Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2825/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1068/13 w sprawie ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. N. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1068/13, oddalił skargę M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

M. N. pełniła służbę w Policji od 1997 r. Ostatnio zajmowała stanowisko [...] w Zespole [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił M. N. ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2013 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ stwierdził przy tym, że M. N. od dnia [...] października 2007 r. jest zawieszona w czynnościach służbowych i do dnia wydania rozkazu personalnego nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Spełniona zatem została przesłanka faktyczna oraz formalna niezbędna do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Za zwolnieniem M. N. ze służby przemawia również ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym, ponieważ policjantka, będąc zawieszona w czynnościach służbowych, od ponad 4 lat nie wykonuje żadnych zadań. W interesie Policji nie leży zaś pozostawienie w szeregach Policji funkcjonariusza, który przez tak długi okres czasu faktycznie nie pełni służby, otrzymując 50 % uposażenia. Ponadto obecna sytuacja ma negatywny wpływ na funkcjonowanie jednostki. Obowiązki M. N. muszą wykonywać inni funkcjonariusze. Stan taki dezorganizuje codzienną służbę oraz utrudnia właściwy proces jej organizacji.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. N., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W sprawie bezsporne jest, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zawiesił M. N. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy z uwagi na przedstawienie jej w dniu [...] października 2007 r. zarzutów popełnienia przestępstw, o których mowa w art. 258 § 1 K.k. oraz art. 286 § 1 K.k., art. 13 § 1 K.k. w związku z art. 286 § 1 K.k., art. 228 § 3 K.k., art. 231 § 1 K.k. i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485) w związku z art. 11 § 2 K.k. i z art. 12 K.k. oraz z art. 65 K.k. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych został następnie przedłużony rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] do czasu zakończenia postępowania karnego. Prokuratura Apelacyjna w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomiła Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. śledztwo przeciwko M. N. w części zostało umorzone, a w zakresie czynu przewidzianego w art. 18 § 3 K.k. w związku z art. 286 § 1 K.k. i art. 231 § 1 K.k., art. 239 § 1 K.k. i art. 266 § 2 K.k. w związku z art.11 § 2 K.k. i z art. 12 K.k. Prokuratura w dniu 19 grudnia 2008 r. skierowała przeciwko policjantce akt oskarżenia. Z kolei Sąd Okręgowy w [...] pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. poinformował organ I instancji, że w sprawie dotyczącej M. N. i 18 innych osób kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2013 r. Postępowanie znajduje się w końcowej fazie, ale nie można wskazać terminu jego zakończenia. W sprawie występuje łącznie 19 oskarżonych, a akta obejmują prawie 500 tomów. Do przesłuchania pozostało dwóch świadków. Obrońcy oskarżonych składają liczne wnioski dowodowe i formalne, w tym m.in. o odroczenie rozprawy. Sąd oczekuje ponadto na wykonanie dodatkowych opinii sądowo-psychiatrycznych kilku oskarżonych oraz wykonanie uzupełniającej opinii z zakresu fonoskopii. Z powyższego wynika, że okres zawieszenia M. N. w czynnościach służbowych trwa od ponad 4 lat i postępowanie karne w jej sprawie nie zostało jeszcze zakończone.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii. Policjant jest powołany do egzekwowania przepisów prawa, a zatem w pierwszej kolejności sam musi przestrzegać tego prawa. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenia o takie działanie, muszą prowadzić do odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia go z szeregów Policji. Funkcjonowanie formacji służącej społeczeństwu jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jej funkcjonariusze cieszą się społecznym zaufaniem. Takim zaufaniem nie mogą być zaś obdarzeni policjanci, których postawa i zachowanie w służbie nie znajdują akceptacji społecznej. Sam fakt łamania przez policjanta obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom i zasadom etyki zawodowej policjanta. Policja jest formacją przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Mając na uwadze szczególną rolę tej formacji i jej zhierarchizowaną strukturę, nie może ulegać wątpliwości, że dla skutecznego i prawidłowego działania Policji niezbędne jest przestrzeganie przez jej funkcjonariuszy także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Policja musi przeciwdziałać takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych jej uprawnień pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich.

Komendant Główny Policji podkreślił również, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest ustalanie, czy w danym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki umożliwiające podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji. W postępowaniu tym nie można natomiast przesądzać o czyjejś winie czy też niewinności. Takie zagadnienie będzie przedmiotem rozpoznania przez niezawisły i bezstronny sąd. Nie może być ono natomiast rozstrzygane przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, poczynił w sprawie niezbędne ustalenia faktyczne i dokonał prawidłowej analizy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie też nadał on swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, mając przy tym na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Od formacji tej wymaga się skutecznego i prawidłowego działania. Swych zadań nie może ona jednak wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy nie mogą pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji M. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonego rozkazu i rozkazu personalnego organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że pozostawienie funkcjonariusza w służbie jest niemożliwe z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 15 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. N. W pisemnych motywach Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Ustawodawca decyzję co do zwolnienia funkcjonariusza ze służby pozostawił właściwym organom Policji, a jednocześnie wskazał przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym zakresie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Organ działający w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na specyficzny rodzaj formacji, jaką jest Policja, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia funkcjonariusza w służbie. Należy przy tym mieć na uwadze zadania, które określa ustawa o Policji, uprawnienia przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania macierzystej jednostki i kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.

W ocenie WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie przesłanki zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że policjantka, w stosunku do której wydany został rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, była zawieszona w czynnościach służbowych przez okres ponad 4 lat w związku z toczącą się przeciwko niej sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Bezspornym jest też, że nie ustała przyczyna zawieszenia M. N. w czynnościach służbowych, gdyż prowadzone przeciwko niej postępowanie karne dotychczas nie zostało zakończone. Okoliczności te dawały organowi możliwość rozwiązania z M. N. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Uprawniona też była ocena organu odwoławczego, że przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące niepełnieniem czynności służbowych przez okres ponad 12 miesięcy, ujemnie wpływa na wypełnianie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Dlatego też -zdaniem Sądu I instancji - nie można dopatrzyć się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji miały na uwadze zarówno długi okres zawieszenia policjantki w czynnościach służbowych oraz fakt, że nadal trudno było przewidzieć, kiedy postępowanie karne, które legło u podstaw zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone, a także względy natury organizacyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie ma racji, zarzucając, że organ nie uwzględnił jej słusznego interesu i nie wykazał interesu społecznego przemawiającego za zwolnieniem ze służby. Organy stwierdziły bowiem, że niepełnienie przez skarżącą służby przez długi okres czasu powoduje znaczne ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję. Zawieszenie w czynnościach służbowych w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa wynikało ze szczególnej pozycji grupy zawodowej, do której przynależy skarżąca. Status funkcjonariusza Policji w demokratycznym państwie prawnym w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością pilnego przestrzegania standardów praworządności i etyki zawodowej. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnieniu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy takiego autorytetu. Funkcjonariusz podejmując służbę w Policji, godzi się na zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których należy nie tylko obowiązek realizowania obowiązków służbowych w sposób podyktowany dobrem służby, ale także dbanie o nieposzlakowaną opinię i niekaralność. Godzić się musi zatem, że nawet tylko podejrzenie utraty tych dwóch istotnych przymiotów może uniemożliwiać dalsze pozostawienie policjanta w służbie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1506/08 podkreślił, że zwolnienie ze służby związane z zawieszeniem w czynnościach służbowych z powodu toczącej się sprawy karnej niewątpliwie stanowi dla policjanta dolegliwość. Należy mieć jednak na uwadze, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami pracodawcy i uprawnieniami pracownika. Celem zatrudnienia pracownika jest świadczenie przez niego pracy. Można wymagać od pracodawcy, by tolerował niemożność wykonywania przez pracownika pracy przez pewien okres czasu, jednakże pracodawca musi mieć też możliwość zwolnienia pracownika, jeżeli stan ten się przedłuża. Z tych względów, mimo że interes M. N. przemawiał za pozostawieniem jej w służbie, organy prawidłowo uznały, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny z oczekiwaniami strony.

Odnosząc się do kwestii zasadności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Sąd stwierdził, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru poddawane są ścisłej wykładni. Podstawowym warunkiem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia decyzji w życie. Oznacza to, że w danym czasie, w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności, trafnie miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnymi zadaniami realizowanymi przez Policję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1068/13, M. N. złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu M. N. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich stawianych w skardze zarzutów, tj.: a) zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, co stanowi złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów wnioskowanych przez stronę;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

3. art. 141 § 4 poprzez niewyjaśnienie podstawy przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie, że w sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia M. N. ze służby w Policji z uwagi na to, że upłynął okres 12-miesięcznego zawieszenia w czynnościach służbowych, a interes społeczny nie pozwala na pozostawienie jej w służbie.

M. N. zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że pozostawienie funkcjonariusza w służbie jest niemożliwe z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia oraz uznanie, że sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wskazywała na szereg uchybień popełnionych przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy. WSA w Warszawie w żaden jednak sposób nie odniósł się do zgłaszanych przez nią zarzutów. Sąd nie ustosunkował się przede wszystkim do zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 15 k.p.a., które polegało na nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu ponownie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Tym samym Sąd w ogóle nie zważył na naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienie organu odwoławczego miało istotny wpływ na wydane przez niego rozstrzygnięcie. Sąd pomijając rozpatrzenie wskazanego zarzutu, nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego. Sąd nie odniósł się również do naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 77 § 1 k.p.a. W złożonej skardze zostało wskazane, że organ pominął dowody wnioskowane przez stronę. Przede wszystkim mimo obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, Sąd nie wziął w ogóle pod uwagę, że organ nie uwzględnił wniosku o uzupełnienie akt postępowania. Ponadto Sąd niedostatecznie odniósł się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, gdyż jedynie lakonicznie wskazał, że zarzuty skargi są chybione a organy administracji obu instancji w sposób wystarczający zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego oraz oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy. Uchybienia te, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stanowią rażące naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wydane przez Sąd rozstrzygnięcie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt: I FSK 317/11, skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z 134 § 1 P.p.s.a obowiązkiem sądu jest przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu, czy nie narusza on prawa materialnego i formalnego. WSA w Warszawie rozpatrując skargę M. N., miał obowiązek nie tylko odnieść się do stawianych zarzutów, ale jego obowiązkiem było również zbadanie całokształtu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd zobowiązany był zbadać czy możliwym było pozostawienie funkcjonariusza w służbie z uwagi na jego słuszny interes. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem M. N. Sąd jednak nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za tym, że w sprawie zaistniała nadrzędność interesu społecznego nad interesem funkcjonariusza.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło również do naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd ten w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie zawarł swojego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie wskazał, jakie poczynił ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Przytoczył jedynie stan faktyczny opisany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie zajmując w tym przedmiocie swojego stanowiska. Przedstawienia przez Sąd własnego stanowiska w uzasadnieniu wyroku nie można zastępować ogólnikową aprobatą poglądów reprezentowanych przez organy orzekające w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. W tego rodzaju sprawach rolą organu administracji jest wykazanie, że natychmiastowe zwolnienie funkcjonariusza jest niezbędne. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] w żadnym razie nie wykazał, że za zwolnieniem M. N. przemawiają jakiekolwiek argumenty poza faktem upływu 12-miesięcznego terminu zawieszenia, zwłaszcza, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który mógłby taki fakt potwierdzić. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i interes policjanta. WSA w Warszawie stwierdził jednak, że nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Takie stanowisko Sądu w żaden sposób nie zasługuje na aprobatę, gdyż w sprawie mającej za przedmiot zwolnienie policjanta ze służby, okoliczności sprawy nie zostały poddane szczegółowej ocenie. Organy dokonały swobodnego rozstrzygnięcia sprawy, nie zważając na interes M. N. Sąd powinien należycie zbadać czy wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Sąd nie ocenił jednak czy decyzja uwzględnia zarówno interes społeczny jak i własny interes policjanta. Naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. polegało także na braku wyjaśnienia podstawy przyjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia M. N. ze służby w Policji z uwagi na to, że upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia jej w czynnościach służbowych, a interes społeczny nie pozwala na pozostawienie jej w służbie. Nieprawidłowo skonstruowane przez Sąd uzasadnienie wyroku doprowadziło do sytuacji, w której uniemożliwiono skarżącej kasacyjnie dogłębne zapoznanie się z przesłankami podjętego rozstrzygnięcia. Postawa skarżącej kasacyjnie, jak również dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, w żaden sposób nie przesądzają o tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały jakiekolwiek podstawy do zwolnienia jej ze służby.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2014 r. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd prawidłowo nie stwierdził przekroczenia przez organy Policji granic uznania administracyjnego. Zasadnie również uznał, że organy Policji w dostateczny sposób wykazały interes społeczny przemawiający za zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji, wskazując, że z uwagi na konieczność skutecznego wypełniania ustawowych zadań formacji interes ten musiał uzyskać przewagę nad interesem policjantki przemawiającym za pozostawieniem jej w służbie.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. pełnomocnik M. N. stwierdził, że decyzja o jej zwolnieniu ze służby w Policji była nie tylko przedwczesna ale i niezasadna, co potwierdza dołączony prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] o uniewinnieniu skarżącej od zarzucanego jej czynu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż sformułowane w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Za bezzasadny i błędnie sformułowany należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M. N. ze służby w Policji. Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty skargi i nie zauważył naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się zatem uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z takimi normami, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie - zostały złamane przez organy Policji, a których naruszenia WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem błędnie skonstruowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważał, że WSA w Warszawie nietrafnie oddalił rozpatrywaną skargę, mimo iż – w jego ocenie – zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu sygnalizowanych w tej skardze naruszeń procedury administracyjnej, to Sądowi I instancji powinien zarzucić naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku ze wskazywanymi przepisami k.p.a. Takiego wytyku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

Niezależnie od błędnej konstrukcji powyższego zarzutu, stwierdzić należy, że wytyk ten nawet w części dotyczącej kwestionowanych przepisów k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło bowiem do złamania zasady przewidzianej w art.15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na tym, że każda sprawa polega na dwukrotnym jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Rola organu odwoławczego nie powinna więc ograniczać się tylko do funkcji "rewizyjnej". Organ ten nie może zatem poprzestać tylko na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i oceny zasadności stanowiska wyrażonego w odwołaniu. Zobowiązany jest on bowiem do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Gołosłowne są jednak twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Komendant Główny Policji złamał omawianą zasadę poprzez "nierozpoznanie i nierozstrzgnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji". Uważne zapoznanie się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie potwierdza tej ogólnikowej tezy. Fakt, że organ nie uwzględnił wszystkich wniosków i argumentów zawartych w odwołaniu, wbrew twierdzeniom strony, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę, a w motywach podjętej decyzji trafnie skoncentrował się na wszystkich kwestiach, które rzeczywiście były w niej istotne, a następnie w sposób wystarczający wykazał przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji zasadnie w działaniach Komendanta Głównego Policji nie dopatrzył się również złamania art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy, wbrew odmiennym zapatrywaniom strony skarżącej kasacyjnie, spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnych zasad procedury administracyjnej oraz powołanego przepisu k.p.a. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Chodzi tu jednak o fakty istotne z punktu widzenia norm, które w danej sprawie mają zastosowanie, zwłaszcza przepisów prawa materialnego, nie zaś o stan, który strona jest w stanie zaakceptować jako prawidłowy. W analizowanej kategorii spraw oczywistym jest, że organy zwolnieniowe nie są zobowiązane do oczekiwania na wynik sprawy karnej. Organy te nie były też uprawnione do samodzielnej oceny czy M. N. dopuściła się przypisywanego jej przestępstwa i na ile prawdopodobne mogło być skazanie jej za ten czyn. Kwestie te zastrzeżone są bowiem do wyłącznej kompetencji organów ścigania i organów wymiaru sprawiedliwości. Po wszczęciu postępowania sądowego o winie czy niewinności M. N. mógł zadecydować jedynie sąd powszechny a nie przełożeni skarżącej właściwi w sprawach osobowych. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut, że decyzje zwolnieniowe zostały podjęte przedwcześnie oraz że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono wniosków dowodowych strony i nie poczyniono w powyższym zakresie żadnych ustaleń, zwłaszcza co do przewidywanego terminu zakończenia sprawy karnej. Organy nie mają obowiązku przeprowadzania dowodów i dokonywania ustaleń w kwestiach, które nie mają oraz nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Dodać również należy, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] podejmując w dniu [...] stycznia 2013 r. swą decyzję, dysponował informacją Sądu Okręgowego w [...], iż na ten sam dzień został dopiero wyznaczony kolejny termin rozprawy w sprawie karnej. Nie ulega ponadto wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone także w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Prawomocny wyrok w sprawie karnej M. N. zapadł bowiem dopiero w dniu [...] lipca 2014 r.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie w pisemnych motywach swego orzeczenia przedstawił bowiem stan faktyczny, który został ustalony przez organy administracji i który Sąd ten uznał za prawidłowy. Sąd I instancji wskazał też i w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez wytyk naruszenia samego art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał ponadto zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny tego zawieszenia. Z regulacji tej i innych przepisów ustawy o Policji wynika, że funkcjonariuszom zawieszonym w obowiązkach służbowych nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego aż do czasu zakończenia wszczętego przeciwko nim postępowania karnego. Ustawodawca przyznał tym policjantom tylko ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres zawieszenia, funkcjonariusze ci - niezależnie od wagi przypisywanych im przestępstw i innych okoliczności sprawy - nie mogą być wyeliminowani z grona policjantów na omawianej podstawie. Później kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz ewentualnego terminu zwolnienia z niej po zakończeniu okresu ochronnego zależy od uznania właściwych przełożonych. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji wskazują, że ustawodawca zabezpieczył interesy zawieszonego policjanta przede wszystkim przez wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego i przez instytucje przewidziane w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, które mogą być stosowane, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Jednocześnie ustawodawca nie zobowiązał organów Policji do tolerowania w nieskończoność stanu przedłużającego się zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Umożliwił im przeciwdziałanie negatywnym skutkom takiego zjawiska, dopuszczając w analizowanych przypadkach możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że M. N. w związku z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym rozkazem personalnym z dnia [...] października 2007 r. została zawieszona w czynnościach służbowych. Okres tego zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W dniu rozwiązania stosunku służbowego dawno upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia M. N. w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Postępowanie przygotowawcze tylko w części zostało bowiem umorzone, natomiast w pozostałym zakresie sądowe postępowanie karne trwało nadal. Przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zostały zatem spełnione.

Wskazane okoliczności nie były jedynym powodem rozwiązania stosunku służbowego z M. N. Organy orzekające w sprawie zwróciły ponadto uwagę, że służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Zatem utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" skutkuje nie tylko karalność danej osoby. Może ją bowiem spowodować także - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Samo objęcie policjanta aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu oraz charakter takiego czynu może zatem uzasadniać stanowisko organu o utracie przez policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii. To z kolei – do czasu ostatecznego oczyszczenia funkcjonariusza ze stawianych zarzutów – dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć on także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekiwała skarżąca. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również konieczność wyposażenia organów Policji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów, a także potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie omawianej formacji oraz w celu sprawnego funkcjonowania wszystkich jej komórek organizacyjnych.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy trafnie zatem zwróciły uwagę także na charakter zadań powierzonych Policji oraz na potrzebę skutecznej realizacji tych funkcji. Prawidłowe wykonywanie tych zadań i sprawne funkcjonowanie poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji niewątpliwie utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Podobne skutki wywołuje też długotrwałe zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych. Zagrożenia dla sprawnego funkcjonowania macierzystej jednostki Policji i w konsekwencji dla interesu społecznego są realne i tak oczywiste, że nie wymagają przeprowadzenia w tym zakresie dowodów. Zadania wykonywane uprzednio przez większą ilość funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być bowiem rozłożone na pozostałych policjantów, co może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. W przypadku M. N. powyższy stan trwał ponad 4 lata. Oczywistym również jest, że taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na organizację i efektywność działania jednostki, w której skarżąca powinna pełnić służbę. Z tych względów interes M. N. w żadnej mierze nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym tożsamym z interesem państwa i formacji, której była ona funkcjonariuszem.

Na zakończenie wskazać także należy, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Dla oceny legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania takiego rozstrzygnięcia, o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej. Zatem wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., który stał się prawomocny w dniu [...] lipca 2014 r. i którym M. N. została uniewinniona od przypisywanego jej czynu, nie mógł mieć w niniejszej sprawie żadnego znaczenia prawnego oraz nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżąca mogła jedynie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.