Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1648/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących D. M. i B. M. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: też organ II instancji, Kolegium) w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek o nr ew. [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni ok. 16001 m2 w obrębie geodezyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007r. B. M. i D. M. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, budowie stadniny dla 6 koni wraz z budynkiem dla obsługi oraz budowie pomieszczeń mieszkalnych dla personelu i właścicieli, na części działek o nr ew. [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu geodezyjnego [...].

Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części w/w działek. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy teren nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2015 poz. 199 – dalej "upzp"), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art.. 88 ust.1, nie został spełniony, co wyklucza, zdaniem organu, możliwość pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Organ zauważył, iż grunty na których planowana jest inwestycja w całości stanowią grunty leśne przy czym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki położone były w obszarze oznaczonym symbolem RL0 – teren leśny wyłączony z jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Działki te nie uzyskały również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji do Kolegium złożyła B. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust.4 upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu bezwzględnego zakazu zabudowy w lasach ochronnych;

- art. 9 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jt. Dz.U z 2013r. poz. 1205 z późn. zm. – dalej "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że również w odniesieniu do budynków i budowli wzmiankowanych w tym przepisie ich wzniesienie na terenie lasów wymaga uprzedniego pozyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, w sytuacji kiedy wskazana regulacja stanowi lex specialis względem regulacji art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pomijanie w toku postepowania pełnomocnika skarżącej i tym samym niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadającej treściowo przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 –dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kolegium po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] utrzymało w mocy skarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na obowiązujące w sprawie przepisy prawa, oraz obszernie cytując uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. sygn. II OPS 2/10 (lex 621577), że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Tym samym, zdaniem organu, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż w niniejszej sprawie nie ma w ogóle zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, co oznacza że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ w szczególności wskazał odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że słusznym jest stwierdzenie skarżącej, iż wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Organ wyjaśnił przy tym, że lasem ochronnym jest taki las, który spełnia przesłanki wynikające z art. 15 ustawy o lasach oraz został uznany za las ochronny na mocy decyzji starosty (w odniesieniu do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa). Organ wskazał przy tym, że ze wskazanego wyżej przepisu art. 9 ust.2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika że gdy dany obszar (las) uznany został na mocy decyzji starosty za las ochronny to mogą być w nim wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności oraz bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie prócz ośrodka rehabilitacyjnego planowane są również pomieszczenia mieszkalne dla personelu i właścicieli a te nie mieszczą się w pojęciu budynków służących ochronie zdrowia.

Za niezasadny organ uznał zarzut dot. naruszenia art. 10 k.p.a. wskazując, że pełnomocnictwo dla adw. L. Z. zostało złożone dopiero w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji na żądanie tegoż organu. Nadto wyjaśnił, że analiza obszaru została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia jednakże nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na niespełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu, jak i art. 9 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezgadzając się z powyższym orzeczeniem D. M. i B. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego w tym:

- art. 61 ust.1 pkt 4 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że również w odniesieniu do budynków i budowli wzmiankowanych w art. 9 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ich wzniesienie na terenie lasów wymaga uprzedniego uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne;

- błędną wykładnie art. 9 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że budynek o funkcji ochrony zdrowia, o którym traktuje ten przepis nie może mieścić w sobie pomieszczeń mieszkalnych dla personelu i właścicieli w sytuacji, kiedy ośrodek rehabilitacyjny i terapeutyczny dla dzieci, z racji opieki całodobowej, musi być z punktu widzenia funkcjonalnego wyposażony również w tego rodzaju zaplecze i ostateczna wykładnia w/w przepisu musi taką funkcję uwzględniać;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadającej treściowo przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty m. in. podnosząc, iż przywołanie w skarżonym orzeczeniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. sygn. II OPS 2/10, na gruncie niniejszej sprawy jest bezprzedmiotowe, bowiem w niniejszej sprawie brak jest zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. Skarżący wskazali również, że nie jest jasne, bowiem nie zostało to wyjaśnione przez organy, czy teren inwestycji jest położony na terenie lasów ochronnych. Nadto organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 9 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez ograniczenie funkcji "ochrony zdrowia" budynków i budowli, których lokowanie w lasach ochronnych ustawodawca dopuszcza do funkcji stricte rehabilitacyjnej. Tymczasem, zdaniem skarżących, o ile organ uznał ośrodek rehabilitacyjny i leczniczy za desygnat budynku służącego ochronie zdrowia, to trudno wyobrazić sobie aby tego typu ośrodek nie funkcjonował bez jakiegokolwiek zaplecza socjalnego. Jeżeli uwzględni się funkcjonowanie całodobowo planowanego ośrodka, który służyć ma przede wszystkim dzieciom, to pomieszczenia mieszkalne dla personelu i właścicieli prowadzących tego rodzaju działalność ochrony zdrowia jawią się jako nieodzowne i konieczne. Zdaniem skarżących organ nie rozważył takiego charakteru przeznaczenia zamierzenia inwestycyjnego a nadto dokonał zbyt rygorystycznego, nieprzystającego do wymogów społecznych i cywilizacyjnych zawężenia funkcji omawianej regulacji prawnej.

Skarżący podtrzymali również zawarty w odwołaniu zarzut, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie nie zawiera analizy. Sprowadza się ona jedynie do powtórzenia tez z uzasadnienia decyzji dotyczących niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 upzp.

Nadto skarżący wskazali, że organ I instancji w toku postępowania uzyskał z dniem [...] marca 2009r. milczące uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy – w kształcie pozytywnym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt.Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna, bowiem doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego, które mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygniecie.

Przedmiotem badania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015r. wskazana na wstępie, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek o nr ew. [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni ok. 16001 m2 w obrębie geodezyjnym [...].

Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 § 1 pkt 4 upzp.).

W niniejszej sprawie zdaniem organów nie została spełniona przesłanka zawarta właśnie w pkt 4 art. 61 § 1 upzp. Przy czym, co istotne, obydwa organy rozważając spełnienie tej przesłanki wzięły również pod uwagę zapis art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Warto również podkreślić, że Kolegium w skarżonym orzeczeniu wprost wskazało, że w niniejszej sprawie przedmiotem planowanej inwestycji, są oprócz ośrodka rehabilitacyjnego, również pomieszczenia mieszkalne dla personelu i właścicieli a te zdaniem organu nie mieszczą się w pojęciu budynków służących ochronie zdrowia.

Tego stanowiska Kolegium Sąd, co do zasady, nie podziela. Trudno bowiem przypuścić, że w ośrodku rehabilitacyjnym gdzie planowany jest pobyt ludzi i gdzie z racji tego, że rehabilitacja ma dotyczyć dzieci a zatem niezbędna jest opieka na stałe zarówno personelu medycznego jak również rehabilitantów prowadzących zajęcia z końmi, nie byłyby przewidziane miejsca mieszkalne dla tych osób. Dotyczy to jednak jedynie mieszkań funkcyjnych położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w tym ośrodku. Niezbędne zatem w tym zakresie byłoby poczynienie ustaleń ile mieszkań funkcyjnych przewiduje inwestor i dla jakiego rodzaju personelu, z jednoczesnym dokładnym ustaleniem wielkości tej funkcji planowanego obiektu.

Sąd wskazuje przy tym, że rację ma strona skarżąca, co przyznaje również w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia także Kolegium, że zapis art. 9 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy traktować jako lex specialis w stosunku do zapisu art. 7 ust.2 pkt 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, iż jeżeli mamy do czynienia z lasem ochronnym i inwestycją wskazaną w art. 9 ust.2, to w świetle zapisu art. 61 ust.1 pkt 4 upzp uznać należy, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Należy jednak zauważyć, iż w kontekście powoływania się przez zarówno skarżących jak i organy na przepis art. 9 ust.2 wskazanej wyżej ustawy, pozostaje do wyjaśnienia kwestia czy teren na którym planowana jest inwestycja jest terenem lasów ochronnych, czego organ nie dokonały i na co słusznie wskazała strona skarżąca w skardze.

Sąd analizując niniejszą sprawę zwrócił także uwagę, że organy nie ustaliły i nie wyjaśniły z inwestorem rozbieżności zawartych w samym wniosku a dotyczących planowanej inwestycji. Należy bowiem wskazać, że część pisemna wniosku z dnia [...] kwietnia 2007r. budzi wątpliwości w kontekście załącznika graficznego do tego wniosku, tj. mapy w skali 1:1000, na której zaznaczono teren planowanej inwestycji oraz zwizualizowano planowany obiekt budowlany. Z części tekstowej wniosku wynika bowiem, iż planowana jest budowa budynku ochrony zdrowia o pow. 700 m2 i wys. 12m a nadto: budynku stajni o pow. 600m2, ujeżdżalni o pow. 1000m2 , budynku mieszkalnego dla potrzeb stadniny o pow. 200m2. Tymczasem z części graficznej wniosku wynika, iż planowany jest jeden budynek, przy czym poszczególne części tego budynku zostały oznaczone literami G, B, T a na jednej z części budynku wskazano, iż ma mieć II kondygnacje. Tak więc w istocie nie wiadomo jak ma wyglądać planowana inwestycja. W szczególności nie wiadomo czy ma to być jeden budynek w kształcie litery T, czy jednak będą to odrębne 4 budynki oraz jakie będą miały gabaryty planowane obiekty czy też obiekt budowlany (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b upzp).

Nadto Sąd zauważa, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wykazujących, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp) w szczególności w kontekście dostawy energii elektrycznej, która niewątpliwie jest niezbędna dla planowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w tym w szczególności art. 7,8, 77 § 1, 80 a tym samym również art. 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dawało to zatem podstawę do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.