Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 146, art. 148 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 712/12 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowieniowym postępowaniu, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy, jedenastu zbiorników zakopcowanych na gaz propan-butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. w B. na rzecz S. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1380 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi S. S. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sokólskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, we wznowionym postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy, jedenastu zbiorników zakopcowanych na gaz propan – butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Starosta Sokólski zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Spółce z o. o. w S. pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy o pojemności 60 m3, 11 sztuk zbiorników zakopcowanych na gaz propan – butan (6 x 200 m3 każdy i 5 x 235 m3 każdy), zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej 60 ton, basenu p.poż. o pojemności 200 m3, na działce ewidencyjnej [...] położonej w S. Os. [...]. Inwestycja została przyjęta do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] stycznia 2006 r.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2009 r. T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. wystąpili o wznowienie ww. postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Zdaniem wnioskodawców inwestycja zagraża bezpośrednio ich zdrowiu i życiu i przez to mieli oni interes prawny do bycia stroną tego postępowania. Nową okoliczność stanowi zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r., uchylająca decyzję Burmistrza Sokółki z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O decyzjach wnioskodawcy dowiadywali się stopniowo począwszy od dnia 19 maja 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta Sokólski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją własną z dnia [...] stycznia 2004 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 151 § 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek odwołania ww. wnioskodawców, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym):

- uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy orzeczenia, tj. art. 151 § 2 K.p.a. oraz orzeczenia tj. "odmawiam stwierdzenia, że ostateczna decyzja Starosty Sokólskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa"

- i w tym zakresie orzekł: wskazując jako część podstawy orzeczenia art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz orzekł: "odmawiam uchylenia, we wznowionym na żądanie stron postępowaniu, dotychczasowej ostatecznej decyzji Starosty Sokólskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] (...)"

- w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jak wskazał organ odwoławczy, określenie stron w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nastąpiło na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zaś przedmiotowa inwestycja zaliczona została do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona w sprawie analiza (raport o oddziaływaniu na przedsięwzięcia na środowisko) i obliczenia wskazywały, że zamierzone przedsięwzięcie po zastosowaniu rozwiązań według dokumentacji projektowej nie będzie stwarzało zagrożeń dla środowiska, nie powinno pogorszać jego stanu na terenach przyległych i nie będzie negatywnie oddziaływać na ludzi. Ponieważ decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie, to zaplanowane obiekty nie miały wpływu na interes prawny wnioskodawców i nie naruszały interesów osób trzecich z art. 5 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli wnioskodawcy, zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że nie mieli interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu zakończonym badaną decyzją,

- art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuznanie oceny prawnej WSA w Białymstoku i NSA co do kwestii uznania ich za strony postępowań administracyjnych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie terminalu przeładunkowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargi J. P., K. C., K. R., M. J., R. K., R. W., T. P.

Rozpoznając natomiast skargę S. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dokonał właściwych ustaleń i ocen pozwalających na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy prawem chronionych interesów właścicieli okolicznych nieruchomości, a w szczególności skarżącego i uczestników postępowania. Z kolei uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do konstatacji, że nie ma zagrożeń oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, skarżący nie są stroną i brak jest związku z przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przyznając rację organowi odwoławczemu, że z uwagi na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przymiot strony tego postępowania należało oceniać według kryteriów z art. 28 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji dodał, iż organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny.

W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Nie budziło wątpliwości, że o zakresie wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu stanowi m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1067 ze zm.), które określa w § 75 odległości zbiorników z gazem płynnym od budynków mieszkalnych, a w § 17 odległości zbiornika podziemnego. W ocenie organu lokalizacja zbiorników na gaz zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji ww. przepisami warunków technicznych. Zdaniem jednak Sądu, wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania inwestycji na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także błędne jest stanowisko organu odwoławczego, wskazujące na większe od wymaganych ww. rozporządzeniem odległości budowli między innymi od budynku mieszkalnego skarżącego oraz uczestników postępowania. Zdaniem Sądu spełnienie norm odległościowych od zabudowy mieszkaniowej skarżącego może świadczyć o legalnym usytuowaniu obiektów budowlanych względem tej lub innej zabudowy, ale nie przesądza o tym, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu. Ocena organów obu instancji winna obejmować całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, w tym wzięcie pod uwagę, że granice tej nieruchomości są niewątpliwie położone bliżej spornej inwestycji niż sam budynek mieszkalny skarżącego.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, normy odległościowe wynikające z ww. rozporządzenia są elementem kształtowania zabudowy na tym terenie, ale nie jedynym. Ocena w zakresie spełnienia norm odległościowych nie powinna odnosić się jedynie do zbadania odległości przewidzianych rozporządzeniem do budynku mieszkalnego skarżącego, ale do granic jego posesji. Ustalenie bowiem, że choćby nieznaczna część nieruchomości znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, rozumianej jako istnienie norm wynikających z przepisów prawa, które dotyczą nieruchomości skarżącego w związku z planowaną inwestycją, oznaczałoby, że skarżący winien był być uznanym za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja organu odwoławczego takich rozważań nie zawiera. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdującej się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie. Nie może ona zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Jak podkreślił Sąd, powyższe argumenty wzmacnia fakt, że przedmiotowa inwestycja na podstawie § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) – obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę – zaliczona była do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Nadto, na określenie strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w odniesieniu do inwestycji wymagających udziału społeczeństwa, wpływ miały przepisy Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, w tym także przepisy dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W wyniku wdrożenia jej postanowień ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, szczególna regulacja dotycząca strony postępowania nie obowiązuje wobec tzw. inwestycji wymagających udziału społeczeństwa – art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. A zatem w przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wyposażony bardzo szeroki krąg podmiotów w tym właściciele działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 Prawa budowlanego.

Ostateczna decyzja Starosty Sokólskiego o pozwoleniu na budowę została wydana w dacie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Pomimo tego zdaniem Sądu implementacja ta może stanowić wskazówkę w zakresie interpretacji pojęcia strony w odniesieniu do inwestycji wymagających udziału społeczeństwa, a tym samym tych inwestycji, które zostały zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają udziału społeczeństwa. Intencją płynącą z tej regulacji jest zapewnienie dostępu do właściwych procedur administracyjnych osobom mającym wystarczający interes lub podnoszącym naruszenie prawa w sprawach inwestycji z zakresu ochrony środowiska (art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L..2012.26.1).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, iż oddzielnym zagadnieniem jest zasadność zarzutów w stosunku do projektowanej inwestycji. Można bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem osób trzecich (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Badanie tych zarzutów może jednak odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w otoczeniu inwestycji, czynnego udziału w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy mogły naruszyć przepis art. 28 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie nie poczyniono dostatecznych wyjaśnień, co do interesu prawnego skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie, organy rozważą w kontekście art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę), czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony. Ponieważ braki w zakresie oceny statusu prawnego skarżącego nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Rozważania organu I instancji sprowadzają się do stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym ocena oddziaływania na środowisko, nie przewidywał zagrożeń wpływających swym oddziaływaniem na tereny sąsiednie.

W tym stanie sprawy, Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostałe rozstrzygnięcia oparto na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez uwzględnienia całego zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, m.in. z pominięciem okoliczności wynikającej z art. 146 § 1 K.p.a., tj. nie rozważeniem, iż decyzja w stosunku, do której powołano się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. nie może być uchylona, a także okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez wnioskujących o wznowienie, w tym skarżącego, że ich interes prawny w niniejszej sprawie wiąże się z tym, iż obecnie zakład nie zapewnia wskazanych przez nich wymogów, a nie, że nie zapewniał ich w trakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podanie, jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a. bez wywiedzenia, na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 28 Prawa budowlanego zwłaszcza, gdy w istocie wywody Sądu wskazują wyłącznie na to, że powodem uwzględnienia skargi jest brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii interesu prawnego skarżącego;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznych i wykluczających się wypowiedzi odnośnie wyjaśnień organu II instancji w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego jak i innych uczestników postępowania, a także na niewskazaniu przez Sąd, jakie dodatkowe wyjaśnienia oraz czynności, odnośnie badania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie miałyby ponownie wykonać organy administracji publicznej;

4. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd w ramach kontroli w granicach sprawy ustaleń wynikających z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z dnia 22 grudnia 2003 r., której treść współkształtowała kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie administracyjne w niniejszej sprawie, a z którego nota bene wynika, że inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez wadliwe oraz przedwczesne

rozstrzygnięcie Sądu I instancji, tj. uchylenie decyzji organu II instancji, podczas gdy skarga powinna podlegać oddaleniu;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. wyrażające się w tym, że Sąd bezkrytycznie oraz bez jakichkolwiek rozważań przyjął, że S. S. zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę;

7. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej "P.u.s.a."), art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Sokólskiego, pomimo braku naruszenia przez organy wydające ww. decyzje norm prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono fakt wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania po upływie 5 lat i brak jakichkolwiek rozważań Sądu odnośnie dopuszczalności wniosku o wznowienie. Nadto podkreślono, że wypowiedzi wnioskodawców odnośnie posiadanego interesu prawnego odnoszą się faktycznie do bieżącego (aktualnego) stanu faktycznego sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący S. S. oraz uczestnicy postępowania T. P., J. P., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K., wnosząc o jej odrzucenie jako niespełniającej wymogu określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, który to wymóg wynika z art. 57 § 1 pkt 3 w związku z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o "oddalenie skargi jako oczywiście niezasadnej", a ponadto o obciążenie wnoszącego skargę kasacyjną kosztami postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie, stwierdzić trzeba, iż wymieniony w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej P.p.s.a.) wymóg zawarcia w skardze "określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego", nie znajduje zastosowania w odniesieniu do skargi kasacyjnej. Warunki formalne, jakim powinna odpowiadać kasacja zostały samodzielnie określone w art. 176 P.p.s.a. i brak jest podstaw, by odsyłać w tym zakresie do wymogów z art. 57 § 1 tej ustawy. Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia spełnia te wymagania, co pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w granicach określonych jej zarzutami i treścią wniosków, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a.

I tak, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 148 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak kontroli, czy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu. Co prawda słusznie autor kasacji wskazuje na brak w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji Sądu pierwszej instancji, co stanowi niewątpliwie o wadliwości przeprowadzonej kontroli, jednakże nie w takim stopniu, któryby czynił koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie, bowiem z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wykazania, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tu, więc o każde uchybienie przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania, ale tylko o takie, które uzasadniałoby– choćby hipotetyczną – możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Próba wykazania istnienia tego kwalifikowanego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem a treścią rozstrzygnięcia wymaga zasadniczo od autora kasacji odniesienia tych uchybień do ustalonego stanu faktycznego sprawy lub też polemiki z prawidłowością tego ustalenia. Nie jest natomiast wystarczające, jak to ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, samo wskazanie na brak kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 148 § 1 K.p.a. Warunek ten był, bowiem badany przez organy administracyjne, o czym świadczy już chociażby fakt wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. o wznowieniu niniejszego postępowania. Zakwestionowanie jego spełnienia tego wymogu winno odbyć się przez wskazanie na konkretne fakty i wykazanie przekroczenia miesięcznego terminu, liczonego od dnia, w którym strona żądająca wznowienia postępowania dowiedziała się o wydaniu decyzji lub o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia do dnia złożenia stosownego podania. Argumentacji takiej nie przytoczono, błędnie wskazując natomiast na okres czasu, jaki upłynął od realizacji inwestycji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie znajduje jednak powiązania z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. i terminem "w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania" lub "dniem, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji". Twierdzenia, iż o wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący dowiedział się wcześniej, niż wskazywany moment "od 19 maja 2009", na który powoływały się organy prowadzące postępowanie w sprawie zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, nie były podważane.

Nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Posiadanie przymiotu strony (interesu prawnego) w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, prócz osoby inwestora, uzależnione jest od ustalenia na podstawie przepisów odrębnych (prawa materialnego), że nieruchomość innych właścicieli, użytkowników wieczystych lub jej zarządców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z tych też przyczyn przepis art. 28 ww. ustawy jest przepisem o charakterze materialnym. Skoro, jak słusznie stwierdza autor kasacji, powodem uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji był brak dostatecznego wyjaśnienia interesu prawnego skarżącego, to słusznie Sąd pierwszej instancji za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., stwierdzając konieczność przeprowadzenia w tym zakresie przez organy stosownej analizy.

Wskazując na powyższe powody, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, za co najmniej niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Ocena bowiem, czy interes prawny skarżącego zasługuje na ochronę na tym etapie postępowania jest przedwczesna, skoro nie zostało jeszcze wyjaśnione, czy skarżący w ogóle posiada taki interes. Jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, analiza formułowanych przez stronę zarzutów, a więc i tych dotyczących spełniania przez zakład wymogów, odbędzie się w toku postępowania po ustaleniu, iż skarżący jest jego stroną i zapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Także kwestia oceny możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu na tym etapie była przedwczesna i bez związku z ustaleniem, czy wnioskujący o wznowienie postępowania ma w tym zakresie interes prawny.

Jako niesłuszny należało ocenić też zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odwoływał się w nim wprost do ustaleń oceny oddziaływania na środowisko, stwierdzając jednak, że nie spełnia on warunku analizy uzasadnionych prawnie interesów osób trzecich. Wbrew zatem twierdzeniom autora kasacji, ww. ocena nie została pominięta przez Sąd pierwszej instancji. Trafnie podkreślał przy tym Sąd pierwszej instancji, że ocena organów winna obejmować całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, w tym wzięcie pod uwagę okoliczności, że granice działki nieruchomości skarżącego są niewątpliwie położone bliżej spornej inwestycji niż sam budynek mieszkalny skarżącego. Analizując natomiast decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2012 r. odnośnie twierdzeń kasacji, iż obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działki inwestora, zauważyć trzeba, iż w tym aspekcie ograniczono się zasadniczo do dwóch ustaleń, tj. że ww. raport "obejmował również obiekty już istniejące na działce inwestora jak i projektowane" oraz, że "zamierzenia inwestora i prowadzony proces inwestycyjny są znane i przebiegają przy pełnej wiedzy użytkowników sąsiadujących terenów". W tym też względzie nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do przeprowadzonej przez organ oceny oddziaływania na nieruchomość skarżącego, a wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie wynikają wprost z treści całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Brak podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niepełności oceny orzekających w sprawie organów administracyjnych w kontekście analizy statusu strony skarżącej, jak i uczestników postępowania jako stron postępowania administracyjnego, czynił bezzasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z kolei brak wykazania wadliwości w przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej wykluczał skuteczność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną, nie dopatrując się przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.