Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1647/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64b par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2018 r. sprzeciwu P. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody M. (dalej: "Wojewoda" lub "organ") z [...] maja 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. T.-R. (dalej: "skarżąca" lub "wnosząca sprzeciw") od decyzji Prezydenta [...] W. (dalej: "Prezydent") z [...] marca 2018 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania wymienionej na pobyt stały w budynku nr [...] położonym przy ul. K. w W. - uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Podaniem z [...] października 2017 r. D. K. i K. S.-K., reprezentujący wnioskodawcę M. Zakłady Chemiczne "[...]" S.A. (właściciela nieruchomości), wnieśli o wymeldowanie P. T.-R. z pobytu stałego w lokalu przy ul. K. [...] w W.. Pismem z dnia [...] października 2017 r. przedstawiciele wnioskodawcy poinformowali organ ewidencji ludności, że według posiadanych informacji P. T.-R. nigdy nie wprowadziła się do domu stanowiącego własność spółki i nie dysponuje kluczami do drzwi wejściowych

II.2. Prezydent [...] W. decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącej na pobyt stały w budynku nr [...] położonym przy ul. K. w W.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., że czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności, ani prawomocności, co oznacza, że w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu ewidencyjnego. Anulowanie czynności materialno-technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach, gdy wątpliwości, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ujawniły się już po dokonanej czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania. Dopiero w przypadku stwierdzenia, iż doszło do niewadliwej czynności zameldowania danej osoby w miejscu stałego pobytu tzn., że osoba ta faktycznie zamieszkiwała w lokalu w dacie rejestracji, można rozważać, czy w późniejszym czasie zrealizowane zostały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego (art. 35 ustawy o ewidencji ludności), a zatem czy rzeczywiście doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu. Jedną z podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu jest ustalenie, że zameldowana osoba opuściła miejsce pobytu. Aby je jednak opuścić, w znaczeniu wynikającym z treści art. 35 ustawy, dana osoba musi tam wcześniej realnie zamieszkiwać, instytucja wymeldowania nie ma zastosowania do sytuacji, w których czynność zameldowania od początku nie odpowiadała rzeczywistości. W takim przypadku, gdy okoliczności (wątpliwości) potwierdzające fakt błędnego wpisu dotyczącego meldunku ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno-technicznej, czynność ta powinna być uchylona w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Prezydent stwierdził, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że P. E. T.-R. nie zamieszkiwała w lokalu przy ul. K. [...] w W. w dacie zameldowania tj. w dniu [...] czerwca 201 Or. Fakt ten potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie L. C. oraz A. L.; z zeznań świadków wynika, iż od momentu nabycia przez spółkę w 2006 r. omawianego lokalu nikt w nim nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje. Również z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości wynika, że stan techniczny lokalu przy ul. K. [...] w W. nie pozwala na zamieszkiwanie w nim kogokolwiek; według M. N., który był obecny podczas przeprowadzania czynności, w 2010 r. i latach kolejnych w lokalu przy ul. K. [...] nikt nie zamieszkiwał, a meldunek P. T.-R. był od samego początku fikcyjny - miał być niezbędny tylko do celów korespondencyjnych. Na uwagę zasługuje również fakt, że zainteresowana dokonała zameldowania pod wskazanym adresem nieco ponad miesiąc po narodzinach syna (ur. [...] maja 2010r.) - trudno sobie zatem wyobrazić, że P. T.-R. zamieszkiwała z niemowlęciem w lokalu, który jak potwierdzili świadkowie, z uwagi na prowadzone prace remontowe nie nadawał się wówczas do zamieszkiwania. W zaistniałej sytuacji po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu dokonania formalności meldunkowych organ stwierdza, że czynność materialno- techniczna polegająca na zameldowaniu na pobyt stały P. T.-R. w lokalu przy ul. K. [...] w W. została dokonana niezgodnie ze stanem faktycznym, a potwierdza to zebrany materiał dowodowy, który organ uznał za spójny i obiektywny. W zaistniałej sytuacji stwierdzić należy, iż czynność ta podlega uchyleniu.

II.3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. T.-R..

II.4. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2018 r ww. decyzję Prezydenta z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie zbadania wymagała kwestia zamieszkiwania P. T.-R. w budynku nr [...] położonym przy ul. K. w W. w dacie zameldowania, tj. [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Wojewody M., w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie podjął wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 k.p.a. Ponadto Wojewoda podkreślił, że niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, zawartej w przepisach ustawy o ewidencji ludności i stwierdzenia wystąpienia przesłanek w niej określonych, jest poczynienie przez organ orzekający w sprawie jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu sprawy, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i odpowiadającego wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, zaś wnioski w nim zawarte powinny być logiczne, konsekwentne i niebudzące wątpliwości zarówno odnośnie podstaw prawnych, jak i podstaw faktycznych wydanego orzeczenia. Organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania P. T.-R. na pobyt stały w budynku nr [...] przy ul. K. w W., Prezydent [...] W. oparł się na dowodach z zeznań świadków: L. C. i A. L., oględzin ww. nieruchomości oraz oświadczenia M. N., złożonego w trakcie oględzin. Zdaniem organu, powyższy materiał dowodowy nie pozwala jednak stwierdzić, czy P. T.-R. zamieszkiwała czy też nie zamieszkiwała w budynku nr [...] przy ul. K. w W. w dacie zameldowania (tj. [...] czerwca 2010 r). Z protokołu przesłuchania świadka A. L. wynika jedynie, że bywał w przedmiotowym budynku w 2017 r. i w żaden sposób nie odnosi się on do zamieszkiwania odwołującej w miejscu pobytu stałego w dacie zameldowania, tj. [...] czerwca 2010 r. Również zeznania drugiego świadka – L. C. nie są precyzyjne i nie wskazują jednoznacznie, że wymieniona nie mieszkała w dacie zameldowania na pobyt stały w budynku nr [...] przy ul. K. w W.. Z kolei oględziny przeprowadzone [...] stycznia 2018 r. przez pracowników organu I instancji (podobnie jak oględziny dokonane przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w dniu [...] października 2012 r.) obrazują stan omawianego budynku z chwili ich dokonywania. Wojewoda zwrócił uwagę, że przesłanką zameldowania na pobyt stały jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem. Jeśli przesłanka ta nie jest spełniona, to czynność materialno-techniczna zameldowania może zostać uchylona w drodze decyzji. Uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania jest możliwe, gdy okaże się, że w dacie tej czynności osoba nie przebywała z zamiarem stałego pobytu w lokalu (wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2015 r., IV SA/Po 483/15). Z kolei oświadczenie M. N. złożone w trakcie przeprowadzania oględzin nie może być, zdaniem organu odwoławczego, potraktowane jako dowód z powodów formalnych. Wymieniony nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania P. T.-R., wobec czego jego wyjaśnienia organ I instancji mógł pozyskać wyłącznie w drodze przesłuchania w charakterze świadka, po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Jak stanowi zaś art. 79 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie wyjaśniające ma obowiązek zawiadomić strony o przeprowadzeniu dowodu w określonym miejscu i terminie przynajmniej na 7 dni przed terminem. Zdaniem Wojewody M., ustalenie stanu faktycznego na podstawie powyższego materiału dowodowego, bez skonfrontowania go z innymi dowodami i materiałami (w sytuacji gdy strony mają sporne interesy) nie jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i wymaga przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego. Wojewoda uznał, że podczas ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I instancji powinien wyeliminować wskazane błędy i dogłębnie ustalić stan faktyczny sprawy. Prezydent [...] W. powinien zatem wyjaśnić w sposób niepozostawiający wątpliwości, czy P. T.-R. mieszkała czy też nie mieszkała w dacie zameldowania (tj. [...] czerwca 2010 r.) w budynku nr [...] położonym przy ul. K. w W.. W szczególności organ I instancji powinien wezwać i przesłuchać w charakterze świadka M. N.. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że Prezydent [...] W. powinien także w miarę możliwości ustalić i przesłuchać sąsiadów przedmiotowego budynku i inne osoby posiadające istotne informacje w niniejszej sprawie. P. T.-R. powinna współpracować w tym zakresie z organem I instancji, w szczególności podając dane osób, które mogłyby potwierdzić jej zamieszkiwanie po adresem stałego zameldowania.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że zarzut odwołującej dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest uzasadniony. Przepis art. 8 k.p.a. wprowadza zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zawiadamiał o czynnościach procesowych ustalone strony postępowania i były one traktowane równo. Obie strony miały zapewnioną taką samą możliwość uczestniczenia w postępowaniu. P. T.-R. miała zapewnioną możliwość wykazania i udowodnienia swoich racji. Jednak z prawa tego nie skorzystała (np. wezwanie do złożenia wyjaśnień pozostawiła bez odpowiedzi). W toku prowadzonego postępowania przez Prezydenta nie zgłaszała żadnych twierdzeń ani wniosków, zachowując bierną postawę. Jakkolwiek na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa główny obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to nie może to oznaczać, że strona, która zamierza wykazać słuszność swojego stanowiska, powinna zachowywać się biernie (wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2015 r., III SA/Gd 459/15). Odnosząc się natomiast do wniosku odwołującej o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania. W związku z tym, jak się wskazuje w orzecznictwie i doktrynie, do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sprawie administracyjnej nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W niniejszej sprawie taki przypadek nie występuje.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Wojewody nie zgodziła się P. T.-R., wnosząc od niech sprzeciw. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki warunkujące wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i umarzającego postępowanie w sprawie. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone ponieważ postępowanie, w sprawie w której przedmiotowe decyzje zostały wydane było bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 k.p.a. w sytuacji takiej postępowanie to powinno zostać umorzone. Postępowanie to należy uznawać za bezprzedmiotowe ponieważ:

- w postępowaniu tym w sposób niezawiniony nie brał udziału jeden z przedstawicieli ustawowych jednej ze stron postępowania (R. T.), co jest równoznaczne z niezawinionym niebraniem udziału w tym postępowaniu przez samą stronę;

- postępowanie to toczyło się z udziałem nieuprawnionego podmiotu w charakterze przedstawiciela ustawowego jednej ze stron postępowania (R. T.), co jest równoznaczne z niezawinionym niebraniem udziału w tym postępowaniu przez samą stronę.

Skarżąca podniosła również, że spółka nigdy nie kwestionowała faktu zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu w dacie jej zameldowania, a przecież postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki o wymeldowanie skarżącej z lokalu. We wniosku tym spółka kwestionowała jedynie aktualne zamieszkiwanie skarżącej w lokalu. Zmiana kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania nastąpiła z inicjatywy organu I instancji. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji spółka, działając stosownie do sugestii organu I instancji, wniosła o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącej na pobyt stały w lokalu w miejsce dotychczasowego wniosku o wymeldowanie skarżącej. Zmiana wniosku nie była przy tym powiązana ze zmianą kwestionowanych przez spółkę okoliczności - z treści pisma spółki ze zmianą wniosku nie wynika bowiem, że kwestionuje ona zamieszkiwanie skarżącej w lokalu w chwili jej zameldowania. Zdaniem skarżącej, spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że nie zamieszkiwała ona w lokalu w chwili jej zameldowania ([...] czerwca 2010 roku). Ponadto skarżąca podniosła, że spółka jest właścicielem lokalu od [...] maja 2010 r. (treść księgi wieczystej, załączona przez skarżącą do odwołania). Powyższe oznacza, że spółka musiała wyrazić zgodę na zameldowanie skarżącej w lokalu, a zatem spółka musiała nie mieć wątpliwości, co do tego, że skarżąca zamieszkuje w tym lokalu. Następnie skarżąca wskazała, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji stronami była skarżąca i jej dzieci: R. T. i B. T.. Organ I instancji błędnie uznał, że przedstawicielem ustawowym małoletniej R. T. jest M. N.. W rzeczywistości przedstawicielem ustawowym R. T. jest P. T.. Powyższe rodziło skutki dwojakiego rodzaju:

- M. N. stał się de facto stroną postępowania (działając jako przedstawiciel ustawowy Romy Tomaszewskiej), uzyskując od organu wszelkie informacje o toczącym się postępowaniu, przeznaczane dla strony tego postępowania;

- P. T. nie brał udziału w postępowaniu, nie był informowany o toczącym się postępowaniu, nie występował jako przedstawiciel ustawowy strony postępowania.

Konsekwencją prawną takiego stanu rzeczy jest bezprzedmiotowość toczącego się postępowania przed organami. Toczące się postępowanie nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku M. N.. Nie jest on również przedstawicielem ustawowym lub innego rodzaju reprezentantem żadnej ze stron tego postępowania. Organ I instancji błędnie uznał, że M. N. jest przedstawicielem ustawowym R. T. - jednej ze stron postępowania. Z kolei Wojewoda przyznał w decyzji, że M. N. nie miał legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, błędne przyznanie M. N. statusu strony postępowania przez organ I instancji czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. A contrario nieprzyznanie P. T., jako rzeczywistemu przedstawicielowi ustawowemu małoletniej R. T., przymiotu strony postępowania, powinno skutkować umorzeniem postępowania, z uwagi na brak de facto udziału w tym postępowaniu jego strony (R. T. mogła brać udział w tym postępowaniu wyłącznie za pośrednictwem swojego przedstawiciela ustawowego). Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

III.2. Wojewoda w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego odrzucenie w związku ze stwierdzonymi przez organ brakami formalnymi tego pisma.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W następnej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). Odnosząc te uwagi do sprzeciwu złożonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając ten sprzeciw nie może w szczególności odnosić się do zarzutów związanych z istnieniem, w ocenie skarżącej, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Podobnie Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego dokonanej przez Wojewodę (art. 80 k.p.a.).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2 zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 25 września 2018 (II OSK 2304/18, CBOSA), że obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae).

IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Wojewoda jako przyczynę uchylenia decyzji Prezydenta wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka M. N.. Ponadto Wojewoda podniósł, że Prezydent powinien także w miarę możliwości ustalić i przesłuchać sąsiadów przedmiotowego budynku i inne osoby posiadające istotne informacje w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, tak zakreślony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza uprawnień organu odwoławczego, który może te dowody przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się przy tym, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Na zakończenie należy dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji (por. A. Wróbel, Komentarz do art.136 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018, teza 7). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że jeżeli Wojewoda uznaje, że przesłuchani dotychczas świadkowie A. L. i L. C. mogą mieć wiedzę co do stanu ewentualnego zamieszkiwania skarżącej w budynku nr [...] położonym przy ul. K. w dniu zameldowania, ale zdaniem Wojewody nie wynika to jednoznacznie z protokołu przesłuchania tych osób, to nie ma przeszkód prawnych, aby Wojewoda ponowił przesłuchanie tych osób w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 złotych.