Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 569/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 20 marca 2020 r. K. F. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach

z garażami na części działki nr [..], w obrębie P., gmina K.

Decyzją z dnia 30 marca 2021 r. Wójt odmówił Inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że planowana przez Skarżącą inwestycja została wyodrębniona z wniosku z dnia 27 marca 2019 r. złożonego przez B. F. dla inwestycji polegającej pierwotnie na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem. Wójt podał, że w związku z zaliczeniem pierwotnej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wezwał B. F. do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. .o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.". B. F. nie dołączył wymaganej decyzji argumentując, że nie jest ona wymagana.

Organ pierwszej instancji wskazał, że po zapoznaniu się z projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy B. F., pismem z dnia 20 marca 2020 r. wniósł o modyfikację wniosku i zmniejszenie liczby planowanych budynków, uzasadniając to złożeniem trzech dodatkowych, osobnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy przez trzech kolejnych inwestorów: E. K.-F., K. F. i M. F. W związku z tym Wójt wszczął odrębne postępowania administracyjne o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie: 1) 11 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami, na części działki nr [..] w P. (wniosek E. K.-F.), 2) 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami, na części działki nr [..] w P. (wniosek K.F.), 3) 9 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami, na części działki nr [..] w P. (wniosek M. F.).

Wójt podał, że pismem z dnia 22 grudnia 2020 r., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wezwał Inwestorkę do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach - dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych

o 2 lokalach z garażami na części działki nr [..], obręb P., gmina K., łącznie z uwzględnieniem całości docelowej inwestycji na działce nr [..],

tj. z zakresem pozostałych trzech wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorka nie dołączyła wymaganej decyzji informując, że zgodnie z opracowaną

w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") interpretacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) - dalej: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.", jeżeli z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów (kilku inwestorów) i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki, to przy danej kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma zastosowania rozwiązanie zsumowania powierzchni zabudowy wszystkich części działek. W ocenie Inwestorki wnioskowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organu pierwszej instancji planowana przez Skarżącą inwestycja - budowa 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami, stanowi składową większego założenia inwestycyjnego, polegającego na budowie łącznie 33 budynków mieszkalnych

w zabudowie bliźniaczej oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej Wójt podniósł,

że poprzez pojęcie przedsięwzięcia należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Wskazano, że działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych znane jest w literaturze jako "salami slicing", co oznacza sztuczne, wymuszone dzielenie przedsięwzięcia na części w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co - tak jak w przedmiotowym przypadku - stanowi próbę obejścia prawa poprzez ominięcie ww. wymogu.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowić składową większego założenia inwestycyjnego, a zatem jego obowiązkiem była weryfikacja, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i czy tym samym wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Wójt zwrócił uwagę, że łączna powierzchnia zabudowy budynków w ramach planowanego przedsięwzięcia wyniesie ok. 13.215 m2, niemniej jednak przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu pierwszej instancji analiza wniosków oraz koncepcji zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja zajmować będzie cały obszar wnioskowanej działki. Wskazano, że działka nr [..] w P., na której realizowana będzie inwestycja posiada powierzchnię 6,6160 ha. W oparciu o tak przeprowadzoną analizę zachodzą przesłanki do konieczności wymagania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Wójt nadmienił, że do wszystkich złożonych wniosków o wydanie warunków zabudowy na wnioskowanej działce dołączone zostały takie same pisma od gestorów sieci: A. (pismo z dnia 1 lipca 2019 r.) i B. (pismo z dnia 21 czerwca 2019 r.), dotyczące udzielenia informacji o warunkach przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (2 lokale), co świadczy o tym, że planowane przedsięwzięcia będą powiązane technologicznie oraz będą funkcjonować jako całość.

W związku z tym projektowane zagospodarowanie wnioskowanej działki tworzy jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W ocenie organu pierwszej instancji z regulacji tej jasno wynika, że za jedno przedsięwzięcie uznaje się także zamierzenie budowlane realizowane przez różne podmioty. Nie można uznać tym samym, że pomiędzy wszystkimi złożonymi wnioskami nie ma powiązań, tak jak wskazuje w wyjaśnieniach i uwagach Inwestorka.

Podsumowując Wójt podniósł, że pierwotna inwestycja celowo została podzielona na cztery mniejsze, aby uniknąć przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W związku z tym organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, że w sprawie zachodzą przesłanki do konieczności wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarówno odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, jak też treść zarzutów odwołania odnoszą się do niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jakim jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, którymi w rozpoznawanej są przepisy ustawy środowiskowej i rozporządzenia z 10 września 2019 r.

Kolegium zwróciło uwagę, że w marcu 2019 r. B. F., współwłaściciel działki nr [..] o powierzchni 6.6160 ha położonej w P., wystąpił do Wójta

z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (2 x 2 lokale) oraz 16 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych

z garażami. Do wniosku dołączono mapki z umiejscowieniem planowanych budynków mieszkalnych oraz liniami podziałowymi, celem przyszłego ich wydzielenia oraz położeniem dróg wewnętrznych. Złożone mapki obejmują cały teren działki nr [..],

tj. powierzchnię 6.6160 ha, która w związku z planowaną inwestycją będzie w całości przekształcana. Zdaniem organu odwoławczego w oparciu o te informacje organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja będzie obejmować całą powierzchnię tej działki. Tym samym wezwanie inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej Kolegium uznało za uzasadnione.

Organ odwoławczy podał następnie, że w dniu 20 marca 2020 r. B. F. zmodyfikował wniosek o ustaleniu warunków zabudowy w ten sposób, że wniósł

o ustalenie warunków zabudowy na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami na części działki nr [..] obręb P., gmina K. Modyfikację wniosku uzasadnił tym, że w dniu 20 marca 2020 r. zostały złożone trzy odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy przez trzech inwestorów: E. K.-F. (15 budynków mieszkalnych), K.F. (10 budynków mieszkalnych) i M. F. (9 budynków mieszkalnych), również na działce nr [..].

Odwołując się do treści art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że przez "teren", o którym mowa w tych przepisach, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Dlatego też to cała powierzchnia działki wskazanej we wniosku strony (6.6160 ha) stanowi teren inwestycji, w odniesieniu do którego organy administracji publicznej ustalają w niniejszej sprawie, czy zostały spełnione wszystkie warunki dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a nie część tej działki wskazana we wniosku Skarżącej.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji,

że wskazane we wniosku Inwestorki przedsięwzięcie, jak też odrębne wnioski złożone tego samego dnia przez dalszych współwłaścicieli działki nr [..] i wskazane w nich zamierzenia inwestycyjne - tożsame co do funkcji - powinny być oceniane łącznie co do treści przepisów § 3 ust. 1 pkt 55) lit. b) tiret 2 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia

z 10 września 2019 r., jako obejmujące nie mniej niż 2 ha.

Zdaniem Kolegium wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić nie tylko przed "realizacyjnymi" decyzjami dotyczącymi procesu inwestycyjnego (np. pozwolenie na budowę), ale nawet wcześniej, tj. przed decyzjami o charakterze lokalizacyjnym (decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o lokalizacji celu publicznego), jeżeli w danym przypadku są one dla inwestycji wymagane (brak planu miejscowego). Innymi słowy, jeżeli inwestycja już na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na podane przez inwestora parametry, jawi się jako taka, która może osiągać progi określone dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" wskazanych

w rozporządzeniu z 10 września 2019 r., to ustalenie warunków zabudowy (czy lokalizacja celu publicznego) będzie uwarunkowane uprzednim przedstawieniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono, że aby organ mógł ustalić, czy w sprawie będzie wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, wniosek inwestora musi być kompletny, tj. zawierać wszystkie elementy określone w przepisach art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O skali planowanego przedsięwzięcia (w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej wraz

z towarzyszącą jej infrastrukturą) w zakresie czy to obejmującej więcej niż 2 ha, czy też mniej, nie decyduje jedynie łączna powierzchnia zabudowy wszystkich planowanych przedsięwzięć, ale także pozostała powierzchnie do przekształcenia, także tymczasowego. Obejmuje to także infrastrukturę towarzyszącą, czyli powierzchnie np. dróg wewnętrznych.

Organ odwoławczy przyznał, że z reguły w procesie inwestycyjnym szczegółowe parametry inwestycji określa się na etapie wydawania pozwolenia na budowę i wówczas weryfikuje się dokładnie rozwiązania projektowe pod kątem, czy przedsięwzięcie - nawet jeżeli wcześniej objęte było decyzją lokalizacyjną - nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (czyli czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Reguła ta jest zrozumiała, gdyż wynika ze specyfiki kolejnych etapów procesu inwestycyjnego, który rozpoczyna się od zatwierdzania ogólnych założeń, kończąc na badaniu rozwiązań projektowych i technicznych. Nie oznacza to jednak, że reguła ta nie może mieć wyjątków - a konkretnie, nie można wykluczyć zaistnienia sytuacji, w której już na etapie warunków zabudowy (czy lokalizacji celu publicznego) inwestor deklaruje parametry przedsięwzięcia takie, że daje się ono zweryfikować pod kątem podpadania pod progi dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" określone w rozporządzeniu z 10 września 2019 r.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że Inwestorka w swoim wniosku podała jednoznaczne parametry dotyczące zamierzonej inwestycji. Do wniosku dołączono mapki z umiejscowieniem planowanych budynków mieszkalnych, liniami podziałowymi, celem przyszłego ich wydzielenia oraz położeniem dróg wewnętrznych. Złożone mapki obejmują cały teren działki nr [..], tj. powierzchnię 6.6160 ha, która w związku z planowaną inwestycją i kolejnymi inwestycjami wskazanymi odrębnymi wnioskami, będzie w całości przekształcana. W oparciu o te informacje organ pierwszej instancji ustalił, że planowana inwestycja (obejmująca inwestycję wskazaną we wniosku Inwestorki, jak i wskazanych w treści dalszych wniosków złożonych w tym samym dniu w stosunku do tego samego terenu inwestycji) obejmować będzie całą powierzchnię tej działki. Tym samym wezwanie Inwestorki do przedłożenia decyzji środowiskowej Kolegium uznało za uzasadnione.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych

w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie

z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie takim obiektem jest wskazany we wniosku teren inwestycji, tj. działka nr [..].

W skardze na decyzję organu odwoławczego K. F., reprezentowana przez B. F., zarzuciła jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia z 10 września 2019 r., przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) błędnej wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" oraz nieprawidłowym rozwiązaniu zagadnienia, czy dla określenia, czy inwestycja na części działki zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy ustalaniu powierzchni zabudowy tej inwestycji sumuje się czy nie sumuje się powierzchni zabudowy wszystkich części działek, gdy z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki,

b) niezasadnym przyjęciu, że inwestycja Skarżącej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zachodzą przesłanki do konieczności wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji;

2. naruszenie przez organ odwoławczy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80

i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Kolegium dowolnych

i błędnych ustaleń:

a) że inwestycja wnioskowana przez Skarżącą stanowi składową większego, jednego założenia inwestycyjnego (chociaż inwestycja ta jest samodzielnym przedsięwzięciem, nie jest częścią innego przedsięwzięcia, nie jest powiązana technologicznie z innym przedsięwzięciem),

b) że miał miejsce podział jednej inwestycji na kilka inwestycji, sztuczne dzielenie przedsięwzięcia na części celem obejścia prawa (chociaż Skarżąca złożyła odrębny wniosek na swoją inwestycję na budowę 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych

(2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach

z garażami na części działki nr [..]),

c) co do powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia Skarżącej na części działki nr [..] oraz stwierdzenia,

że inwestycja ta będzie zajmować cały obszar działki 6,6160 ha (chociaż inwestycja ma zajmować tylko część działki na [..] - powierzchnię mniejszą niż 2 ha,

a powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji tej inwestycji też będzie mniejsza niż 2 ha);

3. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Kolegium dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnych ustaleń

i braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy,

w szczególności wadliwym przyjęciu przez Kolegium za prawidłową oceny Wójta,

że postępowanie administracyjne należy zakończyć wydaniem odmownej decyzji

o warunkach zabudowy na części działki [..];

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnym uznaniu przez Kolegium, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy dotyczący zgodności z przepisami odrębnymi oraz że brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącej bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania skargowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów:

1) mapy zasadniczej format A-0 z terenem wskazanym liniami rozgraniczającymi we wniosku Skarżącej jako tożsamy z terenem - działką [..] (załącznik do skargi),

2) zbioru interpretacji przepisów dotyczących rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. z lat 2010-2014 - w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych, opracowanych w GDOŚ (znajduje się w aktach sprawy), 3) wydruku elektronicznego z księgi wieczystej

nr [..] na okoliczność, że E. K.-F., K. F. i M. F. nie są współwłaścicielami działki [..], zaś właścicielem tej działki jest B. F. (załącznik do skargi).

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zgodnie z opracowaną w GDOŚ interpretacją przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. jeżeli z wnioskami o decyzje

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów (kilku inwestorów) i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki, to przy kwalifikacji danego przedsięwzięcia (ustaleniu czy określone przedsięwzięcie należy czy nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) nie ma zastosowania rozwiązanie zsumowania powierzchni zabudowy wszystkich części działek. W przypadku, gdy informacje zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwalają na precyzyjne określenie, które z części działki ulegną przekształceniu, za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty między liniami rozgraniczającymi, na którym znajdzie się dane przedsięwzięcie. Natomiast w sytuacji, gdy dla jednej działki ewidencyjnej inwestor występuje w tym samym czasie z większą liczbą oddzielnych wniosków o decyzję o warunkach zabudowy, dotyczących różnych części tej samej działki, lub jeden inwestor występuje z oddzielnymi wnioskami o takie decyzje dla kilku działek sąsiednich, przy kwalifikacji przedsięwzięcia należy zsumować powierzchnię zabudowy (uwzględniając wskazane wyżej zalecenie) wszystkich części działki lub wszystkich sąsiadujących działek. Rozwiązanie to nie będzie miało jednak zastosowania, jeżeli

z wnioskami o decyzję o warunkach zabudowy wystąpi wiele podmiotów.

Zdaniem strony skarżącej nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa i zaufania obywateli do władzy publicznej jest sytuacja, gdy jedne organy administracji publicznej (Wójt i Kolegium) interpretują prawo inaczej niż inny organ tej administracji (GDOŚ) i taką odmienną interpretację prawa stosuje się w sprawie rozpatrzenia wniosku obywatela o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia z 10 września 2019 r. prowadzi do następujących poprawnych wniosków: 1) dla oceny, czy inwestycja na części działki zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy ustalaniu powierzchni zabudowy inwestycji nie sumuje się powierzchni zabudowy wszystkich części działek, gdy z wnioskami o decyzje o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu wystąpi wiele podmiotów i wnioski te dotyczą różnych części tej samej działki, 2) budowa budynków mieszkalnych na części działki nie stanowi przedsięwzięcia powiązanego technologicznie z budową innych, odrębnych budynków mieszkalnych na innych częściach działki.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła o unieważnienie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skierowane zostały do strony nieżyjącej, tj. J. K., który zmarł 17 lutego 2021 r. Zarzucono, że tak wydane decyzje nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymogów praworządności,

o czym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia

13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 314/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 26 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 30 marca 2021 r. odmawiającą K. F. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami na części działki nr [..], w obrębie P., gmina K.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy przez organy orzekające w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na części działki nr [..], ze względu na nieprzedłożenie przez Skarżącą wymaganej przepisami prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym zostały spełnione wszystkie warunki określone przepisami prawa, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się już w kwestii inwestycji planowanej na działce nr [..] w obrębie P., gmina K. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 567/21 Sąd oddalił skargę B. F., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt

II SA/Gd 570/21 oddalił skargę E. K.-F., a wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 568/21 oddalił skargę M.F.

Zaprezentowaną w ww. orzeczeniach ocenę prawną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz,

o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że użyty w powołanych wyżej przepisach zwrot "teren" należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z dnia 19 września

2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21

i z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17).

Na konieczność takiej wykładni powołanych wyżej przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie

z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce

(zob. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14).

W wyroku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) - dalej: "P.g.k.", zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Nadto, stosownie do art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni - art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k.). Regulacje P.g.k. łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim

w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 1740 ze zm.) oraz w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Właściwe rozstrzyganie

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt

II OSK 260/18, z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1205/17, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14). Podobnie, ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne jest np.

w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie, lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt

II OSK 12/14). Tym samym, tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych. Jednakże, jak wyżej zaznaczono, nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych.

Tymczasem, jak wynika z wiążącego organ wniosku Skarżącej z dnia 20 marca 2020 r., domagała się ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami na części działki nr [..]

w P., a w sprawie nie zachodzi opisany powyżej wyjątkowy stan faktyczny i prawny, który uzasadniałby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

Niewątpliwie, jak wskazuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, fakt,

że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym wymaga co do zasady zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach

w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie

w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (zob. wyroki NSA: z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1601/21, z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21).

Jednakże niezastosowanie przez orzekające w niniejszej sprawie organy art. 79a

§ 1 k.p.a. i niepoinformowanie Skarżącej o braku możliwości ustalenia, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem, warunków zabudowy dla części działki nr [..],

w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.

Z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych wynika bowiem, że wniosek Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [..] jest zamierzonym następstwem modyfikacji pierwotnego wniosku B. F. o warunki zabudowy dla całej działki nr [..] budynkami mieszkalnymi w liczbie 51 i podziałem go na kilka odrębnych wniosków złożonych przez Skarżącą, E. K.-F., K. F. i M. F. , łącznie obejmujących 51 budynków.

Jak ustalono w toku postępowania, wnioskiem z dnia 27 marca 2019 r. B. F. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażem, na działce nr [..], w P., gmina K., której całkowita powierzchnia wynosi 6,6160 ha. W związku

z zaliczeniem tej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko B. F., wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku o prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, nie przedłożył jej, a pismem z dnia 20 marca 2020 r. zmodyfikował swój wniosek, zmniejszając liczbę planowanych budynków i uzasadniając to złożeniem trzech dodatkowych, osobnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy przez: Skarżącą, E.K.-F. oraz M.F. W konsekwencji, B. F. pismem z dnia 20 marca 2020 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach oraz 5 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami na części działki o nr [..], gmina K. Z kolei wnioskami z dnia 20 marca 2020 r. Skarżąca, E. K.-F. i M. F. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie: 8 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami (wniosek Skarżącej), 11 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) oraz 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 lokalach z garażami (wniosek E. K.-F.), 9 budynków mieszkalnych bliźniaczych (2 x 2 lokale) z garażami (wniosek M.F.).

Zdaniem Sądu treść pierwotnie złożonego przez B. F. wniosku, okoliczności i czas jego modyfikacji, a także treść wniosków pozostałych inwestorów,

w tym wniosku Skarżącej, przedmiot i charakter planowanych inwestycji, ich umiejscowienie na działce stanowiącej własność B. F., wskazuje - jak zasadnie przyjęły orzekające w sprawie organy - że w niniejszej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Z wniosku i całej dokumentacji sprawy wynika, że niezmiennym zamiarem Skarżącej było uzyskanie warunków zabudowy dla części działki, co w świetle przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne.

Pozostałe planowane inwestycje o tożsamej funkcji łącznie ze skarżoną inwestycją objąć miały obszar całej działki nr [..], a wola wspólnego zrealizowania inwestycji

w łącznej ilości 51 domów mieszkalnych przez poszczególnych inwestorów, a nie przez samego B. F., jak pierwotnie planowano, zdradza zamiar działania zmierzającego do obejścia wymogów prawa w zakresie oceny środowiskowej całego przedsięwzięcia powiązanego technologicznie, jak i własnościowo (działka nr [..] stanowi własność B. F.). Potwierdzają to również pisma gestorów: sieci energetycznej (A.) oraz wodno-kanalizacyjnej (B.), dotyczące udzielenia informacji o warunkach przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych bliźniaczych oraz 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Powyższe ustalenia potwierdzają prawidłowość stanowiska orzekających w sprawie organów, które uznały, że planowaną przez Skarżącą na części działki nr [..]

w P. inwestycję należało oceniać łącznie z inwestycjami tego samego rodzaju objętymi wnioskami B. F., E. K.-F. i M. F. To

z kolei uzasadniało wezwanie Skarżącej do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że zaplanowana przez Skarżącą inwestycja zajmująca fragment działki nr [..] stanowi jedynie element większego założenia inwestycyjnego obejmującego całą działkę, albowiem pomiędzy planowanymi na terenie tej działki inwestycjami istnieją powiązania pozwalające na przyjęcie, że projektowane zagospodarowanie działki tworzy jedno przedsięwzięcie

w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 713/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, iż z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (w tym również na wydobywaniu kopalin), przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Powyższy przepis ustanawia zatem zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, który - co należy podkreślić - znajduje również potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (zob. np. wyrok z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie C-205/08 Umweltanwalt von Kärnten przeciwko Kärntner Landesregierung, pkt 53-54, 58; wyrok z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH przeciwko Umweltsenat, pkt 37).

W konsekwencji, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ta część regulacji

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, która nakazuje stosującym prawo organom uznać za jedno przedsięwzięcie kilka przedsięwzięć, które są powiązane ze sobą technologicznie. Natomiast, jak już wyżej wskazano, konieczności uznania za jedno przedsięwzięcie dwóch i więcej przedsięwzięć nie przekreśla fakt realizowania tych działań inwestycyjnych przez różne podmioty.

Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Niewątpliwie, powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Podkreślić należy, że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej prowadziłoby do sytuacji, w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch

i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przeczy określonemu w Konstytucji RP obowiązkowi władzy publicznej ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 ust. 1

i 2). Jeżeli więc na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii, inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć

z osobna (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 530/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowości stanowiska organów odnośnie do jedności inwestycji Skarżącej z pozostałymi inwestycjami tego samego rodzaju na działce nr [..] nie podważa charakter decyzji o warunkach zabudowy, wynikający

z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do którego nawiązuje treść instrukcji GDOŚ, na którą powołuje się Skarżąca, albowiem w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy zamiarem Skarżącej i pozostałych inwestorów było uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na poszczególne części działki nr [..], a nie przez każdego z nich na całość i w efekcie inwestycyjne wykorzystanie całej działki

nr [..] w rozmiarze pokrywającym się z pierwotnie zgłoszonym wnioskiem o warunki zabudowy wyłącznie przez B. F. Wolą inwestorów nie była realizacja którejkolwiek z wnioskowanych inwestycji na którejkolwiek z części działki nr [..], ale wszystkich łącznie, co doprowadziłoby do jej całościowego wykorzystania na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji pominięcie weryfikacji z punktu widzenia wymogów środowiskowych łącznych parametrów wszystkich czterech inwestycji tego samego rodzaju, na różnych częściach tej samej działki, planowanych co prawda przez innych inwestorów, ale na nieruchomości stanowiącej własność jednej osoby, z którą pozostali inwestorzy powiązani są więzami pokrewieństwa i stosunkiem małżeństwa, doprowadziłoby do naruszenia zasady prewencji i przezorności.

Sekwencja działań podejmowanych przez B. F., a następnie przez nowych inwestorów potwierdza, że ich zamiarem było podzielenie jednego pierwotnego przedsięwzięcia w taki sposób, żeby parametry projektowanych przedsięwzięć pozwalały na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko

(tzw. salami slicing). Działanie takie jest nieakceptowalne z punktu widzenia wymogów środowiskowych, dlatego też wezwanie o przedłożenie decyzji środowiskowej, uwzględniającej pozostałe planowane przedsięwzięcia na działce nr [..], już na etapie warunków zabudowy, było w niniejszej sprawie prawidłowe.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia

w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W związku z dokonanymi ustaleniami organy prawidłowo przyjęły, że projektowane zagospodarowanie przedmiotowej działki tworzy jedno przedsięwzięcie z pozostałymi ujawnionymi inwestycjami planowanymi na działce nr [..] w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, a łączna powierzchnia zabudowy budynków objętych wszystkimi wnioskami, tj. 33 budynki mieszkalne oraz 18 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z pozostałą powierzchnią do przekształcenia w celu realizacji przedsięwzięcia, osiągnie próg kwalifikujący je jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga uzyskania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach (§ 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia

z 10 września 2019 r.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. wskazać należy, że przepis ten zalicza do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie

z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z treści powołanego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie

w przypadku nieosiągnięcia progów określonych w ust. 1. Natomiast w świetle dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji zasadnie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - stanowiące zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Tym samym, skoro z dokonanych ustaleń wynika, że zostały osiągnięte progi z § 3 ust. 1 (powierzchnia zabudowy nie mniejsza niż 2 ha), organ odwoławczy wadliwie wskazał, iż zastosowanie znajdzie również w rozpatrywanej sprawie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Jednakże, w ocenie Sądu, powyższe nie stanowi naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie, jako obejmujące nie mniej niż 2 ha, co też zaakceptował organ odwoławczy.

Odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności dokonanego podziału działki nr [..], jak i dołączonej do skargi kopii mapy zasadniczej z terenem wskazanym liniami rozgraniczającymi we wniosku Skarżącej, jako tożsamym z terenem działki

nr [..], należy wskazać, że okoliczność tą podniesiono po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że nie ma ona wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Śmierć J. K., którego nieruchomość nie jest objęta wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie ma takiego wpływu na bieg niniejszej sprawy, jak śmierć adresata decyzji lokalizacyjnej, obejmującej działkę stanowiącą jego własność, tak jak w sprawie zakończonej wyrokiem tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gd 314/18. Odmienność faktyczna i prawna okoliczności niniejszej sprawy ze sprawą objętą wskazanym wyżej wyrokiem czyni argumentację strony skarżącej w powyższym zakresie nietrafną.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdza, że wydane

w sprawie decyzje nie naruszają zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jak i błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77

§ 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego

w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania w sprawie, tj. że inwestycja wnioskowana przez Skarżącą stanowi składową jednego, większego założenia inwestycyjnego oraz że miało miejsce dzielenie przedsięwzięcia poprzez podział jednej inwestycji na kilka, celem obejścia obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy inwestycja obejmuje cały obszar działki.

Wbrew zarzutom strony skarżącej organy nie naruszyły art. 6 k.p.a (zasada legalności), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). W szczególności, organ pierwszej instancji w sposób uzasadniony

w okolicznościach faktycznych sprawy informował Skarżącą o konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach celem uzyskania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W rezultacie, brak spełnienia tego wymogu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nr [...], czemu organy dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]