Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 773/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 2, art. 13 b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 marca 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat w okresie od 15 czerwca do 15 września każdego roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ust. 1 pkt 11 i ust. 3 załącznika nr 2 oraz § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 załącznika nr 4; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat w okresie od 15 czerwca do 15 września każdego roku (zwaną dalej "uchwałą").

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 – zwanej dalej "u.d.p.").

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: § 6 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały, a także ust. 7 załącznika nr 2 do uchwały; ust. 2, ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały; § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 4 do uchwały oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 4 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie:

1) art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. - poprzez wprowadzenie w treści uchwały procedury reklamacyjnej;

2) art. 32 Konstytucji RP - poprzez wprowadzenie w treści uchwały ograniczenia kręgu potencjalnych podmiotów uprawnionych do skorzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie;

3) art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 60 i art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez wprowadzenie innego niż 14-dniowy termin do zapłaty opłaty dodatkowej;

4) art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. - poprzez wprowadzenie możliwości nałożenia opłaty dodatkowej za nieudokumentowanie dopełnienia obowiązku poniesienia opłat za parkowanie.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wprowadzenie w treści uchwały "procedury reklamacyjnej" w § 6 ust. 3 "Regulaminu strefy płatnego parkowania", a także ust. 7 "Wysokości stawek opłat", w przypadku kwestionowania zasadności wystawienia wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej, naruszają zakres upoważnienia wynikający z art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p., bowiem z uchwały wynika, że opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez pracownika Biura Strefy Płatnego Parkowania w terminie 7 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania wskazanych w pięciu podpunktach dokumentów.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/16) wynika, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania. W tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p.

Ponadto z treści uchwały wynika, że możliwość wykupienia abonamentu przysługuje: 1/ mieszkańcowi Strefy Płatnego Parkowania będącego właścicielem pojazdu, współwłaścicielem pojazdu lub użytkownikiem pojazdu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej, lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną, o masie całkowitej do 3,5 t, po wniesieniu jednorazowej opłaty abonamentowej; 2/ wczasowiczowi uiszczającemu opłatę uzdrowiskową po okazaniu potwierdzenia opłaty uzdrowiskowej. Osoba ubiegająca się o wykupienie abonamentu musi być zameldowana. na pobyt stały lub czasowy na terenie SPP, prowadzić działalność gospodarczą bądź być zatrudniona w firmie prowadzącej działalność gospodarczą w obszarze strefy oraz nieruchomościach przylegających do jej granic. Przy składaniu wniosku należy przedstawić odpowiednie dokumenty. Unormowanie powyższe w zakresie przewidującym ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wymienionych czynności w zależności od zameldowania czy posiadania pojazdu na podstawie określonego tytułu prawnego narusza zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Wobec braku obowiązku meldunkowego oraz wobec zasady swobody umów, dyskryminujące dla części mieszkańców są wskazane uwarunkowania (legitymowanie się potwierdzeniem zameldowania czy też umową w formie aktu notarialnego).

Z kolei zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty dodatkowe stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których stosuje się - stosownie do treści art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych - odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym w szczególności art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1. Zgodnie z tymi przepisami termin płatności opłaty dodatkowej powstającej z mocy prawa wynosi 14 dni.

Ponadto z treści uchwały wynika, że parkujący ma obowiązek umieścić kartę parkingową, bilet parkingowy, identyfikator płatności mobilnych, identyfikator zwalniający z opłat oraz kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, natomiast nieumieszczenie dokumentów w miejscu i w ten sposób, jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie. Ustawa o drogach publicznych wprowadza obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu opłaty. Dodatkowa regulacja definiująca świadczenia o charakterze represyjnym za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie mieści się w upoważnieniu ustawowym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, że zapis § 6 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały nie stanowi procedury reklamacyjnej i nie narusza prawa. Zapis ten wskazuje jedynie, że przedstawienie określonych dokumentów powoduje anulowanie opłaty dodatkowej z urzędu, bez składania reklamacji i dodatkowych wyjaśnień. Zapis ten nie prowadzi też do zmiany zasad dotyczących sposobu powstania i egzekucji opłaty za parkowanie.

W ocenie organu również ust. 7 załącznika nr 2 do uchwały nie zawiera zapisów niezgodnych z prawem, które mogą skutkować jego uchyleniem. Zgodnie bowiem z art. 13f u.d.p. rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W ocenie organu zapis ust. 7 załącznika nr 2 uchwały mieści się w delegacji ustawowej. Określona w ust. 7 załącznika nr 2 do uchwały kwota nie przekracza 10% minimalnego wynagrodzenia, zaś zapisy ustawy nie zabraniają określenia opłaty dodatkowej w niższej wysokości, w sytuacji uiszczenia opłaty dodatkowej w określonym terminie.

Organ zauważył, że zapisy ust. 2, 3, 4 załącznika nr 2 do uchwały są zgodne z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym rada miasta może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17). Organ podkreślił także, że Rada Miasta nie ograniczyła możliwości korzystania z opłaty abonamentowej wyłącznie dla mieszkańców Gminy Miasta, gdyż w ustępie 3 załącznika nr 2 do tej uchwały przyznała prawo do korzystania z opłaty abonamentowej również wczasowiczom.

Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 4 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 4 do uchwały wyjaśniono, że w związku z istniejącymi wątpliwościami i zastrzeżeniami Prokuratora, pod obrady Rady Miasta zostanie wniesiony projekt uchwały zmieniającej termin uiszczenia opłaty dodatkowej i uchylającej § 4 ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na obszarze Gminy Miasto, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz wysokości opłaty dodatkowej i określenia sposobu pobierania tych opłat w okresie od 15 czerwca do 15 września każdego roku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2340 – zwana dalej także "zaskarżoną uchwałą").

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 – zwanej dalej w skrócie "u.d.p.").

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w powyższych punktach), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Zaskarżona uchwała wydana została m.in. na podstawie art. 13b ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż normy prawne zawarte w niej mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, a więc przynależny aktom prawa miejscowego (por. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08).

Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako: "Konstytucja RP") akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 tego rozporządzenia.

Zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynika z art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p., który przewiduje, że rada gminy (rada miasta) może ustalić strefę płatnego parkowania, natomiast ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (rada miasta):

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Zgodnie natomiast z art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową, przy czym rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania, natomiast wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że rada gminy (miasta) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powyższych przepisach ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając to na uwadze w pierwszej kolejności za zasadny należy uznać podniesiony w skardze przez Prokuratora zarzut odnoszący się do wprowadzenia "możliwości nałożenia opłaty dodatkowej za nieudokumentowanie dopełnienia obowiązku poniesienia opłat za parkowanie".

W § 4 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, stwierdzono, że: "Kartę abonamentową, bilet parkingowy, identyfikator płatności mobilnych, identyfikator zwalniający z opłat oraz kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej należy umieścić wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz (ust. 1), zaś "Nie umieszczenie dokumentów w miejscu i w sposób wskazany w ust. 1 jest równoznaczne z nie uiszczeniem opłaty za parkowanie" (ust. 2).

Treść przywołanego § 4 ust. 2 wskazuje, że Rada Miasta wykreowała pozaustawową przesłankę, w przypadku zaistnienia której, ziszcza się po stronie adresata normy, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Zrównanie w omawianej regulacji sytuacji "nieumieszczenia" zgodnie z wytycznymi określonymi w ust. 1 wskazanego "dokumentu parkingowego" z "nieuiszczeniem" opłaty parkingowej, jednoznacznie wskazuje, że obejmuje ona przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia został umieszczony w pojeździe w sposób niezgodny z instrukcją ustaloną przez Radę. Tym samym należy przyjąć, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej. Rada gminy (miasta) nie może bowiem wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane. Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nieumieszczenia, dowodu opłaty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2834/12).

Stwierdzić zatem należy, że w kwestionowanym uregulowaniu § 4 ust. 2 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p., co do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając przy tym niedopuszczalne domniemanie, według którego nieumieszczenie wskazanego w ust. 1 dokumentu w miejscu umożliwiającym jego odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Wadliwość ta stanowi istotne naruszenie prawa obligujące Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Taka sama wadliwość, skutkująca stwierdzeniem nieważności, dotyczy także § 3 ust. 3 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, który treściowo (znaczeniowo) stanowi w istocie powtórzenie ww. § 4 ust. 2. Przepis ten bowiem stanowi, że "Parkowanie bez umieszczenia w pojeździe ważnej: karty abonamentowej, biletu parkingowego, identyfikatora płatności mobilnych, identyfikatora zwalniającego z opłat oraz karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej, jest równoznaczne z nie wniesieniem opłaty za parkowanie".

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. Rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia "sposób pobierania opłaty" i "nieuiszczenie opłaty" nie jest przypadkowe, skoro zostało użyte w dwóch normatywnie różnych sytuacjach. Z tego względu, pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie obejmuje pojęcia "nieuiszczenie opłaty" użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13). Sam zatem brak umieszczenia w pojeździe określonego "dokumentu parkingowego" nie oznacza niejako automatycznie o "nieuiszczeniu" (jak wskazano w § 4 ust. 2 załącznika nr 4) czy "niewniesieniu" (jak wskazano w § 3 ust. 3 załącznika nr 4) opłaty za parkowanie.

Jeżeli zaś chodzi o zaskarżony przez Prokuratora § 4 ust. 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, to przepis ten nie narusza ustawowej delegacji określonej w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. i w ocenie Sądu sformułowany w nim obowiązek mieści się w zakresie użytego w nim pojęcia: "sposób pobierania opłaty". Należy bowiem podkreślić, że realizacją obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest wykupienie biletu opłaty jednorazowej lub abonamentowej oraz obowiązek wykazania, że należna opłata została uiszczona, bądź też wykazania, że na określonym użytkowniku drogi (osobie, pojeździe) nie spoczywa ten obowiązek (np. poprzez wskazanie identyfikatora zwalniającego z opłat czy karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej). Udokumentowanie tego faktu spoczywa na osobie parkującej w strefie, zaś wykonanie tego obowiązku następuje przez umieszczenie określnych biletów, abonamentów czy innych "dokumentów parkingowych" wewnątrz pojazdu samochodowego - za przednią szybą – w miejscu widocznym dla reprezentujących zarządcę drogi inspektorów, tak by mogli oni ustalić, czy i jak obowiązek ten został wypełniony. Obowiązek dokonywania opłaty za parkowanie pojazdu w strefie jest bowiem funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania, udowodnienia wykonania tego faktu, tak więc mieści się w granicach wytyczonych przez art. 13b ust. 4 u.d.p. Określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie stanowi naruszenia ustawowej delegacji. Przyjęcie rozwiązania, że stosowny dowód opłaty umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny, należy uznać za racjonalne zarówno z punktu widzenia wnoszącego opłatę, jak i pobierającego (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12).

Mając to na uwadze Sąd w zakresie odnoszącym się do zaskarżenia § 4 ust. 1 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, nie podzielił stanowiska Prokuratora wyrażonego w skardze. Podkreślić przy tym należy, że przyjęta w tym przepisie forma dokumentowania dokonania opłaty – w szczególności po stwierdzeniu nieważności ust. 2 tegoż paragrafu - nie stanowi dodatkowego pozaustawowego obowiązku, którego niewykonanie oznacza konsekwencję w postaci zapłaty opłaty dodatkowej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Prokuratora w odniesieniu do ust. 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano krąg osób uprawnionych oraz zasady i warunki konieczne do wykupienia abonamentu na postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (tj. opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.), z zastrzeżeniem ustalenia tej strefy przez radę gminy/miasta (art. 13b ust. 3 u.d.p.), od której to zasady - w drodze wyjątku - właściwa rada gminy (rada miasta) może wprowadzić odstępstwa, bądź wobec której może ustanowić przywileje.

Rozwiązanie przyjęte w tym względzie w zaskarżonym ust. 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w art. 13b ust. 4 pkt. 2 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Oznacza to, że rada gminy (rada miasta) może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Stosownie bowiem do art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u,d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność), a także wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2257/14).

Przechodząc w tym miejscu do oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP w odniesieniu do ust. 2, 3 i 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Sąd na wstępie pragnie powołać treść zaskarżonych przepisów.

Stosownie do ust. 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały: "Możliwość wykupienia abonamentu wyłącznie na jeden pojazd samochodowy przysługuje Mieszkańcowi SPP będącego właścicielem pojazdu, współwłaścicielem pojazdu lub użytkownikiem pojazdu na podstawie odpłatnej czynności cywilnoprawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną, o masie całkowitej do 3,5 t, po wniesieniu jednorazowej opłaty abonamentowej".

Stosownie do ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały: "Możliwość wykupienia abonamentu dla wczasowicza uiszczającego opłatę uzdrowiskową na jeden pojazd samochodowy określony nr rejestracyjnym przysługuje po okazaniu potwierdzenia uiszczenia opłaty uzdrowiskowej przez właściciela pojazdu".

Stosownie zaś do ust. 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały: "Osoba ubiegająca się o wykupienie abonamentu musi być zameldowana w Ustce na pobyt stały lub czasowy na terenie SPP, prowadzić działalność gospodarczą bądź być zatrudniona w firmie prowadzącej działalność gospodarczą w obszarze strefy oraz nieruchomościach przylegających do jej granic".

W ocenie Sądu zakwestionowany w skardze przepis ust. 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały – wbrew stanowisku Prokuratora – nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten dotyczy warunków nabywania abonamentu przez osoby zamieszkujące strefę płatnego parkowania (SPP), ograniczając możliwość nabycia jednego abonamentu przez mieszkańca SPP, który jest właścicielem (współwłaścicielem) pojazdu lub użytkuje go na podstawie odpłatnej czynności cywilnoprawnej albo umowy użyczenia, która została zawarta w formie aktu notarialnego.

Oceniając czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała w tym zakresie nie narusza prawa, należy przyjąć, że z mocy przepisu ust. 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych (nabycia abonamentu parkingowego w SPP) zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest miejsce zamieszkania w strefie, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy korzystają z pojazdu na podstawie wskazanego tytułu prawnego, z jednoczesnym wymogiem formy dokumentującej legitymowanie się tytułem prawnym w odniesieniu do umowy użyczenia pojazdu.

Zdaniem Sądu przyjęty w omawianym zapisie uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 u.d.p. Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 u.d.p., jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Takim obszarem niewątpliwie są centra miast, a z pewnością centra nadmorskich miast (a tym bardziej miast posiadających status uzdrowiska) w "okresie letnim". Bez wątpienia więc, w tym okresie w centrum U., które objęte jest strefą płatnego parkowania, występuje duże natężenie ruchu i jednocześnie ogromny deficyt miejsc parkingowych. Tym samym uznać należy za ze wszech miar uzasadnione działanie Rady Miasta polegające na wprowadzeniu uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób zamieszkujących w obszarze tej strefy, posiadających pojazdy samochodowe. Oczywistym jest, że osoby zamieszkujące w ścisłym centrum miasta, na terenie charakteryzującym się ograniczoną liczbą miejsc parkingowych, a jednocześnie objętym opłatami za parkowanie, powinny mieć ułatwiony dostęp do miejsc parkingowych. Z całą pewnością zastosowany w zaskarżonych przepisach uchwały zabieg legislacyjny był też nakierowany na osiągnięcie celu określonego w art. 13b ust. 2 u.d.p., tj. na ograniczenie ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizację lokalnej polityki transportowej, w ramach której coraz więcej ulic w centrum miasta podlega wyłączeniu z ruchu. Jako działanie wzmacniające i zapewniające osiągnięcie tego celu, należy ocenić dodatkowe zawężenie kręgu mieszkańców uprawnionych do uzyskania abonamentu, do osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie jednego ze wskazanych tytułów prawnych. Jednocześnie też Rada Miasta uznała, że przyznanie przywileju abonamentowego winno dotyczyć jedynie tej grupy mieszkańców SPP (poza właścicielami i współwłaścicielami pojazdów i osób użytkującymi pojazd na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej), która używa samochodu na podstawie umowy o używanie rzeczy (a więc z wyłączeniem sytuacji faktycznych, czyli np. korzystania z pojazdu na podstawie stosunku grzecznościowego), przy czym prawo do abonamentu zawężono do tych umów, które poprzez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 96/11, LEX nr 1135768), dokonanie rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej (czyli z wyłączeniem umów zawartych w formie ustnej) oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie), pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości, nie wykracza poza granice uznaniowości w sposób sprzeczny z zasadą zróżnicowania sytuacji prawnej kierujących pojazdami na podstawie odpłatnej umowy o używanie rzeczy oraz władających pojazdami na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego i znajduje wsparcie w wyrażonej w art. 84 Konstytucji zasadzie, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Bezspornie, opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest rodzajem daniny publicznej (zob. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Ponadto – jak zaznaczył Sąd - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przyjęcie regulacji o charakterze prewencyjnym, opartych na logice i doświadczeniu życiowym. W wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. (sygn. akt SK 16/00, OTK 2001/8/257) Trybunał stwierdził, że "cel zaskarżonej regulacji rysuje się wyraziście. Chodzi o to, by z punktu widzenia nabywcy pozbawić ekonomicznego sensu wszelkie działania polegające na fałszowaniu faktur VAT lub wchodzeniu w porozumieniu ze zbywcą, który miałby niszczyć kopie faktur i nie płacić wynikających z nich zobowiązań (...) Zaskarżona regulacja ma więc znaczenie prewencyjne, ma czynić z góry nieopłacalnymi próby wyłudzenia we wskazany wyżej sposób podatku VAT (...) Przyjęte rozwiązanie jest potwierdzone przez logiczny i znajdujący swoje potwierdzenie w zasadach doświadczenia życiowego związek właściwej ewidencji i przechowywania dokumentów podatkowych oraz wywiązywania się ze zobowiązań na rzecz budżetu państwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił też uwagę, że w przypadku różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów (ich kategorii), Trybunał Konstytucyjny stawia nadto wymóg, aby owo różnicowanie pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 6 kwietnia 1993 r., sygn. akt K 7/92, OTK 1993/1/7). W opisanej sytuacji, niewątpliwie wymóg ten został spełniony, bowiem w przypadku, gdy osoby władające samochodami na podstawie odpłatnych umów (np. najmu, dzierżawy, leasingu) czynią to za wynagrodzeniem a użytkobiorca (komodatariusz) otrzymuje pojazd do używania nieodpłatnie, to trudno przyjąć, aby postawienie przed nim wymogu sporządzenia umowy w formie aktu notarialnego było wyjątkowe uciążliwe.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanym powyżej wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 96/11 (por. także wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17, LEX nr 2646673). Przyjąć zatem należy, że za relewantną grupę przyjęto w omawianym przepisie osoby będące mieszkańcami strefy płatnego parkowania. Zaznaczenia wymaga, że w tym zakresie Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała zróżnicowania pod kątem formy zamieszkania. Natomiast skoro - jak wskazano wyżej - konstytucyjna zasada równości dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną, to nie kolidują z tą zasadą uzupełniające wyznaczniki, przyjęte w omawianym przepisie zaskarżonej uchwały jako cechy relewantne. Stanowią one wprawdzie odstępstwo od zasady równego traktowania poprzez odmienne potraktowanie pewnej grupy osób spośród należących do kategorii mieszkańców strefy, charakteryzującej się dodatkowymi atrybutami w zakresie uprawnienia do pojazdu, jednak z uwagi na bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią art. 13b ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.d.p., omawianego zróżnicowania nie można traktować w kategoriach dyskryminowania, a w konsekwencji, jako nieuprawnionego naruszenia ww. przepisów kompetencyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez ust. 4 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza ograniczenie kręgu potencjalnych podmiotów uprawnionych do skorzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie (ubiegania się o wykupienie abonamentu), w szczególności wprowadzenia uprzywilejowanej kategorii osób fizycznych w zależności od kryterium zameldowania w U. na terenie Strefy Płatnego Parkowania, co zdaniem Prokuratora wobec braku obowiązku meldunkowego, jest dyskryminujące, Sąd pragnie wskazać, iż nie podziela tego zarzutu.

Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązek meldunkowy wynika z art. 24 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.). Z mocy art. 2 tej ustawy, ewidencja ludności identyfikuje tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych, zaś rejestr mieszkańców stanowi system ewidencji ludności (art. 3 tej ustawy). Nie może mieć natomiast prawnego znaczenia fakt, że niedopełnienie obowiązku meldunkowego nie podlega sankcji karnej. Należy przyjąć, że właśnie poprzez postawienie wymogu zameldowania, możliwa jest obiektywna weryfikacja statusu mieszkańca SPP. Osoby, które nie dopełniły obowiązku meldunkowego, nie mogą zatem liczyć na równe traktowanie z osobami, które dochowały ustawowego obowiązku meldunkowego. Wprowadzenie opłaty abonamentowej dla zameldowanych przy danej ulicy mieszkańców, nie narusza zatem delegacji ustawowej, ani art. 32 Konstytucji RP, gdyż jedynie w przypadku osób zameldowanych możliwa jest weryfikacja statusu mieszkańca (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1344/19, LEX nr 2771416). Istotne jest też to, że w uchwale nie ograniczono kręgu osób uprzywilejowanych w zależności od typu zameldowania (na pobyt stały albo pobyt czasowy), a zatem nie zróżnicowano w ten sposób wobec siebie osób mieszkających w Strefie Płatnego Parkowania na stałe lub tylko czasowo. Zaznaczenia przy tym wymaga także, że obok mieszkańców SPP, którzy dopełnią obowiązku meldunkowego (na pobyt stały czy to czasowy), z omawianego przepisu wynika także, że o abonament mogą ubiegać się również osoby prowadzące - na terenie Strefy Płatnego Parkowania oraz nieruchomości przylegających do granic tej strefy - działalność gospodarczą lub osoby zatrudnione w tych firmach.

Jako zasadny należało uznać natomiast zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że wprowadza uprzywilejowaną kategorię podmiotów uprawnionych do nabycia "abonamentu dla wczasowiczów", tj. wczasowiczów uiszczających opłatę uzdrowiskową. W ocenie Sądu za działanie dyskryminujące należy uznać faworyzowanie określonej grupy podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (tutaj: osób zamieszkałych poza U. jedynie czasowo przebywających w tym mieście, czyli wczasowiczów) z uwagi na fakt wylegitymowania się wypełnieniem przez nich określonego obowiązku fiskalnego (podatkowego). Podstawę wprowadzenia opłaty uzdrowiskowej - od uiszczenia której Rada w zaskarżonej uchwale uzależniła możliwość nabycia "abonamentu dla wczasowicza" po preferencyjnej cenie – stanowi art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy może wprowadzić opłatę uzdrowiskową, zaś opłatę uzdrowiskową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach zdrowotnych, turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status uzdrowiska na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych - za każdą rozpoczętą dobę pobytu. Realizacja tego obowiązku i jego wykonanie przez osoby zobowiązane regulowane jest zatem przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej jako: "o.p."), a jego niewykonanie winno być egzekwowane na drodze ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.e.a."). W ocenie Sądu, jakiekolwiek więc różnicowanie sytuacji prawnej wczasowiczów, ze względu na fakt wykonania bądź niewykonania przez nich obowiązku publicznoprawnego w postaci uiszczenia opłaty uzdrowiskowej, nie może stanowić okoliczności (cechy) różnicującej ich prawo do nabycia abonamentu postojowego w SPP w zakresie uzyskania prawa do preferencyjnej wysokości opłaty wnoszonej za ten abonament. Z tego też powodu należało podzielić podniesiony przez Prokuratora w stosunku do ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Ponieważ z regulacją określoną w ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały pozostaje ściśle związana regulacja określona w ust. 1 pkt 11 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały (określająca wysokość preferencyjnej opłaty za abonament dla wczasowiczów uiszczających opłatę uzdrowiskową, tj. 99 zł), to należało również stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ust. 1 pkt 11 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.

Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut kierowany do § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, który – w ocenie skarżącego Prokuratora – został wydany z naruszeniem art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 60 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1 o.p., poprzez wprowadzenie innego niż 14-dniowy terminu do zapłaty opłaty dodatkowej. Stosownie bowiem do skarżonego przepisu: "Za nieopłacony postój w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł z terminem płatności 7 dni od dnia wystawienia zawiadomienia o opłacie dodatkowej" (ust. 1); "Za postój ponad czas opłacony w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł z terminem płatności 7 dni od dnia wystawienia zawiadomienia o opłacie dodatkowej. W przypadku, kiedy nałożona opłata dodatkowa zostanie opłacona w czasie do 5 dni roboczych od momentu wystawienia wezwania do jej uiszczenia, opłata dodatkowa jest obniżona i wynosi 30 zł" (ust. 2).

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: pkt 7 - dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W doktrynie przyjmuje się, że - poza dochodami budżetowymi wskazanymi explicite w treści art. 60 u.f.p. – jako "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym" należy traktować również inne daniny, takie które cechują się tym, że: wynikają z regulacji prawa publicznego; posiadają publicznoprawny tryb wymiaru (przy czym podkreślić należy, że nie będzie konieczne, aby dochodzenie daniny wymagało zawsze wydania decyzji administracyjnej, gdyż możliwa jest sytuacja, w której obowiązek zapłaty będzie wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa), poboru oraz egzekucji; wpływają do budżetu związku publicznoprawnego lub stanowią przychód państwowego funduszu celowego; nie spełniają kryteriów zaliczenia ich do podatków i opłat (przy czym chodzi o opłaty, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe i do których nałożenia stosuje się Ordynację podatkową); a także prowadzą do wywołania skutku prawnego w postaci stosunku o charakterze zobowiązaniowym (zob. LEX/el – komentarz do art. 60 u.f.p. - P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019).

Dodatkowa opłata za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., wypełnia wskazane powyżej cechy konieczne dla uznania jej za środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową i stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządowej na podstawie art. 40a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.). O tym, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III o.p., wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1561/18, LEX nr 2753497 oraz z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I GSK 457/19, LEX nr 2739739). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że użycie przez ustawodawcę w art. 13b ust. 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. sformułowania: "pobiera", wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, dlatego w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11, LEX nr 1367203 oraz z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15, LEX nr 2269861). Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, co także znajduje potwierdzenie w treści uchwały ("Obowiązkiem kierowcy parkującego pojazd samochodowy w obszarze strefy płatnego parkowania jest niezwłoczne opłacenie czasu postoju (...)" – § 3 ust. 1 i 4 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały), to powołany przez Prokuratora przepis art. 47 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania w takiej sytuacji, gdyż określony w nim 14-dniowy termin płatności podatku, a stosując ten przepis odpowiednio - niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym jaką stanowi opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, dotyczy tych przypadków, w których powstanie zobowiązania do zapłaty należności wynika z decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (zob. art. 21 § 1 pkt 2 o.p.), nie zaś gdy zobowiązanie takie powstaje z mocy prawa (zob. art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). W przypadku opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, jak to zostało powyżej wskazane, zobowiązanie do zapłaty powstaje z mocy prawa, dlatego - w ocenie Sądu - należy uznać, że zaskarżony przepis uchwały nie narusza powołanych przez Prokuratora w skardze przepisów, a w szczególności art. 47 § 1 o.p., który dotyczy terminu płatności zobowiązań powstających w wyniku konkretyzacji obowiązku ich zapłaty na podstawie władczego aktu administracyjnego, co nie ma jednak miejsca w przypadku opłaty dodatkowej.

Brak jest też w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia powołanych przez skarżącego Prokuratora przepisów ustawy o drogach publicznych przez regulacje określone w § 6 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały oraz w ust. 7 załącznika nr 2 do uchwały poprzez wprowadzenie w treści uchwały – jak wskazał skarżący – tzw. "procedury reklamacyjnej".

Stosownie do treści § 6 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały "Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez pracowników Biura SPP w terminie 7 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania: 1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nie przekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu, 2) dowodu wniesienia opłaty w systemie płatności mobilnej, 3) ważnej karty abonamentowej, 4) ważnego identyfikatora zwalniającego z opłat, tylko w przypadku, gdy pojazd zaparkowany został na miejscu oznakowanym tzw. "kopercie", 5) ważnej karty parkingowej osoby niepełnosprawnej, tylko w przypadku, gdy pojazd zaparkowany został na miejscu oznakowanym tzw. "kopercie". Natomiast w myśl ust. 7 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały "Za nieopłacony postój ponad czas opłacony w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł w przypadku gdy nałożona opłata dodatkowa zostanie opłacona w terminie do pięciu dni roboczych od momentu wystawienia wezwania do jej uiszczenia, opłata dodatkowa obniżona jest do wysokości 30 zł".

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwesta ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu i była oceniana w sposób niejednolity, przy czym za dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04). Jako zasadniczy argument na poparcie takiej oceny wskazywano, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Upoważnienie do anulowania opłat dodatkowych nie ma charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia organu, jakim jest rada gminy do określenia sposobu pobierania opłaty.

Stanowisko przeciwne zakłada, że możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12) i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12).

W judykaturze, jak już powyżej zostało zaznaczone, przyjmuje się, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Trybunał Konstytucyjny w także już powyżej powoływanym wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P 6/02) wskazał, że opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym. Opłaty są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku. Do uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie tylko wskazane cechy, ale i to, że są one przeznaczone na cele publiczne albo związane z realizacją takich celów. Opłaty za parkowanie przewidziane są za korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi, decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, OSNKW 2009/10/ 85; orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994/1/5; wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, OTK 1998/3/30 i z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK 2006/1/6). Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia19 listopada 2010 r. (sygn. akt III CZP 88/10) zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje skutków cywilnoprawnych, lecz obowiązek zapłacenia należności o charakterze daniny publicznej i w sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania droga sądowa jest niedopuszczalna.

Do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym decyzji administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanej powyżej uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt III CZP 88/10), przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, iż zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 u.p.e.a.). W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi bowiem, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera zatem sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa. Niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element, jakim jest określenie sposobu poczynienia ustaleń czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi ono poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 pkt 1 u.p.d., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić czy mamy do czynienia z taką sytuacją. Ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 992/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2834/12; wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 530/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Go 88/09). Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do zapłacenia opłaty i czy opłata ta została uiszczona.

Na gruncie analizowanego § 6 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały należy wskazać, że wszystkie przypadki "anulowania" opłaty dodatkowej dotyczą sytuacji, gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, ważnej karty parkingowej osoby niepełnosprawnej czy też ważnego identyfikatora zwalniającego z opłat) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego w zawiadomieniu bądź wniosła opłatę w systemie płatności mobilnej). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter sankcyjny za brak opłaty za parkowanie. Sformułowanie "anulowanie opłaty" dotyczy w tym przypadku stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia opłaty uwagi na niepowstanie obowiązku jej zapłaty. W ocenie Sądu, nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny tej kwestii przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób uniemożliwiający powstanie obowiązku uiszczenia opłaty, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska, że możliwość obrony interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dotycząc zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, dotyczy także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku w ogóle powstał obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej.

Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie naruszy zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 715/19).

W zakresie natomiast zarzutu odnoszącego się do ust. 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej ustawy należy podzielić stanowisko wyrażane już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że delegacja ustawowa z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p., uprawniająca organ gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, nie zabrania zróżnicowania wysokości opłaty w zależności od terminu jej uiszczenia. Przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, stanowi jednocześnie akt stosowania prawa, jakim jest ustawa o drogach publicznych, przez uprawniony organ, jakim jest w tym przypadku Rada Miasta. W procesie stosowania prawa obowiązuje zaś zasada argumentum a maiori ad minus. Oznacza to, iż organ stanowiący gminy może określić niższe od maksymalnie dopuszczalnych stawki opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 2 u.d.p., wskazując przy tym na warunek zastosowania takiej niższej stawki, np. w zależności od terminu uiszczenia opłaty dodatkowej. Tego rodzaju zaś zabieg nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 251/15 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1344/19).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ust. 1 pkt 11 i ust. 3 załącznika nr 2 oraz § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 załącznika nr 4 i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).