Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 565/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przepisy prawa budowlanego a w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przewidują, iż w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W tej sytuacji należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tylko w części dotkniętej wadą z art. 156 Kpa i w stosunku do tej części pozwolenia orzec o jego nieważności. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego i to w dodatku ze skutkiem ex tunc, prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo.

TEZY

Przepisy prawa budowlanego a w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przewidują, iż w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W tej sytuacji należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tylko w części dotkniętej wadą z art. 156 Kpa i w stosunku do tej części pozwolenia orzec o jego nieważności. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego i to w dodatku ze skutkiem ex tunc, prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Zakładu Energetycznego S.A. w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda Ś. decyzją z 28 października 1999 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 26 stycznia 1998 r. udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlano-Montażowemu "E." SA w K. pozwolenia na budowę i modernizację urządzeń elektroenergetycznych śn i nn oraz stacji trafo w miejscowościach K., Z., Ś., W. P. gmina O. Jako przyczynę wskazano rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o prawie inwestora do dysponowania na cele budowlane niektórymi nieruchomościami zajętymi pod budowę przedmiotowej inwestycji. Właścicielka działek nr 187/1 i 187/2 w K., Grażyna F. nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na terenie tych działek. Znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji oświadczenie /bez daty/ Jana N. o wyrażeniu zgody na lokalizację tej inwestycji na terenie działki nr 187 oraz podpis(...) [tu nazwisko Jana N.] w poz. 42 w rubryce "wyrażam zgodę" wykazu właścicieli działek, nie można uznać za dowód dysponowania przez inwestora terenem działek nr 187/1 i 187/2 na cele budowlane.

Ponadto część zainteresowanych osób udzieliła pisemnej zgody na zajęcie swoich nieruchomości, jednak nie ma dowodu, czy osoby te były faktycznie właścicielami działek. Taki wymóg stawia ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W stosunku do osób, które nie wyraziły zgody na zajęcie nieruchomości, nie przeprowadzono ustaleń, czy są one właścicielami, ani nie wydano decyzji o zezwoleniu na zajęcie tych nieruchomości.

Decyzja taka jest wydawana na podstawie art. 124 ww. ustawy, jeżeli negocjacje z właścicielami nieruchomości zakończyły się niepomyślnie. Załączony do akt sprawy wykaz właścicieli działek nie może być uznany za dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane albowiem w znacznej części nie zawiera w swej treści takiej zgody.

Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na wejście na nieruchomość i przeprowadzenie prac zawierana jest umowa w której oprócz zgody na przeprowadzenie inwestycji, można uregulować kwestie odszkodowania za powstałe szkody itp.

Znajdujące się w aktach sprawy zgody nie spełniają ww. warunków a ponadto brak jest dat składania tych oświadczeń i niekiedy podpisów. To powoduje, że nie można ich uznać za dowód stwierdzający prawo do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane. Nadto załączony wykaz właścicieli działek, na terenie których ma być realizowana inwestycja, jest nieaktualny /zmiany adresu, zgony/ co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania R. Zakładu Energetycznego S.A. w R. decyzją z 18 stycznia 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Organ Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Nie podzielił natomiast zarzutu o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na zrealizowanie inwestycji.

Wykonanie obiektu budowlanego powoduje powstanie nowej sytuacji faktycznej a nie prawnej. Zatem nie można przyjąć, że powstały nieodwracalne skutki prawne. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie m.in. w wyrokach w sprawie IV SA 1536/92 z dnia 24 listopada 1993 r., w sprawie IV SA 163/94 z dnia 22 maja 1995 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. Zakład Energetyczny SA w R. podniósł zarzut naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji mimo podstaw do jej zmiany lub uchylenia i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu tej skargi powołano się na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wobec zrealizowania obiektu. Skarżący przywołał uchwałę SN z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93 /OSNC 1994 nr 5 poz. 108/. Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności całej decyzji w sytuacji, gdy brak wykazania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane dotyczył tylko znikomej części całej inwestycji.

Dołączona do akt sprawy zgoda osób na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości wyrażona w formie pisemnej daje zdaniem skarżącego podstawę do stwierdzenia, że "inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na określone cele jako uprawniony biorący w użyczenie". Użyczać nieruchomości może nie tylko właściciel. Dla ważności użyczenia nie jest wymagane osobiste działanie uprawnionego oddającego.

Do oceny ważności umów są sądy powszechne.

W przedmiotowej sprawie ojciec właścicielki nieruchomości, jako posiadający i ujawniony w rejestrze jako właściciel użyczył na piśmie nieruchomości inwestorowi. Właścicielka zawiadomiona o treści tego oświadczenia woli przez doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wniosła odwołania. Ten stan faktyczny nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa w sposób jasny i jednoznaczny a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dla całości inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi dotyczące powstania nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na zrealizowanie inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę są nietrafne. Wprawdzie wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera określone skutki prawne, jednak nie mogą one wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 - OSP 2000 z. 4 poz. 60 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego.

Wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, natomiast nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie IV SA 563/99.

Również nietrafny jest zarzut skargi, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenu.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to należy oceniać według przepisów prawa cywilnego i może ono wynikać zarówno z prawa własności, innych praw rzeczowych jak i z umowy najmu lub dzierżawy, innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również z administracyjnego tytułu np. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie linii energetycznej lub innej inwestycji liniowej na cudzym gruncie. Podstawą prawną takiej decyzji do 31.12.1997 r., był art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a od 1 stycznia 1998 r. jest art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że właścicielka działek nr 178/1 i 178/2 nie wyraziła zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji przez te działki. Twierdzenie strony skarżącej, że taką zgodę wyraził jej ojciec ujawniony w rejestrze jako właściciel nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W wykazie właścicieli działek figuruje Grażyna F. pod poz. 51. Natomiast oświadczenie Jana N., ojca Grażyny F., na które powołuje się strona skarżąca po pierwsze, dotyczy działki nr 187 a taka działka w dacie oświadczenia nie istniała. Ponadto brak jest dokładnego adresu osoby podpisującej oraz daty złożenia tego oświadczenia woli. Jak wynika z dołączonych innych oświadczeń były one składane w dniach 30 lipca 1993 r. i 3 sierpnia 1993 r. Z aktu zgonu przedstawionego przez Grażynę F., jej ojciec Jan N. zmarł 30 lipca 1993 r. Również dołączony wykaz właścicieli działek z wyrażoną zgodą Jana N. zawiera wady a mianowicie zgoda dotyczy tylko działki 187/2 i brak jest daty kiedy to oświadczenie woli zostało złożone. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na datę śmierci Jana N.

Jak wynika z akt właścicielem obu działek tzn. działek nr 187/1 i 187/2 była od 1991 r. Grażyna F., co wynika z aktu notarialnego.

tej sytuacji nie można przyjąć, iż inwestor wykazał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone oświadczenia nie pochodzą zatem od właściciela, brak jest też dowodów aby Jan N. miał prawo użycia tych nieruchomości na cele budowlane. Inwestor nie wykazał bowiem aby Jan N. dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowych działek. Ponadto brak dat oświadczeń, błędy w numeracji działek wskazują jednoznacznie, iż brak jest po stronie inwestora tytułu do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.

Oznacza to, brak spełnienia ustawowego wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, co zawsze stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy decyzja w sposób bezsporny narusza konkretny przepis prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Narusza to w oczywisty sposób prawo własności osób będących właścicielami tych działek a zatem decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym.

Strona skarżąca wniosła o możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę tylko w części dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Jednak organy obu instancji nie rozważyły takiej możliwości. Biorąc pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją liniową obejmującą budowę i modernizację urządzeń elektroenergetycznych śn i nn oraz stacji trafo w miejscowościach: K., Z., S. i W. P. gmina O. niewątpliwie szereg tych obiektów lub nawet zespołów obiektów mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Przepisy prawa budowlanego a w szczególności art. 33 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. przewidują, iż w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W tej sytuacji należało rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tylko w części dotkniętej wadą z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, przy uwzględnieniu wymogu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji, jeżeli można jej przypisać cechę decyzji częściowej. Jeżeli taka decyzja rozstrzyga o kilku sprawach, które mogą być przedmiotem odrębnych decyzji lub gdy stwierdzenie nieważności dotyczy tylko niektórych stron uczestniczących w postępowaniu a nie ma zastosowania do pozostałych.

W niniejszej sprawie przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmowało zarówno budowę jak i modernizację kilku obiektów na terenie kilku miejscowości. Należało zatem ustalić w odniesieniu do którego obiektu wystąpiły wady z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i w stosunku do tej części pozwolenia orzec o jego nieważności.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych wyrażona w art. 16 par. 1 Kpa z jednej strony i wyjątkowość stosowania trybu nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z drugiej strony, nakazuje stosowanie przepisów art. 156 par. 1 Kpa ściśle i precyzyjnie. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego i to w dodatku ze skutkiem ex tunc, prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.