Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3313/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 UST3 PKT2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Op 61/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 61/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Informacją roczną z dnia [...] października 2019 r. organ, na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego nr [...]ustalił stronie za okres: 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych. Opłata miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych.

Następnie skarżący wniósł reklamację podnosząc, że opłata dotyczy zbiornika retencyjnego, który został wybudowany w celu przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich, zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nim infrastruktury w dobrym stanie. Wskazał także, że zbiornik ma również służyć ograniczaniu skutków powodzi albo susz oraz zwiększaniu różnorodności przyrodniczej. Ponadto dodał, że ochrona przeciwpowodziowa oraz zapobieganie skutkom suszy stanowi wspomaganie organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne, zaś zbiornik usytuowany jest na terenie należącym do Skarbu Państwa, zarządzanym przez Lasy Państwowe, a woda przepływająca przez zbiornik nie jest wykorzystywana komercyjnie.

W dniach [...] i [...] października 2019 r. Nadleśnictwo dokonało zapłaty trzech rat, tj. za I, II i III kwartał z tytułu ustalonej opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w łącznej kwocie [...] zł.

Dyrektor Zarządu Zlewni w celu uzupełnienia reklamacji wezwał Nadleśnictwo do złożenia wyjaśnień, czy w 2019 r. miał miejsce pobór wody do napełniania zbiorników zlokalizowanych na terenie działki o nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], czy woda pobierana była tylko do podtrzymania zalewu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Nadleśnictwo poinformowało, że w 2019 r. nie miał miejsca pobór wód do napełniania zbiorników retencyjnych, a woda pobierana była wyłącznie do podtrzymania zalewu. W odpowiedzi Nadleśnictwo wyjaśniło, iż woda pobierana była wyłączenie do podtrzymania zalewu.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie przepisów art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. i na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) w związku z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego określił Nadleśnictwu [...] opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż Nadleśnictwo korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] na pobór wód powierzchniowych, co oznacza, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne. Wyjaśnił, iż naliczenie i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego dodając, iż potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Podniósł, że retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią egzemplifikacji celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego).

Organ stanął na stanowisku, iż art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego, które stanowiło podstawę opłaty. Zwrócił również uwagę, że w art. 34 pkt 12 Prawa wodnego wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", zaś z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

Organ wskazał, również, że powołany przez stronę art. 186 Prawa wodnego nie mógł stanowić postawy zwolnienia z opłat za usługi wodne, bowiem reguluje on zupełnie inne prawne zagadnienie tj. "utrzymanie urządzeń wodnych". Podobnie ocenił kwestię zastosowania art. 163 Prawa wodnego.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Została ona obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/r, co po przeliczeniu daje wielkość [...] m3/s.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Nadleśnictwo i w skardze zarzuciło jej błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 270 ust. 2a Prawa wodnego, art. 163 Prawa wodnego. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, iż w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Wyjaśnił, że przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem pozostaje kwestia samej zasadności określenia opłaty stałej, w sytuacji, gdy według strony brak było podstaw do jej naliczania z uwagi na przysługujące Nadleśnictwu zwolnienie z obowiązku jej ponoszenia przewidziane art. 270 ust. 2a Prawa wodnego. Zwrócił uwagę, iż skarżąca akcentuje, że głównym celem budowy zbiornika była ochrona przeciwpożarowa oraz prowadzona przez Nadleśnictwo działalność ochrony przyrody, co stanowi zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich.

Sąd zauważył, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia stronie skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych przepis art. 270 ust. 2a Prawa wodnego jeszcze nie obowiązywał. Wyjaśnił, iż wprawdzie w ustawie z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 2170) w art. 1 pkt 50 po art. 270 ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: "opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu", jednakże ustawa weszła w życie dopiero z dniem [...] listopada 2019 r.

Sąd zauważył, iż z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy wynika, że "dodanie w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w art. 270 ust. 2a ma na celu doprecyzowanie i skonkretyzowanie katalogu obiektów i działań, w odniesieniu do których nie powinny być ponoszone opłaty stałe", jednakże jednocześnie zgodnie z dyspozycją przepisów przejściowych, tj. art. 8 ustawy nowelizującej przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439, co oznacza, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie stosuje się nowo dodanego do art. 270 jego ust. 2a.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest argumentacja organu, z której wynika, że w sprawie nie miało zastosowanie zwolnienie przewidziane w obowiązującym wówczas art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, bowiem treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w tym przepisie. Sąd wyjaśnił, iż z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 ważne jest by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę. Tym samym w postępowaniu należało ustalić, czy zachodzą przesłanki zastosowania opisanego wyżej zwolnienia, co wymagało przede wszystkim analizy treści pozwolenia wodnoprawnego, które określać powinno cel lub cele korzystania z usług wodnych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż podstawę naliczenia opłaty stanowi decyzja z dnia [...] października 2012 r. - pozwolenie wodnoprawne, zaś z osnowy tej decyzji wynika wprost, że strona skarżąca uzyskała uprawnienie "na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb realizacji zadania pn. "budowa zbiornika retencyjnego, konserwacja istniejącej tamy przeciwrumowiskowej wraz z przepławką dla ryb, w obrębie [...] na dz. [...] i [...]". Tym samym, w jego ocenie, treść pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje ono swą treścią uprawnienie m.in. do szczególnego korzystania z wód, w tym do poboru wód powierzchniowych potoku [...] na zalanie i podtrzymanie zalewu, zatem nie sposób przyjąć, że sam pobór wód następuje na potrzeby nawadniania gruntów i upraw dla celów leśnych.

Podniósł także, że do aktywizacji art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnych, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych, zaś z treści pozwolenia wodnoprawnego w żaden sposób nie wynika, że zbiornik retencyjny i tym samym pobór wód powierzchniowych ma służyć celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

W ocenie Sądu I instancji zgodnie z treścią art. 403 Prawa wodnego w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, zatem słusznie wywiódł organ, że dla zastosowania zwolnienia w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Z treści pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego Nadleśnictwo dokonuje poboru wody nie wynika taka okoliczność. Zaakcentował również, iż w art. 34 pkt 12 Prawa wodnego wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód" tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Wskazał, iż w pozwoleniu wodnym przewidziano obowiązek udostępniania

Sąd podzielił również pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 399/18, gdzie wskazano, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty." Sąd stanął na stanowisku, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących zwolnień z opłat tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, 284, 695, 782, 875), poprzez brak ustalenia, iż usługi wodne obejmują m.in. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód, i nie są wymienione w art. 268 ust. 1 jako usługi, za które uiszcza się opłaty zgodnie z ww. ustawą;

2. art. 163 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), poprzez uznanie przez Sąd, iż organ zasadnie naliczył opłatę stałą za pobór wody, w sytuacji, gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej,

3. art. 270 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), poprzez uznanie przez Sąd, iż organ prawidłowo naliczył opłatę, pomimo iż opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż zbiornik wodny wybudowany został na terenie Nadleśnictwa w ramach projektu pn.; "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie", którego celem była budowa na terenach Nadleśnictwa zbiorników retencyjnych służących zapobieganiu skutkom powodzi, celem ochrony przeciwpożarowej oraz celem prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, związanej z stworzeniem siedlisk salamandry plamistej, miejsca żerowania bociana czarnego oraz pluszcza. Wyjaśnił, że pobór wód następuje dla celów ochrony przyrody, a w okresie objętym opłatą woda była pobierana w ilości koniecznej dla podtrzymywania zlewu. Ponadto zauważył, iż celem budowy zbiornika były przesłanki o charakterze związanym z realizacją funkcji publicznych oraz przyrodniczych związanych z ochroną przyrody w lasach, magazynowaniem wód w zbiorniku.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują także m.in. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód, jednak usługi te nie są wymienione w art. 268 ust. 1 jako usługi, za które uiszcza się opłaty zgodnie z ww. ustawą. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy nie dają podstaw do naliczenia opłaty stałej. Zgodnie z treścią art. 270 ust. 2a ustawy opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu, zaś z treści art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), w ramach którego do art. 270 dodano ust. 2a zgodnie, z którym opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu, znajduje zastosowanie w sprawie, bowiem niniejsze postępowanie zostało wszczęte już po dacie wejścia w życie ww. ustawy.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podkreślił, iż cel budowy zbiorników, jako związany z przeciwdziałaniem skutkom, suszy oraz ochroną przyrodniczą, należy do zadań organów administracji rządowej oraz samorządowej i Wód Polskich (art. 163 ustawy Prawo wodne). Podniósł, iż Nadleśnictwo w ramach ww. projektu w istocie wspomogło organy ustawowo zobligowane do wypełnienia obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne, co dodatkowo potwierdza niezasadność naliczenia opłaty stałej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezrozumiałym pozostaje dokonywana przez Sąd analiza przepisów, na które powołuje się organ i brak analizy prawnej zapisów dotyczących wyłączenia możliwości naliczenia przez organ opłaty stałej. Podniósł, iż z operatu wodnoprawnego wynika, że na obszarze oddziaływania inwestycji prognozuje się znaczący wpływ na gospodarkę wodną, zatem wykonanie zbiornika małej retencji powstrzyma niekontrolowany i niekorzystny odpływ wód powierzchniowych ograniczając skutki ewentualnej suszy.

Następnie skarżący wyjaśnił, iż mała retencja polega na gromadzeniu wody w niewielkich zbiornikach poprzez zatrzymywania lub spowalniania spływu wód, przy jednoczesnym zachowaniu i wspieraniu krajobrazu naturalnego. Wyjaśnił, że na terenach nizinnych polega ona głownie na zwiększeniu możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałaniu suszy i powodzi, zaś na terenach górskich ma na celu przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych. Podniósł, że działania małej retencji mają na celu likwidację przyczyn i skutków pogorszenia naturalnych stosunków wodnych poprzez spowalnianie odpływu wody na terenie całego kraju, minimalizację skutków suszy, przeciwdziałanie powodzi i odtworzenie lub zachowanie istniejących obszarów wodno-błotnych m.in. poprzez wspieranie pro-środowiskowych metod retencjonowania wody tj. zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, czy renaturalizację siedlisk podmokłych. Skarżący kasacyjnie zauważył, iż w ramach projektu małej retencji górskiej podjęto działania zwiększające możliwości retencyjne obszarów górskich, chroniące stoki przed nadmiernym spływem powierzchniowym oraz gwarantujące utrzymanie właściwego stanu technicznego istniejącej infrastruktury hydrotechnicznej, zaś w razie suszy woda ze zbiorników może być wykorzystywania na potrzeby nawadniania gruntów leśnych.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w zakresie zarzutu naruszenia art. 163 oraz art. 188 ustawy Prawo wodne Sąd ograniczył się jedynie do przytoczenia treści wskazanego przepisu, nie odnosząc się faktycznie do treści zarzutu w kontekście istniejącego stanu faktycznego. Ponadto zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu błędnie przytoczono art. 186 ustawy, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., w związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo nałożono na skarżącego kasacyjnie obowiązek uiszczenia opłaty stałej, uznając, że Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z powołanego przepisu wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych to odrębne usługi wodne, przy czym należy zauważyć, że retencjonowanie wód musi wiązać się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody – zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2020 r. II OSK 3533/19, 10 czerwca 2020, sygn. akt II OSK 3752/19).

Powyższe rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem oraz korzystaniem z tych wód jako usługą wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma istotne znaczenie prawne. Art. 268 ust. 1 tej ustawy wskazuje z jakiego rodzaju usługami wodnymi związana jest konieczność ponoszenia opłat. Przepis ten stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Ponadto, zgodnie z 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami. Powołany wyżej przepis nie wprowadza opłat za usługę wodną wymienioną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego to jest za retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. W szczególności, wobec odrębnego uregulowania usługi retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, brak jest podstaw do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3602/19, że taka wykładnia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego uwzględnia również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące.

Podzielić należy stanowisko zawarte w powołanym wyroku, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie – zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru.

Należy również zauważyć, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca przewidział obowiązek uiszczenia opłaty za usługę wodną (a właściwie opłaty, jak za usługę wodną) z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Regulacja ta jednoznacznie potwierdza, że utrzymywanie prawidłowej retencji wodnej jest wartością chronioną przez ustawodawcę. W sprzeczności z tym celem byłoby pobieranie opłaty wodnej od podmiotu korzystającego z usługi wodnej, która przyczynia się do utrzymania odpowiedniego poziomu wód gruntowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3529/19).

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., była decyzją zezwalającą na usługę wodną polegającą na poborze wody. Z decyzji tej wprost wynika, że pobór wody następował w celu jej retencjonowania.

Za zasadne należało uznać więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 Prawa wodnego. W związku z powyższym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 163 Prawa wodnego i art. 270 ust. 2a tej ustawy, albowiem usługa retencjonowania nie podlega opłacie z uwagi na treść art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.

Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzję organu, z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Nieprawidłowo bowiem uznano, że pobór wód w celu ich retencjonowania stanowi usługę wodną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a więc podlega opłacie. Retencjonowanie wód jako usługa wodna wskazana w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego nie daje podstaw dla ustalenia na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, bowiem usługa taka nie jest wymieniona w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).