Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1299/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1,  art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 75,  art. 97 par. 1,  art. 100,  art. 156 par. 1,  art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości W.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy – stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej miasto W., obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej wskazanej w załączonej do decyzji karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Ww. decyzja komunalizacyjna dotyczyła m in. działki nr [...], ozn. Kw nr [...]. Z załączonej karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, iż właścicielem przedmiotowej działki stał się Skarb Państwa - na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.).

Pismem z dnia 9 września 2010 r. M.H., B.H., G.B., H. i J. C. oraz D.M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez miasto W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości W. Wnioskodawcy podnieśli, iż "na powierzchnię wskazanej działki składają się zagarnięte w latach 70 - tych XX w. części działek stanowiących własność prywatną i zapisaną w księgach wieczystych. Teren sporny znajduje się pomiędzy ul. [...] a brzegiem jeziora [...]. Granice działek uwidocznionych na dołączonych mapkach geodezyjnych pokazują, że teren ten był całkowicie podzielony na poszczególne działki aż do brzegu jeziora. Nie było tam nigdy gruntu, który nie stanowił własności poszczególnych właścicieli posesji na tym terenie, a tym bardziej gruntu opuszczonego lub poniemieckiego". Wnioskodawcy wskazali, iż "ich rodziny już od lat międzywojennych są właścicielami działek zapisanych w księgach wieczystych. Odnośnie powstania działki nr [...] wnioskodawcy podkreślili, iż w 1970 r. władze W. zadecydowały o utworzeniu promenady nad Jeziorem [...]. Geodeta dokonał podziału działek stanowiących własność prywatną, mających swoje granice od ul. [...] aż po brzeg jeziora. Każdą działkę podzielono na 2 mniejsze o mianownikach 1 i 2, a każdy właściciel dotychczasowej jednej działki stał się właścicielem dwóch mniejszych. Wprowadzonego podziału nie uwidoczniono w księgach wieczystych. Działki o mianownikach 1 zostały zabrane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej właścicielom i przekazane na powstanie promenady. Właściciele tych działek nigdy nie otrzymali za nie zapłaty albo odszkodowania. Żaden z właścicieli nigdy nie zrzekł się prawa do przedmiotowego gruntu ani nie dokonał aktu darowizny. W latach 1976 -1978 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów i wówczas na mapkach pojawiła się działka nr [...], która nigdy wcześniej nie istniała i nie miała swojego odpowiednika. Działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. o nazwie [...], a następnie po jej zamknięciu przeniesiona do ogólnej księgi wieczystej Skarbu Państwa nr [...]. Od tego momentu te same grunty są zapisane jednocześnie w dwóch księgach wieczystych, raz w ogólnej księdze wieczystej Skarbu Państwa, drugi raz w jednej z ksiąg wnioskodawców w zależności kogo dany grunt jest własnością." Następnie, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, szczegółowo przedstawiono sytuację faktyczną i prawną każdego wnioskodawcy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Minister przywołał pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 19 października 2004 r., w którym wskazano, że działka nr [...] została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako własność Skarbu Państwa – władający Urząd Miasta i Gminy W. podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta W., przeprowadzonego w latach 1976-1978. W ramach tych prac nastąpiła m. in zmiana numeracji działek oraz protokolarne ustalenie stanu władania gruntami. W powyższym piśmie znalazła się także informacja, iż nie zachowały się dokumenty pozwalające na ustalenie na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem wydzielonych, w wyniku odnowienia ewidencji gruntów, działek. Dalej organ wskazał na pismo Starosty [...] z dnia 1 października 2010 r., z którego wynika, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest wykazu zmian danych ewidencyjnych obrazujących połączenie kilku innych działek w działkę o nr [...], jak również dokumentów potwierdzających fakt uzyskania prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa. Z pisma tego wynika także, że działka nr [...] powstała z podziału działek: [...]. Minister zaznaczył, iż skoro działka nr [...] powstała dopiero w latach 70, to nie jest możliwe, aby przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. O majątkach opuszczonych i poniemieckich. Organ wskazał, iż w jego ocenie, dołączone przez Gminę W. kserokopie map obrazujące przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców a tak zwaną promenadą nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał w wymaganym ustawowo terminie Skarbowi Państwa. Ponadto Minister stwierdził, iż obowiązujące w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów - dekret z 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości oraz dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków - nie dawały podstawy przy rozgraniczeniu lub też dokonywaniu zmian w ewidencji gruntów do pozbawienia prawa własności osób fizycznych z mocy samego prawa.

Tym samym Minister uznał, iż z uwagi na brak dokumentów potwierdzających, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej tej działki.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a. oraz art. 97 i 100 k.p.a. We wniosku podniesiono, iż "działka, której obszar jest przedmiotem roszczeń wnioskodawców, pod względem prawnym nigdy nie wchodziła w skład nieruchomości stanowiących własność ich poprzedników prawnych. Bezpośrednim dowodem powyższego jest umowa z dnia [...] grudnia 1864 r. zawarta pomiędzy właścicielem majątku [...] – [...] A.G. a właścicielami nieruchomości przylegających do Jeziora [...] od strony miasta W., na mocy której uregulowano granicę pomiędzy należącym do majątku [...] Jeziorem [...] a przylegającymi do niego gruntami, stanowiącymi przedmioty odrębnej własności. Wskutek powyższego, znaczenie prawne utraciła granica wyznaczona uprzednio w 1810 r., przez wszystkich zainteresowanych uznana za bezsporną. Nowa granica przesunięta została w stronę Jeziora [...], a właściciele gruntów przyległych zyskali tym samym na własność, za stosowną opłatą, dodatkową powierzchnię gruntową, jednakże ich nieruchomości nadal nie dochodziły bezpośrednio do linii Jeziora [...]. Nowo wyznaczona linia graniczna wyraźnie zaznaczona została kolorem czerwonym na specjalnie w tym celu sporządzonej przez geodetę nazwiskiem D. mapie granicznej z dnia 8 grudnia 1864 r." Ponadto Gmina podniosła, iż wszystkie uprzednio dołączone przez Gminę W. do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy mapy graniczne i katastralne, w sposób wierny i dokładny odzwierciedlają i powielają linie graniczne i powierzchnie wskazane na ww. mapie granicznej z 1864 r. Tak więc, w sytuacji gdy brak jest w sprawie dokumentów bezpośrednio przesądzających i wyjaśniających rozstrzyganą kwestię, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, czyli także przedstawione przez Gminę mapy graficzne i katastralne.

Dalej Gmina podniosła, że sytuacja prawna i faktyczna majątku ziemskiego [...] (Jeziora [...] i gruntów przyległych) zmieniła się wskutek wydania przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, w dniu 6 września 1944 r., dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Majątek ten bowiem (stanowiący już własność [...] I.M.), na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (a zatem z mocy samego prawa) przeszedł na własność Skarbu Państwa i w dniu 27 maja 1990 r. nadal pozostawał jego własnością. Tak więc w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do przeprowadzenia komunalizacji tzw. promenady. Ponadto Gmina zaznaczyła, iż błędne wskazanie w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], załączonej do decyzji komunalizacyjnej, podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa m.in. niniejszej działki nr [...] (wskazano dekret z dnia 3 marca 1946 r. zamiast dekretu z dnia 6 września 1944 r.) - nie rzutuje na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji komunalizacyjnej.

Gmina podkreśliła także, że żadna z dawnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawców nie wskazuje powierzchni poszczególnych działek, gdyż właściciele działek siedliskowych, wyodrębnionych w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (mapa z 1884 r. - załącznik nr 3), nabywając ich własność w rzeczywistości nabywali na własność udziały w niepodzielonej działce [...], a nie działki o konkretnie ustalonej i wymierzonej powierzchni gruntowej (Kw nr [...] – załącznik nr 4, Kw nr [...] – załącznik nr 5, Kw nr [...] – załącznik nr 6, Kw nr [...] – załącznik nr 7). Powierzchnie poszczególnych działek, stanowiących własność poprzedników prawnych, po raz pierwszy zostały zmierzone w chwili założenia w Gminie ewidencji dla celów podatkowych (co wyjaśniono w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Zdarzenie to miało miejsce w 1963 r., kiedy ówczesna działka ewidencyjna oznaczona numerem [...] formalnie podzielona została na 5 działek siedliskowych, których powierzchnia została po raz pierwszy określona i ujawniona w dokumentach urzędowych. W tym miejscu Gmina wskazała, iż obowiązujące wówczas Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.) definiowało pojęcie działki ewidencyjnej, którą stanowił obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania (§ 7 zarządzenia).Tak więc przy określaniu powierzchni działek dla celów podatkowych decydujące znaczenie miał stan faktycznego władania (stan użytkowania), a nie rzeczywisty stan prawny danej nieruchomości, w odróżnieniu od obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. (Dz. U. Nr38, poz. 454), które definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Mając to na uwadze Gmina zaznaczyła, iż ujawnione w dawnych księgach wieczystych powierzchnie działek, stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawców, określone zostały zgodnie z definicją zawartą w ww. zarządzeniu z 1969 r. Dowodem powyższego są daty wpisów poszczególnych działek dokonane w załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy księgach wieczystych w 1969 r. Powierzchnie te zostały przepisane do ksiąg wieczystych bezpośrednio z ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym ujawniona w księgach wieczystych powierzchnia nie była odzwierciedleniem stanu prawnego, a jedynie stanu faktycznego użytkowania, który w przedmiotowej sprawie nie jest tożsamy ze stanem prawnym przedmiotowych działek. Gmina podniosła, iż zaistniały stan został skorygowany na mocy protokołu granicznego z dnia [...] lipca 1970 r., na podstawie którego na nowo, zgodnie z faktycznym stanem prawnym, określono powierzchnie poszczególnych działek, wskazując iż powierzchnia obecnej działki – tzw. promenady stanowiła własność Skarbu Państwa. Protokół graniczny został podpisany przez wszystkich właścicieli zainteresowanych działek przylegających do Jeziora [...], w tym również przez poprzedników prawnych wnioskodawców, i w latach późniejszych nie był przez nich podważany. Tym samym, w ocenie Gminy, dokumenty geodezyjne potwierdzają, że w dniu 27 maja 1990 r. działka stanowiła własność Skarbu Państwa. Tym samym, obowiązkiem organu było zbadanie interesu prawnego wnioskodawców przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego.

We wniosku podniesiono także, że wbrew oświadczeniu Starosty [...], w jego posiadaniu znajdowała się większość uzyskanych przez Gminę W. i przedłożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dowodów, z których wywieść można tytuł prawny Skarbu Państwa do działki zajętej pod budowę promenady. Tak więc, nawet gdyby w przedmiotowym stanie prawnym uznać, że zaistniały wątpliwości co do stanu prawnego działki nr [...], obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. i art. 100 k.p.a., aż do wyjaśnienia przed sądem linii granicznej między działkami stanowiącymi własność wnioskodawców a Jeziorem [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...].

Organ odwoławczy przytoczył ponownie argumenty organu pierwszej, wskazując iż brak jest dokumentów potwierdzających fakt uzyskania prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa. Ponownie wskazał, iż działka nr [...] została wyodrębniona geodezyjnie dopiero w latach 70-tych więc nie jest możliwe stwierdzenie, że przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie wskazanego dekretu w karcie inwentaryzacyjnej [...]. Dalej ponownie stwierdził, iż załączone przez wnioskodawców odpisy zupełne ksiąg wieczystych dla działek oznaczonych dawniej nr [...], m. in. z części których powstała działka nr [...] nie wskazują by te działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Minister ponownie stwierdził, iż kopie map obrazujących przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców, a tzw. promenadą nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż tytuł prawny do nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] przysługiwał Skarbowi Państwa. Stanowisko bowiem przedstawione przez Gminę W., stoi w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym przez Starostę [...] w piśmie z dnia 1 października 2010 r. Dalej podniesiono, iż pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiło do Sądu Rejonowego Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych w W. z prośbą o przekazanie informacji z legendy indeksu podstawy wpisu do księgi wieczystej działki nr [...]. Z zaświadczenia bowiem tego Sądu, z dnia [...] marca 2011 r. wynika, iż działka nr [...] została ujawniona w dniu 1 grudnia 2009 r., a następnie odłączona i przeniesiona do księgi wieczystej Kw [...]. Z kolei, z treści księgi wieczystej Kw [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest obecnie Gmina W., bez informacji o poprzednim właścicielu tej działki. Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy Wydział [...] Ksiąg Wieczystych w W. poinformował, iż księga wieczysta dla działki nr [...] została założona na wniosek Burmistrza W., natomiast podstawą jego wpisu była ww. decyzja komunalizacyjna z dnia [...] listopada 1996 r. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina W. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 97 1 § pkt 4 i art. 157 § 2 Kodeksu Postępowania administracyjnego - poprzez nie przeprowadzenie właściwego i obiektywnego postępowania dowodowego oraz nie uwzględnienie przedłożonych przez skarżącą dowodów w sprawie, nie umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji ustosunkowania się co do zebranych dowodów i materiałów, nie odniesienie się do zarzutu i wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz nie rozprawienie się z zarzutem skarżącej, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. nie został złożony przez stronę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż głównym motywem uzasadnienia decyzji Ministra była okoliczność, że brak jest dokumentów, które potwierdziłyby, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Tymczasem, Gmina W., przy piśmie jej pełnomocnika - radcy Prawnego M.S. - z dnia 16 maja 2011 r. przesłała Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zaświadczenie z Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2011 r., stwierdzające iż działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład nieruchomości Kw [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa. Zaświadczenie to obala zatem, podnoszoną w decyzjach Ministra sugestię, jakoby działka nr [...] stanowiła własność osób fizycznych i z tej racji wykluczona była możliwość jej nabycia przez Gminę W. z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powyższe prawo potwierdza także zaświadczenie Starosty [...] z dnia 22 marca 2011 r., przesłane pismem z dnia 31 marca 2011 r. przez pełnomocnika skarżącej, w którym starosta stwierdził, iż w dniu komunalizacji, tj. 27 maja1990 r., działka nr [...] znajdowała się w zasobie Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej, działaniem swym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył zatem ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie tylko nie uwzględniając przy rozstrzyganiu sprawy przedłożonych dowodów, ale nawet nie odnosząc się do oceny ich wartości dowodowej. Ponadto skarżąca w całości podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte we wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2011 r.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], jak i ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak, rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste.

W sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, iż przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Wojewoda [...] jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. (i w tym dniu) nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tak też uznały organy administracji, stwierdzając, iż ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego nie wynika aby działka nr [...], na dzień dokonania komunalizacji, stanowiła własność Skarbu Państwa. Na poparcie swojego stanowiska Minister stwierdził, iż działka nr [...] została wyodrębniona geodezyjnie dopiero w latach 70-tych więc nie jest możliwe stwierdzenie, iż przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, tak jak to wskazano w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Dalej organ wskazał, że dołączone przez Gminę W. kserokopie map obrazujące przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców, a tak zwaną promenadą, nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż tytuł prawny do nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] przysługiwał Skarbowi Państwa oraz konsekwentnie podnosił, iż stanowisko Gminy pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Starosty [...] wyrażonym w piśmie z dnia 1 października 2010 r. Nadto Minister powołał się na treść księgi wieczystej Kw [...], z której wynika, że właścicielem działki nr [...] jest obecnie Gmina W., bez informacji o poprzednim właścicielu tej działki oraz pismo Sądu Rejonowego Wydział [...] Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynika, iż księga wieczysta dla działki nr [...] została założona dopiero na wniosek Burmistrza W., zaś podstawą wpisu jest decyzja komunalizacyjna z dnia [...] listopada 1996 r.

Pomimo powyższej argumentacji, zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozstrzygnął jednoznacznie (biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy) kwestii braku (albo posiadania) tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) - na dzień komunalizacji. I tak, Sąd zauważa, iż w aktach sprawy (karta 103 akt administracyjnych dotyczących postępowania przed organem drugiej instancji), znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu odwoławczego w dniu 18 maja 2011 r.), w którym Sąd ten stwierdził, iż z wyciągu zmian gruntowych z dnia [...] listopada 2009 r., wydanego przez Starostę [...] oraz kolejnych czynności związanych z zamknięciem księgi wieczystej Kw [...] oraz księgi wieczystej Kw [...] (w której prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostało przeniesione z Kw [...]) wynika, iż działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości oznaczonej Kw [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a następnie po jej zamknięciu w skład nieruchomości oznaczonej Kw [...], a po zamknięcie tej księgi w dniu [...] marca 1993 r. (wraz z przeniesieniem prawa własności Skarbu Państwa) w skład nieruchomości oznaczonej Kw [...] (obecnie [...]). Ponadto Sąd Rejonowy wskazał, iż Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości oznaczonej Kw [...] już na dzień [...] listopada 1946 r., oraz że nieruchomość ta obejmowała gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tak istotną kwestię organ pominął całkowitym milczeniem. Na okoliczność tą zwracała uwagę także strona skarżąca. Brak rozważań organu drugiej instancji co do tej kwestii, a przede wszystkim oceny ww. zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2011 r. stanowiącego, zdaniem Sądu, podstawę do ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego, dowodzą, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono prawidłowo rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień komunalizacji, tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a.

Podnieść także należy, iż organy administracji w uzasadnieniu swojej decyzji, nie ustosunkowały się do kwestii interesu prawnego osób wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Wobec tego, obowiązkiem organu pierwszej instancji było wskazanie dokumentów, ksiąg wieczystych, które w jego ocenie, stanowią tytuł prawny wnioskodawców do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Tego stanowiska, zdaniem Sądu zabrakło. W kwestii tej, nie zajął także stanowiska organ odwoławczy, a biorąc pod uwagę treść zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2011 r., zdaniem Sądu, organ administracji powinien uczynić to w pierwszej kolejności. Tak więc, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo nałożonego na niego obowiązku prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego, z obowiązku tego się nie wywiązał.

Ponadto, podnieść należy, iż jak wskazywali wnioskodawcy - "działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. o nazwie [...], a następnie po jej zamknięciu przeniesiona do ogólnej księgi wieczystej Skarbu Państwa nr [...]. Od tego momentu te same grunty są zapisane jednocześnie w dwóch księgach wieczystych, raz w ogólnej księdze wieczystej Skarbu Państwa, drugi raz w jednej z ksiąg wnioskodawców w zależności kogo dany grunt jest własnością." W zakresie tych zarzutów wnioskodawców, organy administracji nie przeprowadziły także żadnych rozważań.

Ponadto, w ocenie Sądu, trafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a., polegający na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym. Jedną bowiem z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadnia analiza akt sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy administracji nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 10, art. 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów, na ich podstawie winien zająć stanowisko co do legitymacji procesowej osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, następnie powinien (ewentualnie) przeprowadzić inne dowody, aby o tak zebrany materiał dokumentacyjny dokonać właściwej oceny zasadności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Tak więc, Sąd w niniejszym składzie nie przesądza o kwestii prawidłowości, dokonanej komunalizacji, Sąd jedynie zauważa, iż biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny akt sprawy, sprawa powinna być ponownie zbadana z uwzględnieniem powyższych zaleceń Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 li c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

-----------------------

12