Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1179/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup odzieży osobistej ocieplanej na noc – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu 3 stycznia 2013 r., T. G. zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej przeznaczonej m.in. na zakup odzieży osobistej ocieplanej na noc .

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni oczekiwanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych.

Dokonując pod tym kątem oceny zasadności wniosku organ pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadne przyznania T. G. pomocy materialnej na zakup odzieży ocieplanej na noc, ze względu na brak możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej, a tym samym ustalenia, iż nie jest ona w stanie zaspokoić wskazanej potrzeby we własnym zakresie. Organ zauważył przy tym, że w toku postępowania strona nie podała miejsca aktualnego pobytu, gdzie pracownik socjalny winien przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy i potwierdzić jej sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną. Wprawdzie ostatecznie wywiad taki przeprowadzono [...] lutego 2013 r. na terenie [...] w W., niemniej pracownik socjalny nie mógł wówczas jednoznacznie potwierdzić podawanych przez T. G. informacji, że prowadzi ona wspólne gospodarsko domowe z synem. Jej syn, który jest osobą pełnoletnią, nie był bowiem obecny podczas wywiadu, a organ nie dysponuje informacjami na temat aktualnej jego sytuacji materialnej. Organ wskazał również, że odmawiając pomocy finansowej wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby T. G., ale również sytuację życiową innych osób i rodzin. Zaznaczył także że dochód wnioskodawczyni, którego źródłem jest renta z ZUS, wynosi [...] złotych, a zainteresowana pomocą nie udokumentowała stałych miesięcznych wydatków, które mogłyby powodować brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zdaniem organu uzyskiwane przez wnioskodawczynię świadczenie z ZUS ma za zadanie zaspokajać jej podstawowe potrzeby, wynikające z aktualnej sytuacji bytowej, w tym zakup odzieży.

Od decyzji tej T. G. wniosła odwołanie podnosząc, że wydana ona została z pogwałceniem dóbr osobistych rodziny i obywateli o statusie bezdomnych. Pominięto w niej także art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który mówi o obowiązku kierowania się przede wszystkim dobrem osób od wielu lat korzystających z pomocy. T. G. wskazała ponadto, że sytuacja materialna i życiowa jej rodziny jest znana Ośrodkowi od lat. Wszystkie dowody w sprawach są w aktach Ośrodka. Odmowa zakupu ciepłego okrycia jest tragiczna w skutkach dla osób przebywających w nieogrzewanych pomieszczeniach. Zatem działania urzędników w sprawie są jej zdaniem nieludzkie i bezprawne.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Zdaniem Kolegium T. G. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na zakup odzieży osobistej ocieplanej na noc ponieważ odmawia współpracy w określeniu swej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia czy jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Fakt udzielania pomocy przez wiele lat nie przesądza o konieczności udzielenia jej w takim samym zakresie także obecnie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że pomoc społeczna nie służy utrzymywaniu osób i rodzin ale ma na celu ich usamodzielnienie ukierunkowanie na zaspokajanie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Jeżeli od wielu lat pomoc była udzielana na każde żądanie a mimo to odwołująca się nie rozwiązała swej trudnej sytuacji życiowej i materialnej to znaczy, że dotychczasowa pomoc ze środków społecznych była chybiona zarówno w formie jak i w zakresie, gdyż nie uchroniła odwołującej się od pogorszenia jej sytuacji życiowej - wejścia w bezdomność. Kolegium podkreśliło również, że decyzje wydawane są na wniosek osoby zainteresowanej, nie zaś z urzędu. Zaskarżona decyzja została skierowana wyłącznie do odwołującej się ponieważ to ona wniosła wniosek o udzielenie pomocy. Syn T. G. jest, jak wynika z akt sprawy osobą pełnoletnią, o nieustalonym statusie rodzinnym i finansowym, ale jest bezspornym, że o udzielenie pomocy finansowej nie zwrócił się do Centrum Pomocy Społecznej w [...]. Organ podkreślił także, że pomoc ze środków społecznych nie jest udzielana bezwarunkowo a zasadność zgłoszonego żądania podlega ocenie właściwego organu administracji, którym w tej sprawie jest Centrum Pomocy Społecznej [...]. Kolegium zauważyło, że w toku postępowania ustalono, że T. G. posiada dochód własny w kwocie [...] zł, który przekracza kryterium dochodowe wynoszące 542 zł uprawniające do korzystania z pomocy środków społecznych w sytuacji, gdy nie podała ona faktycznie ponoszonych wydatków na utrzymanie i nie określiła sytuacji materialnej swojego syna, z którym jak twierdzi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

Mając powyższe na względzie decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r.

Na tę decyzje T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanym rozstrzygnięciom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślała, że w brak jest w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji czytelnego podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, co powoduje, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania kim jest osoba wydająca decyzje, a działająca z upoważnienia Prezydenta W. Ponadto w decyzji brak jest powołania się na upoważnienie wydane przez Prezydenta W. upoważniające Kierownika działu Pomocy Środowiskowej nr [...] Centrum Pomocy Społecznej [...] do wydawania decyzji w I instancji. Powyższe zdaniem skarżącej stanowi istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a.

W uzupełnieniu skargi ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak było możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych.

Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżąca - 542,00 złote. Wprawdzie podaje ona, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem (będącym osobą pełnoletnią), lecz okoliczność tej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza wszak wykonywane wspólnie czynności życia domowego, polegających m.in. na korzystaniu z pomieszczeń domowych, sprzętu tam się znajdującego, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi i.t.p. Takich działań jako osoby bezdomne T. G. i jej dorosły syn niewątpliwie nie mają możliwości realizować.

Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.

Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest zaś "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci bezdomności, która co jest istotne trwa już od dłuższego okresu czasu (od września 2012 r.) Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, której organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegającą od typowych sytuacji w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy gros takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków na odzież osobistą przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji gdy jest ona osobą bezdomną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Już tylko te względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego.

Zgodzić się także należy z organami, że skarżąca nie w pełni współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej (nie podaje precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, czy konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje), co z kolei pozwala na zakwalifikowania takiego zachowania jako braku współpracy przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek takiej współpracy nakładają zaś na osoby ubiegające się o pomoc przepisy ustawy o pomocy społecznej (por. art. 4, art. 11 ust. 2 tej ustawy). Pomoc społeczna wspiera bowiem jedynie takie osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie je wyręcza. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Skarżąca musi mieć zatem świadomość, że warunkiem koniecznym uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych jest dopełnienie przez nią obowiązku podejmowania współpracy z pracownikami socjalnymi.

Aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, że także w działaniach organu w niniejszej sprawie można dostrzec nieprawidłowości, które jednak nie można zakwalifikować jako istotne naruszenie norm postępowania, skutkujące uchylenie zaskarżonych decyzji. Niezrozumiałe było bowiem kwestionowanie przez pracownika pomocy społecznej miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zaproponowanego przez stronę ([...]) z uwagi na to, że jest to miejsce publiczne (vide notatka służbowa z [...] stycznia 2013 r. - k.16). Zważyć wszak należy, że w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. – w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 712) rodzinny wywiad środowiskowy może być przeprowadzony m.in. w miejscu pobytu strony. W przypadku zaś osób bezdomnych, nie można nie tylko wykluczyć, ale wręcz jest wielce prawdopodobne, że miejscem ich faktycznego przebywania będą właśnie miejsca publiczne. Zdziwienie zwłaszcza musi budzić przywołany przez pracownik powód odmowy przeprowadzenia wywiadu w proponowanym miejscu, w sytuacji, gdy ostatecznie wywiad ten zrealizowano także w miejscu publicznym, tj. na terenie [...] w W. Taki sposób działania organu niewątpliwie nie służy pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Prowadzi także, do zbędnego przedłużenie postępowania, a tym samym naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać bez zbędnej zwłoki posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Za chybione uznać natomiast zarzuty skargi dotyczące wadliwości zakwestionowanych decyzji ze względu na brak czytelnego podpisu osób je sygnujących. Zauważyć należy, że pod uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji niezależnie od złożonej parafki, umieszczona została wyraźnie odbita pieczęć ze wskazaniem stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska osoby składającej podpis. Także w komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wymieniono z imienia i nazwiska skład osobowy tego organu podejmujący rozstrzygnięcie, z zaznaczeniem zajmowanych przez nich stanowisk służbowych. Wbrew zatem zarzutom skarżącej bez trudu można zidentyfikować osobę (osoby), które pod decyzjami się podpisały. Stanowiący zaś o elementach koniecznych decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a., jak też żaden inny przepis kodeksu, nie ustanawiają wymogu by odręczny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji przybierał formę podpisu czytelnego. Z kolei sam brak załączenia do decyzji organu pierwszej instancji upoważnienia dla Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej [...] udzielonego przez Prezydenta W., nie może być interpretowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Treść pieczęci jaką posłużył się ww. Kierownik przy podpisywaniu decyzji wskazuje w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta W. Powyższe pozostaje przy tym w zgodzie z przewidzianą art. 110 ust. 7 u.p.s. dekoncentracją kompetencji z wójta (tu Prezydenta W.) na kierowników ośrodków pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego umocowania do wydania kontrolowanej decyzji. Także stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (w tym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym ze stroną 19 lutego 2013 r.), który został właściwie oceniony, co czyni zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niezasadnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).