Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 269/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 14 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5, art. 15 ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Stowarzyszenia [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło się Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania na wskazany adres elektroniczny dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów, zakwalifikowanych następnie do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015 – 2019) oraz protokołu/protokołów wraz z załącznikami z posiedzenia/posiedzeń, na których dokonywano wyboru w/w członków.

Zastępca Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował skarżące stowarzyszenie, że dysponentem żądanych informacji jest Krajowa Komisja Etyczna ds. Doświadczeń na Zwierzętach, zwana dalej "Komisją", jako organ, ustanowiony przepisami ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 266). W zakresie wykonywania swoich kompetencji Komisja jest podmiotem niezależnym od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz odrębnym od Ministerstwa, które zapewnia jej obsługę administracyjno – techniczną. Do autonomicznych zadań Komisji należy powoływanie i odwoływanie członków lokalnych komisji (art. 33 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). W związku z tym, zgodnie z treścią ogłoszenia o naborze, zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod adresem: http://www.bip.nauka.gov.pl/nabor-kandydatow-na-czlonkow-lokalnych-komisii-etycznych-do-spraw-doswiadczen-na-zwierzetach/, dokumenty dotyczące kandydatów, składane były do Komisji, nie zaś do Ministra. Tym samym, Ministerstwo nie jest uprawnione do decydowania o udostępnianiu dokumentów, wytworzonych przez Komisję lub na potrzeby Komisji. Dotyczy to również protokołów z posiedzeń Komisji. Na zakończenie dodano, że wniosek zostanie przekazany Komisji zgodnie z właściwością.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r., Stowarzyszenie [...] zarzuciło Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. poprzez naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione nieudostępnienie wnioskowanych informacji,

- art. 13 ust. 1 w zw. z art, 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2085 ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w każdorazowej sytuacji posiadania wnioskowanych informacji.

W tej sytuacji wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz Lokalnych Komisji Etycznych do spraw Doświadczeń na Zwierzętach z dnia 5 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 630), obsługę administracyjno – techniczną Komisji zapewnia urząd obsługujący ministra. Tym samym Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Dla zaistnienia obowiązku wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia określanie, kto wytworzył dane informacje, czy też kto był ich adresatem. Podmiot zobowiązany będący w posiadaniu informacji ma obowiązek zrealizować wniosek, który dotyczy ich udostępnienia (art. 5 ust. 3 ustawy). Jednocześnie po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje obowiązek przekazania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, wymienione w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, zaś posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką występuje zainteresowany. Oceny, czy podmiot zobowiązany powinien posiadać daną informację, należy dokonywać mając na uwadze, czy informacja ta jest związana z zakresem działania tego podmiotu oraz jego kompetencją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12). Krajowa Komisja Etyczna ds. Doświadczeń na Zwierzętach jest umocowanym ustawowo organem, odrębnym w stosunku do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, któremu wobec Komisji i jej członków przysługują kompetencje o charakterze wyłącznie organizacyjno – ustrojowym (np. kwestia składu tej Komisji, zatwierdzenie regulaminu działania), oraz tożsamego charakteru obowiązki, w tym zapewnienie finansowania działalności oraz obsługi administracyjnej. Jednakże z faktu, że obsługę tę wykonują wyznaczeni pracownicy Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a dokumenty będące efektem działalności Komisji są przechowywane w siedzibie Ministra, będącej także siedzibą Komisji, nie można wywieść wniosku, że Minister jest w posiadaniu informacji zawartych w tych dokumentach. Tym samym, zarzut pozostawania przez Ministra w bezczynności w załatwieniu wniosku, jest nieuprawniony. Natomiast odnosząc się do zarzutu, co do braku podstaw do przekazania Komisji wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazano, że istotnie w orzecznictwie wyrażany jest pogląd o braku obowiązku przekazania wniosku w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości przez podmiot, do którego skierowano żądanie. Niemniej, w rozpoznawanej sprawie, wedle wiedzy organu, Komisja rozpoznała otrzymamy wniosek i udostępniła skarżącemu żądane protokoły z posiedzeń, na których wybrano członków lokalnych komisji etycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2085 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem wobec treści wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania na wskazany adres elektroniczny dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów, zakwalifikowanych następnie do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015 – 2019) oraz protokołu/protokołów wraz z załącznikami z posiedzenia/posiedzeń, na których dokonywano wyboru w/w członków, jest informacją publiczną i w tej sytuacji spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i czego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie kwestionuje.

W dalszej części stwierdzić należy, że na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jednakże nie oznacza to, iż została przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że – jak słusznie zauważył organ – oceny, czy podmiot zobowiązany powinien posiadać daną informację, należy dokonywać mając na uwadze, czy informacja ta jest związana z zakresem działania tego podmiotu oraz jego kompetencją i co jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09. Innymi słowy, samo fizyczne posiadanie żądanej informacji publicznej nie jest wystarczające do uznania, że została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 266), Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, zwana dalej "Komisją", i lokalne komisje etyczne do spraw doświadczeń na zwierzętach, zwane dalej "lokalnymi komisjami", są organami właściwymi w sprawie udzielania i zmiany zgód na przeprowadzanie doświadczeń. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy, do zadań Komisji należy powoływanie i odwoływanie członków lokalnych komisji.

Zatem to Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach ze względu na zakres swoich działań, a nie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jest jedynym podmiotem kompetentnym do udzielenia żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., bowiem w myśl § 15 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach (Dz. U. z 2015 r., poz. 630), urząd obsługujący ministra zapewnia jedynie Komisji obsługę administracyjno – techniczną. Innymi słowy, Minister Nauki i Szkolnictwa jedynie przechowywał w swojej siedzibie żądaną informację.

Reasumując, po pierwsze w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś po drugie w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Wszak stan bezczynności organu istnieje bowiem wówczas, gdy skierowany do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostawia bez rozpoznania w rozumieniu takim, iż nie podejmuje w związku z nim żadnych działań, a zatem milczy wobec takiego żądania, a taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie jeśli się zważy na treść pisma z dnia [...] lutego 2016 r. i udostępnienie żądanej informacji – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – przez Komisję, do której skierował wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, należało orzec jak w sentencji wyroku.