Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 311/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 110, art. 123 § 1 i § 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 511/07 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. Z. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 511/07 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych - oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

P. Z. złożył w dniu 2 lipca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych deklarując, że będzie prowadził działalność w gospodarstwie o pow. 197 ha. Zadeklarował, że działki rolne (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J) położone są na działkach ewidencyjnych o nr: 306, 267, 269/16, 308, 263, 262, 265, 317, 293/14, 290/4, 717, 650 i 311/16 w województwie l., powiat W., gmina H., obręb ewidencyjny H. I oraz na działce ewid. nr 3/1 w obrębie H. II. Na działkach A, E, F, H, I, J zadeklarował łąkę, na działkach B i C - owies, na działce D - żyto, a na działce rolnej G - pszenżyto.

W wyniku kontroli na miejscu organ stwierdził, że na działce A o pow. 38,4 ha jest zadeklarowana łąka, na działce B o pow. 13, 79 ha zamiast deklarowanego owsa jest ugór, na działce D o pow. zadeklarowanej 44,3 ha stwierdzono pow. 45, 24 ha, a zamiast żyta - ugór, na działce G o pow. 1,61 ha zamiast deklarowanego pszenżyta stwierdzono ugór, na działce H o pow. 6,24 ha stwierdzono deklarowaną łąkęaklarowana zadeklarowanej 43rzowych, na działce I o deklarowanej pow. 14,03 ha stwierdzono 0, 56 ha żyta oraz 13, 47 ha łąk i pastwisk z czego 8,09 ha w złej kulturze rolnej.

Organ ustalił także, że P. Z. nie był w 2004 r. posiadaczem działek rolnych F i J położonych na działkach ewid. 3/1 i 293/14 oraz że posiadaczem tych działek była R. S.

W związku z powyższym organ uznał, że wykluczeniu z dopłat podlegają: działki rolne J i F o łącznej pow. 45,4 ha, jako niebędące w posiadaniu P. Z. oraz działki rolne B, D, G o łącznej pow. 59,7 ha (ze względu na różnicę między deklarowanym a stwierdzonym rodzajem upraw i brak należytej kultury rolnej), a także część działki rolnej I o stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (tj. 2,92 ha).

Organ ustalił ostatecznie, że zawyżona powierzchnia gospodarstwa w stosunku do powierzchni stwierdzonej uprawnionej do dopłat wynosi 107,8 ha.

W konsekwencji powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], odmówił P. Z. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 22 695,13 zł dla JPO i 31 561,68 zł dla UPO wskazując, że będzie ona potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. po rozpoznaniu odwołania P. Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2006 r., podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł P. Z. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania dowodowego poprzez tendencyjną ocenę dowodów i nieuwzględnienie oświadczenia W. Z. z dnia [...] marca 2007 r. oraz kopii decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie drzew na działce ewid. nr 3/1.

W ocenie skarżącego organy bezzasadnie odmówiły wiarygodności powołanych przez niego świadków z tej przyczyny, że nie zamieszkują oni w Gminie H., mimo, że świadkowie ci brali udział w pracach polowych prowadzonych na działkach 3/1 i 293/14 oraz w koszeniu trawy w 2004 r., a ich oświadczenia zgodne są z protokołem oględzin gruntów z dnia [...] lutego 2007 r. i protokołem z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tym samym dniu.

Zdaniem skarżącego organy niezasadnie uznały za wiarygodne zeznania świadka K. K., który na rozprawie administracyjnej w dniu 20 listopada 2006 r. zaprzeczył, jakoby P. Z. nie uprawiał spornych działek w 2004 r., a świadek R.D. wprost stwierdziła, że działki F i J nie były obsiewane od ponad 5 lat, co potwierdza charakter prowadzonej na tej działce uprawy (łąki i użytki zielone).

Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie nie uwzględnił kopii decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew z działki nr 3/1 oraz pisma W. Z. z dnia [...] marca 2007 r., potwierdzających, że działka ta była w posiadaniu skarżącego z tego powodu, że dokumenty te nie zostały urzędowo poświadczone za zgodność z oryginałem podnosząc, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie wymagają takiego poświadczenia.

W ocenie skarżącego o posiadaniu przez niego działek F i J w 2004 r. świadczy fakt, że od 1999 r. do 2005 r. był on nieprzerwanie ich właścicielem, a więc i posiadaczem samoistnym, natomiast małżonkom S. nie przysługiwał w tym czasie żaden tytuł prawny do tych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę P. Z. stwierdził, że organy administracji po złożeniu wniosku przez skarżącego przeprowadziły kontrolę posiadanych przez niego gruntów rolnych pod kątem ich powierzchni i utrzymywania w należytej kulturze rolnej i ustaliły, że stwierdzone dane odbiegają od danych podanych we wniosku.

Oceniając przebieg postępowania kontrolnego, a także postępowania dowodowego Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dowodowego i błędnej oceny tych dowodów oraz stwierdził, że wydana decyzja posiada formę określoną w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że po pierwsze - skarżący, jak wykazała kontrola, nie użytkował działek podanych we wniosku w należytej kulturze rolnej i po drugie - przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w 2004 r. nie był posiadaczem działek F i J położonych w Gminie H., a w związku z tym nie jest uprawniony do otrzymania na nie dopłat bezpośrednich.

Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów o postępowaniu dowodowym oraz że uzasadniły, które zeznania świadków uznały za wiarygodne, a dlaczego innym odmówiły przymiotu wiarygodności.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, wszystkie dokumenty w sprawie wykluczają posiadanie przez skarżącego w 2004 r. działek F i J.

P. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 8, art. 110, art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a w konsekwencji błędne uznanie, iż organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niezgodny z rzeczywistością, zwłaszcza na skutek pominięcia faktów potwierdzonych mocą dokumentów urzędowych oraz wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przez organ II instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 79 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy do udziału w istotnych czynnościach postępowania dopuszczono osobę nie będącą stroną – R. S;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się zupełnie do zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję organu II instancji oraz w piśmie z dnia 25 września 2007 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji bezzasadnie pominął naruszenie przez organy administracji wskazanych w skardze przepisów postępowania, wskutek czego z naruszeniem prawa podzielił błędną ocenę materiału dowodowego, dokonaną w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący zarzucił również, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do lakonicznego potwierdzenia ustaleń dokonanych przez organy administracji, nie odnosząc się zupełnie do zarzutów, szczegółowo zaprezentowanych w skardze oraz w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 25 września 2007 r.

Skarżący podniósł także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy administracji wbrew temu co wynika z treści dokumentów urzędowych dały wiarę tylko tym świadkom, których zeznania wprost zaprzeczały treści tych dokumentów. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż kluczowym kryterium wiarygodności świadka jest jego miejsce zamieszkania, jak przyjęły to organy administracji.

Skarżący stwierdził, że zeznania świadków: W. T., Z. S., J. L., W. Z. oraz samego skarżącego, na okoliczność sianokosów i transportu siana, przeprowadzonych przez skarżącego i jego ojca w 2004 r., cechuje widoczna spójność i zgodność dlatego zastanawia dlaczego zeznania tych świadków zostały uznane za niewiarygodne.

Skarżący podniósł, że zeznania kluczowego, zdaniem organów administracji, świadka K. K. są niekonsekwentne, ponieważ świadek ten po złożeniu w dniu 7 lipca 2006 r. niekorzystnego dla skarżącego oświadczenia, na rozprawie administracyjnej w dniu 20 listopada 2006 r. stwierdził, iż oświadczenie to zostało uzyskane w warunkach ograniczających swobodę wypowiedzi, a jego treść została mu "narzucona" przez pracowników ARiMR.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, na tej samej rozprawie K. K. zaprzeczył, aby R. S. użytkowała sporne działki w roku 2004. Zeznał, iż A. S. wraz z żoną użytkują sporne działki od roku 2005 i ten fakt znajduje potwierdzenie w dokumentach urzędowych, stanowiących materiał dowodowy.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji sprzecznie z aktami sprawy stwierdził, że wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie wykluczają posiadanie przez niego działek F i J w roku 2004 i wymienił w skardze kasacyjnej dokumenty, które przesłał do Sądu przy piśmie z dnia 25 września 2007 r. twierdząc, że dokumenty te potwierdzają posiadanie przez niego tych działek w roku 2004.

Skarżący podniósł, że Sąd I instancji pominął również zarzut dopuszczenia do udziału w istotnych czynnościach postępowania R. S., która od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego aż do jego zakończenia korzystała z przymiotu strony postępowania, a jej mąż A. S. występował w charakterze pełnomocnika strony.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskutek błędnego uznania, że przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 79 § 2, art. 123 § 1 i 2 k.p.a nie zostały naruszone przez organy administracji. Tymczasem zaskarżona decyzja z powołanych wyżej względów powinna była zostać usunięta z obrotu.

W ocenie skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie sposób odnaleźć motywów wydanego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie Sądu, iż " nie można uznać zarzutów skargi, że organ prowadząc postępowanie dowodowe naruszył przepisy o postępowaniu dowodowym" nie odpowiada zupełnie powadze zgłoszonych zarzutów. Pominięcie dokumentów urzędowych w toku postępowania administracyjnego, nieuzasadniona odmowa wiarygodności zeznań świadków przedstawionych przez skarżącego, traktowanie jako strony postępowania R. S., to zasadnicze uchybienia proceduralne, jakich dopuściły się organy administracji w toku postępowania. WSA w L., oddalając skargę, w pełni usankcjonował te uchybienia, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok narusza także art. 151 p.p.s.a., gdyż przepis ten wobec wadliwości decyzji nie powinien być zastosowany.

Skarżący podniósł także, że opisany przebieg postępowania administracyjnego potwierdza niekonsekwencję organu odwoławczego w ocenie materiału dowodowego, ponieważ negatywnie oceniając zebrany materiał dowodowy we wcześniejszych decyzjach, uchylających decyzje organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł w zaskarżonej decyzji stwierdzić bez naruszenia art. 110 k.p.a., że materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego, znaczny zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy, uzasadnia również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. upatrując naruszenie przepisów postępowania w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E., pomimo że w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Przed przejściem do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że płatności, o które ubiega się w rozpoznawanej sprawie skarżący, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21 października 2003 r.).

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z dnia 9 maja 2003 r., sygn. V CK 13/03; postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. V CK 131/03). W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu Kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799).

Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika (producenta rolnego) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07).

Jednoznacznie podkreślany w orzecznictwie wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianej, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących płatności obszarowych wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych winno być rozumiane przede wszystkim jako konieczność ukierunkowania postępowania dowodowego na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmuje się użytkowaniem określonych działek rolnych. Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania działek rolnych objętych wnioskiem, ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat obszarowych nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych.

W sytuacji, gdy kontrola wniosku wykazuje nieprawidłowości dotyczące różnicy pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą wielkością obszaru posiadanych gruntów rolnych, ustalenia organu dotyczące właściwej powierzchni działek, jaką winien zgłosić producent rolny, mają istotne znaczenie z powodu możliwości wymierzenia producentowi sankcji w postaci zmniejszenia (odebrania) kwoty płatności obszarowych. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozostaje więc w bezpośrednim związku z grożącą producentowi rolnemu dolegliwością ekonomiczną. Wiąże się ona z obowiązującą na gruncie prawa wspólnotowego zasadą ścisłego monitorowania przestrzegania przepisów dotyczących systemów pomocy oraz wprowadzania środków sankcyjnych w przypadku stwierdzonych uchybień, które tylko w niewielkim zakresie powinny być tolerowane (por. punkt 34 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 [Dz. U. L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r.].

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. ocena, że podane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. przyczyny nieuwzględnienia wniosku skarżącego były zasadne nie została uzasadniona w sposób przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwidacznia się m.in. w tym, że ma ono dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz umożliwić stronom postępowania i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy przesłanki na których oparł się ten sąd są trafne.

Skoro zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku należy przytoczyć zarzuty skargi, to oczywistym jest, że wojewódzki sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia obowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów skargi i dowodów powołanych na ich uzasadnienie w taki sposób, który pozwoli na skontrolowanie stronom i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, czy sąd orzekający nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, że nawet podzielenie stanowiska orzekających w sprawie organów administracji, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, nie zwalnia Sądu I instancji od przedstawienia własnego stanowiska w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy skarżący był w roku 2004 posiadaczem działek rolnych F i J, położonych na działkach ewidencyjnych nr 3/1 i 293/14 w obrębie miejscowości H. I i II oraz czy rodzaj i powierzchnia zadeklarowanych we wniosku upraw była zgodna ze stanem stwierdzonym w wyniku kontroli na miejscu.

Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący w roku 2004 nie był posiadaczem tych działek oraz że organ nie naruszył przepisów o postępowaniu dowodowym. Dokonując takiej oceny Sąd I instancji poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że organ uzasadnił, które zeznania świadków uznał za wiarygodne i dlaczego innym odmówił wiarygodności, a ponadto uznał, że wszystkie dokumenty w sprawie wykluczają posiadanie przez skarżącego działek F i J w roku 2004.

Skarżący zarzucił w skardze do WSA, że organy administracji tendencyjnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i dały wiarę tylko zeznaniom świadków: E. G., J. L., K. K. i R. D. przyjmując za kryterium wiarygodności tych świadków miejsce ich zamieszkania w gminie lub w sąsiedztwie działek nr 3/1 i 293/14 i związaną z tym wiedzę świadków co do osób, które faktycznie władały tymi działkami. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że kluczowym kryterium wiarygodności zeznań świadków jest ich miejsce zamieszkania, gdyż przy przyjęciu tego kryterium można zakwestionować wiarygodność zeznań każdego świadka, który nie mieszka w miejscu położenia przedmiotu sporu. Skarżący podniósł, że wnioskowani przez niego świadkowie: W. T., Z. S., J. L. i W.Z. posiadali wystarczającą wiedzę zarówno, co do tego kto był posiadaczem działek nr 3/1 i 293/14, jak i w zakresie kultury rolnej utrzymywanej na tych działkach, ponieważ byli bezpośrednio obecni przy pracach polowych prowadzonych na tych działkach i przy koszeniu trawy w roku 2004.

Skarżący podniósł, że zeznania tych świadków są spójne i zostały potwierdzone w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ odwoławczy, tj. w protokole z oględzin tych działek w dniu 5 lutego 2007 r. oraz protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tym samym dniu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do tak sformułowanego zarzutu poprzestając, jak to już wyżej wskazano na ogólnikowym stwierdzeniu, że organ uzasadnił, które zeznania świadków uznał za wiarygodne oraz dlaczego innym odmówił wiarygodności.

W skardze do WSA skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy bezzasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez niego dowodu z oświadczenia W.Z. z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającego, iż działka 3/1 była w posiadaniu i użytkowaniu skarżącego z zachowaniem dobrej kultury rolnej, a także, że nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z treści decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 2004 r., zezwalającej na wycinkę drzew na działce 3/1 w terminie do 30 października 2004 r. oraz podjęcia przez niego starań o utrzymaniu tej działki w dobrej kulturze rolnej.

Skarżący zarzucił, że nieuwzględnienie tych dowodów z powodu niepotwierdzenia ich za zgodność z oryginałem nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 33, 77 i 119 k.p.a. oraz podniósł, że jeżeli organ miał wątpliwości co do istnienia i treści tych dowodów to miał obowiązek zażądać złożenia do akt sprawy ich oryginałów, czego nie uczynił.

Sąd I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu, a także do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia 25 września 2007 r., nazwanym "załącznikiem do protokołu rozprawy", złożonym do akt sprawy po zamknięciu rozprawy, ale przed ogłoszeniem wyroku. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego zarzucił, że dopuszczenie do udziału w istotnych czynnościach postępowania R. S. – osoby nie będącej stroną postępowania, nastąpiło z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił również, że w postępowaniu administracyjnym pominięto treść:

- nakazów płatniczych z 2004 r., potwierdzających płacenie przez skarżącego podatków rolnych;

- zaświadczenia o zmianie stanu posiadania działek z dnia 30 listopada 2005 r., wydanego przez Wójta Gminy H., potwierdzającego wejście w posiadanie działek nr 3/1 i 293/14 przez małż. S. dopiero na wiosnę 2005 r.;

- postanowienia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny we W. z dnia [...] września 2003 r. sygn. akt I Co 292/03 przysądzającego małż. S. własność działek ewidencyjnych nr 3/1 i 293/14, które po wyczerpaniu środków odwoławczych uprawomocniło się na początku 2005 r.;

- wypisów z rejestru gruntów według stanu na dzień 21 października 2004 r. potwierdzających, że skarżący był właścicielem i posiadaczem działek nr 3/1 i 293/14 w roku 2004.

Sąd I instancji nie ocenił, czy stwierdzone powyższymi dowodami okoliczności są istotne dla wyniku sprawy i uzasadniają otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo (art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a.), lecz ogłosił wyrok stwierdzając w uzasadnieniu, że wszystkie dokumenty w sprawie wykluczają posiadanie przez skarżącego działek F i J. Sąd nie wskazał jednak na jakich dokumentach oparł swoje stanowisko przez co uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i skarżącemu skontrolowanie prawidłowości tego stanowiska oraz ocenę, czy przesłanki, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie uzasadniały oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uznając, że opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Przy ponownym rozpoznawaniu skargi P. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L., Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniesie się do wszystkich zarzutów skarżącego kwestionujących legalność tej decyzji i oceni, czy tak jak zarzuca to skarżący, w sprawie istniała podstawa do uwzględniania skargi na tę decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia przez organy administracji wskazanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).ustanowionegor 163, poz. zędua czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z przez radce