Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1776/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r., nr [...] , orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela [...], o powierzchni 2.921 m2, stanowiącej własność spadkobierców F.i P..

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1972 r., nr [...] , Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 2.921 m2, położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...] , zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] [...] i stanowiącej własność spadkobierców F. P.. Za grunt ustalono odszkodowanie w wysokości 10.515,60 zł.

Na skutek odwołania J. P., decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymała w mocy ww. decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Pismem z [...] stycznia 2013 r. E. L., C. R. i A. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r., zaś pismem z [...] marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wystąpił także H. P..

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności obu kontestowanych decyzji.

Pismem z dnia 21 września 2017 r. E. L. i C. R. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, iż błędnie uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r., nr [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa oraz powtórzyli swe dotychczasowe argumenty odnoszące się do decyzji wywłaszczeniowej, m.in. że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, zaś decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 r. nie zawiera terminu wypłaty odszkodowania oraz imienia, nazwiska i adresu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, natomiast jej uzasadnienie jest nadto ogólne i lakoniczne. Ponadto podnieśli, iż decyzja o lokalizacji szczegółowej utraciła swoją ważność w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył ją w całości, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że na rozprawie wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1972 r. nieobecny był biegły sądowy wykonujący opinię w sprawie wyceny nieruchomości, w sytuacji, gdy wywłaszczani właściciele nieruchomości kwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, albowiem nieobecność biegłego - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - stanowi naruszenie prawa, a nieobecność biegłych, gdy strona kwestionuje opinią biegłego - stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 22 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że opinia biegłego jest prawidłowa w sytuacji, gdy przepisy, na podstawie których dokonano wyceny nieruchomości utraciły ważność ok. 1,5 miesiąca po jej sporządzeniu (24 lipca 1972 r. weszło w życie Zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a opinię sporządzono [...] czerwca 1972 r.) i w momencie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1972 r. opinia ta była już nieaktualna, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 16 i w związku z art. 8, art. 6 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1969 r. mogła stanowić podstawę do wywłaszczenie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy z treści tejże decyzji wynika wprost, iż traci ona ważność w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu lat trzech od jej wydania, a jak ustalono budowa rozpoczęła się w 1977 r., czyli po 8 (!) latach od jej wydania, a które to naruszenie miało charakter rażący albowiem już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] października 1972 r.), decyzja o lokalizacji szczegółowej zgodnie z jej treścią była nieważna;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1972 r. odpowiada przepisom prawa nawet określając wywłaszczany podmiot w sposób ogólny w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem w sytuacji, gdy właściciele gruntu wywłaszczanego zostali ustaleni, niedopuszczalne jest określanie wywłaszczanego podmiotu w sposób ogólny, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego, mimo rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1972 r. odpowiada przepisom prawa, w sytuacji gdy decyzja ta nie odpowiada warunkom formalnym, albowiem nie określono w niej daty wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego, mimo wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, że nabycie przez W. P. nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania w drodze Aktu Własności Ziemi nie ma znaczenia w sprawie w sytuacji, gdy na jego mocy W. P. stała się właścicielką przedmiotowego gruntu z datą wsteczną, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do oddalenia wniosku skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, nr [...], a także poprzedzającej jej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1972 roku, nr [...], o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym stwierdzenie takie jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających ze wskazanego wyżej art. 156 § 1 kpa, który w punkcie 2. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wywłaszczeniowe dotknięte są wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd w zasadzie w całości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznaje za własne poczynione tam ustalenia i rozważania, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je w całości za chybione.

Podstawą materialno-prawną kwestionowanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.; dalej: ustawa wywłaszczeniowa lub ustawa) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić sporne orzeczenie w zakresie ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, o wywłaszczenie mógł ubiegać się m.in. zainteresowany organ administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], zainicjowany przez Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego - Zakład Usług Inwestycyjnych w [...]. A zatem wywłaszczenie nastąpiło na wniosek podmiotu uprawnionego.

Ponadto w sprawie istotne znaczenie miała ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Art. 3 ust. 3 stanowił, że na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł się ubiegać właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości bezspornie było budownictwo mieszkaniowe, które niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej, albowiem służyło zaspokajaniu potrzeb bytowych społeczeństwa.

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1969 r., która ustalała lokalizację szczegółową pod realizację II etapu budowy osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w [...].

Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Bez wątpienia istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1972 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z jego art. 1 ust. 1 i 2, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Należy też zwrócić uwagę na fakt, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami, zaś od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony.

Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

W związku z powyższym przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

W tym miejscu odnieść się trzeba do zarzutu, iż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej decyzja o lokalizacji szczegółowej utraciła swoją ważność. W tym względzie powołać należy treść przepisów przejściowych obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. Nr 48, poz. 373), które uchyliło zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 28 powołanego zarządzenia, w sprawach unormowanych niniejszymi przepisami, wszczętych przed wejściem w życie tych przepisów, miały zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż przedmiotowa decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana na podstawie powołanego zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1966 r., należy tym samym w zgodności z jego przepisami ocenić zarzut utraty ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej.

Zgodnie z treścią § 22 ww. zarządzenia z dnia [...] maja 1966 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej traciła ważność, jeżeli:

1) wniosek inwestora o nabycie nieruchomości został ostatecznie załatwiony odmownie,

2) w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym,

3) decyzja o lokalizacji ogólnej, wydana dla tej inwestycji, utraciła ważność,

oraz fakultatywnie, w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu 3 lat od dnia wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, jednakże po uprzednim zbadaniu sprawy przez właściwy organ i uzyskaniu wyjaśnień inwestora (§ 23 zarządzenia).

Sąd podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie żadna z ww. przesłanek nie ziściła się. Po pierwsze, wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie nie został oddalony przez organ orzekający, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale archiwalnym sprawy. Po drugie, co prawda do realizacji przedmiotowej inwestycji nie przystąpiono w okresie obowiązującego wówczas wieloletniego narodowego planu gospodarczego ustanowionego na lata 1966-1970 (tzw. III planu pięcioletniego), jednakże inwestycja ta mieściła się w planie inwestycyjnym na rok 1972, na co wskazuje treść wniosku wywłaszczeniowego, a co de facto oznacza, iż w realiach gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje, plan ten niewątpliwie pozostawał w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustalonym w oparciu o następny wieloletni plan gospodarczy. Po trzecie wreszcie, z akt archiwalnych sprawy nie wynika, aby decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] została wydana w oparciu o decyzję o lokalizacji ogólnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o lokalizacji szczegółowej pozostawała w zgodności z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], na co wskazuje jej treść, a co przesądza, iż nie ziściła się przesłanka § 22 ust. 1 pkt 3 zarządzenia z dnia [...] maja 1966 r., skutkująca jej wygaśnięciem.

Brak też jest jakiekolwiek dokumentu wskazującego, aby właściwy organ miejscowego planowania przestrzennego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie zbadania ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], a następnie w drodze uznania administracyjnego decyzję tę uchylił (§ 23 ww. zarządzenia).

Na marginesie dodać należy, że wpisanie w treści przedmiotowej decyzji o lokalizacji szczegółowej klauzuli o treści: "Decyzja traci ważność w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu trzech lat od dnia wydania niniejszej decyzji", stanowi oczywistą omyłkę pisarską ówczesnego organu (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]) dokonaną w trakcie redakcji decyzji lokalizacyjnej. Klauzula ta, co prawda właściwa dla inwestycji realizowanych przez osoby prawne niebędące jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz osób fizycznych (§ 34 zarządzenia), nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem kwestię nieprzystąpienia do budowy w tym przypadku regulował przepis § 23 zarządzenia z dnia [...] maja 1966 r., którego treść oraz ewentualne zastosowanie omówiono już powyżej.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy bezsporną kwestię nieobecności biegłego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 1972 r. w sytuacji, gdy wywłaszczani właściciele nieruchomości kwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania.

Zgodnie z treścią art. 21 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji), odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu tego wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Były nimi: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, by można mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania.

W dniu [...] października 1972 r. przeprowadzona została rozprawa i udział w niej wzięli W. P. i J. P.. Jak wynika z protokołu rozprawy, J.P. oświadczył, że jego matka F. P. zmarła, zaś prawa do spadku zostały stwierdzone przez sąd i na podstawie postanowienia dziedziczą jej dzieci, tj. J. P. i W. P.. Należy zauważyć, iż zarówno J. P., jak i W. P. nie przedłożyli ww. postanowienia do wglądu organowi orzekającemu w sprawie. Następnie J. P. wyjaśnił m.in., iż szopa i ogrodzenie, znajdujące się na zawnioskowanym do wywłaszczenia gruncie, zostały wzniesione przez dzierżawcę i toczyło się wówczas pomiędzy nimi postępowanie sądowe o naruszenie posiadania i zabór mienia, ponadto J.P. wskazał, że posiada na terenie [...] działkę o powierzchni 1.441 m2 zabudowaną domem mieszkalnym.

Jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły i istotnie jego nieobecność stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżący nie wykazał przy tym, że okoliczność ta miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1461/10).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy zachowały się opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], tj. inż. T. D. rzeczoznawcy ds. rolnych z dnia [...] czerwca 1972 r. oraz inż. Z. S. rzeczoznawcy budowlanego z czerwca 1972 r..

Biegły wyliczył odszkodowanie za grunt w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r., w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 53, poz. 424). Zdaniem skarżącego przepisy, na podstawie których dokonano wyceny nieruchomości utraciły ważność ok. 1,5 miesiąca po jej sporządzeniu, gdyż [...] lipca 1972 r. weszło w życie Zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a opinię sporządzono [...] czerwca 1972 r. i w momencie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1972 r. opinia ta była już nieaktualna.

Rację ma skarżący, że z dniem [...] sierpnia 1972 r. weszło w życie Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr [...], poz. [...]) i na podstawie jego § 22 utraciło moc powołane wyżej Zarządzenie tego Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1972 r.. Okoliczność ta pozostaje jednak zupełnie obojętna dla oceny prawidłowości oszacowania nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu decyzją z dnia [...] października 1972 r. już choćby z tego względu, że obydwa te akty prawne w sposób tożsamy regulowały podstawową cenę sprzedażną jednego hektara państwowych gruntów rolnych. Ustalały one tę cenę w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na ówczesną kwotę 36.000 zł.

Równie nietrafiony jest zarzut oparty na twierdzeniu, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1972 r. nie odpowiada przepisom prawa, gdyż określa wywłaszczany podmiot w sposób ogólny w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem w przypadku, gdy właściciele gruntu wywłaszczanego zostali ustaleni, niedopuszczalne jest określanie wywłaszczanego podmiotu w sposób ogólny.

Bezsporne jest, że właścicielka ujawniona w księdze wieczystej, tj. F. P. zmarła w dniu 30 grudnia 1952 r., a więc 20 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w [...]. z dnia [...] lutego 1957 r. spadek po niej nabyły jej dzieci J. P. i W. P. w równych częściach. Co istotne, spadkobiercy nie ujawnili przed organem wywłaszczeniowym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Słusznie zatem organ uznał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej był nieaktualny, bowiem spadkobiercy F. P. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa.

Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości tym bardziej, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1972 r., nr [...], została jednak skierowana do rzeczywistych spadkobierców F. P., tj. J. P. i W. P., co potwierdza rozdzielnik zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, iż samo użycie w osnowie decyzji zwrotu "(...) stanowiąca własność spadkobierców F. P.", stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia F. P. figurowała nadal w obejmującej przedmiotową nieruchomość księdze wieczystej, co zostało potwierdzone stosownym odpisem sporządzonym przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] w dniu [...] sierpnia 1969 r..

Warto przy tym zwrócić uwagę na przyjmowaną w ówczesnej literaturze interpretację art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którą w wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyła, odszkodowanie przyznawało się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym (Komentarz do Prawa Wywłaszczeniowego, Walenty Ramus, Wydawnictwo Prawnicze 1965).

A zatem wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej, że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynikało z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej.

Zwrócić należy również uwagę na szczególny charakter orzeczenia wywłaszczeniowego, które nie nakładało na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków, ani nie przyznawało im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stawała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż prawidło ocenił organ, iż ww. spadkobiercy zmarłej właścicielki hipotecznej byli uprawnionymi adresatami decyzji z dnia [...] października 1972 r., nr [...] .

Ponadto zasadnie ocenił organ, że Akt Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], ma charakter deklaratoryjny (stwierdza stan prawny, jaki zaistniał na dzień [...] listopada 1971 r., a więc sprzed wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego), niemniej został on wydany już po dokonanym wywłaszczeniu. Tym samym w dacie wywłaszczenia dokument ten nie istniał, a więc określony w nim właściciel nie mógł być znany.

Rozwijając powyższe należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych tłumaczenia odpisu z księgi wieczystej "[...]" powiat [...] tom VI wykaz L.239, wynika, że prawo własności nieruchomości nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 4.486 m2 było wpisane na rzecz F. P.. Natomiast, jak wynika z protokołu rozprawy, J. P. oświadczył, że jego matka – F. P. zmarła, zaś prawa do spadku zostały stwierdzone przez sąd na rzecz jej dzieci, tj. jego i W. P.. Taki stan trwał do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego.

Tymczasem już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, w dniu 8 czerwca 1973 r., W. P. otrzymała Akt Własności Ziemi nr [...] z którego wynika, że stała się właścicielką działek nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 4.486 m2, zapisanych w księdze wieczystej tom 6 karta 239 "[...]".

Tym samym prawidłowo skonstatował organ, iż pozyskanie przez W. P. Aktu Własności Ziemi mogłoby stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania, natomiast wobec braku ujawnienia się spadkobierców w księdze wieczystej decyzja została skierowana do wszystkich uprawnionych spadkobierców F. P., którymi w dacie orzekania byli W. P. i J.P..

Wobec powyższego nie ma racji skarżący również w odniesieniu do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.

Także w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej przez nieokreślenie w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 27 października 1972 r. daty wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stwierdzić należy, że jest on chybiony.

W przedmiotowej decyzji wskazano, że odszkodowanie winno być wypłacone w trybie art. 12 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowił, że suma pieniężnego odszkodowania za nieruchomość nie stanowiącą gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego, za którą ubiegający się o wywłaszczenie nie dostarczał właścicielowi nieruchomości zamiennej, płatna była do wysokości 6.000 zł w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o odszkodowaniu, a nadwyżka ponad tę kwotę płatna była w równych ratach rocznych nie przekraczających 12.000 zł.

Tym samym data wypłaty odszkodowania została określona w sposób opisowy, przez odniesienie się do regulacji ustawowej. Jest to wystarczające do ustalenia konkretnej daty kalendarzowej, zważywszy na wydanie decyzji przez organ odwoławczy w dniu 2 czerwca 1973 r..

W trakcie postępowania sądowo-administracyjnego nie stwierdzono również, aby badane decyzje z dnia [...] października 1972 r., nr [...], oraz z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] - naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzje te wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały one wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł je skutecznie wyegzekwować). W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Na zakończenie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść jej legalności, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechę trwałości, to stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na skarżącym ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez nie, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. To skarżący podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinien wykazać okoliczności to potwierdzające (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3232/15).

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia innych, poza zarzuconymi, przepisów postępowania lub prawa materialnego, bowiem organ dołożył należytej staranności przy wyjaśnianiu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.