Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3038/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3248/17 w sprawie ze skargi A.S. i J.S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3248/17, wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ze skargi A.S. i J.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2008 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 9 ust. 11 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego – w odniesieniu do budynku mieszkalnego wybudowanego około 1900 roku, położonego przy ul. P. [...] w W., działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], usytuowanego na obszarze określonym w planie symbolem [...].

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy.

A.S. i J.S. (dalej również: skarżący; zainteresowani) zaskarżyli uchwałę Rady m. st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]– część I (dalej również: plan miejscowy; plan: uchwała planistyczna).

Skarżący są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...]z obrębu [...], która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym. Na działce znajduje się drewniany budynek z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty.

Skarżący zakwestionowali postanowienia § 9 ust. 11 uchwały, podnosząc, że stan techniczny budynku nie pozwala na jego zachowanie, które to z kolei nakazuje kwestionowany przepis planu.

Wcześniej skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Rady m.st. Warszawy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. – dalej: u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2865/15 oddalił skargę. W motywach tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenie wynikające z kwestionowanego przepisu § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżących, jednak naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że dany obiekt został wpisany do ewidencji zabytków władztwo planistyczne Gminy doznało istotnego ograniczenia ze względu na związanie przepisem art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż o obowiązku zachowania budynku zdecydował nie organ, lecz okoliczność objęcia tego obiektu ewidencją zabytków.

Przedstawiając stan faktyczny, Sąd wyjaśnił, że wynikający z art. 17 pkt 7b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również: u.p.z.p.) wymóg uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków został zachowany, gdyż postanowieniem nr [...]z dnia [...]2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków.

Odnosząc się do tego uzgodnienia, Sąd uznał, że organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt, jako podlegający ochronie w planie, tj. budynek przy ul. P. [...] w W.; wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia co do budynku przy ul. P. [...] niż tylko objęcie go ochroną w planie miejscowym.

Sąd wyjaśnił, że w dacie uchwalania planu nie funkcjonowała w W. gminna ewidencja zabytków. Z kolei za bezsporną okoliczność uzna to, że budynek przy ul. P. [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków w art. 22 ust. 2 i 4 przewidywały, że o objęciu gminną ewidencją decydowało uprzednie wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż wpis zabytku do gminnej ewidencji miał charakter wtórny w stosunku do wojewódzkiej ewidencji. Argumentując, że w przypadku W. ewidencja gminna nie powstała, Sąd stwierdził, że rolę jej pełniła ewidencja wojewódzka i jej postanowienia winny być uwzględniane w procedurze planistycznej. Z tego też względu uznał, że Rada, dysponując informacją od wojewódzkiego konserwatora zabytków, zasadnie uwzględniła budynek przy ul. P. [...] jako zabytek nieruchomy i objęła go postanowieniami planu miejscowego zawierającymi ograniczenia co do zachowania tego obiektu. Z tych powodów bezsporny fakt złego stanu technicznego budynku Sąd uznał za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75, poz. 474) gminna ewidencja gruntów uzyskała samodzielny i szczególny charakter, a budynek przy ul. P. [...] nie jest wpisany do tej ewidencji. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zmiana stanu prawnego oraz faktycznego nastąpiła już po uchwaleniu planu, a skoro sąd kontroluje zaskarżony akt na datę jego uchwalenia, to powyższy fakt pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej zainteresowanych, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd kasacyjny podniósł, że WSA w Warszawie w ogóle nie zweryfikował, czy na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek przy ul. P. [...] był rzeczywiście wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż uznał a priori, że "jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu w dacie uchwalania planu w W. nie funkcjonowała gminna ewidencja zabytków. Z kolei, jako bezsporną okoliczność należy zakwalifikować fakt, że budynek przy ul. P. [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków".

W tym zakresie Sąd odwoławczy zwrócił uwagę na to, że z treści wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaświadczenia z dnia [...]2017 r. (przedłożonego przez pełnomocnika skarżących) wynika, że budynek przy ul. P. [...] w W. nie był przed dniem [...] 2008 r. ani w dniu [...] 2008 r. ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd kasacyjny uznał, że ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt pozostał całkowicie poza sferą rozważań i oceny Sądu I instancji.

Nadto zaznaczył, że obowiązująca gminna ewidencja zabytków w W. została utworzona na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] 2012 r., czyli prawie cztery lata po dacie uchwalenia planu miejscowego, nie zawiera w swoim spisie budynku położonego przy ul. P. [...]. Zarazem Sąd odwoławczy stwierdził, że z treści pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...]2015 r., skierowanego do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, wynika, że budynek ten "był uprzednio uwzględniony w wykazie zabytków nieruchomych. Podczas weryfikacji prowadzonej przez Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków w latach 2010-2012 obiekt został usunięty z wykazu i nie był uwzględniony w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy".

Sąd kasacyjny zwrócił też uwagę na to, że w tym piśmie Stołeczny Konserwator sugeruje zmianę w § 9 ust. 11 planu poprzez usunięcie budynku przy ul. P. [...] z ustaleń planu, jako obiektu nieujętego w gminnej ewidencji zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 9 ust. 11 uchwały w sposób oczywisty "pozbawia skarżących możliwości jakiejkolwiek adaptacji i ingerencji w bryłę budynku będącego ich własnością, którego zabytkowy charakter jest wątpliwy, gdyż nie widnieje on w gminnej ewidencji zabytków i jest wątpliwie, czy w dacie uchwalenia planu był uwidoczniony w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Zdaniem Sądu odwoławczego, postanowienia § 9 ust. 11 planu ograniczają skarżącym możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia ich słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację ich potrzeb bytowych.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonego przepisu § 9 ust. 11 uchwały, opierając się na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale aktowym. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy wyjaśnił, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie byłaby przedwczesna. W tym względzie argumentował, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie, gdyby stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji, a stanowiący podstawę wyrokowania, był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

WSA w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały planistycznej co do § 9 ust. 11 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego – w odniesieniu do budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...], wybudowanego około roku 1900.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16. Sąd I instancji, cytując uzasadnienie tego wyroku, stwierdził, że "z wiążącego WSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że Sąd ten wiązał fakt objęcia tak daleko idącą ochroną konserwatorską drewnianego budynku mieszkalnego z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty, położonego przy ul. P. [...] w W. (działka nr ew. [...]z obrębu [...]), z uwidocznieniem go w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w dacie uchwalenia przedmiotowego planu". W tym zakresie wyjaśnił, że "kwestia ta została jednoznacznie ustalona przez Sąd obecnie tę sprawę rozpatrujący", gdyż z pisma Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]2018 r. znak [...] wynika, że "budynek ten nigdy nie był wpisany do rejestru zabytków nieruchomych i archeologicznych województwa mazowieckiego oraz nigdy nie był i nie jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Dalej Sąd I instancji stwierdził, że "w tym kontekście, nie mogło odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez pełnomocnika Organu na rozprawie - na art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", gdyż od początku tego postępowania sądowego organ podnosił, że "był to zabytek nieruchomy wskazany do zachowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co – jak podkreślano – wiązało Radę przy uchwalaniu planu". Nadmienił też o tym WSA w uchylonym wyroku. Stwierdził, że "uzgodnienie projektu planu miało miejsce bowiem postanowieniem z dnia [...] 2007r. nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków. Jednocześnie jak wynika z tego uzgodnienia organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt jako podlegający ochronie w planie tj. budynek przy ul. P. [...] w W.. Wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia co do budynku przy ul. P. [...] jak tylko objęcia go ochroną w planie miejscowym". Dalej zaś WSA podał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał argumentacji organu za wystarczającą podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku WSA, poprzez uwzględnienie przepisu art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w jego brzmieniu na datę uchwalenia tego planu. W tym względzie Sąd I instancji wywodził, że Sąd kasacyjny "nie stwierdził, że wyrok WSA mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", na co pozwalałby art. 184 p.p.s.a., a przeciwnie, "zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy, przesądzającym o sposobie jej rozstrzygnięcia uczynił kwestię wpisu owego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków". Wobec tego Sąd I instancji uznał, że "obecnie [...] związany był tą oceną prawną", poczynił niezbędne ustalenia i – mając to na względzie – rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Rada m.st. Warszawy, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie wykonawcze), w związku z art. 16 ust. 2 u.p.z.p., a to poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie może w § 9 ust. 11 uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2008 r. oraz w jej załączniku graficznym określić ochrony dla przedmiotowej nieruchomości jako ochrony przewidzianej dla zabytków, a w konsekwencji, że nie ma podstawy prawnej do określenia takiej ochrony w zaskarżonym miejscowym planie miejscowym;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu jw.;

- art. 3 pkt l i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków do uznania jej za zabytek i za zabytek nieruchomy, a w konsekwencji, że nie ma podstawy prawnej do określenia jej ochrony w zaskarżonym planie;

- art. 4 pkt 2, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie może w § 9 ust. 11 uchwały określić ochrony dla tej nieruchomości jako ochrony przewidzianej dla zabytków, a w konsekwencji, że nie ma podstawy prawnej do określenia takiej ochrony w zaskarżonym planie;

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że zły stan techniczny nieruchomości jest argumentem przemawiającym za tym, aby nieruchomość nie została objęta ochroną w § 9 ust. 11 uchwały;

- art. 17 pkt 7b u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie jest bezwzględnie związany treścią postanowienia nr [...]z dnia [...]2007 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym, że pomimo treści tego postanowienia mógł w § 9 ust. 11 uchwały oraz jej załączniku graficznym nie obejmować przedmiotowej nieruchomości ochroną przewidzianą dla zabytków;

- art. 20 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 17 pkt 7b u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu jw.;

- art. 145 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w związku z dokonywanym uzgodnieniem nie mógł i nie miał podstawy uznać przedmiotowej nieruchomości za inny zabytek nieruchomy, niewpisanego do żadnego rejestru i żadnej ewidencji, który należy w uchwale Rady m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2008 r. objąć ochroną przewidzianą dla zabytków;

- art. 145 w związku z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i art. 17 pkt 7b u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie jest bezwzględnie związany treścią postanowienia nr [...] z dnia [...] 2007 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 9 ust. 11 uchwały Rady m.st. Warszawy, określający ochronę dla nieruchomości Strony przeciwnej jako ochrony przewidzianej dla zabytków, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

- art. 6 ust 1. w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że § 9 ust. 11 uchwały jest przekroczeniem tzw. "władztwa planistycznego";

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 i z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 9 ust. 11 uchwały jest naruszeniem interesu prawnego strony przeciwnej, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 11 tej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 zdanie 1, art. 153 i "art. 185 ust. 1" p.p.s.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16 zbadał naruszenie przepisów prawa materialnego, podczas gdy Sąd odwoławczy w uzasadnieniu wyroku "napisał, że zbadanie naruszenia przepisów prawa materialnego przy niekompletnie zgromadzonym materiale dowodowym jest przedwczesne", czego konsekwencją było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 9 ust. 11 uchwały, a tym samym nierozpoznanie przez Sąd I instancji sprawy i niezbadanie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a jeśli tak to których;

- art. 190 zdanie 1, art. 153 i "art. 185 ust. 1" p.p.s.a. poprzez błędne i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że Naczelny Sąd Administracyjny zbadał wcześniej naruszenie przepisów prawa materialnego i uznał, że nie doszło do ich naruszenia, przez co Sąd I instancji był tą wykładnią prawa materialnego związany i nie mógł oddalić skargi w całości na podstawie przepisów prawa materialnego;

- art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 9 ust. 11 uchwały Rady m.st. Warszawy oraz na niewyjaśnieniu swojego rozstrzygnięcia, przez co nie wiadomo jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przepisem § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały;

- art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie polegające na przyjęciu, że skoro nieruchomość strony przeciwnej nigdy nie była wpisana do Rejestru Zabytków Nieruchomych i Archeologicznych Województwa Mazowieckiego i nigdy nie była ujęta w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, to owa nieruchomość nie mogła zostać w zaskarżonej uchwale objęta ochroną z tytułu ochrony zabytków, pomimo tego że zgodnie z postanowieniem nr [...]z dnia [...]2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zanegował ochrony przewidzianej w projekcie zaskarżonego miejscowego planu dla przedmiotowej nieruchomości i sam widział podstawę do objęcia jej w zaskarżonym miejscowym planie ochroną przewidzianą dla zabytków;

- art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p. poprzez błędne i niewłaściwe zastosowanie – i stwierdzenie nieważności § 9 ust. 11 uchwały, podczas gdy objęcie nieruchomości ochroną przewidzianą dla ochrony zabytków było oparte na obowiązujących przepisach prawa materialnego i określona w zaskarżonym planie ochrona nie przekraczała tzw. władztwa planistycznego.

Wskazując na tak skonstruowane zarzuty w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, umotywowanych następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Rada m.st. Warszawy wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2018 r. pełnomocnik zainteresowanych (skarżących) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także zgłosił "wniosek dowodowy na okoliczność, że budynek mieszkalny mieszczący się przy ul. P. [...] w W. nie znajdował się na obszarze dawnej osady Sz. P.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Granice te determinują kierunek postępowania kasacyjnego.

Wobec zaś niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (procedury administracyjnej), jak i przepisów prawa materialnego, zatem oparto je na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej wyprzedzało odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skuteczne w swym ogóle okazały się w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji naruszył art. 190 i art. 153 p.p.s.a., błędnie odczytując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16 wydanego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji wadliwie określił granice związania tym wyrokiem, co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wpłynęło na kształt rozważań przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zweryfikował, czy na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek przy ul. P. [...] był rzeczywiście wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. To był podstawowy zarzut pod adresem Sądu I instancji. Sąd kasacyjny uznał, że ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt pozostał całkowicie poza sferą rozważań Sądu I instancji, co też spowodowało uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał wcześniej, że treść § 9 ust. 11 uchwały w sposób oczywisty ogranicza skarżącym możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia ich słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację ich potrzeb bytowych.

Sąd odwoławczy stwierdził, że omawiany przepis prawa miejscowego pozbawia skarżących możliwości jakiejkolwiek adaptacji i ingerencji w bryłę budynku będącego ich własnością, którego zabytkowy charakter jest wątpliwy, gdyż nie widnieje on w gminnej ewidencji zabytków i jest wątpliwie, czy w dacie uchwalenia planu był uwidoczniony w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Takie stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście całości przedstawionych rozważań należało uznać za wskazujące na posiadanie prawnie chronionego interesu i legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego planu. Naruszenie interesu prawnego skarżących było oczywiste. Pozostawała jednak do rozstrzygnięcia kwestia, czy naruszenie interesu prawnego mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy, a zatem, czy znajdowało swoje uzasadnienie w przepisach obowiązujących w dacie uchwalenia przedmiotowego planu.

Otóż we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd kasacyjny stwierdził wymóg dokonania przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego przepisu § 9 ust. 11 uchwały z oparciem się na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale procesowym. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy wyjaśnił, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie byłaby przedwczesna, bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie, gdyby stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji, a stanowiący podstawę wyrokowania, był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku nie sfomułował na gruncie art. 190 p.p.s.a. wiążącej wykładni żadnego z przepisów prawa materialnego ani procesowego, które byłby zobowiązany uwzględnić Sąd I instancji. Natomiast na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazał na zakres pozostałego do wyjaśnienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, gdyż dopiero wskutek poczynienia prawidłowych ustaleń Sąd mógł ocenić należycie sprawę na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego.

Związanie sądu wojewódzkiego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego (tak NSA np. w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1306/16, dostępnym jw.).

Stan faktyczny sprawy został w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiednio przyjęty i przedstawiony przez Sąd I instancji. Niemniej jednak niedopuszczalne było uznanie, że wcześniej Sąd odwoławczy przedstawił wiążący pogląd prawny co do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 ustawy o ochronie zabytków w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął wiążąco w sprawie co do żadnego z przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 145 powołanej ustawy.

Skoro finalnie materiał dowodowy został skompletowany, to powinnością Sądu I instancji było następnie zbadanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Do wykonania tego obowiązku jednakże nie doszło, gdyż Sąd w sposób nieuprawniony uznał, że przy badaniu uchwały na płaszczyźnie naruszenia przepisów materialnoprawnych związany był oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie "zasadniczego elementu faktycznego sprawy", jakim była kwestia "wpisu owego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków", przesądzającym o sposobie jej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji naruszył w tym względzie przepis art. 190 p.p.s.a.

Nawet jednak gdyby uznać taki rodzaj związania w sprawie, jak przyjął to Sąd I instancji, to nadal zasadny był wniosek co od tego, że Sąd I instancji żaden sposób nie odniósł tejże "przesadzającej kwestii" do odpowiednio zidentyfikowanych, zinterpretowanych lub zastosowanych przepisów prawa materialnego. To zaś stanowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem rzeczywiście z uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie wynika, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone w przedmiotowej uchwale (w § 9 ust. 11), jak i brak jest jednoznacznego wyjaśnienia stanowiska co do tego, że nieruchomość nie mogła zostać w zaskarżonej uchwale objęta ochroną z tytułu ochrony zabytków. Sąd I instancji nie rozważył na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego postanowienia nr [...]z dnia 8 [...] 2007 r. wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji musiało w tych warunkach zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca jeszcze innego rodzaju wadę, która nie pozwalał na ustalenie zakresu kontroli, jakiej Sąd I instancji poddał zaskarżony akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2220/16, dostępny jw.).

W konsekwencji Sąd naruszył również przepis wynikowy art. 147 § 1 w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p., bowiem przy takiej argumentacji, jaka została przedstawiona w uzasadnieniu wyroku, przesłanki nieważności planu miejscowego w zakwestionowanej części w ogóle nie zostały przedstawione.

Uznając zaś za uzasadnione zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w niniejszym wyroku, należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie odpowiadał prawu i podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni powyżej przedstawione uwagi i wytyczne. W szczególności przeprowadzi kontrolę zaskarżonego aktu na płaszczyźnie konkretnych przepisów prawa materialnego, czemu następnie da wyraz w odpowiednio przedstawionych rozważaniach prawnych uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie mógł poddać ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro nie zostały przez Sąd I instancji przedstawione odpowiednie rozważania prawne w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.