Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r, nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.), odmówił A. S. świadczenia rodzicielskiego w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednoczesnym porodzie, przysposobienia dziecka lub objęcia opieką jednego dziecka wnioskowanego na A. W.

Organ wskazał, że strona od [...].10.2010r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. W. [...] maja 2017r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem w dniu [...].05.2017r. córki A. W. Organ stwierdził, że strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia rodzicielskiego na córkę A. (art. 17c ust. 9 pkt 4), gdyż świadczenie pielęgnacyjne pobiera na starszego syna M. Wnioskodawczyni posiada zatem uprawnienie do dwóch świadczeń – świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia rodzicielskiego. W takim przypadku ustawodawca w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych określił, iż w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Strona wnioskowała o świadczenie rodzicielskie nie rezygnując jednocześnie ze świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego odmówiono prawa do świadczenia rodzicielskiego, kierują się kryteriami ustawowymi.

W odwołaniu A. S. zarzuciła, iż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego na jedno niepełnosprawne dziecko nie wyklucza możliwości pobierania świadczenia na inne dziecko. Prawo do przyznania jednego ze świadczeń na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej, nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy mamy do czynienia z wychowywaniem lub opieką nad różnymi dziećmi. Strona uważa, że przysługują jej odrębne uprawnienia z osobna w stosunku do każdego dziecka. Nie występuję bowiem zbieg uprawnień w sensie podmiotowym. Ponadto w jej ocenia, żadna z sytuacji wymienionych w przepisach o świadczeniach rodzinnych wyłączających uprawnienia do świadczenia nie wystąpiła w jej sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 pkt 5, art. 17c, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolegium uwzględniło odwołanie z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu. Wskazało, że świadczenie rodzicielskie jest świadczeniem rodzinnym przyznanym z tytułu urodzenia dziecka osobom niemającym prawa do zasiłku macierzyńskiego. Uprawnionym do jego pobierania są między innymi bezrobotni, studenci oraz osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. Przysługuje ono przez okres 52 tygodni w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, a jego wysokość wynosi 1000 zł miesięcznie.

Świadczenie rodzicielskie nie przysługuje jeżeli zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek negatywnych określona w art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 4 świadczenie to nie przysługuje, jeżeli w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten reguluje zbieg prawa do poszczególnych świadczeń o charakterze podmiotowym.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca doprecyzował kwestię zbiegu prawa do poszczególnych świadczeń rodzinnych. W punkcie 1 i 2 przepis stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zdaniem organu treść tego artykułu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dana osoba może być beneficjentem tylko jednego świadczenia, w rozpatrywanym przypadku albo świadczenia pielęgnacyjnego albo wychowawczego, nawet jeśli wsparcie to miałoby dotyczyć różnych dzieci. Kolegium nie podzieliło zatem argumentów odwołania, wskazując jako zasadę, że Państwo wspiera finansowo osoby tylko z jednego tytułu, a poszczególne świadczenia są względem siebie konkurencyjne.

Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że wyłącznie osoba uprawniona ma prawo wybrać świadczenie (jedno z kilku w przypadku zbiegu do nich prawa), z którego chce skorzystać. Zgoda ta musi być przy tym wyraźna a nie dorozumiana. Organ odwoławczy wskazał, iż Wójt Gminy winien wezwać A. S. do dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem rodzicielskim. Nie można domniemywać, że złożenia wniosku o świadczenie rodzicielskie, przy braku rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego stanowi formę zgody na to drugie świadczenie jako ustalone wcześniej. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji niejako dokonał wyboru za wnioskodawczynię przyjmując, że preferuje ona kontynuowanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obrót sprawy powinien być praktycznie taki, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego organ winien uzyskać od skarżącej oświadczenie o wyborze jednego z powyższych świadczeń. Dopiero wyrażony wprost wybór wnioskodawcy otworzy drogę do orzekania w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego. Jeśli strona wybierze świadczenie rodzicielskie, wówczas należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ustalającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli strona mimo wezwania organu nie dokona wyboru jednego ze świadczeń, wówczas należy pozostawić wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego bez rozpoznania, o czym należy stronę pouczyć w wezwaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy powinien uwzględnić powyższe zalecenia, uzyskując oświadczenia A. S. co do wyboru świadczenia. Stwierdził jednocześnie, że brak ten jest niemożliwy do konwalidowania na etapie postępowania odwoławczego, a skarżąca winna zastanowić się nad tym, które świadczenie wybiera.

A. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 17c i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

- podstawowych zasad państwa prawa,

a tym samym uniemożliwienie nabycia skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę w okresie od [...] maja 2017r. do [...] maja 2018r.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę A. W. urodzoną [...] maja 2017r.

2. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia rodzicielskiego za okres od [...].05.2017r. do [...].05.2018r. w kwocie po 1000 zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na wskazane konto bankowe

3. zasądzenie wypłaty odsetek ustawowych od zaległości począwszy od wniesienia skargi do dnia zapłaty

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego,

5. ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania i wskazała, że organ drugiej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego analogicznie jak organ pierwszej instancji, opierając się na brzmieniu przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem córka skarżącej A. W. urodziła się w dniu [...] maja 2017r., zaś wniosek o przyznania świadczenia rodzicielskiego na to dziecko strona złożyła [...] maja 2017r. – oba te zdarzenia nastąpiły więc przed wejściem w życie zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzonych treścią ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organów, ocena stanu faktycznego winna następować według brzmienia przepisów na dzień zdarzeń tworzących tenże stan faktyczny. Dokonanie zatem przez Kolegium oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy według przepisów, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 sierpnia 2017r. stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawa, wskazują. Skarżąca powołała się na zakaz retroaktywności prawa, co uniemożliwia działanie wstecz prawa surowszego dla obywatela.

Kolegium uznało tymczasem, że zmiana w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jaka nastąpiła z dniem 1 sierpnia 2017r. w związku z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017r. poz. 1428) ma zastosowanie także do zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce przed wejściem w życie tego aktu prawnego. Jest to w ocenie skarżącej błędne założenie. W chwili narodzin córki oraz złożenia wniosku organ powinien bowiem zastosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych treść art. 17c i zważyć, że na moment tych zdarzeń art. 17c ust. 9 stanowił enumeratywne wyliczenie przesłanek negatywnych uniemożliwiających rodzicowi uzyskanie prawa do przedmiotowego świadczenia. Wśród nich przewidziane zostało pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego ale na to samo dziecko, na które przyznane miałoby być prawo do świadczenia rodzicielskiego. Organ błędnie zastosował normy intertemporalne i złamał zasadę "lex retro non agit", co do prowadziło do błędu interpretacyjnego polegającego na uznaniu, iż w sprawie doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego oraz pielęgnacyjnego , a także iż zastosowanie mają postanowienia art. 27 ust. 5 w obecnym brzmieniu. W okolicznościach sprawy zasadne jest zatem uchylenie decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia rodzicielskiego na córkę, niezależnie od przyznanego wcześniej na syna świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca powołała się także na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2017r. wskazuje na prawidłowość zastosowania, wobec art. 17c w zw. z art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy, reguł wykładni językowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w zakresie procedury uwzględnił przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sprzed 1 czerwca 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1, § 2 pkt 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd z urzędu uznał, że sprzeciw (błędnie nazwany skargą) zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, iż w postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem (skargą) wniesionym [...] września 2017r., zatem po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Ustawa to wprowadziła do postępowania sądowoadministracyjnego między innymi nową instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu administracji publicznej drugiej instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017r. będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jak błędnie pouczył organ – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sprzeciw powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej weszła ona w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie do jej art. 17 ust. 1, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym mają zastosowanie wyłącznie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W związku z powyższym od skarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. przysługiwał sprzeciw. Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącej [...] sierpnia 2017r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał [...] września 2017r. Sprzeciw (skarga) od decyzji został natomiast wniesiony dopiero [...] września 2017r., a więc po upływie terminu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia od decyzji do skargi w 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Okoliczność tą Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017r. str. 621). Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017r. sygn. II OZ 1206/17, z 30 października 2017r. sygn. II OZ1326/17, z 10 listopada 2017r. sygn. II OZ 1382/17, zgodnie z którym skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Podkreślenia nadto wymaga, iż wbrew oczekiwaniu skarżącej sąd administracyjny nie posiada kompetencji do zastąpienia organów administracji publicznej w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Brak jest również podstawy prawnej do orzeczenia w tym postępowaniu sądowym o ewentualnych odsetkach od żądanego świadczenia. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego na córkę A. W. świadczenia rodzicielskiego powołując się na zaistnienie negatywnej przesłanki ustawowej w postaci zbiegu uprawnienia skarżącej do otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego na starsze dziecko z uprawnieniem do wnioskowanego na urodzoną [...] maja 2017r. córkę świadczenia rodzicielskiego.

Wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia rodzicielskiego oraz wydania decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) stanowił, że świadczenie rodzicielskie przysługuje matce lub ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2. Świadczenie rodzicielskie przysługuje w przypadku takich osób od dnia porodu (ust. 4 pkt 1). Świadczenie rodzicielskie przysługuje w wysokości 1000,00 zł miesięcznie (ust. 5), z uwzględnieniem ust. 6. Kwotę świadczenia rodzicielskiego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 7).

W myśl art. 17c ust. 8 ustawy, osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Zamknięty katalog przesłanek negatywnych przyznania przedmiotowego świadczenia ustawodawca określił w ust. 9, w tym w pkt 4, zgodnie z którym nie przysługuje ono, jeżeli w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, iż wykładnia językowa przepisów art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17c ust. 9 pkt 4 ww. ustawy nie wywołuje wątpliwości, i nie daje podstaw do rozszerzającej interpretacji określonych przez ustawodawcę wprost negatywnych przesłanek wyłączających prawa do otrzymania świadczenia rodzicielskiego na konkretne dziecko czy też przypadków, w których zbieg praw do różnych świadczeń powoduje konieczność wyboru jednego z nich. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Po myśli art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Powyższe zasady zostały istotnie naruszone przez organ pierwszej instancji, który dokonał dowolnej i sprzecznej z obowiązującymi w dacie jego orzekania przepisami oraz wewnętrznie ich wykładni zaprezentowanej ogólnikowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia rodzicielskiego na córkę A., gdyż zgodnie z art. 17c ust. 9 pkt 4 świadczenie pielęgnacyjne pobiera na starszego syna. Dalej organ bez podstawy prawnej w tym zakresie, nadinterpretował treść przepisu art. 27 ust. 5 ustawy wskazując, że w tej sytuacji wobec zbiegu uprawnień skarżącej do dwóch świadczeń, przysługuje jedno wybrane przez osobę uprawnioną. Tymczasem analiza treści przepisu art. 27 ust. 5 w cytowanym wyżej brzemieniu w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie daje podstaw, aby odnosić określony tam zbieg uprawnień do wskazanych świadczeń przysługujących tej samej osobie na różne dzieci.

Skarżąc w odwołaniu właśnie tę wadliwą wykładnię zarzuciła, jednoznacznie twierdząc, że posiadanie przez nią uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na starsze dziecko, nie wyklucza przyznania jej uprawnienia do wnioskowanego w tej sprawie świadczenia rodzicielskiego na córkę urodzoną [...] maja 2017r. Skarżąca zakwestionowała, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy zachodzi zatem zbieg prawa do świadczeń w rozumieniu art. 27 ust. 5 ustawy, który zmuszałby ją do rezygnacji z jednego z tych świadczeń przysługujących na różne dzieci.

Z analizy uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, iż organ ten nie rozstrzygnął sprawy ponownie w tym zakresie, ignorując zarzuty skargi, jak również wynikającą z art. 136 i art. 138 k.p.a. konieczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zasadnie przy tym skarżąca zarzuca organowi drugiej instancji błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co było jednak konsekwencją nierozpoznania sprawy ponownie w całości co do jej istoty – czyli istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Gdyby bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ograniczyło się do przywołania obowiązującej w dacie orzekania przez ten organ znowelizowanej treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z pominięciem wskazanych zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., z pewnością nie uchyliłoby decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach faktycznych i prawnych tej rozpoznawanej sprawy celem wezwania strony przez organ pierwszej instancji do wyboru jednego ze świadczeń tj. przyznanego uprzednio ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna oraz świadczenia rodzicielskiego na młodszą córkę.

Marginalnie tylko należy wskazać, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, nawet przyjmując prawidłowość jego wykładni, dlaczego w sytuacji gdy skarżąca w odwołaniu wprost kwestionowała zbieg świadczeń, konieczność wyboru i żądała jej przyznania poza świadczeniem pielęgnacyjnym na syna także wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego na córkę konieczne było orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a., czyli że konieczny jeszcze do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy mógł bowiem przed rozpoznanie sprawy w trybie art. 136 uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Gdyby bowiem na etapie postępowania odwoławczego strona pouczona właściwie o możliwościach i przesłankach konieczności wyboru jednego ze świadczeń, oświadczyła, wbrew swemu stanowisku z odwołania że wybiera świadczenie rodzicielskie (czyli niższe), wówczas organ odwoławczy mógłby zastosować rozstrzygnięcie kasacyjne, celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach. Jednak w ocenie Sądu brak wypowiedzi strony w tym zakresie, wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji, nie oznaczałby podstaw do pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego bez rozpoznania. Organ odwoławczy nie podał nadto uzasadnienia prawnego takiego stwierdzenia. Pozostawał bowiem nierozpoznany ostatecznie, złożony zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego, który wszczął sprawę administracyjną wymagająca rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie było w sprawie podstaw do orzeczenia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., z podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn.

Niezależnie jednak od powyższego zasadnicza wadliwość zaskarżonej decyzji kasacyjnej wynika jednak z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i wadliwego zastosowania w okolicznościach tej sprawy przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wprowadzonym art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017r. poz. 1428). Co jednak wymaga podkreślenia, organ odwoławczy wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu swej decyzji nie odniósł się do tej kwestii w jakikolwiek sposób. Nie zasygnalizował nawet zmiany brzmienia przepisu art. 27 ust. 5, który zacytował, wobec stanu prawnego w którym został złożony wniosek inicjujący postępowanie administracyjne oraz zapadła decyzja pierwszej instancji. Z pewnością w tym rażącym pominięciu analiz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy upatrywać także brak analizy i rozważenia chociażby kwestii intertemporalnych, i podstawowych zasad wykładni prawa.

Wskazać zatem przyjdzie, iż przywołanym wyżej przepisem ustawy z 7 lipca 2017r. ustawodawca zmienił dotychczasową treść przepisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że jego część wspólna otrzymała brzmienie:

"- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że treść tego artykułu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie rozważając w jakimkolwiek zakresie, czy może ona mieć zastosowanie nie tylko do zdarzeń sprzed zmiany prawa (dziecko urodzone [...] maja 2017r., wniosek [...] maja 2017r.), ale również wydanych na podstawie uprzedniego brzmienia przepisu decyzji (tu decyzja Wójta Gminy z [...] maja 2017r.). Szczegółowa i wnikliwa interpretacja mających zastosowanie przepisów prawa jest w sprawie konieczna, a jej zaniechanie przez organ odwoławczy czyni wadliwą i co najmniej przedwczesną wydaną decyzję kasacyjną, w której wszakże organ odwoławczy musi wykazać że konieczny do wyjaśnienia zakres konkretnej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem jaki on jest, a nadto winien wskazać jakie konkretnie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać należy, że zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, co zasadnie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co wynika wprost z art. 16 ustawy nowelizującej, która weszła w życie 1 czerwca 2017r.

Ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższą wykładnię prawa i wskazania, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego oraz praworządności. Organ rozważy zatem jaki stan prawny ma zastosowanie dla rozstrzygnięcia niniejszej indywidualnej sprawy administracyjnej - wszczętej skutecznie wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2017r. W tym zakresie organ uwzględni podstawowe zasady wykładni prawa, i w tym kontekście zinterpretuje treść przepisów ustawy nowelizującej z 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, która weszła w życie co do zasady z dniem 1 sierpnia 2017r. (art. 41). Podkreślenia wymaga, iż w przepisie art. 17 tej ustawy sam ustawodawca jednoznacznie zastrzegł, że przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (czyli ustawy o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r.

Zgodnie z przepisem art. 151a w zw. z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprawę ze sprzeciwu od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie objęta sprzeciwem decyzja została wydana z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, co skutkowało między innymi naruszeniem przepisu 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji uchyleniem kwestionowanej decyzji.

Sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Pozostałe zarzuty oraz wnioski skarżącej zawarte w "skardze", nie mogły podlegać ocenie, ani uwzględnieniu w przedmiotowym postępowaniu sądowym o charakterze uproszczonym. Zawarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest bezprzedmiotowy, bowiem postępowanie sądowe było z mocy prawa wolne od opłat, a skarżąca nie wykazała aby poniosła jakiekolwiek inne koszty tego postępowania.

Z tych powodów, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Od wyroku tego, zgodnie z przepisem art. 151a § 3 p.p.s.a., nie przysługuje środek odwoławczy.