Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1462/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K., D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 419/08 w sprawie skargi D. W., A. B., K. K., M. P., S. K., T. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz A. B., M. P., S. K., T. K., W. K. i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odrzuca skargę kasacyjną D. W.; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 419/08, po rozpatrzeniu skargi D. W., A. B., K. K., M. P., S. K., T. K. i W. K., na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie I umorzył postępowanie sądowe ze skargi K. K., w punkcie II w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), odmówił zwrotu części działek nr: [...],[...] i [...], objętych księgą wieczystą [...], położonych w M. gmina W. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M., na rzecz: W. K., D. W., A. B., M. P., T. K. i S. K. oraz K. K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że przedmiotowa parcela kat. l. kat. [...] o powierzchni 0,7096 ha, objęta poprzednio wykazem hipotecznym Lwh [...] b. gm. kat. M. stanowiła własność R. z S. K., której następcami prawnymi są M. P., A. B., D. W., T. K., S. K. i W. K. i decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, przy czym parcela ta obecnie w ewidencji gruntów stanowi część działek ewidencyjnych nr: [...],[...] i [...] położonych w obrębie M. gmina W. Organ wyjaśnił, że nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej ani planu realizacyjnego inwestycji. Zgromadzono natomiast obszerny materiał dowodowy z okresu przed i po wywłaszczeniu, z którego wynika, że na początku lat 60-tych, w zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmującą teren tzw. "P.", gdzie zamierzano zlokalizować: plac ćwiczeń, zespół dwóch strzelnic szkolnych, obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze w/w strzelnic. Z uwagi na fakt, że wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości M. obejmującą teren o powierzchni ok. 30 ha, który stanowił własność osób fizycznych. Decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] dotyczyła magazynów na terenie położonym w M., którego granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. W granicach obszaru znalazła się parcela l. kat. [...]. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego bądź planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie magazynów. Odnaleziono natomiast odrysy z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała być inwestycja polegająca na budowie magazynów. Ponadto ustalono, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej: nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "P." oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. i orzeczono, że prawa te przejmuje Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie, a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera dokumentację pochodzącą z lat 1971-1972 obejmującą rozliczenie wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Obiekty Zamienne – Budowa nr 1 w M.", z której wynika, że inwestycja została rozpoczęta w lipcu 1971 r., a oddana do użytku w kwietniu 1972 r., co potwierdza protokół nr [...] spisany dnia [...] kwietnia 1972 r. Z kolei protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1975 r. szczegółowo opisuje części składowe kompleksu magazynowego. Załącznikiem do tego protokołu była między innymi karta opisowa przedmiotowego kompleksu, której uwierzytelniona kserokopia znajduje się również w aktach sprawy. Zdaniem organu I instancji całokształt materiału zgromadzonego w sprawie pozwala stwierdzić, że z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów oraz mapą zasadniczą wynika, iż wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] b. gm. kat. M. odpowiada aktualnie częściom działek nr: [...],[...] i [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. stwierdzono, że teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. zajęty został w części pod budynki magazynowe, drogę dojazdową oraz ogrodzenie kompleksu wojskowego, natomiast pozostała część stanowi grunt wolny od zabudowy, który spełniał funkcję ochronną. Organ I instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka jako część obiektu magazynowego określonego jako kompleks wojskowy nr [...], pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej do dnia [...] sierpnia 2005 r. i z tym dniem prawa i obowiązki do nieruchomości przejęła Agencja Mienia Wojskowego. Następnie prawo własności działek: nr [...] o powierzchni 31,25 ha i nr [...] o powierzchni 0,38 ha położonych w M. gmina W. w dniu [...] grudnia 2005 r. od Agencji Mienia Wojskowego nabyła Gmina W. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] i prawo to zostało ujawnione w KW nr [...]. Powołując się na treść art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) organ I instancji stwierdził, że dokonując oceny istnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu ustalił, że cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. określony został w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1968 r. jako budownictwo. Podstawą wywłaszczenia była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. Porównanie projektowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu z ustalonym w dniu [...] maja 2006 r. stanem faktycznego zagospodarowania pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni K. K. nie przysługuje uprawnienie do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, bo nie jest spadkobiercą R. z S. K. i wobec tego również odmówiono jej zwrotu wywłaszczonej parceli, chociaż z przyczyn innych niż pozostałym wnioskodawcom.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie wnieśli A. B., D. W., M. P., W. K., S. K. i T. K., uznając ją za niesłuszną, ponieważ ich zdaniem nie zostało udowodnione, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazali, że w uchwale Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa zostało zawarte zobowiązane do zakończenia realizacji inwestycji zamiennych do dnia 31 grudnia 1970 r. Termin ten nie został zachowany. Przedstawiony protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] lutego 1975 r. opisuje części składowe kompleksu magazynowego, jednakże nie odwołuje się do żadnego planu realizacyjnego ani załącznika graficznego. W załączniku rozliczenia inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. występują różnice pomiędzy planem a realizacją, co oznacza, że nie zrealizowano inwestycji w całości. Również wymieniony protokół odbioru jest niekompletny, gdyż posiada braki dotyczące dokumentów projektowo-kosztorysowych, dziennika budowy, protokołów odbiorów częściowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości - nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Stąd też, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Organ podzielił przy tym pogląd prawny i ustalenia organu I instancji wskazując, że cel wywłaszczenia przedmiotowych parceli należy określić jako urządzenie obiektu magazynowego, obejmującego zarówno budynki magazynów, jak i całą infrastrukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru przedmiotowej inwestycji. Na takie określenie celu wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości wskazuje także decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniająca decyzje: nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "P." oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. ustalającą lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. powiat Kraków, wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w Krakowie i orzekająca, że prawa te przejmuje Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie, a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Z kolei treść pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] marca 1978 r. oraz treść odrysu z mapy katastralnej obejmującego teren wsi M., stanowiący załącznik do tego pisma, wskazuje, że dla opisanego wyżej obiektu magazynowego wyznaczono strefę ochronną o szerokości 300 m, w której obowiązywał bezwzględny zakaz wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami. Ponadto na rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej [...] maja 2006 r. przedstawiciele Agencji Mienia Wojskowego podkreślili, że sposób zagospodarowania kompleksu wojskowego ze względu na specjalne jego przeznaczenie wymagał zachowania stref ochronnych. Powyższe ustalenia oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą Obiekty Zamienne w M. Budowa nr 1, zgodnie z którą prace dotyczące wybudowania kompleksu magazynowego podjęto [...] lipca 1971 r. a zakończono [...] kwietnia 1972 r., wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Teren wywłaszczonej parceli zajęty został w części pod budynki magazynowe, drogę dojazdową oraz ogrodzenie kompleksu wojskowego, natomiast w pozostałej części stanowi grunt wolny od zabudowy, który spełniał funkcję ochronną. Sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej parceli należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu magazynowego z uwzględnieniem konieczności istnienia tzw. strefy ochronnej budynków magazynowych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, zdaniem organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia, jednak została całkowicie zachowana funkcja terenu wywłaszczonego jako obiektu magazynów wojskowych.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożyli A. B., D. W., M. P., W. K., S. K. oraz T. K. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa parcela nigdy nie została zużyta na cel budownictwa, na jaki została wywłaszczona, a więc zgodnie z zapisem art. 136 nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw. Nadto skarżący wskazali, że rozpatrując sprawy sygn. akt: II SA/Kr 1220/07 i 1221/07 oraz II SA/Kr 2308/02 w identycznym stanie faktycznym w sprawach dotyczących tego samego terenu - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił odmowne decyzje organów I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując na okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 419/08 stwierdził, że mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej zarzuty wyartykułowane w skardze uznać należy za bezzasadne. Sąd, nie będąc związany skargą i orzekając w granicach sprawy, nie dopatrzył się również żadnych innych, niepodniesionych w środku zaskarżenia uchybień, o jakich mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie, podejmując wszelkie możliwe działania w celu zgromadzenia całego dostępnego materiału dowodowego, na jego podstawie poczyniły wnikliwe ustalenia faktyczne, nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, wskazujących na podstawie jakich dowodów organy ustaliły konkretne fakty, a także z jakich przyczyn zgromadzone w sprawie dokumenty zostały obdarzone przymiotem wiarygodności. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sporne było przede wszystkim, czy wywłaszczona parcela stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd podzielił stanowisko wyrażone zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia, o ile nie został wyraźnie wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać ustalony na podstawie całokształtu dokumentacji związanej z wywłaszczeniem. W szczególności Sąd podkreślił, że jakkolwiek decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1968 r. wskazuje ogólnie, że wywłaszczenie ma nastąpić na cele budownictwa, to jednak w uzasadnieniu tej decyzji występuje wyraźne odesłanie do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (k. 26 akt adm. I instancji). Ponadto wniosek o wywłaszczenie (k. 41) wskazuje bezpośrednio na przeznaczenie pod budowę inwestycji zamiennych w M., zaś w uzasadnieniu tego wniosku również następuje odesłanie do w/w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Przedmiotowa decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] wyraźnie ustalała lokalizację magazynów (k. 29). Ponadto decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. ustalała lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "P." (k. 28). Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej: nr [...] oraz nr [...] i orzeczono, że prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie, a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie (k. 65). Z pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] marca 1978 r. (k. 118) wynika, że doszło do wyznaczenia stref ochronnych dla wybudowanych obiektów wojskowych. Następnie należy mieć na uwadze, że organy administracyjne zgromadziły materiał dowodowy zawierający dokumentację pochodzącą z lat 1971-1972, obejmującą rozliczenie wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Obiekty Zamienne Budowa nr 1 w M." (k. 73 i n.). Z dokumentu tego wynika, że inwestycja została rozpoczęta w 1971 r., a oddana do użytku w 1972 r., co potwierdza protokół z dnia [...] kwietnia 1972 r. (k. 78). Dodatkowo protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] lutego 1975 r. (k. 108) szczegółowo opisuje części składowe kompleksu magazynowego. Załącznikiem do tego protokołu jest m.in. karta opisowa (k. 103).

Powyższe dokumenty, a w szczególności uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej, które zawiera wyraźne odesłanie do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r., wskazują, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obiektów magazynowych na potrzeby Wojska Polskiego. W związku z powyższym nieodnalezienie w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie wyłączało możliwości ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie innych dowodów, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, opierając swoje ustalenia m.in. na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej nr [...], wydanej dla sąsiedniego terenu - którego granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny (k. 27). Wymieniona dokumentacja dotycząca realizacji inwestycji wskazuje, że podmioty odpowiedzialne za realizację celu wywłaszczenia zapewniły w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jego wykonanie na terenie odpowiadającym przedmiotowym działkom. W oparciu o powyższe fakty ustalenie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany - jest w ocenie Sądu prawidłowe. Pozytywnie Sąd I instancji ocenił również wyrażony w obu decyzjach pogląd, że sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki nie może być analizowany w oderwaniu od zagospodarowania i wykorzystywania całości obiektu, jakim jest poligon "P.". Sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej parceli należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu magazynowego z uwzględnieniem konieczności istnienia tzw. strefy ochronnej budynków magazynowych, na co organy słusznie wskazały. Sąd stanął na stanowisku, że w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie budzi zastrzeżeń zastosowanie i dokonana przez organy orzekające wykładnia przepisów prawa, czyli art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd I instancji stwierdził że stanowią one polemikę z dokonanym w postępowaniu administracyjnym ustaleniem, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie był możliwy. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości. Odwołując się do przywołanego orzecznictwa oraz poglądów doktryny Sąd wyjaśnił także, że powołany wyżej art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie, iż w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto okoliczność, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji utraciły moc, mogła w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieć znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby jednocześnie nie miałoby miejsce osiągnięcie celu wywłaszczenia. Wobec ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ewentualna utrata mocy decyzji o lokalizacji szczegółowej nie była w niniejszej sprawie okolicznością istotną. Z tego samego powodu Sąd orzekający uznał, że nie ma znaczenia prawnego kwestia obecnej zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że nie został zachowany termin zakończenia realizacji inwestycji zamiennych do dnia [...] grudnia 1970 r. zawarty w uchwale Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Sąd nie uznał go za trafny, ponieważ istotne w niniejszej sprawie było, czy w ciągu siedmiu lat od daty wywłaszczenia został zrealizowany cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym względzie nie są wiążące uchwały określające inne terminy. W tym kontekście również zarzut niezrealizowania inwestycji w całości nie jest trafny, ponieważ zebrana przez organy administracyjne dokumentacja realizacyjna wskazuje na wykorzystanie działki - jak już omówiono powyżej - zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak natomiast szczegółowych dokumentów dotyczących realizacji założonego planu czy rozbieżności pomiędzy planami wynikającymi z uchwał Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nie oznaczają braku realizacji inwestycji.

Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że powoływanie się przez skarżących na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłe w innych sprawach jest niezasadne, ponieważ każda sprawa tak administracyjna, jak i sądowa rozstrzygana jest indywidualnie w oparciu o zgromadzony w jej toku materiał dowodowy. Powoływane zaś przez skarżących wyroki dotyczą innych spraw i nie mogą stanowić dla niezawisłego Sądu wiążącego prejudykatu w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że skarżąca K. K. na rozprawie w dniu 11 lipca 2008 r. cofnęła swoją skargę. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł żadnych okoliczności powodujących niedopuszczalność cofnięcia skargi. W związku z tym, że skarga K. K. została, zdaniem Sądu, skutecznie cofnięta, to postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzec jak w punkcie I wyroku. Uznając natomiast za bezzasadną skargę pozostałych skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: D. W., A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K. oraz Prokurator Okręgowy w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi złożonej przez D. W., A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K. pełnomocnik skarżących zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. II SA/Kr 419/08. Zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez błędną wykładnię art. 136 § 3 w związku z art. 136 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości jako zbędnej, w sytuacji, kiedy na wywłaszczonych na cele budownictwa terenach został urządzony obiekt wojskowy, a decyzja o lokalizacji szczegółowej została zmieniona już po wywłaszczeniu bez zgody i wiedzy poprzednich właścicieli,

2. naruszenie przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj. art. 134, 135 i 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie w uzasadnieniu wyroku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 kpa), skoro organ I instancji zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy mający potwierdzić założoną tezę, że cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości został osiągnięty, a zatem skarżący nie mają roszczenia o zwrot, chociaż w aktach brak jest załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz planu realizacyjnego inwestycji. Oznacza to, że prowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, w jaki sposób miała być zagospodarowana wywłaszczona parcela katastralna nr [...], której obecnie odpowiadają części działek [...],[...] i [...] położone w obrębie M. gmina W.,

3. naruszenie przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny dowodów z przekroczeniem zasad ich racjonalnej oceny, w oparciu jedynie o przypuszczenia oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz przepisach prawnych. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej wymienionych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),

4. naruszenie art. 21 § 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bezprawnych działań organów administracji orzekających w niniejszej sprawie poprzez zaakceptowanie, wbrew gwarancjom konstytucyjnym, że nieruchomość wywłaszczoną można zużyć na inny cel, w tym wypadku dopuszczenie do obrotu na cele komercyjne, co oznacza błędne rozumienie gwarancji ochrony własności i tolerowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia zakazu zużycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, bez zgody poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniosła na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej - organu, którego orzeczenie jest przedmiotem skargi, kosztów postępowania według norm przepisanych.

W krótkim uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargą spadkobierców wywłaszczonej właścicielki nieruchomości na odmowę zwrotu nieruchomości, która obecnie nie nosi żadnych śladów użytkowania, podzielił pogląd zaprezentowany przez Starostę Krakowskiego i potwierdzony przez Wojewodę Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nieruchomość wywłaszczona na cele budownictwa została zużyta na ten cel i nie zostały spełnione przesłanki do jej zwrotu. Przy wykazaniu tej tezy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd ten powielił argumentację organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Kasator stwierdził, że skarżący wskazali na odmienne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1220/07 i II SA/Kr 2308/02) w identycznym stanie faktycznym i prawnym, bowiem sprawy te dotyczyły sąsiednich działek. Sąd uznał jednak, że powoływanie się na odmienne rozstrzygnięcia nie może być brane pod uwagę. Jednolitość orzecznictwa w sprawie dotyczącej terenu położonego w jednej wsi, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwarza dla jej mieszkańców poczucie, że żyją w państwie prawa. Kasator podkreślił, że tego poczucia u skarżących zabrakło. Równocześnie stwierdził że nie bez znaczenia jest fakt, że rzeczona nieruchomość stała się przedmiotem obrotu komercyjnego i obecny właściciel przystępuje do budowy centrum logistycznego, co potęguje u skarżących poczucie krzywdy. Z tych powodów autor skargi kasacyjnej uznał wniosek o uchylenie wyroku za konieczny i zasadny.

W drugiej ze złożonych w sprawie skardze kasacyjnej, Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. II SA/Kr 419/08 w części dotyczącej punktu II tego orzeczenia. W uzasadnieniu zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, czyli art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie musi być konkretnie określony w akcie administracyjnym, a możliwe jest jego określenie na podstawie stanu faktycznego wykonanej decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w jego punkcie II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy poniósł m. in., że w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w decyzji jako "budownictwo" i to właśnie określenie powinno być przedmiotem analizy. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie wprawdzie przyznał, że określenie "celu wywłaszczenia" w decyzji nie jest precyzyjne, niemniej stanął na stanowisku, że dla ustalenia dokładniejszej jego treści należy przytoczyć zgromadzone przez organy administracji publicznej dokumenty. Zatem to właśnie te dokumenty określiły Sądowi "cel wywłaszczenia". Przyjęcie takiej metody interpretacyjnej, zdaniem skarżącego, jest błędne, ponieważ treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie można domniemywać z treści innych aktów administracyjnych. Wszystkie elementy, które określają "cel wywłaszczenia" powinny być precyzyjnie określone w decyzji wywłaszczeniowej, którego to kryterium kontrolowana decyzja nie spełnia. Prokurator Okręgowy na poparcie swojego stanowiska powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2000 r. zapadłego w sprawie o sygn. I SA 491/99. Jego zdaniem w tej sytuacji nie jest uprawniony pogląd Sądu Administracyjnego, że dla przedmiotowej decyzji "cel wywłaszczenia" może być wyprowadzony na podstawie innych dokumentów. Pozostaje on w wyraźnej opozycji wobec poglądów orzecznictwa sądowego, dlatego też Prokurator Okręgowy stanął na stanowisku, że należy przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisu art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną jego wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że złożone skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Wniosek taki nie oznacza, że wszystkie zarzuty zgłoszone przez strony skarżące zyskały aprobatę Sądu.

W pierwszej jednak kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną D. W., ponieważ została ona złożona z uchybieniem terminu do jej złożenia. Zgodnie z treścią art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Skarżąca D. W. została pouczona o trybie i zasadach wnoszenia skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 18 września 2008 r., przy którym został jej doręczony odpis nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 419/08 wraz z uzasadnieniem. Wyrok wraz z uzasadnieniem skarżąca odebrała dnia 22 września 2008 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wyroku wraz z uzasadnieniem. Ostateczny termin do złożenia skargi kasacyjnej upływał zatem dla skarżącej w dniu 22 października 2008 r. Jak wynika z akt sprawy, do tego dnia w imieniu skarżącej nie została złożona skarga kasacyjna. Natomiast dnia 27 października 2008 r. została nadana skarga kasacyjna przez H. J.-K. pełnomocnika w postępowaniu sądowym A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K. Przedmiotowa skarga kasacyjna została złożona również w imieniu D. W., która jak wynika z załączonego do niej pełnomocnictwa w dniu 22 października 2008 r. udzieliła radcy prawnemu H. J.-K. pełnomocnictwa do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. Jednakże termin do skutecznego złożenia skargi kasacyjnej w imieniu D. W. bezskutecznie minął w dniu 22 października 2008 r. Oznacza to, że w imieniu D. W. skarga kasacyjna została złożona po upływie ustawowego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia i dlatego jako niedopuszczalna została przez Sąd odrzucona.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pełnomocnik skarżących D. W., A. B., M. P., S. K., T. K. i W. K., odmiennie niż w swojej skardze kasacyjnej uczynił to Prokurator Okręgowy, zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. W ten sposób zakwestionowane zostało również zawarte w punkcie pierwszym tego wyroku rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczące cofnięcia na rozprawie w dniu 11 lipca 2008 r. przez skarżącą K. K. jej skargi i uznania przez ten Sąd skuteczności tego cofnięcia, konsekwencją czego było umorzenie w odpowiednim zakresie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawione jednak w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają żadnego odniesienia do tej części rozstrzygnięcia. Trudno jest również znaleźć w nader skromnym i lakonicznym uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej jakiekolwiek argumenty na poparcie zarzutów w stosunku do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku. Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionych w niej zarzutów w stosunku do tej części rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonych skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 419/08, przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skargach kasacyjnych zarzut ich naruszenia.

W pierwszej kolejności Sąd winien zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 134, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że za chybiony i wadliwie postawiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 134.§ 1 stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 2 ustawy, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. Zatem o naruszeniu wskazanych przepisów można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie nie uzasadniono zarzutu naruszenia powyższego przepisu tego rodzaju argumentami, co oznacza jego bezzasadność. Także zarzut naruszenia art. 135 ustawy jest bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono.

Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a Sąd I instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności jeśli uwzględni się stawiane przez stronę skarżąca zarzuty. W tym zatem zakresie (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 77 § 1, 80 kpa) złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona przez organy orzekające co do jej istoty, czyli wyjaśnienia celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, oraz ustalenia wszystkich istotnych okoliczności warunkujących możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na mocy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Oznacza to, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ wydane zostały merytoryczne decyzje administracyjne negatywnie rozstrzygające żądania wnioskodawców w sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogło zostać prawidłowo uznane za zakończone. Fakt ten niewątpliwie umknął uwadze Sądu I instancji, przez co Sąd ten naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo szczegółowej analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych i przywołania treści art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku, nie zauważył, że właśnie te zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały przez organy orzekające naruszone na skutek co najmniej przedwczesnego wydania decyzji administracyjnych, których racje decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie.

Odnosząc te uwagi do podstawy materialnoprawnej wydanych decyzji, a zatem przechodząc do oceny zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te są uzasadnione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 tej ustawy (ust. 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Zgodnie zaś z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas powstaje zatem możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W tej zatem kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zresztą znajduje w pełni oparcie w przepisach art. 75 § 1 kpa stanowiącego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny i art. 77 § 1 kpa zobowiązującego organ administracji publicznej do tego, by w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają zatem sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich. Raz jeszcze podkreślić jednak należy, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, na jaki cel wywłaszczona została m.in. przedmiotowa nieruchomość. Jak wynika z analizy akt sprawy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1968 r. wskazuje ogólnie, że wywłaszczenie miało nastąpić na cele budownictwa. Równocześnie jednak decyzja ta odwołuje się w uzasadnieniu do decyzji Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...], która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w miejscowości M. Z treści zaś wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie z dnia [...] grudnia 1968 r. wynika, że wnioskowane wywłaszczenie miało nastąpić na rzecz Skarbu Państwa pod budowę inwestycji zamiennych w M. Również z zapisów "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" datowanego na dzień [...] września 1964 r. wynika, że teren miejscowości M. będzie stanowił rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem, na którym ma być zlokalizowanych 17 magazynów o różnej powierzchni, zbiornik przeciwpożarowy, drogi dojazdowe do magazynów, wartownia i ustęp suchy, dwa rzędy ogrodzenia oraz ogrodzenie ostrzegawcze (pkt VI B oraz B). W tej sytuacji ustalenie, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze przedmiotowej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Ustalenia te są istotne ze względu na dyspozycję art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w porównaniu z bardzo fragmentarycznymi materiałami dowodowymi dotyczącymi tej kwestii znajdującymi się w aktach sprawy, wynika, że w tym względzie istnieją poważne wątpliwości, które w ogóle nie były przedmiotem postępowania administracyjnego, a który to fakt w całości umknął uwadze, a co za tym idzie kontroli, Sądu I instancji. W aktach sprawy znajduje się co prawda mapa z dnia [...] czerwca 2006 r. obrębu M., B. sporządzona przez T. C., z której można wnioskować, że wywłaszczona przedmiotowa działka o dawnym numerze [...] stanowi obecnie części działek o numerach: [...],[...] i [...], objętych księgą wieczystą [...], położonych w M. gmina W. Jednakże powoływanie się przez organy orzekające w sprawie zwrotu na treść znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu" z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu (w tym i terenu dawnej działki nr [...]), przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r., jako dowodu na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia, jest co najmniej wadliwe i niezasadne. Treść tego protokołu dotyczy bowiem całego kompleksu wojskowego [...], a nie poszczególnych działek wchodzących w jego skład (str. 2 i 3 protokołu). Nie precyzuje on stanu zagospodarowania poszczególnych działek, w tym i przedmiotowych działek objętych wnioskiem o zwrot, nie wskazuje jakie jest konkretne usytuowanie przedmiotowych działek i jaki jest szczegółowy stan ich zagospodarowania. Nie czynią zresztą tego również zapadłe w sprawie decyzje administracyjne, a fakt ten nie został przez Sąd I instancji dostrzeżony i przeanalizowany. W zasadzie jedynie z map dołączonych do akt sprawy, a nie z decyzji, można się domyślać, czy na działkach objętych wnioskiem stoją magazyny, czy też działki te są tylko porosłe trawą, lub też pokryte instalacjami betonowymi, należącymi do ogrodzenia całego kompleksu, albo czy przebiega przez nie wewnętrzna droga dojazdowa. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że w uzasadnieniach wydanych decyzji organy orzekające wypowiadają się każdorazowo tylko o całym wielkim kompleksie, a nie ustosunkowują się do konkretnej sytuacji na poszczególnych działkach objętych wnioskiem o zwrot. Oznacza to, że Sąd I instancji tego aspektu sprawy w ogóle nie wziął pod uwagę.

Podsumowując powyższą analizę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpatrywanej sprawie pierwotnym celem, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, była budowa magazynów wraz z zapleczem. Przy czym pamiętać trzeba, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosowanie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Przy tak sprecyzowanym celu wywłaszczenia konkretnej nieruchomości organy prowadzące postępowanie zwrotowe winny były zatem ustalić, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany na całej (czy też jedynie tylko na części) wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia te winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w niebudzących wątpliwości materiałach dowodowych np. planach, mapach geodezyjnych, z których jasno by wynikało, kiedy i w jaki konkretnie sposób przedmiotowa nieruchomości została zabudowana, jakim rodzajem zabudowy i w których częściach nieruchomości poszczególne części zabudowy (takie jak budynki, drogi, ogrodzenie, itp.) zostały zlokalizowane. Dopiero bowiem wówczas dla organów orzekających powstałaby możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu całej (lub części) wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie natomiast decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów orzekających, że cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (czyli budowa magazynów z zapleczem) został zrealizowany na całym jej obszarze, uznać należy za wadliwe, bo nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa (art. 7, 77 § 1, 80 kpa), a w szczególności naruszające przepisy art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Wskazane powyżej uchybienia związane z niewyjaśnieniem w toku postępowania administracyjnego istotnych dla sprawy okoliczności nie zostały przez Sąd I instancji dostrzeżone, pomimo postawionych w skardze zarzutów. Nie sposób w związku z tym odmówić racji skarżącym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie ocenił, czy w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Takie postępowanie Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Przepisy te nakładają bowiem na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy normujące przebieg tego postępowania oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji nie zauważając wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz aprobując stanowisko organów nie poparte konkretnymi dowodami, również naruszył przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem istnienie (bądź brak) istotnej dla niniejszej sprawy przesłanki, o której mowa w art. 136 ust. 3.ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zostało należycie wyjaśnione.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej, a zatem konieczność dokonania ponownej oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę zwróci szczególną uwagę na kwestię prawidłowego ustalenia przez organy orzekające, czy pierwotny cel wywłaszczenia (budowa magazynów) został, czy też nie został zrealizowany, na całej (czy też jedynie tylko na części) wywłaszczonej nieruchomości, a zatem, czy w rozpatrywanym przypadku organy dokonały analizy możliwości zastosowania art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli czy kwestia ta została przez organy należycie rozważona i udowodniona. Ponadto rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na uwadze fakt, że w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako "budownictwo", a nie "strefa ochronna". Strefę ochronną dla obiektów zlokalizowanych na terenie wsi M. wyznaczono, co do niewywłaszczonych nieruchomości dopiero w 1973 r., co wynika wprost z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1973 r., a w stosunku do terenów wywłaszczonych dopiero w 1978 r., co wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia [...] lutego 1978 r. skierowanego do Naczelnika Gminy W. Zatem wyznaczenie strefy ochronnej, które nastąpiło w 10 lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę istnienia (lub nieistnienia) przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie może mieć wpływu na ocenę możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Przedstawione wyżej okoliczności sprawiły, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożone skargi kasacyjne za uzasadnione i na podstawie art. 178 w związku z art. 180 oraz art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.