Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2860/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 509/16 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 509/16, uwzględniając skargę Ł. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. Ł. W. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników do tuczu drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania (4 silosy, 2 szamba, studnia, kotłownia, konfiskator), na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) –dalej: u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy, argumentując, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy obejmującej dwa kurniki na jednej działce budowlanej, a więc brak jest możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wśród których znajduje się wskaźnik zabudowy. Organ I instancji ustalił i obliczył, że średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 18,2 %, przy którym planowana zabudowa powinna posiadać powierzchnię 2185 m2. Natomiast inwestor wnioskuje o 5700 m2 powierzchni zabudowy, co stanowiłoby wskaźnik 47,5 % zabudowy dla działki. Wobec powyższego organ ten uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ł. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO wskazało, że działka nr [...] zlokalizowana jest wewnątrz terenu i nie przylega do drogi publicznej, zatem z tego względu oraz z uwagi na treść § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) nie jest możliwe ustalenie szerokości frontowej działki. Prawidłowo wobec tego organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem czyli w minimalnej odległości wynikającej z w/w przepisu. SKO uznało za błędny pogląd, że z uwagi na to, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy obejmującej dwa kurniki na jednej działce, brak jest możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta nie uniemożliwia ustalenia dla nowej zabudowy właściwości wskazanych w § 1 rozporządzenia i dlatego nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Następnie SKO wywiodło, że w świetle analizy wskaźnik zabudowy na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym wynosi 30,2 % (na działce nr[...] ) i 6,2 % (na działce nr[...] ). Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na działkach położonych w obszarze analizowanym wynosi 18,2 %. Tymczasem wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy budynku o powierzchni ok. 5700 m2 na działce o powierzchni 12003 m2, a zatem o wskaźnik zabudowy wynoszący ok. 47,5 %. W tym stanie rzeczy wskaźnik zabudowy dla planowanego budynku jest niezgodny z § 5 ust. 1 oraz nie można go ustalić w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Takie parametry jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokość elewacji frontowej występujące w budynkach zlokalizowanych na działkach położonych w obszarze analizowanym wynoszące odpowiednio 6 m i 15 m odbiegają od ich wielkości dla planowanego budynku wskazanych we wniosku o wydanie decyzji, tj. 8 m i 20 m. Z tych powodów zdaniem SKO planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Ł. W., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla terenu zabudowy zagrodowej o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w Gminie[...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wywiódł, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stanowisko skarżącego wskazujące, że planuje on realizację obiektu w ramach zabudowy zagrodowej nie zasługiwało na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. skarżący wyjaśnił, iż budynek mieszkalny i budynki gospodarcze stanowiące jego własność znajdują się na działce nr[...] , która ma charakter działki siedliskowej i jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy znajduje się kilkaset metrów od terenu inwestycji, który nie graniczy z żadną z nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Z tych powodów nie można przyjąć, że planowana budowa kurników na działce o numerze [...] stanowi część siedliska, które usytuowane jest na innej działce i nie stanowi uzupełniającej zabudowy zagrodowej.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ uznał, dysponując wynikami analizy urbanistycznej, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku. Jednakże, przed wydaniem decyzji, z naruszeniem w szczególności art. 9 K.p.a., nie poinformował inwestora, iż jest możliwe inne określenie wielkości parametrów zabudowy w odniesieniu do wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej, lecz niezbędna jest akceptacja tej zmiany przez stronę – modyfikacja wniosku w tej części. Na rozprawie przed sądem skarżący nie wykluczył możliwości modyfikacji złożonego wniosku, jednak nie został o tym pouczony przez organ, jak też nie był zapoznany z projektem decyzji oraz z treścią analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydana została co najmniej przedwcześnie, bez koniecznego pouczenia skarżącego, który w toku postępowania administracyjnego nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Ł. W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa zagrodowa oznacza zabudowania gospodarcze i mieszkaniowe zorganizowane w ramach jednego podwórka, wyłączając możliwość lokalizacji budynków gospodarczych na oddzielnej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta[...] , z tym że Naczelny Sąd Administracji częściowo nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa zagrodowa oznacza zabudowania gospodarcze i mieszkaniowe zorganizowane w ramach jednego podwórka, wyłączając możliwość lokalizacji budynków gospodarczych na oddzielnej nieruchomości. Wskazana podstawa kasacyjna nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, który jest co do zasady korzystny dla skarżącego, ponieważ uchyla decyzje organów obu instancji, to należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie ma w istocie rację, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Od zasady dobrego sąsiedztwa istnieje wyjątek unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Trudności z wykładnią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sprowadzają się do problemów ze zdefiniowaniem pojęcia "zabudowy zagrodowej". Normodawca definiując to pojęcie posłużył się określeniem "w szczególności", a to oznacza, że wyliczenie budynków przy definiowaniu tego pojęcia ma charakter przykładowy. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09, [w:] CBOSA). Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.z 2015 r., poz. 1422). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Podkreśla się jednak, że powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, [w:] CBOSA).

Należy wskazać na rozumienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" przyjmowane w języku powszechnym. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, [w:] CBOSA). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, [w:] CBOSA). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego budynki lub ich części, wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, razem stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, określane są jako gospodarstwo rolne.

Zdarzają się sytuacje, jak w rozpoznawanej sprawie, że utożsamia się siedlisko z zabudową zagrodową, używając tych pojęć zamiennie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2011 r., II SA/Sz 917/11, [w:] CBOSA). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

Na podstawie powyższego należałoby stwierdzić, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.

W ocenie NSA nie można jednak pomijać, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Powyższy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10, [w:] CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA).

Przekładając powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w należyty sposób przyczyn uznania, że planowana przez skarżącego zabudowa w postaci kurników do tuczu drobiu i infrastruktury (4 silosy, 2 szamba, studnia, kotłownia, konfiskator) nie stanowi zabudowy zagrodowej. Stwierdzenie o nieposiadaniu charakteru zabudowy zagrodowej wyłącznie z uwagi na oddalenie o kilkaset metrów działki siedliskowej od terenu inwestycji, która nie graniczy z żadną z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, nie jest wystarczające. Uwadze Sądu pierwszej instancji umknęło, że organy wydając zaskarżone decyzje w ogóle nie rozważyły możliwości uznania wnioskowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, przez co nie analizowały istnienia podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jest to istotne uchybienie, biorąc pod uwagę, że skarżący już w toku postępowania administracyjnego podnosił, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,85 ha, a we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, że inwestycja ma na celu uzupełnienie zabudowy siedliskowej. W skardze do WSA, a także skardze kasacyjnej doprecyzował, że gospodarstwo rolne prowadzi na terenie działek o numerach ewidencyjnych:[...] – na której znajduje się budynek mieszkalny,[...] – na której zlokalizowany jest magazyn rolniczy, [...] , [...] , a także[...] , na której planuje wybudować kurniki z infrastrukturą towarzyszącą. Inwestycja ta, według deklaracji skarżącego, ma na celu rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej. Wskazywał też, że dostęp do działki inwestycyjnej jest zapewniony przez ustanowienie nieodpłatnej służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr[...] . Wyjaśnił, że działka inwestycyjna jest oddzielona od pozostałych jego nieruchomości jedną działką, która należy do jego rodziców, a posadowienie na działce siedliskowej planowanej inwestycji z uwagi na jej gabaryty nie jest możliwe.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny wyjaśnić cel planowanej inwestycji, a mianowicie czy stanowi ona - jak deklaruje skarżący, uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, i czy jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym. Organy następnie powinny porównać powierzchnię gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie, a zatem w pierwszej kolejności rozważyć przesłanki wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dopiero wykluczenie możliwości zastosowania tego przepisu da organom podstawę zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji, w zależności od stanowiska inwestora, może zaktualizować się konieczność modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tak aby parametry inwestycji odpowiadały warunkom określonym w analizie urbanistycznej – po uprzednim pouczeniu skarżącego, jak zalecił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

9