Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 604/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184 ust. 1, ar.t 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. prof. (...) w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] P. w S. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "beneficjent") realizowała w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki projekt pn. "[...]".

Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL) przeprowadziła kontrolę w skarżącej i dokonała weryfikacji dokumentacji dotyczącej zatrudnienia A.P. w projektach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) oraz w działalności pozaprojektowej. W trakcie kontroli ustalono, że A.P. jako pracownik etatowy beneficjenta została dodatkowo zaangażowana na podstawie umów cywilnoprawnych w realizację czterech projektów w ramach PO KL, w tym również projektu nr [...]. W czasie zawierania umowy cywilnoprawnej w przedmiotowym projekcie A.P. była zaangażowana w realizację projektu nr [...] na podstawie aneksu do umowy o pracę. Działanie to uznano za niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których strona zobowiązana była na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

Na podstawie ww. wyników kontroli Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji (dalej: "Dyrektor ORE" lub "organ I instancji") pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 31.640,78 zł wraz z odsetkami. Wobec bezskutecznego upływu terminu zwrotu Dyrektor ORE wszczął z urzędu podstępowanie administracyjne w sprawie określenia stronie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W trakcie postępowania pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania światków A.P., J.R., M.Z., B.T. oraz pozostałych osób biorących udział w projekcie (razem 33 osoby). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Dyrektor ORE odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych osób.

W dniu [...] lipca 2016 r. Dyrektor ORE wydał decyzję nr [...] mocą której zobowiązał skarżąca do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu nr [...] w kwocie 31.640,78 zł, które zostało wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia zwrotu.

Po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że beneficjent realizował projekt nr [...] w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] maja 2012 r. Do pełnienia obowiązków na stanowisku koordynatora projektu w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] lutego 2012 r. strona zaangażowała A.P. na podstawie umowy zlecenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Jak ustalił Minister w okresie zaangażowania do ww. projektu A.P. dodatkowo:

1) była zatrudniona w P. w S. na pełen etat na podstawie wielokrotnie zmienianej umowy o prace z dnia [...] września 2008 r. na stanowisku głównego specjalisty ds. administracyjnych,

2) w okresie od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2012 r. otrzymywała dodatek projektowy do wynagrodzenia w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "[...]" (na podstawie aneksów do umowy o pracę z dnia [...] września 2009 r. i [...] grudnia 2009 r.);

3) w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2011 r. otrzymywała dodatek projektowy w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "[...]" (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] marca 2011 r.);

4) w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] marca 2012 r. otrzymywała dodatek projektowy w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "[...]" (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] lutego 2012 r.);

5) w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] marca 2012 r. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia przez P. w S. sp. z o.o. przy realizacji projektu pt.: "[...]".

Organ odwoławczy stwierdził więc, że w momencie zawarcia z A.P. w dniu [...] stycznia 2011 r. umowy zlecenie w ramach spornego projektu, była ona już zatrudniona u beneficjenta na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z treścią Wytycznych, obowiązujących w momencie angażowania A.P. do projektu, umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu powinna obejmować wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co ma być odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy poprzez wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które ta osoba będzie wykonywała w ramach projektu. Ponadto wszystkie zadania, w których realizację zaangażowany jest dany pracownik beneficjenta powinny zostać uregulowane w ramach umowy o pracę. Zdaniem Ministra przytoczone zapisy Wytycznych oznaczają bezwzględny zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań w projekcie na podstawie innych umów np. cywilnoprawnych.

Minister podkreślił, że jeżeli beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu, należy zmienić mu zakres obowiązków w ramach stosunku pracy. Chcąc więc zatrudnić A.P. do wykonywania obowiązków w ramach projektu nr [...], skarżąca powinna rozszerzyć jej zakres zadań w ramach umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. Niedopuszczalne było zawieranie dodatkowej umowy cywilnoprawnej z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Organ II instancji zauważył przy tym, że w przypadku innych projektów, do których realizacji była zaangażowana A.P., rozszerzano zakres jej obowiązków w ramach umowy o pracę, zawierając aneksy do umowy. Chcąc uniknąć naruszenia obowiązujących Wytycznych w spornym projekcie strona mogła postąpić analogicznie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zawierając w dniu [...] stycznia 2011 r. z A.P. umowę zlecenie nr [...] skarżąca naruszyła zapisy podrozdziału 4.5.1 Wytycznych pkt 1 lit. c) i pkt 2. Za zasadne Minister uznał więc dochodzenie zwrotu całości wydatków związanych z wynagrodzeniem A.P. w ramach umowy zlecenie uznanych przez organ I instancji za niekwalifikowalne.

Dalej Minister zaznaczył, iż kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie nr 1083/2006".

Strona zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, art. 73 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a także z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków: A.P., J.R., M.Z., B.T. oraz przesłuchania strony na okoliczność prawidłowości zrealizowania i rozliczenia spornego projektu oraz braku podstaw do żądania zwrotu kwoty 31.640,78 zł,

2. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie oceny w sposób dowolny, wyłącznie na podstawie wyników kontroli IZ PO KL,

3. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 8 k.p.a., polegające na:

a) niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli,

b) zaniechaniu zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych,

c) przeprowadzeniu postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p." poprzez:

a) nieuwzględnienie przy interpretacji zapisów sekcji 4.5.1. i 4.5.2. Wytycznych w wersji z dnia 21 grudnia 2010 r. opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz obowiązujących od dnia 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

b) nieuwzględnienie przy interpretacji Wytycznych ich wersji z dnia 15 grudnia 2011 r. obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r.,

2. art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie całości wynagrodzenia wypłaconego A.P. na podstawie umowy cywilnoprawnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. jako nieuzasadnionego wydatku a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

3. rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra oraz rozważenie uchylenia również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ORE zaznaczając, że wszystkie jej wnioski o płatność zostały merytorycznie zweryfikowane i zatwierdzone.

Zdaniem beneficjenta Wytyczne obowiązujące od dnia 21 grudnia 2010 r. nie przewidują obostrzeń, na które powołują się organy administracji, zatem nie mogą stanowić merytorycznej podstawy uzasadniającej orzeczenie o zwrocie kwoty dofinansowania. Roszczenie organu wynika z zawartej między nim a skarżącą umowy o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2011 r., więc w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w sprawie doszło do naruszenia jej postanowień, a strona uważa, że nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w § 13 ust. 1 ww. umowy. W kwestii "wydatków kwalifikowalnych" umowa w § 1 pkt 5 istotnie odsyła do Wytycznych, ale zapis art. 13 ust. 1 umowy do Wytycznych wprost się nie odnosi. Ponadto w obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasadach finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, brak jest zapisów, czy też stwierdzeń, z których wynikałaby teza, że udział w projekcie jako personel danego projektu w ramach aneksu do umowy o pracę powoduje, że z taką osobą nie ma możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej udziału w innym projekcie.

Skarżąca jest przekonania, iż zawarta w Wytycznych definicja "personelu projektu" odnosi się do danego, konkretnego projektu, a nie do wszystkich projektów, w których bierze udział beneficjent. Oznacza to, iż zmiana zakresu obowiązków pracownika w ramach aneksu do umowy o prace poprzez dodanie np. obowiązków koordynatora danego projektu, nie uniemożliwia zawarcia z tym samym pracownikiem umowy zlecenie obejmującej zupełnie inne rodzajowo zadania, niż wynika to z aneksowanej umowy o pracę. Dopuszczalność takiego rozwiązania przewiduje wprost sekcja 4.5.2 pkt 2 Wytycznych. Z tego względu nie można przyjąć, że zawarła umowę cywilnoprawną w ramach projektu "[...]" z osobą, która była już personelem tego projektu. Organy nie dokonały też jakiejkolwiek weryfikacji czy analizy w tym zakresie, w szczególności nie ustaliły, czy zadania i obowiązki wykonywane przez A.P. w ramach innych projektów pokrywały się z kwestionowanym projektem.

Kończąc beneficjent zarzucił organom niedopuszczalne, w jego ocenie, zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka A.P., której sprawa dotyczy bezpośrednio, a także niedopuszczenie dowodu z zeznań pozostałych świadków. Dopiero po ich przeprowadzeniu możliwe byłoby pełne ustalenie zakresu, wymiaru i charakteru zaangażowania A.P. w projekcie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przypomnieć należy, iż na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżąca otrzymała dofinansowanie ze środków budżetowych Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu." Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 206 ust. 1 u.f.p.). W związku z powyższymi przepisami procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu oraz dokumentach, do których stosowania zobowiązany był beneficjenta na podstawie umowy. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1467/13).

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2). Przepisy wskazanego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (1) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (2) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego.

Zgodnie więc z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych. W momencie rozpoczęcia realizacji projektu ([...] stycznia 2011 r.) oraz angażowania A.P. jako koordynatora projektu ([...] stycznia 2011 r.) obowiązywały Wytyczne w wersji z dnia 22 listopada 2010 r. (obowiązujące od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r.). W dniu 15 grudnia 2011 r. Wytyczne zostały zmienione, a ich nowa wersja obowiązywała od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. Projekt skarżącej realizowany był do [...] maja 2012 r., zatem zastosowanie w sprawie znajdują obie ww. wersje Wytycznych. Należy przy tym zauważyć, iż zapisy Wytycznych, których naruszenie zarzuciły beneficjentowi organy, mają niemalże identyczne brzmienie w obu ww. wersjach Wytycznych.

A.P. łączył ze skarżąca stosunek pracy na podstawie umowy o prace z dnia [...] września 2008 r. Osoba ta zatrudniona była na pełen etat na stanowisku głównego specjalisty ds. administracyjnych. W chwili podpisania z nią umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (angażującą ją do pełnienia obowiązków na stanowisku koordynatora projektu nr [...] w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] maja 2012 r.) A.P. stanowiła już personel innego projektu realizowanego przez skarżącą i współfinansowanego ze środków PO KL, tj. "[...]" (na podstawie aneksów do umowy o pracę z dnia [...] września 2009 r. i [...] grudnia 2009 r.). W okresie od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2012 r. otrzymywała z tego tytułu dodatek projektowy. Zgodnie bowiem z pkt 5 podrozdziału 2.3 Wytycznych "personel projektu" to "osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu".

Zapis pkt 2 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych stanowi natomiast, że "umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 1 lit. c". Treść tego fragmentu Wytycznych nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji, gdy beneficjent realizuje więcej niż jeden projekt to angażując do ich realizacji tę samą osobę na podstawie stosunku pracy, to może zawrzeć z nią jedynie jedną umowę o pracę, która "obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta". Takie rozumienie zapisu Wytycznych potwierdza również dokument Zasady finansowania PO KL (we wersji z dnia 21 grudnia 2010 r.), na który powoływała się strona w swoje skardze. W rozdziale 2 (Kwalifikowalność wydatków w ramach PO KL), w punkcie 2.1.1.3 Zasad umieszczono następujący zapis: "W przypadku zatrudniania personelu projektu na podstawie stosunku pracy należy pamiętać o następujących zasadach: (...) 2) wszystkie zadania, w których realizację zaangażowany jest dany pracownik beneficjenta powinny zostać uregulowane w ramach umowy o pracę; oznacza to bezwzględny zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań na postawie innych umów np. cywilnoprawnych; jeżeli beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu, należy zmienić mu zakres obowiązków w ramach stosunku pracy." Wytyczne oraz Zasady finansowania PO KL należy interpretować w taki sposób, aby jej efekt prowadził do zbieżnych i spójnych wniosków. Z uwagi na brzmienie pkt 2 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych oraz umiejscowienie cytowanego fragmentu Zasad w tym dokumencie, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że odnosi się on jedynie do jednego, konkretnego projektu, tj. sytuacji, kiedy beneficjent w ramach danego projektu chce powierzyć pracownikowi dodatkowe zadania w tym projekcie.

Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko organów, że zatrudnienie A.P. do wykonywania obowiązków w ramach projektu nr [...], powinno odbyć się poprzez rozszerzenie zakres zadań jej w ramach umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. Niedopuszczalne więc było zawarcie z nią dodatkowej umowy cywilnoprawnej. Działanie beneficjenta jest o tyle niezrozumiałe, że w przypadku innych projektów, do których realizacji zaangażowana była A.P., rozszerzano zakres jej obowiązków w ramach umowy o pracę, zawierając do niej aneksy. Chodzi m.in. o projektu pn. "[...]" (aneks do umowy o pracę z dnia [...] marca 2011 r.) oraz "[...]" (aneks do umowy o pracę z dnia [...] lutego 2012 r.).

Jak stanowi pkt 1 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych "W przypadku zatrudniania personelu na podstawie stosunku pracy, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki:

a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z wdrażaniem projektu;

b) okres zatrudnienia lub oddelegowania jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowania wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie projektu; powyższe nie oznacza, że stosunek pracy nie może trwać dłużej niż okres realizacji projektu;

c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu;

d) wysokość wynagrodzenia odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta (punkt usunięty z wersji Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r. )

W świetle cytowanego zapisu kosztów wynagrodzenia A.P. na wykonywanie zadań w spornym projekcie w kwocie 31.640,78 zł nie można uznać za kwalifikowalne, gdyż nie została ona zaangażowana do projektu na podstawie umowy o pracę (do czego zobowiązywały beneficjenta Wytyczne), a w konsekwencji jej zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu nie zostało odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę. Słusznie więc organy zobowiązały beneficjenta do zwrotu tej części dofinansowania.

Powyższych ustaleń można było bezproblemowo dokonać na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy sprawy. Wbrew twierdzeniem skarżącej przesłuchanie w charakterze świadka A.P. oraz pozostałych osób zaangażowanych w realizację projektu nie miałyby wpływu na poprawność tych ustaleń. Mogłyby jedynie je potwierdzić. Zasadnie więc Dyrektor ORE, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych osób uzasadniając odmowę stwierdzeniem, że prawidłowość realizacji i rozliczenia projektu wynika z konkretnych, istniejących w obrocie prawnym dokumentów, które są kompletne, a oświadczenia w nich zawarte prawdziwe.

W tym miejscu wobec zawartych w skardze zarzutów "zaniechania zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych" oraz "przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie" należy wyjaśnić stronie, iż na organie istotnie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ musi przeprowadzić wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody w danej sprawie, jednakże treści skargi sugeruje, że właśnie takiego działania oczekiwała skarżąca od organów obu instancji. Wymaga zatem podkreślenia, iż chodzi o zgromadzenie i rozpatrzenie dowodów, które są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma potrzeby gromadzenia kolejnych dowodów jeżeli te, którymi organ już dysponuje są wystarczające do ustalenia danej okoliczności i jej trafnej oceny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie dowodów tylko po, żeby je przeprowadzić byłoby nadto sprzeczne z zasadą szybkości i sprawności postępowania, uregulowaną w art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, więc niezasadne okazały się postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzekające organy nie naruszyły także rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wyjaśniono wyżej, aby stwierdzić powstanie nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 spełnione muszą zostać kumulatywnie trzy przesłanki. Pierwszą przesłanką jest wystąpienie jakiegokolwiek naruszenia prawa wspólnotowego, krajowego bądź procedur, do których przestrzegania zobowiązany był beneficjent, drugą jest stan, w którym naruszenie przepisu prawa występuje na skutek działania lub zaniechania beneficjenta, zaś trzecia przesłanka ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.

Skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie, o czym była już mowa powyżej, i było to wynikiem jej działań. Z kolei szkoda o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 1467/13, wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13). Wystarczy więc stwierdzenie możliwości wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie UE. Taką szkodą jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego, prawa krajowego, czy też procedur obowiązujących przy udzielaniu dofinansowania i realizacji projektu.

Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.