Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1929/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 20  ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L. O. i M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Miasto W. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że grunt położony w W., w Dzielnicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...]ha, z obrębu [...], zajęty pod ulicę [...] stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntu położonego w [...], Dzielnicy [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...]ha, z obrębu [...], zajętego pod ulicę[...].

Organ uzasadnił, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 4 tego aktu odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym (prekluzyjnym) a jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia (uchwała 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1966 r., OPK 19/96).

Natomiast wydanie przez wojewodę decyzji w trybie art. 73 ww. ustawy o przejściu na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntu zajętego pod drogę uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną.

Obecnie współwłaścicielami objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości są: L. O., A.O., M.O. i P.O. Przy czym działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część dawnej działki nr [...], z obrębu [...], objętej KW [...], dla której zgodnie z ewidencją gruntów i budynków właściciel był nieujawniony, a jako władający figurował Urząd Gminy [...].

Organ ustalił, że jak wynika z akt sprawy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani Gminy [...], pozostając jedynie we władaniu Gminy, jako droga publiczna.

Odnosząc się do przesłanki "władania" Wojewoda podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt. I OSK 1471/2007, Lex 1016066). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wykazujące na czym ono polega.

W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się następujące dokumenty, które potwierdzają powyższe, tj. umowa zawarta w dniu [...] kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą [...], a firmą "X" z siedzibą w W. oraz faktura nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wystawiona przez ww. firmę za konserwację nawierzchni dróg gruntowych na terenie Gminy [...].

Przy czym zgodnie z uchwałą Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186) ulica [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską.

Na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z dyspozycją powołanego art. 73 ust. 1, przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w W. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła L. O. oraz M. O. podnosząc, że organ I instancji błędnie ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] była we władaniu Gminy [...] oraz to, że w tej dacie miała ona charakter drogi publicznej.

Ponadto zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez ich niezasadne zastosowanie i orzeczenie, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy [...], z jednoczesnym bezpodstawnym pozbawieniem właścicieli nieruchomości prawa do odszkodowania.

Wskazali też na naruszenie art. 112 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) - poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie procedury wywłaszczeniowej, art. 129 ww. ustawy - poprzez niezasadne nieprzyznanie właścicielom odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez pozbawienie odwołujących się własności bez przyznania stosownego odszkodowania.

Odwołanie zostało następnie uzupełnione pismami z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r., w których podniesiono, że organ I instancji naruszył uchwałę Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy wraz z § 45 pkt statutu Dzielnicy [...]. Ponadto w ocenie skarżących Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. podważył decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów, dotyczącej między innymi działki nr [...], a także naruszył uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., na mocy której ulica [...] została pozbawiona kategorii drogi gminnej na odcinku od końca posesji nr [...] w kierunku południowym. Oprócz tego skarżący podnieśli, że protokół odbioru robót, dotyczący umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r., zawiera nieprawdziwe dane.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie ww. art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Stwierdził, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Następnie organ podkreślił, iż orzeczenie wydawane na gruncie ww. art. 73 ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ono wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r.

Z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] był w dniu 31 grudnia 1998 r. W. O. - na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...]września 1949 r., sygn. akt [...] oraz umowy działu z dnia [...] stycznia 1952 r. Oznacza to, że we wskazanej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt [...] spadek po W. O. na podstawie ustawy nabyli: L. O., A. O., M. O. oraz P.O.

Minister stwierdził, że z przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) bezspornie wynika, iż nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10,z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 i z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. CBOSA). Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186) i na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. ww. ciąg komunikacyjny zachował statut drogi gminnej.

Dodatkowo, w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister podkreślił, że dopiero na mocy uchwały Nr LVI/1691/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. ul. [...] na odcinku od końca posesji nr [...] w kierunku południowym została pozbawiona kategorii drogi gminnej. Należy zatem uznać, iż pozbawienie kategorii drogi publicznej ww. ciągu komunikacyjnego na wskazanym odcinku począwszy od 2009 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Przy czym organ zaznaczył, że powyższa uchwała potwierdza wprost, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz w dniu 1 stycznia 1999 r. ul. [...], na wysokości spornej działki posiadała status drogi publicznej gminnej.

Badając kolejną z przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy, jaką jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną - Minister wskazał, że jego przestrzenny zasięg działania w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.] - jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy też nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Z treści sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1995 r., Rep. A nr [...] wynika, że między innymi przedmiotowy grunt jest zajęty pod ulicę [...]. W akcie tym wyjaśniono tym samym różnicę powierzchni darowanej nieruchomości, której cześć o pow. [...] m2 zajęta była pod pas drogowy.

Fakt przebiegu ciągu komunikacyjnego na ww. działce potwierdziła również sama skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2013 r. oraz G. Ł. w "poświadczeniu" z dnia [...] lipca 2013 r., w których wskazały na istnienie na wysokości działki nr [...] drogi gruntowej. Wskazuje na to również pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r., z którego wynika, iż między innymi działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ulicę [...].

Wobec tego Minister uznał, że powyższe oświadczenia i akt notarialny jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy grunt znajdował się w pasie drogi publicznej, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Również obecnie działka nr [...] leży w pasie ul. [...], co wskazuje, że przebieg ww. ciągu komunikacyjnego nie uległ zmianie.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż następną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 381/2012 publ. CBOSA).

Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2398/02, (publ. LEX 159017) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA).

Organ II instancji stanął na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, iż istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracynym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12, publ. CBOSA).

Dodał, że w aktach sprawy znajduje się kopia umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą [...], a firmą "X", dotycząca konserwacji nawierzchni dróg gruntowych w sezonie wiosna, jesień. Powyższa umowa została zawarta na okres od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] października 1998 r. Z załącznika nr 1 do ww. dokumentu, który zawiera wykaz ulic zakwalifikowanych do plantowania z uwałowaniem po zachodniej stronie ulicy [...] wynika, że ulica [...] była objęta powyższymi czynnościami. Ponadto z załącznika do ww. umowy można wywieść, iż jej postanowieniami objęta została cała ul. [...] - na odcinku [...] m. Z kolei protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. dotyczący ww. umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz faktura VAT Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wskazują na faktyczne wykonanie ww. robót.

Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1465/07 (publ. CBOSA) i stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, służących utrzymaniu ulicy [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących braku odszkodowania, Minister zauważył, że ustalenie jego wysokości następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Tym samym kwestia ta nie ma wpływu na postępowanie w sprawie badania przesłanek przejścia konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Poza tym odszkodowanie przysługuje jedynie w przypadku, gdy taki wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2005 r.

W ocenie Ministra organ I instancji nie mógł naruszyć również uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy wraz z § 45 pkt 2 statutu Dzielnicy [...] z uwagi na to, iż materialną podstawą prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ww. art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie zaś z powołanym § 45 pkt 2 statutu Zarząd Dzielnicy wykonuje uchwały Rady Miasta i Rady Dzielnicy.

W wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło także do podważenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., gdyż dotyczy ona zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. zawierał nieprawdziwe dane organ stwierdził, iż fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na zaistnienie tego rodzaju okoliczności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. O. i M. O.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w oparciu się, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na kopii umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą [...], a firmą "X", protokole odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. oraz fakturze VAT Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., a nieuwzględnieniu oraz niewzięciu pod uwagę oświadczeń skarżących oraz osób trzecich, a także przedłożonych przez skarżących dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym oraz że przebiegająca przez ww. działkę ul. [...] była drogą publiczną,

2) art. 89 § 1 i 2 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania rozprawy, podczas gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz istotnie przyczyniłoby się to do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub w drodze oględzin;

3) art. 8 kpa - poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez opieranie się przy wydaniu zaskarżonych decyzji wyłącznie na trzech dokumentach powstałych w okresie kilkunastu miesięcy przed dniem 1 stycznia 1999 r., przy całkowitym nieuwzględnieniu przedstawianego przez skarżących odmiennego stanowiska, popartego składanymi w toku postępowania oświadczeniami i dowodami;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że kwestionują fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jak również pozostawania jej we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - a przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie.

Organy obu instancji błędnie przyjęły, że ww. działka pozostawała w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. we władaniu publicznoprawnym. Tymczasem skarżący od początku konsekwentnie zaprzeczali, aby dochodziło do wykonywania jakichkolwiek robót, czy czynności w stosunku do przebiegającej przez teren ich nieruchomości drogi. Podnosili, że nieruchomość gruntowa była na stałe ogrodzona i dostęp do niej był z każdej strony zamknięty dla osób trzecich, w tym przedstawicieli firmy konserwatorskiej. Na dowód przytaczanych okoliczności składali stosowne wyjaśnienia, oświadczenia własne oraz oświadczenia osób trzecich, czy przedkładali stosowne dokumenty np. wskazujące na wymierzanie im podatku rolnego od całej powierzchni nieruchomości, przez którą przebiega sporna droga, czy dokumentację fotograficzną. Organy obu instancji nie odniosły się jednak do nich, dając wiarę jedynie dokumentom, mającym potwierdzać przeprowadzenie robót.

Organy, dysponując tak odmiennym od własnego stanowiskiem skarżących oraz oświadczeniami, pozostającymi w jawnej sprzeczności z dokumentami własnymi lub pochodzącymi od zewnętrznego podmiotu gospodarczego, winny przeprowadzić w toku postępowania rozprawę, celem wyjaśnienia sprawy. Tymczasem zdały się od początku wykazywać całkowity brak zaufania w stosunku do skarżących, przeciwstawiając przedkładanym przez nich oświadczeniom, m.in. fakturę VAT, wystawioną przez zewnętrzną firmę.

Dlatego też organy w sposób całkowicie dowolny uznały, że grunt prywatny, na którym została urządzona droga, nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela. Ponadto organ błędnie ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] miała charakter drogi publicznej.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie - bowiem zarzuty w niej zawarte nie mogą prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji, w związku z czym, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji, wydając zaskarżony akt, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a zaskarżona decyzja Ministra - jak i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie - nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu, położonego w [...], Dzielnicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...]ha, z obrębu [...], zajętego pod ul. [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj:

- zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

- władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz

- nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, iż ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność W.O. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobie fizycznej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych wart. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została spełniona. Przy czym skarżący nie kwestionowali wystąpienia tej przesłanki.

Badając kolejną przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, tj. kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnosić się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 powołanej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie na mocy uchwały z dnia 26 maja 1988 r. Rady Narodowej Miasta st. Warszawy nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Powyższe stanowi więc o tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posiadała status drogi publicznej, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się droga gminną.

Fakt istnienia drogi wynika z treści aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1995 r., Rep. A nr [...]. Wskazuje on, że miedzy innymi przedmiotowy grunt był zajęty pod ulicę [...]. Przy czym obszar gruntu zajętego pod drogę, który wskazany został w tym akcie, odpowiada wielkością obszarowi, jaki objęty jest przedmiotowym postępowaniem - jako zajęty pod drogę.

Jednocześnie Sąd uznał, że w związku z powyższym dowodem, twierdzenia strony, iż grunt pozostawał ogrodzony - uznać należy za niewiarygodne. Skoro już w umowie darowizny z 1995 r. potwierdzono istnienie drogi o tym samym obszarze, poprzez wyraźne stwierdzenie: " część nieruchomości o obszarze 195 m2 została zajęta pod ulicę [...]" - to w latach późniejszych nie mogła stać się ona quasi-drogą dostępną tylko dla sąsiadów. Przy czym nawet twierdzenia strony - iż teren ten był ogrodzony, ale sąsiedzi korzystali z niego de facto jak z drogi - stanowiłyby potwierdzenie faktu publicznego charakteru korzystania z tego gruntu.

Także skarżąca w dniu [...] lipca 2013 r oraz G. Ł. w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2013 r. potwierdziły fakt istnienia ciągu komunikacyjnego na nieruchomości. Zgodzić się należy z organem administracji, że dopiero na mocy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 28 maja 2009 r., nr LVI/1691/209 ul. [...] na odcinku od końca posesji nr [...] w kierunku południowym została pozbawiona kategorii drogi gminnej.

Jednak w niniejszej sprawie organ prawidłowo zbadał przesłanki określone w powołanym art. 73 ust. 1 ustawy na dzień 31 grudnia 1998 r. - w związku z czym nie mógł tego faktu uwzględnić. Przesłanki określone w powoływanym przepisie art. 73 ust. 1 muszą wystąpić na dzień 31 grudnia 1998 r., dlatego też powołana, późniejsza uchwała nie ma dla sprawy żadnego znaczenia.

W ocenie Sądu, w świetle powołanych powyżej dowodów, nie ulega wątpliwości, że organy wykazały zajętość przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - zatem spełniona została następna przesłanka.

Za całkowicie prawidłowe uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek, wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r.

Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Nie jest zaś istotne posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię, użytego w art. 73 ust. 1 ustawy, zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: umowa zawarta w dniu [...] kwietnia 1997 r., dotycząca konserwacji nawierzchni dróg gruntowych w sezonie wiosna, jesień na okres od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] października 1998 r. Przy czym w załączniku nr 1 do niej została wymieniona przedmiotowa ulica - jako zakwalifikowana do plantowania z uwałowaniem. Fakt wykonania prac potwierdza również protokół wykonania robót z dnia [...] października 1998 r. oraz faktura VAT nr [...]z dnia [...] grudnia 1998 r.

Z powyższego wynika zatem, że zarządca drogi wykonywał czynności jakie należą do tego podmiotu, a wynikające z art. 20 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zaś działka nie znajdowała się we władaniu właścicieli. Przy czym nie ulega wątpliwości, że to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi.

Jak już wskazano wyżej, Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących o ogrodzeniu gruntu oraz nie uznał za prawdziwe ich twierdzeń o sfałszowaniu protokołu odbioru prac wykonanych na ww. nieruchomości - z których wywodzą oni brak władztwa gminy nad sporną nieruchomością. Sąd nie może tej okoliczności wziąć pod uwagę do czasu, gdy nie zostanie ona wykazana stosownym orzeczeniem sądu.

Oznacza to, że organy prawidłowo dokonały oceny wskazanego dowodu przez pryzmat całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż działka nr ew. nr [...], z obrębu [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej i pozostawała we władaniu publicznoprawnym - to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona.

Natomiast podniesiona kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy i z tego powodu nie mogła być przedmiotem oceny organu administracji, jak i Sądu. W niniejszej sprawie kontrolowano bowiem wyłącznie prawidłowość stanowiska organu co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniły też przekonująco swoje decyzje, mając na względzie przepis art. 107 § 3 kpa - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.