Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 14/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 28 , art. 61 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulicy 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 roku, w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. H. K. i M. K. reprezentowana przez pełnomocnika M. M. wnieśli o wydanie decyzji odszkodowawczej ustalającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt pod budowę ul. [...], o którym mówi decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].07.1986 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2020 roku, a następnie pismem z [...] maja 2020 roku, wnioskodawcy wezwali Prezydenta Miasta B. do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. nr [...] z [...] lipca 1986 roku. Następnie wskazano, iż Prezydent Miasta B. pismami nr [...] z [...] marca 2020 roku i [...] czerwca 2020 roku stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do przeprowadzania negocjacji w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem powyższej decyzji, a także, iż wymieniona w akcie notarialnym decyzja podziałowa, która to z mocy prawa pozbawiła wnioskodawców tytułu prawnego do nieruchomości o nr [...], nie weszła do obrotu prawnego.

Postanowieniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] lipca 2020 roku orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ul. [...], o którym stanowi decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z [...] lipca 1986 roku, Nr [...].

Na powyższe postanowienie H. K. i M. K., reprezentowana przez pełnomocnika M. M., pismami z [...] lipca 2020 rok i [...] sierpnia 2020 roku złożyli zażalenie.

Wojewoda P. postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 roku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż Prezydent Miasta B. przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nie ustalając kluczowej okoliczności dotyczącej wniosku skarżących. Organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić dokładnie przedmiot żądania zanim podejmie dalsze czynności w sprawie, co w ocenie organu zażaleniowego nie nastąpiło. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż wnioskodawcy nie wskazali precyzyjnie nieruchomości, za którą żądają ustalenia odszkodowania, a ograniczyli się jedynie do żądania wydania decyzji odszkodowawczej odnośnie gruntu wywłaszczonego pod budowę ulicy [...], o którym stanowi wskazana przez nich decyzja. W ocenie organu zażaleniowego dokładne ustalenie żądania wnioskodawców ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie z uwagi na podniesione przez wnioskodawców zarzuty, a także poczynione przez organ I instancji poczynania. Następnie wskazano, iż w ocenie organu zażaleniowego organ w toku ponownie prowadzonego postępowania w pierwszej kolejności winien ustalić precyzyjnie przedmiot żądania i dopiero po uzyskania odpowiedzi w tym zakresie podjąć dalsze czynności dotyczące przedmiotowej sprawy. We wniosku z [...] czerwca 2020 roku brak jest bowiem precyzyjnego określenia przedmiotu żądania, tj. za jakie nieruchomości żądają odszkodowania (winni określić przedmiot odszkodowania przez wskazanie oznaczenia nieruchomości, np. według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości).

Mając powyższe na uwadze, pismem Nr [...] z [...] listopada 2020 roku wezwano H. K. i M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika M. M., do usunięcia braków we wniosku z [...] czerwca 2020 roku poprzez precyzyjne i jednoznaczne określenie przedmiotu żądania, tj. jakich nieruchomości dotyczy wniosek o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania przez wskazanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub katastru nieruchomości.

W odpowiedzi M. K., reprezentowana przez M. M., pismem z [...] listopada 2020 roku wskazała, iż wniosek o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania dotyczy nieruchomości położonej w B. w obrębie [...], oznaczonej numerem [...], która obecnie jest częścią nieruchomości o numerze [...] i [...].

W toku prowadzonych czynności ustalono, iż H. K. zmarł 08 listopada 2020 roku, zatem niezbędne stało się formalne wykazanie następstwa prawnego po nim tj. poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K..

Prezydent Miasta B. pismem nr [...] z [...] grudnia 2020 roku wezwał M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika M. M., do usunięcia braków we wniosku z [...] czerwca 2020 roku, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K..

W odpowiedzi na powyższe, M. M. pismem z [...] grudnia 2020 roku przedłożył odpis testamentu H. K. z [...] lutego 2011 roku, w którym testator powołał do całości spadku żonę M. K..

Jednocześnie M. K. pismem z [...] grudnia 2020 roku złożyła ponaglenie w sprawie przewlekłości przedmiotowego postępowania.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zawiadomił, że w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2020 roku, w części dotyczącej przedłożenia oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K., postanowiono o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

Podkreślono, że z uwagi na fakt, iż H. K. nie sprecyzował wniosku z 25 czerwca 2020 roku poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu żądania oraz fakt, iż zmarł [...] listopada 2020 roku, a M. K., reprezentowana przez pełnomocnika M. M., nie przedłożyła oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K., zawiadomiono o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

W uzasadnieniu zawiadomienia przedstawiono czynności podjęte w toku postępowania niniejszej sprawy oraz wskazano, że przedmiotowy wniosek zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. wobec czego stał się bezskuteczny z mocy prawa. Stosownie bowiem do art. 649 § 1 k.p.c. sąd albo notariusz otwiera i ogłasza testament, gdy ma dowód śmierci spadkodawcy. Zgodnie z art. 651 k.p.c. w protokole otwarcia i ogłoszenia testamentu opisuje się jego stan zewnętrzny oraz wymienia się jego datę, datę złożenia i osobę, która testament złożyła. Na testamencie zamieszcza się datę otwarcia i ogłoszenia. W ocenie organu M. K., reprezentowana przez pełnomocnika M. M., pismem z [...] grudnia 2020 roku przedłożyła jedynie poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza odpis testamentu H. K. z [...] lutego 2011 roku, nie załączając przy tym dokumentów potwierdzających jego otwarcie i ogłoszenie. Ponadto z uwagi na fakt, iż H. K. nie sprecyzował wniosku z [...] czerwca 2020 roku poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu żądania oraz zmarł [...] listopada 2020 roku, a M. K., reprezentowana przez pełnomocnika M. M., nie przedłożyła oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K., postanowiono o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Końcowo organ podniósł, że wnioskodawca może po uzupełnieniu braków formalnych ponownie wystąpić z przedmiotowym wnioskiem.

Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu ponaglenia uznał, iż Prezydent Miasta B. działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawił czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta B. w sprawie i podniósł, że organ I instancji prawidłowo wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie żądanych dokumentów, bowiem wniosek został złożony przez H. K. i M. K.. H. K. natomiast nie sprecyzował wniosku, a także skarżąca nie przedłożyła odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym, co jest koniecznym warunkiem do dalszego prowadzenia postępowania. Tym samym Wojewoda P. uznał, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności ani nie prowadził przewlekle postępowania, skoro pomimo wezwania braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione.

Mając powyższe na uwadze M. K. w dniu [...] stycznia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazując, że nie wydano stosownego aktu prawnego oraz pozostawiono wniosek skarżącej bez rozpoznania, pomimo że to na organie ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania w przypadku śmierci strony i dopiero, gdy nie jest możliwe ustalenie spadkobierców organ zawiesza postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o:

1. zobowiązania Prezydenta Miasta B. do wydania stosownego aktu prawnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy, który to podlegałby weryfikacji,

2. stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszeniem prawa,

3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej stosownie do postanowień art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości dwóch tysięcy złotych, która to ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne poprzez domaganie się od skarżącej dokumentów, które są zbyteczne w trudnych chwilach po utracie męża i krzywdy moralnej związanej z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca odniosła się merytorycznie do sprawy i przedstawiła tok podejmowanych czynności. Jednocześnie wskazała, że organ powinien podjąć próbę ustalenia spadkobierców, ale gdy to jest niemożliwie zawiesić postępowanie sądowego. Zaakcentowała, że organ świadomie podejmuje takie czynności w sprawie aby pozostawić wniosek bez rozpoznania. Podkreśliła, że wykorzystywanie śmierci męża, żeby nie dopuścić do rozpatrzenia wniosku dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o nr [...] z mocy prawa – w jej ocenie – jest wysoce naganne, dlatego też wniosła o zasądzenie kwoty 2.000 zł mającej zrekompensować negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Podkreślił, że organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek obarczony brakami formalnymi, nie może ustalać we własnym zakresie kręgu spadkobierców wnioskodawcy, a wykazanie następstwa prawnego, jeśli chodzi o spadkobranie, wymaga przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia. Zatem organ nie był bezczynny w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku.

Na marginesie wskazał, iż na wniosek H. K. i M. K., reprezentowanej przez pełnomocnika M. M., pismem Nr [...] z [...] czerwca 2018 roku Prezydent Miasta B. działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w B., oznaczoną nr [...] i [...] w obr. [...], wydzieloną na podstawie decyzji Geodety Miejskiego nr [...] z [...] lipca 1986 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 8 grudnia 2020 r., które zostało rozpoznane przez Wojewodę P. w dniu [...] grudnia 2020 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym H. K. i M. K. reprezentowana przez pełnomocnika M. M. wnieśli o wydanie decyzji odszkodowawczej ustalającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt pod budowę ul. [...], o którym mówi decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].07.1986 r. nr [...].

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów organu, wskazujących na konieczność pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku uznając, że takie rozstrzygnięcie w stosunku do M. K. było nieuzasadnione i nie mające podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa, zaś w stosunku do H. K. (obecnie następców prawnych) co najmniej przedwczesne.

Umknęło bowiem zarówno Prezydentowi Miasta B., jak i Wojewodzie P. rozpoznającemu ponaglenie skarżącej złożone w przedmiotowej sprawie, iż wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. złożyli H. K. oraz M. K. reprezentowana przez pełnomocnika M. M., a zatem w sprawie występowały dwie strony postępowania. Akta administracyjne niniejszej sprawy nie wykazują natomiast, aby na obecnym etapie postępowania wniosek skarżącej M. K. obarczony był brakami umożliwiającymi rozpoznanie tego wniosku. Bezsporne jest, że wniosek złożony w dniu [...] czerwca 2020 r. dotyczący ustalenia odszkodowanie za wywłaszczony grunt – przy czym skarżąca M. K. w dniu [...] listopada 2020 r. na wezwanie organu sprecyzowała, że dotyczy to nieruchomości o nr [...] obręb 2, która obecnie jest częścią nieruchomości o nr [...] obręb [...] i [...] obręb 2 (k. 125 akt admin.), został wniesiony przez dwie osoby. W związku z tym stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek wszczął postępowanie administracyjne o odszkodowanie zarówno w stosunku do M. K., jak i H. K., którzy jako małżonkowie byli współwłaścicielami nieruchomości. Okoliczności tych nie kwestionuje ani organ, ani strona skarżąca. Niewątpliwie zatem wszczęcie postępowania o odszkodowanie, następuje na wniosek właściciela, a jeżeli nieruchomość stanowiła współwłasność - na wniosek każdego z jej właścicieli. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, które mogą być oczywiście łącznie rozpoznane na mocy art. 62 k.p.a. Jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem (podobnie NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 280/11, LEX nr 1125348).

Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a zatem mimo braku zarzutów w skardze w tym zakresie należało uznać, że brak jest podstaw na obecnym etapie postępowania, aby wniosek M. K. pozostawić bez rozpoznania, bowiem Prezydent Miasta B. w zawiadomieniu z dnia 15 grudnia 2020 r. nie wykazał, aby wniosek ten zawierał jakieś braki, których nieusunięcie mogło spowodować pozostawienie podania bez rozpoznania.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezydenta Miasta B. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2020 r. w stosunku do M. K., bowiem działania podejmowane przez organ były sprzeczne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. i skutkowały brakiem merytorycznego procedowania w tym zakresie.

Podkreślić należy, że konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że ocena zasadności żądania wnioskodawcy winna być dokonana wyłącznie w formach procesowych, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 761/19, dostępne w CBOSA).

Podkreślić zatem należy, iż wniosek skarżącej M. K., uzupełniony na wniosek organu, pismem skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. nie zawiera żadnych braków formalnych i organ powinien go oceniać wyłącznie w formach procesowych wskazanych przez k.p.a., czego nie uczynił pozostawiając go bez rozpoznania.

Przechodząc natomiast do prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. w stosunku do H. K. wskazać należy, że co do zasady działania podejmowane przez organ były prawidłowe. Podnieść należy, iż w toku prowadzonych czynności ustalono, że H. K. zmarł [...] listopada 2020 r., zatem niezbędne stało się formalne wykazanie następstwa prawnego poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K.. Prezydent Miasta B. pismem nr [...] z [...] grudnia 2020 roku wezwał M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika M. M., do usunięcia braków formalnych we wniosku z [...] czerwca 2020 roku, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po Panu H. K., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (k. 133 akt admin.)

W odpowiedzi na powyższe, M. M. pismem z [...] grudnia 2020 roku przedłożył testament H. K. z [...] lutego 2011 roku, w którym testator powołał do całości spadku żonę M. K.. Jednocześnie wskazał, że organ może dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie (k. 144-142 akt admin.).

Podzielić należy pogląd wyrażony przez organ, że organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek obarczony brakami formalnymi, nie może ustalać we własnym zakresie kręgu spadkobierców wnioskodawcy, a wykazanie następstwa prawnego, jeśli chodzi o spadkobranie, wymaga przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 października 2020 roku, sygn. akt II Sa/Go 248/20). Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1977/18, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 458/15).

Podkreślić przy tym należy, że zawieszenie postępowania z tej przyczyny na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest obligatoryjne i następuje wówczas jeżeli wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2020 r. "zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter względny, a więc nie bezwarunkowy. Otóż w świetle ww. artykułu śmierć jednej ze stron postępowania jeszcze nie uprawnia organu do automatycznego zawieszenia postępowania, czyli wstrzymania czynności procesowych do czasu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego. Aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego, zarządcy sukcesyjnego, osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej spadku nieobjętego, ewentualnie nie jest możliwe wyznaczenie przez sąd kuratora spadku nieobjętego na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 § 5 k.p.a.).(sygn.. akt II SA/Rz 130/20, LEX nr 2979245).

W tych okolicznościach należy zatem uznać, że tylko w sytuacji, kiedy nie są znani następcy prawni bądź do czasu usunięcia przeszkody w prowadzeniu postępowania poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego istnieje konieczność zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że zestawiając daty podejmowanych czynności przez organ w tym zakresie podnieść trzeba, że pozostawienie wniosku H. K. bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego stwierdzenie nabycia spadku po nim było przez Prezydenta Miasta B. co najmniej przedwczesne. Zaakcentować należy, iż wskazywanie przez organ w uzasadnieniu zawiadomienia, że H. K. nie uzupełnił swego wniosku o ustalenie odszkodowania tj. o jaką nieruchomość chodzi w sytuacji, kiedy wezwanie w tym zakresie zostało wysłane w dniu [...] listopada 2020 r., H. K. odebrał je w dniu [...] listopada 2020 r. (poprzez dorosłego domownika), a w dniu [...] listopada 2020 r. zmarł jest nieuprawnione. Jeszcze bowiem w trakcie biegu terminu nastąpiła śmierć skarżącego, a zatem termin ten nie zakończył swego biegu.

W odpowiedzi natomiast M. K., reprezentowana przez M. M., pismem z [...] listopada 2020 roku wskazała, iż wniosek o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania dotyczy nieruchomości położonej w B. w obrębie [...], oznaczonej numerem [...], która obecnie jest częścią nieruchomości o numerze [...] i [...], co oznacza, że uzupełnienie tego braku przez jedną ze stron postępowania, było wystarczające. Niewątpliwe bowiem H. K. udzieliłby tożsamej odpowiedzi, skoro dochodzone roszczenie dotyczy jednej decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].07.1986 r. nr [...].

Zasadne natomiast Prezydent Miasta B. pismem nr [...] z [...] grudnia 2020 roku wezwał M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika M. M., do usunięcia braków we wniosku z [...] czerwca 2020 roku, poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność odpisu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po H. K., ale mając na uwadze krótki okres od jego śmierci ([...] listopada 2020 r.) do daty wezwania przez organ - [...] grudnia 2020 r. skarżący mogła jeszcze nie dysponować orzeczeniem sądu powszechnego czy też potwierdzeniem dziedziczenia uzyskanym u notariusza. Z urzędu zarówno Sądowi jaki i organom wiadomym jest, że uzyskanie takie postanowienia sądu możliwe jest w okresie około 3 miesięcy od śmierci danej osoby. Natomiast wprawdzie poświadczenie dziedziczenia u notariusza odbywa się stosunkowo szybko, ale wiąże się ze znacznie większymi kosztami, a zatem nie zawsze następcy prawny decydują się na ten sposób załatwienia postępowania. Wydanie zatem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] grudnia 2020 r., a więc zaledwie 5 tygodni po śmierci H. K. i to w sytuacji dodatkowo przedłożenia w dniu [...] grudnia 2020 roku odpis testamentu H. K. z [...] lutego 2011 roku, w którym testator powołał do całości spadku żonę M. K., było zatem postępowaniem przedwczesnym i nie budzącym zaufania uczestników postępowania od organów administracji publicznej.

Fakt przedłożenia zatem do akt sprawy testamentu ze wskazaniem jako następcy prawnego M. K. uzasadniało w ocenie Sądu albo wyznaczenie stronie skarżącej realnego terminu na uzyskanie postanowienia Sądu czy też poświadczenia dziedziczenia w tym zakresie czy też zawieszenie postępowania do czasu uzyskania tych dokumentów.

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z kolei stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Jest to ściśle powiązane z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. wynika zatem, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego też fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie.

Organ prowadzący postępowanie obowiązków wynikających z zasady określonej przepisem art. 9 k.p.a. nie dopełnił oczekując, że strona w niespełna miesiąc po śmierci męża będzie posiadała już prawomocne postanowienie Sądu (wezwanie bowiem było wysłane [...] grudnia 2020 r., a śmierć nastąpiła [...] listopada 2020 r.). Z tych przyczyn skargę należało uwzględnić.

Bezczynność zachodzi bowiem także wówczas, gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art.3 publ.Lex Wolters Kluwer, 2016).

W świetle powyższych rozważań nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydenta Miasta B. pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2020 r. Jednocześnie należy podkreślić, że wyrok ze skargi na bezczynność organu nie przesądza o merytorycznym rozpoznaniu wniosku o, bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Tym samym, pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek ten zostanie przez organ rozpoznany.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta B. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. i na skutek wniosku skarżącej Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa w tak zakreślonym stopniu, bowiem organ podejmował czynności w krótkich odstępach czasu, błędne pozostając w mylnym przekonaniu, że nie ma podstaw do procesowego rozpoznania przedmiotowego wniosku, wbrew jednoznacznym regulacjom k.p.a.

Sąd przy tym nie orzekał o wymierzeniu grzywny (z urzędu) czy też przyznaniu sumy pieniężnej, zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a i wnioskiem skarżącej o przyznaniu kwoty 2.000 zł za krzywdę moralną. Nałożenie bowiem na organ grzywny podobnie, jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA), natomiast w niniejszej sprawie skarżąca również mogła wnosić o przedłużenie terminu na potwierdzenie swego następstwa prawnego, co mogło być uwzględnione przez organ. Taki wniosek jednak w sprawie nie wpłynął.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od wniesionej skargi, orzeczono w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.