Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 748/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2016 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 155/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Powiatu Złotoryjskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Starosty Powiatu Złotoryjskiego na rzecz K.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, zaś w pozostałej części odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Skarżący K.K. pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wniósł do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Złotoryjskiego w Złotoryi. Skarga ta wpłynęła do Sądu 30 sierpnia 2016 r. Zawierała ona wniosek: o nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 18 czerwca 2016 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 18 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, którego wydruk załączył. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Do chwili złożenia skargi skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Tym samym skarga jest uzasadniona.

Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1/10 maksymalnej, co według niego jest uzasadnione, z jednej strony krótkim okresem bezczynności, zaś z drugie strony brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego.

Wniosek z dnia 18 czerwca 2016 r. dołączony do skargi brzmi następująco: Działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie mi następującej informacji publicznej: ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Państwa w poszczególnych latach w okresie 2010–2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

Powyższą informację proszę przesłać na niniejszy adres poczty elektronicznej.

Wniosek ten został skierowany do starostwo@powiat-złotoryja.pl.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Złotoryi wpłynęła skarga wnioskodawcy na bezczynność Starosty Powiatu Złotoryjskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2016 r.

Organ stwierdził, że jest ona niezasadna. Podał, że o treści wniosku dnia 18 czerwca 2016 r. dowiedział się dopiero ze skargi. Po jej otrzymaniu ponownie sprawdzono korespondencję kierowaną na adres starostwo@powiat.złotoryja.pl i nie znaleziono tam wniosku, o którym wspomina skarga. Wniosek nigdy nie wpłynął do organu, o czym może świadczyć dziennik korespondencji przychodzącej, prowadzony w programie Proton, gdyż wszystkie pisma kierowane do organu zarówno w formie papierowej, jak i wiadomości e-mail lub faksu są w nim rejestrowane. Wiadomość mogła zostać zakwalifikowana jako niebezpieczna przez system antyspamowy albo antywirusowy, co skutkowało jej usunięciem. Dlatego wysłanie wiadomości na adres wskazany we wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. nie gwarantuje pewności dotarcia do adresata i zapoznaniu się z jej treścią. Stwierdził, że skuteczniejszym i pewniejszym jest złożenie wniosku za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej udostępnionej na platformie ePUAP, która generuje potwierdzenie złożenia wniosku. W okresie, w którym skarżący złożył wniosek przeprowadzona była propagacja DNS dla domeny powiat-złotoryja.pl. Skutkiem tego działania była możliwość utraty nadchodzących wiadomości email.

Organ stwierdził w rezultacie, że skoro wniosek skarżącego skutecznie nie wpłynął na adres organu nie można zarzucić mu bezczynności w jego rozpatrzeniu, gdyż skuteczne złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Dodał, że dążąc do sprawnego działania w niniejszej sprawie i respektując prawa skarżącego do otrzymania informacji publicznej Starosta uznając złożoną skargę za faktyczny wniosek o udzielenie informacji publicznej, udzielił stronie w ustawowym terminie informacji.

Z akt administracyjnych nadesłanych przy skardze przez Starostwo Powiatowe w Złotoryi wynika, że pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 19 sierpnia 2016 r. Stwierdzono w nim, że powyższy wniosek nie wpłynął do Starostwa Powiatowego w Złotoryi w dniu 18 czerwca 2016 r., dlatego też datę otrzymania skargi traktuje się jako datę złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Powyższa odpowiedź została przesłana drogą elektroniczną na adres skarżącego w dniu 26 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 3 października 2016 r. organ podał, że uzupełniająco przesyła w załączeniu wydruk ze skrzynki odbiorczej wskazujący odebrane w dniu 18 czerwca 2016 r. wiadomości poczty elektronicznej. Jak wyjaśnił, na skrzynkę pocztową starostwo@powiat-złotoryja.pl nigdy nie dotarł mail od skarżącego. Wiadomość od skarżącego nie wpłynęła na Ww. skrzynkę Urzędu obsługiwaną przez sekretariat, nie zarejestrowano jej ani w skrzynce odbiorczej, ani w folderze wiadomości SPAM. Z tych względów Urząd wniósł o oddalenie skargi.

Do pisma został dołączony wydruk ze skrzynki odbiorczej.

W piśmie z dnia 6 września 2016 r. skarżący poinformował, że otrzymał wnioskowaną informację w związku z powyższym cofa skargę w części to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jednocześnie podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego i zasądzenia kosztów postępowania.

W zakresie podtrzymanej skargi stwierdził, że organ podnosi, iż wniosek skarżącego nigdy do organu nie dotarł, jak ocenił, przypuszczalnie z przyczyn technicznych. Zauważył, że skarżący nie może być obciążony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu. Skarżący wykazał, iż złożył skutecznie wniosek, który nie został zwrócony przez systemy elektroniczne organu. Podał, że zwraca uwagę na najnowsze orzecznictwo NSA w przedmiocie problemów z doręczeniem napływającej do organu korespondencji elektronicznej. Skarżący powołał znaczny fragment, jak wskazał, postanowienia NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15. Zauważył też, że żaden przepis p.p.s.a. nie uprawnia organu do żądania zwrotu kosztów postępowania od skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek został przesłany, jak wskazuje zainteresowany, drogą elektroniczną. Tym samym, w jego ocenie, wnioskodawca powinien potwierdzić jego wpływ także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu, z urzędu mu wiadomo, że wnioskodawca składa bardzo liczne skargi do sądów na bezczynność organów w związku z nieudzieleniem informacji publicznej. We wskazanym Sądzie w czasie rozpoznawania przedmiotowej skargi – na wokandzie znalazły się inne sprawy, w których organy również twierdziły, że nie otrzymały wniosku. W części z nich po sprawdzeniu okazało się, że wnioski zostały skierowane do SPAM. Tym samym, w ocenie tego Sądu, jeżeli są sygnały, że systemy działają niedoskonale i wnioski wysyłane drogą elektroniczną nie zawsze są kierowane prawidłowo, co nie zawsze wiąże się z winą organu, to zainteresowany udzieleniem informacji powinien albo zmienić sposób wysyłania wniosku albo upewnić się, czy sygnalizować, że taki wniosek został do organu przesłany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji założyć należy, że intencją wnioskodawcy jest uzyskanie informacji, a nie składanie skarg do Sądu. Zatem choć nie mówi o tym żaden przepis, współpraca i upewnianie się, czy wniosek wpłynął jest wskazana, zwłaszcza w sytuacji sygnałów o niewłaściwych działaniach systemu.

Reasumując Sąd ten stwierdził, że skarżący nie wykazał za pomocą dowodu z opcji otrzymania raportu doręczenia, wpływu wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. do organu – a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy. Z drugiej strony wskazał, że utrudnione ze swej natury jest składanie dowodów na fakty negatywne, jednakże organ przy piśmie z dnia 3 października 2016 r., w którym już jednoznacznie podał, że korespondencja od wnioskodawcy z dnia 18 czerwca 2016 r. nie wpłynęła na skrzynkę pocztową, którą wskazał wnioskodawca – starostwo@powiat-złotoryja.pl – obsługiwaną przez sekretariat, nie zarejestrowano jej ani na skrzynce odbiorczej, ani w folderze wiadomości SPAM, przedstawił dowód w postaci wydruku ze skrzynki odbiorczej. Wynika z niego jednocześnie, że w dniu 18 czerwca 2016 r. nie wpłynęła na skrzynkę pocztową Urzędu przesyłka od skarżącego (k-17 akt sądowych). Tym samym Sąd uznał, że strona podjęła wprawdzie próbę wykazania, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże nie przedłożyła żadnego dowodu, nie wykazała, że został on organowi doręczony. W tej sytuacji, gdy organ zakwestionował fakt otrzymania wniosku, twierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej otrzymał dopiero w dacie wpływu skargi na bezczynność, a skarżący posiadający profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, że doręczenie wniosku było skuteczne, brak jest zdaniem WSA we Wrocławiu podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K.K. Postawił w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. – przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail skarżącego do organu, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu.

Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie do organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone.

Po czwarte, naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez przyjęcie, że dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej składanego z użyciem poczty elektronicznej konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie za orzecznictwem NSA, fakt wysłania wiadomości e-mail rodzi domniemanie, iż została ona doręczona i odebrana przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Jej przesłanki, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie wobec czego zakres jej rozpoznania wyznaczyły zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te okazały się częściowo usprawiedliwione.

Za niezasadny należy uznać pierwszy z zarzutów zawartych w skardze skierowanej do NSA i dotyczący naruszenia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), art. 3 i 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 231, 233 § 1 k.p.c.

Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera legalną definicję pojęcia "informacja publiczna" i nie został naruszony bowiem Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie można też mówić o naruszeniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W postępowaniu tym może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W niniejszym postępowaniu nie było potrzeby i możliwości przeprowadzenia takich dowodów, a o ich przeprowadzenie nie wnioskował też skarżący.

Usprawiedliwione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przy czym w rozpoznawanej sprawie najistotniejszym zagadnieniem jest kwestia, na kim głównie spoczywa ciężar udowodnienia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany do adresata i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością tego, iż wniosek do niego nie dotarł.

Artykuł 10 u.d.i.p. ani żaden inny przepis ustawy nie określa w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania. Przy czym warto w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Komunikacja elektroniczna ma szereg zalet; jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne.

Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nie posługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ czy też podmiot nie będący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej aby informacje wysyłane pod adres elektroniczny były w sposób właściwy odbierane. Uznanie, przez Naczelny Sąd Administracyjny, że twierdzenie adresata wniosku, iż wniosku takiego nie otrzymał, wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ciężar wykazania, iż wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Dlatego też oddalenie skargi oparte na założeniu, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie otrzymał wniosku o udzielenie informacji publicznej, uznać należy za niezasadne.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę to, że wnioskodawca cofnął częściowo skargę i orzec w pozostałym zakresie zgodnie z art. 149 p.p.s.a.

Orzekając o kosztach Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. uznał, ze względu na charakter sprawy, za zasadne odstąpienie w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i w oparciu o art. 203 p.p.s.a. obciążył starostę Żarskiego jedynie obowiązkiem zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.