Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 409/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c), art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 13
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 77
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. znak [...] zastępca Kierownika Urzędu Miejskiego - powołując się na przepis art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz.U. z 1989 Nr 14 poz. 74 ) w zw. z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad, organizacji i funkcjonowania terenowych organów administracji państwowej ( Dz. U. Nr 25, poz, 124 ) oraz zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] lutego 1985 r. w sprawie powierzenia prowadzenia, w ramach powiernictwa, spraw z zakresu geodezji i gospodarki gruntami, zatwierdził projekt podziału, stanowiących własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, działek o numerach [...], położonych w [...] z przeznaczeniem do przeniesienia praw własności działek nr [...]. W sentencji m.in. wskazano, że działka nr [...] ulega podziałowi na działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 27 lutego 1990 r. wpłynął wniosek Biura Projektów Wodnych Melioracji o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału wskazanych działek. Przedłożono również dokumentację geodezyjną projektu podziału, którą wykonano zgodnie z założeniami techniczno-ekonomicznymi regulacji rzeki [...], zatwierdzonymi decyzją Wojewody z dnia [...] października 1986 r. nr [...].

2. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. znak [...], w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż w dniu podjęcia decyzji zatwierdzającej podział, działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale z mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986 r. znak [...], pozostawała własnością S.P..

Wobec przekazania przez Wójta wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydentowi doszło do sporu kompetencyjnego, rozstrzygniętego postanowieniem SKO dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak [...]) o wyznaczeniu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Wójta.

3. Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. Województwo - Zarząd Dróg Wojewódzkich, reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek, w części dotyczącej podziału nieruchomości oznaczonej nr [...].

W uzasadnieniu, przywołując treść decyzji objętej wnioskiem wskazano, że w dniu jej wydania w obrocie prawnym pozostawała decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986 r. znak: [...] o nadaniu na własność działki nr [...] na rzecz S.P., co nie zostało jednak odnotowane w ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działka nr [...] nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa - PFZ w związku, z czym została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dokonano podziału tej działki na wniosek jednostki Skarbu Państwa mimo, że nie był on jej właścicielem. Obecny stan rzeczy przyczynił się do zawieszenia przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dalszego podziału, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], działek [...], realizowanego na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich. Celem podziału wskazanych działek jest wydzielenie z tych nieruchomości istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: [...]. Wskazano też, że z poczynionych przez wnioskodawcę ustaleń wynika, że na dzień [...] grudnia 1998 r. wymienione działki w części zajęte były pod drogę publiczną w związku z czym do uregulowania tego stanu konieczne jest wdrożenie postępowania z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) wskazującego, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 3 tej ustawy,ujawnienie w księdze wieczystej przejścia takich nieruchomości na własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego jest możliwe na podstawie ostatecznej decyzji wojewody. Wstrzymanie procesu podziałowego uniemożliwia mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Wojewody, a tym samym uregulowanie prawa własności istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto poinformował, że Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla działki nr [...] księgę wieczystą nr [...] i w jej dziale II jako właściciel figuruje L.P., na podstawie aktu notarialnej umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1990 r. Rep. A. nr [...].

4. W wyniku podjętych przez SKO czynności zmierzających do wykazania przez wnioskodawcę umocowania do działania w tej sprawie w imieniu Województwa oraz uzyskania akt postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, do organu wpłynęło pełnomocnictwo dla Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich wraz ze statutem tego podmiotu, zaś Prezydent Miasta, w kolejnych pismach wyjaśnił, że decyzja Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990r. znak: [...] zatwierdzająca projekt podziału m.in. działki nr [...] była wydana na wniosek Biura Projektów Wodnych Melioracji przez Urząd Miejski, który pozostawał właściwy do jej podjecia na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] lutego 1985r. w sprawie powierzenia prowadzenia w ramach powiernictwa spraw z zakresu geodezji i gospodarki gruntami. Potwierdził też informacje wnioskodawcy o prawie własności S.P. do działki nr [...] w dniu podjęcia decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wyjaśnił, iż decyzji o nadaniu prawa własności działki S.P. nie została przekazana do jednostki prowadzącej wówczas ewidencję gruntów tj. Urzędu Miejskiego. Obecnie ewidencję gruntów i budynków dla gminy prowadzi Starostwo Powiatowe (wcześniej Urząd Rejonowy). W ewidencji tej figuruje działka nr [...] i nr [...]. Po wyjaśnieniach i uzgodnieniach z organem prowadzącym obecnie ewidencję gruntów i budynków nie udało się ustalić doprowadzenia do zgodności oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem w księdze wieczystej w sposób inny, niż postępowaniem administracyjnym w sprawie uchylenia decyzji podziałowej z 1990 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Poinformował również, że Urząd Miasta nie dysponuje dokumentacją dotyczącą spraw z zakresu geodezji i gospodarki gruntami z terenu Gminy, prowadzonych w ramach powiernictwa zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 1985 r. Przekazał też wypis z rejestru gruntu dla działki nr [...] położonej w [...] wg stanu na dzień [...] lutego 1990 r.

Wezwany przez SKO o nadesłanie akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia [...] lutego 1990r., Wójt Gminy wyjaśnił, że ponieważ przedmiotowa decyzja wydana została - na mocy powiernictwa – przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Miejskiego, to tam należy poszukiwać dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem. Z kolei w odniesieniu do wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2013 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 1990r. znak: [...] i postanowienia SKO o wyznaczeniu go jako organy właściwego, Wójt stwierdził, że nie toczy się przed nim żadne postępowanie.

W wyniku kolejnych wezwań w dniu [...] września 2014r. SKO uzyskało od Prezydenta Miasta urzędowo poświadczoną kopię decyzji z dnia [...] lutego 1990r. (ze stwierdzeniem jej prawomocności od 19 kwietnia 1990 r. ) oraz projekt podziału działek, w tym przedmiotowej działki nr [...] oraz od Zarządu Dróg Wojewódzkich informację o bezczynności Wójta Gminy w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.

5. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. L.P. wniósł o wydanie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia wskazując, iż działkę nr [...] otrzymał jego ojciec jako osadnik wojskowy i był jej właścicielem w chwili dokonana bezprawnego podziału, a obecnie stanowi ona jego własność z mocy umowy darowizny. Wywodził, iż bezprawnie zabrany grunt pod drogę i ciek wodny obejmuje przeszło dwa ary gruntu za który ma naliczany podatek gruntowy, a w księdze wieczystej działka nr [...] figuruje nadal jako całość. Wywodził, że unieważnienie podziału jest niezbędne z uwagi na zamiar wykorzystania działki pod działalność gospodarczą.

6. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ( znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990 r. znak [...] - w części dotyczącej działki [...].

Kolegium w motywach rozstrzygnięcia wskazało w szczególności, że z poczynionych ustaleń wynika, iż na dzień wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] lutego 1990r. w ewidencji gruntów widniał wpis, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi, natomiast z decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986 r. znak: [...] w sprawie nadania działki nr [...], która nie została przekazana do jednostki prowadzącej wówczas ewidencję gruntów tj. Urzędu Miejskiego wynika, że jej właścicielem był S.P..

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego stwierdziło, że wnioskodawca - Województwo jako jednostka samorządu terytorialnego, będąca w posiadaniu gruntu (działek nr [...]), który został zajęty pod drogę publiczną (drogę wojewódzką nr [...]) posiada w myśl art. 28 Kpa, przymiot strony w prowadzonym postępowaniu gdyż legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

SKO uznało też, iż pozostaje organem właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności objętej wnioskiem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż w obecnym stanie prawnym to samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w sprawach dotyczących decyzji zatwierdzających podział nieruchomości wydawanych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast na podstawie obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przedstawiając nadzwyczajny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, lecz staje wobec kwestii czysto prawnych, rozstrzygając wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, SKO wskazało, iż organ zajmuje się samą (weryfikowaną) decyzją w kierunku ustalenia, czy dotknięta została jedną z wad materialnych wyliczonych taksatywnie w art. 156 § 1 Kpa, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 Kpa ( ograniczenie terminem 10-letnim od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji w przypadku ujawnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa i nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją).

Analizując przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji - stwierdziło, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może odnosić się zarówno do przepisów materialnych - naruszenia wyraźnego i niebudzącego wątpliwości, jak też - w wyjątkowych przypadkach - do naruszenia przepisów postępowania. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo.

Weryfikując decyzję ostateczną dnia [...] lutego 1990 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości SKO stwierdziło, że została ona podjęta:

1) w oparciu o istniejące ówcześnie (na dzień jej wydania) przepisy regulujące instytucję podziału nieruchomości, które zostały w sprawie prawidłowo zastosowane tj. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w tym art. 12.

2) przez właściwy organ (ówczesnym terenowym organem administracji państwowej był Naczelnik Gminy, który powierzył Naczelnikowi Miasta prowadzenie spaw z zakresu geodezji i gospodarki gruntami);

3) w zgodzie z wymogami określonymi w procedurze administracyjnej, gdyż organ wydający decyzję, dokonał ustaleń faktycznych w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...], położonej w [...] na podstawie treści prowadzonej ewidencji gruntów, w której jako właściciel tej działki figurował Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi. Okoliczność faktyczna, wynikająca z decyzji Naczelnika Gminy z [...] października 1986 r., mocą której prawo własności działki nr [...] zostało przyznane S.P., nie była zaś znana organowi wydającemu decyzję zatwierdzającą podział m.in. przedmiotowej działki (nr [...]) w dacie wydawania decyzji.

W takich okolicznościach, wbrew twierdzeniom i zarzutom wnioskodawcy, nie można uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żaden przepis prawa materialnego czy procesowego nie został w sprawie tej naruszony. Stan faktyczny, błędnie ustalony przez organ wydający weryfikowaną decyzję, iż na dzień orzekania ([...] lutego 1990 r.) właścicielem działki nr [...], której m.in. projekt podziału był przedmiotem zatwierdzenia (orzekania), pozostawał Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi i w konsekwencji zastosowanie przez ten organ przepisów prawa materialnego, regulujących podział nieruchomości, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku można byłoby mówić tylko o rażącym naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - czego jednak nie można stwierdzić, gdyż organ wydając sporną decyzję był - z urzędu – w posiadaniu informacji zawartych w ewidencji gruntów, a widniejące w niej zapisy (na dzień wydawania decyzji) wskazywały jako właściciela działki Skarb Państwa. Po drugie zaś przesłanka w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (co ma miejsce w tej sprawie) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną ( art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), co przesądza o braku możliwości uznania, że ta sama przesłanka leży u podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji Kolegium oceniło, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazało też, że - działając z urzędu - nie dopatrzyło się żadnych innych wad powodujących jej nieważność tj. wad o jakich mowa w art.156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa.

7. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.P. zarzucił, iż decyzja SKO niczego nie rozstrzyga i nie tylko sankcjonuje "zagmatwany stan prawny", ale też go pogłębia. Wywodził, iż poniesione nakłady finansowe związane z rozbudową i przygotowaniem działki nr [...] pod inwestycję są już zniweczone poprzez wadliwy prawnie podział, co należałoby w godziwy sposób zrekompensować, a o czym decyzja nie wspomina.

8. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r., dokonując analogicznych ustaleń faktycznych i podtrzymując wyrażoną uprzednio ocenę prawną.

9. W skardze na tę decyzję L.P. zarzucił :

I. rażące naruszenie art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990r., znak [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy naruszenie takie miało miejsce,

II. naruszenie art. 7 Kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz pominięcie w rozstrzygnięciu słusznego interesu skarżącego i przyjęcie, iż okoliczności będące podstawą wydania decyzji z dnia [...] lutego 1990r., znak [...] w części dotyczącej działki nr [...] są zgodne z prawem.

W oparciu o te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014r., znak [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990r., znak [...] jak też o zwrot kosztów postępowania.

Wnosił też o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi, na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu oraz o wystąpienie do Sądu Rejonowego, Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisu księgi wieczystej nr [...] z daty jej założenia, tj. z listopada 1987 r.

W motywach skargi wywodził, iż wbrew stanowisku SKO, decyzja z dnia [...] lutego 1990r. rażąco narusza prawo. Zarzucił Kolegium błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa", poprzez przyjęcie, że przesłanka ta zostaje zrealizowana jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego gdy ta postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych gwarantujących prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Organ wydający decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, niewątpliwie dokonał rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 70 §1 Kpa poprzez "złą" ocenę zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, naruszając też obowiązek działania z urzędu w zakresie ustalania stanu faktycznego, w tym ustalania tak elementarnej kwestii, jaką jest prawo własności gruntu objętego postępowaniem administracyjnym. Organ administracji publicznej, działający jako przedstawiciel państwa, co do którego jednostka winna mieć pełne zaufanie, obowiązany jest do zachowania najwyższej staranności w ustalaniu stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o stan ustalony w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków, wbrew ustaleniom księgi wieczystej i innych aktów funkcjonujących wówczas w obrocie prawnym, a ustalających właściciela jak decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986 r., znak [...], ustanawiająca prawo własności przedmiotowej działki na rzecz S.P., ojca skarżącego. Decyzją tą ojciec skarżącego nabył własność działki nr [...], w związku z czym stanowiła ona niewątpliwie własność osoby fizycznej.

Rejestr na którym oparł się organ, tj. ewidencja gruntów i budynków w dacie wydania decyzji, regulowany był ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która nie nakładała na właściciela nieruchomości obowiązku zgłoszenia zmiany danych dotyczących gruntu wynikających z decyzji administracyjnej, które winny być ujawnione w ewidencji, gdyż obowiązek ten ciążył na organie, który wydał decyzję będącą podstawą zmian. W związku z tym, nawet gdyby przyjąć, iż Kierownik Wydziału GiGG UM mógł oprzeć się wyłącznie na danych wynikających z ewidencji, to i tak nie były one zgodne z prawem i stanem faktycznym. Organ wydający decyzję zatwierdzającą podział działek naruszył więc również pośrednio przepis art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż każda ewentualna zmiana winna być zgłoszona organowi prowadzącemu rejestr przez właścicieli gruntu. Jednakże, niewątpliwym jest, iż zmiana właściciela w przedmiotowej sprawie wynikła z decyzji Naczelnika Gminy, który na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów był jednym z terenowych organów administracji państwowej.

Ponadto organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...], określając stan faktyczny pominął zupełnie fakt, iż działka ta w dniu wydania decyzji miała utworzoną księgę wieczystą, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] listopada 1987r. ( Kw nr [...]), którym postanowiono również w dziale II wpisać jako właściciela S.P., zaś odpis powyższego postanowienia został doręczony do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego. W związku z powyższym, organ wydający decyzję, tj. Kierownik wskazanego wydziału niewątpliwie musiał mieć wiedzę o tym, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie jest Skarb Państwa, a osoba fizyczna. W zaistniałych okolicznościach brak zatem podstaw do uznania, iż oparcie rozstrzygnięcie na danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków nie narusza prawa. W takiej sytuacji, wobec powszechności dostępu do ksiąg wieczystych i uzyskaniu informacji o wpisie właściciela, oparcie się na wadliwych zapisach ewidencji gruntów stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ w tym zakresie wykazał się rażącym niedbalstwem, doprowadzając do wydania decyzji obarczonej ciężką wadliwością, a co więcej, godzącą w dobra osoby fizycznej, w szczególności w prawo własności, które jest jedynym z najwyższych praw wynikających z Konstytucji, a którego pozbawienie i ograniczenie przez państwo możliwe jest w wyjątkowych jedynie przypadkach.

Zdaniem skarżącego, z powyższym wiąże się zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, który to aspekt całkowicie pominęło SKO, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarówno organ wydający decyzję o zatwierdzeniu podziału, jak i SKO podczas orzekania zupełnie pominęły fakt istnienia księgi wieczystej dla gruntu objętego decyzją podziałową, czego konsekwencją było błędne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie przepisów ustawy, której w przedmiotowej sprawie nie należało zastosować. Konsekwencją zasady jawności ksiąg wieczystych jest przewidziana w zdaniu drugim omawianego przepisu nieskuteczność powoływania się na nieznajomość wpisów i uczynionych wzmianek o złożonych wnioskach o wpis. Nikt nie może zatem skutecznie powoływać się na to, że nie znał stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej. Dotyczy to każdej czynności prawnej, której ważność lub skuteczność zależy od określonych przesłanek ujawnionych w księdze wieczystej. Organ zatwierdzający decyzję o podziale niewątpliwie naruszył więc art. 2 ustawy o księgach wieczystych, nie stosując go podczas procedowania. Całkowicie pominął bowiem fakt istnienia księgi wieczystej. Organ ten nie próbował nadto we własnym zakresie ustalić prawidłowego właściciela nieruchomości, oparł się wyłącznie na danych wpisanych w ewidencji gruntów i budynków, co nie nosi przymiotu należytej staranności. Aspekt ten, pominięty przez SKO powoduje, iż omawiane decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym z uwagi na ich ciężką wadliwość.

W ocenie skarżącego niezwykle istotnym jest, pominięty przez SKO fakt, iż błędne ustalenia w zakresie właściciela działki nr [...], objętej podziałem wpływają na rażąco niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta, poza problematyką wywłaszczania, dotyczyła bowiem wyłącznie gruntów będących własnością podmiotów publicznych, a nie gruntów pozostających własnością prywatną. Dlatego też całkowicie bezpodstawnym i niezasadnym było zastosowanie przez organ wydający decyzję o zatwierdzeniu podziału, wskazanej ustawy, gdyż grunt nr [...] stanowił własność osoby fizycznej, co wyłączało zastosowanie jej przepisów.

Zdaniem strony skarżącej, oczywista niewłaściwość zastosowania przepisów ustawy wpisuje się w pojęcie rażącego naruszenia prawa. Ponadto, decyzja zatwierdzająca podział wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki – skarżący jako obecny właściciel ( na mocy aktu notarialnego aktem z dnia [...] grudnia 1990 r.) dysponuje w rzeczywistości działkami podzielonymi rowem, który skutecznie uniemożliwił dojazd do drugiej części działki. Ponadto, wskutek podziału uległa zmniejszeniu wartość rynkowa i atrakcyjność nieruchomości.

W konsekwencji, zdaniem L.P., wbrew odmiennej ocenie Kolegium, decyzja z [...] lutego 1990 r. jest decyzją rażąco naruszającą prawo, gdyż oparta została na niewłaściwie zastosowanej ustawie i na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, w tym tak fundamentalnej kwestii jaką jest prawo własności gruntu, będącego przedmiotem podziału. Od podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności zależała bowiem możliwość zastosowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ w tym zakresie nie dokonał natomiast jakichkolwiek ustaleń, pomijając wpisy ujawnione w księdze wieczystej oraz stan prawny wynikający z decyzji Naczelnika Urzędu Gminy.

Do skargi dołączone zostały kserokopie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986r., znak [...], postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 1987r., sygn. dz. kw. [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990r., Repertorium A [...].

10. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

11. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu, Wójt Gminy pismem z dnia [...] lipca i [...] września 2015 r. poinformował, że w związku z postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. po podjęciu przez SKO decyzji z dnia [...] marca 2015 r. tj. w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał, po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 146 § 1, 150 § 1, 151 § 2 Kpa ( ostateczną od [...] lipca 2015r.) decyzję [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990 r. znak [...] zatwierdzająca projekt podziału działek o numerach [...] została wydana z naruszeniem prawa - w części dotyczącej podziału działki nr [...] i odmawiającą uchylenia tej decyzji z powodu faktu, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

13. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., powoływanej jako: ppsa), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w całości albo w części, może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ) lub w sytuacji wskazanej w pkt 2 i 3 § 1 art. 145 ppsa. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględniać skargę nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, rozpoznawanej przez organy administracji ( w stanie prawnym istniejącym do 15 sierpnia 2015 r. ).

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczony jest przy tym przez przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w graniach sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 135 ppsa sąd administracyjny uprawniony jest też zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

14. Zaskarżona skargą decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim pozostaje postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Kolegium zasadnie uznało swą właściwość rzeczową w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. Stosownie do przepisu art. 157 § 1 Kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Według stanowiska przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę przy wydaniu kwestionowanej decyzji, a w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 Kpa określa się organ wyższego stopnia. W sprawie podstawą materialnoprawną, weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji, były przepisy art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Do dnia 21 grudnia 1997 r. sprawy dotyczące podziału nieruchomości należały do właściwości organów administracji rządowej. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zmieniło właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując je organom samorządowym ( tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast). Zgodnie z art. 96 ust. 1 tej ustawy organem pierwszej instancji właściwym w sprawach podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również, w omawianej kategorii spraw, właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W postanowieniu z dnia 4 stycznia 2012 r. w sprawie I OW 146/11 ( lex nr 1106242 ) NSA stwierdził, że "organem wyższego stopnia w stosunku do naczelnika miasta, który wydał w grudniu 1987 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji, jest samorządowe kolegium odwoławcze".

15. Stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, które może toczyć się na wniosek lub z urzędu, pozostają podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, w którym wydana została weryfikowana decyzja (także następcy prawni tych podmiotów ). Stronami takiego postępowania będą jednak nie tylko strony takiego postępowania zwykłego, ale także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji czyli każdy podmiot mogący wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa.

Za dopuszczalne uznać też należy prowadzenie postępowania i stwierdzenie nieważności w odniesieniu do części weryfikowanej decyzji o ile wada (wady) powodujące nieważność odnoszą się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechy decyzji częściowej.

16. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kontroli dokonywanej zarówno przez organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Zaakcentować w związku z tym należy, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, bez względu na to czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w jej wniosku ( vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 roku, w sprawie II OSK 2376/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., w sprawie VII SA/Wa 793/08, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 562/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

17. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe zainicjowane zostało wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014r. w którym jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału m.in. działki nr [...] i w odniesieniu wyłącznie do tej działki, wskazane zostało przez wnioskodawcę rażące naruszenie prawa tj. przesłanka wymieniona w pkt 2 § 1 art. 156 Kpa.

Nie jest sporne w judykaturze, iż rażące naruszenie prawa to ciężkie, kwalifikowane i nie budzące wątpliwości naruszenie przepisów prawa. O ile przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym jest autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki, to w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest to, czy ta autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego nie została dokonana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa. Ta odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenia przepisów w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ( vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 roku, w sprawie II OSK 1949/10). Nie każde więc, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być uznane za rażące naruszenie w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kp. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść aktu administracyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ów akt nie może być akceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty ( vide: wyrok NSA z dnia 25 października 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1501/10). Oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa dokonuje się wg stanu prawnego obowiązującego w momencie podejmowania kontrolowanego aktu.

18. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zważyć należało, Kolegium nie dokonało w sposób należyty oceny weryfikowanej decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt podziału w części dotyczącej działki nr [...] w kontekście przesłanki wskazanej we wniosku jak i w zakresie pozostałych przesłanek nieważnościowych o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa.

W istocie stanowisko organu SKO sprowadza się do przyjęcia, iż nie może budzić żadnych wątpliwości – wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986 r. znak: [...] o nadaniu na własność działki nr [...] na rzecz S.P. - okoliczność, iż w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału m.in. działki nr [...] jej właścicielem pozostawała wskazana osoba fizyczna, a nie Skarb Państwa. W ocenie organu okoliczność ta, nieznana organowi wydającemu decyzję z dnia [...] lutego 1990r. nie wyczerpuje znamion żadnej z przesłanek nieważnościowych wymienionych taksatywnie w art. 156 § 1 Kpa, ale stanowi podstawę z mocy art. 145 § 1 pkt 5 Kpa do wdrożenia innego trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe.

19. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. SKO stwierdziło też, że weryfikowana decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 1990 r., wydana w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości została podjęta w oparciu o istniejące ówcześnie (na dzień jej wydania) przepisy regulujące instytucję podziału nieruchomości tj. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w tym art. 12, które zostały w sprawie prawidłowo zastosowane. Stanowisko Kolegium w kwestii prawidłowego zastosowania tej ustawy ograniczyło się jednakże do tego gołosłownego stwierdzenia, bez jakiejkolwiek analizy decyzji w świetle powołanych w niej regulacji prawnych.

20. Wymaga zatem bliższego zaprezentowania stan prawny istniejący w dacie podejmowania decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy powołanej w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji – w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia – określała ona o zasady:

1) gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; 2) wywłaszczania nieruchomości.

W myśl ust. 2 art. 1 zasady gospodarowania gruntami, określone w ustawie nie obejmowały gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Przepis art.1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości określał zatem grunty, do których miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Były nimi grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Ta generalna zasada pozwala na przyjęcie, że tylko do takich gruntów miały zastosowanie przepisy art. 10 tej ustawy, dotyczące podziału nieruchomości. Zaakcentować należy stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. w sprawie IV SA 1196/91 ( ONSA 1992/2/35 ) w którym NSA wskazał, "że dokonanie podziału innych gruntów w trybie przepisów tego artykułu jest niedopuszczalne, a dokonany podział dotknięty byłby nieważnością z powodu braku podstawy prawnej jego dokonania (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Ustalenie przeto, czy dzielony grunt należy do kategorii gruntów objętych przepisami omawianej ustawy, ma charakter zasadniczy i pierwszoplanowy. W razie stwierdzenia, że grunt nie ma takiego charakteru powinna być wydana decyzja odmowna (...)".

Wyjaśnić przy tym należy, że powołany w cytowanym orzeczeniu przepis art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ( wg numeracji nowego tekstu jednolitego ustawy – Dz.U. 1991, Nr 30, poz. 127 ) jest odpowiednikiem art. 12 tej ustawy, obowiązującym w dacie podjęcia weryfikowanej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić więc należy, iż niezasadny okazał się zarzut, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. znajdowały zastosowanie wyłącznie do gruntów należących do podmiotów publicznych, a nie do gruntów stanowiących własność osób fizycznych. Uzasadniony był on natomiast w zakresie w jakim zarzucał , że SKO nie oceniło czy przepisy ustawy miały zastosowanie do działki nr [...], co wymagało oceny charakteru tego gruntu w kontekście regulacji art. 1 ust. 1 ustawy.

21. Zgodnie z art. 12 ustawy, wskazanym jako podstawa materialnoprawna tejże decyzji "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W myśl ust. 2, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,

2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.

Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału ( ust. 3 art. 12). Zgodnie zaś z ust. 4, przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej. Stosownie do ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.

Zacytowany przepis art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., określał wyłącznie materialnoprawne przesłanki dopuszczalności podziału nieruchomości. Określenie warunków dopuszczalności podziału nie oznacza, że w każdej sytuacji przewidzianej w tym artykule organ administracji państwowej uprawniony był do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Niezbędnym warunkiem zatwierdzenia podziału pozostawało bowiem wszczęcie postępowania przez uprawniony podmiot. Przepis art. 12 omawianej ustawy nie określał kręgu podmiotów legitymowanych do zgłoszenia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Krąg tych osób określały natomiast przepisy – wydanego na podstawie art. 18 ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77).

21. Przepisy przywołanego rozporządzenia – w brzmieniu na datę wydania decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. - dokonywały rozróżnienia co zasad i trybu podziału nieruchomości w zależności od tego, czy chodziło o podział gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne ( art. 16 ustawy ), czy też nie objętych takim budownictwem.

W rozdziale 2 rozporządzenia, zatytułowanym "Ustalanie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz podział tych gruntów na działki" uregulowane zostały m.in. kwestie dotyczące zasad podziału takich gruntów. W myśl § 3 rozporządzenia terenowy organ administracji państwowej ( terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami stopnia podstawowego - § 1 ust. 2 rozporządzenia ) obowiązany był zawiadomić pisemnie o wszczęciu postępowania zmierzającego do podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na działki budowlane :

1) właścicieli nieruchomości wymienionych w księgach wieczystych lub zbiorach dokumentów,

2) osoby ujawnione w księgach wieczystych lub zbiorach dokumentów, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na danej nieruchomości,

3) osoby władające nieruchomościami, wykazane w ewidencji gruntów i budynków, zwane "osobami zainteresowanymi".

Stosownie do § 4 terenowy organ administracji państwowej łącznie z zawiadomieniami, o których mowa w § 3, miał obowiązek przedstawić właścicielom (współwłaścicielom) lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne propozycję nabycia nieruchomości na zasadach ogólnych, a w razie nieosiągnięcia porozumienia, wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. W myśl § 5 ust. 1 równocześnie z czynnościami, o których mowa w § 3, terenowy organ administracji państwowej obowiązany był przesłać do państwowego biura notarialnego wniosek o dokonanie w księgach wieczystych wpisu o wszczęciu postępowania zmierzającego do podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W razie nieurządzenia księgi wieczystej wniosek, o którym mowa w ust. 1, podlegał złożeniu się do istniejącego zbioru dokumentów. Dalsze obowiązki terenowego organu administracji państwowej dotyczące zlecenia wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych opracowania dokumentacji geodezyjnej terenu wyznaczonego pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne zostały uregulowane w § 6. Zwrócić należy uwagę na ust. 2 tego paragrafu zobowiązujący również wykonawcę prac geodezyjnych do badania ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych, zgodnie z planem miejscowym, pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Stosownie do § 7 projekt podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na działki opracowywany był po nabyciu tych gruntów na własność Państwa. § 8 wskazywał wymaganą zawartość projektu podziału gruntów. Zgodnie z § 9 projekt ten podlegał zatwierdzeniu przez terenowy organ administracji państwowej. Ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanowiła podstawę do zamieszczenia na mapie gruntu przeznaczonego pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, na której sporządzono projekt podziału, klauzul o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zatwierdzeniu projektu podziału, stabilizacji granic działek budowlanych znakami granicznymi ( § 10 ). Działki budowlane utworzone w wyniku podziału do czasu ich zbycia stanowiły jedną nieruchomość, dla której urządza się odrębną księgę wieczystą ( ust. 1 § 11 ). Działki nabyte na podstawie art. 17 ustawy nie wchodziły w skład gospodarstw rolnych, choćby stanowiły własność lub były w użytkowaniu wieczystym osoby posiadającej takie gospodarstwo, z wyjątkiem działek, które zostały przeznaczone pod budownictwo zagrodowe ( ust. 2 § 11 ). Dla części nieruchomości objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, nie podlegających nabyciu przez Państwo, wprowadzało się z urzędu zmiany do działu I istniejących ksiąg wieczystych, a w razie braku takich ksiąg, urządzało się nowe księgi wieczyste. Umowy nabycia nieruchomości oraz ostateczne decyzje o wywłaszczeniu i decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału stanowiły podstawę do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania wpisów w księgach wieczystych ( § 12 ust. 1 ). Dla części nieruchomości nie objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego wprowadzało się z urzędu zmiany do działu I istniejących ksiąg wieczystych, a w razie braku takich ksiąg, urządzało się nowe księgi wieczyste ( ust. 2 § 12 ).

22. Rozdział 3 omawianego aktu wykonawczego regulował podział nieruchomości nie objętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym (§ 13-19). Stosownie do § 13 ust. 1 terenowy organ administracji państwowej na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy lub użytkownika gruntu państwowego albo inwestora postanawiał o możliwości i sposobie podziału nieruchomości, po zasięgnięciu opinii terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego właściwego w sprawach planowania przestrzennego (...)". Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należało dołączyć wstępny projekt podziału nieruchomości opracowany przez wnioskodawcę. Projekt podziału nieruchomości sporządzał wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych na zlecenie właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy lub użytkownika gruntu państwowego albo inwestora ( § 14 ust. 1 ). Wielkość działek projektowało się z uwzględnieniem ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, położenia nieruchomości, uzbrojenia terenu, rodzaju zabudowy, a także zasad ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu. W myśl § 15 i 16 ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiła podstawę do przyjęcia mapy z projektem podziału do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a dla wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych - do stabilizacji granic znakami granicznymi. Zgodnie z § 19 ostateczna decyzja terenowego organu administracji państwowej (...) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiła podstawę do zamieszczenia na mapie podziału klauzuli informującej o dacie wydania decyzji oraz ich oznaczeniach.

Analiza wskazanych przepisów, w szczególności § 13 ust. 1 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy nieruchomość nie znajdowała się na terenie objętym zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym, to wszczęcie postępowania, a następnie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela tej nieruchomości. Wykładnia wskazanego przepisu prowadzi również do wniosku, że w odniesieniu do innych podmiotów wymienionych w tym przepisie tj. zarządcy, użytkownika lub inwestora wszczęcie postępowania na wniosek któregoś z nich i zatwierdzenie przez organ projektu podziału nieruchomości dopuszczalne było jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych ( vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 1991 r. IV SA 392/91; ONSA 1993/2/30 ).

23. W kontekście ustalonego powyżej stanu prawnego wskazać należy, iż SKO nie dokonało oceny decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. w odniesieniu do szeregu aspektów prawnych mających znaczenie dla oceny, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa jak też, czy nie jest dotknięta pozostałymi kwalifikowanymi wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa.

W szczególności SKO, działając w trybie nadzoru, nie zbadało jaki, w momencie wydawania decyzji z [...] lutego 1990 r., charakter miały grunty stanowiące działkę nr [...], a w konsekwencji, czy przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. mogły mieć do niej zastosowanie. Pozytywne ustalenie w tym zakresie obligowało do oceny, w kontekście wskazanego rozporządzenia, jaki w istocie tryb podziału działki nr [...] został zastosowany i czy jego wymogi zostały dochowane, zwłaszcza co do legitymacji podmiotu, na wniosek którego postępowanie, mające za przedmiot podział nieruchomości, zostało wszczęte. Z uzasadnienia weryfikowanej decyzji wynika, że wnioskodawcą było Biuro Projektów Wodnych Melioracji.

W omawianym kontekście Kolegium nie poddało również jakiejkolwiek analizie uzasadnienia decyzji z którego wynika, iż na dopuszczalność dokonania podziału miały wpływ założenia techniczno-ekonomiczne regulacji rzeki Wodna, zatwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] października 1986 r. nr [...].

24. W ocenie Sądu, w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania nieważnościowego SKO nie wyczerpało wszystkich istniejących możliwości uzyskania bądź odtworzenia akt administracyjnych sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją lub choćby dokumentów składających się na te akta, powoływanych w treści decyzji, a mogących znajdować się u innych podmiotów niż Wójt Gminy czy Prezydent Miasta. Niezbędnym – w ocenie Sądu – pozostawało podjęcie działań zmierzających do uzyskania od Biura Projektów Wodnych Melioracji (jego następcy prawnego lub podmiotu przechowującego dokumentację archiwalną) wniosku z dnia [...] lutego 1990 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jak też decyzji Wojewody z dnia [...] października 1986 r. nr [...] oraz dokumentów dotyczących ówczesnego charakteru gruntów stanowiących działkę nr [...] ( plan miejscowy ), co niewątpliwie pozwoli ocenić weryfikowaną decyzję we wskazanych już aspektach prawnych.

Z powołanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. podlegały uchyleniu. Wykazane uchybienia bez wątpliwości bowiem mogły mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego jak i okoliczności rozpoznawanej sprawy brak podstaw do zastosowania przepisu art. 145a § 1 ppsa.

25. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego pozostawał fakt, iż w dacie wyrokowania w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] wydana, po wznowieniu postępowania, orzekająca, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990 r. znak [...] zatwierdzająca projekt podziału działek o numerach [...], została wydana z naruszeniem prawa - w części dotyczącej podziału działki nr [...] i odmawiająca uchylenia tej decyzji z powodu faktu, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Weryfikowany w postępowaniu nieważnościowym akt administracyjny pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym. W postępowaniu nieważnościowym podlegać będzie ocenie z punku widzenia przesłanek odmiennych niż leżące u podstaw decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Nadto skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności co do zasady pozostają dalej idące ( ex tunc ) niż skutki zakończonego postępowania wznowieniowego.

26. W toku postępowania Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego (art. 106 § 3 ppsa) bowiem dwa z wnioskowanych dowodów decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1986r., znak [...] oraz akt notarialny z dnia [...] grudnia 1990r., Repertorium A [...] zgromadzone zostały już w aktach administracyjnych sprawy, na podstawie, których orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 ppsa) zaś postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 1987 r., sygn. dz. kw. [...] miało formę nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii. Wskazany dowód, we właściwej formie, skarżący przedstawić może organowi w toku ponownego rozpoznania sprawy.

27. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, z mocy art. 153 ppsa, pozostawać będzie związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz wynikającymi z niego wskazaniami. Nadto, mając na uwadze stanowisko wyrażone w pkt 15, rozważy krąg stron postępowania, w szczególności przyczyny zaliczenia w poczet stron Gminy. W przypadku uznania, iż zaszła któraś z przesłanek stwierdzenia nieważności oceni stan sprawy z uwzględnieniem przepisu art. 156 § 2 Kpa, jak i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 .

28. Mając na uwadze wynik sporu i wniosek skarżącego o przyznanie kosztów postępowania, Sąd na podstawie 200 i 204 § 1 ppsa zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi.