Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1182/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 748/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 748/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że w dniu 12 czerwca 2013 r. do Starosty Piotrkowskiego wpłynął wniosek J. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] we W., gmina S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], na wniosek Starosty Piotrkowskiego, orzekł o wyłączeniu Starosty Piotrkowskiego od załatwienia sprawy dotyczącej wniosku inwestora z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz o wyznaczeniu jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starosty Przysuskiego.

Starosta Przysuski postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Braki te obejmowały: opracowanie projektu na bezodpływowy zbiornik na nieczystości płynne; wykazanie prawa dostępu do drogi publicznej – działki nr [...], złożenie umowy na dostawę wody i energii oraz uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o datę jej sporządzenia. Ww. braki zostały uzupełnione przy piśmie inwestora z dnia 16 sierpnia 2013 r. za wyjątkiem wykazania prawa dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest potwierdzony w decyzji o warunkach zabudowy, nadto prawo do dysponowania nieruchomością może dotyczyć tylko tych działek, na których realizowana będzie budowa. Działki [...] stanowią drogę wewnętrzną. Nadto działka [...], na której ma być realizowana budowa jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Starosta Przysuski decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce [...]. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że skarżący nie wykazał, iż posiada dostęp do drogi publicznej. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda Mazowiecki orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał bowiem, iż złożony projekt budowlany oraz charakterystyka energetyczna zawierają braki. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo wzywał inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością inną niż [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Przysuski wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych przez organ odwoławczy braków (postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r.) w terminie do dnia 3 stycznia 2014 r.

Następnie, Starosta Przysuski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce [...]. Uzasadniając organ I instancji podał, że w zakreślonym terminie skarżący nie w pełni uzupełnił wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto Burmistrz Sulejowa wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązał inwestora aby do wniosku o pozwolenie na budowę, wykazał się prawem dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uznanie nieruchomości za zdatną na cele budowlane stanowi warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymaga to, by oprócz położenia jej w obszarze terenów budowlanych, miała ona dojście i dojazd do drogi publicznej. Powyższe wynika również z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wymagania dojazdu do drogi publicznej wynikają również z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej.

Nie jest wystarczające jak wyjaśnił organ I instancji, by dostęp do drogi publicznej faktycznie istniał, niezbędne jest jego prawne zapewnienie. Istotne jest przy tym, że dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany. Następnie wywiódł, iż uzupełniając dokumentację inwestor podał, że na działce będącej przedmiotem wniosku istnieje już legalnie wybudowany budynek mieszkalny, a dostęp do niego niczym i przez nikogo nie jest ograniczony. Nie mniej stwierdzenie powyższe zdaniem organu nie można uznać za prawne wykazanie dostępu do drogi publicznej, szczególnie w kontekście regulacji art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, określającej, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest elementem projektu budowlanego dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzasadniając odwołanie podał, iż odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oparta została na błędnej i niedopuszczalnie rozszerzającej interpretacji przepisów. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba złożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną, bowiem działka, na której planuje budowę posiada dostęp do drogi publicznej, co wynika wprost z decyzji o warunkach zabudowy, nadto na działce tej istnieje legalnie zbudowany i użytkowany budynek mieszkalny, z pełną infrastrukturą (doprowadzona sieć wodociągowa i energetyczna, instalacja ogrzewania gazowego). Wskazany budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której stwierdzono, że "inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - budowa związana jest z powstaniem nowego siedliska". Uzyskane od organu administracji publicznej prawo użytkowania domu i działki budowlanej (siedlisko) nie może być kwestionowane ani ograniczane przez inny organ zakazem budowy innych obiektów czy instalacji.

Skarżący wskazał, że organ I instancji uzależnił prawo do wzniesienia obiektu budowlanego od woli sąsiada. Następnie podkreślił, że jeżeli ktokolwiek protestuje przeciwko utrwalonemu od lat sposobowi użytkowania drogi wewnętrznej, powinien skierować swoje roszczenia do Burmistrza Sulejowa, który zatwierdzał podziały geodezyjne, wydawał pozwolenia na budowę, ale nie zrealizował zapisów obowiązującego do 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że spory dotyczące prawa do użytkowania istniejącej drogi wewnętrznej rozstrzygane są w postępowaniach cywilnych, a nie administracyjnych.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając decyzję Wojewoda podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że proces inwestycyjny, który ma się zakończyć zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z regulacją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Sulejowa z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2013 r., z której wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony poprzez istniejący zjazd drogi wewnętrznej – ul. [...] będącej w zarządzie Gminy S. i przejazd przez działki nr [...].

Z decyzji tej wynika również, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor powinien wykazać się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt b ustawy Prawo budowlane do projektu budowlanego winno być dołączone oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Z akt sprawy wynika jak podał Wojewoda Mazowiecki, że skarżący nie wykazał się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej, nie złożył także oświadczenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów Działu II Rozdziału II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż mają one na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem odpowiedniego dostępu komunikacyjnego, zarówno dla pieszych, jak i dla pojazdów mechanicznych. Stanowią zatem realizację art. 5 ust. 1 pkt 1a i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając bezpieczeństwo użytkowania obiektu oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż skarżący winien uregulować sytuację prawną związaną z dostępem do drogi publicznej (do czego zobowiązuje go również decyzja o warunkach zabudowy). Wbrew zarzutom odwołania nieruchomość powinna mieć zapewniony nie tylko faktyczny dostęp do drogi publicznej ale i prawnie uregulowany. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie za strony postępowania właścicieli działek, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu; art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez żądanie dołączenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, podczas gdy zarządcą drogi publicznej (ul. [...]) jest Burmistrz Sulejowa, który w decyzji o warunkach zabudowy potwierdził dostęp do drogi publicznej; organy obu instancji nie zauważyły, że przywołany przepis opatrzony jest warunkiem "stosownie do potrzeb", w rozpatrywanym przypadku, szczególnie gdy na działce znajduje się legalnie wzniesiony i użytkowany budynek mieszkalny z pełną infrastrukturą, taka potrzeba nie występuje.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że na działce nr [...], na podstawie decyzji Burmistrza Sulejowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. wzniósł budynek mieszkalny, którego budowę zakończył i złożył wymagane prawem zawiadomienie dnia 3 października 2002 r. Ww. budynek jest wyposażony w pełną infrastrukturę i użytkowany, przy czym swobodny dojazd nie jest niczym i przez nikogo zakłócany. Projektowany budynek rekreacji indywidualnej ma stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy i trudno uznać, że jego powstanie w jakikolwiek sposób będzie oddziaływać poza obszar działki. Nie spowoduje też żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Wobec tego, jedyną stroną postępowania powinien być inwestor.

Zauważył nadto, że orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na sprzeczność zawartą w decyzji o warunkach zabudowy. W sentencji tej decyzji zawarte jest potwierdzenie dostępu do drogi publicznej, a w jej uzasadnieniu mówi się, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę "organ administracji architektoniczno- budowlanej będzie musiał sprawdzić, czy właściciel drogi zezwolił na korzystanie z niej jako dojazdu do drogi publicznej". Dodatkowo wyjaśnił, że korzysta z drogi wewnętrznej na podstawie zgody na założenie siedliska, legalnie i w dobrej wierze, i nie może ponosić negatywnych skutków braku prowadzenia właściwej polityki przestrzennej w gminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki podkreślił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się co oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż złożony projekt budowlany zawiera braki uniemożliwiające jego ocenę i w konsekwencji zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej przez skarżącego inwestycji (budynku rekreacji indywidualnej).

W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2). Zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich); 2) projekt architektoniczno-budowlany (określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia oraz opis dostępności dla osób niepełnosprawnych - w przypadku niektórych obiektów); 3) stosownie do potrzeb projekt budowlany powinien zawierać: a) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych; b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4).

Jak wynika z regulacji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z regulacją art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporną jest okoliczność, że w zakreślonym terminie inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., dlatego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że złożenie oświadczenia właściwego zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, o możliwości połączenia działki [...] z drogą publiczną nie było potrzebne, bowiem posiada on faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej – położonej na działkach [...], stanowiących własność osób fizycznych, Sąd podkreślił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Sądu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich.

W § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku od drogi publicznej. Za naruszające interesy osób trzecich uznać należy zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich bez ich zgody. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania terenu) akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ aprobujący projekt dojazdu po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych skutków powyższego, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Nie może zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność wynikającą z uznania samego projektu za zgodny z prawem i jednoczesnego uznania za niezgodną z prawem realizację tegoż projektu. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. To właśnie inwestor ma obowiązek wykazać, że jest uprawniony do wprowadzenia w życie zaproponowanego rozwiązania.

Sąd zauważył, że konieczność dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dostępu do drogi publicznej nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za oczywistą uznać należy tezę, że warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11).

W rozpoznawanej sprawie inwestor, pomimo stosownego wezwania organu, nie wykazał prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Podał w tym zakresie, że posiada faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej z działki [...], co do której wnioskuje o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku ze znajdującym się na terenie tej nieruchomości budynkiem mieszkalnym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, uznać należało, że w prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane postępowaniu, inwestor nie wykazał się prawem do działek nr [...], stanowiących własność osób fizycznych, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, iż z akt administracyjnych wynika, że właściciele działek nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną nie wyrażają zgody na przejście i przejazd przez ich własność dla działki inwestora (wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. [...]). Ww. właściciele działek dodają, iż inwestor nie był zainteresowany współudziałem w zakupie nieruchomości, nadto nie starał się o służebność przechodu przejazdu.

Sąd zwrócić uwagę, że organ w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie może akceptować stanu, w którym dostęp do drogi publicznej byłby zapewniony kosztem nieuprawnionego korzystania z cudzej własności, tj. bez zgody aktualnego właściciela nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną dojazdową (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, LEX nr 655532; Z. Niewiadomski (red): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, str. 437). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zapewnienie dostępu do drogi publicznej musi mieć miejsce z poszanowaniem interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że zasadnie organy uznały za strony postępowania właścicieli działek stanowiących drogę wewnętrzną, przez którą wskazywał dojazd do nieruchomości skarżący, bowiem osoby te nie wyrażały zgody na korzystanie z ich prawa własności (własność działek [...] stanowiącej drogę wewnętrzną nie była kwestionowana przez inwestora w postępowaniu przed organami), nadto postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ich interesów jako właścicieli działek. Nie można mówić o braku oddziaływania inwestycji skarżącego na działki ww. stron (właścicieli działek [...] stanowiącej drogę wewnętrzną), skoro przez powyższe działki inwestor wskazuje dostęp do drogi publicznej. Nadto, Sąd zauważył, że okoliczność legalnie wzniesionego budynku mieszkalnego z pełną infrastrukturą na działce inwestora, nie stanowiła przedmiotu postępowania, gdyż wniosek skarżącego dotyczył pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków. Sąd nie badał w jakim stanie prawnym doszło do budowy budynku mieszkalnego, gdyż nie był do tego uprawniony. Również niezasadny jest zarzut podnoszony w odwołaniu i skardze jakoby kwestia dostępu do drogi publicznej (w decyzji o warunkach zabudowy) poprzez istniejący zjazd drogi wewnętrznej – ul. [...] będącej w zarządzie Gminy S. i przejazd przez działki [...], (chodzi o działki [...]), co do których powinien wykazać się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej, wskazana byłaby jedynie w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji. Jest to zarzut nieuprawniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie przez Sąd I instancji podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest obarczony wadami wbrew ustaleniom dokonanym w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieruchomość nie jest zdatna na cele budowlane, ponieważ nie ma dostępu do drogi publicznej i w związku z tym na podstawie tego przepisu można domagać się od inwestora uzupełnień i zmian w projekcie budowlanym, które nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, podczas gdy przepis ten pozwala na żądanie wyłącznie takich zmian i uzupełnień projektu budowlanego, które znajdują podstawę prawną w obowiązujących przepisach;

- art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż korzystanie z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną jako połączenia działki inwestora z drogą publiczną nie jest spełnieniem warunku zgodnie z którym inwestor jest zobowiązany do zapewnienia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a tym samym w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagane jest złożenie oświadczenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, pomimo, że w przepisie tym użyto zwrotu "stosownie do potrzeb", w sytuacji gdy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nakazuje dokonanie takiego uzgodnienia w przypadku dróg publicznych, a nie dróg wewnętrznych, a tym samym uzgodnienie takie nie jest konieczne bowiem dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, a tym samym brak jest podstaw do stosowania ustawy o drogach publicznych;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez "błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy w sposób naruszający jej istotę tj. że właścicielowi nieruchomości, na której zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym posadowiony jest budynek mieszkalny posiadający pozwolenie na użytkowanie nie przysługuje prawo do uzupełnienia istniejącej zabudowy tej nieruchomości z powodu braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a dotychczasowy dostęp drogą wewnętrzną uznany za wystarczający przez organy administracji w momencie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę istniejących i użytkowanych zabudowań nie przysługuje prawo uzupełnienia zabudowy ponieważ wskazany dostęp do drogi publicznej narusza poszanowanie interesów osób trzecich";

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie, trudno jest uznać, aby organ administracji państwowej miał prawo do dokonania takiej interpretacji przepisów prawa, w wyniku której dochodzi do ograniczenia prawa własności, poprzez uznanie, że nieruchomość, która posiadała dostęp do drogi publicznej w momencie jej nabycia i zabudowania utraciła ten przymiot w wyniku upływu czasu co tym samym spowodowało ograniczenie w swobodnym korzystaniu z posiadanego prawa własności polegającym na pozbawieniu właściciela możliwości rozbudowy /zintensyfikowania istniejącej legalnie zabudowy.

Zdaniem strony, o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie prawne ale także faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze lub możliwość korzystania z niej na podstawie wjazdu z drogi wewnętrznej. W art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posłużono się zwrotem: "bezpośrednio położona", lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Ponadto dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ co także nie zostało uwzględnione i w pełni wyjaśnione przez obie instancje wydające decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku.

J. M. podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z dostępności wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Wydane przez organy administracji państwowej decyzje (Burmistrza Miasta i Gminy Sulejów z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, Burmistrza Miasta i Gminy Sulejów z dnia [...] września 1996 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego zasilającego budowany budynek mieszkalny) w pełni potwierdzają zarówno legalność jak i faktyczność dostępu do drogi publicznej z nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja (działki nr [...]).

Działki o nr ewidencyjnym [...] mają charakter drogowy i służą m.in. komunikacji pomiędzy działkami budowlanymi. Dlatego planowana inwestycja w żadnym stopniu nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania działek uczestników postępowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Niewątpliwie działka o nr ewidencyjnym [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną, która mimo iż stanowi własność osób prywatnych, jest drogą ogólnie dostępną dla wszystkich jej użytkowników, wobec czego inwestor nie ma obowiązku legitymowania się służebnością przejazdu przez tą działkę. W tej sprawie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyrażone w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09, w myśl którego, jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09 i z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1163/07 oraz Wojewódzki Sądu Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 929/07 oraz Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 1128/11.

Ponadto, opisane w przepisie art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia oraz określenia warunków przyłączenia do sieci nie są stanowiskami organów, wymaganymi przez przepisy szczególne, lecz ustosunkowaniem się właściwych jednostek gospodarczych do przedstawionych im potrzeb przygotowywanej inwestycji. Są jak gdyby wstępnymi etapami rokowań, które powinny doprowadzić do zapewnienia w przypadku zrealizowania inwestycji zarówno dostęp do mediów jak i drogi publicznej zgodnie z potrzebami zrealizowanej inwestycji. W powyższej regulacji chodzi o przedsiębiorstwa świadczące określone usługi i jednostki samorządowe/państwowe zarządzające drogami publicznymi, przy czym ich oświadczenia stanowią pewnego rodzaju promesę tego, że po zakończeniu inwestycji budowlanej zawrą one stosowne umowy z użytkownikiem inwestycji lub nie będą zgłaszały sprzeciwu co do sposobu włączenia się do ruchu, którym może być nawet inny podmiot niż inwestor (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1552/07).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazującego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że naruszenie interesów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może być hipotetyczne i teoretyczne, ale realne i z zastosowaniem odpowiednich konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wynika właśnie naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro z akt niniejszej sprawy wynika, że działki graniczące z nieruchomością, na której ma być posadowiona planowana inwestycja są w istocie drogą i nie mają charakteru budowlanego, to trudno mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżących w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

I tak, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie przez Sąd I instancji podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Zauważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut, w gruncie rzeczy zmierza pod podważenia kompletności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Niezrozumiałym jest więc przywoływanie przepisu art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1), a ponadto, nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Przy czym zaznaczyć trzeba, że ww. przepis składa się z dwóch paragrafów, strona nie wyjaśniła, który uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie zaś każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności. W niniejszej sprawie trudno jest doszukać się takiej sytuacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10).

Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż strona skarżąca formułując powyższy zarzut wskazała, iż Sąd I instancji nie rozpoznał podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić jednakże trzeba, że redagując w skardze zarzut w tym przedmiocie, w stosunku do zaskarżonej decyzji, skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzut ten nie stanowi stricte zarzutu opartego na art. 7 i art. 77 k.p.a., lecz art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, nie odniósł się szczegółowo do ww. kwestii, tak jakby "życzyła" sobie tego strona skarżąca, jednakże nie można stwierdzić, aby wskazana wadliwość miała istotny wpływ na wynik sprawy, powodowała, iż zaskarżony wyrok, nie poddawał się kontroli instancyjnej.

Dla wypełnienia nakazu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia orzeczenia zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy.

Przechodząc do podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest obarczony wadami wbrew ustaleniom dokonanym w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, należy wskazać na wstępie, iż jest on wadliwie zredagowany. Strona wnosząca skargę kasacyjną, przy redakcji tego zarzutu winna wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, bądź powołać naruszenie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, a następnie powiązać, tak jak to uczyniła, z przepisami procedury administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, w jaki sposób została naruszona przez organ odwoławczy zasada określona w art. 139 k.p.a., zgodnie z którą, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Ponadto, podkreślić należy, że zakaz ten wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się, która powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie nawet jeżeli okaże się nieskuteczne, to co najwyżej spowoduje utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją i w żadnym wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zakaz ten nie może zatem mieć zastosowania w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego, która nie uwzględnia odwołania, utrzymuje w mocy negatywną dla strony decyzję organu pierwszej instancji. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego powinny być rozpoznane łącznie, albowiem odnoszą się do jednego zagadnienia i istoty sporu, a mianowicie konieczności wykazania się przez inwestora prawem dostępu do drogi publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. dostęp do drogi publicznej.

Z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Również wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej.

Zatem dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp działki przeznaczonej pod inwestycje do drogi publicznej jest niezbędną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę. Omawiany dostęp do drogi publicznej musi zostać przez inwestora wykazany. Niewystarczające w tym zakresie są same twierdzenia inwestora o istnieniu takiego dostępu, powoływanie się na okoliczności wynikające z odrębnego niemającego przedmiotowo związku z postępowaniem obecnie prowadzonym. Obowiązek taki przewiduje art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stosownie do potrzeb elementem projektu budowlanego dołączanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Określenie "stosownie do potrzeb" należy rozumieć, w ten sposób, że oświadczenie jest wymagane w przypadku, gdy z projektu budowlanego nie wynika, aby zamierzona inwestycja miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z regulacji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Zgodnie z regulacją art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie bezsporną jest okoliczność, że w zakreślonym terminie inwestor nie uzupełnił braku wskazanego w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2013 r., w przedmiocie złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, dlatego też na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji.

Ponadto, z wiążącej organ architektoniczno-budowlany decyzji Burmistrza Sulejowa z dnia [...] listopada 2012 r. (utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2013 r.) o warunkach zabudowy wynika, że dostęp do drogi publicznej dla inwestycji ma być zapewniony poprzez istniejący zjazd drogi wewnętrznej – ul. [...] będącej w zarządzie Gminy S. i przejazd przez działki nr [...]. W decyzji tej zawarto również wymóg, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor powinien wykazać się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej.

Słusznie wskazuje skarżący, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z dostępności wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06). Jednakże błędnie wywodzi, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] we W., gmina S., zarówno legalność jak i faktyczność dostępu do drogi publicznej wynika, z wydanych przez organy administracji państwowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sulejów z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, Burmistrza Miasta i Gminy Sulejów z dnia [...] września 1996 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego zasilającego budowany budynek mieszkalny.

Możliwość połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną musi być wykazana w tym konkretnym postępowaniu i w sposób prawnie przewidziany (m.in. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane).

Inwestor pomimo nakazu wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu nie wykazał się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej.

Jeszcze raz należy zaakcentować, że konieczność dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dostępu do drogi publicznej nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (zob. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11).

Zauważyć należy, że działki nr [...], przez które inwestor zaplanował dojazd do swojej działki, nie stanowią ani własności, ani współwłasności inwestora, ponadto na działkach tych nie ustanowiono służebności drogowej zapewniającej dojazd do działki objętej inwestycją. Z akt administracyjnych wynika, że właściciele działek nr [...] stanowiących drogę wewnętrzną nie wyrażają zgody na przejście i przejazd przez ich własność do działki inwestora. Inwestor nie był zainteresowany współudziałem w zakupie nieruchomości, nadto nie starał się o służebność przechodu przejazdu.

Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich czy też będące w użytkowaniu wieczystym osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 647/15).

Tym samym nieusprawiedliwione okazały się podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przy czym należy podkreślić, iż skarżący w ramach zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje na ograniczenie prawa własności swojej nieruchomości, gdzie tymczasem sam korzysta z prawa własności innych osób fizycznych, będących właścicielami działek nr [...], ograniczając w ten sposób ich prawa. Zaznaczyć także należy, iż skarżący formułując zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wyjaśnił jakich to uzupełnień i zmian w projekcie zażądał organ, które nie znalazłyby podstaw w obowiązujących przepisach. Nie uwidocznił w czym upatruje naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo trzeba również stwierdzić, iż regulacja określona w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest całkowicie niezależną regulacją od art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, dotyczy całkowicie odmiennego stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.