Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 783/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 73 par. 1-2, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza A. z dnia [...]o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia R. M. dokumentów z akt postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej – ul. A, usytuowanej w A. na działce nr 170/5 w obrębie[..], na nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, położoną w A., oznaczoną jako działka nr 160/9 w obrębie [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podniosło, że we wniosku z dnia 10 lutego 2014r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 lutego 2014r.) skarżący wystąpił do Burmistrza A. o wydanie mu kopii decyzji nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r. wraz z wszelkimi mapami stanowiącymi załączniki do tej decyzji, powołując się na interes prawny w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Postępowanie zakończone decyzją Burmistrza A. z dnia [...] stycznia 2014r. było prowadzone w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Jego przedmiotem było wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej – ul. A, usytuowanej w A. na działce nr 170/5 w obrębie [...], na nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, położoną w A., oznaczoną jako działka nr 160/9 w obrębie[...]. Za uzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało stanowisko, że krąg stron postępowania w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ogranicza się do osób wymienionych w art. 29 ust. 1 u.d.p. Za uwzględnieniem zaprezentowanego poglądu przemawia też treść art. 29 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że wskazane postępowanie jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, obejmującego, m.in. odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którego przeprowadzenie przed rozpoczęciem prac budowlanych związanych z wykonaniem zjazdu jest obligatoryjne. W tym odrębnym postępowaniu – stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – status strony przysługuje nie tylko inwestorowi, lecz także właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działka gruntu nr 160/9 w obrębie [...] miasta A., wydzielona jako droga wewnętrzna w następstwie podziału działki nr 160/1 (zatwierdzonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2013r. nr[...]), będąca przedmiotem decyzji nr [...]o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie stanowi własności skarżącego ani nie jest przedmiotem innego prawa rzeczowego, które byłoby ustanowione na jego rzecz. Jak wynika z wpisów w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr[...], jest ona przedmiotem współwłasności innych osób fizycznych. Skarżący nie był więc legitymowany do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji w charakterze strony, a po jego zakończeniu – nie mając interesu prawnego w sprawie – nie może skorzystać z zastrzeżonych dla strony uprawnień, o których mowa w art. 73 k.p.a. Na tę konstatację nie ma wpływu okoliczność, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 159/14 (również stanowiącej drogę wewnętrzną). Przysługujące mu prawo stanowiłoby źródło interesu prawnego w ewentualnym odrębnym postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 159/14, jednakże w analogicznym postępowaniu dotyczącym zjazdu na działkę nr 160/9 wiąże się co najwyżej z interesem faktycznym. Analiza treści decyzji nr [...]prowadzi do wniosku, że wszystkie elementy zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia kształtowały wyłącznie sytuację prawną osoby, która w czasie jej wydania była jedynym właścicielem działki nr 160/9. Dotyczy to zarówno samego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jak i szczegółowych warunków jego lokalizacji, ustalonych przez Burmistrza A. jako zarządcę drogi gminnej. Działka nr 159/14 jest wymieniona w treści analizowanej decyzji dwukrotnie, ale w obu przypadkach jedynie jako punkt odniesienia dla gruntu będącego przedmiotem postępowania. Brak jest w niej jakichkolwiek rozstrzygnięć, które w sposób władczy ingerowałyby w sferę prawną współwłaścicieli działki nr 159/14, w szczególności nakładały na nich obowiązek dokonania określonych czynności, ograniczając w ten sposób ich uprawnienia wynikające z art. 140 k.c., czy upoważniały właściciela (obecnie współwłaścicieli) działki nr 160/9 do podjęcia określonych działań w stosunku do sąsiedniego gruntu. Samo wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie uprawnia właściciela lub użytkownika nieruchomości do rozpoczęcia prac budowlanych, ponieważ wcześniej podmioty te są obowiązane przedstawić projekt budowlany do zatwierdzenia właściwemu organowi administracji architektonicznobudowlanej i uzyskać pozwolenie na budowę w postępowaniu prowadzonym z udziałem osób, którym przysługuje odpowiedni tytuł prawny do gruntów położonych w strefie oddziaływania obiektu. Jeżeli zatem właściwy organ uzna, że budowa zjazdu na działkę nr 160/9 będzie oddziaływać na sąsiednią działkę nr 159/14, to zapewni udział w tym postępowaniu współwłaścicielom tej nieruchomości, którym w takiej sytuacji będą przysługiwać wszelkie uprawnienia wynikające ze statusu strony. Pismo Urzędu Miejskiego w A. z dnia 13 stycznia 2014r., na które powołuje się skarżący, zostało sporządzone już po wydaniu decyzji nr[...], poza postępowaniem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 160/9, a jego skierowanie do współwłaścicieli działki nr 159/14 nie może być traktowane jako wykonanie tej decyzji. Tym samym nie można przyjąć na jego podstawie, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr[...], a w konsekwencji prawo wglądu w akta tej sprawy i uzyskania kopii zawartych w nich dokumentów. Ocena zasadności stanowiska Urzędu Miejskiego w A. nie mieści się w granicach rozpoznania sprawy, ograniczonej do kwestii udostępnienia akt postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 160/9. Ustalenie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, do którego akt pragnie uzyskać dostęp, wiąże się z koniecznością negatywnego rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie, złożonego przez jego pełnomocnika. W judykaturze brak jest zgodności poglądów, co do formy procesowej, w jakiej powinno to nastąpić. Najczęściej wskazuje się dwa alternatywne rozwiązania: wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt sprawy w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Rozstrzygnięcie Burmistrza A. o umorzeniu postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego należy uznać za prawidłowe tym bardziej, że niezależnie od rodzaju i podstawy prawnej wydanego postanowienia, ich skutek procesowy jest w istocie jednakowy, a jest nim odmowa dostępu do akt sprawy podmiotowi niebędącemu stroną. Brak jest też różnic między postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. a postanowieniem wydanym w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie ich zaskarżalności, gdyż obydwa mogą być kwestionowane przez wnioskodawcę w drodze zażalenia, a w dalszej perspektywie – przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik R.M. wniósł o zmianę postanowień organów obu instancji i nakazanie wydania mu decyzji lokalizacyjnej nr[...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.obrazę przepisów prawa materialnego/procesowego, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla zjazdu publicznego z ul. A działka nr 170/5 na działkę 160/9, obręb [...] skarżący nie posiada interesu prawnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że wskutek wydania tej decyzji ograniczeniu uległy uprawnienia skarżącego wynikające z art. 140 k.c.;

2.obrazę przepisów postępowania, a to art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2014r., który to błąd jest wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że lokalizacja zjazdu objętego wskazaną decyzją i w konsekwencji udrożnienie rowu na odcinku 10 m przed i za wylotem od przepustu na działkę nr 159/14 nie wpłynie na zakres uprawnień i obowiązków skarżącego, podczas gdy wykonanie wymienionych czynności spowoduje odcięcie nieruchomości stanowiących własność skarżącego od dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. ogranicza uprawnienia skarżącego do jego działki wynikające z art. 140 k.c. dotyczące zjazdu do ul. A. Z pisma Urzędu Miejskiego w A. z dnia 13 stycznia 2014r. jednoznacznie wynika, że lokalizacji zjazdu zgodnie z treścią decyzji z dnia [...]stycznia 2014r. nakładać będzie na skarżącego obowiązki związane ze zjazdem do ul. A oraz znacznie ograniczać możliwość eksploatacji działek. Pismo to potwierdza skutki wydania tej decyzji. W przypadku gdy wynik postępowania skutkuje dla właściciela działki sąsiedniej możliwością utraty dostępu do drogi wewnętrznej, która z kolei stanowi dostęp do drogi publicznej, odmowa temu właścicielowi przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) oraz nie pozwala na ochronę prawa własności, o którym z kolei stanowi art. 21 Konstytucji RP. Z pisma tego wynika, że organ pierwszej instancji nakłada na skarżącego obowiązek działania w postaci wybudowania wspólnego z M. S. zjazdu bądź też wybudowania oddzielnego zjazdu w tym samym czasie co M. S., pod rygorem utraty dostępu do drogi publicznej. Dla prowadzenia inwestycji budowlanych na działkach powstałych w wyniku podziału działki 159/5, niezbędny jest dostęp do drogi publicznej, jego brak spowoduje wyłączenie po stronie właścicieli działek prawa do dowolnego, w rozumieniu art. 140 k.c., dysponowania nieruchomością, której dotyczy prawo własności. Zostanie bowiem znacznie ograniczone prawo skarżącego w zakresie eksploatacji nieruchomości, w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej. Nadto wartość nieruchomości ulegnie znacznemu obniżeniu. Nadto nie można a priori zakładać, że tylko niektóre rodzaje postępowań dotyczące konkretnych inwestycji mogą powodować naruszenie prawa własności działek sąsiednich. Każdy z przypadków należy analizować odrębnie i samodzielnie, w zgodzie z przepisami k.p.a., w szczególności art. 61 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Nie można kwestii przysługiwania prawa strony rozstrzygać wyłącznie w oparciu o orzecznictwo, wielokrotnie wydane w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Mając na uwadze wpływ lokalizacji drogi na możliwość eksploatowania nieruchomości skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania. Organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy, tj. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. i art. 140 k.c., art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., oraz mającego wpływ na ten wynik naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p.

W niniejszej sprawie spór między stronami sprowadza się do tego, czy skarżący jako współwłaściciel nieruchomości (nr ew. 159/14) sąsiadującej z nieruchomością (nr 160/9), w stosunku do której została wydana decyzja wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu na drogę publiczną posiada status strony i prawo żądania udostępnienia akt tegoż postępowania, w szczególności wydania tej decyzji. Statusu tego skarżący upatruje zasadniczo w ograniczeniu prawa własności jego nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tego prawa i ograniczenie jej eksploatacji (w postaci inwestycji budowlanych) wskutek utraty dostępu do drogi wewnętrznej, stanowiącej z kolei dostęp do drogi publicznej (wyłączenie swobodnego nimi dysponowania), i obniżenie wartości działek wskutek braku tego dostępu, oraz nałożenie na skarżącego obowiązku wybudowania wspólnego zjazdu z M. S., pod rygorem utraty dostępu do drogi publicznej. Naruszenie tego interesu zaś wiąże zarówno z naruszeniem prawa procesowego poprzez błędne ustalenie braku wpływu lokalizacji spornej inwestycji na zakres uprawnień i obowiązków skarżącego, jak i z naruszeniem prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do pozbawienia go statusu strony w postępowaniu w sprawie lokalizacji tej inwestycji. Zarzuty naruszenia prawa procesowego, zasadniczo oceniane przez sąd w pierwszej kolejności z uwagi na ich wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tej sprawie wymagają jednakże łącznej oceny z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Jest to konsekwencją dwu okoliczności. Przede wszystkim tego, że zagadnienie interesu prawnego określonego podmiotu wnoszącego żądanie udostępnienia wglądu do akt postępowania administracyjnego jest kategorią materialnoprawną, a więc wynikającą z przepisów prawa materialnego. Aby zatem ustalić, czy dany podmiot może uczestniczyć w postępowaniu konieczne jest uprzednie ustalenie treści normy materialnoprawnej, określającej prawa lub obowiązki takiego podmiotu. Ponadto zarzuty prawa procesowego – choć mowa w nich o błędnych ustaleniach co do wpływu lokalizacji spornej inwestycji na prawa i obowiązki skarżącego – w istocie sprowadzają się do oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego, a więc zagadnienia materialnego. Z tego względu dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia konieczne jest uprzednie zdefiniowanie pojęcia interes prawny w sprawie wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu publicznego z drogi prywatnej na drogę publiczną.

Kategoria interes prawy w postępowaniu administracyjnym ogólnym, a za takie jest uznawane postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, zgodnie z jej legalną definicją zawartą w art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest to zatem interes wynikający z prawa materialnego, na mocy którego dany podmiot może żądać przyznania określonego uprawnienia lub na który może zostać nałożony określony obowiązek. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wynika z prawa materialnego. Aby postępowanie mogło się toczyć przepis prawa musi normować możliwość żądania strony określonego zachowania organu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2008r., I SA/Po 200/08, LEX nr 497773). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, wynikający wyłącznie z subiektywnego poczucia danego podmiotu o naruszeniu jego prawnie chronionych uprawnień, nawet dający się racjonalnie uzasadnić. O istnieniu tego rodzaju interesu – nie podlegającego ochronie prawnej – można mówić wówczas, gdy dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest bowiem wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 września 2008r., I SA/Sz 127/08, LEX nr 480312). W sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej interes prawny wynika z art. 29 ust. 1 u.d.p. Stosownie do tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei na mocy ust. 2 tegoż przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Z przepisów tych wynika – na co zwraca uwagę zgodnie orzecznictwo sądów administracyjnych a czego nie chce przyjąć do wiadomości skarżący – że interes prawny w tej kategorii sprawy przysługuje wyłącznie właścicielowi lub użytkownikowi gruntów przyległych do drogi, co oznacza, że tylko te podmioty są stronami w tym postępowaniu. Postępowanie w przedmiocie lokalizacji lub przebudowy zjazdu ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. nie wynika więc interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Jest to konsekwencją tego, że w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, przepustowości i bezkolizyjności zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Inne podmioty niż wymienione w art. 29 ust. 1 u.d.p. mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Zatem organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, nie orzekają w oparciu o art. 140 k.c. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., I OSK 401/07, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r., I OSK 1738/12, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r. I OSK 932/09, prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012r., III SA/Łd 1113/11, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011r., II SA/Rz 610/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy z argumentacją zaskarżonego postanowienia, wedle którego skarżący nie posiada interesu prawnego w udostępnieniu akt postępowania w sprawie zakończonej decyzją wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z działki nr 160/9 na ul. A w A. z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej zgody. Nie ma on tego interesu z tego względu, że sporny zjazd nie będzie równocześnie zjazdem z jego działki, co oznacza, iż decyzja ta nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych, w tym z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. nr[...], i nie jest też kwestionowane przez skarżącego, sporną decyzją wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu z działki nr ew. 160/9, obręb [...], A., stanowiącej prywatną własność M. S. i wewnętrzną drogę dojazdową do działek wydzielonych z działki nr ew. 160/1 (stanowiącej własność M. S.), na teren drogi gminnej – ul. A, nr ew. 170/5 ten sam obręb, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie UM w A. Działka nr 160/9 przylega z kolei do działki skarżącego o nr ew. 159/14 (prywatna droga wewnętrzna – ul. B), wydzielonej w wyniku podziału będącej własnością skarżącego działki nr 159/1. Obie więc działki stanowiące przylegające do siebie drogi wewnętrzne przy zbiegu z ul. A mogłyby tworzyć jedną całość, gdyby nie zaistniały między skarżącym i M. S. konflikt sąsiedzki. Z załączonej do decyzji lokalizacyjnej sporny zjazd mapy wprost wynika, iż zgoda na ten zjazd obejmuje wyłącznie zjazd z działki M. S., co w konsekwencji oznacza, iż decyzja ta nie dotyczy praw i obowiązków skarżącego. Z tej mapy wynika również, że z działki skarżącego nr ew. 159/14 został przewidziany zjazd z ul. A, co z kolei oznacza, iż dojazd do wydzielonych przez skarżącego działek z drogi publicznej jest zagwarantowany, zatem jedynie od woli i decyzji właścicieli działki nr ew. 159/14 zależy to, czy również wystąpią oni o zgodę na zjazd z tej właśnie działki. Z powyższego wynikają dwie istotne dla oceny interesu skarżącego w tej sprawie okoliczności faktyczne, a mianowicie po pierwsze, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki, z której ma być wykonany sporny zjazd, po drugie, lokalizacja tego zjazdu w żaden sposób nie koliduje z jego prawem własności, w szczególności nie wyłącza dojazdu do jego nieruchomości i innych mających połączenie z drogą publiczną poprzez działkę 159/14. Skarżący może natomiast jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadać interes faktyczny. Jednakże na tym etapie interes ten nie podlega ochronie, zwłaszcza jeśli uwzględni się wskazany wyżej cel postępowania w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Interes faktyczny nie może być też utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Przedstawiana przez skarżącego tak w skardze, jak i składanych w toku postępowania pismach, argumentacja wskazuje na interes faktyczny, którego źródłem jest sposób podzielenia działki przez M. S. nieakceptowany przez skarżącego. W piśmie z dnia 15 marca 2014r. skarżący podniósł, że podział działki nr 160 był dwukrotnie negatywnie rozpatrzony przez burmistrza, obecny podział zatwierdzony przez SKO jest wadliwy i zakłóca plan zagospodarowania przestrzennego, a także niekorzystnie wpływa na działki sąsiednie, np. działka nr 159/13 graniczy z wjazdem i dwoma drogami wewnętrznymi, a powinno być tak, by działki graniczyły ze sobą, a nie z drogami z dwóch stron. Na załączonych do tego pisma dwu mapach skarżący wskazał wadliwy podział działki nr 160 (wynikający z podjętej decyzji o podziale) oraz preferowany przez skarżącego, korzystny jego zdaniem dla podziału działek skarżącego i M. S.. Okoliczność tego podziału doprowadziła do wynikającego z akt administracyjnych głębokiego sporu sąsiedzkiego. Tak określony interes skarżącego nie uzasadnia udostępnienia mu wnioskowanych akt postępowania lokalizacji zjazdu. Skarżący nie chce też zaakceptować faktu, że decyzja dokonująca podziału działek M. S. jest decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Przysługuje jej domniemanie prawidłowości tak długo jak długo nie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego. Określone w tej decyzji, nie zaś w obszernie powoływanym w skardze piśmie UM A. z dnia 13 stycznia 2014r., warunki inwestycji w postaci budowy zjazdu są wiążące, o czym profesjonalny pełnomocnik zapewne doskonale wie. Pismo to stanowiło jedynie podjętą przez organ administracji publicznej próbę wskazania skonfliktowanym stronom sposobu rozwiązania konfliktu oraz przedstawienia stwierdzonego w terenie stanu faktycznego. Nie stanowi ono władczego rozstrzygnięcia, zmieniającego treść decyzji lokalizacyjnej zjazd, jak i też nie nakłada na skarżącego – jak podnosi profesjonalny pełnomocnik w skardze - obowiązku działania w postaci wspólnego wybudowania zjazdu z M. S., pod rygorem utraty dostępu do drogi publicznej. Zawarte w tym piśmie sformułowania takie jak "jednocześnie informujemy", "informujemy również" czy "w decyzji lokalizacyjnej (...) Urząd nałożył na inwestora obowiązek" jednoznacznie wskazują na informacyjny charakter pisma. Z kolei sformułowanie takie tak "preferowanym rozwiązaniem pod względem ekonomicznym dla tut. Urzędu jest wykonanie jednego wspólnego zjazdu", "dla dwóch odrębnych, graniczących ze sobą zjazdów" czy "w związku z powyższym prosimy o zajęcie stanowiska i udzielenie odpowiedzi w sprawie wykonania zjazdu publicznego na ulicę B", tj. działkę skarżącego, wskazuje jedynie najkorzystniejszy sposób "włączenia" wewnętrznych dróg dojazdowych do drogi publicznej, a decyzję w tym zakresie organ pozostawił współwłaścicielom ul. B, skoro oczekuje on na zajęcie przez nich stanowiska w sprawie. Natomiast z pisma tego wynika pomijana przez skarżącego okoliczność, że współwłaściciele drogi wewnętrznej – ul. B dokonali samowolnego zasypania rowu przydrożnego przy wylocie tej ulicy do ul. A (nr ew. 170/5) i w związku z tym organ wzywa ich do udrożnienia przedmiotowego rowu, wskazując na wynikający z art. 29 u.d.p. obowiązek odtworzenia rowu i wykonania zjazdu publicznego wraz z przepustem drogowym. Powyższe nie pozwala zatem uznać twierdzeń skargi, wedle którego to wskutek budowy przyszłego i na razie niepewnego, bo wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zjazdu działki skarżącego zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej, że znacznie zostanie ograniczone prawo skarżącego w zakresie ich eksploatacji w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej. Wręcz to skarżący i pozostali właściciele ul. B doprowadzili do ograniczenia własnego prawa naruszając obowiązujące przepisy w zakresie drożności przepustów, niszcząc nawierzchnię drogi przy włączeniu do ul. A w związku z inwestycjami budowlanymi na wydzielonych przez skarżącego działkach z wjazdem przez ul. B, co dokumentują zawarte w aktach zdjęcia tego włączenia. Niezależnie od tego kwestia włączenia ul. B do ul. A nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej i z tego względu powyższe nie ma żadnego znaczenia dla oceny interesu skarżącego jako interesu prawnego. Zresztą skarżący naruszając we wskazany sposób obowiązujący porządek prawny nie może oczekiwać wbrew regulacji prawnej i stanowi faktycznemu sprawy ochrony jego wyłącznie faktycznego interesu, naruszonego jego własnym działaniem. Naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dowodzi też argument w postaci obniżenia wartości działek skarżącego. Wręcz przeciwnie poprawienie skomunikowania tych działek poprzez naprawę nawierzchni będącej ich własnością ul. B i wybudowanie zjazdu poprawi nie tylko jakość dojazdu do wydzielonych działek, ale i estetykę otoczenia, co wpływa na podwyższenie wartości działek. Nie sposób zatem zrozumieć działania skarżącego wbrew temu. Normą, z której skutecznie we wskazanych wyżej okolicznościach faktycznych wywodzić można istnienie interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym zjazd na sąsiedniej nieruchomości nie może być więc powołany w zarzutach skargi przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności, a rolą sądu nie jest wskazywanie profesjonalnemu pełnomocnikowi sposobu rozstrzygnięcia konfliktu sąsiedzkiego. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, nie orzekają w oparciu o art. 140 k.c., lecz jak już szczegółowo wykazano wyłącznie art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., I OSK 401/07). Roszczeń wynikających z tytułu ingerencji w prawo własności nieruchomości można natomiast domagać się jedynie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania administracyjnego. Skarżący nie chce też dostrzec tego, że sama decyzja nr[...]. zezwala jedynie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i sama w sobie nie stwarza stanu zagrożenia, gdyż nie podlega "materialnemu" urzeczywistnieniu. Uzyskanie zgody na lokalizację nie uprawnia do wykonania zjazdu, lecz jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia dalszych działań zmierzających do tego wykonania. Inwestor przed rozpoczęciem prac budowlanych obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę, w trybie przepisów prawa budowlanego. Dopiero jego udzielenie przekłada się bezpośrednio na prawa określonych podmiotów. W związku z powyższym zasadnym byłoby zgłaszanie zastrzeżeń właśnie w tym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu. Ten etap procesu budowlanego jest bowiem tym, na którym organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać oddziaływanie zjazdu na nieruchomości sąsiednie.

Dotychczasowe rozważania mają istotne znaczenia dla uznania za prawidłową wyrażoną umorzeniem postępowania "odmowę" umożliwienia skarżącemu wglądu do akt sprawy lokalizacji spornego zjazdu. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z przepisu tego wynika zatem po pierwsze, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo to jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Po drugie, przyczyny nieuwzględniania wniosku wiążą się zarówno z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane; jak i z ustaleniem, czy pochodzi ono od strony postępowania.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie poza granicami skargi sąd również nie stwierdził naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem o tym charakterze mamy do czynienia wówczas, gdy można przypuszczać z dużym prawdopodobieństwem, że gdyby nie doszło do naruszenia zapadłoby rozstrzygnięcie innej treści niż zaskarżone. W niniejszej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie lokalizacji spornego zjazdu. Nie ma więc istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie akt to, czy wniosek ten został rozpoznany postanowieniem o odmowie ich udostępnienia, czy o umorzeniu postępowania. Każde z tych rozstrzygnięć jest "negatywną" formą rozpoznania wniosku o udostępnienie akt, co oznacza, że organ nie mógł uwzględnić żądania udostępnienia skarżącemu akt postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z działki nr 160/9 na ul. A w A.. Od każdego z nich przysługuje ten sam tryb zaskarżenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Także w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości poglądów w tym względzie, można znaleźć orzeczenia prezentujące pogląd, wedle którego ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że żądający wglądu do akt nie jest stroną postępowania powinno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie wglądu do akt (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r., II OSK 2679/11, prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014r., III SA/Kr 866/13); jak i prezentujące pogląd odmienny, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a., lecz w oparciu o postanowienie odmawiające udostępnienia, które jest co prawda czynnością orzeczniczą, niemniej jednak polega ono jedynie na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych) – nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2014r., III SA/Po 859/13.

Mając powyższe okoliczności faktyczne sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

k.ż.