Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1847/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 157 oraz art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z póź. zm.), po przeprowadzeniu na wniosek P. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym oraz pozwolenia na użytkowanie budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa) na działce nr ewid. [...], przy ul. K. [...] w A. L. - stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ podał, że będąc związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.03.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1415/14 uznał, że P. W. miał w świetle art. 28 K.p.a. legitymację procesową do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003 r.

Wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazywał na szereg okoliczności, które w jego ocenie świadczą o rażącym naruszeniu prawa, tj.: sprzeczność decyzji z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; wydanie decyzji w tym samym dniu, w którym wpłynął wniosek inwestora i w przeddzień wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co wiązało się ze zmianami dotyczącymi procedury oddawania budynków do użytkowania oraz zmianą właściwości organów w tych sprawach; brak wszystkich oświadczeń właściwych organów (Państwowa Inspekcja Pracy, Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Straż Pożarna); doręczenie decyzji do wiadomości właściwym organom po upływie trzech miesięcy od dnia jej wydania, a inwestorowi w dniu [...].11.2003r.

Organ przypomniał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa.

Decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...] została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11. 07.2003r.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę; 2) uporządkowania terenu budowy.

W omawianym przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony na inwestora – S. A. w decyzji Burmistrza A. L. Nr [...] z dnia 5.07.2000r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę "dziewiarni z magazynem (rozbudowa), kubatura 4650 m3, pow. zab. 789,2m2, pow. całk. 789,2 m2, pow. użytk. 721,7 m2, przyłącza kanalizacyjnego, szamba, na działce w A. L. przy ul. K. [...], nr ewid. gruntów [...]; [...]; [...].

Z akt sprawy wynikało, że S. A. w dniu [...].07.2003r. złożył w Urzędzie Gminy A. L. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, był obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: 1) Inspekcji Ochrony Środowiska, 2) Inspekcji Sanitarnej, 3) Państwowej Inspekcji Pracy, 4) Państwowej Straży Pożarnej, o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania.

Zgodnie z art. 56 ust. 2 ww. ustawy, niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktowano jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Ponadto zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor był obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy,

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu,

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania,

4) protokoły badań i sprawdzeń,

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

Zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestor był obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56.

W aktach sprawy dotyczących przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie znajdowały się:

- dwa oryginalne tomy dziennika budowy inwestycji,

- inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wraz z kopią mapy zasadniczej,

- oryginały pism S. A. dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, wniesione w dniu [...].06.2003r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L., Państwowej Straży Pożarnej w Z. oraz Państwowej Inspekcji Pracy w L.; decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...].07.20003r. o braku sprzeciwu, zaświadczenie P. Sp. z o.o. w A. L. z dnia [...].06.2003r.

Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...], wynikało że do przedmiotowego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor miał załączyć oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę, protokoły badań i sprawdzeń materiałów wbudowanych w obiekt i protokół odbioru robót.

W aktach brak było oświadczenia kierownika budowy w postaci odrębnego dokumentu.

Natomiast takie oświadczenie kierownika budowy znajduje się na stronie 9 w I tomie dziennika budowy (opatrzone datą [...].05.2003r.). Brak jest również odrębnych dokumentów protokołów badań i sprawdzeń oraz protokołów odbioru robót.

W obu tomach dziennika budowy znajdują się zapisy dokonane przez kierownika budowy, inspektorów nadzoru inwestorskiego oraz wykonawców robót np. na str. 4 tomu II dziennika budowy z [...].10.2002r., jest wpis potwierdzający wykonanie oraz sprawdzenie skuteczności działania instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno - wywiewnej, a na stronie 5 tomu II dziennika budowy jest pod datą [...].10.2002r. wpis kierownika budowy dotyczący sprawdzenia drożności kominów i braku przeciwwskazań do ich użytkowania.

W dniu [...].07.2003r. organ przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w A. L. (dz. nr [...]).

Z protokołu wynikało, że w dniu [...].07.2003r. inwestor złożył do Urzędu dokumenty do odbioru budynku. Stwierdzono, że budynek dziewiarni z magazynem został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę z [...].07.2000r. Budynek wyposażony jest w przyłącze energetyczne, wodociągowe i szambo z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym. Inwestor dostarczył też oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Teren budowy został uporządkowany.

Organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przyjął, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja została odebrana osobiście przez S. A. w dniu [...].11.2003r. Natomiast doręczenie decyzji Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Z., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. i Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. nastąpiło w dniu [...].10.2003r., a Państwowej Inspekcji Pracy w L. i Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w L. - w dniu [...].10.2003r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r. uznał, że decyzja została wydana w sprzeczności z ustaleniami ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].07.2016r. na wniosek P. W., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. L. z dnia [...].02.2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ewid. [...] w A. L., z uwagi na niezgodność z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miasta w A. L. z dnia [...].11.1990r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. L., zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A. L. z dnia [...].05.1994r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia zmian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. L.

Decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że doszło do powrotu do stanu poprzedniego obowiązującego przed dniem wydania decyzji.

Nadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2016r. Nr [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza A. L. Nr [...] z dnia [...].07.2000r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa) oraz przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działce w A. L. przy ul. K. [...], dz. nr ewid. [...], [...], [...], została wydana z naruszeniem prawa

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2016r., Nr [...] - eliminującą z obrotu prawnego pozwolenie na budowę.

Obecnie dla terenu działek nr [...], [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. L., uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w A. L., nr [...], z dnia [...].12.2004r. (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 2005r., Nr [...], poz. [...], ze zm.).

Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem C17MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, a działki nr ew. [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem C18MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ udzielający pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Burmistrza A. L. Nr [...] z dnia [...].07.2000r. był zobowiązany, stosowanie do treści ówcześnie obowiązującego art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do zbadania zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.

W omawianym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę dokonanej przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie oceny zgodności wybudowania obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 pkt. 1, jest potencjalną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzja Burmistrza A. L. Nr [...] z dnia [...].07.2000r. o pozwoleniu na budowę, jakkolwiek wydana z naruszeniem prawa, to pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Powyższe ma wpływ na ocenę pozwolenia na użytkowanie udzielonego decyzją Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r.

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2012r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.

W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (mimo stwierdzenia, że wydano ją z naruszeniem prawa) implikuje prawo inwestora do wybudowania obiektu i oddania go do użytkowania.

Odnosząc się do kwestionowanego przebiegu postępowania, to wątpliwość organu budziło, czy inwestor złożył wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie komplet wymaganych dokumentów. W aktach archiwalnych brak było protokołów badań i sprawdzeń, które w uzasadnieniu wydanej decyzji zostały wymienione jako złożone przez inwestora.

Burmistrz A. L. przyjął, że inwestor złożył komplet wymaganych dokumentów i na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wezwał inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów. W ocenie organu dokumenty znajdujące się w archiwalnych atakach sprawy świadczą, że inwestor nie złożył kompletu dokumentów wymaganych przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

P. W. podniósł zarzut, że w dniu [...].07.2003r. upływał termin do wniesienia sprzeciwu przez właściwe organy: Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Państwową Straż Pożarną w Z. oraz Państwową Inspekcję Pracy w L. Powyższy zarzut był w ocenie organu słuszny.

W ocenie organu doszło do naruszenia zasad prawidłowego postępowania przy wydaniu przez Burmistrza A. L. decyzji z dnia [...].07.2003r., nr [...], stwierdzono również, że doszło do naruszenia art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z uwagi na brak złożenia przez inwestora kompletu dokumentów wymaganych jako załączniki do wniosku pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe nieprawidłowości miały wpływ na zastosowanie przepisu prawa materialnego - art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11.07.2003r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że istnieją przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., wobec:

- stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A. L. z dnia [...].02.2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ewid. [...] w A.

- naruszenia art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane tj. brak kompletu dokumentów wymaganych jako załączniki do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na upływ ponad 14 lat od daty wydania kontrolowanej decyzji.

Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znaczny upływ czasu", ale zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 Kpa, który w § 2 nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, to niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2015r., sygn. akt I SA/W A 382/15).

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże z powodu upływu ponad 14 lat od doręczenia jej stronom nie można stwierdzić jej nieważności.

P. W. wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r.,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanej z naruszeniem prawa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uchylonej ze względu na rażące naruszenie prawa) implikuje prawo inwestora do wybudowania obiektu i oddania go do użytkowania.

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym,

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie okresu 14 lat od daty wydania decyzji za znaczny upływ czasu, gdy wniosek złożono przed upływem 10 lat od jej wydania i doręczenia stronom (dnia [...] lipca 2013 r.)

Mając na względzie powyższe wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że kwestionowany zakład powstał wskutek samowoli budowlanej, na mocy uchylonej decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę wydanego z naruszeniem prawa.

Niedopuszczalnym było zezwolenie na funkcjonowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakładu produkcyjnego, który jest źródłem emisji hałasu oddziałującego na sąsiednie nieruchomości.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej.

Wyrok Trybunału nie spowodował, że zmieniło się brzmienie art. 156 § 2 k.p.a w ten sposób, że w przypadku rażącego naruszenia prawa należy zastosować termin dziesięcioletni, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji.

Wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie został złożony w dnia [...] lipca 2013 roku - przed upływem dziesięcioletniego terminu.

Wskazał, że pozwolenie na użytkowanie wydano w ciągu jednego dnia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzającej, że ostateczna decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Burmistrz Gminy A. L. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] - na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił S. A. pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym oraz budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy) o kubaturze 4650 m3, powierzchni zabudowy 789,2 m2, powierzchni całkowitej 789,2 m2 i powierzchni użytkowej 721,7 m3.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydawał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po protokólarnym stwierdzeniu na miejscu budowy 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowaniu budowy.

W związku z tym, że inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa) o kubaturze 4650 m3, powierzchni zabudowy 789,2m2, powierzchni użytkowej 721,7m2, przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działce nr [...], wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 tej ustawy, organ nie miał obowiązku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

Pomimo braku obowiązku przeprowadzenia sformalizowanej kontroli, organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wywołanego zawiadomieniem o zakończeniu budowy miał obowiązek sprawdzenia zrealizowanego obiektu pod kątem jego zgodności z pozwoleniem na budowę, celem ustalenia czy pomiędzy wybudowanym obiektem, a przedmiotem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje tożsamość przedmiotu, co do parametrów technicznych, usytuowania i innych warunków, jakie powinien spełniać obiekt.

Przepisy dopuszczają możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego jedynie z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami, wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, może rażąco naruszać prawo.

W rozpatrywanej sprawie Urząd Gminy w A. L. w związku z złożonym przez inwestora S. A. w dniu [...] lipca 2003 r., wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku dziewiarni przy ul. K. [...] na działce nr [...] w A. L., przeprowadził w dniu [...] lipca 2003 r. oględziny przy współudziale inwestora, celem protokólarnego odbioru budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy).

Z protokołu oględzin wynikało, że budynek dziewiarni z magazynem został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę (decyzją Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...]).

Budynek został wyposażony w przyłącze energetyczne, wodociągowe i szambo z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym. Nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Teren budowy został uporządkowany. Z protokołu wynikało, że inwestor dostarczył oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego.

W aktach sprawy znajdują się takie dokumenty, jak dziennik budowy, szkic inwentaryzacji powykonawczej oraz mapa dotycząca działki nr [...], decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] lipca 2003 r. nie wnosząca sprzeciwu do odbioru i dopuszczenia do użytkowania istniejącej dziewiarni i magazynu.

Również zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu (rozbudowy dziewiarni z magazynem) i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, złożone w dniu [...] czerwca 2003 r. do Państwowej Inspekcji Pracy w L., do Inspekcji Ochrony Środowiska w L., do Państwowej Straży Pożarnej w L., do Inspekcji Sanitarnej w Z., oraz zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2003 r. z P. Sp. z o.o. w A. L. o uregulowaniu spraw związanych z opłatą wody.

Wskazane dokumenty zostały dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003r.

Z art. 56 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego wynikało, że inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, był obowiązany zawiadomić: 1) Inspekcję Ochrony Środowiska, 2) Inspekcję Sanitarnej, 3) Państwową Inspekcję Pracy, 4) Państwową Straż Pożarną o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Niezajęcie stanowiska przez te organy w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Z powyższego wynika, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organy wskazane w przepisie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego upływał w dniu [...] lipca 2003 r.

Jakkolwiek inwestor nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy (art. 57 ust. 3), a Burmistrz A. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2003r., o pozwoleniu na użytkowanie naruszył wskazany przepis art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, to nastąpiła konwalidacja tego naruszenia.

Ponadto w dzienniku budowy znajduje się oświadczenie kierownika budowy – G. T. nr upr. bud. [...] potwierdzone również przez inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta, stwierdzające, że budynek dziewiarni z magazynem i szambo z przyłączem kanalizacyjnym wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami.

W związku z ustaleniem, że wybudowana inwestycja jest zgodna z pozwoleniem na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a teren został uporządkowany, Burmistrz Gminy A. L. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2003 r.

Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., (na wniosek P. W.) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa), przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działce nr [...], położonej w A. L. przy ul. K. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lutego 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż była niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji uzupełniającej w postaci usług czy rzemiosła, a uciążliwość tej funkcji nie mogła wykraczać poza granice działki. Rozbudowany obiekt, w którym mieści się zakład dziewiarski, spełnia funkcję zakładu produkcyjnego.

Wojewoda [...] uznał jednak, że po upływie 16 lat od wydania decyzji stwierdzenie jej nieważności pozostawałaby w opozycji do zasady pewności obrotu. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Uznał jednak, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...] nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

GINB stwierdził, że pomimo, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, to ze względu na treść art. 139 k.p.a., nie miał możliwości wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]).

Dalej podniósł, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jednak w rozpatrywanym przypadku uchwała ta nie ma zastosowania, gdyż decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę, pozostaje w obrocie prawnym, choć Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa.

Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro jednak decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, to jest skuteczna względem stron i wiąże organy.

Dokonując oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003 r., uwzględnił, że od wydania tej decyzji upłynęło prawie 15 lat, a późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym musi mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako kwalifikowanego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje pogląd, że choć wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie zmienia stanu prawnego, to wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Uwzględniając powyższe GINB stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja ostateczna Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani nie zawiera żadnej z wad skutkujących jej nieważnością.

Dalej wskazał, że stosownie do art. 139 k.p.a., jako organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w związku z tym utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., z naruszeniem prawa.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r.,

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie zakładu produkcyjnego w strefie jednorodzinnej zabudowy mieszkalnej.

2. rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów:

a) uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

b) zaniechanie sprawdzenia, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez ich proste zestawienie.

c) nieuwzględnienie, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego nie tylko dlatego, że jest decyzją zależną od decyzji o warunkach zabudowy wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ale również dlatego, że jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działka [...] na której powstał zakład dziewiarski) znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej.

d) nieuwzględnienie, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z [...] lipca 2003 r., jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, iż "nie dopuszcza się na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych)."

e) powoływanie się na zasadę praworządności, zasadę pewności prawa, oraz zasady zaufania obywatela do państwa w odniesieniu do prawa, które właściciel inwestycji nabył niesłusznie i niegodziwie,

1) stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych,

g) nieuwzględnienie, w ocenie skutków społeczno-gospodarczych, że inwestycja od wielu lat wywiera szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie,

h) uznanie, że dokonując oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy wziąć pod uwagę, że od wydania tej decyzji upłynęło prawie 15 lat,

i) powoływanie się na znaczny upływ czasu, bez uwzględnienia, że opieszałość organów spowodowała, że ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie zapadła z blisko pięcioletnim opóźnieniem.

j) dokonanie błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

k) uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2003 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani nie zawiera żadnej z wad skutkujących jej nieważnością, mimo że jest decyzją zależną od decyzji o warunkach zabudowy wydanej z rażącym naruszeniem prawa, oraz pozwolenia na budowę, które również wydano z rażącym naruszeniem prawa, jednak go nie uchylono ze względu na znaczny upływ czasu.

l) uznanie, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r., ze względu na treść art. 139 K.p.a.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. nr [...]. Decyzja ta jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2000 r., dotyczącą działki [...], z której wynikało, że: "zgodnie z ustaleniami cytowanego na wstępie niniejszej decyzji miejscowego planu ogólnego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej."

Organ nie miał prawa zezwolić na użytkowanie zakładu przemysłowego, który nie jest budynkiem mieszkalnym ani domkiem letniskowym.

Sprzeczność decyzji z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa wynika z treści decyzji: "Budynek dziewiarni z magazynem został wybudowany na działce nr [...] w A. L. (...), która zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gm. A. L. zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Gminy i Miasta w A. L. z dnia [...].II. 1990 (Dz. Urz. W. L. Nr 20 z 1990 r. poz. [...]) oraz zmianami do w/w planu zatwierdzonymi uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w A. L. z dnia [...].05.1994 (Dz. Urz. W.Ł. z 1994 r. poz. 75) znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej."

Z obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że "nie dopuszcza się na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych) " (str. 13 planu).

Zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, a nie usługowej. Dziewiarnia jest źródłem uciążliwości, np. hałasu.

Decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której nieważność ostatecznie stwierdzono w odrębnym postępowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania innej decyzji stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności tej ostatniej.

Mimo, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należy wziąć pod uwagę, że od wydania decyzji upłynęło prawie 15 lat i późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie może skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Wbrew opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzi konflikt pomiędzy zasadą wyrażoną w art. 2, a zasadami wynikającymi z art. 7 Konstytucji.

Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana.

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym oraz pozwolenia na użytkowanie budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy) na działce nr ewid. [...], przy ul. K. [...] w A. L., została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego istniały jednak przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...].07.2003r., nr [...], poprzez stwierdzenie nieważności.

Przypomnieć zatem należy, że organ II instancji odmiennie niż organ I instancji uznał, że decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r., nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.

GINB stwierdził, że pomimo, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy A. L. nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, to wobec treści art. 139 k.p.a., nie miał możliwości wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]).

Dalej podniósł, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zasadnie organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku uchwała ta nie ma zastosowania, gdyż decyzja Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lipca 2000r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa), przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działce nr [...], w A. L. przy ul. K. [...], pozostaje w obrocie prawnym, pomimo, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa.

W doktrynie przyjmuje się, że usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednak w analizowanym przypadku, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, jest skuteczna względem stron i wiąże organy.

Natomiast organ I instancji uznał, że budynek dziewiarni narusza przepisy o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wydając pozwolenie na użytkowanie właściwy organ miał obowiązek zbadać zgodność inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z pozwoleniem na budowę.

W kontekście powyższych stwierdzeń i ocen zauważyć trzeba, że stan prawny w zakresie relacji między kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a decyzją o warunkach zabudowy uległ zmianie i nie był już taki jak analizowany przez organy.

W toku przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, funkcjonowała w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...].07.2016r., stwierdzająca nieważności decyzji Burmistrza A. L. z dnia [...].02.2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ewid. [...] w A. L.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1127/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/16 - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - to nieaktualny stał się pogląd organu I instancji o sprzeczności udzielonego pozwolenia na użytkowanie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powróciła bowiem do obrotu prawnego decyzja Burmistrza A. L. z dnia [...].02.2000r., o warunkach zabudowy. Tym samym nie miała miejsca istotna z punktu widzenia organu I instancji okoliczność, że decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji wyeliminowano z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), co oznaczało powrót do stanu obowiązującego przed dniem jej wydania.

Podkreślenia wymaga, że udzielając pozwolenia na użytkowanie organ zobowiązany był, stosowanie do treści ówcześnie obowiązującego art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do zbadania zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.

Warunki zabudowy wynikały z decyzji Burmistrza Gminy A. L. z dnia [...] lutego 2000 r., która ustała dla PPHU "E." E. R. – A. i S. A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego na działce nr [...] w A. L. Nie można zatem dostrzeż rażącej sprzeczności między decyzją ustalającą warunki zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

W kontekście wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, straciły relewantność rozważania organów, co do prawnych skutków eliminacji w trybie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Istotniejsza jednak zdaniem tut. Sądu dla oceny wydanego rozstrzygnięcia, była kwestia wpływu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony na inwestora – S. A. w decyzji Burmistrza A. L. Nr [...] z dnia [...].07.2000r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dziewiarni z magazynem (rozbudowa), kubatura 4650 m3, pow. zab. 789,2m2, pow. całk. 789,2 m2, pow. użytk. 721,7 m2, przyłącza kanalizacyjnego, szamba, na działce położonej w A. L. przy ul. K. [...], nr ewid. gruntów [...]; [...]; [...].

Wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, jest skuteczna względem stron i wiąże organy, choć Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Tylko stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - jako decyzji zależnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, rozstrzygając sprawę jako organ odwoławczy, że ze względu na treść art. 139 k.p.a., nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w związku z tym utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy że tak jak organ II instancji związany był zakazem reformationis in peius z art. 139 k.p.a., tak Sąd obecnie orzekający, nie może orzec na niekorzyść strony skarżącej, będąc związany treścią art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu.

Biorąc powyższe po uwagę należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.