Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3732/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: §7 ust 6 w zw. z § 9 ust 4
journal: Dz.U. 2007 nr 114 poz 786
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem  Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1074/15 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. M. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VSA/Wa1074/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. M. złożył [...] września 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Bełchatowie wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2007, a do wniosku dołączył między innymi Oświadczenie rolnika o uzyskanych dochodach z [...] września 2007 r. oraz Zaświadczenie o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bełchatowie [...] października 2007 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie [...] lutego 2008 r. wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. W dniu [...] maja 2008 r. S. M. złożył Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie przyznał S.M. pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 5208,60 zł.

W dniu [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie wezwał S. M. do złożenia wyjaśnień "w sprawie wskazania w oświadczeniu o dochodach złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy na w 2007r. wysokości dochodu z rolnictwa".

Następnie postanowieniem z [...] listopada 2012 r. organ ten wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i [...] grudnia 2012r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej w części oraz odmowie przyznania premii zalesieniowej.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej w części oraz odmowie przyznania premii zalesieniowej, po czym decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] grudnia 2012 r.

Następnie Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania S. M. pomocy na zalesianie i decyzją z [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie.

Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora z [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie.

W wyniku wniesionej przez rolnika skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2329/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2013 r. ze względu na naruszenie ogólnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu nie została wyjaśniona kwestia prawidłowej definicji kwoty dochodu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dochodów innych niż z rolnictwa. W szczególności zaś nie wyjaśniono, czy do dokonanego przez organ procentowego obliczenia dochodu uzyskanego poza rolnictwem wzięto pod uwagę kwoty brutto czy netto.

Nie dokonano również, jak Sąd wskazał szczegółowej analizy regulacji prawnych, które znajdują zastosowanie w zakresie opodatkowania uzyskanych przez skarżącego dochodów z innych źródeł niż rolnictwo.

Ponownie procedując w sprawie, Prezes ARiMR [...] lipca 2014 r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z [...] listopada 2014 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu S. M. pomocy na zalesianie, a decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę przyznania S. M. pomocy na zalesianie stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 114, poz. 786, ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa.

W rezultacie podjętych działań organ uzyskał zaświadczenie Urzędu Gminy K. z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że na dzień złożenia wniosku o pomoc z tytułu zalesiania gruntów rolnych (tj. na dzień [...] września 2007 r.) S. M. był podatnikiem podatku rolnego z gruntów o powierzchni 2,808 ha przeliczeniowych. Natomiast z zaświadczenia Urzędu Gminy R. z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że na dzień [...] września 2007 r. S. M. był podatnikiem podatku rolnego z gruntów o powierzchni przeliczeniowej użytków rolnych ¼ z 0,0475 ha, ½ z 0,3062 ha i 1,1672 ha. Jak ponownie wskazał organ, dochód z gospodarstwa rolnego wyliczany jest jako iloczyn liczby hektarów przeliczeniowych podanych przez właściwy urząd gminy i dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym zawartym w Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] września 2006 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2005 r. (Dz. Urz. GUS z 2006 r. nr 9, poz. 60), który w przedmiotowej sprawie wynosi 1.844,00 zł.

Wskazano, że dochód z gospodarstwa rolnego S. M., ustalony na podstawie zaświadczeń uzyskanych w wyniku weryfikacji wynosi 7.634,48 zł.

Dochód z gospodarstwa rolnego skarżącego ustalony w oparciu o wskazane dokumenty, różni się od dochodu z gospodarstwa rolnego wskazanego w Oświadczeniu rolnika o uzyskanych dochodach dołączonego do wniosku z [...] września 2007 r. (tam skarżący wskazał kwotę 7.894,90).

Ponadto z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że dochód spoza rolnictwa osiągnięty przez S. M. w 2006 r. wynosił 34.214,36 zł. Organ wskazał, że z powyższego wynika, że udział % dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów (obliczony na podstawie zaświadczenia z Urzędu Gminy K. z [...] kwietnia 2012 r. oraz Urzędu Gminy R. z [...] kwietnia 2012 r., a także zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bełchatowie z [...] kwietnia 2012 r. wynosi 18,24%.

Także udział % dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów obliczony na podstawie Oświadczenia rolnika o uzyskanych dochodach dołączonego do wniosku z [...] września 2007 r. oraz zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] października 2007 r. jest niższy niż 25 % i wynosi – 20,09 %.

Organ stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie przyznając S. M. decyzją z [...] czerwca 2008 r. premię zalesieniową pomimo faktu, że dochody z rolnictwa nie stanowiły co najmniej 25% ogółu dochodów osiąganych przez stronę, rażąco naruszył § 7 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym premia zalesieniowa, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ wykonał przekazane mu zalecenia (art. 153 p.p.s.a.).

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ w sposób szczegółowy ustalił i wyliczył źródła dochodu skarżącego osiąganego poza rolnictwem i osiągane w rolnictwie oraz dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co istotne, organ odniósł się do pojęcia "dochodu" zawartego w § 7 ust. 6 rozporządzenia, prawidłowo odczytując zakres tego pojęcia. Stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i sprowadza się do stwierdzenia, iż w okresie którego dotyczył wniosek z 2007 r. S. M. uzyskiwał z rolnictwa mniej niż 25% dochodów.

Zakres użytego w tym przepisie pojęcia "dochodu" powinien być ustalany w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), w szczególności do szczegółowo opisanej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji treści art. 9 ust. 2. Odczytanie użytego w omawianym przepisie zakresu pojęcia "dochód" nie wymagało – wbrew sugestiom skarżącego - ani skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, ani nie wzbudziło rozbieżności orzeczniczych.

W rozpoznawanej sprawie wbrew jasnemu i jednoznacznemu brzmieniu § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. premia zalesieniowa została w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznawana rolnikowi, który uzyskiwał mniej niż 25 % dochodów z rolnictwa. Decyzja ta została zatem wydana wbrew ustawowemu nakazowi uwzględnienia przy przyznawaniu premii wskazanej w tym przepisie wysokości dochodów uzyskiwanych z rolnictwa.

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, które powoduje, że treść wadliwej decyzji stanowi zaprzeczenie przywoływanego stanu prawnego.

Takie skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i ich ustalenie musi prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzone przez organy administracji naruszenie prawa w decyzji z [...] czerwca 2008 r. miało charakter rażący i w pełni obligowało do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

S. M. zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest § 7 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędne zastosowanie to jest uznanie, że skarżący w chwili wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie spełnił warunku zawartego w tym przepisie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego środka w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a., a w konsekwencji również: art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miał zastosowanie niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie motywy wydania niekorzystnej dla niego decyzji wynikły ze stosowania prawa przy niejednoznacznej wykładni przepisów i przyjęcia obecnie innej niż uprzednio praktyki ustalania dochodu. Zmiana wykładni i praktyki, a tym samym uznanie wcześniejszych rozstrzygnięć za nieważne powoduje, zdaniem autora skargi kasacyjnej, niepewność obywateli i nieufność do systemu prawnego i organów orzekających. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż ten pominął, że pojęcie dochodu spoza rolnictwa w chwili składania wniosku, nie jest zdefiniowane w rozporządzeniu, a kwestie jego ustalania nadal są przedmiotem wykładni oraz wskazań interpretacyjnych.

Zdaniem kasatora, jego stanowisko znajduje oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 10 września 2014r.sygn.akt. II UK 594/13, zgodnie którym jeżeli użyte w przepisach pojęcie wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne i prawidłowo sformułowane.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa ARiMR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] czerwca 2008r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi rolnika na tę decyzję.

Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżący, stawiając zarzuty w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a zmierzał natomiast do wykazania naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez niezastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego środka sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie zalesienia.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, to jest § 7 ust. 6 rozporządzenia w sprawie zalesienia poprzez jego błędne zastosowanie to jest uznanie, że skarżący w chwili wydania decyzji z dnia 10 czerwca 2008 r. nie spełnił warunku zawartego w tym przepisie;

Uwzględniając tak zarysowaną - w świetle stanowiska Sądu I instancji oraz stanowiska skarżącego - istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że objęte kontrolą instancyjną decyzje wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] listopada 2014r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

To w ramach tego postępowania organ I instancji dokonywał ustaleń, w tym wyliczał uzyskiwany przez S. M. dochód z rolnictwa. Procedując w sprawie związany był wytycznymi Prezesa ARiMR zawartymi w decyzji nr [...] z [...] lipca 2014r. opartymi na wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia [...] marca 2014r. (sygn. akt V SA/Wa 2329/13). W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniono, że strona opłacała podatek dochodowy od osób fizycznych na zasadach ogólnych, ponownie zweryfikowano dowody zebrane w 2007r.( oświadczenie rolnika o uzyskanych dochodach z [...] września 2007r. oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] października 2007r. o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych ) oraz dowody zebrane w ramach weryfikacji dochodów, zgodnie z zaleceniami misji audytowej tj. zaświadczenia uzyskane z Urzędu Gminy K. z [...] kwietnia 2012r., z Urzędu Gminy R. z [...] kwietnia 2012r. oraz pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] kwietnia 2012r. Dokonując oceny powyższych dowodów organy przyjęły, że strona w dniu wydania decyzji przyznającej pomoc na zalesienie nie spełniała warunku do otrzymania premii zalesieniowej określonego w § 7 ust 6 rozporządzenia zalesieniowego. Natomiast, co istotne w sprawie - decyzja z 10 czerwca 2008 r. przyznająca S. M. płatność na zalesienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdyż organ orzekł zgodnie z wnioskiem, a przyznając płatność niewątpliwie uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, organ wskazał na rażące naruszenie przepisu § 7 ust 6 rozporządzenia w sprawie zalesiania, zgodnie z którym premia zalesieniowa przyznawana jest rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25% dochodów z rolnictwa. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że dochód z rolnictwa skarżącego wynosi mniej niż 25 % bowiem, jak wywiedziono, skoro przepisy szczególne (§7 ust 6 w zw. z § 9 ust 4 rozporządzenia zalesieniowego) uzależniają przyznanie osobom fizycznym określonych świadczeń od wysokości ich dochodów, to pojęcie to należy rozumieć w świetle ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tym samym przy określeniu wysokości dochodu spoza rolnictwa Agencja winna uwzględnić kwotę brutto dochodu ustalonego zgodnie z art. 9 ust 2 w zw. z art. 22 ust 1 oraz art. 23 ust 1 pkt 12 , 37, 58 ustawy o z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. z uwzględnieniem składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i kwoty podatku. Ponownie zatem dokonano weryfikacji dochodu.

Zgodnie z zaleceniami misji audytowej, na podstawie nowej dokumentacji, jak też ponownie weryfikując dokumenty z 2007r., w obu przypadkach udział procentowy dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów wyniósł, jak wskazano, poniżej 25 %.

W ocenie Sądu I instancji, dokonane przez organy obliczenia są prawidłowe, a treść przepisu § 7 rozporządzenia zalesieniowego nie budzi wątpliwości prawnych, także w zakresie jego wykładni. Sąd I instancji wskazał, że zakres użytego w tym przepisie dochodu powinien być ustalany w odniesieniu do przepisów ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tym samym wbrew jednoznacznemu brzmieniu § 7 ust 6 rozporządzenia w sprawie zalesienia premia zalesieniowa przyznana została rolnikowi, który uzyskiwał mniej niż 25% dochodów z rolnictwa. Zatem stwierdzone przez organy administracji naruszenie prawa w decyzji z [...] czerwca 2008r. jako rażące, w pełni obligowało do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Zdaniem NSA stanowisko to nie jest słuszne, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art 145 §1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, w niekwestionowanym stanie sprawy skutecznie podważają trafność wydanego przez Sąd I rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścisły. Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, a nie poprzedzające tą decyzję postępowanie. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest uznanie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie, jak notabene trafnie zauważa Sąd I instancji.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2.

Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja, to - organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu z daty wydania weryfikowanej decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym nie ma również, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji. Innymi słowy badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. O rażącym naruszeniu przepisów można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245).

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego, czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. (v. m.in. wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że zakres użytego pojęcia "dochodu" powinien być ustalany w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Niemniej zwrócić uwagę należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawani pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wskazując w § 7 ust 1 pkt 6 iż premia zalesieniowa jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa nie definiuje pojęcia "dochodu spoza rolnictwa" ani też nie odwołuje się do bezpośredniego stosowania dla pojęcia "dochodu" przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Rozbieżności i nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia przy ustalaniu dochodu spoza rolnictwa stanowiły, jak wynika z akt sprawy przedmiot kontroli i zaleceń misji audytowej Nr RD2/2011/11/PL przez przedstawicieli Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej Ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, która zakwestionowała sposób interpretacji przepisów w zakresie przyznawania premii zalesieniowej. Powyższe wskazuje na niejednoznaczną wykładnię przez organy ARIMRu przepisów i przyjęcie różnej praktyki ustalania dochodu przy proporcjach dochodu z działalności i dochodu z rolnictwa jako podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie premii.

Decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, oznacza w istocie możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa, czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak już wyżej wskazano decyzja z [...] czerwca 2008r. przyznająca skarżącemu pomoc na zalesianie jest jasna. Nie zawiera też żadnego uzasadnienia. Organ w całości bowiem uwzględnił wniosek strony. W rezultacie przeprowadzonego postępowania zatem uznał, że strona spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy. Zestawienie przyjętego w sprawie stanu faktycznego z podjętym rozstrzygnięciem, w świetle niejednoznacznej wykładni przepisów i praktyki ustalania przez organy ARiMR dochodu przy proporcjach dochodu z działalności i dochodu z rolnictwa jako podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie premii, w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy nie daje, wbrew przyjętemu w zaskarżonym wyroku stanowisku, możliwości przyjęcia takiej wady tej decyzji by zasadnie uznać, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Należy zauważyć, iż w doktrynie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, według którego o rażącym, tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Niemniej jednak nie można nie zauważyć, iż prezentowane jest również stanowisko, w myśl którego dla oceny czy dane naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest żeby skutki tego naruszenia były nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządnego państwa (v. wyroki: SN z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11 OSNP 2013/5-6/67; WSA w Gdańsku z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 45/12; WSA w Poznaniu z 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/11; NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowiska nie wykluczają się nawzajem, a jedynie nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 li t c p.p.s.a, w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe z przyczyn wyżej wskazanych - uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do podniesionego pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. § 7 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędne zastosowanie to jest uznanie, że skarżący w chwili wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie spełnił warunku zawartego w tym przepisie, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie okazał się on trafny. Jak już wyżej wskazano przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, zawarta w tym przepisie nie stanowi środka do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Powyższe w konsekwencji prowadzi iż za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit a p.p.s.a przez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu od skargi (200zł) i skargi kasacyjnej ( 100 zł ) wraz opłatą kancelaryjną ( 100zł. ) i kosztami zastępstwa procesowego za II instancję ( 180 zł) orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a. w zw. z §14 ust 2 pkt 2 lit b i §14 ust 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2001r. w sprawie opłat radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. 2013 poz. 490 ).