Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 412/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28a, art. 29 par. 1, art. 33, art. 34, art. 122 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], nałożył na zobowiązanego - [...] (dalej: skarżącego), grzywnę w wysokości [...] zł (dziesięć tysięcy złotych) i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia na podany rachunek bankowy. Organ wskazał również, że w przypadku niewpłacenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia a w razie niewykonania obowiązku w terminie, może zostać orzeczone wykonie zastępcze. Organ wskazał także na opłatę za wydanie postanowienia.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia, organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2014 r., wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,05x4,10m z niezadaszonym tarasem o wymiarach w planie 2,75x4,10m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], gm. [...]. Skarżący nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w tej decyzji i dlatego organ w dniu [...] lutego 2017 r. wydal upomnienie w którym wezwał skarżącego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lutego 2017 r. W odpowiedzi na upomnienie, skarżący podniósł, że nie jest stroną przedmiotowego postępowania i nie może ponieść kosztów upomnienia ponieważ od czerwca 2014 roku nie jest właścicielem, dzierżawcą działki [...] i związanych z działką obiektów (szop).

Organ wyjaśnił, że skarżący został uznany, w postępowaniu nadzorowym, inwestorem przedmiotowego obiektu letniskowego. Przymiot inwestora nie wygasa wraz z utratą tytułu prawnego do posiadanej nieruchomości a tym samym należy zaznaczyć, że to nadal na inwestorze ciążą obowiązki nałożone w drodze decyzji administracyjnej i to inwestor powinien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ich wykonania. W ocenie organu, obowiązek rozbiórki obiektu letniskowego obciąża właściciela obiektu - skarżącego i dlatego późniejsza rozwiązanie umowy dającej prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, na której znajdował się przedmiotowy obiekt podlegający obowiązkowi rozbiórki, nie miała znaczenia dla określenia podmiotu zobowiązanego. Na mocy umowy cywilnoprawnej strony ustanawiają między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast obowiązek rozbiórki obiektu jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że przy wyborze środka egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie kierował się zasadą skuteczności i celowości egzekucji oraz że uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia skarżącego z wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. sygnatura akt: [...] Organ wskazał także, że wysokość grzywny ustalił na podstawię art 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), kierując się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka dążąc, do skłonienia Zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. W ocenie organu, grzywna w wysokości [...] zł została nałożona na skarżącego w oparciu o zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) a dolegliwość finansowa grzywny jest niezbędna do realizacji ciążącego na skarżącym obowiązku. Maksymalna wysokość grzywny jest również uzasadniona faktem, że pomimo licznych działań ze strony organu egzekucyjnego skarżący w żaden sposób nie wykazał próby podjęcia wykonania obowiązku i tak ustalona dolegliwość finansowa skłoni skarżącego do dobrowolnego i samodzielnego wykonania ciążących na nim obowiązków.

Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2017 r., złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W uzasadnieniu swojego pisma, skarżący wskazał, że od dnia [...] czerwca 2014 r. nie posiada tytułów prawnych ani do działki ani do obiektów znajdujących się na działce, co dotyczy także obiektu na który wydano nakaz rozbiórki. Oprócz utraty tytułu prawnego do dzierżawy nieruchomości, nastąpiła także utrata tytułu prawnego do obiektu z nakazem rozbiórki, co dokumentuje umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 2014r., którą skarżący załączył. W ocenie skarżącego, powyższe ma znaczenie dla określenia podmiotu zobowiązanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego z mocy prawa. Ta ostatnia sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki.

Skarżący wskazał również, że zbycie obiektu podlegającym rozbiórce nie wszczyna nowego postępowania w ramach nadzoru budowlanego wobec tej samej samowoli budowlanej w stosunku do której zapadła już pozostająca w obiegu prawnym ostateczna decyzja orzekająca rozbiórkę. W takiej bowiem sytuacji, organ egzekucyjny uprawniony jest do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i wystawienia przeciwko niemu tytuł wykonawczego. Skarżący podkreślił, że nabywcy nieruchomości muszą liczyć się z tym, że "przechodzą" na nich konsekwencje dokonanych wcześniej samowoli, nie ma przy tym znaczenia czy byli ich świadomi a w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 2014 r. obiektu drewnianego zwanego dalej altanką, zawarto zapis informujący nabywcę, że altana ma nakaz rozbiórki wydany przez Nadzór Budowlany.

Skarżący podkreślił, że oprócz rozwiązania umowy dzierżawy działki, nastąpiło zbycie obiektu z nakazem rozbiórki, a zarówno wszczęcie postępowania egzekucyjnego jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia dotyczyły obiektu sprzedanego już w 2014 r.

Skarżący, w swoim piśmie zarzucił organowi także błąd w ustaleniach faktycznych, w zakresie niepodjęcia przez niego żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący wskazał, że sprzedając obiekt z nakazem rozbiórki miał już całkowicie rozebrany taras, a pozostała część obiektu znajdowała się w stanie częściowej rozbiórki (np. zdjęte poszycie wewnętrzne , izolacje itp.), stąd w umowie sprzedaży zawarto zapis, że altana ma nakaz rozbiórki, a kupujący zapoznali się ze stanem altany i go akceptują. Skarżący nadmienił również, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stawił się na miejscu kontroli w terminie podanym w zawiadomieniu, stawił się również właściciel działki – [...], niestety nie pojawili się tam pracownicy organu.

Skarżący wskazał także, że art. 7 § 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Za środek taki organ uznał wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienie wyboru tego środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył. W szczególności organ egzekucyjny bezpodstawnie pominął znany mu z urzędu fakt, że będąca przedmiotem sprawy altana jest budowlą o charakterze nietrwałym, sprzedaną za kwotę [...]zł, a koszt jej rozbiórki będzie jeszcze niższy ponieważ sprowadzi się do kosztu prac przy rozbiórce, a skarżący przystąpił już nawet do prac przy rozbiórce jeszcze przed zbyciem obiektu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazanego przez PINB dla powiatu [...] terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej wskazanego przez PINB dla powiatu [...] terminu do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) i orzekł, że wzywa do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz wzywa skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) do dnia [...] lipca 2017 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Organy egzekucyjne powinny z tej możliwości korzystać w przypadku, gdy zastosowanie wykonania zastępczego jest niecelowe.

Stosowanie grzywny w celu przymuszenia, mimo że nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, skutkuje szybkim jego wykonaniem przez zobowiązanego oraz nic powoduje dla niego dodatkowych uciążliwości wynikających z wykonania zastępczego (takich jak ściągnięcie kwoty wykonania zastępczego). Grzywna w celu przymuszenia nie jest celem samym w sobie, jest ona natomiast bodźcem dla zobowiązanego do wykonania obowiązku. Należy także mieć na uwadze treść art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, natomiast w przypadku ich ściągnięcia podlegają one zwrotowi. Należy także zauważyć, że w świetle art. 121 § 4 wspomnianej ustawy w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stanowi ona jedynie zagrożenie zastosowania znacznej dolegliwości finansowej. Wykonanie zastępcze jest dla zobowiązanego bardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Zastosowanie tego środka wyklucza możliwość wpływu zobowiązanego na koszty wykonania obowiązku. Zatem zastosowanie wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego powinno być dopiero efektem bezskuteczności zagrożenia wynikającego z grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosował odpowiedni środek egzekucyjny - najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

W ocenie organu odwoławczego, także wysokość grzywny jest zasadna. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Na gruncie niniejszej sprawy PINB szeroko uzasadnił jakimi przesłankami kierował się określając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji wskazał m.in., iż maksymalna wysokość grzywny stanowić będzie odczuwalny bodziec skłaniający zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. W ocenie [...]WINB wysokość grzywny została określona prawidłowo, grzywna ma bowiem stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska.

Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zatem organ I instancji był zobowiązany do wskazania obu ww. terminów, jednak czas pozostały na wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nie jest wystarczający do wykonania obowiązku.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii dotyczącej błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań zarówno PINB dla powiatu [...] jak i [...]WINB w związku z wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (sygn. [...]) PINB dla powiatu [...] uznał zarzut błędnego adresata za nieuzasadniony. [...]WINB uznał stanowisko PINB dla powiatu [...] za prawidłowe i utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. sygn. [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na postanowienie organu odwoławczego. Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 52 w zw. z art. 48 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 33 § 1.4 i 5 w zw. z art. 28a u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego jest inwestor, który nie ma tytułu prawnego oraz który nie jest już posiadaczem nieruchomości objętej tą decyzją, co doprowadziło do błędnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec tego inwestora co do dokonania tych czynności,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania bez udziału [...], tj. właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, skutkujące nieważnością postępowania,

3) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, niepozwalającego na ustalenie danych ewentualnego obecnego posiadacza zależnego nieruchomości, a więc osoby potencjalnie zobowiązanej.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podkreślił, że tracił zarówno tytuł prawny do nieruchomości (dzierżawa), jak i utracił posiadanie tej nieruchomości, przez co nie ma żadnej możliwości prawnej ani faktycznej wykonania tego obowiązku. Skarżący podkreślił również, że w momencie utraty posiadania (umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 2014 r.) rozbiórka częściowo była już wykonana, natomiast kolejny posiadacz, pomimo wiedzy o orzeczonym nakazie rozbiórki (informacja o nakazie zawarta była w umowie sprzedaży), za zgodą właściciela działki wykonał roboty budowlane przywracające stan obiektu sprzed rozpoczęcia rozbiórki, tj. wypełniając znamiona przestępstwa z art. 90 prawa budowlanego. Skarżący, sprzedając obiekt z nakazem rozbiórki, miał już całkowicie rozebrany taras, a pozostała część obiektu znajdowała się w stanie częściowej rozbiórki (np. zdjęte poszycie wewnętrzne, izolacje itp.), stąd w umowie sprzedaży zawarto zapis, że altana ma nakaz rozbiórki, a kupujący zapoznali się ze stanem altany i go akceptują.

Skarżący zwrócił też uwagę, że zgodnie z dnia [...] lutego 2017 r., stawił się na miejscu kontroli w dniu [...] marca 2017 r. w godzinach podanych w zawiadomieniu. Stawił się również właściciel działki [...]. Niestety nie pojawili się tam pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z dyspozycją w zawiadomieniu Skarżący miał przy sobie dokumentacje dot. zbycia obiektu. Właściciel działki, wydzierżawiając kolejnym osobom działkę zabudowaną przedmiotowym obiektem, uzyskuje korzyści majątkowe z dalszego ignorowania obowiązku rozbiórki tego obiektu. To właściciel lub posiadacz jest zobowiązany do dokonania rozbiórki i to właśnie ich bierność stanowi naruszenie prawa uzasadniające wszczęcie wobec jednego z nich postępowania egzekucyjnego.

Nadto, w ocenie skarżącego, organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w niniejszej sprawie grzywna ma mieć wartość maksymalną. Przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za środek taki organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości [...]. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienie wyboru tego środka egzekucyjnego jest, zdaniem skarżącego, zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny w rzeczywistości lej kwestii nie rozważył. W szczególności organ egzekucyjny bezpodstawnie pominął znany mu z urzędu fakt, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy altana jest budowlą o charakterze nietrwałym, sprzedaną za kwotę [...]zł, a koszt jej rozbiórki będzie jeszcze niższy, ponieważ sprowadzi się do kosztu prac przy rozbiórce. Co więcej, zobowiązany przystąpił już nawet do prac przy rozbiórce jeszcze przed zbyciem obiektu, który to fakt został wskazany we wcześniejszej części pisma, a pomijany i lekceważony prze organ.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt: [...], oddalił wniesioną skargę. Orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt: [...], a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, wyjaśnić należy, że skarżącemu, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], nakazał rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,05 x 4,10m z niezadaszonym tarasem o wymiarach w planie 2,75 x 4,10m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej [...] gm. [...].

Następnie, dnia [...] marca 2017 r., organ, postanowieniem nr [...], nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Wydając to postanowienie, organ poinformował skarżącego, że w dniu [...] marca 2017 r. został wystawiony tytuł wykonawczy z należności niepieniężnych nr [...], który został załączony do ww. postanowienia.

Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2017 r., wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zdaniem skarżącego, został on błędnie oznaczony stroną postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], uznał wniesione zarzuty za niezasadne. Organ wskazał, że to na inwestorze spoczywa obowiązek rozbiórki a tym samym utrata tytułu prawnego do nieruchomości w postaci rozwiązania umowy najmu nie ma znaczenia co do osoby zobowiązanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) wskazał, że błąd co do osoby zobowiązanego oznacza wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży egzekwowany obowiązek. Badanie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z tego tytułu, co do zasady dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Polega to na porównaniu danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W rozpoznawanej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu została skierowana do skarżącego, także tytuł wykonawczy został właściwie wystawiony na zobowiązanego. Zdaniem więc organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie przyjął, że zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekając po raz pierwszy w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącego, rozpatrując sprawę w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych, wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt: [...] oddalił wniesioną przez skarżącego skargę. Zdaniem Sądu, kontrolowane postanowienie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., a organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego, Sąd nie zakwestionował także wysokości nałożonej grzywny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Sąd stwierdził wówczas, że stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia i tylko w ramach rzeczowych tego rozstrzygnięcia może być przeprowadzona kontrola sądowa, która nie jest nakierowana na wszelkie zarzuty jakie strona jest w stanie podnieść w szeroko pojętym postępowaniu egzekucyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest stąd przyjęte, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. W zażaleniu można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1441/10). Wobec tego stwierdzić należy, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ nie podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Kwestie te odwołują się bowiem do okoliczności, które podlegały już rozważeniu w ramach wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postanowieniu z [...] marca 2017 r., nr [...], PINB uznał wniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne, a WINB uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...]

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt: [...], z uwagi na błędnie sformułowaną sentencję tego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygając ponownie skargę wniesioną przez skarżącego w sprawie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia należy przede wszystkim dostrzec, że od momentu wydania wyżej opisanego wyroku Sądu I instancji, WSA w [...] rozpoznał także skargę wniesioną w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt: [...], uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że skarżący, otrzymując [...] marca 2017 r. tytuł wykonawczy z [...] marca 2017 r. nr [...] wystawiony przez PINB, dochowując 7-dniowego terminu, zgłosił [...] marca 2017 r. zarzuty w sprawie prowadzenia powyższego postępowania egzekucyjnego podnosząc zarzut określony w art. 33 §1 pkt 4 u.p.e.a. tj. błędu co do osoby zobowiązanego. Podniósł, iż od [...] czerwca 2014 r. nie jest użytkownikiem ani właścicielem działki, na której posadowiono obiekt objęty rozbiórką określoną w decyzji PINB z [...] lutego 2014 r., będącą podstawą obowiązku podaną w ww. tytule wykonawczym. Podkreślił, że nie posiada tytułów prawnych ani do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, ani do samego obiektu. Wskazał na konieczność zastosowania art. 28a u.p.e.a. tj. kontynuacji czynności egzekucyjnych wobec innej osoby, bowiem w umowie sprzedaży obiektu zawarto zapis informujący nabywcę o nakazie jej rozbiórki.

W ocenie Sądu rozpoznającego zarzuty rację należy przyznać skarżącemu, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie zastosowania art. 28a u.p.e.a. Ów przepis stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek, np. sprzedano dom, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 297). Przepis art. 28a u.e.p.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, z zastrzeżeniem, że dalsze środki egzekucyjne nie mogą być zastosowane do czasu wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona. W judykaturze przyjmuje się, że w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, w przypadku ustalenia, że pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. W innym wypadku, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia egzekucji skierowanej do następcy prawnego zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3252/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego rozpoznając zarzuty, Sąd stwierdził, że organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozważenie, czy zastosowania nie powinien znaleźć art. 28a u.p.e.a. W szczególności organy nie rozważyły, czy ów obiekt letniskowy jest związany trwale z gruntem i w związku z czym można uznać, że przynależy on do nieruchomości nr [...]. Nie wzięły też pod uwagę, że [...] po wydaniu decyzji rozbiórkowej zarówno przestał być dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, jak i sprzedał obiekt letniskowy będący przedmiotem decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. Wyrok ten jest prawomocny.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że wobec uchylenia przez Sąd postanowień na skutek wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów, że nakaz rozbiórki skierowany do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i był adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, przesądza o tym, że postępowanie egzekucyjne musi toczyć się wobec takiego inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 1488/14, LEX nr 1810767).

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym dochodzi z mocy prawa. Zasadniczo nie jest tu niezbędne stwierdzenie powyższego odpowiednią decyzją. Zgodnie więc z treścią przytoczonego wyżej przepisu, zastosowanie środków egzekucyjnych po tym jak doszło do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot, może nastąpić tylko co do niego. Z przepisu art. 28a u.p.e.a. wynika, że nie jest możliwe jednoczesne stosowanie środków egzekucyjnych wobec podmiotu pierwotnie zobowiązanego i wobec osoby będącej jego następcą prawnym. Tym bardziej więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec osoby, która już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego nie była zobowiązana. Wówczas brak jest nawet podstaw do kontynuowania postępowania egzekucyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi, że obowiązek rozbiórki obiektu letniskowego objęty wystawionym tytułem wykonawczym przeszedł na inną osobę jeszcze w 2014 r. – tj. przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia i przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Kwestia ta wymaga więc niewątpliwie szczegółowego ustalenia, które powinno znaleźć się w treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów i będzie mieć również zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na specyficzny charakter rozpoznawanej sprawy i brak w aktach ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów, nie ulega wątpliwości, że kwestie objęte zarzutami muszą wpłynąć także na sprawę niniejszą.

Jednocześnie, wskazać należy, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie zwalnia tego organu od obowiązku podejmowania wszystkich czynności zmierzających do realnego wyegzekwowania obowiązku. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ nie wykazał, by skarżący miał możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Należy też zwrócić uwagę, mając na względzie treść art. 29 § 1 u.p.e.a., że poddając kontroli sądowej postanowienie, na podstawie którego nałożona została na skarżącego grzywna w celu przymuszenia, obowiązkiem Sądu było poddanie weryfikacji tego, czy środek egzekucyjny został skierowany do podmiotu, który powinien występować w roli zobowiązanego. Sąd nie mógł ograniczyć się w tym zakresie jedynie do oceny elementów formalnych postanowień dotyczących nałożonej grzywny. Jednym z jego podstawowych elementów jest wskazanie adresata, wobec którego zastosowany został środek egzekucyjny. Stwierdzając zaistniałe w sprawie zmiany podmiotowe, Sąd nie neguje samego obowiązku rozbiórki, ani też nie wypowiada się co do tego, czy został on ustalony w sposób zgodny z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1993/15, LEX nr 2273558).

Należy więc uznać, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu, bez faktycznego ustalenia czy obciąża go obowiązek rozbiórki obiektu oraz rzetelnego wyjaśnienia czy jest w stanie, w świetle uwarunkowań prawnych, zrealizować obowiązek, jest przedwczesne. Tym samym organy naruszyły art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przede wszystkim weźmie pod uwagę wynik postępowania w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów oraz przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność tego, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym obejmującym nakaz rozbiórki obiektu letniskowego, obciążał skarżącego, czy przeszedł na inną osobę. Analizując powyższą kwestię, organ winien mieć na względzie także czy skarżący jest podmiotem, który ma możliwość wykonać obowiązek rozbiórki, do którego przymusić go miała nałożona grzywna. Organ nie powinien opierać się na analizie tego, czy skarżący w przeszłości dysponował spornym obiektem, tylko ustalić czy w obecnie, przysługuje mu jakiekolwiek nad nim władztwo, umożliwiające ewentualne wykonanie obowiązku.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), wydana decyzja podlega uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.