Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 183/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) odmówił wnioskodawcy - A Spółka z o.o.- udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt drugiego wniosku tej firmy t.j. wniosku o przekazanie dokumentów i ich projektów, w szczególności umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień i wszelkich innych dokumentów związanych z planowanym wykonywaniem przez B usług publicznego transportu kolejowego w kolejnych latach rozkładowych poczynając od 13 grudnia 2015r., w szczególności kopii dokumentów parafowanych i podpisanych podczas Konwentu Marszałków w P. w dniu [...]r. lub dniach kolejnych.

W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa [...] stwierdził, że żądane w tej części wniosku dokumenty stanowią tajemnicę Województwa [...]. Województwo [...], w przypadku negocjowania i zawierania umów, nie wykonuje kompetencji władczych lecz działa jako równorzędna strona stosunków cywilnoprawnych. Negocjując umowę o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich (zwaną umową PSC) i jej załączniki z przedsiębiorcą przewozowym, Województwo [...] działa w sferze organizatora usług publicznych. Mimo, że przedmiot umowy pozostaje w sferze realizacji zadań publicznych, jest to umowa cywilnoprawna. Brak jest zatem podstaw prawnych do ujawniania jej treści. Projekt umowy PSC zawiera wyraźne zastrzeżenie co do jej poufności. Umowa ta, a w szczególności jej załączniki zawierające zasady wynagradzania, kwestie techniczne, organizacyjne są chronione tajemnicą przedsiębiorcy (t.j. spółki B Sp. z o.o.) w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.).

Marszałek Województwo [...] uznał, że parafowane podczas Konwentu Marszałków w P. dokumenty wraz z załącznikami podlegają ochronie prawnej interesów Województwa [...], B Sp. z o.o. i C S.A. stosownie do postanowień art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast załączniki do umowy wspólników, zdaniem organu nie stanowią dokumentów urzędowych i nie spełniają kryteriów informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mają one charakter roboczy, są to projekty dokumentów, które nie są podpisane przez strony i mogą zostać zmodyfikowane.

W odwołaniu Spółka wnosząc o wydanie decyzji w trybie art. 132 § 1 K.p.a. względnie uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzuciła organowi naruszenie:

art. 1 i art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji R.P. przez błędną interpretację i zastosowanie skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej;

art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnie i zastosowanie skutkujące uznaniem danych, o których udostępnienie zwróciła się odwołująca za niejawną tajemnicę Województwa [...];

art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną interpretację i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia odwołującej informacji publicznej;

art. 6, art. 8, art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, działanie organu wykraczające poza ramy określone przez przepisy prawa oraz prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej.

Uzasadniając przedstawione zarzuty odwołująca wskazała, że przedmiotem umowy PSC wraz z załącznikami jest realizacja zadań o charakterze użyteczności publicznej w transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a definicję te doprecyzowano w art. 6 ust. 1 w/w ustawy, w którym wymienia się rodzaje spraw stanowiących informację publiczną czyniąc to w sposób otwarty, o czym świadczy zwrot "w szczególności".

Powołując się na utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazała, że pojęcie "informacja publiczna" rozumiane jest szeroko. Są to wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organów władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczące ich, bezpośrednio przez nie wytworzone, odtworzone lub przekształcone jak też używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeśli nie pochodzą bezpośrednio od nich.

Zauważono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, a jedną z zasad dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne na terenie państw członkowskich UE jest "prawo każdego do otrzymania informacji znajdującej się w posiadaniu władzy publicznej" i "równy dostęp do informacji publicznej".

Odwołująca zwróciła także uwagę na art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazującego podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wśród których wymienione są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publicznej lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub jednostki samorządu gospodarczego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Powołując się na omówione przepisy stwierdziła, że umowa PSC, której stronami są będące samorządową osobą prawną Województwa - jako właściciele spółki B Sp. z o.o. oraz B Sp. z o.o.- spełnia przesłanki podmiotowe, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a wnioskowany dokument wraz z załącznikami określa zakres i zasady realizacji zadań publicznych, a więc spełniają przesłanki przedmiotowe.

Podniosła, że dotychczasowe wnioski o udostępnienie w ramach przepisów u.d.i.p. umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym były załatwiane pozytywnie. Twierdzenie, że umowa PSC jest umową cywilnoprawną, która nie podlega przepisom u.d.i.p. pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem organu. Umowy tego typu, zdaniem odwołującej, są powszechnie udostępniane przez innych organizatorów, w tym również publikowane w całości w BIP. Również dokumenty podpisane przez samorządy innych województw podczas Konwentu Marszałków w P. zostały udostępnione przez te samorządy w ramach dostępu do informacji publicznej. Zdaniem odwołującej, w przypadku przeprowadzenia zgodnie z najlepszymi praktykami postępowania przetargowego na usługi przewozowe, umowa byłaby jawnym dokumentem od początku postępowania. Przywołano tu treść motywu 30 rozporządzenia 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007r., zgodnie z którym zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenia usług publicznych udzielane bezpośrednio powinny podlegać wymogowi zwiększonej przejrzystości.

Odnosząc się do zastosowania w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odwołująca uznała, że nie dokonano oceny elementu materialnego jaki wchodzi w zakres tajemnicy przedsiębiorcy. Powołując się na stanowisko orzecznictwa podniosła, że oprócz przesłanki formalnej w postaci woli utajnienia danych informacji informacje te muszą dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację przedsiębiorcy (muszą mieć choćby minimalną wartość), z wyłączeniem informacji, których upublicznienia wynika np. z przepisów prawa. Natomiast organ nie wykazał, by informacja publiczna, której ujawnienia odmówiono mogłaby narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 6 K.p.a nie wyjaśniając dlaczego walor tajemnicy przedsiębiorcy miałby uzasadniać złamanie zasady transparentności wszelkich działań podejmowanych przez władze publiczne.

Wskazując na treść art. 35 zd. 2 ustawy o finansach publicznych odwołująca zauważyła, że wyłączenie jawności za względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do danych finansowych pochodzących ze środków publicznych nie jest dopuszczalne. Natomiast wnioskowane dokumenty dotyczą przewozów o charakterze użyteczności publicznej, finansowanych przez organ administracji. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Z tego względu dokumenty związane z gospodarką środkami publicznymi, zawierające istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków organu administracji nie mogą stanowić tajemnicy spółki B Sp. z o.o.

Zauważono także, że pełna wersja umowy przedsiębiorstwa B Sp. z o. o. dostępna jest w BIP tej spółki. Dokument ten jest ściśle związany z umową współników. Umowa ta zawiera dane dotyczące udziałów Województwa [...] w innych przedsiębiorstwach, dotyczy gospodarki środkami publicznymi, a więc nie może zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa.

W opinii odwołującej, parafowane podczas Konwentu Marszałków w P. dokumenty oraz dołączone do umowy wspólników załączniki zawierają informację publiczną o warunkach i zasadach dysponowania przez podmioty publiczne przysługującymi im prawami majątkowymi. Określają m.in. szczegółowo zobowiązania i harmonogram ich realizacji w zakresie podejmowanych działań przez samorządową osobę prawną. Działania te podejmowane przez władze publiczne - C S.A. określają niewątpliwie zasady przeznaczenia i dysponowania znacznymi środkami publicznymi w okresie wieloletnim, co tym bardziej uzasadnia jawność przedmiotowych dokumentów umożliwiając kontrolę wydatkowania środków.

Odwołująca podniosła, że umowa wspólników z dnia [...]r. zawarta pomiędzy C S.A., województwami przystępującymi, a spółką B wraz z załącznikami oraz aneks do w/w umowy dotyczy restrukturyzacji spółki B Sp. z o.o. Zgodnie z punktem 2.1.2. aneksu nr 1 do porozumienia w sprawie restrukturyzacji spółki z dnia [...]r. minister właściwy do spraw transportu zobowiązał się do działań mających na celu ujęcie w budżecie państwa wydatków w wysokości nie mniejszej niż 750 000 000 zł z przeznaczeniem Spółce, w wyniku którego podmiot restrukturyzacyjny będzie docelowo posiadał większościowy udział w kapitale zakładowym B Sp. z o.o. Kwota ta ujęta została w budżecie państwowym na rok 2015. Zaangażowanie w proces restrukturyzacyjny środków publicznych potwierdzono także w komunikacie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.

Odwołująca nie zgodziła się nadto na nadanie charakteru roboczego części wnioskowanych dokumentów stwierdzając, że wnioskowane dokumenty nie znajdują się w fazie negocjacji, gdyż zostały podpisane, a jawność dotyczy różnego rodzaju dokumentów wewnętrznych mających związek z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Zdaniem odwołującej każda wiadomość, a więc pewna jednostka zawierająca określone dane o istniejącym lub planowanym stanie rzeczy wytworzona lub mająca związek z organami władzy publicznej, zawiera się w treści art. 6 u.d.i.p..

Uzasadniając postawione w odwołaniu zarzuty procesowe wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. Konsekwentnie do tego narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie nie zawiera bowiem wyjaśnienia zasadności przesłanek, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania.

W związku z żądaniem odwołującej załatwienia jej wniosku na etapie postępowania odwoławczego wyjaśniono, że organ odwoławczy w sprawach dostępu do informacji publicznej może wydać wyłącznie decyzję kasacyjną. Decyzja administracyjna przewidziana jest w tych sprawach wyłącznie w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, przy czym organ odwoławczy nie jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej.

Jako przyczynę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano brak należytego wyjaśnienia czy wskazywana przez przedsiębiorcę informacja w rzeczywistości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie narazi interes przedsiębiorcy w sposób istotny. Zauważono, że regionalna wspólnota samorządowa jaką jest samorząd Województwa [...] nie ma statusu przedsiębiorcy. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochroną objęta jest tajemnica przedsiębiorcy ale pod warunkiem wskazania przez ten podmiot jakie konkretnie informacje zawarte w żądanych dokumentach posiadają wartość gospodarczą, korzystają z tego tytułu z poufności oraz jakie podjęto z tego tytułu działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do określonych informacji w normalnym toku zdarzeń.

Kolegium stwierdziło, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa wobec umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych, o których mowa w rozdziale 4 działu III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.) i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo przy spełnieniu ściśle określonych ustawowo wymogów.

Odnosząc się do treści art. 6 u.d.i.p. organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem wniosku może być wyłącznie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Walor informacji publicznej mają tylko te przyszłe działania organu, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonywaniu i skutkach wykonania. Ponowne rozpatrzenie wniosku odwołującej wymaga zatem ustalenia na wstępie czy organ I instancji w rzeczywistości dysponuje dokumentami, z których wynikają określone fakty dotyczące wykonywania przez B Sp. z o.o. usług publicznego transportu kolejowego w latach rozkładowych począwszy od 13 grudnia 2015r., czy też w jego dyspozycji są tylko określone projekty przyszłych umów, porozumień itp. W przypadku istnienia w obrocie prawnym określonych umów czy porozumień organ I instancji ustali czy przedsiębiorca podpisujący w/w dokumenty złożył oświadczenie o objęciu ich tajemnicą. Jeżeli takie oświadczenie zostało złożone, należy wyjaśnić czy spełnione zostały przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Jeśli przesłanki te istnieją, organ I instancji powinien ustalić zakres w jakim umowa lub inny dokument jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy.

Kolegium zwróciło uwagę na niezrozumiałe stanowisko organu I instancji w stosunku do dokumentów uznanych za niespełniające kryteriów informacji publicznej tj. załączników do Umowy Wspólników. Zauważano, że procedura wydania decyzji administracyjnej przewidziana jest w przypadku odmowy udostępnienie informacji publicznej. W przypadku wnioskowania o udostępnienie informacji nieposiadających waloru informacji publicznej nie wydaje się decyzji odmownej lecz informuje się na piśmie wnioskodawcę o tym fakcie. Wtedy stanowisko organu weryfikowane jest poprzez skargę na bezczynność, skierowaną do właściwego sądu administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił A Sp. z o.o. udostępnienia informacji w zakresie pkt drugiego jej wniosku z dnia 30 czerwca 2015r.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że informacja zawarta w umowie zawartej pomiędzy samorządami województw, spółką B Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Spółką C S.A. w W. oraz w aneksie nr 1 stanowią tajemnicę przedsiębiorców B i C S.A. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności. W umowie i aneksie do niej zawarte są informację dotyczące przebiegu procesu restrukturyzacji B, w tym zasad finasowania tego procesu. Dokumenty te zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą określając m.in. warunki, których spełnienie łączne przez wszystkie strony umowy umożliwi wsparcie finansowe procesu restrukturyzacji, zobowiązania stron umowy w zakresie działań, których podjęcie niezbędne jest dla zapewnienia finansowania procesu restrukturyzacji, harmonogram przebiegu procesu restrukturyzacji, harmonogram zawierania przyszłych umów wieloletnich na świadczenia usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich pomiędzy województwami i B, warunki odstąpienia od umowy przez strony oraz wysokość kar umownych w przypadku niewywiązania się stron ze swych zobowiązań, przewidywana wielkość pracy eksploatacyjnej, która realizowana będzie na rzecz poszczególnych województw.

C S.A. i B od początku procesu związanego z restrukturyzacją B podjęły działania zmierzające do zachowania poufności umowy i aneksu nr 1. Obecnie przedsiębiorcy podtrzymują stanowisko o objęciu żądanych informacji klauzulą poufności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ stwierdził, że na podstawie informacji przekazanych przez przedsiębiorców ich stanowiska uznać należy za zasadne. Umowa i aneks nr 1 opatrzone są pieczęciami B i C S.A. jako "tajemnica przedsiębiorstwa". Zatem całość umowy i aneksu podlega ochronie z uwagi na kompleksowy charakter tych dokumentów zajmujących się zasadami i warunkami realizacji procesu restrukturyzacji B.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. Spółka z o.o. A ponownie domagała się orzeczenia o istocie sprawy przez organ odwoławczy.

Jako wniosek ewentualny wskazano uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Tak jak w poprzednim odwołaniu wskazano na naruszenie art. 1 i art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji R.P. przez błędną interpretację i zastosowanie skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem danych, o których udostępnienie zwróciła się odwołująca za niejawną tajemnicę przedsiębiorstwa B Sp. z o.o., art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną interpretację i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia odwołującej informacji publicznej oraz art. 6, art. 8, art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, działanie organu wykraczające poza ramy określone przez przepisy prawa oraz prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej.

Powołując się na treść uzasadnienia skarżonej decyzji uznała, że jedynym podpisanym dokumentem związany z planowanym wykonywaniem przez B Sp. z o.o. usług publicznych transportu kolejowego w kolejnych latach rozkładowych poczynając od 13 grudnia 2015r. jest umowa wspólników zawarta w dniu [...]r. wraz aneksem nr 1 do umowy. Umowa ta i aneks z [...]r. została zawarta pomiędzy C S.A., województwami przystępującymi, a firmą B Sp. z o.o. Umowa ta reguluje zasady i warunki przeprowadzania restrukturyzacji spółki B. Restrukturyzację tę prowadzi C S.A. z siedzibą w W. Jest to podmiot publiczny wykonujący zadania publiczne, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż jest to jednoosobowa spółka Skarbu Państwa. Jedynym strategicznym celem Agencji jest finansowanie procesów restrukturyzacyjnych i projektów rozwojowych. Właścicielem spółki B z siedzibą w W., do momentu podpisania umowy, byli poszczególni marszałkowie województw, jak stanowią odpisy z rejestru przedsiębiorców.

Zdaniem odwołującej organ zapomniał o fakcie zaangażowania środków publicznych w wysokości 770 milionów zł w proces restrukturyzacji. Treść wnioskowanych przez odwołującą dokumentów wyczerpuje zatem znamiona informacji publicznej.

Tak jak w poprzednim odwołaniu, zakwestionowano możliwość zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bowiem organ nie ocenił właściwie, czy zaistniał element materialny niezbędny do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako tajemnica przedsiębiorcy. Ne wykazano jak ujawnienie wnioskowanych dokumentów miałoby wpłynąć na sytuację zarówno spółki B jak też C S.A.

Odwołano się również do treści art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Dokumenty wnioskowane przez odwołującą związane z gospodarką środkami publicznymi zawierają istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków województwa, zatem pomimo objęcia wnioskowanych dokumentów klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa uznanie umowy za tajemnicę przedsiębiorstwa jest błędne.

Wskazując także na treść art. 35 zd. 1 ustawy o finansach publicznych uznała, że na podstawie tego przepisu, w odniesieniu do danych finansowych nie ma możliwości wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Uzasadniając w sposób tożsamy co poprzednio postawione w odwołaniu zarzuty procesowe wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. Konsekwentnie do tego narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie nie zawiera bowiem wyjaśnienia zasadności przesłanek, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło brzmienie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznało jako bezsporne, że wnioskowana przez odwołującą kopia umowy wspólników i aneks nr 1 do tej umowy stanowią informację publiczną w rozumieniu przytoczonych przepisów. Przywołano następnie ustalenia organu I instancji cytując w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i stwierdzono, że pogląd organu I instancji należało podzielić. Ograniczenie dostępu do treści umowy i jej aneksu zostało zastrzeżone mocą umowy i jest realizowane przez te podmioty, co wynika z wyjaśnień stron umowy oraz Marszałka Województwa [...]. Także, zdaniem Kolegium, informacje dotyczące procesu restrukturyzacji B oraz mechanizmów prowadzących do finansowania tego procesu mają walory gospodarcze i jako pozycjonujące tę spółkę na rynku usług przewozów kolejowych winny podlegać ochronie poprzez ograniczenie do nich dostępu osób trzecich.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A Sp. z o.o. wniosła o zobowiązanie Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r.poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. – do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej poprzez przekazanie skarżącej dokumentów i ich projektów, w szczególności umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień i wszelkich innych dokumentów związanych z planowanym wykonywaniem przez B usług publicznego transportu kolejowego w kolejnych latach rozkładowych poczynając od 13 grudnia 2015r., w szczególności kopii dokumentów parafowanych i podpisanych podczas Konwentu Marszałków w P. w dniu [...]r. lub dniach kolejnych.

Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...].

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 1 i art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji R.P. przez błędną interpretację i zastosowanie skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej;

- art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem danych, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca za niejawną tajemnicę przedsiębiorstwa B Sp. z o.o. i odmową udostępnienia informacji publicznej;

- art. 6, art. 8, art. 11 K.p.a., które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca wskazała, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzację tego prawa stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w jej art. 4 Wyjaśniła, że wnioskowane przez nią dokumenty zostały utworzone na Konwencie Marszałków, w którym brali udział poszczególni marszałkowie województw. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 1998r. o samorządzie województwa marszałkowie województw organizują pracę zarządu województwa oraz reprezentują województwo na zewnątrz. Konwent Marszałków zgodnie ze Statutem Związku Województw RP jest organem opiniodawczo-doradczym Związku. Do zadań Konwentu, zgodnie z Regulaminem Konwentu Marszałków Województw RP należy podejmowanie inicjatyw w celu decentralizacji uprawnień, w tym finansów na rzecz samorządów i ich efektywnego wykorzystania dla rozwoju regionów - zgodnie z zasadą pomocniczości, opracowywanie i podejmowanie stanowisk w bieżących sprawach istotnych dla funkcjonowania samorządów regionalnych, inspirowanie społeczności regionalnych, organizacji pozarządowych i pożytku publicznego do podejmowania wspólnych, obywatelskich inicjatyw, mających wpływ na rozwój województw, promowanie Związku Województw RP.

Na Konwencie Marszałkowie zatwierdzili plan restrukturyzacji przedsiębiorstwa B Sp. z o.o., który został zainicjowany przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Marszałkowie województw, które były dotychczas właścicielami firmy B Sp. z o.o. podpisali nową umowę właścicielską, na mocy której C S.A. została w spółce inwestorem strategicznym obejmując 51 % udziałów. Jednocześnie wniosła do spółki B środki finansowe ze strony Skarbu Państwa w wysokości 770 mln zł. W takiej sytuacji treść wnioskowanych dokumentów wyczerpuje znamiona informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, stan faktyczny sprawy nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję w zakresie odmowy jej udostępnienia z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy, powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego nadaje wnioskowanej informacji walor tajemnicy przedsiębiorstwa i dlaczego zasada ta jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, że usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów publicznych. Tymczasem organ nie wykazał jak ujawnienie wnioskowanych dokumentów miałoby wpłynąć na sytuację spółki B. Pierwotna umowa spółki B, jak też każda jej zmiana jest jawna i podlega obligatoryjnemu ujawnieniu w krajowym Rejestrze Sądowym, co wynika z art. 9 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot działa na podstawie umowy lub statutu, do wniosku o jego wpisanie dołącza się umowę lub statut. W przypadku zmiany umowy, a za taką należy według skarżącej traktować umowę wspólników, której udostępnienia domaga się ona, podmioty wpisane do Rejestru są zobowiązane do dołączenia do akt jednolitego tekstu umowy uwzględniającej wprowadzone zmiany. Z kolei zgodnie z art. 10 w/w ustawy każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru. Ponadto spółka B sama udostępnia umowę spółki na swojej stronie internetowej dając do niej nieograniczony dostęp.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych skarżąca podniosła, że zgodnie ze wskazanym przepisem gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Z tego względu dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca, jako związane z gospodarką środkami publicznymi i zawierające istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków Województwa [...] nie mogą stanowić tajemnicy spółki B Sp. z o.o.

Przywołując treść art. 35 zd. 1 ustawy o finansach publicznych skarżąca wskazała, że w sprawie zachodzi taka sytuacja, o jakiej mowa w tym przepisie. Wyłączenie jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa w odniesieniu do danych finansowych w przypadku wydatkowania środków publicznych nie może być zastrzeżone.

Przechodząc do zarzutów procesowych skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a., a także zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Kolegium nie wyjaśniło zasadności przesłanek, którymi się kierowało, a uzasadnienie decyzji w dużym stopniu ogranicza się do przytoczenia motywów decyzji organu I instancji. Organ nie wyjaśnił także dlaczego nadał wnioskowanym informacjom walor tajemnicy przedsiębiorstwa.

Skarżąca, powołując się na pogląd zaprezentowany w orzecznictwie wskazała, że nie każda tajemnica przedsiębiorstwa będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Przekonanie adresata decyzji, co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu aktu tak, aby realizowało dyspozycję art. 8 i art. 11 K.p.a.

Podniosła, że brak udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej pozbawia ją możliwości przeprowadzenia kontroli działań podejmowanych przez organ administracji jak też podmioty gospodarujące mieniem publicznym. Z tego tytułu domaga się wskazania sposobu załatwienia sprawy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że tajemnica przedsiębiorcy definiowana przez pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa może prowadzić do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takim przypadku zadaniem dysponenta informacji publicznej jest dokonanie oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy o nieuczciwej konkurencji. Dokonał tego organ I instancji, a Kolegium podziela stanowisko, iż treść Umowy Wspólników i aneksu podlegały ochronie przed ich ujawnieniem osobom trzecim i mają one wartość gospodarcza, a ich ujawnienie ma wpływ na konkurencyjność B.

Odnosząc się do tej części skargi, w której wskazano na obowiązek ujawniania w KRS treści umowy spółki Kolegium stwierdziło, że Umowa Wspólników oraz aneks nie dotyczy zmiany umowy spółki B, a więc trudno wywodzić, że winna być jawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.

Skarga inicjująca kontrolę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nr [...] z dnia [...]r. jest skuteczna, aczkolwiek częściowo tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zasadniczo Sąd uznał bowiem za konieczne uwzględnić skargę z powodu uchybień proceduralnych dostrzeżonych z urzędu.

Kontrolowana sprawa prowadzona była z uwzględnieniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zwanej dotychczas u.d.i.p., a zasadność stosowania powyższych regulacji nie jest kwestionowana ani przez adresata wniosku ani jego autora. Oba podmioty nie odmawiały bowiem charakteru informacji publicznej dokumentom, które stały się przedmiotem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie ani też charakteru podmiotu zobowiązanego adresatowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przypomnieć tu należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09; Lex 544497).

Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 15 k.p.a.

W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji, a rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Zgodzić się przy tym trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez Kolegium w pierwszej z wydanych w sprawie decyzji, że katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p. W przypadku decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej nie wymaga bowiem wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Tym samym, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji względnie uchylić ją przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 1 pkt 1 w, art. 138 § 2 K.p.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że postępowanie poprzedzające jej wydanie nie miało charakteru merytorycznego jakiego oczekuje się od organu II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wynikający z tej zasady obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do zacytowania stanowiska organu I instancji i jego zaaprobowaniu, a także zacytowaniu treści odwołania, jednak bez odniesienia się zawartych w nim zarzutów, mimo że zarzuty te były precyzyjnie sformułowane, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, a kwestie podnoszone przez stronę odwołującą nie stanowiły w żadnej mierze rozważań organu I instancji.

Jak zauważa się w judykaturze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest bezspornie uchybieniem istotnym i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1496/14 publ. CBOSA).

Brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie tylko stanowi o zaniechaniu rzeczywistej roli organu odwoławczego ale także prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zbadanie prawidłowość podjętej przez organ decyzji odmownej nie mogło polegać jedynie na zapoznaniu się z jej uzasadnieniem i zaaprobowaniu przedstawionych tam okoliczności, jak uczyniło to Kolegium. Organ odwoławczy zobowiązany był samodzielnie ocenić czy żądana informacja spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. W tej materii organ powinien przeprowadzić postępowanie dotyczące przedmiotu informacji. Niezbędne do tego było dysponowanie dokumentami, których udostępnienia odmówiono. Postępowanie to powinno znaleźć odbicie w aktach sprawy. Tymczasem z akt administracyjnych, a w szczególności z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, by Kolegium dokonało oceny wnioskowanych dokumentów pod kątem przesłanek wymaganych dla tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie treści utajnionej umowy i jej aneksu.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd co do tego, że ocena czy faktycznie utajnienie zawartych w informacji publicznej treści jest uzasadnione powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należy oceniać, a takie działanie nie jest z kolei możliwe bez dysponowania dokumentem źródłowym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 publ. CBOSA).

Sąd także uznaje za w pełni słuszne stanowisko zaprezentowane w judykaturze, zgodnie z którym (z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności) uznaje się, że zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 w/w ustawy W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 55/16 z dnia 17 maja 2016r.).

Reasumując Sąd stwierdza, że dokumenty, których udostępnienia odmówiono skarżącej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa powinny stanowić przedmiot analiz obu organów co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak w postępowaniu odwoławczym tych dokumentów uniemożliwiał de facto ich ocenę. W konsekwencji postępowanie odwoławcze sprowadziło się do akceptacji decyzji organu I instancji wyłącznie na podstawie wyrażonego w niej stanowiska, bez samodzielnej analizy treści dokumentów żądanych w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie odpowiada to roli organu II instancji wynikającej z art. 15 K.p.a.

Nawiązując do przedstawionych na wstępie rozważań stwierdzić trzeba, że ocena legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga kontroli jej zgodności z prawem materialnym, a ta nie jest możliwa bez zbadania materialnoprawnych przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odmienny pogląd mógłby doprowadzić do sytuacji, w której określona informacja publiczna, mimo braku materialnych przesłanek wymaganych do objęcia jej ochroną, pozostawałaby nieudostępniona. Naruszałoby to istotę prawa dostępu do informacji publicznej. Tymczasem organ, nie mając wglądu do dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przyjął sui generis domniemanie, że wola utajnienia treści tych dokumentów przez przedsiębiorców ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi o spełnieniu się wszystkich niezbędnych dla odmowy dostępu do tej informacji (w trybie u.d.i.p.) przesłanek. Stanowisko przedsiębiorcy co do utajnienia określonych danych nie zwalnia jednak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej od obowiązku oceny w jakim zakresie oraz na jakiej podstawie prawnej dane te, stanowiące jednocześnie informację publiczną nie mogą zostać udostępnione. Ocena ta nie może odbyć się bez pełnych akt sprawy administracyjnej zawierających analizowaną dokumentację. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w stanowisku prezentowanym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. wyrok w sprawie Amie i inni przeciwko Bułgarii z dnia 12 lutego 2013r ze skargi nr 58149/08 i powołane tam sprawy A. i inni p. Wielka Brytania no. 3455/05, §§ 162-63, Madah i inni p. Bułgaria nr. 45237/08, §§ 29-30, a także sprawa Raza p. Bułgaria, nr 31465/08, § 72, 11). Przywołane orzeczenia wydane zostały w sprawach o odmiennym przedmiocie, jednakże proceduralne wskazania zawarte w nich stanowią ważną wskazówkę również dla kontrolowanej sprawy. Poddaje się w nich pod wątpliwość czy jedynie twierdzenia władz wyłączających jawność dokumentacji, zapewnia gwarancję należycie zbadanej sprawy i daje gwarancje braku zbytniej arbitralności. Biorąc także pod uwagę stanowisko prezentowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. sygn. akt OSK 678/11) trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja ze względu na dostrzeżone uchybienia nie może pozostać w obrocie prawnym.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.

Za trafną, jednak nie wykorzystaną w sprawie, trzeba przyjąć dokonaną przez Kolegium interpretację art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, oznacza to jednak tylko, że organ dokonał oceny wykładni prawa przyjętej przez organ I instancji. Nie przeprowadził natomiast samodzielnie postępowania wyjaśniającego i w następstwie tego subsumcji stanu faktycznego sprawy i zastosowanego prawa.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (M. Filipek, artykuł Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa Zam. Pub. 2010/9/20-23).

Niepełne akta administracyjne nie pozwalały w rzeczywistości organowi na ocenę, czy i które z informacji zawartych w żądanych przez wnioskodawcę dokumentach odpowiadają przesłankom poufności.

Wskazać trzeba, że informacja poufna i nieujawniona, a z tych przyczyn chroniona, to informacja nieznana powszechnie, tj. nienależąca do domeny publicznej. Zatem tajemnica przedsiębiorstwa chroni dany rodzaj informacji od momentu jej wykreowania do momentu urzędowego ogłoszenia (por. Arkadiusz Michalak, Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zagadnienia cywilnoprawne, Zakamycze 2006). Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze. Do informacji takich można zaliczyć odpis z właściwego rejestru np. KRS (por. wyroki SN z dnia 5 września 2001r. sygn. akt I CKN 1159/00, publ. OSNC 2002 Nr 5 poz. 67 czy z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt I CKN 89/01 publ. LEX nr 583717). .

Ponad powyższe, zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji będących informacją publiczną uregulowany w innych aktach prawnych rangi ustawowej może odbywać się na zasadach i w trybie tam przewidzianym. Okoliczności tych nie rozważono w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę podjęto natomiast próbę ustosunkowania się do wskazanych kwestii. Odpowiedź na skargę nie jest jednak pismem procesowym, które może uzupełnić brakujące motywy kontrolowanej decyzji.

Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania odwoławczego sprawia, że ocena merytorycznego stanowiska Kolegium nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń. Przesądza to także o braku możliwości rozpoznania tych zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nieprawidłową ocenę treści nieudostępnionych dokumentów, a konsekwentnie do tego o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Dopiero przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie odpowiadające cechom postępowania drugoinstancyjnego, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w pełnych aktach administracyjnych, stanowić będzie podstawę do osądu, czy odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentu była zgodna z prawem. Powtórnie odwołując się do podkreślonej na wstępie uzasadnienia roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej czynnościach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione ( por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2009r. sygn. akt II FSK 324/08 publ. LEX nr 513309 i 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05 LEX nr 196840).

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla skarżącej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470).

Sąd zwraca także uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, które można zastosować w kontrolowanej sprawie per analogia. Trybunał wskazał, że organ powołany do rozpoznania odwołań powinien zapewniać poufność i prawo do przestrzegania tajemnicy handlowej w stosunku do informacji zawartych w aktach przedłożonych mu przez strony sporu, przy czym on sam może zapoznawać się z takimi informacjami i brać je pod uwagę. W istocie, w ramach odwołania od decyzji zasada kontradyktoryjności nie wymaga tego, by strony miały nieograniczone i absolutne prawo dostępu do całości informacji dotyczących danego postępowania, przedłożonych organowi powołanemu do rozpoznania tego odwołania. Wręcz przeciwnie, to prawo wglądu należy wyważyć względem prawa innych podmiotów do ochrony ich poufnych informacji i tajemnic handlowych. Do organu tego należy podjęcie decyzji, w jakim stopniu i według jakich zasad należy zapewnić poufność i objęcie tajemnicą tych informacji, w świetle wymogów skutecznej ochrony sądowej oraz poszanowania prawa do obrony stron sporu, a także w przypadku odwołania w sądzie lub odwołania rozpatrywanego przez inny organ będący sądem lub trybunałem w rozumieniu art. 234 WE, tak by zagwarantować, że w całym postępowaniu przestrzegane jest prawo do rzetelnego procesu(por. wyrok TS z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt C-450/06 Varec SA v. État belge (orzeczenie wstępne) ZOTSiS 2008/2/I-581 pkt 51, 55; sentencja).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej. Będzie miał przy tym na uwadze, że warunkiem koniecznym do uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Odniesie się do całkowicie pominiętych w uzasadnieniu decyzji zarzutów odwołania opartych na naruszeniu art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie.

Kolegium ustali także, które z wnioskowanych dokumentów stanowią w istocie przedmiot decyzji organu I instancji i czy zasadnie stwierdza się w niej, że dotyczy całości punktu drugiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącą. t.j. wniosku o przekazanie dokumentów i ich projektów, w szczególności umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień i wszelkich innych dokumentów związanych z planowanym wykonywaniem przez B usług publicznego transportu kolejowego w kolejnych latach rozkładowych poczynając od 13 grudnia 2015r., w szczególności kopii dokumentów parafowanych i podpisanych podczas Konwentu Marszałków w P. w dniu [...]r. lub dniach kolejnych.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji pozwala przyjąć, iż organ rozważył wyłącznie kwestię umowy nazywanej Umową Wspólników z dnia [...]r. i aneksu nr 1 do tej umowy z dnia [...]r. Organ odwoławczy określił jako przedmiot sprawy także w całości punkt drugi wniosku. Rozważania swoje ograniczył natomiast wyłącznie do w/w umowy i aneksu.

Zakres rozstrzygania spraw administracyjnych decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem rozszerzać zakresu sprawy rozstrzyganej przed organem pierwszoinstancyjnym i nie może zmieniać rodzaju sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo, a organ drugiej instancji nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji pierwszej instancji. Odmienne rozumienie przytoczonej zasady stanowi o naruszeniu przepisów procedowania co najmniej w stopniu wpływającym w sposób istotny na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podobnie istotnym uchybieniem jest brak określenia przedmiotu sprawy przed organem pierwszej instancji.

Mając na uwadze dostrzeżone i przedstawione powyżej, istotne uchybienia procesowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. .