Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1700/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 7a § 1, art. 11, art. 107 § 1, art. 8 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1, art. 129b ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 15zzs[4] ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4217 (cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego ("GIF") z [...] czerwca 2020 r. Skarżoną decyzją GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 i art. 129b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944, dalej: "Pf") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez V. sp. z o.o. siedzibą w K. ("strona" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. ("[...]WIF") z [...] kwietnia 2019 r., którą [...]WIF:

I. na podstawie art. 94a ust. 2, ust. 3 Pf oraz art. 104 w związku z art. 107 § 1-3 kpa nakazał zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] [...] lok. nr [...], polegającej na umieszczeniu na ścianie kilkupiętrowego budynku, znajdującego się obok ww. apteki, banneru na którym widnieje napis "[...]" oraz strzałka skierowana w prawo;

II. na podstawie art.129b ust. 1 i ust. 2 Pf oraz art. 104 w związku z art. 107 § 1-3 kpa nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 Pf w zakresie opisanym w punkcie 1 sentencji decyzji;

III. nakazowi w punkcie I na podstawie dyspozycji art 94a ust. 4 Pf nadał rygor natychmiastowej wykonalności,

- utrzymał zaskarżoną decyzję [...]WIF w mocy.

Skarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 8 stycznia 2019 r. [...]WIF wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do strony w przedmiocie naruszenia dyspozycji art. 94a ust. 1 Pf w związku z powzięciem wiadomości dotyczącej możliwości prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] [...] lok. nr [...], polegającej na umieszczeniu na ścianie kilkupiętrowego budynku, znajdującego się obok ww. apteki, banneru na którym widnieje napis "[...]" oraz strzałka skierowana w prawo.

Jednocześnie [...]WIF wezwał stronę do podania dat (początkowej i końcowej) umieszczenia ww. banneru na ścianie budynku zlokalizowanego obok powyższej apteki, wskazania podmiotu, na zlecenie którego ww. banner został wykonany i umieszczony na ścianie ww. budynku i wskazania wymiarów ww. banneru. [...]WIF poinformował również stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy oraz do wzięcia udziału w przeprowadzaniu dowodu.

Pismem z 8 stycznia 2019 r. [...]WIF wezwał kierownika powyższej apteki do złożenia pisemnej informacji dotyczącej wskazania podmiotu, na zlecenie którego ww. baner został wykonany i umieszczany na ścianie ww. budynku i wskazania dat (początkowej i końcowej) umieszczenia ww. banneru na ścianie budynku zlokalizowanego obok powyższej apteki. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 24 stycznia 2019 r. kierownik apteki wskazała m.in., że informacje o które wniósł [...]WIF posiada właściciel apteki – tj. strona, która odpowiada za informowanie o lokalizacji apteki oraz że przekazała właścicielowi apteki informacje dotyczące postępowania.

Pismem z 28 stycznia 2019 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie. Strona podniosła m.in., że "treść przedstawiona na kwestionowanym banerze nie wykracza poza ustawowo dopuszczony zakres komunikatu. Baner zawiera wyłącznie nazwę apteki oraz strzałkę sugerującą jej położenie (co w tym wypadku służy za wskazanie lokalizacji apteki). Tym samym banner spełnia wymóg wynikający z art. 94a ust. 1 zdanie drugie ustawy Prawo farmaceutyczne". Odnośnie zaś szaty graficznej banneru strona wyjaśniła, że "wykorzystano na niej jedynie kolorystykę marki franczyzowej pod którą prowadzona jest apteka, co dodatkowo podkreśla wyłącznie informacyjny charakter materiału, bowiem apteka, do której odsyła strzałka prowadzi swoją działalność pod szyldem w tej samej kolorystyce. Zbieżność barw ma zatem na celu dodatkowe ułatwienie pacjentom odnalezienia drogi do apteki".

Zgodnie z wezwaniem organu strona poinformowała, że wskazany baner jest umieszczony na ścianie budynku przy [...] od 29 stycznia 2016 r. do obecnego momentu, baner został wykonany i umieszczony na zlecenie strony, wymiary banneru to 4 x 7 metrów. Jednocześnie strona wniosła o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość stosownie do treści art. 105 kpa.

Pismem z 22 lutego 2019 r. [...]WIF zawiadomił o zamiarze zakończenia postępowania oraz poinformował stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy oraz do wzięcia udziału w przeprowadzaniu dowodu. W piśmie z 11 marca 2019 r. strona w całości podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania oraz wniosła jak dotychczas.

Jak wskazano powyżej, [...]WIF zakończył prowadzone postępowanie administracyjne decyzją z [...] kwietnia 2019 r., którą:

I. nakazał zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] [...] lok. nr [...], polegającej na umieszczeniu na ścianie kilkupiętrowego budynku, znajdującego się obok ww. apteki, banneru na którym widnieje napis "[...]" oraz strzałka skierowana w prawo;

II. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 Pf w zakresie opisanym w punkcie I sentencji decyzji;

III. nakazowi w punkcie I na podstawie dyspozycji art 94a ust. 4 Pf nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do GIF. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo pismem z 6 czerwca 2019 r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 13 grudnia 2019 r. GIF powiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

GIF zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WIF z [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że ocenia działania strony jako naruszające zakaz reklamy apteki i ich działalności. Za bezsporne i udowodnione GIF uznał to, że skarżąca prezentowała wielkoformatowy banner reklamowy, umieszczony na ścianie bocznej kilkupiętrowego budynku znajdującego się obok apteki, położonej w W. przy [...] [...] lok. nr [...], zawierający napis "[...]" oraz informację o kierunku położenia apteki (strzałka skierowana w prawo). Banner o rozmiarach 4x7 metrów, w kolorystyce marki franczyzowej, pod którą prowadzona jest apteka, został wykonany i umieszczony na zlecenie spółki strony. Banner umieszczony jest na ścianie budynku przy [...] od 29 stycznia 2016 r. do dnia wydania decyzji, bowiem strona nie poinformowała o zaprzestaniu działań reklamowych i nie przedstawiła dowodów na jego usunięcie. Powyższe potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, dołączona do akt postępowania. Strona nie kwestionuje powyższych ustaleń, lecz ich ocenę w świetle zakazu reklamy aptek i ich działalności.

Zdaniem GIF utrwalona linia orzecznicza w zakresie rozumienia pojęcia "reklamy aptek i ich działalności" pozwala na przyjęcie, że o reklamowym charakterze działań podejmowanych przez stronę, decydują faktyczne intencje podmiotu.

W ocenie GIF przedsiębiorca, który podejmuje decyzję o zamieszczeniu na budynku banneru o znacznych rozmiarach, czyni w tym celu określone nakłady finansowe (np. ponosi koszty zlecenia wykonania ww. usługi i wynajmu powierzchni), zmierza w istocie do zareklamowania swojej działalności i świadczonych usług. Oczekuje bowiem, że poniesione koszty zwrócą się w momencie, gdy z usług apteki zaczną korzystać klienci zachęceni reklamą. Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadzona reklama apteki była reklamą skuteczną, a więc czy przyczyniła się do zwiększenia sprzedaży w reklamowanej aptece.

GIF wskazał, że informacje niewyłączone wprost przez art. 94a ust. 1 zdanie 2 Pf spod zakazu, powinny być oceniane przy uwzględnianiu celu omawianej regulacji. Niedozwolone jest podawanie informacji (oraz prowadzenie innych działań) zachęcających do dokonania zakupów w konkretnej aptece. Przytoczone powyżej orzeczenia, sugerują bowiem, że metoda, sposób prowadzenia reklamy, środki użyte do realizacji są kluczowe dla oceny, czy dane działania naruszają art. 94a ust. 1 Pf.

Zdaniem GIF podawanie informacji o lokalizacji i godzin pracy aptek, nie narusza zakazu reklamy, o ile nie jest elementem szerszego przekazu, mogącego zachęcać do zakupu w konkretnych aptekach. W realiach przedmiotowej sprawy, w ocenie GIF, działanie polegające na wykorzystaniu przyciągającego uwagę banneru o znacznych wymiarach, rozpowszechniającego treści dotyczące nazwy i kierunku położenia apteki (strzałka skierowana w prawo), stanowi działanie podjęte w celu zwiększenia poziomu sprzedaży w aptece prowadzonej przez spółkę, przez dotarcie do jak najszerszego grona odbiorców i zachęcenie do zapoznania się z ofertą apteki oraz skorzystania z jej usług.

Zdaniem GIF przeciętny konsument z daleka widzi informację z nazwą apteki i strzałką wskazującą kierunek położenia apteki, i nawet jeśli nie zawiera ona, jak w przedmiotowej sprawie, elementów ocennych ani zachęty do zakupu, może odebrać ją jako zachętę do skorzystania z usług apteki. Przyjąć należy, że prawne rozróżnienie działań o charakterze informacyjnym od tych o charakterze reklamowym nie wpływa bowiem na całościową ocenę bannerów przez przeciętnego odbiorcę.

Jednocześnie GIF wskazał, że jego decyzja z [...] listopada 2014 r. o sygn.: [...], na którą powołuje się strona w swoim piśmie z 6 czerwca 2019 r. "nie zasługuje na uwzględnienie". GIF podniósł bowiem, że nawet gdyby przyjąć, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie odpowiada stanowi faktycznemu w przywołanej przez stronę decyzji, możliwe jest odmienne rozstrzygnięcie, w szczególności gdy prowadzi do prawidłowego zastosowania przepisów. W tym zakresie GIF powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 12/13.

W ocenie GIF brak jest też podstaw do obniżenia wysokości kary pieniężnej.

GIF wskazał, że na ustalenie wysokości kary pieniężnej miały wpływ następujące okoliczności:

1. okres prowadzenia reklamy, jaki został udowodniony w niniejszym postępowaniu jest stosunkowo długi, tj. od dnia 29 stycznia 2016 r. do dnia wydania decyzji, bowiem strona nie poinformowała o zaprzestaniu działań reklamowych i nie przedstawiła dowodów na jego usunięcie;

2. przedmiotem postępowania był jeden rodzaj działalności, bowiem apteka ogólnodostępna o nazwie "[...]", zlokalizowana w W. przy [...] [...] lok. nr [...], była reklamowana za pomocą jednego banneru reklamowego o wymiarach: 4x7 metrów, umieszczonego na ścianie bocznej kilkupiętrowego budynku znajdującego się obok apteki, zawierającego napis "[...]" oraz informację o kierunku położenia apteki (strzałka skierowana w prawo);

3. niniejsze postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy co do jednej apteki prowadzonej przez stronę;

4. strona nie odstąpiła od prowadzenia reklamy apteki przed wydaniem decyzji przez [...]WIF;

5. spółka naruszyła uprzednio czterokrotnie zakaz reklamy aptek i ich działalności zawarty w art. 94a Pf, w związku z czym wydano wobec spółki następujące decyzje ostateczne: z [...] marca 2019 r. znak: [...], z [...] października 2018 r. znak: [...], z [...] grudni 2016 r. znak: [...], z [...] lutego 2016 r. znak: [...];

6. kara służyć ma zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności, przez co musi być dotkliwa, a jednocześnie możliwa do spełnienia, zaś uprzednio nałożone na stronę kary pieniężne z tytułu naruszenia zapisów Pf dotyczących zakazu reklamy aptek w odniesieniu do skarżącej nie odniosły skutku prewencyjnego, skoro strona ponownie podjęła się prowadzenia reklamy apteki.

GIF podniósł, że w decyzji będącej przedmiotem odwołania nałożono karę w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych), przy uwzględnieniu wskazanych wyżej okoliczności. Nie można więc zarzucić, że kara została nałożona arbitralnie - w oderwaniu od stanu faktycznego, czy też nieadekwatnie do niego. GIF nie widzi zatem możliwości obniżenia kary, również ze względu na samą jej istotę.

Biorąc pod uwagę, że z Krajowego Rejestru Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestru Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych wynika, że strona jest właścicielem 45 aptek ogólnodostępnych, zdaniem GIF nałożona kara jest możliwa do spełnienia.

Na decyzję GIF strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie:

a) prawa procesowego:

- art. 7a § 1 kpa, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ - poprzez rozstrzygnięcie przez GIF na niekorzyść skarżącej wątpliwości dotyczących interpretacji art. 94a ust. 1 zdanie drugie Pf a dotyczących zasad stosowania wyłączenia spod zakazu reklamy aptek informacji dotyczących lokalizacji apteki,

- art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa, w szczególności niewskazanie, w jakim zakresie rozmiar użytego przez skarżącą banneru przekroczył normy umożliwiające uznanie go jako informacji w rozumieniu art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf oraz na jakiej podstawie GIF uznał, iż celem banneru była reklama apteki, nie zaś wyłącznie informacja o lokalizacji apteki,

- art. 8 § 2 kpa, określającego zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zgodnie z którą GIF administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - poprzez wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od wydanego w analogicznej sprawie w ramach decyzji z [...] listopada 2014 r. znak: [...],

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 94a ust. 1 Pf poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki, podczas gdy umieszczenie na ścianie budynku obok apteki baneru informacyjnego obejmującego wyłącznie nazwę apteki "[...]" i strzałkę wskazującą jej lokalizację w sąsiednim budynku przy [...] [...] nie stanowi zakazanej reklamy, o której mowa w art. 94a ust. 1 zd. 1 Pf, a jedynie dopuszczalną informację o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki, o której mowa w art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf,

- art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalne było udostępnienie przez skarżącą informacji o lokalizacji w formie banera pomimo ustawowego zezwolenia na umieszczanie przez aptekę informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki,

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - poprzez uznanie, że umieszczone przez skarżącą informacje stanowią niedozwoloną reklamę, pomimo, iż przepis art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf wprost zezwala na udostępnianie informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki bez ograniczeń dotyczących formy lub rozmiaru informacji,

- art. 129b ust. 1 i 2 Pf poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za rzekome naruszenie zakazu reklamy apteki, które to naruszenie w istocie nie miało miejsca, oraz niezastosowanie zasady relatywizacji wysokości nałożonej kary do okoliczności naruszenia art. 94a Pf (przy założeniu, że do takowego naruszenia doszło, czemu skarżąca zaprzecza).

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, iż skarżąca swoim działaniem nie naruszyła art. 94 a ust. 1 Pf, tj. nie dopuściła się prowadzenia zabronionej reklamy apteki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...]WIF w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."). Doszło bowiem do wadliwego zastosowania art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Pf, pomimo tego, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na przypisanie skarżącej odpowiedzialności za prowadzenie niedozwolonej reklamy.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zgłosiła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ w terminie 14 dni nie sprzeciwił się temu wnioskowi, np. wnosząc w odpowiedzi na skargę o przeprowadzenie rozprawy. Stąd stosownie do art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Tylko dodatkowo Sąd wskazuje, że w obecnym stanie epidemiologicznym, wobec objęcia W. czerwoną strefą, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie odbywają się rozprawy. Sprawy rozpoznawane są bądź w trybie uproszczonym (jak niniejsza), bądź w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r. czyli także bez rozprawy, na posiedzeniu niejawnym.

Wyjaśnić także należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W sprawie nie jest sporny stan faktyczny. Bezsporny jest fakt umieszczenia przez skarżącą banneru na bloku znajdującym się w pobliżu apteki będącej prowadzonej przez stronę. Bezsporna jest treść banneru, na którą składał się napis "[...]" (nazwa apteki) i strzałka wskazująca lokalizację apteki. Sporna między stronami jest ocena prawna tego, czy działanie strony wyczerpuje dyspozycję zakazu przewidzianego w art. 94a ust. 1 Pf i tym samym sankcjonowane jest nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej (tak twierdzi GIF), czy też jest to niebędąca reklamą apteki informacja o jej lokalizacji przewidziana w art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf i tym samym nie podlega karze (jak argumentuje strona).

Sąd podzielił w tym zakresie argumenty skarżącej i uznał, że skarżona decyzja narusza art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf.

Sąd wskazuje, że podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, stanowiły art. 94a ust. 1 oraz związany z nim art. 129b ust. 1 i ust. 2 Pf. Przepisy te znajdują bowiem obligatoryjne zastosowanie w przypadku stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej lub/i jej działalności.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w art. 94a ust. 1 Pf, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. ustawodawca wprowadził całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, stwierdzając jednocześnie, że reklamy nie stanowi tylko informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Pf nie zawiera przy tym definicji reklamy apteki. Jednakże już z art. 94a ust. 1 Pf wynika, że ustawodawca potraktował pojęcie reklamy apteki dość szeroko, skoro wyłączył z jej zakresu jedynie informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Tym samym uprawnione jest przyjęcie (zgodne z doktryną oraz licznym orzecznictwem sądów administracyjnych traktującym o tym problemie), że reklamą jest każde działanie - niebędące informacją o lokalizacji i godzinach pracy apteki, mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług w konkretnej aptece lub sieci aptek.

Sąd zgadza się z tym, że przy rozróżnieniu dozwolonej w art. 94a Pf informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór tego przekazu przez adresatów. Reklamą jest wypowiedź, w której nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca/adresat, do którego została skierowana. GIF jednak pomija w swoich analizach prawnych fakt, iż na mocy zdania drugiego w art. 94a ust. 1 Pf z pojęcia reklamy wprost zostały wyłączone określone zachowania strony, polegające na informowaniu o lokalizacji apteki i godzinach jej otwarcia.

Sąd zauważa przy tym, że spójnik "i" występuje w art. 94a ust. 1 Pf zd. 2 w charakterze enumeracyjnym, a nie koniunkcyjnym.

W tym miejscu podnieść należy, że w kwestii znaczenia słowa "i" wypowiadał się m.in. NSA w Warszawie w wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05 (publ. LEX 210969). W wyroku tym stwierdzono, że "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (Słownik poprawnej polszczyzny, praca zbiorowa pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego, Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego, praca zbiorowa pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 537). Taki charakter powyższego spójnika "oraz" podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) "Problemach i zasadach redagowania tekstów prawnych", Warszawa 1993, s. 148, podkreślając, że w redagowaniu tekstów prawnych spójniki "i" i jego odpowiedniki znaczeniowe "oraz", "a także", "jak również" itp. mogą występować także w znaczeniu tzw. enumeracyjnym, czyli wyliczającym. Podkreślają jednakże, iż ustawodawca najczęściej nie jest konsekwentny w przestrzeganiu zalecenia Z. Ziembińskiego (w:) Logika praktyczna, Poznań 1956, s. 46, by jako koniunkcyjny w tekstach aktów prawnych przyjmować spójnik "i", a jako enumeracyjny spójnik "oraz". Najczęściej rzecz zależy od kontekstu i adekwatności używanych zwrotów".

Także zgodnie z uzasadnieniem uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 25 lutego 2002, sygn. FPS 13/01 "Spójniki koniunkcyjne takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" w tekstach prawnych występują bowiem nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym /por. S. Wronkowska, M. Zieliński "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" URM, Warszawa 1993 r. str. 148-151/. O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi".

Sąd wskazuje dla przykładu, że enumeracyjne znaczenie spójnika "i" występuje np. w zdaniu "Żołnierz i strażak są odważni", co oznacza tyle, że "I żołnierz, i strażak są odważni", a nie że odważnymi są osoby będące zarazem i żołnierzem, i strażakiem (znaczenie koniunkcyjne). W ocenie Sądu kontekst wypowiedzi art. 94a ust. 1 Pf zd. 2 wskazuje na to, że warunkiem nieuznania danej wypowiedzi za reklamę apteki lub jej działalności jest zawieranie przez nią bądź wyłącznie informacji o jej lokalizacji, bądź wyłącznie informacji o godzinach pracy apteki, bądź wyłącznie informacji o lokalizacji apteki i godzinach jej pracy, przy czym wszystkie te informacje mogą, a zasadniczo powinny nawet być połączone z nazwą apteki w celu identyfikacji dla odbiorcy przekazu, której apteki dotyczy informacja. Nie jest przy tym wymagane, by informacja zawierała zarówno godziny pracy apteki, jak i określenie jej lokalizacji, gdyż spójnik "i" zawarty w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 Pf nie ma znaczenia koniunkcyjnego, a enumeracyjne.

Skoro zatem w myśl art. 94a ust. 1 Pf możliwa jest sytuacja, że informacja wyłącznie o lokalizacji apteki nie jest reklamą apteki ani jej działalności, należy rozważyć, czy przedmiotowy banner taką informację zawierał. Zdaniem Sądu, informacja nie musi polegać na podaniu dokładnego adresu apteki, np. ulicy z numerem domu. Informacja o lokalizacji apteki może być w postaci "strzałki", która wskazuje, gdzie dana apteka się mieści.

Dlatego też zdaniem Sądu przedmiotowy banner skarżącej mieścił się w wyłączeniu przewidzianym w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 Pf.

Sąd pragnie w tym kontekście wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. II GSK 3613/17, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) przepis art. 94a ust. 1 p.f., poza stwierdzeniem, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, nie zawiera uszczegółowienia zakresu tego pojęcia. Ustawodawca nie określił bowiem formy dopuszczalnej informacji, miejsca i czasu jej rozpowszechniania. Nie określił także, że ze względu na zawarte w intencje, już tylko sama informacja o godzinach pracy apteki, czy jej lokalizacji może stanowić zakazaną reklamę. Nie oznacza to jednak, że reklamą apteki może być działanie Skarżącej, polegające na skierowaniu do publicznej wiadomości informacji, o jej nazwie i lokalizacji oraz godzinach pracy mimo, iż może spowodować zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Niewątpliwie bowiem informacja o nazwie i lokalizacji oraz godzinach pracy apteki zawiera się w katalogu działań reklamowych, jednakże z mocy art. 94a ust. 1 zda. 2 p.f. informacja ta wyłączona jest z zakazu reklamy apteki, przy czym wyłączenie to dotyczy ściśle treści dotyczącej informacji o nazwie i lokalizacji oraz godzinach pracy apteki Podkreślić należy, że informacja o nazwie i lokalizacji oraz godzinach pracy apteki (...), może budzić w nabywcy, chęć nabycia towaru i zachęcać do skorzystania z jej usług. Stanowi więc reklamę apteki, która jednakże z mocy art. 94a ust. 1 zd. 2 p.f. została wyłączona z zakazu reklamy". Z poglądem tym tutejszy Sąd w pełni się zgadza i przyjmuje go za swój.

Z zarzutem naruszenia art. 94a ust. 1 Pf powiązać także należy naruszenie art. 107 § 3 kpa, albowiem GIF w uzasadnieniu decyzji nie wskazał na takie elementy kwestionowanego banneru, które by stanowiłyby o innym zamiarze skarżącej niż przekazanie informacji o lokalizacji apteki. W tym kontekście warto powołać ponownie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. II GSK 3613/17, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) należy podkreślić, iż Sąd I instancji wskazując, iż ww. informacja stanowi przekaz reklamowy zawierający zachętę do skorzystania z usług apteki, przeważający nad intencją wskazania nazwy i lokalizacji oraz godzin otwarcia apteki nie wskazał na takie elementy które by stanowiłyby o innym zamiarze Skarżącej niż przekazanie informacji o otwarciu nowej apteki. Informacja ta nie zawiera bowiem elementów które wskazywałyby na to, że jest elementem szerszego przekazu reklamowego". Analogicznie jest w niniejszej sprawie. Kwestionowany banner zawiera bowiem tylko oznaczenie apteki i strzałkę wskazującą na jej lokalizację. Nie zawiera żadnych dodatkowych elementów o charakterze perswazyjnym (oznaczeń typu; "tanio" czy "ceny hurtowe" ani nawet fotografii zadowolonych pacjentów czy kompetentnego lub przyjaznego farmaceuty). Sam GIF w skarżonej decyzji przyznał, że w przedmiotowej sprawie banner "nie zawiera (...) elementów ocennych ani zachęty do zakupu". Banner w przedmiotowej sprawie to sam napis i strzałka wskazująca na lokalizację. Informacja ta tym samym nie zawiera żadnych dodatkowych elementów, które wskazywałyby na to, że jest elementem szerszego przekazu reklamowego. Tym samym w ustalonym stanie faktycznym brak przesłanek do uznania, iż faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu dotyczyły informacji, która wykraczałaby poza podanie do publicznej wiadomości informacji o nazwie i lokalizacji apteki.

GIF powołuje się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 1649/18. Niniejsza sprawa nie jest jednak analogiczna ze sprawą rozstrzygniętą przez NSA w tym wyroku. Sprawa o sygn. II GSK 1649/18 dotyczyła bowiem kolportażu ulotek zawierających nazwę apteki, godziny jej otwarcia, adres oraz mapkę dojazdu wraz z dołączoną do nich informacją o dostępności leku [...]. Dlatego NSA uznał, że "ulotka skierowana była do pacjentów Centrum Medycznego H., zainteresowanych nabyciem produktu leczniczego [...]" i tym samym podzielił ustalania GIF i Sądu I instancji, iż była to niedozwolona reklama apteki.

Sąd podkreśla, że niewątpliwie lakoniczna stylizacja art. 94a ust. 1 Pf komplikuje ostre rozdzielenie pojęć "reklama" i "informacja", a ustawodawca zrezygnował z ich zdefiniowania czy choćby doprecyzowania. Bogate już orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie, że zakazaną przez art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf reklamę stanowi każde, kryjące się pod różnymi formami zachowanie przedsiębiorcy zmierzające do zwiększenia sprzedaży (zob. na ten temat motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3613/17, LEX nr 3034268 i podane tam orzecznictwo). Pamiętać przy tym należy, że zakaz o którym mowa w art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf stanowi wyjątek od gwarantowanej w art. 20 i 22 Konstytucji wolności gospodarczej, a także ustanowionej w art. 56 TFUE swobody przepływu usług. Jak słusznie jednak zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 29 września 2020 r. sygn. VI SA/Wa 252/20 wprowadzana przez ustawodawcę reglamentacja nie może wykraczać poza kryteria wymienione w art. 22 in fine Konstytucji. W świetle tego ostatniego przepisu pod względem formalnym ewentualne ograniczenia wynikać mają z przepisu ustawy, zaś materialnie – znajdować muszą uzasadnienie w ważnym interesie publicznym.

Z kolei wykładając wspomniany przepis Traktatu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej do ograniczeń swobody świadczenia usług zaliczył wszelkie środki, które zakazują korzystania z tej swobody, ograniczają ją lub zmniejszają jej atrakcyjność (zob. wyrok z 17 lipca 2008 r., sygn. akt C-500/06, w sprawie Corporación Dermoestética, EU:C:2008:421, wyrok z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt C-463/13, w sprawie Stanley International Betting i Stanleybet Malta, EU:C:2015:25, wyrok z 28 stycznia 2016 r., C-375/14, w sprawie Laezza, EU:C:2016:60). Za tego rodzaju ograniczenia Trybunał uznał m. in. przepisy krajowe, które choć wiążące powszechnie wszystkich bez wyjątku, mogą wywierać wpływ na swobodę świadczenia usług w innych państwach członkowskich (zob. wyrok z 12 września 2013 r., C-475/11, w sprawie Konstantinides, EU:C:2013:542). Podkreślić jednak wyraźnie należy, że Trybunał nie traktuje omawianej swobody jako bezwzględnej. Przeciwnie, w ostatnim z przywołanych orzeczeń Trybunał posłużył się swoistym testem proporcjonalności dla oceny tego, czy wprowadzone przez państwo członkowskie ograniczenia są dopuszczalne, czy też nie. Mianowicie, przyjął, że zależy to od celu, stanowiącego powód ustanowienia owych ograniczeń i ocenił za nienaruszające art. 56 TFUE takie zachowanie ustawodawcy krajowego, który działa interesie ogólnym, a środki reglamentacji są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny do jego osiągnięcia (punt 50 wyroku o sygn. akt C-475/11).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się również, że ochrona zdrowia należy do wartości, których troska może uzasadniać potrzebę ograniczenia swobody świadczenia usług (zob. np. wyroki: z 10 marca 2009 r., sygn. akt C-169/07, w sprawie Hartlauer, EU:C:2009:141, z 12 września 2013 r., sygn. akt C-475/11, w sprawie Konstantinides, EU:C:2013:542). Taką wartością nadrzędną może być także stosunek zaufania pomiędzy konsumentem a osobą wykonującą określony zawód reglamentowany (zob. pkt 68 wyroku TSUE z 4 maja 2017 r., sygn. akt C-339/15, w sprawie Vanderborght, ZOTSiS 2017/5/I-335). Problematyka zakazu reklamy danej działalności także stanowiła już przedmiot rozważań Trybunału, który zaliczył tego rodzaju rozwiązania do ograniczeń swobody gwarantowanej przez art. 56 TFUE (pkt 63 wyroku o sygn. akt C-339/15). Funkcjonowanie ogólnego i całkowitego zakazu w tym zakresie Trybunał uznał za niedopuszczalne, wskazując że zakazaną reklamą może być w szczególności taka, która narusza zasady deontologii danego zawodu.

Sumując tę część rozważań, Sąd w niniejszym sprawie, podobnie jak tutejszy Sąd w wyroku z 29 września 2020 r. sygn. VI SA/Wa 252/20, uznaje, że nie spełnia kryteriów wspomnianego testu proporcjonalności taki zakaz reklamy w prawie krajowym, który miałby charakter zupełny. Nie należy do przedmiotu tej sprawy rozstrzyganie tego, czy przepis art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf odpowiada kryteriom wywiedzionym przez Trybunał z art. 56 TFUE, bowiem niesporna treść zawieszonego przez skarżącą banneru wyczerpywała te dane, które wymieniono w art. 94a ust. 1 zdanie drugie Pf i, co należy wyraźnie podkreślić, nie zawierała przy tym innych treści.

Jak dostrzeżono już w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wskazany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3613/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1851/19, LEX nr 3014480), ustawodawca nie określił reguł formułowania dozwolonej w art. 94a ust. 1 zdanie drugie Pf informacji, ograniczając się jedynie do wskazania dopuszczalnej jej treści. Skoro ustanawiającego zakaz art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf nie można wykładać rozszerzająco, nie można rozciągać hipotezy zamieszczonej w nim normy prawnej na stany faktyczne nią nieobjęte. Przeczyłoby to nadto powinności dokonywania prokonstytucyjnej (zasada wolności gospodarczej i zasada legalizmu organów), prounijnej, a w tym przypadku – protraktatowej wykładni przepisu krajowego. Nie można także – bez umocowania w przepisie ustawy – wytyczać dodatkowych barier dla udzielania dozwolonej przez art. 94a ust. 1 zdanie drugie Pf informacji.

Do naruszenia ustanowionego w art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf zakazu mogłoby natomiast dojść wówczas, gdyby przedsiębiorca posługiwał się dopuszczoną przez art. 94a ust. 1 zdanie drugie Pf informacją dla pozoru, w rzeczywistości prowadząc reklamę, a więc gdyby cechy czy sposób podawanych danych przestały pełnić funkcję informowania, przeobrażając się w samoistną zachętę zakupu. Świadczyć o tym mogłoby na przykład rozwieszanie licznych obwieszczeń, o rozmiarach i intensywności nieproporcjonalnych do realizowanej funkcji, w szczególności w znacznej odległości od lokalu apteki, bądź prowadzenie zorganizowanej kampanii w oczywisty sposób przekraczającej potrzebę uzyskania przez konsumenta informacji. Jest to oczywiście kwestią oceny i wymagałoby udowodnienia. Zgodnie z wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 kpa zasadą, ciężar dowodu spoczywa w tego rodzaju przypadkach na organach prowadzących postępowanie w całości. Natomiast to, że informacja o lokalizacji apteki może dodatkowo zachęcać do skorzystania z jej usług, jest oczywiste i wręcz jawi się jako dopuszczony przez ustawodawcę "skutek uboczny" tego rodzaju przekazu. Informacja z natury rzeczy może wywołać rozmaite reakcje, ale sam fakt jej udzielenia – o ile nie zostanie podana w formie kamuflującej reklamę – nie oznacza, że doszło do wspomnianej zmiany jej funkcji.

W tej sprawie zachowania stanowiącego reklamę apteki w rozumieniu art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf skarżącej przypisać nie można. Zawieszony przez nią baner (jeden, w ewidentnej bliskości apteki) nie wykracza poza sferę dozwolonej informacji. Organy nie wykazały tego, by zawarty tam przekaz nosił znamiona reklamy, której prowadzenie jest w świetle prawa krajowego zabronione. Ani zakres informacji, ani forma jej podania nie świadczą bowiem o tym, że doszło do naruszenia art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Pf. Sama obszerność komunikatu o rozmiarach 4 na 7 metrów tego nie dowodzi. Powiedzieć zresztą można, że umieszczony w ten sposób banner uliczny adresowany jest zwykle przede wszystkim do kierowców, co tylko uzasadniało posłużenie się adekwatnym do tego gabarytem. Z tego powodu brak było podstaw do sformułowania zakazu, a także nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b Pf.

Zasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa, zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ".

Jak słusznie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Rz 1197/17: "Funkcją art. 7a k.p.a. jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa".

Jeżeli [...]WIF czy GIF miały jakiekolwiek wątpliwości do treści normy prawnej wywodzonej z art. 94a ust. 1 Pf, m.in. wynikające z braku ustawowej definicji "reklamy" i "informacji", to winny były te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Jak słusznie stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 21 marca 2019 r. sygn. II SA/Ol 163/19, LEX nr 2641415: "Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej), bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia".

Podkreślić także należy, że przepis art. 7a § 1 kpa wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Powoływanie się zatem w kontekście tego zarzutu przez GIF w odpowiedzi na skargę na wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 12/13 jest bezcelowe, gdyż nie mógł on dotyczyć wykładni przepisu art. 7a kpa.

Zasadnie także skarżąca powołała się na decyzję GIF z [...] listopada 2014 r., w której organ uznał dwa billboardy reklamowe o wymiarach 8,5 metra na 2,10 metra za informację w rozumieniu art. 94a ust. 1 zd. 2 Pf. Organ w decyzji nie wyjaśnił, skąd wynikała odmienność jego rozstrzygnięć w tych dwóch sprawach (niniejszej i tej rozstrzygniętej w decyzji GIF z [...] listopada 2014 r. Organ naruszył tym samym zasadę przekonywania z art. 11 kpa, zasadę zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw z art. 8 kpa oraz przez ten brak w uzasadnieniu skarżonej decyzji także art. 107 § 1 kpa.

Podkreślić także należy, że przepis art. 8 § 2 kpa (tzw. zasada utrwalonej praktyki) wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Powoływanie się zatem w kontekście tego zarzutu przez GIF w odpowiedzi na skargę także na wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 12/13 jest bezcelowe, gdyż nie mógł on dotyczyć wykładni tzw. zasady utrwalonej praktyki.

Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy. Przedmiotowy banner wisiał na budynku od 29 stycznia 2016 r. przy jednej z najbardziej ruchliwych ulic w W. – [...].[...]WIF dopiero 8 stycznia 2019 r. czyli niemal trzy lata od zamontowania banneru wszczął postępowanie w sprawie. Nawet jeśli strona naruszyła zakaz reklamy apteki (z czym Sąd się nie zgadza z przyczyn wskazanych powyżej), to przez prawie trzy lata wobec biernej postawy organów [...]WIF czy GIF mogła funkcjonować w słusznym przekonaniu, że informacja przez nią zamieszczona tego zakazu nie narusza. Tymczasem organ ten niemal trzyletni okres funkcjonowania banneru (w którym to okresie nie uczynił nic, aby go usunąć) wlicza do przesłanek obciążających stronę przy wymiarze kary pieniężnej. Sąd nie zgadza się z taką interpretacją przepisów prawa, niezależnie od punktu widzenia, że przedmiotowy banner nie jest reklamą w rozumieniu art. 94a ust.1 Pf.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a uznając że tymi samymi uchybieniami dotknięte jest także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 tej ustawy orzekł o uchyleniu także tego aktu. Przyjmując zaś, że w tej sprawie nie można skarżącemu przypisać deliktu administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które złożyły się: 600 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 3600 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.