Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2033/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt III SA/Po 480/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt III SA/Po 480/06, oddalił skargę Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Regulamin określił zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie miasta i gminy P., w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych prowadzących działalność na terenie Miasta i Gminy P. oraz prawa i obowiązki odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Powyższą uchwałę doręczono Wojewodzie W. dnia [...], który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...] , na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , orzekł nieważność § 3 ust. 1, § 24 ust. 3, § 29, § 33 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w § 3 ust. 1 regulaminu postanowiono, że "ilość wody dostarczonej odbiorcom i odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorcę. W umowie przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń, dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia". Zdaniem Wojewody W. zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) w przedmiotowym regulaminie określa się minimalny poziom świadczonych w tym zakresie usług i do pojęcia minimalnego poziomu usług należy zaliczyć minimalne ciśnienie wody, dlatego za niezgodny z cytowanym przepisem należy uznać § 3 regulaminu, który odsyła w zakresie minimalnego ciśnienia wody do postanowień umowy.

Z kolei w § 24 ust. 3 regulaminu , na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, nałożono obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego utrzymania i legalizacji. Wojewoda podkreślił, iż nałożenie powyższego obowiązku wykracza poza regulacje ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 6 tej ustawy możliwość montażu dodatkowego wodomierza instalowanego na koszt odbiorcy usług możliwa jest wyłącznie w przypadku ustalenia ilości wody zużytej bezpowrotnie. Ponadto organ nadzorczy wyjaśnił, iż w § 29 ust. 1 regulaminu określono, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci, mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko warunki wybudowania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, ale również warunki wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, natomiast w § 33 określono, iż warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej mogą obejmować też obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych i w związku z tym, zdaniem Wojewody W., należy przyjąć, że postanowienie § 29 ust. 1 regulaminu mówiące o możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych faktycznie stanowi o obowiązku wybudowania tych urządzeń. Organ nadzorczy podkreślił, iż do budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych zobowiązane jest przedsiębiorstwo na mocy art. 15 powołanej ustawy. Tak więc postanowienia regulaminu regulujące sprawę obowiązku wybudowania urządzeń przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych za jego zgodą wiążą bez podstawy prawnej warunki przyłączenia nieruchomości do sieci z budową samej sieci przez odbiorcę. Ponadto stwierdzono, iż Rada Miejska w P. w postanowieniach zawartych w § 29 regulaminu, zobowiązała przedsiębiorstwo i osobę ubiegającą się o przyłączenie sieci do zawarcia przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę, a także postanowiła, że odpłatne przejęcie przedmiotowych urządzeń polegać może na przeniesieniu na przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej w sposób umożliwiający przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. Tym samym, w ocenie Wojewody, powyższymi regulacjami Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową. Zobowiązanie to nie ma bowiem uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wojewoda W. podkreślił także, iż wybudowanie przez odbiorcę z własnych środków urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, ich przekazanie gminie lub przedsiębiorstwu następuje na warunkach uzgodnionych w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada Miejska w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości, zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 15, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 27, a także pominięcie przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego treści art. 6 ust. 1 i 3, art. 15 oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, iż art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem Rady Miejskiej błędne jest przekonanie organu nadzoru powołujące się na stanowisko Ministra Transportu i Budownictwa, iż ustawowe pojęcie "minimalny poziom usług" odnosi się również do kwestii tak szczegółowej jak minimalne ciśnienie wody. Obowiązek ustawowy oznacza jedynie konieczność wskazania w treści regulaminu przedmiotowo, co najmniej do zapewnienia jakich usług jest zobowiązane przedsiębiorstwo. Rada Miejska nie jest natomiast zobowiązana do określenia w regulaminie dokładnych parametrów technicznych świadczenia usług, jak chociażby minimalnego ciśnienia dostarczanej wody.

W skardze wskazano także, iż bezzasadny jest zarzut niezgodności § 24 ust 3 regulaminu z art. 27 cytowanej ustawy, albowiem brzmienie analizowanego przepisu nie wyłącza zastosowania wodomierza dodatkowego w innych przypadkach, ponieważ brak jest w tym przepisie takiego ograniczenia. Rada Miejska w P. podkreśliła też , że w sytuacji, gdy odbiorca usług wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, a jednocześnie pobiera wodę wyłącznie (lub również) z ujęć własnych, to istnieje potrzeba ustalenia sposobu określenia ilości ścieków i dlatego niniejszy regulamin wprowadzając obowiązek montażu dodatkowego wodomierza uzupełnia cytowaną ustawę oraz określa sposób dokonywania rozliczeń w pewnej specyficznej sytuacji, której ustawa nie przewiduje. Ponadto zaznaczono, że regulamin nie wykracza poza ramy ustawy, bowiem art. 19 ust. 2 pkt.1 i 2 wyraźnie nakazuje określenie w treści regulaminu szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oraz sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach i w związku z tym postanowienia zawarte w § 24 ust. 3 regulaminu znajdują oparcie w przepisach art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy. Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę, na fakt, iż treść art. 19 ust. 2 omawianej ustawy określa tylko obligatoryjną treść regulaminu, natomiast nie zawiera zamkniętego katalogu dopuszczalnych w regulaminie postanowień i w związku z tym Rada Miejska ma prawo zawrzeć w regulaminie postanowienia odnoszące się do innych kwestii niż te wskazane wprost w analizowanym przepisie. Warunkiem dopuszczalności zawarcia takich regulacji jest, zdaniem Rady, by dotyczyły one praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług oraz nie były one sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Podniosła, iż chybiony jest także zarzut rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej kwestii przyłączenia nieruchomości do sieci z obowiązkiem budowy przez przyszłego odbiorcę usług, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych z własnych środków oraz zarzut ustalenia obowiązku zawarcia przez odbiorcę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy odpłatnego przekazania wybudowanych urządzeń. Według skarżącej treść § 29 i § 33 regulaminu wprost opiera się na przepisach art. 15 ust. 1 i art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy. Ponadto Rada Miejska wskazała, iż jedynym podmiotem, na którym ciąży obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest w rozumieniu art. 2 pkt 15 i 16 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i podkreśliła, że obowiązek ten jest ograniczony przez ustawę przedmiotowo, do inwestycji wskazanych w uchwalonym przez radę gminy wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. W związku z tym do żadnych innych inwestycji, bez względu na ich zasadność i społeczną potrzebę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest zobowiązane. Dalej wyjaśniono, że Rada zdecydowała się na powyższe regulacje mając na uwadze, iż jeżeli przedsiębiorstwa funkcjonujące na terenie Gminy będą wydawać techniczne warunki przyłączenia do sieci jedynie tym odbiorcom, których nieruchomości posiadają już dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej albo, dla których dostęp ten zostanie zagwarantowany w ramach realizacji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń, to nastąpi zahamowanie rozwoju Gminy poprzez wstrzymanie nowych inwestycji na terenach, które nie są przewidziane do uzbrojenia w planie wieloletnim. Dlatego, aby nie doszło do takiej sytuacji w regulaminie przewidziano możliwość wydania technicznych warunków przyłączenia do sieci pozwalających na wybudowanie również urządzenia wodociągowo-kanalizacyjnego. Jednocześnie Rada zadecydowała o powiązaniu wydania warunków przyłączenia do sieci zawierających warunek w postaci obowiązku wybudowania urządzenia z podpisaniem umowy w sprawie odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzenia w oparciu o art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżąca konkludując wskazała że art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy określa tylko obligatoryjną treść regulaminu, a więc Rada mogła zawrzeć w regulaminie postanowienia odnoszące się do innych sfer praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. z dnia [...] [...] uznał, że jest ono zgodne z prawem oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano , iż zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały, należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał .

W § 3 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska w P. postanowiła, że ilość wody dostarczonej odbiorcom i odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa, która może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców. W umowie, przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenia do lokalnego podnoszenia ciśnienia.

Zgodnie zaś z treścią art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody i pod odpowiednim ciśnieniem nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustawodawca w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu słusznie organ nadzoru przyjął, że "minimalne ciśnienie wody" mieści się w zakresie pojęcia "minimalny poziom usług". Jest ono bowiem warunkiem realizacji przewidzianego ustawą obowiązku dostarczenia wody w odpowiedniej ilości. W myśl zaś powołanego wcześniej brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy "minimalne ciśnienie wody" jako wchodzące w zakres minimalnego poziomu usług powinno być określone w regulaminie. Wobec powyższego twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że odesłanie dokonane w kwestionowanym przepisie regulaminu jako oparte wprost na normie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest poprawne, nie może być uznane za prawidłowe, tym bardziej, że przywołany przepis mówi ogólnie o "ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia" jako jednym z postanowień umowy obok sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń i innych obligatoryjnych postanowień umowy o zaopatrywanie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Ponadto niezamieszczenie przez przedsiębiorstwo zdecydowanej większości z obligatoryjnych elementów nie ma wpływu na ważność (istnienie umowy). W razie ich braku odpowiednie zastosowanie znajdują postanowienia regulaminu, którego treść w dużej mierze pokrywa się z elementami mającymi być składnikiem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zaś za istotne elementy, jakie powinna posiadać umowa, aby doszła do skutku, należałoby w zasadzie uznać jedynie określenie przedmiotu sprzedaży, który sprzedawca zobowiązuje się przenieść na własność kupującego oraz cenę, jako świadczenie ekwiwalentne kupującego .

W tej sytuacji zdaniem Sądu koniecznym jest zapis regulaminu, z którego będzie wynikał obowiązek dostarczania wody pod odpowiednim ciśnieniem, przy czym nie chodzi tu o ustalenie szczegółowych parametrów technicznych.

W § 24 ust. 3 regulaminu Rada Miejska w P., na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych nałożyła obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego utrzymania i legalizacji. Zgodnie z art. 27 ust. 1,4,5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętnie normy zużycia wody. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie zaś ich braku na podstawie umowy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Zauważono , iż w art. 15 ust. 3 ustawy wskazano, że koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Ustawodawca, zgodnie z treścią art. 27 ust. 6, nakłada ponadto na odbiorcę usług obowiązek pokrycia kosztów wodomierza dodatkowego w celu ustalenia ilości bezpowrotnie zużytej wody i uwzględnienia tego w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków. Zatem zdaniem Sądu ustawowa regulacja dotycząca ustalenia ilości wody dostarczonej oraz odprowadzanych ścieków jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu urządzeń jest wyczerpująca.

Nałożenie zaś przez Radę na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w ocenie Sądu pierwszej instancji jest pozbawione postawy prawnej i w sposób oczywisty sprzeczne z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tej sytuacji Sąd nie zgodził się z poglądem przedstawionym w skardze, a mianowicie, że wprowadzając przy braku urządzenia pomiarowego, obowiązek montażu wodomierza dodatkowego, regulamin uzupełnia ustawę, określając sposób dokonywania rozliczeń w pewnej specyficznej sytuacji, której ustawodawca nie przewidział. Za nieuprawnione też uznano więc w tym kontekście twierdzenie skarżącej Rady, że postanowienia regulaminu dotyczące warunków zawierania umów z odbiorcami posiadającymi ujęcia własne i zasad dokonywania rozliczeń takich odbiorców, wprost znajdują oparcie w treści art. 19 ust. 2 omawianej ustawy. Prawidłowo natomiast w odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podniósł, że regulamin nie może nakładać na odbiorcę usług nowych obowiązków z dodatkowymi wydatkami.

Również Sąd uznał , iż słusznie organ nadzoru zakwestionował też zgodność § 29 i § 33 ust. 2 Regulaminu z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 29 ust. 1 Regulaminu określono bowiem, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko warunki wybudowania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, ale również warunki wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Zaś § 33 ust. 2 Regulaminu stanowi, że jeżeli "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń. Mając więc na względzie powyższy zapis w ocenie Sądu zasadnie Wojewoda W. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, iż postanowienie zawarte w § 29 ust. 1 dotyczące możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) faktycznie oznacza obowiązek wybudowania tych urządzeń. W myśl natomiast art. 15 cytowanej ustawy realizację budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych jest obowiązane zapewnić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto w ust. 2 § 29 Regulaminu Rada Miejska w P. zobowiązała przedsiębiorstwo i osoby ubiegające się o przyłączenie do zawarcia, przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę. Postanowiła też, że odpłatne przejecie polegać może na przeniesieniu na przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności dzierżawy a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania w sposób umożliwiający przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. Zdaniem Sądu organ nadzoru trafnie stwierdził, że we wskazanym przepisie Rada wykroczyła poza delegację ustawową.

Ponadto wyjaśniono , że z art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika , że umowy o odpłatnym przekazaniu urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych mogą, ale nie muszą zawrzeć osoby, które już faktycznie wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne. Nadto osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków nie może natomiast przerzucać kosztów budowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na odbiorcę usług nawet za jego zgodą. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że zasady określone w Regulaminie służą jedynie stworzeniu jasnych reguł postępowania w przypadku zgodnej woli stron, co do budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych przez przyszłego odbiorcę usług w sytuacji braku perspektyw uwzględnienia podłączenia jego nieruchomości do systemu wodociągowo-kanalizacyjnego oraz, że skoro art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera zamkniętego katalogu dopuszczalnych w regulaminie postanowień, to Rada Miejska miała prawo zawrzeć w Regulaminie również postanowienia określone w § 29 i § 33. Wyjaśniono, że choć rzeczywiście z treści art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy nie wynika zamknięty katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, to postanowienia Regulaminu uchwalonego przez Radę w tym zakresie nie mogą być sprzeczne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani pozbawione podstawy prawnej. Uchwała zaś musi być sformułowana w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości co do jej treści i zgodności z obowiązującym prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w P. zaskarżając go w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 19 ust 1 i 2, art. 27, art. 6, art. 15 oraz art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przyjęcie, iż:

1) w użytym w art. 19 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pojęciu "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne" mieści się również ustalenie minimalnego ciśnienia (ilości) dostarczanej wody, choć zgodnie z art. 6 ust 3 przywołanej ustawy, ustalenie powyższego parametru stanowi essentialia negotii umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawieranej między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym,

2) treść art. 19 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy podstaw do nałożenia na odbiorców usług wodociągowych i kanalizacyjnych obowiązków wprost nie wskazanych w ustawie, ale mieszczących się w sferze praw i obowiązków z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w szczególności w postaci obowiązku montażu na własny koszt wodomierza własnego, w sytuacji gdy do sieci kanalizacyjnej przedsiębiorstwa odbiorca usług wprowadza ścieki, które są wynikiem wykorzystania wody pochodzących z ujęć własnych odbiorcy znajdujących się poza kontrolą przedsiębiorstwa i przez przedsiębiorstwo nie opomiarowanych,

3) treść art. 19 ust 2, art. 15 i 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy podstaw do zawarcia w regulaminie zasad budowy, w szczególnych wypadkach, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych przez odbiorcę usług, za jego zgodą i z jednoczesnym ustaleniem zasad odpłatnego przejęcia tychże urządzeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] Nr [...] oraz w odpowiedzi na skargę z dnia 25 maja 2006 r. uznając wydany w sprawie wyrok za odpowiadający prawu .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim wyjaśnić należy , iż przepis art. 94 Konstytucji, stanowi , że akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Tym samym wskazując na powyższe uznać należy , że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego zawarte w ustawie. Dokonując oceny aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na uwadze to , że akt ten nie może wykraczać poza delegację ustawową . W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażany był również pogląd , że narusza prawo akt prawa miejscowego nie tylko wykraczający poza delegację ustawową lecz również powielający postanowienia ustawowe , jak i ten który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej .

Przy uwzględnieniu powyższego zauważyć należy , że Sąd pierwszej instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tj. Dz. U. Nr 123 , poz. 858 ze zm. ) Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1).

Przepis art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy zawiera zaś upoważnienie dla rady gminy uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, natomiast w ust. 2 tego przepisu przyjęto , że regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w cytowanym wyżej przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie. To przepisy ustawowe wzmacniają pozycję odbiorcy usług i wyłącznie w ich ramach rada powinna uwzględniać lokalne uwarunkowania.

Analiza treści przywołanych przepisów, dokonana przy zastosowaniu podstawowych reguł wykładni prawa, wskazuje, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza treść § 24 ust. 3 przedmiotowego regulaminu, w którym na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa w razie braku urządzeń pomiarowych nałożono obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza własnego , jego utrzymanie i legalizację. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. upoważnia bowiem do określenia w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Ustalony w akcie prawa miejscowego sposób rozliczeń musi jednak pozostawać w zgodności z zasadami rozliczeń zakreślonymi w rozdziale 5 ustawy ( dot. zatwierdzania taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ) . Zgodnie z art. 1 ustawy mają one bowiem na celu również ochronę interesu odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W myśl art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków , ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Jednak w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W tym samym przepisie ustawodawca przewidział też możliwość obciążenia odbiorcę usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej (art. 27 ust. 6). Powyższe oznacza, że nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w tym zakresie jest niewątpliwie prawidłowe i wynika z właściwego odczytania treści art. 19 ust. 2 w związku z art. 27 omawianej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Dodatkowo wyjaśnić należy , że w rozdziale II uchwalonego regulaminu zatytułowanego minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie , zamieszczono § 3 ust. 1 regulaminu , w którym przyjęto , że ilość wody dostarczanej odbiorcom i odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci określa umowa . Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców sugeruje , że zawarte w nim postanowienia odnoszą się do wskazanych w tytule kwestii. W tej sytuacji choć należy zgodzić się z twierdzeniem , że minimalne ciśnienie wody to nie to samo co minimalny poziom usług lecz nie jest to pojęcie bez znaczenia dla minimalnego poziomu usług , bo brak odpowiedniego ciśnienia wody rzutować będzie na poziom usług . Skoro z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt. 1 omawianej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. wynika , że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to w opisanej sytuacji ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej tak jak to ma miejsce we wskazanym § 3 ust. 1 regulaminu narusza powołany przez Sąd przepis art. 19 ust. 2 pkt. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tożsame stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06 niepublikowanym ) . Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji , że konieczny był zapis regulaminu , z którego wynikałby obowiązek dostarczenia wody pod odpowiednim minimalnym ciśnieniem , skoro wskazuje na to dodatkowo tytuł rozdziału II regulaminu .

Nie można uznać wbrew wywodom skargi , że odesłanie uczynione w powyższym zakresie znajduje oparcie w przepisie art. 6 ust. 3 pkt. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków . Z treści tego przepisu wynika tylko i wyłącznie , że umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków zwiera ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunki ich świadczenia . Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji , że na ważność umowy cywilnoprawnej w powyższym zakresie nie ma wpływu niezamieszczenie większości z obligatoryjnych elementów wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy . W razie ich braku odpowiednie zastosowanie znajdują postanowienia regulaminu , którego treść w dużej mierze pokrywa się z elementami mającymi być składnikiem umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków . Bowiem za istotny element umowy by doszła ona do skutku uznać należy określenie przedmiotu sprzedaży oraz ceny . Tym samym i w powyższym zakresie jako chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy .

Ponadto nieusprawiedliwiony pozostaje ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczący wadliwej wykładni art. 19 ust. 2 , art. 15 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. ( co wynika z motywów uzasadnienia skargi kasacyjnej ) , iż przepisy powyższe nie dają radzie gminy podstawy do zawarcia w regulaminie zasad budowy w szczególnych wypadkach urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych przez odbiorcę usług za jego zgodą i z jednoczesnym ustaleniem zasad odpłatności przejęcia tychże urządzeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne .

Z przywołanego wyżej art. 19 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. wynika , że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać warunki przyłączania do sieci . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie daje podstawy do wiązania kwestii przyłączenia do sieci z obowiązkiem budowy samej sieci z własnych środków przez przyszłego odbiorcę usług urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Brak jest również podstawy prawnej do wiązania warunków przyłączenia nieruchomości do sieci z budową samej sieci .

W § 29 regulaminu wprowadzono natomiast uregulowanie mówiące o możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych a przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej zobowiązano taką osobę do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę a także postanowiono , że odpłatne przejęcie tych urządzeń polegać może na przeniesieniu na przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia jak również na zawarciu umowy obligacyjnej . Natomiast w § 33 ust. 2 regulaminu zobowiązano do wcześniejszego odbioru urządzenia wodociągowego i/lub kanalizacyjnego wybudowanego z własnych środków .

Odnosząc treść tej regulacji prawa miejscowego do postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ,to wskazać należy ,iż art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego , w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne do budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych

Ponadto omawiana ustawa nakłada w art. 15 ust. 2 i 3 na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek poniesienia wyłącznie kosztów związanych z budową przyłączy do sieci oraz urządzeń pomiarowych.

Natomiast w przypadku gdy mieszkańcy wybudowali z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, na podstawie art. 31 cytowanej ustawy mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego , że niedopuszczalne było w przedmiotowym regulaminie nałożenie na odbiorcę usług obowiązku budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków , to także przekazanie tak wybudowanych urządzeń gminie lub Przedsiębiorstwu zawsze następuje na warunkach uzgodnionych w umowie a nie akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków .

Nie ma znaczenia w tym wypadku okoliczność , że wybudowanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych ma nastąpić za zgoda tej osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci skoro przepisy wyraźnie wskazują , że to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do budowy tych urządzeń, bowiem regulamin , nie może przerzucać kosztów budowy sieci na odbiorcę .

Tym samym zarówno § 29 jak i 33 ust. 2 regulaminu odnoszące się do omawianej kwestii jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 19 ust. 2 ustawy należało wyeliminować z uchwalonego przez Gminę regulaminu . Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wbrew wywodom skargi kasacyjnej przedstawił prawidłową wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 19 ust. 2 , art. 15 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków .

Tym samym skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła być uwzględniona .

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .