Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2066/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych F.M. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1285/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od F.M. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1285/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz ww. skarżącej Wspólnoty kwotę 757 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie (zwanej dalej: "Wspólnotą") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakładającej F.M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w lokalach nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ustalono, iż lokale nr [...] i [...] zostały ze sobą połączone poprzez wyburzenie ścian dzielących. W lokalu nr [...] widoczne były drewniane nieukończone schody, prowadzące na antresolę. Wejście do lokalu nr [...] zostało usytuowane w przedpokoju wspólnym dla lokali nr [...] i [...], co świadczy o ingerencji w konstrukcję budynku poprzez wyburzenie otworu drzwiowego w ścianie nośnej. Ponadto rurki odprowadzające wodę z posadzki balkonu zostały wadliwie obsadzone i odprowadzana nimi woda opadowa podcieka pod izolację balkonu, powodując zalewanie elewacji poniżej położonego lokalu nr [...].

W wykonaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, inwestor przedłożył "Inwentaryzację robót budowlanych w lokalach nr [...],[...] i [...]" sporządzonej przez podmiot uprawniony. Opracowanie to przedstawiało opis wykonanych robót budowlanych oraz wnioski końcowe, iż roboty zostały wykonane prawidłowo, a ich stan nie zagraża mieszkańcom budynku.

Rozpoznając sprawę ponownie (organ odwoławczy decyzją nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nakładającą na inwestora doprowadzenie przedmiotowych lokali do stanu poprzedniego we wskazanym terminie) organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. Skarga od tego postanowienia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1881/13.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w lokalach nr [...],[...] i [...] w przedmiotowym budynku, polegających na: 1) wykonaniu nadproża z dwóch dwuteowników 80 w wejściu z holu do przedpokoju głównego mieszkania w miejscu poszerzenia otworu drzwiowego, 2) wykonaniu warstw podłogowych na zabudowanej części otworu w stropie pomiędzy lokalem nr [...] a poddaszem, zgodnie z rozwiązaniem przedstawionym na rysunkach 4A i 4B, 3) wykonaniu nowych schodów dostosowanych do istniejącego otworu w stropie pomiędzy lokalem nr [...] a poddaszem przy zachowaniu wymiarów spełniających warunki określone w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. przez zachowanie minimalnej szerokości biegu - 80 cm oraz maksymalnej wysokości stopnia - 19 cm, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie dwóch miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że roboty budowlane wykonane w lokalach nr [...],[...] i [...] polegały na: likwidacji ściany międzylokalowej pomiędzy lokalem nr [...] i [...], której wyburzenie spowodowało połączenie tych lokali, wyburzeniu ściany dzielącej przedpokoje lokalu nr [...] i [...], w miejscu sąsiadujących dwóch par drzwi wejściowych jednoskrzydłowych zamontowane zostały jedne drzwi dwuskrzydłowe, poszerzeniu otworu wejściowego z holu do przedpokoju lokalu nr [...], demontażu sufitu podwieszanego w holu lokalu nr [...] zmniejszeniu utworu schodowego w stropie pomiędzy lokalem [...] i poddaszem oraz wykonaniu nowych schodów, wykonaniu antresoli na poziomie poddasza oraz dwóch świetlików dachowych. Wykonano wymianę urządzeń sanitarnych, instalację wodociągową wewnątrz lokalu i instalację elektryczną, zdemontowano piecyk gazowy, odcięto instalację gazową oraz zdemontowano kanał spalinowy. Zdaniem organu odwoławczego, w tej sprawie zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązków wskazanych skarżoną decyzją, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ich zakres wynikał zarówno z ustaleń własnych organu powiatowego, jak również opierał się na wskazaniach, sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, przedłożonej do akt sprawy oceny technicznej. Na wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Wskazane powyżej roboty zakwalifikowane zostały jako przebudowa lokali.

Odnosząc się do zarzutu braku zgody Wspólnoty na wykonanie wskazanych robót budowlanych oraz objęcia ich zakresem części wspólnej oraz żądania nakazania inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego, organ wyjaśnił, że przepisy regulujące postępowanie naprawcze nie nakładają na organ nadzoru obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też nie stanowi podstawy prawnej dającej uprawnienie do żądania od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem, skoro lokale nr [...],[...] i [...], w których wykonano przedmiotowe roboty budowlane stanowią własność inwestora, który dokonał przebudowy mającej na celu połączenie lokali będących jego własnością, to inwestor nie był prawem zobowiązany do uzyskania zgody Wspólnoty.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę wniosła Wspólnota, podnosząc zarzut naruszenia art. 28, 29, 30, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali i art. 7, 8 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazano, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zaś analiza akt sprawy wskazuje, że istnieje konieczność doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalej Sąd wskazał, że pozostaje poza sporem fakt, iż przeprowadzone roboty budowlane w lokalach nr [...],[...] i [...], wykonane zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę ani bez dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania i obejmowały m.in. części wspólne ww. budynku. Roboty bowiem ingerowały w konstrukcję budynku. Kwestią sporną pozostaje to, czy w toku postępowania w przedmiocie nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem można badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też jest to niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu stanowisko organu w tym zakresie nie jest prawidłowe. W trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprawdzie nie można nałożyć na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza to wynikającej z art. 4 ustawy konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w toku postępowania Wspólnota podniosła, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu było zbadanie tej kwestii. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r. II OSK 490/13, Sąd podniósł, że organy nie mogą wszak wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 ustawy. Formułując zaś wytyczne Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ponownie ocenią możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed uzyskaniem przez inwestora zgody na prowadzone roboty budowlane i podejmą rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli organ oraz inwestor, kwestionując wydany wyrok w całości.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1/ naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędną wykładnie, przy błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do zbadania kwestii udzielenia przez Wspólnotę zgody na wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na połączeniu samodzielnych lokali w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy ww. przepis nie przewiduje takiego obowiązku. Ponadto inwestor wykonał roboty budowlane w ramach swojej własności, a ingerencja w elementy wspólne była minimalna i nie wpływała bezpośrednio na układ i konstrukcję budynku;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych (i przy braku kontropinii osoby posiadającej stosowne -uprawnienia budowlane) polegających na tym, że inwestor wykonał roboty budowlane, które ingerowały w konstrukcję budynku, podczas gdy z opinii technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalach mieszkalnych nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. sporządzonej przez mgr inż. arch.: T.W. w zakresie architektury oraz inż. bud. ląd. S.D. w zakresie konstrukcji (datowana na lipiec 2013 r.) wynika, że zmiany dokonane w ww. lokalach nie mają wpływu bezpośrednio na układ i konstrukcję budynku;

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż organ w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest zobowiązany do badania czy inwestor uzyska/uzyskał zgodę Wspólnoty na prowadzone roboty budowlane;

3/ w konsekwencji naruszenia ww. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu – o uznanie, że uzasadnienie jest nieprawidłowe i jego zmianę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaś inwestor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów, mimo błędnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego postępowań administracyjnych, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez uznanie, iż prace remontowe skarżącego obejmowały części wspólne i ingerowały w konstrukcję budynku;

2/ art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez niedokonanie kontroli działalności organów administracji z uwzględnieniem przepisów art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 k.p.a., tj. nieskontrolowanie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne obu instancji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w postępowaniu, które zaprzeczały wnioskowi Sądu, iż doszło do "ingerencji w część wspólną nieruchomości" i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie i nierozważenie dowodu w postaci - oceny technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalach mieszkalnych nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. z lipca 2013r. sporządzonej przez inż. S.D. i mgr inż. arch. T.W., co do charakteru robót wykonywanych w lokalach skarżącego, oraz błędne ustalenie stanu faktycznego co do tego, iż skarżący nie był właściwym adresatem przedmiotowych decyzji;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd uwzględnił stanowisko Wspólnoty i uznał, iż roboty budowlane obejmowały części wspólne oraz ingerowały w konstrukcję budynku;

4/ rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest Wspólnota Mieszkaniowa, podczas gdy prace prowadzone były w lokalach skarżącego, stanowiących jego wyłączną własność i nie ingerowały w konstrukcję budynku, a również nie powodowały prawnego połączenia lokali;

II. prawa materialnego, a to:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 ww. ustawy i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane wymagane jest oświadczenie o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu takiego oświadczenia nie było, mimo iż uprawnionym do prowadzenia robót w przedmiotowych lokalach był wyłącznie skarżący, który był właściwym adresatem decyzji;

2/ art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez niewłaściwe jego przyjęcie, niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. uznanie, iż zgoda właścicieli lokali na połączenie lokali stanowi konieczną przesłankę do prawidłowego prowadzenia postępowania wszczętego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane;

3) art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali poprzez błędne jej zastosowanie w niniejszej sprawie (Sąd powołuje się na ten przepis w uzasadnieniu wyroku, mimo iż w okolicznościach sprawy nie ma ten przepis zastosowania);

Jednocześnie inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów na jego rzecz wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych zawarto argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Sąd przeszedł do rozpoznania niniejszej sprawy w granicach wniesionych skarg kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione skargi kasacyjne (dwie) nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, co do zasady, odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionych w tej sprawie środków odwoławczych przede wszystkim zaznaczyć należy, iż podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia w tym postępowaniu ma odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do inwestora F.M. postępowania naprawczego w związku z wykonanymi w ramach samowoli budowlanej przez ww. przebudowy lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., gdy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązki z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, może badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż w ramach procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie są uprawnione do badania tej kwestii, natomiast Sąd pierwszej instancji prezentując odmienne stanowisko uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując na potrzebę zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wiąże się z potrzebą uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o potrzebie zbadania przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na dokonanie przebudowy nieruchomości wspólnej, uznano zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu.

Przede wszystkim, co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3.07.2012 r. II OSK 755/11; z 1.02.2013 r. II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12).

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3.07.2012 r. II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12).

Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, bądź zastępującej ją orzeczenia sądu.

Nie jest sporne w tej sprawie, że zakres i charakter samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., uznanych jako przebudowa lokalu zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Określa to wprost art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zgodnie z którym czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego.

Tego rodzaju czynności zostały podjęte w ramach przedmiotowych robót budowlanych, albowiem – jak obrazują to akta sprawy – w ramach spornej przebudowy ww. lokali inwestor wykonał prace, które obejmowały między innymi części wspólne przedmiotowego budynku, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku (patrz: strona 8 uzasadnienia wyroku).

Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (patrz: wyrok z 18.11.2016 r. II OSK 310/15), nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Nie są natomiast nieruchomością wspólną lokale, stanowiące wyłączną indywidualną własność poszczególnych właścicieli. Generalnie przez części wspólne budynku rozumieć należy np. ściany nośne, stropy, dach, piony wodne, kanalizacyjne czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roboty budowlane wykonane w lokalach nr [...],[...] i [...] polegały na likwidacji ściany międzylokalowej pomiędzy lokalem nr [...] i [...], której wyburzenie spowodowało połączenie tych lokali, wyburzeniu ściany dzielącej przedpokoje lokalu nr [...] i [...], w miejscu sąsiadujących dwóch par drzwi wejściowych jednoskrzydłowych zamontowane zostały jedne drzwi dwuskrzydłowe, poszerzeniu otworu wejściowego z holu do przedpokoju lokalu nr [...], demontażu sufitu podwieszanego w holu lokalu nr [...], zmniejszeniu otworu schodowego w stropie pomiędzy lokalem [...] i poddaszem oraz wykonaniu nowych schodów, wykonaniu antresoli na poziomie poddasza oraz dwóch świetlików dachowych. Wykonano wymianę urządzeń sanitarnych, instalację wodociągową wewnątrz lokalu i instalację elektryczną, zdemontowano piecyk gazowy, odcięto instalację gazową oraz zdemontowano kanał spalinowy. W szczególności zatem roboty te dotyczyły dachu budynku w którym wykonano dwa świetliki dachowe, wykonano prace ingerujące w strop budynku, albowiem jak wskazano w inwentaryzacji robót budowlanych – w stropie, przez który przechodziły schody drabiniaste na poziomie strychu zmniejszono istniejący otwór. Ponadto nie budzi wątpliwości, że sporna przebudowa objęła również instalacje – wykonano wymianę instalacji wodociągowej i instalację elektryczną, zdemontowano piecyk gazowy, odcięto instalację gazową oraz zdemontowani kanał spalinowy. Natomiast z przedłożonych dokumentów, o których wspomina organ pierwszej instancji w swej decyzji, ściana pomiędzy lokalem [...] i [...] pełniła rolę konstrukcyjnej. Zatem nie może budzić wątpliwości, iż wykonane w ramach przebudowy sporne prace w budynku przy ul. [...] w W. w wymienionych wyżej lokalach ingerowały w części wspólne budynku, co nawet przyznaje skarżący kasacyjnie organ, który w motywach wniesionego środka odwoławczego, podnosi jednak, iż ingerencja w elementy wspólne budynku w niniejszej sprawie jest minimalna (strona 4 kasacji). Niezależnie od wielkości tej ingerencji sam fakt dokonania takiej właśnie ingerencji w części wspólne niewątpliwie nastąpił, a to już obligowało do uzyskania zgody właściwej Wspólnoty Mieszkaniowej na taki zakres prac.

Taka uchwała nie została podjęta przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul, [...] w W. w odniesieniu do samowolnych prac ingerujących w części wspólne tego budynku, dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bowiem organy nie mogą wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 1 dopóki nie będą miały pewności, że jej adresatem jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut inwestora wadliwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 ww. ustawy i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane i uznania, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane wymagane jest oświadczenie o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu takiego oświadczenia nie było, mimo iż uprawnionym do prowadzenia robót w przedmiotowych lokalach był wyłącznie skarżący, który był właściwym adresatem decyzji.

Mając na uwadze powyższe nie można podzielić także zarzutów skargi kasacyjnej inwestora, iż z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylono niezasadnie decyzję organów, mimo błędnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez uznanie, iż prace remontowe skarżącego obejmowały części wspólne i ingerowały w konstrukcję budynku.

Przede wszystkim wykonane przez inwestora prace nie zostały zaliczone do prac remontowych o jakich stanowi art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, albowiem –

co jest niesporne – nie polegały one na wykonaniu w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz wiązały się z ewidentną przebudową (art. 3 pkt 7a cyt. ustawy), co przecież stwierdziły w sposób niesporny organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Przedstawione wyżej elementy stanu faktycznego sprawy wskazują zaś jednoznacznie, że w sprawie doszło do ingerencji w części wspólne budynku oraz elementy konstrukcyjne budynku (np. strop). Zatem chybiony jest zarzut inwestora, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych decyzji dokonana została z naruszeniem art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku inwestora i organu nie doszło w tej sprawie także do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej inwestora błędnie oznaczono w zarzucie oznaczonym nr 2 jako naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., ale uznano to za oczywistą omyłkę pisarską). Powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, że wydał wyrok, który został zakwestionowany dwiema skargami kasacyjnymi, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaznaczył, że w sytuacji gdy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. podnosiła brak zgody na połączenie samodzielnych lokali przebudowywanych przez inwestora, cytat: "co w świetle art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.1892), wymaga zgody, obowiązkiem organu było zbadanie tej zgody" - koniec cytatu. Otóż nie jest sporne iż wadliwie przywołał Sąd pierwszej instancji przepis ustawy o własności lokali, stanowiący o potrzebie zgody wspólnoty na połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość - gdyż o tym stanowi art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali (przywołany zaś w wyroku art. 22 ust. 3 pkt 4 tej ustawy określa, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu). Niezależnie od powyższej niedokładności w przywołaniu właściwej normy ustawy o własności lokali, co trafnie zakwestionowano w obu skargach kasacyjnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż powinnością organów nadzoru budowlanego pozostaje, niezależnie od zbadania kwestii posiadania zgody inwestora na przebudowę nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali), także wymaganej w przypadku połączenia dwóch stanowiących odrębne nieruchomości w jedną, zgody Wspólnoty na takie połączenie. Otóż kwestia zgody o jakiej mowa w art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, jak zasadnie przyznano w obu skargach kasacyjnych, nie jest objęta oceną organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Zdaniem Sądu odwoławczego udzielenie przez Wspólnotę zgody na wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na połączeniu samodzielnych lokali w ramach postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie jest objęte oceną organów nadzoru budowlanego, stąd też wadliwie w tym zakresie zobowiązano organy do dodatkowego badania tej kwestii. Niemniej jednak w całokształcie okoliczności tej sprawy ta wada wyroku Sądu pierwszej instancji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego też, mimo że zarzuty obu skarg kasacyjnych w tym zakresie okazały się usprawiedliwione, to nie mogły jednak wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska o trafności zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organu brak było przesłanek do oddalenia wniesionej skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w trybie art. 151 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu naprawczym, wbrew przedstawionemu w skardze kasacyjnej inwestora zarzutowi. Należy w tej sytuacji uznać, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut tej skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż wymieniona Wspólnota jest stroną przedmiotowego postępowania.

Według art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. tworzy wspólnotę mieszkaniową, która jest stroną postępowania w sprawie o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanej przebudowy trzech lokali w tym budynku, która swym zakresem obejmowała części wspólne budynku – co jest oczywiste, także przyznawane przez organ nadzoru budowlanego – o czym wyżej pisano.

W myśl art. 6 ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Niewątpliwie zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa dotyczy nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, która – co należy zaznaczyć – tworzy się z mocy prawa, niezależnie od woli właścicieli lokali, z chwilą ustanowienia co najmniej jednej, odrębnej własności lokalu w danej nieruchomości. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego i uprawnienia wskazanej wyżej Wspólnoty zgodnie z art. 28 k.p.a. Zatem czyniony w tym zakresie zarzut jest chybiony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, LEX nr 2390436.

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom obu skarg kasacyjnych, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się ten Sąd przy wydawaniu przedmiotowego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7.05. 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12.03. 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane CBOSA).

Reasumując, podkreślić należy, iż żaden z zarzutów obu skarg kasacyjnych nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skoro zatem wywiedzione w tej sprawie skargi kasacyjne nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenia o kosztach zapadły w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku).