Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 863/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135; art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15; art. 16 § 1; art. 61 § 1; art. 111 § 1; art. 138 § 2; art. 145 § 1 pkt 5; art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw; oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Prezes Agencji Rynku Rolnego (Prezes ARR) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR (OT ARR) w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 9 września 2011 r. Dyrektor OT ARR w G. przyznał producentowi warzyw- M. M. działającej pod firmą "[...]"- wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, w wysokości 295.790,72 EUR, tj. po przeliczeniu 1.175.768,11 zł, do 4,06 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór" oraz do 3,04 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "niezbierania". Jednocześnie organ odmówił udzielenia wsparcia do 0,97 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, zgłoszonej w działaniu "niezbierania". Decyzja ta została wydana na wniosek złożony przez M. M., zgłaszającą przeprowadzenie w okresie od 26 maja do 17 czerwca 2011 r. działań polegających na niezbieraniu pomidorów na uprawie o powierzchni 4,01 ha oraz na "zielonym zbiorze" pomidorów na uprawie o powierzchni 4,06 ha. Wskazana powierzchnia była modyfikowana przez producentkę w trakcie trwania postępowania o przyznanie tej płatności. Jej początkowa wielkość została zgłoszona po 6,85 ha dla każdego ww. działania.

Organ administracji wydając tę decyzję ustalił, że M. M. zielone zbiory pomidorów przeprowadziła w okresie 27 maja -17 czerwca 2011 r. w jednej ze swoich szklarni o nazwie wewnętrznej "[...]", o powierzchni 4,06 ha. Uznane zaś przez organ "niezbieranie" dotyczyło powierzchni 30.420 m2 w szklarni "[...]". Odmową udzielenia wsparcia objęto powierzchnię 9.792 m2 w "Szklarni [...]". Odmowa została oparta na fakcie przeprowadzenia działania "niezbierania" (usunięcia krzewów pomidorów, ich rozdrobnienia i wywiezienia na inne działki skarżącej położone w W.) w okresie od 1 do 13 lipca 2011 r., tj. nie objętym przedmiotowa płatnością. Ustalenia tego organ dokonał na podstawie wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 14-15 lipca 2011 r. od pracownika skarżącej – A. K..

Wsparcie zostało przyznane na podstawie § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 5, § 7, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130 poz. 750, ze zm., rozporządzenie krajowe), art. 1, oraz art. 8 ust.5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. U. UE L 160, 18.06.2011, str. 71, ze. zm., dalej rozporządzenie nr. 585/2011) oraz art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 769/2011 z dnia 2 sierpnia 2011 r. ustanawiającego współczynnik podziału dotyczący tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia Unii dla sektora warzyw i owoców (Dz. U. UE L 200, 03.08.2011, str. 18).

W dniach od 17 stycznia 2013 r. do 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w Z. ( dalej WIJHARS) przeprowadził u skarżącej kontrolę ex- post (nr. referencyjny [...]) w wyniku, której ustalił, że jest ona producentem rolnym osiągającym dochody z działów specjalnych produkcji rolnej i nie prowadzi ksiąg rachunkowych. Dochód z działów specjalnych produkcji rolnej jest ustalany przy zastosowaniu norm szacunkowych dochodu z określonej powierzchni upraw. Za 2011 r. nie złożyła deklaracji do wymiaru zaliczek podatku dochodowego od dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej- PIT- 6, natomiast złożyła zeznanie podatkowe PIT- 36". Od dnia 17.03.2011r. jest członkiem wstępnie uznanej Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" sp. z o.o. [...], ul.[...],[...]. Organ ten ustalił również w wyniku kontroli krzyżowej- krajowej o nr referencyjnym [...] przeprowadzonej w podmiocie- Grupa Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o., że powierzchnia upraw pomidora podana przez skarżącą we wniosku o udzielenie wsparcia (...), tj. 8,07 ha zawiera się w deklarowanej powierzchni posiadanych obiektów szklarniowych w dokumencie "PIT 36". tj. 9,07 ha, ale nie jest tożsama z ustaleniami przedmiotowej kontroli, gdyż powierzchnię upraw pod osłonami producentka dzieliła na powierzchnię upraw pomidora, tj. ok. 8,0356 ha i ogórka, tj. ok. 0,05 ha. Kontrolujący otrzymali oświadczenie A. K., (działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez M. M. z dnia 04.01.2013r.), iż informacje przekazywane do Grupy Producentów dotyczą powierzchni nasadzeń oraz spodziewanych plonów (wydajności). Są składane na potrzeby określenia orientacyjnie spodziewanej wielkości sprzedaży i planowania przez Grupę Producentów działań handlowych. Deklarowana przez skarżącą w 2011 roku powierzchnia uprawy ogórka nie stanowiła wydzielonego obszaru produkcji. Ogórki jako rośliny wskaźnikowe były rozmieszczane pojedynczo pomiędzy roślinami pomidorów.

Oświadczeniem z dnia 14.02.2013 r., ww. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "zielone zbiory" przeprowadzono w okresie od 27.05.2011 r. do 17.06.2011 r. na uprawie pomidora o powierzchni 4,06 ha tj. w szklarni "[...]" o powierzchni 40 644 m2. Działania przeprowadzono etapami z podziałem na kilka mniejszych obszarów. Każdy etap obejmował przeprowadzenie czynności dodatkowej niezwiązanej z normalnymi metodami uprawy na wybranym obszarze, w taki sposób, aby nie zniszczyć całego cyklu produkcji. Łączne zbiory nie nadających się do sprzedaży produktów obejmowały jednorazowy zbiór zdrowych zielonych owoców. "Zielony zbiór" w istotny sposób ingerował w fizjologię roślin, w szczególności wywoływał zachwianie właściwej proporcji wegetatywnego i generatywnego wzrostu roślin. Zabieg przeprowadzono w taki sposób, aby zminimalizować stres roślin i ryzyko wystąpienia chorób w uprawie. Produkty pozyskane z "zielonego zbioru" zostały poddane kompostowaniu w zakładowym kompostowniku zlokalizowanym w Zakładzie "[...]", na działce stanowiącej własność M. M.. "Niezbieranie" przeprowadzono w okresie od 27.05.2011 r. do 17.06.2011 r. na uprawie pomidora o powierzchni 3,04 ha tj. w szklarni "[...]" oraz w okresie 27.05.2011r. do 13.07.2011 r. na uprawie pomidora o powierzchni 9 792 m2 tj. w "Szklarni [...]". Pozostałości krzaków roślin w wyniku działania "niezbierania" docelowo zostały wprowadzone do gleby w miejscowości W. (woj.[...]). Transport pozostałości roślinnych ze szklarni "[...]" został wykonany w okresie od 01.06.2011r. do 17.06.2011r. (...). Transport pozostałości roślinnych ze "Szklarni [...]" został wykonany w okresie od 01.07.2011 r. do 13.07.2011 r.

Jednocześnie pełnomocnik ten wyjaśnił, że w okresie od 27.05.2011 r. do 17.06.2011 r. były przeprowadzane zbiory handlowe na uprawie pomidora o powierzchni około 4,06 ha. Przeprowadzano je etapami, tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów w sposób skoordynowany z działaniem "zielony zbiór". Jedynym odbiorcą produktów handlowych była Grupa Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. Skarżąca nie rejestruje stanów magazynowych. W okresie "zielonych zbiorów" i niezbierania" produkty nie były magazynowane w innym podmiocie za wyjątkiem magazynów należących do w/w grupy, okres magazynowania trwał od 20.05.2011 r. do 17.06.2011 r., tj. okres poprzedzający działanie "zielony zbiór" i "niezbieranie" oraz okres tych działań. Sprzedaż produktów, która miała miejsce w okresie "zielonych zbiorów" obejmowała produkty wprowadzone do magazynów w okresie od 20.05. do 26.05.2011 r. i była poprzedzona przekazaniem towaru udokumentowanym przez dokumenty PZ wystawiane przez grupę.

Kontrolerzy ustalili również na podstawie faktur sprzedaży VAT, że M. M. w okresie działań "zielonych zbiorów", tj. 27.05-17.06.2011 r., sprzedała do Grupa Producentów łącznie 227.712,41 kg. pomidorów szklarniowych o wartości netto 710.737,04zł i wartości brutto 746.273,89zł oraz sprzedała 240 kg ogórków o wartości netto 391,20zł i wartości brutto 410,76zł. W okresie natomiast 01.05.2011r.- 30.06.2011 r., sprzedała do w/w grupy łącznie 576 949,22 kg pomidorów i 3085 kg ogórków szklarniowych. W trakcie tej kontroli dokonano porównania ilościowego sprzedaży pomidorów w okresie maj - czerwiec 2011 r. w stosunku do analogicznego okresu w 2010 r. Stwierdzono, że przedmiotowa sprzedaż w 2011 r. była wyższa o 0,8% niż w 2010 r.

Dodatkowo w trakcie kontroli krzyżowej- krajowej o nr ref. [...] przeprowadzonej w Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. w R. ustalono, że z uwagi na znacznie zmniejszenie popytu przy jednoczesnym zwiększeniu poziomu produkcji i zbiorów, w okresie od 20.05.- 26.05.2011 r., tj. w czasie bezpośrednio poprzedzającym okres, w którym dokonywano "zielonego zbioru", wystąpiła potrzeba zmagazynowania (wprowadzenia do magazynu) zebranych produktów, których nie udało się wprowadzić do obrotu bezpośrednio po ich zbiorze. Potrzeba magazynowania wystąpiła u producentki, gdyż grupa nie zakupiła towaru, którego nie była w stanie sprzedać. Wobec powyższego Grupa Producencka udostępniła skarżącej pomieszczenia magazynowe w hali do przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży (sortownia "[...]") w Zakładzie "[...]" o powierzchni 300 m2 i zdolności przechowalniczej ok. 240 ton produktów szklarniowych (pomidora, ogórka). Grupa Producencka nie prowadziła jakiejkolwiek ewidencji magazynowanego towaru, stanowiącego własność M. M..

Organ dokonujący kontroli stwierdził, że wyniki kontroli wskazują, iż informacje obu podmiotów dotyczące okresu magazynowania zebranych produktów są niejednoznaczne. W podsumowaniu ustaleń przedmiotowej kontroli Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. w Protokole kontroli z dnia 17.04.2012 r. nie potwierdził prawidłowości wypłaty środków z EFRG na podstawie decyzji z dnia [...] września 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor OT ARR w G. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt.5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r. poz.267, dalej k.p.a.), postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] września 2011r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na wyniki kontroli WIJHARS oraz przedstawione przez kontrolowaną Grupę Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. dokumenty magazynowe i faktury VAT potwierdzające wprowadzenie i zakup 223.564,50 kg pomidorów od skarżącej w okresie od 27.05.2011 r. do 17.06.2011 r., tj. w okresie dokonywania przez skarżącą działań dotyczących "zielonych zbiorów" i " niezbierania".

Dyrektor OT ARR w G. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt.2 k.p.a., decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję własną z dnia [...]września 2011 r. i odmówił udzielenia wsparcia skarżącej do powierzchni 7,10 ha. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Prezesa ARR z dnia [...] listopada 2013r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą. Sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie orzekając w sprawie Dyrektor OT ARR w G. ustalił, w oparciu o protokoły kontroli przeprowadzonej u skarżącej i w Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. przez WIJHARS, o wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej A. K., a także w oparciu o dołączone do protokołów kontroli dokumenty w postaci faktur sprzedaży VAT i dokumentów magazynowych PZ, iż została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie, gdyż pojawiły się nowe okoliczności i nowe dowody, które istniały w dacie wydania weryfikowanej decyzji ale nie były znane organowi.

Dalej organ wskazał, że skarżąca, w okresie objętym wnioskiem, uprawiała pomidory na powierzchni 8,02 ha i ogórki na powierzchni 0,05ha ( wniosek obejmował 8,07ha, w tym działanie "zielone zbiory" pomidorów o pow. 4,06 ha i działanie "niezbieranie" pomidorów o pow. 4,01 ha), a ponadto nie spełniła warunków przeprowadzenia działania "zielone zbiory".

Organ stwierdził, iż w okresie działania mechanizmu "zielonych zbiorów" skarżąca prowadziła też zbiory handlowe, które przeprowadzono etapami z podziałem na kilka mniejszych obszarów w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". W swojej istocie przyjęty i wykonywany zbiór handlowy nazwany przez pełnomocnika skarżącej skoordynowanym z "zielonym zbiorem," stanowił działanie niemające umocowania w przepisach dotyczących przeprowadzania "zielonych zbiorów", gdyż z definicji "zielonych zbiorów" zawartej w art. 84 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr. 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 ze zm.) wynika, że w okresie objętym mechanizmem "zielonych zbiorów" niedopuszczalne było z tej samej powierzchni dokonywanie zbiorów handlowych. Organ wskazał, że art. 5 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr. 585/2011 określa, że, wsparcie "zielonych zbiorów" obejmuje tylko produkty, które fizycznie znajdują się na polach i faktycznie zostają zebrane w ramach "zielonych zbiorów".

Podane wyżej przepisy regulujące działanie "zielonych zbiorów" nie dopuszczają w tym samym czasie i z tego samego obszaru prowadzenia zbiorów handlowych, a także nie przewidują prowadzenia działania "zielonych zbiorów" w sposób skoordynowany ze zbiorem handlowym.

Organ i instancji opierając się na nowych ustaleniach faktycznych uznał, że skarżąca nie dokonała wszystkich działań kwalifikujących do otrzymania wsparcia i nie dotrzymała warunków mechanizmu WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielonych zbiorów", dokonując w tym samym czasie zbiorów handlowych z naruszeniem przepisów prawa unijnego i krajowego, jak i "niezbierania" gdzie nieprawidłowo podana została powierzchnia, na której dokonano niniejszego działania. Wobec powyższego uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2011r. i odmówił udzielenia wnioskowanego wsparcia do powierzchni uprawy 7,10 ha.

M. M. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa:

1. procesowego:

– art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż organ I instancji niezasadnie przyjął, że nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi (stanowiące podstawę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania) rzeczywiście wystąpiły lub miały charakter okoliczności istotnych w sprawie (wyniki analizy porównawczej sprzedaży w latach 2010 i 2011, ustalenie wielkości sprzedaży w roku 2011 - wskazane w pkt 3 i 4 postanowienia);

– art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień skąd wynika przyjęty przez organ rezultat interpretacji przepisów kształtujących definicję zielonych zbiorów i uznanie, że prowadzenie przez stronę "zielonych zbiorów" nie odpowiadało przepisom unijnym i krajowym oraz pominięcie w uzasadnieniu przyczyn dla których organ odmówił wsparcia z tytułu niezbierania.

– art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięci całości sprawy, tj. odmowę do powierzchni 7,10 ha i brak rozstrzygnięcia w zakresie pow. 0,97 ha ujętej we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.

– art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że Strona złożyła oświadczenie o niedokonywaniu zbiorów handlowych pomidorów w okresie 27.05 - 17.06.2011 r. oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie.

– art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji z dnia [...].09.2011 r. pomimo faktu, że organ nie wykazał i nie uzasadnił, że zachodzą przesłanki ku temu i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, podczas gdy powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.,

2. materialnego:

a. dokonanie błędnej wykładni art. 85 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 o ustanowieniu przepisów wykonawczych do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw z dnia 21 grudnia 2007 r. i art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw z dnia 7 czerwca 2011 r. i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia krajowego z dnia 21 czerwca 2011 r.

b. niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia krajowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes ARR, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej co do braku podstaw do wznowienia postępowania. Wskazał, iż w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Podstawą wznowienia postępowania stało się otrzymanie przez Dyrektora OT ARR w G. protokołu z kontroli z dnia [..].04.2013 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Z. (kontrola ex-post o numerze referencyjnym [...], połączona z kontrolami krzyżowymi u innych podmiotów). Protokół ten ujawnił nowe okoliczności faktyczne oraz dowody istotne dla sprawy - dotyczące przedmiotu sprawy oraz mające znaczenie prawne, gdyż w konsekwencji - wpływające na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Za takie należy uznać: wykazaną rozbieżność powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia czy prowadzenie na tej samej powierzchni, w okresie w/w działań, zbioru pomidora w celach handlowych. Organ podkreślił, z powołaniem się na doktrynę, że przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, ale błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. "Nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi, który wydał decyzję, gdyż zakres postępowania prowadzonego na etapie rozpatrywania wniosku o wsparcie nie był tak szeroki jak kontrola ex-post.

Nie mniej jednak, zdaniem prezesa ARR, organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie powierzchni, na którą opiewało żądanie strony, jak również nie ocenił w sposób wyczerpujący materiału zgromadzonego w sprawie i nie uargumentował wystarczająco swojego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim decyzją pierwszoinstancyjną objęto powierzchnię 7,10 ha uprawy pomidora, w warunkach zgłoszenia wnioskiem o przyznanie płatności powierzchni 8,07 ha. W sprawie nie została ta różnica w powierzchni w stosunku, do której orzekał organ I instancji w żaden sposób wyjaśniona mimo, że ta sama okoliczność była wskazywana Dyrektorowi OT ARR w decyzji Prezesa ARR z dnia [...] listopada 2013 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ odwoławczy zarzucił zaskarżonej decyzji brak wskazania z jakich powodów organ I instancji uznał, że powierzchnia zadeklarowana do działania "niezbieranie" jest nieprawidłowa i czy wykazana nieprawidłowość dotyczy całej powierzchni zadeklarowanej przez stronę w ramach tego działania.

Powyższe spowodowało, że zaskarżona decyzja naruszała art. 107, a także art. 11 i art. 80 k.p.a. Wyjaśnienie powierzchni zgłoszonej do pomocy i powierzchni kwalifikującej się do przyznania tej pomocy ma zasadnicze znaczenie w sprawie, zwłaszcza, że postępowanie toczy się po wznowieniu postępowania w sprawie. Z tych względów organ II instancji uchylił I decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem konieczności ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa ARR z dnia [...] stycznia 2014 r.

W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy nie jest uzależnione od jej dodatkowego wyjaśniania oraz naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na opóźnianiu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sadowego.

Wskazała również na celowość wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a., decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydanej po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na mocy zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ARR. Decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. ponownie uchylającej decyzję Dyrektora OT ARR z dnia [...] września 2011 r. i odmawiającej udzielenia skarżącej wnioskowanego wsparcia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że powtórne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jest nieuzasadnione i narusza jej interes, a organ przekroczył uprawnienie z art. 138 § 2 k.p.a. Podniosła, że istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest pełne rozpoznanie sprawy administracyjnej w obu instancjach, a nie kontrola prawidłowości aktów podejmowanych w I instancji przez organ II instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji i nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. W przepisach art. 138 k.p.a. organowi II instancji została przyznana kompetencja do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenia odwołania) bądź uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji. Wydawanie w II instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym powinno być sytuacją wyjątkową. Podstawy uchylenia decyzji organu I instancji nie może stanowić wadliwość nieistotna decyzji, do usunięcia której jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji, obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wykładnię treści decyzji na podstawie przepisów art. 111 - 113 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie niekompletność rozstrzygnięcia, tj. brak rozstrzygnięcia co do przyznania pomocy finansowej w odniesieniu do części plantacji o powierzchni 0,97 ha, mogła zostać usunięta przez organ II instancji. Uzupełnienie, o którym mowa, mogłoby zostać dokonane nawet w trybie art. 111 § 1 lub § 1 a k.p.a., ponieważ niekompletność decyzji była konsekwencją niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji - wydano decyzję częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Nie było przeszkody, zdaniem skarżącej, aby Prezes ARR sam uzupełnił rozstrzygnięcie Dyrektora OT ARR w zakresie udzielenia pomocy finansowej z tytułu przeprowadzenia zabiegu "niezbierania" na części plantacji o powierzchni 0,97ha.

Zaskarżona decyzja stoi w rażącej sprzeczności z zasadą prawa do szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w sposób merytoryczny.

Skarżąca podniosła, że jest postawiona w sytuacji braku pewności co do swojej sytuacji prawnej. Postępowanie dotyczy przyznania pomocy finansowej w znacznej wysokości - 295.790,72 Euro (1.175.768,11 zł), którą otrzymała na mocy decyzji dotychczasowej i która zostało na jej rzecz wypłacona, owa pewność sytuacji prawnej jest niezwykle istotna. Uchylenie decyzji dotychczasowej i ewentualna odmowa przyznania pomocy ostateczną decyzją administracyjną otworzy drogę prawną do wydania kolejnego rozstrzygnięcia - ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy oraz nakazania jej zwrotu wraz z odsetkami. W sytuacji, zwłaszcza zważywszy na wysokość kwoty, od której mogą być naliczane odsetki, działanie organu, które powoduje znaczne przedłużenie sprawy i odwleka w czasie moment ewentualnego wydania decyzji nakazującej zwrot środków, jest szczególnie naganne. Dodatkowo wiąże się to dla skarżącej z koniecznością aktywnego udziału w licznych i skomplikowanych procedurach, wymagających dużego zaangażowania oraz ponoszenia przez nią znacznych kosztów usług doradczych i prawnych, gdyż z uwagi na zawiłość sprawy i złożoność materii prawnej, nie jest w stanie samodzielnie bronić swych praw.

W odniesieniu do konieczności uchylenia kolejnej decyzji organu I instancji, z dnia [...] lutego 2014 r., skarżąca wskazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa będącym podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Organ I instancji wydał tę kolejną decyzję, zanim zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja stała się ostateczna, tj. w czasie kiedy przysługiwało jej prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2014 r. skarżąca zmieniła wniosek końcowy i zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc, że organ rażąco naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w warunkach, gdy materiał sprawy został zgromadzony w sposób wystarczający do jej zakończenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora OT ARR z dnia [...]września 2011 r., przyznająca skarżącej pomoc finansową w ramach wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, w wysokości 1.175.768,11 zł, do 4,06 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór" oraz do 3,04 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "niezbierania". Jednocześnie organ odmówił udzielenia wsparcia do 0,97 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, zgłoszonej w działaniu "niezbierania". Decyzja ta została wydana na wniosek skarżącej. Wniosek dotyczył jednego żądania - przyznania pomocy finansowej w ramach wsparcia do przeprowadzonych przez skarżącą, jako producenta warzyw, czynności dotyczących uprawy pomidora na łącznej powierzchni 8,07 ha. Aby otrzymać pozytywną decyzję skarżąca zobowiązana była wykazać, że wykonała poszczególne działania "zielonego zbioru" i "niedziałania" na określonej, zgłoszonej, powierzchni upraw. Wydając weryfikowaną decyzję organ przyznał wsparcie do powierzchni 7,10 ha, a odmówił wsparcia do powierzchni 0,97ha. Zatem wielkość powierzchni objętej wnioskiem skarżącej i ustalonej do wsparcia przez organ była elementem stanu faktycznego sprawy. Elementem koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jednego żądania dotyczącego wypłaty wsparcia z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Oznacza to, że w ramach wniosku skarżącej i jej odwołania od treści całej decyzji I instancji, oba organy administracyjne wydające rozstrzygnięcia w sprawie, jako organy I i II instancji, były zobowiązane do orzekania we wskazanym we wniosku zakresie (art. 61 § 1 k.p.a.). Tylko w takiej sytuacji istniała możliwość zachowania obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej przepisem art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej przepisem art. 15 k.p.a. Wszelkie twierdzenia skarżącej o możliwości uzupełniania przez organ odwoławczy zakresu orzekania o część nie objęta decyzją I instancji nie znajdują uzasadnienia prawnego. Podnoszenie, że organ odwoławczy mógł to zrobić w trybie art. 111 § 1 lub 1a k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wniesione przez skarżąca odwołanie od decyzji organu I instancji nie było wnioskiem kierowanym do organu, który wydał zaskarżoną decyzję o jej uzupełnienie. Odwołanie było wniesionym środkiem zaskarżenia na decyzję wydaną w I instancji. Środkiem kierowanym do organu II instancji z żądaniem ponownego rzetelnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Środkiem będącym realizacją konstytucyjnego prawa z art. 76 zd.1 Konstytucji RP. Prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, będącego gwarancją i środkiem ochrony praw i wolności. Środkiem potwierdzonym treścią art. 15 k.p.a.

Zatem w żadnym razie odwołanie to nie spełniało przesłanek z art. 111 § 1 k.p.a. stanowiących, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Odwołanie skarżącej od decyzji I instancji nie mogło też stanowić podstawy do działania organu II instancji z urzędu w przedmiocie określonym w art. 111§ 1 k.p.a. w myśl regulacji zawartej w § 1a wymienionego przepisu. Zasadniczą negatywną okolicznością jest kwestia, że uzupełnień i sprostowań decyzji może dokonać organ, który ją wydał. W przypadku działań kontrolnych w ramach instancyjności postępowania ta okoliczność nie jest spełniona w odniesieniu do organu odwoławczego oceniającego decyzję I instancji. Zatem podniesiony zarzut w tej kwestii i przedstawiona argumentacja do niego nie mogła zostać podzielona przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie orzekł o całości wniosku skarżącej, obejmującego jedno jej żądania, przyznania wsparcia w odniesieniu do jej działań jako rolnika. Odwołanie skarżącej dotyczyło całej decyzji organu I instancji, a podnoszone zarzuty odnosiły się do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych sprawy. Brak odniesienia się organu pierwszoinstancyjnego do części wniosku skarżącej wynikał z braku należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do tej części żądania, faktów, które organ uznał za udowodnione i uzasadnienia prawnego, w myśl przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie zatem organ II instancji uznał, że naruszenie to nie może być przez niego konwalidowane, a jedyną drogą do usunięcia tego braku jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak odniesienia się organu I instancji do części żądania skarżącej, jest brakiem który nie może być interpretowany jako negatywnie oceniona okoliczność odnosząca się do tej kwestii, która to okoliczność może zostać inaczej oceniona przez organ II instancji.

W tych warunkach Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia art. 138 §.2 k.p.a. i to w stopniu rażącym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, również w warunkach tej sprawy, nie doszło też do naruszenia zaskarżoną decyzją ani wspomnianego art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W odniesieniu do naruszenia art. 12 k.p.a. skarżąca argumentowała go brakiem pewności co do swojej sytuacji prawnej. Możliwością ewentualnego wydania następnej decyzji będącej wynikiem ewentualnej odmowy płatności w przedmiotowej sprawie, decyzji o zwrocie otrzymanego wsparcia wraz z odsetkami

Podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym. Skarżąca otrzymała wsparcie finansowe weryfikowaną decyzją z dnia [...] września 2011r. Postępowanie wznowiono z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności w sprawie i nowych dowodów- faktur sprzedaży VAT i dowodów magazynowych PZ wystawionych z tytułu prowadzonych przez skarżącą czynności handlowych dotyczących pomidorów. Czynności prowadzonych w okresie objętym przedmiotem wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, w odniesieniu do uprawy pomidorów, z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W aktach administracyjnych, w ramach ustalania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt.5 k.p.a., zebrano wraz z protokołem kontroli WIJHARS ww. dokumenty handlowe i magazynowe istniejące w dacie [...] września 2011 r. i nieznane organowi wówczas orzekającemu w sprawie. Dało to podstawę do poprowadzenia przez organ postępowania wznowieniowego, którego celem jest zgodnie z treścią art. 151 k.p.a. wydanie decyzji merytorycznej odpowiedniej do pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Okoliczności faktyczne, które powinny być przedmiotem ustaleń organu nie mają charakteru uznaniowego. Są to okoliczności, których fakt zaistnienia w przeszłości ma ustalić organ. Okoliczności te to działania skarżącej odnoszące się do uprawy pomidorów we wskazanym we wniosku czasie i miejscu. Okoliczności, które z racji ich odnoszenia się do działań skarżącej, są jej znane. Zatem powoływanie się na niepewność skarżącej wobec jej sytuacji w sprawie nie znajduje uzasadnienia. Ewentualne decyzje dotyczące zwrotu pobranych płatności będą się odnosiły do nienależnego ich pobrania, a ta okoliczność uzależniona jest od czynności przeprowadzonych w tamtym czasie przez samą skarżąca. Zadaniem organu jest ustalenie prawdy materialnej co do zaistniałej w przeszłości rzeczywistości tworzonej działaniami skarżącej.

W przedmiotowej sprawie wskazać również należy, że zarzut przewidywanej przez skarżącą przewlekłości postępowania administracyjnego przy braku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Przede wszystkim organ I instancji nie czekając na prawomocność decyzji organu II instancji, decyzji objętej skargą wniesioną do Sądu w niniejszej sprawie, wydał w dniu [...] lutego 2014 r. nową decyzję, na co wskazuje sama skarżąca żądając stwierdzenia jej nieważności w tym postępowaniu.

Okoliczność ta jest też znana Sądowi z urzędu, a z stronom postępowania z tytułu uczestniczenia w nim, wobec wniesienia w sprawie o sygn. akt. VSA/Wa 1564/14, kolejnej skargi do tutejszego Sądu, przez M. M., na decyzję Prezesa ARR z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylającą w pkt.2 ww. decyzję Dyrektora OT ARR z dnia [...] lutego 2014r. i orzekającą o udzieleniu skarżącej wsparcia do działania "niezbierania" pomidorów do powierzchni upraw 3,02 ha w kwocie 157.296,70 EUR, tj. po przeliczeniu w wysokości 625.254,38 zł oraz odmawiającą udzielenia wsparcia do działania "niezbierania" pomidorów do powierzchni upraw 0,99ha i działania "zielony zbiór" pomidorów do powierzchni upraw 4,06 ha. Wskazać też należy, że podnoszona w sprawie decyzja Dyrektora OT ARR z dnia [...] lutego 2014 r. w punkcie pierwszym uchyliła weryfikowaną decyzję z dnia [...] września 2011 r., a w punkcie drugim odmówiła M. M. udzielenia wsparcia do powierzchni 8,07 ha.

Powyższe wskazuje, że zarzut skarżącej o przewlekłości postępowania w wyniku realizacji treści zaskarżonej decyzji nie odpowiada realiom sprawy.

Nie jest też zasadny przeciwstawny mu zarzut, podnoszony również przez skarżąca, o rażącym naruszeniu prawa, polegającym na wydaniu decyzji przez Dyrektora OT ARR z dnia 27 lutego 2014 r. w warunkach braku przymiotu ostateczności decyzji zaskarżonej skargą wniesioną w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że decyzje organu odwoławczego są co do zasady ostateczne w administracyjnym toku postępowania o czym stanowi art. 16 § 1 zd.1 w zw. z art. 15 k.p.a. Są one również wykonalne. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje ich wykonania zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. Organ, który ją wydał może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, jej wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części tej decyzji, o której mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ( art. 61 § 3 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa ARR z dnia 30 stycznia 2014 r. nie podlegała wstrzymaniu jej wykonania. Oznacza to, że Dyrektor OT ARR nie miał przeszkody prawnej w ponownym rozpatrzeniu sprawy po przekazaniu mu jej w wyniku wydania decyzji przez Prezesa ARR z dnia [...] stycznia 2014 r.

Objęcie wskazywanej decyzji Dyrektora OT ARR z dnia [...] lutego 2014 r. kontrolą instancyjną organu odwoławczego, a także wniesienie skargi do tutejszego Sądu na decyzję ją kontrolującą, nie daje podstaw, aby tę decyzję z dnia [...] lutego 2014r. objęć, w trybie art. 135 p.p.s.a, kontrolą sądowa w niniejszej sprawie.

Reasumując Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszeń prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.