Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1719/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 270 ust. 1, art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy H. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. na rzecz skarżącej Gminy H. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. P., po rozpatrzeniu reklamacji Gminy H. od informacji rocznej Nr [...] określiło Gminie H. opłatę stałą za okres od [...] stycznia 2018r. do [...] grudnia 2018r. w wysokości [...] zł .

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] marca 2018r. Państwowe Gospodarstwo Wodne W. P. Zarząd Zlewni w S. P. (dalej: "PGW WP Zarząd Zlewni) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "u.p.w.") ustaliło, w formie informacji rocznej Nr [...] Gminie H., za okres [...] stycznia 2018 r. - [...] grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości [...] zł., w tym: [...] zł.- za pobór wód podziemnych z ujęcia w N. oraz [...] zł za odprowadzanie ścieków ze stacji uzdatniania wody z w/w ujęcia.

Gmina H. złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2018r.reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Gmina H. podniosła argument, że "podmiot wydający decyzję (pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] maja 2012r.– przypis sądu) wskazał, że pobór wody nie może przekraczać Qhmax=23,30 m3/h, Qśr dobowe 430,80 m3/d, Qmax rocznie = 60.000 m3/rok." Zdaniem Gminy w przełożeniu na tą konkretną sprawę, należy wszystkie te poziomy sprowadzić do wspólnego mianownika i tak Qhmaxw ujęciu rocznym = 204.108,00 m3 (23,30 m3*24h*365 dni), Ośrdob0we w ujęciu rocznym = 157.242 m3 (430,80*365 dni), Qmax roczne = 110.000,00 m3 (błędna wielkość roczna wskazana w reklamacji winno być 60.000 m3 – dopisek Sądu). Porównanie przedmiotowych wielości w oparciu o zasady logicznego rozumowania, w sposób oczywisty wskazują, że Gmina H. nie może potencjalnie rocznie pobrać więcej wody niż najniższy z tych wskaźników. Wyobrazić sobie można, że Gmina H. średnio dziennie lub maksymalnie rocznie pobiera więcej wody niż udzielone jej zezwolenie korzystając ze stanowiących podstawę naliczenia opłaty Qh max, doprowadziłoby to do wielokrotnego przekroczenia - normy dobowej i normy rocznej wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym, czego konsekwencją byłoby nałożenie na Gminę H. stosownej kary. Skoro więc ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie posługuje się pojęciem "maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodno-prawnego", to zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i racjonalnej legislacji, miał on na myśli taki pobór wody który nie przekraczałby żadnego wskaźnika ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym, a więc jako podstawę wyliczania m3/s należy uwzględnić najmniejszy z określonych wskaźników."

PGW WP Zarząd Zlewni nie uznało reklamacji Gminy H. na wysokość opłaty stałej za pobór wody podziemnej i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) określiło że Gmina H. za okres od [...] stycznia 2018r. do [...] grudnia 2018r. jest zobligowana wnieść opłatę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ uznał, że zgodnie z art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody, maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków lub maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do wód w jednostce czasu. Opłata stała za usługi wodne została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za Usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.2502 – dalej: rozporządzenie) - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wyraźnie mówi, że do obliczenia opłaty stałej za usługi wodne należy przyjąć maksymalny pobór wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym. Organ wskazał, że stosując się do ww. przepisów przyjął Qh max czyli maksymalny godzinowy pobór wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę H. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] wynoszący 23,30 m3/h, gdyż są to maksymalne ilości wody, które można od środowiska pozyskać. W pozwoleniu wodnoprawnym ilość pobranej wody określona jest jako: Qdśr-pobór dobowy średni, Q max rok- pobór maksymalny roczny Qh max - pobór maksymalny godzinowy. W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 u.p.w., tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Po przeliczeniu ilości pobranej wody w podanych jednostkach okazuje się, że maksymalny pobór wody stanowi maksymalny godzinowy pobór.

Stanowisko to, zdaniem organu, znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wody, jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a) oraz § 15 pkt. 1 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód.

Tym samym organ uznał, że zarzuty podniesione w reklamacji nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Gmina H. do wyliczenia opłaty podanej w reklamacji uwzględniła wartości najniższe po przeliczeniu na m3/s, które nie stanowią maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana i co za tym idzie nie odzwierciedla gotowości środowiska wodnego do udostępniania zasobów wody w ramach usług wodnych.

Gmina H. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżając decyzję w całości. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. :

- art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie istotny interes społeczny, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czego konsekwencją był brak rozstrzygnięcia pozostających w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony na którą nakładany jest obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji;

- art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nie odniesienie się do stanowiska skarżącego w zakresie wskazanego przez niego prawidłowego obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, ponadto w uzasadnieniu znajduje się błąd w zakresie wysokości czterech kwartalnych rat płatności opłaty, które po zsumowaniu przewyższają blisko czterokrotnie kwotę opłaty stałej;

- art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 1 ust 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s - wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego;

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej wymiar opłaty stałej, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie ze stanowiskiem co do wysokości opłaty przedstawionej przez Skarżącą w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uargumentowała stawiane w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Zarząd Zlewni w S. P. PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) określająca skarżącej Gminie H. wysokość stałej opłaty za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zawartego w decyzji Starosty H. z dnia [...] maja 2012r. nr [...], na pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków ze stacji uzdatniania wody z ujęcia w N., gmina H. .

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Ustawa ta jest wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 tej dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w.).

Stosownie do art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W myśl art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ W. P. albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji ( art. 273 ust. 6 u.p.w.).

Na poziomie ogólnym art. 270 ust. 6 u.p.w. przesądził, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych. Powyższy przepis konstruuje jedynie zasady ogólne, które zostały doprecyzowane – w odniesieniu do opłaty stałej – w dwóch kolejnych przepisach, tj. art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym Prawie wodnym, Rozdział III, pkt 3.1) . Przy czym stosownie do art. 552 ust. 3 u.p.w. do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia.

Podstawę materialną określenia opłaty stałej w kontrolowanej decyzji stanowił art. 271 ust. 2, ust. 5 u.p.w. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu: wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z kolei w myśl ust. 5 wskazanego przepisu: wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Spór między organem a skarżącym koncentruje się w istocie wokół jednej kwestii, a mianowicie, który z dwóch wskaźników maksymalnego poboru wód wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym - po przeliczeniu na 1m3/s - należało zastosować, tj. maksymalną ilość m3/na godzinę ("Q maksymalnegodzinowe" wynoszące 23,30 m3/h) czy też jako maksymalną ilość m3/na rok ("Q maksymalne roczne" wynoszące 60.000 m3/rok).

Zdaniem organu do obliczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym wartość maksymalnego limitu godzinowego, wynoszącego 23,30 m3/h. Tym samym opłatastałazapobórwód zdaniem organu winna wynosić [...] zł - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN na dobę za 1 m3/s (wysokość stawki opłaty- § 15 pkt 1 rozporządzenia), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilościach 23,30m3/h, wynoszącej po przeliczeniu 0,006472222 m3/s. Natomiast zdaniem skarżącej należało uwzględnić, że skarżąca nie może potencjalnie rocznie pobrać więcej wody niż najniższy ze wskaźników wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnych przyjęty w skali roku. Co oznacza, że ewentualna opłata powinna być ustalona właśnie ze względu na możliwą do pobrania przez skarżącą wartość, a nie Qh max które jest wartością najwyższą i nie odzwierciedla ilości wody, którą użytkownik może pobrać / odprowadzić z danego ujęcia. Tym samym zdaniem skarżącej opłata stała za pobór wód podziemnych winna być ustalona w wysokości [...] zł

Sąd po rozważeniu sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy bowiem zauważyć, że w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą Gminę potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Według organów orzekających czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 23,30 m3/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m3/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się na wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego wskaźniku maksymalnej rocznej ilości poboru wód, która w sprawie wynosi 60.000 m3/rok, co po przeliczeniu na jednostkę wskazaną w art. 271 ust. 2 u.p.w., daje 0,00190258752 m3/s.

Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami wskazanej wyżej Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - .Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym oplata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 u.p.w., według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku maksymalną ilość wód podziemnych, którą może pobrać skarżący. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżący może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującej ją ustawy Prawo wodne, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącej Gminy, zastosowanie parametru poboru godzinowego lub rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Gminy niż przy użyciu wskaźnika rocznego.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Na zakończenie Sąd zauważa, że racje ma strona skarżąca wskazując w uzasadnieniu skargi, że żaden z przepisów u.p.w. nie przesądza o konieczności zaokrąglania przedmiotowej opłaty do pełnych złotych, co w sprawie niniejszej zostało przez organ uczynione. Należy jednak zauważyć, że art. 300 ust. 1 u.p.w. jednoznacznie określa, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Natomiast w dziale III Ordynacji podatkowej znajduje się m. in. przepis art.63 § 1. stanowiący, że podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2 (regulacje zawarte w § 1a i 2 nie mają do niniejszej sprawy zastosowania- dopisek Sądu). Tak więc, co do zasady, organ ma podstawę do dokonania zaokrąglenia naliczonej kwoty do pełnych złotych. Pozwalają mu na to przepisy Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącą Gminę od informacji udzielonej jej przez organ z dnia [...] marca 2018r. Przy tym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.