Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 992/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. J.K. i M.B. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J.K. i M.B. kwotę 13948,00 zł (trzynaście tysięcy dziewięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skrzącej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 7200,00 (siedem tysięcy dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zwraca od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) z tytułu nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. nr [....] Starosta K. orzekł

- w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w wysokości 671 330 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. [....] o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. [....] , objęta Lwh [....] , obecnie stanowiącą części działek: nr [....] o pow. 0,0293 ha i nr [....] o pow. 0,6956 ha, poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , będącą uprzednio własnością J.K. , wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 października 1957 r. nr [....] , utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1964 r. nr [....] ;

- w pkt 2 - o wypłacie kwoty 671 330 zł, odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej:

a) M.B. (c. J.M. ) za udział wynoszący 1/2 części, czyli kwotę 335 665,00 zł,

b) J.K. (s. J.M. ) za udział wynoszący 1/2 części, czyli kwotę 335 665,00 zł,

- w pkt 3 - o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punktach 2a i 2b kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym mniejsza decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt 4 - o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- w pkt 5 - o tym, że wskazana w punkcie l wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty;

- w pkt 6 - o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Orzekając w ten sposób organ I instancji powołał art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.")

W uzasadnieniu decyzji Starosta K. wskazał, że ponieważ nieruchomość, za wywłaszczenie której obecnie M.B. i J.K. domagają się odszkodowania, stanowi własność Gminy Miejskiej K. , Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia tej sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Starosta stwierdził, że omawiana nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z 15 października 1957 r. nr [....] , utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1964 r. nr [....] i w latach ubiegłych nie doszło do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Wobec powyższego zdaniem organu I instancji wniosek złożony przez spadkobierców J.K. , tj. M.B. i J.K. o odszkodowanie za ww. nieruchomość jest zasadny, a ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie zobowiązują organ administracji do wydania decyzji kończącej sprawę wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [....] o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. N. , objęta Lwh [....] . Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z 27 czerwca 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. , wedle którego wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 671 330 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu. W odwołaniu zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołujących brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania i nie stanowi takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących w niniejszym stanie faktycznym wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło co prawda przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., ale przed tą datą nie wszczęto postępowania odszkodowawczego. W odwołaniu zakwestionowano ponadto prawidłowość doboru nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym z 27 czerwca 2012 r., sporządzonym na potrzeby omawianego postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. , co zdaniem strony odwołującej mogło mieć wpływ na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 27 maja 2013 r., znak WS [....] na podstawie art. 9a1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności jako nieuzasadniony ocenił zarzut strony odwołującej kwestionujący możliwość zastosowania w niniejszym przypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie bowiem z ukształtowanym obecnie orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Nadto zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialno-prawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. W świetle powyższego przyjąć zatem należy, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n. - odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku.

Kluczową jednak kwestią, na którą zwrócił uwagę Wojewoda [....] rozpatrując złożone odwołanie, jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślono, że przepisy regulujące te kwestie mają w postępowaniu administracyjnym znaczenie fundamentalne, bowiem zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."): "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa." Z kolei z określonej w art. 19 tej regulacji zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" .

Należy wreszcie wskazać, iż wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W nawiązaniu do powyższego wskazano, że zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie."

Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, prowadzonego pierwotnie przez Prezydentem Miasta K. , wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, uznając zasadność stanowiska wyrażonego w piśmie Prezydenta Miasta K. z 15 grudnia 2009 r. nr [....] , którym organ ten zwrócił się do Wojewody [....] z wnioskiem o wyłączenie go od załatwienia przedmiotowej sprawy ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiącą następnie własność Gminy K. , z czego wynikać miało, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. - Wojewoda [....] stwierdził zaistnienie przesłanek wyłączenia z mocy prawa organu I instancji od załatwienia tej sprawy, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego, stosownie do treści art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. - postanowieniem z 12 stycznia 2009 r. nr [....] Wojewoda [....] do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K. W tym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawniczej ugruntowany i w pełni podzielany był pogląd, iż jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się on w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Wskazywano wówczas, iż zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Podnoszono, iż stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań. Przy czym stosunek prawny odszkodowania w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznawano, iż podstawą prawną powstałego stosunku prawnego odszkodowania nie jest zatem decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Żadna decyzja administracyjna, akt administracji indywidualnej nie może bowiem stanowić podstawy prawnej (determinanty prawnej) innej decyzji administracyjnej. Podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość jest art. 128 ust. 1 u.g.n. Jego treść zaś kształtuje ten i następne przepisy tej ustawy. Te właśnie przepisy ustalają ex lege obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Są więc bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia przez podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego, w zakresie określonym w tych przepisach" (por. T. Woś, Charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie [w:] Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2007, s. 163). Powoływano się przy tym także na regulację art. 140 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, iż "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu wypłacone odszkodowanie (...)". W efekcie uznawano wówczas, iż polski system prawny przyjął konstrukcję nabycia pochodnego odnośnie mienia nabytego przez gminę w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), a tym samym, iż nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszyło również wstąpienie w długi poprzednika. Tym samym w sytuacji gdy wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stała się później własnością danej jednostki samorządu terytorialnego, to właśnie ta jednostka była zobowiązywana do zapłaty odszkodowania ustalanego z tytułu tego wywłaszczenia. Konsekwencją panującego wówczas poglądu była sytuacja - jaka wystąpiła również w przedmiotowej sprawie - wskazująca wówczas na konieczność wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta K. (czyli organu wykonawczego Gminy K. - właściciela działek nr [....] i nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , a zatem zgodnie z przytoczoną koncepcją podmiotu, który byłby zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania) i wyznaczenia innego organu, którego bezstronność przy ustalaniu odszkodowania nie będzie budziła wątpliwości. Efektem powyższego było wydanie wspomnianego postanowienia Wojewody [....] z 12 stycznia 2007 r. nr [....] , którym do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę K.

Podkreślono, że w ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, w orzecznictwie tego Sądu opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż: "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa." W innym wyroku - z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11 (niepubl.) NSA stwierdził z kolei, iż: zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, oczywiście chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję m.in. odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 - OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 - Lex nr 591234)."

Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , jest Skarb Państwa.

W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. , to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę K. pomimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Problem ten został już dostrzeżony i zasygnalizowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraźnie wskazano na konieczność badania przez organy administracji publicznej swej właściwości na każdym etapie postępowania i jej weryfikowania niezależnie od faktu, iż wydane było postanowienie w trybie art. 26 k.p.a.

W związku z powyższą konstatacją Wojewoda rozważył kwestię charakteru oraz skutków prawnych postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego organu administracji - podległego organowi wyższego stopnia nad organem wyłączonym z mocy prawa, przywołując przepisy art. 26 Kpa. Rozważając charakter prawny związania postanowieniem delegującym na ten organ kompetencję do załatwienia danej sprawy wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne w danej sprawie wyznaczony organ związany jest w pierwszej kolejności przepisami prawa mającymi zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także organ ten winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.).

Wyrażona w powołanym powyżej art. 19 k.p.a. zasada przestrzegania przez organ z urzędu swojej właściwości oznacza, iż organ zobowiązany jest do kontrolowania swojej właściwości bez względu na sposób jej powstania przez cały czas załatwiania danej sprawy administracyjnej tj. od momentu wszczęcia postępowania aż do rozstrzygnięcia sprawy (w każdym stadium postępowania administracyjnego i w każdym z trybów tego postępowania). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori znana procedurze cywilnej (art. 15 k.p.c.). Z kolei wyznaczenie do załatwienia sprawy innego podległego organu administracji przez organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu jest instrumentem, który deleguje na wyznaczony organ kompetencję do orzekania w danej sprawie, lecz nie może w żadnym razie wpływać na zakres orzekania przez ten organ, bowiem granice orzekania wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz normy procesowe mające zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Delegowanie kompetencji przez organ wyższego stopnia następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest więc ostateczne i wiąże organ je wydający z chwilą wydania i doręczenia stronom (art. 126 w związku z art. 110 k.p.a.).

W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Po drugie, reguła zawarta w powołanym przepisie art. 110 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie może zmienić stanowiska co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie (por. M. Dyl, tamże, nb 5) bez stosownego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy. Funkcją normy wyrażonej w art. 110 k.p.a. jest m.in. zapewnienie niezmienności poglądów wyrażanych w aktach administracyjnych (w tym zwłaszcza w decyzjach administracyjnych) celem zagwarantowania pewności obrotu prawnego oraz realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, w związku z czym tylko wyjątkowo, tj. przy spełnieniu określonych warunków możliwe jest odejście od raz przyjętego stanowiska w kwestii mającej znaczenie w danej sprawie administracyjnej, przy czym wymaga to dokładnego uzasadnienia. Wskazano dalej, iż zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a.: "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej." Powołany przepis przesądza więc o incydentalnym dla toku postępowania i zakresu rozstrzyganych kwestii charakterze tych aktów administracyjnych. Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie." Należy jednak mieć na uwadze okoliczność, iż: "Odpowiednie stosowanie norm wymienionych w art. 126 KPA uwzględnia różnice wynikające z charakteru decyzji oraz postanowienia. Z tego względu w różnych przypadkach będzie się to wiązało ze stosowaniem wprost określonych regulacji, bądź po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź niestosowaniem w ogóle określonych rozwiązań (J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3, s. 370-371 f (tak: M. Dyl, tamże, s. 696, nb 2).

W kontekście powyższego, postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego) kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego.

Moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 k.p.a. rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne w nim stwierdzone. Jeżeli bowiem przyjęty za podstawę przy wydawaniu tego aktu procesowego stan faktyczny i prawny sprawy ulegnie w toku postępowania istotnym zmianom (lub organ stwierdzi nieprawidłowość ustaleń w tym zakresie), to nie można przyjąć, iż jest ono aktualne i tym samym w dalszym ciągu (w tym nowym, zmienionym stanie faktycznym lub prawnym sprawy) wiąże ono uczestników postępowania (w tym organy administracji). Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Natomiast podstawą tego postanowienia jest ustalenie, iż w tej konkretnej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu administracji. Okoliczność ta należy więc do sfery stanu faktycznego danej sprawy ustalonego m.in. w oparciu o dokonaną interpretację stosowanych w tej sprawie przepisów prawa. Należy zauważyć, iż również dokonana w tym postanowieniu wykładnia prawa wiąże organy administracji dopóty, dopóki pozostaje aktualna oraz nie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (w szczególności zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą przestrzegania przez organ administracji każdego rodzaju właściwości -niezależnie od stadium postępowania), zwłaszcza, iż - jak wskazano wcześniej - organ administracji publicznej jest co do zasady niezwiązany poglądami prawnymi wyrażonymi w tej sprawie przez inne organy (wyjątkiem jest tutaj regulacja art. 153 p.p.s.a.).

Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), iż organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta K. ) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy K. ) spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Z powyższego wynika, iż legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego, którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne.

Podkreślono dalej, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego, wobec ustalenia przez Starostę K. , iż podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina Kraków (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. byłby Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta K. uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww. przepisu.

Z uwagi na powyższe, w chwili obecnej sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość winna być rozpoznawana nie przez Starostę K. , lecz przez Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a to wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Oznacza to, że organem ustawowo właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest obecnie Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie podlega wyłączeniu od jej rozpatrzenia.

W konsekwencji oznacza to brak podstaw do załatwiania tej sprawy przez Starostę K. , nawet pomimo jego wyznaczenia przez Wojewodę [....] postanowieniem z 12 stycznia 2009 r. nr [....] , bowiem postanowienie to jest aktem o charakterze procesowym, którego moc wiążąca jest aktualna w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a który jak widać w tej sprawie uległ zmianie.

Niezależnie od powyższego wskazano, że powodem uchylenia w całości decyzji Starosty K. z 30 listopada 2012 r. nr [....] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest ponadto stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 27 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pana M.S. , który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacją art. 130 ust. 2 u.g.n.

Omawiany operat szacunkowy z 27 czerwca 2012 r. został sporządzony w oparciu o regulacje m.in. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jednakże z naruszeniem regulacji zawartych w ww. aktach prawnych.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n.: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjada uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio."

W kontekście powyższego należy wskazać, iż w omawianym operacie szacunkowym z 27 czerwca 2012 r. biegły przyjął stan nieruchomości z dnia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [....] , tj. 15 października 1957 r. Z powyższego wynika, iż biegły nie uwzględnił faktu, iż ww. orzeczenie organu I instancji zostało skutecznie zaskarżone i w konsekwencji utrzymane w mocy orzeczeniem organu II instancji, tj. decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 stycznia 1964 r. nr [....] .

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie obowiązującego w tamtym okresie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R.P. Nr 20, poz. 138 i z r. 1949 Nr 65, poz. 527), w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, rjoz. 25). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 powołanego dekretu wywłaszczenie w trybie tej regulacji polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., co zostało stwierdzone w uzasadnieniu ww. orzeczenia Prezydium Rady N. m. K. z 15 października 1957 r. nr [....].

Wskazane uchybienie stanowi niewątpliwie naruszenie regulacji art. 130 ust. l zd. 2 u.g.n., uniemożliwiając przyjęcie omawianego operatu szacunkowego z 27 czerwca 2012 r. za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, bowiem odszkodowanie stanowi co do zasady rekompensatę za odjęcie prawa własności nieruchomości w stanie, w jakim się znajduje w momencie przejścia jej własności na podmiot publicznoprawny.

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż omawiany operat szacunkowy z 27 czerwca 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. , nie może zostać oceniony jako prawidłowy, a więc nie może być wykorzystane dla potrzeb niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [....] stwierdził, iż organem właściwym do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty za przedmiotową nieruchomość stał się ponownie Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w związku z czym organ ten winien dokonać oceny wszelkich ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Starostę K. , w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym, w którym udział umożliwiony zostanie stronom tego postępowania oraz - w zależności od wyniku tej oceny - dokonać własnych ustaleń, a w efekcie wydać w sprawie nową decyzję rozstrzygającą sprawę.

Powyższą decyzję Wojewody [....] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 992/13) oraz J.K. i M.B. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 993/13).

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. zaskarżonej decyzji zarzucił

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 KPA w zw. z art. 138 § 2 KPA polegające na nie rozpoznaniu istoty sprawy,

2. naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 126 KPA w zw. z art. 110 KPA poprzez uchylenie decyzji Starosty K. z dnia 4.11.2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody [....] z dnia 12.01.2010 r., znak [....] o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczona jako 1. kat. [....] położona w K. b.gm. kat. N. i wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia w/w sprawy

3. naruszenie art. 24 § l pkt l i § 3 KPA w zw. z art. 28 KPA poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji .

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [....] , bowiem brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 30 listopada 2012r. i przekazania sprawy organowi I instancji, którym wg Wojewody [....] nie jest Starosta K. lecz Prezydent Miasta K.

Po pierwsze dlatego, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010r., Nr [....] , na mocy którego Starosta K. został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy i postanowienie to wiąże organ, który je wydał. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. Ponieważ postanowienie o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. [....] o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. N. , objętą Lwh [....] , nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Po wtóre, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [....] , jakoby brak było dalszych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od orzekania w przedmiotowej sprawie. Art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wspomniany art. 129 ustawy w swym ustępie l wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ma przymiot strony postępowania albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta K. - zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., [....] wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Zdaniem skarżącego, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania, i w której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta K.

J.K. i M.B. natomiast zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż moment pozbawienia lub ograniczenia praw właścicieli nieruchomości - nie nastąpił w dniu 15 października 1957r. tj. w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 7, 77 §1, Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez błędne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności uznanie za niewłaściwą datę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego według której należy ocenić stan wywłaszczonej nieruchomości

b) art. 6, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez ich niezastosowanie

c) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa z uwagi na przyjętą błędną wykładnię przepisów prawa mającą wpływ na sytuację prawną skarżących,

d) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

e) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nie wyjaśnienie przez Wojewodę [....] dlaczego jego zdaniem dzień na który rzeczoznawca majątkowy wycenił stan nieruchomości jest błędny oraz nie wskazanie prawidłowego rozwiązania w tym zakresie, co czyni przedmiotowe uzasadnienie wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną.

f) art.110 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż Organ II instancji nie jest związany decyzją Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania

g) art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania pomimo iż strona go nie zaskarżyła w odwołaniu, a ponadto przedmiotowe orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa .

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody [....] z dnia 27 maja 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 29 października 2013r. skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. oraz skarga J.K. i M.K. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą IISA/Kr 992/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [....] uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty K. ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zobowiązującą do zapłaty tego odszkodowania Skarb Państwa – Prezydenta Miasta K. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 15 października 1957r. Prezydium Rady Narodowej m. K. doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (bez odszkodowania) nieruchomości. Następnie w wyniku komunalizacji mienia, na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia 4 czerwca 1991 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy Miejskiej K.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania tj. rozstrzygnięcie czy obowiązek ten spoczywa na Gminie Miejskiej K. czy też na Skarbie Państwa- Prezydencie Miasta K. , która to kwestia wiąże się z koniecznością dokonania wykładni art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1992 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191)- dalej "ustawa przepisy wprowadzające".

Żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej u.g.n.- nie reguluje tego zagadnienia. Konieczne jest zatem sięgnięcie do unormowania zawartego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 36 ust. 1 w tekście pierwotnym ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r., sygn. akt K 4/93, zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przyjmującego przejęcia przez gminy z mocy prawa wymienionych zobowiązań i wierzytelności. Stąd w wykonaniu tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 23, poz. 102 ) zmieniono treść ust. 1 i dodano nową treść ust. 3 do art. 36 ustawy. Utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednak, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych ( ust. 3 pkt 3 ).

Dalej wskazać należy, że przywołany wyżej art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, posługuje się pojęciami "zobowiązania i wierzytelności", które są pojęciami z zakresu stosunków cywilnoprawnych a nie administracyjnych, a zatem poszukiwanie ich znaczenia winno mieć miejsce w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 KC, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Oznacza to, że wierzytelności istniejącej po stronie wierzyciela odpowiada zobowiązanie istniejące po stronie dłużnika. Pojęcie "świadczenia" natomiast odnosi się do powinnego, zgodnego z treścią zobowiązania, zachowania dłużnika. Świadczenie, w momencie powstania powinno być oznaczone lub co najmniej oznaczalne co oznacza, że muszą być jako minimum wskazane kryteria, według których nastąpi ustalenie świadczenia.

Zgodnie z utrwalonymi i niespornym poglądami doktryny, źródłem zobowiązań są najczęściej czynności prawne, zwłaszcza umowy, chociaż niektóre zobowiązania powstają drogą czynności jednostronnych (np. przyrzeczenie publiczne czy zapis, uregulowany w księdze czwartej kodeksu cywilnego). Także akty administracyjne oraz orzeczenia sądowe mogą stanowić źródło powstania stosunku zobowiązaniowego (obligacyjnego). Dzieje się tak, gdy mają one charakter konstytutywny - powstanie zobowiązania jest bezpośrednim skutkiem tego zdarzenia, takim przykładem jest np. decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość albo orzeczenie sądowe waloryzujące świadczenie. Stosunki zobowiązaniowe mogą powstać także wskutek innych zdarzeń, z którymi norma prawna łączy skutek w postaci powstania stosunku obligacyjnego. Zobowiązanie powstaje wówczas ex lege, gdy ma miejsce czyn niedozwolony (art. 415 i n. k.c.), bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 i n. k.c.) bądź prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i n. k.c.).

W świetle art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, aby przyjąć w niniejszej sprawie, że Skarb Państwa przejął zobowiązanie Rady Narodowej m. K. do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba byłoby najpierw ustalić, że zobowiązanie to w ogóle powstało, a nadto, że powstało przed dniem 27 maja 1990 r. (zobowiązanie wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.).

W niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990r. nie została wydana żadna (a tym bardziej ostateczna) decyzja administracyjna orzekająca o odszkodowaniu, tym samym nie można przyjąć, że powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane świadczenie.

Przed dniem 27 maja 1990r. wydana została jedynie decyzja wywłaszczeniowa, która sama w sobie nie jest źródłem skonkretyzowanego, oznaczonego lub oznaczalnego stosunku obligacyjnego (zobowiązania, świadczenia). Decyzja ta natomiast stanowi w aktualnym stanie prawnym podstawę do żądania ustalenia tego świadczenia (odszkodowania) na rzecz osób wywłaszczonych (lub ich następców prawnych) w drodze odrębnej decyzji administracyjnej – na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Niewątpliwie bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. W tym zakresie Sąd podziela w całości argumentację Wojewody [....] . Nie budzi bowiem wątpliwości, że konsekwencją wywłaszczenia (przymusowego odjęcia prawa własności) jest obowiązek zapłaty odszkodowania, jest to zasada konstytucyjna. Jednakże decyzja wywłaszczeniowa, w ogóle nie rozstrzygająca o odszkodowaniu, nie może być traktowana jako źródło stosunku obligacyjnego z którego wynika obowiązek spełnienia konkretnego świadczenia. Świadczenie to skonkretyzuje się bowiem dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie.

Z tych samych powodów obecnie ustalone odszkodowanie nie jest też zdaniem Sądu zobowiązaniem czy wierzytelnością powstałą w związku z wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej polega wyłącznie na odjęciu prawa własności, co w praktyce sprowadza się do pozbawienia dotychczasowego właściciela władztwa nad rzeczą czyli prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Równocześnie władztwo nad rzeczą nabywa nowy właściciel. Zobowiązanie określone jako obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem wyłącznie wykonaniem decyzji o tym odszkodowaniu orzekającej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska K. a nie Skarb Państwa- Prezydent Miasta K.

Na marginesie tylko wspomnieć należy, że inna sytuacja miałby miejsce wówczas, gdyby przed dniem 27 maja 1990r. wydana została decyzja o odszkodowaniu, której następnie nieważność stwierdzono - również po dacie 26 maja 1990r. Niemniej jednak stan faktyczny a tym samym prawny byłby wówczas odmienny - istniałoby bowiem zobowiązanie wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990r. Kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007 r. nr 6, poz. 79 ), stwierdzając, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art.36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Oznacza to, że w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Wówczas źródłem powstania zobowiązania jest bezprawna decyzja wydana przed tą datą.

Wobec powyższych wywodów i rozważań, które doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska K. , bez znaczenia pozostaje kwestia będącą zarówno przedmiotem obszernych rozważań Wojewody [....] jak i zarzutem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. , dotycząca trwałości postanowienia Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010r. wyznaczającego Starostę K. do załatwienia tej sprawy w kontekście przepisu art. 110 i 126 KPA. Organ ten (Starosta ....) pozostaje bowiem właściwy do załatwienia sprawy, a powody dla których ww. postanowienie zostało wydane pozostają aktualne. W tym miejscu dla porządku jedynie wskazać należy, że organem właściwym w sprawach ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Celem zatem zagwarantowania gminie praw strony, konieczne było wyznaczenie Starosty K. do załatwienia sprawy.

Nie jest też zasadny zarzut skargi J.K. i M.B. dotyczący naruszenia art. 142 KPA poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010 r. Wojewoda postanowienia tego bowiem nie uchylił, a jedynie w kontekście swoich rozważań dotyczących podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania stwierdził, że wobec zmiany stanu faktycznego, postanowienie to stało się bezprzedmiotowe.

Dalej wskazać należy, że prawidłowo Wojewoda [....] dostrzegł fakt niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.: "W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw". W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania biegły przyjął stan nieruchomości z dnia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. tj. z dnia 15 października 1957 r. Tymczasem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R.P. Nr 20, poz. 138 i z r. 1949 Nr 65, poz. 527), w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, rjoz. 25). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 powołanego dekretu wywłaszczenie w trybie tej regulacji polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Tym samym istnieje konieczność ustalenia wysokości odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia prawa własności tj. według stanu na dzień 9 maja 1945r. Rozważania Wojewody w tym zakresie Sąd podziela w całości, a zarzuty skargi J.K. i M.B. nie są w tym zakresie usprawiedliwione.

Wskazać też należy, że ze względu na dostrzeżony przez Wojewodę [....] błąd operatu szacunkowego, wydanie decyzji kasacyjnej było co do zasady usprawiedliwione, niemniej jednak pozostawienie jej w obrocie prawnym, ze względu na treść uzasadnienia stanowiącego wszak integralną część decyzji, było niedopuszczalne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.