Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80,107 §2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 65 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1392/17 w sprawie ze skargi P w W na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P w W 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P (dalej: skarżąca lub płatnik) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes) z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor) z dnia [...] stycznia 2015 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w lipcu 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: ZUS) zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez P D (dalej: wykonawca) obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor decyzją z [...]stycznia 2015 r. ustalił, że 13 października 2011 r. wykonawca podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług zawartej ze skarżącą.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał, że o charakterze umowy nie decyduje jej nazwa, ale cel i przedmiot. Analizując umowę zawartą pomiędzy skarżącą a wykonawcą organ stwierdził, że jest ona umową o świadczenie usług, a nie umową rezultatu, gdyż nie można się w niej dopatrzyć indywidualizacji zamówionego dzieła (rezultatu).

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie, o jakim mowa w art. 65 k.c.

Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy było zbadanie, czy zawarte umowy, miały charakter umów o dzieło (art. 627 k.c.), czy też umów o świadczenie usług, do których zastosowanie mają przepisy o umowie zlecenia (art. 734 § 1 k.c.). Prawidłowa kwalifikacja umów jest warunkiem właściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.).

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.ś.o.z. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami k.c., stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności. O charakterze umowy decyduje jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniona osoba ma do wykonania oraz istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje.

W ocenie Sądu I instancji organ skoncentrował się wyłącznie na jednym z postanowień umownych (§ 1 ust. 2 lit. a), zgodnie z którym przedmiot umów obejmuje w szczególności udział przez wykonawcę w dyskusjach z udziałem publiczności, wnioskując z niego o charakterze spornych umów jako zobowiązujących wykonawcę jedynie do czynności starannego działania.

Organy administracyjne obydwu instancji pominęły w swoich wywodach kolejne postanowienia umowne, które stoją w sprzeczności z ich stanowiskiem, jednoznacznie kwalifikującym umowy jako świadczenie usług. Z § 1 lit. b) umów wynika, że ich przedmiot obejmuje "przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworu stworzonego przez Wykonawcę na potrzeby dyskusji oraz wypowiedzi wygłoszonych w toku dyskusji", natomiast lit. c) tego samego ustępu umów stanowi, że obejmuje on także "Udzielenie przez Wykonawcę Zamawiającego zgody na dysponowanie wizerunkiem Wykonawcy utrwalonym w trakcie dyskusji."

W ocenie WSA w Warszawie, treść umów świadczy o tym, że mają one charakter mieszany, w związku z czym wnikliwej analizy wymaga rozstrzygnięcie, jakiego typu elementy przeważają – czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia. W tym celu niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między zamawiającym a wykonawcą, co do tego, jakie faktycznie były zadania zainteresowanego, za które miał otrzymać zapłatę określoną w § 5 umów. W szczególności wymagają zbadania intencje i zgodny zamiar stron co do użytych w umowach pojęć: "udział w dyskusji", oraz "utwór", nadto – jakie znaczenie dla wykonania tych umów miał fakt "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności", który miał być przy realizacji tych umów, w myśl jej § 2 ust. 1, uwzględniony.

Organy administracyjne obydwu instancji dokonały oceny twierdzeń faktycznych stron umów wyłącznie przez pryzmat pism procesowych, gdy tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron oraz ewentualnie – świadków, które należało przeprowadzić na okoliczność uzgodnionego przez strony celu umów i konkretnych czynności, jakie miał wykonać zainteresowany, nadto – jaki rezultat przewidywały strony jako spełnienie zobowiązań umownych wykonawcy. W rozpoznawanej sprawie odmówiono przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę, w tym dowodu z przesłuchania stron, uznając go z góry za nieistotny.

Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c., polegające na przyjęciu niedopełnienia przez organy obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania zgodnej woli stron, podczas gdy wola stron wyraźnie wynikała z treści umowy i była przez organy obu instancji badana,

2) błędnej wykładni art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu i charakteru umowy, a tym samym nie jest możliwa (domyślnie) szczegółowa analiza umowy, nawet gdy treść umowy nie budzi wątpliwości, a jej postanowienia jednoznacznie przesądzają o charakterze umowy, a elementy przedmiotowo istotne umowy są ukształtowane w sposób charakterystyczny dla danego typu umowy,

3) błędnej wykładni art. 86 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że organ ma obowiązek przesłuchać strony na ich żądanie, podczas gdy obowiązek taki dla organu powstaje dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione istotne fakty dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejsze sprawie nie miało miejsca;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprzecznej z zaleceniami, tj. przypisanie wykonywaniu określonego występu za wynagrodzeniem cech umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia, pomimo wcześniejszego stwierdzenia mieszanego charakteru spornej umowy i zalecenia dokładnego wyjaśnienia sprawy celem stwierdzenia jej przeważającego charakteru, co dopiero umożliwiłoby jej zakwalifikowanie do umów o dzieło lub umów o świadczenie usług, do których zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny, czy Sąd I instancji naruszył przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych w sposób opisany w zarzutach i ich uzasadnieniu.

W pierwszej kolejności jako niemający usprawiedliwionych podstaw należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych. W myśl powołanych regulacji sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie stwierdzono, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej również nie wykazano, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1979/14; ten wyrok i dalej powoływane dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia przez WSA art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest więc chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że wskazanym przepisem ustawodawca określił, jakim warunkom odpowiadać ma prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie owej normy, można powiedzieć, że uzasadnienie orzeczenia służy wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu - na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej - prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd art. 141 § 4 cyt. ustawy tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1349/14, z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 191/13, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11) lub nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem rozpatrzenia zarzutów naruszenia wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że nie może być żadnych wątpliwości, iż z wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie podstawa prawna, na jakiej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób istotny dla wyniku sprawy. Nie nasuwa również wątpliwości objaśnienie tej oceny. Adresowane do organu wskazania co do dalszego postępowania ściśle korespondują z dokonaną przez Sąd oceną naruszenia przez Prezesa NFZ przepisów postępowania. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezrozumiały i tym samym nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te regulują odmienne materie, stąd wskazanie, że naruszenie wszystkich tych przepisów nastąpiło "przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprzecznej z zaleceniami /.../" jest niezasadne.

Skład orzekający podziela pogląd, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011r. II FSK 1053/10).

Niewątpliwie w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., zdanie drugie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W świetle przedstawionej wyżej funkcji uzasadnienia nie powinno jednak ulegać kwestii, że zarzutem wadliwości pisemnych motywów rozstrzygnięcia nie może być podważane merytoryczne rozstrzygnięcie ani też merytoryczna prawidłowość wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK 826/20).

Wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane - zatem całkowicie chybiona jest próba ich podważania zarzutem uchybienia art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – tj. przepisem określającym jedną z przesłanek uchylenia przez sąd kontrolowanej decyzji, jaką jest stwierdzenie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że żaden z przepisów wymienionych w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej nie został przez sąd w tej sprawie naruszony.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty sformułowane jako naruszenie prawa materialnego (pkt 1, ppkt 1-3).

Przede wszystkim w zarzutach tych wskazano na naruszenie artykułów: 7, 77 § 1, 80, 86 i 107 § 3 k.p.a. - zatem niewątpliwie przepisów postępowania.

Poza tym wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu.

Tymczasem art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 77 § 1 powołanej ustawy, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Treść przytoczonych przepisów jest jednoznaczna i nie była przedmiotem wywodów Sądu I instancji. Stanowią one o obowiązkach organu w toku postępowania dowodowego i o zasadzie "swobodnej oceny dowodów".

Przyjęcie zatem - jak wskazano w skardze kasacyjnej (pkt 1 ppkt 2 jej petitum) - że "bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu charakteru umowy" - nie jest rezultatem mylnego rozumienia treści przytoczonych norm prawnych.

Zarzut błędnej wykładni art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. jest więc chybiony.

Analiza podstaw kasacyjnych sformułowanych w punktach 1 ppkt 1 i 3 (z uwzględnieniem treści uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) prowadzi do wniosku, że organ - mało precyzyjnie postawionymi zarzutami kasacyjnymi - w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia charakteru spornej umowy.

Przechodząc zatem do rozpoznania tak rozumianego zarzutu skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Sąd I instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje, nie przesądził, że analizowana w sprawie umowa jest umową o dzieło. Uznał natomiast, że prowadzone przez organy administracji postępowanie było obarczone istotnymi wadami, które rodzą poważne wątpliwości co do prawidłowości oceny charakteru zawartej umowy. Z tym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza.

W szczególności należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w sprawach dotyczących ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w których spór sprowadza się do oceny charakteru umowy łączącej strony, niezbędne jest, by organ o charakterze umowy wnioskował zarówno z jej treści, jak i całokształtu okoliczności sprawy. Konieczne jest bowiem precyzyjne ustalenie, co było przedmiotem umowy, innymi słowy do czego zobowiązały się strony i jaki miał być założony przez nie rezultat.

Ustalenie tych okoliczności - które przesądzają o zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego regulującego obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego - sprowadza się tym samym do kwalifikacji prawnej umowy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1136/20).

Dopiero po dokonaniu takich ustaleń, po dokonaniu takiej kwalifikacji prawnej umowy możliwa będzie ocena, czy miało miejsce wykonywanie pracy "na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia", jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie wytknął Sąd I instancji, organ - choć trafnie podkreślił, że o charakterze umowy decyduje jej treść - ograniczył ustalenia stanu faktycznego do powołania się jedynie na wybrane postanowienia umowy, nie analizując w sposób całościowy istotnych jej elementów mogących świadczyć o tym, że przedmiotem umowy mogło być stworzenie dzieła o charakterze niestandardowym, niepowtarzalnym, wypełniającym kryteria twórczego i indywidualnego dzieła naukowego, artystycznego czy publicystycznego.

Wbrew bowiem twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji miał podstawy by stwierdzić, że przeprowadzona przez organ analiza treści spornej umowy nie była wszechstronna - z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Istotnie bowiem oceniając charakter umowy skoncentrował się jedynie na wybranych jej fragmentach.

W treści zaskarżonej decyzji organ kwalifikację umowy oparł na analizie jedynie dwóch jej paragrafów. Odniesienie się do treści umowy jest jedynie wybiórcze i bardzo powierzchowne. Zdecydowana większość wywodów uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowi przytoczenie poglądów orzecznictwa i doktryny na temat cech charakterystycznych umów o świadczenie usług i umów o dzieło.

Uzasadnienie organu, pomimo swojej "obszerności", jest nadmiernie lakoniczne; ogranicza się w istocie do prezentowania przez organ wniosku końcowego, lecz bez odniesienia się do całokształtu umownych regulacji.

Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, że przeprowadzona przez organ analiza spornej umowy i uzasadnienie przyjętego w decyzji stanowiska nie może być uznane za wystarczające. Pogłębiona analiza treści uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji zasadnie zatem doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, że postępowanie w tej sprawie powinno być przeprowadzone ponownie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną organu, literalne brzmienie umowy nie jest na tyle oczywiste, by nie pozostawiało wątpliwości co do tego, że stanowi ona umowę, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Trzeba wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest wzięcie pod uwagę całokształtu umownych postanowień, a to, że - przykładowo - w § 2 ust. 1 umowy stwierdzono, że świadczenie usług objętych umową przez Wykonawcę odbywać się będzie przy uwzględnieniu profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności. W § 3 ust. 3 umowy strony ustaliły natomiast, że na mocy umowy Wykonawca przenosi na Zamawiającego każdorazowo autorskie prawa majątkowe przysługujące mu do utworów na wymienionych następnie polach eksploatacji, z chwilą przekazania wszelkich utworów. Przytoczone postanowienia umowy nie zostały przez organ należycie przeanalizowane i ocenione z punktu widzenia tego, czy przedmiotem umowy była jedynie obecność czyli bierny udział w określonym wydarzeniu, czy też aktywne uczestnictwo o twórczym charakterze w dyskusji. Organ nie dokonał też żadnych ustaleń i oceny dotyczącej "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności". Organ nie rozważył, czy w sprawie doszło do powierzenia wykonania umowy osobie uznanej z racji prowadzonej przez nią działalności zawodowej, naukowej lub artystycznej i z tego powodu mogącej mieć istotny autorski wkład w zagadnienie będące przedmiotem konferencji lub dyskusji i jaki to ma wpływ na ocenę charakteru prawnego tej umowy. W tym kontekście konieczna jest analiza deklarowanej przez wykonawcę zgody na "utrwalenie" debaty i dysponowanie wizerunkiem Wykonawcy utrwalonym w trakcie dyskusji jak i rozpowszechnianie tego wizerunku.

Ograniczenie się bowiem do jednozdaniowej konkluzji, niepowiązanej z kompleksową analizą i oceną całokształtu treści umowy, nie może być uznane za wystarczające. Wnikliwego rozważenia wymaga też okoliczność jednostkowego charakteru debaty/dyskusji będącej przedmiotem umowy. Wnikliwa ocena obu tych okoliczności mogłaby dowodzić autorskiego, niemożliwego do powtórzenia charakteru czynności, które organ uznał przedwcześnie za świadczenie usług.

Dopiero wyczerpujące odniesienie się do wszystkich elementów spornej umowy pozwoli na prawidłowe dokonanie oceny jej charakteru prawnego. Wynikająca ze spornej umowy treść postanowień umownych powinna być następnie skonfrontowana przez organ z będącymi przedmiotem szerokich rozważań doktryny i orzecznictwa (zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych) przepisami kodeksu cywilnego definiującymi umowę o dzieło.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie było konieczne skorzystanie przez organ ze środka dowodowego w postaci przesłuchania stron (art. 86 k.p.a. – pkt 1 ppkt 3 skargi kasacyjnej) i ewentualnie świadków na okoliczność zgodnego zamiaru stron.

W myśl powołanego przez Sąd I instancji oraz wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 65 § 2 k.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

Skład orzekający podziela jednak pogląd, że art. 65 § 2 kc. - w zakresie w jakim przepis ten przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron - nie znajduje zastosowania przy kwalifikacji umów, celem ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2020 r. II GSK 1136/20, z dnia 5 stycznia 2021 r. II GSK 1522/18).

Nie powinno ulegać kwestii, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów - strony umów nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Należy też mieć na względzie, że autonomia stron w zakresie kształtowania treści umowy nie może prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania zawartej umowy, wbrew jej treści i wbrew prawu i mieć charakteru przesądzającego (art. 3531 k.c.).

To uchybienie Sądu I instancji pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zasadności uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organu wydanych z naruszeniem wskazywanych przepisów postępowania. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał – jak wyjaśniono w poczynionych rozważaniach - że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).