Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 660/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego (w ramach przebudowy liniiA budowę projektowanej kablowej sieci elektroenergetycznej "[...]" wraz z rozbiórką istniejącej napowietrznej linii "[...]" na działkach nr "[...]" oraz budową stanowisk słupowych na dz. nr "[...]" wystąpiła spółka A. Z wniosku wynika, iż linia kablowa umieszczona zostanie na głębokości 1 m, stosownie zabezpieczona i oznakowana. Do wniosku załączono m.in. kopie map, na których oznaczono zakres obszaru objętego wnioskiem.

Decyzją z "[...]" Wójt Gminy (dalej organ I instancji) ustalił warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV wraz z rozbiórką istniejącej napowietrznej linii SN 15 kV oraz budowie stanowisk słupowych na dz. nr "[...]" oraz "[...]" w obrębie A, gmina A. W decyzji wskazano, iż inwestycja obejmuje obiekty infrastruktury technicznej, obejmuję budowę sieci kablowej SN 15 kV wraz z rozbiórką istniejącej napowietrznej linii oraz budowę stanowisk słupowych na ww. działkach.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A (dalej: spółka, skarżąca), która decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia właściciela nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaniechanie zawiadomienia o zwróceniu się do innych organów celem zajęcia stanowiska dotyczącego projektu decyzji, zaniechania doręczenia postanowień uzgadniających projekt decyzji oraz zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie aktywny udział w każdym stadium postępowania,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a o tym, że taka potrzeba istniała świadczy fakt wyznaczenia terminu rozprawy przez organ w równolegle toczącym się postępowaniu znak "[...]", co uniemożliwiło Spółce obronę swojego interesu, zwłaszcza że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.

W odwołaniu podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja jest

inwestycją celu publicznego, podczas gdy przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów zaliczenia do inwestycji celu publicznego;

- art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przez organ dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co skutkowało uznaniem, że przedsięwzięcie to będzie realizowane tylko i wyłącznie na dz. nr "[...]" podczas gdy inwestor w złożonym przez siebie wniosku wprost wskazuje, iż inwestycja realizowana będzie w ramach zadania: Przebudowa linii "[...]", a w równolegle toczącym się postępowaniu (znak: "[...]") inwestor wskazuje, że w ramach tego samego zadania inwestycja będzie realizowana na działce nr "[...]" co sugeruje działania inwestora zmierzające do obejścia przepisów prawa, które wymagają np. stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyby inwestycja okazała się znacząco lub potencjalnie oddziaływującą na środowisko czy też ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji i ustalenia w rezultacie szerszego kręgu stron postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w

rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i

urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęć (m.in. takich jak przesyłanie lub dystrybucja) użytych w tym przepisie, zasadnym jest zatem sięgnięcie po regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, która w art. 3 zawiera definicje ustawowe. I tak w art.

3 pkt 4 lit. a tej ustawy przewidziano, że przesyłanie - to transport paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych, z wyłączeniem sprzedaży tych paliw lub energii. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 pkt 5 lit. a ustawy dystrybucja w rozumieniu tego aktu to transport paliw

gazowych oraz energii elektrycznej sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczania odbiorcom - z wyłączeniem sprzedaży tych paliw lub energii oraz sprężania gazu w stacji gazu ziemnego i dostarczania energii elektrycznej w stacji ładowania do zainstalowanych w niej punktów ładowania w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Kolegium wyjaśniło, że urządzenia w rozumieniu Prawa energetycznego to urządzenia techniczne

stosowane w procesach energetycznych, czyli technicznych procesach w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (art. 3 pkt 7 i 9). Organ odwoławczy argumentował, że w art. 3 tej ustawy zdefiniowano także w następujący sposób: sieci - instalacje połączone i

współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego (pkt 11); sieć przesyłową - sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego (pkt 11a) oraz sieć dystrybucyjną - sieć gazową wysokich, średnich i niskich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego (pkt

11b). Zdaniem organu II instancji wbrew twierdzeniu odwołującej się art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza się jedynie do sieci przesyłowych, lecz swoim zakresem obejmuje także przewody i urządzenia służące dystrybucji. Nie można zatem w świetle powołanych regulacji przyjąć, iż inwestycją celu publicznego jest jedynie budowa sieci przesyłowych, tj. najwyższych lub wysokich napięć, bowiem inwestycję taką stanowią także sieci dystrybucyjne, tj. wysokich, średnich i

niskich napięć. Planowane zamierzenie mieści się zatem w katalogu celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium wskazało, że do rozważenia pozostaje kwestia spełnienia pozostałych

warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim zaś przeanalizowanie czy zamierzenie to nosi znamiona działania o znaczeniu lokalnym lub ponad lokalnym. Z materiałów postępowania wynika, iż inwestycja realizowana .będzie w ramach przebudowy linii A. Realizacja zamierzenia ma służyć dystrybucji energii oraz zasilaniu w energię elektryczną odbiorców na ww. terenie. W tym stanie sprawy – zdaniem Kolegium - nie może budzić wątpliwości, iż zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem do jej lokalizacji stosować należy przepisy odnoszące się do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium argumentowało dalej, że organ I instancji dokonał analizy stanu prawnego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z uwzględnieniem przepisów ustaw odrębnych, w tym m.in. Prawo ochrony środowiska, o

ochronie przyrody, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prawo wodne, o drogach publicznych. W świetle tych regulacji wskazał m.in., że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej A, w granicach którego określono zasady zagospodarowania sprecyzowane w uchwale Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej A. Zdaniem składu orzekającego Kolegium wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja zawiera elementy opisane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś na załączniku graficznym zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji. Projekt decyzji

uzgodniono z organami administracji geologicznej, organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Zdaniem organu II instancji postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad określonych w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie organ pierwszej instancji obwieścił

o wszczęciu postępowania, o uzgodnieniu projektu decyzji oraz o wydaniu decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku zawiadomienia odwołującej się Spółki o wszczęciu postępowania i postępowań uzgodnieniowych, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające odbiór korespondencji ww. zakresie. Kolegium podniosło, że zarzut dotyczący obejścia przez inwestorkę wymogu uzyskania decyzji środowiskowej poprzez podział inwestycji, nie może być uwzględniony. Kolegium zauważyło, że o ile podział przedsięwzięcia liniowego na etapy, ma znaczenie dla inwestorki z punktu organizacyjnego i technicznego, o tyle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie dla prawidłowej, kompleksowej i merytorycznej oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. Przepisy odnoszące się do kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko obejmują swym zakresem przede wszystkich napowietrzne linie elektroenergetyczne, a nadto o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV. Moc linii energetycznej - jak wynika z wniosku inwestorki - to SN 15 kV. Powyższe oznacza zdaniem Kolegium, że inwestycja -

wbrew wywodom odwołania - nie wymaga wydania decyzji środowiskowej.

Kolegium wskazało dalej, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia okoliczności, iż odwołująca ma określone plany wobec działek inwestycyjnych (budowa infrastruktury usług turystycznych i agroturystycznych wraz z siecią hoteli i rekreacji z podziałem funkcjonalnym ulic i parkingów). Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak

sama w sobie prawa własności nie narusza. Kolegium podkreśliło, iż organ orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani do modyfikowania treści wniosku inwestora (w zakresie chociażby zmiany przebiegu inwestycji).

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie mediacji, Kolegium wskazało, że mediacja jest dopuszczalna wówczas, gdy jedynie określone kwestie sporne mają być przedmiotem mediacji. Przyjmuje się, że przedmiotem ugody mogą być wyłącznie sporne kwestie z zakresu prawa materialnego. Ponadto, w doktrynie przyjmuje się, że mediacja będzie mogła mieć zastosowanie wyłącznie w sprawach, w

których podstawa normatywna została oparta na formule luzu decyzyjnego w postaci uznania administracyjnego albo terminów niedookreślonych. W ocenie Kolegium z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Również wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie został uwzględniony, gdyż nie wymaga jej przeprowadzenia przepis prawa, zaś wobec związanego charakteru rozstrzygnięcia i dokonania wszystkich istotnych w sprawie ustaleń nie przyczyni się ona do uproszczenia postępowania, ani nie jest możliwe uzgodnienie interesów stron.

Skargę na ww. decyzję wniosła skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 106 § 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania o uzgodnieniu realizacji

inwestycji celu publicznego, o zwróceniu się do innych organów celem zajęcia przez

nie stanowiska dotyczącego projektu decyzji, zaniechaniu doręczenia skarżącej

postanowień uzgadniających projekt decyzji;

uniemożliwieniu stronie realnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

2. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 89 § 2 kpa poprzez:

zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy zachodziły

ku temu przewidziane prawem przesłanki (interesy uczestników postępowania były

sprzeczne i wymagały uzgodnienia).

3. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się:

uznaniem, że planowana inwestycja spełnia przesłanki ustawowe pozwalające

zaliczyć ją do kategorii inwestycji celu publicznego;

b) zaniechaniem dokonania przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co skutkowało uznaniem,

że przedsięwzięcie to będzie realizowane tylko i wyłącznie na dz. nr "[...]" podczas gdy inwestor w złożonym przez siebie wniosku wprost

wskazuje, iż inwestycja realizowana będzie w ramach zadania: Przebudowa linii

A, a w równolegle toczącym się

postępowaniu (znak: "[...]") inwestor wskazuje, że w ramach

tego samego zadania inwestycja będzie realizowana na działce nr "[...]" co sugeruje działania inwestora zmierzające do obejścia przepisów prawa,

które wymagają np. stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny

oddziaływania na środowisko gdyby inwestycja okazała się znacząco lub

potencjalnie oddziaływującą na środowisko czy też ustalenia obszaru

oddziaływania danej inwestycji i ustalenia w rezultacie szerszego kręgu stron

postępowania;

c) w zupełnym pominięciu, że działania inwestora w realiach niniejszej sprawy

zmierzają do obejścia przepisów dotyczących m.in. stwierdzenia potrzeby

przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyby inwestycja okazała się

znacząco lub potencjalnie oddziaływującą na środowisko, czy też ustalenia obszaru

oddziaływania danej inwestycji i ustalenia w rezultacie szerszego kręgu stron

postępowania;

d) pominięciu okoliczności, że organ administracji publicznej powinien ocenić, czy

proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony,

usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny oraz czy ograniczy lub

uniemożliwi korzystanie z nieruchomości osób trzecich w najmniej uciążliwy z

możliwych sposobów;

e) pominięciu okoliczności, że organ administracji powinien badać czy ingerencja

planowanej inwestycji w cudze prawo własności nie jest nadmierna i czy wynika z

racjonalnego przebiegu inwestycji, a sama inwestycja podyktowana jest racjonalną

potrzebą publiczną i będzie optymalnie obciążać prawa indywidualnych właścicieli;

f) pominięciu okoliczności, że w realiach niniejszej sprawy, celowe byłoby

skonsultowanie z inwestorem alternatywnej względem określonej we wniosku

lokalizacji inwestycji, analizując zasadność inwestycji możliwe warianty

alternatywne;

g) pominięciu okoliczności, że niezależnie od kryteriów określonych przepisami

odrębnymi, orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ

administracji publicznej powinien ocenić zasadność wniosku inwestora z

perspektywy zasad ogólnych Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w tym w

szczególności z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron postępowania;

h) pominięciu okoliczności, że treść decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu

publicznego winna być determinowana wypadkową analizowanych przez organ

interesów publicznego i indywidualnego;

i) pominięciu okoliczności, że ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego organ

powinien wykazać niezbędność realizacji inwestycji.

4. naruszenie art. 8, 9 kpa i 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się uznaniem, że planowana inwestycja posiada cechy inwestycji celu publicznego, co skutkowało wydaniem decyzji o uzgodnieniu lokalizacji celu publicznego, podczas gdy w sprawie winna zostać wydana decyzja w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji celu publicznego;

5. art. 107 § 1 pkt. 6 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. art. 11 kpa poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżanej decyzji, tj. nie wskazanie wszelkich przesłanek, które przemawiają za stwierdzeniem, że planowana inwestycja posiada cechy inwestycji celu publicznego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez uznanie, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego

postępowania jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy przedsięwzięcie to nie

spełnia przesłanek pozwalających na przyjęcie takiego założenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15kV.

Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) realizacja inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może nastąpić po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że stosownie do treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t. j.) celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a więc realizacja inwestycji liniowych. Niewątpliwie planowana inwestycja – budowa elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15kV wraz z rozbiórką istniejącej napowietrznej linii SN 15 kV oraz budowie stanowisk słupowych – mieści się w zakresie zastosowania powołanego powyżej przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza się jedynie do sieci przesyłowych, lecz swoim zakresem obejmuje także przewody i urządzenia służące dystrybucji. Nie można zatem w świetle powołanych regulacji przyjąć, iż inwestycją celu publicznego jest jedynie budowa sieci przesyłowych, tj. najwyższych lub wysokich napięć, bowiem inwestycję taką stanowią także sieci dystrybucyjne, tj. wysokich, średnich i niskich napięć. Planowane zamierzenie mieści się zatem w katalogu celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób przyjąć, że sieci dystrybucyjne średnich i niskich napięć są wyłączone z inwestycji celu publicznego. Będą to najczęściej inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, niemniej jednak ważne z punktu widzenia gospodarczego i rozwoju infrastruktury technicznej i nie ma żadnych podstaw prawnych, by tego rodzaju inwestycje nie były objęte art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16).

Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15).

Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Skoro w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, to słusznie organy zastosowały procedurę związaną z tego typu inwestycjami.

Stosownie do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o tym do jakich organów organ I instancji zamierza wystąpić o uzgodnienie. Zawiadomienie w tej sprawie spółka odebrała 5 czerwca 2019 r. (karta 24 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych wprawdzie brak jest potwierdzenia zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania i dokonanych uzgodnieniach, ale zawiadomienie to zostało dokonane w drodze obwieszczenia. Decyzja organu I instancji została spółce doręczona, a strona skarżąca wniosła odwołanie z którego wynika, że była zorientowana w okolicznościach faktycznych mających miejsce w postępowaniu. Dlatego też w ocenie sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie o dokonanych uzgodnieniach i zakończeniu postępowania jedynie w drodze obwieszczenia spowodowało naruszenie przepisów postępowania powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie nie występowała konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż nie wymaga jej przeprowadzenia przepis prawa, zaś wobec związanego charakteru rozstrzygnięcia i dokonania wszystkich istotnych w sprawie ustaleń nie przyczyni się ona do uproszczenia postępowania, ani nie jest możliwe uzgodnienie interesów stron.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi wskazać należy, że sąd co do zasady podzielił stanowisko Kolegium, że organ rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Słusznie organ odwoławczy podnosi, że w niniejszym postępowaniu nie określa się dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Określenie granic terenu objętego żądaniem, a zatem linii rozgraniczających teren inwestycji jest uprawnieniem inwestora, a organ jest tym żądaniem związany. Z tych też powodów organy administracji wydające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają możliwości uwzględnienia żądań zainteresowanych podmiotów (właścicieli gruntów) co do zmiany przebiegu linii, bądź też ingerowania w projektowaną inwestycję w inny sposób, niż to przewidują przepisy. Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie linia). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności.

Jest oczywiste przy tym, że inwestor realizujący inwestycję celu publicznego ma w pewnym sensie uprzywilejowaną pozycję względem właścicieli nieruchomości, ale wynika to z charakteru inwestycji w szczególności inwestycji liniowej. Trudno też oczekiwać od takiego inwestora, żeby przedstawiał różne trasy alternatywne dla przebiegu linii uwzględniając oczekiwania poszczególnych właścicieli nieruchomości. Pomijając już kwestię, że powyższe obowiązki nie wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to takie obostrzenia mogłyby skutkować znacznie wyższym kosztem inwestycji (lub nawet brakiem możliwości jej realizacji), która musiałaby omijać działki poszczególnych właścicieli niechętnych konkretnej inwestycji.

Wskazać również, że żaden przepis prawa nie obliguje organu przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do badania, czy też zobowiązywania inwestora do zaproponowania innej lokalizacji planowanej inwestycji. Byłoby to niejako zaprzeczeniem istoty tego typu inwestycji, które cechują się prymatem interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2), co też organ uczynił w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać także należy, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji przenalizowało planowaną inwestycję pod względem jej zgodności z prawem i nie stwierdziło, by inwestycja naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i przepisy odrębne. Ponadto projekt decyzji posiada wszystkie uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do zakresu planowanej inwestycji i jej podziału na poszczególne etapy wyjaśnić należy, że organ rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o czym była już mowa wyżej, nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Jest natomiast związany wnioskiem i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora w nim określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Dlatego też niezasadne są zarzuty skargi dotyczące dzielenia całościowej inwestycji na poszczególne etapy oraz wskazujące, że w sprawie doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedsięwzięcie będzie realizowane tylko i wyłącznie na działkach nr "[...]", podczas gdy inwestycja będzie realizowana w ramach całego zadania polegającego na przebudowie linii A – B.

Tym samym nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut polegający na pominięciu przez organy faktu, że działania inwestora w realiach niniejszej sprawy zmierzają do obejścia przepisów prawa dotyczących m.in. stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyby inwestycja okazała się znacząco lub potencjalnie oddziaływującą na środowisko, czy też ustalenia obszaru oddziaływania danej inwestycji i ustalenia w rezultacie szerszego kręgu stron postępowania. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało w żadnym stopniu, ażeby celem działania inwestora było obejście prawa i uniknięcie oceny planowanej inwestycji na środowisko. Strona skarżąca zaś w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniła tego zarzutu, natomiast Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i przekonujący wyjaśniło to kiedy inwestycja energetyczna może być uznana za znacząco oddziałującą na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko. Nie ma potrzeby powielania słusznej argumentacji decyzji dlatego też należy jedynie stwierdzić, że uzależnione jest to co do zasady od napięcia znamionowego budowanej napowietrznej linii energetycznej i inwestycja dla linii energetycznej 15 kV nie wymaga wydania decyzji środowiskowej.

W takiej sytuacji faktycznej oraz prawnej organy administracji publicznej nie mogły odmówić uczynienia zadość wnioskowi inwestora i wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.