Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 161/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 741/14 w sprawie ze skargi Piotra D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. D. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] nałożył na P. D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (dz. nr [...], AM [...] obręb [...], cz. dz. nr [...]), z wyłączeniem przyłączy energetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego – uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. P. D. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia 1 października 2013 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Następnie pismem z dnia 17 października 2013 r. P. D. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. Według organu odwołanie wpłynęło w terminie.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od tej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. D., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Wobec powyższego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł P. D..

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] na podstawia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w nocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym pierwszeństwo należy przypisać postępowaniu zwykłemu, bowiem postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. W postępowaniu odwoławczym organ administracji ma szersze uprawnienia od organu działającego w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Wniesienie zatem odwołania rodzi obowiązek rozpoznania tego środka, jednak do czasu formalnego zakończenia postępowania odwoławczego nie może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym chroni interesy strony korzystającej ze środka prawnego, jakim jest odwołanie, w znacznie szerszym zakresie od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, chociażby z tego względu, iż organ odwoławczy ma obowiązek sprawę rozpoznać w jej całokształcie, zaś organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym i zakończeniu jej wydaniem decyzji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji staje się bezprzedmiotowy, a możliwe jest jedynie domaganie się przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji organu drugiej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł P. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego, dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu słusznie organ wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość wyboru przez stronę, czy decyzja ma być weryfikowana w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym, jednakże tylko w przypadku, gdy strona wyraźnie opowiada się za wyborem trybu nadzwyczajnego kosztem odwoławczego.

W niniejszej sprawie odwołanie złożone przez P. D. od decyzji organu pierwszej instancji nie wskazywało, jak słusznie zauważył organ, że zamiarem odwołującego się P. D. była rezygnacja z trybu odwoławczego na rzecz złożonego wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, dopuszczalnego co do zasady. Dlatego też postępowanie odwoławcze miało pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym postępowania.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. wniósł P. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie wyrażonej w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania jak również wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że nawet w przypadku złożenia przez stronę w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r., w przypadku późniejszego wniesienia odwołania pierwszeństwo ma tryb odwoławczy, przed nadzwyczajnym trybem zaskarżenia, podczas gdy w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie brak było podstaw dla umorzenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, albowiem decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. dotknięta rażącym naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w pierwszej kolejności na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie jej nieważności, złożonego ponad trzy miesiące przed odwołaniem.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Bezsporne jest, że wniosek P. D. (pismo z dnia 25 lipca 2013 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynął w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 1 października 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r.

Odwołanie P. D. od ww. decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. zostało wniesione pismem z dnia 17 października 2013 r. W ocenie organu odwoławczego odwołanie zostało złożone w terminie.

W związku z powyższym nastąpił zbieg postępowania nadzorczego (o stwierdzenie nieważności decyzji) i postępowania odwoławczego. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, ponieważ organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Prymat postępowania odwoławczego znajduje również potwierdzenie w art. 15 k.p.a. Od powyższej zasady organ prowadzący postępowanie nie może odstąpić, jak stwierdzono w piśmie DWINB z dnia 21 listopada 2013 r. (k. 21).

Zgodnie z powyższym stanowiskiem DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem DWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. i wydaniu decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję (uchylono jedynie termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalono nowy termin).

Następnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania P. D.

W skardze kasacyjnej zarzuca się rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy art. 12 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przez błędne przyjęcie, że w pierwszej kolejności powinno być przeprowadzane postępowanie odwoławcze nawet jeżeli wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony ponad trzy miesiące przed złożeniem odwołania. Tym samym organy uniemożliwiły skarżącemu skorzystanie w pierwszej kolejności i zgodnie z jego wyborem, z nadzwyczajnego trybu postępowania. W związku z powyższym brak było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem skarżącego, pierwszeństwo postępowania odwoławczego przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organ odwoławczy nie ma bowiem zgodnie z art. 138 k.p.a. kompetencji do orzekania o nieważności decyzji. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji są dalej idące, niż skutki uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, co uzasadnia pozostawienie stronie możliwości wyboru co do rodzaju środka, z którego strona chce skorzystać.

W realiach niniejszej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie należy uznać za zasługujące na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej, w przeciwieństwie do innych postępowań nadzwyczajnych, które mogą być wszczęte wyłącznie w stosunku o decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5, wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7–8, s. 98, postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 10/05, Lex nr 188292, wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2015 r., III SA/Łd 335/15).

Należy też zgodzić się z poglądem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie regulują kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, podobnie jak i kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu różnych postępowań nadzwyczajnych. Zasady rozstrzygania w tego typu sprawach o pierwszeństwie jednego bądź drugiego postępowania, zostały ukształtowane w drodze orzecznictwa sądowego lub w oparciu o poglądy doktryny w tym zakresie. Jako że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na żądanie strony (art. 127 § 1 k.p.a.), a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji również na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), w przypadkach takich złożenie odwołania (w terminie) i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (nieostatecznej), wybór trybu postępowania powinien należeć do strony. W przypadku wątpliwości, organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swojego żądania, które z wnioskowanych postępowań powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności (wyrok NSA z 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, Lex nr 355104, postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 10/05, Lex nr 188292, wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 632/06, Lex nr 322429, wyrok NSA z 14 lutego 2007 r., II GSK 290/06). Pierwszeństwo powinno mieć postępowanie odwoławcze tylko w tych sytuacjach, kiedy strona jasno i jednoznacznie nie opowie się co do trybu postępowania, bądź pozostawi wybór w tym zakresie organowi. Pogląd o pierwszeństwie trybu odwoławczego przed trybem nadzoru ukształtował się we wcześniejszym okresie orzecznictwa sądowego (wyroki NSA z: 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, 7 maja 1984 r., II SA 225/84, 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, Lex nr 35491). Nie jest jednak tak wcale jednoznaczne, czy przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania odwoławczego jest korzystniejsze dla strony. Istnieją w tej sprawie również odmienne poglądy w orzecznictwie i literaturze zgodnie z którymi wybór trybu stwierdzenia nieważności przed trybem odwoławczym jest dla strony korzystniejszy chociażby z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji pozbawia decyzję skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc) i możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 417 k.c.) (wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2012 r., VIII SA/Wa 471/12, Z.R. Kmiecik, Zbieg postępowania nadzwyczajnego i postępowania odwoławczego, w: Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex 2014).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie P. D. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wcześniej niż odwołanie, całkiem świadomie i oczekiwał ponad trzy miesiące na wydanie w tej sprawie decyzji. O takim a nie innym wyborze środka zaskarżenia świadczy również to, że P. D. wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wniósł też zażalenie na postanowienie DWINB z [...] listopada 2013 r. zawieszające postępowanie w tej sprawie.

Pomimo tych zabiegów formalnych, wbrew woli strony, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie odwoławcze i wydał w tej sprawie decyzję ([...] grudnia 2013 r.), aby następnie umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż zdaniem organu postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Wydana w tej sytuacji decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zdaniem organu.

Z powyższym poglądem nie można się zgodzić analizując całokształt postępowania i decydującej w nim roli organu drugiej instancji, który był właściwym w tym przypadku do przeprowadzenia postępowania odwoławczego, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013 r.

Należy zauważyć, że w postępowaniu tym organ odwoławczy wbrew woli strony, przeprowadził w pierwszej kolejności postępowanie odwoławcze, a następnie pozbawił stronę środka zaskarżenia, jakim jest możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Wątpliwy jest również pogląd o bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ wcześniej przeprowadzono postępowanie odwoławcze i wydano w tym postępowaniu decyzję ([...] grudnia 2013 r.). W postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przecież tożsamości spraw, są to dwa odrębne postępowania, mające różny przedmiot i rożne rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, instancyjnym (wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, uchwała SN z 19 lipca 1991 r., III AZP 4/91, Wokanda 1991, nr 11, wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAPU 1996, nr 18, poz. 258). Postępowanie odwoławcze, nie jest też postępowaniem konkurencyjnym względem postępowania nieważnościowego (i odwrotnie), postępowania te nie wykluczają się wzajemnie. Przyjęto w orzecznictwie, że zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania jest szerszy, niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i to prawda. Jednak z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, że organ odwoławczy powinien również rozpatrzyć sprawę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Pogląd, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując (od nowa) co do jej istoty sprawę, powinien również dostrzec naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest założeniem czysto teoretycznym (pobożnym życzeniem), gdyż taki obowiązek organu odwoławczego z żadnego przepisu prawa nie wynika. Założenie takie też jest wątpliwe w świetle art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Pogląd, że organ odwoławczy kontrolując decyzję pierwszej instancji ma również na uwadze, czy nie mają miejsca naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. ma swoje korzenie jeszcze w orzecznictwie sądowym sprzed daty wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji i stąd wynika przekonanie, że postępowanie odwoławcze (w dobrze pojętym interesie strony) powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Poza tym gdyby nawet przyjąć, że organ odwoławczy kontroluje zaskarżoną decyzję też pod kątem naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to i tak na podstawie art. 138 k.p.a. może jedynie uchylić decyzję, ale nie może stwierdzić jej nieważności. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają podobnego przepisu jak art. 134 § 1 p.p.s.a., który by umożliwiał organowi rozpatrzenie sprawy w szerszym zakresie. Można mieć czasami wątpliwości co do domniemania racjonalności prawodawcy, jak zauważa się niekiedy w doktrynie (L. Morawski. Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 180), ale w tym przypadku należy zauważyć, że żaden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyklucza innego trybu nadzwyczajnego, ani też tak się nie dzieje aby postępowanie odwoławcze wykluczało któryś z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a.

Nie ma więc żadnych racjonalnych przesłanek, aby na tle obowiązującego prawa twierdzić, że wcześniej przeprowadzone postępowanie odwoławcze, czyni bezprzedmiotowym przeprowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczności tej sprawy. Organ administracji publicznej, w tym przypadku organ nadzoru budowlanego, nie może swoim działaniem pozbawić strony uprawnień, które wynikają z przepisów obowiązującego prawa, decydując samodzielnie o tym co leży w interesie strony.

W sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie, wniosek P. D. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. powinien automatycznie być potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39).

Niejako na marginesie należy też mieć wątpliwości co do podstawy prawnej wydania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., gdyż postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji. Poza tym jak starano się wykazać wcześniej, decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, nie może czynić bezprzedmiotowym postępowania nieważnościowego, chociażby z tego powodu, że rozstrzygnięcia wydane w oparciu o przepisy art. 156 § 1 k.p.a. są w swoich skutkach dalej idące, niż decyzje wydawane na podstawie art. 138 k.p.a., co nie jest obojętne dla strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., należy uznać za uzasadnione, bowiem w tym przypadku organ nadzoru budowlanego (DWINB) podejmował działania całkowicie sprzeczne z art. 9 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.