Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1936/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 27/16 w sprawie ze skargi M. T. K. i H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] na rzecz M. T. K. i H. K. kwotę 460 złotych (słownie: czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 1936/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. T. K. i H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej o usunięciu samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 26 listopada 2015 r. M. T. K. i H. K. zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, polegającej na budowie kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] 10 w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], celem wyjaśnienia stanu prawnego dotyczącego budowy kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] 10 w [...], w dniu [...] 2015 r. przeprowadził kontrolę, podczas której sprawdzono wszystkie elementy istniejącego zaplecza szkolnego zajmującego przestrzeń do celów rekreacyjno - sportowych w obrębie otoczenia Zespołu Szkół Integracyjnych Nr 1 w [...] przy ul. [...] 10 w Białymstoku. Organ ustalił, że w 2010 r. została wykonana przebudowa istniejącego boiska szkolnego poprzez wprowadzenie nowych elementów takich jak: utwardzenie toru do jazdy na rolkach, utwardzenie terenu pod lodowisko (polbrukiem) oraz wykonanie boiska do gry w koszykówkę.

Jednocześnie organ stwierdził, że w 2010 r. w chwili dokonywania przebudowy boiska szkolnego, obowiązywały przepisy, z których wynikało, iż taka przebudowa mogła być zrealizowana wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia w organie architektoniczno - budowlanym. Brak zgłoszenia kwalifikował przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Organ zaznaczył też, że w dniu [...] 2015 r. została wprowadzona w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, z której wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymagały przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art. 29 ust. 1 pkt 9) nie są objęte koniecznością składania zgłoszenia w odpowiednim organie architektonicznym.

Uwzględniając obowiązujący na datę wszczęcia ww. postępowania stan prawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa i konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia [...] 2016 r. poinformował o powyższym skarżących.

W dniu [...] 2016 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując na naruszenie art. 35 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na powyższe zażalenie, wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] przeprowadził we wskazanej sprawie wstępne czynności wyjaśniające, które wykazały brak ustawowych przesłanek do wszczęcia postępowania, o czym skarżący zostali poinformowani. Końcowo organ zwrócił uwagę, że w związku z tym, iż postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska.

W piśmie z dnia [...] 2016 r. uzupełniającym skargę, skarżący stwierdzili, że w przypadku kontrolowanej inwestycji inwestor powinien posiadać trzy pozwolenia na budowę, a budowa boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią przy ul. [...] 10 powinna zostać zrealizowana w oparciu o zgłoszenie. Skoro jednak inwestor nie posiadał takich dokumentów oraz nie posiada ich właściwy organ to w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] wniósł o jej oddalenie, ponownie wyjaśniając, że w piśmie z dnia [...] 2016 r. skarżący zostali poinformowani o braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność nie występuje.

Organ nadzoru budowlanego przeprowadzając czynności kontrolne ustalił, że w chwili dokonywania przebudowy boiska szkolnego obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm), z których wynikało, iż przebudowa boiska mogła być zrealizowana wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia w organie architektoniczno- budowlanym. Brak zgłoszenia kwalifikował taką przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Jednakże trafnie zauważył organ, że wniosek skarżących o wszczęcie kontroli w przedmiocie legalności budowy ww. boiska został złożony przed 30 listopada 2015 r., tj. po wejściu w życie zmiany ustawy prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Organ prawidłowo zatem uznał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy, albowiem zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy z 20 lutego 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa nowelizacja obowiązująca od 28 czerwca 2015 r. wprowadziła natomiast zmiany, między innymi w zakresie przebudowy i remontu boisk szkolnych. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2b tej ustawy zgłoszenia wymagają przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art. 29 ust. 1 pkt 9) nie są objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia w odpowiednim organie architektoniczno-budowlanym.

Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, nie stwierdził, aby kontrolowane inwestycja naruszała obowiązujące przepisy, to zasadnym było w tym zakresie stwierdzenie braku konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. O powyższym organ poinformował skarżących pismem z dnia [...] 2016 r. Taki sposób zakończenia postępowania jest - w ocenie Sądu I instancji - prawidłowy biorąc pod uwagę okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie. Organ, wbrew wywodom skarżących, nie miał też obowiązku wydawania w tym zakresie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. ma bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu. Tymczasem w sprawach naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje zasada oficjalności postępowania, co oznacza, że organy te nie działają na żądanie strony, ale mają obowiązek zbadać czy wniesione żądanie jest uzasadnione i czy może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje w stanie bezczynności w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. T. K. i H. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu sprawy z uwagi na błędną interpretację art. 61a § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż przepis ten "ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu wszczynanym na wniosek, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania w postępowaniach z urzędu",

2. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu sprawy, pomimo niewydania decyzji, do czego ww. przepis prawa budowlanego zobowiązuje,

3. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zapadło na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a przez to rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem m. in. art. 113 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na pominięcie dowodu znajdującego się w aktach sprawy, a mianowicie pisma procesowego skarżących z dnia [...] 2016 r., w którym to skarżący, powołując się na uchwały Rada Miasta [...] wskazują, że przedmiotowe inwestycje polegają na budowie boiska do piłki ręcznej oraz budowie kompleksu boisk szkolnych. W wymienionych uchwałach nie ma żadnej wzmianki o tym, że ujęte w budżecie miasta inwestycje dotyczą przebudowy lub modernizacji boisk już istniejących,

4. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce w związku z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu, nieuwzględniającej obowiązku stosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a.,

5. art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uznania, iż organ administracyjny znajdował się w stanie bezczynności względem skarżących,

6. art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postępowania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.),

7. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy do czego Sąd nie był uprawniony w sprawie ze skargi na bezczynność organu,

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegającego na nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżących i stwierdzenie, że organ nie wydając rozstrzygnięcia przewidzianego prawem nie naruszył art. 7, art. 8 ani art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że twierdzenie Sądu, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu jest nieuprawnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił żadnego dokumentu wskazującego na to, że "przebudowa boisk szkolnych" nie jest samowolą budowlaną. Tymczasem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie budżetu Miasta [...] na 2007 rok i nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie budżetu Miasta [...] na 2009 rok jednoznacznie wskazywały, że przedmiotowe inwestycje polegają na budowie boiska do piłki ręcznej oraz budowie kompleksu boisk szkolnych. Nie ma tam żadnej wzmianki, że zrealizowane inwestycje dotyczą przebudowy lub modernizacji boisk już istniejących. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane (po zmianach z dnia 20 lutego 2015 r.), budowa boisk szkolnych nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy), ale jest to przedsięwzięcie, którego realizacja wymaga wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem skoro inwestor nie posiada pozwoleń na budowę boisk szkolnych wybudowanych w latach 1997/98 oraz 2010 r. (wymaganych pod rządami ustawy Prawo budowlane przed zmianami), a także nie wystąpił o zalegalizowanie samowoli budowlanej w oparciu o nowe przepisy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazujące zalegalizowanie samowoli budowlanej. W takim przypadku inwestor musi dysponować tytułem prawnym do gruntów, na których zrealizował inwestycję. Skoro do dnia dzisiejszego nie posiada tytułu prawnego do działki skarżących, na której zlokalizował boiska szkolne i nie podjął starań w tej kwestii, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych inwestycji.

Powołując takie argumenty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] wniósł o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stała się skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na budowie kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] 10 w [...]. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, wymagało ustalenia, czy skarżony organ miał obowiązek podjęcia działania i jaką formę powinno ono przybrać. Tak zakreślony przedmiot zaskarżenia determinuje sposób kontroli przez sąd administracyjny legalności działania lub niedziałania organu administracji publicznej.

Podejmując w następstwie pisma M. T. K. i H. K. czynności kontrolne, organ ustalił, że w 2010 r. została wykonana przebudowa istniejącego boiska szkolnego poprzez wprowadzenie nowych elementów takich jak: utwardzenie toru do jazdy na rolkach, utwardzenie terenu pod lodowisko (polbrukiem) oraz wykonanie boiska do gry w koszykówkę. Jednocześnie organ stwierdził, że obowiązujące w dacie przebudowy przepisy nakładały na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym, zatem brak zgłoszenia kwalifikował przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Organ zwrócił jednak uwagę, że od dnia 26 czerwca 2015 r. przebudowa spornych obiektów nie jest objęta koniecznością składania zgłoszenia w odpowiednim organie architektonicznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...], pismem z dnia [...] 2016 r., poinformował skarżących, że nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa i konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Pisemna informacja udzielona skarżącym została uznana przez Sąd I instancji za właściwą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku organ nie miał obowiązku wydania w tym zakresie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż art. 61a k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu. W sprawach naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje zasada oficjalności postępowania, co oznacza zdaniem Sądu I instancji, że organy te nie działają na żądanie strony, ale mają obowiązek zbadać, czy wniesione żądanie jest uzasadnione i czy może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu.

Z takim stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób się zgodzić, gdyż prowadzi ono do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 149 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15 Sąd wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania.

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. W przypadku, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie stronie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzenie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, nawet gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, który to akt podlega weryfikacji.

Skoro zatem skarżący zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, to organ zobowiązany był potraktować wniosek skarżących jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego. Dalsze czynności podjęte przez organ i ich wyniki stanowić zaś mogły podstawę do wydania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lub decyzji umarzającej to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast jeśli organ nadzoru budowlanego, na wstępnym etapie, uznałby, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez organ nadzoru budowlanego czyni zatem nieuprawnionym twierdzenie Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie występuje, zatem zasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Należy również zwrócić uwagę, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzanie o treści rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść w danych okolicznościach faktycznych sprawy. Nie mogą zatem być uznane za wiążące rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które odnoszą się do kwestii legalności kwestionowanych przez skarżących robót budowlanych. Ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane i czy nastąpiło to zgodnie z prawem, winno być dokonane w ramach czynności postępowania administracyjnego. Prawidłowość ustaleń podlegać będzie ocenie w kontekście art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., zaś legalność robót budowlanych – w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu. Nie można tym samym podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż jak wskazano wyżej brak jest podstaw do tego, by w sprawie w przedmiocie skargi na bezczynność organu przesądzać, na podstawie których przepisów winno być podjęte rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej ewentualnej samowoli budowlanej .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. wypada zauważyć, że przepisy te nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego przez sąd w sprawie stanu faktycznego. Ponadto, za niezrozumiałe uznać należy zarzuty naruszenia "art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce w związku z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu, nieuwzględniającej obowiązku stosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a." oraz "art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uznania, iż organ administracyjny znajdował się w stanie bezczynności względem skarżących". Oddalając skargę na bezczynność Sąd I instancji poprawnie oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. i nie wypowiadał się co do przewlekłości postępowania. Także zarzutu naruszenia art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postępowania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), nie można uznać za trafny. Sąd I instancji przeprowadził bowiem kontrolę działania organu administracji. To, że wyniku tej kontroli zapadło wadliwe orzeczenie sądu, nie oznacza, że organ administracji dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania. Nie można przyjmować, że każde wadliwe działanie czy też orzeczenie organu administracji jest równoznaczne z naruszeniem zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli czy też zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi przez sąd, pod warunkiem wykazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powyższego nie wykazał przy formułowaniu zarzutu dokonania przez sąd wadliwej kontroli działania organu administracji publicznej pod kątem wymienionych wyżej zasad.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku weźmie pod uwagę przedstawioną w wyroku wykładnię przepisów prawa i oceni działania organu w kontekście zarzucanej mu skargą bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku.