Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1221/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 305 i 305a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 1, art. 5 i art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 23
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
Teza: W postępowaniu administracyjnym obowiązuje powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza (ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat).

TEZY

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza (ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "GIOŚ" lub "Główny Inspektor") z [...] marca 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Główny Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "skarżącą" lub "Spółką") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "WIOŚ") z [...] października 2014 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do zbiornika [...] w 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją znak: [...] z [...] października 2004 r. Wojewoda [...] udzielił [...] w S. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych do Zalewu [...] (dalej również: "Pozwolenie Wodnoprawne"). W pozwoleniu tym określono m. in. dopuszczalne dobowe ilości ścieków odprowadzanych do Zalewu [...] (punkt II.2.a), a także (w punkcie II.2.b) dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do odbiornika (BZTs -25 mg/dm³ i poniżej, ChZT - 125 mg/dm³ i poniżej, zawiesiny ogólne - 35 mg/dm³ i poniżej, azot ogólny - 15 mg/dm³ i poniżej oraz fosfor ogólny - 2 mg/dm³ i poniżej). Na mocy ww. decyzji, skarżąca zobowiązana została m. in. do prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków z częstotliwością w pierwszym roku obowiązywaniu pozwolenia 12 próbek i po 4 próbki w następnych latach jeżeli wykazano, że ścieki spełniają wymagane warunki. Jeżeli 1 próbka z 4 nie spełni tego warunku, w następnym roku ponownie 12 próbek (punkt III.3.a). W punkcie III.3.c Pozwolenia Wodnoprawnego przewidziano, że punkt kontroli jakości odprowadzanych ścieków ustala się w ostatniej studzience na terenie oczyszczalni ścieków przed wylotem ścieków do wód odbiornika.

II.2. W dniach od 4 do 16 października 2012 r. oraz od 16 do 26 lipca 2013 r. inspektorzy [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska w R.- Delegatura w J. przeprowadzili kontrole planowe, problemowe w [...] sp. z o.o. - Oddział [...].

II.3. W wyniku przeprowadzenia wskazanej wyżej kontroli została wydana wskazana na wstępie decyzja [...] z [...] października 2014 r. nakładająca na Spółkę karę pieniężną w wysokości 194 250 zł za przekroczenie składu ścieków odprowadzanych do wód zbiornika S. z oczyszczalni ścieków [...], określonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., stwierdzone w roku kalendarzowym 2012. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał odnosząc się do liczby próbek wskazanych w Pozwoleniu Wodnoprawnym, że zgodnie z § 5 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168. poz. 1763, dalej "Rozporządzenie Ministra Środowiska z 2004 r."), na podstawie którego wydano powyższe pozwolenie wodnoprawne, jest to liczba średnich dobowych próbek ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM (czyli równoważnej liczbie mieszkańców) od 2.000 do 14.999. WIOŚ podniósł, że na rok kalendarzowy 2012 składają się dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. ósmego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego - okres od 20 października 2011 r. do 19 października 2012 r., oraz dziewiątego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego -- okres od 20 października 2012 r. do 19 października 2013 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 do 16 października 2012 r. inspektorzy [...] w R. - Delegatura w J. stwierdzili, między innymi, że instalacja do oczyszczania ścieków bytowych z ośrodka [...] eksploatowana była z naruszeniem warunków ww. pozwolenia wodnoprawnego tj. urządzenia związane z odprowadzaniem ścieków nie były utrzymywane we właściwym stanie technicznym oraz nie były eksploatowane zgodnie z instrukcją (nie pracowało złoże biologiczne siatkowe, ścieki nie były rozprowadzane po całym złożu koksowym - jeden ze zraszaczy nie obracał się, nie pracował jeden osadnik wtórny), nie prowadzono pomiarów ilości ścieków za pomocą przelewu Thompsona. Podczas obu ww. kontroli pracownicy Laboratorium [...] w R. dokonali poboru próbki ścieków w ciągu godziny (złożonej proporcjonalnie do czasu) z ostatniej studzienki na terenie oczyszczalni ścieków przed wylotem ścieków do wód zbiornika S., tj. w punkcie kontroli jakości odprowadzanych ścieków określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Na podstawie badań próbki ścieków pobranej w dniu 4 października 2012 r. w godzinach od 11:30 do 12:30 stwierdzono, że stężenie zawiesin ogólnych wynosiło 85 mg/l przy dopuszczalnym 35 mg/I, stężenie fosforu ogólnego wynosiło 3,0 mg/l przy dopuszczalnym 2 mg/l, stężenie azotu ogólnego wynosiło 23 mg/l przy dopuszczalnym 15 mg/l, a w przypadku wskaźnika BZT5 stężenie wynosiło 26 mg/l przy dopuszczalnym 25 mg/l. Natomiast na podstawie badań próbki ścieków pobranej w dniu 16 lipca 2013 r. w godzinach od 10:15 do 11:15 stwierdzono, że stężenie zawiesin ogólnych wynosiło 51 mg/l przy dopuszczalnym 35 mg/l, a stężenie azotu ogólnego wynosiło 25 mg/l przy dopuszczalnym 15 mg/l. Z analizy protokołów z poboru prób wynika, że w 2012 roku próby ścieków pobierane były przez pracowników przeszkolonych przez Kierownika Laboratorium [...] w dniu 7 marca 2008 r. W opisie metody poboru wpisano, że jest to próba średniodobowa złożona z 12 prób pobranych co 2 godziny zlewanych do jednego naczynia. W dniach 27/28 marca 2012 r., 17/18 czerwca 2012 r., 24/25 września 2012 r. oraz 26/27 listopada 2012 r. pobrano 12 próbek jednorazowych o objętości ok. 500 ml. Próbki pobierane były w godzinach od 7:30 do 5:30 dnia następnego w odstępach co 2 godziny, w dniu zakończenia poboru próbka średniodobowa przekazywana była do laboratorium. Opakowanie próby średniodobowej stanowiła butelka plastikowa o objętości 5 l. W protokołach z poboru próbek w 2012 r. nie podano przepływu ścieków w czasie poboru poszczególnych próbek. Brak informacji o wielkości przepływu ścieków w trakcie poboru próbki jednorazowej uniemożliwia wykonanie próbki złożonej uśrednionej proporcjonalnie do przepływu, przeznaczonej do analizy w laboratorium. Z analizy przesłanych przez Spółkę, w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego kary za 2011 r. (skarga Spółki na decyzję GIOŚ wydaną w tym postępowaniu została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Wa 1163/13), rejestrów dobowych ilości odprowadzonych ścieków z oczyszczalni ścieków Oddziału [...] za okres od 15 października do 14 listopada 2012 r. sporządzonych na podstawie odczytów wykonywanych, co godzinę na trójkącie Thompsona wynika, że przepływ ścieków w ciągu doby jest nierównomierny. Ilość ścieków zmierzona w poszczególnych godzinach wahała się od 0 do 28,5 m/h. Zmieszanie pobranych, co dwie godziny próbek o jednakowej objętości (nie uwzględniających przepływu ścieków w trakcie poboru) powoduje, że próbka taka nie jest miarodajna dla ustalenia wielkości emisji. Na podstawie przedstawionych do wglądu w trakcie kontroli raportów z badań samokontrolnych ścieków oczyszczonych na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków wykonanych w 2012 roku (prób pobranych w dniach 27/28 marca, 24/25 września i 26/27 listopada) nie stwierdzono przekroczeń stężeń dopuszczalnych w stosunku do wielkości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, jedynie w próbie pobranej w dniu 17/18 czerwca 2012 r. stwierdzono, że BZT5 wynosiło 34+/- 9,5 mg/l przy dopuszczalnej 25 mg/L tj. mieściło się w granicach niepewności pomiaru dla poziomu ufności 95% przy współczynniku rozszerzenia k:-2 wynoszącym 28%. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia [...] sp. z o.o. Oddział [...] administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków nie odpowiadających warunkom pozwolenia wodnoprawnego z oczyszczalni ścieków do wód zbiornika S., za rok kalendarzowy 2012. Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 4 września 2014 r. Na rozprawie administracyjnej strona przedłożyła zdjęcia komory krat wraz ze zbiornikiem wyrównawczym oraz ekspertyzę w sprawie prawidłowości pobierania próbek ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] w roku 2012. W dniu 18 września 2014 r. Spółka przedstawiła stanowisko w sprawie przedkładając równocześnie kompletną ekspertyzę w sprawie prawidłowości pobierania próbek ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] w roku 2012, gdyż egzemplarz złożony podczas rozprawy administracyjnej był niekompletny. [...] wskazał, że zgodnie z § 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r. ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o próbce średniej dobowej - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Odnosząc się do przedstawionych przez Spółkę argumentów [...] wskazał, że w "Ekspertyzie w sprawie prawidłowości pobierania próbek ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] w roku 2012" wykonanej na zlecenie Spółki przez Zespół Usług Ekologicznych [...] A. K., ul. O. [...], [...] R. znajdują się zapisy: "Pierwszym, wstępnym etapem oczyszczania jest komora krat stałych ze zbiornikiem wyrównawczym o konstrukcji betonowej i pojemności roboczej min. 2.0 m³. Zbiornik wyrównawczy zapewnia równomierny napływ ścieków na urządzenia oczyszczające. Ze zbiornika wyrównawczego ścieki grawitacyjnie przepływają poprzez komorę pomiarową z urządzeniem pomiarowym typu przelew Thompsona do osadnika Imhoffa." Z analizy przesłanych przez Spółkę w dniu 17 grudnia 2012 r. rejestrów dobowych ilości odprowadzonych ścieków z oczyszczalni ścieków za okres od 15 października do 14 listopada 2012 r. sporządzonych na podstawie odczytów wykonywanych, co godzinę na trójkącie Thompsona (zamontowanym za zbiornikiem wyrównawczym) wynika, że przepływ ścieków w ciągu doby jest nierównomierny. Ilość ścieków odprowadzanych zmierzona w poszczególnych godzinach wahała się od 0 do 28,5 m³/h. Zatem twierdzenie zawarte w ekspertyzie, jakoby zbiornik wyrównawczy zapewniał równomierny napływ ścieków na urządzenia oczyszczające jest nieuprawniony. Ponadto brak napływu ścieków w komorze krat stwierdzono w chwili jej oględzin w dniu 4 października 2012 r. Chwilowy brak dopływu ścieków do urządzeń oczyszczających w sytuacji, gdy żadna z przepompowni ścieków nie podaje ścieków na oczyszczalnię jest zjawiskiem normalnym i dopiero po uruchomieniu pompy ścieki zaczynają napływać do komory krat za zbiornikiem wyrównawczym, który jedynie ogranicza zbyt gwałtowny napływ ścieków do komory pomiarowej i osadnika Imhoffa. Na złoże biologiczne ścieki również nie dopływają w sposób ciągły, tak więc nie mogą równomiernie odpływać z oczyszczalni. Z kolei prędkość obracania się zraszaczy uzależniona jest od ciśnienia wytwarzanego przez dopływające ścieki. Ponadto ścieki doprowadzane na oczyszczalnię są ściekami bytowymi, w związku rytmem dobowym aktywności człowieka ich napływ na oczyszczalnię ścieków nie jest równomierny. Dalej [...] zauważył, że według zapisów na stronie 8 ww. ekspertyzy: "Potwierdzeniem w miarę stabilnego przepływu ścieków przez oczyszczalnią są wykonane dobowe rejestry ilości odprowadzanych ścieków wykonane w roku 2012 poprzez regularne odczyty na urządzeniu pomiarowym jakim jest trójkąt Thompsona. Ilości ścieków napływających na oczyszczalnię są do siebie zbliżone biorąc pod uwagę, że w czasie przepływu przez oczyszczalnię co ma miejsce przez co najmniej 2,5 godziny - strumień ścieków jest uśredniany, stwierdzić można że odpływ ścieków oczyszczonych do odbiornika w ciągu doby jest praktycznie równomierny". Do ekspertyzy nie załączono dobowych rejestrów ilości odprowadzanych ścieków wykonanych w roku 2012 poprzez regularne odczyty na urządzeniu pomiarowym jakim jest trójkąt Thompsona. Z posiadanych przez [...] dokumentów, o których mowa wyżej, wynika, że dopływ ścieków na oczyszczalnię nie jest równomierny. Tezę o "praktycznie" równomiernym odpływie ścieków [...] w ciągu doby wysnuto między innymi na podstawie "zbliżonych" ilości ścieków napływających na oczyszczalnię, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto [...] Inspektorat Ochrony Środowiska w R. Delegatura w J. w trakcie kontroli prowadzonych w 2014 r. w ramach ogólnokrajowego cyklu kontrolnego pt. "Ocena wykonania zadań ICPOŚK przez aglomeracje > 2000 RLM, które osiągnęły lub mają osiągnąć oczekiwany efekt do dnia 31.12.2015 r. - według stanu na dzień 31.12.2013 r." pobierał średniodobowe próby ścieków odpływających z oczyszczalni ścieków w J. i J.. W odstępach dwugodzinnych prowadzone były odczyty urządzeń pomiarowych ścieków odpływających z oczyszczalni. Na tej podstawie stwierdzono, że minimalna ilością ścieków odprowadzanych w ciągu doby stanowiła 47,9 % ilości maksymalnej dla oczyszczalni w J., oraz 50,4 %, 63,4 % i 69,3 % dla oczyszczalni w J. (wg pomiarów przeprowadzonych w lutym, maju i lipcu 2014 r.). W związku z powyższym, skoro nawet w dużych oczyszczalniach ścieków komunalnych odpływ ścieków nie jest równomierny w ciągu doby, wniosek iż odpływ ścieków z oczyszczalni ścieków bytowych [...] jest równomierny w ciągu doby, bez udowodnienia tego pomiarami, jest nieuprawniony. Pismem z dnia 8 października 2014 r., zawiadomiono stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami zebranymi w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Spółka w dniu 17 października 2014 r. zapoznała się z dokumentacją sprawy. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 305 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwanej dalej "Poś") wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji jeśli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Zgodnie z art. 305 ust 3 pkt 3 Poś, wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Uzasadniając kwotę wymierzonej kary pieniężnej [...] wskazał, że do ustalenia wielkości przekroczenia w przypadku gdy pomiary nasuwają zastrzeżenia, ma zastosowanie art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, zgodnie z którym przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków. Wyliczenia ilości substancji wprowadzonej do zbiornika S. z oczyszczalni ścieków z naruszeniem wymaganych warunków w 2012 r. dokonano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi z zastosowaniem stawek kar zamieszczonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 16 września 2011 r., w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2012. W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 roku do wód zbiornika S. wprowadzono 134058,25 m3 ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków. Szczegółowe zasady wyliczenia kwoty kary organ I instancji przedstawił na s. 6 – 7 uzasadnienia decyzji.

II.2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia i zaniechanie przeprowadzenia w niniejszej sprawie: analizy przepływu ścieków, czasu pracy oczyszczalni, przeprowadzenia badania zależności pomiędzy brakiem napływu ścieku, a ilością ścieków oczyszczonych w studzience pomiarowej i dowolne przyjęcie, iż próbki przekazywane przez skarżącą do badań pobierane były w sposób nieprawidłowy,

2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem stosownych przepisów postępowania,

3. prawa materialnego i wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z 2004 r.

Wraz z uzupełnieniem odwołania skierowanego do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skarżąca przekazała "Opinię prawną na temat rozkładu ciężaru dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy - Prawo ochrony środowiska przez organ inspekcji ochrony środowiska w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia emisyjnego" z 4 stycznia 2015 r. sporządzoną przez dr. M. B..

II.3. Główny Inspektor wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś i wskazał, że naruszenie warunków pozwolenia polegało na tym, że próbki do badań pobierane były jako próbki złożone proporcjonalne do czasu a nie jako próbki złożone proporcjonalne do przepływu. W związku z tym organ I instancji nie uznał przedłożonych mu wyników badań i karę administracyjną wymierzył na podstawie art. 305 a ust. 1 pkt 2 Poś. GIOŚ wskazał, że próbka złożona proporcjonalna do czasu w tej sprawie to próbka o objętości 5l powstała ze zmieszania 12 próbek o jednakowej objętości pobranych co 2 godziny w przekroju doby. Próbka złożona proporcjonalna do przepływu wymagana przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r., przywołanego w podstawie prawnej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, to próbka powstała ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej 2 godzinnych proporcjonalnych do przepływu (objętość każdej z pobranych próbek składowych próbki przeznaczonej do badań jest zależna od wielkości przepływu ścieków jaki miał miejsce w momencie jej pobrania). W niniejszej sprawie urządzenie pomiarowe ilości ścieków jest zamontowane na wlocie ścieków do oczyszczalni ścieków - dokonywany jest pomiar ilości dopływających do oczyszczalni ścieków. Po przeanalizowaniu przedłożonego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2015 r. zlecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na dokonaniu pomiarów ilości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni [...] z częstotliwością nie mniejszą niż co dwie godziny w przekroju doby, na wylocie ścieków z oczyszczalni (ostatnia studzienka przed wylotem ścieków do wód odbiornika). Zgodnie z treścią pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 października 2015 r., w dniu 24 września 2015 r. pracownicy Laboratorium [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska w R. przeprowadzili oględziny wskazanego miejsca - ostatnia studzienka przed wylotem ścieków do wód odbiornika. Stwierdzili, że we wskazanej studzience nie można dokonać pomiaru ilości ścieków metodą objętościową ani zainstalować automatycznego przyrządu do badania przepływu ścieków. Dokonali też obserwacji wizualnej stwierdzając, że natężenie przepływu ścieków uległo zmianie (wzrost ilości odprowadzanych ścieków). Jak wynika z powyższego nie było możliwości przeprowadzenia oceny ilościowej natomiast dokonano oceny jakościowej. Przepływ ścieków przez urządzenia oczyszczalni nie wyrównuje natężenia ich przepływu. Brak możliwości pomiaru ilości odprowadzanych ścieków na odpływie w istniejącym stanie faktycznym uzasadnia to, że urządzenie pomiarowe ich ilości zostało zainstalowane na dopływie. Powyższe przeczy twierdzeniu skarżącej, iż pobór próbki złożonej ścieków do badań proporcjonalny do czasu jest równoważny w tej sprawie poborowi próbki złożonej proporcjonalnie do przepływu. Wojewoda [...] nałożył obowiązek kontroli ilości ścieków za pomocą przelewu Thompsona (który zlokalizowany jest na dopływie ścieków do oczyszczalni) z częstotliwością co najmniej jeden raz na dobę. W treści pozwolenia brak jest natomiast zapisu umożliwiającego skarżącej odstąpienie od obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska tj. pobierania do badań jakości odprowadzanych ścieków próbki średnio dobowej proporcjonalnej do przepływu. GIOŚ wskazał, że w podstawie prawnej Pozwolenia Wodnoprawnego wskazano przepisy rozporządzenie Ministra Środowiska z 2004 r. To między innymi na ich podstawie udzielono stronie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód. GIOŚ wskazał również, że nie znalazł takich naruszeń prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika również, że Spółka zapoznała się przed wydaniem decyzji przez GIOŚ z wynikami uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś w piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r. powołała się na wskazaną wyżej opinię dr. M. B. i podniosła, że skoro organy nie wykazały, że przepływ nie był jednakowy (tego zaś nie wykazano, bo ze względów technicznych nie dało się wykonać), to brak podstaw do nałożenia kary na Spółkę, albowiem ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na Spółce.

III.1. Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodziła się skarżąca spółka, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporządzonej przez r.pr. M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniosła także, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy "art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP"? Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia i zaniechanie przeprowadzenia w niniejszej sprawie: analizy przepływu ścieków, czasu pracy oczyszczalni, przeprowadzenia badania zależności pomiędzy brakiem napływu ścieków, a ilością ścieków oczyszczonych w studzience pomiarowej i dowolne przyjęcie, że próbki przekazywane przez skarżącą do badań pobierane były w sposób nieprawidłowy,

2. art. 77 k.p.a, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenie przez organ, że próbki nie były pobierane proporcjonalnie do czasu i przepływu, wyłącznie na podstawie protokołów pobrania ścieków, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają nieprawidłowości sposobu pobrania próbek,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem stosownych przepisów postępowania,

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 9 i 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ decyzji organu I instancji wydanej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku analizy warunków, jakie zostały zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym co do eksploatacji istniejących urządzeń służących do pomiaru ilości i jakości ścieków,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 299 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 Poś poprzez przyjęcie przez organ, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie przez skarżącą obowiązku okresowych pomiarów wielkości emisji poprzez pobór próbek proporcjonalny do czasu i wielkości przepływu,

2. art. 305 ust, 2 i 3 pkt 3 zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś poprzez nie przyjęcie przez organ przedkładanych wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji i uznanie, że pomiary te nasuwają zastrzeżenia, z uwagi na brak przestrzegania zasad pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji,

3. § 8 ust. 4 pkt 1 w zw, z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska poprzez przyjęcie przez organ, że skarżąca nie dokonywała poboru średniodobowych próbek ścieków, tj., próbek powstałych ze zmieszania próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że zdaniem organów naruszenie warunków pozwolenia polegało na tym, że próbki do badań pobierane były jako próbki złożone proporcjonalne do czasu, a nie jak próbki złożone proporcjonalne do przepływu. W związku z czym organy nie uznały przedłożonych wyników badań i karę administracyjną wymierzyły na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś. Próbka złożona proporcjonalna do czasu w tej sprawie to próbka o objętości 5 I powstała ze zmieszania 12 próbek o jednakowej objętości pobranych co 2 godziny w przekroju doby. Próbka złożona proporcjonalna do przepływu wymagana przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, to próbka powstała ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej 2 godzinnych proporcjonalnych do przepływu (objętość każdej z pobranych próbek składowych próbki przeznaczonej do badań jest zależna od wielkości przepływu ścieków jaki miał miejsce w momencie jej pobrania). Urządzenie pomiarowe ilości ścieków w sprawie jest zamontowane na wlocie ścieków do oczyszczalni ścieków - dokonywany jest pomiar ilości dopływających do oczyszczalni ścieków. Na urządzeniach oczyszczalni następuje wyrównanie przepływu ścieków. Oznacza to, że odpływają one w sposób równomierny do czasu, a w związku z tym każda próbka składowa próbki proporcjonalnej do przepływu powinna mieć tą samą objętość i odpowiadać sposobowi tworzenia próbki proporcjonalnej do czasu. Jako dowód w sprawie Spółka przedłożyła dokument - "Ekspertyza w sprawie prawidłowości pobierania próbek ścieków oczyszczonych w oczyszczalni ścieków [...] w roku 2012" wykonana przez [...] Zespół Usług Ekologicznych A. K.. Organy błędnie przyjęły, że ocena zawarta w powołanej wyżej ekspertyzie jest nieprawdziwa. Skarżąca jako uzasadnienie swojego stanowiska dołączyła "Opinię prawną na temat rozkładu ciężaru dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy - Prawo ochrony środowiska przez organ inspekcji ochrony środowiska w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia emisyjnego", której autorem jest dr M. B. z Katedry Prawa Ochrony Środowiska [...] w K.. Według skarżącego, GIOŚ podzielił ustalenia zawarte w przedłożonym opracowaniu eksperckim, gdyż po przeanalizowaniu przedłożonego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego zlecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego polegającego na dokonaniu pomiarów ilości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni [...] z częstotliwością nie mniejszą niż co dwie godziny w przekroju doby, na wylocie ścieków z oczyszczalni (ostatnia studzienka przed wylotem ścieków do wód odbiornika). Pracownicy Laboratorium [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska w R. przeprowadzili oględziny wskazanego miejsca - ostatnia studzienka przed wylotem ścieków do wód odbiornika. Stwierdzili, że we wskazanej studzience nie można dokonać pomiaru ilości ścieków metodą objętościową ani zainstalować automatycznego przyrządu do badania przepływu ścieków. Skarżąca wskazała, że chcąc prawidłowo obliczyć ilość ścieków napływających na oczyszczalnię należałoby mierzyć wysokość od wierzchołka trójkąta do lustra ścieków na przelewie Thompsona nawet z częstotliwością, co pół godziny, czyli 48 pomiarów na dobę każdego dnia roku, a następnie wyniki pomiarów nanosić na układ współrzędnych i z wykresu odczytywać ilość napływu w m3 przy każdym pomiarze; tak skomplikowany proces pomiarów jest praktycznie niewykonalny technicznie, a wynik takiego pomiaru byłby i tak tylko przybliżony i nieadekwatny do ilości wypływających ścieków z oczyszczalni; organ wydający pozwolenie wodnoprawne, w toku rozprawy administracyjnej, uznał powyższe argumenty, a następnie - w decyzji (pozwoleniu wodnoprawnym) - zalecił dokonywać przynajmniej jednego pomiaru na dobę, który odzwierciedlałby ilość ścieków napływających na oczyszczalnię w danej chwili. Skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującą normą nr PN-ISO 5667-10, na podstawie której dokonuje się poboru ścieków w [...] wyróżnia się dwa rodzaje prób złożonych:

a) próbki proporcjonalne do czasu - próbki jednorazowe o jednakowej objętości pobrane w stałych odstępach czasu, zlewane do jednego naczynia, z którego pobierana jest średnia próbka złożona; są to próbki pobrane w stałych odstępach czasu np. dwugodzinnych, w przypadku jednostajnego przepływu również o jednakowej objętości, czyli proporcjonalne do stałego przepływu,

b) próbki proporcjonalne do przepływu - próbki jednorazowe, o różnej objętości w zależności od objętości przepływu oraz pobierane tylko przy określonym przepływie, bez zachowania proporcjonalności czasu; pobór w tym przypadku jest możliwy poprzez automatyczne urządzenia montowane na rurociągach, które posiadają rejestratory dynamiki przepływu ścieków. Zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym, jako miejsce do kontroli jakości odprowadzanych ścieków została wskazana "ostatnia studzienka na terenie oczyszczalni przed wylotem ścieków do wód odbiornika", w której możliwy jest tylko pobór ręczny i nie ma możliwości zamontowania innych urządzeń do poboru, jak również mierzenia objętości przepływu (rurociąg odpływowy jest zagłębiony w ziemi 2 m. pod powierzchnią); pobór ścieków do badania odbywa się w różnych kwartałach roku i niezależnie od tego, czy w sezonie wczasowym napływa na oczyszczalnię 400 m3 na dobę ścieków, czy 200 - poza sezonem, objętość oczyszczalni i czas zatrzymania ścieków w technologicznym procesie oczyszczania powoduje, że ich wypływ z oczyszczalni jest w ciągu doby danego okresu w miarę jednostajny, niewrażliwy na nawet chwilowy brak napływu ścieków w momencie np. różnych czasów włączania którejś z trzech przepompowni ścieków; oczywistym jest, że w sezonie wczasowym, tj. II i III kwartale roku odpływ ścieków ma większą dynamikę w ciągu doby i wynosi ona np. 17 m3 na godzinę, natomiast poza sezonem dynamika ta waha się w granicach 8 m3 (w skali doby), ale jest to i w jednym i drugim przypadku dynamika stała; wobec powyższego objętość próbek jednorazowych podczas poboru nie musi być zróżnicowana, gdyż stała objętość jest proporcjonalna do jednostajnej dynamiki wypływu ścieków. Sposób pomiaru i poboru ścieków wykonywany przez Spółkę jest jedynym możliwym w oparciu o posiadane urządzenia technologiczne służące do pomiaru, a więc przelew Thompsona i studzienkę końcową oczyszczalni, zgodnie z warunkami zawartymi w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym. Spółka wykonywała zatem decyzję administracyjną (pozwolenie wodnoprawne), a działania podjęte w celu jej realizacji nie mogą stanowić podstawy zarzutów stawianych podmiotowi. Reasumując, w oparciu o posiadane pozwolenie wodnoprawne, przeszkoleni pracownicy [...]dokonywali poboru ścieków do badania, wykonywanego przez akredytowane laboratorium; próbka średniodobowa składała się z prób jednorazowych pobieranych ręcznie, co dwie godziny, czyli proporcjonalnych do czasu i o jednakowej objętości, czyli proporcjonalnych do jednostajnego przepływu; poboru takiego dokonywano od roku 2004, z każdego poboru sporządzano stosowny protokół z wszystkimi niezbędnymi danymi; wszystkie badania były weryfikowane przez uprawnione organy i nie wnoszono do nich zastrzeżeń; zarzut, że powodem wymierzenia kary pieniężnej jest przekroczenie warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym jest całkowicie bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej skarżąca wskazała, że skarżąca w roku 2012, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wykonała 4 (raz na kwartał) pobory średniodobowe oraz analizy ścieków w akredytowanym laboratorium. Analizy ścieków nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, a protokoły z poboru próbek i wyników analiz przedstawiono w trakcie postępowania administracyjnego. Wszystkie czynności wykonano w oparciu o obowiązujące przepisy. Ponadto wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw, aby jakąkolwiek z form udziału strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym traktować jako jej obowiązek prawny. Dotyczy to w jednakowej mierze zarówno występowania z inicjatywą dowodową i uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodów, jak i składania zeznań przez samą stronę. Należy wykluczyć zwłaszcza możliwość stosowania jakichkolwiek rygorów procesowych wobec strony nie uczestniczącej czynnie w postępowaniu. W niniejszej sprawie, wobec nie wykazania przez GIOŚ z uwagi na braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ ochrony środowiska - że wielkość przepływu ścieków w ciągu doby odprowadzanych przez Spółkę nie była stała i tym samym próbki były pobierane przez Spółkę nieproporcjonalnie do przepływu ścieków, organ ochrony środowiska nie dysponował znajdującymi uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym podstawami (przesłankami) do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 305 ust. 3 pkt 3 Poś i tym samym brak podstaw prawnych - wobec nie wykazania przez organ w myśl ciążącego na nim obowiązku dowiedzenia przesłanek odpowiedzialności administracyjnej - do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia warunków pozwolenia emisyjnego. To organ ma obowiązek, w oparciu o należycie zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, wykazania wszystkich przesłanek odpowiedzialności administracyjnej warunkujących jej ponoszenie przez określony podmiot. Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w myśl przepisów k.p.a. spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Zatem nieprzedstawienie przez stronę dowodów co do określonego faktu nie przesądza o jego nieudowodnieniu, gdyż obowiązek dowiedzenia przesłanek pozwalających na przypisanie odpowiedzialności administracyjnej podmiotu korzystającego ze środowiska spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała w szczególności, że w jej ocenie art. 305 ust 2 i ust 3 pkt 3 w zw. z art. 305a ust 1 pkt 2 Poś przewidują czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny - bez względu na wielkość faktycznej emisji (przekroczenia warunków pozwolenia emisyjnego), zaś podmiot korzystający ze środowiska nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że emisja nie odbywa się przekroczeniem warunków pozwolenia emisyjnego. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia wielkości emisji (czy przekroczenia warunków pozwolenia), w skrajnym przypadku może nie być żadnego przekroczenia, a zostanie nałożona bardzo wysoka kara administracyjna. Z tych względów ograniczenia prawa własności i praw majątkowych wynikające z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Na rozprawie 22 listopada 2016 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W razie bowiem uwzględnienia tego wniosku postępowanie niniejsze winno być zawieszone. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011, I OZ 653/11, CBOSA). Innymi słowy, to wyłącznie wątpliwości co do ewentualnej niekonstytucyjności ustawy powzięte przez skład orzekający (a nie stronę postępowania) uzasadniają skorzystanie z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę takich wątpliwości nie powziął. Uzupełniająco należy dodać, że ocena konstytucyjności danej regulacji prawnej nie może być ograniczona do jednej wartości konstytucyjnej, jak czyni to skarżący dopatrujący się niezgodności z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych podmiotu korzystającego w celach zarobkowym ze środowiska. W szczególności kwestionowana przez Spółkę regulacja służy realizacji takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zrównoważonego rozwoju (art. 5). Mając na uwadze skuteczność regulacji (w aspekcie możliwych trudności dowodowych dotyczących ustalenia rzeczywistego składu ścieków i ich ilości wprowadzonych przed przeprowadzeniem kontroli), dopuszczalne, a wręcz konieczne jest wprowadzenie przez ustawodawcę sankcji za samo już naruszenie zasad prowadzenia pomiarów przez przedsiębiorcę lub na jego zlecenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym kar wymierzanych za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego zwraca się przy tym uwagę na art. 23 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz.UE.L 2000.327.1). Wspomniany przepis prawa unijnego wymaga zaś, aby przedmiotowe kary były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1943/11). Konsekwentnie, w takim przypadku uzasadnione jest również wprowadzenie ryczałtowych kwot przekroczeń. Warto odnotować, że w orzecznictwie przyjmuje się rygorystyczne zasady stosowania przepisów kwestionowanych przez Spółkę (zob. np. uchwalę składu 7 sędziów z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS1/14, ONSAiWSA z 2015r. nr 2, poz.18). Dodatkowo, w aspekcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, warto zauważyć, że wysokość kwestionowanej kary administracyjnej nie jest ustalona w postaci jednolitej kwoty pieniężnej niezależnej od skali naruszeń. Ostateczna kwota kary jest bowiem proporcjonalna do ilości ścieków wprowadzonych do środowiska.

IV.3.1. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że podstawą nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary administracyjnej było ustalenie, że skarżąca naruszyła warunki pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do zbiornika S. z [...] w 2012 r. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za: przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W niniejszej sprawie organy inspekcji ochrony środowiska przyjęły, że pomiary przedłożone przez spółkę nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 Poś). Według ustaleń organów opartych m. in. na protokołach pobrań próbek przez skarżącą w kontrolowanym okresie, skarżąca nie pobierała, zgodnie z wymaganiami § 2 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., próbek powstałych ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Próbki pobierane przez Spółkę były bowiem próbkami pobranymi proporcjonalnie do czasu, a nie proporcjonalnie do przepływu (próbka dobowa badana przez spółkę składała się z równych objętościowo próbek pobieranych co dwie godziny). W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepisy powołanego rozporządzenia współkształtują treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego w okresie obowiązywania tego aktu prawnego niezależnie od tego, czy w trakcie obwiązywania danego pozwolenia akt ten zostanie zastąpiony innym rozporządzeniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 2377/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1872/14 - CBOSA). W tej sytuacji organy, powołując się na art. 305a ust. 1 Poś, przyjęły wskazane tam przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i odpowiednio do tych przekroczeń określiły wysokość kary.

IV.3.2. Sąd nie podziela prezentowanego przez Spółkę poglądu, że w niniejszej sprawie to organy miały udowodnić, że próbki pobierane przez spółkę proporcjonalnie do czasu były w równym stopniu miarodajne do oceny składu ścieków jak próbki pobierane proporcjonalnie do przepływu. Zdaniem Spółki, niemożność dokonania pomiarów proporcjonalnie do przepływu ścieków obciąża organ i winna skutkować umorzeniem postępowania (skarżąca zarzut ten wiąże przede wszystkim z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). To rozumowanie Spółki jest w ocenie Sądu błędne. Po pierwsze, należy zauważyć, że w ustawie prawo ochrony środowiska nie ma przepisów, które w sposób szczególny – odrębny od zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym - regulowałyby kwestie rozkładu ciężaru dowodu w postepowaniach dotyczących przedmiotowych kar administracyjnych. Sąd nie podziela poglądu Spółki, że w sprawach tych ciężar dowodu co do wszelkich okoliczności spoczywa na organie, a to z uwagi na prowadzenie tego postępowania w interesie publicznym (skarżąca przeciwstawia tu postępowania prowadzone na wniosek strony, np. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; zob. np. s. 14 opinii prawnej wykonanej na zlecenie Spółki przez dr. M. B.). Otóż mówiąc o ciężarze dowodu w postępowaniu administracyjnym należy mieć zawsze na uwadze rozróżnienie na ciężar dowodu w znaczeniu formalnym oraz ciężar dowodu w znaczeniu materialnym. Pierwszy z wymienionych aspektów ciężaru dowodu dotyczy przede wszystkim tego, że organ ma obowiązek działać z urzędu w celu ustalenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Innymi słowy, obowiązki organu przewidziane w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. dotyczą formalnego aspektu rozkładu ciężaru dowodu (przepisy te statuują zasadę oficjalności i zasadę prawdy materialnej). Przepisy te nie dotyczą natomiast rozkładu ciężaru dowodu w znaczeniu materialnym, czyli nie ingerują w zasady rozstrzygające, kogo obciążają negatywne skutki nieudowodnienia określonych faktów, istotnych z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119 ). W orzeczeniach tych wskazano w szczególności, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. (II OSK 1933/08, CBOSA), w którym przyjęto, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Reasumując, dla przyjęcia, że również w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, nie jest konieczne sięganie do analogii z art. 6 k.c. Źródłem tej reguły dowodowej jest w szczególności powszechnie przyjęta zasada prawa Ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, czyli zasada, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza. Na obowiązywanie tej zasady prawa zwraca uwagę m. in. Trybunału Sprawiedliwości (zob. np. wyrok Trybunału z dnia 7 września 2006 r. C-526/04, pkt 68 oraz cyt. tam wyrok Sądu I Instancji z dnia 10 maja 1990 r. T-117/89), a także sądy administracyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 463/12, CBOSA) i przedstawiciele nauki procesu administracyjnego (por. np. D. Strzelec, Dowody i postępowanie dowodowe w prawie podatkowym, LEX 2015, rozdział 1.4.2.2). Z kolei W. Wołodkiewicz w pracy Europa i prawo rzymskie. Szkice z historii europejskiej kultury prawnej (LEX 2009, rozdział Prawo rzymskie - kluczem do rozumienia współczesnego prawa i państwa) wskazuje, że zasada ta weszła do kanonu współczesnego prawa procesowego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że organy inspekcji środowiska obciążał obowiązek przeprowadzenia dowodów na wskazane w przepisach prawa okoliczności uzasadniające nałożenie na Spółkę kary administracyjnej (czyli przede wszystkim ustalenie treści obowiązków wynikających z Pozwolenia Wodnoprawnego dotyczących zasad poboru próbek). Jeżeli Spółka twierdziła, że prowadziła badania zgodnie z warunkami określonymi w Pozwoleniu Wodnoprawnym albo co prawda naruszyła zasady przewidziane w tym pozwoleniu, ale nie miały one jakiegokolwiek wpływu na wyniki pomiaru, to okoliczności te winna udowodnić. Warto dodać, że powyższe założenia ogólne co do zasad rozkładu ciężaru dowodu w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przyjęte przez Sąd korespondują z tezami przyjętym przez B. Rakoczego w monografii Ciężar dowodu w polskim prawie ochrony środowiska, LEX 2010 (chodzi o tezy zawarte w rozdziale 2.2. Odpowiedzialność administracyjna a ciężar dowodu (zasada "zanieczyszczający płaci"). W szczególności autor ten twierdzi, że: "organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy, a jeżeli tak, to jaki obowiązek ciąży na określonym podmiocie w zakresie ochrony środowiska. Jednak co istotne z omawianego punktu widzenia, to ów podmiot ma wykazać, że obowiązek, jaki na nim spoczywa, został przez niego wykonany. Zatem to na nim spoczywa ciężar dowodu, że określony obowiązek został spełniony. Brak takiego dowodu spowoduje, że organ administracji publicznej uzna, że nie został wykonany. Ustalając tę okoliczność organ administracji publicznej powinien po pierwsze podjąć czynności zmierzające do wykonania takich czynności, a po drugie do zastosowania środków represyjnych". Dalej autor ten konkluduje: "Zatem podmiot może wykazywać w toku postępowania, że działał na podstawie i w granicach pozwolenia. Przy czym moim zdaniem ciężar dowodu spoczywa na tym podmiocie. Jest to bowiem okoliczność uwalniająca go od odpowiedzialności, a zatem okoliczność egzoneracyjna. Jej wykazanie leży w interesie podmiotu". Można dodać, że takie założenia co do rozkładu ciężaru dowodu w sposób logiczny wynikają z przyjętych przez ustawodawcę zasad kontroli jakości ścieków wprowadzanych do środowiska. Otóż ustawodawca system ten oparł na zasadzie dokonywania pomiarów przez podmiot korzystający ze środowiska (samodzielnie na lub zlecając osobie trzeciej – zob. m. in. art. 147 oraz 147a Poś). W takim przypadku to wyłącznie przedsiębiorca korzystający ze środowiska dysponuje dowodami, że przyjęte na siebie zobowiązania wykonywał zgodnie z prawem, w tym zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i przepisami Rozporządzenia z 2004 r.

IV.3.3. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły reguł dotyczących zasad rozkładu ciężaru dowodu, a poczynienie przez te organy ustalenia faktyczne: a) mają oparcie w zebranym materiale dowodowym, b) były wystarczające do nałożenia na Spółkę kwestionowanej kary pieniężnej. Po pierwsze, organy prawidłowo ustaliły, jakie obowiązki zostały nałożone na Spółkę na mocy Pozwolenia Wodnoprawnego (chodzi tu o powołane na wstępie punkty II i III sentencji tego pozwolenia – pozwolenie to znajduje się w aktach sprawy). Po drugie, organy prawidłowo przyjęły, że na mocy tego pozwolenia Spółka zobowiązana była do pobierania próbek średnich dobowych powstałych ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Postanowienia § 2 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. są w tej sprawie jednoznaczne, a Pozwolenie Wodnoprawne nie wprowadza odmiennych rozwiązań w tej kwestii. Bez znaczenia dla sprawy jest to, czy studzienka wskazana w punkcie III.3c Pozwolenia wodnoprawnego umożliwiała w okresie objętym zaskarżoną decyzją wymagany przez to pozwolenie i rozporządzenie z 2004 r. pomiar proporcjonalny do przepływu. Jeżeli przedsiębiorca nie dysponuje warunkami technicznymi umożliwiającymi przestrzeganie warunków udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do wód (w tym co do kontroli jakości odprowadzanych ścieków), to winien powstrzymać się z korzystaniem z takiego pozwolenia do czasu wprowadzenia odpowiednich modyfikacji technicznych instalacji. W przeciwnym razie przedsiębiorca taki musi liczyć się z odpowiedzialnością prawną, w tym obowiązkiem zapłaty kary administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia. Po trzecie, z treści protokołów sporządzonych przez Spółkę jednoznacznie wynika, że próbki pobierano proporcjonalnie do czasu, a nie do przepływu. Zasadnie zatem organy przyjęły, że wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, albowiem nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust.2 oraz ust. 3 pkt 3 Poś). Wymóg pobierania próbek proporcjonalnie do przepływu (a nie proporcjonalnie do czasu) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ich wiarygodności, albowiem pozwala na ustalenie rzeczywistego stężenia zanieczyszczeń w ściekach w trakcie doby. Zwrócił na to uwagę m. in. WSA w Warszawie w powołanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 9 października 2013 r. (IV SA/Wa 1163/13), dotyczącym nałożenia na Spółkę kary za odprowadzanie w 2011 r. ścieków do środowiska z oczyszczalni oddziału [...] z przekroczeniem warunków określonych w Pozwoleniu Wodnoprawnym. Zasadność przedmiotowego wymogu poboru próbek proporcjonalnie do przepływu (a nie proporcjonalnie do czasu dobrze obrazują okoliczności dotyczące badania ścieków (pobranych z ostatniej studzienki na terenie oczyszczalni wskazanej w punkcie III.3c Pozwolenia Wodnoprawnego) wykonane przez [...] w trackie kontroli w 2012 i 2013 r. w przedmiotowej oczyszczalni (omówione w części opisowej uzasadnienia i podane na s. 2 uzasadnienia decyzji [...]). Otóż w badaniach tych stwierdzono bardzo istotne przekroczenia w ściekach dopuszczalnych stężeń szkodliwych substancji. Tymczasem badania wykonywane przez Spółkę proporcjonalnie do czasu (a nie przepływu) nie wykazywały przekroczeń. Reasumując ten fragment uzasadnienia, bezzasadne są powołane przez Spółkę zarzuty naruszenia m. in. art. 7, 9, 10 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z powołanymi w punkcie II petitum skargi normami prawa materialnego.

IV.3.4. W ocenie Sądu, Spółka nie przeprowadziła skutecznego dowodu na okoliczność, że wynik pomiarów dobowych prowadzonych na podstawie próbek złożonych pobranych proporcjonalnie do czasu był identyczny co wynik pomiarów dobowych prowadzonych na podstawie próbek złożonych pobranych proporcjonalnie do przepływu. Po pierwsze, złożona przez Spółkę ekspertyza wykonana na jej zlecenie przez A. K. została w sposób przekonujący zakwestionowana przez organy inspekcji ochrony środowiska. Pomijając już okoliczność, że z opinii tej nie wynika, aby jej autor mgr inż. A. K. mógł być uznany za osobę dysponującą wiadomościami specjalnymi (m. in. brak opisu dokonań zawodowych ewentualnie dorobku naukowego autora), to przede wszystkim opinia ta jest niewiarygodna z uwagi na oparcie jej na nieprawdziwej przesłance. Organy trafnie zwróciły uwagę, że zebrany materiał (badania ilościowe napływających ścieków prowadzone przez Spółkę i udostępnione organom – w aktach sprawy) w sposób oczywisty przeczą tezie autora ekspertyzy, że zbiornik wyrównawczy zapewnia równomierny napływ surowych ścieków na urządzenia oczyszczające. Co kluczowe, te badania prowadzone przez Spółkę były wykonywane na urządzeniu zlokalizowanym już za wspomnianym zbiornikiem wyrównawczym. Uzupełniająco warto dodać, że badania te potwierdzają, zgodną z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego tezę, że ścieki bytowe nie napływają równomiernie, a w określonych godzinach następuje odpowiednio intensyfikacja ich napływu, a w innych napływ ten wręcz ustaje, co z kolei jest jednym z podstawowych powodów wprowadzenia wymagań, aby do badań pobierać próby średnie dobowe proporcjonalne do przepływu, a nie proporcjonalne do czasu. Jest to bardzo poważne uchybienie rzeczonej ekspertyzy, podważające jej wiarygodność, a tym samym uzasadniające pominięcie tego dowodu przez organy. Po drugie, Spółka nie zakwestionowała wyników dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego na zlecenie GIOŚ przez organ I instancji (stwierdzono niemożność dokonania wiarygodnych pomiarów proporcjonalnych do przepływu oraz zmianę natężenia przepływu oczyszczonych ścieków), a tylko powołano się na opinię prawną autorstwa dr. M. B. dotyczącą rozkładu ciężaru dowodu (pismo Spółki z 3 grudnia 2015 r.). Reasumując, Spółka nie udowodniła, że pomimo naruszenia obowiązujących ją zasad pobierania próbek, wyniki prowadzonych przez nią badań są całkowicie zgodne z wynikami, jakie byłyby uzyskane przy stosowaniu zasad poboru próbek wymaganych przez Pozwolenie Wodnoprawne oraz przepisy rozporządzenia z 2004 r. Raz jeszcze w tym miejscu należy przypomnieć, że badania kontrolne wykonane przez organy w 2012 i 2013 r. wykazały istotne przekroczenia przez Spółkę dopuszczalnych stężeń szkodliwych substancji w ściekach odprowadzanych do zbiornika S..

IV.3.5. Bezzasadne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że zarzut te może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy skarżący wykaże, że uchybienia związane z treścią uzasadnienia mogły mieć istotnych wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W praktyce chodzi tu przede wszystkim o sytuacje, w których nie można w ogóle zrekonstruować ustaleń faktycznych poczynionych przez organ ani argumentacji przemawiającej za wydanym rozstrzygnięciem. Pamiętać przy tym należy, że Sąd orzeka na podstawie akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem okoliczność, że pewnych kwestii nie poruszono w uzasadnieniu nie oznacza jeszcze, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (podobnie jak uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji WIOŚ) nie naruszają prawa. W szczególności wiadomo, jakie okoliczności zostały przez organy ustalone i na podstawie jakich dowodów, a także dlaczego nie dano wiary powołanej wyżej ekspertyzie wykonanej na zlecenie Spółki.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.