Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 i 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA del. Teresa Kobylecka Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 824/08 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 824/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., (znak: [...]) Marszałek Województwa Małopolskiego działając na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590, ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G. o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, odmówił umorzenia opłat rocznych o równowartości ceny 20,716 tony ziarna żyta za lata 2008-2017 wobec Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych firmie [...] Sp. z o.o. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydanej przez Starostę Krakowskiego.

W uzasadnieniu podniesiono, że powyższą decyzją Starosta Krakowski zezwolił firmie [...] sp. z o.o. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o pow. 0,4236 ha w klasie RIIIa, RIIIb wchodzącego w skład działki nr [...], położonego w miejscowości W., przeznaczonego pod budowę budynku rehabilitacyjno-terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania opłaty rocznej, stanowiącej równowartość ceny 20,716 tony ziarna żyta przez okres 10 lat, począwszy od 2008 r. Wnioskodawca został zwolniony z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej. Wnioskodawca uzasadnił wniosek o umorzenie tym, że w wybudowanym budynku świadczone będą nieodpłatnie usługi o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Spółka zobowiązała się do corocznego przedstawiania ww. umowy. Zgodnie z wnioskiem usługi medyczne będą dostępne dla całego społeczeństwa i zaspokoją zbiorowe potrzeby ludności.

W ocenie organu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprawnia Marszałka Województwa do umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Organ przyjął, że inwestycje o charakterze użyteczności publicznej mają na celu wykonywanie określonych zadań z tego zakresu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43), zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć muszą do zadań celu publicznego określonych przepisami prawa, co jest zgodne z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt l SA/Gd 1997/99

(OwSS 2001/2/63). Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603) - celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla m.in. publicznych obiektów ochrony zdrowia. Publicznym obiektem ochrony zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.91.91.408), jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w art. 8 pkt 1-3b, a więc ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) przez budynek użyteczności publicznej rozumie się budynek przeznaczony dla m.in. opieki zdrowotnej.

Wniosek dotyczy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pod budowę budynku rehabilitacyjne-terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi, które będą dodatkowymi usługami wykonywanymi przez spółkę mieszczącymi się w zakresie przedmiotu działalności spółki. Z analizy odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego usługi świadczone przez spółkę niekoniecznie będą miały wyłącznie charakter publiczny, za czym przemawia forma działania wnioskodawcy tj. działalność w formie spółki prawa handlowego wpisanej do rejestru przedsiębiorców, która wprawdzie ma na celu ochronę zdrowia, ale ukierunkowana jest na cele komercyjne. Świadczenie nieodpłatnych usług z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia nie przesądza, iż mogą być świadczone również usługi odpłatne jak np. wynajem lokali w budynku rehabilitacyjno-terapeutycznym zgodnie z przedmiotem działalności ujawnionym w KRS. Nawet zatem, jeżeli inwestycja ta służyć będzie zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, to nie gwarantuje ona bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a więc świadczenia usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych.

Odwołanie [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie wprowadza możliwość (ale nie obowiązek) złagodzenia konsekwencji finansowych związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji. Polega ona na tym, że właściwy organ może umorzyć całość należności, opłat rocznych jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złoży rada gminy; inwestycja należy do taksatywnie (wyczerpująco) w przepisie wymienionych; jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej realizowaną przez samorząd terytorialny, służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności m.in. z zakresu zdrowia i opieki społecznej; obszar gruntu nie przekracza 1 ha oraz nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Decyzja podejmowana na postawie art. 12 ust. 16 ustawy jest decyzją pozostającą w granicach uznania, przy czym - jak w odniesieniu do każdej decyzji uznaniowej - swoboda tego uznania ograniczona jest przez zasady ogólne k.p.a., w tym obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Organ nie przychylił się do zakwalifikowania działalności Spółki z o.o. [...] do zadań o charakterze użyteczności publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko oparł się na opinii prawnej z dnia [...].04.2008 r., (znak: [...]) oraz szeregu wskazanych w normach prawnych definicji bezpośrednich bądź pośrednich inwestycji użyteczności publicznej. Na gruncie analizy art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wskazał, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć muszą do zadań publicznych określonych przepisami prawa. Grunt wyłączony z produkcji rolnej przeznaczony zostanie pod budowę budynku rehabilitacyjno-terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi. Te inne usługi mogą mieć charakter komercyjny, co wynika z zakresu przedmiotu działalności Spółki ujawnionym w KRS.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:

-1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 32 Konstytucji i konstytucyjnej zasadę równości, ponieważ organ l i II instancji przyjął, iż inwestycję o charakterze użyteczności publicznej może realizować jedynie samorząd terytorialny,

-2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie polegające na odmowie skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej poprzez przyjęcie, że inwestycja musi być realizowana przez samorząd terytorialny, że to przedmiot działalności skarżącej, a nie inwestycja ma mieć charakter użyteczności publicznej oraz ma służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności a także, że tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej,

-3. prawa procesowego, art. 7 k.p.a. polegające na braku załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej,

-4. prawa procesowego art. 7 k.p.a. polegające na braku załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

-5. prawa procesowego, art. 107 § 3 kpa polegające na braku wnikliwego i logicznego uzasadnienia decyzji organu l i II instancji - brakuje bowiem takiego uzasadnienia, dlaczego w zakresie przyznanego organom uznania administracyjnego wydano decyzję negatywną dla skarżącej, tj. dlaczego w zakresie uznania administracyjnego odmówiono skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej,

-6. prawa procesowego, art. 77 kpa polegające na braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

-7. prawa procesowego, art. 10 kpa polegające na braku zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu. Skarżąca nie została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy, na skutek czego skarżąca nie wie o istnieniu opinii prawnej z dnia [...].04.2008 r. oraz nie mogła zapoznać się z jej treścią, a zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji opinia ta była podstawą do wydania skarżącej negatywnej decyzji przez organ l i II instancji,

-8. interesu prawnego skarżącej polegające na odmowie skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej.

W uzasadnieniu podniosła, że skarżąca spółka spełnia wszystkie wymagania określone art. 12 ust. 6 ustawy. Wniosek złożył legitymowany organ. Wyłączenie gruntu skarżącej z produkcji rolnej nastąpiło dla realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej. Organy nie dokonały oceny inwestycji skarżącej jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, lecz błędnie, bezpodstawnie i bezzasadnie przedmiotem oceny uczyniły przedmiot działalności skarżącej wynikający w Krajowego Rejestru Sądowego. To, że przedmiot działalności skarżącej nie obejmuje jedynie opieki zdrowotnej, nie wynika, iż w tym konkretnym przypadku inwestycja skarżącej nie będzie inwestycją użyteczności publicznej. Błędne jest stanowisko organów, iż tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej. Takie różnicowanie podmiotów jest niedopuszczalne, bowiem w obowiązującym prawie ma mowy o tym, iż tylko gmina może realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej. Obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej, czy zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wynika z art. 32 Konstytucji. Stanowi on dyrektywę, którą muszą kierować się organy załatwiające sprawy uznaniowe.

Inwestycja skarżącej służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego, realizowana będzie na terenach wiejskich, gdzie panuje ogromny deficyt dla tego typu działalności i istnieje ogromna potrzeba. Inwestycja ta zapewni dostęp do ośrodka zdrowia dla lokalnej społeczności, będzie sprzyjać podjęciu działań profilaktycznych i pro-zdrowotnych przez obywateli. Umorzenie skarżącej opłat rocznych zależy od uznania administracyjnego, a przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji organy zobowiązane są brać pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. Za umorzeniem opłat przemawiają szczególnie ważne względy społeczne, gospodarcze i ekonomiczne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) wskazał, że decyzja wydana w oparciu o art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją uznaniową. Istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych a w szczególności pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że zaprezentowana przez orzekające organy wykładnia użytych przez ustawodawcę pojęć nie jest dowolna. Sama ustawa o ochronie gruntów rolnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Organy, stosując wykładnię systemową i sięgając do różnych przepisów określiły, że cel jakiemu ma służyć przedmiotowa inwestycja nie może być celem uzasadniającym umorzenie opłaty rocznej.

Podnieść należy że, kategoria "użyteczności publicznej" nie jest rozumiana jednolicie, nie ma legalnej definicji, a zatem organy mają prawo dokonać jej wykładni w sposób samodzielny. W ocenie Sądu organy trafnie zwracają uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Skarżąca spółka świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, a skoro czyni to na podstawie umowy (która przewiduje odpłatność) nie od niej zależy, że taką umowę będzie zawierała corocznie a więc opiekę medyczną (ochronę zdrowia) świadczyła będzie nieprzerwanie. W końcu nie sposób zwrócić uwagę, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych jako wprowadzający wyjątek musi być interpretowany wąsko i zawężająco.

Nie można zatem w ocenie Sądu podzielić zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nie można też podzielić zarzutów skargi, że decyzja narusza prawo procesowe (art. 7, 77 i 107 k.p.a.). Stan faktyczny był bezsporny, a istota sprawy sprawdzała się do wykładni prawa i właśnie oba uzasadnienia decyzji tej wykładni poświęcają zasadniczą część swych wywodów. Nie można też podzielić zarzutu skargi, że naruszony został art. 10 k.p.a. przez niezapoznanie się skarżącej z opinią z dnia [...] kwietnia 2008 r. Opinia prawna nie jest bowiem w niniejszym przypadku dowodem, a jej zasadnicza treść znalazła się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, [...] Spółka z o.o. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego prawem przepisanych, jak również wstrzymanie w całości wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 Konstytucji i konstytucyjnej zasady równości, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organ I i II instancji, że inwestycję o charakterze użyteczności publicznej może realizować jedynie samorząd terytorialny,

2. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: błędnej wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia, braku stwierdzenia dowolności przeprowadzonego przez organ I i II instancji rozumowania, braku stwierdzenia wady przeprowadzonego przez organ I i II instancji rozumowania, braku stwierdzenia naruszenia przez organ I i II instancji zasad wykładni, oraz stwierdzeniu, że cel jakiemu ma służyć inwestycja skarżącej nie może być celem uzasadniającym umorzenie opłaty rocznej,

art. 231 ust. 1 tej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027) poprzez brak zastosowania skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że skarżąca nie będzie świadczyć opieki zdrowotnej w sposób nieprzerwany,

§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z

2008 r. Nr 81, poz. 484) poprzez brak zastosowania skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że skarżąca nie będzie świadczyć opieki zdrowotnej w sposób nieprzerwany,

§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z

2008 r. Nr 81, poz. 484) poprzez brak zastosowania skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że skarżąca nie będzie świadczyć opieki zdrowotnej w sposób nieprzerwany;

a także naruszenie przepisów o postępowaniu, to jest:

1. art. 134 ustawy p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji - Sąd I instancji powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji.

2. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie rozpoznał wszystkich zarzutów skarżącej zawartych we wniesionej przez skarżącą skardze.

art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że wykładnia tego przepisu dokonana przez organ I i II instancji jest zgodna z prawem.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza prawa, podczas gdy kontrola legalności zaskarżonej decyzji narusza prawo.

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji zaniedbał obowiązku załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej.

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji zaniedbał obowiązku załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji zaniedbał obowiązku należytego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla wydanej decyzji.

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. polegające na braku ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły obowiązek zapewnienia czynnego udziału skarżącej w każdym stadium postępowania. Skarżącej przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań.

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 75 ust. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż opinia prawna nie jest dowodem w sprawie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku ż art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 77 k.p.a., ponieważ nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wszechstronnie i dokładnie.

art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ I instancji i II instancji nie uzasadniły swoich decyzji wnikliwie i logicznie - brakuje uzasadnienia, dlaczego w zakresie przyznanego organom uznania administracyjnego wydano decyzję negatywną dla skarżącej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał w uzasadnieniu w szczególności na fakt dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dokonaniu błędnej wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia towarzyszył brak stwierdzenia wady przeprowadzonego przez organy I i II instancji rozumowania oraz naruszenia zasad wykładni. Powtórzył zarzuty odnośnie do wykładni tego przepisu przeprowadzonej przez organy, wskazane w skardze do Sądu I instancji. Tym samym zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza art. 12 ust. 16 ustawy, ponieważ pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich warunków wynikających z tego przepisu, odmówiono jej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu skarżącej z produkcji rolniczej, a Sąd I instancji skargę skarżącej w tej sprawie oddalił. Z treści art. 12 ust. 16 ustawy wynika, że umorzenie opłat z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu ściśle określonych przez ustawę warunków, które skarżąca spełniła.

Autor skargi kasacyjnej podał dalej, że Sąd nietrafnie zaakceptował wykładnię pojęcia ,,kategoria użyteczności publicznej", dokonaną przez organy administracji oraz kwalifikację na jej gruncie dotychczasowej działalności spółki. Skarżąca jest specyficznym podmiotem prawa, albowiem jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, a zatem działanie skarżącej podlega specyficznemu reżimowi prawnemu, tj. w szczególności ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Skarżąca od początku swojego istnienia świadczy opiekę zdrowotną ze środków publicznych, a zatem podlega ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). W myśl art. 231 ust. 1 tej ustawy Fundusz zapewnia ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) wydanym na podstawie art. 137 ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: "świadczeniodawca jest zobowiązany wykonywać umowę zgodnie z warunkami udzielania świadczeń określonymi w ustawie, ogólnych warunkach, odrębnych przepisach oraz zgodnie z warunkami wymaganymi przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy". Natomiast § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi: "świadczeniodawca udziela świadczeń przez cały okres obowiązywania umowy, zgodnie z określonym w umowie harmonogramem pracy oraz planem rzeczowo-finansowym, stanowiącymi załączniki do umowy". W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżąca świadczy opiekę zdrowotną w sposób ciągły przez cały okres obowiązywania umowy i do zachowania tej ciągłości zobowiązuje ją nie tylko umowa, ale i przepisy prawa, zaś finansowanie usług ze środków publicznych zapewnia ich dostępność dla ogółu obywateli.

Ponadto organy I i II instancji nie dokonały oceny inwestycji skarżącej jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, lecz błędnie i bezpodstawnie przedmiotem oceny uczyniły przedmiot działalności skarżącej wynikający w Krajowego Rejestru Sądowego. Należy podkreślić, iż rozumowanie organu I i II instancji jest błędne, bowiem z tego, że przedmiot działalności skarżącej nie obejmuje jedynie opieki zdrowotnej, nie wynika, iż w tym konkretnym przypadku inwestycja skarżącej nie będzie inwestycją użyteczności publicznej. Trzeba bowiem mieć na względzie, że wyłączenie gruntu skarżącej z produkcji rolnej nastąpiło dla realizacji konkretnej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Sąd I instancji nie stwierdził też dowolności oraz wady rozumowania organu I i II instancji, które to organy stwierdziły, iż tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej. Taka wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości z art. 32 Konstytucji.

Umorzenie opłat rocznych zależy od uznania administracyjnego. Dla uzasadnienia decyzji o umorzeniu skarżącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej przemawiają szczególnie ważne względy społeczne, gospodarcze i ekonomiczne. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżąca chce realizować na wyłączonym gruncie inwestycję mającą szczególne znaczenie dla województwa małopolskiego. Ma ona również szczególne znaczenie społeczne, ponieważ stworzy szansę rozwoju nie tylko dla skarżącej, ale stworzy nowe miejsca pracy i w efekcie będzie miała istotny wpływ na jakość życia mieszkańców całego regionu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie rozpoznał wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa przez organ I i II instancji. Sąd naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu swojego wyroku nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I i II instancji art. 32 Konstytucji. Natomiast jeśli chodzi o naruszenie prawa procesowego przez organy I i II instancji, to Sąd I instancji poświęcił im zaledwie dwa zdania, co nie stanowi należytego rozpoznania zarzutów w tym przedmiocie.

Podniesiono dalej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji zaniedbał obowiązku należytego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla wydanej decyzji. Organ I instancji nie poinformował skarżącej o tym, iż w niniejszej sprawie sporządzona została opinia prawna z dnia [...].04.2008 r., na podstawie której wydana została decyzja przez organ I instancji. Dlatego też skarżąca nie miała możliwości się z nią zapoznać, odnieść do jej treści czy wystąpić o opinię biegłego czy interpretację prawa, skoro kwestie prawne, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie były dla organów niejasne. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi Sądu I Instancji należy zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. polegające na braku ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły obowiązek zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu. Skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżącej przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań, na skutek czego skarżąca nie wiedziała o istnieniu opinii prawnej z dnia [...].04.2008 r. oraz nie mogła zapoznać się z jej treścią, a zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji opinia ta była podstawą do wydania dla skarżącej negatywnej decyzji przez organ I i II instancji. Tym samym Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 75 ust. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż opinia prawna nie jest dowodem, albowiem w myśl art. 75 ust. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem zamkniętego katalogu dowodów.

Sąd I instancji dokonał także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, iż skarżąca jest podmiotem zaufanym, znanym i świadczącym od lat opiekę zdrowotną ze środków publicznych. Dodatkowo wskazano, że Sąd I instancji swoim wyrokiem naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I i II instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., albowiem brakuje uzasadnienia, dlaczego w zakresie przyznanego organom uznania administracyjnego wydano decyzje negatywne dla skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Składu Orzekającego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie tak przepisów postępowania jak i przepisów materialnoprawnych.

Nie można przypisać przymiotu zasadności wskazanym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów proceduralnych. Dwa z nich dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów ustawy p.p.s.a., (art. 134 oraz art. 141 § 4), dwa następne - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy (m. in. w związku z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) natomiast pozostałych dziesięć – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w większości w związku z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. (w szczególności art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3). Autor skargi kasacyjnej zbiorczo w odniesieniu do wszystkich powyższych zarzutów sformułował własny pogląd (s. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że miały one istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Jest to jednak jedyna sygnalizacja tego stanowiska, nierozwinięta argumentacyjnie (autor skargi powtarza w tym miejscu tezę o błędnych ustaleniach faktycznych), a jedynie takie przedstawienie tych zarzutów, w ramach którego strona skarżąca wykazuje ich istotny potencjalny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, mogłyby prowadzić do przyznania im statusu zarzutu skutecznego. Ponadto większość z tych zarzutów podnoszonych jest przy założeniu, że decyzja odmowna wydawana była w warunkach decyzji uznaniowej i założenie to wpływa na treść zarzutów bezpośrednio (dotyczy to zwłaszcza naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 czy art. 107 § 3 k.p.a.). Brak przyjęcia koncepcji iż przedmiotowa decyzja, zaskarżona do Sądu I instancji, miała charakter uznaniowy, niejako od razu świadczy o ich niezasadności.

Nie jest w szczególności zasadny zarzut, sformułowany w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, nieuwzględnienia kryteriów z art. 7 k.p.a., wskazujących na załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Kryteria te pojawiają się w skardze dwukrotnie – raz jako wyłącznie słuszny interes skarżącej, a po raz drugi – jako element ważenia obu wskazanych w tym przepisie interesów. Zarzut ten jest jednak sformułowany w kontekście przyjęcia przez stronę skarżącą, że decyzje wydawane były w warunkach uznania administracyjnego. To jednak nie miało miejsca, o czym jest mowa w dalszej części uzasadnienia. W związku z tym wysunięcie tego zarzutu należy uznać za nietrafne przy przyjęciu na gruncie wykładni przepisów prawa materialnego, iż pojęcie inwestycji użyteczności publicznej nie obejmuje przedmiotowej inwestycji. Dopiero to bowiem wymagałoby odniesienia się do podstaw tej decyzji jako decyzji uznaniowej.

Niezasadne są zarzuty naruszenia, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 9 oraz art. 10 k.p.a. Niepoinformowanie strony skarżącej o istnieniu opinii prawnej, która została przygotowana na potrzeby procesu decyzyjnego, zostało wyjaśnione przez Sąd I instancji i stanowisko to, akcentujące brak w przypadku tej opinii cech dowodu, należy zaakceptować. Świadczy to także o nietrafności zarzutu naruszenia w tym kontekście art. 75 § 1 (mylnie podanego na s. 4 i na s. 10 skargi kasacyjnej jako ust.1) k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, opinia ta nie mogła się bowiem samodzielnie przyczynić do wyjaśnienia sprawy, wyrażając jedynie stanowisko prawne, które zostało wykorzystane przez organ przy formułowaniu decyzji, za którą to decyzję odpowiada organ a nie podmiot przygotowujący opinię. Polemika z opinią, niezależnie od skali jej wykorzystania, mogła być wyrażona w postępowaniu odwoławczym i w skardze do sądu administracyjnego, jako polemika z treścią podjętej na jej podstawie decyzji.

Zarzut naruszenia, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 k.p.a. nie jest zasadny o tyle, że badanie, czy skarżąca spółka jest podmiotem zaufanym i świadczącym od lat opiekę zdrowotną, nie było samodzielnym argumentem ani w postępowaniu administracyjnym ani w sądowym postępowaniu kontrolnym. Wynikało to z przyjętej definicji inwestycji użyteczności publicznej, w ramach której charakter dotychczasowej działalności nie miał bezpośredniego i samodzielnego znaczenia.

Strona skarżąca sformułowała także zarzuty związane z nieprawidłowym uzasadnieniem zarówno decyzji administracyjnej na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. (co należy rozumieć jako brak poprawnej kontroli Sądu I instancji w stosunku do tego uzasadnienia) jak i wyroku tego Sądu na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. zakłada bezpośrednie przyjęcie, iż miało miejsce wydanie decyzji uznaniowej. Wobec zanegowania tej cechy zaskarżonej decyzji, co zostało wyraźnie stwierdzone zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może on uzyskać przymiotu zasadności.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany jako zarzut nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi, opiera się na braku odniesienia się przez Sąd do naruszenia art. 32 Konstytucji oraz do wskazanych w skardze zarzutów proceduralnych. Lektura uzasadnienia wyroku istotnie wskazuje na zwięzłość uzasadnienia. Niezależnie od braku argumentacji Sądu odnośnie wskazanych kwestii, co należy uznać za uchybienie, należy wskazać, iż po pierwsze strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób brak szczegółowej analizy naruszenia art. 32 Konstytucji (odnośnie do naruszeń przepisów postępowania argumentacja Składu orzekającego przedstawiona została wyżej) mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a po drugie, Sąd skoncentrował się na wykładni podstaw materialnoprawnych, która zdeterminowała kierunek rozstrzygnięcia (o czym niżej). Mimo zatem lakoniczności uzasadnienia w kwestii reakcji na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, braki w tym zakresie nie mogły mieć istotnego wpływu na treść wyroku.

Niezasadny i nierozwinięty jest też zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., odwołujący się do błędnej wykładni przepisu i jego niewłaściwego zastosowania, bez wyjaśnienia, na czym miałoby polegać łączne wystąpienie obu przesłanek Strona skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, że Sąd powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji administracyjnych. Nie wykazała natomiast, jakich konkretnie kwestii Sąd nie zbadał mimo ich niewskazania w skardze oraz w jakim zakresie mogło to mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Najważniejsze znaczenie dla kontroli kasacyjnej ma rozważenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W szczególności idzie tu o pojęcie inwestycji użyteczności publicznej, od ustalenia treści którego zależało, czy wchodzi w grę zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w znaczeniu upoważnienia dla organu (marszałka) do rozważenia w ramach uznania administracyjnego możliwości umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Brak definicji legalnej pojęcia "inwestycja użyteczności publicznej" spowodował, że organ administracji musiał samodzielnie przyjąć jakieś, dające się racjonalnie uzasadnić znaczenie tego terminu. W ramach postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądem I instancji znaczenie terminu przyjęto na gruncie zestawienia cech pojęć celu publicznego na art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W ich wyniku uznano, że strona skarżąca, funkcjonująca w formie spółki prawa handlowego, świadcząca usługi w zakresie służby zdrowia obok innych usług, także o charakterze komercyjnym, której funkcjonowanie zależy od podpisanych okresowych umów z Narodowym Funduszem Zdrowia nie spełnia tych cech, które na gruncie obu wskazanych wyżej przepisów można było przyjąć dla inwestycji użyteczności publicznej.

W ocenie Składu orzekającego nie można odmówić powyższej argumentacji trafności. Na gruncie art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla obiektów ochrony zdrowia jest celem publicznym. Nie przesądza to jednak, że każda konkretna inwestycja z zakresu tej sfery działalności będzie mogła posiadać status inwestycji użyteczności publicznej. A jedynie taka inwestycja ("o charakterze użyteczności publicznej z zakresu [...] ochrony zdrowia"), jeżeli służy ona "zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności", umożliwia umorzenie całości lub części należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej na gruncie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Akceptację Składu orzekającego znajduje posiłkowe wykorzystanie dla określenia charakteru tej definicji określenie zadań o charakterze użyteczności publicznej, wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Na gruncie tego przepisu zadaniami o takim charakterze są zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko, a nawet, jak to zostało określone w uzasadnieniu – zawężąjąco. Wynika to z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat, ale wiąże się też z faktem, że opłaty uzyskane przez gminę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej służą realizowaniu przez gminę zadań, także mających charakter użyteczności publicznej.

Istotnym elementem działalności użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie może to być zagwarantowane w sytuacji inwestycji spółki, w zakresie działania której jest wynajem pomieszczeń, potencjalnie znajdujących się w budynku, prowadzącej także inną działalność gospodarczą, a realizowanie przez spółkę wskazywanej działalności w zakresie usług medycznych, które mogą mieć charakter usług powszechnie dostępnych, wiąże się z podpisywanymi umowami z NFZ. Niezależnie bowiem od intencji spółki, charakter jej działań, nawet potencjalnie (o czym świadczy wyciąg z KRS) nie może w całości gwarantować, że inwestycja będzie mieć wymagany w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych charakter.

W tym kontekście zarzuty naruszenia powyższego przepisu nie są zasadne. Sądowi I instancji jak też organom administracji nie można zarzucić arbitralności w ustaleniu decydującego dla oceny prawnej Sądu I instancji oraz oceny kasacyjnej pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Nałożenie elementów tej definicji, ustalonej w oparciu o poprawnie przeprowadzoną porównawczą analizę interpretacyjną kilku przepisów różnych ustaw, na ustalone w postępowaniu administracyjnym cechy inwestycji oraz działań strony skarżącej, spełnia cechy prawidłowej subsumpcji.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. poprzez ich niezastosowanie. Wynikająca ze wskazanego przepisu ustawy zasada ciągłości świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym nie jest gwarancją dla kontrahentów Funduszu, lecz dla ubezpieczonych. Nie można zatem wiązać tej zasady z nieprzerwanym charakterem wykonywania tych usług, na co nie wskazują także powołane wyżej przepisy aktu wykonawczego, które odnoszą się do umowy oraz do wykonywania świadczeń w okresie jej obowiązywania.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej wiąże ten zarzut z naruszeniem zasady równości przez przyznanie przez organy, że tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej, co nie zostało zanegowane przez Sąd I instancji. W istocie organ wyraził taki pogląd w uzasadnieniu, a Sąd nie odniósł się do tego argumentu. Wyrażenie tego stanowiska należy jednak odczytywać jako wskazanie na rodzaj zadań użyteczności publicznej realizowanych przez samorząd terytorialny (mieszczących się w jego zadaniach) a nie jako wskazanie na realizację takiego zadania przez gminę w postaci konkretnej inwestycji czy działalności. Stanowisko to nie wpłynęło jednak w żaden sposób na treść decyzji, która nie opierała się na przyjęciu, że jedynie działalność gminy jest działalnością podmiotu wykonującego te zadania. A tylko w takim przypadku na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd mógł potraktować je jako naruszenie prawa materialnego. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii należy jednak potraktować jako uchybienie.

W świetle powyższej argumentacji zatem wyrok, mimo pewnych uchybień w zakresie uzasadnienia, a zwłaszcza braku odniesienia się do wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej, odpowiada prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.