Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu A. G.-S., K. S.-M., B. S., M. S.-M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala sprzeciw. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwaną k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...]2019 r. nr [...] w przedmiocie:

1.ustalenia odszkodowania w wysokości 144.400,00 zł za szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 55, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 244,

2.przyznania kwoty odszkodowania na rzecz W. S.,

3.zobowiązania PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz do dostarczenia organowi orzekającemu dokumentu potwierdzającego wypłatę uprawnionemu tego odszkodowania celem załączenia do akt.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2017,r. sygn. akt II SA/Łd 629/17. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016r., W. S., następca prawny M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się odszkodowania wskutek przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez działkę nr 244 położoną w Ł. przy ul. A 55 zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. Ś. nr IV-[...]z dnia [...]1976r.

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. Ś. nr [...]z dnia [...]1976r. orzeczono o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu Ł. Miasto na przeprowadzenie linii 110 kV R. R. przez szereg nieruchomości w pasie operacyjnym o szerokości 16 m. Według podanego w sentencji decyzji zestawienia, linię poprowadzono przez działkę nr 90 położoną w obrębie [...], stanowiącą własność M. S., zamieszkałego w Ł. przy ul. A 55.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 1993r., sygn. akt V Ns II 1544/92, spadek po M. S. nabył na podstawie testamentu z dnia 10 września 1981r., otwartego i ogłoszonego w sprawie sygn. akt V Ns II 1545/93, W. J. S. w całości. Jednakże w toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu 30 kwietnia 2019r,. zmarł wnioskodawca W. S.. Stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020r., sygn. akt II Ns 179/20, spadek po W. S. nabyły: A. G.-S., K. S.-M., M. S.-M. i B. S.. Spadkobierczynie podtrzymały dotychczasowy wniosek o odszkodowanie (pismo z dnia 19 listopada 2020r.).

Odwołując się do art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), zwaną u.g.n., Wojewoda wyjaśnił, że kwestią zasadniczą wymagającą wnikliwego i szczegółowego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie w pierwszej kolejności, czy odszkodowanie z tytułu wykonania decyzji z 1976r. nie zostało jak dotąd ustalone i wypłacone na rzecz uprawnionego podmiotu. Organ I instancji nie odnalazł żadnych dokumentów wskazujących, iż poprzedniemu właścicielowi bądź jego spadkobiercy zostało wypłacone odszkodowanie w związku z budową przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Nieodnalezienie decyzji nie pozwala od razu na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja odszkodowawcza nie została w ogóle wydana. Skoro bowiem nie odnaleziono decyzji odszkodowawczej, organ powinien posłużyć się wszelkimi innymi dowodami pozwalającymi na ustalenie, czy faktycznie odszkodowanie zostało ustalone i wpłacone na rzecz ówczesnego właściciela działki, działając zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że w będącej przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzji z dnia 21 czerwca 2017r. Wojewoda [...] wskazał, że w przypadku, gdy organ nie dotrze do dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania lub odstąpieniu od jego wypłaty powinien przyjąć zeznania świadków, a jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostaną niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może stosownie do przepisu art. 86 k.p.a., przesłuchać stronę. Pomimo powyższego, jak dotąd organ nie ustalił kręgu osób mogących świadczyć w przedmiotowej sprawie, czym również nie wykonał wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu, wskazującego w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2017r. (przedostatni akapit) na konieczność przesłuchania świadków.

W ocenie zatem Wojewody, organ I instancji powinien ustalić osoby, które w 1976r. były stronami i adresatami przedmiotowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, które same mogą świadczyć na podstawie własnych doświadczeń, czy wówczas były wydawane decyzje administracyjne oraz czy było wypłacane w trybie administracyjnym odszkodowanie bądź na zasadzie porozumienia stron. Ponadto, w tej sprawie świadków należy poszukiwać również po stronie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, tym bardziej, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016r. PGE Dystrybucja SA podała, że dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowania nie zachowały się ze względu na "okres czasu, jaki upłynął od daty budowy linii". Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na przepisy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczące przesłuchanie świadków oraz podniósł, że w dotychczasowym postępowaniu, pismem z dnia 20 lipca 2017r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 50 i art. 86 k.p.a., do udzielenia odpowiedzi na postawione w formularzu pytanie, czy inwestor wypłacił odszkodowanie w drodze porozumienia, jednak przyjęcie oświadczenia w takiej formie nie spełnia wymogów określonych w rozdziałach 4 i 5 k.p.a. dotyczących przesłuchania świadków, a w szczególności naruszone zostały przepisy art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 86 § 2 k.p.a.

Zdaniem Wojewody, pismo z dnia 18 kwietnia 2018r. wzywające W.S. na podstawie art. 50 k.p.a. do osobistego stawienia się w charakterze strony, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w celu złożenia wyjaśnień w zakresie wypłaty odszkodowania, które skierowano również do pełnomocnika PGE Dystrybucja SA., nie spełnia wymogów dotyczących wezwań strony celem jej przesłuchania. W piśmie organ nie podał ściśle, że wzywa stronę w celu jej przesłuchania na daną okoliczność, a tego wymaga art. 50 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto, organ nie wskazał konkretnej daty i godziny przesłuchania strony, czym uniemożliwił uczestniczenie drugiej strony w przesłuchaniu, naruszając tym samym przepis art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W. S. stawił się w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 27 kwietnia 2018r., a zawiadomienie z dnia 18 kwietnia 2018r. pełnomocnik PGE Dystrybucja SA otrzymał dnia 24 kwietnia 2018r., a zatem nie został dochowany siedmiodniowy termin wynikający z art. 79 § 1 k.p.a., a wskazana strona nie została należycie zawiadomiona o czynności organu.

W ocenie Wojewody, w piśmie zatytułowanym "Protokół z przesłuchania świadka" nie została wskazana osoba przeprowadzająca przesłuchanie, brak też podpisu pracownika organu oraz nie jest wiadomym, jakie pytanie zostało skierowane do wnioskodawcy, a lakoniczność odpowiedzi pozwala na przypuszczenie, że nie podjęto się wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności pozwalających na wywiedzenie przez organ oceny, czy faktycznie stosowne odszkodowanie nie mogło być wypłacone. Jednocześnie zdaniem Wojewody nie jest wiadomym, na jakiej podstawie wnioskodawca twierdził, że po wybudowaniu linii jego poprzednik prawny nie otrzymał odszkodowania, jakie fakty mogą przemawiać za stanowiskiem strony i skąd posiada taką wiedzę. Wszystkie te okoliczności powinny być szczegółowo, dokładnie i wyczerpująco wyjaśnione przez organ podczas przesłuchania strony. Protokół z dnia 27 kwietnia 2018r. – w ocenie organu odwoławczego - nie spełnia zatem wymogów formalnych, o których mowa w art. 68 § 1 k.p.a., co tym samym oznacza, że nie może stanowić podstawy ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Tylko prawidłowo sporządzony protokół, tj. zgodnie z wymogami art. 68 k.p.a., może stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.

Dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 23 listopada 2018r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, Wojewoda stwierdził szereg wad, które dyskwalifikują opinię jako dowód w niniejszej sprawie. Po pierwsze, w części mającej za zadanie scharakteryzować przedmiot wyceny, w punkcie dotyczącym przeznaczenia, biegły podał, powołując się na zapisy "planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej m. Ł. z dnia [...]1972r.", że przedmiotowa nieruchomości zlokalizowana była według stanu z dnia 23 września 1976r. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji wynika natomiast, że według stanu z dnia 23 września 1976r. obowiązywał Ogólny Plan Perspektywiczny Zagospodarowania Przestrzennego Ł.na okres do 1990r. zatwierdzony uchwałą nr [...]Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...]1972r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. Ł. z [...]1972r. Nr [...], poz. [...]). Na podstawie rysunku planu dołączonego do pisma Urzędu Miasta Ł. z dnia [...]2016r. [...] można potwierdzić, że tereny, na których usytuowana była przedmiotowa działka była oznaczone symbolem MN - tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Wskazanie zatem w operacie szacunkowym przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie koreluje z zapisami planu obowiązującego w tym czasie. Przy czym – zdaniem Wojewody - bez znaczenia w sprawie pozostają uwzględnione przez biegłego zapisy planistyczne dla stanu aktualnego.

Ponadto, w ocenie Wojewody, określając w punkcie 7. operatu przeznaczenie wycenianego gruntu biegły pominął zupełnie fakt, że dla przedmiotowego terenu wydana została funkcjonująca w obrocie prawnym ważna decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...]1975r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii 110 kV R. – R., i nie dokonał w opinii stosownej analizy pod względem wpływu tego dokumentu na wartość szacowanego gruntu.

Zdaniem organu odwoławczego, wykazując się niekonsekwencją, biegły pomimo, że opisał w punkcie 7 operatu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, szacując wartość nieruchomości przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, podając na stronie 15 operatu, że "do analizy porównawczej przyjęto nieruchomości charakteryzujące się: podobnym mieszkaniowo-usługowym przeznaczeniem", czy na str. 14.: "obrót prawem własności nieruchomości zabudowanych o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz usługowym (...) nie jest obecnie zbyt częsty", uzasadniając jednocześnie w sposób nieuprawniony przyjęcie do porównań transakcji z okresu ponad dwóch lat poprzedzających wycenę. Przyjęcie w procesie szacowania przeznaczenia innego niż określone zgodnie z art. 154 u.g.n. stanowi naruszenie zarówno tego przepisu, jak i art. 130 u.g.n. oraz § 43 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. NR 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego rozporządzeniem.

Argumentując zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził, że szacując wartość nieruchomości biegły posłużył się w sposób nieuprawniony Krajowym Standardem Wyceny Specjalistycznym "Określanie wartości służebności przesyłu i wynagrodzenia za jej ustanowienie oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych" (str. 19 i nast. operatu), podczas gdy z punktu 2.1 podpunktu 2 Standardu wynika wprost, że nie może być stosowany w przypadku określania zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., a zatem również z tego względu operat jest wadliwy.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w opinii z dnia 23 listopada 2018r. biegły przyjął współczynnik K uwzględniając przy obliczeniu jego wartości, między innymi, czynnik o charakterze estetycznym i czynnik o charakterze emocjonalnym (str. 24 operatu), a elementy te nie zostały przewidziane w przepisie § 43 ust. 3 rozporządzenia. Organ dodał przy tym, że na błędne uwzględnienie przy szacowaniu wartości nieruchomości innych niż wymienione w § 43 ust. 3 rozporządzenia czynników wskazywał już w decyzji z dnia [...]2017r., a w wyroku z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Łd 629/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił zastrzeżenia. Sąd ten podzielił również pogląd organu II instancji w zakresie zastosowania pozaustawowego współczynnika kryterium obniżenia wartości nieruchomości określonego jako współkorzystanie z nieruchomości. W decyzji z dnia [...]2017r. Wojewoda [...] podał, że uwzględnienie cechy współkorzystania z nieruchomości w porównywalnym stopniu przez właściciela gruntu i przedsiębiorcę przesyłowego również nie znajduje uzasadnienia. Przedsiębiorca przesyłowy może korzystać bowiem z nieruchomości w przypadkach przewidzianych prawem, nie ma natomiast stałego dostępu do nieruchomości na zasadach podobnych właścicielowi, "w porównywalnym stopniu". W tym wyroku Sąd podał, że "nie ma mowy o współkorzystaniu z nieruchomości przez jego właściciela i operatora sieci w sytuacji, gdy nad nieruchomością przebiega linia energetyczna. Operator sieci nie korzysta z niej na co dzień, zaś konieczność wejścia na teren nieruchomości np. w celu usunięcia skutków awarii regulowana jest odrębnymi przepisami, w innym trybie ustalane jest wówczas odszkodowanie za ewentualne związane z tym szkody". Sąd podkreślił, że rozporządzenie w sprawie wyceny nie przewiduje zastosowania takiego współczynnika, jak współkorzystanie z nieruchomości przez jej właściciela i operatora sieci. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że w operacie z dnia 23 listopada 2018r. biegły uwzględnił czynnik współkorzystania z nieruchomości przez właściciela nieruchomości i przedsiębiorstwo przesyłowe w równym stopniu (zapisy w tekście na str. 24 operatu i tabela - kolumna trzecia, wiersz czwarty). Operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2018r. Wojewoda uznał zatem za sporządzony w sposób nierzetelny, naruszający przepisy prawa, co powoduje, że operat nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Wojewoda wskazał, że po ustaleniu, że odszkodowanie jest należne, należy sporządzić na nowo opinię z wartości nieruchomości i dokonanie jej oceny na podstawie art. 80 k.p.a. przez organ I instancji. Organ dodał przy tym, że nie jest możliwe sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do przedstawionego w odwołaniu zarzutu PGE Dystrybucja SA, dotyczącego obciążenia Spółki obowiązkiem zapłaty odszkodowania pomimo niewykazania następstwa prawnego wobec Skarbu Państwa, Wojewoda wyjaśnił, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 834/18, jaki zapadł w analogicznej sprawie dotyczącej nieruchomości sąsiedniej. W tej sprawie PGE Dystrybucja SA została zobowiązana do zapłaty odszkodowania za szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, po przedstawieniu wyjaśnień, analogicznych jak w decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie. Jak wiadomo, decyzja z dnia [...]1976r. została wydana na rzecz Zakładu Energetycznego Ł. - Miasto. Ustalając podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania organ I instancji wskazał, że w wyniku przekształceń organizacyjnych, jakie nastąpiły po dacie wydania przedmiotowej decyzji, następcą prawnym jednostki, na rzecz której wydano decyzję jest PGE Dystrybucja SA. Na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 12 lipca 1993r. przedsiębiorstwo państwowe Zakład Energetyczny Ł. - Miasto przekształcone zostało w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą [...] Zakład Energetyczny SA. Aktem notarialnym Rep. [...]z dnia 30 czerwca 2007r. nastąpiło zbycie przez [...] Zakład Energetyczny SA części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług dystrybucji energii elektrycznej i wykonywaniem zadań operatora systemu dystrybucyjnego na obszarze określonym w koncesji na przesyłanie energii elektrycznej z dnia 17 listopada 1998r. oraz decyzji w sprawie wyznaczenia [...] Zakładu Energetycznego SA na operatora systemu dystrybucyjnego z dnia 20 grudnia 2006r., poprzez wniesienie tego przedsiębiorstwa aportem do [...]ZE Dystrybucja sp. z o.o. Na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 27 października 2008r. nastąpiła zmiana nazwy spółki na PGE Dystrybucja Ł. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z dniem 31 sierpnia 2010r. nastąpiło połączenie spółek dystrybucyjnych. Połączenie spółek nastąpiło w trybie art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych, tj. przez przeniesienie całego majątku spółek przejmowanych między innymi majątku PGE Dystrybucja Ł. sp. z o.o. na spółkę przejmującą, którą jest PGE Dystrybucja SA z siedzibą w L.. PGE Dystrybucja Ł. sp. z o.o. została rozwiązana bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Spółka przejmująca PGE Dystrybucja SA wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółek przejmowanych, w tym między innymi spółki PGE Dystrybucja Ł. sp. z o.o.

Sprzeciw od tej decyzji złożyły A. G.-S.l, K. S.-M., B. S., M. S.-M., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu na rzecz każdej ze skarżących, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając ten sprzeciw pełnomocnik podniósł, że zebrany materiał dowodowy umożliwia utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a co najmniej braki są na tyle nieznaczne lub wymagają jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, że niezbędne czynności powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem II instancji.

Pełnomocnik skarżących podniósł również zastrzeżenia co do wskazań organu II instancji dotyczących czynności dowodowych, których dokonać ma organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Wskazał, że w sprawie jednoznacznie wykazano, że do dnia dzisiejszego nie ustalono żądanego odszkodowania i na tę okoliczność przedstawił, jaki materiał dowodowy został już zebrany. Pełnomocnik wyjaśnił również, że właścicielom innych działek, których dotyczyła decyzja z dnia [...] 1976r. nie wypłacono żadnego odszkodowania.

Zdaniem Wojewody, jeżeli organ II instancji uważał, ze jakiś innych krąg bliżej nieznanych osób w sprawie występowała, to sam powinien te osoby ustalić i je przesłuchać lub odebrać od nich oświadczenia, jednak - zdaniem pełnomocnika - takich osób nie ma.

Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że wydano już dwie opinie rzeczoznawcy, stąd wszystkie do nich wątpliwości możliwe były do uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego. Ponadto dodał, że część wątpliwości organu, co do opinii, w ogóle jest dość dziwna i nie związana z zasadami sporządzania operatów.

W odniesieniu do pasa przyjętego przez biegłego do wyliczeń, pełnomocnik wyjaśnił, że pas ten określony został w rozporządzeniu z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych a z linią elektroenergetyczną o napięciu 110 kV przebiegającą nad działką nr 22 skarżących, związana jest strefa ochronna o szerokości nie mniejszej niż 15 m licząc od skrajnych przewodów tej linii

W odpowiedzi na ten sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Na mocy art. 151a p.p.s.a. "sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" (§ 1), "w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw" (§ 2).

Na gruncie tej regulacji prawnej ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie obejmuje ona bowiem zgodności tej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (wyrok NSA z dnia 12 września 2018r., I OSK 2753/18, LEX nr 2645298). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniesienia sprzeciwu wyłączono zatem możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 12 października 2028r., I GSK 3027/18, LEX nr 2577791). Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018r., II OSK 2226/18, LEX nr 2536881, wyrok NSA z dnia 18 października 2018r., I OSK 3632/18, LEX nr 2580048, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., II OSK 1030/18, LEX nr 2489821).

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy zostały spełnione wymogi tego przepisu, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018r., II OSK 548/18, LEX nr 2483019). Jeżeli natomiast "określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne" (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018r., I OSK 2045/18, LEX nr 2530928).

Rozpoznając wniesiony w tej sprawie sprzeciw od decyzji kasacyjnej procesowej – Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Natomiast stosownie do art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (§ 1); "jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję" (§ 2); "przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy" (§ 3); "przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione" (§ 4).

Zważywszy na wskazaną regulację kompetencji organu odwoławczego - Sąd zauważa, że art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. łącznie zakreślają granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020r., II OSK 442/20, LEX nr 3056843, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 496/20, LEX nr 2965497, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019r., IV SA/Po 784/19, LEX nr 2733229, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2020r., II SA/Wa 411/20, LEX nr 3041299). W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym dyspozycji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019r., III SA/Gd 115/19, LEX nr 2751743, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005r., III SA/Wa 1251/04, LEX nr 169324, czy wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000r., I SA/Ka 2466/98, niepubl.). Jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia, a zatem w istocie nie rozpoznano sprawy, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2020r., II SA/Sz 247/20, LEX nr 3009435). Aby zapewnić realizację tej zasady ustawodawca ograniczył zatem możliwość przeprowadzania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym jedynie do niewielkiego zakresu (uzupełniającego).

Organ odwoławczy może przeprowadzić (samodzielnie bądź zlecić to organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.) dodatkowe postępowanie jedynie "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", a więc będzie ono stanowiło dopełnienie (w niezbyt dużym zakresie) postępowania dowodowego już przeprowadzonego przez organ I instancji. Większość faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odwoławczy może być zatem tylko "dodatkowym" w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji a wymieniony organ nie może przeprowadzić tego postępowania w całym zakresie bądź w znacznej części, lecz jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019r., II SA/Kr 588/19, LEX nr 2728006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 228/06, Lex nr 204463).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że załączone akta administracyjne, zwłaszcza zaś treść opinii powołanego przez organ biegłego, stanowiły uprawnioną postawę do zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odwoławcze odpowiada prawu, w tej sprawie nie mogła bowiem zapaść merytoryczna decyzji odwoławcza. Żadna ze stron postępowania nie dostrzegła tego, iż sporny w tej sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia odwoławczego nie tyle z uwagi na wskazywane przez Wojewodę jego wady, co z uwagi na fakt, iż na etapie postępowania odwoławczego operat ten utracił swoją ważność. Skoro zaś postępowanie w sprawie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości jest postępowaniem dwuinstancyjnym, to Wojewoda – rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej – powinien działać tak jakby sprawa ta nie była jeszcze rozpoznana. Z tym wiąże się natomiast – wynikający z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego we własnym zakresie, w tym na okoliczność ważności operatu. Zasada dwuinstancyjności wymagała bowiem, aby konieczny do opracowania operat szacunkowy był przedmiotem oceny przez dwa organy, usytuowane na różnych szczeblach struktury organów administracji publicznej. Zlecenie zatem w toku postępowania odwoławczego sporządzenia nowego operatu skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie to przeprowadziłby bowiem organ odwoławczy, a strony pozbawione zostałyby dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne i samodzielne organy. Materiał dowodowy przedstawiony przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem nie dawał Wojewodzie podstaw do rozpoznania merytorycznie sprawy i wypowiadania się co do wysokości ustalonego odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Sąd zauważa, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. "operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Natomiast na mocy ust. 4 art. 156 u.g.n. "operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Na gruncie tego przepisu judykatura podnosi, że "operat może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Dalsze procedowanie przez organ w oparciu o powyższy dokument może odbywać się jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego i to w okresie kolejnych 12 miesięcy od jego potwierdzenia, pod warunkiem, że nie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 4 u.g.n.) - wyrok NSA z dnia 12 października 2017r., I OSK 901/17, LEX nr 2440372. Podnosi się, że "(...) przepisy prawa obligują rzeczoznawcę by, sporządzając tego rodzaju opinię, dochował także spełnienia określonych wymogów prawnych. Jednym z nich jest obowiązek nadania operatowi szacunkowemu - w sposób przewidziany prawem - klauzuli ważności, o której mowa w art. 156 ust. 4. u.g.n. Po myśli bowiem art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie natomiast powyższego terminu, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Owo potwierdzenie następuje zaś przez umieszczenie klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził" (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019r., OSK 608/17, LEX nr 2634376). "Odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że przyczyną takiego stanu rzeczy była bezczynność organu odwoławczego. W takim przypadku techniczno-procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania" (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010r., I OSK 564/09, LEX nr 898206). Co istotne "termin aktualności operatu szacunkowego dotyczy także organu odwoławczego, bowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania" (tak wyrok NSA z dnia 1 marca 2017r., I OSK 1074/15, LEX nr 2316835, wyrok NSA z dnia 2 października 2012r., II OSK 1058/11, LEX nr 1234113). "Organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018r., I OSK 854/16, LEX nr 2478887). "To organy administracji obu instancji, jako organy meriti, dokonują ustaleń faktycznych na podstawie operatu szacunkowego, toteż okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 § 3 u.g.n., winien tyczyć się wyłącznie aktów administracyjnych. Tym samym, winien być brany pod uwagę według daty na dzień wydania aktu pierwszoinstancyjnego oraz odwoławczego" (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020r., II FSK 1943/18, LEX nr 3096288). Natomiast "brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy" (wyrok NSA z dnia 2 października 2012r., II OSK 1058/11, LEX nr 1234113).

Zważywszy na powyższą regulację prawną Sąd stwierdza, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez organ pierwszej instancji operat szacunkowy utracił ważność w dacie wydawania decyzji odwoławczej, co oznacza, iż nie mógłby on stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia odwoławczego. Operat ten został bowiem sporządzony w dniu 23 listopada 2018r., w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej, co miało miejsce w dniu [...]., był on ważny i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Jednakże w dacie wydawania przez Wojewodę decyzji odwoławczej w dniu [...]. utracił on już swoją aktualność. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, by operat ten został poddany aktualizacji. Ta okoliczność już – pomijając podnoszone przez Wojewodę wady tego operatu - uzasadniała zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi ona bowiem o istotnej wadliwości procesowej przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i wyjaśniającego, uniemożliwiającej ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania, co wymaga jego powtórzenia w zakresie wysokości odszkodowania. Istotę sprawy odszkodowania stanowi przecież ustalenia wysokości tego odszkodowania, a specyfika dowodu z operatu szacunkowego uzasadnia umożliwienie stronom postępowania wnoszenia o uzupełnienie operatu czy jego skorygowanie. Stronom przysługuje bowiem prawo kwestionowania operatu i zgłaszania do niego uwag czy uzupełnienia operatu, a następnie domagania się kontroli prawidłowości operatu przez organy obu instancji.

Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że wobec zgonu W. S. zdezaktualizowały się wytyczne podjętego w tej sprawie wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Łd 629/17. Poczynienie istotnej dla sprawy okoliczności wypłaty poprzedniemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania w drodze przesłuchania W. S. jest niemożliwe. Okoliczność tę – w razie wyczerpania środków dowodowych organy ponownie rozpoznając sprawę – obowiązane będą ocenić na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego stosując reguły swobodnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 2 p.p.sa., oddalił sprzeciw.

B.A.