Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1648/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Maria Wiśniewska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 1731/03 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2003 r. [...] w przedmiocie uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego na obszarze Wigierskiego Parku Narodowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt 7 IV SA 1731/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia możliwości budowy budynku mieszkalnego na obszarze Wigierskiego Parku Narodowego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Decyzją z dnia 2 października 2000 r. Wójt Gminy Krasnopol uwzględnił wniosek inwestora J. S. i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego o pow. 150 m 2 i budynku inwentarskiego o pow. ok. 50 m 2 na działce nr ew. [...] położonej w [...] gm. Krasnopol .

Następnie, na skutek złożonego w dniu 27 września 2002 r. przez J. S. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na w/w inwestycję, Starosta w Sejnach postanowieniem z dnia 22 października 2002 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 30 dni braków w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie budowlanym, zobowiązując go m. in. do przedłożenia uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z Dyrekcją Wigierskiego Parku Narodowego.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2003 r. Dyrektor Wigierskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia możliwości zrealizowania inwestycji.

Minister Środowiska, po rozpatrzenia zażalenia J. S., postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2003 r. uchylił w/w postanowienie z dnia 20 lutego 2003 roku i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra niezasadne jest kwestionowanie kompetencji Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego do wydania postanowienia w zakresie uzgadniania pozwoleń na budowę na terenie parku narodowego oraz podzielił stanowisko organu I instancji co do braku określenia terminu budowy budynku gospodarczego, zwłaszcza w zestawieniu z ustaleniem, że inwestor nie zajmował się produkcją rolną. Minister Środowiska wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do art. 36 ust. 1 a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079), przewidującego, że budowa obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest dopuszczalna jeżeli jej lokalizacja, wielkość i architektura nie spowodują degradacji przyrody lub krajobrazu. W szczególności, nie odniesiono się w zaskarżonym postanowieniu do konieczności ochrony krajobrazu oraz nie zbadano, czy budowa nie spowoduje degradacji przyrody, zwłaszcza w kontekście planowanych zalesień.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2003 r. skarżący J. S. podniósł m. in., iż brak było podstaw prawnych do żądania uzgodnienia inwestycji przez Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego. Skoro nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa i jej poddanie pod ochronę parku nastąpić mogłoby jedynie za zgodą właściciela (art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Ponadto skarżący wskazał na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego, podnosząc, iż wyklucza objęcie terenu ochroną ścisłą lub częściową bez zgody właściciela. Zdaniem skarżącego, jego wniosek nie podlegał uzgodnieniu, gdyż art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nakazuje uzgadnianie z wojewodą wydawania pozwoleń na budowę w parku narodowym lub rezerwacie przyrody. Natomiast w ocenie skarżącego jego grunty wyłączone były spod ochrony. Poza tym, nawet gdyby uznać, iż istniała konieczność uzgodnienia, to w tym przedmiocie właściwy jest wojewoda a nie dyrektor parku narodowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przede wszystkim zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, albowiem Minister Środowiska naruszył art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja w warunkach sprawy nie zachodzi. Ustalenie natomiast czy lokalizacja zaproponowana przez inwestora może prowadzi do degradacji przyrody i krajobrazu należy do organu odwoławczego.

Sąd Wojewódzki nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego, jakoby nie obowiązywało rozporządzenie Rady ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1997 r. Nr 24, poz. 124) a także jakoby dyrektor parku narodowego nie był uprawniony do uzgadniania pozwoleń na budowę. Wprawdzie w myśl art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z dnia 18 stycznia 2001 r., Nr 3, poz. 21), przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym tą ustawą, w zakresie w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, to mimo to, w ocenie Sądu, przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów zamieszczonych w ustawie, w szczególności art. 3, który stanowi, że parki narodowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się parkami narodowymi w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawy o ochronie przyrody) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też, zdaniem Sądu, wobec niezrozumiałej treści art. 11 omawianej ustawy, przy jej interpretacji należy posłużyć się wykładnią celowościową. Posługując się zatem tą wykładnią, Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że akty normatywne tworzące parki narodowe w postaci rozporządzeń Rady Ministrów (w tym rozporządzenie z 1997 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego), niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r., są obowiązującymi aktami prawnymi. Sąd nie podzielił także twierdzeń skarżącego, że art. 36 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie dotyczy obiektów realizowanych w prywatnych gospodarstwach rolnych, gdyż grunty prywatne zostały wyłączone spod ochrony na mocy art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Wigierski Park Narodowy powstał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, a ta ustawa nie przewidywała takiej ochrony prawa własności, jak czyni to ustawa z 1991 r. Stąd też treść art. 36 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że wymogiem uzgadniania możliwości budowy objęte są także tereny prywatnych gospodarstw rolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 8 września 2004 r., wniósł J. S., zastąpiony przez pełnomocnika adwokata M. L.. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego a w tym m. in. art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, art. 13 ust. 3, 36 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a także art. 3 i 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i wykładnię.

Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną nie zachodziła w ogóle potrzeba uzgodnienia inwestycji z Dyrektorem Wigierskiego Parku Narodowego (WPN), a gdyby uznać taką potrzebę to organem właściwym byłby wojewoda. Przepisy art. 36 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. nie dotyczą gospodarstw prywatnych. Stąd też w skardze kasacyjnej zakwestionowano ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczące całego postępowania administracyjnego. Wszystkie te względy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadniają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie część wywodów wnoszącego skargę kasacyjną jest trafna (o czym niżej), jednakże w zarzutach i wywodach skargi kasacyjnej nawet nie nawiązano (pominięto milczeniem), te ustalenia zaskarżonego wyroku, które stanowiły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia Sądu.

W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że brak jest zarzutów podważających rozstrzygnięcie Sądu (dot. zasadności samego uchylenia zaskarżonego postanowienia). Po wtóre nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku, w świetle zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Przede wszystkim uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, że organ ten naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. Stanowisko to jest w pełni uzasadnione, gdyż organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a taka sytuacja w warunkach sprawy nie zachodziła. Trafnie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że rzeczą organu odwoławczego było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części), gdy tymczasem Minister Środowiska podjął rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z tych też względów Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów, podważających to prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodzić się natomiast należy z wywodami skargi kasacyjnej, które kwestionują stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby rozporządzenie z 1997 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego, niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r., było nadal obowiązującym aktem prawnym. Trafnie bowiem wykazuje wnoszący skargę kasacyjną, że brzmienie art. 11 powołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. nie może być wykładane contra legem. Odbiega również od precyzji stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku : "Trudno zatem przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich Rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził, że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym ta ustawą". Mimo to niesposób twierdzić, że na skutek nie wydania aktu wykonawczego do ustawy Wigierski Park Narodowy przestał istnieć, i jak należy sądzić, nie twierdzi tak wnoszący skargę kasacyjną. W każdym bądź razie trafnie wykazuje skarga kasacyjna, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku, rozporządzenie z 1997 r. w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego, nie było obowiązującym aktem normatywnym. Odmienną natomiast kwestią są konsekwencje prawne związane z brakiem aktu wykonawczego a w tym jakie są granice parku, czy nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną położona jest w tych granicach, co powinien ustalić organ w toku ponownego rozpoznania sprawy. Konieczność wyjaśnienia tych kwestii nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem.

Niewątpliwie trafnie podnosi również skarga kasacyjna, że art. 13 ust. 3 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody różnicuje zakres ochrony na terenie parków narodowych w zależności od tego komu przysługuje prawo własności nieruchomości. Ochrona ta, na nieruchomościach nie będących własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w przypadku braku tej zgody – w trybie wywłaszczenia, jak to wprost stanowi art. 13 ust. 3 tej ustawy. Ta prawidłowa wykładnia nie oznacza, iż Sąd Wojewódzki "uważa" rzekomo, że "skarżący utracił atrybuty prawa własności" (str. 5 skargi kasacyjnej). Należy bowiem odróżnić pojęcie "poddania pod ochronę", w rozumieniu art. 13 ust. 3 ustawy z 16 października 1991 r., od współdziałania organów w wydawaniu decyzji, w rozumieniu art. 106 § 1 kpa. Stąd też nawet przy założeniu, że na nieruchomości stanowiącej własność wnoszącego skargę kasacyjną nie obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, gdyż nie jest objęta ochroną z art. 36 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że wyłączony jest wymóg uzgodnienia inwestycji, jeżeli nieruchomości położona jest na terenie parku (art. 36 ust. 2 tej ustawy). Inaczej rzecz ujmując art. 36 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r statuuje obowiązek uzgodnienia wszystkich zamierzeń inwestycyjnych na terenie parku, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności nieruchomości. Przepis ten (art. 36 ust. 2 ustawy) mówi o uzgodnieniach pozwolenia "na obszarach" parku a nie tylko o budowie obiektów i urządzeń służących celom parku, o których mowa w art. 36 1a ustawy. Stąd też dowolnie twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że nie zachodziła w ogóle potrzeba uzgodnienia inwestycji z Dyrektorem WPN, nawet przy założeniu, iż na jego nieruchomości nie obowiązuje zakaz budowy.

Nie można także podzielić zarzutów kwestionujących w ogóle kompetencje dyrektora parku do uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych na terenie parku. Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że zgodnie z art. 6 powoływanej już ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody organami ochrony przyrody są minister właściwy do spraw środowiska oraz właściwy wojewoda. W kolejnych przepisach ustawy tj. w art. 7, 8, 9 ustawa konkretyzuje wykonywania zadań przez te organy. Oznacza to, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody a wojewoda przy pomocy wojewódzkiego konserwatora przyrody. Natomiast w art. 9 ustawy określono, że zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skargi kasacyjnej, że właściwym organem jest wojewoda. Z kolei obowiązek uzgodnienia pozwolenia na budowę, na terenie parku narodowego, jak już była o tym mowa, wynika z art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Już na marginesie dotychczasowych rozważań należy odnieść się do faktu odmiennych stanowisk (w podniesionych powyżej kwestiach) zajętych w motywach wyroku Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ, może powstać wątpliwość, które wskazania i ocena wiążą organ (Sądu Wojewódzkiego czy też zawarte w niniejszym wyroku). Pozornie mogłoby się wydawać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej wiążące dla organu są wskazania zawarte w wyroku Sądu Wojewódzkiego. Tak jednak nie jest. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. To związanie dotyczy więc organu oraz Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sąd Administracyjny, gdyż art. 2 p.p.s.a. pod pojęciem sądów administracyjnych rozumie zarówno Sąd Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro tak, to oddalenie skargi kasacyjnej, od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uchylono zaskarżony akt organu administracji publicznej, nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skorygowania wskazań i ocen Sądu Wojewódzkiego (argument a contrario z art. 184 p.p.s.a.), gdyż oddalenie skargi kasacyjnej może nastąpić mimo błędnego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec czego orzeczono jak w sentencji.