Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 443/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 595
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1444/08 w sprawie ze skargi Instytutu Organizacji i Zarządzania w P. "[...]" w W. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do nadawania stopni naukowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz Instytutu Organizacji i Zarządzania w P. "[...]" w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 443/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 grudnia 2008 r., I SA/Wa 1444/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do nadawania stopni naukowych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decydujące znaczenie dla jej uchylenia zaskarżonych decyzji miał brak w tych decyzjach uzasadnienia wyboru zastosowanej wobec skarżącego sankcji. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli okresowa ocena poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, która stanowi podstawę do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, jest negatywna, Centralna Komisja może: 1) ograniczyć uprawnienie przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora; 2) zawiesić uprawnienie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata; 3) cofnąć uprawnienie. W przypadku zawieszenia lub cofnięcia uprawnienia czynności związane z zakończeniem prowadzonych przewodów doktorskich i habilitacyjnych przeprowadza jednostka organizacyjna wskazana przez Centralną Komisję. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy wyczerpująco określa zamknięty katalog działań o charakterze represyjnym, które może podjąć organ w przypadku sformułowania negatywnej opinii w toku dokonanej okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, z których najsurowszym obok zawieszenia przedmiotowych uprawnienie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata (pkt 2) jest cofnięcie przedmiotowych uprawnień (pkt 3). Najłagodniejszą zaś formą działania jest ograniczenie przedmiotowych uprawnień przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora (pkt 1). Zdaniem Sądu przy orzekaniu i wyborze sposobu postępowania organ winien zatem wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności w postaci stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości oraz skuteczności podejmowanych wcześniej przez organ działań "ostrzegawczych" zmierzających do poprawy poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki, w szczególności że wydana na powołanej podstawie prawnej decyzja należy do tzw. decyzji uznaniowych, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "Centralna Komisja może". Właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany do dołożenia szczególnej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są zatem większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Ustawodawca formułując w art. 9 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. katalog sankcji, jakie ma do dyspozycji Centralna Komisja w przypadku oceny negatywnej oceny poziomu działalności naukowej jednostki organizacyjnej, pozostawił organowi swobodę co do wyboru rodzaju i rozmiaru działań, które podejmie. Dokonując okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej organ zobowiązany jest do uwzględniania aksjologii i hierarchii wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 14 marca 2003 r. W każdym zaś przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do rodzaju sankcji, którą postanowił zastosować, wyjaśniając równocześnie dlaczego z określonego katalogu wybrał ten rodzaj działania, a pominął inne lub dlaczego uznał je za niewłaściwe bądź nieskuteczne. Sięgając zaś po najbardziej surowe działania organ powinien wyjaśnić, dlaczego uznał je za niezbędne w konkretnej sprawie, mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym każda sankcja musi odpowiadać stopniowi stwierdzonych nieprawidłowości. Organ winien przy tym wziąć pod uwagę ostateczny cel, któremu podjęte działanie ma służyć. Z konstrukcji ustawowego katalogu sankcji wynika, że podstawowym celem w niniejszej sprawie jest usunięcie stwierdzonych w działalności jednostki nieprawidłowości, a w konsekwencji doprowadzenie do podniesienia jej poziomu naukowego. Jeżeli zaś tak określony cel można osiągnąć mniej radykalnym środkiem działania, to brak jest podstaw do zastosowania surowszego, zaś sięgnięcie od razu po najsurowszy z możliwych środków (bez wcześniejszej próby użycia środków łagodniejszych) powinno być stosowane jedynie w wyjątkowych, niecierpiących zwłoki sytuacjach. Ale nawet wówczas organ musi szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego uznał za konieczne sięgnięcie po tak radykalne środki działania, mając do dyspozycji inne mniej dotkliwe, a potencjalnie skuteczne. W zaskarżonej decyzji w ogóle brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Brak jest wyjaśnienia, czy organ podejmował inne działania przewidziane art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r., a jeśli tak, to z jakim skutkiem, brak jest obiektywnego wyjaśnienia, które konkretnie działanie skarżącego i na czym polegające jest tak naganne, że wymaga zastosowania najsurowszych przewidzianych ustawą środków działania organu publicznego. Ustawodawca pozostawiając organowi możliwość wyboru spośród 3 sposobów postępowania uszeregował je według stopnia dolegliwości od najłagodniejszego do najsurowszego, dając w ten sposób organowi możliwość użycia takiej sankcji, która nie jest zbyt surowa i niewspółmierna do stwierdzonych uchybień. Z motywów zaskarżonego orzeczenia i utrzymanej nim w mocy decyzji wynika, że okoliczności te nie zostały przez Centralną Komisję uwzględnione, a przynajmniej brak jest w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji takich wywodów, które by przedstawiały ustalenia poczynione przez organ na ten temat. Powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako naruszających przepis art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.

Ponadto zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ administracji publicznej naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto zgodne z przepisami art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Centralna Komisja działa jako organ administracji publicznej, którego zadaniem jest dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - w tym wypadku o cofnięciu Instytutowi uprawnienia do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego. Bezspornym jest w związku z tym fakt, że do tego postępowania będą miały "odpowiednie" zastosowanie przywołane wyżej przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Przenosząc te zasady na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zarówno decyzja z [...] listopada 2006 r., jak i z [...] września 2007 r. nie spełniają przesłanek określonych w przywołanych przepisach, nawet biorąc pod uwagę fakt "odpowiedniego" ich stosowania. Uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2006 r. zawiera, poza przedstawieniem stanu sprawy, jedynie wybrane fragmenty z opinii prof. dr hab. R. R. z [...] lipca 2005 r. (s. 2 decyzji), prof. dr hab. A. S. z [...] marca 2006 r. (s. 3 decyzji), prof. dr hab. J. B. z [...] sierpnia 2005 r. (s. 3 decyzji) a także recenzji prof. T. B. z [...] kwietnia 2005 r. (s. 1-4 decyzji) oraz fragmenty z recenzji wybranych prac doktorskich (k. 14-22 akt adm.) i protokołów z posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji z [...] października oraz [...] listopada 2006 r. (s. 5-6 decyzji). Na marginesie podkreślić przy tym należy, że w aktach sprawy nie ma ani protokołu z [...] marca 2006 r., o którym mowa w decyzji, ani także opinii: prof. dr hab. R. R., prof. dr hab. A. S., prof. dr hab. J. B., ani recenzji prof. T. B., ani w ogóle żadnej dokumentacji, która świadczyłaby o prowadzonym przez Sekcję lub Komisję postępowaniu opiniodawczym dotyczącym oceny poziomu działalności naukowej Instytutu w zakresie przeprowadzonych przewodów habilitacyjnych i w sprawach nadania tytułu naukowego profesora. Jedynie z treści protokołów znajdujących się w aktach sprawy oraz uzasadnień wydanych decyzji wnioskować można, że takie postępowanie było prowadzone. W aktach sprawy brak jest jednak (poza kserokopiami dokumentów załączonymi przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jakichkolwiek dokumentów potwierdzających podjęcie działań organu w tym zakresie. Akta sprawy przesłane Sądowi zawierają tylko tę część dokumentacji, która dotyczy przeprowadzenia postępowania opiniodawczego w zakresie oceny poziomu działalności naukowej Instytutu dotyczącej przewodów doktorskich. Sąd nie miał zatem możliwości dokonania prawidłowości postępowania organu w innym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Centralna Komisja tylko jednym zdaniem przedstawiła swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że "stwierdzone uchybienia są na tyle poważne, że jedynym środkiem, który można zastosować w celu ochrony poziomu nadawania stopni jest cofnięcie uprawnień." Takie uzasadnienie nie spełnia zdaniem Sądu warunków określonych w art. 107 § 3 kpa, co jak wyjaśniono powyżej jest szczególnie ważne przy decyzjach tzw. "uznaniowych". Centralna Komisja podejmuje uchwały po zapoznaniu się z materiałami (w tym opiniami recenzentów) zebranymi przez Sekcję w postępowaniu opiniodawczym. Postępowanie to ma za zadanie pomóc organowi administracyjnemu w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, przy czym stanowisko recenzentów nie jest wiążące dla organu (wyrok NSA z 9 grudnia 1999 r., akt I SA 393/99, LEX nr 46275), lecz stanowi jeden z dowodów w toku postępowania. Przed podjęciem uchwały Centralna Komisja jest zatem obowiązana od wszechstronnej oceny wszystkich zebranych w toku postępowania dowodów, zwłaszcza zaś recenzji sporządzonych przez powoływanych w postępowaniu recenzentów, którzy pełnią rolę ekspertów i specjalistów z określonych dziedzinach nauki. W orzecznictwie przyjmuje się, że recenzje naukowe sporządzone w trakcie postępowania o nadanie stopnia naukowego są wyrazem osobistej oceny dokonanej przez recenzenta (wyrok NSA z 2 sierpnia 2007 r., I OSK 1187/07) i muszą one podlegać wszechstronnej ocenie organu przy podejmowaniu uchwały (wyrok NSA z 26 kwietnia 2006 r. I OSK 1364/05). Stanowisko to ma odpowiednie zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie. Skoro opracowane recenzje i opinie dotyczące jakości oraz formalnego poziomu prowadzenia przez Instytut przewodów doktorskich i habilitacyjnych stanowią jedynie wyraz osobistej oceny dokonanej przez recenzenta (w szczególności, że wszyscy recenzenci, których opinie znalazły się w aktach sprawy byli równocześnie członkami Sekcji Nauk Ekonomicznych i brali udział w całym postępowaniu zakończonym uchwałą Sekcji z [...] października 2006 r.), to tym bardziej Centralna Komisja jako organ administracji publicznej powinna była poddać te opinie ostatecznej, samodzielnej ocenie, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Strona ma bowiem prawo z uzasadnienia decyzji dowiedzieć się, jak Centralna Komisja oceniła wszystkie zebrane w sprawie materiały, którym dowodom dała wiarę i dlaczego, a którym odmówiła znaczenia i jakimi racjami się kierowała tak czyniąc. Brak w uzasadnieniu takiej wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwarza bowiem wrażenie, że organ nie dokonał takiej rzetelnej analizy, a jedynie przyjął za własne osobiste ustalenia poczynione przez recenzentów. Te same zarzuty dotyczą również decyzji Centralnej Komisji z [...] września 2007 r. Mimo, że uzasadnienie tej decyzji zawiera aż 16 stron, to poza przedstawieniem działań podjętych przez Centralną Komisję i Sekcje Nauk Ekonomicznych po dniu wpłynięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawiera ono jedynie obszerne fragmenty dwóch opinii członków Sekcji Nauk Ekonomicznych sporządzonych na zlecenie Centralnej Komisji. Sformułowane przez Komisję stanowisko w sprawie zawiera się w ostatnim akapicie tej decyzji, z treści którego wynika, że Komisja odbierając Instytutowi uprawnienia nie przekroczyła granic swobody uznania administracyjnego. Tak sporządzone uzasadnienie decyzji, oparte w dużym stopniu na dosłownie przeniesionych fragmentach przygotowanych wcześniej opinii, zawiera sformułowania, które nacechowane są osobistym stosunkiem opiniodawcy, a które w tej formie nie powinny bez dodatkowego odpowiedniego postępowania, wyjaśnienia i dogłębnego uzasadnienia znaleźć się w oficjalnym stanowisku organu administracji publicznej. Stoi to zdaniem Sądu w sprzeczności z treścią art. 8 kpa.

Zwrócić także należy uwagę na fakt, że postępowaniu przed Centralną Komisją znajduje w pełni zastosowanie zasada dwuinstancyjności, która w przypadkach, gdy do wydania decyzji w sprawie właściwy jest minister albo inny organ pełniący funkcję organu centralnego, realizowana jest przez przyznanie stronie prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa). Istotą zaś postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie tylko kontrola prawidłowości wydania wcześniejszej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Centralna Komisja w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła natomiast dlaczego uzupełnienie brakującej dokumentacji przez stronę skarżącą pozostało całkowicie bez wpływu na stawiane nadal przez organ Instytutowi zarzuty dotyczące braków w dokumentacjach kontrolowanych przewodów.

Dokonując, w zakresie swej kognicji, oceny zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że w postępowaniu nimi zakończonym doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 kpa. Uchybienia te mogły mieć natomiast wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy zebrany w sprawie przede wszystkim o zwrotne poświadczenie odbioru przez stronę skarżącą decyzji Centralnej Komisji z [...] listopada 2006 r., którego brak w aktach sprawy uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony (zgodnie z prezentatą znajdującą się na tym wniosku) do Centralnej Komisji [...] stycznia 2007 r. Ponadto, po sprawdzeniu prawidłowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ winien dołączyć do akt sprawy dokumentację dotyczącą prowadzonego przez Centralną Komisję postępowania w sprawie oceny poziomu działalności naukowej Instytutu w zakresie przeprowadzonych przewodów habilitacyjnych i w sprawach nadania tytułu naukowego profesora, w tym przede wszystkim uchwałę Centralnej Komisji z [...] marca 2006 r. i protokół z tego posiedzenia, stanowisko Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...] czerwca 2006 r. oraz opinie: prof. dr hab. R. R., prof. dr hab. A. S., prof. dr hab. J. B. i recenzji prof. T. B., czyli te dokumenty, na które organ powoływał się w wydanych decyzjach. Do akt sprawy winny być także dołączone dokumenty przeprowadzonych przez Centralną Komisję okresowych kontroli działalności naukowej Instytutu z lat ubiegłych wraz z dokonaną na ich podstawie opinią dotyczącą dotychczasowej działalności naukowej Instytutu. Dodatkowo organ powinien wyjaśnić, jakie znaczenie w sprawie ma znajdujący się w aktach protokół z posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] czerwca 2005 r., w którym mowa jest o już przeprowadzonej przez Sekcje Nauk Ekonomicznych ocenie m.in. "poziomu 18 przewodów doktorskich przeprowadzonych przez Radę Naukową ww. Instytutu, w latach 2005-2006", skoro data tego protokołu wskazuje, że może on dotyczyć co najwyżej lat 2004-2005, a ponadto zgodnie z treścią pisma Centralnej Komisji z [...] czerwca 2006 r. (k. 12 akt adm.) Komisja dopiero w tym dniu wystąpiła o przesłanie 18 dokumentacji przewodów doktorskich zakończonych nadaniem stopnia doktora z lat 2005-2006 oraz dodatkowo 3 dokumentacji z okresu 2001-2002. Wyjaśnienia więc wymaga, o jakiej ocenie i jakich przewodów doktorskich jest mowa w załączonym protokole z [...] czerwca 2005 r. W tej sprawie wyjaśnienia również wymaga dlaczego Centralna Komisja wezwała Instytut do nadesłania również akt przewodów doktorskich z lat 2001-2002, skoro z wyciągu z protokołu posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...] września 2006 r. (k 27 akt adm.) wynika, że na wniosek Prezydium Centralnej Komisji (którego nie ma w aktach sprawy), kontrolą objęte miały być jedynie przewody doktorskie przeprowadzone Instytucie w latach 2005-2006. Po uzupełnieniu materiału dowodowego rozstrzygając ponownie sprawę Centralna Komisja winna mieć na względzie, że to organ, a nie recenzenci, decyduje o załatwieniu sprawy, a recenzent jest powołany do wydania jedynie własnej opinii w określonej kwestii, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Jego opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien pomóc w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, ale musi on rozstrzygnąć tę sprawę sam, we własnym imieniu.

Nadto, organ będzie miał również na uwadze kwestię zmiany sposobu głosowania uchwał Centralnej Komisji wynikającą z uchwalenia nowego Statutu Centralnej Komisji. Obecnie na skutek uchwalenia nowego Statutu Centralnej Komisji z [...] października 2007 r. zgodnie z treścią § 15 pkt 2 w związku z § 8 pkt 1 lit. b uchwały Prezydium Komisji w sprawach dotyczących zatwierdzenia uchwał Sekcji dotyczących ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia do nadawania stopni naukowych nie są objęte głosowaniem tajnym, czyli zapadają w głosowaniu jawnym. Równocześnie bowiem żaden przepis Statutu nie upoważnia (i nie przewiduje odpowiedniego trybu) do objęcia głosowaniem tajnym uchwał Centralnej Komisji, które nie są objęte treścią § 8 pkt 2-4, który stanowi katalog zamknięty. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na zmianę stanu prawnego, nie będzie mogło mieć już bezpośredniego zastosowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono w całości opierając skargę kasacyjną na:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w szczególności: przepisy art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1-3, art. 9 ust 1- 3, art. 29 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych, przez: a) uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki skutkujące cofnięcie uprawnień do nadawania stopni naukowych, b) zakwestionowanie ustawowych prerogatyw Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułu w zakresie kontroli poziomu naukowego jednostek organizacyjnych i podejmowania sankcji określonych przepisami w ramach uznania administracyjnego, c) niewłaściwą interpretację na gruncie kpa i przepisów dotyczących Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, w tym statutu odnośnie trybu;

2. naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 107, art. 138 i art. 139 kpa przez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewystarczające uzasadnienie decyzji, nieuzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. l06 § 3 p.p.s.a. poprzez zażądanie brakującej dokumentacji, błędną ocenę materiału dowodowego, niespójność, sentencji wyroku z jego uzasadnieniem odnośnie decyzji z [...].11.2006r.

Wskazując powyższe przesłanki skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasator stwierdził, że decyzja o cofnięciu uprawnień ma charakter decyzji konstytutywnej. W ocenie Centralnej Komisji wystąpiły takie przesłanki, które skutkują koniecznością cofnięcia uprawnień do nadawania stopni naukowych. Z uwagi na ciężar gatunkowy stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień w działalności Instytutu zastosowano najsurowszą sankcję. Skorzystanie z innych łagodniejszych środków nie przyniosłoby oczekiwanego skutku z uwagi na rozmiar tych naruszeń prawa, co wykazało postępowanie kontrolne. Tym samym nie przekroczono granicy uznania administracyjnego. W interesie społecznym leży zapobieżenie licznym negatywnym zjawiskom, jakie mogłyby być i wywołane kontynuacją dotychczasowego sposobu korzystania z tych uprawnień przez Instytut.

Centralna Komisja wypełniając ustawowy obowiązek dokonuje okresowej oceny poziomu działalności naukowej jednostki naukowej oraz zasadności uchwał w sprawie nadawania stopni naukowych (art. 9 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r.). Centralna Komisja przeprowadziła postępowanie kontrolne i opiniodawcze, które dało podstawę do wydania zaskarżonych decyzji. Prawa strony postępowania zostały zachowane. Stanowisko i wniosek Sekcji Nauk Ekonomicznych wraz z całą dokumentacją zostało udostępnione Instytutowi "[...]" w celu zapoznania się z nim i zgłoszenia ewentualnych uwag. Postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało przez Sekcję z zachowaniem należytej staranności i potwierdziło jednoznacznie zasadność poprzedniej decyzji Centralnej Komisji pozbawiającej Instytut uprawnień do nadawania stopni naukowych. Ponowna analiza - po złożeniu wniosku - dokumentacji przez rzeczoznawców, członków Sekcji Nauk Ekonomicznych, z których jeden reprezentował dyscyplinę nauki o zarządzaniu, a drugi dyscyplinę ekonomia potwierdziła wcześniejsze zarzuty. Centralna Komisja podzieliła stanowisko zaprezentowane przez prof. J. W. i prof. J. L. uznając zarzuty podnoszone przez pełnomocnika Instytutu za całkowicie nieuzasadnione. Nie można z tego tytułu czynić zarzutu, że decyzja jest oparta na negatywnych recenzjach.

Podstawę dla przygotowania i uzasadnienia zajmowanego przez Sekcję Nauk Ekonomicznych stanowiska stanowiła gruntowna analiza materiałów zgromadzonych w toku postępowania opiniodawczego przed podjęciem decyzji, w tym: protokołów i notatek z posiedzeń Sekcji Nauk Ekonomicznych i Prezydium Centralnej Komisji, dokumentacji jednego wniosku profesorskiego (G. B. - zał. nr 5, recenzja prof. zw. dr hab. R. R., zał. nr 6, recenzja prof. dr hab. A. S.) i dwóch przewodów habilitacyjnych (Z. M. - zał. nr 8, recenzja prof. zw. dr hab. T. B.) i (L. B. - zał. nr 7, recenzja prof. zw. dr hab. J. B.), dokumentacji 18-stu przewodów doktorskich, opinii o prawidłowości postępowań i podejmowanych decyzji w sprawach wniosków profesorskich oraz nadawania stopni naukowych doktora habilitowanego i doktora, a także syntez tych opinii, sporządzonych w ramach kontroli korzystania przez Instytut z uprawnień do nadawania stopni naukowych, dokumentacji dotyczącej spełniania przez Instytut wymagań tzw. minimum kadrowego przedłożonego przez Instytut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2007 r. Z analizy zgromadzonego materiału wynika, że Instytut nie spełnia ustawowych wymogów stawianych jednostkom organizacyjnym ubiegającym się o uprawnienia do nadawania stopni; naukowych, w szczególności 1. niespełnienia jakości poziomu naukowego, 2. kadry naukowej, 3. procedury przeprowadzanych przewodów o nadanie stopnia naukowego.

Przepisy regulujące kwestie uzyskania stopni naukowych, tj.: ustawa z dnia 14 marca 2003, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. z 2004 r., nr 15, poz. 128 ze zm.) nie przewidują możliwości obciążania osób ubiegających się o uzyskanie stopni doktora i doktora habilitowanego kosztami przewodu. Nakładanie na osoby ubiegające się o uzyskanie stopni doktora lub doktora habilitowanego zobowiązań finansowych stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Procedura postępowania przed Centralną Komisją nie została naruszona. Należy zauważyć, że postępowanie przed Centralną Komisją ma odrębny charakter i nie stosuje się tu wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed Centralną Komisją do chwili wydania decyzji ma charakter niejawny (§ 14 Statutu Komisji). Po zakończeniu postępowania przed Centralną Komisją, strona ma prawo przejrzeć akta sprawy w Biurze Centralnej Komisji, sporządzić z nich notatki i odpisy (art. 73 kpa). Pełnomocnik skarżącego skorzystał z tego uprawnienia 2-krotnie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku, w niniejszej sprawie zastosowanie miał Statut Centralnej Komisji z [...] września 1991 r. Zmiana statutu miała miejsce w październiku 2007 r. i nie miał on zastosowania do niniejszej sprawy. Zapis § 15 pkt 2 tego statutu nie mógł być stosowany czyli nie mogło być głosowanie jawne. Głosowanie w sprawie miało więc charakter niejawny zgodny obowiązującą wówczas procedurą. Taki tryb podejmowania decyzji stanowi utrudnienie w sporządzeniu jej szczegółowego uzasadnienia, w pełni odpowiadającego wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., co znalazło wyraz w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzje Centralnej Komisji to decyzje organu kolegialnego, które stanowi podsumowanie postępowania mającego charakter niejawny i zapadają w głosowaniu tajnym. Dlatego też brak przedstawienia szczegółowych motywów podjęcia takiej decyzji, z uwagi na specyfikę tego rodzaju rozstrzygnięcia, nie może być uznany za naruszenie prawa dające podstawę do uwzględnienia skargi.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 25.01.1995 r. (III AZP 12/94) dotyczącej postępowania przed organami Centralnej Komisji wyraził pogląd, że postępowanie w sprawach, o których stanowi ustawa opiera się na założeniu istnienia dwóch stadiów tego postępowania. Pierwsze z nich ma charakter "opiniodawczy" a w jego toku gromadzi się materiały w sprawie (łącznie z recenzjami), a kończy się ono uchwałą Sekcji Centralnej Komisji, będącą propozycją rozstrzygnięcia oraz przedstawieniem sprawy Prezydium Komisji. Drugie stadium ma natomiast charakter "decyzyjny". Prezydium zapoznaje się w nim z przedłożoną przez Sekcję Centralnej Komisji propozycją rozstrzygnięcia i podejmuje decyzję. Prezydium będące organem Centralnej Komisji działa w tym przypadku jak organ administracji publicznej, którego zadaniem jest dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Stanowisko Sekcji Centralnej Komisji jest tu propozycją rozstrzygnięcia przedstawioną organowi decyzyjnemu. Pogląd ten jest aktualny zarówno w stanie prawnym uregulowanym ustawą z dnia 12 września 1990 r., jak i ustawą z 14 marca 2003 r.

W postępowaniu przed Centralną Komisją postępowanie dowodowe ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowiska sekcji. Jeżeli zatem został spełniony ten wymóg i uzyskano odpowiednią ilość recenzji, sprawę rozpatrywała na swym; posiedzeniu odpowiednia sekcja Centralnej Komisji zapewniając udział recenzentów i dokumentując swe czynności w sposób umożliwiający kontrolę stosowanej procedury, a następnie podjęto uchwałę - to tak przygotowany materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do poddania go ocenie przez Prezydium, a następnie podstawę wydanej decyzji. Protokoły z posiedzeń Sekcji i Prezydium spełniają wymogi określone we wskazanym przepisie art. 68 § 1 kpa i mogą być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Organ dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie potraktował sprawy dowolnie czy arbitralnie, nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalenia stanu faktycznego. Przeciwnie, w orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego musi w sposób należyty wyważać interes społeczny i słuszny interes strony, (wyrok NSA z 10.11.1998 r., II SA 1003/98). W niniejszej sprawie interesem społecznym jest prawidłowy rozwój nauki polskiej. W jego interesie leży zapobieżenie licznym negatywnym zjawiskom i ich konsekwencjom, jakie mogłyby być wywołane w świecie nauki. Instytut nie wykazał należytej dbałości o poziom wysuwanych wniosków awansowych. W tym przypadku interes strony, będącej państwową jednostką organizacyjną, nie może być inny niż interes społeczny, a ten z kolei wymaga, by uprawnione państwowe jednostki organizacyjne wykonywały przypisane im zadania zgodnie z przepisami prawa i najwyższą starannością (której stronie, jak wynika z akt sprawy, niewątpliwie zabrakło).

Centralna Komisja wyjaśniła, dlaczego uzupełnienie brakującej dokumentacji przez Instytut "[...]" pozostało bez wpływu na stawiane nadal przez organ zarzuty dotyczące braków w dokumentacjach kontrolowanych przewodów. Znaczna część zastrzeżeń zarówno merytorycznych, jak i proceduralnych sformułowanych w toku postępowania kontrolnego w stanowisku Instytutu nie znalazło żadnego wyjaśnienia. Przygotowana nierzetelnie przez Instytut dokumentacja wszczętych przewodów oraz niedbale sporządzona dokumentacja utrudniła recenzentom ocenę prawidłowości podejmowanych uchwał (np. w załączonej dokumentacji zwrócono uwagę zawarte w niej informacje, tj.: na nieobecność recenzentów, różnice w tytułach prac doktorskich z otwarcia i zamknięcia przewodu, brak wzmianki tajnego głosowania uchwały w protokole). Przy ocenie wielu prac podnoszono nieporadność w formułowaniu hipotez badawczych, uchybienia w warsztacie badawczym, brak teoretycznego ujęcia problemu, niepoprawność struktury pracy, podawanie w spisie literatury wielu publikacji, których przedstawiane poglądy nie były uwzględnione w rozprawie, opieranie się na starej literaturze, niepoprawnie sporządzone przypisy, mankamenty redakcyjne. Analiza przedstawionej dokumentacji wskazała, iż stosunkowo duża liczba wniosków o zatwierdzenie uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego oraz uchwały o nadaniu tytułu naukowego profesora, kierowanych przez Instytut "[...]" do Centralnej Komisji, oceniana była negatywnie. Ponadto struktura podmiotów realizujących czynności przewodów doktorskich w Instytucie "[...]" (w tym relacje między nimi) jest niejasna. Obok Rady Naukowej Instytutu jako uprawnionego przez Centralną Komisję podmiotu - działa stała Komisja do przeprowadzenia postępowania w sprawie stopni naukowych, otwierająca przewody doktorskie i przeprowadzająca obrony i egzaminy. Funkcjonuje również podkomisja dopasowana pod względem składu osobowego do bronionej pracy doktorskiej. Nie ma pełnej jasności, gdzie zapadają poszczególne, związane - z określonym przewodem decyzje.

Centralna Komisja stwierdziła także nieprawidłowości w zakresie spełniania przez Instytut warunków minimum kadrowego niezbędnego do korzystania z uprawnień do nadawania stopni. Są naukowych i tytułu naukowego, w tym w zakresie zaliczenia pracowników naukowych do minimum kadrowego (np. rezygnacja kilku osób ze złożenia oświadczenia, co najmniej trzech członków Rady Naukowej Instytutu "[...]" udzieliło swej zgody o włączenie do minimum kadrowego w sprawach stopni naukowych, zarówno w tym Instytucie, jak i w innej placówce), brak warunków zatrudnienia pracowników zaliczanych do minimum kadrowego przed 1 lipca 2006 r. (dostarczono do Centralnej Komisji kopie umów o pracę obowiązujące od 1 lipca 2006 r.), uznanie za pełnoetatowe (pełnowymiarowe) zatrudnienie samodzielnego pracownik naukowego na stanowisku tzw. profesora - konsultanta z minimalną płacą.

Nie można podzielić poglądu o stosowaniu wprost przepisów kpa (m.in.: art.6-10, art.61, 68, 73-80, 107 kpa) do procedury przed Centralną Komisją. Przepis art. 29 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. stanowi, że w postępowaniu o nadanie tytułu w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania i administracyjnego. Z uwagi na specyfikę postępowania czynny udział strony w posiedzeniach organów Centralnej Komisji jest ograniczony z uwagi na niejawny charakter tego postępowania.

Wbrew twierdzeniu Sądu przy wydaniu decyzji nie nastąpiło "rażące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo zastosowano normę art. 9 ustawy z dnia 14 marca 2003 r.

Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, że w aktach sprawy brak jest szeregu istotnych dokumentów. W wykazie dokumentów dotyczących Instytutu "[...]" przekazanych do Sądu znajdował się protokół z posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...].06.2006 r. wraz z listą obecności (poz. 7) w którym zawarte było stanowisko Sekcji, jak również protokół z posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...].09.2006 r. wraz z listą obecności (poz. 27), Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...].06.2006 r. wraz z listą obecności (poz. 7) w którym zawarte było stanowisko Sekcji, jak również protokół z posiedzenia Sekcji Nauk Ekonomicznych z [...].09.2006 r. wraz z listą obecności (poz. 27).

Odnośnie zarzutu, że doszło do "dowolnego" zastosowania najsilniejszego ze środków określonych w art. 9 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r., zauważono, że negatywna w znaczącym stopniu ocena poziomu niektórych habilitacji i wskazanych doktoratów została dokonana z punktu widzenia materialnoprawnych przepisów ustawy określających wymogi, jakie musi spełniać rozprawa doktorska oraz rozprawa habilitacyjna i dorobek habilitanta a przeprowadzenie przeciwdowodu w tym zakresie nie wydaje się praktycznie możliwe. Wymogi wynikające z połączenia obowiązku należytego uzasadnienia decyzji z zasadą proporcjonalności zostały spełnione - "stwierdzone uchybienia są na tyle poważne, że jedynym środkiem, który można zastosować celu ochrony poziomu nadawanych stopni, jest cofnięcie uprawnień".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 9 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. stwierdzając, że ustawodawca ustalając katalog sankcji, jakie ma do dyspozycji Centralna Komisja w przypadku negatywnej oceny poziomu działalności naukowej jednostki organizacyjnej, pozostawił organowi swobodę co do wyboru rodzaju i rozmiaru działań, które podejmie. Uznanie administracyjne ustanowione tym przepisem nie jest wszakże dowolne, bo jak słusznie wywiódł Sąd, organ administracyjny ma zastosować dopuszczony ustawą środek represyjny adekwatny zarówno do stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jak i dla zapewnienia skuteczności podejmowanych przez organ działań, zmierzających do przywrócenia należytego poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki. Stosując najsurowszą z możliwych sankcji, Centralna Komisja obowiązana była wyjaśnić nie tylko, jakie względy uzasadniały zastosowanie tego środka, ale także powinna wyjawić powody, dla których zastosowanie łagodniejszego środka było niewłaściwe lub nieskuteczne ze względu na aksjologię i hierarchię wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP oraz ustawy z 14 marca 2003 r. Uzasadnienie to powinno oczywiście znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tylko wtedy bowiem będzie można dokonać oceny, czy w konkretnej sprawie organ administracyjny nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego, wyznaczone treścią art. 9 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. Ograniczenie się w zaskarżonej decyzji do zapisu, że "stwierdzone uchybienia są na tyle poważne, że jedynym środkiem, który można zastosować celu ochrony poziomu nadawanych stopni, jest cofnięcie uprawnień" nie spełnia tych wymagań, ponieważ jest tylko gołosłowną opinią organu wydającego decyzję, nie znajdującą poparcia w materiale dowodowym sprawy, ani też nie wyjaśniającą przyczyn, dla których zastosowanie mniej drastyczne sankcji było niecelowe.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 107, art. 138 i art. 139 kpa. Należy tu wyjść od przypomnienia, że stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Jeżeli więc – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy jest niepełny (brakujące dokumenty, wymienione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, dołączono jako załączniki do skargi kasacyjnej – m.in. opinie prof. dr hab. R. R., prof. dr hab. A. S., prof. dr hab. J. B. i recenzję prof. T. B.), to już z tego powodu WSA w Warszawie obowiązany był skargę uwzględnić, Ponieważ w oparciu o ten niepełny materiał dowodowy nie był w stanie ocenić, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Odnośnie naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie Sąd wątpliwości takich nie stwierdził, a zatem z urzędu nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego. Skarżąca w postępowaniu sądowym również nie wnosiła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. WSA w Warszawie nie naruszył zatem powołanego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 134 § 1 stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", a § 2, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po 1 stycznia 2004 r. – por. np. wyr. NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04 (LEX nr 183144). I tego właśnie dokonał WSA w Warszawie, zresztą kasator nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać wyjście Sądu poza granice rozpoznawanej sprawy.

Kasator nie wyjaśnia również, dlaczego uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi Instytutu "[...]", miałoby być "orzeczeniem na niekorzyść skarżącego"?

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że sąd może ograniczyć się do uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, jeżeli jest to wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Wziąwszy pod uwagę fakt, że organem właściwym do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie w "obu instancjach" jest Centralna Komisja, uznać należy, że przyjmując to założenie, Sąd I instancji nie popełnił błędu.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w całości te wymagania. Nigdzie zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym mają polegać naruszenia tego przepisu.

Odnośnie art. 107 § 3 kpa WSA w Warszawie sformułował następującą ocenę prawną: W uzasadnieniu decyzji Centralna Komisja tylko jednym zdaniem przedstawiła swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że "stwierdzone uchybienia są na tyle poważne, że jedynym środkiem, który można zastosować w celu ochrony poziomu nadawania stopni jest cofnięcie uprawnień." Takie uzasadnienie nie spełnia zdaniem Sądu warunków określonych w art. 107 § 3 kpa, co jak wyjaśniono powyżej jest szczególnie ważne przy decyzjach tzw. "uznaniowych". Ocena ta jest jak najbardziej trafna i zgodna z obowiązującymi w postępowaniu przed Centralną Komisją przepisami kpa, stosowanymi odpowiednio. Fakt, że Komisja jest organem kolegialnym nie uniemożliwia jej bowiem powoływania w uzasadnieniu podejmowanych decyzji faktów i sądów znajdujących umotywowanie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Wreszcie należało uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 138 i art. 139 kpa, ponieważ Sąd I instancji nie wypowiedział się w zaskarżonym wyroku co do wykładni i zastosowania tych przepisów w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jeżeli chodzi o ostatni z przytoczonych przepisów, to nie mógł on zostać naruszony, ponieważ nie miał w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.