Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1035/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust 1 w zw . zart 49 b oraz 3 oraz art 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 200 , art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg J.L. i K.L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.L. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. (znak: [...]), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.), uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 27 września 2012 r. (znak: [...]) o nakazie rozbiórki boiska wielofunkcyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. i na podstawie art. 49b ust. 1 u.p.b. nakazał inwestorowi K.L. rozbiórkę boiska wielofunkcyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 16 lutego 2011 r., uzupełnionym następnie w dniu 8 marca i 29 kwietnia 2011 r., M.M.-B wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

W dniu 23 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości przy ul.[...] w K. W trakcie kontroli K.L. oświadczył, iż boisko wielofunkcyjne o wymiarach 37,0 x 19,0 m powstało w latach 2006-2007, ogrodzone jest siatką metalową na słupach oraz oświetlone przez 6 słupów z reflektorami. Ponadto ustalono, iż inwestor nie legitymuje się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację ww. boiska.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r. (znak: [....]) organ I instancji nakazał inwestorowi przedłożyć zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz ocenę techniczną przedmiotowego boiska wielofunkcyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

Pismem z dnia 22 września 2011 r., pełnomocnik K.L. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz ocenę techniczną zrealizowanego boiska. Jednocześnie wniósł o przedłużenie terminu do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia 30 października 2011 r.

W dniu 31 października 2011 r. pełnomocnik K.L. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. (znak: [...]) organ I instancji odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania, a następnie w dniu 27 września 2012 r. wydał decyzję nr [...] (znak: [...]), którą, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 u.p.b. nakazał inwestorowi K.L. rozbiórkę boiska wielofunkcyjnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonał prace budowlane bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ponadto, zdaniem organu, inwestor nie przedłożył oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowego boiska, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji przedłożona ocena techniczna pt. "Teren rekreacyjny z oświetleniem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. " nie może zostać uznana za ocenę żądaną przez organ postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r., gdyż nie dotyczy ona boiska.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J.L. oraz K.L.

Odwołujący się K.L. , zaprzeczył, jakoby na jego nieruchomości znajdował się jakikolwiek obiekt budowlany, który mógłby zostać nazwany boiskiem wielofunkcyjnym, kortem tenisowym czy ogrodzeniem w rozumieniu u.p.b.

Z kolei, zdaniem J.L. , organ I instancji nie ustalił, jakie roboty budowlane powinny być podstawą prowadzonego postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r. (znak:[...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 27 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z treścią art. 49b ust. 2 u.p.b., zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy przedmiotowa budowa zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy istnieją przesłanki umożliwiające jej legalizację. W ocenie organu II instancji, dopiero kolejnym krokiem jest wydanie postanowienia, którym, w przypadku obiektów w trakcie budowy, wstrzymuje się prowadzenie prac budowlanych oraz nakłada obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu zagospodarowania i innych dokumentów określonych w art. 30 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożenie wymaganych dokumentów zobowiązuje organ do wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu organ I instancji zezwala w drodze postanowienia na dokończenie budowy. Natomiast nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji lub inwestor nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację spornego boiska wielofunkcyjnego ze względu na niezgodność z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., zgodnie z którym teren dz. nr [...] obr. [...] w K. znajduje się na obszarze ozn. symbolem ZPo.33 z dopuszczalnym przeznaczeniem "pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym". W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z parametrami określonymi dla tego obszaru w § 25 ust. 2 oraz przy uwzględnieniu § 12 ust. 1 ww. planu, zrealizowane boisko nie spełnia wymagań określonych w zapisach ww. planu, a tym samym nie ma podstaw prawnych do jego legalizacji. Dlatego też fakt, iż K.L. nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r. obowiązku i nie przedstawił wszystkich wymaganych przez organ I instancji dokumentów, pozostaje – zdaniem organu odwoławczego – bez znaczenia w niniejszej sprawie, wobec czego zasadnym było nałożenie przez organ I instancji obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił przedmiot rozbiórki, gdyż na podstawie zalegającej w aktach postępowania mapy sytuacyjno-wysokościowej przedłożonej wraz z oceną techniczną oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do akt postępowania można stwierdzić, iż boisko wybudowane zostało również na fragmencie dz. nr [...] Organ odwoławczy wskazał, że elementami spornego boiska są również: ogrodzenie z siatki metalowej, słupy oświetleniowe oraz zamontowane kosze do gry w koszykówkę.

Z kolei w odniesieniu do uwag K.L. zawartych w odwołaniu z dnia 12 października 2012 r. dotyczących niewłaściwie dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska wyrażonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na zarzut podniesiony w odwołaniu J.L. organ II instancji podniósł, że w jego ocenie brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 u.p.b., gdyż w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z innymi niż budowa robotami budowlanymi (tj. przebudowa, remont). Zdaniem organu odwoławczego nawet jeśli poprzednio teren wykorzystywany był jako miejsce składowania materiałów budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to prace budowlane związane z utwardzeniem tego terenu objęte były obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.L. , która zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie i zaaprobowanie nieprawidłowego ustalenia charakteru obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości skarżącej,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez związanie organu I instancji błędnymi ustaleniami faktycznymi,

- art. 49b u.p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że obiekt budowlany powstał w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego i jako taki jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że w tym trybie nie jest możliwa legalizacja utwardzonego placu, ogrodzenia, lamp jako oddzielnych obiektów budowlanych pomimo braku ich niezgodności z planem miejscowym,

- art. 50 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie dochodziło do wielokrotnie prowadzonych robót budowlanych prowadzących do stworzenia obiektu, który organ kwalifikuje jako boisko wielofunkcyjne, a które to roboty powinny być oddzielnie i we właściwej kolejności poddane procedurze legalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w jej ocenie organy błędnie przyjęły, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, jest boiskiem wielofunkcyjnym, natomiast nie rozważały, czy przed dokonaniem kolejnych przebudów obiekt ten byłby zgodny z planem miejscowym albo wymagałby legalizacji. Zdaniem skarżącej, przyjmowanie potocznego rozumienia pojęcia "boisko" w niniejszej sprawie należało uznać za nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1572/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. K.L. poinformował Sąd, iż decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 29 sierpnia 2014 r., w ogóle nie została mu doręczona, a w związku z tym – w ocenie Sądu – postępowanie administracyjne, zakończone ww. decyzją naruszało przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotne znaczenie na wynik sprawy.

Sąd, powołując się na treść art. 109 i 110 k.p.a. podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia odwołania K.L. , potwierdzona za zgodność z oryginałem, adresowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki od decyzji nr [...] z dnia 27 września 2012 r., w którym jednocześnie K.L. odwołał pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M.S. do reprezentowania go w toku niniejszego postępowania administracyjnego, odwoławczego. Dlatego też, zdaniem Sądu, doręczenie przez organ odwoławczy decyzji nr [...] z 29 sierpnia 2014 r. – radcy prawemu M.S. jako pełnomocnikowi K.L. – należało w uznać za nieskuteczne i wywołujące co najmniej wątpliwość jego skutków prawnych wobec K.L. Sąd podkreślił, że wobec skutecznego doręczenia ww. decyzji innym stronom postępowania, tj. J.L. – z punktu widzenia obiektywnego porządku prawnego – decyzja weszła do obrotu prawnego, jednak z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania jest sprawa zgodności z prawem decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki boiska wielofunkcyjnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w K. , Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie kwestia pewności obrotu prawnego, właśnie przez wyeliminowanie ww. decyzji, nie doręczonej prawidłowo K.L. inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości, których dotyczy ww. decyzja – przeważa nad zasadą stałości kontrolowanej decyzji administracyjnej w czasie. Jednocześnie Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie nie uległo zakończeniu, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji kasacyjnej uzdrawia postępowanie administracyjne i zapobiega w przyszłości potencjalnemu podnoszeniu argumentu niedoręczenia tejże decyzji K.L. , a także zabezpiecza w przyszłości w tym postępowaniu obiektywny porządek prawny.

Sąd podkreślił, że przy ponownym prowadzeniu sprawy organ II instancji powinien zapewnić K.L. prawo czynnego udziału w postępowaniu przez doręczanie pism adresowanych do niego bezpośrednio, o ile nie będzie on działał w sprawie przez pełnomocnika. Dodatkowo, zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy nie zastosował w sprawie art. 10 § 1 k.p.a., zaś z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ dla rozpatrywanej sprawy, nie wypowiedział się on w przedmiocie materialnoprawnych zarzutów skargi J.L. , gdyż kontrola materialnoprawna ww. decyzji byłaby przedwczesna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po przekazaniu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami postępowania dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając przy tym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji oraz poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o nadesłane akta sprawy (znak: [...] ) wraz z odwołaniami.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, a nadto podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) jest on związany stanowiskiem oraz wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonymi w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1572/14). Tym samym organ odwoławczy wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 19 maja 2016 r. (znak: [...]) poinformował strony o treści art. 10 k.p.a. i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wskazał, że na realizację spornego boiska inwestor powinien legitymować się dokonanym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, zaś w przypadku braku posiadania ww. zgody właściwym jest oparcie prowadzonego postępowania o treść art. 49b u.p.b., tj. zbadanie czy przedmiotowa budowa zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy istnieją przesłanki umożliwiające jej legalizację. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu lub inwestor nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku.

Ponadto w ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożlwiające legalizację spornego boiska wielofunkcyjnego ze względu na niezgodność z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K z dnia 6 lipca 2011 r. Organ odwoławczy, powołując się ponownie na treść § 25 ust. 2 i §12 ust. 1 ww. planu wskazał, że zrealizowanie boisko nie spełnia wymagań określonych w zapisach ww. planu, a tym samym nie ma podstaw prawnych jego legalizacji ze względu na niespełnienie przesłanek wymienionych w art. 49 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, fakt niewywiązania się przez K.L. z nałożonego postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) obowiązku w określonym terminie poprzez nieprzedstawienie wszystkich z wymaganych przez organ I instancji dokumentów pozostawał bez znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na niezgodność z obowiązującym planem miejscowym, a w konsekwencji organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił przedmiot rozbiórki, gdyż zgodnie z zalegającą w aktach sprawy mapą sytuacyjno-wysokościową wskazującą na obecny sposób zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. [...] w K. , przedłożoną wraz z oceną techniczną oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do akt postępowania przedmiotowe boisko zostało wybudowane nie tylko na dz. nr [...] obr.[...], ale również na fragmencie dz. nr [...] obr. [...].

Odnosząc się do zarzutu K.L. dotyczącego niewłaściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji. Organ II instancji, powołując się na reguły interpretacji tekstu prawnego wskazał przy tym, że jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji używanych pojęć, to należy je interpretować na podstawie znaczenia przypisywanego im w powszechnym języku polskim, a w związku z tym – zdaniem organu odwoławczego –zrealizowany obiekt pełni funkcję boiska wielofunkcyjnego. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że z protokołu kontroli wynika, iż jest to wydzielony, równy i utwardzony teren o wymiarach 19,0 x 37,0 m (według opracowania mgr inż. arch. A. C. wymiary boiska wynoszą 18,2 x 36,1 m), pokryty nawierzchnią wykonaną ze sztucznej trawy zagęszczonej piaskiem z wyznaczonym terenem przeznaczonym do gry w tenisa oraz wolną przestrzenią poza polem gry, zaś fakt jego użytkowania do zabaw i gier różnego rodzaju (m.in. gry w piłkę), świadczy – w ocenie organu odwoławczego – o wielorakich możliwościach jego wykorzystania. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że fakt, iż boisko jest terenem prywatnej rekreacji rodzinnej nie zwalnia inwestora z przestrzegania przepisów u.p.b. oraz uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Z kolei odpowiadając na zarzut odwołania J.L. w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 u.p.b., jako że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z innymi niż budowa robotami budowlanymi (tj. przebudowa, remont). Zdaniem organu odwoławczego, nawet jeśli poprzednio teren wykorzystywany był jako miejsce składowania materiałów budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to prace budowlane związane z utwardzeniem tego terenu objęte były obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.L. oraz K.L. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca J.L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 3 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przez błędne przyjęcie, że teren pokryty sztuczną trawą jest obiektem budowlanym,

- art. 49b u.p.b., przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki obiektu, który nie jest obiektem budowlanym,

- art.139 k.p.a., przez wydanie na niekorzyść strony decyzji merytorycznej w miejsce decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy ustalił, że na dz. [...] ,[...] obr. [...] znajdują się co najmniej trzy rodzaje obiektów budowlanych, tj. boisko wielofunkcyjne o wymiarach 37,0 x 19,0 m, ogrodzenie z siatki metalowej na słupach oraz 6 słupów z reflektorami. Z kolei w ocenie skarżącej słupy z lampami i ogrodzenie nie są związane z boiskiem wielofunkcyjnym w taki sposób, że tracą swoją funkcję bez boiska, podobnie jak wydaje się boisko nie traci swojej funkcji po likwidacji słupów lub ogrodzenia, a w związku z tym – zdaniem skarżącej – brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to jeden obiekt budowlany obejmujący zarówno utwardzony teren, jak i ogrodzenie i słupy. Skarżąca wskazała przy tym, że takie lub inne słupy oświetleniowe znajdują się również na innych częściach nieruchomości, podobnie jak ogrodzenie. Ponadto, w ocenie skarżącej, o ile boisko wielofunkcyjne ma status prawnobudowlany określony przez organy, o tyle zupełnie inny status mają zarówno ogrodzenie, jak i słupy z lampami, jako że ich umieszczenie wewnątrz nieruchomości nie podlega żadnej reglamentacji prawnobudowlanej. Tym samym, zdaniem skarżącej skoro organy I i II instancji orzekając wyłącznie o rozbiórce boiska, wobec różnych funkcji obiektów budowlanych oraz wobec różnego reżimu prawnobudowlanego, któremu podlegają, nie można tego sformułowania rozciągnąć na ogrodzenie i słupy z lampami. W ocenie skarżącej, gdyby organ chciał nakazać rozbiórkę tych obiektów powinien wyrzec wyraźnie o tym w decyzji, tyle że zarówno w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń faktycznych pozwalających na takie rozumienie rozstrzygnięcia, jak i brak jest podstawy prawnej do nakazywania w trybie art. 49b ust. 1 u.p.a. rozbiórki obiektów nieobjętych hipotezą normy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że od dnia 20 lutego 2015 r. uległa zmianie treść art. 3 ust. 1 u.p.b. i w chwili obecnej obiekt budowlany musi być wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych, a w związku z tym konieczne jest co najmniej ustalenie faktyczne w zakresie tego czy dany obiekt może być uznany za obiekt budowlany, tj. czy jest on wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych.

Skarżąca, powołując się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. oraz stanowisko doktryny wskazała, że w jej ocenie rolki sztucznej trawy położone na piasku nie spełniają warunku trwałego wbudowania, jako że nie są one w żaden sposób trwale połączone z gruntem. Tym samym, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stosowania art. 49b u.p.b. ze względu na brak obiektu budowlanego.

Skarżąca nadmieniła również, że organy wielokrotnie odmawiały zawieszenia niniejszego postępowania, pomimo iż strony wskazywały, że trwają prace nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego projekt dopuszcza inwestycje, które zaskarżona decyzja nakazuje rozebrać.

Skarżący K.L. zarzucił zaskarżonej decyzji, przede wszystkim, że na skutek wniesionego przez niego odwołania zapadła decyzja, która – w ocenie skarżącego – jest zdecydowanie na jego niekorzyść. Zdaniem skarżącego, nie dość, że zaskarżona decyzja jest decyzją merytoryczną, która kończy postępowanie administracyjne, to dodatkowo pogarsza zdecydowanie sytuację skarżącego, gdyż rozszerza przedmiot rozbiórki na dz. nr [...] obr. [...], która nie była do tej pory w ogóle objęta decyzją organu I instancji. Ponadto skarżący wskazał, że na dz. nr [...] obr. [...] znajdują się różnorakie urządzenia rekreacyjne, a przy wyrzeczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego, nie wiadomo, co dokładnie miałoby podlegać rozbiórce. W ocenie skarżącego, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś nowy plan "[...] " dla terenu objętego inwestycją jest obecnie na końcowym etapie procedowania i ma on ponownie przywrócić na przedmiotowym terenie możliwość zabudowy sportowej.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach organ odwoławczy wskazał, że nowe brzmienie art. 3 pkt 1 u.p.b. obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r. i zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie, jako że została ona wszczęta i niezakończona do dnia wejścia w życie ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, bezzasadny jest również zarzut, że teren pokryty sztuczną trawą nie jest obiektem budowlanym, gdyż z dokumentacji (m.in. zdjęć) wynika, że obiekt jest zrealizowany na podbudowie, która – w ocenie organu odwoławczego – z ową sztuczną trawą stanowi całość techniczno-użytkową obiektu. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego bezzasadny jest również zarzut wydania decyzji na niekorzyść strony, skoro decyzja ta będąc taka sama jak decyzja organu I instancji, została tylko doprecyzowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest skuteczna zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na samym początku Sąd zauważa, że kontrolą prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 styczna 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1572/14, była objęta decyzja nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r., którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.): uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 27 września 2012 r. znak [...] o nakazie rozbiórki boiska wielofunkcyjnego na działce nr [...] przy ul.[...] w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie Sąd obecnie rozpoznający sprawę zauważa, że uzasadnienie ww. wyroku WSA w Krakowie nie zawiera jednoznacznego wskazania co do powinności wydania decyzji materialnoprawnej/merytorycznej przez organ II instancji. Sąd wówczas orzekający wydał wyrok z uwagi na kwestie natury proceduralnej i potencjalnie wznowieniowej, a jego uwagi dotyczące zapewnienia przez organ II instancji udziału stron w postępowaniu, w tym przede wszystkim K.L. , nie determinowały zarazem jednoznacznie i zobowiązująco orzekania w sprawie przez organ II instancji w sposób merytoryczny. Zarazem Sąd obecnie rozstrzygający sprawę, stwierdza, że skoro w wyniku ww. wyroku WSA w Krakowie organ II instancji po raz drugi rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę, to tym samym zarzuty pod adresem organu II instancji, że rozpatrując odwołanie po raz drugi, w wyniku wyroku ww. WSA naruszył zakaz reformatio in peius nie są uzasadnione, skoro decyzja pierwszoinstancyjna była decyzją o nakazie rozbiórki. Zatem rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania, nawet merytoryczne, materialnoprawne, nie pogorszyło zasadniczo sytuacji prawnej skarżących.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że nowe brzmienie Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 1 u.p.b. obowiązujące od dnia 28 czerwca 2015 r. - zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako że została ona wszczęta i niezakończona do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy.

Niezależnie od powyższych uwag, skarga okazała się skuteczna w zakresie wskazanym poniżej. Analiza treści decyzji organu II instancji obecnie zaskarżonej do WSA w Krakowie wskazuje, że organ ten rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji dokonał tych samych błędów, które zasadnie wytknął w ww. uchylonej decyzji własnej z dnia 29 sierpnia 2014 r. - organowi I instancji. Jednocześnie nie wyjaśnił tych kwestii w ramach ponownie samodzielnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. a wskazane błędy postępowania i nie doprecyzowane okoliczności faktyczne mają znaczenie dla wyniku sprawy. W uchylonej decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 r. organ II instancji stwierdza, że "Wskazać należy, iż na podstawie zalegającej w aktach postępowania mapy sytuacyjno-wysokościowej wskazującej na obecny sposób zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. [...] w K. przedłożonej wraz z oceną techniczną pn. "Teren rekreacyjny z oświetleniem na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. ." sporządzonej przez P. A.C. (k. [...] ) oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do akt postępowania (k. [...]), można stwierdzić, iż boisko wybudowane zostało również na fragmencie działki nr [...] obr. [...] . Ponadto należy zaznaczyć, iż w ocenie MWINB elementami spornego boiska są również: ogrodzenie z siatki metalowej, słupy oświetleniowe oraz zamontowane kosze do gry w koszykówkę. Zatem organ I instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania winien określić w sposób jednoznaczny przedmiot prowadzonego postępowania i na tej podstawie prawidłowo wskazać przedmiot rozbiórki".

Jak wynika z treści obecnie kontrolowanej decyzji organu II instancji z dnia 21 czerwca 2016 r., organ II instancji nakazał w sentencji inwestorowi K.L. rozbiórkę boiska wielofunkcyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , nie czyniąc w sentencji decyzji, jak również w jej uzasadnieniu, własnych, precyzyjnych, jednoznacznych ustaleń co konkretnie wchodzi w skład tego wielofunkcyjnego boiska zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i w wyniku jakich kategorii robót budowlanych przedmiotowy obiekt powstał. W odniesieniu do wskazanego zagadnienia organ II instancji pisze na s. 5 uzasadnienia, że w odniesieniu do uwag K.L. zawartych w odwołaniu z dnia 12 października 2012 r. dot. niewłaściwie dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, organ odwoławczy przychyla się do stanowiska zajętego przez PINB w niniejszej sprawie (drugi akapit od dołu s. 5 uzasadnienia decyzji ), a następnie dalej są zawarte rozważania co do definicji boiska, jednak z pominięciem jasnych, jednoznacznych, uargumentowanych wypowiedzi organu co do robót budowlanych składających się na budowę boiska, a także w kwestii ogrodzenia i oświetlenia jako ew. elementów składowych tego boiska, w tym z pominięciem ich wymiarów, usytuowania i sposobu połączenia z gruntem. W sprawie problemem prawnym nie jest samo "wyizolowane" funkcjonalnie, krótkotrwale w czasie/chwilowe rozłożenie sztucznej trawy, a także potencjalna podnoszona przez skarżąca chwilowa możliwość zwijania jej i ponownego rozwijania, lecz sposób powstania i charakter podłoża, na którym ta trawa jest położona i sposób oraz czas połączenia tej "sztucznej trawy" czy innej nawierzchni z podłożem/utwardzeniem terenu oraz cel, funkcja jaką trawa ta pełni wraz z obciążającym ją piaskiem, odwodnieniem i podłożem, na które jest położona. Skoro zgłoszeniu podlega budowa boiska, to jest jasne, że budowa płyty boiska odpowiada specyficznym robotom budowlanym, właściwym dla tego typu inwestycji/budowli nazwanej boiskiem przez ustawodawcę. Sąd zauważa przykładowo, że roboty ziemne w wyniku, których powstaje obiekt budowlany/budowla/budowle sportowe też stanowią roboty budowlane. Płyty boiska nie można utożsamiać z prostą niwelacją terenu.

Brak przedmiotowych ww. ustaleń na tle względnie "spornego" w sprawie ustalenia, czy w pojęciu boiska mieszczą się związane funkcjonalnie z płytą boiska: kosze do koszykówki, ogrodzenie z siatki metalowej na słupach wraz z oświetleniem przez 6 słupów z reflektorami, przyczynia się potencjalnie do niewykonalności omawianej decyzji i następnie ew. braku skuteczności postępowania egzekucyjnego w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku rzeczowego nałożonego ostateczną decyzja administracyjną. Brak jest też wskazania w wyniku, jakich robót budowlanych powstała płyta boiska. W przekonaniu Sądu, mając na uwadze ustalenia z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 maja 2011 r. na tle postanowień art. 29 pkt 9 Prawa budowlanego adekwatnego dla sprawy – "kierunkowo" wiele wskazuje na to, że przedmiotem postępowania jest ogrodzone i oświetlone wielofunkcyjne boisko sportowe, wyposażone m.in. w kosze do koszykówki, dla którego ogrodzenie i oświetlenie potencjalnie jest urządzeniem budowlanym, przy czym nie jest zadaniem Sądu wyprzedzać ustalenia dowodowe i subsumcyjne organów administracyjnych, gdyż zadaniem Sądu jest kontrola działalności organów administracyjnych, a nie zastępowanie ich w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Organy powinny też dokonać dodatkowych ustaleń na tle treści art. 52 Prawa budowlanego w przedmiocie podmiotów zobowiązanych do wykonania ew. nakazu rozbiórki. W tym przypadku, co do stanu własnościowego działek, na których znajduje się sporny obiekt organy działają na podstawie zasady aktualności, w związku z czym powinny ustalić, czy jest wystarczające wskazanie jako podmiotu zobowiązanego osoby inwestora w postaci K.L. w oderwaniu od rozważań natury własnościowej, w tym braku zaktualizowanego ustalenia w przedmiocie stosunków własnościowych względem działek nr [...] ,[...] obr [...] przy ul. [...] w K. , w tym kształtu ew. stosunków własnościowych małżeńskich pomiędzy J.L. i K.L. i jego ew. wpływu na wykonanie decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien mieć odpowiednio na względzie powyższą ocenę prawną, a także treść art. 15 k.p.a. w związku z poszerzeniem postępowania o działkę nr [...] .

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II i pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.