Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 2, art. 104 ,§ 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 8 § 1, art. 133 § 1, art. 149 § 1 pkt 1, art. 177 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Regionalnego w Warszawie skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Warszawie oraz skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla punkty 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. L. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wyrokiem z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 20 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r., nr Mt-Odw/336/67, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r., nr GT-lll-ll/6/C/135/67, - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego M.L. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.L. pismem z 21 lipca 2021 r., ponowionym 18 sierpnia 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r., nr Mt-Odw/336/67, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r., nr GT-lll-ll/6/C/135/67, odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C[...], róg Z[...], ozn. hip. "[...], w części nieobjętej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 11 listopada 1958 r., nr ET-6/94/58.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz wniósł o wyznaczenie Ministrowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnego wysokości 2500 zł, a także zasądzanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ podkreślił, że po wpłynięciu wniosku przystąpiono do gromadzenia materiału dowodowego, występując o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii akt własnościowych dotyczących nieruchomości dekretowej, a także kopii kart działu II księgi hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości obejmujących wpisy Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oraz wskazującej ostatnich właścicieli przed wpisem Skarbu Państwa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister wskazał, że postępowanie dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych.

Minister zaznaczył, że zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w k.p.a. Zasada określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ rozpoznając sprawę winien działać z należytą starannością i nie dopuścić, aby którakolwiek ze stron postępowania została pominięta. Również bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów, stan pandemii i utrudniona ciągłość w pracy spowodowana m.in. zwolnieniami lekarskimi pracowników, uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie.

Zdaniem organu na czas rozpoznania przedmiotowej sprawy miała wpływ okoliczność przekazania akt własnościowych do SKO w Warszawie, które do chwili obecnej nie zostały zwrócone organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wspomnianego na wstępie wyroku, po dokonaniu analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zauważył, że z akt sprawy wynika, że wniosek M. L. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r. wpłynął do Ministra Rozwoju 22 października 2020 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w lutym 2021 r. Pismami z 17 lutego 2021 r. zwrócono się o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych i Urzędu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy oraz do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Następnie pismem z 13 lipca 2021 r. wystąpiono do SKO w Warszawie o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z tej samej daty poinformowano ponadto pełnomocnika skarżącego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 września 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że skarżący zasadnie zarzucił Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Jak wskazano, czynności mające na celu wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu. Nie można zatem uznać, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Skarga była więc, zdaniem Sądu I instancji, uzasadniona.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności takie, jak duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, stan pandemii, utrudniona ciągłość pracy, czy też przekazanie akt do innego organu lub sądu, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

Sąd I instancji uznał jednocześnie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo że z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie złożone zostały dwie skargi kasacyjne.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prokurator Regionalny w Warszawie, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8, 8 § 1, 177 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) – zaskarżając w części (w zakresie pkt 1) wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 250/21. Rozstrzygnięciu zarzucił:

I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "ustawa nowelizująca k.p.a."), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy organ w piśmie z 11 października 2021 r. poinformował, że postępowanie z wniosku M.L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a brak jest w systemie prawa przepisu, który nakazywałby w tej sytuacji wydawać decyzję administracyjną, co winno skutkować umorzeniem postępowania w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. konieczne jest wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Prokurator na zasadzie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w tym zakresie skargi. Na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w zaskarżonej części zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w przypadku niezastosowania przez NSA art. 188 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. rzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis kompetencyjny, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w sytuacji gdy Minister w piśmie z 11 października 2021 r. poinformował, że postępowanie z wniosku M.L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a brak jest w systemie prawa przepisu, który nakazywałby w tej sytuacji wydawać decyzję administracyjną, co winno skutkować umorzeniem postępowania sądowego, w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.

Skargę kasacyjną złożył także Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w punkcie 1, 2 oraz 4. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymaga wydania przez organ decyzji,

b) błędne zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z 20 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r., nr Mt-Odw/336/67, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r., nr GT-III-II/6/C/135/67, pomimo że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa,

c) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez uznanie, że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji stwierdzającej, czy spełniły się przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy,

d) błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez uznanie, że organ może umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej umorzyło się z mocy prawa,

e) błędne zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę, która będzie podlegać kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest niedopuszczalne,

f) błędne zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. i uznanie przez Sąd, że sama konieczność zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w drodze kontroli instancyjnej lub przez sąd administracyjny stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji w powyższym zakresie, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, stąd musiałby istnieć przepis mogący stanowić podstawę prawną do wydania takiej decyzji,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r.,

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z 11 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r., i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej,

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 20 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r., nr Mt-Odw/336/67, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r., nr GT-IIIII/ 6/C/135/67 - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, niejasne i wewnętrznie sprzeczne sformułowanie uzasadnienia wyroku, brak zrozumiałego sformułowania argumentacji Sądu oraz wskazania przepisów, na których się oparł,

e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami Minister na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2 oraz 4, poprzez ich uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1),

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

4. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

M.L. złożył odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przypisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty sformułowane w obu skargach kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie ze względu na ich zbieżność i współzależność. Zarzuty te, pomimo ich multiplikacji, koncentrują się wokół następujących zagadnień: i) braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu; ii) wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku; iii) braku podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

W skardze kasacyjnej Ministra zarzucono, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 104 § 1, art. 105 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. uznając za dopuszczalne wydanie przez organ decyzji w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji natomiast poza art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie przywołał innych przepisów prawa, które miałyby stanowić podstawę prawną wydania takiej decyzji. Nie można zatem uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 104 § 1, art. 105 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu należy przywołać uchwałę 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania jest niedopuszczalne i skarga taka powinna zostać odrzucona. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).

Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że w przypadku zakończenia postępowania po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie bezczynności organu, ponieważ zakończenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu. Należy zastrzec, że zakończenie postępowania administracyjnego czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania. Sąd w takim przypadku nie może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku.

Tak więc sąd administracyjny pomimo zakończenia postępowania administracyjnego po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu ocenia na podstawie okoliczności sprawy, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu i w oparciu o tę ocenę sąd podejmuje rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany ponadto zbadać, czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie bezczynności prowadzi również do konieczności rozważania podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że skoro skarga na bezczynność została wniesiona przed zakończeniem postępowania, to Sąd I instancji był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 2.b petitum skargi kasacyjnej Ministra) jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy w pierwszej kolejności wskazać, nawiązując do wywodów zawartych w uzasadnieniu przywołanej uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, że ocena tych zarzutów ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub na przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tym przepisem stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43).

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych.

Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Inne okoliczności będą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności, a inne – dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy organ prowadzi postępowanie w opieszały sposób.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że pismem z 13 lipca 2021 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że nie jest możliwe rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie określonym art. 35 k.p.a. z uwagi na gromadzenie materiału dowodowego (w szczególności akt własnościowych) oraz poinformowano o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia do 30 września 2021 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że organ w piśmie z 11 października 2021 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem przed terminem wskazanym w piśmie z 13 lipca 2021 r.

Sąd I instancji nie wypowiedział się co do powyższych okoliczności. Stwierdził natomiast, że nie budzi wątpliwości, że organ przekroczył termin załatwienia sprawy oraz że w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu. Termin załatwienia sprawy, który miał zostać przekroczony przez organ i od tego momentu organ miał pozostawać bezczynny, nie został jednak wskazany przez Sąd I instancji. Sąd zauważył natomiast, że po wpłynięciu wniosku M.L. pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w lutym 2021 r. Pismami z 17 lutego 2021 r. zwrócono się o nadesłanie stosownych informacji i dokumentów do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych i Urzędu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy oraz do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Następnie pismem z 13 lipca 2021 r. wystąpiono do SKO w Warszawie o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z tej samej daty poinformowano ponadto pełnomocnika skarżącego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 września 2021 r.

Należy stwierdzić, że okoliczności wskazane przez Sąd I instancji wskazują na opieszałe prowadzenie postępowania, a nie na bezczynność organu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy w piśmie z 13 lipca 2021 r. Nie można zatem ustalić powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność organu.

Należy również zauważyć, że w orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność może nakazać organowi załatwienie sprawy w określonym terminie, ale pod warunkiem, że postępowanie nadal toczy się w dacie orzekania przez sąd. Sąd winien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie, to jest ustalić, czy postępowanie nadal toczy się. Z tego względu istotne znaczenie ma fakt niedokonania przez Sąd I instancji oceny pisma organu z 11 października 2021 r., doręczonego również pełnomocnikowi M.L., w którym organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Organ określił to pismo jako mające charakter informacyjny oraz wskazał art. 9 k.p.a. jako podstawę prawną tego pisma. Jeżeli jednak Sąd I instancji przyjął za konieczne wydanie przez organ decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania, to powinien ocenić, czy pismo to, pomimo nieposiadania wszystkich elementów decyzji, może zostać uznane za decyzję o umorzeniu postępowania.

Jak wskazuje A. Krawczyk ([w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 107): "Obligatoryjny charakter ujętych w art. 107 składników decyzji nie oznacza, że brak jednego lub niektórych z nich wyklucza możliwość kwalifikowana aktu jako decyzji w kodeksowym rozumieniu. Obserwowane swego czasu w praktyce zjawisko unikania nadawania rozstrzygnięciom organów administracji formy decyzji doprowadziło do ugruntowania się w orzecznictwie do dziś aktualnego poglądu, że: "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9–10, poz. 169; J. Świątkiewicz, Decyzja..., s. 35). Jak wskazuje się w literaturze, "to minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie zakończonej takim «pismem» będzie wadliwe, sam akt kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji może uzyskać ochronę sądową swych praw ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem" (J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 585)."

Z orzecznictwa sądowego płynie zatem wniosek, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji. Skoro zaś Sąd I instancji przyjął za konieczne zakończenie przedmiotowego postępowania decyzją, to powinien dokonać oceny możności uznania pisma organu z 11 października 2021 r. za decyzję o umorzeniu postępowania. Takiej oceny Sąd I instancji jednak nie dokonał. Wynik tej oceny ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy. Jeżeli bowiem przyjąć, że pismo to stanowi decyzję deklaratoryjną, to stwierdzono w nim umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie z dniem 16 września 2021 r., a zatem przed dniem orzekania przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza ani o tym, że pismo to należy uznać za decyzję, ani o prawidłowości tak rozumianej decyzji, ponieważ nie mieści się to w granicach rozpoznawanej sprawy.

Sąd I instancji stwierdzając w rozpoznawanej sprawie, że Sąd powinien mieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., uchylił się od ustalenia, czy to postępowanie nadal toczyło się w dacie orzekania, czy może już zostało umorzone. Od tego ustalenia zależy zaś dopuszczalność wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Sąd I instancji naruszył zatem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zobowiązując Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku M.L. z 20 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 24 października 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1967 r. - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Z tego względu należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, jaka powinna być w ocenie Sądu I instancji podstawa prawna decyzji, do wydania której Sąd zobowiązał organ. Z tego względu należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co uniemożliwia jego rozpoznanie.

W tym stanie rzeczy należało uznać za przedwczesne odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze oceny prawne przedstawione powyżej oceni, czy termin załatwienia sprawy z wniosku M.L. został przekroczony przez organ prowadzący postępowanie oraz czy pismo organu z 11 października 2021 r., pomimo nieposiadania wszystkich elementów decyzji, można uznać za decyzję o umorzeniu postępowania. Na tej podstawie Sąd wyda rozstrzygnięcie o treści zależnej od dokonanych ustaleń i ocen, należycie je uzasadniając.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.