Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1581/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2018 r., nr SKO.60.90.2018 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Sp. z o.o. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. Sp. z o.o. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2018 r., nr SKO.60.90.2018 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę przez WSA w Olsztynie legalności postanowienia SKO i oddalenie skargi, będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania jest precyzyjne ustalenie daty powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji, przez podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji, a który domaga się wznowienia postępowania, podczas gdy ciężar dowodu co do zachowania terminu, o którym w art. 148 § 2 k.p.a., spoczywa na podmiocie występującym z wnioskiem o wznowienie postępowania, zaś organ bada jedynie, czy przedstawione przez ten podmiot dokumenty potwierdzają zachowanie ww. terminu, przy czym naruszenie przez WSA w Olsztynie powyższych przepisów niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę przez WSA w Olsztynie legalności postanowienia SKO i oddalenie skargi, będące konsekwencją błędnego uznania, że Burmistrz Biskupca, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem pani L.C. istotnie naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a.:

1) nie dokonując dostatecznych ustaleń faktycznych co do okoliczności, że L.C. dowiedziała się o decyzji w dacie innej niż data wskazana przez nią we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 16 lipca 2018 r., w sytuacji, gdy:

a) w świetle zebranego materiału dowodowego oświadczenie L.C. dotyczące terminu, w którym dowiedziała się ona o decyzji należało uznać za niewiarygodne, wobec czego Burmistrz Biskupca nie dysponował ani jednym dowodem potwierdzającym, że L.C. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a., a obowiązek przedstawienia dowodów na okoliczność dotrzymania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania leżał po stronie L.C.;

b) organ zebrał dostateczną ilość dowodów potwierdzających, że L.C. dowiedziała się o wydaniu decyzji wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania;

2) opierając swoje ustalenia co do okoliczności, że L.C. dowiedziała się o decyzji w dacie innej niż data wskazana przez nią we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 16 lipca 2018 r. wyłącznie na domniemaniach, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie ustaleń, że L.C. dowiedziała się o wydaniu decyzji wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, przy czym naruszenie przez WSA w Olsztynie powyższych przepisów niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, iż fakt zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania musi być udowodniony przez stronę składająca taki wniosek. Tym samym organ nie musi ustalać dokładnego terminu powzięcia przez wnioskodawcę wiedzy o istnieniu przesłanki do wznowienia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez WSA w uzasadnieniu wyroku zmuszałoby organy administracji do prowadzenia skomplikowanego (a w wielu wypadkach wręcz niemożliwego do przeprowadzenia) postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia dokładnej (dziennej) daty powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o decyzji, w sytuacji, gdy jedynym dowodem wnioskodawcy byłoby jego własne (chociażby mało wiarygodne) oświadczenie. Spółka wskazała, iż świadczyłoby to o przypisaniu oświadczeniu wnioskodawcy większej mocy dowodowej aniżeli innym dowodom, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Dalej Spółka zwróciła uwagę, że osoby najbliższe dla L.C. - matka oraz dwaj bracia uczestniczyli w spotkaniu informacyjnym, które odbyło się 29 maja 2017 r., na którym szeroko omawiana była m.in. sporna decyzja, co czyni niewiarygodnym jej oświadczenie o dacie dowiedzenia się o decyzji. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że inwestycja budziła również zainteresowanie mediów lokalnych i krajowych oraz że prowadziła liczne akcje mające na celu uświadomienie lokalnego społeczeństwa o budowie zakładu. Mając to na uwadze, inwestycja (w tym zagadnienia związane z wydaniem decyzji) musiała być przedmiotem rozmów mieszkańców B. i jego okolic.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie dowodem zachowania terminu nie może być również kopia wiadomości e-mail z zaproszeniem na spotkanie organizowane przez stowarzyszenie W., gdyż wiadomość ta świadczy jedynie o tym, że spotkanie się odbyło, a w żaden sposób nie determinuje tego w jakiej dacie L.C. dowiedziała się o wydaniu decyzji. Spółka podniosła, że Burmistrz zgromadził obszerny materiał dowodowy, który następnie poddał ocenie, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, oceniając zarówno każdy dowód z osobna, jak cały zgromadzony materiał dowodowy. Wszystkie dowody oceniono co do wiarygodności, a następnie osądzono przy zastosowaniu zasad logiki, zdrowego rozsądku i doświadczenia życiowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 148 § 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny tego zarzutu przypomnieć należy, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Przy czym termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania, w przypadku powoływania się przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od daty, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu. Niedopełnienie obowiązku zachowania terminu skutkuje odmową wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania wniosku o wznowienie, organ musi ustalić, czy wniosek został złożony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku, gdy wniosek został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu. Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji musi skutkować odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Podkreślić także należy, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy.

Takie stanowisko wyraził również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że na organie ciąży obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów, co do zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 148 § 2 k.p.a. wymaga precyzyjnego ustalenia daty powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji, a nie hipotetycznej możliwości podjęcia takiej wiedzy przez podmiot żądający wznowienia postępowania. W tym też znaczeniu Sąd I instancji podkreślił wagę ustalenia daty w jakiej strona dowiedziała się o istnieniu decyzji. W tym przypadku więc, skoro strona oświadczyła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 13 lipca 2018 r. i jako dowód potwierdzając tą okoliczności przedstawiła e-mail z dnia 12 lipca 2018 r., to zadaniem organu była weryfikacja tych twierdzeń. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego mogłaby mieć miejsce dopiero wówczas, gdyby na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie czy też innych dowodów organ byłby w stanie zaprzeczyć prawdziwości twierdzeń wnioskodawczyni, że nie został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W takim znaczeniu ustalenie daty dowiedzenia się o decyzji jeżeli data ta wykracza poza termin miesięczny określony w art. 148 § 2 k.p.a. jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zawsze więc chodzi o to, aby w sposób precyzyjny, ze wskazaniem daty dziennej, wykazać kiedy strona dowiedziała się o decyzji, ale oto, żeby weryfikując twierdzenia strony ustalić, że został zachowany termin miesiąca do złożenia podania o wznowienie lub też wykazać, że termin ten nie został dochowany. Przy czym ponownie podkreślić należy, że Sąd I instancji nie przerzucił ciężaru dowodowego na organy administracji co do wykazania, że podanie o wznowienie został wniesione w terminie, lecz stwierdził, że należy dokonać takiej weryfikacji, a same domniemania i hipotezy w tym zakresie nie są wystarczające.

Rację ma Sąd I instancji, że organ I instancji oparł swoje ustalenia co do zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jedynie o hipotezy i domniemania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie zebrał, ani nie przeprowadził w tym zakresie żadnych dowodów. Na podstawie określonych okoliczności, takich jak interesowanie się członków rodziny wnioskodawczyni tą inwestycją, prowadzenie kampanii informacyjnej przez inwestora i organizacje ekologiczne, komentowanie tej inwestycji w mediach społecznościowych, organ I instancji wysnuł wniosek o tym, że L.C. o decyzji wiedziała wcześniej niż wskazała w podaniu. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że, okoliczności, na które powołuje się organ wskazują jedynie na potencjalną możliwość powzięcia wiedzy o decyzji w innym terminie niż wskazany w podaniu o wznowienie postępowania. Brak jest jednak wykazania, że strona o decyzji mogła dowiedzieć się wcześniej niż twierdzi w podaniu o wznowieniu postępowania. To, że osoby z rodziny wnioskodawczyni wiedziały o treści decyzji wcześniej nie może automatycznie skutkować oceną, że taka wiedzę posiadała także L.C. Świadczy to o tym, że o decyzji wiedzieli ojciec i brat wnioskodawczyni. Brak jest jednak dowodów, że w terminie wcześniejszym niż wskazany w podaniu wiedza ta została przez te osoby przekazana L.C. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zgromadzone dowody nie wskazują na okoliczność, że wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się w takiej dacie, która wskazuje na brak dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Podkreślić ponowienie należy, że na wnoszącym podanie o wznowienie ciąży obowiązek wykazania, że zachował termin do wniesienia tego podania, nie zaś wykazanie, że o decyzji mógł dowiedzieć się wcześniej. To organ zobligowany jest do weryfikacji twierdzeń i w oparciu o konkretne dowody zanegowania prawdziwości twierdzeń strony co do dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie brak jest materiału dowodowego, który byłby wystarczający do stwierdzenia, że L.C. o decyzji dowiedziała się w innej dacie niż przez nią wskazana, a w konsekwencji nie dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie.

Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.