Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1617/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 122 c § 3, art. 122 a § 2 pkt 2, 122a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 69/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia 27 listopada 2020 r. nr ... w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 69/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia 27 listopada 2020 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 31 sierpnia 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Wojewoda P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.735, dalej k.p.a.) polegające na błędnym uznaniu, że wydana przez organ odwoławczy decyzja nie odpowiada prawu albowiem orzekające w sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do zastosowania przez organy przedwcześnie instytucji sprzeciwu, gdy tymczasem uzasadnienie decyzji zawiera analizę zgromadzonego materiału dowodowego i jego ocenę, w tym ocenę w zakresie realizacji dostępu działki nr ... obręb L. do drogi publicznej; wskazując, iż bez znaczenia dla sprawy pozostają pomiary dokonane przez inwestora, przedstawione na załączonych do odwołania zdjęciach, ponieważ nie uwzględniają one faktycznych granic działek ewidencyjnych oraz odmówił mocy dowodowej załączonemu do odwołania zaświadczeniu Zakładu Komunalnego Gminy K., a zatem decyzja odpowiada prawu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe z tego względu, iż nie jest dopuszczalne ponowne orzekanie przez organy w sprawie dokonanego zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót budowanych bowiem po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ traci kompetencje do orzekania merytorycznego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie administracyjnym; termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, po jego upływie uprawnienie owo wygasa;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez nieprzeanalizowanie dowodów złożonych przez inwestorkę i poprzestanie jedynie na pomiarach przeprowadzony przy pomocy serwisu geoportal oraz Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach (ZSIN), uznając je za niewystarczające, gdy tymczasem organ odwoławczy "dokonał pomocy" serwisu Geoportal oraz Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach (ZSIN), który stanowi centralne repozytorium kopii zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków oraz dokonał oceny materiału dowodowego przedłożonego przez inwestorkę i doszedł do wniosku, że pomiary dokonane przez inwestora przedstawione na załączonych do odwołania zdjęciach pozostają bez znaczenia dla sprawy ponieważ nie uwzględniają one faktycznych granic działek ewidencyjnych; organ odmówił również mocy dowodowej załączonemu do odwołania zaświadczeniu Zakładu Komunalnego Gminy K., gdyż pozostają one w sprzeczności z dokonanymi przez organ ustaleniami co do szerokości omawianego dostępu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 30 ust.5 Prawa budowlanego przez wskazanie, iż organy ponownie rozpatrując sprawę będą mieć na uwadze treść art. 30 ust 5 Prawa budowlanego, gdy tymczasem w sprawie decyzji o sprzeciwie organy, w tym również organ odwoławczy, po upływie terminu 21 dni do dnia doręczenia zgłoszenia traci kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie, z uwagi na to, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym, po którego upływie organy tracą uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki.

W skardze kasacyjnej wniesiono uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

I Niezasadne okazały się zarzuty z punktów 1 i 3 podstawy kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji w związku ze stwierdzeniem, że organy orzekające w niniejszej sprawie uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie zanegował ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonej decyzji, wywodząc, że organy obu instancji nie przeprowadziły wymaganych czynności wyjaśniających oraz nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących dostępu działki budowlanej do drogi publicznej, co czyniło wadliwą decyzję o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wiaty rekreacyjnej.

Ze stanowiska przedstawionego w decyzjach wydanych w sprawie wynika, że przyczyną wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego było ustalenie, że dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie spełnia warunków z § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a konkretnie droga wewnętrzna (jezdnia) prowadząca do drogi publicznej posiada w miejscu największego przewężenia szerokość ok. 2,60 m, a więc mniej niż wymagane 3 m (ust. 1) bądź 5 m (ust. 2).

Sąd Wojewódzki, weryfikując zgromadzony w aktach materiał dowodowy stwierdził prawidłowo, że nie został on w sposób wszechstronny oceniony, a istotne okoliczności sprawy nie zostały wyczerpująco wyjaśnione.

Mianowicie organ odwoławczy oparł ustalenia co do szerokości drogi wewnętrznej na danych z serwisu Geoportal oraz Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach, czego jednak nie udokumentował w aktach sprawy, co w efekcie nie pozwalało dokonać sprawdzenia poprawności dokonanych ustaleń.

Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy poprzestał na dokonaniu pomiarów wynikających z internetowego serwisu informacyjnego, a nie uwzględnił w sposób należyty dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez skarżącą, a przede wszystkim zaświadczeń Zakładu Komunalnego Gminy K. – zarządcy dróg gminnych, potwierdzających, że przedmiotowa działka inwestycyjna nr ... posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy K., wymienionych według oznaczeń ewidencyjnych.

Mając na uwadze przepis art. 75 § 1 k.p.a., Sąd Wojewódzki wywiódł trafnie, że oczywiście wspomniany serwis Geoportal może być źródłem informacji przydatnych w postępowaniu administracyjnym, jednak przy uwzględnieniu jego specyfiki i skonfrontowaniu z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że pomiary drogi uwidocznione na zdjęciach inwestora były bez znaczenia, ponieważ nie uwzględniają one faktycznych granic działek ewidencyjnych.

Natomiast odmowa mocy dowodowej zaświadczeń zarządcy drogi w istocie nie została uzasadniona. W rezultacie trudno zgodzić się z organem, że ocena materiału dowodowego dokonana została zgodnie z regułami proceduralnymi, nakładającymi na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).

Skoro z dowodów zebranych w sprawie nie wynikały jednoznaczne ustalenia co do szerokości przedmiotowej drogi, to organ odwoławczy nie mógł arbitralnie uznać za wiarygodne pomiary dokonane wyłącznie na podstawie zasobów internetowych, lecz powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić ujawnioną sprzeczność z zarządcą drogi, bądź też korzystając z dokumentu mapy ewidencyjnej. Z uwagi na dokumentację przedstawioną przez inwestora pożądane było również przeprowadzenie oględzin w celu wyjaśnienia rozbieżności co do parametrów spornej drogi.

W szczególności za niewystarczające należało uznać stwierdzenie organu, że pomiary dokonane przez inwestora nie uwzględniają faktycznych granic działek ewidencyjnych.

Brak szerszego wyjaśnienia tej kwestii, zwłaszcza stanu faktycznego i prawnego konkretnych działek, nie pozwolił na rzetelną weryfikację stanowiska organu odwoławczego. Ubocznie należy dostrzec, że jeżeli droga jest urządzona na różnych działkach gminnych, to przebieg ich granic nie ma znaczenia, aczkolwiek organ powinien wprost wskazać na czym polega niezgodność z zaświadczeniem zarządcy drogi.

Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że sporne zagadnienie wymagało wnikliwego wyjaśnienia w sytuacji, gdy działka inwestora jest już zabudowana, a legalności tej zabudowy nikt nie kwestionuje, w tym jej dostępności co do drogi publicznej.

W kontekście wymogów ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., konieczne jest również odniesienie się przez organy do twierdzeń skarżącej, która wskazała na fakt prowadzenia w sąsiedztwie inwestycji budowlanych, w tym wymagających pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do uchybień proceduralnych, skutkujących naruszeniem zasad w zakresie gromadzenia oraz oceny dowodów, a w konsekwencji potrzebą uchylenia kontrolowanych decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

II Odnośnie dalszych zarzutów skargi kasacyjnej (pkt I.2 i pkt II), kwestionujących wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na potrzebę uwzględnienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przy ponownym orzekaniu w sprawie.

Nie ma bowiem racji skarżący organ, że wobec ustanowionego terminu w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organy obu instancji po jego upływie tracą kompetencję do orzekania merytorycznego w razie uchylenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu wskutek kontroli sądowej.

Oba zarzuty kasacyjne, dotyczące zasadniczo przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nawiązują do jego wykładni ukształtowanej w orzecznictwie w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017 poz. 935).

Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że 21-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Zawity charakter tego terminu ma wpływ na katalog rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie, w szczególności organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwy, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. II OSK 724/08).

W orzecznictwie przyjęto, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy, bądź o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w przypadku, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a termin wyznaczony do wydania decyzji już upłynął (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. II OSK 1159/17, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 415/19).

Niewątpliwie pogląd, że upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uniemożliwia wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, czy kasatoryjnej stwarzał komplikacje przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie sprzeciwu wniesionego do zgłoszenia robót budowlanych.

Dlatego rozważając aktualnie to zagadnienie należy uwzględnić obowiązującą od 1 czerwca 2017 r. regulację milczącego załatwienia sprawy, zawartą w rozdziale 8a, dodanym na mocy ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., zwłaszcza art. 122c § 3 stanowiący, że jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin o którym mowa w art. 122a § 2 biegnie, od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją.

Przytoczona treść art. 122c § 3 k.p.a. daje asumpt do skorygowania wcześniejszych zapatrywań w zakresie konsekwencji prawnych upływu terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego).

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że przepis art. 122c zawiera regulację, której brakowało do tej pory w Prawie budowlanym. Wskazano zwłaszcza, że do 1 czerwca 2017 r. nie było jasne, czy w sprawach załatwianych milcząco może znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym większość przedstawicieli doktryny i orzeczeń sądów administracyjnych prezentowała stanowisko, zgodnie z którym takie działanie było niedopuszczalne. Obecnie jednak art. 122c § 3 k.p.a. wprost dopuszcza wydanie decyzji uchylającej sprzeciw i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz odnosi się do "nowego" terminu na załatwienie sprawy (zob. Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, M. Bursztynowicz, M. Sługocka – opubl. WKP 2020, sip.lex).

W obecnym stanie prawnym nie ma zatem przeszkód, aby na gruncie Prawa budowlanego znalazła zastosowanie dopuszczona przepisem art. 122c § 3 k.p.a. możliwość załatwienia sprawy w sposób milczący w ustawowym terminie, który biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z kasatoryjną decyzją organu odwoławczego.

W ocenie Składu orzekającego, unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego odesłania do rozdziału 8a k.p.a. nie oznacza, że regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym stanowiącym o milczącym załatwieniu sprawy w myśl art. 122a § 1 k.p.a.

Rozważając tę kwestię nie można pominąć licznych wypowiedzi w literaturze, wskazujących, że niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) jest przykładem milczącego załatwienia sprawy. Jeszcze przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. A. Gliniecki, komentując art. 30 Prawa budowlanego przyjął, iż brak sprzeciwu oznacza pozytywne rozstrzygnięcie sprawy wskutek milczenia organu, przy czym dodał, że instytucja zgłoszenia, jak i załatwienia sprawy przez fakt milczenia organu (milcząca zgoda), nie znalazły odzwierciedlenia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl. WK 2016, sip.lex.). Podobnie scharakteryzował przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego T. Grossmann stwierdzając, że w tym przypadku mamy do czynienia z milczącą zgodą organu, stanowiącą formę zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej (zob. T. Grossmann, "Charakter prawny terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych - próba reinterpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego", ZNSA rok VIII nr 1 (40)/2012 r.).

Dokonując interpretacji art. 122a § 1 k.p.a. należy racjonalnie założyć, że wprowadzenie kodeksowej regulacji powinno mieć na celu uporządkowanie i ujednolicenie występujących w porządku prawnym przypadków milczącego załatwienia sprawy, z zastrzeżeniem, iż przepisy rozdziału 8a k.p.a. - mając charakter ramowy - mogą stanowić uzupełnienie istniejących unormowań materialnoprawnych, ale bez ich modyfikacji. Rozważając zatem zastosowanie regulacji kodeksowej należy zbadać, czy zawarta w przepisach prawa materialnego konstrukcja milczącego załatwienia sprawy odpowiada definicjom zawartym w art. 122a § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga to, że w aktualnym stanie prawnym przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego podawany jest w literaturze jako przykład "milczącej zgody" (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany KPA, opublikowany: Lex/el. 2021 t. 24 do art. 122a).

M. Kamiński wskazał, że regulacja art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a. odsyła do ustaw szczególnych prawa materialnego, które przewidują, że pewne kategorie uprawnień mogą być wykonywane zgodnie z treścią określoną przez podmiot administrowany w zgłoszeniu (informacji, zawiadomieniu) pod warunkiem, że właściwy organ nie sprzeciwi się powyższej propozycji w drodze decyzji administracyjnej - przykładowo: art. 30 ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (zob. M. Kamiński, Milczenie administracyjne a milczące załatwienie sprawy i jego weryfikacja, s. 53; podobnie też M. Romańska, Środki prawne w postępowaniu administracyjnym kończącym się milczącym załatwieniem sprawy, s. 248; J. Człowiekowska, Materialnoprawne aspekty milczącego załatwienia sprawy w świetle instytucji Prawa budowlanego - s. 324, w: Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej, red. naukowa Z. Kmieciak, M. Gajda - Durlik, Wolters Kluwer, Warszawa 2019).

W orzecznictwie przedmiotowa kwestia nie jest oceniana jednolicie, przykładowo w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r. II OSK 3157/17 przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego podano jako egzemplifikację art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., podobnie w wyroku WSA z 19 marca 2019 r. VII SA/Wa 2558/18; z kolei w wyroku z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 NSA stwierdził, że z art. 30 Prawa budowlanego nie wynika, iż brak sprzeciwu stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a. - podobnie wyrok NSA z 19 marca 2019 r. II OSK 941/18, wyrok WSA z 9 czerwca 2021 r. II SA/Łd 197/21, wyrok WSA z 17 marca 2021 r. VII SA/Wa 1856/20.

Podsumowując przedstawione rozważania należy stwierdzić, że jeżeli dotychczasowe przepisy materialne ustaw szczególnych (np. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przewidują rozwiązania odpowiadające funkcjonalnie konstrukcji milczącego załatwienia sprawy, zdefiniowanej w art. 122a § 2 k.p.a., to należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem reguły lex posterior generali non derogat legi priori speciali (Norma późniejsza ogólna nie uchyla normy wcześniejszej szczególnej).

Przy ocenie spornego zagadnienia nie można ponadto zapominać o treści art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwionych milcząco (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r. II OSK 427/21).

Odnosząc się do rozważanego zagadnienie, uprawnione jest wnioskowanie, że wobec braku odmiennych szczególnych regulacji w Prawie budowlanym, przepis art. 122c § 3 k.p.a. znajdzie zastosowanie do spraw w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

Tym samym organ odwoławczy, jak też sąd administracyjny, mogą orzec odpowiednio na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o uchyleniu decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a organ pierwszej instancji może w terminie 21 dni (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) załatwić sprawę w sposób milczący bądź ponownie wnieść sprzeciw, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Z tych wszystkich względów za prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, podjęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wprawdzie przyznać trzeba rację organowi, że Sąd Wojewódzki nie umotywował wskazań w zakresie zastosowania w sprawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to jednak ta wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała wpływu na wynik postępowania.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

10