Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 3 ust 7a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1018/14 w sprawie ze skargi T. S.A. w Krakowie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1018/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. S.A. w Krakowie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Starosta Raciborski, działając na podstawie art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej ustawa lub u.g.n., po rozpoznaniu wniosku T. S.A. z siedzibą w Krakowie, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Raciborzu, oznaczonej jako działka nr 27 (k.m.13), stanowiącej współwłasność A. i R. małżonków O. poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV (relacji SE Rydułtowy - SE Studzienna - SE Piaskowa), na długości około 100 m, na minimalnej wysokości 14,7 m nad poziomem terenu, w kierunku ze wschodu na zachód, z prawem do posadowienia na niej jednego słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci i wybudowaniu słupa energetycznego, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Wskazał też, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 19 września 2013 r. pełnomocnik Spółki zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z w/w działki. Wobec stwierdzenia bezskuteczności rokowań Spółki ze współwłaścicielami nieruchomości małżonkami O., Starosta Raciborski wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, informując o tym strony postępowania. W jego toku ustalono m.in., iż zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Raciborzu, działka nr [...] stanowi łąki trwałe klasy V o pow. 0,4372 ha; zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Racibórz zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Racibórz z dnia 24 sierpnia 2005 r. działka ta zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym na tereny dróg publicznych klasy zbiorczej (D1KDZ) – w części stanowiącej 49,5% jej powierzchni, na obiekty produkcyjne, składy i magazyny (D1P) - w części stanowiącej 18,7% powierzchni, na tereny przemysłowo składowe – w części stanowiącej 18,2% powierzchni oraz na tereny rolnicze (D7R)- w części 13,6% jej powierzchni. Nadto działka ta znajduje się w strefie technicznej z wrysowanym na niej istniejącym gazociągiem – wysokoprężnym. Do tej pory przez przedmiotową nieruchomość nie przebiegała linia energetyczna 110 kV. Organ przytoczył następnie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazując kolejno, że wydanie przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, która zezwoli jednostce organizacyjnej na wykonanie planowanej inwestycji jest uzależnione od spełnienia ustawowych przesłanek, w tym od zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym. Zdaniem organu przesłanki te zostały spełnione. Planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których mowa w art. 124 w/w ustawy. Ponadto zgodnie z art. 6 pkt 2 w/w ustawy, jest to inwestycja celu publicznego. Zgodnie nadto z przedłożoną przez pełnomocnika wnioskodawcy dokumentacją odzwierciedlającą przebieg rokowań, zakończyły się one fiaskiem bowiem współwłaściciele działki nie wyrazili zgody na realizację w/w inwestycji.

Zastrzeżenia organu I instancji budziło natomiast spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Racibórz. Organ I instancji zwrócił się o opinię do Prezydenta Miasta Racibórz. W odpowiedzi uzyskano pismo z dnia 15 października 2013 r., zgodnie z którym § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 w/w obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego zezwalają na lokalizację na przedmiotowej działce planowanej inwestycji. Powyższe stanowisko zostało uzupełnione pismem Zastępcy Prezydenta Miasta Racibórz z dnia 19 listopada 2013 r. oraz pismem Prezydenta Miasta Racibórz z dnia 9 grudnia 2013 r., zgodnie z którymi planowana przez wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym także z uwagi na brzmienie § 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu. Ostatecznie organ I instancji uznał, iż obowiązujący plan miejscowy dopuszcza realizację w/w inwestycji na przedmiotowej działce.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik małżonków O. wniósł o jej uchylenie jako opartej na błędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Podniósł, że objęta postępowaniem działka nie jest przeznaczona w planie miejscowym pod realizację celów publicznych, co wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 9a w zw. z art. 124 u.g.n., uchylił w/w decyzję Starosty Raciborskiego i orzekł o odmowie zgody na ograniczenie korzystania z objętej postępowaniem nieruchomości zgodnie z wnioskiem T. S.A.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., w przypadku obowiązywania na danym terenie planu miejscowego opisane w tym przepisie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe jedynie zgodnie z tym planem. Zapisy planu wskazujące na możliwość takiego ograniczenia nie powinny przy tym budzić wątpliwości, a to w sytuacji gdy realizacja inwestycji w oparciu o takie pozwolenie wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Wskazania planu co do dopuszczalności planowanej inwestycji na danym terenie powinny być konkretne. Dlatego też dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji nie można wyprowadzić z ogólnych zasad planu, jak to uczynił organ I instancji i to nawet w sytuacji, gdy w dacie uchwalenia danego planu nie obowiązywał jeszcze art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., nakładającej obowiązek określenia w planach miejscowych granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (jeżeli takie byłyby przewidziane). Za tym, że objęta postępowaniem inwestycja nie była przewidziana w obowiązującym planie zagospodarowania z 2005 r. świadczy okoliczność, że w § 42 ust. 5 tego planu przewidziano przebudowę linii energetycznej 110 kV, ale na innych terenach. W konsekwencji Wojewoda uznał, że do ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doszłoby w przypadku spornej inwestycji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza uwzględnienie wniosku inwestora T. S.A. Zdaniem Wojewody nie jest przy tym wykluczone wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która ewentualnie uzupełniłaby i uściśliła zapisy obowiązującego planu zagospodarowania.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję T. S.A. w Krakowie wyniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z naruszeniem art. 124 u.g.n. i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że przy obowiązującym planie zagospodarowania możliwe i wymagane jest uzyskanie odnośnie objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z naruszeniem § 7 ust. 2 i § 43 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciborza z dnia 24 sierpnia 2005 r. przez błędne ustalenie, że plan nie dopuszcza realizacji spornej inwestycji na objętej wnioskiem nieruchomości.

W uzasadnieniu podniesiono, że dopuszczalność inwestycji w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z powołanych przez organ I instancji pism Prezydenta Miasta Racibórz. Zawarte w tych pismach stanowisko oparte jest na treści § 7 obowiązującego planu zagospodarowania, zgodnie z którym w poszczególnych strefach planu obok zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, do których należy zaliczyć również linie wysokiego napięcia. Możliwość lokowania linii na objętej wnioskiem działce wynika też zdaniem skarżącej z treści § 44 ust. 2 pkt 1 planu. Nie można tu przyjąć, że przedmiotowa linia nie może zostać zrealizowana z uwagi na wynikający z § 43 ust. 1 planu wymóg uzyskania zgody władającego terenem, w sytuacji gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy taką zgodę zastępuje. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości nie może być również ogólnikowość czy niejednoznaczność zapisów planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie tego Sądu, zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadniania odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu w związku z czym brak jest dostatecznych podstaw do jej wzruszenia.

Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepis art. 124 ustawy stanowiący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie.

Sąd I instancji podał, że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd ten podał, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nadto, jak ustaliły organy, działka nr [...], przez którą ma przebiegać linia energetyczna, położona jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Racibórz z dnia 24 sierpnia 2005 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka zlokalizowana jest w czterech jego strefach oznaczonych symbolami D1KDZ, D1P, D7R i 16APS/16ARL, bliżej opisanymi w decyzjach organów obu instancji. Bezspornym jest także, że rysunek planu nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110kV przez przedmiotową działkę. Linii takiej nie przewidują również szczegółowe ustalenia odnoszące się bezpośrednio do stref, w ramach których położona jest nieruchomość. Jak wynika nadto z akt sprawy, nie powiodły się bezpośrednie rokowania dotyczące zgody na realizację tej inwestycji.

A zatem zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sporu co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając twierdzenie o zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, organ I instancji jako argument wspierający jego tezę przywołał, w ślad za pismami Prezydenta Miasta Racibórz, § 7 ust. 2 ww. planu stwierdzający, iż "każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować: wewnętrzna obsługa komunikacyjna, ciągi piesze i pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona i izolacyjna - o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych niniejszej uchwały". Organ wskazał też, iż stosownie do § 43 ust. 3 pkt 1 "dopuszcza się lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu (w tym stacji transformatorowych), we wszystkich obszarach, również poza wyznaczonymi pasami drogowymi, przy spełnieniu następujących warunków: 1) Uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości /.../"

Dokonując odmiennej wykładni obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda Śląski wskazał natomiast w zw. z treścią § 7 ust. 2 planu, że przepisy szczególne, dotyczące m.in. budowy infrastruktury technicznej, zawarte są w rozdziale 11 planu. W zakresie dotyczącym elektroenergetyki, regulują one jednak jedynie kwestie przebudowy linii 110 kV ale w strefach planu innych niż te, na których położona jest objęta postępowaniem działka nr 27 oraz ustalenie utrzymania dotychczasowego przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV, prowadzącej do SPZ Płonia. Dopuszczalności ulokowania przedmiotowej linii nie można wyprowadzić też zdaniem Wojewody z treści § 43 planu, gdyż linii tej nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. Jej budowa jest bowiem związana z poprawą układu zasilania obszaru Raciborza, co nie stanowi "bezpośrednio obsługi zagospodarowania terenu".

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Nie ulega bowiem, zdaniem tego Sądu, wątpliwości, iż inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez działkę skarżących linii wysokiego napięcia plan miejscowy nie przewiduje. Bezspornym jest, iż ani na rysunku planu linia taka na tej działce nie jest uwidoczniona, jak również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tam tego rodzaju inwestycji. Przywoływany w decyzji Starosty Raciborskiego i w skardze § 7 ust. 2 w/w planu stwierdzający, iż każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do realizacji inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów nie związanych. Nie odnosi się zatem w ogóle do okoliczności niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa linia nie ma służyć nieruchomości małżonków O., a przeciwnie, zagospodarowanie nieruchomości tej zgodnie z przeznaczeniem obecność linii takiej może ograniczyć. Do okoliczności sprawy nie odnosi się § 43 ust. 3 dopuszczający, po uzyskaniu zgody właściciela, lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu albowiem po pierwsze, dotyczy on sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, po drugie zaś, małżonkowie O. nie wyrazili zgody na ich umiejscowienie. Przedmiotowej sprawy nie dotyczy też § 43 ust. 1 planu. Odnosi się on bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działki małżonków O., nie jest spełniony. Nadto przepis, o którym mowa, wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym T. S.A. nie jest.

Sąd I instancji wskazał, że plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny D22R, D34R i D35R, prowadzącą do GPZ Brzezie i utrzymanie linii prowadzącej do GZP Płonia. A zatem linia przebiegająca przez teren działki nr [...] nie została w planie przewidziana.

Zdaniem Sądu I instancji, nie może odnieść również skutku powoływanie się przez skarżącą na treść § 44 planu, gdy zgodnie z jego rysunkiem na działce nr [...] wrysowano jedynie instalację gazową wysokoprężną i trasy ścieżek rowerowych, nie linie wysokiego napięcia. Sąd I instancji podniósł, co uszło uwadze organów obu instancji, że z porównania rysunku planu miejscowego obejmującego działkę nr [...] z planowanym przebiegiem spornej linii 110 kV uwidocznionym na załączniku do wniosku T. S.A. z dnia 19 września 2013 r. oraz wizualizacją dołączoną do zalegającego w aktach administracyjnych pisma skarżącej do małżonków O. z dnia 21 lipca 2013 r. wynika, że projektowana linia energetyczna, w tym projektowany słup energetyczny byłyby usytuowane na tej części działki nr [...], która zgodnie z obowiązującym planem miejscowym znajduje się w strefie planu oznaczonym symbolem D1KDZ – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej (§ 8 planu). Świadczy to o sprzeczności takiej lokalizacji tej linii z zapisami tego planu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że dla terenów objętych obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odmienny i błędny w tym względzie pogląd Wojewody Śląskiego nie mógł mieć jednak w okolicznościach sprawy wpływu na jej wynik.

W skardze kasacyjnej, T. S.A. w Krakowie zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez akceptowanie przez Sąd I instancji takiego działania organów administracji, które nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie zmierza do pogłębiania zaufania obywateli, narusza ich słuszne interesy faktyczne i prawne w przedmiotowej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie złożonej przez skarżącego skargi w sytuacji, kiedy winna ona zostać uwzględniona, z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a także z uwagi na inne naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy są ku temu podstawy;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, iż poprzez uznanie, iż w badanej sprawie nie można wyrazić zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącego;

2) art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci;

3) § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta Raciborza nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, że na terenie objętym inwestycją nie może obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym występować urządzenie infrastruktury technicznej, do której zaliczana jest planowana przez skarżącego inwestycja;

4) § 43 ust. 1 uchwały Rady Miasta Raciborza nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie została dopuszczona możliwość zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje taką możliwość;

5) § 43 ust. 3 uchwały Rady Miasta Raciborza nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż planowana przez Skarżącego inwestycja nie będzie służyć obsłudze zagospodarowania terenu;

6) § 44 ust. 2 uchwały Rady Miasta Raciborza nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie w ramach uchwalonego planu miejscowego nie można dopuścić do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej na wniosek władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci pomimo, iż plan miejscowy dopuszcza i ustala strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi w razie zaistnienia tylko przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty podniesione na jej wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc wobec tego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. wykazuje, że Sąd ten nie uwzględnił skargi pomimo, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosi, że organ II instancji wprowadził ją w błąd wskazując, że fakt obowiązywania na danym terenie planu miejscowego nie wyklucza możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej, która w takiej sytuacji pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do planu miejscowego, podczas gdy dla terenów objętych obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zaprezentowane w powyższym zakresie stanowisko Wojewody było błędne, lecz pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, by naruszenie ww. przepisów prawa miało wpływ na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby nie doszło w sprawie do ich naruszenia, w postępowaniu administracyjnym zapadłaby decyzja odmiennej treści, zgodnej z żądaniem skarżącej kasacyjnie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.

Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów P.p.s.a. czy przepisami prawa materialnego, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 13.05.2016 r. sygn. I OSK 1828/14, LEX nr 2108304). Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej powinien w sposób jednoznaczny wskazać przepisy prawa materialnego, czy przepisy postępowania pozostające w związku z ww. przepisami, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną nie może domyślać się i samodzielnie ustalać, z którymi przepisami prawa należy wiązać naruszenie art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie owego powiązania w skardze kasacyjnej zabrakło.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia postępowania stwierdzić należy, że nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, poprzez uznanie, iż w badanej sprawie nie można wyrazić zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącego. Podnosząc ów zarzut skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń poczynionych w sprawie, których skutecznie nie zakwestionował.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust. 3).

Z powyższej regulacji wynika, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Z prawidłowych i niezakwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że działka nr [...], przez którą ma przebiegać linia energetyczna, położona jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Racibórz z dnia 24 sierpnia 2005 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka zlokalizowana jest w czterech jego strefach oznaczonych symbolami D1KDZ - tereny dróg publicznych klasy zbiorcza, D1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, D7R - tereny rolnicze i 16APS/16ARL – tereny przemysłowo składowe.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów obowiązującego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których zarzut naruszenia dotyczy, nie można z żaden sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności na terenie działki nr [...] planowanej inwestycji.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ulega wątpliwości w świetle przepisów obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez działkę skarżących linii wysokiego napięcia plan miejscowy nie przewiduje. Ani na rysunku planu linia taka na tej działce nie jest uwidoczniona, jak również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tam tego rodzaju inwestycji.

Wniosku o dopuszczalności planowanej inwestycji na działce nr 27 nie można wyprowadzić z § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta Raciborza nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. Przepis ten zawiera ogólne stwierdzenie, że: "Każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych uchwały". Przepisy szczegółowe, dotyczące między innymi budowy infrastruktury technicznej, są zawarte w rozdziale 11 planu. W zakresie dotyczącym elektroenergetyki regulują one jedynie kwestię przebudowy linii 110 kV (na obszarach innych niż te, na których położona jest działka nr 27) oraz ustalenie utrzymania dotychczasowego przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV, prowadzącej do GPZ Płonią. Uregulowania szczegółowe, dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej (wszelkiego rodzaju) znajdują się natomiast w § 43 planu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 7 ust. 2 ww. planu odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów niezwiązanych. Nie odnosi się zatem do okoliczności niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa linia nie ma służyć nieruchomości małżonków Ostapowicz, a przeciwnie, zagospodarowanie nieruchomości tej zgodnie z przeznaczeniem obecność linii takiej może ograniczyć. Podkreślić również należy, iż w piśmie z 9 grudnia 2013r. nr [...] Prezydent Miasta Racibórz wskazał, że "zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV jest związana z poprawą układu zasilania obszaru Raciborza co nie stanowi bezpośrednio obsługi zagospodarowania terenu".

Zgodnie z przepisem § 43 ust. 1 ww. planu, dopuszcza się zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej i każdorazowo na wniosek władającego terenem dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci – o ile nie narusza to struktury danej sieci, nie pogarsza warunków obsługi i nie narusza interesów osób trzecich.

Przepis ten nie dotyczy przedmiotowej sprawy, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji. Odnosi się bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działki małżonków Ostapowicz, nie jest spełniony. Nadto przepis, o którym mowa, wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym T. S.A. nie jest.

Przepis § 43 ust. 3 ww. planu dopuszcza lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. W obowiązujących przepisach prawa, jak również w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego miasta Racibórz brak definicji tego rodzaju urządzeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a ponadto małżonkowie O. nie wyrazili zgody na ich umiejscowienie.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny D22R, D34R i D35R, prowadzącą do GPZ Brzezie i utrzymanie linii prowadzącej do GZP Płonia. A zatem linia przebiegająca przez teren działki nr 27 nie została w planie przewidziana.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na treść § 44 ust. 2 obowiązującego planu. Zgodnie z jego treścią, ustala się strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, wynoszące odpowiednio: 1) 16 m od osi linii 110 kV, 2) 8 m od osi linii 20 kV. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z rysunkiem planu, na działce nr 27 wrysowano jedynie instalację gazową wysokoprężną i trasy ścieżek rowerowych, nie zaś linie wysokiego napięcia.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że z porównania rysunku planu miejscowego obejmującego działkę nr [...] z planowanym przebiegiem spornej linii 110 kV uwidocznionym na załączniku do wniosku T. S.A. z dnia 19 września 2013 r. oraz wizualizacją dołączoną do zalegającego w aktach administracyjnych pisma skarżącej do małżonków O. z dnia 21 lipca 2013 r. wynika, że projektowana linia energetyczna, w tym projektowany słup energetyczny byłyby usytuowane na tej części działki nr [...], która zgodnie z obowiązującym planem miejscowym znajduje się w strefie planu oznaczonym symbolem D1KDZ – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej (§ 8 planu). Świadczy to o sprzeczności takiej lokalizacji planowanej linii energetyczxnej z zapisami tego planu.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci.

Zauważyć należy, że we wniosku z 19 września 2013 r. wnioskodawca – skarżący kasacyjnie wskazał, że przebudowa linii wysokiego napięcia relacji SE Rydułtowy - SE Studzienna - SE Piaskowa polegać będzie na budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia (w miejsce obecnie funkcjonującej). Niespornym jest, przez działkę nr [...] tak linia obecnie nie przebiega. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. W przypadku obiektu liniowego, jakim jest linia przesyłowa (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego), parametrem takim jest między innymi jej długość. W przypadku realizacji inwestycji opisanej we wniosku parametr ten uległby zmianie. Uznać zatem należy, że wniosek dotyczy w istocie budowy nowej linii przesyłowej wysokiego napięcia, a nie przebudowy dotychczas istniejącej.

W tej sytuacji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.