Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 323/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 194 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1111
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 7a, ust. 7b, ust. 8, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111; dalej: "u.w.r.p.z."), orzekł o ustaleniu M. C. opłaty za pobyt dziecka, E. C., w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W., od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] maja 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt III RNsm [...], małoletnia E. C. została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W.. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Starosta [...] przyznał spokrewnionej rodzinie zastępczej, I. i J. W., świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej E. C. od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zmienił wysokość przysługującego świadczenia ustalając je od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] maja 2019 r. na kwotę [...]zł miesięcznie, a od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. na kwotę [...]zł.

Dalej organ I instancji wskazał, że w stosunku do matki małoletniej E. C., A. W., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odstąpił od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W., ze względu na niemożność ustalenia miejsca pobytu rodzica. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] organ I instancji odmówił odstąpienia od ustalenia odpłatności M. C. za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W. oraz ustalił stronie odpłatność za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. w wysokości świadczenia przyznanego rodzinie zastępczej na małoletnią. Tym niemniej, w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i nakazało ponownie zbadać sytuację dochodową, rodzinną i zdrowotną M. C.. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności powinny zostać rozważone przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty w oparciu o warunki przedstawione w uchwale. Dopiero po wydaniu stosownego rozstrzygnięcia należy ustalić kwestię opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Wobec powyższego, dokonując ponownego rozpoznania sprawy w związku ze złożonym wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, działając na podstawie art. 50 K.p.a., pismem z dnia [...] marca 2019 r. wezwano M. C. do przedłożenia dowodów oraz dokumentów potwierdzających ponoszone przez niego comiesięczne wydatki w okresie od stycznia 2018 r. do lutego 2019 r. Pismo zostało dwukrotnie wysłane listem poleconym za potwierdzeniem odbioru i dwukrotnie nie zostało podjęte w terminie przez adresata.

Na podstawie informacji otrzymanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] ustalono natomiast, że dochód M. C. po odliczeniu podatku za 2018 r. wyniósł [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc. Po odliczeniu płaconych komornikowi alimentów na córkę w kwocie [...]zł miesięcznie, średni miesięcznych dochód M. C. w 2018 roku wynosił [...] zł.

Ponieważ M. C. nie skorzystał z prawa do przedłożenia dowodów oraz dokumentów potwierdzających comiesięczne wydatki ponoszone w okresie od stycznia 2018 r. do lutego 2019 r., a także nie przedłożył dokumentów potwierdzających wydatki, które poniósł w związku z przebytą operacją, organ I instancji uznał informacje przekazane przez stronę w odwołaniu z dnia [...] października 2018 za niewiarygodne, gdyż nie zostały w żaden sposób udokumentowane.

Wobec powyższego, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmówił M. C. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej E. C. w rodzinnej pieczy zastępczej. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do [...] w [...] wpłynął wniosek M. C. o doręczenie mu wskazanej decyzji, w związku z tym, iż ojciec, który odbierał korespondencję, nie przekazywał jej stronie. Organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował M. C., że decyzja ta, zgodnie z przepisami K.p.a., została skutecznie doręczona.

Zdaniem organu I instancji, M. C. nie spełnia przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinnej pieczy zastępczej. Średni miesięczny dochód strony w 2018 roku wynosił [...] zł. M. C. w podsumowaniu ponoszonych comiesięcznych kosztów przytoczonych w odwołaniu z dnia [...] października 2018 r. wskazał, iż wynoszą one [...] zł, czyli są niższe od uzyskiwanego przez stronę dochodu miesięcznego w roku 2018 (pomniejszonego o płacone komornikowi alimenty). Mając na uwadze wysokość dochodu M. C. nie można było zastosować przepisu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2019 r., poz. 2591; dalej: "uchwała"), a także brak było innych przesłanek wskazanych w § 4 ust. 2 tej uchwały.

W odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. C. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ I instancji nie wykonał czynności, do których został zobowiązany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Organ nie podjął bowiem czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej odwołującego. Za taką próbę nie można uznać wysłania pism, których odwołujący - z przyczyn od niego niezależnych - nie podjął w terminie. W konsekwencji, organ I instancji pominął trudną sytuację majątkową odwołującego, który ponosi comiesięcznie wydatki z tytułu alimentów na rzecz córki E. C. w wysokości [...] zł miesięcznie. Odwołujący wskazał, że zamieszkuje w [...] razem z ojcem, S. C., jednak nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Dokłada się w połowie do utrzymania mieszkania. Łącznie z tego tytułu ponosi średnio miesięcznie wydatki w wysokości ok. [...] zł. Ze względu na prowadzenie projektu naukowo-popularyzatorskiego - Obserwatorium Językowego Uniwersytetu [...] oraz przygotowanie rozprawy doktorskiej, kwerendy biblioteczne i prowadzone badania naukowe, konieczna jest częsta obecność odwołującego w [...], średnio min. sześć razy w miesiącu. Każda podróż kosztuje ok. [...] zł w jedną stronę (najtańsze połączenie: TLK, 2. klasa), co daje ok. [...] zł miesięcznie. W [...] ze względów oszczędnościowych (jednorazowe bilety są drogie) odwołujący kupuje bilet trzymiesięczny komunikacji miejskiej, co wiąże się z wydatkiem [...] zł. Odwołujący ponosi również koszty związane z opłatą za telefon w wysokości [...] zł miesięcznie, koszty koniecznej w pracy naukowej kwerendy bibliotecznej, w tym kserokopii i skanów materiałów źródłowych – w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, a także koszty książek naukowych, bez których posiadania odwołujący nie może funkcjonować naukowo, w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Ponadto, odwołujący ponosi również comiesięczne koszty związane z zaciągniętymi w [...] kredytami na potrzeby finansowania studiów. Z tytułu kredytu odnawialnego w rachunku spłaca comiesięczne odsetki średnio ok. [...] zł i ubezpieczenia tego kredytu ok. [...] zł. Tytułem karty kredytowej spłaca odsetki średnio ok. [...] zł miesięcznie. Łączne comiesięczne, minimalne i konieczne wydatki M. C. to [...] zł. W rezultacie odwołującemu niewiele pozostaje na życie, tj. jedzenie, środki higieny i odzież, nie mówiąc o finansowaniu prac nad doktoratem, którego powstanie jest bezpośrednio zagrożone.

Zdaniem odwołującego uchybieniem organu I instancji jest nieobciążenie odpłatnością matki dziecka, a co bezpośrednio ma wpływ na wysokość opłat nałożonych na odwołującego. Organ I instancji nie przeprowadził w sposób dostateczny postępowania, które pozwoliłoby ustalić miejsce pobytu matki dziecka, mimo że odwołujący wskazał, iż na rozprawie o podwyższenie alimenty w sprawie sygn. akt III RC [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...], dziadek małoletniej, a rodzic zastępczy i ojciec matki małoletniej E. W. - J. W., wskazał wprost, iż matka dziecka odwiedza dziecko u niego w domu. Za podjęcie czynności w celu uzyskania takich informacji nie można zaś uznać złożonego w dniu [...] września 2018 r. przez Państwo W. pisemnego oświadczenia, iż nie znają miejsca zamieszkania i pobytu córki, A. W., będącej matką biologiczną małoletniej E. C., a także jej numeru telefonu. Zastanawiająca jest bowiem zbieżność czasowa co do okresu zaprzestania kontaktowania się przez biologiczną matkę dziecka A. W. ze swoimi rodzicami (rodzicami zastępczymi małoletniej), a wszczęciem postępowania administracyjnego.

Odwołujący wskazał również, że w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej ustalonego terminu odpłatności od dnia [...] stycznia 2018 r. W ocenie odwołującego ustalenie odpłatności z mocą wsteczną nie jest prawidłowe, albowiem opieszałość organów nie może narażać rodzica na konieczność regulowania zaległości, o których istnieniu dowiedział się po kilku miesiącach od daty ustalenia obowiązku zapłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zarzut o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia rzeczywistej sytuacji odwołującego nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji prowadząc postępowanie wzywał stronę kilkukrotnie do złożenia wyjaśnień. Pisma były kierowane pod adres, którym strona nadal się posługuje. Starosta [...] wydłużył także, na prośbę odwołującego, termin rozstrzygnięcia sprawy, umożliwiając tym samym wypowiedzenie się w sprawie i przedłożenie dowodów potwierdzających sytuację strony. Mimo to odwołujący nie skorzystał z tego prawa i nie przedłożył dokumentów. Wobec tego organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie dotychczas zebranych dokumentów.

Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wynika, że M. C. w 2018 roku uzyskał dochód w kwocie [...]zł, który po odliczeniu podatku należnego w kwocie [...]zł, wynosi [...] zł tj. miesięcznie [...] zł. Przy ustalaniu sytuacji dochodowej odwołującego uwzględniono także płacone komornikowi alimenty na rzecz córki w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku z tym średni dochód strony, po odliczeniu alimentów, kształtuje się miesięcznie na poziomie kwoty [...]zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynosi natomiast [...] zł. Skoro dochód miesięczny odwołującego wynosi [...] zł, w stosunku do kryterium dochodowego stanowi [...]%. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 5 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym odstępuje się od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w przypadku, gdy dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej nie przekracza lub jest równy 300 % kryterium dochodowego - na okres nie dłuższy niż jeden rok.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie rozstrzyga się, z uwagi na sytuację materialną odwołującego, o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, z wniosku strony, zakończone zostało decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., którą odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Od decyzji tej strona prawidłowo pouczona nie złożyła odwołania.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, telefonu, zakupem biletów, kosztami kredytowymi, koniecznością prowadzenia projektu naukowo-popularyzatorskiego, badań naukowych, czy przygotowania rozprawy doktorskiej, pozostają bez wpływu na sposób ustalenia dochodu w przedmiotowej sprawie. Dochód bowiem ustalany jest według zasad określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują, że ustalając wysokość opłaty organ może wziąć pod uwagę sytuację majątkową osoby zobowiązanej. Co więcej, umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej nie zwalnia rodziców z obowiązku alimentacji na jego rzecz.

Organ odwoławczy zauważył również, że za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rodzice w istocie odpowiadają solidarnie. Jednakże w przedmiotowej sprawie, w okresie od [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. wyłączona była solidarna odpowiedzialność rodziców, a zobowiązanym do wniesienia opłaty był tylko odwołujący, ponieważ w stosunku do matki dziecka, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za ten okres. Uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w § 7 ust. 1 przewidywała możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w sytuacji niemożności ustalenia miejsca pobytu rodzica dziecka, po przeprowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest także zarzut co do braku podstawy do ustalenia opłaty wstecznie - za okres poprzedzający wydanie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 193 ust. 1a u.w.r.p.z., opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą rodzice od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

W skardze z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie ja jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a także zasady zaufania obywateli do tworzonego prawa, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 9, 11 K.p.a. w związku z art. 77 i 78 K.p.a, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 193 i 194 u.w.r.p.z. poprzez błędną jego wykładnię oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sytuacji majątkowej drugiego ze zobowiązanych do ponoszenia opłat rodziców, czyli matki dziecka, a także poprzez ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej z datą wsteczną.

W uzasadnieniu odwołujący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodał, że nie został poinformowany o przyznaniu świadczenia rodzinie zastępczej oraz o wysokości tego świadczenia, które następnie stało się podstawa ustalenia odpłatności (nie doręczano mu decyzji do dnia dzisiejszego). Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że skarżący powinien chociażby liczyć się z odpłatnością za pobyt córki w pieczy zastępczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że córka skarżącego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt III RNsm [...], została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej (k. 34 akt adm.). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej E. C. od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 35 akt adm.). Wysokość przysługującego świadczenia została następie zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], ustalającą je od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] maja 2019 r. na kwotę [...]zł miesięcznie, a od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. na kwotę [...]zł (k. 36 akt adm.).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 193 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., zgodnie z którym w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, tj. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka i dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego. Obowiązek ponoszenia opłaty, o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy). Art. 193 ust. 2 u.w.r.p.z. stanowi przy tym, że za ponoszenie tej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Na mocy art. 194 ust. 1, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Dalej wyjaśnić należy, że art. 194 ust. 3 ustawy dopuszcza - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu - możliwość łagodzenia sytuacji rodziców zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty poprzez jej umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od jej ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest przy tym pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] spełnił obowiązek poprzedzenia ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, rozważeniem odstąpienia od jej ustalenia, na zasadzie art. 194 ust. 3 ustawy. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającą odstąpienia od ustalenia M. C. opłaty za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej (k. 52 akt adm.). Decyzja została odebrana przez pełnomocnika adresata w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 53 akt adm.). Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego jest ona ostateczna i prawomocna.

Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ocena słuszności odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty w kontekście przesłanek określonych w podjętej na mocy delegacji art. 194 ust. 3 ustawy uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2019 r., poz. 2591; dalej: "uchwała"), nie może być dokonana w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Skarżący nie skorzystał natomiast z zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w dalszej kolejności do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uprawomocnienia się tej decyzji bez weryfikacji jej prawidłowości przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji skarżący może podważać tę decyzję w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej.

Dalej podkreślenia wymaga, że konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. Innymi słowy, odpowiedzialność solidarna skutkuje tym, że organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którego stronami będą, co do zasady, oboje rodzice dziecka, a tylko wyjątkowo jeden rodzic (np. gdy drugi rodzic nie żyje, jest nieustalony albo odstąpiono od ustalenia od niego opłaty) (por. B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017; Legalis/el.). W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], z urzędu odstąpił natomiast od ustalenia A. W. – matce E. C. – odpłatności za pobyt małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej, z powodu wskazanego w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2012 r., poz. 785), , tj. niemożności ustalenia miejsca pobytu rodzica (k. 9 akt adm.). Jednocześnie odnosząc się do zarzutów stawianych pod adresem tej decyzji, a dotyczących niewystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie miejsca zamieszkania matki dziecka wskazać należy, że decyzja ta jest ostateczna. Jeżeli skarżący uważa tę decyzję za wadliwą może próbować jej wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowań o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji.

Okoliczność, że decyzja z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiająca odstąpienia od ustalenia ojcu dziecka opłaty za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], o odstąpieniu od ustalenia tej opłaty matce dziecka jako ostateczne i wykonalne funkcjonują w obrocie prawnym, umożliwiała organowi pierwszej instancji wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia skarżącemu spornej opłaty i wydanie decyzji w tym przedmiocie.

W kontekście opisywanej w odwołaniu sytuacji finansowej skarżącego wskazać należy, że decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/2). Organ ustalający tę opłatę ustala jedynie, od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oraz dodatki, względnie ile wynoszą średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ jest ono następstwem poniesionych kosztów na pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Ponadto wskazać należy, że określona opłata nie może zostać pomniejszona o zasądzone na rzecz dziecka alimenty, albowiem art. 80 ust. 2 i 3 u.w.r.p.z. przewidujący taką możliwość został uchylony ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188), która weszła w życie w dniu 19 września 2014 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej są tylko i wyłącznie osoby tworzące rodzinę zastępczą. Stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej byli więc I. i J. W.. Z uwagi na fakt, że skarżący nie miał interesu prawnego aby być stroną tego postępowania, Starosta [...] nie musiał zawiadamiać skarżącego o wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej, w której przebywa córka skarżącego.

Nie ma również racji skarżący, że opłata, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy musi zostać ustalona przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy, wskazaną opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na zamieszkanie dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Sąd wskazuje, że zwrot "przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej" nie wskazuje czasu, w którym musi zostać wydana decyzja ustalająca opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, a określa właściwość organu do ustalenia tej opłaty, tj. opłatę ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Innymi słowy, analiza przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nakazuje on wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z jego treści wynika bowiem jedynie, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta, którego właściwość miejscowa zdeterminowana jest miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Analogiczną konstrukcją ustawodawca posłużył się w art. 191 ust. 1 pkt 1, wskazując, że to powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, a także w art. 191 ust. 9 ustawy, wskazując, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej to gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1.

Podkreślić również należy, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r.

Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 ustawy, treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r.p.z. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje. Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r.p.z. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji, wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy.

Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1538/17). Skuteczność temporalna ex tunc tego rodzaju decyzji ustalającej jest zatem zasadą, chyba że dzień doręczenia (ogłoszenia decyzji) będzie tożsamy z dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Pogląd ten, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 157/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16). W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania racji zarzutowi skargi o niemożliwości ustalenia opłaty za pobyt dziecka skarżącego w rodzinie zastępczej z datą faktycznego umieszczenia dziecka w tej rodzinie.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu, albowiem zachowane zostały zarówno warunki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego, jak i zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Kontrolowane decyzje organów administracji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co w szczególności należy odnieść do ich uzasadnień, które w jednoznaczny sposób wskazują okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.