Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 152/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 7 ust. 1 i art. 8
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 317/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od J. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 317/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zabudowana nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie, ozn. nr hip. [...], objęta była działanie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dacie jego wejścia w życie w dziale II wykazu hipotecznego jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli D. S. i M. E., którzy wówczas nie żyli (zmarli bowiem odpowiednio: w 1939 i 1940 r.)

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości złożyła w dniu 31 sierpnia 1948 r. Ż. E., powołując się na następstwo prawne po byłych właścicielach, przy jednoczesnym wskazaniu, że postępowanie spadkowe jest jeszcze w toku. Odrębny wniosek w imieniu byłych właścicieli złożył w dniu 29 września 1949 r. Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, wskazując w nim, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie gminy opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 1949 r. nr 5.

Aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 1950 r. rep. A nr [...] B. K., jako spadkobierca D. S. i M. E., które to następstwo dokumentował okazanym przed notariuszem postanowieniem Sądu Grodzkiego w Sochaczewie z dnia 6 maja 1950 r. sygn. akt Sp 75/50, zbył na rzecz M. G. i H. G. całą powyższą nieruchomość "z domem i tym wszystkim co się na miejscu znajduje, a część składową nieruchomości stanowi, w ramach uprawnień przysługujących zgodnie z dekretem (...)". W akcie zawarto informację, że dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku dekretowego i "załatwienie formalności związanych z uzyskaniem prawa własności czasowej nabywczynie biorą na siebie" (§ 4).

Decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola, po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (w decyzji omyłkowo podano jego datę "[...] sierpnia 1977 r."), przywołując art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu, odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości D. S. i M. E., wskazując, że budynek zlokalizowany na gruncie nie jest domem jednorodzinnym, ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o Prawie lokalowym.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., opartą na tej samej podstawie prawnej i z tożsamym uzasadnieniem, Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na rzecz M. G. i H. G. Decyzję tę doręczył stronom poprzez obwieszczenie. Wydanie jej związane było z postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego z dnia 7 października 1977 r. nr [...] wskazującym, że pierwsza decyzja dekretowa jako skierowana do osób zmarłych nie może być skuteczna.

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2013 r. J. G. (jeden z następców prawnych M. G., co dokumentował postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt I Ns 986/99) wystąpił o stwierdzenie nieważności obydwu ww. decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spadek po H. G. nabył Skarb Państwa - Izba Skarbowa w Warszawie, co stwierdzono postanowieniem z dnia 22 czerwca 1994 r. sygn. akt II Ns 340/93.

Po przeprowadzeniu zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego (które w toku procedowania sprawy zostało zawieszone), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., podjęło z urzędu zawieszone postępowanie i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1978 r. oceniając, że brak jest po stronie podmiotu je inicjującego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Kolegium wywodziło, że stroną w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest były właściciel lub jego następca prawny, a inne podmioty, gdy wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do gruntu. Wnioskodawca zaś do żadnej z tych grup nie należy. Nie przedłożył bowiem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po D. S. i M. E. Oceniając zaś sam akt notarialny z dnia 1 sierpnia 1950 r. organ zauważył, że został on złożony do akt w formie kopi, a tym samym nie może stanowić miarodajnego dowodu. Po drugie, brak w aktach postanowienia stwierdzającego, że sprzedający wówczas nieruchomość (B. K.) istotnie był następcą prawnym dawnych właścicieli. Powołano się przy tym na "głośne w ostatni czasie przypadki fałszowania dokumentów w sprawach dekretowych". Podniesiono ponadto argument, że w akcie notarialnym brak jest postanowień wskazujących na przeniesienie nim roszczeń do nieruchomości wynikających z dekretu. Zwrócono wreszcie uwagę na potwierdzenie przez sprzedającego, że nie składał on wniosku dekretowego, a nabywczynie formalności z tym związane wzięły na siebie. To zaś oznacza, że zamierzały dopiero tego rodzaju wniosek złożyć, co jednak nie nastąpiło. Znajdujący się natomiast w aktach wniosek z 1948 r. złożony został przez inną osobę, podającą się również za spadkobiercę byłych właścicieli. Jednak dokumentów potwierdzających, że była ona uprawniona do jego złożenia brak.

Mając z kolei na względzie treść art. 1 i 8 dekretu, organ wywodził, że nie jest możliwe ustalenie czy B. K. w chwili sporządzenia aktu notarialnego w ogóle jakiekolwiek prawa do nieruchomości przysługiwały, a tym samym czy i ewentualnie jakie mógł przenieść na M. G. Odwołując się przy tym do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1791/16, Kolegium wywodziło, że w przypadkach wątpliwych zagadnienia cywilnoprawne dotyczące praw do nieruchomości objętej przepisami dekretu winny być rozstrzygane przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. W związku z czym wnioskodawca winien przedłożyć orzeczenie sądu powszechnego potwierdzające jego uprawnienia i dopiero wówczas zaistnieje podstawa do prowadzenia z jego inicjatywy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Podnoszono także argument, że decyzja z 1978 r. (nie doręczona adresatom) nie zmieniła sytuacji prawnej M. G. i H. G., gdyż nie złożyły one wniosku dekretowego, a wniosek E. E. został rozpatrzony wcześniejszą decyzją.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie J. G. wniósł skargę, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z treścią aktu notarialnego w zw. z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;

2) art. 105 § 1 k.p.a.;

3) art. 10 § 1 k.p.a.;

4) art. 6, 8, 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 9 i 11, art. 76 § 1 i 3, art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że przedstawione motywy rozstrzygnięcia ujętego w kwestionowanej decyzji są w znacznej mierze niespójne, co utrudnia odkodowanie rzeczywistych racji decyzyjnych, którymi kierował się organ umarzając postępowanie. Sąd zwrócił uwagę, że organ z jednej strony odrzuca dowód z aktu notarialnego ze względu na formę w jakiej został on przedstawiony (nieuwierzytelniona kserokopia), a jednocześnie w oparciu o treść tak przedstawionego dokumentu czyni istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczno-prawne. Nie jest bowiem wówczas jasne czy powodem uznania, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie, był brak przedstawienia we właściwej formie dowodu wskazującego jego źródło (oryginału lub uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego, mocą którego poprzedniczka prawna skarżącego nabyła prawa i roszczenia dekretowe do nieruchomości, w przedmiocie których orzekał Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola w decyzji z dnia [...] listopada 1978 r.), czy też ocena, że takich praw i roszczeń w istocie ona nie mogła skutecznie nabyć, co z kolei Kolegium wywodziło analizując treść owego aktu i rzutujących na stan prawny nieruchomości przepisów dekretu.

Abstrahując od błędnej interpretacji treści aktu notarialnego (w formie uwierzytelnionej złączonego do skargi i przyjętego przez Sąd jako dowód w sprawie) zauważono, że odrzucenie go jako miarodajnego dowodu tylko ze względu na formę w jakiej został złożony, było w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne, a co za tym idzie niedopuszczalne.

Sąd nie zakwestionował co do zasady stanowiska organu, że dokument urzędowy, a takim jest akt notarialny, aby mógł stanowić dowód w sprawie, zwłaszcza taki, który korzysta, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., ze szczególnej mocy dowodowej, stanowiąc dowód tego co zostało w nim stwierdzone, winien być przedłożony w postępowaniu administracyjnym w oryginale, względnie w formie uwierzytelnionej kopii. Tylko wówczas bowiem istnieje możliwość weryfikacji jego wiarygodności formalnej, a więc oceny jego autentyczności. Sama kserokopia dokumentu wskazuje zaś wyłącznie na prawdopodobieństwo istnienia dokumentu o treści w niej odwzorowanej. Nie oznacza to jednak, że posłużenie się przez stronę nieuwierzytelnioną kserokopią dokumentu urzędowego, automatycznie prowadzić winno do dyskwalifikacji takiego dowodu.

W sytuacji gdy dla ustalenia kluczowych elementów stanu faktycznego znaczenie ma czynność prawna zdziałana w formie aktu notarialnego, organ kierując się ww. zasadami winien podjąć z urzędu działania zmierzające do pozyskania oryginału owego dokumentu, względnie jego uwierzytelnionego odpisu. W tym celu powinien zwrócić się do strony o przedłożenie go w ww. formie. Dopiero bezskuteczność takich działań uprawnia organ do odrzucenia zgłoszonego dowodu. Takich jednak w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie tylko nie podjęło, ale wręcz zignorowało wystąpienie pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. o wskazanie brakujących do podjęcia rozstrzygnięcia dokumentów, uniemożliwiając mu tym samym uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego. Z czego następnie Kolegium wyprowadziło względem strony negatywne konsekwencje prawne. Już tylko z tych względów wydane w sprawie decyzje, jako obarczone istnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, zdaniem Sądu, nie mogły się ostać.

Sąd wskazał, że odrębną kwestią w sprawie jest zagadnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] listopada 1978 r., w kontekście umowy notarialnej z dnia 1 sierpnia 1950 r. (złożonej do akt sądowych w uwierzytelnionej formie). Na mocy tego aktu powołując się na następstwo prawne po dawnych właścicielach (dokumentowane przy sporządzaniu aktu okazanym prawomocnym postanowieniem spadkowym) B. K. sprzedał M. G. i H. G. "nieruchomość w Warszawie przy ul. [...] z domem i tym wszystkim co się na miejscu znajduje, a cześć składowa nieruchomości stanowi w ramach uprawnień przysługujących mu zgodnie z dekretem z dnia 26 października 1945 r." (§ 1). W akcie tym wskazano jednocześnie, że sprzedający "nie wystąpił jeszcze do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z podaniem o uzyskanie prawa własności czasowej. Załatwienie formalności związanych z uzyskaniem prawa własności czasowej nabywczynie biorą na siebie" (§ 4). Zapisy te wskazują explicite, że intencją sprzedającego było przeniesienie na nabywczynie nie tylko praw do budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...], ale również roszczeń dekretowych z nim związanych, w tym roszczenia o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, będącego – jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych - częścią składowa nieruchomości budynkowej. Poza sporem jest przy tym, że skarżący jest następcą prawnym jednej z beneficjentek ww. umowy.

Zaznaczono przy tym, że to, iż sprzedający nie złożył (osobiście) przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu podania o przyznanie prawa własności czasowej, nie oznacza w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - wbrew temu co sugeruje organ - że w momencie zwierania umowy, nie był on już właścicielem budynku, a tym samym nie mógł przenieść jego własności na osoby trzecie. Nie można bowiem pomijać, że w stosunku do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w dacie sporządzenia aktu pozostawały nierozpoznane złożone w ww. trybie dwa wnioski o przyznanie prawa własności czasowej. Jeden z dnia 31 sierpnia 1948 r.- złożony przez Ż. E., a drugi, z dnia 9 września 1949 r., wniesiony w imieniu byłych właścicieli przez Państwowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Przy czym ostatni z nich złożony został bez wątpienia z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu od objęcie gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę, z czym prawodawca wiązał rozpoczęcie jego biegu. To nastąpiło bowiem w dniu 11 kwietnia 1949 r., kiedy opublikowano w tym przedmiocie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 5. Ocena, czy owe wnioski pochodziły od podmiotów uprawnionych mogła być natomiast rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 7 dekretu. Do czasu zatem podjęcia w nim negatywnej decyzji, stosownie do art. 8 dekretu, pozostawał aktualny stan prawny budynku wykreowany działaniem art. 5 dekretu, zakładającym czasowe zerwanie z zasadą superficies solo cedit, co oznacza, że jego własność pozostała przy przeddekretowych właścicielach (ich następcach prawnych). Ci zaś mogli tym prawem rozporządzać, a owo rozporządzenia pociągać musiało rozporządzenie związanym z nim roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). To z kolei powodowało, że nabywcy tych praw, jako następcy prawni byłego właściciela pod tytułem szczególnym, wchodzili w jego sytuację prawną. Stawali się zatem stronami postępowania dotyczącego tej nieruchomości rozstrzyganego na gruncie przepisów dekretu. Mają więc oni także (a przez to również ich spadkobiercy) interes prawny kreujący przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu wydanej w tym przedmiocie decyzji. Ta wszak bezpośrednio oddziałuje na sferę ich praw, skoro jej następstwem było nie tylko odmowa przyznania prawa do gruntu, ale także odjęcie z mocy art. 8 dekretu przynależnej ich poprzednikom do tego momentu własności budynku. Źródłem tego interesu prawnego są w tym wypadku przepisy dekretu (w tym art. 7 ust. 2), jak też przepisy regulujący treść i zakres ochrony własności, a w szczególności art. 140 k.c. Stąd nieuprawnionym jest stanowisko organu, że J. G. występujący o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1978 r. - kształtującej skądinąd wprost stosunek administracyjnoprawny z jego spadkodawcą - nie legitymuje się aktualnym i realnym interesem prawnym uprawniającym go do inicjowania tego postępowania. W związku z czym umorzenie wszczętego jego wnioskiem postępowania nadzorczego z powodu rzekomego braku przysługiwania mu w sprawie przymiotu strony, oceniane być musi jako prawnie wadliwe, z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.

Poddawanie z kolei wątpliwość przynależnych B. K. prawa do spadku po D. S. i M. E., z tego tylko względu, że do akt sprawy nie dołączono dokumentującego dziedziczenie postanowienia sądu spadku, w sytuacji gdy wymienione ono było wprost w akcie notarialnym, rozpatrywać można, zdaniem Sądu, jedynie w kategoriach nieuprawnionej spekulacji organu. Wskazany akt jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jego wzruszenie może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa, zawarta w formie aktu notarialnego, nie zostanie wzruszona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym – a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca - dopóty powinna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przez organy administracji publicznej. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby bowiem naruszenie przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoba, która nie złożyła wniosku dekretowego, ma interes prawny w postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmownej decyzji dekretowej, pomimo że w obrocie prawnym pozostaje wcześniejsza decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości;

b) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 5 i 8 dekretu warszawskiego oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny oraz przez osobę nie będącą następcą prawnych byłych właścicieli nieruchomości wywoływał skutki określone w art. 5 i 8 dekretu warszawskiego;

c) art. 294 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji, gdy dawni właściciele nieruchomości, ani ich spadkobierca nie złożyli wniosku dekretowego, to taki spadkobierca może na podstawie umowy sprzedaży przenieść na osoby trzecie roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 177 i 184 Konstytucji, art. 2 § 1 w zw. z art. 1 k.p.c. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy administracyjnej i rozstrzygnięcie sprawy cywilnej należącej do właściwości sądów powszechnych, tj. dokonanie wykładni oświadczeń woli zawartych w umowie cywilnoprawnej z 1 sierpnia 1950 r. i rozstrzygnięcie o tym, czy B. K. sprzedał M. G. i H. G. roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., podczas gdy Kolegium prawidłowo uznało, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1978 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podnoszone są prawidłowe, podobnie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w części jest prawidłowe, lecz z ostateczną konkluzją i rozstrzygnięciem nie można się zgodzić.

Niekwestionowane okoliczności sprawy są następujące: zabudowana nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie, ozn. Nr.hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dacie jego wejścia w życie w dziale II wykazu hipotecznego jako właściciele ujawnieni byli D. S. i M. E., którzy wówczas nie żyli (zmarli w 1939 r. i 1940 r.). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości złożyła 31 sierpnia 1948 r. Ż. E. powołując się na następstwo prawne po właścicielach, podając równocześnie, że postępowanie spadkowe jest w toku. Odrębny wniosek w imieniu byłych właścicieli złożył w dniu 29 września 1949 r. Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, wskazując w nim, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie gminy opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 1949 r. nr 5.

Aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 1950 r. rep. A nr [...] B. K., jako spadkobierca D. S. i M. E., które to następstwo dokumentował okazanym przed notariuszem postanowieniem Sądu Grodzkiego w Sochaczewie z dnia 6 maja 1950 r. sygn. akt Sp 75/50, sprzedał na rzecz M. G. i H. G. całą powyższą nieruchomość "z domem i tym wszystkim co się na miejscu znajduje, a część składową nieruchomości stanowi, w ramach uprawnień przysługujących zgodnie z dekretem (...)". W akcie zawarto informację, że dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku dekretowego i "załatwienie formalności związanych z uzyskaniem prawa własności czasowej nabywczynie biorą na siebie" (§ 4). Decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola, po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (w decyzji omyłkowo podano jego datę "[...] sierpnia 1977 r."), przywołując art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu, odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości D. S. i M. E., wskazując, że budynek zlokalizowany na gruncie nie jest domem jednorodzinnym, ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o Prawie lokalowym.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., opartą na tej samej podstawie prawnej i z tożsamym uzasadnieniem, Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na rzecz M. G. i H. G. Decyzję tę doręczył stronom poprzez obwieszczenie. Wydanie jej związane było z postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego z dnia 7 października 1977 r. nr [...] wskazującym, że pierwsza decyzja dekretowa jako skierowana do osób zmarłych nie może być skuteczna.

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2013 r. J. G. (jeden z następców prawnych M. G., co dokumentował postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt I Ns 986/99) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spadek po H. G. nabył Skarb Państwa - Izba Skarbowa w Warszawie, co stwierdzono postanowieniem z dnia 22 czerwca 1994 r. sygn. akt II Ns 340/93.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku J. G. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. którą odmówiono M. G. i H. G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej znajdującej się w aktach kopii umowy notarialnej z dnia 1 sierpnia 1950 r. oceny zarówno z punktu widzenia dowodu z dokumentu jak i oceny co do treści samej umowy. Jeśli chodzi o treść zawartej umowy sprzedaży to zasadnie Sąd zwrócił uwagę, że sprzedający B. K. występował jako spadkobierca D. S. i M. E., dziedzicząc całość spadku na własność zgodnie z okazanym przy umowie prawomocnym postanowieniem Sądu Grodzkiego w Sochaczewie z dnia 6 maja 1950 r. sygn. akt Sp 75/50 oraz zezwoleniem 8 Oddziału Wydziału Finansowego w m.st. Warszawie z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] na przepisanie tytułu własności majątku spadkowego pod warunkiem potrącenia przez notariusza sporządzającego akt sprzedaży sumy 1.518.600 zł tytułem podatku spadkowego, z adnotacji sporządzonej i dołączonej do aktu wynika, że podatek spadkowy został pobrany i wpłacony w kasie 8 Oddziału Finansowego m.st. Warszawy. W takich okolicznościach, mimo braku w aktach powoływanego w umowie postanowienia spadkowego Sądu Grodzkiego w Sochaczewie z dnia 6 maja 1950 r. zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż z treści umowy wynika, że B. K. był spadkobiercą D. S. i M. E. Z treści umowy wynika również, że przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość w Warszawie przy ul. [...] z domem i tym wszystkim co się na miejscu znajduje, a część składowa nieruchomości stanowi uprawnienie przysługujące mu zgodnie z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stąd też zasadnie ocenił Sąd I instancji, że intencją sprzedającego było przeniesienie na nabywczynie nie tylko praw do budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...], ale również roszczeń dekretowych z nim związanych, w tym roszczenia o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Nadto zarówno Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazały na treść § 4 umowy, którego treść jest następująca: "Sprzedawca K. wyjaśnia, że wobec tego, iż wszelkie dokumenty niezbędne do ustalenia jego praw do tej nieruchomości – uzyskał w dniu dzisiejszym, przeto nie wystąpił jeszcze do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z podaniem o uzyskanie prawa własności czasowej. Załatwienie formalności związanych z uzyskaniem prawa własności czasowej nabywczynie biorą na siebie". Okoliczność niezłożenia wniosku dekretowego przez spadkobiercę B. K. jest bezsporna. Niesporna jest również okoliczność niekwestionowana ani przez organ, ani przez Sąd, że kupujące M. G. i H. G. wniosku dekretowego nie złożyły.

Z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu I instancji i dokonaną oceną prawną w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych ustaleń wynika, tym samym, że M. G. i H. G. nie nabyły roszczenia dekretowego, tym samym następca prawny M. G. spadkobierca J. G. również nie nabył przedmiotowego roszczenia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dalszego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdza, że fakt niezłożenia przez sprzedającego podania o przyznanie własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, nie oznacza, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – wbrew temu co sugeruje organ – że w momencie zawierania umowy, nie był on już właścicielem budynku, a tym samym nie mógł przenieść jego własności na osoby trzecie. Nie można bowiem pomijać, że w dacie zawierania umowy pozostawały nierozpoznane dwa wnioski o przyznanie prawa własności czasowej (powoływane wyżej), tj. wniosek z 31 sierpnia 1948 r. złożony przez Ż. E., która powoływała się na następstwo prawne po właścicielach, podając równocześnie, że postępowanie spadkowe jest w toku. Odrębny wniosek złożony w dniu 29 września 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, w którym m.in. wskazano, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie gminy opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 1949 r. nr 5. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena, czy owe wnioski pochodziły od podmiotów uprawnionych mogła być rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 7 dekretu. Do czasu zatem podjęcia w nim negatywnej decyzji, stosownie do art. 8 dekretu pozostawał aktualny stan prawny budynku wykreowany działaniem art. 5 dekretu.

Odnosząc się do powyższego stanowiska przede wszystkim rozważyć należy, czy w okolicznościach tej sprawy złożone wnioski: z dnia 31 sierpnia 1948 r. przez Ż. E. i z dnia 29 września 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie mają znaczenie prawne. Przypomnieć należy, że postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej oparte było na wniosku byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W razie niezłożenia takiego wniosku w terminie organ wydawał deklaratoryjne orzeczenie, będące swoistą informacją o stanie prawnym nieruchomości, wynikającym wprost z przepisów dekretu. Wniosek przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. należało złożyć w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę w posiadanie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów, sygn. akt OPK 32/99, przyjął, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie objęcia w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 11 kwietnia 1949 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego nr 5 z 1949 r. Tym samym termin do złożenia wniosku upłynął z dniem 11 października 1949 r.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku złożonego przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w dniu 29 września 1949 r., a więc przed upływem 6 miesięcznego terminu, natomiast wyjaśnienia wymaga, czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. Jak wynika z treści wniosku został on złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, jako ustawowy zarządca majątków opuszczonych w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych poniemieckich "reprezentuje prawa nieobecnych E. i S.". Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek mógł złożyć dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Natomiast Urzędy Likwidacyjne nie były legitymowane do złożenia wniosku dekretowego, pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Kwestia ta została m.in. wyjaśniona w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 616/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974). (...) Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wynikało to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 k.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Mając powyższe na uwadze, wniosek dekretowy Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego jako pochodzący od podmiotu nielegitymowanego do złożenia takiego wniosku nie mógł wywołać skutków prawnych wynikających z art. 5 i art. 7 dekretu.

Z kolei odnosząc się do wniosku złożonego dnia 31 sierpnia 1948 r. przez Ż. E. należy zwrócić uwagę na kilka zagadnień. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wniosek ten został złożony przed objęciem przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, co nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r. Mając jednak na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03, zgodnie z którą, termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, należy przyjąć, że termin ten został zachowany. Natomiast zagadnieniem o charakterze fundamentalnym jest odpowiedź na pytanie, czy wniosek złożony przez Ż. E. i jego rozpoznanie ma znaczenie prawne dla ustalenia sytuacji prawnej spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości dekretowej B. K., a w konsekwencji H. G. oraz M. G. i jej spadkobiercy J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził istnienie takiej zależności i uznał za niezbędne rozpoznanie wniosku Ż. E. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Należy wyraźnie zaznaczyć i podkreślić, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłoby zasadne, ale tylko wówczas gdyby B. K. był następcą prawnym Ż. E., wówczas mimo, że B. K. nie złożył wniosku dekretowego, mógłby powołać się na wniosek złożony przez Ż. E., oczywiście przy założeniu, że wniosek ten został skutecznie złożony. Natomiast jak wynika z okoliczności tej sprawy B. K. nie był następcą prawnym Ż. E. Z żadnych bowiem dokumentów, w tym umowy zawartej 1 sierpnia 1950 r. pomiędzy B. K. a M. G. i H. G. nie wynika, że B. K. był następca prawnym Ż. E., jak również strony w niniejszej sprawie nie podnosiły i nie powoływały się na takie następstwo. Tym samym w okolicznościach faktycznych tej sprawy wniosek dekretowy złożony przez Ż. E., niezależnie od tego jak byłby rozpoznany nie ma znaczenia prawnego dla oceny sytuacji prawnej B. K.

Stąd też stanowisko Sądu I instancji, iż do czasu podjęcia negatywnej decyzji co do złożonego wniosku dekretowego pozostawał aktualny stan prawny budynku wykreowany działaniem art. 5 dekretu, zakładającym czasowe zerwanie z zasadą superficies solo cedit, co oznacza, że jego własność pozostała przy przeddekretowych właścicielach (ich następcach prawnych), ci zaś mogli tym prawem rozporządzać, a owo rozporządzenie pociągać musiało rozporządzeniem związanym z nim roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) jest zasadne, ale tylko w tych przypadkach, gdy wniosek dekretowy złożył następca prawny byłych właścicieli i następca prawny (lub jego następca prawny) dokonuje rozporządzenia prawem własności budynku oraz roszczeniem o ustanowieniem określonego prawa do gruntu. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, albowiem wniosek dekretowy z dnia 31 sierpnia 1948 r. został złożony przez Ż. E., która nie wykazała następstwa prawnego po przeddekretowych właścicielach, ale co jest szczególnie istotne w tej sprawie to okoliczność, iż B. K. zawierając 1 sierpnia 1950 r. umowę z M. G. i H. G. wskazał, że jest następcą prawnym przeddekretowych właścicieli (jedynym spadkobiercą), natomiast brak następstwa prawnego pomiędzy B. K. a Ż. E. Stąd też B. K., który nie złożył wniosku dekretowego nie mógł odwołać się do wniosku złożonego przez Ż. E. (niezależnie jak wniosek ten byłyby rozpoznany), czego z resztą nie czynił. A w umowie z 1 sierpnia 1950 r. w § 4 B. K. jednoznacznie oświadczył, że nie wystąpił z wnioskiem o uzyskanie prawa własności czasowej, a załatwienie formalności związanych z uzyskaniem prawa własności czasowej nabywczynie biorą na siebie. Mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nierozpoznane w dacie zawierania umowy, tj. 1 sierpnia 1950 r. dwa wnioski o przyznanie prawa własności czasowej, tj. wniosek z 31 sierpnia 1948 r. złożony przez Ż. E. i wniosek złożony w dniu 29 września 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie miały znaczenie prawne dla ustalenia sytuacji prawnej B. K., a w konsekwencji sytuacji prawnej H. G. oraz M. G. i jej spadkobiercy J. G.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych złożenie przez J. G., jako spadkobiercy M. G., wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r., którą odmówiono M. G. i H. G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania, natomiast już w prowadzonym postępowaniu badało, czy wnioskodawca posiada interes prawny w tym postępowaniu nadzorczym. Zważywszy, że przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy w stwierdzeniu nieważności tej decyzji musiało być dokonane z uwzględnieniem przepisów dekretu. Mając na uwadze powyższe rozważania odniesione do okoliczności faktycznych tej sprawy, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło brak interesu prawnego wnioskodawcy i umorzyło postępowanie. Natomiast stanowisko Sądu I instancji w części jest prawidłowe, lecz z ostateczną konkluzją i rozstrzygnięciem z przyczyn wskazanych wyżej nie można się zgodzić.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.