Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281, art. 284, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 75 § 4a, art. 79 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 81, art. 89 § 2, art. 107 § 3, art. 110 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bak-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. prowadzącej działalność pod firmą Z. M. "S." E. S. kwotę [...]zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] grudnia 2020 r., [...], wydaną na podstawie m.in. art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1 , art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: P.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania I. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. " I. S. (dalej: Skarżący, którego następcą prawnym jest E. S., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Z. " E. S., dalej: Skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa W. (dalej: Marszałek) z [...] marca 2019 r., [...] w przedmiocie wymierzenia za 2015 rok opłaty w kwocie [...]zł za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach.

Skarżący przedłożył Marszałkowi Województwa W., na podstawie art. 286 ust. 1 P.o.ś., wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, dotyczący wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2015 rok w 2016 r.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. przedłożył korekty wykazów obejmujące opłaty za korzystanie ze środowiska lata 2011 – 2015 oraz wystąpił z wnioskiem o zwrot nadpłaty za ww. okresy rozliczeniowe. Wskazał, że nadpłata powstała na skutek przyjęcia do obliczeń nieodpowiedniego wskaźnika oraz uwzględnienia łącznego casu pracy wszystkich komór wędzarniczych. Spowodowało to zawyżenie wielkości emisji w stosunku do emisji rzeczywistej.

Marszałek [...] marca 2017 r. przeprowadził kontrolę w siedzibie skarżącego w celu weryfikacji korekt, podczas której ustalono, że skarżący w latach 2015 - 2016 dokonywał uzupełnienia czynnika chłodniczego w urządzeniach klimatyzacyjnych i chłodniczych, w związku z czym był zobowiązany do naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania czynnika chłodniczego do powietrza, na skutek powstałych nieszczelności w instalacjach.

Ponadto kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (dalej: WIOŚ), Delegatura w L. od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r. (pismo z [...] marca 2017 r.) wykazała, że skarżący eksploatuje instalację energetycznego spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej 5,029 MW, która wymaga pozwolenia, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 881).

W oparciu o powyższe ustalenia skarżącego obowiązano do przedłożenia organowi korekty wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za okres od II półrocza 2011 r. do 2016 r., z uwzględnieniem emisji czynnika chłodniczego z instalacji chłodniczej oraz z naliczeniem opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] maja 2017 r. skarżący przedłożył korekty wykazów za lata 2015 i 2016 z uwzględnieniem opłat za emisję czynnika chłodniczego. Nie ujęto w nich opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw. Wyjaśniono, że opłata za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza została naliczona prawidłowo, a moc instalacji energetycznego spalania paliw została niewłaściwie oszacowana przez autora sporządzającego wniosek o wydanie pozwolenia. Ponadto skarżący poinformował, że [...] kwietnia 2017 r. złożył wniosek w Starostwie Powiatowym w W. o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wyjaśnił także, że błędne wyliczenia dotyczące mocy cieplnej kotłów nie wynikają ze złej woli i nie zostały zakwestionowane przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w W..

Starosta W. decyzją z [...] maja 2017 r. ustalił skarżącemu rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza z przedmiotowej instalacji.

Wobec powyższego Marszałek pismem z 31 maja 2017 r. ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia korekt wykazów za okres od II półrocza 2011 r. do 2016 r., z uwzględnieniem opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw bez wymaganego pozwolenia.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł o anulowanie obowiązku przedłożenia korekt ww. wykazów oraz naliczania opłaty podwyższonej.

W dniu [...] lipca 2017 r. przedłożył korekty za okres od II półrocza 2011 r. do 2014 r., w których nie naliczono opłaty podwyższonej, za spalanie węgla kamiennego bez pozwolenia. Opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza została ustalona ryczałtowo jak dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej do [...] MW, dla których nie jest wymagane pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo pozwolenie zintegrowane.

W związku z powyższym pismem z [...] sierpnia 2017 r. Marszałek wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia opłaty za korzystanie ze środowiska za 2015 r.

Pismem z [...] października 2017 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy w odpowiedzi na zawiadomienie organu z [...] września 2017 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, reprezentujący skarżącego radca prawny wniósł o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie. W przypadku odmiennego stanowiska organu wniósł o przeprowadzenie rozprawy i dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistej mocy cieplnej kotłów wykorzystywanych w zakładzie oraz dowodu z zeznań świadków - pracowników obsługujących funkcjonującą w zakładzie kotłownię - na okoliczność faktycznego zakresu i sposobu korzystania z istniejących w zakładzie kotłów.

Podczas przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. rozprawy z udziałem pełnomocnika skarżącego i przedstawiciela WIOŚ, pełnomocnik skarżącego złożył pismo stanowiące uzupełnienie wniosku dowodowego dotyczącego przesłuchania świadków, podtrzymując jednocześnie poprzedni wniosek dowodowy. WIOŚ wykazywał, że ustalenia mocy cieplnej kotłów powyżej [...] MW są prawidłowe. Skarżący nie przedstawił dokumentów wskazujących moc kotłów, a jedynie tzw. paszporty kotłów, w których przedstawiono dane niezbędne do szacowania emisji, tj. wydajność parową kotła oraz temperaturę pary nasyconej i odpowiadającemu tej temperaturze ciśnieniu pary. Kluczowe znaczenie ma sprawność kotła – im mniejsza, tym większa moc cieplna. Wydanie przez Starostę W. pozwolenia przemawia za wnioskiem, że ustalenia WIOŚ zostały sporządzone rzetelnie i nie budzą wątpliwości orzekających w sprawie organów. Przy obliczeniach mocy cieplnej brano pod uwagę tylko te kotły, które są zarejestrowane - a zatem dopuszczone do ruchu.

Organ podzielił stanowisko WIOŚ, że kotłownia skarżącego ma moc cieplną powyżej [...] MW, a przyjęcie innej wartości sprawności musiałoby mieć odzwierciedlenie w dokumencie źródłowym i nie wymagało wiadomości specjalnych. Wniosek o dowód w postaci opinii biegłego był bezprzedmiotowy. WIOŚ przyjął najkorzystniejszy dla skarżącego sposób szacowania, zakładający temperaturę wody zasilającej kotły [...] C. Uznając, że okoliczności, których wykazania domagał się skarżący zostały stwierdzone (moc cieplna kotłów) lub nie mają znaczenia dla sprawy (sposób użytkowania instalacji) – postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Marszałek odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Pismem z [...] listopada 2017 r. przekazano stronom protokół z rozprawy, w celu zapoznania się, podpisania i odesłania, z możliwością zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. WIOŚ [...] listopada 2017 r. "podpisał protokół bez uwag", natomiast skarżący pismem z [...] grudnia 2017 r. zgłosił zastrzeżenia i uwagi, włączone do protokołu postanowieniem Marszałka z [...] grudnia 2017 r.

Organ dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego i przeprowadził własne obliczenia, które pozwoliły mu ustalić, że łączna nominalna moc cieplna eksploatowanych kotłów wynosi [...] MW, zatem instalacja wymaga pozwolenia.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżący zgłosił ujawnienie błędu rachunkowego w obliczeniach dokonanych przez WIOŚ w protokole z kontroli na okoliczność określenia mocy cieplnej wykazując, że łączna moc kotłów po korekcie wynosi poniżej 5 MW. Zdaniem organu ujawniony błąd wobec własnych obliczeń organu nie miał wpływu na wynik końcowy ustalenia rzeczywistej nominalnej mocy cieplnej instalacji.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii biegłego i zawieszenie postępowania do czasu jej sporządzenia. Marszałek postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. uwzględnił wniosek o dopuszczenie dowodu uzależniając go od przedłożenia go w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu o 14 dni, a organ [...] stycznia 2018 r. odmówił jego przedłużenia. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący przedstawił dowód z prywatnej opinii biegłego dotyczącej mocy cieplnej kotłów zainstalowanych w przedsiębiorstwie skarżącego. Wprawdzie strona nie dopełniła warunku, ale organ uznał za zasadne dopuszczenie ww. dowodu i dokonanie jego oceny.

Zdaniem Marszałka opinia nie zawierała dowodów kwestionujących ustalenia WIOŚ, zaś twierdzenie, że kotły nie osiągają zakładanych parametrów suchości nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami. Opinia ta nie zmieniła zatem ustaleń Marszałka, w szczególności nie podważyła skutecznie nominalnej mocy cieplnej kotłów.

Skarżący przedstawił swoje stanowisko w piśmie z [...] lutego 2018 r.

Organ ustalił, że eksploatacja instalacji wymaga pozwolenia, bowiem ustalona nominalna moc cieplna kotłów wynosi powyżej [...] MW. Analiza wyliczeń WIOŚ potwierdziła zgłoszony przez skarżącego błąd matematyczny, jednak organ korygując usterki uznał, że przy ustalaniu nominalnej mocy cieplnej kotłów należy posłużyć się danymi wyjściowymi wynikającymi bezpośrednio z materiałów źródłowych.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Marszałek wymierzył skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, określając kwotę zaległych zobowiązań strony na kwotę [...]zł.

Wskutek rozpoznania odwołania skarżącego SKO decyzją z [...] października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę, że organ odmówił powołania biegłego.

Marszałek, rozpoznając sprawę ponownie uznał, że skarżący zobowiązany jest do uiszczenia opłaty podwyższonej. Dokonał obliczeń m.in. w oparciu o ilości i rodzaje spalonych paliw przedstawione w korekcie wykazu z [...] lipca 2017 r., a także wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Ustalił wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska za 2015 r. w kwocie [...]zł i zaliczył na jej poczet dokonaną wpłatę w wysokości [...] zł, uznając, że należne zobowiązania stanowiące różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu stanowią [...] zł.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący pismem z [...] lutego 2019 r. stwierdził, że prowadzone przez organ postępowania są bezprzedmiotowe i winny zostać umorzone z uwagi na fakt, że łączna nominalna moc cieplna kotłów nie przekracza [...] MW i w konsekwencji eksploatacja instalacji nie wymagała pozwolenia. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii z [...] lutego 2019 r., stanowiącej polemikę ze stanowiskiem autorów opinii pozyskanej przez organ, dowodu z uzupełniającej opinii biegłych z Politechniki P. oraz rozprawy administracyjnej w celu bezpośredniej ustnej konfrontacji biegłych powołanych przez organ.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ wystąpił do biegłych z Politechniki i [...] marca 2019 r. uzyskał wyjaśnienia, z których wynika, że przyjęto suchość pary wodnej X=1. Zdaniem organu stanowi to dodatkowe potwierdzenie, że przedłożona przez biegłych z Politechniki opinia z grudnia 2018 r. pozwoliła ustalić istotną dla sprawy okoliczność. Została ona w konsekwencji uznana za dowód kluczowy z brakiem podstaw do jej podważania. Twierdzenia strony mają na celu zdyskredytowanie opinii naukowej, której nie sposób odmówić wiarygodności. Organ uznał za nieuzasadnione żądanie przeprowadzenia rozprawy, a przeprowadzenie dodatkowych dowodów jako zbędne. W ocenie Marszałka opinia ekspertów skarżącego ma charakter wyłącznie polemiczny. W sprawie przedstawiono trzy opinie (biegłych z Politechniki, stanowisko WIOŚ oraz organu), które są niekorzystne dla skarżącego.

Powyższe ustalenia znalazły swe odzwierciedlenie w decyzji Marszałka z [...] marca 2019 r., wymierzającej skarżącemu opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2015 rok w kwocie [...]zł

W odwołaniu skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił przede wszystkim błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące błędnym uznaniem, że łączna nominalna moc kotłów przekracza [...] MW, bezpodstawne przyjęcie stopnia suchości pary bez uwzględnienia jego rzeczywistego stopnia i z zakwestionowaniem oceny dokonanej przez ekspertów zaangażowanych przez skarżącego, a także zastosowanie niewłaściwych wskaźników emisji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., a także wybranych przepisów K.P.A., w szczególności poprzez zaniechanie zlecenia biegłym sporządzenia opinii uzupełniającej odnoszącej się do kwestii stopnia suchości pary nasyconej na wyjściu z kotłów i ustosunkowującej się do opinii ekspertów skarżącego, pominięciu czy niewłaściwym odniesieniu się do prywatnej ekspertyzy, bezkrytycznym oparciu się na opiniach WIOŚ. Wniósł o uchylenie decyzji, umorzenie postępowań i przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej ekspertów skarżącego oraz przeprowadzenie dowodu z uzyskanej przez organ odwoławczy uzupełniającej opinii biegłych m.in. ustosunkowującej się do stanowiska ekspertów skarżącego, a nadto o przeprowadzenie rozprawy celem ew. ustnej konfrontacji biegłych zaangażowanych przez organ z ekspertami skarżącego, przeprowadzenie dowodu z obliczeń skarżącego na okoliczność ustalenia opłat w zawyżonej kwocie.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu, po skrótowym przytoczeniu stanu faktycznego i wybranych przepisów P.o.ś., SKO wskazało, że przeprowadziło dowód z uzupełniającej opinii biegłych, którzy odnieśli się do uwag i wskazali, że przyjęli stopień suchości pary wodnej X=1. Przeprowadzone dowody wskazały, że Marszałek prawidłowo ustalił opłatę, bowiem skarżący miał obowiązek uzyskać pozwolenie na stosowanie kotłów o mocy powyżej [...] MW. Ich moc wynika zarówno z opinii biegłych, jak i kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, a także z tzw. paszportów tych kotłów. Uwagi skarżącego mają na celu polemikę i dyskredytację niepomyślnych dla niego dowodów. Najistotniejszym dowodem jest opinia biegłych, która pozwala na stwierdzenie, że moc kotłów w przedsiębiorstwie jest wyższa niż [...] MW, przy czym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych domagał się sam skarżący, a następnie ją kwestionował. Biegli wyczerpująco wyjaśnili powód przyjęcia stopnia suchości pary wodnej X=1, niezasadne były zatem zarzuty naruszenia przepisów P.o.ś. Częściowo zasadny był zarzut zaniechania zalecenia biegłym sporządzenia opinii uzupełniającej, lecz SKO przeprowadziło w tym zakresie postępowanie uzupełniające i biegli podtrzymali wcześniejsze stanowisko. Zarzuty naruszenia art. 8 i 12 K.P.A. nie mają znaczenia dla sprawy i skarżący nie wykazał, by Marszałek nie działał w sposób bezstronny. Organ nie mógł pominąć ustaleń WIOŚ, a opinia biegłych je potwierdziła. Skarżący we wniosku o wydanie zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza sam wskazał na moc nominalną kotłów powyżej [...] MW i uzyskał stosowną decyzję [...] maja 2015 r. Stanowisko ekspertów skarżącego zostało skutecznie zakwestionowane. Skarżący nie zakwestionował także skutecznie samych obliczeń opłaty dokonanej przez organ. Konfrontacja opinii biegłych z opiniami ekspertów skarżącego pozwala na stwierdzenie, że biegli fachowo wyjaśnili przyjęcie parametru suchości pary wodnej X=1, a w konsekwencji ustalili moc kotłów w przedsiębiorstwie skarżącego na większą niż [...] MW, dlatego wniosek o przeprowadzenie rozprawy jest niezasadny.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość albo uchylenie zaskarżonej decyzji wraz ze wskazaniem na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ew. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wraz ze wskazaniem na konieczność - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozyskania dalszej opinii uzupełniającej biegłych z Politechniki P. , w której biegli ci odniosą się do stanowiska ekspertów zaangażowanych przez skarżącego wyrażonego w ich opinii z [...] stycznia 2018 r. uzupełnionej dalszymi opiniami z [...] marca 2018 r., [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2019 r. - zwłaszcza w zakresie racjonalności przyjęcia stopnia suchości pary na wylocie z kotła na poziomie x=0,85 dla kotłów [...] oraz na poziomie x=0,92 - 0,95 dla kotła [...] i nadto rozważenia zasadności wykonania rekomendowanego przez biegłych z Politechniki P. bilansu energetycznego kotłów Skarżącego, a ponadto zasądzenie kosztów. Zarzucił:

I. błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu faktycznego sprawy przejawiające się w:

1) nieprawidłowym ustaleniu przez organy obu instancji, że Skarżący eksploatuje instalację energetycznego spalania paliw o łącznej nominalnej mocy cieplnej powyżej [...] MW, podczas gdy w rzeczywistości eksploatowana przez Skarżącego kotłownia parowa ma nominalną moc cieplną poniżej [...] MW,

2) błędnym ustaleniu przez organy obu instancji, że łączna nominalna moc cieplna eksploatowanych przez Skarżącego kotłów parowych przekracza [...] MW, w związku z czym instalacja ta wymaga pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w rzeczywistości łączna nominalna moc cieplna eksploatowanych przez Skarżącego kotłów parowych waha się w przedziale od [...] MW do [...] MW, przy czym z całą pewnością nie przekracza [...] MW, w związku z czym jej eksploatacja nie wiąże się z obowiązkiem uzyskania przez Skarżącego pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza,

3) nieuprawnionym i bezpodstawnym przyjęciu przez organy obu instancji w ramach przeprowadzonych przez te organy obliczeń nominalnej mocy cieplnej kotłów parowych, jak również w ramach opinii sporządzonej przez biegłych powołanych przez organ I instancji uzupełnionej w toku postępowania przed organem II instancji, że stopień suchości pary wodnej generowanej przez kotły parowe eksploatowane przez skarżącego jest tak wysoki, że w praktyce można uznać ją za parę nasyconą suchą, podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek wyników badań, literatury fachowej, bądź jakiegokolwiek innego rodzaju dokumentacji źródłowej, potwierdzającej prawidłowość takiego twierdzenia czy założenia organów obu instancji,

4) pominięciu istotnego dla przedmiotu sprawy faktu, iż dla rzetelnego i obiektywnego obliczenia nominalnej mocy cieplnej kotłów parowych eksploatowanych przez Skarżącego konieczne jest uwzględnienie parametru rzeczywistego stopnia suchości pary wodnej nasyconej, a to z uwagi na fakt, iż przy braku informacji o stopniu suchości zastosowanie w równaniach bilansowych entalpii pary nasyconej suchej pozwala jedynie na wstępne oszacowanie mocy kotła, a nie na jej dokładne ustalenie,

5) nieuprawnionym i bezpodstawnym zakwestionowaniu przez organy obu instancji wiarygodności oceny stopnia suchości pary wytwarzanej przez eksploatowane przez Skarżącego kotły parowe starej konstrukcji, dokonanej przez ekspertów zaangażowanych przez Skarżącego w treści opinii z [...] stycznia 2018 r., a ustalonej na maksymalnym rzeczywistym poziomie [...] dla kotła PCO 60 oraz [...] dla kotła ERm, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia przez organy obu instancji własnej oceny w tym zakresie i w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciu, że para generowana przez kotły parowe eksploatowane przez Skarżącego jest parą nasyconą suchą pomimo faktu, iż nawet obecnie produkowane nowoczesne kotły parowe zintegrowane z separatorami zaawansowanej konstrukcji wytwarzają parę o stopniu suchości na maksymalnym poziomie [...] przy zastosowaniu separatora, natomiast bez układu separującego o stopniu suchości na maksymalnym poziomie [...] co w konsekwencji co najmniej uwiarygadnia prawidłowość oceny dokonanej w tym zakresie przez autorów przedłożonej przez Skarżącego prywatnej opinii z [...] stycznia 2018 r. oraz opinii uzupełniających z [...] marca 2018 r., [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2019 r.,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 276 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w realiach przedmiotowej sprawy Skarżący w zakresie eksploatacji instalacji energetycznego spalania paliw (kotłowni parowej) korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, podczas gdy w rzeczywistości eksploatacja tej instalacji nie wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza,

2) art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż wyrażona w nim norma prawna znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i w konsekwencji uznanie, że zachodzą podstawy do wymierzenia Skarżącemu, w drodze decyzji, opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, podczas gdy w rzeczywistości przedłożone przez Skarżącego wykazy zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nie zawierają informacji ani danych nasuwających zastrzeżenia, a to z uwagi na fakt, iż zostały one sporządzone w sposób prawidłowy i zawierają informacje zgodne ze stanem faktycznym sprawy,

3) art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do poczynienia przez organy obu instancji własnych ustaleń w zakresie nominalnej mocy cieplnej eksploatowanej przez Skarżącego instalacji energetycznego spalania paliw (kotłowni parowej), podczas gdy w rzeczywistości norma prawna wyrażona w tym przepisie nie upoważnia organów obu instancji do czynienia własnych ustaleń w tym zakresie z jednoczesnym pominięciem wyników kontroli uprzednio przeprowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska,

III. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.P.A., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności na zaniechaniu zlecenia powołanym biegłym z Politechniki P. sporządzenia opinii uzupełniającej odnoszącej się do kwestii realnego stopnia suchości pary nasyconej na wyjściu z kotłów eksploatowanych przez Skarżącego, jak również ustosunkowującej się do stanowiska zajętego w sprawie przez zaangażowanych przez Skarżącego prywatnych ekspertów w ich opinii z dnia [...] stycznia 2018 r. uzupełnionej pismami z dnia [...] marca 2018 r., [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2019 r. (niedoprowadzeniu do konfrontacji specjalistów), a także na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nierozważeniu istotnej części argumentacji Skarżącego wyartykułowanej w treści sporządzonej na zlecenie Skarżącego opinii ekspertów datowanej na [...] stycznia 2018 r. dotyczącej nominalnej mocy cieplnej kotłów eksploatowanych przez Skarżącego parowych, co skutkowało nieprawidłowym i niezgodnym z rzeczywistym stanem sprawy ustaleniem przez organy obu instancji, iż Skarżący eksploatuje instalację energetycznego spalania paliw (kotłownię parową) bez uzyskania wymaganego pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza,

2) art. 8 § 1 K.P.A. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przeprowadzenie przez organy obu instancji postępowań zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący zaufania Skarżącego do bezstronności czynności i decyzji podejmowanych w ich toku przez organy obu instancji,

3) naruszenia art. 8 K.P.A. w zw. z art. 11 K.P.A. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.P.A. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wydania Zaskarżonej Decyzji,

4) art. 10 § 1 K.P.A. poprzez niepoinformowanie Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez organ II instancji Zaskarżonej Decyzji, w efekcie czego Skarżący nie posiadał wiedzy o sporządzeniu przez biegłych na zlecenie organu II instancji opinii uzupełniającej z [...] września 2020 r. i nie miał możliwości zgłoszenia do niej uwag, jak również ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych, w efekcie czego Skarżący pozbawiony został możliwości obrony swoich praw, w tym w szczególności zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie sugerowanego przez biegłych z Politechniki P. bilansu energetycznego eksploatowanych przez Skarżącego kotłów parowych,

5) art. 12 § 1 K.P.A. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niemożnością uznania, iż w ramach przedmiotowego postępowania zakończonego wydaniem Zaskarżonej Decyzji, organy obu instancji działały wnikliwie i szybko,

6) art. 75 § 1 K.P.A. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące bezpodstawnym i bezkrytycznym opieraniem się przez organy obu instancji na informacjach i opiniach przedstawiciela W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska obecnego na rozprawie przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. oraz traktowaniem przez organy obu instancji tej osoby jako konsultanta czy wręcz eksperta, którego opiniom i ocenom organy obu instancji dały wiarę jednocześnie odmawiając wiarygodności opiniom i ocenom wyrażonym przez ekspertów zaangażowanych przez Skarżącego pomimo faktu, iż te ostatnie były szerzej i spójniej uargumentowane oraz poparte stosownymi dowodami,

7) art. 80 K.P.A. poprzez przekroczenie przez organy obu instancji zakresu swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji bezpodstawne zakwestionowanie wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy przedłożonej przez Skarżącego opinii ekspertów w zakresie nominalnej mocy cieplnej kotłów parowych eksploatowanych przez Skarżącego pomimo faktu, iż autorzy tej opinii legitymują się tytułem zawodowym doktora inżyniera oraz posiadają wysokie kompetencje i doświadczenie przydatne do rozstrzygnięcia sprawy, jak również pomimo faktu, iż finalnie biegli z Politechniki Poznańskiej wyrazili w sprawie stanowisko w znaczym stopniu zbieżne ze stanowiskiem zaangażowanych przez Skarżącego ekspertów,

8) art. 80 K.P.A. poprzez przekroczenie przez organ II instancji zakresu swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji bezpodstawne pominięcie (zignorowanie) wniosków wypływających z uzupełniającej opinii biegłych z Politechniki Poznańskiej datowanej na 23 września 2020 r., w treści której biegli wprost przyznali, że wykonane przez nich obliczenia mają charakter teoretyczny i nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia rzeczywistej nominalnej mocy cieplnej eksploatowanych przez Skarżącego kotłów parowych,

9) art. 81a ust. 1 K.P.A. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia pomimo faktu, iż w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w szczególności co do wartości jednego z kluczowych parametrów mających istotny wpływ na finalny wynik obliczeń nominalnej mocy cieplnej eksploatowanych przez Skarżącego kotłów parowych, jakim jest rzeczywisty stopień suchości pary wodnej wytwarzanej przez kotły parowe eksploatowane przez Skarżącego,

10) art. 107 § 3 K.P.A. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rzetelnego odniesienia się przez organ II instancji do stanowiska Skarżącego, wyrażonego w treści datowanej na [...] stycznia 2018 r. opinii ekspertów, uzupełnionej opiniami uzupełniającymi z [...] marca 2018 r., [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2019 r., dotyczących rzeczywistej mocy cieplnej kotłów parowych eksploatowanych przez Skarżącego, co świadczy o niedołożeniu przez organ II instancji należytej staranności w toku sporządzania uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji,

11) art. 136 § 1 K.P.A. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieprzeprowadzenie przez organ II instancji zgłoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosków dowodowych, tzn.: i) wniosku o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłych z Politechniki Poznańskiej oraz ii) wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

12) art. 138 § 1 K.P.A. poprzez niedokonanie przez organ II instancji ponownego samodzielnego, wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i poprzestanie na ustaleniach i ocenach przeprowadzonych przez organ I instancji i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

W uzupełnieniu skargi skarżąca (następca prawny skarżącego) wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z uzupełniającej opinii ekspertów na okoliczność nieustalenia przez organy rzeczywistej mocy cieplnej kotłów w przedsiębiorstwie skarżącego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] grudnia 2020 r., [...], utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa W. (dalej: Marszałek) z [...] marca 2019 r., [...], w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty za 2015 rok wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie z niżej wskazanych przyczyn, z zastrzeżeniem, że nie wszystkie zarzuty skargi były trafne.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły w szczególności art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1 , art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: P.o.ś.).

Opłata za korzystanie ze środowiska, która stanowi środek finansowo-prawny ochrony środowiska, jest ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 272 pkt 1 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Jej wysokość zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1), a do jej ponoszenia obowiązane są, zasadniczo, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Jak stanowi art. 276 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłaty za korzystanie ze środowiska lub wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wnosi się na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 277 ust. 1 i 2), przy czym podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284). Zgodnie z art. 286 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2, przedkłada marszałkowi województwa:) wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o:

a) rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza,

b) wielkości emisji gazów cieplarnianych objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji i liczbie uprawnień do emisji - w przypadku wydania uprawnień do emisji,

c) rodzajach i ilości składowanych odpadów - w przypadku składowania odpadów

- oraz o wysokości należnych opłat,

2) wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat

- z zastrzeżeniem art. 289 ust. 1.

Natomiast jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.).

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 281 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Nie może umknąć uwadze, że podstawę do przeprowadzenia przez Marszałka kontroli stanowił wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty. Następnie organ postanowieniem wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia opłaty. Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 79 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: O.p.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej - w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola. W razie wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie, w której został złożony wniosek o stwierdzenie nadpłaty, żądanie zawarte we wniosku o stwierdzenie nadpłaty podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu. Natomiast art. 75 § 4a O.p. stwierdza, że w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty.

W orzecznictwie zaznacza się, że określenie wysokości zobowiązania podatkowego na podstawie art. 75 § 4a Ordynacji podatkowej usuwa możliwość prowadzenia zarówno postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, jak i postępowania w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Samo jednak złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie uniemożliwia organowi podatkowemu wszczęcia w jego trakcie postępowania w przedmiocie "pełnego" określenia wysokości zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Jak wynika bowiem z art. 79 § 1 zd. 2 Ordynacji podatkowej, w razie wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie, w której został złożony wniosek o stwierdzenie nadpłaty, żądanie zawarte we wniosku o stwierdzenie nadpłaty podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu. Zatem i w takim przypadku nie będą toczyły się równolegle dwa odrębne postępowania: o stwierdzenie nadpłaty i określenie wysokości zobowiązania podatkowego – zob. wyrok NSA z 09 czerwca 2021 r., III FSK 3688/21.

W niniejszej sprawie nie tylko brak w sentencjach zaskarżonych decyzji jakichkolwiek rozstrzygnięć co do wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty, ale także z ich uzasadnień nie wynika, by organy w ogóle taki wniosek rozpatrywały. Naruszenie to stanowi samoistną przesłankę do uchylenia decyzji w niniejszej sprawie.

Marginalnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 79 § 3 O.p. decyzję w sprawie stwierdzenia nadpłaty na wniosek złożony przed upływem terminu przedawnienia można wydać także po upływie tego terminu.

Przechodząc do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego warto w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.)). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.P.A.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 K.P.A.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.P.A., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.P.A.) – tak NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 1698/18.

Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 25 lutego 2021 r., I GSK 371/18, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem Sądu Administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Konieczne jest również stwierdzenie, że zgodnie z art. 10 § 1 K.P.A. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W orzecznictwie zaznacza się, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Naruszenie art. 10 § 1 K.P.A., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony powodujące, że wydana decyzja jest odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r, II OSK 3396/18).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżąca nie została poinformowana przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności wobec uzupełnienia przez SKO materiału dowodowego o opinię uzupełniającą z 23 września 2020 r., którą to wraz z pierwotną opinią biegłych organ uczynił naczelnym dowodem w sprawie. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym treść art. 81 K.P.A., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Ponadto, z ww. opinii uzupełniającej wynika, że jej autorzy nie mogli się odnieść do stanowiska ekspertów skarżącego, gdyż nie zostało im ono przekazane wraz z dokumentacją. W opinii tej wskazują także, że niemożliwe jest określenie rzeczywistej wartości stopnia suchości pary na podstawie mierzalnych wartości takich jak temperatura czy ciśnienie, co uniemożliwia dokładne obliczenie mocy cieplnej kotła, a przyjęcie założonych wartości może prowadzić do błędu obliczenia mocy cieplnej kotła nawet o kilkanaście procent. Zadane jest tam również pytanie skierowane do ekspertów skarżącego, a końcowo rekomendacja wykonania bilansu energetycznego kotłów, co miałoby pozwolić na jednoznaczne określenie ich mocy cieplnej, sprawności urządzeń i stopnia suchości pary. Podaje to w wątpliwość spełnienie warunku z art. 79 § 2 K.P.A., przyznającego stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkom czy składania wyjaśnień.

Ponadto powyżej omówione kwestie zostały zbyte milczeniem przez organ co wskazuje na naruszenie art. 7, 77 i 80 K.P.A.

Jedynie marginalnie Sąd przy tym zaznacza, że przedmiotowa opinia znajduje się wyłącznie w aktach sprawy IV SA/Po 360/21 (tj. określenia opłaty za 2016 r.), natomiast brak jej w aktach spraw za pozostałe lata.

O naruszeniu tych przepisów przesądza dodatkowo okoliczność odnoszenia się przez organy do ustaleń kontroli WIOŚ mających rzekomo wspierać tezę organu o konieczności uzyskania przez skarżącego pozwolenia dla przedmiotowych kotłów wobec przekroczenia mocy cieplnej [...] MW, z pominięciem błędu rachunkowego, który po korekcie przez Marszałka wskazywał brak konieczności uzyskania takiego pozwolenia (moc mniejsza od [...] MW).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 29 września 2021 r., II SA/Po 399/21, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.P.A. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 K.P.A. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.P.A.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Nie jest rolą sądu dopasowywanie fragmentów uzasadnienia do okoliczności sprawy.

Z powyższymi wiąże się także regulacja art. 107 § 3 K.P.A., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Decyzja organu odwoławczego nie odnosi się wyczerpująco do zarzutów odwołania, a jej skrótowość uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu i analizy jego argumentacji.

Marginalnie Sąd zwraca uwagę, że także uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nieco chaotyczne – organ miesza kolejność wydarzeń i ustaleń; z decyzji nie wynika nawet, na jakiej podstawie i kiedy włączono jako dowód opinię biegłych – organ wskazuje jedynie, że jego ustalenia i dodatkowe wyjaśnienia biegłych "dodatkowo potwierdziły przedłożoną przez biegłych z Politechniki P. ekspertyzę z grudnia 2018 r.".

Należy także podkreślić, że art. 89 § 2 K.P.A. obowiązuje organ do przeprowadzenia rozprawy, m.in. gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Z opinii uzupełniającej biegłych powołanych przez organ wydaje się wynikać konieczność jej przeprowadzenia.

Nietrafny okazał się natomiast zarzut skarżącej dotyczący niejako "szczególnego traktowania" ustaleń WIOŚ przez Marszałka i traktowania tego organu jako "konsultanta czy wręcz eksperta". Należy wszak zauważyć, że zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Z przywołanego przepisu zawierającego alternatywę nierozłączną, wyrażoną przez użycie spójnika "lub", wynika wprost, że z woli ustawodawcy ustalenia własne Marszałka są ekwiwalentne względem wyników kontroli WIOŚ. Organ może zatem określić opłatę na podstawie: a) własnych ustaleń, b) własnych ustaleń i wyników kontroli WIOŚ, albo c) wyników kontroli.

Sąd ponadto oceniając niniejszą sprawę nie dokonuje oceny szybkości postępowania organu (art. 12 K.P.A.), gdyż co do zasady oceny takie są dokonywane przy skargach na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

Wobec licznych naruszeń prawa proceduralnego odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby w niniejszej sprawie przedwczesne.

Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i ma miejsce wyłącznie wtedy gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach i tylko dowodu z dokumentu. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Co więcej możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 K.P.A. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 3026/18).

Z powyższych względów Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z przedłożonej opinii.

Reasumując, rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W pierwszej kolejności zweryfikuje zbada kwestię ew. przedawnienia w stosunku do określenia wysokości opłaty na podstawie art. 281 P.o.ś. w zw. z art. 70 O.p.. Następnie odniesie się do kwestii nadpłaty, mając przy tym na względzie treść art. 79 § 3 O.p. Ostatecznie po uzupełnieniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i rzetelnym dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – wyda decyzję wyczerpująco odnoszącą się do ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych.

Wobec stwierdzenia licznych naruszeń procedury, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.