Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2518/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 ust 2, 50, 51
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 51/13 w sprawie ze skargi P.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 51/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku hotelu wraz z przyłączami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez P.D. związane z budową budynku hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] 24 we [...] oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (lecz z wyłączeniem przyłączy: elektroenergetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego) – jako odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Organ nakazał ponadto, aby na czas wstrzymania prac budowlanych strefę objętą robotami budowlanymi zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku oględzin przedmiotowej inwestycji dokonanych w dniu 16 sierpnia 2012 r. wykazała, że inwestor wykonał roboty budowlane związane z budową budynku hotelu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i zmienionym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W ocenie organu I instancji miało to być wynikiem zmian w elewacji budynku (rezygnacja z attyki, wykonanie dodatkowego rzędu okien w elewacji frontowej, rezygnacja z balkonów w narożach budynku na ostatnim poziomie okien, zmniejszenie szerokości bramy w elewacji frontowej i elewacji od podwórza), konstrukcji dachu i bryły oraz wprowadzenia dodatkowej kondygnacji. Podkreślił, że zmiany dotyczące ukształtowania bryły budowanego budynku wymagały – z uwagi na wpis Zespołu Urbanistycznego Starego Miasta, działki budowlanej przy ul. [...]24 do rejestru zabytków – uzyskania pozwolenia na wprowadzenie zmian w tym zakresie przez właściwego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Dodał, że zwiększenie ilości kondygnacji do sześciu kondygnacji nadziemnych powodowało z kolei niezgodność budowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części obszaru Starego Miasta – Rejonu ulicy [...](uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXVI 11/2451/05 z dnia 19 maja 2005 r.). W planie tym istnieje bowiem zapis, iż na obszarze, w którym zlokalizowana jest nieruchomość przy ul. [...]24 we Wrocławiu, liczba kondygnacji powinna oscylować pomiędzy 4 a 5 kondygnacjami nadziemnymi. Z kolei zwężenie szerokości przejazdu bramowego, która w zatwierdzonym projekcie budowlanym posiadała wymiar w świetle 3,73 m (elewacja frontowa) i 2,96 m (elewacja od podwórza) powoduje naruszenie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyżej przywołany przepis stanowi bowiem, iż szerokość jezdni (dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków) nie może być mniejsza niż 3 m.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P.D..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na chwilę obecną nie istnieje żaden jednoznaczny dowód potwierdzający dokonanie przez inwestora niezaakceptowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odstąpienia, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że w chwili przeprowadzenia oględzin w dniu 16 sierpnia 2012 r., jak i w momencie wydania zaskarżonego postanowienia, organ I instancji nie dysponował całością dokumentacji budowy. Jak wynika z akt sprawy dopiero w dniu 5 września 2012 r. organ I instancji pozyskał decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny. Co oczywiste, w takiej sytuacji organ ten nie mógł dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, stwierdzić zgodności realizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], przewidywał bowiem zmiany w elewacji budynku (obejmujące m.in. rezygnację z attyki, wykonanie dodatkowego rzędu okien w elewacji frontowej, rezygnację z balkonów w narożach budynku na ostatnim poziomie okien, zmniejszenie szerokości bramy w elewacji frontowej i elewacji od podwórza), konstrukcji dachu i bryły obiektu. Ponadto organ zgodził się inwestorem, że oględziny obiektu dokonane w dniach: 16 sierpnia, 18 września i 3 października 2012 r. nie można uznać za właściwie przeprowadzone dowody w sprawie, bowiem nie obejrzano całości inwestycji, a w przypadku kontroli dokonanej w dniu 3 października 2012 r. przeprowadzono ją z naruszeniem art. 81a § 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, dla ustalenia rzeczywistego obrazu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić w sposób właściwy oględziny inwestycji. Dodał, że zasadnym było także wystąpienie do organu administracji architektoniczno-budowlanej o dokonanie wykładni decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. o wskazanie, które dokładnie ze zmian zawartych w stanowiącym jej załącznik projekcie budowlanym zostały nią zatwierdzone. Projekt przewidywał zmiany w elewacji budynku, konstrukcji dachu i bryły obiektu, a w decyzji jest natomiast mowa o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie elewacji hotelu, tzn.: formy, aranżacji detalu i kolorystyki. Wydaje się zatem, że zakres wprowadzonych zmian przewidzianych projektem jest szerszy niż zakres wskazany w decyzji zmieniającej. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że niesłusznie przyznano P.P. status strony w postępowaniu. Fakt, iż w księdze wieczystej nr [...] (prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...]24 we Wrocławiu) w dziale II w rubryce 3.4.1 istnieje wzmianka o służebności gruntowej na czas nieograniczony na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości w granicach działki nr [...]/1 (która nie graniczy z działką, na której prowadzone są przedmiotowe roboty, a której na chwilę obecną właścicielem jest P.P.), objętej księgą wieczystą nr [...], polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą tą księgą wieczystą, nie przesądza o interesie prawnym P.P. w postępowaniu administracyjnym, nie ma bowiem powiązania z przepisami prawa administracyjnego regulującymi proces budowlany.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P.P., kwestionując to postanowienie w części dotyczącej nieuznania go za stronę postępowania. Skarżący podkreślił, że wywodzi swoje uprawnienie do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony z faktu ustanowienia na działce nr [...]/30 służebności gruntowej na rzecz działki nr [...]/1, której jest właścicielem. Na działce nr [...]/1, należącej do niego, zlokalizowany jest budynek szkoły wyższej. Z przechodu przez działkę nr [...]/30 korzysta codziennie duża liczba osób i do jego działki muszą mieć zapewniony swobodny i bezpieczny dojazd samochody dostawcze, straż pożarna, pojazdy komunalne, karetki ratunkowe oraz samochody osobowe. Skarżący zarzucił, że zaprojektowany przejazd bramowy nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych i zmniejsza atrakcyjność działki nr [...]/1, a zaprojektowany budynek hotelu nie spełnia wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że sposób zagospodarowania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, może mieć wpływ na zagospodarowanie terenu, na rzecz którego służebność ustanowiono. W przypadku działek nr [...]/30 i [...]/1 fakt zabudowy działki nr [...]/30 i realizacja służebności przejazdu i przechodu, ustanowionej na tej działce na rzecz działki nr [...]/1, poprzez przejazd bramowy, niewątpliwie stanowić może ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki nr [...]/1. Skarżący wskazał, że we wznowionym na jego wniosek postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami przy ul. [...]24 we Wrocławiu, przyznano mu status strony postępowania i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając wniesione przez skarżącego dwie skargi (sprawy o sygn. akt II SA/Wr 421/12 i II SA/Wr 420/12) potwierdził, że skarżącemu przysługuje status strony w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając wniesioną skargę, nie podzielił stanowiska organu odwoławczego o braku przymiotu strony P.P. w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący jest właścicielem działki nr [...]/1 (objętej księgą wieczystą nr [...]), któremu przysługuje na czas nieograniczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu (przejazd bramowy do drogi publicznej) przez działkę nr [...]/30 (objętą księgą wieczystą nr [...]), na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja. Służebność gruntowa jest prawem na rzeczy cudzej, polegającym na wykonywaniu niektórych uprawnień na tej rzeczy, przysługujących jej właścicielowi. Osobą uprawnioną do wykonywania tej służebności jest nie tylko właściciel nieruchomości władnącej, ale również każda inna osoba, która wykonuje prawa własności w imieniu właściciela nieruchomości władnącej, np. domownicy właściciela, najemca, dzierżawca, pracownicy właściciela (tak J. Szachułowicz (w), K. Pietrzykowski (red.), Prawo cywilne. Komentarz, t. I, 2008, s. 833, E. Gniewek (w) System Prawa Prywatnego t. 3, 2007, s. 462-463). Zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący winien mieć przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdyż zagospodarowanie działki służebnej – nr [...]/30 może skutecznie ograniczyć czy wręcz uniemożliwić korzystanie (zagospodarowanie) w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej stanowiącej własność skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargi inwestora na decyzję w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku hotelu wraz z przyłączami (sygn. akt II SA/Wr 420/12) oraz na decyzję w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę budynku hotelu (sygn. akt II SA/Wr 421/12) jednoznacznie uznał, że skarżącemu przysługuje w tych postępowaniach status strony.

Sąd wojewódzki stwierdził, że odmowa uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania przez organ II instancji nie stanowiła naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że poza wskazanym uchybieniem, podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe i zasadnie organ odwoławczy, stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., usunął z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu tym m.in. organ I instancji nie wskazał, dlaczego wstrzymuje wszystkie roboty, a nie tylko te, które w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach; nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane); wykonane czynności dowodowe (w szczególności oględziny obiektu) organ przeprowadził w sposób niewłaściwy (np. nie obejrzano całej inwestycji), a orzeczenie organ wydał zanim w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (np. już po wydaniu postanowienia – w dniu 5 września 2012 r. organ pozyskał dopiero decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny).

Ponadto, Sąd wojewódzki zaznaczył, że organ bezpodstawnie przy rozważaniu kręgu stron postępowania powołał się na wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 1398/10. Wyrok ten odnosił się do kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, zaś według stanu faktycznego tej sprawy nieruchomość inwestora nie była obciążona służebnością gruntową. Odnosząc się do charakterystyki służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego, zawartej w omawianym wyroku, Sąd uzupełnił, że poprzez art. 50 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości władającej uzyskuje określone uprawnienia w zasięgu nieruchomości obciążonej, jest na niej w określonym zakresie "obecny", współkorzysta z niej wraz z jej właścicielem. Stwarza to po stronie właściciela nieruchomości władającej uprawnienie do bycia stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego mocniejsze od uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej. Oczywiście przysługiwanie prawa rzeczowego będzie dopiero punktem wyjścia do poszukiwania statusu strony na mocy art. 28 k.p.a. w związku z konkretną normą prawa administracyjnego materialnego przez obu takich właścicieli. Gdy jednak organ byłby skłonny przyznać pozycję strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, to tym bardziej należy się ona właścicielowi nieruchomości władającej nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Roboty budowlane prowadzone w obrębie przedmiotu służebności prowadzone są bowiem jednocześnie w obrębie nieruchomości władającej, której częścią składową (art. 50 k.c.) jest to prawo rzeczowe.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie procesowe organu, polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu prawidłowego rozstrzygnięcia, nie stanowiło naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż P.P. jako właściciel działki, któremu przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja, co do której wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (tj. postępowania naprawczego), gdyż zagospodarowanie działki służebnej może skutecznie ograniczyć czy wręcz uniemożliwić korzystanie (zagospodarowanie) w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P.D. wyjaśnił, z powołaniem się na odpowiednie orzecznictwo sądowadministracyjne, kto jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaznaczył ponadto, że służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wprost jest ujęte w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego. Zasadniczo ograniczone prawa rzeczowe są prawami na rzeczy cudzej. Ustawodawca pozytywnie i wyczerpująco określa uprawnienia, jakie składają się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego. Ich zakres ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Właśnie z powodu ograniczonego zakresu uprawnień określono je mianem ograniczonych praw rzeczowych (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 668; A. Wąsiewicz (w:) System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. tomu J. Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 597).

P.D., mając na względzie powyższe rozważania, stwierdził, iż należy przyjąć, że skoro skarżącemu P.P. przysługuje służebność w stosunku do nieruchomości, na której prowadzone są roboty drogowe, to przysługiwać jej mogą jedynie uprawnienia wynikające z tego ograniczonego prawa rzeczowego. W warunkach sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, czy szerzej w warunkach postępowania naprawczego regulowanego przepisami ustawy Prawo budowlane, P.P. nie ma i nie powinien mieć statusu strony, bowiem nie zachodzi w jego przypadku przesłanka interesu prawnego. Ani we wniesionej skardze, jak również w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który, w ramach postępowania naprawczego, P.P. mógłby oprzeć (i uzasadnić) swój interes prawny. Faktem jest, że może on posiadać w ramach przedmiotowego postępowania interes faktyczny (którego i tak w żaden konkretny sposób nie wykazał), wywiedziony z tego ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie posiada interesu prawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ratio legis uregulowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia wykonywanych bądź wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Nie jest zaś przedmiotem niniejszego postępowania uwzględnianie jakichkolwiek wniosków, względnie uprawnień P.P., któremu przysługuje służebność gruntowa przechodu i przejazdu, w tym nie jest celem i rzeczą postępowania naprawczego kwestia sposobu zagospodarowania działki służebnej (inne są cele postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inne w ramach postępowania naprawczego prowadzonego już w toku budowy, tj. na podstawie już wydanego pozwolenia na budowę).

P.D. dodał także, że w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę stroną takiego postępowania nie powinna być osoba, której przysługuje prawo służebności. Wskazał przy tym na pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 788/11, zgodnie z którym, "W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budową ochrona interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce w takim zakresie, w jakim interes tych osób jest chroniony przepisami prawa administracyjnego, w szczególności norm w zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i może być zrealizowany w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane. A zatem stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budową nie może być uprawniony z tytułu służebności gruntowej, którego interes prawny może być realizowany i chroniony w postępowaniu cywilnym. (...) Dla ochrony przed utrudnieniem w korzystaniu ze służebności zainteresowani winni korzystać z roszczeń cywilnoprawnych".

Na marginesie wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że wyrok o sygn. akt II SA/Wr 420/12, na który powołuje się Sąd I instancji, dotyczył odrębnej sprawy o pozwoleniu na budowę, a nadto jest nieprawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2012 r., nr 1497/2012, która jest decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. Zaskarżona decyzja nie rozstrzygała zatem sprawy merytorycznie, a jedynie uchyliła postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 28 sierpnia 2012 r., nr 2224/2012, o wstrzymaniu robót budowanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji było wadliwe m.in. z tego względu, że w chwili wydania rozstrzygnięcia organ nie dysponował decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę i nie przeprowadził wnikliwie oględzin budowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w tej sytuacji zupełnie zbędnie organ odwoławczy wypowiadał się w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej o kwestiach merytorycznych, tj. na temat braku przymiotu strony właściciela działki nr [...]/1 – P.P., który ma ustanowioną służebność gruntową polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę inwestora. Uchybienie to jednak – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie mogło mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia organu II instancji, z zatem nie mogło prowadzić do uchylenia prawidłowej decyzji.

Z uwagi na fakt, iż skarga wniesiona przez P.P. dotyczyła w istocie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia i braku przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany był odnieść się do powyższej kwestii.

W niniejszej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej oparto o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancja błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że właściciel nieruchomości władnącej, któremu przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość obciążoną – na której prowadzona jest inwestycja, jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do nieruchomości obciążonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej – Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowania legalizacyjnego),ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie formułowany jest ugruntowany już pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazywany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo autor skargi kasacyjnej podnosi, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stroną postępowania nie powinna być osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej. Potwierdza to również przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 788/11). Podkreślenia jednak wymaga, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz z odstępstwem od udzielnego pozwolenia na budowę – z postępowaniem naprawczym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, gdzie krąg stron powinien być szerszy, tj. określony zgodnie z art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko, które przyjął również Sąd I instancji, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07; z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uznać należy za prawidłowe.

Stroną omawianego postępowania jest zatem jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Okolicznością niesporną, znajdującą potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, jest fakt, iż P.P. przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę inwestora nr [...]/30 do drogi publicznej, realizowanego obecnie przez bramę przejazdową znajdującą się w budynku usytuowanym na nieruchomości obciążonej. Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakiego być może dopuścił się inwestor, polega – jak ustalił organ I instancji – m.in. na zwężeniu szerokości przejazdu bramowego do wymiaru w świetle 3,73 m (elewacja frontowa) i 2,96 m (elewacja od podwórza), co spowodowało naruszenie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – stanowiącego, że szerokość jezdni (dojazdu do działek budowlanych oraz budynków) nie może być mniejsza niż 3 m. Dostrzeżone przez organ I instancji zmniejszenie szerokości przejazdu bramowego poniżej wartości określonej w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymaga dokładnej weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego. Winno to nastąpić w merytorycznym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego, przy udziale wszystkich stron, w tym P.P. jako właściciela działki nr [...]/1, któremu przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę inwestora nr [...]/30, realizowana przez przejazd bramowy objęty realizowaną inwestycją. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skoro roboty budowlane prowadzone w obrębie przedmiotu służebności są prowadzone jednocześnie w obrębie nieruchomości władnącej, której częścią składową jest to prawo rzeczowe (art. 50 k.c.), to zasadne jest uznanie, że właściciel nieruchomości władnącej (nawet niegraniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestora) posiada interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego w stosunku do inwestycji realizowanej na nieruchomości obciążonej. W opisanej sytuacji, gdy realizacja spornej inwestycji wiąże się z ingerencją w szerokość przejazdu bramowego, podlegającego ocenie m.in. w świetle przywołanych wyżej przepisów techniczno-budowlanych, zasadne jest uznanie, że P.P. posiada interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, dotyczącym realizacji inwestycji na działce nr [...]/30. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że kwestia korzystania w omawianym zakresie ze służebności gruntowej pozostaje poza kontrolą organów administracji i sądów administracyjnych, bowiem jako sprawa z zakresu prawa cywilnego należy do właściwości sądów powszechnych.

Z tego też względu nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. Wobec faktu, iż był to jedyny zarzut postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.