Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 178/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 558/10 w sprawie ze skargi F.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu nieruchomości rolnej i leśnej na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 558/10 po rozpoznaniu skargi F.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu nieruchomości rolnej i leśnej na własność Skarbu Państwa: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] (pkt 1.); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego F.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 2.).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelnik Gminy w Nowym K. decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 44 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982r. nr 11 poz. 79) orzekł o przyjęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej i leśnej niezabudowanej o powierzchni 5,07 ha położonej we wsi S. gm. N.K. ozn. nr ewid. działek nr [...] od władającego W.S.

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2002 r. F.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Naczelnika Gminy w Nowym K..

W uzasadnieniu wniosku zarzucił, że kwestionowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż m.in. nieruchomość nie była opuszczona i zaniedbana, postępowaniem nie była objęta jego matka, współwłaścicielka nieruchomości. Ponadto, wskazał, że rodzice jako inwalidzi, niezdolni do pracy nie podlegali przepisom tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w Nowym K. z dnia [...] października 1988 r. Następnie po rozpoznaniu wniosku F.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 783/06 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 722/07 skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku oddalił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N.K. z dnia [...] października 1988 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podało, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79 ze zm.). Bezspornie ustalono, że posiadacz nieruchomości nie mieszkał w miejscowości jej położenia już od 1962 r. Nieruchomość nie była użytkowana rolniczo od co najmniej 5 lat przed wydaniem decyzji, co zostało potwierdzone protokołem sporządzonym z przesłuchania świadka sołtysa wsi S. Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 1988 r. poinformowano posiadacza nieruchomości W.S. o wszczęciu postępowania i wezwano go do złożenia wyjaśnień w sprawie opuszczenia gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi W.S. w piśmie z dnia 19 września 1988r, wyraził wolę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, z tytułu opuszczenia i wyjaśnił, że od 1963 r. nieruchomość była wydzierżawiona H.K. W dacie wydania decyzji ówczesny posiadacz nie podnosił, iż jest trwale niezdolny do pracy.

Kolegium podkreśliło, iż F.S. utrzymuje, że omawiana nieruchomość rolna była własnością także jego matki – M.S., która otrzymała ją od swoich rodziców na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 26 sierpnia 1939 r. Okoliczność ta nie została ujawniona w księdze wieczystej ani też w zbiorze dokumentów nieruchomości. Nie odnaleziono żadnych dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie właścicieli nieruchomości. Z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości nie został ujawniony, do ewidencji gruntów wpisano jej posiadacza. Ewidencja gruntów i budynków podlega ciągłej aktualizacji w zakresie praw podmiotowych i przedmiotowych na podstawie dokumentów, które powstają poza postępowaniem ewidencyjnym, tj. na podstawie orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych – decyzji administracyjnych. Wskazało, że brak jest dowodów potwierdzających, że nieruchomość została przejęta tzw. dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.), a następnie nadana W.S. Wyjaśniło, że w myśl przepisów tego dekretu przejmowane były majątki poniemieckie, natomiast osobom, które utraciły majątki w związku z wojną, ich posiadanie było przywracane. Akt nadania ziemi również posiadał formę dokumentu, który gdyby został wydany na rzecz W.S., to jego istnienie zostałoby ujawnione w dokumentach archiwalnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., skoro brak jest dokumentów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła do wspólnego majątku M.S. i W.S., to postępowanie prawidłowo zostało przeprowadzone tylko w stosunku do posiadacza nieruchomości, tj. W.S.. Natomiast zarzuty o wystąpieniu uchybień proceduralnych w prowadzonym postępowaniu tj. braku powiadomienia o oględzinach nieruchomości, braku wypowiedzenia się co do odłogowania gruntów przez dzierżawcę H.K. i braku zapewnienia M.S. czynnego udziału w postępowaniu nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W.S. został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się, co do odłogowania gruntów. Odnośnie opuszczenia nieruchomości nie zaistniał spór, natomiast dyscyplinowanie dzierżawcy do uprawiania gruntu nie należy do organu. Kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1988 r. została doręczona W.S. w dniu 22 października 1988 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż okoliczności faktyczne i prawne jakie wystąpiły w dacie podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji nie wskazują na naruszenie prawa. A zatem odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji była uzasadniona.

F.S., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił, iż organ orzekający w sprawie nie zastosował się do rozstrzygnięć: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 783/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 722/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 25/09. W związku z powyższym wniósł o ich uwzględnienie oraz jego wniosków i pism wraz z dowodami, tj. wniosku z dnia 19 sierpnia 2008 r. wraz z załącznikami, wniosku z dnia 24 sierpnia 2009 r., wniosku z dnia 14 grudnia 2009 r., pism z dnia 14 grudnia 2009 r. oraz z dnia 14 stycznia 2010 r., o ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości na podstawie zebranego materiału dowodowego i znajdującego się w Archiwum w G.M., a także stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w części dotyczącej działek nr [...] stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Podniósł, iż jego ojciec W.S. w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w N.K. miał już skończone 85 lat, był człowiekiem niedołężnym, inwalidą II grupy i nie mógł już czytać i pisać, o czym świadczą podpisy na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism, które nie są jego podpisami za wyjątkiem jednego. Zdaniem F.S. na jego ojcu nie ciążył obowiązek informowania organu administracji o tym, iż jest trwale niezdolny do pracy. Wskazał, że Naczelnik Gminy wiedział o tym, iż jego ojciec jest w podeszłym wieku, o czym świadczy uzasadnienie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Podkreślił, że niezależnie od sposobu objęcia nieruchomości, rodzice stali się samoistnymi jej posiadaczami w trakcie trwania małżeństwa i bez znaczenia jest fakt, które z nich zostało wpisane jako władający w ewidencji gruntów. Jednostronna czynność prawna jego ojca (pismo) dokonana bez wymaganej zgody jego matki jest nieważna, tak jak przejęcie nieruchomości bez zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Skarżący zakwestionował dowód w postaci protokołu z zeznań sołtysa wsi S. podnosząc, iż złożył on fałszywe zeznania w kwestii podatków, co podważa wiarygodność tego dowodu, co do tego, czy grunty rzeczywiście były odłogowane. Podniósł, iż decyzja Naczelnika Gminy w N.K. została wydana bez podstawy prawnej i upoważnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podało, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalenie prawa własności. Natomiast zarzut, iż kwestionowana decyzja została błędnie skierowana tylko do W.S. podczas, gdy pozostawał on w małżeńskiej wspólności majątkowej z M.S. jest nieuzasadniony. Brak jest bowiem dokumentów potwierdzających własność nieruchomości, a jedynym dokumentem urzędowym były dane z ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że tylko w oparciu o te dane Naczelnik Gminy w N.K. mógł ustalić kto jest stroną postępowania. Oznacza to, że osobą władającą gruntem był tylko W.S., wobec czego decyzja została skierowana tylko do niego. Z kolei brak powołania w podstawie prawnej art. 45 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis określa właściwość organu do podjęcia decyzji, nie oznacza, że brak jest tej podstawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 44 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nieruchomość nie była użytkowana rolniczo od co najmniej 5 lat, co zostało potwierdzone zeznaniem złożonym do protokołu przez sołtysa wsi S. Dowód ten nie został podważony. Władający już od 1962 r. nie zamieszkiwał w miejscu położenia nieruchomości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jedynym uchybieniem organu orzekającego w sprawie był brak ustaleń co do tego, czy w dniu wydania decyzji władający był trwale niezdolny do pracy. Jednak wobec złożonego przez niego oświadczenia na piśmie o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, uchybienie to nie może zostać uznane za rażące. Odnosząc się do kwestii uregulowania należności podatkowych za lata sprzed wydania decyzji stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie podjęto rozstrzygnięcia, a zaległości podatkowe świadczą na niekorzyść osoby władającej, ponieważ oznaczają, iż nieruchomość istotnie pozostawała opuszczona. W konsekwencji uznało, że brak jest podstaw do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego oraz wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 2 lutego 2010r. i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N.K. z dnia [...] października 1988 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniósł, że decyzji o przejęciu nieruchomości nie doręczono stronie (M.S.), co pozbawiło ją możliwości jej zakwestionowania. Podtrzymał zarzuty co do nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka - sołtysa wsi S. oraz ocenę tych zeznań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn.akt II SA/Łd 783/06 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku podał, że uprawnienia M.S. (małżonki W.S. i matki F.S.) do spornej nieruchomości wynikają z faktu, że nieruchomość ta wchodziła w skład małżeńskiej wspólności majątkowej i nie ma znaczenia okoliczność, iż nie figurowała ona w rejestrze gruntu jako współwłaścicielka gruntów. W dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oboje rodzice F.S. byli w zaawansowanym wieku, niezdolni do pracy i pobierali renty inwalidzkie. W.S., urodzony w dniu 20 sierpnia 1903 r. pobierał rentę inwalidzką od 1968 r., a M.S. od 1979 r. Skoro oboje byli niezdolni do pracy, to także do pracy w gospodarstwie rolnym. Niezdolność do pracy i stan inwalidztwa powstały zanim grunty przestały być uprawiane, a jeszcze w 1988 r. M.S. opłaciła podatki od nieruchomości.

We wskazaniach co do dalszego postępowania zalecił organowi ustalenie stanu faktycznego przez wyjaśnienie kwestii prawa własności nieruchomości w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa, przy uwzględnieniu faktu, że małżonkowie pozostawali we wspólności majątkowej oraz charakteru prawnego aktu, na podstawie którego grunty, które stanowiły własność M.S., po przejęciu przez Skarb Państwa otrzymał W.S. Ponadto stwierdził, że przy rozważaniu kwestii nieużytkowania gruntów niezbędne jest ustalenie, od kiedy grunty były odłogowane oraz kiedy zostały oddane w dzierżawę. Należało również wziąć pod uwagę, że w dniu wydania decyzji o przejęciu gruntów oboje małżonkowie byli w podeszłym wieku, niezdolnymi do pracy i pobierali renty inwalidzkie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafny jest zarzut skargi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie uwzględnił powołanych wyżej wytycznych zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 783/ 06.

Podkreślił, że niezależnie od zbadania przesłanek określonych w art. 44 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ prowadzący postępowanie w 1988 r. zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do zastosowania tego przepisu wymienione w ust. 2 art. 44 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że nie stosuje się wskazanej wyżej formy przejęcia gruntu, jeżeli właścicielami są osoby małoletnie lub ubezwłasnowolnione, trwale niezdolne do pracy, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności oraz gdy występowanie odłogów spowodowane jest innymi, niezależnymi od właściciela przyczynami. Oznacza to, że ustawodawca wskazał zarówno podmiotowe i przedmiotowe podstawy wyłączenia instytucji przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 44 ust.1 ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z dokumentów złożonych przez skarżącego wynika, że W.S. był trwale niezdolny do pracy od 1968 r. kiedy orzeczono wobec niego inwalidztwo II grupy, oznaczające całkowitą niezdolność do pracy. Nie było zatem podstaw prawnych do przejęcia spornej nieruchomości już choćby z uwagi na wyłączenie podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia, że wyraził on wolę przejęcia majątku przez Skarb Państwa, gdyż mógł nie mieć świadomości, że z uwagi na stan jego inwalidztwa oraz żony ich nieruchomość nie może zostać przejęta przez Skarb Państwa w zastosowanym trybie. Organ administracji działający w tej sprawie powinien zatem wyjaśnić, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do zastosowania art. 44 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym także wykluczyć ponad wszelką wątpliwość istnienie przesłanek negatywnych. Zaniechanie tego obowiązku i orzeczenie o przejęciu nieruchomości wobec osoby, wyłączonej ex lege z kręgu podmiotów, wobec których przepis można zastosować, stanowi rażące naruszenie prawa, co czyni wniosek o stwierdzenie nieważności zasadnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zachodzi oczywista sprzeczność między treścią art. 44 ust. 2 omawianej ustawy, a decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] października 1988 r., albowiem gdyby organ prawidłowo zastosował art. 44 ust 2 tej ustawy, to nie doszłoby do wydania kwestionowanej decyzji.

W tej sytuacji drugorzędne stały się pozostałe przesłanki wyłączenia, których wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007 r. organ również nie wyjaśnił tj. przyczyny odłogowania gruntów, czasu oddania ich w dzierżawę, orzeczenie o przejęciu nieruchomości z pominięciem współwłaścicielki nieruchomości.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w tym stanie faktycznym zarzut rażącego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Gminy K. jest uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło się zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 153 P.p.s.a. przez niewykonanie wytycznych zawartych w przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn.akt IISA/ Łd 783 /06. Dokonało również wadliwej wykładni art. 44 ust.2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przyjmując, że przepis ten nie podlegał stosowaniu w toku postępowania prowadzonego w 1988 r. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy(art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.).

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.orzekł jak w (pkt 1) sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano w oparciu o art. 200 tej ustawy (pkt 2) sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciło:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z przyjęciem, że decyzje objęte zaskarżonym wyrokiem wydano bez uwzględnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007 r. tj. nie wyjaśniono przyczyn odłogowania gruntów, czasu oddania gruntów w dzierżawę i pominięto w orzeczeniu Naczelnika Gminy w N.K. współwłaścicielkę gruntów;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz.79 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość rolna nie mogła być przejęta na Skarb Państwa z tytułu odłogowania od władającego gruntem oraz pominięcia faktu, że władający był osobą trwale niezdolną do pracy w dacie podjęcia decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej, w związku z czym powinien korzystać z ochrony przewidzianej art. 44 ust. 2 ustawy, a w ocenie Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że prowadziło postępowanie nadzorcze w nowej sprawie, natomiast nie orzekało co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją Naczelnika Gminy w N.K. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy wystąpiła przesłanka do stwierdzenie jej nieważności, a nie merytoryczna kontrola badanego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie oceniano zatem, czy kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w N.K. nie była dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej odwołał się do treści art. 44 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz podał, że w świetle art. 4 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji jako właściciela rozumie się przez to również posiadacza.

Wskazał, że w sprawie niesporną jest okoliczność, że grunty były odłogowane, a posiadacz nie zamieszkiwał w miejscu położenia gruntów od co najmniej 2 lat. Przyznał, że uchybieniem organu był brak dostatecznego wyjaśnienia zdolności posiadacza do pracy w gospodarstwie rolnym, co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, to jednak nie ma ono cechy rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy to posiadacz skierował do Naczelnika Gminy N.K. prośbę-wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej na Skarb Państwa, po wszczęciu postępowania w tej sprawie. Podkreślił, że ochrona wynikająca z art. 44 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych dotyczy tych osób, które opuściły miejsce zamieszkania w związku z niemożnością prowadzenia gospodarstwa na skutek trwałej niezdolności do pracy, zaś w tej sprawie nie można jednoznacznie przyjąć, że posiadacz W.S. był trwale niezdolny do pracy, skoro pracował poza rolnictwem i z tytułu tej pracy nabył prawo do renty inwalidzkiej.

Odnosząc się do kwestii braku podjęcia orzeczenia w stosunku do M.S. podał, że mimo skrupulatnego wyjaśnienia sprawy własności gruntów (badanie archiwalne przeprowadzone przez geodetę) nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości dla M.S. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, które były jedynym dowodem wskazującym osobę posiadacza gruntów, decyzja Naczelnika Gminy N.K. została skierowana tylko do posiadacza. W chwili zakładania ewidencji gruntów tj. na podstawie obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów, a następnie art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. nr 30, poz.163 ze zm.) zasadą było, że oprócz właściciela wykazuje się władającego jedynie do czasu uregulowania tytułu własności, zaś w tej sprawie uregulowanie spraw własnościowych nieruchomości nigdy nie nastąpiło.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w tej sytuacji nakazanie organowi badania w postępowaniu nadzwyczajnym przyczyn występowania odłogów w chwili podejmowania decyzji przez Naczelnika Gminy w N.K. oraz ustalenia na jaki czas została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy posiadaczem, a dzierżawcą dotyczy merytorycznej kontroli podjętego orzeczenia, która jest dokonywana w postępowaniu zwykłym. Z kolei, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zarzut rażącego naruszenia prawa jest zasadny, z góry określa sposób rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez F.S.

F.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z powyższym rola Sądu drugiej instancji ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., co sprawia, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, iż podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.( por.wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2007r.sygn. akt ICSK 459/ 06, niepubl., z dnia 21 marca 2006r. sygn. akt ICSK 63/ 05.niepubl.).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut zmierzał do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/ Łd 783/06 i zaaprobowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. I OSK 722 /07 skargę kasacyjną organu oddalił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w istocie jednak zakwestionowało także prawidłowość tych wskazań. Uznało bowiem, że kwestia badania przyczyn odłogowania gruntów w chwili podejmowania decyzji przez Naczelnika Gminy w N.K., ustalenia na jaki czas została zawarta umowa dzierżawy oraz fakt pominięcia w decyzji współwłaścicielki nie mogły być ustalane przez organ w postępowaniu nadzorczym. Tymczasem uszło jego uwadze, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje możliwości zwolnienia organu z obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. Wskazania stanowią bowiem konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organem administracji, a ich celem jest uniknięcie w przyszłości błędów stwierdzonych przez sąd podczas kontroli zaskarżonego wyroku i określenie kierunku działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie wskazaniami sądu, co do dalszego postępowania obliguje organ do ich wykonania. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ma ograniczyć się jedynie do ich realizacji, skoro dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne byłoby wyjście ponad określone przez sąd wytyczne (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. I FSK 7/06 ,POP nr 3, poz. 44). Niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art.153 P.p.s.a i w przypadku wniesienia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wykonało wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 783/06 czym naruszyło art. 153 P.p.s.a., co skutkowało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 44 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię, wskazać należy, iż stosownie do treści 44 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli występowanie odłogów na gruntach rolnych dotyczy nieruchomości, których właściciele, ich dzieci lub rodzice nie mieszkają co najmniej od 2 lat w miejscu położenia tych nieruchomości, grunty te mogą być przejęte na własność Państwa. Przepis art. 39 ust. 6 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 nie dotyczy nieruchomości, których właścicielami są osoby małoletnie lub ubezwłasnowolnione, trwale niezdolne do pracy, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności oraz gdy występowanie odłogów spowodowane jest innymi, niezależnymi od właściciela przyczynami (ust. 2). Powyższy przepis określa zatem pozytywne (ust. 1) oraz negatywne (ust. 2) przesłanki przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących grunty rolne, na których wystąpiły odłogi. Treść cytowanego przepisu jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 44 ust. 1 tej ustawy nie przesądza o zasadności przejęcia nieruchomości, jeżeli równocześnie w danym stanie faktycznym występują okoliczności, o których mowa ust. 2 tego przepisu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 sierpnia 1987 r. sygn. akt III ARN 13/87 stwierdził, że możliwość przejęcia na własność Państwa gruntów rolnych, na których występują odłogi, została przewidziana jedynie w wypadku, gdy odłogi występują na gruntach, wchodzących w skład nieruchomości, których właściciele, ich dzieci lub rodzice nie mieszkają co najmniej od dwóch lat w miejscu położenia tych nieruchomości. Powyższe uregulowanie nie dotyczy jednak, między innymi, sytuacji, gdy występowanie odłogów spowodowane jest innymi, niezależnymi od właściciela, przyczynami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż organ niezależnie od zbadania przesłanek określonych w art.44 ust 1. omawianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązany był ustalić, czy nie występują przesłanki z ust. 2 art. 44 wyłączające możliwość przejęcia nieruchomości w tym trybie. Uznał, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu 10 października 1988 r. tj. w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w N.K. decyzji o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej i leśnej niezabudowanej od władającego W.S. nie uwzględniono faktu, iż liczył on wówczas 85 lat, od 1968 r. był trwale niezdolny do pracy i pobierał rentę inwalidzką. Bez znaczenia była natomiast okoliczność, że pisemnie wyraził on zgodę na przejęcie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Mógł bowiem nie wiedzieć o tym, że jego niezdolność do pracy wyłączała możliwość przejęcia nieruchomości w tym trybie. Wystąpiła zatem przesłanka negatywna określona w art. 44 ust. 2 tej ustawy. Nie do zaakceptowania jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy wyłącznie osób, które opuściły miejsce zamieszkania w związku z niemożnością prowadzenia gospodarstwa na skutek niezdolności do pracy, a W.S. warunku tego nie spełnia. Był wprawdzie trwale niezdolny do pracy, to jednak pracował poza rolnictwem i z tytułu tej pracy nabył prawo do renty inwalidzkiej. Powołany przepis regulacji takiej bowiem nie zawiera. W konsekwencji ten zarzut skargi kasacyjnej ocenić należy jako nietrafny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.