Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2259/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2014 r. znak: [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. W. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2014 r., znak: [...]odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...]sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Organ podał też, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) - dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

Z akt sprawy wynika, że J. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...]. Skarżąca jest właścicielką działek nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] (KW nr [...]), które nie sąsiadują z nieruchomością inwestycyjną (dz. nr [...]położona we wsi [...]).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...] wynika, że budynek obory posadowiony został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew[...] użytkowanej jako grunty orne (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ew. [...]. Zatem, zdaniem organu, wskazane powyżej nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności z wynikającym z § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5 m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 175 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1118/04).

Organ wskazał również, że skarżąca nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości. W tym miejscu organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. - z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...] - zostały zanegowane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]; utrzymanym w mocy postanowieniem własnym ww. organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w zakresie braku opisu charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia oraz braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko tego przedsięwzięcia, jednak ta okoliczność nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem, że z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. nie wynika aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek skarżącej.

Jednocześnie organ wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] znajdującym się w obrocie prawnym (pismo PPIS w [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r., znak: [...]) postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści postanowienia z dnia [...]lutego 2010 r. [...], znak: [...]wynika, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Ponadto organ wskazał, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są kompetentne do sporządzania raportów oddziaływania na środowisko oraz do negowania ustaleń organów inspekcji sanitarnej w zakresie higieny, ochrony zdrowia i środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego podmiotu, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1772/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1092/12).

Organ II instancji wskazał, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08).

Wskazał przy tym, że mając jednocześnie na uwadze zarzuty zawarte w zażaleniu, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślił, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Ponadto, organ wskazał na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1532/10, w którym Sąd wskazał, iż z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).

Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast merytoryczne zarzuty zawarte w zażaleniu nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia realizacji spornej inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, natomiast okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], nie dokonał wystarczającej analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji, jednak z uwagi na okoliczność, iż w wyniku ustaleń poczynionych przez organ II instancji okazało się, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu nieważnościowym powyższe uchybienie nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniu podnoszonemu w rozpatrywanym zażaleniu uznanie J. W. za stronę w postępowaniu dotyczącym kwestionowanego przedsięwzięcia, toczącym się przed organem nadzoru budowlanego nie ma wpływu na uznanie jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że w postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego krąg stron ustala się na podstawie normy ogólne zawartej w art. 28 k.p.a. oraz stanu faktycznego po wybudowaniu obiektu, a w postępowaniach odnoszących się do pozwoleń na budowę zastosowanie ma konkretyzujący strony takich postępowań, przepis szczególny do art. 28 k.p.a. - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz stan projektowany.

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 153 i art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 i wyroków NSA: z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 2720/12, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12, z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 507/13, z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08 oraz wyroków WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 683/10, z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/13, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13, z dnia 19 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/12, z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1175/14, w których została wypracowana linia orzecznicza dla tej konkretnej inwestycji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 52/08, w którym skarżąca została uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę;

2) art. 84 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wobec braku należytej kontroli ze strony Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania Wojewody [...] jako organu administracji architektoniczno-budowlanej;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wobec nie odniesienia się do treści zażalenia z dnia 14 lipca 2014 r.;

5) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. wobec niezebrania wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny zgodności z prawem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz nieustalenia aktualnego stanu prawnego kwestionowanej inwestycji;

6) art. 61 oraz art. 61a k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w formie decyzji;

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez brak oceny działania Wojewody [...] i utrzymywania w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, brak poszanowania zasady praworządności i obiektywizmu i nadużywania uprawnień;

8) art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne pozbawienie podmiotu praw strony - naruszenia praw i wolności obywatela służących mu ustawowo z mocy ww. przepisu, stanowiącego o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy nie uwzględniły w sprawie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12, w którym Sąd wskazał, iż organ powinien zbadać kwestię legitymacji J. W. do bycia stroną w postępowaniach przez pryzmat "obszaru oddziaływania obiektu" na podstawie przepisów odrębnych, a nie tylko w oparciu o przepisy rozporządzeń określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła, że organy naruszyły art. 170 p.p.s.a., ponieważ zignorowały wytyczne sądów administracyjnych w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania zawarte w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 208/06 i sygn. akt VII SA/Wa 2144/13. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania inwestycji zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśniła, że jej interes prawny w niniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wynika z art. 4 Prawa ochrony środowiska (szczególnie z ust. 1 i 3) oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i posiada powagę rzeczy osądzonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. Skarżąca wskazała, że korzystanie z jej nieruchomości uniemożliwiają przeszkody w postaci immisji pośrednich takich jak siarkowodór, azot, metale ciężkie, kurz z dojazdu do działki inwestora, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory. Zdaniem skarżącej przedmiotowa obora wpływa istotnie na środowisko, zdrowie i życie mieszkańców oraz na stan i bezpieczeństwo ich mienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd uznał bowiem, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 24 czerwca 2014 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 61a § 1 k.p.a., a to poprzez błędne jego zastosowanie.

Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]

Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W obu tych orzeczeniach organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...], nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, a to z tej przyczyny, że nie pochodzi od strony postępowania. Dokonując takiej oceny organy obu instancji uwzględniły art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przeanalizowały w kontekście tego przepisu projekt budowlany zatwierdzony decyzją S. H. z dnia [...]listopada 2004 r. czyniąc na jego podstawie konkretne ustalenia. Nadto uwzględniły raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. i aneks nr 2 z listopada 2007 r. do ww. raportu, a także postanowienie inspekcji sanitarnej z dnia [...] lutego 2010 r. W konsekwencji, po dokonaniu oceny powyższego materiału dowodowego uznały, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż dla ustalenia interesu prawnego skarżącej konieczne było odwołanie się do projektu budowlanego i innych dokumentów dotyczących realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń i analiz. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 Kodeksu, i orzeczenia na jego podstawie. Dlatego też postanowienia wydane w sprawie w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (czy postanowienia) jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza zatem raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym nie tylko wniosek skarżącej, treść jej skargi, ale też uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia, które to orzeczenia zawierają obszerną analizę stanu faktycznego i prawnego w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej.

Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie można pominąć, iż zapadły one na skutek wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 uchylającego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., i uznał, że organy nie wyjaśniły w sprawie, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Nadto, nie sposób pominąć (na co także zwrócił uwagę Sąd w powyższym wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., jak również skarżąca w skardze), że na przestrzeni lat 2004-2015 toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozważana w nich była w istocie jedna kwestia, a mianowicie to, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy wskazać w tym miejscu chociażby na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 2720/12, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12, czy wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2302/14. Z każdego z nich wynika potrzeba dokonania oceny interesu prawnego skarżącej, przy czym - kwestia ta nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania. To tylko potwierdza, że ocena w przedstawionym zakresie nie mogła mieć miejsca na etapie wstępnym, bez formalnego uruchomienia postępowania administracyjnego.

Konkludując, skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego zwalczaną przez nią decyzją o pozwoleniu na budowę, niemniej nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń co do jej interesu prawnego. Kwestia ta nie była jednak na tyle oczywista, aby mogła być wyjaśniona bez uruchomienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej wymagało bowiem analizy rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanych oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów, m. in. tych dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W tej zaś sytuacji nie można było przyjąć, iż oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od osoby nie mającej interesu prawnego i prawidłowe jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie wydano z naruszeniem ww. przepisu prawa, i jako takie nie mogą się ostać.

Na koniec warto wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. powyżej cyt. wyrok z dnia 25 lutego 2014 r.), że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297)."

Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Obowiązany zatem będzie wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego uwzględniając przy tym art. 28 k.p.a.

W wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2302/14 NSA zauważył bowiem, że oceniając interes prawny J. W. w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, należy wziąć pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja to budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP). Inwestycja ta zgodnie z treścią § 3 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedsięwzięciem, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny, jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Powinien przy tym umożliwić skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy, zapewniając jej w ten sposób możliwość wykazania okoliczności ważnych dla ochrony jej interesu prawnego. Powinien w końcu, po dokonaniu ustaleń w ww. zakresie, ponownie poddać analizie dokumenty zgromadzone w sprawie.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.