Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3 i 4, art. 137, art. 113 ust. 1 i 3, art. 119 ust. 1 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

.Sygn. akt I OSK 1752/13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2030/12 w sprawie skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent), odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P., oznaczonej jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...] (stanowiącej część dawnej działki [...], z dawnego obrębu [...]).

Położona w Warszawie w rejonie ulic Z., R. i R. nieruchomość gruntowa o łącznej powierzchni 17.688 m2, oznaczona pierwotnie jako działka nr 10 (pow. 7.755 m2), działka nr [...] (pow. 7.797 m2) – obie z obrębu [...] i działka nr [...] (pow. 2.136 m2) z obrębu [...], stanowiła własność S. O.. Aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r., Rep. [...] (dalej akt notarialny z [...] lipca 1974 r., [k. 17-13 II tomu akt administracyjnych]), została ona nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.), w celu przeznaczenia części jej powierzchni (4.304 m2) pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P.", a także lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P." - zgodnie z decyzjami o lokalizacji ww. inwestycji z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] i z [...] czerwca [...] r.: nr [...] i nr [...], Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m st. Warszawy. Pozostały obszar (13.384 m2) nabyty został tym aktem na wniosek dawnego właściciela i znajdował się poza obszarem objętym ww. decyzjami lokalizacyjnymi.

D.S. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) – będąca, zgodnie z postanowieniem z 28 sierpnia 1996 r., II Ns 469/96 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, następcą prawnym S. O. - począwszy od 1997 r. występowała o zwrot poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskiem z: 21 stycznia 1997 r. wystąpiła o zwrot dawnej działki nr [...]; 11 stycznia 2000 r. o zwrot części dawnej działki nr [...] (wchodzącej wówczas w skład działek nr [...],[...] i [...]); 8 grudnia 2004 r. – o zwrot pozostałej części działki nr [...]; a pismem z 3 lutego 2011 r. (które wpłynęło do organu 8 lutego 2011 r.), nawiązując do uprzednio składanych wniosków, wystąpiła o zwrot pochodzącej z działki nr [...] - działki nr [...].

W odniesieniu do obszaru dawnej działki nr [...] dwoma ostatecznymi decyzjami Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie z [...] grudnia 1997 r., nr: [...] i [...], odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 63/15 o pow. 619 m2 (decyzja nr [...]), a zwrócił działkę nr [...] o powierzchni 7.178 m2 (decyzja nr [...]).

Odnośnie obszaru dawnej działki nr [...], ostateczną decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatu Warszawskiego orzekł o zwrocie działki nr [...], z obrębu [...]o powierzchni 414 m2, położonej w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi, na której inwestycji nie zrealizowano. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] organ ten orzekł o zwrocie działek: nr [...], o pow. 320 m2; nr [...], o pow. 590 m2 i nr [...], o pow. 38 m2 położonych poza granicami inwestycji. Tę ostatnią decyzję utrzymał w mocy decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z 8 lutego 2011 r., odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy obecnej ul. P., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że działki nr: [...] (pow. 2464 m2) i [...] (pow. 2798 m2), powstały z podziału działki nr [...], która z kolei powstała z podziału działki nr [...], a ta obejmowała m.in. obszar dawnej działki nr [...] [arkusz 3 mapy dla celów wywłaszczeniowych; arkusz 3A mapy dla celów wywłaszczeniowych, zatytułowany Wykaz powierzchni; aktualne numery działek – k. 20, 21, 18, 10, 9-7 t. II akt administracyjnych]. Działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się obecnie we władaniu Zarządu Inwestycji Centralnych Ministerstwa Zdrowia.

Działki nr [...] i [...] usytuowane są poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P.", co wg organu wynika z mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych i wykazu powierzchni części terenu osiedla "Ursynów P."; informacji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa U., zawartej w piśmie z 8 sierpnia 2002 r. i szkiców sytuacyjnych Nr [...] (arkusz 1 i 2), stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnych z [...] czerwca 1973 r. Nie były one także objęte decyzją lokalizacyjną z [...] kwietnia 1972 r. Zatem ich teren nie mógł stać się zbędny na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym). Gdy Skarb Państwa nabył większą powierzchnię niż potrzebował do realizacji inwestycji, to przesłankę zbędności wynikającą z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), można oceniać tylko w stosunku do tej części nieruchomości, która była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a nie do tego, co zostało nabyte na wniosek właściciela. Odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowego organ wywodził, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ugn tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu części nieruchomości, pozostającej w lokalizacji inwestycji. Jeśli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej części nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn do zwrotu części dowłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, z powodu której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel publiczny.

Prezydent wskazał, że dla terenu przedmiotowych nieruchomości wydana została decyzja z [...] lutego 1974 r. nr [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy o lokalizacji Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii (dalej decyzja z [...] lutego 1974 r.). Decyzją Burmistrza Urzędu Dzielnicowego Warszawa-M. nr [...] z [...] października 1993 r., zatwierdzono plan zamienny realizacji inwestycji (Centrum Onkologii) i zezwolono na budowę i rozbudowę na terenie nieruchomości dróg i parkingów dla całości terenu Centrum Onkologii Warszawa-U.. Odwołując się do ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonych z udziałem stron 19 maja 2011 r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że objęte wnioskiem o zwrot działki usytuowane są na terenie Instytutu Hematologii i Transfuzjologii. Są one zagospodarowane pod ciągi piesze, komunikacyjne i miejsca parkingowe, oddzielone zielenią wraz z infrastrukturą towarzyszącą (latarnie oświetleniowe, wygrodzenie zieleni, kosze na śmieci, znaki drogowe i hydranty). Przy ogrodzeniu od ul. P. usytuowany jest słup energetyczny. Przy budynku przy ul. G. 14 znajduje się wjazd dla karetek i podjazd dla niepełnosprawnych. Wszystkie parkingi i ciągi komunikacyjne (chodniki, ścieżki, podjazdy i dojazdy) wyłożono kostką brukową. W ciągach komunikacyjnych usytuowano liczne studzienki infrastruktury technicznej [k. 79-78, 77-75, 72-50, 48, 46-43, 36 t. II akt administracyjnych].

Prezydent podniósł, że nie można automatycznie dokonać zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją inwestycji, pomijając jej obecne zagospodarowanie. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości istnieje wówczas, gdy jej aktualny stan prawny i stan zagospodarowania na to pozwala. Tymczasem Skarb Państwa - po zawarciu umowy notarialnej z [...] "grudnia 1975" [winno być "lipca 1974"; k. 17-13 II tomu akt administracyjnych] r. - będąc już właścicielem terenu obejmującego m.in. działkę nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]), przeznaczył go pod wybudowanie i użytkowanie Centrum Onkologii - Instytut im. Marii Skłodowskiej Curie i realizowany Instytut Hematologii i Transfuzjologii. Z uwagi na to, że jest ona obecnie zajęta i użytkowana na cel publiczny, nie może być przedmiotem zwrotu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. S. wniosła od niego odwołanie, domagając się uchylenia decyzji z [...] lutego 2012 r. i orzeczenia zwrotu nieruchomości.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r.

W ocenie Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zbycie nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako dawne działki nr [...],[...] i [...] nastąpiło aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r. na podstawie art. 6 uztwn. Bezsprzecznym jest, że lokalizacją inwestycji celu publicznego objęto wówczas jedynie część nabywanej nieruchomości o pow. 4.304 m2, a pozostała część o powierzchni 13 384 m2 (w tym teren tworzący aktualne działki nr [...] i [...]) nabyto na żądanie właściciela - wobec braku możliwości racjonalnego jej wykorzystywania na dotychczasowe cele. Aktualny sposób zagospodarowania objętej postępowaniem zwrotowym nieruchomości, wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że jest ona wykorzystywana dla celów publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 6 ugn, dla realizacji którego dopuszczalne byłoby również obecnie wywłaszczenie nieruchomości - co w konsekwencji uniemożliwia jej zwrot. Skarb Państwa w zakresie dysponowania przedmiotową nieruchomością nie był związany żadnymi terminami, a skoro jej obecny sposób wykorzystania służy celom publicznym - prawidłowo organ I instancji odmówił jej zwrotu.

Na decyzję z [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. S. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 4 w związku z art. 113 ust. 3, w związku z art. 216 ugn, przez "jego" [winno być "ich"] pominięcie, w następstwie czego Wojewoda w sposób nieuprawniony i prawnie nieuzasadniony ograniczył publiczne prawo podmiotowe do żądania zwrotu (a to narusza art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, i 2 Konstytucji RP);

2. obrazę przepisów prawa proceduralnego przez nienależyte wykonywanie obowiązków, naruszenie praworządności i interesów skarżącego;

3. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, przez wybiórcze i tendencyjne rozpatrzenie zebranego materiału, przedstawianie sprzecznych z ustaleniami i zasadami logiki wniosków, pomijając istotne fakty i przesłanki, a jednocześnie uznając za istotne okoliczności, które z punktu widzenia ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw, nie mają znaczenia dla podejmowania decyzji o odmowie jej zwrotu; prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej; zaniechanie wykazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Skarżąca podniosła, że w 1997 r. i 2000 r. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, widząc że jej cześć nie została wykorzystana przez kilkanaście lat. Wniosek ten obejmował także część dowłaszczoną. W obu decyzjach brak wzmianki o pierwotnym wniosku. Wojewoda winien odnieść się do sprzeczności ustaleń Prezydenta z wydanym rozstrzygnięciem. Skoro ustalono, że istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości, a żaden inny przepis nie zabrania jego dokonania, to obowiązkiem organu jest orzeczenie o zwrocie - czyli stosowanie prawa, a nie ocenianie zasadności zwrotu, ze względu na obecne wykorzystanie nieruchomości, wchodząc w kompetencje ustawodawcy.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o doprowadzenie do wydania przez organy administracji zgodnego z obowiązującym prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę podnosząc, że w decyzji z [...] lutego 2012 r. i decyzji z [...] sierpnia 2012 r. pojawiają się różne daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a nadto powołana przez organy data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonego gruntu przez byłego właściciela (8 lutego 2011 r.) nie jest prawdziwa, gdyż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła 21 stycznia 1997 r. i ponowiła 8 grudnia 2004 r., i 3 lutego 2011 r. Każdy z nich dotyczył tej samej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Organy błędnie oceniły sposób wykorzystania nieruchomości. Obecnie działka jest wykorzystywana na parking. Prowadzenie takiej działalności przez podmioty prywatne jest dopuszczalne przez prawo i nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonego i niezagospodarowanego w terminie gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 ugn do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 uztwn na wniosek właściciela, jeśli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 13.1.2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036). Część "dowłaszczona" dzieli niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym), na podstawie którego ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Nie oznacza to, że w każdym wypadku zwrotu części nieruchomości objętej celem wywłaszczeniowym z uwagi na jej niewykorzystanie na ten cel w terminach określonych przez ustawodawcę, obligatoryjny jest również zwrot części nieruchomości dowłaszczonej. Przesłanki zwrotu takiej części nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 ugn, choć stosowane odpowiednio, muszą być bowiem również spełnione w stosunku do niej. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do tej części nieruchomości oznacza, że do jej zwrotu konieczne jest, by stała się ona zbędna dla aktualnego właściciela (Skarbu Państwa), z tym jednak zastrzeżeniem, że wspomniana zbędność w sposób oczywisty nie może być oceniana tak samo jak zbędność części nieruchomości, której nabycie zdeterminowane było potrzebą realizacji inwestycji celu publicznego, a więc przez pryzmat terminów jej realizacji wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn. Odpowiednie stosowanie art. 136 ust. 3 ugn oznacza w tej sytuacji, że przewidziana w tym przepisie "zbędność" nieruchomości, rozumiana być musi jako istniejący w dacie rozpoznawania wniosku o jej zwrot stan faktycznego jej niewykorzystywania przez podmiot publicznoprawny na cele, które w świetle aktualnie obowiązujących przepisów mogą stanowić podstawę wywłaszczenia.

Art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 ugn wykładany być musi w ten sposób, że poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca) może żądać zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na jego wniosek, a organ to żądnie musi uwzględnić wówczas, jeżeli spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) nie nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn realizacja celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości, która tym celem była objęta w dacie odjęcia własności; 2) w dacie rozstrzygania sprawy na dowłaszczonej części nieruchomości nie jest realizowany jeden z celów publicznych, przewidzianych w art. 6 ugn; 3) złożony został wniosek o jej zwrot przez osoby uprawnione. Niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. Przyjęcie odmiennej wykładni, a zwłaszcza takiej, wedle której aktualny stan zagospodarowania dowłaszczonej nieruchomości jest dla oceny podstaw jej zwrotu prawnie obojętny, nie znajduje w ocenie Sądu żadnego logicznego wytłumaczenia. Prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, w której właściciel, na którego żądanie nabyto na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości, zbędną wówczas dla realizacji celu publicznego, a przeznaczoną na taki cel w terminie późniejszym, mógłby w każdym czasie i bez żadnych ograniczeń żądać jej zwrotu, a organ ten wniosek musiałby uwzględnić, by następnie wszcząć w stosunku do tej samej nieruchomości procedurę wywłaszczeniową.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość obejmująca obecnie działki nr [...] i [...], nie została nabyta w celu realizacji celu określonego w akcie notarialnym z [...] lipca 1974 r. - budowy osiedla mieszkaniowego z usługami, ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P." i budowy ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P.". Ta część nieruchomości, jak wynika z treści aktu notarialnego (§ 1 aktu) i analizy treści przywołanych w nim decyzji lokalizacyjnych z [...] kwietnia 1972 r. i [...] czerwca 1973 r., a także mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych i wykazu powierzchni części terenu osiedla "Ursynów P.", została nabyta na wniosek właściciela, a więc w warunkach, o których mowa w art. 5 ust. 3 uztwn. Bezsporne jest, że część wywłaszczonej ww. aktem notarialnym nieruchomości została już zwrócona skarżącej – jako spadkobierczyni byłego właściciela i że wniosek o zwrot części nieruchomości obejmującej ww. działki został wniesiony przez osobę do tego legitymowaną – jedynego spadkobiercę wywłaszczonego.

Spełnione zostały dwie z trzech przesłanek, warunkujących zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 4 w zw. z ust. 3 ugn. Kluczową okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a tym samym oceny legalności zaskarżonej decyzji, pozostała kwestia aktualnego w dacie orzekania stanu zagospodarowania ww. działek.

Z ustaleń organów wynika, że na obszarze działek nr [...] i [...] po ich wywłaszczeniu, zrealizowano inwestycję w postaci infrastruktury niezbędnej do prawidłowej obsługi budynku Instytutu Hematologii i Transfuzjologii posadowionego na działce sąsiedniej, obejmująca ciągi komunikacyjne, miejsca parkingowe, pasy zieleni i infrastrukturę towarzyszącą (latarnie, znaki drogowe, ogrodzenia, hydranty, słup energetyczny, studzienki). Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach dokumentach, w tym: w treści protokołu z oględzin nieruchomości z 19 maja 2011 r. i korespondującym z nią materiałem fotograficznym, decyzjach lokalizacyjnych dla inwestycji celu publicznego obejmującej Centrum Onkologii oraz Instytut Hematologii i Transfuzjologii i załącznikach mapowych do tych decyzji [w teczce zatytułowanej t. I zwrot do sprawy [...]]. Nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości wskazuje niewątpliwie na wykorzystywanie obszaru nieruchomości wchodzącego w skład tych działek na potrzeby realizacji celu publicznego, jakim w tym wypadku jest utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia (art. 6 pkt 6 ugn). Skoro na tej części nieruchomości nadal realizowany jest cel publiczny, to jej zwrot, ze względu na niespełnienie jednej z trzech ww. obligatoryjnych przesłanek, objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 ugn, był niedopuszczalny. Bez znaczenia w tej sytuacji jest to, że inne części nieruchomości, objęte ww. aktem notarialnym - mieszczące się pierwotnie w celu wywłaszczenia (działki nr: [...] i [...]), jak też tym celem nieobjęte (działki nr: [...],[...] i [...]) - zostały spadkobierczyni byłego właściciela już zwrócone. Sam fakt niewykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości do realizacji celu na jaki została ona nabyta (a w konsekwencji jej zwrot) nie prowadzi do automatycznego zwrotu tych części nieruchomości, które Skarb Państwa nabył na wniosek ich dotychczasowego właściciela, a których zwrot uwarunkowany jest m.in. istniejącym na nich obecnie stanem zagospodarowania. W tej sytuacji zarówno decyzja z [...] lutego 2012 r., odmawiająca zwrotu tej części nieruchomości ze względu na aktualny jej sposób wykorzystywania i stan zagospodarowania, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Wojewody, odpowiadają prawu. Sformułowany w tym kontekście przez skarżącą zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 i w zw. z art. 216 ust. 1 ugn, przez ich rzekome pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, jest o tyle chybiony, że to właśnie wzgląd na normy w nich zawarte (mimo nieprzywołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. "134" [winno być "136"] ust. 4 i art. 216 ust. 1 ugn) w rzeczywistości przesądził o treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie jest trafna podniesiona przez skarżącą argumentacja, że w sytuacji gdy przedmiotowe nieruchomości wykorzystywane są jako parking, mogą one zostać zwrócone, bowiem taką działalność mogą prowadzić także inne podmioty. Skarżąca pomija to, że zwrot nieruchomości nie jest uwarunkowany możliwością prowadzenia na niej określonej działalności, przez oznaczony podmiot, ale brakiem realizacji na nieruchomości celu publicznego, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji powyższego bez znaczenia jest okoliczność, czy parking ten (związany funkcjonalnie z istniejącym w pobliżu obiektem budowlanym, w którym Państwo realizuje swe zadania w zakresie ochrony zdrowia) może być w sensie prawnym prowadzony przez osobę fizyczną (tu spadkobiercę byłego właściciela gruntu), czy wyłącznie przez podmiot publiczny.

Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. Z tego względu zarzut naruszenia w toku rozpoznawania sprawy art. 7 i 80 kpa nie ma, w ocenie Sądu I instancji, usprawiedliwionych podstaw. W podejmowanych przez organy czynnościach i wydanych decyzjach nie sposób dopatrzeć się także działań sprzecznych z zasadą praworządności (art. 6 kpa). W toku postępowania wyjaśniającego zapewniono uczestnikom prawo czynnego [udziału w] czynnościach, przeprowadzając z ich udziałem czynności dowodowe, kierując do ich wiadomości prowadzoną korespondencję i informując przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, i zgłoszenia ewentualnych wniosków. Motywy podjętej decyzji wyjaśnione zostały w sposób zwięzły i adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia, które zawiera wszystkie niezbędne elementy (art. 107 § 1 i 3 kpa). Z powyższych względów nie można się zgodzić ze skarżącą, że sposób procedowania podważał zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa), a istniejące w uzasadnieniu decyzji Prezydenta błędy w oznaczeniu daty zawarcia aktu notarialnego, na podstawie którego zbyto nieruchomość i jego numeru (organ podawał daty: "[...] sierpnia 1974 r.", "[...] grudnia 1975 r." zamiast "[...] lipca 1974 r.", a nr aktu notarialnego oznaczył jako "[...] ", zamiast "[...] "), powielone w odniesieniu do daty aktu, także przez Wojewodę (s. 2 uzasadnienia decyzji), nie mogą świadczyć o istotnym uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego, lecz stanowią oczywiste omyłki pisarskie, niemające wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i podlegające sprostowaniu na zasadach określonych w art. 113 § 1 kpa. Nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podniesiona przez skarżącą kwestia wadliwości ustalenia przez organy orzekające daty złożenia przez nią wniosku o zwrot części nieruchomości objętej kwestionowanym rozstrzygnięciem. Zaistnienie przesłanek zwrotu dowłaszczonej części nieruchomości oceniane jest wg jej stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania o zwrocie, a nie wg stanu istniejącego w dacie zgłoszenia w tym przedmiocie wniosku. Aczkolwiek podniesiony w tym względzie zarzut jest częściowo zasadny, gdyż nie budzi wątpliwości Sądu, że traktowane przez organy jako wniosek inicjujący postępowanie pismo z 2 lutego 2011 r., stanowiło jedynie pismo procesowe strony złożone w sprawie przed organem już zawisłej, choć stan zawisłości tej sprawy nie powstał w dacie podawanej przez stronę. Wniosek o zwrot tej części [nieruchomości] wywłaszczonej, pochodzącej z dawnej działki nr [...], zgłoszono organowi pismem z 8 grudnia 2004 r. [k. 12 akt [...]]. Wskazywana przez skarżącą data dokonania tej czynności (21 stycznia 1997 r.) dotyczyła zgłoszonego wówczas żądania zwrotu części nieruchomości pochodzącej z dawnej działki nr 25 [k. 7 t. 1 akt oznaczonych na grzbiecie [...]].

Podniesiony zarzut przewlekłego prowadzenie przez organy postępowania wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, wyznaczonej zaskarżonym aktem i nie może być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Zwalczaniu stanu bezczynności, czy przewlekłości prowadzonego postępowania, służy bowiem odrębna skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

Ocena legalności umownego dowłaszczenia na zasadzie art. 5 ust. 3 uztwn tak znacznej nieruchomości, przy okazji nabywania w trybie art. 6 uztwn gruntów niezbędnych dla realizacji zamierzeń publicznoprawnych, przy jednoczesnym nieinformowaniu strony w dacie zawierania umowy o faktycznym i prawnym przeznaczeniu już wówczas części nieruchomości nabywanej na wniosek właściciela pod planowaną inwestycję celu publicznego (realizację Centrum Onkologii), nie mogła stanowić przedmiotu analizy prowadzonej w ramach postępowania o zwrot nieruchomości, gdyż organy administracji publicznej, ani kontrolujący ich działanie sąd administracyjny, nie są uprawnione do oceny legalności treści aktu notarialnego. Ta dokonana może być jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła D. S. reprezentowana przez radcę prawnego I. C., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 kpa polegające na:

1. niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący błędnym ustaleniem, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ocenę spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych art. 137 ugn;

2. nieuwzględnieniu istotnych okoliczności faktycznych ustalonych przez organy odnośnie zaistnienia przesłanek zwrotu sąsiedniej nieruchomości, położonej w lokalizacji i stanowiących nieruchomość wywłaszczoną "poprzedników prawnych" [winno być "poprzednika prawnego"] skarżącej;

3. pominięciu interesu prawnego i przedłożeniu interesu publicznego nad prywatny w sposób naruszający równowagę interesów stron postępowania przez pominiecie konieczności ustalenia czy zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

4. błędnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organy obu instancji i w konsekwencji odstąpienie od ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, mimo powołania dowodów zgromadzonych w sprawie potwierdzających, że celem wywłaszczenia było, poza budową osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "Ursynów P.", również realizacja Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii na podstawie decyzji z [...] lutego 1974 r. jako niezbędny warunek oceny wystąpienia przesłanek uregulowanych w art. 137 ugn, co stanowi naruszenie normy art. 77 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i art. 80 kpa dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Tym samym Sąd I instancji winien, był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

II. prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię:

1. art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 4 ugn przez niewłaściwe rozumienie odpowiedniego jego stosowania jako mającego zastosowanie do żądania "poprzednich właścicieli" [winno być "spadkobiercy poprzedniego właściciela"] zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej przedmiot tej sprawy, co w konsekwencji winno prowadzić do rozpatrzenia wniosku o zwrot z zastosowaniem ust. 3 art. 136 ugn przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia określonego dla nieruchomości wywłaszczanych, z których pochodziła nieruchomość stanowiąca przedmiot tej sprawy, a w rezultacie błędnej wykładni spowodowało pominięcie przesłanek zwrotu określonych w art. 137 ugn do nieruchomości nabytych na żądanie właściciela, jako tzw. resztówek w rozumieniu art. 113 ust. 3 ugn niezależnie od celu nabycia, jako celu wywłaszczenia, nienależycie ustalonego w ramach postępowania dowodowego;

2. niewłaściwą, w rozumieniu dowolną wykładnię art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 ugn przez wywiedzenie z treści przepisu nieuregulowanych przesłanek zwrotu nieruchomości, nabytych na podstawie art. 6 uztwn.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z art. 174 pkt 2 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 kpa (opisany w tiret 1-4), okazał się być nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie przyjął, że organy obu instancji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w sposób pozwalający na ocenę spełnienia przesłanek z art. 137 ugn. Zagadnienie subsumcji będzie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach pierwszej postawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organom znana była decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 1974 r. nr [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy o lokalizacji Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii i że była ona w obrocie prawnym w dniu [...] lipca 1974 r., gdy doszło do nabycia w trybie wywłaszczenia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu. Jednakże bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej przechodzi do porządku dziennego nad tym, że wywłaszczeniem w trybie art. 6 ust. 1 uztwn objęte były wyłącznie nieruchomości, których dotyczyły decyzje lokalizacyjne z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] i z [...] czerwca 1973 r.: nr [...] i nr [...], Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m st. Warszawy. Żadna z decyzji z: [...] kwietnia 1972 r. i [...] czerwca 1973 r., nie dotyczyła budowy Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii. Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem wynika, że pozostała część gruntu, o pow. 13.384 m2, nabyta została aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r. na wniosek dawnego właściciela i znajdowała się poza obszarem objętym ww. decyzjami lokalizacyjnymi. Żaden podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 1-3 uztwn, nie ubiegał się o wywłaszczenie gruntu o pow. 13.384 m2; nie występował do ówczesnego właściciela o dobrowolne odstąpienie tej właśnie części nieruchomości. Wobec części nieruchomości o pow. 13.384 m2, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 6 ust. 1 uztwn. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, między decyzją lokalizacyjną, a podjęciem działań z art. 6 ust. 1 uztwn, mijał z reguły znaczny odstęp czasu (między decyzjami z [...] kwietnia 1972 r. i [...] czerwca 1973 r. a dniem [...] lipca 1974 r., minęło – odpowiednio – 2 lata i 2 miesiące bądź rok i 8 dni). Tymczasem prócz decyzji z [...] lutego 1974 r. nr [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy o lokalizacji Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii, konieczne było wydanie po upływie: 4 lat i 7 miesięcy decyzji z [...] września 1976 r. nr [...] Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy na wniosek Zarządu Inwestycji Centralnych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – ogólnego terenu inwestycji Centrum Onkologii – Hotelu Stanów Lekkich na Osiedlu U. Z. w Warszawie (przedsięwzięcie I); 5 lat i 3 miesięcy decyzji z [...] maja 1979 r. nr [...] Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy na wniosek Biura Studiów i Projektów Służby Zdrowia o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – ogólnego terenu inwestycji Centrum Onkologii w Warszawie – II, II i IV przedsięwzięcia na terenie U.; 19 lat i 3 miesięcy od dnia [...] lipca 1974 r. decyzji Burmistrza Urzędu Dzielnicowego Warszawa-M. nr [...] z [...] października 1993 r., zatwierdzającej plan zamienny realizacji inwestycji (Centrum Onkologii) i zezwalającej na budowę i rozbudowę na terenie nieruchomości dróg i parkingów dla całości terenu Centrum Onkologii Warszawa-U. [k. 170-174 w aktach w t. 1 akt administracyjnych [...]; w t. I akt administracyjnych [...]].

Jest oczywiste, że innym podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie nieruchomości objętych aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r., których dotyczyły decyzje z [...] kwietnia 1972 r. i [...] czerwca 1973 r., (które wprost w § 1 s. 2 akapicie przedostatnim tego aktu przywołano), był podmiot realizujący wielkie inwestycje mieszkaniowe i zapewniające ich obsługę inwestycje drogowe, a innym byłby podmiot, realizujący centralne inwestycje z zakresu wysokowyspecjalizowanej ochrony zdrowia. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak podstaw do przyjęcia, że nabycie części nieruchomości o pow. 13.384 m2, na wniosek ówczesnego właściciela, aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r., miałoby nastąpić w ramach "prawdziwego celu wywłaszczenia nieruchomości" (s. 5 skargi kasacyjnej), a nie – jak to niewadliwie ustaliły organy – na wniosek ojca skarżącej (w § 1 s. 3 akapicie 2 aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r. wskazano: "W związku z podaniem S. O. o wykup całej nieruchomości – Urząd Dzielnicowy Warszawa-M. wyraził zgodę na kupno całej nieruchomości"). Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że w dniu zawarcia aktu notarialnego, urodzony dnia 7 grudnia 1911 r. S. O., dla którego rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, miał ukończone 62 lata (zaświadczenie z 20 lutego 1973 r. nr 285 Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-M., powołane na s. 3-4 aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r.; odpis aktu własności ziemi z [...] stycznia 1974 r.; k. 12, 14-15 t. II akt [...]].

To, że w nieprzewidywalnej i nieokreślonej perspektywie, w gospodarce planowej, w realiach boomu inwestycyjnego pierwszej połowy lat siedemdziesiątych XX w., planiści rozważali przyszłą inwestycję w postaci Centrum Onkologii oraz Instytutu Hematologii, nie wyklucza, że rozważana inwestycja mogła w ogóle nie być realizowana bądź mogła być realizowana po wielu latach i w innym zakresie. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa) było jedynie to, że w dniu [...] lipca 1974 r. brak było ubiegającego się o wywłaszczenie części nieruchomości o pow. 13.384 m2; nie podjęto działań w oparciu o art. 6 ust. 1 uztwn i tę część nieruchomości nabyto na wniosek ojca skarżącej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje dowodów, które w jego ocenie organy obu instancji miałyby pominąć z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do kontroli w tym zakresie aktu notarialnego. Pogląd ów odpowiada utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo - uzasadnienie wyroku NSA z 9.1.2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066). W istocie ta część zarzutu skarżącej mogłaby być jedynie przedmiotem badania sądu powszechnego w trybie art. 65 § 1 i 2 kc, z uwagi na badanie okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, utrwalonego w akcie notarialnym z [...] lipca 1974 r. (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna, LexisNexis 2011 s. 330-333 uw. 5).

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, w czym upatruje naruszenia art. 80 kpa (s. 7 skargi kasacyjnej). Ostateczne i prawomocne decyzje o zwrocie innych części nieruchomości (s. 7 skargi kasacyjnej; s. 2 uzasadnienia wyroku I instancji), nie dają podstaw do ustalenia faktów, pozwalających na uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości nabytej na wniosek spadkobiercy poprzedniego właściciela. Skarżąca podnosi, że "takie stanowisko Sądu przeczy utrwalonej w judykaturze linii orzeczniczej o zasadności zwrotu nabytej nieruchomości na wniosek właściciela jeżeli nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej celem wywłaszczenia", lecz orzeczeń tych nie wskazuje. Zagadnienie to może być podnoszone jedynie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), która będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia. Z ustaleń organów wynika, że na części wywłaszczonej w trybie art. 6 ust. 1 uztwn nieruchomości, cel wywłaszczenia został zrealizowany, stąd odmowa zwrotu części nieruchomości (działki nr [...]), spośród objętych wnioskami skarżącej.

Zaskarżony wyrok nie pomija interesu prywatnego i nie przedkłada interesu publicznego nad prywatny, bowiem Sąd I instancji trafnie wskazuje na konieczność współistnienia trzech przesłanek pozytywnych zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 uztwn i prawidłowo akceptuje dokonanie koniecznych ustaleń faktycznych, wskazujących na istnienie dwu z trzech owych przesłanek. Wyrok Sądu I instancji należycie wyważa w realiach kontrolowanej sprawy interes prywatny i interes publiczny.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 4 ugn nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 ugn, czy wniosek pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 ugn.

Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie organ bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 ustawy. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 ugn. Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonego wyroku, tak właśnie przepis ten był rozumiany, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot wskazany w tym przepisie (spadkobierca poprzedniego właściciela); nieruchomość została wywłaszczona (§ 2 aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r., zawartego na podstawie art. 6 uztw). W kontrolowanej sprawie negatywna przesłanka z art. 229 ugn nie zaistniała.

Zarzut naruszenia art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 i ust. 4 ugn przez niewłaściwą, w rozumieniu dowolną wykładnię jest nietrafny. Wprawdzie art. 136 ust. 3 ugn odwołuje się do art. 137, bowiem żądanie zwrotu nieruchomości, a dalej jej zwrot jest możliwy, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a definicje zbędności czy przesłanki decydujące o zbędności zawiera art. 137 ugn, jednakże konieczne jest rozważenie, jak odpowiednio zastosować ust. 3 art. 136 ugn do części nieruchomości, nabytej zgodnie z art. 5 ust. 3 uztwn.

Jednym z podstawowych celów uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ust. 4 art. 136 ugn ustawodawca nakazał: Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

W literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, Przegląd Prawa Publicznego 2012/6/56-57).

Kierując się tą metodą, należy mieć na uwadze, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn).

Nie ulega wątpliwości, że normy wywiedzione ze zd. 2 i 3 ust. 3 art. 136 ugn stosuje się wprost. Jednakże zd. 1 ust. 3 art. 136 ugn ma zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, bowiem jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie (art. 113 ust. 3 zd. 2 ugn).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia wymagało wskazania w decyzji (ewentualnie w akcie notarialnym) celu na jaki jest wywłaszczona (art. 119 ust. 1 pkt 1, art. 136 ust. 1 in medio ugn). Skoro nabycie części nieruchomości na wniosek właściciela, na podstawie art. 113 ust. 3 zd. 2 ugn, nie wymaga celu nabycia (bo nie odbywa się dla realizacji celu publicznego, a jedynie na wniosek właściciela – w warunkach określonych w art. 113 ust. 1 i 3 w zw. z art. 136 ust. 1 ugn), to nie sposób przyjąć, by Skarb Państwa nabył część nieruchomości na wniosek właściciela, był ograniczony jakimkolwiek celem, na który ta część nieruchomości była przeznaczona, jak i terminami, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn. Zbędność tej części nieruchomości, która została nabyta w drodze umowy, należałoby oceniać nie przez pryzmat przesłanek zbędności z art. 137 ust. 1 ugn, lecz przez pryzmat odpadnięcia przesłanek nabycia tej części w drodze umowy – przez pryzmat odpadnięcia okoliczności określonych w art. 113 ust. 3 ugn (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18).

Sąd I instancji trafnie uznał, że tak dekodowana norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie.

Normatywnym odpowiednikiem art. 113 ust. 3 zd. 2 ugn, był art. 5 ust. 3 uztwn. W doktrynie trafnie wskazano, że art. 5 ust. 2 i 3 uztwn mają odpowiednie zastosowanie w razie nabycia nieruchomości w formie umowy sprzedaży lub zamiany w trybie określonym w art. 6 uztwn. Ponieważ części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 uztwn nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie są one objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Nie stanowi to przeszkody do ich nabycia w drodze umowy bądź w drodze wywłaszczenia (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1975, s. 48, uw. 8).

W nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w świetle przepisów ustawy z 1958 r., jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została wyrażona w art. 6 ust. 1 uztwn, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 uztwn mogła być zawarta umowa tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 uztwn, w tym w szczególności na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Art. 137 ust. 1 ugn wskazuje nieruchomość "zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako podlegającą zwrotowi. Natomiast art. 137 ust. 2 ugn stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (wyrok NSA z 16.12.1987 r. IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27.1.1988 r., III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z powyższego wynika, że zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 uztwn nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29.10.1998 r., IV SA 2111/96, Lex 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ugn do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. art. 5 ust. 3 uztwn na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyrok NSA z: 1.4. 1996 r., IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26.7.2001 r., II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29.5.2003 r., II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 9.1.2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066; 13.1.2011 r., I OSK 430/10, Lex 952036).

W kontrolowanej sprawie oznacza to, że przywrócenie prawa własności działek nr [...] i [...] byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy wystąpiłyby przesłanki zwrotu dominującej części działki oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], nabytej w ramach wywłaszczenia (w ramach powierzchni 4.304 m2; art. 6 ust. 1 uztwn) aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r. inne części nieruchomości, Sąd I instancji prawidłowo zważył, że objęte ww. aktem notarialnym - mieszczące się pierwotnie w celu wywłaszczenia (działki nr: [...] i [...]), jak też tym celem nieobjęte (działki nr: [...],[...] i [...]), zostały spadkobierczyni byłego właściciela już zwrócone, lecz nie przemawiało to za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Warto zauważyć, że zwrócone działki miały peryferyjne położenie wobec głównej części dawnej działki [...] - stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] (k. 7-11, 18, 20, 21, 22 t. II akt [...]).

W kontrolowanej sprawie prawidłowo uznano, że dominująca część działki nr [...], objętej wywłaszczeniem w trybie art. 6 ust. 1 uztwn, nie podlega zwrotowi. Odpowiednie stosowanie art. 136 ust. 3 ugn, o którym mowa w art. 136 ust. 4 ugn, w stosunku do części nieruchomości nabytej na wniosek ówczesnego właściciela w trybie art. 5 ust. 3 uztwn oznacza w tej sytuacji, że przewidziana w tym przepisie "zbędność" nieruchomości, rozumiana być musi jako istniejący w dacie rozpoznawania wniosku o jej zwrot stan faktyczny, w którym Skarb Państwa nie wykorzystał części nieruchomości, nabytej w trybie art. 5 ust. 3 uztwn, na wniosek ówczesnego właściciela, na cel, który w dacie orzekania może stanowić podstawę wywłaszczenia. Za taką wykładnią owych przepisów przemawia także zasada zaufania w ramach obrotu cywilnoprawnego inter vivos, bo takim było nabycie gruntu na wniosek właściciela przez Skarb Państwa jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego, w trybie art. 5 ust. 3 uztwn. Niewadliwie ustalony stan faktyczny wskazuje na pobudowanie na działkach nr [...] i [...] szeregu urządzeń i budowli, niezbędnych dla funkcjonowania Instytutu Hematologii i Transfuzjologii, co mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 6 ugn.

Żaden z argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu, niż aprobowany zaskarżonym wyrokiem. W żadnym stopniu zasada racjonalnego prawodawcy nie przemawiała za przyjęciem, że takie same przesłanki kierowały ustawodawcą przy formułowaniu prawa byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie art. 113 ust. 3, co przy formułowaniu prawa na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Wniosek, że przepis art. 136 ust. 4 ugn "nie mógłby być stosowany i stałby się przepisem martwym" jest dowolny i wynika z niezrozumienia instytucji odpowiedniego stosowania przepisu. Także podnoszony przez skarżącą argument, że prawo nie stanowi przeszkody dla prowadzenia działalności w postaci parkingu przez podmioty prywatne i nie stanowi przeszkody dla zwrotu wywłaszczonego gruntu, nie dotyczy wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 i 4 ugn. Skarżąca nawiązuje w ten sposób do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279 ze zm.), który w kontrolowanej sprawie nie znajdował zastosowania.

Ustawodawca w art. 229a ugn wprost wskazał, że "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". Wyrokiem z 3.4.2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 229a ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. Jednakże Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie odwołał się do uregulowania ustawowego, w którym istotną przesłanką było zrealizowanie innego cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, gdy tymczasem dla gruntu nabytego w trybie art. 5 ust. 3 uztwn, takiego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (bądź w akcie notarialnym) nie było, bo być nie mogło.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu niekonstytucyjności powołanych przepisów, co dla Sądu kasacyjnego jest wiążące (art. 176 ppsa). Sąd II instancji nie jest uprawniony do precyzowania za stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji (wyrok NSA z: 10.12.2010 r., II FSK 1389/09; 3.2.2012 r., I FSK 541/11; 2.2.2012 r., I GSK 856/10; 21.4.2011 r., I OSK 49/11, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 650-651, nb 12, 14).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.