Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 896/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 pkt 1 lit. f, par. 2 pkt 1 lit. g
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 4, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. Ż. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. J. H. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Inwestorem") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, mieszkalnego, parterowego przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") zawiadomił Inwestora oraz pozostałe strony postępowania w tym także T. Ż. (zwanego dalej "Skarżącym") o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu i linii zabudowy sąsiedniej. W związku z tym, w razie niespełnienia choćby jednej przesłanki z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p."), nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.

W związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wskazało na zbytnią ogólność przeprowadzonej analizy. Ponadto, organ II instancji podkreślił, że linia zabudowy jest jedynie granicą, do której można prowadzić zabudowę, co nie stoi na przeszkodzie, aby inwestycję umiejscowić w większej odległości niż wyznacza ją linia zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), ponieważ decyzja nie zawiera pełnego i obiektywnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, dla przyjętych w jej treści ustaleń. W ocenie Skarżącego, decyzja cechuje się ogólnością. Doszło także, jego zdaniem, do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ dopuszczone decyzją wskaźniki i parametry projektowanej zabudowy nie odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia § 2 pkt 1 lit. f i g, § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, zwanego dalej "rozporządzeniem o oznaczeniach i nazewnictwie"). Podniesiono także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem o wymaganiach dla nowej zabudowy").

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że Prezydent szczegółowo przedstawił wszystkie parametry zabudowy. Zarzut dotyczący braku odniesienia się do określenia powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium uznało za niezasadny, bowiem nie ma obowiązku ustalania tego wskaźnika. Jego brak nie skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja kontynuuje funkcje terenu, bowiem wpisuje się w krajobraz zdominowany przez zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W imieniu Skarżącego, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł jego pełnomocnik – adw. Ł. S., w której zaskarżył decyzję Kolegium w całości. W treści skargi podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na wydaniu decyzji podczas, gdy narusza ona zasadę sąsiedztwa oraz zasadę kontynuacji funkcji, zaś wskaźniki i parametry projektowanej zabudowy nie odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym;

2) powołanych wyżej rozporządzeń;

3) art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegającego m. in sporządzenie decyzji o warunkach zabudowy praz decyzji utrzymującą ją w mocy bez pełnego i obiektywnego rozpoznania stanu faktycznego oraz o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną;

4) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na interpretowaniu przepisów na korzyść realizacji zamierzonej inwestycji;

5) art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi się kierował organ II instancji przy załatwianiu sprawy – dlaczego mimo nieodpowiadającym parametrom i wskaźnikom, dopuszczono warunki zabudowy dla inwestycji niewpisującej się w obecną zabudowę;

6) art. 15 k.p.a. przez bezrefleksyjne powielenie ustaleń organu I instancji;

7) art. 77 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego;

8) art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz prawidłowego rozumowania;

9) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności przez brak odniesienia się do szeregu istotnych argumentów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu;

10) art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) tj. wyrażonych zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa, przez bezzasadne nadanie prymatu interesom wnioskodawcy z pokrzywdzeniem Skarżącego.

Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez adwokata oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, zarzuty uznało za nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi w całości.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie odpowiadają prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

"Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny przeprowadzonej przez organy administracji publicznej analizy funkcji, o której mowa w pkt 1 powołanego przepisu. Dla skutecznego podjęcia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z prawem niezbędne jest, aby warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione kumulatywnie, a contrario, niespełnienie choćby jednej przesłanki implikuje konieczność odmowy wydania decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy uznać zarzuty Skarżącego jako uzasadnione, w zakresie w jakim organ II instancji przyjął ustalenia Prezydenta i utrzymał w mocy jego decyzję. Kolegium przeprowadziło nie dość wnikliwe postępowanie, które doprowadziło do sytuacji, w której organ II instancji nie dostrzegł uchybień w decyzji organu I instancji. Sąd dokonując oceny decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji, doszedł do następujących wniosków.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do obszaru analizowanego, który został wyznaczony w promieniu 63 m. Obszar obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, bliźniaczą oraz szeregową wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Uwagę Sądu zwraca fakt, iż w przeprowadzonej analizie nie uwzględniono działki ew. nr [...] (adres: ul. [...]), mimo faktu, że jest to działka zabudowana. Pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuwzględnienie działki ew. nr [...] czyni analizę funkcji niekompletną, która z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pominięta działka nie została wskazana w części tekstowej, mimo iż w załączniku graficznym określono szerokość elewacji na poziomie 8 m. Nieujęcie przedmiotowej działki w analizie prowadzi do tego, że jej parametry, a więc powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi frontowej jej gzymsu lub attyki, a także geometria dachu nie są uwzględnione, a tym samym, średnie wyniki analizy są zubożone o brakujące dane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Prawidłowa realizacja zasady dobrego sąsiedztwa wymagała więc uwzględnienia działek zabudowanych, położonych w dalszej odległości, jednak w granicach obszaru analizowanego" (wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ta okoliczność, która nie została dostrzeżona przez Kolegium, sprawia, że zarówno decyzja organu II instancji jak i Prezydenta nie mogą się ostać, bowiem nie została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. – nie ustalono w sposób wyczerpujący zaistniałego stanu faktycznego, polegającego na aktualnym stanie zagospodarowania. Omawiana okoliczność jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organów administracji publicznej. Uznanie przez organ II instancji, że Prezydent w prawidłowy sposób przeprowadził analizę terenu oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium jako organ odwoławczy powinien dokonać wnikliwej weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji uprzednio samodzielnie badając przedmiotową sprawę. Niedostrzeżenie popełnionych błędów w pierwszej instancji, oznacza wadliwość postępowania odwoławczego.

Na marginesie, Sąd w składzie orzekającym sygnalizuje także inne uchybienia, które cechują decyzję o warunkach zabudowy, choć nie wszystkie mogą stanowić samodzielną podstawę do uchylenia decyzji.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że Prezydent odniósł się do całokształtu terenu objętego analizą. Konsekwencją tego zabiegu jest przyjęcie średnich wartości dla różnych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która może przyjmować odmienne wskaźniki zabudowy z takich względów jak łączna szerokość elewacji frontowej dla działek przy ul. [...]. Uwzględnienie łącznej szerokości elewacji np. dla adresu [...] powoduje, iż łączne traktowanie jako jednej szerokości, pomimo odrębności działek ewidencyjnych, zawyża ostateczny wynik średniej szerokości elewacji frontowej. Pomimo zabudowy bliźniaczej, budynki te są zlokalizowane na odrębnych działkach, a więc stanowią odrębne obiekty budowlane, których parametry powinny być badane w sposób indywidualny (rozłączny).

Następnie należy podkreślić, że w sposób nieprawidłowy dokonano ustalenia poziomu powierzchni zabudowy. Na wspomnianych już działkach przy ul. [...] wskazano jednakową powierzchnię zabudowy, podczas gdy za budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] znajduje się drugi budynek, który wskazuje na to, że poziom powierzchni zabudowy nie może być jednolity. Z kolei budynek bliźniaczy przy ul. [...] jest jedynym obiektem budowlanym na tej działce.

Sąd uznaje za uzasadniony zarzut Skarżącego w zakresie niewłaściwego zastosowania § 8 rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy. Prezydent określił na podstawie przeprowadzonej analizy, że maksymalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi dla dachów płaskich – 8 m, dla stromych – 9 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich." Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu: "Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." Prawodawca dopuścił tym samym do zastosowania odstępstw w sytuacji pod warunkiem, gdy analiza prowadzi do innych ustaleń. W niniejszej sprawie, analiza doprowadziła do wniosku, że wysokość istniejących budynków średnio występuje na poziomie między 8 a 9 m. Przyjmując założenie, że planowany budynek ma być budynkiem parterowym i maksymalnie mieć wysokość 4 m, organ I instancji uznał to za wystarczający powód, aby zastosować regulację z § 8 w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy. Orzecznictwo wskazuje na szczególne przesłanki zastosowania odstępstw. "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, CBOSA).

Przyjmując założenie o wysokości budynku na poziomie 4 m, z powołaniem na § 8 rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy, który stanowi: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.", organ I instancji ustalił, że wysokość budynku ("maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu") zostanie dostosowana do przyjętych w analizie wyników w zakresie geometrii dachu. Zasadnie jednak skarżący podnosi, że decyzja Prezydenta nie wskazuje parametru elewacji frontowej z § 7 rozporządzenia.

Za nieuprawnione należy uznać określenie w decyzji organu I instancji parametrów, które wskazują wartość maksymalną w zakresie zabudowy. Kierując się fundamentalną zasadą uregulowaną w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jaką jest ład przestrzenny, należy ograniczyć swobodę organów przestrzennych w zakresie prowadzonej polityki przestrzennej do standardów wyznaczonych przez ład przestrzenny. "Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając jednak na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 401/19, CBOSA). "Odpowiada on [ład przestrzenny – przyp. Sądu] systemom wartości właściwym danej społeczności, z których każda uznaje za istotne, inne wartości, a przynajmniej w innej kolejności. (...) Harmonia jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, a więc uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niewykluczających się wzajemnie, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w ramy geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz determinuje nakaz uwzględniania innych uwarunkowań, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje, że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia" (M. Mączyński, Zasady ogóle planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu (red.) E. Topolnicka, T. Mądry, Poznań 2017, s. 137-138).

Brak przedziału ze wskazaniem jedynie wartości maksymalnej w odniesieniu do poszczególnych parametrów może doprowadzić do zaburzenia przyjętego ładu przestrzennego. W ten sposób Prezydent określił następujące parametry: wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, oraz geometrię (wysokość) dachu. Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA).

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Brak odniesienia się przez organ I instancji do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie o wymaganiach dla nowej zabudowy nie zawiera wymogu w zakresie określania tego wskaźnika, Brak obligatoryjności w zakresie określania powierzchni biologicznie czynnej wynikający z rozporządzenia o wymaganiach dla nowej zabudowy wskazuje, że jakkolwiek można uznać, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni czynnej biologicznie jest elementem pożądanym dla zapewnienia realizacji wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (poprzez ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, organ planistyczny precyzuje stan aktualnego zagospodarowania, który im bardziej szczegółowy, tym sporządzona analiza stanowi dokładniejszą podstawę oceny w zakresie ustalenia warunków zabudowy), to brak takiego określenia nie może dyskwalifikować analizy urbanistycznej.

Uchybieniem, które nie wpłynęło na uchylenie decyzji jest nieoznaczenie na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, dróg publicznych oraz wewnętrznych w myśl § 2 pkt 1 lit. f i lit. g rozporządzenia o oznaczeniach i nazewnictwie. Dla zapewnienia czytelności z możliwością dokonania kwalifikacji poszczególnych terenów wchodzących w skład analizowanego obszaru, na podstawie § 2 pkt 1 lit. f i lit. g rozporządzenia o oznaczeniach i nazewnictwie określa się także kategorie dróg. Oznaczenie dróg pozwala na ustalenie czy planowana inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z drugiej strony, zarówno w treści decyzji jak i z mapy wynika, że działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi oznaczonej nazwą "[...]". Brak oznaczenia kategorii dróg nie stanowi uchybienia, które implikuje uchylenie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności części zarzutów podniesionych w skardze. Z tego względu zarówno decyzja Kolegium jak i decyzja Prezydenta nie mogą się ostać w obrocie prawnym, w związku z czym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił je w całości (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawę opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.