Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 34/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. A. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. ("PINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym w związku ze stwierdzoną rozbudową istniejącego budynku salonu samochodowego, usytuowanego przy ul. [...] w T., zlokalizowaną na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w T., od strony działek nr [...] i [...] w obr. [...], na podstawie m.in. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływanej jako "pb" lub "prawo budowlane"), wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową salonu samochodowego i nałożył na inwestora przedmiotowej rozbudowy - skarżącą A. sp. z o.o. z siedzibą w T., obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] listopada 2018 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2017 r. i [...] listopada 2017 r. kontroli (odpowiednio protokoły kontroli: nr [...] – k. 7 akt administracyjnych organu I instancji i nr [...] – k. 18 akt administracyjnych organu I instancji), stwierdzono, że na terenie ww. działki nr [...] rozbudowano istniejący budynek salonu samochodowego, przy czym przedmiotowa rozbudowa ma kształt zbliżony do litery "T", składa się z kilku pomieszczeń i jest połączona funkcjonalnie z istniejącym salonem samochodowym. Rozbudowa ta w części usytuowanej od strony działki nr [...] (tj. w części oznaczonej nr [...] w załączniku graficznym do protokołu nr [...]) wykonana jest z konstrukcji stalowej ze ścianami częściowo murowanymi, a częściowo z płyty warstwowej, dach jednospadowy z blachy trapezowej wysokoprofilowej, maksymalna wysokość wynosi 4,05 m; w części usytuowanej w zbliżeniu do granicy z działkami nr [...] (oznaczonej nr [...] w załączniku jw.) wykonana jest w konstrukcji stalowej, obłożonej płytą warstwową z dachem na dźwigarach kratowych, krytym blachą trapezową, maksymalna wysokość tej części wynosi 4,35 m; a w części od strony działki nr [...] (oznaczonej nr [...] w załączniku jw.), tj. w części gdzie znajduje się pomieszczenie myjni, salon samochodowy został rozbudowany o powierzchnię o wymiarach 1,20 m x 5,15 m, rozbudowa ta zastała wykonana w konstrukcji stalowej, obłożonej płytami warstwowymi. Organ zaznaczył ponadto, że rozbudowane części salonu znajdują się na terenie nieruchomości – działki nr [...] - która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi własność E. sp. z o.o. z siedzibą w T.. PINB wskazał również, że w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie, ustalono, iż inwestorem robót budowlanych jest skarżąca A. sp. z o.o. – która w związku z tym jest stroną niniejszego postępowania - oraz że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w latach 2011-2016, tj. pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto zaznaczył, iż przedmiotowej rozbudowy dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdza treść pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji) oraz notatka służbowa spisana w dniu [...] października 2017 r. na okoliczność dokonania wglądu do akt, dotyczących przedmiotowej nieruchomości (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji). Jednocześnie PINB wskazał, że po wstępnym rozpatrzeniu sprawy, stwierdzono, że zachodzą w niej przesłanki legalizacyjne stwierdzonej samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 pb. Wyjaśnił, że w toku czynności wyjaśniających ustalono, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic [...] w T. - zgodnie z zapisami którego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod usługi z dopuszczeniem magazynów, dróg wewnętrznych, parkingów, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz że mimo, iż obecne usytuowanie rozbudowy narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") to w ocenie organu istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca A. , która domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, zarzuciła organowi naruszenie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako "kpa") w zw. z art. 83 ust. 1 pb w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 pb poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo iż nie było ku temu prawem przewidzianych przesłanek. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca spółka podniosła, iż zaskarżone postanowienie jest całkowicie bezprzedmiotowe, ponieważ prace budowlane zostały już zakończone, a zatem w uznaniu skarżącej, organ nie mógł orzec o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazała ponadto, iż przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły rozbudowy salonu samochodowego, a jedynie budowę wiaty, przy czym na tego typu budowę nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że wiata ta jest demontowalna, wybudowana w konstrukcji stalowej, nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów. Podniosła również, że wiata nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, a zatem w przekonaniu skarżącej, nie obowiązują jej przepisy dotyczące minimalnych odległości budynków od granic działki budowlanej.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł również uczestnik postępowania V. sp. z o.o. w T., domagając się jego uchylenie w całości, a co najmniej w zakresie w jakim organ stwierdził w nim, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu będącego przedmiotem postępowania do zgodności z przepisami rozporządzenia MI, w sytuacji gdy wspomniana możliwość nie istnieje. Uczestnik postępowania zarzucił mu naruszenie art. 123 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 pb w zw. z przepisami rozporządzenia MI poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje w sprawie możliwość doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami rozporządzenia MI.

Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w następstwie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, uzupełniono postępowanie dowodowe w zakresie analizy zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz analizy, czy w sytuacji naruszenia warunków technicznych możliwa jest legalizacja obiektu i jakie warunki inwestor ma spełnić, aby zrealizowana inwestycja była zgodna z obowiązującymi przepisami rozporządzenia MI (analiza z dnia [...] października 2018 r., k. 40 akt administracyjnych organu II instancji). WINB stwierdził, iż dokonana rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest budową, na którą inwestor powinien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której to nie posiada. Dlatego też prawidłowo w sprawie organ I instancji zastosował tryb przewidziany w art. 48 pb. Zaznaczył przy tym, że z analizy sporządzonej w toku postępowania uzupełniającego wynika, iż w obecnym usytuowaniu rozbudowa salonu samochodowego o magazyn w części od strony działek nr [...] narusza przepisy rozporządzenia MI (§ 12 ust. 1 w zw. z § 272), jednak istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu inwestor może w projekcie przewidzieć rozbiórkę części rozbudowy, która znajduje się w znacznym zbliżeniu do granicy z działkami nr [...] (czemu na przeszkodzie nie stoją względy techniczne oraz etapowość rozbudowy, co potwierdza dodatkowo techniczną możliwość częściowej rozbiórki) w wyniku czego pozostała część rozbudowy będzie zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał również, że rozbudowana część salonu nie narusza zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, z uwagi na powyższe, w ocenie organu II instancji, w sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 48 ust. 2 pb. Organ podkreślił również, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej wiaty, jednakże przyjmuje się, że może nią być samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, nieobudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przez oddziaływaniem atmosferycznym. W zakresie pojęcia "wiaty" odwołał się także do zakresu tego pojęcia wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych oraz Słownika języka polskiego PWN. Jednocześnie wskazał, iż dokonana w sprawie rozbudowa jest funkcjonalnie powiązana z istniejącym salonem samochodowym, a więc została prawidłowo zakwalifikowana przez organ I instancji, gdyż nie można określić jej jako wiaty. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pb obowiązkowym elementem postanowienia wydanego na jego podstawie jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, nawet jeżeli nie są one faktycznie prowadzone.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła A. , zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 123 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 pb w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 pb przez błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia mimo, iż nie było ku temu przesłanek prawem przewidzianych,

- art. 28 ust. 1 pb w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa wiaty wymaga uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 3 ust. 2 pb poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie przedmiotowej wiaty za budynek.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i merytoryczne orzeczenie w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, iż przedmiotowe roboty budowlane - wykonane i zakończone już przez inwestora - nie stanowią rozbudowy salonu samochodowego, a jedynie budowę wiaty, na co nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że wiata została wybudowana w konstrukcji stalowej, jest demontowalna, nie jest trwale związana z gruntem i nie posiada fundamentu. Wiata – jak zaznaczyła – nie jest budynkiem w rozumieniu pb, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy art. 48 ust. 2 i 3 pb. Ponadto skarżąca wskazała, że ściany obiektu budowlanego są nietrwałe i tworzą jedynie granicę techniczną, co uzasadnia, iż jest to wiata. Zaznaczyła poza tym, że nabywcy nieruchomości sąsiadujących nie zgłaszali zastrzeżeń co do zastanego stanu, przy czym istniała możliwość weryfikacji stanu otoczenia przed zakupem nieruchomości, a także że również właściciele nieruchomości sąsiadujących nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, kiedy przedmiotowa wiata powstawała.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła do tut. Sądu ekspertyzę nr [...] ze stycznia 2019 r. sporządzoną na okoliczność wykazania nieprawidłowości stanowiska prezentowanego w skarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca spółka wskazała, że podmiot, który jest adresatem zaskarżonego postanowienia nie powinien być stroną niniejszego postępowania, bowiem nie jest on właścicielem nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], dz. nr [...] oraz że postanowienie to winno być wydane wobec E. , która jest właścicielem spornej nieruchomości od 2014 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca załączyła pismo właściciela nieruchomości - E. , zawierające oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykonanie przez A. budowli w postaci wiaty na dz. nr [...] w obr. [...] ul. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy dotyczy kwestii czy w sprawie zgodnie z prawem zastosowano do stwierdzonej samowoli budowlanej tryb przewidziany w przepisach 48 ust. 2 i 3 pb, w ramach którego nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem zastosowanie tego trybu w sprawie, podnosząc że zrealizowane przez nią roboty budowlane nie stanowią rozbudowy salonu samochodowego, lecz budowę wiaty nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość określenia w sprawie adresata nałożonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. obowiązków.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, gdzie określono wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1. W art. 29 zostały wymienione enumeratywnie sytuacje, w których budowa oraz wykonanie robót budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. Regulacja art. 30 określa, kiedy budowa oraz wykonanie robót budowalnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast art. 31 dotyczy rozbiórki obiektów budowalnych.

Sankcją prawną przewidzianą w prawie budowlanym za budowę lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez uzyskania pozwalania na budowę jest nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 ust. 1 pb. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie sankcja wyrażony w art. 48 ust. 1 pb, stanowi najdalej idącą konsekwencję naruszenia norm prawa budowalnego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Dlatego też ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania dokonanych samowolnie robót budowlanych. Legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 48 pb przebiega kilkustopniowo. Najpierw o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 pb (zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem). Tylko jeśli takie przesłanki zachodzą, organ uznając, że legalizacja jest dopuszczalna wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 pb (w tym m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku jego braku, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. W przypadku niespełnienia nałożonych obowiązków organ wydaje nakaz rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Wypełnienie natomiast w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Stwarza to więc możliwość skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji wydania decyzji zatwierdzającej przedłożony w jego toku przez inwestora projekt budowlany (art. 49 ust. 4 pb). Przed wydaniem jednak tej decyzji organ stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 pb, bada przedłożone przez inwestora dokumenty z punktu widzenia ich kompletności i zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 1 pb) oraz ustala w drodze odrębnego postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2 pb). Ustalenie opłaty legalizacyjnej ma więc miejsce po wykonaniu nałożonych obowiązków, a nie w postanowieniu o nałożeniu obowiązków z art. 48 ust. 3 pb. Tym samym więc kwestia ustalenia i wysokości opłaty legalizacyjnej nie stanowi przedmiotu kontrolowanego postępowania administracyjnego, choć niewątpliwie rodzaj stwierdzonego naruszenia determinuje wysokość opłaty legalizacyjnej. Podnieść też należy, że przepis art. 52 pb stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Wymaga ponadto wskazania, biorąc pod uwagę zarzuty strony skarżącej, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 pb jest elementem postępowania legalizacyjnego, uregulowanym w tym przepisie. Nie ma ono jednak wyłącznego związku z tym, czy roboty budowlanego w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego są prowadzone, czy też zostały już zakończone. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one prowadzone, po drugie zaś, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 pb. Wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ należy więc rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 pb ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 567/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 619/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w sprawie, w której roboty budowalne nie są prowadzone, nie narusza prawa i oznacza zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość.

W świetle poczynionych uwagi i przytoczonych przepisów prawa należy zatem stwierdzić, że aby zastosować tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w art. 48 pb, a w jego ramach wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków wyszczególnionych w art. 48 ust. 3 pb, konieczne jest stwierdzenie po pierwsze, że w danym wypadku mamy do czynienia z budową (wybudowaniem) takiego obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwalanie na budowę, a po drugie, że możliwa jest w danym wypadku legalizacja wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu z punktu widzenia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 pb. Koniecznym jest też prawidłowe określenie adresata obowiązku objętego postępowaniem legalizacyjnym. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że z art. 52 pb nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności, a także że treść art. 52 pb nie obliguje organu administracji do wskazywania ich adresata bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od legalnej i realnej możliwości realizacji obowiązku przez dany podmiot. Uwzględniając kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 pb można stwierdzić, że w pierwszej kolejności określonym obowiązkiem powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2553/17 – dostępne jw.). Adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb, co do zasady winna więc być osoba posiadająca w dacie nakładania obowiązków legalizacyjnych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to zatem konieczność rozważenia i zbadania przez organ nadzoru budowlanego czy obciążony takim obowiązkiem inwestor posiadać będzie w dacie orzekania, m.in. uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 616/18 – dostępny jw.).

Orzekające w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie doszło do rozbudowy salonu samochodowego bez uzyskania wymaganego do realizacji takich robót budowlanych pozwolenia na budowę i nałożyły w związku z tym na skarżącą spółkę jako inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pb wymóg przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, uznając że jest możliwa legalizacja stwierdzonej samowoli budowalnej. Adresatem nałożonych obowiązków uczyniły skarżącą spółkę, jako inwestora wykonanych robót budowlanych. Czyniąc to organy w żaden sposób nie wypowiedziały się jednak jaki jest aktualny związek skarżącej spółki ze stanowiącą własność spółki E. (sp. z o.o. w T.) nieruchomością, na której zrealizowana została sporna samowola budowlana. Jak wskazano powyżej, zasadniczą kwestią determinującą wybór adresata obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego jest to, czy dany podmiot ma realną i legalną możliwość realizacji nałożonego obowiązku, a więc w konsekwencji czy posiada on w dacie orzekania uprawnienie, tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie organy w ogóle nie zbadały i nie wypowiedziały się czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości, który umożliwiałby jej wykonanie nałożonych obowiązków. Stanowi to istotną wadliwość decyzji, gdyż od ustaleń w tym zakresie zależy kwestia samej możliwości wykonania nałożonych obowiązków. Zauważyć przy tym należy, że w sprawie organy uznały, że legalizacja samowoli budowlanej będzie wiązała się z koniecznością częściowej rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Brak poczynienia ustaleń w przedmiotowym zakresie, narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w efekcie nie pozwala uznać zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu.

Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika również z braku jasnego i precyzyjnego wyjaśnienia w sprawie, dlaczego organy uznały, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego. Rozbudowa stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 pb oraz jest jednym z rodzajów budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy. Rozbudowa, jak wynika a contrario z ustawowej definicji przebudowy, związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów (poza wysokością) obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość czy szerokość, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 6 pb ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z powyższego przepisu, ustawodawca rozróżnił pojęcia budowy i rozbudowy. Każda rozbudowa jest budową, jednakże nie każda budowa jest rozbudową. Za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych, nie ingerujących w istniejącą substancję budowlaną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 425/18 – dostępny jw.). W sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że zrealizowane samowolnie obiekty stanowią rozbudowę w rozumieniu prawa budowlanego. Ograniczyły się jedynie w tym zakresie do stwierdzenia, że zrealizowane obiekty są połączone funkcjonalnie z salonem samochodowym. Zdaniem Sądu, dla odróżnienia - takiej formy budowy, jak wykonywanie obiektu w danym miejscu (w tym bezpośrednio przy wybudowanym obiekcie), od rozbudowy już istniejącego obiektu - powołanie się przez organy jedynie na związek funkcjonalny obiektów jest niewystarczające. W sprawie należało wskazać czy zrealizowane obiekty ingerują w istniejącą substancję budowlaną salonu samochodowego, w jaki sposób, czy są one powiązane konstrukcyjnie z salonem samochodowym, jeżeli tak to w jaki sposób, a także określić jak zostały one połączone z salonem samochodowym i czy dana forma połączenia obiektów wyczerpuje definicję rozbudowy. Takich ustaleń w sprawie zabrakło, a były one konieczne, skoro organy posługiwały się pojęciem rozbudowy, a strona skarżąca powołując się na określony sposób wykonania spornych obiektów (demontowany, nie powiązany z gruntem, bez fundamentów) konsekwentnie kwestionowała że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku obiektu, oznaczonego w aktach sprawy nr 3, organy w ogóle nie określiły czy, ewentualnie jak, jest on połączony z salonem samochodowym i jaka jest jego funkcja. Wymaga też wskazania, że w przypadku zrealizowanego na tej samej nieruchomości obiektu oznaczonego nr 4, objętego odrębnym postępowaniem administracyjnym, PINB nakazując jego rozbiórkę właścicielowi nieruchomości tj. spółce E. odwołał się w sentencji decyzji do pojęcia "budowy", "pobudowania" obiektu budowlanego. W związku z tym, iż ustawodawca rozróżnił pojęcie budowy i rozbudowy obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego posługując się tymi pojęciami powinien jednoznacznie wskazać podstawy i przyczyny dla których uznał, że w danym przypadku mamy do czynienia z określonym rodzajem robót budowalnych, odwołując się przy tym do zakresu normatywnego tych pojęć, wynikającego z regulacji prawa budowlanego oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Tego jednak w sprawie zabrakło, co istotnie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 pb obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt. 2, pkt. 3 i pkt. 4 ww. art. 3 pb. Aby ustalić z jakim rodzajem obiektu budowlanego mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 pb budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Budowlą natomiast, w myśl art. 3 pkt 3 pb, jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wskazany przepis zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych będących budowlami, co prowadzi do wniosku, że jego zakresem objęte są również inne, niewymienione w nim obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. W odwołaniu i skardze, pełnomocnik strony skarżącej podnosząc, że zrealizowany obiekt (obiekty) nie stanowi budynku, lecz jest budowlą, zakwestionował istnienie w gruncie rzeczy wszystkich elementów budynku wymienionych w art. 3 pkt 2 pb, poza dachem. W przedłożonej natomiast przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowym ekspertyzie ze stycznia 2019 r. nr [...] zaakcentowano brak trwałego wydzielenia z przestrzeni obiektu za pomocą przegród budowlanych, z uwagi na wykonanie ich z lekkich płyt warstwowych, łatwo demontowalnych, nie mających funkcji konstrukcyjnych, lecz estetyczne i ochronne przed wpływami zewnętrznymi, bez których obiekt był i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Podniesiono również w niej, że w sprawie mamy do czynienia z budową nowej substancji budowlanej przy istniejącym budynku salonu samochodowego, a nie z rozbudową salonu samochodowego w postaci realizacji obiektu stanowiącego integralnej część salonu samochodowego.

Niewątpliwie precyzyjne i nie budzące wątpliwości ustalanie z jakim rodzajem robót budowalnych i jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia jest niezbędne dla stwierdzenia czy w danym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną, jakiego rodzaju jest to samowola budowalna i jaki w konsekwencji tryb postępowania legalizacyjnego może mieć do niej zastosowanie. W sprawie nie tylko nie wyjaśniono w sposób wystarczający kwestii rodzaju robót budowlanych z jakim, zdaniem organu, mamy do czynienia w sprawie (budowa, rozbudowa), ale również nie wskazano wszystkich elementów pozwalających na kwalifikację danego obiektu jako budynku. W sprawie nie ma bowiem żadnych informacji odnośnie tego czy zrealizowane obiekty posiadają fundament i jak są połączone z gruntem, tymczasem ustalenia w tym zakresie w powiązaniu z właściwie określonym rodzajem robót budowalnych (budowa, rozbudowa), mogły determinować prawidłową kwalifikację stwierdzonej samowoli budowlanej, a w konsekwencji kwestię i możliwość zastosowania określonego trybu postępowania legalizacyjnego. Należy jednak wyraźnie podkreślić, biorąc pod uwagę argumentację strony skarżącej odnośnie wystąpienia w sprawie ustawowych elementów pozwalających na kwalifikację danego obiektu jako budynku, że w sprawie nie rodziła żadnych wątpliwości Sądu kwestia wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych zrealizowanych obiektów. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przede wszystkim opisu w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] listopada 2017 r., potwierdzonym w protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2018 r., oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że zrealizowane obiekty posiadają przegrody ze wszystkich stron, które powodują, że są on wydzielone z przestrzeni. Z jednej strony połączone są one bowiem z budynkiem salonu samochodowego, a obiekty nr 1 i 2 na załączniku do protokołu z dnia [...] lipca 2017 r. także są połączone wzajemnie ze sobą, natomiast z pozostałych stron przedmiotowe obiekty są wydzielone z przestrzeni przegrodami budowlanymi. Przegrody te są wykonane z płyt warstwowych, a częściowo też płyt gazobetonowych, i oparte są na konstrukcji stalowej. W tych okolicznościach nie sposób uznać ich za nietrwałe przegrody budowlane, tym bardziej biorąc pod uwagę wskazany w przedłożonej ekspertyzie ich okres trwałości tj. 25-30 lat. Nie przesądza również o kwalifikacji zrealizowanych obiektów jako posiadających przegrody budowalne kwestia łatwości demontażu płyt stanowiących przegrody, to czy obiekty mogą funkcjonować bez nich, czy też okoliczność że płyty te będą krócej trwać niż konstrukcja stalowa. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w sprawie wskutek zrealizowanych robót budowlanych powstały obiekty wydzielone z przestrzeni przegrodami budowlanymi.

Niezależnie jednak od powyższej kwestii, w związku z tym, iż w zaskarżonej decyzji, jak wykazano, zabrakło wszystkich koniecznych ustaleń niezbędnych do przesądzenia, iż w sprawie zgodnie z prawem zastosowano do stwierdzonej samowoli budowlanej tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 pb, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako istotnie naruszającą art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa. Zasadniczą kwestią, podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej jest precyzyjne określenie obiektu objętego postępowaniem, rodzaju robót budowalnych oraz ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. W sprawie nie poczyniono w tym zakresie w sposób zgodny z prawem wszystkich koniecznych ustaleń i wyjaśnień, co zostało wyszczególnione w uzasadnieniu wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę WINB ustali, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości pozwalający mu na wykonanie nałożonych obowiązków, jako że ta okoliczność determinuje określenie adresata nałożonych obowiązków. Wyjaśni też w sposób wskazany przez Sąd z jakim rodzajem robót budowalnych mamy do czynienia w sprawie, wskaże odnośnie każdego ze zrealizowanych obiektów w jaki sposób jest on połączony z salonem samochodowym i jaką pełni funkcję, a także czy posiada fundament i jak jest związany z gruntem. Należy mieć także na uwadze, iż w ramach postępowania legalizacyjnego nie udziela się pozwolenia na rozbiórkę. W sytuacji gdy dająca się wyodrębnić z całości część samowolnie wzniesionego obiektu może zostać zalegalizowana, organ powinien w takim zakresie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, i wydać nakaz rozbiórki w zakresie części obiektu niemożliwej do zalegalizowania.

Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego ([...] zł).