Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4854/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 12, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 3 lic c, art. 274 pkt 2 lit. z
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a i pkt 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 2 pkt 2. art. 3 pkt 1, art. 4, art. 5, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 pkt 1 pkt 1, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 477/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 477/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] określającą skarżącemu wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2019 r. w kwocie 553 zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez stronę skarżącą. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 z późn. zm.) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem (tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m3), co było kwestionowane przez stronę skarżącą, według której stawka ta powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 38 (do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód - 0,068 zł za 1 m3) lub pkt 39 rozporządzenia (do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynosi 0,05 zł za 1 m3).

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej Sąd przytoczył treść art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.r.o.d. i wyjaśnił, że rodzinne ogrody działkowe (zwane dalej również jako ROD) stanowią urządzenia użyteczności publicznej o własnym, swoistym celu, który należy określić jako rekreacyjno-wypoczynkowy. Funkcja rodzinnych ogrodów działkowych została zdefiniowana jako zaspokajanie wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Jak wynika z preambuły ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, cel ten realizowany ma być przy założeniu aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. W konsekwencji ewentualne (niekonieczne) prowadzenie przy tej okazji upraw ogrodniczych, jakkolwiek kojarzone z szeroko rozumianym rolnictwem, nie może być zrównane z realizacją celów rolniczych. Prawa do działki w ramach ROD nie nabywa się przecież w celach rolniczych, ale w celach rekreacyjnych. Osoba zamierzająca realizować cele rolne nabywa w tym celu użytki rolne, a nie działkę w ROD. Nawet więc prowadzenie na działce w ROD jakichś upraw (aktualnie zresztą coraz rzadsze) nie stanowi realizacji celu rolniczego. Co istotne, z mocy art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 u.r.o.d. Objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne i nie oznacza, że grunty te służą celom rolniczym. Istota ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.g.r.l. sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 u.r.o.d.

Zwrócono uwagę, że art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519) przewidujący, że pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat, został uchylony przez art. 493 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. Ustawodawca w ramach Prawa wodnego nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak właściwych przepisów, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie.

W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ zasadnie obciążył skarżącego opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia i art. 274 pkt 3 lit. c P.w. polegającego na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęcie, że spełnienie przesłanki poboru wody na cele rolnicze wymaga prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a działalność niespełniająca tych kryteriów nie może być uznana za działalność rolniczą, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, iż w przypadku poboru wody przez rodzinny ogród działkowy nigdy nie zostanie spełnione kryterium poboru wody na cele rolnicze, a w efekcie niezastosowanie ich w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepisy te powinny być zastosowane,

2) art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany,

3) § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany,

4) art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 u.r.o.d. przez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

5) art. 5 u.r.o.d. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

6) art. 12 u.r.o.d. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą można uznać za cele rolnicze.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są w zasadniczej części zasadne.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kontroli sposobu zaklasyfikowania poboru wód przez stronę skarżącą kasacyjnie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 z późn. zm.).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawowe znaczenie w takiej sprawie powinno mieć ustalenie celu, jaki został określony w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym danemu podmiotowi w zakresie poboru wód podziemnych (por. wyrok NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1949/20, opubl. w LEX nr 3094226).

W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zaskarżonej decyzji określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Natomiast w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że pobór wód przez stronę skarżącą kasacyjnie odbywał się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] czerwca 2004 r. w którym określono, że pobór wody następuje na potrzeby podlewania ogrodów działkowych. Stosownie do art. 5 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

Powołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 1 pkt 6 wprost stwierdza, że w rozumieniu tej ustawy gruntami rolnymi są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. W związku z tym pobór wód w celu podlewania ogrodów działkowych oznacza nawadnianie znajdujących się na nich upraw, co należy uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można przyjmować, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się innym celu niż cel rolniczy. Opisane w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2004 r. podlewanie ogrodów działkowych jako cel wykorzystywania wód podziemnych stanowi realizację celu rolniczego.

Zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych wyrażonej w m3. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym.

Stosownie do art. 34 pkt 12 P.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 z późn. zm.) w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Skoro ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez dodatkowego identyfikatora "do celów rolniczych", a przy tym odrębnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej" to należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". Pojęcie "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" ma szersze znaczenie niż "korzystanie z wód na potrzeby działalności rolniczej" (tak też NSA w wyroku z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, opubl. w LEX nr 3083838; NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1949/20, opubl. w LEX nr 3094226; NSA w wyroku z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3946/21, opubl. w LEX nr 3217911).

W związku z powyższym zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie i w konsekwencji uznanie za prawidłowe ustalenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie opłaty zmiennej za pobór wody w nieprawidłowej wysokości.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 tego rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego wynosi 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na tym, że zastosowano ww. stawkę ustalając stronie skarżącej kasacyjnie wysokości opłaty zmiennej, mimo że celem poboru wód przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. było nawadnianie upraw i gruntów. W związku z tym należało ustalić wysokość opłaty zmiennej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, zgodnie z którym jednostkową stawkę opłaty zmiennej w wysokości 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych stosuje się w przypadku, gdy m.in. pobór wody podziemnej za pomocą urządzeń pompowych następuje dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Trafnym jest również zarzut braku uznania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że cel poboru wód podziemnych obejmował zakres określony w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5 u.r.o.d. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie obejmuje także zakresu poboru wód na cele rolnicze.

Zgodnie z art. 5 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

Stosowanie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (do której odwołuje się art. 5 u.r.o.d.) polega także na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oznacza ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Nie budzi wątpliwości, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu ich wykorzystywania na inne cele niż rolnicze. Tym samym pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw należy uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3960/21, opubl. w LEX nr 3247151 i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni je podziela.

Zasadnym jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 12 u.r.o.d. polegający na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą można uznać za cele rolnicze. Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowe zastosowanie tego przepisu polega na uznaniu, że tylko działalność gospodarcza lub inna działalność zarobkowa jest zakazana na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Samo nawadnianie upraw na terenach działek w rodzinnym ogrodzie działkowym na cele rolnicze nie stanowi jeszcze prowadzenia działalności gospodarczej lub działalności zarobkowej. Z ustalonego w tej sprawie i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby na terenach działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. była prowadzona działalność gospodarcza obejmująca np. sprzedaż wyprodukowanych towarów rolnych przez działkowców jako przedsiębiorców lub przez sam Rodzinny Ogród Działkowy. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że sam fakt przeznaczenia pobieranej wody podziemnej na cele nawadniania upraw (a wiec cele rolnicze) nie stanowi synonimu prowadzenia działalności gospodarczej.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1 i art. 4 u.r.o.d. przez uznanie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

Art. 2 pkt 2 u.r.o.d. definiuje na potrzeby ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pojęcie działki. Zgodnie z tym przepisem działka to podstawowa jednostka przestrzenna rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro jednym z podstawowych przeznaczeń działki w rodzinnym ogrodzie działkowym jest zaspokojenie potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, to pobór wody na te uprawny mieści się w pojęciu poboru wód na cele rolnicze. Potwierdza to treść art. 4 u.r.o.d., zgodnie z którym rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez m.in. umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych na działkach na własne potrzeby. Także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 3 pkt 1 u.r.o.d. jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem jednym z podstawowych celów rodzinnego ogrodu działkowego jest zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych.

Natomiast nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 274 pkt 3 lit. c P.w. Przepis ten określa górne stawki opłat, w tym także opłat za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.) i zgodnie z tym przepisem maksymalna stawka opłaty za pobór wód podziemnych pobieranych za pomocą urządzeń pompowych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw wynosi 0,15 zł za 1 m3 pobranych wód. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten określa górne stawki opłat a ich wysokość została ustalona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Wykładnia tego przepisu dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji jest więc prawidłowa.

Niezasadnym jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. Niewłaściwe zastosowanie danego przepisu polega na dokonaniu błędu w subsumpcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2008, s. 225-226). Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega więc na wykazaniu, że prawidłowo ustalony w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu wskazanemu w zastosowanym przepisie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 674). Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. a tym samym nie mógł dokonać jego niewłaściwego zastosowania. Art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. określa maksymalne wysokości stawek opłat za usługi wodne i z samej treści skargi kasacyjnej także nie wynika, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jedynie na stronie 5 skargi kasacyjnej znajduje się zdanie, w którym strona skarżąca kasacyjnie powołując się na inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazując na stanowisko zajęte w innych sprawach przytacza art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. bez jednak odniesienia tego przepisu do jego zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a sprowadzające się do niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a i pkt 39 rozporządzenia są zasadne. Uzasadnionym okazały się także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 u.r.o.d. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. oraz art. art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4 i art. 12 u.r.o.d.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest obliczyć opłatę stosując wykładnię zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzić na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "J." w C. kwotę 557 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego.

Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł, opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 2 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).