Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1522/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 922/13 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 roku, sygn. akt: II SA/Sz 922/13 oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie Oddziału w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku K. G., decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączami na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina B..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W motywach odwołania jego autor wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G. – S., wg wariantu V/Va w podwariancie I i jednocześnie określił warunki realizacji tej inwestycji. Uchwałą nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 roku w sprawie ustalenie wieloletniego programu pod nazwą Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 – 2015, budowa drogi [...] na wskazanym odcinku przewidziana została do realizacji po 2013 roku. W dniu 21 lutego 2013 roku odwołujący dokonał w trybie przetargowym wyboru wykonawców opracowania dokumentacji projektowej dla 6 odcinków pod nazwą "Budowa drogi [...]", która będzie elementem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Z chwilą wydania tej decyzji możliwe będzie rozpoczęcie inwestycji drogowej, a z momentem jej uprawomocnienia, nieruchomość przeznaczona pod drogę stanie się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z chwilą uprawomocnienia decyzji środowiskowej, a więc przesądzenia o wariancie realizowanej drogi, zachodzi – na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") – konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru pasa terenu pod budowę drogi. W ocenie strony, analogiczna ocena stanu winna być dokonana, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem, a wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi szczegółową, urzędową informację jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością wydatkowania przez inwestora, często znacznych środków pieniężnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości przy realizacji celu publicznego. Bezsporne jest, iż ograniczenie prawa własności uzasadnia co prawda cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W sprawie, etap poszukiwania innego rozwiązania przeprowadzono na etapie wyboru wariantu przebiegu drogi, oceniając 6 wariantów jej przebiegu. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która w sposób bezpośredni koliduje z projektowaną inwestycją publiczną, jest niezgodne z przepisami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż odwołujący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb S., gmina B.. Kolegium powołując się na treść art. 28 K.p.a. wskazało, iż interes prawny ma być interesem osobistym, własnym, indywidualnym, konkretnym, aktualnym, a nie ewentualnym oraz sprawdzalnym obiektywnie. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi się opierać na przepisie prawa, musi zatem istnieć przepis będący podstawą do konkretnego roszczenia. Tylko zatem przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Odnosząc się do kwestii budowy drogi ekspresowej Kolegium wskazało, że z faktu planowania na określonym terenie inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm., dalej jako: "specustawa"), nie można wyprowadzić wniosku, że w związku z tym odwołujący nabywa przymiot strony. Przepisy specustawy wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji drogowych, zatem w odniesieniu do odwołującego nie można mówić o interesie prawnym w sprawie.

Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy. W sprawie, odwołujący nie włada gruntami objętymi wnioskiem o warunki zabudowy, ani nie posiada jeszcze pozwolenia na ich zabudowę. Dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestionując powyższą decyzję, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie i wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, a więc z momentem, w którym przesądzono wybór wariantu drogi, zachodzi konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi. Od tego momentu zarządca drogi ma interes prawny we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wspomnianym wcześniej wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, iż strona skarżąca w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie ma przymiotu strony. Następnie cytując treść art. 28 K.p.a. Sąd skonkludował stwierdzeniem, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie: wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani też nie posiada jeszcze pozwolenia na ich zabudowę. Dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe dowodzi, że strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Z faktu, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów specustawy, nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. W tym kontekście Sąd wskazał, że szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, iż skoro stronie skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, to strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki, co przesądza o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych powodów Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – orzekł o oddaleniu skargi.

Kwestionując powyższy wyrok w całości Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniosła skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kontestowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., z uwagi na to, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, tenże organ nie naruszył norm regulujących postępowanie administracyjne, a tym samym nie jest spełniona przesłanka art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, co poskutkowało oddaleniem skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało normę tego przepisu uznając, że w stanie faktycznym sprawy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada interesu prawnego do działania w sprawie, w konsekwencji czego nie przysługuje mu przymiot strony.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności podkreślił, iż zarówno odwołanie, jak i skarga, złożone zostały przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a nie "Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Warszawie Oddział w S.". Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.p., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a Generalna Dyrekcja jest urzędem, przy pomocy którego organ ten wykonuje swoje zadania (art. 18a u.d.p. w zw. z zarządzeniem nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad).

Uzasadniając motywy skargi kasacyjnej strona wskazała, iż stosownie do treści art. 11 i ust. 1 i 2 specustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o przepisy specustawy, a przepisy prawa budowlanego stosuje się tylko w sytuacji gdy przepisy specustawy nie zawierają uregulowań określonej kwestii. Wobec tego błędnie Sąd I instancji wyprowadził swoje stanowisko z przepisów, które w sprawach budowy dróg krajowych, nie mają zastosowania. Jednak, w przepisach specustawy brak jest przepisu, który wprost uprawnia zarządców dróg publicznych do uczestnictwa w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 28 K.p.a. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza przepisów dotyczących realizacji dróg publicznych, potraktowanych jako całość prowadzi do wniosku, że podmiot realizujący inwestycje w zakresie dróg publicznych, posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy na działkach, na których zrealizowany ma zostać cel publiczny, jakim jest droga. Uzasadniając przedstawioną tezę autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę i określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu architektoniczno – budowlanego, zatem to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygana jest kwestia możliwości dokonania zabudowy działki, jak również charakteru tej zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 35 u.d.p., zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jest uszczegółowieniem treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p., zgodnie, z którym do obowiązków zarządcy drogi należy współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej. W związku z faktem, że w sprawie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, współpraca zarządcy drogi i organów samorządu winna odbywać się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która pełnić ma podobną funkcję jak zapis w planie miejscowym.

Przywołane przepisy nie wskazują stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia jej przebiegu w wydawanych decyzjach administracyjnych oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, dla ustalenia tej okoliczności należy odwołać się do reguł ogólnych, czyli art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175/40 z 5 lipca 1985 roku ze zm.), który stanowi, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 4 tej dyrektywy w związku z załącznikami I lub II, przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję poddać należy ocenie ich oddziaływania na środowisko. Proces inwestycyjny jest zazwyczaj wieloetapowy, zatem zezwolenie na inwestycję należy rozumieć jako zbiór niezbędnych decyzji koniecznych do uzyskania w procesie inwestycyjnym warunkujących rozpoczęcie prac (od rozstrzygnięć środowiskowych, poprzez lokalizacyjne po regulujące szczegółowe kwestie techniczne), ostatnim etapem tego procesu jest wydanie pozwolenia na budowę ewentualnie innej decyzji kończącej proces inwestycyjny jak np. zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, Warszawa, 5 maja 2009 roku). Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, wydawana jest przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której rozstrzyga się również o warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska (art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy). Opierając się na treści art. 11i ust. 1 specustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), skarżący kasacyjnie uznał, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

Organy administracji stojąc na straży praworządności, z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Nie jest sporne, iż ograniczenie prawa własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W sprawie, etap poszukiwania innego rozwiązania przeprowadzony został na etapie wyboru wariantu przebiegu drogi, w którym dokonano oceny 6 wariantów przebiegu drogi.

Skoro w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, obejmująca swym zasięgiem sporną działkę, która to decyzja wiąże skarżącego kasacyjnie (w zakresie obszaru i warunków), to decyzja o warunkach zabudowy wpływa na obowiązki skarżącego kasacyjnie mające swe źródło w przepisach ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma zatem interes prawny, więc przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości objęte tą decyzją środowiskową. Za całkowicie nieuprawnione strona zatem uznała stanowisko, iż przymiot strony będzie przysługiwał skarżącemu kasacyjnie dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tej dacie zarządca drogi z mocy prawa uzyskuje już tytuł prawnych w postaci prawa własności, do wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod drogę.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w decyzji o warunkach zabudowy powinna być uwzględniona okoliczność, iż – stosownie do treści art. 16 ust. 2 specustawy – właściciel budynku będzie musiał go opuścić w terminie wskazanym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie odszkodowanie, ale nie będzie ono obejmować części składowych znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet części te zostały zniszczone (usunięte) wskutek realizacji inwestycji drogowej. Żądanie naprawienia zaistniałej szkody na pozostałych działkach stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej. Żadna z tych informacji, choć niezwykle ważnych dla każdego inwestora na etapie uzyskiwania warunków zabudowy, nie została umieszczona w decyzji. Zobowiązanym do zapłaty odszkodowania ustalonego na drodze administracyjnej, jak i cywilnej będzie (art. 22 specustawy) skarżący kasacyjnie również i z tego względu uznać należy, że ma on interes prawny w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] lipca 2013 roku o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. U podstaw umorzenia postępowania odwoławczego legło przekonanie organu, iż autor odwołania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji podlegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami. W ocenie Sądu I instancji, umorzenie postępowania odwoławczego ze wskazanego powodu jest uzasadnione, co stanowiło podstawę oddalenia skargi dokonanego mocą kontestowanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 roku.

Pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest jak najbardziej uzasadniony.

Niewątpliwie pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu, stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest właśnie istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Interes prawny jest wszak kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 roku, sygn. akt: IV SA 2164/97; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, sygn. akt: II SA 1351/98; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku, sygn. akt: I SA 1710/00).

Podkreślić wypada zatem, iż możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt: II GSK 163/06). Innymi słowy, szczególną cechą interesu prawnego jest zatem jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być mylony z interesem faktycznym. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 1998 roku, sygn. akt: II SA 1104/98, pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba zatem odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W sprawie zauważyć należy, iż w dacie orzekania przez organ administracji skarżący kasacyjnie, a wówczas autor odwołania, nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy lub nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. Z akt administracyjnych wynika również, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się na obszarze, gdzie skarżący kasacyjnie planował realizację inwestycji drogowej. Wspomniana inwestycja drogowa – w trakcie postępowania administracyjnego – znajdowała się na wstępnym, przeddecyzyjnym etapie, w sprawie została wydana jedynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w trakcie opracowywania była dokumentacja niezbędna do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z powyższego wynika zatem, iż w trakcie postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie legitymował się prawem do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani żadną nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego w kategoriach zdarzenia przyszłego należało – co słusznie uczynił organ drugiej instancji – rozpatrywać uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Takie ustalenia potwierdzają, iż w dacie orzekania przez organy administracji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie legitymował interesem prawnym uprawniającym do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z opisanego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 151 P.p.s.a. W obliczu przedstawionych uwag, które nie mogą być w sprawie skutecznie kontestowane, nie można przyjąć, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy.

Z opisanych powodów także nie znalazł poparcia zarzut skargi kasacyjnej stanowiący o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 28 K.p.a., jako prawidłowa, zyskała poparcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej wyjaśnić wypada, iż niewątpliwie z mocy art. 11i ust. 1 i 2 specustawy, w odniesieniu do realizacji inwestycji drogowych wyłączone jest stosowanie przepisów Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak planowana w sprawie inwestycja to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i przyłączami, a nie realizacja inwestycji drogowej. Generalny Dyrektor wnioskował o uznanie go za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Także uprawnienia i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi, nie skłaniają Sądu do zmiany zaprezentowanego stanowiska. Po raz kolejny podkreślić wypada, iż realizacja inwestycji drogowej – na etapie postępowania administracyjnego – była jedynie w obszarze planów i zamierzeń, zatem zdarzeń przyszłych i z tego powodu niepewnych. Przyszłe zamiary inwestycyjne nie mogą blokować obecnie realizowanych inwestycji. Takie sytuacje nie mogą wpływać na sytuację prawną osób, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niewątpliwie przepisy prawa nie wskazują na jakim stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, gmina ma obowiązek uwzględnienia jej przebiegu w wydawanych decyzjach administracyjnych oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. Mimo tego nie można przyjąć, że już na etapie planowanego objęcia określonego gruntu planami realizacji inwestycji drogowej (jeszcze przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację tejże inwestycji drogowej) zarządca drogi (w sprawie – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) uzyskuje przymiot strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tychże nieruchomości. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie uprawnia do realizacji inwestycji, a stanowi jedynie wstępny etap procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie uprawnia wnioskodawcy do uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości objętej treścią tejże decyzji. Niewątpliwie inaczej wyglądałaby sytuacja gdyby Generalny Dyrektor już w trakcie prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego legitymował się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na mocy art. 12 ust. 4 specustawy, który stanowi, iż nieruchomości objęte inwestycją drogową stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W tym miejscu poczynić należy zastrzeżenie, iż słusznie kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na nieprawidłowe określenie strony skarżącej w wyroku I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż stroną skarżącą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., podczas gdy – jak prawidłowo zaakcentowała strona – to Generalny Dyrektor jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, a Generalna Dyrekcja jest wyłącznie urzędem przy pomocy którego tenże wykonuje swoje zadania. Uchybienie w tym zakresie jednak nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanego w skardze kasacyjnej wyroku Sądu I instancji.

W świetle powyższych uwag zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są pozbawione podstaw. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.