Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 81a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 124 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1493/12 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz [...] Spółka z o. o. w S. kwotę 4700 (słownie: cztery tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2767 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] spółki z o. o. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta Zawierciański zatwierdził projekt budowlany i udzielił sp. z o.o. [...] w S. pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem logistycznym i socjalnym, wiat składowych i przejazdowych wraz ze zmianą lokalizacji hali namiotowej na działce nr ew. [...], [...] położonej w S. przy ul. D., [...] P. (kategoria obiektu budowlanego K-XVIII). Wśród warunków udzielonego pozwolenia wymieniono obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Powyższą decyzję Starosta Zawierciański zmienił decyzją z dnia [...] października 2011 r. w zakresie zaniechania budowy wiaty na długości hali namiotowej oraz zaniechaniu budowy muru oporowego, zgodnie z projektem zamiennym, pozostawiając bez zmian pozostałe warunki udzielonego pozwolenia na budowę.

W dniu 10 lutego 2012 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w całości. W dniu 29 lutego 2012 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono, że wiata przejazdowa, hala namiotowa i hala magazynowa jest użytkowana. Ustalono, iż w obiekcie znajdują się poukładane palety z pudłami i plastikowe opakowania. W związku z powyższym w dniu 1 marca 2012 r. organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania hali magazynowej z zapleczem socjalnym, hali namiotowej, wiaty składowej i przejazdowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej z zapleczem socjalnym, wiat składowych i przejazdowych oraz hali namiotowej.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na właściciela – [...] sp. z o.o. w S. karę "w wysokości 125.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych)" z tytułu nielegalnego użytkowania inwestycji o nazwie "Budowa hali magazynowej z zapleczem logistycznym i socjalnym, wiat składowych i przejazdowych wraz ze zmianą lokalizacji hali namiotowej na działce nr [...], [...] położonej w S. przy ul. D., P. (kategoria obiektu budowlanego K – XVIII) z wyłączeniem zaplecza logistycznego na antresoli w hali magazynowej (wg projektu: biuro logistyki, pokój socjalny, sanitariaty, klatka schodowa).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor, wskazując na rozbieżność odnośnie wysokości nałożonej kary oraz zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na właściciela [...] sp. z o. o. karę w wysokości 125.000 zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania powyżej opisanej inwestycji. Jak podkreślił organ odwoławczy, protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 29 lutego 2012 r. podpisał M. M. (prokurent), a protokół oględzin z tego samego dnia D. D. (kierownik utrzymania ruchu) i M. M. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 26 marca 2012 r. dla M. M. i D. D. do pełnej reprezentacji podczas obowiązkowej kontroli dotyczącej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2011 r., wystawione przez L. P. (członka zarządu). Dlatego też organ odwoławczy uznał, że Spółka podczas kontroli w dniu 29 lutego 2012 r. była reprezentowana prawidłowo, a więc brała udział w przeprowadzonych zgodnie z prawem czynnościach. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., bowiem z materiałów oględzin (fotografii) wynika, jaka część obiektu była użytkowana. Na podstawie oświadczenia kierownika budowy z dnia 18 stycznia 2012 r., a także wpisu do dziennika budowy z tej samej daty wynika, że "teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku, po zakończonych robotach budowlanych". Oznacza to, że w części obiektu nie mogły znajdować się żadne materiały budowlane (w pudłach i opakowaniach) ani opakowania po zużytych materiałach budowlanych. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji odnośnie wysokości i sposobu wyliczenia kary. Wynikające z kolei z postanowienia organu I instancji różnice w zakresie oznaczenia cyfrowego i słownego co do wysokości kary nie mogły zostać zakwalifikowane jako oczywista omyłka pisarska i z tego względu należało orzec o uchyleniu skarżonego orzeczenia.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka [...], powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu i jego uzupełnieniu. W tym zakresie zarzucono organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, gdyż w sprawie istniały przesłanki do wydania postanowienie kasacyjnego, bowiem postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 9, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nałożona na inwestora kara została ustalona zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd potwierdził przy tym prawidłowość sposobu ustalenia nielegalnego użytkowania, co do faktu, że miało ono miejsce, jak i sposobu obliczania nałożonej kary. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wypływał dla inwestora z art. 55 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, fakt korzystania z obiektu (części) potwierdza protokół z oględzin z dnia 29 lutego 2012 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Dokumenty te wykazują złożenie palet z pudłami oraz plastykowych opakowań w wiacie przejazdowej, hali namiotowej i hali magazynowej. Jeżeli natomiast były to opakowania po zużytych materiałach budowlanych, czy też zawierające materiały budowlane to ich złożenie w części obiektu świadczy o jego użytkowaniu, skoro zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 18 stycznia 2012 r. te części obiektu zostały "doprowadzone do należytego stanu i porządku", co potwierdza także wpis do dziennika budowy z dnia 18 stycznia 2012 r.

Sąd nie podzielił także zarzutów, co do sposobu obliczenia należnej kary. Dokładne wyliczenie przedstawiono w odpowiedzi na skargę. Chociaż istotnie postępowanie administracyjne kończy się z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia i wskazywanie nowych dowodów po tym momencie nie jest skuteczne dla jego prawidłowości, to jednak nie zmienia to faktu, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, które winno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Dlatego też zarzuty skarżącej w tym zakresie zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. Sąd uznał za nieuzasadnione.

Wskazując z kolei na art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z przepisu tego nie wynika obowiązek przesłania inwestorowi protokołu (z dnia 29 lutego 2012 r.), w którym stwierdzono samowolne użytkowanie obiektu (jego części). Stwierdzenie tego faktu może nastąpić w różnych okolicznościach byle przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie tej części. Obowiązkiem organu jest natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu (jego części), co w sprawie miało miejsce. Czynności organu stwierdzające nielegalne użytkowanie obiektu mogą mieć miejsce przed wszczęciem postępowania w tej sprawie i winny być przeprowadzone w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy. W czynnościach opisanych w protokole z dnia 29 lutego 2012 r., brali udział M. M. oraz D. D. (kierownik utrzymania ruchu), którzy ten protokół podpisali bez zastrzeżeń, co świadczy o spełnieniu warunków z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie nie narusza również art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 9 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie przewiduje różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości, czy tylko części obiektu budowlanego. W każdym z tych przypadków dochodzi do przystąpienia do użytkowania obiektu, a zatem zostaje wypełniona hipoteza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Nadto Sąd wskazał, iż pomimo, że w części wstępnej zaskarżonego postanowienia podano jedynie podstawę z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jednak w uzasadnieniu postanowienia powołano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia zatem wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 i 2, art. 136 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono pełnego materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniono, czy inwestor przystąpił do ewentualnego użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, czy miał zamiar korzystać z obiektu w sposób trwały, czy w imieniu inwestora działały osoby do tego umocowane, które obiekty były ewentualnie użytkowanie i w jakim zakresie, jakie przedmioty mogły znajdować się w obiekcie budowlanym skoro nie stwierdzono składowania części samochodowych, których skarżąca jest producentem, jaka powinna być kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez inwestora (organ II instancji zmienił ją na etapie postępowania sądowego), czy na terenie nieruchomości w momencie obowiązkowej kontroli trwały w dalszym ciągu prace budowlane związane z realizacją inwestycji, pomimo iż skarżąca składała w toku postępowania administracyjnego wnioski o przeprowadzenie konkretnych dowodów, co doprowadziło do oparcia postanowień na błędnie ustalonych okolicznościach i wadliwie przeprowadzonej ocenie postępowania dowodowego oraz skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniach obu postanowień okoliczności faktycznych i prawnych, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, a w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem przeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów mogłoby doprowadzić do poczynienia przez organy nadzoru budowlanego zupełnie innych ustaleń faktycznych oraz do przyjęcia w niniejszej sprawie odmiennych wniosków,

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i dalszym piśmie procesowym, w tym przekroczenia przez organ II instancji zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez gromadzenie materiału dowodowego w sposób nieprzewidziany przepisami K.p.a., naruszenia art. 124 § 1 i 2 K.p.a. polegające na niepowołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz sporządzeniu uzasadnienia postanowienia bez należytego wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, podjęcie się przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę próby uzupełnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, niewyjaśnienie czy kubatura obiektu budowlanego powinna być liczona jako kubatura brutto, czy netto oraz nieskonfrontowanie podniesionych w skardze zarzutów ze stanowiskiem organu II instancji, jak i materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy,

2. na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt 1, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu:

1. że przepis ten nie przewiduje różnicowania wysokości kary, w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości, czy tylko części obiektu budowlanego, podczas gdy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego różnicuje użytkowanie obiektu budowlanego z uwagi na jego przedmiotowy zakres, to jest użytkowanie całości lub części obiektu, a zatem naliczenie kary winno odnosić się tylko do użytkowanej części obiektu, w przeciwnym wypadku za zbędne należałoby uznać umieszczenie w ust. 7 tego artykułu wyrazów "lub jego części", a wymierzenie kary od "całego" obiektu budowlanego narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 Konstytucji,

2. że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w myśl powołanego przepisu oznacza każdy przejaw korzystania z obiektu, jak również bez znaczenia pozostaje długotrwałość użytkowania, podczas gdy przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia przystąpienia do użytkowania, jednak wykładnia językowa pojęcia "przystąpienie do użytkowania" wskazuje, iż w tej sytuacji zachodzi ciągłość określonych czynności w czasie, a zatem w znaczeniu tego przepisu przez użytkowanie należy rozumieć takie działania inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego, a zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany powinien być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem,

b. art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez:

1. jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten należy stosować także w sytuacji kiedy kontrola obiektu budowlanego odbywa się w trybie art. 59a Prawa budowlanego, podczas gdy zgodnie z art. 59c ust. 2 Prawa budowlanego do udziału w obowiązkowej kontroli obowiązany jest inwestor, ewentualnie osoba przez niego upoważniona, a nie kierownik zakładu pracy, czy inna osoba przybrana do czynności przez organ nadzoru budowlanego, błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że definicję kierownika zakładu pracy należy rozumieć w ten sposób, iż jest to osoba piastująca funkcję kierowniczą, która akurat pozostaje obecna przy przeprowadzanych przez organ czynnościach kontrolnych, podczas gdy przez kierownika zakładu pracy należy rozumieć pracownika kierującego jednoosobowo zakładem pracy ewentualnie jego zastępcę, a nie osobę pełniącą funkcję kierownika działu w zakładzie pracy,

2. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot "wyznaczenie" pracownika w odróżnieniu od zwrotu "upoważnienie", czy "pełnomocnictwo" oznacza, że pracownik może zostać wyznaczony w sposób dorozumiany, podczas gdy celem czynności wyznaczenia jest w istocie udzielenie upoważnienia do działania, którego nie można domniemywać.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 2.700 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej wymienione są zasadne.

I tak nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 i 2, art. 136 K.p.a. Zauważyć trzeba, iż z punktu widzenia zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego istotne znaczenie ma jedynie fakt "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" i ta okoliczność została w stanie faktycznym sprawy wykazana. Uwzględniając magazynowy charakter wybudowanego zamierzenia inwestycyjnego, oświadczenie kierownika budowy o uporządkowaniu jego terenu zawarte w dzienniku budowy (data wpisu 18 stycznia 2012 r.) oraz z uwagi na zgromadzoną w sprawie dokumentację zdjęciową w trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor przystąpił do użytkowania części zamierzenia budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ilość magazynowanych paczek wyklucza twierdzenia o nietrwałym charakterze przystąpienia do użytkowania oraz to, iż w dalszym ciągu trwają prace budowlane. Ostatnie twierdzenie również nie poparte żadnym dowodem, stoi wprost w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy o zakończeniu budowy z dnia 1 marca 2012 r. oraz faktem, iż to inwestor zgłosił organowi fakt jej zakończenia, wnioskując o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie. Również bez znaczenia pozostawało to, co inwestor faktycznie magazynował w kontrolowanych obiektach budowlanych. Istotnym jest jedynie fakt przystąpienia do magazynowania, a więc rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych też przyczyn, autor kasacji nie zdołał podważyć w rozpoznawanym zarzucie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jak również wykazać skuteczności zarzutu w pkt 2.a.2 kasacji. Jak słusznie bowiem wskazuje Sąd pierwszej instancji pod pojęciem "użytkowania obiektu budowlanego" należy rozumieć korzystanie z rzeczy, ale zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym przypadku określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasadnym natomiast okazał się być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. (część zarzutu 1b). Stwierdzić trzeba, iż dokonując wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania inwestycji ani Sąd pierwszej instancji tak, jak i ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie wyjaśniły, dlaczego przyjęły współczynnik wielkości obiektu dla kubatury powyżej 10.000 m3, tj. 2,5. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazał on jedynie kubaturę łączną inwestycji wynoszącą 14.149,58 m3, stwierdzając następnie, iż do nielegalnego użytkowania doszło w hali magazynowej, pod wiatą i hali namiotowej. Organ I instancji konkludował swoje rozważania stwierdzeniem, że pomimo, iż inwestycja składa się z trzech elementów, to należało ją potraktować jako jeden obiekt i za niego naliczyć karę. Z kolei w decyzji organu odwoławczego ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "nie jest znana w Prawie budowlanym instytucja sumowania - kar z tytułu nielegalnego użytkowania za każdy obiekt, objęty w istocie jednym pozwoleniem na budowę (...)." Organ ten nie wskazał, jaką przyjął kubaturę do wyliczenia przedmiotowej kary, podzielając jednak przyjętą przez organ I instancji kwotę 125.000 zł. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ II instancji przedstawiając wielkość kubatury użytkowanego obiektu zsumował kubaturę hali (obliczonej w projekcie na 9761,00 m3) z wyliczoną przez siebie kubaturą podcienia 2.965 m3 i odejmując od niej kubaturę biura logistyki (876 m3). Jako wynik organ odwoławczy podał 11.850 m3. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu odwoławczego przedstawione w odpowiedzi na skargę, stwierdzając jednocześnie w końcowej części swego uzasadnienia, iż brak jest podstaw do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości czy tylko części obiektu budowlanego.

Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż z zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska nie można wywnioskować, jaka kubatura powinna zostać przyjęta za podstawę dla ustalenia wysokości należnej kary, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie wysokości współczynnika "w". Nie została poddana analizie Sądu pierwszej instancji okoliczność, dlaczego organ raz za podstawę wysokości przyjmuje całkowitą kubaturę inwestycji, innym razem w ogóle jej nie wskazuje i jak to wpływa na obowiązek prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej kontrolowanego w sprawie postanowienia. Z przyczyn równie niezrozumiałych Sąd pierwszej instancji bez jakiejkolwiek argumentacji uznał za niezasadne zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r., przywołując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, ale bez należytej jego analizy, a tym samym kwestionując potrzebę wyliczenia kary na podstawie całości kubatury inwestycji.

Powyższe czyni stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nieczytelnym i nie pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska.

Przechodząc do rozpoznawania zarzutów naruszenia prawa materialnego, za częściowo zasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut 2.a.1). Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji ustawodawca w cytowanym przepisie, posługując się słowami "lub jego części" zróżnicował karę za użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres. Tak, więc kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 208/11; z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/09 i z dnia 8 października 2007r. sygn. akt II OSK 1159/06- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić również trzeba i to, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczyć może kilku obiektów budowlanych, chociaż objętych jednym zamierzeniem budowlanym. O ile, zatem zostanie ustalone, że inwestor zrealizował jedno zamierzenie budowlane, to organ powinien rozważyć, jakie części wyodrębniono w tym obiekcie, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu, czy jego wydzielonej części i jeżeli tak, to organ powinien wymierzyć karę z zastosowaniem art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1782/10). Analiza powyższych uwarunkowań w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest o tyle istotna, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] maja 2011 r. został następnie zmieniony między innymi, co do ilości planowanych do realizacji obiektów, a projekt zamienny zatwierdzono decyzją z dnia [...] października 2011 r.

Nie można było natomiast podzielić zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 81a ust. 2 w związku z art. 59a i art. 59c Prawa budowlanego (zarzut 2b). Podstawowa okoliczność sprawy nimi wywodzona sprowadzała się, bowiem do braku prawidłowo umocowanej osoby podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone M. M. przez Dyrektora Zarządzającego L. P. do "pełnej reprezentacji w obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz do podpisania protokołu z tejże kontroli (...)". Podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia niniejszego postępowania istotnym pozostaje fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania określonych obiektów budowlanych, a w tym zakresie M. M., a także D. D. nie złożyli żadnych wyjaśnień, czy uwag. Stwierdzić też trzeba, iż zgłoszone przez inwestora uwagi nie kwestionowały tego, co ustalono w toku kontroli, ale to jak te ustalenia oceniono przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji poddając analizie kontrolowane w sprawie postanowienie uwzględni uwagi i ocenę zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.