Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 61/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art.61 ust.1, art. 60, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"r. Wójt Gminy P odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. "[...]", "[...]" w obrębie S, gmina P na rzecz A P. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) przeanalizowano stan prawny i faktyczny terenu, którego dotyczy wniosek w tym dokonano analizy map ewidencyjnych, ustalono legalność budynków, wykonano analizę urbanistyczną. Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O odmówił uzgodnienia projektu z uwagi na bezprzedmiotowe procedowanie w związku z niewypełnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także w związku z naruszeniem zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia "[...]"r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia "[...]"r. uzgodnił w zakresie przyrody projekt decyzji odmawiający ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W postanowieniu tym stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy ograniczenie wynikające z zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód, a w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu przewidziane w powołanym rozporządzeniu. Organ uznał, że nie zostały spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p., gdyż na działkach sąsiednich nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że zabudowa zastana w terenie nie posiada prawomocnych pozwoleń na budowę, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nielegalna zabudowa nie może stanowić kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora N, a planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie szerokości poniżej 100 m od brzegu jeziora. Ta okoliczność stanowi podstawę do odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Podano, że z mocy § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana inwestycja, polegająca na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej, nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wyjątków od powyższego zakazu.

Od decyzji tej odwołał się A P, reprezentowany przez r.pr. A. B, zarzucając naruszenie:

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż obszar objęty wnioskiem podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody;

- art. 2 ustawy z dnia 27 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnieniu ku temu przesłanek, gdyż działki sąsiednie są zabudowane, a nieprzeprowadzono oględzin terenu sąsiedniego;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie, czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy też wymagają jedynie zgłoszenia, co znacznie różnicuje postępowanie w zakresie posadowienia tychże obiektów;

- art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odwołujący się wystąpił do Starosty Powiatowego w M z wnioskiem o zalegalizowanie budowy obiektów poprzez jego pominięcie w zupełności;

- art. 32 ust. 3 zgodnie z którym stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być wyrażone w drodze decyzji oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 poprzez jego pominięcie i uniemożliwienie stronie skorzystania do prawa odwołania od tejże decyzji;

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się oraz poprzez różnicowanie pozycji stron w postępowaniu administracyjnym;

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 75 oraz art. 77§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości; przede wszystkim nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, pomimo wiedzy organu o zabudowie działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołującego się;

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz nakazanie temu organowi uzyskania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie zgodności zabudowy z Prawem ochrony środowiska, przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie, celem ustalenia czy działki sąsiednie są zabudowane podobnymi obiektami, czy działka posiada dostęp do drogi publicznej, czy zabudowa działki wpłynie na pogorszenie ochrony środowiska, uzyskania opinii ornitologa, w przypadku kwestionowania przez organ braku negatywnego oddziaływania na siedliska ptaków w obszarze Natura 2000. Podniesiono, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody - na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 "P" oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód. Podano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organ winien uzyskać na podstawie art. 32 Prawa budowlanego decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniesiono, że działki objęte wnioskiem spełniają wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że wbrew twierdzeniom organu kilka działek w bezpośrednim sąsiedztwie dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych, co pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzucono, że organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a także nie wskazał na jakiej podstawie wysunął wnioski, że sąsiednie działki nie są zabudowane. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działki będące przedmiotem wniosku są sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione, grunty orne. Wskazano, że aktualnie dla terenu przedmiotowe działki brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P działki te leżą w strefie oznaczonej jako strefa zainwestowania mieszkalno-usługowa i rekreacyjna. Podniesiono, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest uznawany za akt kierownictwa wewnętrznego, a więc jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy. W związku z tym akt ten wiąże Wójta przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem działki będące przedmiotem wniosku nie będą potrzebowały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zarzucono, że organ nie wskazał dlaczego i na jakiej podstawie uważa, że planowana inwestycja "znacząco" i "negatywnie" będzie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 i przez to decyzja naruszy przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Nadto Wójt pominął art. 32 Prawa budowlanego, zgodnie z którym dla obszarów objętych programem Natura 2000 winien uzyskać decyzję, na którą stronie przysługuje prawo odwołania. Podano, że inwestor zamierza przeznaczyć działki na cele rekreacyjne, co w pełni zgadza się z przeznaczeniem tych działek zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunkami zagospodarowania tej gminy. Ponadto dokonał nasadzeń drzewek iglastych, liściastych i krzewów i również w inny sposób zamierza dbać o środowisko. Zamierzenia inwestorskie odwołującego się są zgodne z analizowanym obszarem, co potwierdza również decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na działce nr 180. Zarzucono, że w zaskarżonej decyzji nie wymieniono wszystkich wyjątków od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody W, a mianowicie nie rozpatrzono, czy działki będące przedmiotem wniosku nie leżą w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, co stanowiłoby podstawę do wyłączenia tego zakazu. Organ pominął także prawo strony do wystąpienia z wnioskiem o legalizację posadowionych obiektów zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, że odwołujący się uzyskał zalecenia Starosty niezbędne do legalizacji tychże obiektów. Podano, że działki będące przedmiotem wniosku są przeznaczone na cele rekreacyjne, a zatem pozbawienie właściciela możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie jego wolą i również zgodnie z prawem godzi w same prawo własności. Podniesiono, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a wniosek odwołującego się nie narusza tych interesów. Wskazano ponadto, że organ winien szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu spraw, wykazać czy przeprowadzał oględziny działki przedmiotowej i działek sąsiednich, a organ pominął przeznaczenie działki oraz rodzaj prowadzonej na niej działalności gospodarczej, jak i podjęte prace w zakresie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że jedną z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodność planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wskazano, że przedmiotowe działki znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru PLB280008). Rozporządzeniem Nr 158 z dnia 19 grudnia 2008r. wydanym przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008r., nr 198, poz. 3109) w § 4 ust. 1 pkt 8 wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W związku z tym organ I instancji przedłożył projekt decyzji odmownej do uzgodnienia przez uprawniony do tego organ, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009r., sygn. akt IV SAlWa 235109). Podano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O postanowieniem z dnia "[...]"r. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wskazując że działki nr "[...]" i "[...]", obręb S znajdują się w strefie 100 m od brzegu jeziora K, a wnioskowana inwestycja przewiduje posadowienie 3 budynków rekreacyjnych w strefie 100 m od brzegu jeziora K, bowiem cała działka nr "[...]" i większa część działki nr "[...]" znajduje się w tej strefie. Rozpatrywane zamierzenie stoi zatem w sprzeczności z zakazem zawartym §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, stanowiącym, iż na terenie obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej ulub rybackiej. Podano, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu wskazane jego treści, ponieważ planowana inwestycja nie jest związana z prowadzeniem gospodarki wodnej, leśnej ani rybackiej, nie jest również urządzeniem wodnym. Wykluczono także możliwość zastosowania przepisów § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody, otwierających możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dla określonych inwestycji. Wskazano, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]"r. utrzymał to postanowienie w mocy. Podano, że skoro uprawniony do tego wyspecjalizowany organ orzekł, iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłoby sprzeczne z przepisami powołanego powyżej rozporządzenia Wojewody W, to zasadnie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ prowadzący postępowanie główne związany jest stanowiskiem organu uzgadniającego. Odnosząc się do drugiej z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, tj. braku tzw. dobrego sąsiedztwa podniesiono, że organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej dopuszczalnej szerokości i nie wyjaśnił, dlaczego przyjął takie granice obszaru analizowanego, mimo iż spoczywał na nim taki obowiązek. Wskazano, że w tak ustalonym obszarze analizowanym organ stwierdził brak zabudowy, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie parametrów przedmiotowej inwestycji, bowiem zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich jest zabudową nielegalną. Wyjaśniono, że wprawdzie przy sporządzaniu analizy nie mogą być uwzględniane obiekty wybudowane nielegalnie, jednak w związku z tym, że obszar analizowany wyznaczony został w wielkości minimalnej nie można wykluczyć, że w przypadku wyznaczenia go w większej szerokości, w granicach obszaru analizowanego znalazłyby się jednak działki zabudowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podano, że ustalenia co nielegalnej zabudowy sąsiednich działek datowane są na "[...]"r. i ich aktualność należałoby zweryfikować. Mimo jednak stwierdzonych uchybień Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a bez wątpienia nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł A P, reprezentowany przez r.pr. A. B, zarzucając naruszenie:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się;

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 75 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, niepełne ustalenie stanu faktycznego pomimo takiego zobowiązania zawartego w postanowieniu GDOŚ z dnia "[...]"r. oraz pomimo konieczności przeprowadzenia postępowania co do wpływu inwestycji na środowisko, jak również co do ziszczenia przesłanek stanowiących wyjątek od zakazu sytuowania budynków w odległości 100 m od brzegu;

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie się jedynie na części materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania przyczyn, dlaczego organ nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę, brak wskazania konkretnych dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż obszar objęty wnioskiem objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody;

- art. 2 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnieniu ku temu przesłanek - działki sąsiednie są zabudowane, brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy też wymagają jedynie zgłoszenia, co znacznie różnicuje postępowanie w zakresie posadowienia tychże obiektów;

- art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odwołujący się wystąpił do Starosty Powiatowego w M z wnioskiem o zalegalizowanie budowy obiektów gospodarczych poprzez jego pominięcie w zupełności,

- art. 32 ust. 3 zgodnie, z którym stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być wyrażone w drodze decyzji, oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, poprzez jego pominięcie i uniemożliwienie stronie skorzystania do prawa odwołania od tejże decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że wbrew stanowisku skarżącego - niezależnie od tego, czy posadowione przez stronę obiekty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia - niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wynika bowiem, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z kolei przepisy art. 32 ust. 3 i art. 48 Prawo budowlanego, których naruszenie zarzuca skarżący, nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz odnoszą się do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych. Ponadto w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Podnieść należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla istniejących już obiektów dotyczy działek położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru PLB280008). Jest to obszar jest objęty ochroną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 20104r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r. poz. 2134). W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w uzgodnieniu. Skoro bowiem powołany przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia, to uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). Co więcej w wyroku dnia 15 maja 2007r. ( sygn. akt II OSK 764/06, LEX nr 338629) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu pierwszej instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej samej sprawie do tych samych organów w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy ochrony środowiska uzgodniły projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na zapisy rozporządzenia dotyczącego obszaru chronionego krajobrazu, a postanowienie organu ochrony środowiska jest ostateczne i prawomocne. Wskazać bowiem należy, że na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]"r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O z dnia "[...]"r. o uzgodnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wywiedziona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 1967/13, dostępny w CBOiS) oddalił skargę. W tym stanie rzeczy organ nie mógł wydać decyzji innej niż została uzgodniona, czyli decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że nawet ewentualne uchybienia w sporządzonej analizie i brak aktualnych ustaleń co do kwestii legalności zabudowy na działkach sąsiednich nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że nawet gdyby wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalały na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to z uwagi na powyższe uzgodnienie nie miałoby to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji za nieskuteczne należy uznać argumenty strony skarżącej co do nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych. Przy czym stronie skarżącej należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organów, że jeżeli zabudowa działek sąsiednich powstała w warunkach samowoli budowlanej, to nie może być ona uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie mają także znaczenia zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył bowiem sam skarżący, nie jest to akt prawa miejscowego. W związku z tym jego zapisy nie mają znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przy czym wyjaśnić należy, że strona skarżąca podniosła argument dotyczący zapisów w Studium w kontekście spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie kwestionuje spełnienie tego wymogu. Jednakże – jak słusznie podniosło Kolegium – wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia wszystkich przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach prawa, a nie tylko niektórych z nich.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia przez organ przepisów Prawa budowlanego i nieustalenie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejących budynków i - jak podał sam skarżący - wymóg uzyskania decyzji o warunkach został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach procedury legalizacyjnej. Zatem to organ nadzoru budowlanego, a nie organ właściwy w sprawie warunków zabudowy, określa tryb legalizacji obiektu, rozstrzygając przy tym, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Niezrozumiałe jest zatem formułowanie zarzutu w tym zakresie w niniejszym postępowaniu. Ponadto wyjaśnić należy, że nawet jeśli procedura legalizacyjna została wszczęta z inicjatywy skarżącego, jak należy domniemywać z treści skargi, to nie oznacza że organ jest zobowiązany ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Należy bowiem zauważać, że powołana w skardze Konstytucyjna ochrona prawa własności nie ma charakteru prawa absolutnego i może być ograniczona przez przepisy ustawy, w tym u.p.z.p. Przy czym powołany w skardze art. 6 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ale w granicach określonych ustawą i zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem pozytywna decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko wtedy, kiedy spełnione są wymogi określone przepisami prawa, a nie wyłącznie w przypadku, gdy nie narusza interesu publicznego lub interesu osób trzecich.

Niezasadne jest także twierdzenie, że przedmiotowa decyzja winna być poprzedzona postępowaniem w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Zgodnie z art. ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r poz. 353 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z mocy art. 60 tej ustawy to Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 poz. 71) nie wynika, aby budynki rekreacji indywidualnej były zaliczone do tego rodzaju przedsięwzięć.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.