Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1832/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) sędzia NSA Halina Kuśmirek sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] w Instytucie [...] im. Prof. [...] w L. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2005r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] w Instytucie [...] im. [...] w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1832/05

U Z A S A D N I E N I E

Dyrektor Instytutu [...] im. [...] w L. wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej wpisania do rejestru zakładów opieki zdrowotnej Instytutu [...] im. [...] w L. jako publicznego zakładu opieki zdrowotnej i dokonania wpisów w poszczególnych rubrykach księgi rejestrowej.

We wniosku domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w całości bądź w części dotyczącej wpisu zamieszczonego w rubryce f - działu II "wzmianka o gospodarce finansowej" gdzie wpisano treść "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej "

W uzasadnieniu wniosku wskazano ,że kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wpisał wnioskodawcę do rejestru zakładów opieki zdrowotnej pod nr [...].

W rubryce f działu II wpisano ,że wnioskodawca prowadzi gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Tymczasem Instytut [...] jest jednostką badawczo-rozwojową działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 33 , poz. 388 ze zm. ) . W dacie wydania kwestionowanej decyzji Instytut wpisany był w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego jako jednostka badawczo-rozwojowa a nadto w rejestrze jednostek badawczo-rozwojowych prowadzonym przez właściwy Sąd.

Powołana ustawa o jednostkach badawczo - rozwojowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych ( Dz. U. z 1991 r. nr 72 , -poz. 318 ) określały zdaniem wnioskodawcy zasady gospodarki finansowej właściwej dla jednostek tego typu ale nie były to zasady właściwe dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej .

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 , art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej wpisu w księdze rejestrowej nr [...] w dziale II , rubryce f - wzmianka o gospodarce finansowej a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził , że Instytut [...] im. [...] w L. jest jednostką badawczo-rozwojową działającą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 33 , poz. 388 ze zm. ) . Wskazana ustawa oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych ( Dz. U. z 1991 r. nr 72 , poz. 318 ) określały zasady gospodarki finansowej na jakich działać miał instytut i nie były to zasady właściwe dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego w ocenie organu , decyzja o dokonaniu wpisu w części określającej zasady gospodarki finansowej rażąco naruszała prawo .

Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] Oddział Terenowy przy [...] im. [...] w L. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony . Jednocześnie związek ten złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Zarzucił organowi wadliwą ocenę przepisów regulujących funkcjonowanie i zasady finansowania Instytutu [...], naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 kpa , naruszenie zasady ochrony praw nabytych przez pracowników Instytutu, podniósł niemożność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała.

W zakresie przepisów regulujących zasady finansowania jednostek badawczo-rozwojowych organizacja związkowa wskazała, że Instytut [...] jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej należącym do kategorii o jakiej mowa jest w art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm. ). Ponadto, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych ( Dz. U. z 1991 r. nr 72 , poz. 318 ) w § 15 stanowi wprost, że działalność lecznicza , profilaktyczna i diagnostyczna oraz usługowa , prowadzona przez jednostkę badawczo-rozwojową na rzecz systemu ochrony zdrowia , jest finansowana na zasadach określonych dla jednostek służby zdrowia. Skoro instytut jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych i każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne to należy uznać, że stosuje się przepisy ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych w zakresie prac badawczo-rozwojowych a w zakresie prowadzenia i finansowania opieki zdrowotnej, przepisy odnoszące się do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

W tej sytuacji w ocenie związku zawodowego decyzja Ministra Zdrowia częściowo stwierdzająca nieważność jest wadliwa .

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa Minister Zdrowia dopuścił Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy Instytucie [...] im. [...] w L. do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej wpisania do rejestru zakładów opieki zdrowotnej Instytutu [...] im. [...] w L .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku złożonego przez Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy Instytucie [...] - Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał , że w kwestionowanej decyzji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. o wpisie Instytutu [...] do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz w księdze rejestrowej w dziale II w rubryce f - wzmianka o gospodarce finansowej, błędnie wpisano " samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej " .

Instytut [...] jest jednostką badawczo-rozwojową działająca na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych rozwojowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 33 , poz. 388 ze zm. ). Ustawa powyższa określa odrębne zasady gospodarki finansowej dla tego typu podmiotów. Nie zachodziły więc przesłanki prawne do wpisania w księdze rejestrowej nr [...] w dziale II , rubryka f - wzmianka o gospodarce finansowej , "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej " W ocenie organu wydanie kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wpisu co do gospodarki finansowej Instytutu było rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2005 r. złożył Oddział Terenowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] przy [...] im. [...] w L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji . W skardze podniesiono, że decyzja narusza: zasadę demokratycznego państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji , zasadę trwałości decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 kpa. , narusza art. 156 § 1kpa przez błędną interpretację oraz art. 156 § 2 kpa przez pominiecie , nadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 stycznia 1992 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej . Wskazano, iż mimo powstania nieodwracalnych skutków prawnych decyzji rejestracyjnej, wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność w części ma na celu wyłączenie pracowników Instytutu od obowiązywania art. 4 a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm. ) uniemożliwiając podwyżki płac dla pracowników .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna . Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa.

Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wskazany jako podstawa stwierdzenia nieważności ) wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony oraz dokonanie oceny ciężaru tego naruszenia. Organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Na tle kontrolowanej przez Sąd decyzji należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono wielokrotnie, iż rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Natomiast tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. I SA 1506/00 LEX nr 81968 ).

Nie ulega wątpliwości , że stan prawny w kwestii zasad finansowania jednostek- badawczo rozwojowych nie jest oczywisty, gdyż z jednej strony są to podmioty prowadzące działalność naukowo-badawczą a z drugiej świadczące działalność leczniczą, diagnostyczną oraz usługową na rzecz systemu ochrony zdrowia .

Jak słusznie podniosła skarżąca organizacja związkowa, Instytut [...] jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej należącym do kategorii o jakiej mowa jest w art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm. ). Przepis ten stanowi , że do publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego w celu określonym w art. 1 ust 2 pkt 1 stosuje się przepisy tej ustawy z zachowaniem przepisów o jednostkach badawczo- rozwojowych. Zatem zasady prowadzenia gospodarki przez te podmioty określone były w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej , ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych rozwojowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 33 , poz. 388 ze zm.) i doprecyzowane w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek badawczo-rozwojowych ( Dz. U. z 1991 r. nr 72 , poz. 318 ) .

Przepis § 15 w/w rozporządzenia stanowił wprost, że działalność lecznicza, profilaktyczna i diagnostyczna oraz usługowa , prowadzona przez jednostkę badawczo-rozwojową na rzecz systemu ochrony zdrowia , jest finansowana na zasadach określonych dla jednostek służby zdrowia. Już w tym zapisie przejawia się dualizm regulacji prawnej jednostek badawczo rozwojowych będących jednocześnie zakładami opieki zdrowotnej - stosownie do art. 8 a ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm. ). Skoro instytut jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych i każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne to należy uznać, że stosuje się przepisy ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych w zakresie prac badawczo-rozwojowych a w zakresie prowadzenia i finansowania opieki zdrowotnej, przepisy odnoszące się do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Skarżący związek zawodowy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł ten szczególny sposób unormowania i wskazał, że Instytut [...] jest zakładem prowadzącym badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe a równocześnie wykonuje zadania z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych, przy czym każda z tych sfer działania ma swe odrębne unormowanie prawne - wskazał na te przepisy , przeprowadził stosowną ich analizę , mimo to argumentacja ta nie była przedmiotem oceny organu .

Tymczasem przeprowadzona przez stronę wykładnia przepisów powinna być poddana analizie choćby z tej przyczyny , że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musi odnosić się do zarzutów odwołania .

W tej sytuacji kiedy istnieje specyficzna regulacja prawna gospodarki finansowej Instytutu to nie można uznać , że organ nie dokonując w zasadzie analizy prawa obowiązującego w tym zakresie wykazał , iż przy wydaniu decyzji o wpisie do rejestru doszło choćby w części do rażącego naruszenia prawa.

Jak wiadomo nieważność zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. sygn. V SA 2998/99 LEX nr 51249 ) .

Dlatego w ocenie Sądu wydane w toku postępowania nieważnościowego decyzje są wadliwe . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę podniesione przez organizację związkową argumenty, dokona gruntownej analizy przepisów prawa dotyczących przedmiotowego zagadnienia zawartych w wymienionych aktach prawnych i wyda prawidłowe rozstrzygniecie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast rozstrzygnięcie o kosztach Sąd wydał w oparciu o art. 200 tej ustawy.