Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 71/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 162, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję O.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z [...] roku o znaku [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k., udzielającej pozwolenia na użytkowanie M.M., dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowego w K., ul. P., działki o nr [...], [...].

Od decyzji tej odwołał się inwestor.

O.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.decyzją z dnia [...]nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku poz. 290 z późniejszymi zmianami), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. M. od opisanej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i działając na podstawie art. 162 § 2 Kpa orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z [...] roku nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie M. M., dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowego w K., ul. P., działki o nr [...],[...]. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Starosta K. decyzją nr [...] z [...]roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. M., dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego, K., ul. P., działki nr ewidencyjny gruntów [...], [...]. Następnie decyzją nr [...] z [...] roku zmienił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego, lokalizacja: K., ul. P., działka nr ewidencyjny gruntu: [...], [...], w zakresie projektu budowlanego. Inwestor we wniosku z 16 stycznia 2014 roku wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: budowy budynku usługowego (częściowa). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. P. na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...]. Na podstawie złożonych wraz z wnioskiem, wymaganych przepisami prawa budowlanego dokumentów oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2014 roku obowiązującej kontroli obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. decyzją nr [...] z [...] roku, na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. P.na działkach nr [...] i [...]. Decyzję wydano z zachowaniem następujących warunków: 1) Obiekt użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem z zachowaniem warunków określonych w art. 61 - 65 Prawa budowalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409); 2) Wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 roku. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ powiatowy wskazał, że inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję Starosty K. zmieniona decyzją z [...] roku. Stwierdzono, że inwestor nie wykonał wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym: nie wykonano robót wykończeniowych na poziomie piwnicy, nie wykończono prac wykończeniowych elewacyjnych oraz nie wykończono zagospodarowania wokół budynku. Pomimo niewykonania tych robót obiekt kwalifikuje się do użytkowania, jednakże udzielenie pozwolenia na użytkowanie uzależniono od wykonania w terminie 31 grudnia 2014 roku pozostałych robót. Pismem z [...] roku A.Z., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła do organu powiatowego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] roku oraz o zbadanie legalności miejsc parkingowych. Postanowieniem nr [...] z [...] roku o znaku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dot. sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego. W dniu 18 grudnia 2014 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo M.M. o rezygnacji z wykonania części zagospodarowania terenu wokół obiektu tj. miejsc postojowych. Inwestor poinformował także o rezygnacji z otynkowania ścian piwnic w pomieszczeniach kręgielni. Decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z [...] roku o znaku [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 Kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k., udzielającej pozwolenia na użytkowanie M.M., dla inwestycji pn.: Budowa budynku usługowego w K., ul. P., działki o nr [...], [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał na informację przekazaną przez inwestora w piśmie z 18 grudnia 2014 roku dot. rezygnacji z wykonania części zagospodarowania terenu wokół obiektu tj. miejsc postojowych. Organ powiatowy wskazał na konieczność zastosowania instytucji prawa procesowego określonej w art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, który to przepis zobowiązuje organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji do stwierdzania jej wygaśnięcia. Niewykonanie w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku realizacji robót budowlanych (tu w oparciu o art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego) stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji. Pismem z 24 maja 2017 roku organ powiatowy wystąpił do organu odwoławczego o wyłączenie J. N. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powicie k. od prowadzenia i załatwienia sprawy z wniosku M.M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. P., na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [...] i [...]. 25 maja 2017 roku Wojewoda O. wystąpił do organu szczebla powiatowego o przeanalizowanie czy nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] roku o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewoda O. decyzją z [...] roku uchylił decyzję Starosty K. z [...] roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego w miejscowości K. ul. K. na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...], [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. 23 maja 2017 roku M. M. wniósł odwołanie od decyzji organu powiatowego z [...] roku. Odwołujący wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, a organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu w sprawie, natomiast orzeczenie oparł jedynie w oparciu o treść przywołanego w uzasadnieniu decyzji "wniosku" z [...] roku. Wskazał, że nie do końca jest zrozumiała sentencja i podstawa prawna decyzji z [...] roku, organ powiatowy bowiem w podstawie prawnej decyzji wskazał na 59 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy drugi i trzeci ustęp wzajemnie się wykluczają. W drugim ustępie ustawodawca wskazał na uzależnienie przystąpienia do użytkowania obiektu od wykonania określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie (czyli de facto pozwolenie na użytkowanie nie wywołuje skutków prawnych do czasu realizacji tych robót). Natomiast w trzecim ustępie mowa jest o zezwoleniu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który spełnia wszystkie wymogi, a jedynie niektóre roboty wykończeniowe (nie budowlane) mogą być dokończone później, przy czym dopuszcza się ustalenie terminu wykonania tych robót. Inwestor dodał, że roboty wykończeniowe nie są robotami budowlanymi, a ich wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści uzasadnienia wydanej w 2014 roku decyzji można wywnioskować, że w zakresie warunku wykonania robót wykończeniowych i na poziomie piwnicy oraz elewacyjnych, a także dokończenia zagospodarowania wokół budynku chodziło o przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ powiatowy w decyzji wskazał na konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 2014 roku i powołał się na przepis art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 Kpa. W decyzji przywołał wyrok NSA o sygn. akt II OSK 12/11 z 20 marca 2012 roku, który zdaniem M.M. dotyczył udzielenia pozwolenia na użytkowanie uzależnionego od wykonania określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 prawa budowlanego). Podstawa ta nie miała w istocie zastosowania w decyzji organu powiatowego z 2014 roku, a co za tym idzie nie można było stwierdzić wygaśnięcia tej decyzji. Warunek zawarty w punkcie drugim został spełniony. Podał, że wprawdzie faktycznie poinformował organ o odstąpieniu od otynkowania części ścian i pozostawieniu faktury ceglanej licowej ściany, a także o rezygnacji z części miejsc parkingowych, to warunki te w istocie zostały wykonane. Wykonane miejsca parkingowe uległy likwidacji na skutek realizacji budowy w oparciu o uzyskane kolejne pozwolenia na budowę. Miejsca te zostaną "odzyskane", przy realizacji docelowego zagospodarowania działki. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie M. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. udzielił Inwestorowi decyzją nr [...] z [...] roku pozwolenia na użytkowanie, przed zakończeniem robót budowlanych. W pierwszej kolejności wymaga ustalenia znaczenie przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, który na dzień rozpatrywania wniosku o pozwolenie na użytkowanie brzmiał "Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1 ("Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a."), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót." Ustawodawca w art. 107 § 1 Kpa określił składniki (elementy) każdej decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 Kpa decyzje administracyjne mogą zawierać również inne składniki - poza wymienionymi w § 1 Kpa - o ile wynika to z przepisów prawa. Takim przepisem, który zawiera podstawę do zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dodatkowych składników, jest zarówno przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego jak i osobno przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym panuje w zasadzie jednolitość co do charakteru elementów dodatkowych zamieszczanych w decyzji w oparciu o wskazane przepisy. Przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy organ stwierdzi - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego - że obiekt spełnia wszystkie wymagania, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego. Wtedy możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego bez wskazywania jakichkolwiek zastrzeżeń. Wyjątki od tej zasady wprowadzają natomiast ust. 2 i 3 tego artykułu. Przyjmuje się, że przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy dwóch sytuacji, w których organ może określić w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki jego użytkowania lub uzależnić użytkowanie obiektu pod warunkiem wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego. W pierwszym przypadku organ określa warunki użytkowania obiektu, mając na uwadze jego cechy, usytuowanie, oddziaływanie na inne obiekty, przy czym w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ma obowiązek powołać przepis prawa, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie określenia warunków, a w drugim - chodzi o takie roboty, które mają podstawę w przepisach powszechnie obowiązujących. W sytuacji wydania pozwolenia na użytkowanie z zastrzeżeniem wykonania robót budowlanych, rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe dopiero po zrealizowaniu robót wskazanych w tym pozwoleniu. Natomiast przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się, gdy roboty budowlane, które są jeszcze konieczne do wykonania, przewidywał projekt budowlany, jednakże z uwagi na całokształt wykonanego obiektu, jest już możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wraz z określonym terminem na wykonanie pozostałych robót związanych z obiektem. W tej sytuacji inwestor jest zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu tych robót. Należy tu jednak zaznaczyć, że organ nadzoru budowlanego może wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli stwierdzi - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego - że wykonany zakres robót umożliwia bezpieczne użytkowanie obiektu. Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest możliwe - zgodnie z art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego - jeżeli w obiekcie nie wykonano instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. W obowiązującej ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów określających skutki niewykonania warunku zawartego w decyzji opartej o przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, a także zlecenia zawartego w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nałożenia określonych sankcji na inwestora. W takiej sytuacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a tut. organ badając niniejszą sprawę pogląd ten podziela, że należy uruchomić procedurę nadzwyczajną wynikającą z art. 162 § 1 (dot. decyzji warunkowej) albo § 2 (dot. decyzji zlecającej) Kpa. W badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. wydał decyzję z dnia [...] roku nr [... udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przy ul. P. w K. (działka nr [...] i [...]) na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego wskazując w jej sentencji na konieczność zachowania następujących warunków: "obiekt użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem, z zachowaniem warunków określonych w art. 61-65 Prawa budowlanego (...) oraz wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 r." Przywołanie jako podstawy prawnej w wydanej decyzji łącznie ust. 2 i 3 art. 59 jest nieprawidłowe, bowiem jak wynika z powyższych rozważań, każdy z nich odnosi się do różnych okoliczności. Ponadto wskazane w sentencji rozstrzygnięcia przepisy art. 61 - 65 Prawa budowlanego nie określają warunków użytkowania obiektu budowlanego, a jedynie obowiązki, które niezależnie od rodzaju obiektu ciążą na każdym jego właścicielu lub zarządcy. Analizując decyzję z [...] roku stwierdzić należy, że zarówno z treści sentencji decyzji, jak i z jej uzasadnienia powinna ona zostać wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Powołany w podstawie ust. 2 tego przepisu nie został w żaden sposób ujęty w sentencji, brak jest także odniesień do jego postanowień uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Także zebrany materiał dowodowy (dokumenty złożone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, protokół kontroli obowiązkowej) nie wskazują, aby w sprawie zasadne było udzielnie pozwolenia pod warunkiem wykonania określonych robót. Przede wszystkim stwierdzić należy, że sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k.wskazuje na konieczność wykonania robót wykończeniowych. Obowiązki wymienione w decyzji nałożone zostały na inwestora, który był zresztą jedyną stroną postępowania, i należało je wykonać w terminie zakreślonym przez organ szczebla powiatowego, tj.: do 31 grudnia 2014 roku. Skoro zatem decyzja zawierała zlecenie, oznacza to, że w tej sprawie przed wykonaniem dodatkowych obowiązków decyzja ta mogła być już wykonywana a budynek użytkowany. W tej sytuacji należy zauważyć, że inwestor nie miał możliwości rezygnacji, bez konsekwencji, z realizacji robót związanych z obiektem, określonych wraz z terminem na ich wykonanie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Świadczy o tym ust. 4a art. 59 Prawa budowlanego, który mówi, że inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Fakt niewykonania przez inwestora w terminie zlecenia zawartego w decyzji, stanowił zatem podstawę dla organu nadzoru budowlanego do uruchomienia z urzędu procedury opartej na przepisie art. 162 § 2 Kpa a zmierzającej do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a to prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego pozwalającego na legalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z przepisem art. 162 § 2 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli ją, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki: a) decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, b) strona nie dopełniła tych czynności, c) w terminie wyznaczonym w tejże decyzji. Skoro, jak wynika z powyższego, w decyzji udzielającej M.M. - pozwolenia na użytkowanie błędnie wpisano również ust. 2 art. 59 Prawa budowanego, natomiast inwestor nie wykonał zalecenia sformułowanego w decyzji, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 162 § 2 Kpa. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. badaną w postępowaniu odwoławczym decyzją nr [...] z [...] roku o znaku [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 Kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] roku udzielającej Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Mając na uwadze, poczynione wyżej rozważania zdaniem tut. organu organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji z [...]roku w związku z pismem strony z 18 grudnia 2014 roku. Z całokształtu akt sprawy, w szczególności z inwentaryzacji geodezyjnej obiektu wynika, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie wykonał jedynie obiekt usługowy. Wbrew zatwierdzonemu pozwoleniem i projektowi budowlanemu, nie wykonał miejsc postojowych na działce nr [...]. Ich brak spowodował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k.nałożył na M. M. obowiązek ich realizacji do [...] roku. Decyzja ta znajdowała się w obiegu prawym, stąd podlegała wykonaniu. Informacja inwestora o rezygnacji z wykonania robót nie stanowiła przesłanki do odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od egzekwowania własnej decyzji. W sytuacji niewykonania zaleceń zawartych w decyzji z [...] roku organ winien był wydać decyzję na podstawie art. 162 § 2 Kpa, a nie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa. Wada ta jednak mogła zostać skorygowana w postępowaniu odwoławczym, co na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uczyniono.

Niezależnie od powyższych powodów stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji z [...] roku organ stwierdził, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a to przepisu art. 57 ust 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Dołączone do projektu budowlanego rysunki wskazujące na nieistotne odstąpienia nie zostały opatrzone podpisem przez projektanta, lecz przez pracownika firmy [...] Sp. z o.o., zajmującej się wentylacją. Brak ten dyskwalifikował przedłożone dokumenty, jako niezbędne do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Powyższa okoliczność sama w sobie stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z [...] roku, jednakże z uwagi na fakt, że w sprawie toczy się postępowanie odwoławcze, a skutki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub jej wyeliminowania z obrotu prawnego są podobne (konieczność ponownego zbadania sprawy użytkowania obiektu), a także ze względu na ekonomikę postępowania, organ uznał, że dla zapewnienia ładu prawnego wystarczające będzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie inwestor wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono, art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, znieważ organ odwoławczy w istocie wydał rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się przyznając zasadność wniesienia odwołania, art. 59 ust 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie niezawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych za dowód niewykonania robót wykończeniowych. Wskazując na powyższe skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, przed wydaniem decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie organ dokonał obowiązkowej kontroli w dniu 27 stycznia 2014 r. i w protokole tym na przedostatniej i ostatniej stronie napisano, że "nie została wykonana część robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych (?), związanych z obiektem budowlanym – obiekt spełnia warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie (określić zakres i termin ich wykonania). Wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 r". Dalej w p. 8.8 protokołu napisano także, że "roboty pozostałe do wykonania: wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 r". Podobne zapisy/obowiązki znalazły się w konsekwencji dostrzeżonych w protokole braków w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w której udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego, położonego na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w K., "z zachowaniem następujących warunków: 1 obiekt użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem, z zachowaniem warunków określonych w art. 61-65 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). 2 Wykonać roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończyć zagospodarowanie wokół budynku w terminie do 31 grudnia 2014 r. Następnym dokumentem, znajdującym się w aktach jest pismo A. Ż. z dnia 26 września 2014 r. (wraz ze zdjęciami opatrzonymi datami ich wykonania). Zdjęcia pochodzą z okresu lipiec – wrzesień 2014 r. Dalej, poza korespondencją i orzeczeniem, wydanym na skutek wniosku A. Ż., istotnym dokumentem w sprawie jest odręczne pismo inwestora, opatrzone datą 18 – 12- 2014, w którym oświadcza on, że zrezygnował z wykonania miejsc postojowych na działce nr [...] w K. przy ul. P. oraz że zrezygnował z otynkowania ścian piwnic w pomieszczeniu kręgielni" (k 8 akt organu pierwszej instancji). Następnie, znajduje się w aktach jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. (!) skierowane do organu pierwszej instancji, na skutek – jak wynika z treści pisma- złożonego przez A.Ż. wniosku o wyłącznie z tej sprawy organu stopnia podstawowego. Nota bene brak tego pisma (lub jego uwierzytelnionego odpisu) w aktach sprawy. Z treści zaś tego kolejnego dokumentu wynika, że organ odwoławczy dokonał analizy krytycznej treści decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a także wskazał organowi pierwszej instancji ścieżkę postępowania w zaistniałym (w świetle posiadanych dowodów) stanie faktycznym sprawy. W związku z takimi ustaleniami, zdaniem sądu, trzeba powiedzieć, że opisany wyżej i wynikający z akt rzeczywisty stan faktyczny, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie w rzeczywistym, prawidłowo i zgodnie z wymogami kodeksowymi ustalonym, stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 162 kpa. Jeszcze raz bowiem należy przypomnieć, że dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach administracyjnych pochodzi z lata 2014 r., a także oświadczenie inwestora nosi datę z połowy grudnia 2014 r. Zatem wszystkie te dokumenty pochodzą z okresu, kiedy (teoretycznie) inwestor miał jeszcze czas do realizacji obowiązków, nałożonych decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. W tym kontekście należy uznać, że organ pierwszej instancji nie ustalił podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, czy inwestor do końca 2014 r. "wykonał roboty wykończeniowe na poziomie piwnicy oraz elewacyjne oraz dokończył zagospodarowanie wokół budynku". Brak tych ustaleń prowadzi do konkluzji, że organ nadzoru budowlanego, orzekający w tym postępowaniu, uchybił obowiązkowi ustawowemu, wskazanemu w art. 77 § 1 kpa. Inaczej mówiąc, organ ten nie zastosował się do obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Trzeba jeszcze dodać, że organ mógł od skarżącego wymagać wykonania tych obowiązków, które wprost wynikają z decyzji [...]. Organ wskazuje, że stosownie do treści art. 59 ust. 4a. P. b. inwestor jest obowiązany zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Jednakże po pierwsze organ nie poinformował o tym obowiązku w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżącego, a po drugie ustawodawca we wskazanym przepisie nie przewidział dla inwestora sankcji za brak takiego zawiadomienia, w szczególności sankcji którą zastosowały organy. Konkludując organy winny się skupić na ustaleniu stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności czy inwestor wykonał nałożony na niego w ostatecznej decyzji obowiązek. Skarżący na rozprawie, do protokołu oświadczył, że organ wydając w pierwszej instancji decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie sprawdził czy nakazane tą decyzją czynności zostały przez inwestora wykonane. Organ uznał, że roboty te nie były do daty określonej w ostatecznej i prawomocnej decyzji wykonane, jak się wydaje posiłkując się w tym zakresie oświadczeniem strony, znajdującym się w aktach administracyjnych. Ma rację organ, że wobec brzmienia jednoznacznego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, nakładającej na inwestora obowiązek, wola strony w tym względzie nie ma znaczenia. Nie mniej jednak, organ, wywodząc negatywne skutki prawne dla inwestora z niewywiązywania się z nałożonego obowiązku winien ustalić, czy obowiązek został, czy nie został wykonany. Jest to okoliczność bardzo istotna, jeśli nie najistotniejsza dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo trzeba powiedzieć, że takie są też twierdzenia strony (o czym wyżej) – skarżący oświadcza, że obowiązki te ostatecznie zostały wykonane. Ma rację organ, o czym już raz była mowa wcześniej, że o wywiązaniu się z obowiązku, nałożonego w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie winien organ zawiadomić inwestor. Nie mniej jednak w warunkach tej sprawy trzeba pamiętać, że organ nie wywodzi skutków prawnych z przepisów prawa budowlanego, a z przepisu art. 162 kpa. Odnosząc się natomiast do zastosowanej przez organy (odmiennej) podstawy prawnej rozstrzygnięć, zdaniem sądu, trzeba powiedzieć, że sąd podziela w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. (II OSK 12/11), że "...należało zwrócić uwagę na rozróżnienie sytuacji, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 K.p.a. Obie te instytucje, których wspólnym mianownikiem pozostaje ocena wykonywania decyzji administracyjnej przez stronę, odwołują się do odmiennych tak zwanych elementów dodatkowych decyzji, to jest warunku i zlecenia. Artykuł 162 § 1 pkt 2 K.p.a. nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Z kolei art. 162 § 2 K.p.a. nakazuje organowi uchylenie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie to ostatnie sformułowanie określa się jako zlecenie (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 1032). Powyższe uwagi należało przenieść na grunt dyspozycji zawartej w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego ("uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych"). Na podstawie tego przepisu, decyzją z dnia [...] r. na stronę skarżącą nałożono obowiązki. Konstatacja, czy w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nałożone obowiązki stanowiły warunek decyzji, czy też zlecenie, pozwoli na wyjaśnienie, czy zastosowana w sprawie sankcja, jaką było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, była prawidłowa, czy też - jak chce tego strona wnosząca kasację - decyzja powinna zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji". Jest to okoliczność istotna, bo w przypadku, gdy okaże się, że obowiązki jednak nie zostały wykonane, skutki decyzji uchylającej pozwolenie na użytkowanie i skutki stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji są odmienne, co w praktyce dla inwestora może mieć istotne znaczenie. Można także dodać, że kwestie wygaszenia/uchylenia decyzji nie są tożsame z możliwością stwierdzenia nieważności decyzji, a organ odwoławczy zdaje się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia instytucje te mieszać.

Nadto wskazać trzeba, że sąd w niniejszym składzie w całości podziela stanowisko, zawarte w tezie tego wyroku zgodnie z którym "niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania, których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji".

Na koniec można dodać, że skarżący informował kompetentne organy, że wprawdzie faktycznie poinformował organ o odstąpieniu od otynkowania części ścian i pozostawieniu faktury ceglanej licowej ściany, a także o rezygnacji z części miejsc parkingowych, to jednak ostatecznie warunki te zostały wykonane. Wykonane miejsca parkingowe uległy likwidacji na skutek realizacji budowy w kolejne uzyskane pozwolenia na budowę. Ta okoliczność umknęła uwadze orzekających w sprawie organów.

Mając dotychczasowe uwagi na względzie sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym, co poskutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa i § 2 ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).