Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2953/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 274/15 w sprawie ze skargi L. K. i Ł. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od skarżącej kasacyjnie [...] na rzecz skarżących L. K. i Ł. K. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 274/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi L. K. i Ł. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania, w pkt III. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalono to w powyższym wyroku w dniu 26 kwietnia 2013 r. "[...]i" spółka jawna z/s w Poznaniu (Spółka, inwestor) wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla budynku usługowego – restauracji, kat. XVII, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Rozpoznając wniosek inwestora decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Poznański udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Ł.K. i L.K., zaś decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że Ł.K. i L.K. nie są stronami przedmiotowego postępowania. Skargę do WSA w Poznaniu na tę decyzję wnieśli Ł.K. i L.K..

Jak dalej wskazano w opisanym na wstępie wyroku, w międzyczasie na podstawie pozwolenia na budowę i po zgłoszeniu przystąpienia do robót, inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Po zakończeniu robót budowlanych inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego ("PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Tymczasem, wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., II SA/Po 1131/13, WSA w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten stał się prawomocny.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania Ł.K. i L.K. od decyzji o pozwoleniu na budowę dla Inwestycji, Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku, w związku z tym organ odwoławczy wyraził pogląd, że w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Ł.K. i L.K., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 oraz pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm., dalej K.p.a.), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] maja 2014 r., udzielającą Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji.

PINB, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a., wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowania budynku restauracji.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 152 K.p.a. PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie inwestycji, uznając że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności z art. 152 K.p.a. Organ I instancji przypomniał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie Inwestycji została wydana w oparciu o decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., która została uchylona ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. W związku z tym organ I instancji uznał, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że jego decyzja zostanie uchylona, a w jej miejsce, zgodnie z art. 151 K.p.a., zostanie wydana inna decyzja.

Powyższe postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. stało się przedmiotem zażalenia inwestora. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], WWINB, działając na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu II instancji, stroną we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być tylko inwestor. Zdaniem organu wyższego stopnia, reguła określona w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) nie doznaje ograniczeń w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że stroną we wznowionym postępowaniu również może być jedynie inwestor, nawet w przypadku spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Ł.K. i L.K., reprezentowani przez pełnomocnika, nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem WWINB i wnieśli na postanowienie organu II instancji skargę do WSA w Poznaniu.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 59 ust. 7 uPb i art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 K.p.a. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących okolicznością, która powinna uzasadniać przyznanie im przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest fakt uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Spółka wniosła o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie.

W motywach wyroku są pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 uPb nie ma zastosowania. W takim przypadku nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 uPb. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny – art. 28 K.p.a.

W kwestii stanowiska Inwestora eksponującego, że trzeba odróżnić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku i postępowania wznowieniowego dotyczącego drugiego z nich – zdaniem sądu pierwszej instancji – bez wątpienia, powyższe postępowania są postępowaniami odrębnymi. Jednakże zauważono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania te, choć odrębne, są zatem ze sobą powiązane. Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu II instancji (oczywiście omyłkowo w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 274/15 nazywane – decyzją) jest wadliwe, albowiem w sposób nieuprawniony WWINB dąży do pozbawienia skarżących możliwości bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji, czym naruszono także przepisy postępowania – art. 10 i art. 28 K.p.a.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., Ppsa), skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca:

I. naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 59 ust. 7 uPb oraz art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i 8 oraz 152 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, co doprowadziło WSA w Poznaniu do uchylenia zaskarżonego postanowienia WWINB w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do uznania skarżących za stronę postępowania zakończonego udzieleniem inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku, a w konsekwencji również postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji ze względu na to, że w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji pozostawało w obrocie prawnym pozwolenie na jego budowę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji uchylenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego postanowienia WWINB w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że do udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku doszło zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę w związku z czym jedyną stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji, powinien być wyłącznie Inwestor;

3. art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Ppsa, niespełnienia się określonej art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i określonej art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w rezultacie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego:

4. art. 59 ust. 7 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, polegającą na niesłusznym przyjęciu przez sąd wojewódzki, że w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego wyeliminowaniu z obrotu prawnego uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, krąg stron ustala się według art. 28 K.p.a. bez względu na to, kiedy doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

polegającą na błędnym uznaniu przez sąd a quo, że krąg stron wznowionego postępowania ustala się w całkowitym oderwaniu od sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 uPb polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym prawnym sprawy, w którym powinien zostać zastosowany;

Mając na uwadze powyższe Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w Poznaniu w trybie art. 179a Ppsa z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera oczywiście usprawiedliwione podstawy, zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i oddalenie skargi;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa;

- ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wnosi o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 Ppsa.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano rekapitulacji rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, jednocześnie podniesiono, że skarżący nie będąc stronami postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji nie mogli również wnieść skutecznie o wznowienie tego postępowania z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wskazano ponadto, że odrębną decyzją PINB uchylił ostateczną decyzję własną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu restauracji. Następnie prowadząc tzw. postępowanie naprawcze PINB odstąpił od obowiązku nałożenia na Spółkę wykonania oznaczonych czynności lub robót budowlanych, a decyzję tę utrzymał w mocy WWINB. Tę z kolei decyzję L. i Ł.K. zaskarżyli do WSA w Poznaniu.

Skarga kasacyjna zawiera obszerną argumentację zawartych w niej zarzutów, istotę sprawy sprowadzając do problemu przymiotu stron postępowania u L.K. i Ł.K. w odniesieniu do postępowania wznowieniowego w stosunku do pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W motywach skargi kasacyjnej przywoływano szereg orzeczeń sądowych mających wspierać stanowisko Spółki, dodatkowo eksponując, że przywołane orzeczenia, które prima facie miałaby odpowiadać wywodom zawartym w kwestionowanym wyroku, zapadły w odmiennych stanach faktycznych.

W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną inwestora wniesiono o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2016 r. Spółka poinformowała o zmianie adresu siedziby inwestora oraz cofnęła wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie. W załączeniu przedłożono także prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 521/15 i wniesiono o uwzględnienie w toku rozpoznawania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku, w zakresie nie przysługiwania L. K. i Ł.K. statusu stron postępowania w sprawie wznowienia postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dla budynku usługowego – restauracji [...], zlokalizowanego w [...] gm. [...], przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c oraz art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałyby się usprawiedliwione, gdyby skuteczne okazałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów prawa, podniesione w skardze kasacyjnej. Przywołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Określają one oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). W odniesieniu do przepisu art. 151 Ppsa wynika z niego jedynie forma działania sądu administracyjnego, który w razie nieuwzględnienia skargi – oddala ją. Podnosząc przeto zarzuty naruszenia w/w przepisów Ppsa w dalszej kolejności strona skarżąca winna przekonać sąd kasacyjny, że podniesione przez sąd wojewódzki uchybienia przepisów postępowania przez skarżony organ były tego rodzaju, że nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, względnie uchybienia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie. Innymi słowy zarzuty naruszenia przepisów stanowiących jedne z podstaw uwzględnienia skargi na postanowienie poprzez jego uchylenie w całości, jak również naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, tylko wtedy mogłyby być uznane za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak jednak w przedmiotowej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest. Dodatkowo należy podkreślić, że stosownie do brzmienia art. 184 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

B. Istota sprawy sprowadzała się istotnie – jak to w skardze kasacyjnej trafnie zauważono – do wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i rozstrzygnięcia kwestii przysługiwania skarżącym – L.K. i Ł.K. przymiotu stron postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu usługowego – budynku restauracji "[...]" w [...] gm. [...]. Wbrew jednak argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skłania się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Trafnie co do reguły WSA w Poznaniu w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku przyjął, że przepis art. 59 ust. 7 uPb określający krąg podmiotów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, stanowiąc iż "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor", w kontrolowanej przez ten sąd sprawie nie mógł mieć zastosowania.

C. Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było postanowienie WWINB wydane na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., którym organ II instancji uchylił postanowienie PINB, wydane z kolei na podstawie przepisu art. 152 § 1 K.p.a., a którym to organ I instancji wstrzymał z urzędu własną decyzję ostateczną udzielającą Spółce pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji wydając własne postanowienie skupił się na stwierdzeniu, wedle którego skarżącym, którzy zainicjowali postępowanie wznowieniowe nie przysługiwał przymiot strony z uwagi na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 uPb. Rzecz jednak w tym, a co umknęło nieco uwadze tak sądu wojewódzkiego, a przede wszystkim organu II instancji, że przedmiotem zażalenia Spółki było postanowienie wydane nie na żądanie skarżących, a z urzędu przez organ właściwy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o zastosowaniu konstrukcji przewidzianej w art. 152 § 1 K.p.a., tj. wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, z uwagi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Motywem do zastosowania takiego środka było to, że pozwolenie na użytkowanie opierało się na innej decyzji – pozwoleniu na budowę, to zaś zostało uchylone ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przyjmując istnienie takiego prawdopodobieństwo (co w istocie, w późniejszym okresie nastąpiło, skoro – jak to wynika ze skargi kasacyjnej – decyzją PINB z dnia [...] lutego 2015 r. uchylono pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] maja 2014 r.) PINB skorzystał we wznowionym postępowaniu z konstrukcji ujętej w przepisie art. 152 § 1 K.p.a. Wydanie w takiej sytuacji przez WWINB postanowienia tzw. kasacyjnego poprzez uchylenie postanowienia I instancji i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, a motywowanego brakiem przymiotu strony u skarżących (inicjatorów wznowienia postępowania), nie było zasadne.

Przede wszystkim sąd wojewódzki nie poświęcił szczególnej uwagi podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, opierającego się na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Cyt. przepis, mający z mocy art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie, w dacie orzekania przez organ II instancji określał, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Skoro organ II instancji prezentował pogląd, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania wznowieniowego, to brak byłoby jakiegokolwiek "zakresu sprawy" koniecznego do wyjaśnienia, co uzasadniałoby przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, Już z tego względu zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w postępowaniu zażaleniowym, a nie odwoławczym jak oczywiście błędnie w motywach wyroku WSA w Poznaniu to ujmuje, nie miałoby podstaw. Niezależnie od tego zagadnienia, niedostrzeżonego przez sąd wojewódzki, uznać wypadnie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

D. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie przychyla się do tego kierunku w orzecznictwie, w którym eksponuje się, iż brzmienie art. 59 ust. 7 uPb nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, LEX nr 2277130, z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, LEX nr 1319156). Trafnie także w judykaturze wskazuje się na ratio legis przepisu art. 59 ust. 7 uPb ograniczającego krąg podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W wyroku z dnia 6 października 2015 r., II OSK 259/14 (LEX nr 1987157) zasadnie wskazano, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 uPb wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów uPb i innych ustaw. W innym wyroku także zasadnie zauważono, że przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 uPb należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 uPb wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów uPb i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12, LEX nr 1586388).

W skardze kasacyjnej przywoływano takie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których eksponowano, iż "dyspozycja art. 59 ust. 7 uPb ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone" (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292). Rzecz jednak w tym, że w przedmiotowej sprawie interes skarżących nie został w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę rozpoznany, skoro Wojewoda Wielkopolski pierwotnie błędnie przyjął, że L.K. i Ł.K. nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w takim postępowaniu, w którym interes skarżących nie został prawidłowo rozpoznany, nie może uzasadniać stanowiska odmawiającego skarżącym prawa do podjęcia środków prawnych umożliwiających zaczepienie w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, posługując się restryktywną wykładnią przepisu art. 59 ust. 7 uPb. Trafnie w tej sytuacji WSA w Poznaniu eksponował, że ocena interesu prawnego skarżących w postępowaniu wznowieniowym wymagała zastosowania przepisu art. 28 K.p.a. Tym samym nie jest trafny zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów.

E. Za pozbawiony doniosłości prawnej przyjdzie w tym przypadku uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak to powyżej wskazano, w realiach sprawy okoliczność zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a co do którego udzielenia skarżących w istocie pobawiono możliwości oceny ich interesu prawnego pod względem materialnym, nie może być traktowana w kategoriach pominięcia przez sąd wojewódzki tej okoliczności, skoro – jak wynika to z treści kwestionowanego wyroku – została ona dostrzeżona przez sąd pierwszej instancji.

F. Zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a. bliżej nie uzasadniono, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa, ograniczając się do wskazania w motywach skargi kasacyjnej, iż skarżący na powyższe przepisy Kodeksu nie mogli się powoływać (s. 14 skargi kasacyjnej), skoro nie można było im przyznać przymiotu stron postępowania. Jak to już jednak uprzednio wyłuszczono poglądu tego nie podziela Sąd, a ponadto przedmiotem kwestionowania w postępowaniu zażaleniowym przez Spółkę było postanowienie wydane z urzędu na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

G. Co się tyczy wniosku Spółki wzięcia pod rozwagę treści wyroku WSA w Poznaniu wydanego w sprawie II SA/Po 521/15, to zawarte w nim wywody nie mogły mieć przesądzającego znaczenia w przedmiotowej sprawie, przede wszystkim z uwagi na inny przedmiot zaskarżenia, jak i wydanie go w oznaczonym stanie faktycznym. Wyrokiem tym z dnia 13 października 2013 r. oddalono skargę L.K. i Ł.K. na decyzję wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego. Niezależnie od tego, że sąd wojewódzki wypowiadający się w sprawie II SA/Po 521/15 odnośnie statusu skarżących w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie obiektu restauracji "[...]" w [...], nie podzielił w istocie w tym aspekcie stanowiska prezentowanego we wcześniej wydanym wyroku II SA/Po 274/15, to oddalając skargę skupił się na tej okoliczności, że umorzenie postępowania wznowionego na żądanie skarżących było co do reguły uzasadnione, skoro w innym trybie – w wyniku wznowienia postępowania z urzędu – została wyeliminowana źródłowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wydana przez PINB w dniu [...] maja 2014 r.

H. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.