Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 305/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 867/11 w sprawie ze skarg T. J. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. J. i Z. Z. solidarnie na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 867/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skarg T. J. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscem postojowym w parterze na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] oraz zjazdem z ul. [...] na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] na terenie Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy.

W pkt 1.1 decyzji określającym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jakie ma spełniać planowana inwestycja organ pierwszej instancji ustalił:

- obowiązującą linię zabudowy- zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki- ca 45%

- powierzchnia biologicznie czynna- nie mniej niż 25% ogólnej powierzchni działki,

- ilość kondygnacji nadziemnych-3, wysokość do 10,00 m z tolerancją ±5%

- ilość kondygnacji podziemnych-1,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej- do 10,00 m z tolerancją ± 5%

- szerokość elewacji frontowej- 9,00 m

- geometrię dachu/kąt nachylenia- dach płaski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, natomiast po rozpoznaniu odwołań E. i D. S., G. S. oraz E. i T. J., Z. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło pkt 1.1 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. w zakresie ilości kondygnacji nadziemnych i ich wysokości, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie orzekło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekraczać 10 m (III kondygnacje nadziemne), wysokość - do 10 m, szerokość elewacji frontowej- 9 m z tolerancją do 20%, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogów formalnych złożonych odwołań wskazało, że odwołanie A. Z. nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem nie jest on stroną niniejszego postępowania. Kolegium zauważyło, że A. Z. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji, z tego też względu wezwało go do wykazania, iż przysługuje mu, w myśl art. 28 k.p.a., przymiot strony.

W ocenie Kolegium z nadesłanych dokumentów, tj. kserokopii odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 18 listopada 2004 r. oraz odpisu ww. księgi wynika, że właścicielką działki nr [...], położonej w Warszawie przy ul. [...] jest tylko Z. Z. Tym samym Kolegium uznało, że odwołujący się A. Z. nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Podkreślono ponadto, iż sam fakt, iż składający odwołanie zamieszkuje pod adresem [...], a zatem na działce sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji nie stwarza po jego stronie interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Ta okoliczność świadczy jedynie o legitymowaniu się przez składającego odwołanie interesem faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów uznało, że zarzuty podniesione w odwołaniach są niezasadne, jednak z uwagi na nieprawidłowe określenie w decyzji organu pierwszej instancji warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w stosunku do planowanej inwestycji, zmuszone było uchylić w tym zakresie kontrolowaną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści przeprowadzonej analizy terenu wynika, że Prezydent m.st. Warszawy błędnie ustalił parametry nowej zabudowy w szczególności poprzez określenie w sposób niedoprecyzowany wysokości planowanego obiektu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także poprzez wskazanie szerokości elewacji frontowej na 9 m z tolerancją ± 10%, podczas gdy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. tolerancja ta określona jest na 20%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało natomiast, że organ pierwszej instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i przeprowadził analizę poszczególnych parametrów obiektów, które w tym obszarze się znajdują. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że w analizowanym obszarze przeważa zabudowa o funkcji mieszkaniowej, większość budynków to budynki w zabudowie jednorodzinnej lub bliźniaczej. Jedynie na działce nr ew. [...]- dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren planowanej inwestycji- znajduje się budynek wielorodzinny, IV-kondygnacyjny. Zdaniem Kolegium fakt, że na działce nr ew. [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny, przy uwzględnieniu jednocześnie prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że pojęcie "kontynuacji funkcji" nie może być rozumiane zawężająco, przesądza o zgodności funkcji planowanego obiektu z istniejącą.

Skargi na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli T. J. i Z. Z., zarzucając jej naruszenie prawa.

Skarżący T. J. wskazał, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny osób trzecich oraz interes publiczny, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie wyznaczyło obszar analizowany, bezpodstawnie poszerzając jego granice do szerokości 250 m, podczas gdy trzykrotność szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji według skarżącego wynosi 48 m. Również prezentowana w zaskarżonej decyzji definicja działki sąsiedniej jest błędna i pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz wytycznymi Ministerstwa Infrastruktury w tym zakresie.

Skarżąca Z. Z. wskazała natomiast, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest częścią 100 - hektarowego kwartału, dla którego sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej oznacza to, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji organ powinien uwzględnić regulacje sporządzonego projektu planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Odnosząc to do warunków sprawy, zauważa, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. nr [...] i nr [...] przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania odstępstwa od § 4 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu linii nowej zabudowy na działce inwestycyjnej.

Na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej większy aniżeli minimalny, jednakże nie uzasadnił potrzeby takiego wyznaczenia obszaru.

Zwrot "wokół działki" użyty w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

W niniejszej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Obszar analizowany został w sposób zdecydowany powiększony w jednym kierunku, tj. w kierunku ul. [...]. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organy nie uzasadniły konieczności takiego niesymetrycznego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Pozostałe zarzuty skarg dotyczące zmniejszenia wartości sąsiednich nieruchomości wskutek planowanej inwestycji, pozbawienia właściwego nasłonecznienia działki nr [...], zalewanie wodami opadowymi, zanieczyszczenie powietrza na skutek parkujących samochodów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie były uzasadnione. Nie negując prawdziwości podnoszonych okoliczności wskazał, że okoliczności te nie mogły być przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (wyrok NSA z dnia 7 września 2001r. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/53).

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia, z którego w sposób jednoznaczny by wynikało, iż istnieje po stronie organu administracji obowiązek przedstawienia szczegółowych przyczyn, dla których wyznaczono obszar analizy wokół działki inwestycyjnej większy, aniżeli minimalny, co w konsekwencji spowodowało nie wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany.

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust; 1 u.p.z.p. oraz w związku z 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak przedstawienia, jakichkolwiek przyczyn, z których by wynikało, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania odstępstw od § 4 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu nowej linii zabudowy na działce administracyjnej, a tym samym autorytatywne ograniczenie uprawnień organu wynikające z powołanych norm prawnych, co w konsekwencji spowodowało nie wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany;

c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać uzasadnienie przyczyn, dla których wyznaczono obszar analizy wokół działki inwestycyjnej większy, aniżeli minimalny;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na niezasadnym przyjęciu, że granice obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, wynosić winny trzykrotną szerokość frontu działki, wbrew językowej oraz systemowej wykładni tego przepisu, która wskazuje, że granice takie obejmować winny obszar stanowiący określoną całość urbanistyczną, nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki lub 50 m, a co za tym idzie, bezpodstawne przyjęcie, że objęcie analizą obszaru większego od wielkości wskazanych w ww. przepisie dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i wymaga szczegółowego uzasadnienia;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonana w sprawie analiza, mająca na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nieprawidłowa, ponieważ objęła obszar większy od minimum wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy inwestycja, dla której przedmiotowa decyzja została wydana, była zgodna z funkcją analizowanego obszaru;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności;

naruszenie przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1, 2 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie w następstwie oparcia się na subiektywnych ocenach, że brak było podstaw do zastosowania odstępstwa od § 4 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu linii nowej zabudowy na działce inwestycyjnej.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podkreśla, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zostały przytoczone jakiekolwiek argumenty, z których wynikałoby w sposób jednoznaczny, że w sytuacji, kiedy organ wyznacza obszar analizowany większy niż minimalny, to jednocześnie okoliczność tą musi szczegółowo uzasadnić. Funkcją uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznawaniu sprawy, a także przekonanie jej o trafności podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, w ogóle nie zostało ustalone, że wskutek wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimalny, warunki nowej zabudowy mogłyby naruszyć dotychczasowy "ład przestrzenny". Tym samym, brak było w ocenie skarżącej kasacyjnie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie skarżącej Spółki nieuprawnione jest stanowisko Sądu o braku podstaw do zastosowania odstępstwa od § 4 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu linii nowej zabudowy na działce inwestycyjnej. Przyjęta przez organy administracji linia zabudowa dla planowanej inwestycji w żaden sposób nie zagrażała interesom Państwa jak również słusznym interesom osób trzecich, tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, na okoliczność tą się nie powołał, a wydane rozstrzygnięcia uzasadnił jedynie niczym nie popartą subiektywną i gołosłowną oceną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik T. J. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione postawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), których błędna interpretacja w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy, ustalając warunki zabudowy, wadliwie wyznaczyły granice obszaru analizowanego i nieprawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94).

Sąd pierwszej instancji uznał, że zwrot "wokół działki" użyty w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni postanowień § 3 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę, wcale nie musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Zwrot "wokół" oznacza tyle tylko, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten wcale nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie, koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zaznaczyć też trzeba, że prawodawca przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia aby dojść do wniosku, że jeżeli wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących owa sferę prawną.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Z analizy terenu wynika, że linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, bowiem budynki na działkach sąsiednich położone są w różnej odległości od granicy nieruchomości przylegających do ul. [...]. Wyznaczanie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie, z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w sprawie niniejszej, w ogóle nie zostało przez Sąd pierwszej instancji ocenione (a nawet uprawdopodobnione), czy wskutek wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimalny, warunki nowej zabudowy naruszą dotychczasowy "ład przestrzenny".

W kontekście poczynionych uwag ma usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przez stan sprawy należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna wyroku obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Uzasadnienie wyroku winno także umożliwić stronom i sądowi odwoławczemu prześledzenie toku rozumowania, który doprowadził sąd do rozstrzygnięcia określonej treści. Funkcją uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznawaniu sprawy, a także przekonanie jej o trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39,) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W nawiązaniu do powyższego, uznać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zostały przytoczone jakiekolwiek argumenty, z których wynikałoby w sposób jednoznaczny, że w sytuacji, kiedy organ wyznacza obszar analizowany większy niż minimalny, to jednocześnie okoliczność tą musi szczegółowo uzasadnić. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił przesłanek przyjętej "oceny", co stanowi naruszenie 141 § 4 P.p.s.a., jako że brak jest możliwości zweryfikowania zasadności postawionej tezy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa powinna być ponownie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem, że przepisy rozporządzenia wykonawczego są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W żadnym razie natomiast nie można przypisywać im odmiennego znaczenia niż określone w ustawie, a zwłaszcza formalne (literalne) zastosowanie przepisów wykonawczych nie może prowadzić do zniweczenia celu ustawy. Rozstrzygnięcia dotyczące terenów zurbanizowanych powinny być wynikiem dogłębnej analizy opartej także na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest przestrzeganie w procesie wykładni, norm i zasad konstytucyjnych a zwłaszcza zasady państwa prawnego (art. 2), zasady praworządności (art. 7) oraz nakazu ochrony własności i prawa do własności wyrażonych (art. 21 i art. 64 ust. 3).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.