Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2655/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 36/15 w sprawie ze skargi K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r., [...]. Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ odmówił stwierdzenia – na wniosek K. J. i R. J. – nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., przy ul. G., działka [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n") i wskazując na uchwałę [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] , poz. [...]) ustalił dla R. J. i K. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. G. Z., oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], o powierzchni [...]ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę [...] w sprawie inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez Radę Gminy inicjując inwestycję wieloletnią pod nazwą "Przebudowa ulicy Z. z budową kanalizacji deszczowej".

Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawę tą stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. W art. 144 ust. 1 u.g.n. wskazano, że właściciele nieruchomości uczestniczą w budowie urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Organ wyjaśnił, że dnia [...] września 2010 r. oddana została do użytku, nakładem Gminy Miejskiej K. z udziałem środków Skarbu Państwa, droga gminna wraz z kanalizacją deszczową. Dzięki temu działka właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja, uzyskała godziwy dojazd. Tym samym wzrosła wartość nieruchomości.

Od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołanie wnieśli K. J. i R. J.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...]Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r., K. J. i R. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r.

We wniosku skarżący wyjaśnili, że decyzja Burmistrza jest obarczona wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wydano decyzję stosując przepisy prawa do stanu faktycznego w nich nie zapisanego. Uznano bowiem za budowę zadanie inwestycyjne polegające na przebudowie drogi. K.J. i R.J. wyjaśnili, że prace prowadzone na ul. G. objęte zadaniem inwestycyjnym "Przebudowa drogi - ulicy Z. wraz z budową kanalizacji deszczowej" nie były robotami polegającymi na budowie drogi, lecz na jej przebudowie w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wskazali, że Kolegium (w decyzjach dotyczących innych właścicieli) przyjęło już wcześniej stanowisko takie jak wyrażają – to jest, że prace wykonane na ul. G. stanowią jej przebudowę.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Kolegium, powołując się na art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 143 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez K. J. i R. J. decyzji Burmistrza. Organ szeroko wyjaśnił reguły kwalifikowania naruszeń jako rażące. Podkreślił, że do takiego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza określająca opłatę w trybie art. 145 u.g.n. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto brak jest innych przesłanek, które mogłyby skutkować jej nieważnością. Zgodnie z art. 145 u.g.n. opłata adiacencka może być ustalona przez wójta, burmistrza po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Kolegium wywiodło dalej, że w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis stosowany bezpośrednio, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. W sprawie nie ma podstaw do formułowania wniosku o oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. U.g.n. nie precyzuje pojęcia "wybudowania drogi". Nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania drogi", a w szczególności nie objaśnia, czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowalnych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w u.g.n. w orzecznictwie występują różne interpretacje tego zagadnienia. Zdaniem Kolegium w związku z treścią przepisu, który może prowadzić do wielości wykładni, nie ma podstaw do uznania, iż organ przyjmując jedną z możliwych interpretacji, mieszczących się w zakresie pojęcia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, rażąco naruszył ten przepis.

K. J. i R. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

Utrzymując w mocy decyzję własną Kolegium ponownie podkreśliło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium przypomniało, że w dniu 24 czerwca 2009 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę [...] w sprawie podjęcia inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez Radę Gminy. Uchwałą tą zainicjowano inwestycję wieloletnią pod nazwą "Przebudowa ulicy Z. z budową kanalizacji deszczowej". Inwestycja została oddana do użytku z dniem [...] września 2010 r. co wynika, z protokołu odbioru końcowego przebudowy drogi gminnej - ulicy Z. w K. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] - ulica D. do skrzyżowania z drogą powiatową - ulica K., w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa ulicy Z. z budową kanalizacji deszczowej". W związku z powyższym Burmistrz, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. ustalił dla K. J. i R.J. opłatę adiacencką.

Następnie Kolegium – przywoławszy przepisy u.g.n. – wskazało, że ustawa ta nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", zdefiniowane przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Istotne znaczenie ma zatem precyzyjne rozróżnienie obu tych pojęć bowiem tylko z "budową (w tym rozbudową) drogi, a nie z jej "przebudową" wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy" , przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będący wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje ziemne zaliczane są do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że dotyczą one w istocie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia i nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu w sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika natomiast z interpretacji przepisu art. 145 u.g.n., który nie określa terminu "wybudowanie drogi". Organ ustalający opłatę adiacencką decydujące znaczenie nadał faktycznemu zakresowi robót, który wynika z protokołu odbioru końcowego z dnia [...] września 2010 r. Zgodnie z pkt l części III protokołu zakres ten obejmował: odprowadzenie wód deszczowych z jezdni, wybudowanie krawężników betonowych, wybudowanie obrzeży betonowych, wykonanie nawierzchni jezdni z kostki brukowej, nawierzchni miejsc postojowych z kostki brukowej, nawierzchni ciągów pieszo-rowerowych z kostki brukowej, nawierzchni zjazdów z kostki brukowej, przejścia dla pieszych, elementy uspokojenia ruchu i miejsca pod zieleń z kostki kamiennej. Natomiast z opinii rzeczoznawcy z lipca 2014 r. wynika, że przed przystąpieniem do powyższych robót ul. G. nie spełniała żadnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z powodu braku podstawowych parametrów technicznych i użytkowych ulicy nie można wykonanych robót drogowych i kanalizacyjnych jednoznacznie zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego.

Kolegium zauważyło wreszcie, że także oceny tego czym jest "budowa drogi" i jak ją rozróżnić od innych prac drogowych podlegały znacznej ewolucji. Rozumienie terminu "wybudowanie drogi" budzi zatem wątpliwości, a w takiej sytuacji zarzut, że podczas orzekania na podstawie tego przepisu doszło do rażącego naruszenia prawa, jest nieuprawniony. Podkreślić bowiem trzeba, że niedający się jednoznacznie rozsądzić spór co do faktu, czy w mniejszej sprawie miało miejsce istotnie wybudowanie drogi czy tylko jej przebudowa, jest zbyt wątłą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie organu nie można też się zgodzić z zarzutem, że rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] jest "sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niezrozumiały". Rozstrzygnięcie wskazuje jednoznacznie strony postępowania zobowiązane do poniesienia opłaty adiacenckiej, określa działkę, której wartość wzrosła, oraz wskazuje bez potrzeby interpretacji wysokość ustalonej z tego tytułu opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł.

Skargę od decyzji Kolegium złożyli K. J. i R. J. Podtrzymali zarzuty uchybienia przepisom postępowania administracyjnego sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r., [...]. Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 ust. 1 oraz 146 ust 1 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

– brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą ustalona została opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku przebudowy drogi,

– brak wskazania, czy opłata została ustalona w związku z wybudowaniem drogi czy w związku z wybudowaniem kanalizacji deszczowej,

– nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej, to jest w oparciu o decyzję wydaną na podstawie prawnej nieprzystającej do stanu faktycznego.

Kwestionowanej decyzji Burmistrza jak również decyzjom Kolegium K. J. i R. J. zarzucili też uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że rażącego naruszenia prawa, którym dotknięta ma być decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r., skarżący upatrują w tym, że nałożono na nich obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, gdy tymczasem – ich zdaniem – miała miejsce tylko przebudowa drogi, a z tym ostatnim ustawa nie łączy uprawnienia organu do naliczenia takiej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pokreślił, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się z "wybudowaniem drogi", a to z kolei jest pojęciem, które należy interpretować w świetle ustawy o drogach publicznych. Oczywistym jest też, że organ orzekający w sprawie takiej opłaty powinien wyjaśnić, biorąc pod uwagę przepisy k.p.a. na czym polega charakter inwestycji w kontekście przesłanek ustawowych jej naliczenia.

Sąd I instancji podkreślił, że K. J. i R. J. zarzucają Burmistrzowi, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wyjaśnił, dlaczego uznał inwestycję związaną z pracami na ul. G. za "budowę drogi", a nie jej "przebudowę"; tym bardziej, że inwestycja ta tak właśnie była nazywana w jej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższym zarzutem. Stwierdził, że faktycznie Burmistrz powinien przedstawić szersze wyjaśnienia dotyczące wykonanych prac, zwłaszcza zestawić stan drogi dotychczasowy i stan nowy, i dokonać odpowiedniej kwalifikacji przeprowadzonych prac. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wypełnia standardu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymienione powyżej kwestie nie przesądzają jednak, że decyzje Kolegium są wadliwe. Kolegium prowadziło postępowanie w trybie nadzwyczajnym wobec ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. Konieczne jest zatem ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy ma wyrażać się – zdaniem skarżących – w "sprzeczności pomiędzy treścią decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną".

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w realiach kontrolowanej sprawy sprzeczność pomiędzy treścią decyzji Burmistrza, a przepisem prawa zachodziłaby, gdyby ustalone zostało, że Burmistrz orzekł o opłacie adiacenckiej w sytuacji, gdy w sposób oczywisty inwestycja, której opłata dotyczyła, nie byłaby "wybudowaniem drogi". Dla uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające stwierdzenie, iż decyzję nie dość wyczerpująco uzasadniono, ale należy ustalić, iż jej rozstrzygnięcie jest zaprzeczeniem stanu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji nie sposób w sprawie stwierdzić sprzeczności pomiędzy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. a przepisami prawa, na podstawie których została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 u.d.p. (w kontekście art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n.), prezentowanej przez K. J. i R. J. Podkreślił, że skarżący swoją argumentację opierają w istocie o brzmienie definicji przebudowy drogi art. 4 pkt 18 u.g.n. ("wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego") i wywodzą z tej definicji następującą tezę: jeżeli w danym miejscu istniała jakakolwiek droga publiczna, to jeżeli w ramach granic pasa drogowego przeprowadzono nową inwestycję drogową, to będzie to zawsze "przebudowa". Na potrzebę takiej właśnie argumentacji skarżący wskazują na stwierdzenia zawarte w rozmaitych dokumentach oraz powołują różne fakty, takie jak np. nadanie nazwy ulicy G. – a to wszystko na celu potwierdzenia, że w ciągu komunikacyjnym ulicy G. droga publiczna znajdowała się już dużo wcześniej.

Zdaniem Sądu I instancji z rozumowaniem skarżących co do zasady nie można się godzić. Nie jest bowiem tak, że fakt wyznaczenia w danym miejscu drogi publicznej powoduje, że wszelkie prace w granicach pasa drogowego zawsze będą tylko "przebudową drogi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (zob. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Budowla drogowa może być bardzo zaawansowana i pokrywać niekiedy cały pas drogowy (np. droga asfaltowa, bądź z kostki, z jezdniami i chodnikami) albo może składać się tylko z niektórych elementów (sama jezdnia z twardą nawierzchnią, same chodniki). Do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została realizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej (zob. § 141 i nast. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.).

Mając na uwadze powyższe i wracając do definicji "przebudowy drogi" Sąd I instancji stwierdził, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi" (z zastrzeżenie, że nie wymagają one zmiany granic pasa drogowego). Skoro przebudowa dotyczy "istniejącej drogi", to oznacza, że dotyczy "istniejącej budowli drogowej", której parametry techniczne są podwyższane. Nie jest zatem tak jak, twierdzą skarżący, że prace inwestycyjne wykonywane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi publicznej zawsze będą kwalifikowane jako "przebudowa drogi". "Przebudowa" ma miejsce tylko wtedy, gdy budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana (a nie zastępowana nową). W innych przypadkach będziemy mieli do czynienia z "budową drogi" z więc "wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę", przy czym to połączenie drogowe to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową".

Sąd I instancji wywiódł, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. o opłacie adiacenckiej, którą kwestionują K. J. i R. J. dotyczyła inwestycji polegającej na realizacji całkowicie nowej budowli drogowej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że w pasie drogowym ul. G. przed realizacją tam inwestycji istniała jedynie droga gruntowa, miejscami tylko pokryta płytami chodnikowymi. Okoliczność tą potwierdzają też skarżący w skardze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ul. G. nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową (ewentualnie za wyjątkiem chodników, o których wspominają skarżący), a jednynie pasem gruntu w ramach którego odbywała się komunikacja. Takiej oceny nie zmienia fakt, że gmina prowadziła w granicach tej drogi określone prace. Zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej" stanowi utrzymanie drogi i nie ma związku z realizacją drogi. Charakter ul. G. przed rozpoczęciem prac potwierdza protokół odbioru po zakończeniu inwestycji z dnia [...] września 2010 r., w którym w punkcie III opisano zakres prac obejmujący przykładowo budowę nawierzchni, zjazdów z drogi, miejsc postojowych, przejść dla pieszych, wytyczenie dwóch pasów ruchu, ciągu pieszo rowerowego czy oznakowania drogi.

Zakres wymienionych wyżej prac, które nie wiązały się z ulepszeniem dotychczas istniejącej budowli, a z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli pozwala zdaniem Sądu I instancji na przyjęcie, że w granicach ul. G. w K. nie została dokonana "przebudowa drogi", ale jej "budowa". Pokreślenia wymaga też, że z akt nie wynika, aby został zachowany i poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowej drogi.

Przedstawione wyżej rozważania doprowadziły Sąd I instancji do przekonania, że twierdzenie, iż w granicach ul. G. miała miejsce "przebudowa drogi", nie jej "budowa" jest nietrafne. Nie można zatem uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszała prawo materialne – art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n., a w każdym razie wkluczyć należy, że przepisy te naruszono w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" K. J. i R. J. podnieśli, że ich zdaniem wiele wątpliwości budzi operat szacunkowy sporządzony dla inwestycji na ul. G. i że nie jest on adekwatny do sprawy (zarzut ten podniesiony został w kontekście pozostałych wątpliwości dotyczących kwalifikacji inwestycji jako "przebudowy"). Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Kolegium wydana w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, a organ ten nie badał całokształtu sprawy opłaty adiacenckiej pod kątem proceduralnym i materialnoprawnym, jak to ma miejsce w zwykłej kontroli instancyjnej. Obecnie nie mogą zatem wywrzeć skutku zarzuty dotyczące wniosków płynących z materiału dowodowego (wskazano naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.). Nie jest to kategoria naruszeń, które pozwalają stwierdzić, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. J. i R. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, całkowicie dowolnego ustalenia, że doszło w myśl przepisów prawa do budowy drogi przy ul. G. i tym samym doszło do wzrostu wartości nieruchomości będącej we władaniu skarżących w oparciu o protokół odbioru inwestycji, gdy tymczasem jedynymi dowodami, które Sąd winien ocenić powinny być dokumenty administracyjne wskazujące, iż doszło do przebudowy drogi, a nie budowy drogi,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pomimo braku ku temu podstaw, w szczególności na wadliwość opracowanego operatu szacunkowego, w oparciu o treść którego przedmiotowa decyzja została wydana,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie dokumentacji administracyjnej związanej z budową drogi przy ul. Z.,

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w świetle zaistnienia stanu faktycznego i materiału dowodowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nałożenia opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżących w sytuacji, gdy doszło do przebudowy drogi, a nie jej budowy,

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżących zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nie doszło do budowy drogi przy ul. Z. co stanowi rażące naruszenie prawa,

2. art. 148b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doszło do budowy drogi podczas gdy z dokumentów administracyjnych wynika, że doszło do przebudowy drogi,

3. art. 4 pkt 18 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ul. Z. przed rozpoczęciem jej budowy nie spełniała kryteriów drogi publicznej,

4. § 5 i 6 w zw. z § 141 i nast. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że droga na ulicy Z. w K. nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić, albowiem ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi powinno nastąpić tylko w sytuacji pełnej pewności, że doszło do budowy drogi w rozumieniu przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że doszło do budowy drogi. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie posiadał wystarczającej dokumentacji, a w aktach sprawy nie było dokumentacji budowalnej, która pozwoliłaby ustalić na jakiej podstawie doszło do rozpoczęcia inwestycji .

Nie zgodzono się także z wykładnią art. 5 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie skarżących kasacyjnie, jeżeli w danym miejscu istniała jakakolwiek droga publiczna, to jeżeli w ramach pasa drogowego przeprowadzono nową inwestycję drogową, to będzie to zawsze "przebudowa".

W ocenie skarżących kasacyjnie do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została zrealizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej.

Podkreślono, że należało ustalić, czy inwestor wystąpił do odpowiedniego organu o pozwolenie na budowę, czy dokonał tylko zgłoszenia. Dopiero ocena tych dokumentów wraz z danymi technicznymi inwestycji pozwoliłaby uznać ją za przebudowę lub budowę ulicy Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Przed przejęciem do merytorycznych rozważań wyjaśnić należy, że postępowanie w rozpoznanej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności.

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Aby określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji – o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa, w tym co do zasady nie prowadzi szerokiego i rozbudowanego postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Orzekając w niniejszej sprawie, dotyczącej właściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć faktu, że ani w chwili obecnej, ani też w dacie wydawania kontrolownej w trybie nieważnościowym decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie ustaliło się jeszcze jednolite orzecznictwo dotyczące rozumienia zawartego w art. 145 ust. 1 u.g.n. pojęcia "wybudowania drogi." Wynika to także wprost z uzasadnienia zaskarżonego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym to uzasadnieniu Sąd I instancji prowadzi szerokie rozważania poparte różnoraką argumentacją celem wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "wybudowania drogi", a co pod pojęciem "przebudowy drogi". Wybudowanie drogi upoważniałoby bowiem organ administracji do nałożenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ust. 1 u.g.n. Zauważyć należy, że wątpliwości w rozumieniu powyższych pojęć pojawiły się także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. II SA/Po 760/12) i z dnia 27 sierpnia 2014 r. (IV Sa/PO 403/14). O ile kwestie te mogłyby mieć znaczenie w przypadku rozpoznania sprawy w postępowaniu zwykłym, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku w postepowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Stąd też dodatkowe argumenty strony skarżącej kasacyjnie zawarte w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2017 r. wskazujące na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. ( w postępowaniu zwykłym), w której przyjęto, że doszło jedynie do przebudowy u. G. nie mogą zostać uwzględnione. Zadaniem organu jak i Sąd w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie jedynie czy w sprawie miało miejsce jakiekolwiek naruszanie prawa. Takie okoliczności mogłyby być podnoszone przez skarżących kasacyjnie w postepowaniu zwykłym, jednakże nie skorzystali oni z możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2013 r.

Podkreślić należy, że także wywody skargi kasacyjnej wskazują na daleko idące wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wybudowanie drogi".

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejące wątpliwości co do interpretacji art. 145 ust. 1 u.g.n., a w szczególności rozumienia pojęcia "wybudowanie drogi" wskazują, że istnieją wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu. Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, przy czym zbędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał wykładni posiłkując się orzecznictwem co należy rozumieć pod pojęciem "wybudowanie drogi". Istniejące bowiem w orzecznictwie wątpliwości przesądzają już bowiem o braku rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 145 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem stwierdzić, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności powołaną wyżej normą prawną.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 ust. 1 u.g.n., jak i art. 148b ust. 1 u.g.n. Przy czym zauważyć należy, że naruszenie ostatniego z przywołanych przepisów nie jest powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie dotyczy formy rażącego naruszenia normy prawnej w nim zawartej, co jest przedmiotem rozpoznanej sprawy.

Podobnie skonstruowane są pozostałe dwa zarzuty dotyczące naruszania prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 18 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 i 6 w zw. z § 141 i następne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Ponadto, co jest istotne, zarzuty odnoszące się do naruszenia powyższych przepisów zmierzają faktycznie do wykazania w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "wybudowanie drogi". Dokonywanie procesu wykładni tego pojęcia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne, o czym była mowa powyżej. Ponadto tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają faktycznie do zakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanego w sprawie, co należy uznać za niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15).

Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna koncentruje się nie tylko na naruszeniu prawa materialnego, ale zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzuty te faktycznie koncentrują się na wykazaniu w jaki sposobu rozumienia pojęcia "wybudowanie, a przebudowanie drogi". Powyższa okoliczność przesadza więc o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym art. 145 § 1 pk 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1 k.pa..a jak i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13)

Nadto, punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji. Organ administracji w postepowaniu nieważnościowym opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie w postepowaniu zwykłym.

W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się także do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zadaniem Sądu I instancji nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, ale ocena czy stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i tylko w tym zakresie istnieje możliwość przeprowadzenia przez Sąd postepowania dowodowego. W powyższych okolicznościach biorąc pod rozwagę fakt, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanego wyżej przepisu.

W tym kontekście niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w odniesieniu do treści operatu szacunkowego. Operat ten podlegał badaniu w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu nadzwyczajnym zaś jedynie w odniesieniu do wad związanych z rażącym naruszeniem prawa. Takiego rodzaju wady w odniesieniu do operatu szacunkowego nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wykazane.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.ps.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku przedstawienia, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z powodu których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych przez skarżących.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych został oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.