Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 727/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1318/16 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla wyrok w zaskarżonej części i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1318/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, z wyjątkiem stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 pkt 4, ust. 7 pkt 1, 4, § 7, § 8 pkt 7 b, c, § 10 ust. 2 pkt 3 b, 4, § 12 ust. 2 pkt 3 b tiret drugi, § 14 ust. 2 pkt 2 b, 4, ust. 3 ( po raz drugi w uchwale), § 15 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2 b,d,f,g,h, oraz pkt 5 a, b uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2016 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały uznawszy, że przedmiotowy plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania.

Wojewoda wskazał m.in., że w treści uchwały dla terenu oznaczonego symbolem MN1. ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy wyłącznie w odległości 4,0 m od linii podziału wewnętrznego, określającej drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [KDW], tymczasem na rysunku planu linia ta została wyznaczona również w innej odległości (7,0 m). Powyższe stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Niespójny jest także zapis zawarty w § 7 pkt 1 uchwały z treścią rysunku planu. W uchwale wyznacza się "strefę ochrony konserwatorskiej obszaru obserwacji archeologicznej w zasięgu określonym na rysunku planu granicą strefy ochrony konserwatorskiej oznaczoną symbolem OW", natomiast na rysunku została określona wyłącznie "strefa obserwacji archeologicznej". Powyższe stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Organ nadzoru zauważył niejasny zapis zawarty w § 7 pkt 2 uchwały, dotyczący obowiązywania ograniczeń przy realizacji inwestycji, w zakresie dokonywania badań archeologicznych, gdyż wykracza poza zakres określony w art. 15 u.p.z.p. Ponadto nie wiadomo, o jakich ograniczeniach mowa jest w planie, które to w sposób istotny mogą zaważyć na późniejszej realizacji inwestycji i utrudnieniach w korzystaniu z ustaleń planu. Nieprawidłowe jest przeznaczenie terenów określonych symbolami ZP/US/WS.1 oraz ZP/US/WS.2, gdyż ustalone oznaczenie symbolem literowym nie odpowiada faktycznie ustalonemu sposobowi zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia szczegółowe zawarte w § 15 ust. 3 uchwały, jak również oznaczenia literowe, jednoznacznie wskazują na ustalone przeznaczenie pod zieleń urządzoną z dopuszczeniem "usług oświaty, usług opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, usług opieki nad osobami ubezwłasnowolnionymi : domy starców, hospicja, co nie znajduje odzwierciedlenia w innych ustaleniach szczegółowych dotyczących przedmiotowego terenu. Funkcja usług będzie funkcją dominującą, ponieważ żadne z ustaleń szczegółowych nie zapewniają zachowania przeznaczenia pod zieleń parkową, która została ustalona jako podstawowa. Nieprawidłowy jest też zapis zawarty w § 15 ust. 3 pkt 5 uchwały, który ustala przeznaczenie terenu "pod rezerwę pod drogę publiczną", bowiem zgodnie z rozporządzeniem droga publiczna - traktowana jako odmienny, różny rodzaj terenu, musi spełniać wymogi z art. 15 u.p.z.p. Organ nadzoru stwierdził także niejasność zapisów planu zawartych w § 5 ust. 7 pkt 1 uchwały poprzez brak określenia "linii", od której plan dopuszcza odchylenie, co może powodować trudności w korzystaniu z ustaleń planu. W uchwale nie określono wszystkich niezbędnych linii zabudowy, nie wiadomo więc według jakich zasad będzie lokalizowana zabudowa. Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości, zgodnie z art. 28 u.p.z.p. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż spełnienie wymagań ustawowych polega w szczególności na formułowaniu ustaleń w sposób kompleksowo regulujący dane zagadnienie, nie jedynie częściowy, pozostawiający w zakresie zagadnień obowiązkowych w ustaleniach planu obszary nieuregulowane.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta R.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Naruszenie warunków materialnych sporządzania planu (zasad sporządzania planu), jak i naruszenie warunków proceduralnych wydania aktu planistycznego (procedury planistycznej) muszą mieć w obecnym stanie prawnym charakter istotny. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Badając zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] Sąd uznał, że tylko przepisy wskazane w wyroku spełniają przesłankę istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród zagadnień, które są obowiązkowe do uregulowania w planie miejscowym wskazują ochronę dziedzictwa kulturowego. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków określa § 7 uchwały w pkt 1 "wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej obszary obserwacji archeologicznej", natomiast na rysunku planu oznaczono, że jest to "strefa obserwacji archeologicznej". Jest to naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika że stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z jego tekstem. W punkcie 2 natomiast "wyznacza się lokalizację stanowisk archeologicznych, dla których obowiązują ograniczenia przy realizacji inwestycji". W pierwszej kolejności nie mogą zawierać ograniczeń, które są niedookreślone, ponieważ to pozwala na dowolność organu. Również sformułowanie w pkt 3 analizowanego § 7 uchwały "obowiązują ustalenia ogólne i szczegółowe" jest niedookreślone, a przez swą ogólnikowość nie może być uznane, że spełnia wymogi sporządzania planów i zasad techniki legislacyjnej.

Rada gminy przewiduje "zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez rozbudowę o nowe stacje transformatorowe oraz linie "średniego i niskiego napięcia" oraz "w tym na terenie oznaczonym E". Takie określenie, które przewiduje budowę nowych stacji transformatorowych bez określenia ich parametrów oraz bez wskazania na rysunku planu miejsca ich lokalizacji narusza zasady sporządzania planu, pozwalając na dowolność organu w sprawie ich usytuowania w przyszłości, naruszając tym samym § 4 pkt 9a rozporządzenia.

Ustalając plan dla terenu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczony na rysunku planu MN.1 (§ 10 uchwały) określono linie zabudowy nieprzekraczalne zgodnie z rysunkiem planu, z tym że od strony ulicy wewnętrznej KDW jest to 4 m. Z rysunku planu wynika, że jest tu również inna odległość 7 m. Jest o naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, a mianowicie rysunek, który jest częścią planu musi być dokładnie powiązany z jego tekstem. Również wyznaczając teren przeznaczony pod ulice wewnętrzną należało określić jej parametry. Te niedokładności pozwalają na kształtowanie terenu w sposób dowolny, co w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu. Postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest zatem zamieszczenie w jego treści informacji, zaleceń, czy też niewiążących sugestii, nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości.

Nieprawidłowe jest przeznaczenie terenów określonych symbolami ZP/US/WS1 oraz ZP/US/WS2. Na rysunku planu są to tereny zieleni urządzonej, urządzeń sportowo – rekreacyjnych, wód powierzchniowych. Natomiast § 15 ust. 1 uchwały teren ten przeznacza pod: zieleń urządzoną, zabudowę usługową, w tym urządzenia sportowo – rekreacyjne, wody powierzchniowe śródlądowe. W studium dla osiedla B. obszar ten oznaczony jest ZPXIX 01. Tworzą go tereny urządzonej zieleni miejskiej, ogólnodostępnej (zieleń parkowa), urządzenia sportowe i rekreacyjne, dopuszcza się lokalizację zabezpieczeń przeciwpowodziowych, a więc przeznaczenie tego terenu pod zabudowę usługową jest niezgodne z ustaleniami Studium, naruszając tym samym w sposób istotny zasady sporządzania planu. Z zapisów Studium wynika, że "tylko w miejscach oznaczonych szrafem dopuszcza się lokalizację przedszkoli, domów starców itp." W związku z tym z § 15 uchwały należało usunąć wszystkie regulacje dotyczące zabudowy usługowej. Załącznik do rozporządzenia wymienia formy zieleni urządzonej, również ustawa o ochronie przyrody definiuje to pojęcie. Niezgodność ze Studium zawsze musi skutkować uznaniem, iż jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu – art. 15 ust. 1, art. 20 u.p.z.p.

Plan w § 15 ust. 3 pkt 5a i b uchwały przewiduje rozstrzygnięcia wariantowe, które są nieznane ustawie planistycznej. Takie ustalenia planu naruszają zasady jego sporządzania w sposób istotny.

W ustaleniach planu dla terenu oznaczonego symbolem U.2 (§ 14 ust. 2 pkt 2b uchwały) przewidziano "linie zabudowy nieprzekraczalne – zgodnie z rysunkiem planu". Lecz analizując rysunek planu, teren oznaczony U.2 od strony obszaru oznaczonego MN.5 nie ma wyznaczonej linii zabudowy, co oznaczałoby, że można się budować do granicy tego obszaru, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Przewidziane w uchwale (§ 14 ust. 3 po raz drugi) "Zasady podziału nieruchomości – zagospodarowanie terenów jako pojedyncze działki budowlane" nie spełnia wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wynika zeń, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad podziału i scalenia powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w ich wyniku, w szczególności określenie ich parametrów. Bez uszczegółowionych planem miejscowym zasad i warunków scalenia i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takich procedur.

W ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną oznaczonych MW.1 i MW.2 "dopuszcza się zmianę lokalizacji akcentu przestrzennego w stosunku do punktu wskazanego na rysunku planu w ramach całego terenu wydzielonego liniami podziału wewnętrznego i oznaczonego MWVIII". (§ 12 ust. 2 pkt 3b uchwały). Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że lokalizacja akcentu przestrzennego jest obowiązującym ustaleniem odpowiednio oznaczonym na rysunku planu. Ustalenia planu miejscowego muszą być precyzyjnie określone, tak sprecyzowany przepis uchwały pozwala na dowolność przyszłych inwestorów.

Zdaniem Sądu wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie pozbawia go tego, aby funkcjonował w pozostałej swej części. Możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie.

Z tych względów Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, z wyjątkiem stwierdzenia nieważności przepisów uchwały wymienionych w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta R., zaskarżając wyrok w części, w której nie uchyla rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z 19 lipca 2016 r.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego, zawartego w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 8 i 9 oraz art. 20 u.p.z.p., a także § 4 pkt 8 i 9 lit. a i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym:

a) poprzez błędną interpretację art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. i przyjęcie, że istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonych w tych przepisach, następuje wskutek nieokreślenia w uchwale rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia określonego terenu w sposób tożsamy z kierunkiem zagospodarowania określonym dla tego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

b) poprzez błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia i przyjęcie, że istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje wskutek:

- nieokreślenia w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

• tj. w § 7 uchwały z 14 czerwca 2016 r. zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym granic sfery ochrony konserwatorskiej oraz ograniczeń, zakazów i nakazów mających na celu ochronę zabytków znajdujących się na obszarze tej strefy, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenia, że zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej polegają na wyznaczeniu w strefie ochrony konserwatorskiej obszaru obserwacji archeologicznej o zasięgu określonym na rysunku planu granicą strefy ochrony konserwatorskiej, lokalizację stanowisk archeologicznych, dla których obowiązują ograniczenia dotyczące realizacji inwestycji, w zakresie dokonywania badań archeologicznych oraz, że w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej lub stanowiska archeologicznego obowiązują ustalenia ogólne i szczegółowe tej uchwały (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasad określonych w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia),

• tj. w § 8 pkt 7 lit. b i c przedmiotowej uchwały parametrów sieci infrastruktury technicznej związanej z zaopatrzeniem w energię elektryczną oraz miejsca lokalizacji określonych elementów systemu tej infrastruktury, umożliwiających dowolną ich lokalizację w przyszłości, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenia, że na obszarze planu miejscowego obowiązują zasady zapatrzenia w energię elektryczną z istniejącej na tym obszarze sieci elektroenergetycznej, poprzez jej rozbudowę o nowe stacje transformatorowe oraz linie średniego i niskiego napięcia, z dopuszczeniem lokalizacji stacji transformatorowych na obszarze planu miejscowego, w tym na terenie specjalnie przeznaczonym na ten cel i odpowiednio oznaczonym na rysunku planu (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia),

• tj. w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b i pkt 4 przedmiotowej uchwały Rady Miasta R.: przebiegu linii zabudowy dla terenu MN.1, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, od strony ulicy wewnętrznej zgodnie z przebiegiem określonym na rysunku planu, poprzez wskazanie w tekście uchwały, że przebieg ten wyznacza rysunek planu oraz jedna określona odległość tej linii od ulicy wewnętrznej, z pominięciem wskazania innej jej odległości, którą można ustalić w oparciu o rysunek planu, nieokreślenia parametrów ulicy wewnętrznej, wydzielonej na rysunku planu liniami wewnętrznymi, a także nieokreślenia na rysunku planu lokalizacji akcentu przestrzennego w sytuacji, gdy określona na rysunku planu miejscowego odległość linii zabudowy od strony ulicy wewnętrznej ma stałą wartość na przeważającej części przebiegu tej linii oraz wartość zmienną w pozostałej części, która wynika z niesymetrycznego kształtu tej ulicy na określonym jej odcinku, a także, gdy określono minimalną szerokość ulicy wewnętrznej w liniach rozgraniczających (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w § 8 ust. 2 rozporządzenia);

• tj. w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały Rady Miasta R. : linii zabudowy dla terenu U.2, przeznaczonego pod zabudowę usługową, od strony terenu MN.5, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, umożliwiające od tej strony lokalizację zabudowy usługowej do granicy terenu przeznaczonego pod tę zabudowę, a także nieokreślenie na rysunku planu akcentu przestrzennego, w sytuacji, gdy te tereny U.2 i MN.5 nie mają wspólnej granicy, gdyż są oddzielone od siebie terenem ZP/US/WS.2, który nie jest przeznaczony pod zabudowę (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.)

• tj. w § 14 ust. 3 (po raz drugi w uchwale) przedmiotowej uchwały Rady Miasta R.: zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w terenach U.1 i U.2 przeznaczonych pod zabudowę usługową, w sytuacji, gdy w tej uchwale przyjęto ustalenie w tym zakresie, że nakazuje się zagospodarowanie terenów, jako pojedyncze działki budowlane (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasad określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia),

• tj. w § 15 ust. 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały: przeznaczenia podstawowego terenu [KDL] oraz linii rozgraniczającej ten teren od innych terenów o ustalonym dla nich podstawowym przeznaczeniu, w sytuacji, gdy w uchwale przyjęto ustalenia, że ten teren należy traktować jako jeden z czterech terenów wyodrębnionych liniami podziału wewnętrznego w ramach terenu o podstawowym przeznaczeniu ZP/US/WS.1, a także, że jest on oznaczony na rysunku planu w sposób odrębny od terenów o podstawowym przeznaczeniu (przyjęcie w tym zakresie istotnego naruszenia zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.);

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego argumenty te nie zostały uznane za prawidłowe,

b) brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały istotnie naruszone wskutek przyjęcia:

• w § 5 ust. 7 pkt 1 i 4 uchwały Rady Miasta R. z [...] czerwca 2016 r.: linii, od której dopuszcza się odchylenie na określoną maksymalną odległość, lokalizacji ciągów pieszych o orientacyjnym przebiegu wskazanym na rysunku planu,

• w § 12 ust. 2 pkt 3 lit. b przedmiotowej uchwały możliwości zmiany lokalizacji akcentu przestrzennego w stosunku do punktu wskazanego na rysunku planu, w ramach całego terenu wydzielonego liniami podziału wewnętrznego i oznaczonego na rysunku planu określonym symbolem,

• w § 14 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały: a także, gdy w tekście planu ustalono jedynie możliwość wykształcenia akcentu przestrzennego w ramach terenu U.2, wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od strony terenu drogi zbiorczej KDZ,

- a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego ustalenia te nie mogą pozostać w obrocie prawnym, zwłaszcza, że zawarte w § 5 ust. 7 pkt 1, 4 przedmiotowej uchwały ustalenie o dopuszczalności maksymalnego odchylenia lokalizacji ciągów pieszych, podjęto w sytuacji, gdy na rysunku planu wyznaczono w określony sposób linie orientacyjnego przebiegu tych ciągów, ustalenie w § 14 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały o możliwości lokalizacji akcentu przestrzennego na terenie U.2 na całym odcinku wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od strony terenu drogi zbiorczej KDZ, podjęto w sytuacji, gdy na tym terenie jedynie dopuszczono możliwość takiego akcentu, nie nakładając obowiązku w tym zakresie, a ustalenie w § 12 ust. 2 pkt 3 b tej uchwały o możliwości zmiany lokalizacji akcentu przestrzennego podjęto w sytuacji, gdy na rysunku planu wyznaczono obszar, w którym zmiana lokalizacji tego akcentu może być dokonana,

c) brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego zawartego w jego sentencji, w której określa wyjątek od uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności poprzez odniesienie się w nim do § 5 ust. 4 pkt 4 tej uchwały, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego ustalenia zawarte w tej jednostce redakcyjnej nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której nie uchyla rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z 19 lipca 2016 r. i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada standardom określonym w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena niezgodności z prawem wymienionych w sentencji wyroku przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niepełna. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest powieleniem treści rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji nie przeprowadził samodzielnej argumentacji dla wyeliminowania z obrotu wskazanych postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniającej również uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w pozostałej części. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne lub niezgodne z prawem, takich motywów nie można zaś z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji odczytać. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie obejmuje wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisów. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia rozważań Wojewody Podkarpackiego, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego nie pozwala na zrozumienie kierunku interpretacji zastosowanych przez Sąd przepisów. W szczególności uzasadnienie wyroku nie pozwala na odczytanie rozumowania Sądu, które doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego § 5 ust. 4 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym wysokość budynków gospodarczych, garażowych wynosi nie więcej niż 6 m, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Sąd nie odniósł się również do sposobu oznaczenia na rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej, pomijając brak oznaczenia na rysunku stanowiska archeologicznego wraz z numerem. Podstawowym zadaniem Sądu jest kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zaś samodzielna ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poczyniona ocena tej uchwały abstrahuje przy tym od wymogów ustanowionych przepisem art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w aktach sprawy. Tak rozumiany obowiązek obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się pełnej analizy postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (części tekstowej oraz rysunku Studium), z odniesieniem się do konkretnych przepisów tego Studium, uzasadniających twierdzenie o niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium.

Wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania Sądu, uzasadniania uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.