Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 768/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 310/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 1.921 (tysiąc dziewięćset dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 310/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznymi pranym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź uczestnik) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.), orzekającej o: 1. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W. G., przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w [...], Etap I (od ul. [...] do ul. [...]); 2. przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego Polskiej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A. Oddziału I w [...]; 3. odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496; dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.); 4. zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę ul. [...] w [...], Etap I (od ulicy ks. [...] do ul. [...]).

Zgodnie z ww. decyzją prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem [...] listopada 2016 r.

Z odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wynika że ta nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W. G. W dziale IV ww. księgi wieczystej, na prawie użytkowania wieczystego ujawniono wpisy hipotek umownych łącznych kaucyjnych i hipoteki umownej łącznej zwykłej ustanowionych na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A. Oddziału I w [...] i hipoteki umownej łącznej kaucyjnej ustanowionej na rzecz Banku Spółdzielczego w [...].

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości; przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego Polskiej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A. Oddziału I w [...]; odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid; zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania za tę nieruchomość na kwotę [...] i orzeczenie, że odszkodowanie to winno wynieść [...].

W odwołaniu wskazano, że do kwoty odszkodowania Wojewoda nieprawidłowo zaliczył wartość składnika budowlanego w postaci chodnika z kostki brukowej o powierzchni [...] m2 przyjmując, że stanowi on część składową przejętej działki w sytuacji, gdy zdaniem odwołującego się, są one elementem drogi - ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, jedynie posadowionym na działce [...]. Odwołujący się powołał się przy tym na art. 151 kc, który stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit, o której mówi art. 48 kc.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2, 4 pkt 1 i 2 uzrid), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Minister przywołał brzmienie art. 12 ust. 4, 4c, 4d, 4f, art. 18 ust. 1, 1b, 1c, 1d uzrid i wskazał, że do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość stanowi operat szacunkowy z [...] listopada 2016 r. (dalej operat), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...], dalej biegły).

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie wydłużonym, zbliżonym do litery "L", a powierzchnia terenu jest płaska. Według stanu na dzień [...] kwietnia 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Kancelarię Rzeczoznawców Majątkowych [...] i ustaleniami dokonanymi w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości dnia [...] listopada 2016 r., a także w oparciu o dostępną dokumentację, na wycenianej nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie, szczegółowo opisane na s. 8 operatu. Nieruchomość położona jest bezpośrednio przy pasie drogowym ul. [...] i znajduje się w odległości ok. 1,3 km na południowy wschód od rynku w [...]. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości znajduje się [teren elektrociepłowni, zabudowa usługowo-handlowa, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiedla; s. 8 operatu] [...] i [...] i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W nieco większej odległości od strony południowej znajduje się m.in. Komenda Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...],[...], Hotel [...] i [...]. Od strony północnej znajduje się stadion miejski i Komenda Miejska Policji. Od strony zachodniej biegną tory kolejowe i znajduje się [...].

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. (dalej Studium), działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym jako [...] - ulice główne. Dla przedmiotowej działki wydano decyzję z [...] października 2011 r. nr [...], o warunkach zabudowy dla przebudowy i rozbudowy pawilonu handlowego - hurtowni.

Biegły wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zbieżne z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń Studium, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg. Z uwagi na decyzję o warunkach zabudowy pawilonu handlowego - hurtowni, dokonano także monitoringu cen nieruchomości przeznaczonych pod usługi. Wynik tej analizy wykazał, że wyższe ceny osiągają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową. W związku z tym, stosując zasadę korzyści, biegły oparł swą wycenę o transakcje nieruchomościami usługowymi. Jednocześnie biegły wskazał, że ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa o porównywalnych częściach składowych i co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny określił wartość odtworzeniową nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny przeprowadził analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, położonych na terenie miasta [...], na obszarach odznaczających się porównywalną atrakcyjnością lokalizacyjną. Ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu usługowym wahały się w zakresie od [...] do [...], przy cenie średniej [...] zł/m2. W wyniku analizy rynku ustalił cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczył: lokalizację (waga 30%), ekspozycję (waga 15%), dostęp do drogi publicznej (waga 15%), parametry fizyczne (waga 20%), stan planistyczny (waga 10%) i ograniczenia (waga 10%). Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 prawa własności gruntu na kwotę [...], a całej powierzchni działki na kwotę [...] zł.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego (§ 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. nr 207 poz. 2109, zm. [z 2005 r. nr 196 poz. 1628, 2011 r. nr 165 poz. 1985]; dalej rozporządzenie). Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 29 ust. 2). Jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru wskazanego w tym przepisie. Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 29 ust. 3).

W związku z brakiem na rynku lokalnym i regionalnym, stanowiącym obszar całego Województwa [...], transakcji prawem użytkowania wieczystego podobnych nieruchomości drogowych oraz niemożnością określenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu biegły określił przy zastosowaniu § 29 ust. 3 rozporządzenia, jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego.

Po skorygowaniu wartości rynkowej prawa własności owej nieruchomości o wyliczony na podstawie ww. danych współczynnik korygujący (0,557), biegły otrzymał wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu w kwocie [...] zł. Wartość składników budowlanych oszacował zgodnie z metodologią opisaną na s. [...] operatu szacunkowego na łączną kwotę [...] zł; składnik roślinny zgodnie z metodologią opisaną na s. [...] operatu szacunkowego na kwotę [...] zł.

Łączna wartość prawa użytkowania wieczystego i składnika budowlanego oszacował na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda ustalił odszkodowanie.

Z pisma Banku Spółdzielczego w [...] z [...] lipca 2016 r. wynika, że wierzytelność zabezpieczona hipoteką umowną łączną kaucyjną ustanowiona na prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości na rzecz ww. wierzyciela została spłacona. Pismem z [...] lutego 2017 r. Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski S.A. poinformowała, że aktualna wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną łączną zwykłą na kwotę [...] zł i hipoteką umowną łączną kaucyjną na kwotę [...] zł - wynosi [...] zł. Biorąc pod uwagę, że wysokość wierzytelności hipotecznej przewyższa ustaloną wartość prawa użytkowania [wieczystego] nieruchomości, Wojewoda odszkodowanie w całości przyznał na rzecz [...] S.A.

By dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. [z 2016 r.] poz. 2147 ze zm.; dalej ugn) i rozporządzenia.

Minister przywołał treść art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 135 ust. 1 ugn, § 36 ust. 1, § 29 ust. 3, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat z 16 listopada 2016 r., Minister wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn i rozporządzenia.

W operacie biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość była przeznaczona w studium pod inwestycję drogową, ale z uwagi na decyzję o warunkach zabudowy dla przebudowy i rozbudowy pawilonu handlowego - hurtowni przyjęto jej aktualny sposób użytkowania, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia - w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi. Było to podyktowane badaniem rynku, którego wyniki pokazały, że nieruchomości usługowe osiągają wyższe wartości od nieruchomości drogowych, w związku z czym biegły stosując zasadę korzyści wybrał korzystniejszy dla byłego "właściciela" [winno być "użytkownika wieczystego"] sposób wyceny. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny.

Prawidłowo oszacowano wartość ustanowionego na nieruchomości użytkowania wieczystego. W szczególności biegły uzasadnił brak możliwości wyceny tego prawa przy zastosowaniu § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się Minister wskazał, że nie zasługują one na uznanie, bowiem pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych.

Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 2017 r. poz. 459, zm. 933 i 1132, dalej] kc). Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit.

Własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z 2003 r. wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi.

Wyjątek od zasady superficies solo cedit wprowadza art. 235 kc, z którego wynika, że budynki (inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływ na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 kc prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego.

Biegły prawidłowo oszacował wartość ww. naniesienia budowlanego, która to kwota została następnie prawidłowo przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz byłego "właściciela" [winno być "użytkownika wieczystego"] owej działki, a w konsekwencji na rzecz wierzyciela hipotecznego. W niniejszej sprawie nie podlega wycenie chodnik rozumiany jako dobro ogólnonarodowe, ale prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności składników budowlanych. Za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. Minister zauważył, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego. Odwołujący się winien na ścieżce cywilnej podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 kc.

Minister uznał, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie ustalono nieprawidłowo. Minister wskazał, że Wojewoda słusznie odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid. Stosownie do treści art. 18 ust. 1e uzrid, w przypadku, w którym dotychczasowy... użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności,..., - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości... prawa użytkowania wieczystego.

Z uwagi na fakt, że decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wiąże się z wydaniem nieruchomości przez użytkownika wieczystego nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. W przypadku nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uprawnienie wynikające z ww. przepisu przysługuje tylko użytkownikowi wieczystemu. Nie przysługuje natomiast właścicielowi gruntu, bowiem zgodnie z art. 233 kc, użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela nieruchomości, stąd też tylko i wyłącznie użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością. W przedmiotowej sprawie użytkownik wieczysty nieruchomości nie złożył w ustawowym terminie stosownego oświadczenia o wydaniu nieruchomości; nie został sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora. Wojewoda uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka wynikająca z art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid i nie podwyższył ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Co prawda Miejski Zarząd Dróg w [...] pismem z [...] stycznia 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wskazał, że sprawował zarząd nad elementami pasa drogowego posadowionymi na działce nr [...] przez modernizację i utrzymywanie w ramach remontów bieżących, nie mniej jednak nie na całej działce znajdowały się te składniki budowlane, lecz jedynie na jej części. Zatem nie można uznać, że cała działka znajdowała się we władaniu inwestora.

Wobec powyższego Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent [...] (dalej skarżący), reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na swoją [rzecz] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że wbrew ocenom i twierdzeniom organów obu instancji fragment drogi, konkretnie chodnik wzdłuż jezdni ul. [...] w [...], nie jest częścią składową działki nr [...], ale częścią składową drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. W sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit, wynikający z art. 151 kc. Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną cześć większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa cześć.

Skarżący stwierdził, że odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie. Winno ono być pomniejszone o kwotę [...] zł bowiem uczestnikowi nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi położonemu na działce nr [...]. Organy błędnie przyjęły, że chodnik położony na wymienionej działce jest częścią składową tej działki, podczas gdy jest on częścią składową, ale drogi (będącej własnością Skarbu Państwa) czyli budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 kc. Owa droga - ul. [...] w [...], będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej) była przebudowywana wielokrotnie na przestrzeni czasu i wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego. Wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli), będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego to urządzenia ma także zastosowanie art. 151 kc. Z ostrożności odwołujący podniósł, że zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem "wznoszeniem budynku lub innego urządzenia" jest również przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku lub urządzenia, w tym - dobudowanie nowej części wkraczającej na cudzy grunt. Stanowisko to jest trafne, ponieważ z punktu widzenia interesów obu stron (właściciela zajętego gruntu i inwestora) i ich rozliczeń okoliczność, czy do przekroczenia granicy doszło w toku realizacji pierwotnej inwestycji czy następczo, ma charakter przypadkowy. Nie wyklucza go również wykładnia językowa, ponieważ pojęcie wznoszenia budynku nie musi oznaczać jednorazowej inwestycji, lecz wznoszenie może się składać z kolejnych etapów, następujących w znacznych odstępach czasu, przy czym nie muszą być one wszystkie pierwotnie planowane.

Decyzji II instancji zarzucono, że ustalone odszkodowanie za działkę nr [...] narusza przepisy prawa przez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 kc oraz przez niezastosowanie art. 151 kc. W rezultacie Minister ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające uczestnika postępowania. W sprawie jest bezsporne, że uczestnik nie wybudował chodnika na tej działce. W tym stanie rzeczy niesłusznym byłoby wzbogacanie go wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż w tym niewielkim fragmencie na działce prywatnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku [...].

Sąd I instancji uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ miesza instytucje własności (właściciela) i użytkowania wieczystego (wieczystego użytkownika), jednak okoliczność tę potraktował w kategoriach oczywistej omyłki.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" [winno być "2016 r. poz. 2147"] ze zm.; dalej ugn).

Słusznie wskazał organ, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2, ust. 4 pkt 1 i 2 uzrid, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych... - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Prawidłowo organ przyjął, że stosownie do art. 18 ust. 1 uzrid, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Niewątpliwie jednym z dowodów w sprawie jest operat szacunkowy, który jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. Na podstawie art. 80 kpa, organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.12.2007 r. I SA/Wa 1484/07, cbosa). By dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Sąd I instancji przytoczył § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Art. 134 ust. 1 ugn wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 i 2 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w operacie z [...] listopada 2016 r. biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową użytkowania wieczystego owej nieruchomości, określając ją na [...] zł. Wartość składnika budowlanego biegły ustalił na [...] zł, a wartość składnika roślinnego na kwotę [...] zł. Wycena nieruchomości stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość, przy czym organ nie uwzględnił w nim wartości składnika roślinnego (kwestia ta nie podlega badaniu przez Sąd z uwagi na fakt, że skarga jej nie dotyczy).

Zdaniem Sądu, trafne są zarzuty skargi, że nieprawidłowo organ zaliczył do kwoty odszkodowania wartość składnika budowlanego w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem przyjmując, że są one częścią składową przejętej działki, w sytuacji gdy stanowią one element drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Okoliczność posadowienia przez inwestora chodnika wraz z krawężnikiem na działce nr [...] nie może przesądzać o uznaniu go za część składową tej działki, podlegającą wycenie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 135 ust. 2 ugn. Z tego względu organ dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa i nieprawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym sporządzenia wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu wartości ww. składnika budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy ustaleniu wysokości odszkodowania winna podlegać uwzględnieniu wyłącznie wartość rynkowa gruntu.

Zgodnie z art. 151 kc, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu (odpowiednio użytkownik wieczysty) nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, uregulowanej w art. 48 kc.

Hipoteza art. 151 kc dotyczy przekroczenia granicy; chodzi tu o umieszczenie części budynku (urządzenia) albo jego konstrukcyjnej części w przestrzeni objętej prawem własności właściciela (odpowiednio użytkowaniem wieczystym) nieruchomości sąsiedniej (art. 143 kc). Przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia nasuwa pytanie, komu przysługuje prawo własności budynku posadowionego na dwu nieruchomościach. Przeważa stanowisko, że art. 151 kc wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze kc - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie kc.

Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze, w szczególności w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 26.4.2007 r. III CZP 27/07, OSNC 2008/ 6/62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009/10/s. 178 i w poprzedzających ją - powołanych w uchwale: wyroku z 5.1.1970 r. I CR 5/71, Lex 6643; uchwałach z: 21.4. 2005 r. III CZP 9/05, OSNC 2006/3/44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005/5-6/s. 263); 13.10.2006 r. III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85; postanowieniu z 9.2.2007 r. III CZP 159/06, Lex 272465. Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa część ([G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki] w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II Własność i inne prawa rzeczowe, WK 2016, [s. 143-144, uw. 2]).

W podobnym tonie wypowiadał się NSA w wyrokach z: 14.6.2017 r. II OSK 1951/16; 7.12.2010 r. II OSK 73/10; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 11.4.2018 r. IV SA/Wa 3077/17; 25.5.2018 r. IV SA/Wa 352/18; 28.5. 2018 r. IV SA/Wa 3411/17 (cbosa). W przytoczonym orzecznictwie podniesiono m.in., że jak stanowi art. 48 kc, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przepis ten odnosi się do nieruchomości gruntowych. Ustawodawca wyraził w nim, a także w art. 191 kc, klasyczną regułę superficies solo cedit - wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej. Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 231 kc) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 kc). Art. 231 § 1 kc stanowi podstawę do żądania przez inwestora, by właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem), zaś art. 231 § 2 kc stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, by ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Roszczenia przysługujące na podstawie owych przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych. W powołanym orzecznictwie podzielono stanowisko prezentowane w orzeczeniach Sądu Najwyższego, że art. 151 kc kreuje wyjątek od ww. zasady - co prowadzi do wniosku, że w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część.

Nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 uzrid, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Określając jego wysokość organy orzekające błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania. Wykraczają bowiem poza kwestie metodyki określenia wartości składników majątkowych, tj. zakres wiedzy specjalistycznej biegłego i dotyczą oceny prawnej, za które z tych składników należne jest odszkodowanie.

By wartość chodnika z kostki brukowej mogła być przedmiotem odszkodowania, użytkownik wieczysty musiałby go wykonać (ponieść koszty jego wykonania) lub nabyć go przy oddawaniu mu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W odniesieniu do tego chodnika organ winien zastosować tę samą zasadę, co w przypadku trawnika, zwłaszcza że z materiału dowodowego nie wynika, by chodnik ten był przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nawet jaki był stan tej nieruchomości na dzień jej oddania w użytkowanie wieczyste. Wręcz przeciwnie - z materiału dowodowego wynika bezsporna okoliczność, że chodnik został wykonany przez Gminę.

Ponownie orzekając w sprawie, Minister określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (chodnika wraz z krawężnikiem). O ile sporządzony w sprawie operat szacunkowy będzie nadal aktualny, możliwe będzie wykorzystanie danych tam zawartych, dotyczących wartości mienia, za które osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie. Chodnik wraz z krawężnikiem usytuowany na ww. działce nie jest częścią składową tej działki, lecz stanowi część składową drogi będącej własnością Skarbu Państwa. Ustalone odszkodowanie winno obejmować wyłącznie kwotę stanowiącą wartość gruntu określoną przez biegłego. Dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi, który znajduje się na przedmiotowej działce (k. 37, 39-56 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając [...] w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. przez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 151 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.

Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 65-66v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 83-84 akt sądowych). Pismem z [...] listopada 2021 r. Prezydent reprezentowany przez r. pr. Z. J., wniósł o nie kierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (k. 121 akt sądowych).

Zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r. [...] Przewodniczący Wydziału I Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 108-123 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zaszły przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) - naruszeniu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 151 kc oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 1 uzrid. Istota problemu występującego w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania, należnego z tytułu przejścia - mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny, organ administracyjny może (winien) stosować art. 151 kc.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 1 i 3 uzrid). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych... - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 uzrid).

Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym... użytkownikom wieczystym nieruchomości, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f uzrid). Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a uzrid) i winien to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b uzrid).

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale [3. Nabywanie nieruchomości pod drogi] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23 uzrid).

Z uwagi na szczególny charakter ustawy z 2003 r., w orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Dotyczy to kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Mimo że ustawa z 2003 r. i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach regulowanego przepisami kodeksu cywilnego, to roszczenie odszkodowawcze, choć ma swe korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest z nim tożsame. Roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń; nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie obejmuje lucrum cessans).

W przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy etc, niewątpliwie - zgodnie z zasadami wykładni systemowej - uzasadnione jest przyjmowanie ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne. Nie dotyczy to sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego, dotyczącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym W. G., przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w [...], Etap I (od ul. [...]do ul. [...]), które to postępowanie było następstwem objęcia ww. nieruchomości decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ulicy [...] w [...]; Etap I (od ul. [...] do ul. [...]; odpis decyzji w aktach Wojewody). Decyzją z [...] listopada 2017 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2017 r., w której dla osób uprawnionych ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, jako należne z tytułu przejścia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Tak ustalonej wysokości odszkodowania przeciwił się Prezydent [...], twierdząc, że odszkodowanie to winno wynosić jedynie [...] zł, bowiem dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi - ul. [...] znajdującej się na tej działce. Zdaniem uczestnika, chodnik z kostki brukowej o pow. [...], którego wartość biegły ocenił na kwotę [...] zł, położony na ww. działce, nie stanowił bowiem części składowej działki nr [...], gdyż był on częścią składową drogi publicznej, stanowiącej własność Skarbu Państwa - ul. [...]. Ów chodnik był częścią składową budowli lub inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 kc, jako że ul. [...] w tym fragmencie została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego.

Uwzględniając skargę Prezydenta [...], Sąd I instancji uznał, że organy błędnie przyjęły jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był ów fragment chodnika i w konsekwencji polecił, by Minister ponownie orzekając określił wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentu zrealizowanego na owej nieruchomości chodnika.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał powyższy pogląd Sądu I instancji i uczestniczącego w postępowaniu kasacyjnym Prezydenta Miasta [...] za nietrafny.

W art. 4 pkt 1 ugn ustawodawca sformułował definicję nieruchomości gruntowej, wskazując ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jest ona zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 kc. Art. 46 § 1 kc stanowi, że "Nieruchomościami są część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (art. 48 kc). Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Art. 151 kc, podobnie jak regulacje prawne zawarte w art. 231 § 1 i 2 kc, są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest uregulowanie z poszanowaniem zasad etyki wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana - art. 231 kc). Przepisy te umożliwiają przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych - od generalnej zasady, wyrażonej w art. 48 kc - reguł. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 kc, musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) użytkownika wieczystego nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie przez Sąd I instancji Ministrowi uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu (szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości), żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 kc. Organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia użytkownika wieczystego nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez uprawniony podmiot. "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze" (art. 151 kc). Art. 151 kc nie formułuje w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane) a zatem nie bardzo jest wiadome, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 kc, gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia a Prezydent [...].

Skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek, przewidzianych w art. 151 kc, jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a roszczenie to ma charakter cywilny, to - z mocy art. 2 § 1 kpc - zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego, zaś przepisy szczególne nie przekazały ich do właściwości innych organów (art. 2 § 3 kpc - taka sytuacja w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment chodnika nie stanowił - wbrew zasadzie ogólnej - jej części składowej a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym - na podstawie art. 18 ust. 1 uzrid - przez organy administracji publicznej w postępowaniu odszkodowawczym.

Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego (wyrok NSA z 13.1.2022 r. I OSK 360/19, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny z tych powodów uznał skargę kasacyjną, opartą na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 uzrid i na art. 151 kc za uzasadnioną. Słusznie jej autor podniósł, że ustawa z 2003 r. i przepisy wykonawcze stanowią samowystarczalną podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości, czy częściowo na cudzym gruncie, winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.