Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3261/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do punktu II z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 70/14 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę autostrady 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. W. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 70/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi R. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę autostrady odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 10 grudnia 2012 r., a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

R. W. (zwany dalej "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...], któremu zarzucił, że od 6 lat i 10 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, składającą się z działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położona w K. w gminie [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa w dniu 27 sierpnia 2007 r. pod budowę autostrady. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 12 lipca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość; 2) stwierdzenie, że przewlekłości postępowania Wojewody spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do ustalenia w terminie jednego miesiąca odszkodowania za tą nieruchomość; 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że od dnia 11 marca 1992 r. do dnia 27 sierpnia 2007 r. był właścicielem opisanej wyżej nieruchomości o łącznej powierzchni 3,3679 ha, położonej w K. w gminie [...]. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady A-[...] Z. – K. na odcinku B. – K., która liniami rozgraniczającymi obejmowała ww. nieruchomość.

Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nieruchomości wymienione w tej decyzji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 12 ustęp 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", decyzja ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość powinna zostać wydana w terminie 30 dni od dnia kiedy stała się ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna w dniu [...] marca 2008 r. Odszkodowanie ustalane jest bez osobistego udziału właściciela wywłaszczonej nieruchomości (postępowanie toczy się bez rozprawy administracyjnej). W niniejszej sprawie Wojewoda dopiero w dniu [...] października 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zatem Wojewoda ponad 30 miesięcy zwlekał z rozpoczęciem postępowania odszkodowawczego, mimo faktycznego odebrania nieruchomości w dniu 21 sierpnia 2007 r. W okresie od 28 grudnia 2010 r. Wojewoda aż 10-krotnie przesuwał termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość w K. Dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za należącą do skarżącego nieruchomość, którą to decyzję uchylił organ II instancji decyzją w dniu [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda po raz drugi ustalił odszkodowanie. W dniu [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił tą decyzję. W dniu 12 czerwca 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania Wojewody.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Wojewoda przez ponad 6 lat i 10 miesięcy przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a następnie próbował zaniżyć odszkodowanie ustalając w decyzjach z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r., odszkodowanie za nieruchomość w K. nie uwzględniające jakichkolwiek elementów składowych nieruchomości. Na zlecenie Wojewody sporządzono dwie wyceny nieruchomości. Obie wyceny zostały tak wykonane, aby otrzymał on jak najmniejsze odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż m.in. w ogóle nie uwzględniono w wycenach elementów składowych nieruchomości. Dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. Wojewoda uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu elementów składowych nieruchomości, które były na stałe związane z gruntem w dniu 27 sierpnia 2007 r. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, należało stwierdzić, że przez ponad 30 miesięcy, tj. w okresie od [...] marca 2008 r. do [...] października 2010 r. Wojewoda nie wykonał żadnej czynności, aby ustalić odszkodowanie. Natomiast w okresie następnych 45 miesięcy, tj. od [...] października 2010 r. do [...] lipca 2014 r. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007 r. W ocenie skarżącego Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia w dniu 27 sierpnia 2007 r. nieruchomości w K., ani sam nie ustalił fizycznie, co znajdowało się na wywłaszczonej nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007 r. Dopiero po upływie 6 lat i 10 miesięcy od wywłaszczenia nieruchomości Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości w K. Powyższe, zdaniem skarżącego oznacza, że dotychczasowe czynności Wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego, z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w K. trwa już ponad 6 lat i 10 miesięcy, oczywistym jest, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Skarżący wskazał, że naruszony został art. 35 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b specustawy drogowej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej oraz o oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że sprawa przewlekłości postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy [...] - oznaczonej geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], obręb K. - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd orzekł, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W ocenie Wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 10 grudnia 2012 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą, dlatego też skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 10 grudnia 2012 r., powinna zostać odrzucona.

Odnośnie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie, tj. od dnia 11 grudnia 2012 r. do dnia 17 lipca 2014 r., zdaniem Wojewody, należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona. Organ podniósł, że postępowanie w tej sprawie nadal jest przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewodę [...], organ odwoławczy - Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz sądy administracyjne. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 28 września 2012 r. powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 grudnia 2012 r. z uwagi na potrzebę zebrania materiału dowodowego – dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, a następnie umożliwienia wypowiedzenia się stron postępowania co do zebranego materiału dowodowego. Pismem z dnia 2 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy udzieliła wyjaśnień dotyczących udostępnienia aktów notarialnych opisanych w sporządzonym operacie szacunkowym. Pismami z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewoda wystąpił do oznaczonych urzędów gmin (miast) i starostw powiatowych w celu uzyskania wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. powiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 15 marca 2013 r. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewoda przekazał skarżącemu uzyskane z urzędów gminy i starostw powiatowych dokumenty oraz powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 marca 2013 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 15 marca 2013 r. powiadomiono strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia co do jego treści. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wniósł kolejne wnioski dowodowe w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. powiadomiono strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 30 kwietnia 2013 r.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 1.762.758,00 zł z tytułu nabycia, z mocy prawa, przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości. W dniu 23 maja 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił opisaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej na dzień 27 sierpnia 2007 r. bądź złożenia stosownego oświadczenia. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewoda wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów (map lotniczych lub innych) umożliwiających identyfikację nasadzeń na opisanej nieruchomości według stanu na dzień 27 sierpnia 2007 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. zwrócił się do Wojewody o nadesłanie akt wymienionej sprawy administracyjnej (nr [...]) w związku ze skargą na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Wraz z pismem z dnia 8 lipca 2014 r. Wojewoda przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju akta wskazanej sprawy administracyjnej. Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2014 r. poinformowano strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. w miejscowości K. dowodu z zeznań świadków oraz wezwał określone osoby do stawienia się w charakterze świadka. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący złożył oświadczenie co do stanu zagospodarowania opisanej wyżej nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r.

W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powołany przepis specustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie Wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zauważono, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Organ podkreślił, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu, opisane postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Organ dochował wymogów art. 36 k.p.a., tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Ponadto zauważono, że terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego, sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań lub zaniechań Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/14, odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 10 grudnia 2012 r., a w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/12, zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy [...] – oznaczonej geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...],[...], obręb K. – w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, oddalił zaś skargę kasacyjną skarżącego od wskazanego wyroku. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie. Wobec tego, że stosownie do treści art. 168 § 1 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wyrok tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wr 9/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli bowiem skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

Z tego względu kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd I instancji, objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę [...] po wydaniu wspomnianego wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r.

Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

WSA we Wrocławiu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie natomiast art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl zaś art. 18 ust. 3 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż równoległe do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. zakończonego wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 501/13, prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości. W postępowaniu tym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia, z mocy prawa, przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości. Powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wskazaniach co do dalszego postępowania Minister zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii odnoszących się do stanu zagospodarowania, należącej do skarżącego, nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda [...], będąc związany tym wskazaniami, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej. Również w dniu 24 czerwca 2014 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów (map lotniczych lub innych) umożliwiających identyfikację nasadzeń na opisanej nieruchomości. Ponadto zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2014 r. poinformował strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 31 lipca 2014 r. w miejscowości K. dowodu z zeznań świadków oraz wezwał określone osoby do stawienia się w charakterze świadka. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący złożył oświadczenie co do stanu zagospodarowania opisanej wyżej nieruchomości na dzień 27 sierpnia 2007 r. W dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadzony został dowód z przesłuchania świadków. W powyższej czynności nie uczestniczył prawidłowo zawiadomiony skarżący. W tym okresie Wojewoda zawiadomieniami z dnia 29 lipca 2014 r. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 30 lipca 2014 r.) i podał przyczyny zwłoki.

W ocenie Sądu I instancji postępowania Wojewody [...] w powyższym okresie nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu również dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo Sąd zauważył, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 28 marca 2014 r. (tj. po przesłaniu odpisu wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z uzasadnieniem), organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Sąd stwierdził ponadto, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu przesłania odpisu wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r. było prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 149 P.p.s.a., poprzez akceptację postępowania Wojewody [...], który naruszył art. 35 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 10 grudnia 2012 r. przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że przewlekłość postępowania Wojewody [...] jest w sprawie ewidentna i ma ona charakter rażący. Od dnia 10 grudnia 2012 r. organ ten wykonywał w sprawie tylko czynności pozorne lub mało istotne. Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od dnia 10 grudnia 2012 r. do dnia 21 maja 2014 r. nie ustalił kluczowej w sprawie kwestii – stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie inne czynności dokonane przez Wojewodę w toku postępowania są w tej sytuacji bezwartościowe, co wynika z tego, że powyższa kwestia nie została ustalona na początku postępowania.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji rozstrzygając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę [...], pominął całkowicie podstawowe prawa skarżącego zagwarantowane w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu, własność jako podstawowa zasada ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i jedno z podstawowych praw ekonomicznych, podlega równej ochronie prawnej w stosunku do wszystkich podmiotów. Przesłankami konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia jest realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jakie ma miejsce w sprawie dotyczącej należnego skarżącemu odszkodowania, niewątpliwie powoduje utrzymywanie się stanu naruszenia własności skarżącego, pogłębia poniesioną przez niego szkodę. Pozbawienie prawa własności skarżącego z powołaniem się na realizację celu publicznego nastąpiło bowiem bez otrzymania świadczenia ekwiwalentnego, tj. "słusznego odszkodowania", co stanowi nieusprawiedliwione uprzywilejowanie interesu społecznego kosztem podstawowych praw skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Objęty zarzutem art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 P.p.s.a. nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, wobec czego brak postaw do zobowiązania organu do wydania aktu, wynikający z wydania decyzji po wniesieniu skargi, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości. Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W konkretnej sprawie administracyjnej przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego (tak: NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2165/14, CBOSA).

W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji przyjął, że działanie Wojewody [...] od dnia 10 grudnia 2012 r. nie prowadziło do nadania czynnościom podejmowanym przez organ w postępowaniu cechy przewlekłości. Tak sformułowana ocena została jednak wyrażona w sposób sprzeczny z przyjętym wyżej sposobem rozumienia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli się zauważy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek, na podstawie których oparł swoje rozumowanie. Jeżeli bowiem akceptować przyjętą przez Sąd wykładnię przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., to wykazane być powinno, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podjęte czynności procesowe nie były zbędne lub pozorne a także, że organ nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji taki obraz kontrolowanego postępowania jednakże nie wynika. Sąd I instancji ograniczył bowiem swoje rozważania do oceny postępowania pod kątem ewentualnej przewlekłości w okresie od 9 czerwca 2014 r. do chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. WSA we Wrocławiu pominął natomiast w swoich rozważaniach okres od 10 grudnia 2012 r., tj. od daty wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 9/12 do dnia [...] kwietnia 2013 r., tj. do dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji orzekającej o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia, z mocy prawa, przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie wskazał jakie działania organu podejmowane w tym okresie w postępowaniu mogłyby być uznawane za równoważne wykazaniu przez organ dochowania należytej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych w celu rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Podejmowane w tym okresie przez organ działania miały zaś wyłącznie formalny charakter – ograniczone były do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, poinformowaniu strony o uprawnieniach określonych w art. 10 k.p.a. i przekazania informacji o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy wraz z wyznaczeniem nowego terminu.

Sąd I instancji pominął natomiast fakt dwukrotnego zaakceptowania przez Wojewodę wadliwych operatów szacunkowych. Należy zwrócić uwagę, co słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, iż zarówno pierwszy, jak i drugi operat szacunkowy dotknięte były tą samą wadą prawną, a mianowicie brak w nich było wskazania konkretnego stanu zagospodarowania nieruchomościami na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Operat szacunkowy z dnia 21 maja 2012 r. znany był organowi I instancji w lipcu 2012 r. WSA we Wrocławiu winien był zatem ocenić, czy działania Wojewody [...] podejmowane po dniu 10 grudnia 2012 r. nakierowane były na wyeliminowanie wspominanej wady operatu.

W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania. Wymagało to odniesienia się przez Sąd do tej argumentacji skarżącego, która wskazywała, że dokonywane przez Wojewodę [...] czynności procesowe były opieszałe, a samo ich podjęcie było spowodowane wystąpieniem przez stronę z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym przedłużaniu przez organ postępowania bez istotnych powodów. Przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena przewlekłości postępowania Wojewody [...] nie odnosiła się w wystarczający sposób do wskazywanego zagadnienia, co stanowi o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji w zakresie przypisanego organowi braku naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących sprawność toczącego się postępowania. Tym samym, nie można uznać, że Sąd I instancji zasadnie uznał zarzut skargi na przewlekłość postępowania za nieusprawiedliwiony.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w sposób pozwalający – przy niespornym rozumieniu pojęcia przewlekłości postępowania – określić powody, które stały za nierozpoznaniem wniosku skarżącego w terminie oraz ocenić je pod kątem przyczynienia się przez organ do przekroczenia terminów określonych dla załatwienia sprawy. W sytuacji sformułowania oceny, zgodnie z którą opieszałe działania prowadziły do przewlekłości postępowania, rolą Sądu I instancji będzie rozważenie kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy miał on charakter rażący.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 P.p.s.a.