Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2334/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 588/15 w sprawie ze skargi T. K., B. J., Z. J. K., K. A., W. K., Z. L. K., A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 588/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. K., B. J., Z. J. K., K. A., W. K., Z. L. K., A. K., na decyzję [...] w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa, oddalono skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [...] w T. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 K.p.a. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] w B. z [...] października 1958 r., nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie [...] w C. z [...] sierpnia 1958 r., znak [...], o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej "[...]" o pow. 79,18,87 ha położonej w gminie [...] , powiat [...], woj. [...] (dalej – "sporna nieruchomość").

Jak wynikało z w/w decyzji, W. K. (syn zmarłej A. K., dalej określony jako strona), [...] października 1951 r. zwrócił się do [...] w [...] o przejęcie w tymczasowe zagospodarowanie spornej nieruchomości, (której właścicielem był zmarły w 1942 r. w W. jego brat T. K.), gdyż nie jest w stanie sam gospodarować na ww. gruntach. W dniu [...] października 1951 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący przekazania spornej nieruchomości i oddaniu jej w zagospodarowanie ,,[...] ". Ww. protokół podpisany został przez wnioskodawcę. Uchwałą [...] w [...] z [...] października 1951 r. nr [...], ,,[...]" przejął sporną nieruchomość do zagospodarowania. Z dokumentów znajdujących się w aktach wynikało, jakie mienie zostało przejęte łącznie z ziemią.

Strona, pismem z [...] grudnia 1957 r., z datą wpływu [...] stycznia 1958 r., zwróciła się do [...] w [...] o zwrot oddanego pod tymczasowe zagospodarowanie spornej nieruchomości wraz z przynależnościami, według protokołu zdawczo-odbiorczego z 1951 r.

Orzeczeniem [...] z [...] sierpnia 1958 r., znak [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania sporną nieruchomości. Orzeczenie wydano na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71, dalej powoływanej jako ustawa z 12 marca 1958 r.). [...] utrzymało orzeczenie organu I instancji w mocy (orzeczenie Nr [...] z dnia [...] października 1958 r.) stwierdzając, że w chwili orzekania przez organ I instancji, począwszy od 1951 r., sporna nieruchomość, o odzyskanie której strona starała się, była w użytkowaniu ,,[...]".

Minister Rolnictwa - Departament Urządzeń Rolnych w Warszawie, działając na wniosek strony z 1960 r., nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia orzeczenia [...]. Stwierdził, że do spornej nieruchomości rolnej nie ma zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż nie dopełniono w stosunku do niej formalności przewidzianej dekretem z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40, dalej powoływany jako dekret z 1953 r.).

Kolejne postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte było na wniosek strony, w którym wskazano, że oba orzeczenia ( [...] w B. z [...] października 1958 r., i [...] w [...] z [...] sierpnia 1958 r.), rażąco naruszają prawo, gdyż strona nie przekazała na stałe gospodarstwa rolnego, a tylko w tymczasowe zagospodarowanie, domagała się wpisania klauzuli o tym właśnie fakcie, gospodarstwo nie było opuszczonym po zmarłej A. K., a przejęcie gospodarstwa stanowiło dwustronną umowę pomiędzy ówczesnym użytkownikiem – a [...] .

Rozpatrując ww. wniosek, Kolegium odwołało się do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 K.p.a. wskazując, że wyjątki od tej zasady są wyraźnie określone w treści art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. Podkreśliło niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej co do podstaw prawnych wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego oraz związanie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji, których katalog jest zupełny i zamknięty.

Przechodząc do stanu prawnego sprawy organ przywołał brzmienie art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., którą uregulowano min. sprawy przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy i określono, w jakim trybie należy stwierdzić przejęcie nieruchomości.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w świetle przywołanych przepisów organ stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania wyjątek przewidziany w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. W chwili wydania orzeczenia przez [...] w B. sporna nieruchomość była w użytkowaniu [...] "[...]". W takich okolicznościach, zastosowanie w przedmiotowej sprawie miał art. 9 ust. 1 cyt. ustawy. Jako bez znaczenia dla sprawy uznano, czy sporna nieruchomość była oddana tylko w "tymczasowe zagospodarowanie". Obowiązujące wówczas przepisy prawa nie znały takiej formy prawnej jak oddanie gruntu rolnego w użytkowanie i to w formie umowy cywilnoprawnej. Przejęcie protokołem zdawczo-odbiorczym, a przed jego sporządzeniem podjęcie uchwały przez [...] o przejęciu w zagospodarowanie, było równoznaczne z objęciem we władanie przez Państwo nieruchomości rolnej lub leśnej. Z tej przyczyny [...] nie dopatrzyło się w orzeczeniu [...] w B. z [...] października 1958 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia [...] z [...] sierpnia 1958 r. naruszenia prawa w ogóle, a przede wszystkim w sposób rażący.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiono o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek o zwrot nieruchomości złożony był przed dniem wejścia w życie ustawy i winien być rozpatrzony z uwzględnieniem stanu prawnego z chwili złożenia wniosku.

Zarzucono nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i interpretację, gdyż nieuzasadnione było wszczęcie postępowania z urzędu zakończonego wydaniem zaskarżonego orzeczenia przez [...] w [...] z [...] sierpnia 1958 r., pomimo że wcześniejsze postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony o zwrot nieruchomości przed wejściem ustawy z 12 marca 1958 r. nigdy nie zostało zakończone, co skutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa i z pogwałceniem interesu strony.

Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 w zw. z art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich pominięcie, gdyż organ rozpatrując sprawę nie dostrzegł, że orzeczenie [...] w B. , utrzymujące w mocy orzeczenie [...] w [...], nie zawierały wymaganych składników decyzji administracyjnej – uzasadnienia faktycznego i prawnego tych orzeczeń, a i wskazywały niewłaściwą podstawę prawną. [...] w toku postępowania pominęło słuszny interes obywateli, nie prowadziło postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa pomijając fakt, że strona złożyła wniosek o zwrot nieruchomości przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r., a organy mimo tego, z urzędu, wszczęły postępowanie o przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości bez odszkodowania, krzywdząc obywatela i działając wyłącznie we własnym interesie, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy postępowania administracyjnego nie określają formy wszczęcia postępowania na wniosek, a w doktrynie przyjmuje się, że następuje to z mocy prawa, co wyłącza dopuszczalność podejmowania w tej kwestii jakichkolwiek rozstrzygnięć organu. Organ był zatem zobligowany, na podstawie art. 72 i art. 78 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z 27 grudnia 1957 r. i wydania stosownej decyzji o zwrocie nieruchomości, czego nie uczynił, a wręcz przeciwnie - wszczął inne postępowanie administracyjne z urzędu i wydał decyzję sprzeczną z wolą obywatela i złożonym wcześniej prawidłowo wnioskiem. W chwili złożenia do [...] w [...] wniosku o zwrot nieruchomości obowiązywała ustawa z 13 lipca 1957 r. Skarżący wywiódł, że jego wniosek powinien być rozpatrzony według przepisów tej ustawy, gdyż stanowiła ona prawną kontynuację przepisów dekretu z 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 59), na podstawie których sporna nieruchomość została przejęta do czasowego zagospodarowania w 1951 r. Dekret z 1953 r. uchylony został na mocy art. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. Jej art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. stanowił natomiast, że grunty przekazane w użytkowanie, zamiennie nazywanym też zagospodarowaniem, na podstawie dekretu z 1953 r. zwraca się poprzedniemu posiadaczowi lub w zamian przyznaje się inne grunty pod określonymi w przepisie tym warunkami.

W skardze zarzucono również wewnętrzną niespójność uchwały [...], gdyż na jej podstawie zwrócono 6,17 ha gruntów rolnych innej właścicielce uzasadniając to tym, że oddała je w zagospodarowanie w trybie dekretu z 1953 r.

Skarżący podniósł nadto, że wnioskodawca nie uczestniczył czynnie w postępowaniu dotyczącym przekazania nieruchomości w zagospodarowanie, nie miał wpływu na treść pisma [...] , protokołu przekazania, ani treść uchwały [...] w [...] z dnia [...] października 1951 r., nie został pouczony o przysługujących mu prawach i skutkach złożonego wniosku. Wniosek o tymczasowe zagospodarowanie przez [...] spornej nieruchomości dotyczył ok. 76 ha, a nie całego, liczącego 79,1887 ha gospodarstwa. [...] nie ustaliło w sposób wyczerpujący czy Państwo objęło we władanie w prawidłowy sposób (całkowicie legalny) nieruchomość w 1951r.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżący podniósł kolejne zarzuty. Wskazał, że orzeczenia z 1958 r. w swej treści nie wskazują adresata, co jest niezgodne z K.p.a. Za stronę postępowania ówczesny organ uznał osobę zmarłą, A. K., co rażąco narusza przepisy zarówno ówczesnej procedury postępowania administracyjnego, jak również obecnie przepisy K.p.a., tym bardziej że organ niewątpliwie wiedział o jej śmierci. Ponadto, organ wydający decyzję pominął fakt, że gospodarstwo rolne po zmarłym w 1942 r. T. K. weszło w skład spadku, do którego uprawnieni byli jego spadkobiercy. W 1951 r. oprócz brata W. K. i oprócz rodziców, tj. zmarłego w 1945 r. ojca M. i zmarłej w 1951 r. matki A. K., spadkobiercami byli także pozostali bracia T., a mianowicie A., K., M., S. i Z., zatem również krąg adresatów decyzji powinien być prawidłowo wskazany w decyzjach.

Skarżący wskazał ponadto, że rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w ówczesnych decyzjach jest brak należytego wskazania ewidencyjnego gruntów w uchwale [...] w [...] z [...] października 1951 r. jak i w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] października 1951 r. Orzeczenie nie zawiera również osnowy - nie określono bowiem w nim jej przedmiotu, tj. nieruchomości, której dotyczyło. W orzeczeniu nieruchomość określono jedynie przez podanie adresu siedliska. Brak oznaczenia nieruchomości zgodnie z przepisami o ewidencji gruntów rażąco narusza także art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący zakwestionował, by na skutek wniosku z 1951 r. mogło dojść do przekazania spornej nieruchomości w posiadanie [...]. Istotą wniosku było jedynie tymczasowe zagospodarowanie gospodarstwa. Przesłankami do stwierdzenia stanu posiadania są natomiast fizyczne władanie rzeczą przez posiadacza i manifestowany przez posiadacza zamiar władania rzeczą dla siebie. W przypadku braku drugiej z wymienionych przesłanek, występuje dzierżenie (władanie rzeczą za kogoś innego). Zauważył też, że w 1951 r., w trakcie postępowania, nie ustalono w istocie podstawy prawnej przekazania gruntu w użytkowanie, a uchwały i orzeczenia [...] w [...] z 1958 r. dotyczące spornej nieruchomości, nie zasługują na ochronę także i z tego powodu, że od samego początku opierają się na zafałszowanym, nieprawdziwym stanie faktycznym. Organy uznają gospodarstwo jako opuszczone (a wnioskodawca pozostawał w nim i deklarował dalszą gotowość pozostawania z rodziną, prosił o tymczasowe zagospodarowanie nie całego gospodarstwa, a ok. 76 ha i o pozostawienie mu "części zabudowań gospodarczych, domu mieszkalnego wraz z ogrodem około 2,5 ha ziemi oraz trochę żywego i martwego inwentarza" ) i wówczas nie może mieć zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Nadto, za właściciela gospodarstwa podaje się A. K. zamiast jej zmarłego w 1942 r. syna T. K.

Skarżąca, B. J., podtrzymała zarzuty skargi wraz z ich uzupełnieniem. Powołała się również na uchybienia procesowe podnosząc, że podstawą prawną postępowania organów administracyjnych w 1958 r. było Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), które w art. 68 pkt 1 nakazuje załatwiać sprawy bez niepotrzebnej zwłoki, aby nie cierpiał ani interes publiczny ani uprawnione interesy osób prywatnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieskuteczną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu pub. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.), oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku, po dokonaniu wykładni przesłanki "rażące naruszenie prawa", zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przedstawiono chronologicznie przebieg zdarzeń dotyczących spornej nieruchomości oraz obowiązujących wówczas przepisów.

Jako niewątpliwe Sąd przyjął przekazanie spornej nieruchomości w 1951 r. w zagospodarowanie na rzecz [...] ". Jednocześnie zakwestionował przyjęte przez organ założenie, że odbyło się to w trybie dekretu z dnia [...] marca 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych, powołując się na projekt uchwały (k. 4 akt administracyjnych) i protokół zdawczo-odbiorczy wraz z załącznikiem (k. 6, 7 akt administracyjnych). Kwestię tę potraktował jednak jako bez znaczenia dla oceny sprawy.

Jako bezsporne przyjął Sąd także, że w dniu [...] grudnia 1957 r. został złożony wniosek o zwrot spornej nieruchomości.

Przedstawiając kolejno stan prawny Sąd wskazał, że począwszy od 1953 r. obowiązywał dekret z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, który następnie został uchylony przez ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Począwszy od [...] kwietnia 1958 r. zaczęła natomiast obowiązywać ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Sąd wskazał, że w orzeczeniach [...] i [...] z 1958 r. podejmowanych w czasie obowiązywania ustawy 12 marca 1958 r., rozstrzygano o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa Polskiego spornej nieruchomości zapisanej na nazwisko A. K. Organ, zgodnie z zasadą tempus regit actum, był obowiązany stosować przepisy tej ustawy jako obowiązującej w dacie wydania orzeczenia. Wyjątek od zasady stosowania przed organy administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych.

Sąd zauważył równocześnie, że przepisy procedury administracyjnej nie wiążą podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy z datą wszczęcia postępowania. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji, a reguła ta obowiązywała również pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341).

Sąd nie zgodził się z poglądem, że zaskarżone orzeczenia były konsekwencją złożenia wniosku z [...] grudnia 1957 r, gdyż z akt sprawy nie wynika, by organy odnosiły się swoich orzeczeniach do tego wniosku. Organy orzekały z urzędu w oparciu o przepisy nowo obowiązującej ustawy o przejęciu nieruchomości, znajdujących się we władaniu Państwa. Wynika to wprost z treści zaskarżonych orzeczeń. Brak jest tam jakiegokolwiek odwołania do wniosku z 1957 r., w szczególności organy nie orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, w ramach prowadzonego postępowania, organy powinny były ustalić, czy nieruchomości rolne i leśne były objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 5 kwietnia 1958 r. i czy nadal znajdują się we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym. Analiza stanu faktycznego sprawy nakazuje przyjąć, że przesłanki te spełniły się.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa Sąd wskazał, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w jednym przypadku. Dotyczył on sytuacji wymienionych w art. 9 ust. 2. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy, czy przejęcie nastąpiło na podstawie dekretu z 1945 r., czy też bez żadnej podstawy prawnej. Istotne jest, że w ogóle do niego doszło. Z tej przyczyny Sąd uznał za bezskuteczny zarzut nieustalenia w prawidłowy sposób podstawy prawnej przekazania gospodarstwa w toku postępowania toczącego się w 1951 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w sprawie o przejęcie spornej nieruchomości nie mogła mieć zastosowania ustawa z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, gdyż gospodarstwo rolne zostało przejęte w 1951 r., zatem nie mogło nastąpić na podstawie nieobowiązującego jeszcze dekretu z 1953 r. Natomiast art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. dotyczył tych gruntów, które zostały przekazane w użytkowanie na podstawie dekretu z dnia [...] lutego 1953 r.

Za nieskuteczny, uznany został również zarzut pozbawienia skarżącego możliwości działania w postępowaniu prowadzonym z wniosku z 1951 r. dotyczącym przekazania gospodarstwa Państwu, gdyż wniosek ten dotyczył innego postępowania niż postępowanie zakończone orzeczeniami z 1958 r.

Ustosunkowując się do dokonanej przez skarżącego wykładni "tymczasowego przekazania" i "posiadania", Sąd stwierdził, że w art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., posłużono się pojęciem "objęcia we władanie". "Władanie", zgodnie ze słownikiem PWN, oznacza "mieć pod (swoim) władaniem "rządzić, panować". Zatem przekazanie w 1951 r. spornej nieruchomości powodowało skutki objęte art. 9 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ to [...] władał w taki właśnie sposób gospodarstwem.

Odnosząc się do braku ustalenia wszystkich stron postępowania prowadzonego w 1951 r. (według skarżącego jako strona była wskazana jedynie nieżyjąca A. K.), jak też w toku postępowania w 1958 r., (skierowanie orzeczenie jedynie do wnioskodawcy, podczas gdy byli jeszcze inni spadkobiercy), Sąd wskazał, że pominięcie następców prawnych uczestnika postępowania nie stanowi przesłanki nieważności decyzji. Skutkuje jedynie o tym, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, a nie do orzeczenia jego nieważności.

Jako niezasadny uznano również zarzut dotyczący braku precyzyjnego określenia w orzeczeniach z 1958 r. nieruchomości, z uwzględnieniem danych ewidencyjnych gruntów, gdyż z orzeczenia [...] wynika, że przejęciu podlegała nieruchomość rolna [...] o obszarze 79,18,87 ha. Została zatem określona powierzchnia przejętych gruntów, natomiast brak odniesienia jej do danych ewidencyjnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja wywołała konkretne skutki, a brak jest jakichkolwiek danych, z których wynikałoby, że niewskazanie numerów działek stanowiło problem dla jej wykonania, w szczególności biorąc pod uwagę to, że od tej daty minęło już prawie 60 lat.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został zaskarżony w całości i w takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, z jednoczesnym wnioskiem o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej, a to art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Jako naruszone przez Sąd, wskazane zostały art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonych orzeczeniach naruszono zasadę obiektywizmu i słusznego interesu obywateli, a Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii, mimo podnoszonego w skardze zarzutu, co uniemożliwiło stronie podjęcie polemiki ze stanowiskiem Sądu.

Jako naruszony przepis proceduralny wskazano również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego doszło do utrzymania stanu rażącego naruszenia prawa, którego skutki w sposób znaczący dotykają interesu prywatnego skarżącego kasacyjnie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pozbawiono go bowiem ochrony prawnej gwarantowanej mu ustawą i przepisami Konstytucji.

Wśród dalszych zarzutów powoływanych w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazano art. 20 dekretu z dnia [...] lutego 1953 r. traktując jednak wskazany przepis jako przepis prawa materialnego. Jego naruszenie miało nastąpić przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 9 ust. 2 "dekretu" z 1958 r. nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego na podstawie regulacji zawartej w dekrecie z 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych. W konsekwencji takiej wykładni, nie zastosowano w sprawie ww. przepisu art. 9 ust. 2 "z uwagi na brak przepisów pozwalających przyjąć, że z datą wejścia w życie nowego dekretu, nieruchomości przekazane w trybie poprzedniego dekretu, stały się z mocy prawa nieruchomościami przekazanymi w trybie nowego dekretu".

Skarżący kasacyjnie postawił również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z jej art. 14 poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, co doprowadziło do pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa własności. Doszło do tego w związku z zaniechaniem przez Państwo uregulowania w przepisach przejściowych kwestii zwrotu mienia podlegającego w latach 50 dwudziestego wieku nacjonalizacji na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, a w rezultacie dyskryminacji podmiotów pozbawionych własności na podstawie dekretu z dnia [...] marca 1958 r. W dekrecie tym arbitralnie przesądzono bowiem o wyłączeniu spod stosowania jego art. 9 ust. 2 w stosunku do nieruchomości przejętych w tymczasowe zagospodarowanie na podstawie dekretu z [...] marca 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych.

Rozwijając zarzut błędnej wykładni art. 20 dekretu z [...] lutego 1953 r. skarżący wskazał, że stoi ona w sprzeczności z wartościami chronionymi przez Konstytucję i Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezabezpieczenie roszczeń obywateli odpowiednimi przepisami przejściowymi bądź późniejszą realizacją uprawnień w drodze rekompensaty.

Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności po pierwsze zauważono, że działania Państwa muszą być zgodne z Konwencją i jej Protokołami jedynie po dacie ratyfikacji przez Polskę tych aktów. Europejski Trybunał Praw Człowieka, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, może jednak brać pod uwagę fakty zaistniałe przed datą ratyfikacji, jeśli stworzyły sytuację wykraczającą poza tę datę i mogą mieć znaczenie dla zrozumienia faktów zaistniałych w późniejszym terminie. Z tej przyczyny przepisy Konwencji powinny znaleźć zastosowanie do kwestii przejmowania przez Państwo nieruchomości przekazanych z zastrzeżeniem tymczasowego zagospodarowania.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na trzy generalne zasady ochrony własności – prawo do poszanowania mienia, zakazu jego pozbawienia i korzystania z własności prywatnej w interesie publicznym. Z nich wywiódł zarzut ingerencji w prawo własności w sytuacji, gdy władze publiczne przyczyniły się do naruszenia zasady jego ochrony. Pozbawienie własności bez rekompensaty finansowej w rozsądnych relacjach do jej wartości uważane jest bowiem za ingerencję nieproporcjonalną.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak przepisów przechodnich w dekrecie z [...] lutego 1953 r. nie pozwala uznać, że ma on zastosowanie również do nieruchomości przekazanych Państwu przed jego wejściem w życie, w tym na mocy dekretu z [...] marca 1945 r. Brak takiego unormowania skutecznie pozbawia skarżącego kasacyjnie możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu, który wykorzystując lukę w przepisach, dokonał niekorzystnej dla strony wykładni, a w konsekwencji pozbawił go prawa do odszkodowania za przejęty grunt. Tymczasem w stosunku do obowiązującego równolegle dekretu z [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ustawodawca przewidział roszczenia o zwrot i odszkodowanie, uchylając ten dekret mocą ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. również zawierała stosowną regulację, mającą na celu uporządkowanie kwestii zwrotów, czy odszkodowań. Uregulowanie jedynie niektórych postępowań w tym zakresie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowi jego jednoznaczne pokrzywdzenie i stoi w sprzeczności z treścią art. 1 i art. 14 Konwencji.

W znaczącej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor dowodził, że ustawodawca, poprzez pominięcie regulacji prawnej, która pozwoliłaby mu na dochodzenie zwrotu lub odszkodowania za przejęte przez Państwo mienie, nie wypełnił obowiązku podjęcia pozytywnych działań mających na celu zagwarantowanie prawa do skutecznego korzystania ze swojego mienia chronionego art. 1 Protokołu nr 1.

W skardze kasacyjnej zauważono nadto, że wobec braku w ustawodawstwie polskim środków bezpośrednich, które gwarantowałyby skarżącemu kasacyjnie prawo dochodzenia odszkodowania, w sytuacji gdy nieruchomości przekazane na mocy dekretu z 1945 r. nie stają się z mocy prawa nieruchomościami przekazanymi na mocy dekretu z 1953 r., jedynym pośrednim środkiem, który mu przysługuje w celu ochrony jego prawa własności jest wykazanie, że zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej uznając jej argumenty, w szczególności odwołanie się do orzecznictwa ETPCz, jako nieznajdujące odniesienia do realiów sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna nie zawierała jednak usprawiedliwionych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie posłużył się tylko jedną z podstaw kasacyjnych, jaką jest art. 174 § 2 P.p.s.a., a w jej ramach zarzucił min. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ten zarzut, jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności, wymagał ustosunkowania się w pierwszej kolejności.

W powołanym jako naruszony przepisie ustawy procesowej, ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Nalezą do nich - zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.

Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA).

Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r. II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r. II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r. II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r. II FSK 1301/10; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 18 października 2011 r. II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r. lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r. II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r. II OSK 632/05 publ. CBOSA).

Autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a powiązał z brakiem odniesienia się Sądu I instancji do zarzutu rozpatrzenia sprawy przez organy administracji bez uwzględnienia zasady obiektywizmu i stania na straży słusznego interesu obywateli, a więc do niewykonania przez nie obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 8 K.p.a.

Faktycznie, w treści skargi skierowanej do Sądu I instancji, skarżący (obecnie skarżący kasacyjnie) zarzucił organom naruszenie obu fundamentalnych zasad, o których mowa w art. 7 i art. 8 K.p.a polegające na pominięciu istotnej, według skarżącego, okoliczności jaką było złożenie przez niego wniosku o zwrot nieruchomości przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w odpowiedzi na argumenty skargi wyjaśnił, że postępowanie zakończone orzeczeniami, których stwierdzenia nieważności domagał się obecnie skarżący kasacyjnie, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. wszczęte było z urzędu i nie miało żadnego związku z wnioskiem złożonym w grudniu 1957 r. Sąd I instancji wyjaśnił także, jakie fakty zobowiązany jest ustalić organ w ramach postępowania prowadzonego na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. i stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania fakty te zostały ustalone.

Przypominając ugruntowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wskazać można, że uchybienie normom zawartym w art. 7 i 8 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustali faktów, które mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego przyznającej stronie konkretne uprawnienia lub nakładające na nią obowiązki. Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nawet całkowite pominięcie rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych, nie stanowi naruszenia procedury sądowoadministracyjnej o istotnym wpływie na wynik sprawy. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi bowiem podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wtedy, gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy – (vide wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, CBOSA).

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, powołującego tak sformułowany zarzut procesowy było zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenie przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Nie spełnia tego warunku zacytowanie formuły zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a tak właśnie uczyniono to w analizowanej skardze kasacyjnej.

Jak dalece nieistotny był dla sprawy zakończonej orzeczeniem [...] w B. z dnia [...] października 1958 r. wniosek złożony przez skarżącego kasacyjnie w grudniu 1957 r. wynika przede wszystkim z brzmienia art. 9 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Tożsama regulacja została zamieszczona w art. 16 ust 4 w ustawy o sprzedaży Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58 poz. 348 ze zm. ) i na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich poddana powszechnej wykładni przez Trybunał Konstytucyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o przyjęcie, że dyspozycją art. 16 ust. 4 w/w ustawy (a dyspozycją art. 9 ust. 4 ustawy zastosowanej w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji) nie są i nie były objęte sytuacje, kiedy właściciel dawał wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie miał możliwości dochodzenia swych praw.

W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90 (publ. OTK1991/20/88) stwierdzono, że omawiany przepis ma obok procesowego, znaczenie materialnoprawne, polegające na pozbawieniu zdarzeń nim objętych materialnych skutków, jakie zdarzenia te mogłyby wywrzeć na wykładnię tego unormowania. Z tych względów Trybunał wykluczył, by czynności podjęte przez właściciela nieruchomości w celu jej odzyskania, stanowić mogłyby okoliczność wyłączającą możliwość przejęcia przez Państwo własności nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Trybunał wskazał, że wprowadzenie takiej dodatkowej przesłanki wykraczałoby poza granice wykładni i zmierzało do uzależnienia stosowania art. 9 ust. 1 ustawy od warunku nie przewidzianego przez ustawodawcę, a jest to niedopuszczalne nawet przy wyjątkowym rygoryzmie ustawy, na mocy której przejęto bez odszkodowania szereg prywatnych nieruchomości. Naprawa krzywd wyrządzonych tym unormowaniem może być natomiast przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej.

Również bez znaczenia dla sprawy pozostawały, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, okoliczności w jakich doszło do objęcia spornej nieruchomości przez Państwo. Zarówno w ww. przywołanej uchwale, jak też w jednolitym co do stanowiska orzecznictwie, stwierdza się jednoznacznie, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez względu na to czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z zarzutów zawartych w jego skardze, nie podważa tych istotnych dla zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. faktów – a to przejścia spornej nieruchomości we władania Państwa w 1951 r. i pozostawanie jej w tym władaniu w kwietniu 1958 r.

Z przytoczonych względów, zarzut braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, był całkowicie nietrafny.

Nadto nie można zgodzić się z stwierdzeniem skarżącego, że "regulacja prawna przemawiała za uwzględnieniem skargi w całości". Sformułowanie to nie zostało poparte żadnym konkretnym przepisem, który przemawiałby za przyjęciem stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, a zatem nie nadaje się do oceny.

Przechodząc do kolejnych zarzutów, które potraktowane zostały przez skarżącego kasacyjnie jako zarzuty materialnoprawne, jednak powołane bez wskazania na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powołany wśród nich art. 20 dekretu z dnia [...] lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1953 r. Nr 11 poz. 40), to klasyczny przepis końcowy o charakterze uchylającym. Nie był on stosowany ani przed organami w toku postępowania nadzorczego ani też w toku postępowania zakończonego orzeczeniem [...] ani też przez Sąd I instancji. Trudno zatem zarzucić, że był niewłaściwie interpretowany. Natomiast jego brzmienie jest absolutnie jednoznaczne i niewymagające jakiejkolwiek innej wykładni, poza literalną. Z tej przyczyny, dość niezrozumiale uzasadniony zarzut błędnej wykładni wskazanego unormowania nie poddaje się ocenie.

Pozostały, bardzo obszerny wywód przedstawiony w skardze kasacyjnej, odnosi się do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z jej art. 14. Autor skargi kasacyjnej uznaje przepisy te za naruszone poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadnicza część uzasadnienia tego zarzutu dotyczy braku unormowania pozwalającego na przyznanie skarżącemu kasacyjnie właściwego zadośćuczynienia za utratę majątku. Przede wszystkim skarżący zarzuca brak przepisów przechodnich w dekrecie z [...] lutego 1953 r., przy czym, wbrew stanowczemu stanowisku Sądu I instancji, wbrew treści swego wniosku z 1951 r., protokołu przejęcia nieruchomości i uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznaje, że sporna nieruchomość przeszła we władanie Państwa w 1951 r. na mocy dekretu [...] marca 1945 r.

Oceniając trafność tak uzasadnionego zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 14 Konwencji Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zaskarżony wyrok zapadł w wyniku kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji kontrolując zaskarżone decyzje miał obowiązek sprawdzić czy organy w sposób zasadny oceniły orzeczenia z 1958 r. z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności uwzględnione być mogło jedynie w przypadku spełnienia się jednej choćby z przesłanek wyliczonych wyczerpująco w katalogu niepodlegającym wykładni rozszerzającej, zamieszczonym w tym właśnie przepisie.

W przypadku powoływania się na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak czynił to skarżący kasacyjnie, konieczne byłoby wykazanie, że kontrolowany akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i stanowi w istocie negację całości lub części obowiązującego prawa, względnie nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do wydania aktu, albo też przepis jest, ale w stanie faktycznym sprawy nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów. Ocena legalności z punktu widzenia przesłanek ujętych w treści art. 156 § 1 K.p.a. nie dotyczy zaniechań ustawodawczych, bowiem to wyłącznie od ustawodawcy zależy stworzenie określonych praw i obowiązków po stronie poddanych regulacji prawnej podmiotów.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, rażące naruszenie prawa, które miałoby stanowić podstawę uwzględnia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń [...] i [...] z 1958 r., zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie polegało na naruszeniu istniejącego porządku prawnego lecz było efektem braku unormowania, które gwarantowałyby skarżącemu kasacyjnie prawo dochodzenia odszkodowania.

W sytuacji wydania aktu administracji na istniejącej podstawie prawnej lecz uznanej przez skarżącego kasacyjnie za dyskryminującą, sprzeczną z jego interesem nie można mówić o spełnieniu się przesłanki braku podstawy prawnej do wydania aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu nieistnienia w systemie prawa normy, która miałaby zaspokoić roszczenia strony wykracza poza umocowania decyzyjne organu orzekającego w postępowaniach nadzorczych. Sąd I instancji natomiast dokonywał kontroli zaskarżonych aktów w granicach sprawy, wyznaczonej jej elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi (podstawą faktyczną i prawną).

W dalszym ciągu odpowiadając na argumenty autora skargi kasacyjnej dotyczące niezastosowania przez Sąd I instancji art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać trzeba na brzmienie art. 1 Protokołu nr 1, zgodnie z którym "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. np. orzeczenie z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lonnroth przeciwko Szwecji, sprawa nr 1/1981/40/58-59) przyjmuje, że "artykuł ten zawiera trzy oddzielne zasady. Zdanie pierwsze pierwszego ustępu gwarantuje spokojne korzystanie z mienia. Drugie zdanie mówi o możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami. Trzecia zasada wynika z ust. 2 i stanowi, iż państwa uprawnione są m.in. do kontroli korzystania z mienia zgodnie z interesem ogólnym. Zasady druga i trzecia, dotyczące konkretnych sposobów ingerencji w prawo do spokojnego korzystania z mienia, należy interpretować zgodnie z uwzględnieniem pierwszej zasady mającej charakter ogólny" (tłum.: M.A. Nowicki: Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1998, s. 380).

Pojęcie własności (mienia) na gruncie Konwencji Europejskiej nie może być ograniczone do definicji tego prawa występujących w płaszczyźnie klasycznych ujęć prawa cywilnego. Jest to konstrukcja autonomiczna, obejmująca szeroki zakres różnorodnych interesów majątkowych o określonej wartości ekonomicznej. (por. przywoływane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 t. sygn.. akt K 33/02 publ. Dz. U. Z 2003 r. Nr 1 poz. 15D. piśmiennictwo prawnicze - J. Harris, M. O`Boyle, C. Wabrick, Law of the European Conventionon Human Rights, London - Dublin - Edinburgh 1995, s. 517; I. Nakielska, Prawo do własności w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, s. 16).

Porównując ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz ekspektatywę prawną w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka należy uznać, że obie instytucje różnią się istotnie od siebie. ETPCz dokonuje bowiem rozróżnienia między instytucją ekspekatywy, a prawami podmiotowymi podlegającymi przymusowemu wykonaniu (legally enforceable rights, por. wyrok z 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell and Fell, nr 10/1982/56/85-86), uznając jako ekspektatywy m.in. prawa, które w określonych okolicznościach faktycznych przysługiwałyby stronie. Tym samym ocena istnienia ekspektatywy dotyczy badania tego, czy podmiot mógł się spodziewać, że będzie mu przysługiwało w przyszłości pewne prawo w związku z wystąpieniem pewnych zdarzeń albo że prawo to będzie podlegało wykonaniu. Akcent zdaje się być tu położony w większym stopniu na sam fakt prawnie uzasadnionego oczekiwania (wytworzonego przez władzę publiczną) niż na samą konstrukcję prawa jako takiego. Tymczasem zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie TK ekspektatywa maksymalnie ukształtowana oznacza, że istnieje pewna prawnie relewantna sytuacja, cechująca się istnieniem wyraźnych zawiązków przyszłego prawa, gdzie dopiero w przyszłości mają nastąpić okoliczności, od których uzależnione jest powstanie prawa podmiotowego, a w konsekwencji jego realizacja (por. ww. wyrok TK z 19 grudnia 2002 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez orzecznictwo ETPCz, skarżący może zarzucać naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 jedynie i tak dalece, jak zaskarżone decyzje są związane z "mieniem" w rozumieniu tego przepisu, a więc w jego rozumieniu autonomicznym, niezależnym od formalnej kwalifikacji w prawie krajowym. "Mieniem" może być mienie "istniejące", jak i aktywa, łącznie z roszczeniami, w odniesieniu do których skarżący może argumentować, że ma przynajmniej "uzasadnioną prawnie ekspektatywę" (która musi być bardziej realna niż jedynie nadzieja) ich realizacji, to jest, iż uzyska możliwość skutecznego wykonywania prawa majątkowego. Nadto, gdy interes majątkowy ma charakter roszczenia, może być postrzegany jako "aktywa" jedynie wówczas, jeśli ma on wystarczające podstawy w prawie krajowym, na przykład wówczas, gdy istnieje ustalona linia orzecznicza sądów krajowych to potwierdzająca (por. decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 3 października 2017 r., Plon i inni v. Polska nr 1680/08, LEX nr 2381150). Owa "ekspektatywa" zachodziłaby wtedy, gdyby w porządku prawnym Polski istniał sprzed przystąpienia Polski do Konwencji akt prawny stwarzający podstawę do formułowania roszczenia skarżącego kasacyjnie, jednak jego kształt normatywny budziłby wątpliwości pod względem funkcjonalności.

W ustawie z 12 marca 1958 r. brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących roszczeń lub uprawnień dla osób, które znajdują się w sytuacji skarżącego kasacyjnie, co potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w przytoczonej wcześniej uchwale. Linia orzecznicza nie daje także podstaw do uznania, że roszczenie skarżącego do mienia w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 jest realne. Sytuację skarżącego kasacyjnie należy zatem odróżnić od sytuacji w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (wyrok ETPC z 22 czerwca 2004 r., skarga nr 31443/96), gdzie prawo do odszkodowania wynikało z ustawy przyjętej przed ratyfikacją Konwencji – "...zważywszy, że uprawnienie to przysługiwało Skarżącemu (Broniowskiemu) w dniu ratyfikacji i istniało 12 marca 1996 r., tj. gdy wniósł swoją skargę do Komisji, jak również i 19 grudnia 2002 r. tj. w dacie wydania postanowienia o dopuszczalności, Trybunał uznał, że ma właściwość temporalną do rozpoznania skargi. Uznał on także, iż weźmie pod uwagę fakty poprzedzające ratyfikację, o tyle, o ile można uznać, że wywołały sytuację wykraczającą poza tę datę lub mogą być istotne dla zrozumienia faktów, które nastąpiły po tej dacie...").

Skoro skarga kasacyjna nie mogła wywołać zamierzonych skutków, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na mocy art. 184 P.p.s.a.