Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1816/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 28 grudnia 1990r. nr 44/90 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlowych i gastronomicznych na terenie Gminy Czchów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Czchowie podjęła w dniu 28 grudnia 1990 roku uchwałę Nr 44/90 w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlowych i gastronomicznych na terenie Gminy Czchów. Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 141 ze zm).

W § 1 uchwały ustalono dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności zgodnie z załącznikami 1 do 6 do uchwały. W § 2 przyjęto, że każdorazowe wyłączenie placówki handlowej, gastronomicznej i usługowej wymaga zgody Gminy, a w § 3 wykonanie uchwały zlecono dyrektorom i prezesom organizacji handlowych i usługowych i innym podmiotom prowadzącym działalność handlową i usługową wymienionym w załącznikach.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w Czchowie z dnia 28 grudnia 1990 roku, Nr 44/99 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Brzesku zarzucając naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy, polegające na określeniu maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych na terenie gminy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy generalne skierowane do mieszkańców gminy i innych osób, które mogą korzystać z działalności placówek, jakich uchwała dotyczy. Jest jednocześnie przepisem wykonawczym, może zatem jedynie uzupełniać ustawę. W przyjętym kształcie uchwała ta ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, narusza też zasadę równości wobec prawa.

Prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonych. Nie jest możliwe aby przepisy prawa miejscowego, które są aktami niższego rzędu (podustawowymi) wykraczały poza unormowania ustawowe. Gminie służy prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego, a jednym z nich jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - przepisy wprowadzające kodeks pracy. Przepis art. XII § sformułowany jest ogólnie, takie sformułowanie art. XII nie upoważnia jednak gminy do stosowania pełnej swobody prawotwórczej. Taka bowiem interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Prokurator podniósł, że ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na podstawie tego przepisu rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, czy ograniczenia dostępu do alkoholu, tym celom służą bowiem inne przepisy. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała została zatem uchwalona bez podstawy prawnej, a także ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i narusza zasadę równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czchowa wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały nie istniał obowiązek pisemnego uzasadnienia projektu uchwały. Zwrócono uwagę, że istniała podstawa prawna do wydania uchwały, tj. art. XII § 1 ustawy przepisy wprowadzające kodeks pracy oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powołując się no orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wskazano, że zaskarżona uchwała nie pozostaje w wyraźniej sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami, a szereg podmiotów gospodarczych objętych ustaleniami uchwały już nie istnieje. W konsekwencji zaskarżona uchwała mogła być podjęta jedynie w okolicznościach nieistotnego naruszenia prawa. Uchwała nie została także wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ nadzoru. Podkreślono wreszcie, że zarzut ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie może obejmować okresu przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlowych i gastronomicznych ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby prowadzące placówki handlowe i gastronomiczne i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek dostosowania czasu pracy tych placówek do regulacji zawartej w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Czchowie z dnia 28 grudnia 1990, Nr 44/99 została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Na wezwanie Sądu o przedłożenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały Burmistrz Czchowa oświadczył w odpowiedzi na skargę, że w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały nie istniał obowiązek pisemnego uzasadnienia projektu uchwały.

Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Na gruncie niniejszej sprawy motywy podjęcia zaskarżonej uchwały można w pewnym zakresie odczytać z protokołu Rady Gminy w Czchowie z dnia 28 grudnia 1990 r. Z protokołu tego wynika, że radnym przedstawiono sam projekt uchwały bez jego uzasadnienia. Z dyskusji prowadzonej w czasie sesji Rady wynika jednak, że na jej treść wpłynęły okoliczności związane z potrzebą zapewnienia szerokiego dostępu do usług placówek handlowych i gastronomicznych – "aby ludzie pracujący poza terenem gminy mogli swobodnie dokonać zakupów po przyjeździe z pracy", "dni, kiedy ośrodki zdrowia są czynne po południu chorzy pozbawieni są możliwości zakupu lekarstw w Aptece w Czchowie", "czas pracy placówek Gminnej Spółdzielni, jeżeli chodzi o sezon letni będziemy regulować pod potrzeby ludności".

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Czchowie w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w przepisie tym wyrażona została norma kompetencyjna, z której wynika upoważnienie skierowane do gminy do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Z przepisu tego, jak i z pozostałych przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a w konsekwencji i z przepisów kodeksu pracy wynika również norma zadaniowa wskazująca na sposób realizowania powyższej kompetencji. Wobec lapidarności art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wykładnia systemowa tej normy jest w tym przypadku konieczna i uzasadniona, gdy się uwzględni fakt, że uchwała w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych niewątpliwie dotyczy chronionej konstytucyjnie wolności gospodarczej (również pod rządami Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. w jej brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1989 r., Nr 75, poz. 44)). Stwierdzenie zatem, że kompetencja do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności została zrealizowana w sposób nie znajdujący uzasadnienia w normie zadaniowej oznacza przekroczenie upoważnienia zawartego w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wydana w oparciu o obowiązującą normę kompetencyjną z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej poprzez wadliwe zrealizowanie kompetencji, a tym samym w sposób istotny narusza prawo.

Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, a ustawodawca posługuje się w nim niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie wskazuje żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII § 1 cyt. ustawy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt: III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006 r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu podstawowemu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy. Taka jest zatem treść normy zadaniowej określającej sposób czynienia użytku przez organ gminy z kompetencji wynikającej z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc zagadnień z zakresu prawa pracy. Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 cyt. ustawy organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, które z istoty rzeczy determinują sposób działania wszystkich organów tworzących i stosujących prawo w ramach przyznanych im kompetencji. Prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Zasadę swobody gospodarczej wprowadzała również w art. 6 Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r. w jej brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1989 r., Nr 75, poz. 44). Przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi w chwili podjęcia uchwały zasadami konstytucyjnymi. Samo istnienie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie oznacza zatem – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę – że nie można mówić o naruszeniu przez gminę zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasady równości wobec prawa. Zakres reglamentacji administracyjnoprawnej prawa o charakterze wolnościowym, zwłaszcza gdy reglamentacja ta następuje z woli ustawodawcy w drodze aktu podustawowego, nie może być rozszerzany w wyniku działań interpretacyjnych.

W odniesieniu do analizy argumentów, jakie były podnoszone w czasie dyskusji na sesji Rady w dniu 28 grudnia 1990 r. należy zauważyć, że niewątpliwie dodatkowe realizowanie szeregu innych wartości uzasadniających działanie w ramach interesu publicznego – niż te związane z regulacją praw i obowiązków pracodawcy i pracowników - nie może być oceniane negatywnie, o ile zrealizowany jest zasadniczy cel upoważnienia z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje stanowiska, zgodnie z którym rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, powinna uwzględniać interesy i potrzeby różnych podmiotów, w tym osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, pracowników w nich zatrudnionych oraz konsumentów i klientów, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., II GSK 207/2009). Stanowisko to jednak nie wskazuje, że wyłącznym uzasadnieniem uchwały podejmowanej na podstawie art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy mógłby być wzgląd na interesy osób korzystających z placówek handlowo-usługowych, czy też szeroko rozumiana potrzeba ochrony porządku publicznego. Tego rodzaju wartości mogą być brane pod uwagę przy jednoczesnym uwzględnienieniu interesów i potrzeb osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz pracowników w nich zatrudnionych.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z relacjami pracownik-pracodawca, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W ocenie Sądu wydanie w tym stanie rzeczy przez Radę Gminy w Czchowie aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.