Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 696/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 8 ust. 1 i 2, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 4, 5, 6, 7 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w O. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania firma A sp. z o.o. z siedzibą w O. , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. (dalej również jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia 11 marca 2022 r..

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Burmistrz O. decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku firmy A sp. z o.o. z siedzibą w O. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości S., gmina O..

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust .l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, zaproponowana przez inwestora linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działek, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu budynków z obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sporządzona analiza, wbrew wymogom § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie), nie zawiera oceny ewentualnej możliwości wyznaczenia: innej obowiązującej linii nowej zabudowy, innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Ponadto w analizie w niewystarczającym stopniu rozważono dopuszczalność ewentualnych odchyleń parametrów w zakresie kąta nachylenia dachu czy wysokości kalenicy w stosunku do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). W zakresie linii zabudowy Kolegium przywołało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że organ powinien ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia organu wydanego wcześniej w sprawach prowadzonych pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...] Kolegium wspomniało o przesłankach zastosowania trybu art. 79a § 1 kpa, a także wskazało na dopuszczalność ewentualnego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji w sposób nieco odmienny niż wynikający z wniosku, jeżeli po przeprowadzeniu analizy organ uzna, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku, a wynikającymi z analizy, i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego.

Decyzją nr [...] z dnia 23 września 2021 r. Burmistrz O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, zaproponowana przez inwestora linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działek, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu budynków z obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 2 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sporządzona analiza, wbrew wymogom § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie zawiera oceny ewentualnej możliwości wyznaczenia: innej obowiązującej linii nowej zabudowy, innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto w analizie w niewystarczającym stopniu rozważono dopuszczalność ewentualnych odchyleń parametrów w zakresie kąta nachylenia dachu czy wysokości kalenicy w stosunku do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Kolegium uznało za niezbędne także szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia organu wydanego wcześniej w sprawach prowadzonych pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...]

Burmistrz O. decyzją nr [...] z dnia 11 marca 2022 r. ponownie odmówił ustalenia warunków wyjaśniając, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu, zaproponowane przez inwestora wskaźniki i parametry nowej zabudowy istotnie różnią się od istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zaproponowana przez inwestora linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działek, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu budynków z obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. organ wskazał, że sprawy prowadzone pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...] obejmowały zupełnie inną lokalizację planowanych budynków niż obecnie wnioskowana lokalizacja planowanego budynku. W postępowaniu prowadzonym w 2019 r. planowane budynki znajdowały się we frontowej części wnioskowanej działki oraz obejmowały części wnioskowanej działki. Wnioskowane inwestycje z 2019 r. różniły się znacząco od przedmiotowego postępowania między innymi pod kątem lokalizacji budynków, terenu objętego wnioskiem itd. Wnioski złożone w 2019 r. nie obejmowały takiej samej wnioskowanej inwestycji jak w przedmiotowej sprawie.

Firma A sp. z o.o. z siedzibą w O. , reprezentowana przez adwokata M. Ś., złożyła z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się tym, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie o nieistniejące normy wyinterpretowane przez ten organ w drodze nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, co doprowadziło Burmistrza O. do wniosku, że można wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy dla danego terenu, a w szczególności można wyznaczać kolejne linie zabudowy w głębi wnioskowanej działki, dla każdego planowanego wnioskowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- naruszenie art. 8 § 1 w związku art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez zdawkowe ustosunkowanie się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia art. 8 § 2 kpa, polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia organu wydanego wcześniej w sprawach prowadzonych pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...],

- naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., przejawiające się podjęciem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia tego samego organu wydanego wcześniej w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co skutkowało naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę,

- naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji SKO z 2 grudnia 2021 r., znak [...] w zakresie interpretacji przepisów prawa - § 4 rozporządzenia,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z§4, §5,§7, §8 rozporządzenia przejawiające się, tym że organ I instancji błędnie przyjął, że zaproponowane przez wnioskodawcę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego i minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu budynków nie kontynuuje funkcji z obszaru analizowanego,

- naruszenie § 9 rozporządzenia przejawiające się tym, że analiza urbanistyczna i wyniki analizy urbanistycznej, które powinny stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę w jednym dokumencie, zamiast w dwóch.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 11 marca 2022 r. wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki tj. 213,0 m (3 x 71,0 m) wokół terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną.

Organ wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Inwestor wnioskuje o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zaproponowana przez inwestora funkcja kontynuuje funkcję z obszaru analizowanego.

Kolegium podniosło, iż organ I instancji wbrew art. 138 § 2a k.p.a. dokonał wykładni § 4 ust. 1 rozporządzenia, nieuwzględniającej wytycznych zawartych w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według których dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej.

Organ zaznaczył, iż powyższe uchybienie organu I instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Odnośnie powierzchni zabudowy organ wskazał, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi 14%. Inwestor wnioskuje o wskaźnik powierzchni zabudowy od 1,01% do 1,52%. Organ uznał, że zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy nie jest zgodny ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego, a ponadto jest mniejszy od wskaźnika minimalnego. W przedmiotowej sprawie brak zatem w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który mógłby być podstawą do ustalenia wskaźnika wykorzystania terenu zgodnie z wnioskiem.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 13,5 m ± 20% tj. 11,0 m - 16,0 m. Inwestor wnioskuje o szerokość elewacji od 8,0 m do 13,0 m. Zdaniem organu zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie jest zgodna ze średnią szerokością elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. W związku jednak z faktem, iż w obszarze analizowanym minimalna szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 5,0 m na dz. nr [...], [...] organ znalazł przesłankę do innego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

Oceniając przesłankę wysokości budynku organ podniósł, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 4,0 m do okapu dla budynków z dachem skośnym, czyli przebiega tworząc uskok oraz 5,5 m w szczycie dla budynków z dachem skośnym, a także od 3,0 m do 7,0 m dla budynków z dachem płaskim, czyli przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 3,6 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków z dachem płaskim wynosi 3,81 m. Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 5,0 m.

W ocenie organu zaproponowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jest zgodna z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki frontowej budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego. Ponadto, zaproponowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przekracza maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki frontowej budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego. Z tej przyczyny w analizie jednoznacznie wykluczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Ponadto organ wskazał, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki z dachem skośnym, dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych 20° - 45°, wysokości kalenicy max 9,0 m i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do drogi oraz budynki z dachem płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych do 12° i wysokości max 7,0 m. Inwestor wnioskuje o dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 12° do 45° i wysokości kalenicy od 6,0 m do 9,0 m. Zaproponowana przez inwestora geometria dachu nie kontynuuje geometrii dachów budynków z obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy, wnioskowana konstrukcja dachu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż sprawy prowadzone pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...] dotyczyły inwestycji różniących się znacząco od inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania między innymi pod kątem lokalizacji budynków i terenu objętego wnioskiem.

Organ zaznaczył, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Ponieważ przeprowadzona analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a postępowanie w sprawie nie naruszyło przepisów k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w każdym jego stadium, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty odwołującego nie mogą być uwzględnione, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wskazanych wyżej zasad kształtowania zabudowy.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego wniosła firma A sp. z o.o. z siedzibą w O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa, przejawiające się tym, że:

a. SKO [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, mimo że wcześniej organ I instancji, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, wydał na rzecz skarżącego (w sprawach prowadzonych pod sygnaturami: [...], [...] oraz [...]) prawomocne pozytywne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

b. mimo braku jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. SKO [...] wydało decyzję utrzymującą w mocy odmowną decyzję Burmistrza O., mimo że w ramach przedmiotowego postępowania organ II instancji już dwukrotnie uchylał wcześniejsze odmowne decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania;

2. art. 8 § 1 w związku art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, sprowadzających się właściwie do powtórzenia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. §5, §7, §8 rozporządzenia, przejawiające się, tym że organ I instancji, a za nim organ II instancji, błędnie przyjęły, że zaproponowane przez wnioskodawcę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego i minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu budynków nie kontynuują funkcji z obszaru analizowanego i nie ma przesłanek do innego ustalenia tych parametrów niż wynika to z wniosku inwestora;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Skarżący wystąpił z kilkunastoma wnioskami o ustalenia warunków zabudowy dla tożsamych inwestycji na tej samej działce. W związku z powyższym Sąd zbadał czy po wydaniu pierwszej decyzji w pozostałych sprawach nie zachodzi przesłanka uniemożliwiające dalsze procedowanie z uwagi na ich tożsamość.

Dokonując analizy w tym zakresie Sąd uznał, iż z uwagi na zakreśloną na załączniku graficznym, przedstawiającym sposób zagospodarowania działki, dokładną lokalizację planowanej inwestycji, która jest różna w poszczególnych sprawach, nie zachodzi przeszkoda do procesowania każdego z tych wniosków osobno. Wskazany przez inwestora sposób zagospodarowania w poszczególnych wnioskach powoduje, iż mamy do czynienia z inwestycjami nieznacznie różniącymi się od siebie.

Wracając do meritum sprawy podnieść należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza ona tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W tym miejscu należy odnotować, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 4 czerwca 2020 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.. Z dniem 3 stycznia 2022 r. uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia.

Jednakże należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie organ winien być stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo, że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach zabudowy, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załączniki zostały prawidłowo opisane i podpisane.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową wyników analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną (dyplom ukończenia studiów nr [...] i [...]).

Omawiając zagadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, iż w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia (w brzmieniu przed dniem 3 stycznia 2022 r.), przez front działki należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Tym samym aby zweryfikować prawidłowość ustaleń organów, należało zatem ustalić, gdzie wedle intencji Wnioskodawcy, zlokalizowany ma być - główny - wjazd i wyjazd z działki celem obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dokładnie załącznika graficznego, organy prawidłowo przyjęły, że frontem działki budowlanej jest ta cześć działki, która przylega do drogi publicznej tj. drogi powiatowej (nr działki [...]).

Wobec prawidłowego przyjęcia frontu działki organy słusznie uznały, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 213 m jako trzykrotności szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej ok. 71 m od strony drogi jest zgodne z przepisami prawa.

Tym samym organ w oparciu o sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niewątpliwie działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd na drogę powiatową. Również warunek odpowiedniego uzbrojenia uznać należy za spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci tj. pisma E. Sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych) r., pisma P. w O. Sp. z o.o. z dnia 16 lipca 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych).

Ponadto w niniejszej sprawie organy uznały, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Działka będąca przedmiotem inwestycji tj. działka [...] w ewidencji widnieje jako tereny zurbanizowane niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz jako grunty orne klasy RVI (wypis z rejestru gruntów –k. [...] akt administracyjnych) – nie wymagające wyrażenia zgody o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.).

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W decyzji organ również wskazał, iż w sprawie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Powyższe w świetle rozważań poczynionych na wstępie uzasadnienia nie było konieczne, to jednakże w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

- w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 952), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

- strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

- strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Podkreślić należy, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak tego chce organ. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na dokonanie proponowanych rozwiązań w świetle wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje występującą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów wskazać należy, iż w ocenie organu planowana zabudowa nie kontynuuje takich parametrów jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu.

Tym samym w ocenie organu spełniony został wyłącznie warunek kontynuacji zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej. Z tych też względów Sąd postanowił odnieść się w pierwszej kolejności do tego właśnie parametru zabudowy.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %.

Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany i kształtuje się w przedziale od 5 m do 31 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych z obszaru analizowanego wynosi 13,5m, co przy tolerancji ± 20% daje 11,0m — 16,0m.

Natomiast w niniejszej sprawie inwestor wnioskuje o ustalenie tego parametru w przedziale od 8,0 m do 13,0 m., a więc w sprzeczności ze średnią szerokością elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego.

Jednakże w niniejszej sprawie organ zasadnie w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, uznał, iż możliwe jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, ponieważ zaproponowana przez Inwestora szerokość elewacji frontowej nie jest mniejsza niż minimalna szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego.

Odnosząc się do pozostałych parametrów zabudowy, które w ocenie organ nie zostały spełnione wskazać należy, iż ocena organu w tym zakresie jest co najmniej przedwczesna.

W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, iż zaproponowana przez Inwestora linia zabudowy jest nie zgodna z linią zabudowy na działkach sąsiednich.

Sąd ma na uwadze, iż powyższego stanowiska nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to jednakże dla przejrzystości, mając na względzie, iż organ I instancji zignorował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte we wcześniejszej decyzji, Sąd postanowił odnieść się do argumentacji organu I instancji.

Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko szeroko opisał zasadę dobrego sąsiedztwa jak również odwołał się do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2399). Organ podkreślił, iż ustawodawca w celu zapewnienia ochrony ładu przestrzennego zobowiązał organy od 3 stycznia 2022r. do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy tylko i wyłącznie jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do drugiego argumentu wskazać należy, iż zgodnie z przytoczonym na wstępie § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tym samym skoro postępowanie zostało wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed tą datą (co wyjaśniono wyżej), to oznacza, iż organ winien stosować przepisy w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Ponadto należy mieć na uwadze, iż wskazana przez organ nowelizacja omawianych przepisów w żadnym wypadku nie wykluczyła możliwości ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż wyłącznie kontynuacja.

Uwadze organu uszło, iż na skutek ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie zmienił się sens § 4 rozporządzenia, a wprowadzone zmiany mają wyłącznie charakter porządkujący w związku ze zmianą przepisów.

Podkreślić należy, iż w ust. 1 § 4 rozporządzenia zwrot "na działce objętej wnioskiem" zastąpiono zwrotem "na terenie objętym wnioskiem". Natomiast w ust. 4 § 4 odwołano się do analizy o której mowa w ustawie, a nie rozporządzeniu. Powyższe wynika wyłączenie z faktu, iż obecnie przepisy regulujące kwestię analizy urbanistycznej (uregulowane dotychczas w § 3 rozporządzenia) przeniesiono z rozporządzenia do ustawy.

Z tych tez względów nie można uznać, w ślad za organem I instancji, iż obecnie zmieniły się zasady ustalania linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze odwołać należy się do ukształtowanego na tle § 4 rozporządzenia stanowiska, iż we wskazanym przepisie nie chodzi o linię obowiązującą w sensie linii, przy której czy też wzdłuż której wymaga się lokalizacji zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowuje się podejście traktujące "linię zabudowy" na potrzeby warunków zabudowy nie jako linię, wzdłuż której muszą być wyznaczane frontony budynków. Będzie ona raczej jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego. Nie ma obowiązku, aby zawsze budynki do tej linii przylegały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc skwitować, że linia zabudowy na potrzeby warunków zabudowy odpowiada pojęciu nieprzekraczalnej linii zabudowy według terminologii Polskiej Normy PN-B-01027.

Podsumowując Sąd zauważa, że kwestia lokalizacji planowanej zabudowy nie blisko drogi publicznej - ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia (która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej). Dlatego też samo powołanie się na reguły z tego przepisu nie wystarcza, aby odmówić inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem w głębi działki, jeżeli takie jest jego zamierzenie.

Z powyższych względów zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dobrego sąsiedztwa wskazać należy, iż analiza załącznika graficznego jak i części tekstowej analizy prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym parametr linii zabudowy jest bardzo zróżnicowany. Jak wskazał sam organ I instancji istniejąca linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega w odległości od 3,0m do 141,0m.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, iż po południowej stronie drogi powiatowej — dz. nr [...], przy której położona jest wnioskowana działka, budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w następującej odległości względem ww. drogi: 9,0 m - dz. nr [...], [...], [...],15,0 m - dz. nr [...],16,5m - dz. nr [...], 35,0m - dz. nr [...], 52,5m - dz. nr [...], 53,0m - dz. nr [...], 87,5m - dz. nr [...],100,0m - dz. nr [...],121,0m - dz. nr [...], 122,0m - dz. nr [...], 123,0m - dz. nr [...], 124,0m - dz. nr [...], 165,0m - dz. nr [...], 241,0m - dz. nr [...]. Po północnej stronie drogi powiatowej istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości: 9,5m — dz. nr [...], 12,0m — dz. nr [...], 50, 16,0 m - dz. nr [...], [...], [...], [...].

Tym samym, w ocenie Sądu – pomijając kwestię ustalania tylko jednej linii zabudowy, nie można uznać, iż przy tak zróżnicowanej linii zabudowy lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego na działce doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu urbanistycznego.

Co do parametru wielkości powierzchni zabudowy organ uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie da się ustalić tego parametru, ponieważ odbiega on znacznie od średniego wskaźnika tego parametru w obszarze analizowanym, a ponadto jest mniejszy od wskaźnika minimalnego występującego w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym średnio 14 % (od 2% do 52%) powierzchni działki.

Tym samym biorąc pod uwagę, iż działka będąca przedmiotem inwestycji ma łączną powierzchnię 13808 m2, to tym samym w świetle oczekiwań organu planowana zabudowa powinna wynosić m.in. 1922 m2. Wyjaśnić należy, iż nie można oczekiwać od inwestora aby ten budował budynek mieszkalny o takiej powierzchni zabudowy.

Ponadto w niniejszej sprawie organ całkowicie zignorował fakt, iż inwestor planuje zabudować przedmiotową działkę kilkoma budynkami. Przy czym dla 3 budynków uzyskał już pozytywne decyzje o warunkach zabudowy.

Z tych też względów w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ oceniając możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie powinien ograniczać się wyłącznie do średniej wartości w obszarze analizowanym czy też minimalnego procenta zabudowy, a powinien wziąć pod uwagę również plany inwestycyjne, jak i powierzchnię działki.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż Sąd nie odrzuca możliwości realizacji kilku domów mieszkalnych na jednej nieruchomości w oparciu o różne decyzje o warunkach zabudowy.

Powyższe pozwoli inwestorowi na etapowanie procesu inwestycyjnego. Jednakże organ wydając takie decyzje, mając na uwadze, iż inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami, winien ewentualnie określając dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla nowej inwestycji określić również maksymalny procent zabudowy dla wszystkich budynków. Powyższe z jednej strony nie ogranicza procesu inwestycyjnego, a z drugiej zaś strony nie będzie prowadzić do obejścia przepisów prawa, choćby w części odnoszącej się do wskaźnika procenta zabudowy.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż organ powinien jeszcze raz rozważyć mając na uwadze powyższe, czy nie ma możliwości ustalenia parametru powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie wysokości budynku wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zgodnie z ust. 3 § 7 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zaproponowana przez Inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jest zgodna ze średnią wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego.

Organ I instancji wyjaśnił, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przedstawiono w tabeli w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8m do 4,0m do okapu dla budynków z dachem skośnym, czyli przebiega tworząc uskok oraz 5,5m w szczycie dla budynków z dachem skośnym oraz od 3,0m do 7,0m dla budynków z dachem płaskim, czyli przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 3,6m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków z dachem płaskim wynosi 3,81m. Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8m do 5,0m.

Organ rozważając możliwość wyznaczenia tego parametru w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazał, iż maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 4,0m na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]. Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8m do 5,0m. W obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej 5,0 m.

Co do zasady zgodzić należy się z twierdzeniem organu, iż w obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 5,0 m.

Jednakże w niniejszej sprawie należy podkreślić, iż wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Tym samym ustalając omawiany parametr organ winien kierować się przede wszystkim zabudową na działkach sąsiednich. Z tego też względu zauważyć należy, iż działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem inwestycji są działki [...], [...] [...] i [...]. Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach [...] i [...] wynosi 4 m, przy wysokości kalenicy 9 m. Natomiast na działce [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy dachu skośnym 20-25 % wynosi 5,5 m. Sąd przy tym ma na uwadze, iż zabudowa na działce [...] ma charakter usługowy to jednakże powyższe w świetle treści § 7 rozporządzenia nie może zostać zignorowane. W ocenie Sądu regulacja zawarta § 7 rozporządzenia wprost wskazuje, iż omawiany parametr winien nawiązywać do zabudowy na działkach sąsiednich najbliższych tak aby jeden budynek nie dominował nad pozostałymi.

W tym miejscu wskazać należy, a co odnosi się również do pozostałych parametrów zabudowy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego wszczęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji.

Z tego tez powodu zasadnie organ uznał, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże nie można uznać, iż w zakresie parametrów inwestycji jest to związanie bezwzględne. Jak wskazuje się w orzecznictwie w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II OSK 1330/18). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń.

Oparciem dla powyższego stanowiska jest obecnie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego organ obowiązany jest więc poinformować inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować swój wniosek.

Tym samym uznać należy, iż nawet gdy organ uznał, że zaproponowane przez inwestora parametry zabudowy nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy, to powinien w takiej sytuacji, mając na uwadze przede wszystkim art. 79a § 1 k.p.a., poinformować inwestora o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego żądaniem.

W niniejszej sprawie organ I instancji całkowicie powyższego zaniechał tym samym pozbawiając stronę możliwości modyfikacji swojego żądania. Powyższe tym bardziej jest istotne, iż na powyższą regulacje wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w decyzji z dnia 7 czerwca 2021 r.

Sąd przy tym miał na uwadze, iż w zaskarżonej decyzji wskazano, że "brak jest również możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku". Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza ww. ogólnikowym stwierdzeniem nie wskazało czy organowi chodzi o brak modyfikacji wniosku czy też o brak potrzeby modyfikacji wniosku gdyż i tak nie zachodziłyby podstawy do ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do parametru geometrii dachu wskazać należy, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym geometria dachów zabudowy mieszkalnej jest bardzo zróżnicowana. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz skośnych dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°. Z tych też względów ciężko jest podzielić argumentację organu, iż proponowana przez inwestora geometria dachu nie kontynuuje tego parametru. Przy tak zróżnicowanych parametrach nie można uznać, iż proponowane przez inwestora rozwiązanie tj. dach skośny od 12° do 45° zakłuci istniejący ład przestrzenny.

Co do wysokości głównej kalenicy wskazać należy, iż inwestor wnioskuje o wysokość od 6 do 9 m. Jak wskazano już wyżej na działkach [...] i [...], a więc działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, wysokość kalenicy wynosi 9 m.

Warto w tym miejscu wskazać również, iż budynki zlokalizowane na ww. działkach są znacząco oddalone od drogi powiatowej tak jak i w przypadku planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż stanowisko organu co do braku spełnienia warunku kontynuacji parametrów takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, linia zabudowy, wysokość elewacji czy też geometrii dachu jest przedwczesne. Dokonana przez organ ocena pomija całkowicie podniesione przez Sąd okoliczności.

Organ rozpoznając wniosek powinien pamiętać, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż argumentacja organu I instancji, że "w obszarze analizowanym brak jest "osiedla" domów jednorodzinnych dwulokalowych, jakie w swojej koncepcji zaprezentował Inwestor z tak ścisłą i gęstą zabudową, co daje w sumie 32 lokale mieszkalne. Taka forma nie wpisuje się w istniejący stan faktyczny miejscowości S." wskazuje, że w tym zakresie organ kierował się wyłącznie kwestią walorów architektonicznych i krajobrazowych, a więc okolicznościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż to w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest przyjęcie zasad zagospodarowania przestrzennego chroniących przed zabudową. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy możliwości takich organowi nie daje, albowiem jest decyzją związaną tj. koniecznym i wystarczającym warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Sama wola organu nie dopuszczenia do lokalizacji kilku domów na jednej działce nie może przejawiać się w odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych.

Jak wyjaśniono wyżej w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Natomiast kwestia niemożliwości ustalenia parametrów zabudowy została również przez Sąd zakwestionowana i wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Jak wskazano wyżej Sąd ma na uwadze, iż planowane zamierzenia inwestycyjne rozpatrywane łącznie mogą doprowadzić do intensyfikacji zabudowy, to jednakże organ ma możliwość zapobiegania powyższemu poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnego procenta zabudowy całej działki, co ograniczy możliwość obejścia przepisów prawa. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowy w znacznej odległości od drogi powiatowej i obsługiwana poprzez drogi wewnętrzne.

Ponadto w niniejszej sprawie za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Podkreślić należy, iż art. 8 k.p.a. zawiera jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, realizującego zasadę praworządności. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyraża się przede wszystkim w dogłębnej analizie całokształtu okoliczności sprawy, uwzględnienia wniosków stron a także równoważenia interesu społecznego z interesem obywatela. Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zawarty w zacytowanym przepisie zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jest jednak wykazać uzasadnioną przyczynę dla której tak czyni. Składając wniosek o załatwienie sprawy strona powinna mieć bowiem możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd przy tym ma na uwadze, iż zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej.

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2301/19, LEX nr 3180008, organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Skarżący uzyskał już trzy pozytywne decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę o identycznych parametrach. Treść wniosku (k. [...] akt administracyjnych) całkowicie pokrywa się z ustalonymi parametrami w poprzednich decyzjach (kopie decyzji zostały załączone do odwołania z dnia 30 marca 2021 r. k. [...] – [...] akt administracyjnych).

Organ uzasadniając odmienność spraw wskazał, iż poprzednie sprawy dotyczyły inwestycji znacząco różniących się od inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania między innymi pod kątem lokalizacji budynków i terenu objętego wnioskiem.

Odnosząc się do powyższego powtórzyć należy, iż zaproponowane przez inwestora parametry zabudowy całkowicie pokrywają się z ustalonymi parametrami w poprzednich decyzjach. Nie można również mówić o innym terenie inwestycji. Z załącznika graficznego do decyzji z dnia 24 marca 2020 r. nr [...], na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, jednoznacznie wynika, iż wniosek dotyczył całej działki [...] tak jak w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie można uznać, iż poprzednie sprawy obejmowały części wnioskowanej działki.

Jedyna różnica pomiędzy poszczególnymi sprawami wynika wyłącznie z kwestii zaproponowanej innej lokalizacji zabudowy na działce. Powyższe samo w sobie, w szczególności w świetle poczynionych uwag odnośnie linii zabudowy i możliwości budowy w głębi działki, na które to kwestia wskazało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może prowadzić do uznania, ze mamy do czynienia z znacząco różniącymi się inwestycjami.

Na koniec jednakże wskazać należy, iż niniejsze orzeczenie nie oznacza, iż Sąd uznał za całkowicie dopuszczalne realizację inwestycji w zaproponowanym przez Inwestora w kształcie. Sąd jedynie zakwestionował prawidłowość oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazał na konieczność jego ponownej oceny z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż wbrew zarzutom skargi sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w zakresie zgromadzenia danych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, jest kompletna i została przeprowadzona prawidłowo. Z tych też względów Sąd uznał za stosowne uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji, gdyż co do zasady organ winien w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać ponownej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości jego uzupełnienia. Organ winien również pamiętać, iż w razie gdy uzna, że proponowane przez inwestora parametry zabudowy są nie do pogodzenia z zabudową występującą w obszarze analizowanym , to winien na podstawie art. 79a k.p.a. poinformować o powyższym inwestora. Ponadto uzasadniając decyzję czy to odmowną czy też ustalającą warunki zabudowy o innych parametrach niż w decyzjach z dnia 24 marca 2020 r. organ winien wyjaśnić dlaczego nie wydaje decyzji o zbliżonej treści.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.