Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1604/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Starosta B. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2018 r. poz. 121 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jednolity z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa Polskiego, na podstawie wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] września 1979 r. nieruchomość, położoną we wsi Ł., gm. B., określoną w tym Zarządzeniu jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącą własność M. Ż.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] .05.2016 r. K. Ż. (jako spadkobierca M. Ż., dalej określany jako Skarżący) wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z przejęciem na własność Państwa ww. nieruchomości

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 1979 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1979 r. Nr [...], poz. [...], Naczelnik Gminy w B. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa poprzez wskazanie m.in. ww. nieruchomości stanowiącej wtedy własność M. Ż. Powyższe Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. W pkt 3 Zarządzenia przyjęto dodatkowo stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi Ł. podniesioną 4-krotnie w stosunku do cen określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 19 poz. 114).

Podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. W myśl art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Jednocześnie w ust. 2 ww. art. 9 ustawy ustawodawca wskazał, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Ww. ustawa z 1961 r. była kilka razy nowelizowana, a jej przepisy zmieniane i dostosowywane do innych aktów prawnych obowiązujących w trakcie jej stosowania. Dlatego też istotnym było, aby przy poszukiwaniu organu zobowiązanego do ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tej ustawy, a następnie dokumentacji odszkodowawczej mieć na uwadze przepisy aktualne na 1979 r. i lata późniejsze.

Początkowo przejmowaniem gruntów na własność Państwa i ustalaniem za nie odszkodowań w myśl ww. ustawy zajmowały się Prezydia Powiatowych Rad Narodowych. W 1975 r. na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. wprowadzony został nowy podział administracyjny Polski na województwa i gminy. Dopiero ustawa z 5 czerwca 1998 r. przywróciła samorząd powiatowy, a rozporządzenie Rady Ministrów - powiaty. W dniu 1 czerwca 1975 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91, ze zm.), która znosiła powiaty jako jednostki podziału administracyjnego Państwa (art. 33 ust. 1). W myśl art. 37 ust. 1 ww. ustawy, zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejmują z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego. Zgodnie z treścią ust. 4 ww. art. 37 ustawy Rada Ministrów winna była określić w drodze rozporządzenia, jakie zadania i uprawnienia, należące w myśl ustaw i rozporządzeń Rady Ministrów do organów powiatowych wymienionych w ust. 1, przejmą odpowiednie organy stopnia wojewódzkiego. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94) odczytać można brak przepisów przekazujących do właściwości wojewodów sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., tym samym organem właściwym w tych sprawach był właściwy organ terenowej administracji państwowej stopnia podstawowego, którym w myśl art. 49 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1973 r. Nr 47, poz. 277, ze zm.) był właściwy miejscowo naczelnik gminy.

Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tejże ustawy. Aktualnie samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Nie zawsze warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ugn. Pogląd taki - aczkolwiek początkowo sporny - prezentowany jest aktualnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 11.10.2012 r., II SA/Lu 374/12. Wpisuje się on w dominującą już obecnie linię orzeczniczą, zgodnie z którą omawiany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ugn. Taką interpretację art. 129 ust. 5 przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21.12.2009 r., I OSK 1111/08, z 6.02.2009 r., I OSK 335/08, z 6.03.2012 r., I OSK 397/11, a także WSA w Warszawie w wyroku z 11.07.2006 r., I SA/Wa 752/06 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 6.12.2010 r., II SA/Kr 959/10.

W toku prowadzonego postępowania Starosta zobowiązany był do podjęcia wszelkich możliwych działań zmierzających do ustalenia, czy byłej właścicielce przyznano odszkodowanie za przejęte grunty. Okoliczność istnienia bądź braku istnienia wcześniejszej decyzji ustalającej odszkodowanie ma najistotniejszy wpływ przy wydawaniu aktualnego rozstrzygnięcia i możliwości rozpatrzenia sprawy. Domniemywać należało zatem, że w przypadku nieruchomości przejętych ww. Zarządzeniem postępowanie takie powinno być prowadzone przez Naczelnika Gminy B. W trakcie prowadzenia postępowania zwrócono się kilkakrotnie do Wójta Gminy B. z prośbą o dokonanie szczegółowej kwerendy spisów spraw związanych z ustalaniem odszkodowań prowadzonych przez Naczelnika Gminy w B. w latach 1979-82, znajdujących się w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy w B. i odszukanie akt sprawy dotyczącej M. Ż. oraz przedmiotowej nieruchomości. Ponadto również kilkakrotnie występowano do Sądu Rejonowego w B. z zapytaniem, czy istnieją dokumenty świadczące o przekazaniu kwoty odszkodowania za w/w nieruchomość do depozytu sądowego.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny ostatecznie poinformował, że na podstawie urządzeń ewidencyjnych za lata 1979-1985 nie zarejestrowano sprawy o przekazaniu kwoty odszkodowania ustalonego na rzecz M. Ż. do depozytu sądowego.

Jeśli natomiast chodzi o archiwalną dokumentację dotyczącą ustalania odszkodowania za nieruchomość do akt postępowania pozyskano następujące dowody. Jako dowód przyjęto przede wszystkim pismo z [...] października 1980 r. Z-cy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. przesłane do Banku [...], z którego wynika, że wydana została decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r., Nr [...], która stała się prawomocna i przekazano ją do ww. banku celem wypłaty kwoty w wysokości [...] zł na rzecz M. Ż. na konto Banku [...] w B. Należy przy tym zauważyć, że, jak ukazuje rozdzielnik do tego pisma, do wiadomości otrzymać miała je także m.in. M. Ż. Pismo to ukazuje również, że istniały opinie szacunkowe na przejęte nieruchomości oraz że akta sprawy odszkodowawczej zostały przekazane Urzędowi Gminy w B.

Ponadto zauważenia wymaga, że z wykazów zmian gruntowych pozyskanych do akt odczytać można, iż działka nr [...] określana była jako Rola klasy V. W zarządzeniu [...] z dnia [...] września 1979 r. w pkt 3 przyjęto dodatkowo stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi Ł. podniesioną 4-krotnie w stosunku do cen określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Minister Rolnictwa w Zarządzeniu ustalił cenę za 1 ha gruntów ornych klasy V w strefie ekonomicznej wiejskiej na kwotę [...] zł, co daje za 1 m - [...] zł. Czterokrotność tej stawki daje [...] zł za metr. Mnożąc taką stawkę razy powierzchnię przejętej nieruchomości, czyli [...] m2, wychodzi kwota [...] zł, co potwierdza, że odszkodowanie przytoczone w piśmie z [...] października 1980 r. ustalone zostało prawidłowo w oparciu o wydane Zarządzenie Naczelnika Gminy w B.

Organ wystąpił ponadto do Banku [...] w B. z prośbą o przedłożenie dokumentów świadczących o wpłacie wysokości odszkodowania na rzecz M. Ż. W odpowiedzi pismem z [...] kwietnia 2017 r. poinformowano, że Bank [...] zobowiązany jest do zachowania tajemnicy bankowej. Jednocześnie wskazano, że wnioskowane informacje dotyczą czynności bankowych wykonywanych w roku 1980, a dokumentacja z tego okresu została już zutylizowana.

Podobnie wystosowane zostało zapytanie do Banku [...] S.A. (jako następcy prawnego Banku [...]) o przedłożenie dokumentów w postaci oryginałów bądź uwierzytelnionych kopii świadczących o fakcie wypłacenia wysokości odszkodowania na rzecz M. Ż., jak również o wskazanie, czy w zasobach archiwalnych banku znajduje się przesłana pismem z [...] października 1980 r. decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r. oraz dołączone do niej opinie szacunkowe. W odpowiedzi wyjaśniono, że bez decyzji z [...] kwietnia 1980 r. brak jest możliwości ze strony Banku jednoznacznego odniesienia się do podniesionej kwestii. Ponadto zaznaczono, że w zasobach archiwalnych Banku nie zachowały się takie dokumenty z uwagi na znaczny upływ czasu od daty dokonania czynności. Okres przechowywania dokumentów i dowodów księgowych w banku wynosi bowiem 5 lat.

W trakcie prowadzonego postępowania organ uzyskał informację o toczącym się z wniosku Skarżącego postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r., Nr. [...]. Do akt pozyskano m.in. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. W decyzji tej Minister zarzucił Wojewodzie, że organ ten nie wystąpił do wszystkich możliwych instytucji w celu odszukania ww. decyzji odszkodowawczej z [...] kwietnia 1980 r. W związku z tym wystąpiono do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy w prowadzonym postępowaniu podjęto działania wskazane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i czy została odnaleziona decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...].04.1980 r. W udzielonej pismem z [...] czerwca 2018 r. odpowiedzi poinformowano, że w celu uzyskania ww. decyzji Naczelnika Gminy w B. pismami z [...] kwietnia 2018 r. wystąpiono do Prezydenta Miasta B. oraz Banku [...] S.A. Z uzyskanych w sprawie odpowiedzi ww. podmiotów wynika, że nie dysponują one dokumentem poszukiwanej decyzji, jak też nie posiadają innych dokumentów związanych z ustaleniem ww. odszkodowania.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r., Nr. [...], weszła do obrotu prawnego. Potwierdza to jednoznacznie pismo z [...] października 1980 r. Z-cy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. Zebrany materiał dowodowy ukazał, że za wywłaszczoną nieruchomość ustalono zatem odszkodowanie, a jego wypłata została zlecona bankowi do realizacji. Jednoznacznie ustalono zatem, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawomocną decyzją, zaś przy istnieniu decyzji odszkodowawczej organ nie może ponownie orzekać merytorycznie w kwestii odszkodowania. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. W piśmiennictwie podkreśla się, że ogólna zasada trwałości decyzji ostatecznych ma szczególne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2009 s. 83). Zatem, jeśli nie zachodzą przypadki wymienione w kpa lub w ustawach szczególnych, o których mowa w art. 16 kpa, ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. O ile więc zostanie stwierdzona tożsamość sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją ze sprawą wnioskowaną do rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej nie mogą takiej sprawy ponownie rozstrzygać.

Przepis art. 105 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ulega obligatoryjnemu umorzeniu, a jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy zachodzi brak strony postępowania lub jest brak przedmiotu postępowania - czyli gdy nie ma podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem również wówczas, gdy ta sama sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało zakończone decyzją Naczelnika Gminy w B. [...] kwietnia 1980 r., Nr. [...]. Na mocy tego orzeczenia ustalone zostało odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. działkę gruntu. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokument opatrzony datą z [...] października 1980 r. zlecający bankowi dokonanie wypłaty odszkodowania na rzecz M. Ż.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w Ł. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. W związku z tym organ zobowiązany był umorzyć postępowanie.

Ustosunkowując się do stanowiska Skarżącego, organ zauważył, że w latach, kiedy wydawana była decyzja odszkodowawcza, obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do doręczeń pism. W rozdziale 7 kodeksu istniał przepis stanowiący, że "W razie niemożności dokonania doręczenia w sposób wskazany w art. 39 i 40 pismo składa się na okres dwóch tygodni w urzędzie pocztowym lub w biurze gromadzkiej rady narodowej (w prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla), a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zarobkowe, albo na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu". Skarżący opiera swoje stanowisko na nie potwierdzonym żadnymi dowodami domniemaniu, że decyzji skutecznie nie doręczono. Podobnie domniemywać można, że doręczono tą decyzję zgodnie z ww. przepisem. Domniemania te nie są jednak możliwe do zweryfikowania ze względu na brak możliwości odnalezienie akt sprawy odszkodowawczej.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie strona nie wykazała dowodu potwierdzającego, że decyzja odszkodowawcza nie została doręczona zgodnie z przepisami spadkodawcy wnioskodawcy. Hipotezę tą należy zatem uznać za nieudowodnioną i nie mającą znaczenia w sprawie.

Z przekazanych przez Skarżącego pism z lat 1980-1983 wynika, że M. Ż. jak i Skarżący kwestionowali samo przejęcie nieruchomości pod tereny budowlane. Żadne z tych pism nie ukazuje aby nie zgadzali się na wysokość ustalonego odszkodowania czy też aby go nie otrzymali. Z pisma z [...] lipca 1982 r., sporządzonego przez M. Ż., do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jednoznacznie odczytać można natomiast, że właścicielka wiedziała o ustaleniu odszkodowania i kwocie, jaka jej przysługuje. W piśmie tym stwierdza bowiem, że przy podziale jej działek na jej własnym gruncie przyznano jej własną działkę za [...] zł, podczas gdy za pozostałych takich samych 12 działek Urząd Gminy chce zapłacić [...] zł. Pozyskany do akt wykaz zmian gruntowych z 1979 r. potwierdza, że z działki nr [...] powstało 13 działek. Natomiast kwota ustalonego odszkodowania w decyzji z [...] kwietnia 1980 r. zbliżona jest do [...] zł.

Ponadto okoliczność, że Skarżący wszczął procedurę związaną z próbą unieważnienia decyzji z [...] kwietnia 1980 r. również świadczy o tym, że decyzja ta znajdowała się w obrocie prawnym i była ostateczna. W tego typu postępowaniu organ nie bada prawidłowości wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Przyjmuje jedynie istniejący stan faktyczny oraz prawny i w oparciu o niego orzeka.

Jak stwierdził w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym WSA w Warszawie w wyroku z 17.09.2014 r., I SA/Wa 2481/14, jeśli po blisko 30 latach występują braki w archiwalnym materiale dowodowym świadczącym o wypłacie odszkodowania, to nie można uznać, że on nie istniał. Zwłaszcza wtedy, gdy w sprawie zachował się dokument potwierdzający zlecenie wypłaty odszkodowania, skierowany do banku. Należy również wskazać za wyrokiem NSA z 8.04.2016 r., I OSK 1578/14, że "niemożność odszukania w aktach administracyjnych dokumentu, potwierdzającego dokonanie czynności procesowych przez organy, w tym protokół z ich przeprowadzenia nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, by określone działania organu nie zostały podjęte w szczególności jeśli na ich dokonanie wskazują pośrednio inne dokumenty". Podobnie stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 1.09.2011 r., VII SA/Wa 2193/10, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 13.11.2012 r., II OSK 156/12 - "niemożność odszukania obecnie przez organ dokumentacji w archiwach dowodzi jedynie tej okoliczności, nie zaś braku tej dokumentacji".

Przywołać również można wyrok WSA w Warszawie z 24.11.2017 r., IV SA/Wa 2118/17. W wyroku tym w podobnym stanie faktycznym i prawnym Sąd bezsprzecznie uznał, że w tego typu sprawach zachodzi domniemanie legalnego działania organów administracji państwowej i - w ocenie Sądu - nic takiego założenia nie burzy. Sąd podzielił stanowisko organu, że jest mało prawdopodobne, aby w 1980 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Tym bardziej, że brak jest również dowodów na ustalenie odszkodowania dla innych właścicieli nieruchomości objętych zarządzeniem. Trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej do właścicieli, poza kwestią zniszczenia akt po 25 latach ich przechowywania (co przewidziane jest w przepisach o kategoryzacji akt administracyjnych), jak również brak dowodów, że właściciele nie upominali się o odszkodowanie. Zdaniem Sądu, organ właściwie zinterpretował okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po kilkudziesięciu latach od wydania zarządzenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące niedemokratycznych zasad panujących w Polsce w roku 1980 nie dotyczą okresu późniejszego, jak choćby po 1990 r., kiedy właściciele gruntów mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw. Nie bez znaczenia dla Sądu był też fakt, że wywłaszczona zmarła. Okoliczność, że osobiście nie złożyła wniosku o odszkodowanie może świadczyć tylko o tym, że już jej zostało wypłacone.

Organ stanął na stanowisku, że przywołane przez Sąd w powyższej sprawie okoliczności oraz stawiane tezy należy zastosować przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku.

Od ww. decyzji Starosty B. odwołał się Skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od powyższej decyzji Skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 614/19, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ocenił materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Nie wypowiedział się również, czy decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana, a dysponował dokumentami, które na to wskazują. Dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia winny zostać uzupełnione przez niego we własnym zakresie.

Następnie decyzją z dnia [...].10.2021 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) i art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej powoływana jako ugn) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania za przejętą przez Państwo nieruchomość pismem z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za tą samą nieruchomość stanowiącą własność M. Ż., przejętą przez Państwo. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r., na podstawie dowodów pośrednich uznając, że decyzja taka, pomimo braku możliwości jej odnalezienia, została wydana, a zatem odszkodowanie zostało ustalone. Organ uznał jednak, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...], uznając, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, nie kwestionował zatem faktu jej wydania i wejścia do obrotu prawnego.

Rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż ww. decyzja Naczelnika Gminy w B., ustalająca odszkodowanie, została wydana i weszła do obrotu prawnego. Świadczą o tym dowody pośrednie w postaci kopii pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. z [...] października 1980 r. (znak: [...]) adresowanego do Banku [...], przy którym przekazano do banku prawomocną decyzję wraz z opiniami biegłych rzeczoznawców w celu wypłaty odszkodowania, zaś rozdzielnik do pisma wskazuje, że do wiadomości otrzymała je M. Ż.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w oparciu o zarządzenie Naczelnika Gminy w B. nr [...] z [...] września 1979 r.

W niniejszej sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, bowiem odszkodowanie za przejętą na własność Państwa nieruchomość zostało ustalone. Podkreślić przy tym należy, że przepis wskazuje, iż chodzi o ustalenie odszkodowania, nie odnosi się natomiast do kwestii jego wypłaty.

W związku z tym w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa

Skargę od ww. decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 6 w zw. z art. 76 kpa poprzez przeprowadzenie dowodu z nieistniejącego dokumentu, tj. decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r. bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt oraz art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że stanowisko organu o niekwestionowaniu faktu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania i wejściu jej do obrotu prawnego jest całkowicie bezpodstawne i wynika z nieznajomości treści wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. We wniosku tym Skarżący zarzucił:

- nieprzeprowadzenie rozprawy zgodnie z art. 22 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

- brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustaleniu odszkodowania i nieprzedstawienie stronie opinii biegłego - art. 18 ww. ustawy;

- niewysłuchanie opinii biegłego na rozprawie zgodnie z art. 22 ww. ustawy;

- ustalenie odszkodowania na błędnej podstawie prawnej - zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które nie miało zastosowania w niniejszej sprawie;

- niedoręczenie decyzji o odszkodowaniu stronie.

W związku z tym ostatnim zarzutem w żaden sposób nie można mówić o decyzji, która "weszła do obrotu prawnego". M. Ż. nie miała możliwości zapoznania się z treścią tej decyzji (jeśli została ona rzeczywiście wydana), bowiem nie było jej w tym czasie w Polsce. Skarżący sam przedłożył organowi pismo z Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych skierowane do Banku [...], w którym organ powołuje się na prawomocną decyzję Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r. Jednak decyzja ta nie została doręczona byłej właścicielce. Po powrocie do kraju i po uzyskaniu informacji o wywłaszczeniu M. Ż., tak jak i jej syn, występowali do licznych organów o pomoc w sprawie. Jednak z uwagi na upływ terminu do zaskarżenia decyzji ich wnioski i skargi nie zostały rozpatrzone. Tak więc M. Ż. miała jedynie informację, że taka decyzja została wydana, jednak nie została jej doręczona, ani w żaden inny sposób nie zapoznała się z treścią tej decyzji. Nie można więc z tego wyciągnąć wniosku, że nie kwestionowała ona wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, skoro jako jej adresat, nigdy jej nie otrzymała.

M. Ż. za życia nie udało się odzyskać nieruchomości, ani też uzyskać stosownego odszkodowania. Jeszcze w 1982 r. w piśmie skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywała, że "Urząd Gminy chce mi wypłacić [...] zł", co wskazuje na fakt, że znana jej była kwota ustalona przez urząd, ale nie została przez nią zaakceptowania i jej nie otrzymała. Należy podkreślić, że pismo to nosi datę o dwa lata późniejszą niż wskazana w piśmie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych data wydania decyzji o odszkodowaniu. Tak więc jeszcze wtedy kwestia odszkodowania była procedowana, więc nie można uznać, że decyzja o odszkodowaniu z 1980 r. była prawomocna.

Ponadto brak jest jakichkolwiek informacji, jakie były dalsze działania po wysłaniu przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. do Banku [...]. Z całą pewnością kwota wskazana w tym piśmie nie została wypłacona byłej właścicielce. Pieniądze te nie zostały również złożone do depozytu sądowego, albowiem brak jest jakiegokolwiek dokumentu choćby sugerującego taką możliwość.

W ocenie Skarżącego decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Ż. nigdy nie została wydana. Jeśli organ sporządził jakiś dokument, który w jego ocenie orzekał o odszkodowaniu, to nie stanowił on decyzji administracyjnej, gdyż wydanie go nie poprzedzało postępowanie administracyjne, a sam dokument, na skutek niedoręczenia go stronom, był decyzją nieistniejącą. Tak między innymi stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 9.08.2016 r.: (...) Skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Natomiast decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została, można określić jako decyzję nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie możne ona wywołać żadnych skutków prawnych, (sygn. IV SA/Wa 3431/15, LEX nr 2148806)

W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z decyzją nieistniejącą, bowiem M. Ż. nigdy nie miała możliwości zapoznania się z decyzją, którą miało zostać ustalone jej odszkodowanie. Należy wskazać, że Naczelnik Gminy w B. miał wielokrotnie możliwość powołania się na treść tej decyzji (czego nigdy nie zrobił), gdyż, jak wskazano powyżej, M. Ż. zaraz po powrocie do Polski i uzyskaniu wiedzy o wywłaszczeniu rozpoczęła starania o odzyskanie nieruchomości.

Dodatkowo zaskakujące jest to, że jeśli decyzja o odszkodowaniu została wydana, a jak wynika z pisma Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. do Banku [...], dotyczyła ona aż 6 wywłaszczonych, to żadna z tych osób nie zachowała swojego egzemplarza, albo nie została ona złożona do akt gospodarstw prowadzonych przez urzędy gminy, czy też nie została przesłana do ksiąg wieczystych celem ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela przejętych nieruchomości. Ta okoliczność wskazuje, że nie tylko M. Ż. nie otrzymała decyzji, ale nie otrzymała jej żadna z wywłaszczonych osób, tak więc w rzeczywistości dokument, który miał być decyzją o ustaleniu odszkodowania, nigdy nie wszedł do obrotu prawnego i nie mógł wywołać skutków decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Na początek należy poczynić kilka uwag dotyczących treści przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W myśl art. 9 ust. 2 ww. ustawy, prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Z kolei zgodnie z treścią art. 10 ust. 2. ww. ustawy, po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostawały utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64), odszkodowanie za grunty rolne ustalane były według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. W myśl art. 8 ust. 2 ww. ustawy, w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone odszkodowanie wyższe niż określone w ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 9 ww. ustawy wysokość stawki odszkodowania za ww. grunty położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10 - krotnej stawki. Odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 ugn, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 ugn, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, w myśl którego, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2), lub gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). Do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 132 ust. 5 ugn). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.06.2016 r., I OSK 2111/14, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w 1979 r. nastąpiło jednak za odszkodowaniem przyznanym decyzją z [...] kwietnia 1980 r., co prawidłowo ustaliły organy w toku postępowania.

Organy administracji ustaliły, na jakiej podstawie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, kto był wówczas jej właścicielem, komu zostało przyznane i wypłacone odszkodowanie i kto obecnie jest następcą prawnym osoby uprawnionej do odszkodowania. Ustalenia te zostały dokonane prawidłowo i nie budzą wątpliwości. W zasadzie jedyną kwestią sporną w sprawie było to, czy doszło do ustalenie i wypłaty osobie uprawnionej odszkodowania.

Sąd podziela w całości stanowisko organów administracji co do tego, że w okolicznościach sprawy fakt wypłaty osobie wywłaszczonej odszkodowania został w sposób wystarczający uprawdopodobniony. Wskazuje na to analiza zgromadzonych dowodów dokonana z uwzględnieniem upływu 36 lat (w dacie składania wniosku) od daty przyznania odszkodowania, jak również jedynie polemiczna argumentacja Skarżącego, który nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego jego stanowisko. Co więcej, stanowisko to było częściowo wewnętrznie sprzeczne, ponieważ początkowo Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1980 r., a nie można stwierdzić nieważności decyzji nieistniejącej, o co z kolei Skarżący wnosi w niniejszej sprawie.

Organ I instancji przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe w celu ustalenia okoliczności, czy poprzedniczce prawnej Skarżącego wypłacono przyznane w ww. decyzji [...] kwietnia 1980 r. odszkodowanie. W tym celu Starosta zwrócił się do Wójta Gminy B., Archiwum Państwowego w B., Sądu Rejonowego w B. II Wydziału Cywilnego, [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. - Oddziału Archiwum Biura Kadrowo-Organizacyjnego, Banku [...] w B. i Banku [...] S.A. Oddział w B.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował daremnie próby dotarcia do decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r., Nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Ż. Korespondencja przez Starostę B. była prowadzona z Wójtem Gminy B. w sprawie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1979 r. oraz o dokonanie szczegółowej kwerendy zasobów archiwalnych celem odszukania i przekazania ww. decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r. W zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy w B. stwierdzono brak ww. dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny poinformował, że na podstawie urządzeń ewidencyjnych za lata 1979-1985 ustalono, iż w ww. Wydziale nie toczyło się postępowanie z wniosku Naczelnika Gminy w B. lub Banku [...] w B. o złożenie do depozytu pieniędzy na rzecz M. Ż.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Oddziału Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. przesłał organowi I instancji uwierzytelnioną kopię Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., w którym ukazało się ww. Zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1979 r., na mocy którego dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z kolei Bank [...], powołując się na tajemnicę bankową, wskazał jedynie, że dokumentacja dotycząca czynności bankowych z 1980 r. została zutylizowana.

Pismem z [...] lipca 2017 r. Archiwum Państwowe w B. poinformowało, że w spisie zdawczo-odbiorczym materiałów archiwalnych przekazanych do zasobu przez Urząd Gminy w B. z lat 1972-1990 nie odnotowano teczki zawierającej akta spraw o znaku: Nr [...], w której mogłaby znajdować się dokumentacja związana z decyzją Naczelnika Gminy w B. w sprawie ustalenia odszkodowania.

W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem Skarżącego wraz z pełnomocnikiem adw. [...]. Podkreślenia wymaga to, że pełnomocnik Skarżącego nie wskazał, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wydana. W stanowisku strona powołała się jedynie na niedoręczenie tej decyzji ówczesnej właścicielce i że nie ma żadnych dowodów na jej doręczenie.

W aktach sprawy znajduje się również korespondencja Starosty B. z Bankiem [...] S.A., w wyniku której nie udało się pozyskać żadnych dowodów. Poza tym Bank wskazał na 5-letni okres przechowywania dokumentów i dowodów księgowych w banku.

Organ dysponował również Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 1979 r. Naczelnika Gminy B. o przejęciu na własność Państwa gruntów położonych na terenie wsi Ł., gm. B., stanowiących własność M. Ż.

Ponadto Wojewoda [...] czerwca 2019 r. wydał decyzją znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r., Nr [...]. W toku tego postępowania zwracał się on o tożsame dokumenty, jak w niniejszej sprawie, również do Prezydenta Miasta B. i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., nie uzyskując jednak innych dokumentów ponad te znajdujące się w aktach niniejszej sprawy.

Ponadto z przekazanych przez Skarżącego pism z lat 1980 i 1983 wynika, że M. Ż. i K. Ż. kwestionowali samo przejęcie nieruchomości pod tereny budowlane. Żadne z tych pism nie wykazuje na to, aby nie zgadzali się na wysokość ustalonego odszkodowania, czy też aby go nie otrzymali. Z pisma z [...] lipca 1982 r. sporządzonego przez M. Ż. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jednoznacznie odczytać można, że właścicielka wiedziała o ustaleniu odszkodowania i o kwocie, jaka jej przysługuje, bowiem w piśmie tym stwierdziła, że przy podziale działek na jej własnym gruncie przyznano jej własną działkę za [...] zł, podczas gdy za pozostałych 12 takich samych działek Urząd Gminy przewidział kwotę [...] zł. Zatem, analizując ww. dokumenty, stwierdzić trzeba, że M. Ż. była aktywną uczestniczką toczącego się postępowania administracyjnego, składała wnioski i miała wiedzę na temat jego przebiegu, a w szczególności o fakcie wywłaszczenia nieruchomości, a następnie o przyznaniu jej odszkodowania.

Z pisma z [...] grudnia 1981 r., nr [...], potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika Skarżącego, skierowanego przez Ministerstwo Rolnictwa do M. Ż. wynika, że strona miała wiedzę o podjęciu postępowania zmierzającego do przejęcia przedmiotowej nieruchomości: "Obywatelka została powiadomiona pismem z dnia [...].V.1979 r. Naczelnika Gminy B., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Zatem zarzut Obywatelki, że nie była poinformowana o wstępnym postępowaniu w przedmiotowej sprawie jest bezzasadny.".

Bardzo istotnym dowodem potwierdzającym przyznanie, a następnie wypłacenie M. Ż. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest pismo z [...] października 1980 r. Z-cy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. przesłane do Banku [...], z którego wynika, że wydana została decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r., Nr. [...], która stała się prawomocna i przekazano ją do ww. banku celem wypłaty kwoty w wysokości [...] zł na rzecz M. Ż. na konto Banku [...] w B. Jak ukazuje rozdzielnik do tego pisma, do wiadomości otrzymać miała je także m.in. M. Ż. Pismo to ukazuje również, że istniały opinie szacunkowe na przejęte nieruchomości oraz że akta sprawy odszkodowawczej zostały przekazane Urzędowi Gminy w B.

Chronologia sporządzenia poszczególnych dokumentów przedstawionych powyżej oraz opisanych w nich zdarzeń układa się w logiczną całość i prowadzi do wniosku, że zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w decyzji z [...] kwietnia 1980 r. i następnie wypłacone.

Wynika z tego, że w przypadku braku wypłacenia jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, M. Ż. niewątpliwie domagałaby się tejże wypłaty (na co brak jest jednak jakichkolwiek dowodów). Nie pozostawała ona bowiem bierna, lecz aktywnie dochodziła swoich praw, ograniczając jednak tę aktywność do kwestionowania samego faktu wywłaszczenia. Z powyższego wynika, że M. Ż. nie obawiała się w ówczesnym systemie politycznym bronić swoich praw. Nawet jeśli by tak było, to począwszy od 1989 r. nie było już jakichkolwiek obiektywnych problemów ze złożeniem wniosku o wypłatę odszkodowania, tymczasem wniosek taki został złożony dopiero w 2016 r., a więc po upływie 27 lat od transformacji systemu komunistycznego na demokratyczny i to nie przez wywłaszczoną właścicielkę, lecz jej następcę prawnego.

Zasadnie więc organy podniosły i Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w tym zakresie w cytowanych przez Starostę wyrokach sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie, z których jednoznacznie wynikałby fakt wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, to nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej i zniszczeniu dowodów wypłaty.

Dodać w tym miejscu należy, że w okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu wojewódzkim i powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat, a w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu gromadzkim – 5 lat (§ 10 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego minęło (w dacie składania wniosku) 36 lat, zatem zrozumiałe jest, że zachowały się jedynie nieliczne dokumenty związane z nim. Jeżeli Skarżący kwestionuje ustalony prawidłowo na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i szczegółowo uzasadniony przez organy stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, winien przedstawić stosowne dowody w tym zakresie, czego niewątpliwie nie uczynił.

W kwestii tzw. "dowodów pośrednich", które stały się podstawą do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, należy wskazać, że zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wprowadza tzw. swobodną ocenę dowodów. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 9.08.2016 r., sygn. I OSK 484/15, LEX nr 2118772, istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać, dlaczego przyjął taki a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Przepis art. 80 kpa nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. W orzecznictwie dopuszcza się czynienie ustaleń faktycznych na podstawie tzw. "dowodów pośrednich" w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu bezpośredniego jest niemożliwe. NSA w wyroku z 27.10.2015 r., sygn. I OSK 552/14, LEX nr 1985946, wskazał: "Dokumenty zgromadzone w postępowaniu zwykłym stanowią bowiem tzw. dowody bezpośrednie, które są najistotniejsze z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie mogło natomiast znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ większość akt postępowania nie zachowała się. W tej sytuacji przypisanie przez Ministra równorzędnego znaczenia dowodom pośrednim, dzięki którym można ustalić istotne dla rozstrzygnięcia fakty, należy uznać za celowe i uzasadnione".

W rozpatrywanej sprawie dowody bezpośrednie, z których jednoznacznie wynikałby fakt wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, nie zostały odnalezione mimo usilnych starań Starosty. Dopuszczalne więc było poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o te ww. dowody, które organowi I instancji udało się zgromadzić w sprawie. Jakkolwiek zatem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie były w stanie zgromadzić tylko dowody pośrednie, to nie można im zarzucić, że nie zebrały one pełnego materiału dowodnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu nie spoczywał w niniejszej sprawie wyłącznie na organach. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, poza obowiązkami spoczywającymi na organie administracji publicznej wszechstronnego zebrania materiału dowodowego również na stronie postępowania spoczywa, wynikająca z jej uprawnienia do czynnego udziału w sprawie, powinność przedstawienia i wykazania okoliczność mających przemawiać za słusznością jej wniosku (tak np. wyrok NSA z 29.11.2016 r., II GSK 3721/16, LEX nr 2190688).

Na koniec należy jeszcze raz wskazać na niekonsekwentne postępowanie Skarżącego. W niniejszym postępowaniu wnosił on bowiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, natomiast we wcześniej wszczętym postępowaniu wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] kwietnia 1980 r. przyznającego odszkodowanie za tę samą nieruchomość. De facto zatem Skarżący potwierdzał istnienie ww. decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że decyzja z [...] kwietnia 1980 r. nie została doręczona M. Ż., wskazać trzeba, że jest to jedynie gołosłowne twierdzenie Skarżącego. Z przywołanych wcześniej dowodów wynika, że znała ona treść ww. decyzji, wskazując m.in. na wysokość przyznanego jej odszkodowania. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ, w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1980 r. obowiązywał art. 44 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26), w myśl którego w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Zatem ewentualny brak fizycznego doręczenia ww. decyzji M. Ż. nie przesądza w żaden sposób o tym, że nie doszło do prawidłowego doręczenia w rozumieniu ww. art. 44 kpa.

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

W tej sytuacji, skoro okoliczność przyznania i wypłacenia M. Ż. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została w sposób jednoznaczny ustalona w toku postępowania administracyjnego, prawidłowe było zastosowania art. .105 § 1 kpa i umorzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 329) orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 1.02.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.