Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2257/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 16 , art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie poprzedzające z dnia [...] sierpnia 2011 r., 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz Fundacji [...] kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Fundacji [...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2011 r. złożył do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie następujących informacji:

1) dlaczego i na jakiej podstawie prawnej, Sąd Najwyższy w decyzji nr [...] zamieścił referencje do programu [...] wydawnictwa [...] w sytuacji, gdy:

- dane będące przedmiotem referencji są dostępne w publicznych i bezpłatnych repozytoriach prowadzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- na rynku komercyjnym systemów dostępu do informacji prawnych działa wiele innych podmiotów.

2) Czy Sąd Najwyższy jest właścicielem licencji programu [...] wydawnictwa [...] ? Jeśli tak, proszę o udzielenie informacji:

- kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały one zakupione,

- jakie były kryteria doboru akurat tego programu,

- dlaczego Sąd Najwyższy korzysta z tego programu, a nie z publicznych i darmowych źródeł, takich jak repozytoria orzeczeń sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i dzienniki urzędowe wydawane przez Rządowe Centrum Legislacyjne.

3) Czy Sąd Najwyższy współpracuje z przedsiębiorstwem [...] w sprawach innych niż kupowanie przez Sąd Najwyższy licencji programu [...] ?

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 11 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z póżn. zm.) w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 Kpa, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji mającej stanowić odpowiedź na pytanie, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od wydawnictwa [...] Sp. z o.o. uprawnienia do korzystania z programu [...].

W uzasadnieniu postanowienia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podał m.in., że umowy prawa cywilnego łączące organy władzy publicznej z podmiotami trzecimi, działającymi w sferze prawa prywatnego, nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą zostać udostępniane każdemu zainteresowanemu na zasadach i w trybie określonym w powołanej ustawie. Takie umowy nie należą bowiem do kategorii "dane publiczne" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowa prawa cywilnego, w której tylko jedną stroną jest organ władzy publicznej, nie ma cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 powyżej określonej ustawy, albowiem nie zawiera jedynie oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz także oświadczenie woli przedstawiciela drugiej strony, nie będącej w danym przypadku żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje wprost sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ władzy publicznej ma rozpoznać żądanie udzielenia informacji będącej w jego posiadaniu, w przypadku gdy nie jest ona informacją publiczną w rozumieniu powołanych przepisów. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy, w zakresie w niej uregulowanym stosuje się przepisy Kpa o postępowaniu decyzyjnym. Dotyczy to również unormowań odnoszących się do wszczęcia postępowania.

Na podstawie art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro jedyną alternatywą w stosunku do rzeczywistej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy), to należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa wskazujące na konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji w formie odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania.

Prezes Fundacji [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że:

1. Podtrzymuje swoje zapytanie i stwierdził, że szczegółowe informacje o tym, w jaki sposób Sąd Najwyższy rozdysponował majątek publiczny, w związku z zakupem specjalistycznego oprogramowania komputerowego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentacja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego polegająca na stwierdzeniu, iż dane będące przedmiotem wniosku nie są informacją publiczną, ponieważ nie mogą być uznane za jeden z przykładów "danych publicznych", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieprawidłowa, ponieważ katalog informacji wymieniony w tym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, a jedynie zbiorem przykładów informacji, będących informacjami publicznymi.

2. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego słusznie zauważa, że przedmiotowa ustawa nie reguluje wprost sytuacji, w której wnioskodawca zwraca się do organu władzy publicznej o dostęp do danych, które w opinii organu nie są informacją publiczną. Należy jednak zauważyć, że tryb postępowania w takich sytuacjach został wyraźnie dookreślony w linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a działanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego pozostaje z nią w sprzeczności.

Zdaniem wnioskodawcy, wydanie postanowienia w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu administracji jest jednoznaczne z wydaniem go bez podstawy prawnej, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 Kpa oraz art. 11 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia poprzedzającego. Organ podał również, że żądanie udzielenia odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania nie jest tożsame z żądaniem udostępnienia danych publicznych lub o majątku publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lub 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest równoznaczne z żądaniem udostępnienia umowy lub umów prawa cywilnego wiążących Sąd Najwyższy z wydawnictwem [...] Sp. z o.o., a więc z podmiotem prawa prywatnego niepodlegającego przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej poza sytuacjami enumeratywnie wymienionymi w ustawie.

Postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2011 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Prezesa Fundacji [...].

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie,

2) art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wydając zaskarżone postanowienie bez podstawy prawnej popełnił wiele błędów. Skoro organ uznał, że przedmiotowy wniosek nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, to nie było podstaw do jego przetwarzania zgodnie z procedurami określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie było podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu najwyższego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podać, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z przytoczonego przepisu wynika przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznych, tzn. dostęp do informacji dotyczących szeroko rozumianych spraw publicznych.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma dokładne ustalenie treści żądania. W chwili kiedy do organu zostanie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, to obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy, czy jest w ich posiadaniu, czy może być i w jakiej formie udzielona, czy też zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 przedmiotowej ustawy (odmowa udzielenia informacji publicznej) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną, co oznacza, że organ zobowiązany był przestrzegać zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tego obowiązku organ nie dopełnił, gdyż zastosował w sprawie przepisy Kpa, a w szczególności art. 61a § 1, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ na podstawie tego przepisu wydał zaskarżone postanowienie, przy równoczesnym powołaniu się na art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ podaje, że żądane przez stronę skarżącą informacje "nie należą do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji nie mogą być udostępniane każdemu zainteresowanemu ich treścią na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.i.p. (...), aby następnie stwierdzić, że "umowa prawa cywilnego, w której tylko jedną ze stron jest organ władzy publicznej, nie ma cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (...).

Z ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy żądana informacja obejmuje swoim zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawę i to wyłącznie wtedy gdy chodzi o ochronę danych osobowych, tajemnice zawodową, służbową, państwową, skarbową statystyczną, czy też inną tajemnicę ustawowo chronioną.

W sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, to organ zobowiązany, a takim bez wątpienia w niniejszej sprawie jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, jest stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w załatwieniu sprawy.

Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odesłania do stosowania Kpa z wyłączeniem art. 14 i 16. Oznacza to, że organ w sposób nieuzasadniony zastosował w sprawie art. 61a § 1 Kpa.

Organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną Sądu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności tego który wskazywał na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd wniosku tego nie uwzględnił. W ocenie Sądu błąd organu w procedowaniu w sprawie nie oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.