Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2716/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 164 ust. 1, art. 165 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 43, art. 44 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1988 nr 26 poz 183
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 1 lipca 1988 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 311/12 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 311/12 po rozpoznaniu skargi Gminy G. uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] Wojewoda P. orzekł, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" o nabyciu z mocy prawa przez Miasto i Gminę G. prawa własności nieruchomości położonych w G., w tym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Burmistrz Miasta G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że dotknięta jest ona wadą nieważności, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. istniały dwie gminy G. – miejska i wiejska, będące odrębnymi jednostkami podziału terytorialnego, a posiadające jedynie wspólne organy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji komunalizacyjnej.

Wnioskiem z dnia 22 lipca 1998 r. Gmina Miasta G. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 1998 r.

Następnie Burmistrz Miasta G. wnioskiem z dnia 15 czerwca 1999 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o dokonanie podziału mienia w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w następujący sposób: Gminie Miastu G. 7/10 części i Gminie G. 3/10 części.

W następstwie powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], a także decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], dotyczącej nabycia przez Miasto i Gminę G., z mocy prawa, własności nieruchomości położonych w G., w tym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wójt Gminy G.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności swoich decyzji wydanych wcześniej, a w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. uchylił własną decyzję i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę G., z mocy prawa, nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów obręb - m. G. jako działka nr [...] o pow. 0,1629 ha. Stwierdził również, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1992 r., w pozostałej części została wydana z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy G.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Od tego orzeczenia Wójt Gminy G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1385/06 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko sądu niższej instancji i stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. istniały dwie odrębne jednostki podziału terytorialnego – Miasto G. i Gmina G. w swoich dotychczasowych granicach, tworzące dwie odrębne gminy. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie Miasto G. i Gmina G. – odrębne wspólnoty samorządowe z których każda posiadała osobowość prawną. Zdaniem NSA, wspólność organów miała jedynie ten skutek, że Gminy były reprezentowane przez te same organy.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie, w częściach po ½, przez Gminę Miasta G. i Gminę G., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny - m. G. jako działka nr [...] o pow. 0,1629 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy mienie służy dwóm różnym gminom: miejskiej i wiejskiej, mającym swoje siedziby w granicy tego samego miasta, to może być ono przedmiotem współwłasności, jeżeli służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej, jak i drugiej gminy. Przedmiotowa nieruchomość położona w m. G. przy ul. [...] (obejmująca działkę nr [...] wraz z zabudowaniami) stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego (Skarbu Państwa), które służyło wykonywaniu zadań Gminy Miasta G. i Gminy G. W budynku posadowionym na działce gminy posiadały swoje siedziby i funkcjonowały również organy wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy, przy czym wspólna rada narodowa nosiła nazwę "rada narodowa miasta i gminy".

Organ I instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. ww. nieruchomość nie była fizycznie i funkcjonalnie podzielona pomiędzy Gminę Miasta G. i Gminę G., tzn. na dzień 27 maja 1990 r. nie był ustalony zakres wykorzystywania przez Gminę Miasta G. i Gminę G. przedmiotu komunalizacji, tj. zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr działki [...], pozostającego w związku z wykonywanymi przez te gminy zadaniami. Wojewoda M. uznał zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej jak i drugiej gminy. Przy braku dowodów jaka część przedmiotowego mienia należała w tym dniu do Gminy Miasta G., a jaka do Gminy G. organ wojewódzki stwierdził, że nieruchomość była przedmiotem współwłasności w równych częściach.

Odwołanie od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r. złożył Burmistrz Miasta G. domagając się nabycia własności całej nieruchomości przez Gminę Miasta G.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., uchyliła w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G. jako działka nr [...] o pow. 0,1629 ha, KW [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, w/w nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja - powołując się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98 – wskazała, że prawidłowe jest stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości, tj. na rzecz Miasta G.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone przed skutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony odwołującej się, tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Po doręczeniu w dniu 19 października 2011 r. decyzji organu I instancji pełnomocnikowi Gminy Miasta G., Gmina ta wniosła odwołanie od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzekła o: 1) uchyleniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w całości; 2) stwierdzeniu nabycia przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. 0,1629 ha, KW nr [...]; 3) odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, prawa własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. 0,1629 ha, KW nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G. W skardze Gmina zarzuciła naruszenia: 1) art. 7 i 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego; 2) art. 10 Kpa poprzez niewezwanie skarżącej do zapoznania się z materiałem dowodowym; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez KKU rozstrzygnięcia; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że z przepisu tego wynika zakaz dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy. W skardze Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. Miasto G. wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał, że decyzja KKU odpowiada prawu. W uzasadnieniu Miasto G. powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 stwierdziło, że komunalizacja powinna nastąpić na rzecz gminy w której granicach administracyjnych nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była położona, co miało miejsce w odniesieniu do działki nr [...], bez względu na to, czy urząd innej gminy w tej dacie korzystał z tego mienia. Miasto G. stanęło na stanowisku, że wykluczona jest możliwość komunalizowania mienia na współwłasność, stosunkowo do udziałów w zajmowanej powierzchni, co wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Sąd wskazał, że punktem wyjścia do kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1385/06. Z oceny tej wynika, że w dniu 27 maja 1990 r.: 1) nie istniał podmiot Miasto i Gmina G., ale dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną – Gmina G. i Miasto G.; 2) każda z tych Gmin miała wyznaczone prawnie granice i terytorium; 3) Gminy te miały wspólną radę narodową; 4) podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie Miasto G. i Gmina G. Jak słusznie zauważyła Gmina G. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 13 marca 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a." była dla Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wiążąca.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy na gruncie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy mienie obejmujące prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako zabudowana działka nr [...] służyło (jako siedziba urzędu obsługującego radę narodową) wykonywaniu zadań przez obie Gminy, przy komunalizacji mienia winna mieć zastosowanie tzw. zasada terytorialności, czy tzw. zasada zadaniowości.

Skarżąca prezentuje pogląd, że skoro przedmiotowe mienie służyło jako siedziba urzędu zarówno Miastu G. (na którego obszarze było położone), jak i sąsiadującej Gminie G., to winno być skomunalizowane na współwłasność obu Gmin, ponieważ mienie to należało do wspólnej rady narodowej. Na poparcie swego stanowiska Gmina G. powołuje się na poglądy zaprezentowane w orzecznictwie w sprawach o sygn. akt: W 12/92, III RN 16/98 (możliwość komunalizacji mienia na współwłasność), III RN 153/00, I OSK 655/07, I SA/Wa 832/08 (zasada zadaniowości).

Z kolei Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Miasto G. uważają, że w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma to, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w granicach administracyjnych Miasta G., a zatem winno być skomunalizowane na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości. Swoje stanowisko strony opierają na poglądzie wyrażonym w uchwale wydanej w sprawie o sygn. akt W 13/91 oraz orzeczeniach wydanym w sprawach o sygn. akt I SA 2184/98 i I SA/Wa 27/05. Miasto G. dodatkowo uważa, że zasada terytorialności wyklucza komunalizację mienia na współwłasność za czym przemawia pogląd zaprezentowany w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 2184/98.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w tej konkretnej sprawie należy przyjąć wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy uwzględniającą tzw. zasadę zadaniowości. Sąd zwrócił uwagę, że powołane wyżej uchwały i orzeczenia zapadły na tle różnych stanów faktycznych. Dotyczą one sytuacji, gdy dane mienie: 1) było położone na terenie jednej gminy i nie było przez nią wykorzystywane, natomiast władała nim jednostka organizacyjna innej gminy wykonująca na rzecz tej gminy zadania publiczne; 2) służyło wykonywaniu zadań przez różne podmioty publiczne – gminę, sąd, organy administracji rządowej.

W niniejszej sprawie wystąpiła inna sytuacja faktyczna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe mienie należało w sensie prawnym do rady narodowej, która była wspólnym organem dwóch niezależnych gmin – Miasta G. i Gminy G. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotowe mienie było w dacie 27 maja 1990 r. czynnie wykorzystywane przez organ obu Gmin do wykonywania obowiązkowych zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego oraz mając na uwadze potencjalne skutki wiążące się z odmową komunalizacji części mienia na rzecz Gminy G. (możliwość pozbawienia tej gminy siedziby jej urzędu obsługującego społeczność wiejską) Sąd opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: III RN 153/00, I OSK 655/07, I SA/Wa 832/08 oraz dodatkowo w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 520/08, I OSK 1609/10 i I OSK 1788/10, gdzie sądy administracyjne wskazały, iż przepisy art. 5 ustawy (poza wyjątkiem określonym w ust. 2 tego przepisu) nie formułują wyraźnego nakazu komunalizacji mienia na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości i nie wykluczają możliwości komunalizacji mienia funkcjonalnie związanego z inną gminą.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała, w tej konkretnej sprawie, błędnej interpretacji użytego w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy zwrotu "gmina właściwa" przez co naruszyła ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w sprawie uwag dotyczących problemu komunalizacji mienia na współwłasność Sąd stanął na stanowisku, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie, aby dwa podmioty publicznoprawne (a takimi są gminy) były współwłaścicielami mienia. W uchwale z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadaniom. Wysokość udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, pogląd ten można uznać za aktualny także, gdy chodzi o komunalizację niepodzielnego mienia na rzecz dwóch gmin.

Wobec wiążącej oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej, co do istnienia w dniu 27 maja 1990 r. jednej skonsolidowanej wspólnoty samorządowej Miasta i Gminy G.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że w tej konkretnej sprawie należy przyjąć wykładnię uwzględniającą tzw. zasadę zadaniowości, pomimo że prawidłowa interpretacja użytego w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy zwrotu "gminy właściwej" przy ustalonym stanie faktycznym pozwala na stwierdzenie nabycia nieruchomości na rzecz gminy miejsca położenia nieruchomości, tj. Gminy Miasta G. zgodnie z zasadą terytorialności;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest komunalizacja na współwłasność kilku (przynajmniej dwóch) jednostek samorządu terytorialnego po wyliczeniu udziałów w nieruchomości przez właściwy organ w postaci wojewody, mimo że ustawa wprost nie dopuszcza takiej możliwości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy G. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii jak należy rozumieć użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zwrot "właściwa gmina", tj. czy odczytywać go poprzez pryzmat zasady terytorialności, czy też uwzględniając zasadę zadaniowości.

Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Gmina ma osobowość prawną i co za tym idzie przysługuje jej jako podmiotowi prawa prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową ( art. 1 ust. 1 u.s.g.). Ustrojowo gmina to wspólnota samorządowa (mieszkańcy) oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym /t.j. Dz. U., z 2013 r., poz. 594 ze zm./ – dalej : u.s.g.). Własność i inne prawa majątkowe stanowią mienie komunalne (art. 43 u.s.g.). Nabycie mienia komunalnego następuje między innymi na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (art. 44 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym /.../ mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Należy mieć na względzie, że ani rady narodowe, ani terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nie były właścicielami mienia ogólnonarodowego. Własność przysługiwała Państwu, a wskazane organy działały na zewnątrz, w granicach upoważnienia ustawowego, w imieniu Państwa (zob. wyrok NSA z 5 marca 1999 r., I SA 1370/98, Lex nr 47354). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) zasadniczy podział terytorialny państwa był dwustopniowy. Jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy i miasta (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Przepis art. 21 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy dopuszczał utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy. Jednakże, jak wynika z tego przepisu, utworzenie wspólnej rady narodowej, noszącej nazwę rady narodowej miasta i gminy (art. 21 ust. 2) nie skutkowało połączeniem jednostek terytorialnych miasta i sąsiadującej z nim gminy. Podstawowymi jednostkami podziału terytorialnego nadal były w dotychczasowych granicach miasto i sąsiadująca z nim gmina. Znajduje to potwierdzenie w art. 3 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym /.../, zgodnie z którym jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego (miasta, gminy), istniejące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. Wobec tego w dniu 27 maja 1990 r. nadal funkcjonowały jako odrębne jednostki miasto i sąsiadująca z nim gmina, każda w swoich granicach, tworząc, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym), z mocy prawa wspólnoty samorządowe (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., I SA 251/99, ONSA 2001/1/45).

Jak już wyżej wskazano mienie ogólnonarodowe stanowiło własność Państwa i w konsekwencji postępowanie komunalizacyjne prowadzi do uwłaszczenia gmin a nie organów samorządowych. To gminy jako podmioty prawa nabywają prawo własności. Dlatego co do zasady "właściwą gminą" jest gmina, na której terenie znajduje się mienie ogólnonarodowe. Zasada ta wypływa z istoty terytorialności gminy jako podmiotu – gmina to ludzie i terytorium.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym /.../, stanowiąc o nabyciu mienia ogólnonarodowego przez gminy, działał, co do zasady, z punktu widzenia zasady terytorialności. To terytorium stanowi element ustrojowy gminy, jako jednostki samorządu. Zadania gminy stanowią kwestię pomocniczą, zaś siedziba organów gminy jest już zupełnie rzeczą wtórną. Prawo do zarządzania mieniem nie przysługiwało z racji posiadania siedziby przez organ na danym terenie, lecz było związane z miejscem położenia nieruchomości.

Należy dodatkowo mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2000 r. K 7/00 (OTK 2000/7/259), który uznał, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim dotyczy składników mienia ogólnonarodowego, które do dnia 27 maja 1990 r. były wykorzystywane na siedzibą tych gminnych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, których zadania zostały z dniem 27 maja 1990 r. przejęte przez organy gminy innej niż gmina właściwa ze względu na miejsce położenia mienia, nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał zauważył, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, za "właściwą gminę" w odniesieniu do nieruchomości stanowiących siedzibę władz gminnych uznana została gmina miejsca położenia nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość ta była wykorzystywana jako siedziba władz innej gminy. W konsekwencji, własność nieruchomości, które stanowiły siedzibę władz gmin wiejskich, ale położone były na obszarze gmin miejskich, nabyły gminy miejskie.

Podsumowując rozważania w aspekcie zgodności kontrolowanego przepisu z art. 2 Konstytucji Trybunał wyraźnie stwierdził, że nabycie prawa własności do nieruchomości stanowiącej do 27 maja 1990 r. siedzibę władz gminnych nie stanowi koniecznego warunku realizacji zadań publicznych przez dana gminę. Gmina może efektywnie realizować swoje zadania publiczne również wtedy, gdy korzysta z budynku wynajmowanego od innych podmiotów.

Z powyższych względów nie można było uznać, aby w stanie faktycznym, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, rozumienie pojęcia "właściwa gmina" wyprowadzać z zasady zadaniowości. O nabyciu spornej nieruchomości również przez Gminę G. nie może decydować fakt, że do dnia 27 maja 1990 r. Gmina G. i Miasto G. miały wspólną radę narodową. Sporna nieruchomość znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Gminy Miasta G. i w związku z tym to ten podmiot nabył własność działki nr [...], zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Dodatkowo należy wskazać, że powołane przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwo na poparcie przyjętej zasady zadaniowości, zapadło na gruncie odmiennych stanów faktycznych. Jak trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie stan faktyczny w żadnej z tych spraw nie był tożsamy ze stanem faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie. W przypadku posiadania przez dwa odrębne podmioty wspólnej rady narodowej trudno jest mówić o posiadaniu przez gminę wiejską jakiegokolwiek składnika mienia znajdującego się na terenie gminy miejskiej, skoro, jak już wyżej wskazano, uwłaszczenie dotyczyło gmin, a nie organów samorządowych.

Z tych względów trafnie Gmina Miasta G. zarzuciła błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.