Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1167/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Jolanta Górska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i P. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/247/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżących U. i P. D., 2/ zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżących U.i P. D. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r., na działce nr 157, należącej do skarżących U. i P. D., przewidziano utworzenie drogi (teren nr 044), część działki przeznaczono na zabudowę mieszkaniowo-usługową, część na zieleń urządzoną oraz przewidziano przebieg wodociągu, po którego obu stronach przewidziano wyłączenie zabudowy. Obszar zieleni urządzonej według tego projektu to tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępne dla publiczności zlokalizowane wzdłuż Potoku. Projektowana droga miała dzielić nieruchomość skarżących na dwie części i w jednym z ustaleń projektu planu zalecono, aby posiadała ona wyspę centralną na skrzyżowaniu z ul. [...]. Według rysunku projektu planu wyspa centralna w części znajdowała się na nieruchomości skarżących. Dla terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowo-usługowe przewidziano 25% maksymalnego pokrycia działki zabudową.

Skarżący w zarzutach do tego projektu wnosili o przesunięcie drogi na zachodnią granicę ich nieruchomości, dopuszczając możliwość lokalizacji najwyżej 1/2 jej szerokości na ich działce; nie zgodzili się na lokalizację wyspy centralnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości; wnieśli o zmniejszenie obszarów zieleni urządzonej, postulując ich ograniczenie do bezpośredniego sąsiedztwa Potoku w równych rozmiarach po obu jego stronach; wnieśli o zwiększenie obszarów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowo-usługowe i zwiększenie procentu maksymalnego pokrycia ich zabudową; wnieśli o ujęcie w projekcie planu zapisu umożliwiającego wykorzystanie jako drogi terenu przez który przebiega wodociąg. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że na swojej nieruchomości prowadzą specjalistyczne gospodarstwo ogrodnicze.

Uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/247/2003 Rada Miasta odrzuciła zarzuty wniesione przez U.i P. D.

Uzasadniając zaskarżoną uchwałę przyjęto, że skarżący:

nie zgadzają się z ustalonym w planie przeznaczeniem części ich nieruchomości pod projektowaną ulicę i wnoszą o jej przesunięcie wzdłuż Potoku Oruńskiego i za linię wyznaczającą zachodnią granicę ich działki,

nie zgadzają się z lokalizacją wyspy centralnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości,

wnoszą o zmniejszenie terenu zieleni urządzonej do minimum wzdłuż Potoku Oruńskiego, przez zwiększenie terenu przeznaczonego na strefy mieszkaniowo-usługowe oraz ujęcie w planie zapisu o możliwości wykorzystania jako drogi dojazdowej do projektowanych działek terenu istniejącej magistrali wodociągowej,

2) wnoszą o zwiększenie maksymalnego pokrycia działki zabudową.

Odnosząc się do zarzutów opisanych w punktach pierwszym i drugim stwierdzono, że projektowana ulica to fragment projektowanej ulicy tzw. [...]. Ulica ta zgodnie ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta " jest ulicą zbiorczą łączącą ul. [...] z projektowaną ulicą tzw. [...]. Wskazano, że w projekcie planu na gruncie będącym własnością skarżących o powierzchni 24100 m2 rezerwuje się pod ulicę zbiorczą pas terenu o powierzchni 4275 m2, weryfikując rezerwację terenu dla realizacji lokalnych celów publicznych. Zaznaczono przy tym, że obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego G. – P. przeznacza pod ulicę zbiorczą na przedmiotowej nieruchomości obszar o powierzchni 10350 m2. W związku z tym stwierdzono, że dotychczasowa rezerwa terenu została uszczuplona do parametrów minimalnych dla ulic tej klasy, czyli 20 m w liniach rozgraniczających. Następnie wskazano, że lokalizacja północnej części skrzyżowania ulicy tzw. [...] z ul. [...] jest ustalona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. a w południowej części jest zgodna z obowiązującym planem z 1988 r. Ulica tzw. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] ma przekrój dwóch jezdni po dwa pasy ruchu, za skrzyżowaniem z ul. [...] przekrój zmienia się w jednojezdniowy. W sytuacji takiej, jak wskazano, korzystne jest zastosowanie skrzyżowania typu małe rondo, które powoduje uspokojenie ruchu, zaś zajęcie terenu pod tego typu skrzyżowanie nie jest znacząco większa niż przy skrzyżowaniu skanalizowanym. Istotna jest natomiast różnica w bezpieczeństwie ruchu i poziomie hałasu. Odnośnie do propozycji przesunięcia ulicy poza granicę nieruchomości skarżących stwierdzono, że nie istnieje możliwość takiego trasowania ulicy, ponieważ geometria taka nie spełnia warunków, jakim powinny odpowiadać ulice klasy zbiorczej. Wskazano, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami (...) na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m", a w zaproponowanym rozwiązaniu odległość pomiędzy skrzyżowaniami wynosi ok. 70 m.

Odnosząc się do zarzutów opisanych w punkcie trzecim stwierdzono, że projekt planu w pasie pomiędzy Potokiem a wodociągiem [...] utrzymuje przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną, uwalniając częściowo starą rezerwę w miejscach najbardziej atrakcyjnych do zainwestowania m.in. w sąsiedztwie ul. Świętokrzyskiej na terenie nieruchomości skarżących, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Między uwolnionym terenem a Potokiem pozostał wąski pas zieleni urządzonej zapewniający zachowanie ciągłości ekologicznej potoku, wykluczający jednak lokalizację urządzeń, czy obiektów sportowo-rekreacyjnych. Mieszczący się na wschód od projektowanej ulicy zbiorczej obszar o powierzchni 6216 m2 , będący własnością skarżących, pozostawia miastu możliwość właściwego urządzenia parku i wyposażenia go w niezbędne urządzenia, co mogłoby również stanowić zaplecze dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły podstawowej usytuowanej na działce o parametrach niewystarczających dla tej funkcji. Wskazano, że teren ten jest jedynie pozostałością ciągu ekologiczno-rekreacyjnego (zieleń parkowa o intensywnym wykorzystaniu rekreacyjnym), rezerwującego w obowiązującym planie na nieruchomości skarżących obszar o powierzchni 12838 m2. Stwierdzono, że uwolnienie terenu było podyktowane walorami ekonomicznymi przestrzeni, czyli atrakcyjną lokalizacją (skrzyżowanie ulic zbiorczych Świętokrzyskiej i tzw. [...]), natomiast ostrzeżenie o zagrożeniach wynikających z sąsiedztwa Potoku Orlińskiego i magistrali wodociągowej zostało zapisane w karcie terenu. Zdaniem Rady Miasta zgodne z żądaniem skarżących uszczuplenie projektowanych terenów zielonych przez maksymalne zbliżenie się z zabudową mieszkaniowo-usługową do potoku oznaczałoby rezygnację z rekreacyjnego wykorzystania przestrzeni doliny Potoku Oruńskiego na tym odcinku. Wskazano, że właściwe wykorzystanie środowiska przyrodniczego i jego ochrona zajmują ważne miejsce w każdym dokumencie planistycznym. Poważnym problemem współczesnego miasta jest wygospodarowanie dostatecznej powierzchni łatwo dostępnych terenów aktywności biologicznej, które mają znaczenie użytkowe i estetyczne, przede wszystkim jako miejsca o charakterze zieleni parkowej i rekreacyjno-sportowej oraz ekologiczne. Dla pełnienia takich funkcji tereny takie muszą mieć odpowiednią powierzchnię, nie można ich projektować w dowolnych miejscach, ani też ich likwidować czy przesuwać, gdyż oznacza to przerwanie ciągłości powiązań przenikających obszar całego miasta, istotnej dla zachowania w jego obrębie równowagi biologicznej. Tereny takie powinny się łączyć ze sobą oraz z podobnymi terenami na zewnątrz miasta, co najłatwiej jest uzyskać wzdłuż przepływających przez miasto potoków. Dzięki takim powiązaniom urządzona zieleń miejska łatwiej się odnawia, wymaga mniej pielęgnacji i osiąga lepsze efekty estetyczne. Stwierdzono, że Potok jest najdłuższym ciekiem w południowej części miasta i najważniejszy system powiązań ekologicznych przebiega w dolinie wzdłuż jego biegu. System ten łączy ze sobą m.in. prawnie chronione cenne obszary przyrodnicze - Obszar Chronionego Krajobrazu Lasów przy południowej granicy miasta z zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "Dolina Potoku " przy ujściu potoku do Kanału. W celu utrzymania ciągłości tych powiązań wzdłuż całego potoku projektowano (w planach poprzednich), projektuje się (w projektach planów obecnie opracowywanych, w tym sąsiadujących z przedmiotowym projektem) i będzie się projektować w przyszłości możliwie najszerszy i nieprzerwany system terenów zieleni, który powinien być w jak największym stopniu udostępniony mieszkańcom, ponieważ w dzielnicy Gdańsk-Południe brak urządzonych terenów zieleni miejskiej. Podkreślono przy tym, że większość gruntów wzdłuż potoku (z wyjątkiem Parku już zagospodarowanego przez miasto oraz terenów na północ od ul. [...], gdzie na gruntach gminnych i Skarbu Państwa realizuje się zbiorniki retencyjne, zapewniające bezpieczeństwo terenów niżej położonych) pozostaje we własności prywatnej i nie ma innej możliwości, jak ich częściowe wykorzystanie na te cele. W związku z tym szerokość pasa rezerwowanego na zieleń dobierana jest przede wszystkim w zależności od lokalnych warunków fizjograficznych (ukształtowanie terenu, zagrożenie powodziowe, wykorzystanie gruntów o złych parametrach dla zabudowy) z uwzględnieniem możliwego zminimalizowania ekonomicznych skutków takiej operacji, zarówno dla właścicieli terenu, jak i dla miasta. Wyjaśniono ponadto, że dopuszczenie nowej zabudowy między potokiem a magistralą wodociągową, z wykorzystaniem pasa wzdłuż magistrali jako drogi dojazdowej do nowopowstałych działek, nie realizowałoby zalecenia zawartego w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, że "na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Projektowana ulica zbiorcza bezpośrednio obsługuje na odcinku 200 m od skrzyżowania z ul. [...] istniejącą szkołę podstawową jak również uwolniony teren nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem Rady, niewłaściwe byłoby dopuszczanie dodatkowego zjazdu do terenów budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zauważono ponadto, że wynikająca z treści zarzutu chęć odzyskania terenu dotychczas rezerwowanego na zieleń parkową dla realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem o zamiarze dalszego prowadzenia gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Podkreślono też, że utrzymanie dotychczasowej rezerwacji pod zieleń urządzoną jest korzystniejsze dla skarżących z ekonomicznego punktu widzenia, gdyż nie zmienia to ich obecnej sytuacji prawnej - do czasu realizacji ustaleń planu teren może być użytkowany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Zdaniem Rady Miasta ewentualne usankcjonowanie stanu istniejącego przez wprowadzenie np. przeznaczenia pod zieleń krajobrazowo-ekologiczną pozbawiłoby właścicieli nieruchomości korzyści wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie czwartym stwierdzono, że przyjęte w . projekcie planu parametry zabudowy dla nowych budynków wzdłuż ul. [...] zostały w znacznej mierze zdeterminowane istniejącym zainwestowaniem na terenie oznaczonym symbolem [...], gabarytami budynków istniejących, znacznym stanem wypełnienia oraz przede wszystkim wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano, że projekt planu zakłada maksymalną ochronę i wyeksponowanie wybitnych walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych obszaru. W celu zachowania charakteru dawnej wsi Ł. ustalono strefę ochrony dziedzictwa kulturowego, w obrębie której ochroną obejmuje się relikty założenia parkowo-dworskiego oraz budynki o wartościach kulturowych, możliwa jest natomiast realizacja nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Zdaniem Rady nowopowstające budynki muszą zachować typ zabudowy historycznej. Zasady powyższe dotyczą m.in. terenów mieszkaniowo-usługowych wzdłuż ulicy [...], do skrzyżowania z ulicą tzw. "[...]". Ponadto tereny [...] i [...] mieszczą się w całości w obrębie Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie, co wymusza minimalizowanie intensywności zabudowy i zachowanie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej na działce. Wyjaśniono, że zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi przyjęto wysokość zabudowy 10 m w obrębie strefy dziedzictwa kulturowego, co przy intensywności maksymalnej 0,7 i procencie pokrycia działki zabudową 35% umożliwia realizację zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej a w przypadku terenu [...], który znajduje się poza strefą ochrony dziedzictwa kulturowego, przyjęto parametr pokrycia działki zabudową 25% i wysokość maksymalną 12 m. Zdaniem Rady Miasta tak przyjęte warunki urbanistyczne i kształtowania zabudowy również spełniają standard projektowania ekstensywnych form zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniono, że zmniejszenie powierzchni zabudowy w stosunku do terenu [...] podyktowane było gorszymi warunkami gruntowo-wodnymi w południowej części terenu [...] oraz bliższą odległością projektowanej zabudowy od Potoku Orlińskiego niż zabudowa pierzei ul. Świętokrzyskiej na terenie [...].

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, ze zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające drogi publiczne, tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Gmina uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminie nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone. Rada Miasta, jak wskazano, rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością skarżących uwzględnia wymagania obsługi komunikacyjnej terenu oraz ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczo-krajobrazowo-kulturowego. Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa pianistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

W skardze skarżący kwestionowali sposób rozpoznania ich zarzutów na posiedzeniu Rady Miasta. Twierdzili, że radni nie znali istoty sprawy, zaś "błyskawiczny sposób naświetlenia sprawy przez przedstawiciela Biura Rozwoju Gdańska ewidentnie sugerował odrzucenie" ich zarzutów. Ponadto potrzymali argumentację zarzutów, które uczynili częścią ich skargi.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek Gmina Miasta stwierdziła, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują dla rozpoznania zarzutów szczególnej procedury, w tym nie wymagają ażeby podczas sesji odbywała się debata z udziałem zainteresowanych. Wystarczające jest ich zawiadomienie o terminie posiedzenia w przedmiocie rozpoznania zarzutów.

Odnośnie do projektowanej ulicy zbiorczej i propozycji jej przesunięcia wzdłuż Potoku Oruńskiego i za linię wyznaczającą zachodnią granicę działki skarżących stwierdzono, że ulica ta zgodnie z obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta " jest ulicą zbiorczą łączącą ul. [...] z projektowaną ulicą tzw. "[...]" i dalej przechodzącą w ul. [...]. W ocenie Gminy zaproponowany w projekcie przebieg spornej ulicy jest jedynym możliwym do przeprowadzenia, zważywszy istniejącą sytuację prawną. Wskazano, że w planie sąsiadującym od północy ul. tzw. "[...]" posiada już wydzielenia geodezyjne, natomiast ul. [...] jest już zrealizowana z pełnym wyposażeniem. Podkreślono, uzasadniając to tak samo jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że nie istnieje możliwość trasowania ulicy w sposób wskazany przez skarżących. Również tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono zmniejszenie obszaru przeznaczonego na drogę na nieruchomości skarżących.

Odnośnie do wniosku o zwiększenie terenu przeznaczonego na strefę mieszkaniowo-usługową kosztem terenu zieleni urządzonej związanej z Potokiem Oruńskim wskazano, że w przypadku nieruchomości skarżących głównym celem Gminy jest weryfikacja rezerwy terenu pod zieleń urządzoną związaną z Potokiem w ramach przysługującego gminie prawa. Następnie powtórzono przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyliczenia powierzchni nieruchomości skarżących, które w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone na zieleń urządzoną. Wskazano przy tym, że projekt planu, "uwalniając znacznie starą rezerwę parkową w miejscach najbardziej atrakcyjnych do zainwestowania", wprowadza możliwość lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Podkreślono, że dotychczas obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. nie dawał możliwości wprowadzenia nowej zabudowy na nieruchomości skarżących, poza rozbudową istniejącego budynku. Zdaniem Gminy takie działanie dowodzi staranności przy doborze wielkości rezerwy parkowej na terenie nieruchomości skarżących, gdyż nie składali oni żadnych wniosków do planu. Stwierdzono, że uwolnienie z rezerwacji nastąpiło na skutek szczegółowej analizy skutków ekonomicznych uchwalenia planu. Podniesiono też, że szerokość pasa rezerwowanego na zieleń została wyznaczona z uwzględnieniem lokalnych warunków fizjograficznych (ukształtowanie terenu, zagrożenie powodziowe, wykorzystanie gruntów o złych parametrach dla zabudowy) przy możliwym minimalizowaniu ekonomicznych skutków takiej operacji, zarówno dla właścicieli terenu, jak i dla miasta. W ocenie Gminy rozważywszy szczegółowo omawianą sytuację nie można zgodzić się z wnioskiem skarżących, aby jeszcze bardziej uszczuplić projektowane tereny zielone przez maksymalne zbliżenie się z zabudową do potoku. Wskazano, że przyjęcie takiego rozwiązania oznaczałoby rezygnację z rekreacyjnego wykorzystania przestrzeni doliny Potoku Oruńskiego na tym odcinku. Podniesiono przy tym też, tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że wynikająca z treści zarzutu chęć odzyskania terenu (dotychczas rezerwowanego na zieleń parkową) dla realizacji zabudowy mieszkalnowo-usługowej, pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem o dalszym prowadzeniu gospodarstwa rolno-ogrodniczego.

Rozważając wniosek dotyczący zwiększenia maksymalnego pokrycia działki zabudową powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały związane ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę wskazano też, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabarytu obiektów, a także wskaźniki intensywności zabudowy. Podniesiono, że art. 1 ust. 2 pkt 4 tej ustawy stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego, zaś art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. Prawo ochrony przyrody stanowi, że ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, a w szczególności zieleni w miastach i wsiach. Wskazano, że cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin. Z kolei przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych. Zdaniem Gminy walory krajobrazowe są elementami środowiska naturalnego. Ochrona środowiska jest zaś jedną z wartości konstytucyjnie chronionych, której ochrona uzasadnia ograniczenie innych konstytucyjnych wolności i praw. Podniesiono też, że ustawodawca przyznał radom gminy prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz, że gmina, uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten oczywisty fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie [...], opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym należy stwierdzić, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

Zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.

Należy też mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Jak już powiedziano kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 132 ust. 1 Konstytucji. Wskazany przepis formułuje zasadę równości, z której wynika, jak wskazał Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, opublikowanym w OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Zatem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi również podlegać ocenie pod kątem zachowania zasady równości.

Z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na zieleń miejską oraz drogę publiczną, z czym wiąże się zakaz zabudowy, a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.

Konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych jest oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojęciu ochrony środowiska. Nie zostało jednakże wyjaśnione, czy przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym stopniu. W szczególności wątpliwości dotyczące tego, czy dla ochrony środowiska konieczne było sięganie do przeznaczania nieruchomości skarżących na cel publiczny budzi fakt, iż będące w podobnej sytuacji nieruchomości oznaczone w projekcie planu symbolem [...] nie zostały przeznaczone na cel publiczny, lecz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Podobieństwo nieruchomości skarżących oraz nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...] polega na tym, że obie one leżą nad Potokiem. Posiadają one zatem wspólną cechę, która jest przy tym istotna z punktu widzenia założeń projektu planu, gdyż takie właśnie położenie zdecydowało o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na zieleń miejską.

Także oczywista jest konieczność urządzenia drogi publicznej, a więc wcześniej przeznaczenia na ten cel terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych. Materialna przesłanka ograniczenia konstytucyjnego prawa z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojemnym pojęciu porządku publicznego, które obejmuje także postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Nie zostało jednakże przekonująco wyjaśnione, czy przyjęte w planie rozwiązanie jest jedynym możliwym. Przyjęty w planie przebieg drogi uzasadniono w zasadzie jedynie uwarunkowaniami technicznymi. Argumentacja ta nie jest jednak konsekwentna. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że droga, o którą chodzi nie może przebiegać po zachodniej granicy działki skarżących, gdyż warunki techniczne dla tej klasy drogi wymagają, aby na terenie zabudowanym odległość pomiędzy skrzyżowaniami wynosiła co najmniej 150 m. Tymczasem z projektu planu, który znajduje się w aktach wynika, że ta sama projektowana droga (teren o symbolu [...]) posiada jednak skrzyżowania, które, jeżeli uwzględnić skalę projektu, są od siebie oddalone o mniej niż 150 m. Tak jest w przypadku skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...] i skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...] oraz skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...] i skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...]. Wskazane skrzyżowania są od siebie oddalono o około 80 m (4 cm na projekcie w skali 1:2000).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Występująca w sprawie sytuacja nadto wskazuje na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżący i właściciel nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...], będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) zostały zróżnicowane bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zasadności tego zróżnicowania.

W konsekwencji skarga jest zasadna i z tego powodu Sad na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to zdaniem Sądu ograniczenia prawą własności skarżących, w szczególności ograniczenie polegające na określeniu maksymalnego procentu zabudowy działki, pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów, którym służy. Przede wszystkim nie jest to ograniczenie, które sprowadza się do pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości.

Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo . o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) zasądzono od Gminy Miasta na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktów, które podlegają wykonaniu, zaś zaskarżona uchwała wykonaniu nie podlega.