Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2500/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 9, art. 20 ust. 1, art. 27, 28 ust. 1, 17 pkt 4, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 20 pkt 8, art. 40, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 15
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 56 ust. 3 i 4, art. 57
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 70-78, art. 21 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: par. 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 879/14 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 2500/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia 27 czerwca 2013r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt I. stwierdził nieważność:

1) § 4 pkt 8 oraz § 4 pkt 17 zaskarżonej uchwały;

2) § 10 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi" oraz § 36 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały;

3) § 42 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały;

4) § 23 ust. 1, 2, 4, 5, a także § 23 ust. 3 oraz § 36 pkt 6, § 37 pkt 6, § 38 pkt 6 lit. a, § 41 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "minimalna szerokość frontu" z podaniem jej wartości – w odniesieniu do trybu podziału nieruchomości;

5) § 27 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stały";

6) § 27 pkt 5 lit. d oraz lit. e zaskarżonej uchwały;

w pkt II stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr ... Rady Miejskiej w H. z dnia 27 czerwca 2013r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., gmina H., której zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.- zwanej dalej ustawą o p.z.p.), § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem R, o którym mowa w § 39 pkt 1 lit. d uchwały, dla którego poza określeniem wysokości zabudowy, nie określono żadnych wymaganych cyt. przepisami parametrów i wskaźników;

2. art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP;

3. art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p.;

4. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.;

5. art. 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.;

7. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim nie określono, dla ww. jednostek terenowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 35 pkt 2 lit. a uchwały;

8. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie na terenach: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących budynków, w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W wyniku podniesionych zarzutów Wojewoda M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń:

1. § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) rozbudowie, nadbudowie (...) ".

2. § 4 pkt 8 uchwały;

- § 4 pkt 17 uchwały;

- § 10 uchwały;

- § 19 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi (...)";

- § 25 ust. 3 uchwały;

- § 27 pkt 5 lit. e uchwały;

- § 28 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 31 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią (...) ";

- § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci (...)";

- § 35 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych (...) ";

- § 35 pkt 5 uchwały;

- § 36 pkt 4 lit. c uchwały;

- § 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)";

- załącznika graficznego (rysunku planu miejscowego) w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi";

3. - § 42 pkt 1 lit. c uchwały;

4. - § 15 uchwały;

5. - § 23 ust. 1, 2, 4 i 5 uchwały;

- § 23 ust. 3; § 36 pkt 6 lit. a tiret pierwsze, w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 18 m (...)"; § 36 pkt 6 lit. a tiret drugie, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 11 m (...)"; § 36 pkt 6 lit. b tiret pierwsze w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30 m (...) § 37 pkt 6 lit. a tiret pierwsze; § 37 pkt 6 lit. b tiret pierwsze; § 38 pkt 6 lit. a; § 41 pkt 6 lit. a w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30m (...) "; § 41 pkt 6 lit. b w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 20 m (...) " uchwały, w odniesieniu do trybu podziału;

- § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych;

6.- § 27 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) stały (...) ";

- § 27 pkt 5 lit. d uchwały;

7.- załącznika graficznego, w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim wynika z niego możliwość realizacji zabudowy na obszarach rowów melioracyjnych oraz w pasie 5 m od górnej krawędzi rowu;

8.- rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN od terenów ZL.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi, uznał część zarzutów Wojewody M. za zasadne:

1) Sąd stwierdził nieważność § 4 pkt 17 i § 4 pkt 8 uchwały z następujących powodów:

Rada Miejska w H. w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została odmiennie uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafnie podniósł Wojewoda, że zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. Wysokość zabudowy, nie może być odnoszona jedynie do wysokości budynków. W skład zabudowy mogą bowiem wchodzić także inne obiekty budowlane, a sposób pomiaru budynków określony został w cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi".

Z woli ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynków. Powyższe należy rozpatrywać również w kontekście przepisu art. 35 ust. 1, w związku z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Skład orzekający podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 28 maja 2010r., sygn. akt II OSK 531/10 (LEX nr 673876), iż "praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji, dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki".

Wobec tego za niedopuszczalne Sąd uznał również definiowanie pojęcia "powierzchni zabudowy", o którym mowa w ustaleniach § 4 pkt 8 uchwały. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanych zapisach uchwały taka sytuacja jednak nie zachodzi.

Stosownie do ustaleń art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, który stanowić ma podstawę do oceny jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, L Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do wymogów cyt. rozporządzenia zawartych w § 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część graficzną sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 cyt. rozporządzenia, część opisowa powinna określać zarówno zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku budynków - powierzchnie zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych).

Skoro więc konieczne jest sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi wskaźnikami oraz parametrami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., to definiowanie sposobu ich pomiaru w sposób odmienny od regulacji wskazanych przepisów, uznać należy za naruszające prawo, co trafnie podniósł Wojewoda. Z ustawy o p.z.p. nie wynika też by organy gminy uprawione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów.

Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego i zarazem źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, który je ustanowił. W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się jednak na końcu. Z hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższą (lex interior non derogat legi superiori).

Z przywołanych ustaleń § 4 pkt 8 uchwały wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy może być ustalony w odniesieniu do terenu, podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Trafnie dostrzegł Wojewoda, że z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - z woli samego ustawodawcy - odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Tym samym analogicznie jak w przypadku powierzchni biologicznie czynnej, czy też intensywności zabudowy, wskaźniki te winny odnosić się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu, choćby konkretna inwestycja miała być zrealizowana na kilku działkach. Z przepisu zawartego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu, jednakże formułowanie ustaleń w tym zakresie powinno mieć miejsce przed 21 października 2010r., a więc przed zmianą ustawy o p.z.p. Formułując ustalenia w tym zakresie trzeba wziąć pod uwagę stan prawny w dacie wydania tego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Ustalenia § 4 pkt 8 uchwały wadliwe są także w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć jest mowa o kondygnacji "należy przez to rozumieć poziomą nadziemna lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Przepisy tego rozporządzenia dzielą, więc kondygnacje na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację) oraz nadziemną, o której mowa w § 3 pkt 18 rozporządzenia (każda niebędąca kondygnacją podziemną), W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewodą, że do obrotu prawnego wprowadzono inny rodzaj kondygnacji niż określona w przepisach technicznych, które wraz z ustaleniami planu miejscowego służyć będą w procesie udzielania pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego.

Wobec tego, w ocenie Sądu, konieczne było stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 oraz § 4 pkt 17 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

2). Sąd stwierdził nieważność § 10 wraz załącznikiem graficznym w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi" oraz § 36 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały z następujących powodów:

§ 10 pkt 2 uchwały nosi brzmienie: "W zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustala się: (...) 2) każda inwestycja, zgodnie z ustaleniem planu, realizowana na obszarze, o którym mowa w ust 1 wymaga uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych

§ 36 pkt 4 lit. c uchwały nadano brzmienie: "Dla terenów oznaczonych od 1.MN do 11.MN ustala się: (...) 4) w zakresie zasad kształtowania zabudowy: (...) c) w części terenu 1.MN położonej w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią - realizację budynków jako niepodpiwniczonych ".

Wprowadzenie tych ustaleń, które mają zastosowanie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (wcześniej określanych jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi), a których to granice i sposób zagospodarowania zostały ustalone wbrew przepisom ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) - przekroczyło kompetencję Rady Miejskiej w H.

Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadziło się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do dyspozycji art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że do dnia podjęcia skarżonej uchwały, a nawet wyrokowania przez Sąd (okoliczność ta potwierdzona została na rozprawie) mapa zagrożenia powodziowego dla rzeki Z. nie została sporządzona. Pełnomocnik organu potwierdził także twierdzenie Wojewody, iż dla obszaru rzeki Z. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie sporządził studium ochrony przeciwpowodziowej. Studium z 2006 r. opracowane dla rzeki D., której prawobrzeżny dopływ stanowi rzeka Z., nie obejmuje bowiem tej części rzeki Z., która przepływa przez obszar objęty przedmiotowym planem (terenu miejscowości Z.), a jedynie jej fragment ujścia do rzeki D., usytuowany na terenie miejscowości O.

Wobec wskazanych faktów Rada Miejska w H. nie posiadała kompetencji do ustalania w formie uchwały granicy szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki Z. na obszarze miejscowości Z. Zastosowała nieobowiązujące w dacie podejmowania uchwały nazewnictwo (sprzed nowelizacji ustawy prawo wodne, tj. sprzed 18 marca 2011 r.), jak również wprowadziła wymóg uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych dla każdej inwestycji realizowanej na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w § 10 pkt 2 i § 36 pkt 4 lit c uchwały.

Skoro dla obszaru objętego planem miejscowym nie sporządzono studium ochrony przeciwpowodziowej, o którym mowa w przywołanych przepisach, to brak było podstaw prawnych do ich wyznaczania na rysunku planu miejscowego, a także brak było podstaw do formułowania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Wobec tego niezbędne jest stwierdzenie nieważności zarówno ustaleń zawartych w § 10 i § 36 pkt 4 lit. c uchwały, jak również ustaleń części graficznej (rysunku planu miejscowego) w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi".

Kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy:

- przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego (przed 18 marca 2011 r.), na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą;

- po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Możliwość odstępstwa od przywołanych zakazów, przed 18 marca 2011 r., regulowały przepisy art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a po 18 marca 2011 r. regulują przepisy art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159). Analiza przywołanych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do jednego wspólnego wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Źródłem tego odstępstwa jest jednak ustawa, a nie akt prawa miejscowego, jaki stanowi plan miejscowy. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że Rada Miejska w H. wielokrotnie przekroczyła swoją kompetencję, ustalając w formie uchwały granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki Z., pomimo braku wyznaczenia takich obszarów w studium ochrony przeciwpowodziowej, jak również poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych dla każdej inwestycji realizowanej na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi (por. § 10 pkt 2 i § 36 pkt 4 lit. c uchwały).

W tej sytuacji niezbędne było stwierdzenie nieważności wskazanych ustaleń zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym, w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi".

W przedmiotowej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi (w obecnym stanie prawnym obszary szczególnego zagrożenia powodzią) naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. Zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt, ze nie mają tu zastosowania ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bo to nie z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. z dnia 11 marca 2010 r. wynikają obszary szczególnego zagrożenia powodzią, ale z obowiązujących studiów ochrony przeciwpowodziowej.

3). Sąd stwierdził nieważność § 42 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały z następujących powodów:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl cyt. przepisów, grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś dla pozostałych gruntów leśnych - wymaga się uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania tej zgody, wynika również z art. 117 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Konkretyzacja tej normy znajduje się w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na; ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;" zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera także art. 4 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Trafnie zauważył zatem Wojewoda, że dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie będzie możliwe.

W rozpatrywanej sprawie, organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 42 uchwały. Natomiast plan miejscowy, w ramach tych terenów, dopuszcza możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Z cyt. zapisu planu nie wynika, że chodzi li tylko o urządzenia i sieci infrastruktury technicznej już istniejące. W oparciu o ten zapis planu mogą być lokowane nowe urządzenia tego typu, lub modyfikowane dotychczasowe.

Wobec tego Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 42 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, znajdujących się w granicach skarżonego planu.

4). Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 1, 2, 4, 5, a także § 23 ust. 3 oraz § 36 pkt 6, § 37 pkt 6, § 38 pkt 6 lit. a, § 41 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "minimalna szerokość frontu" z podaniem jej wartości – "w odniesieniu do trybu podziału nieruchomości" z następujących powodów:

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, co trafnie podniósł Wojewoda, że Rada Gminy kwestię dotyczącą procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stosuje w sposób zamienny (tożsamy). Tymczasem z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że są to dwie rożne, odrębne procedury. Wskazuje na to art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, który co do zasady stanowi, iż ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Na Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami pn. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości składa się 7 rozdziałów, przy czym Rozdział 1 zatytułowany został – "Podziały nieruchomości", a Rozdział 2 -. "Scalanie i podział nieruchomości". Z samej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z redakcji przywołanego art. 1 ust. 1 ustawy, wynika wprost, iż (kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału.

Zatem, jak trafnie podniósł Wojewoda w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały wskazano, że "w planie określa się: (...) 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", podczas gdy z tytułu Rozdziału 6 wynika, iż uregulowane w nim zostały "Zasady dokonywania podziału na nowe działki budowlane". Rada Miejska w H. określiła również, iż: "W zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się: 1) brak wskazania nieruchomości objętych obowiązkiem przeprowadzenia scalenia i podziału; 2) możliwość przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości (...) przy zachowaniu parametrów nowo powstałych działek jak dla działek budowlanych powstałych w wyniku podziałów, na warunkach o których mowa w niniejszym Rozdziale oraz Rozdziale 8 uchwały zawierającym ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów" ( por. § 21 pkt 1 i 2 uchwały). Ponadto w ustaleniach szczegółowych Rozdziału 8, dla nowo wydzielanych działek, a więc dla procedury podziału nieruchomości, w związku z dyspozycją § 21 pkt 2 uchwały, ustalono parametr: "minimalnej szerokości frontu oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki, zaś w ustaleniach § 23 ust. 3 uchwały określiła kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, zarówno dla procedury dotyczącej podziału nieruchomości, jak i scalenia i podziału.

Niewątpliwie przepisy art. 15. ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Tym samym, Rada Miejska w H. miała możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki i z uprawnienia takiego skorzystała. Nie miała jednak podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki w odniesieniu do trybu podziału, o której mowa w ustaleniach:

- § 36 pkt 6 lit a tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 18 m (...)";

- § 36 pkt 6 lit. a tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 11 m (...)";

- § 36 pkt 6 lit. b tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30 m (...)";

- § 37 pkt 6 lit. a tiret pierwsze uchwały,

- § 37 pkt 6 lit. b tiret pierwsze uchwały;

- § 38 pkt 6 lit. a uchwały;

-§ 41 pkt 6 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30m (...),

- § 41 pkt 6 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania "(...) minimalna szerokość frontu: 20 m

Również nie było podstaw prawnych, do określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, dla potrzeb dokonywanych podziałów nieruchomości, o których mowa w § 23 ust. 3 uchwały (skarżący aprobuje przedmiotowe ustalenia w zakresie procedury scalenia i podziału).

Za naruszające wskazane przepisy należy uznać również ustalenia zawarte w § 23 ust. 1, 2, 4 i 5 uchwały, w brzmieniu: "1. Warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną na warunkach określonych niniejszym planem. 2. Projektowane do wydzielenia działki budowlane muszą spełniać wymogi dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia z uwzględnieniem przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej. 4. W przypadku dokonywania podziałów na nowe działki budowlane pod realizację zabudowy bliźniaczej ustala się taki sposób dokonywanie podziału, w wyniku którego powstaje parzysta liczba działek budowlanych. 5. W przypadku dokonywania podziałów zabudowanych działek budowlanych ustala się następujące zasady wyznaczania nowych granic działek: 1) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 4 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 2) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 3 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych przy czym powyższe zapisy nie dotyczą podziałów, w wyniku których następuje podział budynku ".

Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 cyt. ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W przedmiotowym przypadku zgodność ta dotyczy również określonej minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej, bowiem intencyjna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjętą została 21 października 2010 r. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym należy zgodzić się z Wojewodą, że rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem.

W przywołanych ustaleniach uchwały Rada określiła zasady i warunki dokonywania podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki w ramach ustaleń dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych.

Z kolei ustalenia, o których mowa w:

§ 23 ust. 1 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również dodatkowe warunki dotyczące infrastruktury technicznej;

§ 23 ust. 2 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

§ 23 ust. 4 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału w zakresie parzystej liczby działek budowlanych, a więc zawierają dodatkowe nie przewidziane przepisami prawa ustalenia dotyczące warunków dokonywania podziału działek;

§ 23 ust. 5 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału zabudowanych działek budowlanych, które zostały już częściowo uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 95 ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w pkt. 1, 2, 4 i 7, z ustawowym wyłączeniem stosowania ustaleń planu miejscowego.

Zawierając, w omawianych ustaleniach, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również zawierając inne warunki w zakresie procedury podziału nieruchomości, Rada Miejska w H. naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. To, jaka winna być szerokość frontu, na proponowanej do wydzielenia działce o wskazanym w planie parametrze, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości w zakresie szerokości frontu, czy kąta położenia granic działek w stosunku "do pasa drogowego", powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego.

Zasadnie, zdaniem Sądu, podkreślił Wojewoda, że przepisy gminne, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny wyraził swą intencję, co do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. W sposób jasny i wyraźny dokonał również zmian w przedmiotowej ustawie dodając art. 15, ust. 3 pkt 10 (dla procedur rozpoczętych po 21 października 2010r.), umożliwiając tym samym określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (z tego uprawnienia Rada Miejska w H. skorzystała). W doktrynie prawa wykształcone zostały zasady, co ważniejsze zaakceptowane przez judykaturę, hierarchicznego stosowania poszczególnych rodzajów wykładni. Pierwszeństwo ma wykładnia językowa (gramatyczna), na której poprzestaje się wtedy, kiedy sens przepisu jest wystarczająco jasny przy zastosowaniu dyrektyw językowych. Do kolejnych rodzajów wykładni można sięgać wówczas, gdy wynik wykładni językowej nie jest zadawalający, ze względu na brak jednoznaczności otrzymanej interpretacji. Sąd podziela stanowisko, że w tym przypadku przepisy są jednoznaczne. Gdyby przyjąć, iż istnieje przesłanka do określenia zasad podziału nieruchomości rozumianych jako scalenie i podział nieruchomości, to istotnie czemu służyć by miała zmiana ustawy polegająca na dodaniu możliwości określenia parametru nowotworzonej działki budowlanej (o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.), skoro można byłoby tego dokonać w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.

5). Sąd stwierdził nieważność § 27 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały z następujących powodów:

Skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, to konkretyzację cyt. przepisu można odnaleźć na gruncie art. i 5 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się bowiem szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

6). Sąd stwierdził nieważność § 27 pkt 5 lit. d oraz lit. e zaskarżonej uchwały z następujących powodów:

Zgodnie z ustaleniami § 27 pkt 5 lit. a uchwały: "W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi."

Z przytoczonych ustaleń § 27 pkt 5 lit. a uchwały, wynika, że w tych strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach i odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi.

Biorąc pod uwagę wskazane przepisy oraz ustalenia planu, Sąd podzielił stanowisko Wojewody i uznać, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi (w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Ponadto z ustaleń § 27 pkt 5 lit. d uchwały wynika "możliwość zagospodarowania terenu objętego strefą w przypadku przebudowy lub likwidacji linii średniego napięcia". Skutkuje to możliwością dokonania zmiany zasad zagospodarowania terenu w tej strefie bez zmiany planu, co z kolei narusza art. 27 ustawy o p.z.p.

Określenie zasad zagospodarowania w planie miejscowym, winno być określone w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Tymczasem ustalenia § 27 pkt 5 lit. d uchwały, zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego. Należy zgodzić się z Wojewodą, że uzależnianie zasad zagospodarowania terenu od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 ustawy o p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach: z dnia 20 listopada 2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 1550/13, z dnia 28 lutego 2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też zakresie nieważnością dotknięty został również zapis § 27 pkt 5 lit. e uchwały - nakazujący prowadzenie tych prac w uzgodnieniu z zarządcą sieci, bez uprzedniego zachowania ustawowej procedury, określonej w art. 14-20 ustawy o p.z.p.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione, nieprowadzące do stwierdzenia nieważności wskazanych w niej ustaleń uchwały w części tekstowej i graficznej:

1) Nie jest trafne żądanie stwierdzenia nieważności § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) rozbudowie, nadbudowie (...)", którego zapis de facto odnosi się do działki o nr ew. ., usytuowanej na terenie rolniczym, oznaczonym w planie symbolem R. Obszar R (tereny rolnicze) poza wskazaną działką nie jest zabudowany i zachowuje charakter rolny (przewidziano zakaz jego zabudowy). Wprawdzie zatem w tekście planu nie zostały - co do dopuszczalnej rozbudowy i nadbudowy tej działki - podane wszystkie wymagane parametry ani wskaźniki zabudowy, jednakże jest to działka o powierzchni 359m², zabudowana 2-kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni zabudowy 77m². Jakkolwiek nie zapisano ich w części tekstowej planu, na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy maksymalną powierzchnię jej zabudowy, o łącznej powierzchni 170 m² przy wskazaniu, że minimalna powierzchnia zabudowy (stan istniejący) to 21%, a maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 47%. Tym samym określono powierzchnię pozostałą, która na terenie rolnym stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Wobec określenia tych parametrów przy użyciu rysunku planu Sąd zarzutu tego nie uwzględnił.

2) Nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności:

§ 19 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi (...)";

§ 25 ust. 3 uchwały;

§ 28 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

§ 31 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią (...) ";

§ 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci (...)";

§ 35 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych (...) ";

§ 35 pkt 5 uchwały;

§ 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)";

W ocenie Sądu, nie jest trafne stwierdzenie Wojewody, że Rada uzależniła w sposób rażąco wadliwy możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji, a także operator sieci. Obowiązki takie wynikają bowiem z odrębnych przepisów prawa. Zostały nałożone przez przepisy odrębne i będą egzekwowane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Rada natomiast powtórzyła te zapisy w tekście uchwały jedynie w celach informacyjnych (dla przyszłych inwestorów). Podkreślenia przy tym wymaga, że Wojewoda nie wskazał, w których kwestionowanych zapisach uchwały upatruje modyfikacji regulacji wynikających z przepisów odrębnych, a nie ich powtórzenia. W ocenie Sądu, są to zapisy przewidziane w obowiązujących przepisach odrębnych i choć ich powtórzenie jest zabiegiem zbędnym, nie prowadzi do stwierdzenia nieważności wskazanych zapisów uchwały. Występowały one również w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla tego terenu i nie były kwestionowane.

3) Nie ma także, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności § 15 uchwały. Wprawdzie studium odstąpiło od formułowania ustaleń w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych. Ich zamieszczenie w przedmiotowym planie nie pozostaje jednakże w sprzeczności z ustaleniami studium. Zapis studium, iż "w Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" (s. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr ... Rady Miejskiej w H. z dnia 11 marca 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.) oznaczał, że ze względu na skalę mapy, w jakiej rysunek studium został sporządzony sytuowanie na niej obszarów przestrzeni publicznej jest to bezcelowe, będą nieczytelne. Urbaniści w Studium Gminy H. używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" mieli zatem na myśli jedynie to, iż skala Studium 1:10 000 nie pozwalała na wyznaczenie rozwiązań szczegółowych, które na mapie Studium byłyby po prostu niezauważalne. Odstąpiono od ich umieszczania, co nie wykluczało wyznaczania ich w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako efektu rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych czy zbiegu ulic pod ostrym kątem. W § 15 ust. 1 uchwały zaznaczono, że tereny przestrzeni publicznej to tereny wskazanych tamże dróg publicznych. Nie było zamiarem planistów tworzenie w planie nowych przestrzeni publicznych, nie związanych z systemem komunikacyjnym, przewidzianym już w Studium.

4) Nie jest również trafne żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych. Wynika z niego, iż określona powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej, czy szerokość frontu działki (w przypadku scalenia i podziału) nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych. Taki zapis - choć niezręczny i zbędny – z punktu widzenia obowiązującego prawa był dopuszczalny i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności, w przeciwieństwie do pozostałych, uprzednio wskazanych zapisów uchwały, tyczących podziałów nieruchomości, których nieważność Sąd orzekł.

5) Także ustalona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulic, mająca charakter linii ciągłej, nie pozostaje w sprzeczności z zapisem potrzeby zachowania odstępu w zabudowie po 5,0 m w każdą stronę od rowów melioracyjnych. Podniesiona przez organ nadzoru obawa mogłaby wystąpić jedynie w sytuacji, kiedy w planie zostałaby ustalona obowiązująca linia zabudowy (a nie nieprzekraczalna) lub gdy wprowadzonoby wymóg zabudowy pierzejowej. Takich rozwiązań jednakże w uchwale nie przyjęto. Uwzględnienie tej argumentacji Wojewody mogłoby prowadzić do zasadności uwzględnienia odstępów również przy granicy każdej z działek (wykluczających zabudowę), jako wynikających z wymogów prawa budowlanego i jego przepisów wykonawczych, skoro planem nie ustalono prawa do zabudowy w granicach działek. Zarzut ten zatem, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zapis w części tekstowej uchwały rady gminy ustalający, że od rowów melioracyjnych obowiązuje zachowanie odległości po 5,0 m jest zapisem obowiązującym, lecz jego konsekwentne odzwierciedlenie na rysunku planu doznaje ograniczeń. Rysunek planu nie wyznacza szczegółowych miejsc w tym zakresie, ze względu na dopuszczone w uchwale przełożenie odcinkowe tych rowów, pod warunkiem zachowania ciągłości systemu melioracyjnego. Dopuszczalna jest nawet możliwość ich likwidacji na terenach, które tracą swoje rolnicze przeznaczenie, jeśli zostanie zawarte w tym zakresie stosowne porozumienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji Wodnych (§ 35 pkt. 1 uchwały). W konsekwencji przyjętego zapisu, może dojść do przełożenia odcinka rowu. Wówczas też - mimo iż wystąpi zmiana jego usytuowania - zapewniona zostanie odległość między rowem melioracyjnym a zabudową, co wynika z zapisów uchwały. W konsekwencji nie będzie możliwe docelowe określenie przebiegu rowu melioracyjnego na rysunku planu. Przewidziane w planie zachowanie odległości rowu od zabudowy, stanowi obowiązujące ustalenie planu, podczas gdy usytuowanie istniejących rowów melioracyjnych na rysunku planu ma charakter informacyjny (stan aktualny do ewentualnych modyfikacji w razie przełożenia lub likwidacji rowu). Nie jest trafny zatem zarzut sprzeczności w tym zakresie między tekstem uchwały a rysunkiem planu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że do wprowadzenia takiej regulacji rada gminy była uprawniona.

6) Niezasadnie skarżący zarzucił także, iż plan zezwala na wprowadzenie zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu, gdyż nie wyznacza od niego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wycofanej na odległość 12 m w głąb działki sąsiedniej. Należy mieć na względzie, że niezbędność zachowania odległości zabudowy od lasu zależna jest od rodzaju obiektów budowlanych i określona została w przepisach odrębnych. Na rysunku planu istotnie nie wyznaczono od lasu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Linie tam widniejące stanowią oddzielenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu. Linie rozgraniczające tereny leśne wynikają z danych zapisanych w ewidencji gruntów. Nie wskazują one jednak na możliwość wykonania zabudowy w granicy z obszarem leśnym, jak sugeruje skarga. Zastosowanie znajdują w tym zakresie przepisy odrębne, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Oznacza to więc, że nie cały teren działek podlega zabudowie. Organ budowlany ustali taką lokalizację każdego budynku, która zarazem spełni wymogi określone planem, jak i wymogi wynikające z przepisów odrębnych. Należy mieć zatem na uwadze, że sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na budowę następuje zarówno w odniesieniu do planu miejscowego, jak i przepisów odrębnych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. I sentencji orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt. II sentencji - w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014r. wniósł Wojewoda M. Działając na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył wyrok "w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi Wojewody M. z dnia 21 marca 2014r. za nieuzasadnione i nieprowadzące do stwierdzenia nieważności wskazanych w niej ustaleń uchwały w części tekstowej i graficznej", tj. w części dotyczącej ustaleń:

1) § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) rozbudowie, nadbudowie (...)";

2) § 19 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi (...)";

§ 25 ust. 3 uchwały;

§ 27 pkt 5 lit. e uchwały;

§ 28 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

§ 31 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią (...)",

§ 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci (...)";

§ 35 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych (...) ";

§ 35 pkt 5 uchwały;

§ 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)",

3) § 15 uchwały;

4) załącznika graficznego, w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim wynika z niego możliwość realizacji zabudowy na obszarach rowów melioracyjnych oraz w pasie 5 m od górnej krawędzi rowu;

5) rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN od terenów ZL;

6) § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; § 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych (...)".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i brak dokonania wykładni przepisów:

I. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o p.z.p., § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), a także art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

II. art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także wskazanych w uzasadnieniu przepisów odrębnych;

III. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

V. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

VI. art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 15 ustawy o p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.

W oparciu o powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku "w części, w której Sąd I instancji uznał zarzuty skargi Wojewody M. z dnia 21 marca 2014r. za nieuzasadnione i nieprowadzące do stwierdzenia nieważności wskazanych w niej ustaleń uchwały w części tekstowej i graficznej" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

opcjonalnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a., w przypadku uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna, zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., powołanych w części końcowej uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. II FPS 8.09 (ONSAiWSA z 2010r., Nr 3, s.39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W ocenie NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił wszystkie zasadnicze okoliczności sprawy i na ich podstawie wydał rozstrzygnięcie. Wskazany w ramach tych zarzutów argument, że Sąd I instancji nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż nie zbadał w pełnym zakresie zgodności uchwały z prawem, nie wyjaśnił w sposób dostateczny i jednoznaczny przyczyn częściowego oddalenia skargi, przytaczając w uzasadnieniu argumenty powołane przez organ jest o tyle niezasadne, że Sąd I instancji argumenty organu podzielił i mógł je przytoczyć w uzasadnieniu wyroku jako własne przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały.

Zatem należało zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. za nieusprawiedliwiony.

W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady miejskiej w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określa, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 164, poz. 1587). Każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 13 września 207r.m sygn. akt II OSK 423/07).

Nie należy jednak utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem, W konsekwencji niezamieszczenia w planie ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

W ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej jako naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła "wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i brak dokonania wykładni przepisów":

I. - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p..

Zarzut ten dotyczył § 39 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały.

Autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do § 39 pkt 1 lit. d uchwały, który dotyczy działki o numerze ewidencyjnym ..., dla której to części terenu oznaczonego symbolem R, poza określeniem wysokości zabudowy, nie określono innych parametrów i wskaźników. Wojewoda wskazał, że ustalenia § 39 uchwały, dotyczą terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze; przy czym dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym ... z obrębu Z. dopuszczono możliwość zachowania istniejącej zabudowy polegającej na jej odbudowie, rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie bez faktycznego określenia funkcji przedmiotowego budynku. Zarzut skarżącego w tym zakresie związany jest z faktem, że z rysunku planu miejscowego wynika wprost że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym; powyższe wynika również z zapisów ewidencji gruntów, które całą jednostkę terenową R, na której dopuszczono możliwość budowy, w ramach użytków gruntowych oznaczono literą B, co stosownie do dyspozycji § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 424 z późn. zm.) oznacza tereny mieszkaniowe, w ramach gruntów zabudowanych i zurbanizowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały podzielił argumenty organu i dokładnie wypowiedział się co do zawartej w § 39 pkt 1 lit. d możliwości zachowania istniejącej zabudowy na działce nr ewid. ... polegającej na jej odbudowie, rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie, stanowiącej wyjątek od określonego w § 39 pkt 1 lit. b zakazu zabudowy terenu oznaczonego symb. R. W pkt 4 § 39 w zakresie zasad kształtowania zabudowy określono wysokość zabudowy - nie przekraczającą 12,5m. Sąd wskazał, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 359m i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym o powierzchni 77 m². Na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, które wyznaczają maksymalną powierzchnię jej zabudowy na 170 m². Istniejący stan minimalnej powierzchni zabudowy wynosi 21%, a maksymalna powierzchnia zabudowy - 47%. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że wobec określenia tych parametrów nie zachodzi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wymagałoby stwierdzenia nieważności powołanego przepisu uchwały.

II. - art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów odrębnych.

Skarżący kasacyjnie domagał się stwierdzenia nieważności wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej zapisów uchwały, wskazując na brak kompetencji organu do formułowania ustaleń w zakresie nałożenia obowiązków w postaci konieczności uzyskania uzgodnień z określonymi organami. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania uzgodnień zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji, co oznacza że zawarcie tego wymogu w planie narusza granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy i prowadzi do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych, dotyczących m.in. uprawnień zarządców dróg, zarządców sieci, operatora sieci, organu ochrony melioracji wodnych

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ustalenia zawarte w:

- § 19 pkt 3 uchwały, nakładające obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi sytuowania reklam w pasie drogowym, stanowi o przekroczeniu kompetencji oraz o nieuprawnionej modyfikacji przepisów rangi ustawowej dokonanej przez organ uchwałodawczy; kwestie powyższą regulują przepisy art. 20 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie, z którymi umieszczanie reklam w pasie drogowym, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, uzyskanej w drodze decyzji administracyjnej; w przepisach odrębnych do których odwołuje się Sąd I instancji brak regulacji dotyczących uzgodnienia tej kwestii z zarządcą drogi;

- § 25 ust. 3 uchwały, nakładające obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi wszelkich prac w terenach dróg, stanowi o przekroczeniu kompetencji oraz o nieuprawnionej modyfikacji przepisów rangi ustawowej dokonanej przez organ uchwałodawczy; kwestie powyższą regulują przepisy art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym, w tym także umieszczanie infrastruktury technicznej, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, uzyskanej w drodze decyzji administracyjnej;

- § 27 pkt 5 lit. e uchwały, nakładające obowiązek uzgodnienia z zarządcą sieci wszelkich prac w strefach oddziaływania linii elektroenergetycznych; skarżący wskazuje na brak jakiejkolwiek kompetencji do przedmiotowej regulacji; ponadto z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek dokonywania uzgodnień z zarządcą linii; brak również jakichkolwiek podstaw prawnych do cedowania na zarządcę linii możliwości decydowania o sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu w strefie oddziaływania linii; jedyne kompetencje w tym zakresie wynikają z władztwa planistycznego gminy tj. art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym; powyższe stanowi o przekroczeniu kompetencji oraz o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów dotyczących władztwa planistycznego gminy; w przepisach odrębnych do których odwołuje się Sąd I instancji brak regulacji dotyczących uzgodnienia tej kwestii z zarządcą sieci; stwierdzenie Sądu I instancji dotyczącej powtórzenia (niesprecyzowanego w jakkolwiek sposób, o który przepis odrębny chodzi) uznać należy za naruszające przytoczone przez skarżącego przepisy, w tym także w zakresie dokonywanej kontroli sądowej;

- § 28 pkt 3 uchwały, regulują kwestie, które zostały już uregulowane w art. 15 (w szczególności w art. 15 ust. 4) oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 z późn. zm.); powyższe stanowi o braku kompetencji do formułowania, w ramach ustaleń planu miejscowego, ww. kwestii;

- § 31 pkt 3 uchwały, regulują kwestie, które zostały już uregulowane w art. 7 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 z poźn. zm.), jak również w § 8 ust. 1, w tym w szczególności w pkt 5, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego (Dz. U. z 2010 r. Nr 133 poz. 891 z późn. zm.); powyższe stanowi o braku kompetencji do formułowania, w ramach ustaleń planu miejscowego ww. kwestii;

- § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, regulują kwestie, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014r. poz. 243 z późn. zm.), w szczególności zaś określone w Rozdziale III pn. ,,Ochrona użytkowników końcowych i usługa powszechną", Rozdział 1 pn. Świadczenie usług telekomunikacyjnych użytkownikom końcowym, w szczególności zaś w jej art. 56 ust. 3 i 4, a także art. 57 ww. ustawy; powyższe stanowi o braku kompetencji do formułowania, w ramach ustaleń planu miejscowego ww. kwestii; stwierdzenie Sądu I instancji dotyczące powtórzenia (nie sprecyzowanego w jakkolwiek sposób, o który przepis odrębny chodzi) uznać należy za naruszające przytoczone przez skarżącego przepisy, w tym także w zakresie dokonywanej kontroli sądowej;

- § 35 pkt 1 i 5 uchwały, regulują kwestie, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012r. poz. 145 z późn. zm.), w szczególności zaś w art. 70 do 78; w przepisach tych określono kompetencje dotyczące prowadzenia ewidencji wód, w tym m.in. urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów a zawarto je m.in. w art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne; brak tym samym podstaw prawnych do nakładania obowiązków wynikających z tego tytułu; wskazać przy tym należy, że obowiązek uzgodnienia z właściwym organem w sprawach melioracji, podlegają jedynie decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 i art. 59, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.; powyższe stanowi o braku kompetencji do formułowania, w ramach ustaleń planu miejscowego ww. kwestii; stwierdzenie Sądu I instancji dotyczące powtórzenia (nie sprecyzowanego w jakkolwiek sposób, o który przepis odrębny chodzi) uznać należy za naruszające przytoczone przez skarżącego przepisy, w tym także w zakresie dokonywanej kontroli sądowej;

- § 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)"; przedmiotowe kwestie regulują w sposób szczegółowy przepisy ustawy Prawo wodne; zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa wodnego, utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela, przy czym wynikają one z planu utrzymania wód, jak również w przypadku pilnej i uzasadnionej konieczności realizacji tych działań z uwagi na zapewnienie ochrony przed powodzią (art. 21 ust. 1a ww. ustawy); z kolei w art. 22 ustawy Prawo wodne uregulowane zostały m.in. kwestie dotyczące utrzymywania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, przy czym w ust. 1a wskazano cele, zaś w ust. 1b sposoby ich realizacji; wskazać należy, że jednym z celów utrzymywania wód jest ochrona przed powodzią (art. 22 ust. 1a pkt 1), zaś jednym ze sposobów realizacji owych celów jest prowadzenie remontu lub konserwacji stanowiących własność właściciela wody budowli regulacyjnych oraz ubezpieczeń w obrębie tych budowli, jak również urządzeń wodnych (art. 22 ust. 1b pkt 7); w przepisach ustawy Prawo wodne brak jest zatem jakichkolwiek regulacji wskazujących na konieczność dokonywania uzgodnień z właściwym zarządcą; skarżący wskazuje ponadto, że rzeka Z. nie została zakwalifikowana do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotną dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, o której mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r. Nr 16, poz. 149); wszystkie przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że brak jest kompetencji do formułowania, w ramach ustaleń planu miejscowego ww. kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów w odniesieniu do § 27 pkt 5 lit. e uchwały jest bezzasadny, jako że Sąd I instancji w pkt I. ppkt 6 zaskarżonego wyroku stwierdził nieważność § 27 pkt 5 lit. e.

Odnośnie pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zawarcie w ustaleniach planu zapisów, które są powtórzeniem obowiązków wynikającym z przepisów odrębnych jest zbędne, co także podkreślił Sąd I instancji, jednak nie jest to istotne naruszenie, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności wskazanych zapisów uchwały. Zapisy planu w zakresie odesłania do potrzeby uzyskania uzgodnień są informacją skierowaną do adresatów uchwały, oczywistym jest przecież, że postępowania administracyjne toczyć się muszą według norm właściwych przepisów prawa (prawa wodnego, prawa telekomunikacyjnego, prawa energetycznego, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy o drogach publicznych i innych).

III. - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Zarzut ten dotyczył zapisu § 15 uchwały, w którym wskazano jako tereny przestrzeni publicznej na obszarze objętym planem tereny określonych dróg publicznych (ust. 1) oraz wskazano ustalenia w zakresie kształtowania przestrzeni publicznej na tych terenach (ust. 2).

Wojewoda M. zarzucił niezgodność tego zapisu ze Studium uwarunkowań i kształtowania zagospodarowania przestrzennego gminy H. (uchwała nr ... Rady Miejskiej w H. z dnia 11 marca 2010r.), w którym nie wskazano obszarów przestrzeni publicznej, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. W ocenie organu nadzoru, doszło do naruszenia prawa, polegającego na obejściu art. 9 i art. 27 ustawy o p.z.p., bowiem gmina wprowadziła do ustaleń planu miejscowego ustalenia dotyczące przestrzeni publicznych, których brak jest w studium, bez uprzedniej zmiany studium, co stanowi kwalifikowane naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za nieusprawiedliwiony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 6 wskazuje, że przez "obszar przestrzeni publicznej", należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak stwierdza w Komentarzu do tej ustawy Z. Niewiadomski jest to pojęcie niedookreślone (Z.Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz. C.H.BECK, Warszawa 2013, s.23). Jest bezsporne, że w Studium (uchwała nr ... Rady Miejskiej w H. z dnia 11 marca 2010r.) nie określono konkretnych obszarów przestrzeni publicznej. Jednak należy podkreślić, że w omawianym § 15 uchwały, jako obszar przestrzeni publicznej wskazano jedynie tereny określonych dróg publicznych (1.KDG, 1KDL, od 1.KDD do 5.KDD), położonych na obszarze objętym planem, które z racji swej funkcji są obszarami przestrzeni publicznej, i są objęte zapisami Studium. Zapis ten nie tworzy, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, takich obszarów przestrzeni publicznej, które nie byłyby związane z systemem komunikacyjnym przewidzianym w Studium. Definicję drogi zawiera ustawa o drogach publicznych. W ust. 2 § 15 określono zasady kształtowania przestrzeni publicznych, czego wymaga przepis § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można zatem uznać, iż doszło do istotnego naruszenia wskazanych przepisów, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności § 15 zaskarżonej uchwały

IV. - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p..

Zarzut ten dotyczył załącznika graficznego uchwały "w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim wynika z niego możliwość realizacji zabudowy na obszarach rowów melioracyjnych oraz w pasie 5 m od górnej krawędzi rowu".

Zarzutu tego nie podzielił Sąd I instancji i szczegółowo swoje stanowisko uzasadnił. Stwierdził, że zapis uchwały ustala, że od rowów melioracyjnych istnieje obowiązek zachowania odległości 5m. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zachowanie odległości od zabudowy zostało określone w tekście planu, zaś usytuowanie istniejących rowów melioracyjnych zostało wskazane w części graficznej planu, stanowiąc spójną całość. Przy czym dopuszczono w uchwale przełożenie odcinkowe tych rowów melioracyjnych, pod warunkiem zachowania ciągłości systemu melioracyjnego lub ich likwidacji na terenach, które tracą swoje rolnicze użytkowanie (§ 35 pkt 1 uchwały). W sytuacji przełożenia odcinka rowu, zapewniona jest odległość rowu melioracyjnego od zabudowy, mimo że nastąpi zmiana jego usytuowania. Nie jest zasadny zarzut braku spójności pomiędzy tekstem uchwały a jej częścią graficzną.

V. - art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zarzut ten dotyczył "rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN od terenów ZL".

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że w części tekstowej przedmiotowej uchwały brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących ograniczeń w odniesieniu do terenów lasów. Brak również przedmiotowych ustaleń na rysunku planu miejscowego. Tymczasem z dyspozycji § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligatoryjnym elementem rysunku planu miejscowego jest wyznaczenie granic i oznaczeń obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, a także rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" została do granicy terenu leśnego), zaś w przypadku terenu R (działka nr ew. ...) nieprzekraczalne linie zabudowy znajdują się w odległości 3 m od terenu lasu.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdz. 7 rozporządzenia) przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu (odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Nie ma potrzeby zatem, o co wnosi skarżący kasacyjnie, określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów.

Sąd I instancji wskazał, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, lecz linie oddzielenia obszarów o odmiennym przeznaczeniu planu. Nie oznacza to, że jest to linia do której istnieje możliwość zabudowy działki, gdyż mają tu zastosowanie przepisy odrębne (§ 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do ewentualnego naruszenia warunków technicznych może dojść jedynie w hipotetycznych sytuacjach, czego na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić.

VI. - art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 15 ustawy o p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.

Zarzut ten dotyczył § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; § 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych (...) ".

W uzasadnieniu Wojewoda M. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych, by w planie miejscowym nie "akceptować" istniejących podziałów geodezyjnych. Zapis uchwały oznacza brak możliwości dokonania jakiegokolwiek scalenia i podziału nieruchomości, gdyż warunki dokonywania scalenia i podziału nieruchomości (normatyw powierzchniowy działki oraz szerokość frontu) na mocy przywołanych powyżej przepisów nie dotyczą istniejących podziałów geodezyjnych, a więc wszystkich działek objętych uchwalonym planem, bowiem są one elementem istniejącego podziału geodezyjnego. Innymi słowy w uchwale określono parametry działek w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, jednak nie można ich stosować z uwagi na istniejące podziały. Prowadzenie dalszego komentarza prawnego, zdaniem skarżącego, jest zbyteczne. Pogląd Sądu w tej sprawie wskazuje bowiem na naruszenie art. 134 ustawy p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia własnej oceny.

Powołany zarzut skargi kasacyjnej jest nieuprawniony. Wskazane zapisy planu dotyczą parametrów "wydzielanych nowych działek budowlanych" na określonych terenach, wobec czego stanowisko Sądu I instancji, że zapis, iż nie dotyczą one już dokonanych, istniejących podziałów geodezyjnych był zbędny, ale nie prowadzący do stwierdzenia nieważności uznać należy za słuszny. Przedstawione przez skarżącego kasacyjnie uzasadnienie jest całkowicie nieuprawnione.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał zarzuty organu nadzoru, które są także podniesione obecnie w skardze kasacyjnej za nieuzasadnione i nieprowadzące do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień uchwały w części tekstowej i graficznej.

Konkludując podkreślić należy, że skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.