Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2354/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] sierpnia 2019 r., znak

[...]wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. i A. W. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], obręb [...], Z., gmina S.

Skarżący pismem z [...] marca 2019 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wobec ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje status strony.

W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego GINB opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i czym różni się on od interesu faktycznego, a także wskazał, w jaki sposób ustala się posiadanie interesu prawnego w sprawach z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołał w tym kontekście art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz.. 1186 ze zm., "Prawo budowlane") wyjaśniając, że ten ostatni ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Następnie organ stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty, a swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności wywodzi z oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, stanowiącą działkę nr ew. [...] z obrębu[...] Z., w gminie S., będącą jego własnością, co potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżącego GINB wskazał, że, jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty, przedmiotem spornej inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z. w gminie S. (zob. proj. bud. [...]. Projekt zagospodarowania terenu [...] Dane ogólne, [...] Przedmiot inwestycji, [...] lokalizacja str. [...]).

Z projektu zagospodarowania terenu oraz wydruku z systemu www.[...].gov.pl wynika, że należąca do skarżącego działka nr ew. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporne budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej o wysokości 9,94 m w kalenicy zostały usytuowane w odległości 5,9 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys nr[...], str. [...], przekroje [...] str. [...], Elewacja północna rys. nr [...], str. [...]). Organ zwrócił uwagę, że wysokość elewacji północnej spornego budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 5,9 m od granicy działki nr ew. [...] wynosi 6,72 m (zob. proj. bud. przekroje [...], rys. nr [...] str. [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne budynki mieszkalne, zostały zaprojektowane w odległości ok. 10 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...].

Ponadto, w ramach ww. inwestycji zaplanowano dwa skupiska miejsc postojowych w odległości ok. 14 m od granicy działki należącej do skarżącego oraz śmietniki, usytuowane w odległości ok. 15 m od granicy jego działki.

Mając na uwadze przedstawione usytuowanie projektowanej inwestycji organ stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Innymi słowy, skarżący może, w ocenie GINB, bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności organ podkreślił, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., "rozporządzenie"), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, § 13 rozporządzenia (dotyczący przesłaniania obiektów budowlanych) § 19 rozporządzenia (dotyczący sytuowania miejsc postojowych) ani § 22 rozporządzenia (dotyczący sytuowania miejsc na gromadzenie odpadów stałych). Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) lub wpływała na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych). Ponadto sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń czy też pól elektromagnetycznych.

Jednocześnie, jak dodał organ, sam skarżący również nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny – w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia; tymczasem to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że "argumentem uzasadniającym prawo mojego Mocodawcy do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze Strony jest zarówno hipotetyczna możliwość zalewania nieruchomości Skarżącego wodami opadowymi, jak i wysokość posadowienia nowoprojektowanego budynku, którego poziom parteru jest wyniesiony ponad teren działki nr [...], którego właścicielem jest D. S. Różnica poziomów przy granicy działek powoduje potencjalne zagrożenie rodzące uzasadnione obawy mojego Mocodawcy, iż spowoduje to przepływ wód opadowych do działki sąsiadującej" organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że "wszelkie wody opadowe zostaną zagospodarowane na działce własnej bez naruszenia interesów osób trzecich (bez zalewania działek sąsiednich) (zob. proj. bud. [...]. projekt Zagospodarowania Terenu, [...]. Wody opadowe, str. [...]), oraz że "nie planuje się żadnej znaczącej niwelacji na terenie działki." (zob. proj. bud. [...]. Projekt Zagospodarowania Terenu, [...] Ukształtowanie terenu i zieleni, str. [...]). Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że w związku z realizacją spornej inwestycji należąca do niego działka będzie zalewana przez wody opadowe.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

-art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych,

-art. 7 w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego, skutkiem czego jest błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu jakoby skarżący nie posiadał interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony,

-art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

-art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw,

-art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej uchylenia,

-art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i odmówienie skarżącemu przyznania statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżący posiada interes prawny legitymujący go do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., który został uchwalony przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] [...] czerwca 2011 r. ("[...]"). W planie tym działka objęta inwestycją znajduje się na terenie o symbolu [...] – tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – realizowana w formie budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych. W związku z tym zabudowa wielorodzinna na ww. terenie jest niedopuszczalna.

Nadto, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 10 mpzp, na ww. terenie zakazuje się lokalizowania zabudowy szeregowej (nie dotyczy terenu [...]), grupowej i wielorodzinnej (nie dotyczy terenu [...]), dopuszcza się jedynie zabudowę w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Natomiast decyzja Starosty obejmuje budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, czyli pozwolenie dotyczy budowy domów szeregowych – na mapie projektowej stanowiącej załącznik do projektu budowlanego należy zwrócić uwagę na elewację i rzut dachu, które potwierdzają, że są to 4 segmenty, nie widać elementów konstrukcyjnych wydzielających, które mogłyby sugerować, że są to dwa bliźniaki.

Poza tym skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego podnosząc w ten sposób, że stroną postępowania powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy kiedy ten zostanie naruszony; wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] sierpnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. S. i A. . pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], obręb [...], Z., gmina S.

Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktu, organy obu instancji przyjęły, że skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem nieruchomość, do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Oceny tej, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za prawidłową.

Przy czym, należy zgodzić się z organami orzekającymi, że wobec wniosku skarżącego zawartego w piśmie z [...] marca 2019 r., należało po wszczęciu postępowania z tegoż wniosku, poczynić ustalenia co do przymiotu strony wnioskodawcy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a. może być uruchomione albo z urzędu albo na wniosek strony (v. art. 157 § 2 k.p.a.). Skoro zaś skarżący a zarazem wnioskodawca postępowania nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną wydaną przez Starostę, to należało zbadać, czy posiada on przymiot strony i może skutecznie uruchomić wskazane postępowanie nadzorcze. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w ramach jego uwzględnienie m.in. argumentacji skarżącego oraz "rozwiązań" zawartych w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy bowiem ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, a więc – w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania i uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. W tym też kontekście należało przeprowadzić postępowanie i wyjaśnić, czy skarżący należy do kręgu tych podmiotów.

Powyższe zostało prawidłowo przyjęte i zaakcentowane w niniejszej sprawie, w tym – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przebieg postępowania wskazuje na zapewnienie wnioskodawcy możliwości wykazania zasadności swojego żądania, w tym – przymiotu strony (przede wszystkim poprzez wszczęcie postępowania i rozważanie kwestii związanej z legitymacją procesową skarżącego po jego uruchomieniu). W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby doszło w sprawie do naruszenia prawa.

Niemniej, Sąd nie podziela oceny organów orzekających, wskazującej na zasadność zastosowania (w I instancji) art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania. Wprawdzie wskazany przepis winien znaleźć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony, ale -zdaniem Sądu- okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce.

Zastosowanie ww. art. 105 Kodeksu jest, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wynikiem błędnej bo zbyt rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętej przez organy, a także – konsekwencją nieuwzględnienia w obu instancjach wszystkich okoliczności ważnych w tym kontekście.

I tak, rozwijając powyższe Sąd dostrzega, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/17, "Przy ustaleniu zakresu przepisów odrębnych należy uwzględnić cały system przepisów powszechnie obowiązujących, które przesądzają o wpływie budowy obiektu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, przy czym nie można również pominąć przepisów prawa cywilnego, regulujących granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów." I dalej w tym samym wyroku NSA zauważył, że na system ten składa się regulacja ustawy - Prawo budowlane, regulacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku decyzja ustalająca warunki zabudowy. NSA dostrzegł także, że przy wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można też pominąć art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który stanowi o obowiązku uwzględnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W innym wyroku NSA podniósł, że "W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie" (v. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17). Nadto, w wyroku z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, NSA przyjął, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia (...) poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania." W wyroku z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 848/17 NSA dostrzegł zaś, że zgodnie z orzecznictwem do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. NSA wskazał również, że "Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości oraz, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał w końcu, że "pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analiz."

Kierując się taką interpretacją art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie błędnie odmówiono skarżącemu interesu prawnego.

Dokonując analizy wprawdzie prawidłowo wzięto pod uwagę, że skarżący wywodzi swój przymiot strony z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją, tj. do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym o nr ew. [...] (której to jest właścicielem). Jednakże dokonując oceny z uwzględnieniem tej okoliczności skoncentrowano się wyłącznie (w obu instancjach) na wykazaniu zachowania odległości określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ogólnikowym wskazaniu, że także pozostałe przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżącego. Nie wzięto natomiast pod uwagę m.in. tego, że projekt budowalny zawiera analizy: przesłaniania oraz zacieniania, a te obejmują zabudowaną nieruchomość skarżącego. Jest to, zdaniem Sądu, okoliczność wystarczająca do uznania, że skarżący ma przymiot strony w sprawie. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Skoro zaś ww. analizy obejmują zabudowaną działkę skarżącego, to świadczy to o tym, że taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Wskazanie zatem na brak naruszenia § 13 oraz § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie świadczy o tym, że interes prawny skarżącemu nie przysługuje; ww. rys. projektu budowlanego potwierdzają natomiast jego istnienie. Skarżący winien bowiem mieć możliwości sprawdzenia, czy zostały one sporządzone prawidłowe oraz, czy przyjęte rozwiązania projektowe właśnie nie naruszają obowiązujących norm prawnych. To, zdaniem Sądu, daje skarżącemu prawo do skutecznego skontrolowania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzorczym.

Poza tym, nie bez znaczenia w sprawie jest także argumentacja skarżącego dotycząca sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. (uchwała Nr [...] Rady Gminy S.) w zakresie przeznaczenia terenu. Zważyć w tym kontekście trzeba, że ww. plan przewiduje zakaz lokalizowania zabudowy szeregowej (za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem [...]) i wielorodzinnej. Zdaniem skarżącego działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], a dla tego terenu plan ten ustala jako podstawowe przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne realizowane w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Sąd dostrzega przy tym raz jeszcze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyznacznikiem obszaru odziaływania obiektu, który wskazuje krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a wobec tego ww. argumentacja nie mogła być w sprawie pominięta. Tym bardziej, jeśli zważy się, że wielkość inwestycji/jej charakter (tu: zabudowa bliźniacza czy szeregowa, jednorodzinna czy wielorodzinna) może potencjalnie negatywnie wpływać na nieruchomość sąsiednią (tu: skarżącego – zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym).

W końcu, Sąd zwraca uwagę, że skarżący wywodząc swój interes prawny w sprawie wskazywał w postępowaniu także na kwestię dotyczącą wysokości posadowienia projektowanego budynku, którego poziom parteru jest wyniesiony ponad teren działki nr ew. [...]; wskazywał na różnicę terenu wynoszącą w granicy działek 70 cm oraz, że może to powodować zmianę kierunku spływu wód opadowych. To także, zdaniem Sądu, uprawniało do stwierdzenia, że skarżący ma interes prawny, a to wobec treści projektu budowlanego, w którym to w opisie do projektu zagospodarowania terenu ([...].) wskazano, że parter budynku został zaprojektowany 17 cm nad poziomem terenu zlokalizowanego na środku terenu oraz, że "szczegółowe opracowanie dotyczące rozwiązań wysokościowych wiązać się będzie z zagospodarowaniem terenu, a przede wszystkim wysokości oraz spadków ciągów pieszych przy budynku i będzie przedmiotem szczegółowego opracowania w kolejnej fazie realizacji projektu." Przy takim zapisie projektu skarżący winien mieć jako strona możliwość sprawdzenia przyjętych rozwiązań.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać, jako że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Ponownie zajmując się sprawą Wojewoda winien dokonać oceny decyzji ostatecznej w uruchomionym przez skarżącego trybie nadzorczym.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.