Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 483/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
article: par. 6, par. 26
journal: Dz.U. 2020 poz 1758
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 7, art. 10, art. 76, art. 78, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

7Sygn. akt I SA/Sz 483/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

Uzasadnienie

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "ZUS" lub "organ") decyzją

z 16 kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z 1 lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą Ł. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") prawa do zwolnienia

z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne,

na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych,

za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniach ww. decyzji ZUS jako organ I jak i II instancji powołał regulację zawartą w art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i wskazał, że na podstawie

art. 31zo ust. 11 powołanej ustawy oceny spełnienia warunku, o którym mowa

w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W odniesieniu do ww. regulacji ZUS podał, że we wniosku z 15 stycznia 2021 r. Strona wskazała jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 30 września 2020 r. kod PKD 96.04.Z. jednocześnie oświadczając, że przychód z tej działalności uzyskany

w listopadzie 2020 r. jest niższy o co najmniej 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu listopad 2019 r.

Jak dalej wskazał ZUS, zgodnie z danymi ujawnionym w rejestrze REGON Głównego Urzędu Statystycznego, podany przez Stronę kod PKD 96.04.Z. (Działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej) jako działalność przeważająca został zmieniony w dniu 19 października 2020 r. na prowadzenie działalności przeważającej według kodu PKD 93.13.Z. (Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej). Wskazana przez Stronę działalność według kodu PKD 96.04.Z. uprawnia

do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych,

za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.,

w wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli Strona zgłoszona była jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód

z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie

2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego

w listopadzie 2019 r.

Organu wskazał ponadto, że w oparciu o ujawnione dane ustalono,

że w listopadzie 2020 r. Strona nie prowadziła rodzaju działalności przeważającej oznaczonej kodem PKD 96.04.Z. (Działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej), bowiem 19 października 2020 r. został ujawniony w bazie REGON Kod PKD 93.13.Z. Strona nie powadziła zaś działalności przeważającej wg. Kod PKD 93.13.Z

w listopadzie 2019 r.

Reasumując ZUS uznał, że zmiana przez Stronę kodu przeważającej działalności 19 października 2020 r. z kodu 96.04.Z na 93.13.Z. nie daje możliwości porównania osiągniętego przychodu w ramach klasyfikowanej ściśle działalności

w listopadzie 2020 r. z listopadem 2019 r., tj. listopad 2019 r. działalność prowadzona według kodu przeważającej działalności PKD 96.04.Z. zaś listopad 2020 r. działalność prowadzona według kodu przeważającej działalności PKD 93.13.Z

Tym samym ZUS uznał, że w oparciu o ujawnione dane działalności przeważającej według kodu PKD, oraz powołanych wyżej przepisów Stronie

nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek

na podstawie art. 31 zo ust. 10 ustawa COVID-19 za okres od 1 listopada 2020 r.

do 30 listopada 2020 r.

Strona zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji z 16 kwietnia 2021 r. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji

w całości a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, poprzez błędną jego interpretację;

2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie faktycznie osiąganych przychodów

i bezkrytyczne stwierdzenie, że ich porównanie jest niemożliwe, albowiem płatnik dokonał zmiany zapisów w klasyfikacji PKD.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jak wynika z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 jednym z warunków koniecznych do ubiegania się i uzyskania zwolnienia jest faktyczne prowadzenie na dzień złożenia wniosku działalności opisanej w pozycji oznaczonej określonym kodem. Skarżący w październiku 2020 r. dokonał zamiany kodów PKD w ewidencji CED1G w ten sposób, że w pozycji "przeważająca część działalności" kod 96.04.Z- działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej zastąpiono kodem 93.13.Z - działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej. Kod 93.13.Z znajdował się we wcześniejszym wpisie. Zamianą miała jedynie znaczenie techniczne.

Jak dalej wyjaśnił Skarżący oba ww. kody, jako uprawniające do zwolnienia

z opłacania składek wymieniono w powyżej cytowanym przepisie. Zatem dla zwolnienia bez znaczenia byłoby jest, jaki kod działalności będzie wpisany w CEDIG.

W ocenie Skarżącego właściwym wyznacznikiem uprawniającym do zwolnienia ze składek jest stan faktyczny w postaci faktycznie osiąganego przechodu a nie zapis nawet gdyby okazał się nieadekwatny do stanu faktycznego. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu nie uzależnia przyznania zwolnienia od dopełnienia czynności formalnych, jakim jest wpis odpowiedniego kodu w określonej ewidencji. Warunkiem przyznania zwolnienia jest stan faktyczny polegający na prowadzeniu określonego rodzaju działalności. Gdyby przyjąć inaczej o zwolnienie mógłby ubiegać się każdy,

kto dokonał odpowiedniego wpisu do ewidencji Regon lub CEDiG, podczas kiedy faktyczna działalność nie pokrywałaby się z opisem przypisanym do kodu PKD. Przyjęcie takiego stanu prowadziłoby do nadużyć. Wpis bądź brak wpisu

do odpowiedniego rejestru określonego kodu PKD nie pozwala na przyjęcie, że podmiot automatycznie w danym czasie prowadzi opisaną tam działalność bądź też jej nie prowadzi. Znaczenie mają tutaj faktyczne i przeważające przychody z danej działalności. Taki sposób rozumowania potwierdza dalsza część przepisu

art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień

30 września 2020 r. w decyzji zaś dokonano oceny na dzień 19 października 2020 r.

W decyzji wskazano, że zmiana kodu nie daje możliwości porównania osiągniętego przychodu w ramach klasyfikowanej działalności. Skarżący zauważył,

że na dzień złożenia wniosku płatnik składek nie musi wykazać się spadkiem przychodów potwierdzonych odpowiednim zapisem np. w księgach, deklaracjach itp.

W kwestii tej wystarczy tylko oświadczenie. Na etapie składania wniosku nie dokonuje się analizy przychodu tj. czy faktycznie został on osiągnięty z działalności opisanej pod danym kodem. Zatem o przeważającej działalności należy również na tym etapie przyjąć oświadczenie. We wnioski znalazła się klauzula, że składający jest świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Oświadczenie

to będzie podlegało ewentualnej weryfikacji w ramach postępowań kontrolnych i to pod względem faktycznego spadku przychodów jak i rodzaju przychodów.

Skarżący wskazał, że na etapie rozpatrywania niniejszej sprawy ZUS miał prawo dokonać analizy struktury przychodów, faktycznego spadku przychodów, czego nie uczynił. Zatem powołanie się w decyzji na brak odpowiedniego wpisu kodu PKD

w rejestrze Regon (przy błędnej analizie wpisu) nie uprawnia do odmowy przyznania zwolnienia. Rozpatrując sprawę ZUS winien kierować się zasadą prawdy obiektywnej oraz winien kierować się zasadą słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa).

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie

z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie

to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS

oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773

ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz.U.2020.1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym,

na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z

w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca

2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych

w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony,

jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności

w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy

co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zgodnie zaś z art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa

w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane

w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r. po spełnieniu pozostałych warunków wskazanych w tym przepisie, w tym jeżeli przychód

z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie

2019 r.

W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował, że wskazany we wniosku Skarżącego KOD przeważającej działalności na 30 września 2020 r., tj. PKD 96.04.Z. zawarty jest w zakresie kodów PKD wymienionych w art. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Organ nie kwestionował również, że zmieniony przez Skarżącego

19 października 2020 r. kod PKD jako działalność przeważająca, tj. PKD 93.13.Z. również zawarty jest w zakresie kodów PKD wymienionych w powyższym przepisie. Samodzielną i wyłączną podstawę odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego zwolnienia stanowiło natomiast uznanie przez organy, że z uwagi na zmianę ww. kodu

PKD przeważającej działalności brak było możliwości ustalenia zmniejszenia przychodu Skarżącego z tej działalności. Jak bowiem wskazał organ skoro na dzień 30 listopada 2019 r. kod ten wpisany został jako PKD 96.04.Z. zaś w listopadzie 2020 r. działalność prowadzona był według kodu przeważającej działalności PKD 93.13.Z., to brak było możliwości porównania osiągniętego przez Skarżącego przychodu za te okresy

w ramach klasyfikowanej ściśle działalności w tych okresach.

Powyższe stanowisko organu Sąd uznał za niezasadne.

W przedmiocie powyższych regulacji, w ocenie Sądu istotne jest bowiem ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tych okresach działalność, w tym również w okresie przyjętym dla obliczenia zmniejszenia o nie mniej niż 40% przychodu

z działalności.

Wprawdzie w myśl art. 31zo ust. 11 tej ustawy, oceny spełnienia warunku,

o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, co Sąd podkreśla, również ustalając zmniejszenie przychodu uprawniające do wnioskowanego zwolnienia stosowanie

do art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

W ocenie Sądu w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w REGON,

a faktycznie wykonywaną działalnością, przy ustalaniu zmniejszenia przychodu uprawniającego do wnioskowanego zwolnienia stosowanie do art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Spór w sprawie dotyczy zatem ustalenia czy organ rozpoznając wniosek Skarżącego, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu

w rejestrze REGON, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej,

czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej, przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w tym także zakresie ustalenia zmniejszenia przychodu uprawniającego do wnioskowanej ulgi stosownie

do art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Jak już Sąd wskazał powyżej, zdaniem Sądu, zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi

się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować,

że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony

w art. 31zo ustawy COVID – 19 mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Analogicznie w odniesieniu do ww. zmniejszenia przechodu uprawniającego do wnioskowanego zwolnienia.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego

i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia

29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie

do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie

nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami

PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także

w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy,

m. in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy

lub fałszu.

Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia

je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń

(Dz.U.2015.2009) W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów

z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej

- do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika,

na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę

przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi art. 31zo

ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można

jej również przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej

w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności

w analizowanym czasie prowadziły i wykazały się ww. zmniejszeniem przychodu

z faktycznie prowadzonej działalności we wskazanym zakresie, tj. w zakresie faktycznie prowadzonej działalności. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie

na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia

w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej

to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać

się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi

w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza

że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej

na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek

na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD

(z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego

też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności czy też wykazaniu braku określonego zmniejszenia przychodów, a wnioskujący przedsiębiorca może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności

i odnotowującym wskazane w ww. przepisie zmniejszenie przychodów ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjny. Powyższe nie oznacza jednak aprobaty dla ewentualnych zaniechań Skarżącego w zakresie aktualizowania, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20).

W ocenie Sądu, w powyższym stanie faktycznym, w którym Organ odmawiając wnioskowanego zwolnienia kieruje się wyłącznie wpisami w rejestrze CEDIG, winien jednak przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącego o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie zawartych

we wniosku oświadczeń, w tym w odniesieniu do zmniejszenia przychodów wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.; dalej "K.p.a.").

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.).

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia

do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony

na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi

od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 79a).

Jak wyżej wskazano, z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika,

że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność w sytuacji gdy nastąpi spadek ich przychodów wskazany w ww. przepisie. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się na wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym

w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w ww. trybie określonym w art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy

w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji) i odnotowujący spadek przychodów, o którym stanowi ww. przepis, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie

środka dowodowego w postaci danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje czy znajdował

w okresie poprzedzającym 30 września 2020 r. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru CEDIG/REGON. Powyższe odnosi się również

do danych na podstawie których organ w myśl art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 ustala zmniejszenie przychodu uprawniające do wnioskowanej ulgi.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, w jakich okresach oraz czy przedsiębiorca odnotował wskazywany spadek przychodu należy do sfery ustaleń faktycznych.

Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy

jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że dane zawarte

w oświadczeniach Skarżącego zamieszczonych w złożonym w rozpoznawanej sprawie wniosku w zakresie m.in. zmniejszenia przychodów, o którym stanowi art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, wbrew twierdzeniu organu, stanowiły zakres ustaleń faktycznych, które organ nie tylko mógł ale i winien był dokonać przed wydaniem decyzji odmawiającej Skarżącemu wnioskowanego zwolnienia.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję jako wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wezwie Skarżącego

do wyjaśnienia stanu faktycznego w spornym zakresie dotyczącym spełnienia przesłanek z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w tym zmniejszenia przychodów Skarżącego w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 oraz wezwie

do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że przychody uzyskane przez Skarżącego z faktycznie wykonywanej działalności uległy ww. zmniejszeniu. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając

na uwadze przepisy ustawy COVID- 19 oraz przepisy K.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Skarżącemu wyjaśnić należy, że katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania zmniejszenia przychodów w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 z rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, może on przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby wskazane zmniejszenie przychodów czy rodzaj, okres i rozmiar prowadzonej przez Skarżącego działalności. Mogą to być m.in. dokumenty rachunkowe (faktury) i ewidencja sprzedaży.

Wskazać należy również, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję

pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny

do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w przedmiotowym uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ja decyzja organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący

był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia i nie był zastępowany przez zawodowego pełnomocnika.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne

są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.