Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1091/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. (znak sprawy: [...]), mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2011r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie legalności cieplika w ul. [...].

W uzasadnieniu przywołanego wyroku, WSA przytoczył następujące ustalenia.

A. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") pismem z [...] sierpnia 2007 r. zwrócił się z wnioskiem o sprawdzenie legalności sieci centralnego ogrzewania (cieplika) znajdującej się na ww. działkach. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub organ II instancji") dwukrotnie uchylał wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") decyzje umarzające postępowanie w tej sprawie. Uzasadniając trzecią z kolei decyzję o umorzeniu postępowania (opisaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2011 r. nr [...]) PINB wskazał, że w przypadku ustalenia, iż przedmiotowa sieć została pobudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ winien zastosować art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", w skrócie: "pr.bud.1994") – dla obiektów wzniesionych po 31 grudnia 1994 r. – bądź art. 37–42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie: "pr.bud.1974") w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud.1994 (dla obiektów wcześniejszych). W przypadku zaś stwierdzenia, że sieć została wzniesiona niezgodnie z pozwoleniem, winien zostać wydany nakaz z art. 51 pr.bud.1994. Podstawą wydania jakiejkolwiek z wyżej wymienionej decyzji musiałoby być jednak niewątpliwe ustalenie, że obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budową lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, pomimo przeprowadzonego w szerokim zakresie postępowania dowodowego z urzędu, nie zdołano pozyskać dokumentu pozwolenia na budowę ani projektu budowlanego zatwierdzonego tymże pozwoleniem – co jednak nie oznacza, że przedmiotowa sieć została wzniesiona samowolnie. Nieodnalezienie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź projektu w archiwach urzędowych nie wynika z faktu, że decyzji nie wydano, lecz z faktu niezachowania się odnośnych archiwów urzędowych z okresu budowy sieci. Decyzji ani projektu nie posiada także obecny właściciel sieci, [...] S.A. Jednakże sieć od czasu jej wzniesienia wielokrotnie zmieniała właściciela i w procesie przekazywania sieci dokumenty te mogły zaginąć. Inwestor budowy sieci, Fabryka [...], została zlikwidowana, a dokumenty dotyczące przedmiotowej sieci były przechowywane w pomieszczeniach biurowych kotłowni (brak jest natomiast pewności, czy wśród tej dokumentacji był projekt techniczny zatwierdzony pozwoleniem i sam dokument pozwolenia). Dokumentacja ta uległa jednak zniszczeniu podczas pożaru kotłowni około 2000 r. W tym kontekście PINB podkreślił, że Prawo budowlane z 1974 r. nie nakazywało właścicielowi lub zarządcy przechowywania ww. dokumentów. Inwestor mógł więc zniszczyć te dokumenty po ukończeniu budowy. PINB podkreślił również okoliczność, że inwestorem sieci była tzw. jednostka gospodarki uspołecznionej, podlegająca wszechstronnej kontroli organów nadzorczych w systemie gospodarki uspołecznionej i nie będąca podmiotem autonomicznym. W realiach gospodarki centralnie planowanej uzyskanie zaś środków finansowych, materiałów budowlanych oraz pozyskanie kontraktu na budowę było możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. (uchyloną następnie powołanym wyżej wyrokiem WSA o sygn. 1011/11), WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2011 r. (nr [...]), podkreślając, że organ I instancji prawidłowo podjął poszukiwania dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego cieplika i jej zakończenia w wymienionych urzędach i instytucjach oraz u innych wskazanych podmiotów. WWINB zaznaczył, że na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") zlecił PINB dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez wyrysowanie na mapie przebiegu sieci centralnego ogrzewania w granicach działek wraz z zaznaczeniem, którego odcinka sieci dotyczy postępowanie. WWINB ocenił, że gdyby w trakcie postępowania ustalono, iż przedmiotowy odcinek sieci c.o. powstał nielegalnie lub niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, należałoby prowadzić postępowanie w sprawie legalizacji obiektu albo istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków decyzji pozwolenia na budowę. Podstawą takich działań musi być jednak niewątpliwe ustalenie, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Skoro więc – pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – nie można inwestorowi postawić zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

WSA opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. sygn. akt IV SA/Po 1011/11 uchylił ww. decyzję WWINB z [...] sierpnia 2011 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, że brak wątpliwości, iż sporny cieplik został wybudowany pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie więc do art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy (ust. 1), z tym że przepisu art. 48 pr.bud.1994 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy; do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Ustawodawca przyjął zatem, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 pr.bud.1994 i dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 01 stycznia 1995 r., tylko w odniesieniu do art. 48 pr.bud.1994 i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 01 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona.

WSA – z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 pr.bud.1974 oraz do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 pr.bud.1974, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 pr.bud.1974 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu.

WSA nie zgodził się z twierdzeniem organów, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, ani z tym, że materiał dowodowy uzasadniał umorzenie postępowania. Zwrócił uwagę, że organy administracji nie uwzględniły wyroku Sądu Okręgowego w [...], i wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...], w których to orzeczeniach ustalono, iż odcinek sieci został wybudowany na działce nr [...] w odległości 0,80–1 m od granicy, zamiast pod utwardzonym deptakiem przylegającym do działki. W przywołanym wyroku, Sąd Apelacyjny w Poznaniu (dalej też jako: "SA") stwierdził, że taki przebieg jest odmienny od planowanego. Takie ustalenia SA, odnoszące się wprost do planowanego przebiegu cieplika, pozwalają uznać – zdaniem WSA – iż w ramach postępowania sądowego ustalono także przebieg sieci zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę. WSA podkreślił stwierdzenie przez SA, iż położenie sieci przesyłowych (w tym przedmiotowej sieci c.o.) było "bezprawne". Na fakt wybudowania cieplika poza granicami określonymi w pozwoleniu na budowę wskazuje również [...] S.A. (dalej jako: "Spółka") w piśmie procesowym z 27 lutego 2012 r., argumentując, iż fakt ten nie stanowi podstawy do wydania nakazu rozbiórki instalacji. WSA podkreślił, że organ odwoławczy nie wykorzystał w ogóle materiałów, których przygotowanie zlecił i które otrzymał (w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji), tj. map z zaznaczonymi granicami działek i siecią cieplną.

Ponadto WSA stwierdził, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, zgodnie z którym – jak podał WSA – "nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku nie jest samoistną przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie legalizacji". Oznacza to, iż organy administracyjne wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności cieplika wyłącznie z uwagi na brak dokumentów dotyczących jego budowy, naruszyły dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a.

WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozważył, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej z powództwa Skarżącego (i in.) przeciwko [...] S.A. o zapłatę i zasądzenie, uwzględniając fakt, że zapadły w sprawie wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony. WSA podkreślił, że tym wyrokiem nakazano pozwanej, aby do końca sierpnia 2011 r. usunęła z nieruchomości powoda, stanowiącej przedmiotową działkę, sporny odcinek sieci cieplnej. Zatem gdyby w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy wyrok Sądu Apelacyjnego był już wykonany w zakresie przeniesienia cieplika i stan ten odpowiadałby wydanemu pozwoleniu na budowę, organ powinien rozważyć przesłankę umorzenia postępowania w sprawie legalności cieplika z uwagi na jego bezprzedmiotowość. WSA zalecił również uzupełnienie postępowania dowodowego o ustalenia zgromadzone w postępowaniu sądowym zakończonym opisanym wyrokiem Sądu Apelacyjnego z [...] lutego 2011 r. ([...]).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WWINB decyzją z[...] października 2013 r., znak sprawy: [...], uchylił w całości decyzję PINB z [...] lutego 2011 r. (nr [...]) i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności cieplika w ul. [...].

W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że Sąd Najwyższy (dalej w skrócie: "SN") wyrokiem z [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], uchylił opisany wyżej wyrok Sądu Apelacyjnego z [...] lutego 2011 r. w pkt I ppkt 1 lit. c (tj. w części, w której SA nakazał pozwanej usunięcie z nieruchomości Skarżącego odcinek należącej do niej sieci cieplnej) i w tym zakresie sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zaś SA wyrokiem z [...] lutego 2013 r., sygn. [...], oddalił apelację dotyczącą rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku Sądu Okręgowego z [...] listopada 2010 r. w części oddalającej powództwo o nakazanie pozwanej usunięcia sieci cieplnej. Od wyroku tego nie złożono skargi kasacyjnej.

Dalej WWINB wskazał, że wypożyczył z Sądu Okręgowego w [...] (dalej w skrócie: "SO") akta sądowe sprawy i przeprowadził z nich dowód. Analiza akt wskazuje, że SO uznał, iż przebieg cieplika usytuowanego na przedmiotowej działce jest odmienny od planowanego, a SA ustalenia te podzielił. W trakcie postępowania przed SO poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości zeznał, że w momencie, kiedy kupował działkę, dysponował mapką, na której "cieplik przecinał tylko róg działki". W rzeczywistości przeprowadzono go na terenie działki. Rura cieplika jest posadowiona na fundamencie cementowym i zakopana na głębokość ok. 1,1 m do 1,2 m. W uzasadnieniu wyroku SO stwierdzono, że: "Odcinek sieci, z przyczyn obecnie niemożliwych do ustalenia, został wybudowany na działce w odległości 0,80 m–1,00 m od granicy działki, zamiast pod utwardzonym deptakiem przylegającym do działki. Odmienny od planowanego przebieg cieplika nie został oznaczony na mapach terenu". W trakcie postępowania sądowego nie przedstawiono jednak dokumentu, z którego wynikałby planowany przebieg cieplika, a SO swoje ustalenia oparł na wyjaśnieniach poprzedniego właściciela. Mapy zawarte w aktach administracyjnych oraz sądowych nie przedstawiają planowanego przebiegu sieci ciepłowniczej. Sąd Najwyższy w swoim wyroku wskazał, iż "zachowanie polegające na umieszczeniu pod powierzchnią gruntu – działki nr [...] sieci ciepłowniczej nie było bezprawne, skoro właścicielem tego gruntu, jak i spornych urządzeń przesyłowych w chwili budowy, był ten sam podmiot tj. Skarb Państwa".

W ocenie WWINB, gdyby organ I instancji ustalił, że przedmiotowy odcinek sieci cieplnej powstał nielegalnie lub niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, musiałby prowadzić postępowanie w sprawie legalizacji obiektu albo istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków decyzji pozwolenia na budowę, przy czym podstawą takich działań musi być niewątpliwe ustalenie, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Skoro, pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie można inwestorowi postawić zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu jest bezprzedmiotowe. Zdaniem WWINB – powołującego w się w tym zakresie na orzecznictwo NSA – z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z klasyczną postacią bezprzedmiotowości mamy do czynienia wówczas gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Zarazem WWINB podkreślił, że skoro po wydaniu decyzji przez PINB zmianie uległa treść art. 105 § 1 k.p.a. (od 11 kwietnia 2011 r.), to organ II instancji skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości.

Opisaną decyzję WWINB zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W., który stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody, pominięte przez organy administracji, pozwalają – w świetle art. 37-42 pr.bud.1974 w zw. z art. 103 i art. 51 ust. 2 pr.bud.1994 – na wydanie decyzji merytorycznej. Pierwszym takim dowodem jest, w o ocenie Skarżącego, plan zagospodarowania przestrzennego z [...]1979 r., na którym nie zaznaczono sieci c.o. – ani jako istniejącej, ani jako projektowanej, zaś z akt sprawy wynika, iż budowę sieci rozpoczęto w 1978 r., a więc rok wcześniej. Pominięto również w sprawie istniejące mapki sytuacyjne sieci c.o., w których ta sieć usytuowana jest wyłącznie na działce [...] (chodnik), a więc rzeczywisty przebieg sieci różni się. Kolejnym dowodem jest oświadczenie ówczesnego właściciela działki, [...], o nie wydawaniu żadnego pozwolenia na budowę sieci c.o. Ponadto Skarżący podkreślił, że nie zostały przedstawione żadne dowody na spalenie się dokumentacji. W konkluzji Skarżący zarzucił WWINB naruszenie art. 7 i art. 75 k.p.a. poprzez nie zachowanie obiektywizmu w stosunku do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz pominięcie tych wyżej przywołanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. WWINB podkreślił, że podstawą działań organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie musi być niewątpliwe ustalenie, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie można inwestorowi postawić zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Postępowanie w sprawie legalności inkryminowanego obiektu jest więc bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z 31 stycznia 2014 r., zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", Spółka jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, podkreślając, że inwestorowi nie można postawić zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał swe merytoryczne stanowisko w sprawie, a pełnomocnik drugiego z uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, Gminy [...], do tego stanowiska się przyłączył i również wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja WWINB z [...] października 2010 r. odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok WSA – z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/12, uchylający poprzednią decyzję WWINB (z [...] sierpnia 2011 r.). Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę – a także sąd administracyjny następnie kontrolujący wydaną przez ów organ decyzję – są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych może nastąpić jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 8 do art. 153).

W tym miejscu należy zauważyć, że w niniejszej sprawie po wydaniu opisanego wyroku WSA o sygn. IV SA/ Po 1011/11 zaszła istotna zmiana w jej stanie faktycznym, związana z uchyleniem przez Sąd Najwyższy wyroku Sądu Apelacyjnego z [...] lutego 2011 r. (I ACa 26/11), do którego ustaleń i ocen odwoływał się WSA w ww. wyroku, i którego nieuwzględnienie zarzucił organom. Sąd Najwyższy w uchylającym ww. orzeczenie SA wyroku z 14 listopada 2012 r. (II CSK 176/12) – a w ślad za nim, ponownie rozpoznający sprawę Sąd Apelacyjny w wyroku z 07 lutego 2013 r., sygn. akt I ACa 1201/12 – stwierdzili, że zachowanie polegające na umieszczeniu na działce nr [...] inkryminowanej sieci c.o. nie było bezprawne. Taka konkluzja cytowanych orzeczeń SN i SA, choć, sama w sobie, jeszcze nie przesądza, iż w tym przypadku nie doszło do samowoli budowlanej – gdyż przesądzony w tych orzeczeniach brak bezprawności w posadowieniu sieci c.o. na działce nr[...] dotyczył jedynie niestwierdzenia niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności ówczesnego właściciela tej działki, a nie oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego (co zresztą wyraźnie zastrzegł SN w uzasadnieniu swego wyroku) – to jednak nie może pozostać bez wpływu na ocenę aktualności tych spośród wskazań i ocen sformułowanych w wyroku WSA o sygn. IV SA/ Po 1011/11, które bazowały na fakcie pojawienia się w obrocie prawnym wyroku SA z [...].02.2011 r. i na zawartych w nim (oraz w poprzedzającym to orzeczenie wyroku SO z [...] listopada 2010 r.) ustaleniach odnośnie do "bezprawnego" położenia przedmiotowej sieci c.o. Zakwestionowanie trafności tych ustaleń w cytowanym wyroku SN oraz w późniejszym, niezaskarżonym wyroku SA z [...].02.2013 r. siłą rzeczy doprowadziło do dezaktualizacji także bazujących wprost na tych ustaleniach wskazań i ocen zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA.

Powyższe oczywiście nie zwalnia Sądu w niniejszym składzie od badania, czy w pozostałym, nadal aktualnym zakresie, organ II instancji wyrok ten uwzględnił i wykonał zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania, jak tego wymaga art. 153 p.p.s.a.

Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Przede wszystkim w toku ponownego rozpoznania sprawy WWINB wyeliminował brak – zarzucony w wyroku WSA – polegający na nieuwzględnieniu orzeczeń wydanych przez sądy powszechne w sprawie cywilnej z powództwa Skarżącego (i in.) przeciwko Spółce. W szczególności organ wypożyczył z Sądu Okręgowego w [...] akta sądowe sprawy o sygn. [...] i przeprowadził z nich dowód, przy czym kserokopie najistotniejszych kart z tych akt, w tym kopię wyroku SO z 18.11.2010 r., włączył do akt administracyjnych nin. sprawy. Akta te WWINB uzupełnił także o kopie wyroków: SA [...] SN z [...] r. oraz SA z [...]r.

Analiza materiału zgromadzonego w tak uzupełnionych aktach potwierdza trafność konkluzji WWINB, że w trakcie postępowania sądowego nie przedstawiono dokumentu, z którego wynikałby planowany przebieg cieplika, a SO swoje ustalenia odnośnie do "odmiennego od planowanego" przebiegu cieplika oparł zasadniczo na wyjaśnieniach T. W. (poprzedniego właściciela działki nr [...]). Należy podkreślić, że materiały z omawianego postępowania cywilnego nie dają dostatecznych podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że przedmiotowy odcinek sieci został wzniesiony bez pozwolenia na budowę albo niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym.

Już w tym miejscu należy zauważyć, że oparcia dla takich konstatacji nie dają także dowody przywołane przez Skarżącego w skardze. Ani bowiem plan miejscowy z 1979 r., mapki sytuacyjne sieci c.o., ani nawet oświadczenie ówczesnego właściciela działki nieruchomości o, jak to określił Skarżący, "nie wydawaniu żadnego pozwolenia na budowę sieci c.o. na działce nr [...]" nie mogą stanowić właściwego dowodu na okoliczność tego, czy budując sporny odcinek sieci inwestor dysponował czy też nie pozwoleniem na budowę; a jeśli dysponował, to czy posadowił tę sieć zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też nie. Przywołane środki dowodowe mogłyby ewentualnie posłużyć do oceny prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę (w zakresie: zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, posiadania wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości), ale już nie do potwierdzenia bądź zakwestionowania samego faktu jego udzielenia (wydania). Ubocznie godzi się zauważyć, że Prezes Zarządu Spółdzielni [...], na którego oświadczenie zapewne powołuje się Skarżący w skardze, nie stwierdził, iż nie wydano pozwolenia na budowę spornego odcinka, lecz że zarząd tej spółdzielni "nie posiada jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wyrażenie zgody na wykonanie węzła ciepłowniczego wykonanego na działce przy ul. [...] (k. 159 akt adm. II inst.).

Tymczasem w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy dany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Tej kwestii nie sposób zaś rozstrzygnąć nie dysponując egzemplarzem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu, bądź wiarygodną, jednoznaczną informacją o braku udzielenia takiego pozwolenia.

W związku z powyższym kluczowego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciąża ciężar udowodnienia faktu wzniesienia przedmiotowego odcinka sieci c.o. na podstawie, tudzież bez, pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – jak trafnie zauważył PINB w uzasadnieniu decyzji z [...].02.2011 r. – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej regulacji art. 63 pr.bud.1994, Prawo budowlane z 1974 r., pod rządem którego został wybudowany sporny odcinek sieci c.o., nie nakazywało dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie np. zniszczyć te dokumenty zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić aktualnemu właścicielowi obiektu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji. Tym samym za chybiony należy uznać zarzut Skarżącego, że w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów na okoliczność spalenia dokumentacji w kotłowni poprzednika prawnego Spółki. Jak to już bowiem wyżej wskazano, ani inwestor, ani jego następcy prawni, w których gestii znajduje się obiekt budowlany wzniesiony pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., nie mają obowiązku dysponowania dokumentacją budowy takiego obiektu, a w konsekwencji – wykazywania przyczyn i okoliczności jej ewentualnej utraty.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r. (II OSK 1705/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 pr.bud.1994, to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną." Dalej w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA trafnie podkreślono, iż "w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu."

Odwołując się do przedstawionych wcześniej uwag należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji takie kroki podjęły, przeprowadzając szeroko zakrojone postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego cieplika i jej zakończenia. Kwerendą objęto nie tylko liczne, wyszczególnione w zaskarżonej decyzji, urzędy i archiwa, ale także podmioty prywatne. Przy tym fakt, iż postępowanie to nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji, nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowa sieć powstała w warunkach samowoli budowlanej. "Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej" (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 09.04.2008 r., II SA/Wr 45/08, CBOSA).

Powyższe stanowisko pozostaje spójne z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 19 października 2010 r. (II OSK 1622/09, LEX nr 746692) – a przywołanym (acz niedokładnie zacytowanym) w wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 1011/11 – w myśl którego nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku, nie jest samoistną przesłanką do nakazania rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pr.bud.1974.

Mając wszystko to na uwadze Sąd w niniejszym składzie uznał za trafne stanowisko organów, że skoro przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniającego nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny odcinek sieci c.o. został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać w całości za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a w konsekwencji – w całości je umorzyć.

Jedynie ubocznie należy zauważyć, że w świetle zasadnie zastosowanego przez WWINB przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ ten, uchyliwszy decyzję PINB, winien zarazem doprecyzować, że umarza w całości postępowanie administracyjne "pierwszej instancji". Jednakże pominięcie tych słów w sentencji zaskarżonej decyzji, jakkolwiek stanowiło uchybienie proceduralne, to jednak nieistotne, gdyż nie wpłynęło ono w żadnej mierze na zrozumiałość lub moc wiążącą tej sentencji, a w rezultacie pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

Należy jeszcze podkreślić, że umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie nie sprzeciwiał się pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 1011/11, zgodnie z którym: "W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu". Cytowany pogląd bezsprzecznie dotyczył bowiem przypadku, gdyby w niniejszej sprawie zaszła konieczność legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, a więc gdyby uprzednio zostało przesądzone, iż doszło do zaistnienia samowoli budowlanej (przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki bądź wykonania określonych robót) – co, jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.