Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 400/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 423/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz P. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 423/13, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w Z.

W ocenie organu kwestionowana decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, które miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ przywołał treść art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej jako: u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p..

Organ stwierdził, że w przypadku badanej inwestycji łączna powierzchnia sprzedaży przekroczy 2000 m2. Wynika to przede wszystkim z wniosku inwestora, w którym wskazano, że budowa dotyczy budynku "A" o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 i budynku "B" o powierzchni sprzedaży ok. 650 m2. Natomiast w sentencji decyzji organ pierwszej instancji przesądził, że warunki zabudowy dotyczą jednego obiektu handlowo-usługowego. Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji podjął decyzję z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., bowiem w momencie wszczęcia postępowania i ustaleniu powierzchni sprzedaży należało postępowanie zawiesić.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła P. S.A.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Organ podzielił stanowisko wyrażone w pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich została wydana z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz podglądy doktryny stwierdził, że wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

P. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję.

Skarżąca zrzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej przedmiotem niniejszego postępowania powinna być zmieniona decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], nie zaś osobno pierwotna decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz ww. decyzja zmieniająca.

Niezależnie od powyższego zarzutu podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.. Wymienione przepisy nie nadają się do zastosowania wprost i ich zastosowanie musi być poprzedzone dokonaniem wykładni. Co więcej, wykładnia przywołanych przepisów budzi spory w orzecznictwie. Z tego względu zastosowanie przez organ jednej z możliwych wykładni przepisu nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie skarżącej w aktualnym stanie prawnym – po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny z mocą od dnia 11 lipca 2008 r. ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w innych przepisach prawa brak jest konkretnego przepisu nakazującego lokowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w drodze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to również z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ponieważ przepis ten nie określa jednoznacznie powierzchni sprzedaży i nie wiadomo jakich obiektów dotyczy.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczyła obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wskazała, że z treści decyzji o warunkach zabudowy oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że decyzja ta dotyczyła dwóch odrębnych obiektów: obiektu handlowo-usługowego (budynek "A") oraz hali napojów (budynek "B"). Skoro inwestycja planowana i zrealizowana przez skarżącą polegała na wybudowaniu dwóch odrębnych budynków, stanowiących odrębne obiekty handlowe, to nie ma podstaw do sumowania ich powierzchni sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku pokreślił, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu.

Sąd wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2011 r., czyli w dniu wydania przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich decyzji ustalającej warunki zabudowy, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Sąd podzielił pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, zgodnie z którym wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. W przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zawieszenie postępowania jest zatem obligatoryjne.

W przypadku przedmiotowej inwestycji podstawowe znaczenie ma określenie powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. pod pojęciem "powierzchni sprzedaży" należy rozmieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Sąd zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. mowa jest o inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego składającego się z budynku "A" i budynku "B" łącznie, a więc tworzącego jeden obiekt handlowy. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że ustawodawca w przepisie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do obszaru objętego wnioskiem inwestora, co oznacza, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu może nastąpić tylko na podstawie ustaleń planu. Niedopełnienie w takiej sytuacji obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżącej, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno toczyć się łącznie w stosunku do decyzji pierwotnej i decyzji ją zmieniającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. , zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca zrzuciła Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 19 u.p.z.p. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że powierzchnię sprzedaży obiektów handlowych w niniejszej sprawie należało ustalić sumując powierzchnię sprzedaży budynków "A" i "B" wymienionych w treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 grudnia 2011 r., pomimo że zgodnie z wnioskiem w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiły one dwa odrębne obiekty handlowe, których powierzchnia sprzedaży nie przekraczała 2000 m2;

2) art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stosunku do terenu inwestycji planowanej przez skarżącą istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a tym samym zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej i pominięcie, iż SKO w Wałbrzychu nie przeprowadziło wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń w zakresie oceny przyjętej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy prawidłowej powierzchni sprzedaży obiektów wymienionych w treści uchylonej decyzji o warunkach zabudowy, która to powierzchnia liczona odrębnie dla każdego z obiektów nie przekraczała 2000 m2, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, iż SKO w Wałbrzychu prawidłowo zastosowało w/w przepis kodeksu postępowania administracyjnego uznając, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy rażąco naruszył prawo pomimo, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisu prawa nadającego się do bezpośredniego zastosowania, a tym samym nie miało miejsca naruszenie prawa w stopniu rażącym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, iż SKO w Wałbrzychu prawidłowo zastosowało w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo przeprowadzenia odrębnego postępowania i wydania decyzji w odniesieniu do decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], pomimo iż w momencie rozstrzygania decyzje te nie istniały w obrocie prawnym jako odrębne decyzje, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w sprawie doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w powyższych podstawach kasacyjnych tj. naruszenia prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które winny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) –dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadne okazały się postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymagały zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż od oceny tych zarzutów zależy ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw stanowisko prezentowane konsekwentnie przez stronę skarżącą, że dopuszczalna jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy tego typu inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił, że z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, przestała obowiązywać treść przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich ustającej warunki zabudowy ([...] grudnia 2011 r.) powyższy przepis obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji, w pełni podziela ugruntowany już podgląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1558/08, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2071/11, z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1888/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zauważył, że przytoczony wyżej pogląd jest podzielany również w orzecznictwie sądowym zapadłym po wydaniu przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś pojawiające się sporadycznie inne stanowiska nie podważają utrwalonej już linii orzeczniczej.

Przesądzenie, że obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, oznacza konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego, o czym wprost stanowi art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Niedopełnienie obowiązku obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

O ile wykładnia wskazanych wyżej przepisów dokonana przez organy została zasadnie uznana przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową, to zgodzić trzeba się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że Sąd wadliwie ocenił zastosowanie tych przepisów.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. W kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji i jej wyeliminowaniem z obrotu prawego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, bowiem przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości badanej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Wady badanej decyzji, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybu nadzorczego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. dotyczącym stwierdzenia nieważności w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Badając, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę prawną zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przywołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo – w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności – wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dokonał wadliwej oceny decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], stwierdzając, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Nie ma jednak racji autor skargi kasacyjnej wskazując, że chodzi tu o charakter przepisu, który został naruszony – w jego ocenie nienadający się do bezpośredniego zastosowania art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie nie został dopełniony warunek oczywistości naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać za zupełnie bezzasadne wątpliwości Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich co do rzeczywistego charakteru inwestycji. W sprzeciwie z dnia [...] grudnia 2012 r. Prokurator podniósł, że z projektów załączonych do wniosku P. S.A. o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że obiekty hali handlowej oznaczone literami A i B mają przylegać do siebie jedną ze ścian i być połączone przejściem. Świadczy to o tym, że mają być one zintegrowane i tworzyć jednolitą całość funkcjonalną, a zatem nie można ich traktować jako odrębnych budynków. Stwierdził, że wnioskodawca w taki sposób zaprezentował wniosek, aby organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy pominął aspekt przekroczenia powierzchni sprzedaży ponad granicę 2000 m2. Analiza wydanych w niniejszej sprawie decyzji wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu podzieliło powyższe zastrzeżenia, uznając, że warunki zabudowy dotyczą w rzeczywistości jednego obiektu handlowo-usługowego, którego łączna powierzchnia sprzedaży przekroczy 2000 m2.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie miał podobnych wątpliwości co Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, dowodzić może jedynie, że niedostatecznie wnikliwie rozpatrzył on zebrany w sprawie materiał dowodowy. Istotnie na mapie załączonej do wniosku inwestora nie naniesiono szkicu planowanych obiektów a Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Podkreślić jednak należy, że etapem, na którym uzasadnione byłoby wyjaśnianie ewentualnych wątpliwości co do odrębności konstrukcyjnej i funkcjonalnej obiektów A i B, było postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nie ma miejsca na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych ani ocenę materiałów, którymi nie dysponował organ w postępowaniu zwykłym.

Przedmiot inwestycji wskazany w decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z jednoznacznym opisem zawartym we wniosku inwestora. Strona wnosząca skargę kasacyjną zasadnie podniosła, że z treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wniosek dotyczył inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego – budynek "A" o maksymalnej powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, oraz hali napojów – budynek "B" o maksymalnej powierzchni sprzedaży ok. 650 m2. Intencją inwestora było, by były to dwa odrębne obiekty handlowe (mające niezależną konstrukcję i układ funkcjonalny, odrębne wejścia, ściany, przyłącza itp.), choć stanowiące całość techniczno-użytkową. Tak też odczytał to Burmistrz Ząbkowic Śląskich, który w pkt 1.1 sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy jako przedmiot inwestycji wskazał m.in.: "Budowa obiektu handlowo-usługowego (budynek "A") i hali napojów (budynek "B")". Nie ma zatem racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, że w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. organ przesądził, że warunki zabudowy dotyczą jednego obiektu handlowo-usługowego.

Skoro Burmistrz Ząbkowic Śląskich przyjął za inwestorem, że przedmiotem inwestycji jest realizacja dwóch odrębnych budynków, to nie może być mowy o rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a wnioskiem inwestora określającym w sposób wiążący przedmiot inwestycji. Powierzchnię sprzedaży należało zatem, zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p., ustalić odrębnie w stosunku do każdego obiektu handlowego, tj. budynku "A" i budynku "B". Powierzchnia sprzedaży żadnego z obiektów handlowych nie przekraczała 2000 m2, wobec czego nie było podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja może być lokalizowana wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było obowiązku zawieszania postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Konkludując powyższe rozważania wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę zastosowania przez organ wskazanych przepisów. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, że przedmiotem inwestycji, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, była budowa jednego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym – przede wszystkim nie wynika to ani z wniosku inwestora, ani z samej decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadziło wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego sprawy, opierając się jedynie na fragmencie sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierającym niepełny opis przedmiotu inwestycji. Konsekwencją powyższego było również błędne ustalenie, że w stosunku do planowanej inwestycji istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i zawieszenia postępowania w spawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnione podstawy znajduje także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy przepis uznając za prawidłowe stanowisko organu, że decyzja Burmistrz Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.) dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Jedynie na marginesie wskazać warto, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., mimo że zamieszczony w przepisach regulujących procedurę administracyjną, jest przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 295/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu, mimo że błędnie wymieniony w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, został rozpoznany jako postawiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Uzasadnione okazały się również postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji przyjął bez zastrzeżeń wadliwe ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, a w rezultacie błędnie oddalił skargę. Wydane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ma natomiast uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podnosi, że od momentu, gdy decyzja administracyjna została zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., funkcjonuje ona dalej w obrocie prawnym wyłącznie w zmodyfikowanej formie. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jednak fakt, że w takim przypadku przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinna być oddzielnie decyzja wydana w trybie zwykłym, a oddzielnie decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Pamiętać należy, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny kontrolowanej decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej wyeliminowaniem z obrotu prawego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania. Stwierdzenie nieważności jednej decyzji – wydanej w trybie zwykłym czy też na podstawie art. 155 k.p.a., nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego tej drugiej decyzji. Istotne znaczenie ma także okoliczność, że inny jest przedmiot sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w trybie zwykłym, a inny przedmiot sprawy zakończonej decyzją zmieniającą – wyznaczony przepisem art. 155 k.p.a. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie, gdzie obowiązkiem organu administracji publicznej jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno toczyć się oddzielnie wobec obu decyzji, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2015, poz. 658, zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.) Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

Uwzględniając wyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy należało uznać, że skarga P. S.A. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jeszcze raz rozważy, czy istnieją w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.