Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
article: art. 10 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia "[...]"r. znak: "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O nałożył na Gminę Miejską M opłatę w wysokości "[...]" zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu "[...]"r. w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M, w toku których stwierdzono naruszenie przepisów sanitarnych - protokół przeprowadzonej kontroli z dnia "[...]"r. znak: "[...]".

2. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz M, kwestionując ustalenia poczynione w tej sprawie, m.in. ustalenie, iż zobowiązanym do uiszczenia wskazanej opłaty pozostaje organ nie zaś dyrektor szkoły, co skutkuje tym, że decyzja została skierowana do organu prowadzącego szkołę tj. Gminy M w sytuacji, gdy adresatem decyzji powinna być jednostka organizacyjna, w której przeprowadzono kontrolę czyli Szkoła Podstawowa Nr "[...]" w M. W związku z tym wniesiono o uchylenie decyzji.

3. Następnie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednakże w tej sprawie, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe - placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina M jest zatem organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr "[...]" w M. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają przez organ prowadzący szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do ww. wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Treść przytoczonego przepisu stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku zapewnienia właściwych warunków higieniczno-sanitarnych w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M. Wskazano, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 Prawa oświatowego, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Zgodnie z jego treścią organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przykładowy zakres nadzorowanych spraw wymienionym w ust. 1 w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Tym samym nadzór, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne podległych organowi prowadzącemu szkół i placówek. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2017 r. sygn. VII SA/Wa 1571/16, wyrok WSA w Łodzi z 22.05.2018r. sygn. III SA/Łd 196/18, wyrok WSA w Warszawie z 08.08.2018 r. sygn. VII SA/Wa 2625/17). Organ odwoławczy wyjaśnił, że chociaż w praktyce organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły (zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 6 Prawa oświatowego - dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom; również sanitarnego) - to nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów Prawa oświatowego. Nie sposób stwierdzić, że to dyrektor szkoły, czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarno-higieniczny placówki oświatowej, w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo - inwestycyjnych. W kontekście tego nie jest zasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 Prawa oświatowego i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym. Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204), organ wskazał, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jest instytucją prawną odrębną, umożliwiającą właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane. W stosunkach z osobami trzecimi rola tej instytucji polega na wskazaniu tej jednostki, której powierzono daną nieruchomość, a w stosunkach wewnętrznych danej organizacji publicznej (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) - na przypisaniu danej jednostce organizacyjnej pewnych wewnętrznych "praw" i obowiązków względem danej nieruchomości. Trwały zarząd jest zatem formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego, jak stanowi art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego również względu adresatem decyzji powinien być organ prowadzący szkołę.

4. Od powyższej decyzji Gmina M (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając organowi II instancji:

1. nieważność postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (dalej: u.P.o.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3. naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 6 u.P.o., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek dla dyrektora szkoły do zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych w szkole;

4. naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.P.o. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym to dyrektor szkoły zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole;

5. naruszenie działu dziesiątego i art. 304 § 2 Kodeksu pracy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki;

6. naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten daje jednostce organizacyjnej prawo do przeprowadzenia remontu nieruchomości oddanej w trwały zarząd, co ma miejsce w przypadku szkoły Podstawowej nr "[...]" w M;

7. naruszenie art. 57 ust. 2 u.P.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że nadzór organu prowadzącego szkołę ustanowiony w tym przepisie, ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie powyższej decyzji i obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

W motywach uzasadnieniu skargi organ wyjaśniał, że adresatem decyzji wydanych w tej sprawie winna być Szkoła Podstawowa nr "[...]" w M, która zgodnie z art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania administracyjnego. Skierowanie decyzji do organu prowadzącego, z naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, skutkuje nieważnością prowadzonego postępowania. Gdyby uznać za poprawną wykładnię organu odwoławczego odnośnie do przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.P.o., wówczas zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 tej ustawy organ prowadzący szkołę powinien również bezpośrednio dokonywać zakupów nawet najdrobniejszych pomocy dydaktycznych i sprzętu szkolnego (np. linijki, kredy do tablicy, myszki do komputera), realizować w każdej szkole program wychowawczo-profilaktyczny, czy przeprowadzać egzamin ósmoklasisty. Nie ulega wątpliwości, że te zadania należą do kompetencji dyrektora szkoły. Tak zatem skoro przyjmujemy, że to dyrektor szkoły jest stroną postępowania w zakresie realizacji normy wynikającej z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 u.P.o., to należy przyjąć, że stroną postępowania w realizacji normy wynikającej z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.P.o. powinna być szkoła, a nie organ prowadzący. Stroną postępowania administracyjnego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami wymagań sanitarno-higienicznych, nie może być organ prowadzący szkołę również dlatego, że wiele nieprawidłowości może być efektem zaniechań lub zaniedbań dyrektora szkoły. Za takie należy uznać nieprawidłowości wymienione pod pozycją nr "[...]" w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]" r. w ww. szkole, na podstawie którego organ I instancji wydal decyzję nr "[...]" zaskarżoną następnie do organu odwoławczego. Pod wskazanymi pozycjami protokołu stwierdzono nieprawidłowości polegające na brudnych ścianach i sufitach oraz uszkodzonej miejscowo lamperii niektórych sal lekcyjnych i korytarzy. Charakter tych naruszeń może wskazywać na zaniechania ze strony dyrektora szkoły w zakresie prowadzenia bieżącej konserwacji elementów pomieszczeń tj. ścian, sufitów czy podłóg. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. II OSK 358/11 prace polegające na pomalowaniu ścian, futryn, wymianie płytek w pomieszczeniach są bieżącą konserwacją. Tak zatem także z tej przyczyny stroną postępowania winna być szkoła a nie organ prowadzący.

Podkreślono, że dyrektor szkoły kieruje nią, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym pracowników szkoły. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole oraz jest odpowiedzialny w szczególności za zapewnienie w miarę możliwości odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych, o czym stanowi art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy Karta Nauczyciela. Także w art. 68 u.P.o., określającym kompetencje dyrektora szkoły, w ust. 1 pkt 6 wskazano, że wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Zadania te uszczegółowiono w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zobowiązującym dyrektora do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę poza obiektami należącymi do niej oraz zgodnie z § 3 ust. 1 do dokonywania, co najmniej raz w roku, kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, oraz określania kierunków ich poprawy. Wskazane przepisy zobowiązują dyrektora szkoły do przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Dlatego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest obowiązkiem dyrektora szkoły, a nie podmiotu będącego organem prowadzącym szkołę. Z normy art. 304 § 2 Kodeksu pracy wynika, że to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych. W świetle przepisów rozporządzenia to pracodawca, a nie organ prowadzący, jest obowiązany w szczególności utrzymywać pomieszczenia pracy w czystości i porządku oraz zapewnić ich okresowe remonty i konserwacje w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 u.P.o. nadzór organu prowadzącego szkołę ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego. Skoro zatem w powołanym przepisie mowa jest o sprawach finansowych, rozumieć przez to należy kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych między szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami. W określeniu "sprawy administracyjne" chodzi o wszystkie te zadania, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania szkoły, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych.

Zwrócono uwagę, że nieruchomość ta decyzją Burmistrza M z "[...]"r. nr "[...]" oddana została w trwały zarząd Szkole Podstawowej nr "[...]" w M. Z tego powodu i mając na uwadze treść przepisu art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że adresatem skarżonej decyzji powinna być jednostka organizacyjna, w której trwałym zarządzie znajduje się nieruchomość będąca przedmiotem kontroli w tej sprawie.

Burmistrz pod rozwagę poddał również fakt udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi szkoły (zarządzeniem nr "[...]" z dnia "[...]" r.) do wykonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu. Wskazał, że czynnością zwykłego zarządu będzie czynność polegająca na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W granicach zwykłego zarządu mieści się zatem będzie prowadzenie remontów i bieżącej konserwacji elementów pomieszczeń tj. ścian, sufitów czy podłóg.

5. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto wyjaśnił, ze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uzasadniony, bowiem w tej sprawie nie doszło do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Dodatkowo podniósł, że istotnie, zgodnie z Kartą Nauczyciela stosunek pracy z nauczycielem zawiera dyrektor. Jednak bez finansowania ze strony organu prowadzącego, na którego ustawodawca nałożył konieczność wykonywania zadań inwestycyjnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny, dyrektor nie jest w stanie realizować tych zadań jako pracodawca również w stosunku do podległego mu personelu. Chybiony jest także pogląd skargi, iż oddanie nieruchomości, w której funkcjonuje szkoła, w trwały zarząd, całkowicie zwalnia organ prowadzący z jakiejkolwiek odpowiedzialności za jej funkcjonowanie, jak też za jej stan techniczny i sanitarny. Stanowisko skargi pozostaje w sprzeczności z zadaniami, które zostały nałożone na Gminę M zarówno zapisami Prawa oświatowego, jak też ustawy o samorządzie gminnym. Nie zgodził się nadto z poglądem, iż udzielenie pełnomocnictwa dyrektorowi szkoły do wykonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu zobowiązuje go do prowadzenia remontów i bieżącej konserwacji elementów pomieszczeń szkoły. Ustawodawca bowiem nie podjął się zdefiniowania czynności składających się na zwykły zarząd. Zasadniczo nie ma więc możliwości przyjęcia jednolitego kryterium klasyfikacji czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie i w zależności od konkretnej sytuacji. Jak wskazuje praktyka, może pojawić się taka sytuacja, że ta sama czynność będzie w pewnych okolicznościach traktowana jako czynność zwykłego zarządu, a w innych będzie uznawana już za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W granicach zwykłego zarządu może się mieścić bieżące gospodarowanie rzeczą, ale tylko pod warunkiem, iż nie pociąga to nadzwyczajnych wydatków. W ocenie organu odwoławczego rozległy zakres prac, który należy wykonać w celu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w tej placówce nie mieści się w kategorii zwykłej eksploatacji i przekracza czynności wynikające ze zwykłego zarządu. Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości ich kosztów, jeżeli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, z późn.zm) dalej jako: p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygnięcie o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]"r. oraz poprzedzającej ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O z dnia "[...]"r. w przedmiocie obciążenia opłatą w wysokości "[...]" zł za czynności kontrolne przeprowadzone w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M, w toku których stwierdzono naruszenie przepisów sanitarnych, nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie kwestią podstawową wymagającą rozstrzygnięcia Sądu jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty za wykonane czynności kontrolne, w ramach których stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M. W ocenie skarżącego bowiem adresatem tej decyzji winna być szkoła - jednostka organizacyjna, a nie jej organ prowadzący - czyli Gmina Miejska M Skład orzekający Sądu nie podziela stanowiska skarżącego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej Gminy, że postępowanie jest nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, z późn.zm) dalej: k.p.a. Zgodnie z treścią tej regulacji kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 NSA wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Podstawę materialnoprawną nałożonego na skarżącą Gminę obowiązku uiszczenia opłaty za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu "[...]" r. w przedmiotowej szkole, w wyniku której stwierdzono naruszenie przepisów sanitarnych jest art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261, z późn.zm) dalej: P.I.S., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, jeżeli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja organów administracji sanitarnej wydana została jako skutek przeprowadzonej w dniu "[...]"r. kontroli w Szkole Podstawowej nr "[...]" w M. Ze sporządzonego protokołu z tej kontroli nr "[...]" wynika, że zostały w jej toku stwierdzone liczne nieprawidłowości związane z naruszeniem przepisów sanitarnych obowiązujących w takiej placówce oświatowej. Efektem stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych była decyzja Państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w O z dnia "[...]"r. nr "[...]" nakazująca, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, wykonanie określonych obowiązków związanych z przywróceniem właściwych warunków sanitarnych.

W przedstawionym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 ust. 1 i 2 P.I.S. do obciążenia podmiotu prowadzącego ww. szkołę obowiązkiem poniesienia opłaty z tytułu wykonanych czynności przez pracowników inspekcji sanitarnej, w ramach których stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych.

Prawidłowo także organ odwoławczy wyjaśnił w tej sprawie, że podstawą nałożonych na skarżącą Gminę obowiązków stanowił art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 996, z późn.zm) dalej: u.P.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. To organowi prowadzącemu szkołę wyznaczono realizację zadań wyszczególnionych w pkt 1-6, m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem z treści tych przepisów wprost wynika, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.P.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepis ten wymienia podmioty, które mogą zakładać i prowadzić szkołę. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.P.o. szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem prowadzącym szkołę jest podmiot który ją założył i prowadzi. W rzeczonej sprawie poza sporem pozostaje, że Szkoła Podstawowa Nr "[...]" w M została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Miejską M. Ten podmiot jest więc, w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. Tym samym prawidłowo adresatem decyzji określającej opłatę za wykonane czynności sanitarne uczyniono Gminę Miejską M.

Wskazane przepisy ustawy Prawo oświatowe korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994) dalej: u.s.g.. Stosownie do art. 7 pkt 8 u.s.g. do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym stosownie do pkt 15 utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2018 r. poz. 1457). Dlatego to gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 u.s.g.). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 u.P.o.). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem, może realizować powierzone jej zadania, tylko wówczas gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.

W świetle tych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora szkoły, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1pkt 1 u.P.o.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 u.P.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę - sprawuje nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 u.P.o. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przywołane w skardze przepisy art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 u.P.o., art. 304 § 2 Kodeksu pracy, § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.), z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 u.P.o. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. W wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/18 (publ. w CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie dostrzegł, że obowiązek dyrektora zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.o.. Przepisy powoływane w skardze nie mogą być zatem odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku poniesienia opłat związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych.

Uwzględnić należy, że system prawa jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne (por. np. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 108-113). Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności

z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną należy mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r, sygn. akt II FSK 1796/09). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw, czy ratyfikowanych umów międzynarodowych, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa.

Pozostaje nadto wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2204) dalej: u.g.n., skarżoną decyzją. Prawidłowo w odpowiedzi na skargę organ sanitarny wyjaśnił, że ustanowienie trwałego zarządu przez organ prowadzący szkołę na jej rzecz, stanowi jedynie formę władania nieruchomością publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego. Okoliczność przekazania decyzją Burmistrza M z dnia "[...]"r. wskazanej nieruchomości w trwały zarząd Szkole Podstawowej nr "[...]" w M nie skutkowała zwolnieniem się organu prowadzącego szkoły z obowiązków zapewnienia i sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów (art. 57 ust. 2 u.P.o.).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.