Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1 i par. 3, art. 11, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Izba Notarialna w [...] (dalej: skarżąca, Rada) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]o powołaniu [...] (dalej: wnioskodawczyni) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2015 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek [...]o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Powołaną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Sprawiedliwości powołał [...]na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej wv.

Izba Notarialna wv złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania [...] na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...].

Rada Izby Notarialnej w v nadesłała uchwałę Nr[...] z dnia [...] stycznia 2016 r., opiniującą wniosek [...]o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], pozytywnie co do osoby, negatywnie co do siedziby kancelarii. Rada przyznała, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 Prawo o notariacie. Podniosła m.in., że w [...] usługi notarialne świadczy obecnie 67 notariuszy w 57 kancelariach notarialnych, co w pełni zaspokaja zapotrzebowanie lokalnego rynku na usługi notarialne. Dane statystyczne wskazują na systematyczny wzrost liczby notariuszy i jednoczesny spadek dokonywanych przez nich czynności. Z informacji przekazywanych przez notariuszy wynika, że stale pogarsza się sytuacja finansowa w wielu kancelariach notarialnych w [...], a w niektórych kancelariach dochód nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów ich prowadzenia. Troska o zapewnienie rentowności kancelarii notarialnych nie stanowi obrony partykularnych interesów członków samorządu notarialnego, a spowodowana jest głównie odpowiedzialnością za bezpieczeństwo obrotu. Zatem służy ochronie interesu społecznego

i państwowego. Rada podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie sporządził planu siedzib kancelarii notarialnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Sprawiedliwości powołał [...] na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej

w [...]. Powołując art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie m.in. stwierdził, omawiając zebrany materiał dowodowy, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i co przyznaje również Rada Izby Notarialnej

w [...], pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 tego aktu, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ocenił, że [...]spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Wnioskodawczyni posiada obywatelstwo polskie, ma 32 lata, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2008 r. ukończyła studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], uzyskując tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną. W dniach 8-10 września 2015 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] października 2015 r. zaświadczenie o uzyskaniu przez wnioskodawczynię statusu zastępcy notarialnego ([...]).[...] od dnia [...] listopada 2015 r. jest zatrudniona jako zastępca notarialny w kancelarii notarialnej prowadzonej przez notariusz [...]w [...].

Odnosząc się do określonych w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie przesłanek nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wskazał, że v ukończyła studia prawnicze z wynikiem dostatecznym plus i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Nie była karana oraz nie toczyło się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. Notariusz [...], który sprawował patronat nad wnioskodawczynią w trakcie aplikacji notarialnej, w opinii z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził, że [...]uzyskała bardzo dobrą umiejętność redagowania aktów notarialnych oraz opanowała zagadnienia związane z prowadzeniem kancelarii notarialnej. Powierzone obowiązki wykonywała sumiennie. Zdaniem opiniującego, [...]wykazuje przydatność do wykonywania zawodu notariusza, jest osobą inteligentną i kulturalną. W opinii notariusz [...], dotyczącej okresu zatrudnienia wnioskodawczyni w charakterze pracownika biurowego, a następnie zastępcy notarialnego, dodatkowo wynika, że [...]jest osobą inteligentną, pracowitą, zdyscyplinowaną i obowiązkową.

Mając powyższe na uwadze, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie [...] nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 § 3 Prawa o notariacie, stanowiące podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

Organ ocenił, że Rada Izby Notarialnej w [...], negatywnie opiniując wniosek co do siedziby, nie przedstawiła przekonywających argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Ponadto zauważył, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Uwzględnił też, że [...] stanowi centrum życiowe [...]. Wnioskodawczym mieszka w [...], tutaj odbyła także aplikację notarialną. Uznał, że za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawczym, jak również interes społeczny.

Izba Notarialna w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania [...] na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne. Podniosła, że Minister nie uzasadnił celowości wyznaczenia kolejnej kancelarii notarialnej w v, a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów, dotyczących struktury notariatu w [...] i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Nie odniósł się do specyfiki zawodu, którego wykonywanie stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości w sposób nieprzekonujący i lakoniczny uzasadnił decyzję, nie uwzględniając indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej [...]w [...].

Minister Sprawiedliwości, ponownie rozpatrując sprawę, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie o powołaniu [...]na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii w [...]. Zauważył, że zarzuty odnosiły się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Powołał się ponownie na ustalenia faktyczne wyczerpujące przedmiot sprawy i ich ocenę na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Izba Notarialna w [...] została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości ocenił, że w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego powołał [...]na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w[...]nr [...]z [...] stycznia 2016 r. Za chybiony uznał zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Uznał, że zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 Prawa o notariacie ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 tego aktu. Minister wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie był w żaden sposób związany treścią opinii. Stanowi ona część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Skoro [...]spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza. Powołanie zaś łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w[...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Podniósł, że uzasadnienie uchwały nr [...]Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odnośnie negatywnej opinii co do siedziby, ma lakoniczny charakter. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej wskazał, że według stanu na dzień [...] marca 2016 r. w [...] działały 73.894 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 12.024 spółek handlowych. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień [...] października 2014 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 3.202 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1.303 spółki). Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym.

Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Wskazał na niekonsekwencje Rady, przywołującej jako podstawę negatywnych opinii co do siedziby pełne zaspokojenie zapotrzebowania na usługi notarialne. W powołanej uchwale z dnia [...] stycznia 2016 r. Rada podkreślała, że "potrzeby ludności na usługi notarialne w [...] są w pełni zaspokojone". Natomiast w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]ta sama Rada pozytywnie zaopiniowała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], mimo że "potrzeby miejscowego rynku są w pełni zaspokojone".

Wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w [...] nie skutkuje utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie do chwili obecnej zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach. Przeciwnie, osiągana w ten sposób zwiększona dostępność usług notarialnych może stać się również udziałem mieszkańców ościennych miejscowości czy powiatów. Notoryjnym jest bowiem fakt, że to właśnie duże ośrodki miejskie skupiające elitę akademicką, intelektualną i zawodową stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych, co jest cechą każdej aglomeracji. Ośrodkiem takim jest z pewnością [...], z uwagi na bogactwo i różnorodność form prowadzonej tam działalności gospodarczej oraz natężenie obrotu prawnego, wymagającego korzystania z usług notarialnych.

Organ podniósł, że Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych

z jego wykonywaniem, zagwarantowano konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i dotyczy również notariusza. Ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Organ dodał, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych.

Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych, Minister Sprawiedliwości organ podkreślił, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła Izba Notarialna w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 10 § 1 Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając przytoczone zarzuty podkreślono, że Rada Izby Notarialnej w [...] opiniując negatywnie wniosek [...]w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdza, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.

Izba Notarialna w [...] podniosła m.in., że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. W opinii skarżącej, nadzór nad rozmieszczeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno

w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego "przedstawiciela" zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny

i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Realizacja tych zadań, według Izby Notarialnej w [...], powinna być zapewniona przez Ministra Sprawiedliwości, prowadzącego działalność analityczną

w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, w oparciu o regulację § 11 pkt 4 rozporządzenia w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego.

Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych

w opinii Rady faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanął na stanowisku, że wyważył w sprawie interes społeczny zarówno w kontekście potrzeby zapewnienia szerszego dostępu do usług notarialnych w [...], jak i możliwości pełnego zaspokojenia istniejących potrzeb przez dotychczas działających notariuszy. Jego obowiązkiem jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego i artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), a także, z mocy pkt 2 wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę Izby Notarialnej w [...] wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy o powołaniu [...]na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] bowiem - nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2 tego art.). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy, nie jest związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 Prawa o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to z kolei wymogi zawarte w art. 11-13 Prawa o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych przez te przepisy kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo nie.

Jak wynika z akt sprawy, [...]spełnia przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie. Potwierdziła to również Rada Izby Notarialnej w [...], która zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestniczki postępowania o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne. Skarżąca Izba nie zakwestionowała bowiem ustaleń organu, że wnioskodawczyni uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, że nie była karana i nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Nie zakwestionowała ustaleń co do pozytywnych opinii notariuszy.

Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] organ zasadnie powołał się na kompetencje przypadające mu z mocy art. 10 Prawa o notariacie - co do doboru kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenia siedzib ich kancelarii. Trudno nie przyznać racji, że było możliwe – na gruncie okoliczności niniejszej sprawy - i celowe wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Argumentacja wskazująca na rozwój miasta, wzrostowa ilość podmiotów gospodarczych i duże zapotrzebowanie na usługi notarialne jest przekonywująca. Organ uwzględnił liczbę notariuszy, która ulega stałemu i dynamicznemu zwiększeniu, a skala zjawiska "zamykania kancelarii", niezależnie od przyczyn takiej decyzji, jest znikoma. Działalność prowadzona przez powołanych już notariuszy nie stoi zatem na przeszkodzie wyznaczeniu siedziby kolejnej kancelarii, bowiem nie ma ku przeciwnej argumentacji i żadnych podstaw. Przepis art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w [...]. Zwiększenie dostępności usług notarialnych jest niewątpliwie realizacją tego interesu. Organ uwzględnił, że [...] stanowi centrum kulturalne, naukowe i gospodarcze oraz węzeł komunikacyjny północnej Polski, jest stolicą województwa [...] oraz ośrodkiem gospodarki morskiej z dużym portem handlowym.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się na wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...], uwzględniającej wniosek uczestniczki postępowania [...], a nie stanowisko skarżącej. [...] stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni, która mieszka w [...], tutaj odbyła także aplikację notarialną. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej

w [...] przemawiał więc słuszny interes wnioskodawczyni, jak i interes społeczny.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości, prawidłowo uznał, że po stronie [...] nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza, tj. by kandydatka nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 11-13 tego aktu, a także by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Nie zostało podważone, że [...] ukończyła studia prawnicze z wynikiem dostatecznym plus i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Nie była karana oraz nie toczyło się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. Za jej kandydaturą przemawiały powołane opinie innych notariuszy, którzy pozytywnie ocenili przydatność wnioskodawczyni do wykonywania zawodu notariusza. Oznacza to prawidłową ocenę, że art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza Prawo o notariacie sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli przez wnioskodawcę spełnione zostaną przesłanki podmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z treści art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 Prawa o notariacie.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej wniosek uczestniczki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Należy uznać, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w [...] i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, jeżeli ten spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

[...], spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie powołała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Zauważyć należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...], zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem

w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 powoływanej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, opubl. www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65,

w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających

w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności

i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania

i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu

z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono

w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego."

Z przedstawionych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Mając na uwadze powyższe względy, skargę Izby Notarialnej w Gdańsku jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.