Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 340/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1,2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skarg M. K. i M. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uwzględniając wniosek M. G., Starosta G. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę – wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku usługowego o część mieszkalną wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, przy ul. [...] w G., na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie G. – [...]; parametry techniczne budynku po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie: powierzchnia zabudowy - 80,10 m2, powierzchnia użytkowa - 126,46 m2 (w tym część mieszkalna o powierzchni - 92,20 m2) i kubatura - 627,20 m3; kategoria obiektu budowlanego - XIII;

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na przepisy art. 28, art. 23 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) dalej: Prawo budowlane, a także decyzję Burmistrza G.

z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wydanej dla tej inwestycji. Wskazano też, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach geodezyjnych [...] w obr. G.[...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli współwłaściciele budynku posadowionego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] – K. R., J. K., D. J., J. K. oraz M. K., podnosząc, iż na skutek zamierzonej przez inwestora rozbudowy i nadbudowy ww. budynku usługowego nastąpi zacienianie ich nieruchomości.

M. K. nadto podniósł zarzut naruszenia art. 20, 34 i 35 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Podniósł też, iż poprzedni inwestor budynku usługowego nie posiadał zgody wszystkich współwłaścieli budynku przy ul. [...], posadowionego na działce nr [...], na jego budowę.

Zarzucił też braki w dokumentacji technicznej zgłoszonego przez inwestora projektu, w szczególności brak wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień oraz brak analizy wpływu projektowanej rozbudowy na nieruchomość odwołujących

się w aspekcie § 13 i 60 oraz 271-273 ww. rozporządzenia.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż zarzuty zawarte w powyższych odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie, jednakże dostrzegł w niej inne wady prawne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zawarł dokonane na podstawie akt sprawy ustalenia i wynikającą z nich ocenę prawną, wskazując, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na dobudowaniu i nadbudowaniu istniejącego na działce inwestycyjnej parterowego pawilonu handlowego o jedną kondygnację, stanowiącą część mieszkalną, zaprojektowana została w sposób niezgodny z wymogami decyzji Burmistrza G. Nr [...] z [...] roku (znak: [...]) o warunkach zabudowy, wraz z jej zmianą decyzja Burmistrza G. Nr [...] z [...] roku (znak: [...]), a także z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej przywoływane jako "rozporządzenie"), z uwagi na projektowane usytuowanie nadbudowywanej ściany budynku handlowego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, budynki należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry, jeżeli w ścianie zwróconej w stronę granicy znajdują się otwory okienne lub drzwiowe, bądź 3 metry, jeżeli w ścianie takiej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Od zasady tej ustanowione zostały wyjątki. W myśl § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynków w odległości 1,5 metra od granicy działki lub nawet bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza G. Nr [...] z [...] roku o warunkach zabudowy dopuszcza sytuowanie ściany budynku od granicy z działką nr [...] w odległości nie mniejszej niż 1,50m ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Ściana rozbudowywanego budynku od strony granicy z działką nr [....] zaprojektowana została w odległości 1,50 metra, jednakże od strony granicy z działką nr [...] ściana nadbudowywanej części budynku zaprojektowana została bezpośrednio przy granicy działki. W tej części inwestycja została zatem zaprojektowana niezgodnie z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek, aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dokonał zbadania kompletności projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także zgodności projektu zagospodarowania terenu z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jeżeli organ stwierdzi, iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakłada na wnioskodawcę - w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, zakreślając w tym celu stosowny termin. Jeżeli wskazane braki lub nieprawidłowości nie zostaną przez wnioskodawcę usunięte w zakreślonym terminie, organ jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie inwestycja zaprojektowana została z naruszeniem przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta G. winien w tej sytuacji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wskazuje też, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy musi zostać poddany ocenie przez organy obu instancji. W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy może być co prawda uzupełniany na podstawie

art. 136 Kpa, ale tylko w zakresie nie naruszającym zasady dwuinstancyjności (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 01.12.2011, sygn. akt II SA/Op 449/11, LEX

nr 1153060). Jeżeli więc w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 29.11.2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Z drugiej strony inwestor, zgodnie z art. 7 K.p.a., winien mieć zapewniona możliwość poprawienia błędów w przedłożonej dokumentacji.

W związku z powyższym Wojewoda zwrócił organowi I instancji uwagę, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy nałożyć na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także zapewnić inwestorowi możliwość dokonania poprawienia dokumentacji projektowej. Następnie należy poinformować pozostałe strony postępowania o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, złożenia ewentualnych uwag, zastrzeżeń czy wniosków. W uzasadnieniu decyzji należy dokonać analizy materiału dowodowego, a także szczegółowo odnieść się do zgłoszonych przez strony zarzutów i twierdzeń co do przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniach M. K. oraz innych współwłaścicieli budynku usytuowanego na działce nr [...], dotyczących zacieniania, naruszenia przepisów art. 20, 34 i 35 Prawa budowlanego,

a także przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził,

iż zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, a także aktualne zaświadczenia projektantów o przynależności do właściwych samorządów zawodowych.

Inwestycja zaprojektowana została w sposób zgodny z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepis § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia stanowi, iż odległość budynku

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej,

z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, (...),

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60

Wysokość przesłaniania jest liczona od dolnej krawędzi okna budynku przesłanianego do najwyższej przesłaniającej krawędzi budynku przesłaniającego (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Z ponadnormatywnym przesłanianiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby wysokość przesłaniającego budynku była większa niż odległość dzieląca go od budynku, w którym znajdują się lokale skarżących. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu nadbudowywana część budynku w kalenicy ma mieć wysokość 9,75 m, zaś odległość nadbudowywanego budynku od budynku położonego na działce nr [...] wynosi w najbliższym miejscu 14,5 metrów. Tym samym w badanym przypadku w ogóle nie mamy do czynienia z przesłanianiem i na tej podstawie nie można również uznać, iż należące do skarżących lokale będą ponadnormatywnie przesłaniane w wyniku zrealizowania przedmiotowej inwestycji,

w związku z czym nie doszło do naruszenia norm nasłonecznienia określonych w § 57i 60 rozporządzenia. Potwierdza to również znajdująca się w projekcie budowlanym analiza nasłonecznienia.

W § 271 ust. 1 rozporządzenia określone są minimalne odległości, jakie powinny być zachowane pomiędzy poszczególnymi kategoriami obiektów budowlanych ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Należące do odwołujących się lokale usytuowane są w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, który zgodnie z klasyfikacją obiektów budowlanych zawartą w § 209 ust. 2 rozporządzenia posiada kategorię ZL. Z projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją wynika, iż zaprojektowany budynek będzie mieć również kategorię ZL. Zgodnie z tabelą zawartą w § 271 ust. 1 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym należącym do skarżących a zaprojektowanym budynkiem mieszkalno-handlowym wynosić powinna 8 metrów. Projekt budowlany przewiduje, iż odległość ta wynosić będzie w najbliższym miejscu 14,5 m, co oznacza, iż projekt budowlany

w tej kwestii spełnia wymogi określone w § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższą decyzję zaskarżyli do WSA odrębnymi skargami M. K. oraz M. G.

M. K. w swej skardze podniósł naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 oraz 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także §12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Skarżący nie zgadza się w szczególności z uzasadnieniem decyzji Wojewody uchylającej decyzję Starosty G., w której organ

II instancji stwierdził, iż odwołania nie zawierają zasadnych zarzutów. Uważa,

iż podniesione przez niego zarzuty dotyczące naruszenia w decyzji Starosty G. Nr [...] z [...] r. przepisów ustawy Prawo budowlane są w pełni uzasadnione.

Ponadto podnosi, iż w przypadku planowanej przez M. G. rozbudowy

i nadbudowy budynku usługowego o część mieszkalną, nie uwzględniono konieczności prowadzenia ewentualnych prac remontowych, remontu ścian, wykonania elewacji oraz remontu dachu, pytając "gdzie w takiej sytuacji M. G. będzie mogła postawić rusztowania konieczne do prac remontowo-budowlanych tak rozbudowanego budynku usługowo-mieszkalnego".

Przedstawiając powyższe zarzuty, wniósł o zmianę treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody i przyjęcie, że odwołanie

i zarzuty podniesione w jego odwołaniu zasługują na uwzględnienie.

M. G. skarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących treści decyzji Starosty G. oraz projektu budowlanego i przyjęcie, że projektowana nadbudowa nad częścią usługową budynku ma przeznaczenie usługowe, a nie mieszkalne, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80,107 § 1 oraz art. 138 k.p.a.

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i pk2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, ze przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z decyzją Burmistrza G. nr [...] z dnia [..] r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, jak również niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2) przepisów § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdują zastosowanie także do nadbudowy istniejącego budynku;

3) przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przy nadbudowie budynku zlokalizowanego w granicy, oprócz przepisu § 12 ust. 3

pkt 3, znajduje zastosowanie także przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swej skargi M. G. wywiodła, iż w oparciu o załączoną do projektu budowlanego decyzję o warunkach zabudowy planuje rozbudowę już istniejącego budynku o część mieszkalną w odległości od 1,50 m do 1,82 od granicy

z działką nr [...] oraz nadbudowę tego budynku w odległości od 0,10 m do 0,80 m od granicy z działką nr [...].

Od strony działki nr [...], do której skarżąca zamierza rozbudować swój budynek, a także nadbudować piętro, projekt nie przewiduje otworów okiennych

i drzwiowych.

W decyzji Burmistrza G. nr [...] r. z dnia [..] r. znak [...] o warunkach zabudowy dopuszczono usytuowanie ściany budynku od strony granicy z działką nr [...] i nr [...] w odległości nie mniejszej niż 1,50 m ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto stwierdzono, że granica działki od strony frontowej jest nieznacznej szerokości - do 10,00 m. Ustalono też, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, usługowa, gospodarcza i garażowa.

Planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej na tej działce.

Ściana rozbudowywanego budynku od strony granicy z działką nr [...] zaprojektowana została w odległości 1,50 metra. Natomiast ściana nadbudowanej części budynku od strony granicy z działką nr [..] zaprojektowana została

w odległości od 0,10 m do 0,80 m od granicy tej działki.

Z dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, że projektowana rozbudowa, a także nadbudowa nad budynkiem usługowym ma charakter mieszkalny. Ponadto projektowana nadbudowa, czyli podniesienie o jedną kondygnację dotyczy budynku, który już jest posadowiony w odległości od 0,10 m do 0,80 m od granicy z działką nr [...]. Zatem ustalenia organu, że skarżąca zaprojektowała nad budowę budynku z zachowaniem usługowego przeznaczenia, są niezgodne ze stanem faktycznym.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest projektowana nadbudowa. Przyjmując, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonych odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie można pomijać wyjątku od tej reguły, określonego w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, tj. możliwości nadbudowy budynku w granicy z działką sąsiednią. Regulacje zawarte w poszczególnych przepisach § 12 rozporządzenia są niezależne. Istnieje różnica między pojęciem sytuowanie, a innymi rodzajami robót budowlanych wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Definicja legalna budowy zawarta w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego stwierdza, że budową jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa. Mając na uwadze ustawowe rozumienie budowy, należy przyjąć, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie zarówno do wykonywania obiektów, jak i do ich odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy. Konieczne jest przy tym przyjęcie założenia, że poszczególne określenia ustawowe różnych robót budowlanych mają swoje własne zakresy pojęciowe. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1-4 nie posługują się ustawowym terminem "budowa". Przepisy pkt 1, 2 i 4 stanowią o przypadkach "sytuowania", a pkt 3 o rozbudowie i nadbudowie. Mając na uwadze podany zakres stosowania rozporządzenia oraz definicję ustawową budowy można zasadnie przyjąć, że przypadki określone w rozporządzeniu jako "sytuowanie" odnoszą się do tych przypadków budowy, jakie polegają na wykonywaniu obiektu budowanego

w określonym miejscu, czyli wykonywaniu obiektu nowego (a także odbudowy).

Takie rozumienie jest także podstawą wniosków przyjętych przez NSA w wyroku

z 26.02.2013 r. sygn. akt II OSK 2024/11, w którym sąd ten widzi różnicę między przypadkiem sytuowania, a przypadkami rozbudowy i nadbudowy określonymi w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w zabudowie mieszkaniowej,

w odniesieniu do której regulacja § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia dopuszcza nadbudowę budynku usytuowanego przy granicy działki o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Rozbudowa i nadbudowa budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia została odrębnie uregulowana

w rozporządzeniu. Przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wprowadza regułę dotyczącą nadbudowy, wprowadzając limit jednej kondygnacji, wskazując, iż istniejący w zbliżeniu do granicy lub w granicy budynek nie może być nadbudowany o więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Nie ma podstaw do przyjmowania, że do przypadku nadbudowy, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 3 zastosowanie znajdują jeszcze inne ograniczenia wymienione w § 12 rozporządzenia.

Ustalenia organu II instancji o sprzeczności decyzji organu I instancji z projektem i decyzją o warunkach zabudowy są zatem bezpodstawne.

Zgodnie z obowiązującym w doktrynie deklaratoryjnym charakterem decyzji

o warunkach zabudowy, związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy też budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz jedynie przesądza o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć twierdzenie, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter promesy uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym. Nie stanowi ona aktu konkretyzacji prawa, gdyż dopuszczalność realizacji inwestycji w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz stanowi pochodną obowiązującej zabudowy oraz obowiązujących przepisów prawnych. Podobne stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r.

sygn. akt P 37/06 (Dz.U. nr 247, poz. 1844), w którym wskazano, że decyzja

o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego.

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest sytuowanie budynku

w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten ma zastosowanie jedynie do nowobudowanych budynków, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim dopuszcza odstępstwo od zasad ogólnych lokalizacji obiektu na działce, zakreślonych przepisami dotyczącymi usytuowania budynków, musi być respektowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszym przypadku zapisy w decyzji o warunkach zabudowy mają charakter ogólny i dotyczą sytuowania budynku. Natomiast konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich, odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Starosta w oparciu o przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zasadnie orzekł o możliwości nadbudowy we wskazanej odległości od granicy działki nr [...].

Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostaje kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim musi ona odpowiadać. Zagadnienie to może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Istotną okolicznością w sprawie jest także że to, iż organy I i II instancji stwierdziły, że projekt budowlany jest kompletny, zawiera wszystkie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane a także, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami szczególnymi.

Wojewoda odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz

art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Zaznaczyć też należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie dała podstaw do stwierdzenia, iż dotknięta jest ona wadą wskazaną w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Wojewody, uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Starosty G. udzielającą M. G. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego o część mieszkalną. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez inwestora – M. G., także przez M. K., którego odwołanie od decyzji organu I instancji organ odwoławczy uwzględnił, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w tym odwołaniu. Odnosząc się zatem do skargi M. K. stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wyeliminował z obrotu skarżoną przez niego decyzję o pozwoleniu na budowę stwierdzając, iż jest ona niezgodna z treścią decyzji stanowiącej podstawę realizacji tej koncepcji inwestycyjnej tj. decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący zarzuca organowi jedynie nieuprawione stwierdzenie, iż jego odwołanie nie zawiera uzasadnionych, zarzutów. Zarzut ten uznać należy za nieuprawniony. Dokonując oceny zarzutów odwołania organ odwoławczy przeanalizował je w aspekcie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych oraz rozwiązań projektowych. Analiza ta – w ocenie Sądu – jest pełna, trafna i przekonywująca, o czym świadczy również fakt, iż organ odwoławczy dostrzegł w zaskarżonej decyzji uchybienia, których nie dostrzegali odwołujący się, w tym skarżący M. K.

Zaznaczyć należy, iż zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie sama tylko cena zarzutów odwołania. Odwołanie większości współwłaścicieli budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (nr [...]), w tym skarżącego, odnosiło się do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczących nasłonecznienia.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy analiza zarzutów odwołania M. K. w kontekście wskazanych przez niego przepisów techniczno-budowlanych jest prawidłowa i organ odwoławczy zasadnie ocenił je jako nietrafne. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji zawiera inne wady prawne, co powoduje konieczność jej uchylenia, czyli pozbawienie mocy prawnej, wskazując jednocześnie organowi I instancji kwestie wymagające naprawy przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Z tego względu zarzuty zawarte w skardze M. K., który powtarza

w niej zarzuty odwołania, mimo, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, uznać należy za niezasadne i bezprzedmiotowe, co wskazuje na konieczność oddalenia jego skargi.

Nie można też przyznać racji skarżącej M. G. – inwestora przedmiotowej inwestycji.

Na wstępie zauważyć należy, iż § 12 ust. 3 rozporządzenia, do którego to przepisu odwołuje się skarżąca, odnosi się do zabudowy jednorodzinnej.

Definicję tego typu zabudowy zawiera § 3 pkt 2 rozporządzenia, stwierdzający,

iż przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi

i gospodarczymi. Koncepcja inwestycyjna, zawarta we wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę i stanowiącym jego podstawę projekcie budowlanym, stwierdza, że ma to być budynek o funkcji usługowo-mieszkalnej.

Wprawdzie część rozbudowywana i nadbudowywana ma mieć funkcję mieszkalną, ale dotychczasowej funkcji części parterowej budynku skarżąca nie kwestionuje.

Wprawdzie skarżąca w swej skardze trafnie przedstawia uwarunkowania realizacji inwestycji wynikające z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże analizuje je jedynie częściowo i nie odnosi do całokształtu uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym wynikających z wydanej w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem pamiętać, iż zbadanie zgodności projektu budowlanego z prawem obejmuje również usytuowanie budynku i zagospodarowanie działki (art. 34 ust.3 Prawa budowlanego). Zbadanie tej zgodności jest jednym z zasadniczych obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 35 ust.1). Treść będącej w obrocie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza zasadnicze parametry i zasady tej zabudowy, w szczególności usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego i w tym zakresie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 54, 55 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 199). Dlatego istnieje konieczność zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Należy też mieć na uwadze przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynku, o którym mowa w ust.1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu.

§ 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, do którego treści odwołuje się skarżąca, stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust.1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje zarówno nadbudowę (o jedną kondygnację) jak i rozbudowę istniejącego budynku, usytuowanego przy granicy działki, w kierunku tej granicy.

Mając powyższe na uwadze, i przyjmując korzystną dla inwestora wykładnię powyższego przepisu wynikającą z faktu, iż nadbudowana kondygnacja ma mieć funkcję mieszkalną, wobec czego budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, miałby charakter zabudowy jednorodzinnej, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony drugi warunek z pkt 3 ww. przepisu, a mianowicie, że w pasie o szerokości 3m wzdłuż granicy z działką sąsiednią zostaną zachowane dotychczasowe wymiary rozbudowanego budynku. Tymczasem, jak wynika z projektu budowlanego oraz treści skargi (co potwierdziła też pełnomocnik skarżącej na rozprawie), istniejący budynek ma być też rozbudowany o nową część, zbliżoną do granicy z działką [...] na odległość 1,5m, z czego wynika, że nie zostanie zachowany warunek, iż w pasie o szerokości 3m od granicy działki zostaną zachowane dotychczasowe wymiary budynku.

Zgodność z prawem tej decyzji nie może być badana jedynie pod kątem dopuszczalności nadbudowy w świetle § 12 ust.3 pkt 3 rozporządzenia, ale również zachowania pozostałych warunków tego przepisu wobec planowanej i objętej skarżonym pozwoleniem na budowę, to jest rozbudowę budynku w kierunku granicy działki w pasie 3 metrów od tej granicy. Na aspekty te organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę stwierdzając, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie odpowiada warunkom wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy, która stwierdza m.in. iż "ze względu na lokalizację zabudowy na sąsiednich działkach (...) dopuszcza sią lokalizację projektowanej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 1,50 m ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych od strony działek sąsiednich [..]

i [...]...".

Zapis ten nie przewiduje zatem możliwości wynikającej z § 12 ust.3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z będącą w obrocie decyzją o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano zgodność tę organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest zbadać i ocenić (art. 34 ust.1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Skoro tej zgodności nie było, organ odwoławczy zobowiązany był na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję pozytywną dla inwestora decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wymogów wyżej wskazanych przepisów prawa, wskazując jednocześnie na konieczność dostosowania projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu skarg.