Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2683/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 92/13 w sprawie ze skargi K. M. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 92/13 oddalił skargę K. M. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] grudnia 2011r. (Nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku J. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. A. w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy wielokrotnie zmienianym, uzupełnianym i korygowanym, ostatnio po znacznej korekcie wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. w zakresie parametrów inwestycji (wysokość zabudowy - 2 kondygnacje nadziemne) i w zakresie zmniejszenia terenu objętego wnioskiem do działek o nr. ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]), po wyjaśnieniach i korekcie wniosku dnia 27 września 2011 r. (zachodnia część budynku - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne i 10 m do najwyższego punktu, wschodnia część budynku - od strony ul. [...] - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne i 14 m do najwyższego punktu) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z miejscami parkingowymi w przyziemiu oraz na terenie objętym wnioskiem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb J., położonych w Poznaniu przy ul. [...], ul. [...]. Prezydent wskazał, że warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W zakresie rodzaju inwestycji ustalono budynek usługowo - handlowy z rampą rozładowczą, pylonem reklamowym oraz parkingami w przyziemiu i na terenie objętym wnioskiem. Organ wskazał, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej oraz mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. W obszarze analizowanym w obrębie poszczególnych kwartałów występuje wyraźna tendencja do łączenia zabudowy o kilku funkcjach np. zabudowa mieszkalna wielorodzinna występuje w sąsiedztwie zabudowy usługowej (usługi oświaty) i produkcyjnej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna w sąsiedztwie zabudowy usługowej i produkcyjnej itp. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Organ orzekający argumentował dalej, że cechą charakterystyczną współczesnych terenów zurbanizowanych jest intensyfikacja zabudowy, która związana jest również z tym, że zmniejsza się odległość pomiędzy terenami z zabudową o różnej funkcji a granice pomiędzy nimi wręcz zacierają się. Taki sposób zagospodarowania widoczny jest również w obszarze analizowanym, na którym współistnieją różnorakie funkcje: mieszkalna jedno- i wielorodzinna, usługowa, biurowa, produkcyjna i magazynowa. Obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bezpośrednio graniczy z terenem, na którym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. ul. [...] / ul.[...]) zabudowa usługowa przenika się z zabudową mieszkalną jednorodzinną (np. ul. [...]), zabudowa biurowo - usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej (np. ul. [...]). Część terenu występującego w obszarze analizowanym zabudowana jest substandardową zabudową, stanowiącą tymczasowe hale i pawilony hurtowni (np. ul.[...]), w miejscu którym wskazana jest lokalizacja zabudowy o funkcji korespondującej z sąsiedztwem oraz o współczesnej architekturze. Objęty wnioskiem teren graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkalnej; jednorodzinnej oraz terenem zabudowy usługowej. Zgodnie z Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 585/08 kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieją graniczące ze sobą tereny o ww. funkcjach mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych, funkcje te często przenikają się. Ponadto w świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska itp. Wobec powyższego uznać należy, że planowana budowa budynku usługowego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z istniejącą najbliżej terenu objętego wnioskiem, zabudową mieszkaniową i pozostałymi funkcjami występującymi w obszarze analizowanym, ponadto realizacja Inwestycja nie będzie godzić w zastany stan rzeczy. Ponadto inwestycja nawiązuje do wysokości zabudowy istniejącej w sąsiedztwie oraz kontynuuje formę dachów charakterystyczną dla obszaru analizowanego. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa posiada zróżnicowaną wysokość: budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada wysokość 2 kondygnacje nadziemne i wysokość około 10 m, zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość maksymalnie 15 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 50 m. Jak podano powyższej, objęty wnioskiem teren od zachodu graniczy z obszarem o dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Uwzględniając istniejącym tam sposób zagospodarowania terenu wysokość planowanej zabudowy została dostosowana. do wysokości zabudowy sąsiedniej co oznacza, że od zachodu, część budynku posiadać ma 2 kondygnacje nadziemne, maksymalnie 10 m; natomiast wschodnia część budynku (od strony ul.[...]) posiadać będzie 3 kondygnacje nadziemne i maksymalnie 14 m, część rozładowcza posiadać ma 1 kondygnację nadziemną i maksymalnie 6 m wysokości. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co najmniej jedna sąsiednia działka musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a wymóg ten nazywany jest wymogiem "dobrego sąsiedztwa". A zatem na dobre sąsiedztwo można powoływać się gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się przynajmniej jedna działka o podobnej (zbliżonej gabarytami) zabudowie. Sposobu ustalania nowej zabudowy nie można ograniczyć jedynie do średnich wskaźników, ponieważ naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt. "1 ww. ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźnik nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia na przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy nad przepisami art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...] (ul. [...]), gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zbliżony do wnioskowanego i wynosi 46,6%, działka nr [...] (ul.[...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 111 m oraz działki nr [...],[...],[...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 140 m. Z materiałów analizy wynika zatem, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Dalej argumentowano, że "rzeczą organu administracji nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego". W obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] po stronie, po której przewidziana jest lokalizacja inwestycji występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4 m - 5 m. Wzdłuż ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 5 m oraz 22 m od linii rozgraniczającej ulicy. Od strony ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5 m do ok. 8 m od linii rozgraniczające ulic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości ok. 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Zgodnie z przepisami obowiązująca linia zabudowy winna stanowić kontynuację linii zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Brak zabudowy zlokalizowanej po tej samej, co objęty wnioskiem teren, uniemożliwia ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji jako kontynuacją linii zabudowy istniejącej. Obszar analizowanym stanowi intensywnie zagospodarowany teren i w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania §4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisem regulującym odległość nowej zabudowy od dróg jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.). Ulica [...] jest drogą gminną. Zgodnie z art. 43 pkt. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z przeprowadzonej analizy oraz zebranych materiałów wynika, że ul. [...] przewidziana jest do przebudowy i docelowy przebieg krawędzi jezdni ulicy [...] nie jest obecnie znany. Uznano zatem, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]. Taki sposób wyznaczenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy zgodny będzie z ww. obowiązującymi przepisami oraz umożliwi planowaną przebudowę ulicy.

Odwołanie od decyzji złożyła K. M. reprezentowania przez M. C. oraz A. i M. C. Pierwsza z odwołujących - właścicielka nieruchomości przy ulicy [...] zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt. 1, art. 54 pkt.2d w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdząc, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji działek sąsiednich. W ocenie odwołującej w sposób niedostateczny rozważono kwestię dotyczącą ochrony interesów osób trzecich, a nadto decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję zostały złożone dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca K. M. zarzuciła naruszenie podobnie jak w odwołaniu. Drugą skargę złożył M. C., który również domagał się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania akcent położył na niesłusznym pozbawieniu go przymiotu strony przez organ pierwszej instancji.

Sąd połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi oddalił. Sąd wskazał, że poddana kontroli sądu decyzja jest kolejną wydawaną już przez organy, ponieważ w sprawie wydawanych decyzji administracyjnych dotyczących warunków zabudowy na wskazanym terenie sąd dwukrotnie się wypowiadał, nie akceptując wcześniejszych decyzji. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego norma prawna zawarta w tym przepisie ma ważne zastosowanie, ponieważ sprawa toczy się od 2003 r., pomimo że w istotny sposób wniosek o warunki zabudowy został zmodyfikowany w dniu 7 września 2011 r. Organ orzekający prawidłowo zdaniem sądu przedstawił w ujęciu chronologicznym przebieg tego postępowania ostatecznie orzekając o zmodyfikowanym wniosku inwestora. W rozpatrywanej sprawie w ocenie sądu bezspornym jest, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia określonych warunków, w tym kontynuację funkcji i zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd uznał, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo - usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, nie jest możliwe zdaniem sądu przyjęcie, że tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji handlowo - usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Prawidłowo zaś organy ustaliły, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Sąd podkreślił, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność braku w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowo - usługowego, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego a także, że jest zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa" i uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego.

art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie przez WSA skargi na decyzję SKO z dnia [...] października 2012 r. pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

c) sart. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w ten sposób, że WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo braku kontynuacji funkcji zabudowy w granicach obszaru analizowanego przez planowaną inwestycję oraz naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.);

IV. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie przez WSA skargi na decyzję SKO z dnia [...] października 2012 r. pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącego bez jego winy udziału w postępowaniu przed organem administracji, a takie naruszenie prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania i powinno skutkować uchyleniem decyzji bez względu na wpływ uchybienia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a.

Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zakupu nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu dokonał wtedy, kiedy obowiązywał jeszcze dawny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i miał prawo oczekiwać, że jego sytuacja prawna się nie zmieni. Postępowanie administracyjne było prowadzone wadliwie. Inwestycja jest niezgodna także ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Skarżący został ponadto pozbawiony możliwości udział w postępowaniu, co powinno skutkować wznowieniem postępowania.

Pismem procesowym z dnia 29 maja 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania M. S.wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego. W obszernym uzasadnieniu wskazał m.in., że zaprzecza wszystkim twierdzeniom skarżącego, z wyjątkiem tych wyraźnie przyznanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z póżn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

Odnotować trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi, że ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego - budowę pawilonu handlowego wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną, wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego i nieprawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej oraz mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. w obrębie poszczególnych kwartałów występuje wyraźna tendencja do łączenia zabudowy o kilku funkcjach np. zabudowa mieszkalna wielorodzinna występuje w sąsiedztwie zabudowy usługowej (usługi oświaty) i produkcyjnej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna w sąsiedztwie zabudowy usługowej i produkcyjnej itp. Planowana inwestycja będzie zatem kontynuować funkcje, parametry, odpowiednie cechy i wskaźniki występujące na analizowanym obszarze. Prawidłowo zaznaczył, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy, wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna z nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora.

Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że planowana inwestycja kontynuuje nie tylko funkcję zabudowy, ale też odpowiednie parametry zabudowy występującej w analizowanym przez organ obszarze. Wskazane przez skarżącego dwie cechy, tj. odmienna linia zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy, choć nie powielają średnich wartości ustalonych na podstawie analizy, to nawiązują do wskazanych cech zabudowy występujących na niektórych działkach objętych analizą. Uznanie, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej zabudowy, powoduje, że nie ma możliwości odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźnik nowej zabudowy czy szerokość elewacji frontowej, odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego.

Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikało wprost, że w analizowanym obszarze znajduje się działka, gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest bardzo zbliżony do wnioskowanego i wynosi 46,6 % oraz dwie działki, na których szerokość elewacji frontowej wynosi odpowiednio 111 m i 140 m. Słusznie też przyjęto, że skoro brak jest zabudowy zlokalizowanej po tej samej stronie, co objęty wnioskiem teren, a z analizy wynika, że obszar analizowany stanowi intensywnie zagospodarowany teren, to istnieje możliwość zastosowania postanowień § 4 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie argumentuje, że planowane zamierzenie budowlane będzie uciążliwe, bowiem lokalizacja obiektu może wywołać znaczące zwiększenie ruchu samochodów, szczególnie ciężarowych i dostawczych. Należy jednak mieć na uwadze, że w tym miejscu funkcjonowała m.in. ubojnia Zakładów Mięsnych [...]. Tego rodzaju działalność, była niewątpliwie uciążliwa dla otoczenia, a nadto wiązała się ze wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych dostarczających i wywożących towar z ubojni.

Zaznaczyć również należy, że organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawarł stosowne wymogi, które spełnić musi inwestor, a których celem jest ochrona mieszkańców domków jednorodzinnych. Od strony granicy terenu objętego wnioskiem z zabudową mieszkalną jednorodzinną, inwestor musi bowiem posadzić pas zimozielonej, wysokiej zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 4 m.

Skarżący zarzuca, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2012 r. narusza zasady określone w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. Nieobowiązujący akt prawa miejscowego nie może być uznany za wiążący organy administracji publicznej w procedurze podejmowania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca przewidział procedurę ustalania warunków zabudowy na terenach, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ta procedura została zachowana i prawidłowo przeprowadzona w niniejszej sprawie, i zakończyła się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko strony skarżącej w kwestii naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi planowana inwestycja kontynuuje funkcje oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne działek sąsiednich. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.