Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 989/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") z [...] stycznia 2014 r., nr [...] wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej "P.t.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej "K.p.a."), w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku T. S.A. z siedzibą w W., (obecnie O. S.A. z siedzibą w W. – dalej też "Wnioskodawca").

Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył Skarżącemu, P. z siedzibą w W. (dalej "P."") oraz P. z siedzibą w W. (dalej "P.""), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wnioskowanego przez T. S.A., zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych"" (dalej "oferta S."") zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., nr [...] a następnie w części zmienionej, w części uchylonej, a w części utrzymanej w mocy decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z [...] października 2011 r. nr [...], w zakresie Załącznika nr 1 do pisma O. z [...] listopada 2013 r.

Wniosek o zatwierdzenie oferty S., T. S.A. wystosowała pismem z [...] stycznia 2013 r. Wniosek ten następnie pismem z [...] maja 2013 r. Wnioskodawca zmodyfikował w zakresie, w szczególności: zmniejszenia wysokości naliczanych kar umownych określonych w ofercie S., oraz odejścia od powiązania wysokości kar umownych z kluczowymi wskaźnikami efektywności, ustalenia maksymalnego limitu wysokości naliczanej kary umownej za jedno zdarzenie, zmiany postanowień dotyczących procedury usuwania Awarii Trudnousuwalnych i wprowadzenia postanowień dotyczących usługi Asysty Symetrycznej. Następnie wnioskodawca w Załączniku nr 1 do pisma z [...] listopada 2013 r., przedstawił zestawienie zawierające rzeczywiste przypadki Awarii Trudnousuwalnych wskazując, iż dane zawarte w tym Załączniku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Wnioskodawcy przedmiotowe informacje nie były dotychczas ujawniane, a Wnioskodawca podjął działania w celu zachowania ich poufności. W jego ocenie, stanowią one wartość gospodarczą z uwagi na potencjalne spory sądowe, zarówno z właścicielami nieruchomości, jak i operatorami. Odpowiadając następnie na wezwanie Prezesa UKE, pismem z [...] grudnia 2013 r., Wnioskodawca dodał, że dane zawarte w Załączniku nr 1, zawierają szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów usunięcia awarii, zatem zawierają informacje finansowe mające znaczenia dla prowadzenia działalności gospodarczej przez Wnioskodawcę. Dane te są istotne z punktu widzenia potencjalnych postępowań odszkodowawczych przed sądami cywilnymi. Ponadto, przedmiotowe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a Wnioskodawca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Pismem z [...] stycznia 2014 r. Wnioskodawca poinformował o zmianie swojej firmy z: "T. S.A." na: "O. S.A." oraz zmianie siedziby i adresu spółki.

Prezesa UKE, wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Z przepisu art. 73 ust. 1 K.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie jednak do art. 207 ust. 1 P.t., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, jak wskazał Prezes UKE, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE, po dokonaniu analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stwierdził, że w przekazanym Załączniku nr 1, Wnioskodawca przedstawił dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez Wnioskodawcę działalnością gospodarczą i mają dla niego niewątpliwą wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Prezes UKE dodał, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji. Dane zawarte natomiast w Załączniku nr 1, zawierają szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów usunięcia awarii, zawierają zatem informacje finansowe mające znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez Wnioskodawcę. Ponadto, dane te są istotne z punktu widzenia potencjalnych postępowań odszkodowawczych przed sądami cywilnymi. Zawierają nadto, dane osobowe, które podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883, z późn. zm.). Pozyskanie przez konkurentów informacji zawartych w Załączniku nr 1 umożliwiłoby im zapoznanie się z informacjami dotyczącymi kosztów usuwania awarii, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa przedsiębiorców telekomunikacyjnych współpracujących z Wnioskodawcą przy ich usuwaniu. Ujawnienie tych informacji narażałoby na odpowiedzialność cywilną (finansową) Wnioskodawcę z tytułu czynu nieuczciwej konkurencji oraz pozwoliłoby na ustalenie przez konkurentów Wnioskodawcy warunków na jakich współpracuje on z innymi przedsiębiorcami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2014 r., Skarżący zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił postanowieniu naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez przedstawiającą zastrzeżone informacje T. S.A. co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia Skarżącemu wglądu do materiału dowodowego;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia Skarżącemu motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3. art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest Skarżący, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony;

4. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu Skarżącemu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. S.A., klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa TP', podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. S.A., nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Skarżącego możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący odniósł się do rozbieżności w orzecznictwie co do trybu zaskarżenia postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 123 K.p.a., a więc ewentualnego wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, opowiadając się za stanowiskiem, iż złożenie skargi na przedmiotowe postanowienie, bez uprzedniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przedwczesne.

Skarżący podniósł następnie, że Prezesa UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania Wnioskodawcy, a motywy wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały opisane przez organ w sposób wyczerpujący. Prezes UKE powinien dokonać analizy informacji przedstawionych przez Wnioskodawcę, a nie zastrzegać wszelkie dane opatrzone przez Wnioskodawcę klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Zdaniem Skarżącego, Prezes UKE nie zbadał istoty sprawy - tj. nie podjął realnych działań w kierunku oceny, czy żądanie zastrzeżenia przez Wnioskodawcę, zastrzeżonych informacji było zasadne. Działania Prezesa UKE w zasadzie uniemożliwiają organizacji społecznej, jaką jest Skarżący, uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżący kwestionuje stwierdzenie Prezes UKE, iż dostęp do tych przedmiotowych informacji da Skarżącemu, czy też innym podmiotom, dostęp do szczegółowych informacji odnoszących się do kosztów Wnioskodawcy. Choć Skarżący nie ma praktycznej możliwości odniesienia się do tez Prezesa UKE, to bazując na wersji jawnej Załącznika nr 1 podnosi, że nawet jeśli wersja zastrzeżona zawiera dokładny koszt, jaki Wnioskodawca poniósł w związku z usunięciem awarii, to w sytuacji, gdy awaria ta jest opisana w tak ogólny sposób jak w wersji jawnej Załącznika, trudno uznać takie dane za dane szczegółowe. Skarżący przypominając w tym zakresie, iż wartość gospodarcza informacji polega na tym, iż wykorzystanie tej informacji zaoszczędzi wydatki lub przyniesie zyski, poddaje w wątpliwość, by w tym przypadku przesłanka posiadania wartości gospodarczej była spełniona.

Skarżący ponadto zarzuca organowi, że nie wykazał na czym miałoby polegać znaczenie przedmiotowych danych zawartych w Załączniku nr 1 z punktu widzenia potencjalnych postępowań odszkodowawczych. Skarżący dalej wskazuje, że nie kwestionuje zastrzeżenia danych osobowych, biorąc jednak pod uwagę fakt, iż dane te są zanonimizowane, poddaje w wątpliwość, kto mógłby takie informacje wykorzystać i w jaki sposób. Skarżący podnosi, że wersja jawna Załącznika nr 1 nie wskazuje, by zestawienie występujące w wersji zastrzeżonej, zawierało dane innych przedsiębiorców więc trudno uznać, by wskazanie konkretnej kwoty naruszało czyjąś tajemnicę, skoro nie wiadomo, do kogo się dana kwota odnosi. Ponadto, Wnioskodawca nie wykazał, a organ go nie wezwał do wyjaśnień w zakresie, by umowy zawarte pomiędzy Wnioskodawcą, a owymi przedsiębiorcami, zawierały postanowienia w zakresie klauzul poufności.

Nie sposób zatem, zdaniem Skarżącego, zgodzić się z argumentacją Prezesa UKE przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu wskazującą, że przedmiotowe informacje zawarte w Załączniku nr 1, są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co uprawniałoby Prezesa UKE do ograniczenia wglądu do materiału dowodowego w tym zakresie. W ocenie Skarżącego, przedmiotowe informacje zastrzeżone nie spełniają przesłanki posiadania przez nie wartości gospodarczej, a ich wykorzystywanie w żaden sposób ani nie przysporzy zysków ani nie ograniczy wydatków konkurentów Wnioskodawcy. Prezes UKE w zasadzie nie odniósł się do wartości gospodarczej informacją zawartych w zastrzeżonych informacjach.

Tymczasem ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a., powinno być wyjątkowe i zostać szczegółowo przeanalizowane i uzasadnione przez organ administracji publicznej, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której Prezes UKE wydaje postanowienie ograniczające wgląd do akt niejako automatycznie, bez analizy materiału przedstawionego przez Wnioskodawcę i na każde jego żądanie.

Bez dostępu do przedmiotowych, zastrzeżonych informacji, jak wskazuje Skarżący, jego udział jako organizacji społecznej, w postępowaniu administracyjnym jest fikcją. Ograniczenie przez Prezesa UKE wglądu do materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę prawidłowości wniosku Wnioskodawcy przez podmioty i znacznie utrudnia możliwość przedstawienia stanowiska w sprawie.

Zdaniem Skarżącego, podanie przez Wnioskodawcę jedynie wyników kalkulacji kosztów bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek powoduje, że Skarżący jest faktycznie pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia dopuszczalności skargi na przedmiotowe postanowienie, Sąd zgadza się z poglądem tej części orzecznictwa, zgodnie z którym od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak również, nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.").

Z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE i ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę, co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest zatem tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/14, do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, wynikającą z art. 141 § 1 K.p.a., że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje kwestii zaskarżalności postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. Podobnie ustawa - Prawo telekomunikacyjne, również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. Oznacza to, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to oznacza, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż tak wniesiona skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 P.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 K.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika również, że przepis art. 11 ust. 1 u.z.n.k., istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 P.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

Odnosząc się w tym kontekście do istoty sprawy, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w zastrzeżonej wersji Załącznika nr 1, mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje te są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę O. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE wskazał, że dane zawarte w Załączniku nr 1, zawierają szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów usunięcia awarii, zawierają zatem informacje finansowe mające znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę O. S.A. Ponadto, dane te są istotne z punktu widzenia potencjalnych postępowań odszkodowawczych przed sądami cywilnymi. Zawierają nadto, dane osobowe, które podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883, z późn. zm.). Pozyskanie przez konkurentów informacji zawartych w Załączniku nr 1 umożliwiłoby im zapoznanie się z informacjami dotyczącymi kosztów usuwania awarii, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa przedsiębiorców telekomunikacyjnych współpracujących z Wnioskodawcą przy ich usuwaniu. Ujawnienie tych informacji narażałoby na odpowiedzialność cywilną (finansową) Spółkę z tytułu czynu nieuczciwej konkurencji oraz pozwoliłoby na ustalenie przez konkurentów Spółki warunków na jakich współpracuje on z innymi przedsiębiorcami.

W ocenie Sądu, z wyjaśnień Prezes UKE jednoznacznie wynika jakie informacje z zastrzeżonej wersji Załącznika nr 1 zostały zastrzeżone, mianowicie kwoty stanowiące koszty usuwania konkretnych awarii, dane dotyczące przedsiębiorstw współpracujących ze spółką O. S.A., do których przypisane są te kwoty oraz dane osobowe, które podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów usunięcia awarii, są informacjami finansowymi mającymi znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej Spółki. Ujawnienie tych kosztów noże mieć z punktu widzenia Spółki negatywne znaczenie w związku poinformowaniem konkurencji o warunkach na jakich Spółka współpracuje z innymi przedsiębiorcami. Dodatkowo należy wskazać, że dane osobowe podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych zostały zanonimizowane w jawnej wersji Załącznika nr 1. W ocenie Sądu zatem, organ prawidłowo uznał, że sporne informacje są związane z działalnością Spółki i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą.

Uwzględniając ponadto fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", należy uznać, że spełniają one przesłanki niezbędne do uznania je za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 206 P.t.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ, prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie Skarżącemu prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę Spółki. Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w art. 207 P.t., stanowiącej wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. zasadnie, jak wskazano powyżej, podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy Spółki. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji w Załączniku nr 1. Podniesiony w tym zakresie zarzut Skarżącego bazuje na zgodności dokonanej przez Prezesa UKE oceny tych informacji z oceną Wnioskodawcy. Powyższa zgodność jednak nie jest równoznaczna z brakiem zgodnego z art. 7 K.p.a., dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organ wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, czyni też niezasadnym zarzut naruszenia art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest Skarżący, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.