Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 34/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przez Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 30 czerwca 2008 r. (Nr [...]), odmówiono ustalenia - na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. - warunków zabudowy - zagospodarowaniu terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku wielorodzinnego polegającą na: przebudowie dachu w istniejącym budynku - przebudowie lukarn i wprowadzeniu nowych,- zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkaniową,- zmianie sposobu użytkowania sutereny z funkcji mieszkaniowej na usługową, rozbudowie istniejącego budynku poprzez dobudowę dwóch budynków o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, połączonej z istniejącym budynkiem łącznikami komunikacyjnymi, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. S. [...], na działkach nr [...]i nr [...], AM- 5, obręb B. W podstawie prawnej organ wskazał art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor, tj. A. Sp. z o. o. z siedzibą we W., zarzucając decyzji naruszenie przepisów: art. 12 Kpa, w związku żart. 35 § 3 Kpa i art. 8 Kpa, poprzez przekroczenie wszelkich terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewidzianych na załatwienie sprawy oraz art. 7 Kpa, poprzez wydanie kwestionowanej decyzji bez uwzględnienia zmodyfikowanego wniosku inwestora, który po zapoznaniu się z wynikami analizy, zmienił planowaną szerokość elewacji frontowej z 35 m na 22 m oraz zmienił sposób zabudowy nowoprojektowanych obiektów. Ponadto inwestor wskazał, że również modyfikacja wniosku w zakresie wskaźnika zabudowy (obniżenie z poziomu 0,4 do poziomu 0,30-0,31), nie uzyskała akceptacji organu lokalizacyjnego, który argumentując willowym charakterem zabudowy istniejącej, nie skorzystał z możliwości ustalenia innego, niż średni, współczynnika zabudowy. Organ lokalizacyjny nie uwzględnił również faktu, że w obszarze analizowanym są obiekty o wysokości podobnej do wysokości planowanej dobudowy (do 16 m), oraz, że planowany budynek będzie zdominowany przez wyższe, istniejące sąsiednie budynki..

Decyzją z dnia 3 września 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach organ wskazał, że kwestionowaną decyzją odmówiono ustalenia, na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tak wyznaczonym obszarze, organ lokalizacyjny przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wnioskowane zamierzenie budowlane nawiązywało do funkcji, występującej w obszarze analizowanym, mieszkaniowej, z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Jednakże, po przeprowadzeniu pełnej analizy urbanistycznej, organ lokalizacyjny stwierdził niezgodność z jej wynikami następujących z wnioskowanych: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, zawartych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeden z tych warunków wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowania w sposób pozwalający na określenie wymagań Dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od dostosowania się inwestora do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie dotychczasowych układów urbanistycznych, harmonii architektonicznej w obszarze planowanej realizacji inwestycji oraz ochronę lub podniesienie walorów krajobrazowych i estetycznych w terenie, a tym samym, zasada ta jest środkiem ochrony i urzeczywistniania naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego - zasady ładu przestrzennego, która wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Badając spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza (na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości (liczonej od krawędzi działki potencjalnego zainwestowania) nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Z akt sprawy wynika, że organ lokalizacyjny, wyznaczając teren poddany analizie urbanistycznej, zastosował zasady wynikające z powołanego rozporządzenia. Szerokość frontu działek objętych planowanym zainwestowaniem nr [...] i nr [...], AM- 5, obręb B. (zarówno od strony ul. S., jak i ul. K.), wynosi około 50 m, zatem granice obszaru analizowanego winny zamykać się w odległości około 150 m., licząc od łącznych granic działek nr [...], i nr [...] w każdym kierunku.

Organ lokalizacyjny wyznaczył granice obszaru analizowanego, w odległościach wymaganego minimum około 150 m. oraz nieco większych, od poszczególnych granic tych działek, a wynikających z uwzględnienia pełnego obrysu działek zabudowanych. Z uwagi na fakt, że od strony południowej granice obszaru analizowanego przebiegały przez obszar parku, do analizy nie została włączona nieruchomość obejmująca pełne granice tego terenu. Sposób zagospodarowania parku nie wpływał bowiem na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, nieuwzględnienie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego - pełnego obrysu wskazanych dział pozostało bez wpływu na treść podjętego przez organ lokalizacyjny rozstrzygnięcia.

Analizie poddano zabudowę zlokalizowaną na 126 nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym (z wyjątkiem dwóch nieruchomości niezabudowanych ujętych w analizie), uwzględniając w ujęciu tabelarycznym, dotychczasowy sposób użytkował i zagospodarowania terenu (funkcję dominującą), wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (w tabeli opisany jako "wskaźnik"), szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tabeli opisaną jako "wys. do okapu, gzymsu, kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Wynik tych ustaleń wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje oprócz dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, również zabudowa wielorodzinna. Oblicze parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym kształtują się następująco:- średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,2,- średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,18 m,- średnia wysokość gzymsu wynosi 7,97 m,- średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 12,66 m,- zabudowa charakteryzuje się przede wszystkim dachami płaskimi.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była niezgodność inwestycji z wynikami analizy w zakresie następujących parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Kolegium, dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego w zakresie pierwszego ze wskazanych parametrów stwierdziło, że stosownie do treści § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie wnioskowany wskaźnik nowej zabudowy z uwzględnieniem istniejącej, podlegającej rozbudowie, wynosiłby 0,30 - 0,31. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi natomiast 0,2. Opisany parametr zaproponowany przez inwestora nie odpowiada zatem średniej jego wartości występ! w obszarze analizowanym - znacznie go przekracza. Skoro zatem inwestor nie zainteresowany ustaleniem wskaźnika zabudowy na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia, to niezbędne stało się rozważenie dopuszczalności wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowanej (§ 5 ust. 2), tj. ustalenie, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie tego wskaźnika na poziomie wskazanym przez inwestora (0,30 - 0,31), mimo że odbiega on od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium, w najbliższym sąsiedztwie planowanego obiektu przeważają budynki mieszkalne o charakterze willi miejskiej z dużym ogrodem, dla których stosunek współczynnika zabudowy do powierzchni działki jest mniejszy lub zbliżony do średniej wartości tego współczynnika występującej w obszarze analizowanym, np. zabudowa zlokalizowana przy ul. K. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], przy rogu ul. K. nr [...] i ul S. [...], przy ul. S. nr [...] oraz przy ul. S. od nr [...] do nr [...] (numery parzyste). Ponadto, zdaniem składu orzekającego, wyniki analizy wskazują, że większość budynków (87 budynków na 126 budynków) poddanych analizie urbanistycznej posiada odpowiednio niższy i równy średniemu współczynnik zabudowy. Wyższym wskaźnikiem charakteryzuje się zabudowa o innym charakterze, np. zabudowa mieszkaniowa obejmująca 6 budynków w układzie szeregowym przy ul. K. numery parzyste od nr [...] do nr [...] (jedyna zabudowa szeregowa w układzie analizowanym), czy zabudowa usługowa przy ul. S. nr [...] i nr [...]. Tym samym, w ocenie Kolegium, z analizy stanu zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym nie wynika zasadność ustalenia współczynnika powierzchni zabudowy na poziomie wnioskowanym przez inwestora. Uwzględnienie jego wniosku w tym zakresie nie było zatem dopuszczalne. Należy również zauważyć, że planowany do rozbudowy i przebudowy istniejący budynek frontem usytuowany jest w kierunku ul. S., która jako droga o szerokości ok. 30 m w liniach rozgraniczających, w dużej mierze skupia (na odcinku przebiegającym przez obszar analizowany) ową zabudowę mieszkaniową o charakterze willi miejskiej. Niewątpliwie zatem oceniając planowaną inwestycję należy również uwzględnić to istniejące w sąsiedztwie uwarunkowanie urbanistyczne.

W odniesieniu natomiast do kolejnego parametru, należy w pierwszej kolejności powołać zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej określone w § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy .... Stosownie do tego przepisu, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie wnioskowana przez inwestora szerokość (od strony ul. S.) elewacji frontowej całego obiektu (planowanej rozbudowy wraz z istniejącym budynkiem) wyniosła po modyfikacji wniosku przez inwestora - ok. 43 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12,18 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej nie mieści się zatem w przedziale, ustalonym przy uwzględnieniu 20%. tolerancji, a wynoszącym od 9,74 m do 14, 62 m. Wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji wyklucza zatem jej ustalenie na podstawie § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie, czy możliwe jest zastosowanie odstępstwa od reguły podstawowej, przewidzianej w § 6 ust. 2 i ustalenie wnioskowanego parametru zgodnie z oczekiwaniami inwestora.

Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że w obszarze analizowanym występują pojedyncze budynki o zbliżonych do wnioskowanej szerokości elewacji frontowych, tj. zabudowa wielorodzinna w układzie klatkowym przy Al. D. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (poz. nr [...] analizy), czy stykająca się ze sobą zabudowa zlokalizowana na odrębnych działkach, tj. zabudowa mieszkaniowa przylegająca do zabudowy usługowej przy ul. S. nr [...], nr [...] i nr [...] (poz. nr 74 + poz. nr 75 analizy) oraz zabudowa mieszkaniowa w układzie szeregowym przy ul. K. numery parzyste, od nr [...] do nr [...] (póz. od nr [...] do nr [...] analizy). W opinii Kolegium, te pojedyncze przypadki nie mogą przesądzać o zasadności ustalenia opisanego parametru na poziomie wskazanym przez inwestora. Są to bowiem sporadyczne wyjątki, które, zdaniem składu orzekającego, nie stanowią przeciwwagi dla tego parametru ustalonego według reguły podstawowej zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium odnosi się do zarzutów odwołania, dotyczących nieuwzględnienia modyfikacji wniosku inwestora w zakresie szerokości elewacji frontowej (pismo z dnia 23 stycznia 2008 r.). W pierwszej kolejności wskazując, że analiza treści pisma wskazuje, że nie tyle stanowiło ono modyfikację wniosku w zakresie szerokości elewacji frontowej podlegającego rozbudowie i przebudowie omawianego budynku, ile próbę wskazania organowi lokalizacyjnemu stosownych zapisów w tej materii w sporządzanej decyzji. Inwestor planował rozbudować istniejący budynek (o szerokości ok. 22 m.) symetrycznie po obu jego stronach o zasadnicze części kubaturowe o szerokości ok. 9 m. (i wysokości ok. 16 m), każda połączona z budynkiem "niskimi łącznikami". Zdaniem odwołującego się, tak zaplanowana inwestycja po zrealizowaniu postrzegana będzie jako trzy budynki, dlatego też zasadny byłby, w jego ocenie, zapis w decyzji o szerokości elewacji nowoprojektowanych budynków do 9 m, a dla budynku istniejącego do 22 m.

W opinii składu orzekającego, to stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Niedopuszczalne jest bowiem w rozpatrywanej sprawie, wyodrębnianie poszczególnych części budynku (istniejącej i planowanej do budowy) i traktowanie ich jako odrębnych nieruchomości budynkowych i w konsekwencji określenie dla każdej z nich odrębnej szerokości elewacji frontowej. Obiekt, który powstałby w wyniku prac budowlanych, byłby bowiem jednym budynkiem, a zatem charakteryzowałby się jedną elewacją frontową.

Przechodząc do oceny kolejnego parametru dla nowej zabudowy, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, należy powołać przepisy § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4) .

W rozpatrywanej sprawie, ten parametr wysokości zabudowy na działkach sąsiednich zlokalizowanych przy rogu ul. K. nr [...] i ul S. [...] (poz. nr 83 analizy) oraz przy ul. S. nr [...] (poz. nr 71 analizy), wynosi odpowiednio po 9 m. Ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu) budynku podlegającego rozbudowie (poz. nr 70 analizy) wynosi ok. 11 m. W tej sytuacji planowana do 16 m wysokość rozbudowy, znacznie przekracza badany parametr w najbliższym sąsiedztwie.

Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że w obszarze analizowanym występują pojedyncze budynki o zbliżonych do wnioskowanej wysokościach górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyki, tj. zabudowa wielorodzinna w układzie klatkowym przy Al. D. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (poz. nr [...] analizy), przy Al. D. nr [...] i nr [...] (poz. nr [...]), przy ul. S. nr [...] i nr [...] (poz. nr [...]). W ocenie Kolegium, pojedyncze przypadki nie mogą przesądzić o akceptacji wnioskowanej rozbudowy do wysokości 16 m.

W rozpatrywanej sprawie, w opinii Kolegium, istniejące w terenie uwarunkowania urbanistyczne, przesądzają o braku możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na niezgodność z wynikami analizy w zakresie wnioskowanych: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sytuacja ta powoduje, że nawet spełnienie pozostałych wymogów przewidzianych w art. 61 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuacja funkcji mieszkaniowej, posiadanie dostępu do drogi publicznej - ul. Sudeckiej, istnienie wystarczającego uzbrojenia, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia cele nierolnicze i nieleśne, jak również zgodność z przepisami odrębnymi, nie pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, niż zakwestionowane. Wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora nie tylko naruszałoby powołane przepisy ale w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego, którego ochrona jest podstawowym celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo Kolegium stwierdza, że w jego ocenie, pierwszoinstancyjne postępowanie lokalizacyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania (k. nr 8 akt) oraz o jego zakończeniu i zgromadzeniu materiału dowodowego (k. nr 23 akt). Umożliwiono im wypowiedzenie się zarówno w toku postępowania, jak i przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, z którego to uprawnienia strony skorzystały. Decyzję prawidłowo doręczono pełnomocnikowi inwestora oraz pozostałym stronom postępowania, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w katach sprawy.

Zgodnie z wymaganiami art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Oznacza to tym samym, że skonfrontowanie wyników analizy z planowanym zamierzeniem budowlanym inwestora, zostało dokonane przez osobę posiadającą wiedzę fachową, która gwarantuje odpowiedni poziom merytoryczny wykonanego projektu decyzji.

Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze wskazał, że w toku postępowania sądowego naruszono szereg przepisów postępowania, a to - art. 10 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym jako organem merytorycznym i nie zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania przed organem II instancji, brakiem możliwości zapoznania się z treścią zebranego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do ustaleń tego organu w postępowaniu odwoławczym, co stanowi rażące naruszenie prawa i zasad ogólnych; - art. 35 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a. poprzez rozpatrywanie odwołania przez okres czterech miesięcy albowiem mimo, iż jak wynika z osnowy decyzji datowano ją na 3 września 2008 r., a skarżący nie miał możliwości do dnia 18 listopada 2008 r. zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia, od dnia 3-września-2008 r. do dnia 18-listopada-2008 r. sporządzano uzasadnienie rozstrzygnięcia co stanowi rażące naruszenie prawa oraz zasad ogólnych; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a. i art. 35 k.p.a. poprzez potraktowanie milczeniem przez organ II instancji zarzutu podniesionego przez stronę w odwołaniu, iż postępowanie przed organem l instancji prowadzone było z pogwałceniem terminów o załatwieniu spraw, a co także jest uchybieniem w prowadzeniu postępowania przed organem odwoławczym w sprawie i z tych względów organ II instancji zarzut potraktował z całkowitą inercją; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podpisu pod decyzją; podpis na stronie 9 uzasadnienia decyzji pod rozdzielnikiem nie stanowi podpisu pod decyzją rozstrzygającą co stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 do 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek określonych w tym przepisie mimo, iż zmodyfikowany wniosek o wydanie warunków zabudowy spełniał te warunki i było możliwe wydanie warunków zabudowy, a ponadto przyjęcie przez organ II instancji, iż teren analizowany zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" ogranicza się do działki bezpośrednio sąsiedniej (granicznej), a jak orzekł w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/ Wa 938 / 03 - Przez pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której ma być realizowana inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczną fizycznie z nieruchomością, ale także inne nieruchomości. Takie pojęcie jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie IV S.A./Wa 332 / 04 . Zatem ograniczenie analizy tylko do działki (dziełek) bezpośrednio sąsiadujących jest naruszeniem prawa. Ponadto w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. WSA w Białymstoku wydanym w sprawie sygn. akt WSA/Ba 677/04, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Ponadto to nie inwestor, a organ ma dostosować i określić nową zabudowę planowanej inwestycji por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt SA/Wa 950/04. Brak wskazania w zaskarżonej decyzji w oparciu o jaki przepis prawa organ II instancji posługuje się pojęciem "pojedyncze przypadki" (nie wskazano przepisu prawa ile tych przypadków ma wystąpić i gdzie to jest uregulowane). Nie wskazanie w zaskarżonej decyzji normy prawa w oparciu o którą organ uznał, co rozumiemy przez "badany parametr w najbliższym sąsiedztwie", co przez to najbliższe sąsiedztwo rozumiemy i gdzie ono jest uregulowane (por. strona 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Obszar analizowany przez oba organy został zawężony, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

Naruszenie § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, iż przez pojęcie działki sąsiedniej rozumie się tylko i wyłącznie działki graniczne (por. uzasadnienie decyzji strona 7) gdy z § 3 ust. 2 wynika, iż obszar analizowany nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jednak może być większa, a organ przyjął tylko i wyłącznie działki graniczne przy ul. K. [...]; S. [...] oraz S. [...]. Pominął całkowicie działki przy Al. D. od [...] do [...] oraz S. [...] i [...] nazywając je pojedynczymi przypadkami.

We wnioskach skarga zmierza do zmiany zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 września 2008r. poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego; za zasądzeniem od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. we W. kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych; ewentualnie: o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. przekazanie sprawy Prezydentowi W. do ponownego rozpoznania.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę SKO wniosło podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na orzeczenia wydane na podstawie norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do niej. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Przedmiotem badania legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy - zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku wielorodzinnego polegającą na: przebudowie dachu w istniejącym budynku - przebudowie lukarn i wprowadzeniu nowych- zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkaniową,- zmianie sposobu użytkowania sutereny z funkcji mieszkaniowej na usługową, rozbudowie istniejącego budynku poprzez dobudowę dwóch budynków o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, połączonej z istniejącym budynkiem łącznikami komunikacyjnymi, -, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. S. [...], na działkach nr [...] i nr [...], AM- 5, obręb B.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wnioskiem z dnia 2 lipca 2007 roku strona skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na "przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową poddasza oraz budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych z istniejącym budynkiem łącznikami komunikacyjnymi. Wyburzenie istniejących garaży znajdujących się na działce sudecka nr 153". Do wniosku została dołączona (między innymi) kopia mapy zasadniczej z oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem i opracowanie zawierające charakterystykę zabudowy.

Z charakterystyki tej wynika, że inwestycja polega na I. przebudowie istniejącego budynku wewnątrz na budynek wielorodzinny; wprowadzenie nowych podziałów funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, przebudowie istniejącego poddasza na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, przebudowie istniejących lukarn i wprowadzeniu nowych, odnowieniu elewacji zewnętrznych, wprowadzeniu funkcji usługowej w suterenie istniejącego budynku. II Budowie dwóch budynków wielorodzinnych zamykających kompozycyjnie istniejącą willę po obu stronach elewacji frontowej; wysokość planowanej budowy budynków wielorodzinnych około 16 m. Taka wysokość nowoprojektowanych budynków jest dużo mniejsza od wysokości istniejącej willi, więc istniejąca willa stanowić będzie podstawowy punkt kompozycyjny zabudowy. Proponowane budynki tworzyć będą tylko tło dla istniejącej zabudowy podkreślające jej walory estetyczne.

Geometria dachu dla nowych budynków — dach płaski - ze względu na fakt, iż nowa zabudowa ma być jak najbardziej neutralna i prosta nie powinna stanowić konkurencji swoją formą, nowoprojektowaną architekturę planuje się ukształtować jako budynki z dachem płaskim, a samą architekturę zrealizować w bardzo prostej bryle, co w wyniku analizy terenu ma swoje odzwierciedlenie w architekturze okolicznej zabudowy.

Powierzchnię zabudowy proponuje się ustalić na poziomie 40 %, co stanowi średni wskaźnik dla tych terenów zabudowy; na podstawie analizy stwierdzono, że w bliskim sąsiedztwie działki znajdują się działki, których intensywność zabudowy wynosi do 50 %; linia zabudowy, projektowana linia zabudowy ustalona została dla nowoprojektowanych budynków w odległości około 11,5 m, wynika to z faktu, iż linia zabudowy ul S. waha się od 1 m. dla budynków S. nr [...],16 m S. [...], 6 m S. [...]. Takie ustalenie linii zabudowy pozwoli na wyeksponowanie elewacji frontowej istniejącego budynku i jednocześnie pozwoli optymalnie przeprowadzić nową inwestycję. Szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku pozostaje bez zmian, nowoprojektowane budynki będą miały szerokość elewacji frontowej na poziomie do 11 m dla każdego z budynków, co w stosunku do elewacji istniejącej nie stanowi przytłaczającej bryły i pozwoli zachować dominująca jej funkcję, kompozycyjnie układ na łączeniu starej i nowej zabudowy przewiduje głębokie wycofanie linii elewacji co podkreśli zupełną odrębność budynków nowoprojektowanych od budynku istniejącego.

Inwestycja ma na celu wykorzystać potencjał inwestycyjny terenu, i jednocześnie podnieść walory estetyczne istniejącego budynku.

Do wniosku dołączony jest także bilans terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej i koncepcja przebudowy oraz remontu budynku mieszkalnego na dwóch rysunkach (rzut w pionie i w poziomie).

Z tych szkiców wynika, że do istniejącego budynku (będącego willą, pochodzącą z pierwszej połowy XX w. (okoliczność znana sądowi z urzędu) –mają być dobudowane dwa, prostopadłe budynki mieszkalne o 2 m. niższe od "starego" budynku.

Orzekające w sprawie organy dokonały, w myśl przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z zasadami jakie ustawodawca wskazał w tym artykule, a także zgodnie z przepisami wykonawczymi do niego i doszły do przekonania, ze wniosek nie może zostać uwzględniony.

Materialnoprawną podstawę ich działań stanowią w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jej art. 1 ust. 1 ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (ust. 2). Ta podstawowa zasada kształtowania polityki przestrzennej, wynikająca wprost ze wskazanego przepisu, znalazła wyraz w poglądach zawartych w uzasadnieniach wyroków sadów administracyjnych. Dla przykładu można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. (IV SA/Wa 1847/05- Lex 196465) w którym wyrażono godny pełnej akceptacji pogląd, że 1. "Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej".

Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (IV SA/Wa 950/04, LEX 171198) Sąd wyjaśnił, że "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy".

Mając na względzie wskazane zasady kompetentne organy, rozpoznając sprawę w toku instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów normatywnych w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku. Okoliczności te przesądziły o niemożności uwzględnienia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wykonano w sposób prawidłowy i przez osoby uprawnione wszelkie czynności, niezbędne w świetle obowiązujących przepisów dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Nadto, wykonano także dokumentację fotograficzną, dokumentującą analizowaną okolicę, a także nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji (zdjęcia nr 3, 6, 11, 14 i 15).

Trzeba jeszcze dodać, że nieruchomość, mająca być przedmiotem zainwestowania znajduje się w części W. zwanej K. -B. i stanowi enklawę willi z początków ubiegłego wieku. Willa, której dotyczy wniosek ma ewidentnie charakter rezydencjonalny i nawet w okolicy ul. S., przy której znajdują się prawie wyłącznie takie wille ma charakter szczególnie okazały. Charakter dzielnicy odpowiada warszawskiej Saskiej Kępie.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Nie podzielił sąd w szczególności zarzutów w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie może być podstawą do uchylenia skarżonych do sądu decyzji.

Zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 kpa jest nieuzasadniony, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten może być naruszony, jeśli organ odwoławczy prowadzi w sprawie postępowanie dowodowe. W rozpoznawanej sprawie organ nie znalazł takiej konieczności i ograniczył się do ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej przez Prezydenta W.

Jeśli chodzi o terminy do załatwienia sprawy, wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, to mogą one (ewentualnie) prowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność organu, ale nie stanowią podstawy do eliminacji z obrotu prawnego zapadłych w sprawie orzeczeń.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to jak wcześniej w uzasadnieniu wskazał Sąd, takiego zarzutu nie sposób podzielić, bowiem organy dokonały oceny projektowanej inwestycji badając szczegółowo cały, objęty analizą teren, co wynika z samej treści motywów decyzji. Organy prawidłowo, zgodnie z przepisami, stanowiącymi podstawę podjętych orzeczeń, odczytały pojecie działki sąsiedniej, jako działki objęte analizą z uwzględnieniem różnorodności zabudowy tychże działek.

Jeśli chodzi o ocenę "modyfikacji" wniosku, to Sad podziela ocenę pisma przez SKO, że nie jest to modyfikacja wniosku lecz próba wskazania organowi lokalizacyjnemu odpowiednich zapisów w oczekiwanej decyzji.

Na koniec można jeszcze dodać, że okoliczność w jakim (precyzyjnie) miejscu miałby być umieszczony podpis pod decyzją wydaje się być nadmiernym formalizmem ze strony skarżących i także nie może odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Z powyższych względów należało orzec jak na wstępie.