Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 974/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, art. 4, art. 4a, art. 5, art. 5a i art. 18 ust. 1 oraz 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...], została przeznaczona rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...]) do km [...] (odc. ref. Nr [...]) w miejscowościach: [...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]),[...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz P. S. i M. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] w miejscowościach: [...] i [...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]), [...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]) oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr ew. [...] i [...]. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa działki spełniają przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania o odszkodowanie za wymienioną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu organ powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowią operaty szacunkowe sporządzony w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M.P.

Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w gminie [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [..] z dnia [...] przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu KD-GP - tereny dróg publicznych- drogi główne. Wyceniana nieruchomość położna jest w miejscowości [...] w otoczeniu terenów niezainwestowanych, użytkowanych rolniczo. Dostęp do działki istnieje z drogi głównej, a na nieruchomości nie ma części składowych.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie od 2011 r. do dnia wyceny na terenie gminy [...] oraz powiatu [...] i [...]. Ostatecznie wartość przedmiotowych działek biegły ustalił na kwotę łączną [...] zł.

Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] zgodnie z księgami wieczystymi nr [...] oraz [...], prowadzonymi przez Sąd Rejonowy [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P. S. i M. S., którzy byli podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stała się przedmiotem skargi Województwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], objętych skarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga nie jest zasadna.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...] obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość ta, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...]) do km [...] (ode. ref. Nr [...]) w miejscowościach: [...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]),[...] (gmina [...]),[...] i [...] (gmina [...]).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala

się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)).

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Sąd stwierdził również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz P. S. i M. S.

Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.

W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję

o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działek nr obrębie [...] oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

Podkreślenia wymaga przy tym, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – było powinnością organu dopełnienie tego obowiązku. Pamiętać trzeba bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I). W sprawie tej interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.