Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 714/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: poz. 21
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 235
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2373/13 w sprawie ze skarg A. w W. i Fundacji B. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. w W. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") i Fundacji B. z siedzibą w W. (dalej jako "fundacja") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2012 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka linii kolejowej od stacji Modlin do Mazowieckiego Portu Lotniczego Warszawa/Modlin oraz budowie stacji kolejowej Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa/Modlin. Decyzja została wydana na wniosek na rzecz Województwa Mazowieckiego (dalej jako "inwestor").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła fundacja.

Następnie zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję organu I instancji, orzekając w tym zakresie w sprawie bądź umarzając postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymując decyzję organu I instancji w mocy.

Zaskarżoną decyzją dokonano m.in. następujących modyfikacji decyzji środowiskowej:

– uchylono pkt 1.2.10 w brzmieniu: "W granicach obszaru Natura 2000 Forty Modlińskie PLH140020, w terminie od 15 marca do 31 października w godzinach 15.00 do 5.30, należy ograniczyć prędkość poruszających się po linii pociągów do 50 km/h" i umorzono w tym zakresie postępowanie organu I instancji (pkt 3 decyzji organu II instancji),

– uchylono pkt 1.2.26 w brzmieniu: "Prace w obrębie ziemnych wykopów budowlanych prowadzone w okresie lęgowym jaskółki brzegówki (od 1 maja do 31 sierpnia) należy wykonywać pod nadzorem przyrodniczym. W sytuacji, gdy skarpy wykopów zostaną zajęte na lęgi jaskółki brzegówki, prace w pobliżu takiej kolonii lęgowej należy przerwać do czasu zakończenia lęgów" i w tym zakresie orzeczono: "Podczas prowadzenia prac budowlanych należy nie dopuścić do zasiedlenia wykopów budowlanych przez jaskółki brzegówki poprzez np. niedopuszczenie do powstawania pionowych skarp lub zabezpieczenie folią" (pkt 4 decyzji organu II. instancji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg sprawy, a następnie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania.

Jako błędne uznano stanowisko fundacji, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzania analizy porealizacyjnej sugerował możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na gatunki nietoperzy, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "Forty Modlińskie" (kod PLH140020). Analiza porealizacyjna nakładana jest w celu upewnienia się, co do prawidłowości i rzetelności realizacji przedsięwzięcia, w odniesieniu do przyjętych rozwiązań z zakresu ochrony środowiska. Organ wydający decyzję środowiskową nie może wykorzystywać jej, jako narzędzia gdy uzna, że przedstawiona w raporcie ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi wątpliwości. Część gatunków nietoperzy występujących na terenie Lunety Sowińskiego i stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, w tym np. nocek duży, poluje na niskich wysokościach, na terenach otwartych. W ramach przedmiotowej inwestycji planowana jest wycinka zieleni w pasie o szerokości 8 m po obu stronach toru. Może ona przyczynić się do zwiększenia atrakcyjności omawianego terenu w kontekście stworzenia dogodnych miejsc do żerowania nietoperzy. W związku z tym, kierując się zasadą przezorności, organ I instancji nałożył warunek 3.1 decyzji – wykonanie analizy porealizacyjnej w zakresie śmiertelności oraz aktywności nietoperzy na całej długości przebudowywanej linii kolejowej,

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przedstawionych badań nietoperze bytujące w Lunecie Sowińskiego przemieszczają się na znacznych wysokościach, powyżej linii kolejowej. Brak jest zatem bezpośredniego zagrożenia kolizją z kursującymi pociągami, w związku z powyższym śmiertelność na skutek zderzeń z pociągami przyjęto na poziomie zerowym. Wskazano, że pomimo bezpośredniego sąsiedztwa z drogą krajową nr 62, kolonia funkcjonuje bardzo dobrze, a jej liczebność stale wzrasta. Jak wynika z danych przedstawionych w raporcie, żerowiska nocków dużych zlokalizowane są poza możliwym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. Również drugi z przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 – mopek – nie wykorzystuje terenów rozciągających się między lotniskiem a drogą krajową nr 62, nie przebiegają tam także jego tarasy przelotu. W świetle przeprowadzonych inwentaryzacji, praktycznie wszystkie obserwowane przeloty nietoperzy do miejsc żerowania odbywają się na wysokościach znacznie powyżej planowanej trakcji kolejowej. Ponadto pociągi będą przemieszczać się z maksymalną, dopuszczalną prędkością do 60 km/h z przerwą w ruchu pomiędzy godziną 24.00 a 4.00, czyli nie będą kursować w godzinach wzmożonej aktywności nietoperzy. Zaznaczono, że bezpośredni wpływ kolei na chiropterofaunę jest znacznie niższy niż wpływ drogi, co wiąże się głównie ze specyfiką ruchu pociągów i emitowanymi falami dźwiękowymi oraz drganiami. Ruch pociągów odbywa się po zdefiniowanej trasie wyznaczonej poprzedzającymi go falami "wibroakustycznymi", co pozwala uniknąć kolizji z nietoperzami, bazującymi na echolokacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylił pkt 1.2.10 decyzji środowiskowej nie zakreślając wymagań w tym zakresie. W punkcie tym, w celu ochrony nietoperzy będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000, nałożono obowiązek ograniczania prędkości pociągów. W ocenie organu odwoławczego, nałożenie tego warunku było jednak nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy (w tym wyjaśnień inwestora i analizy wyników przeprowadzonych badań), praktycznie wszystkie obserwowane na przedmiotowym terenie przeloty odbywają się na wysokościach znacznie powyżej planowanej trakcji kolejowej, a ryzyko kolizji zinwentaryzowanych na terenie Lunety Sowińskiego gatunków nietoperzy z pociągami zostało przyjęte na poziomie zerowym. W związku z powyższym czasowe ograniczenie prędkości pociągów z 60 do 50 km/h, nie wpłynie na cel ochrony obszaru Natura 2000.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmieniono punkt 1.2.26 decyzji środowiskowej. Mając na uwadze ewentualną konieczność wstrzymania prac, w związku z zajęciem skarp wykopów na lęgi przez jaskółki brzegówki, wskazano, żeby podczas prowadzenia prac budowlanych nie dopuszczać do zasiedlenia wykopów budowlanych przez te ptaki (poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie np. poprzez niedopuszczenie do powstawania pionowych skarp lub zabezpieczenie folią). Zabezpieczenie wykopów uniemożliwi kopanie norek lęgowych i zapobiegnie konieczności przerywania wszelkich prac związanych z wykopami budowlanymi, które miałoby miejsce do końca sierpnia. W przypadku zasiedlenia skarpy konieczne będzie wstrzymanie prac i wystąpienie o zezwolenie, o którym mowa w art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody").

Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosły organizacje społeczne – skarżące stowarzyszenie oraz fundacja. Sąd I instancji szczegółowo przytoczył zarzuty podniesione w skargach.

Oddalając skargi Sąd I instancji przyjął, że stanowisko organu odwoławczego zostało prawidłowo uzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez modyfikacje warunków decyzji środowiskowej (w tym rezygnacje z jednego z wymagań). Celem organizacji społecznej w postępowaniu środowiskowym jest wyłącznie ochrona interesu publicznego. Organizacja nie reprezentuje bowiem w postępowaniu, własnego interesu, stąd nie może być on naruszony. Dlatego jej sytuacja, z punktu widzenia materialnego, nie może być pogorszona, w rozumieniu art. 139 k.p.a. a podjęcie orzeczenia na niekorzyść strony może dotyczyć – w przypadku organizacji społecznej – wyłącznie uszczuplenia pewnych praw procesowych. Zdaniem Sądu I instancji, ewentualnego naruszenia interesu publicznego nie można upatrywać w utrzymaniu w mocy warunków decyzji środowiskowej, które nie są konieczne dla zapewnienia właściwego poziomu ochrony środowiska (w tym dóbr przyrodniczych). Ich nałożenie na inwestora, uwzględniając, że chodzi o realizację inwestycji celu publicznego, może spowodować niekorzystne skutki na etapie realizacji inwestycji oraz jej eksploatacji – wydłużenie procesu inwestycyjnego w przypadku konieczności wstrzymania prac w okresie lęgowym oraz ograniczenie korzyści społeczno-ekonomicznych przy zwiększeniu czasu przejazdu. Sąd I instancji podkreślił, że przy ocenie interesu publicznego trzeba mieć na uwadze racjonalne ważenie względów ochrony środowiska oraz harmonijnego rozwoju społeczno-ekonomicznego. Wynika to z zasady zrównoważonego rozwoju – art. 1, art. 3 pkt 13 lit. a/ i pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").

W ocenie Sądu I instancji, odstąpienie przez organ odwoławczy od warunków realizacji przedsięwzięcia, mających służyć ochronie środowiska, które nie są niezbędne, a mogą stanowić określone przeszkody na etapie jego realizacji czy eksploatacji, nie może być kwalifikowane jako wydanie decyzji na niekorzyść strony, w rozumieniu art. 139 k.p.a. nawet, gdy sprawa jest rozpoznawana w następstwie wniesienia odwołania wyłącznie przez organizację ekologiczną. Organizacja taka nie reprezentuje w postępowaniu wyodrębnionego interesu ochrony środowiska, lecz interes publiczny, w ramach, którego względy ochrony środowiska powinny być we właściwych proporcjach uwzględnione.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego dotyczące rezygnacji z ograniczenia prędkości pociągów do 50 km/h. Wobec stwierdzonego aktualnego stanu (potwierdzonego wynikiem obserwacji), zasadne było wykluczenie kolizji zwierząt objętych ochroną na obszarze Natura 2000 z pociągami. Ewentualna przyszła zmiana tego stanu rzeczy (może zostać ona ujawniona w ramach przeprowadzenia analizy porealizacyjnej) może prowadzić do wdrożenia odpowiednich środków zapobiegawczych, w tym np. ograniczenia prędkości pociągów. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego stowarzyszenia, zgodnie z którym za pozostawieniem ograniczenia przemawiały także inne ogólne względy (większe bezpieczeństwo, gdy pojazd porusza się z prędkością do 50 km/h). Zdaniem Sądu I instancji, gdyby tego rodzaju argumentacja była racjonalna (interes publiczny przemawiałby za powszechnym ograniczeniem prędkości do danego poziomu) uwzględniłby to prawodawca ustanawiając tego rodzaju obligatoryjne ograniczenie dla wszelkich środków transportu, zamiast odnosić je wyłącznie do przypadków, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami (aktualnie dotyczy to ruchu samochodów na terenach zabudowanych).

Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalne było odstąpienie od zapisu o wymaganiu wstrzymania robót w przypadku kolizji z siedliskami gatunku chronionego jakim jest jaskółka brzegówka i wskazanie obowiązku uniemożliwienia tworzenia siedlisk na etapie realizacji procesu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte rozwiązanie nie narusza zakazu niszczenia siedlisk gatunków chronionych, lecz dopuszcza pewne ograniczenia, co do zasiedlania na określonym terenie w zakreślonym czasie (realizacji inwestycji). Jednocześnie nie zalegalizowano niszczenia siedlisk, jako alternatywy wstrzymania prac. Zdaniem Sądu I instancji, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika wprost zezwolenie na niszczenie siedlisk gatunku chronionego. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska fundacji, że podejmowane środki techniczne, w celu uniemożliwienia zasiedlenia skarp mogą nie być wystarczająco skuteczne.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w wyniku domniemanego uzupełnienia treści raportu. Zasadą postępowania w procedurze ocen oddziaływania na środowisko jest zamieszczanie wszelkich istotnych informacji w raporcie, sporządzanym na koszt inwestora, który to raport podlega udostępnieniu oraz jest podstawą wymaganego zaopiniowania (w tym przypadku organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 136 k.p.a., a konieczność uzyskania od inwestora wszelkich dodatkowych informacji wymaga, na etapie postępowania odwoławczego, wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy konieczne jest ponowienie procedury wyłożenia raportu oraz wystąpienie o zaopiniowanie powinno być, czy dodatkowe informacje mają istotne znaczenie i zawierają korektę oceny w stosunku do zawartych we wcześniej udostępnionym raporcie. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowe dane, zawarte w piśmie inwestora z 25 lutego 2013 r., mają charakter doprecyzowujący przez wskazanie źródeł danych uwzględnionych w raporcie oraz stanowią inną formę prezentacji danych wcześniej w nim zawartych (przedstawienie określonych informacji w formie graficznej, powierzchnie przeznaczone do wycinki itp.). Jedyną nową informacją jest naniesiony na mapie kierunek zaobserwowanego korytarza przelotu nietoperzy, co zdaniem Sądu I instancji, nie ma istotnego znaczenia dla treści orzeczenia, uwzględniając stanowisko organów, że z uwagi na wysokość przelotów wykluczona jest generalnie kolizja z pociągami. Sąd I instancji wskazał ponadto, że przed wydaniem decyzji organ powiadomił uczestników postępowania o zebraniu pełnej dokumentacji sprawy i możliwości zapoznania się z tą dokumentacją (pismo z 20 marca 2013 r. w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu I instancji, nie doszło więc do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że uchybienie to mogłoby zostać uwzględnione tylko w razie wykazania jego wpływu na wynik sprawy, czego w danym przypadku nie uczyniono. Strony nie wskazały bowiem, jakie kwestie w wyniku braku ponowienia wyłożenia raportu wraz z uzupełnieniem nie mogły zostać uwzględnione oraz w jakim zakresie dodatkowe informacje mogły być pomocne dla organu opiniującego inspekcji sanitarnej, z uwagi na zakres jego właściwości.

W ocenie Sądu I instancji, nie są zasadne zarzuty dotyczące wadliwej oceny potencjalnych skutków przedsięwzięcia dla gatunków objętych ochroną w ramach obszaru Natura 2000 i uchybienia m.in. zasadzie przezorności. Możliwość szczegółowego przeanalizowania wszelkich możliwych do przewidzenia skutków każdego przedsięwzięcia jest ograniczona do pewnych granic, w tym możliwości szacowania prawdopodobieństwa wystąpienia określonych zdarzeń. Pewnych skutków nie można wykluczyć, jednak można ocenić, że ich wystąpienie jest mało prawdopodobne. Zdaniem Sądu I instancji, nie narusza zasady przezorności pominięcie hipotez, których ziszczenie się jest bardzo mało prawdopodobne uwzględniając dostępne dane, w tym obserwacje.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w tym przypadku zarzuty skargi stowarzyszenia dotyczyły oceny wpływu realizacji linii kolejowej (po istniejącym śladzie bocznicy) na funkcjonowanie populacji bytujących w pobliżu gatunków ssaków objętych ochroną, jakimi są nietoperze. Dysponowano ogólną wiedzą odnośnie zwyczajów danych gatunków jak i wynikami obserwacji dotyczącymi funkcjonowania istniejących kolonii. Wynika z nich m.in., że nie jest przeszkodą dla trwania, a nawet rozwoju istniejącej populacji, funkcjonowanie w pobliżu drogi krajowej nr 62, choć tego rodzaju ciąg komunikacyjny stanowi potencjalnie bardziej istotne źródło zagrożenia. Wskazano, że odnotowuje się rozwój populacji nietoperzy w danym siedlisku. W tym świetle uprawniona była konstatacja, że realizacja przedsięwzięcia w zakładanym wariancie jest dopuszczalna. Prawdopodobieństwo powstania istotnego żerowiska nietoperzy na pasie odkrytego terenu, wzdłuż linii kolejowej, oceniono, jako nieznaczne. Oceniane gatunki nietoperzy niechętnie zmieniają żerowiska. Organ zagwarantował jednocześnie dalsze monitorowanie ewentualnych zagrożeń poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Gdyby ujawniono w przyszłości określone zagrożenia konieczna będzie analiza ich przyczyn oraz zaproponowanie środków zaradczych (np. technicznych utrudniających tam żerowanie czy organizacyjnych jak ograniczenie prędkości pociągów). W ocenie Sądu I Instancji, w kontekście powstania korytarza wolnego od zadrzewień leśnych wzdłuż linii kolejowej, nie zostały wskazane informacje, w świetle których istniałoby znaczne prawdopodobieństwo zagrożenia gatunku, dla którego ustalono obszar Natura 2000 "Forty Modlińskie" (kod PLH140020). Wymagałoby to kumulacji dwóch zdarzeń: powstania żerowiska oraz takiego jego funkcjonowania, które powodowałoby, w następstwie licznych kolizji z pociągami, powstanie istotnych, odczuwalnych strat w populacji gatunków chronionych.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska fundacji, zgodnie z którym wnioski wynikające z konkretnych obserwacji danej populacji (zwyczaje w żerowaniu, kierunki i wysokości przelotu, rozwój liczebny, pomimo występowania w pobliżu trasy komunikacyjnej), mogły być podważone ogólnymi stwierdzeniami czy ocenami zawartymi w opracowaniach naukowych, nie dotyczącymi danej sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów dotyczących braku wyeliminowania uchybień decyzji organu I instancji, polegających na pominięciu uwag wniesionych przez stowarzyszenie na etapie postępowania z udziałem społeczeństwa. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), może być skutecznie podnoszony jedynie łącznie z wykazaniem, że uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Konieczne więc było uprawdopodobnienie, jaki wpływ mogło mieć pominięcie kwestii ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania dla portu lotniczego na wadliwe określenie zakresu oddziaływania linii kolejowej (w tym brak wyznaczenia takiego odrębnego obszaru dla linii), a więc jakie warunki decyzji środowiskowej mogły zostać w następstwie tego błędnie określone. W ocenie Sądu I instancji, skarżące stowarzyszenie wskazało tylko hipotetycznie na możliwość dokonania błędnych ustaleń. Zdaniem Sądu I instancji, niezbędne byłoby także wskazanie dlaczego brak określenia warunków co do miejsc gromadzenia odpadów, ziemi z wykopów czy poboru kruszywa i materiałów budowlanych miałoby skutkować negatywnymi konsekwencjami, w kontekście danego przedsięwzięcia i w jego konkretnej lokalizacji.

Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutu fundacji dotyczącego bezpodstawnego odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury oceny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (pkt 2 decyzji środowiskowej). W ocenie Sąd I instancji, nie wskazano w skardze na wystąpienie przesłanek z art. 88 ust. 2 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym przeprowadzenie ponownej oceny mogło być generalnie uzasadnione potrzebą zgromadzenia dodatkowych informacji. Taka sytuacja może mieć tylko miejsce, gdy warunki przyrodnicze cechują się bardzo duża zmiennością lub istotne informacje są pochodną danych zawartych w projekcie budowlanym, którego nie ma jeszcze na etapie pierwotnej procedury oceny, nie zaś przypadku gdy pierwotnej procedury oceny nie przeprowadza się w sposób wystarczająco wnikliwy i rzetelny. Zdaniem Sądu I instancji, żadne z tego typu przesłanek nie zostały w tej sprawie wykazane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.

Zarzuciło naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b/ i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W ocenie stowarzyszenia, decyzja ta jest obciążona wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.), bowiem w dacie jej wydania w obrocie prawnym funkcjonował już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2013r., sygn. akt Kp 1/12, którym stwierdzono, że przepisy art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, pozwalające stosować przepisy tej ustawy do przedsięwzięć niezrealizowanych przed rozpoczęciem turnieju, są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przepisy te utraciły moc z dniem ogłoszenia orzeczenia. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymywała zaś w mocy decyzję organu I instancji z 12 grudnia 2012r., opartą m.in. na przepisach art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Ponadto, w ocenie stowarzyszenia, dalsze nieuzasadnione stosowanie tej ustawy pozwoliło na utrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji oraz na odstąpienie od badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie zarzuciło, że doprowadziło to do naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie wyjaśniło, że w terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a. nie było możliwe złożenie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem przed jego upływem nie została wydana decyzja ostateczna.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Stowarzyszenie przywołało analogiczne uzasadnienie jak w zarzucie pierwszym, wskazując, że istnieją rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, czy w przypadku wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu ustawy w trakcie postępowania administracyjnego właściwym trybem działania jest wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że naruszyła ona art. 6, art. 7, art. 9 i art. 139 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy ponieważ decyzja organu odwoławczego została wydana na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie pkt 3 i 4 decyzji. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organizacja ekologiczna uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym "na prawach strony" nie może korzystać z ochrony zapewnianej przez ten przepis.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że naruszyła ona art. 6, art. 7, art. 15 i art. 136 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez to, że uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy było bardzo obszerne i przekroczyło granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie uznał, że zakres zmian i uzupełnień raportu w trakcie postępowania odwoławczego nie skutkował koniecznością ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto uznanie, że uzupełnienie postępowania dowodowego mieściło się w granicach art. 136 k.p.a. doprowadziło również do naruszenia przepisu art. 77 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 ustawy środowiskowej, bowiem w zakresie tym (likwidacja ograniczenia prędkości pociągów do 50 km/h) pominięto konieczność uzyskania choćby uzupełniającej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Dworze Mazowieckim, choć organ ten wypowiadał się w swojej opinii z 2 października 2012 r. o konieczności zabezpieczenia zimowiska nietoperzy przed wibracjami.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że naruszyła ona art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu I instancji. W wydanej przez siebie decyzji organ I instancji nie ustosunkował się do zgłaszanych w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa wniosków dotyczących braku zakreślenia warunków co do miejsc gromadzenia odpadów, ziemi z wykopów czy poboru kruszywa i materiałów budowlanych, co stanowi naruszenie przepisu art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy również nie ustosunkował się do tej kwestii, natomiast Sąd I instancji zupełnie "odwrócił" obowiązki w tym zakresie stwierdzając, że to na stowarzyszeniu ciążył obowiązek wykazania dlaczego brak określenia warunków co do miejsc gromadzenia odpadów, ziemi z wykopów czy poboru kruszywa i materiałów budowlanych miałoby skutkować negatywnymi konsekwencjami w kontekście danego przedsięwzięcia, w konkretnej jego lokalizacji. Ponadto, w ocenie stowarzyszenia, organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Natomiast pomimo wystąpienia możliwości kumulowania się oddziaływań akustycznych ze strony lotniska (dla którego został już ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania) i ze strony planowanej linii kolejowej żaden z organów nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto doszło do naruszenia art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej przez organy, bowiem ani decyzja organu I instancji ani decyzja organu odwoławczego nie zawierała odniesienia się do tego czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Dodatkowo, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniało naruszenie przez organ I instancji art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b/ tiret pierwszy ustawy środowiskowej, polegającej braku odniesienia się przez organ I instancji do kwestii, czy i w jakim zakresie zostały w wydanej decyzji uwzględnione wnioski i zalecenia zawarte w sporządzonym raporcie.

Po szóste, art. 145 §1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że naruszyła ona art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 października 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. poz. 1419). Naruszenie to polegało na zmianie decyzji organu I Instancji w zakresie zapobiegania zasiedlenia wykopów budowlanych przez jaskółki brzegówki. W ocenie stowarzyszenia, jest to w sposób ewidentny sprzeczne z zakazem umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, zawartego w art. 52 ust. 1 pkt. 9 ustawy o ochronie przyrody. Doszło również do naruszenia zasady przezorności w zakresie żerowisk nietoperzy.

Pełnomocnik organu odwoławczego obecny na rozprawie przyznał, iż "istnieje bardzo niewielkie prawdopodobieństwo aby zmieniły one miejsce żerowania", ale nie wykluczył takiej zmiany. Stowarzyszenie podkreśliło, że obawa Fundacji dotyczyła stwierdzenia, że wskutek wycinki drzew w związku z planowaną budową bocznicy, powstaną warunki dla możliwej zmiany lokalizacji żerowisk tych nietoperzy, które wskutek tego będą częściej pojawiać się nisko nad ziemią w bezpośrednim sąsiedztwie torów. W ocenie stowarzyszenia, zasada przezorności nakazuje uwzględniać nawet takie "bardzo niewielkie prawdopodobieństwa".

Po siódme, art. 88 ust. 2 ustawy środowiskowej przez jego zastosowanie i art. 82 ust. 2 ustawy środowiskowej przez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd I instancji odniósł się do obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury oceny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W ocenie stowarzyszenia, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, listę przesłanek przeprowadzenia takiej oceny zawiera art. 82 ust. 2 ustawy środowiskowej, a nie wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 88 ust. 2 cytowanej ustawy.

Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Po pierwsze, w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, jest ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie zwykłe A. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu. Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego.

Po drugie, w świetle dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa czyli zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej lub regulaminowej – działalności, wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA). Z kolei skutkiem prawnym braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnej jak i brak własnego majątku.

Po trzecie, należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Ponadto w świetle art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Oznacza to, że osoby te mają obowiązek wykazać na mocy art. 29 p.p.s.a. swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, czyli jest to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia).

Z akt sprawy wynika, że skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał przedstawiciel A. dr W.N. (karta nr 8 akt sądowych przed Sądem I instancji) co wynika z kserokopii regulaminu tego Stowarzyszenia zwykłego, tj. pkt 7 jego regulaminu (karta nr 12–14 akt Sądu I instancji). Ponadto powyższy przedstawiciel tego stowarzyszenia, tj. dr W.N. udzielił także pełnomocnictwa adwokat K.P. do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz reprezentowanie Stowarzyszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (karta nr 114 akt Sądu I instancji). Natomiast z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika żeby przedstawiciel reprezentujący, stowarzyszenie zwykłe mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem prawnym dla stowarzyszenia zwykłego. Dlatego też, ponieważ stowarzyszenie zwykłe jest to grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1).

Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałaby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi jako fachowemu pełnomocnikowi przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej danego stowarzyszenia zwykłego, podczas ponownej oceny formalnej skargi tego Stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.