Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 659/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 285/08 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchylił decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek usługowy – naprawa środków transportu, na działce nr [...] w Z. przy ulicy W.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrz Z. na wniosek H. M. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. K. podnosząc, że budynek gospodarczy jest w istocie warsztatem naprawy samochodów od 2000 roku. Istnienie w sąsiedztwie warsztatu usługowego narusza interes osób zamieszkujących w sąsiedztwie. Warsztat stwarza bowiem liczne uciążliwości, przede wszystkim w postaci hałasu.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podniósł, że podstawą wydania pozytywnych uzgodnień był opracowany raport, z którego treści wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie naruszało wymogów ochrony środowiska, ani interesu osób trzecich. Uciążliwość będzie zamykać się w granicach działki inwestora. Zatem zdaniem organu należało uznać, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.a, uchwalonego i ogłoszonego w 2003 roku

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ja decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Burmistrza Z. nie realizuje obowiązku ochrony środowiska zawartego w art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 cytowanej ustawy. Zdaniem skarżącego skoro w toku postępowania podnosił on kwestię uciążliwości hałasu, to w decyzji środowiskowej, winno znaleźć się określenie dopuszczalnego natężenia tego hałasu i koniecznych zabezpieczeń przed emisją czynników szkodliwych. W zaskarżonej decyzji brakuje ponadto konkretnych elementów umożliwiających ocenę stanu przestrzegania przez inwestora ograniczeń w zakresie szkodliwych czynników związanych ze zmianą przeznaczenia budynku. Skarżący zarzuca organom dokonanie błędnych ustaleń i nie uwzględnienie trzeciego stanowiska do montażu i demontażu kół, które jest zlokalizowane przy granicy działki skarżącego, na terenie otwartym gdzie emitowany jest hałas – minimum 80 dB. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4a ustawy – Prawo ochrony środowiska decyzja środowiskowa powinna być wydana przed dokonaniem zgłoszenia zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdził także, że realizacja planowanej inwestycji obniży wartość jego nieruchomości oraz spowoduje ograniczenie w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że sporządzony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W związku z tym, zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że rolą organu jest ponowne przeprowadzenie pełnej analizy na podstawie równolegle gromadzonych przez siebie danych, co byłoby niezbędnym warunkiem pełnej merytorycznej analizy treści raportu i wynikających z niego wniosków. Zakres weryfikacji informacji zawartych w raporcie przez organ prowadzący postępowanie musi być adekwatny do okoliczności sprawy, takich jak: ocena fachowości opracowania, jego szczegółowości, stopnia skomplikowania sprawy oraz zakresu kwestionowania przez uczestników postępowania przedłożonych danych. Ponadto analiza określonych kwestii zawartych w raporcie powinna znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Zakres szczegółowości tej analizy musi być adekwatny, m.in. do zakresu i stopnia skonkretyzowanych poszczególnych zarzutów odnośnie treści raportu. Ponieważ podnoszona przez skarżącego kwestia emisji hałasu z trzeciego stanowiska nie została uwzględniona w raporcie, to również nie była ona przedmiotem oceny organu inspekcji sanitarnej. Poza oceną organu pozostał fakt, że funkcjonujący zakład usługowy posiada trzecie stanowisko – zewnętrzne, wymiany kół, będące źródłem emisji hałasu. Fakt ten potwierdza załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna i podnosił to skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, iż używany do wymiany kół klucz pneumatyczny wytwarza hałas na poziomie 80 dB i stanowisko jest zlokalizowane tuż przy granicy z działką skarżącego, winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym raporcie oraz poddane ocenie co do oddziaływania środowiskowego. W sytuacji, gdy nie zostało poddane ocenie źródło emisji hałasu z trzeciego stanowiska, to nie można jednoznacznie przesądzić czy emisja hałasu nie przekracza granic działki na której zaplanowana został inwestycja i nie wkracza na działkę skarżącego. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a w szczególności nie zbadał i nieuwzględnił występowania dodatkowego źródła emisji hałasu.

Od powyższego wyroku H. M. złożył skargę kasacyjna, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. przez brak wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zaniechanie wskazania naruszenia jakich przepisów postępowania dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalając, że naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wykroczenie poza granice kompetencji do orzekania i dokonanie własnych ustaleń faktycznych, na podstawie materiału dowodowego złożonego przez skarżącego do skargi i w tym świetle ocenę decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie nie pod względem legalności, lecz pod względem słuszności czyli w zakresie prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał niedopuszczalnej w kontekście wskazanych w petitum przepisów prawa oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazując na dodatkowe elementy tego stanu faktycznego, które nie zostały dotychczas ustalone przez organy prowadzące postępowanie wyjaśniające. Powołując się na załączone przez skarżącego fotografie Sąd ustalił, że organy I i II instancji niewłaściwie ustaliły stan faktyczny, bowiem nie odniosły się do kwestii emisji hałasu. Podczas gdy organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniające spełniły wszelkie zakreślone prawem dla tego rodzaju postępowania wymogi. W sprawie wykonany został raport oddziaływania, dokonano wizji lokalnej na miejscu., zgromadzono wszelką niezbędną dokumentację i uzyskano niezbędne uzgodnienia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w wyniku tych działań nie znalazło potwierdzenia twierdzenie I. K., iż na nieruchomości H. M. jest jeszcze jedno stanowisko naprawcze, które narusza interesy sąsiedzkie. Z tego też powodu kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w dokumentacji gromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obecne kwestionowanie tych ustaleń jest nie tylko niedopuszczalne (bo niezgodne z uprawnieniem do badania legalności decyzji), ale również niezgodne z prawdą i polega wyłącznie na zmyśleniach strony postępowania, popartych nieaktualnymi zdjęciami. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie Sąd I instancji znacznie przekroczył swe uprawnienia kontrolne, odnosząc się w istocie wyłącznie do oceny stanu faktycznego. Co jednak najbardziej rażące, nie wskazał przy tym przepisów prawa (postępowania), jakie miałyby zostać naruszone przez organy prowadzące postępowanie. Sąd wskazuje jedynie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podając jednak, o jakie przepisy chodzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu poparło jej zarzuty i wniosło o uchylenia zaskarżonego wyroku. Organ podniósł również, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania odnosił się wyłącznie do budynku gospodarczego, organ nie mógł więc objąć zakresem sprawy potencjalnego stanowiska mieszczącego się poza tym budynkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy odmienny – w porównaniu ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego – charakter skargi kasacyjnej. Istotną cechą tej skargi jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami, co wynika z treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oznacza to związanie sądu kasacyjnego zarówno wnioskami skargi kasacyjnej jak jej podstawami. Zasada ta wyznacza kierunek badania zaskarżonego orzeczenia przez ten sąd. Nie dotyczy ona jedynie przypadków stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy, których występowania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje stosowanie prawa materialnego i procesowego.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na wymienionej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. podstawie kasacyjnej. Skarżonemu wyrokowi zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem podnosząc ten zarzut skarżący winien nie tylko powołać przepisy postępowania, którym jego zdaniem sąd uchybił ale także wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie skarga kasacyjna została poprawienie zredagowania jednakże nie zasługuje ona na uwzględnienie ze względów merytorycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. a także przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

1. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej rozważania zacząć należy od najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającego zdaniem autora skargi kasacyjnej "na wykroczeniu przez sąd poza granice kompetencji do orzekania i dokonywania (...) własnych ustaleń faktycznych, na podstawie materiału dowodowego złożonego przez skarżącego do skargi". Nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej zarzutem. Należy przypuszczać, iż w dużym stopniu jest on wynikiem niezrozumienia charakteru i istoty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek wydawania tego rodzaju decyzji wprowadzony został ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954 z późn. zm.), która znowelizowała art. 46 ust. 1 ustawy stwierdzając, że "realizacja przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia".

O zakresie przedmiotowym tego rodzaju decyzji zadecydowała zawarta w art. 46 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska definicja przedsięwzięcia, przez które rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (...).

Zakres przedmiotowy tej decyzji, chociażby z uwagi na jej cel, którym jest ochrona środowiska, jest zupełnie inny niż zakres przedmiotowy wydawanej przez organy budowlane decyzji, dotyczącej zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego. Zdaje się tego nie dostrzegać skarżący, jak i organy administracyjne.

W pojęciu "przedsięwzięcia" mieścić się więc będą wszelkie działania oddziałujące na środowisko, powodujące zmianę sposobu wykorzystania danego terenu.

Niezbędnym zatem dla ustalenia zakresu stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy przedsięwzięcia było wyjaśnienie i odniesienie się przez organy do spornej kwestii ilości stanowisk pracy, ich rozmieszczenia (także poza budynkiem), powiązań technologicznych itp.

Specyfika postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wymaga dysponowania przez organy administracji dokładnymi informacjami dotyczącymi planowanego przedsięwzięcia.

Prezentując przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji – uchylając zaskarżoną decyzję z powodu dostrzeżenia istotnych braków w materiale dowodowym sprawy – nie przekroczył granic swoich kompetencji. Stwierdzenie, że "poza oceną organu" pozostał fakt, iż planowane przedsięwzięcie posiada trzecie stanowisko emitujące hałas, "co potwierdza dokumentacja fotograficzna" mimo niefortunnego użycia słowa "potwierdza" wskazuje, iż zamierzeniem sądu było zwrócenie uwagi, iż ten sporny fakt został przez organ pominięty, mimo iż był sygnalizowany w odwołaniu.

2. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/.

Stosownie do brzmienia art. 141 § 4 P.p.s.a. "uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawą rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie".

Wszystkie te wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sąd odniósł się do zarzutów skargi i w wyczerpujących motywach skargi wskazał dlaczego uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zawierając w końcowej części uzasadnienia zalecania, które organ winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę.

Uchylając kontrolowaną decyzję Sąd – wbrew temu, co twierdzi skarżący – wskazał na uchybienie przez organ przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i wyjaśnił na czym to uchybienie polega. Zwrócił uwagę na lakoniczną treść raportu i brak jakiejkolwiek oceny tego dokumentu przez organy, jak również na nieodniesienie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania istotnych z punktu widzenia oceny planowanego przedsięwzięcia (trzecie stanowisko usytuowane poza budynkiem).

Uwzględniając powyższe - skoro podzielić należy stanowisko Sądu I instancji w kwestii niedostatecznego wyjaśnienia niniejszej sprawy - za trafne uznać należy zawarte w wyroku rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, iż wyrok ten wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. – stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia.

Z wyżej podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.