Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 56/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 2a, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Archidiecezji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/08 w sprawie ze skargi Archidiecezji [...] w W. na uchwałę Rada Miasta i Gminy Konstancin - Jeziorna z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr 326/IV/21/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Konstancin - Jeziorna na rzecz Archidiecezji [...] w W. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Archidiecezji [...] w W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z 25 kwietnia 2005 r. nr 326/IV/21/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd dokonując oceny zasadności wniesionej skargi wywodził, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem jest treść planu oraz procedura sporządzenia i uchwalenia planu.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło zatem, np. uzyskanie stosownego uzgodnienia projektu planu, opinii stosownych organów, czy też jak podnosi skarżący badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy. Stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawy. Przepis ten stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W studium określa się w szczególności obszary które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Przepis ten wskazuje również w pkt 7, że studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, wynika zatem wprost z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze, strona skarżąca wywodzi, że w sprawie doszło do naruszenia jej interesu prawnego z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona uchwała, wydana została właśnie z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, poprzez brak spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego uchwałą z polityką przestrzenną gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 97/DI/17/99 z dnia 27 grudnia 1999 r. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały – teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 2 U przeznacza się pod usługi kultu religijnego, działalność duszpasterską, oraz usługi zdrowia, opieki społecznej i oświaty. Taki sposób określenia przeznaczenia terenu w ocenie skarżącego oznacza w istocie, iż niedozwolone jest jakiekolwiek odmienne wykorzystanie nieruchomości położonych w obrębie terenu 2 U (brak dopuszczenia jakiejkolwiek funkcji uzupełniającej przeznaczenia terenu). Tymczasem, zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Konstancin-Jeziorna, nieruchomości Archidiecezji [...] położone są w obszarze strefy 1 Ua oraz strefy 3 Ua. Zgodnie z treścią studium: ● w strefie 1 Ua obowiązuje podporządkowanie realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu głównej, leczniczej i rehabilitacyjnej funkcji terenu. Dopuszczono tu możliwość realizacji obiektów budownictwa mieszkaniowego, w tym o charakterze pensjonatowo-hotelowym; ● w strefie 3 Ua obowiązuje zakaz lokalizacji uciążliwych funkcji produkcyjnych i usług, natomiast literalnie dopuszczono możliwość realizacji budynków mieszkalnych i usług podstawowych.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, skarżący wskazuje, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Konstancin-Jeziorna dopuszczono na określonym obszarze obok przyjętej w planie szeroko określonej działalności usługowej podstawowej (usług duszpasterskich, obiektów służby zdrowia, usług związanych z funkcjonowaniem uzdrowiska) również realizację zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczył zakres przeznaczenia spornego obszaru poprzez nieuwzględnienie możliwość realizacji na nim zabudowy mieszkaniowej.

Tym samym zdaniem skarżącego, uzasadniony jest zarzut, że plan miejscowy jest w tym zakresie niespójny, a wręcz sprzeczny, z polityką przestrzenną Gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w studium.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie było aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie miało więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określało – jako akt planistyczny –jedynie politykę przestrzenną gminy i wiązało wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określało więc tylko ogólne kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, właściwe organy zobligowane zatem były na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityka przestrzenną gminy określoną w studium. Należy jednak wskazać, iż użycie w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, słowa "polityka przestrzenna" wskazuje na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Słowo spójność oznacza bowiem harmonijne przyswajanie do siebie różnych elementów. Spójny to harmonijnie powiązany ze sobą, spoisty (Słownik Współczesny Języka polskiego; tom 2, Wydawnictwo WILGA 1999). Tymczasem używane na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słowo "zgodny" – oznacza jednakowy, nie różniący się od czegoś, odpowiedni do czegoś (Słownik Współczesny Języka Polskiego, Wydawnictwo WILGA 1999). Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powszechnie rozumiano pod pojęciem spójności rozwiązań planistycznych z polityką przestrzenną gminy brak sprzeczności obu rozwiązań, co do podstawowych funkcji przewidzianych w projekcie planu i w studium. Takie stanowisko prezentuje również doktryna. "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia «zgodności» danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż «spójność», czy też «niesprzeczność»" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, prof. Zbigniew Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004). Analiza akt sprawy wskazuje, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu właściwy organ dokonał badania spójności rozwiązać planu z polityka przestrzenną gminy określoną w studium. Wymóg formalny został więc w sprawie spełniony. Porównanie zapisów studium przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 97/DI/17/99 z 27 grudnia 1999 r. i zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje jednak, jak słusznie zauważa strona skarżąca, że w studium dla obszaru, na którym usytuowane są działki skarżącego o nr [...] i [...] dopuszczono obok przyjętej w planie szeroko określonej działalności usługowej podstawowej (usług duszpasterskich, obiektów służby zdrowia, usług związanych z funkcjonowaniem uzdrowiska) również realizację zabudowy mieszkaniowej. Funkcja mieszkaniowa nie została więc przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie jego interesu prawnego, jako właściciela ww. nieruchomości.

Podniesiona przez skarżącego okoliczność, bez wątpienia wskazuje, że przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania dopuszczalny sposób zagospodarowania należących do skarżącego nieruchomości wpływa na ograniczenie wykonywania przysługujących mu uprawnień właścicielskich w zakresie sposobu zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Należy jednak wskazać, że w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego z uwagi na fakt, iż przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest identyczne jak w studium. Jak wskazano bowiem powyżej studium nie jest przepisem prawa, a jego celem na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było jedynie określenie polityki przestrzennej gminy.

Szczegółowe ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ogólne kierunki i zasady przyjęte w planie winne być zatem spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, co nie oznacza, jednak że ustalenia planu muszą być w całej rozciągłości identyczne, jak w studium. Spójność w ocenie Sądu nie oznacza bowiem identyczności, bezwzględnej zgodności. Ustalenia planu mogą zatem nie tylko uszczegóławiać ale również uściślać, zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania dla danego terenu. Należy bowiem mieć na uwadze, że studium jest jedynie swego rodzaju ogólnym projektem kształtującym szeroko rozumianą politykę przestrzenną gminy. O szczegółowym przeznaczeniu danego terenu decydują zaś zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego, Rada zobligowana była zatem także uwzględnić, że obszar na terenie którego zlokalizowane są działki należące do skarżącego ([...] i [...]) położone są między innymi na obszarze dzielnicy uzdrowiskowej, w strefie ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, oraz w granicach konserwatorskiej strefy archeologicznej. Taka lokalizacja wymagała od organu właściwego ukształtowania zasad jego zagospodarowania. Przyjęcie zatem zgodnego, ale nie w pełni identycznego ze studium sposobu zagospodarowania tego terenu, jako kontynuacji usług związanych z uzdrowiskiem, nie może być uznane za brak spójności zapisów planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, z uwagi na wyeliminowanie funkcji mieszkaniowej, którą co należy podkreślić zapisy studium jedynie dopuszczały.

Sąd nie podzielił także podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów przekroczenia przez Radę Miejską Konstancin-Jeziorna przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zakresu władztwa planistycznego gminy oraz pozbawienia skarżącego konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanego mu prawa własności, Sąd wywodził, że art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera podobną treść jak art. 140 Kodeksu cywilnego. Oba te przepisy określają granice, w których dysponent nieruchomości może z niej korzystać w sposób przez siebie zamierzony. Wspólnymi w obu przepisach granicami są ustawy i zasady współżycia społecznego. O ile chodzi o granice określone ustawą, a dotyczące zagospodarowania terenu, to wyznaczona ona została przede wszystkim w art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do tego przepisu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uregulowanie to stanowi przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi zamierzone przez ustawodawcę wyraźne odstępstwo od generalnej zasady swobodnego korzystania z rzeczy, wyrażonej w art. 140 k.c.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której, uchwalono zaskarżoną w sprawie uchwałę, jest zatem jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (por. art. 140 k.c.).

Nie ulega wątpliwości, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają niewątpliwie interes prawny skarżącego, gdyż ograniczają jego uprawnienia właścicielskie w swobodnym dysponowaniu nieruchomością. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, że gmina z mocy art. 3 ustawy posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i że w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego, niemniej Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada nadużyła – tzw. w doktrynie – "władztwa planistycznego", przeznaczając działki należące do skarżącego, zlokalizowane w strefie uzdrowiska pod usługi kultu religijnego, działalność duszpasterską, usługi zdrowia opieki społecznej i oświaty, a zatem na cele związane z funkcjonowaniem istniejącego już uzdrowiska. Podnieść przy tym należy, iż przyjęte w m.p.z.p przeznaczenie ww. działek, dostosowano także do ogólnych celów realizowanych przez ich właściciela, tj. Kościół Rzymskokatolicki.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego planu, poprzez dokonanie badania spójności planu, niezgodnie z kolejnością wskazaną w art. 18 ustawy, należy wskazać, że podniesiony przez skarżącego zarzut słusznie wskazuje, iż w trakcie uchwalania m.p.z.p, doszło do naruszenia ww. przepisu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenna gminy określoną w studium,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 a-g,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu,

7) przyjmuje protesty i zarzuty itd.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ww. kolejność nie została zachowana, bowiem badanie spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Skolimowa północno-zachodniego dokonano w końcowym etapie jego uchwalania, tj. już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu.

Podnieść zatem należy, że słusznie wywodzi skarżący, wskazując, że procedurze uchwalania planu, określonej w art. 18 ustawy, ustawodawca nadał wysoką rangę, bowiem jej naruszenie powoduje zgodnie z art. 27 ustawy nieważność uchwały. Należy jednak mieć na uwadze, iż przedmiotowa skarga rozpoznawana jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w sposób ścisły wskazuje zaś kiedy strona może wywieść taką skargę tj. w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Oznacza to, iż w sprawie koniecznym jest wykazanie nie tylko samego faktu naruszenia przepisu prawa, ale również wywiedzenie, iż jego pochodną jest naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. A zatem winno to być naruszenie prawa, które wprost godzi w interes prawny strony skarżącej.

W ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wątpienia naruszenia interesu prawnego strony należało by upatrywać w świetle art. 27 ustawy w przypadku naruszenia procedury jego uchwalaniu polegającego, np. na nieuzyskaniu przez organ stosownych uzgodnień, niewyłożeniu planu do publicznego wglądu, czy też pominięciu obowiązku zbadania spójności projektu planu z polityka przestrzenną gminy. Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie w toku procedury uchwalania planu dokonano poszczególnych czynności zmierzających do jego uchwalenia, a zarzut dotyczy de facto niezachowania określonej w art. 18 ust. 2 ustawy kolejności ich przeprowadzenia, poprzez późniejsze dokonanie badania spójności projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowe naruszenie przepisu, miało wpływ na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej przez zaskarżoną w sprawie uchwałę.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Archidiecezja [...] w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, w której występuje brak spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określonego zaskarżoną uchwałą), z polityką przestrzenną Gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 97/DI/17/99 z 27 grudnia 1999 r. Brak spójności występuje w sytuacji, w której dopuszczalność realizacji obiektów budownictwa mieszkaniowego (uwzględniona postanowieniami Studium) została wykluczona w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonego uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez sąd, że naruszenie przez Gminę trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie nieprzestrzegania kolejności czynności organu gminy w procedurze uchwalania planu) nie narusza interesu prawnego skarżącego i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, w której zgodnie z literalną treścią powołanego przepisu każde naruszenie trybu uchwalania planu powoduje jego nieważność, a ponadto – dokonanie badania spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopiero w końcowej fazie jego uchwalania świadczyć może wprost o braku merytorycznego badania tej spójności na etapie opracowywania projektu planu, natomiast podjęcie stosownej procedury w końcowej fazie uchwalania planu traktować należy wyłącznie jako formalne uzupełnienie braków powstałych w czasie uchwalania planu; b) błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że spójność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a uwarunkowaniami studium występuje również w sytuacji zawężenia przyjętego w studium sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wykluczenie postanowieniami planu jednego z możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości, dopuszczonych w studium, świadczy o braku spójności pomiędzy tymi dwoma dokumentami.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie w zaskarżonej części nieważności uchwały Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 326/IV//21/2005 z 25 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Skolimowa północno-zachodniego – I etap;

2) orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środek stosowany przez sąd administracyjny wobec zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego, stanowiąc "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (...) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części (...)". Art. 147 § 1 regulując stosowany przez sąd administracyjny środek wobec aktów prawa miejscowego nie reguluje rodzajów naruszeń prawa, które dają podstawę do zastosowania sankcji nieważności. W zakresie kontroli przez sąd administracyjny miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stosować w związku z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 71 ze zm.), przepisami tej ustawy. Kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został na podstawie powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 27 ust. 1 tej ustawy "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Tryb postępowania to ciąg działań właściwych organów, w różnych formach, które zostały uporządkowane według kolejności wyznaczonej przepisami prawa. Uporządkowanie w przepisach prawa kolejności ciągu działań ma tę konsekwencję prawną, że każde działanie ma określone miejsce w ciągu działań. Naruszenie tak uporządkowanego ciągu działań stanowi naruszenie trybu postępowania. Art. 18 ust. 2 pkt 2a powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza w trybie postępowania miejsce dla podjęcia badania spójności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Badanie spójności projektu planu ze studium poprzedza wystąpienie o opinie i uzgodnienia do właściwego organu. Pominięcie w ciągu trybu postępowania zbadania spójności projektu planu ze studium powoduje w następstwie naruszenia w ciągu następnych działaniach. Dokonanie badania spójności projektu planu ze studium w ostatnim etapie trybu postępowania stanowi naruszenie prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności. Przesunięcie tego działania do ostatniego etapu pozbawia możliwości dopuszczalności wprowadzenia pełnej zgodności projektu planu ze studium, co powinno być zasadą a nie wyjątkiem, zwłaszcza gdy stanowi to o ograniczeniu prawa własności.

Nie można zatem uznać za zgodną z przepisami prawa ocenę Sądu w zaskarżonym wyroku, że nie narusza interesu prawnego skarżącego naruszenie trybu postępowania w zakresie kolejności badania spójności projektu planu ze studium. Taka właśnie wykładnia pozbawiła możliwości przeprowadzenia kontroli zgodności z przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zbadanie spójności projektu planu ze studium co do dopuszczalności lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego. Powołanie się w zaskarżonym wyroku przez Sąd na położenie działki należącej do skarżącego między innymi na obszarze dzielnicy uzdrowiskowej nie stanowi podstaw do oceny zgodności z przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) "Na obszarze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych oznaczonych literami "A", "B" i "C". Tylko w strefie ochronnej "A" zabrania się budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego." Uchylona ustawa z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.) regulowała obszar ochrony uzdrowiskowej w statucie, ustalając sprawy wymagające uzgodnienia (art. 3 ust. 2 tej ustawy).

Wyznaczone miejsce w ciągu działań badania spójności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozwala na podjęcie uzgodnienia planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Podjęcie uzgodnień przewidzianych przepisami powołanej ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym a obecnie powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych pozwoliłoby na ocenę czy przeznaczenie na budownictwo wielorodzinne lub jednorodzinne jest dopuszczalne. Brak takiego współdziałania pozostawia u jednostki przekonanie nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Granice władztwa planistycznego nie są nieskrępowane, a muszą znajdować uzasadnienie w przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.