Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1,  art. 16 ust. 1,  art. 1 ust. 2,  art. 1 ust. 1,  art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 13 ust. 1,  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej również jako: "Wnioskodawca", "Stowarzyszenie") skierowało do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej również jako: "u.d.i.p.", w postaci:

1) łącznej kwoty nagród przyznanych pracownikom Kancelarii Prezydenta RP w 2016r.,

2) imienia, nazwiska wraz z kwotą oraz uzasadnieniem przyznania nagrody dla każdego pracownika, któremu przyznano nagrodę,

3) linku do strony internetowej, na której udostępniona jest pełna dokumentacja pokontrolna za 2016 r. albo udostępnienie skanów dokumentacji pokontrolnej.

Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Szef Kancelarii Prezydenta RP poinformował, że informacje wskazane w pkt 2 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w związku z czym wezwał Stowarzyszenie do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej odpowiedzi, istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji.

Ponadto wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku może przybrać postać decyzji administracyjnej, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", organ wezwał Stowarzyszenie do złożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, podpisanego (elektronicznie lub własnoręcznie) wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej przez osoby upoważnione do reprezentacji Stowarzyszenia - pod rygorem pozostawienia wniosku w ww. zakresie bez rozpoznania.

W odniesieniu do pkt 3 wniosku organ poinformował Wnioskodawcę, że w 2016r. w Kancelarii Prezydenta RP została przeprowadzona kontrola przez Najwyższą Izbę Kontroli podając jednocześnie link do dokumentacji pokontrolnej. Ponadto wskazano, że w 2016 r. w Kancelarii Prezydenta RP została przeprowadzona kontrola w zakresie: (1) gospodarka magazynowa - magazyn upominków, (2) realizacja zamówień publicznych w ramach ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Jednocześnie, wobec konieczności zgromadzenia informacji, dokonania stosownych obliczeń i sumowania danych oraz ich weryfikacji w oparciu o materiały źródłowe (pkt 1 wniosku), przeprowadzenia postępowania w przedmiocie informacji przetworzonej (pkt 2 wniosku) oraz zgromadzenia i dokonania analizy dokumentacji pokontrolnej oraz ewentualnej anonimizacji danych osobowych zawartych w tej dokumentacji (pkt 3 wniosku), organ przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Szef Kancelarii Prezydenta RP poinformował wnioskodawcę, iż łączna kwota nagród wypłaconych pracownikom Kancelarii w 2016r. wyniosła 1.424.074,09 zł netto, natomiast łączna kwota nagród przyznanych pracownikom Kancelarii w 2016 r. wyniosła 2 085 649,00 zł brutto.

Ponadto w załączeniu w do ww. pisma przekazane zostały kopie dokumentacji pokontrolnej: (1) gospodarka magazynowa - magazyn upominków, (2) realizacja zamówień publicznych w ramach ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] stycznia 2017 r. w zakresie imienia, nazwiska wraz z kwotą oraz uzasadnieniem przyznania nagrody dla każdego pracownika Kancelarii, któremu przyznano nagrodę w 2016 r., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ww. w zakresie wskazanym we wniosku,

- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że zachodziła konieczność uzupełnienia wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia,

- art. 10 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie obowiązku złożenia wniosku pisemnego,

- art. 63 § 2 u.d.i.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że adresat wniosku dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie do jego załatwienia.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, iż podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wniosek winien być podpisany oraz poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w następstwie zastosowania instytucji określonej w art. 64 § 2 k.p.a.

Stowarzyszenie wskazało, że w procedurze udostępniania informacji publicznej, regulowanej przepisami u.d.i.p., nie ma podstaw do żądania od wnioskodawcy podpisania wniosku - choćby podmiot zobowiązany zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Nie ma też podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Powołując liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa Stowarzyszenie podkreśliło, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się - poza przypadkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej, jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w art. 61 - 126 k.p.a. Postępowanie to kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej dostrzega przeszkody przemawiające przeciwko jej udostępnieniu, wszczyna postępowanie administracyjne sensu stricto w sprawie odmowy udostępnienia informacji, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Postępowanie to jest wszczynane z urzędu przez adresata wniosku i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Stowarzyszenia, przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do nadmiernego i niezgodnego z prawem przedłużenia procedury wykonywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Intencją ustawodawcy było uczynienie prawa do informacji publicznej odformalizowanym i uproszczonym tak, aby było łatwym do wykorzystywania przez obywateli. Z tego względu, ponowne przesyłanie sformalizowanego wniosku, zdecydowanie komplikujące i przedłużające postępowanie, nie jest zgodne z zamierzeniami ustawodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem Konstytucyjnym, zatem wszelkie założenia ustaw je precyzujących należy interpretować wąsko aby nie ograniczać dostępności informacji publicznej.

Stowarzyszenie stwierdziło, że jakkolwiek do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest posiadanie danych o wnioskodawcy, to jednak dane te organ posiada, bowiem zostały one wskazane w stopce wniosku.

Końcowo Stowarzyszenie wskazało, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej. Informacja ta bez wątpienia istnieje w sposób obiektywny, jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a jej udostępnienie wymaga wyłącznie przedsięwzięcia czynności organizacyjnych. W wyniku realizacji wniosku nie powstaje żadna nowa jakościowo informacja publiczna, zostanie bowiem udostępniona informacja już istniejąca.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta RP wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Organ wskazał w pierwszej kolejności, że objęta pkt 2 wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zaznaczył, że przyznawanie nagród pieniężnych pracownikom Kancelarii odbywa się na podstawie Regulaminu przyznawania nagród pieniężnych pracownikom stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z § 3 ust. 1-3 Regulaminu, osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe w rozumieniu ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz Dyrektorowi Generalnemu Kancelarii Prezydenta, nagrody przyznaje Szef Kancelarii Prezydenta (ust. 1). Dyrektorom Komórek Organizacyjnych i ich zastępcom nagrody przyznaje Szef Kancelarii Prezydenta na wniosek Dyrektora Generalnego, po uzgodnieniu z sekretarzem lub podsekretarzem stanu nadzorującym daną komórkę organizacyjną (ust. 2). Pracownikom innym, niż wskazani powyżej, nagrody przyznaje Dyrektor Generalny na pisemny wniosek dyrektora właściwej komórki organizacyjnej. Przyznanie nagrody oraz jej wysokość wymaga zaakceptowania przez sekretarza lub podsekretarza stanu nadzorującego daną komórkę organizacyjną (ust. 3). Pracownikom, o których mowa w § 3 ust. 3, nagroda przyznawana jest na podstawie pisemnego wniosku wypełnionego według wzoru stanowiącego załącznik do Regulaminu (§ 5 ust. 1). Sekretarzowi lub podsekretarzowi stanu przekazywana jest, celem akceptacji, zbiorcza lista pracowników nadzorowanych komórek organizacyjnych, w której wskazywane są kwoty proponowanych nagród (§ 5 ust. 3). Sporządzoną na piśmie decyzję o wysokości przyznanej nagrody przekazuje pracownikowi dyrektor komórki organizacyjnej, ustnie uzasadniając okoliczności przyznania nagrody w danej kwocie (§ 5 ust. 4), a w przypadku pracowników o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu - decyzję w formie pisemnej przekazuje Szef Kancelarii Prezydenta. Odpis zawiadomienia o przyznaniu nagrody składa się do akt osobowych pracownika (§ 8).

W świetle powyższego, wyróżnić można trzy kategorie pracowników Kancelarii, którzy mogą otrzymać nagrodę: osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, dyrektorzy komórek organizacyjnych i ich zastępcy oraz inni pracownicy. Tylko w przypadku trzeciej kategorii pracowników, wniosek o przyznanie nagrody istnieje w formie pisemnej. We wniosku tym wskazuje się informacje o zadaniach realizowanych w ramach zakresu obowiązków oraz informacje o innych realizowanych zadaniach. Takie uzasadnienie osiągnięć pracownika - a nie uzasadnienie nagrody - znajduje się więc w każdorazowym indywidualnym wniosku, bez zbiorczego ujęcia w wyodrębnionym zestawieniu, a w dodatku tylko odnośnie części nagradzanych pracowników. W posiadaniu organu znajdują się zaś jedynie zbiorcze listy pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych - tylko pracowników wskazanej powyżej trzeciej kategorii - w której wskazywane są jedynie kwoty proponowanych nagród, a nie nagród przyznanych.

Zatem, aby uczynić zadość żądaniu Stowarzyszenia, organ podejmując szereg czynności technicznych i analitycznych, w tym zebrania i zsumowania pojedynczych informacji, musiałby wygenerować jakościowo nową informację, która nie istnieje w żądanej treści i postaci - zbiorczego ujęcia imienia, nazwiska wraz z kwotą oraz uzasadnieniem przyznania nagrody dla każdego pracownika. Częściowo źródłem takiej informacji byłyby materiały znajdujące się w posiadaniu organu, a częściowo organ musiałby wygenerować nowe, nieutrwalone dotąd materiały, które następnie poddane przetworzeniu stałyby się żądaną informacją. W konsekwencji taka informacja nie byłaby jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych już informacji (innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji) ale inną, jakościowo nową informacją. Istotne przy tym pozostaje, że w 2016 r. nagrody otrzymało 299 pracowników Kancelarii, co wskazuje na konieczność podjęcia kosztownych czynności, znacząco obciążających organ czasowo i personalnie.

Odnośnie stanowiska Stowarzyszenia co do braku podstaw żądania podpisania wniosku oraz zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. organ wskazał, iż jest ono błędne.

Powołując poglądy doktryny i judykatury organ stwierdził, iż we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagane jest złożenie własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak jest usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz decyzji o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie ewentualnej decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu administracji z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 63 § 3 i 3a k.p.a. wniosek wniesiony pisemnie powinien być podpisany przez wnoszącego, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę pod treścią takiego dokumentu. Wniosek wniesiony w formie dokumentu elektronicznego powinien zaś być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Stosownie zaś do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie organ wezwał skarżącego do złożenia podpisanego (elektronicznie lub własnoręcznie) wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez osoby upoważnione do reprezentacji skarżącego. Skarżący został przy tym poinformowany wyraźnie, iż nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku w części bez rozpoznania, co zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Wobec braku uzupełnienia braków formalnych wniosku organ nie mógłby bowiem wydać decyzji odmownej zarówno w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Reasumując organ stwierdził, iż aby możliwe było w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji administracyjnej, niezbędne było usunięcie braków formalnych wniosku Stowarzyszenia. Wobec ich nieuzupełnienia, organ nie miał możliwości dalszego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia [...] września 2017 r., organ poinformował, że nie kierował do Stowarzyszenia powiadomienia o pozostawieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Szef Kancelarii Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Nie jest również kwestionowane, że informacja objęta pkt 2 wniosku Stowarzyszenia stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która dotyczy faktów i danych i jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki NSA: z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15; publ. CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Informacja obejmująca imię, nazwisko, kwotę oraz uzasadnienie przyznania nagrody dla każdego pracownika Kancelarii, któremu przyznano nagrodę jest informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, bowiem zarzut bezczynności organu w dacie wniesienia skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Omawiana ustawa nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, publ. j.w.). Tym samym co do zasady brak jest podstaw do wzywania do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku. Ponadto, postępowanie prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w k.p.a. Z omawianej ustawy wynika jednakże, że k.p.a. ma zastosowanie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.).

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, publ. j.w.). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (pub. j.w.) "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Analogiczny pogląd, który popiera Sąd w składzie orzekającym, wyraził NSA w wyroku z dnia 27 września 2017r., sygn. akt I OSK 7/17 (publ. j.w.).

W niniejszej sprawie, w reakcji na wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r., organ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał Stowarzyszenie do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej odpowiedzi, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji z pkt 2 wniosku uznając, że żądanie w tym zakresie obejmuje informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku może przybrać postać decyzji administracyjnej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Stowarzyszenie do złożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, podpisanego (elektronicznie lub własnoręcznie) wniosku przez osoby upoważnione do reprezentacji Stowarzyszenia - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jakkolwiek poza oceną w niniejszym postępowaniu pozostaje kwestia, czy organ miał podstawy do uznania żądania wniosku za informację przetworzoną, to uprawdopodobniony przez organ (w nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy) zamiar wydania decyzji odmownej z tego powodu, pozwalał na zastosowanie przepisów k.p.a. - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do złożonego wniosku oraz do konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych.

Wprawdzie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zawarte zostało w tym samym piśmie co wezwanie do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego powodu można byłoby uznać je za przedwczesne, jednak taki sposób procedowania organu pozostaje w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia dla sposobu zakończenia postępowania. Kluczowe jest bowiem to, że skarżące Stowarzyszenie nie udzieliło jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, nie uzupełniło też braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie błędnie przyjmując, że organ w sposób nieuprawniony zastosował instytucję przewidzianą w art. 64 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że organ wyczerpał obowiązki informacyjne w sytuacji, gdy wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku, a w wezwaniu wskazał przewidziany ustawą termin dla dokonania tej czynności i prawidłowo pouczył o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania.

Wobec uchybienia przez skarżące Stowarzyszenie 7-dniowemu terminowi do uzupełnienia wniosku, wniosek w zakresie pkt 2 pozostał bez rozpoznania. Nie można zatem czynić skutecznie organowi zarzutu, że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności względem pkt 2 wniosku na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie pozwala na wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka, jak już wyżej wskazano, byłaby dotknięta sankcją nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie organ mógł poinformować Stowarzyszenie, w formie zwykłego pisma, o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, lecz brak takiego powiadomienia pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Takie powiadomienie nie stanowi bowiem aktu administracyjnego, ani innej czynności, która może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP podlegała oddaleniu. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpoznania wniosku informacyjnego w zakresie pkt 2 w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznanie wniosku na gruncie omawianej ustawy - co do zasady - polega na udostępnieniu informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej bądź na wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie kluczowa pozostaje kwestia, że Stowarzyszenie nie wykazało w zakreślonym terminie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującej udostępnienie ww. informacji, która została zakwalifikowana przez organ jako informacja publiczna przetworzona, ani nie uzupełniło braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. warunkującego wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy dalsze prowadzenie postępowania przez organ nie było możliwe. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w realizacji wniosku w dacie złożenia skargi.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.