Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1026/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z/s w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. sp. z o.o. z/s w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Główny Inspektor" lub "GIOŚ") z [...] lutego 2019 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Główny Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor" lub "WIOŚ") z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...] ), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] .

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach od 28 kwietnia do 10 czerwca 2015 r. kontrolę w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o., w wyniku której ustalił, że Spółka nie posiada pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji do suszenia osadów ściekowych. W związku z powyższym WIOŚ pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji na podstawie art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.; dalej: "p.o.ś".). Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 367 ust. 2 p.o.ś., WIOŚ ustalił na dzień 31 grudnia 2015 r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. termin usunięcia naruszenia polegającego na wprowadzaniu do środowiska substancji bez wymaganego pozwolenia z instalacji - słonecznej suszarni osadów składającej się z 4 hal. Decyzja ta stałą się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania.

II.2. Spółka, w wykonaniu powyższej decyzji WIOŚ z 8 lipca 2015 r., wystąpiła w dniu 10 listopada 2015 r. do Starosty [...] o wydanie pozwolenia zgodnie z treścią osnowy wspomnianej decyzji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że suszarnie osadów czynnych stanowią obiekty, które wchodzą w skład instalacji do oczyszczania ścieków, a nie odrębną instalację. W dniu 28 października 2016 r. Spółka złożyła kolejny wniosek do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji - słonecznej suszarni osadów składającej się z 4 hal. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Starosta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji do suszenia osadów ściekowych. Starosta w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że suszarnie nie stanowią odrębnej instalacji, a jedynie obiekty, które stanowią nieodłączny element instalacji do oczyszczania ścieków, dlatego nie może zostać udzielone pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla przedmiotowych suszarni.

II.3. Spółka, pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. wniosła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] lipca 2015 r. (znak: [...] ), powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Spółka wskazała, że dostosowała się do wspominanej decyzji WIOŚ, ale nie jest możliwe jej zrealizowanie w świetle stanowiska Starosty [...] .

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r. GIOŚ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lipca 2015 r. Główny Inspektor wskazał, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja w dniu jej wydania, tj. 8 lipca 2015 r. była wykonalna. Zaskarżona decyzja została również wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zgodnie z ustaleniami [...] WIOŚ, z których wynika, że strona winna była uzyskać pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wskazać należy, że akty administracyjne wydane przez Starostę [...] , tj. postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., zostały wydane już po dacie wydania decyzji v WIOŚ, i dopiero po tej dacie organ właściwy do wydania pozwolenia wypowiedział się w tym przedmiocie. Artykuł 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wiąże wyraźnie istnienie trwałej niewykonalności decyzji z momentem jej wydania. Równocześnie GIOŚ podniósł, że Spółka zaskarżoną decyzję wykonała, tj. wniosła do Starosty [...] (dwukrotnie) o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (odrębną kwestię stanowi skutek z jakim to uczyniła), celem usunięcia stwierdzonego przez WIOŚ naruszenia. Z akt sprawy, w szczególności z aktów administracyjnych wydanych przez Starostę [...] , tj. postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla suszarni eksploatowanych jako część instalacji do oczyszczania ścieków nie może zostać wydane. Podkreślenia natomiast wymaga, że z uzasadnienia zarówno postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wynika jednoznacznie, że jedynym powodem odpowiednio odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia był nieprawidłowy wniosek o wydanie tego pozwolenia. Starosta [...] wskazał, że suszarnie są jedynie częścią instalacji, a nie samodzielną instalacją. Zatem postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. Starosty [...] wydane zostały adekwatnie do złożonego przez stronę wniosku. Natomiast w ocenie Głównego Inspektora, strona winna była złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji do oczyszczania ścieków, której częścią jest suszarnia osadów ściekowych, a która to powoduje emisje gazów lub pyłów do powietrza. Wskazać należy, że ww. akty administracyjne wydane przez Starostę [...] nie wykluczają takiej możliwości, a wskazują jedynie, że tak sformułowany przez stronę wniosek o wydanie pozwolenia, tj. dla części instalacji, nie może skutkować wydaniem pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Końcowo GIOŚ podniósł, że nie stwierdził, aby decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności spełniała którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

II.5. Spółka wystąpiła do GIOŚ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku Spółka wskazała w szczególności, że w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130/10, poz. 881; dalej: "Rozporządzenie MS z 2010 r."), pozwolenie takie nie jest wymagane dla instalacji do oczyszczania ścieków.

II.6. Równocześnie Spółka, w dniu 30 października 2018 r., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji oczyszczania ścieków (zgodnie z sugestią zawarta w uzasadnieniu decyzji GIOŚ z dnia [...] września 2018 r.). Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania. Organ ten wskazała, że Spółka posiada trzy zezwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją oczyszczani ścieków, ale w świetle punktu 17 załącznika do Rozporządzenie MS z 2010 r. w zw. z art. 180 pkt 1 p.o.ś., żądane zezwolenie nie może być wydane dla instalacji w postaci oczyszczalni ścieków.

II.6. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. GIOŚ podniósł, że decyzja WIOŚ z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez ten organ, z których wynikało, że strona winna była uzyskać pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Natomiast akty administracyjne wydane przez Starostę [...] , tj. postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., zostały wydane już po dacie wydania decyzji [...] WIOŚ, i dopiero po tej dacie organ właściwy do wydania pozwolenia wypowiedział się w tym przedmiocie. Artykuł 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wiąże wyraźnie istnienie trwałej niewykonalności decyzji z momentem jej wydania. Główny Inspektor nie zgodził się ze stwierdzeniem Spółki, że za niewykonalnością decyzji WIOŚ przemawiały okoliczności faktyczne i prawne istniejące już w momencie wydawania ww. decyzji, w sytuacji gdy przepisy w przedmiocie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza zostały zinterpretowane różnie przez dwa różne organy, tym samym okoliczności faktyczne i prawne wg tych dwóch organów były rozpoznane inaczej. Wobec powyższego dopiero ostateczny akt administracyjny mógł przesądzić, czy przedmiotowa instalacja wymaga pozwolenia czy nie, a taki akt (akty) został wydane dopiero po dacie wydania decyzji przez WIOŚ. Wobec powyższego decyzja WIOŚ nie może zostać uznaną za nieważną, natomiast w związku z tym, że Starosta [...] po raz kolejny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji eksploatowanej przez spółkę, decyzja WIOŚ nie będzie podlegała wykonaniu jak również egzekucji. Wskazać należy, że decyzja WIOŚ ustalająca termin usunięcia naruszenia została wydana w ramach wszczętego postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji w trybie art. 367 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Natomiast wobec zaistniałych okoliczności, tj. odmowy przez Starostę [...] wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji eksploatowanej przez spółkę i uznania tym samym, że przedmiotowe pozwolenie nie jest wymagane, WIOŚ winien umorzyć postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji za brak ww. pozwolenia, jako bezprzedmiotowe. GIOŚ nie podzielił również zarzutu wydania przez WIOŚ decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja ta miała podstawę prawną w art. 367 ust. 2 p.o.ś. Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że odmienna wykładnia prawa w zakresie przepisów w przedmiocie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie stanowi w ocenie Głównego Inspektora rażącego naruszenia prawa.

III.1. W skardze do tutejszego Sądu Spółka zarzuciła:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że niewykonalność decyzji WIOŚ objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności ma swoje źródło w odmowie wydania przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie do środowiska substancji (pyłów i gazów) z instalacji słonecznej suszarni osadów będącej integralną częścią oczyszczalni ścieków w sytuacji gdy to stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji przez WIOŚ uniemożliwia jej wykonanie,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych tym przepisem,

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz lakoniczne uzasadnienie decyzji poprzez przytoczenie zarzutów Skarżącego i krótkie stwierdzenia o trafności ustaleń organu w postępowaniu w I instancji bez szczegółowej analizy i wypracowania bardziej dogłębnego stanowiska w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że brak jest odniesienia się do twierdzeń skarżącego i przedstawienia rzeczowej argumentacji przemawiającej przeciwko tezie, że to stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji jest przyczyną niewykonalności decyzji, a nie wydana na podstawie tego stanu deklaratywna decyzja Starosty [...] . Już na pierwszy rzut oka można byłoby stwierdzić, że WIOŚ nakazując uzyskanie pozwolenia naruszył prawo nakazując uzyskanie pozwolenia, którego prawo nie wymaga (w świetle Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia).

III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. W piśmie z 20 lipca 2019 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że WIOŚ decyzją z [...] czerwca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja WIOŚ z [...] lipca 2015 r. pozostaje w sprzeczności z postanowieniami i decyzją Starosty [...]. WIOŚ równocześnie zaznaczył, że umorzenie postępowania "nie przesądza kwestii merytorycznej", tj., zagadnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie środowiska substancji z instalacji". Spółka podkreśliła, że istnienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji jest stanem niewłaściwym i któraś z nich nie odpowiada prawu.

III.4. Na rozprawie 27 sierpnia 2019 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik GIOŚ przyznał, że dla przedmiotowej instalacji nie było wymagane uzyskanie zezwolenia. Natomiast instalacja ta winna być zgłoszona. Zatem decyzja pokontrolna WIOŚ winna zobowiązywać Spółkę nie do uzyskania zezwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ale do dokonania zgłoszenia tej instalacji.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa (art. 7 i 77 § 1 2 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

IV.2. Podstawowym obowiązkiem organu nadzoru rozpoznającego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wnikliwe zbadanie, czy w sprawie nie zaszła jedna z przyczyn nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. Ze szczególną wnikliwością organ nadzoru winien odnieść się do okoliczności, które w ocenie strony uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. W realiach niniejszej sprawy kwestią, która winna być zbadana w pierwszej kolejności przez GIOŚ, była zasadność nałożenia w 2015 r. przez WIOŚ na Spółkę obowiązku uzyskania zezwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji w postaci oczyszczalni ścieków. Pomimo tego, że zagadnienie to zostało jednoznacznie podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócił na nie uwagę Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r., a nadto problem ten był analizowany w wykonanej na zlecenie Spółki opinii Politechniki [...] z 9 października 2015 r. (złożonej do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego), GIOŚ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w sposób wystraczający do tego problemu. Dopiero na rozprawie 27 sierpnia 2019 r. organ zaprezentował w tej sprawie jednoznaczne i stanowcze stanowisko, zgadzając się w tej mierze z poglądem Spółki. Trzeba zauważyć, że w świetle punktu 17 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że instalacja w postaci oczyszczalni ścieków jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. To postanowienie Rozporządzenia MS z 2010 r. jest jednoznaczne, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym WIOŚ wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w sposób rażący naruszył to rozporządzenie w zw. z art. 180 pkt 1 w zw. z art. 367 ust. 2 oraz ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Naruszenie to miało charakter rażący, albowiem już proste zestawienie powołanych wyżej przepisów, bez dokonywania ich zaawansowanej wykładni, prowadziło do wniosku, że na Spółkę nałożono obowiązek nie przewidziany przepisami prawa (co do rozmienia rażącego naruszenia prawa zob. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Takie działanie WIOŚ doprowadziło w konsekwencji do funkcjonowania w obrocie sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć organów ochrony środowiska, co w sposób oczywisty godzi w konstytucyjną i kodeksową zasadę zaufania do działań organów Państwa (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Instytucja nieważności decyzji administracyjnej jest właśnie jednym z instrumentów prawnych, które winny służyć eliminacji tego rodzaju poważanych nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy WIOŚ po przeprowadzeniu kontroli w 2015 r. winien zobowiązać Spółkę do dokonania zgłoszenia (zob. § 2 ust. 4 pkt 7 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1510). Otóż decyzja WIOŚ z [...] lipca 2015 r. nie wyznaczała Spółce terminu na dokonanie zgłoszenia instalacji, ale zobowiązywała do uzyskania pozwolenia. Trzeba równocześnie dodać, że ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji przez GIOŚ w żaden sposób nie wpłynie na obowiązki Spółki związane z regulacjami prawnymi dotyczącymi powinności zgłoszenia.

IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie, GIOŚ będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne.

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.