstawiony w odwołaniu tok rozumowania, wyłączający załogi kilkuosobowe z zasad ogólnych przyjętych w art. 8 rozporządzenia, a odwołujący się tylko i wyłącznie do przepisów stanowiących wyjątki. W ocenie organu przepisy dotyczące regularnego, jak i skróconego dziennego okresu odpoczynku dotyczą wszystkich kierowców, również tych, którzy zadania przewozowe realizują w załogach, a część trasy pokonują promem. Przepis art. 9 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wprost wskazuje, iż przerwaniu może ulec tylko i wyłącznie regularny dzienny okres odpoczynku, a zatem przepis ten nie wymaga dodatkowej interpretacji.

Organ odwoławczy wskazał, że opierając się na powołanych przepisach dokonał ponownego wyliczenia odpoczynków dobowych oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne przypadki naruszeń przyjmując, że skoro strona nie wykazała, iż spełnia wszystkie warunki konieczne do skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 561/2006, to obowiązywała ją norma ogólna. Zdaniem organu wskazane w odwołaniu przykłady wyliczenia kar pieniężnych są błędne i nie mogą zostać uwzględnione.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą argumentu odwołującego się do treści orzeczeń wydanych w postępowaniach w sprawach o wykroczenia z wniosków o ukaranie kierowców za skrócenie dziennego okresu odpoczynku, organ odwoławczy podniósł, że wyrok sądu wydany w takim postępowaniu nie jest wiążący dla organu administracji w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że dla możliwości skorzystania z przerwania odpoczynku niezbędne jest spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że w świetle przepisów art. 92 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca i kierowca ponoszą niezależnie odpowiedzialność za naruszenie przepisów wymienionej ustawy. Odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru akcesoryjnego, lecz jest niezależna od odpowiedzialności prawnej innych podmiotów, tj. kierowcy lub zarządzającego transportem.

Zakres obowiązków przedsiębiorcy jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną z takich czynności jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i w takiej sytuacji pracodawca nie sprawuje osobistego nadzoru. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

"[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r., zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jak również błędną ocenę dowodów, a w wyniku tego błędne ustalenie, że kierowcy zatrudnieni przez ukaranego przewoźnika, wykonując przewóz w załodze, nie mogli korzystać z koi podczas przeprawy promowej odbywanej pomiędzy portami w Calais a Dover;

2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony, która domagała się odebrania od niej oświadczenia celem ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności - możliwości korzystania z koi przez kierowców wykonujących przewóz w załodze, podczas którego zatrudnieni przez skarżącą kierowcy odbywali przeprawę promową pomiędzy portami Calais a Dover;

3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę na okoliczność możliwości korzystania z koi przez kierowców zatrudnionych przez ukaranego przewoźnika podczas przeprawy promowej odbywanej pomiędzy portami w Calais a Dover, w sytuacji gdy strona na wypadek gdyby organ uznał za niewystarczające do wykazania przedmiotowej okoliczności jej oświadczenie, którego odebrania domagała się na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy skarżąca wskazała odpowiedni ku temu środek dowodowy w postaci przesłuchania ośmiu świadków w osobach kierowców, podając przy tym dane niezbędne do wezwania świadków;

4) naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. – poprzez naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego - poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych w sprawie dowodów; przy tym za niespełniające wymogów wynikających z powołanych przepisów uznać należy wystosowane do pełnomocnika strony wezwanie do złożenia dowodów z określonych w wezwaniu dokumentów z zastrzeżeniem, na wypadek niezastosowania się do wezwania, rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, gdy strona odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie wskazując dowody na okoliczność określoną w wezwaniu, tyle że były to inne dowody niż żądane przez organ, zaś organ odwoławczy nie uwzględniając wniosków strony, ani wskazanej przez stronę alternatywnej możliwości ustalenia budzącej wątpliwości organu okoliczności, wydał decyzję kończącą postępowanie;

5) naruszenie art. 139 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zakazującej zmiany decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie - poprzez skalkulowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwoty kary wyższej niż skalkulowana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (przy czym orzeczono w decyzjach obu instancji karę w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. w kwocie [...]zł); taka zmiana, chociaż w tym przypadku nie wpłynęła na wysokość kary, stanowi potencjalne pogorszenie sytuacji ukaranej strony;

- naruszenie prawa materialnego:

6) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 oraz w zw. art. 8 ust. 2 i art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów, a to w drodze uznania, że w przypadku kierowców jadących w załodze zachodzą podstawy do rozróżnienia regularnego dziennego odpoczynku trwającego 11 godzin oraz skróconego dziennego odpoczynku trwającego 9 godzin, w następstwie czego błędnie uznano także, iż kierowcy jadący w załodze odbywając przeprawę promową mogą przerwać regularny odpoczynek dzienny trwający 11 godzin nie więcej niż dwukrotnie przez czas nie przekraczający godziny, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna polegać na uznaniu, że w przypadku kierowców jadących w załodze brak jest podstaw do rozróżnienia regularnych i skróconych dziennych okresów odpoczynku, gdyż kierowcy jadący w załodze korzystają z jednolicie ustalonego dziennego okresu odpoczynku trwającego 9 godzin, zaś ten 9-cio godzinny okres odpoczynku, wykorzystywany podczas przeprawy promowej, może być przerywany na takich samych zasadach jak w przypadku kierowców jadących samodzielnie, tj. może być przerywany nie więcej niż dwukrotnie na czas nie przekraczający godziny;

7) art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez błędną jego wykładnię i wykluczenie, że przepisowi temu odpowiada sytuacja, w której odpowiednie wyjaśnienie odstępstwa od przepisów o czasie pracy kierowców zostało dokonane, bezpośrednio po czym miała miejsce dalsza praca z tej samej przyczyny, która została odnotowana na wyjaśnieniu, jak również poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także wtedy, gdy kierowca nie jest świadomy tego, że wskazania urządzeń rejestrujących czas pracy nie odpowiadają jego rzeczywistej aktywności (w tym korzystaniu z odpoczynku);

8) art. 92b ust. 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w części przypadków naruszeń przepisów odnoszących się do czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku zachodzi sytuacja, gdy na skarżącą nie można było nałożyć kary pieniężnej, gdyż skarżąca jako podmiot wykonujący przewóz przez zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania stworzyła zatrudnionym u siebie kierowcom warunki do wykonywania przewozów bez naruszania przepisów o czasie pracy kierowców;

9) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy strona jako podmiot wykonujący przewozy nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a do naruszenia przepisów doszło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć; co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 92a u.t.d., a to w głównej mierze przez błędną wykładnię przepisów dotyczących korzystania przez kierowców jadących w załodze z dziennych okresów odpoczynku i możliwości przerywania tych odpoczynków podczas przeprawy promowej, a następnie także przez błędy w postępowaniu dowodowym skutkujące tym, że nie wykazano wszystkich przesłanek uznania czasu przeprawy promowej za czas odpoczynku, a także do błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki uwalniające skarżącą od odpowiedzialności lub kary za stwierdzone w postępowaniu przypadki naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.). Ustawa określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.). Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 litera a-y u.t.d.

Z art. 92a ust. 1 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 25000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej, a wymierzenie jej następuje w wysokości określonej w załączniku oraz w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Podstawą nałożenia kary z tytułu kwestionowanego na pierwszym miejscu w skardze naruszenia była treść lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 100 zł oraz – za każdą następną rozpoczętą godzinę – karą pieniężną w wysokości 200 zł.

Pojęcie dziennego okresu odpoczynku określone jest w przepisie art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r. z późn. zm.). Według tego przepisu "dzienny okres odpoczynku" oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku". "Regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin. Z kolei "skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.

Przepis art. 8 wskazanego rozporządzenia reguluje zasady korzystania przez kierowców z dziennego, a także tygodniowego odpoczynku, w rozumieniu tych pojęć zdefiniowanym w art. 4 rozporządzenia.

Według art. 8 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4).

Według art. 8 ust. 5 rozporządzenia na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin.

Ponadto przepis art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi, że na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę (ust. 1). Czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki (ust. 2).

Przytoczone przepisy art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pozostają w związku z treścią pkt (18) preambuły do tego rozporządzenia. W punkcie tym stwierdzono, iż wiele przewozów drogowych na terytorium Wspólnoty obejmuje odcinki pokonywane promem lub koleją. Należy zatem ustalić jasne i odpowiednie przepisy dotyczące dziennych okresów odpoczynku i przerw przy wykonywaniu takich przewozów. Zatem między innymi realizacji wskazanego celu służyć mają przepisy rozporządzenia.

Powołując się na przepisy art. 8 ust. 5 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 skarżąca kwestionowała przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż także w przypadku, gdy kierowca należy do kilkuosobowej załogi, w sytuacji towarzyszenia pojazdowi transportowanemu promem może przerwać dzienny okres odpoczynku, nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę, tylko w sytuacji gdy kierowca, mając do dyspozycji koję lub kuszetkę, wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy art. 8 ust. 5 rozporządzenia ustanawia odstępstwo od przepisu art. 8 ust. 2 polegające na tym, że w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin, to w przypadku towarzyszenia pojazdowi transportowanemu promem kierowca należący do kilkuosobowej załogi może, na zasadach określonych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia, przerwać okresu odpoczynku trwający 9 godzin. Skarżąca podnosiła, że kierowcy jadący w załodze korzystają z jednolicie ustalonego dziennego okresu odpoczynku trwającego 9 godzin i ten 9-cio godzinny okres odpoczynku, wykorzystywany podczas przeprawy promowej, może być przerywany na takich samych zasadach, jak w przypadku kierowców jadących samodzielnie.

Wbrew jednak argumentom skarżącej, to stanowisko organu uznać należy za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Przede wszystkim trafnie jest stwierdzenie organu, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi jednoznacznie, iż znajduje on zastosowanie przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku. Brak jakichkolwiek podstaw do odczytywania pojęcia regularnego dziennego okresu odpoczynku, o którym mowa w tym przepisie inaczej, niż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 lit. g powołanego rozporządzenia, a zatem jako nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin, przy czym alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin. Wykładnia gramatyczna potwierdza zatem wprost prawidłowość stanowiska organu.

Ponadto zasadność tego stanowiska niewątpliwie wzmacnia treść pkt (17) preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W punkcie tym podkreślono, że niniejsze rozporządzenie ma na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego. Służą temu głównie przepisy określające maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni czas prowadzenia pojazdu, przepis zobowiązujący kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego okresu odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie oraz przepisy przewidujące, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin. Ponieważ przepisy te gwarantują odpowiedni odpoczynek oraz uwzględniając doświadczenia z lat ubiegłych w zakresie wprowadzania w życie odpowiednich przepisów, nie jest już niezbędny system rekompensowania skrócenia dziennego okresu odpoczynku.

W świetle zapisu pkt (17) preambuły nie można interpretować przepisu art. 9 ust. 1 rozporządzenia w sposób sprzeczny z wyrażoną w tym punkcie zasadą, zgodnie z którą przepisy rozporządzenia przewidują, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin.

Jak wynika z omawianego punktu preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006, takie regulacje miały na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych zakresem rozporządzenia, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego.

Mając to na uwadze uznać należy za nietrafną argumentację skarżącej, iż celem przewozów wykonywanych przez kierowcę ze zmiennikiem jest, co do zasady, przyspieszenie transportu, z czego skarżąca wywodzi dopuszczenie, by kierowcy jadący w załodze podczas przeprawy promowej przerywali dzienne okresy odpoczynku w wymiarze 9 godzin nie więcej niż dwukrotnie i przez czas łącznie nieprzekraczający godziny. Poddane przez organ prawidłowej analizie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie dopuszczają bowiem takiej możliwości, a jako cel omawianych regulacji zawartych w rozporządzeniu nie wskazują przyspieszenia transportu, ale inne cele, w postaci poprawy warunków socjalnych pracowników objętych zakresem rozporządzenia, a także ogólnej poprawy bezpieczeństwa drogowego.

Ponadto wskazać należy na przepis art. 22 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym Komisja Europejska wspiera dialog pomiędzy Państwami Członkowskimi w sprawie wykładni i stosowania niniejszego rozporządzenia przez poszczególne państwa za pośrednictwem komitetu o którym mowa w art. 24 ust. 1.

W oparciu o powołany przepis rozporządzenia Komisja Europejska opracowała "wytyczne" w celu wsparcia państw członkowskich w jego interpretacji i w stosowaniu. Wskazane wytyczne Prawo socjalne w transporcie drogowym odnoszące się m.in. do rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ogłoszone zostały w marcu 2008 r. na stronie Europa.eu.

Odnośnie charakteru prawnego powołanych wytycznych wskazać należy na przepis art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) zgodnie z którym "w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". Wśród wskazanych form uznanych za powszechnie obowiązujące źródła prawa w art. 288 TUE nie ma wytycznych. W doktrynie przyjmuje się, że wytyczne zaliczane są do aktów nienazwanych (sui generis) czyli tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law). W doktrynie przyjmuje się, iż akty takie należą do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego znaczenie praktyczne ze względu na to, że w istocie regulują stosunki wewnętrzne w Unii. Poprzez ich przyjęcie instytucje Unii lub sama Unia zmierzają bowiem do wywołania pewnych skutków prawnych (por. "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe" pod. red. Jana Barcza, str. 205, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza; "Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej", redakcja naukowa Andrzej Wróbel, tom. III, str. 692, Lex Wolters Kluwers, Warszawa 2012 ). Przyjmuje się też, iż treść wytycznych Komisji Europejskiej powinna być uwzględniana przez sądy oraz organy kontrolne w procesie wykładni prawa. Źródłem takiego stanowiska jest fakt, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w sprawie S. Grimaldi (nr 322/88) rozszerzył zasadę skutku pośredniego na zalecenia (wytyczne), które nie są źródłami prawa. Trybunał stwierdził, że mimo iż zalecenia i wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, sądy oraz organy administracji powinny uwzględniać ich treść w procesie wykładni prawa.

Przywołane wyżej wytyczne odnoszą się do wybranych regulacji rozporządzenia (WE) 561/2006. Kwestii czasu spędzonego na pokładzie promu lub w pociągu, gdy kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki poświęcona jest wytyczna nr 6 wyjaśniająca podejście jakie należy zastosować przy wykładni art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Wskazano w niej, że zasadniczo w trakcie odpoczynku kierowca ma możliwość swobodnego dysponowania swoim czasem, zgodnie z art. 4 lit. f. Kierowca ma jednak prawo skorzystać z przysługującego mu/jej odpoczynku, dziennego lub tygodniowego, jeśli podróżuje promem lub koleją, pod warunkiem, że ma dostęp do koi lub kuszetki. Wynika to z brzmienia art. 9 ust. 2, który stanowi, że czas spędzony na dojeździe "nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki".

Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 regularny dzienny okres odpoczynku trwający przynajmniej 11 godzin spędzonych na promie lub w pociągu (jeśli kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki) można przerwać najwyżej dwukrotnie innymi czynnościami (takimi jak wjazd na prom lub wsiadanie do pociągu lub zjazd z promu lub wysiadanie z pociągu). Całkowity czas tych dwóch przerw w odpoczynku nie może przekroczyć 1 godziny. Czas ten w żadnym razie nie może skutkować skróceniem regularnego dziennego okresu odpoczynku.

Wspomniane dwie przerwy mogą mieć miejsce w dowolnym momencie podczas regularnego dziennego okresu odpoczynku, również wtedy, gdy przekracza on minimalny okres jedenastu godzin i trwa nadal po przekroczeniu 24 godzin od końca poprzedniego okresu odpoczynku. Co najmniej 11 godzin danego dziennego odpoczynku należy jednak wykorzystać w ciągu 24 godzin od zakończenia poprzedniego okresu odpoczynku. W przeciwnym razie należałoby to uznać za naruszenie przepisu dotyczącego regularnego dziennego odpoczynku.

Odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1 ma nadal zastosowanie do regularnego dziennego odpoczynku, który jest dłuższy niż minimalny okres wymagany rozporządzeniem i który rozpoczyna się na lądzie przed wjazdem na prom/wsiadaniem do pociągu i jest kontynuowany na lądzie po zjeździe z promu/opuszczeniu pociągu.

W przypadku regularnego dziennego odpoczynku w dwóch częściach, z których pierwsza musi trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin (zgodnie z art. 4 lit. g), liczba przerw (maksymalnie dwie) dotyczy całego dziennego okresu odpoczynku, a nie poszczególnych części regularnego dziennego odpoczynku wykorzystywanego w dwóch częściach.

W przytoczonej treści wytycznej nie wskazano na możliwość przerwania 9 godzinnego dziennego okresu odpoczynku, o którym mowa w art. 8 ust. 5 rozporządzenia, ale jednoznacznie wskazano na możliwość takiej przerwy w przypadku regularnego dziennego odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Ponadto zgodnie z wytyczną w przypadku regularnego dziennego odpoczynku w dwóch częściach, liczba przerw (maksymalnie dwie) dotyczy całego dziennego okresu odpoczynku, a nie poszczególnych części regularnego dziennego odpoczynku wykorzystywanego w dwóch częściach. Zatem treść wytycznej stanowi argument przemawiający za zasadnością stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Można także wskazać, że w projekcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz rozporządzenia (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów, sygnatura dokumentu Komisji Europejskiej COM(2017)277, nie jest przewidziana zmiana obecnie obowiązującej treści art. 9 w kierunku wskazywanym przez skarżącą w niniejszej sprawie.

Z omówionych przyczyn nie zachodzą podstawy do uznania naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 1, art. 8 ust. 2 i 5 oraz art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W zaskarżonej decyzji organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i w szczególności w związku z art. 8 ust. 5 oraz art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ w sposób właściwy zastosował też przepisy prawa materialnego w okolicznościach sprawy uznając, że do stanu faktycznego sprawy nie znajduje zastosowania wyjątek przewidziany w art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Prawidłowości stanowiska organu nie podważa treść orzeczeń wydanych przez sądy powszechne w postępowaniach w sprawach o wykroczenia prowadzonych przeciwko zatrudnionym przez skarżącą dwóm kierowcom W. L. i M. S.. Okoliczność, że w sprawach tych przedmiotem oceny był sposób wykorzystania 9-cio godzinnych dziennych okresów odpoczynku przez kierowców wykonujących przewóz w załodze z wykorzystaniem przerw w związku z przeprawą promową oraz, że w postępowaniach tych w stosunku do wymienionych kierowców zapadły – odpowiednio – wyrok uniewinniający oraz postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, to jest z wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion wykroczenia albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia, nie wyłączał odmiennej wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez organ administracji wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, a przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok uniewinniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu (por. T. Woś [red.]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2005, s. 124). Adresatami tej normy stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne. Czynić je muszą samodzielnie, a wyrok uniewinniający w sprawie o wykroczenie, jak również postanowienie sądu umarzające takie postępowanie stanowią w postępowaniu administracyjnym elementy zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającego ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. Treść takich orzeczeń sądów powszechnych nie ma natomiast charakteru przesądzającego o tym, czy w określonym przypadku miało miejsce sankcjonowane karą przewidzianą w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym naruszenie przepisów tej ustawy przez podmiot wykonujący przewóz drogowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r., VI SA/Wa 1363/06, LEX nr 255807). Zatem uznanie przez organ w niniejszej sprawie, że wyżej wymienione orzeczenia wydane w postępowaniu w sprawach o wykroczenia nie mają charakteru wiążącego w postępowaniu administracyjnym, nie narusza przepisów postępowania administracyjnego.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważają skutecznie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 oraz w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skarżąca pismem z dnia [...] września 2017 r. została wezwana do przedłożenia oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów w postaci faktur, biletów lub innych dokumentów potwierdzających fakt, iż kierowcy w stosunku do których stwierdzono naruszenia czasu pracy kwestionowane w odwołaniu, w trakcie przeprawy promowej dysponowali kajutą wyposażoną w koję.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] października 2017 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin fotografii dołączonych do wymienionego pisma, jak również wniosła o odebranie od strony przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenia w przedmiocie możliwości korzystania z koi podczas przepraw promowych odbywanych pomiędzy portami Calais i Dover przez kierowców zatrudnionych przez skarżącą, w stosunku do których stwierdzono naruszenia czasu pracy kwestionowane w odwołaniu. Skarżąca wskazała ponadto, że na powyższą okoliczność możliwe jest także przeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych w piśmie świadków.

Organ nie uwzględnił wniosku o odebranie od strony oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a., jak również nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków.

Wbrew zarzutom skarżącej nie można jednak uznać, że pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę na okoliczność możliwości korzystania z koi podczas przepraw promowych odbywanych pomiędzy portami Calais i Dover przez kierowców zatrudnionych przez skarżącą spółkę, w stosunku do których stwierdzono naruszenia czasu pracy kwestionowane w odwołaniu, a także nieprzeprowadzenie takich dowodów przez organ z urzędu mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak słusznie bowiem zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjątek przewidziany w przepisie art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wprowadzony z uwagi na ewentualną konieczność wjazdu lub zjazdu z promu i wymagający posiadania przez kierowcę do dyspozycji koi, znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku odbierania przez kierowcę regularnego dziennego odpoczynku w wymiarze co najmniej 11 godzin. Prawidłowość tego stanowiska organu także w odniesieniu do kierowcy należącego do kilkuosobowej załogi została wyjaśniona już wyżej.

Kwestionowane przez skarżącą w odwołaniu przypadki naruszenia czasu pracy, których to przypadków miały zgodnie z pismem z dnia [...] października 2017 r. dotyczyć dowody zgłoszone w tym piśmie, były stwierdzone w odniesieniu do kierowców wykonujących przewóz w załodze. Jednocześnie nie budzi wątpliwości i wskazywała na to sama strona w odwołaniu, że w opisanych w odwołaniu przypadkach kierowcy należący do kilkuosobowej załogi nie odbierali regularnego dziennego odpoczynku w wymiarze co najmniej 11 godzin, ale odbierali odpoczynek w wymiarze krótszym, co strona skarżąca zobrazowała w zawartych w odwołaniu zestawieniach. Skarżąca stała bowiem na stanowisku, że w przypadku realizowania przewozu w załodze kierowca ma możliwość skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odbierając odpoczynek w wymiarze przewidzianym w art. 8 ust. 5 tego rozporządzenia, a zatem wynoszącym co najmniej 9 godzin, a nie jest konieczne w takim przypadku korzystanie z regularnego dziennego odpoczynku w wymiarze co najmniej 11 godzin.

Jednak ze wskazanych już wcześniej przyczyn takie stanowisko skarżącej należy uznać za wadliwe. Ponieważ zaś jednym z koniecznych warunków zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 było odbieranie 11 godzinnego regularnego dziennego okresu odpoczynku, co nie miało miejsca w sytuacjach kwestionowanych przez skarżącą, zgłaszanie dowodów na okoliczność, że kierowcy w tych przypadkach mogli korzystać z koi, to jest dla wykazania drugiego z koniecznych warunków zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia, było w istocie zbędne. Już bowiem okoliczność nieodbierania przez kierowców regularnego dziennego odpoczynku trwającego co najmniej 11 godzin wyłączała możliwość skorzystania z dopuszczonej art. 9 ust. 1 rozporządzenia możliwości przerwania tego regularnego okresu odpoczynku nie więcej niż dwukrotnie czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę, związanymi z wjazdem na prom i zjazdem z niego.

Dodatkowo nie można przy tym odmówić słuszności ocenie dokonanej przez organ w stosunku do przedstawionych przez skarżącą fotografii, jak również stanowisku, iż w okolicznościach sprawy, obejmującej bardzo wiele przypadków naruszeń podczas wielu przewozów realizowanych w różnych dniach, to dowody z dokumentów pozwoliłyby stronie na rzeczywiste szczegółowe wykazanie powoływanej okoliczności, że kierowcy towarzyszący pojazdowi transportowanemu promem w odniesieniu do konkretnych przepraw promowych, w konkretnych dniach i godzinach, mieli do dyspozycji koję.

Trafność stanowiska organu w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) 561/2006 przesądza także o niezasadności wywodzonych z wadliwości tego stanowiska zarzutów skarżącej dotyczących stwierdzonych w zaskarżonej decyzji naruszeń w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut odnoszący się do stwierdzonego naruszenia w postaci przekroczenia przez kierowcę S. O. w dniu [...] lipca 2016 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 19 minut.

Podstawę stwierdzenia naruszenia stanowiło ustalenie przez organ, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 49 minut w okresie od godziny 09:04 do godziny 14:33. We wskazanym okresie kierowca nie odebrał żadnej przerwy minimum 15-minutowej. Do kontroli okazano wydruk sporządzony przez kierowcę na okoliczność przekroczenia, na którym jako przyczynę odstąpienia od norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków wskazano kolejkę do promu. Po wykonaniu wydruku kierowca kontynuował jazdę, a następnie odebrał wymaganą przerwę i po niej dopiero wjechał na prom.

W związku z takimi ustaleniami wskazać należy, że w myśl art. 7 rozporządzenia (WE) 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Naruszenie powyższego przepisu jest sankcjonowane przez lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. karą w wysokości [...] zł w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz karą w wysokości [...] zł za każde następne rozpoczęte 15 minut.

Jednocześnie art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 przewiduje, iż pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Według wskazań Komisji Europejskiej zawartych w wytycznych w zakresie możliwości korzystania z uprawnienia jakie stwarza powyższy przepis, jeśli kierowca zdecyduje, że konieczne jest odstępstwo od rozporządzenia i że nie będzie ono zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, musi wskazać odręcznie charakter odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

W ustalonych przez organ okolicznościach sprawy nie została zaś dostatecznie wyjaśniona przyczyna, dla której kierowca odstąpił od norm przewidzianych w art. 7 rozporządzenia, skoro nie została opisana przyczyna kontynuowania jazdy po dokonaniu wydruku, a przed odebraniem wymaganej przerwy. Wobec braku udokumentowania podstaw odstąpienia od zasad określonych w art. 7 rozporządzenia w sposób przewidziany jednoznacznie w art. 12 rozporządzenia, stwierdzenie zaistnienia naruszenia w tym przypadku należy uznać za prawidłowe. Rozporządzenie nie przewiduje bowiem możliwości wykazywania podstaw odstąpienia od przepisów art. 6-9 w inny sposób, niż przewidziany w art. 12, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. W sytuacji kontynuowania jazdy brak podstaw do przyjęcia, iż za właściwy dowód w tym zakresie można byłoby uznać wcześniej dokonany wydruk.

Dlatego należy uznać za zgodne z przepisami prawa nałożenie za wskazane naruszenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł, zgodnie z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd nie podziela także zarzutów skarżącej odnośnie stwierdzonego naruszenia w postaci przekroczenia przez kierowcę A. W. w dniu [...] lipca 2016 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 22 minuty.

Podstawę stwierdzenia naruszenia stanowiło ustalenie przez organ, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 52 minut w okresie od godziny 14:05 do godziny 20:03. We wskazanym okresie kierowca nie odebrał wymaganej przerwy 45-minutowej, a najdłuższa przerwa wynosiła jedynie 19 minut. Do kontroli nie okazano żadnego dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącej kwestionującego istnienie podstaw do nałożenia kary w opisanym przypadku organ odwoławczy wskazał na sprzeczność w argumentacji skarżącej, która usiłuje wykazać iż do naruszeń doszło tylko i wyłącznie w wyniku błędnego operowania selektorem tachografu przez kierowcę, bądź braku znajomości właściwej obsługi tachografu, podczas gdy jednocześnie wskazuje, iż przedsiębiorstwo za pomocą szkoleń (również z obsługi tachografów cyfrowych) wywiązywało się należycie z obowiązku sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów z zakresu czasu pracy kierowców. Zdaniem organu odwoławczego powołane przez stronę okoliczności nie mogą świadczyć o sprawowaniu właściwego nadzoru. Organ podniósł, że twierdzeniom przedsiębiorcy dodatkowo przeczą stwierdzone naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców, które również wskazują na niedociągnięcia związane ze sprawowaniem właściwego nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o czasie pracy kierowców przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej wyrażonemu w skardze, powyższa ocena organu nie jest wadliwa. Niewątpliwie bowiem działania przedsiębiorcy powinny obejmować nie tylko szkolenia kierowców, ale też właściwy nadzór nad efektami tych szkoleń. Powoływana przez skarżącą w skardze okoliczność różnic w obsłudze tachografów w różnych pojazdach posiadanych przez stronę powinna skutkować wzmożonymi działaniami w celu uczulenia kierowców na występujące tego rodzaju różnice. Jednocześnie nie można uwzględnić argumentacji skarżącej, iż kierowca wykorzystywał odpoczynek, zaś tachograf wskazywał na wykonywanie "innej pracy", czego jednak kierowca nie był świadomy i stąd też wynika brak odnotowania tego stanu rzeczy w sposób wymagany przez art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006. Trzeba zauważyć, że skarżąca w odwołaniu ani w skardze nie podważała ustalenia organu pierwszej instancji, iż w sytuacji, gdy zgodnie z oświadczeniem kierowcy (a także wykresami na karcie 221a akt administracyjnych) okres pomiędzy godzinami 14:42 do 15:29 oznaczony był jako inna praca, tachograf sygnalizował kierowcy o godzinie 19:41, że czas jazdy ciągłej wynosi 4 godziny 30 minut. Jeżeli wtedy nie było możliwości rozpoczęcia wykonywania przerwy, to kierowca powinien dokonać wydruku niezwłocznie po przybyciu na miejsce pozwalające na wykonanie przerwy i opisać zaistniała sytuację, a w szczególności zaznaczyć na wydruku, który z okresów jego aktywności nie został prawidłowo oznaczony. Kierowca nie dokonał jednak takiego wydruku.

W konsekwencji Sąd uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącą za opisane naruszenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł, zgodnie z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zachodzą także podstawy do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do pozostałych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Okoliczności stanowiące podstawę ustalenia zaistnienia tych naruszeń ujawnione zostały w protokole kontroli, a w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń w tym zakresie zawartych w zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do każdego przypadku naruszenia, powołując także prawidłową podstawę prawną jego kwalifikacji oraz zgodną z przepisami załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wysokość kar za poszczególne naruszenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu zakaz ten nie został naruszony, skoro zaskarżoną decyzją ostatecznie nałożono na skarżącą karę w tożsamej wysokości [...] zł, jak w decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji nie można uznać, że decyzja organu odwoławczego została wydana na niekorzyść strony skarżącej. O naruszeniu zakazu reformationis in peius w tej sprawie wbrew stanowisku strony nie stanowi okoliczność, że suma kar wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wyższa od sumy kar wskazanej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, skoro organ odwoławczy stosując ograniczenie przewidziane w art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. nałożył karę w wysokości nie przekraczającej kary nałożonej na stronę w pierwszej instancji.

Jednocześnie prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które w świetle art. 92b i art. 92c u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia.

W świetle art. 92b u.t.d. nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie przewozów drogowych, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Przedsiębiorca, chcąc uwolnić się od odpowiedzialności powinien wykazać, że przedsięwziął wszystkie niezbędne środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa i jego przyczyny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., II GSK 1864/16).

Stanowiska organu o niezaistnieniu tego rodzaju okoliczności nie podważa podniesiony w skardze argument, iż strona przedstawiła dokumenty potwierdzające szkolenie kierowców, co zostało odnotowane w protokole kontroli. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy.

Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przy tym wykonujący przewóz musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Zatem to na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, LEX nr 746376). Jako zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia należy rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Przepis ten ma zatem charakter wyjątkowy.

Wystąpienie tego rodzaju okoliczności nie zostało wykazane przez skarżącą, na której spoczywał ciężar udowodnienia podstaw wyłączenia jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W świetle powołanych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, iż miała wszelkie podstawy przyjąć, że w przypadku korzystania z dziennych okresów odpoczynku w wymiarze 9 godzin przez kierowców wykonujących przewozy w załodze możliwe było ich przerywanie wjazdem na prom i zjazdem z promu, gdyż prowadzone kontrole nie wytykały w tym zakresie żadnych nieprawidłowości, w związku z czym taki sposób wykorzystania odpoczynku podczas przepraw promowych skarżąca uznała za prawidłowy, a w konsekwencji nie miała podstaw do podejmowania działań nakierowanych na dyscyplinowanie kierowców za sposób korzystania z dziennych okresów odpoczynku.

Wymaga podkreślenia, że skarżąca jako podmiot, który profesjonalnie zajmuje się działalnością gospodarczą w zakresie przewozów drogowych, powinna wykazać się należytą w takiej sytuacji starannością w celu zapoznania się z obowiązującymi przepisami prawa oraz ich interpretacją, czemu mogły służyć między innymi przywołane wyżej wytyczne odnoszące się do przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Można także zauważyć, że powszechnie dostępna w Internecie interpretacja rozporządzenia (WE) nr 561/2006 opracowana przez organizację TRACE (Transport Regulators Align Control Enforcement), która działa pod kuratelą Komisji Europejskiej, dotycząca czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz rzeczy i osób, wyjaśnia normę art. 9 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do podróży promem kierowców w kilkuosobowej załodze w sposób odmienny od prezentowanego przez skarżącą. W opisanej sytuacji nie można zatem przyjąć, by skarżąca podjęła wszelkie niezbędne działania w celu uniknięcia naruszeń.

Z tych wszystkich względów, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi