Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 303/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dziewięciu garaży blaszanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] nakazał M. N. rozbiórkę samowolnie ustawionych garaży blaszanych, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi M. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. /sygn. akt II SA/Wr 1814/03/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 1 kwietnia 2003 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przesądziły, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z samowolą budowlaną dokonaną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, w związku z czym, po myśli art. 103 ust. 2 tej ustawy, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, tj. przepis art. 37 ustawy z dnia 21 października 1974 r. – Prawo budowlane. Analizując treść przywołanego przepisu skład orzekający zauważył, że wskazana przez organy przesłanka nakazu rozbiórki może mieć miejsce w sytuacji, gdy organ wykaże, że teren na którym posadowiono garaż, nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Decydujące znaczenie ma zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd nie podzielił jednak stanowiska organów, że jedynie na podstawie zacytowanego w wyroku fragmentu ustaleń planu, można postawić tezę o spełnieniu powyższej przesłanki. W konsekwencji Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób nienależyty, co narusza przepisy prawa procesowego. Zalecił również, aby przy jej ponownym rozpatrzeniu organy ustaliły, czy istotnie w świetle ustaleń planu miejscowego dokonana samowola budowlana nie może podlegać legalizacji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm/ - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu dodatkowych dowodów – nakazał M. N. przymusową rozbiórkę dziewięciu blaszanych garaży nr [...] w pierwszym rzędzie oraz nr [...] w drugim rzędzie /według oznaczenia na mapie/, wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, na działce nr [...] /której współwłaścicielem są M. N. wraz z M. I. F. / oraz na działce nr [...] /której właścicielem jest M. N. / - ponieważ znajdują się na terenie, który zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju.

Od powyższej decyzji odwołał się M. N. , podnosząc, że nie zgadza się nakazem rozbiórki wszystkich garaży znajdujących się na działce nr [...], ze względu na przedawnienie sprawy – garaże stoją 30 lat - oraz ze względu na stanowisko Policji, która wobec przedawnienia sprawy umorzyła śledztwo, nie stwierdzając samowoli budowlanej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. /Nr [...]/ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku WSA z dnia 17 listopada 2005 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowne postępowanie dowodowe. W toku czynności wyjaśniających organ ten uzyskał stanowisko Prezydenta Miasta G. oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Delegatura w L. w przedmiocie możliwości zalegalizowania na działkach nr [...] i [...] samowolnie ustawionych garaży blaszanych. Akta uzupełniono również o wyciąg z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu w latach 1978-1993 oraz o dodatkowe wyjaśniania Prezydenta co do zapisów tego planu. Uzyskano też wyciąg z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 18 października 2006 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalił, że samowolne ustawione garaże zlokalizowane są na nieruchomościach oznaczonych obecnie jako działki geodezyjne: nr [...] /współwłasność M i F F wraz z M. N. / i nr [...] /własność M. N. /. Przedmiotowe garaże posadowione zostały w dwóch rzędach: w pierwszym znajduje się 7 garaży blaszanych i jeden murowany; w drugim 10 garaży blaszanych. W wyniku czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji ustalił, że obecnie skarżący jest właścicielem dziewięciu blaszanych garaży nr [...] w pierwszym rzędzie oraz nr [...] w drugim rzędzie /wg oznaczenia na mapce/, wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy – tj. według oświadczenia strony w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku - czyli bez pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zatem ograniczone jedynie do tych obiektów. Pozostałe są przedmiotem odrębnych postępowań dotyczących innych osób.

Tak ustalony stan faktyczny był podstawą dla przyjęcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 21 października 1974 r. – Prawo budowlane. Na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego G. stwierdzono również, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. /w okresie od stycznia 1978r. do listopada 1993 r./ dla terenu na którym posadowiono przedmiotowe obiekty, określonego jako jednostka osadnicza B. miasta G. , obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. . Na podstawie pism Urzędu Miejskiego G. z dnia 12 kwietnia 2006 r. i z dnia 25 kwietnia 2006 r. ustalono, że obecna działka nr [...]/poprzednio nr [...]/ zawiera się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem B5-MN, dla którego w "Ustaleniach szczegółowych planu – perspektywa 1990" – dopuszczono zabudowę plombową i wprowadzono budownictwo jednorodzinne w zespołach. Zaznaczono, że organ pierwszej instancji powołał się również na stanowisko Urzędu Miejskiego w G. co do możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie garaży blaszanych na podstawie ustaleń ww. planu, zawartych w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r. określonym jako wyjaśnienia do planu. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. , podjął decyzję o nakazie rozbiórki.

Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania uznał, że decyzja ta jest poprawna pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak też pod względem zastosowanych przepisów prawa.

W motywach swojego stanowiska podkreślił, że kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zastosowanie ww. przepisu umożliwiła delegacja zawarta w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że przepisu art. 48 ustawy – zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r./ lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W konsekwencji do tych obiektów stosuje się więc przepisy dotychczasowe.

Analizując akta sprawy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przedmiotowe obiekty budowlane powstały w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a więc zostały zrealizowane przed 1 stycznia 1995 r., co skutkować musiało zastosowaniem ustawy z dnia 21 października 1974r. – Prawo budowlane. Organ podkreślił przy tym – powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 196/96, LEX nr 47287 - że z uwagi na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, istotnym dla rozstrzygnięcia jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy obiektu, a nie to, jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości.

Na podstawie materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili realizacji przedmiotowych obiektów nie przewidywał dla działki nr [...] w B. funkcji, zgodnie z którą dopuszczalne byłoby ustawienie garaży. Również obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego osiedla B. w Głogowie, nie przewiduje takiej możliwości /pismo Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] r., nr [...] /. Działka nr [...] /dawniej działka nr [...] / zawiera się zaś w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 99 RO- przeznaczonym na ogrody i sady, które zaleca się stopniowo przekształcać w tereny zieleni publicznej i na których zakazuje się lokalizacji wszelkiej zabudowy. Dodatkowo działki nr 255 i [...] usytuowane są na terenie znajdującym się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", na którym obowiązują wymagania konserwatorskie. Z pisma z dnia [...]r. /[...]/ Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. dotyczącego samowolnie ustawionych ww. garaży wynika jednoznacznie, że nie można obiektów tych zalegalizować. Mając na względzie powyższe okoliczności organ uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę jest prawidłowa.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż obiekty garażowe według obowiązujących przepisów nie wymagały pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu strona podniosła, że garaż blaszany według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie jest budynkiem ponieważ nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów, co w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, definiującego obiekty budowlane, oznacza, że nie jest on obiektem budowlanym. W konsekwencji nie mają do niego zastosowania przepisy: art. 3 dotyczący planowania przestrzennego, art. 28 ust. 1, 3 i 4 /w nawiązaniu do art. 2 ust. 3/ dotyczący uzyskiwania pozwoleń na budowę, jak też art. 37 mówiący o przymusowych rozbiórkach. Taka wykładnia prawa – zdaniem skarżącego – jest całkowicie zgodna ze stanowiskiem ówczesnego Urzędu Gminy, który nie nakazał mu rozbiórki tych obiektów a tylko "nałożył" podatek.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W ocenie organu, zarzuty zawarte w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm./ kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm./ - jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c ww. przepisu/.

W rozstrzygnięciu ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poddanym na skutek zaskarżenia kontroli Sądu, wskazane wyżej wady i naruszenia prawa nie wystąpiły, dlatego też skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca inwestorowi rozbiórkę garaży usytuowanych w G. przy ul. O. na działkach oznaczonych nr [...]i [...] gdyż zostały one postawione w wyniku samowoli budowlanej.

Akta sprawy wskazują, że postępowanie dotyczące samowolnego wybudowania przedmiotowych obiektów wszczęte zostało w roku 2001 na wniosek Feliksa Forszpaniaka – współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 255, a więc pod rządami ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm). Przepisy przywołanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji – wobec obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazują stosować rozwiązania przyjęte w art. 48 tej ustawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W przypadku takich obiektów stosowanie art. 48 jest wyłączone a stosuje się przepisy dotychczasowe /art. 103 ust. 2 ustawy/. Omawiane wyłączenie dotyczy jedynie art. 48, który w wersji obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy regulował skutki usunięcia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia lub zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu przez organ. Wyjaśnić również trzeba, że "przepisami dotychczasowymi" o których mowa w art. 103 ust. 2, według których następuje likwidacja samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. - niezależnie od tego czy popełniono ją w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. czy też wcześniej, są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./. W przepisach przejściowych ustawy z 1974 r. brak bowiem unormowania, które nakazywałoby dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem jej w życie stosować poprzednią ustawę /tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00 oraz w wyroku z dnia 20 września 2000 r., II SA Gd 1597/98/.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowe obiekty ustawione zostały przed wejściem w życie przywołanej ustawy z 1994 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zdaniem organów usytuowanie spornych garaży miało miejsce – bez wymaganego pozwolenia na budowę - w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Godzi się zauważyć, że takie określenie daty postawiania garaży wyartykułowane przez organy w decyzji pierwszoinstancyjnej i odwoławczej, nie zostało przez strony postępowania zakwestionowane. Takie też ustalenie – niekwestionowane w wyroku WSA z dnia 17 listopada 2005 r.- pozwalało zatem na zastosowanie, zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2, przepisów ustawy z dnia 21 października 1974 r. – Prawo budowlane.

W toku postępowania organy ustaliły również, że sporne garaże postawione zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę i okoliczność ta uzasadniała ich ingerencję. Stwierdzenia o braku decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący w toku postępowania w istocie nie podważał, dopiero na etapie skargi, polemizując z wywodami co do istnienia obowiązku uzyskania przez niego takiego pozwolenia. Strona wywodziła bowiem, że przedmiotowe obiekty jako nietrwale związane z gruntem /bez fundamentów/ nie były obiektami budowlanymi i w świetle ustawy z Prawo budowlane z 1974 r. nie wymagały pozwolenia na budowę.

Zarzuty podniesione w skardze – jako istotne dla sprawy – wymagają w tym miejscu odniesienia. Przede wszystkim Sąd zauważa, że wskazana przez organy nadzoru budowlanego podstawa ingerencji – posadowienie garaży bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - nie została zakwestionowana w prawomocnym orzeczeniu WSA z dnia 17 listopada 2005 r. Sąd dokonując wówczas kontroli działalności organów administracji publicznej nie był zaś związany wnioskami i zarzutami złożonej wówczas skargi, zatem jego ocenie poddana była również ta okoliczność. Kwestionowanie jej na tym etapie postępowania, stanowi niedopuszczalną – w świetle art. 170 p.p.s.a – polemikę z prawomocnym orzeczeniem.

Zdaniem składu orzekającego zarzuty skargi są również niezasadne. Należy bowiem wskazać, że ocenę, czy organy nadzoru budowlanego uprawnione są do ingerencji – przez przeprowadzanie postępowania administracyjnego, podejmowanie rozstrzygnięć i badanie ich legalności - w stosunku do aktualnie istniejących obiektów, należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Ustawa ta, zgodnie z art. 1, znajduje zastosowanie do obiektów budowlanych. Według art.3 pkt 1 obiektami budowlanymi są zaś: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Wyliczenie zawarte w przywołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do jednej z wymienionych kategorii. Podnoszone w skardze kryterium trwałego związania z gruntem jest niewątpliwie elementem definicji budynku: "obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach". Jednak w przypadku pozostałych obiektów budowlanych kryterium to nie ma już zasadniczego znaczenia. Trzeba też zaznaczyć, że w art. 3 pkt 5 ustawodawca wprowadził definicję tymczasowego obiektu budowlanego przez który należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika zatem, że tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej kategorii obiektów lecz stanowią pewną odmianę wszystkich obiektów budowlanych. Z tego wynika więc, że zarówno w kategorii budynków, budowli jak i obiektów małej architektury mogą mieścić się takie które posiadają cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Dla drugiej grupy obiektów objętych definicją zawartą w art. 3 pkt 5 istotną cechą jest brak trwałego połączenia z gruntem. Zauważyć też należy, że wyliczenie tej grupy ma jedynie charakter przykładowy, do tego rodzaju obiektów będą zatem zaliczane także inne o analogicznych właściwościach. W ocenie Sądu do tej grupy zaliczyć można również blaszane garaże bez fundamentów – jako zbliżone mocno właściwościami do obiektów kontenerowych. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budowlą mającą cechy tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy. Zatem zarzut skarżącego, że przedmiotowe garaże nie są obiektami budowlanymi jest niezasadny. Ustalając rodzaj robót budowlanych w następstwie których doszło do powstania spornych garaży, należy stwierdzić, że stanowią one budowę. Budową jest bowiem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu /art. 3 pkt 6 ustawy/. Dodać należy że w odniesieniu do obiektów tymczasowych takich jak barakowozy, kontenery lub inne gotowe konstrukcje, wykonanie ich z reguły polega na usytuowaniu na gruncie /por. Z .Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006 s. 56/.

Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie obiekty tymczasowe przeznaczone do czasowego wykorzystania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz przewidziane do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce nie wymagają pozwolenia, a ostatnie z nich wymaga jedynie zgłoszenia. Posadowienie takiego obiektu jak garaż blaszany wymaga zatem w obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę. To uzasadnia kompetencję organów nadzoru budowlanego do badania legalności przedmiotowych garaży. Natomiast ocena czy stanowią one samowolę budowlaną wymaga odniesienia do przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w okresie ich powstania.

Po myśli art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm./ wszelkie roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało zdefiniowane art. 2 ust. 3 tej ustawy i obejmowało roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych oraz innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 budowa definiowana była między innymi, jako wykonanie obiektu budowlanego. Z kolei pod pojęciem obiektów budowlanych należało rozumieć stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak: mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe stanowiące całość techniczno-użytkową wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji /art. 2 ust. 1/. Przepis ten za obiekty budowlane uznawał zatem stałe i tymczasowe budynki jak też stałe i tymczasowe budowle /wymienione jedynie przykładowo/ nie dokonując w tym zakresie rozróżnienia, czy są one trwale czy też nietrwale związane z gruntem. Tymczasowość budynku lub budowli powodowała zaś, że z natury rzeczy, przeważnie nie posiadały one charakteru trwałego związania z podłożem. Z przedstawionych definicji wynika więc, że ustawienie garaży blaszanych – nawet jeżeli nie były one trwale związane z gruntem – wymagało wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dodać wypada, że również rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn..zm./ wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 4 ww. ustawy, w której zamieszczone zostało upoważnienie dla tego ministra do określenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymienia wśród tych robót montażu obiektów blaszanych nietrwale związanych z gruntem /§ 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia./. Przedstawione wyżej przepisy uzasadniają zatem konkluzję, że również pod rządami uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, dla realizacji spornych garaży wymagane było pozwolenie na budowę, a jego brak nakazuje kwalifikować te obiekty jako samowolę budowlaną.

W konsekwencji zgodzić się trzeba, ze stanowiskiem organów, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy winno nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w szczególności zaś tych, które dotyczą samowoli budowlanej.

W tym zakresie w rozpoznawanej sprawie zastosowany został przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy, którym stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Stosownie do przywołanego przepisu orzeczenie nakazu rozbiórki winno zatem nastąpić jeżeli spełnione zostaną dwie przesłanki:

1/ nastąpi samowola budowlana;

2/stwierdzona zostanie niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonego przepisu należy też stwierdzić, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki powinno mieć miejsce, jeżeli w wyniku postępowania dowodowego wykazane zostanie, że sporne obiekty posadowione zostały na terenie, który nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Oczywiście w tym zakresie decydujące znacznie mają przepisy o planowaniu przestrzennym, zwłaszcza zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od zgodności inwestycji z ustaleniami tego planu zależy bowiem możliwość jej legalizacji. Okoliczność tę zaakcentował WSA w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. nakazując organom wyjaśnienie tej kwestii.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego badając powyższy problem oparły się wyjaśnieniach i dokumentach uzyskanych od organu planistycznego - Prezydenta Miasta G. oraz od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Analizę zgodności inwestycji przeprowadzono zarówno w odniesieniu do planu obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. – a więc w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r., jak też w odniesieniu do aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Organy ustaliły bowiem, że przedmiotowe garaże postawione zostały w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a ustalenie to – co należy podkreślić - nie zostało przez skarżącego zakwestionowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych często prezentowany jest pogląd, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć w ten sposób, że na jego podstawie orzeka się o rozbiórce obiektów, oceniając dopuszczalność ich budowy według miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy /por. wyrok z dnia 12 września 2003 r., IV SA 4327/01 niepublik; z dnia 19 maja 1999 r. IV SA 196/96, LEX nr 47282; z dnia 9 listopada 2000 r., IV SA 1618/98; z dnia 9 maja 2003 r. II SA/Ka 1524/01 nie publik; z dnia 7 sierpnia 2003 r. II SA/Ka 2159/01 nie publik/. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 r. III RN 179/01 /OSNP 2003/19/454/ uznał, że zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. pojęcie "teren, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę" powinno być interpretowane w kontekście przepisów regulujących planowanie przestrzenne obowiązujących w okresie zrealizowania samowoli budowlanej, zwłaszcza przepisów obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki przyjęty jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznaczne wskazuje, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy z 1974 r. może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten realizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy /por. wyrok z dnia 20 maja 2004 r., OSK 281-292/04 nie publik; wyrok z dnia 12 października 2004r., OSK 390/04, nie publik/. Stanowisko takie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić.

Odnosząc powyższe uwagi do przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych, należy zaaprobować stanowisko organów co do okresu posadowienia spornych garaży, skoro ustalenia te oparte zostały na oświadczeniach stron i w konsekwencji nie zostały zakwestionowane ani w odwołaniu ani w skardze przez skarżącego.

Według zgromadzonych w aktach sprawy dowodów od stycznia 1978r. do listopada 1993r. obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta G. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej W L. Nr [...] z dnia [...] r. zgodnie z którym, ówczesny zurbanizowany obszar wsi B. ujęty został jako jeden teren urbanistyczny, określony symbolem B-5–MN z przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. To zaś oznacza, że obie działki na których zlokalizowane są garaże objęte były przeznaczeniem dla tego terenu. Z ustaleń ogólnych przywołanego planu wynikało, że jednostka B grupowała tereny o różnorodnym przeznaczeniu o głównych funkcjach obsługi transportu, zieleni i mieszkalnictwa, jednakże w odniesieniu do wsi B. ustalenia te sprecyzowano, w ten sposób, że zaznaczono, iż owa wieś będzie się przekształcać z jednostki osadniczej rolniczej na mieszkaniową z dodatkową funkcją ogrodniczą. Natomiast według ustaleń szczegółowych omawianego aktu, teren oznaczony symbolem B5 - MN określono jako "istniejąca wieś B. do adaptacji dopuszcza się zabudowę plombową, wprowadzenie budownictwa jednorodzinnego w zespołach". Z przywołanych zapisów wynika zatem, że obie działki położone były na terenie na którym dopuszczona była zabudowa wsi - zagrodowa, przy czym zakładano zaadaptowanie i przekształcenie charakteru zabudowy z dotychczasowej wiejskiej/ zagrodowej/ na mieszkaniową. W ustaleniach szczegółowych dopuszczono zaś zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności: plombową jednorodzinną. Wobec przedstawionych ustaleń planu należy zauważyć, że co do zasady, garaże uznaje się za obiekty komplementarne w stosunku do obiektów mieszkalnych położonych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, gdyż służyć mają zaspokojeniu potrzeb bytowych zamieszkałych tam osób. W przypadku budownictwa jednorodzinnego są to więc garaże rozumiane jako obiekty niezbędne dla zaspokajania potrzeb bytowych osób korzystające jednocześnie z zabudowy jednorodzinnej. Za dopuszczalne - według przywołanych ustaleń ogólnych planu - należy zatem uznać takie garaże, które bezpośrednio powiązane są i służą potrzebom mieszkańców budynków jednorodzinnych. Tymczasem z akt sprawy wynika, że będące przedmiotem niniejszego postępowania garaże nie są garażami powiązanymi z konkretnymi budynkami jednorodzinnymi i służącymi bezpośrednio obsłudze tych budynków, lecz stanowią zespół boksów garażowych usytuowanych w dwóch rzędach, który na pewno nie służy do obsługi konkretnej zabudowy jednorodzinnej. Garaże te są przez skarżącego wynajmowane, zatem nie służą też do zaspokojenia jego potrzeb bytowych. Takiej zabudowy nie można uznać również za zabudowę zagrodową lub inną związaną z tą zabudową, gdyż tego rodzaju zabudowę wiązać należy bezpośrednio z uprawą ziemi i produkcją rolną, a nie dla takich celów przedmiotowe obiekty zostały postawione. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że według ustaleń tego planu miejscowego, obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r. przedmiotowe obiekty posadowione zostały na terenie, który przewidziany był pod innego rodzaju zabudowę.

Przyjmując powyższy pogląd skład orzekający zauważa, że organy nadzoru budowlanego dokonały również oceny co do zgodności lokalizacji spornych obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania.

Z przedstawionych materiałów dowodowych wynika, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. w G. przyjętego w uchwale Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. nieruchomość oznaczona geodezyjnie nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 96 MN/U – zabudowa mieszkaniowo-usługowa, natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 99 RO – ogrody, sady. Z pisma Urzędu Miejskiego G. przytaczającego ustalenia planu wynika również, że na tym ostatnim obszarze zakazuje się wszelkiej zabudowy. Powyższe zapisy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają więc, że według aktualnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego garaże zlokalizowane na działce nr [...] znajdują się na obszarze w ogóle nie przewidzianym pod zabudowę. Natomiast w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] istotne jest, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że pomimo, iż znajduje się ona obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i usługi, na którym dopuszczalne jest wprowadzenie funkcji towarzyszących uzupełniających, to jednak działka ta – jak wynika z fragmentu rysunku planu – znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", w ramach której obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich nad wszelką działalnością inwestycyjną, gospodarczą i usługową. W obrębie tej strefy plan wprowadził między innymi wymagania: zachowania i konserwacji głównych elementów układu przestrzennego, dążenia do usunięcia elementów uznanych za zniekształcające założenia historyczne, konsultowania i uzgadniania wszelkiej działalności budowlanej ze służbami ochrony zabytków. Wobec przedstawionych zapisów aktualnie obowiązującego planu należy stwierdzić, że dopuszcza on na przedmiotowym obszarze jedynie taką zabudowę mieszkaniowo – usługową, która zostanie uzgodniona ze służbami konserwatorskimi. W toku postępowania organy uzyskały zaś stanowisko Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, który nie dopuścił możliwości zalegalizowania samowolnie ustawionych garaży. Przyjąć zatem należy, że również w świetle przywołanych ustaleń aktualnego planu miejscowego tego rodzaju zabudowa nie jest dopuszczana.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem stosowne postępowanie wyjaśniające ustalając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz w planie aktualnym, dokonał oględzin nieruchomości jak też uzyskał wyjaśnienia stron postępowania oraz stanowiska właściwych organów. Ponadto zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zgłoszenia uwag i wniosków przed wydaniem decyzji. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca z możliwości tej nie skorzystała. Tak więc przeprowadzone postępowanie zgodne było z podstawowymi regułami postępowania, sformułowanymi przede wszystkim w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w art. 10 k.p.a. Wydana w wyniku tego postępowania decyzja nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji ustalenia organu, co do braku możliwości legalizacji samowolnie posadowionych garaży ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy uznać za zasadne.

Zarzuty zawarte w skardze – jak wyżej wykazano – nie podważają zaś prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.