Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 213/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1,  art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z dnia 30 listopada 2017 r. nr XXXVII/256/17 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie w osiedlu Nowy Otok I. stwierdza nieważność § 14 pkt 1 we fragmencie "budowalnych" zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Oława na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie nr XXXVII/256/17 z dnia 30 listopada 2017 r., podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie w osiedlu Nowy Otok

W skardze wskazano, że na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 §1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. 1369 ze zm.), strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności §14 pkt 1 we fragmencie "budowlanych" uchwały Nr XXXVII/256/17 Rady Miejskiej w Oławie z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie w osiedlu Nowy Otok i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono Radzie Miejskiej w Oławie podjęcie § 14 pkt 1 we fragmencie "budowlanych" uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 i 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zwanej dalej "ustawą" oraz §4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem, polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, poprzez odniesienie się do pojęcia "działki budowlanej" zamiast pojęcia "działki". Na uzasadnienie wskazano, że Rada Miejska w Oławie w dniu 30 listopada 2017 r., w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Oławie Nr XXV/180/2016 z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, położonego w Oławie w osiedlu Nowy Otok oraz po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oława, podjęła uchwałę Nr XXXVII/256/17 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie, w osiedlu Nowy Otok, zwaną dalej "uchwałą".

Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorząd; gminnym, Wojewoda Dolnośląski wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Podstawy nieważności uchwały w spraw uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 2 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Miejska w Oławie, uchwalając ten plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzani planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowi szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Standardy regulowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie zostały ustalone w § 4 pkt 8 rozporządzenia. W rozporządzeniu określono, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Rada Miejska w Oławie, uchwalając plan miejscowy, w § 14 uchwały wprowadziła ustalenia stanowiące realizację obowiązku wynikającego z powyższych przepisów. W § 14 pkt 1 uchwały, określając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, postanowiono: 1) powierzchnia nowowydzialanych działek budowlanych nie może być mniejsza 900 m2". Odnosząc się do tego zapisu stwierdzić należy, że regulacje zawarte w zaskarżonym fragmencie uchwały nie odnoszą się do działek, lecz działek budowlanych, należy zatem wskazać, że nie są to pojęcia tożsame. Należy bowiem odróżniać pojęcie działki budowlanej" od pojęcia "działki", przez które należy rozumieć działkę gruntu. Działka budowlana została zdefiniowana w art. 2 pkt 12 ustawy i zgodnie z tą definicją jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei definicja działki gruntu została ustalona w art. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 1). Zgodnie z definicją jest to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Zestawiając ze sobą obie definicje legalne należy zauważyć, że nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Wynika z tego, że ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, organ stanowiący gminy zobligowany był określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. Tymczasem zapis uchwały Rady Miejskiej w Oławie odnosi się właśnie do działki budowlanej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku, zapadłym w sprawie II SA/Wr 639/13 "ze względu na [...] treść art. 2 pkt 12 u.p.z.p. irt. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, [...] nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może składać się z kilku działek gruntu. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości Rada zobowiązana zatem była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko [...], że § [...] uchwały we fragmencie «budowlanej» naruszają w sposób istotny". Powyższe stanowisko WSA we Wrocławiu podzielił następnie sąd w wyroku z dnia 31 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 175/17) wskazując, że "podając minimalną i maksymalną powierzchnię nowo wydzielonej działki rada wskazała, że parametr dotyczy jedynie "działki budowlanej". Zdaniem Sądu takie zawężenie tego, jakich działek dotyczy plan miejscowy było nieuprawnione. [...] Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że rada nie jest uprawniona do tego, by ograniczyć się do podania tylko parametrów działek budowlanych, bowiem takie ograniczenie oznaczałoby, że rada zrealizowała tylko część swojej kompetencji do wykonywania władztwa planistycznego na danym terenie. W związku z powyższym, konieczne jest stwierdzenie nieważności § 14 we fragmencie "budowlanych" uchwały nr XXXVII/256/17 w sprawie zmiany miejsc planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie w osiedlu Otok.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Oława na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) uznała skargę w całości za zasadną. W motywach wskazano, że Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie XXXVII/256/17 z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Oławie w osiedlu Nowy Otok. Gmina Miasto Oława zgadza się z treścią skargi uznając ją w całości za zasadną. Wskazuje, iż użycie w uchwale pojęcia "działek budowlanych" zamiast pojęcia "działek" wynika z błędu pisarskiego. Strona przeciwna uznaje, iż prawidłowe jest stanowisko Wojewody Dolnośląskiego wyrażone w skardze. Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Oławie dokona w możliwie najkrótszym termie zmiany uchwały nr XXXVII/256/17 z dnia 30 listopada 2017 r. uwzględniającej stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zawarte w skardze.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie, w zakresie wskazanym w skardze, z takim naruszeniem mamy do czynienia. Jak trafnie przytacza wadliwe unormowanie skarga w § 14 planu, w przepisie tym uchwalono, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się: 1) powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 900 m2; 2) szerokość frontu działek nie powinna być mniejsza niż 20 m.; 3) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego powinien zawierać się w przedziale od 80o do 90o. Artykuł 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy jest zobowiązana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zasady te, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W świetle przytoczonych unormowań sąd stwierdził, że Rada Miejska Oława, podejmując § 14 pkt 1 fragmencie "budowlanej" uchwały dopuściła się istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia nomenklaturowego. Z analizy wskazanych przepisów prawa wynika bowiem, że rada nie była uprawniona do tego, by ograniczyć się do podania minimalnej powierzchni działek budowlanych, bowiem ustalając szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, organ stanowiący gminy zobligowany był określić szerokość frontu i minimalnej powierzchni działek w ogólności, a nie tylko działek budowlanych. Ewentualne scalenie i podział nieruchomości obejmować może w realiach niniejszej sprawy nie tylko nieruchomości przeznaczone pod zabudowę (działki budowlane), a więc Rada Miejska w Oławie określając minimalną powierzchnię działek tylko dla działek budowlanych w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie wskazanych w sentencji wyroku fragmentów uchwały. Mając na uwadze treść art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można dodać, że nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót – działka budowlana może składać się z kilku działek gruntu. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana zatem była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych.

Oczywiście bez znaczenia dla powyższych wniosków były wyjaśnienia rady, że doszło do "błędu pisarskiego", bowiem ewentualny błąd tego rodzaju wywołuje skutki w sferze normatywnej. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jego treść nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych. Pozostawienie "działki budowlanej" w § 14 prowadziłoby do takich wątpliwości. Argumentacja odpowiedzi na skargę w tym zakresie nie była więc trafna.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, w z z § 14 ust. Pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.)