Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 870/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40 par. 1 i par. 2, art. 42 par. 1, art. 43, art. 45, art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 121 par. 2 i par. 5, art. 35 par. 1, art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1335/20 w sprawie ze skargi I. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. N. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1335/20, oddalił w całości skargę I. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. N. rozbiórkę części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku o pow. rozbudowy 224 m2 (dł. 30,7 m i szer. od 5,1 do 7,3 m), zlokalizowanego na działce nr [...] w m. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Dnia 26 marca 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie rozbiórki ww. części obiektu i nie stwierdził rozpoczęcia robót rozbiórkowych. 27 marca 2019 r. PINB, jako organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie PINB, będąc równocześnie wierzycielem, 9 sierpnia 2019 r. wystosował do pełnomocnika I. N. upomnienie oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku. 28 sierpnia 2019 r. PINB ponowił te czynności, zwracając się do samej zobowiązanej. W piśmie z 17 kwietnia 2019 r. I. N. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego przez PINB postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. PINB odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. PINB nałożył na I. N. jako zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 205.945,60 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wniesionym do [...]WINB wskazano, że wydano je w postępowaniu egzekucyjnym, które powinno zostać umorzone jako niedopuszczalne. PINB wszczął egzekucję administracyjną w sprawie wykonania przedmiotowego obowiązku na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...].03.2019 r. doręczonego zobowiązanej 10 kwietnia 2019 r. Następnie nie rozpatrując zarzutów, wystawił i doręczył tytuł wykonawczy nr [...] z [...] lutego 2020 r. dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tym tytułem doręczono postanowienie z [...] lutego 2020 r. o nałożeniu grzywny. Tymczasem prowadzenie równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych skutkuje niedopuszczalnością egzekucji.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę części przedmiotowego budynku jest ostateczna i podlega wykonaniu, lecz pomimo znacznego upływu czasu od wydania ww. decyzji zobowiązana nie wykonała obowiązku. Dlatego wierzyciel wezwał do jego wykonania – wystosował upomnienie z [...] sierpnia 2019 r. Następnie [...] marca 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]WINB wskazał, że z zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż dotyczy ono obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2019 r. – rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku o pow. rozbudowy 224 m2. Natomiast tytuł wykonawczy nr [...] z [...] lutego 2020 r. dotyczy obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego (parter i I piętro wraz z fundamentami) znajdującego się na działce nr [...] w m. G. PINB nie wystawił zatem dwóch tytułów wykonawczych w tej samej sprawie. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że samo przekazanie zobowiązanemu w jednej kopercie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tytułu wykonawczego dotyczącego innego obowiązku nie stanowi o błędnym działaniu organu egzekucyjnego. Odnośnie do tytułu wykonawczego [...] [...]WINB zaznaczył, że PINB rozpatrzył wniesione zarzuty postanowieniem z [...] maja 2019 r.

Skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Odpowiadając na wniesioną skargę, [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 4 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej doprecyzował, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), albowiem przed ich wydaniem nie doszło do doręczenia postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów. Organ nieprawidłowo skierował je na adres K. [...] w P. (ul. F. [...] w P.), gdy tymczasem siedziba kancelarii pełnomocnika skarżącej mieści się w P. przy ul. F. [...], tj. w sąsiednim budynku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu, postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. ponieważ skarżąca I. N. nie wykonała nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną PINB z [...] lipca 2017 r. nr [...] obowiązku rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku.

Wobec niewykonania ww. obowiązku, PINB [...] marca 2019 r. w sposób prawidłowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i doręczył go zobowiązanej dnia 10 kwietnia 2019 r.

Wskutek powyższego 17 kwietnia 2019 r. I. N. reprezentowana przez r.pr. Ł. K. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zarzucając organowi zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W związku z tym, stosownie do przepisu art. 35 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne z mocy prawa uległo zawieszeniu, do czasu ostatecznego rozpatrzenia zarzutów. Przepis ten określa bowiem, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] PINB odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanej. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi zobowiązanej dnia 22 maja 2019 r. i wskutek niewniesienia zażalenia stało się ostateczne.

Sąd I instancji odnosząc się do podniesionego w piśmie procesowym z 4 września 2020 r. zarzutu jakoby ww. postanowienie z [...] maja 2019 r. o nieuwzględnieniu zarzutów nie zostało prawidłowo doręczone z uwagi na odebranie korespondencji przez "K. [...] P. starszego specjalistę I. K.", stwierdził, że zgodnie z podanym przez pełnomocnika strony w piśmie zgłaszającym zarzuty adresem do doręczeń, powyższe postanowienie doręczono prawidłowo na adres pełnomocnika zobowiązanej – r. pr. Ł. K. – ul. F. [...] w P. Organ egzekucyjny nie skierował błędnie korespondencji na adres K. [...] w P. ul. F. [...], co mogłoby świadczyć o braku doręczenia postanowienia z [...] maja 2019 r., lecz prawidłowo na adres pełnomocnika zobowiązanej. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów nie wiązało organu i strony oraz nie weszło do obrotu prawnego, a w konsekwencji, że nie spowodowało uchylenia skutków normy określonej w art. 35 § 1 u.p.e.a. Z uwagi na fakt, że zobowiązana nie wniosła zażalenia na postanowienie PINB z [...] maja 2019 r., po upływie 7 dni od dnia doręczenia tegoż postanowienia stało się ono ostateczne i postępowanie egzekucyjne należało kontynuować.

W rezultacie PINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 119 i art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. prawidłowo nałożył na I. N. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 204.945,60 zł i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu I instancji nie sposób przyznać racji pełnomocnikowi strony skarżącej, jakoby co do obowiązku przymusowej rozbiórki części obiektu budowlanego nałożonego na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) nie znajdowały zastosowania przepisy art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., lecz art. 121 § 2 u.p.e.a. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1981/12, w którym stwierdzono, że nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego mieści się w pojęciu "przymusowa rozbiórka budynku lub jego części" w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a.

Zatem wysokość orzeczonej grzywny w celu przymuszenia mogła przekroczyć kwotę 10.000 zł, bowiem została określona – zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. – jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W zaskarżonym postanowieniu [...]WINB wyjaśnił precyzyjnie, dlaczego kwota grzywna w celu przymuszeniu wyniosła 205.945,60 zł.

Oceniając kwestię zasadności dokonanego przez organ egzekucyjny wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przy równocześnie dopuszczalnym zastosowaniu wykonania zastępczego, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wykonanie zastępcze nie byłoby dla zobowiązanej mniej dotkliwe, aniżeli grzywna w celu przymuszenia. Ze swej istoty grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym i dolegliwym środkiem egzekucyjnym, aniżeli wykonanie zastępcze. [...]WINB słusznie zauważył, że grzywna ma charakter przymuszający. Zatem w razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny ulegają umorzeniu. Wobec treści art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego – stosowanego w stosunku do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego – skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik I. N. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2, § 5 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji (organy egzekucyjne) nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego (postępowania egzekucyjnego) w sposób mający wpływ na wynik – poprzez błędne uznanie, że art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej ma zastosowanie w przypadku rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy może on mieć tylko zastosowanie w przypadku orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast w przypadku rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie art. 121 § 2 ustawy egzekucyjnej, w wyniku tego błędne uznanie, że prawidłowe w niniejszej sprawie było wymierzenie grzywny w celu przymuszenia ustalonej według powierzchni zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie ewentualnie powinna zostać wymierzona grzywna w wysokości nie przekraczającej kwoty 10.000 zł.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej, art. 58 § 1 ustawy egzekucyjnej, art. 39, art. 40 § 1 i 2, art. 42 § 1, art. 43, art. 45, art. 46 § 1, art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a., art. 18 ustawy egzekucyjnej, poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji (organy egzekucyjne) nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego (postępowania egzekucyjnego) w sposób mający wpływ na wynik – poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2020 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2020 r., nie zostało wydane w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tymczasem postanowienie to nie zostało doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej i nie weszło do obrotu prawnego, przy czym o fakcie skutecznego doręczenia nie decyduje fakt prawidłowego zaadresowania i nadania przesyłki pocztowej, lecz jej doręczenia adresatowi, a skutki niedoręczenia przesyłki adresatowi i tym samym skutki błędnego działania operatora pocztowego obciążają organ administracji, a nie adresata przesyłki.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a [...]WINB w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę pozostaje związany granicami kasacji.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w powyższych granicach należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Nie budzi wątpliwości, że po wystawieniu tytułu wykonawczego PINB upomniał i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce części budynku gospodarczo-garażowego. Następnie zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, jednak PINB odmówił ich uwzględnienia. Postanowienie w tej sprawie zostało wydane w dniu [...] maja 2019 r. Z uwagi na fakt, że wedle zarzutów ww. postanowienie PINB zostało doręczone pod niewłaściwy adres, pełnomocnik zobowiązanej neguje skuteczność jego doręczenia, a w konsekwencji zasadność zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, gdyż zostały one wydane w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, stanowi to istotę sporu.

W odniesieniu do tego zarzutu Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. doręczono prawidłowo na adres pełnomocnika zobowiązanej zgodnie z podanym przez niego adresem do doręczeń wskazanym w piśmie zgłaszającym zarzuty. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ egzekucyjny nie skierował błędnie korespondencji na niewłaściwy adres, co mogłoby świadczyć o braku doręczenia postanowienia z [...] maja 2019 r., lecz prawidłowo na adres pełnomocnika zobowiązanej.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. nie zostało doręczone pod wskazany przez pełnomocnika zobowiązanej adres do doręczeń, lecz na inny, a przez to niewłaściwy adres. Wskazuje na to jednoznacznie znajdująca się w aktach sprawy kopia potwierdzenia odbioru ww. postanowienia odebranego w siedzibie K. [...] P..

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że decyzja lub postanowienie administracyjne doręczone wadliwie, tj. m.in. z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., wchodzi do obrotu prawnego. Przyjmuje się, że wejście postanowienia do obrotu prawnego, podobnie jak w przypadku decyzji, nie jest uzależnione od prawidłowego – a więc zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12). Stosownie do treści art. 110 k.p.a., który mocą art. 126 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, wydana i doręczona decyzja wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia. Wynika stąd, że decyzja (postanowienie) wiąże organ administracyjny niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja (postanowienie) doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja (postanowienie) doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12).

Jednocześnie trzeba uściślić, że kwestia czy naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy zależy od okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 933/14; wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1645/19). Doręczenie decyzji (postanowienia) stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając – mimo to – wniesienie odwołania przez pełnomocnika, aczkolwiek jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 826/09, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 825/12; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3597/13). W takim przypadku zbędnym i niecelowym byłoby uchylanie decyzji (postanowienia) tylko po to, aby ponownie dokonać doręczenia, często wbrew stronie, która dąży do merytorycznego załatwienia jej środka zaskarżenia. Jeżeli zatem na tle okoliczności faktycznych danej sprawy nie ma wątpliwości, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika przy określonej czynności procesowej, a strona miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw, to tego rodzaju uchybienia nie można uznać za tzw. błąd kwalifikowany (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2416/21). Powyższe uwagi, jakkolwiek sformułowane na gruncie stosowania m.in. przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, w pełni odnoszą się do postępowania egzekucyjnego z uwagi na odesłanie znajdujące się w art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie wadliwość doręczenia postanowienia PINB pełnomocnikowi zobowiązanej stanęła na przeszkodzie w skorzystaniu z przysługujących jej praw, gdyż niewłaściwe doręczenie uniemożliwiło zakwestionowanie zażaleniem postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. W tej sytuacji doręczenie pod inny adres niż wskazany do doręczeń pociągnęło za sobą negatywne konsekwencje dla zobowiązanej; nie mogła ona zwalczać postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów, przez co została pozbawiona możliwości ochrony swoich interesów. Należy mieć przy tym na uwadze, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 512/13; postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GZ 252/18).

Gdyby nawet przyjąć, że postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi w trybie art. 43 k.p.a., a więc w tym przypadku poprzez doręczenie zastępcze postanowienia sąsiadowi, to i tak było ono nieskuteczne z uwagi na brak zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi, który podjął się jego oddania adresatowi. Z kopii potwierdzenia odbioru ww. postanowienia nie wynika bowiem, aby doręczający pismo pozostawił takie zawiadomienie. Tymczasem pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu stanowi jeden z wymogów skuteczności doręczenia zastępczego (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2702/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 485/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 566/21).

Należy ponadto zauważyć, że skutkiem wniesienia zarzutów jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych postanowień, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie podstawę zarzutów wniesionych przez zobowiązaną stanowił art. 33 § 1 pkt 8 i 10 u.p.e.a. Tym samym wniesienie zarzutów powodowało zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Skoro z uwagi na nieskuteczność doręczenia postanowienie w sprawie zarzutów nie weszło do obrotu prawnego, to nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 35 § 1 u.p.e.a. Oznacza to, że postanowienie PINB w K. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w stanie, w którym postępowanie egzekucyjne nie mogło być kontynuowane.

W ramach pierwszego zarzutu skarżący kasacyjnie zakwestionował ocenę prawną Sądu I instancji, zgodnie z którą nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane mieści się w pojęciu "przymusowa rozbiórka budynku lub jego części" w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, inaczej niż przyjął to Sąd I instancji, powołany przepis u.p.e.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek rozbiórki orzeczony na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zastosowanie ma art. 121 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że jeżeli doręczenie postanowienia w sprawie zarzutów było nieskuteczne, przez co nie weszło ono do obrotu prawnego, to sformułowane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. jest przedwczesne. Ocena legalności wymiaru grzywny w celu przymuszenia będzie możliwa dopiero, gdy po skutecznym doręczeniu postanowienia w sprawie zarzutów ustaną przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a organy egzekucyjne ewentualnie ponowią postanowienia w przedmiocie zastosowania tego środka egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.