Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 634/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł., P. Ł., A. Ł., P. Ł., M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1429/12 w sprawie ze skargi R. Ł., P.Ł., A. Ł., P. Ł., M. Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. Ł., P. Ł. A. Ł., P.Ł. i M. Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 2 czerwca 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. G., oznaczonej jako działka l. kat. nr 51, o powierzchni 48 arów, stanowiącej własność S. Ł.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 1972 r.

Pismem z dnia 27 lutego 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2010 r., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 1972 r. oraz z dnia 1 grudnia 1972 r. wystąpili następcy prawni S. Ł.: R. Ł., P. Ł. i J. Ł., w miejsce którego wstąpili A. Ł., M. Ł. oraz P. Ł.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 grudnia 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 2 czerwca 1972 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Decyzją natomiast z dnia 22 września 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 grudnia 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 2 czerwca 1972 r., w części dotyczącej wywłaszczenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz zgodności stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżone decyzje.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z orzeczeń z dnia 1 grudnia 1972 r. i z dnia 2 czerwca 1972 r. wynika, iż wywłaszczona nieruchomość była niezbędna pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego, zgodnie z zatwierdzonymi planami inwestycyjnymi Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu na lata 1971-1975, co potwierdzało pismo Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 24 listopada 1971 r. Z pisma zaś Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 1971 r. oraz wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r., wynika iż rozbudowa ośrodka wypoczynkowego w R. została ujęta w 5-letnim planie inwestycyjnym. Inwestycja była zgodna z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości R., co wynika z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 czerwca 1972 r.

Organ stwierdził, że w 1972 r., gdy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i wieloletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. A zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., a wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane zarówno na cele użyteczności publicznej, jak i dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże mógł od tego odstąpić, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania.

Organ stwierdził, że z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, gdyż wnioskodawca - Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w Poznaniu złożył stosowną ofertę S. Ł., co wynika z pisma z dnia 21 stycznia 1970 r. Zgodnie z treścią protokołu spisanego na posiedzeniu w dniu 17 lutego 1970 r., pismem z dnia 26 lutego 1970 r. S. Ł. wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Do zawarcia umowy jednakże nie doszło, gdyż jak wynika z wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r., S. Ł. wyraziła zgodę na sprzedaż działki za 75.000 zł, a biegły wycenił przedmiotową nieruchomość na 3.456 zł. Tym samym, zdaniem organu, niezasadne są argumenty skarżących, iż nieruchomość wywłaszczono bez zastosowania trybu ofertowego, gdyż powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia określało pismo (oferta) z dnia 21 stycznia 1970 r., natomiast cena - jak wynika z wniosku z dnia 17 listopada 1971 r. - była przedmiotem negocjacji, które jednakże nie doprowadziły do zawarcia umowy.

Zdaniem organu, zawarcie umowy sprzedaży za cenę proponowaną przez S. Ł., w świetle art. 6 ustawy nie było możliwe, a w związku z niekompletnością akt archiwalnych trudno jest określić, jaki stopień zaawansowania osiągnęły prowadzone między stronami rokowania i czy nie nastąpiła kolejna wymiana korespondencji dotyczącej oferty złożonej S. Ł., w tym uzupełniającej ją o konkretną cenę. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, brak wskazania ceny w ofercie dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08).

W związku z tym należało przyjąć, zdaniem organu, że wniosek Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r. złożony w trybie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości, był uzasadniony i spełniał wymogi formalne określone w przepisach ustawy.

Na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy na właściwym organie spoczywał obowiązek zawiadomienia właściciela (posiadacza) nieruchomości o wszczęciu postępowania. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie pismem z dnia 24 lutego 1972 r. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu, zawiadomienie to spełniało wymogi określone w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ zauważył, że w aktach sprawy brak jest protokołu rozprawy i wezwania na rozprawę skierowanego do S.Ł., jednakże - zdaniem organu - brak ten nie może być dowodem rażącego naruszenia art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie, brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku R. Ł., P. Ł., A. Ł., M. Ł. i P.Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 22 września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 września 2011 r., iż mimo że w aktach sprawy nie zachowało się wezwanie skierowane bezpośrednio do S. Ł., to z faktu wezwania T. S. z dnia 8 maja 1972 r., dotyczącego zarówno wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność T.S., jak i nieruchomości stanowiącej własność S.Ł., można wnioskować wezwanie na rozprawę w dniu 17 maja 1972 r. doręczono również S.Ł., bowiem obie sprawy wywłaszczeniowe prowadzone były łącznie.

W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 grudnia 1972 r. oraz decyzji z dnia 2 czerwca 1972 r., w części dotyczącej wywłaszczenia. Zdaniem organu, w sprawie nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: R. Ł., P. Ł., A.Ł., M.Ł. i P. Ł. zarzucając:

1. sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. na skutek przyjęcia, iż pismo z dnia 21 lutego 1970 r. skierowane do właścicielki nieruchomości S. Ł. stanowiło ofertę dobrowolnego odstąpienia, o jakiej mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, mimo iż pismo to nie nosiło cech oferty;

2. błędną wykładnię art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia określony jako "rozbudowa ośrodka kolonijno-wczasowego" spełniał wskazaną w tym przepisie przesłankę użyteczności publicznej;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. na skutek rozstrzygnięcia pojawiających się w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść organu, gdy tymczasem takie wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony.

W związku z tak postawionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził na wstępie, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak wskazał Sąd I instancji, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt III CK 188/03 stwierdził, że budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieści się w ramach pojęcia użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie (art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej) - a jak wynika z akt sprawy - w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego, co, jak słusznie zauważył organ, mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Wywłaszczenie zaś pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego nie oznaczało braku powszechności i ogólnej dostępności dla całego społeczeństwa, ponieważ żadne przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie, tj. nieprzynależące do określonej grupy zawodowej.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zgodnie z zatwierdzonymi planami inwestycyjnymi Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu na lata 1971 - 1975 r. przeznaczona pod rozbudową zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego, co potwierdza pismo Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 1971 r., z którego wynika, że w planie 5- letnim jest ujęta rozbudowa ośrodka wypoczynkowego w R., jak również pismo Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 24 stycznia 1971 r. Z pisma natomiast Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 6 czerwca 1972 r. wynika, że planowana inwestycja była w granicach planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R.. Ponadto, dla przedmiotowej inwestycji w dniu 12 grudnia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w G. wydało zgodę na lokalizację szczegółową.

Skoro więc w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszceniowej, wskazano, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych - przyjąć należało, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność S. Ł. było dopuszczalne, ponieważ wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę ośrodka kolonijno-wypoczynkowego stanowiło cel użyteczności publicznej, wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto, nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna "dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego Prezydium Rady Narodowej. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że znajdująca się w aktach archiwalnych niniejszej sprawy oferta Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 21 stycznia 1970 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowana do ówczesnej właścicielki nieruchomości, oznaczała, że spełniona została przesłanka określona treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie bowiem z treścią protokołu z posiedzenia z dnia 17 lutego 1970 r., pismem z dnia 26 lutego 1970 r. S.Ł. wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, lecz do zawarcia umowy nie doszło, ponieważ, jak wynika z wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r., wyraziła ona zgodę na sprzedaż działki za 75.000 zł, a biegły wycenił przedmiotową nieruchomość na 3.456 zł.

Słusznie więc organ uznał, że niezasadne są argumenty skarżących, iż nieruchomość wywłaszczono bez zastosowania trybu ofertowego, gdyż powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia określało pismo (oferta) z dnia 21 stycznia 1970 r., natomiast cena - jak wynika z wniosku z dnia 17 listopada 1971 r. - była przedmiotem negocjacji, które jednakże nie doprowadziły do zawarcia umowy.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak wskazania ceny w ofercie dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08.

W związku z tym należało przyjąć, zdaniem organu, że wniosek Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r. złożony w trybie art. 15 ustawy o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości, był uzasadniony i spełniał wymogi formalne określone w przepisach ustawy.

Zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Zawiadomieniem z dnia 24 lutego 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości o pow. 48 arów, ozn. jako działka l. kat. nr 51 położonej w R., stanowiącej własność S. Ł. oraz sąsiedniej nieruchomości o powierzchni 0,23 ha ozn. jako działka l. kat. nr 52 stanowiącej własność T. S. W aktach archiwalnych znajduje się też wezwanie na rozprawę wyznaczoną na dzień 17 maja 1972 r., które dotyczy wywłaszczenia gruntu stanowiącego własność S. Ł. i T. S., skierowane do T.S. Słusznie zatem organ uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia sąsiadujących z sobą nieruchomości było prowadzone łącznie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik R. Ł., P. Ł., A. Ł. i P. Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym uznanie, iż Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopuścił się naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, pomimo, iż błędnie zinterpretował i zastosował pojęcie "użyteczności publicznej" oraz "zatwierdzony plan gospodarczy;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie ustalony i oceniony stan faktyczny, pomijając w ustaleniach m.in.: istotne okoliczności sprawy i dowody w zakresie "zatwierdzenia planu gospodarczego", o którym mowa w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej;

3. zakresie pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał dowodów i przepisów prawa na podstawie jakich uznał, iż inwestycja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu była realizowana w ramach "zatwierdzonego planu gospodarczego" oraz na podstawie czego uznał, iż przepisy nie reglamentowały dostępu do zakładowych ośrodków wczasowych, a dostęp był do nich powszechny;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym uznanie, iż Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej, odmawiając stwierdzenia nieważność decyzji wywłaszczeniowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa pomimo, iż z materiału dowodowego wynika, iż w okolicznościach sprawy S. Ł. nie została złożona oferta i przeprowadzone z nią rokowania zgodnie z trybem przewidzianym ustawą wywłaszczeniową, co pozwalało uznać to naruszenie prawa za rażące; w powyższym zakresie Sąd meriti zaakceptował sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., czym naruszył wskazany przepis ustawy p.p.s.a.;

5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym uznanie, iż Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. pomimo, iż błędnie ustalił stan faktyczny stosując domniemanie, iż organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i wezwał na nią S. Ł.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości dla rozbudowy zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego stanowiło realizację celu "użyteczności publicznej";

2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 19 ust. 1 i art. 40 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232) oraz uchwałą Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 23 grudnia 1970 r. o narodowym planie gospodarczym na 1971 r. (M.P. Nr 43, poz.327), jak również art.10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963r. Nr 29, poz.172), poprzez przyjęcie, że pojęciem "zatwierdzonych planów gospodarczych" objęte są również takie plany jak 5-letni plan inwestycyjny Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu.

3. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy rozbudowa ośrodka, wcześniej zagospodarowanego w ramach umowy dzierżawy, uzasadnia wywłaszczenie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia przez Sąd I instancji skargi, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją zaakceptowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięć organów administracji, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają trzy z pięciu podniesionych zarzutów naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (co było przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji i Sąd I instancji) wymaga stwierdzenia, że kontrolowany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaś stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest przy tym pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94).

Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd I instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia 22 września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb jedynie ściśle określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że sporna nieruchomość była przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego, zgodnie z zatwierdzonymi planami inwestycyjnymi Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu na lata 1971-1975, co też potwierdzało pismo Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 24 listopada 1971 r. Z pisma zaś Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 1971 r. oraz wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 17 listopada 1971 r., wynikało iż rozbudowa ośrodka wypoczynkowego w R. została ujęta w 5-letnim planie inwestycyjnym. Inwestycja ta – co istotne z punktu widzenia jej legalności i konieczności jej przeprowadzenia w tym właśnie miejscu - była zgodna z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości R., co wynikało z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 czerwca 1972 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalając skargę na zaskarżoną decyzję zasadnie przesądził, że rozbudowa ośrodka kolonijno-wczasowego stanowiła cel użyteczności publicznej, a więc wypełniła przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w realiach niniejszej sprawy, mając w szczególności na uwadze wskazane powyżej ustalenia co do stanu faktycznego zaistniałego na spornym gruncie nie można – jak czyni to autor skargi kasacyjnej - stwierdzić, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb socjalnych pracowników Lasów Państwowych i ich rodzin. Jak słusznie wskazał organ, przepisy nie wykluczały przecież wprost i w sposób jednoznaczny możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie. Takiego wniosku i nie można też wyprowadzić – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – z "faktu reglamentacji dostępu do zakładowych ośrodków w (...) rzeczywistości społeczno-politycznej". Tego typu rozważania obarczone są bowiem wadą wynikającą z faktu oparcia ich jedynie o argumenty natury pozamerytorycznej, pozaprawnej i nie poddające się realnej ocenie w sferze faktów. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił bowiem jednoznacznych, przekonujących dowodów na poparcie swoich tez.

Słuszność natomiast stanowiska przeciwnego do zaprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie potwierdza jednoznaczne orzecznictwo Sądu Najwyższego, który to Sąd wprost stwierdza, iż w ówczesnym systemie społeczno-gospodarczym budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Sąd Najwyższy dodaje przy tym, że stanowisko to uznać należy za trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt II CK 188/03). Stanowisko powyższe, zaprezentowane przez Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszą sprawę rozpoznający w całości aprobuje.

Wskazując na kolejne argumenty przemawiające za postawioną powyżej tezą, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nie legalizowało zajęcia nieruchomości lecz miało na celu zrealizowanie przyszłych jeszcze nie rozpoczętych inwestycji czyli rozbudowy ośrodka kolonijno-wczasowego. Ponadto, co równie istotne, przedmiotowa nieruchomość była już częściowo zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych na podstawie umowy dzierżawy, a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, poprzez budowę nowych obiektów o charakterze stałym a więc realizacja nowej inwestycji.

Odnosząc się natomiast osobno do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w związku z przyjęciem, że pojęciem "zatwierdzonych planów gospodarczych" objęte są również takie plany jak 5-letni plan inwestycyjny Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie może zostać uznany za prawidłowy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wyłania się takie rozumienie przez jej autora powoływanego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, że przesłanki wywłaszczenia określone w tym przepisie należy rozpatrywać łącznie, a zatem konieczne jest spełnienie ich wszystkich razem. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie wystarczy bowiem, by wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji na jej terenie celów użyteczności publicznej, ale konieczne jest również uznanie, że jest ona niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, tj. spełnienie trzeciej z przesłanek wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że skoro wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na rozbudowę ośrodka kolonijno-wczasowego Lasów Państwowych, którego – jego zdaniem - w żaden sposób nie można zaliczyć do celów użyteczności publicznej (bo wywłaszczona została nieruchomość z przeznaczeniem na potrzeby ograniczonej liczby osób, a nie na potrzeby ogółu społeczeństwa), to nie można mówić, iż mieliśmy do czynienia z "zatwierdzonymi planami gospodarczymi" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Takie bowiem plany mogły być tworzone jedynie przez rady narodowe, a nie przez przedsiębiorstwa. Zatem nie zaistniała przesłanka niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i co za tym idzie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.

Tymczasem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - teza o konieczności łącznego spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., czyli konieczność wykazania oprócz niezbędności na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa dodatkowo, iż jest ona niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych jest nieprawidłowa.

Z analizy spornego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa i osobno dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem spełnienie przesłanki niezbędności dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych nie musi być spełnione równolegle z przesłanką niezbędności na cele użyteczności publicznej. Nie można zatem w żaden sposób wywieść, że niezbędne jest spełnienie tych wszystkich przesłanek łącznie. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazuje przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie określeniem "albo".

Z wykładni gramatycznej w/w przepisu wynika zatem, że dla zaistnienia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (niezbędność na cele użyteczności publicznej albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Zgodnie z regułami konstruowania aktów normatywnych do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy: "i", "oraz", "lub", "albo". Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcje, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 pod red. M. Szymczaka). Natomiast spójniki "lub" oraz "albo" oznaczają alternatywę, z tym jednak zastrzeżeniem, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli jego użycie wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11).

Nie ma zatem wątpliwości, że wykładnia przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, była prawidłowa, a zaproponowane w skardze kasacyjnej rozumienie wskazanych przepisów – wadliwe. Tym samym zarzut błędnej ich wykładni okazał się nietrafiony.

Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieruchomość, której dotyczy postępowanie została wywłaszczona jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego pracowników Lasów Państwowych i powyższy cel mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego, iż w związku z oddaleniem skargi Sąd I instancji dopuścił się naruszenia rat. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Nie można - w ocenie NSA - zgodzić się z twierdzeniem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a z materiału dowodowego wynika, iż skarżącej S.Ł. nie została złożona oferta odkupienia nieruchomości i nie przeprowadzono z nią rokowań w trybie ustawy wywłaszczeniowej.

Przypomnieć należy, że z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego Prezydium Rady Narodowej. Zauważyć w związku z tym należy, iż w aktach archiwalnych niniejszej sprawy znajduje się oferta Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 21 stycznia 1970 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowana do ówczesnej właścicielki nieruchomości. Dalej wskazać należy, z treści protokołu z posiedzenia z dnia 17 lutego 1970 r. wynika, że S. Ł. pismem z dnia 26 lutego 1970 r. wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Do zawarcia umowy natomiast nie doszło, ponieważ skarżąca wyraziła zgodę na sprzedaż działki za 75.000 zł, a biegły wycenił przedmiotową nieruchomość na 3.456 zł – zaistniała zatem istotna rozbieżność do ceny. Trafnie zatem Sąd I instancji ustalił, że do skarżącej faktycznie skierowana została oferta kupna spornej nieruchomości. Powyższe, w ocenie NSA oznacza, że spełniona została przesłanka określona treścią art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W praktyce kwota zaproponowana przez S. Ł., która przewyższała ustaloną przez biegłego kwotę odszkodowania ponad dwudziestokrotnie stanowiła w istocie cenę zaporową, a nie polemikę z ustalonym przez biegłego odszkodowaniem, czy też faktyczne negocjacje co do ceny. W zasadzie należałoby przyjąć, że zainteresowana co do zasady nie zgadzała się na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, proponując cenę nieprzystająca do rzeczywistości.

Zauważyć przy tym należy, iż ustawodawca nie wprowadził formalnej teorii dowodów, zatem ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ nadzoru mógł dokonać na podstawie każdego dowodu, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie będącego sprzecznym z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Dowodem takim mógł być wniosek Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu z 17 listopada 1971 r., protokół z posiedzenia z 17 lutego 1970 r., czy też pismo S. Ł. z 26 lutego 1970 r. Z tych prawidłowo ustalonych faktów należało w trybie domniemania faktycznego wyprowadzić wniosek, że oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości do ówczesnej współwłaścicielki niewątpliwie dotarła, lecz na ową skarżąca nie odpowiedziała (art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.c.).

Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazującego, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy stosując domniemanie, iż organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i wezwał S. Ł.. I w tym przypadku, zdaniem NSA, nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. Analizując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy i następnie słusznie uznał, że okoliczność świadcząca o tym, że rozprawa się odbyła wynika z faktu odnalezienia w aktach archiwalnych wezwania na rozprawę wyznaczoną na dzień 17 maja 1972 r., które dotyczy wywłaszczenia gruntu stanowiącego własność S. Ł. i T. S. Co prawda – jak wskazał Sąd meriti i co podnosił autor skargi kasacyjnej, odnalezione wezwanie skierowane było jedynie do T.S. Słusznie jednak, zdaniem NSA, przyjął Sąd I instancji za organami administracji, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia sąsiadujących z sobą nieruchomości było prowadzone łącznie. Ponadto, trafnie podkreślił Sądu I instancji, że brak części akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w pełnym zakresie, ale również, nie można stwierdzić powyższych faktów, tylko z tego powodu, że nie zachowały się akta sprawy. Za zasadne należy przyjąć, że skoro w aktach nie zachowało się wezwanie na rozprawę dla S. Ł., to niedopuszczalne jest tylko na tej podstawie stwierdzić, że rzeczywiście nie zostało takowe wezwanie do zainteresowanej wystosowane.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, zgodnie z którym, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane (por. wyrok NSA z 13 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1427/09; z 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1466/11). To, że następcy prawni ówczesnych współwłaścicieli, którzy nie byli adresatami owej oferty, ani nie byli stronami postępowania wywłaszczeniowego, doręczeniu oferty ówczesnym współwłaścicielom zaprzeczają, po upływie bez mała 40 lat od daty ostatecznego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ustalenia tego, trafnie aprobowanego przez Sąd I instancji, nie podważają.

Reasumując poczynione rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę kasacyjną.