Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1793/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu wznowieniowym, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 stycznia 2013 r., ostatecznie uzupełnionego dnia 18 lutego 2013 r. przez Prezydenta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku [...]–[...] – droga wojewódzka nr [...] – ul. [...]".

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała na to, iż wprawdzie została poinformowana o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, to jednak nie otrzymała zawiadomienia o wydaniu decyzji do czego była uprawniona. Wskazała jednocześnie, iż na mocy decyzji z dnia [...] maja 2013 r., jest wywłaszczana z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]obrębu [...]położonej w [...] dzielnicy [...]. O fakcie wydania tej decyzji, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., powzięła wiadomość z treści pisma z dnia 26 lipca 2013 r., doręczonego w dniu 1 sierpnia 2013 r., Wojewody [...][...], tj. z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Powołała się przy tym na przepis art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego to wynika (jak zaznaczyła) obowiązek zawiadomienia o wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej właściciela lub użytkownika wieczystego stwierdzając, że użyty zwrot "lub" oznacza alternatywę nierozłączną.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...]Wojewoda [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie z wniosku Spółdzielni, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia podał, iż wszystkie przesłanki pozytywne, dopuszczające wznowienie w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

Następnie, organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po przeprowadzeniu na wniosek Spółdzielni Mieszkanowej "[...]" w [...] postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku [...]– droga wojewódzka nr [...] – ul. [...]", odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka braku udziału strony. W szczególności nie można tego wywodzić z faktu niedoręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, które to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie rodzi dla strony żadnych praw. Doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje w drodze publicznego obwieszczenia i to właśnie z tego faktu, nie zaś z zawiadomienia o wydaniu decyzji strona może wywodzić swoje prawa. Organ wskazał przy tym na art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Podał również, że wymogi wynikające z tego ostatniego (a dotyczące zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń) zostały zachowane. Podniósł też, że Spółdzielnia otrzymała w sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a zatem wiedziała o toczącym się postępowaniu, w tym także o możliwości składania uwag i wniosków, z czego jednak nie korzystała. Reasumując, organ przyjął, iż nie zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, od jego wszczęcia do zakończenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], zarzucając m. in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 9 tej ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka braku winy określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz, że Spółdzielnia miała zapewnioną możliwość udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy organ zaniechał swego obowiązku i nie udzielił Spółdzielni stosownych informacji, a w szczególności nie doręczył jej jako jednej ze stron zawiadomienia o decyzji wydanej w sprawie. W tym kontekście w uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła, iż organ nie zapewnił jej udziału w całości postępowania, albowiem zawiadomienie o wydaniu decyzji przewidziane w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczył tylko właścicielowi nieruchomości w sytuacji, gdy Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty tej nieruchomości była wpisana w ewidencji jako podmiot władający.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie, o znaku jw.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie na etapie I instancji. I tak, organ ten w pierwszej kolejności zauważył, iż podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligującej organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią nie zawinionych.

I dalej, organ odwoławczy podał, iż dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy uznał, że skarżącej -wbrew podnoszonym przez nią zarzutom- został zapewniony czynny udział w postępowaniu, zaś wskazana przez nią argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podał, iż decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, która w sposób szczególny reguluje sposób zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przywołał brzmienie art. 11d ust. 5 tej ustawy, który reguluje sposób zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przewiduje m. in. doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie wymogi wynikające z tego przepisu zostały przez Wojewodę [...] spełnione. Z analizy akt wynika bowiem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w dniu 14 marca 2013 r. otrzymała zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W zawiadomieniu tym organ poinformował gdzie i kiedy strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, składać wnioski i zastrzeżenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz wskazał nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji. Tym samym Wojewoda, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem, zapewnił skarżącej możliwość wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ II instancji dodał przy tym, że skarżąca ze swych praw w toku postępowania nie korzystała.

Organ II instancji za bezzasadny jednocześnie uznał podnoszony przez skarżącą zarzut, zgodnie z którym o braku zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu świadczy brak zawiadomienia jej o wydanej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wskazał na przepis art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. W kontekście tych przepisów stwierdził, iż decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, które następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję, siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przedmiotowej sprawie warunki te, określone w art. 11f ust. 3 ww. ustawy, zostały zachowane. Wojewoda [...] doręczył decyzję inwestorowi oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio: na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] od dnia [...] maja 2013 r. do dnia 14 czerwca 2013 r., w urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg drogi, tj. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...]od dnia 5 czerwca 2013 r. do dnia 19 czerwca 2013 r., w prasie lokalnej – "Gazeta Wyborcza – [...]" – wydanie z dnia 6 czerwca 2013 r. Przedmiotowe obwieszczenia zawierały szczegółowe informacje na temat tego gdzie i kiedy strony mogą zapoznać się z przedmiotową decyzją. Z opisanym powyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Brak wiedzy poszczególnych jej stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 k.p.a. Organ II instancji dodał przy tym, że poza wskazanymi formami publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych objętych skutkami prawnymi tej decyzji, o jej wydaniu. Przedmiotowe zawiadomienie ma jednak charakter informacyjny i nie można przypisać mu skutków prawnych analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. Skutek doręczenia w przypadku specustawy drogowej ma jedynie publiczne obwieszczenie w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędzie właściwej gminy, na stronie internetowej tej gminy i w prasie lokalnej.

Organ odwoławczy za chybiony następnie uznał zarzut podniesiony w odwołaniu a dotyczący nieprawidłowego obwieszczenia o wydaniu decyzji poprzez zamieszczenie obwieszczenia o jej wydaniu w "Gazecie Wyborczej", która jest gazetą o zasięgu ogólnokrajowym. Wyjaśnił, iż w aktach znajduje się strona 15 wydania warszawskiego Gazety Wyborczej ("Gazeta [...]"), z dnia 6 czerwca 2013 r., zawierająca przedmiotowe obwieszczenie. Stwierdził jednocześnie, iż pod pojęciem prasy lokalnej należy rozumieć periodyk prasowy, którego zasięg terytorialny przekazywania informacji za jego pomocą nie ma charakteru ogólnopolskiego, lecz charakter lokalny skierowany do społeczności zamieszkującej określone terytorium w wymiarze gminy, powiatu lub najwyżej województwa.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji tylko właścicielowi nieruchomości, z pominięciem użytkownika wieczystego, organ II instancji stwierdził, że należy zgodzić się, iż ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji. Takie zawiadomienia powinny więc być wysłane do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które chociażby częściowo znalazły się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej oraz do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, wobec których określono w decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości potrzebnych na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych oraz po zakończeniu tej przebudowy w przypadku posadowienia na tych nieruchomościach stosownych obiektów związanych z przebudowanymi sieciami lub innym drogami publicznymi. Jednakże zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Tym samym brak doręczenia przedmiotowego zawiadomienia nie może świadczyć o naruszeniu art. 10 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca była prawidłowo poinformowana zarówno o wszczęciu postępowania, jak i w drodze obwieszczeń o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z treścią zapadłego rozstrzygnięcia. Organ podniósł nadto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, głównie w sferze postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia takiego związku.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, skarżąca – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 18 ust. 1e pkt 1 tej ustawy poprzez dokonanie przez organ błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posiada jedynie walor informacyjny, nie rodzący dla strony żadnych skutków prawnych, gdy tymczasem od daty otrzymania tego zawiadomienia zaczyna biec termin do wydania nieruchomości mający wpływ na wysokość odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przytaczając ww. przepisy prawa zauważyła, iż w przypadku wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie skarżącej takie zawiadomienie nie zostało jednak doręczone.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, organ winien był wydać w sprawie decyzję w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., a to z uwagi na pozbawienie Spółdzielni możliwości dochodzenia odszkodowania w wyższej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

-Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Oba te orzeczenia wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej, która powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...]

z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 stycznia 2013 r., ostatecznie uzupełnionego dnia 18 lutego 2013 r. przez Prezydenta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku [...]– droga wojewódzka nr [...] – ul. [...]".

Wnosząc o wznowienie skarżąca wskazała, iż będąc stroną postępowania (a to jako użytkownik wieczysty jednej z działek objętych ww. decyzją), nie miała zapewnionego udziału na wszystkich jego etapach. Podniosła bowiem, iż organ wbrew treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nie zawiadomił jej o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Organy orzekające w postępowaniu z wniosku skarżącej (po wznowieniu postępowania w sprawie), zgodnie natomiast przyjęły, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła. Skarżąca była stroną postępowania i miała zapewniony czynny udział w sprawie. Dokonując takiej oceny kierowały się m. in. przepisami specustawy drogowej, w oparciu o którą wydano ostateczną decyzję, a która w szczególny sposób reguluje kwestie związane z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania oraz z doręczeniem tym stronom decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, organ I instancji orzekł w sprawie na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej przyjmując, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia wskazana przez wnioskodawcę.

Rozstrzygnięcie to, prawidłowo -w ocenie Sądu- zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. Okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący ustalone i prawidłowo ocenione, uzasadniały bowiem zastosowanie ww. przepisu art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu, zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

-Rozwijając powyższą ocenę, zauważyć przede wszystkim należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a – art. 145b k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a i art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przy czym, zważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zaznaczyć także trzeba, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce), stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Wskazać w końcu trzeba, iż art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie miała miejsca, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane, a ustalenia poczynione - uzasadniały zastosowanie w I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W sprawie tej wniosek o wznowienie dotyczył decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to -jak wynika z akt sprawy- stała się ostateczna z dniem 9 sierpnia 2013 r. (v. zaświadczenie, k. 237 akt adm.). Wniosek złożyła skarżąca Spółdzielnia, która (jako użytkownik wieczysty działki nr [...]obrębu [...]położonej w [...] dzielnicy [...], objętej ww. decyzją), była stroną postępowania zwykłego, a okoliczność ta pozostaje bezsporna. Wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 30 sierpnia 2013 r., a w jego treści skarżąca podała, iż dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 1 sierpnia 2013 r. Biorąc pod uwagę powyższe, w tym wyjaśnienia Spółdzielni jak i fakt, iż decyzja kwestionowana stała się ostateczna z dniem 9 sierpnia 2013 r., prawidłowo przyjęto, że wniosek o wznowienie złożono z zachowaniem terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sytuacji prawidłowym było wznowienie postępowania, a następnie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia.

Prowadząc postępowanie co do przyczyny wznowienia, dokonano prawidłowej analizy akt postępowania zwykłego. Prawidłowo przy tym uwzględniono przepisy specustawy drogowej, w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Prawidłowo przy tym przyjęto, iż wskazana we wniosku podstawa wznowienia, zgodnie z którą "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", opiera się na dwóch przesłankach, tj. na fakcie nie brania udziału w postępowaniu i braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności rozpoznawczych oraz rozstrzygających postępowania. Zgodnie z poglądami doktryny, chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział, w których jest przewidziany w Kodeksie, a to obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak również te, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach wyjaśniających organu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012, str. 556). Nadto, przez udział w postępowaniu należy rozumieć także udział w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu może więc przejawiać się w pominięciu jej przy doręczaniu decyzji, co wpływa na jej uprawnienie do obrony własnego interesu prawnego w toku instancji. Przesłanka "braku winy strony" wystąpi natomiast w sytuacji niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu, czy podejmowanych w jego toku czynnościach oraz, gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i czynnościach nie może wziąć w nich udziału z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie kierowały się prawidłowym rozumieniem ww. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a analizując sprawę słusznie przyjęły, iż uprawnienia strony skarżącej na żadnym etapie postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną nie zostały naruszone. Uwzględniły przy tym stanowisko skarżącej, prawidłowo uznając, iż wobec obowiązującego stanu prawnego nie zasługuje ono na uwzględnienie.

I tak, wskazać należy za organami orzekającymi, iż skarżąca Spółdzielnia została w sposób prawidłowy zawiadomiona przede wszystkim o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie ul. [...] w [...] (droga wojewódzka nr [...]), na odcinku [...]". Organ uczynił to pismem z dnia 7 marca 2013 r. znak: [...], w którym wymienił numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi, w tym wskazał na działkę nr [...] (do której to skarżąca posiadała tytuł prawny). Wskazał jednocześnie na możliwość zapoznania się z aktami, zgłoszenia uwag i wniosków. Zawiadomienie to skarżąca otrzymała w dniu 14 marca 2013 r. Tym samym, za w pełni uzasadnione należy uznać stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w powyżej opisany sposób organ zapewnił skarżącej możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie należy podnieść, iż skarżąca z przysługujących jej uprawnień w toku tego postępowania nie korzystała, nie zgłaszała żadnych wniosków ani zastrzeżeń. Dodać też należy, iż w powyższy sposób organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, w myśl którego, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W efekcie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw by stwierdzić, iż na etapie postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia wobec skarżącej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu, zasada ta, nie została naruszona także na etapie podejmowania czynności decydującej, wyrażającej się w doręczeniu decyzji stronie. W tym kontekście słusznie organy orzekające wskazały na art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Warto przy tym dostrzec, iż doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne; w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia więc zasadę czynnego udziału strony w postępowania, a oparta jest (co do zasady) na zasadzie oficjalności doręczeń, co wyraża się tym, iż obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a., doręczenie pisma, od którego rozpoczyna się bieg terminów procesowych, należy uznać za naruszenie mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. W przepisie art. 49 k.p.a. wprowadzono jednak szczególne uregulowanie. Przewiduje ono możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W takim przypadku, termin doręczenia decyzji obliczać należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób wyżej wskazany. Co istotne, ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu prowadzącego postępowanie może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną liczbę tych osób (stron), a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu. Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest ww. art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Z powyższego wynika, iż decyzję o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (a skutek tego obwieszczenia przewiduje i precyzuje art. 49 k.p.a). Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję, w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana droga, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. W niniejszej sprawie wymogi wynikające z art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej zostały zachowane. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało ogłoszone w sposób przewidziany w tym przepisie. W tej sytuacji brak jest podstaw, by stwierdzić, iż ostateczna decyzja nie została skarżącej prawidłowo doręczona, co mogłoby mieć wpływ na przysługujące jej w postępowaniu uprawnienia, a w konsekwencji na zachowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu, rozważania i ocena organów orzekających również i w tej kwestii są prawidłowe, oparte przy tym na prawidłowych ustaleniach co do faktów (znajdujących odzwierciedlenie w aktach postępowania zwykłego), jak i prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa.

Reasumując, powyższe musiało doprowadzić organy orzekające do wniosku, iż podstawa wznowienia wskazana przez skarżącą w sprawie nie wystąpiła. Zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania, pouczono o możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia uwag, wskazano sposób realizacji tego uprawnienia, nadto – doręczono w sposób prawem przewidziany kwestionowaną obecnie decyzję ostateczną. To zaś czyniło koniecznym wydanie decyzji w I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

-Na tak dokonaną ocenę nie mogła wpłynąć okoliczność związana z brakiem doręczenia skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w art. 11f ust. 3 zd. 2 specustawy drogowej.

W przepisie tym ustawodawca nałożył na organ orzekający dodatkowo obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o jej wydaniu. Tego rodzaju zawiadomienia w stosunku do skarżącej nie skierowano. Niemniej dostrzec trzeba, iż omawiane zawiadomienie posiada walor jedynie informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji (a tylko w tym aspekcie w niniejszej sprawie mogłoby być rozważane). Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Konsekwentnie, brak ww. zawiadomienia o wydaniu decyzji nie może stanowić o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Wzmacniając tę argumentację należy w szczególności dodać, iż forma indywidualnego zawiadamiania stron o wydaniu decyzji nie została przewidziana w przepisach k.p.a., przez co nie można skutków prawnych omawianego zawiadomienia określić na podstawie przepisów tego Kodeksu. Nie można w efekcie przypisywać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. Treść tego ostatniego wyraźnie wskazuje na jego wyjątkowość stosowania tylko w powiązaniu z odrębną normą prawną określoną w odrębnym akcie prawnym, wskazującą na publiczną formę zawiadamiania o wydaniu decyzji. W treści tego przepisu nie wskazano na indywidualnie przesyłane zawiadomienia o fakcie wydania decyzji lub podjęcia innej czynności. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest więc formą publicznego zawiadomienia, dlatego nie można temu zawiadomieniu przypisywać takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 k.p.a. Nie można w efekcie domniemywać, iż zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji.

Oceny tej nie zmienia przywołany w skardze przez skarżącą przepis art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności), wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Przytoczony przepis nie odnosi się do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a wobec tego nie można stwierdzić, iż brak zawiadomienia o wydaniu decyzji (o którym mowa w art. 11f ust. 3), w sposób negatywny wpłynął na uprawnienia strony w tym postępowaniu.

Niemniej, w kontekście powyższego wypada dostrzec, iż brak zawiadomienia skarżącej Spółdzielni o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej powinien być uwzględniony przez organ prowadzący odrębne postępowanie, a to w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej sytuacji (tj. związanej z niezawinionym przez stronę nieotrzymaniem zawiadomienia o wydaniu decyzji), orzekając o wysokości odszkodowania, organ powinien bowiem kierować się wszystkimi przesłankami wymienionymi w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w tym z pkt 3. Wynika z niego, iż wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w sytuacji wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a orzeczenia wydane w sprawie prawa nie naruszają.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.