Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1347/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.1 art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1  i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XVIII/34/2016 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 13; §14; § 23 ust.4 w zakresie słowa "natychmiastowego"; § 24; § 27 ust. 4 i 5; § 28; § 32.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2016 r. Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę nr XVIII/34/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki.

Uchwałę tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Wojewoda Małopolski, wskazując za podstawę art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności jej zapisów w części, tj. co do: § 13, § 14, § 23 ust. 4 w zakresie słowa: "natychmiastowego", § 24, § 27 ust. 4 i 5, § 28, § 32 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki, stanowiącego Załącznik do ww. uchwały, zwanego dalej "Regulaminem".

W wyniku dokonanej oceny uchwały pod kątem jej zgodności z prawem strona skarżąca zakwestionowała dopuszczalność ww. zapisu Regulaminu, jako naruszającego porządek prawny z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.250).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że uchwałą Nr XVIII/34/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r. Rada Gminy Zielonki uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki, w brzmieniu stanowiącym Załącznik do ww. uchwały, zwany dalej "Regulaminem". Przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 7 lipca 2016 r. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 lipca 2016 r. pod poz.4110. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.446), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250).

W rezultacie wstępnej analizy przedmiotowej uchwały organ nadzoru - strona skarżąca - powziął wątpliwość co do zgodności z prawem części zapisów ww. Regulaminu, jako podjętych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W związku z powyższym organ nadzoru wystosował do Wójta Gminy Zielonki pismo z dnia 25 sierpnia 2016 r., znak: WN-II.4100.349.2016. Za pismem z dnia 27 września 2016 r. Wójt Gminy Zielonki przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie, w którym nie podzielił zasadności przedstawionej przez organ nadzoru argumentacji dotyczącej niezgodnych (w ocenie organu nadzoru) z prawem zapisów przedmiotowej uchwały. W ocenie strony skarżącej argumentacja przedstawiona w piśmie Wójta Gminy Zielonki nie jest zasadną.

Strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zaskarżona część zapisów przedmiotowej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy na mocy art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Strona skarżąca zaznaczyła, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem organów stanowiącym prawo, w tym przypadku Rady Gminy Zielonki, jest respektowanie zakresu upoważnienia ustawowego, na mocy którego ustawodawca przekazał określony zakres spraw do unormowania organom jednostek samorządu terytorialnego. Strona skarżąca podkreśliła, iż tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dominuje pogląd, zgodnie z którym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały.

W ocenie strony skarżącej ww. uchwała Rady Gminy Zielonki została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności narusza normę z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle przywołanego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, ustala w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań i obowiązków określonych w ust. 2 i 2a tego przepisu. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie wszystkich jednak, lecz tylko tych, które dotyczą:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

a) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto stosownie do brzmienia art. 4 ust. 2a ww. ustawy Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Strona skarżąca wskazała, że to zawężenie wymagań, jakie mogą być wprowadzone w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku, ma głęboki sens, jeśli zważyć, że w obowiązującym stanie prawnym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie wyraźnego ważnienia ustawowego. Zbyt daleko posunięta dowolność w określaniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa. Tym samym na gruncie obecnie obowiązujących przepisów katalog spraw, w zakresie którego ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Tego rodzaju rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dlatego też organ uchwałodawczy gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony.

Ponadto regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie zapisy o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej, np. poprzez uszczegółowianie pewnych kwestii. Nie jest natomiast gminnym informatorem, w którym lokalni samorządowcy mieliby edukować mieszkańców o treści regulacji prawnych obowiązujących na szczeblu centralnym. Zabiegiem nieuprawnionym jest także zamieszczanie w regulaminie kwestii już uregulowanych w innych aktach prawnych wyższego szczebla. Wiąże się to z tym, iż każda dziedzina prawa ma swoją specyfikę i odrębność, co dotyczy także sankcji administracyjnoprawnych bądź karnych za naruszenie określonych przepisów. Zatem dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, należy ograniczać się jedynie do zakresu danego upoważnienia ustawowego, w tym przypadku delegacji zawartej w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Strona skarżąca stwierdziła, iż wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust, 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego przyjęto regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru, czy też sąd administracyjny, do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części.

Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 i 2a powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Przepis ten zakreśla granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 i wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11, stosownie do którego unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W skardze zauważono, że Rada Gminy Zielonki na gruncie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ocenie strony skarżącej, nie posiadała uprawnień do wprowadzenia uchwalonych zapisów będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Co do obowiązku wyrażonego w zaskarżonym §13 Regulaminu, w ocenie strony skarżącej, Rada Gminy stwierdzając, że obowiązek usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z rynien, dachów, gzymsów i innych części budynków należy do właściciela lub administratora nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się, w szczególności w miejscach nad wejściami i wyjściami z budynków, bramami oraz przejściami w sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych, przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu i czystości porządku w gminach. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzeczeniach sądów administracyjnych, np. w ocenie WSA w Łodzi wyrażonej w wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. II SA/Łd 515/15: W ramach regulacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie mieści się uprawnienie rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów, nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r.; II SA/Go 869/13; www.cbois.nsa.gov.pl).

Co do zakazów określonych w zaskarżonym § 14 Regulaminu, w ocenie strony skarżącej zapisy te zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej do ich podjęcia. Odnosząc się bowiem do powyższych zapisów Regulaminu strona skarżąca stwierdziła, iż stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zasadą wynikającą z ww. ustawy jest to, iż: odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach (art. 29 ust. 1) oraz to, że zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, poza wyjątkami określonymi w ustawie (art. 30), tym samym zamieszczanie zapisów jak w § 14 Regulaminu dotyczących kwestii uregulowanych już w ustawie o odpadach, może zostać ocenione jako dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Ponadto zagadnienie spalania odpadów unormowane jest także w ustawie o odpadach. Zasadą wynikającą tak z art. 29 ust. 1, jak i z art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach jest, że odpady mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu. Zasada ta a contrario wprowadza zakaz spalania odpadów poza specjalistycznymi instalacjami, którymi dysponują tylko profesjonalne podmioty zajmujące się utylizacją odpadów.

Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i ustawy o ochronie zwierząt, jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L Nr 300, poz. 1 z późn. zm.). Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Strona skarżąca podzieliła pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż regulacja ustanawiająca zakaz zakopywania padłych zwierząt nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (vide wyroki WSA: w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. II SA/Ke 576/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014 r. II SA/Go 784/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobne uwagi strona skarżąca przedstawiła odnośnie § 24 Regulaminu.

Strona skarżąca zauważyła, iż Rada Gminy postanowiła o zakazie gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne odpadów medycznych lub weterynaryjnych powstających na terenie nieruchomości. Nałożenie powyższych zakazów również nie mieści się w kompetencjach rady gminy, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania.

Odnosząc się do zapisów § 14 ust. 6 Regulaminu strona skarżąca zauważyła, iż obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu nadzoru, w granicach kompetencji przyznanej radzie gminy przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 powołanej powyżej ustawy nie zawiera się upoważnienie do określania kwestii unormowanych w wyżej przywołanych zapisach uchwały.

Podobnie rada gminy nie miała kompetencji, by w Regulaminie wprowadzać zakaz wypalania traw.

Co do § 23 ust. 4 Regulaminu, odnoszącego się do obowiązku natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe - w zakresie słowa "natychmiastowego", w ocenie strony skarżącej, Rada Gminy nie miała kompetencji, by stanowić o tak nieostrym postanowieniu regulaminowym.

Odnosząc się do zaskarżonego § 27 ust. 4 i 5 Regulaminu oraz § 28 ust. 1 Regulaminu, dotyczących zakazów wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej strona skarżąca stwierdziła, iż zostały one podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Strona skarżąca zauważyła, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważnił rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6, ust. 6 ustawy) (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013 r. IV SA/Po 507/13, IV SA/Po 784/13 z dnia 12 grudnia 2013 r.. Rada Gminy została upoważniona jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Tym samym z powyższego upoważnienia ustawowego nie sposób wywieść kompetencji dla rady gminy do ustanowienia powyższych zakazów.

Podobnie w ocenie strony skarżącej Rada Gminy Zielonki podjęła z przekroczeniem delegacji ustawowej zapis odsyłający do innych aktów prawa miejscowego określających korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej odnośnie kwestii wprowadzania psów na tereny parków lub tereny zieleni urządzonej.

Co do zaskarżonego § 32 Regulaminu, iż "Koszty przeprowadzania deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości.", strona skarżąca wskazała, że ww. zapis Regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Taki obowiązek bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1-4 ustawy obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na właścicieli nieruchomości w gminie w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1536/10. Analogiczne stanowisko wyrażono już w judykaturze sądów administracyjnych. Przyjmuje się., że z regulacji art. 4 ust. 2 punkt 8 ustawy nie wynika upoważnienie dla rady gminy do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku oraz obciążenia ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy kompetencje rady gminy w tym przedmiocie zakreśla bowiem bardzo wąsko - jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze - obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie - terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia Regulaminu, wskazujące obowiązek poniesienia kosztów deratyzacji nie mieszczą się w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy, co też potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 października 2013 r. IV SA/Po 725/13, publ. CBOSA, a także np. wyroki WSA: z 7 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 145/11; z 9 maja 2012 r. II SA/Gd 120/12; z 8 listopada 2006 r. II SA Go 316/06, z 8 listopada 2006 r. II SA/Go 316/06 - dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zaskarżonych zapisów do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu stanowiska Rada Gminy Zielonki wskazała, że postanowienie § 13 Regulaminu w podobnym brzmieniu, jak zaskarżone, obowiązywało już na terenie gminy Zielonki zgodnie z podjętymi w poprzednich latach przez Radę Gminy Zielonki uchwałami w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy Zielonki.

Kwestionowany skargą zapis został jedynie nieznacznie przeredagowany, co nie zmieniło w żaden sposób jego znaczenia, zatem przez okres prawie 4 lat zapis ten nie budził wątpliwości organu nadzoru.

Co do zaskarżonego w całości § 14 Regulaminu, Rada Gminy Zielonki wyjaśniła, że zapisy § 14 ust. 1, 3, 4, 5, 6, 7 obowiązywały już na terenie gminy Zielonki zgodnie z podjętymi w poprzednich latach przez Radę Gminy uchwałami dotyczącymi regulaminu czystości i porządku na terenie gminy Zielonki.

§ 14 pkt 5 poprzedniego Regulaminu był uzupełniony o słowa: "w wyniku prowadzonej działalności w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych". Do § 14 został dodany ust. 8, zabraniający wypalania traw. Zakaz ten został wprowadzony, by podkreślić i uświadomić mieszkańców gminy, iż wypalanie traw jest zabronione. Proceder ten jest w gminie Zielonki bardzo częsty, zwłaszcza w sezonie letnim. Gmina Zielonki jest gminą wiejską, gdzie do tej pory wypalanie traw, pomimo stałych akcji edukacyjnych i informacyjnych, jest notorycznie dokonywane. Co istotne, zakaz wypalania traw ma charakter ustawowy, bowiem wynika on z ustawy o ochronie przyrody, o lasach, czy też kodeksu wykroczeń. Należy zatem uznać, iż w tym zakresie uchwała jedynie powtórzyła regulacje ustawowe.

Zakwestionowany zapis § 14 pkt 2 w nowym Regulaminie otrzymał nowe, uszczegółowione brzmienie. Zapis ten miał na celu umożliwienie w sposób legalny spalania w przydomowych ogrodach i na polach pozostałości z produkcji ogrodniczej i rolnej.

Zgodnie zaś § 14 pkt 4 nowego Regulaminu, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne odpadów medycznych lub weterynaryjnych powstających na terenie nieruchomości. Rada Gminy wyjaśniła, że regulacja zaskarżonego postanowienia została wprowadzona na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, który wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Gmina Zielonki, w zakresie tej regulacji, nie wkroczyła w regulację ustawy o odpadach, bowiem zakresy regulacji uchwały i ustawy o odpadach nie pokrywają się. Ustawa o odpadach określa w jaki sposób utylizuje się przedmiotowy rodzaj odpadów, a regulacja uchwały wprowadzającej Regulamin w § 14 pkt 4 określa jedynie, że odpady te nie mogą być gromadzone w pojemnikach na odpady komunalne na danej nieruchomości, nie odnosząc się w ogóle do kwestii sposobu utylizacji tego typu odpadów. Istota regulaminowej regulacji sprowadza się bowiem do ustanowienia zakazu wykorzystywania w zakresie gromadzenia tego rodzaju odpadów pojemników na odpady komunalne.

Te same uwagi odniesiono do zakazu grzebania, wyrzucania, pozostawiania padłych zwierząt. W tym zakresie uchwała określa właśnie zasady dotyczące wymagań w zakresie m.in. zbierania odpadów komunalnych.

Ponadto zwrócono uwagę, że zaskarżone zapisy miały na celu zapobieganie sytuacji, w wyniku której właściciel nieruchomości, gromadząc w pojemnikach odpady medyczne czy weterynaryjne lub też grzebiąc czy wyrzucając padłe zwierzęta doprowadziłby do powstania zagrożeń zakażenia, infekcji, zanieczyszczania środowiska, czy też wydobywania się przykrych zapachów na sąsiednie nieruchomości.

Te same uwagi odniesiono do zarzutów wobec § 24 Regulaminu.

Co do zaskarżonego zapisu § 23 ust. 4 Regulaminu w zakresie słowa "natychmiastowego", zdaniem Rady Gminy Zielonki zapis ten jest precyzyjny i jednoznaczny. Sformułowanie obowiązku natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń oznacza, iż usunięcie powinno nastąpić niezwłocznie po powstaniu zanieczyszczenia. Sięgając definicji zawartej w słowniku języka polskiego pojęcie "natychmiast" oznacza "w tej samej chwili, bezpośrednio po czymś". Rada Gminy Zielonki zwróciła także uwagę, iż zapis postanowienia § 23 ust. 4 Regulaminu nie został zmieniony w żaden sposób w stosunku do poprzednio przyjętego przez Radę Gminy Zielonki Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Zielonki uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIII/76/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.

Co do zaskarżonych postanowień § 27 ust. 4 i 5 Regulaminu, w ocenie Rady Gminy Zielonki uwagi organu nadzoru w żadnej mierze nie mogą mieć związku z § 27 ust. 5 Regulaminu, bowiem postanowienie to określa jedynie, iż zakazane jest wprowadzanie zwierzęcia na tereny użytku publicznego, placówek handlowych, gastronomicznych, oświatowych, jeżeli zakaz taki wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela lub innych przepisów. W tym przypadku nie może być zatem mowy o żadnym "definitywnym zakazie" wobec obywateli, bowiem zapis ten wprost odnosi się do odrębnych przepisów. Gdy zaś chodzi o zastrzeżenia organu nadzoru do § 27 ust. 4 Regulaminu, Rada Gminy Zielonki wyjaśniła, iż z upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt 6 wynika, iż regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy zatem przyjąć, iż o ile obowiązki nakładane na właścicieli zwierząt służą takim celom jak: ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to Rada Gminy Zielonki nie przekroczyła upoważnienia ustawowego.

Rada Gminy Zielonki nie zgodziła się z przyjętą przez organ nadzoru wykładnią upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jakoby z określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych nie można było wyprowadzić sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określony teren. Zgodnie z rozumieniem słowa "obowiązek" jest to konieczność zrobienia czegoś wynikająca z nakazu moralnego lub prawnego, jak też to, co ktoś musi zrobić powodowany taką koniecznością (tak: SJP). W pojęciu tym zatem mieści się również obowiązek zakazu wejścia/powstrzymania się od wejścia na dany teren ze zwierzęciem domowym.

Rada Gminy Zielonki wyjaśniła, iż ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do miejsc przeznaczonych na zabawę dla dzieci służy ochronie dzieci korzystających z wydzielonych placów zabaw. Zakaz ten został ustanowiony wyłącznie w odniesieniu do miejsc wydzielonych na zabawę dzieci, nie zaś wszelkich obiektów użyteczności publicznej. Zwierzęta domowe mogą w różny sposób zanieczyszczać takie miejsca i powodować zagrożenie dla korzystających z placów zabaw (przenoszenie chorób, pogryzienie, ukąszenie, podrapanie). Co najistotniejsze, miejsca przeznaczone na zabawę dzieci powinny być szczególnie chronione przed wszelkimi czynnikami, które mogą im zagrażać. Tymczasem żadna inna forma ograniczenia zachowania właściciela zwierzęcia domowego, np. poprzez obowiązek założenia kagańca, czy też wprowadzenia zwierzęcia na smyczy, nie uchroni osób korzystających z placów zabaw, w szczególności dzieci przed możliwymi skutkami obecności zwierząt na takich terenach (wskoczenie, pchnięcie, zadrapanie). Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zapewnienia dzieciom korzystającym z tego typu miejsc dla nich przeznaczonych poczucia bezpieczeństwa, które może zostać zachwiane obecnością zwierząt domowych. Należy zatem przyjąć, iż w tym przypadku postanowienia Regulaminu są współmierne i proporcjonalne do celu, który ma być osiągnięty. Ustanowienie takiego zakazu nie uniemożliwia wszystkim obywatelom korzystania z tych miejsc, a jedynie wyłącza możliwość wprowadzenia tam zwierząt domowych.

W zakwestionowanym § 28 Regulaminu brak jest sformułowania zakazu wprowadzania psów na teren obiektów użyteczności publicznej, a jedynie jest odwołanie się w tym zakresie do odrębnych zapisów zawartych w regulaminach tych obiektów. Ponadto Rada Gminy Zielonki nadmieniła, że zapis § 28 Regulaminu również obowiązywał w poprzednich regulacjach dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki, a zapisy te w latach poprzednich nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru.

Również zaskarżony § 32 Regulaminu w brzmieniu: "Koszty przeprowadzonej deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości" jest przywołaniem takiego samego zapisu, jak w dotychczas obowiązującym Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zielonki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 446), dalej "u.s.g.". Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Małopolskiego, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Ustawa ta, mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do P.p.s.a., wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 u.s.g. nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały 30 czerwca 2016 r. Rady Gminy Zielonki nr XVIII/34/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g..

Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Gminy Zielonki wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej "u.c.p.g"). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 lipca 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2016 r., poz. 4110) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r., nr 218, poz. 2151).

Z powyższego wynika, że na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego; wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Należy wskazać, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", dalej "z.t.p.", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość.

Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g..

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87– art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, to jest obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso - o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin kompleksowo określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis ten szczegółowo wylicza obszary tej regulacji, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 470/09). Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).

Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma przy tym charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. IV SA/Po 507/13).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzuty strony skarżącej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały należy ogólnie wskazać, że nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych zapisów Regulaminu z dnia 30 czerwca 2016 r. fakt, iż regulacje takie, w tożsamym lub podobnym brzmieniu, znajdowały się w uprzednio obowiązujących na terenie Gminy Zielonki Regulaminach utrzymania czystości i porządku. Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego niniejszą skargą aktu i fakt, że uprzednio obowiązujące regulacje nie były przedmiotem zastrzeżeń i skargi organu nadzoru nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie Sądu. Tak więc ta argumentacja Rady Gminy nie może odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie.

Zaskarżony § 13 Regulaminu przewiduje, że "Obowiązek usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z rynien, dachów, gzymsów i innych części należy do właściciela lub administratora nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się, szczególności w miejscach nad wejściami i wyjściami z budynków, bramami oraz przejściami w sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych".

Należy w pełni podzielić argumentację strony skarżącej, że Rada Gminy Zielonki stwierdzając ten obowiązek, przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g..

Zdaniem Sądu tego typu obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości nie mieszczą się ramach uprawnień rady gminy do ustalania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.. W szczególności wymagania dotyczące usuwania określonych rzeczy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, mogą dotyczyć jedynie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ramach ww. regulacji ustawowej nie mieści się uprawnienie rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów, gzymsów, rynien itp.. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów, nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r. II SA/Go 869/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. II SA/Łd 515/15; www.cbois.nsa.gov.pl).

Skargą została także objęta regulacja § 14 Regulaminu o treści:

Mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zabrania się:

1. spalania odpadów w pojemnikach na odpady komunalne,

2. spalania odpadów w instalacjach grzewczych budynku oraz poza tymi instalacjami. Dopuszcza się spalanie odpadów z drewna nie zawierających substancji niebezpiecznych oraz spalanie na wolnym powietrzu suszu ogrodowego i gałęzi w sposób nieuciążliwy oraz nie stwarzający zagrożenia pożarowego dla posesji sąsiednich oraz ruchu drogowego,

3. gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: gorącego popiołu, żużlu, gruzu budowlanego, śniegu ,substancji żrących i wybuchowych,

4. gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne odpadów medycznych lub weterynaryjnych powstających na terenie nieruchomości,

5. magazynowania na terenie nieruchomości odpadów komunalnych poza miejscami do tego przeznaczonymi,

6. wprowadzania nieczystości ciekłych:

1) do gruntu na nieruchomości własnej lub poza nią,

2) do urządzeń służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do istniejących rowów melioracyjnych i odwadniających,

7. grzebania, wyrzucania, pozostawiania, itp. padłych zwierząt,

8. wypalania traw.

Nie można odmówić racji stronie skarżącej, która twierdzi, że co do zakazów określonych cytowanym wyżej § 14 Regulaminu zapisy te zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej do ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zasadą wynikającą z ww. ustawy jest to, iż: odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach (art. 29 ust. 1) oraz to, że zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, poza wyjątkami określonymi w ustawie (art. 30), tym samym zamieszczanie zapisów jak w § 14 Regulaminu, dotyczących kwestii uregulowanych już w ustawie o odpadach, należy uznać jako dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g..

Kwestia spalania odpadów także jest uregulowana w ustawie o odpadach. Zasadą wynikającą tak z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach jest, że odpady mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu. Zasada ta a contrario wprowadza zakaz spalania odpadów poza specjalistycznymi instalacjami, którymi dysponują tylko profesjonalne podmioty zajmujące się utylizacją odpadów. Nie znajduje więc uzasadnienia powtarzanie tej regulacji, choć w sposób niedosłowny, w kontrolowanym Regulaminie. Regulacja ta, wbrew stanowisku Rady Gminy, stanowi powielenie istniejącego już w ustawie o odpadach unormowania, a – co należy podkreślić, bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu są intencje, jakimi kierował się organ stanowiący gminy. Dlatego nawet jak najbardziej słuszne intencje organu, nakierowane na pożądaną w przyszłości zmianę sposobu gospodarowania odpadami, nie mogą zostać uwzględnione, jeżeli wskutek ich realizacji doszło do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Zauważyć w tym miejscu wypada, że konkretyzacja takich intencji organu stanowiącego musi być zgodna z prawem. Jako, że Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego, winien zawierać jedynie zapisy o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie jest natomiast, jak słusznie podnosi strona skarżąca, gminnym informatorem o treści regulacji prawnych obowiązujących na szczeblu centralnym.

Te same uwagi należy odnieść do zakwestionowanych zasad postępowania z padłymi zwierzętami, które są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1539) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856), jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L Nr 300, poz. 1 z późn. zm.). Jednocześnie trafnie strona skarżąca wskazała, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Należy przy tym podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż regulacja ustanawiająca zakaz zakopywania padłych zwierząt nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (vide wyroki WSA: w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. II SA/Ke 576/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014 r. II SA/Go 784/14).

Tożsame uwagi należy odnieść do zaskarżonego § 24 Regulaminu o treści: Właściciel nieruchomości obowiązany jest do utylizacji zwłok padłych zwierząt z terenu nieruchomości poprzez zlecenie usługi wyspecjalizowanej jednostce posiadającej stosowne uprawnienia.

Rada Gminy postanowiła o zakazie gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne odpadów medycznych lub weterynaryjnych powstających na terenie nieruchomości. Nałożenie powyższych zakazów również nie mieści się w kompetencjach rady gminy, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania.

Co do zapisu § 14 ust. 6 Regulaminu, należy wskazać, że obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi. Brak więc podstaw do przenoszenia tych regulacji do zakwestionowanego Regulaminu, bowiem w granicach kompetencji przyznanej radzie gminy przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., nie zawiera się upoważnienie do określania kwestii unormowanych w wyżej przywołanych zapisach kontrolowanej uchwały.

Również Rada Gminy nie miała kompetencji, by w Regulaminie wprowadzać zakaz wypalania traw.

W przepisie § 23 ust. 4 Regulaminu stanowiącego, że właściciel lub opiekun zwierzęcia obowiązany jest do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, użyte określenie "natychmiastowego" jest pojęciem nieostrym, co oznacza, że winno być uściślone i skonkretyzowane, czego wymaga przywoływana wyżej regulacja § 146 z.t.p. (w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości). Przyjęte w uchwale unormowania muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i jasny.

W zapisach § 27 ust. 4 i 5 Regulaminu oraz § 28 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że zabrania się: wprowadzania zwierzęcia domowego do miejsc wydzielonych na zabawę dla dzieci; wprowadzania zwierzęcia domowego na tereny użytku publicznego, placówek handlowych, gastronomicznych, oświatowych, cmentarzy jeżeli zakaz taki wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości lub innych przepisów. Ponadto przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach ustalonych przez przewoźnika w odrębnych przepisach, a wprowadzanie psów na tereny parków lub tereny zieleni urządzonej dopuszcza się na zasadach określonych w regulaminie tych obiektów.

Należy stwierdzić, że te zakazy i nakazy zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Sąd podziela w tej materii poglądy wyrażone m. in. w wyrokach WSA w Poznaniu, IV SA/Po 507/13, IV SA/Po 784/13, IV SA/Po 622/16. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał więc Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (także wyroki WSA w Poznaniu IV SA/Po 789/13, IV SA/Po 646/14, IV SA/Po 1043/15, IV SA/Po 57/16, IV SA/Po 1060/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy została upoważniona jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Tym samym z powyższego upoważnienia ustawowego nie sposób wywieść kompetencji dla rady gminy do ustanowienia powyższych zakazów i nakazów. Na właścicielu spoczywa obowiązek takiej opieki nad zwierzęciem, aby nie stanowiło zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W przeciwnym razie, w przypadku powstania szkody w wyniku działania zwierzęcia poszkodowanemu przysługuje roszczenie o naprawienie szkody na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Podobnie, w ocenie Sądu, Rada Gminy Zielonki podjęła z przekroczeniem delegacji ustawowej zapis odsyłający do innych aktów prawa miejscowego określających korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej odnośnie kwestii wprowadzania psów na tereny parków lub tereny zieleni urządzonej.

Co do zaskarżonego § 32 Regulaminu, iż "Koszty przeprowadzania deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości.", rację ma strona skarżąca twierdząc, że także i ten zapis wykracza poza upoważnienie ustawowe. Taki obowiązek nie ma bowiem żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1-4 u.c.p.g. obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na właścicieli nieruchomości w gminie w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1536/10.). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że z regulacji art. 4 ust. 2 punkt 8 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku oraz obciążenia ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. kompetencje rady gminy w tym przedmiocie zakreśla bowiem bardzo wąsko - jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze - obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie - terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak kwestionowane postanowienie Regulaminu, wskazujące obowiązek poniesienia kosztów deratyzacji, nie mieści się w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. (vide: wyroki WSA z 9 października 2013 r. IV SA/Po 725/13, z 7 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 145/11, z 9 maja 2012 r. II SA/Gd 120/12; z 8 listopada 2006 r. II SA Go 316/06, z 8 listopada 2006 r. II SA/Go 316/06 - dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wprowadzenie zaskarżonych skargą zapisów do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zielonki pozostaje, z przyczyn przedstawionych powyżej, w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a argumenty podniesione w skardze należy uznać za w pełni zasadne.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę Wojewody Małopolskiego za uzasadnioną, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 147 § 1 P.p.s.a.