Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2138/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca.2004 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S. C. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lutego 200 lr. S. C., wydaną na podstawie art. 104 i art 107 kpa oraz art. 39, art. 40, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stacji paliw o pow. 3.300 m2 w jednej kondygnacji, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi J. W uzasadnieniu decyzji podano, że właściciele i współwłaściciele działek sąsiadujących z działką inwestora nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].05.2001r.) przedmiotowa działka położona jest częściowo w strefie mieszkaniowo - usługowej o podstawowym znaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na głębokość 50 m od drogi [...], oznaczonej symbolem M oraz częściowo strefie oznaczonej symbolem R -teren upraw rolnych. Ponadto, działka położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu oraz otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Na terenie tym obowiązują też ustalenia Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), z których wynika, że w odniesieniu do lasów obowiązują zakazy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, lokalizacji budynków w odległości mniej niż 25 m od granic kompleksów leśnych wchodzących w granice obszaru chronionego krajobrazu, pozostawienie wzdłuż cieków wodnych pasów terenów nie zainwestowanych w szerokości wyznaczonej naturalną skarpą, nie mniej niż 20 m od brzegów. W art. 19 ust. 3 pkt 7 wyżej cyt. uchwały dla terenów oznaczonych symbolem M plan zawiera następujące ustalenia: działka min. 1000 m2 (z odstępstwem -10%), powierzchnia biologicznie czynna 50 % lub 70 % w zależności od położenia działki, z nieprzekraczalną zabudową 1,5 kondygnacji naziemnych ( 1 kondygnacja + poddasze użytkowe). Natomiast dla terenów oznaczonych symbolem MU plan w art. 19 ust. 3 pkt. 11 uchwały dopuszcza realizację usług nieuciążliwych oraz z nieuciążliwością ograniczoną do terenu własnej działki. Dla strefy rolniczej o symbolu R plan w uzasadnionych przypadkach dopuszcza nową zabudowę zagrodową dla gospodarstw o szerokości min. 1 ha, wysokość zabudowy 1,5 kondygnacji, lokalizację obiektów obsługi rolnictwa, przetwórstwa rolno -spożywczego, adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, z możliwością przebudowy, zabudowy i nadbudowy, wysokość zabudowy 1,5 m. W tej sytuacji Wójt gminy P. nie jest władny wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o treści jakiej żąda wnioskodawca, bowiem żądanie to nie ma oparcia w ustaleniach planu miejscowego.

W odwołaniu od tej decyzji S. C. podniósł, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem M. Tekst planu w art. 19 ust. 2 zawiera ustalenia, które na terenach oznaczonych symbolami M, MN, MN1, MR/M i M4 dopuszczają lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła usługowego. Zdaniem skarżącego, ustalenia powyższe nie zabraniają zlokalizowania kontenerowej stacji paliw na tej części jego działki nr [...], która znajduje się w strefie oznaczonej symbolem M. Nadto ze sporządzonej w 1999r. przez biegłego "Oceny oddziaływania na środowisko kontenerowej stacji paliw" wynika, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do usług handlowych nieuciążliwych i z tych względów wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2003r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm) istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie, iż dany teren może być wykorzystywany w ściśle określony sposób wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pod określonymi warunkami. Zgodnie z atr. 43 cyt. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren planowanej inwestycji płożony jest w strefie M - mieszkaniowo usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast pozostała część działki przeznaczona jest w planie jako strefa rolnicza R - to tereny upraw rolnych. Stacja paliw nie może być uznaną za nieuciążliwe usługi, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 79, poz. 1490) należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego stacja paliw nie jest inwestycją, która może być zrealizowania na działce inwestora, gdyż byłaby sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłaby nieważna.

W skardze na powyższą decyzję S. C. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, podniósł przede wszystkim, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jednoznacznie nie zakazują lokalizacji tego rodzaju inwestycji na jego działce. W ocenie skarżącego zaliczenie kontenerowej stacji paliw do inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(...), dla której może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu procedury i zajęciu stanowiska przez właściwe organy ochrony środowiska, czego w tej sprawie nie uczyniono. Podniósł, że z opracowanej w 1999 roku dla jego inwestycji "Oceny oddziaływania na środowisko" wynika, że projektowana stacja paliw nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych norm uciążliwości dla środowiska oraz nie będzie naruszać interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczność w sprawie. Przede wszystkim organy orzekające nie przeprowadziły dokładnej analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie oceniły w sposób wystarczający sprzeczności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z miejscowego planu ogólnego oraz tekstu planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy P. ( opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 25 maja 2001 r.) wynika, że działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym zarówno symbolem M, jak też symbolem R.

Stosownie do treści art. 16 pkt. 2 ww. uchwały symbolem R- na rysunku planu oznaczona jest strefa rolnicza, dla której ustalono funkcję rolniczą (art. 18 ust.l) i na której zgodnie z art. 18 ust.2 tej uchwały dopuszczono lokalizację: części urządzeń infrastruktury rolniczej ( pkt 1), dróg dojazdowych (pkt 2), a w uzasadnionych przypadkach formowanie nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o wielkości min. 1 ha ( pkt 3). Według zasad zagospodarowania ustalonych w art. 18 ust. 3 tekstu planu na terenie upraw rolniczych ( R ) dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi rolnictwa, przetwórstwa rolno-spożywczego itp. nieokreślonych przestrzenią na rysunku planu przy zachowaniu wymagań szczególnych. Symbolem M oznaczona jest na rysunku planu strefa mieszkalno-usługowa dla której plan w art. 19 ust. 1 ustala podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Na terenach oznaczonych tym symbolem dopuszczono, jak stanowi ust. 2 ust. 19, lokalizację nieuciążliwych usług i rzemiosła usługowego (pkt 1), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 2), dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych do obsługi obszaru.

Prowadzenie kontenerowej stacji paliw jest niewątpliwie działalnością usługową, przy czym trzeba zaznaczyć, że pod pojęciem " usług" należy również rozmieć działalność handlową (np. sprzedaż paliwa). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarach oznaczonych symbolem M oraz R zabudowę usługową, a to oznacza, że lokalizacja stacji paliw, jako inwestycji usługowej, może być dopuszczalna, o ile nie będzie inwestycją uciążliwą.

Według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. 179, poz. 1490) stacja benzynowa zaliczona jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niemniej jednak wymóg obligatoryjnego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko obowiązuje tylko dla tych stacji paliw, o których jest mowa w § 2 pkt 9 lit. b) ww. rozporządzenia., czyli dla stacji , których pojemność do magazynowania ropy naftowej lub produktów chemicznych nie jest niższa niż 10.000 m3. Natomiast, w przypadku stacji paliw nie spełniającej ww, warunków obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko " może" być wymagany ( § 3 pkt 12 lit c) cyt. rozporządzenia) Oznacza to, że w tym przypadku kwestię nałożenia na inwestora sporządzenia raportu pozostawiono uznaniu właściwego organu. Podnieść jednakże należy, iż zaliczenie stacji paliw do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza o jej uciążliwości na otoczenie. Dopiero z opracowanego raportu oddziaływania na środowisko będzie można wyprowadzić tego rodzaju wniosek.

Wypada podnieść, iż uciążliwość danego zamierzenia inwestycyjnego należy rozpatrywać w sensie prawnym i nie mogą w tym względzie mieć znaczenia jakiekolwiek oceny nie dokonane w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalony przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 200 lr. nie zawiera definicji pojęcia "uciążliwych usług" lub a contrario "nieuciążliwych usług". A to może oznaczać, obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko pod względem uciążliwości każdej inwestycji o charakterze usługowym.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć regulowane jest przepisami art. 46 do art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 4 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem art.7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, łącznie z czynnościami organizacyjnymi zapewniającymi udział społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska (art. 53 cyt. ustawy) jest obowiązkiem organu administracyjnego właściwego do wydawania decyzji przewidzianej w art. 46 ust. 4 cyt. ustawy. Stosownie do treści art. 48 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko może nastąpić po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego, w tym przypadku organu ochrony środowiska. Formą prawna tego uzgodnienia jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa, na które stronie przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to wydawane jest w ramach współdziałania organów administracyjnych i stanowi element postępowania głównego, prowadzonego przez organ uprawniony do wydania decyzji. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana przez organ decydujący, w tym konkretnym przypadku przez Wójta Gminy P.

W niniejszej sprawie organy orzekające wyżej przedstawionym obowiązkom procesowym uchybiły, na co w skardze trafnie zwrócił uwagę skarżący.

Tak więc brak stanowiska organu uzgadniającego, stanowiącego element postępowania wyjaśniającego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprawiło, że ustalenia poczynione przez organy orzekające obu instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. należy ocenić jako nie znajdujące wystarczających podstaw.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż organy orzekające obu instancji w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa, art.106 § 5 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z punktu widzenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym( t. jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Stosownie do powołanego przepisu decyzja, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali. Tymczasem decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera w ogóle załącznika w postaci mapy, z określonymi liniami rozgraniczającymi terenu planowanej inwestycji przez inwestora. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy też stwierdzić, że na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie miejscowego planu zagospodarowania terenu gminy P. nie oznaczono obszaru chronionego krajobrazu oraz otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Z tego też powodu Sąd nie mógł poddać ocenie, czy działka skarżącego położona jest na tych terenach, jak to wynika z rozstrzygnięć organów obu instancji oraz z odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 cyt. ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczojao

ajjpdstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.