Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 119/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 116 ust. 1 i 4, art. 338 i 361
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 41, 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 24 lutego 2004 r. nr XIX/131/04 w przedmiocie zakazu używania niektórych rodzajów jednostek pływających na wybranych akwenach powiatu 1. stwierdza nieważność § 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 uchwały Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 24 lutego 2004 r. nr XIX/131/04 w przedmiocie zakazu używania niektórych rodzajów jednostek pływających na wybranych akwenach powiatu; 2. oddala skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały wymienionej w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że uchwała w części, co do której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 5 stycznia 2012r. Prokurator Rejonowy w Brodnicy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 24 lutego 2004r. nr XIX/131/04 zakazującą używania na wyszczególnionych akwenach powiatu jednostek pływających z silnikami spalinowymi, wnosząc o stwierdzenie nieważności przepisów od § 3 do § 11 tej uchwały w związku z istotnym naruszeniem przepisu art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 27 kwietnia 1997r. (DZ. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 115, § 116, § 118 i § 135-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez:

1. określenie w § 4 wyłączeń od zakazu używania jednostek pływających z silnikiem spalinowym o charakterze podmiotowym, w sposób niezgodny z unormowaniem zawartym w art. 116 ust. 4 ustawy upoważniającej;

2. unormowanie w § 5 uchwały, wbrew upoważnieniu ustawowemu, subdelegacji dla starosty, uprawniającej ten organ do wyrażenia zgody na odstąpienie od zakazu używania jednostek pływających z silnikiem spalinowym;

3. wskazanie w § 6 uchwały normy pozostającej poza zakresem zawartym w upoważnieniu ustawowym;

4. uregulowanie w § 7, 8 i 9 uchwały nieprzewidzianych w ustawie upoważniającej obowiązków w zakresie umieszczania tablic informujących o zakazie oraz ich konserwacji;

5. zawarcie w § 10 uchwały upoważnienia Policji do kontroli przestrzegania jej wykonania;

6. ustanowienie w § 11 uchwały zasad odpowiedzialności za naruszenie jej postanowień.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjętym na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony środowiska, zgodnie z którym rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Podkreślono, że uchwała ta winna mieć charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast po przeprowadzeniu analizy treści uchwały Prokurator Rejonowy stwierdził przekroczenie przez miejscowego prawodawcę upoważnienia ustawowego we wskazanym zakresie, a w szczególności naruszenie zasad techniki prawodawczej.

Wyjaśniono, że w § 4 uchwały unormowane jest wyłączenie od zakazu używania jednostek pływających z silnikiem spalinowym. Przy czym wyłączenie to tyczy się jednostek pływających enumeratywnie wymienionych podmiotów (Policji, Państwowej Straży Rybackiej, Społecznej Straży Rybackiej, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Państwowej Straży Pożarnej, Zarządów Lasów Państwowych oraz administracji wód i rybackich użytkowników wód w czasie wykonywania obowiązków związanych z właściwością tych jednostek), podczas gdy art. 116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, iż ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Zatem wyłączeniu temu z mocy prawa podlegają nie instytucje będące użytkownikami danych jednostek pływających, a same jednostki z uwagi na cel ich użycia. Podniesiono, że uwzględniając dosłowną treść przepisu § 4 uchwały niedopuszczalne jest np. użycie do celów bezpieczeństwa publicznego jednostek pływających Ochotniczej Straży Pożarnej, wojska i służb specjalnych (podejmujących jakiekolwiek działania służbowe lub ratownicze) lub też innych podmiotów podejmujących ochronę bezpieczeństwa (np. podmiotów zajmujących się ochroną osób i mienia w odniesieniu do ośrodków wypoczynkowych, używających łodzi motorowych). Zabronione jest również używanie jednostek pływających z silnikiem spalinowym w celach utrzymania cieków i zbiorników wodnych przez służby obydwu parków krajobrazowych położonych na terenie powiatu brodnickiego, czy też innych instytucji państwowych (inspekcji ochrony środowiska, inspekcji weterynaryjnej czy inspekcji sanitarnej). Treść § 4 uchwały wypacza tym samym ratio legis przepisu ustawowego, tj. art. 116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyłączenie bowiem ograniczenia nie może być uzależnione od spełnienia dodatkowych nieprzewidzianych w art. 116 ust. 4 ustawy warunków, takich jak np. status właściciela (posiadacza, użytkownika) jednostek pływających. Prokurator przytoczył też

w tym względzie stanowisko WSA w Olsztynie, wyrażone w wyroku z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Ol 619/10, LEX nr 707457, że treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń

o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych, ale wskazał generalnie na jednostki wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie.

Dalej Prokurator wywiódł, że analiza treści § 5 uchwały dowodzi, że Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim wprowadziła quasi procedurę polegającą na uzyskaniu zgody starosty na odstąpienie od zakazu, do której wprowadzenia organ stanowiący nie miał podstaw ustawowych. Art. 116 ustawy nie może stanowić bowiem podstawy do upoważnienia starosty do wydawania zgody na odstąpienie od zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi. Kwestionowany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną subdelegację dla starosty, która nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że w § 6 uchwały zawarto przepis mający charakter jedynie informacyjny, dotyczący ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa Prawo ochrony środowiska w swej treści nie upoważnia zaś rady powiatu do jakiegokolwiek odwołania się w uchwale podjętej w trybie art. 116 ust. 1 do innych unormowań, w szczególności określonych w ustawie o ochronie przyrody. Ograniczenia obowiązujące na terenie parków narodowych, parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody są bowiem przedmiotem odrębnej regulacji niezależnej od woli organu uchwałodawczego powiatu.

Odnośnie do § 7, § 8 i § 9 wskazano, że Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim nałożyła na użytkowników lub dzierżawców akwenów oraz ich właściwych administratorów dodatkowe obowiązki w zakresie informacyjnego oznakowania terenów przyległych do akwenów na własny koszt oraz bieżącej konserwacji tegoż oznakowania, co nastąpiło wbrew upoważnieniu ustawowemu. Prokurator zauważył , iż istotą prawa miejscowego jest to, iż obowiązuje ono na obszarze działania organu stanowiącego to prawo oraz w sposób generalny i abstrakcyjny określa reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów. Natomiast ani przepis ustawy Prawo ochrony środowiska, ani przepis ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie dają podstawy prawnej do uregulowania przez radę powiatu zagadnień dotyczących oznakowania akwenów, na których obowiązuje zakaz używania jednostek pływających z silnikiem spalinowym, a w szczególności obciążania kosztami tych czynności jakichkolwiek podmiotów. Nadto skarżący podniósł, że w § 8 uchwały odwołano się do nieobowiązujących regulacji prawnych, tj. zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 19.12.1991 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych, wydanego na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 marca 1950 r. o żegludze i spławie na śródlądowych drogach wodnych, których przedmiot poza tym znacznie odbiega o zakresu regulacji wynikającej z ustawy upoważniającej.

Prokurator dostrzegł też, że w § 10 nałożono na Policję obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania tegoż aktu prawa miejscowego, podczas gdy zakres uprawnień tej formacji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, która w art. 14 ust. 2 przewiduje możliwość wykonywania przez Policję czynności na polecenie m.in. samorządu terytorialnego, ale tylko w zakresie, w jakim obowiązek został określony

w odrębnych ustawach. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie wypowiadają się zaś o możliwości nakładania przez powiat obowiązków na Policję, w szczególności nie upoważniają do powierzenia Policji czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów uchwały. Zdaniem strony skarżącej rada powiatu może zobowiązać jedynie podległe organy do wykonywania określonych zadań, a nie organy Policji, których to zadania i obowiązki ściśle określają przytoczone akty prawne.

W ocenie Prokuratora Rejonowego wadliwy jest również § 11 uchwały. Wynika

z niego, iż kto narusza postanowienia niniejszej uchwały podlega karze grzywny w trybie

i na zasadach określonych prawie o wykroczeniach. Podniesiono w tym względzie, iż zgodnie z obowiązującą regulacją prawną organy samorządu terytorialnego mogą nakładać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych, wydawanych na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast kwestionowana uchwała ma charakter wykonawczy i wydana została na podstawie przepisów szczególnych, do których odsyła art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w kwestionowanej uchwale. Prokurator wskazał, że ten przepis uchwały w istocie stanowi powtórzenie art. 338 i art. 361 ustawy Prawo ochrony środowiska, co może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwalając przepisy prawa miejscowego winien to czynić w zgodzie

z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia

w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów inny aktów normatywnych. Treść § 115 i §, 135 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowi, iż w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Na podstawie zaś § 116 i § 136 w zw. z § 143 tegoż rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Tymczasem jak wyżej wskazano kwestionowana uchwała zawiera regulacje pozostające

w sprzeczności ze wskazanymi przepisami rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie naruszył on przepisów wymienionych

w zarzutach skargi. Podano, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nie stwierdził niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Również w okresie swego wieloletniego obowiązywania uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków, chroniąc zgodnie z zamierzeniami ustawodawcy walory przyrodnicze i warunki akustyczne w granicach wymienionych w niej akwenów i na ich obrzeżach. Odnosząc się po kolei do zakwestionowanych przepisów, Rada Powiatu wskazała, że Prokurator zawnioskował

o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały, niewyjaśniając jednak na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa w przypadku tego przepisu.

Stwierdzono, że § 4 wymienia właśnie podmioty, których użycie jednostek pływających jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Zdaniem organu, wymieniając Ochotniczą Straż Pożarną, która nie dysponuje jednostkami pływającymi, jak również wojsko i służby specjalne czy inne, strona skarżąca na siłę poszukuje argumentów dla udowodnienia swoich racji. Na tej zasadzie każda jednostka pływająca może być użyta do wymienionych celów a wówczas, po co ustawowy zapis o jednostkach, których te ograniczenia nie dotyczą.

Co do zarzutu w zakresie regulacji § 5 uchwały podniesiono, że przepis art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, będący podstawą wydania uchwały jest w swej treści niezmiernie lakoniczny i w żaden sposób nie wskazuje, co uchwała taka powinna zawierać. Inaczej ustawodawca postąpił w przypadku analogicznego zakazu na wodach żeglownych, gdzie wyraźnie wskazano, jakie treści mają zostać ustalone

w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw środowiska. Trudno uznać, by uchwała rady powiatu mogła w swej treści ograniczyć się jedynie do wypełnienia literalnie zawartych w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu nie sposób przyznać rację twierdzeniu, że rada powiatu określając np. ograniczenia używania jednostek pływających nie wskaże, na czym ograniczenia te mają polegać. Tym samym można uznać, że rada powiatu w swej uchwale musi mieć pewną swobodę kształtowania szczegółowych warunków wprowadzanych ograniczeń. W ich ramach mieści się także zgoda na ewentualne odstępstwo w przypadkach szczególnych. Twierdzenie o naruszeniu prawa poprzez wprowadzenie do uchwały możliwości uznaniowego odstępstwa od zakazu w szczególnych przypadkach jest interpretacją, nie zaś zanotowaniem oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem delegacji ustawowej. Jak stwierdza jednoznacznie utrwalone orzecznictwo odmienne stanowisko czy interpretacja przepisu nawet przez organ wyższego stopnia czy organ naczelny nie może być postawą do stwierdzenia faktu istotnego czy rażącego naruszenia prawa.

Organ podzielił stanowisko strony skarżącej, co do charakteru informacyjnego § 6 uchwały. Podniesiono, że skoro przepis ten jest informacyjny to nie stanowi istotnego, rażącego naruszenia prawa.

W kwestii zarzutów do treści § 7, 8 i 9 uchwały organ nie zgodził się z twierdzeniem, aby w omawianym wypadku Rada Powiatu bezprawnie obciążyła kosztami jakiekolwiek podmioty czy instytucje. Podano, że podczas przygotowywania uchwały i na etapie jej uchwalania dokonano uzgodnień z dzierżawcami i administratorami, uzyskując ich zgodę na wykonanie obowiązku znakowania. Świadczą o tym dokumenty z okresu przygotowywania uchwały, a w szczególności pisemne zapewnienie dzierżawcy wszystkich wskazanych w uchwale akwenów o zgodzie na poniesienie kosztów znakowania i umieszczenie takiego zapisu w uchwale. Jednoznacznym dowodem na to, że uchwała nie naruszyła niczyich praw i nie naraziła nikogo na uciążliwe i kosztowne działania jest fakt, że przez 8 lat jej obowiązywania nikt takiej kwestii nie podniósł. Jeżeli

w konsekwencji tego zapisu jakikolwiek podmiot uznałby się za pokrzywdzony

z pewnością byłoby to sygnalizowane.

Za nietrafny organ uznał również zarzut skierowany przeciwko treści § 10 uchwały. Stwierdzono, ze przepis ten nie nakłada na Policję dodatkowych obowiązków i jest to przepis stricte informacyjny. Do zadań Policji należy bowiem kontrola przestrzegania całości porządku prawnego, a w zakresie wykroczeń zarówno tych wskazanych bezpośrednio w Kodeksie wykroczeń, jak i pozakodeksowych. Skoro więc art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska takie pozakodeksowe wykroczenie określa to do obowiązków Policji należy z urzędu - w ramach normalnych obowiązków służbowych - jego ściganie. Nie jest to zatem z całą pewnością przypadek nakładania dodatkowych czynności na polecenie samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że nieuprawnione jest stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała w § 11 w sposób samowolny i nieuprawniony ustanawia odpowiedzialność karną, tj. nakłada karę grzywny na osoby niestosujące się do zakazu. Informację o odpowiedzialności takiej bowiem tylko przytacza, a wynika ona bezpośrednio z art. 338 Prawa ochrony środowiska. W żaden sposób uchwała nie wykracza zatem w tej kwestii poza ramy prawa.

Na marginesie pełnomocnik organu wskazał, że powołane przez stronę skarżącą rozporządzenie ma tylko dwa paragrafy, a przepisy wymienione w skardze znajdują się

w załączniku do tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznał konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w Brodnicy przepisów

§ 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 zaskarżonej uchwały, z przyczyn podniesionych w skardze. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przepis ten upoważnia radę powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danego powiatu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada powiatu nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze powiatu. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie powiatu w drodze uchwały, a dotyczących ograniczeń lub zakazu używania jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących z terenu danego powiatu wyznacza art. 116 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego unormowania: Rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie zaś do brzmienia ust. 4 tegoż artykułu ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych.

Przepisy te, na co należy zwrócić uwagę nie zawierają szczegółowych wytycznych co do treści takiego aktu prawa miejscowego, w odróżnieniu od ust. 3, który dokładnie precyzuje zakres tożsamego aktu wydawanego przez organ centralny co do śródlądowych wód żeglownych. Niemniej jednak z brzmienia tych uregulowań wynika bezspornie, że zezwalają one radzie powiatu jedynie na wprowadzenie ograniczeń lub całkowitego zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach, pod warunkiem konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zatem podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Ustawodawca nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. Jednak nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa uchwała może dotyczyć konkretnie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i ograniczenia, czy zakazy mogą zostać wprowadzone tylko z powodów akustycznych. Redakcja ust. 1 art. 116 ustawy upoważniającej wskazuje w sposób wyczerpujący na zakres spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego. Unormowanie to wymaga określenia w uchwale podejmowanej przez lokalnego prawodawcę - jakich konkretnie zbiorników dotyczy uchwała, jakiego rodzaju jednostek pływających i jakich ograniczeń oraz podania zakresu tych ograniczeń lub wprowadzanego zakazu (w istocie tak jak to wskazuje ustęp 3 ustawy Prawo ochrony środowiska) przy uwzględnieniu wyłączenia z ust. 4 ustawy. Organ stanowiący powiatu powinien też wykazać spełnienie zastrzeżonego przez ustawodawcę warunku i celu, iż uchwała dotyczy terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i służy zapewnieniu odpowiednich warunków akustycznych na tym obszarze.

Zaskarżona uchwała realizuje upoważnienie ustawowe w § 1, który określa prawidłowo jej cel, wskazuje na spełnienie warunku i określa rodzaj jednostek pływających, którego dotyczy wprowadzony zakaz. Zgodnie z tym unormowaniem zakaz dotyczy jednostek pływających z silnikami spalinowymi. W § 2 Rada Powiatu prawidłowo też wymieniła akweny, których zakaz dotyczy. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie nie sposób zweryfikować, czy rzeczywiście wymienione w § 2 uchwały akweny to tereny przeznaczone na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Wobec jednak niekwestionowania tej okoliczności przez stronę skarżącą i braku uprawnień do czynienia własnych ustaleń faktycznych przez Sąd, należało przyjąć, że kryterium to zostało spełnione. Zasadna jest też treść § 3 uchwały, który określa zakres wprowadzonego zakazu, stanowiąc, iż zakaz obowiązuje na obszarze wymienionych jezior i ich dopływów, przez całą dobę, w okresie całego roku.

Nie sposób natomiast zgodzić się z organem stanowiącym powiatu co do legalności uregulowań od § 4 do § 11 uchwały. Omawiany przepis art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co podkreślić należy, nie ma charakteru uznaniowego i nie może być stosowany w sposób dowolny. Zakreśla on ramy aktu prawa miejscowego i poza te ramy lokalny prawodawca nie może wykroczyć, co zapewnić ma realizację spójności systemu prawa. Nie można zapominać, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Dlatego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi przestrzegać ogólnych rozwiązań ustrojowych, zasad praworządności i legalności. Jego działanie może sięgać jedynie do granic wyznaczonych przez przepis rangi ustawowej. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Podkreślić trzeba, że nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie

w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także zaskarżoną uchwałę, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).

Reasumując generalną zasadą jest przyjęcie przez organ uchwałodawczy takiej konstrukcji aktu normatywnego, która nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Jak słusznie spostrzegł natomiast Prokurator Rejonowy, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę nie ograniczyła się wyłącznie do określenia akwenów, rodzaju ograniczeń i ich zakresu, do czego zobowiązywało ją brzmienie art. 116 ust. 1 ustawy upoważniającej, ale w zakwestionowanych postanowieniach uchwały (od § 4 do

§ 11) zawarła regulacje niemające żadnego oparcia w treści tego przepisu . Tym samym zaś, nie zrealizowała należycie powierzonej jej kompetencji, czym istotnie naruszyła w tym względzie prawo.

Zgodnie z art. 116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzone ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych (takich jak wskazane w § 4 zaskarżonej uchwały), ale wskazał generalnie na jednostki, wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Wynika stąd wniosek, że nie jest istotne, czyją własnością jest lub w czyim posiadaniu znajduje się konkretna jednostka pływająca ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Taki sposób redakcji art. 116 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to kogo mają dotyczyć. (Komentarz do art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Istotnym, w świetle cytowanego art. 116 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, nie jest podmiot, który realizuje cele w nim przewidziane lecz sam cel, który określił ustawodawca. W związku z tym wbrew twierdzeniu organu, z woli ustawodawcy spod wprowadzonego ograniczenia wyłączona została, już z mocy samej ustawy, każda jednostka pływająca realizująca cel określony w ust. 4. Ograniczenie kręgu podmiotów, dokonane

w zaskarżonej uchwale w § 4, jest zatem niezgodne z prawem, ponieważ sam ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Ol 619/10).

Sąd zgadza się również, że § 5 uchwały wykracza w swej treści poza delegację ustawową. Unormowaniem tym organ stanowiący powiatu upoważnił Starostę do wydania zgody na odstąpienie od zakazu w szczególnych przypadkach, o ile nie stoi to w sprzeczności z innymi przepisami. Tym samym to Starosta ma ustalać kryteria i oceniać czy obowiązujący generalnie wszystkich zakaz może nie mieć zastosowania co do konkretnego przypadku. Kwestia ta pozostawiona został zatem uznaniu organu wykonawczego powiatu, uprawniając go do władczego działania w tym względzie. Natomiast w myśl przepisu upoważniającego ustawy to rada powiatu powinna sprecyzować zakres ograniczeń podlegających bezpośredniemu stosowaniu. W ocenie Sądu organ stanowiący mógł przewidzieć możliwość odstąpienia od zakazu w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymienionych przykładowo, innych niż wskazane przez ustawodawcę w ust. 4 art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska, np. w stanie wyższej konieczności, ale nie mógł przyznać kompetencji w tym zakresie organowi wykonawczemu powiatu. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Z treści przepisu upoważniającego wynika, że wydany na jego podstawie akt prawa miejscowego ma podlegać bezpośredniemu stosowaniu przez wszystkich użytkowników danego rodzaju jednostek pływających, bez potrzeby zwracania się o dodatkową zgodę do organu władzy publicznej. Dlatego powinien zostać tak zredagowany, aby na podstawie jego przepisów można było ustalić ewentualną odpowiedzialność za naruszenie zakazu, którą ustawodawca przewidział wprost w art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie ma oparcia w treści cytowanego artykułu 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska § 6 uchwały, który informuje w istocie o obowiązywaniu na wodach objętych ochroną rygorów wynikających z ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowe, co powoduje że powinna zawierać treści normatywne, a nie informować o obowiązkach, zawartych w innych przepisach. Powoływanie się na rygory, czy powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Rada Powiatu realizując postanowienia przepisu upoważniającego nie mogła uregulować kwestii oznakowania terenów przyległych do wód objętych zakazem

i zobowiązać do realizacji tego obowiązku użytkowników lub dzierżawców, lub administratorów akwenu, jak to uczyniono w zaskarżonym § 7, 8 i 9 uchwały. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 116 ust. 1 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Dlatego wymienione przepisy uchwały w sposób nieuprawniony dają organom powiatu podstawę do zgłaszania roszczeń w tym względzie i pociągania do odpowiedzialności karnej wskazane podmioty za uchylenie się od obowiazku, w myśl § 11 zaskarżonej uchwały. W rezultacie, przepisy te uchwały w zaskarżonym brzmieniu powodują ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana powinna być

w drodze umowy cywilnoprawnej.

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 10 uchwały, który stanowi,

że kontrolę przestrzegania wykonania niniejszej uchwały wykonuje Policja. Organ powiatu argumentuje, że przepis ten ma jedynie znaczenie informacyjne i nie wiąże się

z nałożeniem na Policję dodatkowych obowiązków. Z przyczyn wskazanych już powyżej akt prawa miejscowego, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące nie może zawierać treści stricte informacyjnych, gdyż sprzeczne jest to z jego celem. Obowiązki Policji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych

w ustawie Prawo ochrony środowiska czy w ustawie o samorządzie powiatowym w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Zgodzić się również należy ze skarżącym, że i § 11 uchwały narusza prawo. Zgodnie z jego brzmieniem kto narusza postanowienia niniejszej uchwały podlega karze grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 338 i art. 361 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którymi kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 podlega karze grzywny, a orzekanie w tych sprawach następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, albowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Ponadto, stosownie do art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym organy samorządu terytorialnego mogą przewidywać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie ustawy

o samorządzie powiatowym, do których zaskarżona uchwała nie należy. Jest ona bowiem wykonawczym aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie przepisów szczególnych. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, która została podjęta z naruszeniem prawa. O niewykonalności części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie wnioskowanego stwierdzenia nieważności § 3 uchwały, gdyż jak wskazano powyżej treść tego unormowania odpowiada prawu. Strona skarżąca zaś poza omyłkowym, jak wnioskować można, wymienieniem tego paragrafu nie podniosła przeciwko niemu żadnego zarzutu.