Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.Ś. i B.Ś. (dalej jako Inwestorki) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego lokalu użytkowego [...] [...] w celu wydzielenia z niego dwóch odrębnych lokali w parterze budynku przy ul. [...] [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W.

Decyzja została doręczona m.in. uczestnikowi postępowania - zarządzającej budynkiem Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. (dalej jako Skarżąca lub Wspólnota Mieszkaniowa). Decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron, wskutek czego stała się ostateczna.

II.

Dnia [...] października 2017 r. do organu nadzoru (Wojewody [...]) wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej zawierający żądanie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta [...] W.

Po wszczęciu postępowania w tej sprawie, (zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2018 r.), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej na wstępie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Przywołując w uzasadnieniu istotę postępowania nieważnościowego organ zauważył, iż decyzja budowlana nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a od dnia jej doręczenia nie minęło 10 lat. Tym samym nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.

Zdaniem organu I instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji wskazuje, iż nie jest ona obarczona żadną wad kwalifikowanych. Przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwej podstawy prawnej, bez rażącego naruszenia prawa, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest obecnie trwale niewykonalna.

Po złożeniu przez Inwestorki dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozstrzygnięcia Prezydenta, przed wydaniem decyzji organ ten zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Inwestor wypełnił wszystkie nałożone na niego obowiązki, a organ I instancji dokonał stosownych sprawdzeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Wojewoda zaznaczył także, że projekt budowlany inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zawiera stosowne oświadczenia o jego wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądowym organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci.

Odpowiadając na zarzut Skarżącej dotyczący braku posiadania przez Inwestorki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podkreślono, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. "pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 11 P.b. "Ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych".

Jak dalej podnosi Wojewoda, postępowanie nieważnościowe jest ograniczone do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania weryfikowanej decyzji, zaś organ nadzorczy - co do zasady - orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy, którymi dysponował, względnie którymi organ stopnia podstawowego powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Organ uznał zatem, iż w dacie wydawania decyzji budowlanej Prezydent dysponował oświadczeniem Inwestorek o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, w tym nieruchomością wspólną, na cele budowlane (prawo to wywodzone jest przy tym ze współwłasności (akt notarialny Rep. [...] [...]) oraz stosunku zobowiązaniowego, na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Ponadto, z akt sprawy wynika, że w toku postępowania nikt nie podważał prawa Inwestorek do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym Prezydent W. przyjął oświadczenie o jego posiadaniu za prawdziwe.

Sądy administracyjne dopuszczają badanie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., zwłaszcza w przypadkach budzących wątpliwości, jednak organ nie może przy tej ocenie wykraczać poza swoje kompetencje. Dlatego też Wojewoda nie mógłby np. stwierdzić fałszywości uchwały przedłożonej jako dowód umocowania inwestora.

Wojewoda uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa błędnie twierdzi, że naruszenie prawa w zakresie zbadania złożonego oświadczenia było oczywiste. Nie świadczy o tym wskazywanie przez Skarżącą wydanie pozwolenia na wykonanie prac budowlanych wbrew bezwzględnej dyspozycji przepisu, stanowiącego, iż takie pozwolenie może zostać wydane wyłącznie inwestorowi, który posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ zauważył, że pozwolenie na budowę wydaje się podmiotowi, który złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wnioskodawcę, co do zasady, obciąża zatem odpowiedzialność za prawdziwość oświadczenia. Wydanie decyzji o pozwolenie na budowę podmiotowi, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zawsze będzie się wiązało z naruszeniem prawa przez organ. W związku z tym teza o oczywistości naruszenia i bezwzględności jego dyspozycji jest nieprawidłowa. W przypadkach budzących wątpliwości organ powinien zbadać prawdziwość ww. oświadczenia. Nie jest to jednak sytuacja, w której można mówić o oczywistym i rażącym naruszeniu prawa.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

Akceptując stanowisko organu I instancji, zwłaszcza w kwestii podstaw przyjęcia rażącego charakteru naruszenia przepisu prawa, GINB zauważył, iż weryfikowana decyzja Prezydenta W. nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Inwestorki złożyły oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączając do niego m.in. uchwałę właścicieli lokali położonych w nieruchomości wspólnej nr [...], wyrażającą zgodę na wykonanie prac realizowanych w części nieruchomości wspólnej, tj. na wstawienie dodatkowych drzwi wejściowych do lokalu użytkowego [...] [...] – [...] od strony ul. [...] w miejscu dotychczasowego otworu okiennego.

W ocenie GINB za nieracjonalny należy uznać zarzut braku zgody na wykonanie pozostałych prac objętych pozwoleniem realizowanych wewnątrz samodzielnego lokalu mieszkalnego, który nie należy do części wspólnych. Ponadto, wstawienie dodatkowych drzwi wejściowych, niewątpliwe co do zasady ma na celu wydzielenia odrębnych lokali. W związku z powyższym, mając na uwadze również fakt nie zakwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wspólnotę Mieszkaniową w drodze odwołania nie można jednoznacznie przyjąć, że nie wyraziła ona zgody na wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów prawa w tym zakresie (rok 2003) obowiązkiem inwestora nie jest już wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. W związku z tym należy stwierdzić, że Inwestorki prawidłowo złożyły oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak dalej wyjaśniono, co do zasady oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym), gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.

Zdaniem GINB w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanego art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Planowana inwestycja nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu w związku z tym nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] [...] udzielił pozwolenia na omawianą inwestycję. Natomiast analiza projektu budowlanego wykazała, że badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa zwłaszcza w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach.

Nie zachodzą także inne wady kwalifikowane, które wskazywałyby na nieważność zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze zarzuty Skarżącej GINB podkreślił, że wówczas gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazałyby się fałszywe, to taka okoliczność może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności. Przesłanka wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04).

Za bezzasadny w kontekście całości sprawy uznano również zarzut naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych), art. 7b (zasada adekwatności, proporcjonalności) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania).

IV.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, kwestionując ją w całości i wnosząc o jego uchylenie (jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody).

Rozstrzygnięciu GINB zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, a zwłaszcza art. 3 ust. 11, art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 39 ust. 1 i art. 82 ust. 2 P.b. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm. - dalej jako u.w.l.).

Zdaniem Strony Skarżącej decyzja GINB (podobnie jak decyzja Wojewody [...]) narusza także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Lokal Inwestorek położony jest w budynku wielolokalowym. Do zasad zarządzania i ograniczeniach w prawie własności poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych lub użytkowych w takim budynku zastosowanie znajdują przepisy ustawy o własności lokali. Z przepisów wskazanej ustawy wynika, iż własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest własnością całkowicie nieograniczoną, a zatem właściciel takiej nieruchomości nie może w sposób nieograniczony dokonywać pewnych czynności faktycznych i prawnych bez zgody pozostałych właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości.

Z art. 22 ust. 4 u.w.l. wynika, że połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale.

Warunkiem koniecznym posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane w celu przeprowadzenia robót budowlanych dla wydzielania dwóch odrębnych lokali - było więc nie tylko dysponowanie przez Inwestorki prawem własności lokalu użytkowego [...] [...], lecz także zgoda pozostałych właścicieli lokali wyrażona w uchwale na podział.

W sprawie od samego początku nie ulegało wątpliwości, że planowana inwestycja - roboty budowlane na wykonanie których Inwestorki uzyskały pozwolenie - dotyczy tzw. nieruchomości lokalowej. Jasne od samego początku było to, że chodzi o podział lokalu na dwa odrębne w budynku wielomieszkaniowym. Stan prawny dotyczący prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane był wiadomy, bowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o własności lokali uzależniają możliwość dokonania podziału lokalu od zgody wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w uchwale.

Dopiero uchwała właścicieli lokali, podjęta zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali, wyrażająca zgodę na podział lokali dla Inwestorek, stworzyłaby sytuację, w której posiadałyby one prawo do dysponowania ruchomością na cele budowlane.

Takiej uchwały jednak nie ma, bowiem nigdy nie została ona podjęta, a Inwestorki o jej podjęcie nawet się nie zwracały do Wspólnoty.

Niepoważne zdaniem Skarżącej są wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, iż skoro Wspólnota podjęła uchwałę wyrażającą zgodę na wykonanie w lokalu drugich drzwi to tym samym podjęła uchwalę na podział lokalu.

Wedle przepisów k.p.a. organa administracji publicznej rozpoznają i rozstrzygają sprawy na podstawie przepisów prawa. Proste zestawienie treści tych przepisów z wnioskiem złożonym przez Inwestorów oraz ich oświadczeniem o dysponowaniu ruchomością wspólną na cele budowlane dawały podstawę do stwierdzenia, iż w istniejącym stanie prawnym i faktycznym Inwestorki prawa takiego nie posiadały.

Decyzji wydana na rzecz inwestora, który nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarówno takiego, który oświadczenia o takim prawie w ogóle nie złożył, jak też takiego, który złożył oświadczenie nieprawdziwe, daje podstawę do stwierdzenia, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę (na wykonanie robót budowlanych) została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Strona zakwestionowała twierdzenia organów, iż samo złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zasadniczo stwarza podstawę do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a organa administracji publicznej nie mogą oceniać czy oświadczenie to polega na prawdzie. W takiej sytuacji gdyby Inwestorki złożyły oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. terenu Placu [...] w W. zamierzając na tym terenie prowadzić inwestycję, to także organ twierdziłby, że zwolniony jest z badania prawdziwości takiego oświadczenia.

Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek dokładnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy i wyjaśnienia wątpliwości. Przepis art. 32 ust. 4 P.b. stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane. Przepis ten nie wskazuje, że pozwolenie na budowę wydaje się. Przepisy nie zwalniają administracji publicznej z obowiązku zbadania czy inwestor składający oświadczenie, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, istotnie takie prawo ma. Pomimo złożenia przedmiotowego oświadczenia przez inwestora organ nie ma bezwzględnego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Brzmienie przepisu art. 34 P.b. nie uchyla podstawowych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w k.p.a.

Z przepisów prawa budowlanego jasno wynika, że pozwolenie na budowę nie może być wydane osobie, która nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli więc osobie nie mającej prawa do dysponowania ruchomością na cele budowlane pozwolenie zostanie wydane, to stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie merytorycznych rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie Sąd ocenia działania organów nadzoru podjęte w ramach postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Należy zatem przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają stwierdzenie nieważności.

Idąc dalej należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tą wadą, są w tym przypadku istotne.

Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Taka sytuacja wyklucza wówczas możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

VII.

W niniejszej sprawie Skarżąca wskazuje, iż organy naruszyły rażąco przepisy procesowe dokonując w trybie nieważności niewłaściwej weryfikacji decyzji Prezydenta [...] pod kątem wykonania przez tenże organ obligatoryjnych obowiązków kontroli wymagań stawianych inwestorowi w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji Strona uznaje, iż organy wadliwie przyjmują zakres obowiązku badania oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, traktując iż w niniejszej sprawie wystarczające było samo odebranie oświadczenia. Tymczasem z przepisu art. 22 ust. 4 u.w.l. wynika, iż do podziału nieruchomości lokalowej znajdującej się w budynku Wspólnoty wymagana jest zgoda tej wspólnoty wyrażona w formie uchwały. Brak zatem weryfikacji oświadczenia pod tym względem, w połączeniu z przedłożoną uchwałą zezwalającą jedynie - zdaniem Skarżącej - na montaż dodatkowych drzwi wskazuje, że Prezydent rażąco wadliwie zbadał okoliczności sprawy.

W związku z powyższymi twierdzeniami Skarżącej należy zauważyć, iż w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest oczywiste, iż przepis ten, w połączeniu z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. ustanawia jako zasadę obowiązek przedłożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (w stosownej formie i pod odpowiednim rygorem), co z założenia ustawodawcy miało stanowić wystarczający dowód tego, iż osobie ubiegającej się o pozwolenie na budowę przysługuje prawo do takiej aktywności w ramach danej nieruchomości. Nie jest jednak tak jak wskazuje Skarżąca, iż organy powołane przepisy i wypływającą z nich zasadę traktują jako swoisty aksjomat i w związku z tym uznają bezkrytycznie, iż są zwolnione z wszelkiego badania prawdziwości, czy też rzetelności złożonego przez inwestora oświadczenia.

Przeczy temu przede wszystkim wyraźne powoływanie się przez organy na orzecznictwo sądowe dopuszczające badanie oświadczenia inwestora jak również na kwestie towarzyszące w tej konkretnej sprawie złożonemu przez Inwestorki oświadczeniu, co miało uzasadniać brak rażącego naruszenia prawa przez organ budowlany stopnia podstawowego. Oczywiście Sąd dostrzega (mogącą wprowadzać potencjalnego odbiorcę w błąd) do pewnego stopnia wadliwą retorykę organów nadzoru, które opisując zakres działania organów architektoniczno-budowlanych analizujących dokumentację składaną przez inwestora używają zwrotów mogących sugerować, że w takim przypadku dokonuje się bardzo okrojonych działań pod względem analizy złożonego oświadczenia (takie wrażenie mogą wywoływać w szczególności używane zwroty "jedynie", "wyłącznie", czy też wskazywanie na rolę projektantów w procesie budowlanym). Niemniej jednak nie można przyjąć, iż organy czynią założenie, iż przedłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje automatyczne przyjęcie, iż prawo takie (którego źródło szeroko opisuje art. 3 pkt 11 P.b.) istnieje i w ogóle nie podlega badaniu. Organy wyraźnie twierdzą bowiem, iż na tle okoliczności tej konkretnie sprawy, zwłaszcza zaś udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w całym postępowaniu budowlanym i nie kwestionowaniu udzielonej zgody, nie można wywieść aby istniały podstawy do kwestionowania obecnie złożonego oświadczenia.

Sąd zauważa przeto, iż w każdym postępowaniu budowlanym organ jest zobowiązany zawiadomić właściciela nieruchomości (w tym także budynku wielolokalowego - tu akurat podmiot zarządzający takim budynkiem) o tym, iż toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, zainicjowane na rzecz podmiotu, który nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości (całego budynku składającego się z poszczególnych lokali) i złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością wspólna na cele budowlane. Niezależnie od innych obowiązków organu to właśnie poprzez udział właściciela/zarządcy nieruchomości realizowane jest prawo do weryfikacji prawdziwości oświadczenia złożonego przez podmiot, który zgodnie z księgą wieczystą czy ewidencją gruntów nie jest jej właścicielem. To właśnie m.in. w ten sposób, organ mógłby "wychwycić" przedstawianą przez Skarżącą przykładową sytuację, w której złożone zostałoby oświadczenie o prawie do dysponowania np. Placem [...] w W. na cele budowlane (poza oczywistą wątpliwością w tym zakresie, nasuwająca się już na podstawie samego charakteru tego miejsca).

W przypadku Skarżącej podkreślić należy, iż brała ona udział tak w postępowaniu budowlanym, jak również w postępowaniu przed konserwatorem zabytków. W każdym z tych postępowań wyraźnie wskazywano, iż inwestycja polega na wydzieleniu z jednego lokalu dwóch nowych lokali. Niewątpliwie gdyby wówczas Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, iż Inwestorki nie posiadają zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wówczas Prezydent [...] zobligowany byłby do wyjaśnienia tej wątpliwości. Wobec jednak braku aktywności Wspólnoty w tym zakresie słusznie przyjmują organy nadzoru, iż Prezydent nie miał podstaw do zakwestionowania złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, mogąc przyjmować, iż Inwestorki posiadają stosowne zgody. Okoliczność ta istotnie wpływa zatem na postrzeganie przesłanki skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje zaskarżona decyzja, której Skarżąca zarzuca nieważność.

Podobnie należy wskazać, iż podawane na rozprawie powody, dla których Wspólnota Mieszkaniowa obecnie inicjuje postępowanie nieważnościowe (a więc potrzeba przeliczenia i zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej), nie mogą być widziane jako wpływające istotnie na skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa wydaną decyzją budowlaną, co do zasady zezwalająca na zmiany w nieruchomości Inwestorek.

VIII.

Nie można także podzielić uwag Skarżącej formułowanych na tle art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali w kontekście obowiązków organów architektoniczno-budowlanych wywodzonych z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.

Zgodnie z tym przepisem połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel lokalu może żądać rozstrzygnięcia przez sąd.

Sąd nie ma wątpliwości, iż dla członków wspólnoty mieszkaniowej nie jest bądź co najmniej nie powinna być obojętna kwestia liczby lokali istniejących w budynku (nieruchomości wspólnej), ponieważ może ona mieć wpływ tak na sposób sprawowania zarządu (mała lub duża wspólnota) czy też powodować zmianę wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, co może z kolei mieć wpływ np. na sposób podejmowania decyzji w głosowaniu per capita (jeden lokal = jeden głos).

Niemniej jednak Skarżąca zbyt skrajnie interpretuje treść art. 22 ust. 4 u.w.l. wywodząc z niej bezwzględny nakaz analizowania przez organy architektoniczno-budowlane składanego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością wspólną dla inwestycji polegającej m.in. na połączeniu lub podziale nieruchomości lokalowej, sprowadzając to w istocie do żądania bezwzględnego przedłożenia stosownej uchwały.

Przede wszystkim Sąd pragnie podkreślić, iż z art. 22 ust. 4 u.w.l. odczytywanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. nie można wywieść bezwzględnego obowiązku organów budowlanych do żądania od inwestora planującego wskazaną aktywność budowlaną (połączenie bądź podział lokalu/i), przedkładania za każdym razem i w każdym przypadku uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę. Pomimo brzmienia wskazanego przepisu wskazującego na potrzebę podjęcia uchwały, kwestia podziału/połączenia lokali pozostaje nadal wewnętrzną sprawą wspólnoty i jej członków i może zostać rozstrzygnięta w różny sposób, w tym sądownie. Po to więc organ zawiadamia wspólnotę mieszkaniową, aby umożliwić jej weryfikację złożonego oświadczenia i rzeczywiście posiadanej przez inwestora zgody.

Ponadto podkreślić trzeba, iż na tle niniejszej sprawy Inwestorki przedłożyły uchwałę wspólnoty (kwestionowaną obecnie przez Skarżącą). Odczytanie jej treści w postępowaniu budowlanym, przy braku jakiejkolwiek inicjatywy ówczesnych władz Wspólnoty Mieszkaniowej, nie mogło wzbudzić w organie wątpliwości co do złożonego oświadczenia. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. wynika na pewno obowiązek ustalenia przez właściwy organ czy oświadczenie zostało prawidłowo złożone, zaś orzecznictwo sądowe uzupełniło rozumienie tego przepisu również o obowiązek weryfikacji twierdzeń inwestora w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa nie kwestionowała w postępowaniu budowlanym a wcześniej w postępowaniu przed organem ochrony zabytków planów inwestycyjnych polegających na podziale lokalu usługowego na dwa mniejsze, to trudno obecnie przyjąć, iż organ powinien był z urzędu weryfikować złożone przez Inwestorki w tym względzie oświadczenie.

Powyższą argumentację wspiera również przedłożona na rozprawie przez Inwestorki dokumentacja, zawierająca m.in. pismo kierowane do członków wspólnoty, w którym wyraźnie opisano zamierzenie inwestycyjne (podział lokalu), celem uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach nie można więc nie uznać jako racjonalnego twierdzenia, że w przedłożonej uchwale wyrażającej zgodę na montaż dodatkowych drzwi wyłącznie przez niedopatrzenie nie znalazł się zapis o celu takiego działania czyli podziale lokalu na dwa odrębne.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów nadzoru, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi kwalifikowana wadliwość decyzji budowlanej, która nakazywałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. i art. 22 ust. 4 u.w.l. Prezydent W. nie był w tej sprawie zobowiązany do weryfikowania złożonego przez Inwestorki oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Końcowo, poza głównym nurtem merytorycznych rozważań Sąd wskazuje, realizując w tym względzie wynikającą z Konstytucji RP, przepisów prawa niższej rangi ale przede wszystkim z istoty sądowego rozstrzygania sporów konieczność godzenia stron o spornych interesach, iż w niniejszej sprawie Inwestorki i Wspólnota Mieszkaniowa powinny być może rozważyć wzajemne wysłuchanie i zrozumienie kwestii mających istotne znaczenie dla każdej z nich. Koncyliacyjny sposób rozstrzygania wątpliwości i niedomówień powinien zdaniem Sądu poprzedzać ewentualne kierowanie sprawy na drogę postępowania administracyjnego a następnie sądowego. Nie sposób nie odnieść więc wrażenia, iż to właśnie przez całkowity brak porozumienia w bądź co bądź błahej sprawie wykonania obowiązków związanych z dokonanym podziałem doszło do zainicjowania sprawy administracyjnej i sądowej.

Reasumując, Sąd oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)