Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2819/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w Krzyżanowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 12/13 w sprawie ze skargi A. K. i H. K. na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza nieważność paragrafu 24 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały w części oznaczonej na rysunku planu symbolem C 16 MNU w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza budowę nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych, 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K.i H. K. na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu planowanego zbiornika retencyjnego "R.", stwierdził nieważność § 24 zaskarżonej uchwały w części oznaczonej na rysunku planu symbolem C 16 MNU, oraz zasądził od Gminy Krzyżanowice na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) powyższą uchwałę A. K. i H. K. domagali się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. skarżący ograniczyli swoje żądania domagając się skontrolowania przez Sąd zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego odnoszących się do terenu położonego w T. oznaczonego symbolem C 16 MNU przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz usługi użyteczności publicznej. Skarżący zarzucili podjęcie tej uchwały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego powodujące ograniczenie ich uprawnień właścicielskich. Wskazali, że kwestionowany przez nich plan miejscowy dopuszcza na terenie oznaczonym w planie symbolem C 16 MNU prowadzenie wszelkiego rodzaju uciążliwej działalności mimo, że graniczy on bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym z ich zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działką nr [...]. Wskazali, że obszar do którego odnoszą się kwestionowane przez nich zapisy planu składa się jedynie z części działki nr [...] stanowiącej własność J. P. oraz niewielkiej działki nr [...], której właścicielem jest skarżący H. K. wraz ze swoim bratem K. K. W ocenie skarżących przewidziane w planie przeznaczenie przedmiotowego terenu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż stanowi on niewielką enklawę wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolem C 7 MN .

Skarżący zwrócili uwagę na kwestię uciążliwości dopuszczonej planem działalności gospodarczej na działce nr [...] podkreślając, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność jednego z nich nie zniweluje ewentualnego szkodliwego oddziaływania. Zwrócili też uwagę na możliwość bardziej intensywnej zabudowy terenów znajdujących się w jednostce strukturalnej C16 MNU od sąsiadujących z nimi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem C7 MN. Dla tych ostatnich wskaźnik zabudowy został bowiem ustalony na 35 %, a dla pierwszych na 50 %. Zróżnicowana została również dopuszczalna wysokość budynków odpowiednio do 12 i do 15 m. Dla obu jednostek ustanowiono także odmienne standardy ochrony przed hałasem.

Zdaniem skarżących, Rada Gminy przyjmując takie zapisy planu nie tylko przekroczyła uprawnienia wynikające z posiadanego przez nią władztwa planistycznego, ale także naruszyła procedurę uchwalania planu. W szczególności z uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego, a także z uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanowice nie wynika co było powodem wprowadzenia w stosunku do obu działek tak daleko idących zmian do wcześniej obowiązującego porządku planistycznego. Położona w T. działka nr [...] w planie uchwalonym w 2005 r. była przeznaczona bowiem podobnie jaki działki skarżących pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowych oraz nieuciążliwego rzemiosła. Na działce tej zostało samowolnie wybudowanych kilka obiektów, w których sąsiad prowadził uciążliwy dla otoczenia zakład stolarski. W stosunku do obiektów składających się na tę stolarnię wydawane były od 1994 r. decyzje o przymusowej rozbiórce, a następnie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Aktualnie większość orzeczonych nakazów została wykonana, a w czerwcu 2008 r. sąsiad zaprzestał prowadzenia przedmiotowej działalności i wyrejestrował ją z prowadzonej przez Wójta Gminy ewidencji działalności gospodarczej. W tym czasie władze gminy twierdziły, że nie planują wprowadzenia zmian w przeznaczeniu tego terenu. Z kolei naruszenia procedury planistycznej upatrywali skarżący we wcześniejszym podjęciu przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, a dopiero późniejszym podjęciem prac nad uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wnoszący skargę podnieśli, że nigdy nie występowali o zmianę przeznaczenia działki nr [...], a według informacji uzyskanej z Urzędu Gminy także sąsiad nie domagał się zmiany przeznaczenia jego działki nr [...]. Usiłując dociec, co spowodowało zmianę zapisów planu wystąpili w tej kwestii do Wójta o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na zgłoszone żądanie poinformowano ich, że zmiana planu wynikała z przeprowadzonej inwentaryzacji terenu i potrzeby uaktualnienia istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu można także wyczytać, że niektóre z zapisów planu uchwalonego w 2005 r. nie zostały do końca dostosowane do istniejących realiów i charakteru zabudowy istniejącej na terenie gminy.

Skarżący dodali, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność H. K. nigdy nie była wykorzystywana do jakiejkolwiek działalności gospodarczej czy rzemieślniczej, a stanowiła jedynie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jako droga dojazdowa do dalej położonych działek. Z kolei z uwagi na wielkość działki nr [...] i jej usytuowanie nie jest możliwe ograniczenie ewentualnych uciążliwości wynikających z dopuszczonej planem działalności gospodarczej wyłącznie do terenu tej działki. Plan nie zawiera także żadnych innych środków pozwalających na ochronę przed szkodliwymi immisjami właścicieli terenów mieszkaniowych sąsiadujących z tą enklawą. Tymczasem stolarnie z uwagi na emitowane przez nie pyły i hałas zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodali, że w obowiązującym, jak i w poprzednim planie miejscowym wydzielone zostały tereny, na których przewidziano możliwość prowadzenia tego typu uciążliwej działalności, a właściciel działki nr [...] uzyskał nawet pozwolenie na budowę stolarni przy ul. H. na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krzyżanowice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie stwierdził, że skarga wniesiona w stosunku do jego osoby powinna zostać oddalona, bowiem skarżący błędnie wskazali go obok Rady Gminy, jako jej adresata. Odnosząc się do zarzutów kierowanych pod adresem uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice stwierdził, że wbrew zarzutom skargi uchwała ta podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z poszanowaniem prawa własności oraz porządkuje ład przestrzenny na terenie gminy. W ocenie organu reprezentującego Gminę skarżący nie wykazali ponadto naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a w szczególności nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazano, że położone w Tworkowie działki nr [...] i nr [...] k.m. 2 zgodnie z ustaleniami Studium, którego zmiany zatwierdzono uchwałą Rady Gminy Krzyżanowice z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], znalazły się na terenach oznaczonych symbolem MNU tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej. Zrelacjonowano także przebieg poszczególnych etapów uchwalania planu wskazując, że procedura jego przygotowania, jak i uchwalania przebiegła zgodnie z obowiązującym prawem.

Za chybione reprezentant Gminy uznał zarzuty skarżących dotyczące możliwości lokalizacji w ich sąsiedztwie uciążliwych usług, np. zakładu stolarskiego. Stwierdził, że dla tego rodzaju działalności wymagana byłaby decyzja środowiskowa, a skarżącym przysługiwałby status stron w postępowaniu wymagającym oceny oddziaływania na środowisko. Sam zapis planu nie wystarcza bowiem do realizacji na przedmiotowym terenie usług uciążliwych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał wniesioną skargę za uzasadnioną.

Rozważając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełniała wymogi formalne określone powołanym przepisem. Sąd uznał również, wbrew stanowisku zajętemu przez pełnomocnika Wójta Gminy Krzyżanowice, skierowanie skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa obok Rady Gminy także do Wójta nie mogło skutkować jej oddaleniem z uwagi na błędne wskazanie jej adresata. Skarga została bowiem zgodnie z intencjami skarżących (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.) zakwalifikowana jako wniesiona na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazał również, że stosownie do art. 31 u.s.g. wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu w sprawie skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których uwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwało również zajęte w odpowiedzi na skargę stanowisko Wójta Gminy, poddające w wątpliwość legitymację skarżących do wniesienia skargi. Stanowisko skarżących dotyczące tej kwestii zostało oparte na twierdzeniu, że naruszenie ich interesu prawnego powodują zapisy zamieszczone w § 24 tekstu planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem C16 MNU, z którym bezpośrednio sąsiaduje stanowiąca ich współwłasność zabudowana budynkiem mieszkalnym działka nr [...]. Dodatkowo interes prawny skarżącego H. K. należy wywieść z faktu, że jest on współwłaścicielem działki nr [...], która weszła w skład terenu oznaczonego symbolem C16 MNU. Przy czym w związku z tym naruszenia interesu prawnego tego skarżącego upatrywać należy w fakcie, że umieszczenie przedmiotowej działki w obrębie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową może skutkować potraktowaniem jej jako strefy ochronnej dla dopuszczonej planem uciążliwej działalności gospodarczej na działce [...].

Sąd uznał również, że nie można zaakceptować stanowiska Gminy, iż kwestionowane zapisy planu nie naruszają interesu skarżących z tego powodu, że lokalizacja na przedmiotowym terenie uciążliwych usług musi zostać poprzedzona decyzją środowiskową. Analizując ten argument Sąd wskazał, że tylko w ust. 2 lit a § 24 uchwały jest mowa o zgodności "przebudowy, rozbudowy istniejących oraz budowie nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych" z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Zapisy takie nie odnoszą się natomiast do przebudowy i rozbudowy istniejących zakładów produkcyjnych. Sąd nadmienił, iż oceny oddziaływania na środowisko (przeprowadzanej m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) wymagają, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jedynie planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000, bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000, jeżeli obowiązek takiej oceny został stwierdzony w trybie przepisów tej ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko są zaliczane jedynie stolarnie, które posiadają instalacje do impregnacji drewna lub zdolność produkcyjną nie mniejszą niż 10 000 m³. Zdaniem Sądu nie może wreszcie ulegać wątpliwości, że w sytuacji gdy przepisy planu miejscowego dopuszczają choćby możliwość podejmowania działań naruszających wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym ustaleniami planu to, przepisy takie naruszają sferę ich interesu prawnego.

Uznając skargę za zasadną Sąd przystąpił do analizy zapisów § 24 skarżonej uchwały dotyczących jednostki C16 MNU w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie zaś z drugim z tych przepisów w planie określa się obowiązkowo także zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Sąd wskazał, że oczywistym jest, iż obie te zasady powinny być stosowane łącznie, to zaś oznacza brak podstaw do kształtowania przeznaczenia terenów w sposób polegający na wprowadzaniu do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich enklaw istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. Nie ulega wątpliwości, że obie wskazane wyżej zasady wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. muszą zostać uwzględnione przez gminnego planistę także w taki sposób, aby wprowadzone w planie ograniczenia prawa własności mieściły się w ramach wyznaczonych przepisami art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności zaś gminny planista winien zadbać aby ograniczenie prawa własności do nieruchomości objętych planem pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Kierując się tym wskazaniem Sąd stwierdził, że ingerencja gminnego planisty w sferę wykonywania prawa własności winna odwoływać się do innych konstytucyjnie chronionych wartości. Ingerencja taka może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W przypadku kwestionowanych przez skarżących zapisów odnoszących się do jednostki C 16 MNU jako wartości konkurencyjne powodujące ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z przysługującego im prawa do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wchodzić mogą tylko wolności i prawa innych osób, a w szczególności właściciela działki nr [...]. Właściciel ten, jak wynika z akt sprawy nie zgłaszał jednakże w odpowiednim trybie wniosków zmierzających do wprowadzenia w planie przedmiotowych zapisów mogących godzić w prawa właścicielskie skarżących. Choć, jak dodał Sąd, gdyby nawet podmiot ten zgłosił w trybie nieoficjalnym tego rodzaju wniosek to jego uwzględnienie naruszałoby inną konstytucyjną zasadę wskazaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., jaką jest zasada równości wobec prawa. Sąd wywiódł, iż z treści zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zostało przynajmniej uprawdopodobnione, że ograniczenia prawa własności ustanowione w kwestionowanym przez skarżących przepisie mieściły się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw. Tym samym Sąd uznał, że kontrolowany § 24 planu miejscowego w części odnoszącej się do jednostki C 16 MNU został uchwalony z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 i w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.

Za chybiony Sąd uznał natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie procedury planistycznej przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przez uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność, że przepisy ustalające treść i zasady procedowania nad studium zostały umieszczone w ustawie przed przepisami regulującymi procedurę planistyczną nie oznacza, że w toku prac nad nowym planem czy nad zmianą planu nie mogą zostać wprowadzone zmiany do wcześniej obowiązującego studium.

Z urzędu Sąd dostrzegł natomiast niezgodność kwestionowanego zapisu planu z rysunkiem obrazującym kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej, który stanowi załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanowice. W przedmiotowym załączniku mapowym nie oznaczono terenu działek nr [...] i nr [...] kolorem bladoróżowym ze skośnym czarnym nadrukiem liniowym oznaczającym projektowany kierunek przekształceń. Na s. 75 tekstu studium gdzie ustalono kierunki zagospodarowania terenów zabudowy jednorodzinnej nie wskazano jednocześnie kierunku przeznaczenia tych terenów pod usługi użyteczności publicznej. Natomiast bez wątpienia tereny obu działek tworzące jednostkę C 16 MNU nie były przed uchwaleniem zmiany studium wykorzystywane pod tego rodzaju usługi. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że kwestionowane przez skarżących zapisy planu miejscowego podjęte zostały także z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu (por. art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków). Zgodnie bowiem z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kwestionowane przez skarżących zapisy § 24 uchwały odnoszące się do jednostki C 16 MNU podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania oraz z naruszeniem przepisów art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodować musi nieważność tej części uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł o nieważności § 24 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do jednostki C16 MNU. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Krzyżanowice, zaskarżając wyrok ten w całości, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz niewłaściwą interpretację mającą wpływ na wydane orzeczenie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy Krzyżanowice ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do stwierdzania nieważności całego § 24 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części oznaczonej na rysunku planu symbolem C 16 MNU.

Paragraf 24 ust. 1 ww. uchwały stanowi, że wyznacza się tereny, wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczone symbolem MNU w następujących jednostkach strukturalnych: AMNU, CMNU, DMNU, GMNU, HMNU, IMNU, JMNU, dla których ustala się:

1. przeznaczenie podstawowe:

a. zabudowa mieszkaniowo - usługowa oraz usługi użyteczności publicznej,

2. przeznaczenie dopuszczalne:

a. przebudowa, rozbudowa istniejących oraz budowa nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska,

b. przebudowa i rozbudowa istniejących zakładów produkcyjnych.

Przy ocenie przytoczonego wyżej przepisu należy mieć na uwadze, że przy jego stosowaniu należy uwzględniać definicje zawarte § 4 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W punkcie 20 § 4 zawarta została definicja usług zgodnie z którą, gdy mowa o usługach należy przez to rozumieć obiekty usług handlu, gastronomii, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, sportu i rekreacji, kultury i rozrywki, obsługi turystyki, mieszkalnictwa zbiorowego (typu hotele, pensjonaty, domy spokojnej starości) oraz stacje benzynowe i inną działalność gospodarczą nie zakłócającą funkcji mieszkaniowej jak np. obiekty biurowe i socjalne, gabinety lekarskie itp. W punkcie 21 zawarta została definicja usług technicznych, przez które należy rozumieć usługi mechaniczne, motoryzacyjne, blacharskie, lakiernicze, wulkanizacyjne oraz inne o podobnym profilu. W punkcie 22 zawarta została definicja usług rzemieślniczych, przez które należy rozumieć usługi ślusarskie, kamieniarskie, stolarskie, piekarnicze i cukiernicze oraz o podobnym profilu, wykonywane w zakładach rzemieślniczych, produkcyjnych i usługowych.

Należy też mieć na uwadze, że w punkcie 22 § 4 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zawarta została definicja usług publicznych, przez które należy rozumieć usługi niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gminy (usługi oświaty różnych szczebli, usługi zdrowia, urzędy, biura, usługi komunalne, muzea, galerie, teatry, sale koncertowe, domy wyznaniowe, kościoły itp.), w szczególności usługi stanowiące działalność administracji publicznej oraz podległych jej lub nadzorowanych przez nią podmiotów, realizujących zadania na rzecz obywateli, wynikające z ustaw, a także działalność pozarządowych stowarzyszeń i związków wyznaniowych.

W postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy ma obowiązek uwzględnić m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 t.j.) następuje to na etapie opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konkretyzacja tych wymogów następuje następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obszar C 16 MNU w miejscowym planie to obszar, który zagospodarowany został pod zabudowę mieszkaniową. Nie wyklucza to przeznaczenia tego obszaru także na inne cele, jednakże należy mieć przy tym na uwadze, by przeznaczenie to nie skutkowało niemożliwymi do zaakceptowania utrudnieniami w wykorzystywaniu tego terenu na cele usługowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczenie wykorzystania terenu C 16 MNU pod usługi publiczne oraz usługi, przy uwzględnieniu definicji tych usług zawartych w § 4 pkt 10 i 20 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nie będzie skutkowało niemożliwymi do zaakceptowania utrudnieniami w wykorzystywaniu tego terenu na cele usługowe. Nie są to bowiem usługi, które generowały by uciążliwości na tyle istotne, że pogarszałyby ponad dopuszczalną miarę komfort życia mieszkańców znajdujących się już na tym terenie domów mieszkalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za dopuszczalne uznać również należy dopuszczenie w obszarze C 16 MNU przebudowy rozbudowy istniejących zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska oraz przebudowy i rozbudowy istniejących zakładów produkcyjnych. Jeśli na obszarze tym tego rodzaju zakłady istnieją i funkcjonują zgodnie z prawem, to Rada Gminy miała obowiązek wziąć pod uwagę ten fakt przy opracowywaniu miejscowego planu. Z kolei dla osób wykorzystujących tereny znajdujące się w obszarze C 16 MNU byłby to stan, który musiały brać pod uwagę, gdy rozpoczynały użytkowanie tego terenu poprzez budowę na nim budynków mieszkalnych i zamieszkanie w nich lub zamieszkanie w już istniejących budynkach mieszkalnych. Nie ma też żądnych podstaw do tego, by Rada Gminy opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiła przebudowę lub rozbudowę już istniejących obiektów wykorzystywanych, jako zakłady rzemieślnicze, techniczne, w tym jako zakłady stolarskie i warsztaty napraw samochodowych oraz zakłady produkcyjne.

Nie ma natomiast uzasadnienia dopuszczenie na obszarze C 16 MNU możliwości budowy nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów naprawa samochodowych. Nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych, by stwierdzić, że działalność zakładów usługowych rzemieślniczych lub technicznych, z uwzględnieniem definicji tego rodzaju usług zawartych w § 4 pkt 21 i 20 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwarza uciążliwości, które znacząco pogarszają możliwość korzystania z budynków mieszkalnych znajdujących się na obszarze C 16 MNU. Zawarte w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zastrzeżenie, że budowa nowych zakładów ma następować zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska nie stanowi wystarczającej gwarancji, że uciążliwości, które znacząco pogarszają możliwość korzystania z budynków mieszkalnych znajdujących się na obszarze C 16 MNU w rzeczywistości nie wystąpią.

By wyeliminować wątpliwości, co do brzmienia § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a po zapadnięciu niniejszego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten w odniesieniu do obszaru C 16 MNU będzie miał następujące brzmienie: "a) przebudowa, rozbudowa istniejących zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji pozostałej części § 24 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

W ustępie 2 § 24 ww. uchwały ustalono zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy. W przepisie tym określono m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, zasady przebudowy i rozbudowy istniejącej zabudowy, geometrię dachu. Ani skarżący ani Sąd I instancji nie przedstawili argumentów, które wskazywałyby na to, że zawarte w tym przepisie uregulowania naruszały prawo, w szczególności, by wykraczały one poza granicę przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego. Okoliczność, że dla terenów sąsiadujących z obszarem C 16 MNU wyznaczony został inny wskaźnik zabudowy, określono inną dopuszczalną wysokość budynków oraz odmienne standardy ochrony przed hałasem, na co zwracali uwagę skarżący, nie świadczy o naruszeniu przez Radę Gminy przepisów prawa. Zróżnicowanie tych parametrów mieści się w granicach przysługującego Radzie Gminy tzw. władztwa planistycznego.

W ustępie 3 § 24 uchwały Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wskazano, że w zakresie ochrony przed hałasem, tereny MNU zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowo usługowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony przed hałasem. Brak jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do przyjęcia, że przepis ten narusza prawo i istniała postawa do stwierdzenia jego nieważności.

W ustępie 3 § 24 ww. uchwały zawarto zakaz lokalizacji usług stacji sprzedaży paliw. Biorąc pod uwagę fakt, że § 24 tereny na obszarze oznaczonym MNU przeznacza przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową zawarcie w miejscowym planie takiego ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu jakim jest zakaz lokalizacji stacji sprzedaży paliw było w pełni uzasadnione.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP należało uznać częściowo za uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z rysunkiem obrazującym kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej, który stanowi załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K..

Sąd I instancji stwierdził, że w załączniku mapowym nie oznaczono terenu działek nr [...] i nr [...] kolorem bladoróżowym ze skośnym czarnym nadrukiem liniowym oznaczającym projektowany kierunek przekształceń. Sąd stwierdził również, że na stronie 75 tekstu studium gdzie ustalono kierunki zagospodarowania terenów zabudowy jednorodzinnej nie wskazano kierunku przeznaczenia tych terenów pod usługi użyteczności publicznej. Natomiast bez wątpienia tereny obu działek tworzące jednostkę C 16 MNU nie były przed uchwaleniem zmiany studium wykorzystywane pod tego rodzaju usługi. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że kwestionowane przez skarżących zapisy planu miejscowego podjęte zostały także z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Stanowiska tego nie można podzielić albowiem, w studium znajduje się zapis o treści: "Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - kształtowanie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej, rzemieślniczej i drobnej produkcji z zachowaniem i możliwością rozwoju istniejących obiektów usługowych, rzemieślniczych i produkcyjnych". W studium przewidziano możliwość przeznaczenia trenów zabudowy mieszkaniowej pod usługi. W miejscowym planie zagospodarowania mogło nastąpić doprecyzowanie tego zapisu poprzez wskazanie, że na teren oznaczony symbolem MNU będzie mógł być wykorzystywany do prowadzenia jednego z rodzajów usług, jakimi są usługi użyteczności publicznej. Odnośnie do przeznaczenia trenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasadnicze znaczenie ma zapis w części tekstowej tego studium. Sposób w jaki oznaczone zostały kierunki zagospodarowania dla terenu MNU na mapie stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy Krzyżanowice z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w realiach niniejszej sprawy nie może stanowić podstawy do uznania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w studium.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a, art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.