Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 305/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1787/19 w sprawie ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1787/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina Święciechowa, oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...]ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 16 września 2016 r.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił na rzecz J. i T. S. odszkodowanie w wysokości 72.660 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy D. B. w operacie szacunkowym z 3 października 2016 r. dokonał wyceny nieruchomości na 22.574 zł, w tym wartość gruntu na 22.424 zł, zaś wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na 332 zł. Przy piśmie z 6 kwietnia 2017 r. skarżący przedłożyli jednak opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu z 1 marca 2017 r., z której wynika, że operat ten nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony, jednak będzie możliwe uznanie go za prawidłowy, po dokonaniu poprawek w zakresie przedstawionych przez Komisję zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii, ww. biegły przedłożył operat szacunkowy z 26 maja 2017 r., w którym wartość rynkową nieruchomości określił na łączną kwotę 27.318 zł, w tym wartość gruntu na 27.007 zł, a wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na 311 zł. Z kolei skarżący w piśmie z 7 sierpnia 2017 r. wnieśli o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony przez nich operat szacunkowy z 27 stycznia 2017 r. sporządzony przez M. W., zaś w dniu 21 listopada 2017 r. nadesłali negatywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa D. B. (sprawy nr: [...] i [...] z 19 października 2017 r.) oraz pozytywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa M. W. (sprawy nr: [...] z 14 sierpnia 2017 r., [...] i [...] z 23 października 2017 r.).

Dokonując porównania obu ww. operatów szacunkowych, organ wskazał, że D. B. określił wartość rynkową gruntu według aktualnego sposobu użytkowania i dokonał analizy 14 transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne z powiatu leszczyńskiego oraz rynku regionalnego, obejmującego obszar województwa wielkopolskiego, przeprowadzonych w okresie powyżej 2 lat poprzedzających wycenę, uzasadniając to okolicznością, że w rozszerzonym okresie czasowym nie zaobserwowano wyraźnej zależności wysokości cen od upływu czasu. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał lokalizację, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa i znaczenie (rangę) drogi. Przy wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś wyceny nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych. Organ zauważył jednak, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie w opinii z 19 października 2017 r. w sprawie oceny prawidłowości innych operatów szacunkowych autorstwa tego biegłego stwierdziła, że analogiczny do niniejszego operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Operat ten opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Zgodnie z tą opinią w operacie znajdują się błędy stanowiące odstępstwo od przepisów, m.in. w zakresie definicji nieruchomości podobnej oraz określenia cechy nieruchomości wycenianej, które mają wpływ na końcowy wynik wyceny. Komisja krytycznie odniosła się również do przyjęcia do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości drogowej z ceną 50 zł/m2, która istotnie odbiega od pozostałych i stanowi element rzutujący na ostateczną wartość wycenianej nieruchomości. Wojewoda postanowił zatem uwzględnić stanowisko Komisji Arbitrażowej.

Odnosząc się z kolei do operatu M. W. z 27 stycznia 2017 r., do którego dołączono klauzulę z 26 stycznia 2018 r. o potwierdzeniu jego aktualności, organ wskazał, że wartość nieruchomości określono według stanu z dnia wydania zrid i według jej wartości rynkowej na łączną kwotę 69.200 zł (wartość gruntu – 68.900 zł, wartość nasadzeń roślinnych - 300 zł). Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, w związku z czym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich 3 lat z terenu powiatu leszczyńskiego. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceny wartości upraw rolnych dokonano na podstawie kalkulacji Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego. W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek. Operat taki w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała, że może on być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z tym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 69.200 zł. Z akt wynika ponadto, że oświadczenie skarżących o wydaniu nieruchomości wpłynęło do inwestora w dniu 31 maja 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa", stąd odszkodowanie zwiększono o 5%, tj. kwotę 3.445 zł.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że operat z 27 stycznia 2017 r. sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W ocenie organu biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu leszczyńskiego brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Biegły zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Uznając ten operat za prawidłowy, Wojewoda naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 K.p.a. Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w omawianym operacie szacunkowym, to brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu dz. nr [...], podczas gdy w niniejszej sprawie grunty przyległe, a zatem takie które mają granicę styczną z nieruchomością wycenianą, stanowią m.in. dz. nr [...], nr [...] i nr [...], jak i droga krajowa nr [...]. Reasumując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie. Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z 27 stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. Wojewoda pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu, jakim był poprawiony przez D. B. operat z 26 maja 2017 r.

Minister zauważył, że choć opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego M. W. mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie i organ miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, to jednak ewentualne uwzględnienie ww. opinii powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie obu znajdujących się w aktach operatów. Jest to o tyle istotne, że w ocenie Ministra, operat autorstwa D. B., uwzględniający zastrzeżenia Komisji, może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Powyższe stanowisko jest wynikiem wnikliwej jego analizy. Biegły prawidłowo przyjął bowiem istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości, prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny i zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego, a następnie regionalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Skoro zatem biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem pierwszej instancji. Autor opracowania uzasadnił też czym kierował się pomijając w wycenie nieruchomość nabytą przez Gminę Włoszakowice z nakładem w postaci powierzchni asfaltowej. Skoro zatem operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, Minister zwrócił się do biegłego o potwierdzenie jego aktualności. W dniu 31 grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował jednak, że nie potwierdza aktualności operatu, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia;

2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n.;

3) art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.;

4) art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw podkreślił, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy D. B. z 26 maja 2017 r., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M. W. z 27 stycznia 2017 r.

W obu ww. operatach biegli ustalili, że wyceniana działka na dzień wydania zrid stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa pszenicy), bez zadrzewień i zakrzewień. Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości 650m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią niezabudowane grunty użytkowane rolniczo oraz w niewielkiej odległości na południowy-wschód zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...] oraz bezpośrednio przez dz. nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury. Na dzień wydania zrid nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej S-5 wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły biegłym na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Organ I instancji odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalił ostatecznie na podstawie operatu szacunkowego M. W. z 27 stycznia 2017 r., wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała natomiast, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 69.200 zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym cytowanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Mając natomiast na uwadze treść ww. przepisu Sąd wskazał, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Święciechowa z 29 kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej - planowany przebieg drogi ekspresowej S-5 wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Sąd podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy M. W., po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu leszczyńskiego, brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu leszczyńskiego i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Wskazano jednak, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego).

W niniejszej sprawie biegły dokonując wyceny przedmiotowej działki, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu leszczyńskiego. Analizy ww. rynku lokalnego dokonał na podstawie 20 aktów notarialnych, lecz po odrzuceniu transakcji stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego stwierdził, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji nabycia nieruchomości pod drogi krajowe, które mogłyby zostać przyjęte jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Biegły zaniechał jednak zbadania rynku regionalnego.

Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś, zdaniem Sądu, wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M. W., jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. i T. S., zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia przez WSA w Warszawie od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych, oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez WSA w Warszawie pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M. W. w sprawach dotyczących skarżących, analogicznych do operatu z dnia 27 stycznia 2017 r., dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. przez uznanie, że operat szacunkowy z dnia 26 maja 2017 r. nie może być uwzględniony nie z uwagi na jego wadliwość, lecz nieaktualność, w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego WSA w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, pomimo że opinie tej organizacji znajdowały się w aktach sprawy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez WSA w Warszawie błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. ("EKPC"), które to przepisy Konstytucji RP i EKPC (jednostki redakcyjne) w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni normy oraz nie dokonał oceny hierarchicznej zgodności;

4) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.;

5) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez WSA w Warszawie oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

6) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. przez niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; albo

2) w przypadku, gdyby Sąd uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. - uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Ministra.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. W. z dnia 27 stycznia 2017 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Ponadto prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na powyższe okoliczności zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając m.in., że z uwagi na wady operatu szacunkowego nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera przy tym wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby natomiast stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.

Z tego też powodu niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., skoro operaty szacunkowe sporządzone w innych sprawach przez tego samego autora co w niniejszej (D. B.) nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania dla przedmiotowej nieruchomości. Podobnie bez związku z niniejszą sprawą pozostawało twierdzenie, że M. W. w innych sprawach sporządzał operaty szacunkowe, które nie były kwestionowane lub nawet były akceptowane przez Komisję Arbitrażową. Nie miały one bowiem wpływu na ocenę wartości nieruchomości i nie były w żaden sposób wiążące dla organów lub sądów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazywał, że zasadniczy spór sprowadzał się do wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że nie wzruszono ustalenia odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jako przeznaczenia pod inwestycję drogową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Stanowisko to, jak wskazano powyżej, znajduje swoje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś częściowo przeciwny pogląd pojawiający się w orzecznictwie tego Sądu, na który powołuje się strona skarżąca nie został podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Nie można również uznać za skuteczną argumentacji o odstąpieniu przez Sąd I instancji od innej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd ten nie był nią prawnie związany.

Nie można również podzielić formułowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że w toku analizy M. W. uznał za niecelowe rozszerzenie próby badawczej na rynek regionalny z uwagi na cel w postaci oszacowania rynkowej wartości nieruchomości (pkt 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W operacie ww. autora wyraźnie bowiem wskazano na inną kolejność obszaru analizowanego, wynikającą z błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia. Brak analizy rynku regionalnego zasadnie doprowadził Ministra Inwestycji i Rozwoju do wniosku, że ww. operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a co Sąd I instancji właściwie zaakceptował.

W konsekwencji powyższego niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia wymienionych w pkt 3-6 skargi kasacyjnej przepisów.

Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19 oraz z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20, którymi zostały oddalone skargi kasacyjne J. S. i T. S. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/19 oraz z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1692/19 oddalających sprzeciwy strony skarżącej od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczenia te zapadły w takim samym stanie faktycznym i prawnym bowiem dotyczyły ustalenia odszkodowania za inne działki stanowiące własność skarżących i przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyrokach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.