Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1753/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24, art. 25, art. 31, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 § 1, § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa [...] za listopad 2014r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Województwo [...] (dalej: Województwo lub strona) była decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej: Minister lub organ) utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014 r. nr [...] określająca wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za miesiąc listopad 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismami z [...] października 2013 r. oraz [...] lutego 2014r. organ poinformował Województwo o wysokości wpłat do budżetu państwa na rok 2014 r., która wynosiła 646.527.895 zł. Wskazano także wysokość wpłaty miesięcznej – 53.877.324,58 zł, jak również zawiadomiono stronę o wysokości subwencji ogólnej na rok 2014.

Województwo nie dokonało w terminie ww. wpłaty do budżetu państwa za miesiąc listopad 2014r. w wysokości 53.877.324,58 zł.

Pismem z [...] listopada 2014 r. organ wezwał Województwo do niezwłocznego wpłacenia do budżetu państwa ww. kwoty. Następnie pismem z [...] listopada 2014 r. powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r., a pismem z [...] grudnia 2014 r. o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się w sprawie.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. strona przedstawiła stanowisko w sprawie, składając dokumenty obrazujące sytuację finansową Województwa [...], która w ocenie strony zagraża realizacji jej zadań publicznych w wypadku konieczności uiszczenia tej wpłaty.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów określił wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. – za miesiąc listopad 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 listopada 2014 r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

1) art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm., dalej: u.d.j.s.t) oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa [...] przy określaniu wysokości wpłaty za miesiąc listopad 2014;

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 31 i 32 u.d.j.s.t. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia.

Wymienioną na wstępie decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Województwo [...], pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie całkowitej wpłaty kwoty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc listopad 2014 r. Następnie Minister podniósł, iż w związku z niedokonaniem wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na rok 2014, wystąpiły przesłanki przewidziane w przepisie art. 35 ust. 2 u.d.s.t.j., do określenia w formie decyzji wysokości zobowiązania Województwa [...].

Minister wyjaśnił, że strona została zobowiązana do dokonywania wpłat do budżetu państwa w 2014 r., gdyż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w Województwie za 2012 r. wynosił 295,46 zł, wobec wskaźnika dochodów podatkowych na 1 mieszkańca wszystkich województw wynoszącego 139,86 zł. Dochody podatkowe Województwa [...] przekraczały więc znacznie progi dochodowe, określone w art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t. Podkreślił, że zobowiązanie strony powstało z mocy prawa i w 2014 r. wynosiło 646.527.895 zł. Zobowiązanie to nie mogło ulec zmianie w związku z przekroczeniem 30% planowanych na ten rok dochodów podatkowych, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stwierdził, że w wypadku województw, które nie dokonują wpłat, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami. Przesłanką wydania decyzji, jest niedokonanie w całości lub w części wpłaty do budżetu państwa. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2014 r. poz. 1574, dalej: ustawa z 23 października 2014r.), w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów art. 31 w związku z art. 35 u.d.j.s.t. oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa [...] przy określaniu wysokości wpłaty za listopad 2014 r. Wyjaśnił, że organ określając wysokość zobowiązania Województwa nie mógł uwzględnić sytuacji finansowej strony, gdyż prowadziłoby to do zastosowania przesłanek niezgodnych z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zobowiązuje Ministra Finansów do wydania decyzji w przypadku niedokonania zapłaty całości bądź części zobowiązania z tytułu wpłat i nie odwołuje się do bieżącej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Minister podkreślił, że nie oparł się na przepisach niezgodnych z konstytucją, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 31 u.d.j.s.t. jeszcze obowiązywał. Obecnie obowiązek dokonania wpłat za 2014 r. wynika z art. 4 ww. ustawy z 23 października 2014 r. Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w zakresie określonym w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt K 13/11 zakwestionował przepis art. 31 u.d.j.s.t., który wprawdzie określa sposób ustalania wysokości wpłat województw do budżetu państwa, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W pkt II wyroku z 4 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, czyli przepisy art. 31 i 25 u.d.j.s.t. nadal obowiązują.

Organ odniósł się również do nieprawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących analogicznych spraw i wskazał, że zaproponowana przez sąd wysokość wpłaty przez województwo, która nie mogłaby przekraczać 30 % dochodów podatkowych województwa była przesłanką pozaustawową i sprzeczną z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Za nietrafne Minister uznał również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w zw. z art. 107 §1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 i art. 32 u.d.j.s.t., podnosząc w szczególności, iż decyzja została wydana na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów oraz bez naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organu administracji i zasady prawdy obiektywnej. Stwierdził, że w sprawie, po przeprowadzeniu dowodów mających znaczenie dla sprawy, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wyjaśniono stronie przesłanki, którymi organ się kierował. Tym samym decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Pismem z [...] marca 2015r. Województwo [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2015r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa, t.j.:

1) art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 u.d.j.s.t. oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa [...] przy określaniu wysokości wpłaty za miesiąc listopad 2014 r.,

2) art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t., poprzez nierówne określenie raty wpłaty do budżetu państwa za miesiąc listopad 2014 r. w stosunku do rat za pozostałe miesiące 2014 r.,

3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w związku z art. 31 i 32 u.d.j.s.t., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie sytuacji finansowej Województwa [...], mających istotny wpływ na niewywiązywanie się z obowiązku wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nieprzeprowadzenie dowodów wskazujących na sytuację finansową województwa uniemożliwiającą wywiązywanie się w pełnej wysokości z wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął sytuację finansową Województwa mającą niewątpliwie wpływ na możliwości wywiązywania się z obowiązków w zakresie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Nieuwzględnienie tej sytuacji w toku prowadzonego postępowania stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów. W ocenie strony skarżącej, konieczność uwzględnienia wpływu sytuacji finansowej, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 marca 2014 r., uznając, że przepisy art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. akt K 13/11).

Województwo stanęło na stanowisko, że pomimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014r. na 18 miesięcy, to sam fakt uznania przepisów za niezgodne z Konstytucją RP spowodował utratę domniemania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów, dając możliwość ich stosowania w zgodzie z Konstytucją RP już od momentu uznania ich za niezgodne z Konstytucją. Strona podkreśliła, że organ winien działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co oznacza w rozpoznawanej sprawie obowiązek stosowania art. 31 u.d.j.s.t. w takim zakresie, jakim jest on zgodny z art. 167 ust. 1 i 3 w zw. z art. 166 Konstytucji RP, tj. tylko w takim zakresie w jakim gwarantowane jest Województwu zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Podkreśliła, że powyższy sposób rozumienia odroczenia wejścia w życie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP i sposób jego stosowania w tym okresie został zaaprobowany w szeregu orzeczeniach sądów powszechnych, administracyjnych i samego Trybunału Konstytucyjnego.

Strona w skardze poprzez określone dane wykazywała swoją sytuację finansową oraz niemożności udźwignięcia ciężaru ponoszenia wpłat wyrównawczych w zakresie objętym zaskarżoną decyzją.

Dodatkowo Województwo wskazało, że w momencie wydawania decyzji wiadomym już było, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wejdzie w życie po upływie 18 miesięcy od jego opublikowania. Wynika to z faktu nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dokonanej ustawą z 23 października 2014 r., uchylającej m.in. przepisy art. 25 i 31. Termin wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej został określony co do zasady na dzień ogłoszenia (tj. 13 listopada 2014 r.), z wyjątkiem art. 1 pkt 3-8, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Z tą datą utraciły moc obowiązującą przepisy art. 25 i 31 u.d.j.s.t., uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 marca 2014 r. za niezgodne z Konstytucją.

Strona zarzuciła również naruszenie art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t., gdyż ustalone przez organ raty za miesiące, w których Województwo [...] nie dokonało żadnych wpłat, wbrew treści tego przepisu zostały określone w różnych wysokościach: październik 2014 r. - rata w wysokości 53.877.324,58 zł, listopad 2014 r. - rata w wysokości 53.877.324,58 zł, grudzień 2014 r. - rata w wysokości 53.877.324,62 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są niezasadne.

Pismem z [...] listopada 2015r. Województwo potrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i podniosło również dodatkowe zarzuty naruszenia:

1) art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje zachowania tym województwom, istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w efekcie wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. K 13/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 348);

a w konsekwencji

2) art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 u.d.j.s.t. na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z ww. wyrokiem TK;

3) art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych) w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w sytuacji gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z ww. wyrokiem TK;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za listopad 2014 r. - w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w szczególności poprzez:

a) ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z [...] października 2013 r. nr [...] oraz pisma Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. nr [...],

b) brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa [...] oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych,

c) nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez stronę w piśmie z [...] grudnia 2014 r., tj. (i) kwartalnej informacji o przebiegu Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa [...], (ii) kwartalnej informacji dotyczącej obowiązku niezaciągania, w okresie obowiązywania umowy, bez uprzedniej pisemnej zgody Pożyczkodawcy, żadnych innych pożyczek lub kredytów, nieemitowania obligacji oraz nieudzielania poręczeń wekslowych, gwarancji ani nieprzystępowania do długu, bądź niezobowiązywania się do zapłaty długu za osoby trzecie, ani jakiegokolwiek obciążenia swojego majątku, (iii) sprawozdania budżetowego za III kwartał 2014 r., a które dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa [...], a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych;

5. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych strony oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu na zachowanie istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych.

W uzasadnieniu pisma strona rozwinęła powyższe zarzuty.

Dodatkowo ww. piśmie Województwo wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych poniżej dokumentów, gdyż – w jego ocenie było - to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do jego sytuacji finansowej w 2014 r, a w szczególności w listopadzie 2014 r., tj. wysokości dochodów własnych strony oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych:

informacji Najwyższej Izby Kontroli z [...] stycznia 2015 r. o wynikach kontroli - Sytuacja finansowa samorządu Województwa [...] (nr [...], nr ewid. [...]);

informacji Skarbnika Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. w sprawie bieżącej sytuacji finansowej Województwa [...] - w aktach sprawy jako załącznik do skargi;

informacji Skarbnika Województwa [...] nt. ogólnej sytuacji Województwa [...] w 2014 r.

wyciąg z protokołu [...] posiedzenia Zarządu Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. ([...]) - w aktach sprawy jako załącznik do skargi;

informacji Województwa [...] nt. wysokości dochodów własnych i wydatków na realizację zadań własnych w 2014 r.

zestawienia - udziały w podatku dochodowym od osób prawnych 2014 r.

sprawozdania z [...] maja 2015 r. - [...] - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych j.s.t. okres sprawozdawczy: od początku roku do dnia 31 grudnia 2014 r.;

sprawozdania z [...] maja 2015 r. - [...] - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych j.s.t. (zbiorczo) okres sprawozdawczy: od początku roku do dnia 31 grudnia 2014 r.;

sprawozdania z [...] maja 2015 r. - [...] - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych j.s.t. okres sprawozdawczy: od początku roku do dnia 31 grudnia 2014 r.;

sprawozdania z [...] maja 2015 r. - [...] - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych j.s.t. (zbiorczo) okres sprawozdawczy: od początku roku do dnia 31 grudnia 2014 r.;

analizy dochody ogółem i podatkowe dla poszczególnych województw w latach 2013-2014, w przeliczeniu na jednego mieszkańca przed i po zapłaceniu tzw. janosikowego (2 tabele),

umowy pożyczki z [...] września 2014 r., zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Finansów jako pożyczkodawcą a Województwem [...] jako pożyczkobiorcą,

- na okoliczność sytuacji finansowej Województwa [...] w 2014 r, a w szczególności w listopadzie 2014 r., wysokości dochodów własnych Województwa [...] oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych w tym okresie, a w konsekwencji naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej w zakresie ustalenia, że dokonanie przez Stronę skarżącą w listopadzie 2014 r. wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych Województwa [...] w tym okresie.

Przybyły na rozprawę w dniu 27 listopada 2015r. pełnomocnik strony złożył wniosek, uzupełniony pismem z [...] grudnia 2015r. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Województwa o uznanie art. 4 ustawy z 23 października 2014r. w związku z art. 25 i 31 u.d.j.s.t. jako niezgodnego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji i zasadą poprawnej legislacji i art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Do wniosku załączono odpis złożonego do TK wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP.

Postanowieniem z 14 stycznia 2016r., V SA/Wa 1753/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd wyjaśnia, że postanowieniem z 14 stycznia 2016r. oraz w toku rozprawy w dniu 3 marca 2016r. sąd postanowił nie uwzględniać wniosków strony: złożonych do protokołu rozprawy w dniu 27 listopada 2015r. oraz zawartych w pismach procesowym Województwa z [...] listopada 2015r. i z [...] grudnia 2015r. o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z przedłożonych przez Województwo [...] kilkunastu dokumentów na okoliczność jego sytuacji finansowej - w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.);

2. zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku Sejmiku Województwa [...] z 24 listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucja art. 4 ustawy z 23 października 2014 r.

Odnośnie przeprowadzenia dodatkowych dowodów uzupełniających wskazujących na sytuację finansową Województwa, to należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu sytuacja finansowa Województwa w żaden sposób nie była kwestionowana przez organ rozpoznający sprawę i nie jest ona sporna. Sporne jest natomiast ocena prawna i skutek dla przedmiotowej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego TK z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11. A więc spór w sprawie nie ma charakteru sporu co do ustaleń faktycznych, tylko ma charakter sporu co do prawa. Zatem taki spór, co do prawa nie wymaga przeprowadzenia żadnych dowodów wskazujących na sytuację finansową województwa, którą strona wielokrotnie eksponowała już na etapie postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny Sąd postanowił odmówić przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z dokumentów, gdyż na obecnym etapie postępowania sądowego nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Odnośnie natomiast wniosku o zawieszenie postępowania, to należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt l FSK 845/05). Zawieszenie postępowania winno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wolters Kluwer 2011, uw. 3 do art. 125). Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Analizując treść wniosku o zawieszenie postępowania, którego celem jest uzyskanie odpowiedzi co do zgodności (niezgodności) z Konstytucją RP art. 4 ustawy z 23 października 2014r., sąd uznał go bezzasadny. W szczególności wpływ na to stanowisko miała kwestia fakultatywności zawieszenia postępowania oraz ekonomika procesowa. Ponadto w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, istnieje jedynie pośredni związek między skargą konstytucyjną Województwa, a sprawą będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Artykuł 4 ustawy z 23 października 2014r., jest bowiem przepisem jedynie przejściowym i nie był stosowany przy wydaniu decyzji z 24 grudnia 2015r., powołany on został jedynie w decyzji z 11 lutego 2015r., jednakże nie stanowił on podstawy prawnej określenia wysokości zobowiązania Województwa z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Taką podstawę stanowił natomiast art. 35 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. Tym samym Sąd także odmówił przeprowadzenia dowodu na okoliczność złożenia skargi konstytucyjnej dotyczącego powyższego art. 4 ustawy z 23 października 2014r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wyjaśnia, że przedmiotem jego kontroli była decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] grudnia 204r. określającą Województwu [...] wysokość zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. za miesiąc listopad 2014 r. w kwocie 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 18 listopada 2014 r. do dnia zapłaty.

Organ orzekał w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 u.d.j.s.t. Materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowił przepis art. 31 u.d.j.s.t. Przepis jest uzupełniony treścią art. 24 tej ustawy, określającą wskaźniki wymienione w art. 31 i dane potrzebne do ich ustalenia.

Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 348) orzekł, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w części II wyroku wskazał, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, była dopuszczalność odstąpienia przez Ministra Finansów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. Zdaniem strony organ mógł stosować ten przepis, ale tylko w takim zakresie w jakim gwarantowane było Województwu [...] zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Natomiast zdaniem organu w okresie odroczenia utraty mocy tych przepisów winien on stosować przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją.

W powyższym sporze rację przyznać należy Ministrowi Finansów, ale zanim sąd wyjaśni powody powyższego, to należy przytoczyć podstawy prawne mające zastosowanie lub też istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla województw składa się z części wyrównawczej i regionalnej (art. 7 ust. 1 pkt 3). Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw. O tym jakie województwo stanie się zobowiązanym do wpłaty i w jakiej wysokości, stanowi co do zasady przepis art. 31 u.d.j.s.t.

Zgodnie z - uznanym za niezgodny z Konstytucją RP - art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t. województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110 % wskaźnika Ww, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:

1) 80 % nadwyżki wskaźnika W ponad 110 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest nie większy niż 170 % wskaźnika Ww;

2) 48 % wskaźnika Ww, powiększoną o 95 % nadwyżki wskaźnika W ponad 170 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest większy niż 170 % wskaźnika Ww.

Według art. 24 u.d.j.s.t. wskaźnik W jest wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie, a wskaźnik Ww jest wskaźnikiem dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Przez dochody podatkowe rozumie się natomiast łączne dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Wskaźnik W oblicza się dzieląc kwotę dochodów podatkowych województwa, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców województwa. Wskaźnik Ww oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych wszystkich województw, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców kraju.

Na podstawie art. 32 ust. 1 u.d.j.s.t. podstawę do wyliczenia m.in. wskaźników W i Ww stanowią dochody wykazane za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek sporządzenia wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej, z uwzględnieniem korekt złożonych do regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do 30 czerwca roku bazowego. Rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 3 u.d.j.s.t.).

Oznacza to, że dane do wyliczenia wysokości wpłat są danymi sprzed dwóch lat.

Uznany natomiast za zakresowo niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 25 u.d.j.s.t., regulował kwestie podziału (wypłaty) między województwa łącznej kwoty uiszczonych wpłat województw, tj. wpłat określonych w art. 31 (część regionalna subwencji ogólnej dla województw). Podziału (wypłaty) dokonuje się podmiotom, tj. województwom, których uprawnienia do wypłaty określa pięć grup kryteriów zamieszczonych w przepisie art. 25. Całą kwotę wpłat dokonanych wg art. 31 dzieli się (wypłaca) między uprawnione w myśl art. 25 województwa.

Tryb i zasady przekazywania wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw i ich podział (wypłaty) zostały uregulowane w ten sposób, że Minister Finansów informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 15 października roku bazowego o planowanych wpłatach przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, a także o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Następnie Minister w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach z niej wynikających (art. 33 ust. 1).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat określonych w art. 29-31 na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 91. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. Jeżeli natomiast jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych (art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t.) .

W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust.1).

W świetle art. 36 u.d.j.s.t. Minister Finansów, w przypadkach tam wskazanych (dotyczących uwzględnienia stanu rzeczywistego), ma uprawnienia do wydawania, w odpowiednio liczonym okresie pięcioletnim, decyzji zwiększających lub zmniejszających o odpowiednie kwoty części subwencji ogólnej, jak również zobowiązujących do zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej (odnosi się to również do subwencji regionalnej będącej jej częścią i związanych z częścią regionalną wpłat wg art. 31 oraz podziału tej kwoty wg art. 25).

Zatem z opisanych wyżej zasad wynika, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi (z uwagi na ich odrębność instytucjonalną i inny charakter niż subwencja, której istotą jest transfer środków w dół - z budżetu centralnego do budżetów jednostek samorządu terytorialnego), obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Wpłaty i wypłaty mają na celu wyrównanie poziome dochodów województw i nie stanowią dochodów państwa, czyli nie wpływają na budżet państwa.

Trybunał Konstytucyjny kontrolując art. 25 i 31 u.d.j.s.t., za wzorzec kontroli przyjął art. 167 ust.1 i 2 oraz art. 166 ust.1 Konstytucji RP. Przepis art. 167 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W ust. 2 art. 167 stanowi się, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe. Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne.

W uzasadnieniu wyroku z 4 marca 2014 r., stwierdzającym zakresową niekonstytucyjność art. 25 i 31 u.d.j.s.t., Trybunał Konstytucyjny potwierdził ustawową dopuszczalność wprowadzenia wpłat wyrównawczych. Wskazał, że jest to instytucja ustawowa, odrębna od instytucji wymienionych w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, mająca inny charakter niż subwencja, ale mimo mylącej nazwy w ustawie nie można stwierdzić niekonstytucyjności całej instytucji. Uznał, że przepis art. 167 ust. 2 Konstytucji RP zapewnia samorządom istnienie wskazanych tam rodzajów dochodów jako minimum (co najmniej) oraz zapewnia ochronę praw do ich dochodzenia. Stwierdził, że nie ma w przepisach konstytucyjnych wprost sformułowanych gwarancji wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Możliwość tę wywiódł z istnienia innych zasad, tj. z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), zasady państwa jednolitego (art. 3), zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5). Wskazał też, że zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze, kulturowe oraz zapewniać zdolność jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych. Trybunał uznał, że istnieje ratio legis wyrównania poziomego dochodów. Dopóki istnieją znaczące różnice w dochodach jednostek samorządu terytorialnego dopuszczalne jest funkcjonowanie tego systemu. Podkreślił, że jest to jednak instytucja wyjątkowa o przejściowym charakterze. Jej przejściowy charakter wynika z "ratio" – z chwilą gdy poziom dochodów nie będzie silnie zróżnicowany, mechanizm przestanie działać niejako samoistnie. Okoliczność, że wpłaty wyrównawcze są wyjątkową, tylko ustawową, przejściową instytucją będącą źródłem dochodów niektórych samorządów, nie oznacza, że ich konstrukcja może odbiegać od standardów wyznaczonych przez art. 167 Konstytucji RP. Powinna być zachowana zasada adekwatności.

Trybunał uznał, że wpłaty wyrównawcze, mimo wyjątkowości maja duży ciężar gatunkowy, gdyż nie tylko zmieniają system wyposażenia samorządów w dochody kosztem władz i organów centralnych, lecz również ograniczają stymulacyjne, pobudzające samodzielność i odpowiedzialność za własne działania, znaczenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, że nie można z instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych stworzyć systemu przeciwnego do tego, co zostało ustanowione w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, czyli systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorządom wywiązując się z konstytucyjnej powinności.

Trybunał odrębnie zbadał regulacje dotyczące zasad identyfikowania podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat wyrównawczo-korekcyjnych oraz zasad identyfikowania beneficjentów tych opłat. Stwierdził ich odrębne, niezależne od siebie funkcjonowanie mimo, że działają w oparciu o tą samą materię dochodów. Uznał, że mechanizm wyrównania poziomego w dotychczasowym zakresie nie uwzględnia pełnego katalogu dochodów, jak i potrzeb wydatkowych, różniących się pod wieloma względami jednostek samorządu terytorialnego. Nie odzwierciedla w pełni ich potencjału dochodowego i ekonomicznego. Nie zawiera zabezpieczeń przed ubytkiem dochodów własnych w okresie wahań koniunktury gospodarczej i spowolnienia gospodarczego. Nie zawiera regulacji pozwalających uwzględnić rzeczywistą kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego w chwili dokonywania wpłat. Nie funkcjonuje w niezbędnym zakresie, ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że aby mechanizm wyrównawczo-korekcyjny spełniał warunek jego ustanowienia, tj. niezbędność dla realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, koniecznie musi uwzględniać poziom zróżnicowania pełnego potencjału finansowego, zarówno od strony dochodowej, jak i potrzeb wydatków województw. Musi zawierać mechanizm uwzględniający cykliczne w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury oraz uwzględniać rzeczywistą sytuację finansową województwa w dacie dokonywania wpłaty. Powinien też prowadzić do wyrównania dochodów w górę, a nie do spadku dochodów na mieszkańca województwa.

Brak nawiązania w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., do pełnej sytuacji finansowej województw, z uwzględnieniem zarówno strony dochodowej, jak i potrzeb wydatkowych, stanowił, zdaniem Trybunału, o zakresowej niezgodności tych przepisów z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP wobec naruszenia wymogu zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, w tym wskazany wyżej wyrok zakresowy, ma charakter ostateczny i powszechnie obowiązujący. Omawiany wyżej wyrok Trybunału ma charakter negatywnego wyroku zakresowego. Trybunał uznał, że w pewnym zakresie normowania art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., są niezgodne z Konstytucją RP. Oznacza to, że w pozostałym zakresie normowania Trybunał nie dopatrzył się takiej niezgodności w perspektywie przyjętych kryteriów oceny.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego, zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

W judykaturze i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do znaczenia odroczenia utraty mocy obowiązującej normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucja RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest też stanowisko, w myśl którego dopuszczalne jest niestosowanie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP, w okresie odroczenia skutku derogacyjnego. Są to np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1403/05, z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 575/07, z 23 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1007/07, z 29 października 2008 r. sygn. I OSK 740/08, z 28 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 67/08, z 20 lutego 2009 r. sygn. I FSK 1978/07, z 15 lipca 2009 r. sygn. I FSK 1166/08 (dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za możliwością odstąpienia od stosowania takiego przepisu w okresie odroczenia skutku derogacyjnego wypowiedziały się również Ewa Łętowska i Katarzyna Gonera w artykule zamieszczonym w "Państwo i Prawo" 5/2008, pod tytułem "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności". Autorki uznały, że decyzja o stosowaniu takiego przepisu we wskazanym okresie należy do sądów, które powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. Stwierdziły, że z treści art. 190 Konstytucji wynika powinność takiej interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z Konstytucją.

Pogląd, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru lex specialis o bezwzględnym rygorze obowiązywania zaprezentowali Roman Hauser i Janusz Trzciński (p. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-86). W ich ocenie, sąd orzekający w sprawie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody odroczenia terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że o ewentualnym odstąpieniu od zastosowania przepisów prawnych w czasie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a nadejściem określonego przez Trybunał terminu utraty przez nie mocy obowiązującej powinny decydować okoliczności indywidualnej sprawy i dokonana na ich podstawie ocena, które z możliwych dwóch rozwiązań - zastosowanie bądź odmowa zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny jest bardziej odpowiednie, czy bardziej służy ochronie wartości konstytucyjnych. Inaczej mówiąc, sąd uznał za konieczne przeprowadzenie pewnego bilansu "strat i zysków" wynikających z przyjęcia w konkretnej sprawie jednego z tych dwóch rozwiązań.

Dokonując tego bilansu sąd miał także na uwadze wytyczne zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015r., II GSK 62/15. W wyroku tym NSA nie podzielił dotychczas prezentowanych przez sąd I instancji poglądów szczegółowo omówionych przez stronę w skardze. Sąd kasacyjny nakazał szersze spojrzenie na powyższe zagadnienie, nie tylko z perspektywy strony, ale również z perspektywy pozostałych beneficjentów tego systemu. Zwrócił również uwagę na szczególne skomplikowanie sprawy. Sąd mimo, że nie był związany oceną prawą wyrażoną w tym wyroku, to nie mógł jej pominąć i uznać za nie mającą znaczenia w sprawie.

Dokonując zatem oceny, czy Minister oraz obecnie Sąd mógł pominąć cyt. wyżej art. 31 u.d.j.s.t. i nadać mu treść sugerowaną przez Trybunał Konstytucyjny i następnie wywodzoną przez stronę, sąd stanął na stanowisku, że takiej operacji nie mógł dokonać. Należy bowiem zauważyć, co było również akcentowane przez Trybunał Konstytucyjny, że cały mechanizm korekcyjno-wyrównawczy dotyczy dwóch stron. Z jednej strony mamy Województwo [...], które na skutek stosowanego mechanizmu, ponosi niewątpliwie bardzo duże koszty funkcjonowania tego mechanizmu (np. zadłużając się), a z drugiej strony mamy pozostałych beneficjentów tego systemu, którzy w jego wyniku uzyskują dochody niezbędne na ich funkcjonowanie. Zatem mechanizm ten działa na zasadzie naczyń połączonych, na co ewidentnie wskazuje cytowany wyżej art. 25 u.d.j.s.t. Już tylko z tego powodu należało na sprawę patrzeć szerzej, niż podnosiła to strona w pismach kierowanych do organu i sądu. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. i oba te przepisy zostały we wskazanym zakresie uznane za niezgodne z konstytucją.

Co więcej już z samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego można było wywieść, że brak było podstaw do niestosowania przez Ministra Finansów przepisów w zakwestionowanym brzmieniu. Trybunał bowiem, co do zasady podtrzymał swoje dotychczasowe poglądy odnoszące się do kwestii dopuszczalności istnienia mechanizmów wyrównawczych powołując się na swój wyrok z 25 lipca 2006 r. K 30/04, że zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Trybunał wyjaśnił, że proces wyposażania samorządów w dochody publiczne - to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. To, że wpłaty korekcyjno-wyrównawcze są wyjątkiem od reguł zawartych w art. 167 ust. 2 Konstytucji, nie zwalnia ustawodawcy z poddania ich rygorom, o których mowa w art. 167 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji. Wszystkie te zasady i reguły stanowić mają jeden, spójny i zbilansowany system. Stąd też odstępstwo od reguł w jednej sferze musi być zrównoważone poprzez wzmocnienie rygorów w innych sferach tego samego systemu.

Powyższe wprost wskazuje, że tylko ustawodawca, a nie organ państwa, czy też Sąd ma kompetencje do ustalenia cech mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, gdyż mechanizm ten musi mieć charakter systemowy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca, konstruując mechanizmy wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza jeśli podstawą dochodów własnych danego szczebla jednostek samorządu terytorialnego uczynił dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania.

Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej zaskarżonych i uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów miał na względzie skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły i uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna będzie interwencja ustawodawcy, poprzedzona analizą ekonomiczną wszystkich członków systemu korekcyjno-wyrównawczego. W uzasadnieniu wyroku bowiem Trybunał podkreślił, że istnieje potrzeba zmiany przepisów prawnych w tym zakresie i ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej.

Dlatego też słusznie Minister Finansów w zaskarżonej decyzji wskazał, że nie ma on żadnych kompetencji do uwzględniania sytuacji finansowej Województwa i wydania decyzji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji do wysokości, która gwarantowałaby stronie zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. A więc jedyną przesłanką do wydania decyzji był brak wpłaty (w całości lub części) na część regionalną subwencji ogólnej. Organ administracji pozbawiony był kompetencji do jakiegokolwiek miarkowania tej wpłaty, gdyż takiego mechanizmu nie przewidział ustawodawca. Zatem nie mógł, jak żądała strona, uwzględnić jej sytuacji finansowej, mimo, że mogłaby ona za nią przemawiać. Takie bowiem działanie byłoby działaniem pozaustawowym, niezgodnym z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba przypomnieć, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania. Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Innymi słowy rola ministra w tym mechanizmie sprowadzona została do swego rodzaju księgowego, którego obowiązkiem było czuwanie nad dokonanymi wpłatami i reagowanie w wypadku braku w wymaganej wysokość wpłaty. Pozbawiony on został kompetencji do jakiegokolwiek ingerowania w wielkość wpłaty, która ustalona zostaje z mocy ustawy.

Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja Ministra Finansów jest prawidłowa, gdyż organ ten zasadnie wskazał, że w tej sprawie odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznaczało, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Zatem ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów.

Zasadnie w powyższym kontekście organ podkreślił, że Województwo [...] w dalszym ciągu było zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa w wysokości wynikającej z dotychczasowych przepisów, w tym również za miesiąc listopad 2014r. Słusznie bowiem zauważył powołując się na art. 4 ustawy z 23 października 2014 r., że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem twierdzenie strony wskazujące na inną możliwość ustalenia dopuszczalnego poziomu wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w roku 2014 r. określoną ustawą z 23 października 2014r. było nieprawidłowe. Organ bowiem nie mógł stosować przepisów, które nie obowiązywały. W dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązywał art. 31 u.d.j.s.t. w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał i to on winien znaleźć zastosowanie w sprawie, co wynika jasno z powołanego art. 4 tej ustawy. Co więcej zakwestionowany przepis obowiązuje do wszystkich stanów faktycznych odnoszących się do wpłat za 2014r. i lata wcześniejsze. Już tylko z tej przyczyny nie można było stosować przepisów ustawy z 23 października 2014r. Kolejnym tak samo ważkim argumentem był także wskazywany wyżej fakt, że mechanizm korekcyjno-wyrównawczy działa na zasadzie naczyń połączonych i nie mógł być wprowadzony w środku, czy też pod koniec roku kalendarzowego.

Mając powyższe na względzie bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 31, art. 25, art. 35 u.d.j.s.t. wskazane w skardze i piśmie procesowym strony z [...] listopada 2015r. Organ bowiem miał obowiązek zastosować obowiązujące przepisy i na ich podstawie wydać decyzję określającą Województwu zobowiązanie do zapłaty.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez nierówne określenie raty wpłaty do budżetu państwa za miesiąc listopad 2014r. w stosunku do rat za pozostałe miesiące. Należy bowiem zauważyć, że rata za miesiąc listopad jest w identycznej wysokości jak pozostałe dziesięć rat. Rata za miesiąc grudzień jest w wysokości wyższej o 4 grosze od pozostałych rat. Zatem to nie rata określona w decyzji dotyczącej miesiąca listopada 2014r. była w innej wysokości niż pozostałe raty, ale rata za miesiąc nieobjęty skargą była w innej wysokości. Już tylko z tej przyczyny zarzut ten jest niezasadny. Ponadto i tylko na marginesie należy podzielić stanowisko Ministra Finansów wskazane w odpowiedzi na skargę, że powyższe wynikała z braku możliwości podziału całej wymaganej kwoty na rok 2014 w wysokości 646.527.895 zł. Na 12 równych rat. Dzieląc tę kwotę na 12 miesięcy uzyskalibyśmy raty w wysokości 53.877.324,5833 zł, a więc uzyskalibyśmy kwotę niepodzielną wg polskich złotych. Dlatego też strona przez 11 miesięcy zobowiązana była do zapłaty kwoty po 53.877.324,58 miesięcznie, natomiast za miesiąc grudzień kwoty 53.877.324,62 zł.

Nie uzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75. art. 76, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w związku z art. 31 i 32 u.d.j.s.t. Zarzuty dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w kierunku stwierdzenia niekonstytucyjności stosowanego przepisu w warunkach braku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ten zakres stwierdzeń zastrzeżony jest dla władzy sądowniczej. Tylko Sąd jest uprawniony na mocy Konstytucji RP do stosowania wprost jej zapisów i interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z nią (art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Organy administracyjne nie posiadają uprawnień do stwierdzania niekonstytucyjności przepisu prawnego. Są zobligowane stosować prawo w zakresie obowiązującym, zgodnie z jego źródłami określonymi art. 87 w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają wymienionych przepisów. Zostały bowiem wydane na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz bez naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem sądu zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i organ nie pominął żadnych zgłaszanych zarówno dowodów, jak i okoliczności. Dokonał ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Wyjaśnił przy tym, że stan finansów Województwa nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przesłanki ustawowe ze stanem finansów nie wiążą żadnych skutków prawnych. Tym samym szeroko prezentowane dane dotyczące finansów Województwa nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.

Wbrew twierdzeniom strony Minister Finansów nie mógł uwzględnić słusznego interesu Województwa, gdyż wydana przez niego decyzja nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Ustawodawca wskazał przesłanki do wydania określonej decyzji i te przesłanki w sprawie w całości zostały spełnione. Organ również nie naruszył zasady zaufania do organów państwa, gdyż wydanie decyzji nie uwzględniającej żądań strony nie mogło samo w sobie równać się naruszeniu tej zasady. Wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem, w wyniku którego organ wydał jedynie słuszne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to wskazywało na przesłanki, którymi organ kierował się przy jego wydaniu, a samo uzasadnienie spełnia wszystkie wymogi określone art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, czyli niedokonanie w pełnej wysokości wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc listopad 2014 r. Wskazano również dowody, na których Minister Finansów oparł ustalenia faktyczne oraz przyczyny nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony. Natomiast w uzasadnieniu prawnym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wydając zaskarżoną decyzję organ także nie naruszył częściowo cytowanego wyżej art. 32 u.d.j.s.t., gdyż kwota wpłat Województwa [...] na rok 2014 została ustalona na podstawie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i podatku dochodowego od osób fizycznych wykazanych w sprawozdaniu budżetowym [...] z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za rok 2012. O wielkości kwoty wpłaty do budżetu państwa strona zgodnie z wymogami została poinformowana przez Ministra Finansów, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t. Zatem już na etapie konstruowania budżetu na rok 2014 Województwo zna wysokość wpłat do budżetu państwa.

Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.