Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 345/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z.F. R. S.A. w W. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...]2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...]2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Z. F.R.S.A. w W. kwotę 5384 (pięć tysięcy trzysta osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzjącej (Zarząd, IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 (RPOWŚ), decyzją z [...]2018 r.

nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...]2018 r. nr [...] określającą Kancelarii Prawnej Z.F. R. S.A. w W., jako zarządcy w postepowaniu sanacyjnym Beneficjenta Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego Spółki D. S.A., przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...]zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dofinansowania, tj. od 12 lutego 2017 r. do dnia ich zwrotu i nakazującą Kancelarii wpłatę należności w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że D. S.A. przystąpiła do konkursu zamkniętego, składając w dniu 29 kwietnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy D. S.A. poprzez wdrożenie nowej, innowacyjnej usługi nadawania certyfikatu jakości zasobooszczędnego, zdrowego budynku G. S.".

Instytucja Zarządzająca zawarła ze Spółką D. jako beneficjentem w dniu 6 czerwca 2017 r. umowę o dofinansowanie Projektu. W dniu 12 czerwca 2017 r. Spółka złożyła wniosek o płatność, w którym wnioskowała o wypłatę zaliczki ze środków EFRR w wysokości [...]zł. Powyższa kwota została jej wypłacona 12 lipca 2017 r. Przeprowadzona przez IZ kontrola kontrola dokumentów w ramach rozliczenia zaliczki, wykazała, że do rozliczenia kolejnym wnioskiem o płatność pozostało [...]zł. Ponadto ustalono, że na potrzeby realizacji Projektu beneficjent zakupił, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie zakupu, fabrycznie nowe oprogramowanie, 3 sztuki stacji roboczych, 3 sztuki monitorów, 2 sztuki komputerów przenośnych, urządzenie wielofunkcyjne, z tym, że zakup oprogramowania został dokonany z naruszeniem umowy o dofinansowanie ze względu na niedozwoloną, w stosunku do treści oferty, zmianę postanowień umowy, poprzez zmianę terminu realizacji zamówienia. W związku z ustaleniami, IZ na podstawie art. 143 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 9 ust. 2 pkt. 8 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowej w pespektywie finansowej 2014-2020 oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, ustaliła wartość wydatków niekwalifikowalnych poniesionych ze środków EFRR na kwotę [...] zł.

Pismem z dnia 25 października 2017 r., Spółka poinformowała IZ o złożonym wniosku o restrukturyzację, o upadłość z zastrzeżeniem pierwszeństwa rozpatrywania wniosku o restrukturyzację, oraz o rezygnacji z realizacji projektu w związku z utratą płynności finansowej. Jednocześnie zwróciła się z prośbą o odstąpienie od postanowień zawartych w § 24 ust. 6 umowy o dofinansowanie, wskazując, iż część wskaźników projektu została osiągnięta, a projekt był realizowany zgodnie z obowiązującym prawem. IZ poinformowała beneficjenta o niemożności odstąpienia od postanowień zawartych w § 24 ust. 6 umowy.

Beneficjent pomimo rezygnacji z dalszej realizacji Projektu, wezwania przez IZ do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 u.f.p., mając też świadomość niepełnego rozliczenia otrzymanej w dniu 12 lipca 2017 r. płatności zaliczkowej, nie dokonał zwrotu pobranych środków.

Wobec braku zwrotu dofinansowania, IZ wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez Beneficjenta dofinansowania wraz z odsetkami. Na wezwanie organu, Kancelaria Prawna Z. F. R. S.A. w W., która jako zarządca w postępowaniu sanacyjnym spółki D. S.A. zwróciła się o udzielenie wyjaśnień dotyczących nieprawidłowości w realizacji Projektu przez Spółkę, doręczyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach V Wydział Gospodarczy Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych z dnia 12 stycznia 2018 r. o otwarciu wobec D. S.A. postępowania sanacyjnego, odebraniu dłużnikowi zarządu własnego, wyznaczeniu sędziego komisarza oraz wyznaczeniu zarządcy w osobie spółki Z. F. R.S.A.

Rozpatrujac ponownie zgromadzony materiał dowodowy IZ podtrzymała stanowisko, że w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p., gdyż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wykorzystane z naruszeniem procedur wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu okres realizacji projektu, stanowiący jednocześnie okres kwalifikowalności wydatków w ramach projektu został ustalony przez Beneficjenta od dnia 15 marca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Przez zakończenie realizacji - należy rozumieć sytuację, w której spełnione są kumulatywnie dwa kryteria: wszystkie działania związane z realizacją projektu zostały faktycznie wykonane (żadna dalsza czynność nie jest wymagana do zakończenia projektu), wszystkie wydatki zostały poniesione (żadne dalsze płatności nie będą już ponoszone przez beneficjenta). Beneficjent miał obowiązek osiągnięcia celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie. Oznacza to, iż powinien w okresie kwalifikowalności wydatków zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu, a zakończenie realizacji projektu oznaczało wykonanie pełnego zakresu rzeczowego projektu.

Osiągnięcie założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu rozliczane jest na etapie końcowego wniosku o płatność. Zakończenie Projektu, zgodnie z art. 2 pkt 14 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2016, zwanego dalej: Rozporządzeniem ogólnym, oznacza, że Projekt zakończony to taki, który został fizycznie ukończony lub w pełni zrealizowany i w odniesieniu do którego Beneficjent dokonał wszystkich płatności oraz uzyskał odpowiedni wkład publiczny.

Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową, zgodną z Harmonogramem rzeczowo-finansowym jego realizację oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie, w trakcie realizacji projektu jak i w okresie jego trwałości.

W związku z faktem, iż Beneficjent zrezygnował z dalszej realizacji Projektu, a zatem nie osiągnie pozostałych, zakładanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu, a także nie będzie w stanie utrzymać wskaźników już osiągniętych przez okres trwałości Projektu, środki przekazane Beneficjentowi na realizację Projektu podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Naruszenie powyższych zapisów umowy przez Stronę polegało na nie osiągnięciu zakładanych celów Projektu poprzez nie zrealizowanie w pełnym zakresie wskaźnika inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw (dotacje) (CI 6 (zł), który został zrealizowany w 25,32% wartości docelowej, co potwierdziła przeprowadzona kontrola w trakcie jego realizacji, a także niezrealizowaniu wskaźnika wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach, niezrealizowaniu wskaźnika liczba wprowadzonych innowacji produktowych oraz wskaźnika liczby wprowadzonych innowacji nie technologicznych, nie zakończeniu zachowania trwałości realizowanego Projektu poprzez rezygnację z dalszej jego realizacji. Beneficjent naruszył procedury wydatkowania środków unijnych wskazane w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych, polegające na braku spełnienia wymogów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne m.in. poprzez brak realizacji celów i wskaźników Projektu w okresie jego realizacji, braku jego zrealizowania, następstwem czego musi być także brak spełnienia wymogu utrzymania tych wskaźników produktu i rezultatu w okresie trwałości Projektu, który to okres jeszcze się nie rozpoczął.

Odnosząc się do zarzutu Spółki organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ nie brał pod uwagę przesłanki ewentualnego braku "oszukańczego bankructwa", gdyż dotyczy ona okresu trwałości projektu, a nie jego realizacji. Organ przywołał treść rozdziału 5.3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" podkreślając, że przepisy wytycznych w zakresie wyłączenia zasady trwałości dotyczą jedynie postępowania upadłościowego, a nie restrukturyzacyjnego. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie miałyby zastosowania, nawet gdyby rozpoczął się okres trwałości projektu, co nie miało miejsca.

Organ wskazując na unormowanie § 7 pkt 1 i pkt 2 umowy o dofinansowanie podkreślił, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji Projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu Projektu. Beneficjent nie tylko nie osiągnął zakładanych celów projektu na koniec jego realizacji, ale nawet nie zakończył jego realizacji.

Ze środków EFRR, które finansują RPOWŚ na lata 2014-2020, w tym ze środków przyznanych w ramach przedmiotowego konkursu, nie można dofinansowywać przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, pomoc może być udzielana przedsiębiorcom, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1407/2013, oraz przypadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006. W art. 3 ust. 3 lit. d Rozporządzenia NR 1301/2013 wskazano że "EFRR nie wspiera: "d) przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa;"

W ocenie IZ, w sytuacji, gdy Beneficjent nie zakończył realizacji Projektu i nie osiągnął, a tym samym nie utrzymał określonych celów Projektu, naruszając procedury wydatkowania środków unijnych, co skutkuje wykorzystaniem dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, brak żądania zwrotu takiego dofinansowania oznaczałoby de facto przyznanie pomocy przedsiębiorstwu znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, co nie jest dozwolone ze środków EFRR w ramach przedmiotowego programu operacyjnego. Nie jest również możliwe rozważenie przesłanki "oszukańczego bankructwa", gdyż ta brana jest pod uwagę jedynie w okresie trwałości projektu, a nie na początku jego realizacji, szczególnie w sytuacji, gdy beneficjent pobrał kwotę dofinansowania jedynie w formie zaliczki, a następnie zrezygnował z realizacji projektu.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuciła naruszenie;

prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077) - dalej "u.f.p." poprzez błędne uznanie, że skarżąca naruszyła procedury wydatkowania środków unijnych wskazanych w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych, polegających na braku spełnienia wymogów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne m. in. poprzez brak realizacji celów wskaźników projektu w okresie jego realizacji, braku zrealizowania projektu;

- art. 71 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UĘ) nr 1303/2013 poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżąca jest obowiązana do zwrotu całości dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 na podstawie Umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...].

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku i Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej "k.p.a.": poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało uznaniem, iż Beneficjent - Zarządca D. S.A. w restrukturyzacji – Z. F. R. S.A. naruszył procedury wydatkowania środków unijnych wskazanych w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych, polegających na braku spełnienia wymogów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne m. in. poprzez brak realizacji celów wskaźników projektu w okresie jego realizacji, braku zrealizowania projektu;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, która winna się składać z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji; pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ich brak stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy; pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. - do organu odwoławczego;

- art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy tak, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez Stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

- art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez Organ realizacji zasady zapewniającej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż powinien on znaleźć zastosowanie.

Uzasadniając zarzuty skarżąca przedstawiła założenia i cele Projektu, który w jej ocenie był realizowany zgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie. Wskazała, że postanowieniem z 12 stycznia 2018 roku Sąd Rejonowy w Kielcach V Wydział Gospodarczy Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, w sprawie sygn. akt. V GU 271/17 otworzył postępowanie sanacyjne dłużnika D. S.A., z uwagi na trudną sytuację finansową spółki. Odwołała się do treści art. 3 ustawy Prawo restrukturyzacyjne wskazując na cel postępowania restrukturyzacyjnego, którym jest uniknięcie ogłoszenia upadłości dłużnika poprzez umożliwienie mu restrukturyzacji w drodze zawarcia układu z wierzycielami, a w przypadku postępowania sanacyjnego - również przez przeprowadzenie działań sanacyjnych, przy zabezpieczeniu słusznych praw wierzycieli. Działaniami sanacyjnymi są czynności prawne i faktyczne, które zmierzają do poprawy sytuacji ekonomicznej dłużnika i mają na celu przywrócenie dłużnikowi zdolności do wykonywania zobowiązań, przy jednoczesnej ochronie przed egzekucją. Zachowanie przedsiębiorstwa dłużnika w wielu przypadkach jest znacznie korzystniejsze dla wierzycieli niż jego likwidacja. Przywołując przepis art. 71 Rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 1 ust. 1 Rozporządzenia 2015/848 w sprawie postępowania upadłościowego wyraziła pogląd, że postępowanie sanacyjne, (postępowanie restrukturyzacyjne), które wszczęto wobec D. S.A. należy; kwalifikować jako postępowanie upadłościowe w rozumieniu Rozporządzenia nr 1303/2013, zatem zachodzą wszelkie przesłanki do zastosowania wobec Beneficjenta art. 71 ust. 4 tego rozporządzenia.

Według Spółki nie sposób uznać, iż Beneficjent naruszył przepisy u.f.p. poprzez naruszenie procedury wydatkowania środków unijnych wskazanych w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych, polegające na braku spełnienia wymogów pozwalających na uznanie wydatków za kwalifikowalne m. in. poprzez brak realizacji celów wskaźników Projektu w okresie jego realizacji, braku zrealizowania Projektu, na podstawie których organ wydał decyzję z [...] 2018 roku, a organ odwoławczy decyzję z dnia [...] 2018 roku.

Zdaniem Skarżacej organy nie zbadały wszystkich okoliczności i dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie. Oparły się na fragmentarycznym materiale dowodowym, pominęły w zupełności okoliczność wszczęcia postępowania sanacyjnego wobec D. S.A., o fakcie którym organ został niezwłocznie poinformowany przez Beneficjenta i Zarządcę. Decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji brak jest dostatecznej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji brak jest odniesienia się do kwestii naruszenia procedury wydatkowania środków unijnych wskazanych w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2018.2107) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak

i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. W konsekwencji sąd ma tym samym obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu innych uchybień niż przytoczone w skardze, w tym również stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że zaistniały okoliczności z art. 156 k.p.a., i to także wówczas, gdy w skardze nie podniesiono zarzutów w tym zakresie. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 ustawy p.p.s.a. - decyzji poprzedzającej, wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca, utrzymująca w mocy decyzję własną, określającą Kancelarii Prawnej Z. F. R. S.A., jako zarządcy w postępowaniu sanacyjnym Beneficjenta Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego Spółki D.S.A. przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł. z odsetkami z tytułu zwrotu całości dofinansowania, przyznanego jej w ramach umowy o dofinansowanie Projektu wraz z odsetkami.

W ocenie organu Spółka D. S.A. naruszyła procedury wydatkowania środków unijnych wyrażone w Umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych przez brak spełnienia wymogów pozwalających uznać wydatki za kwalifikowlane z uwagi na brak realizacji celów i wskaźników Projektu w okresie realizacji, nie zrealizowanie Projektu, czego konsekwencją jest brak spełnienia wymogu utrzymania wskaźników produktu i rezultatu w okresie jego trwałości, który to okres się nie rozpoczął.

Zdaniem skarżącej, organ niezasadnie orzekł o obowiązku zwrotu, bowiem z uwagi na wszczęcie w stosunku do D. S.A. postępowania sanacyjnego, które winno być kwalifikowane jako postępowanie upadłościowe w rozumieniu rozporządzenia nr 1303/2013, w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 74 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto, skarżąca zarzuca naruszenie przepisów procedury.

Przystępując do oceny tak zarysowanej kwestii spornej należy na wstępie ocenić, czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób czyniący zadość wymogom wynikającym z przepisów proceduralnych. Zawiadomieniem z 22 grudnia 2017 r. doręczonym D. S.A. w dniu 4 stycznia 2018 r., zostało wszczęte przez IZ w stosunku do Spółki postępowanie w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania. Postanowieniem z 12 stycznia 2017 r. Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział V Gospodarczy otwarto wobec D. S.A. postępowanie sanacyjne, odebrano spółce zarząd własny i wyznaczono sędziego komisarza oraz zarządcę - Kancelarię Prawną Z. F. R. S.A. w Warszawie.

Stosownie do treści art. 310 zdanie pierwsze ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1508 tj.), otwarcie postępowania sanacyjnego nie wyłącza możliwości wszczęcia przez wierzyciela postępowań sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych i przed sądami polubownymi w celu dochodzenia wierzytelności podlegających umieszczeniu w spisie wierzytelności. Zgodnie z art. 311 ust. 1 ustawy Prawo restrukturyzacyjne, postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym i na rzecz dłużnika. Wskazana regulacja jest odzwierciedleniem na gruncie prawa procesowego normy art. 53 ust 1 Prawa restrukturyzacyjnego, zgodnie z którą w sprawach dotyczących masy sanacyjnej zarządca dokonuje czynności na rachunek dłużnika, lecz w imieniu własnym. Zauważyć należy, że regulacje te są tożsame z regulacjami dotyczącymi syndyka w postępowaniu upadłościowym zawartymi w art. 144 i art. 160 prawa upadłościowego. Z powyższych względów poglądy orzecznictwa i doktryny wypracowane w stosunku do syndyka znajdują uzasadnienie dla konstrukcji pozycji prawnej zarządcy, która określa zarządcę jako podmiot działający w imieniu własnym, ale na rzecz dłużnika i są aktualne w odniesieniu do zarządcy wyznaczonego w restrukturyzacyjnym postępowaniu sanacyjnym. W orzecznictwie sądowym dotyczącym postępowań upadłościowych wskazuje się, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór. Brak legitymacji formalnej upadłego nie jest bowiem równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Stwierdzenie ustawodawcy, że syndyk jest stroną w postępowaniach dotyczących masy upadłości oznacza, iż przysługuje mu legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Jest to jednak strona w znaczeniu wyłącznie formalnym. Syndyk działa bowiem w imieniu własnym. Jednakże w znaczeniu materialnym stroną pozostaje nadal upadły, który jest podmiotem stosunku prawnego, którego postępowanie dotyczy. Świadczenia stanowiące przedmiot postępowania zasądzane są na rzecz lub od upadłego (tak Sąd Najwyższy w wyrokach z 7 października 2004 roku, IV CK 86/04, Legalis numer 67325, z 16 stycznia 2009 roku, III CSK 244/08, Legalis numer 235114 i z 19 stycznia 2012 roku, IV CSK 206/11, Legalis numer 480487 oraz w postanowieniu z 21 lipca 2011 roku, V CZ 37/11, Legalis numer 1182802). Jak wskazał SN w wyroku z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV CSK 379/16 "z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym – jako podmiot stosunku prawnego z którego wyniknął określony spór. W konsekwencji działający w imieniu własnym syndyk – jako powód bądź pozwany, jest adresatem orzeczenia zawartego w wyroku toczącej się z jego udziałem sprawy. Świadczenia dochodzone przez syndyka lub przeciwko niemu podlegają zasądzeniu na rzecz lub od upadłego. Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r. sygn. akt FSK 2449/04, z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I GSK 975/09, WSA w Krakowie z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1878/11 dostępne, jak pozostałe orzeczenia na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wobec wszczęcia w stosunku do D. S.A. sanacyjnego postępowania restrukturyzacyjnego, po wszczęciu postępowania o zwrot całości dofinansowania, zarządca - Kancelaria Prawna Z. F. R. S.A. uzyskała legitymację formalną do występowania w sprawie, natomiast stroną stosunku materialnoprawnego wynikającego z umowy o dofinansowanie, którego zwrot jest przedmiotem niniejszego postępowania, pozostała Spółka. Zgodnie bowiem ze wskazanym wyżej art. 311 ust. 1 ustawy Prawo restrukturyzacyjne, zarządca posiada legitymację formalną do występowania w sprawie. Prawidłowo zatem organ od podjęcia wiadomości o ustanowieniu zarządcy dokonywał wszelkich doręczeń zarządcy jako podmiotowi, który działa w imieniu własnym, ale na rzecz Spółki. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wynik postępowania może mieć wpływ na stan masy sanacyjnej, a tym samym możliwość zaspokojenia się z niej wierzycieli. Masa sanacyjna, którą tworzy mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika powstaje z dniem otwarcia postępowania sanacyjnego (art. 294 prawa restrukturyzacyjnego). Stanowi ona zespół składników majątkowych służących prowadzeniu przedsiębiorstwa dłużnika w ramach postępowania sanacyjnego, z tym, że w odróżnieniu od masy upadłości nie służy bezpośrednio zaspokojeniu wierzycieli. Służy natomiast generowaniu wpływów gotówkowych, przeznaczanych na zaspokojenie wierzycieli w ramach wykonania układu. Prowadzone postępowania, niezależnie w jakim charakterze występuje dłużnik, których wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej wierzycieli dotyczą tym samym masy sanacyjnej.

Podstawienie procesowe zarządcy nie oznacza natomiast, że stał się on stroną postępowania w znaczeniu materialnoprawnym – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na jej sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Jak wskazano wyżej z datą wydania orzeczenia o restrukturyzacji, odebraniu spółce zarządu własnego i wyznaczeniu zarządcy, jakkolwiek Spółka utraciła legitymację w znaczeniu formalnym, nie doszło do przejęcia ogółu praw i obowiązków przez zarządcę, nie stał się on podmiotem praw i obowiązków w miejsce Spółki. Nałożenie zatem na zarządcę, któremu nie przysługuje przymiot strony w znaczeniu materialnoprawnym obowiązku zwrotu dofinansowania pobranego przez Spółkę przesądza o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, tym samym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 543/09).

Organ nakładając na Kancelarię jako zarządcę obowiązek zwrotu całości dofinansowania nie wyjaśnił przesłanek dla których uznał, że to zarządcy służy przymiot strony w znaczeniu materialnoprawnym, a tym samym, że na nim ciąży obowiązek zwrotu dofinansowania. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tej kwestii, argumentacja organu koncentruje się na okolicznościach uzasadniających obowiązek zwrotu, które organ odnosi do działań beneficjenta - spółki D.. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że oznaczenie podmiotu na który zostaje nałożony obowiązek nie może budzić wątpliwości i nie jest możliwe zaakceptowanie występującej w rozpoznawanej sprawie sytuacji, kiedy obowiązek zwrotu dofinansowania został nałożony na podmiot nie mający przymiotu strony w znaczeniu materialnym. Skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu, który z uwagi na obiektywne okoliczności nie może być uznany za stronę postępowania, stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na charakter stwierdzonych wadliwości, skutkujący bezwzględną koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego decyzji wydanych w sprawie, przedwczesne stało się dokonywanie przez Sąd oceny wydanych w sprawie decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 tj.), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.