Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2417/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183, art.174 pkt 2, art.134, art.15 § 1 pkt, art.145 § 1 pkt.1 lit.c),art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.59 f ust.1, art.59 a ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.5,art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 315/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania budynków niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 315/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...]. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny w związku ze stwierdzeniem wykonania budynków niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca, spółka bądź inwestor), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) wymierzające spółce karę w wysokości 13 000 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania budynków [...] w W przy [...] (budynek [...]) i [...] (budynek [...]) niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, powołując art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) uchylił pierwszoinstancyjne postanowienie w całości i nałożył na spółkę karę w kwocie 9 000 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że PINB wszczął na wniosek inwestora, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji związanej z budową czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy [...]: etapu I, obejmującego zagospodarowanie terenu całej inwestycji i etapu II, obejmującego budynki [...], z wyłączeniem budynku [...], przed zakończeniem wszystkich robót (tj. zagospodarowaniem terenu od strony ogródków działkowych wzdłuż budynku [...]). PINB podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] 2010 r. stwierdził, ujęte w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) nieprawidłowości w zakresie:

1) zagospodarowania terenu, co polegało na wykonaniu instalacji oświetleniowej, której nie przewidywał projekt zamienny zagospodarowania terenu,

2) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego: w garażu budynku [...] wykonano niezgodnie z projektem dodatkowy słup w osi nr 16, wykonano krótsze ściany – na odcinku X-A w osi nr 10 i w osi nr 16 – oznaczenia zgodnie z projektem – rysunek kondygnacja U-1 - piwnice,

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich: platformę (dolne miejsce postoju) w klatce nr 3, przesunięto w stronę biegu schodowego, co spowodowało pomniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej o ok. 30 cm.

Na podstawie powyższych ustaleń, PINB nałożył na skarżącą kary w wysokości 13 000 zł za wykonanie budynków [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Rozpatrując zażalenie spółki na postanowienie z [...] 2010 r., WINB uznał argumenty inwestora za częściowo uzasadnione.

W uzasadnieniu wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt stwierdzenia przez PINB – w trakcie obowiązkowej kontroli – nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b p.b., gdyż wskutek wykonania dodatkowego słupa w osi nr 16 i wykonania krótszych ścian w garażu budynku [...], widoczne elementy nośne układu konstrukcyjnego zostały wykonane inaczej, niż wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego. Projektant nie uznał tej zmiany za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, wskutek czego nie ujęto jej w oświadczeniu kierownika budowy (art. 57 ust. 2 p.b.).

Kwalifikacji prawnej zamierzonego odstąpienia od projektu budowlanego dokonuje projektant (art. 36a ust. 6 p.b.). Stosownie do dyspozycji art. 57 ust. 2 p.b., w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy [art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a] winno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Przedłożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie – oświadczenie kierownika budowy wskazuje (sprzecznie ze stanem faktycznym) na wykonanie robót zgodnie z projektem. Nie wywołuje wątpliwości także zasadność wymierzenia kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu, gdyż na terenie wykonano instalację oświetleniową, której nie przewidywał projekt zamienny zagospodarowania terenu. Nie ma znaczenia fakt, że instalacja ta była przewidziana w pierwotnym projekcie budowlanym. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a p.b., właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (do projektu tego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące projektu budowlanego), uwzględniającego dokonane odstępstwa. Nie oznacza to jednak, że w projekcie zamiennym nie powinny znaleźć się również te części projektu, od których inwestor nie odstąpił. Części te, co oczywiste, nie przechodzą już ponownej weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego, gdyż przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się, z woli ustawodawcy, odpowiednio do zakresu zmian, jednakże winny one znaleźć się w projekcie zamiennym.

Ze względu na fakt, że z chwilą, gdy staje się ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., podlega uchyleniu decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt pierwotny, jedynym opracowaniem uprawniającym inwestora do budowy staje się właśnie projekt zamienny, stanowiący całościowe opracowanie, z tą tylko różnicą względem projektu pierwotnego, że zawiera zmiany, jakich dokonał wcześniej inwestor.

Nie jest uzasadniona, zdaniem WINB, kara za nieprawidłowość w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co – według organu pierwszej instancji – miałoby polegać, na tym, że platforma (dolne miejsce postoju) w klatce nr 3, została przesunięta w stronę biegu schodowego, wskutek czego doszło do pomniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej o ok. 30 cm.

Z treści sporządzonego przez organ pierwszej instancji protokołu obowiązkowej kontroli inwestycji wynika, że dostęp do obiektu przez osoby niepełnosprawne został zapewniony zgodnie z projektem. Wobec takiego ustalenia nie można inwestorowi stawiać zarzutu dopuszczenia się w tym zakresie nieprawidłowości objętych karą przewidzianą w art. 59f p.b.

Jeśli chodzi o zakres obowiązkowej kontroli, to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do badania zrealizowanej inwestycji wyłącznie pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i wyłącznie w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 p.b. Oceniając inwestycję w zakresie przewidzianym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f p.b., organ nadzoru budowlanego sprawdza jedynie, czy inwestor zapewnił warunki niezbędne do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne przy użyciu rozwiązań wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego.

W rozpatrywanym przypadku, PINB – w toku obowiązkowej kontroli – stwierdził, że dostęp dla osób niepełnosprawnych został zapewniony zgodnie z projektem. Nieznaczne przesunięcie jednej z platform przyschodowych, przy jednoczesnym prawidłowym spełnianiu założonej w projekcie funkcji, nie stanowi nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f p.b., gdyż dostęp dla osób niepełnosprawnych jest nadal zapewniony w sposób przewidziany w projekcie. Bez wpływu na taką konstatację pozostaje ustalenie, czy nieznaczne przesunięcie platformy spowodowało naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, gdyż do dokonywania tego typu ustaleń w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a w szczególności w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony.

Z tych względów, naliczona kara jest – zdaniem WINB – niezasadna w zakresie dotyczącym nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f p.b., pozostaje uzasadniona w zakresie obu pozostałych nieprawidłowości. Dlatego należało uchylić pierwszoinstancyjne postanowienie w całości i wymierzyć karę za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b p.b. WINB przedstawił wyliczenie nałożonej na inwestora kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając postanowieniu WINB:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – przez wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia orzekającego co do istoty sprawy w postępowaniu, które winno zostać umorzone wobec bezprzedmiotowości;

2) błędne przyjęcie, że wykonanie instalacji oświetleniowej stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego – podczas gdy instalacja ta została wykonana na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu architektoniczno-budowlanego o udzieleniu pozwolenia na budowę w okresie jej funkcjonowania w obrocie prawnym, a jedynie w wyniku omyłki instalacja ta nie została następnie uwzględniona w projekcie zamiennym zatwierdzonym w postępowaniu naprawczym przez organ nadzoru budowlanego;

3) naruszenie art. 59a i 59f p.b. – przez ich błędne rozłączne zastosowanie, pominiecie art. 36a ust. 5 p.b. i utożsamienie przez organy obu instancji pojęcia "nieprawidłowości", o którym mowa w art. 59f p.b., z pojęciem "odstępstwa od projektu budowlanego";

4) nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie art. 75, 7, 77, 81 i 10 § 1 k.p.a. - przez:

- nierozpoznanie zarzutów zażalenia skarżącej na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji;

- orzeczenie o karze w związku z "nieprawidłowością w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego budynku", mimo nieustalenia, czy elementy, których dotyczyło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (tj. dodatkowy słup w osi nr 16 i krótsze ścianki działowe w garażu budynku [...]) są "elementami nośnymi układu konstrukcyjnego" tego budynku;

- pominiecie dowodów wnioskowanych w przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji,

- przyjęcie powyższej okoliczności za udowodnioną mimo nieprzeprowadzenia żadnych dowodów i mimo, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii;

- zaniechanie ustalenia okresu, w którym spółka wykonała instalację oświetleniową, podczas gdy okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla oceny legalności wykonania tej instalacji;

5) naruszenie art. 8 k.p.a. – przez pominięcie zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych;

6) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. – przez lakoniczne uzasadnienie, niepozwalające na kontrolę prawidłowości postępowania.

Zdaniem skarżącej, pierwszoinstancyjne postanowienie winno być uchylone przez organ zażaleniowy, postępowanie zaś umorzone wobec bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Dnia 3 grudnia 2010 r. skarżąca cofnęła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wszczynający postępowanie administracyjne, w którym następuje podjęcie przez organy nadzoru budowlanego czynności obowiązkowej kontroli inwestycji, o której mowa w art. 59a p.b., w związku z wynikami której może nastąpić naliczenie kary. W wyniku cofnięcia tego wniosku organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (decyzja z [...] 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.).

Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego inicjatywa podjęcia tego postępowania leży wyłącznie po stronie inwestora, a więc nie jest prowadzone z urzędu. Tym samym cofniecie takiego wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania i umorzenie go stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Sprawa nałożenia na skarżącą kary przewidzianej w art. 59f p.b. nie ma samodzielnego charakteru, lecz jest kwestią incydentalną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postanowienie o nałożeniu kary nie rozstrzyga o istocie sprawy, którą jest wyłącznie udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a rozstrzyga jedynie o zagadnieniu wpadkowym wynikłym w toku postępowania.

Incydentalny charakter postępowania w sprawie kary wynika również z Prawa budowlanego, gdyż nałożenie na inwestora kary jest pochodną złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie, bowiem tylko taki wniosek może doprowadzić do przeprowadzenia kontroli, w trakcie której mogą zostać ujawnione okoliczności skutkujące następnie naliczeniem kary.

Bezprzedmiotowość postępowania dotyczy całości postępowania, nie tylko kwestii rozstrzygającej o istocie sprawy, ale także kwestii wpadkowych, których potrzeba rozstrzygnięcia powstała w toku postępowania.

Według skarżącej, cofniecie wniosku w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek strony ma skutek wsteczny, co powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w całości i od chwili jego wszczęcia, tak jakby wniosku w ogóle nie było. Tym samy należy uznać, że dokonane w takim postępowaniu czynności organu (w tym przypadku polegające na kontroli przez organ nadzoru budowlanego inwestycji) nie wywołują żadnych skutków.

Skoro wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu został cofnięty, a postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostało umorzone, przeto nie było podstaw do nałożenia kary postanowieniem WINB z [...] 2011 r. W takiej sytuacji winno nastąpić uchylenie pierwszoinstancyjnego postanowienia i umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organy obu instancji błędnie przyjęły, że wykonanie instalacji oświetleniowej stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Instalację tę faktycznie wykonano na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu architektoniczno-budowlanego o udzieleniu pozwolenia na budowę w okresie jej funkcjonowania w obrocie prawnym, a jedynie w wyniku omyłki instalacja ta nie została następnie uwzględniona w "projekcie zamiennym", zatwierdzonym w postępowaniu naprawczym przez organ nadzoru budowlanego (było ono prowadzone wobec nieznacznego przesunięcia jednego z budynków wykonanych w zakresie inwestycji – budynku [...]). Pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie takiej instalacji (decyzja ta zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu, w którym uwzględniono przebieg instalacji oświetleniowej) i została ona na podstawie tego projektu wykonana. Jednak, wobec konieczności wszczęcia przez organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany została uchylona przez organ ją wydający w związku ze wszczęciem postępowania naprawczego. Następnie – na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. – decyzją nr [...] PINB zatwierdził zamienny projekt budowlany.

Jedynie wskutek omyłki projektanta – niedostrzeżonej zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez skarżącą – instalacja ta nie została ujęta w projekcie budowlanym zamiennym. Organ pierwszej instancji już w chwili zatwierdzania projektu zamiennego musiał wiedzieć o wykonaniu instalacji (na co wskazują okoliczności podniesione w zażaleniu i w dalszej części skargi), lecz nie zwrócił on na tę okoliczność uwagi ani projektantowi, ani inwestorowi, co stanowiło rażące naruszenia art. 9 k.p.a..

W orzecznictwie podkreśla się, że nie można uznać za samowolę budowlaną wykonywanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona. Według tej zasady, inwestor nie może być karany za działania legalne (mające podstawę prawną w chwili ich podejmowania), a więc za wykonanie robót budowlanych, do których podjęcia był uprawniony.

Skarżąca podkreśliła, że kara orzekana na podstawie art. 59f p.b. ma na celu wyłącznie karanie samowoli budowlanej, a nie ewentualnych błędów projektu zamiennego, który został zatwierdzony w postępowaniu w stosunku do stanu faktycznego już wykonanego obiektu (zgodnie z projektem pierwotnym).

Naliczenie kary było zdaniem skarżącej bezzasadne wskutek utożsamienia przez organy obu instancji pojęcia "nieprawidłowości", użytego w art. 59f p.b., z pojęciem "odstępstwa od projektu budowlanego", co doprowadziło do naruszenia art. 59a i 59f p.b. (gdyż przepisy te winny być stosowane łącznie) i pominięcia art. 36a ust. 5 p.b.

Naruszenie art. 59a i 59f p.b. (przez ich błędne zastosowanie) i art. 36a ust. 5 p.b. (przez jego niezastosowanie), polega na przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że "nieprawidłowością", o której mowa w art. 59f p.b., nie jest niezgodność z normami prawa budowlanego, lecz jakiekolwiek (każde) – wymienione w art. 59a ust. 2 p.b. – odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego odpowiednią decyzją administracyjną.

W wyniku tego naruszenia WINB, w ślad za PINB, nieprawidłowo przyjął, że każde stwierdzenie odstępstwa od projektu uzasadnia automatycznie nałożenie kary na inwestora. Skarżąca wskazała, że takie stanowisko jest sprzeczne z całością przepisów Prawa budowlanego, które – jak wynika z art. 36a ust. 5 p.b. – dopuszczają możliwość odstępstw od projektu budowlanego, o ile mają one charakter "nieistotny". Skoro ustawodawca dopuścił w art. 36a ust. 5 p.b. możliwość dokonania nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, to niewłaściwa jest wykładnia, z której wynikałoby, że mimo dopuszczalności takiego działania inwestora winien on być karany za odstępstwo. Byłaby ona sprzeczna z podstawową zasadą penalizacji – karania wyłącznie za czynności mające charakter sprzeczny z przepisami prawa, gdyż celem penalizacji jest właśnie działanie prewencyjne, polegające na zapobieganiu naruszeniom przepisów, a nie karanie za czynności dozwolone przez te przepisy.

Zdaniem skarżącej należy przyjąć, że pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 59f p.b. dotyczy jedynie takich naruszeń norm Prawa budowlanego, które polegają na odstępstwie od projektu w zakresie określonym w art. 59a p.b., ale tylko wówczas, gdy mają one charakter "odstępstwa istotnego" w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. Żadne ze wskazanych przez WINB odstępstw nie mają charakteru "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 59f ust. 1 p.b. lub "odstępstwa istotnego" w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b.:

1) Wykonanie instalacji oświetleniowej, która nie została uwidoczniona w projekcie zamiennym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją PINB nr [...].

Uwidocznienie w projekcie zamiennym zagospodarowania terenu instalacji oświetlenia terenu, wykonanej zgodnie z pierwotnym projektem w okresie jego ważności (funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej ten projekt) nie było konieczne wobec treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., z którego wynika, że:

- "obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych...,

- przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian."

Taki konieczny zakres projektu zamiennego potwierdził organ drugiej instancji w decyzji z [...] 2010 r. nr [...], wydanej w postępowaniu dotyczącym tej samej inwestycji w wyniku odwołania skarżącej od decyzji PINB nr [...], w której uzasadnieniu WINB stwierdził, że: "decyzja organu nadzoru budowlanego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może obejmować przedłożenie projektu zamiennego wyłącznie w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od projektu pierwotnego" (s. 9).

Skoro zmiany w toku realizacji inwestycji (odstępstwa od projektu pierwotnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę) nie dotyczyły w ogóle instalacji oświetlenia terenu, to nie było konieczne uwzględnianie tej instalacji w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu.

Wymaga zdaniem skarżącej podkreślenia, że skoro organ pierwszej instancji (na s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] 2008 r. nr [...], nakładającej na spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego) sam określił zakres istotnych odstępstw od projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu – nie wymieniając wśród nich wykonania instalacji oświetlenia terenu – to organy nadzoru budowlanego nie mogą obecnie zarzucać, że projekt zamienny w zakresie rysunku zagospodarowania terenu nie zawiera rysunku tejże instalacji.

Ustalenie przez organy obu instancji, że doszło do niezgodności obiektu w zakresie wykonania instalacji oświetleniowej z zatwierdzonym projektem jest błędne, bowiem jest skutkiem pominięcia przez organy faktu, że instalacja ta została już wykonana wcześniej na podstawie pierwotnego projektu budowlanego (zagospodarowania terenu), a także pominięcia obowiązkowego zakresu projektu zamiennego, który obowiązkowo winien obejmować zmiany wprowadzone w stosunku do projektu pierwotnego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę (skoro zmiany w zakresie instalacji oświetlenia terenu nie było, to zbędne było jej ujęcie w projekcie zagospodarowania terenu).

2) Wykonanie dodatkowego słupa oraz wykonania krótszych ścian w garażu budynku [...].

PINB przyjął, że wykonanie dwu dodatkowych słupów w garażu budynku [...] i skrócenie dwu ścian stanowi nieprawidłowość "w zakresie dotyczącym wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego". Ustalenie to powtórzył organ drugiej instancji, przy czym – bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność i bez żadnego uzasadnienia – przyjął, że jedynie wykonanie jednego z dwu słupów stanowi wspomnianą nieprawidłowość.

W ocenie spółki, w świetle art. 36 ust. 5 p.b., wskazane odstępstwo nie jest "nieprawidłowością", o której mowa w art. 59f p.b., lecz stanowi jedynie dopuszczalne, nieistotne odstępstwo od projektu, bowiem nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b.).

Zarzuty nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia art. 75, 7, 77, 81 i 10 § 1 k.p.a., są zasadne, gdyż organ:

- nie rozpoznał w ogóle zarzutów podniesionych przez spółkę w zażaleniu na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji;

- orzekł o karze w związku z "nieprawidłowością w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego budynku", mimo nieustalenia, czy elementy, których dotyczyło odstępstwo (jak wynika z uzasadnienia – dodatkowy słup w osi nr 16 i krótsze ścianki działowe w garażu budynku [...]) są "elementami nośnymi układu konstrukcyjnego" tego budynku; z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ drugiej instancji przyjął takie ustalenie a priori, w ślad za organem pierwszej instancji, i zaniechał jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co było konieczne, gdyż nie każdy widoczny element układu konstrukcyjnego budynku stanowi "element nośny" konstrukcji (w szczególności dotyczy to dodatkowego słupa i ścianki, które w ogóle mogą nie mieć charakteru "nośnego"); organ uznał tę okoliczność za udowodnioną, mimo nieprzeprowadzenia żadnych dowodów i nieumożliwienia spółce wypowiedzenia się w tej kwestii przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji;

- zaniechał ustalenia okresu, w którym wykonano instalację oświetleniową terenu, podczas gdy okoliczność ta miała podstawowe znaczenie dla oceny legalności wykonania tej instalacji;

- pominął dowody wnioskowane przez spółkę w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

Skarżąca wnioskowała w zażaleniu o przeprowadzenie dowodów ze złożonych do akt sprawy dokumentów: protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji dnia 18 kwietnia 2008 r.; protokołów częściowego zaawansowania robót z 9 września 2007 r. i 31 stycznia 2008 r. sporządzonych przez spółkę i generalnego wykonawcę – na okoliczność wykazania, że wykonanie instalacji nie było samowolą budowlaną, bo nastąpiło na podstawie będącej jeszcze wówczas w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę; decyzji PINB z [...] 2008 r. nr [...], wydanej w postępowaniu naprawczym, nakładającej na spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego – na okoliczność określania przez organ I instancji zakresu projektu budowlanego zamiennego;

Stawiając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., skarżącej podkreśliła, że projekt budowlany zamienny, na podstawie którego organy nadzoru budowlanego oceniały wykonany obiekt (zarówno budynek [...], jak i instalacje zagospodarowania terenu), jest projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji w postępowaniu naprawczym. Tymczasem obiekty budowlane i instalacja zostały wykonane już wcześniej na podstawie pierwotnego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Po zatwierdzeniu przez organ pierwszej instancji projektu zamiennego, wykonywane były wyłącznie drobne roboty wykończeniowe.

Podczas kontroli inwestycji przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w postępowaniu naprawczym organ ten nie stwierdził wykonania oświetlenia niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, ani też nie wykazał uchybień przy realizacji układu nośnego budynku [...], co znalazło wyraz zarówno w protokole z kontroli z 18 kwietnia 2008 r., jak i w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] 2008 r. nr [...], nakładającej na spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego.

Zdaniem skarżącej, w specyficznej sytuacji postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, poprzedzonego wcześniej postępowaniem naprawczym, zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. stoi na przeszkodzie wykazywaniu przez organy nadzoru budowlanego coraz to nowych odstępstw od projektu budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Kwestie odstępstw od projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu były już przedmiotem wcześniejszego postępowania naprawczego i właśnie w związku z tymi odstępstwami prowadzone było takie postępowanie. To właśnie w tamtym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny wskazać inwestorowi wszelkie odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego w zakresie wszystkich odstępstw do jakich doszło przy wykonywaniu inwestycji.

Organ pierwszej instancji, dokonując analizy projektu zamiennego przed jego zatwierdzeniem, w związku z treścią ogólnej zasady postępowania administracyjnego udzielania informacji (9 k.p.a.), obowiązany był wyraźnie zwrócić spółce uwagę, że jego zdaniem przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie jest kompletny (bo nie wrysowano na nim istniejącej już instalacji oświetleniowej), a roboty wykonane w garażu budynku [...] nie odpowiadają projektowi tego budynku (bo wykonano krótszą ściankę i dodatkowy słup).

Zakres projektu zamiennego określono w decyzji z [...] 2008 r. nr [...] i organy nadzoru nie mogą obecnie wyciągać negatywnych dla skarżącej skutków z błędnego określenia zakresu projektu zamiennego.

Naliczenie spółce kary za odstępstwa, które powstały jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego, a następnie nie zostały uwzględnione w projekcie zamiennym, wskazują na wyciąganie przez organy nadzoru budowlanego negatywnych konsekwencji wobec skarżącej wyłącznie w związku ze zdarzeniami, za które organy te w znacznej części ponoszą odpowiedzialność. Tymczasem niepoinformowanie spółki o wspomnianych wcześniej okolicznościach i zaniechanie kompletnego określenia zakresu projektu budowlanego zamiennego, a następnie stosowanie wobec skarżącej art. 59f p.b. i naliczenie jej kary, należy ocenić jako szczególnie rażące naruszenie art. 8 k.p.a.

Gdyby w postępowaniu naprawczym zachowana została przez organy i pracowników organów należyta staranność i przestrzegana była zasada udzielania stronom informacji, to w prosty sposób doszłoby do naprawienia omyłek projektu zamiennego, a tym samym bezzasadne byłoby jakiekolwiek postępowanie związane z naliczaniem od skarżącej kar.

Praktyka polegająca na ujawnianiu przez organy nadzoru budowlanego kolejnych odstępstw od projektu (tym razem zamiennego) jest sprzeczna z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania, która winna być realizowana przez odpowiednie prowadzenie postępowań administracyjnych, w szczególności przez zaniechanie wyciągania w stosunku do strony negatywnych konsekwencji wcześniejszych zaniechań i zaniedbań tych samych organów.

Do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. doszło wskutek lakoniczności uzasadnienia, z którego nie wynika na podstawie jakich dowodów organ drugiej instancji ustalił stan faktyczny, dlaczego pominął dowody wnioskowane przez spółkę w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, dlaczego odmówił zasadności zarzutom ujętym w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej.

W szczegółowym uzasadnieniu wskazał, że z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59g ust. 1 p.b. niedwuznacznie wynika, że karę, w drodze postanowienia, wymierza właściwy organ wyłącznie w przypadku zaistnienia (stwierdzenia) którejkolwiek (przynajmniej jednej) nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 p.b. Wobec jednoznacznej i pozbawionej sformułowań niedookreślonych treści art. 59f ust. 1 p.b., nie znajduje uzasadnienia odejście od interpretacji logiczno-językowej tego przepisu. Wykładnia literalna art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 p.b. nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę umożliwiają wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 p.b. Ważnego argumentu na rzecz takiego stanowiska dostarcza nowelizacja prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 943, poz. 888), w której odstąpiono od przyjętego w art. 59f ust. 1 p.b. ogólnego (bliższego raczej klauzulom generalnym) kryterium "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", wprowadzając skonkretyzowane "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2".

Wskazał, że przepisy prawa budowlanego rozróżniają odstępstwa istotne i nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia (co wprost wynika z treści art. 36a p.b.) - ze względu na sposób zredagowania art. 36a ust. 5 p.b. – katalog ujętych w tym przepisie okoliczności został uniezależniony od wspomnianego podziału. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołał się wprost do sposobu sformułowania myśli ustawodawcy w art. 36a ust. 5 p.b.: "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: [tu katalog przypadków] oraz nie wymaga uzyskania, opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami." Wobec takiej konstrukcji zdania nie sposób nie zauważyć, że w przypadku, gdy zaistnieje którekolwiek "odstąpienie" mieszczące się w zakresie okoliczności skatalogowanych w art. 36[a] ust. 5 p.b., wówczas – niezależnie od tego czy jest ono istotne, czy też nie ma takiej cechy, konieczne staje się zastosowanie dyspozycji przewidzianej w art. 36[a] ust. 1 p.b. Gdyby bowiem stwierdzone odstąpienie było nawet nieistotne, lecz zostało dokonane w okolicznościach wymienionych w art. 36[a] ust. 5 p.b., wymagałoby – podobnie jak odstąpienie istotne – uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeżeli się zauważy, że znaczna liczba uchybień skatalogowanych w art. 59a ust. 2 p.b. (do których odsyła art. 59f ust. 1 p.b.), a stanowiących przesłanki wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 p.b., ma swe odpowiedniki w art. 36a ust. 5 p.b., to uprawnione jest twierdzenie, że ustawowym warunkiem wymierzenia kary jest stwierdzenie "nieprawidłowości [bez przymiotnika – uwaga WSA] w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2".

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego T. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 134 p.p.s.a. – przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku niewzięcia przez Sąd I instancji pod rozwagę z urzędu naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i art. 7 Konstytucji RP w wyniku wymierzenia skarżącej kary bez podstawy prawnej, lecz w wyniku zastosowania niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni (per analogiam) przepisów art. 59f ust. 1 i art. 59a ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 p.b., skutkującej wymierzeniem kary za nieprawidłowości w stosunku do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją wydaną w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., podczas gdy z powołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego wynika, że kara w nich przewidziana może być wymierzona jedynie za nieprawidłowości w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie brak jest przepisu umożliwiającego odpowiednie stosowanie art. 59f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w stosunku do projektu zamiennego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, że jego wydanie stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59a, 59f ust. 1 i 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b. – przez uznanie, że zasadne było wymierzenie skarżącej kary w związku z odstąpieniami od projektu, które nie mogły być jednak podstawą wszczęcia i prowadzenia w jakimkoiwiek zakresie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 36a ust. 2 p.b. w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. - przez:

- błędną interpretację w/w przepisów co do zakresu projektu zamiennego, polegająca na przyjęciu, że projekt zamienny obejmować musi swym zakresem całość pierwotnego projektu budowlanego z uwzględnieniem zmian w wykonanych już robotach budowlanych mających charakter istotnych odstępstw od projektu budowlanego pierwotnego;

- błędne przyjęcie, że "po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt zamienny upada skuteczność decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem pierwotnym", a w wyniku tego błędne przyjęcie, że fakt wykonania przez inwestora elementów obiektu wykazanych w projekcie pierwotnym (w przypadku skarżącej - instalacji oświetlenia terenu) w okresie pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie wykazanych w projekcie budowlanym zamiennym, uzasadnia nałożenie na inwestora kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 p.b.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59a ust. 1 p.b. przez:

a) pominięcie treści art. 59a ust. 1 p.b. określającego cele obowiązkowej kontroli budowy i przyjęcie, że w przypadku przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., celem kontroli nie jest stwierdzenie prowadzenia tych robót zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wyłącznie stwierdzenie zgodności wykonanych robót z projektem zamiennym zatwierdzonym w postępowaniu naprawczym, z całkowitym pominięciem kwestii zgodności z projektem budowlanym pierwotnym robót wykonanych przed uchyleniem pozwolenia na budowę;

a w jego wyniku niewłaściwe uznanie, że wyłącznie projekt zamienny stanowi podstawę do kwalifikacji i oceny działań inwestora, a co za tym idzie - uznanie, że mimo, iż instalacja oświetlenia terenu była przewidziana w projekcie budowlanym pierwotnym, to jej wykonanie przez skarżącą stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu, a zatem prawidłowe było wymierzenie skarżącej przez organ nadzoru budowlanego kary w tym zakresie;

b) błędne zastosowanie art. 59f w związku z art. 59a ust. 1 p.b. prowadzące do uznania, że zasadne było nałożenie na skarżącą kary z art. 59f p.b. mimo, że rzeczywistą okolicznością stanowiącą podstawę jej nałożenia nie była niezgodność wykonywania robót budowlanych z projektem budowlanym pierwotnym, lecz błąd projektanta, polegający na nieujawnieniu w projekcie zamiennym instalacji oświetlenia terenu wykonanej już wcześniej na podstawie projektu budowlanego pierwotnego, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą kary w całkowitym oderwaniu do jej celu (prewencji w zakresie zapewnienia wykonywania robót budowlanych zgodnie z projektami zatwierdzonymi decyzjami o pozwoleniu na budowę).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

- zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto - w przypadku uznania przez skład orzekający, że w sprawie zachodzi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości związane z wykładnią art. 59f ust. 1 p.b. (w zw. z art. 59f ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 p.b.) w zakresie wyjaśnienia, czy użyte w w/w przepisie pojęcie "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust 2" odejmuje każdą, nawet nieistotną niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub projektem architektoniczno-budowianym w zakresie enumeratywnie wyliczonym w art. 59a ust. 2 p.b., czy jedynie te niezgodności, które mają istotny charakter w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., a których dokonanie uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., wniosła o:

* wystąpienie przez skład orzekający o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.,

* względnie - wobec rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie wywołuje stosowanie art. 59f ust. 1 p.b. - o zainicjowanie wystąpienia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie przez NSA uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sprawie wyjaśnienia przepisu art. 59f ust. 1 p.b. w powyższym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, mimo że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wielokrotnie nawiązuje do ustaleń w zakresie okresu wykonania instalacji oświetlenia terenu. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379). W tej sytuacji należało uznać ustalenia stanu faktycznego, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, za wiążące.

Zarzut pierwszy w podstawie skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że w istocie warunkuje zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. od uznania zarzutu naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało zatem rozstrzygnąć zagadnienie, czy zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 22).

Nietrafnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 59f ust. 1 i art. 59a ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 p.b. w postaci niedopuszczalnej wykładni (per analogiam).

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012 s. 49-61; L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 22).

Mimo, że Wojewódzki Sąd wskazał w uzasadnieniu, że wobec jednoznacznej i pozbawionej sformułowań niedookreślonych treści art. 59f ust. 1 p.b., nie znajduje uzasadnienia odejście od interpretacji logiczno-językowej tego przepisu, nie oznacza to, że Sąd I instancji zaniechał dokonania wykładni systemowej i celowościowej. W kontrolowanej sprawie oznacza to, że Wojewódzki Sąd, dokonując wykładni prawa, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w wyniku wykładni systemowej i celowościowej, nie znalazł podstaw do odstąpienia od rezultatu wykładni językowej powołanego przepisu. Argumenty podnoszone przez skarżącą, także nie przemawiały za odmiennym rezultatem wykładni prawa niż przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew ocenie skarżącej, w doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. wynika, że podczas obowiązkowej kontroli budowy sprawdzanie zgodności budowy z projektem budowlanym wykracza poza zakres istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Bada się m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu i wykonania urządzeń budowlanych, co w myśl art. 36a ust. 5 nie jest uznawane za istotne odstępstwo od projektu. Kara, o której mowa w art. 59f ust. 1, winna być wymierzona także za nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego (wyrok NSA z 7.5.2009 r., II OSK 712/08). Celem tej sankcji administracyjnej w przypadku nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego jest to, by inwestor w sposób przewidziany przez prawo udokumentował owe odstępstwa. Brak będzie podstaw do wymierzenia kary, jeśli nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego zostaną udokumentowane w sposób przewidziany w art. 36a ust. 6 p.b. (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 558-559, uw. 2, 3), czego w niniejszym postępowaniu zabrakło. Wbrew argumentom skargi kasacyjnej, wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie prowadzi do niemożności formalnego zakończenia procesów inwestycyjnych, bo przy prawidłowej wykładni art. 57f ust. 6 i art. 51 p.b., nie zachodzi potrzeba sięgania do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Niewadliwe było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, że przedłożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie – oświadczenie kierownika budowy sprzecznie ze stanem faktycznym wskazywało na wykonanie robót zgodnie z projektem budowlanym (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a p.b.). Tym samym nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego nie zostały udokumentowane w sposób przewidziany w art. 36a ust. 6 p.b., i to wyłącznie z przyczyn, leżących po stronie inwestora, występującego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 p.b.), co skutkować musiało nałożeniem kary.

Sprzeczna z wykładnią systemową jest wykładnia zaprezentowana przez skarżącą, zgodnie z którą kara przewidziana w powołanych przepisach może być wymierzona jedynie za nieprawidłowości w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie brak jest przepisu umożliwiającego odpowiednie stosowanie art. 59f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w stosunku do projektu zamiennego. Przeciwnie – obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w ramach procedury naprawczej (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), czyni ów projekt zamienny nowym wzorcem, w stosunku do którego właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności sprawdzając zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (art. 59a ust. 1 i 2 pkt 2 p.b.) zamiennym. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 p.b.). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę usuwa z obrotu prawnego także zatwierdzony uchyloną decyzją pierwotny projekt budowlany.

Skarżąca jako developer jest profesjonalistą, podobnie jak profesjonalny projektant. W interesie skarżącej było ujęcie w projekcie zamiennym także elementów ujętych w projekcie pierwotnym, bowiem projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego (wyrok WSA w Lublinie z 25.10.2012 r., II SA/Lu 539/12). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że także naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego stanowić może przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej (przykładowo - glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z 22.2.1984 r., SA/Po 9/84, OSPiKA 12/85/239 s. 603; wyrok SN z 5.8.1992 r., I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 3/93/112; J. Zimmermanna – PiP 8/93/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 69 nb 2). W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Skarżąca nie może skutecznie, mimo nie podniesienia zarzutu sprzeczności ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem sprawy, podnosić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w kontrolowanym postępowaniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracji.

Wzgląd na racjonalność prawodawcy nakazuje rozumieć pojęcie projekt architektoniczno-budowlany w rozumieniu art. 59a ust. 1 i 2 pkt 2 p.b. także jako projekt zamienny, bo tylko wówczas inwestor nie realizujący wyniku procedury naprawczej byłby dotknięty sankcją administracyjną (red. Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 610; Z. Kostka – op. cit. s. 560, uw. 5), a taki jest cel owej regulacji. W doktrynie trafnie wskazuje się (na tle art. 57 ust. 7 p.b.), że błędne zredagowanie przepisu, nawet o charakterze sankcji, nie może być podstawą jego zastosowania, jeśli w oparciu o podstawowe reguły wykładni da się w sposób jednoznaczny określić normę w nim zawartą (odpowiednio - Z. Kostka – op. cit. s. 526, uw. 9). Z takim jednoznacznym rezultatem wykładni mamy także do czynienia w kontrolowanym wyroku.

Wzgląd na konieczność odrębnego wymierzenia kar: z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 p.b.) i za odstępstwo od projektu (art. 57f ust. 1 p.b.; Z. Kostka – op. cit. s. 528 uw. 10; s. 528, uw. 10, s. 562, uw. 8) wskazuje na nietrafność wykładni skarżącej, wskazującej na konieczność umorzenia postępowania o nałożenie kary w oparciu o art. 57f ust. 1 p.b., wobec cofnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 p.b.). Oba postępowania toczyły się bowiem niezależnie od siebie i umorzenie jednego z nich, nie skutkowało obowiązkiem umorzenia drugiego.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) ani art. 6 k.p.a.

Z tych względów nie zachodziły konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i nie prowadziło do naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Przywołane wyżej argumenty wskazują, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego w zakresie zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (pkt 1 art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.