Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1490/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.59 ust. 9 i ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 66 ust. 5 , art. 123
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1742/18 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. K. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (...) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...). nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, po pierwsze uchylił zaskarżone postanowienie, po drugie zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz (...) kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Oddział ZUS w (...) (...) wszczął kontrolę (...) wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą (...) (dalej: płatnik składek lub skarżący) poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z (...) (...) - osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Pismem z (...) płatnik składek wniósł sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane – jego zdaniem - z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Dyrektor Oddziału ZUS w (...) (...) wydał postanowienie, mocą którego postanowił kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie płatnik składek odebrał (...) Pismem z (...). pełnomocnik płatnika składek wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...).

Zaskarżonym do WSA postanowieniem z (...), Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a., w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.).

Postanowienie to zostało zaskarżone przez płatnika składek. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS Oddział w (...).

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dzieje się tak niezależnie od treści zarzutów skargi. W realiach sprawy zarzuty skargi nie są usprawiedliwione.

Sąd I instancji podał, że podstawę wszczęcia kontroli stanowiło pismo z (...) (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej. Wynika z niego, że Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) przeprowadził kontrolę płatnika składek. W jej trakcie ustalono, że (...) i (...) udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań". Z interpretacji organu kontrolującego wynikało przy tym, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału. Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w (...) od (...). do (...). zakończona została protokołem kontroli z (...). Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia (...) i (...), których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w (...) (...). Inicjujące obecną kontrolę pismo (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej ujawnia nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organom ZUS w czasie pierwotnie przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem z (...). Tym samym ziściły wskazane w ar. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przesłanki umożliwiające organom ZUS przeprowadzenie u skarżącego ponownej kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.

Niezależnie od tej okoliczności WSA z urzędu stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Obligowało to Sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., do wydania wyroku kasatoryjnego.

WSA wskazał, że w realiach sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w (...) z (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do organu I instancji (...). Rozpatrując zażalenie dopiero (...) (po upływie wynikającego z ustawy siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego.

Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych.

Z tej przyczyny, w ocenie WSA, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 ustawa Prawo przedsiębiorców.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną płatnik składki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Prezes ZUS na rzecz skarżącego zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przypomnieć należy, że w myśl art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (jak w rozpoznawanej sprawie), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Stosownie do art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców,

do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej, trzeba niewątpliwie zwrócić uwagę, iż dla ustalenia znaczenia zwrotu "wniesienie zażalenia" konieczne jest uwzględnienie, w związku art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców z przepisu art. 129 § 1 k.p.a. (to z kolei w związku z odesłaniem z art. 144 kodeksu). Drugi z wymienionych przepisów stanowi wyraźnie: "Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Powiązanie czasownikowego określenia "wnosi się" z pojęciem organu odwoławczego, przy jednoczesnym użyciu słów: "za pośrednictwem organu, który wydał decyzję", nie pozostawia najmniejszego marginesu swobody w interpretacji przepisu art. 59 ust. 9 zdanie drugie in fine ustawy Prawo przedsiębiorców. Ponieważ wspomniany wcześniej przepis k.p.a. odniósł czynność wniesienia odwołania (zażalenia) do organu odwoławczego, zaznaczając, że organ, który wydał zaskarżony akt jedynie pośredniczy w dokonaniu tej czynności, początek biegu terminu przewidzianego dla rozpatrzenia zażalenia należy liczyć od dnia przekazania zażalenia organowi odwoławczemu.

Podkreślić trzeba, że cały tryb wnoszenia i rozpoznawania zażalenia został pominięty w ustawie Prawo przedsiębiorców, a w tym zakresie odsyła do zasad wynikających z przepisów k.p.a. Tak więc stosownie do art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, czyli w rozpoznawanej sprawie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Znajdują więc również zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Dla przypomnienia oznacza to, że zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie (zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), uzna, że to odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję (postanowienie), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (postanowienie). Natomiast art. 133 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w który otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omówionym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, tak więc organ kontroli, do którego wpływa zażalenie, ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli zaś z możliwości takiej nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak stanowi art. 133 k.p.a., we wskazanym tam terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z wyżej przedstawionych powodów siedmiodniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, a zatem wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. Dopiero naruszenie tych zasad, a w konsekwencji przekroczenie 7 dniowego terminu, wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców (podobnie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, z dnia 17 listopada 2011 r., II FSK 1200/10 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1672/10, zdnia 9 sierpnia 2012 r., II FSK 75/11 oraz z dnia 17listopada 2011 r., II FSK 1226/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł zażalenie na postanowienie za pośrednictwem Oddziału ZUS w (...), który przekazał je do rozpatrzenia organowi odwoławczemu w dniu (...). W dniu (...). Prezes ZUS wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w (...) z dnia (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zatem organ odwoławczemu nie uchybił terminowi określonemu w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, na rozpatrzenie zażalenia wynoszący 7 dni od dnia jego wniesienia. Dlatego też nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców i przyjęcia, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Z powyższych względów skargę kasacyjną uznać należy za zasadną.

Sąd I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej u płatnika składek, Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) ustalił, że (...) i (...) udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań". Z interpretacji organu kontrolującego wynikało przy tym, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału. Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w (...) od (...) do (...) zakończona została protokołem kontroli z (...) Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Jak zauważył WSA, ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia (...) i (...), których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w (...) (...) Inicjujące obecną kontrolę pismo (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...), Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej ujawnia nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organom ZUS w czasie pierwotnie przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem z (...). Zatem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, ze ziściły się wskazane w ar. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przesłanki umożliwiające organom ZUS przeprowadzenie u skarżącego ponownej kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. art. 182 § 2p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.