Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 162/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 162/16 oddalił skargę A. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskiem z [...] czerwca 2015 r., nr [...] wystąpił do Starosty [...] (dalej organ I instancji, Starosta) o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami (w zakresie kategorii B) przez skarżącą. Przyczyną było przekroczenie przez nią 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] września 2013 r.

Zawiadomieniem z 29 czerwca 2015 r. w sprawie zostało wszczęte postępowanie.

Następnie postanowieniem z [...] lipca 2015 r., w związku z oświadczeniem skarżącej co do potwierdzenia homologacji urządzeń pomiarowych, Starosta zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Pismem z [...] lipca 2015 r. Komenda Wojewódzka Policji w [...] poinformowała skarżącą w zakresie złożonych przez nią zastrzeżeń, w tym do sposobu punktowania, warunków prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o cofnięcie uprawnień.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., organ I instancji postanowił o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie skarżącej.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z [...] września 2015 r., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty o podjęciu zawieszonego postępowania.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), skierował skarżącą na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy, z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, że niekonstytucyjne jest aby jakikolwiek przepis mógł sankcjonować niezgodne z prawem działanie, a taka sytuacja mogłaby zaistnieć w przypadku gdyby urządzenia pomiarowe były niesprawne. Podniosła, że ma konstytucyjne prawo wiedzieć czy urządzenia radarowe miały odpowiednie dokumenty homologacyjne i czy ich pomiary są wiarygodne, a tym samym czy prawidłowo naliczono jej punkty karne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że o treści rozstrzygnięcia przesądza jedynie spełnienie ustawowych przesłanek z wyłączeniem możliwości orzekania uznaniowego. Organ odwoławczy zaznaczył brak dopuszczalności badania przez Starostę prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, co należy do wyłącznej kompetencji Policji. Przypisywanie przez Policję punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądów. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że żądanie sprawdzenia sprawności urządzeń pomiarowych, w postępowaniu prowadzonym przez Starostę na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest bezcelowe, bowiem ewidencja pozostaje poza właściwością organu.

W przekonaniu Kolegium, dane zawarte we wniosku z [...] czerwca 2015 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji, o skierowaniu skarżącej na kontrolny egzamin, tj. fakt przekroczenia limitu punktów karnych, jest okolicznością obiektywną, wiążącą organ I instancji i nie podlegającą weryfikacji w ramach postępowania przed Starostą.

W skardze skierowanej do Sądu na decyzję Kolegium, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów, ewentualnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz.1998 ze zm.), decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że o treści rozstrzygnięcia przesądza jedynie spełnienie ustawowych przesłanek z wyłączeniem możliwości orzekania uznaniowego, w tym wartościującego naruszenia przepisów ruchu drogowego, czy - jak oczekuje skarżąca – oceniającego postępowanie organu uprawnionego do prowadzenia ewidencji punktów za naruszenie przepisów w ruchu drogowym.

Sąd wskazał, że konstrukcja normatywna zawartego w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym zwrotu "sprawdzeniu kwalifikacji podlega" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym, a w konsekwencji pozbawiającym starostę uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu policji skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, czy też prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Brak dopuszczalności badania przez starostę prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, nie pozwalała staroście na dociekanie okoliczności towarzyszących przypisywaniu naruszeń. Przypisywanie punktów karnych za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie z ewidencji należy bowiem do wyłącznej kompetencji Policji.

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organ kontroli ruchu drogowego wystąpił bowiem w stosunku do skarżącej z wnioskiem o skierowanie na kontrolny egzamin na prawo jazdy z powodu przekroczenia w ciągu roku 24 punktów karnych za naruszenia zasad ruchu drogowego. Dane zawarte we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o skierowanie skarżącej na kontrolny egzamin, były okolicznością obiektywną wiążącą Starostę i niepodlegającą weryfikacji w ramach postępowania przed Starostą. Skarżąca do daty orzekania przez organ o skierowaniu na badania nie podważyła ostateczności przypisania jej punktów karnych, których suma przekroczyła 24. Nie jest w tej sprawie rolą Sądu dokonywanie oceny prawidłowości działań Wojewódzkiego Komendanta Policji w zakresie trybu postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącej w zakresie kategorii B prawa jazdy został sporządzony [...] czerwca 2015 r. i jest on zgodny z brzmieniem § 7 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Starosta jest związany takim wnioskiem, zatem prawidłowo skierował skarżącą na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w3e wskazanym zakresie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie jej skargi w całości. Jednocześnie zwróciła się o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w [...], wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. [...]. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 54 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz w zw. z art. 129 b ust. 3 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym, przez nienależyte wyjaśnienie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i tym samym, wyjście poza przyznane Straży Miejskiej (Gminnej) uprawnienia żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu udzielenia informacji, kto we wskazanym terminie użytkował pojazd, przez wystąpienie w roli oskarżyciela publicznego i skierowanie do skarżącej wniosku o ukaranie za wykroczenie z art. 96 § 3 Kodeksu wykroczeń oraz doręczeniu skarżącej wezwania alternatywnego bez uprzedniego wypełnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia osoby kierującej pojazdem w chwili popełnienia czynu zabronionego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowiem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 221/17 oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania zawarty w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał złamać sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie zmieniać czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych, a tym bardziej nie jest uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch odrębnych postaciach, to jest błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte wyjaśnienie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, przy czym skarżąca zarzut ten zasadniczo odnosi do innego postępowania, tj. postępowania w sprawie o wykroczenie. Zaznaczenia dodatkowo wymaga, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nieprawidłowo połączył z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w sytuacji gdy przepis ten odnosi się do naruszeń prawa materialnego, jeżeli miały wpływ na wynik sprawy, a nie do naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których traktuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Argumentacja skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, iż skarżąca upatruje nieprawidłowości w zakresie przypisania jej punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, które to naruszenie zostało stwierdzone w nieprawidłowo prowadzonym postępowaniu w sprawie o wykroczenie.

Zgodnie z art. 54 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie oraz zebrania danych niezbędnych do sporządzenia takiego wniosku, Policja z urzędu przeprowadza czynności wyjaśniające. Czynności te w miarę możności należy podjąć w miejscu popełnienia czynu bezpośrednio po jego ujawnieniu. Powinny one być zakończone w ciągu miesiąca od ich podjęcia. Stosownie natomiast do art. 129b ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ramach wykonywania kontroli ruchu drogowego w zakresie, o którym mowa w ust. 2, strażnicy gminni (miejscy) są upoważnieni do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie.

Przywołane przepisy, wskazane jako naruszone w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie znajdowały i nie mogły znaleźć zastosowania, wobec czego nie mogło dojść do ich naruszenia.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Treść powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wskazuje, że w postępowaniu w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji starosta związany jest wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Starosta nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania liczby punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego, czy też do kontroli prawidłowości ich naliczenia. Nie jest również uprawniony do badania celowości wystawienia przez organy Policji takiego wniosku.

Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ewidencja, o której mowa w cytowanym art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Także tylko ten organ ma kompetencje do usuwania punktów karnych, przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy. W sytuacji bowiem, gdy danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, przy braku odmiennych postanowień w tym zakresie, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12). Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Takich kompetencji nie posiada natomiast inny organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Jest on związany treścią danych zawartych w ewidencji (vide np. wyroki NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, z 12 października 2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z 15 września 2010 r., I OSK 1456/09).

Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest decyzją związaną, gdyż w istocie starosta, otrzymując wniosek od komendanta wojewódzkiego Policji jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu, co wyraźnie wynika z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego, wobec czego w ramach przedmiotowego postępowania nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie został również naruszony art. 107 § 3 K.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy objęte tym przepisem. Ze wskazanych wyżej względów w uzasadnieniu tym nie zostały natomiast omówione dowody, gdyż nie doszło do ich przeprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.