Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 668/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7,  art. 8,  art. 76 par. 1, art. 77  par. 1, art. 80,  art. . 84, art. 85 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 lutego 2022 r., nr DO.1.7614.484.2021.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2022 r., nr DO.1.7614.484.2021.AŁ, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 17 sierpnia 2021 r., nr GN-IV.7533.420.2016.JBM, wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Łodzi, organ I instancji wydał decyzję z 17 sierpnia 2021 r., którą odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, przez Gminę Miasto [...], prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.

Od powyższej decyzji Wojewody, odwołanie złożył Prezydent Miasta Łodzi.

Po rozpatrzeniu wniesionego w niniejszej sprawie odwołania, Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 17 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił przede wszystkim, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – była współwłasnością J. M., J. M., J. M., K. M., D. M., J. K., K. K., J. K. z domu K., B. K., S. W., R. W. i A. K.. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Organ wskazał, że Uchwałą nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., nr 7, poz. 40), ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Z kolei, w zakresie przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał na opracowanie geodezyjne z [...] lipca 2018 r., sporządzone przez geodetę uprawnionego N. G., z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ wyjaśnił, że powyższy dokument sporządzony został w oparciu o akta administracyjne niniejszej sprawy, badanie księgi wieczystej nr [...], operat ewidencji gruntów i budynków, operat modernizacji ewidencji gruntów, operaty archiwalne [...], mapy zasadniczej miasta [...] oraz mapy miasta [...] - ortofotomapy z lat 1994 i 2015. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a więc przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona.

Powoływana natomiast w odwołaniu mapa sytuacyjna z liniami rozgraniczającymi ulice na dzień 31 grudnia 1998 r., zdaniem Ministra, nie dowodzi zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę, gdyż linie rozgraniczające nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogę publiczną, jako przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa. Przez linię rozgraniczającą rozumie się bowiem granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania, co zdaniem Ministra, nie jest równoznaczne z faktycznym wykorzystaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie stanu faktycznego, a nie planowanego przebiegu drogi. Ponadto organ wskazał, że z zaświadczenia nr [...] Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] lutego 2016 r. ani z akt sprawy nie wynika, aby Zastępca Dyrektora ds. Transportu i Inżynierii Zarządu Dróg i Transportu dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

Organ podniósł, że powyższe oświadczenie pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Tym samym nie może stanowić wyłącznego dowodu na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Końcowo Minister wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego także nie przedstawiono żadnych dowodów, potwierdzających, iż działka nr [...] była w rzeczywistości zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Uwzględniając powyższe, Minister uznał za słuszne utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Pismem z 8 marca 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosła Gmina Miasto [...] (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego A. O., zarzucają w niej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 84 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób niezupełny, co wyraża się w poczynieniu ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę, podczas gdy już z treści opinii wynika, że opierała się ona w głównej mierze na analizie dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej. Tym samym organy obu instancji przyjęły konkluzje operatu geodezyjnego za własne, bez weryfikacji zawartych w nim informacji i przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego;

2) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., które polegało na braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący sprawy, co skutkowało przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną oraz braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, zaś Minister Rozwoju i Technologii swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody Łódzkiego;

3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób niezupełny i z całkowitym pominięciem postanowień uchwały nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego, w której ul. [...] w [...] (w tym przedmiotowa działka) jednoznacznie została zakwalifikowana do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, a tym samym błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną;

4) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niezupełny, co wynikało z zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność stanu faktycznego spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, pomimo istnienia potrzeby ustalenia stanu zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości, a także sprawowania władztwa nad nieruchomością przez Miasto;

5) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu w postaci zaświadczenia zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2016 r., z których wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym;

6) art. 84 § 1 związku z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opinia geodety jest dokumentem wystarczającym do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

7) art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaświadczenie zarządu dróg, stanowiące dokument urzędowy, nie jest wystarczającym dokumentem wykazującym na dzień 31 grudnia 1998 r. władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością i zajęcie jej pod drogę publiczną;

8) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, a w szczególności na nie wskazaniu wszystkich dowodów, które przemawiają za ustaleniem stanu faktycznego, a także na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, a które organ uznał za pozbawione mocy dowodowej, w szczególności w zakresie dowodów w postaci dokumentów wystawionych przez Zarząd Dróg i Transportu w [...];

9) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanek władztwa publicznoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Miasto [...];

10) art. 233 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną ocenę dokumentów w postaci pisma zarządcy drogi z dnia [...] marca 2016 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] lutego 2016 r., z których wynika, że działka [...] w dniu31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody z 17 sierpnia 2022 r., jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci mapy sieci uzbrojenia technicznego terenu, ortofotomapy z 1978 r. i ortofotomapy z 1996 r. na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 19 października 2022 r. Sąd dopuścił dowody wymienione w skardze.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 18 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr.133, poz. 872, dalej jako "Przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;

2) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;

3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99).

Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części stanowiącej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy czy sprzątaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż aktualna działka nr [...], która została wydzielona z dawnej działki zabudowanej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], o powierzchni 0,1051 ha, nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych.

Okolicznością bezsporną jest również to, że ulica [...] w [...], zgodnie z Uchwałą nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 1990 r., nr 7, poz. 40), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, czyli zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – do kategorii dróg publicznych, a jej status jako drogi gminnej został potwierdzony z dniem 1 stycznia 1999 r. – na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających.

Analizując uzasadnienia decyzji organów obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem na przyjęcie faktu zajęcia spornej działki nr [...] o powierzchni 0,0037 ha pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Powyższa ocena organów nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że Skarżąca nie podziela tego stanowiska organów, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzje organów w tym zakresie za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu orzekającego, organy prawidłowo uznał bowiem, że za brakiem spełnienia przesłanki faktycznej zajętości działki nr [...] pod pas drogowy drogi publicznej – ulicy [...] w [...] świadczy całokształt materiału dowodowego sprawy, w szczególności wnioski płynące z opracowania geodezyjnego z [...] lipca 2018 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego N. G. W opracowaniu tym geodeta stwierdziła, na podstawie analizy dokumentów wymienionych w punkcie I opinii, w tym akt sprawy, że w ewidencji gruntów, w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], była zapisana działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,1014 ha. Działka ta stanowiła część działki nr [...], opisanej w księdze wieczystej [...]. Pozostała część działki nr [...] była włączona do ulicy [...], oznaczonej jako działka numerem [...] w obrębie [...], której władającym był Urząd Miasta [...] - Wydział Dróg. Biegła podniosła, że zgodnie z wypisem archiwalnym z ewidencji, aktualna działka nr [...], na dzień 31 grudnia 1998 r., wchodziła w skład działki nr [...]. Natomiast sama ewidencja gruntów i budynków wykonywana w latach 70-tych była sporządzana według biegłej bez analizy stanów prawnych. Granicę ulicy [...] poprowadzono zatem po istniejącej w terenie zabudowie, nie wykazując całych działek, placów zapisanych w księgach wieczystych. Biegła zauważyła, że na mapie zasadniczej, według stanu na 1998 r., sporny teren przed omawianą posesją, położoną przy ulicy [...], jest opisany symbolem "z" (ziemia, trawnik, zieleń), co świadczy w ocenie biegłej, że teren ten nie był wyłożony wtedy płytami chodnikowymi, a jedynie był wydzielony jako dojazd do tejże posesji, oznaczony symbolem "br" (bruk). Także na wcześniejszych zdjęciach lotniczych (ortofotomapach) – według stanu na 1994 r. – pomimo słabej rozdzielczości tych zdjęć, nie widać w tym miejscu chodnika, a jedynie zieleń i drzewa. Biegła wyjaśniła, że modernizacja ewidencji gruntów wykonana w latach 2000-ych była sporządzana z analizą stanów prawnych nieruchomości. W wyniku tej modernizacji, powstały aktualne działki nr [...] i [...], które stanowiły dawną działkę [...] mierniczego K. z 1909 r. Biegła podniosła następnie, że stanowisko Zarządu Dróg i Transportu odnośnie zajętości terenu obecnej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] jest błędne, ponieważ linia rozgraniczająca pas drogowy ul. [...] nie uwzględnia placów hipotecznych. Natomiast obecna działka nr [...] stanowiła i stanowi trawnik przylegający bezpośrednio do budynku mieszkalnego, którego okna wychodzą na wysokości 1,20 m od ziemi. Trawnik był utrzymywany przez właścicieli dawnej działki nr [...]. Powyższe ustalenia znajdują, zdaniem biegłej, potwierdzenie w sytuacji aktualnej, gdzie w księdze wieczystej nr [...] w dziale I jest ujawniona działka nr [...], obręb [...], ul. [...], oznaczona jako "B - tereny mieszkaniowe" i działka nr [...], oznaczona jako "B-tereny mieszkaniowe", o łącznej powierzchni 0,1051 ha. Również na mapie zasadniczej według stanu na dzień 12 lipca 2018 r. sytuacja terenowa przed posesją położoną przy ulicy [...] jest bardzo podobna jak w 1994 r. Nadal znajduje się tam zieleń, co jest także widoczne na ortofotomapie z 2015 r. Na mapie zasadniczej widać, że sieci uzbrojenia podziemnego oraz chodnik nie są posadowione w działce [...] lecz znajdują się w pasie ulicy [...] – na działce nr [...]. Na tej podstawie uprawiony geodeta N. G. przejęła, że działka położona w [...] przy ul. [...], oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] numerem [...], o powierzchni 0,0037 ha, ujawniona w księdze wieczystej nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. Natomiast linie regulacyjne ul. [...] zostały wprowadzone do ewidencji gruntowi budynków z chwilą wykonania modernizacji tejże ewidencji, która została zakończona w 2010 r.

Powyższa opinia stanowi istotny dowód w sprawie. Nie ma zatem racji Skarżąca próbując argumentami natury polemicznej podważyć jej wiarygodność. Wyjaśnić bowiem należy, że dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone (art. 76 k.p.a.). Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie wszak opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii uprawionego geodety. Z opinii tej zaś jasno wynika, że obecna działka nr [...], tak jak to słusznie przyjęły organy obu instancji, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była faktycznie zajęta pod pas drogowy drogi lokalnej miejskiej – ul. [...] w [...]. Znajdował się na niej trawnik, który jak wynika z akt sprawy, nie stanowił elementu pasa drogi, lecz przylegał bezpośrednio do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (cześć dawnej działki nr [...]).

Podnoszona zaś przez Skarżącą kwestia, mająca świadczyć jej zdaniem o tym że było inaczej, tj. linie rozgraniczające ulicy [...], tracą zupełnie na znaczeniu w konfrontacji z treścią dokumentu przesłanego przez [...] Ośrodek Geodezji (przy piśmie z [...] grudnia 2018 r.) – pismem Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] maja 2009 r., nr [...], z którego wynika, że linie rozgraniczające w obrębie [...] (w tym ulicy [...]) zostały zatwierdzone dopiero w 2009 r., czyli na długo po dacie 31 grudnia 1998 r. Podobnie należy ocenić przedstawione przy skardze ortofotomapy z 1978 r. oraz 1996 r., z których w ocenie Sądu, nie wynika powyższa okoliczność (zajęcie spornego gruntu pod drogę publiczną).

Warto w tym miejscu zauważyć, że skoro Skarżąca nie zgadzała się z opracowaniem geodezyjnym autorstwa N. G. i miała zastrzeżenia co do jego rzetelności i prawidłowości, to mogła skorzystać z możliwości przedstawienia kontr-opinii innego biegłego. Skarżąca z tej możliwości jednak nie skorzystała.

Opracowanie geodezyjne z [...] lipca 2018 r. powinno zostać ocenione w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. Ocena tego dowodu, powinna zatem obejmować jego wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.), w całokształcie materiału dowodowego (77 § 1 k.p.a.). Warto też stwierdzić, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, organy obu instancji sprostały powyższym wymaganiom. Organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny opracowania N. G. z [...] lipca 2018 r., co czyni niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. Należy bowiem zgodzić się z organami obu instancji, że sporządzona przez biegłą opinia jest kompletna, spójna i logiczna. Wbrew zarzutom skargi biegła nie oparła się jedynie na analizie dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej. Jak wskazano powyżej biegła dokonała oceny całokształtu dostępnego materiału dowodowego, w tym akt sprawy, badania księgi wieczystej [...], dokumentów własności dołączonych do akt [...], operatu ewidencji gruntów i budynków obręb [...], operatu modernizacji ewidencji gruntów obręb [...], operatu archiwalnego [...], [...], [...] t. 1, map zasadniczych m. [...]. Sporządzona przez biegłą opinia nie budzi więc żadnych zastrzeżeń Sądu, który uznał ją za wiarygodny dowodów w sprawie.

Z kolei podnoszona przez Skarżącą potrzeba dokonania oględzin spornego terenu nie znajduje uzasadnienia w realiach tego rodzaju spraw, z uwagi na fakt, że relewantną datą na jaką winny być w takiej sprawie poczynione ustalenia faktyczne wyznacza dzień 31 grudnia 1998 r. Przeprowadzenie aktualnie oględzin terenu nie ma zatem żadnego znaczenia dla sprawy, ponieważ wynik tej czynności nie odzwierciedli stanu zagospodarowania spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r.

Podobnie okoliczność, że w ciągu ulicy [...] znajduje się infrastruktura wodociągowa, energetyczna, kanalizacyjna i telekomunikacyjna nie świadczą jeszcze same przez się, że dany teren jest zajęty pod drogę publiczną. Tym bardziej, że powyższa infrastruktura nie stanowi obiektów inżynieryjnych lub urządzeń technicznymi związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z powyższych względów zgłoszony przez Skarżącą w skardze dowód uzupełniający z dokumentu w postaci mapy sieci uzbrojenia technicznego terenu nie mógł wpłynąć na odmienną ocenę przesłanki zajętości pod drogę publiczną.

Jako całkowicie niezasadny ocenić należy również zarzut dotyczący znaczenia faktu, że na podstawie Uchwały nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii lokalnych miejskich. Powyższa uchwała potwierdza bowiem jedynie to co zostało w niej stwierdzone – okoliczność uznania danej ulicy za drogę miejską (publiczną). Wbrew temu co twierdzi Skarżąca, nie potwierdza ona jednak faktu zajęcia danego terenu pod taką drogę.

Trzeba pamiętać również, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost, czy jak podnosi Skarżąca przeprowadzenia dowodu z oględzin. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, co świadczy o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Co równie istotne w tej sprawie, pismu Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] marca 2016 r., nr [...] i zaświadczeniu z [...] lutego 2016 r. Nr [...], na które powołuje się Skarżąca, nie towarzyszą żadne inne dokumenty (dotyczące okresu sprzed 1998) stwierdzające, że na spornej nieruchomości były prowadzone czynności utrzymywania czy naprawy dróg, jak też okresowe przeglądy, oraz że była ona w ogóle zajęta pod ulicę [...]. Wyłącznego dowodu na spełnienie powyższej przesłanki nie może bowiem stanowić samo oświadczenie (zaświadczenie) Zarządu Dróg i Transportu w [...] – jednostki organizacyjnej Skarżącej, a więc bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Fakt władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. musi być bowiem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Formułując takie stanowisko Sąd ma na uwadze wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że postępowania wszczynane po 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z przysługującego im prawa własności bez odszkodowania. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według obowiązujących przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie oraz wykazana przesłanka władztwa publicznego, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2585/19).

Sąd orzekający nie dopatrzył się także w działaniu organów naruszenia dyspozycji art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bowiem prowadzone w sposób obiektywny i bezstronny, z zachowaniem przez organy wszystkich gwarancji procesowych stron, z których Skarżąca w sposób nieskrępowany mogła korzystać zarówno w trakcie postępowania przed organem I, jak i II instancji.

Wbrew zatem twierdzeniom skargi zarówno Minister, jak i Wojewody, dokonali zatem prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadne uznać więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 7, 8, 76 § 1, 77 § 1, 80, 84, 85 § 1 oraz 107 k.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostała kwestia oceny czy została spełniona również druga przesłanka – władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Sąd ponownie pragnie podkreślić przy tym, że dla zastosowanie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających konieczne jest spełnienie wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Brak wykazania choćby jednego z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Tylko na marginesie wskazać należy, że także w tym aspekcie sprawy Skarżąca nie wykazała aby takowe władztwo nad sporną działką nr [...] sprawował, ponieważ jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku z [...] czerwca 2016 r., nie dysponuje w tym zakresie żadnymi dowodami z dokumentów, poza oświadczeniem Zarządu Dróg i Transportu w [...] (vide: pismo z 3 marca 2016 r.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).