Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f; art. 18 ust. 2 pkt 15,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383 par. 1 pkt 5, art. 383 par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E.P. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 28 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 684), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W. E.P.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 21 stycznia 2019 r. Gmina W. zawarła z synem ww. radnego S.P. umowę dzierżawy działek o nr ewid. [...] położonych w [...] gm. W., stanowiących własność Gminy W. Zgodnie z § 6 ww. umowy S.P. nie mógł odstępować przedmiotu dzierżawy osobom trzecim. Następnie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Świętokrzyski Oddział Regionalny ustalono, że ww. działki były deklarowane do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego realizowanych przez ARiMR przez E.P. S.P. wyjaśnił, że faktycznie to on uprawia pszenicę na ww. działkach, jednak płatności obszarowe (dopłaty bezpośrednie za 2019 r.) zadeklarował jego ojciec - radny Gminy W., gdyż dzierżawca nie posiadał numeru identyfikacyjnego gospodarstwa. Otrzymane dopłaty na rzecz E.P. miały zostać przekazane S.P.

Dalej wskazano, że stanowisko w sprawie zajął Wojewoda Świętokrzyski, który uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 24f u.s.g.

E.P. w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r. oświadczył, że nie otrzymał i nie otrzyma żadnych świadczeń pieniężnych dotyczących ww. działek i nie jest ich użytkownikiem oraz że złożył kopię zmiany do wniosku o przyznanie płatności za rok 2019. Pierwotny wniosek o przyznanie płatności na 2019 rok nie został przez radnego przedstawiony.

Rada Gminy, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w tym opinię prawną adwokata P.K., uchwałę nr 4/2020 Komisji skarg, wniosków i petycji z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie wyrażenia stanowiska dotyczącego wygaśnięcia mandatu radnego oraz treść wyjaśnień radnego uznała, że skoro radny złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie za 2019 r. na ww. działki, to uznać należy, że to radny faktycznie użytkował wskazane działki, a więc wykorzystywał mienie komunalne gminy, w której uzyskał mandat, zaś takie działanie pozostaje w sprzeczności z art. 24f ust. 1 u.s.g. Rada Gminy podniosła, że gdyby nawet uznać za wiarygodne twierdzenia S.P., że to on jest faktycznym użytkownikiem tych działek, to fakt złożenia przez radnego wniosku o dopłaty bezpośrednie na 2019 r. budzi uzasadnione wątpliwości pod kątem zgodności tego działania z ww. przepisem. Nie ulega wątpliwości, że beneficjentem dopłat był radny E.P., zaś kwestia ich przekazania na rzecz syna pozostaje bez znaczenia.

Końcowo wskazano, że działanie radnego może być również rozpatrywane pod kątem występowania przez niego jako przedstawiciela S.P., prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, co także pozostaje w sprzeczności z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy W. wniósł E.P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały:

1) art. 24f u.s.g. poprzez nieprawidłowe ustalenie i uznanie, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., w której uzyskał mandat radnego, podczas gdy zaprzestał prowadzenia działalności na mieniu gminnym w ustawowym terminie trzech miesięcy od ślubowania;

2) art. 24f u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że fakt złożenia wniosku o dopłaty jest wystarczającą przesłanką do uznania posiadania, użytkowania i rolniczego wykorzystywania mienia gminy przez radnego, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie posiadał on i rolniczo nie wykorzystywał mienia komunalnego, co skutkowało błędnym uznaniem naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy;

3) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez błędne jego zastosowanie do sytuacji skarżącego, mimo nie zaistnienia przesłanek naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności na mieniu gminnym.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

4) nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w zasadzie jego nierozpatrzenie poprzez pominięcie dokumentów tj. zmiany z dnia 12 sierpnia 2019 r. wniosku do ARiMR o przyznanie płatności na rok 2019, zaświadczenia z 13 marca 2020 r. wydanego przez ARiMR potwierdzającego zmianę wniosku radnego o dopłaty i potwierdzającego, że dopłatami za rok 2019 objęte zostały tylko i wyłącznie działki będące w posiadaniu E.P. i rolniczo przez niego wykorzystywane - z wyłączeniem działek komunalnych, rozwiązania umowy dzierżawy z radnym E.P., umowy dzierżawy z dnia 21 stycznia 2019 r. z synem radnego S.P., oświadczenia S.P. z dnia 23 lipca 2019 r. o objęciu przez niego do wykorzystania działek gminnych, które uprzednio dzierżawił jego ojciec oraz pominięcie wyjaśnień skarżącego;

5) niedopuszczenie i nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych, poprzez m.in. odmowę dostarczenia przez skarżącego opinii prawnej (dowód - protokół z sesji Rady Gminy W. z dnia 28 maja 2020 r. z którego treści wynika, że Rada Gminy nie wyraziła zgody radnemu E.P. na uzupełnienie materiału dowodowego w postaci opinii prawnej), a oparcie się przez Radę Gminy tylko na opinii prawnej adwokata zatrudnionego w Urzędzie Gminy, co miało wpływ na podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego bez podstawy faktycznej i prawnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że w ustawowym trzymiesięcznym terminie zaprzestał działalności rolniczej na gruntach dzierżawionych od Gminy, czego dowodem jest rozwiązanie dotychczasowej umowy dzierżawy zawartej przez Gminę W. ze skarżącym i wydzierżawienie tych samych nieruchomości rolnych jego synowi. Wskazał, że w terminie składania wniosku o dopłaty za 2019 r. jako rolnik i właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 22.11 ha, któremu nadany został numer identyfikacyjny 026740345, złożył wniosek w formie elektronicznej w dniu 21 maja 2019 r., w którym błędnie ujął również działki uprawiane przez syna, które uprzednio dzierżawił od Gminy. Podał, że o tym, iż wniosek na działki gminne powinien złożyć faktyczny użytkownik - tj. jego syn, dowiedział się w dniu 16 lipca 2019 r. z pisma wójta, który zwrócił się o wyjaśnienia. Skarżący podniósł, że to S.P. od stycznia 2019 r. był w posiadaniu gruntów dzierżawionych od Gminy, uprawiał je, jednak nie posiadał numeru identyfikacyjnego gospodarstwa. Skarżący, jak i jego syn błędnie uznali, że wniosek o dopłaty może złożyć skarżący, który od wielu lat uzyskiwał dopłaty bezpośrednie po wcześniejszym ustaleniu przez ARiMR, kto posiada i użytkuje rolniczo grunty rolne. Skarżący wskazał nadto, że składając taki wniosek był świadomy, iż nie jest uprawniony do otrzymania dopłat do gruntów, które dzierżawi i użytkuje jego syn. Podał, że w dniu 12 sierpnia 2019 r. tj. natychmiast po powzięciu wiadomości, że popełnił błąd deklarując do płatności działki wykorzystywane przez syna, zmienił wniosek, wyłączając te działki.

Dalej skarżący podniósł, że Rada Gminy nie odniosła się do faktu zmiany wniosku i wyłączenia gruntów z dopłaty, ale wyprowadziła domniemanie, że wniosek o dopłaty obejmujący grunty gminne jest równoznaczny z faktycznym posiadaniem i jednoczesnym użytkowaniem gruntów; nie ustosunkowała się do oświadczeń skarżącego i jego syna, że działalność rolniczą na działkach gminnych prowadzi tylko i wyłącznie S.P.; uniemożliwiła skarżącemu dostarczenie dowodów potwierdzających użytkowanie działek gminnych przez syna, jak również nie rozwiała wszelkich wątpliwości w zakresie stanu faktycznego dotyczących użytkowanych działek i na sesji Rady Gminy w dniu 28 maja 2020 r. odmówiła możliwości złożenia dowodów na te okoliczność, jak i opinii prawnej.

Skarżący podniósł nadto, że sprawa wygaszenia mandatu była dwukrotnie poruszana. We wrześniu 2019 r. nie wszczęto procedury wobec braku podstaw do wygaszenia mandatu radnego, zaś ponowne wszczęcie ww. procedury nastąpiło bez pojawienia się nowych okoliczności i faktów. W ocenie skarżącego zachodzą poważne wątpliwości czy wygaszenie mandatu nie wywodzi się z jego aktywności jako radnego, gdyż pozostaje on w opozycji do wójta i większości radnych, aktywnie korzystając ze swoich uprawnień kontrolnych. Skarżący podkreślił, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały było stwierdzenie, że naruszył on ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, co wywiedziono z faktu, że we wniosku o dopłaty wskazał działki gminne, których od 21 stycznia 2019 r. nie dzierżawił. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie ma racji, że wniosek przesądza o tym, kto jest faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów gminnych i nie wykazała, że to skarżący posiada i rolniczo wykorzystuje uprzednio dzierżawione grunty gminne. O uprawnieniu do dopłat i warunkach ich otrzymania każdorazowo rozstrzyga Agencja w formie decyzji, zaś do ich uzyskania nie wystarczy samo posiadanie, ale konieczne jest również faktyczne rolnicze wykorzystanie gruntów. Wbrew odmiennemu twierdzeniu Rady Gminy, skarżący w dacie składania wniosku nie był w faktycznym posiadaniu gruntów gminnych, jak również nie wykorzystywał ich rolniczo.

Reasumując, w ocenie skarżącego, z uzasadnienia uchwały nie wynika, na podstawie jakich ustaleń Rada Gminy doszła do przekonania, że prowadzi on działalność gospodarczą na gruncie, którego nie dzierżawi. Okoliczność ewentualnej działalności gospodarczej radnego na gruncie gminnym nie została potwierdzona żadnym dowodem. Ustalenia o prowadzeniu działalności rolniczej przez radnego nie można wyprowadzić z faktu samego złożenia wniosku do ARiMR o dopłaty. Objęcie wnioskiem działek gminnych nie może stanowić o rzeczywistym sposobie korzystania z gruntu, tym bardziej, że działki zostały wydzierżawione innej osobie, która potwierdza fakt korzystania przez nią z tych działek. Skarżący podniósł, że dla podjęcia przedmiotowej uchwały istotne są ustalenia dotyczące tego, czy prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, których Rada Gminy nie dokonała.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy w obecności skarżącego.

Nadto, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów:

1) z akt Komisji skarg, wniosków i petycji, a w szczególności pisma Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 3 września 2019 r. o braku podstaw do wszczęcia procedury wygaszania mandatu skarżącemu, pisma Przewodniczącego Rady z dnia 11 lutego 2020 r. o powtórne wszczęcie procedury wygaszania mandatu radnego na wniosek wójta, oświadczenia dzierżawcy S.P., pism ARiMR z dnia 12 sierpnia 2019 r. i z dnia 13 marca 2020 r.;

2) nagrania z sesji Rady Gminy W. z dnia 28 maja 2020 r. wraz z protokołem, załącznikami;

3) dowodu z faktury z dnia 26 maja 2020 r. wydanej przez P.H.U. [...], celem wykazania faktu, że syn skarżącego S.P. posiadał i rolniczo wykorzystywał dzierżawione grunty komunalne i nie oddał nieruchomości rolnej do korzystania skarżącemu (§ 8 ust. 3 pkt 2 umowy dzierżawy) dla usunięcia istotnych wątpliwości dotyczących tego, kto wykorzystywał rolniczo mienie komunalne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że okoliczność zmiany do wniosku o dopłaty za 2019 roku nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za działania sprzeczne z art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, w ocenie organu, iż beneficjentem dopłat miał być radny, co de facto należy uznać za wykorzystanie przez niego mienia komunalnego gminy. Wyjaśnienia złożone przez skarżącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jak i prezentowane w skardze odnośnie rzekomego błędu, jaki mieli popełnić skarżący oraz jego syn, pozostają w sprzeczności z treścią pisma z dnia 23 lipca 2019 r., w którym S.P. wskazuje na świadome i celowe działanie skarżącego, który złożył wniosek o dopłaty za 2019 r., gdyż jego syn nie posiadał numeru identyfikacyjnego gospodarstwa. Zdaniem Rady Gminy, powyższe wskazuje, że skarżący złożył wniosek o dopłaty za 2019 r. na działki stanowiące mienie komunalne Gminy W., pomimo iż był świadomy, że nie jest uprawniony do otrzymania dopłat do gruntów i winien wiedzieć, że jego działanie może naruszać przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Od skarżącego będącego radnym należy wymagać działania z należytą ostrożnością w poszanowaniu obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Rady Gminy, nie ulega wątpliwości także, że złożenie przez skarżącego, będącego radnym, wniosku o dopłaty w którym świadomie ujął również działki stanowiące mienie komunalne Gminy, stanowiło nic innego jak wykorzystanie tego mienia komunalnego, które to wykorzystanie pozostawało w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą skarżącego, mającą niewątpliwie charakter ciągły i zarobkowy oraz wykonywaną w sposób zorganizowany. W tym aspekcie bez znaczenia pozostaje kwestia nieuzyskania przez skarżącego rzeczywistej korzyści w postaci otrzymania środków pieniężnych z tytułu dopłat za 2019 r. na działki, stanowiące mienie komunalne Gminy W.

Nadto Rada Gminy podniosła, że skarżący w sposób dorozumiany działał jako przedstawiciel S.P., dokonując czynności prawnej w postaci złożenia wniosku o dopłaty za 2019 r. na grunty rolne dzierżawione przez S.P. od Gminy W., co miało pociągnąć za sobą skutki bezpośrednio dla dzierżawcy poprzez przekazanie mu tych środków pieniężnych z tytułu wskazanych dopłat. Zdaniem organu, takie działanie skarżącego również pozostaje w sprzeczności z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Rada Gminy wskazała, że wniosek o zmianę dopłat nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za działania sprzeczne z art. 24f ust. 1 u.s.g. Podniosła, że na sesji Rady Gminy w dniu 28 maja 2020 r. skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, w tym wskazanej przez niego opinii prawnej. Złożył on jedynie wniosek o zdjęcie z porządku obrad głosowania w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, podnosząc, że taką opinię prawną dostarczy, ale nie wskazując przy tym daty, kiedy taki dokument miałby dostarczyć. Zdaniem Rady Gminy, skarżący miał wystarczająco dużo czasu, aby przedstawić wszelkie dowody, czego nie uczynił. Złożony przez skarżącego wniosek o zdjęcie z porządku obrad głosowania w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego potraktowano jako próbę przewlekania załatwienia sprawy, co biorąc pod uwagę, że naruszenia skarżący dopuścił się w dniu 21 maja 2019 r., było nieuzasadnione.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że sprawa wygaszenia mandatu byłą dwukrotnie wszczynana, Rada Gminy wskazała, że pismo z dnia 3 września 2019 r. ówczesnego Przewodniczącego Rady Gminy nie mogło stanowić zakończenia niniejszej sprawy, bowiem o wygaśnięciu mandatu radnego mogła stanowić tylko i wyłącznie Rada Gminy w drodze uchwały, co wynika wprost z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Przewodniczący Rady Gminy nie miał kompetencji do jednoosobowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie mógł więc rozstrzygać o braku podstaw do wygaszenia mandatu radnego.

W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2020 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podniósł, że Rada Gminy nie mogła postawić zarzutu działania przez niego jako pełnomocnika S.P., ponieważ podstawowy zarzut dotyczył prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na mieniu gminnym, co wykluczało uznanie, że w tym samym czasie, na tym samym mieniu prowadzona jest działalność przez inną osobę. Skarżący wskazał, że nie działał jako przedstawiciel syna, zaś wniosek złożył w formie elektronicznej na dopłaty własne, w tym na działki uprawiane przez S.P., bez pełnomocnictwa.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podał, że formularz wniosku i formularz wniosku o zmianę wniosku są takie same. Umowa dzierżawy łącząca skarżącego z Gminą uległa rozwiązaniu z końcem 2018 r. Oświadczył, że cofa zawarty w skardze wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z pisma z 13 marca 2020 r., ponieważ nie jest sporne, że jego mocodawca nie otrzymał dopłaty do gruntów stanowiących własność Gminy. Cofnął także wniosek o dopuszczenie dowodu z nagrania z sesji Rady Gminy z dnia 28 maja 2020 r.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości.

Skarżący oświadczył, że to, co syn napisał, jest prawdą oraz że dziwi się, iż ta sprawa "ruszyła", bo jego zdaniem jest to sprawa polityczna. Wcześniej sprawa była już załatwiona, gdyż poprzedni Przewodniczący Rady Gminy i Wójt uznali, że "nie ma w tej sprawie już tematu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."). W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wskazane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. nie będące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na wskazany wyżej akt sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części bądź też stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje się, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą Rada Gminy W., dzialając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego E.P. jako radnego Rady Gminy W. z powołaniem się na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zakaz ten ma charakter bezwzględny, a jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem omawianego zakazu jest nie tylko uniemożliwienie radnemu uzyskiwania korzyści majątkowych w sposób wiążący się z działaniem w istocie na szkodę gminy, lecz również wyeliminowanie sytuacji, w której radny pozostawałby z gminą w takiej relacji ekonomiczno - prawnej, która w społecznym odbiorze mogłaby rodzić chociażby wątpliwości co do przejrzystości w zakresie finansowania zadań gminy. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał bowiem zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Z punktu widzenia ratio legis powołanej regulacji ustawowej, bez znaczenia jest zatem to, czy in concreto radny wykorzystał swój mandat celem osiągnięcia korzyści majątkowej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz relewantne jest jedynie ustalenie, czy z uwagi na pełnioną funkcję publiczną istnieje chociażby faktyczna możliwość wykorzystania przez niego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dodać również należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego godzi w interes fiskalny gminy. Wykładnia funkcjonalna art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że jego podstawowym celem nie jest reagowanie na już stwierdzone przypadki bezprawnego wykorzystywania mienia gminy, lecz celem takim jest działanie prewencyjne zapewniające przejrzystość prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej. Rozstrzygający jest zatem sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2020 r., lex nr 29703905 i powołane tam: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 553/19, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16). Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, którą Sąd w tej sprawie jest związany (art. 269 p.p.s.a.), prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W okolicznościach niniejszej sprawy mienie gminne w postaci trzech działek gminnych nr ewid. 11/2, 12/2 i 13/2 wydzierżawione zostało synowi skarżącego S.P. mocą umowy dzierżawy zawartej w dniu 21 stycznia 2019 r. Wcześniej działki te wydzierżawiał sam skarżący, który podobnie jak syn prowadził działalność rolniczą. W świetle przywołanej uchwały, wydanej w oparciu o analizę przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustaw samorządowych, ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a także celu wprowadzenia przepisów "antykorupcyjnych", należy dojść do wniosku, że wykorzystanie mienia Gminy W. w postaci ww. wydzierżawionych działek gminnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego stanowi działalność gospodarczą, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Jak już podniesiono zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2973/18, lex 2735480 i tam powołane: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07, LEX nr 341083). W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2935/16 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA zwrócił uwagę, że konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. "opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu".

Co istotne wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych w związku z użytkowaniem wydzierżawionych działek rolnych stanowiących własność gminną mieści się w pojęciu "wykorzystania mienia komunalnego", o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przy czym płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Istotą przedmiotowych płatności jest więc przede wszystkim to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (zob. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można, jak czyni to organ, w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że przedmiotowe działki gminne w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych użytkował rolniczo skarżący. Ze złożonego przez S.P. oświadczenia (k. 86 akt sprawy) wynika, że to on użytkuje ww. działki gminne (uprawia na nich pszenicę) na podstawie umowy dzierżawy, nie zaś jego ojciec. W tym oświadczeniu syn skarżącego wskazał nadto, że płatności obszarowe na 2019 r. zadeklarował jego ojciec, ponieważ on nie posiada numeru identyfikacyjnego gospodarstwa, a z chwilą otrzymania dopłat bezpośrednich na rzecz ojca, zostaną mu one przekazane.

Analizowane oświadczenie stanowi istotny dla wyniku sprawy dowód. Złożone zostało przez syna skarżącego spontanicznie, w dniu 23 lipca 2019r. w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy W. S.P. wyjaśnia w nim powody, dla których osobiście nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych. Szczególny walor dowodowy, jaki przywiązać należy do treści tego oświadczenia wynika również z faktu, że ujawnia ono szczegóły ustaleń poczynionych pomiędzy skarżącym i jego synem. Wynika z nich, że skarżący umówił się ze S.P., iż po otrzymaniu tych płatności zostaną one przez E.P. przekazane jego synowi. Zawarcie takiej umowy (również w formie ustnej) pomiędzy E.P. i S.P., a także podnoszona przez skarżącego w toku całego postępowania okoliczność, że przedmiotowe działki rolniczo użytkuje nie on, ale jego syn, doprowadziły Sąd do przekonania, że E.P. działał w tym wypadku jako pełnomocnik S.P. Skarżący zamiast syna i na jego rzecz wystąpił o przyznanie płatności obszarowych. S.P. potwierdził, że upoważnił ojca do działania w jego imieniu tj. do wystąpienia o płatności obszarowe.

Treść ww. oświadczenia podważa równocześnie wyjaśnienia samego skarżącego w tej części, w której podnosi, że ww. działki gminne zostały uwzględnione we wniosku o przyznanie płatności na skutek błędu. Zresztą także w skardze jej autor stwierdza, że składając wniosek skarżący był świadomy, iż nie jest uprawniony do otrzymania dopłat do gruntów, które dzierżawi i użytkuje jego syn. Takie twierdzenie skarżącego wskazuje, że miał świadomość zadeklarowania przedmiotowych działek gminnych we wniosku złożonym do ARiMR, co równocześnie koresponduje z treścią oświadczenia jego syna o tym, że wcześniej uzgodnili, iż to skarżący zadeklaruje ww. działki gminne celem uzyskania płatności obszarowych na 2019 r.

Konkludując Sąd uznał, że skarżący naruszył zakaz, o którym mowa w art., 24f ust. 1 u.s.g. poprzez to, że był pełnomocnikiem w prowadzeniu przez jego syna S.P. działalności gospodarczej (w rolnictwie) z wykorzystaniem mienia komunalnego (wydzierżawionych działek gminnych nr ewid. 11/2, 12/2 i 13/2) należącego do gminy, w której skarżący jako radny uzyskał mandat. Naruszenie tego zakazu uprawniało radę gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego E.P. (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego), skoro wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Dlatego nie okazały się zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 24f u.s.g. i art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi, że postępowanie w sprawie toczyło się dwukrotnie. Bez wątpienia bowiem to rada gminy, a nie jej przewodniczący, ostatecznie decyduje w przedmiocie podjęcia (niepodjęcia) uchwały o wygaszeniu mandatu radnego. Na tle tego zarzutu Sąd rozważył jednak kwestię zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie bowiem z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego w razie naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 383 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Rada Gminy W. w sierpniu 2018 r. powzięła wiadomość w sprawie dotyczącej złożenia wniosku do ARiMR przez radnego o przyznanie płatności obszarowych dotyczących wydzierżawionego mienia gminnego, zaś zaskarżona uchwała została podjęta w maju 2020 r. Termin, o którym mowa w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego jest terminem prawa procesowego (zob. uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, opubl. ONSA 2001/2/50). Poza tym jak stanowi art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g., w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Po pierwsze, z art. 98a u.s.g. wynika możliwość podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego po upływie terminu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Po drugie, w niniejszej sprawie wojewoda nie skorzystał ze swoich uprawnień, jakie wynikają z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., zatem w tej sprawie podjęciu zaskarżonej uchwały nie sprzeciwiały się powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu wyborczego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nienależytego rozpatrzenia materiału dowodowego z powodu pominięcia dokumentów wymienionych w zarzutach skargi, to należy podnieść, że dokumenty te były znane organowi przed wydaniem zaskarżonej uchwały, z uzasadnienia tej uchwały wynika, że organ ustalając okoliczności faktyczne sprawy, uwzględnił również te dowody, niemniej odmiennie niż chciał tego skarżący, w oparciu o te dokumenty stwierdził, że doszło do naruszenia przez radnego zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Podnieść trzeba w tym miejscu, że – co wynika zresztą z przedstawionych wyżej rozważań – fakt złożenia korekty wniosku do ARiMR i ostatecznie nieuzyskanie przez skarżącego dopłat nie miało dla wyniku sprawy znaczenia, skoro wystarczające było już tylko złożenie wniosku, którego korekta miała miejsce po tym, jak Wójt Gminy zwrócił się do syna skarżącego z prośbą o informację, kto zadeklarował działki będące własności Gminy W. do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2019 r. (pismo z dnia 16 lipca 2019 r. – k. 85 akt sprawy).

Podobnie zarzut sformułowany w skardze dotyczący niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia przez organ zawnioskowanych przez E.P. dowodów poprzez odmowę przedłożenia przez skarżącego opinii prawnej i oparcie się przez Radę Gminy tylko na opinii prawnej adwokata zatrudnionego w Urzędzie Gminy, nie mogło doprowadzić od uwzględnienia skargi, skoro w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały zapewniono radnemu złożenie wyjaśnień i ewentualnie dowodów na ich poparcie. Ponadto co najmniej od stycznia 2020 r. (k. 105 akt sprawy) skarżący miał wiedzę o podejmowaniu przez Radę Gminy W. dalszych działań formalno-prawnych związanych z ujawnieniem faktu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2019 r., w którym wykazał działki stanowiące mienie gminne. Zatem miał on wystarczającą ilość czasu na przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy w W. własnej opinii prawnej w sprawie.

Odnośnie zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że dokumenty, co do których pełnomocnik skarżącego nie złożył oświadczenia o cofnięciu wniosku dowodowego, zawarte są w aktach sprawy, zostały przesłane przez organ, zaś faktura z dnia 26 maja 2020 r. stanowiła załącznik do skargi i Sąd z urzędu zapoznał się z ich treścią.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności świadczących o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.