Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1117/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1801/16 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. i J. K. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1801/16, którym oddalono ich skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] czerwca 2013 r. Starosta [...] poinformował o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu przeprowadzenie modernizacji gruntów i budynków dla obrębów [...] i [...]. Następnie po przeprowadzeniu prac podał ich wyniki do publicznej wiadomości. Uwagi dotyczące granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] zgłosili skarżący, wywodząc, że ustalona granica jest sprzeczna ze stanem posiadania. Następnie zgłosili zarzuty co do granicy działek o nr ew. [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...],[...] i [...], zarzucając nieprawidłowe wyznaczenie punktów granicznych. Zarzuty co do działek [...],[...] zostały uwzględnione.

Decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], Starosta [...] odrzucił zarzuty dotyczące działek [...] i [...], wskazując, że nie przedstawiono dokumentów, z których wynikałby inny przebieg granicy niż ujawniony w toku prac modernizacyjnych. Kolejną decyzją z tej samej daty odrzucił zarzuty dotyczące działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], uzasadniając to tym, że różnice powierzchni działek nie przekraczają wartości dopuszczalnych, wynikających z zastosowania dokładniejszych metod pomiarowych, pomierzenia aktualnego układu ciągów komunikacyjnych, których przebieg został uwzględniony w procesie obliczania ich powierzchni. Organ stwierdził, że brak jest zaewidencjonowanych dokumentów ze scalenia z 1937 r. obrębu [...], na które powołują się skarżący, a uregulowanie własności działek na podstawie dokumentów scaleniowych może odbyć się w drodze postępowania scaleniowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "MWINGiK", w wyniku rozpoznania odwołania skarżących, wydał następnie dwie decyzje datowane na [...] maja 2015 r., którymi uchylił opisane decyzje. Stwierdził, że Starosta [...] powinien zastosować § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), dalej: "rozporządzenie", a nie § 36 tego rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] wydał jedną decyzję z [...] lutego 2016 r., nr [...], odrzucającą zarzuty skarżących.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy tę decyzję, wskazując, że przebieg granic ewidencyjnych działek ustala się na podstawie dokumentacji geodezyjnej opisanej w § 36 rozporządzenia, natomiast gdy brak jest takiej dokumentacji lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się poprzez pomiary terenowe i fotogrametryczne (§ 37 rozporządzenia). Wykonawca modernizacji dokonał analizy dokumentacji stanowiącej podstawę do wykazania w operacie przebiegu granic działek i uznał, że dane ze scalenia przeprowadzonego w 1937 r. nie mogą być uwzględnione z uwagi na fakt, że plan scaleniowy, na który powołują się skarżący, nie spełnia kryteriów ustalonych w rozporządzeniu. Nie zawiera danych liczbowych określających położenie granic, więc technicznie jego wykorzystanie nie jest możliwe i może stanowić on jedynie materiał pomocniczy i poglądowy. Podstawą do obliczeń w postępowaniu modernizacyjnym była dokumentacja zaewidencjonowana pod nr [...] dla obrębu [...] i nr [...] dla obrębu [...], stanowiąca podstawę założenia i prowadzenia ewidencji gruntów. Dane pozyskane z zasobu spełniają wymagania obowiązujących standardów technicznych (§ 67 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). W zasobie znajduje się także opracowanie dotyczące poszerzenia drogi oznaczonej nr ew. [...], zaewidencjonowane w dniu [...] czerwca 2011 r. wraz z protokołem wznowienia granic z działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], podpisany przez J. K. W zasobie znajduje się także protokół ustalenia przebiegu granic działek [...] i [...] z działkami [...],[...],[...], podpisany m.in. przez skarżących. Ujawniono także dane z operatu zaewidencjonowanego w PODGiK w [...] za nr [...] z [...] stycznia 2007 r., zgodnie z którymi powierzchnie działek [...] i [...] zostały ujawnione z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Co do granicy pomiędzy działką nr [...] działkami nr [...] i [...] toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Zawarto w nim ugodę przed geodetą, ale dokumentacja geodezyjna nie została jeszcze ujawniona w PZGiK, co uniemożliwia ujawnienie w opracowaniu granicy przyjętej w ugodzie. Co do działek [...] i [...] graniczących z działką [...] - sporządzony został protokół ustalenia granic, który został podpisany m.in. przez skarżącego. Odnośnie działek położonych w obrębie [...], na podstawie danych z operatu założenia ewidencji gruntów tego obrębu nr ew. [...] sporządzono protokół ustalenia przebiegu granic działki [...] z działkami sąsiednimi, podpisany w dniu [...] września 2013 r. przez skarżącego. Sporządzono na jego podstawie protokół ustalenia granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, który został podpisany przez skarżącego jako współwłaściciela działki sąsiedniej nr [...]. W pracach modernizacyjnych wykonawca uwzględnił także aktualny przebieg dróg. Pomierzono ciągi komunikacyjne i nie stwierdzono znacznych i wyraźnych odstępstw od stanu ujawnionego w operacie założenia ewidencji gruntów. W odniesieniu do zarzutu niezgodności przebiegu granic ze stanem prawnym nieruchomości, w tym nieuwzględnienia danych ze scalenia z 1937 r. i aktu notarialnego nr [...] z [...] czerwca 1966 r., organ II instancji stwierdził, że działki [...] i [...] zostały nabyte w ramach postępowania uwłaszczeniowego. Uwłaszczenie nastąpiło zgodnie z danymi zawartymi w operacie założenia ewidencji gruntów. Ustalenie stanu faktycznego i prawnego nastąpiło w trakcie tego postępowania uwłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 1974 r. w formie protokołu, na podstawie którego został wydany akt własności ziemi, co zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej – obecnie nr [...]. Organ podsumował, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny i nie kształtuje nowego stanu prawnego. Powoływanie się na dokumenty geodezyjne i kartograficzne powstałe przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, tj. sprzed 1966 r. nie może być uwzględnione w sytuacji, gdy po tej dacie w rejestrze były dokonywanie wpisy w oparciu o kolejno powstającą po sobie dokumentację geodezyjno-kartograficzną (w przedmiotowej sprawie dokumentacja z uwłaszczenia).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący zarzucając naruszenie art. 153 K.c. oraz § 35, 36, 37 i 55 rozporządzenia oraz art. 75, 77, 78, 80 i 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że organ nie dopuścił dowodu z wyjaśnień stron oraz dowodów na poparcie ich twierdzeń co do przebiegu granic, pominął istniejące znaki graniczne stanowiące dowód granic władania od 1937 r., nie uwzględnił bezspornego posiadania działek graniczących ze sobą do czasu rozpoczęcia prac modernizacyjnych, nie uwzględnił ugody z [...] listopada 2014 r. dotyczącej granicy działek [...] z [...] i [...], dokonał rozgraniczenia działek [...],[...] i [...] oraz [...] bez uwzględnienia stanu spokojnego posiadania. W wyniku tych pomiarów granica działki [...], która graniczy z drogą (działką [...]) została przesunięta o 2 m w drogę, a słup energetyczny znalazł się w osi drogi, granica działek [...] i [...] została przesunięta o 3 m w działkę [...] od strony południowej i też 3 m od strony północnej w działkę [...], przesunięto w obrębie [...]drogi gminnej (działka [...]) i drogi powiatowej (działka [...]), nie uwzględniono treści decyzji MWINGiK z [...] maja 2015 r. i ustalenia granicy wg stanu posiadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podniósł, że tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego uregulowany został w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej: "p.g.k.". Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków we wsi [...] i [...] służyła uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Wykonawca w ramach zleconych zadań miał obowiązek ustalenia i pomiaru przebiegu granic działek, dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych, lub gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne, przeprowadzenia analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym, w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych i obiektów, przebiegu konturów użytków gruntowych i oznaczeń, danych ewidencyjnych właścicieli i władających. W ocenie Sądu tryb modernizacji został przeprowadzony prawidłowo. Zasadniczą kwestią podnoszoną przez skarżących jest nieprawidłowe ustalenie przebiegu linii granicznych z działkami stanowiącymi ich własność. Skarżący wywodzą przede wszystkim, że podstawą do ustalenia przebiegu granic powinna być dokumentacja ze scalenia z 1937 r. Podstawą obliczeń w ramach prac związanych z modernizacją gruntów nie były jednak materiały ze scalenia, ale dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaewidencjonowana za nr [...] dla obrębu [...] stanowiąca podstawę założenia i prowadzenia ewidencji gruntów oraz taka sama dokumentacja zaewidencjonowana pod nr [...] dla obrębu [...]. Kolejnym dokumentem geodezyjnym jest opracowanie dotyczące poszerzenia drogi (działka o nr ewid. [...]), zaewidencjonowane za nr [...] wraz z protokołem wznowienia znaków granicznych działki nr [...] (droga), przyległej do działek o nr. ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], podpisany przez skarżącego oraz operat nr [...] z [...] stycznia 2007 r. (inwentaryzacja silosów i zbiornika na gnojówkę), zgodnie z którym powierzchnie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] już wcześniej zostały określone z dokładnością zapisu do 0,0001 ha i ujawnione w ewidencji gruntów. Organ powołał się także na protokoły ustalenia przebiegu granic działki [...] z działkami sąsiednimi nr [...],[...] i [...],[...] i [...]. Geodeta przyjął jako pierwotną podstawę do ustalania granic dokumentację z zakładania ewidencji gruntów i na jej podstawie przyjął w większości granice ewidencyjne. Ustalił, że granice działek ewidencyjnych obliczono na podstawie zarysu pomiarowego sporządzonego na podstawie zdjęć lotniczych na potrzeby zakładania ewidencji gruntów (obręb [...]). Jak wynika ze sprawozdania z wykonania modernizacji, geodeta odnalazł w Archiwum Państwowym w [...] plan scaleniowy w skali 1:4000 z powierzchniami działek oraz plan klasyfikacyjny w takiej samej skali. Nie odnalazł przy tym danych pomiarowych. Ze względu na małą ilość i słabą identyfikowalność punktów dostosowania wykorzystał ten plan jedynie w celach poglądowych, podobnie jak to uczyniono w momencie zakładania ewidencji gruntów. Poza tym dokumentacja ta nie była ujawniona w PZGiK, co w świetle § 36 pkt 3 rozporządzenia wykluczało powołanie się na nią w tym postępowaniu. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po dacie scalenia następowały kolejne czynności na podstawie których stworzono nowe mapy geodezyjne, nie było podstaw do sięgania do poprzednich zapisów, w szczególności w sytuacji, gdy plan scaleniowy wsi [...] nie spełnia kryteriów ustalonych w rozporządzeniu i w związku z tym nie może być brany pod uwagę przy czynnościach modernizacyjnych. Nie zawiera też danych liczbowych określających położenie granic nieruchomości. Nie jest więc też możliwe jego techniczne wykorzystanie w procesie modernizacyjnym.

Sąd nie podzielił zarzutów pominięcia istniejących znaków granicznych stanowiących dowód granic władania od 1937 r., gdyż jak wynika z protokołów granicznych oraz pisma geodety z [...] grudnia 2015 r. (k. 235 i n.), geodeta prawie we wszystkich przypadkach, gdy granice były kwestionowane, dokonywał czynności na gruncie a ich przebieg opisał w stosownym protokole. Znakami granicznymi wskazywanymi przez skarżącego były kamienie polne, a nie znaki graniczne jakimi posługiwano się w postępowaniach, w których sporządzane były mapy, tj. zarówno w postępowaniu przy zakładaniu ewidencji gruntów jak i w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wskazywane znaki nie tworzyły linii prostej i pozostawały w sprzeczności z mapą z zakładania ewidencji gruntów oraz z zarysem pomiarowym. Geodeta nie odnalazł także w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji, z której wynikałoby, że jakiekolwiek czynności zakończyły się stabilizacją znaków granicznych w takiej formie. Nietrafny okazał się też zarzut nieuwzględnienia ugody z [...] listopada 2014 r., zawartej przed geodetą, a dotyczącej granic działek [...] z [...] i [...] jako, że nie było podstaw do ujawnienia w tym postępowaniu nowych granic. Istotnie ugoda została podpisana przez strony, jednakże do daty wydania zaskarżonej decyzji nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów dokumenty, na podstawie których można w toku prac modernizacyjnych ujawnić nową granicę. Natychmiast po wprowadzeniu tej dokumentacji zmiany zostaną ujawnione zgodnie z§ 36 pkt 1 rozporządzenia – co jasno wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Co do zarzutu dokonania rozgraniczenia działek [...] i [...] i [...] oraz [...] bez uwzględnienia spokojnego stanu posiadania i ustalenia, że granica działki [...], która graniczy z drogą (działką [...]) została przesunięta o 2 m w drogę, Sąd zauważył, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] w ogóle nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji, gdyż po wyłożeniu do wglądu sporządzonego operatu nie zostały zgłoszone do niego uwagi, a podczas ustalania granic na gruncie w dniu [...] sierpnia 2014 r. zainteresowane strony nie wskazały innych znaków granicznych niż odnalezione przez geodetę. Istotnie stwierdzono natomiast rozbieżność co do powierzchni działki [...] w stosunku do tej, jaka była ujawniona w ewidencji gruntów. Dokonano sprawdzenia na gruncie, a skarżący nie wskazał innych znaków granicznych niż te, które wynikają z ewidencji gruntów, co potwierdził podpisem. Jak wynika z protokołu, właściciel działki sąsiedniej ([...]) nie stawił się i tym samym nie mógł wskazywać innych znaków granicznych. Rozbieżności zostały uwidocznione na mapie poprzez oznaczenie ich linią przerywaną. Geodeta nie stwierdził, by w rejonie działki o nr ew. [...] istniały inne poważne rozbieżności w zakresie granic ewidencyjnych i stanu posiadania. Jedyna różnica (granica działki [...] i [...]) wynosi 1,52 m, ale na korzyść skarżącego. Z kolei granice z działką [...] (droga gminna) zostały uwidocznione zgodnie z danymi zwartymi w dokumentacji znajdującej się w zasobie. Poza tym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się analiza związana z poszerzeniem drogi (działka nr [...] zaewidencjonowana za nr [...] w dniu [...] czerwca 2001 r., wraz z protokołem z [...] marca 2001 r. ze wznowienia znaków granicznych działki [...] z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], który został podpisany przez skarżącego). Świadczy to o tym, że skarżący zgadzał się na granice wskazywane na potrzeby tej dokumentacji. Odnośnie zarzutu przesunięcia granic działek [...] i [...] o 3 m w głąb działki [...] od strony południowej i 3 m od strony północnej w działkę [...], Sąd wskazał, że z dokumentów modernizacyjnych wynika, że geodeta dokonał pomiarów w terenie. Na czynności te stawił się jedynie skarżący. Odnaleziono jako znak graniczny kopiec ze słupkiem betonowym (nr [...]). Granicę ustalono na podstawie tego znaku granicznego, znaku nr [...] oraz miar uwidocznionych na zarysie pomiarowym (załącznik nr [...] do pisma biegłego). Nie doszło do przesunięcia osi drogi gminnej (działka [...]) i drogi powiatowej (działka [...]), gdyż przedmiotem czynności geodety były granice działek ewidencyjnych a nie osie drogi.

W odniesieniu do nieruchomości nabytych na podstawie aktu własności ziemi, Sąd wskazał, że uwłaszczenie nastąpiło zgodnie z danymi zawartymi w operacie do założenia ewidencji gruntów [...], zaewidencjonowanym za nr [...]. Ustalenie stanu faktycznego nastąpiło przy udziale stron [...] sierpnia 1974 r., co odzwierciedla protokół z ustalenia stanu posiadania. Wydano akt własności ziemi, który stał się podstawą do założenia księgi wieczystej. Dokumenty te tworzą stan prawny nieruchomości. Podkreślił, że czynności modernizacyjne służą uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych, polegają na ustaleniu i pomiarze przebiegu granic działek, dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne, konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym, w tym dotyczących przebiegu granic. Prace te nie służą rozgraniczaniu nieruchomości. Przepis art. 153 Kodeksu cywilnego, na który powoływali się skarżący, dotyczy postępowania rozgraniczeniowego, dla którego zastrzeżony jest szczególny tryb administracyjny, a następnie, w razie nie dojścia do ugody przed geodetą, tryb sądowy. Modernizacja natomiast ma na celu dostosowanie ewidencji gruntów do stanu prawnego nieruchomości. Skoro więc w ewidencji gruntów ujawnione są inne granice ewidencyjne niż to wynika ze stanu władania na gruncie, konieczne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 26 października 1971 r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.) ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych polega na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia oraz prostowaniu błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, lecz tylko takich które mają charakter oczywistych pomyłek. Możliwość zastosowania § 37 musi być poprzedzona ustaleniem braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub stwierdzeniem, że dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne. Operaty znajdujące się w PZGiK były jednak wystarczające do odtworzenia granic nieruchomości, gdyż były wiarygodne.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 80 i 107 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, wybiórczą ocenę dokumentów, brak przekonywającego uzasadnienia decyzji, naruszenie art. 140 K.c. - prawa własności na skutek skorygowania granic nieruchomości skarżących oraz art. 153 K.c. na skutek jego niezastosowania, § 35 i 36 rozporządzenia na skutek nieustalenia granic w oparciu o zasób geodezyjny oraz § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia na skutek niezbadania czy nowe pomiary działek skutkują zmianą aktu własności. W ich ocenie naruszono też art. 64 Konstytucji RP na skutek pomniejszenia powierzchni posiadanych przez nich gruntów oraz zmieniono stan posiadania "istniejący w ewidencji przynajmniej od 30 lat", w szczególności zmieniono jedną z granic należącej do skarżącej nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano przepisy regulujące zasady postępowania dowodowego zawarte w K.p.a. oraz podniesiono, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 140 i 153 K.c. jest wynikiem naruszenia prawa własności skarżących, w tym także na skutek nieuwzględnienia nabycia części nieruchomości przez zasiedzenie na skutek władania nimi od ponad 30 lat. Przyznano, że opinia geodezyjna wymaga wiadomości specjalnych, ale nie zwalnia to organów i Sądu od oceny przeprowadzonej na przekonywających podstawach. Sąd nie wyjaśnił powodów utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach i powieleniu argumentacji organu. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania dowodowego, co spowodowało również naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. dodatkowo podkreślił, że modernizacja zapisów ewidencji gruntów nie upoważnia organów do wprowadzania takich zmian, które dotykają prawa własności, z którym nierozerwalnie związane są powierzchnie działek i ich granice. Powoływanie się przez organy na dokumenty podpisywane przez skarżących nie może być uznane za wystarczające, gdyż nie zdawali sobie oni sprawy do jakich celów dokumenty te zostaną użyte. Dlatego jedynym możliwym rozwiązaniem było pozostawienie granic zgodnych z ostatnim stanem spokojnego posiadania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że w związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a wobec tego możliwe było przejście do zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie jednak przypomnieć należało, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest wobec tego uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.).

Oceniając postawione w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzuty natury procesowej (pkt 1 -3 skargi kasacyjnej) należało zauważyć, że ograniczają się one do przedstawienia zasad i podstawowych reguł postępowania administracyjnego, bez wskazania w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wymienione w petitum skargi kasacyjnej artykuły Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności na czym polegało nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji i jakiej konkretnie okoliczności tak postawiony zarzut dotyczy.

Podobnie w skardze kasacyjnej zawarto zarzut nadania znaczenia tylko niektórym dokumentom organu, bez wyraźnego wskazania o jakie dokumenty chodzi i jakie dokumenty zostały pominięte. Kontrola kasacyjna tak ogólnikowo postawionego zarzutu zmuszałaby Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej i w istocie do zastąpienia skarżących w zakresie właściwego sformułowania pożądanych przez nich treści skargi kasacyjnej. Zarzut niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy nie został uzasadniony i jest nieusprawiedliwiony, gdyż zarzut ten odnosi się do postępowania administracyjnego a nie sądowoadministracyjnego, ponadto zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie wraz z odniesieniem się do zarzutów odwoławczych. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że jej przedmiotem jest zaskarżony wyrok, w tym także jego uzasadnienie, a nie zaskarżona do tego Sądu I instancji decyzja. Dalsze wywody (pkt 8 i 9 skargi kasacyjnej) stanowią jedynie przedstawienie własnego stanowiska co do części ustaleń faktycznych. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt FSK 2589/04, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut nie wzięcia pod uwagę w toku postępowania modernizacyjnego dokumentów źródłowych, zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i doprowadzenie do zmiany granic i powierzchni nieruchomości skarżących (pkt 12 i 13 skargi kasacyjnej), gdyż autor skargi kasacyjnej nie podał o jakie dokumenty tu chodzi, a kwestia mocy dowodowej danych zawartych w zasobie geodezyjnym została szczegółowo i prawidłowo wyjaśniona w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie błędnie przy tym utożsamia przeliczenie na nowo powierzchni poszczególnych działek z ich faktycznym zmniejszeniem oraz podnosi, że "zmieniona została jedna z granic", ale nie wskazuje o jaką granicę tu chodzi. Taka redakcja skargi kasacyjnej oraz niepowołanie jakiegokolwiek naruszonego przepisu uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie postawionego w ten sposób zarzutu kasacyjnego.

W dalszej kolejności za nieusprawiedliwione należało uznać zawarte w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 140 i 153 K.c. na skutek "nieuzasadnionego korygowania granic własności" i "niezastosowanie przedmiotowej normy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzano, że z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa dotyczące gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmian w oparciu o własne ustalenia z pominięciem wydanych na przestrzeni lat kolejnych dokumentów dotyczących zmian prawnych, które miały miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2260/16, zam. w CBOSA). Kwestia ta również została szczegółowo i poprawnie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organy i Sąd I instancji nie naruszyły też przepisów § 35, 36 i 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia "poprzez błędne nieustalenie granic działek ewidencyjnych w oparciu o materiały źródłowe", gdyż postawienie tego rodzaju zarzutu wymagałoby wskazania jakie materiały zostały pominięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób przekonywający wyjaśnił, dlaczego zachowane dokumenty z 1937 r., dotyczące przeprowadzonego wówczas postępowania scaleniowego, nie mogą stanowić podstawy do przeprowadzenia prac modernizacyjnych. W szczególności zwrócił uwagę na wadliwość i nieprzydatność dokumentacji sporządzonej na użytek tego postępowania oraz na to, że dokumenty te nie były ujawnione w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co było warunkiem ich wykorzystania, zgodnie z § 36 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.