Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 74/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.64e, art. 151a par. 1 zd. 1, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par 2 i par. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2  i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony wnoszącej sprzeciw P. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, a także art. 54 w związku

z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, zwanej dalej: "u.p.z.p."), Burmistrz N. (zwany dalej: "organem I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia

[...] listopada 2020 r., ustalił na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w B., zwanej dalej ("Spółką" lub "skarżącą") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze geodezyjnym [...] w obrębie D., gm. N..

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. Spółka wniosła do organu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Burmistrz N. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej inwestycji. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że nie sporządzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610). Tak więc do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał również na uzyskane uzgodnienia projektu decyzji z organami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. wniósł S. P., zastępowany przez radcę prawnego, który wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak zbadania jak planowana inwestycja wpłynie na wymagania ładu przestrzennego i walory architektoniczne oraz krajobrazowe pobliskiego obszaru. Według odwołującego się, ma to szczególnie istotne znaczenie, jeżeli się weźmie pod uwagę charakter inwestycji, tj. hektarową instalację fotowoltaiczną, w większości złożonej z ogromnych ogniw fotowoltaicznych i uwzględni obszar, na którym ma być zrealizowana – obszar zabudowy jednorodzinnej (np. na działce nr [...]) oraz tereny zielone znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W ocenie odwołującego się, tak duża inwestycja w sposób oczywisty zakłóci ład przestrzenny i walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ I instancji tych wymagań w ogóle nie wziął pod uwagę, co czyni wydaną przez niego decyzję błędna, a już na pewno zbyt pośpieszną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji", "Kolegium") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...] obręb D.. We wniosku Spółka wskazała, że inwestycja ma być realizowana w dwóch możliwych wariantach: etapami z podziałem na mniejsze jednostki mocy, bądź jako jeden obiekt w całości, ma zajmować łącznie maksymalnie [...] ha. Na terenie inwestycji również projektowane jest usytuowanie dwóch prefabrykowanych kontenerowych stacji transformatorowych o wymiarach 4 (wys.) x 5 (szer.) x 5 (dł.) m, przykrytych dachem płaskim. Z graficznej charakterystyki inwestycji wynika, że obszar inwestycji pokrywa się z granicami geodezyjnymi działki nr [...].

Następnie organ II instancji przedstawił ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji. Zauważył, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW (2000 kW) włącznie wraz z infrastrukturą techniczną, w tym dwoma kontenerowymi stacjami transformatorowymi, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Organ wskazał brzmienie wskazanego przepisu oraz brzmienie art. 2 pkt 22 wskazanej ustawy.

Organ II instancji podniósł, że dokonując wykładni i zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy mieć na uwadze nie tylko art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, lecz również wszystkie pozostałe przepisy ustawy, przy uwzględnieniu uzasadnienia dla zmiany samego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w którym wyłączenia rozszerzono o instalacje odnawialnego źródła energii. Za uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 19 grudnia

2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, organ II instancji podał, iż należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r., powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Kierując się powyższym organ II instancji wskazał, iż z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych

z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu;

w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy wynika, że w zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Według organu II instancji, skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową (wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt

II OSK 794/16).

Jak stwierdził organ II instancji, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organ II instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy realizacji inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej o mocy przekraczającej 100 kW, na terenie obecnych użytków rolnych oraz w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy siedliskowej

i mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Zdaniem organu, dokonana powyżej ocena przepisów u.p.z.p. wykazała, że taka zamiana jest dopuszczalna, o ile przede wszystkim stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy - tu funkcji przemysłowej.

Według organu II instancji, obecnie zgromadzony materiał dowodowy nie daje możliwości oceny, czy w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia istnieje zabudowa o funkcji produkcyjnej. Celem ustalenia powyższego, organ II instancji uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze sprzeciwem od decyzji organu II instancji

z dnia [...] grudnia 2021 r. i wniosła o jej uchylenie w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

b) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego

z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1

pkt 1- 2,

b) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek

z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja

o ustaleniu warunków zabudowy,

c) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu,

że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji błędnie przyjął, wbrew brzmieniu przepisów i dominującej linii orzeczniczej, że wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacje odnawialnego źródła energii nie obejmują inwestycji o mocy przekraczającej 100 kW. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia niezbędne jest również spełnienie przesłanek unormowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wskazując na brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., skarżąca podniosła, że wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawionego w załączniku graficznym do wniosku, który nie stanowi terenu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwróciła uwagę, iż ustawodawca przesądził o tym, że decyzja o warunkach zabudowy niejako "zastępuje" akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżącą wskazała na brzmienie art. 9 ust 4 u.p.z.p.

i podniosła, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p., nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii. Wskazując na brzmienie art. 2 pkt 13 i pkt 22 u.o.ź.e., skarżąca stwierdziła,

iż nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.

Skarżąca argumentowała dalej, iż przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi,

że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii o mocy do 100 kW. Przeciwnie w tym zakresie odsyła do definicji ustawowej – ustawy o odnawialnych źródłach energii. W przepisach dotyczących postępowania ustalającego warunki zabudowy (rozdział 5 u.p.z.p.) brak jest również odesłania do przepisów odnoszących się do planowania przestrzennego w gminie (rozdział 2 u.p.z.p.). Nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Co więcej z przepisów, które stanowią o elementach studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla farm fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW (czy powyżej 500 kW) należy dokonać oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Według skarżącej, gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61

ust.3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odnoszących się do planowania przestrzennego w gminie albo wyłączyłby wprost stosowanie ww. przepisu w stosunku do ww. instalacji odnawialnych źródeł energii. Skarżąca uważa, iż brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., a zatem również

w przypadku instalacji, których moc przekracza 100 kW (czy 500 kW).

Jak argumentowała skarżąca, skoro w poprzednim stanie prawnym, w którym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacje odnawialnych źródeł energii nie były wyraźnie wymienione, orzecznictwo powszechnie przyjmowało, że dla elektrowni wiatrowych, czy fotowoltaicznych - niezależnie od ich mocy - nie jest wymagane spełnienie zasad dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, to tym bardziej w aktualnym stanie prawnym nieuzasadnione jest badanie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła, dalej, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. dodano instalacje odnawialnego źródła energii

w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wyłącza stosowanie ww. zasad do elektrowni fotowoltaicznych. Obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ograniczającej pojęcie odnawialnych źródeł energii do takich instalacji, których moc nie przekracza 100 kV (czy 500kW). Taka wykładnia stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu oraz celem wprowadzonej nowelizacji.

Zdaniem skarżącej, powyższe uzasadnia, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wystarczy bowiem wykazanie, że planowana inwestycja, w tym przypadku budowa farmy fotowoltaicznej, spełnia przesłanki uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich.

Skarżąca podniosła dalej m.in., że w sytuacji, gdy planowana inwestycja czyni zadość przesłankom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Podsumowując skarżąca zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., tj. pozwalające na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego interpretacja powołanego art. 61 ust. 3, zaprezentowana w decyzji pierwszoinstancyjnej, czyli pominięcie analizy kontynuacji funkcji zabudowy oraz ustalenia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej, prowadziłaby do zmiany przeznaczenia terenu z upraw rolnych na funkcję przemysłową w sytuacji, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenów obecnych użytków rolnych, w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej.

Jak już wyżej Sąd wskazał, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej Spółki ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej farmy fotowoltaicznej wynosi do 2 MW.

W przekonaniu Kolegium lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a co za tym idzie tego rodzaju inwestycje mają wpływ na kształtowanie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy być zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 2 MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego).

Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Sądowi znane są orzeczenia ( w tym tut. Sądu), w których prezentowany był odmienny pogląd co do ustalania warunków zabudowy dla farm fotowoltaicznych, opierający się na zasadności badania spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Skład orzekający w tej sprawie takiej interpretacji przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podziela, a wzmocnieniem poglądu zaprezentowanego w niniejszym wyroku jest orzeczenie NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. II OSK 667/21.

Jak już wyżej Sąd wskazał, tereny inwestycyjne nie są objęte planem miejscowym a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych, które zostały w przypadku niniejszej inwestycji uwzględnione. Brak jest również podstaw prawnych do uwzględnienia w przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zapisów studium.

Podsumowując, organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym winien, stosując przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ocenić sprawę z punktu widzenia kompletności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wadliwa interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 powołanej ustawy spowodowała, że wytyczne dla organu I instancji nie są prawidłowe. Zdaniem Sądu wynika to przede wszystkim z braku w decyzji argumentacji własnej organu odwoławczego odnośnie do zastosowania przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (tu: farmy fotowoltaicznej) i oparciu się na uzasadnieniach sądów administracyjnych wydanych nie tylko w odmiennych stanach faktycznych ale i prawnych. Kolegium nie zwróciło również uwagi na rozbieżność stanowisk co do stosowania przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii.

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny a nie tylko formalny wymiar. Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed tym organem, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie i dokonując jej uzasadnienia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem, jakie posiada. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności należało uznać, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego.

Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.