Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 101/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3a, ust. 3d, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Bożena Suleja (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO lub Kolegium), działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej K.p.a.):

1) uchyliło w całości decyzję Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] nr [...] ustalającą kwotę [...] zł dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Tarnogórskiego przez H.W.- A w B. pobraną za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., w tym kwotę [...] zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i [...] zł tytułem dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz określającą termin naliczania odsetek należnych od kwoty [...] zł począwszy od dnia 26 kwietnia 2011r., a od kwoty [...] zł począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji oraz

2) określiło do zwrotu przez H.W. – A w B. do budżetu Powiatu Tarnogórskiego część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł otrzymanej od tej jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania tej części dotacji z budżetu jednostki, tj. od dnia 26 kwietnia 2011 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Starostwo Powiatowe w Tarnowskich Górach przeprowadziło w okresie od

3 kwietnia 2012 r. do 18 kwietnia 2012 r. kontrolę w przedmiocie "Prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego

z Gimnazjum Specjalnym z siedzibą w K. przy ul. [...]" (dalej w skrócie "MOW"). W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono różnice między liczbą wychowanków i uczniów wynikającą z miesięcznych sprawozdań przekazywanych do Starostwa Powiatowego oraz rozliczenia dotacji za 2011 r., a rzeczywistą liczbą uczniów Gimnazjum Specjalnego i wychowanków ośrodka wychowawczego w okresie objętym kontrolą, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Ponadto stwierdzono, iż część dotacji w kwocie [...] zł na naprawę służbowego samochodu została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Mając powyższe na uwadze Starosta Tarnogórski decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił kwotę [...] zł dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Tarnogórskiego przez H.W.- A w B. pobraną za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., w tym kwotę [...] zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i [...] zł tytułem dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty [...] zł począwszy od dnia 26 kwietnia 2011 r., a od kwoty [...] zł począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji.

Od powyższej decyzji H.W. (dalej: "uczestnik postępowania"), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu art. 8, art. 10 § 1, art. 24 § 3, art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a., a także § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju dokumentacji, § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, także w związku z art. 90 § 2a i § 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej u.s.o.).

Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] oraz określiło do zwrotu przez H.W. – A w B. do budżetu Powiatu Tarnogórskiego część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł, otrzymanej od tej jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami.

Rozpoznając odwołanie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że zasady postępowania w przypadku nieprawidłowego wykorzystania dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej u.f.p.).

Dalej zacytowało treść art. 251 ust. 4 oraz art. 252 u.f.p. a następnie wskazało, że do spraw dotyczących kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w omawianej ustawie stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z poźn. zm., dalej O.p.), natomiast decyzję w sprawie określenia dotacji do zwrotu wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że dotacje mogą być m.in. udzielane na realizację zadań wynikających z ustawy o systemie oświaty. Cytując treść art. 90 ust. 3a u.s.o. wskazał, że placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 u.s.o., czyli m.in. młodzieżowe ośrodki wychowawcze otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego,

a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.s.o., a także dzieciom i młodzieży

z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia

30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Zaznaczył, że w myśl postanowień art. 90 ust. 3e i ust. 4 u.s.o. dotacje przyznane szkołom i innym placówkom z budżetu jednostek samorządu terytorialnego mogą być kontrolowane przez organy tych jednostek, którym ustawodawca pozostawił pewną swobodę w zakresie ukształtowania kwestii trybu udzielania i rozliczania tych dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, udzielając organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia do ich uregulowania.

Korzystając z tego upoważnienia Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podjęła w dniu 29 grudnia 2009 r. uchwałę Nr XLVl/433/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne (t.j. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2012 r., poz. 4611 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 tej uchwały z budżetu Powiatu udziela się dotacji dla niepublicznych szkół i placówek wymienionych w § 1 z przeznaczeniem na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz wczesnego wspomagania. Dotacje te - w myśl postanowień § 4 uchwały - ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca na podstawie informacji sporządzonej według wzoru określonego załącznikiem do uchwały. Wzór informacji określa załącznik Nr 2 do tej uchwały. Dotacje przekazywane są w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia miesiąca za dany miesiąc.

Wedle zaś § 6 ww. uchwały dotacje udzielone z budżetu powiatu podlegają zwrotowi do budżetu powiatu:

1) w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego w terminie do 31 stycznia następnego roku,

2) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi począwszy od dnia:

a) przekazania z budżetu powiatu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

b) następującego po upływie terminów zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub niewykorzystanej do końca roku budżetowego.

Podmiot otrzymujący dotację jest zobowiązany do półrocznego rozliczania się w terminie do 15 lipca za okres od 1 stycznia do 30 czerwca i do rocznego rozliczenia się w terminie do 15 stycznia roku następnego po udzieleniu dotacji za okres od 1 stycznia do 31 grudnia z otrzymanej dotacji poprzez przedstawienie na piśmie zestawienia wydatków według załącznika nr 3 do uchwały (§ 7 uchwały).

Badając stan faktyczny sprawy SKO ustaliło, że kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do interpretacji pojęcia "wychowanek". Od rozstrzygnięcia kwestii, czy wychowankiem jest osoba skierowana do danego młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy też fizycznie przebywająca w tym ośrodku, zależy ocena, czy dotacja została pobrana w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy zauważył, że żaden akt prawny regulujący kwestie oświaty nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem: "wychowanek". Art. 3 pkt 11 u.s.o. pozwala tylko stwierdzić, że wychowanek jest także uczniem, co nie daje odpowiedzi na wyżej postawione pytanie. Aby zatem ustalić, czy przez wychowanka należy rozumieć nieletniego skierowanego do tego ośrodka, czy też fizycznie do niego przyjętego, należy dokonać wykładni systemowej i celowościowej obowiązujących w tej materii przepisów prawa.

Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 z późn. zm.) nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem, kierowany jest do ośrodka wskazanego przez Ośrodek Rozwoju Edukacji, zwany dalej "ORE", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. W związku z tym,

§ 2 ust. 3 tego rozporządzenia nakłada na organ prowadzący ośrodek obowiązek stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku.

Cytując dalej treść § 3 ust. 4 i ust. 5 oraz § 4 ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia wskazał, że na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, ORE wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów, zaś starosta

wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i

przekazuje skierowanie do wskazanego ośrodka za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz poczty. W przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu miesiąca od dnia wskazania tego ośrodka przez ORE, dyrektor ośrodka powiadamia o tym właściwego starostę oraz ORE, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a ponadto - sąd rodzinny. Niezwłocznie po powiadomieniu właściwego starosty oraz ORE o przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przesyła właściwemu staroście, za pośrednictwem poczty, dokumentację nieletniego, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Organ wskazał, że podobna procedura została przewidziana w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku. Zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku trwającej dłużej niż 4 tygodnie.

Zdaniem SKO, należy także wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 z późn. zm.). Organ odwoławczy podniósł, że przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia zobowiązuje szkołę do prowadzenia księgi uczniów, pod pojęciem których jak wspomniano wyżej, rozumie się również wychowanków. Z kolei do księgi wychowanków - w myśl postanowień art. 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia

19 lutego 2002 r. - wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony.

SKO ustaliło, że H.W., prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A w B., w ramach której prowadzi MOW w K. Z akt sprawy wynika ponadto, że H.W. w sprawozdaniach sporządzanych celem uzyskania dotacji na wychowanków Ośrodka wykazywał liczbę nieletnich faktycznie przebywających w tym Ośrodku plus liczbę nieletnich skierowanych przez właściwego starostę do Ośrodka, dla których zobowiązany był przez okres miesiąca (o ile nie zostali doprowadzeni) utrzymywać zarezerwowane miejsce. Z kolei Starosta Powiatu Tarnogórskiego przyjął, że w sprawozdaniach tych winna być wykazywana liczba nieletnich faktycznie przyjęta do MOW, zaś dotacja pobrana na osoby skierowane, które w ciągu miesiąca nie dotarły do Ośrodka jest dotacja pobraną w nadmiernej wysokości.

Dokonując oceny stanu faktycznego oraz interpretacji przytoczonych wyżej przepisów prawa, SKO stwierdziło, że za wychowanka należy uznać osobę skierowaną przez starostę do konkretnego ośrodka. Nieletni traci status wychowanka po upływie tego miesiąca, jeżeli w tym czasie nie został doprowadzony. Kolegium wzięło pod uwagę to, że po pierwsze pojęcie wychowanka nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Zdaniem organu wskazanie w cytowanej wyżej uchwale Rady Powiatu Tarnogórskiego, że dotację ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków, nie wprowadza do tych regulacji nic nowego. Sformułowanie to jest ogólnikowe i nie pozwala w żadnen sposób wyeliminować wątpliwości nasuwających się przy jego interpretacji. Po drugie organ odwoławczy zauważył, że wykładnia celowościowa przytoczonych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że celem udzielania dotacji młodzieżowemu ośrodkowi wychowawczemu jest pokrycie jego wydatków bieżących, które w znacznej części są niezależne od tego czy skierowany nieletni stawił się w ośrodku czy też nie. Podniósł, że przyznana dotacja ma charakter ryczałtowy i nie jest dookreślone jaka jej część dotyczy wydatków związanych ściśle z osobą wychowanka, a jaka z utrzymaniem ośrodka jako instytucji. Podkreślił także, że przez okres miesiąca ośrodek musi pozostawać w gotowości do przyjęcia skierowanego nieletniego i mieć zapewnione dla niego miejsce w ośrodku. W tym czasie ośrodek na to miejsce nie może nikogo przyjąć i musi je utrzymywać. Wobec powyższego SKO w pełni podzieliło stanowisko Ministra Edukacji Narodowej wyrażone w odpowiedzi na interpelację Posłanki na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej – I.L., zawarte w piśmie Nr [...]. Tym samym stwierdziło, że brak jest podstaw do żądania od uczestnika postępowania zwrotu części dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu Tarnogórskiego na realizację zadań realizowanych przez prowadzony MOW w K., wyliczonej przez Starostę Tarnogórskiego na kwotę [...] zł.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ odwoławczy ustalił także, że H.W. część dotacji w kwocie [...] zł otrzymaną z budżetu Powiatu Tarnogórskiego na działalność Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K. wydatkował na naprawę służbowego samochodu. W ocenie organu odwoławczego wydatek ten nie mieści się w wydatkach bieżących tego Ośrodka, a tym bardziej nie był bezpośrednio związany z zadaniami w MOW. Stąd organ uznał, że ta część dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Kolegium zauważyło, że ustalenia organu I instancji co do zasadności zwrotu części dotacji wykorzystanej przez uczestnika postępowania niezgodnie z przeznaczeniem są prawidłowe. Stwierdziło jednak, że organ I instancji wydał decyzję ustalającą kwotę dotacji do zwrotu, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., zamiast decyzji określającej wysokość tego zobowiązania, o której mowa w art. 21 § 3 O.p. Decyzje te nie różnią się bynajmniej nazewnictwem, a ich różnica ma istotną doniosłość prawną, choćby w kontekście biegu terminu przedawnienia tego zobowiązania. Ponadto Kolegium wskazało, że Starosta Powiatu Tarnogórskiego przy obliczaniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi nie zastosował przepisu art. 63 § 3 O.p.

Skonstatowało także, iż pomimo że wyniki postępowania odwoławczego uwzględniają żądania zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty Tarnogórskiego z dnia [...] nr [...] w całości, a określona do zwrotu część dotacji pozostaje poza sporem, to nie sposób pominąć milczeniem błędów formalnych organu I instancji, godzących w podstawowe gwarancje procesowe strony w postępowaniu administracyjnym. Podniosło, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Starosta Tarnogórski wystosował wprawdzie do pełnomocnika strony zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., jednak z akt sprawy nie wynika, aby zawiadomienie to zostało pełnomocnikowi strony skutecznie doręczone. Sam pełnomocnik twierdzi z kolei, że wprawdzie zawiadomienie to otrzymał, jednakże decyzja została wydana przed upływem wyznaczonego w nim terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium takie postępowanie organu I instancji naruszało art. 10 § 1 K.p.a i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy konwalidował jednak uchybienie Starosty Powiatu Tarnogórskiego poprzez wystosowanie zawiadomienia nr [...] z dnia [...].

W ocenie SKO w toku postępowania naruszono także art. 24 K.p.a, wydając postanowienie negatywnie rozpatrujące wniosek uczestnika postępowania o wyłączenie ze sprawy pracownika Starostwa Powiatowego w Tarnowskich Górach w osobie J. S. - T. od załatwienia omawianej sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez stronę i jej pełnomocnika we wniosku o wyłączenie tego pracownika, a podjęte czynności należy uznać za pozorne. Postanowienie rozpatrujące wniosek w tej sprawie zostało bowiem wydane dwa dni po wystosowaniu do strony wezwania do przedłożenia uwierzytelnionej kopii notatki służbowej sporządzonej przez pełnomocnika z przebiegu rozprawy z dnia 29 listopada 2012 r., na której treść strona powoływała się we wniosku, tj. w dacie doręczenia tego wezwania stronie. Powyższe wskazuje na naruszenie przez Starostę Powiatu Tarnogórskiego, nie tylko przepisu art. 24 K.p.a., ale także art. 8 tego aktu prawnego, statuującego zasadę pogłębia zaufania obywateli do organów państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło ponadto, że decyzja organu I instancji pod względem formalnym nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie tej decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, a organ I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący analizy stanu faktycznego pod przyjęty stan prawny, a także nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W ocenie Kolegium wskazane wyżej braki w postępowaniu wyjaśniającym oraz w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej spowodowały, że działania organu podatkowego I instancji dalekie są od urzeczywistniania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a oraz stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., to jest obowiązku podjęcia działań dla dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Pomimo dostrzeżonych uchybień, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zdecydowało się uchylić zaskarżonej decyzji Starosty Tarnogórskiego i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, przyjmując, że istotą sporu jest rozbieżne pojęcie "wychowanka", od czego w konsekwencji zależy ocena, czy dotacja została wykorzystana prawidłowo, czy też nie. Powyższe opiera się wyłącznie na wykładni prawa i nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości ani w znacznej części.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Rejonowy

w Tarnowskich Górach.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ

na wynik sprawy, a polegające na nieprawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 11,

art. 90 ust. 2a, ust. 3a, ust. 3d, ust. 4 oraz art. 80 ust. 4 u.s.o. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że za "wychowanka" należy uznać osobę skierowaną przez starostę do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a nieletni traci ten status dopiero po upływie miesiąca, jeżeli w tym czasie nie został doprowadzony, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów wskazuje, że status "wychowanka" nieletni nabywa dopiero w chwili przyjęcia do ośrodka i od tego momentu placówka ponosi w związku z jego pobytem określone koszty, co uzasadnia możliwość otrzymania i wykorzystania dotacji z budżetu powiatu.

Stawiając wyżej opisane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący nie negując ustaleń SKO dotyczących uchybień proceduralnych postępowania administracyjnego nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją przepisów ustawy o systemie oświaty oraz aktów wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Jego zdaniem przeprowadzona przez Kolegium wykładnia przepisów została dokonana wybiórczo i jedynie z nazwy jest to wykładnia celowościowa. Jeżeli bowiem organ nabrał wątpliwości co do znaczenia terminu "wychowanek", to dokonując interpretacji przepisów winien wykorzystać także pozostałe rodzaje wykładni.

Dokonując dalej wykładni językowej pojęcia "wychowanek", wskazał, że chodzi o osobę faktycznie pozostająca pod pieczą danego ośrodka, czyli przyjętą do placówki, wobec której realizowane są konkretne środki. Najogólniej rzecz ujmując jest to osoba, którą się wychowuje. Zasadą wykładni językowej jest bowiem, że jeżeli akt prawny nie zawiera definicji legalnej, to interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego. Jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, że termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach. Zdaniem autora skargi nie ulega wątpliwości, że termin "wychowanek" w dziedzinie edukacji i oświaty winien być więc tłumaczony dosłownie, a nie w sposób rozszerzający. Biorąc jednocześnie pod uwagę, że przy rozpoznawaniu sprawy w zakresie udzielonej dotacji winny być uwzględnione przepisy Ordynacji podatkowej – to jedną z zasad doktrynalnych jest nakaz stosowania wykładni literalnej (dosłownej) przy, interpretacji prawa podatkowego i zakaz stosowania wykładni rozszerzającej w tej dziedzinie prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że zastosowana wykładnia językowa stoi w sprzeczności z przyjętą przez Kolegium wykładnią celowościową. SKO ograniczyło jednak tą wykładnię przyjmując, że dotacja ma na celu pokrycie wydatków bieżących ośrodka, które są pobierane, niezależnie od tego czy nieletni stawi się w ośrodku czy nie, co zdaniem skarżącego jest błędne, bowiem dotacje udzielone w trybie art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. mają charakter podmiotowy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11 wskazał, że nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania - celowości. Natomiast podstawą udzielenia dotacji jest liczba uczniów. Tym samym, zdaniem skarżącego, nieuzasadnione jest twierdzenie Kolegium, że przyznana dotacja ma charakter ryczałtowy i nie jest dookreślone jaka jej część jest ściśle związana z osobą wychowanka, a jaka z utrzymaniem ośrodka jako instytucji. Przeciwnie - dotacja powinna być przeznaczona właśnie na pokrycie kosztów związanych z pobytem wychowanka w ośrodku.

Dalej skarżący podniósł, że Kolegium stosując wykładnię celowościową dokonało interpretacji m.in. przepisów Rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii i przytoczyło szereg przepisów tego aktu, nie wskazało jednak na § 6 ust. 2, który stanowi: "całodobowa placówka opiekuńczo - wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia praz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe". Treść tego przepisu wyraźnie zaś wskazuje o pobycie w ośrodku. Zdaniem autora skargi w świetle tego przepisu nie można dokonać wykładni celowościowej w taki sposób, w jaki zaprezentowało w uzasadnieniu Kolegium. Biorąc pod uwagę, że dotacja ma charakter podmiotowy i zależy od faktycznej liczby uczniów, to może być ona przeznaczona na wydatki bieżące ośrodka - ale związane z pobytem wychowanka w ośrodku - na związaną z tym pobytem realizacją zadań w zakresie, kształcenia, wychowania i opieki. I takie są prawidłowe wnioski wywodzone z wykładni celowościowej, są one ponadto zgodne z wykładnią językową.

W dalszej części swoich wywodów Prokurator zauważył, że przywołana przez Kolegium interpelacja posłanki I.L. jest interpelacją z dnia 25 maja 2012r., organ zignorował zaś pisma Ministerstwa z dnia 4 grudnia 2012 r. oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., w których wyrażono całkowicie inne stanowisko a mianowicie, że wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, co wskazuje na wybiórczą interpretację przepisów i niedokładną ich wykładnię.

Ponadto nie zgadzając się z poglądem SKO, że żaden akt prawny regulujący kwestie oświaty nie definiuje pojęcia "wychowanek" wskazał, że w przepisach ustawy o systemie oświaty w art. 3 pkt 11 znajduje się odwołanie do terminu "wychowanek". Pojęcie to zrównane zostało z pojęciem "uczeń", zatem terminy "uczeń" i "wychowanek" należy traktować tożsamo. Nie ulega natomiast wątpliwości, że "uczniem" jest osoba uczęszczająca do szkoły podstawowej lub gimnazjum i realizująca obowiązek szkolny oraz osoba uczęszczająca do jednej ze szkół ponadgimnazjalnych i realizująca obowiązek nauki. Warunkiem uzyskania statusu "ucznia" jest więc uczęszczanie do szkoły i realizowanie obowiązku szkolnego. Skoro zaś pojęcie "wychowanek" jest tożsame, to analogicznie należy przyjąć, że jest to osoba już przyjęta do placówki wychowawczej, wobec której realizuje się określone środki wychowawcze.

Podkreślił, że omawiana kwestia była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie ze skargi H.W. na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 29 grudnia 2009 r. nr XLVI/433/2009 (sygn. akt I SA/Gl 1084/13). Zaznaczył, że uchwała ta wskazywała m.in. że dotacje dla szkół i placówek niepublicznych ustala się o oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca. Była to więc problematyka zbliżona do kwestii omawianej w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że w wyroku zapadłym w tej sprawie Sąd wskazał, że z regulacji ustawowych wynika, iż kryterium otrzymania dotacji powiązane jest z osobą ucznia lub wychowanka, przy czym ustawodawca nie definiuje jak należy rozumieć wyrażenie "na każdego ucznia (wychowanka)". Ze względu na to kryterium przyznanie owych dotacji ma charakter podmiotowy. Ponadto Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi zastrzeżeń, że dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację. Wydane orzeczenie wskazuje więc, zdaniem skarżącego, na nietrafność poczynionych przez Kolegium ustaleń.

Nadto autor skargi dodał, że stanowisko SKO jest także sprzeczne z zasadą celowego i racjonalnego dokonywania wydatków publicznych, zakłada bowiem wypłacanie dotacji na ucznia lub wychowanka, który faktycznie nie przebywa w placówce.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślił, że skarżący dokonując wykładni słowa "wychowanek" nie przytoczył źródła, na podstawie którego ustalił jego znaczenie. Organ powołując się na Nowy Słownik Języka Polskiego PWN (pod red. E. Sobol Warszawa 2002,

s. 1157) podał, że w wychowanek, to "1. absolwent jakiejś szkoły; uczelni; 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką", zatem jego zdaniem, po pierwsze, znaczenie słowa "wychowanek" w języku potocznym jest inne, niż podaje skarżący, a po drugie, słowo to, wbrew stanowisku skarżącego, nie ma jednego znaczenia w języku polskim, nie można wobec tego poprzestać na wykładni językowej tego zwrotu.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że przepisy prawa publicznego należy interpretować wyłącznie literalnie. Zdaniem organu wyniki wykładni językowej uzupełnić trzeba wnioskami płynącymi z zastosowania poszczególnych rodzajów wykładni pozajęzykowej, takich jak: historycznej, systemowej oraz celowościowej. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego dyrektywy wykładni systemowej mają szczególnie istotne znaczenie w procesie interpretacji przepisów prawa, wszak to te właśnie dyrektywy nakazują odrzucać, jako niedopuszczalną, taką interpretację tekstu prawnego, w wyniku której należałoby przyjąć, że formułuje się w nim normy między sobą w takim czy innym sensie niezgodne. Co więcej, wykładnia systemowa i celowościowa jest mniej zawodna, niż językowa.

Dokonując więc wykładni § 4 ust. 1 uchwały Nr XLVI/433/2009 Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 29 grudnia 2009 r., w myśl którego dotacje ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca, SKO najpierw ustaliło, że ze względu na art. 90 ust. 3d u.s.o., otrzymaną dotację jej beneficjent przeznaczyć może wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tak wyznaczone ustawowo cele przeznaczenia dotacji nakazały odrzucić to znaczenie słowa "wychowanek", wedle którego jest to "absolwent jakiejś szkoły; uczelni" bowiem cele zostały już wobec niego zrealizowane. Pozostało wobec tego przyjąć, że "wychowanek" to "osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką", a na realizację zadań placówki w zakresie jego kształcenia, wychowania i opieki prowadzący ją beneficjent otrzymuje dotację.

Kolegium stwierdziło następnie, że na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sporu z dnia 26 lipca 2004 r. właściwy starosta wydawał skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazywał skierowanie do wskazanego ośrodka za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz poczty. SKO jest więc zdania, że z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka był on wzięty na wychowanie przez podmiot go prowadzący. Od tego momentu, z mocy § 6 ust. 1 tego rozporządzenia należało zapewnić mu warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu.

Organ zauważył, że zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, placówka zapewnić miała podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Placówka powinna być jednak zdolna do wykonania tych świadczeń od momentu przybycia nieletniego, tym samym dobra pozwalające na ich wykonywanie powinny być nabyte już w chwili skierowania nieletniego do placówki. Ma to szczególnie istotne znaczenie w przypadku leków. Trudno zdaniem organu wyobrazić sobie sytuację, gdzie prowadzący placówkę nie będzie nimi dysponował w chwili przybycia nieletniego, a tak byłoby, gdyby przyjąć wykładnię zwrotu "wychowanek" proponowaną przez skarżącego. Organ zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 6 pkt 5 tego rozporządzenia do skierowania przysyłanego do wskazanego ośrodka za pośrednictwem poczty, należy dołączyć dokumentację nieletniego obejmującą w szczególności posiadane informacje o stanie zdrowia nieletniego. Informacje te przekazywane są prowadzącemu placówkę jeszcze przed przybyciem nieletniego, aby mógł on zawczasu zapewnić mu warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Innymi słowy od daty skierowania prowadzący placówkę ma otoczyć nieletniego opieką, a na dofinansowanie realizacji zadań z nią związanych, z mocy art. 90 ust. 3d u.s.o., otrzymuje dotację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stanęło więc na stanowisku, że wychowanek to osoba wzięta na wychowanie, a nie wychowywana. W procesie obliczania należnej beneficjentowi dotacji należy zatem uwzględniać tych, których placówka wzięła na wychowanie, a nie tych, których faktycznie wychowuje. Pierwsze z tych pojęć znajduje się w relacji nadrzędności do drugiego, skoro wychowankiem nieletni staje się w chwili skierowania go do ośrodka, a nie dopiero od mementu doprowadzenia.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 993/08 Kolegium wskazało, że zaproponowana przez Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach wykładnia zwrotu "wychowanek" nie tylko nie została oparta o słownikową definicję tego pojęcia, lecz stoi w rażącej sprzeczności z zasadą, wedle której powstałe w sprawie wątpliwości i niejasności należy rozstrzygać na korzyść. Zdaniem organu, wobec braku definicji legalnej wyrażenia "wychowanek" wątpliwości, czy idzie tu o nieletniego skierowanego, czy też tylko o doprowadzonego do ośrodka, przyjąć należało wykładnię tego zwrotu korzystniejszą dla strony. Taką zaś będzie wykładnia, która nie naraża beneficjenta dotacji na ryzyko finansowania w całości z własnych pieniędzy wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki nad skierowanym do jego ośrodka nieletnim. Użytego w § 4 ust. 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne słowa "rzeczywistą" nie można utożsamiać, jak chce tego skarżący, z nieletnimi przybywającymi w ośrodku, skoro idzie o stan na dzień 1 każdego miesiąca. W trakcie miesiąca ilość przebywających nieletnich może się zmienić, przykładowo na skutek przeniesienia któregoś z nich do innego ośrodka, czy urlopowania. Rzeczywista liczba wychowanków powinna być więc ustalana na podstawie liczby skierowanych nieletnich do ośrodka. Moment ich doprowadzenia do ośrodka nie ma już istotnego znaczenia, albowiem od momentu skierowania prowadzący powinien objąć go opieką, a więc zapewnić mu warunki bezpiecznego pobytu. Zdaniem SKO nieletni staje się więc wychowankiem od daty skierowania go do ośrodka. W tym momencie zostaje wpisany na listę wychowanków i pozostaje nim do momentu skreślenia

z tej listy.

W ocenie Kolegium nie ma racji Prokurator, uznając proponowaną przez siebie wykładnię za literalną, skoro nie tylko nie uwzględnia wszystkich znaczeń tego słowa (chodzi o absolwenta), lecz również w wąskim jej ujęciu nie odpowiada ona znaczeniu językowemu słowa "wychowanek". Skarżący twierdząc przy tym, że "wychowanek" to osoba faktycznie pozostająca pod pieczą danego ośrodka - czyli przyjęta do placówki, nie precyzuje, jak rozumieć trzeba owo przyjęcie do placówki. Zdaniem organu można domyślać się tylko, że idzie mu o osobę przebywającą w ośrodku. O przyjęciu jednak nie decyduje fakt przebywania w szkole czy ośrodku, lecz decyzja organu administrującego.

Ponadto zgodził się ze skarżącym, że prowadzący placówkę ma objąć opieką wychowanka, nie zgodził się jednak z jego poglądem, zgodnie z którym ten obowiązek rozpoczyna się dopiero od daty przybycia (doprowadzenia) nieletniego do ośrodka. W ocenie organu opiekę tę beneficjent dotacji zaczyna sprawować od chwili skierowania nieletniego do prowadzonego przez niego ośrodka.

Odnosząc się dalej do zarzutu zwężającej wykładni § 4 ust. 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne Kolegium wskazało, że również proponowana przez skarżącego interpretacja tego zwrotu ma taki charakter. Przecież w obydwu przypadkach poza zakresem desygnatów interpretowanego zwrotu pozostają absolwenci. Zdaniem organu obydwie wykładnie mają charakter zwężający, przy czym skarżący dokonuje mniej korzystnej dla strony wykładni, niż czyni to Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło także stanowiska skarżącego, wedle którego dotacje udzielone na podstawie art. 80 ust. 4

i art. 90 ust. 4 u.s.o. mają charakter wyłącznie podmiotowy. Tak było jedynie do dnia

21 kwietnia 2009 r., zaś od dnia 22 kwietnia 2009 r. weszły w życie art. 90 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3e u.o.s., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 36 lit. c ustawy z dnia

19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Od tej pory dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, a powiaty mają prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że dotacje, z uwagi na wprowadzenie do ustawy oświatowej przepisów art. 90 ust. 3d do 3g oraz nowelizacja przepisu art. 90 ust. 4 tej ustawy, z dniem 22 kwietnia 2009 r., nie mogą być traktowane jako dotacje podmiotowe, lecz stanowią dotacje o charakterze podmiotowo-celowym.

Dalej zaznaczył, że w pełni podziela przywołaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11 tezę, wedle której dotacja powinna odpowiadać faktycznej liczbie wychowanków, przy czym ten status przysługuje nieletniemu już od chwili skierowania go do jednostki, a nie dopiero od momentu doprowadzenia. Podkreślił, że wyrok ten odnosi się do uczniów, a przecież status ten nabywa się przez wpisanie na listę uczniów szkoły, a ustaje on przez wykreślenie z niej. Zatem faktyczna liczba uczniów dotyczy wpisanych na listę, a nie tych, którzy uczęszczają na zajęcia. Podobnie faktyczna, a ściślej rzecz ujmując - rzeczywista liczba wychowanków, to liczba nieletnich skierowanych do ośrodka, nie faktycznie tam przebywających.

Organ nie zgodził się także z zarzutem pominięcia § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Zaznaczył, że w przepisie tym stwierdza się, że "całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku" co jest ważne, albowiem skarżący koncentruje się wokół słowa "pobyt". Tymczasem do kanonów wykładni prawa należy zasada, wedle której należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne ich fragmenty nie okazały się zbędne. Konieczne jest więc wzięcie pod uwagę również słowa "zapewnia". Z tego zaś powodu w chwili skierowania nieletniego do ośrodka beneficjent dotacji powinien nabyć już niezbędne dobra, przykładowo leki, zapewniające jego bezpieczeństwo od momentu przybycia (doprowadzenia). Na tym bowiem polega sprawowanie opieki. Nie dysponując w tym momencie lekami zdrowie, a nawet życie nieletniego byłoby zagrożone.

Trudno także zdaniem organu zgodzić się z zarzutem wybiórczej interpretacji przepisów, opartym na przytoczeniu jednego z różnych stanowisk Ministra Edukacji Narodowej. Wskazał, że piśmiennictwo centralnych organów administracji publicznej to co najwyżej tzw. prawo powielaczowe, które nie było przez Kolegium stosowane, a w tym i interpretowane. W uzasadnieniu decyzji przytoczono to stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, które uzasadniało poprawność przyjętej tezy. Zaznaczył, że skarżący nie przytoczył przy tym treści innych pism tego Ministra, czy chociażby publikatora, w którym miały zostać podane do wiadomości. Trudno tym samym stwierdzić, czy faktycznie stanowiska te były różne. Niemniej, nawet gdyby tak było, to zdaniem organu pamiętać trzeba, że w myśl art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady budowania zaufania wynika w szczególności wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela. Żądanie Prokuratora Rejonowego

w Tarnowskich Górach uwzględnienia mniej korzystnej dla strony postępowania administracyjnego wykładni prawa, pozostaje więc w rażącej opozycji do zasady budowania zaufania. Konieczne więc staje się odrzucenie wykładni proponowanej przez Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach, jako sprzecznej z tą zasadą.

Odnosząc się następnie do przywołanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1084/13 podniósł, że jest nieprawomocny i z tej przyczyny

nie powinien być komentowany. Wypada jedynie zdaniem organu wspomnieć, że w wyroku tym Sąd wyjaśnił, iż określając metodę obliczania rzeczywistej liczby uczniów skonkretyzowano zakres danych zawartych w rozliczeniu dotacji i sposób rozliczenia dotacji. Sąd, co wymaga zdaniem organu podkreślenia, nie wypowiedział się zaś co do tego, czy rzeczywista liczba wychowanków to liczba przebywających w ośrodku na 1 dzień każdego miesiąca, czy też skierowanych do tego ośrodka. Tym samym wbrew stanowisku skarżącego wyrok ten w żaden sposób nie potwierdza zasadności forsowanej przez niego tezy. Zdaniem SKO rzeczywista liczba wychowanków, to liczba skierowanych nieletnich do ośrodka, podobnie jak faktyczna liczba uczniów, to ich liczba wpisana na listę i z niej nieskreślona w pierwszym dniu każdego miesiąca.

Następnie organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, zgodnie z którym jego stanowisko jest sprzeczne z zasadą celowego i racjonalnego dokonywania wydatków publicznych. Zdaniem organu fakt przebywania w placówce wychowanka nie ma znaczenia dla obliczenia kwoty należnej beneficjentowi dotacji, albowiem obowiązany jest on objąć go opieką od chwili skierowania do ośrodka. Jak już podniósł wcześniej, trudno wyobrazić sobie sytuację, że niezbędne wychowankowi leki będą nabywane dopiero od dnia 1-go miesiąca kalendarzowego po tym, w którym przybył on albo został doprowadzony do ośrodka. W chwili przybycia albo doprowadzenia do ośrodka niezbędne dobra już powinny być nabyte, w przeciwnym razie bezpieczeństwo wychowanka nie jest zapewnione. Dotacja natomiast zostaje udzielona w celu dofinansowania koniecznych wydatków.

Dalej, cytując treść art. 251 ust. 1 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazał, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz pobrane w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu administracyjnym Starosta Tarnogórski nie rozważał jednak, czy udzielona uczestnikowi postępowania dotacja była wyższa niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania w zakresie opieki nad wychowankami skierowanymi do prowadzonego przez niego ośrodka, jak też nie badał, czy została wykorzystana w całości w roku budżetowym. Z tych też powodów Kolegium, działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz zakazem reformationis in peius, nie rozważało tych kwestii w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem SKO dotacja była pobrana należnie, albowiem w procesie jej obliczania przyjęto rzeczywistą liczbę wychowanków. Dotacja ta została wydatkowana niezgodnie z przeznaczenie, gdy idzie o kwotę [...] zł. Pozostałe jednak kwestie związane z jej pobraniem i wydatkowaniem nie były objęte zakresem postępowania wszczętego przez Starostę Tarnogórskiego i z tej przyczyny nie mogły być badane w postępowaniu odwoławczym.

W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2014 r. uczestnik postępowania, reprezentowany przez pełnomocnika, poparł w całości twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym wywiedzioną na ich poparcie argumentację i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania zasadne jest stanowisko przyjęte przez organ II instancji, iż faktyczna liczba wychowanków/uczniów winna odnosić się również do tych wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, lecz do tej placówki fizycznie nie zostali doprowadzeni albowiem odmienna interpretacja pojęcia wychowanka skutkowałaby pozbawieniem uczestnika możliwości otrzymania finansowania za wydatki poniesione w związku z samą gotowością placówki do przyjęcia wychowanka/ucznia, a co za tym idzie uczestnik zobowiązany by został do pokrywania owych wydatków z własnych środków budżetowych, co również nie może znaleźć uzasadnienia w oparciu o dyspozycję

art. 90 ust. 3d u.s.o.

Ponadto w ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania teza, iż za wychowanka należy uznać osobę skierowaną przez starostę do konkretnego ośrodka, znajduje oparcie zarówno w treści § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. jak i w treści § 6 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011 r.

Powołując się dalej na art. 90 ust. 3a u.s.o., zgodnie z którym placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustawa nie rozróżnia wychowanka doprowadzonego i wychowanka niedoprowadzonego w sytuacji przyjęcia, iż wychowankiem jest nieletni doprowadzony jak i nieletni niedoprowadzony jednakże skierowany, organ wskazując na faktyczną liczbę wychowanków winien ją interpretować, w ten sposób, iż faktyczna liczba obejmuje swoim zakresem każdego nieletniego, dla którego ośrodek został stosownie wskazany i do którego nieletni został skierowany, bez względu na to czy nieletni został do niego doprowadzony czy też nie. Dodatkowo powołując się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2012 r.,

nr IX/1914/2012 podniósł, iż upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 u.o.s. nie daje organowi powiatu kompetencji do określenia zasad udzielenia dotacji, jak również definiowania podstawy ustalenia dotacji w sposób odmienny niż zawarty w odpowiednich przepisach u.s.o. W związku z powyższym, jako że organ winien stosować przepisy prawa zgodnie z aktami powszechnie obowiązującymi oraz zgodnie z ich prawidłową wykładnią, podstawę ustalenia liczby wychowanków placówki winien stanowić stan faktyczny, określony nie tylko na podstawie księgi wychowanków/uczniów, ale i również na podstawie liczby wskazań dla nieletnich do danego ośrodka, wystawionych przez ORE.

Biorąc pod uwagę powyższe podniósł, iż brak jest podstaw ażeby organ mógł uznać, iż podana przez uczestnika w sprawozdaniu półrocznym liczba wychowanków/uczniów, na których placówka otrzymała dotację była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a udzielona dotacja z budżetu powiatu została pobrana w nadmiernej wysokości.

W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2014 r. skarżący odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę nie zgodził się z twierdzeniem, że znaczenie słowa "wychowanek" w języku potocznym jest inne niż wskazano w skardze i termin ten nie ma jednego znaczenia w języku polskim. Nie ma bowiem zdaniem skarżącego wątpliwości, że określenie "absolwent jakiejś szkoły; uczelni" oznacza osobę, która do dodanej placówki uczęszczała i pozostawała pod jej pieczą w okresie kształcenia. Wskazał, że z całą pewnością nie użyjemy terminu "absolwent" jedynie do osoby, która była tylko wpisana na listę uczniów, słuchaczy czy studentów, ale obowiązku kształcenia nie zrealizowała i nie uczestniczyła w zajęciach. W tym stanie rzeczy oba pojęcia wskazane w Nowym Słowniku Języka Polskiego PWN, który przytacza Kolegium, są do siebie bardzo zbliżone i oba zakładają konieczność pewnej aktywności po stronie osoby, którą określimy mianem wychowanka. Nie można uzyskać tego statusu jedynie na podstawie formalnego zgłoszenia czy wpisania na listę.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej zapewnienia osobie skierowanej do placówki odpowiednich warunków, w szczególności zakupu lekarstw organ podniósł, że rozważania Kolegium są czysto abstrakcyjne. Wskazał, że trudno wyobrazić sobie racjonalność sytuacji, w której ośrodek wychowawczy dokonuje zakupu np. kosztowych lekarstw, nie mając żadnej gwarancji, że osoba skierowana do ośrodka się stawi. Zdaniem skarżącego ośrodek winien podjąć kroki w tym kierunku np. dokonując zamówienia lub rezerwacji lekarstw tak aby były one dostępne z chwilą faktycznego przyjęcia osoby do placówki. Realizacja tych kroków winna jednak nastąpić według faktycznych, a nie potencjalnych potrzeb.

W pozostałych kwestiach poruszonych przez Kolegium skarżący poparł argumentację zawartą w skardze.

Na rozprawie w dniu 22 września 2014 r. skarżący i uczestnik postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu - Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że ustalony w toku postępowania stan faktyczny nie był w sprawie kwestionowany. Bezsporna jest okoliczność, że prowadzony przez uczestnika postępowania Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy z Gimnazjum Specjalnym w K. otrzymał za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. dotację z budżetu powiatu oraz, że w placówce przeprowadzono kontrolę dokumentacji dotyczącej prawidłowości wykorzystania tej dotacji w ww. okresie. W wyniku kontroli zakwestionowano wysokość udzielonej placówce dotacji w łącznej kwocie [...] zł, przy czym na etapie skargi poza sporem pozostawała kwota [...] zł, określona w decyzji jako część dotacji pobrana niezgodnie z przeznaczeniem. Uczestnik postępowania nie zgłosił też zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia kontroli.

Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmienna interpretacja przez strony pojęcia "wychowanek" zawartego w przepisach ustawy o systemie oświaty. Zarówno organ odwoławczy w decyzji oraz w obszernej odpowiedzi na skargę, jak i pozostałe strony postępowania w sposób bardzo szczegółowy przedstawiły swoje stanowiska w tej kwestii, nie ma zatem potrzeby ich ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Przypomnieć jedynie należy, iż w ocenie organu odwoławczego oraz uczestnika postępowania "wychowankiem" jest osoba skierowana przez starostę do ośrodka wychowawczego (niezależnie od jej faktycznego przybycia do ośrodka), a co za tym idzie - dotacja została pobrana przez beneficjenta w sposób prawidłowy. Natomiast według strony skarżącej pod pojęciem "wychowanka" należy rozumieć osobę, która faktycznie stawiła się (bądź została doprowadzona) do ośrodka, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że dotacja w wysokości [...] zł winna podlegać zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Sądu rację w tym sporze trzeba przyznać stronie skarżącej.

Na wstępie zgodzić się trzeba, że komentowana ustawa o systemie oświaty nie zawiera ustawowej definicji pojęć "uczeń" i "wychowanek" a w swoim art. 3 pkt 11 stanowi jedynie, że gdy mowa o uczniach należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków. Sformułowanie to nasuwać może wątpliwości interpretacyjne o istotnym znaczeniu albowiem zgodnie z ustawą dotacja związana jest ze statusem ucznia lub wychowanka.

Odwołując się do przepisów ustawy o systemie oświaty wskazać należy, iż stosownie do cytowanego już wyżej art. 90 ust. 3a u.s.o placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 u.s.o., czyli m.in. młodzieżowe ośrodki wychowawcze otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, (...), pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Innymi słowy dotacja, o której mowa w cyt. art. 90 ust. 3a, dla konkretnej szkoły (placówki) jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego

Analiza ww. przepisu (podobnie jak i art. 90 ust. 2a) ustawy oświatowej, wskazuje, iż podstawowym kryterium udzielenia dotacji jest liczba uczniów - wychowanków - danej jednostki. Liczbę tę ustala się w oparciu o dane o planowanej liczbie uczniów wynikające z wniosku o przydzielenie dotacji, składanym do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jak z tego wynika, są to dane szacunkowe ("planowana liczba" uczniów czy też wychowanków). Z kolei zgodnie z treścią art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Oczywistym jest w ocenie Sądu, że na mocy ustawy dotacje te przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów. Z wniosku złożonego obligatoryjnie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wynikać musi prognozowana liczba uczniów (wychowanków) placówki, co ma umożliwić zaplanowanie w budżecie dotacji na następny rok. Dotacje te są przekazywane w comiesięcznych transzach wypłacanych do ostatniego dnia miesiąca, a zatem wpłaca się je według danych o faktycznej liczbie uczniów na dany (np. pierwszy) dzień miesiąca. Odpowiednie uregulowanie w tym przedmiocie zawiera postanowienie § 4 uchwały Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z 29 grudnia 2009 r. Nr XLVl/433/2009, w myśl którego dotację ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca na podstawie informacji sporządzonej według wzoru określonego załącznikiem do uchwały.

Podkreślenia wymaga, że dotacja przysługuje na każdego wychowanka i w tym znaczeniu ma charakter podmiotowy. Niemniej jednak, z uwagi na wprowadzenie do ustawy oświatowej przepisów art. 90 ust. 3d do 3g oraz nowelizację przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. z dniem 22 kwietnia 2009 r., przedmiotowe dotacje stanowią dotacje o charakterze podmiotowo - celowym. Poza bowiem przesłanką odnoszącą się do uczniów czy wychowanków (ich liczby) dodano przesłankę odnoszącą się do wykorzystania dotacji przez wskazanie celów, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone (art. 90 ust. 3d u.s.o.). W tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX). Ustawodawca wprowadził jednocześnie mechanizmy kontroli wydatkowania przedmiotowych dotacji (art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.), w tym upoważnił stosowne organy do określenia (uchwałą) trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (art. 90 ust. 4 ustawy). Powyższe oznacza, że dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotacje przyznano i to tylko na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych) takich szkół lub placówek.

Odnosząc się do treści cytowanego wyżej art. 3 pkt 11 u.s.o., w myśl którego pojęcia "uczeń i "wychowanek" należy rozumieć tak samo, wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że "uczniem" jest osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna o skreśleniu jej z listy uczniów (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 523/13). Dotacja przysługuje w przeliczeniu na faktyczną liczbę uczniów, jaka uczęszcza do danej placówki według stanu w roku szkolnym, w którym dotacja jest udzielana. Ponieważ liczba ta może ulegać zmianom (zwłaszcza od września do końca roku budżetowego, na który dotacja jest udzielona), organ prowadzący szkołę powinien być zobowiązany do bieżącego zgłaszania korekty faktycznej liczby uczniów na koniec okresu rozliczeniowego (miesiąca lub roku), właściwa gmina zaś może żądać zwrotu kwoty dotacji przekraczającej iloczyn liczby uczniów i kwoty przeliczeniowej wydatków bieżących, przypadającej na jednego ucznia danej placówki

Podnieść należy, że w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. szczegółowe zasady dotyczące kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych uregulowane były w rozporządzeniu MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2011r. Nr 9 poz. 41). Następnie zasady te zostały na nowo określone w drodze rozporządzenia MEN z dnia 27 grudnia 2011 r. (data wejścia w życie 31 grudnia 2011 r.), przy czym obie te regulacje nie wykazują zasadniczych różnic.

Podstawą wszczęcia procedury skierowania nieletniego do ośrodka jest orzeczenie sądu rodzinnego. Na tej podstawie starosta przystępuje do realizacji dalszych czynności. W oparciu o dokumentację nieletniego sporządza wniosek o wskazanie placówki i za pośrednictwem systemu przekazuje go do Ośrodka Rozwoju Edukacji. We wniosku zamieszcza się m.in. imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL nieletniego, sygnaturę orzeczenia sądu rodzinnego, informacje o stanie zdrowia nieletniego, informacje powzięte podczas wywiadu środowiskowego (przeprowadza go kurator sądowy), zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, jeżeli takowe zostało wydane. Na podstawie wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek, a o swoim wyborze powiadamia sąd rodzinny i sam ośrodek. Starosta dopiero po otrzymaniu decyzji ORE może wydać skierowanie – przekazuje je do ośrodka za pośrednictwem systemu teleinformatycznego i poczty. Do skierowania wysyłanego pocztą starosta zobowiązany jest dołączyć całą dokumentację nieletniego, która posłużyła mu do sporządzenia wniosku. Dokumentacja pozostaje w ośrodku przez cały okres pobytu nieletniego, a dyrektor ośrodka uzupełnia ją o informacje związane ze stanem zdrowia nieletniego oraz dołącza do niej, w razie wydania, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. O przyjęciu nieletniego dyrektor musi powiadomić organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

W ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Rozporządzenie stanowi, iż za realizację indywidualnego programu resocjalizacyjnego lub terapeutycznego odpowiedzialny jest wychowawca, który współpracuje w tym zakresie z zespołem wychowawczym działającym w ośrodku, rodzicami lub opiekunami i instytucjami działającymi w środowisku lokalnym. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe.

W przypadku niestawienia się lub niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu jednego miesiąca od daty wskazania ośrodka przez Centrum, dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście oraz powiadamia o tym sąd rodzinny i ORE.

W ocenie Sądu analiza przepisów ustawy oświatowej oraz ww. rozporządzenia MENiS, które posługuje się pojęciami takim jak: "przyjęcie", "przybycie", "doprowadzenie" uzasadnia w wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialno - prawny kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu "przekroczenia progu ośrodka" nieletni nabywa status prawny "wychowanka". Tym samym - dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane.

Takie też stanowisko zaprezentował Minister Edukacji Narodowej w dwóch pismach z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] oraz z dnia 19 grudnia 2012 r. nr [...], stanowiących odpowiedź na zapytanie skierowane przez Wicestarostę Powiatu Tarnogórskiego. Minister wyraził jednoznaczny pogląd, że wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków (K 47 i 48, teczka nr 2 akt adm.). W uzasadnieniu powołano się na zapis rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.), które stanowi w § 5 pkt 2, że do księgi wychowanków wpisuje się m.in. datę przyjęcia wychowanka do placówki. Jako dodatkowy argument podniesiono, iż ze względu na potrzebę unikania podwójnego liczenia ucznia/wychowanka zmiana wpisu w systemie informacji oświatowej (SIO) - przyporządkowująca ucznia lub wychowanka do określonej jednostki systemu oświaty - następuje właśnie dopiero po przyjęciu wychowanka do MOW (także do szkoły w MOW) i przekazaniu tej informacji do szkoły macierzystej. Pogląd ten jest więc przeciwny do wcześniej prezentowanego w odpowiedzi Ministra na interpelację poselską z dnia 12 lipca 2012 r., której treść przytoczono w zaskarżonej decyzji SKO.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie sposób podzielić zapatrywania Kolegium i uczestnika postępowania, że "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego" w rozumieniu przepisów ustawy i komentowanego rozporządzenia będzie nieletni skierowany do tegoż ośrodka przez uprawniony organ na podstawie wskazania ORE, bez względu na to czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku. Akceptacja tego poglądu oznaczałaby bowiem w praktyce uznanie za "wychowanków" osób, które nigdy się w placówce nie pojawiły. Co istotne, przyjęcie takiego punktu widzenia powodowałoby, że w tym momencie dotacja naliczana byłaby podwójnie, zarówno na ucznia szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka oraz szkoły macierzystej nieletniego - skoro skierowany wychowanek staje się jednocześnie także uczniem szkoły w MOW.

Należy raz jeszcze zwrócić uwagę, iż dotacje budżetowe przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów lub wychowanków. "Rzeczywistym wychowankiem" nie będzie zaś osoba jedynie skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Trzeba wyraźnie wskazać, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie obejmują możliwości dotowania placówki za "pozostawanie w gotowości" przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki (w systemie oświaty problem ten dotyczy jedynie MOW). O ile bowiem zgodzić się wypada z argumentem organu i uczestnika postępowania, że placówka ponosi wydatki bieżące niezależnie od tego czy nieletni stawił się w placówce czy też nie, o tyle oczywistym jest, że koszty w okresie tzw. "pozostawania w gotowości" nie będą takie same, jak koszty utrzymania wychowanków faktycznie przebywających w ośrodku w tym czasie. Co więcej, z protokołu kontroli znajdującego się w aktach administracyjnych badanej sprawy wynika, że w poszczególnych miesiącach 1-go półrocza 2011r. różnice pomiędzy faktyczną liczbą wychowanków/uczniów gimnazjum a liczbą wykazaną w sprawozdaniu podmiotu (obejmującą także wychowanków, których faktycznie nie było w ośrodku) wynosiły od 2 (w ciągu trzech miesięcy) do 5 osób (w marcu 2011). Należy wnioskować, że różnice te nie zawsze będą miały wpływ na zwiększenie poziomu wydatków bieżących placówki.

Jak już zostało wskazane, ustawa oświatowa upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek oraz do wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.) Z kolei z mocy delegacji zawartej w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli.

Stwierdzenie, czy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, następuje właśnie na etapie rozliczenia dotacji. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych nie budzi zastrzeżeń, że dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1609/11). Czym innym bowiem jest dotacja, która przysługuje na jednego wychowanka/ucznia, a czym innym dotacja otrzymana na taką osobę.

Racjonalne jest w ocenie Sądu przyjęcie, że skoro nieletni w ogóle nie został przyjęty do MOW (nie stał się wychowankiem) to ośrodek powinien zwrócić dotację w części na niego niewykorzystanej. W przeciwnym bowiem razie placówka pobierać będzie dotacje w pełnej wysokości na faktycznie nieobecnych uczniów czy też wychowanków, a to wydaje się nie do pogodzenia z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym środki publiczne powinny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Stosownie do art. 60 pkt 1 ww. ustawy o finansach publicznych "środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności (...) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie". W myśl natomiast art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Definicję dotacji pobranych w nadmiernej wysokości zawiera przepis art. 252 ust. 3, zaś dotacji nienależnych art. 252 ust. 4 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 252 ust. 3, 4 i 5 ustawy o finansach dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższe niż niezbędne na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a przez to podlegają zwrotowi do budżetu (wraz z odsetkami) następuje w drodze wydania stosownej decyzji przez organ do tego upoważniony. Decyzja taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 252 ust. 1 u.f.p., niezależnie od tego czy dotyczą pkt 1 czy też pkt 2 tego przepisu.

Jeżeli więc dana dotacja miała określone przeznaczenie, a w toku prawidłowo prowadzonego postępowania wykazano, że liczba uczniów/wychowanków podana w informacji przewyższa liczbę rzeczywistą (wynikająca z zapisów w księdze uczniów i w innych dokumentach), to trzeba uznać, że część dotacji za określony miesiąc została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych art. 252 u.f.p.

Podsumowując, Sąd uznał dokonaną przez organ II instancji, a podzieloną przez uczestnika postępowania wykładnię pojęcia "wychowanek", o którym mowa w przepisach ustawy o systemie oświaty i rozporządzeniu MENiS z 26 lipca 2004 r. za nieprawidłową. Tym samym za zasadne uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu strony skarżącej, zgłoszonego na rozprawie, że sentencja decyzji organu odwoławczego nie zawiera orzeczenia co do istoty sprawy odnośnie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości ([...] zł) W zaskarżonej decyzji uchylono bowiem w całości decyzję pierwszoinstancyjną i orzeczono do co istoty sprawy określając dotację do zwrotu w kwocie [...] zł - jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracyjny, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Jednocześnie winien mieć na uwadze dostrzeżone uprzednio uchybienia na etapie postępowania przed organem I instancji, w tym odnośnie uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), które musi zapewniać organowi odwoławczemu oraz sądowi administracyjnemu możliwość sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw ustalenia, że przyznana dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a jeśli tak to w jakiej kwocie - w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 u.s.o.

Stwierdzone naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy, uprawniło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.