Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 5, art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1193/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia na rzecz H. W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1193/12 oddalił skargę H. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] września 2010 r. M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił konkurs ofert numer [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze: [...].

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy z ofert niepodlegających odrzuceniu, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Komisja ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, w skutek którego wybrano 9 ofert. Oferta skarżącej nie znalazła się wśród ofert wybranych, a zgodnie z rankingiem końcowym znalazła się na 15 z 16 pozycji i nie została wybrana ze względu na negatywny wynik negocjacji i podpisanie protokołu końcowego z rozbieżnymi stanowiskami.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. W ocenie skarżącej niewybranie jej oferty w celu zawarcia umowy z MOW NFZ, naruszyło przepisy art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy).

W dniu [...] lutego 2011 r., po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, organ I instancji wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu powtórnej analizy akt sprawy i ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Prezesa Funduszu, Dyrektor MOW NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oddalił odwołanie skarżącej. Organ w powyższej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności, tzn. czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W oparciu o poczynione ustalenia organ nie stwierdził w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłoby (bezpośrednio lub chociaż pośrednio) skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności zaś - wyborem oferty skarżącej. Ponadto organ wskazał na poczynione dodatkowe, uzupełniające analizy, na podstawie których stwierdził, że wyrażona przez strony w trakcie negocjacji rozbieżność stanowisk w zakresie ceny świadczeń (brak porozumienia w tym zakresie) nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżącej, ani też nie mogła wpłynąć na naruszenie tego interesu prawnego.

Od powyższej, decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję oddalającą odwołanie.

W ocenie organu odwoławczego MOW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. Organ nie dopatrzył się również naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdził również naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Jak wskazał organ odwoławczy większość zarzutów podnoszonych w odwołaniu została już przez stronę podniesiona w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.

Organ zaznaczył również, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/20C19/DSOZ ze zm. oraz przepisami ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Ponadto warunki prowadzenia postępowań konkursowych, nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe MOW MFZ. Organ zaznaczył, że skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Organ odwoławczy wskazał również, że ocena ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty skarżącej. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej jak i pozostałych oferentów wpłyną na pozycję zajmowaną w rankingu ofert. Jak wskazał organ Komisja nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji skarżąca i inni oferenci. Organ podkreślił, że wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert, a Komisja dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w końcowym rankingu. Oferta skarżącej została umieszczona w tym rankingu na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów (za kryteria cenowe i niecenowe) i z uwzględnieniem wyników negocjacji.

Organ podkreślił również, że występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa, wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji, uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego oferenta. W przypadku niedokonania zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie można uznać, że strony w jakikolwiek sposób ustaliły treść przyszłej umowy, ani nawet nie sposób przyjąć, że ustaliły istotne postanowienia takiej umowy. Organ zaznaczył, że brak porozumienia co do liczby lub ceny świadczeń powoduje też, że brak jest możliwości wybrania do zawarcia umowy oferenta, z którym nie nastąpiło porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń. W sprawie niniejszej skarżąca nie zmieniła oferowanej przez siebie propozycji cenowej, jednocześnie wyrażając brak akceptacji dla propozycji cenowej Komisji konkursowej. Jak wskazał organ propozycja cenowa złożona przez skarżącą nie była możliwa do zaakceptowania przez Komisję konkursową, bowiem jej uwzględnienie w ówczesnej sytuacji finansowej MOW NFZ spowodowałoby zmniejszenie liczby zakontraktowanych świadczeń, a to rzutowałoby na brak zabezpieczenia dostępności do świadczeń, bądź znaczne ograniczenie dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców, na rzecz których działa Fundusz.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor MOW NFZ przed wydaniem przedmiotowej decyzji, pismem skierowanym do skarżącej poinformował, że przysługuje jej prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu materiałów i dowodów. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wykorzystała niniejszego uprawnienia i nie zaznajomiła się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu.

Od powyższej decyzji pełnomocnik H. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., jako wydanych z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w działaniu organów nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione, a przytoczona na ten temat argumentacja była w ocenie Sądu wyczerpująca.

Jak wskazał Sąd, ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie o świadczeniach, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W związku z powyższym Sąd nie podzielił poglądu, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), wskazując, że taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ.

Odnosząc się do orzecznictwa NSA Sąd I instancji wskazał, że podjęcia decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, zaś organ administracji w ramach postępowania odwoławczego bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd zaznaczył, że w granicach postępowania odwoławczego nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Sąd I instancji ocenił, że organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu.

Zdaniem Sądu w toku postępowania nie doszło w szczególności do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach, ani do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze do WSA. Jak wskazał Sąd, postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania, a ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zasada równego traktowania świadczeniodawców nie została w przedmiotowym postępowaniu naruszona. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych NFZ- wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. W ocenie Sądu Prezes NFZ wydając decyzję ostateczną dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

Jak wskazał Sąd z akt sprawy wynika, że ocena oferty skarżącej została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowił naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Sąd zaznaczył, że organy obu instancji, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy, jak podkreślił Sąd, wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się Komisja konkursowa dokonując wyboru oferty i w sposób wystarczający odniosły się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Sąd wskazał również, że poddane ocenie w postępowaniu odwoławczym dokumenty są wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył również, że kwestionowanie przez skarżącą ustalonych przez Prezesa Funduszu warunków wymaganych od świadczeniodawców stanowi wyjście poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutu nieuzyskania przez skarżącą wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie, o jaki występowała Sąd wskazał, że sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji jest takie jego prowadzenie, które nie dopuszcza do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie mógł zatem, jak wskazał Sąd, naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W związku z powyższym Sąd zanegował stanowisko strony, z którego wynikało, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlegała ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Sąd zaznaczył, że dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe nie podlegały ujawnieniu.

Zdaniem Sądu, nie jest także trafny zarzut niewydania przez organ w trybie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia odmawiającego prawa przeglądania akt sprawy. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że przepis ten dotyczy odmowy udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, a w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Odnosząc się również do zarzutów dotyczących trybu przeprowadzonych negocjacji Sąd uznał je za bezzasadne i podkreślił, że w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję korzystniejszą. Zaproponowanie skarżącej przez Komisję określonej ilości i ceny świadczeń, nie skutkowało jednak podpisaniem przez strony protokołu zbieżnego co do ilości i ceny. Rozbieżność stanowisk stron, w protokole końcowym oznacza, że oferta nie została wybrana. Jak zaznaczył Sąd, skarżąca, podpisując protokół z negocjacji poświadczyła przyjęcie do wiadomości powyższej klauzuli i wyraziła zgodę na jej zastosowanie. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów strony dotyczących trybu prowadzenia negocjacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik H. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez błędy w ustaleniach faktycznych lub bezpodstawne czynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj.:

- poprzez błędne przyjęcie, że zdarzenia (działania i zaniechania komisji konkursowej), dotyczące innych oferentów uczestniczących w tym samym konkursie ofert, w którym uczestniczyła skarżąca, nie mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym samym utożsamienie legitymacji (instytucji prawa) do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, z okolicznościami faktycznymi, które rodzą stan naruszenia interesu prawnego skarżącej (rodzą tę legitymację),

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje

zawarte w ofertach stanowiły tajemnice przedsiębiorstw oferentów innych, niż

skarżąca, a w związku z tym nie podlegały one "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż skarżąca, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw nie podlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu (nieujawniona przez Sąd podstawa takiego wniosku), że oferta skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów mogłyby stanowić tajemnicę jej przedsiębiorstwa nie podlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje

zawarte w ofertach stanowiły dane osobowe wrażliwe podlegające szczególnej ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż skarżąca, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że oferta skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności, dotyczące oceny ofert oferentów innych, niż skarżąca, które naruszałyby zasady przyznawania punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert, tj. bezpodstawne uznanie, że wszystkie oferty oferentów innych, niż skarżąca, zostały ocenione prawidłowo i w ramach tych samych kryteriów (jednakowych dla wszystkich) prawidłowo oceniono stan faktyczny opisany w tych ofertach,

- bezpodstawne przyjęcie - wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów świadczących o tym - że wszystkich oferentów potraktowano równo w toku konkursu ofert. Sąd I instancji uznał, że innych oferentów potraktowano tak samo, jak skarżącą we wszystkich czynnościach wykonanych w toku tego konkursu ofert, chociaż akta sprawy nie zawierają przynajmniej ofert pozostałych oferentów i protokołów z ich negocjacji, a w związku z tym brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek ocen w tym względzie w stosunku do pozostałych oferentów, a co za tym idzie również w stosunku do skarżącej,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w którym Sąd I instancji:

- przyjął, że w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania (konkursu ofert) w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji istnieje podstawa do zastosowania w tym postępowaniu (szeroko pojęte postępowanie w sprawie zawarcia umowy) wyłącznie przepisu art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm.), a nie stosuje się przepisów określających pozostałe przypadki czynów nieuczciwej konkurencji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tudzież niewyjaśnienie prymatu ochrony dóbr, ujętych w ww. art. 11 ust. 1 i ust. 4, w stosunku do ochrony uczciwej konkurencji, wynikającej z definicji czynów nieuczciwej konkurencji zawartej we wskazanych powyżej pozostałych przepisach tej ustawy,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie jakichkolwiek danych osobowych, ujętych w ofertach składanych w konkursie ofert, zabrania ich przetwarzania w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie wszystkich danych osobowych, ujętych w ofercie skarżącej, zezwala na ich przetwarzanie w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn, zm.), na podstawie którego jakiekolwiek dane osobowe ujęte w ofertach składanych w konkursie ofert są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), a poprzez to są wyłączone z możliwości ich przetwarzania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn, zm.), na podstawie którego wszelkie dane osobowe ujęte w ofercie skarżącej, pomimo tego, że w części przynajmniej są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), to mogą być przetwarzane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (wyraźne dopuszczenie możliwości przetwarzania danych wrażliwych),

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy, a skutkiem tego błędne uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie organów nie było obarczone wadami obejmującymi:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (skarżącej) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i

nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydajnie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa, albo nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącej;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo tego, że z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 z późno zm.), zwanej dalej "ustawą", nie wynika możliwość ograniczenia badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów), a tym samym może naruszać ich interes prawny;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo tego, że zaskarżone decyzje wydane zostały pomimo niedopuszczalności prowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w obu instancjach. Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, co oznacza, że przepis ten czyni odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze to, że w tej samej sprawie Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - wobec brzmienia art. 154 ust. 7 ustawy - wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a w jej następstwie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia było niedopuszczalne,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi skarżącej i bezpodstawne uznanie, że w świetle art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, a zatem nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również przepisów art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, określających zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, poprzez uznanie, że w toku przedmiotowego konkursu ofert:

- zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, określona w art. 134 ust. 1 ustawy, ograniczona jest wyłącznie do udostępniania świadczeniodawcom na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wymienionych w art. 134 ust. 2, z pominięciem wszelkich innych czynności, podejmowanych w stosunku do świadczeniodawców takich jak ocena ofert, ocena spełniania warunków wymaganych od oferentów, negocjacje z oferentami, w tym różna liczba kolejnych etapów negocjacji proponowanych różnych oferentom, oferowanie różnym oferentom przez komisje konkursową różnych cen i ilości świadczeń,

- nie naruszono przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- nie naruszono przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

- MOW NFZ w K. nie wprowadził w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- zasadnie i w oparciu o upoważnienie ustawowe MOW NFZ w K. zastosował bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, pomimo nieopublikowania tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienia z tą procedurą skarżącej, jak również niewskazania źródła tej procedury, tj. przepisu ustawy lub rozporządzenia, tudzież zarządzenia Prezesa NFZ, wydanego w trybie, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego,

- MOW NFZ w K. nie wprowadził w toku przedmiotowego postępowania konkursowego podziału negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

- MOW NFZ w K. w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nie odmówił skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

- MOW NFZ w K. w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nie odmówił oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

- MOW NFZ w K. w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nie uniemożliwił skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu,

- MOW NFZ w K. w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nie umieścił oferty skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

- MOW NFZ w K. w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nie uniemożliwił skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

- nie zostały wprowadzone i zastosowane przez komisję konkursową nieznane ustawie nowe przyczyny odrzucenia oferty skarżącej z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana MOW NFZ (warunek postawiony przez komisję konkursową) obniżenia ceny do tego poziomu albo spisanie protokołu z negocjacji "ze statusem": protokołu rozbieżnego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł w jej imieniu o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji rozpoznanie skargi na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (bez dokumentacji ofertowej pozostałych oferentów) oraz wyjście w swoich rozważaniach poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Zarzuciła też bezpodstawne przyjęcie, że oferty pozostałych oferentów zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub dane wrażliwe chronione prawem.

Nadto, wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że po uchyleniu przez Prezesa NFZ decyzji, Dyrektor MOW NFZ ponownie rozpoznał odwołanie, co w świetle przepisów ustawy o świadczeniach jest niedopuszczalne.

Przystępując do rozpoznania powyższych zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż ścisłe przestrzeganie procedur obowiązujących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ stanowi gwarancję prawidłowego zrealizowania celu, dla jakiego zostały one uchwalona.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaprezentował odmienny od wnoszącej skargę kasacyjną pogląd co do charakteru odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów.

W przeszłości kwestia ta była przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych, w wyniku których została wypracowana wspólna linia orzecznicza.

Przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze nie jest ograniczone do zbadania jedynie czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, ale że ma charakter rewizyjny w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców.

NSA w jednym z pierwszych wyroków wyrażających ten pogląd (v. wyrok z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12) stwierdził, że dla oceny charakteru odwołania istotne znaczenie mają dwa artykuły u.ś.o.z., tj. art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 powołanej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.ś.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem, jak zauważył NSA we wspomnianym wyroku, jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

W świetle przedstawionego poglądu za błędne należało więc uznać stanowisko Sądu I instancji.

Samo ustalenie wzorca kontroli działań organu w ramach określonych procedur, jak to uczynił Sąd I instancji, nie wyjaśnia czy mogło dojść do ich naruszenia. Należy bowiem zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że rozpoznanie jej odwołania bez włączenia do akt sprawy dokumentacji ofertowej innych oferentów czyni to postępowanie iluzorycznym. Nie można bowiem stwierdzić czy nie doszło do naruszenia procedury, a w szczególności zasady równego traktowania oraz zachowania uczciwej konkurencji, bez odniesienia się do ofert innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Trzeba też zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że nie zostały wykazane powody, dla których odmówiono włączenia do akt sprawy dokumentacji ofertowej pozostałych uczestników postępowania. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że oferty innych uczestników postępowania zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa albo dane wrażliwe chronione prawem, to należało wykazać, w jakim zakresie podlegają one ochronie prawnej oraz wyjaśnić, dlaczego "odtajniono" dokumenty strony dla pozostałych uczestników tego postępowania. Sam fakt wniesienia odwołania nie może bowiem stanowić podstawy do zmiany statusu dokumentów.

Sąd I instancji nie dostrzegł również tego, że na skutek wniesienia odwołania sprawa była rozpoznawana dwukrotnie przez Dyrektora MOW NFZ, co w świetle art. 154 u.ś.o.z. jest niedopuszczalne.

We wspomnianym wcześniej wyroku, NSA wyraził pogląd, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, jak wywodził ten Sąd, zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że podstawą jego rozpoznania może być wyłącznie stan faktyczny, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Jak zostało wcześniej wskazane zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a co za tym idzie przedwczesne jest wypowiadanie się w na ten temat.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie odpowiada wymogom ustawowym.

Z treści art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a. należy wywieść, że wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego oraz wykazać, w jaki sposób doszło do jego naruszenia.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym w jego ocenie miałaby polegać błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powołanych w ramach zarzutu przepisów. Zadość temu wymogowi nie czyni ani odwołanie się do argumentacji podniesionej w skardze do Sądu I instancji, ani też wskazywanie na naruszenia o charakterze procesowym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.