Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 974/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 101/08 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od S. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 101/08, w sprawie ze skargi S. O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lutego 2007 r. w W. przy ul. T. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem R. M. wykonywał regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na trasie L. – W. na rzecz S. O. wykonującego działalność gospodarczą pod firmą C.

Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Powyższe zostało ustalone na podstawie dokumentacji filmowej. Przesłuchano także w charakterze świadka R. M., który zeznał, iż nie dojechał na przystanek końcowy przy ul. J. gdyż wszystkich pasażerów wysadził wcześniej i nie wiedział, że trzeba zatrzymać się na końcowym przystanku. Odmówił odpowiedzi na pytania, dlaczego wysadził po drodze pasażerów − przy Moście P. oraz przy N. oraz dlaczego zamiast na przystanek na ul. J. skierował się na stację benzynową przy ul. T.

Pismem z dnia 9 lutego 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał skarżącego do wyjaśnienia, dlaczego kierowca kontrolowanego pojazdu nie dojechał do przystanku końcowego przy Al. J. zgodnie z okazanym rozkładem jazdy, a także dlaczego pasażerowie na ww. trasie wysiadali poza wyznaczonymi przystankami. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie organu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d., Ip. 2.2. lit. 3 załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że sytuacje, w których wysadza się pasażerów na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy mają miejsce sporadycznie, zawsze mają charakter wyjątkowy i są usprawiedliwione nadzwyczajnymi okolicznościami, sytuacją albo stanem wyższej konieczności oraz słusznym interesem obywateli. Fakt niedojechania do przystanku końcowego kierowca wyjaśnił pilną potrzebą skorzystania z toalety oraz tym, że w autobusie nie było już żadnego pasażera. Powołując się na orzecznictwo NSA dowodził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał m.in., że w aktach sprawy nie znajdują się dowody wskazujące na zaistnienie podnoszonego przez stronę w odwołaniu stanu wyższej konieczności. Kierowca w trakcie zeznań nie wymienił zaś żadnych okoliczności wskazujących na przyczynę popełnienia naruszenia.

Uwzględniając skargę S. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że mimo zawartego w art. 18b u.t.d. kategorycznego zakazu zatrzymywania się i wysadzania pasażerów poza przystankami objętymi rozkładem jazdy nie można wykluczyć sytuacji uzasadniających zastosowanie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. i dopuszczenie sytuacji wysadzania pasażerów w innych miejscach niż wskazane w tym rozkładzie jazdy bez skutku w postaci nałożenia kary. Sąd wskazał, że organ powyższej wykładni powołanego przepisu u.t.d. nie wykluczył, natomiast uznał, iż nie ma dowodu na to, że zatrzymanie pojazdu było spowodowane szczególną sytuacją. W tym zakresie organ sprawy nie wyjaśnił, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podał, że w odwołaniu skarżący wskazał, że przyczyną tego, iż kierowca nie dojechał na przystanek końcowy była konieczność pilnego skorzystania przez niego z toalety. Do tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się, a sam fakt, że w zeznaniach kierowca tej okoliczności nie uwzględnił nie mógł zdaniem Sądu przesądzać o tym, iż nie miała ona miejsca. Kwestia odmowy podania przez świadka przyczyn zatrzymania pojazdu poza przystankami, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zwalniała bowiem organu od wyjaśnienia sprawy w tym zakresie.

Treść zawiadomienia z dnia 9 lutego 2007 r. dała zdaniem Sądu podstawy do przyjęcia, iż po stronie organu I instancji była świadomość co do niepełnego wyjaśnienia, dlaczego kierowca w dniu kontroli nie dojechał do przystanku końcowego i dlaczego pasażerowie wysiadali poza wyznaczonymi przystankami. Mimo faktu, iż strona nie udzieliła odpowiedzi na zapytanie organu zawarte we wskazanym zawiadomieniu, zdaniem Sądu, jeżeli nie zostały wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy rezygnacja z przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony mogła skutkować zarzutem, w tym przypadku zasadnym, naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał natomiast, iż postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego zostało przeprowadzone prawidłowo, z pełnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co uzasadniało zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem oceny w zakresie możliwości zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. w przypadku stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący nie mógł przewidzieć, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Również w tym zakresie przesłuchanie strony zostało przez Sąd uznane za niezbędne. W ocenie Sądu powyższy stan rzeczy także potwierdzał zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie, tj.:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

– w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, co w konsekwencji implikuje sytuację, w której ustalenia i oceny przedmiotowego stanu faktycznego dokonane przez organ są odmienne od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd;

– w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, iż organ nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie odniósł się do przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji w II instancji w wyniku rozpoznania odwołania, tj. do art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej również: u.t.d., podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ nie zgromadził koniecznego materiału dowodowego w sprawie oraz błędnym uznaniu, że organy uchybiły obowiązkowi w zakresie ustalenia, czy do stwierdzonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego mogłyby znaleźć zastosowanie regulacje zawarte w art. 93 ust. 7 u.t.d., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia, czy w przedmiotowym przypadku zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 93 ust. 7 u.t.d., organ zaznaczył, że skarżący nie brał czynnego udziału w postępowaniu w zakresie wykazania, że naruszenie stwierdzone w ramach prowadzonego przez niego przewozu drogowego mogłoby być zakwalifikowane do przypadków objętych regulacją tego przepisu. Skarżący nie był zainteresowany czynnym udziałem w postępowaniu, nie odpowiadał na wezwania organu w przedmiocie wyjaśnienia okoliczności stwierdzonego naruszenia, jako że kierowca odmówił udzielania odpowiedzi na pytania w czasie przesłuchania go w charakterze świadka. W takim więc wypadku negatywne skutki związane z odmową złożenia wyjaśnień ponosi, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skarżący a nie organ.

Nadto, zdaniem organu, w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d. chodzi tylko o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, noszące znamiona siły wyższej, natomiast o takich okolicznościach nie może być mowy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Wymieniony przepis statuuje odpowiedzialność obiektywną, która obciąża podmiot wykonujący transport drogowy, jeżeli wystąpił zakazany przez ustawę skutek, niezależnie od tego, kto faktycznie prowadził pojazd. Wnoszący skargę kasacyjną za nieuzasadnione uznał stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym organ nie odniósł się do przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Organ podał, że w uzasadnieniu aktu administracyjnego ma przytoczyć stan prawny, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia i który znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na poparcie swych tez, mogących obalić ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli drogowej. Nie podnosił również w toku postępowania administracyjnego okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Za taką okoliczność nie można było zdaniem organu uznać potrzeby skorzystania z toalety.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik spraw. Do wydania orzeczenia na podstawie tego przepisu nie wystarcza zatem jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez organ, lecz istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia to treść rozstrzygnięcia administracyjnego mogłaby być inna. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, iż do takiego naruszenia przepisów postępowania doszło na skutek tego, iż organ nie przeprowadził dowodu z zeznań strony skarżącej, mimo iż ta w odwołaniu do organu II instancji podnosiła, iż przyczyną tego, iż kierowca nie dojechał na przystanek końcowy była konieczność pilnego skorzystania przez niego z toalety. W konsekwencji też − zdaniem Sądu I instancji − organ nie rozważył należycie, czy naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć (art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). Potrzeba przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym zachodzi wówczas, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 86 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Stąd też potrzeba skorzystania z tego środka dowodowego uzależniona była od oceny, czy w przedmiotowej sprawie rzeczywiście nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej organ uzasadnił tym, iż wykonywany przez nią transport drogowy odbywał się w dniu kontroli z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków (lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W sprawie było bezsporne, że kierowca pojazdu zatrzymywał się w czasie przejazdu w innych miejscach, niż na wyznaczonych przystankach, a mianowicie przy Moście P. oraz przy N., przy czym na pytania kontrolujących, z jakich powodów naruszał warunki określone w zezwoleniu, odmawiał udzielenia odpowiedzi. Z kolei strona skarżąca wezwana przez organ pismem z dnia 9 lutego 2007 r. do udzielenia wyjaśnień na ten temat, żadnych wyjaśnień nie udzieliła. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. strona skarżąca uznała "(...) zarzut odnoszący się do tego, że kierujący na terenie W. wysadzał pasażerów na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy za absurdalny. Oświadczyła, że zdarzenia takie, jeżeli mają sporadycznie miejsce, zawsze mają charakter wyjątkowy i są usprawiedliwione nadzwyczajnymi okolicznościami, sytuacją albo stanem wyższej konieczności oraz słusznym interesem obywateli (stanem zdrowia pasażerów proszących o zatrzymanie pojazdu, ich niepełnosprawnością lub innymi ważnymi względami (...)". W odwołaniu tym strona skarżąca nie wyjaśniła jednak przyczyn naruszenia warunków zezwolenia dotyczących faktów zatrzymywania pojazdu i wysadzania pasażerów w dniu kontroli poza wyznaczonymi przystankami, a mianowicie przy Moście P. oraz przy N. W tej sytuacji rzeczą Sądu I instancji powinna być ocena, czy tylko te dwa naruszenia warunków zezwolenia były wystarczające do nałożenia kary pieniężnej i czy w świetle wyjaśnień zawartych w odwołaniu można mówić, iż w przypadku tego konkretnego pojazdu zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, tj. czy naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 6 maja 2008 r., który oświadczył "Zawsze wysadzamy pasażera na jego prośbę i w tym przypadku też tak było. Tym razem kierowca zatrzymał się przy N. i przy Moście P., tak jak organ ustalił".

Bez uprzedniego jednoznacznego odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższych naruszeń warunków zezwolenia i złożonych przez stronę wyjaśnień trudno jest mówić o tym, iż organ wydał decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności przez to, iż nie przesłuchał strony na okoliczność przyczyn z jakich kierowca nie pojechał na przystanek końcowy na ul. J., a mianowicie, czy dlatego, iż jak zeznał sam kierowca wysadził wszystkich pasażerów wcześniej i nie wiedział, że trzeba zatrzymać się na końcowym przystanku, czy też jak to wyjaśniła w odwołaniu strona skarżąca podając, iż "fakt niedojechania do przystanku końcowego kierowca wyjaśnił pilną potrzebą skorzystania z toalety oraz to, że w autokarze nie było już żadnego pasażera". Ta ostatnia okoliczność nie miała bowiem decydującego znaczenia przy wymierzaniu stronie skarżącej kary pieniężnej, gdyż wymierzenie kary nastąpiło przede wszystkim za to, że kierowca zatrzymywał pojazd i wysadzał pasażerów w innych miejscach niż na wyznaczonych przystankach, a mianowicie przy Moście P. i przy N.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.