Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3857/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że M. K. podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na szereg celów, m.in. na zakup opału. Wniosek ten został ponowiony podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2017 r. Po rozpatrzeniu w tej części złożonego wniosku Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r. przyznał M. K. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 380 zł. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z mężem. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Niemniej jednak, uwzględniając trudną sytuację rodziny oraz istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku niepełnosprawności, który uprawnia do skorzystania z systemu wsparcia ze strony pomocy społecznej, organ postanowił przyznać wnioskowaną pomoc.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K. wniosła odwołanie, kwestionując wysokość przyznanej pomocy jako niezaspakajającą jej potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wyjaśniło, że dochód rodziny skarżącej przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe tj. kwotę 514 zł na osobę w rodzinie, a zatem organ I instancji słusznie rozpoznał wniosek skarżącej z uwzględnieniem art. 41 ustawy o pomocy społecznej, tj. ustalił, czy jej sytuacja stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu, dający podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do wsparcia ze strony pomocy społecznej poprzez udzielenie pomocy na dofinansowanie do zakupu opału. Przyznanie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi doraźną pomoc udzielaną osobom i rodzinom, przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7 kpa poprzez pominięcie sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz jej męża,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w sytuacji zdrowotnej rodziny skarżącej oraz braku wystarczających środków finansowych zasiłek celowy nie jest należny skarżącej z uwagi na przekroczenie progu dochodowego,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżąca oraz jej rodzina nie wykorzystuje swoich zasobów i możliwości do poprawienia obecnej sytuacji rodziny,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, że skarżąca domagała się dofinansowania w postaci zakupu kuchni, podczas gdy z treści wniosku skarżącej wynika bezsprzecznie, że problemem jest brak przewodu kominowego oraz wentylacji w kuchni.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną oraz podniosła, że nie może uzyskać niezbędnych środków finansowych w ramach własnych działań. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę i przyznanie zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Jednakże uzasadnienie decyzji, wyjaśniające powody przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej nie jest przekonujące i może budzić wątpliwości co do określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej przesłanek, warunkujących możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. W rozpatrywanej sprawie ani trudna sytuacja rodziny, ani niepełnosprawności skarżącej nie są bowiem same w sobie okolicznościami, które spełniałyby ustawową przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zdaniem sądu I instancji, jednoznacznie wynika, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych (a do takich zaliczyć należy zakup opału) zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to zatem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie i są zbiegiem wielu niefortunnych niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania zdarzeń.

W ocenie Sądu I instancji ponoszenie wydatków związanych z zakupem opału należy do typowych wydatków. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji zdarzenia niecodziennego, nieoczekiwanego czy też nadzwyczajnego. Jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje), Sąd I instancji uznał, że stwierdzone uchybienia organów administracji nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. K. i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 134 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie, lub nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji, mimo iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie:

- art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie, iż organ II instancji rozpatrzył odwołanie od niewłaściwej decyzji niż w istocie domagała się skarżąca - to jest od decyzji [...] września 2017r znak [...] zamiast od decyzji z [...] września 2017r. [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego.

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewykorzystanie wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy-sytuacji materialnej i bytowej skarżącej.

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.k. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł ustalając brak podstaw do przyznania świadczenia nadzwyczajnego jakim jest zasiłek celowy o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego przewidzianego w art. 41 pkt 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wystąpiła o dofinansowanie na zakup pralki, ocieplenie, wylewkę podłogi, tynkowanie i zakup wyposażenia łazienki, a także zakup opału. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2017r. znak [...] przyznał Pani M. K. zasiłek celowy w kwocie 380 zł., który to zasiłek nie został do chwili obecnej wypłacony Skarżącej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017r. znak [...]. Z treści odwołania z dnia [...] października 2017r. wynikało, iż dotyczy ono decyzji odmownej z [...] września 2017r., nie zaś decyzji z dnia [...] września 2017r. przyznającej zasiłek celowy na opał, mimo iż skarżąca w odwołaniu podała oznaczenie decyzji z [...] września 2017r. W efekcie skarżąca do chwili obecnej nie uzyskała wypłaty zasiłku w kwocie 380 zł., co potwierdziła w złożonym do akt oświadczeniu. Innymi słowy organ rozpatrzył odwołanie od niewłaściwej decyzji, wbrew treści wniesionego środka zaskarżenia, a zatem z rażącym naruszeniem art. 127§ 3 k.p.a., co skutkowało wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie spostrzegł także, iż organ pomocy społecznej nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Z drugiej strony Sąd nie uwzględnił tego, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł ustalając brak podstaw do przyznania świadczenia nadzwyczajnego jakim jest zasiłek celowy.

Skarżąca nie kwestionuje, iż świadczenia z tytułu pomocy społecznej mają w istocie charakter subsydiarny. Bezsporne jest jednak, że skarżąca i jej mąż prowadzący gospodarstwo domowe są osobami niepełnosprawnymi, które nie poruszają się samodzielnie i niewątpliwie powinni mieć możliwość dostępu do łazienki, bez której godne załatwianie potrzeb fizjologicznych jest niemożliwe. Z dowodowych wywiadów środowiskowych wynika, iż syn skarżącej, samotnie wychowujący małoletnią córkę, z uwagi na trudną sytuację materialną, nie jest w stanie pomóc skarżącej przy remoncie łazienki. Pani M. K., jak wynika ze złożonego do akt oświadczenia, dotychczas nie korzystała ze wsparcia finansowego Gminy [...]. Wprawdzie uzyskała dofinansowanie ze środków PFRON na likwidację barier technicznych zgodnie z potrzebami osoby niepełnosprawnej, to jest przyłączenie i montaż pojemnika na nieczystości, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej i wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej i CO, ale brak dofinansowania ze strony Gminy uniemożliwił skorzystanie z przyznanych przez PFRON środków.

Sytuacja skarżącej w toku postępowania pogarszała się z tygodnia na tydzień przy całkowitej bierności ze strony organów pomocy społecznej. Organ II instancji zobligowany był do ponownego sprawdzenia, czy też zlecenia sprawdzenia warunków w jakich żyje skarżąca i jej sytuacji bytowej nawet tuż przed wydaniem decyzji. Zamiast tego oparł się na wybiórczych ustaleniach organu I instancji. Organ II instancji nie uzasadnił w sposób racjonalny, z uwzględnieniem materiału dowodowego, dlaczego odmawia wsparcia finansowego w tak ważnej dla codziennej egzystencji kwestii. Organ administracji orzekając jak w niniejszej sprawie miał możliwość korzystania z uznania administracyjnego, co wynika z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ale nie oznaczało to dowolności w ocenie materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżony wyrok zawiera ocenę prawną, która sprowadza się do dwóch kwestii. Pierwszą jest zakwestionowanie przez sąd trafności oceny organów administracji co do tego, że w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zaś drugą przyjęcie przez sąd, że w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w rezultacie powyższej oceny stanowiłoby niedopuszczalne orzekanie na niekorzyść strony skarżącej. W konsekwencji powyższych poglądów sąd I instancji oddalił skargę.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który polegać miałby na rozpoznaniu odwołania od decyzji, od której nie było ono wniesione.

Należy wskazać, że w datowanym dnia 5 października 2017r. odwołaniu skarżącej wskazano precyzyjnie zarówno sygnaturę, jak i datę decyzji organu I instancji z [...] września 2017r. którą przyznano skarżącej zasiłek specjalny celowy na zakup opału w wysokości 380 zł. W swym odwołaniu skarżąca wprost odnosi się ponadto do treści tej decyzji, podnosząc, że przyznanie 380 zł. na zakup opału jest "kpiną i nieporozumieniem".

W tych okolicznościach nie sposób było uznać, że odwołanie dotyczy jakiejkolwiek innej decyzji niż ta, którą utrzymał w mocy organ odwoławczy.

Skoro zatem postępowanie w sprawie dotyczyło wyłącznie zasiłku celowego specjalnego na zakup opału, to zarzuty prawnoprocesowe dotyczące postępowania dowodowego (art. 7,77, 80, k.p.a.) oraz treści uzasadnienia decyzji (art. 107§3 k.p.a.) nie mogły skutecznie opierać się na twierdzeniach, że organy bezpodstawnie odmówiły skarżącej pomocy na remont instalacji wodnokanalizacyjnych i zaniechały w tym zakresie poczynienia właściwych ustaleń.

Trudno także w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej ustalić przyczyny, dla których wśród jej podstaw powołano art. 105§ 1 k.p.a., określający bezprzedmiotowość postepowania jako przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie doszło ani do umorzenia postępowania administracyjnego, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że do takiego umorzenia, zdaniem strony, powinno dojść.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.