Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 58/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 874 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 144 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 233
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2015 r., Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2008 r. (data wpływu do organu) P. M. (dalej: skarżący, wnioskodawca), reprezentujący spółkę cywilną [...] (zwana także: spółka, beneficjent), złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej także: płatność ONW) na 2008 rok. Do płatności wnioskodawca zadeklarował grunty o powierzchni 5,64 ha na obszarze ONW Nizinne strefa II i grunty o powierzchni 56,77 ha na obszarze ONW Nizinne strefa I.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Kierownik BP decyzją Nr [...]

z dnia [...] maja 2009 r. przyznał spółce płatność ONW w kwocie [...] zł do powierzchni 62,41 ha. Płatności przyznane ww. decyzją przekazane zostały [...] czerwca 2009 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy, podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 758/10, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (odpowiednio z [...] maja 2010 r. i [...] maja 2009 r.), natomiast wyrokiem z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1527/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik BP decyzją Nr [...]

z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania spółce płatności ONW na 2008 r. (z uwagi na stworzenie sztucznych warunków przez skarżącego). W związku z odwołaniem beneficjenta, Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. wydanym w sprawie VIII SA/Wa 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP (odpowiednio z [...] października 2013 r. i [...] lipca 2013 r.). Wyrokiem

z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2361/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR.

W międzyczasie organ I instancji zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW na 2008 r., przyznanych wnioskodawcy decyzją Nr [...] z [...] maja 2009 r. Następnie, wobec toczącego się postępowania sądowego, postanowieniem Nr [...] z [...] września 2014 r. Kierownik BP zawiesił z urzędu ww. postępowanie.

Rozpoznając sprawę przyznania beneficjentowi płatności ONW na 2008 r. po raz trzeci (po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego), Kierownik BP w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję odmowną Nr [...] z uwagi na anulowanie numeru producenta dla spółki i odmowę wpisu do ewidencji producentów. Na skutek odwołania złożonego przez skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym, Kierownik BP postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu

[...] września 2015 r.) podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez spółkę płatności ONW na mocy decyzji Nr [...] z [...] maja 2009 r.

Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. Kierownik BP, działając na podstawie m.in. art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 1a, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., zwana dalej: ustawą o Agencji), art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, zwana dalej: ustawą ONW), § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu: administracji i kontroli, przewidzianych

w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności, przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 796/2004), orzekł o ustaleniu spółce kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2008 rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu płatności ONW Nizinne strefa II w kwocie [...] zł i z tytułu płatności ONW Nizinne strefa I w kwocie [...] zł.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r., na mocy której spółce przyznano płatności ONW na 2008 rok w wysokości [...] zł,

a następnie je wypłacono w dniu [...] czerwca 2009 r., została ostatecznie wycofana

z obrotu prawnego decyzją organu I instancji z [...] lutego 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] czerwca 2015 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzją skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.: art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7 - art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., art. 29 ustawy o Agencji, art. 68 i art. 93 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwana dalej: o.p.)

w związku art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia Komisji NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, zwane dalej: rozporządzeniem 1122/2009).

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wypłacone spółce w dniu 29 czerwca 2009 r. środki publiczne na rok 2008 (płatności ONW) pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy płatności ONW na rok 2008. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, iż kwota płatności przekazana w dniu 29 czerwca 2009 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP z [...] maja 2009 r. stanowi płatności pobrane nienależnie, wynoszące [...] zł.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, Dyrektor ARiMR stwierdził, iż w niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2008 wyniosła [...] zł, a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość [...] euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz.Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., str. 1 ze zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność. Podał w tym zakresie, że przedmiotem badania w sprawie jest ustalenie, czy doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących

z funduszy unijnych lub krajowych, a następnie określenie kwoty tak pobranych środków. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje niewątpliwie wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zadaniem Dyrektora ARiMR w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki,

a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną - co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek spółki nienależnych środków publicznych na 2008 rok w kwocie [...] zł (z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji), zasadnym było wszczęcie przez Kierownika BP postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu należności, organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie tę tematykę reguluje art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku

z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny. Należy stwierdzić, że art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów krajowych. Do takich samych wniosków dochodzi się, analizując przepis art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji odsyłający do "odpowiedniego" stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, gdzie znajduje się art. 68.

Dyrektor ARiMR za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 93 o.p., regulujący kwestię następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia Komisji 1122/2009 podnosząc, że ww. przepis reguluje kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych wypłaconych w ramach schematów wsparcia w roku 2010. Natomiast

w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu kwoty [...] zł dotyczy płatności wypłaconej na rok 2008, co do której kwestię zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu reguluje art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Jednocześnie Dyrektor ARiMR ocenił, iż w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu.

W niniejszej sprawie płatność z tytułu ONW, przekazana [...] czerwca 2009 r. na rachunek bankowy wskazany przez spółkę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, została spółce przyznana na mocy nieostatecznej decyzji organu

I instancji, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy ONW, odwołanie od decyzji

w sprawie przyznania pomocy nie wstrzymuje jej wykonania. Wykonanie tej decyzji nie oznaczało jednak braku możliwości jej zweryfikowania w toku dalszych czynności prowadzonych w ramach postępowania. Taka weryfikacja w niniejszej sprawie wystąpiła (na skutek odwołania skarżącego), co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Nr [...] z [...] maja 2009 r. oraz wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Z jej treści wynika, iż płatności wypłacone w trybie art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy ONW na mocy decyzji z [...] maja 2009 r. są środkami nienależnymi.

Skoro zatem wypłata kwoty [...] zł została dokonana na skutek realizacji trybu wskazanego w art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy ONW, nie można uznać, iż

w rozpatrywanej sprawie wypłata nienależnie pobranych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Co istotne, odmowa przyznania spółce płatności ONW za 2008 r. była konsekwencją ustalenia, iż strona nie posiada numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw i ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2014 r. Kierownik BP orzekł bowiem

o anulowaniu numeru identyfikacyjnego producenta rolnego ([...]) oraz odmową wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Ponadto, w dacie przyznawania i wypłaty spółce płatności ONW na rok 2008, Kierownik BP nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że spółka nie spełniła warunków wpisu do ewidencji producentów. Dopiero kompleksowy przegląd podmiotów utworzonych przez skarżącego (kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i cywilnych) pozwolił dokonać ustaleń, że spółka, składając wniosek o wpis do ewidencji producentów, nie była producentem rolnym. Poza tym w dacie przyznawania i wypłaty spółce płatności organ I instancji kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z [...] maja 2008 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca.

Dyrektor ARiMR zauważył, że na moment wydania decyzji z [...] maja 2009 r. organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego tworzenia przez skarżącego spółek w celu obejścia modulacji dotyczących płatności rolnośrodowiskowych i ONW. Dopiero analiza dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez beneficjenta w latach 2005 - 2013 pozwoliła na określenie schematu jego działania nakierowanego na tworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności.

Stwierdził, że nie zaistniała też druga przesłanka przedawnienia nienależnie pobranej płatności (z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004), z uwagi na okres jaki upłynął pomiędzy przyznaniem płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności (10 lat i 4 lata jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze). Wywiódł w tym zakresie, że wypłata płatności ONW za rok 2008 uznanej za nienależnie pobraną nastąpiła [...] czerwca 2009 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych zostało doręczone spółce [...] czerwca 2014 r. Zatem, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że spółka została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Natomiast od daty ww. płatności do daty pierwszego powiadomienia spółki przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności ONW, upłynęło więcej niż cztery lata. Należy zatem rozważyć, czy działanie spółki nosiło cechy działania w dobrej wierze, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

Dyrektor ARiMR wskazał, iż brak jest ustawowej definicji dobrej wiary. Pojęcie to odnosi się do intencji drugiej osoby, niezależnie od rezultatu, jakie przyniosły jej działania. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się

o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć". Na okoliczność zaistnienia "dobrej wiary" badaniu podlegają okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wyłączny wniosek skarżącego, który nie był zobowiązany do uzyskania płatności

i składania wniosku, ale skorzystał z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa.

W ocenie organu odwoławczego, ubieganie się przez spółkę o wpis do ewidencji producentów oraz przyznanie płatności ONW na 2008 r. nie wynikało

z usprawiedliwionego błędu, lecz zamierzonego działania wnioskodawcy, prowadzącego do "sztucznego zmniejszenia" gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzystniejszego wsparcia finansowego. Mając świadomość przepisów prawa, warunkujących wysokość przyznanej płatności ONW od powierzchni zgłoszonych do pomocy gruntów, celowo dokonał on podziału dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Materiał zgromadzony w toku postępowań w sprawach dotyczących przyznania płatności, jak i postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pozwala na przyjęcie stanowiska, iż ww. działania były w pełni świadome i nakierowane na "obejście" przepisów prawa w celu uzyskania korzyści finansowych. Skoro skarżący był świadomy zasad regulujących kwestię przyznania płatności ONW, jak również obowiązków ciążących na nim w związku

z występowaniem o przedmiotowe płatności, to nie można uznać, że działał on w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych i przypadających do zwrotu płatności ONW na rok 2008 zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty, który to okres jeszcze nie upłynął.

Jednocześnie wskazał, iż organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał czy zaistniały przesłanki wyłączające zastosowanie art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia 796/2004 mimo tego, iż taki obowiązek na nim spoczywał. W związku

z powyższym, organ odwoławczy, stwierdzając wadliwość uzasadnienia decyzji Kierownika BP, dokonał uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji

w przedmiotowym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania

i prawa materialnego, powołując się na zarzuty tożsame jak w odwołaniu (za wyjątkiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), a nadto naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.)

Zdaniem skarżącego, w sprawie zachodzą przesłanki negatywne wydania decyzji, wynikające z zastosowania art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009 ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od płatności, gdy ewentualny błąd poprzedniej decyzji dotyczyć miał elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem płatności. Twierdzenia organu I instancji, jakoby zachodziły okoliczności wymienione

w art. 80 ust. 3 zdanie 1 ww. rozporządzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez wnioskodawcę, są chybione i sprzeczne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze zasadę zaufania do organów państwa, miał on prawo skorzystania

z funkcjonującej ówcześnie w obrocie prawnym decyzji organu. Organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosku skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego, który był uzasadniony ze względu na spełnienie przesłanek z art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009. Organ I instancji naruszył prawa strony do uczestnictwa

w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), ponieważ nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, zgłoszenia zastrzeżeń

i wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, co miało miejsce w dacie podjęcia zawieszonego postępowania. Wnioskodawca został więc pozbawiony przez organ

I instancji możliwości złożenia stosownych wniosków dowodowych w ostatnim stadium postępowania, a jego wnioski złożone do organu odwoławczego o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych świadków nie zostały uwzględnione.

Poza tym skarżący podniósł, że organy błędnie przeanalizowały instytucję przedawnienia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, pomijając zastosowanie w tej sprawie przepisów Działu III o.p., w tym jej artykułu 68. Za nieprawidłową skarżący uznał tezę organu odwoławczego, że przepis krajowy art. 68 o.p. nie może być stosowany, gdyż jest on sprzeczny z przepisem unijnym bezpośrednio stosowanych w krajowym porządku prawnym, a mającym pierwszeństwo przed przepisem krajowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 października 2016 r. skarżący dodatkowo podniósł zarzut rozwiązania spółki z mocy prawa w związku z ogłoszeniem upadłości konsumenckiej jednego ze wspólników – R. M. w dniu [...] czerwca 2015 r. (art. 874 § 2 kodeksu cywilnego). Stąd poddał w wątpliwość prawidłowość wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz sposób ich doręczenia (k. 63v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna z przyczyn wskazanych na rozprawie w dniu 6 października 2016 r.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., natomiast w przypadku ujawnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza jej nieważność.

Badając zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję pod kątem legalności Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do ich wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych przez skarżącego na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga strony na decyzję Dyrektora ARiMR, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2008 rok w wysokości [...] zł. Beneficjentem w tej sprawie,

a więc podmiotem uprawnionym do przyznania płatności ONW na rok 2008, była spółka cywilna [...], zawiązana dla prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie umowy z dnia [...] marca 2008 r., zawartej w B. pomiędzy P. M. i R. M.. Przedmiotem działalności tej spółki była uprawa zbóż, roślin przemysłowych, warzyw oraz hodowla bydła. W dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik BP wydał na wniosek reprezentanta spółki zaświadczenie o nadanym na rzecz spółki numerze identyfikacyjnym (nr dokumentu: [...]).

Wprawdzie spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, ale zgodnie

z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygnatura I GPS 2/12, przysługuje jej jako grupie osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Tak więc na gruncie tej ustawy spółka cywilna, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, została uznana za odrębny podmiot – producenta rolnego. W ten sposób spółka cywilna [...] stała się adresatem decyzji z dnia [...] maja 2009 r. przyznającej jej płatność ONW na 2008 r. w kwocie [...] zł., a następnie adresatem zaskarżonej w tej sprawie i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] września 2015 r.).

Jak wynika ze złożonego do akt sprawy przez pełnomocnika organu postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W., [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i naprawczych, w dniu [...] czerwca 2015 r.

w sprawie [...] GU [...] ogłoszona została upadłość R. M. jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, obejmującej likwidację majątku dłużnika (k. 60 akt sądowych).

Powyższa okoliczność ma istotny wpływ na byt spółki cywilnej, bowiem jak wynika z treści art. 874 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: k.c.), spółka ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. Jest to zdarzenie powodujące rozwiązanie spółki ex lege i nie wymaga dokonywania w tym celu przez wspólników żadnych czynności. W związku

z tym w dacie [...] czerwca 2015 r. spółka cywilna [...] utraciła również swój byt prawny jako producent rolny. Ponadto Kierownik Biura BP decyzją

z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] anulował numer identyfikacyjny [...], o nadaniu którego zaświadczono dokumentem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i jednocześnie odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego dla spółki cywilnej [...]. Decyzja ta z dniem jej doręczenia [...] czerwca 2014 r. stała się ostateczna.

Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w obrocie prawnym nie było takiego podmiotu jak spółka cywilna [...], która jest adresatem obu kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji. Organ I instancji w dniu [...] września 2015 r., jak również organ odwoławczy

w dniu [...] grudnia 2015 r. skierowały decyzje do podmiotu, który nie powinien już być stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2008 r.

Z treści art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji wynika, że do nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na realizowanie wniosków pomocowych dotyczących płatności rolnych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy o.p., a więc między innymi przepisy art. 115 o.p. W przypadku więc rozwiązania spółki cywilnej, a co za tym idzie ustania bytu prawnego pierwotnego dłużnika, odpowiedzialność solidarna dotyczy jej byłych wspólników. Każdy ze wspólników rozwiązanej spółki cywilnej ma przymiot strony, ponieważ decyzja dotyczy jego interesu.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób rozwiązania spółki (upadłość jednego ze wspólników), w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 233 ze zm., zwana dalej: P.u.). Użyte w art. 144 ust. 1 P.u. wyrażenie, że postępowania (w tym administracyjne) dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, oznacza, iż upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter. Syndyk jest stroną w postępowaniach dotyczących masy, który zgodnie z art. 144 ust. 2 P.u. prowadzi je w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego. Jednocześnie traci tę legitymację procesową z dniem uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania upadłościowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy masy upadłości, a więc jego stroną powinien być wspólnik P. M. oraz syndyk masy upadłości R. M.– I. T. (wyznaczona w punkcie IV postanowienia o ogłoszenie upadłości). Odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki cywilnej jest solidarna (art. 864 k.c.).

W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 4 k.p.a. Podmiot [...] spółka cywilna w datach: [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. już nie istniał, bo spółka uległa z mocy prawa rozwiązaniu. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy wobec tego podmiotu można było wydać tego typu decyzję wcześniej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 950). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, kontrolowanej przez Sąd na skutek wniesionej skargi.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji (punkt 1 wyroku), natomiast

o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ARiMR uwzględnią powyższą argumentację Sądu.

W sytuacji uwzględnienia zarzutu najdalej idącego, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na upadłość uczestnika postępowania R. M.. Należy zauważyć, że przepis art. 124 § 1 pkt 4 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w razie ogłoszenia upadłości strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może natomiast mieć zastosowania w sytuacji, gdy upadłość podmiotu ogłoszono przed wszczęciem postępowania sądowego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 251).

W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę w dniu [...] stycznia 2016 r.,

a więc już po dacie ogłoszenia upadłości uczestnika postępowania – R. M., co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r. Po ogłoszeniu upadłości jednego ze wspólników spółki cywilnej przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone z udziałem syndyka działającego na rzecz uczestnika postępowania (co powinno być już wskazane w skardze), bez konieczności jego zawieszania. W niniejszym postępowaniu w miejsce dotychczasowego uczestnika R. M. wstąpiła syndyk I. T., która otrzymała zawiadomienie o terminie rozprawy, odpis skargi i odpowiedzi na skargę (k.58 akt sądowych).