Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1467/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, 135, 7, 151, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/10 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 333/10 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie przekazania według właściwości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury przekazał według właściwości Prezesowi Rady Ministrów wniosek P. Sp. z o.o. w Warszawie dotyczący wyłączenia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z postępowania w sprawie przebiegu procesu koordynacji pociągów na rozkład jazdy 2009/10.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia 2 grudnia 2009 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Ministrowi Infrastruktury wniosek P. Sp. z o.o. w Warszawie dotyczący wyłączenia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z postępowania w sprawie przebiegu procesu koordynacji pociągów na rozkład jazdy 2009/10.

Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. . z o.o. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja określana "sporem kompetencyjnym". Nie można też mówić o sporze o właściwość bowiem taki możliwy jest jedynie między dwoma równorzędnymi organami administracji publicznej, co wynika z brzmienia art. 22 § 1 k.p.a..

Skargę na powyższe postanowienie złożyły P. Sp. z o.o. w Warszawie, domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 53 ust 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym poprzez jego nie zastosowanie wobec przyjęcia przez organ, iż wszelkie spory kompetencyjne pomiędzy organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a.;

- przepisów postępowania tj. art. 65 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest ponowne przekazanie sprawy organowi, który już raz uznał się niewłaściwym do jej rozpatrzenia, podczas, gdy w takiej sytuacji dochodzi do powstania sporu kompetencyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organ jest związany postanowieniem o przekazaniu mu sprawy na tyle, że w ramach wstępnego badania sprawy ma obowiązek w pierwszej kolejności stwierdzić, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia. Jeżeli organ, który w następstwie tego postanowienia otrzymuje podanie i uznaje, że nie jest właściwy, może przekazać sprawę do organu właściwego. Gdy organem, który jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, ma być organ, który wydał postanowienie o przekazaniu sprawy, konieczne jest rozpatrzenie sporu kompetencyjnego.

Postanowienie przekazujące, wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy, i dlatego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien wystąpić organ, któremu sprawę przekazano, jeżeli nie uważa się za organ właściwy (postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 r., I OW 153/05). W przypadku, gdy organy pozostające w sporze występują do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o rozstrzygnięcie sporu, który w ocenie ministra jest sporem kompetencyjnym rozstrzyganym stosownie do art. 22 § 2 k.p.a. przez sąd administracyjny, minister może wystąpić z wnioskiem o rozpatrzeniu sporu przez sąd administracyjny (art. 22 § 3 pkt 3 k.p.a.) albo pouczyć o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem przez organy pozostające w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a.) - postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2004 r., OW 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 39.

Art. 22 § 3 k.p.a. określa zamkniętą listę podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie takiego sporu, a zatem złożenie wniosku przez inny podmiot jest niedopuszczalne. Przepisy kodeksu dają podstawę do wyodrębnienia następujących, podstawowych rodzajów sporów o właściwość:

1) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1, 2 i 4),

2) spory o właściwość między terenowymi organami administracji rządowej (art. 22 § 1 pkt 3, 6 i 7),

3) spory o właściwość między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1- 4, 6 i 7 art. 22 § 1,

4) spory o właściwość między organami administracji publicznej a ministrem (art. 22 § 1 pkt 9).

Dotychczasowe spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej (art. 22 § 2) stały się z dniem 1 stycznia 2004 r. sporami kompetencyjnymi.

Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie określonym w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i z art. 15 § 2 p.s.a. oraz art. 22 § 2 k.p.a. dotyczy w istocie nie kompetencji, lecz właściwości, czyli ustalenia, jaki organ jest władny do wydania władczego rozstrzygnięcia (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej) w konkretnej sprawie.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a zatem zakres ich kompetencji w tym obszarze jest znacznie szerszy niż określony w art. 22 § 2.

Z przepisu art. 22 § 1 wynika, że spory o właściwość mogą powstać tylko między organami tego samego stopnia, a zatem, poza przypadkami wymienionymi w pkt 9 tego przepisu, należałoby wykluczyć możliwość powstania sporów o właściwość między organami administracji publicznej wyższego stopnia a organami niższego stopnia, np. między wojewodą a organem administracji zespolonej w tym samym województwie lub między organem gminy a samorządowym kolegium odwoławczym. Sąd zauważył jednak, iż wbrew twierdzeniom Prezesa Rady Ministrów, nie jest on organem wyższej instancji nad Ministrem Infrastruktury w rozumieniu przepisów k.p.a., pomimo istnienia oczywistego zwierzchnictwa służbowego. W każdym przypadku sporu o właściwość między organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., gdy jednym z nich jest minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest Prezes Rady Ministrów (art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a.), co potwierdzałoby tezę organu o swoistej roli arbitra jaką pełni w rozwiązywaniu powstałych sporów.

Zdaniem Sądu, powstały pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Prezesem Rady Ministrów spór pozostaje poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczoną art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i z art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz art. 22 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi Sąd wyjaśnił, iż rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przyznane zostało Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 189 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa". Postanowienia Konstytucji rozwijają m.in. art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102 poz.643 ze zm.). Zgodnie z art. 53 tej ustawy ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia, gdy dwa lub więcej centralne konstytucyjne organy państwa uznały się właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy (spór kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy (spór kompetencyjny negatywny).

W sporze kompetencyjnym podlegającym rozstrzyganiu przez Trybunał mogą brać udział tylko centralne konstytucyjne organy państwa, a to znaczy, że spierające się organy muszą spełniać dwa warunki: 1) muszą być organami "konstytucyjnymi", a więc ich byt i kompetencja do określonych działań muszą bezpośrednio wynikać z Konstytucji, 2) muszą należeć do kategorii organów "centralnych", co z kolei wyklucza spory pomiędzy organami różnego szczebla w tej samej strukturze organizacyjnej. W konsekwencji spór kompetencyjny, w rozumieniu art. 189 Konstytucji, nie może wystąpić pomiędzy centralnymi organami państwa, z których choćby jeden nie jest organem konstytucyjnym (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 176-177). Nie może też wystąpić spór kompetencyjny, w znaczeniu art. 189 Konstytucji, między konstytucyjnymi organami państwa, z których choćby jeden nie jest organem centralnym (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt Kpt 1/2008). Z wnioskiem w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych mogą wystąpić do wyłącznie podmioty wskazane w art. 192 Konstytucji. Organom tym przysługuje legitymacja bierna, a więc zdolność do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym sporu kompetencyjnego

O ile nie budzi wątpliwości, iż Prezes Rady Ministrów jest centralnym konstytucyjnym organem państwa o tyle Minister Infrastruktury już warunku tego nie spełnia bowiem jego kompetencje wynikają z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U z 2007 r., nr 65, poz. 437 ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U z 2003 r. nr 24, poz. 199 ze zm.), a nadto z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. nr 216, poz. 1594). Jednocześnie jego pozycja nie jest równorzędna wobec Prezesa Rady Ministrów w tej samej strukturze organizacyjnej. Ostatecznie więc zarzut skargi o konieczności wszczęcia przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego na podstawie art. 53 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, należy uznać za chybiony wobec braku spełnienia ustawowych przesłanek dla przyjęcia istnienia takiego sporu. Sąd uznał, iż w sprawie występuje kolizja normy art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., w której w ocenie Sądu pierwszeństwo należy przyznać zasadzie wyrażonej w art. 19 k.p.a..

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu zasada wyrażona w art. 19 k.p.a. jest bezwzględnie obowiązującą. Oceniając merytorycznie argumentację zaprezentowaną przez Prezesa Rady Ministrów w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2009 r. a podtrzymaną w zaskarżonym postanowieniu, Sąd uznał ją za zasadną.

Przedmiotem postanowienia o przekazaniu był wniosek skarżącej spółki o wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, a więc centralnego organu administracji rządowej. Zgodnie z art. 10 ustawy o transporcie kolejowym Prezes UTK w rozumieniu przepisów k.p.a., traktowany jest jak minister - art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Wobec nie wskazania przez art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. organu właściwego do załatwienia wniosku o wyłączenie, właściwym organem wyższego stopnia będzie organ ustalony na podstawie art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że w stosunku do organów administracji publicznej niebędących organami samorządu terytorialnego albo wojewodami, organami wyższego stopnia będą odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. O tym, które organy pełnią rolę organów wyższego stopnia, rozstrzygają więc ustawy szczególne. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, nadzór nad Prezesem UTK sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury w § 1 ust. 2 pkt 4 powierza Ministrowi Infrastruktury kierowanie działem administracji rządowej transport, ponadto z załącznika do powołanego rozporządzenia wynika, że Prezes UTK jest organem nadzorowanym przez Ministra Infrastruktury. Dlatego podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. w Warszawie wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazując naruszenie prawa procesowego, tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych środków koniecznych dla usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa i końcowego załatwienia sprawy.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew konkluzji Sądu, w sprawie nie występuje kolizja norm prawnych, lecz ma miejsce luka w prawie, wynikającą z braku wskazania przez ustawodawcę w przepisach k.p.a. lub innych ustaw organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi organami administracji państwowej, z których choćby jeden nie jest jednocześnie organem konstytucyjnym. Analizując relację pomiędzy art. 19 i 65 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż powyższe normy nie pozostają ze sobą w kolizji, lecz wzajemnie się uzupełniają. Art. 19 k.p.a. ustanawia regułę ogólną, w sposób generalny określając obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ do którego wpłynęło podanie strony, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości w danej sprawie i dopiero wówczas, gdy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze, nie powinno budzić wątpliwości, iż art. 65 § 1 k.p.a. stanowi niejako "realizację" zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a. Regulacja ta nakłada na organ obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Nie ma zatem, wbrew stanowisku Sadu, możliwości kolizji pomiędzy tymi przepisami, skoro wzajemnie się uzupełniają.

Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd postawił tezę, iż za przyjęciem priorytetu art. 19 k.p.a. nad art. 65 § 1 k.p.a. przemawia również i to, że skutkiem jego naruszenia jest dotknięcie wydanego rozstrzygnięcia kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący podnosi, iż dokładnie taki sam rezultat nastąpi w przypadku naruszenia art. 65 § 1 k.p.a., to jest w przypadku nie przekazania sprawy organowi właściwemu i tym samym załatwienia jej przez organ niewłaściwy. Sankcja przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być zatem uznana za argument przemawiający za przyznaniem decydującego znaczenia art. 19 k.p.a.

Nie budziło wątpliwości Sądu, iż w sprawie doszło do powstania sporu kompetencyjnego. Oznacza to, iż droga do ponownego przekazywania sprawy organowi przekazującemu została zamknięta, a zatem brak było podstaw prawnych do "zwrotnego" przekazania sprawy Ministrowi Infrastruktury. W związku z powyższym, organ, który w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o przekazaniu sprawy do prowadzenia innemu organowi winien brać pod uwagę nie tylko właściwość tego organu, ale także jej brak. Niedopuszczalnym jest więc ponowne przekazanie sprawy organowi, który już raz uznał się za niewłaściwym do jej rozpatrzenia. Organ administracji niewłaściwy w sprawie, stosownie do art. 65 § 1 K.p.a., ma obowiązek niezwłocznie przekazać wniosek strony właściwemu organowi.

Z tych względów Sąd wydając zaskarżony wyrok uchybił art. 135 p.p.s.a. Przepis ten określa granice kognicji Sądu wskazując, iż winien jest on podjąć wszelkie możliwe przewidziane ustawami środki w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Istotą przepisu jest nałożenie na Sąd obowiązku podjęcia działań niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy kierując się zasadą zawartą w art. 7 p.p.s.a. Sąd nie wskazał bowiem organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, powstałego w niniejszej sprawie. Odnieść wręcz można wrażenie, iż sprowadzenie zagadnienia prawnego do kolizji norm prawnych było swoistym "wybiegiem" prawnym, mającym zastąpić rozstrzyganie, co do meritum.

W istniejącym stanie prawnym ustawodawca unormował rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych pomiędzy większością organów administracji publicznej, poprzez wskazanie podmiotu właściwego do ich rozpoznania (art. 22 k.p.a., art. 15 p.p.s.a i art. 189 Konstytucji). Poza tymi regulacjami znalazła się pewna grupa sporów, w tym spory pomiędzy centralnymi organami administracji państwowej, które jednocześnie nie są organami konstytucyjnymi. W związku z powyższym, Sąd stanął na stanowisku, iż w braku stosownego przepisu, należy znaleźć inne rozwiązanie i oparł swój wyrok na koncepcji kolizji norm prawnych, według której, dopuszczalne jest ponowne przekazanie sprawy organowi, który już raz uznał się za niewłaściwy. Jednocześnie Sąd ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do powstania sporu kompetencyjnego.

Rozwiązanie przyjęte przez Sąd jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zakłada bowiem, iż między Prezesem Rady Ministrów i Ministrem Infrastruktury zaistniał spór kompetencyjny, a z drugiej dopuszcza "zwrotne" przekazanie sprawy, tak jakby go w ogóle i nie było. Rozwiązanie to jest wysoce niesatysfakcjonujące, gdyż opiera się w swej istocie na fikcji, iż spór nie powstał. Należy zauważyć, iż w żadnym wypadku nie było intencją ustawodawcy, by dopuścić do ponownego przekazywania sobie spraw przez organy, i które już raz uznały się za niewłaściwe. Praktyka ta mogłaby bowiem prowadzić w skrajnym I przypadku do niekończącego się "przerzucania" spraw pomiędzy tymi samymi organami bez i ich merytorycznego załatwienia. Ponieważ k.p.a. nie wprowadził znanej k.p.c. koncepcji związania organu postanowieniem o przekazaniu prawy, konieczne stało się ukształtowanie instytucji rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnego w szeregu ustaw (art. 22 k.p.a.., art. 15 p.p.s.a i art. 189 Konstytucji). Wprowadzenie tego instrumentu prawnego byłoby całkowicie zbędne, gdyby ustawodawca chciał przypisać nadrzędną rolę art. 19 k.p.a., jak chce tego Sąd. Nie może więc budzić wątpliwości, że w zaistniałym stanie faktycznym występuje luka w prawie, a nie kolizja norm prawnych. Na pytanie, kto powinien wypełnić tą lukę, Sąd w zaskarżonym wyroku nie udzielił jednak odpowiedzi, dlatego konieczne jest jego uchylenie i przekazanie sprawy i Sądowi do ponownego rozpoznania.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Jednocześnie art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny, za wyjątkiem przypadków nieważności postępowania określonych w § 2 tego artykułu, związany jest granicami skargi, to znaczy podniesionymi w niej zarzutami. Oznacza to, że nawet wtedy, gdyby zaskarżony do niego akt obarczony byłby inną niż wskazana w skardze kasacyjnej, wadą nie może kwestii tej rozpoznać, a zaskarżony akt, mimo iż dotknięty tą niewskazaną w skardze kasacyjnej wadą, będzie nadal znajdował się w obiegu prawnym.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych środków koniecznych dla usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa i końcowego załatwienia sprawy. Zarzut ten, niezależnie od intencji składającego skargę kasacyjną, jest całkowicie nietrafny. Przepis ten bowiem umożliwia Sądowi I instancji objęcie zakresem swojego rozstrzygnięcia nie tylko zaskarżonego aktu czynności lub bezczynności organu administracji publicznej, ale także wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, których dotyczy skarga. Oznacza to, że jeżeli Sąd dojdzie do wniosku, iż dla końcowego załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania z art. 7 p.p.s.a., a na gruncie postępowania administracyjnego art. 12 k.p.a., niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego akt, ale także aktów wcześniejszych wydanych w granicach tej samej sprawy, może samodzielnie to uczynić. Typowym przykładem zastosowania tego przepisu jest np. uchylenie nie tylko zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi – por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2005, s. 323; por. też np. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2009 r., I FSK 229/08, Lex nr 549270; z dnia 18 sierpnia 2007 r., I FSK 1204/06, Lex nr 465003; z dnia 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06, Lex nr 322815; z dnia 28 lipca 2004 r. OSK 678/04, Lex nr 158907. Inaczej mówiąc, aby zastosować art. 135 p.p.s.a. trzeba wcześniej uznać, że zaskarżony do sądu akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Bez wzruszenia takiego aktu zastosowanie powołanego art. 135 p.p.s.a. jest niemożliwe. Tak więc postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a nie jest trafny skoro Sąd ten bowiem oddalił skargę. Dodać można, iż zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy można by skutecznie postawić Sądowi I instancji wyłącznie w powiązaniu ze sformułowaniem w skardze kasacyjnej także innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadzających się do oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonego aktu, np. zarzutu naruszenia – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z wyżej podniesionych względów, Naczelny Sąd administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.