Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1873/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  35 ust. 1, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty, drogi pożarowej, na terenie [...] w [...] (teren portu morskiego w [...]), działki nr [...], [...], obręb [...].

Wojewoda [...] wydając przedmiotową decyzję stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami dokumenty, opinie i uzgodnienia, w szczególności złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działek nr [...] oraz [...] obręb [...] wynikające z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] marca 2012 r. w [...] pomiędzy Zarządem Morskich Portów w [...] i [...], z siedzibą w [...] a [...] dotyczącej dzierżawy nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę i działalność Zakładu Produkcji Paliw otrzymywanych z utylizacji gumy, plastiku, opon i dystrybucji produktów wytworzonych w procesie utylizacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Morskich Portów [...] i [...] S.A. od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art.138 §1 pkt. 2 kpa (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty i drogi pożarowej na terenie [...] w [...] (teren portu morskiego w [...]) na działkach o nr ew. [...] i [...], obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działkami o nr. ew. [...] i [...], obr. [...], na cele budowlane wynika, iż inwestor wywodzi swoje prawo do nieruchomości inwestycyjnych ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Podkreślił, że zobowiązanie to stosunek prawny polegający na tym, ze jedna osoba (wierzyciel) jest uprawniona do żądania spełnienia świadczenia, natomiast druga (dłużnik) zobowiązana jest to świadczenie spełnić (art. 353 § 1 k.c.). Najważniejszym i najczęściej występującym w praktyce źródłem zobowiązań są umowy i z nich wypływać mogą uprawnienia inwestorów do zabudowy nieruchomości. Szczególne znaczenie będą miały umowy najmu (art. 659 i nast. k.c.) oraz dzierżawy (art. 693 i nast. k.c.). Treść tych umów będzie decydowała o możliwości korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem umowy na cele budowlane.

Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego inwestora określonego obiektu budowlanego. Zgoda taka nie może być dorozumiana. Jednocześnie zgoda właściciela gruntu (użytkownika wieczystego) na budowę, która została udzielona inwestorowi i wyrażona przez niego jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może być warunkowa, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie tak udzielonej zgody na budowę stanowi rażące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa Budowlanego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodził, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury swej są przyszłe i niepewne. Prawo to musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwolenie na budowę, a nie zależnym od warunków, o których spełnieniu bądź nie spełnieniu mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/06).

W odwołaniu od skarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarząd [...] wskazał, że

[...]. w dalszym ciągu nie akceptuje wykonania przedmiotowej inwestycji na terenie, którego jest właścicielem oraz "nie akceptuje realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadownieniu na terenie dzierżawionym otwartych wiat".

Z uwagi na powyższe pismem z dnia 29 marca 2017 r. wezwano pełnomocnika Zarządu [...] do wskazania czy Zarząd [...] wyraża zgodę na realizację inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowano, że Zarząd Spółki "(...) podtrzymuje wniesione odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. i zawarte w nim wnioski i twierdzenia, w tym oświadczenie o niewyrażeniu zgody na realizowanie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w szczególności w zakresie projektowanego posadowienia otwartych wiat i proponowanego rozwiązania odprowadzenia ścieków z miejsca magazynowania odpadów do sieci kanalizacji deszczowej"

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że Zarząd [...] nie wyraża obecnie zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Tym samym [...] nie dysponuje obecnie prawem do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...], obr. [...], na cele budowlane, co obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda Zarząd [...] oraz [...] dnia [...] marca 2012 r. zawarły umowę dzierżawy działek o nr. ew. [...] i [...], obr. [...], "z przeznaczeniem na budowę i działalność [...] otrzymywanych z utylizacji gumy, plastiku, zasadniczo opon i dystrybucji produktów wytwarzanych w procesie utylizacji" (art. 2 pkt 1 umowy dzierżawy), to obecnie Zarząd [...] nie wyraża już zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że to sąd cywilny, a nie organ administracji publicznej ma kompetencję do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. Przyjąć jednak trzeba, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającego inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego.

Odnosząc się do podnoszonego w pismach z 20 marca 2017 r., 14 kwietnia 2017 r. oraz 4 maja 2017 r., wniosku pełnomocnika inwestora o wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (z uwagi na brak skutecznego uzupełnienia braków formalnych) organ wskazał, ze zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych aprobowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (por. wyrok NSA z 11 marca 2011r. sygn. akt II GSK 337/10, wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13, wyrok WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r. , sygn. akt I SA/OI 616/15).

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] z siedzibą w [...], zarzucając naruszenia:

1. art. 64 § 2 kpa. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przez organ II instancji, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do rozpoznania odwołania, którego braków formalnych strona nie uzupełniła w terminie, co powinno skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalność odwołania,

2. art. 134 kpa w zw. z art. 40 § 2 zdanie 1 i w zw. z art. 63 § 3 zdanie 1 i art. 33 § 3 kpa poprzez rozpoznanie odwołania pomimo tego, że zachodziły podstawy do odmowy jego rozpoznania z uwagi na fakt, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie uzupełniła braków odwołania w terminie, co obligowało organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania,

3. art. 3 pkt 11 prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy inwestor posiadał tytuł prawny do nieruchomości wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, tj. umowy dzierżawy, którego to prawa użytkownik wieczysty nie kwestionował,

4. art. 7, 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego i art. 33 ust. 2 pkt. 2 prawa budowlanego i w rezultacie uwzględnienie odwołania pomimo braku podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty i drogi pożarowej na terenie [...] w [...] (teren portu morskiego w [...]) na działkach o nr. ew. [...] i [...], obr. [...].

Zdaniem skarżącego błędne zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ II instancji spowodowało rozpoznanie niedopuszczalnego odwołania, co oznacza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odwołanie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty i drogi pożarowej na terenie [...] w [...], na działkach nr. ew. [...] i [...] obr. [...].

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostało precyzyjnie określone w Rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), który zawiera m.in. przepisy określające zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy. Stosownie do jego treści, organ musi przede wszystkim ocenić zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń.

Inwestor musi spełnić również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, tj. przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt. 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełnienia dalszych warunków.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów wskazać należy, że podstawowy, najdalej idący zarzut dotyczy kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji, która zdaniem strony skarżącej wydana została bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tę kwalifikowaną formalną wadliwość skarżący upatruje w rozpoznaniu odwołania, którego braku strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie uzupełniła w terminie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie podziela postawionego zarzutu. Wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania wniesionego przez adwokata P. K., który na żadnym wcześniejszym etapie postępowania nie reprezentował Zarządu [...] z siedzibą w [...], zostało skierowane zarówno do adwokata P. K., jak i uczestnika postępowania Zarządu [...], który w wyznaczonym siedmiodniowym terminie przesłał pismo, które w ocenie Sądu, uzupełniło braki formalne odwołania.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa Budowlanego.

W sprawie nie jest sporne, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] marca 2012 r. z Zarządem [...], z której wynika, że Wydzierżawiający (Zarząd [...]) oddaje Dzierżawcy ([...]) działki inwestycyjne objęte projektem budowlanym z przeznaczeniem na budowę i działalność [...], który ma być realizowany w dwóch etapach.

Powstały na podstawie zawartej umowy stosunek zobowiązaniowy obowiązywał strony w toku całego postępowania i do dnia orzekania przez Sąd nie został rozwiązany. Oznacza to, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane.

Wszelkie rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utracie tegoż prawa na skutek przesłania organowi przez Zarząd [...] pisma o braku aktualnej zgody na realizację II etapu inwestycji nie mogą być skuteczne dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa dzierżawy z dnia [...] marca 2012 r.

W kontekście obowiązku złożenia oświadczenia w posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wypowiadały się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. syg. akt II OSK 1321/16 wskazano iż organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, ma które się powołuje. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Oświadczenie to składane pod rygorem odpowiedzialności karnej jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 p.b.

Podsumowując Sąd uznał, iż inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...] obr. [...] na cele budowlane, co oznacza spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust.4 pkt. 2 Prawo Budowlane. Odmienna ocena przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożonych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentów skutkowała wydaniem zakwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa materialnego ( art. 35 ust. 4 Prawo budowlanego).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na postawie art. 200 cytowanej ustawy.