Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2557/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 459/14 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Sorkwity zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Jako podstawę wskazano art. 60 ust. 1 i art.. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.")

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] lipca 2013 r., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji. Wskazał, że dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji naruszy zakaz uszkadzania i zanieczyszczenia gleby wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 122, poz. 1697 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie"), a także zakaz zmiany sposobu użytkowania gleby zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. W ocenie organu, w sprawie nie mają zastosowania wyjątki od tych zakazów, o których stanowi § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby, a więc przede wszystkim zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową, mieszkaniową lub letniskową (rekreacyjną). Celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest ochrona określonych fragmentów krajobrazu i ich walorów. Organ stwierdził, że w tym przypadku brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że ten wyjątek został wprowadzony uchwałą nr X/60/2011 Rady Gminy Sorkwity z 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. Zgodnie ze studium gminy Sorkwity uchwalonym uchwałą nr XXV/158/2005 Rady Gminy Sorkwity z 16 czerwca 2005 r., działka nr 76/12, obręb Borowo, położona jest w strefie T- p dominującej funkcji turystycznej w celu zachowania występujących wartości środowiska, w jednostce oznaczonej jako TSE. Ze studium nie wynika, że działka położona jest w obszarze zwartej zabudowy. Organ podkreślił, że brak jest legalnej definicji pojęcia "zwartej zabudowy". Z analizy urbanistycznej wynika, że działka położona jest pośród rozproszonej zabudowy i nie będzie stanowić uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, ponieważ uzupełnienie zabudowy ma miejsce, jeśli czyni zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w tym przepisie.

W ocenie organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji naruszy również zakaz uszkadzania i zanieczyszczenia gleby, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie organu, dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, a nawet miejscowego jej zniszczenia.

Zdaniem organu, nie zachodzą również wyjątki od zakazów przewidziane w § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przedmiotowa działka stanowi grunt rolny oznaczony w ewidencji gruntów symbolem PS VI i nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W pkt 1 analizy urbanistycznej podano, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie geodezyjnym, pośród rozproszonej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, analiza urbanistyczna nie zawiera informacji, w oparciu o jaki dokument zostały ustalone okoliczności przedstawione w analizie. Brak jest również podpisu osoby sporządzającej analizę. Ponadto w treści projektu decyzji nie zamieszczono informacji, czy zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity przyjętego uchwałą z 16 czerwca 2005 r. Rady Gminy Sorkwity z 16 czerwca 2005 r., działka znajduje się na terenie rozproszonym, czy też na terenie zwartej zabudowy. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z tej uchwały, na który składa się część tekstowa, jak i rysunkowa, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przedmiotowa działka położona jest pośród zabudowy rozproszonej, czy też zwartej. W pkt 3. 1 analizy urbanistycznej zostało wskazane, że działka jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej, rekreacji funkcjonalnej. Sposób zabudowy wsi może być zwarty (wsie o zwartej zabudowie, z gospodarstwami położonymi bardzo blisko siebie), skupiony (wsie o nieco luźniejszej zabudowie), bądź rozproszony (odległość między gospodarstwami przekraczają niekiedy 100 m). W tej sprawie, kwestia ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie, uwzględniając brzmienie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten określa dwie przesłanki wyłączające zastosowanie zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Każda z tych przesłanek dotyczy dwóch różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu, na którym nie występuje zwarta zabudowa. Zdaniem Sądu I instancji, analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Rozwój drugiego z tych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Pierwsza zaś możliwość dotyczy zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, żeby stwierdzić, czy w tej konkretnej sprawie została spełniona druga przesłanka z § 3 ust. 3 rozporządzenia wyłączająca zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7, konieczne jest ustalenie, czy planowana przez inwestora inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej wokół niej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że realizacja planowanej inwestycji, wypełnia zakaz z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ spowoduje uszkodzenia i zanieczyszczenie gleby. Źródłem uszkadzania i zanieczyszczenia gleby mogą być bowiem, np. substancje chemiczne, mikroorganizmy występujące w glebach w ilościach przekraczających ich normalną zawartość, niezbędną do zapewnienia obiegu materii i energii w ekosystemach, pochodzące ze stałych i ciekłych odpadów przemysłowych i komunalnych gazów i pyłów emitowanych z zakładów przemysłowych, gazów wydechowych silników spalinowych oraz z substancji stosowanych w rolnictwie (nawozy sztuczne, środki ochrony roślin). W ocenie Sądu I instancji, za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać posadowienia na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze błędną wykładnię § 3 ust. 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że wystarczy samo określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu jako obszaru zwartej zabudowy wsi, żeby nie miał zastosowania zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, niezależnie od stanu faktycznego na gruncie. W ocenie organu, żeby w świetle tego przepisu można było określić teren w studium jako obszar zwartej zabudowy wsi, dany obszar musi faktycznie w terenie stanowić obszar o zwartej zabudowie, ponieważ tylko taki obszar pozbawiony jest wartości przyrodniczych, dla których ochrony rada gminy wprowadza właściwe zakazy - art. 44 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie przyrody").

Po drugie, nieprawidłową ocenę, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi. Na skutek tego doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, bowiem teren planowanej inwestycji nie znajduje się ani w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity ani w granicach zwartej zabudowy wsi faktycznie występującej w terenie (co wynika zarówno z analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i wydruków map ze strony Geoportal).

Po trzecie, błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że żeby mogło dojść do naruszenia tego przepisu musi jednocześnie zachodzić uszkodzenie gleby oraz jej zanieczyszczenie, podczas gdy spójnik "i" użyty w tym przepisie ma znaczenie "enumeracyjne", co wynika z kontekstu oraz składni, a także znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zarówno samoistne uszkodzenie gleby (w sytuacji ekstremalnej zniszczenie gleby), jak i jej zanieczyszczenie stanowi naruszenie wartości objętych ochroną na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiącego fragment krajobrazu wyróżniający się walorami naturalnymi i estetycznymi.

Po czwarte, błędną ocenę, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazane jest uszkadzanie gleby w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym - pastwiska trwałe (Ps) klasy VI - 0,1680 ha (a zatem pokrytym glebą) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niewchodzącego w skład zabudowy zagrodowej.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ nie ustalił, czy w studium określony został obszar zwartej zabudowy wsi w miejscu planowanej inwestycji. Ze studium gminy Sorkwity (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, że miejsce planowanej inwestycji położone jest w strefie dominującej funkcji turystycznej (której celem jest zachowanie wartości przyrodniczych), natomiast z projektu decyzji oraz map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że miejsce planowanej inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy rozproszonej.

Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Organ podkreślił, że teren planowanej inwestycji nie został określony w studium jako zwarta zabudowa wsi, a ponadto nie stanowi też części zwartej zabudowy wsi w terenie.

Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu faktycznym wyroku, że organ odwoławczy dokonał oceny studium. Natomiast w uzasadnieniu prawnym Sąd I instancji nie wykazał, dlaczego ustalenia organu są w tym zakresie błędne, skupił się jedynie na kwestii braku określenia w projekcie decyzji podstawy przyjęcia, że w miejscu planowanej inwestycji występuje zabudowa rozproszona oraz braku wskazania autora tego projektu. W ocenie organu, z treści projektu wynika, że autorem jest arch. Wojciech Kwiatkowski, natomiast z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przedmiotem analizy urbanistycznej jest stan faktyczny na obszarze analizowanym. Tym samym Sąd I instancji powinien dojść do wniosku, że nie zachodzi przesłanka odstępstwa (§ 3 ust. 3 rozporządzenia) od zakazu w sytuacji, gdy pozostały materiał dowodowy także ten fakt potwierdzał (mapy do projektu decyzji, mapy z portalu Geoportal, ustalenia studium znajdujące się w aktach sprawy).

W ocenie organu naruszenie powyższych przepisów doprowadziło to do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., ponieważ skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że wystarczy samo określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu jako obszaru zwartej zabudowy wsi, żeby nie miał zastosowania zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu ze studium nie wynika jednoznacznie, czy przedmiotowa działka położona jest pośród zabudowy zwartej czy rozproszonej. Sąd I instancji podważył zatem wartość dowodową studium w tej sprawie.

Po drugie, nie można podzielić zarzutu nieprawidłowej oceny dopuszczalności zastosowania w tej sprawie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom organu, z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się ani w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity ani w granicach zwartej zabudowy wsi faktycznie występującej w terenie. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić na podstawie analizy urbanistycznej, jak i na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy i wydruków map ze strony Geoportal. Przede wszystkim analiza urbanistyczna nie został opatrzona podpisem osoby ją sporządzającej, co podważa jej wartość dowodową. Informacja o autorze analizy powinna znaleźć się w treści tego dokumentu, a wskazanie tej osoby w treści skargi kasacyjnej organu jest spóźnione. Skarga kasacyjna nie jest dokumentem, który może stanowić uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, a informacje tego rodzaju muszą zostać ujawnione na etapie procedowania przez właściwe w sprawie organy. Ponadto, z analizy urbanistycznej wynika, że działka zlokalizowana jest pośród rozproszonej zabudowy, ale jednocześnie jednak wskazano na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i rekreacji indywidualnej. Wątpliwości te potwierdza wydruk z portalu Geoportal, na której widoczna jest sporna działka w sąsiedztwie licznej zabudowy, od której działka ta oddzielona jest drogą. Brak jest przy tym podstaw prawnych do sformułowania stanowiska, że granicę zwartej zabudowy może stanowić droga, a nieruchomości znajdujące się lub planowane po drugiej stronie drogi, niejako automatycznie, nie uzupełniają istniejącej już zwartej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza oczywiście w tym miejscu charakteru zabudowy na tym terenie, natomiast prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestii tej nie można jednoznacznie wyjaśnić na podstawie akt sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Po trzecie, nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że żeby mogło dojść do naruszenia tego przepisu musi jednocześnie zachodzić uszkodzenie gleby oraz jej zanieczyszczenie. Przede wszystkim zakazy przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie są zakazami zabudowy, ale dokonywania konkretnych prac i wprowadzania zmian, które wpływały niekorzystnie na walory widokowe lub estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Sąd I instancji stwierdził więc jedynie, że za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać posadowienia na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Sąd I instancji nie dokonywał natomiast analizy, czy dla zastosowania tego zakazu konieczne jest łączne uszkodzenie i zanieczyszczenie czy też wystarczy wystąpienie jednej z tych przesłanek. Stwierdził zaś prawidłowo, że realizacja inwestycji powinna być oceniania pod kątem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi). Określenie to nie posiada legalnej definicji, stąd też konieczne jest przyjęcie kryteriów wynikających z ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015, r. poz. 909 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stąd uprawniony jest wniosek, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. To z kolei powoduje konieczność oceny, czy w sprawie zachodzi wyjątek od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, wynikający z § 3 ust. 3 tego aktu. Jak już wyżej wskazano, na ocenę taką nie pozwalał zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., ponieważ, ze wskazanych wyżej względów, organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew jednak twierdzeniom organu, naruszenie to nie polegało tylko na braku ustalenia, czy w studium określony został obszar zwartej zabudowy wsi w miejscu planowanej inwestycji. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że ze studium gminy Sorkwity wynika, że miejsce planowanej inwestycji położone jest w strefie dominującej funkcji turystycznej, co jednak nie oznacza, że zastosowanie w sprawie znajdzie zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zasadnicze znaczenie ma bowiem ustalenie, czy przedmiotowa działka znajduje się wśród zabudowy zwartej i będzie stanowić jej uzupełnienie. Dopiero precyzyjne ustalenie tej okoliczności pozwoli na ocenę, czy w sprawie znajdzie zastosowanie wyjątek od zakazu przewidziany w § 3 ust. 3 rozporządzenia, Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, że miejsce planowanej inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy rozproszonej. Kwestia ta została prawidłowo dostrzeżona i wyjaśniona przez Sąd I instancji, stąd też nie ma konieczności ponownego jej przedstawiania.

Po drugie, nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2397/13, LEX nr 1990584). Do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13, LEX nr 1675538), a do tego sprowadza się argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji. Wojewódzki sąd administracyjny przyjmuje natomiast (przede wszystkim na podstawie akt sprawy), stan faktyczny ustalony przez organ administracji i ocenia pod kątem zgodności z prawem, czy zgromadzenie materiału dowodowego i wnioski na jego podstawie wyprowadzone, były prawidłowe. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł uchybienia przepisów postępowania i na tej podstawie uwzględnił skargę.

Po trzecie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały w sposób zrozumiały i jednoznaczny sformułowane. Sąd I instancji skupił się przede wszystkim na kwestii braku ustalenia, czy planowana przez skarżącego inwestycja będzie stanowić uzupełnienie zwartej zabudowy wsi, ponieważ ta okoliczność miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona.

Z tych powodów nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Taka też podstawa prawna rozstrzygnięcia została wskazana prawidłowo przez Sąd I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.