Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1965/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: arpar. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewoda na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 maja 2019 r. nr VI/49/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i 298 obręb K., gmina Ż. - część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 15 pkt 1 lit. h, § 16 pkt 1 lit. j, § 17 pkt 1 lit. j, § 18 pkt 1 lit. j; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Ż. na rzecz skarżącego Wojewoda kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2020 r. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb K., gmina Ż. - część [...].

Wojewoda zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb K., gmina Ż. - część [...] i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu złożonej skargi wskazano, że w dniu [...] maja 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb K., gmina Ż. - część [...] (zwaną dalej: "Uchwałą"). Organ nadzoru zaznaczył, że pismem nr [...] została wniesiona do WSA w Poznaniu skarga na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., obejmującej teren działek nr [...]. [...] obręb geodezyjny Kokanin oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb geodezyjny Kokanin, gmina Ż. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie organu nadzoru Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w § 15 pkt 1 lit. h Uchwały, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, oznaczonej symbolami 1MNw, 2MNw i 3MNw, ustalono zakaz lokalizowania budynków w granicy działek sąsiednich. Z kolei w § 16 pkt 1 lit j Uchwały, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonej symbolem MW/U, ustalono zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego i usługowego w granicy działki, a w § 17 pkt 1 lit. j Uchwały, dla zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U oraz w § 18 pkt 1 lit. j Uchwały dla zabudowy usługowej lub zabudowy sportu i rekreacji, oznaczonej symbolem U/US, ustalono zakaz lokalizacji budynków w granicy działki. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zwanym dalej "rozporządzeniem", co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4m – w przypadku budynku zwróconego ściana z oknami lub drzwiami w stronę granicy; 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy. Dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że dopuszczalne jest dodatkowo sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż 4m lub 3m od granicy sąsiedniej działki budowlanej w szczególnych przypadkach w zabudowie jednorodzinnej. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane m IJ. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) przepisy rozporządzenia są przepisami techniczno -budowlanymi, od których - w myśl art. 9 ust. 1 tejże ustawy - w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo. W tej sytuacji, jak zauważył Wojewoda, wprowadzone w uchwale ww. zakazy stoją w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Dalej Wojewoda wskazał, że z regulacji § 12 rozporządzenia wynika, że w planie miejscowym można zawrzeć jedynie dopuszczenie sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy, nie zaś generalny zakaz lokalizacji budynków we wskazanych odległościach, ograniczający właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości. Wskazano, że wprowadzenie przedmiotowego zakazu pozostaje w sprzeczności także z postanowieniami § 12 ust. 3 rozporządzenia przewidującym, z mocy prawa w określonych sytuacjach i po spełnieniu wskazanych przesłanek, dopuszczalność lokalizacji niektórych obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w § 14 pkt 1 lit. k Uchwały, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, ustalono zakaz lokalizacji budynków gospodarczo-garażowych i nie ustalono, zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), parametrów dla tych obiektów. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zabudowa jednorodzinna. to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkiem garażowymi i gospodarczymi. Wprowadzenie zakazu lokalizacji tego typu obiektów na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stoi, w ocenie Wojewody, w sprzeczności z przepisami rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że w przedmiotowej uchwale, wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy w granicy działki bądź w odległości 1,5 m od granicy działki, zgodnie z przytoczonymi powyżej zapisami uchwały, w celu zachowania ładu przestrzennego oraz wprowadzenia klarownych zapisów w zakresie sytuowania nowej zabudowy, które nie będą budziły wątpliwości interpretacyjnych. Przywołany bowiem § 12 ust. 2 rozporządzenia tylko pośrednio określa warunki sytuowania zabudowy w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki, pozostawiając rozstrzygnięcie tej decyzji w planie miejscowym, co zostało uczynione w skarżonej uchwale.

Dalej wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia, zabudowa jednorodzinna to budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Powyższy zapis wskazuje, że realizacja zabudowy gospodarczej i garażowej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest możliwa, jednak nie wynika z niego, że w drodze uchwalenia planu miejscowego, nie można zakazać tego typu lokalizacji zabudowy. Wyjaśniono, że w przedmiotowej Uchwale wprowadzono omawiany zapis w celu zachowania ładu przestrzennego oraz wprowadzeniu klarownych zapisów w zakresie sytuowania nowej zabudowy, które nie będą budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. - w skrócie "u.s.g.").

2. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

3. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały - co jak wskazano w skardze nastąpiło [...] maja 2019 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć tę uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

5. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb K., gmina Ż. - część [...]. Autor skargi wskazał, że zaskarża Uchwałę w całości.

6. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewoda z dnia [...] maja 2019 r. (poz. 5799) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 25 Uchwały).

7. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

8. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewoda z [...] marca 2020 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

9. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

10. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

11. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

12. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej Uchwały, Sąd miał na uwadze podniesioną w skardze okoliczność, zaskarżenia przez Wojewoda również drugiej uchwały, tj. podjętej na tej samej sesji, uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., obejmującej teren działek nr [...]. [...] obręb geodezyjny [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] obręb geodezyjny [...], gmina Ż. "z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności". Odnosząc się do tej zawartej w skardze uwagi, z którą sam Wojewoda nie wiąże w uzasadnieniu skargi żadnych konsekwencji, należy zwrócić uwagę, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro zatem studium (uchwała zmieniająca studium) nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od podjęcia uchwały zmieniającej studium (co w okolicznościach badanej sprawy nastąpiło [...] maja 2019 r.) upłynął rok, to na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. niedopuszczalne jest już w tej chwili stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium. Skoro tak, to fakt, zaskarżenia tej uchwały przez Wojewodę (sprawę zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 1964/20), pozostawał bez wpływu na kontrolę legalności Uchwały zaskarżonej w badanej sprawie.

13. W badanej sprawie Wojewoda wskazał, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, z tej przyczyny, że w § 15 pkt 1 lit. h; § 16 pkt 1 lit j, § 17 pkt 1 lit. j oraz w § 18 pkt 1 lit. j uchwały ustalono zakaz lokalizacji budynków w granicy działki, naruszając w ten sposób przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej jako: "rozporządzenie"). Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.

W § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Cytowany powyżej przepis przyznaje Radzie kompetencje do ustalenia możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Rację ma jednak Wojewoda co do tego, że przepis ten nie tworzy co do zasady po stronie Rady kompetencji do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynku w granicy działki. Ten wynika bowiem pośrednio w przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że zasadniczą zasadą tworzenia prawa jest reguła zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków bezpośrednio w granicy działek Rada Gminy naruszyła § 12 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje wyjątki od zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewoda, co do tego - że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - doszło naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustanowienie na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakazu lokalizacji budynków gospodarczo-garażowych oraz brak określenia parametrów dla nich. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że – w konkretnych okolicznościach badanej sprawy – należało wziąć pod uwagę, że kwestionowany przez Wojewodę zakaz lokalizacji budynków gospodarczo-garażowych został ustanowiony na terenach dla których minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych określono na 300m˛ - dla zabudowy bliźniaczej oraz 200m˛ - dla zabudowy szeregowej (§ 14 pkt 1 lit. i ) Uchwały. Jednocześnie z ustaleń § 14 pkt 1 lit. g Uchwały wynika, że na terenach tych przewiduje się, że na terenie MN przewiduje się garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Dlatego też, w ocenie Sądu, zważywszy na konkretne uwarunkowania terenów zabudowy jednorodzinnej (bardzo małe działki budowlane) oraz przyjętą koncepcję planistyczną (garaże wbudowane w bryłę budynku) w granicach przyznanego radom gmin władztwa planistycznego mieści się ustanowienie, zakwestionowanego przez Wojewodę zakazu w § 14 pkt 1 lit. k Uchwały. Skoro zadecydowano o dopuszczeniu na tym terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego garażami, zakazując jednocześnie lokalizacji budynków gospodarczo-garażowych, to nie można organowi stawiać zasadnie zarzutu braku określenia parametrów dla budynków gospodarczo-garazowych. Mając na uwadze - konkretne okoliczności badanej sprawy - należało skargę Wojewody w pozostałej części oddalić, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).