Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3730/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 oraz art. 158
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., D. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 615/17 w sprawie ze skargi K. K., D. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 615/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K., D. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmówiło M. K. i współwłaścicielom (nabywcom) przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] pod nazwą "[...]" nr hip. [...] oraz [...] w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lipca 1955 r. utrzymał w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1955 r.

W dniu 12 kwietnia 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1955 r. w części odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej.

J. K. zmarł w dniu 21 maja 2013 r., a spadek po nim nabyły dzieci: K. K., D. K. i M. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].

K. K., D. K. i M. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę do stwierdzenia nieważności stanowiło to, że wniosek o wydanie decyzji dekretowej złożony został przez osoby nieuprawnione. Postępowanie dekretowe zostało wszczęte na wniosek złożony przez kuratorów nieobecnej właścicielki – M. K., która w dacie jego składania od kilku lat już nie żyła.

Organ wyjaśnił, powołując się na art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), że kuratorzy sądowi ustanowieni dla nieobecnej M. K. w dniu 16 lutego 1949 r. (tj. w terminie dekretowym) wnieśli o przyznanie nieobecnej właścicielce M. K. prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Wniosek z 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez adw. Z. N. i adw. B. M. jako ustanowionych postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1943 r. sygn. akt V Co 823/43 kuratorów praw i majątku nieobecnej M. K., która zmarła w 1943 r. W tym zakresie, powołując się na art. 153 i art. 170 p.p.s.a., organ przyjął, że wiąże go ocena prawna prawidłowości złożenia wniosku dekretowego wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1133/10 wydanym w sprawie dotyczącej tej samej właścicielki i tych samych kuratorów, lecz odnośnie do innej części nieruchomości p.n. "[...]".

Organ za ww. wyrokiem podał, że obowiązujące w 1943 r., tj. w dacie powołania kuratorów, aż do ich uchylenia z dniem 1 stycznia 1947 r., przepisy Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1825.10.41.3) w tytule III dziale I stanowiły o opiece nad majątkiem osób nieobecnych, przewidywały możliwość ustanowienia kuratora, na wniosek prokuratora lub stron zainteresowanych dla zachowania praw i majątku pozostawionego przez osobę nieobecną (art. 36), a także o uchyleniu orzeczenia o wyznaczeniu kuratora w razie śmierci osoby nieobecnej lub uznaniu tej osoby za zmarłą (art. 40), a także że z przepisami tymi korespondowały regulacje Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., które przewidywały w art. 153 możliwość ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu na czas trwania procesu (art. 153). Z dniem 1 stycznia 1947 r., czyli z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 14 maja 1946 r. Prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20, poz. 135) instytucje kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu regulował art. 58 dekretu do czasu wejścia w życie Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 308). Dalej organ wskazał, że kuratora nieobecnego (curatora absentis), pod rządem wymienionych przepisów, ustanawiało się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie mogła prowadzić swoich spraw i która nie miała pełnomocnika. Kuratora absentis ustanawiano dla osoby nieobecnej, a nie dla osoby w ogóle nieistniejącej, nieznanej lub dla osoby, która zmarła. Zakres praw i obowiązków kuratora ustalał każdorazowo sąd opiekuńczy, przy czym kuratela absentis miała (i ma do chwili obecnej) charakter niejako zabezpieczającej, z reguły w jej zakres wchodzi dokonywanie czynności zwykłego zarządu.

W świetle powyższego organ przyjął, że wniosek dekretowy nie został złożony przez podmiot wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu, a zatem orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nienależące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - narusza prawo, czyli art. 7 ust. 1 i 2 wymienionego dekretu. Wyjaśnił, że niezasadnie wszczęte postępowanie o wydanie decyzji dekretowej na wniosek osób nieuprawnionych, organ dekretowy winien był umorzyć jako bezprzedmiotowe, a nie rozstrzygać merytorycznie. Jednocześnie wskazano, że ww. decyzje dekretowe w części dotyczącej nieruchomości nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. K., D. K. i M. K., zarzucając m.in. naruszenie:

1) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 153 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że przeświadczenie organu co do związania uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1133/10 na podstawie art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia w treści tych przepisów. Jednakże Sąd uznał, że organ nadzoru mógł podzielić zapatrywanie wyrażone w powoływanym wyroku i poglądy tam zawarte przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Podkreślono przy tym, że sprawa objęta kontrolą Sądu dotyczy części tej samej nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...]", a wniosek "dekretowy" w trybie art. 7 ust. 1 złożyli w lutym 1949 r. ustanowieni jeszcze wiosną 1943 r. kuratorzy dla nieznanej z miejsca pobytu, a zmarłej w listopadzie 1943 r. M. K. W szczególności byli to ci sami kuratorzy i jeden i ten sam wniosek, który w istocie obejmował kilka nieruchomości hipotecznych. Jakkolwiek zatem nie można mówić o związaniu treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie I OSK 1133/10 to jednak, przy ocenie skuteczności ww. wniosku dekretowego można się posiłkować się stanowiskiem wyrażonym w wyroku I OSK 1133/10, chociaż nie w trybie art. 153 czy 170 p.p.s.a. Taki pogląd, zdaniem Sądu, zasługuje na akceptację, bowiem odpowiadałby zasadzie pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, a także byłby spójny z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W ocenie Sądu w danym stanie faktycznym odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej wykreowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10, bez zmiany żadnych okoliczności sprawy - ostatecznie bowiem ocena prawna skuteczności wniosku złożonego w 1949 r. w imieniu zmarłej w 1943 r. M. K. na tym etapie postępowania pozostaje niezmieniona, w szczególności że dotyczy jednego i tego samego wniosku dekretowego – mogłoby stanowić o złamaniu zasady pewności prawa. Sąd podkreślił, że co prawda organ naruszył reguły procesowe odnośnie do zastosowania art. 153 i art. 170 p.p.s.a., ale uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy, natomiast pozostanie przy wykładni zaprezentowanej w powoływanym wyroku jest w zgodzie z prawem i służy zapewnieniu jego pewności.

Zdaniem Sądu z przedstawionym stanowiskiem nie stoją w sprzeczności żadne normy konstytucyjne powołane w skardze, ani art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie doszło do pozbawienia skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania, uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy, ponieważ nie spełniono w ogóle wstępnego warunku uzyskania prawa majątkowego w postaci skutecznie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Sąd nie dostrzegł również naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego istotnego dla oceny skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez kuratora prawa i majątku dla nieobecnej M. K. w dacie kiedy osoba ta nie żyła w świetle przywołanych przez skarżących orzeczeń Sądu Najwyższego Sąd wyjaśnił, że orzecznictwo to dotyczyło działań kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej, która zmarła przed odwołaniem kurateli. Odnosiło się zatem do sytuacji procesowej zmarłej strony postępowania sądowego, reprezentowanej przez kuratora, i miało na celu ochronę stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych. Ta ostatnia kwestia jest istotna z punktu widzenia celów kuratora w procesie. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z czynnością materialno-prawną (wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu), która decydowała o skuteczności roszczenia odnośnie do praw majątkowych określonych ustawą, co jednak zmienia optykę, w porównaniu z orzeczeniami Sądu Najwyższego powoływanymi w skardze.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uznanie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez podmiot do tego nieuprawniony za rażące naruszenie prawa stanowi konsekwencję przyjętego i wyartykułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny założenia, że wniosek pochodzący od kuratorów dla osoby nieobecnej, tj. M. K., która zmarła kilka lat wcześniej - nie wywołuje skutków prawnych.

Końcowo Sąd wskazał, że analogiczne stanowisko w odniesieniu do innych nieruchomości gruntowych wchodzących w skład nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" nr hip. [...] oraz [...] wyrażane było w wyrokach z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/16 oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 209/16. Dodatkowo Sąd nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 809/17 wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10 przesądzona została nieważność decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K., D. K. i M. K., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji dekretowej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy poprzez akceptację braku wyrażenia przez organ nadzorczy jakiegokolwiek własnego poglądu prawnego odnośnie zaskarżonych decyzji dekretowych oraz braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego w ramach postępowania nadzorczego, w zakresie ustalenia jakie czynności podejmował w dacie złożenia wniosku dekretowego oraz po tym terminie, adwokat B. M. oraz adwokat Z. N. w imieniu nieobecnej M. K. w szczególności czy kuratorzy mieli świadomość śmierci M. K. w dacie złożenia wniosku dekretowego, jak również ustalenia jakie były przyczyny odwołania kurateli nieobecnej M. K. na wniosek Prezydium Rady Narodowej, pomimo zakwestionowania przez sąd administracyjny, że organ nadzorczy wydając zaskarżoną decyzję był związany wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1133/10 również, co do motywów jego wydania (uzasadnienia), tj. podstawy prawnej wydanych decyzji nadzorczych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli w trybie instancyjnym, z uwagi na brak wskazania przyczyn, dla których Sąd:

a) uznał, że zgodna z prawem jest decyzja nadzorcza pomimo, że "zakwestionowana została podstawa prawna jest wydania oparta związanie na podstawie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10, tj. w sytuacji, gdy organ nadzorczy nie przeprowadził ani postępowania wyjaśniającego, ani tez własnej oceny prawnej decyzji dekretowej";

b) w sposób bezkrytyczny podzielił motywy wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10, a jednoczenie zaniechał ustosunkowania się do zarzutów stawianych kontrolowanej decyzji przez skarżących, którzy odwołując się do wykładni prawna zawartej w jednolitej i ugruntowanej linii orzecznictwa sadów powszechnych wskazywali, że wniosek dekretowy złożony przez adwokata B. M., ustanowionego kuratorem dla nieobecnej M. K., z uwagi na iei śmierć przed złożeniem tego wniosku, należy ocenić jako złożony również na rzecz następców prawnych M. K. i w tym zakresie oceniać jego skuteczność;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej, poprzez akceptacje rozstrzygnięcia nadzorczego, którego przedmiotem jest ocena skuteczności złożenia przez kuratorów praw i majątku dla nieobecnej M. K. na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie zaś przesłanek planistycznych wydania decyzji dekretowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a z art. 157 § 1 k.p.a poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez bezzasadne uznanie, że organ nadzorczy w odniesieniu do skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez kuratorów dla praw i majątku nieobecnej M. K. był zobowiązany podzielić stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt I OSK 1133/10, gdyż w przeciwnym wypadku dokonałby incydentalnego odejścia od utrwalonego stanowiska interpretacyjnego mające swe źródło w najwyższym organie sądowym, co prowadziłoby do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszyłby konstytucyjną zasadę pewności prawa art. 2 Konstytucji RP;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art. 189 k.p.c. w zw. z art. 153 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez pominiecie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzjiadministracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu wyjaśnienia przez sąd cywilny skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez kuratorów dla nieobecnej M. K., w imieniu następców prawnych M. K., w zakresie nieruchomości hipotecznej gruntu "[...]" ozn. hip. nr [...], w sytuacji gdy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ujawnił się istotny spór dotyczący skuteczności czynności cywilnoprawnej dokonanej przez kuratora praw i majątku dla nieobecnej M. K., polegający na złożeniu wniosku dekretowego w dacie gdy nieobecna już nie żyła, którego rozstrzygniecie było niezbędne do dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nadzorczego oraz prawidłowego rozstrzygnięcia;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 153 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. oraz art. 3 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328) w zw. z art. 25 i 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowych w wyniku bezzasadnego uznania, że organy rozpoznające wniosek dekretowy powinny były umorzyć postępowanie dekretowe, nie zaś wydawać merytoryczne rozstrzygnięcia odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu "[...]" oznaczonej nr hip. [...] na skutek rozpoznania wniosku dekretowego, gdyż wniosek pochodzący od kuratorów dla nieobecnej M. K. która zmarła kilka lat wcześniej - nie wywołuje skutków prawnych;

2) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 153 kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niezgodną z zasadną proporcjonalności oraz zasadą ochrony własności błędną wykładnię skutków prawnych złożenia w imieniu spadkobierców M. K. wniosku dekretowego przez kuratorów dla nieobecnej, która zmarła kilka lat przed złożeniem tego wniosku, a w konsekwencji bezzasadne pozbawienie skarżących jako następców prawnych spadkobierców M. K., prawnie uzasadnionego oczekiwania, uzyskania efektywnego przysporzenia wynikającego ze skutecznego złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]" oznaczonej nr hip. [...].

Wskazując na naruszenie powyższych przepisów skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przypisanych prawem.

Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. K. K., D. K. i M. K. podtrzymali skargę kasacyjną oraz sprecyzowali oczywiste omyłki pisarskie zawarte w zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Wnieśli również o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazując że przed Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II C 1534/19 toczy się postępowanie z powództwa następców prawnych M. K. przeciwko Muzeum Narodowemu w Warszawie o wydanie odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej tzw. [...], posadowionego na nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]" nr hip. [...] oraz [...], spełniającego warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Poprzedni wyrok Sądu Okręgowego w niniejszej sprawie oddalający powództwo został uchylony wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt VI ACa 131/19.

Skarżący kasacyjnie zwrócili się także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt VI ACa 131/19, dotyczącego eksmisji Muzeum Narodowego z budynku [...];

2) pisma przygotowawczego procesowego powodów z dnia 19 listopada 2020 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie sygn. akt II C 1534/19,

na okoliczność stanu prawnego dotyczącego oceny przed sądem powszechnym skuteczności wniosku dekretowego z dnia 16 lutego 1949 r. złożonego przez kuratorów praw i majątku dla nieobecnej M. K., jako przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie zawiśnięcia przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowania o eksmisję Muzeum Narodowego z budynku [...] za sygn. akt II C 1534/19, na skutek uwzględnienia apelacji powodów K. K., D. K. i M. K., na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt VI ACa 131/19.

Ze względu na zgłoszone wnioski skarżący kasacyjnie wnieśli o rozważanie skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowody z wnioskowanych dokumentów przy piśmie z dnia 16 listopada 2020 r.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie sygn. akt II C 1534/19. Jak wynika z przedłożonego odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt VI ACa 131/19 sprawa ta została wszczęta z powództwa; M. K., K. K., D. K. przeciwko Muzeum Narodowemu w Warszawie o wydanie nieruchomości a konkretnie budynków, tj.: [...], [...] oraz [...], znajdujących się nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] objętej księgą wieczystą o numerze [...], historycznie nieruchomość ta była objętą dawną księgą hipoteczną nr [...].

Natomiast w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju na wniosek J. K., w którego miejsce wstąpili obecnie skarżący kasacyjnie, stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. ale w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...] obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].

Równocześnie drugą decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie z tego samego wniosku w części dotyczącej pozostałej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...] wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w latach 1933-37 ówczesna właścicielka M. K. sprzedała działki pochodzące z księgi hipotecznej nr [...], które obecnie odpowiadają wskazanym działkom ewidencyjnym, tym samym następcy prawni M. K. nie posiadali interesu prawnego.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania pierwsza z wymienionych decyzji z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżących kasacyjnie, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. Tym samym utrzymane zostało w mocy stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...], która to część obecnie (tak jak i przed dekretem) stanowi drogę, tj. działka ew. nr [...] ul. [...], działka nr [...] ul. [...], działka nr [...] ul. [...], działka nr [...] ul. [...], a skarga zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oddalona.

Mając na uwadze, przedmiot i zakres rozpoznawanej sprawy, który należy do organów administracji i sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, albowiem nie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.p.s.a.

Natomiast przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w niniejszej sprawie, w której stwierdzono nieważność orzeczeń dekretowych (odmawiających przyznania własności czasowej) w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...], z uwagi na to, że wniosek dekretowy został złożony przez nieuprawniony podmiot, nie jest zagadnieniem nowym. Zagadnienie to było już przedmiotem oceny w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10, powoływany w niniejszym postępowaniu zarówno w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z tym, że to postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności tych samych orzeczeń dekretowych, ale w części dotyczącej gruntu objętego dawną księgą hipoteczną nr [...] dz. [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Drugi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wyrok z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2753/17 (a więc wydany już po wydaniu zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie, który jest z 15 maja 2018 r.), wyrok ten również został wydany w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych, ale w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...]. W obu powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął tożsame stanowisko prawne, zgodnie z którym wniosek dekretowy złożony w dniu 16 lutego 1949 r. przez B. M. oraz Z. N. (wniosek dotyczył nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...]" objętych dawnymi księgami hipotecznymi o nr [...]) ustanowionych na mocy orzeczenia Sądu Okręgowego Wydział V Cywilny w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1943 r. kuratorami praw i majątku nieobecnej M. K., która zmarła w dniu 22 listopada 1943 r., nie został złożony przez uprawniony podmiot, tj. podmiot wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym w powołanych wyrokach NSA w sprawach I OSK 1133/10 i I OSK 2753/17.

Specyfika obecnej sprawy polega na tym, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych, ale w części dotyczącej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...], podczas gdy sprawa I OSK 1133/10 dotyczyła stwierdzenia nieważności tych samych orzeczeń dekretowych, ale w części dotyczącej nieruchomości objętych dawną księgą hipoteczną nr [...], podobnie jak sprawa I OSK 2753/17, która również dotyczyła stwierdzenia nieważności tych samych orzeczeń dekretowych, ale objętych dawną księgą hipoteczną nr [...]. Tym samym wszystkie trzy sprawy (a w dacie wydania zaskarżonego wyroku były to dwie sprawy) ściśle łączą się ze sobą, albowiem dotyczą tego samego przedwojennego właściciela nieruchomości, tego samego wniosku dekretowego złożonego dnia 16 lutego 1949 r., tych samych orzeczeń dekretowych tylko innej części dawnej nieruchomości, tożsame są również okoliczności faktyczne i tożsamy jest również stan prawny.

Nadto, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w niniejszej sprawie, należy wyraźnie zaznaczyć, że zarzuty te dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego zostały sformułowane w tożsamy sposób jak w sprawie I OSK 2753/17 zakończonej wyrokiem NSA z dnia 4 października 2018 r., to dodatkowa okoliczność łącząca te sprawy. Jak wskazano wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym w wyrokach w sprawach I OSK 1133/10 i I OSK 2753/17, oraz przedstawioną argumentacją dotyczącą zarzutów skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 2753/17. Dlatego też odnosząc się do tożsamych zarzutów skargi kasacyjnej w obecnej sprawie, zasadnym jest odwołanie się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2753/17.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 153 i art.170 p.p.s.a. to zauważyć należy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w tej sprawie, wprawdzie nie istniało prawne związanie wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) - w rozumieniu powołanych przepisów - ale wyrok ten i zawarta w nim ocena prawna, wbrew stanowisku skarżących, miała jednak znaczenie i nie mogła być w rozpoznawanej sprawie pominięta. Tym samym okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie bowiem w jedynym wyroku, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja, w zakresie dotyczącym jednej części tej samej nieruchomości rażąco narusza prawo a w drugim wyroku, odnoszącym się do tej samej decyzji, ale w części rozstrzygającej o pozostałej części dawnej nieruchomości, nie zawiera ww. kwalifikowanej wady, prowadziłoby do braku spójności obu rozstrzygnięć. W opisanej zatem sytuacji przyjęcie przez Sąd I instancji, że jakkolwiek część z zarzutów skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego była zasadna, bo organ nie był w tym przypadku związany - na zasadzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) nie mogło jednak prowadzić do uchylenia decyzji gdyż nie stanowiło to naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2017 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2015 r. były prawidłowe, a w tym przypadku niewątpliwie zachodziła konieczność sięgnięcia do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. i posiłkując się treścią jego motywów, organ mógł dokonać takiej oceny skuteczności (wspólnego dla obu postępowań) wniosku dekretowego.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art. 189 k.p.c. w zw. z art. 153 k.p.c. z dnia 29 listopada 1930 r. oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez pominiecie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu wyjaśnienia przez sąd cywilny skuteczności złożenia wniosku dekretowego w zakresie nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...]. Błędne jest stanowisko, iż organ nadzoru powinien zawiesić prowadzone postępowanie, z uwagi na konieczność wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie z art. 189 k.p.c., co do oceny złożonego wniosku dekretowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje stanowisko, iż powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miałyby zostać wykorzystane w innym postępowaniu. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z dnia 23 lutego 1999 r. sygn. akt I PKN 597/98, OSNAP 2000/8/301 i z dnia 14 stycznia 2000 r. sygn. akt UKN 304/99, OSNAP 2001/10/355. Powództwo o ustalenie nie może prowadzić do samodzielnego ustalania uprawnień, jeżeli rozstrzygnięcie o nich jest nierozerwalnie związane z rozstrzyganiem określonych stosunków prawnych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 8/01, OSNC 2001/10/146 i Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza, tom 1 pod red. Tadeusza Erecińskiego). Postępowanie dekretowe prowadzone jest w trybie postępowania administracyjnego i to do organów administracji i sądów administracyjnych należy ocena wniosku dekretowego o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli bowiem w niniejszej sprawie miała znaczenie ocena prawna wniosku dekretowego złożonego 16 lutego 1949 r. przez kuratorów nieznanej z miejsca pobytu M. K., która zmarła 22 listopada 1943 r., dokonana w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), to pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szerszego omówienia merytorycznego zagadnienia, które w tym przypadku wystąpiło, przy jednoczesnym przytoczeniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przez Sąd I Instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do kwestii materialnoprawnych, to zaznaczyć należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) i wyroku NSA z dnia 4 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 2753/17) zgodnie z którym, postępowanie o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]" oznaczonej nr hipotecznym [...] oraz [...] (w części dotyczącej nieruchomości objętej nr hip [...]) zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej. Wniosek ten wnieśli bowiem 16 lutego 1949 r. w imieniu byłej właścicielki – M. K., ustanowieni dla niej w dniu 1 kwietnia 1943 r. kuratorzy podczas, gdy M. K. zmarła 22 listopada 1943 r., a więc w dacie składania ww. wniosku już od kilku lat nie żyła. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., w dacie powołania kuratorów obowiązywały, aż do ich uchylenia z dniem 1 stycznia 1947 r., przepisy Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1825.10.41.3), które w tytule III dziale I stanowiły o opiece nad majątkiem osób nieobecnych i przewidywały możliwość ustanowienia kuratora, na wniosek prokuratora lub stron zainteresowanych dla zachowania praw i majątku pozostawionego przez osobę nieobecną (art. 36) a także o uchyleniu orzeczenia o wyznaczeniu kuratora w razie śmierci osoby nieobecnej lub uznaniu tej osoby za zmarłą (art. 40). Z przepisami tymi korespondowały zaś regulacje Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., które z kolei przewidywały w art. 153 możliwość ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu na czas trwania procesu. Z dniem 1 stycznia 1947 r. natomiast, czyli z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 14 maja 1946 r. "Prawo opiekuńcze" (Dz. U. Nr 20, poz. 135) instytucję kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu regulował art. 58 dekretu, który obowiązywał w dacie składania wniosku dekretowego i do czasu wejścia w życie Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r. Powołany art. 58 miał następującą treść § 1. Celem ochrony praw majątkowych osób nieznanych z miejsca pobytu lub nieobecnych, które doznają przeszkód w załatwieniu swych spraw, ustanawia się kuratora, jeżeli osoby te nie mają przedstawiciela albo przedstawiciel ich nie może wykonywać swych czynności lub wykonywa je nienależycie. § 2. Obowiązkiem kuratora jest przede wszystkim odszukać miejsce pobytu nieobecnego jeżeli jest nieznane, i zawiadomić go o stanie spraw. § 3. Kuratelę uchyla się, gdy nieobecny może zająć się swymi sprawami oraz w razie jego śmierci.

Kuratora dla osoby nieobecnej (curatora absentis), pod rządem wymienionych przepisów, ustanawiało się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie mogła prowadzić swoich spraw i która nie miała pełnomocnika. Kuratora absentis ustanawiano zatem dla osoby nieobecnej, a nie dla osoby w ogóle nieistniejącej, nieznanej lub dla osoby, która zmarła (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 października 1950 r. sygn. akt C 248/50, publ. Nowe Prawo 1951, nr 12, s. 40.). Zakres praw i obowiązków kuratora ustalał każdorazowo sąd opiekuńczy, przy czym kuratela absentis miała (i ma do chwili obecnej) charakter niejako zabezpieczający, z reguły w jej zakres wchodzi dokonywanie czynności zwykłego zarządu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w ww. wyroku, że w rozpoznawanym stanie faktycznym, w dacie złożenia wniosku przez kuratorów majątku, M. K. już nie żyła, a nie został ustanowiony kurator spadku pozostałego po niej. Stosownie zaś do art. 10, obowiązującego w dacie złożenia wniosku dekretowego, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341): "Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej" a art. 3 § 1 dekretu Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 328) przewidywał, że z chwilą śmierci spadkodawcy następuje otwarcie spadku.

Skład orzekający nie podziela przy tym poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby w niniejszej sprawie ujawnił się "istotny spór dotyczący skuteczności czynności cywilnoprawnej dokonanej przez kuratora praw i majątku dla nieobecnej M. K., polegający na złożeniu wniosku dekretowego w dacie gdy nieobecna już nie żyła, a którego rozstrzygnięcie było niezbędne do dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nadzorczego oraz prawidłowego rozstrzygnięcia (...)". Okoliczność bowiem, że w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Sąd Najwyższy prezentował odmienny pogląd niż wyżej wyrażony nie może dowodzić istnienia wystąpienia zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. ani świadczyć o naruszeniu w tym przypadku art. 189 i art. 365 § 1 k.p.c. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że ani organ, ani Sąd Wojewódzki nie orzekali w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny a dokonana przez te podmioty wykładnia przepisów, regulujących instytucję kuratora dla osoby nieobecnej ustanowionego przez sąd cywilny, w ramach i na potrzeby postępowania administracyjnego, oceniającego - pod względem legalności - postępowanie, w którym kurator ten występował, mieściła się w granicach kognicji organu i sądu administracyjnego, kontrolującego ten organ. Ponadto przyjęcie przez Sąd Najwyższy określonej wykładni przepisów, które wprawdzie regulowały instytucję kuratora dla nieobecnego, ale nie obowiązywały w dacie ustanawiania kuratora dla M. K. (kwiecień 1943 r.), nie mogło być w tym wypadku traktowane jako wiążące. Zwrócić też należy uwagę, że w 1943 r. istniała zarówno instytucja kurateli absentis, uregulowana w Kodeksie cywilnym Królestwa Polskiego jak i instytucja kuratora spadku wakującego, uregulowana w art. 811 i nast. Kodeksu Napoleona. Przepisy zaś dotyczące kuratora spadku wakującego w skład, którego wchodziła nieruchomość hipoteczna musiały być wykładane ściśle z uwagi na bardzo formalistyczne wymagania przepisów prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, przywilejach i hipotekach (rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510), a które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1947 r. przez art. III § 1 pkt 2 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe (por. Komentarz orzeczniczy do art. 813 Kodeksu Napoleona, E. Muszalski, "Kodeksy cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski wraz z Kodeksem Zobowiązań", Warszawa 1936 r. s. 698). Brak było zatem podstaw by z treści postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1943 r. (sygn. akt V Co 823/43) o ustanowieniu kuratora dla nieobecnej M. K. wyprowadzać wniosek, że orzeczenie to mogło jednocześnie stanowić postanowienie o ustanowieniu kuratora pozostałego po niej spadku albo kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu jej spadkobierców, w sytuacji gdy spadkobiercy byli również nieznani (spadek po M. K. zmarłej 22 listopada 1943 r. w N. został stwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w Żyrardowie z dnia 3 października 1991 r., spadek na podstawie testamentu z dnia 22 lipca 1942 r. nabył syn F. K. Natomiast jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 17 kwietnia 1991 r. F. K. zmarł 12 czerwca 1973 r. w F., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. K., I. S. i J. P. po 1/3 każdy). Podkreślić należy, że instytucja kuratora ustanawiana była dla osoby znanej, ale o nieznanym miejscu pobytu, a ustanowiony kurator działał w mieniu i na rzecz osoby dla której został ustanowiony, podobnie jak przedstawiciel ustawowy. Dlatego też wniosek dekretowy złożony przez kuratora ustanowionego dla znanej osoby, ale o nieznanym miejscu pobytu będzie skuteczny wówczas, gdy w chwili składania wniosku ta osoba żyje, albowiem to w jej imieniu i na jej rzecz kurator może złożyć wniosek. Stąd też istotne jest, czy przed śmiercią osoby w imieniu i na rzecz której dział kurator doszło do skutecznego złożenia wniosku, jeżeli tak to dopiero wówczas na ogólnych zasadach w miejsce zmarłej mogliby wstąpić jej spadkobiercy.

Zauważyć też należy, że przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1957 r. (sygn. akt III CR 179/57, OSPiKA z 1958 r. poz. 28), na które później Sąd Najwyższy powołał się w postanowieniach z dnia: 13 czerwca 1995 r. (sygn. akt II CRN 53/95), 16 czerwca 2004 r. (sygn. akt I Cz 40/04) oraz 21 października 2015 r. (sygn. akt III Cz 47/15), a w którym Sąd ten przyjął, iż (cyt.): "Przy prowadzeniu procesu przeciwko osobie nie znanej z miejsca pobytu nie można nigdy wyłączyć, że osoba ta już nie żyje. Okoliczność więc ta, jeżeli tylko nie ma pewności co do śmierci tej osoby, nie podważa podstawy do powołania dla zastępowania tej osoby kuratora z art. 155 k.p.c. Czynności dokonane przez kuratora są w zasadzie ważne. Nie można zatem - gdyby po zakończeniu procesu okazało się, że nieznany z miejsca pobytu już w czasie procesu nie żył - skutecznie zarzucić, że orzeczenie zapadłe w postępowaniu z jego udziałem jest orzeczeniem nieistniejącym" zostało wydane w bardzo specyficznym postępowaniu, którym było wznowienie postępowanie o ustalenie ojcostwa, a nadto należy mieć na uwadze, że w tym postępowaniu - z uwagi na jego przedmiot - zastosowanie miał przepis szczególny jakim był art. 47 § 3 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., zgodnie z którym: "W razie śmierci domniemanego ojca ustalenia ojcostwa dochodzi się przeciwko kuratorowi ustanowionemu przez władzę opiekuńczą". Powyższe okoliczności, tj. przedmiot sprawy i stan prawny wskazują, że nie można wypowiedzi dotyczących kuratora traktować w sposób uniwersalny, tj. bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy.

Ponadto, nie można mówić - jak twierdzą w skardze kasacyjnej skarżący - że przywołane przez nich orzecznictwo Sądu Najwyższego było w tym zakresie jednolite. W postanowieniu bowiem z dnia 24 lutego 1995 r. (sygn. akt II CRN 155/94, LEX nr 497751) Sąd Najwyższy podkreślił, że (cyt.): "z istoty swojej działanie kuratora absentis jest dopuszczalne i ma sens jedynie wtedy, gdy osoba, dla której kurator ten został ustanowiony, żyje, lecz jest nieobecna". W orzeczeniu zaś z dnia 10 października 1950 r. (sygn. akt C 248/50, Nowe Prawo 1951/12, poz. 40) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że kurator dla osoby nieobecnej może być ustanowiony wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że osoba ta żyje". W orzecznictwie późniejszym Sąd Najwyższym także niejednokrotnie wiązał sens ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu z koniecznością by osoba ta żyła (vide: wyrok z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt III CA 1/03, LEX nr 83837). Podkreślenia zaś wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie ustanowienie kuratora dla nieobecnej M. K. urodzonej w 1859 r. nastąpiło w bardzo szczególnych okolicznościach bo w kwietniu 1943 r. a zatem w czasie okupacji i jeszcze przed wybuchem Powstania Warszawskiego, wniosek dekretowy został złożony w lutym 1949 r., a orzeczenia dekretowe wydane zostały w 1955 r., czyli 12 lat po ustanowieniu kuratorów dla nieznanej z miejsca pobytu M. K., która gdyby żyła miałaby wówczas 96 lat. W związku tym, do tego rodzaju orzeczenia po zakończeniu wojny należało podchodzić bardzo ostrożnie. W takich okolicznościach organ dekretowy rozpoznając w 1955 r. wniosek złożony w 1949 r. przez kuratorów ustanowionych w 1943 r. dla nieznanej z miejsca pobytu M. K., powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek został złożony zgodnie z art. 7 dekretu przez uprawniony podmiot, a dopiero w drugiej kolejności badać przesłanki merytoryczne wynikające z tego przepisu, które musza być spełnione.

Podnieść też trzeba, że bez wpływu na powyższe pozostaje fakt, że dopiero po wydaniu decyzji II instancyjnej (z dnia [...] lipca 1955 r.) odmawiającej przyznania prawa własności czasowej jeden z kuratorów adwokat B. M. wystąpił w dniu 1 października 1955 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie o zwolnienie go z funkcji kuratora dla nieobecnej M. K. Formalne bowiem zwolnienie kuratora z tej funkcji, dokonane przez sąd, nie zmienia faktu, że skutki materialnoprawne, istotne dla oceny skuteczności i ważności działań, dokonanych przez kuratora absentis, nastąpiły w tym wypadku już w listopadzie 1943 r. to jest z chwilą śmierci osoby, dla której kurator ten został ustanowiony.

Dlatego też, należy się w pełni zgodzić z stanowiskiem wyrażonym w powoływanym wielokrotnie wyroku NSA z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2753/1, mając na uwadze tożsamość zarzutów skargi kasacyjnej, że zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 3 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328) w zw. z art. 25 i 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20, poz. 135) w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1825.10.41.3) nie były uzasadnione. Nie można bowiem treści postanowienia Sądu Okręgowego Warszawie z dnia 1 kwietnia 1943 r. o ustanowieniu kuratora absentis traktować (niezgodnie z jego sentencją i w okolicznościach, w jakich zostało ono wydane) jako kuratora spadku wakującego.

W tej sytuacji nie miało również znaczenia, czy kuratorzy M. K. czynili jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie, czy podopieczna żyje i ewentualnie kto jest jej spadkobiercą. Niezasadnie więc skarżący zarzucili Sądowi I instancji niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji poprzez brak stwierdzenia, że nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym należytego postępowania wyjaśniającego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.).

Nie można również zgodzić się, że zaskarżony wyrok narusza: "art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 153 K.p.c. z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. Nr 83, poz. 652) oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20, poz. 135) w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284)". Powołany wyżej przepis dekretu warszawskiego jest przepisem o znaczeniu historycznym i wszedł w życie w specyficznych warunkach powojennych, a co dodatkowo miało miejsce kilkadziesiąt lat przed podpisaniem przez Polskę ww. aktów. Z tego powodu odczytywanie jego treści w duchu odmiennych, nowoczesnych wymagań prawnych i standardów oraz zupełnie innych uwarunkowań nie jest możliwe, tym bardziej, że zakwestionowane w trybie nadzorczym decyzje dekretowe ani nie przyznawały stronie żadnych praw (decyzje odmawiały prawa własności czasowej), ani też uprawnieni przez kilkadziesiąt lat, jakie minęły od czasu wydania tych decyzji, nie podejmowali żadnych kroków prawnych. Powołany art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ma następującą treść: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Jak zasadnie podnosi J. Chlebny z unormowania zawartego w art. 1 Protokołu nr 1 wyprowadza się trzy zasady ochrony mienia. Naruszenie prawa własności może zatem polegać na naruszeniu ogólnej zasady poszanowania mienia (zd. pierwsze ustępu pierwszego), pozbawieniu własności (zd. drugie ustępu pierwszego) i ograniczeniu w korzystaniu z własności (ustęp drugi). Zasada poszanowania mienia ma charakter ogólny i samodzielny. Znajduje zastosowanie niezależnie od zakazu pozbawienia własności czy ograniczeń sposobu korzystania z mienia. Dwie ostatnie reguły powinny być zawsze interpretowane w kontekście ogólnej zasady poszanowania mienia, gdyż stanowią szczególne formy naruszenia zasady poszanowania mienia. 9. Pozbawienie własności jest dopuszczalne tylko w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Typowym przykładem praktyki administracyjnej pozbawienia własności jest wywłaszczenie. Wiele spraw rozstrzyganych przez Trybunał ma swoje źródło w aktach nacjonalizacyjnych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Pozbawieni własności właściciele poszukują obecnie możliwości zwrotu nieruchomości lub rekompensat. 10 Protokół nie stanowi jednak podstawy do odzyskania wcześniej utraconego mienia, gdyż podstawa do zwrotu nie może być powiązana ze zdarzeniami, jakie miały miejsce przed ratyfikacją Konwencji. Innymi słowy, skarga jest niedopuszczalna ratione temporis w odniesieniu do naruszeń zaistniałych przed ratyfikacją Protokołu przez Polskę. Warunkiem udzielenia ochrony jest bowiem istnienie w chwili związania się przez Polskę Protokołem nr 1, tj. 10 października 1994 r. mienia lub aktywów, w tym roszczeń, co do których można powiedzieć, że przysługuje uprawnione oczekiwanie (legitimate expectation) (por. J. Chlebny, Ochrona własności w sprawach administracyjnych na podstawie EKPCz, EPS 2008/9/39-40).

Mając na uwadze stanowisko prawne Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniach wyroków: z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1130/10, z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2753/17, z którymi skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, tożsamość zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie z zarzutami skargi kasacyjnej wskazanymi w sprawie I OSK 2753/17, oraz przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.