Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1008/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2005 r. W. K. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] obręb [...], położonej w K. przy ul. [...].

Pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w K. o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w K. uzgodnił negatywnie przedstawione warunki zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że w oparciu o posiadane materiały ustalono, że teren oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb nr [...], na którym planowana jest zabudowa, znajduje się w miejscu, które docelowo zostanie zagospodarowane pod budowę obwodnicy – drogi krajowej nr 25 i, jak wynika z załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Osiedla [...], przebieg drogi krajowej nr 25 w obrębie ul. [...] oraz na dalszym odcinku został zaprojektowany w sposób uniemożliwiający ominięcie działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że nieruchomość inwestora znajduje się w odległości ok. 200 m od granic terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], w którym zakreślona jest rezerwa pasa terenu o szerokości 45 m przeznaczona pod budowę obwodnicy – drogi krajowej nr 25, a z uwagi na bliskość nieruchomości W.K. od planowanej obwodnicy nie ma technicznych możliwości wytyczenia tej drogi w taki sposób by ominąć opisaną działkę. Ponadto Kolegium zauważył, iż przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyraźnie zaś określa, że o sposobie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego decyduje zarządca drogi, dokonując stosownych uzgodnień.

Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., wydanym w sprawie II SA/Po 270/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi inwestora, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] marca 2007 r. Sąd stwierdził, iż postanowienie organu I i II instancji nie odnoszą się do zakresu dopuszczonego przez przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgodnienia, który konieczność uzgodnienia ogranicza do oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego.

Zdaniem Sądu jednoznaczna treść przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na odmowę uzgodnienia z przyczyn podanych przez organy; obydwa powołane przepisy konieczność uzgodnień odnoszą do terenów położonych przy istniejących drogach nie zaś do pasów drogowych, projektowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nadto swym zakresem nie obejmuje działki inwestora. Sąd stwierdził naruszenie powyższych przepisów, a ponadto przepisów procedury co do wymogów w zakresie prowadzonego postępowania, bowiem organy uzgadniające powołując się na ustalenia planu nie wskazały ani daty ani numeru, czy też miejsca publikacji tego aktu, do akt nie dołączono ani części tekstowej ani graficznej planu, co stanowi naruszenie art.12 i art. 8 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. ZDM w K. ponownie uzgodnił negatywnie przedstawione warunki zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji analogicznie jak we wcześniejszym postanowieniu wskazał, że działka inwestora znajduje się w miejscu, które docelowo zostanie zagospodarowane pod budowę obwodnicy – drogi krajowej nr 25. Ponadto ZDM wyjaśnił, iż zlecił wykonanie opracowania "Koncepcja budowy ulicy klasy GP stanowiącej ciąg drogi krajowej nr 25 na odcinku od zaprojektowanego węzła drogowego przy. al. [...] do połączenia z ul. [...] w K ". Dalej organ podał, iż z uwagi na to, że przebieg planowanej drogi nr 25 wyznaczony będzie między innymi w oparciu o ustalenia zawarte w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (uchwała RMK nr VII/113/2003 z dnia 22 maja 2003 r., Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 1 sierpnia 2003 r. Nr 131 poz. 2461), w obrębie ul. [...] oraz na dalszym odcinku w kierunku ul. [...] przebieg drogi wymagał będzie zajęcia działki nr [...]. ZDM dodał także, iż termin opracowania wyżej wymienionej dokumentacji został określony na dzień 30 czerwca 2008 r., a między innymi w oparciu o przedmiotowa koncepcję organ wystąpi do Prezydenta Miasta K. o ustalenie lokalizacji drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. stwierdziło nieważność postanowienia ZDM w K. z dnia[...] marca 2008 r. na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał na rażące naruszenie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem teren przeznaczony pod inwestycję nie jest terenem przyległym do pasa drogowego.

Postanowieniem z dnia[...]sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w K. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1, 1a i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 106 w zw. z art. 126 kpa, uzgodnił negatywnie przedstawione warunki zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji przedstawił argumentację analogiczną do wskazanej w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. Ponadto poinformował, iż realizacja drogi krajowej nr 25 na odcinku od planowanego węzła drogowego w Al.[...] do ul. [...] została ujęta w planie wydatków K. na rok 2008 r. (zał. nr 6 do uchwały nr XVIII/282/2007 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 27 grudnia 2007 r.) – poz. nr 12 oraz w wydatkach na wieloletnie programy inwestycyjne na lata 2008-2010 (zał. nr 19 do wyżej wymienionej uchwały) – poz. nr 9. ZDM wskazał również, iż "Koncepcja budowy ulicy klasy GP stanowiącej ciąg drogi krajowej nr 25 na odcinku od zaprojektowanego węzła drogowego przy Al. [...] do połączenia z ul. [...] w K." jest w końcowej fazie opracowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor W. K., który podniósł, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. są postanowieniami wydanymi niezgodnie z prawem oraz z zapadłym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 9 października 2007 r., w związku z czym wskazane postanowienia w ogóle nie powinny zostać wydane. W ocenie inwestora ZDM w K. powinien wydać postanowienie pozytywnie uzgadniające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, a Dyrektor ZDM w K. nie przestrzega przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] września 2008 r., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 3 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ zauważył, iż okolicznością bezsporną jest, iż działka inwestora nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w aktualnym stanie faktycznym nie przylega do pasa drogowego. Organ przywołał treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, iż skoro teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego, to brak podstaw prawnych do dokonania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zawarło w postanowieniu wskazówkę, iż organ I instancji powinien określić, czy w świetle powołanych przepisów posiada kompetencje do dokonania przedmiotowych uzgodnień.

Skargę na postanowienie Kolegium wniósł inwestor, który domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia ZDM z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżący podkreślił, iż ZDM w K. lekceważy wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 października 2007 r. i nadal niezgodnie z tym wyrokiem oraz przepisami prawa wydaje kolejne postanowienia, w których nie uzgadnia warunków zabudowy i w ten sposób przedłuża postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Sprawa wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji toczy się od 17 stycznia 2005 r., dla terenu objętego wnioskiem nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego powyższe obliguje Miasto P. do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a nie do wstrzymywania realizacji planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia.

W uzupełnieniu skargi inwestor pismem z dnia 24 lutego 2009 r. poinformował, iż pomimo złożenia przez niego skargi do tutejszego Sądu, ZDM w K. następnym postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nie uzgodnił warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Do pisma skarżący dołączył kopię postanowienia ZDM z dnia [...] października 2008 r. i uchylające je postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie zważyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym popierając skargę może oprzeć rozstrzygnięcie na innej argumentacji, niż powołana przez skarżącego.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008 r., które odnosi się do postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarządu Dróg Miejskich w K., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, iż nie sposób w niniejszej sprawie zgodzić się z wywodami Kolegium, które uchylając postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia[...]sierpnia 2008 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania dopatrzyło się wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji w przyjęciu istnienia kompetencji po stronie kontrolowanego organu w sytuacji gdy teren przeznaczony pod inwestycję nie jest terenem przyległym do pasa drogowego. W takiej sytuacji zdaniem organu w świetle art. 53 ust.4pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstaw prawnych do dokonywania uzgodnień.

Tymczasem teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, jak i wnioskiem o uzgodnienie z zarządcą drogi, przylega do drogi, co oczywiste nie jest to planowana droga krajowa nr 25, do której rozważania odnosiły organy obydwu instancji. Z kopii mapy zasadniczej obszaru (k. 11 akt adm. SKO), w obrębie którego znajduje się przedmiotowa działka nr [...], wynika wprost, iż działka ta przylega do działki nr [...]oznaczonej jako droga (dr). Drogą tą jest ul. [...]. Okoliczność ta została potwierdzona przez Prezydenta Miasta K. we wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy z dnia 3 sierpnia 2006 r.

Niezasadne było zatem stanowisko organu II instancji co do wadliwości kontrolowanego postanowienia z opisanego wyżej powodu.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu I instancji, zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008r. wywieść należało, że w istocie rozstrzygnięcie Zarządu Dróg Miejskich w tym przedmiocie jest całkowicie błędne, nie opiera się na ustawowych przesłankach. Dokonując oceny tego rozstrzygnięcia należy mieć na względzie charakter prawny, podstawę prawną i zakres przedmiotowego uzgodnienia. W tym wypadku uzgodnienie dotyczy oceny zgodności decyzji z przepisami prawa dotyczącymi dróg publicznych. Wobec tego organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach, normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. W niniejszej sprawie przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. 07.19.115 ze zm. ) stanowi podstawę prawną uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym zarządcą drogi i pozostaje związku z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 03.80.717. ze zm. ). Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, iż zmiana zagospodarowania obszaru przyległego do pasa drogowego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego terenu wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, który dokonuje uzgodnienia przede wszystkim w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Tymczasem oparta na powołanych powyżej podstawach prawnych odmowa uzgodnienia pozostaje w sprzeczności z nimi.

Jednoznaczna w swym brzmieniu treść przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu oraz przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie pozwala na odmowę uzgodnienia z przyczyn podanych przez organ I instancji. Treść obydwu przepisów konieczność uzgodnień odnoszą do terenów położonych przy istniejących drogach nie zaś do projektowanych pasów drogowych i to tylko w zakresie możliwości włączenia do drogi do ruchu drogowego.

Zatem fakt, że zamierzenie koliduje z przebiegiem planowanej drogi krajowej (wg organu I instancji w końcowej fazie opracowania znajduje się koncepcja budowy ulicy klasy GP) nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż Zarząd Dróg Miejskich wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. sprzecznie z wytycznymi, zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 października 2007 r., który w tym orzeczeniu wprost wyartykułował, iż poprzednio kontrolowane postanowienia organu I i II instancji nie odnoszą się do zakresu dopuszczonego przez przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Argumentacja zawarta w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2008r. jest w istocie tożsama z rozważaniami zawartymi w poprzednio badanym przez Sąd postanowieniu ZDM z dnia [...] marca 2007r.

Tego rodzaju praktyka stanowi naruszenie normy zawartej w art. 153 p.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Poza powyższymi uwagami należy wskazać, iż przepis art. 106 § 1 kpa stanowiący o konieczności uzgodnień nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ.

W rozpoznawanej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Prezydent Miasta K . Właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach Miasta K. – miasta na prawach powiatu ( patrz załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów- Dz. U. 98.103.652 ) jest prezydent miasta.

Powyższe jest wynikiem jednoznacznych w swym brzmieniu uregulowań, zawartych w art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w myśl których w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i wszystkich dróg ekspresowych jest prezydent miasta.

Zarząd Dróg Miejskich w K. jest jednostką organizacyjną Miasta.

Tym samym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i dokonania uzgodnienia obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego, stanowiącego drogę publiczną jest ten sam organ. Brak w takiej sytuacji podstaw do dokonywania uzgodnień, w trybie powołanego wyżej przepisu w odniesieniu do terenu przyległego do drogi publicznej.

Identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07, LEX nr 360131, z dnia 11 września 2007 r., II OSK 759/07, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie z dnia 5 listopada 2005 r., II SA/Kr 277/06, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu opisane naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, wyczerpują znamiona przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Stąd też konieczne okazało się uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale i poprzedzającego je postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...]sierpnia 2008 r.

W tym stanie rzeczy należało orzec jak w pkt I sentencji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uzgadniające będą miały na względzie powyżej przedstawione wywody co do konieczności respektowania postanowień art. 153 p.p.s.a., norm zawartych w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególności zaś winny wziąć pod uwagę, że usytuowanie planowanej inwestycji na terenie przyległym do pasa drogowego, stanowiącego drogę publiczną wyklucza dopuszczalność dokonywania uzgodnienia z zarządcą drogi, który zważywszy na fakt, że Miasto K., to miasto na prawach powiatu jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji treść uzgodnienia w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna zostać zamieszczona w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bez konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 106 kpa, które w razie uprzedniego jego wszczęcia winno zostać umorzone.

O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.

/-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik