Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 371/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9 ust 1 i 3 w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. S.-S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009 r. ,nr XXVI/330/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Gryficach w dniu 31 marca 2009 r. podjęła uchwałę

nr XXVI/330/2009 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice.

Wskazując na podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

art. 9 ust. 1 i 3, w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rada Miejska

w G. uchwaliła, że przystępuje do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., objętego uchwałą

Nr 111/15/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Przedmiotem zmiany Studium jest:

1) wyznaczenie terenów dla nowego obejścia drogowego miasta G.,

2) likwidacja projektowanego obejścia drogowego wg wariantu WI i WII,

3) wyznaczenie terenów dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz

z infrastrukturą techniczną w - obrębie geodezyjnym S. i R.

Zmiana wskazana w pkt 1 i 2 dotyczy obszaru części gminy G., określonego w załączniku graficznym.

Ponadto uchylono uchwały Rady Miejskiej w Gryficach Nr XVIII/253/2008 z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla części terenu położonego w obrębie geodezyjnym S. i Nr [...] z dnia

[...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.

W piśmie z dnia [...] r. I. S.-S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską w G. do uchylenia uchwały nr XXVI/330/2009, ponieważ z jej treści nie wynika jakiego obszaru dotyczy zamierzenie planistyczne w zakresie parków elektrowni wiatrowych lub uchylenie istotnej wadliwości uchwały poprzez zgranie części tekstowej z częścią graficzną. Podjęta uchwała narusza jej uprawnienia do uczestniczenia w kształtowaniu ładu przestrzennego gminy, np. przez uniemożliwienie składania wniosków do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, gdyż istnieje sprzeczność między treścią uchwały, a załącznikiem graficznym. Poza tym byt prawny uchwały jest wątpliwy, gdyż nie była ona głosowana na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] r.

Rada Miejska w Gryficach uchwałą Nr XXXVI/453/2010 z dnia 30 marca 2010 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazując, że naruszenie to nie miało miejsca, ponieważ uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem obowiązującej procedury, a I. S.-S. nie jest właścicielem działki objętej uchwałą, ani nie ma do niej innych praw rzeczowych.

W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXVI/330/2009 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia [...] r. złożyła I. S.-S. wnosząc o potwierdzenie, że uchwała ta nie ma odzwierciedlenia w czynnościach proceduralnych na sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...] r. a zatem w ogóle nie istnieje. Natomiast gdyby Sąd uznał to za niemożliwe, to skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały z powodu istotnej wadliwości polegającej na chaotycznym określeniu obszaru zamierzonych przez Gminę G. działań planistycznych, co uniemożliwia ustalenie rzeczywistego obszaru tych działań.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy, a nadto rozwinęła argumentację zgłoszonego żądania.

Skarżąca stwierdziła, że wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia jej uprawnień. Natomiast Rada odmówiła uwzględnienia naruszenia interesu prawnego, choć ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie "uprawnienia" od pojęcia "interesu prawnego". Ponadto skarżąca stwierdziła, że protokół sesji z dnia [...] r. jeszcze nie został sporządzony, a na dzień ten Rada wyznaczyła termin ustosunkowania się do jej wezwania o usunięcie naruszeń.

Organy gminy swoje działania planistyczne opierają o uchwałę nr XXVI/330/2009 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 31 marca 2009 r. Jednak treść protokołu z sesji Rady "stawia pod znakiem zapytania byt prawny tej uchwały", ponieważ nie ma ona odzwierciedlenia w czynnościach proceduralnych na sesji. Potwierdzają to kopie protokołów trzech kolejnych sesji Rady tj. z dnia [...] r.

Zdaniem skarżącej, w szczególności w przypadku stanowienia prawa miejscowego Rada musi działać w granicach obowiązujących przepisów. Uchwała

o przystąpieniu do opracowywania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest pierwszym etapem na drodze do ustanowienia prawa miejscowego, jakim będzie później uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Prowadzone dalej działania planistyczne w oparciu o uchwałę nr XXVI/330/2009 są niedopuszczalne, a przez to i nieważne. W tak istotnej dziedzinie jak stanowienie prawa nie ma miejsca na ewentualne niedomówienia lub niejasności.

W ocenie skarżącej gdy uznać uchwałę nr XXVI/330/2009 za ważnie podjętą, to dostrzega się jej wadliwość, ponieważ nie można ustalić jakiego obszaru gminy dotyczy zamierzenie planistyczne w zakresie parków elektrowni wiatrowych, gdyż część tekstowa uchwały nie pokrywa się z częścią graficzną zaznaczoną na załączniku stanowiącym integralną część uchwały. W części tekstowej mowa jest jedynie o dwóch obrębach geodezyjnych S. i R., natomiast z analizy części graficznej uchwały wynika, że obszary działań planistycznych miałyby dotyczyć obrębów geodezyjnych: S. – S. (a nie S.), R., L., B., G. i G. Użycie określenia obręb S., a nie S. – R., jest mylące, gdyż wprowadza w błąd sugerując, że okolic miejscowości S. zamierzenie planistyczne nie dotyczy. Z drugiej jednak strony określenie "okolice miejscowości" także jest niedookreślone. Zatem wskazana uchwała wprowadza w błąd lokalną społeczność, zwłaszcza, że ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium nie zawierały załącznika graficznego.

Skoro Rada Miejska w G. podjęła w takiej formie uchwałę to części: tekstowa i graficzna powinny być spójne. Tak samo musi być spójne uchwalane studium na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis stanowi, że "Studium sporządza się w granicach administracyjnych gminy", co oznacza, że studium może objąć także mniejszy obszar.

Zdaniem skarżącej podstawą do uznania za nieważną uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego daje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poza tym o wadliwości uchwały nr XXVI/330/2009 świadczy fakt, że

z ponowionego przez burmistrza G. ogłoszenia z dniu [...] r.

o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium nadal nie wynikało jaki jest zamierzony przez Radę Miejską w G. obszar działań planistycznych dotyczących elektrowni wiatrowych.

W ocenie skarżącej treść uchwały może świadczyć, że chciano ukryć rzeczywisty obszar prac planistycznych przed społecznością gryficką. Uchwała spowodowała bałagan planistyczny, a skutkiem wadliwie dokonanych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania studium jest fakt, że burmistrz przystąpił do sporządzania projektu studium pozbawiwszy lokalną społeczność możliwości złożenia wniosków do studium,

a istniejące w urzędzie gminy dokumenty potwierdzają, że już [...] r. planista przekazał organowi jeden egzemplarz projektu studium w wersji wydrukowanej. Przyczyna tego chaosu, zdaniem skarżącej, tkwi na początku działań planistycznych

tj. w uchwale nr XXVI/330/2009.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się szczegółowo do podniesionych przez skarżącą zarzutów i wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

W piśmie z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) skarżąca odniosła się do treści odpowiedzi na skargę, a nadto rozwinęła argumentację podniesionych w skardze zarzutów.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca złożyła do akt wniosek z dnia [...] r. i artykuły prasowe, traktując je jako załączniki do pisma z dnia

z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana według kryterium zgodności

z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowości przy podjęciu przez Radę Miejską w Gryficach w dniu 31 marca 2009 r. uchwały nr XXVI/330/2009

o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., ponieważ uchwała została podjętą we właściwym trybie.

Z protokołu Nr [...] sesji Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. wynika, że w porządku dziennym obrad Rady przewidziano podjęcie uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Pierwsza z tych uchwał została nazwana roboczo "obwodnica" a druga "elektrownie wiatrowe".

Następnie, już w toku obrad, podjęte zostały dwie uchwały o kolejnych numerach: XXVI/330/2009 – stanowiąca przedmiot rozpoznawanej sprawy - oraz XXVI/331/2009.

Uchwała Nr XXVI/330/2009 z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice, zawiera wskazanie podstawy prawnej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 i 3, w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak również określenie przedmiotu zmiany Studium, którym jest:

1) wyznaczenie terenów dla nowego obejścia drogowego miasta G.,

2) likwidacja projektowanego obejścia drogowego wg wariantu WI i WII,

3) wyznaczenie terenów dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz

z infrastrukturą techniczną w - obrębie geodezyjnym S. i R.

Zmiana wskazana w pkt 1 i 2 dotyczy obszaru części gminy G., określonego w załączniku graficznym.

Ponadto tą samą uchwałą uchylono uchwały Rady Miejskiej w G.

Nr XVIII/253/2008 z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice dla części terenu położonego w obrębie geodezyjnym S. i Nr XXIII/313/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfice.

Uchwała XXVI/330/2009 z dnia 31 marca 2009 r. zawiera uzasadnienie, a nadto do uchwały należy załącznik graficzny określający obszar objęty zmianą studium. Uchwała wraz z uzasadnieniem i załącznikiem graficznym stanowi załącznik nr 15 do protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2009 r.

W związku z tym zarzut, że uchwała ta nie istnieje w znaczeniu prawnym, jest tylko wyrazem subiektywnego przekonania i nie ma żadnych podstaw w świetle zebranych w sprawie dokumentów. Nie ma też uzasadnienia zarzut zawarty w skardze o sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a załącznikiem graficznym. W treści § 3 pkt 3 uchwały w sposób jednoznaczny wskazano, że przedmiotem zmiany studium jest teren dla lokalizacji parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie geodezyjnym S. i R. W załączniku graficznym zaś wskazano granice gminy i ciemniejszą barwą zaznaczono obszar objęty zmianą studium. Nie ma zatem rozbieżności między częścią tekstową a częścią graficzną uchwały i nie może być wątpliwości co do granic terenu objętego pracami planistycznymi.

Organ trafnie wskazał, odpowiadając na skargę, że nawet gdyby zaistniały takie okoliczności jak nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego zmianą studium, byłoby to jedynie nieistotne naruszenie prawa, nie dające podstawy do stwierdzenia nieważności wyroku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2008 r., II SA/Bk 442/08, Lex nr 475209).

Niezasadny jest też zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej podjętą uchwałą, ponieważ nie wykazała by ten interes rzeczywiście został naruszony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącej musiała wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Skarżąca musiała więc wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu lub uprawnienia.

Zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., stanowi w myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pierwszy punkt wieloetapowego procesu mającego na celu uchwalenie przez radę gminy planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Po podjęciu takiej uchwały właściwy organ podejmuje czynności, o których mowa w art. 11 ustawy (ogłoszenia w prasie miejscowej, obwieszczenia o podjęciu uchwały, zawierające informację o trybie składania wniosków dotyczących studium, zawiadomienie na piśmie o podjęciu uchwały instytucji i organów, właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium, rozpatrywanie wniosków, sporządzenie projektu studium, występowanie o opinie, wprowadzanie zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, ogłoszenie o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, organizacja dyskusji publicznej, wyznaczenie terminu do zgłaszania uwag dotyczących projektu, przedstawienie radzie gminy projektu studium do uchwalenia). Następnym etapem jest uchwalenie studium przez radę gminy, które ewentualnie może być przedmiotem skargi o naruszenie interesu prawnego.

Zaskarżona uchwała jest natomiast jedynie uchwałą intencyjną – jej podjęcie nie mogło naruszyć niczyjego interesu prawnego ani uprawnienia. Obszar, którego dotyczy uchwała pozostaje bowiem w dalszym ciągu pod regulacją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., wprowadzonego uchwałą rady gminy z dnia Nr 111/15/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r., Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, dla możliwości zaskarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, aby naruszały one interes prawny bądź uprawnienie skarżącej. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r., II SA/Kr 1037, Lex nr 497587).

W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej (zob. wyrok NSA z 13 września 2005r., II OSK 64/05, LEX nr194989).

Należy wskazać, że na terenie objętym projektowaną zmianą planistyczną skarżąca nie ma żadnych nieruchomości.

Odnosząc się do rozważań skarżącej dotyczących rozróżnienia pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" należy stwierdzić, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera sformułowanie " każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie", a zatem podstawa prawna, na którą powołała się skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia i odpowiedź organu w kontekście odmowy przez organ uwzględnienia naruszenia "interesu prawnego", wskazuje, że oba te pojęcia, aczkolwiek ujęte alternatywnie, w języku prawnym i prawniczym oznaczają posiadanie określonego uprawnienia (prawa), dającego podstawę do działania w granicach zakreślonych ustawą. Z tego rozróżnienia nie można więc czynić zarzutu, który by miał wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie zatem zarówno przyjęta procedura i jaki treść uchwały o zamierzeniach planistycznych na terenie gminy, są zgodne z prawem i nie naruszają uprawnień skarżącej.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.