Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3207/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprzeciwu [...]. z siedzibą w [...] od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ") z [...] października 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji GDOŚ, po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), umarzającej postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...]stanowiącego siedlisko [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Characteria ssp - uchylił decyzję RDOŚ w całości i przekazał sprawę RDOŚ do ponownego rozpatrzenia.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], RDOŚ w [...], działając na podstawie art. 61 § 1 i art. 123 k.p.a., w związku z art. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954, dalej: "ustawa szkodowa"), wszczął postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] stanowiącego siedlisko [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Characteria ssp.

Jak wynika z uzasadnienia ww. postanowienia RDOŚ w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z [...]", powziął informacje dotyczące negatywnego wpływu leja depresji powstałego w wyniku działalności [...] na poziom wód [...]. Jak wynika z opracowania "Ekspertyza do Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z [...] opracowanego w lipcu 2015 r.", sporządzonego przez prof. dr hab. J. P. oraz dr P. H., na wysokości [...] obserwowany jest odpływ wód piętra czwartorzędowego w kierunku [...], zatem na tym kierunku ww. zbiornik zasila warstwy wodonośne. Ponadto [...] ma drenujący charakter w stosunku do wód podziemnych piętra czwartorzędowego. Tym samym [...] staje się zbiornikiem przepływowym w odniesieniu do wód podziemnych, gdyż z jednej strony następuje jego zasilanie, a z drugiej drenaż. W ocenie RDOŚ analiza zgromadzonych materiałów wykazała, że wywołany odwadnianiem [...] lej depresji w piętrze czwartorzędowym nie osiągnął rynny [...], zatrzymując się na wysokości miejscowości [...]. Drenuje on jednak jego bezpośrednią zlewnię ograniczając w ten sposób jego zasilanie. Natomiast lej paleogeńsko-neogeńsko-kredowy przekroczył już niemal w całości [...]. Wskutek obniżenia ciśnienia piezometrycznego zwierciadła napiętego tego piętra, pod rynną jezior: [...],[...],[...],[...] i [...], lej depresji [...] uruchomił pionowy przepływ wody z warstw piętra czwartorzędowego do piętra paleogeńsko-neogeńsko-kredowego. W efekcie silnych więzi hydraulicznych wód powierzchniowych i podziemnych piętra czwartorzędowego, uruchomiony odpływ wód podziemnych do piętra paleogeńsko-neogeńsko-kredowego spowodował opadanie lustra wody jezior, najbardziej widoczne w [...]. Dodatkowo z powodu występujących w ostatnich latach susz hydrologicznych ujemny bilans wodny jezior nie jest kompensowany zasilaniem ich zlewni bezpośredniej, drenowanej, jak powiedziano wyżej, przez lej czwartorzędowy [...]. Zjawisko opadania lustra wód w jeziorach potęguje położenie jezior na wododziale wód podziemnych. Nie bez znaczenia jest również zwiększający się pobór wód podziemnych w ramach powszechnego, zwykłego i szczególnego korzystania z wód, z charakterystycznym wzrostem w miesiącach letnich. Wszystkie te czynniki pogłębiają drenujący efekt [...]. Organ I instancji wskazał, że wyżej opisane procesy mogą spowodować drastyczne zmniejszenie się powierzchni [...] oraz pogorszenie warunków w nim panujących. Spadek poziomu wody z wysokim prawdopodobieństwem spowoduje także odsłonięcie osadów dennych zbiornika i w jego konsekwencji zmineralizowanie związków biogennych w nich zawartych i ich większą biodostępność. W przypadku okresowego wzrostu poziomu wody lub nawalnych deszczy doprowadzi to do znaczącego wzrostu trofii w jeziorze. Wzrost trofii i zanik niektórych gatunków ramienic może spowodować znaczny wzrost ilości fitoplanktonu doprowadzając do zmniejszenia przezroczystości wody i redukując tym samym zasięg strefy świetlnej oraz maksymalną głębokość występowania łąk ramienicowych. Opisane zmiany w znacznym stopniu pogorszą stan ochrony analizowanego jeziora będącego siedliskiem [...]- Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Characteria ssp.

II.2. Następnie [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Kopalnia"), pismem z 20 lipca 2017 r. wniosła o umorzenie ww. postępowania, wskazując, iż RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r nie wskazał materialnoprawnej podstawy wszczęcia przedmiotowego postępowania. Ponadto w ww. piśmie Kopalnia podniosła, iż nie jest jedynym podmiotem oddziałującym na środowisko [...], który może być sprawcą szkody w środowisku, gdyż na terenie górniczym wyznaczonym dla odkrywki [...] funkcjonują także inne podmioty korzystające z wód na podstawie wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Pismem z 18 października 2017 r. RDOŚ działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, wezwał Kopalnię do przedłożenia - w terminie 60 dni od otrzymania powyższego pisma - wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...]. Wobec braku odpowiedzi Kopalni na ww. pismo, RDOŚ pismem z 9 marca 2018 r., znak: [...], zwrócił się z ponowną prośbą o przedłożenie przez Kopalnię wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych. W piśmie z 12 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwania, Kopalnia wskazała, że w piśmie z 8 grudnia 2016 r. zadeklarowała, że zasilanie wodą [...] nastąpi w roku rozpoczęcia procesu odwadniania [...]. Kopalnia poinformowała, że "podtrzymuje wykonanie instalacji do przerzutu wód do [...], co będzie jednak możliwe po uzyskaniu decyzji środowiskowej dla budowy [...] oraz koncesji na wydobywanie węgla brunatnego z tej odkrywki. Bez uruchomienia odwodnienia złoża na [...]nie ma możliwości zasilania [...] wodami z innej odkrywki. Planowane na ok. 2021 r. zakończenie wydobycia węgla brunatnego z [...] wyklucza przerzut wód z tej odkrywki". Ponadto Kopalnia wskazała, iż zamierza wystąpić o wsparcie finansowania przedmiotowego przedsięwzięcia z programu priorytetowego "Geologia i Górnictwo" Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz podejmie działania mające na celu jego realizację. Kopalnia podkreśliła również, że działania w ww. zakresie nie są związane w żadnym razie z naprawą szkody w środowisku, wynikającej z prowadzenia przez Kopalnię działalności górniczej. W okresie przygotowania inwestycji pn. "Budowa rurociągu tłocznego w celu przerzutu wód z odkrywki węgla brunatnego [...] S.A. do [...]" wykonano szereg badań i ekspertyz, z których żadna nie potwierdziła w sposób jednoznaczny wpływu działalności górniczej na obniżenie zwierciadła wody w [...]. Zważywszy jednak na fakt, iż wody z odwodnienia wgłębnego odkrywek węgla brunatnego muszą być odprowadzone do określonych zbiorników wodnych, Kopalnia zadeklarowała możliwość ich przerzutu do [...]. Ponadto, pismem z 18 września 2017 r. Fundacja [...], działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a, wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w ww. postępowaniu w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], RDOŚ dopuścił Fundację do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r., Fundacja wniosła o: 1) rozszerzenie zakresu przedmiotowego postępowania i prowadzenie go w zakresie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku; 2) stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku polegającej na zmianie stanu wód w [...], mającej znaczący negatywny wpływ na stan ilościowy wód w tym jeziorze, wywołanej przez funkcjonowanie odkrywki [...]; 3) zobowiązanie podmiotu odpowiedzialnego za funkcjonowanie odkrywki [...] do podjęcia działań mających na celu ograniczenie szkody w środowisku, zapobieżenie jej powiększania się, poprzez zaprzestanie działalności polegającej na eksploatacji odkrywki [...]; 4) zobowiązanie podmiotu odpowiedzialnego za funkcjonowanie odkrywki [...] do podjęcia odpowiednich działań naprawczych. Do ww. pisma Fundacja załączyła dwie opinie naukowe z 2017 r. o zmianie w stanie wód Jeziora [...]. Pismem z 9 marca 2018 r. RDOŚ ponownie wezwał Kopalnię do przedłożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

II.3. RDOŚ w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...]. W jednostronicowym uzasadnieniu decyzji RDOŚ wskazał, że w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wszczynającego postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ jako podstawę wszczęcia postępowania wskazał art. 9 ustawy szkodowej. Z uwagi na fakt, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, organ I postanowił umorzyć postępowanie administracyjne.

II.4. Od powyższej decyzji organu I instancji Fundacja złożyła odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym wskazała, że decyzja RDOŚ wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji umorzył postępowanie pomimo niespełnienia przesłanki jaką jest bezprzedmiotowość. W ocenie Fundacji, w sprawie bez wątpienia nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Przedmiot tego postępowania został określony w postępowaniu o jego wszczęciu i dotyczy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, przy czym uczestnik postępowania stoi na stanowisku, że postępowanie powinno dotyczyć nie tylko zagrożenia szkodą w środowisku, ale również wystąpienia tej szkody. Podmiotem tego postępowania jest [...] S.A., której działalność jest przyczyną wystąpienia szkody w środowisku. Podstawą prawną do prowadzenia tego postępowania jest ustawa szkodowa, a konkretnie art. 15 ust. 1. To, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania RDOŚ błędnie wskazał podstawę prawną, nie stanowi o jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

II.5. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. GDOŚ po analizie akt sprawy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie RDOŚ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania będących podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Weryfikowane rozstrzygnięcie RDOŚ narusza normy prawa procesowego, które to naruszenie czyni przedmiotową sprawę niewyjaśnioną w całości i obliguje organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Ponadto GDOŚ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ błędnie uznał, iż postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] stało się bezprzedmiotowe i na tej podstawie umorzył ww. postępowanie. W ocenie organu odwoławczego RDOŚ niesłusznie uznał, że błędne wskazanie art. 9 ustawy szkodowej jako podstawy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] i brak wskazania innego przepisu prawa materialnego, będącego podstawą wszczęcia tego postępowania, stanowi okoliczność uzasadniającą umorzenie ww. postępowania. Brak powołania w rozstrzygnięciu prawidłowej podstawy prawnej w sytuacji, gdy taka podstawa istnieje, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie postępowania. GDOŚ wyjaśnił ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie można utożsamiać okoliczności braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, z brakiem powołania, bądź błędnym powołaniem podstawy prawnej w rozstrzygnięciu. Są to zupełnie dwie różne okoliczności. Pierwsza z nich powoduje nieważność rozstrzygnięcia, druga wskazuje na inną wadliwość rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/GI 1150/17). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2238/15 "O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić, gdy: a) decyzja została wydana na podstawie normy, która nie wynika z przepisów prawa, b) decyzja została wydana mimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu w danej sprawie albo na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przykładowo, decyzją wydaną bez podstawy prawnej będzie decyzja w sprawie, którą załatwia się w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1401/08). Brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne". Organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] jako podstawę wszczęcia postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...], błędnie wskazał art. 9 ustawy szkodowej, zamiast jak być powinno - art. 15 ustawy szkodowej. Przepis art. 15 ustawy szkodowej jest jedynym przepisem ustawy szkodowej mogącym stanowić podstawę do orzekania z urzędu w takiej sprawie. W art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej ustawodawca uregulował sankcję, jaka spotka podmiot korzystający ze środowiska, gdy ten zaniecha podjęcia działań zapobiegawczych czy naprawczych. Wówczas regionalny dyrektor ochrony środowiska powinien nałożyć na taki podmiot obowiązek podjęcia odpowiednich czynności. Nałożenie obowiązku następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że powinno zostać przeprowadzone z urzędu postępowanie administracyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. GDOŚ podkreślił też, że sam brak wskazania przepisu art. 15 ustawy szkodowej jako podstawy wszczęcia przedmiotowego postępowania i powołanie się na błędny przepis, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, gdyż podstawa prawna do prowadzenia tego postępowania istnieje, a przedmiot postępowania wynika jasno z postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że umorzenie przedmiotowego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem GDOŚ wymienione wyżej względy przemawiają za uchyleniem w całości zaskarżonej -decyzji RDOŚ z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. GDOŚ stwierdził także, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie - w ramach wszczętego już postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] – musiał dokonać oceny, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Do zastosowania przepisów szkodowej nie wystarczy spełnienie jednej z przesłanek zawartych w definicji szkody w środowisku, ale wymagane jest łączne spełnienie kilku warunków, o których mowa w ustawie szkodowej. Dopiero po sprawdzeniu czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki zawarte w definicji szkody w środowisku można rozważać, czy spełnione są kolejne warunki, tj. kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2016 poz. 1399).

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją GDOŚ nie zgodziła się [...] S.A., która wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprzeciwie sporządzanym przez radcę prawnego zarzucono m. in. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej, z uwagi na podnoszone w toku prowadzonego postępowania wątpliwości co do ewentualnej podstawy prawnej wydania decyzji, nie można przyjąć, że w analizowanym przypadku doszło do skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w konkretnej sprawie, a skoro tak to całe dotychczasowe postępowanie również z tego powodu było prowadzone wadliwie. W związku z tym, dokonując oceny czy prowadzone w sprawie postępowanie jest "przedmiotowe", organ administracji w pierwszej kolejności powinien ustalić , czy występują w konkretnej sprawie podstawy do wydania decyzji, a jeśli tak to jaka powinna być ich podstawa prawna. Skarżąca zauważyła, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zwracała uwagę na art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a także jeżeli od emisji lub zdarzenia, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku, upłynęło więcej niż 30 lat, w tym do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi". Dlatego też organ, wszczynając postępowanie, powinien wyjaśnić kiedy doszło do powstania zagrożenia szkodą w środowisku. Jeśli bowiem miałoby to miejsce przed dniem 30 kwietnia 2007 r., to znajdowałaby zastosowanie inna podstawa prawna do prowadzenia postępowania. Niestety wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ II instancji na str. 7 decyzji wskazał, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku z 2007 r. bez wskazania na podstawie jakich okoliczności faktycznych dokonał takich ustaleń. Brak wyjaśnienia tych podstawowych okoliczności faktycznych, które są bardzo precyzyjnie badane w przypadku zgłaszania szkody przez inne podmioty powoduje, że już tylko z tego powodu wydana w sprawie decyzja powinna być uznana za wydaną z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. W ocenianym przypadku organy administracji powinny mieć bowiem takie wątpliwości. W sytuacji zaś, gdy one występują powinny podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. W przeciwnym razie należało będzie bowiem uznać, że rozstrzygnięcie kasatoryjne zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Skarżąca podkreśliła, że art. 138 par. 2 k.p.a. stanowiący podstawę wydania takiej decyzji należy odczytywać w powiązaniu m. in. z art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Wnosząca sprzeciw wskazała, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. W przedmiotowej sprawie standardy te nie zostały zachowane. Organ odwoławczy nie podjął bowiem żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia kiedy mogło dojść do powstania szkody ex officio przesądzając, że postępowanie ma być prowadzone na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie z 2007 r., a nie na podstawie wcześniejszych rozwiązań przewidujących inne reguły naprawiania ewentualnych szkód w środowisku. Organ nie pokusił się także o zbadanie kto powinien brać udział w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym zwracano uwagę na wielość podmiotów prowadzących na tym terenie. Dlatego też w ocenie skarżącej rozstrzygnięcie kasatoryjne zostało wydane co najmniej przedwcześnie i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

III.2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw podlega oddalaniu, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., VI SA/Wa 1718/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2 zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postepowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z drugiej jednak strony, w kodeksie postępowania administracyjnego równocześnie pozostawiono zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), mającą zresztą konstytucyjne umocowanie (art. 78 Konstytucji RP). Wykładnia i stosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. winny zatem zmierzać do pogodzenia tych dwóch zasad ogólnych k.p.a.

IV.3.2. Trafnie wskazał GDOŚ w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodziła podstawa do umorzenia przez organ I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.). Przyczyną bezprzedmiotowości postępowania nie jest niewskazanie podstawy wszczęcia postępowania lub wskazanie ewentualnie podstawy błędnej. To, czy istnieje przedmiot postępowania jest bowiem kategorią obiektywną, niezależną od wskazania podstawy prawnej w postanowieniu o wszczęciu postępowania. W realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że istnieje podstawa prawna do prowadzenia przez RDOŚ postępowania w sprawie zapobiegania szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia określonych działań została bowiem przewidziana m. in. w art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy szkodowej. Postępowanie w sprawie zapobiegania szkodom w środowisku i naprawy szkód w środowisku może być wszczęte, zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 61 § 1 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. W realiach niniejszej sprawy nie miał natomiast zastosowania szczególny tryb wszczynania postępowania przewidziany w art. 24 ustawy szkodowej, związany z instytucją zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W ramach tej instytucji dopuszcza się możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 905/17, CBOSA). Konieczność działania przez organ środowiska z urzędu, jeżeli w jego posiadaniu znajdą się informacje mogące wskazywać na prawdopodobieństwo postania szkody w środowisku (np. w związku z postepowaniami prowadzonymi w innej sprawie, tak, jak to miało właśnie miejsce w niniejszej sprawie), wynika również z art. 74 ust. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP. Należy w końcu przypomnieć, że ustawa szkodowa stanowi przejaw implementacji do prawa krajowego

dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE.L.2004.143.56). W szczególności z godnie z art. 11 ust. 2 powołanej dyrektywy, na właściwych władzach spoczywa obowiązek ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie szkody lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody, oceny wagi szkody i określenia, jakie środki zaradcze należy podjąć odnośnie do załącznika II. W tym celu właściwe władze są uprawnione do żądania od podmiotu gospodarczego dokonania własnej oceny oraz przedstawienia wszelkich niezbędnych informacji i danych. Reasumując, RDOŚ dysponował podstawą prawną do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody [...] stanowiącego siedlisko [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Characteria ssp. Co istotne, w uzasadnieniu postanowienia wszczynającego to postępowanie wskazano również na konkretne okoliczności faktyczne uzasadniające przyjęcie prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku. Uzupełniająco należy dodać, że Sądowi wiadome jest z urzędu, że RDOŚ i GDOŚ są w posiadaniu licznych dokumentów dotyczących stanu jeziora [...] (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., IV SA/Wa 2700/18, wydanego m. in. z udziałem Kopalni). Opinie naukowe dotyczące zmiany stanu wód [...], sporządzone w 2017 r., zostały przedłożone również przy piśmie Fundacji z 2 lutego 2018 r. W takim stanie sprawy RDOŚ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić jednoznacznie, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w związku ze stwierdzeniem zagrożenia lub szkody w środowisku. W razie przyjęcia, że przesłanek takich brak, winna być wydana decyzja umarzająca postępowanie. Tymczasem RDOŚ zaniechał w ogóle przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, czym naruszył, i to w sposób oczywisty, m. in. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Trafnie zatem GDOŚ przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast odnosić do tej części zarzutów Kopalni, w której wskazano na brak podstaw do zastosowania art. 15 ustawy szkodowej m. in. w związku z datą powstania ewentualnej szkody w środowisku czy też na ewentualne istnienie podmiotów współodpowiedzialnych za spowodowanie szkody w odniesieniu do jeziora [...]. Kwestie te dotyczą bowiem zagadnień prawnomaterialnych, które winny być przedmiotem ustaleń i ocen w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem ustaleń takich oraz ocen RDOŚ w ogóle nie poczynił.

IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.