Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 35/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. oddala skargę. WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...], Starosta Powiatu, orzekając ponownie w sprawie, zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.G. pozwolenia na budowę budynku garażowego jednoboksowego wolnostojącego - kategoria obiektu budowlanego III – w [...], na działce nr ewid. [...]. Jako podstawę decyzji podał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), dalej: prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na poczynione w sprawie ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w wyniku czynności przeprowadzonych [...] grudnia 2007 r. ustalił protokolarnie, iż inwestor T.G. nie dopuścił się samowoli budowlanej, polegającej na budowie fundamentów przedmiotowego budynku garażowego. Ponadto wskazał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nr [...] Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskutek wystąpienia Starosty, poinformowało, iż nie znalazło podstaw do podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Starosta zaznaczył także, iż inwestor złożył komplet dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego akta sprawy stwierdził, iż uzupełniony projekt budowlany budynku garażowego na działce nr [...] jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] wydanej przez Burmistrza i jednocześnie jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) oraz innymi ustawowymi wymogami. W konsekwencji powyższych ustaleń, organ uznał, iż inwestor – T.G. spełnił warunki wynikające z dyspozycji art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, w związku z tym nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie złożone przez M.G. (jednego ze współwłaścicieli działki [...], sąsiadującej z działką inwestora), który zarzucił m.in, iż wydanie pozwolenia na budowę obiektu przy granicy działek [...], powoduje naruszenie przepisów § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku skargi B. i M.G., wyrokiem z 30 stycznia 2008 r., w sprawie II SA/Go 693/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż w świetle materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych za uprawnioną należy uznać ocenę organów I i II instancji, co do zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu przez uprawnioną osobę. Wskazał jednakże, iż wśród warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 prawa budowlanego, stanowiących pozytywną przesłankę do wydania pozwolenia na budowę wymienia się również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Sąd zarzucił jednakże, iż organy w sposób niedostateczny odniosły się do zagadnienia związanego z posadowieniem przedmiotowego obiektu przy granicy działki oraz spornych w tej sprawie interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, nie wynika bowiem, aby organy poczyniły ustalenia pozwalające na ocenę prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego pomimo, że skarżący w toku całego postępowania zgłaszali kategoryczny sprzeciw wobec budowy przedmiotowego garażu w miejscu zaplanowanym przez inwestora. Organ pierwszej instancji wskazał tylko ogólnikowo na zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2006 r. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie sądu, również organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący tego zagadnienia. Sąd stwierdził jednoznacznie, iż kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zaś wskazania w decyzji o warunkach zabudowy takiego usytuowania organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest nią związany w tym zakresie i obowiązany do dokonania oceny zgodności wynikającego z projektu budowlanego usytuowania obiektu zgodnie z przepisami techniczno budowlanymi, w tym w zakresie jego odległości do istniejącej i projektowanej zabudowy jak i odległości od granic działki. Zarzucił w związku z tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej brak analizy wykazującej, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszczającego posadowienie obiektu budowlanego przy granicy działek. Organy obu instancji nie przedstawiły również w wydanych decyzjach własnej oceny co do tego, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie objęcie kontrolą tych wszystkich kwestii, które zostały dotychczas pominięte, co pozwoli na wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym.

Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2008 r., znak [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, zgodny z decyzją Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor nie miał możliwości zlokalizowania garażu w innym miejscu niż zostało to określone w projekcie na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę wniósł M.G., zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezawiadomienie go jako strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a przez to uniemożliwienie mu podniesienia okoliczności istotnych w sprawie z jego punktu widzenia oraz art. 15 k.p.a poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wyrokiem z 19 listopada 2008 r. w sprawie II SA/Go 534/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, iż wobec tego, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd uznał bowiem za słuszny zarzut skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 10 k.p.a. Wskazał, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Wojewoda przy ponownym rozpoznaniu sprawy uczynił przedmiotem swych rozważań okoliczności podnoszone przez skarżących rozważając m.in. dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwestię odprowadzania wód opadowych z planowanego budynku, oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość sąsiednią oraz możliwego naruszenia interesów skarżącego. Jednakże przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mając zwłaszcza na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, organ nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż w przypadku wydania wyroku uchylającego decyzję organu administracji publicznej, odpis tego wyroku jest doręczany z urzędu wszystkim stronom postępowania, strony jednak nie posiadają informacji, kiedy akta administracyjne zwracane są organowi administracji publicznej i w którym momencie organ ten przystępuje do ponownego rozpoznania sprawy. Tym bardziej strony nie mają świadomości czy organ zamierza wydać nową decyzję w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, czy też ma zamiar przeprowadzić nowe dowody. Wydanie w takiej sytuacji decyzji bez zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie jest równoznaczne z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Powoduje bowiem pozbawienie strony niejako ostatniej szansy na merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie. Nie zmienia tego fakt, iż strona miała możliwość wypowiedzenia się w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego poprzedni wyrok sądu z 30 stycznia 2008 r. wydany w sprawie II SA/Go 693/07. Postępowanie administracyjne toczące się po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji organu jest takim samym postępowaniem jak każde inne. Powinno być prowadzone zgodnie ze wszystkimi zasadami gwarantującymi poszanowanie praw stron. Jedyna odmienność polega na tym, że organ jest związany oceną prawną i wskazaniami sądu administracyjnego, wyrażonymi w orzeczeniu uchylającym wcześniejszą decyzję. Za niedopuszczalną sąd uznał sytuację, w której strona jest zaskakiwana decyzją organu nie mając możliwości wcześniejszego wypowiedzenia się. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby pozbawić stronę tej możliwości i odmówić jej prawa do wypowiedzenia "ostatniego słowa" przed wydaniem decyzji ostatecznej. Sytuacja, w której organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, nie zwalnia go od wykonania obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Zachowanie tego wymogu nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Sąd wskazał, iż skarżący otrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody nie mając możliwości wcześniejszego wypowiedzenia się w sprawie. Na rozprawie 19 listopada 2008 r. zaproponował nową, odmienną od planowanej, lokalizację garażu na nieruchomości inwestora - uczestnika postępowania ( k. 65 akt sądowych w sprawie II SA/Go 534/08) i gdyby organ zapewnił skarżącemu udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, propozycja ta mogłaby zostać rozstrzygnięta na etapie postępowania administracyjnego. Organ mógłby wówczas szczegółowo wyjaśnić, dlaczego twierdzenia i wnioski skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Brak zachowania wymogu z art. 10 k.p.a spowodował, w ocenie sądu, że nie można uznać aby organ administracyjny w sposób prawidłowy zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego oraz w sposób wszechstronny ocenił wszystkie okoliczności sprawy.

W toku rozpoznawania sprawy po raz trzeci Wojewoda - po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 28 stycznia 2009 r. akt administracyjnych sprawy i odpisu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Go 534/08 wraz z jego uzasadnieniem - pismem z 17 lutego 2009 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od jego otrzymania oraz o możliwości złożenia w tym terminie pisemnych lub ustnych wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi pismem z [...] lutego 2009 r. M.G. oświadczył, iż podtrzymuje wszystkie argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego jak i przed sądem administracyjnym.

Decyzją z [...] marca 2009 r., Wojewoda - działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2007 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T.G. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...].

Przedstawiając w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazał , iż pozwolenie na budowę jest udzielane w oparciu o postanowienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany tą decyzją, zatem niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Jako warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego wskazano w decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2006 r. między innymi rozmiary przedmiotowego obiektu oraz określono obowiązującą linię zabudowy na granicy działki inwestora z działkami sąsiednimi nr [...]. Wskazał przy tym, iż kwestia usytuowania obiektu budowlanego nie jest przesądzana w decyzji o warunkach zabudowy, lecz oceniana jest w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do przepisów prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych. Oceniając całokształt materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał, iż wymagania dotyczące sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki, dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, w przypadku zachowania przepisów odrębnych. Dokonując analizy projektu zagospodarowania działki organ nadzoru uznał, że inwestor nie ma możliwości zlokalizowania przedmiotowego garażu w innym miejscu niż zostało to określone w projekcie na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, iż w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r. wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, ograniczając w ten sposób możliwość zabudowy działki nr [...]. Biorąc pod uwagę rozmiary pozostałej części nieruchomości B. i M.G., wyłączając jednocześnie możliwość wystąpienia uciążliwości powyżej poziomu ustalonego w przepisach odrębnych, stwierdził, iż usytuowanie garażu przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...] znajduje uzasadnienie w przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż sporny budynek garażowy lokalizowany jest na wysokości wjazdu na działkę inwestora. Odnosząc się do wskazania sądu, iż organ - rozpatrując wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu przy granicy z nieruchomością sąsiednią organ powinien uwzględnić, czy takie usytuowanie obiektu budowlanego nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, organ wskazał na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego stanowiący, iż obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowo-administracyjne zgodnie z którym pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno- budowlanymi oraz z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001r., IV SA 2085/98). Analizując dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym mając szczególnie na względzie argumenty B. i M.G. zawarte w piśmie procesowym z [...] listopada 2006 r., Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie budowlane w żaden sposób nie naruszy ich interesu prawnego. Odnosząc się do ich zarzutu, że lokalizacja garażu o wysokości (3 m) wyższej od istniejącego ogrodzenia wpłynie na zmianę stanu wód opadowych, które będą odprowadzane na ich działkę nr [...] organ uznał, iż ta obawa jest nieuzasadniona bowiem z opisu oraz części rysunkowej projektu budowlanego jednoznacznie wynika, iż wody opadowe będą odprowadzane na działkę inwestora. Co do zarzutu, iż budynek garażowy z racji swego przeznaczenia oraz użytkowania będzie emitować szczególny hałas i wibracje, a jego wysokość skutkować będzie zacienieniem zagospodarowanego terenu Wojewoda wywiódł, że biorąc pod uwagę funkcję jaką ma pełnić przedmiotowy garaż, to jest przechowywanie pojazdu samochodowego, nie można mówić o nadmiernych uciążliwościach jakimi są hałas i wibracje. Podkreślił przy tym, iż działki nr [...] oddziela ogrodzenie murowane o wysokości 2 m. Ponadto, jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, na działce skarżących przy ogrodzeniu rosną drzewa znacznie wyższe od tego ogrodzenia. Wobec czego, zdaniem organu mogące ewentualnie wystąpić uciążliwości, znacznie ograniczy wysokość muru jak i drzew. Odnosząc się do zarzutu, iż budowa garażu spowoduje znaczne zacienienie zagospodarowanego terenu działki [...] organ odwoławczy stwierdził, iż ewentualne zacienienie działki sąsiedniej nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane bowiem nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia znajdujących się na działkach pomieszczeń mieszkalnych i przeznaczonych na pobyt ludzi. Podkreślił, iż na działce sąsiedniej nr [...] nie znajdują się żadne budynki. Rozważając zarzut skarżących, że inwestor przy budowie garażu będzie musiał korzystać z ich nieruchomości między innymi do przewozu materiałów budowlanych i narzędzi, a także ustawienia rusztowań Wojewoda wywiódł, iż za bezpodstawne uznać należy to twierdzenie B. i M.G.. Wskazał, iż w odpowiedzi na ich zarzuty inwestor, w piśmie z [...] grudnia 2006 r. oświadczył, iż wszelkie czynności związane z budową garażu będą odbywały się wyłącznie na jego nieruchomości i w żadnym momencie prac budowlanych nie będzie zachodziła konieczność wejścia na działkę nr [...]. Organ wyjaśnił również, iż w razie konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela tej nieruchomości na wejście, po uzgodnieniu określonych warunków (art. 47 ust.1 prawa budowlanego). W przypadku braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, kwestie wejścia na teren sąsiedniej działki, na wniosek inwestora, rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości ( art. 47 ust. 2 prawa budowlanego). Powyższa kwestia zatem może być przedmiotem odrębnego postępowania i nie rozstrzyga się jej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie organ kontrolny stwierdził, iż budowa budynku garażowego na działce nr [...] w żaden sposób nie wpłynie na zagospodarowanie działki sąsiedniej nr [...] oraz nie spowoduje dolegliwości dla otoczenia mogących w jakikolwiek sposób naruszyć interes osób trzecich. Zgodnie bowiem z art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie organu odwoławczego, przedłożony projekt budowlany pozwalał na stwierdzenie, iż planowane zamierzenie budowlane zgodne jest z przepisami. Skoro zatem zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego jednoboksowego wolnostojącego na działce nr [...] (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego).

W skardze na powyższą decyzję B. i M.G. zarzucali jej naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie nierozważenie innego miejsca posadowienia przedmiotowego garażu i przez to arbitralne przyjęcie, iż wydana decyzja nie spowoduje żadnego naruszenia interesu skarżących. Podnosząc wskazany zarzut domagali się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z 22 lipca 2009 r., II SA/Go 330/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu sąd wskazał, iż analiza uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 693/07 wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał, wiążącej organ i kolejne składy sądu orzekające w sprawie, oceny prawnej w zakresie dotyczącym kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu przez osoby uprawnione, uznając iż projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 prawa budowlanego. Fakt zaistnienia zmiany stanu prawnego w dacie wydawania przez Wojewodę decyzji z [...] marca 2009 r., wywołany zmianą rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U., Nr 120, poz. 1133) pozostawał w sprawie bez znaczenia ze względu na przepis § 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2008r. , Nr 201, poz. 1239 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do budynków, wobec których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (1 stycznia 2009 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd podkreślił, iż ocena prawna sądu wyrażona w sprawie II SA/ Go 693/07 objęła również zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z wyłączeniem jednakże kwestii regulowanych przepisami art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego tj. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. W tej kwestii sąd, uznając za wadliwe stanowisko Wojewody, wyraził - wiążący organy i inne składy orzekające w niniejszej sprawie - pogląd, iż organ architektoniczno- budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność, wynikającego z projektu budowlanego usytuowania obiektu na działce objętej zamiarem inwestycyjnym z przepisami prawa i nie jest w tym zakresie związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał na konieczność poczynienia przez organ ponownie rozpoznający sprawę ustaleń faktycznych w tej kwestii. Taki zakres badania organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę (a także organu odwoławczego, którego funkcją zgodnie z obowiązującym modelem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne załatwienie sprawy oraz odniesienie się do zarzutów odwołania) nakłada na niego, wynikający z przepisów art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego i jego wszechstronnej oceny prawnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z kolei analiza uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/ Go 534/08 prowadzi do wniosku, iż wiążące Wojewodę wskazania sądu dotyczyły ponadto obowiązku zagwarantowania stronom w toku ponownie prowadzonego postępowania czynnego udziału w sprawie w postaci umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie uznając, iż prócz uchybienia przez organ odwoławczy przepisowi art. 10 k.p.a doszło również do naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a sąd pozostawił organowi odwoławczemu ocenę czy ma on samodzielnie zebrać i rozpatrzyć całokształt dowodów, czy też zlecić organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a, wskazując na przysługujące organom administracyjnym prawo do swobodnej oceny dowodów oraz obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia kwestii merytorycznych, rozważenia interesów wszystkich stron postępowania oraz dokonania prawidłowego wyważenia tych interesów, a przed wydaniem decyzji ostatecznej umożliwiając stronom wypowiedzenie się w sprawie.

Sąd wskazał, iż w aktualnym stanie sprawy istota sporu sprowadza się jedynie do kwestii prawnej możliwości posadowienia na działce nr [...] budynku garażu, jak to wskazano w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...]). Zgodnie z przepisami § 12 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dopuszcza się sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią bezpośrednio przy tej granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ( tj. nie mniej niż 3 m od granicy ), ze względu na rozmiary działki.

Sąd zwrócił uwagę, iż po otrzymaniu 28 stycznia 2009 r. akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Go 534/08 wraz z uzasadnieniem, w toku ponownego rozpoznania Wojewoda nie podjął żadnych czynności procesowych poza zawiadomieniem stron postępowania, w tym i skarżącego M.G., o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz składania pisemnych bądź ustnych wyjaśnień, wskazując, iż po zakreślonym terminie 7 dni sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o posiadany przez organ materiał dowodowy. W odpowiedzi na to pismo skarżący oświadczył w zakreślonym mu terminie, iż podtrzymuje "wcześniejsze argumenty podnoszone w toku postępowania i administracyjnego jak i przed sądem administracyjnym". Jak wynika z protokołu rozprawy z 19 listopada 2008 r. w sprawie II SA/ Go 534/08 - na której, mimo prawidłowego zawiadomienia, za organ tj. Wojewodę nikt się nie stawił - skarżący M.G. podniósł, iż rozmiary działki inwestora umożliwiają lokalizację spornego garażu w innym miejscu niż to wynika z projektu budowlanego np. w miejscu gdzie znajduje się grill. Na podniesiony przez skarżącego zarzut możliwej innej lokalizacji projektowanego garażu wskazał też sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 534/08. Wojewoda nie odniósł się jednak do wniosku M.G., iż możliwa jest inna, niż wynikająca z projektu budowlanego, lokalizacja planowanego przez inwestora garażu. Organ odwoławczy, z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a nie rozważył tego wniosku strony, nie ustalił gdzie posadowiony jest na działce inwestora wskazywany przez skarżącego grill, nie przeanalizował wskazywanej możliwości odmiennej lokalizacji i jej nie wykluczył. Dopiero bowiem dokonana przez organ analiza propozycji skarżącego pozwoliłaby na ustalenie czy wskazywana nowa lokalizacja jest prawnie dopuszczalna czy też należy ją wykluczyć jako niemożliwą czy prawnie niedopuszczalną.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2009 r. nr [...]. Dodatkowo wyjaśnił, że proponowana przez skarżącego lokalizacja spornego garażu w miejscu istniejącego grilla przy granicy z działką nr [...] nie jest możliwa ze względu na usytuowanie w tym miejscu przyłączy gazowego i kanalizacji sanitarnej. Ponadto na działce nr [...] przy granicy z działką inwestorów znajduje się budynek mieszkalny zwrócony w stronę działki nr [...] ścianą posiadającą otwór okienny. Te czynniki w ocenie organu jednoznacznie eliminują wskazaną przez M.G. lokalizację projektowanego garażu.

Odnosząc się do zaleceń sądu zawartych w wyroku z 22 lipca 2009 r., dotyczących uwzględnienia wniosku M.G. o rozważenie innej lokalizacji spornego garażu na działce inwestorów, organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji aby wskazywać inwestorowi inną niż zaprojektowana lokalizację obiektu budowlanego. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie czy przedstawione przez inwestora rozwiązania w projekcie budowlanym nie naruszają obowiązujących przepisów, w tym warunków techniczno-budowlanych.

Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi M.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a przez świadome i celowe niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co kolejny raz organ arbitralnie uznał, że orzeczenie organu I instancji jest zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż sąd w swoim wyroku wyraźnie wskazał, jakich błędów dopuścił się organ, a błędy te w dalszym ciągu nie zostały usunięte, gdyż Wojewoda oparł się na identycznym materiale dowodowym, jaki istniał w chwili zaskarżenia pierwszej decyzji wydanej w sprawie. Skarżący podkreślił, iż umknął uwadze organu fakt, że to on dysponuje decyzją określającą warunki posadowienia murowanego ogrodzenia na swojej działce. Podniósł, iż w pozwoleniu tym brak jest nawet cienia przesłanki entymematycznej, na mocy której strona miałaby się liczyć z faktem, że nieokreślony inwestor będzie stawiał garaż w bezpośrednim kontakcie z ogrodzeniem. W tej zatem sytuacji zastanawiające jest, że T.G. uzyskuje szczególne uprawnienia kosztem innego podmiotu. Fakt faworyzowania tego uczestnika postępowania jest – w ocenie skarżącego – wprost zadziwiający.

Skarżący nie podzielił także wywodu decyzji Wojewody, iż przeszkodą w usytuowaniu garażu jest przyłącze gazowe i kanalizacyjne. Skarżący wskazał, iż w tym zakresie organ pogląd swój oparł na nieaktualnej mapie sytuacyjnej przyłączy, gdyż od dawna biegną w zupełnie inny sposób i zostały zmienione bez zgody i wiedzy organu wydającego pozwolenie na zmianę obiegu przyłączy, przez T.G.. W ocenie skarżącego nie może być tak, że uczestnik postępowania świadomie narusza istniejący porządek prawny, dokonując samowolnej zmiany przyłączy, a potem powołuje się na to, że z tego właśnie powodu tylko w jednym miejscu może postawić swój garaż, a organy obu instancji taki stan rzeczy nie tylko akceptują, ale wręcz gloryfikują.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podał, że inwestor [...] marca 2010 r. rozpoczął inwestycję, nie czekając na wynik niniejszej sprawy. O fakcie tym skarżący powiadomił powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć dokumentujących inwestycję rozpoczętą przez inwestora.

Uczestniczka postępowania W.G. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że przyłącze gazowe nie zostało zmienione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Ocena prawna wyrażona przez ten sąd i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zatem, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewodę, jak i sąd rozpoznający przedmiotową skargę.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek [w:] W. Siedlecki (red.): System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318, 319; A. Kabat [w:] B. Dauter i in.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 345).

Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. decyzji z [...] marca 2009 r. sprostał wskazaniom sądu co do dalszego postępowania.

Przepis art. 35 ust. 1 prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, które organ ten obowiązany jest wykonać w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Organ ten musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2009 r., II SA/Go 330/09, stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 prawa budowlanego. W ocenie sądu organ odwoławczy nie dokonał jednak oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednocześnie sąd wyraził wiążące organ odwoławczy oraz sąd stanowisko, iż organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność wynikającego z projektu budowlanego usytuowania obiektu budowlanego na działce objętej zamiarem inwestycyjnym z przepisami prawa i nie jest w tym zakresie związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do tego zagadnienia sąd w wyroku z 22 lipca 2009 r. podkreślił, iż w aktualnym stanie sprawy istota sporu sprowadza się jedynie do kwestii prawnej możliwości posadowienia na działce nr [...] budynku garażu, jak to wskazano w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki nr [...]), przy granicy z działkami nr [...]. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami § 12 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dopuszcza się sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią bezpośrednio przy tej granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. nie mniej niż 3 m od granicy), ze względu na rozmiary działki.

W tym zakresie, jak wskazał sąd organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku skarżącego, iż możliwa jest inna, niż wynikająca z projektu budowlanego, lokalizacja planowanego przez inwestora garażu. Organ odwoławczy, z naruszeniem zatem przepisu art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a nie rozważył tego wniosku strony, nie ustalił gdzie posadowiony jest na działce inwestora wskazywany przez skarżącego grill, nie przeanalizował wskazywanej możliwości odmiennej lokalizacji i jej nie wykluczył. Tym samym organ odwoławczy mimo przedstawienia przez skarżącego nowego wniosku w sprawie nie odniósł się do niego. Zaniechanie to mogło mieć w ocenie sądu wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem dokonana przez organ analiza propozycji skarżącego pozwoli na ustalenie, czy wskazywana nowa lokalizacja jest prawnie dopuszczalna, czy też należy ją wykluczyć jako niemożliwą czy prawnie niedopuszczalną.

Wykonując zapadły w sprawie wyrok Wojewoda odniósł się do wniosku skarżącego dotyczącego innej możliwej lokalizacji garażu na działce inwestora nr [...], tj. w miejscu istniejącego grilla (przy granicy z działką nr [...]). Organ wyjaśnił, że lokalizacja ta nie jest możliwa ze względu na usytuowanie w tym miejscu przyłączy gazowego i kanalizacji sanitarnej. Ponadto na działce nr [...] przy granicy z działką inwestorów znajduje się budynek mieszkalny zwrócony w stronę działki nr [...] ścianą posiadającą otwór okienny. Zatem te czynniki - w ocenie organu - jednoznacznie eliminują wskazaną przez skarżącego lokalizację projektowanego garażu. Organ odwoławczy wykazał zatem, iż usytuowanie przedmiotowego garażu przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...] znajduje uzasadnienie w przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący w skardze podał, iż organ odwoławczy przesądzając o niemożliwości lokalizacji garażu w miejscu przez niego wskazanym, oparł się na nieaktualnej mapie sytuacyjnej przyłączy, gdyż od dawna przyłącza te biegną w zupełnie inny sposób i zostały zmienione przez inwestora. Jednocześnie skarżący stwierdził, że nie może być tak, że inwestor świadomie narusza istniejący porządek prawny, dokonując samowolnej zmiany przyłączy, a potem powołuje się na to, że z tego właśnie powodu tylko w jednym miejscu może postawić swój garaż. Pomijając fakt, że skarżący sam sobie zaprzecza/z jednej bowiem strony stwierdza, że przyłącza biegną w zupełnie inny sposób a więc możliwa jest lokalizacja garażu w miejscu grilla, z drugiej zaś, że inwestor dokonał samowolnej zmiany przyłączy (w okolicy grilla), przez co tylko w granicy z jego działką zlokalizowany może być garaż/, wskazać należy, iż organ odwoławczy będąc związany treścią decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy (art. 55 u.p.z.p), związany był także jej częścią graficzną, wyznaczającą na mapie w odpowiedniej skali, linie rozgraniczające teren inwestycji. Na mapie tej, której aktualność była badana na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zaznaczony jest przebieg spornych przyłączy: gazowego i kanalizacyjnego, w miejscu wskazywanym przez skarżącego.

Zarzut skargi naruszenia art. 77 § 1 k.p.a przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy okazał się zatem nieuzasadniony.

W skardze skarżący po raz kolejny zwrócił uwagę na kwestię zagrożenia jakie stwarzać będzie budowa garażu dla istnienia muru – ogrodzenia. W tej sprawie wypowiedział się już sąd w wyroku z 22 lipca 2009 r. Sąd podzielił stanowisko organu, iż realizacja przedmiotowego garażu takiego zagrożenia nie będzie wywoływać. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie skarga nie dostarcza żadnych racjonalnych i obiektywnych argumentów poza subiektywnym odczuciem skarżącego.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć dokumentujących inwestycję rozpoczętą przez inwestora. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Zdjęcia przedłożone przez skarżącego nie są dokumentami albowiem nie zachowują formy pisemnej. Stąd też sąd nie mógł dopuścić dowodu z tych zdjęć.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

s