Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1728/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 156 poz 1817
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 501/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Sz 501/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kolegium, po wznowieniu postępowania, uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzję organu I instancji i przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od dnia 1 listopada 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. w wysokości 96,98 zł miesięcznie. R. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wznowiło postępowanie w sprawie przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość, łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). W oparciu zaś o § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) – do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją. Wobec tego, po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że dodatek ten wyniósł 96,98 zł. Wydatki na zajmowany lokal wyniosły 212,90 zł, natomiast wydatki, jakie powinno ponosić gospodarstwo skarżącego, wyniosły 115,92 zł.

Odnośnie ryczałtu za brak ciepłej wody organ podał, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak cw. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację wody ciepłej, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Lokal skarżącego nie jest wyposażony w cw, dlatego doliczono ryczałt w wysokości 7,41 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej, równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. W jego ocenie, zmniejszenia z 30 kWh do 20 kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. R. S. wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1) czy przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

2) czy niezachowanie rzeczywistej dwuinstancyjności w niniejszym postępowaniu administracyjnym przez dwukrotne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ II instancji jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawa;

3) czy przymus adwokacki w sprawach dotyczących orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją;

4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne np. § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu (uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10 października 1998 r.), umożliwiające adwokatom składanie opinii prawnych, które kończą postępowanie sądowe, są zgodne z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymało argumenty i wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 7 września 2009 r. oraz na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. skarżący wystąpił o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami o sygn. akt II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 270/09, oraz aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, zawartymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił wniosków dotyczących połączenia spraw.

Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia problematyki konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez Trybunał Konstytucyjny.

Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w dniu 23 września 2009 r. o sygn. akt P 81/08, postanowieniem z dnia 1 października 2009 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. skarżący ponowił wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 9 ust.1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i czy stosowanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji i podstawową zasadą konstytucyjną podziału władzy. Nadto podtrzymał wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy niezachowanie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego np. po wznowieniu postępowania jest zgodne z Konstytucją i czy art. 127 § 3 kpa jest zgodny z Konstytucją, oraz czy przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie w I instancji jest zgodny z Konstytucją, a także czy przepisy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są zgodne z Konstytucją, oraz czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, na podstawie których adwokaci wydają, jako pełnomocnicy z urzędu, opinie prawne, które kończą postępowanie sądowe, wbrew stanowisku mocodawcy, są zgodne z Konstytucją i trójpodziałem władzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że analiza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego doprowadziła do stwierdzenia, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego.

Sąd zwrócił uwagę, że zarzuty skargi dotyczą nie tyle uchybień procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, ile wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzji na podstawie przepisów, które – w ocenie skarżącego – są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od dnia 1 listopada 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.

WSA w Szczecinie wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W razie weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, a więc także w trybie wznowienia postępowania, gdy w wyniku ich zastosowania decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ ponownie rozpoznający i rozstrzygający sprawę związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Dla oceny zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. o sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84, poz. 587), orzekający o niekonstytucyjności art. 9 ust. pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Sąd podał, że zgodnie z art. 145a § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję ostateczną oraz decyzję ją poprzedzającą i wydało nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc się do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia świadczenia, WSA w Szczecinie wskazał, że wydane na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych w § 3 ust. 2 przewiduje, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej, według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Zdaniem Sądu, treść tego przepisu nie uległa zmianie, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób jednoznaczny, co nie pozwala organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego co do tego, że zaliczanie przez organy do jego dochodów dochodu brutto jest nieprawidłowe i wymaga zbadania zgodności z Konstytucją, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W opisanym przepisie nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto.

WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód wymieniony w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym.

W zakresie dotyczącym wniosku skarżącego o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 345/07 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalacje doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozpoznając powyższe pytanie, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. o sygn. akt P 81/08 umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Sąd wskazał także, że znany jest mu pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1192/07, w którym NSA podał m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. o sygn. akt P 4/05 jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia, powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji". WSA w Szczecinie zaznaczył, że ww. wyrok NSA zrozumiał w ten sposób, iż jego konsekwencją jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wskazane były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i wymienione zostały w sentencji wyroku.

Sąd wyjaśnił również, że nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustanowionej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady przymusu adwokackiego od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji, oraz zgodności § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu. Stosownie bowiem do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy i dlatego uznane zostały jako niezasadne.

Sąd nie dostrzegł także potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, w szczególności § 3 ust. 2 tego rozporządzenia jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, określoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. W tym zakresie WSA w Szczecinie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. o sygn. akt OSK 971/04 (publ. LEX nr 236849).

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami o sygn. akt II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 270/09, ponieważ sprawy te rozstrzygnięte zostały odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmują inny okres przyznanego dodatku mieszkaniowego. Nie mogły być zatem objęte jedną skargą, gdyż nie pozostają ze sobą w związku.

Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku R. S. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, poprzez jego zastosowanie, pomimo że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. o sygn. akt P 4/05, uchylającego delegację do wydania rozporządzenia, zawartą w treści art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając powyższy zarzut, podniósł, że Sąd I instancji nie mógł stosować przepisów wskazanego rozporządzenia, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność delegacji ustawowej, będącej podstawą wydania ww. rozporządzenia, doprowadził do uchylenia nie tylko przepisu ustawowego, ale także wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Już w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1192/07 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. LEX nr 548987) wskazał, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zawierającego delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji.

Zaskarżony wyrok, oddalający skargę, dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, według których ustalono skarżącemu wysokość dodatku mieszkaniowego. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. o sygn. akt P 4/05 uznał przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego wytycznych, dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55).

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. Nr 86, pod pozycją 587 i z tym dniem, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą. Zatem od dnia 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy. Tymczasem ustalenie dodatku mieszkaniowego dla R. S. nastąpiło z powołaniem się na przepisy rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r., które nie mogło stanowić podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie, albowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia, spowodowało, że również wydany w oparciu o ten przepis akt wykonawczy utracił przymiot konstytucyjności, co oznacza, że jego przepisy nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji w tej sprawie.

Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, LEX nr 365811). Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik winien złożyć Sądowi I instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.

W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.