Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 714/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 30, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 123
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy Specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. E.D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, podnosząc w uzasadnieniu, iż nie jest w stanie podjąć się spłaty ciążących na niej zobowiązań publicznoprawnych, a prowadzona przez nią w okresie od czerwca 2002 do marca 2004 r. działalność gospodarcza nie przyniosła spodziewanego dochodu. Podobnie uczestnictwo w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zakończyło się niepowodzeniem gospodarczym. W wyniku przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne spółki na członków zarządu skarżąca została obciążona znacznym zadłużeniem. Do 2000 roku skarżąca przebywała na rencie inwalidzkiej, jednak licząc się ze zmianą przepisów prawa w tej dziedzinie i utratą świadczeń z tego tytułu w 1999 roku podjęła się zmiany zawodu. Skarżąca dotknięta jest poważnymi problemami zdrowotnymi. Przeszłą operacją usunięcia guzów tarczycy, z tego powodu ma problemy z układem hormonalnym i układem krążenia. Cierpi również na poważną wadą wzroku, dlatego też lekarz okulista wydał zalecenie, aby nie pracowała przy komputerze więcej niż cztery godziny dziennie. Podała nadto, iż uzyskała uprawnienia do prowadzenia własnego biura rachunkowego licząc, że to pozwoli jej na zwiększenie dochodów do poziomu pozwalającego na utrzymanie siebie i trojga dzieci, które samotnie wychowuje, w opinii skarżącej biuro to w przyszłości powinno przynosić dochody.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ), § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), oraz art. 105 § 1 k.p.a., odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 21.919,70 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego, które pozwala na uwzględnienie sytuacji zobowiązanego, lecz nie obliguje do tego organu nawet w sytuacji wystąpienia koniecznych do tego przesłanek.

Ponadto organ ustalił, iż skarżąca prowadząc w latach 2002-2004 działalność gospodarczą nie wywiązywała się z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za siebie jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz zatrudnionego pracownika, a na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji osiągała dochód z tytułu prowadzonej w okresie od lutego do marca 2008 r. działalności gospodarczej w wysokości średnio 360,15 zł, z tytułu zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz zasiłku pielęgnacyjnego na troje dzieci przyznanego na okres do [...] sierpnia 2008 r. w wysokości 497 zł miesięcznie oraz z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w nieustalonej wysokości. Otrzymuje także alimenty na troje dzieci w łącznej kwocie 900 zł miesięcznie.

Zgłoszone i udokumentowane wydatki skarżącej wynoszą miesięcznie 1.386,19 zł. na kwotą tę składają się należności za gaz - 43 zł, energię elektryczną - 100 zł, opłaty za ogrzewanie w sezonie grzewczym - 200 zł miesięcznie w skali całego roku, a także wydatki na leki - 100 zł. Skarżąca spłaca również kilka kredytów w bankach komercyjnych w łącznej wysokości 943,19 zł.

Skarżąca posiada zaległe zobowiązania podatkowe w kwocie 11.007,06 zł. W latach 2006-2008 korzystała z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, m.in. w formie zasiłków celowych oraz dożywiania dzieci. Nie jest właścicielem nieruchomości, ani pojazdu samochodowego.

Poczynione ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że skarżąca nie spełnia przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości z tytułu składek, wynikających z treści art. 28 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz rozporządzenia Minista Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy.

Od powyższej decyzji E.D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż jej zdaniem istnieją uzasadnione podstawy do uznania, że podjęcie się spłaty zaległego zobowiązania z tytułu składek pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca korzysta ze środków pomocy społecznej, zaś dostęp do tej pomocy przewidziany jest dla rodzin o najniższych dochodach, tzn. nie posiadających niezbędnego życiowego minimum. Skarżąca podała, iż ze względu na chorobę wzroku ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, co ogranicza jej możliwości zarobkowe, wskazując również swoje pozostałe schorzenia. Zdaniem skarżącej zachodzą wobec niej przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przed wydaniem decyzji organ uzupełnił ustalenia faktyczne poprzez ustalenie miesięcznego dochodu skarżącej z tytułu umowy o pracę w wysokości 1.126 zł brutto. Rozpatrując ponownie sprawę organ nie dopatrzył się w sprawie skarżącej ustawowych przesłanek przemawiających za umorzeniem należności. Fakt wznowienia przez skarżącą działalności gospodarczej uniemożliwia uznanie zaległych składek za całkowicie nieściągalne, zaś sytuacja życiowa, rodzinna i zdrowotna nie dostarcza podstaw do ich umorzenia, organ wziął ponadto pod uwagę fakt, iż skarżąca jest w stanie spłacać w pierwszej kolejności zobowiązania wobec innych wierzycieli, natomiast zobowiązania publicznoprawne nie są regulowane w ogóle. Dodatkowo zaległość dotyczy okresu, w którym skarżąca jako przedsiębiorca prowadziła działalność pozwalającą na uzyskiwanie dochodu i była obowiązana do terminowego regulowania należności z tego tytułu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.D. zarzucając, że w zaskarżonej decyzji organ położył nacisk na jej sytuacją finansową, powinien zaś uwzględnić przede wszystkim sytuację zdrowotną, bowiem inwalidztwo wzroku ogranicza jej możliwości zarobkowe. Skarżąca jest zatrudniona na umowę o pracę i prowadzi działalność gospodarczą nie stosując się do zaleceń lekarskich, w myśl których powinna ograniczyć pracę przy komputerze. Rozpoczęta działalność gospodarcza nie pozwoli w jej ocenie na regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, umożliwi jedynie zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zwiększy zaś możliwości rozwoju biura rachunkowego skarżącej. Obecna sytuacja finansowa skarżącej spowodowana jest próbą zapewnienia sobie źródła utrzymania po utracie prawa do świadczenia rentowego. Skarżąca wskazała nadto, iż w rzeczywistości nie osiąga dochodu wyliczonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, bowiem zasądzone alimenty otrzymuje nieregularnie. Nie otrzymała ich przykładowo w ciągu czterech miesięcy poprzedzających wniesienie skargi, co zmusiło ją do skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej zachodzi w odniesieniu do niej co najmniej kilka przesłanek przemawiających za podjęciem korzystnej dla niej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał m.in., iż istniejąca na dzień wniesienia skargi strata z tytułu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej spowodowana jest zakupem komputera w miesiącu marcu 2008 r., co znacznie zwiększyło koszty tej działalności. Nieregularne uiszczanie alimentów na dzieci wychowywane przez skarżącą nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Nadto przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca podpisała oświadczenie, iż nie wnosi zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającej jej decyzji uznał, iż naruszają przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zmianami).

Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 134 cytowanej wyżej ustawy, Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze, jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu wskazano, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Z kolei z treści ustępu 3 komentowanego przepis wynika, iż całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Istota sporu sprowadza się do oceny zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie organy ubezpieczenia społecznego wydając decyzję o odmowie umorzenia należności składkowych nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarżąca E.D. podniosła, iż aktualnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Jednocześnie wskazała, iż w związku z niepełnosprawnością narządu wzroku ma poważne ograniczenia w wykonywaniu wyuczonego zawodu. Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych argumentował, iż nie ma podstaw do umorzenia skarżącej nieziszczonych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, skoro osiąga ona stałe dochody z tytułu stosunku zatrudnienia

i prowadzonej działalności gospodarczej oraz spłaca inne zobowiązania.

Dokonując oceny powyższych wywodów należało stwierdzić, iż argumentacja zobowiązanej E.D. znajduje uznanie na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Na wstępie warto wskazać, iż nieuiszczone składki na ubezpieczenie społeczne umarzane się w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w formie decyzji. Stosownie do omawianego przepisu umorzeniu mogą podlegać wyłącznie te nieuiszczone składki na ubezpieczenie społeczne, których stwierdzono całkowitą nieściągalność. Natomiast szczegółowe warunki umorzenia zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Ponadto powodem do umorzenia niezapłaconych składek są poniesione przez dłużnika straty spowodowane klęską żywiołową, a także koszty ponoszone na skutek przewlekłej choroby wnioskującego o umorzenie lub członka jego rodziny.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wypada wskazać, iż wydanie decyzji

o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest możliwe jedynie w przypadku, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku, a zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do wysłowionego w dyspozycji

art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. "całkowitej nieściągalności". Zachodzi ona w sytuacji, gdy dłużnik zmarł, nie pozostawiwszy po sobie żadnego majątku ani ruchomości podlegających egzekucji, wysokość nieopłaconej składki jest mniejsza od kosztów egzekucji lub sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika z powodu braku pieniędzy nawet na koszty postępowania upadłościowego. Całkowita nieściągalność ma miejsce również w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności zobowiązanego, małżonka, następców prawnych, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W tym miejscu warto wskazać, iż w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazano, że gdy stan majątkowy i sytuacja rodzinna płatnika nie pozwalają na spłatę należności z tytułu składek, ZUS może umorzyć zaległości. Generalnie dotyczy to sytuacji, w której opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż konstrukcja art. 28 ustawy o sus. jest oparta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Pod pojęciem uznania administracyjnego należy rozumieć taką sytuację, gdy norma prawna w swojej dyspozycji wyposaża organ w określoną kompetencję za pomocą słowa "może" lub mu podobnego (por. Wielka encyklopedia prawa, wyd. Prawo i praktyka gospodarcza II, str. 1128-1129). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2805/05 podkreślił, iż "decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Nie zwalnia to organu orzekającego z obowiązku prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego."

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, iż organ ubezpieczenia społecznego dysponował prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych w ramach przewidzianego przepisami prawa uznania administracyjnego. W związku z tym w rozpatrywanej sprawie istniała jedynie potencjalna możliwość, a nie obowiązek wydania pozytywnego dla Zobowiązanego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kosztów. Niemniej jednak uznanie administracyjne nie upoważnia organu administracji do prowadzenia postępowania w sposób dowolny. Z faktu, iż zaskarżone postanowienie miało uznaniowy charakter wynika, iż Sąd nie ma możliwości merytorycznej kontroli tego aktu administracyjnego. W takiej sytuacji kontrola sprawowana przez Sąd administracyjny sprowadza się wyłącznie do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ egzekucyjny i zbadania formalnej prawidłowości decyzji. Taki pogląd zaprezentował m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 1264/05, Monitor Podatkowy 2005/12/4). Warto również przywołać pogląd wyrażony przez J. Koteckiego, iż "utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organów podatkowych odmawiającego umorzenia zaległości podatkowej nie narusza w sposób rażący prawa, bowiem kontrola Sądu w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym opiera się na badaniu legalności rozstrzygnięcia czyli zgodności z prawem decyzji podatkowej - nie obejmuje natomiast zagadnień zasadności i celowości. Tak więc w omawianym przypadku brak jest podstaw, do wniesienia przez któryś z uprawnionych podmiotów rewizji nadzwyczajnej od wyroku." (por. J. Kotecki, Odmowa umorzenia zaległości podatkowej - uznaniowość decyzji organów podatkowych, Doradca podatkowy nr 3/2000, str. 58).

W tym miejscu należy wskazać, iż sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji o charakterze uznaniowym szczególną uwagę poświęca jej uzasadnieniu. To właśnie uzasadnienie decyzji uznaniowej pozwala sądowi administracyjnemu na dokonanie odpowiedniej kontroli aktu administracyjnego wydanego w ramach uznania administracyjnego. Sąd oceniając pisemne uzasadnienie rozstrzygnięcia administracyjnego bada, czy skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o charakterze materialnym i proceduralnym. Ponadto uzasadnienie decyzji pozwala na ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności ustalenia wymaga, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz czy nie zostały pominięte istotne dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2007 r., V SA/Wa 195/07 wskazał, iż "uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. W przywołanym rozstrzygnięciu Sąd argumentował, także iż "obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia." Warto także przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.04.2005 r., III SA/Wa 180/05 stwierdzający, że brak uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Natomiast WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., III SA/Wa 2008/06 odniósł się również do wysłowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania wskazując, iż "prawidłowe uzasadnienie decyzji ma na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 k.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności". istotnych dla danej sprawy.

Sąd w rozpoznawanej sprawie stwierdził jednak, iż uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w dyspozycji § 3 art. 107 k.p.a. Otóż uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji powinno zawierać szczegółowe przedstawienie faktów, które organ prowadzący postępowanie uznał za udowodnione. Z drugiej strony uzasadnienie faktyczne winno obejmować swoim zakresem również wskazanie dowodów, którym organ administracji odmówił wiarygodności. Tymczasem zaskarżona decyzja spełnia jedynie wymagania dotyczące uzasadnienia prawnego.

W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, czy do skarżącej mają zastosowanie przepisy art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s. oraz przepisy powołanego rozporządzenia. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia podano, jedynie że "z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż nie posiada (...) majątku ruchomego oraz nie jest (...) właścicielką nieruchomości zabezpieczenie, których stanowiłoby gwarancję odzyskania zadłużenia w drodze postępowania egzekucyjnego, ale w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej oraz zatrudnienia posiada dochody, które umożliwiają (...) zaspokojenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych najbliższej rodziny oraz spłatę innych zobowiązań." Powołano się również na analizę sytuacji finansowej Skarżącej wskazując, iż zamieszkuje ona wraz trójką dzieci w domu należącym do jej rodziców. Organ administracji podał, iż wnioskodawczyni udokumentowała, iż ponosi miesięcznie z tytułu wydatków na utrzymanie kwotę 1386,19 zł. Odnośnie uzyskiwanych dochodów wskazano, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarcza w formie biura rachunkowego. W związku z tym w okresie od 2-6/2008 wykazała stratę w wysokości 716,66 zł., w związku z zakupem w systemie ratalnym komputera. Natomiast od dnia [...] lipca 2008 r. skarżąca podjęła zatrudnienie na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze etatu w "Biurze rachunkowym – M.K." na stanowisku księgowej z miesięcznym uposażeniem w wysokości 1.126,00 zł. brutto. Równocześnie organ stwierdził, iż skarżąca posiada również zobowiązania w Urzędzie Skarbowym z tytułu niezapłaconego podatku VAT oraz podatku dochodowego w kwocie 11.007,06 zł. Organ przytoczył również dane, z których wynika, iż E.D. korzystała z pomocy opieki społecznej w formie zasiłków celowych i zapomóg na dożywianie dzieci, w latach 2006-2008 r.

W ocenie Sądu skarżąca w toku postępowania wskazała dowody i podniosła określone okoliczności. Natomiast organ II instancji nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącej. W związku z tym za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzono analizy stanu faktycznego.

Sąd zważył, iż prowadzenie postępowania dowodowego w ramach dozwolonego prawem uznania administracyjnego nie może prowadzić do uchybień w zakresie postępowania dowodowego czy pozostawienia poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Otóż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracyjny polegała jedynie na wyliczeniu dowodów zgromadzonych w sprawie.

Zdaniem Sądu na organie ubezpieczenia społecznego ciążył także obowiązek wnikliwego rozważenia przesłanek warunkowego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Postępowanie prowadzone przez organ administracji ograniczyło się jedynie do wskazania przesłanek, na których jest oparta instytucji prawnej umorzenia należności. Natomiast w prowadzonym postępowaniu zabrakło oceny, sytuacji ekonomicznej i osobistej skarżącej. Analiza akt sprawy wskazuje, iż organ nie dokonał także wystarczającej analizy pojęcia "całkowitej nieściągalności". Zakład Ubezpieczeń Społecznych w trakcie prowadzonego postępowania ustalił jedynie, iż skarżąca samotnie wychowuje trójkę dzieci, a z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej posiada zadłużenie nie tylko względem ZUS. Natomiast z faktu spłaty zadłużenia wobec innych wierzycieli organ wywiódł możliwość spłaty zadłużenia z tytułu niepłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Sądu takie lakoniczne stwierdzenie nie może stanowić wystarczającej oceny sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek wysłowionych w art. 28 ustawy o s.u.s. i §3 ust. 1 pkt. 1 komentowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Tymczasem skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazywała na swoją skomplikowaną sytuację finansową i osobistą. E.D. argumentowała, iż fakt spłaty zobowiązań na rzecz banku jest nadinterpretacją jej zdolności płatniczych. Ponadto we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. dotyczącym umorzenia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne skarżąca wyraźnie wskazała, iż ma bardzo ograniczone możliwości płatnicze , a obowiązek alimentacyjny względem jej troje dzieci jest realizowany nieregularnie. Ponadto skarżąca regularnie korzysta z pomocy opieki społecznej. Oprócz zadłużenia na rzecz ZUS Zobowiązana ma również zaległości w stosunku do Urzędu Skarbowego. Organ winien mieć także na uwadze, iż skarżąca jest osobą o określonym stanie zdrowia, a w związku z tym z ograniczonymi możliwościami zawodowymi.

W art. 11 k.p.a. ustawodawca zawarł nakaz wyjaśnienia stronie skarżącej kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji. Tymczasem w rozpoznanej sprawie organ uzasadniając decyzję o odmowie umorzenia należności wskazał jednie, iż "Skarżąca osiągając stałe dochody zaspokaja podstawowe potrzeby życiowe, a ponadto jest w stanie spłacić w pierwszej kolejności zadłużenie wobec innych wierzycieli, a zobowiązania publicznoprawne wynikające z obowiązujących przepisów prawa nie są regulowane. Zaległość dotyczy okresu, w którym prowadziła Pani działalność gospodarczą pozwalająca na osiągnięcie pewnych dochodów i jako przedsiębiorca była zobowiązana do terminowego regulowania należności z tego tytułu". Zdaniem składu orzekającego organ nie wyjaśnił, czy opłacanie należności publicznoprawnych z tytułu zaległych składek pozbawi uniemożliwi skarżącej i jej bliskim zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie wskazanych okoliczności. Rozstrzygając ponownie sprawę organ ubezpieczenia społecznego winien wziąć pod uwagę, iż kwestie związane z ustaleniem niezbędnych potrzeb zobowiązanej i jej rodziny mają charakter fundamentalny dla podstawowych praw i godności człowieka.

Z akt administracyjnych wynika, ze w okresie 7-12/2002 r. skarżąca zatrudniała pracowników, a zatem prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z art. 28 ustawy o s.u.s. wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jakich nieopłaconych składek i przez kogo finansowanych dotyczy wniosek o umorzenie składek.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. W szczególności decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Ubocznie należy zauważyć, iż organem administracyjnym uprawnionym do wydania decyzji w trybie art. 83 ust. 4-6 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. W ust. 6-7 art. 83 omawianej ustawy wyraźnie wskazano, iż to Zakład Ubezpieczeń jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki pogląd znajduje również potwierdzenie w treści przepisu art. 66 ust. 4 ustawy o s.u.s. (wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r., sygn. II GSK 224/06).

Równocześnie należało wskazać, iż chybione i zbędne było wskazanie na Prezesa Zakładu w nagłówku zaskarżonej decyzji, skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem wydającym rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. W tym względzie nastąpiło uchybienie dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie prawidłowego oznaczenia organu decyzji administracyjnej. Niemniej jednak naruszenie wymienionego powyżej przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Albowiem z treści decyzji wynika, iż skarżony akt został wydany przez właściwy organ administracyjny.

Reasumując Sąd uznał, iż Zakład Ubezpieczenia Społecznego nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr. 153, poz. 1270, ze zmianami).