Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 779/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7; art. 30 ust.1; art. 50 ust. 1 pkt 4; art. 51 ust. 1 pkt 3; art. 36a ust. 5;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7; art. 8; art. 77 par. 1; art. 80;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora (właściciela nieruchomości) obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest to, by roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 in fine). Samowola inwestora przejawiająca się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" została przez ustawodawcę wskazana bezpośrednio w treści art. 51 prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4 p.b.). W konsekwencji też, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego pozostają w ścisłym powiązaniu merytorycznym i proceduralnym, przy czym w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 p.b. wymienione zostały trzy rodzaje decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych określonych w art. 50 ust. 1 p.b. Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi uzasadnia wydanie decyzji na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę powinno natomiast prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Z istoty postępowania naprawczego wynika, że celem postępowania z art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym także obecnie obowiązujące normy techniczno-budowlane. Ratio legis art. 51 p.b. polega więc zawsze na doprowadzeniu niewłaściwie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji, czy też prawem obowiązującym w okresie pomiędzy wykonaniem robót budowlanych a ich legalizacją. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. nie ma jedynie charakteru kontrolnego i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

TEZY

Podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora (właściciela nieruchomości) obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest to, by roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 in fine). Samowola inwestora przejawiająca się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" została przez ustawodawcę wskazana bezpośrednio w treści art. 51 prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4 p.b.). W konsekwencji też, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego pozostają w ścisłym powiązaniu merytorycznym i proceduralnym, przy czym w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 p.b. wymienione zostały trzy rodzaje decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych określonych w art. 50 ust. 1 p.b. Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi uzasadnia wydanie decyzji na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę powinno natomiast prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Z istoty postępowania naprawczego wynika, że celem postępowania z art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym także obecnie obowiązujące normy techniczno-budowlane. Ratio legis art. 51 p.b. polega więc zawsze na doprowadzeniu niewłaściwie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji, czy też prawem obowiązującym w okresie pomiędzy wykonaniem robót budowlanych a ich legalizacją. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. nie ma jedynie charakteru kontrolnego i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej M. W., w terminie do [...] r. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej [...] pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m, 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr ewid.[...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku na dzień [...] r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...] r. zostało wszczęte postępowania w sprawie otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie budynku mieszkalnego posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], od strony granicy z działką nr [...].

W toku postępowania ustalono, że na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości W. D., wybudowany został budynek mieszkalny o wym. 10,30 m x 13,90 m, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ówczesnego Kierownika Urzędu Rejonowego w B. znak: [...] z dnia [...] r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] r. znak: [...]

Wyżej wymienioną decyzją udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego [...] i określono następujące warunki, jakie należało zachować przy realizacji obiektu:

1. budynek mieszkalny należy zlokalizować zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1,0 m od granicy działki S. P. oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy.

2. od strony granicy działki S. P. wykonać należy ścianę oddzielenia p.poż. (bez otworów, grubość ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm).

3. budynek mieszkalny należy wykonać zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną.

4. wykonać szczelne szambo z kręgów betonowych w odległości min. 2,0 m od granicy działki lub linii regulacyjnej drogi. Szambo należy przykryć płytą żelbetową z włazem żeliwnym typu ciężkiego.

Budynek został przyjęty do użytkowania po dokonaniu w dniu [...] r. oględzin przez uprawnionych pracowników Starostwa Powiatowego w B..

W trakcie postępowania PINB w B. ustalił, że w ścianie budynku od strony działki nr ewid.[...] (będącej wcześniej własnością S. P., następnie K. C., a obecnie we współwłasności J. C., T. O., K. H. C., M. T. L., J. W. i A. B.) znajduje się 5 otworów okiennych o wymiarach: 0,70 mx 1,17 m; 0,70 mx 1,40 m; 0,70 mx 1,40 m; 0,75 mx 1,20 m; 1,30 m x 1,30 m, budynek usytuowany jest w odległości ok. 1,20 m od granicy ww. działki sąsiedniej, a jego okap wysunięto na ok. 0,90 m poza lico ściany. Stwierdzono także, że działka nr ewid.[...] na wysokości budynku mieszkalnego nie jest zabudowana.

W świetle przepisów § 13 obowiązującego - podczas budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego - rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62), a także obowiązujących obecnie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) sytuowanie obiektu budowlanego ścianą z otworami okiennymi w odległości ok. 1,20 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w B. nakazał pani M. W., w terminie do 30 kwietnia 2011 r., zamurować 5 sztuk otworów okiennych o wym.: 0,70 m x 1,17 m; 0,70 mx 1,40 m; 0,70 mx 1,40 m; 0,75 mx 1,20 m; 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanej w odległości 1,20 m od granicy z działką ewid. [...], uznając, iż wykonane samowolnie okna (niezgodnie z warunkami pozwolenia) naruszają przepisy techniczno - budowlane i stanowią o nieodpowiednim stanie technicznym przedmiotowego obiektu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania M. W. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w B.. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję z dnia [...] r. znak: [...], wskazując, że art. 66 Prawa budowlanego nie stwarza organom nadzoru budowlanego możliwości skutecznego egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 61 ww. prawa. Z uwagi na powyższe uchylono następnie w całości decyzję PINB w B. z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uwagi na fakt, że wykonane niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę otwory okienne w ścianie budynku, zlokalizowanej w odległości 1,11 m od granicy z działką nr ewid.[...], naruszają przepisy techniczno-budowlane, zarówno obowiązujące podczas realizacji budynku, jak i obecne, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał M. W. ich zamurowanie, w terminie do [...] r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. W. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w B. z dnia [...] r., a wniesioną od tej decyzji przez M. W. skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu 593/12.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M. W. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 290/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Lublinie.

W swoim wyroku NSA zarzucił organom administracji dokonanie błędnej interpretacji przepisu § 330 warunków technicznych z 2002 r. i uznał, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do powyższego przepisu odległości budynku określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnoszą się do granicy z działką sąsiednią, która jest działką budowlaną. Takiego ograniczenia nie zawierał przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy tym NSA uznał, że okoliczność ta może mieć w analizowanej sprawie znaczenie. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, ze względu na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., istotną okoliczność stanowi przeznaczenie działki nr [...]. Ustalenie, że dana nieruchomość nie jest przeznaczona pod zabudowę (nie jest działką budowlaną), oznaczać będzie, że wymieniony powyżej przepis w danym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Sądu, odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, o ile akt taki obowiązuje, mogą mieć także znaczenie w sprawie.

W wyniku powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14 uchylił zaskarżoną decyzję ostateczną LWINB z dnia [...] r. oraz decyzję PINB w B. z dnia [...] r.

W toku ponowionego postępowania organ I instancji powziął wiadomość, że teren, na którym znajdują się działki nr ewid.[...] i [...] położone w [...], nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono także, że Wójt Gminy B., decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w [...]. Decyzja ta nie była wówczas ostateczna, gdyż M. W. złożyła od niej odwołanie.

Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia [...] r. zawieszono na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie otworów okiennych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy B. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid.[...] i nr ewid.[...] Rozstrzygniecie to utrzymano w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]

Postanowienia o zawieszeniu postępowania uchylono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 583/15. Zdaniem Sądu treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy B., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce [...] nie była koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy legalizacji budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości i wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..

PINB w B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał M. W. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej E-30 pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m, 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr ewid.[...]

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dla terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], [...] nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowane jest natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r., a do dnia wydania decyzji nie została wydana ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo - garażowego na terenie działek nr ewid.[...] i [...], położonych w [...].

PINB w B. podniósł, że w dacie wykonania spornych okien obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r., stosownie do którego działka o nr ewid.[...] położona w [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Plan ten został uchylony na podstawie art. 87 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stracił ważność z dniem [...] r. Także zgodnie z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady N. Nr [...] z dnia [...] r. ww. działka przeznaczona była pod zabudowę zagrodową.

Jak wskazał organ z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z [...] r., obowiązujących w dacie wykonania spornych okien, wynika, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy te nie wymagały, aby sąsiednia działka była działką budowlaną. Z powyższych ustaleń faktycznych i przytoczonych przepisów prawa wynika, że sporne otwory okienne zostały wykonane z naruszeniem prawa obowiązującego w dacie ich wykonania, a także niezgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, która w pkt 2 stanowi, że od strony granicy działki P. S. (nr ewid. [...]) należy wykonać ścianę oddzielenia p. poż. (bez otworów).

Organ I instancji przywołał również § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), stanowiący, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

PINB w B. zauważył, że w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z 2002 r. został zmieniony zapis dotyczący odległości od sąsiedniej działki, zawężając go do działki budowlanej, podczas gdy w rozporządzeniu z 1980 r. jest mowa tylko o działce. Odnośnie powyższego stwierdzono, iż działka o nr ewid.[...], w dacie wykonania spornych okien była działką budowlaną, co wynikało z wyżej cytowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obecnie działka ta zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r. z późn. zm., położona jest na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, czyli ma charakter działki budowlanej.

Stosownie do zapisów Studium, działka o nr ewid.[...] stanowiąca własność K. C. położona w [...] w aspekcie ww. § 12 warunków technicznych z 2002 roku, zdaniem organu I instancji, będzie miała charakter działki budowlanej. Przepis § 12 oraz § 226 rozporządzenia, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r., nie zezwalają na lokalizację otworów w ścianie budynku posadowionej przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Ustawodawca przyjmując wyżej opisane regulacje prawne uzasadnił wprowadzenie je koniecznością ustanowienia tzw. strefy oddzielenia pożarowego, ograniczającej rozprzestrzenianie się ognia poza teren działki.

Z uwagi na fakt, iż istniejące w ścianie omawianego budynku usytuowanej w odległości ok. 1,10 m od granicy z działką sąsiednią otwory okienne (5 szt.) naruszają przepisy techniczno- budowlane, obowiązujące w dacie budowy obiektu, jak i obecnie obowiązujące, organ nakazał ich zamurowanie, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o nakazaniu M. W. - w terminie do [...] r. - dokonania wypełnienia materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej [...] pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m, 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr ewid.[...]

Organ II instancji podzielił co do zasady stanowisko prezentowane w decyzji z dnia [...] r., podnosząc, że uchybieniem organu I instancji polegało na braku określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W wyniku rozpatrzenia skargi M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu 1099/16, uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. znak: [...]

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie wyjaśniono kluczowej, jak należy sądzić na podstawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r. (II OSK 290/13) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 listopada 2014 r. (II SA/Lu 902/14 ), kwestii dotyczącej przeznaczenia działki [...] Zdaniem Sądu właściwe było posłużenie się na gruncie niniejszej sprawy z zakresu prawa budowlanego definicją sformułowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponowieniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], nakazał M. W., w terminie do [...] r., zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej [...] pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m, 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr ewid.[...]

W związku z odwołaniem wniesionym przez M. W. organ II instancji wydał w dniu [...] r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskutek zaskarżenia przez M. W. decyzji [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Sąd wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 263/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej pochodzących od organu drugiej instancji.

Ponownie rozpatrzono odwołanie M. W. od decyzji z dnia [...] r. W wyniku tego została wydana decyzja z dnia [...] r., znak: [...] utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku, a uchylająca ją w części dotyczącej określonego terminu i wyznaczająca nowy termin wykonania obowiązku na dzień [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Lu 624/19 uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że K. C. zmarła w czasie postępowania odwoławczego, w związku z czym organ II instancji zobowiązany był zapewnić prawo do czynnego udziału w postępowaniu następcom prawnym zmarłej.

W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w B. informujące, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. o sygnaturze akt I Ns 87/20 Sąd stwierdził prawa do spadku po zmarłej K. C. na rzecz jej męża J. C. w [...] części oraz córek T. O., K. H. C., M. T. L., J. W. i A. B. w częściach po [...].

Podczas ponownego rozpatrywania odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zlecając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz zwracając się do Urzędu Gminy B. o udzielenie informacji na jakim etapie postępowania jest sprawa ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo- garażowego na terenie działek nr ewid.[...] i [...] położonych w [...]. Organ uzyskał także z Sądu Rejonowego w B. kserokopię mapy, opracowanej przez biegłego geodetę na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego między innymi działek nr [...] i [...]. Analiza mapy wskazała, iż w wyniku pomiarów na gruncie potwierdzony został fakt usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w odległości 1,00 m od jej granicy, a dodatkowo ustalono, że okap budynku sięga granicy działki.

Organ ustalił aktualny i prawidłowy krąg stron postępowania oraz zgodnie art. 9, art. 10 oraz art. 73 § 1 k.p.a. zawiadomił je o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień w prowadzonej sprawie.

Wydając decyzją z dnia [...] r., którą uchylono decyzję jedynie w części dotyczącej określonego terminu i wyznaczono nowy termin wykonania obowiązku na dzień [...] r. oraz utrzymano decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że warunki udzielonego pozwolenia na budowę określały lokalizację rzeczonego budynku mieszkalnego zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy. Ponadto od strony działki sąsiedniej inwestor obowiązany był wykonać ścianę oddzielenia p.poż. (bez otworów, grubość ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm).

Jak ustalono w sprawie inwestor wybudował sporny budynek niezgodnie z ww. warunkami, ponieważ ściana zlokalizowana 1 m od granicy działki posiada pięć otworów okiennych i nie jest wyniesiona ponad połać dachową.

Organ zaznaczył przy tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r., które obowiązywały w dacie budowy przedmiotowego obiektu, nie pozwalały na wykonanie okien w ścianie zlokalizowanej w odległości 1 m od granicy działki.

Przepis § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Podobnie stanowi przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w § 12:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi (...).

Mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, jakie zapadło w niniejszej sprawie, tutejszy Organ stwierdza, iż działka o nr ewid.[...], w kierunku której skierowane są przedmiotowe okna, spełnia wymogi, aby mógł być na niej zaprojektowany i wykonany obiekt budowlany i ma charakter działki budowlanej. Jej powierzchnia wynosi [...] ha, ma ona szerokość 9 m, a długość 1700 m. Kształt zbliżony do prostokąta oraz bezpośredni dostęp do drogi publicznej, sieci wodociągowej i elektrycznej świadczy o jej przystosowaniu do wykonania na niej obiektu budowlanego.

W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na działce o szerokości mniejszej niż 16 m obiekt budowlany może być usytuowany na jej granicy. Stwierdzić też należy, że działka o nr ewid.[...] w zupełności wypełnia dyspozycję art. 2 pkt 12 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez działkę budowlaną "należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Definicja legalna działki budowlanej o identycznym brzmieniu, jak to zacytowane powyżej, została również zapisana w § 3 ust. la rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Odnosząc się do zarzutów odwołania M. W. organ zaznaczył, iż zapisy § 12 warunków technicznych z 2002 r. zmienione zostały rozporządzeniem z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285), które weszło w życie 1 stycznia 2018 r. W świetle ww. zmian nie normuje się odległości budynku od granicy działki budowlanej lecz określa jego usytuowanie na działce budowlanej, w stosunku do jej granicy. Pozostaje obecnie bez znaczenia, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną.,

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nakaz zamurowania przedmiotowych otworów znajduje prawne i faktyczne uzasadnienie, zaś zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez M. W. (dalej także jako: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono decyzji naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że działce o nr ew. [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

2) prawa procesowego tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż w wykonaniu orzeczeń sądów administracyjnych i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, możliwe jest przyjęcie, że działka o nr ew. [...] ma charakter działki budowlanej;

3) prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że ww. przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku wykazania, iż działce o nr ew. [...] można przypisać charakter działki budowlanej,"

4) prawa materialnego tj. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) i przyjęcie, że zamurowanie otworów okiennych wynika z przypisanego działce o nr ew. [...] charakteru działki budowlanej;

5) prawa materialnego poprzez pominięcie treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), który obliguje organ do stosowania dotychczasowych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku czego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką regulowane treścią § 12 Rozporządzenia mogą dotyczyć odległości od granicy z działką budowlaną.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść stosowanych w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się do nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżąca oraz nieruchomości z nią sąsiadującej.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), w tym w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, przy czym przepisy te, stosownie do dyspozycji art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), stosować należało - co do zasady - w brzmieniu dotychczas obowiązującym.

Kwestionowaną decyzją organy nałożyły na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowanie materiałem niepalnym pięciu otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości W. D., położonej od strony granicy z działką nr [...], w odległości około 1 m od granicy nieruchomości.

W realiach przedmiotowej sprawy prawidłowość takiego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, przy czym konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania takich robót budowlanych wynikała z faktu wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że kwestionowane roboty budowalne wykonano nie tylko niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Budynek mieszkalny na działce nr [...] wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r., znak: [...] J. M., przy czym warunki pozwolenia na budowę zostały przeniesione na M. W. decyzją z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i określono następujące warunki, które należało zachować przy realizacji obiektu:

1. budynek mieszkalny należy zlokalizować zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1,0 m od granicy działki S. P. oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy.

2. od strony granicy działki S. P. wykonać należy ścianę oddzielenia p.poż. (bez otworów, grubość ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm).

3. budynek mieszkalny należy wykonać zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną.

4. wykonać szczelne szambo z kręgów betonowych w odległości min. 2,0 m od granicy działki lub linii regulacyjnej drogi. Szambo należy przykryć płytą żelbetową z włazem żeliwnym typu ciężkiego.

Z powyższej decyzji w sposób jednoznaczny wynikał zatem obowiązek inwestora wykonania ściany budynku od strony działki nr [...], której właścicielem pozostawał wówczas S. P., jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego bez otworów.

Warunek ten nie został spełniony albowiem jak wskazują wyniki kilkakrotnie przeprowadzanych w sprawie oględzin w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] zlokalizowanych jest 5 otworów okiennych o wymiarach: 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m i 1,30 m x 1,30 m.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym także z twierdzeń samej skarżącej, wynika, że otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy domu mieszkalnego, a więc w trakcie wykonywania robot budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] r.

W takiej sytuacji nie budzi więc wątpliwości to, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonano także w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły nie tylko odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także naruszały normy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji inwestycji, jak też pozostają w niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi obecnie.

Powyższe uprawniało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia oraz prowadzenia tzw. postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego i nałożenia na inwestora (właściciela obiektu) obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych materiałem niepalnym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W sprawie decyzja nakazująca skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Niewątpliwie przepis art. 51 ust. 7 p.b. pozwala na nałożenie na inwestora (właściciela nieruchomości) obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych także wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie, roboty budowlane zostały już wykonane. Zastrzega on jednak, że środki takie można stosować, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z powyższego wynika więc, że podstawowym warunkiem nałożenia na inwestora (właściciela nieruchomości) obowiązku w postaci wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest to, by roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 in fine). Podkreślić należy także, że samowola inwestora przejawiająca się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" została przez ustawodawcę wskazana bezpośrednio w treści art. 51 prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4 p.b.). W konsekwencji też, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 15/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego pozostają w ścisłym powiązaniu merytorycznym i proceduralnym, przy czym w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 p.b. wymienione zostały trzy rodzaje decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych określonych w art. 50 ust. 1 p.b.

Przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Natomiast art. 51 ust. 7 p.b. stanowi o odpowiednim stosowaniu środków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.

Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i uprawnia organ nadzoru budowlanego - z mocy art. 51 ust. 7 p.b. - do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a więc w taki sposób jak przyjęto to w zaskarżonej decyzji. W sprawie wypełniona została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. albowiem przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Odmiennie przedstawiałaby się natomiast ta kwestia gdyby odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, którego dopuścił się inwestor, miało charakter odstąpienia istotnego.

Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi uzasadnia wydanie decyzji na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę powinno natomiast prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

W ocenie Sądu w tego rodzaju przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostają niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, pierwszeństwo zastosowania powinien mieć tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

W sprawie organy prawidłowo nie wydały rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. albowiem odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, którego dopuścił się inwestor, mimo swego oczywistego i rażącego charakteru, nie może zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Na gruncie prawa budowlanego pojęcie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w art. 36a ust. 5 p.b., przy czym przepis ten stosować należy w brzmieniu obecnie obowiązującym. Wprawdzie, jak już wskazywano wyżej, art. 25 ustawy nowelizującej przewiduje obowiązek stosowanie dotychczasowych przepisów prawa budowalnego to jednak art. 28 pkt 1 lit. a) w zakresie odnoszącym się do art. 36a ust. 5 p.b., a więc w zakresie odnoszącym się do definicji istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, nakazuje stosowanie przepisów prawa budowalnego w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Odnosząc zatem odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, którego dopuszczono się w sprawie, do katalogu istotnych odstąpień określonych w art. 36a ust. 5 p.b. stwierdzić należy, że odstąpienie to nie może zostać zakwalifikowane jako odstąpienie istotne w rozumieniu prawa budowlanego albowiem nie mieści się ono w żadnym z przypadków wymienionych enumeratywnie w art. 36a ust. 5 p.b.

Dlatego też w sprawie prawidłowo zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że nawet gdyby odstępstwo to uznać za istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę to fakt wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w realiach przedmiotowej sprawy nie mógłby być kwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływu na wynik sprawy, a więc tym samym nie należałby do naruszeń, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że oba te przepisy uprawniają organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zarówno więc art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., uprawniają organ do nałożenia na inwestora tego rodzaju obowiązku jak obowiązek objęty zaskarżoną decyzją, tj. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Różnica pomiędzy tymi normami dotyczy tego, że w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę organ w pierwszej kolejności powinien nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Co do zasady jest to różnica o charakterze podstawowym, przy czym stwierdzenia takiego nie można by odnieść do realiów niniejszej sprawy.

Z uwagi bowiem na charakter i istotę odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, którego dopuścił się inwestor, nie jest możliwe sporządzenie zgodnego z prawem projektu budowlanego, który legalizowałby istnienie otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w odległości około 1 - 1,2 m od granicy nieruchomości.

W tego rodzaju sytuacji podzielić należy więc pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 301/17, że nie ma możliwości legalizacji takiego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez złożenie projektu budowlanego zamiennego, przewidującego otwór w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.

W sytuacji niemożliwości sporządzenia zgodnego z prawem projektu budowlanego, który legalizowałby istnienie otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, bezprzedmiotowe byłoby też nakładanie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia takiego projektu budowlanego zamiennego.

Nawet gdyby więc organ przyjął za podstawę wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. to i tak nie byłoby możliwe nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, w rezultacie czego także i rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie musiałoby się ograniczać wyłącznie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a więc takiego samego rozstrzygnięcia, które zostało nałożone na skarżącą decyzją wydaną przez organy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Niemożliwe jest bowiem sporządzenia zgodnego z prawem projektu budowlanego, który legalizowałby istnienie otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w odległości około 1 - 1,2 m od granicy nieruchomości, albowiem możliwości taką wykluczają przepisy prawa.

Także więc i w sytuacji uznania odstępstwa za istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę okoliczność ta nie uzasadniałaby uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ocen tych dokonano jedynie na marginesie zasadniczych rozważań Sądu albowiem, jak już wyjaśniono prawidłowo zaskarżoną decyzję oparto na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi podzielić należy ustalenia i oceny organów co do tego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane naruszały normy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji inwestycji, jak też pozostają one w niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi obecnie.

W dacie wykonywania kwestionowanych robót budowlanych obowiązywał § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17 z 1980 r., poz. 62), który stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Dodatkowo § 13 ust. 1 tego rozporządzenia dopuszczał możliwość sytuowania przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych, przy czym jednocześnie wykluczono możliwość umieszczania w takiej ścianie okien i drzwi (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Trafnie zatem przyjęły organy, że przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. nie pozwalały na wykonanie okien w ścianie budynku zlokalizowanej, tak jak w niniejszej sprawie, w odległości około 1 m od granicy nieruchomości.

Prawidłowo również organy ustaliły, że możliwość taką wyklucza § 12 ust. 1 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 - dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r.

§ 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. stanowił, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Niewątpliwie norma ta wyłączała możliwość wykonania okien w ścianie budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy, a więc także w takiej sytuacji jak w sprawie, gdzie ściana budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości około 1 - 1,2 m od granicy.

Skarżąca nie zgadzała się z takim stanowiskiem twierdząc, że powyższy przepis nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na to, że sąsiednia działka nr [...] nie ma charakteru działki budowlanej.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi, które w istocie dotyczyły wyłącznie tej przesłanki rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] ma charakter działki budowlanej, w związku z czym w sprawie miał także zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń albowiem wynikają one z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Ponownie zaznaczyć należy, że również sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dla ustalenia charakteru działki nr [...].

Nie sposób jest także uznać, że możliwość przyjęcia, iż działka nr [...] ma charakter działki budowlanej, wyklucza w sprawie dyspozycja art. 153 p.p.s.a.

Art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu.

Związanie to dotyczy wyłącznie orzeczeń sądowych wydanych w danej sprawie administracyjnej, a nie orzeczeń wydanych w jakiejkolwiek innej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy moc wiążącą miały więc te wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wydane zostały w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego prowadzonego w przedmiocie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr [...], usytuowanej od strony granicy z działką nr [...].

Ani organów, ani Sądu, nie wiązały z mocy art. 153 p.p.s.a. orzeczenia sądów administracyjnych wydane w innych sprawach, w tym także w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Tą ostatnią możliwość wykluczył już zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazując w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 583/15, że ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce [...] nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy legalizacji budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości i wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

W sprawie organy nie dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 153 p.p.s.a. we wskazany przez skarżącą sposób z tej podstawowej przyczyny, że żaden z sądów administracyjnych orzekających dotychczas w sprawie nie przesądził tego, że działka nr [...] nie ma charakteru działki budowlanej.

Sądy nie zajęły w tej kwestii merytorycznego stanowisko, wskazując jedynie, że ustalenie rzeczywistego charakteru działki nr [...] ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po raz pierwszy w sprawie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 290/13, podkreślając, że z uwagi na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalenie czy sąsiednia nieruchomość jest działką budowlaną ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14.

W dalszej kolejności w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1099/16 przesądził to, że dla oceny czy działka nr [...] ma charakter działki budowlanej właściwym będzie posłużenie się na gruncie niniejszej sprawy (z zakresu prawa budowlanego) definicją sformułowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia to każda nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego.

Ta też ocena i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w sprawie organy z mocy art. 153 p.p.s.a.

Orzekając w sprawie organy nie naruszyły więc dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, organy zastosowały się w pełni do tej regulacji, dokonując oceny charakteru działki nr [...] w kontekście definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.).

I tak organ pierwszej instancji stwierdził na podstawie dokonanych ustaleń, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do utwardzonej drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce o nr [...] będącej drogą publiczną, posiada także dostęp do sieci elektrycznej, wodociągowej (dane zawarte na mapie syt.-wys.). Szerokość działki wynosi około 9 m, a długość ponad 1700 m, działka ma kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta.

Powyższe - zdaniem organu I instancji - potwierdzało, że przedmiotową działkę można zaliczyć do działek budowlanych, stosownie do treści art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa sądowego, jakie zapadło w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w ww. przepisie, pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektu budowlanego, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Organ I instancji wskazał także, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, pojęcie nieruchomości gruntowej zdefiniowane jest w art. 4 pkt 1 jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Ponadto Kodeks cywilny w art. 46 definiuje pojęcie nieruchomości gruntowej jako części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

W ocenie organu I instancji działka nr [...] stanowi nieruchomość gruntową, ponieważ stanowi odrębny przedmiot własności (ustalono w oparciu o [...] [...]). Z ewidencji gruntów wynika, że powierzchnia ww. działki nr [...] wynosi [...] ha przy czym, jej szerokość to około 9 m i długość ponad 1700 m. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, na działce o szerokości mniejszej niż 16 m dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu I instancji, działka nr [...] spełnia wymogi, aby mógł być na niej zaprojektowany obiekt budowlany i ma charakter działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o takie podstawy oraz wcześniejsze ustalenia, nie kwestionowane przez Sąd w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1099/16, organ I instancji uznał, że działka nr [...] położona w [...] ma charakter działki budowlanej, o której mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., ponieważ spełnia warunki legalnej definicji działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Powyższe oceny i ustalenia zostały w całości zaakceptowane przez organ odwoławczy, który wprost także stwierdził, że mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, jakie zapadło w sprawie, organ stwierdza, iż działka o nr ewid.[...], w kierunku której skierowane są przedmiotowe okna, spełnia wymogi, aby mógł być na niej zaprojektowany i wykonany obiekt budowlany i ma charakter działki budowlanej. Jej powierzchnia wynosi 1,73 ha, ma ona szerokość 9 m, a długość 1700 m. Kształt zbliżony do prostokąta oraz bezpośredni dostęp do drogi publicznej, sieci wodociągowej i elektrycznej świadczy o jej przystosowaniu do wykonania na niej obiektu budowlanego.

Powyższe ustalenia i oceny organów obu instancji należy uznać za prawidłowe albowiem znajdują one podstawę w ustaleniach faktycznych dokonanych w sprawie oraz obowiązujących przepisach prawa.

Działka nr [...] z uwagi na swą wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz możność wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów, w związku z czym możliwa jest na niej realizacja obiektu budowlanego.

Trafnie więc uznały organy, że zarówno na gruncie definicji sformułowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, działkę nr [...] należy kwalifikować jako działkę budowlaną. Odnośnie tej drugiej definicji wskazać należy, że z wypisu z ewidencji gruntów jasno wynika, że część działki nr [...] o pow[...] ha jest kwalifikowana jako grunt oznaczony symbolem Br, a więc grunty rolne zabudowane (k.61 akt administracyjnych organu I instancji), co w pełni uzasadnia traktowanie tej działki jako działki o charakterze budowlanym.

Podkreślić należy także, że w poprzednio obowiązujących na tym terenie planach miejscowych działka nr [...] była działką budowlaną. Analogicznie także zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. działka ta położona jest na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a więc ma charakter działki budowlanej.

Skoro więc działka nr [...] ma charakter działki budowlanej to tym samym w sprawie miał zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. i wynikające z niego nakazy, które naruszają roboty budowlane polegające na wykonaniu w ścianie budynku pięciu otworów.

Z tych też przyczyn za nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego - § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji za bezprzedmiotowy uznać należy też zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285).

Argumentacja skarżącej w tym zakresie sprowadzała się bowiem do twierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r., który w takim właśnie brzmieniu został zastosowany w sprawie przez organy z uwagi na to, że działka nr [...] ma charakter działki budowlanej.

Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że wynikający § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych również do postępowania naprawczego z art. 50-51 p.p.s.a. nie ma wcale charakteru oczywistego.

Z istoty postępowania naprawczego wynika bowiem, że celem postępowania z art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym także obecnie obowiązujące normy techniczno-budowlane.

Ratio legis art. 51 p.b. polega więc zawsze na doprowadzeniu niewłaściwie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji, czy też prawem obowiązującym w okresie pomiędzy wykonaniem robót budowlanych a ich legalizacją. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. nie ma jedynie charakteru kontrolnego i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem Sądu za prawidłowe uznać należy także ustalenia organów co do tego, w jakiej odległości ściana budynku skarżącej oddalona jest od granicy nieruchomości. Ustalenia te wynikają bowiem ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Okoliczność tą zresztą przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 290/13, wskazując, że ustalenia dotyczące odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego podejmowanie działań prawnych zmierzających do wytyczenia granicy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami. Okoliczność tę organ ustalił wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a ten sposób ustalenia stanu faktycznego jest zgodny z obowiązującą procedurą administracyjną.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.