Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 10/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1993-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 14, art. 77
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
journal: M.P. 1992 nr 26 poz. 185 art. 9 ust. 1-5
law: Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 14 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1991 nr 18 poz. 79
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów.
Teza: Przepisy art. 9 ust. 1 - 5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulaminu Sejmu RP /M.P. nr 26 poz. 185 zm. M.P. nr 34 poz. 239/ nie są sprzeczne z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów /t.j. Dz.U. 1991 nr 18 poz. 79/ i są zgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ a także z art. 1 i art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, pozostawionymi w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992.

TEZY

Przepisy art. 9 ust. 1 - 5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulaminu Sejmu RP /M.P. nr 26 poz. 185 zm. M.P. nr 34 poz. 239/ nie są sprzeczne z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów /t.j. Dz.U. 1991 nr 18 poz. 79/ i są zgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ a także z art. 1 i art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, pozostawionymi w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992.


UZASADNIENIE

1. Zasada autonomii parlamentu w sferze jego stosunków wewnętrznych stanowi współcześnie jedną z podstawowych, niekwestionowanych zasad określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Jej istnienie w państwach demokratycznych niezależne jest od przyjętego modelu systemu rządów. Z natury rzeczy egzystuje w systemach opartych o zasadę nadrzędności parlamentu bez potrzeby jej szczególnego eksponowania, natomiast w systemach opartych o zasadę podziału władzy stanowi jedną z podstawowych zasad służących zapewnieniu parlamentowi niezależności w sprawach własnej organizacji i sposobu działania, a przez to niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwa. Na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Jej powstanie łączy się ściśle z ukształtowaniem się regulaminu w formie uchwały, wykluczającej wpływ na jego treść czynników zewnętrznych. Formą tą w systemach opartych o zasadę podziału władzy nie jest zatem na ogół ustawa, bowiem tryb jej uchwalenia zakłada udział egzekutywy /rządu, głowy państwa/ w poszczególnych fazach procesu ustawodawczego. Regulamin przyjęty w postaci uchwały parlamentu /jego izb/ uznany jest zatem za wyraz respektowania autonomii parlamentu.

Autonomia regulaminowa parlamentu współcześnie ma z reguły wyraźną podstawę prawną. Normę konstytucyjną przewidującą kompetencje parlamentu do uchwalenia regulaminu traktuje się jako konstytucyjno-prawną gwarancję niezależnej pozycji parlamentu. W nauce występują również poglądy, że autonomią tą parlament dysponuje także w sytuacji gdy kompetencja do uchwalenia regulaminu nie jest w sposób wyraźny przewidziana w Konstytucji; jest ona bowiem niezbędną częścią składową statusu samodzielnego, konstytucyjnego organu państwa. Granice przedmiotowe autonomii parlamentu wyznaczają przepisy konstytucyjne. W systemach, które przyjęły model dwustopniowej regulacji materii prawa parlamentarnego /konstytucja i regulamin/ pozostawienie poza zakresem konstytucyjnej regulacji materii dotyczącej organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu odczytywane jest jako przekazanie jej do autonomicznego unormowania w drodze regulaminu parlamentarnego. Z kolei szczegółowa regulacja konstytucyjna, a przede wszystkim przejmowanie materii normatywnych dawniej regulaminem do uregulowania przez osobne ustawy organiczne czy ustawy zwykłe traktowane są często jako wyraz ograniczenia autonomii regulaminowej parlamentu /por. J. Repel: Ze studiów nad genezą i rozwojem regulaminu parlamentarnego, "Acta Uniwersitatis Vratislaviensis", No 169, Prawo XXXVI, 1972, str. 130/.

2. Aktem autonomii Sejmu jest jego regulamin. Regulamin Sejmu jest bez wątpliwości aktem normatywnym. Sejm ustanawia bowiem w nim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc - w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - normy prawne. Uchwalany jest w formie wykluczającej wpływ innych organów na jego treść, jest bowiem uchwałą Sejmu, w której podjęciu uczestniczy jedynie Sejm i jego organy. Regulamin Sejmu jest aktem postawionym niewątpliwie poniżej Konstytucji w systemie źródeł prawa i jak każdy akt normatywny w państwie musi być zgodny z Konstytucją. Stosunek regulaminu do ustawy jest natomiast bardziej złożony. Forma regulaminu w postaci uchwały Sejmu może wskazywać na charakter aktu niższego rzędu niż ustawa. Jego moc prawna, a w szczególności oparcie kompetencji Sejmu do uchwalenia regulaminu wprost na Konstytucji z określonym w niej również zakresem przedmiotowym, powyższą tezę istotnie osłabia. Jeżeli bowiem przez moc prawną aktu normatywnego rozumie się moc derogującą danego aktu, tzn. możność zmiany przez niego innych aktów oraz jego zmiany przez inne akty, to ustawa nie może wkraczać w materie przekazane Konstytucją do unormowania regulaminem Sejmu. Byłoby to wyraźne naruszenie Konstytucji. Inaczej: w tej części zakresu przedmiotowego ustawy, dotyczy regulowania przez nią sprawy tworzenia, właściwości i trybu działania organów państwowych, obowiązujące przepisy konstytucyjne wprowadzają wyraźny wyłom w postaci autonomicznej, pozaustawowej działalności prawotwórczej Sejmu. Ta wyłączność Sejmu do normowania pewnego zakresu spraw, jak też swoboda w samym sposobie ich normowania, składają się na treść zasady autonomii regulaminowej Sejmu.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego regulamin Sejmu nie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji. Stosunku regulaminu Sejmu do ustawy nie można również generalnie rozpatrywać jako stosunku jednego typu aktów normatywnych Sejmu /ustaw/ do drugiego /uchwał/. Relacja między ustawą a regulaminem jest relacją ogólnego do szczególnego; dotyczący stosunku pewnego ogólnego typu aktów normatywnych do szczególnego, jednostkowego aktu o wyraźnie ograniczonym przedmiocie. Przedmiotem tym są sprawy organizacji i trybu działania Sejmu. Stosunek regulaminu Sejmu - ustawa nie jest więc stosunkiem regulaminu do jakiejkolwiek ustawy, ale jedynie regulaminu do ustaw dotyczących materialnie parlamentu. Jeżeli stwierdzi się, że ustawa również tej materii dotyczy /a tak jest w przypadku ustawy z 1985 r./ i podniesiony zostanie zarzut sprzeczności przepisów regulaminu z przepisami ustawy, to wstępną do rozważenia kwestią powinna być przede wszystkim odpowiedź na pytanie czy przepisy w regulaminie mieszczą się w konstytucyjnie określonym zakresie przedmiotowym regulaminu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i stwierdzenia rzeczywistej sprzeczności między regulaminem a ustawą powstać może problem zgodności nie regulaminu z ustawą a ustawy z Konstytucją.

Takie rozumienie charakteru regulaminu ma wpływ na określenie zakresu właściwości TK do kontroli regulaminu Sejmu. Kontrola zgodności całej treści regulaminu z Konstytucją po odrzuceniu zasady nadrzędności Sejmu nie może dzisiaj budzić żadnych wątpliwości. Także zasada państwa prawnego wymaga, by całe prawo było zgodne z Konstytucją. Na gruncie przepisów prawa do takiego wniosku prowadzi treść art. 33a ust. 1 Konstytucji RP, zezwalającego na kontrolę wszystkich aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwa.

Po zmianach podstaw ustroju politycznego przeciwko przyjętej tutaj wykładni nie może przemawiać dłużej także art. 1 ustawy o TK. W kwestii znaczenia tego przepisu na gruncie nowych zasad ustroju Trybunał Konstytucyjny potwierdza swoje wcześniejsze stanowisko. Charakter autonomii parlamentarnej nakazuje Trybunał Konstytucyjny zachować jednak szczególną powściągliwość w kontrolowaniu norm ustanowionych w materiach tej autonomii. W przypadku kontroli konstytucyjności regulaminu parlamentarnego należy przyjąć bowiem założenie, że parlament ustanawiając takie czy inne przepisy w zakresie własnej organizacji i trybu działania, rozporządza szerokim marginesem swobody. A zatem w dziedzinach tych Trybunał winien się liczyć ze szczególnie silnym domniemaniem zgodności regulaminu z Konstytucją. Natomiast niezgodność regulaminu z ustawą może być stwierdzona zasadniczo tylko w przypadku nielegitymowanego Konstytucją przekroczenia zakresu przedmiotowego regulaminu i wkroczenia przez unormowania regulaminowe w materie należące do ustawy. Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było więc ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny czy unormowanie zawarte w zaskarżonych przez wnioskodawców przepisach art. 9 ust. 1 - 5 regulaminu Sejmu wchodzą w skład zakresu przedmiotowego regulaminu, wyznaczonego przez przepisy konstytucyjne, czy też są może materią ustawową.

3. Dotychczasowe rozważania o poczynione w ich trakcie ustalenia doprowadziły TK do generalnego wniosku, że regulamin Sejmu jest aktem uprawnionym - i w istocie najbardziej odpowiednim z uwagi na charakter autonomii parlamentarnej w systemie podziału władz - do uregulowania zasad tworzenia klubów parlamentarnych /i innych form organizacji posłów w Sejmie/ oraz uprawnień klubów poselskich wobec organów Sejmu. Do regulaminu parlamentarnego w państwach demokratycznych z reguły należy także określenie liczby posłów potrzebnej do utworzenia klubu. To, że nie czyniły tego regulaminy Sejmów b. PRL, łącznie z regulaminem Sejmu z 1986 r., tłumaczy się niedemokratyczną zasadą ustroju politycznego, która do czasu skreślenia art. 3 Konstytucji PRL nowelą grudniową z 1989 r., zezwalała na istnienie tylko trzech uznanych partii. Wszystkie te materie należą dzisiaj do zakresu spraw regulowanych zgodnie z art. 14 Małej Konstytucji samodzielnie przez Sejm w drodze regulaminu. Kwestionowane we wniosku przepisy art. 9 ust. 1-5 regulaminu Sejmu mieszczą się zatem w konstytucyjnym pojęciu "szczegółowej organizacji i trybu działania Sejmu" jako materii regulaminu i w tym znaczeniu są zgodne z art. 14 Małej Konstytucji. Uchwalenie ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i jej późniejsza nowelizacja z dnia 27 grudnia 1989 r. nie zmieniły dotychczasowej zasady regulowania instytucji klubów poselskich w regulaminie, chociaż uchwalenie tej ustawy oznacza wprowadzenie dwutorowości regulacji materii objętej autonomią parlamentarną, w tym form organizacji posłów w Sejmie, w drodze ustawy i uchwały w przedmiocie regulaminu Sejmu. Dwutorowości, która w opinii TK w przyszłości, w nowych warunkach ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma dostatecznej racji bytu.

4. W świetle poczynionych przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń dotyczących charakteru regulaminu i jego stosunku do ustawy z 1985 r. oraz analizy treści odpowiednich przepisów regulaminu Sejmu i ustawy nieuzasadniony jest podstawowy zarzut wnioskodawców, że skoro ustawa nie ogranicza liczebności członków klubów, to ograniczeń takich w postaci dolnej granicy 15 posłów nie można wprowadzić regulaminem Sejmu. Unormowania zawarte w art. 9 ust. 1 - 3 regulaminu Sejmu wprowadzają w ramach ogólnej formuły art. 14 ust. 1 ustawy z 1985 r. /"Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie"/, pewne zróżnicowanie przewidzianych tą formułą form organizacji posłów, to jest klubów i kół poselskich. Zróżnicowanie to oparte jest na kryterium minimalnej liczby posłów, zdolnej do utworzenia na podstawie politycznej określonej grupy poselskiej: klubu albo koła. Kryterium to pozostaje w zgodzie z zasadą autonomii regulaminowej, według której izba samodzielnie kształtuje formy swojej organizacji i działania, odpowiada także - jak napisano - praktyce parlamentarnej kształtowania liczebności frakcji parlamentarnych w prawie i praktyce państw demokratycznych.

Niezależnie od prawnych konsekwencji, jakie wynikają z wykładni art. 14 Małej Konstytucji, a także dawnego art. 23 ust. 4 Konstytucji, a sprowadzających się do możliwości samoistnego, równoległego do ustawy normowania zasad organizacji posłów autonomicznym aktem Sejmu, w zaskarżonych przepisach regulaminu trudno również dopatrzeć się sprzeczności z literalnym brzmieniem ustawy z 1985 r. Nie określają one bowiem wymaganej minimalnej liczby posłów potrzebnej do utworzenia klubu i koła poselskiego a milczenia ustawy w tej sprawie nie można ze względu na znaczenie słowa "klub" /"koło"/ odczytać jako zezwolenia na tworzenie klubu bez jakichkolwiek warunków gdy idzie o ich liczebność. Co więcej, umieszczenie w ustawie dwóch różnie nazwanych organizacji posłów wskazuje, że muszą się one od siebie różnić. np. wymaganą do ich utworzenia liczbę członków.

5. Stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów art. 9 ust. 1-3 regulaminu Sejmu z przepisami powołanej we wniosku ustawy z 1935 r. nie oznacza, że przepisy te pod względem treści są tym samym zgodne z Konstytucją, chociaż mieszczą się - jak powiedziano - w granicach przedmiotowych zasady autonomii regulaminowej Sejmu. Ze względu na to, że regulamin Sejmu nie jest - jak to ustalono wcześniej - aktem wykonawczym do ustaw, lecz aktem samoistnym wydawanym wprost na podstawie Konstytucji, regulacje dotyczące określenia zasad tworzenia klubów poselskich, szczególnie te nie ujęte w ustawie, mogą być niezgodne z Konstytucją wprost. Mimo iż wnioskodawcy nie podnosili tego we wniosku, Trybunał Konstytucyjny zgodnie ze swoją kompetencją do ustalania podstaw kontroli norm zbadał zatem czy zaskarżone przepisy regulaminu są zgodne z Konstytucją także pod względem materialnym. W pierwszej kolejności czy zgodne są z konstytucyjną zasadą wolności tworzenia partii politycznych i ich funkcją kształtowania polityki państwa, mającą podstawę w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżona regulacja posiada bowiem związek z ową wolnością a także realizacją przez partię funkcją kształtowania polityki państwa. Trybunał odwołuje się do tego związku świadomy potrzeby szerszej niż przedmiotowa ustawa z 1985 r. i zasada autonomii parlamentarnej z art. 14 Małej Konstytucji - mająca przede wszystkim charakter zasady kompetencyjnej - podstawy oceny konstytucyjności przepisów regulaminu kwestionowanych przez wnioskodawcę. Powstaje bowiem pytanie czy Sejm, wydając zakwestionowane we wniosku przepisy regulaminu, nie przekroczył zasady autonomii i wychodząc poza jej zakres przedmiotowy nie naruszył innych zasad i norm Konstytucji.

System polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana poprzez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mechanizmem stały się w praktyce partyjne kluby parlamentarne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasada wolności tworzenia partii oraz wymóg oddziaływania partii na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi /art. 4 ust. 1 Konstytucji RP/ nakazują m.in. zapewnienie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu. Wymagania te odnoszą się również do regulacji dotyczących organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu. Regulacje te, aby były zgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi, nie mogą ograniczać swobody działania partii politycznych oraz ich parlamentarnej działalności.

Zakaz ustanawiania przepisów ograniczających swobodę działania partii nie ma jednak charakteru absolutnego. Wolność tworzenia i działania partii politycznych może bowiem znaleźć się w kolizji z innymi zasadami i normami konstytucyjnymi. Wolność ta może więc ulegać ograniczeniom, jednakże ograniczenia żadnego z konstytucyjnie uznanych praw i wolności, w tym wolności tworzenia partii, nie mogą iść tak daleko, by przekreślona została istota czy zasada danego prawa. W kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się już TK /np. K 7/90 OTK 1990 poz. 5, K 1/91 OTK 1991 poz. 4/. Po drugie, ograniczenia te muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa, czy zasady to ograniczenie uzasadniającej. Nie zachowanie koniecznej w tym przypadku proporcjonalności, bądź stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, skutkować może niekonstytucyjność danej regulacji. Po trzecie, ustanowione ograniczenia nie mogą mieć charakteru arbitralnego, tzn, nie mogą opierać się na klasyfikacjach pozbawionych uzasadnienia w racjonalnych i konstytucyjnie legitymowanych kryteriach, to jest sprzecznych z zasadą równości.

W oparciu o powyższe założenia TK ocenił treść kwestionowanych we wniosku przepisów regulaminu Sejmu i odniósł się do zarzutu wnioskodawców, że zmiany wprowadzone nowym regulaminem Sejmu są próbą administracyjnego wpływania na kształt sceny politycznej w Polsce. Po konstatacji, że swoboda tworzenia grup parlamentarnych jest elementem ogólnej wolności tworzenia partii politycznej i jako takiej należy jej przyznać rangę konstytucyjną, TK doszedł do wniosku, że regulacja zawarta w szczególności w art. 9 ust. 2 regulaminu Sejmu /"Klub tworzy co najmniej 15 posłów"/ ową wolność miarkuje. Ograniczenie to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ma wyraźne oparcie w innej zasadzie konstytucyjnej /i dobru chronionym przez Konstytucję/, jaką stanowi zapewnienie parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Zasadę, tę choć nie sformułowaną expressis verbis w żadnym przepisie konstytucyjnym, TK wywodzi z ogólnego pojęcia demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/, z zasady mandatu wolnego /art. 6 Małej Konstytucji RP/, a także z ogółu kompetencji i zadań parlamentu, które konstytucja mu nakazuje wykonywać. Wynikające z tych zasad konsekwencje ustrojowe leżą u podstawy przepisów regulujących tworzenie frakcji /klubów/ parlamentarnych. Dlatego zarówno w prawie, jak i praktyce politycznej państw zachodnioeuropejskich /Francja, Włochy, Hiszpania, RFN/ sama zasada, iż frakcja musi przekraczać pewne minimum liczebności nie budzi wątpliwości. Odnosi się to także - jak sądzić można - do postanowień regulaminu Senatu z dnia 23 listopada 1990 r. w obowiązującym brzmieniu, który minimalną liczbę członków klubu parlamentarnego w Senacie, mającego prawo posiadania przedstawiciela w Konwencie Senatu, określa na co najmniej 7 senatorów /art. 16 ust. 2/. Konieczność zapewnienia efektywnego przebiegu prac parlamentarnych pozwala - jak z tego wynika - na różnicowanie pozycji silniejszych i słabszych ugrupowań politycznych w systemie organizacji pracy parlamentu. Reguły demokracji, oparte o stopień poparcia udzielonego danej partii w wyborach taką możliwość wręcz zakładają. Związkowy Trybunał Konstytucyjny RFN uzasadnia ograniczenia i zróżnicowanie tego typu względami "wydolności reprezentacji i sprawności funkcjonowania parlamentu" /orzeczenie ZTK z 16.06.1991 r. 2 BvE 1/91/. Mając to wszystko na uwadze TK doszedł do wniosku, że przyjęte ograniczenia do tworzenia klubów parlamentarnych odpowiadają wymaganiom harmonijnej wykładni wewnętrznie zróżnicowanych zasad i norm Konstytucji. Pragnie w związku z tym także silnie podkreślić, że przyjętych w regulaminie Sejmu rozwiązań nie ocenia wprost z punktu widzenia wspomnianej wyżej zdolności parlamentu do efektywnego wykonywania jego zadań, tzn. nie określa które z nich gorzej czy lepiej służą efektywnej pracy parlamentu. Stwierdza tylko, że Sejm działając w ramach zasady autonomii miał prawo i obowiązek wziąć pod uwagę konsekwencje wynikające z innych zasad Konstytucji, w tym nakaz tworzenia prawno-organizacyjnych warunków efektywnej działalności parlamentu.

Trybunał Konstytucyjny doszedł ponadto do wniosku, że zaskarżone przepisy art. 9 ust. 2 regulaminu nie naruszają samej istoty wolności partii i ich prawa do wpływania metodami demokratycznymi, głównie poprzez instytucje parlamentu, na kształtowanie polityki Państwa /art. 4 ust. 1 Konstytucji RP/ z następujących względów:

1) Powołany przepis regulaminu nie ustanawia zakazu organizowania się przedstawicieli mniejszych partii w inne ugrupowania parlamentarne niż kluby. Członkowie tych partii mogą bowiem tworzyć koła poselskie. Koła te - niezależnie od osobnych uprawnień im przysługujących - nie są też całkowicie pozbawione uprawnień proceduralnych przysługujących klubowi parlamentarnemu. Mogą one w szczególności na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów /art. 9 ust. 5 regulaminu/. Przedstawiciele tych porozumień o ile reprezentują co najmniej 15 posłów są pełnoprawnymi członkami tego organu /art. 16 ust. 1 regulaminu/ i biorą udział w realizacji wszystkich zadań Konwentu.

2) Widoczne na tle postanowień regulaminu Sejmu zróżnicowanie statusu prawnego klubu i koła poselskiego nie narusza istoty zasady wolności partii politycznych i ich prawa do działań na terenie Sejmu, dlatego że zasada ta musi być wykładana z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu poselskiego, o którym mowa w art. 6 Małej Konstytucji. Status prawny posłów do Sejmu, w tym prawo do tworzenia frakcji parlamentarnych, kształtowany jest nie tylko poprzez konstytucyjnie wyznaczoną rolę partii politycznych, lecz również przepis Małej Konstytucji, który stanowi, że posłowie są reprezentantami całego Narodu, nie są związane instrukcjami wyborców i nie mogą być odwołani. Reprezentacja narodu spełnia się poprzez ogół jego reprezentantów. Jest więc rzeczą Sejmu określić w drodze regulaminu prawa posłów na terenie Sejmu i sposób ich wykonywania. W szczególności Sejm może określić, jakie uprawnienia o charakterze proceduralnym mieć winny różne, określone w regulaminie ugrupowania poselskie z punktu widzenia zdolności parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych zadań.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie minimalnej liczby 15 posłów zdolnych do tworzenia klubu poselskiego nie posiada z wyżej przytoczonych względów także charakteru dyskryminującego mniejsze ugrupowania poselskie. Oparte jest na merytorycznie uzasadnionych w świetle założeń Konstytucji kryteriach klasyfikacji ugrupowań poselskich.

Należy ponadto zauważyć, że liczba ta była i jest skorelowana z wieloma przepisami regulaminu wymagającymi złożenia określonej liczby podpisów pod wnioskiem poselskim. Dla złożenia np. w sprawie wyboru Marszałka Sejmu /art. 3 ust. 1/, uchwalenia ustawy /art. 29 ust. 2/ czy też podjęcia uchwały /art. 39/ przewidziany jest wymóg złożenia 15 podpisów poselskich. Ugrupowania poselskie o mniejszej liczbie członków /np. trzech czy pięciu/ i tak więc nie mogą samodzielnie wystąpić np. z inicjatywą ustawodawczą. Dla wielu wniosków poselskich regulamin ustanawia zresztą wyższy próg w postaci minimum 35 czy 30 podpisów poselskich /art. 27, art. 98 ust. 2, art. 113 ust. 5, art. 114 ust. 3 Regulaminu Sejmu/.

3. Wykładnia art. 14 ust. 2 ustawy z 1985 r. /"Władze klubów, kół lub zespołów poselskich podają do wiadomości Prezydium Sejmu ich składy osobowe (...)"/ nie daje - wbrew twierdzeniom wniosku - żadnych podstaw do głoszenia poglądu, że "tylko władze klubów, kół lub zespołów poselskich mogą decydować o ich składzie osobowym - a więc także o ich liczebności". O liczebności danego ugrupowania poselskiego decydują przede wszystkim wyniki wyborów parlamentarnych, a o ich aktualnym składzie osobowym, często zmiennym - jak wykazuje praktyka - także wola indywidualnych posłów. Władze klubów, kół i zespołów - co wynika expressis verbis z brzmienia powołanego art. 14 ust. 2 ustawy z 1985 r. - mają tylko obowiązek podania do informacji Prezydium Sejmu składów osobowych tych ugrupowań po ich powstaniu, a następnie każdorazowych zmian tych składów.

4. Pozbawienie reprezentacji w Konwencie Seniorów nie stanowi "uszczuplenia ustawowych uprawnień poselskich". Podane we wniosku przykłady uprawnień /uchwalenie planów pracy Sejmu, porządku obrad, określanie trybu dyskusji, kształtu komisji sejmowych/ nigdy nie były i nie są ustawowymi uprawnieniami indywidualnych posłów. Są to regulaminowe zadania jednego z organów Sejmu, jakim jest Konwent Seniorów. O jego składzie i w efekcie uczestnictwie w realizacji tych zadań zawsze decydował Sejm w drodze regulaminu. Nie inaczej przedstawia się charakter innych uprawnień posłów do działania na terenie Sejmu i w jego organach. Jako prawa reprezentantów Narodu istnieją tylko jako prawa członkostwa parlamentu wzajemnie sobie podporządkowane /mogą być "przegłosowane"/, a nie jako indywidualne, mające osobną podstawę prawną uprawnienia posłów.

Zarzut, o którym mowa, byłby uzasadniony jako naruszenie prawa poszczególnych posłów do udziału w pracach Sejmu, wtedy gdyby przepisy ograniczały indywidualne uprawnienia posłów w sposób zamykający im faktycznie drogę wpływu na działalność Sejmu lub jego organów kierowniczych /Marszałka, Prezydium Sejmu/, to jest przyznawały środki prawne takiego wpływu tylko klubom poselskim za pośrednictwem Konwentu Seniorów jako organu opiniodawczego. Treść przepisów regulaminu Sejmu dotyczących porządku posiedzeń Sejmu, czasu i trybu dyskusji zawartych w szczególności w art. 12, art. 99, art. 107 - 109 nie uzasadnia jednak, jak dowiodła tego rozprawa /protokół rozprawy str. 15-23/, twierdzenia, że poszczególni posłowie wpływu takiego są pozbawieni. Ponadto należy mieć na uwadze to, że w sprawach wyszczególnionych wyżej, w szczególności porządku dziennego i porządku obrad, podjęcie ostatecznych decyzji należy do Sejmu /ogółu posłów/. Gdy idzie o posłów zorganizowanych w koła poselskie to mają oni ponadto zagwarantowany zbiorowy udział w działaniach Sejmu i jego organów poprzez zapewnienie kołom prawa opinii w różnych sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 9, art. 72 ust. 3, art. 76 ust. 2 regulaminu Sejmu, a także - podkreślane już wcześniej prawo do udziału w pracach Konwentu Seniorów na zasadzie art. 9 ust. 5 regulaminu Sejmu.

5. Zarzut, że zaskarżone przepisy regulaminu Sejmu pozbawiają posłów i senatorów z tych samych ugrupowań politycznych możliwości łączenia się we wspólne reprezentacje parlamentarne, to jest zarzut sprzeczności z art. 14 ust. 3 ustawy z 1985 r., jest nieuzasadniony z tego przede wszystkim powodu, że w regulaminie Sejmu dopuszczalne jest regulowanie tylko form organizacji posłów /nie posłów i senatorów/ i nowy regulamin Sejmu zasady tej przestrzega. Jakkolwiek zmiana czy też zniesienie wspólnej organizacji parlamentarnej posłów i senatorów jako dozwolonej przez przepisy ustawy z 1985 r. w brzmieniu noweli z 1989 r., chociaż uchwalonej w określonej sytuacji politycznej Sejmu PRL X kadencji i Senatu I kadencji, może odbyć się prawnie tylko w drodze ustawy; sprawa dotyczy bowiem nie tylko Sejmu ale również Senatu. Po drugie przepisy regulaminu Sejmu, które istotnie nie stanowią o wspólnych klubach parlamentarnych posłów i senatorów, jednocześnie nie zakazują tworzenia tego rodzaju wspólnych organizacji. Nie przyznają im jednak - bo byłoby to wyjście poza granice regulacji dopuszczalnej w regulaminie Sejmu - żadnych uprawnień właściwych posłom i ich organizacjom w Sejmie. W tym zakresie przepisy regulaminu Sejmu nie zabraniają ich istnienia.

6) Przy ocenie kolejnego zarzutu, mianowicie że kwestionowane przepisy regulaminu Sejmu godziły w prawa nabyte posłów do tworzenia klubów o mniejszej niż 15 liczbie posłów, TK co do zasady podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że w zaskarżonych przepisach regulaminu Sejmu nie mamy do czynienia ze zmianami w zakresie praw nabytych o charakterze podmiotowym, lecz tylko ze zmianami w zakresie organizacji prac Sejmu. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwość tworzenia klubów poselskich na warunkach określonych przez przepisy prawa w znaczeniu przedmiotowym nie jest realizacją określonego publicznego prawa podmiotowego w szczególności w dziedzinie życia politycznego. Nie dotyczy bowiem takiej sytuacji prawnej stosownie do której obywatel /grupa obywateli/ może, opierając się na normach Konstytucji lub ustawy, chroniących jego interesy prawne, żądać skutecznie od państwa - w szczególności na drodze sądowej - spełnienia przysługujących mu uprawnień lub powstrzymania się od wkraczania w sferę prawnie zabezpieczonych wolności jednostki. Możliwość tworzenia klubów poselskich jest następstwem określonych rozwiązań organizacyjnych pracy Sejmu i przysługuje posłom jako członkom danego ugrupowania politycznego ze względu na charakter i zadania ciała ustawodawczego, w skład którego wchodzą. Przepisy prawne dotyczące instytucji klubów poselskich mają w konsekwencji charakter norm ustrojowych /organizacyjnych/, z których prawa podmiotowe o charakterze publicznym - zgodnie z przyjętą koncepcją praw publicznych - nie wynikają.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu wnioskodawców, że kwestionowane przez nich przepisy regulaminu Sejmu, w szczególności jego art. 9 ust. 2, naruszają prawa nabyte posłów w okresie przed wejściem w życie tego regulaminu.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zarzutu sformułowanego przez wnioskodawców w trakcie rozprawy, że przepisy regulaminu, ustalające minimalną liczbę członków klubu poselskiego, nieznaną poprzedniemu regulaminowi Sejmu, naruszają pewność prawa, będącą pojęciem szerszym od zasady ochrony praw nabytych. W ujęciu wnioskodawców pewność prawa wymagałoby w szczególności zmiany tych przepisów przed wyborami do Sejmu.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak jest takiego związku między liczebnością klubów poselskich a wyborami powszechnymi do Sejmu. To raczej wyniki wyborów decydują o liczebności klubów, chociaż nie mogą ograniczać prawa Sejmu każdorazowej kadencji do regulowania spraw swojej wewnętrznej organizacji zgodnie z zasadą autonomii parlamentarnej.