Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 631/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Wystańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 roku sprawy ze skarg Zarządcy w postępowaniu sanacyjnym dłużnika K.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. na decyzje Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2022r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżone i poprzedzające je decyzje z 27 stycznia 2022 r. o numerze [...] i z dnia 27 stycznia 2022 r. o numerze [...], II. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 26 183,00 zł (dwadzieścia sześć tysięcy sto osiemdziesiąt trzy złote 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując się na art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 z późn. zm., dalej jako u.s.w.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej masy sanacyjnej K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. , w której czynności dokonuje zarządca P. W. – określił kwotę do zwrotu przez zarządcę masy sanacyjnej, w wysokości 719 040,88 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami. Kwota zwrotu związana była z dofinansowaniem projektu o nazwie "Nowe miejsca przedszkolne w [...] ".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik zarządcy masy sanacyjnej,wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w. zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną subsumpcję do sprawy i w efekcie uznanie, że K. S. (dalej także jako beneficjentka) dopuściła się wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - tj. w zakresie podwójnego finansowania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy winna prowadzić do wniosku przeciwnego, tj. że przyznane środki były wydatkowane w sposób prawidłowy i zostały przeznaczone wyłącznie na cele określone w projekcie, a nadto nie doszło do podwójnego finansowania wobec rozwiązania umowy w ramach programu resortowego Maluch+ 2019 z inicjatywy beneficjentki;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające oczywisty wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także oparcie rozstrzygnięcia jedynie o informacje przekazanie organowi przez osobę nastawioną skrajnie negatywnie do beneficjentki, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że beneficjentka dopuściła się wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - tj. w zakresie podwójnego finansowania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności dokumentacji dotyczącej rozliczeń dotacji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, tj. że środki przyznane beneficjentowi w ramach projektu były wydatkowane w sposób prawidłowy i zostały przeznaczone wyłącznie na cele określone w projekcie, a nadto nie doszło do podwójnego finansowania wobec rozwiązania umowy w ramach programu resortowego Maluch+ z inicjatywy beneficjentki;

III. naruszenie przepisów postępowania, mające oczywisty wpływ na treść decyzji tj. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z całkowitym pominięciem wyjaśnień i stanowiska beneficjentki, w oparciu jedynie o informacje przekazane organowi przez osobę nastawioną skrajnie negatywnie do strony, bez uprzedniej weryfikacji jej doniesień i wywiedzenie na ich podstawie wniosków sprzecznych z dokumentacją dotyczącą rozliczeń dotacji, a w efekcie przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu.

Decyzją z 26 maja 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując między innymi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z tym że wyłączył okres naliczania odsetek od 18 maja 2022 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji, włącznie z tym dniem.

W uzasadnieniu wskazano, że K. S. złożyła do Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020, wniosek o dofinansowanie projektu "Nowe miejsca przedszkolne w [...]", (dalej też jako Projekt dofinansowania przedszkola), współfinasowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, dalej jako EFS – w odpowiedzi na konkurs nr [...]

Głównym celem Projektu dofinansowania przedszkola było zwiększenie o 75 liczby miejsc edukacji przedszkolnej dla dzieci w wieku 3-6 lat z obszarów wiejskich w nowym przedszkolu [...] w [...]. Ponadto zwiększenie kwalifikacji dwóch nauczycielek z zakresu oligofrenopedagogiki (studia podyplomowe), zorganizowanie i przeprowadzenie zajęć logopedycznych oraz zajęć stymulujących rozwój psychoruchowy dzieci z zakresu gimnastyki korekcyjnej. Zorganizowane miały być ponadto warsztaty dla rodziców.

Określone w Projekcie cele beneficjent miał realizować w ramach następujących zadań: 1) tworzenie nowych miejsc edukacji przedszkolnej - doposażenie przedszkola w [...], 2) zapewnienie bieżącego funkcjonowania nowo utworzonych miejsc przedszkolnych w [...], 3) rozszerzenie oferty przedszkola o zajęcia zwiększające szanse edukacyjne dzieci, 4) studia podyplomowe dla nauczycieli wychowania przedszkolnego.

W dniu 05 sierpnia 2019 r. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentką umowę nr [...] o dofinansowanie przedszkola, aneksowaną 20 maja 2020 r.

Projekt dofinansowania przedszkola miał być realizowany w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. W kolejnych dwóch latach beneficjentka była zobowiązana zapewnić trwałość funkcjonowania nowoutworzonych miejsc wychowania przedszkolnego. Łącznie beneficjentka otrzymała, w formie zaliczki, 719.040,88 zł.

Dalej w uzasadnieniu organ przywołał treść korespondencji z Wojewodą W. dot. dofinansowania projektu . Wojewoda w piśmie z 29 września 2020 r. poinformował organ, że beneficjentka w 2019 r. otrzymała dofinansowanie na zadanie dotyczące utworzenia 60 nowych miejsc w żłobku oraz na funkcjonowanie tych miejsc, po ich utworzeniu, w ramach programu Maluch+. Wskazał, że z uwagi na możliwość wykorzystania dotacji z projektu finansowanego przez organ oraz dotacji z programu Maluch+ na te same cele, uzasadnione jest przeprowadzenie analizy w tym zakresie. Poinformował też, że pismem z 16 marca 2021 r. rozwiązał umowę z beneficjentką w trybie natychmiastowym, z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystanie przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodny z umową. Zdaniem Wojewody, który przeanalizował sprawozdanie z realizacji zadania - moduł 3 wraz z załącznikami, w których zawarto dane rzeczowe i finansowe dotyczące utworzenia nowych miejsc opieki w 2019 r. oraz funkcjonowania po ich utworzeniu, w okresie od września do grudnia 2019 r., w Zespole Przedszkolno-Żłobkowym [...] oraz wydatków rozliczonych w ramach resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieki do lat 3 Maluch+, część wydatków pokrywa się z wydatkami rozliczonymi w ramach projektu ze środków unijnych.

W wyniku powyższego, zdaniem Zarządu Województwa - w projekcie doszło do podwójnego finansowania wydatków, o którym mowa w rozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Ujawnione podwójne finansowanie dotyczy rozliczonych wydatków, w zatwierdzonych wnioskach, opisanych w decyzji.

Organ wyjaśnił dalej w uzasadnieniu , że źródłem informacji o nieprawidłowościach były pisma od Wojewody W. (z 7 sierpnia 2020 r., z 29 września 2020 r. oraz z 21 grudnia 2020 r.) oraz dane zawarte w dwóch wnioskach o płatność: nr [...] oraz nr [...] Podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 7 umowy, beneficjentka była zobowiązana do realizacji Projektu dofinansowania przedszkola zgodnie z postanowieniami wytycznych. W § 1 pkt 31 umowy określono, że przez wytyczne należy rozumieć wytyczne zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej, co obejmuje wyłącznie wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, obowiązujące w dniu podpisania umowy jak i wydane lub zmienione w okresie realizacji umowy. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności definiują podwójne finansowanie wydatków w pkt 2 rozdziału 6.7 m.in. jako "a) całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS [Funduszu Spójności] lub/ oraz dotacji z krajowych środków publicznych".

Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że beneficjentka przedstawiła Wojewodzie W. w ramach rozliczenia dotacji udzielonej z Programu Maluch+, wydatki pokrywające się częściowo z wydatkami przedłożonymi organowi, co zdaniem organu wypełnia definicję podwójnego finansowania wydatków.

Stwierdzone podwójne dofinansowanie dotyczy następujących dokumentów finansowo - księgowych:

1. faktura 6/2019 czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 3, wskazana pod poz. nr 6 Zestawienia dokumentów),

2. faktura 9/2019 czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr 1 Zestawienia dokumentów),

3. faktura 14/2019 czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr 8 Zestawienia dokumentów),

4. faktura 18/2019 czynsz za wynajem powierzchni na przedszkole (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr 11 Zestawienia dokumentów),

5. FA - 031/09/2019 wyżywienie dla dzieci (rozliczona we WoP nr 4, wskazana pod poz. nr 20 Zestawienia dokumentów).

Podkreślono w zaskarżonej decyzji ,że przedstawienie tożsamych wydatków zarówno w projekcie jak i w ramach programu Maluch+ nie zostało zakwestionowane przez beneficjentkę. Rozwiązanie ze skutkiem natychmiastowym umowy z Wojewodą W. na realizację zadania w ramach Programu Maluch+, do którego doszło już po otrzymaniu przez stronę pisma od Wojewody W. zdaniem organu oznacza w istocie potwierdzenie faktu podwójnego finansowania w rozumieniu wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując art. 46 ust. 2a u.s.w., art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt u.f.p., art. 104 ustawy K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej masy sanacyjnej K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. , w której czynności dokonuje zarządca P. W. – określił kwotę do zwrotu przez zarządcę masy sanacyjnej, w wysokości 1 109 160,89 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami. Kwota zwrotu związana była z dofinansowaniem projektu "Żłobek [...]".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarządca masy sanacyjnej, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Pełnomocnik podniósł tożsame zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Po 631/22 dot. projektu dofinansowania Przedszkola [...].

Decyzją z 26 maja 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa, powołując między innymi na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z tym że wyłączył okres naliczania odsetek od 18 maja 2022 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji, włącznie z tym dniem.

W uzasadnieniu decyzji wskazano , że K. S. złożyła do Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020, wniosek o dofinansowanie projektu "Żłobek [...] w [...]", dalej też jako Projekt dofinansowania żłobka, współfinasowanego ze środków EFS. Głównym celem Projektu dofinansowania żłobka było zwiększenie o 60 liczby miejsc opieki dla dzieci do lat trzech w gminie K. do 31 sierpnia 2020 r. Projekt był skierowany do kobiet zamieszkujących, uczących się lub pracujących w gminie K., doświadczających trudności na rynku pracy w związku ze sprawowaną opieką nad dzieckiem do lat 3. W dniu 27 lutego 2019 r. IZ WRPO zawarła z beneficjentką umowę nr [...] o dofinansowanie żłobka, aneksowaną 24 lutego 2020 r.

Określone w Projekcie dofinansowania żłobka cele beneficjentka miała realizować w ramach następujących zadań: 1) utworzenie nowych miejsc opieki do lat 3 w żłobku [...] w [...] — realizowane od 1 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., 2) sfinansowanie bieżących kosztów utrzymania nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 przez okres 12 miesięcy - realizowane od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r., 3) bieżące funkcjonowanie — gimnastyka korekcyjna - realizowana od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. Łącznie beneficjentka otrzymała, w formie zaliczki, 1 109 160,89 zł.

Dalej w uzasadnieniu organ przywołał treść korespondencji z Wojewodą W. dot. dofinansowania projektu. Wojewoda w piśmie z 29 września 2020 r. poinformował organ, że beneficjentka w 2019 r. otrzymała dofinansowanie na zadanie dotyczące utworzenia 60 nowych miejsc w żłobku oraz na funkcjonowanie tych miejsc, po ich utworzeniu, w ramach programu Maluch+ 2019.

Dalej wyjaśniono, że pismem z 18 lutego 2021 r.IZWRPO rozwiązał umowę z beneficjentką w trybie natychmiastowym, z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystanie przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodny z umową. Zdaniem organu doszło do podwójnego finansowania wydatków ,co potwierdziła treść pism i korespondencji z Wojewodą. Jak wynikało ze sprawozdania z realizacji zadania - moduł 3 wraz z załącznikami, w których zawarto dane rzeczowe i finansowe dotyczące utworzenia nowych miejsc opieki w 2019 r. oraz funkcjonowania po ich utworzeniu, w okresie od września do grudnia 2019 r., w Zespole Przedszkolno-Żłobkowym [...] oraz wydatków rozliczonych w ramach resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieki do lat 3 Maluch+ 2019, część wydatków pokrywa się z wydatkami rozliczonymi w ramach projektu ze środków unijnych. W konsekwencji doszło do podwójnego finansowania wydatków, o którym mowa w rozdziale 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Ujawnione podwójne finansowanie dotyczy rozliczonych wydatków w zatwierdzonych wnioskach, opisanych w decyzji.

Utrzymując w mocy decyzję własną z 27 stycznia 2022 r. organ wyjaśnił, że źródłem informacji o nieprawidłowościach były pisma od Wojewody W. (z 7 sierpnia 2020 r., z 29 września 2020 r. oraz z 21 grudnia 2020 r.) oraz dane zawarte w trzech wnioskach o płatność: nr [...], nr [...], nr [...] Dalej,że zgodnie z § 4 ust. 7 umowy, beneficjentka była zobowiązana do realizacji Projektu dofinansowania żłobka zgodnie z postanowieniami wytycznych. W § 1 pkt 31 umowy określono, że przez wytyczne należy rozumieć wytyczne zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej, co obejmuje wyłącznie wytyczne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, obowiązujące w dniu podpisania umowy jak i wydane lub zmienione w okresie realizacji umowy.

Podobnie jak w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Po 631/22 podniesiono w uzasadnieniu , że wytyczne w zakresie kwalifikowalności definiują podwójne finansowanie wydatków w pkt 2 rozdziału 6.7 m.in. jako "a) całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS [Funduszu Spójności] lub/ oraz dotacji z krajowych środków publicznych".Z akt sprawy wynika, że beneficjentka przedstawiła Wojewodzie W. w ramach rozliczenia dotacji udzielonej z Programu Maluch+, wydatki pokrywające się częściowo z wydatkami przedłożonymi organowi, co zdaniem organu, wypełnia definicję podwójnego finansowania wydatków. Stwierdzone podwójne dofinansowanie dotyczy 29 faktur opisanych w decyzji numerem i datą każdej faktury oraz przyporządkowanym każdej z nich wnioskiem o płatność, którym dana faktura została rozliczona.

Zdaniem organu beneficjentka dopuściła się działania sprzecznego z obowiązującymi postanowieniami Umowy oraz złożonymi oświadczeniami, bowiem oświadczyła we wniosku o dofinansowanie żłobka z 31 października 2018 r., stanowiącego integralną część umowy o dofinansowanie żłobka, że zakup infrastruktury środków trwałych na potrzeby opieki nad dziećmi do lat 3 zostanie dokonany ze środków dofinansowania, ze względu na brak możliwości sfinansowania tych wydatków z innych źródeł. We wniosku o dofinansowanie żłobka z 05 września 2019 r. beneficjentka złożyła m.in. ponownie oświadczenie oraz potwierdziła , że projekt jest komplementarny z resortowym programem Maluch+ i nie zachodzi podwójne finansowanie wydatków w ramach EFS i programu Maluch+ Ponadto w pkt. IX załącznika wniosku o dofinansowanie zobowiązała się do załączenia do wersji papierowej wniosku o dofinansowanie szczegółowego kosztorysu całego przedsięwzięcia, pomimo, iż 04 lipca 2019 r. podpisała umowę z Wojewodą W. o dofinansowanie z programu Maluch+.

Organ ocenił, że nie ma wątpliwości, że w realizowanym przez beneficjentkę projekcie dofinansowania żłobka doszło do podwójnego finansowania wydatków, objętego zakazem wynikającym z treści wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Naruszenia procedur ( postanowień umowy) niewątpliwie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego i w konsekwencji musiały skutkować wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie beneficjentka naruszyła przepisy prawa wspólnotowego poprzez naruszenie postanowień umowy i procedur związanych z wydatkowaniem środków unijnych, co spowodowało, że naraziła budżet Unii Europejskiej na stratę spowodowaną obciążeniem nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda ma w tym przypadku charakter szkody realnej i wynika wprost z wydatkowania przyznanych środków z naruszeniem postanowień umowy.

Organ podkreślił, że przedstawienie tożsamych wydatków zarówno w projekcie dofinansowania żłobka jak i w ramach programu Maluch+ nie zostało zakwestionowane przez beneficjentkę. Nie sposób uznać rozwiązania umowy zawartej przez beneficjentkę z Wojewodą W. na realizację zadania w ramach programu Maluch+ jako okoliczności wykluczającej fakt podwójnego finansowania. Organ podkreślił, że do rozwiązania umowy doszło już po otrzymaniu przez beneficjentkę pisma Wojewody W. z 23 kwietnia 2021 r. wzywającego do złożenia wyjaśnień w związku z wystąpieniem okoliczności mogących wskazywać na podwójne dofinansowanie oraz po przyznaniu przez beneficjentkę w piśmie z 04 maja 2021 r. skierowanym do Wojewody, że część faktur została błędnie rozliczona w dotacji Maluch+ . Zdaniem organu powyższe działanie oznacza w istocie potwierdzenie przez beneficjentkę faktu podwójnego finansowania w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności.

Strona reprezentowana przez pełnomocnika skorzystała z prawa złożenia skarg na opisane wyżej decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji i powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w. zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną subsumpcję oraz zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także oparcie rozstrzygnięcia o informacje przekazanie organowi przez osobę nastawioną skrajnie negatywnie do beneficjenta. Nadto pełnomocnik zarzucił:

- naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. - poprzez oddalenie wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia przez organ dodatkowej kontroli beneficjenta, poprzez zbadanie pełnej dokumentacji dotyczącej realizacji Projektu, a nadto przesłuchania świadków oraz strony, pomimo iż konieczność taka wprost wynikała z treści podnoszonych przez skarżącego argumentów i zarzutów;

- naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków J. K., E. S., P. D., R. S. wobec uznania, że wskazane przez stronę okoliczności, na jakie mieli być przesłuchani ww. świadkowie są okolicznościami nieistotnymi z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy bądź dotyczą okoliczności już stwierdzonych dowodami z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy,

- naruszenie art. 86 K.p.a. - poprzez odmowę przesłuchania beneficjentki wobec uznania, że stroną postępowania jest zarządca masy sanacyjnej

- naruszenie art. 89 § 1 i 2 K.p.a. - poprzez odmowę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wobec uznania, że nie byłoby to czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie,

- naruszenie 8 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z całkowitym pominięciem wyjaśnień i stanowiska beneficjentki, w oparciu jedynie o informacje przekazane organowi przez osobę nastawioną skrajnie negatywnie do beneficjentki,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ przy wydawaniu decyzji dopuścił się rażących naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co przesądza o wadliwości wydanej decyzji.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 09 grudnia 2022 r. Sąd postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia spraw zarejestrowanych pod sygn. akt III SA/Po 631/22 oraz III SA/Po 632/22 i prowadzeniu tak połączonych spraw pod sygn. akt III SA/Po 631/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Obie decyzje zaskarżone do Sądu, jak i poprzedzające je decyzje z 27 stycznia 2022 r podlegają uchyleniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarg sąd podzielił.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do określenia strony postępowania sądowoadministracyjnego jak i adresata decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu.

Jak wynika z akt organu, Sąd Rejonowy P. postanowieniem z 07 września 2021 r. sygn. akt XI GR [...] otworzył postępowanie sanacyjne wobec dłużnika: K. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. . Sąd odebrał zarząd własny dłużnikowi z tym jednakże zastrzeżeniem, że zezwolił na wykonywanie zarządu nad całością przedsiębiorstwa w zakresie nie przekraczającym zakresu zwykłego zarządu oraz wyznaczył zarządcę, w osobie P. W..

Przeprowadzenie działań sanacyjnych zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 243 z późn. zm.; dalej jako P.r.). Zgodnie z jej art. 2 pkt 4 restrukturyzację przeprowadza się także w postępowaniu sanacyjnym, a sąd w postanowieniu o otwarciu postępowania sanacyjnego powołuje zarządcę (art. 51 ust. 1 P.r.). Zarządca niezwłocznie obejmuje zarząd masą sanacyjną, zarządza nią, sporządza spis inwentarza wraz z oszacowaniem oraz sporządza i realizuje plan restrukturyzacyjny (art. 52 ust. 1 P.r.). Co istotne, w sprawach dotyczących masy sanacyjnej zarządca dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek dłużnika (art. 53 ust. 1 P.r.). Z art. 189 ust. 1 P.r. wynika, że dzień wydania postanowienia o otwarciu postępowania sanacyjnego jest dniem otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego. W myśl art. 288 ust. 2 P.r., uwzględniając wniosek o otwarcie postępowania sanacyjnego, sąd wydaje postanowienie o otwarciu postępowania sanacyjnego, do którego przepisy art. 233 i art. 234 stosuje się odpowiednio, przy czym sąd odbiera zarząd własny dłużnikowi i wyznacza zarządcę. Natomiast stosowany odpowiednio art. 234 P.r. w ust. 1 stanowi, że postanowienie o otwarciu postępowania sanacyjnego jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z dniem otwarcia postępowania sanacyjnego mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika stają się masą sanacyjną (art. 294 P.r.), przy czym – zgodnie z art. 311 ust. 1 P.r. – postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika.

Z akt administracyjnych wynika, że organ został poinformowany o otwarciu postępowania sanacyjnego przez zarządcę, już 29 września 2021 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w obu sprawach (zawiadomienia o wszczęci postępowania z urzędu zostały wysłane w obu sprawach 28 października 2021 r.). Organ postąpił prawidłowo, uwzględniając fakt otwarcia postępowania sanacyjnego w obu prowadzonych postępowaniach. Należy przy tym podkreślić, że zarządca nie jest pełnomocnikiem beneficjentki. Zarządca jest zastępcą pośrednim dłużnika – dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek dłużnika (art. 53 ust. 1 P.r.). Stroną postępowań dotyczących masy sanacyjnej jest dłużnik w znaczeniu materialnym, ale nie ma on uprawnienia do występowania w charakterze strony, gdyż nie ma legitymacji procesowej. Stroną w znaczeniu procesowym jest zarządca. Jego pozycja odpowiada pozycji strony, ponieważ działa, wchodząc w miejsce dłużnika. Obie skargi do Sądu zostały wniesione przez zarządcę w postępowaniu sanacyjnym , zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika.

Przechodząc do oceny legalności decyzji wydanych w sprawie należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconych środków unijnych i respektując unormowane w Kpa zasady ogólne postępowania ,winien przeprowadzić wszechstronne postępowania dowodowe w celu wykazania nie tylko przyczyn, ale i zakresu zwrotu środków .Analiza akt dowodzi ,że organy dokonały niedostatecznej oceny następstw działania beneficjenta w kontekście żądania zwrotu całości dofinansowania.

Podstawą prawną obu zaskarżonych do Sądu decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania żłobka/przedszkola wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a następnie ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ w ramach postępowania dowodowego ma więc obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, charakteru i wagi naruszenia, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego i działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalenia, jaka konkretnie kwota podlega zwrotowi .

Tak opisanego działania organu zabrakło w obu kontrolowanych sprawach. Organ w pierwszym rzędzie stwierdził , że wystąpiła przesłanka rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z uwagi na dopuszczenie się rażących nieprawidłowości poprzez fakt podwójnego finansowania , czyli nieprawidłowości o których mowa w § 26 ust.1 umowy z dnia 27 lutego 2019 dotyczącej dofinansowania przedszkola/żłobka. To oznaczało zdaniem organu, że beneficjent był zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, wraz z odsetkami. Organ całkowicie pominął jednak zapis pkt 8 ust.2 § 26 umowy ,czyli zgodności projektu ze wskazanymi tam aktami ,choć jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zarzucał beneficjentowi brak realizacji obowiązków wynikających z zawartych tam aktów. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy beneficjent w znacznej części realizował obowiązki zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego ,zasadami programu ,zapisami wniosku o dofinansowanie, jak i wynikającymi z umowy określonymi w jej § 4 pkt 2,3 i 4 . Organ całkowicie pominął możliwość fakultatywnego rozwiązania umowy i nie wykazał w jakim zakresie fakt podwójnego finansowania był rażąco sprzeczny z jej przedmiotem określonym w § 2 .W tym zakresie należy podkreślić, że cały projekt oraz założone cele projektu należy traktować kompleksowo, bo tylko kompleksowa ocena może skutkować zwrotem całości sankcji. Przy ocenie sposobu wykonania umowy pominięto okoliczność, że jeszcze z informacji pokontrolnej z dnia 21 grudnia 2020 roku wynika, że nie stwierdzono u beneficjenta poważniejszych uchybień w zakresie realizacji projektu i że data rozpoczęcia projektu była wcześniejsza niż data przygotowania projektu umowy o dofinansowanie. Pominięto też okoliczność ,że wnioskodawca dostosował projekt do wszystkich ustaleń wynikających z przeprowadzonych negocjacji i zrealizował cel projektu. W konsekwencji nie dokonano oceny charakteru i wagi nieprawidłowości. Sąd uznał, że wskazane powyżej braki uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całości dofinansowania .Przywołanie jedynie zapisu umowy nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności związanych z żądaniem takiego zwrotu ,jego zasadnością , wagą i charakterem. Organ nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W tym miejscu należy wskazać, że rozwiązanie umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W sprawie sądowoadministracyjnej takiej jak niniejsza ocenie podlega to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., ale zawsze na gruncie indywidualnego charakteru rozpoznawanej sprawy . Ocena ta objąć musi także współmierność kwoty zwrotu do charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej, a takiej oceny przy żądaniu zwrotu całości dofinansowania zabrakło.

W ocenie Sądu organy niedostatecznie też wyjaśniły fakt podwójnego finansowania wydatków dla przedszkola w ramach środków unijnych i programu Maluch+ 2019.

Celem resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch+ 2019, którego podstawę prawną stanowi art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2018 r. poz. 603, z późn. zm.) jest zwiększenie dostępności terytorialnej i finansowej miejsc opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów dla wszystkich dzieci; w pkt. 3.2.1. programu zastrzeżono, że grupę docelową stanowią dzieci w wieku do ukończenia 3. roku życia (lub 4. roku życia, w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym), w tym dzieci niepełnosprawne lub wymagające szczególnej opieki. Organ nie wykazał, że zakwestionowane wydatki w ogóle mogły być rozliczone w ramach programu Maluch+2019, skoro co do zasady program ten dotyczy dzieci w wieku młodszym niż dzieci uczęszczające do przedszkola. Niewystarczającym było w świetle realizacji zasad Kpa ograniczenie się do udokumentowania rozliczenia przez inny organ (tutaj: Wojewodę W.).Należy podkreślić, że realizacja modułu 3 , o którym mowa w decyzji dotyczy resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 Maluch+2019,a nie dzieci przedszkolnych. Uzasadnienie (k.5 obu decyzji) wyraźnie wskazuje na program dofinansowania przedszkola,a nie żłobka.

W obu kontrolowanych sprawach organ poprzestał na ustaleniach dokonanych przez inny organ – Wojewodę W., bez skompletowania wyczerpującego materiału dowodowego i bez dokonania samodzielnych ustaleń .Z obowiązku tego nie zwalnia częściowy fakt przyznania naruszenia przez beneficjenta. Analiza akt sprawy i sposób sformułowania decyzji z 27 stycznia 2022 r. (k. 138-139 akt adm. do sprawy III SA/Po 631/22 oraz k. 141 akt adm. do sprawy III SA/Po 632/22) jak i sposób sformułowania zaskarżonych do Sądu decyzji (k. 828 akt adm. do sprawy III SA/Po 631/22 oraz k. 836-837 akt adm. do sprawy III SA/Po 632/22) nakazuje przyjąć , że organ w ogóle nie dysponował dowodami dokumentującymi sporne wydatki . Organ poprzestał na porównaniu wydatków przedłożonych do wniosków o płatność w obu projektach, z nadesłanymi przez Wojewodę zestawieniami wydatków, sporządzonych do programu Maluch+. Sąd stwierdza, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, bowiem w aktach brak również umowy o dofinansowaniu z programu Maluch +,co nie pozwala na przyporządkowanie korzystania z tego programu placówce przedszkolnej, dla której program ten nie jest dedykowany, a brak jakiegokolwiek stanowiska organu w tej kwestii. Rolą organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W obu sprawach jest to tym bardziej istotne, że dopiero jednoznaczne ustalenie, czy środki przeznaczone na realizację projektu dofinansowania przedszkola bądź żłobka - wykorzystane zostały z naruszeniem procedur pozwoli stwierdzić ,czy i jaka kwota podlega zwrotowi.

Sąd wskazuje jednak , że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze, zgodnie z którym fakt podwójnego finansowania wyłącza rozwiązanie z inicjatywy beneficjentki umowy w ramach programu Maluch+. W myśl Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (wersja obowiązująca od 23 sierpnia 2017 r. do 08 września 2019 r., a więc w terminie złożenia wniosków jak i zawarcia obu umów o dofinansowanie), wytyczna 6.7 pkt 1: niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatków, przy czym, zgodnie z pkt 2 lit. a) tej wytycznej: podwójne finansowanie wydatków oznacza w szczególności: całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS lub/oraz dotacji z krajowych środków publicznych.

Jeżeli przyjąć, że konkretny wydatek został przedstawiony do dofinansowania w dwóch różnych projektach, przez podmiot podlegający ograniczeniom wynikającym z zacytowanej wytycznych, to pogląd zaprezentowany w skardze mógłby znaleźć poparcie dopiero wtedy, gdyby w ślad za rozwiązaniem umowy w ramach programu Maluch+, nastąpił zwrot wszystkich środków, otrzymanych w ramach tego programu. Tylko wówczas podmiot nie mógłby odnieść żadnej korzyści z dwukrotnego przedstawienia wydatku do dofinansowania, zatem byłyby podstawy do uznania, że kwestia przedstawienia danego wydatku do dofinansowania w innym projekcie, stała się bezprzedmiotowa. W kontrolowanych sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem beneficjentka nie zwróciła kwot pobranych z programu Maluch+, co wprost przyznał pełnomocnik w skardze, pisząc, że wierzytelność Wojewody W. z tytułu zwrotu kwoty udzielonego dofinansowania została ujęta w wykazie wierzytelności bezspornych, sporządzonym na potrzeby postępowania sanacyjnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające, zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skarg (18 283 zł), koszty zastępstwa procesowego (7900 zł) z zastosowaniem miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia nakładu pracy . Odnośnie wynagrodzenia pełnomocnika sąd uwzględnił ,że zarówno zarzuty, jak i uzasadnienie skarg w istocie powielają treść wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik na rozprawie jedynie podtrzymał dotychczasowe stanowisko nie wnosząc nic ponadto, a sprawy z obu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Ponadto kluczową przyczyną uchylenia rozstrzygnięć organów były zarzuty w skargach nie podniesione.