Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 247/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza na rzecz skarżącego od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. M. A. złożył w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży w O. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podając że wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu należącym do teściowej i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwo domowe. Również w dniu [...] r. zainteresowany złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podając że mieszka u matki we W. lub u teściowej w O.

Po kilkukrotnym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm. ) oraz § 1, 5 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu ( Dz. U. Nr 15, poz. 67 ) odmówił M. A. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego po rozpatrzeniu oświadczenia z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r. Jak ustalono, żona zainteresowanego jest współwłaścicielem domu mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę strażaka w 1/8 części, w związku z czym strażakowi nie przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Fakt, iż współwłasność nieruchomości nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania nie oznacza, że nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania. Bowiem każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji zainteresowany wniósł o jej uchylenie, wyjaśniając że powierzchnia mieszkalna budynku wynosi około [...] m2 , a udział żony w majątku spadkowym wynosi tylko 1/8 części. Żona nie posiada więc domu ani lokalu mieszkalnego o powierzchni przysługującej zgodnie z przepisami kilkuosobowej rodzinie. Przesłanka posiadania domu lub lokalu mieszkalnego jest spełniona dopiero wtedy, gdy posiadany przez strażaka lokal swą powierzchnią przekracza odpowiednią do stanowiska służbowego strażaka i jego stanu rodzinnego minimalną normę zaludnienia. Zainteresowany podał, że trudno jest mu określić, czy więcej czasu przebywa w O. czy u matki we W., ponieważ od roku [...] zamierza zamieszkać we W.

Po rozparzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wniosku z dnia [...]r. oraz uchylił w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w sytuacji niedokonania działu spadku żona wnioskodawcy jako spadkobierczyni oraz pozostali członkowie jej rodziny uprawnieni są do korzystania z majątku spadkowego wspólnie z pozostałymi spadkobiercami i do zamieszkiwania w domu wchodzącym w skład spadku. Żonie wnioskodawcy jako współwłaścicielce nieruchomości spadkowej przysługuje prawo własności. Poprzez nabycie przez żonę współwłasności domu mieszkalnego wnioskodawca posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i brak jest podstaw prawnych do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niezasadne było składanie drugiego wniosku ( oświadczenia mieszkaniowego ) z dnia [...] r. w tej samej sprawie toczącej się w oparciu o wniosek złożony w dniu [...]r. Nie jest to nowe zdarzenie, nie może bowiem dojść do sytuacji, aby w tej samej sprawie ( tożsamość stron i przedmiotu postępowania ) zapadły dwie decyzje. Postępowanie w tej sprawie kwalifikowało się do uchylenia i umorzenia postępowania w I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W skardze na decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Według skarżącego negatywna przesłanka przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego byłaby spełniona, gdyby wielkość nabytego spadku odpowiadała przysługującym mu normom zaludnienia. Wprawdzie żona nie odrzuciła spadku, ale nie oznacza to, że skarżący wyraził zgodę na przyjęcie części domu, która posiada mniejszą powierzchnię mieszkalną od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Bezpodstawne jest więc twierdzenie organów, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Celem rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu było rozszerzenie kręgu strażaków ( o tych, którzy mieszkają u rodziców, teściów i innych osób bliskich ), którym mogłaby być udzielona pomoc finansowa na uzyskanie odrębnego lokalu mieszkalnego zapewniającego możliwość maksymalnej dyspozycji strażaków w dniach wolnych od służby. Skarżący nie zgodził się również z punktem 2 zaskarżonej decyzji, ponieważ od [...] r. do [...] r. w jego rodzinie zaistniało wiele znaczących zmian, o których informował organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Komendanta Wojewódzkiego we W. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. oraz uchylająca decyzję Komendanta Powiatowego PSP w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. i umarzająca w tym zakresie postępowanie w pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm. ) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu ( Dz. U. Nr 15, poz. 67 ), mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanych decyzji.

Przede wszystkim należy wskazać, że w trakcie toczącego się postępowania w niniejszej sprawie skarżący kilkukrotnie składał oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W pierwszym z oświadczeń datowanym dnia [...] r., wszczynającym postępowanie w sprawie, skarżący podał, że zajmuje własny dom w O. przy ul. N. P. [...] Jako osoby wspólnie z nim zamieszkujące wskazał: teściową S. Ł. oraz żonę i dzieci. Oświadczył też, że zamieszkuje w lokalu teściowej i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a stan ten trwa od dnia [...] r. Ponadto w trakcie toczącego się postępowania skarżący złożył oświadczenie datowane dnia [...]r., w którym podał, że nie posiada lokalu mieszkalnego i wraz z rodziną zamieszkuje w domu teściowej oraz oświadczenie datowane dnia [...] r., w którym skarżący zaznaczył, że nie posiada lokalu mieszkalnego i mieszka u mamy i teściowej, a jako osoby wspólnie z nim zamieszkujące podał: A. A. oraz żonę i dzieci. Z akt spraw nie wynika, aby oświadczenia z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zostały załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w ostatnim oświadczeniu datowanym dnia [...] r. skarżący zaznaczył, że nie posiada lokalu mieszkalnego, a jako osoby wspólnie z nim zamieszkujące podał: A. A. oraz żonę i dzieci. Oświadczył też, że mieszka u mamy we W. lub u teściowej w O.

Analiza treści tych oświadczeń wskazuje, że skarżący wykazywał w poszczególnych oświadczeniach odmienne dane dotyczące posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, miejsca zamieszkania oraz członków rodziny wspólnie z nim zamieszkujących.

Przedmiotem rozpoznania organu I instancji w wydanej decyzji były oświadczenia skarżącego z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Z uzasadnienie decyzji nie wynika jednak, dlaczego tylko te oświadczenia spośród kilku złożonych przez skarżącego zostały rozpoznane w postępowaniu. Okoliczność ta nie została również wyjaśniona przez organ II instancji.

Organ II instancji uznał ponadto, że niezasadne było złożenie drugiego wniosku z dnia [...]r. w tej samej sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Według organu odwoławczego postępowanie wszczęte tym wnioskiem kwalifikowało się do umorzenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak, że wprawdzie oświadczenia te składane były do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to jednak w oświadczeniach tych skarżący podaje odmienne dane dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej, istotne jego zdaniem dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania tego uprawnienia. Również w odwołaniu skarżący wyjaśniał, że od roku [...] planowanym miejscem stałego pobytu jest W. i zamierza kupić lokal mieszkalny.

Należy zauważyć, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Organ nie jest władny do samodzielnego kwalifikowania pisma. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Natomiast w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły przy udziale skarżącego, w jakim celu składał on w trakcie postępowania kilkukrotnie oświadczenia zawierające odmienne dane. Czy faktycznie celem składania ponownych oświadczeń było wszczęcie postępowania czy też zamiarem skarżącego było poinformowanie organu prowadzącego postępowanie o zmianach w swojej sytuacji mieszkaniowej, istotnych według skarżącego do przyznania mu uprawnień do równoważnika ? Należy bowiem zauważyć, że stosownie do § 10 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego strażaka ( ... ). O każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego, albo na ich wysokość, strażak obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić organ, o którym mowa w § 9. Zawiadomienia dokonuje się w formie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1.

Bez wyjaśnienia powyższej okoliczności umorzenie postępowania z wniosku z dnia [...]r. przez organ odwoławczy, jak również pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy przez organy obu instancji oświadczeń z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. należy uznać za bezzasadne.

Niewyjaśnienie przez organy powyższej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 9 k.p.a.

Wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga również, czy skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie bowiem do art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 75 ustawy członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2, rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, czyli tak zwany równoważnik za brak lokalu ( art. 78 ust. 1 ). Z dalszych przepisów ustawy wynika jednak, że nie chodzi tutaj o posiadanie lokalu mieszkalnego o jakiejkolwiek powierzchni, ale lokalu o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia przysługującym strażakowi.

Stosownie bowiem do art. 81 pkt 2 i 3 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy lub którego małżonek posiada taki lokal mieszkalny lub dom. Tylko strażakowi, który posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie, a więc posiada odpowiedni lokal, nie przysługuje uprawnienie do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Posiadaniem odpowiedniego lokalu jest – w myśl art. 81 pkt 2 i 3 ustawy – posiadanie w miejscowości, w której strażak pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego.

Jeżeli natomiast strażak lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż przysługująca mu norma, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, a więc może otrzymać w myśl art. 78 ust. 1 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Kwestia przysługiwania uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w przypadku posiadania przez funkcjonariusza lokalu nie odpowiadającego przysługującym mu normom była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2764/03 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 września 2005 r. sygn. akt I OSK 29/05 ( nie publikowane ). Orzeczenia te dotyczą wprawdzie prawa funkcjonariusza Policji do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale stanowisko w nich wyrażone znajduje również zastosowanie w stosunku do uprawnień przysługujących funkcjonariuszom Straży Pożarnej.

W ocenie Sądu przy ustalaniu uprawnienia funkcjonariusza Straży Pożarnej do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego istotne jest, czy strażak lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny albo też dom jednorodzinny, przy czym jak już wyżej wskazano zajmowana powierzchnia mieszkalna powinna odpowiadać co najmniej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, ze przy ustalaniu uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie jest istotna powierzchnia posiadanego przez strażaka lokalu.

W rozpatrywanej sprawie żona skarżącego jest współwłaścicielem 1/8 części domu jednorodzinnego o powierzchni mieszkalnej [...] m2 ( według wyjaśnień skarżącego ). Zdaniem organów orzekających w sprawie żona skarżącego jako spadkobierczyni, w sytuacji gdy dział spadku nie został dokonany, jest uprawniona do korzystania z niego wspólnie na mocy art. 206 Kodeksu cywilnego.

Należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 206 k. c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Korzystanie z rzeczy wspólnej, podobnie jak jej współposiadanie, ograniczone jest prawem do korzystania i współposiadania rzeczy przez innych współwłaścicieli. Współwłaściciele mogą również postanowić o odmiennym sposobie korzystania z rzeczy wspólnej niż przewidziany w art. 206 k c. poprzez przydzielenie do korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli odpowiednich części rzeczy wspólnej, np. określonych pomieszczeń w domu jednorodzinnym.

Okoliczności niniejszej sprawy mogą wskazywać, że pomiędzy współwłaścicielami domu jednorodzinnego zajmowanego przez skarżącego nastąpił umowny podział do korzystania, skoro według wyjaśnień skarżącego zajmuje on wraz z żoną i dziećmi pokoje na piętrze domu. Organy nie ustaliły jednak, czy w domu jednorodzinnym, którego współwłaścicielem jest żona skarżącego w 1/8 części, posiada on lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. Wprawdzie skarżący przedłożył organowi oświadczenie teściowej, w którym nie wyraziła zgody na "przegląd budynku jednorodzinnego", to jednak z akt sprawy nie wynika, aby organ wzywał skarżącego do przedłożenia stosownej dokumentacji budynku, jak również próbował ustalić w trakcie składania wyjaśnień przez skarżącego w dniu [...] r. wielkość zajmowanej powierzchni. Nie wyjaśniono, czy skarżący zajmuje pomieszczenia, których powierzchnię podano w załączonej do akt sprawy umowie najmu z dnia [...]r.

W tym stanie obowiązkiem organu będzie ustalenie powierzchni mieszkalnej jaką zajmuje skarżący i czy powierzchnia ta odpowiada normom zaludnienia. Na konieczność ustalania zajmowanej powierzchni mieszkalnej przez funkcjonariusza w przypadku współwłasności domu jednorodzinnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98, LEX nr 48581 oraz w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99, LEX nr 55283.

Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 powyższej ustawy.