Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 249/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 53 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia (del.) WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1643/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Polska Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nośnika reklamowego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy billboardowej o wymiarach 6,0 m x 3,0 m na podstawie prefabrykowanej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Białymstoku.

W uzasadnieniu podniósł, iż z analizy projektu budowlanego załączonego przez Spółkę z o. o. [...] POLSKA z siedzibą w W. do zgłoszenia z dnia 5 maja 2008r. wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest wolnostojący nośniki reklamowy składający się z trzonu nośnego (słup z rur stalowych) o długości regulowanej od 7,07 m do 8,57 m, utwierdzonego w żelbetowej podstawie z elementu prefabrykowanego o wymiarach 4,00 m x 2,00 m.

W ocenie organu realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego, który jest konstrukcją wolnostojącą w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Podlaski stwierdził, iż budowa tablicy billboardowej na prefabrykowanej podstawie należy zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych będących budowlą wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji odnośnie kwalifikacji przedmiotowego urządzenia reklamowego do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego na obszarze kolejowym narusza przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy podkreślił, iż bieg terminu do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od daty wpływu zgłoszenia do organu właściwego czyli od dnia 4 czerwca 2008r.

Decyzja organu l instancji wnosząca sprzeciw została doręczona inwestorowi 10 czerwca 2008r. z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka z o.o. [...] POLSKA z siedzibą w W..

Zdaniem skarżącej nie został naruszony art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym, a przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem lecz montowane na przestawnej podstawie żelbetowej.

W związku z powyższym przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym do budowy którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i niewskazania przez organ dowodów na okoliczność usytuowania planowanej inwestycji na obszarze kolejowym. Według przytoczonych rozważań w rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zgłoszonego, sprzeciwu stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) zgodnie z którym, właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Organy obu instancji zakwalifikowały zgłoszone roboty budowlane związane z instalacją urządzenia reklamowego do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu organy wadliwie zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie reklamowe jako urządzenie wymagające pozwolenia na budowę.

Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia stanowił, iż " pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

Treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest jasna i wyłącza ze zgłoszenia tylko reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia wynika, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w tym przepisie, ani od wielkości urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to urządzenia trwale związane z gruntem.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu l instancji stwierdził brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem z przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003r. - o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003r, Nr 86, poz. 789) co spełniłoby przesłankę o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika mianowicie, że tablica billboardowa usytuowana zostanie na obszarze kolejowym co w świetle art. 4 pkt 8 w/w ustawy jest niedopuszczalne.

Dokonując powyższego ustalenia organ odwoławczy nie wskazał dowodów świadczących o realizacji tablicy reklamowej na terenie kolejowym. Zgłoszenie inwestora nie zawiera informacji o usytuowaniu tablicy na terenie kolejowym. Załączona mapa również nie wskazuje na usytuowanie planowanej inwestycji na obszarze kolejowym.

Należy zauważyć, że organ l instancji analizując zgłoszenie wraz z załączoną dokumentacją nie stwierdził usytuowania planowanej inwestycji na terenie kolejowym.

Organ l instancji nie wzywał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów wskazujących na usytuowanie tablicy reklamowej na obszarze kolejowym.

W przedstawionym projekcie usytuowania tablicy reklamowej brak jest określenia granic obszaru kolejowego w świetle ustawowej definicji zawartej w ustawie z dnia 28 marca 2003r- o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003r, Nr 86, poz. 789).

Bez udokumentowania przebiegu granic obszaru kolejowego nie można zweryfikować stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o lokalizacji tablicy reklamowej na obszarze kolejowym.

Zauważyć należy również, iż przepis art. 53 ust. 2 powołanej wyżej ustawy jak i treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10.11.2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004r; nr 249, poz. 2500) wyznaczają odległości od granicy obszaru kolejowego pozwalające na sytuowanie budowli i budynków.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, uchybiając obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W związku z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) a ponadto art. 152 i art. 200 tej ustawy orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie art. 7, 77, 76 i 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że planowana inwestycja miała zostać zrealizowana na obszarze kolejowym, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zamieścił zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla usytuowania tablicy reklamowej nie było wymagane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ szeroko omówił stanowisko prawne wyrażone w kontrolowanej przez Sąd decyzji z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 754/06, w którym wyjaśniono, że urządzenia reklamowe stanowiące budowlę ( art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), co ma miejsce wówczas, gdy stopa żelbetowa stanowi posadowienie na tyle trwałe, aby opierało się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, stanowi obiekt budowlany, dla którego wybudowania wymagane jest pozwolenie na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) Organ wskazał dalej, że dokonane przez Sąd ustalenia jakoby organ odwoławczy nie wskazał dowodów świadczących o tym, że tablica reklamowa miała zostać zainstalowana na terenie kolejowym, odbiegają od rzeczywistego stanu faktycznego. Bezspornym jest fakt, że inwestycja miała zostać zrealizowana na działce nr ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny nr [...] jednostki ewidencyjnej Białystok. Status wyżej wymienionej działki jako obszaru kolejowego potwierdza objęcie jej uregulowaniami Decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 26.09.2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml z 2005 r. nr 11, poz. 72 ze zm.) i umieszczenie jej w załączniku stanowiącym wykaz działek ewidencyjnych przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte, w części X poz. 16. W związku z powyższym - zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a - nie zachodziła potrzeba przeprowadzania przez organ w tym zakresie szczególnego postępowania dowodowego.

Pojęcie obszaru kolejowego - zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - zostało precyzyjnie określone w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jako powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz służące do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Przytoczona definicja ma charakter zamknięty i nie pozwala na żadne dowolne interpretacje jej zakresu. W szczególności nie pozwala na taką interpretację, iż z jej treści nie wynika, że na obszarze kolejowym nie mają prawa znajdować się inne od wyżej wymienionych obiekty. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1657/07 w którym potwierdził, że w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym określone zostało w sposób jednoznaczny i wyczerpujący jakiego rodzaju obiekty mogą znajdować się w tym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "żadne nośniki reklam nie mogą znajdować się w obszarze przeznaczonym na inne cele, w którym ustawodawca ściśle ustalił co jedynie może się znajdować". Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym uzasadnieniu z całą mocą podkreślił, że "przedstawiona w części ogólnej ustawy definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru. Przepis ten ma aż nadto jasne przesłanie o wyjątkowym jego charakterze i wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia są pozbawione podstaw".

Odnośnie zarzutu Sądu, że organ nie zajął stanowiska w sprawach unormowanych w powołanym powyżej art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czym uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pragnie wyjaśnić, że powołane powyżej przepisy dotyczą sytuowania budynków i budowli poza obszarem kolejowym, zaś - jak to już zostało powyżej dowiedzione -sprawa dotyczy realizacji obiektu budowlanego (budowli) na obszarze kolejowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej uzasadnieniu wyroku stwierdził także, iż "analiza obszaru sąsiadującego z obszarem kolejowym ma jedynie to znaczenie, że wzmacnia sam zakaz budowania i posadowienia czegokolwiek poza wymienionymi w pkt. 8 art. 4 ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy , co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie .

Uzasadniony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegającego na błędnej wykładni tych przepisów, wyrażonej w przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji poglądzie, że wykonanie robót budowlanych w postaci postawienia wolno stojącego urządzenia reklamowego stanowiącego budowlę, nie wymaga pozwolenia na budowę. Przy prawidłowej ocenie prawnej zgromadzonego w aktach sprawy materiału procesowego nie mogło ulegać wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowi obiekt budowlany, którego wybudowanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co było wystarczającą przesłanką wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonywania tych robót budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy wymagało rozważenia, czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie procesowe organu.

Przy dokonywaniu w nin. sprawie ocen materialnoprawnych nie można było pomijać utrwalonej i jednolitej wykładni powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane przedstawionej w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w przeważającym orzecznictwie Sądów wojewódzkich. Jako reprezentatywne wskazać należy tezy prawne zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 czerwca 2006r. II OSK 931/05 Lex nr 266955, z dnia 10 marca 2008r. II OSK 186/07 Lex nr468726, z dnia 20 czerwca 2008r. II OSK 680/07 Lex nr 485005, z dnia 11 września 2008r. II OSK 982/07 Lex nr 266955 oraz z dnia 12 marca 2009r. Lex nr 530023, a ponadto w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 25 maja 2007r. II OSK 754/06 Lex nr 501291. Z wyroków Sądów wojewódzkich na uwagę zasługuje wyrok WSA w Warszawie a dnia 12 stycznia 2006r. VII SA/Wa 1083/05 Lex nr 206 529 w którym wyjaśniono, że instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia tego urządzenia w określonym miejscu ( także poza budynkiem), jednak zachodzi różnica pomiędzy budową i instalacją dokonywanymi na gruncie. Pojęcie instalacji nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa". Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w tym przypadku budowli w postaci urządzenia reklamowego, będzie budową wymagającą pozwolenia na budowę.

Odosobnione i niezgodne z linią orzeczniczą tego samego sądu poglądy prawne, które nigdy nie znalazły aprobaty w sądzie sprawującym nadzór judykacyjny, opierały się na założeniu, że skoro instalowanie urządzeń reklamowych zostało unormowane w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczącym robót budowlanych nie będących budową, to nie istnieją urządzenia reklamowe dla których wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę, a ponadto, że skoro nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. ( Dz.U. Nr 111, poz. 729) polegała na wyeliminowaniu zwrotu "wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", to również urządzenia reklamowe wolno stojące w każdym przypadku będą jedynie instalowane, czyli ich wykonanie powinno być poprzedzone tylko zgłoszeniem. Tymczasem w powołanym wyżej orzecznictwie, jak też jednolicie w każdym z dostępnych komentarzy do ustawy Prawo budowlane, prezentowana jest teza prawna, że budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. Wymaga przypomnienia, że po nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego ustawą z dnia 25 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) w obecnym brzmieniu przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków (dalsza część przepisu tutaj nieistotna). Nie ma więc potrzeby rozważania powodów wyeliminowania w 1997r. z ustawy zwrotu "wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", skoro w nowym brzmieniu omawiany przepis niewątpliwie dotyczy urządzeń instalowanych na obiektach, z wyłączeniem wskazanych w przepisie obiektów zabytkowych. Byłby to zatem szczególny przypadek instalowania urządzeń na obiektach budowlanych o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Zwraca uwagę, że zawsze wówczas kiedy w art. 29 ust. 2 ustawy użyte zostało pojęcie instalowania, odnosi się ono do robót montażowych na istniejącym obiekcie budowlanym. Wynika z tego, że wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy definiującym pojęcie budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" nie powstają w wyniku instalowania, a zatem w myśl zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego ich wykonanie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro budowa tych urządzeń nie została objęta wyjątkami od tego wymogu wymienionymi w art. 29 ust. 1 tej ustawy.

Przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających bądź nie podlegających pozwoleniu na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny danego urządzenia w oparciu o projekt techniczny dołączony do zgłoszenia, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, nie zaś technologia jej wykonania bądź związanie z gruntem poprzez zagłębienie tej podstawy w gruncie. Przy dokonywaniu tej oceny nie można było pominąć zgodnych z materiałem sprawy ustaleń i ocen organu wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w brzmieniu "Urządzenie reklamowe o którym mowa w niniejszej sprawie, posadowione jest na fundamencie powierzchniowym - podstawie z żelbetonowego elementu prefabrykowanego o wymiarach 4x2x0,5 m. Wielkość tego urządzenia reklamowego (wysokość całkowita regulowana od 8,06 do 9,56 m, powierzchnia tablicy reklamowej 18 m2 - 6x3 m /z ramami ozdobnymi 21,37 m2 - 6,36x3,36 m/), jak też sposób osadzenia w gruncie świadczą o tym, że jest to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 tejże ustawy.

Sporny obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo organ I instancji przyjął, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt. Wzmocniona warstwa posadowienia musiała stanowić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyrok NSA z dnia 1.01.1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756). W konsekwencji powyższych ocen, nie może się ostać zarzut skargi i twierdzenie, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią bowiem służącą jednemu celowi, techniczno- użytkową całość stabilnie zamocowaną na gruncie"

Na podstawie ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku nie mogło ulegać wątpliwości, że objęte postępowaniem w nin. sprawie urządzenie reklamowe stanowiło budowlę ( art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i dlatego nie miał do niego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Należy powtórzyć ( wyrok II OSK 754/06 z dnia 25 maja 2007r.), że wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa decydują, czy obiekt jest trwale, czy nietrwale związany z gruntem. Przepis art. 5 prawa budowlanego nakazuje przy budowie obiektu zapewnić spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej. Przy uwzględnieniu tego podstawowego założenia Prawa budowlanego nie sposób przyjąć, że szczególny przepis art. 28 ust. 2 pkt 6 tej ustawy odnosi się do wszystkich urządzeń reklamowych niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej.

W odniesieniu do podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej należało zgodzić się z argumentacją prawną przekonującą o zakazie umieszczania urządzeń reklamowych na obszarze kolejowym, co wynika wprost z art. 53 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94), który stanowi, że budowle i budynki ( poza przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz obsługi przewozu osób i rzeczy) mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Jak wyjaśniono w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008r. II OSK 1657/07 Lex nr 526 183) w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 cyt ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego. Uzasadnia to wniosek, że żadne nośniki reklam nie mogą znajdować się na tym obszarze, jako przeznaczonym na inne cele. Odnośnie sposobu dokumentowania, że określona działka została zaliczona do obszarów kolejowych odnotować należy wypowiedź orzecznictwa ( wyrok WSA z dnia 28 marca 2007r. IV SA/Wa 256/07 Lex nr 326595) wymagającą dołączenia przez organ tekstu aktu prawnego zarządzającego to zaliczenie, skoro wydana w tym zakresie decyzja Ministra Infrastruktury opublikowana została w Dzienniku Urzędowym, który nie jest powszechnie dostępny. Do akt nin. sprawy organ również nie dołączył powołanego aktu prawnego, zaś elementami materiału sprawy mającymi przekonywać o zamiarze usytuowania urządzenia reklamowego na obszarze kolejowym były treść zgłoszenia, postanowienie o przekazaniu zgłoszenia do Wojewody ( art. 65 §1 k.p.a. i art. 82 ust. 3, ust. 3a i ust. 5 ustawy Prawo budowlane) oraz treść pisma tego organu przekazującego odwołanie, a ponadto zgodne w tym względzie stanowisko stron. Jak zaznaczono na wstępie, nie był to dla Sądu pierwszej instancji materiał wystarczający dla niewątpliwego ustalenia charakteru prawnego działki wskazanej w zgłoszeniu.

Z oceną powyższą należało się zgodzić. Z treści postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości nie wynikało, którą z podstaw właściwości wojewody wymienionych w art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Starosta przyjął za podstawę prawną tego postanowienia, zaś z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynikało, aby przedmiotowe urządzenie reklamowe miało być umiejscowione na obszarze kolejowym lub terenie zamkniętym. Nie należało pomijać procesowego aspektu braku pewności, czy w nin. sprawie organem właściwym do wniesienia sprzeciwu był Wojewoda (art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.). Nie ma natomiast przeszkód, aby omawianą podstawę ewentualnego uwzględnienia skargi (art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a – niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z istnieniem właściwości Wojewody) wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 §3 p.p.s.a.). Pożądane byłoby, aby organ już obecnie przygotował i dostarczył do akt sprawy wymaganą dokumentację, o której mowa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa i dlatego orzekł na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne, w szczególności w kwestii prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz uzupełnienia materiału sprawy w omówionym kierunku.