Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1909/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.16 par.1, art.156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kierownik Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o obniżenie [...] A. P. - wówczas asystentowi Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, powołując się przy tym na długotrwałe nierealizowanie przez wymienionego policjanta zadań służbowych z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich od dnia [...] czerwca 2009 r.

W wyniku przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał w dniu 6 maja 2010 r., na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), rozkaz personalny nr [...] na mocy którego z dniem [...] maja 2010 r. obniżył [...] A. P. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki. Wskazanej decyzji nadał, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na fakt nierealizowania przez policjanta przydzielonych mu zadań, wynikający z długotrwałego przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich. Wskazał też, że otrzymywana dotychczas przez [...] A. P. kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz że w jego ocenie policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczasowej kwocie.

Przedmiotową decyzję doręczono zainteresowanej w dniu 11 maja 2010 r. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2010 r., bowiem [...] A. P. nie złożyła od niej odwołania.

Raportem z dnia [...] marca 2017 r., uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2017 r. oraz w dniu [...] maja 2017 r. [...] A. P., powołując się na "art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i/lub art. 156 § 1 pkt 7 Kpa", zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., wskazując przy tym, że długotrwała absencja chorobowa spowodowana była wypadkiem samochodowym, który wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] został uznany za wypadek pozostający w związku z pełnieniem służby w Policji. Wobec powyższego wymieniona jednocześnie uznała, iż decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] ustosunkował się do zarzutów skarżącej wskazując między innymi, że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z indywidualną oceną pracy policjanta. Zaznaczył, że dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności, w wyniku czego długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Wyjaśnił przy tym, że obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Wyjaśnił ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego.

Decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., doręczono stronie w dniu [...] lipca

2017 r.

W dniu [...] lipca 2017 r. (data stempla pocztowego) [...] A. P. wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi I instancji między innymi nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy faktu uznania wypadku, któremu uległa, za wypadek pozostający w związku z pełnieniem służby w Policji. Zaznaczyła przy tym, iż policjant, który uległ wypadkowi w związku z pełnieniem służby otrzymuje 100% uposażenia, tymczasem dodatek służbowy w wysokości przed obniżeniem o 30% otrzymywanej stawki nie został jej do chwili obecnej wypłacony. Wskazała także na błędne przytoczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przepisów dotyczących obniżenia dodatku służbowego.

Komendant Główny Policji, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania [...] A. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ podkreślił, że w myśl wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić w sytuacjach bardzo wyjątkowych. Jedną z takich sytuacji jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które zmierza do ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa.

Mając na względzie zarzuty skarżącej, według organu przypomnieć przede wszystkim należało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W sposób rażący można więc naruszyć wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zastosowanie zatem przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Dodatkowo traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 i z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1214/14 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt 2357/11 i z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 101/12). Nie każde zatem naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym dodatek ten można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.

[...] A. P. przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r., była uprawniona do otrzymywania dodatku służbowego w kwocie 560 złotych miesięcznie. Komendant Powiatowy Policji w [...] ustalił wysokość wymienionej kwoty mając na względzie treść § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a zatem adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Znaczne zmniejszenie ilości faktycznie realizowanych przez policjanta w danym okresie zadań w sposób oczywisty skutkuje niższą oceną dyspozycyjności takiego policjanta i w konsekwencji obniżoną ogólną oceną wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Dokonana niższa ocena uzasadnia natomiast obniżenie policjantowi dodatku służbowego stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Istotnym jest przy tym, że ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy, nie wyłączają z procesu oceny policjanta możliwości uwzględniania jego nieobecności w służbie z powodu choroby, a w szczególności uwzględniania częstotliwości i długości okresów nierealizowania zadań służbowych. Jednocześnie zaznaczono, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów przewidują jedynie fakultatywne przesunięcie terminu opiniowania policjanta o okres choroby (podobnie jak przepisy wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej), co daje przełożonemu możliwość oceny danego policjanta, w szczególności w zakresie jego dyspozycyjności, z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich.

Podkreślenia przy tym według organu wymaga, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi samodzielną przesłankę obniżenia, bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Natomiast stwierdzenie w opinii służbowej niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych jest podstawą obniżenia bądź nawet cofnięcia dodatku w oparciu o przepis § 8 ust. 8 pkt 2, czy też § 9 ust. 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia.

[...] A. P. w latach 2009 i 2010 nie realizowała zadań służbowych przez dłuższy okres (łącznie ponad 300 dni). Powyższe było wprawdzie związane z przebywaniem przez policjanta na zwolnieniach lekarskich, jednakże przyczyna istotnego ograniczenia ilości realizowanych przez [...] A. P. zadań (w tym też powód korzystania ze zwolnień lekarskich) nie zmienia niskiej oceny jej dyspozycyjności w danym okresie, która z kolei wpływając na niższą ocenę wywiązywania się przez nią z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych skutkowała obniżeniem dodatku służbowego. Przedmiotowe obniżenie dodatku służbowego nastąpiło od dnia [...] maja 2010 r., a więc nie za okres choroby policjanta poprzedzający wydanie decyzji o obniżeniu dodatku.

Jednocześnie koniecznym jest zaznaczenie, że dopuszczalnym było obniżenie policjantowi dodatku służbowego w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Istotne jest bowiem, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego) w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powołany przepis gwarantuje zatem policjantom prawo do uposażenia w okresie, kiedy służby z określonych przyczyn (choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych) nie pełnią (w świetle art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu służby), bądź pozostają bez przydziału służbowego (stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe). Jednocześnie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że mogą nastąpić zmiany mające wpływ na wysokość tego uposażenia i nakazuje te zmiany uwzględnić. Wspomniane zmiany mogą również dotyczyć, jak miało to miejsce w omawianej sprawie, oceny służby policjanta, która ma wpływ, zgodnie z cytowanymi wyżej regulacjami, na wysokość otrzymywanego dodatku służbowego. Omawiany art. 121 ust. 1 ustawy o Policji uprawnia zatem policjantów do otrzymywania w danych okresach uposażenia, nie zakazując przy tym kształtowania wysokości tego uposażenia w tych okresach.

Zaznaczenia według organu wymaga, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zakazu obniżania uposażenia policjanta w okresie choroby lub innym okresie wymienionym w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, wskazałby wprost, że w tych okresach uposażenie policjanta nie może być obniżone, jak uczynił to w art. 37 ustawy o Policji w odniesieniu do przypadku powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości.

Ustawodawca dopuścił zarówno możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia między innymi za okres choroby (art. 121 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...], na podstawie którego nie wydano stosownych przepisów wykonawczych), jak również możliwość obniżenia dodatków do uposażenia niezależnie od okresu choroby (art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, na podstawie którego wydano cytowane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.). Istotnym jest, że w tym drugim przypadku, jak już wyżej wyjaśniono, obniżenie należnego dodatku służbowego następuje z uwagi na zmianę oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, która ma miejsce z uwagi na znacznie zmniejszoną dyspozycyjność wynikającą z częstych i długotrwałych absencji chorobowych. Gwarancyjna funkcja przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, według organu zostaje zatem w takim przypadku zachowana, bowiem policjant w okresie choroby występującym przed wydaniem decyzji o obniżeniu dodatku służbowego otrzymuje niezmienione uposażenie, natomiast dokonana zmiana wysokości dodatku służbowego wywołuje wyłącznie skutek na przyszłość, niezależnie od tego, czy policjant będzie wówczas przebywał na zwolnieniu lekarskim, czy też nie.

Reasumując, ponownie stwierdzono, że obniżenie [...] A. P. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki stanowi rozstrzygnięcie, które mieści się w granicach przyznanych organowi kompetencji. W konsekwencji skutki tego rozstrzygnięcia, choć wywołują niezadowolenie strony i budzą wątpliwości interpretacyjne, nie mogą zostać ocenione jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a więc takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Koniecznym według organu jest też wskazanie, że prezentowane wyżej stanowisko znalazło potwierdzenie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 275/08, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 684/10, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 526/10, z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1902/10). Jednocześnie w części orzeczeń pojawił się pogląd, zgodnie z którym art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Pogląd ten opierał się na odmiennej niż prezentowana wyżej interpretacji przywołanego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1845/10, z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1979/10, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12).

Jak podkreślono, już chociażby z zestawienia powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że kwestia możliwości obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych, a przy tym jest różnie oceniana przez sądy. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał, że w omawianej sprawie, także z uwagi na możliwość różnej interpretacji regulacji prawnych odnoszących się do wspomnianego zagadnienia, nie może być mowy o naruszeniu prawa w sposób rażący.

Dodatkowo zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując w rozpoznawanych sprawach (w podobnym stanie faktycznym i prawnym) odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzał jedynie zwykłe, a nie rażące naruszenie prawa w omawianym zakresie i w konsekwencji uchylał zaskarżone wyroki oraz decyzje organów Policji, nie stwierdzał natomiast ich nieważności.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Kwestionowana przez [...] A. P. decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o istniejącą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendanta Głównego Policji, wywiodła do tutejszego Sądu A. P. zarzucając jej:

- rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia skarżącej dodatku służbowego w sytuacji gdy jej nieobecność była spowodowana wypadkiem na służbie co jest wbrew zasadzie praworządności;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez:

□ niedostateczne wyjaśnienie przesłanek i podstaw utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. min. poprzez nieustalenie przyczyny zwolnienia lekarskiego skarżącej i pominięcie faktu, że brak wykonywania obowiązków służbowych zaistniał na skutek wypadku uznanego przez Sąd powszechny jako wypadek na służbie;

□ oparcie uzasadnienia decyzji na podstawie wybiórczo przeanalizowanego materiału w sprawie, niedoniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania zwłaszcza w zakresie przyczyny nieobecności i niewykonywania zadań służbowych oraz faktu, że Sąd powszechny - odmienienie od organu zakwalifikował zdarzenie powodujące niezdolność do pracy jako wypadek na służbie - co zostało całkowicie pominięte w skarżonej decyzji;

- naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- naruszenie art. 138 kpa poprzez podtrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe wniosła o

- stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

- na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie przez Sąd Wojewódzki Komendanta Policji - organu I Instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie

ewentualnie

uchylenie przedmiotowej decyzji w całości

W uzasadnieniu strona podniosła, że godnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem niewykonywanie przez policjanta obowiązków służbowych, nawet z powodu długotrwałej choroby, nie stanowi szczególnego przypadku w rozumieniu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu § 9 ust. 5 rozporządzenia, mogący powodować obniżenie omawianego dodatku, nie można uznać długotrwałej choroby policjanta, co w konsekwencji dowodzi tego, że niewykonywanie zadań służbowych w czasie zwolnienia lekarskiego nie może powodować obniżenia spornego dodatku. Jest to już utrwalone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazała też, iż w wielu orzeczeniach wskazuje się, że wynika ono z treści i charakteru regulacji zawartej w art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jest to regulacja szczególna w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszowi Policji. Ma on charakter ochronny - gwarancyjny. Policjantowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności (w tym choroby), co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania między innymi dodatku do uposażenia w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Skarżąca uwypukliła również fakt, że organ w treści skarżonej decyzji pominął milczeniem to, że przyczyną długotrwałej nieobecności i niewykonywania obowiązków służbowych przez skarżącą była długotrwała choroba spowodowana wypadkiem w związku z pełnieniem służby w Policji.

Pierwotnie Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji odmawiali uznania wypadku z dnia [...] czerwca 2009 r. jako wypadek w związku ze służbą w Policji, dopiero na skutek odwołania skarżącej - sądy powszechne obu instancji, tj. Sąd Rejonowy w [...] oraz (po złożeniu apelacji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji) wyrok ten został podtrzymany przez Sąd Okręgowy w [...].

Skoro choroba funkcjonariusza Policji nie pozwala na obniżenie mu dodatku, to tym bardziej nie może być o tym mowy w sytuacji, gdy nierealizowanie zadań służbowych powstała na skutek wypadku w związku z pełnieniem funkcji służbowych.

Okoliczność przyczyny braku realizacji zadań służbowych została pominięta milczeniem w skarżonej i poprzedzającej ją decyzji - co wskazuje na jej wadliwość i świadczy o wybiórczym rozważeniu materiału dowodowego i pominięciu wręcz fundamentalnych okoliczności w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że uległa poważnemu wypadkowi w związku z pełnieniem służby w Policji, a zatem pozbawienie jej dodatku służbowego o 30% - stanowi rażące naruszenie prawa i jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Naruszenie prawa ma zaś cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności - co wydaje się skrajne w ocenie strony w niniejszej sprawie.

Podniosła również, iż organ w stosunku do innych funkcjonariuszy - którzy mieli pierwotnie obniżone świadczenie - a więc w bardzo podobnym stanie faktycznym - wydał odmienne rozstrzygnięcia - co świadczy o nierównym traktowaniu oraz uznaniowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa.

Przed przejściem do oceny zarzutów skargi, w ocenie tutejszego Sądu należało uwypuklić wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, którego to nadzwyczajnego trybu dotyczyło niniejsze postępowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych, i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa-Kraków 2006, s. 243.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126 i M. Kamiński, Nieważność decyzji..., s. 242.). Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258).

Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.).

W art. 156 § 2 k.p.a. przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu.

Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. W wyroku z 13 lutego

2014 r. (sygn. akt II GSK 1884/12, Lex nr 1450707) NSA stwierdził, że: "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji".

Drugie z ograniczeń przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że w razie upływu dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności, mimo że istnieją przesłanki (wady) wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., a nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Wówczas organ rozpoznający sprawę wydaje zgodnie z art. 158 k.p.a. decyzję, która stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a ponadto wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nie następuje wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu. W istocie upływ czasu nie jest negatywną przesłanką wszczęcia postępowania, lecz podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a.

Problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym zajmował się m.in. Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt

P 46/13 stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.).

Przechodząc zaś już do niniejszej sprawy, to jej istota, w przedmiotowym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego.

Na wstępie podkreślić należy, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji.

Przenosząc powyższe stwierdzenia na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżona decyzja nie narusza prawa. Organ przed jej wydaniem, dokonał bowiem rzetelnego zbadania możliwości wszczęcia postępowania dotyczącego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego w trybie nieważnościowym przez stronę rozkazu personalnego. Badanie to, jak też wnioski, jakie wysnuł z niego organ, pozostawały w zgodzie z obowiązującym prawem, jak i ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych. Komendant Główny Policji trafnie przyjął, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu, nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądów administracyjnych jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Przepis prawa mający być przedmiotem naruszenia winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, nie wymagający dokonywania jego wykładni. Nadto proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej.

Takim oczywistym co do interpretacji przepisem z całą pewnością nie jest zaś norma art. 121 ustawy o Policji. Przepis ten, na co zasadnie zwrócił uwagę organ administracji, doczekał się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielu interpretacji. To samo więc już świadczy o tym, że przepis ten budził i budzi wątpliwości w zakresie rozumienia woli ustawodawcy w nim wyrażonej. W takiej więc sytuacji, nie sposób przyjąć, ze mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu. Wielość jego wykładni jest bowiem najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej.

Stanowisko zbieżne z powyższym, iż niemożliwym jest stwierdzenie nieważności przepisu niejasnego, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09 stwierdzając, że: "skoro treść art. 92 ust.1 ustawy o Policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego, rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.".

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na to, że podnoszone przez skarżącą poczucie krzywdy, wywołane obniżeniem dodatku służbowego, nie może stanowić per se przesłanki do wszczynania postępowania nieważnościowego. Biorąc bowiem pod uwagę wskazaną już w niniejszym uzasadnieniu okoliczność wielości interpretacji przepisu art. 121 ustawy o Policji, subiektywne odczucia strony nie zniosły ww. przesłanki, uniemożliwiającej uznanie, że dany przepis prawa został rażąco naruszony przez organ przez co taki stan rzeczy naruszył poczucie sprawiedliwości strony. Jeśli zaś, jak wynika to z treści skargi i odwołania, dopiero po wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego zostało stwierdzone przez Sąd, że skarżąca uległa wypadkowi na służbie (co spowodowało absencję chorobową), strona winna rozważyć możliwość weryfikacji spornego rozstrzygnięcia w innym trybie nadzwyczajnym.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).