Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 761/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin aptek ogólnodostępnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Powiatu w W. na rzecz skarżącej H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w [...] (dalej też jako "rada" lub "organ") uchwałą z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w roku 2020, określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w roku 2020 zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały oraz ustaliła godziny trwania dyżuru nocnego od godziny dwudziestej do ósmej dnia następnego (§ 1). W myśl postanowień § 2 przedmiotowej uchwały, informacje o godzinach pracy aptek, aktualny harmonogram dyżurów oraz wszelkie zmiany z tym związane zamieszczane będą w miejscach widocznych w siedzibach aptek oraz udostępnione zostaną na stronie internetowej powiatu [...] [...]. Kierownicy aptek mogą dokonywać zmian, pomiędzy kierowanymi przez nich aptekami, w zakresie dyżurów nocnych ustalonych w załączniku do uchwały. Każda zamiana dyżuru musi być zgłoszona przez kierownika apteki pisemnie do Zarządu Powiatu [...], w terminie nie krótszym 14 dni przed planowanymi zamianami. Wydłużenie ustalonych godzin pracy apteki nie wymaga powyższych uzgodnień. Rada Powiatu w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu [...]. W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (opublikowana została w 2019 roku pod poz. 13914).

Powyższa uchwała wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 z późn. zm., dalej tez jako "p.f".), po zasięgnięciu opinii Burmistrza [...], wójtów gmin z terenu powiatu [...], Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. i przeprowadzeniu konsultacji społecznych zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowych tych organizacji.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka"). Spółka podkreśliła, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne lub punkty apteczne na terenie powiatu [...], w tym jej sytuację prawną. Prowadzi ona bowiem aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] 44, ujętą w załączniku do zaskarżonej uchwały pod poz. 7. Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne koszty finansowe i organizacyjne, w żaden sposób nie są uzasadnione potrzebami mieszkańców powiatu [...], w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja") w zw. z art. 107 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej też jako "k.p.a."), poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia jej zweryfikowanie w zakresie dostosowania do potrzeb ludności oraz zapewnienia dostępności leków;

- art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zakresu delegacji zawartej w tym przepisie upoważniającego właściwą radę powiatu do określenia rozkładu godzin pracy wyłącznie aptek ogólnodostępnych, a nie również punktów aptecznych;

- art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie powiatu [...] i objęcie przedmiotową uchwałą tylko niektórych aptek (punktów aptecznych] działających na terenie powiatu [...].

W związku z powyższym spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada Powiatu w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, opisując szczegółowo proces podejmowania uchwały, w tym także konsultacje społeczne, które miały miejsce 24 października 2019 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.").

W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z kolei z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący.

Skarżąca jest natomiast podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną na terenie powiatu [...], przy ulicy [...] 44 w [...], którego interes prawny został uchwałą naruszony. Uregulowania w niej zawarte dotyczą skarżącej w sposób bezpośredni, z uwagi na ujęcie jej w załączniku do uchwały i wyznaczenie jej konkretnych godzin otwarcia apteki oraz dyżurów nocnych.

Wobec powyższego wniesienie skargi daje podstawę do przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną do jej wydania wskazuje między innymi na art. 94 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi: "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1). Rozkład godzin pracy apteki ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego".

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2018 roku sygn. akt III SA/Kr 113/18, powołany wyżej przepis wskazuje na dwa cele, jakie powinny realizować apteki. Jednym jest świadczenie usług przez apteki w zwykłych warunkach, drugim świadczenie usług w porze nocnej, niedziele i święta i dni wolne od pracy. Apteki są bowiem placówkami ochrony zdrowia publicznego. Na szczególną rolę aptek wskazuje art. 96 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, który zezwala na wydanie przez farmaceutę w przypadku nagłego zagrożenia życia lub zdrowia produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę bez recepty lekarskiej. Niewątpliwie także z powołanego art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne wynika, że ustawodawca położył szczególny nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności. Powyższe wyraża się w sformułowaniach "dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewnić dostępność świadczeń".

Jednakże szczególna rola apteki, o której mowa wyżej, nie może być podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Zobowiązał też organy do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (p. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2014 r., IV SA/Wr 123/14).

W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił zarzut skarżącej co do braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto uzasadnienia pozbawiony jest także jej projekt. Zdaniem Sądu nie pozwala to na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy, skarżąca konstruuje zarzuty dotyczące między innymi pominięcia niektórych aptek przy wyznaczaniu godzin pracy oraz dyżurów (powołując się na dane z rządowego rejestru aptek dostępnego on-line) jak też nieuprawnionego objęcia zakresem uchwały punktów aptecznych. Sąd do powyższych zarzutów nie jest w stanie się ustosunkować, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, aczkolwiek istotnie podane w tym zakresie przez spółkę informacje są zgodne z aktualnymi danymi ujętymi we wspomnianym internetowym rejestrze aptek. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Co więcej, w niniejszej sprawie podjęto rozmowy z właścicielami aptek mających swoją siedzibę w [...] celem wypracowania stanowiska dotyczącego godzin pracy aptek w godzinach nocnych w 2020 roku. W trakcie spotkania w dniu 24 października 2019 roku, przedstawiciel skarżącej zgłaszał swe zastrzeżenia, a przedstawiciele innych aptek wskazywali z kolei na problemy z dostępnością w poprze nocnej dwóch aptek (w tym prowadzonej przez spółkę), pomimo wyznaczonych im dyżurów. W sytuacji tego typu, gdzie podmioty objęte zakresem planowanej regulacji zabierają głos w ramach konsultacji i zgłaszają swe uwagi, tym bardziej organ winien ustosunkować się do tych wniosków, i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów co do ich postulatów (odnośnie chociażby zdefiniowania potrzeb ludności przy ustalaniu harmonogramu dyżurów). Podkreślenia wymaga, że z powoływanego wyżej art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne wynika bowiem, iż uchwała podjęta na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać uzasadnione potrzeby ludności. Zdaniem Sądu ocena, czy w przedmiotowej sprawie kryterium to zostało uwzględnione nie jest – z uwagi na braki uzasadnienia uchwały – możliwa. Organ nie wykazał zatem, że wypełnił przesłankę z powołanego art. 94 ustawy – Prawo farmaceutyczne, a jednocześnie, że obciążenie apteki prowadzonej przez skarżącą w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony wyżej wymienioną przesłanką, w szczególności w kontekście ewentualnego wpływu na zakres dyżurów możliwości ujęcia w harmonogramie innych podmiotów, na co wskazuje w skardze spółka (o ile taki istniał).

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami § 15 pkt 2 ppkt 8, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej przez spółkę uchwały, załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...]: "STATUT POWIATU [...]", uchwała Rady Powiatu powinna zawierać uzasadnienie w szczególnie ważnych sprawach, stanowiące załącznik do uchwały.

Zdaniem Sądu, z jednej strony przedmiot zaskarżonej uchwały, żywotnie oddziałujący na zdrowie i życie mieszkańców powiatu, a z drugiej nałożenie na konkretne podmioty określonych w uchwale obowiązków, powodują, że uchwały wydawane na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 p.f. powinny posiadać uzasadnienie, pozwalające na poznanie motywów, którymi kierował się organ powiatu, ustalając taki a nie inni harmonogram funkcjonowania aptek. Na marginesie zauważyć należy, że w myśl § 29 ust. 2 aktualnie obowiązującej uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...], do projektu uchwały Rady, dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, a w przypadku uchwały, której przedmiotem są finanse Powiatu przewidywane skutki finansowe podjęcia uchwały Rady i źródła ich pokrycia.

Reasumując, w ocenie Sądu konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada Powiatu w [...] przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej.

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 roku sygn. akt IV SA/Po 412/16, konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia powołanego art. 94 prawo farmaceutyczne, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis – art. 107 § 3 k.p.a., prowadzi do wniosku, że tego typu uchwała winna podlegać uzasadnieniu. Brak należytego uzasadnienia pozbawia bowiem Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił w zacytowanym wyroku, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości". M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, została podjęta z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy uwzględniono przesłanki z art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a także czy nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP wprowadzając zbędne obciążenia w stosunku do strony skarżącej jako właściciela apteki ogólnodostępnej.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.