Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1292/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 3, 4, 6 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1178/14 w sprawie ze skargi T. Spółki jawnej w B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od T. Spółki jawnej w B. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/14, po rozpoznaniu skargi T. Sp. j. w B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ 1 kwietnia 2014 r. ogłosił konkurs ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy w pracowni mobilnej, kod [...], w okresie obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Oferty należało złożyć do dnia 15 kwietnia 2014 r. T. sp. j. złożyła ofertę zarejestrowaną w systemie informatycznym Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] kwietnia 2014 r.

T. sp. j. złożyła protest od informacji dopuszczającej możliwość skorygowania udzielonej w ankiecie odpowiedzi na pytanie w formularzu ofertowym w części VIII ankiety w rozdziale 1.1.1., podkreślając, że udzielenie odpowiedzi negatywnej było celowe i zgodne ze stanem faktycznym bowiem oferent nigdy nie realizował na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Komisja konkursowa wybrała dwie oferty podmiotów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. Centrum Onkologii im. prof. F. Ł. w B. – 78,94 punktów oraz L. Spółka z o.o. w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta T. sp. j., która uzyskała 62,33 punkty. W tej samej dacie Komisja Konkursowa powiadomiła oferenta o oddaleniu protestu na podstawie art. 153 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach).

Skarżąca złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., po rozpatrzeniu odwołań M. Sp. z o.o. w G., G. sp. z o.o. w G. i T. sp. j. w B., dotyczących rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2014 r., oddalił odwołania powyższych świadczeniodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. sp. j. powtórzyła argumenty odwołania szeroko je uzasadniając i zarzucając, że komisja bagatelizuje fakt poświadczenia nieprawdy przez oferentów, którzy pozytywnie odpowiedzieli na pytanie w rozdz. 1.1.1. zamiast odrzucić ich oferty, a także, iż jej odwołanie zostało nieprawidłowo rozpatrzone.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, utrzymał w mocy własną decyzję, wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w wyniku których wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja wybrała dwóch oferentów z najwyższą liczbą punktów, tj.: Centrum Onkologii im. Prof. F. Ł. w B. oraz L. sp. z o.o. Organ zaznaczył, że T. sp. j. nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów. Wybrane oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ podkreślił, iż konkurs i rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z prawem, a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów. W ocenie organu prawidłowość konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia i Prezesa NFZ. W ocenie organu, na sporne pytanie w ankiecie w części VIII rozdz. 1.1.1. wypełniający ankietę udzielił odpowiedzi negatywnej mimo, że faktycznie spełniał wymóg ciągłości z uwagi na posiadaną umowę z NFZ w danym zakresie na terenie województwa kujawsko-pomorskiego od 2009r. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż z pytania wynika, że dotyczy ono realizacji procesu leczenia, gdyż pytanie ma charakter ogólny i dotyczyło wszystkich rodzajów świadczeń. Zdaniem organu, pozostali oferenci nie poświadczyli nieprawdy, więc nie zachodzi konieczność ich dorzucenia. Błędna odpowiedź udzielona przez spółkę T. skutkowała obniżeniem jej oceny o 5 punktów, z uwagi na niespełnienie kryterium ciągłości udzielania świadczeń. Organ podkreślił, iż komisja konkursowa wzięło pod uwagę możliwość błędnej interpretacji pytania przez Wnioskodawcę, wyrażając pisemną zgodę na skorygowanie odpowiedzi, z czego jednak oferent nie skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. sp. j. wniosła o jej uchylenie w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentacji konkursu ofert na okoliczność prawidłowego oraz rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego WO NFZ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z akt spraw G. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej w rozpoznawanej sprawie uzasadnia jej pozycja na liście podmiotów niewybranych w konkursie, a stwierdzenie uchybień w postępowaniu konkursowym aktualizuje możliwość zawarcia przez ten podmiot umowy. WSA uznał zatem za spełnioną przesłankę z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

WSA podniósł, że Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając jako organ odwoławczy, dokonał kontroli postępowania w zakresie oferty skarżącej oraz ofert innych świadczeniodawców i trybu postępowania konkursowego jedynie pod kątem podniesionych we wniosku zarzutów. Zdaniem Sądu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ winien odnieść się nie tylko do wskazanych we wniosku zarzutów, ale powinien dokonać kontroli całego postępowania, w tym także dotyczącego pozostałych oferentów, w szczególności tych którzy zostali wytypowani do podpisania umów. Zawężając postępowanie odwoławcze, organ naruszył zasady postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, iż w decyzjach administracyjnych obu instancji niewyjaśnione zostały powody zróżnicowania punktacji w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Brak jest kompleksowej zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem określonej liczby punktów. WSA podkreślił, iż nie może wyręczać organu w zrealizowaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej. Odniesienie się zatem do szeregu zarzutów skargi było, w ocenie WSA, przedwczesne wobec braku ustaleń i wyjaśnień w decyzjach. Niemożliwym było skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Sąd zaakcentował, że organy NFZ w postępowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik postępowania ma dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie, którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym.

Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ wydaje decyzję. Odwołanie wniesione przez kilka podmiotów skutkuje zatem obowiązkiem dla organu ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydania jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w jednej decyzji może zawrzeć różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednakże rozstrzygnięcia te nie mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest, w ocenie WSA, istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i obligującym uchylenie decyzji organu odwoławczego. Sąd podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z decyzji oraz akt administracyjnych innych spraw toczących się przed tym sądem wynika zaś, iż odwołania w sprawie rozstrzygnięcia tego postępowania wnieśli również dwaj inni świadczeniodawcy tj. G. sp. z o.o. w G. oraz M. Sp. z o.o. w G. Następnie, jedną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołania powyższych świadczeniodawców. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy również wniosły wskazane powyżej podmioty. Sąd I instancji podkreślił, iż w związku powyższym, obowiązkiem organu było łączne ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty i weryfikacja postępowania oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wszystkich świadczeniodawców będących stronami tego postępowania, a następnie wydanie jednej decyzji.

W ocenie WSA, analiza zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ nie rozpoznał sprawy ponownie w jednym postępowaniu w jej całokształcie. Organ w istocie podzielił bowiem postępowanie odwoławcze na trzy odrębne postępowania, a nadto ograniczył się do rozpoznania tylko zarzutów poszczególnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając trzy odrębne decyzje. Sąd podniósł, że wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zainicjowanego wnioskami ww. świadczeniodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy, doprowadziło do ograniczenia ich prawa jako stron postępowania administracyjnego, w tym prawa do pełnego czynnego uczestnictwa w postępowaniu, rzeczywistego zweryfikowania legalności rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ponadto WSA wskazał, że w sytuacji gdy organ w trybie odwoławczym, w dniu [...] sierpnia 2014 r. ostateczną decyzją utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r., to niedopuszczalne było dalsze i ponowne orzekanie w tym zakresie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014r. Dopuszcza się również stanowisko, w którym niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje wadą nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej wydanie trzech odrębnych decyzji, obejmujących w istocie oddzielnie wyłącznie część sprawy administracyjnej związaną z oceną oferty i zarzutami konkretnego świadczeniodawcy, a nie rozstrzygnięcie postępowania jako całości, w istotny sposób narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem WSA, również uchybienia organu dotyczące braku szczegółowych ustaleń w zakresie przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, wykazania zgodności przebiegu rokowań, oceny ofert z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 powołanej ustawy oraz braki uzasadniania decyzji, pozwalają stwierdzić, że naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uwzględnił także zarzut naruszenia zasady równości w kontrolowanym postępowaniu. Naruszanie przepisów postępowania, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego, skutkowało, zdaniem WSA, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowaniem trzech odrębnych postępowań, w których trzech świadczeniodawców zaskarżyło trzy odrębne decyzje ostateczne, utrzymujące w mocy tę samą decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. Tym samym Sąd nie mógł dokonać pełnej kontroli co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postępowania. Odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, w ocenie WSA, było zatem przedwczesne, bowiem rozpatrzenie sprawy administracyjnej winno nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Jako wytyczne dla organu Sąd I instancji wskazał, że powinien on prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, mając na uwadze obowiązek zapewnienia kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, zdefiniowanej w art. 5 pkt 2a ustawy i kryterium jakości, poddania ocenie wszystkich ofert i uzyskanych za nie w poszczególnych kategoriach punktów, przyczyn wybrania konkretnych ofert oraz przyczyn ograniczenia zakresu rokowań, także w aspekcie innych zarzutów podnoszonych w toku postępowania. Na tej podstawie organ zobowiązany będzie zaś do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wszystkich świadczeniodawców.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. wobec uznania przez Sąd I instancji, iż w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 62 k.p.a., tj. łącznego rozpoznania 3 odwołań od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przepis ten wymaga wydania w II instancji jednej decyzji wskutek wniesienia trzech wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, nie pozwala natomiast na włączenie do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z tych wniosków, podczas gdy prawidłowa ocena wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, iż takich przeszkód nie ma.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach.

Na wstępie podkreślić należy, że z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach wynika, iż postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań).

W świetle utrwalonego już orzecznictwa, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14 oraz wyrok NSA z 22 września 2016 r., sygn. akt II GSK 614/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć jednak należy, iż art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze.

Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.

Ustawodawca po zmianie omawianego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. posługuje się zatem w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach określeniem świadczeniodawca, który złożył wskazane odwołanie w liczbie pojedynczej. Powoduje to, że zasadnym jest twierdzenie, że ustawodawca dopuszcza możliwość odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku odwołań, a co za tym idzie także wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się zatem z konkretnym podmiotem, którego odwołanie zostało uwzględnione, a nie ze wszystkim podmiotami, które zaskarżyły rozstrzygnięcie konkursu. Jest to postępowanie szczególne, które ma na celu prawidłowe wyłonienie najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej (por. wyrok SN z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III CSK 285/15, LEX nr 2096716).

Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, a zatem zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody i oceni ponownie kwestię prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.