Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 218/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2021 r., nr 333/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 czerwca 2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej także jako u.p.b lub Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołowie (dalej jako PINB) nałożył na A. K. obowiązek likwidacji przewodu umieszczonego w skarpie wschodniej (grobli) z wylotem na działkę sąsiednią nr [...], w terminie do 22 lipca 2019 r. – celem doprowadzenia wybudowanego zbiornika wodnego o powierzchni 434 m² w S., na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem.

Według przytoczonych ustaleń na działce nr [...] wykonano dwa zbiorniki. Jeden z nich jest w rzucie poziomym zbliżony do prostokąta (szerokość 14-16m i długość ok 24m). W zbiorniku poziom wody znajdował się poniżej poziomu przyległego terenu, a głębokość wynosiła około 1 m. Widoczne były umocnienia skarp przez faszynowanie. PINB ustalił, że inwestorka wybudowała zbiornik na podstawie zgłoszenia z dnia 6 listopada 2001 r., które dokonano na podstawie art. 30 ust 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 13 listopada 2001 r. Starosta Wołowski poinformował, że nie wnosi sprzeciwu od tego zgłoszenia. Stwierdzono, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień przyjęcia zgłoszenia wskazane przepisy stanowił, że pozwolenia na budowę, nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na (..) wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Zgłoszenie budowy obejmowało wykop o powierzchni 225 m² i objętości ok. 250 m³, nachyleniu skarp 1:15, umocnionych darnią powyżej linii wodnej oraz głębokości do 1 m. Porównując zgłoszenie z faktycznie przeprowadzonymi pracami organ stwierdził, że zbiornik wybudowany został z odstępstwami od zgłoszenia. Polegały one na zwiększeniu powierzchni z 225 m² do 434 m², braku zachowania odległości 4,0 m od granic sąsiednich działek; nr [...] i [...] (zbliżenie do granic działek), przekroczeniu nieznacznie granice działki nr [...] groblą, zainstalowaniu dodatkowego urządzenia przelewowego – przewód w grobli z odprowadzeniem wody na działkę nr [...] (północno-wschodni narożnik zbiornika).

Oceniając zaistniałe odstępstwa organ dopatrzył się naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W celu doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi PINB nakazał usunięcie przewodu znajdującego się w grobli. W zakresie pozostałych odstępstw od zgłoszenia budowy organ nie stwierdził niezgodności z przepisami prawa budowlanego i techniczno- budowlanymi Uznał, że zwiększenie powierzchni do 434 m² nie zmienia stanu prawnego zgłoszenia budowy, które zezwalało na 225 m². Oceniając niezachowanie odległości 4 m wskazał na brak przepisów stawiających bezpośrednie ograniczenia w zakresie sytuowania takich zbiorników wodnych od granic działki. W zakresie tego odstępstwa powoduje to brak możliwości orzekania w trybie art. 51 u.p.b. Organ wskazał przy tym na brak uzasadnienia prawnego lub faktycznego dla zawartego w piśmie przyjmującym zgłoszenie, stwierdzenia Starosty Wołowskiego dotyczącego takiego ograniczenia. Ponadto podniesiono na brak takich ograniczeń w opinii Wydziału Ochrony Środowiska z 6 listopada 2001 r. Z kolei przekroczenie granic działki nr [...] groblą, organ zakwalifikował jako naruszenie prawa własności tej działki, do której nie znajduje zastosowania procedura legalizacji określona w art. 51 u.p.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. (dalej jako: "skarżący") zarzucił, że została ona wydana niezgodnie z prawem wodnym oraz ekspertyzą – opinią w zakresie naruszenia stosunków wodnych, ekspertyzą w zakresie zgodności wybudowanych zbiorników wodnych oraz z przepisami Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ, organ II instancji, DWINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 września 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, w tym czynności orzecznicze podjęte przez organ nadzoru budowlanego, a ponadto przedstawił argumentację prawną. W tym zakresie organ przedstawił zbieżne ustalenia i oceny prawne, jak zawarte w decyzji I instancji. Wskazał, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem jeżeli organ nadzoru stwierdzi, że inwestor wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 u.p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, powinien jeżeli uzasadnia to stan faktyczny sprawy, tj. istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem, nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

Za bezsporny organ odwoławczy uznał fakt zgłoszenia wykonania zbiornika wodnego o powierzchni ok. 225 m², głębokości do 1m i objętości 225 m³ bez poboru wody - zgodnie z załącznikiem graficznym, z warunkiem zachowania minimalnej odległości od granic 4 m (pismo Starosty Wołowskiego z dnia 13 listopada 2001r.). Postępowanie dowodowe wykazało jednak, że zbiornik wybudowano z przekroczeniem zakresu zgłoszenia od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, stąd należało w takim przypadku zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Ocenie organu podlegało zatem, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa i zawartych w nich ustaleń i warunków. W tym zakresie stwierdzono brak zgodności z § 29 rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, który brzmi: "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione", co rodziło konieczność nałożenia obowiązku likwidacji przewodu umieszczonego w skarpie wschodniej (grobli) z wylotem na działkę sąsiednią nr [...].

Według DWINB zwiększenie powierzchni zbiornika nie wpłynęło na zmianę trybu postępowania, gdyż art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b. w brzmieniu z daty zgłoszenia tj.: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na (...) wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin", nie zawierał ograniczenia powierzchniowego.

Organ odwoławczy uznał także, że nie może rozpatrywać kwestii niezachowania odległości 4m, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy u.p.b. nie przewidują minimalnych parametrów określających odległości pomiędzy projektowanymi zbiornikami wodnymi a granicami działki budowlanej. Minimalnych odległości wyznaczających lokalizację zbiorników wodnych (basenów, oczek wodnych) nie reguluje również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozwala to na sformułowanie tezy, że tego typu obiekty nie muszą być w sposób szczególny oddalone od granicy działki budowlanej. Powyższe powoduje brak możliwości orzekania w trybie art. 51 u.p.b w zakresie tego odstępstwa. Podnosząc z kolei, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego.

Ponadto organ wskazał, że zmiany stanu wody na gruncie w tym zmiany kierunku jej odpływu, czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy Prawo wodne i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. W tym zakresie organ zauważył, że decyzją Wójta Gminy W. nr 3/2018 r. z dnia 22 listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego zobowiązano właścicielkę działki nr [...] do naprawienia szkody na ciągu drenarskim przebiegającym na odcinku działki nr [...]. W tym celu zobowiązano ją do: przywrócenia do stanu poprzedniego sieć drenarską, tj. odtworzenie rurociągu drenarskiego z rur ceramicznych na działce nr [...] umożliwiając tym samym swobodny przepływ wody pochodzącej z działek nr [...], [...] i [...], likwidacji oczka wodnego wykonanego bezpośrednio na rurociągu drenarskim na działce nr [...]. Zakazano także poboru wody z dren do napełniania zbiorników wodnych wykonanych na tej działce. DWINB wskazał przy tym na brak właściwości do egzekwowania decyzji organu gminy i sprawdzania, czy wskazane w niej obowiązki zostały wykonane.

Na skutek skargi A. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 671/19 uchylił opisaną wyżej decyzję DWINB z dnia 21 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że należy ponownie ocenić wykonanie grobli ewentualnie również podniesienie terenu urobkiem pochodzącym z wykopu pod zbiornik o powierzchni aż 434 m², które to roboty w takim zakresie niewątpliwie nie były objęte zgłoszeniem. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego powinno być zatem nie tylko samo wykonanie zbiornika ale także pozostałe roboty ziemne. Organ powinien dokonać prawnej kwalifikacji wykonanych w tym zakresie robót, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili ich realizacji. Poczynione ustalenia dotyczące grobli ewentualnie również podniesienia terenu, będą wymagać w szczególności oceny w zakresie naruszenia przepisów prawa i zawartych w nich ustaleń i warunków, m.in. w aspekcie wymogu wynikającego z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, w powtórnie prowadzonym postępowaniu wymagana będzie również ponowna kwalifikacja odstąpienia od warunków zgłoszenia w zakresie powierzchni zbiornika wodnego, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b w ówczesnym brzmieniu, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości. Pamiętać również należy, że istotne odstąpienie od warunków zgłoszenia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 u.p.b. nie może oznaczać wybudowania całkiem innego w istocie obiektu, niż obiekt objęty zgłoszeniem. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany został do ponownego ocenienia sprawy w tych kategoriach. Sąd uznał także, że prawidłowo oceniono zgłoszenie robót przy uwzględnieniu art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b. W brzmieniu obowiązującym w momencie dokonania zgłoszenia, przepis ten stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Powołany w ekspertyzie z marca 2019 r. art. 29 ust. 1 pkt 15 u.p.b., dający możliwość zgłoszenia budowy przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2, wszedł natomiast w życie z dniem 11 lipca 2003 r. – zmiana dokonana na moc ustawy zmieniającej Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., poz. 80, nr 718). Sąd stwierdził również, że zgodnie z art. 90 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. urządzeniami melioracji wodnych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż określone w ust. 1. Jak wynika z pisma z 6 listopada 2001 r. podpisanego z upoważnienia Wójta przez jego zastępcę, wobec powodowania przez zbiornik wodny (po wykonaniu) poprawy stosunków wodnych na przyległym do niego terenie, tj. likwidacji zabagnienia, został on zaliczony do urządzeń wodnych poprawiających stosunki wodne i rolniczą przydatność gleb. Wskazano, że teren przyległy może być po odwodnieniu wykorzystany jako przydomowy ogródek i sad. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: groble na obszarach nawadnianych, drenowania, deszczownie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia. W ocenie Sądu, wykonany na działce nr [...] zbiornik wodny spełnia powyższą definicję (kwalifikując się do kategorii "innych podobnych urządzeń").

Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji wezwał Inwestorkę do przedstawienia dokumentu o prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane a właścicieli tej nieruchomości o informację, czy wyrazili zgodę na zajęcie terenu pracami ziemnymi związanymi z budową ww. zbiornika.

W dniu 28 lutego 2020 r. A. K. złożyła do PINB oświadczenie, że nie posiada dokumentu świadczącego o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a przekroczenie granicy działki nastąpiło samoistnie przez obsunięcie się urobku na przestrzeni lat istnienia zbiornika.

W dniu 19 marca 2020 r. PINB przeprowadził oględziny podczas, których stwierdził, że zbiornik nie uległ zmianom od ostatnich oględzin. Ustalił także, że skarpy z odkładem ziemi od strony północnej i wschodniej są wyżej niż pierwotny poziom terenu. Inwestor urobek ziemny z wykopu ułożył na gruncie jak wyżej. Teren w tym miejscu jest wyższy od pierwotnego oraz na sąsiedniej działce nr [...] i [...] jednak ze względu na brzegi zbiornika od strony zachodniej i południowej, które są niższe, nie jest możliwe spiętrzenie wody powyżej terenu przyległego i do wysokości odłożonego gruntu od strony wschodniej i północnej. Także od strony zachodniej i południowej częściowo odłożono grunt z wykopu zbiornika z równomiernym rozplantowaniem bez widocznych granic - jak przedstawia mapa geodezyjna. W zbiorniku stwierdzono brak przewodów, które były poprzednio i zostały usunięte.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r. nr 41/20 PINB nałożył na A. K. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2020 r. oceny technicznej przedmiotowego zbiornika wodnego o powierzchni 434 m2 określającej oddziaływanie na działki sąsiednie, tj. nr [...] i nr [...].

W wyniku zażalenia strony zobowiązanej, DWINB uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. PINB nałożył na A. K. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego zbiornika wodnego o powierzchni 434 m2 do stanu zgodnego z prawem, tj. usunięcie odkładu ziemi od strony wschodniej w działce sąsiedniej nr [...] stanowiącej część grobli przedmiotowego zbiornika w terminie do dnia 30 września 2020 r.

W odwołaniu od tej decyzji A. L. wskazał, że nie został w niej wyjaśniony stan faktyczny grobli wokół zbiornika po zwiększeniu rozmiarów wykopu.

DWINB decyzją z dnia 947/2020 z dnia 20 października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było zaniechanie realizacji przez organ I instancji wszystkich zaleceń zawartych w zapadłym w sprawie w dniu 28 listopada 2019 r. wyroku WSA we Wrocławiu.

Ponawiając czynności procesowe PINB przeprowadził w dniu 19 listopada 2020 r. kolejne oględziny. W protokole odnotowano, że wymiary zbiornika nie zmieniły się od ostatnich oględzin. Lustro wody znajduje się poniżej terenów działek sąsiednich. Zbiornik od strony północnej i wschodniej posiada groble ziemne (usypany wał ziemny powyżej terenów działek sąsiednich nr [...] i [...]). Od strony wschodniej usunięto część grobli znajdującej się na działce [...]. Grobla nie posiada regularnej wysokości od ok. 40 cm do 80 cm (w jednym punkcie). W zbiorniku znajduje się wyłącznie woda gruntowa i opadowa (brak dopływu). W wyniku robót ziemnych nie doszło do kierowania wód na działki sąsiednie, gdyż brak jest odpływu.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zbiornika wodnego o powierzchni 434 m2 w S. na działce [...] na podstawie zgłoszenia budowy, z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych oraz ustawy prawo budowlane. Organ I instancji uznał, że nie stwierdzono zaistnienia samowoli budowlanej, występowania zagrożenia bezpieczeństwa albo naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Inwestor posiadał właściwe zgłoszenie budowy, a chociaż odstąpił od ww. zgłoszenia, to zmieścił się w granicach tego zgłoszenia. Ponadto inwestor usunął część obiektu która była zlokalizowana na działce sąsiedniej nr [...] z uwagi na brak prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący pismem z dnia 2 lutego 2021 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że nie dokonano ustaleń faktycznych dotyczących wykonania grobli i podniesienia terenu urobkiem wydobytym przy budowie zbiornika. Podkreślił także, że podniesienie terenu działki sąsiedniej szkodliwie wpływa na jego działkę i narusza stosunki wodne.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 19 marca 2021 r. nr 333/2021 DWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując art. 153 p.p.s.a. organ wskazał na związanie zaleceniami wynikającymi z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. tj: 1/ określenie zakresu i charakteru odstępstw jakie wystąpiły przy realizacji obiektu i zbadanie, czy doszło do istotnych odstąpień od warunków zgłoszenia, czy też wybudowano całkiem inny obiekt nie objęty zgłoszeniem; 2/ zbadanie, czy zgłoszenie obejmowało budowę grobli; 3/ zbadanie, czy podwojenie ilości urobku przy niezmienionej powierzchni działki nie spowodowało podniesienia terenu przyległego w zakresie nieprzewidzianym w zgłoszeniu; 4/ ustalenie, czy inwestorowi przysługuje prawo do całości terenu objętego zrealizowaną inwestycją; 5/ zweryfikowanie poziomu wody w zbiorniku; 6/ objęcie postępowaniem nie tylko samego zbiornika ale także pozostałych robót ziemnych; 7/ ocenienie wykonania grobli ewentualnie również podniesienia terenu urobkiem pochodzącym z wykopu pod zbiornik, w szczególności w zakresie naruszenia przepisów prawa i zawartych w nim ustaleń i warunków, między innymi, w aspekcie wymogu z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 8/ skorzystanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z materiałów przedłożonych na rozprawie przez skarżącego.

Analizując, czy wykonane zostało zalecenie z pkt 1 i pkt 2, DWINB wskazał, że zakres robót opisany w zgłoszeniu obejmował wykop o pow. 225 m2. Sposób wykonania robót określono jako: wykop mechaniczny z dokopem ręcznym, wskazując, że urobek zostanie wykorzystany do podniesienia terenu przyległego. Natomiast podczas wykonywania robót zwiększono powierzchnię wykopu do 434m2 powodując też zmianę wymiarów zbiornika (szerokość 14-16 m i długość około 24 m) i niezachowano zastrzeżonej przez organ przyjmujący zgłoszenie odległości 4m zbiornika od granicy z działkami sąsiednimi. Przekroczono także groblą nieznacznie wschodnią granicę działki nr [...] i zainstalowano dodatkowe urządzenia przelewowe – przewód w grobli z odprowadzeniem wody na działkę sąsiednią nr [...]. Jak wskazał WSA dokonano także budowy grobli.

Według DWINB przedstawione porównanie wskazuje, że przekroczono zakres zgłoszenia a przekroczenie to, zdaniem organu, ma charakter istotny. DWINB nie stwierdził jednak aby doszło do wybudowania całkiem innego obiektu niż objęty zgłoszeniem, ponieważ pomimo zwiększenia parametrów, charakter obiektu i jego lokalizacja pozostały bez istotnych zmian. Urządzenie melioracji szczegółowej na które wymagane było zgłoszenie nie jest ograniczone żadnymi danymi technicznymi. Zatem nawet przy zmianie powierzchni takiego obiektu nadal pozostaje ono urządzeniem melioracji szczegółowej. Organ zauważył także, że pomimo, iż grobla nie była objęta zgłoszeniem, to jak wskazuje orzecznictwo, roboty budowlane polegające na budowie stawu (analogicznie zbiornika wodnego) jako obiektu budowlanego, obejmują co najmniej, wykonanie robót ziemnych w postaci usypania grobli i skarp, wykopu ziemi z dnia celem obniżenia poziomu terenu (WSA z dnia 3 września 2008 r. II SA/Gl 211/08). W tym kontekście trudno traktować wykonanie grobli jako odrębny od zbiornika wodnego obiekt budowlany. Organ wskazał także, że przepisy Prawa wodnego kwalifikują groble na obszarach nawadnianych jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, które w momencie jego wykonywania wymagało co prawda zgłoszenia, jednak w aktualnym stanie prawnym nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Odnośnie zaleceń Sądu opisanych w pkt 3, organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszenie nie przewidywało szczegółowego zakresu i wymiaru podniesienia terenu. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana rzędnych ma charakter nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego a określenie rzędnych w projekcie nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Przy zachowaniu odpowiednich warunków możliwe jest więc sanowanie zmiany takich rzędnych (WSA z dnia 21 listopada 2017r., sygn.akt II SA/Ol 708/17). Analizując materiał sprawy, DWINB nie stwierdził aby podniesienie terenu nastąpiło w znacznym wymiarze oraz, aby zmieniło kierunek odprowadzanie wód opadowych i wpływało na zalewanie działki skarżącego. Nie stwierdził także powstania jakiejkolwiek budowli ziemnej przy zagospodarowaniu zwiększonej ilości wydobytego urobku. Co do pkt 5 zaleceń Sądu (zweryfikowanie poziomu wody w zbiorniku) DWINB wskazał, że podczas oględzin ustalono, iż w zbiorniku znajduje się woda wyłącznie gruntowa i opadowa (brak dopływów z innych źródeł, gdyż urządzenie przelewowe zostało zlikwidowane). Dodatkowo poziom wody lustra znajdował się poniżej terenów działek sąsiednich a głębokość zbiornika była zgodna ze zgłoszeniem.

Odnosząc się do realizacji zaleceń Sądu opisanych w pkt 6 i pkt 7 organ II instancji odwołał się do zawartych w decyzji rozważań dotyczących pozostałych robót ziemnych. DWINB nie znalazł podstaw do interwencji w tym zakresie, gdyż nie dopatrzył się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w szczególności § 29 rozporządzenia. Przewód umieszczony w grobli wschodniej z wylotem na działkę sąsiednią nr [...] został bowiem zlikwidowany. Zbiornik gromadzi wody z opadów a częściowo z gruntu i w ten sposób, wody z opadów nie są obecnie odprowadzenie na działki sąsiednie jak miało to miejsce wcześniej. W związku z tym, nie wykonano zmian w celu kierowania spływu wód na teren sąsiedniej nieruchomości i nie naruszono § 29 ww. rozporządzenia. Organ podtrzymał także prezentowane wcześniej stanowisko, dotyczące kwestii niezachowania odległości 4 m od granic działek sąsiednich. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem minimalnych parametrów określających odległości pomiędzy projektowanymi zbiornikami wodnymi a granicami działki budowlanej. Odległości takich nie reguluje także rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Tym samym, brak jest podstaw do orzekania w tym względzie w trybie art. 51 Prawa budowlanego a wskazanie przez Starostę tej odległości nie znajdowało podstaw prawnych. Co do zalecenia skorzystania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z materiałów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie organ wyjaśnił, że niewiadomego pochodzenia rysunek sporządzony w sposób pobieżny, nieprecyzyjny – swobodny ( jako wykazał to PINB) nie posiada wartości dowodowej.

Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania (brak ustaleń faktycznych zgodnie z zaleceniami Sądu co do wykonania grobli i podwyższenia terenu oraz wykonanie zbiornika dla celów rekreacyjnych a nie rolniczych i poprawienia stosunków wodnych) organ odwoławczy stwierdził, że zostały one już wcześniej wyjaśnione a pozostała część zarzutów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. DWINB podkreślił, że nie stwierdzono piętrzenia wody w zbiorniku jak też zmiany kierunku odprowadzania wód i zalewania działki skarżącego. Nie stwierdzono także powstania budowli ziemnej ani naruszenia innych przepisów techniczno – budowlanych. Zbiornik wody spełnia natomiast definicję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, co zostało zaakceptowane przez WSA w prawomocnym wyroku.

W tym stanie faktycznym wobec stwierdzenia, że wykonane roboty zgodne są ze sztuką budowaną i obowiązującymi normami, zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest stanowisko o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego i umorzeniu postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zarzucając, że wybudowano inny zbiornik niż wskazany w zgłoszeniu, gdyż wykonano dodatkowe roboty ziemne: groblę wokół zbiornika i podwyższenie terenu na które nie uzyskano pozwolenia - co zostało wykazane w wyroku WSA z dnia 28 listopada 2019 r. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustosunkowały się do uwag Sądu a postępowanie prowadzone jest w sposób biurokratyczny i nie budzący zaufania do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. skarżący nadesłał do Sądu dokumenty, jego zdaniem przydatne w sprawie: decyzję nr 1/2021 Wójta Gminy W., pismo z dnia 8 lutego 2021 r. PINB oraz pismo Starosty z dnia 12 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z kryterium legalności wynikającym z art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a. ) wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Wr 671/19 w którym ocenie Sądu poddana została wcześniejsza decyzja DWINB z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 1010/2019.

Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którą, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są więc zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie w całości od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym. Zmianie nie uległ bowiem stan prawny oraz nie doszło do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu z dnia 28 listopada 2019 r. Zaistniały co prawda zmiany w stanie faktycznym sprawy (inwestor usunął część grobli wykonanej na terenie nieruchomości sąsiedniej bez prawa do dysponowania częścią tej nieruchomości na cele budowlane oraz usunął urządzenia przelewowe) lecz okoliczności te nie powodują, że ocena prawna i zalecenia Sądu wyrażone w opisanym wyżej wyroku stałyby się w całości nieaktualne. W związku z zaistniałą zmianą stanu faktycznego, na znaczeniu straciło jedynie stanowisko Sądu kwestionujące pogląd organów kwalifikujących przekroczenie groblą granicy działki wyłącznie w kategoriach naruszenia prawa własności i wskazujące na obowiązek zbadania w postępowaniu legalizacyjnym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Likwidacja części grobli wykraczającej poza granice działki inwestora spowodowała utratę aktualności wskazań Sądu odnoszących się do konieczności zbadania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Pozostałe okoliczności faktyczne na tle których WSA wyraził swoją ocenę prawną i wskazania nie uległy natomiast zmianie, co powoduje aktualność odnoszących się do nich ocen prawnych i wskazań.

Przypomnieć zatem należy, że w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. WSA zobowiązał właściwy organ do wyjaśnienia – jako kluczowej – kwestii zakresu i charakteru odstępstw jakie wystąpiły przy realizacji spornego zbiornika. Sąd stwierdził, że organ nie dokonał kwalifikacji robót w wyniku których powstała grobla (czy też skarpa) okalająca sporny zbiornik; poza rozważaniami organu pozostała kwestia podniesienia terenu przyległego poprzez urobek wydobyty przy wykopie zbiornika w zakresie nieprzewidzianym w zgłoszeniu. Sąd zalecił także aby zakresem postępowania objęte zostały nie tylko roboty polegające na wykonaniu zbiornika wodnego ale także pozostałe roboty ziemne (wyżej wskazane). Organy powinny dokonać kwalifikacji tych robót przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wykonania. W szczególności wymagana jest ocena tych robót w kontekście naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa, między innymi, w aspekcie zachowania wymogu wynikającego z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność odniesienia się do podnoszonej przez skarżącego kwestii spiętrzania wody w zbiorniku, która jego zdaniem wynosi 0,55 m ponad poziom terenu. Jeżeli bowiem grobla (wówczas z przewodem skierowanym na działkę nr [...]) stanowi wał spiętrzający wodę w sztucznym zbiorniku, to wbrew przyjętym w sprawie ustaleniom, poziom wody nie może znajdować się poniżej przyległego terenu. W wyroku wskazano także na obowiązek dokonania ponownej kwalifikacji odstąpienia od warunków zgłoszenia w zakresie powierzchni zbiornika wodnego przy uwzględnieniu ówczesnego brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe wskazania do stanowiska organów przedstawionych w uzasadnieniach obu decyzji, uznać należało, że nie wszystkie zalecenia Sądu zostały wykonane.

Analizując argumentację zawartą w obu decyzjach nie można się zgodzić, że organy w sposób prawidłowy wywiązały się z obowiązku dokonania kwalifikacji prawnej wskazanych przez Sąd robót budowalnych (w zakresie grobli otaczającej zbiornik oraz podwyższenia terenu działki). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak bowiem jakichkolwiek rozważań odnoszących się do powyższej kwestii, poza lakonicznym stwierdzeniem: "(...) podwyższenie części terenu i wykonanie grobli nie wpłynęło na stan prawny zgłoszenia budowy oraz przepisy techniczno-budowlane. Na przedmiotowe roboty ziemne nie jest bowiem wymagane pozwolenie bądź zgłoszenie". Stwierdzenie takie niewątpliwie nie stanowi wypełnienia omawianych wskazań prawomocnego wyroku. Pomijając, że nie jest jasne stwierdzenie organu o braku wpływu robót "na stan prawny zgłoszenia", PINB nie wyjaśnił, jak w świetle przepisów Prawa budowalnego obowiązujących w dacie wykonania tych robót należy je zakwalifikować i czy wówczas, na ich wykonanie wymagane było pozwolenia na budowę lub zgłoszenie.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że grobla nie była objęta zgłoszeniem. Trudno jednak traktować ją jako odrębny od zbiornika obiekt budowany, gdyż budowa zbiornika wodnego obejmuje co najmniej wykonanie robót ziemnych w postaci usypania grobli, skarp, wykopu ziemi (na potwierdzenie tego stanowiska organ przywołał orzeczenie sądowe). Jednocześnie jednak DWINB stwierdził, że zgodnie z przepisami Prawa wodnego, groble na obszarach nawadnianych kwalifikowane są jako urządzenia melioracji wodnych nie wymagające obecnie ani poprzednio zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja także nie wypełnia zaleceń wynikających z przywołanego wyżej wyroku. Z jednej strony DWINB uznał bowiem, że grobla stanowić może część obiektu budowlanego jakim jest zbiornik wodny (nie może być traktowana jako odrębny obiekt) z drugiej, odwołał się do przepisów kwalifikujących groble na obszarach nawadnianych jako odrębne urządzenie melioracji wodnych i wymagających – w dacie wykonania tych robót – zgłoszenia. Taka niejednoznaczność argumentacji nie pozwala na odczytanie stanowiska organu co do kwalifikacji wykonanych w tym zakresie robót, a przypomnieć należy, że prawomocny wyrok Sądu zobowiązywał właściwy organ do objęcia postępowaniem nie tylko wykopu zbiornika wodnego ale także innych robót ziemnych (w tym wykonanie grobli i podwyższenie terenu urobkiem wydobytym ponad zgłoszenie) i do przeprowadzenia prawnej kwalifikacji wszystkich wykonanych robót. Skoro zalecenia tego nie wykonał organ I instancji, to utrzymując w mocy decyzję tego organu, DWINB w ramach posiadanych kompetencji obowiązany był usunąć to uchybienie uwzględniając wskazania Sądu. Prezentowana przez organ odwoławczy argumentacja nie realizuje jednak zalecania Sądu w omawianym zakresie. Nie jest bowiem jasne, jak DWINB kwalifikuje roboty związane z wykonaniem grobli - czy jako część robot obejmujących budowę zbiornika, czy też jako groblę na obszarach nawadnianych nie wymagającą w dacie jej wykonania pozwolenia na budowę lecz zgłoszenie. Skoro organ sam dostrzegł, że groble mogą być odrębnym od zbiornika wodnego urządzeniem melioracji wodnej, to koniecznym było szczegółowe ustalenie i wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją a jeżeli nie, to dlaczego. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że zgodnie z orzecznictwem obwałowanie stawów rybnych (analogicznie zbiorników wodnych) kwalifikowane jest jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ale mieszczący się w pojęciu urządzeń melioracji wodnych. Na wykonanie takiego obwałowania, Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót, wymagało pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi (por. art. 30 ust.1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy – tak NSA w wyroku z dnia 8 marca 2001 r. SA/Rz 2090/00 CBOSA). W związku z powyższym dla wykazania, że grobla nie stanowi odrębnego obiektu a wchodzi w skład zbiornika (o ile takie było stanowisko organu), nie wystarczało tylko przywołanie fragmentu wyroku sądu administracyjnego (podjętego w innych okolicznościach faktycznych) w którym stwierdzono, że roboty budowlane polegające na budowie stawu (analogicznie zbiornika wodnego) jako obiektu budowlanego, muszą polegać co najmniej na wykonaniu robót ziemnych w postaci usypania grobli. DWINB nie badał bowiem funkcji jaką pełni przedmiotowa grobla i w żaden sposób nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiają za przyjęciem prezentowanego stanowiska. W konsekwencji, nie można więc uznać, że organ II instancji przeprowadził w sposób właściwy ocenę, czy powstały w wyniku wykonania spornych robót wał ziemny stanowił tylko część wykopu pod zbiornik, czy też groblę jako urządzenie spiętrzające wodę w zbiorniku a tym samym, że dokonał właściwej kwalifikacji prawnej spornych robót.

Za niewystarczające należy uznać także stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do kwestii kwalifikacji robót związanych z podwyższeniem terenu. Przypomnieć wypada, że Sąd nakazał ocenę wykonania nie tylko grobli ale także podwyższenia terenu urobkiem pochodzących z wykopu pod zbiornik o powierzchni znaczenie przekraczającej zgłoszenie, z dokonaniem prawnej kwalifikacji tych robót oraz uwzględnieniem ich zgodności z przepisami prawa, w szczególności § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wytyczne Sądu co dalszego postępowania odnosiły się zatem także do kwestii kwalifikacji podwyższenia terenu oraz ustalenia czy wykonane poza zakresem zgłoszenia roboty (grobla i podwyższenie terenu) nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych wynikającą z ewentualnego naruszenia § 29 ww. rozporządzenia. Tymczasem w kwestii podwyższenia terenu organ odwoławczy stwierdził jedynie, że zmiana rzędnych ma charakter nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego a nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie stanowi robót budowalnych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć zatem należy, że Sąd nie kwestionuje prezentowanego w orzecznictwie poglądu (przywołanego też przez organ), według którego niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie, nie stanowią robót budowlanych które podlegają regulacji Prawa budowlanego (np. NSA w wyroku z dnia NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02,). Należy jednak zwrócić uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy podwyższenie terenu wystąpiło w związku z wykonaniem obiektu budowlanego. Wskazuje na to choćby oświadczenie inwestora zawarte w zgłoszeniu z dnia 6 listopada 2001 r. w którym podano, że urobek z wykopu zbiornika zostanie wykorzystany do podniesienia terenu. W judykaturze przyjmuje się natomiast, że wykonanie podwyższenia nieruchomości, co do zasady nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę chyba, że w jego wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych lub też wykonano je w takcie budowy obiektu budowlanego (por.np NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. II OSK 1176/18, CBOSA). Zdaniem Sądu pogląd ten analogicznie należy odnieść do podwyższenia terenu wykonanego w związku z budową obiektu wymagającego zgłoszenie. Powyższa okoliczność przemawia za objęciem postępowaniem i poddaniem kontroli legalności przedmiotowych robot. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby omawiane roboty nie wymagały zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, to nie oznacza to jednak, że w przypadku realizacji tego rodzaju inwestycji z naruszeniem przepisów prawa, w tym np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do działania i ingerencji poprzez wydanie decyzji w celu usunięcia powstałej niezgodności. Stanowi o tym art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. O możliwości zastosowania w takiej sytuacji ww. przepisów przesądziła zaś wiążąco uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez "brak zgodności realizacji robót z prawem", o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. należy rozumieć przede wszystkim istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W związku z tym za dopuszczalne uznaje się badanie przez organ nadzoru budowlanego inwestycji, nawet zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, nie tylko z "warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", ale również w zakresie jej "zgodności z warunkami określonymi w przepisach". Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016r., II OSK 712/15 - "stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ograny nadzoru budowlanego mają obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. Tym samym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 50-51 pr. bud., jeżeli roboty budowlane objęte zgłoszeniem (pozwoleniem) wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., a więc m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Wskazać należy, że zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. regulacja dotyczy co do zasady również przypadku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 pr. bud., a więc m.in. przepisów rozporządzenia w/s warunków technicznych".

W tej sytuacji, zgodnie z zaleceniem Sądu wynikającym z wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. organy powinny także dokonać oceny zgodności z prawem wykonania grobli i podwyższenia terenu, w szczególności w kontekście § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wymogu tego nie wypełnia lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, że podniesienie terenu nie nastąpiło w "znacznym wymiarze", nie zmieniło kierunku odprowadzenia wód opadowych i nie wpłynęło na zalewanie działki skarżącego. Nie zostało ono bowiem poparte jakąkolwiek argumentacją odwołującą się do konkretnych okoliczności, materiałów i dowodów znajdujących się w aktach które by je potwierdzały. Organ nie wskazał jakie ustalenia poczynione w toku postępowania i wynikające ze zgromadzonych materiałów dowodowych (np. z protokołów oględzin, ekspertyz i opinii dotyczących budowy zbiornika czy naruszenia stosunków wodnych złożonych do akt sprawy przez skarżącego) potwierdzałyby to stanowisko i mogłoby stanowić podstawę do przedstawienia takiego wniosku. Przypomnieć zatem należy, że według § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Organ nie wyjaśnił jednak w jaki sposób ustalił, że w związku z wykonaniem grobli i podwyższeniem terenu nie doszło do zmiany kierunku odprowadzania wód i nie wpłynęło to na zalewanie działki skarżącego. W zaskarżonej decyzji obu instancji nie przedstawiono choćby analizy rzędnych terenu w odniesieniu do poszczególnych działek i analizy kierunku spływu wody przed i po zrealizowaniu obiektu. Nie przedstawiono także oceny na ile wykonane roboty zmieniły ukształtowanie terenu w stosunku do naturalnego. Poza oceną organu pozostało, czy wykonanie zbiornika i pozostałych robót ziemnych (grobla, podwyższenie terenu) w bliskiej odległości od granicy od granicy działki (a w początkowym etapie wręcz z przekroczeniem tej granicy) nie powoduje, że wody opadowe spływają na działkę sąsiednią i szkodliwe na nią oddziałują. W tym zakresie organ odwoławczy oraz PINB skoncentrowały się wyłącznie na skutku usunięcia przez inwestora przewodu z grobli wschodniej, który posiadał wylot na sąsiednią działkę, pomijając okoliczności związane z podniesieniem terenu i wykonaniem grobli i ich oddziaływaniem na działkę sąsiednia. Tymczasem jak podał organ odwoławczy działka inwestora uległa podwyższeniu. Niewątpliwie zaś podniesienie terenu, z istoty swojej, zmienia stosunki wodne na działkach gdyż naturalnym stanem rzeczy jest spływanie wody z terenu położonego wyżej na teren położony niżej i kwestia ta powinna być poddana ocenie organów. Brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w tym zakresie - obejmującego rzetelną analizę co do tego jaki był przed inwestycją i jest po jej wykonaniu kierunek spływu wód - uniemożliwia dokonanie wnikliwej i rzetelnej oceny zgodności przedmiotowych robot z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. W tej sytuacji twierdzenie organu odwoławczego, że nie nastąpiła zmiana kierunku odprowadzania wód opadowych należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Nie można także nie dostrzec, że w równolegle prowadzonym przez organ gminy na podstawie przepisów Prawa wodnego postępowaniu w sprawie zmiany stanu wód na gruncie stwierdzono, na podstawie opinii biegłego, że w wyniku wykonania przedmiotowej inwestycji (obejmującej zbiornik wodny) doszło do naruszenia stosunków wodnych powodujących szkody na działkach skarżącego. W ww. opinii sporządzonej w 2018 r. biegły powołany przez organ gminy stwierdził, że wody do zbiornika pobierane są z drenażu co powoduje brak odpływu wody z pól położonych wyżej a w konsekwencji ich zalewnie. Pobór wody pochodzącej z działek nr [...],[...] i [...] stanowiących pola uprawne poprzez spiętrzenie i brak odpływu z dren w trakcie napełniania stawu, powoduje stagnację na gruncie i wpływa na zmniejszenie wydajności pól. Biegły wskazał również, że woda pochodząca z przesiąków stawu powoduje zawilgocenie działki nr [...]. Pomimo, że przedmiotowa opinia złożona została przez skarżącego do akt sprawy a zawarte w niej oceny i wnioski mogą mieć znaczenie przy ocenie zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowalnymi (zmiana stosunków, pobór wód do stawu) organy ich nie uwzględniły i nie odniosły się do nich. Organy nie odniosły się także do wynikającej ze wskazanej opinii oraz z decyzji organu gminy ustalenia, według którego, objętość spornego zbiornika wynosi 468 m2 a jego głębokość 1,3 m. Tymczasem powyższa wartość powierzchni nie odpowiada danym które przyjęły organy nadzoru budowlanego - 434 m2 - co wobec braku w decyzji opisu procesu uzyskania tej wartości, budzi uzasadnione wątpliwości co do przyjętych przez organy za podstawę orzekania ustaleń faktycznych.

W kontekście uwag zawartych w przedmiotowej opinii oraz ustaleń przyjętych w postępowaniu w sprawie zmiany stosunków wodnych, zastrzeżenia budzić musi także stwierdzenie DWINB, że nie stwierdzono piętrzenia wody w przedmiotowym zbiorniku wodnym. Pozostaje ono wręcz niezgodne z ustaleniami z postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych, w których wprost wskazuje się na piętrzenie wody w zbiorniku oraz ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, według którego, piętrzenie wody może odbywać się wyłącznie do poziomu najniższego miejsca korony zbiornika. Organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił powyższej sprzeczności i nie uzasadnił w oparciu o jakie dowody zajął inne stanowisko. Tym samym nie można uznać, że – zgodnie ze wskazaniem Sądu – organ ten dokonał właściwej oceny kwestii spiętrzania wody w zbiorniku, która zdaniem skarżącego wynosi 0,55 m ponad poziom terenu.

Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że ze względu na szczególny charakter postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych wyrażający się w zbieżności z postępowaniem którego przedmiotem jest ocena zmiany kierunku spływu wód opadowych, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego powinien zastosować się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w art. 7b k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jak bowiem wyjaśnił NSA prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (sygn. akt II OSK 3116/17). W tej sytuacji, celem wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia omawianej okoliczności organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z ustaleń poczynionych i wykorzystanych w postępowaniu w sprawie zmiany stosunków wodnych. Kwestia potencjalnego naruszenia przez ww. roboty przepisów prawa – w tym zwłaszcza wskazanego w prawomocnym wyroku WSA § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – stanowi jeden z kluczowych warunków legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli jest bowiem, między innymi możliwa, jeśli roboty budowlane nie naruszają przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu nie zostało także właściwie wykonane przez organy zobowiązanie ustalenia zakresu i charakteru odstępstw jakie wystąpiły przy realizacji spornego zbiornika. W tym względzie DWINB stwierdził, że przy realizacji zbiornika doszło do odstępstw w zakresie zwiększenia powierzchni wykopu, zmiany wymiarów zbiornika, braku odległości 4 m od granicy, przekroczenie groblą wschodniej granicy działki nr [...], zainstalowania dodatkowych urządzeń przelewowych (przewód w grobli)oraz budowy grobli. Jednocześnie organ ten ocenił, że stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny. Kwalifikując wskazane odstępstwa jako istotne organ nie uzasadnił jednak w żaden sposób swojego stanowiska i nie wskazał podstawy prawnej w oparciu o którą dokonał takiej a nie innej kwalifikacji. W tym względzie stanowisko organu nie poddaje się zatem kontroli. Jednocześnie DWINB stwierdził, że pomimo zwiększenia parametrów zbiornika nie doszło do wybudowania całkiem innego obiektu niż objęty zgłoszeniem gdyż charakter obiektu i jego lokalizacja pozostały bez istotnych zmian. To stwierdzenie także nie zostało uzasadnione. Organ nie wykazał choćby w jaki sposób w zgłoszeniu określona została lokalizacja zbiornika i że faktycznie nie uległa ona zmianie. Jak zostało wcześniej zauważone nie zostało także w sposób jednoznaczny wyjaśnione czy sporna grobla stanowi (lub nie) odrębne urządzenie melioracji wodnej. Organ pominął również kwestię podwyższenia terenu poza zakres objęty zgłoszeniem w kontekście wskazanych wcześniej przez Sąd regulacji (brak oceny czy dla wykonania tych robót wymagane było zgłoszenie). Stwierdzenie, że nie doszło do wybudowania innego obiektu niż objętego zgłoszeniem wymagało zaś jednoznacznego zbadania i wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Organ I instancji odnosząc się do kwestii zakresu i charakteru odstępstw stwierdził natomiast, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 36a Prawa budowalnego nie ma zastosowania. Stanowisko takie uznać jednak należy, za niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądowym w którym zawarta została ocena prawna dopuszczająca likwidację samowoli budowalnej w postaci istotnych odstępstw w przypadku robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Taka polemika świadczy o rażącym naruszeniu art. 153 p.p.s.a i już tylko z tego względu skutkuje wadliwością decyzji organu I instancji.

W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że organ nie zastosował się do wszystkich wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 28 listopada 2019 r. w wyniku czego wydał zaskarżoną decyzję bez dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) co wyrażało się w szczególności w braku wszechstronnego rozważenia tego materiału (art. 80 k.p.a.) oraz w sporządzeniu uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymagań ustawowych wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W efekcie organ nie wyjaśnił więc istotnych okoliczności faktycznych wskazanych w ww. wyroku, co było warunkiem zastosowanie w sposób prawidłowy normy prawa materialnego. Podobnym uchybieniem dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu właściwy organ zastosuje się w całości do wskazań wynikających z wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. oraz z niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe wskazania organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające kierując się zasadami wynikającymi, między innymi, z art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 k.p.a. celem ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Organ dokona oceny zebranego materiału dowodowego mając na uwadze art. 80 k.p.a. i po dokonaniu subsumpcji przesłanek faktycznych z przesłankami prawnymi, zadecyduje o kierunku rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.