Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 441/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 1985 nr 42 poz 201
law: Obwieszczenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 11 września 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 722/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 722/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę wniesioną przez Miasto [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził nabycie przez Miasto [...], z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej M. [...], obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr mapy [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Uniwersytet im. [...] w [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił, że [...] stycznia 1981 r. została wydana decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w [...] odnosząca się do szeregu działek, w tym do działki nr [...], o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu im. [...] w [...] terenu Skarbu Państwa obejmującego wymienione w tej decyzji działki gruntu. Z zaświadczenia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] wynika, że działka nr [...] położona w obrębie [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Użytkowanie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciło się w prawo zarządu. W dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r. działka nr [...], obręb [...] [...], arkusz mapy [...], nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na mocy decyzji z [...] stycznia 1981 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Uniwersytetu im. [...] w [...]. Uniwersytet nie stanowił jednostki organizacyjnej podporządkowanej radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego.

Z tego względu organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, co doprowadziło ten organ do wniosku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. obarczona jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. wniosło Miasto [...], zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego,

- art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) - poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...]skiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę, kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 marca 2012 r., stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast ówcześnie oznaczony jako art. 87 ust.1 przepis tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r.

Nadto Sąd wskazał, że objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. działka nr [...] położona w [...] w obrębie [...] [...], arkusz mapy [...] nie istniała w dacie 27 maja 1990 r. Objęcie więc komunalizacją mienia, które nie istniało w dacie komunalizacji już stanowi o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z zaświadczenia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z 18 października 2012 r. wynika bowiem, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] grudnia 2003 r. Tak więc w dniu [...] maja 1990 r., istniejąca w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej działka nr [...] stanowiła część działki nr [...]. Bezsporne jest, że działka nr [...] stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1972 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Z decyzji tej wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w [...] na potrzeby realizacji inwestycji objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. poszerzenia Ogrodu Botanicznego i przebudowy ul. [...] w [...]. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1981 r., nr [...] wynika, że po wywłaszczeniu teren Skarbu Państwa obejmujący m.in. działkę nr [...] został przekazany w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów w [...], a następnie powołaną decyzją orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez ten podmiot i przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu im. [...] w [...], jako teren zagospodarowany pod Ogród Botaniczny. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1969 r., nr [...] i na plan realizacyjny ogólnego planu zagospodarowania terenu Ogrodu Botanicznego zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1971 r. Decyzje te stanowiły podstawę nabycia przez Zarząd Dróg i Mostów na rzecz Skarbu Państwa terenu objętego decyzją z [...] stycznia 1981 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 1981 r. wskazano także, że po wywłaszczeniu tego terenu został on protokolarnie przejęty przez Uniwersytet im. [...] za pośrednictwem Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami m. [...], który to faktycznie włada tym terenem i zagospodarował go zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do powołanego art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. grunt państwowy objęty decyzją z [...] stycznia 1981 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Uniwersytetu im. [...] w [...] przeszedł w zarząd tej uczelni. Z powyższych ustaleń dotyczących działki nr [...], z której później została wydzielona działka nr [...], objęta decyzją komunalizacyjną wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie Uniwersytetu im. [...]. Nie była więc zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, bo w tej sytuacji prawnej nieruchomości nie miał zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z obowiązującej w dacie komunalizacji ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., nr 42, poz. 201 ze zm.) wynika, że szkoły wyższe stanowią państwowe jednostki organizacyjne (art. 1) i podlegają nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej (art. 6). Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że działka nr [...], która w dacie komunalizacji stanowiła część działki nr [...], nie należała wówczas ani do rady narodowej ani do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A tylko takie mienie objęte jest komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. zapadła z rażącym naruszeniem powołanego przepisu prawa, co stanowi wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tą wadą. Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czyni to zarzuty skargi nieuzasadnionymi.

Sąd stwierdził, że z przedstawionych dowodów nie wynika, aby - stanowiąca część nieruchomości nr [...] - obecna działka [...] w dacie komunalizacji znajdowała się w liniach rozgraniczających drogi publiczne – ulicy [...] w [...]. Wskazuje na to także decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., której kopia została dołączona do skargi. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2012 r. a dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie (rozbudowie) ulicy [...] w [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. W punkcie VII decyzji zatwierdzony został projekt budowlany inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w [...] przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [...]. Tak więc dopiero na podstawie tej decyzji działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających ulicy [...].

Sąd I instancji wskazał, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 30 marca 2012 r. jest to, że nieruchomość obecnie oznaczona nr [...] nie stała się własnością Miasta [...] z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] z dniem uostatecznienia się decyzji z [...] listopada 2011 r. Prezydenta Miasta [...] nr 2504/2011 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zostało to potwierdzone w pkt IV 2. tej decyzji. Decyzja ta nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2012 r., wobec czego nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

Od wyroku z dnia 23 października 2015 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto [...], domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią:

- art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1775 ze zm.),

- art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

- art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.),

tj. nieuznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem na nieruchomości realizowany jest cel publiczny i realizowane są zadania własne gminy - znajduje się urządzona droga publiczna o kategorii drogi gminnej, a tym samym działka nr [...] powinna pozostać własnością Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, to samo powołanie przepisów k.p.a. nie czyni zadość wymogom postawienia zarzutu kasacyjnego w ramach tej podstawy kasacyjnej.

Nadto, zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera jednakże zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Zarówno organ orzekający w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji, dokonywały oceny decyzji Wojewody [...] z dnia 30 marca 2012 r. w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawienie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków bez powiązania ich z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy przedmiotem oceny jest decyzja stwierdzająca nieważność, nie może zatem odnieść skutku.

Co więcej, skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może natomiast doprowadzić do zakwestionowania wyroku w tym zakresie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska ani w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, ani też w kwestii prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 47/98 wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12, LEX nr 1574638). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368).

Podzielając przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych wyrażoną w art. 156 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana przez Prezydenta Miasta [...] dnia 4 listopada 2011 r., nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej z dnia 30 marca 2012 r., a więc nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. To samo dotyczy okoliczności faktycznych dotyczących urządzenia, po dacie 27 maja 1990 r., drogi publicznej, które z całą pewnością nie mają związku ze skutkami decyzji komunalizacyjnej, a przede wszystkim nie mogą być uznane za nieodwracalne skutki prawne tejże decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że działka [...] w dacie komunalizacji nie znajdowała się w liniach rozgraniczających drogi publiczne.

Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do treści art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., sygn. akt I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72), a więc wydania konstytutywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższe poglądy nie mogą być jednakże przenoszone wprost do postępowań administracyjnych zupełnie innego rodzaju. W szczególności zaś brak jest podstaw prawnych do stosowania ich w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli w tejże sprawie była bowiem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej wyłącznie skutki prawne określonego stanu faktycznego istniejącego w dacie [...] maja 1990 r., które to nastąpiły z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna sama w sobie żadnych skutków nie wywołuje, gdyż nie tworzy nowego stosunku prawnego. Ten właśnie charakter decyzji determinuje ocenę podnoszonych przez skarżącego okoliczności w świetle ustalonego w sprawie i niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego. Powoduje to, że nie można uznać za nieodwracalny skutek prawny decyzji komunalizacyjnej urządzenia na nieruchomości drogi publicznej ani też decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.