Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2868/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2006r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2005r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 653/05, ze skargi I.S. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako Prezes ZUS) z [...] grudnia 2004r., z uwagi na to, iż Prezes ZUS nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z tym właściwy organ drugiej instancji miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, zakończoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Oddział w L. z [...] listopada 2004r., w której na podstawie treści przepisów art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.) - odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999r. do grudnia 2001r., w łącznej wysokości 41.995, 46 zł, z uwagi na brak całkowitej nieściągalności w związku z prowadzenie za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. postępowania egzekucyjnego oraz wskazaniem, iż sytuacja materialna strony jest trudna, ale może ulec poprawie, tak że będzie możliwa spłata zadłużenia. Możliwe jest bowiem podjęcie zatrudnienia przez stronę lub jej współmałżonka.

Strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (nazwanego odwołaniem - k. 46 akt administracyjnych) z 5 grudnia 2005r. podniosła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej ze względu na wadę serca. Z dniem 23 sierpnia 2004r. została bez pracy, a okres zatrudnienia wynosił zaledwie cztery miesiące. Ma na utrzymaniu bezrobotną żonę bez prawa do zasiłku i dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Wcześniej prowadził działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania pasz i pokarmów, odżywek, handel hurtowy, detaliczny, obwoźny artykułami zoologicznymi, wędkarskimi, rolnymi, ogrodniczymi, spożywczymi, przemysłowymi, ale przynosiła ona straty i z tego tytułu powstało zadłużenie wobec ZUS. Zamieszkuje w miejscowości o wysokim bezrobociu, więc trudno o pracę, a jeżeli już to za najniższe wynagrodzenie. Wskazał, iż utrzymuje się z pomocy od rodziny i nie ma odwagi zaczynać nowej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, iż protokół o nieściągalności nie został przekazany do ZUS, ale organ ma możliwość uzyskać go od komornika.

Prezes ZUS decyzją z [...] czerwca 2006r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej wysokości 49.913,47 zł. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy stwierdził, iż strona nie przedstawiła nowych okoliczności, które pozwoliłyby na zajęcie innego stanowiska w sprawie. Organ wyjaśnił, iż strona wraz z małżonką posiada stałe zatrudnienie, co pozwala na spłatę zaległości. Nie podzielił też opinii strony, że jej sytuacja materialna i rodzinna spełnia warunki z rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 21 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o rozpatrzenie wniosku o umorzenie całości zobowiązania na rzecz ZUS, przedstawiając szczegółowo swoją sytuacje materialną, rodziną i zdrowotną. Wskazał, iż wraz z żoną jest zatrudniony, ale łączny dochód, który uzyskuje to 1200 zł. Po odliczeniu kosztów utrzymania wynoszących około 600 zł (opłaty za prąd, wodę, gaz, opał, itp.) nie zaspokaja bieżących potrzeb rodziny i korzysta z pomocy rodziny. Na utrzymaniu ma dwoje dzieci w wieku szkolnym. Nieruchomość, w której posiada - udziału stanowi budynek gospodarczy, który został zaadoptowany na budynek mieszkalny i wymaga stałych remontów dachu, ocieplenia, gdyż w budynku jest wilgoć. Powtórzył, iż posiada wrodzoną wadę serca, która uniemożliwia mu podjęcia pracy w pełnym wymiarze.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł dodatkowo, iż w sprawie nie występują przesłanki do umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes zadłużonego, jak również wobec braku przesłanki całkowitej nieściągalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.).

Sąd - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych natomiast rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej, niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a. (powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W związku z tym należy stwierdzić, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 3, art. 68 ust. 1 u.s.u.s., zakresie swojej działalności jest organem administracyjnym.

Takim organem jest również Prezesa ZUS (art. 72, art. 73, art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Tym samym do decyzji Prezesa ZUS, w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 K.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a.

Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 K.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3).

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne.

Wskazany art. 138 § 1 K.p.a. jest jasny w swej treści, co do sposobów zakończenia administracyjnego postępowania odwoławczego (postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a. w sposób rażący narusza prawo.

Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 K.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine K.p.a.) przepisu art. 138 § 1 K.p.a.

Prezes ZUS we wstępie i w sentencji zaskarżonej decyzji stwierdził: "w związku z Pana wnioskiem z dnia 5 grudnia 2004r. (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy (...), na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanawiam odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ...".

Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości, natomiast przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 K.p.a. Skoro Prezes ZUS rozpatrywał pismo skarżącego 5 grudnia 2004r. (wpływ do organu w dniu 9 grudnia 2004r.), traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, załatwionej wcześniejszą decyzją z [...] listopad 2004r., którą doręczono stronie 25 listopada 2004r., powinien zamieścić w nim jedną z sentencji przewidzianych w dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a.

Należało również jako podstawę prawną decyzji wskazać art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Intencją organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było bowiem, na co wskazuje analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia ZUS, niemniej jednak co innego wynika z sentencji, która ma decydujące znaczenie przy stwierdzaniu, jakie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie.

Sąd dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie zamierzano w istocie wydać. Rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Innymi słowy decydującym jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu, że to czyni.

Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa została merytorycznie rozpoznana po raz drugi, mimo iż organ odwoławczy nie uchylił decyzji z [...] listopada 2004r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., daje ponownie możliwość orzekania merytorycznego. Bez uchylenia wcześniej zapadłego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio, co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Tym czasem Prezes ZUS, formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie (jak organ pierwszej instancji). Sąd podkreśla przy tym, że Prezes ZUS nie wypowiedział się, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani jej nie uchylił, orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine K.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084).

W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytuły ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS.

Sąd zaznacza ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie możliwe jest również uczynienie zadość żądaniu strony zawartemu w skardze o umorzeniu należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Właściwym w tej sprawie jest organ administracyjny (ZUS, Prezes ZUS), który rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, czyli także o tym czy ww. składki należy umorzyć, czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.