Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Stowarzyszenia ... w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 611/10 w sprawie ze skargi Polskiego Stowarzyszenia ... w Wałbrzychu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lipca 2010 r. nr SKO 4141/112/2010 w przedmiocie ustanowienia prawa trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 611/10, oddalił skargę Polskiego Stowarzyszenia ... w Wałbrzychu, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lipca 2010 r., nr SKO 4141/112/2010.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. Zarząd Powiatu Wałbrzyskiego ustanowił prawo trwałego zarządu nieruchomości położonej w W. przy ul. ..., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr ... o pow. 0,0424 ha na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu z przeznaczeniem na cele statutowe, tj. mieszkanie dla wielodzietnej zawodowej rodziny zastępczej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Polskie Stowarzyszenie ... w Wałbrzychu, zarzucając, że naruszono przepis art. 10 § 1 k.p.a., gdyż odwołujący się został pozbawiony udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazano, że na mocy umowy użyczenia zawartej z Powiatem Wałbrzyskim w dniu 6 lutego 2006 r. na czas nieokreślony, nie krótszy niż 10 lat, Stowarzyszenie jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, którą wykorzystuje dla celów statutowych. Odwołujący się uważa, że decyzja oddająca w trwały zarząd przedmiotową nieruchomość dotyczy jego interesu prawnego a zatem przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., co skutkuje wadliwością kwestionowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 k.p.a., przywołując orzecznictwo sądowe odnoszące się do pojęcia interesu prawnego i stwierdzając, w świetle przywołanych orzeczeń, że Polskie Stowarzyszenie ... w Wałbrzychu nie ma interesu prawnego w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu nieruchomością, z której korzysta na podstawie umowy użyczenia. Interesu tego bowiem nie można wywieść z żadnego przepisu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Legitymowanie się prawem do cudzej rzeczy wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego (umowy użyczenia), może stanowić jedynie o interesie faktycznym nie zaś o interesie prawnym, który jest decydujący dla przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Polskie Stowarzyszenie ... w Wałbrzychu, reprezentowane przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciło:

1/ naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiadał statusu strony w przedmiotowym postępowaniu;

2/ art. 10 § 1 k.p.a. przez całkowite pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Zarzucając powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsporne jest, że nieruchomość przy ul. ... używana jest przez skarżącego na cele statutowe na podstawie umowy użyczenia. W takiej sytuacji, ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w sposób oczywisty narusza sferę prawną skarżącego.

Podniesiono dalej, że Stowarzyszenie ma prawo używania przedmiotowej nieruchomości na cele statutowe, przez okres minimum 10 lat, tj. do 2016 r. W ocenie skarżącego, skoro według art. 43 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia za zgodą organu nadzorującego każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia, to ustanawiając prawo trwałego zarządu, Powiat Wałbrzyski uzyskał tym samym prawo rozwiązania umowy użyczenia przedmiotowej nieruchomości ze skarżącym, przed terminem wynikającym z tej umowy. Istnieje zatem związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną skarżącego, polegający na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego.

Zdaniem strony skarżącej, Kolegium naruszyło również art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga dokładnej analizy, czy nie istnieją podstawy do uznania, że wnioskodawca posiada przymiot strony, organ II instancji całkowicie pominął zaś skarżącego i nie dał możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgromadzonymi w trakcie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia, Sąd miał na uwadze, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Zasada ta realizowana jest przez uregulowane w art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Treść art. 28 k.p.a. wskazuje, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego podmiotu, uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej /por. J.P. Tarno, A. Korzeniowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93, "Glosa", kwiecień 1997, s.13/. Wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo zasady rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego stanowić powinny podstawę do rozważań przy ocenie legitymacji procesowej skarżących do inicjowania postępowania odwoławczego w sprawie o ustanowienie trwałego zarządu. Efektem tych rozważań mogło zaś być jedno z rozstrzygnięć podjętych na podstawie art. 138 k.p.a. przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem organ ten ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie są stronami, to wypełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), która stworzyła po jego stronie obowiązek umorzenia zainicjowanego przez nich postępowania. Dla przyjętej przez organ formy rozstrzygnięcia istotne jest bowiem stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119), w którym postawiono tezę, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przy ustalaniu, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego. W przypadku spraw dotyczących oddawania nieruchomości w trwały zarząd są to przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 43 ust. 5 ww. ustawy, nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, nieruchomości zaś stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami publicznymi przez jednostkę organizacyjną, tj. (odpowiednio państwową lub samorządową jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej – art. 4 pkt 10 ww. ustawy) upoważniający tę jednostkę, między innymi, do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z przedstawionej regulacji wynika, że ustanowienie prawa trwałego zarządu dopuszczalne jest wyłącznie na rzecz tak rozumianych jednostek organizacyjnych. W rezultacie, w postępowaniu o ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność powiatu, stronami mogą być bezsprzecznie powiatowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. Skarżący do tej kategorii podmiotów się nie zalicza. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżącemu przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie takiego tytułu mogłoby świadczyć o przymiocie strony postępowania, skoro prawa rzeczowe są skuteczne względem wszystkich. Niekwestionowane jest jednak, że sporna nieruchomość stanowi własność Powiatu Wałbrzyskiego i nie jest obciążana prawem użytkowania wieczystego. Stowarzyszenie upatruje natomiast swój interes prawny w niniejszej sprawie w tym, że korzysta z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia.

W ocenie Sądu twierdzenie, że źródło interesu prawnego stanowi umowa użyczenia, jest jednak bezzasadne. Użyczenie jako stosunek zobowiązaniowy nie wiąże się z prawem do gruntu a jedynie daje uprawnienia do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego, regulujące ten stosunek prawny, nie dają też podstawy do orzekania w zakresie uprawnień skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Przepisy Kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy materialnoprawnej rozpoznawania spraw administracyjnych. Interesu prawnego skarżącego nie można wywieść również z art. 43 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarto ogólną regulację przyznającą jednostkom organizacyjnym prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy dzierżawy i użyczenia obciążającej nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. Przepis ten w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, gdyż dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, w których stroną nadal jest i będzie Powiat Wałbrzyski. Przepis ten nie rodzi też po stronie Powiatu szczególnych uprawnień w zakresie prawa do wypowiedzenia umowy użyczenia. Natomiast to, czy istotnie do takiego wypowiedzenia dojdzie, jest okolicznością przyszłą i niepewną. W przypadku wypowiedzenia umowy użyczenia niezgodnie z przepisami prawa cywilnego i warunkami, na jakich została zawarta, skarżącemu przysługuje prawo domagania się ochrony przed sądem powszechnym.

W rezultacie stwierdzić należy, że analiza przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku skarżącego do przedmiotu sporu, wskazuje na brak interesu prawnego Stowarzyszenia w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu. Skarżący, korzystając z nieruchomości na zasadzie umowy użyczenia nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu a jedynie interes faktyczny. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 28 § 1 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że przepis ten zawiera gwarancje procesowe strony postępowania, jak zaś wywiedziono, skarżący stroną przedmiotowego postępowania nie jest. Bezpodstawne są więc argumenty wskazujące na uniemożliwienie mu uczestniczenia w postępowaniu, jak też niepouczenia go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Przyjmując nawet, że ze względu na udział skarżącego w postępowaniu, w którym poddawana była ocenie kwestia jego legitymacji procesowej, posiadał on przymiot strony tego postępowania tylko ze względu na tę kwestię, to w sytuacji, gdy nie wykazał on w skardze, jakich konkretnych wniosków i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia nie mógł przedstawić ze względu na brak poinformowania go przez organ odwoławczy o prawie do końcowego wypowiedzenia się, uznać należało, że naruszenie przez Kolegium ww. przepisu w tym zakresie, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sytuacji oceną objęto, czy brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wskazać należy, że w przypadku, gdy strona brała udział w postępowaniu, lecz nie została zawiadomiona o prawie do końcowego wypowiedzenia się, dla zbadania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona w związku z brakiem owego zawiadomienia dokonać, jakiego dowodu lub wniosku nie mogła w sprawie przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy miało to zaniechanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 611/10, wniosło Polskie Stowarzszenie ... w Wałbrzychu, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji zaakceptowanie pominięcia udziału skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji będącej przedmiotem skargi;

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej powołany wyżej przepis postępowania administracyjnego;

3. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wyjaśniono, iż Zarząd Powiatu Wałbrzyskiego decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. ustanowił na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu prawo trwałego zarządu nieruchomości położonej w Wałbrzychu przy ul. ..., pomimo że przedmiotowa nieruchomość była obciążona umową użyczenia zawartą pomiędzy skarżącym, a Powiatem Wałbrzyskim w dniu 6 lutego 2006 r. na czas nieokreślony, nie krótszy niż lat 10.

W ocenie strony skarżącej, ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu w tych okolicznościach w sposób oczywisty narusza sferę prawną skarżącego. Zgodnie z umową użyczenia z dnia 6 lutego 2006 r. strona skarżąca ma prawo używania przedmiotowej nieruchomości na cele statutowe przez okres minimum 10 lat tj. do 2016 r. godnie z art. 43 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. Tak więc Powiat Wałbrzyski, ustanawiając prawo trwałego zarządu na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu uzyskał prawo rozwiązania umowy użyczenia przedmiotowej nieruchomości ze skarżącym przed terminem wynikającym z umowy. Istnieje więc związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną skarżącego, polegający na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że status strony postępowania zależny jest od okoliczności, czy skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, czy też prawo obligacyjne. Pierwsze jest bowiem prawem skutecznym erga omnes, drugie natomiast inter partes. Zdaniem strony skarżącej, nie jest dopuszczalne różnicowanie podmiotów w postępowaniu w zależności od tego, z jakiego rodzaju stosunku prawnego płynące uprawnienia danego podmiotu są decyzją naruszane. Wskazać należy, że prawo do bezpłatnego używania rzeczy może płynąć z użytkowania (art. 252 i nast. k.c.) jak i użyczenia (art. 710 k.c. i nast.). Ponadto czego Sąd I instancji nie zauważył Zarząd Powiatu w Wałbrzychu swoją decyzją naruszył prawo skarżącego skuteczne wobec reprezentowanego przez ten zarząd Powiatu Wałbrzyskiego.

Przedmiotem umowy użyczenia jest część nieruchomości zabudowanej - lokal. Przepisy dotyczące użyczenia nie zawierają regulacji szczegółowych dotyczących użyczenia lokalu, tak jak to czynią przepisy regulujące umowy najmu. W sferze prawa cywilnego analogia legis jest jednak powszechnie dopuszczana i stosowana. Zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego - wynajmującego. W art. 690 k.c. ustawodawca przewiduje jednak dla prawa najemcy do używania lokalu ochronę, która przysługuje prawu własności, jak również prawom rzeczowym ograniczonym (art. 251 kc), a zatem prawom bezwzględnym skutecznym (erga omnes) wobec każdego uczestnika obrotu cywilnoprawnego; (tak trafnie Z. Radwański System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 338-339;). Tak więc wbrew założeniom przyjętym przez Sąd I instancji, prawa obligacyjne, których przedmiotem jest lokal są skuteczne erga omnes na równi z ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie złożone przez skarżącego, przed wydaniem decyzji winno przeprowadzić postępowanie. W myśl art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Obowiązkiem organu II instancji jest więc rozpoznanie sprawy od nowa. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. skarżącemu przysługiwało prawo czynnego udziału w postępowaniu wywołanym wniesionym przez niego odwołaniem. Miał prawo przedstawić własne stanowisko, złożyć wnioski dowodowe, zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć co do zebranego materiału dowodowego. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony wymaga dokładnej analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnioskodawca posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W petitum skargi kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej powołany wyżej przepis postępowania administracyjnego, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnej argumentacji na poparcie zarzutów. Zarzuty te nie zostały zatem postawione właściwie.

Zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. są przepisami regulującym sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, a nie sposób postępowania Sądu. Naruszenie przez wyrokujący Sąd tych przepisów może być jedynie następstwem uchybienia innym przepisom, a zatem nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Warunkiem ich zastosowania jest stwierdzenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub niestwierdzenie (art. 151 p.p.s.a.) naruszeń prawa w kontrolowanym przez Sąd akcie.

Art. 151 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mogą zatem stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie w powiązaniu z zarzutem naruszenia przez wyrokujący Sąd I instancji innych konkretnych przepisów. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10, oraz z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10.

Brak zaś takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych przepisów, z tych też względów nie zostały one uznane za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. również nie okazał się usprawiedliwiony.

Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Uznając, że Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny z umowy użyczenia, trafnie Sąd Wojewódzki wywiódł, że użyczenie jako stosunek zobowiązaniowy nie wiąże się z prawem do gruntu, a jedynie daje uprawnienia do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.), nie stanowi więc źródła podmiotowych praw publicznych. Interesu prawnego nie można też wywieść z art. 43 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarto ogólną regulację przyznającą jednostkom organizacyjnym prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy dzierżawy i użyczenia obciążającej nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.

Celem instytucji trwałego zarządu jest umożliwienie jednostkom niemającym osobowości prawnej realizacji zadań, do których wykonywania zostały one utworzone. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, trwały zarząd jest określeniem prawnej formy władania nieruchomością publiczną i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna. (art. 44 ust. 2), ustanowienie zaś trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej następuje przez właściwy organ, w drodze decyzji, tworząc przez to zespół uprawnień, jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej lub samorządowej względem nieruchomości. W drodze wymienionej decyzji następuje zatem ukształtowanie stosunku administracyjnego pomiędzy właściwym organem wydającym decyzję, a jednostką organizacyjną, na rzecz której zarząd zostaje ustanowiony. Podkreślić trzeba, że następuje w tym zakresie jedynie zmiana podmiotu wykonującego uprawnienia względem nieruchomości. Inaczej mówiąc, w relacji do osób trzecich, zmienia się jedynie podmiot wykonujący, w zakresie właściwym dla omawianej instytucji, prawa zarządcy.

Należało zatem podzielić argumenty Sądu Wojewódzkiego, że nie zmienia się - w obrębie prawa administracyjnego - obecna sytuacja prawna skarżącego, gdyż dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, w których stroną nadal jest i będzie Powiat Wałbrzyski. W przypadku wypowiedzenia umowy użyczenia niezgodnie z przepisami prawa cywilnego i warunkami, na jakich została zawarta, skarżącemu przysługuje prawo domagania się ochrony przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze, również zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony, z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.