Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2019/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1358/14 w sprawie ze skargi G.K. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1358/14, po rozpatrzeniu skargi G. K. spółki z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta B. wypowiedział G.K. spółce z o.o. wysokość dotychczas obowiązującej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oraz złożył ofertę zaktualizowanych stawek zwiększanych stopniowo w skali rocznej. Spółka zakwestionowała powyższe ustalenia, kierując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które ponownie ustaliło opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego terenu orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...].

W dniu 18 sierpnia 2014 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie można wszcząć postępowania przed organem administracji publicznej, gdyż wniosek strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. odnosi się do orzeczenia, które nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Orzeczenie to nie jest w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją administracyjną. Organ powołał brzmienie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dowodząc, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było więc podstaw do zastosowania przepisów regulujących instytucje wznowienia postępowania czy tez stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzuciła postanowieniu z dnia 10 września 2014 r. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 1 pkt 1, art. 107 § 1-3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. z uwagi na fakt, że nie było ono decyzją administracyjną, podczas gdy wnioskodawca dowodził, iż orzeczenie było decyzją, ponieważ zawierało w treści wszystkie elementy decyzji administracyjnej wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, a literalne oznaczenie dokumentu nie ma tu znaczenia.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ ponownie uznał, że orzeczenie wydane na podstawie art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną, a zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest możliwe.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka G. K. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1, art. 107 § 1-3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. z tej przyczyny, że kwestionowane orzeczenie to nie jest decyzją, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie jest decyzją, albowiem zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, przy czym bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje literalne oznaczenie dokumentu. W uzasadnieniu skargi wyliczono elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna zgodnie z art. 107 § 1-3 kpa. Podniesiono, że orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (na poparcie czego przytoczono obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygnaturze II SA/Rz 462/13), oraz stwierdzono, że wobec postępowań z zakresu ustalania wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na skutek jej aktualizacji ustawodawca przewidział swego rodzaju tryb mieszany, tj. administracyjny w pierwszym etapie i sądowy w drugim stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1358/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb ustalania rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy art. 77 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 518). Sąd przytoczył treść art. 78 ust. 1 i ust. 2, art. 79 pkt 3 oraz art. 80 powołanej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 omawianej ustawy terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Sąd powszechny nie kontroluje więc orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego orzeczenia kolegium.

Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem szczególnym, przebiega bowiem, jak zresztą zauważył to też skarżący, w dwóch fazach. W pierwszym etapie postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim – po wniesieniu sprzeciwu przez jedną ze stron – toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium ma zastosowanie część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny, a odpowiednie stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10). Trudno jest zatem w tej sytuacji, zdaniem Sądu, mówić o "typowej procedurze administracyjnej", jak chce strona skarżąca. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a więc cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 760/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1315/10).

Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że to treść orzeczenia, a nie literalne jego nazwanie stanowi o tym, czy jest ono decyzją. O charakterze orzeczenia organu jako decyzji administracyjnej nie może jednak przesądzać jedynie fakt zawarcia w tym rozstrzygnięciu wszystkich elementów, jakimi cechuje się decyzja administracyjna. Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danej sprawy jako administracyjnej mają bowiem przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem pierwotnym było zatem, czy organ, działając w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest w ogóle uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium w przedmiotowej sprawie nie posługuje się terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Sąd zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, że gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie takie określić właśnie mianem decyzji administracyjnej. Fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma charakter dwuetapowy nie implikuje tezy przeciwnej. Sąd podkreślił, że w myśl art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Ta okoliczność wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12). Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu zaprezentowanego we wniesionej skardze, że skoro przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub (na mocy art. 144 kpa) zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Postępowanie Kodeksu postępowania administracyjnego zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12).

Sąd podzielił również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1393/13), który podniósł, że przewidziane w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami rodzaje przepisów kpa stanowią wyliczenie enumeratywne. Jeśli bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (Postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczania wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie.

Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał również poglądy doktryny (T. Brzezinki, K. Śmigielski, O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych [w:] CASUS z 2012 r., nr 64, s. 20-24, zob. także M. Jachowicz, M. Kotulski, Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [w:] Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, red. G. Krawiec, Sosnowiec 2013, s. 109 i nast.).

Sąd podkreślił, że wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, takiego szczególnego przepisu jednak nie zawierają.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1358/14 wniosła Spółka G. K. W złożonej skardze skarżąca Spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: art. 1 pkt 1 kpa, art. 107 § 1-3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na oddaleniu skargi z tej przyczyny, że orzeczenie to nie jest decyzją, a rozpatrywana sprawa nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że przedmiotowe orzeczenie jest decyzją, a rozpatrywana sprawa jest sprawą administracyjną, albowiem zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, przy czym bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje literalne oznaczenie dokumentu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 pkt 1 kpa, art. 107 § 1-3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując oceny tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie tego organu, wydane na podstawie art. 61a kpa, to jest odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem organu administracyjnego, ze względów przedmiotowych, wskazane we wniosku nieważnościowym orzeczenie Kolegium nie było decyzją administracyjną, a zatem nie mógł mieć w stosunku do niego zastosowania nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany procedurą administracyjną. Wspomniany wyżej wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia, wydanego na skutek wniosku użytkownika wieczystego, zgłoszonego na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane było i jest w ustawach gruntowych. Obecnie normuje je ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 78-81. Istota jego polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (nie zgadzając się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku ww. organowi wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastępuje w nim pozew, a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Jest to więc postępowanie szczególne.

Istotnie zatem - jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny - postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Pomimo jednak tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652), odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 zawarte zostały rozważania co do charakteru prawnego orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano tam, że orzeczenia przewidziane w art. 79 ust. 3 wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W powyższych kwestiach, jak wskazano w uchwale, nie ma sporu ani w judykaturze, ani doktrynie. W piśmiennictwie prawniczym zwracano uwagę na to, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str. 109 i nast.). Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Spoglądając z takiej perspektywy na orzeczenie, to jawi się ono jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej (R. Sawuła, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste..., Samorząd Terytorialny 1996/3 str. 38, M. Romańska "Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu"; Samorząd Terytorialny 2000/11, str. 12 i nast.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował jednak i przeważa nadal pierwszy pogląd. W uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt I OPK 10/96 (ONSA 1997/1/8) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W szeregu innych orzeczeń sądy wskazywały także, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, Lex 1120684, z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06).

Należy podzielić powyższe zapatrywania sądów administracyjnych. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów kpa i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159). O tym, czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego, decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana. Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.

W związku z przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniem dopuszczającym przy rozstrzyganiu sporów cywilnych mieszany tryb administracyjno-sądowy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie ma świadomość możliwości występowania trudności przy prowadzeniu postępowania przed kolegium oraz istnienia w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu. Tym niemniej, co należy wyraźnie podkreślić, rozbieżność ta - w odniesieniu do judykatury - dotyczy w zasadzie tylko kwestii, tzw. incydentalnych.

Odnośnie natomiast możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium w związku z wnioskiem złożonym na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest obecnie jednolite i sprowadza się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego ww. orzeczenie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05).

Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, że gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nic nie stałoby na przeszkodzie, aby rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej. W szczególności nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Wskazać bowiem w tym miejscu można na regulację, którą zawiera art. 160 kpa, mającą nadal zastosowanie w stosunku do określonej kategorii spraw. Przepis ten przewiduje również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne, a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym, bo o odszkodowanie, ale w tym przypadku art. 160 § 5 kpa mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji. Z tej więc przyczyny orzecznictwo sądowoadministracyjne w stosunku do decyzji wydawanej w trybie ww. przepisu w zasadzie dopuszcza prowadzenie trybów nadzwyczajnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12).

Kolejne okoliczności wskazujące na odmienność orzeczenia, o jakim mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od orzeczenia wydawanego w procedurze administracyjnej to wykonalność orzeczenia lub ugody, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9) oraz sposób inicjacji postępowania przed kolegium. Postępowanie uregulowane w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczyna bowiem nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, ale wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do wykładni art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte w tym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi katalog zamknięty. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, aby w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (Postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Rację przyznać należy Sądowi I instancji, że potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 powołanej ustawy in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy.

Ponadto, w sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym. Uzasadnieniem dla ponowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną jest niezgodność zawartego w niej rozstrzygnięcia z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanego, powstałą np. wskutek popełnionych przez organ uchybień wobec norm prawa materialnego czy procesowego. W ponownym postępowaniu organ dąży do ustalenia, czy popełnione uchybienia, przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności, mają wpływ na zmianę dokonanych wcześniej ustaleń. Wykazana współzależność orzeczeń rozstrzygających o przesłankach stwierdzenia nieważności wcześniejszego orzeczenia kolegium z regulacją materialnego prawa o gospodarowaniu nieruchomościami (co jest zwłaszcza widoczne przy badaniu przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażący naruszeniem prawa) uzasadnia niestosowanie do orzeczeń kolegium nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przy tym, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych, jak i nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Zauważyć należy także, że wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, takiego szczególnego przepisu jednak nie zawierają.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że skoro na skutek wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie, to w stosunku do tego orzeczenia nie miały zastosowania przepisy o trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia musiało skutkować odmową jego uwzględnienia. Zaskarżone zatem do Sądu Wojewódzkiego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszały prawa.

Należy ponadto podkreślić, że postanowienia wydawane na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygają o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych jako warunków wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje, gdy podmiot wnoszący żądanie nie jest stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zasadniczo rozstrzyganie w tym zakresie związane jest z prawem materialnym, co jest szczególnie widoczne przy badaniu legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania. Zaakcentowania wymaga więc to, że chociaż niektóre przepisy, stanowiące podstawę orzeczenia, są zamieszczone w ustawie procesowej, to mają w tym postępowaniu charakter norm prawa materialnego. W piśmiennictwie przykładowo do norm materialnoprawnych zalicza się normy regulujące: przyznanie jednostce statusu strony, umorzenie postępowania (bezprzedmiotowość postępowania), stwierdzenie nieważności decyzji (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9; B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 12-13). Oznacza to, że w analizowanej sprawie kwestią sporną była wyłącznie wykładnia prawa materialnego, a nie jak błędnie to zakwalifikowano w złożonej skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych postanowień odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.