Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1457/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 3, 134, 151, 153,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. L. J., wniósł na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.606 m2, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r., znak: [...]. W ocenie wnioskodawcy ulica [...] znajdująca się na wyżej wymienionej nieruchomości posiada wszystkie cechy drogi publicznej – jest ogólnodostępna i służy nie tylko mieszkańcom położonych przy niej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku powołano się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie nr 22531/05 [...] i inni przeciwko Polsce oraz na wyroki sądów administracyjnych wydane w oparciu o jego treść.

Starosta N. decyzją z dnia 13 października 2014 r., znak [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania na rzecz spółki [...] Sp. z o.o w upadłości układowej w wysokości 546.000,00 zł za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], jak również o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 13 października 2014 r., znak [...] i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność [...] Sp. z o.o. w upadłości.

Wojewoda wskazał m. in., iż ze względu na fakt, iż teren objęty omawianym podziałem nie przewidywał powstania drogi publicznej (gminnej) na spornych działkach, art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. W związku z czym stwierdzono, że nie ma podstaw do przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki wydzielone w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została na wniosek L. J., a odszkodowanie przyznano Spółce [...] Wybór Spółki jako uprawnionej do odszkodowania nie został uzasadniony, organ I instancji wskazał jedynie, że obecnie Spółka ta jest właścicielem wpisanym do księgi wieczystej.

Starosta N. decyzją z dnia 5 maja 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L. J. w wysokości 546.000,00 zł za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną, jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], jak również o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

Organ stwierdził, że w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r., znak [...], zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...] i [...], powstałe w wyniku podziału m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które w związku z treścią art. 98 ust 3 przysługuje podmiotowi uprawnionemu odszkodowanie.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: L. J., [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, Gmina Miasta N. .

Na skutek wymienionych odwołań Wojewoda wydał trzy różne rozstrzygnięcia: 1) postanowienie z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez L. J.; 2) decyzję nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej; 3) decyzję nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. znak: [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty N. z dnia 5 maja 2016 r. i odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz L. J..

Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 439/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. J. na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...], o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził w szczególności, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie w przedmiocie istnienia bądź nie interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Nakazał ustalenie kwestii posiadania interesu prawnego, po ewentualnym wcześniejszym wezwaniu do jego zaprezentowania przez Spółkę, jeśli organ uzna to za właściwe.

Natomiast w prawomocnym wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 438/17 WSA w Krakowie uchylając decyzję Nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazał, że stwierdzona prawomocnym wyrokiem wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, polegająca na niewyjaśnieniu okoliczności relewantnych z punktu widzenia legitymacji odwoławczej jednego z odwołujących się i w konsekwencji dopuszczalności wniesionego przezeń odwołania, rozciąga się niejako i rzutuje na całe postępowanie odwoławcze, w tym również na decyzję merytoryczną to postępowanie kończącą. Zapadła ona bowiem w obliczu braku w pełni miarodajnych ustaleń co do kręgu stron oraz co do adresatów rozstrzygnięcia – a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. (w odniesieniu do okoliczności, które te ustalenia determinują), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozważyć kwestię posiadania interesu prawnego przez [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935):

- w punkcie I uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 5 maja 2016 r. znak [...] i umorzył postępowanie I instancji w całości;

- w punkcie II umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, w imieniu którego występuje syndyk Spółka z o.o. "A"., działająca przez B. P..

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kluczową kwestią było ustalenie czy w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r. znak [...] zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...] i [...], w wyniku podziału których powstały m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że dla zaistnienia przesłanki przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ugn niezbędne są istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ugn nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie drogi publicznej należy interpretować tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami odrębnej definicji tego pojęcia. Organ odwoławczy podkreślił, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. W doktrynie prawniczej podkreśla się, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które na tym etapie jeszcze nie zostały wybudowane a na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Tylko zatem wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę administracji publicznej jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na własność z mocy prawa. Jeżeli natomiast w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej.

Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji nr [...] Burmistrza Miasta N. z dnia 17 lipca 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie wniosku L. J. dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N. obejmującego działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...]. W w/w decyzji wskazano, iż wydzielone działki ewidencyjne jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej lub przeznaczone pod jej zabudowę, mają dostęp do drogi ogólnodostępnej ulicy [...]. Wskazaną decyzją nr [...] Burmistrza Miasta N. z dnia 17 lipca 2007 r. znak [...] ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia: "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi" w zakres którego miała wchodzić m. in. budowa drogi o szerokości 6m. W obrębie terenu określonego we wniosku liniami rozgraniczającymi wyznaczono m. in. teren obiektów infrastruktury technicznej o pow. ok. 14,7a przewidziany do obsługi komunikacji planowanej inwestycji oraz stanowiący rezerwę terenu pod przyszłe realizacje dróg. Teren określony we wniosku nie był objęty na dzień wydania decyzji podziałowej Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta N. z dnia 17 lipca 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o którą nastąpił podział w/w nieruchomości nie wynika aby wyodrębnione działki pod drogę miały mieć charakter publiczny. Tym samym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r. znak [...] zatwierdzającej podział działek brak było dokumentu, który pozwalałby ustalić, iż działki zostały wyodrębnione pod drogę publiczną.

W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż charakter omawianej drogi daje podstawy do uznania, iż w konsekwencji zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania określone w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że wydzielenie działki pod drogę publiczną w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości musi być wskazany dokument, z którego wynika przeznaczenie pod drogi publiczne i na podstawie którego ustala się funkcję danej drogi i jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi oraz kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Dokumentu takiego w niniejszej sprawie brak.

Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] nieruchomość położona w N. , oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha w dacie ostateczności decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r. znak [...], stanowiła własność L. J., natomiast obecnie stanowi własność [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Ponadto nieruchomość ta obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi związanymi z innymi nieruchomościami tj. prawami służebności przejścia i przejazdu oraz prowadzenia wszelkich sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionymi w dziale III Księgi wieczystej. Dodatkowo na nieruchomości ustanowiona została hipoteka przymusowa. W ocenie organu II instancji na gruncie niniejszej sprawy nie znajdzie zastosowania pogląd przedstawiony w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce" z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego sprawy, a także innej treści art. 98 ugn niż obowiązująca w dacie wydania decyzji podziałowej Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r. W omawianym przypadku nie miała zatem zastosowania instytucja tzw. "nieformalnego wywłaszczenia" prawa własności w związku z wydzieleniem działek na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, która to instytucja pojawiła się w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Właściciel nieruchomości na dzień ostateczności decyzji podziałowej L. J. rozdysponował przedmiotową nieruchomością na rzecz nowego podmiotu, tj. [...] Sp. z o.o. w upadłości układowej, który korzystając ze swojego prawa własności ustanawiał na niej prawa służebności gruntowych na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionymi w dziale III Księgi wieczystej nr [...] W tym zakresie zachowywał się zatem jak właściciel drogi wydzielonej w wyniku podziału działek co wskazuje, że działki te nie były traktowane przez niego jako mające charakter dróg publicznych, których własność przejęłaby Gmina N. .

Opierając się także na innych orzeczeniach NSA organ odwoławczy stwierdził, że wykluczone jest ustalenie odszkodowania wówczas, gdy właściciel działki zajętej pod drogę wewnętrzną może w ramach dostępnych mu instrumentów prawnych skutecznie sprzeciwić się powszechnemu, ogólnodostępnemu korzystaniu z drogi, albo gdy korzystanie z drogi wewnętrznej przez innych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości odbywa się w ramach służebności gruntowej, a więc wówczas, gdy przy ograniczonej dostępności do drogi były właściciel mógł otrzymać ekwiwalent za możliwość korzystania z jego własności. Na marginesie organ II instancji zauważył, iż w wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od ustawowej koncepcji wywłaszczenia.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że obecnie dla omawianego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N. z dnia 22 maja 2014 r., i zgodnie z tym planem przedmiotowe działki znajdują się w terenie o symbolu KDw16- drogi wewnętrzne. Nawet gdyby obecnie podejmowane były czynności prawne (uchwała rady gminy) celem zaliczenia omawianej drogi do kategorii dróg publicznych - gminnych to w niniejszej sprawie dla zastosowania art. 98 ust. 3 ugn znaczenie ma stan (przeznaczenie) na dzień wydania decyzji podziałowej.

Podnoszona przez L. J. w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. okoliczność, iż wybudowanie drogi wraz z infrastrukturą nastąpiło w oparciu o zapewnienia gminy o jej przejęciu w związku z wyodrębnieniem w wyniku podziału działek pod drogę nie może stanowić podstawy do zastosowania regulacji

art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące jego zastosowanie, skutkujące nabyciem z mocy prawa przez Gminę N. prawa własności w/w działek. Podobnie nie mogą mieć decydującego znaczenia podnoszone okoliczności związane z samymi parametrami drogi (przede wszystkim w zakresie jej szerokości) przewidzianymi w dokumentacji projektowej oraz decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 17 lipca 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy oraz wskazanym w niej obowiązku udostępnienia jej i infrastruktury miejskiej osobom trzecim. Z treści ww. decyzji wz nie można poczynić ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek pod drogę publiczną, funkcji przedmiotowej drogi oraz jej docelowej kategorii jak również właściciela działek wydzielonych pod drogę. Nabycie przez Gminę N. własności w/w działek może więc obecnie nastąpić ewentualnie jedynie w trybie czynności cywilnoprawnej.

Skoro zatem, jak ustalono, działki objęte wnioskiem L. J. nie zostały przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ugn, to tym samym w konsekwencji w niniejszym przypadku nie ma zastosowania dyspozycja art. 98 ust. 3. Powyższe oznacza, iż wszczęte i prowadzone dotychczas w tym trybie postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe, co oznacza, iż winno być umorzone.

Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w N. w imieniu której występuje syndyk Spółka z o.o. "A." organ odwoławczy po uprzednim pozyskaniu dodatkowych wyjaśnień od spółki wskazał, że to L. J. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w oparciu o który wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie. Skoro zaskarżona decyzja Starosty N. rozpatruje wniosek L. J. a zatem dotyczy jego praw i obowiązków, zaś w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków odwołującej spółki. Podmiot ten nie jest stroną przedmiotowego postępowania, choć od pewnego momentu brał w nim udział, przy czym bez znaczenia w tej sytuacji jest fakt, iż w okresie od sierpnia 2015 r. (tj. od momentu prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt [...] o powołaniu spółki "A." sp. z o.o. jako syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o.) do momentu złożenia przez niego odwołania od decyzji Starosty N. z dnia 5 maja 2016 r. (do skargi na decyzję nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r. załączono m.in. ww. postanowienie sądowe) nie był w nim właściwie reprezentowany, gdyż z chwilą odwołania nadzorcy sądowego i jednoczesnego powołania syndyka masy upadłości L. J., uprzednio występujący w jego imieniu (zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2010 r. Rep. A Nr [...] - pełniący funkcję Prezesa Zarządu) przestał być do tego uprawniony.

L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając jej uchylenia w zakresie punktu I oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 98 ust. 3 w zw. z art, 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą:

- na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi,

- na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych,

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu l instancji i umorzeniu postępowania l instancji w całości w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ w istocie dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącego;

3. niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte. Skarżący podkreślił w szczególności, że odmawiając uwzględnienia treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Wojewoda pominął całkowicie fakt, że ETPC stwierdził jednoznacznie, iż odmowa wypłaty odszkodowania na gruncie wówczas obowiązującego art. 98 u.g.n. była zgodna z prawem krajowym. Trybunał podkreślił bowiem, iż to organy krajowe (sądy, organy administracji publicznej) dokonują wykładni i zastosowania prawa krajowego. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. podkreślono wyraźnie, iż ETPC związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1682/00, w którym przesądzono, iż art. 98 u.g.n. w brzmieniu przed dniem 15 lutego 2000 r. również dotyczył wyłącznie dróg publicznych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wytyczne zawarte w omawianym wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka winny być również stosowane w sprawach rozpatrywanych w oparciu o nowe brzmienie art. 98 ust. 1 u.g.n. Uwzględniając zatem stanowisko Trybunału, należy dokonać innej interpretacji omawianego przepisu. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie wskazuje się, iż użyty w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrot pod drogi publiczne należy interpretować jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne. Przyjmuje się przy tym, że przy ustalaniu odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 98 u.g.n, nie ma decydującego znaczenia, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Co więcej, nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Skoro zatem skutek w postaci przejścia prawa własności na gminę następuje z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, to nie sposób uzależnić wystąpienia tego skutku od uchwały rady gminy. W dalszej kolejności przyjmuje się, że skoro przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, nie ma również żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W kontekście tego stwierdzenia Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa [...] przeciwko Polsce, skarga nr 22531/2005) uznał, że jeśli podział nieruchomości został uznany za zgodny z planem miejscowym, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono.

W konsekwencji skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że dla oceny, czy doszło do przejęcia działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonych pod drogi istotne znaczenie ma faktyczne przeznaczenie tych dróg, a nie formalne zakwalifikowanie ich jako dróg publicznych. Konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzą okoliczności faktyczne, o których mowa w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. [...] i inni przeciwko Polsce, umożliwiające wypłatę odszkodowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy w decyzji podziałowej określono działki jako przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Skarżący zaprzeczył, aby mógł swobodnie dysponować działkami gruntu przeznaczonymi pod drogę. Skarżący traktował ul. [...] jako drogę gminną i oczekiwał wypłaty stosowanego odszkodowania. Inwestycja skarżącego w tym rejonie miała charakter budownictwa pilotażowego nowej energooszczędnej technologii "[...]", a biznesplan zakładał partycypację Miasta N. i zwrot nakładów poniesionych przez skarżącego na infrastrukturę miejską. Skarżący zwrócił uwagę, że sporna ulica została zaprojektowana i wybudowana jako ulica o parametrach ulicy miejskiej (drogi gminnej). Zgodnie z założeniami ODDP droga miała bowiem nawiązywać do obwodnicy N. . Z kolei z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że droga powinna mieć 6m szerokości, co jednoznacznie świadczy o tym, iż ul. [...] projektowana była jako droga miejska - drogi wewnętrzne mogą mieć 4,5 m szerokości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na treść art.153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Dlatego też celowym będzie zacytowanie uprzednio wyrażonej przez sąd oceny. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 455/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została na wniosek L. J., a odszkodowanie przyznano Spółce "[...]". Wybór Spółki jako uprawnionej do odszkodowania nie został uzasadniony, organ I instancji wskazał jedynie, że obecnie Spółka ta jest właścicielem wpisanym do księgi wieczystej. Opisana wada uniemożliwiła sądową ocenę zasadności podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do meritum sprawy.

Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził w szczególności, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie w przedmiocie istnienia bądź nie interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Nakazał ustalenie kwestii posiadania interesu prawnego, po ewentualnym wcześniejszym wezwaniu do jego zaprezentowania przez spółkę, jeśli organ uzna to za właściwe. Z powyższym rozstrzygnięciem korespondował wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 438/17, którym uchylono decyzję Nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że stwierdzona prawomocnym wyrokiem wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego rzutuje na całe postępowanie odwoławcze, w tym również na decyzję merytoryczną to postępowanie kończącą. Zapadła ona bowiem w obliczu braku w pełni miarodajnych ustaleń co do kręgu stron oraz co do adresatów rozstrzygnięcia – a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Należy zatem stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolując dotychczas wydane w sprawie decyzje nie sformułował żadnych wiążących ocen dotyczących kierunku merytorycznego załatwienia sprawy, skupiając się na jedynie na wadach natury formalnej. Organy ponownie prowadzące postępowanie zostały zobligowane do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a w szczególności rozważenia kwestii posiadania interesu prawnego przez [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że obowiązek ten został wykonany prawidłowo. Sąd przychyla się do poglądu, że [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda trafnie argumentował, że postępowanie o ustalenie odszkodowania toczyło się na wniosek L. J. i dotyczyło jedynie jego praw i obowiązków. Okoliczność, że przedmiotowe działki zostały wniesione przez skarżącego jako wkład niepieniężny (aport) do spółki [...] Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2010 r. nie może powodować istnienia po stronie spółki interesu prawnego, skoro podstawy dla ustalenia odszkodowania wnioskodawca upatrywał w zdarzeniu prawnym jakie miało miejsce przed tą czynnością, tj. w przejściu na gminę z mocy prawa własności działek z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, zatem w omawianym przypadku w dniu 2 października 2009 r.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia 27 sierpnia 2018 r. którą umorzono postępowanie wywołane wnioskiem L. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w N. , oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...]

W sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. z dnia 16 września 2009 r., dokonanego na wniosek L. J.. W decyzji podziałowej nie podano, które działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe, a które pod drogę obsługującą nowopowstałe działki. Jako podstawę prawną decyzji wskazano jedynie przepisy art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) oraz § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). Podano również, że nieruchomość dla której został sporządzony projekt podziału, "objęta jest ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 17 lipca 2007 r. dla inwestycji: budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowalnymi, jak w załączniku graficznym". Powołany jako podstawa prawna art. 94 ust. 1 u.g.n. w dacie wydania decyzji stanowił, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było zatem rozstrzygnięcie, czy w związku z opisaną wyżej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania na podstawie art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

W dacie wydania decyzji podziałowej (jak i obecnie) art.98 ust.1 u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei w myśl art.98 ust.3 u.g.n.,- którego zastosowania domagał się skarżący - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

W związku z jednoznacznym brzmieniem cytowanych przepisów, nie ulega wątpliwości, że to decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, droga wewnętrzna, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08; wyrok WSA w Olsztynie z 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 781/08). To na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15).

Warto również przytoczyć wyrok z dnia 8 sierpnia 2014 r. , sygn. akt I OSK 1857/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "z art. 98 ust.1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064)."

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Decyzja podziałowa nie wywołała skutku rzeczowego, czyli nie przeniosła prawa własności działek na gminę. Świadczy o tym z jednej strony treść samej decyzji w której nie ma mowy o przeznaczeniu działek pod drogę publiczną, z drugiej w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Także w zatwierdzonym decyzją z dnia 15 maja 2008 r. znak: [...] projekcie budowlanym jest mowa o budowie "wewnętrznej drogi osiedlowej" (str. 3 projektu). Nawet w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego N. uchwalonym w dniu 22 maja 2014 r. przewidziano, że przedmiotowe działki znajdują się w terenie o symbolu KDw16- drogi wewnętrzne. Nie sposób również pominąć, że sam skarżący czuł się właścicielem ww. działek, za czym przemawia rozporządzenie nimi jak swoją własnością tj. wniesienie ich tytułem aportu do spółki w 2010 r. Dowodzi to pewnej niekonsekwencji w postawie skarżącego.

Sąd podziela również stanowisko organu, że nie można mówić o podobieństwie rozpatrywanej sprawy do sprawy nr 22531/05[...] i inni... przeciwko Polsce, rozstrzygniętej orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. Argumenty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Nie tylko bowiem wyrok ten zapadł na gruncie odmiennego stanu prawnego (inne brzmienie art. 98 u.g.n.), ale też faktycznego. Budowa drogi wewnętrznej była niezbędna dla zrealizowania głównej inwestycji skarżącego polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Tylko bowiem w ten sposób możliwe było zapewnienie nabywcom domów dostępu do drogi publicznej. Z przedłożonego materiału dowodowego, w szczególności map nie wynika, aby droga miała służyć szerszej społeczności. Ponadto nieruchomość została obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi związanymi z innymi nieruchomościami tj. prawami służebności przejścia i przejazdu oraz prowadzenia wszelkich sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionych w dziale III Księgi wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2710/16, na gruncie powyższego rozstrzygnięcia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdził, że co do zasady - ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Chodzi tu jednak o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak - na co warto zwrócić szczególną uwagę - ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16 - wszystkie zam. w CBOSA). (...) Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 publ. w CBOSA).

W doktrynie słusznie również zwrócono uwagę, że powyższe orzeczenie ETPC nie oznacza, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielane w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości pod drogi wewnętrzne mające charakter dróg ogólnodostępnych miało być ustalane w trybie administracyjnym. Tryb postępowania administracyjnego został ograniczony jedynie do działek gruntu wydzielanych pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich dróg (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Dlatego odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym (publicznym) dostępie mogłoby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym. Trybunał nie przesądził bowiem trybu dochodzenia odszkodowania, lecz samo jego przysługiwanie, gdy w wyniku podziału wydzielane są działki gruntu o funkcji takiej, jak drogi publiczne, chociaż formalnie – w świetle art. 1 ustawy o drogach publicznych - niemające statusu dróg publicznych (tak Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, wyd. 2017; teza 20 do art. 98 u.g.n.).

Wobec stwierdzenia, że w odniesieniu do ustalonego, bezspornego stanu faktycznego regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania, organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.