Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 667/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.20 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/18 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/18 oddalił skargę E. Si. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu wniosku E. Si. i J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego (powoływanego dalej jako "WINGiK") z [...] grudnia 2015 r. znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Główny Geodeta Kraju w decyzji z [...] września 2017 r. ustalił, że zarówno decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WINGiK z [...] grudnia 2015 r., przez uznanie, że stan własności działki ewidencyjnej nr [...] jest w części nieuregulowany, rażąco naruszają przepis art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k." oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Główny Geodeta Kraju ustalił, że przedmiotem ocenianych w postępowaniu nieważnościowym decyzji była kwestia aktualizacji, na wniosek E. Si., informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie osób wykazywanych jako władające na zasadach samoistnego posiadania częścią działki ewidencyjnej nr [...], obręb [A] WINGiK i Starosta [...] oceniając zasadność żądania wnioskodawczyni co do wprowadzenia zmian danych podmiotowych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], uznali, że w odniesieniu do części tej działki (udziału 1/2) nie można ustalić jej właściciela, a ujawnienie osób władających tą częścią na zasadach samoistnego posiadania (władanie samoistne), tj. K. J. K. (udział 1/16), Ł. K. (udział 1/16), M. A. K. (udział 1/16), P. R. K. (udział 1/16), oraz A. K. (udział 4/16), jest prawidłowe i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Jednocześnie w ewidencji gruntów i budynków, oprócz wskazanych wyżej władających, wykazywani byli także, jako współwłaściciele tej działki ewidencyjnej, E. Si. i W. Si. w części 2/16 oraz J. P. w części 6/16.

Wcześniej, Główny Geodeta Kraju ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymując w mocy własną decyzję z [...] marca 2017 r. nr [...], orzekł o stwierdzeniu nieważności: 1) decyzji Starosty [...] z [...] maja 2011 r. nr [...], w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 tej decyzji, 2) decyzji WINGiK z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 tej decyzji oraz w zakresie, w jakim WINGiK orzekł o utrzymaniu w mocy pkt. 1 decyzji Starosty [...] z [...] maja 2011 r. znak [...]. Wydając przedmiotowe decyzje, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w sprawie błędnie przyjęto, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r. nr [...] (przywoływanego dalej jako "AWZ"), wydanego przez Naczelnika Gminy [A], własność działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [A], nabyła nieodpłatnie tylko E. S. wymieniona na pierwszej stronie tego dokumentu. Zdaniem organu, uwzględniając treść całego dokumentu, gdzie na pierwszej stronie tego aktu widnieje adnotacja "pozostali na odwrocie", a na drugiej stronie AWZ wymienieni są J. S., J. K. oraz E. D. wraz z dopiskiem "w ¼ części", a także biorąc pod uwagę ustawowy cel jego wydania, jakim było uregulowanie własności nieruchomości, należało stwierdzić, że na podstawie niniejszego AWZ, własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dr) nabyli nieodpłatnie E. S., J. S., J. K. oraz E. D., każdy po ¼ części tej nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, że na pierwszej stronie tego aktu widnieje tylko E. S., ponieważ zamieszczony dopisek "pozostali na odwrocie" oraz nazwiska pozostałych współwłaścicieli wymienione na odwrocie wraz z przypadającymi im udziałami we współwłasności, stanowią integralną treść tego aktu. Dodatkowo, Główny Geodeta Kraju uzasadniając ww. decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności, podkreślił, że przedmiotowy AWZ był też podstawą do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności czterech wymienionych w nim osób do działki ewidencyjnej nr [...], co potwierdza zawarty w aktach sprawy Rejestr gruntów tom VIII, Obręb [A] z 1977 r. Następnie, na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] maja 1980 r. i aneksu do tej umowy z [...] listopada 1989 r., w miejsce J. K., jako współwłaściciela działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano R. K. Na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1992 r. repertorium A numer [...], w miejsce E. D. jako współwłaścicielkę działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano w ewidencji gruntów i budynków J. P. Na podstawie umowy darowizny z [...] czerwca 1998 r., zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A numer [...], w miejsce E. S. jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano E. Si. i W. Si.

Zdaniem Głównego Geodety Kraju pozwala to w niniejszym postępowaniu na ustalenie, że zarówno na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2011 r. nr [...], decyzji WINGiK z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji WINGiK z [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...], stan własności całej działki ewidencyjnej nr [...] był niewątpliwie uregulowany. Organ uznał, że niniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie do wpisów w zakresie podmiotowym działki oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie [A], z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego tej działki oraz obowiązujących przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r. wniosła E. Si.

Sąd I instancji uznał, że decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym samym podzielił stanowisko organu, że zarówno decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WINGiK z [...] grudnia 2015 r., rażąco naruszają art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia, przez uznanie, że stan własności działki ewidencyjnej nr [...] jest w części nieuregulowany. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że wbrew ocenie przyjętej przez WINGiK oraz Starostę [...], stan prawny działki nr [...] był uregulowany i wynikał z treści Aktu Własności Ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy [A] z [...] stycznia 1976 r. Zgodnie z AWZ, jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ew. [...] zostali wpisani E. S., J. S., J. K. i E. D. (każdy w ¼ części). Nie ma przy tym znaczenia, że J. S., J. K. i E. D. zostali oznaczeni jako pozostali współwłaściciele i wpisani na odwrocie tego aktu. Z powyższego aktu wynika bowiem niezbicie, że cztery wyżej wymienione osoby stały się współwłaścicielami nieruchomości (drogi) oznaczonej jako działka nr [...]. Jak uznał Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, merytoryczna treść Aktu Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r. jest jasna. Wynika z niego, że z mocy samego prawa współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stali się: E. S. w ¼ części, J. S. w ¼ części, J. K. w ¼ części i E. D. w ¼ części. Wymienienie trzech współwłaścicieli, tj. J. S., J. K. i E. D. na odwrocie Aktu Własności Ziemi, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie AWZ, że pozostali współwłaściciele (poza E. S.) wymienieni są na odwrocie, nie dyskwalifikuje merytorycznej treści samego Aktu.

Sąd dalej wyjaśnił, że z ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.w.g.r." wynika, że reguluje ona własność nieruchomości, czyli ma charakter przedmiotowy. Samo rozstrzygnięcie AWZ dotyczące E. S., z którego wynika, że nabyła ona udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w ¼ części, nie jest uregulowaniem własności całości nieruchomości, gdyż nierozstrzygnięta byłaby kwestia własności ¾ udziału w tej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, wymienienie trzech współwłaścicieli nieruchomości na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie AWZ "pozostali na odwrocie" wynika z przyczyn technicznych, tj. braku miejsca na pierwszej stronie AWZ, a sam akt miał regulować własność całej nieruchomości, co wynika z ustawy. Osoba uprawniona podpisała się pod AWZ, w tym pod zapisem "pozostali na odwrocie", co jest wystarczające dla jego prawidłowości. W tej sytuacji nie można traktować współwłaścicieli wymienionych na odwrocie AWZ jako dowolnego zapisku, gdyż jest to merytoryczna część AWZ z [...] stycznia 1976 r. regulująca prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Si. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 w związku z art. 99 § 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Aktu Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez nienależyte przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi. Sąd I instancji podzielił wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadnie przyjął, że integralną część rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej może stanowić nieopatrzona podpisem ani pieczęcią treść zawarta na jej odwrocie i tym samym wadliwie uznał, że na mocy AWZ z [...] stycznia 1976 r. J. S., J. K. oraz E. D. nabyli udziały we własności działki nr ew. [...] w [A]. W konsekwencji, Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia przez ich niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny sprawy (tj. nieuregulowany stan prawny działki nr ew. [...]) w pełni odpowiadał hipotezie wskazanych norm prawnych nakazujących przyjęcie, że w ewidencji gruntów należy wykazać posiadaczy samoistnych gruntu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że analiza treści AWZ z [...] stycznia 1976 r. wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że na jego mocy własność nabyła E. S., co wynika wprost z jego rozstrzygnięcia. Nie można przyjąć, że własność udziału w nieruchomości mogły uzyskać osoby, które w ogóle nie zostały wskazane w treści Aktu, a których dane umieszczono wyłącznie na jego odwrocie. Z art. 16 obowiązującej na dzień wydania AWZ ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynikało, że do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje do spraw uwłaszczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujący wówczas art. 99 § 1 K.p.a. stanowił, że "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego." Cytowany przepis, tak jak aktualnie obowiązujący art. 107 § 1 K.p.a., wskazywał na obligatoryjne elementy konstrukcyjne decyzji administracyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że pod umieszczoną na odwrocie decyzji treścią, w której wymienione są osoby J. S., J. K. oraz E. D., brak jest podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz brak jest pieczęci organu.

Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa wskazano, że podpis jest konstytutywnym elementem decyzji administracyjnej. Brak podpisu pod decyzją powoduje, że pismo takie nie posiada charakteru decyzji i uznane może być wyłącznie za tzw. decyzję nieistniejącą. Dlatego też, brak podpisu pod treścią znajdującą się na odwrocie decyzji nie pozwala zakwalifikować jej jako integralnej części wydanej decyzji administracyjnej. Brak było w ówcześnie obowiązującym, jak i aktualnym, stanie prawnym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że integralną częścią rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej może być treść umieszczona na jej odwrocie, nieopatrzona podpisem, pieczęcią ani pouczeniem. Nie sposób określić autora wskazanego dopisku, brak jest możliwości ustalenia, czy treść została naniesiona przez osobę umocowaną do wydawania aktów administracyjnych. Brak wskazania daty dopisku nie pozwala na dokonanie oceny, kto był wówczas uprawniony do działania w imieniu organu wydającego decyzję. Brak podpisu stwarza możliwość dowolnego kreowania dodatkowej treści, uzupełniania decyzji zmieniając treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Podsumowując, nie sposób na gruncie przepisów prawa procesowego oraz zasad logiki uznać za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, że anonimowe dopiski umieszczone na odwrocie decyzji mogą być uznane za jej integralną część i wywołać tak doniosłe skutki prawne, jak potwierdzenie bądź też przyznanie prawa własności danej nieruchomości.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęta przez Sąd I instancji ocena skutków prawnych wywołanych przez AWZ odbiega od ocen wyrażanych uprzednio przez sądy powszechne oraz organy administracji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołane zostały rozstrzygnięcia sądów powszechnych, w których wskazywano, że nieruchomość oznaczona nr ew. [...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego. Uregulowany został jedynie udział w wysokości ¼ części i dotyczył wyłącznie E. S. Pozostali uczestnicy postępowania nie kwestionują tego, że są jedynie posiadaczami udziału w ww. nieruchomości i nie wywodzą żadnych skutków prawnych z AWZ z [...] stycznia 1976 r.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, konsekwencją wskazanego powyżej naruszenia prawa było bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że stan prawny działki nr ew. [...] w [A] jest uregulowany. Dlatego też, Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 2 listopada 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Zarządzeniem z 13 września 2021 r. sygn. akt I OSK 667/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Tylko jedna ze stron postępowania zajęła stanowisko w tej sprawie. Strony zostały zatem powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wymagało podkreślenia, że istota kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy – prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności – sprowadzała się do dokonania oceny znajdującego się w aktach sprawy wydanego przez Naczelnika Gminy [A] AWZ z [...] stycznia 1976 r. nr [...], w kontekście zastosowanego art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał bowiem, że wbrew ocenie przyjętej przez WINGiK w decyzji z [...] grudnia 2015 r. oraz Starostę [...] w decyzji z [...] września 2015 r., stan prawny działki nr [...] z obrębu [A], był uregulowany i wynikał z treści ww. AWZ. Sąd I instancji uznał, że merytoryczna treść Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] stycznia 1976 r., wydanego przez Naczelnika Gminy [A] jest jasna i wynika z niego, że z mocy samego prawa stali się współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]: E. S. w ¼ części, J. S. w ¼ części, J. K. w ¼ części, E. D. w ¼ części. W ocenie Sądu wymienienie trzech współwłaścicieli, tj. J. S., J. K. i E. D. na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie AWZ, że pozostali współwłaściciele (poza E. S.) wymienieni są na odwrocie, nie dyskwalifikuje merytorycznej treści samego Aktu Własności Ziemi.

Ocenę odnośnie do ww. AWZ z [...] stycznia 1976 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 3976/18 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skarżącą kasacyjnie była również E. Si. Wprawdzie ocenę AWZ z [...] stycznia 1976 r. nr [...] – w ramach sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności - Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w oparciu o art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 10 rozporządzenia, będących podstawą prawną kontrolowanych w trybie nieważnościowym w tamtej sprawie decyzji, to jednak wyrażona tam ocena prawna znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ w związku ze zmianą stanu prawnego przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k., będący podstawą prawną kontrolowanych w trybie nieważnościowym w niniejszej sprawie decyzji z [...] września i [...] grudnia 2015 r., reguluje tożsamą problematykę. Przepis art. 51, stosownie do którego w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego, został uchylony ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897 - art. 1 pkt 41). Ustawą tą ponadto nadano nowe brzmienie art. 20 ust. 2 P.g.k. (art. 1 pkt 17 lit. b), w myśl którego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k.).

Powyższe oznacza, że sposób rozstrzygnięcia ww. kwestii prawnej w wyroku NSA z 17 listopada 2021 r. ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pozostaje to w zgodzie z art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oraz wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że organ administracji dokonał trafnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Główny Geodeta Kraju oceniając czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu Akt Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r. nr [...] wydany przez Naczelnika Gminy w [A] znajdujący się w aktach administracyjnych, uznając, że jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ew. [...] dr. położona w obrębie [A] (każdy w ¼ części) zostali wpisani E. S., J. S., J. K. i E. D. Słusznie ocenę tą podzielił Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, że bez znaczenia jest, że J. S., J. K. i E. D. zostali oznaczeni jak pozostali współwłaściciele i wpisani na odwrocie tego Aktu. Wymienienie trzech współwłaścicieli, tj. J. S., J. K. i E. D. na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie tego aktu, że "pozostali na odwrocie", nie dyskwalifikuje merytorycznej treści samego AWZ. Z ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, będącej podstawą wydania AWZ, wynika, że reguluje ona własność nieruchomości, czyli ma charakter przedmiotowy. Wobec tego sam zapis dotyczący E. S., z którego wynika, że nabyła ona nieodpłatnie udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] dr. w ¼ części, nie jest uregulowaniem własności tej nieruchomości, gdyż nierozstrzygnięta byłaby kwestia własności ¾ udziału w tej nieruchomości. Natomiast wpisanie trzech pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie tego aktu "pozostali na odwrocie" wynika z przyczyn technicznych, brak jest bowiem miejsca na pierwszej stronie AWZ (według użytego wówczas formularza do wydania tej decyzji) do wpisania jednocześnie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a sam akt miał regulować własność całej nieruchomości, co wynika z ww. ustawy. AWZ został podpisany przez osobę uprawnioną, która podpisała się również pod określeniem "pozostali na odwrocie", co jest wystarczające dla uznania jego prawidłowości. Nie można także pominąć okoliczności, że uprawniona osoba złożyła podpis także pod sformułowaniem "współwłaściciel", określającym E. S. wskazaną na pierwszej stronie AWZ jako pierwszego ze współwłaścicieli. W tej sytuacji współwłaścicieli nieruchomości, którzy zostali wymienieni na odwrocie AWZ, nie można traktować jako dowolnego zapisku, gdyż jest to merytoryczna część decyzji regulującej prawo własności ww. nieruchomości.

Powyższe bezsprzecznie świadczy, że wskazane wyżej cztery osoby stały się z mocy samego prawa współwłaścicielami tej nieruchomości, każda w ¼ części. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, merytoryczna treść AWZ nie budzi wątpliwości. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie (wadliwe w ocenie Sądu odwoławczego) nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. W konsekwencji błędna okazała się argumentacja skarżącej, że stan faktyczny wskazywał na nieuregulowany stan prawny działki nr [...] w [A].

W konsekwencji powyższego słusznie Główny Geodeta Kraju przyjął w zaskarżonej decyzji, że zarówno decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r., jak i decyzja WINGiK z [...] grudnia 201r r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia.

Tym samym nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. naruszenia art. 80 w związku z art. 99 § 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Aktu Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała dokonaną przez organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd I instancji, ocenę Aktu Własności Ziemi, na mocy którego udziały we współwłasności działki nr ew. [...] w [A] nabyli również J. S., J. K. oraz E. D. W uzasadnieniu tego zarzutu podtrzymała swoje stanowisko, że analiza treści AWZ wskazuje, że tylko E. S. na jego mocy nabyła własność ww. nieruchomości, bowiem dane pozostałych osób umieszone zostały na odwrocie aktu i nie spełniają wymogu obowiązującego wówczas art. 99 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy podnieść, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym Główny Geodeta Kraju prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z [...] grudnia 2015 r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., nie rozstrzygał ponownie w sprawie będącej przedmiotem tych decyzji, a tylko badał, czy decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia ich nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stąd też przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest , w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Biorąc powyższe wywody pod uwagę powtórzyć należy, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy – przypomnieć trzeba, że sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności – sprowadzała się do dokonania oceny znajdującego się w aktach sprawy Aktu Własności Ziemi z 1976 r. w kontekście zastosowanego art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuprawnioną należało uznać aktualizację ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu J. S. oraz A. K. jako właścicieli działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J. S. i A. K. jako władających ww. działką (każdy w ¼ części). Jak wyżej wyjaśniono AWZ nie budzi wątpliwości. Właściwie zatem Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. oraz decyzji WINGiK z [...] grudnia 2015 r. we wskazanym wyżej zakresie.

W nawiązaniu do zarzutów skargi kasacyjnej należy również podkreślić, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Nie mogą zatem przemawiać za słusznością stanowiska skarżącej kasacyjnie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia sądów powszechnych: postanowienie Sądu Rejonowego w N. z [...] sierpnia 2008 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Okręgowego w T. z [...] października 2008 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w N. z [...] września 1997 r. sygn. akt [...], czy postanowienie Sądu Okręgowego w T. z [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.