Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 932/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. G. i J. G. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania J. i J.G. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez adwokata A.W., od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy M. , obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,3261 ha, przeznaczonej pod budowę mostu na rzece [...] w miejscowości B. wraz z drogami dojazdowymi od km 5+800.00 do km 12+600.00 Odcinek I (od km 9+583 do km 12+547,80) - uchylił decyzję Wojewody w całości i orzekł w sprawie w następujący sposób:

1. ustalił odszkodowanie w kwocie 258.511,57 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt osiem tysięcy pięćset jedenaście złotych pięćdziesiąt siedem groszy) na rzecz P. S.A. [...] w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy M. , obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,3261 ha, przeznaczonej pod budowę mostu na rzece [...] w miejscowości B. wraz z drogami dojazdowymi od km 5+800.00 do km 12+600.00 Odcinek I (od km 9+583 do km 12+547,80),

2. ustalił odszkodowanie w kwocie 36.168,83 zł (słownie: trzydzieści sześć tysięcy sto sześćdziesiąt osiem złote osiemdziesiąt trzy grosze) na rzecz J.G. i J.G. a na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności ww. nieruchomości,

3. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości,

4. zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w kwocie w kwocie 263.487,45 zł na rzecz P. S.A. [...] w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy M. , obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3261 ha (dalej także "przedmiotowej/wywłaszczonej nieruchomości/działki"),

2) ustaleniu odszkodowania w kwocie w kwocie 31.192,95 zł na rzecz skarżących, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki przez Województwo [...] ,

3) ustaleniu odszkodowania w kwocie 0,00 zł na rzecz K. w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości.

2. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r., podnosząc że rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu wartości działki nr [...] błędnie określił przeznaczenie ww. nieruchomości jako przeznaczonej pod zabudowę siedliskową, typową dla terenów rolniczych podczas, gdy zdaniem skarżących, jako transakcje porównawcze biegły powinien wziąć pod uwagę tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Wspomniany rzeczoznawca majątkowy sporządzał kolejno dwie opinie. W pierwszej z nich wyceniono przedmiotową nieruchomość, przyjmując jako przeznaczenie planistyczne gruntu zabudowę jednorodzinną, w drugiej natomiast zabudowę siedliskową. W konsekwencji według skarżących organ I instancji dysponował dwiema różnymi opiniami w zakresie wartości wycenianej nieruchomości, a nieuwzględnienie wniosku o sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego weryfikującego jej wartość stanowi o braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r., reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Województwa na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 687), dalej także "specustawy drogowej" albo "specustawy", z dniem, w którym stała się ostateczna stosowna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przejście prawa własności nieruchomości na Województwo spowodowało skutek w postaci wygaśnięcia ustanowionego na tej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki (w myśl art.12 ust.4c specustawy), jak też powstanie obowiązku ustalenia i wypłaty należnych odszkodowań wszystkim uprawnionym podmiotom spośród wymienionych w art. 12 ust. 4f ustawy (na zasadach określonych w art.12 ust.4 a i 18.

Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony dla działki nr [...] na zlecenie Wojewody [...] w dniu 12 czerwca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z.P.

Biegły wskazał, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną, położona w miejscowości G., gmina M. , oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...]. Przedmiotowa działka ma kształt czworokąta, graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i wydzielona została z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym z sieciami energetyczną, wodną i kanalizacyjną. Dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy z 2004 M. z dnia [...] marca 2010 r., przedmiotowa nieruchomość to tereny pól, łąk pastwisk, drogi publiczne planowane oraz tereny usług, w tym komercyjne i celu publicznego z dopuszczeniem sportu. Ponadto, w dniu [...] lipca 2002 r. były właściciel nieruchomości uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zezwalała na budowę siedliska rolniczego (budynek mieszkalny jednorodzinny z zabudowaniami gospodarczymi). Powyższa decyzja utraciła ważność w dniu [...] lipca 2005 r., ale jej postanowienia zostały przez byłego właściciela nieruchomości zrealizowane i tym samym utrwalił on określone tam przeznaczenie nieruchomości. W związku z powyższym przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości powinno odpowiadać treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny biegły przeprowadził badanie rynku regionalnego nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo siedliskowe. Badaniem objęto teren z powiatu S., w okresie od marca 2011 r. do marca 2013 r. Biegły zestawił trzy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie (waga 40%), dojazd (30%), sąsiedztwo (20%) i wielkość (10%).

Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 powierzchni działki na kwotę 34,86 zł/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki na kwotę 113.700,00 zł. Wartość części składowych gruntu wyceniono na łączną kwotę 166.948,00 zł, na którą składają się kolejno: nasadzenia – 91.534,00 zł, ogrodzenie – 67.466,00 zł, domek drewniany dla dzieci – 3.897,00 zł, studnia wiercona – 4.051,00 zł oraz wiata obudowana płytą obornicką – 0,00 zł.

Organy wskazały, iż w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego. Wskazały też, ze operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności, na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W ocenie organu, biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości dając pierwszeństwo przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r. Decyzja ta ma bowiem charakter indywidualny i konkretny, ustala ona sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż chociaż żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska, to przyjmuje się za Sądem Najwyższym, iż siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Także ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdza, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3). Zatem, posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie objętym decyzją ustalającą warunki realizacji inwestycji polegającej na "budowie siedliska rolniczego" nie może stanowić o realizacji inwestycji o cechach budownictwa jednorodzinnego i tym samym wpływać na określenie planistycznego przeznaczenia gruntu w sposób odmienny niż wskazano to w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, iż zarzuty [...] Służby Dróg i Kolei okazały się na tyle uzasadnione, że biegły sporządził w niniejszej sprawie nowy operat szacunkowy, który zastąpił opracowanie z 6 maja 2013 r. Z całą pewnością za zarzuty skutkujące sporządzeniem nowego operatu szacunkowego nie mogły być uznane, podnoszone przez J. i J.G. okoliczności, że organ dysponując dwoma dowodami o drastycznie różnych konkluzjach, powinien zweryfikować ich wartość zwracając się do rzeczoznawcy o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy sporządzając w tym samym celu kolejny operat szacunkowy tej samej nieruchomości, spowodował, że poprzednio sporządzony przez niego operat tracił walor opinii biegłego.

IV. Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2013 r., zarzucając tej decyzji naruszenie:

- przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu, niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dotyczącego okoliczności o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 ustawy z dn. 10. IV. 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i § 36 ust. 1 rozp. RM z dn. 21. IX. 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania stanu nieruchomości niezgodnej z jej faktycznym przeznaczeniem z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazali w szczególności, co następuje:

Podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji i ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi operat szacunkowy inż. Z.P. z dn. 12 czerwca 2013 r. Ten sam rzeczoznawca sporządził w nin. sprawie dwa operaty (w/w z dn. 12 czerwca 2013 r. i poprzedni z dn. 6 maja 2013 r.), różniące się w zasadniczy sposób zarówno pod względem przyjętego przeznaczenia nieruchomości wycenianej (a zarazem nieruchomości podobnych), jak i jej wartości (która w drugim operacie została obniżona aż 3 - krotnie). Biegły zapewnił, że obydwa operaty zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi. Minister Infrastruktury i Rozwoju, uzasadniając swoje stanowisko co do nieuwzględnionych zarzutów rozpoznawanego przez siebie odwołania stwierdził, że późniejszy operat rzeczoznawcy doprowadził do utraty przez niego operat wcześniejszy walorów opinii biegłego. Pogląd ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że organ dysponuje dwoma różnymi operatami o tym samym walorze dowodowym. W takiej sytuacji, dla przyjęcia go za dowód stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, nie było wystarczające automatyczne odwołanie się do późniejszego operatu jako prawidłowego li tylko ze względu na kolejność jego sporządzenia. Dysponując formalnie równorzędnymi dowodami, w związku z uzasadnionymi zarzutami zgłoszonymi przez stronę organ winien zweryfikować okoliczności istotne dla treści orzeczenia, przeprowadzając kolejny dowód w postaci operatu pochodzącego od innego rzeczoznawcy. Zaniechanie dopuszczenia tego dowodu uzasadnia zarzut obrazy przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi.

Kwestią zasadniczą dla wyceny wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalonej kwoty odszkodowania, jest przeznaczenie tejże nieruchomości, mające podstawowy wpływ na jej wartość. W operacie z dn. 6 maja 2013 r. inż. P. przyjął, że nieruchomość wyceniana jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, zaś w operacie datowanym na 12 czerwca 2013 r. ta sama nieruchomość została określona jako działka siedliskowa.

Jednocześnie rzeczoznawca podał, że "nieruchomość graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne", a wyceniona działka "została wydzielona z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym". Mimo wybijającej się cechy określającej przeznaczenie nieruchomości jako zabudowy jednorodzinnej, zarówno w odniesieniu do działki wycenianej, jak i działek sąsiednich, biegły przyjął, że wywłaszczona nieruchomość miała charakter siedliskowy. Diagnoza ta została oparta wyłącznie na jednostronnie zinterpretowanej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dn. [...] lipca 2002 r., w której użyto sformułowania zarówno o budowie siedliska rolniczego, jak i budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rzeczoznawca, mimo dokonania oględzin nieruchomości, nie zweryfikował sposobu realizacji powyższej decyzji w oparciu o aktualny stan nieruchomości (niezmieniony od chwili wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej). Oględziny powinny doprowadzić do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość nie ma i nie miała charakteru siedliska rolniczego, ale zalicza się do typowego budownictwa jednorodzinnego o charakterze rezydencji. Pominięcie tego aspektu doprowadziło do niewłaściwego doboru transakcji nieruchomościami podobnymi, a w konsekwencji - do dokonania rażąco zaniżonej wyceny dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

Powyższe argumenty, podnoszone zarówno na etapie postępowania I - instancyjnego, jak i przed organem odwoławczym, nie znalazły należytego odzwierciedlenia w treści zaskarżonej decyzji. Nietrafne zakwalifikowanie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przesądza o wadliwości orzeczenia z dn. [...] grudnia 2013 r.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania P. S.A [...] w W. [...].

VII. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 203/14, wydanym w następstwie rozpatrzenia wniesionej skargi, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą tę decyzję, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu – ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącym – organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, różnica wyceny wartości rynkowej gruntu wyliczonej przez rzeczoznawcę w operacie z dnia 6 maja 2013 r. (409.875,00 zł) w stosunku do wyceny dokonanej w drugim, aktualnym i stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia operacie z dnia 12 czerwca 2013 r. (113.700,00 zł) nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości. W szczególności, rzeczoznawca nie przedstawił wyczerpujących wyjaśnień wskazujących na przyczyny tak odmiennej wyceny, co umożliwiłoby ocenę wiarygodności nowego operatu szacunkowego. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

VIII. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Ministra od wyroku tut. Sądu z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 203/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wydane orzeczenie, NSA wskazał, że z opinii sporządzonych w niniejszej sprawie w dniu 6 maja 2013 r. i w dniu 12 czerwca 2013 r. jednoznacznie wynika zasadnicza przyczyna, która spowodowała różnicę w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Pierwsza z nich opierała się na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast druga, że przeznaczona jest na siedlisko. W tym zakresie wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma potrzeby wyjaśniania jakichkolwiek wątpliwości. Z akt sprawy wynika również dlaczego rzeczoznawca przyjął takie przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W związku z tym nie ma potrzeby wyjaśniania tych kwestii, ale istnieje konieczność dokonania jej oceny. Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał uznając, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności. Ponieważ stanowisko to nie jest zasadne, to Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę zobligowany będzie, przede wszystkim ocenić prawidłowość przyjętego przez organy przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Ta kwestia bowiem determinuje co do zasady ocenę prawidłowości przyjętego operatu jako podstawy określenia wartości nieruchomości. Oczywistym jest, że działka siedliskowa jest czym innym niż działka budowlana. Działka uznana bowiem za siedliskową jest gruntem rolnym, na której istnieje możliwość zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dopiero zaś w przypadku uznania, że przyjęte przeznaczenie nieruchomości było prawidłowe, Sąd winien dokonać oceny legalności działań organu przy przyjęciu za podstawę określenia wysokości odszkodowania przedmiotowego operatu szacunkowego. Wskazać przy tym należy, iż z akt sprawy m.in. również z operatów szacunkowych wynika, że stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został szczegółowo przedstawiony, tak stan jej zagospodarowania, prawny, stan użytków, jak i wielkość, kształt i otoczenie. Działka była zagospodarowana ogrodniczo i w związku z tym wartość części składowych gruntu przyjęto jako wartość odtworzeniową.

Odnośnie tej wyceny, to jedynie uczestnik postępowania złożył zastrzeżenia dotyczące części składowych działki, tj. zestawu zabawowego, które nie zostały uwzględnione, natomiast byli właściciele żadnych zastrzeżeń nie zgłaszali nie kwestionowali przyjętego sposobu zagospodarowania i wyceny. Bezsporne również jest, iż przejęta nieruchomość stanowiła część działki o powierzchni powyżej 1 ha, na której wydano zezwolenie na zabudowę siedliskową. Przy czym na przejętej części nieruchomości nie znajdowały się żadne zabudowania związane z siedliskiem, tj. ani dom mieszkalny, ani zabudowania gospodarcze służące działalności rolniczej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do charakteru operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, możliwości jego oceny przez organ jako dowodu w sprawie i w to co do spełnienia warunków formalnych jak i materialnych. Ponownie więc rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie dokonać przede wszystkim prawidłowości przyjętego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie w zależności od powyższego ustalenia, ewentualnie dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ dowodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

X. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie na rzecz uprawnionych podmiotów, na zasadach określonych w art.12 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowania z tytułu przejścia na własność Województwa [...] , na podstawie art.12 ust.4 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, należącej do skarżących nieruchomości. Obecna kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd jest powtórną kontrolą tego rodzaju, a to z racji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia z dnia 2 lutego 2016 r., poprzedniego wyroku wydanego w sprawie.

Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak już wyżej podniesiono, ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, rozpoznając niniejszą skargę, Sąd był związany oceną stanu prawnego i faktycznego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3302/14.

Ze wskazanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 lutego 2016 r. wynikają w szczególności następujące oceny prawne, wiążące tut. Sąd w sprawie:

- przesłanką do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych co do wartości wywłaszczonej na rzecz Województwa nieruchomości nie może być sam fakt sporządzenia na potrzeby sprawy, przez tego samego rzeczoznawcę i to w krótkim odstępie czasu, dwóch operatów szacunkowych, formułujących znacznie różniące się od siebie wnioski na temat wskazanej wyżej wartości (chodzi o dwa operaty szacunkowe, sporządzone w dniu 6 maja 2013 r. i 12 czerwca 2013 r.), albowiem przyczyna, która legła u podstaw takiego zróżnicowania została w czytelny sposób przez rzeczoznawcę wskazana (jest nią przyjęcie w każdym z operatów odmiennych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. w operacie wcześniejszym - przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe, a w operacie późniejszym, na którym ostatecznie oparły się organy przy orzekaniu w sprawie - pod zabudowę siedliskową); sam fakt zmiany stanowiska przez rzeczoznawcę, szczegółowo przez niego uzasadniony, nie może zatem automatycznie prowadzić do wniosku o zebraniu przez organ niejasnego, czy też wykluczającego się materiału dowodowego, który nie może stanowić wiążących podstaw do orzekania w przedmiocie odszkodowania;

- istotą sprawy jest w tej sytuacji ocena przez Sąd I instancji prawidłowości zakwalifikowania przez organy, w oparciu o operat szacunkowy z dnia 12 czerwca 2013 r., przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę siedliskową.

2. Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Tytułem przykładu należy wskazać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza potrzebę powtórzenia postępowania odwoławczego w celu usunięcia wszystkich wątpliwości, związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, tj. dotyczących precyzyjnego ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie występuje spór pomiędzy organami a skarżącymi, zasadzający się na tym, że w ocenie organów przedmiotowa działka posiadała w dacie wywłaszczenia przeznaczenie pod zabudowę siedliskową, natomiast w ocenie skarżących - przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Stanowisko organów opiera się na ustaleniach operatu z dnia 12 czerwca 2013 r., bazujących na tym, że dla inwestycji o takim właśnie charakterze (tj. budowa siedliska rolniczego) wydano, w odniesieniu do działki nr [...] (z której następnie wyodrębniono wywłaszczoną działkę nr [...]), decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Na str.9 operatu rzeczoznawca wskazał, że pomimo wygaśnięcia tej decyzji z dniem 11 lipca 2005 r., decyzja ta stanowi w dalszym ciągu podstawę do czynienia na jej podstawie ustaleń co do przeznaczenia działki, albowiem w trakcie obowiązywania wskazanej wyżej decyzji została ona przez adresatów skonsumowana.

Skarżący podnieśli, że takie ustalenie faktyczne jest błędne, wskazując że wnioski co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości należy formułować nie na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2002 r., a na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, którym w ich ocenie jest zabudowa mieszkaniowa. Argumentacja ta opiera się o normę wynikającą z art.154 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego że w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Skarżący dostrzegają tym samym przesłanki do pominięcia przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości faktu wydania w przeszłości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie na przedmiotowej nieruchomości zabudowy siedliskowej, a zatem do potraktowania tej decyzji jako nie istniejącej (co byłoby równoznaczne ze spełnieniem się w sprawie hipotezy z art.154 ust.3 ustawy), a to z racji nieskonsumowania tej decyzji przez skarżących (czy też skonsumowania decyzji wyłącznie w zakresie odpowiadającym zabudowie mieszkaniowej, a nieskonsumowania jej w zakresie innych składników zabudowy siedliskowej).

Odnosząc się do tej argumentacji, stwierdzić należy niedopuszczalność formułowania generalnego założenia, że wykonanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w sposób inny niż w tej decyzji przewidziany (czy też wykonanie jej jedynie w sposób częściowy), miałoby automatycznie prowadzić do uznawania takiej decyzji, na gruncie art. 154 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za niewydaną (co miałoby otwierać drogę do uznawania za wiążący faktycznego stanu zagospodarowania działki, innego niż dopuszczony decyzją). Praktyka taka prowadziłaby bowiem do nieakceptowalnego sankcjonowania samowoli inwestorów, omijających rygory zagospodarowania przestrzennego terenu, ustanowione w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu jednakże wnikliwszej oceny wymagałaby tego rodzaju sytuacja, w której doszłoby do rozbieżności w ocenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu pomiędzy decyzją, ustalającą dla danej inwestycji warunki zabudowy a wydanym dla tej decyzji pozwoleniem budowlanym. W ocenie Sądu, w związku z podniesioną przez skarżących kwestią różnic pomiędzy faktycznym stanem zagospodarowania ich nieruchomości (zabudowa mieszkaniowa), a sposobem zagospodarowania przewidzianym w decyzji ustalającej warunki zabudowy (zabudowa siedliskowa), koniecznym jest wyjaśnienie, czy realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę, przewidującego realizację zabudowy mieszkaniowej, czy też siedliskowej. W razie ewentualnego jednoczesnego stwierdzenia: 1) różnic pomiędzy charakterem zagospodarowania terenu, dopuszczonym decyzją ustalającą warunki zabudowy, a pozwoleniem budowlanym, 2) zgodności charakteru zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem budowalnym, organ zobowiązany będzie do ustalenia, czy powyższa okoliczność przemawia za przyjęciem w rozpatrywanej sprawie jako wiążącego faktycznego sposobu zagospodarowania terenu, zgodnego z pozwoleniem budowlanym.

W następstwie uprawomocnienia się wskazanego wyżej wyroku organ ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie, stosując się do ocen wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.