Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 808/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 5  ust. 1  pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77, art. 78, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. G., B. K., A. G., M. G., J. M. jako następców prawnych C. G. oraz H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. S. i F. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

W dniu 3 sierpnia 2004 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek G.G., S.P. oraz J. H.-Ś. o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku o pomieszczenie stacji diagnostyki samochodowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 58 (obręb 16), położonej w S. przy ulicy A. 73/1. Z załączonych do wniosku oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało, iż wszyscy wnioskodawcy są współwłaścicielami przedmiotowej działki, jednakże pozostałe dołączone dokumenty wskazywały na to, że współwłaścicielami przedmiotowej działki są G.G. oraz K.P.

W dniu [...] r. Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia wyżej wymienionego pozwolenia, o czym zawiadomił inwestorów, jak również właścicieli działek o nr 1/2 (droga krajowa), 58, 75, 65, 59 i 57. Zawiadomienia nie otrzymali jednak wszyscy współwłaściciele działki o nr 65 tj. I.G. i E.G. oraz działki nr 59 tj. M.H., W.M. i A.B. W tym samym dniu organ wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 9 września 2004 r. dokumentów stwierdzających prawo dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr 58 (obręb 16), położoną w S. przy ulicy A. 73/1.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta Powiatu S., na wniosek G.G., zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uregulowania spraw własności nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja.

W dniu 25 lipca 2005 r. wpłynął do organu wniosek G.G. o podjęcie zawieszonego postępowania. Z załączonego aktu notarialnego wynikało, iż G.G. stał się jedynym właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 58 (obręb 16), położonej w S. przy ulicy A. 73/1, co potwierdza również znajdujący się w aktach administracyjnych skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia 29 lipca 2005 r.

W związku z powyższym Starosta S. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, a następnie w dniu [...] r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom G.G., S.P. oraz J.H.-Ś. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego o pomieszczenie stacji diagnostyki samochodów osobowych na działce o nr ewid. 58 (obręb geod. [...]) położonej w S. przy ulicy A. 73/1. Jednocześnie organ ustalił, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obszar oddziaływania obiektu, który objął działki o nr ewid. 1/2 (droga krajowa), 57, 59, 65 oraz 75. Ponieważ nikt nie wniósł odwołania, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

W dniu 9 października 2006 r. G.G. wniósł o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego oraz wydanie zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany funkcji obiektu. Inwestor bowiem zrezygnował z budowy stacji diagnostyki pojazdowej na rzecz rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o pomieszczenie magazynowe dla potrzeb istniejącego sklepu motoryzacyjnego oraz pomieszczenie garażu na samochód osobowy, a także nadbudowę poddasza mieszkalnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w powołanym wyżej zakresie zostało doręczone stornom postępowania, z pominięciem jak poprzednio tych samych osób.

Zastrzeżenia do projektu zamiennego złożył w dniu 14 listopada 2006 r. C.G., współwłaściciel działki sąsiedniej o nr ewid. 59, którego zdaniem podniesienie budynku przylegającego do jego budynku negatywnie wpłynie na funkcjonowanie jego komina. Ponadto podniósł, iż przylegające do siebie budynki są przedwojenne, a ich fundamenty nie są przystosowane do nadbudowy piętra, natomiast prace budowlane spowodują uszkodzenia jego domu.

W dniu 15 listopada 2006 r. wnieśli swoje zastrzeżenia do projektu H. i F.S., właściciele sąsiadującej działki o nr ewid. 57. Ich zdaniem wielkość planowanej zabudowy wraz z niezbędnymi parkingami i drogami dojazdowymi nie jest zgodna ustaleniami co do obowiązku pozostawienia minimum 50 % terenów biologicznie czynnych wynikającymi z § 14 pkt 11 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. Ponadto H. i F.S. zażądali bezwarunkowego ustalenia charakteru usług świadczonych na działce o nr ewid. 58 w celu zapewnienia nieuciążliwości prowadzonej działalności na nieruchomości sąsiednie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta S. nałożył na G.G. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, załączonego do wniosku z dnia 10 października 2006 r. w zakresie wniesionych zastrzeżeń. W wykonaniu powyższego obowiązku G.G., pismem z dnia 28 listopada 2006 r., wyjaśnił, że prawidłowe funkcjonowanie komina w budynku sąsiada C.G. zapewni, za zgodą właściciela, poprzez jego nadbudowę do wysokości zgodnej z obowiązującymi warunkami technicznymi, w sposób zapewniający jego prawidłową pracę i bezpieczeństwo użytkowania.

Co do zastrzeżeń w przedmiocie fundamentowania ścian podlegających nadbudowie, G.G. powołał się na wcześniej złożony projekt budowlany, z którego wynika, że istniejące ściany budynków na działkach o nr ewid. 58 i 59 posiadają grubość 25 cm, są od siebie oddylatowane i posiadają fundamenty dla przeniesienia ich obciążeń na grunt. Projektowana nadbudowa przewiduje - zgodnie ze sztuką budowania – wykonanie: po pierwsze poszerzenia własnych fundamentów do szerokości 60 cm na właściwą głębokość, metodą minowania. Po drugie wykonanie pogrubienia istniejącej ściany do grubości 40 cm i zwieńczenia wieńcem żelbetonowym w poziomie stropu nad parterem. Po trzecie wykonanie ściany szczytowej poddasza z ogniomurem w linii rozgraniczającej z działką sąsiednią. Nadto inwestor nadmienił, że ściana przy granicy z sąsiednim budynkiem jest ścianą nie obciążoną stropem, a wzrost jej ciężaru związany z nadbudową jest niewielki. Natomiast zabezpieczenie sąsiedniego budynku odbywać się będzie poprzez wykonanie odpowiedniego zadaszenia, dla prac wykonywanych powyżej dachu sąsiada.

W odpowiedzi na zarzuty H. i F.S. inwestor oświadczył, że projekt budowlany jest zgodny z § 14 pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego, a w celu zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej projektuje się w ramach zagospodarowania działki minimalne utwardzenie powierzchni terenu oraz niezbędne dojścia i dojazdy. Istniejący wjazd indywidualny pozostaje, w uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., bez zmian (pismo z dnia 24 sierpnia 2005 r., znak: GDDKiA-OŁ.TO-mp.4251z/365/05). Zrezygnowano natomiast z miejsc parkingowych na terenie działki. Prowadzona działalności gospodarcza będzie zamknięta w ramach własnej nieruchomości i nie będzie uciążliwa dla nieruchomości sąsiadujących.

W dniu [...] r. Starosta S. wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., w skrócie: K.p.a.) decyzją nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o pomieszczenie magazynowe dla potrzeb istniejącego sklepu motoryzacyjnego oraz nadbudowy poddasza mieszkalnego i rozbudowy o pomieszczenie garażu na samochód osobowy (rezygnacja ze stacji diagnostyki) oraz zmienił, we wskazanej wyżej części, ostateczną decyzję własną nr [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Pozostałe warunki określone w przedmiotowej decyzji nie zmieniły się.

W uzasadnieniu organ odniósł się do podniesionych w toku postępowania zastrzeżeń i stwierdził, że wysokość budynku objętego planowaną zmianą jest zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na pismo z dnia 28 listopada 2006 r. organ wyjaśnił, iż w celu zachowania prawidłowego funkcjonowania komina na działce C.G. inwestor zobowiązał się do jego nadbudowy, a nadto uznał, iż powołane pismo oraz zamienny projekt budowlany wyjaśniają szczegółowo kwestię fundamentów oraz sposób realizacji i zabezpieczenia budowy.

Natomiast odnośnie zastrzeżeń H. i F.S. Starosta S. stwierdził po pierwsze, że zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalny procent zabudowy działki wynosi 40 %. Nie dotyczy to jednak działki budowlanej oznaczonej nr ewid. 58. Z przedłożonego zamiennego projektu budowlanego wynika, że wskaźnik wielkości planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. 58 nie jest sprzeczny z zapisami planu miejscowego. Dla zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zaprojektowano w ramach zagospodarowania działki minimalne, lecz konieczne dla prawidłowego funkcjonowania obiektu, utwardzenie terenu oraz niezbędne dojścia i dojazdy. Istniejący wjazd indywidualny został zachowany bez zmian w uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Natomiast możliwość parkowania samochodami dla klientów sklepu będzie zachowana z ogólnie dostępnych parkingów zlokalizowanych w pobliżu inwestycji. Po drugie uciążliwość działalności wykonywanej na terenie planowanej inwestycji jest zamknięta w ramach własnej nieruchomości i nie wpłynie negatywnie hałasem, drganiami lub zanieczyszczeniem na otoczenie. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania na terenie przedmiotowej nieruchomości może być prowadzony każdy rodzaj usług, których uciążliwość nie wykracza poza obszar własnej działki budowlanej, a przed każdą zmianą rodzaju świadczonych usług inwestor zobowiązany jest każdorazowo uzyskać zgodę organu administracji architektoniczno budowlanej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Od decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] r. odwołanie złożył C.G. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez nieposzanowanie występujących w obszarze działania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przez uchybienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. przy ulicy A. 71;

2. § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.);

3. § 12 wymienionego wyżej rozporządzenia poprzez udzielenie zezwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej z pominięciem przepisów przeciwpożarowych oraz bez uwzględnienia wymaganego przepisami prawa nasłonecznienia dla poddasza przeznaczonego na pobyt stały ludzi, a także naruszenia tym samym przepisów dotyczących zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na nadbudowę poddasza mieszkalnego.

Swoje zarzuty C.G. uzasadnił tym, że powstający budynek będzie dwukrotnie wyższy, co spowoduje tym samym zmianę nasłonecznienia jego budynku. Jego zdaniem zabudowa istniejąca powinna warunkować zabudowę powstającą, a zezwolenie na budowę budynku o parametrach znacznie odbiegających od parametrów budynku sąsiadującego wpłynie niekorzystnie na architektoniczny wygląd jego nieruchomości oraz konieczność przebudowy istniejących kominów. Odwołujący podważył ponadto zgodność projektu budowlanego z rzeczywistym stanem faktycznym, co do fundamentów i ścian budynków istniejących w granicy działek o nr ewid. 58 i 59.

Na tej podstawie odwołujący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Z kolei odwołaniem z dnia 5 stycznia 2007 r. decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. zaskarżyli H. i F.S., zarzucając tym samym uchybienie przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o obowiązku pozostawienia minimum 50 % terenów biologicznie czynnych tj. § 14 ust. 2 pkt 11 oraz o obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych w obrębie własnej działki.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Swoje rozstrzygnięcie, co do zarzutów C.G., organ II instancji uzasadnił tym, że zamienny projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu kwestia zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku wyłącznie na cele mieszkalne jest niczym nie popartym domniemaniem odwołującego się, ponieważ w przypadku każdej zmiany przeznaczenia obiektu, inwestor musi każdorazowo uzyskać zgodę od właściwego organu administracji, załączając projekt zamienny wraz z opiniami. Nadto przed przystąpieniem do użytkowania inwestor musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego obiektu.

Organ II instancji wyjaśnił również, powołując się na art. 35 Prawa budowlanego, iż organy administracji nie mają prawa ingerować merytorycznie w projekt budowlany przy jego zatwierdzaniu i udzielaniu pozwolenia na budowę. Za zgodność projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej odpowiada jego autor.

Co do zarzutu pominięcia niektórych stron postępowania administracyjnego organ II instancji wyjaśnił, że organ pierwszoinstancyjny zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił strony postępowania, a następnie wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, iż nie dysponował adresami zamieszkania pozostałych współwłaścicieli działki o nr ewid. 59, zwrócił się z prośbą do C.G. o powiadomienie M.H., W.M. i A.B. Skarżący powiadomił tylko swoją siostrę M.H. dopiero o wydaniu zamiennej decyzji nr [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym organ II instancji uznał zarzut pominięcia niektórych stron w postępowaniu za niezasadny.

Natomiast w odpowiedzi na zarzuty H. i F.S., zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji, organ II instancji wyjaśnił, iż wskaźnik planowanej zabudowy nie jest sprzeczny z zapisem planu miejscowego, albowiem maksymalny procent zabudowy działki wynosi 40%, leni nie dotyczy to działki o nr geodezyjnym 58. Miejsca parkingowe wykonano natomiast zgodnie z warunkami zawartymi w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Ł. z dnia 24 sierpnia 2005 r.

W dniu 20 marca 2007 r. C.G. złożył za pośrednictwem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W swojej skardze skarżący powtórzył swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji, a ponadto zarzucił naruszenie § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego budowa, o której stanowi zaskarżona decyzja, stwarza zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej i dlatego powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu istniejącego budynku z uwzględnieniem oddziaływań wywołanych wzniesieniem nowego budynku. Dodatkowo organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż w trakcie postępowania zmienił się inwestor, albowiem jedynym właścicielem działki o nr ewid. 58 stał się G.G. i dlatego powinna być wydana nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie decyzja zmieniająca.

W dniu 5 kwietnia 2007 r. skargę na decyzję Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] r. wnieśli H. i F.S. zarzucając jej nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących Wojewoda Ł. nie wyjaśnił kwestii dotyczących obowiązku pozostawienia minimum 50% terenów niezabudowanych i nieutwardzonych jako tereny biologicznie czynne oraz obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych wynikających z potrzeb związanych z prowadzoną działalnością usługową w obrębie własnej działki, dlatego skarżący w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnieśli te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi zarówno C.G. jak i H. i F.S. oraz podtrzymał swoje stanowisko zawarte we własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. wyjaśniając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie narusza § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż rozbudowa jest zgodna z planem miejscowym, zaprojektowane ściany spełniają przepisy przeciwpożarowe i nie przesłaniają pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ponieważ takowe nie występują w strefie projektowanej rozbudowy. Decyzja nie narusza także § 204 ust. 5 wymienionego rozporządzenia, gdyż rozbudowa zgodnie z projektem budowlanym nie powoduje zagrożeń bezpieczeństwa dla skarżącego i nie obniża przydatności jego obiektu do użytkowania, natomiast zastrzeżenia co do § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały wyjaśnione przez inwestora pismem z dnia 28 listopada 2006 r. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, to zdaniem organu G.G. mógł samodzielnie wystąpić o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż złożył do akt kopię aktu notarialnego z dnia 24 czerwca 2005 r., z którego wynika, że stał się jedynym właścicielem przedmiotowej działki, a do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor złożył wszelkie wymagane dokumenty.

Ponadto tym organ II instancji ponownie podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania jednoznacznie określają, że maksymalny procent zabudowy działki na terenie oznaczonym symbolem 5MM wynosi 40 %, lecz nie dotyczy to działki o nr geodezyjnym nr 58 stanowiącej własność G.G. Zdaniem organu zastosowanie tego zapisu analogicznie zmniejsza maksymalny procent powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona.

Z uwagi na śmierć skarżącego C.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. zawiesił postępowanie przed Sądem, a następnie w dniu 15 października 2008 r. postanowił podjąć zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych C.G.: B.G., B.K., A.G., M.G. oraz J.M.

W dniu 18 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm.), postanowił połączyć sprawę ze skargi C.G. o sygn. akt II SA/Łd 808/08 oraz sprawę ze skargi H. i F.S. o sygn. akt II SA/Łd 810/08 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Łd 808/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W przedmiotowej sprawie doszło do następujących naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza po pierwsze zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Po drugie kontroli organu podlega także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Naruszenie to jednak należy rozpatrzyć w dwóch aspektach, a mianowicie z punktu widzenia zarzutów H. i F.S. oraz zarzutów C.G.

W pierwszym aspekcie naruszenia art. 35 Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na zarzuty niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla "R." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z § 14 ust. 1 tego planu dla terenu objętego inwestycją funkcją dominującą jest zabudowa mieszana, mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, związana z prowadzeniem działalności gospodarczej w miejscu zamieszkania o uciążliwości nie wykraczającej poza obszar działki budowlanej. Natomiast § 14 ust. 2 planu wprowadza następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. Według § 14 ust. 2 pkt 10 planu maksymalny procent zabudowy działek dla tego terenu wynosi 40 % ich powierzchni, z wyłączeniem działki o nr ewid. 58. Wynika z tego, że powierzchnia działki o nr ewid. 58 może być zabudowana ponad 40 %. Z drugiej jednak strony § 14 ust. 2 pkt 11 planu mówi o obowiązku pozostawienia minimum 50 % terenów niezabudowanych i nieutwardzonych jako tereny biologicznie czynne, przy czym w odróżnieniu od poprzedniego zapisu, plan nie przewiduje żadnych wyjątków dla jakiejkolwiek działki na danym terenie. W tym miejscu należy odnieść się do definicji "powierzchni biologicznie czynnej" określonej w planie, zgodnie z którą przez taką powierzchnię rozumie się niezabudowaną i nieutwardzoną część powierzchni działki, pokrytą trwałą roślinnością lub użytkowaną rolniczo. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji można wywnioskować, że dla organów administracji wyłączenie działki o nr ewid. 58 spod ograniczenia określonego w § 14 ust. 2 pkt 10 planu rozciąga się także na zapis § 14 ust. 2 pkt 11 planu. Taka wykładnia przepisów planu nie znajduje akceptacji Sądu, ponieważ z ustaleń analizowanego planu miejscowego jednoznaczne wynika, że zapisy odnośnie maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej należy uwzględniać niezależnie od siebie, a żadne odstępstwa w tym przedmiocie nie są dopuszczalne. Organy administracji nie wzięły pod uwagę faktu, iż powierzchnia działki o nr ewid. 58 wynosi 347m², a projektowana powierzchnia zabudowy razem z powierzchnią zabudowy już istniejącą wyniesie 207 m². Z tego wynika, że działka o podanym numerze zostanie zabudowana w ok. 60 %. Ponadto organy przyjęły bez zastrzeżeń wyjaśnienia inwestora, zawarte w piśmie z dnia 28 listopada 2006 r., że dla zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej projektuje się w ramach zagospodarowania działki minimalne, lecz konieczne dla prawidłowego funkcjonowania obiektu, utwardzenie terenu oraz niezbędne dojścia i dojazdy, co kłóci się z przytoczoną wyżej definicją i po raz kolejny pokazuje pasywny sposób prowadzenia postępowania administracyjnego.

Następną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest nieuwzględnienie w projekcie budowlanym § 14 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym należy zapewnić miejsca parkingowe wynikające z potrzeb prowadzonej w obrębie własnej działki działalności usługowej. Zarówno organ I jak i II instancji oparł się w tej kwestii na piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia 24 sierpnia 2005 r. znak: GDDKiA-OŁ.TO-mp.4251z/365/05. Wspomniane pismo zostało załączone do wyjaśnień G.G. z dnia 28 listopada 2006 r., złożonych w wykonaniu postanowienia Starosty S. nr [...] z dnia [...] r. Po bliższej analizie pisma z dnia 24 sierpnia 2005 r. należy stwierdzić, iż po pierwsze stanowi ono jedynie fragment korespondencji pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. a G.G., po drugie z pisma tego w żadnym wypadku nie wynikają jakiejkolwiek uzgodnienia odnośnie zapewnienia miejsc parkingowych na działce objętej planowaną inwestycją. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. udzieliła bowiem jedynie zgody na zachowanie bez zmian istniejącego wjazdu z drogi krajowej na działkę inwestora, wyraziła natomiast obawy co do możliwości zapewnienia miejsc parkingowych, powołując się przy tym na § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organy przyjęły, iż klienci sklepu prowadzonego na działce o nr ewid. 58 będą korzystali z ogólnie dostępnych parkingów zlokalizowanych w pobliżu inwestycji, albowiem dla organów administracji zasadnicze znaczenie powinno mieć, czy projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązuje w pierwszej kolejności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast zdaniem Sądu organy administracji w ogóle nie uwzględniły tej niezgodności, nawet pomimo wyraźnego oświadczenia inwestora, zawartego w piśmie z dnia 28 listopada 2006 r., że rezygnuje on całkowicie z miejsc parkingowych na swojej nieruchomości. Takie rozwiązanie stanowi bezwzględne naruszenie zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (podobnie teza nr 1 wyroku NSA z dnia 03.06.2008 r., sygn. akt II OSK 599/07).

Reasumując, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki, jako naruszający wskazane powyżej przepisy planu nie mógł być zatwierdzony przez organ i nie mógł stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W drugim aspekcie naruszenia art. 35 Prawa budowlanego trzeba zauważyć, że zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził oględzin miejsca planowanej inwestycji pod kątem podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń, przede wszystkim dotyczących grubości i wytrzymałości ścian i fundamentów przylegających do siebie budynków, możliwości naruszenia przepisów przeciwpożarowych, czy stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa dla sąsiedniego budynku. Nie można wykluczyć, iż zarzuty naruszenia przepisów § 11, § 12, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie były zasadne, nie zwalniało to jednak organu administracji z obowiązku sprawdzenia ich zasadności we własnym zakresie, albowiem zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W omawianym stanie faktycznym organ II instancji ograniczył się jedynie to stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, a wszystkie wątpliwości zostały wyjaśnione przez inwestora pismem z dnia 28 listopada 2006 r. Argumenty organu, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę organ administracji nie może ingerować w rozwiązania merytoryczne projektu, za które odpowiadają jedynie autorzy projektu nie zostały przez Sąd zaaprobowane. Stanowisko, na podstawie którego odpowiedzialność zawodową za sporządzony projekt budowlany ponoszą osoby, które go wykonały należy uznać za uzasadnione tylko pod takim warunkiem, że określone nieprawidłowości uzewnętrznią się dopiero podczas realizacji inwestycji. Jeżeli jednak owe nieprawidłowości można usunąć na etapie projektowania to obowiązek ich wyeliminowania spoczywa właśnie na organach administracji podczas badania projektu budowlanego na podstawie art. 35 Prawa budowlanego. Skoro zatem organ II instancji własnymi ustaleniami nie poparł zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to Sąd w oparciu o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie miał podstaw do uznania podniesionych zarzutów za bezzasadne.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Oznacza to jednak, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować nie tylko w taki sposób, aby spełnić wszystkie wymagania określone w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, ale należy także zapewnić m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Jednym z podniesionych w skardze zarzutów było to, iż projektowana nadbudowa poddasza mieszkalnego budynku istniejącego, doprowadzi do zachwiania prawidłowego funkcjonowania komina budynku położonego w granicy z działką o nr ewid. 58, a także będzie miała niekorzystny wpływ na fundamenty i ściany przylegających do siebie budynków. W omawianym stanie faktycznym mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, jaką jest zabudowa w granicy dwóch działek. W związku z tym organy administracji nadzorujące proces budowlany powinny w szczególności badać, czy ów proces nie wpłynie niekorzystnie na interesy osób trzecich, a przede wszystkim czy nie zostaną naruszone konstytucyjne przepisy o ochronie własności (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 28.04.2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 794/05). Należało zatem wyjaśnić wszelkie wątpliwości podnoszone w toku postępowania administracyjnego, czego organy nie uczyniły, ograniczając się jedynie do uwzględnienia wyjaśnień inwestora i przedłożonego przez niego projektu budowlanego. W sytuacji, gdy rozbudowa budynku położonego w granicy z działką sąsiednią zmusza właściciela przylegającego budynku do przebudowy istniejących kominów, to mamy do czynienia z ingerencją w jego prawo własności. Skoro inwestor zobowiązał się do nadbudowy kominów na budynku sąsiada za jego zgodą, to taką zgodę powinien uzyskać przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Organ administracji powinien natomiast ustalić, czy faktycznie doszło do porozumienia na warunkach zaakceptowanych przez obie strony. Może zastosować w tym celu środki przewidziane przez zastosowanie odpowiedniej procedury np. art. 13 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., w skrócie: K.p.a.). Wymaga to jednak od organu aktywnego działania, a nie tylko biernego analizowania przedłożonego projektu budowlanego.

Sąd uznał również, że organy administracji I i II instancji naruszył także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, kto jest uczestnikiem procesu budowlanego. Zadaniem organów administracji jest natomiast ustalenie tych podmiotów, a następnie umożliwienie im brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, o czym mówi art. 10 § 1 K.p.a. Od tej zasady można odstąpić jedynie przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). W omawianym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Organ I instancji nie powiadomił wszystkich współwłaścicieli działki o nr 65 tj. I.G. i E.G. oraz działki nr 59 tj. M.H., W.M. i A.B. W odpowiedzi na zarzut pominięcia niektórych stron w postępowaniu zarówno organ I jak i II instancji wyjaśnił, iż nie dysponował adresami pominiętych osób, co uniemożliwiało ich zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. Organ II instancji ponadto wyjaśnił, że organ pierwszoinstancyjny zwrócił się z prośbą do C.G. o powiadomienie pozostałych współwłaścicieli działki o nr ewid. 59. Pomimo, że nie jest to prawdą, bo w aktach administracyjnych I i II instancji brak jest dokumentów potwierdzających zaistnienie takiego faktu, należy stanąć na stanowisku, że to organy administracji mają obowiązek ustalić, a następnie powiadomić wszystkie strony postępowania. Nie mogą natomiast tego ciężaru przerzucać na innych uczestników postępowania. Organy administracji muszą brać pod uwagę fakt, że współwłaściciele nieruchomości mogą mieć sprzeczne ze sobą interesy, nawet wtedy, gdy są najbliższą rodziną. Ponieważ przymiot bycia stroną w procesie budowlanym zakreśla wprost z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dn. 21.12.2007 r., sygn. akt. II SA/Gl 769/07) w omawianym stanie faktycznym doszło, zdaniem Sądu do jego ewidentnego naruszenia.

Wykazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego mają ścisły związek z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego organy administracji nie podjęły wszelkich środków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich spornych i wątpliwych okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie wydały o niewyczerpujący materiał dowodowy, czym uchybiły przepisom prawa procesowego nie tylko wskazanym w skardze tj. art. 7 i 77 K.p.a., ale także art. 78, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. To na organie administracji publicznej, w myśl art. 77 § 1 K.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządzące zatem postępowaniem administracyjnym zasada prawdy obiektywnej i zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymagają, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00). Skarżący C.G. w toku postępowania zwracał bowiem uwagę na potrzebę dokonania oględzin na miejscu, jednak jego żądanie zostało przez organy zignorowane wbrew art. 78 § 1 K.p.a. Natomiast w toku postępowania II instancji organ nie podjął żadnych kroków w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Stanowisko, według którego przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę organ administracji nie może ingerować w rozwiązania merytoryczne projektu, za które odpowiadają jedynie jego autorzy sprzeciwia się dokładnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (art. 80 k.p.a.). Niezawiadamiając wszystkich stron o prowadzonym postępowaniu organy administracji dopuściły się także naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., pozbawiając tym samym te osoby nie tylko możliwości czynnego, ale i jakiegokolwiek udziału w prowadzonym postępowaniu.

Sąd natomiast nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a., ponieważ jak wynika z akt administracyjnych w dniu 31 maja 2006 r. Starosta S. wydał, po rozpatrzeniu wniosku G.G., postanowienie nr [...], na podstawie którego przeniósł na wnioskodawcę własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania zasądzonych w pkt 2 i 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

B.C.