Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 686/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C.-N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/07 w sprawie ze skargi M. C.-N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. C.-N. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/07 oddalił skargę M. C.-N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. wydaną w sprawie reformy rolnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekł, że zespół pałacowo-parkowy położony w K.; gm. K., powiat K. na działce nr [...], o pow. [...] ha, będący przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. C., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił powyższą decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W dalszym toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 709/07) uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2005 r. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. - był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 546/06 uznał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu. Skoro sprawa będąca przedmiotem postępowania, jest sprawą administracyjną, unormowaną przepisami k.p.a. to uchylenie przez Ministra decyzji organu niższej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na jej cywilny charakter było nieuprawnione. Jednocześnie Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie odwołania firmy "[...]" [...] Spółka z o.o., oraz ustalenie czy zespół pałacowo-parkowy będący przedmiotem wniosku pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz orzekł, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Ministra decydujące znaczenie przy przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa miała jej powierzchnia ogólna, przy czym istotnymi były cele, na jakie miały być przeznaczone nieruchomości. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywodził, iż ustawodawca nie wyłączał zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, chociaż nie podlegały one parcelacji. Przytoczył definicję związku funkcjonalnego podnosząc, że przesądza o nim związek finansowy, terytorialny, podatkowy, organizacyjny. W tego typu sprawach istnieje on wówczas, gdy zespół pałacowo-parkowy nie może funkcjonować bez majątku ziemskiego i odwrotnie.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż związek terytorialny między zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem bezspornie istniał, albowiem zespół ten nie został wyodrębniony w wyniku dokonania podziału prawnego, a w szczególności nie była prowadzona dla tej części majątku odrębna księga wieczysta. Odnosząc się zaś do argumentów strony mających uzasadniać wyodrębnienie pałacu wraz z parkiem organ uznał, iż inne okoliczności np. istnienie ogrodzenia czy też bram wjazdowych, nie mogą być podstawą do przyjęcia tezy, że nie było związku terytorialnego z pozostałym areałem ziemskim, urządzenia te służyły wyłącznie zapewnieniu intymności i prywatności. Ogrodzenia poszczególnych użytków rolnych były uzasadnione racjonalnością gospodarowania nimi, a wyeksponowanie pałacu wraz z otaczającym go parkiem, było zjawiskiem typowym.

Również zatrudnienie zarządcy majątku nie świadczy o tym, że właściciel trwale wyzbył się władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku. Zdaniem organu taka była praktyka stosowana powszechnie i właśnie właściciel decydował o osobie zarządcy i jego kompetencjach. Podobnie właściciel decydował o sposobie i miejscu wykonywania obowiązków przez zarządcę.

Między zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem istniał także związek finansowy, albowiem zainteresowana nie wykazała ażeby właściciel majątku posiadał odrębne źródło dochodów, z których utrzymywał zespół pałacowo-parkowy, czy też, że miał odrębnych dostawców produktów rolnych na potrzeby pałacu. Należy przyjąć, iż pałac i mieszkające w nim osoby utrzymywane były z dochodów i produktów uzyskiwanych z majątku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. C.-N. - następca prawny M. C., podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego przy dowolności jego oceny, oraz zarzut naruszenia prawa materialnego m.in. art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e i art. 6 w/w dekretu PKWN i § 11 i § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny ", a także niedozwoloną, rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej. Wskazano także na naruszenie treści preambuły Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 5, art. 7-9, art. 21, art. 30-32, art. 41 ust. 1 art. 47, art. 52, art. 64, art. 77 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 tej Konstytucji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych jak również art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżąca twierdziła, że dekret PKWN niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczną, oraz, że dekret z mocą ustawy nie należał do systemu źródeł prawa przewidzianego w Konstytucji Marcowej. Zespoły dworsko-parkowe, zamkowo-parkowe jak też pałacowo-parkowe stanowią z reguły obiekty zabytkowe a zarówno Skarb Państwa jak i gminy będące właścicielami tych obiektów doprowadzają je do dalszego niszczenia. Sprawa dotyczy praw zagwarantowanych obywatelowi w Konstytucji, co wyklucza możliwość powoływania się na wolę ówczesnego prawodawcy.

Zdaniem skarżącej prawidłowe odczytanie art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu powinno oznaczać, iż na własność Skarbu Państwa przechodzą w całości tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Z materiału dowodowego wynika, iż przedmiot postępowania stanowił wyodrębnioną enklawę służącą celom mieszkalnym i wypełniał regułę, o której mówi uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 marca 2003 r. IV SA 1593/02, a mianowicie to, iż polskie dwory były integralną częścią otaczających je parków i nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną.

Zgodnie z orzecznictwem NSA do wyodrębnienia części nieruchomości na inny cel niż rolny, nie jest konieczny wpis w księdze wieczystej, wystarczą granice działki uwidocznione na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie.

Skarżąca przedstawiła również stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniach decyzji dotyczących innych spraw.

W ocenie skarżącej okoliczności powołane w zaskarżonej decyzji świadczą, o wyodrębnieniu zespołu i możliwości prawidłowego funkcjonowania pozostałej części majątku jak również o braku możliwości realizacji celów reformy rolnej.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2005 r.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypełnił zalecenia zawarte w wyroku z dnia 18 czerwca 2007 r.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z wywodami organu odwoławczego odnośnie związku funkcjonalnego miedzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy zespół nie był wyodrębniony prawnie. Faktu tego nie neguje także skarżąca. Dwór otoczony był parkiem, jednakże tylko od strony południowej, przylegającej do drogi znajdował się mur z dwoma bramami. Z pozostałych stron nie było ogrodzenia i nie można było jednoznacznie wskazać granicy parku. Od budynków gospodarczych oddzielony był jedynie odległością. Na północy park przechodził w pola uprawne, a żywopłoty stosowane były wyłącznie w charakterze wiatrołapów. Nadto w obrębie parku znajdowały się dwa ogrody, w tym warzywnik dostarczający warzyw dla domowników. Kierownictwo nad całym majątkiem sprawował sam właściciel, któremu pomagał zarządca, wszystkie folwarki majątku łączyła kolejka polna i linia telefoniczna.

Ustalenia te przesądzają o tym, że między zespołem a majątkiem zachodził tak związek terytorialny jak i organizacyjny. Trudno wyobrazić sobie prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez centralnego zarządzania i na odwrót.

Zdaniem Sądu, wobec nie wykazania przez skarżącą odrębnego źródła dochodów pozwalających na utrzymanie pałacu, przyjąć należy, iż to majątek ziemski dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu. To wskazuje z kolei na istnienie więzi finansowej.

Sąd zauważył, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających organowi na uznanie, iż związek funkcjonalny nie istniał.

Sąd ocenił, że postępowanie administracyjne w sprawie nie naruszało art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wykazało ono, że wobec zespołu należało stosować art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej Sąd stwierdził, że Konstytucja z dnia 21 marca 1921 r. nie jest prawem obowiązującym, a w konsekwencji nie można naruszyć jej postanowień.

W zakresie legalności dekretu PKWN, Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK5/01 (OTK 2001/1/266) przesądził, iż sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych, które to oceny nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy czy też wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może powodować konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego.

Dekret PKWN był powszechnie obowiązującym aktem prawnym, na podstawie którego organy administracji mogły kształtować prawa i obowiązki obywateli.

Zarzuty naruszenia Konstytucji RP, a także Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie miały znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Przepis będący podstawą orzekania, obowiązujący tylko w takim zakresie w jakim pozwala na orzekanie czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, nie narusza wymienionych przez skarżącą przepisów. Co więcej - w ograniczonym zakresie chroni prawa obywatelskie, gdyż stanowi podstawę prawną do odzyskania tej części nieruchomości przejętej przez Państwo, która przejęciu na cele reformy nie podlegała. Ponadto nie było zasadnym badanie zarzutu naruszenia Konstytucji, ponieważ dekret PKWN wywoływał skutki z dniem wejścia w życie, a kontrolowana decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej i art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.

Na koniec Sąd podkreślił, że powoływanie się na uzasadnienia decyzji organu w innych sprawach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – w skrócie p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. C. – N., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata S. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

- przepisów art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię pojęć: "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz celów reformy rolnej – w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 W3/89, uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06 i innym aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- treści Preambuły do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów Konstytucji: art. 2, art. 5, art. 7 w zw. z art. 87, art. 91, art. 178, art. 95 ust. 1, art. 8, art. 9, art. 21 w zw. z art. 64 i art. 77 ust. 1, art. 30, art. 31, art. 32, art. 41 ust. 1 w zw. z art. 47 i 52 – poprzez między innymi wprowadzenie nieznanego dekretowi ani żadnemu innemu aktowi prawnemu pojęcia "związku funkcjonalnego", jako dodatkowej przesłanki do wykazania braku której zobowiązuje się skarżącą;

- przepisów art. 8 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację zawartą w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, skarżąca podała, że materia dekretu – przejęcie majątków ziemskich dla realizacji celów reformy rolnej bez odszkodowania- powoduje konieczność ścisłej interpretacji jego przepisów, gdyż sposób regulacji pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa i Konstytucjami, zarówno poprzednimi, jak i obecną. Są to bowiem przepisy szczególne, odstępujące od ogólnych reguł i jako takie nie podlegają rozszerzającej interpretacji.

Zdaniem skarżącej sprawa dotyczy fundamentalnych praw człowieka, uznawanych i chronionych przez wszystkie cywilizowane narody – prawa do własności prywatnej i prawa dziedziczenia i związanego z nim prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, a także zakazu dyskryminacji z powodu przekonań politycznych i pochodzenia społecznego, która to dyskryminacja legła u podstaw dekretów i sposobu ówczesnego ich stosowania w sprawach jak niniejsza.

Następnie, powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89, skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawidłowe odczytanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Działaniem sprzecznym z prawem było przejęcie nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadająca celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu.

Zdaniem skarżącej z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiot postępowania nie podpadał pod działanie dekretu. Był on wyodrębnioną enklawą, służącą celom mieszkalnym i wypełniał regułę, o której mówi uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2003 r., IV SA 1593/02, że polskie dwory nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowy zespół pałacowo – parkowy był powiązany funkcjonalnie z reszta majątku i nie był wydzieloną enklawą nie jest zasadny. W kwestii uznanego przez Sąd istnienia ogrodzenia w postaci muru i żywopłotu oraz bram, a także przyjętego przez Sąd faktu, że dwór był otoczony parkiem skarżąca kasacyjnie podała, iż okoliczności te przemawiają – w świetle utrwalonego orzecznictwa – za brakiem związku funkcjonalnego. Wskazując na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV SA 2582/98, w którym stwierdzono, że do wyodrębnienia części nieruchomości na inny niż rolny cel, nie był konieczny wpis w księdze wieczystej, wystarczają granice działki uwidocznione na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że podniesiony w uzasadnieniu zarzut, iż przedmiotowy zespół pałacowo – parkowy nie był wyodrębniony prawnie nie jest zasadny. Pozbawiony słuszności jest również argument z faktu istnienia warzywnika, skoro w uzasadnieniu stwierdzono, że dostarczał on warzyw jedynie dla domowników – nie sposób więc z tego faktu wywodzić istnienia związku funkcjonalnego zespołu z resztą majątku.

Nadto w ocenie skarżącej kasacyjnie istnienie więzi finansowej, polegającej na tym, że majątek ziemski dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu oraz powiązanie podmiotowe przez osobę właściciela nie stanowią podstaw do stwierdzenia, iż zachodziła łączność funkcjonalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Za zawierający uzasadnione podstawy należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, iż zgodnie z art.2 ust.1 lit.e cytowanego dekretu nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 19992, nr 5, poz 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993, nr 3, poz.47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo godzi się wskazać, że wykładnia oraz stosowanie przepisów omawianego dekretu winny odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu zasad okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności.

Podkreślenia wymaga, iż omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r sygn. IISA 1499/94, Wokanda 1996, z.3 str.32).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz.U.R.P. Nr 4, poz.17) odwoływało się bezspornie do " nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 -zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów " o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.

Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.

Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne, uważa, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.

Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).

Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powołanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie bowiem przyjął, że nieruchomości objęte wnioskiem następców prawnych M. C. spełniały wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Sąd pierwszej instancji przyjmując za organem odwoławczym, że pałac wraz z otaczającym go parkiem stanowił integralną część całego majątku w K. kierował się błędnym rozumieniem przepisu art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Błędne rozumienie omawianego przepisu doprowadziło zaś do jego niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem pałacowo – parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części dóbr [...] niezależnie od siebie. O związku tego zespołu z pozostałym majątkiem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Wobec tego nie ma znaczenia fakt braku wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo – parkowego. Również, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw pozwalających na dokonanie oceny, iż nie można jednoznacznie wskazać granic parku. Ustalenie granic parku nie wymaga bowiem istnienia jego ogrodzenia ze wszystkich stron. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkiwania właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku. Należy mieć na względzie fakt, że z reguły polskie pałace (dwory) nie były związane z produkcją rolną, lecz stanowiły integralną część otaczających je parków. Na gruncie materiału zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, iż bezpośrednio produkcją rolną zajmował się zarządca, który mieszkał na terenie zespołu gospodarczego, a nie na terenie zespołu pałacowo – parkowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył cytowany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i oddalił skargę, pomimo że podobnie wadliwe rozumienie tej normy i w konsekwencji wadliwe jej zastosowanie było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Z tego względu, przyjmując, że wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, na podstawie art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ przy uwzględnieniu wskazanej oceny prawnej.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm).